Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 108/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm. zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/ Burmistrz Miasta M. ustalił obciążającą M. K. i T. P. jednorazową opłatę w kwocie [...]zł z tytułu zbycia przez nich jako współwłaścicieli działki nr A o powierzchni [...] m2 i działki nr B o powierzchni [...] m2 oraz wynoszącego 2/[...] cz. udziału we własności działek nr C i nr D położonych w M. przy ul. A, których wartość wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. wprowadzonej uchwałą Rady Miejskiej M. nr [...] z dnia [...]r. /zwanej dalej uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia [...] r./. W uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający stwierdził, że wymienione w niej działki oraz udziały w działkach M. K. i T. P. zbyli aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia [...] 2005 r. Nieruchomości te otrzymali wcześniej na współwłasność umową darowizny z dnia [...] 2002 r. Rep. [...] – M. K. od męża J. K. a T. P. od ojca M. P.. Działki te zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta M. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia [...] r. znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem "[...] – tereny upraw polowych". W następstwie zaś uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmiany fragmentu w/w planu, zatwierdzonej następnie uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. – działki nr A i nr B znalazły się na terenach oznaczonych symbolami [...] i [...]z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową o charakterze rezydencjonalnym a działki nr C i D na terenach oznaczonych symbolami [...] i [...] przeznaczonych pod drogi lokalne i ulice typu sięgaczowego. W związku ze zmianą treści planu wzrosła wartość działek nr A i nr B o kwotę [...] zł. Zbywców obciąża zatem jednorazowa opłata w wysokości 15 % wzrostu ich wartości tj. w kwocie [...] zł. Dla terenów oznaczonych w obowiązującym planie symbolami [...] i [...] ustalono zerową stawkę opłaty planistycznej. Wzrost wartości działek stanowiący podstawę wyliczenia określonej w decyzji opłaty ustalono zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego. Organ orzekający powołał się nadto na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaprezentowane w wyroku z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 947/03, zgodnie z którym możliwe jest obciążenie opłatą planistyczną zbywcy nieruchomości, który nabył jej własność w drodze darowizny zawartej z osobą bliską, jeżeli do zbycia takiego dochodzi w okresie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik M. K. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania względnie o jej zmianę w części określającej wysokość ustalonej jednorazowej opłaty. Uzasadniając odwołanie stwierdził, że w sprawie nie zachodzi sytuacja o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zbycia nieruchomości nie dokonał podmiot będący jej właścicielem w dacie uchwalenia względnie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodujących wzrost wartości nieruchomości. Odwołująca się nabyła bowiem objęte postępowaniem działki już po zmianie planu zagospodarowania. W czasie gdy była ich właścicielem nie doszło zatem do wzrostu ich wartości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania. Stwierdzono nadto, że podstawę prawną decyzji administracyjnej może stanowić jedynie obowiązujące prawo, a nie stanowisko sądu zawarte w wyroku wydanym w indywidualnej sprawie. Zdaniem pełnomocnika odwołującej się doszło też do znacznego zawyżenia wartości działek, przyjętej do podstawy ustalonej opłaty jednorazowej.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się m.in. na treść art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa uchyliło w/w decyzję Burmistrza Miasta M. i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO podzieliło stanowisko odwołującej się, że w sprawie nie zachodzi sytuacja o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla zastosowania tego przepisu muszą bowiem zaistnieć zdaniem SKO łącznie dwie przesłanki "istniejące w tym samym okresie obejmującym termin 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące /art. 37 ust. 3 ustawy/. Pierwsza z nich polega na wzroście wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a druga na fakcie zbycia tej nieruchomości - której wartość w w/w sposób wzrosła – przez jej właściciela albo użytkownika wieczystego". Zdaniem SKO w sprawie została spełniona tylko druga z tych przesłanek bowiem współwłaściciele nieruchomości dokonali jej sprzedaży aktem notarialnym z dnia [...] 2005 r. W okresie między nabyciem objętych postępowaniem działek w drodze darowizny a ich sprzedażą w dniu [...] 2005 r. nie doszło natomiast do zmiany ich wartości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana wartości działek nastąpiła bowiem w związku ze zmianą planu zagospodarowania wprowadzoną uchwałą Rady Miejskiej M. z [...] r., która weszła w życie jeszcze przed zawarciem umowy darowizny z dnia [...] 2002 r. W drodze umowy darowizny odwołująca się nabyła już zatem działki przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe o charakterze rezydencjonalnym i ich wartość do daty ich sprzedaży w związku z uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania już nie wzrosła. Inna wykładnia obowiązujących przepisów prowadziłaby zdaniem organu odwoławczego do nierównego traktowania osób obdarowanych, uzyskujących w drodze umowy darowizny tytuł własności nieruchomości. Stanowiłaby też naruszenie wynikającej z art. 7 Kpa zasady ochrony słusznego interesu obywali. Stwierdziło też SKO, że stanowisko, na które powołał się organ I instancji, zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 947/03, zostało wyrażone w sprawie o innym stanie faktycznym i prawnym.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina M. wniosła o uchylenie omówionej wyżej decyzji SKO w K. jako wydanej jej zdaniem z naruszeniem art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 i 3 Kpa. Zdaniem skarżącej spełnione zostały zawarte w art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki pobrania od M. K. i T. P. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości do jakiej doszło w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego dokonaną uchwałą Rady Miejskiej M. Nr [...] z dnia [...] r. Do sprzedaży przez nich nieruchomości doszło bowiem w ciągu 5 lat od wejścia w życie przedmiotowej zmiany planu. Skarżąca powołała się w tym względzie również na pogląd prawny WSA w Gliwicach przytoczony w decyzji organu I instancji, zachowujący aktualność również w odniesieniu do uregulowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej SKO nie wykazało też bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Wskazała nadto Gmina, że ma interes prawny we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a./, gdyż objęta postępowaniem opłata stanowi jej dochód, którego możliwości uzyskania została pozbawiona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdziło, że treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako przepisu zobowiązującego nie może być interpretowana rozszerzająco.

W piśmie procesowym z dnia [...] 2007 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania M. K. wniósł o oddalenie skargi przychylając się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że stojąc na stanowisku skarżącej Gminy byłaby ona uprawniona do renty planistycznej przy każdorazowym zbyciu tej samej nieruchomości objętej zmianą planu, gdyby do zbycia tego doszło w okresie 5 lat, od daty zmiany planu, co pozostawałoby w rażącej sprzeczności z ratio legis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Interpretacja przepisów zawarta w skardze byłaby też sprzeczna z wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez strony przeciwne a ze względów, które Sąd nie będąc związany jej wnioskami i zarzutami wziął pod rozwagę z urzędu /art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a./. W pierwszej kolejności należy podnieść, że Sąd uznał skargę wniesioną przez Gminę M. w sprawie, w której w I instancji orzekał organ wykonawczy tej Gminy tj. Burmistrz Miasta M., za dopuszczalną w świetle treści art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. Należy odróżnić bowiem zdaniem Sądu uprawnienia organu wykonawczego gminy uprawnionego jednocześnie na mocy obowiązujących przepisów proceduralnych do orzekania w indywidualnych sprawach jako organ administracji publicznej od uprawnień tego organu jako reprezentującego na zewnątrz gminę stanowiącą osobę prawną, posiadającą własny interes prawny do wniesienia skargi. W tym względzie, mając świadomość istniejącej w orzecznictwie rozbieżności, Sąd przychyla się do argumentacji przyjętej m.in. przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. III RN 104/00, OSP 2002, nr 10, poz. 133 i w postanowieniu z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. III RN 189/01, OSNP 2002, nr 8, poz. 177.

Uznanie Gminy M. za podmiot uprawniony z punktu widzenia formalnego do wniesienia skargi skutkuje potrzebą rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym kwestii czy Gmina ta miała interes do jej wniesienia w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. Dopiero bowiem wykazanie takiego interesu stwarza podstawy do oceny w postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem /w związku z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153 poz. 1569/. Dokonując rozpoznania sprawy w tym względzie Sąd doszedł do przekonania, że taki interes po stronie skarżącej Gminy, jako osoby prawnej działającej we własnym imieniu /w sprawie indywidualnej/, nie występuje. Należy bowiem odróżnić prawa i obowiązki tej Gminy w ramach jej działania w sferze imperium, kiedy to realizuje ona prawa i obowiązki w ramach przysługującego jej władztwa mającego swoje źródło w uprawnieniach wynikających z uprawnień państwa, którego interesy realizuje, od praw i obowiązków, które przysługują jej i które wykonuje w ramach dominium występując m.in. w stosunkach cywilnoprawnych wynikających z przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych na równi z innymi podmiotami prawnymi. Do pierwszej sfery działania gminy należy zaliczyć jej działania jako podmiotu realizującego prawa i obowiązki określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustawy, które są związane z wykonywaniem zadań publicznych, w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej /zadania własne/ oraz innych zadań wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa. Wykonywanie tych zadań łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela. Działając w tej sferze w ramach władztwa państwowego gminie nie przysługuje droga sądowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie indywidualnej, chyba, że uprawnienie takie wynikałoby z przepisów szczególnych /tak w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP/.

Dla rozstrzygnięcia kwestii czy Gmina M. ma interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej decyzji SKO w K. konieczna jest zatem odpowiedź na pytanie czy pobranie objętej postępowaniem opłaty wiąże się z wykonywaniem przez gminę zadań pubicznoprawnych czy też jest realizowaniem jej uprawnień w sferze jej dominium /w sferze jej uprawnień majątkowych jako osoby prawnej/. Biorąc pod uwagę okoliczność, że wymierzenie i pobranie spornej opłaty następuje w trybie publicznoprawnym oraz że jej wysokość nie jest ustalana na zasadzie ekwiwalentności świadczeń stron takiego postępowania, należy zdaniem Sądu dojść do wniosku, że rozstrzygnięcia w tej kwestii są realizowane w ramach władztwa państwowego /imperium/ a nie w ramach dominium gminy. Tak też należy rozumieć zdaniem Sądu zawarty w art. 36 ust. 4 ustawy zapis, że przedmiotowa jednorazowa opłata jest dochodem własnym gminy. Oznacza to /wobec braku odmiennego uregulowania szczególnego/, że gminy nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. do wnoszenia skarg w tego typu sprawach /tak też przyjął tutejszy Sąd m.in. w prawomocnym wyroku z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 3256/03/.

Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Z uwagi na omówione wyżej przesłanki rozstrzygnięcia Sądu nie jest on uprawniony do zajęcia w tym postępowaniu przesądzającego stanowiska co do legalności zaskarżonej decyzji, w tym do potwierdzenia względnie do zanegowania stanowiska wyrażonego w wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 947/03, na które powołał się organ I instancji. Ogólnie jedynie /nie przedstawiając szerszej argumentacji/ Sąd czuje się uprawniony zwrócić uwagę na ratio legis unormowania zawartego w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego istota sprowadza się zdaniem Sądu do stwierdzenia, że jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości /lub jej części/, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje /w związku z treścią art. 37 ust. 1 ustawy/ tę nieruchomość /lub jej część/ to gmina ma obowiązek pobrać od sprzedającego jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenie to może gmina zgłosić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Nie ulega przy tym wątpliwości, że opłata taka może być pobrana w związku z uchwaleniem danego planu lub dalszą jego zmianą tylko raz, a więc tylko od pierwszego sprzedawcy. Uzyskuje on bowiem /lub na taką możliwość/ korzyść majątkową związaną z uchwaleniem lub zmianą planu. Gdyby bowiem planu nie uchwalono lub nie doszło do jego zmiany sprzedawałby nieruchomość o niższej wartości. Z tak rozumianego ratio legis nie da się wyprowadzić zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę /tym bardziej nie wynika to z treści w/w przepisów/ wniosku, że do uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania musi dojść w czasie gdy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym był sprzedający /pierwszy sprzedający/.