Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2739/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 ppkt 2,5a,6 art. 141 par. 4 art. 166 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "E." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 436/20 odrzucającego skargę "E." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Rady Gminy [...] o zasądzenie na rzecz Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 436/20, odrzucił skargę ".E" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 30 grudnia 2002 r. Rada Gminy [...], na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm., zwana dalej: "u.z.p.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej: "u.s.g."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]".

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła "E." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7), 9) i 10) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez:

a) nieuwzględnienie przy sporządzaniu studium w odpowiednim wymiarze takich czynników jak prawo własności, potrzeby interesu publicznego oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej;

b) sporządzenie studium z rażącym naruszeniem powołanych przepisów ograniczając m.in. prawa właścicielskie skarżącej, w zakresie w jakim teren działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], przeznaczono na rolniczą przestrzeń produkcyjną, uniemożliwiając tym samym właścicielowi nieruchomości realizację inwestycji w postaci obiektu użyteczności publicznej – stacji paliw płynnych;

2) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez określenie przeznaczenia działki o nr ewidencyjnym [...] na rolniczą przestrzeń produkcyjną z całkowitym pominięciem obowiązku wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych przez organ przy ustalaniu przeznaczenia terenu i określaniu sposobu jego zagospodarowania/korzystania z terenu, co biorąc pod uwagę, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, skutkowało całkowitym pominięciem interesu prawnego skarżącego właściciela i unicestwieniem przysługujących mu na gruncie k.c. uprawnień właścicielskich;

3) art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i przeznaczenie nieruchomości należącej do skarżącej na rolniczą przestrzeń produkcyjną, co skutkuje bezpośrednio naruszeniem interesu prawnego skarżącej oraz przysługującego jej prawa własności do nieruchomości, co uwidocznione zostało zwłaszcza w kontekście podjętych przez skarżącą działań w celu zagospodarowania nieruchomości na przeznaczenie usługowe – budowę obiektu użyteczności publicznej w postaci stacji paliw płynnych;

4) art. 10 ust. 1 pkt 7), 8) i 14) u.p.z.p., poprzez brak uwzględnienia w studium potrzeb i możliwości rozwoju gminy, stanu prawnego gruntów oraz zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, czego przejawem stało się przeznaczenie w studium terenu nieruchomości pod rolniczą przestrzeń produkcyjną i tym samym uniemożliwienie skarżącej realizacji inwestycji obiektu użyteczności publicznej jaką jest stacja paliw płynnych, która to inwestycja wpłynęłaby znacząco na możliwości rozwoju Gminy [...] przy uwzględnieniu następczych ekonomiczno-społecznych korzyści, w tym korzyści dla społeczności lokalnej wynikających, m. in. z powstania nowych miejsc pracy, przy okazji jednoczesnej realizacji przez gminę zadań własnych (aktywizacja społeczności lokalnej) oraz powstania podmiotu gospodarczego, który uiszczał będzie na rzecz Gminy [...] podatki i opłaty lokalne;

5) art. 10 ust. 2 pkt 5) i 10) u.p.z.p., poprzez brak uwzględnienia i określenia w studium kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz ograniczenie praw właścicielskich skarżącej w zakresie przeznaczenia jej działki na rolniczą przestrzeń produkcyjną pomimo braku dookreślenia kierunków i zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej i doprecyzowania we wskazanym zakresie;

6) art. 32 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 3 u.p.z.p., poprzez:

a) brak oceny aktualności studium pomimo ustawowego zobowiązania wójta do przygotowania rozwiązań planistycznych – w oparciu o sporządzone, bieżące analizy stanu zagospodarowania terenu i jego zgodności z aktualnymi postanowieniami studium;

b) brak wzięcia pod uwagę zgodności studium – z wymogami wynikającymi z przepisu art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p.;

7) art. 7 ust. 1 pkt 15) u.s.g., poprzez niewywiązanie się przez Gminę [...] z należytej realizacji zadań własnych w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej, tj. utrzymania i zapewnienia społeczności gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, którego przejawem jest uniemożliwienie realizacji przez skarżącą inwestycji w postaci obiektu użyteczności publicznej stacji paliw płynnych na terenie posiadanej nieruchomości;

8) art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 64 Konstytucji, poprzez:

a) naruszenie prawa własności należącej do skarżącej nieruchomości w zakresie naruszającym istotę tego chronionego konstytucyjnie prawa i ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością oraz jej zagospodarowania zgodnie z treścią prawa własności;

b) ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne z naruszeniem interesu prawnego skarżącej i uniemożliwienie innego niż rolnicze zagospodarowania terenu nieruchomości bez merytorycznego uzasadnienia;

c) nadużycie władztwa planistycznego gminy mającego służyć ogółowi i uchwalenie przez jednostkę samorządu studium i dalej planu ograniczającego możliwości zagospodarowania nieruchomości, w tym blokującego rzeczywistą możliwość realizacji przez skarżącą inwestycji obiektu użyteczności publicznej w postaci stacji paliw płynnych;

9) art. 140 k.c. poprzez naruszenie przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości objętej zaskarżoną częścią studium, polegające na uniemożliwieniu korzystania z niej w celu realizacji inwestycji obiektu pożytku publicznego w postaci stacji paliw płynnych, tj. wykorzystania nieruchomości na cele usługowe związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części obejmującej określenie przeznaczenia terenu działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...] na rolniczą przestrzeń produkcyjną oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Organ administracji stwierdził, że skarżąca nie wykazała się interesem prawnym w rozumieniu art. 101 u.s.g. W dacie podejmowania kwestionowanej uchwały działka oznaczona numerem [...], będąca obecnie własnością skarżącej, stanowiła jedną większą całość (działka uległa podziałowi) i należała do prywatnej osoby. Zarówno przed uchwaleniem studium, jak i w dacie jego uchwalania oraz długo po jego uchwaleniu (do 3 listopada 2016 r.), działka ta wykorzystywana była wyłącznie do produkcji rolnej. Właścicielka działki była bowiem rolnikiem. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że uchwalając studium Rada Gminy [...] nie tylko w żaden sposób nie naruszyła dotychczasowego przeznaczenia tego gruntu, ale wręcz potwierdziła jego rolnicze przeznaczenie. Na etapie uchwalania studium właścicielka działki nie wnosiła żadnych uwag. Działka ta obejmuje gleby o wysokiej klasie bonitacyjnej, których ochrona jest wręcz obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego. Dopiero 3 listopada 2016 r. działka nr [...] została nabyta przez skarżącą, która rozpoczęła czynności zmierzające do zmiany jej pierwotnego przeznaczenia. Skarżąca chcąc wymusić w sposób nieuprawniony zmiany w studium próbuje zniwelować niekorzystne skutki podejmowanych przez siebie transakcji. Takie działanie nie może być utożsamiane z posiadaniem przez skarżącą interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Zaskarżona uchwała określiła uwarunkowania gminy, kierunki jej rozwoju oraz politykę przestrzenną na terenie Gminy [...]. Jak wynika z treści studium, Gmina [...] jest gminą wiejską, której rozwój uzależniony jest od rozwoju gospodarki rolnej, agroturystki i rekreacji. Zasady zabudowy mieszkaniowej wskazują na konieczność utrzymania miejsc zainwestowania w istniejących siedliskach zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej z uzupełnieniem enklaw w ramach istniejącej i projektowanej zabudowy. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna może być projektowana w wyznaczonych ciągach wzdłuż dróg, o ile występują tam gleby klasy V i VI. Na glebach chronionych dopuszcza się jedynie lokalizację zabudowy zagrodowej. Zabudowa letniskowa jest możliwa do realizacji tylko na terenach przeznaczonych na ten cel w studium o zalecanej minimalnej wielkości działek 1000 m2. W studium wskazano, że na terenie Gminy [...] występują duże kompleksy z udziałem gleb najwyższej bonitacji (gleby chronione), które oznaczono jako obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Wskazano również, że nie należy w ich obrębie projektować zabudowy (z wyjątkiem zabudowy zagrodowej i obiektów bezpośrednio związanych z produkcją rolną) bądź terenów przemysłowych w celu pozostawienia spójności tych przestrzeni i ochrony ich potencjału dla rozwoju rolnictwa w oparciu o duże i stabilne gospodarstwa rolne. W studium przewidziano zasadę utrzymania i rozwoju funkcji rolniczej przez: 1) ochronę rolniczych przestrzeni produkcyjnych; 2) utrzymanie i rozwój zabudowy o funkcji rolniczej w pasmach istniejących zabudowy zagrodowej, z dopuszczeniem usprawnień istniejących enklaw; 3) meliorację terenów okresowo zalewanych bądź wykupienie ich i przeznaczenie pod trwałe użytki ekologiczne (w miejscach zasadnych z punktu widzenia tworzenia systemu ekologicznego gminy); 4) wspieranie procesu zwiększania wielkości gospodarstw rolnych, szczególnie na terenach o dobrych klasach bonitacji gleb; 5) zagospodarowanie gleb marginalnych poprzez zalesienia i zadrzewienia; 6) inwestowanie, modernizacje obiektów i urządzeń gospodarki rolnej. W odniesieniu do obszarów przestrzeni produkcyjno-usługowej, wskazano, że działalność ta związana jest z obsługą produkcji rolnej (przetwórstwo, skup, sprzedaż hurtowa). Gmina [...] ma charakter rolniczy. Ten charakter nie uległ zmianie na przestrzeni lat. Zapisy studium w żaden sposób nie naruszają przepisów art. 10 u.p.z.p. Istotnym jest, że działka skarżącej (również gdy wchodziła w skład większej działki), jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonego studium, była przeznaczona na działalność rolniczą. W planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]), teren objęty planowaną inwestycją znajdował się w jednostce urbanistycznej R – uprawy polowe i ogrodnicze. Ponadto w planie znalazł się zapis, że gleby klasy od I do IV zgodnie z obowiązującymi przepisami wyłączone są spod zainwestowania niezwiązanego z produkcją rolną i powinny stanowić podstawę produkcji żywności. W związku z tym na obszarach o przewadze gleb I-IV nie należy dopuszczać do zmniejszenia powierzchni uprawowych na skutek procesów inwestycyjnych. Na obszarach tych wskazane są wszelkie zabiegi prowadzące do zwiększenia produkcji gleb, tj. zadrzewienie śródpolne, zakrzaczenie, biologiczna obudowa cieków wodnych, melioracja, budowa zbiorników małej retencji itp. Należy unikać wszelkich inwestycji terenochłonnych. Wójt Gminy [...] występował o zmanię przeznaczenia tego terenu przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Jednak nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Teren objęty skargą nigdy nie był przeznaczony na inne cele niż rolne.

Sąd Wojewódzki powołując się na uregulowania zawarte w ustawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658 r.), zaznaczył, że przedmiotowa skarga (8 maja 2020 r. wpłynęła do organu administracji) podlega ocenie sądu administracyjnego w trybie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej: "p.p.s.a.". Następnie, Sąd przywołał rozważania ogólne na tle art. 101 u.s.g., konkludując, iż podmiot skarżący uchwałę w ww. trybie, winien wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Sąd I instancji, oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, podkreślił, że zaskarżona uchwała nie została podjęta na podstawie u.p.z.p., których naruszenie w skardze zarzuca skarżąca, lecz na podstawie art. 6 ust. 6 u.z.p. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (30 grudnia 2002 r.) nie obowiązywała jeszcze u.p.z.p. Sąd przywołał treść art. 6 ust. 1, 4, 5 i 7 u.z.p. Podniósł też, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego i może jedynie pośrednio naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Z tego względu studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, albowiem studium nie jest źródłem prawa. Naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy niemającego charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. I choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Naruszenie interesu prawnego przez zapisy studium dotyczyć musi aktualnie, rzeczywiście istniejącego, a nie przyszłego interesu prawnego. Nie jest wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości.

W świetle powyższego Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanymi zapisami studium w zakresie dotyczącymi działki nr [...], które byłoby rzeczywiste, aktualne i bezpośrednie. Wskazał przy tym, że zaskarżona uchwała z dnia [...] grudnia 2002 r. została podjęta wiele lat przed nabyciem przez skarżącą działki nr [...] (listopad 2016 r.) i przed wniesieniem przez nią skargi (opatrzonej datą 30 kwietnia 2020 r.). Już zatem tylko z tego względu nie można uznać, że skarżącej przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie, skoro w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały (30 grudnia 2002 r.) nie istniał po stronie skarżącej interes prawny w jej zaskarżeniu. Właścicielem działki nr [...] był inny niż skarżąca podmiot. Sąd ponownie zaznaczył, że art. 101 ust. 1 u.s.g. powiązał legitymację skargową z interesem prawnym istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji wskazał także, że zaskarżone zapisy studium określające przeznaczenie działki nr [...] na rolniczą przestrzeń produkcyjną w żaden sposób nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej. Charakter wiążący ustaleń studium przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) jest dyrektywą dla organów gminy, a nie przesłanką do kwestionowania ustaleń studium. Ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów. W tym wypadku skutek ten jeszcze nie nastąpił. Jak wynika z załączonych do skargi ostatecznych i prawomocnych decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., działka skarżącej o łącznej powierzchni 0,7969 ha stanowi użytki rolne klas II-IV, z czego łączna powierzchnia gruntów chronionych klasy II i III wynosi 0,7651 ha. Powierzchnia gruntów chronionych przekracza 0,5 ha, a zatem już z tego powodu grunty te wymagają zgody właściwego ministra na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r. Teren ten znajdował się w jednostce urbanistycznej R – uprawy polowe i ogrodnicze. Teren ten nie był przeznaczony na inne cele niż rolne w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Grunty chronione klasy RII i RIIIa graniczą bezpośrednio z drogą publiczną i położone są nie tylko w pasie nie większym niż 50 m od drogi publicznej. Znajdują się na całej długości tej działki. Grunty podlegające ochronie znajdują się także w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej i nie został spełniony warunek wynikający z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.). Przyczyną wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji – budowy stacji paliw płynnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną było niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi), a nie ustalenia studium, które skarżąca kwestionuje. Skoro ustalenia zaskarżonego w niniejszym postępowaniu studium nie zostały jeszcze przeniesione do planu miejscowego, to nie mogą naruszać interesu prawnego skarżącej, a tym samym nie mogą stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Poza tym, jak wynika z odpowiedzi na skargę, działka nr [...] była wykorzystywana wyłącznie do produkcji rolnej przez poprzedniczkę prawną skarżącej. W zaskarżonej uchwale uwzględniono zatem nie tylko dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie tej działki, ale także konieczność ochrony gruntów klas II-III na podstawie przepisów szczególnych, tj. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne.

W ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała wpłynęła na jej własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazała również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia jej konkretnych uprawnień właścicielskich albo spowodowała nałożenie na nią nowych obowiązków. Zaskarżone zapisy studium w żaden sposób nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej. Przedstawiona przez skarżącą argumentacja wskazująca na potencjalne korzyści dla Gminy [...] i społeczności lokalnej, ciążące na jednostce samorządu terytorialnego obowiązki w zakresie realizacji zadań własnych oraz brak aktualności studium z powodu upływu czasu dotyczy w istocie interesu ogólnego, a nie indywidualnego interesu. Interes ogólny, jako taki nie może natomiast stanowić podstawy wniesienia przez skarżącą skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd Wojewódzki uznał, że stwierdzenie braku wykazania przez skarżącą naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia stanowi, podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i uniemożliwia zarazem merytoryczną kontrolę pod względem legalności zaskarżonej uchwały.

Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 r. powinny być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Skargi na akty podjęte lub czynności dokonane po tej dacie mogą natomiast być wniesione do sądu bez zachowania tego trybu. Takie rozwiązanie wynika wprost z wykładni językowej art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. w związku z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017 r. poz. 935, zwana dalej: "ustawą nowelizującą"). Stosownie do tych przepisów, art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz przepisy u.s.g., w ich brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu jej wejścia w życie, tj. po 1 czerwca 2017 r. Nową procedurę wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa) stosuje się więc do skarg na akty, które zostały podjęte po dniu jej wejścia w życie oraz czynności organów administracji publicznej dokonanych po 1 czerwca 2017 r. W rozpoznawanej sprawie skoro zaskarżona uchwała została podjęta przed 1 czerwca 2017 r. (30 grudnia 2002 r.), to jej wniesienie powinno poprzedzać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Nadto kolejnym warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę podjętą przed 1 czerwca 2017 r. jest zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. Przepis ten stanowił, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007 r. nr 3, poz. 60) wyjaśnił, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak spełnienia wymogu poprzedzenia wniesienia skargi na uchwałę podjętą przed 1 czerwca 2017 r. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Niezachowanie terminu do wniesienia skargi, o którym stanowił w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. stanowi natomiast podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jak wskazał Sąd, z akt sprawy, w tym ze skargi, nie wynika, aby wymogi te zostały przez skarżącą spełnione. Z powyższych względów, Sąd orzekł jak w postanowieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła "E." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania odwoławczego wedle norm przepisanych. Jednocześnie, mając na względzie wskazanie przez Sąd I instancji jako jednej z przyczyn odrzucenia skargi art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., na podstawie art. 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a., Spółka wskazała, że wnosi zażalenie na ww. postanowienie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "interes prawny" w rozumieniu tego przepisu przysługuje wyłącznie właścicielowi w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, podczas gdy przepis należy wykładać w ten sposób, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały ws. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego posiadać może również następca prawny właściciela nieruchomości z chwili podjęcia uchwały, jak również poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że o braku interesu prawnego przesądza fakt (1) braku zmiany przeznaczenia nieruchomości w studium oraz (2) braku wpływu treści studium na sytuację skarżącej kasacyjnej z uwagi na niewywieranie żadnego wpływu na sferę jej praw do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy (1) studium może naruszać prawa skarżącej kasacyjnej również poprzez zakonserwowanie stanu istniejącego w sytuacji, gdy istniały przesłanki do ustalenia w studium odmiennego przeznaczenia nieruchomości oraz (2) studium wiąże Gminę w zakresie treści uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie wyłączy możliwość zagospodarowania nieruchomości w drodze uzyskania decyzji ws. warunków zabudowy, poprzedzonej zgodą na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

2) naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

a) art. 163 § 1 w zw. z 141 § 4 zdanie 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób niewskazujący w sposób jednoznaczny podstawy rozstrzygnięcia (a wskazujący równorzędnie na podstawy uzasadniające wniesienie zażalenia oraz wniesienie skargi kasacyjnej), co miało wpływ na wynik sprawy w postaci uniemożliwienia stronie wniesienia właściwego środka zaskarżenia i wyłączenia możliwości dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia;

b) w następstwie naruszenia prawa materialnego - błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i uznanie, że po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego, w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy skarżąca wykazała istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały ws. Studium, co miało wpływ na wynik sprawy w postaci odrzucenia skargi;

c) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niewezwanie organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego świadczy o niedopuszczalności wniesienia skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podczas gdy przepisy te należy wykładać celowościowo w ten sposób, że:

• w świetle art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą znajdują zastosowanie również do aktów i czynności, o których była mowa w art. 52 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r. (akty lub czynności inne niż te, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a.), a zatem, że art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r. nie znajduje zastosowania w sprawie,

• ewentualnie, że w przypadku, gdy strona uchybiła obowiązkowi wezwania organu do usunięcia prawa w myśl art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., a organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie podniósł zarzutu braku wezwania do usunięcia naruszenia prawa i odniósł się merytorycznie do skargi kwestionując stanowisko skarżącego, to nie zachodzi inna przyczyna niedopuszczalności wniesienia skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem wobec zajęcia stanowiska przez organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie zachodzi żadna nieprzezwyciężalna przeszkoda w merytorycznym rozpoznaniu skargi, co miało wpływ na wynik sprawy w postaci odrzucenia skargi;

d) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., poprzez uznanie, że skarżąca kasacyjnie uchybiła terminowi na wniesienie skargi, podczas gdy w świetle argumentacji Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie uchybiła obowiązkowi wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a zatem termin na wniesienie skargi nie mógł zostać otwarty, co miało wpływ na wynik sprawy w postaci odrzucenia skargi.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła nadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - wniosku z dnia 24 sierpnia 2021 r. o wykładnię zaskarżonego postanowienia wraz z potwierdzeniem nadania - na fakt złożenia wniosku.

Pismem z dnia 1 września 2021 r. Spółka wniosła uzupełnienie skargi kasacyjnej, wskazując, że poza zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej, zaskarżonemu postanowieniu zarzuca naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niewezwanie organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na uchwałę rady gminy świadczy o niedopuszczalności wniesienia skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podczas gdy przepisy te należy wykładać celowościowo w ten sposób, że: 1) w świetle art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym tą ustawą znajduje zastosowanie również do uchwał rady gminy podjętych przed datą wejścia w życie ustawy, a zatem, że art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r. nie znajduje zastosowania w sprawie; 2) ewentualnie, że w przypadku, gdy strona uchybiła obowiązkowi wezwania rady gminy do usunięcia prawa w myśl "art. 101 ust. 1 p.p.s.a." w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., a organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie podniósł zarzutu braku wezwania do usunięcia naruszenia prawa i odniósł się merytorycznie do skargi kwestionując stanowisko skarżącego, to nie zachodzi inna przyczyna niedopuszczalności wniesienia skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem wobec zajęcia stanowiska przez organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie zachodzi żadna nieprzezwyciężalna przeszkoda w merytorycznym rozpoznaniu skargi; co miało wpływ na wynik sprawy w postaci odrzucenia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Wniosek procesowy zawarty w skardze kasacyjnej o jej rozpoznanie na rozprawie nie jest tym samym wiążący. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł aby przedmiotowa sprawa była tego rodzaju, że wymagałaby rozpoznania na rozprawie. Rozpoznał zatem sprawę na posiedzeniu niejawnym kierując się względami szybkości i prostoty postępowania.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że skarga do Sądu Wojewódzkiego została złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]".

Skarga oparta na ww. przepisie zobowiązuje sąd administracyjny do badania w pierwszej kolejności, czy spełnia ona wymogi formalne, a więc, w zależności od obowiązującego stanu faktycznego i prawnego, czy została poprzedzona wezwaniem do usunięcia zarzucanego naruszenia, czy zachowano termin do jej wniesienia, a następnie do badania legitymacji strony jej wnoszącej. Przy czym badanie legitymacji strony skarżącej powinno nastąpić po stwierdzeniu zachowania przez wnoszącego uprzednio wspomnianych warunków formalnych.

Mając na uwadze powyższe, za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz zarzut, sformułowany w uzupełnieniu skargi kasacyjnej, naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej.

Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dopuszczalne zredagowanie w uzupełnieniu skargi kasacyjnej nowego zarzutu kasacyjnego, przyjmując, iż w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., do chwili upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej brak jest podstaw do uznania, że nie jest możliwe przytaczanie nowych podstaw kasacyjnych (zob. wyroki NSA: z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II FSK 971/09; z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1633/11).

Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. art. 101 ust. 1 u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wnioskując a contrario, z przepisu tego można wprost wywieść, iż przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem. Innymi słowy, skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 r. powinny być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skargi na akty podjęte lub czynności dokonane po tej dacie mogą być wniesione do sądu bez zachowania tego trybu. Takie rozwiązanie wynika wprost z wykładni językowej art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może wkraczać w kompetencje władzy ustawodawczej i dokonywać wykładni przepisu prawa, nadając mu inną treść niż wynika z jednoznacznej wykładni językowo-logicznej. Nową procedurę wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa) stosuje się więc do skarg na akty, które zostały podjęte po dniu wejścia w życie ustawy oraz czynności organów administracji publicznej dokonane po 1 czerwca 2017 r. (zob. postanowienie NSA z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1172/19 i powołane w nim orzecznictwo). Skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie powoływać się na uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej i założenia jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu określone unormowania, albowiem nie są one prawnie wiążące, w przeciwieństwie do przepisu prawa, a ten, jak wyżej wskazano, jest jasny w swojej treści. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie kwestionuje, że przed wniesieniem skargi w dniu 8 maja 2020 r. (data wpływu do organu) nie złożyła do organu wezwania do usunięcia naruszenia. Jak stwierdził Sąd Wojewódzki, z akt sprawy, w tym ze skargi, nie wynika, aby wymóg ten został przez skarżącą spełniony. W tym miejscu należy dodać, że z akt sądowych nie wynika, aby Sąd I instancji wzywał stronę skarżącą do wykazania złożenia do organu stosownego wezwania do usunięcia naruszenia. Jednakże wskazana wadliwość nie przemawia za uchyleniem zaskarżonego postanowienia, gdyż, po pierwsze, brak jest stosownego zarzutu w skardze kasacyjnej, a po drugie, co najważniejsze, skarżąca kasacyjnie, nie twierdzi, że takie wezwanie zostało przez nią złożone. Brak wezwania organu do usunięcia naruszenia potwierdzają także zgłoszone zarzuty kasacyjne. Słusznie także podnosi organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że udzielenie odpowiedzi na skargę jest czynnością obligatoryjną w postępowaniu sądowym, od której organ nie może się uchylić. Negatywne stanowisko organu w niej wyrażone nie może konwalidować braku wyczerpania przez podmiot określonych środków warunkujących skuteczne wniesienie skargi, tym bardziej, że stronę wiąże także określony ustawą termin na złożenie skargi (art. 53 § 2 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.) .

Niewadliwie Sąd I instancji zatem przyjął, że brak spełnienia wymogu poprzedzenia wniesienia skargi na uchwałę podjętą przed 1 czerwca 2017 r. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził również, że "niezachowanie terminu do wniesienia skargi, o którym stanowił w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. stanowi natomiast podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a." Należy więc uznać, że także ten przepis stanowił podstawę prawną odrzucenia skargi.

Przypomnieć trzeba, że od postanowienia o odrzuceniu skargi z powodu uchybienia terminu do jej złożenia (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) można wnieść zażalenie na mocy art. 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Natomiast postanowienie odrzucające skargę jako niedopuszczalną (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną stosownie do art. 173 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznawany środek odwoławczy w swojej treści zawiera również zażalenie na przedmiotowe postanowienie, w zakresie w jakim odrzucono skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jego autor zarzuca naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., poprzez uznanie, że skarżąca kasacyjnie uchybiła terminowi na wniesienie skargi, podczas gdy w świetle argumentacji Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie uchybiła obowiązkowi wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a zatem termin na wniesienie skargi nie mógł zostać otwarty.

Naczelny Sąd Administracyjny za niecelowe uznał odrębne rejestrowanie wniesionego zażalenia. Zredagowany zarzut rozpoznał w ramach rozpatrywania skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma skarżąca Spółka, że Sąd I instancji przedwcześnie stwierdził uchybienie terminu na wniesienie skargi, nie rozpoczął on bowiem swojego biegu, w sytuacji gdy strona nie złożyła wymaganego prawem wezwania do usunięcia naruszenia. Sąd Wojewódzki nie powinien w tym względzie zajmować jakiegokolwiek stanowiska. Uchybienie to, nie ma jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem nie zmienia to sytuacji prawnej strony skarżącej kasacyjnie, z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia zarzutów powiązanych z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Zdaniem Składu obecnie orzekającego, chybiony jest również zarzut naruszenia art. 163 § 1 w zw. z 141 § 4 zdanie 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia postanowienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymagane elementy, wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, podaje się kontroli instancyjnej. Zawiera podstawy prawne rozstrzygnięcia dające się w sposób łatwy zidentyfikować. Inną natomiast kwestią jest to, że co do zasady, rozstrzygnięcie sądu administracyjnego, powinno zapaść z uwzględnieniem gradacji przesłanek odrzucenia skargi, tj. pierwszeństwa przesłanki dopuszczalności skargi (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) przed przesłanką zachowania terminu (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), tak aby też nie dochodziło do sytuacji, gdy od jednego rozstrzygnięcia przysługują różne środki odwoławcze. Wskazane w niniejszej sprawie przez Sąd Wojewódzki podstawy prawne rozstrzygnięcia, nie uniemożliwiły stronie wniesienia zarówno skargi kasacyjnej, jak i zażalenia. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku wnoszącej skargę kasacyjną i przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu – wniosku z dnia 24 sierpnia 2021 r. o wykładnię zaskarżonego postanowienia.

Jak wskazano na wstępie rozważań, badanie legitymacji strony skarżącej powinno nastąpić po stwierdzeniu zachowania przez wnoszącego skargę warunków formalnych (wyczerpania trybu przed wniesieniem skargi, zachowania terminu do jej złożenia). W rozpoznawanym przypadku Sąd I instancji, w sposób nieuprawniony dał prymat badaniu legitymacji podmiotu wnoszącego skargę pod kątem przesłanki z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., czyniąc wątkiem pobocznym zachowanie ww. warunków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwą i jedyną podstawą odrzucenia skargi w niniejszej sprawie powinien być przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wszelkie dywagacje Sąd Wojewódzkiego na tle art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. były przedwczesne. Skoro zaś Sąd I instancji nie był uprawniony do czynienia wywodów w tym zakresie, to tym samym Naczelny Sąd Administracyjny jest od tego zwolniony. Zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jako przedwczesne, nie podlegają rozpoznaniu.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku w tej materii, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).