Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1305/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 w zw z art.145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i art. 184 § 4, art. 155, art. 156 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu sprawy wszczętej na skutek sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] – dalej zwanego "Prokuratorem", decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekło w ten sposób, że odmówiło stwierdzenia, że decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...], zmieniająca w trybie art. 155 kpa, ostateczną decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...] – została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2011 r. ustanowił prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o ogólnej pow. [...] m2, położonego w [...], przy ul. [...] i [...], oznaczonego jako działki nr [...] i [...], w obrębie [...], na rzecz J. D., M. W., R. K., T. K. i L. D., jako spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] lit. [...], tj. Z. D. i S. K.

Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem", a decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego została podjęta w wyniku rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.

Na podstawie ww. decyzji nie została zawarta ze spadkobiercami dawnych właścicieli umowa użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego.

Aktami notarialnymi z [...] października 2011 r. Rep. A nr [...] i Rep. A nr [...] beneficjenci ww. decyzji zbyli wszelkie prawa i roszczenia do ww. gruntu M. B. i E. B.

Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2011 r., wydaną na podstawie art. 155 kpa, po rozpatrzeniu wniosku stron, orzekł o zmianie, za zgoda stron punkt 1 swojej decyzji z [...] lipca 2011 r. w ten sposób, że ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o ogólnej pow. [...] m2, położonego w [...], przy ul. [...] i [...], oznaczonego jako działki nr [...] i [...] w obrębie [...], opisanego w księdze wieczystej Kw nr [...], na rzecz E. i M. B. na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej.

Następnie aktem notarialnym z [...] listopada 2011 r. Rep. A nr [...] przedmiotowa nieruchomość została oddana E. B. i M. B. w użytkowanie wieczyste.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca [...] orzekło, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - rozpatrując odwołanie M. i E. B. od decyzji odmownej Prezydenta [...] z [...] marca 2012 r. - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz E. i M. B. zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej.

Na spornej nieruchomości powstał budynek biurowy, nastąpił też kilkukrotny obrót nieruchomością.

Aktualnie, zgodnie z księgą wieczystą, właścicielem nieruchomości jest Spółka [...].

[...] maja 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął sprzeciw Prokuratora wobec decyzji z [...] listopada 2011 r. zawierający żądanie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia, że wskazana decyzja została wydana z naruszeniem prawa bowiem nie można stwierdzić jej nieważności, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. W sprzeciwie podniesiono, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 kpa gdyż Prezydent [...], wydając w tym trybie decyzję zmieniającą pierwotną, ostateczną decyzję z [...] lipca 2011 r., dokonał zmiany stron postepowania administracyjnego. Według zaś utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego prawna możliwość zastosowania trybu zmiany decyzji, w rozumieniu art. 155 kpa, jest uwarunkowana prowadzeniem postepowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego, z udziałem tych samych stron. Zmiana adresata decyzji w trybie art. 155 kpa jest niedopuszczalna.

Pismem z [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu ww. postepowania w rezultacie sprzeciwu Prokuratora w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r.

Po wpłynięciu akt sprawy i uzyskaniu wiedzy o zmianie właściciela nieruchomości organ nadzoru sporządził kolejne zawiadomienia.

[...] marca 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło stanowisko [...], w którym stwierdzono, m.in., że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób rażący. Zaskarżona decyzja została wydana na wniosek, a więc za zgodą spadkobierców byłych właścicieli. Zakres zmian dokonanych zaskarżoną decyzją w całości był zgodny z wnioskiem stron - wprost wyrażoną zgodą stron na wnioskowaną przez nie treść zawartą w zaskarżonej decyzji. Stanowisko Prokuratora dotyczy natomiast kwestii wykładni dokonywanej przez sąd, a nie jasnego brzmienia art. 155 kpa. Warunek rażącego naruszenia prawa uznaje się zaś za spełniony, jeżeli decyzja jest oczywiście, wyraźnie "na pierwszy rzut oka" sprzeczna z brzmieniem przepisu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2018 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekło w ten sposób, że odmówiło stwierdzenia, że decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r., zmieniająca w trybie art. 155 kpa, ostateczną decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2011 r. – została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie niniejsze jest postępowaniem nadzorczym, zatem toczy się w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 kpa. W takim postępowaniu przyczyny ewentualnego usunięcia decyzji z obrotu prawnego są odmienne, niż w postępowaniu odwoławczym. Badanie decyzji pod katem jej nieważności prowadzi się przez zestawienie z przepisem prawa materialnego, który decyzja ta miałaby naruszać.

Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie badaniu podlega ewentualne naruszenie przepisu procedury administracyjnej - art. 155 kpa, którego naruszenie w sposób rażący zarzuca Prokurator. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z kolei, zgodnie z art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z § 2 art. 156 kpa wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Kolegium stwierdziło, że przesłanki określone w pkt: 1, 3, 4, 5, 6 i 7 nie wystąpiły.

Decyzję z [...] listopada 2011 r., zmieniająca w trybie art. 155 kpa, ostateczną decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2011 r. wydał organ właściwy, była ona pierwszą decyzja w tej sprawie, skierowano ją do stron, nie była niewykonalna, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zatem do zbadania pozostało, czy decyzja nie naruszała rażąco prawa.

SKO w [...] zauważyło, że przedmiotowa decyzja została wydana w trybie art. 155 kpa, po rozpoznaniu wniosku złożonego przez beneﬁcjentów i zarazem strony decyzji zmienianej.

W ocenie Kolegium kwestionowana decyzja była zbędna bowiem w następstwie zawarcia przez beneﬁcjentów pierwotnej decyzji umów sprzedaży z [...] października 2011 r. prawa i roszczenia do nieruchomości objętej decyzją z [...] lipca 2011 r. przeszły na nabywców i przysługiwało im w związku z tym roszczenie do zawarcia umowy użytkowania wieczystego. Prezydent [...] dążąc zapewne do całkowitej klarowności stanu faktycznego i prawnego postanowił dokonać zmiany w trybie art. 155 kpa.

Zdaniem organu nadzoru kwestionowane orzeczenie ani nie niesie za sobą jakichkolwiek negatywnych skutków, ani nie można wykazać jego sprzeczności z treścią art. 155 kpa. Zmieniana decyzja była bowiem ostateczna, na jej mocy strona nabyła prawo, wszyscy zainteresowani wyrazili zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiały się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał słuszny interes strony.

Kolegium zauważyło, że w trybie zmiany decyzji ostatecznej z art. 155 kpa nie można zmieniać ustaleń faktycznych organów, ani podważać dowodów które stanowiły podstawę podjętych rozstrzygnięć. Dla podważenia ustaleń faktycznych i prawnych kpa przewiduje odrębne tryby - odpowiednio wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji.

Istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych, określonych w art. 154 i 155 kpa sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach, tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 kpa dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji.

SKO w [...] wskazało, że w wyroku z 13 listopada 2012 r. sygn. l OSK 1248/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 7 dekretu jest decyzją podlegającą art. 155 kpa. Wprawdzie w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym nowa decyzja nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryﬁkowanej decyzji co oznacza, że trybu zmiany nie można wykorzystywać do przeniesienia obowiązku lub prawa wynikającego ze zmienianej decyzji, jednak w przedmiotowej sprawie prawa zostały przeniesione w trybie cywilnym, a decyzja wydana na podstawie dekretu jedynie zmiany te potwierdza.

W ocenie Kolegium zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa musi być podyktowana względami celowości, mieszczącymi się w założeniach interesu strony. W przedmiotowej sprawie celem rozstrzygnięcia było doprowadzenie do zawarcia umowy użytkowania wieczystego z następcami prawnymi osób, wobec których ustalono to prawo w trybie decyzyjnym. Cel ten zatem był zgodny z interesem wszystkich stron postępowania więc a contrario stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie będzie leżało w interesie stron.

Organ nadzoru zauważył, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy sentencja lub choćby uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia jest w sposób oczywisty sprzeczne z obowiązującym przepisem prawa; przepis, który uznaje się za naruszony nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, czyli nie wymaga bardziej wyrafinowanej wykładni albo znaczenie językowe danego przepisu można uznać za w pełni odpowiadające wynikowi wykładni celowościowej i funkcjonalnej danego przepisu i wykładni systemowej, a także, gdy skutki społeczne wydanej decyzji są nie do pogodzenia i nie mogą być żadną miarą zaakceptowane w świetle fundamentalnych, przede wszystkim konstytucyjnych, zasad państwa prawnego.

Skoro zatem brak w procedurze wyraźnych przeszkód prawnych do dokonania zmian podmiotowych w trybie art. 155 kpa, zaś wykładnia prawa dopuszcza rozmaite interpretacje tego zagadnienia, to nie jest możliwe uznanie, że wydana w tym trybie decyzja rażąco narusza prawo.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 r. Prokurator wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 156 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 i 2 kpa poprzez wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez te decyzję nieodwracalnych skutków prawnych podczas, gdy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności winno zakończyć się decyzją stwierdzającą nieważność albo odmawiającą stwierdzenia nieważności, albo stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa, albo decyzją o umorzeniu postępowania; 2) art. 156 § 1 i 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...], wydana w trybie art. 155 kpa, zmieniająca pierwotną, ostateczną decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2011, w zakresie stron postępowania, nie narusza rażąco prawa podczas, gdy możliwość zastosowania art. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego, z udziałem tych samych stron. Wobec tego skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji wobec naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżaną decyzję, z zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 .r poz. 1302 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa".

W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do pierwszego zarzutu, Prokurator wskazał, że postępowanie nieważnościowe może zakończyć się decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa tylko wówczas, gdy jednocześnie są spełnione pozytywne przesłanki nieważności i negatywne przesłanki nieważności. Jeżeli organ nadzoru ustali, że okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności, wówczas organ odmawia stwierdzenia nieważności, nawet jeżeli jest to postępowanie wszczęte z urzędu na skutek sprzeciwu prokuratora.

Jeżeli chodzi o drugi zarzut skarżący wskazał, że art. 154 i art. 155 kpa dotyczą zmiany w zakresie nabytych praw, nowa decyzja nie może być skierowana do osoby, która nie była adresatem decyzji pierwotnej, trybu tego nie można wykorzystywać do przeniesienia na inną osobę prawa lub obowiązku wynikającego z decyzji pierwotnej.

Dodatkowo skarżący wskazał, że spadkobiercy dawnych właścicieli byli stronami postępowania dekretowego. E. i M. B. nabyli roszczenia do przedmiotowego po dacie wydania decyzji pierwotnej. Przedmiotem umowy z [...] października 2011 r. była sprzedaż roszczeń do przedmiotowej nieruchomości, wynikających z dekretu, a nie sprzedaż praw wynikających z decyzji z [...] lipca 2011 r. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, że nie doszło do przeniesienia prawa wynikającego ze zmienianej decyzji na inny podmiot, a tym samym, że wydana decyzja zmieniająca nie narusza prawa w sposób rażący.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z 26 października 2018 r. M. B. (uprawniony z decyzji zmieniającej) wniósł o oddalenie skargi i zgłosił swój udział w sprawie w charakterze strony lub uczestnika postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Podał, że [...] maja 2018 r. złożył pisemne stanowisko w sprawie, ale nie otrzymał decyzji kończącej postępowanie i de facto nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Podkreślił, że osoby uprawnione z decyzji zmienianej zbyły w drodze umowy notarialnej w sposób legalny i prawidłowy prawa wynikające z tej decyzji na rzecz nabywców. Decyzją zmieniającą organ orzekł o przeniesieniu praw z decyzji zmienianej stanowiącej podstawę do zawarcia umowy przez Miasto [...] na rzecz nabywców roszczeń. M. B., powołując się na uchwałę NSA z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09 wskazał, że nie każda zmiana stanu faktycznego sprawy uzasadnia przyjęcie, że mamy do czynienia z nową sprawą. Znaczenie mają jedynie przekształcenia faktów prawnie istotnych. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1248/11 decyzja wydana w trybie art. 7 dekretu jest decyzją podlegającą trybowi z art. 155 kpa. Jego zdaniem adresaci decyzji zmienianej na tym etapie sprawy mogli zbyć wyłącznie ekspektatywę nabycia prawa użytkowania wieczystego, wzmocnioną wydaną decyzją dekretową. Uważa, że wszystkie przesłanki zastosowania art. 155 kpa zostały spełnione. Sprzeciw Prokuratora kwestionuje zaś samą tylko formę przeniesienia praw z decyzji zmienianej. M. B. stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. oczywistego naruszenia jasnego w swej treści przepisu prawa, niewymagającego wykładni, a także do niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie skutków decyzji zmieniającej, czy skutków społecznych.

W piśmie z [...] listopada 2018 r. [...] z siedzibą w [...] (obecny właściciel przedmiotowej nieruchomości) wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że decyzja organu nadzoru jest zbieżna z poglądami orzecznictwa w zakresie kwalifikacji rażącego naruszenia prawa. Przepis różnie rozumiany w orzecznictwie sądowym nie może być rażąco naruszony. Przesłanki nieważności podlegają wykładni ścieśniającej, skoro obowiązuje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Uczestnik postępowania nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa. Skoro SKO w [...] nie dopatrzyło się przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 kpa i przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 kpa, to nie mogło dojść do zastosowania art. 158 § 2 kpa. Jeżeli chodzi o przeniesienie praw z decyzji zmienianej strona wskazała, że sprawa dekretowa ma charakter sprawy cywilnej i dotyczy roszczeń cywilnych, gdzie regułą jest przenoszalność praw inaczej, niż przy przeniesieniu praw administracyjnych. Uczestnik zaznaczył, że konsekwencje wydania decyzji zmieniającej, czy jej niewydania rodzą te same skutki prawne, a zatem nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie wystąpił przypadek ewidentnego bezprawia.

Jeżeli chodzi o wnioskowane przez Prokuratora zastosowanie przez Sąd art. 135 ppsa uczestnik w szczególności wskazał, że decyzja zmieniana, decyzja zmieniająca i decyzja nadzorcza są zgodne z prawem i nie ma podstaw do zastosowania tego przepisu. Gdyby uznać inaczej, to i tak nie można byłoby zastosować art. 135 ppsa w stosunku do decyzji zmieniającej, ponieważ uwzględnienie skargi w takim zakresie nie byłoby niezbędne do jej końcowego załatwienia, skoro sprawa ze skargi dotyczy decyzji nadzorczej. W dalszej kolejności uczestnik wskazał, że w niniejszej sprawie na skutek obrotu nieruchomością i tak wystąpiłyby nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, uniemożliwiające wycofanie decyzji zmieniającej z obrotu prawnego.

W piśmie z [...] listopada 2018 r. Prokurator sprecyzował wniosek skargi w ten sposób, że wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu pisma dodatkowo podniósł, że od dawna w orzecznictwie sądowym panuje pogląd, że w trybie art. 155 kpa nie może dojść do zmiany podmiotu decyzji, a jedynie do zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia. Poza tym wskazał, że organ nadzoru wydając zaskarżoną decyzję pominął dwie strony postępowania, co narusza art. 10 § 1, art. 28 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 kpa.

W piśmie z [...] listopada 2018 r. [...] wskazał, że M. B. i E. B. są stronami postępowania sądowego, ponieważ byli adresatami decyzji zmieniającej. Uczestnicy ci byli zawiadamiani o toczącym się postępowaniu nadzorczym, a zatem nie doszło do sytuacji, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Uczestnicy postępowania nie kwestionują zaskarżonej decyzji. Dodatkowo uczestnik postępowania wskazał, że stanowisko Prokuratora zawarte w skardze jest zbyt formalistyczne. W sprawie nikomu nie wyrządzono krzywdy, interes publiczny nie został naruszony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że kwestionowana decyzja zmieniająca [...] listopada 2011 r. nie została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt: 1, 2 (w zakresie braku podstawy prawnej do jej wydania), 3, 4, 5, 6, 7 kpa.

W niniejszej sprawie istota sporu, jaki zarysował się pomiędzy Prokuratorem, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] dotyczy natomiast tego, czy decyzja zmieniająca (z [...] listopada 2011 r.) zawiera wadę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (została wydana z rażącym naruszeniem prawa) przez to, że na podstawie tej decyzji doszło do przeniesienia ze spadkobierców przeddekretowych właścicieli nieruchomości nr hip. [...] lit. [...], obecnie oznaczonej jako działki nr [...] i [...], uprawnień wynikających z ostatecznej decyzji zmienianej (z [...] lipca 2011 r.), której te osoby były adresatami (stronami), na osoby trzecie, niebędące stronami postępowania dekretowego, które po wydaniu decyzji zmienianej nabyły prawa i roszczenia dekretowe, dotyczące przedmiotowej nieruchomości, na podstawie dwóch notarialnych umów sprzedaży (z [...] października 2011 r.).

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że przy wydaniu decyzji zmieniającej przesłanki wynikające z tego przepisu zostały zachowane.

Po pierwsze – z akt sprawy wynika, że decyzja zmieniana stała się ostateczna [...] września 2011 r. (klauzula ostateczności widniejąca na egzemplarzu decyzji).

Po drugie – decyzja zmieniana orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz J. D., M. W., R. K., T. K. i L. D.. Na podstawie tej decyzji strony nabyły prawo.

Po trzecie – nie ma wątpliwości, że zmiana decyzji nastąpiła za zgodą stron. Z akt sprawy wynika, że wniosek z [...] października 2011 r. o zmianę decyzji z [...] lipca 2011 r. złożyły strony postępowania dekretowego, tj. J. D., M. W., R. K., T. K. i L. D., a także nabywcy praw i roszczeń z dekretu, dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w osobach E. i M. małż. B. Złożenie wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez autorów wniosku zgody na zmianę decyzji.

Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba dodatkowo wskazać, że w niniejszej sprawie nie była wymagana zgoda Miasta [...] na zmianę decyzji, mimo, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta [...]. W sprawie o zmianę decyzji z [...] lipca 2011 r., w trybie art. 155 kpa, Prezydent [...] działał jako organ administracji publicznej – organ gminy (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa). Zatem w niniejszej sprawie Prezydent [...] "bronił" interesu właściciela nieruchomości, jako organ administracji publicznej (działając w sferze imperium), a nie jako organ osoby prawnej jaką jest Miasto [....] (działając w sferze dominium). Wobec tego, że ustawodawca w niniejszej sprawie indywidualnej wyznaczył Prezydentowi [...] rolę organu administracji publicznej, który wydaje decyzję administracyjną, to Miasto [...] nie miało w niniejszej sprawie statusu strony postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, jako osoba prawna. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, aby gmina w administracyjnym toku instancji zajmowała różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, a raz strony postępowania (por. postanowienie NSA z 9 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3600/18).

Po czwarte – brak przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 kpa do decyzji dekretowych.

Po piąte – za zmianą decyzji z [...] lipca 2011 r. przemawiał słuszny interes strony. Niewątpliwie zmiana decyzji z [...] lipca 2011 r. realizowała zgodny cel spadkobierców przeddekretowych właścicieli nieruchomości i nabywców praw i roszczeń. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało doprowadzić do zawarcia przez Miasto [...] z nabywcami praw i roszczeń dekretowych umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu.

Po szóste – zmianie decyzji z [...] lipca 2011 r., która wywoływała zmiany w sferze prawnej podmiotów prywatnych, tj. stron umów zbycia praw i roszczeń, nie stał na przeszkodzie interes społeczny, w szczególności interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy interes ogółu członków wspólnoty samorządowej.

Rację ma zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby w niniejszej sprawie wystąpiły wyraźne, a przez to "rażące", przeszkody prawne do zastosowania instytucji zmiany decyzji z art. 155 kpa, w stosunku do decyzji z [...] lipca 2011 r.

Jeżeli natomiast chodzi o podnoszone przez Prokuratora zarzuty dotyczące "rażąco" wadliwego wykorzystania trybu z art. 155 kpa do przeniesienia, nie roszczeń dekretowych, a praw z decyzji z [...] lipca 2011 r. na E. i M. małż. B., którzy nie byli stronami postępowania dekretowego i w konsekwencji "rażąco" naruszającego prawo wydania decyzji z [...] listopada 2011 r. w warunkach braku tożsamości sprawy załatwianej decyzją zmieniającą i sprawy załatwianej decyzją zmienianą, Sąd zwraca uwagę, że tego rodzaju argumenty nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi.

Na gruncie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie ma miejsca na ocenę, czy umowa cywilnoprawna jest ważna i skuteczna. Zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny, obowiązane są do ustalenia, w prowadzonych postępowaniach, z jakiego typu umową ma do czynienia, jaka jest treść tej umowy i jakie ta umowa ma znaczenie dla sprawy.

Z umów notarialnych z [...] października 2011 r. wynika, że ich przedmiotem była sprzedaż przez J. D., M. W., R. K., T. K., L. D. (spadkobierców przeddekretowych właścicieli nieruchomości) na rzecz E. i M. małż. B. wszelkich praw i roszczeń do nieruchomości [...] przy ul. [...], w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] lit. [...], w tym wynikające z dekretu, na podstawie wniosku złożonego [...] września 1948 r.

Wobec tego w dacie złożenia wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155, zarówno M. B., jak i E. B. działali jako (dalsi) następcy prawni przeddekretowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Sądu, wydanie decyzji z [...] lipca 2011 r. załatwiającej wniosek dekretowy nie spowodowało "skonsumowania", czy "wygaszenia" uprawnień z art. 7 ust. 1 dekretu. Tryb realizacji wniosku dekretowego jest dwuetapowy, tj. administracyjno – cywilny (do zawarcia umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste wymagana jest ostateczna decyzja administracyjna, uwzględniająca wniosek dekretowy). Zatem wydanie decyzji z [...] lipca 2011 r. miało ten skutek, że oznaczyło, co do treści (przedmiotowo), ekspektatywę nabycia prawa użytkowania wieczystego, wynikającą ze złożonego w terminie wniosku dekretowego. W orzecznictwie sądowym traktuje się prawa nabywane z decyzji dekretowej wydanej na podstawie art. 7 dekretu jako ekspektatywę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] maja 2016 r. sygn. akt [...]). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane to, że aktualny użytkownik wieczysty nieruchomości dekretowej, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją dekretową, nabywa prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji (aktu o charakterze rzeczowym) i w związku z tym ma on interes prawny w sprawie o zmianę decyzji dekretowej w trybie art. 155 kpa (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1083/10).

Odnosząc się natomiast do zagadnienia niedopuszczalności przenoszenia praw z decyzji dekretowych na nowe podmioty, aby w sprawie o zmianę decyzji zachować tożsamość spraw (sprawy dekretowej i sprawy o zmianę decyzji dekretowej) Sąd zwraca uwagę, że tego rodzaju zarzut nie mógł być skuteczny w kontekście zakwalifikowania go jako którejkolwiek z wad nieważności z art. 156 § 1 kpa, w szczególności jako wady "rażącego" naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Trafnie zwrócił uwagę Prokurator, że w orzecznictwie sądowym już od wielu lat wyrażany jest pogląd, że – co do zasady - w trybie zmiany decyzji z art. 155 kpa nie ma możliwości przeniesienia praw z decyzji na nowe podmioty i zmiany tożsamości sprawy (por. np. wyrok NSA z 22 lutego 1991 r. sygn. akt IV SA 1377/90). Jednakże tego typu pogląd dotyczy zasadniczo spraw administracyjnych, w których organ orzeka o prawach o charakterze administracyjnoprawnym, które nie są zbywalne w obrocie cywilnoprawnym. Aby wyjść na potrzeby praktyki, w tego typu sprawach, ustawodawca wprowadził instytucję przenoszenia praw z decyzji na inne podmioty (np. art. 40 ustawy - Prawo budowlane, art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Skarżący pomija natomiast to, że na tle spraw dekretowych, w których w trybie administracyjnym orzeka się o uprawnieniach cywilnoprawnych, nie ma jednolitego orzecznictwa na tle stosowania instytucji z art. 154 i art. 155 kpa. W orzecznictwie sądowym są rozbieżności, co do tego, czy decyzja wydana w trybie z art. 7 dekretu podlega trybowi weryfikacji z art. 154 i art. 155 kpa (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1248/11 i wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 718/13 oraz wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1667/13 – stanowisko przeciwne).

Eksponowane przez Prokuratora w skardze przesłanki zastosowania instytucji weryfikacji ostatecznych decyzji, o której mowa w art. 155 kpa, kształtuje orzecznictwo sądowe, a przepis ten w praktyce orzeczniczej budzi wątpliwości interpretacyjne, czego potwierdzeniem jest chociażby uchwała NSA z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09.

Trafnie zatem wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji, że kwestia takiej, a nie innej, wykładni art. 155 kpa, na tle niniejszej sprawy, nie mogła doprowadzić do uznania decyzji zmieniającej z [...] listopada 2011 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naruszenie "rażące", to oczywiste naruszenie przepisu prawa o jasnej treści. Wydana w takich warunkach decyzja stanowi zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego (np. narusza nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie prawa albo zapada w zupełnym oderwaniu od podstawy prawnej rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Natomiast z samej treści art. 155 kpa nie wynika zakaz zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inny podmiot.

Jeżeli natomiast chodzi o zarzut z pkt 1) skargi dotyczący naruszenia przez SKO w [...] art. 156 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 i 2 kpa poprzez wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez te decyzję nieodwracalnych skutków prawnych Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że rozstrzygnięcie to jest wadliwe.

Trzeba wskazać, że art. 158 § 1 kpa formułuje ogólną zasadę, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Sposób rozstrzygnięcia sprawy nieważnościowej ustawodawca uregulował wyraźnie, jeżeli chodzi o przypadki pozytywnego załatwienia sprawy o stwierdzenie nieważności. Z art. 156 § 1 kpa wynika bowiem, że organ stwierdza nieważność decyzji, jeżeli wystąpi choćby jedna z wad nieważności wymienionych w tym przepisie. Z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa wynika zaś, że jeżeli organ stwierdzi choćby jedną z wad nieważności z art. 156 § 1 kpa, ale wystąpią przeszkody do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 kpa, to nie stwierdza nieważności decyzji, lecz stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Z kolei rodzaje rozstrzygnięć negatywnie załatwiających sprawę nieważnościową nie zostały stypizowane w procedurze administracyjnej. Rację ma skarżący, że w takim przypadku organ odmawia stwierdzenia nieważności, gdy nie stwierdzi wad nieważności z art. 156 § 1 kpa, albo w inny sposób kończy (wszczętą z urzędu) sprawę nieważnościową - umarza postępowanie nieważnościowe, jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 w zw. z 104 § 2 kpa).

Wobec powyższego, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wszczynając z urzędu postępowanie nieważnościowe, na skutek sprzeciwu Prokuratora, nie stwierdziło wad nieważności w kontrolowanej decyzji zmieniającej, to powinno odmówić stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2011 r., a nie odmówić stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa.

Sąd miał na uwadze to, że w sprzeciwie Prokurator domagał się wydania przez organ nadzoru decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa. Kolegium winno mieć jednak na uwadze to, że sprzeciw prokuratorski wiąże organ w zakresie podanej w tymże podaniu podstawy prawnej naruszenia prawa i żądania uruchomienia wskazanego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji, mającego doprowadzić do usunięcia stanu niezgodnego z prawem.

Tym niemniej, uznając za wadliwe rozstrzygnięcie organu nadzoru, Sąd uznał, że wycofanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, tylko z powodu niefortunnie sformułowanego rozstrzygnięcia, byłoby nieproporcjonalnym do charakteru i wagi naruszenia rygoryzmem i nadmiernym formalizmem, godzącym w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa).

Sąd uważa, że decyzja administracyjna jest rozstrzygnięciem o charakterze zintegrowanym, inaczej niż orzeczenie sądowe (składające się z sentencji i odrębnego uzasadnienia, które nie zawsze jest sporządzane). Wobec tego treść decyzji administracyjnej trzeba odczytywać, biorąc pod uwagę całą wypowiedź organu, jaka wynika z tego aktu.

Analiza treści zaskarżonej decyzji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ nadzoru nie uwzględnił sprzeciwu, ponieważ nie stwierdził w kontrolowanej decyzji z [...] listopada 2011 r. wad nieważności z art. 156 § 1 kpa. Kolegium nie analizowało przeszkód do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 kpa. Zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji SKO w [...] z [...] maja 2018 r. należy odczytywać jako odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r. Tylko taki racjonalny wniosek płynie z analizy treści tej decyzji, jako całości.

Zdaniem Sądu, tego rodzaju wadliwość rozstrzygnięcia nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi, tylko z tego powodu. Tego typu wadliwość możnaby, co najwyżej, zakwalifikować jako wadę nieistotną decyzji, która nadawałaby się do usunięcia w trybie tzw. rektyfikacji decyzji z art. 113 § 2 kpa (wykładnia treści decyzji). Tego rodzaju wady (nieistotne) nie prowadzą do wycofania decyzji z obrotu prawnego, czy to w postępowaniu administracyjnym, czy to w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Jeżeli natomiast chodzi o podnoszony w piśmie Prokuratora z [...] listopada 2018 r. zarzut pominięcia w postępowaniu nieważnościowym dwóch stron, Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i art. 184 § 4 kpa) obowiązuje zasada samodzielnego rozporządzania przez stronę swymi prawami procesowymi. Z zasady tej wynika, że skoro strona nie stawia organowi zarzutu kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to żaden inny uczestnik postępowania, nawet prokurator, nie może doprowadzić do obalenia, z tego powodu, decyzji w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2602/15).

Sąd dostrzegł to, że M. B. w piśmie z 26 października 2018 r. poinformował Sąd, że nie otrzymał zaskarżonej decyzji SKO w [...]. Z pisma tego wynika jednak, że M. B. wniósł o oddalenie skargi, uważając tę decyzję za zgodną z prawem. Uczestnik postępowania nie czynił z okoliczności niedoręczenia decyzji nadzorczej zarzutu organowi nadzoru i nie domagał się uchylenia tej decyzji z tego powodu.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.