Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1140/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit.c w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 18  ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3 i ust. 1, art.. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz W. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [..] Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W.K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z usługami pogrzebowymi wraz z instalacjami, lokalnego przyłącza kanalizacyjnego ze szczelnym zbiornikiem na ścieki w B. przy ulicy A. na działce nr ewid. 239/4.

W odwołaniu od tej decyzji S.Z. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia bądź ewentualnie o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołujący podniósł zarzut naruszenia art. 6-8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w treści decyzji okoliczności, które legły u podstaw zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz brak odniesienia się do zgłaszanych w toku postępowania uwag i wniosków dowodowych, a nadto naruszenie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z usługami pogrzebowymi wraz z instalacjami, lokalnego przyłącza kanalizacyjnego ze szczelnym zbiornikiem na ścieki w B. przy ul. A. na działce nr ewid. 239/4.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jest budynek gospodarczy z usługami pogrzebowymi i decyzja organu I instancji dotyczy tego rodzaju budynku. Jednakże w opisie technicznym będącym elementem projektu wskazano, iż projektuje się część gospodarczo-garażową przeznaczoną do przechowywania narzędzi i sprzętu związanego z obsługą działki i budynków oraz kotłownię i garaż na samochód osobowy. Wobec tego istnieje – w ocenie Wojewody - konieczność wyjaśnienia powyższych nieścisłości, gdyż zarówno wniosek, projekt budowlany jak i decyzja rozstrzygająca sprawę winny mieć ten sam zakres przedmiotowy.

Następnie organ odwoławczy powołując się na regulację art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazał, iż organ I instancji zobowiązany był sprawdzić zgodność projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dla terenu objętego inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta B. z dnia [...] r. nr [..], ustalającego przeznaczenie terenu, określającego sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Nieruchomość objęta inwestycją położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego symbolem 5MNu.

W ustaleniach ogólnych w/w planu w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. m wskazano, że tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej i usług nieuciążliwych (oznaczone symbolem "MNu") przeznaczone są do zachowania i użytkowania istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej jednorodzinnej, (...). Pomieszczenia usług winny być związane z mieszkalnictwem i obsługą gospodarstw domowych lub turystyką (usługi komercyjne, w tym usługi handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego, usługi społeczne) przy zachowaniu następujących zasad realizacji obiektów:

- usługi winny być realizowane jako wbudowane lub dobudowane do budynku mieszkalnego lub gospodarczego (stanowiąc nie więcej niż 50% jego powierzchni użytkowej), przy zachowaniu gabarytów budynku mieszkalnego oraz innych zasad zabudowy działki, a w szczególności zachowania ustalonego planem wskaźnika terenów biologiczne czynnych w powierzchni każdej działki,

- realizowane usługi winny mieć charakter nieuciążliwy tj. nie mogą być zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi w rozumieniu przepisów odrębnych,

- realizowane usługi handlu nie mogą posiadać powierzchni sprzedażowej obiektów handlowych większej niż 200 m2.

Ustalenia szczegółowe planu dla jednostki planistycznej, w której położona jest nieruchomość objęta inwestycją, ujęte są w § 2 ust. 2 pkt 5 planu zagospodarowania. Tereny te przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową niską jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą i usług nieuciążliwych wraz z zielenią towarzyszącą i izolacyjną oraz niezbędnymi drogami wewnętrznymi, dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi towarzyszącymi usługom.

W ocenie Wojewody, rozważając zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym ze względu na zachowanie ładu przestrzennego zawarto warunki dotyczące realizacji usług oraz definicję legalną budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że projektowany obiekt uzupełnia funkcję mieszalną bądź służy potrzebom gospodarstwa domowego. Na nieruchomości objętej inwestycją funkcja mieszkalna nie występuje, co w ocenie organu odwoławczego wyklucza realizację wnioskowanej inwestycji.

Ponadto, jak wywiódł Wojewoda, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje, iż usługi winny być realizowane jako wbudowane lub dobudowane do budynku mieszkalnego lub gospodarczego stanowiąc nie więcej niż 50% jego powierzchni użytkowej. Założeniem projektu jest realizacja obiektu gospodarczego z wbudowanymi pomieszczeniami usługowymi. Z rysunku rzutu przyziemia - wyposażenie wynika, iż zaprojektowano pomieszczenie gospodarcze oznaczone nr 1 o powierzchni podłogi równej 80,64m2, ale również w części usługowej garaż oznaczony nr 6 o powierzchni podłogi 28m2 oraz pomieszczenie gospodarcze oznaczone nr 7 o powierzchni 15,84m2. Zdaniem organu II instancji wspomniane pomieszczenia oznaczone na rzucie nr 6 i 7 należą do części usługowej projektowanego budynku i bezspornie nie mogą zostać uznane jako funkcjonalna całość z pomieszczeniem gospodarczym oznaczonym nr 1.

Wbudować to umocować coś na stałe wewnątrz jakiejś budowli, konstrukcji lub wewnątrz jakiegoś urządzenia, uczynić coś stałym elementem większej struktury. Termin dobudować oznacza zbudować dodatkową część budynku w ramach istniejącego. Obiekt wbudowany lub dobudowany musi zatem - w przekonaniu Wojewody - stanowić odrębną funkcjonalną całość. Dlatego też, jako spełniające ten warunek mogą być potraktowane jedynie pomieszczenia przeznaczone na działalność usługową.

W dalszej kolejności Wojewoda, analizując przedłożony projekt budowlany wskazał, iż zawarty w planie miejscowym warunek stosunku zachowania procentowej wielkości powierzchni użytkowej budynku gospodarczego nie został spełniony, bowiem pomieszczenia oznaczone na rzucie przyziemia nr 6 i 7 należą do części usługowej projektowanego budynku i stanowią jego funkcjonalną całość, co powoduje, iż w tak zaprojektowanej formie usługi zajmują więcej niż 50 % powierzchni użytkowej, a w opisie do projektu wskazano, iż zwłoki dostarczane będą własnym transportem w trumnie do garażu (pomieszczenie oznaczone nr 6).

Ponadto według organu II instancji sporządzone przez projektanta w opisie technicznym do projektu zestawienie wielkości powierzchni użytkowej usług pogrzebowych wynoszące 105,20m2 z powierzchnią gospodarczo-garażową równą 136,49m2 odnosi się do całości projektowanego budynku i nie może stanowić dowodu spełnienia kryterium wartości 50%, o której mowa w planie miejscowym. Projektant dokonał jedynie zsumowania wartości powierzchni użytkowych zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych i garażu w całym obiekcie budowlanym, podczas gdy plan miejscowy zezwala na wbudowanie usług o powierzchni użytkowej nie większej niż 50% powierzchni budynku gospodarczego, co nie zostało spełnione w przedmiotowej sprawie. Błędem jest również uznanie, iż suma powierzchni wszystkich pomieszczeń gospodarczych i garażowych w projektowanym obiekcie budowlanym spełnia warunek procentowy zapisany w planie. Podsumowując tą kwestię organ stwierdził, że projektowana inwestycja nie spełnia warunków ustanowionych w akcie prawa miejscowego.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przytoczywszy treść art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) stwierdził, że z projektu nie wynika czy obsługa komunikacyjna inwestycji będzie odbywać się zjazdem istniejącym czy nowo projektowanym. Ponadto uwzględniając treść art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ zwrócił uwagę, że w świetle projektu do budynku podłączona zostanie energia elektryczna poprzez przyłącze z sieci elektroenergetycznej. Z projektu zagospodarowania działki nie wynika jednak gdzie znajduje się słup linii napowietrznej niskiego napięcia, miejsce przyłączenia, nadto w warunkach technicznych wydanych przez gestora sieci widnieje zapis, iż szafka złączowo-pomiarowa znajduje się w granicy działki i otwierana jest od strony ulicy. Mając zatem na względzie fakt, iż działka znajduje się w granicy pasa drogowego niezbędne jest – zdaniem Wojewody – ustalenie, czy również dla realizacji przyłącza elektrycznego konieczne są uzgodnienia z zarządcą drogi, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W aktach sprawy brak jest ponadto uzgodnień z zarządcą drogi dotyczących obsługi komunikacyjnej nieruchomości z drogi krajowej jaką jest ulica A. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach, zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Dodatkowo organ wskazując na regulację art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r., nr 132, poz. 622 ze zm.) podniósł, że inwestor nie okazał umowy na wywóz śmieci oraz opróżnianie nieczystości ciekłych.

Ponadto organ pierwszej instancji w trakcie prowadzonego postępowania nie odniósł się do uwag, zgłaszanych przez strony, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Wobec ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. W.K. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata K.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1. art. 136 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania z urzędu i wydania postanowienia nakładającego na stronę obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia,

2. art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy nie został zachowany tryb przewidziany w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wojewoda nie zastosował trybu przewidzianego w art.138 § 2 k.p.a. i nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w którym to postępowaniu powinny być usunięte ewentualne wady wniosku o pozwolenie na budowę, w tym naniesienie koniecznych zmian w projekcie budowlanym,

3. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wnoszący odwołanie S.Z. jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Analiza materiału dowodowego a w szczególności projektu budowlanego powinna doprowadzić do wniosku, że odwołujący nie jest uczestnikiem postępowania administracyjnego, w związku z czym organ winien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenia faktyczne, odnośnie braku obsługi komunikacyjnej budynku, w sytuacji gdy z opisu i mapy znajdujących się na str. 3 i 7 projektu budowlanego wynika, że dostęp do drogi publicznej zapewniony jest poprzez zjazd już istniejący,

5. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że:

a) w projekcie budowlanym brakuje uzgodnienia z zarządcą drogi odnośnie realizacji przyłącza energetycznego w sytuacji, gdy z projektu budowlanego nie wynika, by jakiekolwiek czynności dokonywane były w pasie drogowym a tylko w takim przypadku art. 39 ustawy o drogach publicznych wymaga zezwolenia zarządcy drogi

b) umowa w sprawie korzystania z usług dotyczących odbioru odpadów komunalnych winna być załączona do wniosku o pozwolenie na budowę, w sytuacji, gdy przepisy prawa nie wymagają od inwestora na tym etapie zawierania takich umów.

Ponadto strona podniosła zarzut naruszenia:

1. uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. (Dz. Urz. Woj. [...]) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i brak poczynienia istotnych ustaleń w postaci faktycznego i ostatecznego celu zamierzenia budowlanego oraz wadliwe przyjęcie, że projekt budowlany jest sprzeczny z MPZP w sytuacji, gdy znaczna część obiektu może być przeznaczona na cele mieszkalne, a zamierzenie budowlane jest szersze niż złożony projekt, zwłaszcza że inwestor planuje w przyszłości dobudować budynek z przeznaczeniem wyłącznie na cele mieszkalne, co będzie możliwe z uwagi na określony w planie procent powierzchni zabudowy działki.

2. uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. (Dz. Urz. Woj. [...]) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez zawężającą wykładnię funkcji mieszkaniowej i gospodarczej budynku i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że projekt budowlany nie odpowiada miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. stawił się skarżący wraz z pełnomocnikiem, który poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są trafne.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w tekście "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, normującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, określającymi podstawowe zasady procedowania przed organami administracji publicznej.

Sąd administracyjny, badając legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. rozstrzygającej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu W.K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z usługami pogrzebowymi wraz z instalacjami, lokalnego przyłącza kanalizacyjnego ze szczelnym zbiornikiem na ścieki w B. przy ul. A. na działce nr ewid. 239/4 oraz odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego stwierdził, że obie te decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i formalnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazanej podstawy prawnej decyzji Wojewody [...], za trafny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), w myśl którego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W świetle przytoczonych wyżej norm prawnych niespornym jest, iż przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może stanowić podstawę prawną decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę konkretnej inwestycji tylko wówczas, gdy strona w zakreślonym terminie nie uzupełni stwierdzonych uprzednio w drodze postanowienia wydanego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany braków materialno-prawnych wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że Wojewoda [...], pomimo dostrzeżenia uchybień złożonego przez W.K. wniosku o pozwolenie na budowę wraz z załączoną do niego dokumentacją projektową, nie zastosował trybu przewidzianego we wspomnianym wyżej przepisie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i tym samym nie wezwał wnioskodawcy w drodze postanowienia do sanowania stwierdzonych braków tegoż wniosku, ani też nie zastosował w tym celu trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., który przewiduje uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, lecz w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i rozstrzygnął o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazana podstawa prawna sugeruje, że przyczyną wydania decyzji negatywnej jest nieusunięcie przez inwestora w zakreślonym terminie uprzednio wskazanych przez organ nieprawidłowości. Z kolei motywy tego rozstrzygnięcia, czego jak się wydaje nie dostrzegł organ orzekający, wskazujące nota bene na błędy popełnione przez Starostę [...] przy ocenie załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacji i konieczność ich konwalidowania przez tenże organ w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego (pierwsza część motywów) co pozostaje w jaskrawej sprzeczności z podjętym przez Wojewodę [...] rozstrzygnięciem. Podkreślić przy tym trzeba, że organ odwoławczy, prowadząc w drugiej części uzasadnienia decyzji rozważania dotyczące oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. doszedł do konkluzji, iż planowana przez skarżącego inwestycja pozostaje w sprzeczności z tymże planem, wobec czego zasadne jest - jego zdaniem - negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę. Wspomniana zarówno wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia decyzji, jak i brak spójności decyzji z motywami jej podjęcia uniemożliwia sądowi w istocie przeanalizowanie całego procesu myślowego organu, który w rezultacie doprowadził do wydania rozważanego rozstrzygnięcia, co stanowi nie tylko o naruszeniu regulacji art. 107 § 3 k.p.a., ale niewątpliwie wpływając na wynik sprawy, może już stanowić samodzielną podstawę do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem nie może być nie dających się usunąć sprzeczności, gdyż mimo pierwszeństwa, jakie ma wówczas treść rozstrzygnięcia decyzji, taka sytuacja uniemożliwia ocenę racjonalności przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 520/09 – System Informacji Prawnej Lex nr 589134). Funkcją uzasadnienia decyzji administracyjnej jest wyjaśnienie faktycznych i prawnych przesłanek wskazanego w niej rozstrzygnięcia, co oznacza, że uzasadnienie wprowadzonej do obrotu prawnego decyzji korespondować musi z jej rozstrzygnięciem. Brak takiej wewnętrznej spójności decyzji oznacza, że jako wadliwa w stopniu niedającym możliwości poznania jej rzeczywistej treści, decyzja ta winna zostać z tego obrotu usunięta (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Sz 151/08 – System Informacji Prawnej Lex nr 532739).

Pozostając jeszcze przy rozważaniach na temat zaskarżonej decyzji zgodzić się należy z zarzutem skargi, że projektowany budynek wbrew temu, co twierdzi Wojewoda, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez już istniejący zjazd, co zostało wyraźnie określone na stronie 3 projektu budowlanego w punkcie 1.1 "obecny stan zagospodarowania działki" oraz na rysunku projektu ( strona 7).

Dodatkowo, błędnym wydaje się stanowisko Wojewody o konieczności dokonania przez inwestora, w trybie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), uzgodnień z zarządcą drogi w zakresie realizacji przyłącza elektrycznego z uwagi na to, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w granicy pasa drogowego, a według warunków technicznych wydanych przez gestora sieci szafka złączowo-pomiarowa znajduje się w granicy działki i otwierana jest od strony ulicy. Jak wynika z treści pkt 14 warunków przyłączenia do sieci energii elektrycznej z dnia 27 września 2010 r. (str. 41 projektu) realizacja inwestycji związanych z przyłączeniem projektowanego obiektu do sieci elektroenergetycznej będzie dokonywana na zasadach określonych w umowie o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej, zaś realizacja warunków przyłączenia w tym rozpoczęcie prac projektowych wymaga podpisania w okresie ważności warunków przyłączenia umowy o przyłączenie. Powyższe zdaje się oznaczać, że rozważane przyłącze wykona gestor sieci, czyli w tym konkretnym wypadku firma P. Oddział Ł. na podstawie odrębnego opracowania i jeśli tylko będzie zachodziła taka potrzeba, to ewentualnie wówczas, może zajść konieczność dokonania stosownych uzgodnień z zarządcą drogi.

Zdaniem składu orzekającego rację ma strona skarżąca twierdząc również, że inwestor w świetle obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności w kontekście regulacji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nie ma obowiązku dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę umowy dotyczącej odbierania z terenu nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych. Taki obowiązek w kontekście brzemienia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 132, poz. 622 ze zm.) będzie spoczywać na właścicielu nieruchomości po zrealizowaniu projektowanej inwestycji i dopiero wówczas W.K. winien legitymować się taką umową.

W ocenie sądu, z uwagi na uregulowanie art. 135 p.p.s.a. należało wyeliminować również z obrotu prawnego decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu W.K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z usługami pogrzebowymi wraz z instalacjami, lokalnego przyłącza kanalizacyjnego ze szczelnym zbiornikiem na ścieki w B. przy ul. A. na działce nr ewid. 239/4.

Nie można bowiem odmówić słuszności tym argumentom Wojewody [...] wskazującym, że organ I instancji nie ustalił z należytą starannością stanu faktycznego sprawy, czym naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., albowiem dość pobieżnie, a zarazem lakonicznie odniósł się do kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] r. Analiza uzasadnienia podjętego przez Starostę [...] rozstrzygnięcia dowodzi bezspornie, że organ ten ograniczył się w zasadzie do przytoczenia dotychczasowego przebiegu postępowania oraz zacytowania regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. obowiązujących dla obszaru położonego w jednostce urbanistycznej 5MNu, na którym znajduje się działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nr ewid. 239/4, dochodząc w rezultacie do błędnego wniosku, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany budynku gospodarczego z usługami pogrzebowymi jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B..

Według składu orzekającego, uwadze organu I instancji uszedł przede wszystkim fakt, na co zwracał uwagę Wojewoda, że w myśl postanowień § 2 ust. 1 pkt 1 lit. m (ustalenia ogólne w zakresie przeznaczenia terenów) wspomnianego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., obowiązujących dla jednostki urbanistycznej 5 MNu, pomieszczenia usług winny być związane z mieszkalnictwem i obsługą gospodarstw domowych lub turystyką (usługi komercyjne, w tym usługi handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego, usługi społeczne) przy zachowaniu następujących zasad realizacji obiektów:

- usługi winny być realizowane jako wbudowane lub dobudowane do budynku mieszkalnego lub gospodarczego (stanowiąc nie więcej niż 50 % jego powierzchni użytkowej), przy zachowaniu gabarytów budynku mieszkalnego oraz innych zasad zabudowy działki, a w szczególności zachowania ustalonego planem wskaźnika terenów biologiczne czynnych w powierzchni każdej działki.

W zaistniałej sytuacji zadaniem organu I instancji było zatem zbadanie, czy planowane przez W.K. usługi pogrzebowe będą realizowane jako wbudowane lub dobudowane do budynku gospodarczego lub ewentualnie budynku mieszkalnego i ustalenie, czy będą one stanowić nie więcej niż 50 % jego powierzchni użytkowej. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie organ winien wezwać inwestora w trybie cytowanego wcześniej przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do ich usunięcia w zakreślonym terminie.

Zgodzić się w tym miejscu trzeba z Wojewodą, że pomiędzy dokumentacją projektową, a regulacjami planu stanowiącymi, iż usługi mogą być realizowane jako wbudowane lub dobudowane do budynku mieszkalnego lub gospodarczego, stanowiąc nie więcej niż 50 % jego powierzchni użytkowej, zachodzi istotna sprzeczność. W przekonaniu sądu pomieszczenia oznaczone na rzucie przyziemia nr 6 (garaż) i nr 7 (pomieszczenie gospodarcze) wbrew temu, co wywodzi pełnomocnik strony skarżącej, należą do części usługowej projektowanego budynku i stanowią jego funkcjonalną całość, co oznacza, że zajmują więcej niż 50 % powierzchni użytkowej. Na okoliczność tę zwrócił uwagę już organ odwoławczy. Jak wskazuje to dokumentacja projektowa(str. 10), pomieszczenie nr 6 to garaż, do którego własnym transportem dostarczane będą zwłoki w trumnie. Takie przeznaczenie jest zatem ściśle związane z funkcją usługową budynku a nie z jej gospodarczą częścią. Podobnie rzecz się przedstawia jeśli chodzi o pomieszczenie określone jako gospodarcze, oznaczone na rzucie przyziemia nr 7. Jest ono usytuowane od frontu budynku a przylegając do pomieszczenia ceremonii pogrzebowych i łącząc się z nim również komunikacyjnie, to biorąc pod uwagę układ pomieszczeń, nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, że będzie ono służyć wyłącznie do przechowywania narzędzi i sprzętu związanego z obsługą działki i części gospodarczej budynku. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że w świetle projektu, do pomieszczenia nr 7 można wejść z zewnątrz, a z tegoż pomieszczenia można przejść do pomieszczenia nr 8, służącego do wykonania ceremonii pogrzebowej. Powyższe dowodzi zatem, tak jak wywodził to organ odwoławczy, że będzie ono służyć części usługowej budynku, a nie jego części gospodarczej.

W tym miejscu za zupełnie błędne należy uznać stanowisko pełnomocnika skarżącego zgodnie z którym, "pomieszczenia gospodarcze są immanentnym składnikiem funkcji mieszkalnej, choćby miała być ona utworzona w przyszłości z istniejących lub mających dopiero powstać pomieszczeń, to pomieszczenia gospodarcze należy zaliczyć do części mieszkaniowej budynku", co miałoby świadczyć o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Według sądu przyszłe, aczkolwiek niepewne zamierzenia inwestycyjne skarżącego, wyartykułowane zresztą dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego, nie mogły zostać wzięte pod uwagę przez organ administracyjny przy ocenie zgodności przedmiotowego projektu z planem zagospodarowania przestrzennego miasta B.. Inaczej rzecz przedstawiałaby się, gdyby budynek mieszkalny, został wrysowany w projekt zagospodarowania działki z wyraźnym wskazaniem, że tego rodzaju inwestycja zostanie zrealizowana w przyszłości.

Kolejnym zagadnieniem, na które należy zwrócić uwagę jest obsługa komunikacyjna nieruchomości z drogi krajowej, jaką jest ulica A. Zdaje się nie budzić wątpliwości fakt, że projektowana inwestycja, z uwagi na jej zakres przedmiotowy (usługi pogrzebowe) wiąże się ze wzmożonym okresowo ruchem pojazdów, wobec czego organ architektoniczno-budowlany powinien rozważyć, czy istnieje, w myśl art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, potrzeba załączenia do projektu budowlanego oświadczenia właściwego zarządcy drogi, w tym wypadku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o możliwości połączenia działki z drogą publiczną – drogą krajową, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że przepis art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowi o konieczności uzyskania takiego oświadczenia w każdym przypadku, lecz tylko wówczas, gdy organ oceni, że zachodzi taka potrzeba. Zauważyć przy tym należy, że zdaniem Wojewody taka potrzeba zaistniała i trudno tym argumentom odmówić słuszności. Ewentualne braki projektu w tym zakresie powinny zostać uzupełnione przez inwestora w trybie rozważanego wcześniej art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 127 § 1 k.p.a. i z art. 134 k.p.a. sąd uznał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, a to chociażby z tego powodu, że S.Z. organ uznał za stronę postępowania wobec tego, że jest on właścicielem nieruchomości, która sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, zaś obszar oddziaływania projektowanego obiektu, jak wynika z treści decyzji organu I instancji, wykracza poza obręb działki inwestora. W tym stanie rzeczy nie sposób zaaprobować stanowiska strony, że organ odwoławczy powinien zastosować wskazane przepisy procesowe i stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Podsumowując, w toku postępowania odwoławczego oraz postępowania pierwszo instancyjnego, organy administracyjne orzekające w sprawie popełniły błędy zarówno w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego jak i formalnego, które obligowały sąd do usunięcia z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji Wojewody [...] jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Starosta [...] zobligowany będzie z należytą starannością ustalić stan faktyczny sprawy niniejszej i tym zakresie ocenić, czy załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany odpowiada wymaganiom określonym w przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a w szczególności, czy zachodzi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. a także czy jest on kompletny. W przypadku stwierdzenia braków materialno-prawnych lub innych nieprawidłowości przedmiotowego projektu, możliwych do usunięcia, skorygowania lub uzupełnienia, organ I instancji winien wezwać inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do ich usunięcia, a następnie wydać odpowiadającą przepisom obowiązującego prawa decyzję administracyjną w sprawie pozwolenia na budowę.

Z tych wszystkich powodów sąd orzekł jak w sentencji wyroku, mając na względzie regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, z uwagi na treść rozstrzygniecia, sąd uznał za zbędnie orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a.

m.ch.