Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt OPK 8/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Hasła tematyczne: Transport
Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Powołane przepisy: article: poz. 933
journal: Dz.U. 2000 nr 8 poz. 2
article: art. 104, art. 106
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 2 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 50 poz. 601
law: Obwieszczenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 29 maja 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo przewozowe.
article: art. 4, art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 141 poz. 942
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób.
Teza: Do uzgodnienia zmian w rozkładzie jazdy przez właściwe organy prowadzące koordynację zmian rozkładów jazdy w transporcie samochodowym, o którym mowa w par. 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych /Dz.U. nr 82 poz. 933/, w zakresie nie powodującym konieczności zmiany zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi, nie stosuje się przepisu art. 106 Kpa. Uzgodnienie zmian w rozkładzie jazdy nie następuje również w formie pisma organu informującego przedsiębiorcę o sposobie załatwienia sprawy.

TEZY

Do uzgodnienia zmian w rozkładzie jazdy przez właściwe organy prowadzące koordynację zmian rozkładów jazdy w transporcie samochodowym, o którym mowa w par. 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych /Dz.U. nr 82 poz. 933/, w zakresie nie powodującym konieczności zmiany zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi, nie stosuje się przepisu art. 106 Kpa. Uzgodnienie zmian w rozkładzie jazdy nie następuje również w formie pisma organu informującego przedsiębiorcę o sposobie załatwienia sprawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Wiesława Czerwińskiego, prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie z odwołania Mariusza Sz. od decyzji Marszałka Województwa Ś. w przedmiocie odmowy uzgodnienia zmiany rozkładu jazdy w transporcie samochodowym po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2001 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ o brzmieniu:

"Czy uzgodnienie w sprawie zmian w rozkładzie jazdy w myśl par. 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych /Dz.U. nr 82 poz. 933/ powinno być wyrażone przez właściwe organy prowadzące koordynację w postaci udzielenia stronie odpowiedzi zwykłym pismem, czy też w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego".

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uchwałą, z dnia 15 lutego 2001 r. (...), podjętą na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przedstawionym w sentencji uchwały.

Pytanie prawne zostało postawione w następującym stanie faktycznym:

Marszałek Województwa Ś. decyzją z dnia 13 października 1999 r. udzielił Mariuszowi Sz. i Jarosławowi S., prowadzącym spółkę cywilną pod firmą, "T.-B.", zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób w przewozach regularnych na linii komunikacyjnej Ostrowiec-Kielce-Ostrowiec na czas nieoznaczony. W decyzji tej podano, że zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy oraz wykazem pojazdów zgłoszonych do przewozów.

Mariusz Sz. wnioskami z dnia 20 kwietnia 2000 r. i dnia 2 czerwca 2000 r. wystąpił do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. o uzgodnienie zmian w rozkładzie jazdy na linii Ostrowiec-Kielce-Ostrowiec przez zwiększenie częstotliwości kursowania pojazdów na tej linii komunikacyjnej w sposób wynikający z przedłożonego projektu rozkładu jazdy.

Marszałek Województwa Ś. pismem z dnia 6 grudnia 2000 r. powołując się na art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe /Dz.U. 2000 nr 50 poz. 601/ poinformował Mariusza Sz. i Jarosława S., że nie uzgadnia przedłożonego projektu zmian rozkładu jazdy. W piśmie tym Marszałek wskazał, że proponowane dodatkowe kursy w części pokrywają się z godzinami odjazdów autobusów innego przewoźnika, w pozostałej zaś części występują zbyt małe różnice czasowe w stosunku do godzin odjazdów innych przewoźników. Projekt rozkładu jazdy uzyskał negatywną opinię samorządów powiatowych K. i O. oraz gminy N.-S. Odmawiając uzgodnienia wzięto również pod uwagę standard i jakość świadczonych usług przez wszystkich przewoźników. Marszałek Województwa Ś. następnie stwierdził, że koordynacja rozkładu jazdy nie jest elementem postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie drogowego przewozu osób, a jej dokonywanie nie nosi cech rozpoznawania sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Celem koordynacji jest organizacja regularnego przewozu osób, zatem uzgodnienie na zasadach koordynacji jest jedynie czynnością o charakterze organizacyjno-technicznym. Żaden przepis prawa nie przewiduje uzgodnienia rozkładu jazdy w formie decyzji administracyjnej.

Mariusz Sz. pismo Marszałka Województwa Ś. potraktował jako decyzję administracyjną i w odwołaniu wniósł o jej uchylenie w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy przez uzgodnienie zmian w rozkładzie jazdy. Odwołujący się zakwestionował pogląd Marszałka Województwa Ś., że uzgodnienie rozkładu jazdy jest jedynie czynnością organizacyjno-techniczną, skoro stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie wydane po rozpatrzeniu wniosku o uzgodnienie zmian w rozkładzie jazdy.

Rozpatrując to odwołanie skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uznał, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyjaśnienia wyłaniającego się zagadnienia prawnego, a pełny skład tego Kolegium podzielając to stanowisko wystąpił z pytaniem prawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu uchwały stwierdziło, że zgodnie z art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób /Dz.U. nr 141 poz. 942 ze zm./ wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób w przewozach regularnych wymaga przedłożenia przez przedsiębiorcę, ubiegającego się o zezwolenie, projektu rozkładu jazdy uzgodnionego na zasadach wynikających z prawa przewozowego. Obowiązek uzgodnienia przed wydaniem decyzji ciąży zarówno na przewoźnikach, jak i na organach powołanych do koordynacji rozkładów jazdy, tj. właściwych zarządach gminy, powiatu i województwa /art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe - Dz.U. 2000 nr 50 poz. 601/. Przewoźnicy korzystający z zezwolenia mogą dokonywać w każdym czasie zmian w rozkładach jazdy, jednak po uprzednim ich uzgodnieniu z właściwymi organami prowadzącymi koordynację/par. 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych - Dz.U. nr 82 poz. 933/. Jednakże żaden przepis prawa regulujący materię krajowego drogowego przewozu osób nie określa formy w jakiej ma być wyrażone uzgodnienie rozkładu jazdy bądź zmiany w rozkładzie jazdy. Rodzi się zatem wątpliwość dotycząca charakteru tego uzgodnienia. W ocenie Kolegium, skoro właściwy zarząd gminy, powiatu lub województwa z mocy przepisów prawa materialnego jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w określonym zakresie /uzgodnienia/, to powinien je przekazać we właściwej formie przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 Kpa. Uznanie uzgodnienia projektu rozkładu jazdy, a następnie zmian w rozkładzie jazdy, za czynność organizacyjno-techniczną, pozbawiałoby przewoźnika możliwości kontroli postępowania związanego z przebiegiem koordynacji i uzgodnieniem projektu rozkładu jazdy /zmian w rozkładzie jazdy/, a w konsekwencji uzyskania zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób /zmianę rozkładu jazdy/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedstawione do wyjaśnienia zagadnienie prawne nie obejmuje całego formalnoprawnego trybu związanego z uzyskaniem przez przedsiębiorcę zezwolenia na wykonywanie zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi, regulowanego przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób /Dz.U. nr 141 poz. 942 ze zm./, zwanej dalej ustawą. Istota zagadnienia odnosi się, tak jak to zostało ujęte w pytaniu, wyłącznie do kwestii procesowych związanych z uzgodnieniem z właściwymi organami prowadzącymi koordynację rozkładów jazdy zmian w rozkładach jazdy przedsiębiorców, wykonujących już działalność przewozową.

Rozpatrując przedstawione zagadnienie prawne na wstępie stwierdzić trzeba, że ustawa wprowadziła koncesjonowanie działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu krajowego drogowego przewozu osób pojazdami samochodowymi /art. 4 ust. 1/. Udzielenie bądź odmowa udzielenia zezwolenia, a także cofnięcie, zmiana lub wygaśnięcie zezwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę albo marszałka województwa w zależności od tego, czy przewozy wykonywane są na terenie jednej gminy, kilku gmin czy powiatów /art. 4 ust. 2 i art. 10 ust. 2/. Jednym z warunków udzielenia zezwolenia na przewozy regularne jest przedłożenie przez przedsiębiorcę projektu rozkładu jazdy uzgodnionego na zasadach określonych w przepisach prawa przewozowego /art. 11 ust. 3 pkt 1/. Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe /Dz.U. 2000 nr 50 poz. 601/, zwana dalej ustawą Prawo przewozowe, w art. 2 ust. 3 i 4 stanowi, że prowadzenie koordynacji rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi należy do zarządów jednostek samorządu terytorialnego /gminy, powiatu i województwa/, a organy te obowiązane są do zorganizowania koordynacji rozkładów jazdy na swoim obszarze oraz do uzgadniania rozkładów jazdy w przypadku, gdy dana linia komunikacyjna przebiega poza ich obszarem. Obowiązek uzgadniania rozkładów jazdy z tymi organami spoczywa także na przewoźnikach /art. 2 ust. 5/. Uzgodnienie projektu rozkładu jazdy i spełnienie dalszych ustawowych wymogów stwarza podstawę do udzielenia przedsiębiorcy zezwolenia, który zobligowany jest prowadzić działalność przewozową zgodnie z warunkami zezwolenia i uzgodnionym rozkładem jazdy. Przepis par. 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych /Dz.U. nr 82 poz. 933/, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo przewozowe, umożliwia dokonywanie zmian w rozkładach jazdy w transporcie samochodowym z tym, że po uprzednim ich uzgodnieniu z właściwymi organami prowadzącymi koordynację rozkładów jazdy.

Analiza przepisów ustawy wskazuje, że o ile ustawodawca określił w niej formę prawną, w jakiej właściwy organ udziela zezwolenia lub dokonuje zmiany zezwolenia na wykonywanie zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi, tj. w drodze decyzji, o tyle w obu omawianych ustawach nie określił formy w jakiej winno nastąpić uzgodnienie z właściwymi organami prowadzącymi koordynację zmian w rozkładach jazdy. W przepisie art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo przewozowe zostało zawarte upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. trybu uzgodnienia rozkładów jazdy, co zgodnie z poglądem ukształtowanym od lat w doktrynie obejmuje również określenie formy prawnej tego uzgodnienia. Jednakże w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 5 września 2000 r. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej ograniczył się do wskazania, że zmiany rozkładów jazdy w transporcie samochodowym wymagają uprzedniego uzgodnienia, tym samym nie określił formy prawnej uzgodnienia. Zrozumiałym w takiej sytuacji stają się wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do charakteru prawnego uzgodnienia zmian w rozkładach jazdy.

Punktem wyjścia rozważań uczynić należy przede wszystkim ustalenie wzajemnej relacji pomiędzy postępowaniem w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi w przewozach regularnych, a postępowaniem o zmianę rozkładu jazdy. Pierwsze z tych postępowań zostaje wszczęte na wniosek przedsiębiorcy, toczy się przed powołanym do załatwienia tych spraw organem administracji publicznej /właściwym organem udzielającym zezwolenia/, a w ramach prowadzonego postępowania organ ocenia, czy przedsiębiorca spełnia ustawowe warunki do udzielenia zezwolenia, o których mowa w art. 11 i art. 15 ustawy, następnie załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w rozumieniu art. 104 Kpa. Zgodnie z tym co już wskazano, przedsiębiorca obowiązany jest prowadzić działalność przewozową zgodnie z uzgodnionym rozkładem jazdy, a naruszenie tego obowiązku może skutkować cofnięciem zezwolenia /art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy/. W myśl przepisu par. 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. rozkłady jazdy, stanowiące integralną część zezwolenia, określają nazwę i adres przewoźnika, dzień wejścia w życie i termin rozkładu jazdy, drogę przewozu, rodzaj prowadzonych usług komunikacyjnych, środki transportowe objęte rezerwacją miejsc lub przystosowane do przewozu osób niepełnosprawnych oraz dni, godziny, minuty odjazdu i przyjazdu środków transportowych albo częstotliwość ich kursowania oraz dokładne wskazanie miejsca odjazdu i przyjazdu. W zakresie tak oznaczonym można dokonywać zmian w rozkładach jazdy po uprzednim ich uzgodnieniu z właściwymi organami prowadzącymi koordynację rozkładów jazdy /par. 2 ust. 6 rozporządzenia/. Z regulacji tej, w powiązaniu z treścią par. 1 ust. 1 rozporządzenia określającą dane jakie winien zawierać rozkład jazdy oraz w zestawieniu z brzmieniem art. 8 ust. 2 ustawy płynie wniosek, że każda zmiana w rozkładzie jazdy w transporcie samochodowym wymaga uprzedniego uzgodnienia z organem prowadzącym koordynację, natomiast nie wszystkie zmiany w rozkładzie jazdy dodatkowo pociągają za sobą konieczność zmiany decyzji - zezwolenia na prowadzenie działalności przewozowej w transporcie samochodowym. Przepis art. 8 ust. 2 ustawy określa bowiem przypadki, w których może być zmienione zezwolenie. Mianowicie, w razie zmiany oznaczenia przedsiębiorcy lub siedziby /miejsca zamieszkania/ przedsiębiorcy, obszaru lub przebiegu linii komunikacyjnej, pojazdu lub numeru rejestracyjnego pojazdu zgłoszonego do przewozu. Przedstawiony stan prawny w omawianej materii skłania do konkluzji, że zmiana rozkładu jazdy w transporcie samochodowym polegająca na zmianie dni, godzin, minut odjazdu i przyjazdu środków transportowych oraz częstotliwości ich kursowania /par. 1 ust. l pkt 6 rozporządzenia/ wymaga jedynie uzgodnienia z właściwymi organami prowadzącymi koordynację, bez potrzeby zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności przewozowej w transporcie samochodowym. Z ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanu faktycznego sprawy wynika, że taka właśnie sytuacja ma miejsce. Przedsiębiorca prowadzi działalność przewozową na podstawie zezwolenia zgodnie z uzgodnionym rozkładem jazdy, a wniosek o uzgodnienie zmian w rozkładzie jazdy zakładał tylko zwiększenie częstotliwości kursowania środków transportowych na dotychczasowej linii komunikacyjnej bez zmian powodujących potrzebę zmiany zezwolenia. Ograniczając dalsze rozważania do wątpliwości natury prawnej, jakie nasunęły się Kolegium, od wyjaśnienia których zależy rozstrzygnięcie sprawy, zauważyć należy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem przedsiębiorcy o zmianę rozkładu jazdy inicjuje wszczęcie nowego postępowania, posiadającego byt prawny samodzielny i niezależny od postępowania w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności przewozowej w przewozach regularnych. Ustawodawca w sposób wyraźny określił, na czyj wniosek zostaje wszczęte postępowanie o zmianę rozkładu jazdy, organ właściwy do rozpatrzenia wniosku i skutki prawne jakie niesie za sobą uzgodnienie bądź odmowa uzgodnienia. Aczkolwiek postępowanie zainicjowane wnioskiem przedsiębiorcy prowadzącego działalność przewozową w transporcie samochodowym o zmianę rozkładu jazdy odbywa się poza zasadniczym postępowaniem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie zarobkowego przewozu osób, nie oznacza to jednak, by z uwagi na jego zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz związek z poprzednim postępowaniem to nowe postępowanie nie nosiło znamion postępowania administracyjnego normowanego Kodeksem postępowania administracyjnego. Przedsiębiorca składając wniosek do właściwego organu prowadzącego koordynację o zmianę rozkładu jazdy, stanowiącego integralną część zezwolenia, domaga się ustalenia własnej sytuacji prawnej odnośnie zgłoszonego żądania wywierającej wpływ na sferę jego praw i obowiązków i tym wykazuje swój interes prawny w prowadzeniu postępowania.

Z mocy zaś wyraźnego przepisu prawa materialnego właściwy organ prowadzący koordynację jest umocowany i jednocześnie zobligowany do rozpatrzenia tego wniosku i załatwienia sprawy przez zajęcie stanowiska przybierającego postać uzgodnienia. Organ ten jest jednocześnie jednym z organów powołanych z mocy art. 2 ust. 3 ustawy Prawo przewozowe do zorganizowania i prowadzenia koordynacji rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi. Koordynacja rozkładów jazdy polega zasadniczo na ustaleniu wzajemnych połączeń pomiędzy różnymi rodzajami transportu lądowego w punktach styczności na podstawie rozkładów jazdy pociągów oraz uzgadnianiu przebiegu linii komunikacyjnych oraz godzin odjazdów pojazdów samochodowych w regularnym transporcie zbiorowym, z uwzględnieniem w szczególności potrzeb przewozowych zgłaszanych przez samorządy gminne, powiatowe lub wojewódzkie oraz zabezpieczenia potrzeb przewozowych przez przewoźników /par. 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r./. W wyniku prowadzenia przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego /gminy, powiatu i województwa/ takich czynności koordynujących rozkłady jazdy, właściwy ze względu na obszar i przebieg linii komunikacyjnej organ powołany został do uzgodnienia zmian w rozkładzie jazdy w konkretnej indywidualnej sprawie przedsiębiorcy występującego o uzgodnienie. Z tego wynika, że organy to występują w podwójnej roli: z jednej strony jako organy koordynujące w sposób generalny rozkłady jazdy w transporcie samochodowym na swoim obszarze, z drugiej zaś - jako organy uzgadniające zmiany w rozkładzie jazdy przedsiębiorcy wykonującego działalność przewozową w transporcie samochodowym. W języku potocznym i prawnym zwrot "uzgodnienie" rozumiany jest jako ujednolicenie stanowiska, zakłada zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w określonej sprawie. Odmowa uzgodnienia oznacza więc brak przyzwolenia, zgody na wypracowanie wspólnego stanowiska w danej sprawie. Mając to na uwadze, a ponadto uwzględniając zakres kompetencji przyznanych organom prowadzącym koordynację w procesie uzgadniania zmian w rozkładzie jazdy, ich nadrzędną w stosunku do przedsiębiorcy pozycję w tym postępowaniu oraz skutki prawne władczego działania, to nie ulega wątpliwości, że w omawianej materii organy to zajmując określone stanowisko /dokonując uzgodnienia/ wykonują administrację publiczną w indywidualnej sprawie z tego zakresu. Zajęte zaś przez to organy stanowisko, przybierające postać uzgodnienia, kończy postępowanie zainicjowane wnioskiem przedsiębiorcy o zmianę rozkładu jazdy w transporcie samochodowym, a jego treścią jest załatwienie indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem, może nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej dla władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. Stosownie do przepisu art. 104 Kpa zamknięcie czynności procesowych przed właściwym organem i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty następuje zasadniczo przez wydanie decyzji administracyjnej. Odstąpienie przez ustawodawcę od określenia wprost w normie prawnej formy decyzji administracyjnej dla załatwienia konkretnej sprawy samo przez się nie oznacza, że forma decyzyjna jest wyłączona. W doktrynie prawa i judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny indywidualny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1985 r. II CR 320/85 - OSN 1986 z. 10 poz. 158/. Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla jednostki, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów i podległych im jednostek /por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 - ONSA 1999 Nr 1 poz. 3/. Zwraca się także uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują niejednokrotnie decyzyjna formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale również przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. zezwala, stwierdza, przydziela /por. uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 - ONSA 2000 r., z. 2 poz. 54/. Dla wyjaśnienia przedstawionego zagadnienia prawnego brak wyraźnego określenia w omawianych przepisach prawnej formy załatwienia przez właściwy organ spraw o zmianę rozkładów jazdy przedsiębiorców wykonujących działalność przewozową w transporcie samochodowym nie ma więc decydującego znaczenia.

Zgodnie z tym co dotychczas rozważono, treścią stanowiska organu zajętego w następstwie wniosku przedsiębiorcy o zmianę rozkładu jazdy w transporcie samochodowym, jest rozstrzygnięcie w sposób władczy i jednostronny o istocie tej sprawy przez uzgodnienie bądź odmowę uzgodnienia zmian w rozkładzie jazdy. Wobec tego, że uprawnienie przedsiębiorcy, o którym mowa w par. 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r., nie powstaje z mocy prawa, konkretyzacja tej normy winna być dokonana w formie przewidzianej dla władczej ingerencji organu w sferę praw jednostki, a zatem w drodze decyzji administracyjnej. Argumentacja ta doznaje wsparcia, jeśli się weźmie pod uwagę, że ustawodawca przewidzianej w art. 104 Kpa zasady załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji w tego rodzaju sprawach w sposób wyraźny nie wyłączył.

Całokształt przedstawionych rozważań w kontekście pytania prawnego dostarcza wystarczających podstaw do przyjęcia, że uzgodnienie zmian w rozkładach jazdy w transporcie samochodowym nie może nastąpić w drodze pisma organu informującego przedsiębiorcę o sposobie załatwienia sprawy.

Dalsza wątpliwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprowadza się do tego, czy do uzgodnienia zmian w rozkładach jazdy przedsiębiorców wykonujących działalność przewozową w transporcie samochodowym ma zastosowanie art. 106 Kpa. Przepis ten normuje proceduralne kwestie współdziałania co najmniej dwóch organów administracyjnych w rozumieniu ustrojowym lub funkcjonalnym przy wydawaniu decyzji w konkretnej sprawie. Uregulowanie to odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego wydanie decyzji przez właściwy organ załatwiający sprawę /organ decyzyjny/ uzależnione jest od zajęcia stanowiska przez inny organ /organ współkompetentny/ przez wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie. Obowiązek współdziałania oznacza, że nie można wydać w sposób prawidłowy decyzji bez udziału drugiego organu. Poglądy doktryny i judykatury co do rozumienia instytucji współdziałania organów przy wydawaniu decyzji oraz zakresu i formy tego współdziałania są ugruntowane /por. zwłaszcza uchwały: składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., OPS 8/98 - ONSA 1999 Nr 1 poz. 7 i składu pięciu sędziów z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98 - ONSA 1999 Nr 3 poz. 80 oraz J. Borkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1996 r., str. 466 i nast. i podana tam literatura przedmiotu/. Niejednokrotnie ustawy szczególne wprowadzają modyfikacje do ogólnego modelu kodeksowej instytucji współdziałania organów, na co zwrócono uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Modyfikacja ta dotyczy głównie zakresu współdziałania organu wydającego decyzję z organem współkompetentnym /por. uchwałę składu pięciu sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 9/00/ oraz formy, w jakiej organ współkompetentny zajmuje swoje stanowisko i związania organu decyzyjnego treścią stanowiska innego organu /por. powołaną uchwałę składu pięciu sędziów z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98/. Skoro jednak w świetle brzmienia par. 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. uzgodnienie bądź odmowa uzgodnienia zmian w rozkładach jazdy przedsiębiorców wykonujących działalność przewozową w transporcie samochodowym, w zakresie nie powodującym konieczności zmiany zezwolenia, kończy to postępowanie, tym samym organy prowadzące koordynację nie występują w tym postępowaniu w pozycji procesowej organu współkompetentnego. Z oczywistych więc względów instytucja współdziałania organów w takiej sytuacji nie może mieć zastosowania. Poglądu tego nie zmienia fakt, że skutkiem rozpoczęcia przez przedsiębiorcę działalności przewozowej bez uzgodnienia zmian w rozkładzie jazdy może być cofnięte przez inny organ zezwolenia na prowadzenie działalności przewozowej. Stanowi to jednak przedmiot postępowania w oddzielnej sprawie prowadzonej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy przez właściwy organ udzielający zezwolenia.

Sygnalizowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu uchwały dalsza wątpliwość dotycząca charakteru prawnego i formy uzgodnienia projektu rozkładu jazdy, o którym mowa w art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy, który przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia na wykonywanie zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi w przewozach regularnych obowiązany jest przedłożyć organowi udzielającemu zezwolenia, musi pozostać poza sferą rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż od wyjaśnienia tego zagadnienia nie zależy rozstrzygnięcie sprawy.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.