Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 420/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2, art. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję B Spółki Akcyjnej w B. z dnia [...] roku w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję B Spółki Akcyjnej Oddział C z dnia [...]; 2) zasądza od B Spółki Akcyjnej w B. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 8 stycznia 2018 r. A Spółka z o.o. w S. wniosła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie tego, jaka ilość suchej mieszanki popioło-żużlowej oraz za jaką kwotę została odebrana z magazynu Elektrowni P. w roku 2017, przy czym chodzi o dane w rozbiciu miesięcznym.

W dniu 19 stycznia 2018 r. B S.A. w B. Oddział C udzieliła wnioskodawcy informacji odnośnie tego, jaka ilość suchej mieszanki popioło-żużlowej została odebrana z magazynu Elektrowni P. w roku 2017, natomiast decyzją z dnia [...] r. B S.A. w B. Oddział C odmówiła udostępnienia informacji w zakresie kwoty, za jaką w 2017 r. odebrano z magazynu Elektrowni P. suchą mieszankę popioło-żużlową (w rozbiciu miesięcznym) wskazując, iż warunki finansowe (w tym cena), na jakich dokonano odbioru z magazynu Elektrowni P. suchej mieszanki popioło-żużlowej w 2017 r. są objęte klauzulą poufności i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa stron umowy, na podstawie której dokonano odbioru mieszanki, a której zawarcie nastąpiło bez stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Jednocześnie wskazano, że w stosunku do informacji, o które zwrócił się wnioskujący, a których udostępnienia mu odmówiono, bezsprzecznie mają znaczenie gospodarcze, a zamawiający stosował i stosuje zabezpieczenia i rozwiązania mające na celu zachowanie ich poufności jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, w szczególności dane te nie były udostępniane.

W dniu 9 lutego 2018 r. do B S.A. w B. Oddział C wpłynął wniosek A Spółki z o.o. w S. o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia 8 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia informacji dotyczącej kwoty, za jaką w 2017 r. odebrano z magazynu Elektrowni P. suchą mieszankę popiołowo-żużlową (w rozbiciu miesięcznym). We wniosku zarzucono decyzji z dnia [...] r. naruszenie przepisów prawa:

1) art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie polegające na braku przedstawienia uzasadnienia w zakresie rzekomego zaistnienia przesłanki objęcia żądanej informacji ochroną tajemnicy przedsiębiorcy, a jedynie przedstawienia w tym zakresie uzasadnienia lakonicznego, podczas gdy uzasadnienie tej przesłanki jest kluczowe dla rozpoznania sprawy, a nadto wymaga wszechstronnego i obiektywnego rozpoznania,

2) art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji,

3) art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku rozstrzygnięcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną jako dotycząca majątku, którym dysponuje podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej,

4) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na interpretowaniu wyjątku od zasady dostępu do informacji publicznej w sposób rozszerzający, podczas gdy wyjątek ten powinien być interpretowany ściśle,

5) art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, że zastrzeżenie, w umowie z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, klauzuli poufności wobec postanowień o cenie jest wystarczającą podstawą dla skutecznego objęcia tych postanowień tajemnicą przedsiębiorcy, podczas gdy dokonanie takiego zastrzeżenia co do ceny jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 35 ustawy o finansach publicznych, a w efekcie brak jest podstaw dla objęcia tych cen tajemnicą przedsiębiorcy.

Wskazując na powyższe, wnioskodawca wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] r. oraz o udostępnienie żądanej informacji.

Decyzją z dnia [...] r. B S.A. w B., na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przyznał, że informacje, o których udostępnienie wystąpił wnioskodawca stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co nie oznacza jednak, iż każda żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna powinna zostać mu ujawniona. Wyjątki od zasady dostępu do informacji publicznej wprowadza bowiem m.in. art. 5 u.d.i.p., który w ust. 2 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, chyba że przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego mu prawa. W odniesieniu do żądanych informacji o kwotach, za jakie w 2017 r. odebrano z magazynu Elektrowni P. suchą mieszankę popioło-żużlową (w rozbiciu miesięcznym), odmowa udostępnienia nastąpiła właśnie z uwagi na ograniczenie wynikające z zakwalifikowania tych informacji przez strony umowy jako tajemnicy przedsiębiorcy. Organ zauważył, że w sprawie bezsprzecznie spełniony jest formalny warunek objęcia przez B S.A. wnioskowanej informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Wyjaśnił, że w stosunku do informacji, o które zwrócił się wnioskujący, a których udostępnienia odmówiono kwestionowaną decyzją, B S.A. jako zamawiający stosował i stosuje zabezpieczenia i rozwiązania mające na celu zachowanie ich poufności jako stanowiących tajemnicę jego przedsiębiorstwa (np. zastrzeżenie zawarte w "Zaproszeniu do złożenia ofert i negocjacji", umowa z wykonawcą, w której wprowadzono klauzulę poufności). Co więcej, również w przedsiębiorstwie zamawiającego zastosowano rozwiązania mające chronić dane, w tym zwłaszcza warunki finansowe (ceny), na jakich dokonano odbioru z magazynu Elektrowni P. suchej mieszanki popioło-żużlowej w 2017 r. przed ujawnieniem. W szczególności organ wskazał, że jedynie ograniczona liczba osób miała i ma dostęp do informacji związanych z ww. umową, w tym zwłaszcza z informacjami o cenie, a przy tym osoby te obowiązane zostały (składając m.in. stosowne, pisemne deklaracje poufności) do dochowania poufności w omawianym zakresie. B S.A., jako zamawiający, zgodnie z wymogami art. 11 ust. 4 u.z.n.k., już przystępując do wyłaniania wykonawcy zadania i zawierając z nim umowę podejmował działania mające na celu zachowanie w poufności informacji z tym związanych, w szczególności obligując adresatów swoich pism i kontrahentów do dochowania poufności, jak też sam wymogów warunkujących zachowanie w poufności tych danych dochowywał i nadal dochowuje stosując w tym celu odpowiednie rozwiązania organizacyjne, techniczne i prawne, dzięki czemu informacje, których dotyczy skarżona decyzja z dnia [...] r. nie zostały jak dotąd ujawnione do wiadomości publicznej. Odnośnie drugiego z warunków objęcia określonych informacji tajemnicą przedsiębiorcy, a więc wymogu materialnego, organ zauważył, że w doktrynie wskazuje się, że katalog informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy) nie jest zamknięty i że takimi informacjami mogą być w szczególności: lista klientów, ceny transakcyjne, poufne cenniki, terminy obowiązywania lub odnawiania umów, potrzeby klientów, np. w zakresie asortymentu, oprogramowania, obsługi itp., a także otrzymane zapytania ofertowe, złożone oferty, czy choćby fakt prowadzenia negocjacji i ich przebieg. Nie ma przy tym katalogu danych, które z samego założenia nie mogłyby stanowić tajemnicy przedsiębiorcy. W szczególności takiego katalogu nie zawiera ani przepis art. 8 ust. 3 (w zw. z art. 86 ust. 4) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, ani też art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, które jedynie stanowią, że wymienione w tych przepisach dane nie mogą być skutecznie zastrzeżone jako tajemnica w tych postępowaniach i w tych umowach, do których mają zastosowanie te właśnie przepisy. Organ wskazał, że do zamówienia, którego dotyczyła kwestionowana decyzja ustawa Prawo zamówień publicznych (z uwagi na wartość zamówienia) nie miała zastosowania, a jeśli chodzi o wskazywaną przez wnioskodawcę ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, to ustawa ta w ogóle nie ma zastosowania do takich podmiotów, jak B S.A. Zdaniem organu tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) stanowi informacja o cenach (kosztach), za jakie świadczone są na rzecz danego przedsiębiorcy określone usługi czy dostarczane dobra. Informacja o tym, za jakie kwoty w ujęciach miesięcznych została odebrana w roku 2017 mieszanka popiołowo-żużlowa z należącego do B S.A. magazynu Elektrowni P. jest tym samym informacją o charakterze zarówno ekonomicznym, jak i gospodarczym i jako taką B S.A., mogło skutecznie zastrzec jako tajemnicę przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy). Organ nadmienił, że informacje o cenach, za jakie określone podmioty świadczą na rzecz B SA poszczególne usługi czy inne dobra (dostawy), mają w praktyce istotne znaczenie gospodarcze i to zarówno dla funkcjonowania samej spółki, jak też dla podmiotów ubiegających się o wykonanie danego zamówienia. Dzięki takim informacjom (wiedzy o konkretnych kosztach i strukturze kosztów B S.A.), konkurenci B S.A., którzy częstokroć sami nie ujawniają tego rodzaju danych, mogą wykorzystać tę wiedzę dla poprawy własnego funkcjonowania (analizy struktury i wielkości kosztów własnych), natomiast podmioty zamierzające świadczyć określone usługi lub dostawy na rzecz B S.A., pozyskując tego rodzaju informacje częstokroć konstruują swoje oferty kierowane do B S.A. nie w oparciu o wewnętrzne, ekonomiczne kalkulacje kosztów własnych i tak ustaloną ocenę rentowności proponowanych kwot (co byłoby korzystniejsze dla zamawiającego), ale odnosząc się przede wszystkim do wartości kwot oferowanych B S.A. przez podmioty z nimi konkurujące we wcześniejszych postępowaniach (co z reguły wiąże się z oferowaniem kwot wyższych, a więc mniej korzystnych dla zamawiającego). Zachowanie w poufności danych o kosztach (cenach) konkretnych usług realizowanych na zlecenie B S.A. ma zatem na celu z jednej strony ochronę istotnych danych gospodarczych (identyfikujących konkretne koszty) przed konkurencją B S.A., jak też - z drugiej strony - ma służyć temu, by oferowane Spółce ceny były cenami rynkowymi, adekwatnymi do faktycznych kosztów związanych ze świadczonymi usługami czy dostawami, a nie były ustalane przede wszystkim przez pryzmat ujawnionych wartości cen oferowanych dotąd Spółce przez dotychczasowych oferentów czy wykonawców zawartych umów. Organ wyjaśnił, że jego działanie nie naruszało przepisów ustaw, w tym zwłaszcza ustawy Prawo zamówień publicznych, ani nie mającej zastosowania do B S.A. ustawy o finansach publicznych. Jednocześnie, działanie takie nie naruszało wskazywanych przez skarżącego norm wynikających z Konstytucji RP, która bynajmniej nie przewiduje zasady bezwzględnej jawności, a przeciwnie dopuszcza możliwość jej ograniczenia przez prawodawcę przepisami ustaw, których to przepisów działanie Spółki nie narusza. Ponadto organ podniósł, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. wskazano, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa stron umowy, na podstawie której dokonano odbioru mieszkanki, a której zawarcie nastąpiło bez stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Jak trafnie zaś wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. wymaga jedynie oznaczenia podmiotów, czyli ich ogólnego wskazania bez określania cech pozwalających na indywidualizację i identyfikację z uwagi na chronione dobra tych podmiotów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r. o sygn. akt II SAB/Kr 174/16, LEX nr 2181394).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A Spółka z o.o. w S. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 5 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że postanowienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim wyłączają one obowiązek udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, obejmują także ochronę tajemnicy przedsiębiorcy będącego jednocześnie podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w zakresie majątku tego przedsiębiorcy, podczas gdy stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5) informacje o majątku podmiotu takiego jak zobowiązany podlegają ujawnieniu, co powinno skutkować uznaniem, że postanowienia art. 6 ust. 1 pkt 5 u,d,i.p powodują wyłączenie postanowień art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wobec przedsiębiorcy zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej,

2) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegającą na braku uwzględnienia przez zobowiązanego w zakresie ustalenia spełnienia przesłanek dla uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, zagadnienia ewentualnego narażenia przedsiębiorcy na naruszenie jego interesu w wyniku ujawnienia informacji, w zakresie w jakim niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że postanowienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim takie naruszenie miałoby dotknąć kontrahenta zobowiązanego (nie zaś samego zobowiązanego, z powodów wskazanych w pkt 1) powyżej) oraz polegającą na braku dokonania przez zobowiązanego takiego ustalenia, że brak było narażenia interesu zarówno kontrahenta zobowiązanego jak i samego zobowiązanego, co powinno prowadzić do uznania, że żądana informacja nie jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy,

3) art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegające na tym, że zobowiązany odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodu nieobjęcia żądanej informacji postanowieniami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (dalej "pzp"), przy czym stosowanie p.z.p. miałoby stanowić przesłankę dla wyłączenia stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podczas gdy zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w sytuacji, gdyby rzeczona informacja objęta byłaby uregulowaniami p.z.p., to wówczas do żądania jej ujawnienia postanowienia u.d.i.p. nie miałyby w ogóle zastosowania, wobec czego taka interpretacja przepisów, jak prezentowana przez zobowiązanego prowadziłaby do sytuacji, w której jakiekolwiek informacje nieobjęte postanowieniami p.z.p. nie podlegałyby ujawnieniu, także na podstawie u.d.i.p., co jest całkowicie sprzeczne z postanowieniami art. 1 ust. 2 u.d.i.p.;

4) art. 35 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz z art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnią polegającą na uznaniu, że przepisu tego nie stosuje się do umów zawieranych przez zobowiązanego z uwagi na generalny zakres podmiotowy ustawy o finansach publicznych, podczas gdy z postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 pkt 14 u.f.p. wynika, że jej przepisy stosuje się także do spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów publicznych, jak również przepis art. 35 u.f.p. wskazuje wprost, że przepis ten stosuje się także do innych podmiotów niż jednostki sektora finansów publicznych, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, co powinno skutkować zastosowaniem tego przepisu przez zobowiązanego w niniejszej sprawie;

5) art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez jego niezastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, że zastrzeżenie w umowie z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej klauzuli poufności wobec postanowień o cenie jest wystarczającą podstawą dla skutecznego objęcia tych postanowień tajemnicą przedsiębiorcy, podczas gdy dokonanie takiego zastrzeżenia co do ceny jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 35 ustawy o finansach publicznych, a w efekcie brak jest podstaw dla objęcia tych cen tajemnicą przedsiębiorcy;

6) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na interpretowaniu wyjątku od zasady dostępu do informacji publicznej w sposób rozszerzający, podczas gdy wyjątek ten powinien być interpretowany ściśle, jak również polegający na braku dokonania zważenia ochrony dwóch konkurujących wartości, to jest prawa dostępu do informacji publicznej oraz prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla przebiegu postępowania tj. art. 7 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia w uzasadnieniu decyzji zagadnienia tajemnicy przedsiębiorcy po stronie kontrahenta zobowiązanego, z tej racji, iż ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na postanowienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. mogłaby dotyczyć tylko tego przedsiębiorcy, a nie samego zobowiązanego. Zarzuciła także naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, co powoduje, że decyzja nie spełnia przewidzianych prawem wymogów.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zobowiązanie organu do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 8 stycznia 2018 r. w zakresie kwoty w nim opisanej.

W odpowiedzi na skargę B S.A. w B. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Mając na uwadze, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest legalność decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Przepisy u.d.i.p. stanowią realizację konstytucyjnie gwarantowanej zasady jawności działalności publicznej (art. 4 Konstytucji RP), a zarazem są konkretyzacją określonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP publicznego prawa podmiotowego do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż B S.A. w B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. taki obowiązek spoczywa zarówno na jednostkach organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jak i na osobach prawnych, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Niezależnie jednak od powyższej uwagi należy wskazać, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych w powyższym zakresie, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, ale także dokumentów odnoszących się do majątku publicznego. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez Spółkę, jak i tych, których Spółka używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą one wprost od niej. Jednocześnie zauważyć należy, że katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 u.d.i.p. ma charakter jedynie przykładowy, o czym świadczy użycie słów "w szczególności" w treści owego przepisu.

W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji B S.A przyznała, że jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jak też to, że informacje, o których udostępnienie wystąpił wnioskodawca stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy.

Kwestią sporną pozostaje natomiast, czy prawo do żądanej we wniosku informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jako tajemnica przedsiębiorcy.

Za nietrafny należy uznać zarzut strony skarżącej, jakoby podmioty

mające status przedsiębiorcy a będące zobowiązanymi do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, z samego założenia nie mogły kwalifikować żadnej posiadanej przez siebie informacji jako swoją tajemnicę przedsiębiorcy,

Twierdzenie takie jest całkowicie bezpodstawne. W szczególności nie znajduje ono swojego uzasadnienia ani w treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, ani też w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia

1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), dalej powoływanej jako: "u.z.n.k.", zawierającym definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, czy też w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i p., wskazującym jedynie jakiego rodzaju informacje winny być kwalifikowane jako informacja publiczna, co jednak nie tylko nie wyklucza możliwości zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale wręcz warunkuje możliwość jego zastosowania, jako że w odniesieniu do informacji niebędących informacją publiczną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w ogóle nie może mieć zastosowania.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazuje, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Powyższe wskazuje, iż dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 118 - 119, a także wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1993/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Tym samym wynikające z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie jest natomiast wystarczające ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacja publiczna odnosząca się do danych będących w posiadaniu przedsiębiorcy podlega przeto udostępnieniu, gdy nie jest objęta ochroną wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zatem każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być - przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. - indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy.

Podczas analizy powyższych okoliczności istotne jest także i to, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach przedsiębiorca musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1993/16, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1939/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że nie jest możliwy do przyjęcia pogląd, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę.

Z dokumentów złożonych w toku postępowania sądowego, w tym Statutu B S.A. w B. oraz wypisu z KRS wynika, że jedynym akcjonariuszem Spółki jest B S.A. w W. Z kolei ze Statutu B S.A. wynika, że jej założycielem jest Skarb Państwa. Jest to spółka notowana na giełdzie, jednak struktura jej akcjonariatu jest zmienna i nie wynika ani z KRS, ani też z jej statutu. W oparciu o wydruk ze strony internetowej z dnia 25 czerwca 2018 r. ustalono, że Skarb Państwa posiada 57,39 % akcji, zaś 42,61 % przypada innym akcjonariuszom.

Ustalenia powyższe nie wskazują jednak, aby do działalności B S.A. miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Spółka ta nie należy bowiem do kategorii podmiotów tworzących sektor finansów publicznych, a wymienionych w art. 9 ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano również, aby wykorzystywała środki publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 lub dysponowała tymi środkami, co w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 umożliwiałoby stosowanie do niej przepisów tej ustawy.

W konsekwencji za bezzasadny Sąd uznał zarzut strony skarżącej naruszenia art. 35 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, że zastrzeżenie w umowie z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej klauzuli poufności w zakresie cen transakcji jest wystarczającą podstawą dla skutecznego objęcia tego postanowienia tajemnicą przedsiębiorcy, podczas gdy dokonanie takiego zastrzeżenia co do ceny jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 35 ustawy, a w efekcie brak jest podstaw dla objęcia tych cen tajemnicą przedsiębiorcy.

Klauzula poufności była w ocenie Sądu dopuszczalna i mogłaby stanowić przejaw woli przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji, co jest równoznaczne ze spełnieniem przesłanki formalnej powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy. Do akt sprawy nie załączono jednak żadnego dokumentu, z którego wynikałaby wola stron umowy objęcia taką klauzulą żądanej informacji co do kwoty, za jaką w 2017 r. odebrano z magazynu Elektrowni P. suchą mieszankę popioło-żużlową.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania administracyjnego przedstawionych Sądowi nie wynika również, aby spełniona została materialna przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy.

"Tajemnica przedsiębiorcy", jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny. Nie można wobec tego, istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość wymagającą ochrony. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach odmownego rozstrzygnięcia powinno być więc wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy w przypadku danej informacji publicznej polega. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Muszą one przy tym być obiektywne. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze podjęcia działań w celu zachowania poufności. W świetle konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie natomiast uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 22.02.2018r. sygn. akt II SA/Op 4/2018 – LEX nr 24544220 ).

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się również, że musi istnieć i być wykazany potencjalny związek przyczynowy pomiędzy treścią informacji a generowanym przez przedsiębiorcę zyskiem, gdyż w przeciwnym razie nie sposób uznać, że wystąpił tu czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21.02.2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 803/17 – LEX nr 2454438 ).

Z kolei NSA w wyroku z dnia 22.06.2017 r. sygn. akt I OSK 2347/15 ( LEX nr 2387437 ) wyraźnie stwierdził, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Odmowa oparta na tych podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi zamanifestować w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja ta, objęta manifestacją przedsiębiorcy, musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że stanowisko B S.A. w B., iż tajemnicę przedsiębiorcy stanowi informacja o cenach, za jakie świadczone są na rzecz danego przedsiębiorcy określone usługi czy dostarczane dobra, nie zostało wyczerpująco i przekonywująco uzasadnione.

W ocenie Sądu należy w pełni podzielić pogląd strony skarżącej, iż nieprzekonujące jest uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji, że udostępnienie wnioskowanej informacji oznaczałoby ujawnienie informacji o strukturze ponoszonych przez niego kosztów, co mieliby wykorzystać konkurenci zobowiązanego. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zobowiązany sam wskazał, iż przedmiotowe usługi zostały zlecone poza reżimem ustawy - Prawo zamówień publicznych, z uwagi na fakt, że wartość tej usługi nie przekracza równowartości kwoty 30 000 euro, o której mowa wart. 4 pkt 8 tej ustawy. Oznacza to, że wartość tej usługi miałaby marginalne znaczenie w kontekście całości kosztów prowadzenia działalności przez B S.A. w B. jako przedsiębiorcy zajmującego się wytwarzaniem i dystrybucją energii elektrycznej całego kraju. Tymczasem żądana informacja dotyczy jedynie nieznacznego wycinka kosztów i to związanych z działalnością zaledwie jednego z wielu zakładów zobowiązanego - Oddziału C. Brak jest wobec tego wykazania przez zobowiązanego jakichkolwiek obiektywnych przesłanek do stwierdzenia, że udostępnienie żądanej informacji mogłoby doprowadzić do realnego zagrożenia jego interesu w stopniu przeważającym interes do udostępnienia informacji publicznej.

Należy również w pełni podzielić stanowisko strony skarżącej, iż niezrozumiałe są wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, że ujawnienie żądanej informacji miałoby powodować składanie w przyszłości przez podmioty rynkowe ofert mniej korzystnych dla B S.A. w B. Zobowiązany nie wykazał, aby udostępnienie żądanej informacji w zakresie samej ceny usługi miało adekwatny wpływ na oferty składane w przyszłości. Należy uznać, że sama cena usługi nie jest jedynym wiążącym przedsiębiorstwo kryterium uwzględnienia ofert. Tym samym, jak trafnie podniosła strona skarżąca, zarówno o cenie, jak i ogólnej atrakcyjności oferty dla B S.A. będą decydować także jej inne postanowienia, w tym m. innymi jakość świadczonych usług. Żądana informacja nie obejmuje również innych czynników cenotwórczych, takich jak stosowane przez kontrahenta procesy technologiczne. Wobec powyższego, nie można wykluczyć tezy, iż udostępnienie żądanej ceny świadczonych usług nie wpłynie na dokonywanie przez podmioty rynkowe wyceny oferowanych usług. Każdy z nich będzie bowiem dążył własnym staraniem i środkami do optymalizacji warunków cenowych w celu zaoferowania B S.A. jak najlepszej i najbardziej atrakcyjnej usługi. Informacja o samej cenie co do zasady nie daje bowiem dostatecznych danych do stwierdzenia, skąd wynika różnica cenowa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano także obiektywnych powodów dla uznania, że również interes kontrahenta B S.A. w B. w wyniku udostępnienia żądanej informacji miałby ucierpieć w stopniu powodującym naruszenie ochrony przewidzianej tajemnicą przedsiębiorcy. Należy przy tym podkreślić, że żądana informacja dotyczy samej stawki ceny świadczonych usług, a nie procesów technologicznych, sposobu obliczania ceny czy innych sposobów optymalizowania oferty przez kontrahenta B S.A.

Reasumując należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wystarczających i przekonywujących argumentów, pozwalających na skuteczne powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, a w konsekwencji odmowę udzielenia żądanej informacji, czego skutkiem było również naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. W aktach sprawy brak jest także jakichkolwiek dowodów, chociażby w postaci dokumentów, które

potwierdzałyby stanowisko B S.A. w zakresie zaistnienia przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. uznając, że brak jest podstaw do zastosowania art. 145 a p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).

dc