Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1498/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1. art. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wydał w dniu [...] czerwca 2020 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Prezesa WSA z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] o odmowie udostępnienia A. S. wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Prezes NSA nadmienił, iż A. S. zwrócił się do Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie oryginałów kompletnych materiałów z przeprowadzonych w WSA w W. wizytacji, w szczególności protokołu/protokołów, informacji powizytacyjnych, zaleceń powizytacyjnych, sprawozdań z ich wykonania itp., a także z innych zewnętrznych i wewnętrznych wizytacji, lustracji, kontroli itp.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] (doręczonym wnioskodawcy [...] stycznia 2020 r.) Przewodnicząca Wydziału Informacji Sądowej WSA w W. poinformowała wnioskodawcę, że w Sądzie znajdują się protokoły powizytacyjne, polustracyjne, materiały pokontrolne wytwarzane przez różne podmioty kontrolujące. Dokumenty te dotyczą oddziałów Sądu i wydziałów orzeczniczych oraz Wydziału Informacji Sądowej. Ich tematyka jest bardzo różnorodna, związana z funkcjonowaniem Sądu i dotyczy np. biurowości, orzecznictwa, wydatkowania środków publicznych, prawa pracy czy informatyzacji. Dokumenty te liczą kilkaset stron. W powyższym piśmie zwrócono się również do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie, jakich dokumentów wnioskodawca się domaga i zakresu informacji, o które wnosi.

A.S. w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. wskazał, że nie interesują go dokumenty dotyczące biurowości, wydatkowania środków publicznych, prawa pracy czy informatyzacji, a jedynie te dokumenty, które dotyczą kontroli, wizytacji w sprawach dotyczących orzecznictwa i oceny pracy sędziów orzekających w szczególności w jego sprawach w przedmiocie konkursów na wyższe stanowiska w korpusie służby cywilnej.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Przewodnicząca WIS WSA w W. poinformowała wnioskodawcę o wyznaczeniu dnia [...] lutego 2020 r. jako nowego terminu za załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Jako powód podano konieczność analizy obszernego materiału będącego przedmiotem wniosku.

Następnie pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Przewodnicząca WIS WSA w W. wezwała A. S. o wskazanie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma, w jakim zakresie uzyskanie przez wnioskodawcę przedmiotowej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zakres wnioskowanej informacji rodzi bowiem konieczność jej przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na wezwanie to A. S. nie zareagował.

Prezes WSA w W. decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci przedstawienia w oryginałach kompletnych dokumentów z przeprowadzonych w WSA w W. kontroli, wizytacji, lustracji, w szczególności tych, które dotyczą orzecznictwa i oceny pracy sędziów orzekających w sprawach A. S. w przedmiocie konkursów na wyższe stanowiska w korpusie służby cywilnej. Organ I instancji wskazał, że jakkolwiek wnioskowana informacja ma przymiot informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie, to jednocześnie jest to informacja przetworzona. Realizacja wniosku rodziłaby konieczność skompletowania, skopiowania, a następnie analizy dokumentów, których szacunkowa liczba przekracza 3000 stron, pod kątem tajemnic ustawowo chronionych oraz ochrony prywatności osób fizycznych. Dopiero po przeprowadzeniu takiej analizy i ewentualnym usunięciu danych prawnie chronionych, wnioskowana dokumentacja mogłaby zostać udostępniona we wskazanej we wniosku formie. Żądanie to znacznie utrudniłoby bieżącą działalność sądu administracyjnego, a jego realizacja odbywałaby się kosztem wykonywania innych zadań. Wskazano nadto, iż materiały z przeprowadzonej wizytacji w WSA w W. w 2015 r. zawierają ok. 1700 stron. Ponadto od 2015 r. do dnia wydania decyzji przeprowadzono szereg innych kontroli zewnętrznych, takich jak np. kontrole w zakresie tzw. "spraw starych" (w odstępach kwartalnych), z których zestawienie z każdego kwartału zawiera ok. 400 stron wzwyż, kontrole z zakresie terminowości sporządzania uzasadnień (od 50 stron wzwyż), z zakresu wydawania zarządzeń przygotowujących sprawy do rozpoznania, gotowości spraw do rozpoznania, kontrole dotyczące spraw zdjętych z wokand, sprawności i szybkości postępowań, kończąc na kontrolach wewnętrznych takich jak: kontrole konkretnie wskazanych spraw, terminowości podejmowanych czynności przez sędziów, organizowania narad przedsesyjnych, kontrole w zakresie rozpoznania spraw w trybie uproszczonym czy kontrole w zakresie terminowości sporządzania uzasadnień.

Prezes WSA w W. rozważył, czy istnieje szczególny interes publiczny w udostępnieniu wyżej wskazanej informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ocenił, że choć wnoszący nie odpowiedział na skierowanie do niego wezwanie do wykazania takiego interesu, to należy zbadać go z urzędu. W tym zakresie w decyzji uznano, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka szczególnego interesu publicznego, która determinowałaby możliwość udostępnienia wnioskodawcy informacji przetworzonej. Wnioskodawca nie pełni żadnych funkcji związanych z nadzorem nad sądownictwem administracyjnym, finansami publicznymi lub które w inny sposób pozwalałyby mu na prawne kontrolowanie działalności sądów administracyjnych i przyczyniłyby się do ich usprawnienia. Wnioskodawca nie daje tym samym gwarancji, że pozyskane informacje przetworzone zostaną wykorzystane w sposób gwarantujący usprawnienie sądownictwa administracyjnego, czy też poprawę gospodarowania środkami publicznymi.

A.S. złożył od opisanej decyzji odwołanie. Wniósł o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności oraz zobowiązanie organu I instancji do udostępnienia żądanej informacji. Wniósł nadto o wszczęcie postępowań karnych i dyscyplinarnych wobec Prezesa WSA w W., Przewodniczącego i Zastępcy Przewodniczącego WIS WSA w W.

W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że żądane dokumenty są gotowe do udostępnienia albowiem Prezes WSA w W. wyznaczył dzień [...] lutego 2020 r. jako termin udostępnienia żądanej informacji. Podniósł, że nie interesują go treści innych dokumentów, które znajdują się w żądanej dokumentacji niż dotyczące postępowań sądowoadministracyjnych z jego udziałem. Wskazał, że nie ma znaczenia liczba stron żądanych dokumentów. Decyzję organu I instancji określił jako stanowiącą "rażącą i oczywistą obrazę przepisów prawa".

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, iż wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a decyzja Prezesa WSA w W. z dnia [...] marca 2020 r. odpowiada prawu.

Prezes NSA zaznaczył, iż w sprawie nie jest kwestionowane, że żądana przez odwołującego się informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Spór dotyczy natomiast zakwalifikowania przez organ I instancji danych objętych wnioskiem jako przetworzonej informacji publicznej, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie A. S. informacji przetworzonej.

Przepis określa dwa rodzaje informacji publicznej, tj. prostą informację publiczną, która poza ustawowymi ograniczeniami podlega bezwarunkowemu udostępnieniu oraz informację publiczną przetworzoną, której udostępnienie uzależnione jest od wystąpienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Organ wyjaśnił, iż pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, niemniej jednak w orzecznictwie sądowym i w doktrynie przyjmuje się, że informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda "Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji", Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga określonego działania intelektualnego, osobowego i organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05). Poza opisanymi przesłankami przyjmuje się, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., I OSK 1199/11). Innymi słowy, przetworzenie informacji publicznej może polegać na zsumowaniu pojedynczych informacji prostych, mogących występować w zróżnicowanej formie, ich wyszukaniu, zestawieniu i selekcji. W ten sposób powstaje nowy dokument bądź opracowanie spełniające kryteria określone we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem Prezesa NSA organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń i zasadnie zakwalifikował żądanie odwołującego się jako dotyczące informacji publicznej przetworzonej. Trafnie podniesiono w decyzji, że realizacja wniosku A. S. rodziłaby konieczność skompletowania, skopiowania, a następnie analizy dokumentów, których szacunkowa liczba przekracza 3000 stron, pod kątem tajemnic ustawowo chronionych oraz ochrony prywatności osób fizycznych. Nie ma racji skarżący, wskazując, że mógłby uzyskać dostęp do wszystkich dokumentów i samodzielnie decydować, które dokumenty go interesują, a które nie i tym samym decydować, które może przeglądać. Prezes WSA w W. odpowiada bowiem za ochronę danych osobowych stron innych postępowań, które mogą znajdować się w takich dokumentach. Dopiero po przeprowadzeniu takiej analizy i ewentualnym usunięciu danych prawnie chronionych, wnioskowana dokumentacja mogłaby zostać udostępniona we wskazanej we wniosku formie. Żądanie to, jak trafnie wskazuje Prezes WSA w W., znacznie utrudniłoby bieżącą działalność sądu administracyjnego, a jego realizacja odbywałaby się kosztem wykonywania innych zadań. Organ przy tym wskazał, że podstawową kompetencją sądów administracyjnych jest efektywne sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach sądowoadministracyjnych (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Tej kompetencji podporządkowany jest tok wewnętrznego urzędowania danego sądu i jego organizacja. W tym kontekście nie zasługuje na ochronę oczekiwanie skarżącego udostępnienia mu informacji publicznej przetworzonej w zakresie objętym we wniosku, albowiem jego realizacja odbyłaby się z uszczerbkiem dla wskazanej podstawowej formy działalności WSA w W. Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, że trafnie Prezes WSA w W. uznał, iż zakres danych objętych wnioskiem, także ze względu na liczbę dokumentów, których wniosek dotyczy, proces ich selekcji i ewentualnej anonimizacji, uzasadnia uznanie przetworzonego charakteru żądanej informacji publicznej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Definicja "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, które nie posiada zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Jednakowoż można przyjąć, iż pojęcie to jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dodatkowo podkreśla, iż pozyskanie informacji publicznej przetworzonej musi być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny, który wyraża się m.in. w tym, że podmiot żądający udostępnienia określonych przetworzonych informacji publicznych ma możliwość realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu.

Powinność wykazania, że żądanie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co do zasady, spoczywa na autorze wniosku o udzielenie takiej informacji, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie określonej sprawy w konkretny sposób. W niniejszej sprawie, wnioskodawca nie wykazał w żaden sposób istnienia przesłanki szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Nie oznacza to jednak, że jedynie z tego powodu można odmówić udostępnienia żądanej informacji, albowiem to organ ocenia całokształt materiału zebranego w sprawie. Istnieją zaś sytuacje, w których – z pewnych uzasadnionych względów – wnioskodawca nie może wykazać interesu publicznego, choćby z tego powodu, że ów interes jest obiektywnie trudny do uchwycenia, lecz istnieje. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu zbadać, czy w danej sprawie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie zainteresowanemu podmiotowi przetworzonej informacji publicznej. Stąd też należy stwierdzić, że udzielenie przetworzonej informacji publicznej byłoby uzasadnione interesem publicznym o tyle, o ile mogłoby realnie przełożyć się na poprawę funkcjonowania sądownictwa administracyjnego.

Zdaniem Prezesa NSA organ I instancji zasadnie przyjął, że udostępnienie informacji żądanej przez odwołującego się nie przyczyni się w żaden sposób do poprawy funkcjonowania WSA w W., bowiem wnioskodawca nie reprezentuje podmiotu, do którego zadań należałoby kontrolowanie działalności sądów. Wnioskowana informacja publiczna mogłaby służyć wyłącznie dla prywatnych celów wnioskodawcy, a takiej sytuacji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w części dotyczącej przetworzonej informacji publicznej, nie przewiduje. Na marginesie można wskazać, że Prezesowi NSA z urzędu znany jest fakt inicjowania licznych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych przez wnioskodawcę. Postępowanie w niniejszej sprawie, dotyczące przygotowania przez Prezesa WSA w W. angażującego znacznego środki i zasoby opracowania na wyłączne potrzeby wnioskodawcy, jest tylko jednym z przykładów swoistej aktywności skarżącego i może stanowić przykład nadużycia prawa.

Odnosząc się zaś do tych argumentów wnioskodawcy przedstawionych w odwołaniu, które dotychczas nie były roztrząsane w niniejszej decyzji, Prezes NSA wskazał, że myli się wnioskodawca podnosząc, iż Prezes WSA w W. w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. wyznaczył dzień [...] lutego 2020 r. jako termin udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej. W przedmiotowym piśmie Prezes WSA w W. wyznaczył nowy termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co nie oznaczało, że dojdzie do jej udostępnienia. Postępowanie zainicjowane wnioskiem A. S. zakończyło się wydaniem decyzji odmownej, co jest jedną z dopuszczalnych prawnie form załatwienia takiego wniosku. Jednocześnie zawarte w odwołaniu wnioski o wszczęcie postępowań karnych i dyscyplinarnych względem Prezesa WSA w W., Przewodniczącego i Zastępcę Przewodniczącego WIS WSA w W. nie mogą być elementem odwołania, a nadto zostały skierowane do niewłaściwego adresata.

A.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...].

Skarżący podkreślił, że żądane informacje dotyczą uchylania się WSA w W. i NSA od wykonania prawomocnych postanowień sądu powszechnego w sprawach [...] i [...] (poprzednio [...]). Dokumenty dotyczą również spraw w przedmiocie konkursu na stanowisko Dyrektora Biura Dyrektora Generalnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiają go zatem gwarantowanego w Konstytucji RP prawa do sądu.

Skarżący wniósł o zmianę lub uchylenie tych decyzji i zobowiązanie organu do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że orzekające w sprawie organy wywodzą, że informacja prosta jest informacją przetworzoną. Informacja publiczna przetworzona może być udostępniona, gdy wnioskodawca wykaże, iż jej udostępnienie może realnie przełożyć się na poprawę funkcjonowania sądownictwa administracyjnego. A. S. stwierdził, iż – zdaniem Prezesów NSA i WSA w W. – warunek ten zostanie spełniony jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawca będzie pełnił funkcje związane z nadzorem nad sądownictwem administracyjnym, finansami publicznymi lub które w inny sposób pozwalają na prawne kontrolowanie działalności sądów administracyjnych i przyczynianie się do ich usprawnienia.

Podniósł, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzje nie mają podstawy prawnej, brak też uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Podniesiony w odwołaniu zarzut popełniania przez funkcjonariuszy publicznych deliktów dyscyplinarnych i karnych może być elementem odwołania, który musi być w postępowaniu administracyjnym uwzględniony. Organy administracji powinny skierować takie pismo do właściwych organów ścigania.

W treści skargi skarżący zawarł również wniosek o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych i karnych wobec Prezesa NSA i Przewodniczącego Wydziału Informacji Sądowej NSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. poz. 1758 ze zm.) w § 1 ustaliło, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazanie rodzajów obszarów, na których obowiązują dodatkowe ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii obejmujący powiaty nastąpiło w wykazie będący załącznikiem do rozporządzenia.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Miasta [...] W. będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Zgodnie ze wskazaną regulacją brak jest podstaw do uzależnienia rozpatrzenia sprawy od zgody lub sprzeciwu strony. Niemożliwy jest bowiem do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1745/18).

Stosowne zarządzenie zostało wydane przez Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 25 lutego 2021 r., o czym zawiadomiono skarżącego i organ administracji.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. zwrócił się do Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci oryginałów kompletnych materiałów z przeprowadzonych w WSA w W. wizytacji, w szczególności protokołu, informacji powizytacyjnych, zaleceń powizytacyjnych, sprawozdań z ich wykonania itp., a także innych zewnętrznych i wewnętrznych wizytacji, lustracji i kontroli.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżący wskazał, że nie interesują go dokumenty dotyczące biurowości, wydatkowania środków publicznych, prawa pracy czy informatyzacji, a jedynie te dokumenty, które dotyczą kontroli, wizytacji w sprawach dotyczących orzecznictwa i oceny pracy sędziów orzekających w szczególności w sprawach skarżącego w przedmiocie konkursów na wyższe stanowiska w korpusie służby cywilnej.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji odmawiając skarżącemu żądanej informacji, powołały się na brak przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" po stronie skarżącego.

Ocena prawidłowości działania organu, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w pierwszej kolejności wymaga stwierdzenia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i czy podmiot będący adresatem żądania jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W związku z tym wyjaśnić należy, że w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji, według art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14).

Żądane przez skarżącego informacje stanowią expressis verbis informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią tego przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu, efektów kontroli oraz wystąpienia stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

Niespornym jest, że Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Na podstawie art. 173 Konstytucji RP sądom przyznano przymiot władzy publicznej. Stosownie zaś do treści art. 19 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, organem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prezes tego sądu.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Z powyższego wynika, że to ustawa rozróżnia informację prostą od przetworzonej. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie, albowiem tylko w przypadku tej drugiej informacji jej udzielenie jest uzależnione od wykazania przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", podczas gdy informacja prosta winna być udostępniona bez żadnych dodatkowych warunków.

Pod pojęciem informacji prostej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumie się informację, której nie można przypisać cech przetworzenia. Jest to informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada i nie jest to związane z koniecznością poniesienia kosztów lub znacznego nakładu pracy trudnych do pogodzenia z bieżącym funkcjonowaniem jednostki, przy czym uważa się, że anonimizacja informacji nie czyni jej przetworzoną, a jedynie przekształconą.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się nadto, iż informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. "Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste" (tak NSA w wyroku z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 833/15, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Chodzi tu więc o taką informację, która dopiero zostanie wytworzona specjalnie dla wnioskodawcy w oparciu o kryteria zawarte we wniosku o udostępnienie informacji, przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda wielu informacji, to nawet wówczas, gdy pojedynczo mają one walor informacji prostej, suma takich informacji prostych może stanowić informację przetworzoną. (por. wyroki NSA z 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14, z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 547/14, z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 864/14, dostępne w CBOSA).

W ostatnim z powołanych wyroków NSA stwierdził, że "W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego."

Pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie posiada definicji legalnej. Można jednak założyć, że taką cechę mogą mieć takie dane publiczne proste, które wymagają dokonania analiz, obliczeń, zestawień, porównania danych statystycznych, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności i przez konieczność dokonania tych czynności w celu ich pozyskania, uzyskują walor informacji przetworzonej. Innymi słowy uzyskanie wnioskowanych informacji wiązać się musi z potrzebą odpowiedniego przetworzenia danego zbioru danych według określonych kryteriów, czego nie należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na wyodrębnieniu pojedynczych informacji ze zbiorów będących w posiadaniu organów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie zawartych w nich informacji) i ich przygotowaniu według założeń wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Na jeszcze inny aspekt tego zagadnienia zwrócił uwagę NSA w wyroku z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, stwierdzając, że "udostępnienie zbioru wnioskowanych przez zainteresowaną wybranych orzeczeń administracyjnych za okres pięciu lat wiąże się z koniecznością ich wyboru i zanonimizowania, co może negatywnie wpłynąć na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez skarżącego kasacyjnie, dlatego zbiór tych orzeczeń należy uznać za informację przetworzoną. Samo bowiem zanonimizowanie wnioskowanych do udostępnienia orzeczeń administracyjnych nie stanowi przetworzenia informacji wynikającej z tych orzeczeń, a jedynie jej przekształcenie, dlatego stanowi ona informację prostą. Jeżeli jednak utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów."

Tak więc nawet suma informacji prostych w sytuacji, gdy ich wyodrębnienie wiąże się z koniecznością przeszukania całego zbioru danych będących w posiadaniu organu spowoduje, że przekształci się ona w informację przetworzoną.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, stwierdzić należy, iż – w ocenie Sądu – orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej. Jak bowiem podniesiono w decyzji, realizacja wniosku skarżącego rodziłaby konieczność skompletowania, skopiowania a następnie analizy dokumentów, których szacunkowa liczba przekracza 3000 stron, pod kątem tajemnic ustawowo chronionych oraz ochrony prywatności osób fizycznych. Dopiero po przeprowadzeniu takiej analizy i ewentualnym usunięciu danych prawnie chronionych, wnioskowana informacja mogłaby zostać udostępniona we wskazanej we wniosku formie. Żądanie to, jak trafnie wskazuje Prezes NSA, znacznie utrudniłoby bieżącą działalność sądu administracyjnego, a jego realizacja odbywałaby się kosztem wykonywania innych zadań. Z tego też powodu nie zasługuje na ochronę żądanie skarżącego udostępnienia mu informacji publicznej przetworzonej w zakresie objętym wnioskiem, albowiem jego realizacja odbywałaby się z uszczerbkiem dla podstawowej formy działalności WSA w W., jaką jest efektywne sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach sądowoadministracyjnych (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP).

Takie same uwagi, zdaniem Sądu, odnieść należy do doprecyzowanego w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. żądania skarżącego odnoszącego się do udostępnienia mu tych dokumentów z przeprowadzonych wizytacji i kontroli, które odnoszą się do spraw, w których był stroną w postępowaniu przed WSA w W., a których przedmiotem była ocena konkursów na wyższe stanowiska w korpusie służby cywilnej. Przeszukanie zbioru składającego się z 3000 stron pod kątem żądania skarżącego niewątpliwie wymagałoby znacznego nakładu pracy.

W przekonaniu składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie ma zatem żadnych wątpliwości, że wnioskowana do udostępnienia informacja jest informacją przetworzoną.

W dalszej kolejności wyjaśnić trzeba, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprowadza ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak trafnie wywiódł NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 770/17, ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej przewidziane jest w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, a ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. NSA zasadnie przypomniał, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne i podkreślił jednocześnie, że nie chodzi o to, by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się również, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz także w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2306/19).

Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Podzielić należy także prezentowany w piśmiennictwie pogląd, że regulacja art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowić ma ochronę podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji przed dużą ilością wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 79).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ był więc nie tylko uprawniony, lecz i zobowiązany do wezwania skarżącego – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych dokumentów. Skarżący nie wykazał jednak istnienia tej okoliczności (przesłanki), dlatego decyzja o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji (dokumentów) była prawidłowa. W orzecznictwie słusznie podnosi się, że domaganie się dostępu do informacji publicznej mającej charakter przetworzony jest usprawiedliwione jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeśli natomiast żądanie to związane jest z prywatnym interesem wnioskodawcy, to zasadne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11). Należy zaznaczyć, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji skarżący nie odniósł się do przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., pomijając milczeniem wezwanie organu. Na istnienie po stronie skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego nie wskazuje też treść samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Celnie zaś wywodził organ odwoławczy, że udzielenie wnioskodawcy żądanej informacji przetworzonej byłoby uzasadnione jedynie wówczas, gdyby mogło się realnie przełożyć na poprawę funkcjonowania WSA w W., tymczasem już sam fakt uwzględnienia wniosku wiązałby się z koniecznością poniesienia określonych środków finansowych i organizacyjnych, trudnych do pogodzenia z zapewnieniem prawidłowej realizacji już i tak dostatecznie wielu bieżących zadań Sądu.

Skoro natomiast uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiązałoby się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa, to udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania organów państwa, przemawia za przyjęciem, iż po stronie skarżącego nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11). Taka sytuacja, w ocenie Sądu, niewątpliwie zachodzi w przypadku skarżącego. Skarżący nie reprezentuje bowiem podmiotu, do którego zadań należałoby kontrolowanie działalności sądów. Wnioskowana informacja publiczna mogłaby służyć wyłącznie do prywatnych celów wnioskodawcy, a takiej sytuacji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w części dotyczącej przetworzonej informacji publicznej, nie przewiduje. Trafnie ponadto organ wskazał, iż żądanie przygotowania przez Prezesa WSA w W. wskazanych dokumentów na wyłączne potrzeby skarżącego może stanowić przykład nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.