Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 452/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1 w zw z  art. 10 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Waganiec z dnia 30 września 2013 r. nr XXXI/183/13 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Waganiec 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Waganiec podjęła w dniu 30 września 2013 r. uchwałę Nr XXXI/ 183/13 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Waganiec.

Skargę na powyższą uchwalę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wojewoda [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów:

1) art. 10 ust. 1 pkt 11 i art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

2) art. 11 pkt 10 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda na wstępie podał, że ww. uchwała wraz z załącznikami została doręczona organowi nadzoru w dniu 10 października 2013 r. z naruszeniem art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), który stanowi, że wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. W konsekwencji oznacza to, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 94 ust. 1 przywołanej ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z cyt. przepisem, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi, że w studium określa się w szczególności obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny.

Stosownie do art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r., Nr 163, poz. 981 z późn.), udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.), w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska).

Wojewoda podał, że z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w A. K. (pismo z dnia 25 lutego 2014 r.) wynika, że na terenie gminy Waganiec występują udokumentowane złoża kopalin, tj. złoże "Przypust" (działka nr 78/8) na powierzchni 19 995,47 m2 (nr złoża 14523, nr w rejestrze 10 - 2/5/406), na które koncesji udzielił Starosta A. Z analizy organu nadzoru wynika, że Rada Gminy Waganiec nie wprowadziła w/w udokumentowanego złoża kopalin, co stanowi naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Organ dodał, że w przedmiotowym studium (str. 36 - 37) zostały uwzględnione nieistniejące, czyli nieudokumentowane złoża kopalin, tj. "Michalin I/A" - pole I - IV, "Stary Zbrachlin - pole A - B", co zdaniem organu nadzoru stanowi rażące naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. Skoro bowiem ustawodawca przewidział uwzględnienie w studium "udokumentowanych złóż kopalin", to uwzględnienie w studium nieistniejących złóż kruszywa naturalnego jest rażącym naruszeniem prawa. Studium powinno zawierać inwentaryzację stanu istniejącego i projektowane zmiany tego stanu. W zakresie inwentaryzacji stanu istniejącego studium musi być oparte na faktach. Tak zwane "złoże nieudokumentowane" z punktu widzenia prawa nie istnieje. Nie istnieje, bowiem żadna materialna podstawa prawna dla takiego wyznaczenia tych obszarów.

Organ podkreślił, że fakt istnienia udokumentowanych złóż kopalin skutkuje nie tylko prawem, lecz również obowiązkiem ich uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wynikającego z art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p.

W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy Waganiec naruszyła zasady sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy -art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nadto podniesiono, że zgodnie z art. 11 pkt 10 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, ogłasza, w sposób określony w pkt 1 (w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości), o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami.

Organ wskazał, że postępowanie planistyczne zmierzające do uchwalenia zaskarżonej uchwały zostało przeprowadzone na podstawie przepisów u.p.z.p. obowiązujących do dnia 20 października 2010 r. Dnia 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która w art. 11 pkt 10 u.p.z.p. nałożyła obowiązek na wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, ogłoszenia w sposób określony w pkt 1 (w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości), o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożenia tego projektu do publicznego wglądu oraz publikację na stronach internetowych urzędu gminy na okres co najmniej 21 dni oraz organizację w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami. Zgodnie z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała nr XXXIV/199/10 w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Waganiec została podjęta przez Radę Gminy Waganiec w dniu 31 marca 2010 r. Zdaniem Wojewody oznacza to, że Wójt Gminy Waganiec miał obowiązek stosować się do przepisów u.p.z.p. obowiązujących przed dniem 21 października 2010 r., tj. miał obowiązek ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu projektu studium w terminie nie krótszym niż 14 dni przed dniem wyłożenia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz zorganizować w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami.

Projekt zmiany studium wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 18 października 2012 r. do 20 listopada 2012 r. (34 dni wyłożenia). O wyłożeniu projektu studium ogłoszono poprzez: opublikowanie ogłoszenia w Gazecie Pomorskiej w dniu 11 października 2012 r., obwieszczenie, które wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Waganiec w dniach od 11 października 2012 r. do 20 grudnia 2012 r., na tablicy ogłoszeń we wszystkich sołectwach gminy Waganiec w dniach od 11 października 2012 r. do 20 grudnia 2013 r. oraz opublikowanie ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Waganiec w dniu 11 października 2012 r.

W ocenie Wojewody ww. czynności dokonano w terminie krótszym niż wynikającym z art. 11 pkt 10 u.p.z.p. Tym samym, przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchybiono terminowi wynikającemu z art. 17 pkt 10 u.p.z.p.

W ocenie organu nadzoru uchybienie w/w terminowi wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu powoduje, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przywołane wyżej przepisy prawa, co w pełni uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy stanowi naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Wojewoda, po dokonaniu oceny pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych, pismem z dnia 6 listopada 2013 r. poinformował Radę Gminy Waganiec o stwierdzonych uchybieniach przy opracowywaniu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Waganiec. Wójt Gminy Waganiec w piśmie z dnia 4 grudnia 2013 r. odniósł się do uwag podniesionych przez organ nadzoru. W ocenie Wojewody odpowiedź udzielona przez Wójta Gminy Waganiec nie wyjaśniła kwestii podniesionych przez organ nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Waganiec wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu, trzy dniowy termin zwłoki w dostarczeniu uchwały wynikał z konieczności skompletowania i opisania obszernego materiału planistycznego. Termin wskazany w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest terminem instrukcyjnym. Konsekwencją tego jest to, że przekroczenie przez wójta (burmistrza, prezydenta) terminu przedłożenia wojewodzie uchwały rady nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych, co do samej uchwały, jak i co do możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę (Wyrok NSA z dnia 22 listopada 1990 r., SA/Gd 965/90, LEX nr 10169).

Odnosząc się do zarzutu skargi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Waganiec zostały uwzględnione nieistniejące, czyli zdaniem organu nadzoru nieudokumentowane złoża kopalin, tj. "Michalin 1/A" - pole I-IV (Koncesja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] r. znak [...]; Decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. Znak [...]), "Stary Zbrachlin, pole A-B" (Decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. Znak [...]) Wójt stwierdził, że ów zarzut jest nieprawdziwy i został sprecyzowany bezpodstawnie. Wprawdzie organ nadzorczy wystąpił do Starosty A. pismem z dnia 22 lutego 2014 r. o udzielnie informacji nt. dokumentowanych złóż kopalin na terenie gminy Waganiec, jednak w zapytaniu tym brak informacji, czy chodzi o złoża kopalin, na które koncesje wydaje Starosta A., czy chodzi o wszystkie udokumentowane złoża kopalin na terenie gminy Waganiec. Brak skonkretyzowania zapytania skutkował odpowiedzią udzieloną przez Starostę A. pismo z dnia 25 lutego 2014 r., że na terenie gminy Waganiec zostało udokumentowane tylko jedno złoże w miejscowości Przepust (na które koncesje wydał Starosta A.). W ocenie Wójta na tej podstawie organ nadzorczy wysnuł błędne wnioski, że więcej udokumentowanych złóż kopalin na terenie gminy Waganiec nie ma, a ich wyznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Waganiec określił jako rażące naruszenie prawa. Organ nadzoru nie zwrócił się, bowiem z zapytaniem do innych organów wydających koncesję na wydobywania kopalin, w tym do Marszałka Województwa [...]. Informację, że wymienione przez organ nadzoru złoża kopalin, tj. "Michalin 1/A" - pole I-IV, "Stary Zbrachlin, pole A-B", stanowią udokumentowane złoża kopalin, a koncesje na ich wydobycie wydał Marszałek Województwa [...] i Wojewoda [...] w B.

Odnosząc się do faktu nieuwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Waganiec udokumentowanego złoża kopaliny pospolitej w Przypuście Wójt wyjaśnił, że na etapie zbierania wniosków do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Waganiec np. B. G. złożyła wniosek o uwzględnieniu w studium obszaru wydobycia żwiru na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości Przypust. Działka ta posiada powierzchnię 4,1298 ha i położona jest w obszarze Chronionego Krajobrazu Nizina Ciechocińska, dla którego obowiązują zakazy i zasady zagospodarowania określone w uchwale Nr 106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kuj.- Pom. Nr 99 poz.793 z dnia 22 kwietnia 2011 r.). Zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 wyklucza się możliwość lokalizacji kopalni o powierzchni przekraczającej 2,0 ha powierzchni i eksploatacji powyżej 20.000m3 rocznie. We wniosku B. G. nie wskazała obszaru eksploatacji o powierzchni mniejszej, dlatego wniosek ten nie został przyjęty do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Waganiec.

Wójt przypomniał również, że projekt studium uzyskał wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i pozytywne opinie w przedmiotowej sprawie.

W odniesieniu do procedury wyłożenia studium do wglądu publicznego Wójt podał, że zastosowano zmieniony tryb, jednakże jego zdaniem trudno się zgodzić z tym, że zastosowanie nowej procedury stanowiło istotne naruszenie trybu postępowania.

W piśmie z dnia 8 lipca 2014 r. Wojewoda potrzymał dotychczasową argumentację, podnosząc, że w przedmiotowym studium (str. 36 - 37) zostały uwzględnione nieistniejące, czyli nieudokumentowane złoża kopalin, tj. "Michalin I/A" - pole I - IV, "Stary Zbrachlin - pole A - B", co zdaniem organu nadzoru stanowi rażące naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. Organ dodał, że Marszałek Województwa [...] wydal decyzję z dnia [...] r., która z dniem jej wydania spowodowała wygaśnięcie koncesji z dnia [...] r. na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "Michalin I/A" - pole I – IV wydanej przez Wojewodę [...]. Ponadto Marszałek Województwa [...] wydal decyzję z dnia [...] r., która z dniem jej wydania spowodowała wygaśnięcie koncesji z dnia [...] r. na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "Stary Zbrachlin - pole A – B" wydanej przez Marszałka Województwa [...]. W ocenie organu nadzoru powyższe potwierdza wprowadzenie do studium nieudokumentowanych złóż kopalin, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa.

W piśmie z dnia 22 lipca 2014 r. Wójt potrzymał dotychczasową argumentację, podnosząc, że organ nadzoru pomyłkowo wskazał, że brak jest złoża udokumentowanego, a są ujęte złoża nieudokumentowane jak: "Michalin I/A" oraz "Stary Zbrachlin - pole A – B". W ocenie Wójta w studium wskazane zostały udokumentowane złoża kopalin, które posiadają koncesje uzyskane od właściwych organów. Odnośnie złoża "Przepust" organ wyjaśnił, że koncesja obejmuje eksploatację części złoża o powierzchni 1,999 ha czyli mniejszej niż 2 ha wg spełnienia warunku lokalizacji jej w obszarze Chronionego Krajobrazu Niziny Ciechocińskiej. Pomimo, że istniała koncesja, to nie została wykazana w studium z uwagi na fakt ochrony terenu położonego w obszarze Chronionego Krajobrazu Niziny Ciechocińskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została wyrażona także w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uwzględniając zatem, że do sporządzania zmiany studium przystąpiono uchwałą z dnia 31 marca 2010 r., Nr XXXIV/199/10, należy stwierdzić, że w procedurze planistycznej zastosowanie miały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według stanu sprzed powyższej nowelizacji, która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Rady Gminy Waganiec z dnia 30 września 2013 r., Nr XXXI/183/13 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Waganiec.

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 cyt. ustawy przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Wtedy, zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru lub sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z 2003 r., Nr 80, poz. 717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Zarzutem wymagającym rozpatrzenia w pierwszej kolejności jest w ocenie Sądu podniesiony przez organu nadzoru zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 11 i art. 10 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wojewoda uznał, że Rada Gminy Waganiec nie wprowadziła do zmiany studium udokumentowanego złoża kopalin "Przypust" natomiast zostały uwzględnione nieistniejące, czyli nieudokumentowane złoża kopalin, tj. "Michalin I/A" - pole I - IV, "Stary Zbrachlin - pole A - B".

Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim stwierdzić, że zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r., poz. 613 z późn. zm.), udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.), w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska).

Jak słusznie zauważył organ nadzoru, w przepisie art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest mowa o tym, że udokumentowane złoża kopalin w celu ich ochrony winny zostać ujawnione w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin.

Z akt sprawy wynika, że Starosta A. udzielił koncesji nr [...] w dniu [...] r. w Przypuście na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "Przypust" na terenie działki nr [...]. Koncesja obejmuje eksploatację części złoża o powierzchni 1,99 ha. Złoże jest zlokalizowane w obszarze Chronionego Krajobrazu Niziny Ciechocińskiej i dlatego w ocenie Wójta Gminy Waganiec nie zostało wykazane w studium.

W ocenie Sądu jest to nieprawidłowe podejście, ponieważ w studium powinny zostać ujawnione zgodnie z cyt. powyżej przepisem wszystkie udokumentowane złoża kopalin bez względu na to, gdzie one występują. Bezsporne jest w przedmiotowej sprawie to, że złoża "Przypust" są udokumentowane i tylko ten fakt powoduje to, że winny one zostać ujawnione i bez znaczenia jest to czy złoża są eksploatowane i na jakiej powierzchni ich eksploatacja występuje. Warto w tym miejscu wskazać, że zgodnie z przepisem art. 26 ust. pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze we wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż określa się m.in. złoże kopaliny lub jego część, która ma być przedmiotem wydobycia. Logicznym jest zatem, że aby udzielić koncesji na wydobycie kopaliny ze złoża wpierw to złoże musi zostać znalezione i rozpoznane – art. 21 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Mając na względzie powyższe należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 11 i art. 10 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Natomiast w wypadku złóż "Michalin I/A" - pole I - IV, "Stary Zbrachlin - pole A - B" nie można podzielić stanowiska Wojewody zawartego w skardze oraz w piśmie z dnia 8 lipca 2014 r., że owe złoża nie powinny być uwzględnione w studium, ponieważ nie istnieją, a skoro nie istnieją to są nieudokumentowane.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że nie można podzielić stanowiska organu nadzorczego, że w każdym przypadku wygaśnięcia koncesji mamy do czynienia z faktem równoważnym z nieudokumentowania złoża, a tym bardziej z okolicznością jego nieistnienia. Należy bowiem stwierdzić, że wygaśnięcie koncesji nie jest tożsame z np. z wyczerpaniem złoża, a taka teza została postawiona przez organ nadzoru. Jedynie w przypadku wyczerpania złoża argumentacja Wojewody miałaby sens, ponieważ niemożliwym jest udokumentowanie nieistniejącego złoża kopalin.

Zgodnie natomiast z art. 38 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, koncesja wygasa z upływem czasu, na jaki została udzielona; jeżeli stała się bezprzedmiotowa; w przypadku śmierci przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną; w przypadku likwidacji przedsiębiorcy innego niż wymieniony w pkt 3; w przypadku jej zrzeczenia się. Powyższy katalog ma charakter zamknięty i nie ma w nim mowy o wyczerpaniu złoża kopaliny.

Odnośnie koncesji z dnia [...] r. na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "Michalin I" - pole I – III wydanej przez Wojewodę [...] (zmienionej decyzją z dnia [...] r.) należy stwierdzić, że Marszałek Województwa [...] wydał w dniu [...] r. decyzję o jej wygaśnięciu.

Istnieje jednakże duża rozbieżność między treścią zmienionej decyzji udzielającej koncesję, a treścią decyzji wygaszającej tą koncesję, w szczególności co do zgodności ich zakresu, a tym samym stwierdzenia, że złoże zostało wyczerpane i wobec tego nie istnieją przesłanki do wykazania tego złoża w studium, przynajmniej częściowo, jako udokumentowanego. Pomijając kwestię, że decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] r. rozszerzająca pierwotną koncesję dokonywała zmiany oznaczenia obszaru i terenu górniczego z "Michalin I" na "Michalin I/A – pole I-IV", a decyzja o wygaśnięciu koncesji odnosi się do złoża "Michalin I", ale przede wszystkim decyzja o wygaśnięciu koncesji odnosi się do złoża położonego na działkach nr. [...], [...], [...], [...] i [...], gdy tymczasem decyzja rozszerzająca koncesję wskazywała dodatkowe działki obszaru i trenu górniczego tj. działki nr [...], [...], [....], [...]. Gdy jednocześnie się zważy, że w zmianie studium zostały ujęte wszystkie obszary i tereny górnicze objęte zmianą koncesji z dnia [....] r., a bez wątpienia przynajmniej część tych obszarów i terenów górniczych obejmuje obszary znajdujące się na działkach, co do których koncesja wygasła z uwagi na, jak wskazuje się to w uzasadnieniu decyzji o wygaśnięciu koncesji, zakończeniu eksploatacji złoża z jednoczesnym rozliczeniem zasobów złoża, w zakresie, jak należy przyjąć, objętym decyzja, okoliczność zakresu wskazania złoża "Michalin I/A pole I-IV" jako udokumentowanego wymaga co najmniej ustaleń w zakresie wskazanym powyżej.

W sprawie natomiast należało w pełnym zakresie podzielić stanowisko organu w przedmiocie prawidłowości wskazania w zmianie studium złoża "Stary Zbrachlin – pole A-B" jako złoża udokumentowanego. Należy bowiem zważyć w oparciu o przedłożone w sprawie dokumenty, że decyzja o wygaśnięciu koncesji, na którą powołuje się Wojewoda, została wydana w dniu [....] r., a zatem nie istniała nawet w dacie podejmowania uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Waganiec, co nastąpiło w dniu 30 września 2013 r., tym samym powoływanie się na tą uchwałę na dowód nieistnienia udokumentowanego złoża "Stary Zbrachlin – pole A-B" było bezpodstawne. Ponadto należy mieć na uwadze, że z samej treści decyzji z dnia [....] r. o wygaśnięciu koncesji nie można wywieść, że podstawą wygaśnięcia koncesji był fakt wyczerpania się złoża, co ewentualnie uzasadniałoby argumentację Wojewody o nieistnieniu złoża.

W przedmiocie zarzutu skargi odnośnie naruszenia przepisów procedury należy stwierdzić, iż w doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje zatem wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Przyjęcie za wystarczające stwierdzenia, że co do naruszeń trybu decyduje wyłącznie wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego oznaczałoby bowiem np. dopuszczalność całkowitego zignorowania uwag i wniosków składanych do planu, gdyby treść tego planu w danej sytuacji była zdeterminowana np. uregulowaniami innych aktów prawa powszechnie obowiązującego lub regulacjami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co w ocenie Sądu, stanowiłoby akceptację działań rażąco niezgodnych z prawem, a przez to niedopuszczalnych.

W konsekwencji należy przyjąć, że co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia bądź na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z akt prac planistycznych projekt zmiany studium wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 18 października 2012 r. do 20 listopada 2012 r. (34 dni wyłożenia). O wyłożeniu projektu studium ogłoszono poprzez: opublikowanie ogłoszenia w Gazecie Pomorskiej w dniu 11 października 2012 r., obwieszczenie, które wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Waganiec w dniach od 11 października 2012 r. do 20 grudnia 2012 r., na tablicy ogłoszeń we wszystkich sołectwach gminy Waganiec w dniach od 11 października 2012 r. do 20 grudnia 2013 r. oraz opublikowanie ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Waganiec w dniu 11 października 2012 r.

W ocenie Wojewody ww. czynności dokonano w terminie krótszym niż wynikającym z art. 11 pkt 10 u.p.z.p. Tym samym, przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchybiono terminowi wynikającemu z art. 17 pkt 10 u.p.z.p.

Należy stwierdzić, że istotnie ogłoszenie, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu nastąpiło przez okres 7 dni, a nie przez okres 14 dni jak wymagały tego wówczas obowiązujące przepisy u.p.z.p. Jednakże w ocenie składu orzekającego ww. nieprawidłowość nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia zmiany studium, ponieważ najważniejszym elementem tego postępowania, jeśli chodzi o czynnik obywatelski, stanowi wyłożenie do publicznego wglądu projektu dokumentu oraz składanie wniosków przez mieszkańców, a te terminy, co wymaga podkreślenia zostały dochowane. Jednocześnie w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów z których by wynikało, że powyższe uchybienie w sposób rzeczywisty wpłynęło na prawa stron uczestniczących w postępowaniu planistycznym, o czym mogłyby świadczyć np. jakiekolwiek protesty lub uwagi zgłoszone w związku z tym uchybieniem. Na marginesie można również wzmiankować, że po wejściu w życie nowelizacji u.p.z.p. od 21 października 2010 r. powyższy termin 14-dniowy został skrócony do 7 dni.

Stosownie do treści art. 94 ust. 1 przywołanej ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarzadzenia organu gminny po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust.1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany nie jest aktem prawa miejscowego – art. 9 ust. 5 u.p.z.p.

Wójt Gminy Waganiec pomimo obowiązku z mocy art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, uchwałę Nr XXXI/183/13 Rady Gminy Waganiec z dnia 30 września 2013 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Waganiec przedłożył ją Wojewodzie [...] dopiero w dniu 10 października 2013 r. z uwagi, jak stwierdził w swoim piśmie z dnia 16 kwietnia 2014 r., na konieczność skompletowania i opisania obszernego materiału planistycznego, a zatem z uchybieniem powyższego terminu.

Uchybienie to, w okolicznościach niniejszej sprawy miało, z uwagi na brak podstaw prawnych do uwzględnienia wyjaśnień złożonych przez Wójta, co do przyczyn uchybienia terminu, taki skutek, że pomimo upływu, w dacie wyrokowania, jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, Sąd zobowiązany był, w przypadku stwierdzenia sprzeczności uchwały z prawem stwierdzić jej nieważność – art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym

Mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, w tym okoliczność, iż doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.