Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 135/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. K., J. S. i T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia 24 maja 2016 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. K. kwotę 163 zł (sto sześciedziąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 163 zł (sto sześciedziąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. Z. kwotę 163 zł (sto sześciedziąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 2 stycznia 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015, poz. 1774 ze zm., zwanej dalej "u.g.n.") oraz § 1 uchwały nr XIV/154/2007 Rady Miasta z 19 grudnia 2007 r. w sprawie naliczenia wysokości opłaty adiacenckiej

(Dz. Urz. Woj. Pom. nr 17, poz. 436 z 2008 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z 24 maja 2016 r., nr [..] ustalającą L. K., J. S. oraz T.Z. opłatę adiacencką w wysokości po 4.070 zł dla każdego z nich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie T., gmina W. o powierzchni 0,5 ha, stanowiącej aktualnie działki o numerach od [..] do [..], powstałe w wyniku podziału działki nr [..], zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta z 24 marca 2014 roku.

Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

L. K., J. S. i T. Z., jako właściciele nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym T., gmina W. o powierzchni 0,50 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..], zapisanej w księdze wieczystej nr [..], zwrócili się do Burmistrza Miasta o jej podział. Został on zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta nr [..] z 24 marca 2014 r., która stała się ostateczna 16 kwietnia 2014 r. W wyniku podziału wyodrębniono działki o numerach od [..] do [..].

Burmistrz wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, mające na celu naliczenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..], w związku z dokonaniem jej podziału na wniosek właścicieli nieruchomości. W tym celu zlecił sporządzenie operatu szacunkowego dotyczącego wartości ww. nieruchomości. O sporządzeniu operatu organ poinformował strony postepowania. W piśmie z 14 kwietnia 2016 r. L. K. wniosła uwagi do sporządzonego operatu szacunkowego, do których rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się w piśmie z 6 maja 2016 r.

Oceniając przedłożony operat organ I instancji stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami wyceny. Uznał, że dokument jest czytelny, sporządzony logicznie, nie zawiera nieścisłości i błędów oraz nie budzi wątpliwości co do swojej rzetelności, może zatem stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Organ wskazał na treść art. 98a ust. 1 u.g.n. Wyjaśnił, że na podstawie operatu ustalił wartość nieruchomości przed podziałem, według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w wysokości 682.700 zł oraz wartość nieruchomości według stanu na dzień, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, w wysokości 723.400 zł. Stawka wzrostu wartości nieruchomości, wynikająca z uchwały z 19 grudnia 2007 r. wynosi 30 %. Na tej podstawie organ określił wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału na kwotę 40.700 zł - jako różnicę wartości nieruchomości po i przed podziałem, a wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na kwotę łączną 12.210 zł, wyznaczoną jako iloczyn obowiązującej stawki opłaty adiacenckiej oraz wzrostu wartości nieruchomości, tj. 30% z 40.700 zł = 12 210 zł. Po uwzględnieniu udziałów stron we współwłasności – każdego ze współwłaścicieli po 1/3 udziałów - organ ustalił kwotę opłaty adiacenckiej – po 4.070 zł dla L. K., J. S. oraz A. Z.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. K., kwestionując ustalenia operatu szacunkowego i wskazując na jego sporządzenie z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem odwołującej się, błędnie określono stan nieruchomości na dzień wizji lokalnej, czyli 22 marca 2016 r., zamiast na dzień 24 marca 2014 r. – dla określenia stanu nieruchomości przed podziałem, oraz dzień 16 kwietnia 2014 r. – dla określenia stanu nieruchomości po podziale. Ponadto, jej zdaniem w operacie nieprawidłowo dobrano nieruchomości podobne do porównania transakcji – z terenu G. i G.zamiast z W. Do odwołania załączono operat, z którego wynika wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości - związany z jej podziałem - oszacowany na 16.400 zł. Odwołująca się wniosła o przyjęcie ustaleń tego operatu za podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W decyzji z 2 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na treść art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n. Wyjaśniło też, że decyzją z 24 marca 2014 r. Burmistrz Miasta zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [..] o pow. 0,50 ha na 4 działki: [..]-[..]. Działka nr [..], zgodnie z decyzją, stanowić ma drogę wewnętrzną. Kolegium wyjaśniło, że teren, na którym znajduje się nieruchomość, objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przewidującym dla niej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami oraz tereny komunikacji. Wskazało też, że do wyceny wzrostu wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Średnia cena nieruchomości przyjętych do wyceny nieruchomości przed podziałem to 123,20 zł/m2. Rzeczoznawca wyliczył wartość nieruchomości przed podziałem na 136,51 zł/m2, a więc nieco powyżej średniej. Daje to 682.700 za całość. Dla nieruchomości po podziale, średnia cena to 176,05 zł/m2. Rzeczoznawca wyliczył wartość nieruchomości na kwoty od 142,60 do 159,85 zł/m2, a więc nieco poniżej średniej. Rzeczoznawca uznał bowiem, że różnica w ich wartości bierze się z odmiennej oceny cechy "utrudnienia i ograniczenia", w której uwzględnił m. in. sieci uzbrojenia, strefy ochronne, skarpy, zadrzewienia. Wartość nieruchomości drogowej została oszacowana w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi, tj. drogowymi, przeznaczonymi pod komunikację. Rzeczoznawca wyliczył wartość nieruchomości po podziale na kwotę 723.400 zł. Łącznie wartość nieruchomości na skutek podziału wzrosła, zgodnie z szacunkiem rzeczoznawcy, o 40.700 zł.

W ocenie Kolegium uwzględniony przez organ I instancji operat odpowiada wymogom stawianym wycenie przez przepisy prawa i pozwala na oszacowanie wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem. Wycena zawiera wszystkie niezbędne elementy, jest spójna i logiczna, a wartości uzyskane przez rzeczoznawcę są wynikiem poprawnie przeprowadzonych wyliczeń oraz zasadnie zastosowanych współczynników. Kolegium uznało sporządzony w niniejszym postępowaniu operat za miarodajny dowód, który dowodzi - w sposób niebudzący wątpliwości - wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. Sporządzona wycena odpowiada przewidzianym dla niej przepisom prawa, zawiera wszystkie wymagane przez prawo elementy, co przekonuje, że stanowi wiarogodny dowód w sprawie. Operat pozwala przyjąć, że dokonany podział nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe na mniejsze działki, wywołał wzrost nieruchomości powstałej w wyniku podziału. Wzrost ten wyniósł od 4 do 16% w stosunku do wartości sprzed podziału. Odnotowany wzrost odpowiada wielkościom przy tego rodzaju sprawach. Wzrost wartości wynika

m.in. z faktu, że nowo powstałe działki uzyskują wielkości, które z punktu widzenia rynkowego są bardziej (niż działki duże) pożądane ze względu na możliwość posadowienia na nich budynku mieszkalnego i co za tym idzie ich wartość jest większa.

Prawidłowości wyceny, zdaniem Kolegium, nie podważają przy tym wątpliwości podnoszone przez odwołującą się.

Odnośnie zarzutu, że rzeczoznawca niewłaściwie określił stan nieruchomości, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca najpierw określa stan faktyczny i prawny przedmiotu wyceny, przyjmując daty wydania i uostatecznienia się decyzji podziałowej. Następnie określa wartość tego przedmiotu, według cen obowiązujących w dacie sporządzenia wyceny, która to wycena poprzedzać ma wydanie decyzji. Na str. 5 wyceny zaprezentowano daty istotne dla oszacowania wartości, co pozwala stwierdzić, że działanie rzeczoznawcy było całkowicie prawidłowe. A to, że rzeczoznawca dokonał wizji tydzień przed sporządzeniem operatu nie może stanowić naruszenia prawa czy zasad sporządzania wyceny.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego doboru nieruchomości podobnych Kolegium wskazało, że zarzut ten odnosić się może tylko do wyceny nieruchomości przed podziałem, gdzie wykorzystano transakcje nieruchomościami z G. i G. Rzeczoznawca w operacie wyjaśnił, dlaczego rozszerzył obszar badania rynku na powiaty: [..]-[..], tłumacząc ten fakt brakiem wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami objętymi planem miejscowym. Wyjaśnił też, że do dalszej analizy wybrał transakcje, gdzie ceny kształtowały się na poziomie podobnym do gminy W. (str. 10 operatu). Jedynie na marginesie Kolegium dodało, że wartość oszacowania przyjęta przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie gminy jest bardzo zbliżona do tej, którą uzyskał rzeczoznawca działający na zlecenie odwołującej się. Trudno jest zatem twierdzić, że w tym przypadku doszło do niewłaściwego oszacowania wartości, poprzez jej zaniżenie czy zawyżenie. Z kolei do oszacowania nieruchomości po podziale nie wykorzystywano już transakcji z obszaru G. i G., co wynika wprost z tabeli na str. 15 operatu. Tu rzeczoznawca oparł się wyłącznie na transakcjach z rynku lokalnego gminy W. W tym zakresie zarzut skarżącej Kolegium oceniło jako niezasadny.

Kwestionując ustalenia operatu przedstawionego przez odwołującą się Kolegium wskazało, że wynika z niego, że na skutek podziału wartość nieruchomości wzrosła o 16.400 zł. Rzeczoznawca działający na zlecenie strony oszacował, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 694.800 zł, a po podziale 711.200 zł, przy czym wartość działki nr [.], tj. drogowej, według operatu po podziale wynosi 25,16 zł za m2, zaś według kontroperatu – wynosi 142,93 zł za m2. Zdaniem Kolegium, kontroperat dyskwalifikuje to, że nieprawidłowo szacuje wartość nieruchomości drogowej. Szacunek dokonany został w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę, podczas gdy powinien on zostać wykonany w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. Ponadto w kontroperacie przyjęto, że nieruchomość wyceniana nie posiada żadnego uzbrojenia. Natomiast w operacie wskazano, że nieruchomość posiada dostęp do prądu oraz wody, co potwierdza mapa dołączona do decyzji podziałowej. Rzeczoznawca ten ocenił cechę uzbrojenia jako częściowe, co właściwie oddaje stan faktyczny. Uzbrojenie jest jedną z cech mających – zdaniem Kolegium - wpływ na wartość nieruchomości, a w kontroperacie brak jest jakiegokolwiek opisu działem pod kątem uzbrojenia. W ocenie Kolegium, wartość nieruchomości w tej sytuacji nie została w kontroperacie oszacowana prawidłowo i dlatego dowód ten nie może stać się podstawą ustaleń do decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W skardze na powyższą decyzję L. K., T. Z. i J. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o dopuszczenie dowodu z opinii – operatu szacunkowego sporządzonego przez P.N. /załączonego do odwołania/. W uzasadnieniu wskazali, że ustalenia wynikające z operatu szacunkowego, przyjęte za podstawę decyzji, budzą ich poważne wątpliwości, których nie uwzględniło Kolegium. Powtórzyli zarzut zawarty w odwołaniu, dotyczący błędnej daty ustalenia stanu nieruchomości przed i po podziale oraz wadliwego doboru nieruchomości podobnych. Zdaniem skarżących, operat autorstwa P. N. (kontroperat) zawiera prawidłowe ustalenia w kwestii wartości nieruchomości przed i po podziale oraz wzrostu jej wartości. Jeśli Kolegium miało wątpliwości przy jego lekturze, to - zdaniem skarżących – powinno było zwrócić się do rzeczoznawcy o ich wyjaśnienie, nie zaś samodzielnie ocenić kwestię zasad przeprowadzonej w nim wyceny nieruchomości w sposób dowolny. Skarżący zarzucili, że Kolegium nie odróżnia uzbrojenia działki od dostępności do uzbrojenia. Ponadto, w ocenie skarżących - rzeczoznawca w kontroperacie prawidłowo wycenił działkę drogową zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, biorąc pod uwagę, że na rynku brak było odpowiedniej ilości wiarygodnych danych dotyczących obrotu gruntami komunikacyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 25 maja 2017 r. skarżący uzupełnili skargę stwierdzając, że opłata adiacencka nie została ustalona w terminie trzyletnim. Wskazali też, że w ich ocenie w niniejszej sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy u.g.n. dotyczące tej opłaty, gdyż działka nr [..] nie została w istocie podzielona, lecz jedynie zniesiono jej współwłasność. Powtórzyli także zarzut o braku prawidłowego doboru przy wycenie nieruchomości podobnych, za które nie sposób uznać nieruchomości położonych w G. i G. Ponadto wskazali, że do chwili obecnej działki nie mają podłączenia do mediów, ani też dostępu do drogi gminnej. Jedyną drogę stanowi droga, którą skarżący uzyskali, kupując udział od właścicieli działek sąsiednich w drodze prywatnej nr [..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.).

Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Z art. 135 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontroli Sądu w tej sprawie podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 stycznia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z 24 maja 2016 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości decyzją ostateczną Burmistrza Miasta z 24 marca 2014 r.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości - dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta ustala, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Opłata adiacencka to w myśl definicji sformułowanej w art. 4 pkt 11 u.g.n. opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Jest to danina publiczna na rzecz gminy, a jej źródłem jest uzyskiwana przez określony podmiot korzyść majątkowa (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98a u.g.n.), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1 u.g.n.), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144 u.g.n.). (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 09 października 2000 r. w sprawie OPK 8/00, ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 15, LEX nr 44491). Opłatę wymierza się w oparciu o ustaloną uprzednio na terenie danej gminy stawkę procentową.

Zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 u.g.n. w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości przepisy art. 144 ust. 2,

art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. W szczególności, stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

Operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej w niniejszej sprawie oraz wzrost tej wartości spowodowany podziałem nieruchomości został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu na podstawie u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109).

Jak wynika z przytoczonych przepisów, ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest (z wyjątkami określonymi w art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy) w przypadku, gdy:

1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) geodezyjnego podziału nieruchomości gruntowej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania,

2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

3) nie upłynął okres trzech lat liczonych od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne),

4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej.

Kluczowym warunkiem dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest zatem wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Przy czym, słuszny interes strony tj. właściciela lub użytkownika wieczystego, dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1425/06, Legalis). Dlatego też, wzrost ten musi być potwierdzony opinią rzeczoznawcy majątkowego, zawierającą analizę rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki gruntu aniżeli nieruchomości o jednolitym kształcie ewidencyjnym, bez wyodrębnionych ewidencyjnie działek gruntu (tak J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 693).

W konsekwencji, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Przepis art. 152 ust. 2 u.g.n. stanowi natomiast, że wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich, przy czym - zgodnie z art. 154 ust. 1 tej ustawy - wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Jak wynika z treści operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu I instancji, wartość przedmiotowego gruntu, stanowiącego przed podziałem działkę nr [..], wynosiła 682 700 zł. Wartość nieruchomości po podziale na działki [..]

– [..] wyniosła 723 400 zł, co oznacza, że wzrosła o 40.700 zł, natomiast 30% tej kwoty stanowi 12.210 zł, co po podzieleniu tej kwoty według udziałów poszczególnych współwłaścicieli w prawie własności na 3 (udziały po 1/3) dało kwotę po 4.070 zł opłaty adiacenckiej ustalonej dla każdego ze skarżących. Wysokość opłaty adiacenckiej została określona na podstawie uchwały Rady Miejskiej z 19 grudnia 2007 r. nr XIV/154/2007 w sprawie naliczenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej na 30 % różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale.

Z treści ww. operatu wynika, że celem określenia aktualnej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te skorygowano ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględniono zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjęto z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określono w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Dla określenia wartości gruntu przed podziałem rzeczoznawca majątkowy przyjął transakcje sprzedaży 13 nieruchomości podobnych z powiatu [..] (8), [.] (1), [..] (2) i [..] (2). Średnia cena za m2 działki wyniosła 123,20 zł. Z kolei, dla określenia wartości gruntu po podziale - przyjął 26 transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych, położonych w takich miejscowościach jak: [.].-[..]. Średnia cena za m2 działki wyniosła 176,05 zł, z wyłączeniem działki drogowej, której m2 kosztuje średnio 25,65 zł.

Ustosunkowując się do uwag L. K. dotyczących operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 6 maja 2016 r. wyjaśnił, że dla potrzeb wyceny przyjął stan faktyczny i prawny nieruchomości przed podziałem – na dzień 24 marca 2014 r., zaś po podziale – na dzień 16 kwietnia 2014 r. Określając cechy nieruchomości wycenianej – lokalizację, powierzchnię, możliwość uzbrojenia, kształt, dostępność, występujące utrudnienia i ograniczenia – jak wynika z ww. wyjaśnień rzeczoznawcy - przyjęto je również według stanu na wskazane powyżej daty. Wskazana w operacie data wizji – 22 marca 2016 r. – nie może być utożsamiana z przyjęciem stanu nieruchomości na ten dzień, jak to czyni strona. Organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutów odwołania w tej mierze, wyjaśnił odwołującej się, że jej przekonanie o błędnej dacie ustalenia stanu nieruchomości jest nietrafne. W tym też zakresie uznać należy, że argumenty skargi nie są uzasadnione.

Odnośnie do przyjętych transakcji dla wyceny nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca wyjaśnił, że na terenie gminy W. i powiatu [..] nie stwierdził wystarczającej ilości wiarygodnych transakcji nieruchomościami podobnymi o większych powierzchniach. Dlatego badanie nieruchomości rozszerzył do obszaru powiatów: [.]-[..], przyjmując do porównania ceny działek, które kształtowały się na poziomie podobnym do gminy W.

Z kolei w operacie szacunkowym przedłożonym przez L. K. przy odwołaniu, autorstwa P. N. (zwanego kontroperatem), ustalono wartość rynkową nieruchomości przed podziałem (na dzień 24 marca 2014 r.) na kwotę 694 800 zł, z kolei po podziale (na dzień 16 kwietnia 2014 r.) – na kwotę 711.200 zł. Różnica wartości nieruchomości wyniosła zatem 16.400 zł. Przy szacowaniu wartości rynkowej zastosowano podejście porównawcze w zakresie transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych, różnicując ich przeznaczenie oraz uwzględniając przy szacowaniu różnice cech rynkowych przyjętych do porównania, wpływających na ich wartość na rynku. Oszacowanie różnicy wartości rynkowej dla stanu nieruchomości przed podziałem i po podziale nastąpiło z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Określona w operacie wartość rynkowa 1 m2 dla działki przed podziałem wyniosła 138,93 zł, zaś po podziale – 142,39 zł, z wyłączeniem działki drogowej, dla której wartość 1 m2 ustalono na kwotę 138,93 zł. Dla ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem przyjęto 3 transakcje dotyczące nieruchomości położonych w gminie W., zaś dla ustalenia tej wartości po podziale – przyjęto 12 transakcji dotyczących sprzedaży nieruchomości w gminie W.

Analiza treści obu powyższych operatów wskazuje, że mimo, iż ich autorzy zastosowali taką samą metodę szacowania wartości nieruchomości – podejście porównawcze z metodą korygowania ceny średniej – to jednak uzyskane wyniki przeprowadzonej analizy istotnie się różnią. O ile organ I instancji nie dysponował kontroperatem, więc nie mógł ustosunkować się do ustaleń z niego wynikających, o tyle organ odwoławczy zobowiązany był to uczynić wnikliwie oraz w taki sposób, aby wyjaśnić wszystkie zarzuty, jakie sformułowała skarżąca w swoim odwołaniu. W ramach toczącego się postępowania organ ten winien zatem był zbadać oba przedłożone operaty pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również ocenić czy są one logiczne i zupełne, nadto czy są spójne i wskazują na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. Takie stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10). Przyjmuje się bowiem, że skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Okoliczność, że wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że działa on w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko a ono podlega kontroli organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 852/07, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10). Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych, którą organ także powinien ocenić zgodnie z ogólnymi zasadami określonymi w art. 80 k.p.a. Tym bardziej zaś, ocena ta powinna być wszechstronna w sytuacji, gdy organ dysponuje dwoma opiniami o różnych ustaleniach.

W analizowanych okolicznościach faktycznych, skoro odwołująca się zarzucała operatowi sporządzonemu na zlecenie organu niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych (z terenu powiatu [..]-[..]), organ winien był wyjaśnić tę okoliczność z obojgiem rzeczoznawców, a nie tylko z autorem operatu. Z kontroperatu wynika bowiem, że do oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca znalazł transakcje sprzedaży nieruchomości położonych w gminie W. i je wykorzystał, nie rozszerzał natomiast analizowanego rynku, jak zrobił to autor operatu. Okoliczność ta - w ocenie Sądu - ma istotne znaczenie dla wyniku analizy, dlatego powinna być dogłębnie zbadana przez organ odwoławczy w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, na co zwrócono uwagę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 701/09 (LEX nr 553143), że dokonując wyceny nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości. Zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zaznacza się również, że różnice w powierzchni czy położeniu nieruchomości (znaczne oddalenie, inny rodzaj terenów) czy innych cechach nieruchomości porównywanych nie oznaczają automatycznie, że nieruchomości te nie mogą być podobne. Trzeba jednak uzasadnić, jakie przyczyny legły u podstaw przyjęcia podobieństwa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 701/09, LexPolonica nr 2321798). Operat winien zatem zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości, będące w obrocie na określonym obszarze (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 135/12, dostępny na stronie internetowej https://orzecznia.nsa.gov.pl). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 19/10, dostępny na stronie internetowej https://orzecznia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy, mimo zarzutów sformułowanych w odwołaniu, organ II instancji nie wyjaśnił w sposób prawidłowy, wątpliwości strony kwestionującej podobieństwo nieruchomości porównywanych na etapie wyceny przed podziałem nieruchomości, a dotyczących transakcji nieruchomościami w większości z powiatu [..] i [..]. Wątpliwości tych nie rozwiały - zdaniem Sądu - wyjaśnienia rzeczoznawcy sporządzającego operat o braku transakcji nadających się do porównania z terenu gminy W., skoro takie transakcje znalazł i uwzględnił autor kontroperatu. Już choćby z tych względów powyższa okoliczność wymagała wyjaśnienia, czego organ odwoławczy zaniechał.

Kolejną okolicznością, która jak się zdaje doprowadziła obu rzeczoznawców do odmiennych wniosków w zakresie wyceny nieruchomości było oszacowanie wartości nieruchomości drogowej. Skoro wartość tej nieruchomości została w sposób całkowicie odmienny oszacowana przez obu rzeczoznawców – organ powinien był zwrócić się do nich o wyjaśnienie zasad tej wyceny i przyjętej przez każdego z nich metody wyceny. Niewątpliwie, takiej konfrontacji zabrakło, a organ odwoławczy poprzestał na własnej ocenie prawidłowości wyceny nieruchomości drogowej, która - zdaniem Sądu - jest niewystarczająca. W szczególności organ nie wyjaśnił, dlaczego autor kontroperatu przyjął do wyceny tej działki inne nieruchomości (niestanowiące nieruchomości drogowych), niż autor operatu. Należy przy tym zauważyć, że w kontroperacie (str. 21) jego autor wskazał na treść przepisów § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które w określonych przypadkach dopuszczają przy wycenie działek drogowych ustalenie ich wartości przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych (vide § 36 ust. 4 rozporządzenia).

W okolicznościach niniejszej sprawy ustalenia wynikające z obu operatów w zakresie, w jakim są one istotnie odmienne, organ odwoławczy mógł zweryfikować podczas rozprawy administracyjnej albo poprzez zwrócenie się do każdego z rzeczoznawców o ustosunkowanie do uwag sformułowanych w kwestiach prowadzących do odmiennych ustaleń. Zgodnie z treścią art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Przepis art. 89 § 2 k.p.a. wskazuje na potrzebę wyznaczenia rozprawy właśnie wtedy, gdy ze względu na konieczność wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych, jest to uzasadnione rodzajem środków dowodowych niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Analizowana sytuacja jest nietypowa o tyle, że rzadko kiedy strony przedkładają organowi kontroperat stanowiący wyraz polemiki z dowodem przeprowadzonym na zlecenie organu. Jednak właśnie ta okoliczność obliguje organ, również w świetle zacytowanego wyżej art. 89 2 k.p.a., do skonfrontowania wynikających z tych dowodów ustaleń, jeśli jest to uzasadnione koniecznością wyjaśnienia sprawy. W analizowanym stanie faktycznym organ odwoławczy poprzestał na własnej ocenie obu operatów szacunkowych, ostatecznie przyjmując, że operat sporządzony na zlecenie organu I instancji był sporządzony prawidłowo i rzetelnie, a wynikające z niego ustalenia nie nasuwają wątpliwości. Tymczasem, w świetle ustaleń kontroperatu, takie wątpliwości były i dotyczyły dwóch ww. kwestii, tj. doboru transakcji nieruchomościami podobnymi i sposobu wyceny nieruchomości drogowej.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności w toku analizy operatu szacunkowego, organ powinien wezwać rzeczoznawcę do ich wyjaśnienia i zajęcia stanowiska w jednoznaczny sposób. Takich działań organ odwoławczy jednak nie podjął – nie wyznaczył bowiem rozprawy administracyjnej, ani nie wezwał obu rzeczoznawców do wyjaśnienia przyczyn, które doprowadziły do odmiennych ustaleń w kwestii wyceny wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Powyższe oznacza, że ocena operatów, stanowiących najistotniejszy dowód w niniejszej sprawie, narusza przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. - orzekł o uchyleniu kontrolowanej w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego,

jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza.

Jednocześnie Sąd zauważył, że określony w art. 98a ust. 1 u.g.n. termin, w ciągu którego może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej, w dniu wyrokowania upłynął. Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. stanowi bowiem, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09, ONSAiwsa z 2010 r., nr 3, poz. 43). Zgodnie zaś z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.

Z akt sprawy wynika, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia 24 marca 2014 r., mocą której zatwierdzono podział działki nr [..], położonej w miejscowości T., stała się ostateczna z dniem 16 kwietnia 2014 r. A zatem w dniu 16 kwietnia 2017 r. upłynął termin, w którym było możliwe ustalenie opłaty adiacenckiej. Ustalenie opłaty, na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n., po tej dacie nie jest możliwe. Tym samym postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dlatego też, działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.

Jedynie na marginesie należy wskazać skarżącym, że błędne jest ich przekonanie o braku zastosowania art. 98a u.g.n. do sytuacji podziału ich działki nr [..], z uwagi na fakt, że w ten sposób nastąpiło w istocie zniesienie współwłasności, a nie podział nieruchomości. Odnośnie działki stanowiącej ich własność – na ich wniosek – została bowiem wydana decyzja administracyjna zatwierdzająca jej podział, a to oznacza, że organy mogły w tej sprawie prowadzić postępowanie na podstawie art. 98a u.g.n.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasadzając od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz każdego ze skarżących – L. K., J. S. i T. Z. - zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi w kwocie - po 163 zł.