Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 844/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a), art.15 ust. 2, art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b)
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 68/09 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką i zobowiązania do zwrotu dokumentu licencji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 68/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką i zobowiązania do zwrotu dokumentu licencji.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] października 2002 r. Prezydent Miasta [...] udzielił S. K. licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] cofnął S. K. licencję nr [...] i zobowiązał stronę do zwrotu dokumentu licencji. Organ I instancji uznał, że spełniona została przesłanka cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej zwana: u.t.d.). Z uzyskanej przez organ informacji Ministerstwa Sprawiedliwości – Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego z dnia [...] września 2008 r. wynikało bowiem, że skarżący został prawomocnie skazany za przestępstwo z art. 207 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.; dalej zwana: kk) w zbiegu z art. 157 § 2 kk.

S. K. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Stwierdził, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ nie zastosował art. 15 ust. 2 u.t.d., który wymaga, by cofnięcie licencji było poprzedzone pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia przepisów będzie wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia licencji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działając na podstawie m.in. art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) i ust. 4, art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że cofnięcie licencji nastąpiło zgodnie z prawem, skoro S. K. został skazany m.in. za przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu z art. 157 § 2 kk, o czym świadczy kserokopia wyroku Sądu Rejonowego w [...] XIX Wydział Grodzki z dnia 29 marca 2006 r. o sygn. akt XIX K 2235/05 (który stał się prawomocny w dniu 11 października 2006 r.) i informacja z Krajowego Rejestru Karnego, potwierdzająca fakt prawomocnego skazania strony powyższym wyrokiem. Natomiast wskazywany przez stronę art. 15 ust. 2 u.t.d. nie ma zastosowania do przypadków spełniania wymagań określonych dla posiadaczy licencji w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) u.t.d. Wspomniany art. 5 ust. 3 odsyła do art. 6 u.t.d., ustanawiającego dodatkowe wymogi, które winien spełniać przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką, przy czym nie spełnianie tych wymogów skutkuje cofnięciem licencji.

S. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję organu odwoławczego. Zarzucił niezastosowanie art. 15 ust. 2 u.t.d. Przepis ten został wyłączony jedynie w przypadku, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) u.t.d., tj. skazania prawomocnym wyrokiem sądu za wskazane w tym przepisie przestępstwa umyślne. W przypadku skazania za inne przestępstwa, tryb z art. 15 ust. 2 u.t.d. nie został, zdaniem skarżącego, wyłączony.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] za przestępstwo z art. 207 § 1 kk (umieszczone w rozdziale XXVI Kodeksu karnego: Przestępstwa przeciwko rodzinie i opiece) i za przestępstwo z art. 157 § 2 kk (zamieszczone w rozdziale XIX Kodeksu karnego - Przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu).

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Zaś w myśl art. 15 ust. 2 u.t.d. "cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Przepisu nie stosuje się, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a".

Wspomniany art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) u.t.d. stanowi, że przedsiębiorcy udziela się licencji, z zastrzeżeniem art. 6, jeżeli osoby prowadzące działalność gospodarczą, spełniają wymogi dobrej reputacji; wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniany przez te osoby, jeżeli zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne: karne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu. Natomiast zgodnie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d. licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli m. in. sam przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy nie był skazany za przestępstwa, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 4, a ponadto za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, art. 6 ust. 1 pkt 1 u.t.d., określający wymogi wobec taksówkarzy, odwołuje się do art. 5 ust. 3 pkt 1 i 5 ustawy. Oznacza to, że taksówkarz m. in. nie może być skazany za określone przestępstwa – takie jak wszyscy wykonujący transport drogowy (art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d.), ale dodatkowo jeszcze - za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu, przeciwko wolności seksualnej i obyczajności (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy). Popełniając przestępstwo przeciwko życiu lub zdrowiu skarżący nie przestał spełniać ogólniejszych warunków wskazanych w art. 5 ust. 3 pkt 1 i 5 u.t.d., jednakże przestał on spełniać dodatkowe, szczególne warunki, wymagane od przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką na mocy art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, daje to podstawę do cofnięcia licencji na mocy art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., zaś sytuacja ta nie wymaga poprzedzenia pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Zdaniem Sądu, należy bowiem przyjąć taką interpretację art. 15 ust. 2 u.t.d., która uwzględniałaby wymogi z art. 6 tej ustawy, dotyczące udzielania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył S. K. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwana dalej: p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

1. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: art. 15 ust. 2 u.t.d. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący;

2. przez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki do cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że w razie prawomocnego skazania za przestępstwa inne niż wymienione w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) u.t.d. (w tym za przestępstwa określone w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d.) tryb postępowania przewidziany w art. 15 ust. 2 u.t.d. nie został wyłączony. Dopiero stwierdzenie naruszeń wskazanych w art. 15 ust. 1 pkt 2 u.t.d. po pisemnym ostrzeżeniu skutkuje wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia licencji.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził ponadto, że decyzja organu I instancji naruszyła zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, określoną w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej zwana: k.p.a.). Prezydent Miasta [...] prowadził wobec skarżącego postępowanie kontrolne w sprawie spełniania wymogów niezbędnych do posiadania licencji, w wyniku którego nie stwierdzono nieprawidłowości (vide protokół z dnia [...] czerwca 2007 r.). W tym czasie skazujący wyrok karny wobec skarżącego już się uprawomocnił. Następnie organ wszczął wobec skarżącego postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Takie postępowanie organu nie zasługuje na aprobatę. Po przeprowadzeniu kontroli skarżący znał bowiem swoją sytuację prawną, tj. wiedział, że wszystko jest w porządku z posiadaną przez niego licencją. Dalsze działalnie organu doprowadziło natomiast do tego, że skarżący w końcu nie wiedział, w jakiej sytuacji prawnej znajduje się i w konsekwencji jakie ma prawa i obowiązki. Organ powinien uzasadnić zmianę swojego stanowiska. Brak właściwego uzasadnienia decyzji w tym zakresie sprawia, że jest ona wadliwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie skorzystało z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na jednej tylko podstawie kasacyjnej tj. zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 u.t.d. i błędne zastosowanie poprzez uznanie, że tryb pisemnego ostrzeżenia przedsiębiorcy nie znajduje zastosowania do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, który został prawomocnie skazany za przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu oraz spowodowaną tą błędną wykładnią akceptację niezastosowania trybu ostrzeżenia przez organy administracji. Te naruszenia prawa materialnego spowodowały, zdaniem kasatora, kolejne naruszenia prawa materialnego polegające na błędnym uznaniu, że zostały spełnione przesłanki do cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, podczas kiedy warunki te nie zostały spełnione, gdyż tryb nie został zachowany.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Błędny jest pogląd kasatora, że cofnięcie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką z powodu zaprzestania spełniania przez przedsiębiorcę wymogu dobrej reputacji polegającego m.in. na niekaralności za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu, musi być poprzedzone ostrzeżeniem, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.t.d.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 3 u.t.d. uzyskanie licencji na transport drogowy uzależnione jest m.in. od spełnienia wymogu dobrej reputacji, który to wymóg nie jest spełniony w razie skazania przedsiębiorcy za przestępstwa wymienione w tym przepisie (karne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu). Przepis powyższy określający wymogi, których spełnienie jest warunkiem uzyskania licencji transportowej, na wstępie zawiera istotną klauzulę: "z zastrzeżeniem art. 6". Oznacza to, że gdy chodzi o licencje "taksówkowe" określone w art. 6 u.t.d., wymogi z art. 5 ust. 3 u.t.d. są zmodyfikowane, a wymóg dobrej reputacji jest zaostrzony, gdyż oprócz wskazanych wyżej przestępstw wymienionych w art. 5 ust. 3 pkt 1 u.t.d., uzyskanie licencji jest wyłączone także w przypadku skazania przedsiębiorcy (lub zatrudnionego przez niego kierowcy) za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz wolności seksualnej i obyczajności. Przedsiębiorca, który wymogu tego nie spełnia, nie może uzyskać licencji na taksówkę. Jest oczywiste, że spełnienie wymogu dobrej reputacji ma znaczenie prewencyjne i ma zapobiegać uzyskaniu licencji transportowej przez osoby, które nie gwarantują uczciwego i bezpiecznego wykonywania transportu drogowego. Poszerzenie wymogów w stosunku do taksówkarzy jest oczywiście uzasadnione koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa pasażerom.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2) lit. a) u.t.d. licencję (każdą) cofa się (obligatoryjnie), jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 cofnięcie licencji m.in. z przyczyn wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2) lit. a) u.t.d. (niespełnianie wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu) poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem. Ostrzeżenia tego nie stosuje się, jeżeli niespełnienie wymagań polega na zaprzestaniu spełniania wymogu dobrej reputacji z art. 5 ust. 3 pkt 1) lit. a) u.t.d. (niekaralność za określone przestępstwa). Przypomnieć jednak należy, że art. 5 ust. 3 u.t.d. zawiera część wstępną, której treść należy uwzględniać przy wykładni wszystkich zawartych w tym ustępie warunków licencyjnych, a ta część wstępna zawiera odesłanie do art. 6 u.t.d. ("z zastrzeżeniem art. 6 u.t.d."), które to odesłanie prowadzi do uzupełnienia warunków licencyjnych dla taksówek o wymogi zawarte w art. 6 u.t.d. Art. 5 ust. 3 u.t.d. należy więc, jeżeli chodzi o licencje na taksówkę, interpretować zawsze łącznie z art. 6 u.t.d. ("z zastrzeżeniem art. 6 u.t.d."). Stąd wyłączenie wymogu ostrzeżenia o możliwości cofnięcia licencji z powodu niespełnienia warunków z art. 5 ust. 3 pkt 1) lit. a) u.t.d. obejmuje także niespełnienie warunków licencyjnych z art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. b) u.t.d.

Ratio legis takiego uregulowania jest oczywiste. Przedsiębiorca skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu nie gwarantuje bezpieczeństwa pasażerom i nie tyko nie może uzyskać licencji na taksówkę, ale także nie może działalności swej kontynuować. Wskazać należy, że żadne pisemne ostrzeżenie nie może zmobilizować przedsiębiorcy do usunięcia stanu niezgodnego z prawem ani zmienić faktu skazania prawomocnym wyrokiem, bowiem dopóki skazanie nie zostanie zatarte, wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony. Pisemne ostrzeżenie do niczego zatem nie prowadzi, bowiem nie jest w gestii przedsiębiorcy usunięcie zaistniałej nieprawidłowości. Nie do przyjęcia jest także pogląd, że dla cofnięcia licencji konieczne jest ostrzeżenie i dopiero drugie skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu prowadziłoby do cofnięcia licencji. Przyjęcie wskazanego poglądu prowadziłaby do niemożliwego do zaakceptowania stanu, że po ostrzeżeniu transport drogowy taksówką mogliby wykonywać także przedsiębiorcy karani za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu, szczególnie niebezpieczne z punktu widzenia interesów pasażerów.

Reasumując wywody powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego i prawidłowo uznał, że wymóg pisemnego ostrzeżenia z art. 15 ust. 2 u.t.d. nie odnosi się do sytuacji, w której przedsiębiorca posiadający licencję na taksówkę utracił przymiot dobrej reputacji z powodu prawomocnego skazania za przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu. Sąd pierwszej instancji nie naruszył też prawa materialnego uznając, że poprzez skazanie przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką za przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu zaistniały warunki do obligatoryjnego cofnięcia licencji na taksówkę na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2) lit. a) u.t.d. w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1) lit. a) i art. 6 ust. 1 u.t.d. W tym stanie rzeczy oba zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione.

Na marginesie tylko wskazać należy, że zupełnie chybione są wywody uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez organy administracji art. 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną zmianę oceny działalności skarżącego. Wyrok karny skazujący za przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu uprawomocnił się 11 października 2006 r., a [...] czerwca 2007 r. skarżący, pouczony o odpowiedzialności z art. 233 § 1 k.k., złożył oświadczenie, że nie był skazany za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu. W wyniku przyjęcia tego oświadczenia za rzetelne, organ nie stwierdził nieprawidłowości w działaniach skarżącego. Organ zmienił swoje stanowisko po otrzymaniu prawdziwej informacji z Krajowego Rejestru Karnego. Czynienie w tej sytuacji zarzutów naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska co do oceny działalności skarżącego świadczy o niezrozumieniu art. 8 k.p.a. Zaufanie do organów Państwa nie polega bowiem na tym, że obywatel świadomie wprowadzając te organy w błąd ma prawo ufać, że będą one trwać w błędzie.

Nie jest też zrozumiały wywód skargi kasacyjnej dotyczący nierozpoznania wniosku z 23 lipca 2009 r. o przyznanie prawa pomocy. Jak wynika z akt, wniosek ten został rozpoznany przez referendarza postanowieniem z dnia 24 lipca 2009 r. Od postanowienia tego skarżący 5 sierpnia 2009 r. wniósł sprzeciw. Postanowieniem z dnia 14 września 2009 r. Sąd odmówił przyznania prawa pomocy. Na postanowienie to skarżący wniósł zażalenie 24 września 2009 r. Zażalenie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 listopada 2009 r., a dowód jego doręczenia skarżącemu znajduje się na k.148 akt.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.