Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2831/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 8 par. 1, 7a par. 1, 77 par. 1 oraz art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 i art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 48 ust. 2 i 3 i art. 49b
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 154/18 w sprawie ze skargi Z. W. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz zobowiązania do przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 154/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił skargę Z. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PWINB) z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz zobowiązania do przedłożenia określonych dokumentów. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 15 listopada 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) wpłynęło pismo Wójta Gminy [...] interwencyjne w związku z nielegalną budową zbiornika odpadów na działce nr [...], obręb W., gm. S..

W wyroku przytoczono dalej, że podczas kontroli ustalono, że na przedmiotowej działce wybudowany jest zbiornik ziemny o wym. 69,00 x 42,00 m (korona) i 44,00 x 33,00 m (dno zbiornika). Głębokość zbiornika wynosi 4,50 - 5,00 m, jego skarpy i dno wyłożone są geomembraną zgrzewaną na gorąco, zbiornik został ogrodzony. Uczestniczący w kontroli inwestor – Z. W. P. – oświadczył, że o pozwolenie na budowę nie ubiegał się, ponieważ uzyskał informację od Dyrektora Wydziału [...] Starostwa Powiatowego w S., że na budowę przedmiotowego obiektu nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Zbiornik został wykonany na przełomie października i listopada 2017 r. i docelowo ma służyć do magazynowania nawozu płynnego (tzw. pofermentu) w okresie od grudnia do końca lutego, ponieważ w tych miesiącach nie można wywozić go na pola.

Jak wynika z dalszych ustaleń sądu wojewódzkiego PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., uPb), wstrzymał roboty budowlane przy budowie zbiornika oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania tego obiektu, tj.:

- decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji;

- decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...];

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem właściwej izby samorządu zawodowego o wpisie projektanta na listę członków izby, aktualnym na dzień sporządzenia projektu;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zażalenie na to postanowienia złożył Z. P. zarzucając błędną kwalifikację prawną wykonanego obiektu. Zdaniem inwestora jest on zwykłym urządzeniem rolniczym, nie zaś obiektem budowlanym i jak wskazał Starosta [...] w piśmie z dnia 24 listopada 2017 r., na jego realizację pozwolenie na budowę ani zgłoszenie nie było wymagane.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że PWINB powołanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyższego stopnia podał, że w wyniku wykonanych przez inwestora robót budowlanych powstała budowla ziemna, wymieniona w art. 3 pkt 3 uPb, jako jeden z rodzajów budowli. Budowle zaś w świetle przepisu art. 3 pkt 1 są obiektami budowlanymi innymi niż budynki i obiekty małej architektury. Przedmiotowy zbiornik został wykonany z użyciem wyrobów budowlanych w postaci materiału izolacyjnego. Przepisy art. 29-31 uPb nie zwalniają inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budowli ziemnej, zatem w ocenie PWINB organ I instancji słusznie stwierdził, że w niniejszej sprawie było ono wymagane, jednakże inwestor nim nie dysponował. Dlatego w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo wydano zaskarżone postanowienie, wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i zobowiązujące do przedłożenia dokumentacji koniecznej do ewentualnego zalegalizowania zrealizowanego obiektu, zaś rolniczy charakter wykonanego obiektu nie powoduje zwolnienia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na jego budowę.

Skargę na postanowienie PWINB złożył Z. P. zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, 8, 77, 107 § 3 w zw. z art. 15 i 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wniesienia skargi: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., K.p.a.), poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, brak odniesienia się od zarzutów powołanych w zażaleniu oraz pobieżne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia;

- art. 7a § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na braku uwzględnienia okoliczności, że dwa różne organy, tj. organ administracji architektoniczno–budowlanej oraz organ nadzoru budowlanego, przedstawiły odmienną wykładnię przepisów uPb;

- art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie uwzględnienie okoliczności, że nie można przypisać skarżącemu dopuszczenia się samowoli budowlanej uzasadniającej wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 uPb;

- art. 7 i 8 K.p.a., poprzez wydanie przez organ takiego rozstrzygnięcia, które nie uwzględnia słusznego interesu strony oraz podważa zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 3 pkt 1 i 3 uPb, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że niecka terenowa – laguna, zagospodarowana w celu składowania nawozu (pofermentu) na potrzeby prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa rolnego, jest budowlą ziemną stanowiącą rodzaj obiektu budowlanego, w sytuacji gdy jest ona zwykłym urządzeniem rolniczym i nie można zaklasyfikować jej jako budowli, ani jako obiektu budowlanego;

- art. 48 ust. 2 i 3 uPb, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wykonanie przez skarżącego prac polegających na zagospodarowaniu niecki terenowej – laguny – w celu składowania nawozu na potrzeby prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, skutkuje koniecznością przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego pomimo, że nie można było przypisać skarżącemu samowoli budowlanej, gdyż działał w oparciu o stanowisko organu administracji architektoniczno-budowlanej informujące o braku konieczności uprzedniego uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia tego typu robót;

- art. 50 i 51 uPb, poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wszczęcia wobec skarżącego postępowania naprawczego w miejsce błędnie wszczętego postępowania legalizacyjnego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację dotyczącą podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że przedmiotowa inwestycja prawidłowo została zakwalifikowana przez organy nadzoru budowlanego jako budowla w postaci budowli ziemnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 uPb. Inwestycja wykonana przez skarżącego stanowi wyrobisko o oznaczonych gabarytach, jest ono widoczne, istnieje w kategoriach obiektywnych, ma charakter kubaturowy i ma być wykorzystywana w określonym celu.

W ocenie sądu pierwszej instancji budowa przedmiotowej budowli ziemnej wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 28 ust. 1 uPb, a przepisy art. 29 i 30 uPb nie dawały podstaw do uznania, że została zwolniona z powyższego obowiązku. Pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b - c uPb nie wymaga budowa płyt do składowania obornika i szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m³. Inwestycje takie wymagają zgłoszenia. Zdaniem tegoż sądu bezspornie przedmiotowa inwestycja nie mogła zostać zakwalifikowana ani jako płyta do składowania obornika, ani także jako szczelny zbiornik na gnojówkę lub gnojowicę. Stąd też sąd wojewódzki stwierdził, że zastosowany tryb legalizacyjny z art. 48 uPb był prawidłowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i opierając ją na następujących podstawach:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, Ppsa):

1) art. 3 pkt 1 i 3 uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż niecka terenowa – laguna, zagospodarowana w celu składowania nawozu (pofermentu) na potrzeby prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa rolnego, jest budowlą ziemną stanowiącą rodzaj obiektu budowlanego, w sytuacji gdy jest ona urządzeniem rolniczym i nie można zaklasyfikować jej jako budowli, ani jako obiektu budowlanego;

2) art. 48 ust. 2 i 3 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wykonanie przez skarżącego prac polegających na zagospodarowaniu niecki terenowej – laguny w celu składowania nawozu (pofermentu) na potrzeby prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego tzw. postępowania legalizacyjnego ze względu na rzekome całkowite zignorowanie przez skarżącego władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego, w sytuacji gdy skarżący działał w oparciu o stanowisko organu administracji architektoniczno-budowlanej wyrażone na jego wniosek przed przystąpieniem do realizacji robót, informujące o braku konieczności uprzedniego uzyskania przez niego pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia tego typu robót, a zatem nie można postawić mu zarzutu samowoli budowlanej, gdyż skarżący podjął czynności zmierzające do uzyskania formalnej zgody na realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego;

3) art. 50 i art. 51 uPb poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wszczęcia wobec skarżącego tzw. postępowania naprawczego w miejsce błędnie wszczętego postępowania legalizacyjnego, w sytuacji gdy właściwym było uznanie, że wobec realizacji przez skarżącego inwestycji w oparciu o stanowisko właściwego w sprawie organu architektoniczno-budowlanego zastosowanie w sprawie może mieć ewentualnie tryb naprawczy;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa):

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi i nie uchyleniu postanowień organów I i II instancji oraz braku umorzenia postępowania administracyjnego, pomimo że postanowienia te zostały wydane bez rozważenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności pisma Starosty [...] z dnia 24 listopada 2017 r. oraz nieuwzględnienie okoliczności, iż nie można przypisać skarżącemu dopuszczenia się samowoli budowlanej uzasadniającej wszczęcie tzw. postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 uPb, w sytuacji gdy działał on w zaufaniu do organów państwa, w oparciu o stanowisko organu administracji architektoniczno-budowlanej informujące o braku konieczności uprzedniego uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia tego typu robót;

2) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 45 ust. 1

Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na nieustosunkowaniu się przez sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez organy I i II instancji takiego rozstrzygnięcia, które nie uwzględnia słusznego interesu strony oraz podważa zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej oraz uchylenie się przez sąd od dokonania szczegółowej oceny zachowania skarżącego polegającego na zastosowaniu się przez niego do interpretacji przepisów prawa budowlanego dokonanych przez organ architektoniczno-budowlany w kontekście zastosowania trybu legalizacji skutków samowoli budowlanej, co doprowadziło do złamania konstytucyjnego prawa skarżącego do sprawiedliwego procesu;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu postanowień organów I i II instancji oraz braku umorzenia postępowania w sprawie mimo naruszenia przez organy I i II instancji art. 7a § 1 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia okoliczności, iż różne organy, tj. organ administracji architektoniczno-budowlanej oraz organ nadzoru budowlanego, przedstawiły odmienną wykładnię przepisów uPb, co przy prawidłowym zastosowaniu powyższego przepisu powinno prowadzić do rozstrzygnięcia istniejących wątpliwości na korzyść strony i w konsekwencji do uznania, że skarżący nie był zobligowany do uzyskania pozwolenia na budowę ani do zgłoszenia zamierzonych prac do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Ponadto strona skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 Ppsa, oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niezasadne i krzywdzące dla skarżącego jest stwierdzenie, iż całkowicie zignorował uzyskanie jakiejkolwiek formalnej zgody na realizację inwestycji. Zdaniem tejże strony sąd pierwszej instancji nie zauważył, że skarżący podjął czynności zmierzające do formalnej legalizacji realizowanej przez niego inwestycji. Przed rozpoczęciem prac zwrócił się do właściwego organu architektoniczno-budowlanego, tj. Starostwa Powiatowego w S., gdzie poinformowano go, że tego typu urządzenie nie wymaga ani zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe stanowisko było konsekwentnie podtrzymywane przez Starostwo Powiatowe w S. w toku postępowania przed PINB, co jednoznacznie potwierdza pismo z dnia 24 listopada 2017 r., do którego odwołuje się również sąd wojewódzki w uzasadnieniu skarżonego wyroku, przedstawiając stan sprawy. Skarżący rozpoczynając budowę laguny bez uzyskania pozwolenia na budowę ani też formalnego zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego działał w zaufaniu do organów administracji publicznej na podstawie udzielonej mu przez Starostwo Powiatowe w S. informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Ponieważ zachodziły przesłanki z art. 182 § 2 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez "jego niezastosowanie" polegające na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności w aspekcie podnoszenia zarzutów naruszenia art. 7 i 8 § 1 K.p.a.

Z art. 141 § 4 Ppsa, stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", wynika obowiązek zamieszczenia w wyroku oznaczonych jego elementów. Wszystkie te elementy wyrok II SA/Bk 154/18 zawiera.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie cyt. przepisu musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżący kasacyjnie wywodząc o naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej uznać wypadnie, że sąd wojewódzki w sposób dostateczny wskazał przyczyny, z powodu których ocenił skargę jako uzasadnioną.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami formalnymi wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl). Zaskarżony wyrok spełnia te wymagania. To, że skarżący kasacyjnie uznaje, że w kwestionowanym wyroku w jego ocenie nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi, nie skutkuje z kolei trafnością zarzutu naruszenia cyt. art. 141 § 4 Ppsa. Zdaniem Sądu, skarżący kasacyjnie naruszenia cyt. przepisu w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa, nie wykazał.

Istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do prawidłowej kwalifikacji wykonanego obiektu przez inwestora, w szczególności ustalenia, czy doszło do zrealizowania budowli ziemnej na której wykonanie potrzebne było uzyskanie pozwolenia budowlanego. Skarżący istotnie w swej skardze podnosił zarzut naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. w aspekcie braku rozważenia wpływu na kierunek ich orzekania uzyskania uprzedniej informacji w Starostwie Powiatowym w S. co do braku potrzeby wydawania pozwolenia na budowę odnośnie przedmiotowej inwestycji, w wyroku sądu pierwszej instancji ograniczono się zaś do uznania słuszności stwierdzenia organów nadzoru budowlanego, że nie są one związane treścią pisma organu administracji architektoniczno-budowlanej, a są związane przepisami uPb. Rzecz jednak w tym, że nawet subiektywne odebranie przez skarżącego braku ustosunkowania się do tych zarzutów skargi, nie dowodzi a priori skuteczności przywołanej w tym miejscu podstawy kasacyjnej. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 K.p.a.). Trzeba także dostrzec, że organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu wyraźnie wskazał, że nie podziela stanowiska zaprezentowanego w piśmie Starosty S. z dnia 24 listopada 2017 r. odnośnie kwalifikacji prawnej zrealizowanej inwestycji. Z art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb wynika, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego oraz kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym trafna była konstatacja zawarta w postanowieniu organu II instancji odnośnie braku związania przyjętą w w/w piśmie Starosty S. kwalifikacją wykonanych przez inwestora robót budowlanych.

Nietrafny jest w powyższym aspekcie zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. WSA w Białymstoku nie pominął – jak to się mu zarzuca w skardze kasacyjnej – okoliczności uzyskania przez skarżącego stanowiska organu administracji architektoniczno-budowlanej o braku konieczności posiadania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania obiektu budowlanego – laguny służącej dla przechowywania płynnego nawozu, lecz wyraźnie wskazał w motywach swego wyroku, że uzyskanie takiego stanowiska nie ekskulpowało działania strony skarżącej (s. 8 wyroku II SA/Bk 154/18). Gwoli ścisłości należy przy tym wziąć pod uwagę, że skarżący przed dokonaniem robót budowlanych nie kierował pisemnego wniosku do Starosty, w przedmiocie ewentualnego pozwolenia na budowę ani wniesienia uprzednio zgłoszenia dla potrzeb zrealizowania inwestycji. Wynika to chociażby z wyjaśnień samego skarżącego złożonych w trakcie rozprawy przed WSA w Białymstoku. Taka informację od organu architektoniczno-budowlanego skarżący uzyskał już po rozpoczęciu inwestycji.

B. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z przepisami art. 7, 7a § 1, 8, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Nietrafne są te zarzuty, które sprowadzają się do tego, że sąd pierwszej instancji miałby nie uwzględnić skargi przez to, że z kolei organy nadzoru budowlanego nie rozpatrzyły całości materiału dowodowego, w szczególności pisma Starosty S. z dnia 24 listopada 2017 r. oraz braku uwzględnienia odmiennych wykładni przepisów uPb, a co powinno prowadzić do rozstrzygnięcia istniejących wątpliwości na korzyść strony w konsekwencji uznania, że inwestor winien legitymować się pozwoleniem na budowę. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika wyraźnie, że PWINB w podjęciu rozstrzygnięcia nie pominął stanowiska Starosty S., lecz go z przyczyn merytorycznych nie podzielił. Dał temu wyraz organ II instancji w motywach swego postanowienia. Nie można także skutecznie zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenia art. 7a § 1 K.p.a., zaś sądowi wojewódzkiemu błędnej wykładni cyt. przepisu. Skarżący kasacyjnie raz jeszcze eksponuje stanowisko Starosty S. co do kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestora robót, gdzie wywodzi się, iż doszło do wykonania "zwykłego urządzenia rolniczego" i w tym zakresie podnosi konieczność uwzględnienia dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a. Rzecz jednak w tym, że jak to uprzednio w pkt A niniejszego uzasadnienia już wyłuszczono, to organy nadzoru budowlanego są uprawnione oraz zobowiązane do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego oraz kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Innymi słowy, to nie organ administracji architektoniczno-budowlanej (Starosta [...]), ale organy nadzoru budowlanego (PINB i PWINB) są uprawnione do oznaczonej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w toku prowadzonego przez siebie postępowania. Nie mogło także mieć znaczenia kwestia traktowania przez PINB wykonanego obiektu budowlanego jako zbiornika, zaś przez PWINB jako budowli ziemnej. Z punktu widzenia wykonania bez uprzedniego pozwolenia na budowę czy zgłoszenia zamiaru wykonania obiektu budowlanego oba te pojęcia mieszczą się w treści definicji ujętej w art. 3 pkt 3 uPb jako budowla.

C. Nie jest trafny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 1 i 3 uPb polegające na błędnym uznaniu, że niecka terenowa – laguna zagospodarowana w celu składowania nawozu (pofermentu) na potrzeby prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa rolnego jest budowlą ziemną stanowiącą rodzaj obiektu budowlanego, w sytuacji gdy ma być ona urządzeniem rolniczym i nie można zaklasyfikować jej jako budowli, ani jako obiektu budowlanego. Skarżący kasacyjnie nie kwestionował ustaleń organów nadzoru budowlanego odnośnie kształtu owej laguny, ani tego, że jej dno i skarpy zostały wyłożone geomembraną. Nie kwestionował także przed sądem wojewódzkim wykonania takiego zbiornika, w skardze kasacyjnej zaś nazwano działania inwestora "zagospodarowaniem niecki terenowej". To "zagospodarowanie" polegało w istocie na wykonaniu robót ziemnych nadających kształt budowli i użyciu materiału budowlanego (geomembrany), w skardze kasacyjnej przyznano iż dokonano wyprofilowania istniejącej niecki terenowej i wyłożono jej folią. Niesporny jest także cel tych działań – zbiornik ma służyć przechowywaniu nawozu w formie płynnej, celem jego dalszego wykorzystania w działalności rolniczej. Trafne przeto było stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że doszło do zrealizowania obiektu budowlanego w postaci budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb. Zasadnie również sąd pierwszej instancji eksponował konieczność uwzględniania, że powstały zbiornik służący przechowywaniu nawozów, poddany jest reglamentacji prawa budowlanego, w tym aspekcie wskazano stosowne przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81 ze zm.).

D. W konsekwencji nie są trafne dalsze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust. 2 i 3 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 50-51 uPb poprzez ich niezastosowanie. Stanowisko sądu pierwszej instancji odnośnie zastosowania oznaczonego trybu likwidacji popełnionej samowoli budowlanej nie jest jednoznaczne, skoro na s. 7 zaskarżonego wyroku stwierdzono, że: "Konkretna kwalifikacja prawna inwestycji pozwoli zaś ocenić czy zastosowany tryb legalizacji z art. 48 p.p. był prawidłowy. Przy czym w ocenie Sądu w sprawie niniejszej w grę mógł wchodzić tylko tryb z art. 48 lub z art. 49b p.b. Wykluczony był tryb naprawczy z art. 50 – 51 p.b.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie organy nadzoru budowlanego zastosowały tryb likwidacji samowoli budowlanej określonej w przepisach art. 48 uPb. Na wykonanie takiego obiektu budowlanego jaki zrealizował skarżący kasacyjnie, niewątpliwie należało uzyskać uprzednio pozwolenie na budowę, w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przepisów art. 29 i 30 uPb. Niesporne jest również, że na realizację wykonanej budowli nie uzyskano uprzednio pozwolenia na budowę, tego braku nie mogła rekompensować błędna informacja od Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Architektury Starostwa Powiatowego w S., z której wynikać miało, że inwestor na realizację swego zamierzenia nie potrzebuje pozwolenia na budowę ani wniesienia uprzednio zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Prawidłowym zatem trybem likwidacji samowoli budowlanej będzie tryb ujęty przepisami art. 48 uPb. Trafna zatem jest konstatacja sądu a quo, że w grę nie wchodziło stosowanie przepisów art. 50-51 uPb, skoro przepisy te mogą mieć zastosowanie w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 uPb lub art. 49b ust. 1 uPb. Są to rozłączne tryby likwidacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.

E. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.