Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1903/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1140/22 oddalającego sprzeciw A Sp. z o.o. w S. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1140/22 oddalił sprzeciw A Sp. z o.o. z siedzibą w S. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. (data wpływu [...] kwietnia 2021 r.) A Spółka z o.o. wykonując obowiązek zawarty w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Poznaniu (dalej: Dyrektor RZGW) z [...] marca 2021 r. przedłożyła poprawiony projekt taryfy.

Zawiadomieniem z [...] maja 2021 r. (wysłanym w tym samym dniu) Dyrektor Regionalny - działając na podstawie art. 61 § 4 Kpa i art. 27a ust. 1 i ust. 3 pkt 2 w związku z art. 24c ust. 6 i art. 27 c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm., dalej: "uzzwoś") - powiadomił Strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie wniosku Spółki. Następnie pismem z 26 maja 2021 r. (wysłanym w tym samym dniu), Dyrektor RZGW wezwał Spółkę do przedłożenia w terminie 7 dni od otrzymania dodatkowych dokumentów i informacji. Wezwanie zostało skierowane w celu rozpoznania zasadności wniosku.

Odpowiedzi Spółka udzieliła przy piśmie z 2 czerwca 2021 r. (data wpływu do siedziby organu: 7 czerwca 2021 r.). Następnie zawiadomieniem z [...] czerwca 2021 r. (wysłanym w tym samym dniu) Dyrektor RZGW, na podstawie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 27c uzzwoś zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku Spółki z [...] kwietnia 2021 r. oraz poinformował o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 3 dni od otrzymania przedmiotowego pisma. Jednocześnie Dyrektor RZGW poinformował Spółkę, na podstawie art. 79a Kpa, że na dzień wysłania przedmiotowej informacji pozostają niespełnione przesłanki zależne od strony, co może skutkować wydaniem decyzji negatywnej.

W dniu [...] czerwca 2021 r. Dyrektor RZGW wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy S. Ponadto Dyrektor RZGW nałożył na Spółkę obowiązek ponownej kalkulacji cen i stawek opłat i przedłożenia, w terminie 60 dnia od daty doręczenia decyzji, poprawionego projektu taryfy i uzasadnienia, o których mowa w art. 24b ust. 4 uzzwoś.

Od tej decyzji Strona wniosła odwołanie do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który kontrolowaną obecnie decyzją z [...] października 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2021 r. do ponownego rozpoznania.

Prezes PGW WP odniósł się do najdalej idącego zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 24c ust. 2 u.z.z.w.o. w zw. z art. 24f ust. 2 u.z.z.w.o. mającego polegać, według Spółki, na wydaniu zaskarżonej decyzji Dyrektora RZGW w Poznaniu po upływie terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o. Według Spółki, w dacie [...] czerwca 2021 r., w jakiej to zaskarżona decyzja została wydana Dyrektor RZGW w Poznaniu pozbawiony był już kompetencji do jej wydania, z uwagi na upływ terminu 45-dniowego wskazanego w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o. zw. z art, 24f ust. 2 u.z.z.w.o. Według Skarżącej wniosek taryfowy w momencie jego złożenia w dniu [...] kwietnia 2021 r. miał charakter kompletny. Od tej daty rozpoczął swój bieg termin 45-dniowy, który zdaniem Spółki to upłynął z dniem [...] czerwca 2021 r., wówczas to Dyrektor RZGW w Poznaniu utracił kompetencję do wydania merytorycznej decyzji w sprawie.

Organ odwoławczy nie zgodził się z powyższą argumentacją. Wskazał, że w prowadzonym postępowaniu, wbrew stanowisku Spółki, zaistniała konieczność odebrania wyjaśnień w związku ze złożonym wnioskiem taryfowym poprzez wezwania do przekazania informacji oraz dokumentów, które skierowane w trybie art. 27b u.z.z.w.o. do Spółki ma wpływ na bieg terminu 45-dniowego, a to powoduje, że w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia przez Dyrektora RZGW wskazanego wyżej terminu na wydanie decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego. Zaskarżona decyzja wydana została z zachowaniem przedmiotowego terminu.

Od powyższej decyzji spółka wniosła sprzeciw do WSA w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4911/21, oddalił sprzeciw A Sp. z o.o. z siedzibą w S. od ww. decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] czerwca 2021 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na skutek skargi kasacyjnej Spółki, wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 599/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art. 64e ppsa, który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Nie jest zatem zasadna teza postawiona przez Sąd I instancji, że zakres kontroli postępowania administracyjnego jest ograniczony do badania przesłanek wynikających z art. 138 § 2 Kpa. Takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia w treści art. 64e ppsa. Przepis ten zobowiązuje bowiem sąd do zbadania "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa". NSA zwrócił uwagę, że ustawodawca nie ogranicza oceny sądu w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem tylko do przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 Kpa (czyli do weryfikacji, czy organ wyższego stopnia prawidłowo ustalił, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Analizowane brzmienie przepisu wskazuje zaś, że sąd ma ocenić istnienie wszystkich przesłanek "do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa". Oznacza to, że sąd ma prawo ocenić nie tylko przesłanki wskazane w art. 138 § 2 Kpa, ale również i inne odnoszące się w danej sytuacji do wydania decyzji kasacyjnej. Skoro zatem ustawodawca w art. 64e ppsa wskazuje, że sąd bada przesłanki do wydania decyzji z art. 138 § 2 Kpa, to kontrola sądu nie może ograniczyć się do przesłanek z art. 138 § 2 Kpa, ale powinna dotyczyć wszelkich okoliczności związanych z wydaniem takiej decyzji (w tym kontroli przepisów prawa materialnego w danej sprawie).

Uchylając się od kontroli, czy organ prawidłowo odniósł się do kwestii zbadania terminu do wydania decyzji taryfowej, określonego w art. 24c ust. 1 uzzwoś, Sąd I instancji naruszył art. 64e ppsa, poprzez jego błędną wykładnię, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z 10 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1140/22 oddalił sprzeciw skarżącej od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z

[...] października 2021 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 153 ppsa związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt I GSK 599/22.

Wskazując na sposób liczenia 45 – dniowego terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś, WSA, przypomniał, że zgodnie z art. 24c ust. 1 uzzwoś 45 – dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w Kpa. W myśl art. 61 § 3 Kpa dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien bowiem odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badania każdego wniosku po kątem tego czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (art. 64 § 1 Kpa), albo jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 Kpa)

Sąd wskazał, że po złożeniu przez Spółkę wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. (data wpływu [...] kwietnia 2021 r.) poprawionego projektu taryfy i po zawiadomieniu pismem z 13 maja 2021 r. (wysłanym w tym samym dniu) o wszczęciu postępowania administracyjnego, kolejnym pismem - z 26 maja 2021 r. (wysłanym w tym samym dniu), Dyrektor RZGW wezwał Spółkę do przedłożenia w terminie 7 dni od otrzymania dodatkowych dokumentów i informacji. Wezwanie zostało skierowane w celu rozpoznania zasadności wniosku. Jak to wyżej zastrzeżono termin 45-dniowy może biec zaś dopiero gdy możliwym będzie przystąpienie do wymaganych oceny, analizy i weryfikacji. Dopiero zatem po poczynieniu ustaleń co do wyjaśnienia w zakresie nieścisłości, wątpliwości w stosunku do projektu taryfy oraz uzasadnienia, w tym w szczególności w zakresie wezwania skierowanego do Spółki, w postępowaniu prowadzonym przed Dyrektorem RZGW w Poznaniu możliwym było przystąpienie do oceny, analizy i weryfikacji w celu wydania decyzji. Sąd podkreślił przy tym, że żądane przez Dyrektora RZGW informacje i dokumenty były niezbędne do wyjaśnienia treści wniosku i dokonania jego oceny. Odpowiedzi Spółka udzieliła przy piśmie z 2 czerwca 2021 r. (data wpływu do siedziby Organu: 7 czerwca 2021 r.).

Z powyższych względów WSA przyjął, za organem, że w realiach sprawy rozpoczęcie biegu terminu 45 – dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś nastąpiło po uzupełnieniu przez Stronę brakujących dokumentów (tj. od 7 czerwca 2021 r.), co oznacza, że organ I instancji zmieścił się w wyznaczonym przez ustawodawcę czasie do wydania decyzji (30 czerwca 2021 r.).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1140/22 wniósł A Sp. z o.o. z siedzibą w S..

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

i) art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r, poz. 2028, z późn. zm.; dalej jako "u.z.z.w.") w zw. z art. 151a § 2 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że termin, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. został w realiach niniejszej sprawy dochowany, podczas gdy rzetelna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wprost wskazuje, że organ pierwszej instancji wydał swoją decyzję w 52 dniu biegu terminu, a zatem zaszedł skutek wejścia taryf przedłożonych za wnioskiem w życie, zgodnie z art. 24f ust. 2 U.Z.Z.W.;

ii) (ii) art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24b ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 151a § 2 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że bieg terminu określonego w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. rozpoczyna się z chwilą przedłożenia organowi regulacyjnemu ostatniej odpowiedzi na wezwanie do przedłożenia dodatkowych informacji i dokumentów w sprawie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że bieg terminu w sprawie rozpoczął się 7 czerwca 2021 roku, podczas gdy kompletny pod względem formalnym wniosek taryfowy w rozumieniu 24b ust. 2 u.z.z.w. został przedłożony przez Skarżącą kasacyjnie dnia 22 kwietnia 2021 roku i od tego dnia należy liczy początek biegu przedmiotowego terminu, który bezskutecznie upłynął najpóźniej dnia 23 czerwca 2021 r.;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

i) art. 151a § 2 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. art. 24c ust. 1 i 3 u.z.z.w. - przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym obliczeniu tzw. "efektywnego czasu działania" organu administracji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik spraw bowiem przy zachowaniu zasad obliczania początkowego i ostatniego dnia terminu na wydanie decyzji organu pierwszej instancji, sąd pierwszej instancji zauważyłby, że 45-dniowy termin na wydanie decyzji taryfowej upłynął w sprawie bezskutecznie (organ pierwszej instancji wydał decyzję po 52 dniach), a sprzeciw Spółki zasługiwał na uwzględnienie;

ii) art. 151a § 2 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. w zw. z art. 35 § 115 k.p.a. - przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że termin 45-dniowy, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. jest terminem, który ulega przedłużeniu w oparciu o treść art. 35 § 5 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu implikuje konieczność przyjęcia, że termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, względem którego nie ma zastosowania art. 35 § 5 k.p.a.

Wskazując na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji organu II instancji z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Nadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wypada wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, który według art. 64e p.p.s.a. sąd rozpoznaje w ten sposób, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania tej decyzji. Zatem ze względu na wyznaczone przez ustawodawcę ramy rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych sąd administracyjny co do zasady nie może wypowiadać się w zakresie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc na tematy, które w przyszłości mogą stanowić przedmiot rozpoznania w ramach skarg na decyzje, a jedynie – w kwestiach będących podstawą wydania decyzji kasacyjnej. Stąd też przedmiotem rozpoznania nie może być prawo materialne, chyba że jako jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania. Stosując natomiast kryterium formalne, sąd bada, czy faktycznie postępowanie przed organem I instancji było prowadzone na tyle wadliwie, z naruszeniem przepisów prawa, aby uzasadniało to uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, a także czy organ odwoławczy zawarł w decyzji wskazówki co do dalszego postępowania wyjaśniającego.

W sytuacji gdy zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a, zasadniczo w pierwszej kolejności rozważone powinny zostać przez sąd kasacyjny zarzuty o charakterze procesowym, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2008 r., II FSK 1787/06).

Jednakże analiza treści podniesionych przez skarżącą zarzutów o charakterze procesowym prowadzi do wniosku, że mają one charakter wtórny w stosunku do zarzucanych naruszeń w zakresie prawa materialnego. Zasadniczym bowiem uchybieniem, jakie autor skargi kasacyjnej dostrzega w zaskarżonym wyroku, jest dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone, co powoduje w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.

Podkreślić należy, że rozpoznając skargę kasacyjną od ponownie wydanego orzeczenia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny jest również związany wykładnią prawa dokonaną we wcześniej wydanym kasacyjnym orzeczeniu. Związanie to wynika w sposób pośredni ze zdania drugiego tego przepisu, gdyż nie można oprzeć ponownej skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem sąd odwoławczy, rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2017 r., I FSK 1584/16, z 1 września 2017 r., I FSK 1827/15).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W związku z tym WSA, ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05).

Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, związany był zatem, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r. WSA nie miał całkowitej swobody przy wydawaniu orzeczenia i nie mógł rozpoznać sprawy w kierunku wskazanym przez skarżącą Spółkę. Należy zauważyć, że Sąd I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt I PKN 226/98, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08). Sąd ten nie jest również związany tą wykładnią, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Żadna z dwóch opisanych sytuacji nie występowała w rozpoznawanej sprawie.

W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Jak już wyżej wskazano zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny, a tak należy kwalifikować zarzut naruszenia art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione zagadnienia prawne związane ze stosowaniem art. 190 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy zastosował się do dyrektyw wynikających z art. 190 p.p.s.a. i stosownie do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., I GSK 599/22, dokonał właściwej wykładni spornych przepisów art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.

W skardze kasacyjnej Spółka, formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. oraz art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24b ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 151 a § 2 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., twierdzi, że w sprawie niniejszej Sąd błędnie policzył termin w jakim powinna zostać wydana decyzja pierwszoinstancyjna i że została wydana po upływie 45-dniowego terminu określonego w ww. przepisie (w 52 dniu biegu terminu), co powinno skutkować, zdaniem strony, wejściem w życie taryf z mocy prawa.

Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przede wszystkim, że kwestia wykładni przepisu art. 24c ust. 1 u.z.z.w. była już przedmiotem wypowiedzi NSA wyrażonej w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 599/22.

Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że 45-dniowy termin, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., należy liczyć od dnia złożenia wniosku pozbawionego braków formalnych oraz zawierającego informacje wymagane obowiązującymi przepisami. Przekroczenie tego terminu rodzi skutek wskazany w art. 24f ust. 2 u.z.z.w. Równocześnie organ słusznie stwierdził, że do omawianego terminu ma zastosowanie przepis art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 3 i § 4, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Stosownie do art. 27c ust. 1 u.z.z.w. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż określone w § 3 i 3a tego przepisu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2:

1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne;

2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Powołane przepisy wskazują więc, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy k.p.a. Artykuł 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi więc lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45-dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.

Odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. 45-dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ, przy czym wniosek ten powinien odpowiadać określonym prawem wymogom formalnym. Wprawdzie w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07).

W tym miejscu warto przytoczyć pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia

16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, zgodnie z którym przy obliczaniu, czy został zachowany termin do załatwienia sprawy, należy uwzględnić okresy podlegające wyłączeniu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. A zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, złożenie wniosku nie pozbawionego błędów formalnych nie rozpoczyna biegu terminów.

Prawidłowo zatem, Sąd I instancji przyjął za organem, że rozpoczęcie biegu terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. nastąpiło po uzupełnieniu przez Stronę brakujących dokumentów (tj. 7 czerwca 2021 r.), co oznacza, że decyzja z 30 czerwca 2021 r. została wydana w przewidzianym prawem terminie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.