Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1541/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części w pozostałym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 34 st. 1 pkt 3, 68 ust. 1 pkt 7 ust. 3 i 4, 67 ust. 3, 218
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: Art. 2, 3 i 3a
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skarg B. K. na § 1 pkt 11 i § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta z dnia 11 czerwca 2008 r. nr [...] w pierwotnym brzmieniu w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców I. stwierdza nieważność § 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały, II. skargę w zakresie § 8 ust. 2. oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 11 czerwca 2008r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 218 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 2, 3 i 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. nr 80 poz. 903 z późn. zm.).

Pismem z dnia 25 czerwca 2009r. B. K. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie z § 1 powyższej uchwały ust. 11, który jej zdaniem bezprawnie różnicuje sytuację najemców, ponieważ kryterium posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe położonych na terenie Gminy Miejskiej lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską nie jest uzasadnione żadnymi względami społecznymi ani interesem Gminy czy też innym prawnie doniosłym interesem, a przez to narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (poprzez nieuzasadnione różnicowanie sytuacji najemców mieszkań komunalnych) w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 75 ust. 1 i art. 76 Konstytucji RP.

Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwania.

W związku z powyższym pismem z dnia 14 sierpnia 2009r. B. K. wniosła skargę na naruszenie prawa przez § 1 ust. 11 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 11 czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, zarzucając niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 94 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, iż jest nieprzerwanie najemcą lokalu położonego przy ul. A w K od 1964r., gdzie od tego czasu znajduje się jej centrum życiowe oraz że na podstawie zaskarżonej uchwały, powołując się na jej § 1 ust. 11, odmówiono jej możliwości wykupu zajmowanego przez nią od kilkudziesięciu lat mieszkania, a w związku z tym ma ona interes prawny w wykazaniu, że zaskarżony przepis jest niezgodny z prawem. Skarżąca wyjaśniła, że tytułem prawnym do zajmowania tegoż lokalu początkowo była decyzja administracyjna, a po śmierci jej męża cywilna umowa o najem lokalu mieszkalnego aktualna z dnia 7 kwietnia 1999r. nr [...]. Na początku lat dziewięćdziesiątych złożyła pierwszy wniosek o wykup mieszkania, jednakże z uwagi na zmianę przepisów dotyczących wykupu mieszkania przez osobę najbliższą dla najemcy sprawa nie została sfinalizowana. Kolejny wniosek został złożony w 1998r. Ponownie wniosek o wykup mieszkania skarżąca złożyła w dniu 21 grudnia 2006r., który po otrzymaniu pisma Urzędu Miasta (bez daty) został sprecyzowany jako wniosek o wznowienie procedury wykupu mieszkania, do którego dołączono wymagane przez Urząd Miasta oświadczenia. W dniu 28 listopada 2008r. biegły rzeczoznawca przeprowadził oględziny w/w lokalu mieszkalnego i sporządził protokół oraz wycenę tegoż lokalu. W styczniu 2009r. skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do kaucji, co było realizacją warunków przedstawionych w piśmie UM z dnia 8 grudnia 2008r. (poprzednio jedynie wskazywano na zasadność takiego oświadczenia). W dniu sporządzenia w/w pisma UM, tj. dnia 8 grudnia 2008r., została przeprowadzona bez jej wiedzy wizja lokalna nieruchomości we wsi L, Gmina M, powiat [...], której skarżąca jest w połowie współwłaścicielką od 1970r. Skarżąca podniosła, że tego faktu nigdy nie ukrywała, a aktualne oświadczenie wymagane przez UM przy wykupie lokalu mieszkalnego nie zawiera stosownej rubryki co do stanu majątku wnioskodawcy. Skarżąca wyjaśniła, iż na zdjęciach, które były podstawą ustaleń urzędników, że dom jest całorocznie zamieszkiwany, widać samochód jej byłego zięcia, który mieszka w B (stąd też rejestracja pojazdu to " [...]"), a który upoważnił swojego syna do jego sprzedaży. Samochód ten był na terenie ogrodzonym ze względów bezpieczeństwa (stał parę miesięcy) i praktycznych, bowiem zaparkowanie samochodu na tzw. "obcych numerach" na dłuższy czas drażniłoby sąsiadów. Natomiast organy Gminy uznały, że dom ma "ciekawą architekturę", "jest nowy" i "wygląda na całoroczne zamieszkiwanie", co miało stanowić podstawę odmowy sprzedaży wynajmowanego przez skarżącą mieszkania. Pismem UM z dnia 6 lutego 2009r. skarżąca została poinformowana o odmownym rozpatrzeniu jej wniosku o wykup lokalu. Następnie pismem z dnia 20 lutego 2009r. została "zaproszona" do Zarządu Budynków Komunalnych celem "omówienia spraw dotyczących wynajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. A w K". Na wyznaczony termin spotkania skarżąca nie stawiła się z uwagi na swój stan zdrowia, usprawiedliwiając się telefonicznie i pisemnie oraz prosząc o wyznaczenie innego terminu, co zostało zignorowane. W dniu 2 marca 2009r. wystąpiła z pismem do UM z wyjaśnieniem, że wbrew ustaleniom poczynionym przez urzędników, budynek położony w L nie jest budynkiem nowym i że nigdy w nim nie zamieszkiwała. Następnie skarżąca otrzymała pismo z dnia 16 marca 2009r. wraz z oświadczeniem do podpisu o rozwiązaniu stosunku najmu przedmiotowego lokalu oraz o dobrowolnym jego opuszczeniu. Nadto w tymże piśmie oświadczono, że w razie nieprzekazania mieszkania Gmina Miejska wystąpi z powództwem o rozwiązanie umowy najmu i o opróżnienie lokalu. Pismem z dnia 27 marca 2009r. skarżąca poprosiła o ponowne rozważenie jej sprawy, podając stosowne fakty, co jednak nie przyniosło oczekiwanego rezultatu. W odpowiedzi skarżąca otrzymała pismo Zastępcy Prezydenta Miasta, że Gmina Miejska rozważa wniesienie powództwa o rozwiązanie umowy najmu, co ewentualnie miałoby otworzyć przed skarżącą drogę do "dochodzenia swoich racji". W piśmie z dnia 6 maja 2009r. skarżąca wskazała kolejne argumenty na poparcie swoich racji, m.in. na treść uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2004r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy na lata 2007-2012. Zdaniem skarżącej z tego programu wynika chęć zbywania mieszkań komunalnych na rzecz ich najemców, a w szczególności na treść § 7 (załącznika nr 1 do uchwały) oraz na ogólne założenia polityki mieszkaniowej Gminy.

Uzasadniając zarzut niezgodności z prawem skarżonego § 1 ust. 11 uchwały skarżąca podniosła, że uchwałą tą Rada Miasta nakazała Prezydentowi sprzedaż na rzecz ich najemców lokali mieszkalnych za wyjątkiem przypadków wymienionych w kolejnych ustępach § 1 tej uchwały. Ust. 11 § 1 wyłącza możliwość zbycia lokalu mieszkalnego, jeżeli jego najemca po dniu 3 października 2003r. ,,(...) zbył nieruchomość lub lokal wykorzystywane na cele mieszkaniowe położone na terenie Gminy Miejskiej lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską lub posiada tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe położonej na terenie Gminy Miejskiej lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską". Kolejny podpunkt tegoż ustępu odnosi te same kryteria do małżonka najemcy. Zdaniem skarżącej Rada Miasta nie ustaliła zasad gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym, ale wprost nakazała Prezydentowi Miasta sprzedaż tychże mieszkań, poza wymienionymi wyjątkami, o czym świadczy procedura Urzędu Miasta "Sprzedaż na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste lub sprzedażą ułamkowej części gruntu pod budynkiem", która poza przypadkami niespełnienia warunków określonych w zaskarżonej uchwale nie przewiduje możliwości odmówienia zawarcia cywilnej umowy sprzedaży z najemcą lokalu mieszkalnego.

Skarżąca podniosła, że stosunki Gminy z najemcami jej lokali wchodzących w skład Gminnego Zasobu Mieszkaniowego nie mają charakteru czysto cywilnego albowiem Gmina gospodarując tym zasobem realizuje swoje zadania własne określone w ustawach, kształtuje sytuację obywateli Miasta w sposób władczy. Z tego faktu wynika, że Gmina dokonując rozporządzenia swoim mieniem może różnicować sytuację swoich obywateli, o ile znajduje to uzasadnienie w obowiązujących prawnych zasadach, nie ma takiej swobody w gospodarowaniu mieniem jak osoba fizyczna. W ocenie skarżącej ustawodawca w kontekście powyższego nadał rangę prawa miejscowego ustalonym przez radę gminy zasadom zarządu mieniem gminy (art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Sprzedaż mieszkań ich najemcom jest jednym z elementów racjonalnej polityki mieniem komunalnym. Rada Miasta dała temu wyraz w uchwale z dnia [...] 2004r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej na lata 2007-2012". Zdaniem skarżącej, z tego wieloletniego programu wynika chęć zbywania mieszkań komunalnych na rzecz ich najemców, w szczególności w strefie określonej w ust. 2 § 7 tego planu, ponieważ mieszkania gminne mieszczące się w tym obszarze, w sytuacji kiedy Gmina może nimi swobodnie dysponować (np. mieszkanie zostało zamienione; z innych przyczyn nikomu nie przysługują do niego prawa np. z umowy najmu) to z woli Rady Miasta takie lokale nie mogą być przeznaczane na realizację celów polityki socjalnej, a że Gmina nie zajmuje się wynajmem mieszkań w celach czysto gospodarczych, to pozostaje jedynie ich sprzedaż.

Przechodząc do meritum sprawy, skarżąca podniosła, że zaskarżony § 1 ust. 11 przedmiotowej uchwały jest sprzeczny z prawem albowiem moment graniczny, od którego mają zastosowanie dalsze kryteria tegoż ustępu określono na chwilę wejście w życie uchwały Rady Miasta nr [...], która miała 14-dniowe vacatio legis, a zapis ten miał chronić Gminę przed wyzbyciem się mienia relewantnego w kontekście jej zapisów, ale swojej funkcji nie spełniał. Ponadto w pierwszej części tegoż przepisu został użyty niedookreślony termin "zbył nieruchomość lub lokal", który to zapis jest, zdaniem skarżącej, niejasny, brak wyjaśnienia go w samej uchwale. Skarżąca stwierdziła, że nie wiadomo czy należy go rozumieć zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami czy też nie, a jeżeli tak to miałby on inny zakres niż dalej użyte sformułowanie "posiada tytuł prawny", które to różnice są, w jej ocenie, niczym nie uzasadnione. Co więcej dowolnie wprowadzono obszar, na którym miałaby być położona nieruchomość bądź lokal wykorzystywany na cele mieszkaniowe, który ma być istotny, w szczególności jest on dużo większy od "obszaru centrum życiowego" określonego w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a jego jedynym uzasadnieniem wydaje się być tylko ścisła współpraca Gminy Miejskiej z Powiatem K i Powiatem W. Skarżąca wskazała również, iż nie wiadomo czym jest "lokal wykorzystywany na cele mieszkaniowe", nie wyjaśnia tego uchwała, a żadna obowiązująca ustawa nie posługuje się takim terminem, co rodzi ryzyko dowolnej interpretacji. Zdaniem skarżącej również zwrot "posiadanie tytułu prawnego" jest zwrotem niejasnym, a gdyby go interpretować ściśle to z łatwością można wskazać sytuacje, kiedy ktoś spełni to kryterium, ale pozbawienie go możliwości wykupu mieszkania będzie niesprawiedliwe. Kryteria z zaskarżonego ust. 11 są zatem w ocenie skarżącej ustalone zupełnie dowolnie i nie realizują żadnych prawnie doniosłych zasad, a nadto są nieostre pozostawiając urzędnikom miejskim pole do twórczych interpretacji.

Następnie pismem z dnia 27 sierpnia 2009r. B. K. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie z § 8 uchwały z dnia 11 czerwca 2008r. Nr [...] ust. 2, który jej zdaniem bezprawnie reguluje kwestię rozliczenia kaucji mieszkaniowej

Z kolei pismem z dnia 16 października 2009r. B. K. wniosła skargę na naruszenie prawa przez § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta z dnia 11 czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, zarzucając niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 z późn. zm.), poprzez uregulowanie kwestii rozliczenia kaucji mieszkaniowej (uzależnienie udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz jego dotychczasowego najemcy od złożenia oświadczenia przez najemcę o zrzeczeniu się roszczeń cywilnych z tytułu wpłaconej kaucji mieszkaniowej), bez istnienia podstawy ustawowej do podjęcia przez radę gminy uchwały w tym zakresie.

Skarżąca wskazała, że w związku z prowadzonym postępowaniem o wykup zamieszkiwanego przez nią od 1964r. lokalu nr [...] przy ul. A wchodzącego w skład Gminnego Zasobu Mieszkaniowego Gminy Miejskiej, pismem z dnia 25 kwietnia 2008r. Urząd Miasta poinformował ją o zasadach sprzedaży mieszkań komunalnych, a następnie pismem z dnia 8 grudnia 2009r. o dokonanej wycenie według wartości rynkowej oraz o konieczności zrzeczenia się roszczeń z tytułu wpłaconej kaucji mieszkaniowej celem uzyskania 90% bonifikaty od ceny lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym w dniu 15 stycznia 2009r. skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się kaucji mieszkaniowej. Jednak pismem z dnia 6 lutego 2009r. sygn. [...] Urząd Miasta kategorycznie odmówił sfinalizowania procedury wykupu lokalu mieszkalnego nie poruszając kwestii kaucji mieszkaniowej, podobnie jak w całej pozostałej korespondencji. W związku z powyższym skarżąca uważa, iż ma interes prawny w zaskarżeniu § 8 ust. 2 w/w uchwały Rady Miasta z dnia 11 czerwca 2008r.

W odpowiedzi na skargę B. K. z dnia 14 sierpnia 2009r. pełnomocnik Rady Miasta wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w ramach czynności kontrolnych prowadzonych w związku ze złożonym przez skarżącą w dniu 21 grudnia 2006r. wnioskiem do Gminy o wykup zajmowanego lokalu, w dniu 8 grudnia 2008r. powzięto informację, iż jest ona współwłaścicielem nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkaniowe położonej na terenie powiatu k, w L, gmina M. W związku z powyższym, ze względu na przepis § 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały sprzedaż przedmiotowego lokalu mieszkalnego została wstrzymana, zaś strona skarżąca została w dniu 18 marca 2008r. poinformowana o przyczynach tego wstrzymania.

Jednocześnie pełnomocnik Rady wskazał, iż Gmina Miejska wielokrotnie pisemnie informowała skarżącą, że przysługujące jej, na podstawie art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), pierwszeństwo w nabyciu najmowanego lokalu mieszkalnego nie rodzi po stronie najemcy roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego. Konstrukcja jurydyczna pierwszeństwa nie jest oparta na uprawnieniu podmiotu, któremu to pierwszeństwo przysługuje, lecz na tkwiącym immanentnie w pierwszeństwie zakazie zbywania rzeczy w sposób je naruszający. W omawianym stanie faktycznym lokal nie został przeznaczony do zbycia z uwagi na wspomniany na wstępie zapis uchwały Rady Miasta. W związku z powyższym pełnomocnik Rady Miasta stwierdził, że argumenty skarżącej mówiące o nakazaniu przez Radę Miasta sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców i niemożliwości odmówienia najemcy dokonania wykupu są absolutnie pozbawione podstaw prawnych. Rada Miasta w zaskarżonej uchwale jedynie upoważniła Prezydenta Miasta, a nie zobowiązała czy nakazała dokonania zbycia lokali mieszkalnych na rzecz najemców, co bezpośrednio wynika z § 1 cyt. uchwały. Sprzedaż lokali mieszkalnych, którą prowadzi Gmina jest przykładem podejmowanych przez organy gminne działań w sferze prawa cywilnego. Gmina Miejska będąc właścicielem szeregu nieruchomości wykonuje swe uprawnienia na podstawie art. 140 Kodeksu cywilnego oraz następnych, ale w obrocie swymi nieruchomościami związana jest dodatkowo szeregiem innych przepisów, które nie krępują osoby fizycznej (np. ustawa o gospodarce nieruchomościami). Jednakże powyższe przepisy nie przyznają skarżącej roszczenia o przeniesienie własności.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu niezgodności powyższej uchwały z szeregiem przytoczonych przez stronę skarżącą przepisów Konstytucji RP, pełnomocnik Rady Miasta podniósł, iż zasady zbywania lokali mieszkalnych określone przez Gminę Miejską mają na celu niesienie pomocy mieszkaniowej osobom, najemcom lokali gminnych, których potrzeby mieszkaniowe są niezaspokojone. Poprzez niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe należy rozumieć brak tytułu prawnego do innego lokalu wykorzystywanego lub mogącego być wykorzystywanym na cele mieszkaniowe. W związku z powyższym zarzuty skarżącej o możliwości posiadania kilku apartamentów niezamieszkanych i możliwości równoczesnego nabycia na zasadach preferencyjnych lokalu od Gminy są absolutnie bezzasadne. W ocenie pełnomocnika Rady Miasta, treść § 1 pkt 11 uchwały jest jasna i klarowna, wyklucza ze sprzedaży lokal mieszkalny w przypadku stwierdzenia, że najemca posiada inny lokal mieszkalny lub nieruchomość wykorzystywane na cele mieszkaniowe. Zdaniem pełnomocnika, wobec nie sprecyzowania czy chodzi tu o udział, czy o całą nieruchomość, należy uznać, że zarówno o jedno jak i o drugie. Właśnie z uwagi na chęć pomocy w zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy Miejskiej Rada Miasta uchwaliła przedmiotową uchwałę i nie stanowi ona naruszenia, ale realizację demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, a więc zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Realizując powyższe gmina kształtuje swoją politykę w zakresie gospodarowania nieruchomościami, co bezwzględnie musi opierać się na zasadzie racjonalnej i prawidłowej gospodarki mieniem komunalnym oraz musi być zgodne nie tylko z interesem gminy, ale także z interesem społecznym. Bonifikata, jakiej udziela Gmina przy sprzedaży lokali mieszkalnych jest tak znacząca, iż likwiduje praktycznie jedyną i najważniejszą barierę – finansową – w możliwości nabycia własnego lokalu mieszkalnego. Z uwagi na powyższe Rada Miasta nie przewiduje możliwości preferencyjnego nabycia lokalu mieszkalnego przez osobę, która posiada tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego), gdyż należy uznać, że potrzeby mieszkaniowe takiego najemcy, są zaspokojone przez posiadanie aktu własności nieruchomości, która pozwala na zamieszkiwanie na niej, co więcej Gmina Miasta stoi na stanowisku, iż zachodzą wówczas przesłanki do rozwiązania stosunku najmu z taką osobą, na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.).

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady równego traktowania wyrażonego w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP pełnomocnik Rady Miasta stwierdził, iż nie można mówić o nierówności traktowania w przedmiotowej sprawie w stosunku do innych najemców gminnych, którym Gmina umożliwiła wykup lokalu mieszkalnego. Żaden z nich bowiem, gdyby dysponował podobnie jak skarżąca prawem do lokalu mieszkalnego położonego na terenie Gminy Miejskiej lub powiatu sąsiadującego, nie nabyłby od Gminy na podstawie zaskarżonej uchwały, lokalu mieszkalnego. Pełnomocnik Rady Miasta podniósł, że strona skarżąca nie może więc swojej sytuacji odnosić do innych najemców, którzy realizując swoje prawo pierwszeństwa w nabyciu nie posiadają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych – nie posiadają lokalu mieszkalnego ani domu jednorodzinnego na terenie Gminy Miejskiej lub powiatów sąsiadujących. Nie można więc podzielić argumentu skarżącej o rzekomym naruszeniu zasady równości wyrażonej w Konstytucji RP, podobnie jak zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 94 Konstytucji, a to z braku podstawy prawnej do wydania przedmiotowej uchwały, albowiem podstawa prawna przedmiotowego aktu prawa miejscowego jest określona w jego wstępie i wyczerpuje dyspozycję art. 94 Konstytucji RP.

Także w odpowiedzi na skargę B. K. z dnia 16 października 2009r. Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała jedynie, iż powołany przepis w jej ocenie bezprawnie reguluje kwestię rozliczenia kaucji mieszkaniowej oraz wskazała, iż złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się kaucji mieszkaniowej. Zdaniem Rady powyższe argumenty w żaden sposób nie dowodzą słuszności skargi, a wręcz wskazują na jej bezpodstawność, brak jest bowiem dowodów na naruszenie przez § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skierowanej do skarżącej korespondencji nie była poruszana kwestia kaucji mieszkaniowej, gdyż nie mogła być ona analizowana na tym etapie postępowania, albowiem najmowany przez skarżącą lokal nie był jeszcze przeznaczony do sprzedaży. Skarżąca w skierowanym do Urzędu piśmie z dnia 15 stycznia 2009r. zrzekła się kaucji, zanim jeszcze została poinformowana o wyłączeniu najmowanego przez nią lokalu mieszkalnego ze sprzedaży, ale już po powzięciu przez Urząd informacji, która mogła skutkować i skutkowała takim wyłączeniem. Kwestia zrzeczenia się kaucji mieszkaniowej nie ma żadnego związku z nieprzeznaczeniem do zbycia najmowanego przez skarżącą lokalu mieszkalnego, lokal został bowiem wyłączony ze sprzedaży ze względu na posiadanie przez skarżącą tytułu prawnego do nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkaniowe, a zatem w związku z zaistnieniem przesłanki negatywnej z § 1 pkt. 11 zaskarżonej uchwały. Powyższe wskazuje, zdaniem organu, iż brak jest po stronie skarżącej interesu prawnego do wniesienia przedmiotowej skargi.

Odnosząc się natomiast do podniesionych przez skarżącą zarzutów, iż § 8 ust. 2 uchwały Nr [...] z dnia 11 czerwca 2008r. jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz z art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), organ stwierdził, że zarzuty te są bezzasadne. Skarżąca nie wskazała dlaczego § 8 ust. 2 uchwały jest sprzeczny z powyższymi przepisami prawa, ani w jaki sposób narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia, iż działania podejmowane w stosunku do skarżącej, nie znajdują odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa, w tym prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, szczegółowo wymienionych we wstępie uchwały, dlatego też zarzut naruszenia art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP należy uznać za bezpodstawny, podobnie jak zarzut naruszenia art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ten będący podstawą prawną zaskarżonej uchwały przepis, upoważnia właściwy organ do zastosowania bonifikaty, jednocześnie pozostawiając jego uznaniu jej wysokość i zasady na jakich będzie ona udzielana. Zasady te ujęte zostały w akcie prawa miejscowego tj. w uchwale Rady Miasta Nr [...], która odzwierciedla wyrażone w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasady prawidłowej i racjonalnej gospodarki mieniem komunalnym. Zgodność przepisów powołanej wyżej uchwały Rady Miasta z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa została potwierdzona przez działającego jako organ nadzoru Wojewodę.

Na rozprawie w dniu 23 lutego 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił połączyć obie sprawy ze skarg B. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 11 czerwca 2008r. Nr [...] w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, do wspólnego rozpoznania i rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010r. sygn. akt III SA/Kr 970/09 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych części w/w uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie naruszają one prawa materialnego.

Zakwestionowany przez skarżącą § 1 ust. 11 wyłącza możliwość zbycia lokalu mieszkalnego, jeżeli jego najemca lub małżonek najemcy po dniu 3 października 2003r. ,,(...) zbył nieruchomość lub lokal wykorzystywane na cele mieszkaniowe położone na terenie Gminy Miejskiej lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską lub posiada tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe położonej na terenie Gminy Miejskiej lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską". W ocenie Sądu nieuzasadnione są zarzuty skargi, że przepis ten narusza zasady konstytucyjne. Słusznie zauważa skarżąca, że stosunki gminy z najemcami jej lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego nie mają charakteru czysto cywilnego, albowiem gmina gospodarując tym zasobem realizuje zadania publiczne (tzw. zadania własne) określone w ustawach, kształtuje więc w sposób władczy sytuację prawną obywateli. W orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę, że działalność gmin w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, lecz ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się też na przepisach prawa administracyjnego (por. uchwałę TK z 14 września 1994r., W 10/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44 i 46; wyrok NSA z 17 maja 1999r., OSA 1/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 109 oraz wyrok SN z 3 października 2002r., III RN 154/01, OSNP z 2003r., nr 17, poz. 409). Należy zatem przyjąć, że gmina wykonując te zadania, realizować musi cele, jakim wykonanie tych zadań ma służyć. Z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wynika, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców. Sprzedaż mieszkań ich najemcom jest jednym z elementów racjonalnej polityki mieniem komunalnym. Skoro gospodarowanie mieniem komunalnym jest jednym ze sposobów realizowania przez gminę jej zadań publicznych, to wykonując to zadanie gmina nie ma takiej swobody jak podmiot prawa prywatnego. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem, w tym zasady zbywania lokali mieszkalnych określone przez gminę, mają na celu niesienie pomocy mieszkaniowej osobom, najemcom lokali gminnych, których potrzeby mieszkaniowe są niezaspokojone. Przez niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe należy rozumieć brak tytułu prawnego do innego lokalu wykorzystywanego lub mogącego być wykorzystywanym na cele mieszkaniowe. Dla realizacji tego celu gmina nie tylko może, ale wręcz powinna tak ustalać zasady gospodarowania swym mieniem, aby realizować ów cel polegający na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców. W tym celu może zatem i powinna, ustalając zasady gospodarowania mieniem, różnicować sytuację swoich mieszkańców, oczywiście do granic zgodności z obowiązującymi przepisami prawnymi.

W ocenie Sądu Rada Miasta podejmując przedmiotową uchwałę, prawidłowo zmierzała do zrealizowania nałożonych na nią zadań i nie naruszyła przepisów dotyczących zasad gospodarowania mieniem komunalnym. Obowiązujące przepisy, a w szczególności art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), przyznają najemcom pierwszeństwo w nabyciu najmowanego lokalu mieszkalnego. Nie rodzą jednak po stronie najemcy roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego, oznaczając jedynie zakaz zbywania rzeczy w sposób naruszający pierwszeństwo. W związku z powyższym argumenty skarżącej dotyczące istnienia obowiązku sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców i niemożliwości odmówienia najemcy dokonania wykupu są pozbawione podstaw prawnych. W niniejszej sprawie lokal nie został przeznaczony do zbycia z uwagi na zaskarżony zapis uchwały Rady Miasta. Wyłączając możliwość sprzedaży lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego osobom posiadającym tytuł prawny do lokalu wykorzystywanego na cele mieszkaniowe, Rada Miasta nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego do ustalania prawem miejscowym zasad zarządu mieniem gminy. Wprowadzone ograniczenie możliwości sprzedaży lokalu gminnego zdaniem Sądu prawidłowo realizuje nałożone przez ustawodawcę na gminę zadanie w postaci wymogu zaspokajania tych potrzeb mieszkaniowych mieszkańców, które nie zostały zaspokojone. Nie narusza zatem ani konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani też art. 2 i art. 7, jak również art. 75 ust. 1 i art. 76 Konstytucji RP. Konstytucyjna zasada równości nie oznacza zakazu różnicowania sytuacji prawnej jednostek, o ile to zróżnicowanie jest uzasadnione wymogami zasady legalności i zasady demokratycznego państwa prawnego, a tak właśnie jest w tym przypadku, wprowadzone bowiem zróżnicowanie ma służyć prawidłowemu realizowaniu przez gminę nałożonego na nią zadania zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców. Rada Miasta pozbawiając możliwości preferencyjnego nabycia lokalu mieszkalnego osoby, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystywanego na cele mieszkaniowe, działała więc zgodnie z prawem, gdyż należy uznać, że potrzeby mieszkaniowe takiego najemcy są już zaspokojone.

Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest także zarzut skargi co do nadmiernej ogólności sformułowań użytych w zakwestionowanym przepisie uchwały. W ocenie Sądu wystarczająco precyzyjne są użyte w uchwale zwroty "zbył nieruchomość lub lokal", "posiada tytuł prawny", "lokal wykorzystywany na cele mieszkaniowe". Ich znaczenie wobec braku definicji legalnej należy rozumieć szeroko i taki właśnie cel tej regulacji prawnej potwierdził pełnomocnik organu. Szerokie rozumienie tych sformułowań jest zgodne z celem działania gminy, skoro ma ona realizować te potrzeby mieszkaniowe mieszkańców, które dotąd nie zostały zaspokojone. Nietrafny jest też zarzut dotyczący dowolności w ustaleniu obszaru, na którym miałaby być położona nieruchomość bądź lokal wykorzystywany na cele mieszkaniowe. Precyzyjnie wskazano bowiem, że chodzi o obszar Gminy i powiatów sąsiadujących, nie pozostawiono zatem podmiotom wykonującym tę uchwałę żadnej sfery dowolności przy jego ustalaniu. Użyte w uchwale pojęcia są zatem jasne i nie rodzą ryzyka dowolnej interpretacji. Nietrafny jest więc zarzut skargi, że użyte w §1 ust. 11 uchwały kryteria, z powodu których wyłączone są określone osoby z możliwości nabycia od gminy lokali gminnych są dowolne i nie realizują żadnych prawnie doniosłych zasad.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa w tym, że zaskarżony § 1 ust. 11 przedmiotowej uchwały za moment graniczny, od którego mają zastosowanie dalsze kryteria tegoż ustępu, przyjmuje chwilę wejście w życie uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] 2003r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej. Jak wyjaśnił pełnomocnik organu, także w tej uchwale z 2003r., będącej aktem prawnym bezpośrednio poprzedzającym uchwałę zaskarżoną, identycznie uregulowano wyłączenia możliwości nabycia mieszkań z zasobu gminnego. Wprowadzona zatem data 3 października 2003r. stanowi kontynuację prawną abstrakcyjnych i generalnych zasad normatywnych obowiązujących w gminie od roku 2003 i nie można jej postawić zarzutu naruszenia zasady lex retro non agit.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu niezgodności z prawem § 8 ust. 2 powyższej uchwały, który przewiduje, że "Jeżeli nabywca nie złoży oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej, sprzedaż lokalu mieszkalnego następuje bez udzielenia bonifikaty", należy stwierdzić, że także w tej części zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Wprowadzona regulacja nie uzależnia bowiem sprzedaży lokalu od złożenia tego oświadczenia, a jedynie uzależnia wysokość udzielanej przy sprzedaży bonifikaty od rozliczenia uprzednio wpłaconej kaucji. Obowiązujące przepisy, w tym zwłaszcza art. 68 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), upoważniają właściwy organ do zastosowania bonifikaty, jednocześnie pozostawiając jego uznaniu jej wysokość i zasady na jakich będzie ona udzielana. Ustalone w zaskarżonej uchwale zasady nie naruszają wyrażonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasad prawidłowej i racjonalnej gospodarki mieniem komunalnym. Uznać zatem należy, że także w tej części zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Od wyroku Sądu I instancji B. K. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła naruszenie: - w ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

1) art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, że uchwała gminy wyrażająca wolę zbywania lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców winna mieć jeden cel w postaci zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych najemców gminnych mieszkań;

2) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sprzedaż lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców jest zaspokajaniem potrzeb zbiorowych mieszkańców gminy.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez pominięcie istotnej części argumentacji przedstawionej przez skarżącą oraz części aktów prawa miejscowego, a to:

a) Uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2004r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej na lata 2007-2012", z której jasno wynika, że sprzedaż przez Gminę lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Rady Miasta oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, nie służy zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, a jest formą pozyskania przez Gminę środków finansowych, a przede wszystkim zmierza do zmiany struktury Gminnego Zasobu Mieszkaniowego oraz formą uwłaszczenia członków gminnej wspólnoty samorządowej; b) argumentów podnoszonych w uzasadnieniu, skargi z dnia 14 sierpnia 2009r. w punktach 1, 3,5,7,8;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczność uzasadnienia i nie wyjaśnienie szeregu kwestii w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że sprzedaż lokali mieszkalnych wchodzących do mieszkaniowego zasobu gminy na rzecz ich najemców, wbrew wykładni Sądu I instancji nie służy zbiorowemu zaspakajaniu potrzeb członków gminy. Jest to istotny dla niniejszej sprawy błąd przy wykładni prawa, bowiem w połączeniu z nieprawidłowym założeniem, że gmina sprzedajcie lokale mieszkalne ich najemcom ma na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych tychże najemców (którzy jednak w rozumieniu ustaw mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe), prowadzi to Sąd I instancji do wniosku, że ograniczenie samej sprzedaży, jak i udzielanych bonifikat jest wręcz koniecznym warunkiem racjonalnej gospodarki mieniem bez względu na takie wartości jak uwłaszczenie członków gminy, zmiana struktury własnościowej gminy, w dalszej kolejności pozyskanie płynnych środków finansowych. Zdaniem skarżącej art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nakłada na gminy obowiązek dostarczenia lokali socjalnych, zamiennych oraz zaspokojenie potrzeb gospodarstw o niskich dochodach, a w pozostałym zakresie zobowiązuje gminę do "Tworzenia warunków do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej". W przedmiotowej uchwale niewątpliwie nie chodziło o najemców lokali socjalnych ani lokali zamiennych. Nadto przedmiotowa uchwała nie miała na celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych- grupy najemców o niskich dochodach, skoro uchwała nie odnosi się do tego kryterium. Sprzedaż gminnych lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców nie mieści się też w zakresie tworzenia jedynie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych samorządowej wspólnoty. Z tych tylko względów widać, że kwestionowana uchwała musiała realizować inne cele niż zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ich najemców i tak jest w rzeczywistości, czego jednak Sąd I instancji nie dostrzegł.

Dodała, iż nie trafne jest założenie, że najemca lokalu gminnego na podstawie umowy najmu na czas nieokreślony nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Sprzedaż lokalu mieszkalnego jego najemcy niewątpliwie powoduje jego polepszenie sytuacji mieszkaniowej poprzez nabycie przez dotychczasowego najemcę najszerszego prawa rzeczowego do lokalu dotychczas przez niego zajmowanego, co nie zmienia faktu, że uprzednio nabywca taki miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

W skardze kasacyjnej ponadto wskazano, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił szeregu kwestii, jak choćby jaki w ocenie Sądu wojewódzkiego jest pełen zakres normatywny zaskarżonego § 1 pkt 11 (Sąd jedynie stwierdził, że winien być interpretowany "sensu largo, ale nie wskazał co to dokładnie oznacza), brak uzasadnienia dlaczego najemca lokalu mieszkalnego, mający umowę na czas nieokreślony jest w ocenie Sądu osobą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, brak wyjaśnienia czym jest dla Sądu racjonalna gospodarka mieniem komunalnym, dlaczego w niniejszej sprawie jedynym zasadnym celem zaskarżonej uchwały mogło być zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców poprzez zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych. Sąd I instancji nie wyjaśnił również, dlaczego nie przywiązuje żadnej wagi do obszaru gminy, jako centrum życiowego, dlaczego tylko obszar Powiatu K i W jest właściwym. Ponadto wskazując, że gmina ma wręcz obowiązek różnicowania sytuacji jej mieszkańców "do granic zgodności z obowiązującymi przepisami prawa" nie wyjaśnił, gdzie w ocenie Sądu przebiega ta granica i jakie normy ją wyznaczają.

W oparciu o powyższe zarzuty i ich argumentację skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010r. sygn. akt I OSK 1723/10 , po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej B. K., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co czyni zasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).

W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wyjaśnił, czy posiadanie samego tytułu prawnego do nieruchomości jest wystarczające dla uznania, że potrzeby mieszkaniowe skarżącej zostały zaspokojone , nadto czy nieruchomość ta jest i czy w ogóle może być wykorzystywana w celach mieszkaniowych. Zaskarżona uchwała nie definiuje co rozumie przez nieruchomość, lokal wykorzystywany na cele mieszkaniowe, co rodzi ryzyko dowolnej interpretacji tego pojęcia. Nie precyzuje też czy nieruchomość do której tytuł prawny posiada najemca ma być wykorzystywana przez niego, czy przez inne osoby na cele mieszkaniowe. Niejasne jest również sformułowanie " posiada tytuł prawny ". Nie wiadomo bowiem o jaki tytuł prawny chodzi. Tytułem prawnym do nieruchomości, czy lokalu wykorzystywanego w celach mieszkaniowych będzie np. umowa najmu. Taki tytuł prawny posiadają najemcy lokali do których adresowana jest sporna uchwała, a to z kolei stawia pod znakiem zapytania jej sens. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użycie w § 1 ust. 11 uchwały pojęć niejednoznacznych, nieostrych , które nie zostały zdefiniowane może powodować iż spełnianie lub nie przez najemcę kryteriów powodujących utratę prawa do wykupu mieszkania może być różnie oceniane i doprowadzać do nieuzasadnionego zróżnicowania wśród najemców lokali pozostających w zasobach Gminy. W tym miejscu konieczne wydaje się przypomnienie, że skarżąca jest osobą w podeszłym wieku ( ur. 1928r. ) i już choćby z uwagi na wiek i stan zdrowia wykorzystywanie przez nią w celach mieszkaniowych domu na wsi jest mało prawdopodobne. W lokalu , którego prawa wykupu odmawia się skarżącej, skarżąca zamieszkuje od 1964r. Jak wynika z jej wyjaśnień nieruchomość położona we wsi L zakupiona została w celach rekreacyjnych, obecnie skarżąca w ogóle z niej nie korzysta. Wspomniana nieruchomość jak twierdzi skarżąca nigdy nie była wykorzystywana przez nią w celach mieszkaniowych. Jej centrum życiowym jest bowiem mieszkanie przy ul. A w K. W K korzysta też z opieki lekarskiej i rehabilitacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wziął tez pod uwagę skutków wynikających dla skarżącej z faktu pozbawienia jej kwestionowaną uchwałą prawa wykupu mieszkania zajmowanego od ponad 40 lat. W aktach administracyjnych złożone są pisma, z których wynika, że istnieje potencjalne zagrożenie rozwiązania ze skarżącą umowy najmu i eksmitowania jej z zajmowanego lokalu.

W świetle powyższego nie można zaaprobować poglądu Sądu I instancji, że znaczenie pojęć użytych w § 1 ust. 11 uchwały " posiada tytuł prawny, " lokal wykorzystywany na cele mieszkaniowe" jest precyzyjne i nie stanowi zagrożenia dla konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Takiej ocenie przeczy z resztą twierdzenie Sądu który opowiedział się za szerokim rozumieniem powyższych pojęć.

Uzasadniony jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr. 142, poz. 1591 ze zm. ) Stosownie do wymienionego przepisu podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków:

1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;

2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;

3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Jak wskazał NSA, Sąd I instancji co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do cytowanego przepisu, uczynił to jednak w nawiązaniu do twierdzeń skarżącej dotyczących obowiązku sprzedaży lokali na rzecz najemców stwierdzając, że z określonego w przepisie prawa pierwszeństwa nie wynika roszczenie najemcy o zawarcie umowy sprzedaży mieszkania, podczas gdy art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały i dla odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne było pozbawienie kwestionowaną uchwałą prawa pierwszeństwa w nabyciu przez najemców zajmowanego mieszkania w sytuacji opisanej w jej § 1 ust.11.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie ma rację Sąd I instancji twierdząc, że ustawowe pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie "przymuszające" właściciela do sprzedaży nieruchomości. W niniejszej sprawie nie chodzi jednak o to czy prawo pierwszeństwa w nabyciu mieszkania rodzi po stronie uprawnionego określone roszczenia w przypadku jego niedochowania, ale o to czy zgodne z prawem jest pozbawienie określonych najemców tego prawa, w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony, innych kryteriów.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pominął w swoich rozważaniach tę kwestię, co czyni przedstawiony wyżej zarzut skargi kasacyjnej uzasadnionym.

Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną zarzucająca Sądowi I instancji bezzasadne przyjęcie, że sprzedaż lokali mieszkalnym najemcom ma jeden cel jakim jest zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo uznał, że sprzedaż mieszkań służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych . W myśl art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Powołany przepis wskazuje przykładowe, najważniejsze zadania własne gminy zmierzające do zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej. Zawarte w nim wyliczenie zadań nie jest kompletne, na co wskazuje użyty zwrot " w szczególności ". Wydaje się oczywiste, że zadaniem własnym gminy jest też zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, także najemców gminnych mieszkań. Niewątpliwie nabycie na własność lokalu stabilizuje sytuację mieszkaniową nabywcy i tak rozumiane mieści się w pojęciu zaspakajania potrzeb mieszkaniowych. Sąd I instancji nie wyraził poglądu, jakoby uchwała w przedmiocie zbywania lokali miała tylko jeden cel w postaci zaspokajania potrzeb mieszkaniowych najemców gminnych mieszkań, stąd też ten zarzut skargi kasacyjnej jako nie znajdujący oparcia w pisemnych motywach wyroku należało ocenić jako nietrafny.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Jednak w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się wyłącznie do zarzutów skargi kasacyjnej w kontekście § 1 pkt 11 uchwały, natomiast nie zajął żadnego stanowiska odnośnie § 8 ust.2 uchwały.

W takich okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznał skargę B. K.

Zgodnie z art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzeka w warunkach określonych w art.190 p.p.s.a., koniecznym jest zwrócenie uwagi na następujące istotne kwestie dotyczące tej regulacji.

Mianowicie ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Należy jednak mieć na uwadze, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, jak również w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych, które powstały po wydaniu orzeczenia sądowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010r. II GSK 861/09 ). Podobny pogląd w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 października 2010r. I OSK 976/10 zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, bądź po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie uległ zasadniczej zmianie, jak również nie zmienił się stan prawny, co oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2010r. I OSK 1723/10.

Zasadne są zarzuty skargi dotyczące § 1 pkt 11 uchwały z dnia 11 czerwca 2008r. Nr [...], w brzmieniu obowiązującym na datę wezwania do usunięcia naruszenia prawa tj 25 czerwca 2009r. i datę wniesienia skargi tj 14 sierpnia 2009r. , czyli w brzmieniu pierwotnym tego przepisu (Dz.Urz. Woj. z 2008r. Nr 566, poz.3721).

Przede wszystkim zasadny jest zarzut naruszenia art.34 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U. z 2010, Nr 102, poz.3721). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: /.../ 3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. W świetle tego przepisu, poza niniejszą sprawą pozostaje problematyka charakteru prawego samego pierwszeństwa, a także powszechnie już przyjmowany pogląd, iż pierwszeństwo nie jest prawem podmiotowym, z którego dla uprawnionego z tytułu pierwszeństwa w tym wypadku z tytułu najmu lokalu mieszkalnego wynikałoby roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży. Z powołanego przepisu wynika jednak istotna zasada, że w przypadku zbycia nieruchomości, uprawnionymi z tytułu pierwszeństwa do nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym są najemcy lokali mieszkalnych, jeżeli najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Powołany przepis ustawy nie wprowadza innych dodatkowych kryteriów, które musi spełniać najemca lokalu mieszkalnego, aby mógł skorzystać z pierwszeństwa w nabyciu lokalu w przypadku przeznaczenia go do sprzedaży, jak również brak w ustawie przepisu, który zawierałby delegacje ustawową w oparciu o którą takie kryteria mogłoby zostać wprowadzone w formie aktu prawa miejscowego. Tym czasem w uchwale Nr [...] Rady Miasta z dnia 11 czerwca 2008r. wprowadzono dodatkowe kryteria miedzy innymi w § 1 pkt 11, które musi spełniać najemca lokalu mieszkalnego, który został przeznaczony do zbycia. O tym, że najemca lokalu mieszkalnego, jeżeli najem został zawarty na czas nieoznaczony, aby móc skorzystać z pierwszeństwa musi spełniać dodatkowe przesłanki wskazuje podstawa prawna wydania przedmiotowej uchwały w której między innymi powołano art.34 ust.1 pkt 3 w związku z art.67 ust.3 oraz art.218 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a także sama preambuła uchwały w której stwierdzono "Niniejsza Uchwała precyzuje ustawowe warunki pierwszeństwa najemców do nabycia najmowanych przez nich lokali..." W takim kontekście patrząc na treść § 1 pkt 11 uchwały należy stwierdzić, że nie zgodne z prawem jest pozbawienie określonych najemców lokali mieszkalnych możliwości skorzystania z uprawnienia z tytułu pierwszeństwa, w przypadku przeznaczenia lokalu do zbycia, poprzez wprowadzenie dodatkowych ograniczeń, w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę poza kryterium najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, innych kryteriów, ani nie zawierają delegacji ustawowej pozwalającej na wprowadzenie takich dodatkowych kryteriów w akcie prawa miejscowego.

Zasadne są również zarzuty skargi dotyczące samego sposobu sformułowania przepisu § 1 pkt 11 uchwały, który poprzez nieprecyzyjne ujęcie może prowadzić do różnych interpretacji, a w konsekwencji w takich samych stanach faktycznych przepis ten może być różnie stosowany. Zawarte w § 1 pkt 11 uchwały sformułowanie "zbył nieruchomość lub lokal wykorzystywane na cele mieszkaniowe położone na terenie Gminy lub powiatów sąsiadujących z Gminą lub posiada tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe położonej na terenie Gminy lub powiatów sąsiadujących z Gminą "rodzi szereg wątpliwości. Pierwsza dotyczy pojęć "zbył nieruchomość...", "posiada tytuł prawny do nieruchomości..." mianowicie zbycie jakiego tytułu prawnego do nieruchomości będzie spełniało hipotezę tej normy, jak również posiadanie jakiego tytułu prawnego do nieruchomości będzie powodowało spełnienie tej hipotezy. Czy chodzi o tytuły prawne do nieruchomości tylko o charakterze rzeczowym, czy również o charakterze obligacyjnym ( np. najem, dzierżawa, dożywocie), a nadto, czy w przypadku tytułów prawnych o charakterze rzeczowym mogą być brane pod uwagę tytuły mające charakter praw rzeczowych ograniczonych np. służebność osobista, użytkowanie. Dodatkowe wątpliwości powstają w przypadku gdy najemca (wnioskodawca) jest współwłaścicielem nieruchomości, lub lokalu, wówczas zasadne jest pytanie, czy w takim przypadku istotna jest wielkość udziału jaki posiada we współwłasności, a także, czy możliwe jest wykorzystywanie nieruchomości lub lokalu na cele mieszkaniowe mając na uwadze uprawniania pozostałych współwłaścicieli. Jednym słowem to ogólne sformułowanie przepisu § 1 pkt 11 uchwały, w którym jest mowa o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości, może skłaniać za szeroką, a właściwie dowolną interpretacją, co z kolei w sposób zasadny prowadzi do pytania, jaki jest rzeczywisty zakres tego przepisu. Druga istotna wątpliwość dotyczy zawartego w § 1 pkt 11 sformułowania posiada tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu "wykorzystywanych na cele mieszkaniowe" a zatem, czy wnioskodawca ma faktycznie wykorzystywać daną nieruchomość na cele mieszkaniowe, czy też chodzi o samą potencjalną obiektywną możliwość korzystania z danej nieruchomości na cele mieszkaniowe. Nadto, czy wykorzystywanie danej nieruchomości na cele mieszkaniowe ma oznaczać, że nieruchomość ta ma stanowić miejsce gdzie koncentruje się centrum życiowe wnioskodawcy, czy też korzystanie z danej nieruchomości tylko okazjonalne, sezonowe również może być traktowane jako wykorzystywanie na cele mieszkaniowe. Podniesione uwagi dotyczące sformułowania § 1 pkt 11 uchwały zasadnie wskazują, że jednoznaczna wykładnia tego przepisu jest nie możliwa, co powoduje tym samym, iż stosowanie tego przepisu w praktyce może prowadzić do dowolności. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż przepis § 1 pkt 11 uchwały, który wyklucza możliwość sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych jeżeli najemca posiada tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe wprowadza kryterium miejsca położenia nieruchomości lub lokalu, którym jest teren Gminy lub powiatów sąsiadujących z Gminą. Odnosząc się do wprowadzonego kryterium miejsca położenia nieruchomości lub lokalu należy stwierdzić, że obejmuje to powiat k i powiat w, albowiem Gmina bezpośrednio graniczy z tymi dwoma powiatami. Takie ujęcie sprawia, że posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości lub lokalu w innym powiecie np. m nie pozbawia najemcy lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Gminy możliwości nabycia prawa własności tego lokalu mimo, że w konkretnych okolicznościach nieruchomość ta może znajdować się w bliższej odległości od Gminy, niż nieruchomość położona w powiecie bezpośrednio sąsiadującym z Gminą.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu niezgodności z prawem § 8 ust. 2 powyższej uchwały, który przewiduje, że "Jeżeli nabywca nie złoży oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej, sprzedaż lokalu mieszkalnego następuje bez udzielenia bonifikaty", Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2010r. III SA/Kr 970/09, podkreślając równocześnie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2010r. I OSK 1723/10 nie odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia § 8 ust.2 uchwały i nie zajął żadnego stanowiska odnośnie § 8 ust.2 uchwały.

Tym samym należy stwierdzić, że w tej części zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Dokonując oceny § 8 ust.2 uchwały należy jej dokonać z punktu widzenia całego § 8, który wprowadza system bonifikat przy ustalaniu ceny sprzedaży lokalu. Wprowadzona regulacja nie uzależnia bowiem sprzedaży lokalu od złożenia tego oświadczenia, a jedynie uzależnia wysokość udzielanej przy sprzedaży bonifikaty od rozliczenia uprzednio wpłaconej kaucji. Obowiązujące przepisy, w tym zwłaszcza art. 68 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), upoważniają właściwy organ do zastosowania bonifikaty, jednocześnie pozostawiając jego uznaniu jej wysokość i zasady na jakich będzie ona udzielana. Ustalona w w § 8 ust.2 zaskarżonej uchwale zasada nie narusza wyrażonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasad prawidłowej i racjonalnej gospodarki mieniem komunalnym. Jak słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik organu skorzystanie z bonifikaty przez najemcę przy zakupie mieszkania powoduje niejednokrotnie, że kwota ceny która pozostaje do zapłaty przy zakupie lokalu mieszkalnego jest niższa niż kwota z tytułu wpłaconej kaucji. Uznać zatem należy, że w tej części zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2012r. poz.270 ) orzekł jak w sentencji.