Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1156/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 13 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 606/13 w sprawie ze skargi G. C. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz G. C. kwotę 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 606/13, oddalił skargę G. C. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych U. z etapowaniem przedsięwzięcia ETAP X – budowa elektrowni wiatrowej EW08 i EW09.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] znak UAB.6740.750.2012 Starosta Średzki zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] U. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych U. z etapowaniem przedsięwzięcia Etap X – budowa elektrowni wiatrowej EW08 i EW09, na działkach nr 50, 51, 52, 304, 316, 401, 405 obręb D. gmina U. (Kategoria obiektu XXIX, XXV)

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołały się osoby, które nie brały udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, tj. I. G., W. C., Z. C., A. C., G. C., H. N. oraz A. C. Wskazali, że decyzja Starosty Średzkiego została wydana niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przez niewłaściwe ustalenie stron postępowania.

Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawach regulowanych przepisami ustawy – Prawo budowlane dla oznaczenia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiąc, iż stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem powyższego przepisu jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Lokalizacje nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z uwagi na bardzo ogólną definicję przyjmuje się, iż pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu.

Przedmiotowa inwestycja, będąca częścią większego zamierzenia budowlanego, jakim jest budowa zespołu elektrowni wiatrowych U., polega na budowie elektrowni wiatrowej EW08 i EW09. Zaplanowana została na działkach nr 50, 51 (nieruchomości, na których posadowione będą wnioskowane elektrownie), działce nr 52 (nieruchomość objęta omiataniem elektrowni wiatrowej) i działkach nr 304, 316, 401, 405 (nieruchomości stanowiące drogę). Projektowane siłownie wiatrowe składają się z fundamentu, wieży stalowej wraz z turbiną i wirnikiem, instalacji elektrycznej odprowadzającej energię, instalacji telekomunikacyjnej do łączności z siłownią instalacji uziemiającej oraz elementów zagospodarowania terenu jak droga dojazdowa i plac manewrowy. Wysokość wieży elektrowni wiatrowej wynosi ok. 100 m, zaś średnica wirnika ok. 100 m.

Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył decyzję Wójta Gminy U. z [...] listopada 2009 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 do 3.0 MW, wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną zlokalizowanych m.in. na działkach nr 50, 51 w obrębie D., którą określono wymagania wpływające na ograniczenie zagrożenia i zniszczenia środowiska. W decyzji wskazano, że projektowana inwestycja z uwagi na swój charakter nie wymaga utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, gdyż planowane przedsięwzięcie leży poza obszarem Natura 2000.

Zdaniem Wojewody odwołującym nie przysługuje przymiot strony. Starosta Średzki prawidłowo przyjął, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie wykracza poza nieruchomości objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Realizacja projektowanego przedsięwzięcia nie będzie bowiem naruszać prawa własności (lub innego ograniczonego prawa rzeczowego) działek sąsiednich oraz nie będzie ograniczać dopuszczonego przepisami prawa korzystania z nich. Wnioskowane zamierzenie nie spowoduje ograniczenia w dostępie do graniczących z nim nieruchomości, możliwości korzystania z infrastruktury technicznej (wody, kanalizacji, energii elektrycznej lub cieplnej), nie wpłynie na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów oraz nie pozbawi ich dostępu do światła słonecznego.

Obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają szczególnych rozwiązań odnoszących się do możliwości i sposobu lokalizacji elektrowni wiatrowych (np. normatywnych odległości od innych budynków). Obszar oddziaływania tych obiektów, dla potrzeb postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę, wyznaczać więc będą w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem), a dokładniej § 11 i § 13. Oba te przepisy odnoszą się jednak wyłącznie do możliwości lokalizacji na nieruchomościach sąsiednich względem terenu zainwestowania, budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Lokalizację elektrowni wiatrowych EW08 i EW09 przewidziano na działkach nr 50, 51 obręb D., na której obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U. zatwierdzonego uchwałą nr XLII/130/06 z 11 kwietnia 2006 r. Przedmiotowa działka znajduje się na terenach niezainwestowanych, oznaczonych w planie symbolem R/39 – tereny rolnicze, uprawy polowe. Zgodnie z zapisami miejscowego planu, na działkach nr 50 i 51 ustala się zakaz lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych, dopuszcza się prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Dopuszcza się prowadzenie polnych i utwardzonych dróg dojazdowych (gospodarczych).

Okoliczne (sąsiednie) nieruchomości stanowią również tereny niezainwestowane, rolnicze o identycznych jak działki nr 50 i 51 możliwościach wykorzystania.

Obowiązujący na terenie zainwestowania oraz na nieruchomościach z nim sąsiadujących miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wyklucza możliwość lokalizacji na tych gruntach budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Tym samym, dla ustalenia potencjalnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek graniczących (bezpośrednio i pośrednio) z działkami, na których planuje się lokalizację elektrowni wiatrowych nie znajdą zastosowania przepisy § 11 i § 13 rozporządzenia. Brak jest również innych unormowań, które takie ograniczenia by wprowadzały.

W ocenie organu istotnym jest, iż nieruchomości skarżących zlokalizowane są na terenach rolniczych (zgodnie z zapisami miejscowego planu). Ewentualny wpływ wnioskowanej inwestycji na możliwości rolniczego wykorzystywania tych terenów został oceniony na etapie ustalania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowej inwestycji. W raporcie z oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko przyjęto: Etap budowy: w miejscach lokalizacji elektrowni wiatrowych i obiektów towarzyszących (droga, kable podziemny, plac manewrowy) grunty obecnie użytkowane rolniczo, głównie jako pola orne. Niewielki areał tych gruntów zostanie więc wyłączony z produkcji rolniczej – na stałe (pod fundament EW, drogą i plac manewrowy) lub czasowo (pod kabel podziemny).... Etap funkcjonowania obiektu: (...) brak wpływu (inwestycji) na komponent środowiska – brak naturalnych zbiorowisk z jednej strony, a z drugiej strony niewielki wpływ pracy EW na warunki siedliskowe (ewentualne oddziaływanie hałasu na rośliny nie jest rozpoznane i naukowo potwierdzone). Sposoby dotychczasowego zagospodarowania terenu: (...) nie dojdzie do istotnej fragmentacji przestrzeni; uprawa gruntów w bezpośrednim sąsiedztwie EW może nadal być prowadzona. Jak wcześniej powiedziano, funkcjonowanie EW nie spowoduje w sąsiedztwie zmian siedliskowych, które miałyby wpływ np. na obniżenie produktywności gruntów rolnych.

Ponadto działki skarżących nie znajdują się w zasięgu omiatania wirnika planowanej siłowni wiatrowej. Przedmiotowy zakres działania wirnika, nawet przy najbardziej niekorzystnym ustawieniu jego pracy, nie przekracza granic działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Dodatkowo, inwestor do przedłożonego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projektu budowlanego dołączył mapę, na której przedstawił granicę strefy 500 m od elektrowni wiatrowej. Jest to strefa wyznaczona emisją dźwięku pracującej siłowni wiatrowej (dopuszczalna dla pory nocnej wielkość emisji hałasu pochodzącego od poszczególnych siłowni dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 40dB, przy zasięgu max. 500 m). Wspomniana wartość poziomu hałasu jest dopuszczalną wartością graniczną dla terenów zabudowy mieszkaniowej [tabela nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826)].

Wnioskowana inwestycja zdaniem Wojewody nie obejmuje zasięgiem hałasu pochodzącego od poszczególnych pracujących siłowni, terenów przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowych. Sama uciążliwość polegająca na emisji hałasu (wibracji) przez projektowane elektrownie nie może stanowić o przyznaniu odwołującym się legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu. Powyższe mogło być podstawą do ich uczestnictwa w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie krąg stron ustalany jest na ogólnych, przewidzianych w art. 28 k.p.a., zasadach.

Z uwagi na pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości, co do możliwości etapowania przedmiotowej inwestycji w sposób przedstawiony przez inwestora organ dokonał analizy obszaru oddziaływania całego zamierzenia budowlanego dla oceny legitymacji procesowej podmiotów wnoszących odwołanie.

Inwestycja jest jednym z etapów większego zamierzenia budowlanego, jakim jest budowa zespołu elektrowni wiatrowych na terenie gminy U. (wraz z linią energetyczną oraz światłowodem). Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne docelowo składać się ma z 42 elektrowni wiatrowych wraz z linią kablową SN oraz światłowodową dla całego przedsięwzięcia oraz budowy stacji elektroenergetycznej 30/110 – Piekary, stacji elektroenergetycznej 110/220 kV GPZ Mokrzeszów. Analizując projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, obejmującego wszystkie planowane do realizacji elektrownie wiatrowe (wraz z linią kablową SN i światłowodową dla całego przedsięwzięcia oraz drogami dojazdowymi), Wojewoda stwierdził, że żadna z projektowanych elektrowni wiatrowych, czy też linii energetycznej, światłowodowej, stacji elektroenergetycznej bądź dróg dojazdowych nie została zaprojektowana na terenach należących do skarżących. Całe zamierzenie budowlane zaplanowano na terenach, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowią tereny rolnicze, uprawy polowe – z wykluczeniem lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych. Okoliczne działki graniczące (bezpośrednio i pośrednio) z działkami, na których planuje się lokalizację elektrowni wiatrowych również wyłączone są z możliwości lokalizacji obiektów kubaturowych, a podstawowym sposobem ich wykorzystania jest działalność rolnicza. Wobec powyższego, dla ustalenia potencjalnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek graniczących (bezpośrednio i pośrednio) z działkami, na których planuje się lokalizację elektrowni wiatrowych nie znajdą zastosowania przepisy techniczno-budowlane.

Inwestor do akt sprawy przedłożył również mapy, na których naniesiono granicę strefy 500 m (wyznaczonej hałasem emitowanym przez pracujące elektrownie) od każdej z planowanych elektrowni wiatrowych. Analiza przedmiotowego dokumentu wskazuje, iż te nieruchomości skarżących, które znajdują się w zasięgu dźwięku pracujących siłowni wiatrowych, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego określone są jako tereny rolne, z wyłączeniem możliwości budowy jakichkolwiek obiektów kubaturowych. Wobec tego, iż dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku mierzy się dla terenów mieszkaniowych, emisja hałasu także pozostaje bez wpływu dla legitymacji procesowej skarżącej.

Zarówno budowa jak i eksploatacja elektrowni wiatrowych nie wpłynie na rolnicze wykorzystanie terenu, np. na wielkość czy też rodzaj upraw.

Zgodnie z raportem oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko ze względu na odległość pomiędzy lokalizacjami poszczególnych obiektów EW, ich oddziaływanie w zakresie emisji hałasu nie kumuluje się. Poszczególne obiekty stanowią właściwie indywidualne źródła hałasu i liczą się te, które będą usytuowane najbliżej terenów z wrażliwymi receptorami (tereny mieszkaniowe i obiekty niektórych rodzajów usług). Znaczna odległość od siedzib ludzkich zabezpieczać też powinna przed ewentualnym uciążliwym oddziaływaniem wibracji lub negatywnym odczuwaniem monotonii dźwięku.

Organ podkreślił, że brak jest innych unormowań prawnych, które wprowadzałyby ograniczenia w sposobie zagospodarowania działek skarżących.

Tym samym zakres obszaru oddziaływania wnioskowanej inwestycji – bez względu czy dotyczy pojedynczej elektrowni wiatrowej czy też całego zespołu elektrowni wiatrowych nie obejmuje terenów należących do skarżących. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji nie uznał skarżących za strony przedmiotowego postępowania. Obszar poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich odnosi się bowiem do podmiotów posiadających nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu.

Skoro skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty Średzkiego z [...] lipca 2012 r. to tym samym nie posiadają oni także legitymacji do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie.

G. C. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie:

– art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. przez uznanie, że skarżąca nie ma charakteru strony w postępowaniu w sytuacji, gdy ze złożonego przez inwestora wniosku oraz dokumentów wynika, że budowa planowanej inwestycji spowoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki stanowiącej własność skarżącej, która znajduje się w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a także nieuwzględnienie, że w stosunku do nieruchomości skarżącej nastąpią – na skutek wybudowania inwestycji – nienormowane poziomy hałasu co powoduje, że nie zostały zachowane podstawowe normy ochrony środowiska w zakresie hałasu co będzie miało wpływ na działki skarżącej;

– art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez niewłaściwą jego interpretację, a tym samym błędne wyznaczenie obszaru oddziaływania nieuwzględniające: całości inwestycji zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawcę "projektem zagospodarowania terenu dla całego przedsięwzięcia inwestycyjnego" oraz wpływu emisji promieniowania elektroenergetycznego inwestycji na środowisko, którego normy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczanych poziomów elektroenergetycznych w środowisku oraz sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883) w tym również nieprzeprowadzenie analizy przepisów odrębnych, celem ustalenia, czy planowana budowa może negatywnie wpłynąć na możliwość zagospodarowania przez stronę skarżącą należącej do niej działki zgodnie z jej przeznaczeniem;

– art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.) przez niewłaściwe zbadanie przez organ zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

– art. 33 ustawy – Prawo budowlane przez dokonanie niezgodnego z prawem etapowania inwestycji co w konsekwencji przyczyniło się do ograniczenia stron postępowania;

– art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane przez nieuwzględnienie zasad ochrony uzasadnionych interesów prawnych osób trzecich.

Uzasadniając swe zarzuty skarżąca podniosła, że jej działki oznaczone są symbolem R – uprawy polowe z dopuszczeniem sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej. W wypadku zabudowania terenu planowanymi elektrowniami wiatrowymi przez spółkę [...] U. z siedzibą w Legnicy, zabudowany teren będzie stanowił teren zainwestowany z normowanym poziomem dźwięku. W takim zaś przypadku działka wnioskodawcy będzie poważnie ograniczona w zabudowie, a skarżąca nie będzie mogła na niej postawić masztu telekomunikacyjnego lub elektrowni wiatrowej (mimo że plan miejscowy umożliwia skarżącemu zagospodarowanie działki w taki sposób). Tym samym dojdzie do negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na działkę skarżącej w taki sposób, że w przyszłości nie będzie ona mogła jej zagospodarować zgodnie z obowiązującymi przepisami planu miejscowego (np. poprzez jej zabudowę masztem telekomunikacyjnym bądź elektrowni wiatrowej).

Przedmiotowe przedsięwzięcie poprzez: hałas, wibracje, zacienienie (efekt zacienienia do 1,5 km od turbiny), strefę upadku turbiny, zasięgu upadku kawałków wirnika (w przypadku awarii turbiny), zasięgu upadku kawałków lodu oddziałuje również na nieruchomości położone powyżej 500 m od inwestycji. Zgodnie z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko autorstwa Z. Cichockiego: "Konstrukcja wieży EW zainstalowana będzie na żelbetowym fundamencie o wymiarach 25 x 25 (625 m2) usytuowanym w gruncie do 3 m głębokości, każda elektrownia zostanie wyposażona w plac manewrowy utwardzony o wymiarach 25 x 25 m" co przy takiej skali inwestycji będzie miało ogromny wpływ na zaburzenie środowiska gruntowo-wodnego (dotyczy prowadzonych przez rolników upraw polowych). Ponadto w okolicach farmy wiatrowej nie będzie można siać zbóż ozimych, aby wędrujące jesienią ptaki nie lądowały na tych terenach jak również nastąpi podniesienie temperatury w okolicach elektrowni wiatrowych o 2–3 °C, co będzie doprowadzało do zmiany okresu wegetacyjnego, a zwiększenie siły wiatru przy gruncie, będzie dodatkowo osuszało teren. Na marginesie zauważono, iż organ rozpatrujący odwołania posługuje się w swojej argumentacji raportem oddziaływania na środowisko opracowanym przez osobę nieposiadającą wykształcenia rolniczego, ponadto zawartość merytoryczna raportu (pod kątem środowiskowym) została negatywnie oceniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (pismo z 6 marca 2012 r. znak [...]) oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z siedzibą w Warszawie. Po szczegółowej analizie materiałów, RDOŚ wykazał m.in.: "brak w raporcie prawidłowych warunków realizacji przedsięwzięcia, uwzględniających ochronę ptaków i nietoperzy, opracowanych na podstawie pełnego monitoringu przyrodniczego", "brak w raporcie informacji dotyczących metodyki i terminów badań na terenie planowanej farmy oraz w jej otoczeniu". Jak również podkreślił, iż analizy przedstawione w raporcie oparte są na bardzo ogólnych danych, a ocena oddziaływania na środowisko przyrodnicze, nie jest poparta analizami lub analizy te są skrótowe i lakoniczne. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] listopada 2009 r. ustalającej na rzecz [...] U. sp. z o.o. [...] środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 do 3,0 MW, wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną. Organ negatywnie ocenił procedurę dot. wydania przez Wójta Gminy U. ww. decyzji. W treści wniosku m.in. czytamy: "Wójt Gminy U. rażąco naruszył art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienagromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego...", "organ gminy bezkrytycznie przyjął wybrane wnioski sformułowane w raporcie nie odnosząc się w żaden sposób do posiadanych informacji poddających te wnioski w wątpliwość".

Ponadto wskazano, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami § 5 uchwały Rady Gminy U. z 11 kwietnia 2006 nr XLII/l30/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U.. Przepis ten stanowi, że na terenach oznaczonych symbolem R – tereny rolnicze – dopuszcza się prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Wykładnia językowa przywołanego przepisu wskazuje, że na każdym obszarze oznaczonym literą R dopuszczalna jest lokalizacja wyłącznie jednej elektrowni wiatrowej, a nie większej jej ilości.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę strony postępowania należy ustalać uwzględniając treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) będącego przepisem szczególnym w stosunku do ww. art. 28 k.p.a. i bardziej restrykcyjnym, w związku z czym jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok NSA z 16 lutego 2007 r., II OSK 339/06). Zgodnie z jego brzmieniem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy z kolei rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Zastosowanie znajdują tu zatem przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zagospodarowania przestrzennego, jak też regulacje statuujące o konieczności poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Wyznacznikiem bowiem dla określenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę jest także art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy nakazującym poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich przy projektowaniu oraz budowie obiektu budowlanego.

Sąd podzielił pogląd NSA, zgodnie z którym "przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje zgodnie z kryterium geograficznym – a więc z samej racji bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której miałyby być prowadzone roboty objęte pozwoleniem na budowę. Konieczne jest wykazanie, że owa nieruchomość znajduje się w otoczeniu takiego obiektu budowlanego, którego realizacja – na podstawie przepisów odrębnych – wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tejże nieruchomości (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwość zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno stanowić dla tych organów asumpt do objęcia właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania. Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku nieruchomości położonych w najbliższym, (bezpośrednim) sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji o wiele częściej będziemy mieli do czynienia z obszarem, na który oddziałuje planowana do realizacji inwestycja, niż w przypadku nieruchomości znacznie oddalonych od planowanego miejsca realizacji takiej inwestycji. Nie oznacza to jednak, że konkretna inwestycja nie może oddziaływać na nieruchomości położone od niej nawet w znacznej odległości, powodując prawne ograniczenia w możliwości ich zagospodarowania. Powyższe ustalenie zawsze jednak musi bazować na wskazaniu konkretnej normy prawnej będącej źródłem ewentualnego ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości" (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2012 r., II OSK 720/11, CBOSA). Ustalenie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu musi następować każdorazowo, indywidualnie dla danego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, a także oddziaływanie na środowisko. Decydują tu zatem indywidualne cechy obiektu budowlanego, powiązane z analizą jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu oraz wpływu na sąsiednie nieruchomości. Taką analizę organy w niniejszej sprawie przeprowadziły.

Planowana inwestycja, polegająca na budowie elektrowni wiatrowej EW08 i EW09 przewidziana została na działkach nr 50, 51, 52, 304, 316, 401 i 405. Stanowi ona część większego przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z linią kablową SN i światłowodową oraz drogami dojazdowymi. Z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, że żadna z elektrowni wiatrowych, linii energetycznej, światłowodowej, stacji elektroenergetycznej, jak też dróg dojazdowych nie zostały przewidziane do realizacji na terenach należących do skarżącej, która jest właścicielką działki nr 48 obręb D.. Ponadto objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie zaplanowane zostało na terenach, które w uchwale Rady Gminy 11 kwietnia 2006 r. (nr XLII/130/06) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U. stanowią tereny rolnicze i przeznaczone zostały pod uprawy polowe i wobec których wykluczono lokalizacje wszelkich obiektów kubaturowych. Możliwość lokalizacji obiektów kubaturowych wykluczono również wobec działek graniczących bezpośrednio lub pośrednio z planowaną inwestycją, przeznaczając je pod działalność rolniczą. Z tego też względu w przypadku niniejszej inwestycji nie znajdują zastosowania przepisy określające warunki techniczne lokalizacji budynków, a w szczególności postanowienia § 11 i 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Sąd nie miał wątpliwości, że brak jest podstaw do uznania, iż planowana inwestycja godzi w indywidualny interes prawny skarżącej oraz przepis prawa, który upoważnia ją do występowania w sprawie jako strona. Przysługujące skarżącej prawo własności działki nr 48 obręb D. nie zostanie objęte ponadnormatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji. Obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza bowiem poza nieruchomości objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę, w tym możliwość wykorzystania terenów sąsiednich. Okoliczność ta została stwierdzona w decyzji z [...] listopada 2009 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, która jest ostateczna i której organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie może ignorować skoro pozostaje ona w obrocie prawnym. W jej treści wskazano, że planowana "inwestycja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska – zarówno z uwagi na obecny sposób zagospodarowania terenu objętego przedsięwzięciem, jak i na rolniczy charakter sąsiednich działek". Nie spowoduje ona także przekroczenia dopuszczalnych wielkości emisji hałasu określonych dla zabudowy mieszkaniowej czy zagrodowej istniejącej poza terenami działek, na których ma być zlokalizowana, bądź sąsiadującej z tymi działkami.

Strefa wyznaczona hałasem emitowanym przez pracujące elektrownie wynosi 500 m od każdej z planowanych elektrowni. Działka skarżącej nie znajduje się – nawet przy najbardziej niekorzystnym ustawieniu jej pracy – w zasięgu omiatania wirnika, którego średnica wynosi 100 m, co też wyklucza powodowanie uciążliwości związanych z hałasem jak i refleksami świetlnymi. Ponadto elektrownie wiatrowe, jak i kable przesyłowe nie będą wytwarzać pola elektromagnetycznego o natężeniu mającym wpływ na organizm ludzki, nie będą generowały emisji szkodliwych dla człowieka, co też podlegało ocenie przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Naruszenie interesu prawnego zachodzi tylko wtedy, gdy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na nieruchomość innych osób. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia zaś, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji za strony postępowania w tego typu sprawie. Osoby takie mogą mieć w takim postępowaniu wyłącznie interes faktyczny, a nie interes prawny.

W ocenie Sądu realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżącej, a tym samym nie godzi w jej prawnie chroniony interes. Wyklucza to przyznanie G. C. praw strony. Również sama skarżąca nie przywołała żadnej okoliczności oraz normy prawnej, z której wynikałoby, iż planowana inwestycja oddziałuje w sferę jej prawnie chronionych interesów. Dla uznania powyższego nie jest wystarczający sam fakt bycia właścicielem nieruchomości w bliskiej – zdaniem strony – odległości od planowanej inwestycji. Stwierdzony brak przymiotu strony uniemożliwia z kolei uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację, merytoryczną.

Zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut ograniczenia przez organy kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na etapowanie inwestycji. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem Tym samym inwestorowi przyznane zostało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę wybranego obiektu większego zamierzenia inwestycyjnego jeżeli może funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem. Objęta zamiarem inwestycyjnym budowa elektrowni wiatrowej stanowi odrębną całość i może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, a zatem w celu przetwarzania energii kinetycznej wiatru na energię elektryczną o parametrach sieci przesyłowej. Ponadto podejmując decyzję z [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Dolnośląski mając na względzie pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości co do możliwości etapowania inwestycji dokonał analizy obszaru oddziaływania całego przedsięwzięcia, a nie tylko etapu X.

Podnoszone zagadnienia syndromu turbiny wiatrowej, migotania cienia itp. pozostają wyłącznie przedmiotem zainteresowania nauki, nie stanowią one przedmiotu regulacji prawnej. Mogą być one, co najwyżej, traktowane jako postulat de lege ferenda, który kierować należy do organów ustawodawczych.

Wbrew twierdzeniom skarżącej postanowienie planu w brzmieniu "dopuszcza się prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi" nie oznacza, że dopuszczalna jest lokalizacja wyłącznie jednej elektrowni wiatrowej. Powyższego zapisu nie należy bowiem odczytywać w sposób literalny, a dokonując wykładni funkcjonalnej. Konieczne jest tu zatem przede wszystkim zwrócenie uwagi na cel podjętej przez lokalnego prawodawcę regulacji. Wobec tego nie sposób przyjąć, że na terenach oznaczonych w planie symbolem R – obejmujących ok. 9.610 ha – Rada Gminy U. przewidywała lokalizację wyłącznie jednej elektrowni wiatrowej.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tego względu Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

G. C. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w uznaniu przez Sąd, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla dwóch farm wiatrowych powstających w sąsiedztwie jej nieruchomości, w sytuacji, gdy nieruchomość należąca do skarżącej – działka nr 48 w obrębie D. – znajduje się w odległości 70 m od planowanej farmy wiatrowej EW08 oraz 77 m od farmy wiatrowej oznaczonej symbolem EW09, natomiast wyznaczona wokół każdej z elektrowni strefa hałasu emitowanego przez turbiny wiatrowej wynosi 500 m, a ponadto sposób posadowienia planowanych przez inwestora elektrowni uniemożliwi wybudowanie na działce skarżącej (dopuszczalnych na tym terenie) masztu telekomunikacyjnego lub elektrowni wiatrowej, co prowadzi do konkluzji, że planowana inwestycja w postaci dwóch elektrowni wiatrowych będzie wprowadzać negatywne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej (stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu oraz uniemożliwiając przyszłą zabudowę tej nieruchomości), a tym samym uzasadnione jest uczestnictwo skarżącej w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla tych inwestycji;

a także

2) naruszenie wskazanych przepisów poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla dwóch inwestycji w postaci farm wiatrowych, w sytuacji, gdy stanowiąca jej własność nieruchomość jest oddalona o mniej niż 100 m od każdej planowanej turbiny wiatrowej i która to każda z turbin emitować będzie hałas do 500 m w każdą stronę, co stanowić będzie naruszenie z kolei przepisów obowiązującego planu miejscowego, który stanowi, że "uciążliwość prowadzonej działalności w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, substancji złowonnych oraz nie jonizującego promieniowania elektromagnetycznego, nie może powodować przekroczenia granic własności terenu na jakim jest lokalizowana" (§ 10 ust. 5 pkt 3 uchwały Rady Gminy w U.ie z 11 kwietnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U.) i tym samym wpływać będzie na ograniczenie zagospodarowania nieruchomości skarżącej, a także na korzystanie z tej nieruchomości, która obecnie jest uprawiana rolniczo.

Uczestnik postępowania [...] U. Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako zasadne należało uznać zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez ich błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji czego zaakceptowane zostało wadliwe rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skarga kasacyjna koncentruje się na dwóch zagadnieniach, które zostały pominięte przez Sąd przy ocenie legitymacji procesowej skarżącej.

Autor skargi kasacyjnej negując odmowę przyznania skarżącej statusu strony wskazał bowiem na okoliczności powołane wcześniej w skardze, a mające świadczyć o ograniczeniach w wykorzystaniu nieruchomości skarżącej, jakie wynikają ze spornej inwestycji. Mianowicie podniósł, że nieruchomość skarżącej położona jest w odległości 70 m i 77 m od dwóch planowanych elektrowni wiatrowych, których usytuowanie uniemożliwi wybudowanie przez nią dopuszczalnych na tym terenie urządzeń, tj. masztu telekomunikacyjnego lub elektrowni wiatrowej. Ponadto wskazał na negatywne oddziaływanie elektrowni wiatrowych na rolnicze wykorzystanie gruntów należących do skarżącej. Szersza w tym zakresie argumentacja zawarta została w skardze, gdzie zwrócono uwagę, że w okolicach farmy wiatrowej wystąpią ograniczenia w prowadzeniu upraw, zmienią się warunki wegetacji, a zwiększenie siły wiatru przy gruncie będzie dodatkowo osuszało teren.

Stwierdzić należy, że tych wszystkich okoliczności nie objął analizą ani organ odwoławczy, ani Sąd Wojewódzki, co nie jest bez znaczenia dla wyniku sprawy. Zaznaczyć bowiem trzeba, że badając legitymację procesową skarżącej organ odwoławczy wyszedł z błędnego założenia, że o lokalizacji nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu – w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego można mówić, gdy przez to oddziaływanie zostają naruszone konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny.

Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje. W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09, wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11).

Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296, wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11).

Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

W kontekście rozpoznawanej sprawy warto odwołać się dodatkowo do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2009 r. (II OSK 1277/08), w którego uzasadnieniu wskazując na unormowanie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego zaznaczono m.in., że istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jej elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie.

Właściwe zastosowanie wymienionych przepisów wymaga więc, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 551/12, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05).

Również w piśmiennictwie wyrażono pogląd, że poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania interesów osób trzecich – wymagane przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego – polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samy zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Zachodzi więc potrzeba dokonania wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Oznacza ono uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LexisiNexis, wyd. 1 s. 68–69 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej uwarunkowania, wpływające na ustalanie statusu stron postępowania, nie zostały uwzględnione.

Organ analizując obszar oddziaływania spornej inwestycji w aspekcie interesu prawnego skarżącej skupił się tylko na takim oddziaływaniu, które stanowi naruszenie norm. W szczególności akcentowano, że do terenu rolnego sąsiadującego z miejscem inwestycji nie mają zastosowania normy dotyczące emisji hałasu (wibracji) występującego podczas pracy siłowni wiatrowych. W rezultacie nie stwierdzając ponadnormatywnych uciążliwości wskutek realizacji planowanych elektrowni wiatrowych, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie wykracza poza nieruchomości objęte wnioskiem inwestora.

Odwołując się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji wskazano ponadto, że budowa i eksploatacja elektrowni wiatrowych nie wpłynie na rolnicze wykorzystanie terenu.

Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organu odwoławczego przyjął za trafne wnioski, iż realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek stanowiących własność skarżącej, a tym samym nie godzi w jej prawnie chroniony interes. Zauważyć jednak należy, że ta konstatacja Sądu nie została poprzedzona rzetelną analizą materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Rozważania Sądu nie zostały odniesione do konkretnych ustaleń w zakresie wzajemnego usytuowania planowanych elektrowni wiatrowych względem nieruchomości skarżącej. Błędnie również podał Sąd, że skarżąca "nie przywołała żadnej okoliczności oraz normy prawnej, z której wynikałoby, iż planowania inwestycja oddziałuje w sferę jej prawnie chronionych interesów". W rezultacie Sąd Wojewódzki nie objął oceną zarzutów skarżącej dotyczących zamierzeń co do zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jej własność, jak też ich rolniczego wykorzystania. Zasadnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że przy ocenie sprawy uwzględnione być powinno również unormowanie § 10 ust. 5 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego, że "uciążliwość prowadzonej działalności w zakresie emisji hałasu, wibracji (...) nie może powodować przekroczenia granic własności terenu na jakim jest lokalizowana".

Dokonując kontroli przedmiotowej decyzji Sąd nie zweryfikował oceny organu odwoławczego w zakresie wpływu inwestycji na rolnicze wykorzystanie terenu sąsiedniego, co powinno być uczynione na podstawie analizy treści raportu.

W rezultacie niezasadnie oddalono skargę, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne dawały podstawę do przyznania skarżącej statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Rzeczą zatem organu odwoławczego będzie merytoryczne rozpoznanie sprawy, a w szczególności ocena zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej. Zaakcentować przy tym należy, że weryfikacja przesłanek do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Na ten aspekt sprawy trafnie organ odwoławczy zwrócił uwagę w zaskarżonej decyzji, jednak nie wyprowadził prawidłowych wniosków w zakresie legitymacji procesowej skarżącej.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego w obu instancjach znajduje oparcie w art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.