Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2603/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt  1 lit. a i c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12b ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. Marian Wolanin /spr./ po rozpoznaniu w dniu 1 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 280/16 w sprawie ze skargi E. S. i M. S. wspólników spółki cywilnej G. we W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 280/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. S. i M. S. wspólników spółki cywilnej G. we W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przyjęcia operatu technicznego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2014 r. o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych złożonym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. (dalej PODGiK) uprawniony geodeta poinformował, że prace geodezyjne objęte zgłoszeniem prac geodezyjnych nr [...] zostały wykonane w całości. Do zawiadomienia został dołączony operat techniczny, dotyczący regulacji stanu prawnego i granic pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] K. – J., km 0+000 do km 9+116 - działki nr [...] - położonej w obrębie ewidencyjnym [...] S., gm. J. W dniu [...] stycznia 2015 r. w PODGiK sporządzony został "protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". W punkcie nr 4 wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych/kartograficznych, jak również w punkcie nr 5 protokołu weryfikacji przekazanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.) oraz opracowywania wyników tych pomiarów, odnotowano wynik negatywny. W dniu [...] stycznia 2015 r. wykonawca odebrał weryfikowaną dokumentację w celu usunięcia usterek, następnie w dniu [...] lutego 2015 r. przekazał do ponownej weryfikacji operat techniczny do PODGiK wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., w którym ustosunkował się do wyników weryfikacji. W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta O. poinformował geodetę uprawnionego, że ze względu na przekroczenie terminu 14 dni wynikającego z art. 12b ust. 7 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, złożone wyjaśnienia nie mogą być uznane za wiążące. Brak jest również podstaw do wydania decyzji odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przedmiotowego operatu technicznego. E. S. wystosował do Starosty O. pismo z dnia [...] marca 2015 r., w którym zażądał wydania decyzji o odmowie przyjęcia dokumentacji do zasobu. Starosta O. postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wskazując, że przyczyną odmowy jest niedotrzymanie terminu 14 dni do wniesienia zastrzeżeń do ustaleń protokołu weryfikacji, o którym mowa w art. 12b ust. 7 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na powyższe postanowienie E. S. złożył zażalenie, w którym stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego narusza art. 61a § 1 i art. 123 kpa w zw. z art. 12b ust. 7 i 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne przez niezasadne uznanie, że wymagane jest wszczynanie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Następnie geodeta uprawniony E. S. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. zawiadomił, że nieprawidłowości wykazane w protokole z dnia [...] stycznia 2015 r. zostały usunięte zgodnie z przepisami oraz przekazał ponownie operat techniczny, dotyczący regulacji stanu prawnego drogi wojewódzkiej nr [...] K. – J., km 0+000 do km 9+116 w obrębie ewidencyjnym [...] S., jednostka ewidencyjna J., celem przeprowadzenia weryfikacji. Starosta O. dokonał ponownej weryfikacji, której wyniki utrwalił w protokole weryfikacji z dnia [...] maja 2015 r., w którym stwierdzono uchybienia w postaci niezgodności przekazywanych rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Jednocześnie stwierdzono, że w przedłożonej dokumentacji usunięto w całości nieprawidłowości wykazane w Lp. nr 3 i 5 oraz w części Lp. nr 4 wykazane w protokole z dnia [...] stycznia 2015 r. Pozostałych nieprawidłowości nie usunięto. Z uwagi na negatywne wyniki weryfikacji, stosownie do art. 12b ust. 7 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Starosta O., przy piśmie z dnia [...] maja 2015 r., przekazał wykonawcy dokumentację techniczną wraz z negatywnym protokołem weryfikacji. W dniu [...] maja 2015 r. E. S. odniósł się do wyników weryfikacji przeprowadzonej w dniu [...] maja 2015 r. nie zgadzając się ze wskazanymi w protokole weryfikacji nieprawidłowościami oznaczonymi numerem 1, 2 i 3, zaś w zakresie punktu nr 4 zadeklarował poprawę dokumentacji.

Starosta O. nie uwzględnił stanowiska wykonawcy i w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał decyzję znak: [...], o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego wykonanego przez geodetę uprawnionego E. S., dotyczącego regulacji stanu prawnego i granic pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] K. – J., km 0+000 do km 9+116 - działki nr [...] - położonej w obrębie ewidencyjnym [...] S., gm. J. Organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie nieprawidłowości wykazanej pod nr 1 i 2 protokołu weryfikacji z [...] maja 2015 r. stwierdzając, że nie może się zgodzić z przedstawioną przez wykonawcę argumentacją dotyczącą wykorzystania dokumentacji źródłowej, gdyż pozostaje to w sprzeczności i niezgodności ze stanem własnościowym. Nieuwzględnienie miar liniowych pomiędzy punktami granicznymi określonymi na zarysach pomiarowych i szkicach polowych wchodzących w skład operatu ewidencyjnego i niezapewnienie zgodności tych miar z odległościami, jakie będą wynikać ze współrzędnych punktów granicznych w wykonanym opracowaniu, doprowadziło do istotnej zmiany szerokości drogi wojewódzkiej nr 825 na odcinkach z działkami sąsiadującymi bez opracowania dokumentacji dla potrzeb postępowań prowadzonych na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Dane z operatów źródłowych określały, że szerokość drogi (działka nr [...]) wynosi 9 m na długości 168 m, w sąsiedztwie działki nr [...], a w pozostałej części wynosi 6 m. Starosta O. odniósł się również do stanowiska wykonawcy, który stwierdził, że w opracowanej dokumentacji uwzględnił szerokości działek dochodzących do drogi będącej przedmiotem opracowania z zarysów pomiarowych z założenia ewidencji gruntów, jednak ta okoliczność nie ma wpływu i związku dla zachowania stosunków własnościowych wykazanych w operacie ewidencyjnym dla przebiegu granicy działki drogowej z przyległymi do niej działkami osób fizycznych. Zdaniem Starosty O. naruszony został przez wykonawcę prac art. 42 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454, ze zm.). Ponadto Starosta zauważył, że stosownie do treści art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, sąd wieczystoksięgowy jest związany zapisem zawartym w ewidencji gruntów i budynków dotyczącym oznaczenia nieruchomości, w tym jej obszaru i granic oznaczonych na mapie. Organ stwierdził również, że ze względu na zasadę spójności systemu prawnego, oznaczenie nieruchomości w księdze wieczystej powinno być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Ustalenie przez wykonawcę przebiegu granic pasa drogowego tylko według stanu faktycznego (bez sporządzenia dokumentacji dla potrzeb postępowań prowadzonych na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) doprowadziło do objęcia jedną działką ewidencyjną nr [...] gruntu, który nie jest jednorodny pod względem prawnym, co narusza zasady i cele, którym ma służyć ewidencja gruntów. W związku z tym również mapy do celów prawnych w skali 1:5000 i 1:1000 w swej treści zawierają nieprawdziwe dane, dotyczące zasięgu własności działki drogowej i działek sąsiednich. Działka nr [...] o powierzchni 1,096 ha stanowi odpowiednik działki nr [...] o powierzchni 0,43 ha uregulowanej w [...]. Zdaniem geodety "Zmiana powierzchni działki nastąpiła w wyniku nowego pomiaru i ponownego jej obliczenia w niezmienionych na gruncie granicach zewnętrznych". Powyższe stanowi o naruszeniu art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem organu, wykonawca nie wykazał w dostatecznie przekonywujący sposób, dlaczego nie wykorzystał materiałów źródłowych, tj. operatu założenia ewidencji gruntów na podstawie materiałów fotogrametrycznych (fotomapa - uczytelnienie fotomapy wynikami pomiarów terenowych) - nr [...] z dnia [...] marca 1969 r. oraz - operatu technicznego z uregulowania tytułów własności gospodarstw rolnych we wsi S. - nr [...] z 1975 r., czyli dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na postawie poprzednio obowiązujących przepisów o ewidencji gruntów. Geodeta uprawniony nie przeprowadził rzetelnej, dokładnej analizy materiałów archiwalnych, co spowodowało, że wykorzystał je w sposób niewłaściwy. Opis realizacji prac jest niedokładny i brak w nim szczegółowości w odniesieniu do tak dużego zadania. Sprawozdanie techniczne powinno zawierać szczegółowy opis sposobu oraz wyniki przeprowadzonej analizy, a także uzasadnienie, w związku z tym dlaczego nie wykorzystano materiałów udostępnionych przez PZGiK. Powyższe fakty świadczą o naruszeniu art. § 6 ust. 1 i § 71 ust.7 pkt 6 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572). Stanowisko wykonawcy do nieprawidłowości wykazanej pod nr 3 protokołu weryfikacji zawiera interpretację obowiązujących przepisów prawa w zakresie zastosowania wzoru protokołu ustalenia przebiegu granic stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wyjaśnienie wykonawcy, że protokół ustalenia przebiegu granic dla działek Lp. [...],[...],[...],[...] przyjęto zgodnie z potrzebą regulacyjną opracowania mapy prawnej (tj. ustalenie faktycznej granicy pasa drogowego i przyjęcie danych ewidencyjnych wymienionych działek do podziału) nie może zostać uwzględnione, ponieważ tak wykonana praca jest niezgodna z § 6 ust. 4, § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663) oraz art. 97 ust. 1a pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.). Natomiast nieprawidłowości wykazane w Lp. 4 dla pkt 5 protokołu weryfikacji organ uznał za usunięte.

W wyniku rozpatrzenia odwołania E. S. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że wykonawca realizuje pracę geodezyjną polegającą na regulacji stanu prawego drogi wojewódzkiej nr [...] w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dlatego powinien przede wszystkim wykazać przebieg granic w oparciu o dokumentację źródłową na dzień 31 grudnia 1998 r. Następnie wykonawca powinien ustalić teren, na którym droga publiczna została urządzona, sporządzając w tym zakresie stosowną dokumentację. W ocenie organu odwoławczego, działania geodety uprawnionego, których wynik został odzwierciedlony w ocenianym operacie technicznym zmierzają w istocie do obejścia prawa. Z chwilą wybudowania drogi na gruntach prywatnych, zdaniem organu odwoławczego, niekiedy diametralnej zmianie uległ zasięg władania (użytkowania) gruntu, stąd też rolą geodety jest właśnie "odtworzenie" w sporządzonej dokumentacji zaburzonego działaniami budowlanymi stanu władania, a jako niedopuszczalne należy uznać "zalegalizowanie" nowego stanu, wykazanego obecnie przez wykonawcę, bez sporządzenia stosownej dokumentacji obrazującej wielkość "samowolnego" zajęcia pod drogę. Ewidencja gruntów pełni rolę wyłącznie rejestrową, stąd wprowadzaniem zmian nie można tworzyć nowego stanu prawnego, czego domaga się wykonawca pracy geodezyjnej. Przy ustalaniu przebiegu granic na dzień wskazany w powołanym wyżej art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. może być pomocny § 3 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Przepis ten stanowi kryterium, które wykonawca prac geodezyjnych powinien przede wszystkim zastosować ustalając przebieg granic, a które w niniejszej sprawie nie zostały zrealizowane. Zasady wynikające z tego przepisu są również zastosowane we wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji § 36 - 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Geodeta uprawniony dokonał ustalenia przebiegu granic na zgodne oświadczenie stron w sposób, który odzwierciedla aktualny stan zagospodarowania na gruncie, przy pominięciu danych źródłowych stanowiących podstawę wykazania granic w ewidencji gruntów i budynków. Dane z operatów źródłowych, tj. czynniki obliczeniowe wykorzystane do obliczenia powierzchni zawarte w operacie nr [...], jak również mapa ewidencyjna określają, że szerokość drogi (działka nr [...]) na 168 m wynosi 9 m, a w pozostałej części wynosi 6 m, natomiast w wykonanym opracowaniu wielkość ta na analizowanym odcinku wynosi od ok. 12 m do ok. 14 m. Nieuwzględnienie miar liniowych pomiędzy punktami granicznymi dla działki nr [...] określonymi w dokumentacji źródłowej wchodzącej w skład operatu ewidencji gruntów i budynków, doprowadziła do istotnej zmiany szerokości drogi. W ocenie organu odwoławczego analiza opisanego przypadku może świadczyć o próbie nieformalnego przeniesienia prawa własności i prowadzi do wniosku, że E. S. faktycznie nie dokonał regulacji stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciedlił stan zajętości terenu pod drogę publiczną bez elementu wykazania i rozliczenia dotychczasowego stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu odwoławczego tak sporządzona dokumentacja może w niektórych przypadkach doprowadzić do wykazania tego samego gruntu w dwóch różnych księgach wieczystych. Z jednej strony w księdze wieczystej prowadzonej dla działki przyległej do drogi, z drugiej strony dla księgi wieczystej prowadzonej bądź przewidzianej do założenia na rzecz właściciela gruntu zajętego pod drogę. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona dokumentacja nie może stanowić podstawy wydania stosownej decyzji, jak i wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, w przedłożonej dokumentacji brak jest szkicu podstawowego obrazującego dokonaną analizę dokumentacji źródłowej, przeprowadzoną pod względem dokładności, aktualności i kompletności, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych (...). Znajdujący się w dokumentacji "szkic do obliczeń" nie stanowi analizy materiałów źródłowych, lecz jest odzwierciedleniem ustalenia przebiegu granic na gruncie. Odnośnie braku stosownych informacji w sprawozdaniu technicznym dotyczących wyników analizy materiałów źródłowych organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 71 ust. 7 pkt 6a rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych (...) sprawozdanie techniczne winno zawierać zakres wykorzystania materiałów PZGiK. Zamieszczone w punkcie II.2 sprawozdania technicznego sporządzonego przez E. S. stwierdzenie: "Dokumenty pozyskane z PODGiK wymienione w załączniku do zgłoszenia wykorzystano w zakresie ich przydatności zgodnie z obowiązującymi przepisami" nie czyni zadość przepisom prawa. Zdaniem organu odwoławczego przywołane powyżej stwierdzenie jest zbyt ogólne. Opis wykorzystanej dokumentacji technicznej powinien szczegółowo wskazywać, który z danych materiałów został wykorzystany i w jakim zakresie. Sprawozdanie techniczne wchodzące w skład przedłożonej do oceny dokumentacji nie spełnia tych wymogów. Odnosząc się do uwagi zamieszczonej w punkcie nr 3 protokołu weryfikacji z dnia [...] maja 2015 r. dotyczącej nieuprawnionej ingerencji we wzór protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków organ odwoławczy stwierdził, że nieprawidłowość ta znajduje uzasadnienie w przedłożonych do analizy aktach sprawy. Ingerencja polega na dokonaniu zmian w kolumnie nr 2 protokołu oraz niewykazania w nagłówku protokołu nazwy powiatu, jednostki ewidencyjnej i obrębu ewidencyjnego. Organ odwoławczy stwierdził również brak odnotowania w protokole ustalenia przebiegu granic uczestnictwa w czynnościach lub niestawienia się stron w odniesieniu do właścicieli działek o numerach: [...],[...] (obręb [...] – K.).

Oddalając skargę E. S. i M. S. wspólników spółki cywilnej "[...]" [...] we W. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] października 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - w ramach swojej oceny prawnej zaskarżonej decyzji - przytoczył treść wybranych przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustalenia organów dotyczące opracowania złożonego przez skarżących i stwierdził, że dokonana przez Starostę O. weryfikacja spełnia wymogi określone w art. 12b ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Określa szczegółowo na czym konkretnie ta analiza w sprawie polegała w odniesieniu do wykonanych pomiarów oraz opracowywania wyników pomiarów, jakie błędy popełniono i czym one skutkowały, co doprowadziło inspektora kontroli dokumentacji do negatywnego zweryfikowania przedłożonych dokumentów. Informacja o zakresie nieprawidłowości przedstawiona została w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, a przede wszystkim zawierała konkretne przyczyny uzasadniające zwrot dokumentacji, umożliwiając wykonawcy rzeczowe i konkretne ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów by ewentualnie służyć mogła do stworzenia mu warunków do usunięcia nieprawidłowości. Wykonawca prac geodezyjnych nie został pozbawiony możliwości ustosunkowania się na piśmie do wszystkich zarzutów, co gwarantuje mu art. 12b ust. 6 i 7 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, dlatego tak istotne znaczenie w sprawie ma protokół weryfikacji i prawidłowość postępowania organu administracji w zakresie możliwości ustosunkowania się uprawnionego geodety do wyników weryfikacji. Prawidłowość sporządzenia protokołu ma to znaczenie, że pomiędzy organem a wykonawcą wywiązać się może merytoryczna i fachowa polemika (przewidziana w powołanych przepisach), która stanowi szczególne postępowanie wyjaśniające przed podjęciem decyzji przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie wykonawca miał możliwość przedstawienia organowi fachowemu swoich zastrzeżeń do protokołu i z takiego uprawnienia skorzystał.

Najistotniejsze nieprawidłowości wskazane w protokole weryfikacji dotyczą naruszenia § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zakresie nienależytego wykorzystania operatów źródłowych nr [...] z dnia [...] marca 1969 r. oraz nr [...] z 1975 r. - czyli dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na postawie poprzednio obowiązujących przepisów o ewidencji gruntów i budynków. Przebieg granic działek ewidencyjnych, zgodnie z § 36 powołanego rozporządzenia, wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Naruszenie powyższego przepisu polega na tym, że uprawniony geodeta nie uwzględnił przebiegu granic wynikających z operatów źródłowych na odcinkach z działkami sąsiednimi (szczegółowo wskazanymi w protokole weryfikacji) na długości ok. 930 m z działką drogi wojewódzkiej nr [...]. W konsekwencji doprowadziło to do sytuacji, w której nie została prawidłowo opracowana dokumentacja części nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, co stanowiło przedmiot umowy z Zarządem Dróg Wojewódzkich w L. Doprowadziło to również do naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów oraz § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym sprawozdanie techniczne winno zawierać opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych, zawierający w szczególności zakres wykorzystania materiałów PZGiK. Z zebranej dokumentacji wynika, że uprawniony geodeta nie przeprowadził prawidłowej analizy materiałów archiwalnych, do czego zobowiązany był wskazanymi przepisami. Sprawozdanie techniczne powinno zawierać szczegółowy opis sposobu oraz wyniki przeprowadzonej analizy, a także uzasadniać dlaczego nie wykorzystano materiałów udostępnionych przez PZGiK. Pozostałe nieprawidłowości opisane w decyzji, tj. nieuprawniona ingerencja we wzór protokołu ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz brak odnotowania w protokole ustalenia przebiegu granic uczestnictwa lub niestawiennictwa stron również znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ma podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w sprawie decyzji o odmowie przyjęcia spornego operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W sprawie prawidłowo bowiem zostały zastosowane przepisy art. 12b ust. 1, 4, 6 i 8 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, wedle którego organy administracji geodezyjnej i kartograficznej posiadają uprawnienia do weryfikacji przedkładanych przez geodetów opracowań geodezyjno-kartograficznych, a weryfikacja ta dokonywana jest wedle kryterium zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Ustawodawca kryterium to doprecyzowuje poprzez wskazanie przykładowych przesłanek. Oznacza to, iż katalog okoliczności, które podlegają weryfikacji jest otwarty, jednakże okoliczności te zawsze muszą wynikać z przepisów prawa.

Ocena sporządzonego operatu technicznego przez Sąd nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych uprawnionego geodety, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat techniczny. Sąd rozpoznający sprawę bada postępowanie w sprawie przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego jedynie pod względem zgodności ze stosownymi przepisami jak i zobligowany jest do zbadania, czy organ administracji prawidłowo dokonał oceny tego dowodu jedynie pod tym kątem. Przedstawione ustalenia faktyczne wskazują – zdaniem Sądu pierwszej instancji - że nie został naruszony w sprawie wzorzec postępowania właściwych w tej sprawie organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Również skarżący nie kwestionuje trybu weryfikacji złożonej przez niego dokumentacji.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 280/16, E. S. i M. S. zarzucili naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – dalej ppsa, przez niezasadne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego oraz procesowego - w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.:

- art. 12b ust. 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez brak odniesienia do wyjaśnień wykonawcy, wskazujących na przyczyny nie uwzględnienia przez niego części danych z PODGiK i poprzestanie na ogólnym stwierdzeniu, że nie są one przekonujące,

- § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przez uznanie, że został naruszony wskazany § 36 pkt 6 w sytuacji, gdy zaszły przesłanki wskazane w § 6 ust. 1 standardów technicznych wyłączających jego zastosowanie i uprawniające do podjęcia działań w trybie § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków,

- § 6 ust. 1 w zw. z § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a standardów technicznych, przez niewskazanie, na czym konkretnie miałaby - zdaniem organu - polegać analiza materiałów z PZGiK, zwłaszcza, że przywołany przepis pozostawia wykonawcy decyzję w jakim zakresie wykorzystuje materiały zgromadzone w PZGiK oraz nie precyzuje metodyki przeprowadzanej analizy, natomiast sam zakres wykorzystanych materiałów został wskazany przez wykonawcę,

- art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a zwłaszcza przez brak odniesienia do wyjaśnień skarżących, z których wynika, że wobec braku na materiałach udostępnionych z zasobu danych współrzędnych geograficznych punktów granicznych, nie jest możliwe ich wykorzystanie (w takiej sytuacji nie ma bowiem możliwości określenia ich położenia na gruncie),

- art. 76 §1 kpa, przez podważanie zawartej w przyjętym do zasobu operacie nr [. ..]informacji o szerokości drogi (13 m) bez wykazania, że jest to informacja błędna,

- art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez błędne założenie, że na przestrzeni całej działki nr [...] musiały zachodzić podstawy do podjęcia prac na potrzeby zastosowania wskazanego przepisu, choć ustalenia dokonane przez skarżących prowadziłyby do wniosku, że stan faktyczny jest w znacznej mierze zgodny ze stanem ewidencyjnym, a zmiana powierzchni wynika z ponownego jej przeliczenia,

b) art. 141 §4 ppsa, przez brak w uzasadnieniu odniesienia do zarzutów skarżących i ograniczenie się wyłącznie do kwestii zachowania formalnoprawnych wymogów protokołu weryfikacji, w szczególności brak oceny zasadności argumentacji organu możliwej do dokonania w świetle wiedzy powszechnej,

c) art. 134 § 1 ppsa, przez ograniczenie się jedynie do analizy protokołu weryfikacji z dnia [...] maja 2015 r., a nierozpatrzenie pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności analizy materiałów źródłowych załączonej przez skarżących do pisma z dnia [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że należy zwrócić uwagę na niezasadne i nieuprawnione ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji do zbadania samego tylko protokołu weryfikacji z dnia [...] maja 2015 r., a i to jedynie w zakresie spełnienia wymagań formalnoprawnych. Jakkolwiek rzeczywiście materia zawarta w tym protokole w przeważającym stopniu dotyczy kwestii wymagających wiadomości specjalnych, to jednak okoliczność ta sama w sobie nie zwalnia Sądu z obowiązku zapoznania się z jego treścią. Może się bowiem okazać, że zawiera ona błędy rachunkowe, językowe, logiczne, czy nawet możliwe do zweryfikowania na podstawie powszechnej wiedzy, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tak też było w tej konkretnej sprawie. Główny zarzut organów nadzoru, z którego wynikało wytknięcie pozostałych (rzekomych) błędów skarżących, dotyczył niewykorzystania przez skarżących określonych materiałów udostępnionych im z zasobu. Zarzut ten był faktycznie dosyć dokładnie opisany. Organ wskazał też swoje oczekiwania dotyczące uwzględnienia materiałów z zasobu - mianowicie odniósł się do wynikających z tych materiałów miar liniowych, wskazujących na szerokość drogi. Do wyjaśnień skarżących złożonych m.in. w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., co do przyczyn nieuwzględnienia tych miar, jednak się nie odniósł, poprzestając na stwierdzeniu, że było możliwe ich wykorzystanie, co już stanowiło naruszenie art 12b ust. 8 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 107 § 3 kpa. Sąd nie zweryfikował tego stanowiska, a`priori zakładając, że merytoryczna ocena w tym zakresie wymaga wiadomości specjalnych. Zapoznanie się z wyjaśnieniami skarżących pozwala jednak na stwierdzenie, że ich stanowisko jest uzasadnione na podstawie wiedzy powszechnej. Podstawowa wiedza z zakresu geografii wskazuje, że wytyczenie jakiegoś punktu (w tym punktu granicznego) w terenie, wymaga znajomości jego współrzędnych geograficznych. Niewykorzystane materiały z zasobu takich współrzędnych nie wskazywały. Nie zawierały one także oznaczenia punktów na tyle charakterystycznych, żeby mogły stanowić punkt odniesienia na potrzeby sporządzenia siatki kartograficznej. Skoro zatem materiały te nie zawierały współrzędnych, ani nie było możliwe ich określenie na innej podstawie, to tym samym nie ma możliwości praktycznego wykorzystania tej mapy. Wynikające z niej dane, takie jak długość czy szerokość, mogą być jedynie wskazówką pozwalającą na zidentyfikowanie poszukiwanego obiektu, co nie zmienia faktu, że określenie to może nastąpić jedynie w przybliżeniu. Nie było również możliwe wykorzystanie tych zbiorów także przez naniesienie punktów wytyczonych na gruncie na mapy udostępnione ze zbiorów, gdyż granica błędu danych możliwych do pozyskania w ten sposób jest zbyt znaczna w stosunku do tej, wymaganej (dopuszczalnej) dla dokumentacji geodezyjnej. Z uwagi na brak jakichkolwiek punktów odniesienia, nie było możliwe wykorzystanie miar liniowych wynikających z materiałów udostępnionych z zasobu - nie ma bowiem możliwości ustalenia, od jakiego punktu na gruncie należałoby rozpocząć wyznaczenie drogi szerokości od 6 do 9 m w sytuacji, kiedy faktycznie istniejąca droga ma na całej swojej długości od 12 do 16 m szerokości. W tych okolicznościach skarżący zasadnie i zgodnie z § 6 ust. 1 w zw. z § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a standardów technicznych, uznali, że uzyskane ze zbioru materiały są nieprzydatne z punktu widzenia celu prac geodezyjnych. Skoro bowiem nie było możliwości wytyczenia w terenie granic wynikających ze zbioru, nie było też możliwe porównanie ich z istniejącym stanem na gruncie, a tym samym określeniem obszaru zajętości na tej podstawie. Wykonawca nie podważał informacji zawartych w operatach. Nie wykorzystał ich jedynie z tego względu, że takie praktyczne wykorzystanie nie było możliwe z uwagi na brak możliwości określenia współrzędnych geograficznych ujawnionych w nich granic. Organ natomiast wprost zakwestionował informację zawartą w operacie nr [...], uznając podaną w nim szerokość drogi za błędną, bez przeprowadzania w tym zakresie odpowiedniego postępowania dowodowego, mimo że jest to dokument urzędowy. Jednocześnie nie uznał za prawidłowej także szerokości drogi ustalonej przez wykonawcę. W tym konkretnym przypadku wydawać by się mogło, że żadne miary niezgodne z przekonaniem organu nie mogą być uznane za prawidłowe. Ponadto, orzekające w sprawie organy nie wskazały, na czym konkretnie miałaby polegać analiza materiałów udostępnianych ze zbioru. Obecnie żadne przepisy nie precyzują tej kwestii. Miejsce na tego typu analizy nie zostało też przewidziane we wzorach zgłoszenia prac, czy zawiadomienia o wykonaniu prac geodezyjnych. Decyzja o zakresie wykorzystania materiałów została natomiast pozostawiona do uznania wykonawcy. Z żadnych przepisów nie wynika natomiast obowiązek pisemnego sprawozdania z tej czynności, ani tym bardziej nie został wskazany poziom szczegółowości uzasadnienia powołania się na ten przepis. Ponadto, przywołany przez organy § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a standardów technicznych dotyczy zawartości sprawozdania technicznego, jako części składowej operatu, a więc kompletności dokumentacji, która w protokole weryfikacji została oceniona pozytywnie. Stanowisko organów zawiera zatem sprzeczność, gdyż z jednej strony uznaje, że złożona dokumentacja jest kompletna, a w innym miejscu stwierdza, że zachodzą w niej braki w zakresie analizy materiałów udostępnionych z zasobu. W tych okolicznościach nie można uznać, że wykonawca naruszył przywołane przepisy. Skarżący zasadnie zatem zastosowali procedurę wskazaną w § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Uzyskane w tym trybie dane pozwoliły na stwierdzenie, że obecnie istniejąca droga w znacznej mierze odpowiada ewidencyjnej działce nr [...] i odpowiadała jej na dzień [...] grudnia 1998 r. Nie zaszły zatem przesłanki do wykreślenia obszaru zajętości na potrzeby postępowań prowadzonych w trybie art. 73 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej. Aby wyznaczyć obszar zajętości, najpierw trzeba ustalić, czy on w ogóle istnieje. W niniejszej sprawie taka okoliczność została stwierdzona jedynie w przypadku kilku działek i w tych przypadkach został zaprojektowany ich podział - zgodnie z wymogami. Wobec wyników procedury, przeprowadzonej zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ustalono, że nie ma potrzeby dokonywania takich prac w stosunku do pozostałych działek, gdyż stan istniejący na gruncie odpowiada istniejącym działkom ewidencyjnym. Niezasadne jest także w przedstawionych okolicznościach twierdzenie organu, że wynik pracy skarżących zmierza do nieuprawnionej zmiany stanu własności gruntów. Dokonane przez skarżących ustalenia w istocie prowadzą do wniosku, że stan własności większości gruntów przyległych do drogi wojewódzkiej nr [...], jak i usytuowanie samej drogi, odpowiada i odpowiadał w dacie [...] grudnia 1998 r. stanowi ewidencyjnemu. Jeśli w związku z tym pojawią się jakieś nieścisłości dotyczące np. powierzchni działek ujawnionych w księgach wieczystych, to jest to kwestia odnowienia ewidencji, a nie ustalenia granic działki nr [...]. Organy nadzoru nie mogą wymagać od skarżących wykonania prac pozostających poza zakresem zleconego im zadania. Kwestie te stanowią istotne okoliczności, których jednak ani orzekające w sprawie organy nadzoru, ani Sąd nie wzięli pod uwagę - przy czym w przypadku Sądu należałoby to wręcz uznać za niezasadne pominięcie, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie zastosowanie przez skarżących danych udostępnionych ze zbioru stanowiło główny zarzut organów nadzoru, który miał istotny wpływ na wytknięcie pozostałych, rzekomych uchybień skarżących. W tych okolicznościach rozstrzygnięcie prawidłowości oceny tej kwestii ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy rzeczywiście zostały popełnione pozostałe, wytknięte przez organ uchybienia, ze względu na które odmówił on przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do zasobu, a to wymaga ponownego rozpoznania sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu poprzez niezasadne oddalenie skargi. O oddaleniu skargi stanowi jednak art. 151 ppsa, z którego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Skoro Sąd pierwszej instancji orzekł w niniejszej sprawie o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ppsa, to takie rozstrzygnięcie nie może naruszać, wskazanego w skardze kasacyjnej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, ponieważ przepis ten jest podstawą do orzeczenia o uchyleniu przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji nie zastosował powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, dlatego zarzucone w skardze kasacyjnej jego naruszenie, mające polegać na niezasadnym oddaleniu skargi, mogłoby być odnoszone do art. 151 ppsa, jako faktycznej podstawy prawnej oddalenia skargi w niniejszej sprawie, ale w skardze kasacyjnej nie sformułowano takiego zarzutu, co w świetle art. 183 § 1 ppsa, wyklucza formułowanie w tym zakresie prawidłowego zarzutu kasacyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z tym, zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 3 § 1 ppsa i wskazanych dalej w skardze kasacyjnej przepisów, które miały być naruszone przez organy administracji, okazał się niezasadny.

Zgodnie z art. 141 § 4 zd. 1 ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania cytowanego przepisu, ponieważ zawarto w nim opis dotychczasowego przebiegu postępowania, przedstawiono zarzuty zawarte w skardze na decyzję organu odwoławczego, wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi oraz wyjaśniono ją, w szczególności poprzez wskazanie motywów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji w wydaniu takiego rozstrzygnięcia. Jeżeli więc nawet przyjąć, że cytowany przepis zobowiązuje Sąd do ustosunkowania się wobec wszystkich zarzutów skargi, to w niniejszej sprawie zakres ustaleń i ocen Sądu pierwszej instancji był wystarczający do zastosowania art. 151 ppsa. Sąd przedstawił bowiem, dlaczego zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji ocenił, jako zgodne z prawem, zwracając szczególną uwagę na te zarzuty organu wobec opracowania złożonego przez skarżących, które nie zostały przez nich skutecznie podważone. Należy bowiem podkreślić, że wyjaśnienia zawarte w piśmie skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 r., zawierające ustosunkowanie się do wyników weryfikacji stwierdzonej protokołem z dnia [...] stycznia 2015 r., nie mogły odnieść żadnego skutku, ponieważ zostały złożone organowi pierwszej instancji po upływie ustawowego terminu 14 dni określonego w art. 12b ust. 7 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, czemu organ ten dał wyraz w postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r., utrzymanym w mocy postanowieniem organu drugiej instancji z dnia [...] czerwca 2015 r. Przy ponownej zaś weryfikacji poprawności sporządzenia operatu technicznego organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że nie wszystkie usterki wskazane w protokole z dnia [...] stycznia 2015 r. zostały przez skarżących usunięte. Do usunięcia pozostały zatem niektóre usterki wskazane w protokole weryfikacji z dnia [...] stycznia 2015 r., które nadal wykluczały przyjęcie operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto, Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wykazał, że organy administracji orzekające w sprawie określiły, na czym polegają wadliwości opracowania złożonego przez skarżących do ponownej weryfikacji i które, konkretnie określone, przepisy prawa wadliwości te naruszają.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji był uprawniony jedynie do oceny zaskarżonej decyzji w kontekście podstawy prawnej, na której decyzja ta została wydana, dlatego nie mógł dokonywać własnych ustaleń w zakresie prawidłowości sporządzenia dokumentacji geodezyjnej przez skarżących. Ocena tej dokumentacji należała do właściwych w sprawie organów administracji, natomiast Sąd mógł jedynie ocenić, czy ustalenia i działania tych organów nie naruszają obowiązującego prawa.

Powyższe przemawia również za niezasadnością zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 ppsa. O ile bowiem z mocy tego przepisu Sąd pierwszej instancji przy rozstrzyganiu w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o tyle nie mógł uwzględnić powołanego już wyżej pisma skarżących z dnia [...] stycznia 2015 r. (wraz z załącznikami) ze względu na jego złożenie po upływie ustawowego terminu 14 dni do uznania zawartych w nim treści za wymagające wyjaśnienia przez organy administracji. Ponadto, Sąd nie był uprawniony do weryfikacji poprawności sporządzonego przez skarżących opracowania geodezyjnego, lecz jedynie do oceny prawidłowości dokonania takiej weryfikacji przez organy administracji, które wykazały w swoich rozstrzygnięciach zaistniałe wadliwości oraz wskazały podstawy prawne, które zostały naruszone tymi wadliwościami wyjaśniając, na czym polega to naruszenie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.