Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3697/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt III SA/ Lu 81/18 w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz P.B. kwotę 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 81/18 oddalił skargę P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2011 r. P.B. został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii B z uwagi na przekroczenie liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zawiadomienie zostało doręczone P.B. w dniu [...] listopada 2011 r. Adresem na jaki dokonano doręczenia był adres wskazany na zatrzymanym dokumencie prawa jazdy, tj. ul. [...], [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] Starosta [...] orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy P.B. Decyzja została doręczona w dniu [...] grudnia 2011 r. w trybie art. 44 K.p.a. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] Starosta [...] orzekł o cofnięciu P.B. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. Decyzja została doręczona w dniu [...] stycznia 2017 r. na ww. adres w [...] także w trybie art. 44 K.p.a.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. P.B. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w związku z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 128 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.r.d.", ewentualnie o potraktowanie pisma jako wniosku o wznowienie postępowania i przekazanie go zgodnie z właściwością organowi I instancji. W uzasadnieniu wniosku wskazano m.in., że o toczącym się postępowaniu administracyjnym wnioskodawca dowiedział się dopiero w dniu [...] kwietnia 2017 r. W złożonym tego dnia wniosku skarżący zwrócił do Starosty [...] o przywrócenie cofniętego uprawienia w zakresie prawa jazdy kategorii B. We wniosku jako adres zamieszkania P.B. wskazał adres tożsamy z adresem na zatrzymanym prawie jazdy. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] przywrócono P.B. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało Staroście [...] wniosek P.B. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W trakcie postępowania wznowieniowego, pismem z dnia [...] września 2017 r., P.B. przedstawił dowody, które według niego miały potwierdzać fakt jego zamieszkania i przebywania w [...] przy ul. [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2017 r. Starosta [...] poinformował wnioskodawcę o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, a następnie decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] cofającej skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że doręczenie decyzji nastąpiło w sposób prawidłowy, bowiem skarżący nie wskazał adresu do doręczeń innego niż ujawnionego w Centralnej Ewidencji Pojazdów (CEP), z którego wynika, iż był zameldowany na pobyt stały w [...]. Organ wyjaśnił ponadto, że przepisy prawa nie przewidują terminu w jakim należy poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, jednakże w ocenie organu upływ ponad czterech lat, jak ma to miejsce w przypadku skarżącego, należy uznać za wystarczający. Decyzja zaś, o której uchylenie wnosi skarżący została wydana i doręczona w sposób prawidłowy, w oparciu o art. 140 ust. 1 P.r.d. oraz art. 44 K.p.a. Dodatkowo organ podnosił, iż z informacji Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. wynika fakt zameldowania skarżącego na pobyt stały pod adresem ul. [...], [...], nieprzerwanie od dnia [...] grudnia 1985 r. Innych danych, a w szczególności zameldowania na pobyt czasowy, w ewidencji ludności nie wykazano.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez P.B. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. odmawiającą uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji, po wznowieniu postępowania, prawidłowo odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Organ wskazał, że strona nie brała udziału w postępowaniu, ale nie bez własnej winy tylko z niedbalstwa i niedostatecznego dbania o swoje interesy z uwagi na nie wskazanie adresu do doręczeń. W odniesieniu do zeznań skarżącego wyjaśniono, że z zeznań złożonych przed organem I instancji wynika, że w okresie od listopada do grudnia 2016 r. skarżący przebywał w [...] pod adresem wskazanym w prawie jazdy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł P.B., zarzucając naruszenie art. 80, art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 80, art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 105 K.p.a. i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy, gdyż zamieszkiwał w tym czasie pod adresem w [...], a o przeprowadzonym postępowaniu dowiedział się dopiero w dniu [...] kwietnia 2017 r.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P.B. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podniósł, że w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo uznał, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony został w ustawowym terminie. We wniosku strona skarżąca powołała się w sposób wyraźny na przesłankę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd podkreślił, że wznowienie postępowania w sprawie niniejszej nastąpiło w sposób wadliwy, bowiem winno nastąpić w drodze postanowienia, zaś z akt administracyjnych wynika, iż takie postanowienie nie zostało wydane. Organ l instancji skierował do wnioskodawcy jedynie zawiadomienie o wznowieniu postępowania, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, wobec czego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji odnosząc się do rozstrzygnięcia merytorycznego zaskarżonej decyzji uznał, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w sposób prawidłowy, zgodny z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, adres posiadacza prawa jazdy stanowi dane, o których zmianie posiadacz prawa jazdy jest obowiązany powiadomić starostę w terminie 30 dni od dnia zaistnienia zmiany tych danych zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.k.p.". W niniejszej sprawie skarżący nie dokonał aktualizacji tychże danych, a tym samym godził się na negatywne konsekwencje wynikające z braku wskazania organom administracji aktualnego miejsca zamieszkania. Doręczenia dokonane przez organ I instancji, na adres widniejący w dokumencie prawa jazdy i Centralnej Ewidencji Kierowców (CEPIK), w trybie art. 44 K.p.a., były dokonane zdaniem Sądu w sposób prawidłowy i prawnie skuteczny. Sąd I instancji nie podzielił także twierdzeń skarżącego o błędnej interpretacji przez organy przepisów P.r.d. i bierności organu po niestawieniu się na wyznaczony termin egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Sąd podzielił natomiast stanowisko organu I instancji, że upływ 4-letniego terminu był wystarczający do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, czego skarżący nie uczynił. Dlatego też Starosta [...] zasadnie wydał decyzję o cofnięciu uprawień skarżącego do kierowania pojazdem silnikowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 18 ust. 1 u.k.p. w związku z art. 100b ust. 1 pkt 3 P.r.d., obowiązującym do dnia 4 czerwca 2018 r., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący miał obowiązek powiadomienia Starosty [...] o zmianie adresu zamieszkania w terminie 30 dni, podczas gdy w momencie wystąpienia tej zmiany tj. pod koniec 2013 r. skarżący nie posiadał dokumentu prawa jazdy (nie dysponował takim dokumentem), które zostało mu zatrzymane za pokwitowaniem (wydanym bez określonego terminu ważności) przez Policję w dniu [...] listopada 2011 r., a zatem nie był osobą posiadającą prawo jazdy w rozumieniu tego przepisu i tenże przepis nie miał do niego zastosowania;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 80, art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 K.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ww. przepisów, które to naruszenie polegało na dokonaniu dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów skutkującej niezasadnym przyjęciem, że skarżący w sposób zawiniony zaniedbał zgłoszenia Staroście [...] adresu w Warszawie przy ul. [...], podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że nie skarżący nie miał podstaw aby spodziewać się, że postępowanie w przedmiocie odebrania mu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B zostanie wobec niego wszczęte z powodu braku świadomości wyznaczenia terminu egzaminu kontrolnego, błędnej interpretacji przepisów P.r.d. oraz bierności Starosty [...] bezpośrednio po niestawieniu się przez skarżącego na egzamin kontrolny, a w rezultacie, że nie ziściła się przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego stypizowana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i że brak było podstaw do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. w całości i wydania w jej miejsce decyzji uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. i umarzającej postępowanie administracyjne;

2. naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak uzasadnienia zajętego stanowiska, iż zeznania świadka P.B. oraz przedłożone przez skarżącego dowody z dokumentów nie potwierdzają w sposób nie budzący wątpliwości twierdzeń skarżącego o nieprzebywaniu przez niego pod adresem wskazanym w prawie jazdy tj. pod adresem w [...] przy ul. [...], co w wydatny sposób utrudniało skarżącemu sformułowanie zarzutów niniejszej skargi.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Następnie wypada wskazać, iż postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Tym samym wypada przejść do oceny zarzutów kasacyjnych.

Kontrolowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie, podjęte w toku postępowania wznowieniowego, odmawia uchylenia ostatecznej decyzji cofającej skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Organ administracji na gruncie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie ferowane w powyższym trybie jest podejmowane bez przechodzenia do etapu, w którym sprawa administracyjna mogłaby być rozpatrywana co do istoty. Negatywna weryfikacja przyczyn wznowienia jest tu przesłanką samoistną i wystarczającą, ponieważ oznacza, że nie zachodzi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej i wzruszenie takiej decyzji ani ponowne rozstrzyganie sprawy nią zakończonej nie jest dopuszczalne (vide: H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, uwagi do art. 151). W okolicznościach badanej sprawy wskazaną przez skarżącego przyczyną wznowienia jest niezawiniony przez stronę brak jej udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Tym samym postępowanie wznowieniowe na tym etapie winno ograniczyć się do weryfikacji owej podstawy wznowienia. Powyższa konstatacja zakreśla pole kontrowersji istniejącej pomiędzy stronami postępowania, aktualne z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji.

Z punktu widzenia powyższych uwag trafnie autor kasacji zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Owego naruszenia nie można jednak upatrywać w nieprawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny wypełnienia przesłanek cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami na gruncie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) P.r.d., w brzmieniu obowiązującym w dniu ferowania kwestionowanych decyzji, ale w samym fakcie dokonania takiej oceny w ramach rozstrzygnięcia odmawiającego uchylenia decyzji dotychczasowej. Ocena ta wykracza bowiem poza ramy kontrolowanego postępowania i stanowi element postępowania opartego na przepisie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., w którym organ administracji uchyla decyzję dotychczasową, w razie stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jakkolwiek wbrew sugestii płynącej z powyższego przepisu, drugim elementem decyzji wydanej w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. może być nie tylko rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, ale także kończące postępowanie "w inny sposób", w szczególności przez jego umorzenie (vide: H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, uwagi do art. 151), to kwestia możliwości uwzględnienia bezprzedmiotowości tegoż postępowania pojawia się dopiero na tym etapie postępowania wznowieniowego, który następuje po przełamaniu zasady trwałości decyzji ostatecznej i otworzeniu przestrzeni prawnej do ponownego rozstrzygania sprawy. Tym samym zarzut kasacyjny naruszenia art. 105 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez zaniechanie umorzenia postępowania, uznać należy za podniesiony nieadekwatnie do okoliczności badanej sprawy, które zamykają się w ramach weryfikacji podstawy wznowienia postępowania (art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Trafny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, w której strona nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Nie jest przy tym wymagane, aby winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracyjny. Weryfikacja powyższej podstawy wznowienia na gruncie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony w postępowaniu wywarł wpływ na treść wydanej decyzji. Na tym etapie postępowania wznowieniowego nie jest zatem wymagane stwierdzenie, że udział strony w postępowaniu spowodowałby inne załatwienie sprawy (vide: B.Adamiak [w:] Prawo procesowe administracyjne. System Prawa Administracyjnego. Tom 9, C.H.Beck, s. 255; wyrok NSA z dnia 13 maja 1998 r. sygn. akt I SA 2189/97, Lex nr 45705).

Nie ulega wątpliwości, iż brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, niezapewnienie stronie aktywnego udziału w czynnościach wyjaśniających, a także pozbawienie udziału w czynnościach decydujących, a zatem nie doręczenie stronie decyzji wydanej w sprawie, stanowi brak udziału w postępowaniu bez winy strony (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1169/11; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 144/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach badanej sprawy kluczowa była zatem ocena skuteczności doręczania skarżącemu pism w toku postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Doręczenia w toku tego postępowania następowały w trybie art. 44 K.p.a., w warunkach niemożność doręczenia skarżącemu pisma w trybie art. 42 i art. 43 K.p.a. Celem instytucji doręczenia zastępczego w trybie art. 44 K.p.a. jest uniemożliwienie podmiotom uczestniczącym w postępowaniu tamowania postępowania przez celowe uchylanie się od odbioru korespondencji. Instytucja doręczenia zastępczego oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej polegającej na uznaniu, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Regulacja ta ma także na celu umożliwienie prawidłowego i sprawnego przebiegu postępowania administracyjnego w przypadkach, gdy dokonanie doręczenia samemu adresatowi jest utrudnione np. z uwagi na jego nieobecność pod wskazanym adresem (vide: wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2105/11; postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1071/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pierwszym i podstawowym warunkiem prawidłowego zastosowania powyższej fikcji doręczenia jest to, że adresat istotnie mieszka lub pracuje pod wskazanym adresem. Sformułowana w art. 44 § 1 K.p.a. przesłanka niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 42 i art. 43 K.p.a. ma charakter następczy i aktualizuje się wyłącznie w sytuacji gdy wskazany adres jest miejscem zamieszkania lub pracy strony (vide: postanowienie SN z dnia 1 lipca 1967 r. sygn. akt III PRN 47/67, niepubl.; postanowienie SN z dnia 22 marca 1995 r. sygn. akt II CRN 4/95, niepubl.). Dla skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 K.p.a. wymagana jest zatem sytuacja, w której pod wskazanym adresem strona rzeczywiście mieszka lub pracuje, a jednocześnie wyczerpano możliwości doręczenia jej pisma w miejscach, w których takie doręczenie jest dopuszczalne (art. 42 K.p.a.) albo za pośrednictwem wskazanych osób (art. 34 K.p.a.). Tym samym kwestia miejsca zamieszkiwania strony w czasie postępowania o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami ma kluczowe znaczenie dla oceny skuteczności doręczeń dokonywanych w toku tej sprawy, a w konsekwencji dla oceny przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Strona postępowania ma możliwość wykazania, że przepis art. 44 K.p.a. nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie albo, że został zastosowany w sposób wadliwy, a tym samym brak było przesłanek do zaistnienia skutków prawnych fikcji doręczenia przewidzianej w tym przepisie (vide: J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 257-258; H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II WKP 2019, uwagi do art. 44). Takie działania podjął skarżący wskazując w toku badanego postępowania, iż w okresie od 2013 r. do 2017 r. mieszkał nie w [...], gdzie organ doręczał mu pisma, lecz [...]. Skarżący podkreślał, że powyższe potwierdzają zeznania jego brata P.B. oraz opłacone rachunki za mieszkanie w [...] wystawione na nazwisko skarżącego. Powyższe okoliczności nie zostały ocenione w toku postępowania wznowieniowego, w szczególności z punktu widzenia ustalenia miejsca zamieszkiwania skarżącego w czasie trwania postępowania o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. W tym zakresie wypada generalnie wskazać, iż organy obu instancji dysponując określonym materiałem dowodowym nie poddały go ocenie i nie udzieliły w oparciu o ten materiał jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, gdzie w owym czasie mieszkał skarżący. Powyższe potwierdza trafność zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a., bowiem okoliczność ta winna zostać ustalona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zaniechanie dokonania powyższego ustalenia uniemożliwia ocenę poprawności zastosowania art. 44 K.p.a. w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, a w konsekwencji także weryfikację podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Nie budzi wątpliwości, iż w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, a taki charakter miało postępowanie o cofnięcie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić rzeczywisty adres strony (vide: G.Łaszczyca [w:] G.Łaszczyca, C.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, t. 1, s. 443). Na gruncie K.p.a. pojęcie adresu oznacza miejsce, gdzie strona faktycznie przebywa i w którym będzie możliwe doręczenie pism urzędowych adresowanych do niej. Jakkolwiek w razie postępowań wszczynanych na żądanie strony pojęcie adresu ma szersze znaczenie, to w razie wszczęcia postępowania z urzędu organ administracji ma obowiązek ustalić adres strony, pod którym możliwe będzie doręczanie pism w sposób przewidziany w przepisach art. 42 – 44 K.p.a., a zatem winien to być adres miejsca zamieszkania lub pracy strony. Jest oczywiste, że organ ustalając adres strony jest uprawniony do korzystania z dostępnych urządzeń ewidencyjnych wskazujących na miejsce pobytu (zamieszkiwania) strony. Takimi urządzeniami są chociażby rejestr PESEL, rejestr mieszkańców czy ewidencja CEPiK. Informacje ujawnione w tych urządzeniach nie tworzą jednak fikcji prawnej, że miejsce zamieszkania kierowcy wskazane w CEK (art. 100aa ust. 4 pkt 5 P.r.d.), a tym bardziej miejsce zameldowania wskazane w ewidencji PESEL lub ewidencji mieszkańców (art. 8 pkt 14) ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2019 r. poz. 1397 ze zm.), stanowią rzeczywiste miejsca zamieszkania (pobytu) strony postępowania, a w konsekwencji doręczenie pisma stronie pod adres wskazany w ww. urządzeniach jest w każdej sytuacji prawnie skuteczne, jeżeli tylko zachowane zostaną wymogi formalne samego doręczenia. O ile powyższa teza nie jest dyskusyjna co do informacji o miejscu zameldowania strony, a to z uwagi na brak tożsamości pomiędzy pojęciami zamieszkiwanie i zameldowanie, o tyle odnosząc się do miejsca zamieszkania kierowcy ujawnionego w CEK należy wskazać na cel prowadzenia powyższej ewidencji. Jest nim wyłącznie zapewnienie aktualności danych ujętych w tej ewidencji, tak aby nie było wątpliwości co do osoby posiadającej określone uprawnienie do kierowania pojazdem.

Trafnie dostrzega Sąd I instancji, iż brak jest paraleli pomiędzy niewywiązaniem się przez posiadacza prawa jazdy z uregulowanego w art. 18 ust 1 u.k.p. obowiązku notyfikowania staroście o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych zawartych w prawie jazdy, a niedochowaniem przez przedsiębiorcę, uregulowanego w ówcześnie obowiązującym art. 33a ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.), obowiązku dokonania zmiany wpisu do CEIDG, w przypadku zmiany adresu do doręczeń. Powyższe dobitnie wskazuje, iż art. 18 ust 1 u.k.p., podobnie jak i art. 100a i następne P.r.d., nie łączy obowiązku aktualizacji danych zawartych w prawie jazdy oraz w CEK w zakresie miejsca zamieszkania z fikcją prawną skutecznego doręczenia pism na adres kierowcy ujawniony w CEK. Tym samym, o ile nie budzi wątpliwości, iż informacje o miejscu zamieszkania kierowcy zawarte w CEK stanowią dostateczny punkt wyjścia do ustalenia rzeczywistego miejsca zamieszkania strony postępowania, o tyle organ poprzestając na powyższej informacji może doprowadzić do sytuacji, w której ustalenie to nie będzie odpowiadać stanowi rzeczywistemu. Będzie tak w szczególności wówczas, gdy w kwestii miejsca zamieszkania strony istnieć będzie rozbieżność pomiędzy stanem ujawnionym w CEK i stanem rzeczywistym. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) wyraźnie nakazuje organowi administracji ustalić adres strony, pod który doręczane będą jej pisma urzędowe, a tym samym dozwala aby strona miała możliwość wykazania, przy pomocy dostępnych w postępowaniu administracyjny środków dowodowych, miejsca swego zamieszkania, tym samym dowodząc, iż wpis adresu kierowcy ujawniony w CEK nie odpowiada prawdzie. Ustalenie powyższej okoliczności w toku postępowania administracyjnego winno odpowiadać dyrektywom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Konsekwencją ustalenia, iż strona zamieszkiwała pod innym adresem niż ten, pod który organ kierował korespondencję, jest konieczność uznania nieskuteczności doręczeń dokonanych na adres wadliwie ustalony przez organ. Sąd I instancji wskazując, iż nie można z góry założyć, iż adres wskazany w CEK nie odpowiada stanowi faktycznemu, w istocie dystansuje się od zasadniczego problemu badanej sprawy, tj. weryfikacji stanowiska skarżącego, który wskazuje, iż w czasie prowadzenia postępowania o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami nie zamieszkiwał w [...], gdzie kierowana była do niego korespondencja, lecz w [...]. Powyższa kwestia stanowiła istotę kontrowersji w badanej sprawie. W toku dotychczasowego postępowania organy nie udzieliły w tej kwestii jednoznacznej odpowiedzi, co Sąd I instancji wadliwie zaakceptował.

Skoro nie budzi wątpliwości, iż to na organie spoczywa obowiązek ustalenia adresu strony postępowania wszczynanego z urzędu, to nie można zaakceptować poglądu, iż zaniechanie przez stronę dopełnienia obowiązku z art. 18 ust. 1 u.k.p. stanowi przejaw tego rodzaju niedbalstwa, który przemawia za jej winą w nieuczestniczeniu w postępowaniu, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Kwestia niedopełnienia przez stronę powyższego obowiązku pozostaje bez wpływu na obowiązek organu ustalenia adresu strony. Podlega ona natomiast ocenie na gruncie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przy ustalaniu owego adresu.

Niezależnie od powyższych uwag należy także uznać trafność zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 18 ust 1 u.k.p. w związku z art. 100b ust. 1 pkt 3 P.r.d., w brzmieniu obowiązującym w dacie ferowania kwestionowanych decyzji. Powyższa norma, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie mogła stanowić dla skarżącego źródła obowiązku powiadomienia starosty z zmianie miejsca zamieszkania, skoro ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta [...] orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy, zaś hipoteza art. 18 ust. 1 u.k.p. obowiązek notyfikacji nakłada na posiadacza prawa jazdy.

Nie można także obarczać skarżącego generalnym obowiązkiem powiadamiania organu o zmianie adresu i wyprowadzać negatywne dla strony konsekwencje z niepowiadomienia organu o tym fakcie. Przepis art. 41 K.p.a. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Okoliczność, iż skarżący zamieszkiwał pod określonym adresem na przełomie 2011 i 2012 r. i na jego adres zamieszkania kierowana była korespondencja w sprawie zatrzymania prawa jazdy, nie ma przełożenia na ocenę skuteczności doręczeń dokonywanych w toku odrębnego postępowania, którego przedmiotem pozostaje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, wszczętego przez organ z urzędu w listopadzie 2016 r. Obowiązek zawiadomienia organu o zmianie adresu istnieje wyłącznie w toku postępowania, a zatem od daty jego wszczęcia do chwili uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Wszczęcie z urzędu postępowania w innej sprawie przez ten sam organ wobec tego samego podmiotu nie uzasadnia stosowania art. 41 K.p.a. (vide: G.Łaszczyca [w:] G.Łaszczyca, C.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2010, t. 1, s. 445). Nie istnieje bowiem generalny (abstrakcyjny) obowiązek powiadamiania organów administracji o każdej zmianie swego adresu. Obowiązek ten powstaje tylko w toku konkretnego postępowania administracyjnego i w odniesieniu do jego strony, a nadto wyłącznie pod warunkiem, że strona zostanie o tym obowiązku i skutkach jego zaniedbania właściwie pouczona (art. 9 K.p.a.).

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Autor kasacji nie wskazuje na taką sytuację w badanej sprawie. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W badanej sprawie nie mamy do czynienia z wątpliwościami uniemożliwiającymi kontrolę kasacyjną. Natomiast sama wadliwość motywacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowi wynik naruszenia konkretnych przepisów, w tym także tych wskazanych w skardze kasacyjnej i nie przekłada się na naruszenie dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Konkludując należy wskazać, iż naruszenie przez Sąd I instancji art. 80, art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4) K.p.a., a także art. 18 ust. 1 u.k.p., prowadzące do wadliwego wyrokowania na podstawie art. 151 P.p.s.a., uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie konstatując, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę uchylając zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 193 P.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.), a nadto z jednakową uwagą dokona oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i uwzględniając dyrektywy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. ustali miejsce zamieszkania skarżącego w toku postępowania o cofnięcie prawa jazdy. Okoliczność tą oceni na gruncie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w następstwie czego dokona odpowiedniej subsumcji, z punktu widzenia treści art. 151 § 1 K.p.a. W razie stwierdzenia istnienia podstawy do uchylenia decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wyda decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, rozważając w tym zakresie także kwestię umorzenia postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.