Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 170/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent Radosław Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta L. na wniosek [...] Sp. z o.o ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowego o powierzchni sprzedaży do 800 m2 oraz wiaty i słupa reklamowego na działkach nr [...],[...] i [...], położonych przy ulicy [...], [...] i [...] w L.. Zgodnie z decyzją linia zabudowy ustalona została na przedłużeniu linii zabudowy budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nr [...], powierzchnię zabudowy określono na 28,5%, powierzchnię biologicznie czynną na minimum 20%, szerokość elewacji frontowej (wzdłuż ul. [...]) do 32 m. Określono też geometrię dachu jako przykrycie płaskie lub wielopołaciowe o nachyleniu do 35° z kalenicą do 9,0 m oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 7,5 m w poziomie gzymsu/okapu. Wysokość wiaty na wózki określono na 3m , wysokość pylonu reklamowego do 12m. W uzasadnieniu decyzji podano, ze zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ). Przeprowadzona zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( Dz. U nr 164, poz. 1588 ) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia. Wyznaczając teren inwestycji w granicach obejmujących wszystkie trzy działki ewidencyjne ujęte we wniosku. Nieprzekraczalne linie zabudowy określono względem przyległych pasów drogowych ulicy [...] oraz [...] ze wskazaniem frontu nieruchomości od ulicy [...]. W ocenie organu projekt decyzji otrzymał wszystkie niezbędne uzgodnienia i nie narusza interesów osób trzecich.

Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania K. Ł. właściciela nieruchomości sąsiedniej decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy nie zgodził się z odwołującym, według którego planowana inwestycja nie odpowiada już istniejącemu zagospodarowaniu terenu, skoro w obszarze analizowanym brak jest obiektów o funkcji usługowej oraz o gabarytach i formie architektonicznej pozwalającej na przyjęcie, że inwestycja stanowi kontynuację istniejącej zabudowy. Kolegium wskazało, że według szerokiej interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej", w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Tym samym przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Sporządzona zgodnie z §3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowaniu terenu pozwoliła na odnalezienie analogii funkcjonalnej do wnioskowanej inwestycji w istniejącej zabudowie terenu. Budynkiem usługowym zabudowana jest działka sąsiednia o nr [...]. Zabudowa usługowa znajduje się również na działkach [...],[...] [...] i [...] (z towarzyszącymi budynkami produkcyjnymi) oraz na działkach [...],[...] i [...] (w ramach kompleksu Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego) oraz na terenie działki objętej wnioskiem nr [...]. Zdaniem Kolegium prawidłowo zostały ustalone również pozostałe warunki zabudowy takie jak: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej jej krawędzi oraz geometria dachu. Zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, co do zasady, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 Rozporządzenia), przy czym ustawodawca dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 4 ust. 4 Rozporządzenia). W niniejszym przypadku, stosownie do § 4 ust. 4 Rozporządzenia, z uwagi na wyraźne zróżnicowanie istniejących linii zabudowy tworzonych przez posadowione pierwszoplanowo budynki mieszkalne (od 4,5 m do 22,0 m po wschodniej stronie ul. [...], z tej bowiem ulicy odbywać się będzie zjazd na działkę), obowiązująca linia nowej zabudowy wytyczona została w oparciu o budynki mieszkalne zlokalizowane na działce [...], usytuowane w odległości 14,5 m od pasa drogowego - ul. [...] (część graficzna analizy urbanistycznej - załącznik nr [...] do decyzji oraz załącznik nr [...] do decyzji). Na załączniku nr [...] do decyzji uwidoczniono również nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5.0 m od ul. [...] - na przedłużeniu linii wyznaczonej przez istniejący na terenie inwestycji (i nieprzewidziany do rozbiórki) budynek usługowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Także i w tym wypadku ustawodawca dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 5 ust. 2 Rozporządzenia). Kolegium stwierdziło, że pojęcie "średniego wskaźnika powierzchni zabudowy" należy odnosić do wskaźnika wyliczonego w oparciu o nieruchomości już zabudowane. W przedmiotowej sprawie wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi średnio 23,7% (wielkości wahają się od 1,9% do 52,0% - obliczenia wskaźników zabudowy - k.212-214 akt). W przypadku niektórych nieruchomości, dla obliczenia tego wskaźnika, przyjęto połączoną powierzchnię kilku działek - wówczas, gdy poddawany analizie budynek posadowiony był na terenie więcej, niż jednej działki. W tym miejscu Kolegium zauważa, że pomimo wnikliwej analizy materiału dowodowego (w szczególności tabeli obliczenia wskaźników analizy - k.212-214 akt oraz załącznika graficznego do analizy - załącznik nr [...] do decyzji) nie znalazło, przywołanego w odwołaniu, przypadku nieuprawnionego "połączenia działek". Inwestor w niniejszej sprawie wnioskuje o realizację budynku o powierzchni zabudowy 1 300 m˛ oraz wiaty o powierzchni 20 m˛, zaś łączna powierzchnia zabudowy obiektów istniejących i projektowanych na terenie inwestycji wynosić będzie 2 165 m˛, co, przy powierzchni terenu inwestycji - 7 652 m˛, daje wskaźnik zabudowy na poziomie 28.3%. Z uwagi zaś na fakt, że liczne nieruchomości w obszarze analizowanym charakteryzują się powierzchnią zabudowy 30% i większą, a różnica pomiędzy wartością średnią wskaźnika (23,7%) a wartością wnioskowaną (28,3%) jest stosunkowo niewielka, uzasadnione jest ustalenie przedmiotowego wskaźnika na poziomie 28,5%. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalony został na poziomie minimalnym w wysokości 20% powierzchni terenu inwestycji.

W myśl § 6 ust. 1 Rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie zaś z § 6 ust. 2 Rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi średnio 12,4 m (k. 214 akt), jednakże szerokość elewacji frontowej budynków usługowych w tym obszarze to 32 m, co uzasadnia przyjęcie omawianego wskaźnika na poziomie 31 m. W ocenie Kolegium brak było przy tym podstaw do pominięcia w wyliczeniach zabudowań na działkach [...], [...], [...] stanowiących Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 80, poz. 717) wskazuje w swoim § 2 pkt 1 na zapisywanie ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ustaleń dotyczących rodzaju zabudowy przy zastosowaniu następującego nazewnictwa: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, b) zabudowa usługowa, c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, d) zabudowa produkcyjna, e) cmentarze, f) drogi publiczne, g) drogi wewnętrzne, h) obiekty infrastruktury technicznej. Powyższe wyliczenie nie zawiera rozróżnień w zakresie zabudowy usługowej, natomiast bez wątpienia usługi publiczne należą do kategorii szeroko pojętych usług. Stosownie do § 7 ust. 1-4 Rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli zaś wskazana wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Również i w tym wypadku ustawodawca dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W niniejszym przypadku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyliczono na podstawie § 7 ust. 4 (Rozporządzenia) z uwagi na szczególny rodzaj zabudowy, tj. jako średnią tego parametru dla budynków usługowych w obszarze analizowanym, uzyskując poziom 7,5 m. co pozwoliło na ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla przedmiotowego budynku na poziomie maksymalnym 7,5 m. Wysokość ta nawiązuje do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków położonych przy ul. [...] i 204 (pozostających w tej samej linii zabudowy; wymiarowanie - przekroje na podstawie danych z tzw. chmury punktów w programie [...], k. 57-58 akt). Geometria dachu, tj. kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych planowanego budynku ustalona zostały w oparciu o § 8 Rozporządzania, zgodnie z którym powyższe cechy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z uwagi na występowanie w analizowanym obszarze przekryć płaskich oraz wielopołaciowych o nachyleniu do 35°, przy wysokości kalenic budynków usługowych mieszczącej się w zakresie od 5 m do 12.0 m, a średnio 8.5 m (przekroje na podstawie danych z tzw. chmury punktów w programie [...], k. 57 i nst. akt, dokumentacja fotograficzna - k. 46-49 akt. materiały fotograficzne dostępne na portalu Google Maps), projektowany budynek należy przykryć dachem płaskim lub wielopołaciowym o nachyleniu do 35°, z kalenicą na wysokości maksymalnej 9,0 m. Powyższe odpowiada przytoczonej regulacji rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności w dokonanych ustaleniach nie ma mowy o dachu wielopoziomowym z zastosowaniem układu tarasowego, co zarzuca odwołujący. Kolegium wskazało, że regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na organ administracji obowiązku ustalania w decyzji o warunkach zabudowy ilości kondygnacji - pośrednio decydują o tym inne wskaźniki, jak maksymalna wysokość I górnej krawędzi elewacji frontowej (w niniejszym przypadku 7,5 m) i geometrii dachu (maksymalna wysokość kalenicy - 9,0 m), niemniej jednak zważyć należy, że projektowany budynek handlowy, zgodnie z wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2018 roku, planowany jest jako budynek jednokondygnacyjny. Wysokość projektowanej wiaty na wózki nie powinna przekroczyć 3.0 m (w nawiązaniu do zabudowy znajdującej się przy ul. [...]), zaś pylonu reklamowego - 12 m (w nawiązaniu do wysokości kalenicy najwyższego budynku usługowego). Przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej (drogi powiatowej) - ul. [...], zaś obsługa komunikacyjna będzie odbywać się na warunkach uzgodnionych z Zarządcą Drogi. Bezsprzecznie teren inwestycji posiada dostęp do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (k.2 akt). Za bezzasadny organ uznał zarzut konieczności odrolnienia nieruchomości na której ma zostać zrealizowana inwestycja. W jego ocenie bezspornie działka nr [...] figuruje w ewidencji gruntów jako grunt orny klasy Rlla (wypis z rejestru gruntów - k. 8 akt), niemniej jednak ograniczenia dotyczące zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśnie nie obejmują gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast (art. 10a ustawy z dnia ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 z późn. zm.). Na inwestora nałożony został natomiast obowiązek uzyskania decyzji o wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych, przeznaczonych na cele nierolnicze, stosownie do art. 11 ust. 4 w/w ustawy, o czym wnioskodawca został poinformowany w punkcie 6.2 zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić jednak należy, iż okoliczność posiadania wspomnianej decyzji o wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych, bądź jej braku, nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. Ł. ponownie wskazał, że w obszarze analizowanym brak jest jakichkolwiek zabudowań, które pozwalałyby na przyjęcie spełnienia wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W jego ocenie błędne było stanowisko Kolegium , uwzględniające w wyliczeniach zabudowania na działkach [...], [...] i [...] stanowiących Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy. W jego ocenie pełni on całkowicie odmienne funkcje, mimo, iż oba te budynki faktycznie należą rodzajowo do zabudowy usługowej. Nie powinno budzić żadnej wątpliwości, iż funkcja obiektu użyteczności publicznej wykorzystywanego w systemie oświaty jest zgoła odmienna, niż budynku handlowo-usługowego (marketu). Nawet przy przyjęciu tezy, że pojęcie "usługi", w którym to ma być zawarta także sprzedaż, należy rozumieć bardzo szeroko to w tym przypadku nie sposób pominąć, że wobec braku ustawowych definicji tych pojęć na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy Prawa budowlanego, definiowanie tego pojęcia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - w jego części opisowej. Następuje to zwykle poprzez definicję w uchwale zatwierdzającej plan - "U" jako - terenu zabudowy usługowej - mogącego zawierać wszystkie lub wybrane (wymienione w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów - obszarów) kategorie terenów zabudowy usługowej; takich jak administracji i biur, usług drobnych, gastronomii, kultury, motoryzacji, oświaty, a także handlu (np. detalicznego, samodzielnych sklepów, butików, aptek, ale np. z wykluczeniem realizacji obiektów ) powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 przypadającej na 1 lokal handlowy), hotelowo turystycznych. (vide: uchwała RM L. z dnia [...] r. [...] w sprawie uchwalenia mpzp L. cz. III w rejonie ulic [...] [...] Kompozytorów [...] [...] [...]). Tym samym całkowicie niezasadne jest uwzględnienie Ośrodka Szkolno-Wychowawczego jako podstawy do przyjęcia " dobrego sąsiedztwa''. Według skarżącego wadliwy jest pogląd, według którego dostępność (analizowanych działek) z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. W doktrynie podkreśla się konieczność istnienia pomiędzy działkami pewnego powiązania urbanistycznego, przy czym nie można uznać za wystarczające dla jego uzasadnienia wyłącznie niewielkiej odległości pomiędzy działkami czy ich położenia w obrębie obszaru analizowanego, jak chce to widzieć organ. W tym przypadku brak jest takiego powiązania pomiędzy terenem planowanym pod inwestycję, a terenem nieruchomości na którym zlokalizowany jest Ośrodek Szkolno-Wychowawczy przy ul. [...]. Teren Ośrodka, chociażby biorąc pod uwagę usytuowanie głównego wejścia i wjazdu na nieruchomość na której jest on zlokalizowany, wykazuje powiązania urbanistyczne z działkami położonymi na wschód od niego - wzdłuż ulicy [...] (w części będącej "przedłużeniem'" ul. [...]. Skarżący zwrócił uwagę, że powierzchnia zabudowy obiektów usługowych handlowych i produkcyjnych znajdujących się w obszarze analizowanym jest wielokrotnie mniejsza, niż powierzchnia budynku usługowo-handlowego objętego wnioskiem. Największy z obiektów usługowych znajdujących się w obszarze analizowanym posiada powierzchnię zabudowy ok. 460 m2, zaś budynek objęty wnioskiem powierzchnię 1300 nr. Pozostałe obiekty o funkcji usługowej na obszarze analizowanym posiadają powierzchnie ok. 120 nr (na działce [...]) oraz 25 nr (na działce [...]). Nieuzasadnionym wynikami analizy jest także podwyższenie wskaźnika powierzchni zabudowy na wniosek inwestora o prawie 5% w stosunku do wielkości średniej. Tym samym uznać trzeba skala wnioskowanej zabudowy w żadnej mierze nie stanowi zgodnego z ładem przestrzennym uzupełnienia pozostałej zabudowy usługowej występującej ekstensywnie w obszarze analizowanym, zaś twierdzenie o "rozszerzeniu asortymentu usług w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej" pozostaje nieusprawiedliwione. W ocenie skarżącego wadliwie określono również średnią szerokość elewacji frontowej zabudowań usługowych zlokalizowanych w obszarze analizowanym. W treści analizy (a w konsekwencji także w decyzji) na potrzeby ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej budynków usługowych w obszarze analizowanym jako front działki (a w konsekwencji także elewację frontową) budynku Ośrodka Szkolno-Wychowawczego na działkach [...], [...], [...] przyjęto dłuższą krawędź budynku, usytuowaną wzdłuż ulicy [...] (w części będącej "przedłużeniem" ul. [...]). Tymczasem, prawidłowa analiza z odniesieniem pojęcia elewacji frontowej do frontu działki (definicja zawarta w §2 pkt 5 Rozporządzenia) nakazywałoby jako elewację frontową przyjąć część budynku zlokalizowaną wzdłuż drogi publicznej jednak od strony z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Główny wjazd na działki [...], [...] i [...] odbywa się od strony ulicy [...] w części, która jest "przedłużeniem" ulicy [...]. Tym samym parametr szerokości elewacji frontowej budynku Ośrodka plasowałby się na poziomie ok. 38 m. co z uwagi na nieznaczną liczbę obiektów usługowych na terenie analizowanym ma istotny wpływ na średnią wartość ustalanego parametru. Poza tym niezgodnie z § 6 Rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, nastąpiło nie w oparciu o średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy, ale jedynie zabudowy usługowej, co jest niedopuszczalne; Błędnie ustalono również wysokość budynku. Według § 7 Rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma stanowić przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tymczasem wysokość tą ustalono w oparciu o tzw. "chmurę punktów" w programie [...] odnosząc ją dodatkowo do średniego poziomu terenu, nie wskazując tej wysokości. Wadliwie i niezgodnie z wymogiem § 8 Rozporządzenia opisano geometrię dachu, bowiem określenie (pkt 3 lit. d decyzji I instancji) "przykrycie płaskie" nie odpowiada obligatoryjnym wymogom tego przepisu, tj. konieczności określenia kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych.

Wyrokiem z dnia 23 października 2018r. ( II SA/Lu 593/18 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję Prezydenta Miasta L.. Zdaniem sądu organy administracji obu instancji bezpodstawnie stwierdziły, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego o powierzchni zabudowy wynoszącej 1300 m2 i powierzchni sprzedaży do 800 m2 w obszarze zabudowanym praktycznie w całości budynkami o funkcji mieszkaniowej stanowi "analogię funkcjonalną". W sąsiedztwie terenu objętego planowaną inwestycją nie znajduje się bowiem zabudowa o tej samej, czy choćby zbliżonej funkcji, która uzasadniałaby przyjęcie, że został spełniony warunek "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej T. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 2020r. ( II OSK [...] ) uchylił wyrok sądu I instancji. Według sądu odwoławczego zabudowa objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spełnia wymóg kontynuacji funkcji, stanowiący jeden z koniecznych przesłanek ich ustalenia. Należy natomiast ocenić legalność decyzji pod kątem prawidłowości ustalenia w wyniku przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w których mowa w §§ 4-8 rozporządzenia, zwłaszcza, czy z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika w oparciu o które jednostki redakcyjne tych przepisów ustalono parametry i wskaźniki. Jeśli poszczególne z nich zostały ustalone na podstawie §4 ust. 4, §5 ust.2, § 6 ust. 2 lub § 7 ust. 4 należy rozważyć, czy przyjęte odstępstwa od zasadniczego sposobu wyznaczenia zostały należycie uzasadnione, a jeśli tak, czy to uzasadnienie rzeczywiście wynika z analizy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Słusznie uważa skarżący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest jedynie w razie łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2017r. poz. 1073 ). Równie trafne jest jednak stanowisko organów, wskazujących na ich zachowanie. Poza sporem pozostają na obecnym etapie dywagacje skarżącego dotyczące zachowania przez planowaną inwestycję opisanej w pkt. 1 tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, pozwalającej na tworzenie nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy zachowaniu obwiązującego ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy. Według tej zasady nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować, jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W wyroku z dnia 5 lutego 2020r. ( II OSK 492/19 ) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że planowana inwestycja, mająca charakter usługowy, spełnia warunek kontynuacji funkcji, a wniosek ten sąd wywiódł z analizy charakterystyki zabudowy działek sąsiednich. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powyższa ocena jest wiążąca także dla sądu w niniejszej sprawie. Zgodzić należy się z organami rozpatrującymi wniosek o ustalenie warunków zabudowy, według których spełnione zostały również przesłanki dotyczące ustalenia parametrów planowanej inwestycji. Trafnie uważa się, że cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U Nr 164 poz.1588 ) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Stanowi ona podstawę dla wszystkich istotnych ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2016 r., II OSK 1560/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Trafnie wskazał skarżący, że dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego konieczne jest ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość (długość) analizowanego obszaru. Granice analizowanego obszaru należy bowiem wyznaczyć w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 3 rozporządzenia). Nie można jednak zgodzić się z jego argumentacją, poddającą w wątpliwość prawidłowość jego wyznaczenia, z powołaniem się na definicję frontu działki o jakiej mowa w § 2 pkt. 5 rozporządzenia. Z orzeczenia zapadłego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jasno wynika, że poddał on ocenie istniejąca zabudowę w obszarze analizowanym, potwierdzając tym samym zasadność wyliczeń przyjętych przez organ. Żadnych też wątpliwości co do tej kwestii sąd odwoławczy nie określił w swoich wytycznych dotyczących dalszego badania legalności podjętych decyzji.

Odnośnie wyznaczania linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora zgodnie z § 4 rozporządzenia zasadniczo wyznacza się ją jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Linię zabudowy należy ustalić zgodnie z przepisami odrębnymi, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej została ustalona niezgodnie z tymi przepisami (ust. 2). W razie gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, linię tę ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3), Jeżeli z analizy urbanistycznej wynika natomiast, iż w konkretnej sprawie odpowiednie będzie inne wyznaczenie linii zabudowy, niż to wynika z ust. 1-3, "dopuszcza się" inne wyznaczenie linii nowej zabudowy (ust. 4). Powyższy przepis w pierwszym rzędzie preferuje zatem najkorzystniejszy dla zapewnienia ładu przestrzennego wariant ustalenia linii zabudowy, to jest taki, gdy stanowi ona przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszczalne odstępstwo od tej reguły, polegające na "innym wyznaczeniu linii zabudowy" (ust. 4), musi być natomiast każdorazowo uzasadnione ustaleniami wynikającymi z analizy urbanistycznej. W tym przypadku linię zabudowy ustalono według budynku znajdującego się na sąsiedniej działce [...] również przylegającej do ulicy [...] oraz według budynku znajdującego się na działce inwestora od strony ulicy [...].

Nie jest zasadny zarzut wadliwego ustalenia parametru zabudowy działki. Według § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Według analizy w obszarze analizowanym powierzchnia zabudowy mieści się w przedziale od 1,9% ( działki nr [...], [...] i [...] ) do 52 % ( działka nr [...]), przy średniej wynoszącej 23,7 %. Autor analizy dopuścił wyznaczenie tego wskaźnika w wysokości 28, 3 %, przy utrzymaniu minimum 20% powierzchni biologicznie czynnej, argumentując odstępstwo niewielką różnicą pomiędzy powierzchnią wnioskowana przez inwestora, a wskazaną średnią.

Równie niezasadny jest zarzut ustalenia szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Oznacza to, że podmiotowi ubiegającemu się o warunki zabudowy przekazano pewną swobodę inwestycyjną, z której będzie mógł skorzystać na późniejszych etapach postępowania – w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Według analizy szerokość elewacji frontowej budynków usługowych w obszarze analizowanym wynosi od 13m ( działka nr ) do 51 m ( działki nr [...], [...] i [...] ), przy średniej wynoszącej 32m. Ustalenie szerokości nowej zabudowy w wymiarze 31 m oznacza, że wartość nie zostanie przekroczona. Wbrew opinii skarżącego organ nie popełnił błędu ustalając wspomniany parametr w odniesieniu do budynków usługowych. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2017r. ( II OSK 1732/15 opubl. w CBOSA ) racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbyć się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji – w tym przypadku zabudowy usługowej. Nie można zgodzić się przy tym z zarzutem skargi wadliwego ustalenia frontu działki na której zlokalizowany jest Ośrodek Szkolno - Wychowawczy. Należy zaznaczyć, że wątek ten nie był podnoszony w odwołaniu od decyzji, co może sugerować akceptację wyliczeń ujętych w analizie, przyjętych następnie przez organy. Warto także zaznaczyć, że zarówno projekt decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i sama analiza zostały sporządzone przez urbanistę, który zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy jest podmiotem do tego uprawnionym, posiadającym odpowiednią wiedzę w zakresie planowania zabudowy w przestrzeniach zurbanizowanych.

Niezasadny jest zarzut wadliwego ustalenia wysokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. § 7 ust. 3 dopuszcza odstępstwo do tej zasady. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że przyjęto rozwiązanie dopuszczalne, wskazując wysokość górnej krawędzi nie przekraczającą 7,5 jako średnią z przedziału od 4,5 do 11m elewacji frontowej budynków usługowych. Uwzględnienie tego rodzaju budynków jako odniesienie do ustalenia parametru wysokościowego dla planowanej inwestycji, jak już wspomniano, nie stanowi naruszenia przepisów rozporządzenia w stopniu uzasadniającym jego zakwestionowanie. Nie ma też racji skarżący wytykając ustalenie wysokości budynków na podstawie tzw. chmury punktów w programie [...] Przepisy rozporządzenia nie wskazują w jaki sposób należy ustalać wskaźniki istniejącej zabudowy, stanowiąc jedynie, że musza one wynikać z przeprowadzonej analizy. Nie ma zatem przeszkód, aby sporządzający ją posiłkował się różnymi metodami obliczeń w tym, wspomnianego programu do przetwarzania danych ze skanowania laserowego. W aktach znajdują się przekroje z chmury punktów dla poszczególnych budynków usługowych w tym zakładu kamieniarskiego, Ośrodka Szkolno – Wychowawczego i byłego sklepu ogrodniczego, podające ich wysokość. Trzeba zaznaczyć, że kwestionując zastosowanie programu skarżący nie wskazał, aby podane wysokości budynków były w rzeczywistości inne, niż przyjęte w analizie i następnie w decyzji.

Wbrew przekonaniu skarżącego poprawnie ustalono geometrię dachu nowej zabudowy. Przepis § 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Także w tym przypadku skorzystano z programu [...] pokazując, że w obszarze analizowanym występują przekrycia płaskie i wielopołaciowe o nachyleniu do 35°. Z kolei wysokość kalenic budynków usługowych mieści się w zakresie od 5 do 12m i średnio wynosi 8,5m. Przyjęcie zatem przekrycia dachu płaskiego lub wielopołaciowego o nachyleniu do 35°z kalenicą na wysokości maksymalnie 9m mieściło się w granicach wynikających z analizy.

Warto przy tym zaznaczyć, że decyzji nie deprecjonuje wyznaczanie omawianych parametrów jako maksymalnych, czy przy użycia przyimka "do". W każdej wersji jest to wyznaczenie konkretne, nie pozwala bowiem, co jasne, na przekroczenie – na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego – konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy, mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru analizowanego. Zaznaczyć należy, że celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotem postępowania zmierzającego do jej wydania nie jest ustalanie konkretnych wymiarów budynku, czy też innego obiektu budowlanego, lecz wskazanie koniecznych warunków przyszłej zabudowy w sposób uwzględniających wspomnianą już zasadę "dobrego sąsiedztwa" ( wyrok NSA z dnia 3 marca 2020. II OSK 2563/18 opubl.w CBOSA ). Powyższej oceny nie zmienia także brak określenia w analizie parametrów minimalnych "od", ale błąd ten nie stanowi takiej wadliwości, która powodowałaby eliminację decyzji z obrotu prawnego ( tak tez NSA w wyroku z dnia 27 lipca 2017r. II OSK 2927/15 opubl. W CBOSA ).

Spełniona została także przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeśli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Wskazać należy, że stosownie do art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), przepisów rozdziału 2 tej ustawy, dotyczących zasad przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Działki wskazane przez inwestora położone są w granicach administracyjnych miasta L., wobec czego teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Z podanych wyżej powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.