Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 334/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 28 lutego 2011 r. nr .... w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. decyzją z dnia 30 listopada 2010 r. Nr S.S.R.5010/1587/10 wydaną z powołaniem się na przepisy art. 3, art. 5 ust. 2,3,4,4a, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiący podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058) odmówił przyznania B wnioskowanych przez nią świadczeń rodzinnych na dziecko M. M. w postaci zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012, dodatku do zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz na dziecko J. B. M. zasiłku rodzinnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiące podstawę do ustalenia wysokości dochodu rodziny przy uwzględnieniu dochodu utraconego oraz dochodu uzyskanego. Ponadto wskazał na wysokość kryterium dochodowego, którego spełnienie warunkuje prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Organ wskazał, że podstawę przy ustalaniu uprawnień do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy od 1 listopada 2010r. do 31 października 2011 r. stanowi dochód z roku 2009, natomiast wysokość najniższego zasiłku rodzinnego wynosi 68,00 zł. Według organu pierwszej instancji ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że rodzina strony w 2009r. uzyskała dochód w wysokości 21.639,76 zł,a miesięczny dochód rodziny wyniósł 1.803,31 zł. Dochód ten pomniejszono o dochód utracony w kwocie 24,28 zł z tytułu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez B. M. oraz powiększono o dochód uzyskany w wysokości 1.100,22 zl z tytułu uzyskania zatrudnienia przez nią, co dało miesięczny dochód rodziny w wysokości 2.879,25 zł. Natomiast miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 719,81 zł (tj. 2 879,25 zł: 4 osoby) i jest to dochód wyższy od kwoty 583,00 zl. Wobec tego zdaniem organu w sprawie nie zachodzi okoliczność wymieniona w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Strona odwołała się od decyzji pierwszo-instancyjnej, podnosząc zarzut naruszenia następujących przepisów prawa , a to :

- art. 5 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 3 pkt 23 tej ustawy oraz § 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne poprzez odmowę przyznania świadczeń rodzinnych, w sytuacji, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekroczył kwoty 651 zł; błędne obliczenie przez organ I instancji kwoty dochodu rodziny za okres zasiłkowy, w tym pomniejszenie dochodu z tytułu utraconego przez nią dochodu w postaci prawa do zasiłku dla bezrobotnych o kwotę 24,28 zł, w sytuacji gdy utracony dochód wynosił łącznie 716,03 zł netto (179 zł/ osobę), tj. 422,53 zł netto (460.00 brutto) z tytułu prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz 293,50 zł netto (358,50 zl brutto) z tytułu dodatku aktywizacyjnego z PUP;

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Według odwołującej w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu, a więc w jej przypadku kwotę 716.03 zl netto. tj. 422,53 zł netto z tytułu utraconego zasiłku dla bezrobotnych oraz 293.50 zł netto z tytułu utraconego dodatku aktywizacyjnego z PUP. Natomiast organ I instancji błędnie ustalił dochód jej rodziny, bowiem prawidłowo obliczony miesięczny dochód przypadający na 1 osobę wynosi 546,88 zł (1.803,31 - 716,03 + 1.100.22 = 2187,50 /4 = 546,88). Zdaniem strony nawet w sytuacji gdyby przedmiotowy dochód został obniżony wyłącznie o kwotę utraconego zasiłku dla bezrobotnych, dochód przypadający na 1 osobę nie przekraczałby wymaganej w ustawie kwoty, tj. 651 zł (583 zł + 68 zł). W takim przypadku kwota przypadająca na 1 osobę wynosiłaby 620,25 zł (1.803,31 - 422,53 + 1.100,22 - 2481 /4 = 620,25). W jej ocenie rzeczywisty dochód jej rodziny był znacznie niższy w związku z utratą przez jej męża dochodu z tytułu pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, co nie stanowi podstawy do obniżenia ustalonego dochodu.Na poparcie swoich twierdzeń strona dołączyła do odwołania st kserokopie następujących dokumentów: zaświadczenia z Urzędu Pracy w Z. z dnia 8 marca 2010 r., decyzję Starosty Z. z dnia 25 marca 2010 r. o przyznaniu dodatku aktywizacyjnego od dnia 4 marca 2010 r. w kwocie 358,50 zł brutto za pełny miesiąc, decyzję Starosty Złotoryjskiego z dnia 18 listopada 2009 r. nr 557/11/09 o uznaniu za osobę bezrobotną i przyznaniu od dnia 12 listopada na okres nieprzekraczakjący 12 miesięcy zasiłku w kwocie 460 zł miesięcznie, kserokopię umowy o pracę z dnia 1 marca 2010 r. zawartej z pracodawcą Z. ..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. Nr ... utrzymało w mocy decyzję organu I instancji .W motywach decyzji ostatecznej wskazało, że zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł, a w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności kwoty 583 zł (art. 5 ust 1 i 2 ustawy). Natomiast dochodem rodziny jest - zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy - przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Przy czym zasadą jest, że podstawą ustalenia, czy spełniona jest przesłanka dochodowa, jest wielkość przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zaś obliczając dochód rodziny należy również brać pod uwagę utratę i uzyskanie dochodu. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Według art. 3 pkt 23 lit. b ustawy "utrata dochodu" oznacza to utratę dochodu spowodowaną utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych. W myśl § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 4a ustawy w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Według art. 3 pkt 24 lit. c "uzyskanie dochodu" oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Organ II wskazał na przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia , wedle którego w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z treści wniosku strony wynika, że rodzina składa się z czterech osób - strony, jej męża J. M.o oraz ich synów: M. Mego i J. B. M.. Według organu w celu ustalenia, czy strona spełnia przesłankę dochodową warunkującą prawo do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2010/2011 należy ustalić dochód rodziny z roku 2009. Wprawdzie strona dołączyła do odwołania zaświadczenie Urzędu Skarbowego w Z. o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym 2010. Jednakże dane zawarte w tym zaświadczeniu mogą mieć wpływ na prawo strony w kolejnym okresie zasiłkowym 2011/2012, natomiast nie mają wpływu na prawo strony do świadczeń rodzinnych w aktualnym okresie zasiłkowym. Natomiast z zaświadczenia Urzędu Skarbowego w Z. o wysokości dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych uzyskanego w roku 2009 przez B. M. i J.M. wynika, że przychód brutto stanowi kwotę 30.965,20 zł, dochód (przychód pomniejszony o koszty uzyskania przychodu) stanowi kwotę 26.372,48 zł, podatek należny - 0.00 zł. składka na ubezpieczenie społeczne 2.138,30 zł. Dochód przy uwzględnieniu składki na ubezpieczenie zdrowotne wynosi zatem 21.639,76 zł (26.372,48 zł - 2.138,30 zł - 2.594,42 zł). Miesięczny dochód rodziny wynosi więc 1.803,31 zł (21.639,76 zł : 12 miesięcy). Z akt sprawy wynika, że na przychód uzyskany przez rodzinę w roku 2009, składają się przede wszystkim przychody udokumentowane informacjami płatników o dochodach i pobranych zaliczkach na podatek dochodowy PIT-11 z tytułu: wynagrodzenia J. M. z tytułu zawartych umów o dzieło z C. K., Zakład ..., w łącznej kwocie 14.642,00 zł. wynagrodzenia J. M. z tytułu umowy o pracę zawartej z Przedsiębiorstwem ..... w Z. w kwocie 15 946,80 zł, zasiłku dla bezrobotnych uzyskanego przez B. M. z Powiatowego Urzędu Pracy w Z. w kwocie 291,40 zł. Zdaniem organu żądanie obniżenia dochodu rodziny o dochód z tytułu dodatku aktywizacyjnego uzyskanego z Powiatowego Urzędu Pracy w Z. nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, ponieważ dochód rodziny za rok 2009 ulega zmniejszeniu o część tego dochodu (za rok 2009), która została utracona. Natomiast dochód z tytułu dodatku aktywizacyjnego nie stanowi części dochodu rodziny za rok 2009, ponieważ został osiągnięty w roku 2010 - za okres od 4 marca 2010r. do 9 lipca 2010 r. Natomiast z tego względu, że dochód z tytułu dodatku aktywizacyjnego został utracony przed złożeniem przez stronę wniosku, prawidłowo - według organu odwoławczego- organ I instancji nie uwzględnił wysokości dochodu wynikającego z dodatku aktywizacyjnego przy obliczaniu dochodu rodziny z uwagi na to, że dochód ten stanowi dochód uzyskany i jednocześnie dochód utracony w rozumieniu przepisów ustawy. W ocenie Kolegium obliczając dochód rodziny przy uwzględnieniu dochodu utraconego należy wziąć pod uwagę, że na dzień złożenia przez stronę wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku został utracony dochód strony z tytułu zasiłku dła bezrobotnych w kwocie 291.40 zł, bowiem na dzień złożenia wniosku nie miała ona już prawa do tego zasiłku, natomiast podjęła zatrudnienie i uzyskała dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę. W celu uwzględnienia dochodu utraconego - zgodnie z cytowanym § 17 ust. 1 rozporządzenia - należy od dochodu rodziny wynoszącego 1.803,31 zł (uzyskanego w roku 2009) odjąć przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu, tj. kwotę 24,28 zł (291,40 zł : 12 miesięcy). W wyniku powyższego wyliczenia dochód rodziny wynosi 1.779,03 zł (1.803,31 zł - 24,28 zł). Z treści informacji PIT-11 z Powiatowego Urzędu Pracy w Z. jednoznacznie bowiem wynika, że strona uzyskała za okres od 6 do 31 grudnia 2009r. przychód w kwocie 291,40 zł i dochód w tej samej kwocie. Taki dochód został uwzględniony przy ustalaniu dochodu rodziny za rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy, tj. rok 2009 i o ten dochód należy pomniejszyć dochód za rok 2009. Natomiast wykazanie przez stronę wyższej kwoty zasiłku dla bezrobotnych (422,53 zł) od podanej w informacji PIT-11 może wskazywać na uzyskiwanie przez stronę tego świadczenia również w kolejnym roku kalendarzowym 2010, począwszy od 1 stycznia 2010r. Jednakże dochód uzyskany w roku 2010 z tytułu zasiłku dla bezrobotnych nie miałby wpływu na wysokość dochodu rodziny z roku 2009 (nie zostałby uwzględniony w zaświadczeniu z Urzędu Skarbowego) i dlatego nie mógłby on być uznany za dochód utracony, który pomniejsza dochód z roku 2009. Dalej Kolegium wskazało, że strona zawarła w dniu 1 marca 2010r. umowę o pracę z C. K., Zakład ... na czas nieokreślony i z tytułu zatrudnienia uzyskała wynagrodzenie za pierwszy, pełny przepracowanym miesiąc (kwiecień 2010r.) w kwocie netto 1.100,22 zł. Zatem - zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy - należy dochód rodziny w kwocie 1.779,03 zł powiększyć o uzyskany dochód w kwocie 1.100,22 zł, co stanowi kwotę 2.879,25 zł. Dochód w przeliczeniu na osobę w czteroosobowej rodzinie wynosi 719,81 zł (2.879,25 zł : 4 osoby). Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi kwotę 583,00 zł (art. 5 ust. 2 ustawy), z uwagi na to, że syn strony M. M. został zaliczony na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia 27 stycznia 2009r. do osób niepełnosprawnych do 31 stycznia 2012r. Dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe o kwotę 136,81 zł, która jest wyższa od kwoty szego zasiłku rodzinnego wynoszącej 68 zł, a zatem podstawą do przyznania : zasiłku rodzinnego nie może być art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, ze przepisy normujące przyznawanie świadczeń rodzinnych mają chrakter bezwzględnie obowiązujący i wydawana na ich podstawie decyzja jest decyzją związaną, a zatem przekroczenie kryterium dochodowego obliguje organ do wydania decyzji odmownej.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżaca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczeń, o które wnioskowała. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia następujących przepisów , a to:

-art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 i 4a, art 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z § 18 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne poprzez odmowę przyznania świadczeń rodzinnych na rzecz dzieci z uwagi na przekroczenie kryterium dochodu liczonego, w sytuacji gdy organ pominął ustawową definicję i wydał decyzję w oparciu o definicję wskazaną w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, które jako akt niższego rzędu, nie może być stosowane, gdy jest niezgodny z ustawą;

-art. 7 i art. 8 k. p. a , art. 87 i art. 92 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 kpa poprzez ich niezastosowanie, a także niepodjęcie przez organy I i II instancji wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła ,że Kolegium ustalając dochód rodziny na podstawie § 18 Rozporządzenia MPS naruszyło art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a prawidłowo obliczony miesięczny dochód przypadający na 1 osobę wynosi kwotę 450,83 zł (1.803,31/ /4 = 450,83 zł). Przy czym dla ustalenia uprawnienia do świadczeń rodzinnych bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy (2009 r .) , zaś definicje uzyskania i utraty dochodu, które zawiera art. 3 w pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy – zdaniem skarżącej- rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, wskazanej w art. 3 pkt 2 tej ustawy , bowiem żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. Oznacza to, że regulacje dotyczące dochodu utraconego jak i uzyskanego rozpatrywać należy wyłącznie w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. W jej ocenie § 18 Rozporządzenia MPS jest w sposób oczywisty sprzeczny z ustawową definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych . Skoro podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny, a dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, to wszelkie zmiany w dochodzie (tj. utrata bądź uzyskanie dochodu) odnosić się mogą tylko do tego roku - czyli roku poprzedzającego okres zasiłkowy. W konsekwencji zaliczenie do dochodu rodziny kwoty uzyskanego przez nią wynagrodzenia na podstawie umowy o pracę zawartej 1 marca 2010 r., a więc za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, polemizując jednocześnie z poglądem skarżącej, według którego przepis § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu jest sprzeczny z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem strony o przyznanie świadczeń rodzinnych na rzecz jej dzieci wyjaśnić na wstępie należy ,że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego i nie może się ona opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ) ( zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Przy czym wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.

Istota sporu między stronami w badanej sprawie sprawy sprowadza się do sposobu obliczania dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a w szczególności dochodu uzyskanego przez skarżącą po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia świadczenia. Ocena zasadności skargi wymaga zatem sięgnięcia do przepisów normujących zasady i tryb przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz powołanego w obu wydanych w sprawie decyzjach rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) (zwanego dalej rozporządzeniem).

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992) zasiłek rodzinny przysługuje uprawnionym osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Poprzez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy). Zgodnie zaś z ust. 4a artykułu 5 ustawy w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Stosownie zaś do wspomnianego art. 3 pkt 24 powołanej wyżej ustawy uzyskanie dochodu spowodowane jest zakończeniem urlopu wychowawczego, uzyskaniem prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego i rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej. Z kolei w myśl art., 5 ust. 4 tej ustawy w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się [...] na podstawie dochodu rodziny ,osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Pozostaje poza sporem między stronami kwestia wysokości dochodu uzyskanego przez rodzinę skarżącej w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, a mianowicie w roku 2009, jednakże skarżąca kwestionuje sposób liczenia dochodu z uwzględnieniem dochodu utraconego domagając się obniżenia dochodu rodziny o dochód z tytułu dodatku aktywizacyjnego oraz zasiłku dla bezrobotnych pobieranego w 2010 r. Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, że stanowisko skarżącej w tym zakresie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach , ponieważ dochód rodziny za rok 2009 ulega zmniejszeniu o część tego dochodu (za rok 2009), która została utracona. Natomiast dochód z tytułu dodatku aktywizacyjnego nie stanowi części dochodu rodziny za rok 2009, ponieważ dochód ten został osiągnięty w roku 2010 - za okres od 4 marca 2010r. do 9 lipca 2010 r. Jednocześnie z tego względu, że dochód z tytułu dodatku aktywizacyjnego został utracony przed złożeniem przez stronę wniosku, prawidłowo organy orzekające w sprawie nie uwzględniły kwoty dochodu wynikającego z dodatku aktywizacyjnego przy obliczaniu dochodu rodziny z uwagi na to, że dochód ten stanowi dochód uzyskany i jednocześnie dochód utracony w rozumieniu przepisów ustawy, a więc dochód neutralny z punktu widzenia zasad jego obliczania. Jednocześnie dochód z tytułu zasiłku dla bezrobotnych uzyskany w 2010r. może być brany pod uwagę wyłącznie w przypadku ustalania wysokości dochodu na potrzeby kolejnego okresu zasiłkowego.

Kolejną spornym zagadnieniem w analizowanej sprawie jest kwestia sposobu dodania do dochodu mającego wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego dochodu uzyskanego przez skarżącą w 2010 r. z tytułu zawartej przez nią w dniu 1 marca 2010 r. umowy o pracę. W tym zakresie organy orzekające w sprawie doliczyły do przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny strony za rok 2009 nominalny, miesięczny dochód uzyskiwany przez stronę z tytułu umowy o pracę zawartej w marcu 2010 r. w kwocie 1100,22 złotych netto, przyjmując jako podstawę do takiej operacji rachunkowej przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r., w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, w którym określono sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, w jego dosłownym brzmieniu. W tym miejscu wymaga podkreślenia , że przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia stanowiący, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu , zawartą w słowniczku pojęć ustawowych o świadczeniach rodzinnych. Rozporządzenie to zostało wydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zakres spraw przekazanych do kompetencji organu naczelnego dotyczył więc tylko ustalenia sposobu i trybu postępowania, a także dalszych kwestii ujętych w art. 23 ust. 5, lecz organ ten nie mógł ustanowić innych niż w ustawie kryteriów dochodowych i sposobu ich ustalania. Zdaniem organu administracji przy zastosowaniu przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia według jego literalnego brzmienia, z pominięciem reguł wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych (ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym) wystarczy dodać uzyskany miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie do dotychczasowej wielkości dochodu miesięcznego. Taki sposób wyliczania kryterium dochodowego oznaczałby, że o przyznaniu omawianych świadczeń decydowałaby nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Zastosowanie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia sposób interpretowany przez organy prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków, gdyż zmniejszałoby wysokość świadczenia lub pozbawiało do nich uprawnień, w zależności od jednorazowego dochodu za przepracowany miesiąc, czego nie zakładał ustawodawca, ustalając zupełnie inne kryteria. Literalne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że jest on niezgodny z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej

Z tych względów w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie dla prawidłowego rozumienia § 18 ust. 1 komentowanego rozporządzenia, zgodnego z normami ustawowymi konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu treści omawianego przepisu wykonawczego nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w korelacji z wartościami ujętymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej. Wobec tego stwierdzić należy, że sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi przepis wykonawczy § 18 ust. 1 rozporządzenia oznacza obowiązek ponownego ustalania przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu. Odpowiada on przepisom rangi ustawowej oraz wskazaniom zamieszczonym w akcie wykonawczym, lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I OSK 351/09, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1321/10). Niezależnie od tego rozumienie przepisu rozporządzenia w taki sposób, jaki zaprezentowały organy obu instancji w niniejszej sprawie, determinujące działanie polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, nie daje się pogodzić z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Rekapitulując powyższe rozważania stwierdzić należy, ze sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi § 18 ust. 1 rozporządzenia oznacza obowiązek organu ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny skarżącej w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego i utraconego dochodu. Przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy z uwzględnieniem utraty dochodu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 23c ustawy należy doliczyć dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny. Taki sposób obliczenia dochodu odpowiada- w ocenie Sądu- regulacjom zamieszczonym w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym , lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości. Inne rozumienie wskazanego przepisu prowadziłoby do sytuacji, kiedy osiągnięcie jednorazowego niewielkiego dochodu po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczenia mogłoby przesądzić o pozbawieniu świadczenia rodzinnego, mimo że wyższa przeciętna wielkość dochodu innych uprawnionych, którzy nie mieli dodatkowych dochodów, uprawniałaby ich do przyznania świadczenia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co obligowało go na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.