Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 619/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 4 ust.1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...]marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) oraz art. 4 ust.1, 2 i 3 ustawy z 16 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2017r., poz. 1289 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Państwowego powiatowego inspektora Sanitarnego w K. podjęła w dniu 22 marca 2018 r. uchwałę nr XXXIII/13/18 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

Pismem z [...] lipca 2020 r. Prokurator Rejonowy w K. zaskarżył w/w uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając powyższej uchwale:

I. istotne naruszenie przepisów prawa ustrojowego, a mianowicie art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. 97.78.483 ze zm.) i wynikających z tego przepisu zasad poprawnej legislacji, poprzez zamieszczenie w § 5 zaskarżonej uchwały, sprzecznych norm prawnych określających datę, z którą przepisy regulaminu zaczynają wiązać adresatów, co wyraża się we wskazaniu, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2018 roku, w wyniku czego akt normatywny jest sprzeczny wewnętrznie, gdyż pojęcia "wejście w życie" i "obowiązywanie" należy rozumieć synonimicznie;

II.istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 4 ust 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki Prawodawczej" ( t.j. Dz.U. 2016, poz. 283), polegające na przekroczeniu zakresu delegacji w:

1)§ 1 ust. 15 poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 5 ust. 1 regulaminu do bezzwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, podczas gdy przepis kompetencyjny nie zawierał delegacji do określenia czasu spełnienia tego obowiązku,

2) § 1 ust. 14 poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do zapewnienie bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego miejsca odbioru odpadów i utrzymanie go

w należytym stanie sanitarnym,

3) § 1 ust. 16 polegające na wprowadzenie bez ustawowego upoważnienia, ograniczeń w zakresie mycia pojazdów poza myjniami, poprzez wskazanie, iż może ono dotyczyć wyłącznie części pojazdu w postaci nadwozia,

4) § 1 ust. 17 polegające na ograniczeniu poza zakresem delegacji ustawowej, ograniczeń w zakresie dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami, poprzez wskazanie, iż może to dotyczyć wyłącznie drobnych napraw,

5) § 1 ust. 17 poprzez uzależnienie dopuszczalności naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami m.in. od niezanieczyszczania środowiska, co z uwagi na ogólny charakter warunku narusza zasady poprawnej legislacji oraz od niestwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, co stanowi nieuprawnioną ingerencję w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 kc,

6) § 2 ust. 1 polegające na naruszeniu zasad techniki legislacyjnej poprzez określenie wymagań dotyczących pojemników na odpady komunalne z odwołaniem się do treści innego aktu prawnego, a mianowicie Rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 grudnia 2016 roku w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów,

7) § 4 ust. 3 poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości, do udostępnienia odbierającemu odpady pojemników oraz worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, w szczególności poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości, pomimo, że delegacja ustawowa nie określenia miejsca udostępnienia pojemników podmiotowi odbierającemu odpady, lecz obligowała do określenia warunków rozmieszczenia pojemników na nieruchomości,

8) § 4 ust. 13 poprzez określenie bez upoważnienia ustawowego sposobu liczenia ilości wytworzonych nieczystości ciekłych,

9) § 4 ust. 15 poprzez określenie bez ustawowego upoważnienia sposobu zlokalizowania na nieruchomości zbiornika bezodpływowego w taki sposób aby możliwy był bezpośredni dojazd pojazdu asenizacyjnego,

10) § 8 ust. 1-3 poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości, bez upoważnienia ustawowego do podejmowania działań zmierzających do zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów,

11) § 8 ust. 5 poprzez nałożenie na podmioty prowadzące działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych obowiązku rejestrowania masy odbieranych poszczególnych rodzajów segregowanych odpadów komunalnych,

12) § 9 poprzez częściowe powtórzenie przepisu delegacyjnego i jednoczesną ingerencję w materię uregulowana w art. 431 kc określającą zasady odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzęta,

13) § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 poprzez wprowadzenie obowiązku zarejestrowana psa rasy uznanej za agresywną i uzyskania zezwolenia Wójta Gminy na posiadanie takiego psa,

14) § 10 ust.1 pkt 3 poprzez sformułowanie z naruszeniem zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP obowiązku wyprowadzania psów na teren

użytku publicznego tylko na smyczy, natomiast psów należących do rasy psów niebezpiecznych tylko na smyczy i w kagańcu,

15) § 10 ust. 2 pkt 2 i 3 poprzez wprowadzenie bez upoważnienia ustawowego i z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji, generalnego zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, na tereny placów zabaw, piaskownic dla dzieci oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy,

16) § 10 ust. 2 pkt 5 poprzez zobowiązanie właścicieli zwierząt do zabezpieczenia przed wydostaniem się z pomieszczeń gadów, ptaków, owadów utrzymujących w pomieszczeniach mieszkalnych lub użytkowych, pomimo, że wskazane zwierzęta nie należą do kategorii zwierząt domowych, wobec czego brak podstawy prawnej do uregulowania tej kwestii w regulaminie w oparciu o delegację wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy kompetencyjnej,

17) § 10 ust 3 poprzez określenie bez delegacji ustawowej obowiązków hodowców zwierząt domowych,

18) § 11 ust. 3 pkt 1 polegające na sformułowaniu bez podstawy prawnej, warunków pod jakimi dopuszczalne jest utrzymywanie zwierząt gospodarskich na określonych terenach wyłączonych z produkcji rolnej, pomimo braku w tym zakresie delegacji ustawowej i z naruszeniem zasad techniki legislacyjnej na skutek odwołania się do treści innego aktu prawnego przy formułowaniu tych warunków, jak też nieuprawnioną ingerencją w materię art. 144 kc;

III. istotne naruszenie prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 4 ust 1 i 2 pkt 3 ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażające się w niezrealizowaniu ustawowego upoważnienia obligującego do określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych przez właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie ścieków i odesłanie w tym zakresie w § 4 ust. 14 regulaminu do instrukcji eksploatacji oczyszczalni

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały.

W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że analiza przepisów regulaminu prowadzi do wniosku, że zawierają one zbędne powtórzenia i modyfikacje szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określonych w ustawie upoważniającej oraz innych aktach normatywnych wyższego rzędu. Ponadto szereg sformułowanych w uchwale obowiązków wykracza poza granice delegacji ustawowej lub też zostało sformułowanych z naruszeniem zasad techniki legislacyjnej poprzez niespełnienie wymogu określoności lub odwołanie się do treści innych aktów prawnych. W sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, w ocenie Skarżącego, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego.

W kontekście powyższych rozważań prawnych Prokurator stwierdził, że istotną wadą, uzasadniającą stwierdzenie nieważności całości aktu jest § 5 uchwały, dotyczący daty wejścia regulacji w życie. Przepis ten jest sprzeczny wewnętrznie i z tego powodu narusza kanony poprawnej legislacji. Określa bowiem dwie odmienne daty wejścia aktu normatywnego w życie, a mianowicie stanowi, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2018 roku. Zawiera więc dwie sprzeczne normy prawne. Pierwsza określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 30 kwietnia 2018 roku, natomiast druga norma wskazuje na uzyskanie przez uchwałę mocy od dnia 1 lipca 2018 roku. Zaznaczył, że w akcie nie ustanowiono przepisów, których początek obowiązywania nastąpiłby w różnych terminach. Wskazał, że organ wprowadził dwie wykluczające się daty, od których całość uchwały wywołuje skutki prawne, naruszając tym samym zasady prawidłowej legislacji, ponieważ niezasadnie zróżnicowane synonimiczne pojęcia "wejścia w życie" uchwały oraz uzyskanie przez uchwałę "mocy obowiązującej". Wejście w życie i uzyskanie mocy są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Żaden akt prawa nie może wejść w życie i nie obowiązywać, o ile nie został zmieniony, uchylony lub stwierdzono jego nieważność w odpowiednim trybie. Wskazał, że ustawa nie może wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie. Podniósł, że pogląd taki prezentowany jest w uchwale Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 roku sygn. I PZP 12/96, orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z 24 października 1995 r.; K. 14/95; OTK 1995/2/12, wyrok TK z 30 marca 1999 r., K 5/98, OTK 1999/3/39), a także z orzecznictwie sądów administracyjnych które przytoczył.

Wskazał, że zamieszczenie w przepisie o wejściu w życie dwóch sprzecznych norm prawnych, pozostaje w kolizji z zasadą przyzwoitej legislacji, którą Trybunał Konstytucyjny wyprowadza z art. 2 Konstytucji. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa, co przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Podniósł, że delegację ustawową dla wydania zaskarżonego aktu stanowił art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., którego treść przytoczył. Analizując treść powyższego przepisu kompetencyjnego wskazał, iż poszczególne zakwestionowane w skardze zapisy regulaminu błędnie realizują upoważnienie do określenia wymagań, zasad w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...], motywując swoje stanowisko w tych przedmiotach.

W odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność stawianych zarzutów. Podniósł, że w dniu 4 czerwca 2020 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XV/91/20 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub

w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa,

ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do

zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy

o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: kpa).

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest

zasadna, bowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę

praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia

regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie

przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki

z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia

udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów u.c.p.g.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

Regulamin jest aktem prawa miejscowego, określającym szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania

Zdaniem Sądu, analiza treści powyższego przepisu kompetencyjnego wskazuje, iż błędnie zrealizowano w regulaminie upoważnienie do określenia wymagań w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W § 1 ust 15 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego ich uprzątnięcia poprzez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. nie uprawnia Rady do określenia czasokresu wykonania tego obowiązku. Gdyby ustawodawca uznał za niezbędne sformułowanie delegacji również w tym zakresie, to zostałoby to jednoznacznie wskazane w przepisie kompetencyjnym, gdyż np. takie upoważnienie zawarto w art. 4 ust 3 u.u.c.p.g. dotyczącym pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości, który to przepis wprost uprawnia radę gminy do określenia nie tylko sposobu, ale i częstotliwości pozbywania się odpadów i nieczystości.

Należy podzielić pogląd prokuratora, co do braku podstawy prawnej do zobowiązania właścicieli nieruchomości do zapewnienia bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego miejsca odbioru odpadów. W ramach delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 radzie przyznano kompetencję do określenia warunków rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, jednakże w zakresie tym nie mieści się uprawnienie do nakazywania właścicielowi, aby zagwarantował bezkolizyjny dojazd do miejsca ustawienia pojemników w celu odebrania odpadów komunalnych. Dopuszczalną lokalizację pojemników służących do czasowego gromadzenia odpadów stałych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r. poz. 1422). W/w rozporządzenie nie zawiera wymogu o którym mowa w § 1 ust. 14 regulaminu. Ponadto nakazując właścicielowi zagwarantowanie bezkolizyjnego dojazdu do miejsca ustawienia pojemników, lokalny prawodawca z naruszeniem zasady proporcjonalności wskazanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, dokonał nadmiernej ingerencji w prawo własności. Określając warunki rozmieszczenia pojemników w akcie prawa miejscowego należało mieć na uwadze, że treść nakazów obciążających właściciela nieruchomości powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie, a przez to jak najmniej ingerująca w wykonywanie prawa własności, które podlega szczególnej ochronie prawnej. Zauważyć należy, że podmiot odbierający odpady komunalne nie musi dojeżdżać do miejsca stałego usytuowania pojemników, gdy możliwie jest wystawienie pojemnika na czas odbioru odpadów. Cel regulacji nie wymagał więc zobowiązania właściciela nieruchomości do zapewnienia bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego miejsca odbioru odpadów.

Rada nie została również uprawniona do wprowadzenia w regulaminie ograniczenia polegającego na dopuszczeniu możliwości mycia poza myjniami wyłącznie części pojazdu w postaci jego nadwozia (§ 1 ust. 16 regulaminu), dokonywania napraw pojazdów samochodowych wyłącznie do "drobnych" napraw (§ 1 ust. 17 regulaminu). W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy upoważniającej organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Z powołanego przepisu nie wynika uprawnienie do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Niezależnie od powyższego przepis § 1 ust. 17 narusza zasady poprawnej legislacji, z uwagi na użycie pojęcia "drobne" , które ma charakter ocenny i nie pozwala na jednoznaczne zakwalifikowanie usterki do kategorii wymagającej "drobnej" naprawy. Dodatkowo możliwość wykonywania tych napraw uzależniono m.in. od nie zanieczyszczania środowiska, niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Regulacja dotycząca nie zanieczyszczania środowiska nie odpowiada zasadom poprawnej legislacji, z uwagi na wprowadzenie nieskonkretyzowanego warunku, który to warunek jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować. Natomiast drugi warunek dotyczący niepowodowania uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich stanowi nieuprawnioną ingerencję w kompetencje ustawodawcy, gdyż wkracza w ustawowa regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Do naruszenia zasad techniki prawodawczej doszło także przy unormowaniu w § 2 ust. 1 rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Wymagania w tym zakresie określono bowiem poprzez odwołanie się do treści innego aktu prawnego, co stanowi niedopuszczalny zabieg legislacyjny.

Nie można również zaakceptować regulacji zawartej w § 4 ust 3 regulaminu, która zobowiązuje właścicieli nieruchomości do udostępnienia pojemników/ worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, na czas odbierania tych odpadów, w szczególności poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości w miejsce umożliwiające swobodny do nich dojazd. Powyższe unormowanie wykracza poza zakres upoważnienia, ponieważ delegacja wynikająca z art. 4 ust 2 pkt 2 u.u.c.p.g dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie warunków ich udostępniania przedsiębiorcy odbierającemu odpady. Kwestia ta powinna zostać uregulowana w drodze cywilnoprawnej umowy z przedsiębiorstwem dokonującym wywozu odpadów komunalnych

Za sprzeczną z zakresem delegacji ustawowej należy uznać regulację zawartą w § 4 ust. 13 zdanie 2 regulaminu, zgodnie z którą ilość odwiezionych do stacji zlewnych nieczystości ciekłych winna odpowiadać ilości wody zakupionej do celów bytowych, a w przypadku niepodłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej - ilości określonej w rozporządzeniu w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody. Powyższe zagadnienie dotyczy sposobu liczenia ilości wytworzonych nieczystości ciekłych i nie mieści się w zakresie znaczeniowym pojęcia określonego w przepisie kompetencyjnym jako "częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych".

Za niezgodne z prawem należy uznać także unormowanie zawarte w § 8 ust. 3 pkt 3 w § 13 zgodnie z którym właściciele nieruchomości zobowiązani są podejmować działania zmierzające do zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów, a w szczególności poprzez: minimalizowanie używania jednorazowych toreb, opakowań, opróżnianie butelek, pojemników z płynów i innych substancji, w szczególności opakowań po pastach do zębów, jogurtach, twarożkach, przed wyrzuceniem do pojemników na odpady, zgniatanie plastikowych butelek, opakowań wielomateriałowych oraz tekturowych przed wrzuceniem do pojemników na odpady. Nałożenie takich obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie znajduje podstaw prawnych. Wykraczają one bowiem poza postanowienia wskazane wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Bez podstawy prawnej w § 8 ust. 5 nałożono na podmioty prowadzące działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych obowiązek rejestrowania masy odbieranych poszczególnych rodzajów segregowanych odpadów komunalnych. Kwestia ta powinna zostać uregulowana w umowie z odbierającym odpady komunalne, ponieważ nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ustawy kompetencyjnej. Regulacja ta narusza zatem zasadę swobody umów.

Kolejne nieprawidłowości dotyczące błędnej realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust 2 pkt 3 u.u.c.p.g. w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych dotyczą § 4 ust. 15 regulaminu zgodnie z którym zbiornik bezodpływowy musi być zlokalizowany w taki sposób, aby możliwy był bezpośredni dojazd do niego pojazdu asenizacyjnego podmiotu uprawnionego, realizującego usługę wywozu nieczystości ciekłych. Analiza treści powyższego obowiązku wskazuje, iż on również nie mieści się w zakresie znaczeniowym pojęcia "częstotliwość i sposoby pozbywania się nieczystości ciekłych". Regulacja dotyczące określenia w regulaminie lokalizacji urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych wykraczają więc poza zakres delegacji ustawowej

wskazanej w art. 4 ust 2 pkt 3 u.u.c.p.g.

W zakresie dotyczącym określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych przez właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalne, doszło do pominięcia uchwałodawczego, ponieważ lokalny prawodawca nie określił tej częstotliwości samodzielnie, w sposób autonomiczny, lecz odesłał w tym zakresie do instrukcji eksploatacji, co jest niedopuszczalnym zabiegiem legislacyjnym.

Szereg nieprawidłowości naruszających prawo w sposób istotny zawiera regulacja wynikająca z upoważnienia zawartego w art. 4 ust 2 pkt 6 u.u.c.p.g, która stanowi delegację do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Jej celem jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. § 9 stanowi, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, ponoszą także pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Regulacja ta w sposób ogólny i bez jakiejkolwiek precyzji określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Posługuje się pojęciami niejednoznacznymi i ocennymi, w szczególności poprzez nakazanie zachowania nieokreślonych bliżej zasad bezpieczeństwa oraz środków ostrożności w związku z czym niejasnym jest jakie obowiązki ciążą na właścicielach tego rodzaju zwierząt. Z w/w zapisu nie wynika konkretna treść normatywna, a przepis jest częściowym powieleniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.p.g., bez jakiegokolwiek sprecyzowania obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt.

Ponadto wskazując, iż osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie zwierząt, Rada wkracza w materię ustawową, ponieważ odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzęta jest uregulowana w kodeksie cywilnym (art. 431 kc), a kwestionowany zapis regulację tę częściowo modyfikuje, m.in. w ten sposób, że ustanawia "pełną" odpowiedzialność, podczas gdy art. 431 kc przewiduje istnienie wyłączeń w tym zakresie.

Zapis w § 10 ust. 1 pkt 3 regulaminu dotyczący obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a w odniesieniu do wyszczególnionych kategorii psów również w kagańcu, narusza wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności przez to, że został sformułowany w sposób kategoryczny i nie dopuszczający wyjątków uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego wiek i stan zdrowia, jak również wprowadza bardziej rygorystyczne zasady niż te wynikające z regulacji ustawowych, modyfikując tym samym w sposób niedopuszczalny materię uregulowaną w aktach wyższego rzędu. Unormowania sprowadzające się do generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a w odniesieniu do niektórych z nich również w kagańcu, są bardziej rygorystyczne niż regulacje aktów wyższego rzędu, ponieważ obowiązek taki nie został sformułowany wprost w żadnym akcie rangi ustawy. Z ustawy o ochronie zwierząt (art 10a ust. 3) wynika jedynie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania. Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z 27 czerwca 2017 r. II OSK 3039/15, iż spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Również kodeks wykroczeń (art. 77) nie wprowadza odpowiedzialności za brak smyczy lub kagańca u psa wprowadzanego do miejsca użyteczności publicznej, lecz penalizuje jedynie niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku, uzależnione od jego cech osobniczych. Zwykłych środków ostrożności nie należy utożsamiać z obowiązkiem bezwzględnego wyprowadzania psa na uwięzi lub w kagańcu, gdyż środki te są uzależnione od realiów konkretnej sprawy. Dlatego też, w sytuacji gdy postanowienia regulaminu nie zawierają uregulowań pozwalających na uwzględnienie specyficznych okoliczności związanych z cechami osobniczymi lub stanem zdrowia zwierzęcia, uznać należy, że naruszono zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Powołując się na art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, rada może w regulaminie nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązki które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi dla ludzi przez zwierzęta domowe oraz ochrona przed zanieczyszczaniem przez zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, jednak obowiązki te muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej.

Z przekroczeniem zakresu delegacji oraz nieuprawnioną ingerencją w materię ustawową wprowadzono w § 10 obowiązki: zarejestrowania psa rasy uznanej za agresywną i uzyskania zezwolenia Wójta na posiadanie takiego psa. Obowiązek uzyskania zezwolenia wynika z art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zatem Rada nie była uprawniona do określenia tej kwestii w regulaminie. Bez ustawowego upoważnienia Rada wprowadziła również w § 10 ust. 2 i 3 generalny zakaz wstępu zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, na place zabaw, piaskownice dla dzieci oraz tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał. Przepis ten narusza zasady prawidłowej legislacji, ponieważ odwołuje się do innych aktów prawnych i to nieskonkretyzowanych, a niezależnie od powyższego zakaz uchwalono bez podstawy prawnej . Delegacja ustawowa (art. 4 ust. 2 pkt 6) upoważnia jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, nie zagrażał przebywającym tam osobom, a nie do formułowania zakazu wstępu w określone miejsca. Kontrolowany zapis narusza też konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Zakaz wprowadzania zwierząt domowych do wszystkich obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak lecznice, wystawy itp. obejmuje m.in. obiekty drogowe, parki i inne obszary zieleni mieszczące się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej, teren dworców, co w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. Obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej prowadzi zatem do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, ponieważ narusza wolność własności, a pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej.

Brak jest również podstaw do regulacji zawartej w § 10 ust. 2 pkt 5 regulaminu, dotyczącej gadów, ptaków i owadów. Zauważyć należy, że takich zwierząt nie obejmuje delegacja ustawowa z art. 4 ustawy kompetencyjnej, ponieważ nie odpowiadają one definicji "zwierząt domowych", sformułowanej w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z która przez "zwierzęta domowe" rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza.

Delegacja ustawowa nie uprawniała również gminy do określenia w § 10 ust. 2 pkt 5, obowiązków podmiotu zwanego "hodowcą", zdefiniowanego w art. 2 pkt 6 ustawy z 29 czerwca 2007 roku o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U.2017.2132). Błędnie zrealizowano upoważnienie ustawowe do określenia wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. W § 11 ust. 3 ust. uzależniono bowiem możliwość utrzymywania tych zwierząt na określonych terenach wyłączonych z produkcji rolnej m.in. od posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), jak też od ograniczenia wszelkiej uciążliwości hodowli dla środowiska w tym emisji będących jej skutkiem, które winny być ograniczone do obszaru nieruchomości, na której prowadzona jest hodowla. Stwierdzić należy, że rada została uprawniona i jednoczenie zobowiązana do określenia wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, a nie do określenia warunków pod jakimi na obszarach nie objętych bezwzględnym zakazem utrzymywanie takich zwierząt będzie dopuszczone. Nadto zapis niepowodowania uciążliwości dla środowiska ingeruje w materię stosunków sąsiedzkich unormowana już przepisami kodeksu cywilnego (art. 144), zaś § 11 ust. 3 pkt 1 z naruszeniem zasad techniki legislacyjnej normuje materię uregulowana aktem wyższego rzędu, przywołanym w treści kontrolowanego przepisu.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego

regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie

szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest

zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie,

w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem

sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin

określa".

W ocenie Sądu, należy zaaprobować stanowisko Prokuratora, że istotną wadą, uzasadniającą stwierdzenie nieważności całości aktu jest § 5 uchwały, dotyczący daty wejścia regulacji w życie. Przepis ten jest sprzeczny wewnętrznie i z tego powodu narusza kanony poprawnej legislacji którą wyprowadzić trzeba z art. 2 Konstytucji RP. Określa dwie odmienne daty wejścia aktu normatywnego w życie, a mianowicie stanowi, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2018 roku. Zawiera więc dwie sprzeczne normy prawne. Pierwsza określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 30 kwietnia 2018 roku, natomiast druga norma wskazuje na uzyskanie przez uchwałę mocy od dnia 1 lipca 2018 roku. Zaznaczyć przy tym trzeba, że uchwała nie zawiera przepisów, których początek obowiązywania nastąpiłby w różnych terminach. Wejście w życie i uzyskanie mocy są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa, co przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Mając na uwadze, że wskazane wyżej naruszenia prawa mają charakter istotny oraz stwierdzone pominięcie uchwałodawcze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.