Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1575/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 67, art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 602/16 w sprawie ze skargi A. na decyzję M. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. na rzecz M. 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 602/16 oddalił skargę A. na decyzję M. z [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 7 czerwca 2013 r. A. podpisała z M. umowę o dofinansowanie projektu pt. "L." (nr [...]) na łączną kwotę dofinansowania nieprzekraczającą 1.093.458,36 zł, aneksowaną w dniu 2 października 2013 r. Początkowo realizację projektu założono w terminie od 15 maja 2013 r. do 14 czerwca 2014 r., ostatecznie wydłużono ją do 31 sierpnia 2014 r.

Celem głównym projektu było wzmocnienie potencjału kadrowego 57 mikroprzedsiębiorstw ICT poprzez podniesienie kwalifikacji 64 pracowników w zakresie administrowania IT.

M. decyzją z [...] lipca 2015 r., zobowiązał A. do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 354.775,83 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, oraz umorzył należność w wysokości 97.170,86 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na niezrealizowanie przez beneficjenta założonego zakresu merytorycznego projektu, w szczególności nieosiągnięcie wskaźników dotyczących liczby osób, które w wyniku wsparcia udzielonego w projekcie uzyskały certyfikaty CISCO CCNA i CCENT. W ocenie organu I instancji było to podstawą do rozliczenia projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności określonej w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL.

M. decyzją z [...] stycznia 2016 r. uchylił decyzję M. z dnia [...] lipca 2015 r. w części dotyczącej kwoty 36.026,23 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowej od dnia 11 sierpnia 2014 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku weryfikacji końcowego wniosku beneficjenta o płatność za okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2014 r. ustalono, iż w ramach projektu żaden z założonych wskaźników nie został w pełni zrealizowany. Organ II instancji wyjaśnił, że pomimo, iż w projekcie nie osiągnięto założonych wartości wszystkich mierników odpowiadających za realizację celów projektu, zgodnie z procedurą wyliczania wydatków niekwalifikowalnych według reguły proporcjonalności określonej w dokumentach programowych PO KL organ I instancji ostatecznie do wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych w oparciu o ww. regułę proporcjonalności przyjął dwa wskaźniki o najwyższym stopniu nieosiągnięcia, tj. liczba osób, które zdobyły certyfikat CCNA - 83,33% nieosiągnięcia oraz liczba osób, które zdobyły certyfikat CCENT - 63,64% nieosiągnięcia.

Organ podkreślił, że skarżąca dobrowolnie zobowiązała się do realizacji projektu w zakresie określonym we wniosku o dofinansowanie, w szczególności zobowiązała się do osiągnięcia założonych rezultatów projektu dotyczących liczby osób, które w wyniku wsparcia w projekcie uzyskają certyfikat CISCO CCNA/CCETN, wykorzystując przyznane na ten cel w projekcie dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Społecznego. W ramach umowy skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z Wytycznymi, w których z kolei określono, iż z tytułu niezrealizowania założeń merytorycznych" projektu instytucja bezpośrednio nadzorująca realizację projektu ma prawo do jego końcowego rozliczenia z zastosowaniem reguły proporcjonalności.

Organ odwoławczy uznał za niezasadną, nieznajdującą potwierdzenia w faktach opinię skarżącej wyrażoną w odwołaniu, iż wskaźniki dotyczące certyfikatów CISCO CCNA i CCETN "były wskaźnikami drugorzędnymi".

Minister stwierdził, że zobowiązanie do zakończenia wsparcia w projekcie przez poszczególnych uczestników uzyskaniem przywołanych certyfikatów wynikało z treści celu głównego, w którym powołano się na zdobycie przez nich kwalifikacji w zakresie administrowania IT. Nie zgodził się z twierdzeniem strony, że osiągnęła cel główny, w ponad 96% - jak podniosła w odwołaniu.

Stwierdził, iż istotnie z racji ich charakteru (wskaźnik rezultatu udzielonego wsparcia) były one obarczone najwyższym ryzykiem, niemniej ich wartości docelowe skarżąca określiła samodzielnie, opierając się na wynikach własnych badań, co w ocenie organu odwoławczego tym bardziej uprawnia do oczekiwania, że zostaną osiągnięte. Zdaniem organu bezsporne było, iż skarżąca przyjęła na siebie odpowiedzialność, a zarazem i ryzyko zrealizowania koncepcji projektowej określonej według własnego pomysłu i z własnej inicjatywy, na wykonanie której otrzymała dofinansowanie ze środków unijnych, zobowiązując się zarazem do uzyskania - z wykorzystaniem zatwierdzonej kwoty dofinansowania - z góry ustalonych rezultatów.

Następnie organ odwoławczy dokonał analizy, mającej na celu wyjaśnienie, czy nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie beneficjenta, czy też wystąpiła siła wyższa.

Organ II instancji zgodził się z poglądem skarżącej, iż nieosiągnięcie kwestionowanych wskaźników było m.in. skutkiem niskiej zdawalności egzaminów. Jednakże nie zgodził się z oceną strony, iż był to czynnik zewnętrzny, niezależny od niej, co więcej - którego nie mogła przewidzieć na etapie planowania projektu i ryzyka z nim związanego uwzględnić przy szacowaniu wartości docelowej kwestionowanych wskaźników.

Minister nie zgodził się z poglądem Spółki, że przeprowadziła proces rekrutacji ze szczególną starannością. Podniósł, że skarżąca nie zdołała zrekrutować do projektu minimalnej liczby uczestników, którą sama zadeklarowała i do której się zobowiązała w umowie o dofinansowanie projektu, zmniejszając zarazem szanse na pełne osiągnięcie założonych w projekcie wskaźników.

Organ zauważył, iż osoby zakwalifikowane do projektu w niewielkim stopniu przyczyniły się do osiągnięcia zadeklarowanego celu dotyczącego liczby uzyskanych w wyniku wsparcia projektu certyfikatów CISCO. Jednakże, zdaniem organu, skarżąca w sposób niewystraczający zabezpieczyła swoje interesy, np. poprzez zawarcie stosownych umów szkoleniowych z uczestnikami projektu, co mogło wpłynąć na osiągniecie zamierzonych wskaźników.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się także żadnych zmian warunków zewnętrznych, które mogły wpłynąć na możliwości skarżącej w osiągnięciu założonych wskaźników. Podkreślił, że przeprowadzony w analizowanym projekcie proces szkoleniowy okazał się nieefektywny, gdyż nie zapewnił osiągnięcia założonych rezultatów dotyczących liczby certyfikatów uzyskanych przez uczestników projektu w wyniku zapewnionego im w projekcie wsparcia szkoleniowego, dlatego starania skarżącej należało uznać za niewystarczające.

Odnosząc się do metodologii wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych w związku z rozliczeniem projektu według reguły proporcjonalności, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji niezasadnie naliczył wydatki niekwalifikowalne w części dotyczącej kwoty 29,392,83 zł w związku z niezrekrutowaniem do projektu 2 przedsiębiorstw. W zaskarżonym projekcie regułę proporcjonalności zastosowano odnosząc się do niewykonania dwóch wskaźników realizowanych w zadaniu merytorycznym Szkolenia, niemniej rozdzielając rozliczone w nim wydatki na dwie ścieżki szkoleniowe: A i B. Stąd było możliwe uwzględnienie w zastosowanej metodologii dwóch wskaźników o najwyższym stopniu niezrealizowania. Natomiast, naliczanie wydatków niekwalifikowalnych w projekcie dodatkowo z tytułu niezrekrutowania do projektu 2 przedsiębiorstw w sytuacji, gdy procesowi rekrutacji nie dedykowano odrębnego zadania, w istocie stanowi podwójne nakładanie korekty finansowej na tę samą kategorię wydatku, tj. zarówno zadanie merytoryczne, jak i zarządzanie projektem oraz koszty pośrednie. Zauważył, iż nieosiągnięcie przez odwołującą kwestionowanych wskaźników wynikało, m.in. ze zrekrutowania do projektu mniejszej liczby uczestników niż założono. Zatem naliczenie wydatków niekwalifikowalnych z zastosowaniem reguły proporcjonalności w stosunku do wskaźnika dotyczącego liczby przedsiębiorstw zrekrutowanych do projektu jest podwójnym karaniem z tego samego tytułu. Dla pełnej oceny stopnia wykonania analizowanego wskaźnika podkreślono, iż nie został on zrealizowany tylko w niewielkiej części (-3,5 pkt proc.), przy czym w projekcie odnotowano oszczędności w stosunku do planu budżetowego na poziomie od 2 pkt proc. - ogółem dla projektu do 25 pkt proc. - w ramach Zarządzania projektem.

Natomiast w pozostałym zakresie metodologia zastosowana przy wyliczeniu wydatków niekwalifikowalnych w zaskarżonej decyzji w ocenie organu odwoławczego była właściwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena organu co do tego, że to skarżąca dobrowolnie przystąpiła do realizacji projektu w zakresie określonym we wniosku o dofinansowanie, w szczególności zobowiązała się do osiągnięcia założonych rezultatów projektu dotyczących liczby osób, które w wyniku wsparcia w projekcie uzyskają certyfikat CISCO CCNA/CCETN, wykorzystując przyznane na ten cel w projekcie, dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Społecznego. W ramach umowy zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z Wytycznymi, w których z kolei określono, iż z tytułu niezrealizowania założeń merytorycznych projektu instytucja bezpośrednio nadzorująca realizację projektu miała prawo do jego końcowego rozliczenia z zastosowaniem reguły proporcjonalności.

Sąd podkreślił, iż umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania lecz umową rezultatu. Tutaj rezultatem miało być osiągniecie celu głównego w postaci podniesienia kwalifikacji określonej ilości osób, potwierdzonych otrzymaniem przez nie (po zdaniu egzaminów) stosownych certyfikatów. Certyfikat stanowi, zdaniem Sądu, obiektywny dowód podniesienia kwalifikacji, gdyż, w jaki inny sposób można by było zmierzyć przyrost wiedzy uczestników projektu. Tymczasem liczba osób, które zdobyły certyfikat CCNA - to 6 z 36 zaplanowanych, czyli rezultat osiągnięty w 16,67%, a liczba osób, które zdobyły certyfikat CCENT - 8 z 22 zaplanowanych, więc 36,36%. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, iż te dwa wskaźniki są mniej ważne. Z faktu, iż certyfikaty zostały zdobyte przez małą liczbę osób wynika, że same szkolenia zostały przeprowadzone nieprawidłowo. To spółka przyjęła na siebie odpowiedzialność i ryzyko zrealizowania koncepcji projektowej, na wykonanie której otrzymała dofinansowanie. Uzasadnione w zaistniałej sytuacji jest twierdzenie, iż strona niewystarczająco przygotowała pod kątem merytorycznym uczestników projektu oraz nie zweryfikowała w sposób rzetelny poziomu ich wiedzy po zakończonym procesie szkolenia, skoro kończąc szkolenia z bardzo dobrymi wynikami testów wewnętrznych, uczestnicy uzyskiwali wyniki ujemne na egzaminie zewnętrznym. To, iż testy wewnętrzne były przeprowadzane w języku polskim, a zewnętrzne egzaminy w angielskim, świadczy o niedostosowaniu jednych do drugich. Całościowo świadczy o złym przygotowaniu wykonania projektu.

Ponadto, w ocenie Sądu, takie czynniki jak specyfika pracy osób prowadzących własną działalność gospodarczą, które mogły mieć wpływ na nieosiągnięcie wskaźnika dotyczącego liczby uzyskanych certyfikatów, nie były dla skarżącej nowe, nieznane na etapie formułowania założeń projektowych, jak również w toku realizacji projektu.

W rezultacie, zasadnie przyjęto, że brak tu zmian warunków zewnętrznych, które mogły wpłynąć na możliwości osiągnięcia założonych wskaźników oraz nie wystąpiła żadna siła wyższa, co mogłoby być podstawą do odstąpienia od rozliczenia projektu według reguły proporcjonalności. To skarżąca nie dochowała należytej staranności skutkującej nieefektywnością procesu szkoleniowego nie zapewniającego osiągnięcie założonych rezultatów dotyczących liczby certyfikatów uzyskanych przez uczestników projektu.

Zdaniem WSA, organ II instancji, w sposób prawidłowy zastosował regułę proporcjonalności, obliczając kwotę do zwrotu na 318.750 zł, co zostało szczegółowo przedstawione na str. 9 uzasadnienia decyzji. Z uwagi na fakt, że zaplanowano dwie ścieżki szkoleniowe możliwe było przyporządkowanie kwot do poszczególnych ścieżek. Zostało uwzględnione, iż do każdej ścieżki były przypisane po dwa wskaźniki, dlatego nieosiągniętym wskaźnikom przypisano wagę 50%. Przedstawiona metodologia jest logiczna i uwzględnia wszystkie okoliczności sprawy i zgodna jest z obowiązującymi w tym programie Wytycznymi.

Sąd nie stwierdził również przypadku blokowania przez organ realizacji przedsięwzięcia, skoro wyrażono zgodę na wydłużenie terminu realizacji umowy.

A. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, pomimo iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz, 885, ze zm., dalej: u.f.p.) polegającego na niedokonaniu przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i w rezultacie dokonaniu błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że niezrealizowanie wskaźników projektu dotyczących uzyskania certyfikatów przez wymaganą liczbę osób wynika z przyczyn leżących wyłącznie po stronie skarżącej, podczas gdy skarżąca dołożyła należytej staranności w celu osiągnięcia założeń projektu, a na brak realizacji zakwestionowanych wskaźników decydujący wpływ miały okoliczności od skarżącej niezależne;

oraz obrazy prawa materialnego, tj.:

- art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., będące konsekwencją naruszenia przez organ postanowień Rozdziału 3 Podrozdziału 1 Sekcji 5 punkt 1 lit. b) oraz pkt 3 i 4) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL poprzez:

- nieuzasadnione zastosowanie zasady proporcjonalności będące wynikiem niedostatecznego rozważenia wszystkich okoliczności, jakie organ zobowiązany był wziąć pod uwagę przy ocenie stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu, w tym stopnia winy i niedochowania należytej staranności, okoliczności zewnętrznych mające na to wpływ, a także charakteru kryterium i nienadanie tym okolicznościom należnego znaczenia w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy uzasadniał odstąpienie od zastosowania reguły proporcjonalności, a przynajmniej znaczne obniżenie wysokości wydatków uznanych za niekwalifikowalne zastosowanie reguły proporcjonalności wyłącznie w odniesieniu do kosztów zarządzania i kosztów pośrednich;

- przyjęcie przez organ błędnej metodologii wyliczenia środków przypadających do zwrotu poprzez ustalenie wysokości wydatków niekwalifikowalnych bez uwzględnienia udziału zakwestionowanych wskaźników w realizacji celu głównego projektu i nadaniu niezrealizowanym wskaźnikom zbyt wysokiej wagi, co spowodowało, że określona do zwrotu kwota dofinansowania została w sposób istotny zawyżona.

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w z w. z art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja M. była decyzją wadliwą, naruszającą przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego wskazane przez skarżącą w skardze, a prawidłowe orzeczenie Sądu powinno zostać oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i uchylać zaskarżoną decyzję w całości, zgodnie z żądaniem skarżącej.

Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do uznania przez Sąd, że decyzje wydane przez organy administracji publicznej nie naruszają prawa, a zastosowanie reguły proporcjonalności było prawidłowe wobec braku realizacji założonych we wniosku o dofinansowanie wskaźników.

Ponadto z ostrożności procesowej - na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji - na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., a zatem żądanie ich zwrotu w wysokości określonej w decyzji było zasadne, podczas gdy:

- pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. należy rozumieć procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym, a nie w umowie o dofinansowanie projektu, zaś skarżącej nie zarzucono naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie;

- reguła proporcjonalności została zastosowana niezgodnie z postanowieniami Sekcji 3.1.5. pkt 3 i 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków oraz Zasadami finansowania POKL, a jej wysokość ustalona została wbrew przyjętej w Zasadach finansowania POKL metodologu wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych z tytułu zastosowania reguły proporcjonalności.

W związku z postawionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniosła o wydanie na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczenia uchylającego w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w konsekwencji uchylenie decyzji M. z [...] stycznia 2016 r. i poprzedzającej jej decyzji M. z dnia [...] lipca 2015 r. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania.

Argumentację na poparcie stawianych zarzutów skarżąca przedstawiła w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenia i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną była zobowiązana nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego, który w jej ocenie został naruszony, ale także do wyjaśnienia, na czym polega jego naruszenie.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła organowi dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że niezrealizowanie wskaźników Projektu dotyczących uzyskania certyfikatów przez wymaganą liczbę osób wynika z przyczyn leżących wyłącznie po stronie wnoszącej skargę kasacyjną, a nie z przyczyn od niej niezależnych. Zarzuciła też zastosowanie błędnej metodologii przy obliczaniu kwoty do zwrotu.

Stanowisko to nie znajduje oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał prawidłowej jego oceny. Wnosząca skargę kasacyjną nie zrealizowała w pełni żadnego z założonych wskaźników Projektu, co nie jest kwestionowane. Wobec tego organ był zobowiązany do zweryfikowania kwoty dofinansowania, przyjmując za podstawę wyliczania wydatków niekwalifikowanych wskaźniki o najwyższym stopniu nieosiągnięcia, tj. liczbę osób, które zdobyły certyfikat CCNA – 83,33% nieosiągnięcia oraz liczbę osób, które zdobyły certyfikat CCNT – 63,64% nieosiągnięcia. Osiągnięcie tych wskaźników gwarantowało prawidłową realizację Projektu. Głównym założeniem Projektu, nadrzędnym względem wszystkich działań zaplanowanych w tym Projekcie, było bowiem podniesienie kwalifikacji pracowników przedsiębiorstw w zakresie administrowania IT, zakończone uzyskaniem przez słuchaczy odpowiednich certyfikatów: CISCO, CCNA i CCETN. Kryterium to podlegało weryfikacji na etapie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie Projektu, a więc wpływało również na jego pozycję w rankingu wniosków. Wprawdzie wskaźniki te, jak zauważył autor skargi kasacyjnej, były obarczone najwyższym ryzykiem, niemniej jednak to strona samodzielnie określiła ich wartość docelową, opierając się na wynikach własnych badań i wieloletnim w tym zakresie doświadczeniu. Dlatego też nie można podzielić stanowiska strony, że do niezrealizowania projektu doszło z przyczyn od niej niezależnych, z powodu wystąpienia czynników zewnętrznych. Gdyby strona, jak obecnie twierdzi, podjęła właściwe działania w celu zabezpieczenia realizacji Projektu, to nie powinna była osiągnąć tak niskiego poziomu jego realizacji. W badanej sprawie istota problemu dotyczy nie tyle prawidłowego sformułowana zapisów zawieranych umów, na co zwrócił uwagę organ i Sąd I instancji, ale niskiego poziomu przygotowania słuchaczy w zakresie objętym dofinansowaniem. Przecież, to do obowiązków beneficjenta należało zadbanie o to, aby słuchacze otrzymali wiedzę niezbędną do uzyskania wskazanych certyfikatów. Strona miała swobodę co do wyboru metod, za pomocą których planowała osiągnąć cel. Zatem twierdzenie strony, że brak uzyskania czy też posiadania certyfikatu nie zawsze jest równoznaczne z brakiem kwalifikacji, skądinąd słuszne, to jednak nie adekwatne do stanu rzeczy, skoro przedmiotowy projekt zakładał nie tylko zdobycie przez słuchaczy wiedzy w zakresie administrowania IT, ale również uzyskanie właściwych certyfikatów. Poza tym strona nie wskazała żadnej istotnej przyczyny zewnętrznej, która uzasadniałaby tak niski poziom zdawalności na egzaminie zewnętrznym. Fakt, że egzamin wewnętrzny wypadł dobrze jedynie potwierdza, że przyczyna nieuzyskania przez słuchaczy zaplanowanej ilości certyfikatów nie leży po ich stronie, ale jest wynikiem przeprowadzenia w sposób niewłaściwy szkolenia, bez uwzględnienia wymogów egzaminu zewnętrznego. Wnosząca skargę kasacyjną nie może też oczekiwać od organu przyznającego dofinansowanie dodatkowego wsparcia finansowego, ponieważ ewentualne niedoszacowanie Projektu czy też niegospodarne zadysponowanie przyznanymi środkami pieniężnymi obciąża beneficjenta.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p.

Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie naruszył również art. 1 § 1 i 2 p.p.u.s. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że sądy administracyjne nie mogą dokonywać własnych ustaleń faktycznych i na tej podstawie orzekać, a dokonywana przez nie ocena zaskarżonych aktów administracyjnych powinna mieścić się w granicach prawa. Kontrola ta obejmuje badanie legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, co polega na zbadaniu czy organ przy dokonywaniu ustaleń faktycznych nie naruszył w istotny sposób przepisów postępowania, a także czy zastosował właściwe prawo materialne. Zatem do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. może dojść wówczas, gdy sąd I instancji za podstawę kontroli zaskarżonego aktu przyjmie inne kryterium niż kryterium legalności, gdy rozpozna sprawę z naruszeniem właściwości rzeczowej czy miejscowej przyznanej wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Żadna z tych okoliczności nie miała w sprawie miejsca. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzji M., a więc akt administracyjny podlegający kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd przeprowadził kontrolę tego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.), stosując przy tym adekwatny do wyniku kontroli środek prawny (art. 3 § 1 p.p.s.a.).

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła natomiast niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., podczas gdy pod tym pojęciem mieszczą się jedynie procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (a nie w umowie o dofinansowanie Projektu). W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną organ zastosował również niezgodnie z postanowieniami Sekcji 3.1.5. pkt 3 i 4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków oraz Zasadami finansowania POKL regułę proporcjonalności, co doprowadziło do nieprawidłowego określenia wysokości niekwalifikowalnych wydatków.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich muszą być dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Ustawodawca nie wskazał wprost, o jakie procedury i o jaką umowę (umowy) chodzi, ani nie wskazał, co należy rozumieć pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu". Nie ulega jednak wątpliwości, że chodzi nie tylko o procedury określone w Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ale także o procedury wynikające z przepisów prawa stanowionego przez organy UE oraz określone przez ustawodawcę krajowego.

W stanie sprawy organ zaliczył do obowiązujących procedur Wytyczne oraz zawartą ze stroną umowę o dofinansowanie Projektu z [...] czerwca 2013 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, w myśl którego, mimo że wytyczne i procedury o charakterze wewnętrznym nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak mają one wiążący charakter w stosunku do beneficjentów środków. Przyjmuje się, że pod pojęciem "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. mieszczą się zarówno reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL, wydanych m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2014 r. poz. 1649 ze zm.), jak i procedury określone w umowie między beneficjentem a Instytucją. Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Innymi słowy pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p., należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. (por. wyroki NSA z: 14 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3381/15, 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3597/15, 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12). Wykładając zatem wskazany wcześniej przepis należy przyjąć, że w pojęciu naruszenia procedury mieszczą się zarówno wszelkie odstępstwa od zapisów umowy jak też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niewłaściwego zastosowania reguły proporcjonalności przy wyliczaniu wysokości wydatków niekwalifikowanych, to należy zauważyć, że zarzut o podobnej treści został podniesiony również w ramach zarzutu procesowego, co pozwoliło na łączne ich rozpoznanie. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną w sprawie istniała podstawa do odstąpienia od wyliczenia kwoty do zwrotu w oparciu o regułę proporcjonalności, z uwagi na brak zawinienia po stronie wnoszącej skargę kasacyjną. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Jak zostało wcześniej wskazane za brak osiągnięcia głównych założeń Programu ponosi odpowiedzialność wnosząca skargę kasacyjną, która mając wieloletnie doświadczenie w dziedzinie prowadzenia szkoleń powinna była zdawać sobie sprawę z faktu, że osiągnięcie zamierzonych wskaźników jest obarczone dużym ryzykiem, a w związku z tym powinna była przedsięwzięć odpowiednie kroki w celu prawidłowego dokonania wyboru osób podlegających szkoleniu oraz metod, za pomocą których zostanie przeprowadzone zaplanowane szkolenie.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).