Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1301/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 52, art. 53, art. 134, art. 147, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91, art. 94, art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 36a
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Ewa Michna Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. W. na zarządzenie Burmistrza Gminy B z dnia 28 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie okresowego powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B po upływie kadencji I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Burmistrza Gminy B na rzecz skarżącej B. W. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz B zarządzeniem nr [...] z dnia 28 lipca 2017 r. w sprawie okresowego powierzenia I. M. pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B po upływie kadencji, wydanym na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz.1943 ze zm.) zarządził, co następuje:

§ 1. W związku z koniecznością wyznaczenia zastępstwa dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego nr [...] w B po zakończeniu kadencji dotychczasowego dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B, powierzył I. M. okresowe pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] z siedzibą przy ul. M w B.

§ 2. Okresowe powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B obejmuje okres wakatu na stanowisku dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B w wyniku zakończenia kadencji i kończy się wraz z powierzeniem stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego nr [...] w B kandydatowi wyłonionemu w drodze rozstrzygnięcia konkursu lub powołania dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B przez organ prowadzący wskazanemu przez siebie kandydatowi w sytuacji nierozstrzygniętego konkursu.

§ 3. Wykonanie zarządzenia powierzono Naczelnikowi Wydziału Edukacji i Spraw Społecznych.

§ 4. Zarządzenie weszło w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca B. W., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) poprzez:

a. wydanie przedmiotowego zarządzenia przedwcześnie, w okresie urzędowania dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B, de facto w okresie, kiedy Burmistrz B jako organ prowadzący był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B;

b. powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły osobie nie spełniającej kryteriów wyraźnie wskazanych w tej normie;

c. nie wskazanie, iż powierzenie funkcji dyrektora osobie I. M. następuje na maksymalny okres 10 miesięcy.

Skarżąca wskazała, iż była dyrektorem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B w dacie wydania kwestionowanego zarządzenia oraz dwukrotnie zgłosiła swoją kandydaturę do postępowania konkursowego ogłoszonego przez Burmistrza B kolejno zarządzeniem nr [...] z dnia 14 lutego 2017 roku oraz zarządzeniem nr [...] z dnia 12 czerwca 2017 roku, co uzasadnia jej interes prawny w uchyleniu sprzecznego z prawem zarządzenia.

Skarżąca zachowała także termin do złożenia niniejszej skargi. W dniu 31 lipca 2017 roku w siedzibie urzędu gminy złożyła pismo, w którym wezwała organ do usunięcia skutków naruszenia prawa. Organ nie zajął stanowisko, a 60-cio dniowy termin upływa w dniu 29 września 2017 roku.

W ocenie skarżącej w sposób rażący i oczywisty doszło do naruszenia art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) przez Burmistrza B przy wydawaniu zarządzenia nr [...] z 28 lipca 2017 roku. Skarżąca wskazała, iż Burmistrz B w dacie wydania kwestionowanego zarządzenia nie posiadał legitymacji do wydania zarządzenia, na mocy którego jako organ prowadzący powierza pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B I. M. Wskazała, iż z literalnego brzmienia przywołanego przepisu wynika, że takie zarządzenie może być wydane dopiero po zakończeniu kadencji obecnego dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B, o ile do zakończenia tej kadencji nie zostanie wyłoniony nowy dyrektor w drodze konkursu. Jej zdaniem umiejscowienie tego przepisu oraz jego brzmienie prowadzi do wniosku, że ustawodawca miał na celu zabezpieczenie sytuacji nie obsadzenia w drodze konkursu z przyczyn losowych stanowiska na dyrektora placówki oświatowej po upływie kadencji obecnego dyrektora, ale nie wcześniej. Tymczasem organ prowadzący podjął w tym zakresie decyzję końcem lipca, gdy istniały organizacyjne możliwości przeprowadzenia skutecznego konkursu do końca sierpnia 2017 roku, których to działań Burmistrz B nie podjął.

Skarżąca wskazała, że Burmistrz B nie mógł ustanowić I. M. "tymczasowym" dyrektorem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B, wobec brzmienia art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że powierzenie obowiązków dyrektora w sytuacji nie wyłonienia dyrektora w drodze konkursu może nastąpić wyłącznie na rzecz wicedyrektora, a w przypadku gdy takiej osoby nie ma, to na rzecz nauczyciela tej jednostki oświaty. Tymczasem I. M. w dacie wydania zarządzenia nr [...] nie była ani wicedyrektorem, ani nauczycielem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B.

Skarżąca, iż zarządzenie nr [...] nie zawiera obligatoryjnego elementu w postaci określenia maksymalnego okresu tymczasowego pełnienia obowiązków dyrektora. Norma art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty wskazuje, iż powierzenie obowiązków dyrektora może nastąpić na okres nie dłuższy niż 10 miesięcy. Tymczasem sformułowanie w pkt 2 zarządzenia nr [...] pozostaje tego rodzaju, że upoważnia I. M. do pełnienia obowiązków dyrektora do czasu wyłonienia w drodze konkursu kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B, bądź w do czasu powołania osoby dyrektora przez organ prowadzący.

W odpowiedzi na skargę Burmistrza B wniósł o jej odrzucenie z powodu wniesienia skargi po upływie terminu do jej wniesienia.

Na wypadek uznania przez Sąd na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a., że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej, na podstawie art. 151 p.p.s.a. organ wniósł o oddalenie skargi.

Zdaniem organu, pomimo występowania interesu prawnego po stronie skarżącej, skarżąca złożyła skargę po upływie ustawowego terminu do jej złożenia. Do zaskarżonego zarządzenia zastosowanie winien bowiem zdaniem organu znaleźć przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w przedmiocie ustalenia terminu na wniesienie skargi stosuje się znowelizowany art. 53 ust. 2 p.p.s.a. Przepis ten wyznacza termin 30-to dniowy na wniesienie skargi, począwszy od dnia w którym skarżąca dowiedziała się o wydaniu aktu. Skarżąca nie wskazała w skardze, kiedy dokładnie dowiedziała się o wydaniu zaskarżonego zarządzenia, wskazała natomiast, że w dniu 30 lipca 2017 roku złożyła pismo wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ wskazał, że zgodnie z nowelizacją p.p.s.a. obowiązującą od dnia 1 czerwca 2017 roku, złożenie przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie otworzyło skarżącej 60-cio dniowego terminu do złożenia skargi. W związku z powyższym termin na złożenie skargi upłynął dla skarżącej najpóźniej w dniu 30 sierpnia 2017 roku.

Na wypadek uznania przez Sąd na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a., że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej, organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że w przedmiotowej sprawie nie można rozpatrywać zasadności skargi w oderwaniu od całości stanu faktycznego dotyczącego konkursu na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B. W dniu 28 marca 2017 roku miał odbyć się konkurs na dyrektora szkoły. Ponowny konkurs na dyrektora szkoły miał odbyć się w dniu 25 lipca 2017 roku. Oba konkursy zostały przez organ unieważnione. Do powyższego doszło z uwagi na brak możliwości powołania komisji konkursowej w obu przypadkach. Niemożność powołania komisji konkursowej wynikła z braku możliwości właściwego zastosowania przez organ przepisu obowiązującego w czasie prowadzenia postępowania konkursowego tj. art. 36a ust. 9 ustawy o systemie oświaty wraz z przepisem art. 238 ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo Oświatowe. Skarżąca dokonała nieprawidłowej wykładni w/w przepisów, co wpłynęło na brak możliwości przeprowadzenia postępowania konkursowego przez organ. Zdaniem skarżącej winno się bowiem dokonać wyboru przedstawicieli do komisji konkursowej wyłącznie na podstawie wówczas obowiązującego art. 36a ust. 9 ustawy o systemie oświaty. Przy takim rozumowaniu skarżąca przyjęła, iż Radzie Rodziców oraz Radzie Pedagogicznej Gimnazjum nr [...] nie przysługuje legitymacja do wyboru przedstawicieli do komisji konkursowej.

Organ podniósł, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 238 ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe jest dopuszczalne, a nawet konieczne, przy czym przepis ten należy zastosować łącznie z art. 36a ust. 9 ustawy o systemie oświaty. Z wykładni celowościowej przywołanego przepisu wynika bowiem, że ustawodawca wprowadził równe zasady wyboru przedstawicieli do komisji konkursowej, zarówno dla szkoły podstawowej, jak i dla gimnazjum włączanego do szkoły podstawowej. Nie inaczej być powinno w przypadku zespołu szkół podstawowych łączonego z gimnazjum. Wolą ustawodawcy stała się bowiem gwarancja dla każdej ze szkół (szkoła podstawowa oraz gimnazjum) równych szans w procesie uczestniczenia w konkursie. Zdaniem organu przyjąć należy, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie treść art. 36 a ust. 9 ustawy o systemie oświaty w połączeniu z nową regulacją art. 238 ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

W takim stanem faktycznym organ był zmuszony do czasu powierzenia stanowiska dyrektora w drodze konkursu powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wicedyrektorowi, co może nastąpić na okres do 10 miesięcy. Zarządzeniem nr [...] z dnia 28 lipca 2017 roku organ powierzył stanowisko dyrektora I. M., dyrektorowi Gimnazjum nr [...] w B, który na mocy art. 238 ust. 2 i 4 Przepisów wprowadzających ustawę Prawo oświatowe stał się z mocy prawa wicedyrektorem ośmioletniej szkoły podstawowej.

W związku z powyższym uregulowaniem organ przyjął, iż I. M. wypełnia kryteria wskazane w treści art. 36 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Powyższe wskazuje na brak zasadności zarzutów skarżącej, wedle których miałoby dojść do naruszenia art. 36 a ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Powyższe stanowisko organu potwierdził w piśmie z dnia 29 września 2017 roku skierowanym do osób interweniujących w sprawie zarządzenia organu nr [...] z dnia 28.07.2017 r. Wojewoda. Dyrektor Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego, działający z upoważnienia Wojewody, który wskazał, iż nie widzi podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrz B nr [...] w sprawie okresowego powierzenia I. M. pełnienia obowiązków dyrektora szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie zarządzenie Burmistrza B Nr [...] z dnia 28 lipca 2017 r. w sprawie okresowego powierzenia Pani I. M. pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B po upływie kadencji.

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone zarządzenie Burmistrza B zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.g."), w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego – w sprawach tych odpowiednio stosuje się art. 94 u.s.g. – ust. 4 art. 101 u.s.g.

Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, ONSA z 1996r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08).

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że po stronie skarżącej istnieje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia. Skarżąca była bowiem kandydatem w konkursach na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B. Zaskarżone zarządzenie stanowi konsekwencję unieważnienia tychże konkursów, a poprzez to w sposób bezpośredni oddziałuje na sytuację prawną skarżącej, która była uprzednio dyrektorem placówki. Nadto, jak podnosi skarżąca, zarządzenie zostało wydane w trakcie trwania jej kadencji jako dyrektora.

Należy również rozważyć, czy skarga spełnia przesłankę jej dopuszczalności, to jest czy została wniesiona w ustawowym terminie. Z dniem 1 czerwca 2017 r. uległo zmianie brzmienie art. 52 § 2 i 3 p.p.s.a. Przed nowelizacją powyższy przepis stanowił:

"§ 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

§ 3. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

§ 4. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.".

Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) ustawodawca zrezygnował z wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako przesłanki dopuszczalności skargi w sytuacji braku innych środków zaskarżenia.

W związku z powyższym zmianie uległo również brzmienie art. 53 p.p.s.a, który obecnie stanowi:

"Art. 53 § 1. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a.

§ 2. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

§ 2a. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.".

W zakresie obowiązywania powyższego przepisu mieści się bardzo szeroka kategoria skarg w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę aktów i działań organów administracji publicznej oraz aktów i działań innych podmiotów spoza kręgu organów administracji publicznej, które zostały poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie ustaw szczególnych, jeśli przepisy tych ustaw nie przewidują środków zaskarżenia w postępowaniu, w którym akty te zostały podjęte. Do tej kategorii należy zaliczyć także skargi na akty, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powyższe skargi nie są ograniczone terminem ad quem. Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia terminu do wniesienia skargi i istnieją warunki do jej merytorycznego rozpoznania.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością aktu organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932).

Jak już wyżej wskazano, przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie zarządzenie Nr [...] Burmistrza B z dnia 28 lipca 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B. W zarządzeniu wskazano, że okresowe powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B obejmuje okres wakatu na stanowisku dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B w wyniku zakończenia kadencji i kończy się wraz z powierzeniem stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego nr [...] w B kandydatowi wyłonionemu w drodze rozstrzygnięcia konkursu lub powołania dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B przez organ prowadzący wskazanemu przez siebie kandydatowi w sytuacji nierozstrzygniętego konkursu.

Przede wszystkim należy podnieść, że zaskarżone zarządzenie nie zawiera żadnego, nawet lakonicznego uzasadnienia. Nie można zatem ocenić trafności motywów jego podjęcia. Zarządzenie powinno bowiem przynajmniej wskazywać przyczynę jego podjęcia. W zaskarżonym zarządzeniu nie wskazano, czy I. M. jest wicedyrektorem szkoły lub nauczycielem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w B.

W zaskarżonym zarządzeniu wskazano, że zostało ono podjęte w oparciu o art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1990 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.o."). Zgodnie z art. 36a ust. 1 u.s.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Zgodnie z art. 36a ust. 5 u.s.o. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 (w trybie konkursu) lub ust. 4 (poprzez powierzenie stanowiska ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej) organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Powyższa regulacja ma charakter wyjątkowy, dlatego też powyższy przepis nie powinien być poddawany wykładni rozszerzającej; tak NSA w wyroku z 9 kwietnia 2013 r., I OSK 3106/12. Okres, na jaki powierza się określonej osobie obowiązki dyrektora szkoły lub placówki nie może w żadnym razie trwać dłużej niż 10 miesięcy. Z upływem tego okresu mandat pełniącego obowiązki dyrektora wygasa z mocy prawa. Należy wykluczyć możliwość powierzenia tej samej lub innej osobie obowiązków na dalszy czas, przekraczający 10 miesięcy, gdyż ustawa o systemie oświaty "stwarza dostatecznie dużo możliwości rozwiązania sytuacji patowych, a przedłużanie stanu rzeczy, w którym szkoła lub placówka jest faktycznie pozbawiona swojego najważniejszego organu, w większości przypadków wskazuje na dążenie do obejścia ustawy i realizacji celów z nią sprzecznych" (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. VI – LEX 2015). Powyższe możliwości wynikają z brzmienia art. 36a ust. 2 i 4 u.s.o. Zgodnie z art. 36a ust. 2 tej ustawy kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Zgodnie natomiast z ust. 4 powołanego wyżej przepisu jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. W niniejszej sprawie organ nie wyczerpał możliwości, o których mowa w art. 36a ust. 4 u.s.o., a w każdym razie nie wykazał powyższej okoliczności, ani nawet nie odwołał się do niej w zaskarżonym zarządzeniu.

Powyższe okoliczności wskazują na naruszenie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co musi skutkować uwzględnieniem skargi.

Nadto zaskarżone zarządzenie zostało podjęte w sposób ewidentnie sprzeczny z brzmieniem art. 36a ust. 5 u.s.o., gdyż nie zawiera ograniczenia terminu obowiązywania w granicach 10 miesięcy. Użyte w zarządzeniu sformułowanie, odwołujące się do "okresu wakatu" na stanowisku dyrektora wskazuje w istocie na powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora na czas nieokreślony i jest sprzeczne z wyraźną regulacją ustawową.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem.

Dokonując zatem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia w takim aspekcie, o jakim mowa wyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni podzielił pogląd skarżącej, że zaskarżone zarządzenie podjęte zostało z istotnym naruszeniem prawa.

Zarzuty skargi okazały się zatem uzasadnione. Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i art. 101 u.s.g. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, jako naruszającego powołane wyżej przepisy.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, w oparciu o art. 200 p.p.s.a.