Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 13/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia WSA del. Mariola Kowalska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt II SA/Po 14/10 w sprawie ze skargi K.F. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K.F. na rzecz Rady Miasta Poznania kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K.F. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 15 stycznia 2008 r. Nr XXX/282/V/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części północnej "POŁUDNIOWO-ZACHODNIEGO KLINA ZIELENI" w Poznaniu – obszar D.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w § 11 pkt 1 uchwały ustalono lokalizację drogi publicznej klasy zbiorczej na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem KD-Z – ulica Wieruszowska. Zgodnie z § 20 ust. 1 dla ulicy Wieruszowskiej ustalono jezdnię o szerokości 7 m, szerokość w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu, chodnik po zachodniej stronie jezdni, oddzielony od jezdni pasem zieleni, zachowanie i uzupełnienie istniejącego zadrzewienia, dopuszczenie lokalizacji sieci infrastruktury technicznej. Obszary oznaczone na rysunku planu symbolami: Kz-ZP/WS, 1 Kz-Pz/WS, 2 Kz-ZP/WS i 3 Kz-ZP/WS ustalone zostały jako obszary wyłączone z zabudowy, na których zgodnie z § 17, 18, 19 uchwały ustalono warunki zagospodarowania: urządzenie terenu zielenią parkowo-ogrodową, utworzenie parku publicznego – jako terenu ogólnie dostępnego, zachowanie istniejącego cieku jako otwartego, uzupełnienie pasa zadrzewień wzdłuż cieku, dopuszczenie lokalizacji ścieżek pieszych i rowerowych, boisk i urządzeń sportowych i rekreacyjnych, dopuszczenie na cieku i w zasięgu jego naturalnej doliny urządzeń hydrotechnicznych, dopuszczenie lokalizacji podziemnych i naziemnych sieci infrastruktury technicznej, obiektów małej architektury, zakaz grodzenia terenów, nakaz zachowania obszaru wolnego od zainwestowania w pasie o szerokości min. 4 m od krawędzi skarpy cieku wodnego. W § 12 ustalono dopuszczenie rozbudowy sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej i elektroenergetycznej. W § 20 dla terenu komunikacji KD-Z i 2KD-D (ulica Wieruszowska) ustalono dopuszczenie lokalizacji sieci infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu uchwały podano, że celem planu jest ochrona walorów krajobrazowych i przyrodniczych oraz określenie sposobu zagospodarowania obszarów wzdłuż Strumienia Junikowskiego z uwagi na konieczność uniemożliwienia jego dalszej degradacji.

Pismem z dnia 4 grudnia 2009 r. skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości stanowiących działki nr [...] z arkusza mapy nr [...] obręb [...], położonych przy ulicy [...] w [...], które znajdują się na obszarze objętym kwestionowanym planem. Zarówno skarżący jak i pozostali dwaj współwłaściciele tych nieruchomości, zgłaszali wnioski o zmianę uprzednio obowiązującego planu. Zdaniem skarżącego obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Poznania nie przewidywało konieczności uchwalenia planu miejscowego dla tego obszaru i konieczności takiej w jego ocenie nie było. Wyjaśnił, że wraz z pozostałymi współwłaścicielami zamierzali przeznaczyć pod zabudowę nieruchomości stanowiące ich własność. W jego ocenie, postanowienia planu wykluczają zabudowę na obszarze nieruchomości stanowiących ich własność.

Skarżący podniósł, że skoro wyłączenie działek spod zabudowy nie służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej wspólnoty oraz brak jest merytorycznych założeń dla takiego wyłączenia, to wyłączenie takie stanowi przekroczenie władztwa planistycznego. Zdaniem skarżącego zapisy planu niweczą prawo własności przysługujące skarżącemu, stawiając go w sytuacji gorszej, niż przy wywłaszczeniu, bowiem nie mając szansy na otrzymanie odszkodowania na właścicielach ciążą obowiązki związane z tą nieruchomością.

Skarżący podniósł, że w zakresie proponowanych rozwiązań komunikacyjnych i budowy magistrali wodociągowej plan przyjmuje rozwiązania, co do których nie ma pewności co do terminu ich realizacji oraz zapewnienia środków finansowych na ten cel. Plany poszerzenia ulicy Wieruszowskiej istniały już w latach 70-tych ubiegłego wieku i zostały zarzucone. Także z informacji uzyskanych u operatora sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie wynika, że przewidywana jest budowa magistrali wodociągowej oraz zbiorników retencyjnych. Skarżący dysponuje pismem dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania, w którym stwierdzono, że ewentualna inwestycja może być przeprowadzona na sąsiednim gruncie należącym do miasta. Zdaniem skarżącego potrzeby komunikacyjne w tym rejonie nie wymagają poszerzenia ulicy Wieruszowskiej, bowiem zaspokaja je ulica Grunwaldzka.

Odpowiadając na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w kwestionowanym planie działki skarżącego położone są na obszarze, którego przeznaczenie pod zieleń urządzoną na terenach 1Kz-ZP/WS, 2Kz-ZP/WS, 1Kz-IT/ZP i 2Kz-IT/ZP, co wynika z ich położenia w dolinie Strumienia Junikowskiego, stanowiącego korytarz ekologiczny i oś południowozachodniego klina zieleni miasta Poznania. Dla utrzymania ciągłości klina i zachowania bioróżnorodności konieczne jest zapewnienie ciągłości terenów zielonych wzdłuż Strumienia. Tereny te muszą mieć przy tym odpowiednią szerokość (miąższość), a odcinek klina zieleni na przedmiotowym terenie jest najwęższy na całej swojej długości.

Wyjaśniając, że na przedmiotowych działkach ustalenia planu przewidują także inwestycje celu publicznego wskazano, że konieczność poszerzenia ulicy Wieruszowskiej wynika z planowanego docelowego układu komunikacyjnego, gdy po przebudowie ulicy Grunwaldzkiej na dwujezdniową ograniczone zostaną jej połączenia z przyległymi ulicami lokalnymi i dojazdowymi, bowiem zlikwidowane zostaną lewoskręty. Ulica Wieruszowska uzyska status ulicy zbiorczej, co wymaga nadania jej odpowiednich parametrów, poprzez jej poszerzenie oraz budowę skrzyżowania na terenie KD-Z. Jednocześnie, aby zapewnić sprawny dojazd do ulicy Wieruszowskiej, a za jej pośrednictwem do ulicy Grunwaldzkiej z pozbawionych lewoskrętów ulic lokalnych, w tym Junkowskiej i Ziębickiej, niezbędna jest budowa ulicy dojazdowej na terenie 1KD-D. Z przebudową ulicy Grunwaldzkiej na dwujezdniową związane są także zbiorniki retencyjne, przewidziane w szczególności na terenie 1Kz-IT/ZP, które będą odbierać wody opadowe z przebudowanej ulicy Grunwaldzkiej. Podkreślono, iż wszystkie te wody docelowo trafią do Strumienia Junikowskiego, co tym bardziej uzasadnia odstąpienie od zabudowy terenów wzdłuż jego przebiegu ze względu na możliwość lokalnych podtopień w czasie większych opadów. Uzupełniającym elementem opisanych inwestycji jest regulacja linii rozgraniczających ulicy Wieruszowskiej na terenie 2KD-D, łączącej poszerzony odcinek ulicy Wieruszowskiej klasy zbiorczej z południową częścią ulicy Junikowskiej i ulicą Bełchatowską. Odrębną inwestycją celu publicznego jest budowa odcina Magistrali Wodociągowej Centralnej Ǿ1200 mm wraz z zapewnieniem po obu jej stronach ośmiometrowych stref ochronnych wolnych od zabudowy, wzdłuż ulicy Wieruszowskiej na terenach 1K-IT/ZP i 2Kz-IT/ZP.

Organ wskazał, że w obowiązującym w dniu uchwalenia planu Studium teren, na którym znajdują się działki skarżącego, oznaczony został symbolem III.zo i był wyłączony z zabudowy oraz oznaczony jako rejon o przewadze funkcji strukturalnych klinów zieleni. W Studium dla tego terenu ustalono, że preferowaną funkcją będą tereny otwarte - lasy, doliny rzek, strumieni, tereny nadjeziorne i jeziora oraz łąki w rejonie klinów zieleni. Ponadto w Studium ujęta jest ulica Wieruszowska klasy zbiorczej (teren kZ.090.1) oraz Magistrala Wodociągowa Centralna. Wskazano, że organ sporządzający projekt planu miejscowego musi mieć na uwadze ustalenia Studium. Organ wskazał ponadto, że uchwalając plan rada rozstrzygnęła jednocześnie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej oraz zasadach ich finansowania (załącznik nr 3 uchwały).

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji przedstawił przebieg przeprowadzonej procedury planistycznej wskazując, że została ona przeprowadzona prawidłowo. Stwierdził też, że sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała także naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.

Oceniając zarzuty skargi Sąd I instancji wskazał, że Rada Miasta Poznania w dniu 12 września 2006 r. podjęła uchwałę Nr CII/1183/IV/2006 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części północnej "Południowo-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu. Uznano, iż istniejąca struktura przestrzenna uzasadnia sporządzenie miejscowych planów dla czterech odrębnych fragmentów części północno-zachodniego klina zieleni. Zasięg obszaru D – o powierzchni 15,2 ha, którego dotyczy skarżony plan, wyznaczyły ulice: Grunwaldzka, Wieruszowska (łącznie z projektowanym odcinkiem łączącym ją z ulicą Miśnieńska), północna granica torów kolejowych, ulice Kamienicka i Ziębicka.

W ocenie Sądu I instancji procedowanie nad fragmentem planu (obszar D "Południowo-Zachodniego Klina Zieleni"), wobec powyższego zapisu w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, nie narusza ani trybu sporządzania planu, ani przepisów o właściwości.

Wskazując przyczyny, dla których przystąpiono do prac planistycznych, Rada Miasta Poznania w uzasadnieniu uchwały wyjaśniła, iż celem prac jest określenie sposobu zagospodarowania obszaru strukturalnego klina zieleni ukształtowanego wzdłuż doliny Strumienia Junikowskiego. Wskazano, że obszar ten należy do obszarów o szczególnym znaczeniu w polityce przestrzennej miasta, wymagający ochrony z uwagi na cenne walory przyrodnicze użytku ekologicznego "Strumień Junikowski". Wskazano także na konieczność określenia docelowego układu i powiązań komunikacyjnych w związku z przebudową ulicy Grunwaldzkiej i związaną z tym koniecznością uzyskania przez ulice Wieruszowską statusu ulicy zbiorczej. Uzasadniając uchwałę o przystąpieniu do prac nad planem wskazano także, że dokonano zgodności proponowanych rozwiązań z ustaleniami Studium, jak również przeprowadzono analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. W ocenie Sądu I instancji, w świetle takiej argumentacji nie można podzielić twierdzenia skarżącego, że Rada Miasta Poznania z naruszeniem zasady racjonalności przystąpiła do prac nad planem miejscowym obejmujący obszar, na którym położone są nieruchomości, których skarżący jest współwłaścicielem.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Rady, że przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod zieleń urządzoną na terenach 1Kz-ZP/WS, 2Kz-ZP/WS, 1Kz-IT/ZP i 2Kz-IT/ZP wynika z ich położenia w dolinie Strumienia Junikowskiego, stanowiącego korytarz ekologiczny i oś południowozachodniego klina zieleni miasta Poznania oraz ze względu na konieczność ochrony tego obszaru. Zdaniem Sądu I instancji, w zgromadzonej dokumentacji planistycznej w sposób wystarczający wykazano celowość przyjętych rozwiązań, że dla utrzymania ciągłości klina i zachowania bioróżnorodności konieczne jest zapewnienie ciągłości terenów zielonych wzdłuż Strumienia, a to oznacza zasadność ustanowienia dla terenów oznaczonych: 1Kz-ZP/WS, 2Kz-ZP/WS, 1Kz-IT/ZP i 2Kz-IT/ZP zakazu zabudowy.

Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami Studium. Teren, na którym znajdują się działki skarżącego w Studium oznaczony został symbolem III.zo i był wyłączony z zabudowy jako rejon o przewadze funkcji strukturalnych klinów zieleni. W Studium dla tego terenu ustalono, że preferowaną funkcją będą treny otwarte - lasy, doliny rzek, strumieni, tereny nadjeziorne i jeziora oraz łąki w rejonie klinów zieleni. Ponadto w Studium ujęta jest ulica Wieruszowska klasy zbiorczej (teren kZ.090.1) oraz Magistrala Wodociągowa Centralna. Sąd I instancji podkreślił, że ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednocześnie Studium do podstawowych celów miasta, mających wpływ na zagospodarowanie przestrzenne, zaliczyło, między innymi, zachowanie i rozwój elementów przestrzeni promujących przyrodę, w tym czynną, przestrzenną i funkcjonalną ochronę klinów zieleni miasta Poznania. Studium zakłada, że założenia te realizowane będą m.in. poprzez określenia terenów wyłączonych z zabudowy, do których zaliczono "Strumień Junikowski" oraz pozostał tereny przyrodniczo cenne, oznaczone symbolem "zo" – jako: "lasy, doliny rzek, strumieni, tereny nadjeziorne i jeziora, łąki w rejonie klinów zieleni oraz rejony o przewadze strukturalnych klinów zieleni, częściowo nie oznaczone symbolami".

Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z szeroko rozumianą ochroną prawa własności Sąd I instancji wskazał, że utworzenie na obszarze objętym planem miejscowym terenów zieleni stanowi realizację polityki przestrzennej Miasta Poznania określonej w Studium. Przystępując do prac nad planem dokonano analiz, w tym opracowania ekofizjograficznego sporządzonego na potrzeby prac związanych z planowaną zmianą Studium (Poznań, kwiecień 2004 r.), natomiast podczas procedowania zakwestionowanego planu sporządzono opracowanie ekofizjograficzne dla potrzeb miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części północnej "Południowo-Zachodniego klina zieleni" w Poznaniu. W dalszej kolejności sporządzona została "Prognoza oddziaływania na środowisko" (lipiec 2007 r.). W dokumencie tym wskazano, że obszar planu stanowi fragment tzw. południowo-zachodniego klina zieleni, przebiegającego wzdłuż Strumienia Junikowskiego, będącego częścią systemu zieleni miasta Poznania, zaprojektowanego już w latach 30-tych ubiegłego wieku. System zieleni miejskiej w Poznaniu tworzy układ pierścieniowo-promienisty, w który wpisuje się Dolina Strumienia Junikowskiego. Zlewnia Strumienia ma natomiast szczególne znaczenie w systemie hydrograficznym i klimatycznym miasta, powinna więc podlegać ochronie. Z uwagi na dominujące zachodnie i południowo-zachodnie kierunki wiatrów, obszar ten ze względu na rozległe powierzchnie lasów i zadrzewień wpływa pozytywnie na warunki aerosanitarne centrum miasta. Kliny zieleni mają nieocenione znaczenie zarówno dla klimatu lokalnego, jak i jakości życia mieszkańców, stanowią także naturalny system korytarzy ekologicznych. Wskazano, że utrzymanie przestrzennej spójności tego fragmentu z pozostałym obszarem doliny jest niezwykle ważne zarówno z względu na utrzymanie ciągłości korytarzy ekologicznych umożliwiających swobodną migrację organizmów, jak i ze względu na istotne znaczenie w przewietrzaniu miasta, a pozostawienie przedmiotowego terenu bez obowiązującego planu miejscowego w dłuższej perspektywie czasu może doprowadzić do degradacji środowiska przyrodniczego i krajobrazu.

Sąd I instancji podkreślił, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie braku możliwości zabudowy, mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego o naruszeniu kwestionowanym planem zasady proporcjonalności, tj. nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę uprawnień skarżącego. Plan realizuje bowiem założenia polityki przestrzennej miasta Poznania przyjęte w Studium, wśród których ochronę terenów zieleni – klinów zieleni oraz Strumienia Junikowskiego zaliczono do podstawowych celów miasta, mających wpływ na zagospodarowanie przestrzenne. Nie może wiec budzić wątpliwości, że przeznaczenie terenu skarżącego objętego planem miejscowym pod zieleń urządzoną i ich wyłączenie spod zabudowy, jest nie tylko zgodne z ustaleniami Studium, ale nadto dotyczy realizacji istotnego celu publicznego, w tym także poprawy stanu środowiska przyrodniczego.

Rada gminy w planie miejscowym powinna obowiązkowo określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czyli m.in. przebieg nowych dróg oraz sieci infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. W ocenie Sądu I instancji, przeznaczenie w zaskarżonym planie obszaru oznaczonego jako 1Kz-IT/ZP, 2Kz-IT/ZP i KD-Z pod rozbudowę ulicy Wieruszowskiej, budowę magistrali wodociągowej oraz zbiorników retencyjnych, miało optymalny charakter i nie odbyło się z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi także wątpliwości, że z przebudową ulicy Grunwaldzkiej na dwujezdniową związane są także zbiorniki retencyjne, przewidziane w szczególności na trenie 1 Kz-IT/ZP, które będą odbierać wody opadowe z przebudowanej ulicy Grunwaldzkiej. Nie bez znaczenia dla oceny przyjętego rozwiązania jest to, że wszystkie te wody docelowo trafią do Strumienia Junikowskiego, co tym bardziej uzasadnia odstąpienie od zabudowy terenów wzdłuż jego przebiegu ze względu na możliwość lokalnych podtopień w czasie większych opadów. Uzupełniającym elementem opisanych inwestycji jest regulacja linii rozgraniczających ulicy Wieruszowskiej na terenie 2KD-D, łączącej poszerzony odcinek ulicy Wieruszowskiej klasy zbiorczej z południową częścią ulicy Junikowskiej i ulicą Bełchatowską. Zdaniem Sądu I instancji, także w tym zakresie zachodzi zgodność ustaleń planu z zapisami Studium.

Odrębną inwestycją celu publicznego, realizowaną w obszarze oznaczonym jako klin zieleni, jest budowa odcina Magistrali Wodociągowej Centralnej Ǿ 1200 mm wraz z zapewnieniem po obu jej stronach ośmiometrowych stref ochronnych wolnych od zabudowy, wzdłuż ulicy Wieruszowskiej na terenach 1K-IT/ZP i 2Kz-IT/ZP. Dokonując oceny racjonalności tej ostatniej inwestycji, Sąd I instancji wskazał, że skoro istniejący układ w terenie uniemożliwiał zlokalizowania magistrali po drugiej stronie ulicy Wieruszowskiej i jednocześnie magistrali nie można lokalizować pod jezdnią, zarzut skarżącego, że w toku procesowania planu nie rozważono możliwości innej lokalizacji magistrali nie może zostać uwzględniony. Jednocześnie wobec braku podniesienia przez skarżącego oraz jego braci tej kwestii na etapie prac nad planem (wnioski, uwagi, dyskusja nad projektem planu), organy miasta nie miały obowiązku wyjaśnienia w rozstrzygnięciach o sposobie rozpatrzenia uwag, z jakich przyczyn przyjęta została lokalizacja magistrali w miejscu zakwestionowanym w skardze.

Na obszarze oznaczonym w planie jako 1 Kz-IT/ZP dopuszczono także lokalizację zbiorników retencyjnych dla wód opadowych. Wskazane inwestycje celu publicznego przewidziane zostały w Studium.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.F. zarzucając naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez brak należytego odniesienia się przez Sąd I instancji do podstawowego zarzutu skarżącego, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak należytego odniesienia się do kwestii możliwości skorzystania przez skarżącego z art. 36 tejże ustawy, brak należytego odniesienia się do faktu, że przyjęty plan zagospodarowania przestrzennego faktycznie pozbawia skarżącego możliwości jakiegokolwiek korzystania z przysługującego mu prawa własności.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji było stwierdzenie naruszenia przez organ następujących przepisów, które to naruszenie miało zdaniem skarżącego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w I i II instancji według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Do zadań własnych gminy należy, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, dalej: u.p.z.p.), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym celem uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Uchwalając te plany gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne gminy". Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, za prawo własności może być wykonywane w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienapuszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Tworząc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organy gminy poddane są szeregom ograniczeń. Wiążą je bowiem szczegółowe ustalenia zawarte w przepisach ustawowych (np. art. 15 u.p.z.p.), ustalenia zawarte w studium, z którym plan powinien być zgodny (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), a także konieczność uwzględnienia szeregu wartości uznanych przez ustawodawcę za szczególnie istotne w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

2) walory architektoniczne i krajobrazowe;

3) wymagania ochrony środowiska;

4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz osób niepełnosprawnych;

6) walory ekonomiczne przestrzeni;

7) prawo własności;

8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa Państwa;

9) potrzeby interesu publicznego.

Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika, iż nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalny m zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – mimo że podlega konstytucyjnej ochronie nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Uchwalony przez Radę Miasta Poznania w dniu 15 stycznia 2008 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyważa chronione ustawowo wartości i dając priorytet wymaganiom ładu przestrzennego, ochronie walorów krajobrazowych i ochronie środowiska oraz potrzebom interesu publicznego wprowadził daleko idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przysługującego właścicielom nieruchomości objętych tym planem, w tym zakaz zabudowy gruntów. Ograniczenia takie są dopuszczalne w obowiązującym prawie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) a ich wprowadzenie, a przede wszystkim przeznaczenie terenów objętych planem i sposób ich zagospodarowania, były wynikiem uwzględnienia przy tworzenia planu szeregu istotnych okoliczności determinujących racjonalny sposób wykorzystania tych terenów. Przede wszystkim podstawowe przeznaczenie terenu na grunty o wykorzystaniu przyrodniczym, objętym ochroną i zakazem zabudowy było zgodne z wiążącymi organy tworzące plan miejscowy ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Utworzenie na tym obszarze terenów zieleni stanowi nie tylko realizację polityki przestrzennej Miasta Poznania określonej w tym studium, lecz jest kontynuacją realizowanej od lat trzydziestych XX wieku koncepcji urządzania w Poznaniu klinów zieleni służących poprawie warunków aerosanitarnych centrum miasta i stanowiących naturalny system korytarzy ekologicznych. Taki sposób zagospodarowania tych cennych z ekologicznego punktu widzenia terenów miejskich służy interesowi publicznemu, chroni środowisko i walory krajobrazowe miasta. Wartości tych nie da się pogodzić z respektowaniem wszystkich praw właścicieli gruntów, w tym z ich prawem do zabudowy. Wprowadzone ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości ujętych w miejscowym planie są proporcjonalne do założonych celów i nie naruszają obowiązującego prawa. Plan realizuje tez zasady modernizacji i rozbudowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, do czego zobowiązywał go przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Organy wykazały przy tym, że konieczność podjęcia w przyszłości takich działań wynika z istniejących obecnie warunków lokalnych oraz założeń rozwoju tej części miasta. W takiej sytuacji nie można uznać, iż przy tworzeniu projektu planu doszło do przekroczenia granic czy nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego. Za nieuzasadnione należy więc uznać wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. a także art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocenił zarówno zgodność przyjętych rozwiązań z planu miejscowego z obowiązującym prawem jak i ich racjonalność i to było podstawą do oddalenia skargi. Wbrew zarzutom skarżącego WSA ustosunkował się też do zarzutów i podstawowych argumentów skargi wniesionej do tego Sądu. Wskazał przekonywująco, iż wobec tworzenia planu na przyszłość nie może mieć istotnego znaczenia dla wyniku sprawy aktualny brak środków na realizację przewidywanych zamierzeń czy fakt, że od wielu lat nie były podjęte. Nie narusza też prawa wyrażony przez Sąd pogląd, ze roszczenia związane ze skutkami uchwalenia planu z art. 36 u.p.z.p. nie są rozstrzygane w fazie tworzenia i uchwalania tego planu, lecz w okresie późniejszym.

Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, iż rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.