Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1704/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 154, art. 141 par. 4 i art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 800/14 w sprawie ze skarg A. sp. z o.o. z siedzibą we W., B. sp. z o.o. z siedzibą w P., C. sp. z o.o. z siedzibą w P., D. sp. z o.o. z siedzibą w P. przeciwko Radzie Miasta i Gminy Wronki w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2011 r. sygn. IV SA/Po 958/11 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. IV SA/Po 800/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi: A. Sp. z o.o. z siedzibą we W., B. Sp. z o.o. z siedzibą w P., C. Sp. z o.o. z siedzibą w P., D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniesione przeciwko Radzie Miasta i Gminy Wronki w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2011 r., sygn. IV SA/Po 958/11.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wyrokiem z 17 lutego 2011 r., sygn. IV SA/Po 986/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględniając skargę W. S.: 1. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 30 czerwca 2010 r. nr XLIII/325/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej załącznika nr 2, o którym mowa w § 2 pkt 2 uchwały w zakresie zapisów stanowiących o dopuszczalności: a) lokalizacji elektrowni wiatrowych wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej; 2. stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku nie może być wykonana; 3. zasądził zwrot kosztów postępowania

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1004/11, uchylił wyrok z 17 lutego 2011 r. w punkcie 1b i 3 oraz przekazał sprawę - w tym zakresie - Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną. Sąd kasacyjny zauważył, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązujące wówczas przepisy art. 10 ust 2 pkt 6,7 i 16 u.p.z.p. i § 7 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) stanowiły, że w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego i inne obszary problemowe, a także ustalały sposób określenia tych obszarów na rysunku studium. Rada Miasta i Gminy ustaliła zarówno obszary oznaczone symbolem EW na rysunku w skali 1: 25000 będącym załącznikiem do uchwały na których dopuszcza się lokalizowanie elektrowni wiatrowych, jak i wskazała też sposób ich lokalizacji jako dodatkowy warunek, w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej. Sąd I instancji tego rozróżnienia nie dokonał. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: po pierwsze Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien odnieść się do tego, czy w świetle wskazanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym uprawnień wynikających z jej art. 3 ust. 1 i rozporządzenia (w brzmieniu z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały), jest dopuszczalne określenie obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych. Po drugie, Sąd I instancji powinien rozważyć, czy ustalony sposób lokalizacji elektrowni wiatrowych (tj. minimalna ich odległość od zabudowy mieszkaniowej 800 m) uzasadniony jest koniecznością uwzględnienia zgodnie z art. 11 pkt. 8 lit. j i pkt 9 u.p.z.p., pierwszej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16 marca 2010 r. na którą powołuje się Rada Miasta i Gminy Wronki, której to Opinii, jak zwrócił uwagę NSA, nie dołączono do akt sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. IV SA/Po 958/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu: 1) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 30 czerwca 2010 roku nr XLIII/325/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie stanowiącym o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej, 2) stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt 1 nie może być wykonana oraz 3) zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku, mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 1004/11, Sąd I instancji stwierdził po pierwsze, że w świetle art. 10 ust. 2 pkt 6,7 i 16 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p.i § 7 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dopuszczalne jest określenie w studium obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych.

W art. 10 ust. 2 pkt 6,7 i 16 u.p.z.p. ustawodawca wskazał, iż w studium określa się w szczególności: obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym (pkt 6); obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 (pkt 7) oraz inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie (pkt 16). Natomiast rysunek projektu studium powinien zawierać określenie granic tych obszarów (§ 7 pkt 1 lit d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r.).

Dokonując oceny dopuszczalności określenia w studium obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych z uwzględnieniem treści art. 10 ust. pkt 6,7 i 16 u.p.z.p. Sąd stwierdził, że elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., ani innych obszarów problemowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 16 u.p.z.p.

Odnosząc się do oceny elektrowni wiatrowych przez pryzmat inwestycji celu publicznego Sąd zwrócił uwagę, iż w myśl art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej również jako: u.g.n.), do celów publicznych zalicza się wyłącznie budowę i utrzymywanie urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z urządzeń przesyłowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że chodzi o urządzenia służące transportowi (przesyłowi) energii celem dostarczenia do sieci dystrybucyjnych lub odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci przesyłowych. Podstawową zaś funkcją elektrowni wiatrowej jest wytwarzanie energii elektrycznej. Obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń ściśle służących do przesyłania energii elektrycznej stanowi ex definitione cel publiczny (wyrok NSA z 15 maja 2008 r. sygn. II OSK 548/07). Do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego nie wystarcza sama tylko więź funkcjonalna jaka istnieje między urządzeniem wytwarzającym energię a urządzeniami przesyłowymi, czy służącymi przesyłowi energii, o którą to więź w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Przeciwny pogląd, opowiadający się za zaliczeniem do inwestycji celu publicznego urządzenia wytwarzającego energię z uwagi na jego nierozerwalne powiązanie z elementami służącymi przesyłowi wytworzonej energii, pozostawałby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który w art. 6 u.g.n. ustanowił zamknięty katalog celów publicznych. Zdaniem Sądu, brzmienie art. 6 pkt 2 u.g.n. nie pozwala na zaliczenie budowy urządzeń wytwarzających energię do inwestycji celu publicznego, a zatem realizacja elektrowni wiatrowej nie oznacza realizacji celu publicznego (por. wyrok NSA z 11.05.2011 r., sygn. II OSK 506/10, wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1370/09, wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK1412/09).

Z tych względów WSA w Poznaniu uznał, że elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego, a więc nie znajdują do nich zastosowania przepisy art. 10 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do oceny elektrowni wiatrowych przez pryzmat art. 10 ust 2 pkt 16 u.p.z.p. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez obszar problemowy należy rozumieć obszar zjawiska z zakresu gospodarki przestrzennej lub występowania konfliktów przestrzennych wskazany w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dokonując wykładni przepisu art. 10 ust 2 pkt 16 u.p.z.p. Sąd uwzględnił stanowisko wyrażane w orzecznictwie i piśmiennictwie wskazujące na pojmowanie obszaru problemowego jako obszaru "będącego częścią przestrzeni geograficznej, który cechuje występowanie negatywnych zjawisk ze sfery społecznej, ekonomicznej i technicznej, które wywołują określone anomalie wewnętrzne i anormalność terenu", na którym występują "problemy szczególne dokuczliwe lub trudne do rozwiązania", lub "obszar o niskiej efektywności struktur społeczno-gospodarczych i przestrzennych, a więc wymagający ze strony planowania i polityki regionalnej specjalnych posunięć potrzebnych do rozwiązania zaistniałych problemów" (por. J. Bański, 1999, Obszary problemowe w rolnictwie Polski, 1, 2, 3, Prace Geogr., 172, IGiPZ PAN). Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż w kwestii ustalenia w studium obszaru problemowego rada gminy posiada możliwość podejmowania samodzielnych decyzji. Podstawę do podjęcia takiej decyzji powinna stanowić ocena obejmująca w szczególności: istniejący stan zagospodarowania, przyjęte kierunki dalszego rozwoju, planowane zmiany w użytkowaniu, zakres ewentualnego konfliktu przestrzennego, z uwzględnieniem wymagań wynikających z przepisów odrębnych, zarówno z zakresu kompetencji do podjęcia określonych działań, jak i braku dyspozycji przepisów prawa materialnego, co do przedmiotu potencjalnego konfliktu (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Kr 1284/07).

W świetle powyższych rozważań WSA w Poznaniu stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca nakłada na gminę obowiązek określenia w studium "obszarów problemowych", to przesądzenie w studium o lokalizacji elektrowni wiatrowych nie stanowi również realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 10 ust 2 pkt 16 u.p.z.p.

Dokonując oceny dopuszczalności określenia w studium obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych Sąd zauważył, że jakkolwiek określenie obszarów, na których rozmieszczone będą elektrownie wiatrowe nie wynika z art. 10 ust. 2 pkt 6,7 i 16 u.p.z.p., to zwrócić należy uwagę na użyte przez ustawodawcę w art. 10 ust. 2 sformułowanie "w szczególności" . Wskazuje ono, bowiem że katalog elementów studium, określony tym przepisem, nie jest zamknięty, ale ma charakter otwarty. Dlatego też przyjąć należy dopuszczalność określenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą elektrownie wiatrowe.

Sąd ustalił następnie, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w rozpoznawanej sprawie organy zrealizowały wymóg wystąpienia o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium m.in. do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W dacie podejmowania kwestionowanej uchwały istniał obowiązek wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Analiza zgromadzonej dokumentacji doprowadziła Sąd do wniosku, że sformułowane w zaskarżonej uchwale zastrzeżenie dotyczące dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej nie znajduje oparcia w Opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu w dniu [...] marca 2010 r. W świetle powyższego, Sąd stwierdził wadliwość uchwały w zakresie wskazanym w sentencji wyroku.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 230/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta i Gminy Wronki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 października 2011 r. sygn. IV SA/Po 958/11.

Skargi na niewykonanie przez Burmistrza Miasta i Gminy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 października 2011 r., sygn. IV SA/Po 958/11, w związku z postanowieniem tego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 868/12 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. o sygn. II OSK 230/12 wniosły A. Sp. z o.o. z siedzibą we W., B. Sp..z o.o w P., C. Sp.zo.o i D. Sp.zo.o z siedzibą w P.. Postanowieniem z dnia 21 października 2014 roku Sąd połączył skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. IV SA/Po 800/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi ww. podmiotów na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2011 r., sygn. IV SA/Po 958/11, oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w stanowiącym przedmiot skarg wyroku z dnia 25 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dostrzegł wadliwość uchwały w określonym zakresie, jednakże wyrok ten nie nakładał na organy żadnych obowiązków ani nie formułował wytycznych. Tym samym Sąd za bezpodstawne uznał zarzuty dotyczące bezczynności przejawiającej się niewykonywaniem ww. wyroku.

Sąd wskazał, że z niewykonaniem orzeczenia sądu w rozumieniu art. 154 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy właściwy organ po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku, uwzględniającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2, albo § 2 pkt 1-7, art. 146-148 lub 150 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. i uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności, nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego w terminach w prawie określonych.

Sąd podkreślił, iż przedmiotem jego kontroli była skarga na niewykonanie wyroku, w którym stwierdzono nieważność niektórych zapisów uchwały w przedmiocie studium, wskazując, iż nie zajmuje się bezczynnością w zakresie niepodejmowania uchwały w trybie art.101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu istotne jest to, czy organy niedopuścily się bezczynności po wydaniu takiego wyroku w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego w terminach w prawie określonych. Wymagało to rozstrzygnięcia, czy organy miały obowiązek ten wyrok wykonać i to w zakreślonym terminie. W stanowiącym przedmiot skargi wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego takich wytycznych nie zawarto.

Powołując się na stanowisko przyjęte w postanowieniu Naczelnego Sądu administracyjnego z 6 października 2011 r., sygn. II OSK 1501/11, WSA w Poznaniu stwierdził, że co do zasady gminy nie mają obowiązku sporządzania studium. Trudno więc mówić w tym przypadku o jakiejkolwiek bezczynności w zakresie niewykonania wyroku, którego dotyczą skargi. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymuje, z zastrzeżeniem, zasadę fakultatywności podejmowania uchwał w zakresie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jest to wyrazem samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).

Sąd wskazał, iż stosownie do art. 9 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zwanego dalej Studium (ust. 1). wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza Studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem,(ust. 2) Studium sporządza się dla obszarów w granicach administracyjnych gminy (ust. 3). Ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4). Studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Regulacja ta nie stanowi o obowiązku w rozumieniu konieczności wykonania czynności w zakreślonym terminie.

Zdaniem Sądu, jedynie przepis art. 87 ust. 4 u.p.z.p. zawierał obowiązek ustalenia Studium przez radę gminy w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, a więc do dnia 11 lipca 2004 r. – przez gminy, które do daty wejścia w życie ustawy nie sporządziły Studium. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w sprawie.

Sąd wskazał ponadto, że drugim wyjątkowym przepisem, który nakłada obowiązek zmiany lub uchwalenia Studium jest art. 12 ust. 3 u.p.z.p. przewidujący przypadek braku uwzględnienia w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w programach sporządzonych przez ministrów i centralne organy administracji rządowej służących realizacji celu publicznego o znaczeniu krajowym (art. 48 ust. 1 u.p.z.p.). Brak uwzględnienia tych inwestycji uprawnia wojewodę do wezwania rady gminy celem uchwalenia Studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie terminu wojewoda uzyskuje prawo zastępczego wykonania tego aktu ze skutkiem prawnym jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Cel publiczny definiuje art. 2 pkt 5 u.p.z.p. jako działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 6 stanowi, że celami publicznymi są poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego, wydobywanego metodą odkrywkową, zaś art. 7 p.g.g. rozstrzyga, że złoża kopalin nie stanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Opisany obowiązek nie jest tożsamym z zapisem art. 9 ust. 2 u.p.z.p. stanowiącego, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza Studium (lub jego zmianę – art. 27 u.p.z.p. ) uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem.

Treść wymienionego art. 9 ust. 2 u.p.z.p. ma na celu określenie zgodności Studium z wymienionymi dokumentami na datę jego sporządzenia lub datę jego zmiany. Nie stanowi natomiast o prawnym, zakreślonym czasowo obowiązku każdorazowej aktualizacji Studium do warunków wydawanych dokumentów.

Zmiana Studium lub miejscowego planu zagospodarowania zgodnie z art. 27 u.p.z.p. następuje w takim trybie w jakim są one uchwalane. Zatem również z treści tego przepisu nie wynika konkretny obowiązek zmiany Studium.

Przepis art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowią o tym jakie zasady uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1) oraz jakie uwarunkowania uwzględnia Studium – m.in. występowanie udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych (art. 10 ust. 1 pkt 11), występowanie terenów górniczych wyznaczonych na podstawie odrębnych przepisów (art. 10 ust. 1 pkt 12). Ponadto Studium określa obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nie leśne (art. 10 ust. 2 pkt 9), obiekty lub obszary dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny (art. 10 ust. 2 pkt 12), obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji (art. 10 ust. 2 pkt 14). W w/w zakresie, za wyjątkiem zapisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., również nie ma prawnego obowiązku bezzwłocznego przystąpienia do sporządzenia Studium lub sporządzenia jego zmiany. Wskazania dotyczą zakresu jaki powinien być uwzględniony w Studium w przypadku jego uchwalania lub uchwalania jego zmiany (ogólny nakaz uwzględnienia konkretnych treści w Studium). Nie odnoszą się natomiast do konieczności dokonywania tych czynności w danym momencie lub w innym wskazanym terminie. Jeżeli będą podejmowane czynności co do Studium to wówczas zaistnieje potrzeba uwzględnienia zakresu wymienionych regulacji. Zatem nie można z tych cytowanych treści przepisów wywodzić czynności nakazanej prawem w określnym terminie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaznaczono ponadto, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozstrzyga, kiedy określona kompetencja z zakresu planowania przestrzennego staje się zadaniem gminy o charakterze obligatoryjnym. Wskazują na to treści konkretnych przepisów tj.: art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 14 ust. 7 u.p.z.p. odsyłające do przepisów odrębnych (przy czym w tych przepisach odrębnych musi zaistnieć regulacja wprost stanowiąca o obowiązku "sporządzenia" Studium lub miejscowego planu lub ich zmiany); art. 12 ust. 3 u.p.z.p. z uwagi na ujęcie w Studium inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim; art. 87 nakazujący sporządzenie Studium w ciągu roku od wejścia w życie ustawy.

Pozostałe przepisy ustawy nie nakładają skonkretyzowanego, określonego w czasie, obowiązku sporządzenia Studium lub jego zmiany czy też sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany.

Odnosząc się to zarzutów skarżących dotyczących prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2013 w sprawie o sygn. IV SA/Po 958/11, którym odmówiono wykładni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 października 2011 r., IV SA/Po 958/11, Sąd zauważył, że w uzasadnieniu postanowienia podano, iż wyrok z 25 października 2011 r. został sformułowany w prawidłowy i precyzyjny sposób. Z pkt 1 sentencji wynika w sposób zrozumiały, że dotyczy on stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 30 czerwca 2010 r., nr XLIII/325/2010 w zakresie stanowiącym o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej. Sąd nie orzekł w sposób generalny o nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dopuszczalności lokowania elektrowni wiatrowych.

W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku z dnia 26 marca 2015 r. przez A. Spółkę z o.o. z siedzibą we W. skarżąca Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 154 § 1 p.p.s.a., art. 154 § 1 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. i art. 286 § 1 i § 2 p.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku dokonania rzetelnej i wnikliwej kontroli sądowej postępowania Burmistrza Miasta i Gminy Wronki oraz Rady Miasta i Gminy Wronki, do czego doszło w wyniku:

- błędnego przyjęcia przez Sąd, że istotą sporu w sprawie było ustalenie istnienia obowiązku sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy Sąd całkowicie pominął, że istotą sporu był obowiązek organów administracji uzgodnienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa uprzednio uchwalonego, obowiązującego studium w sposób wskazany w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2011 r., IV SA/Po 958/11;

- nieodniesienia się przez Sąd do zarzutów skargi i jej uzasadnienia wskazującego na konkretne okoliczności świadczące o niewykonaniu prawomocnego wyroku z 25 października 2011 r.,

- błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy administracji nie były obowiązane wykonać prawomocnego orzeczenia, zaś z bezczynnością w wykonaniu prawomocnego wyroku mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wyrok ów expressis verbis nakłada na organ obowiązki i formułuje wytyczne co do jego wykonania; zdaniem strony Sąd pominął, iż moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego dla organów publicznych wynika z jego prawomocności, zaś sprawa po zwróceniu akt organowi powinna być załatwiona zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, począwszy od dnia doręczenia organowi akt sprawy, bez konieczności udzielania jakichkolwiek dodatkowych wskazówek przez sąd.

W ocenie strony, naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzą, że Sąd nie rozpoznał istoty sprawy, dotyczącej niewykonania prawomocnego orzeczenia, zamiast której Sąd rozpoznał sprawę istnienia obowiązku organów administracji do sporządzenia studium w ogóle. Strona podniosła, że jej żądanie dotyczyło dostosowania istniejącego i obowiązującego studium do przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie domagała się zaś sporządzenia studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy. Rozważania Sądu na temat regulacji prawnych mogących wskazywać na prawo lub obowiązek organów samorządowych do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie wyjaśniają skarżącej przyczyn oddalenia skargi na niewykonanie prawomocnego orzeczenia w kontekście dostosowania do niego treści już istniejącego studium.

Spółka zarzuciła ponadto, że Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących w szczególności nieprzywrócenia w treści studium, w wyniku skreślenia jako nie posiadającego podstawy prawnej sformułowania "w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej i wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", sformułowania "(...) dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych zgodnie z obszarami wyznaczonymi na rysunku studium, w odległości nie mniejszej niż 500 m od zabudowy mieszkaniowej". Sąd pominął, że zgodnie z prawomocnym wyrokiem, nie został również zmieniony rysunek będący integralną częścią studium określający obszar, na którym mogą być posadowione elektrownie wiatrowe.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. strona wskazała, że wyrok z 25 października 2011 r. zawierał ocenę prawną dotyczącą nieważności zmian wprowadzonych do studium przez organy samorządowe. Ocena ta nakładała na organy obowiązek dostosowania do niej treści studium, bez konieczności formułowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jakichkolwiek wskazówek w tym zakresie.

Przysługująca wyrokowi z 25 października 2011 r. prawomocność formalna i materialna (art. 170 p.p.s.a.) każe, zdaniem strony, uznać, że niedopuszczalne jest aby organy samorządowe na skutek swojej bezczynności utrzymywały stan kwalifikowanej niezgodności studium z przepisami prawa, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem.

Ponadto, w ocenie skarżącej, przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. przewidujący, że do bezczynności może dojść po wyroku stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, nie wprowadza rozróżnienia wyroków na podlegające oraz niepodlegające wykonaniu.

Z powołanych względów strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Miasta i Gminy Wronki wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu była skarga na niewykonanie wyroku tego Sądu z dnia 25 października 2011 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 30 czerwca 2010 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie stanowiącym o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzucającej organom bezczynność przejawiającą się niewykonaniem tego wyroku poprzez przywrócenie w treści studium, w wyniku skreślenia jako nie posiadającego podstawy prawnej sformułowania "w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej i wyłącznie drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", sformułowania "(...) dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych zgodnie z obszarami wyznaczonymi na rysunku studium, w odległości nie mniejszej niż 500 m od zabudowy mieszkaniowej".

Zgodnie z art 154 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Wymaga zauważenia, że powyższy przepis, jakkolwiek zamieszczony w ustawie proceduralnej, jest materialnoprawną podstawą wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu, który nie wykonał wyroku sądowego. Prawidłowy sformułowany zarzut naruszenia tego przepisu skonstruowany powinien zostać zatem w oparciu o podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wraz ze wskazaniem, czy jego naruszenie polegało na błędnej wykładni tego przepisu, czy też niewłaściwym zastosowaniu (zob. wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2237/11). Błędnie zatem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej naruszenie tego przepisu zakwalifikowano jako naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadniczą przesłanką zastosowania art. 154 p.p.s.a. jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi w tym przedmiocie organ administracji nie wykonał wyroku sądu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że

wyrok z 25 października 2011 r. nie nakładał na organy żadnych obowiązków ani nie formułował wytycznych, których ewentualne nieuwzględnienie powinno prowadzić do uwzględnienia skargi złożonej w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygając te kluczowe dla sprawy zagadnienie należało stwierdzić, że w wyroku z dnia 25 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozstrzygnął następujące kwestie: po pierwsze, uznał, że w świetle art. 10 ust. 2 pkt 6,7 i 16 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p.i § 7 pkt 1 lit.d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dopuszczalne jest określenie w studium obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych. Po drugie sąd ten stwierdził, że elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., ani innych obszarów problemowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 16 u.p.z.p. Konsekwencją stwierdzenia, że elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego było następnie uznanie, że do elektrowni wiatrowych nie znajdują zastosowania przepisy art. 10 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. Po trzecie, wobec stwierdzenia, że elektrownie wiatrowe nie stanowią nie innych obszarów problemowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 16 u.p.z.p. i przyjął, że jakkolwiek ustawodawca nakłada na gminę obowiązek określenia w studium "obszarów problemowych", to przesądzenie w studium o lokalizacji elektrowni wiatrowych nie stanowi również realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 10 ust 2 pkt 16 u.p.z.p. Po czwarte, dokonując oceny dopuszczalności określenia w studium obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych Sąd zauważył, że jakkolwiek określenie obszarów, na których rozmieszczone będą elektrownie wiatrowe nie wynika z art. 10 ust. 2 pkt 6,7 i 16 u.p.z.p., to użyte przez ustawodawcę w art. 10 ust. 2 sformułowanie "w szczególności" wskazuje, że katalog elementów studium, określony tym przepisem ma charakter otwarty, co stanowi o dopuszczalności określenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą elektrownie wiatrowe. Sąd ustalił następnie, zgodnie z wiążącymi do wytycznymi NSA, że w rozpoznawanej sprawie organy zrealizowały wymóg wystąpienia o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium m.in. do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W dacie podejmowania kwestionowanej uchwały istniał obowiązek wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Analiza zgromadzonej dokumentacji doprowadziła Sąd do wniosku, że sformułowane w zaskarżonej uchwale zastrzeżenie dotyczące dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej nie znajduje oparcia w Opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu w dniu [...] marca 2010 r. W świetle powyższego, Sąd stwierdził wadliwość uchwały w zakresie wskazanym w sentencji wyroku.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można uznać, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie stanowiącym o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej jest równoważne z nakazem zmiany treści studium w sposób wskazany przez stronę skarżącą, tj. poprzez przywrócenia uprzednio obowiązującego sformułowania "dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych zgodnie z obszarami wyznaczonym na rysunku studium, w odległości nie mniejszej niż 500 m od zabudowy mieszkaniowej".

Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy administracji nie były obowiązane wykonać prawomocnego orzeczenia i pominięcie tego, że moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego dla organów publicznych wynika z jego prawomocności, zaś sprawa po zwróceniu akt organowi powinna być załatwiona zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, nie zauważa, że w pojęciu "oceny prawnej" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. mieści się tylko to stanowisko sądu na temat znaczenia przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, które zostało zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia (wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10). Wskazania co do dalszego postępowania nie mogą być rozumiane jako wskazówki przesądzające o sposobie rozstrzygnięcia sprawy, nakazujące organom wydanie konkretnego rodzaju rozstrzygnięcia, gdyż dotyczyć mogą tylko sposobu postępowania w przyszłości. Celem wytycznych jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś aprioryczne rozstrzygnięcie problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia organów (zob. T Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 697). Postawiony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie mógł zatem zasługiwać na uwzględnienie, skoro wyrok tego Sądu nie odnosił się do kwestii zgodności z prawem regulacji dopuszczającej lokalizację elektrowni wiatrowych zgodnie z obszarami wyznaczonym na rysunku studium, w odległości nie mniejszej niż 500 m od zabudowy mieszkaniowej, ani też, na skutek stwierdzonej nieważności części uchwały w sprawie studium, nie nakazywał zmiany tego studium w żądany przez stronę sposób, chociażby z tej przyczyny, iż w świetle art. 153 p.p.s.a. ze wskazanych powyżej względów, nie mógł tego uczynić.

Wskazując, z powoływaniem się na treść art. 170 p.p.s.a. (orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) że formalna moc wiążąca prawomocnego orzeczenia nakładała per se na organy obowiązek dostosowania treści studium do wyrażonej w nim oceny prawnej, bez jakichkolwiek dodatkowych wskazówek Sądu, skarżący kasacyjnie pomija to, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a). Przedmiotu rozstrzygnięcia wydanego w dniu 25 października 2011 r. nie stanowiła kwestia zmiany uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Granice przedmiotowe powagi rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku zamykały się na stwierdzeniu nieważności zapisów części uchwały niepowiązanej z jakimikolwiek wytycznymi co do dalszego postępowania w sprawie.

W odniesieniu do treści art. 154 § 1 p.p.s.a. warto także zauważyć, że brzmienie tego przepisu w analizowanym stanie prawnym wskazywało, że powyższy przepis wyróżniał dwie sytuacje, w których możliwe było wystąpienie ze skargą o wymierzenie organowi grzywny po pierwsze wówczas, gdy uprzednio toczyło się w tej sprawie postępowanie dotyczące bezczynności organu, zakończone prawomocnym wyrokiem zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a organ nie wywiązuje się z tego obowiązku; przypadek taki w sprawie nie występuje. Rozpoznawana sprawa dotyczy przypadku drugiego, tj. obejmującego sytuację, gdy wydany był w tej sprawie wyrok stwierdzający, m.in. nieważność aktu lub czynności i po tym wyroku organ orzeczenia nie wykonuje, pozostając w bezczynności.

Nie podzielając dokonanej przez skarżącego interpretacji art. 154 § 1 p.p.s.a., w świetle której skoro przepis ten nie wprowadza żadnego rozróżnienia wyroków na te, które podlegają wykonaniu (a których niewykonanie skutkuje bezczynnością) oraz na te, które wykonaniu nie podlegają (zatem ich niewykonanie nie jest przejawem bezczynności) to jego zastosowanie nie wymaga oceny odnoszącej się do wykonalności wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przyjmowana w orzecznictwie tego sądu wykładnia tego przepisu zakłada jednakże możliwość jego zastosowania tylko w przypadku ustalenia, że wyrok, którego dotyczy skarga złożona w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. cechę wykonalności posiada (zob. wyroki NSA: z 13 marca 2015 r., I OSK 3081/14; z 18 kwietnia 2011 r., I OSK 83/11). Ocenę taką Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał w sprawach, w których wystąpienie ze skargą o wymierzenie organowi grzywny wiązało się z wydaniem zarówno wyroku uchylającego akt administracji publicznej (tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego – zob. ww. wyrok w sprawie I OSK 83/11), jak i stwierdzającego nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego (zob. ww. wyrok NSA w sprawie prowadzonej pod sygn. akt I OSK 3081/14). Nie każdy wyrok sądu administracyjnego nadaje się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym, zarówno sądowym, jak i administracyjnym (zob. M. Romańska: Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, str. 447). Przykładowo uchylenie przez sąd aktu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.) oznacza, że stosowna uchwała lub zarządzenie takiego organu odzyskuje moc obowiązującą i nie zachodzi potrzeba podejmowania jakiejkolwiek działalności przez organ nadzoru (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 r., s. 271). Do orzeczeń nie nadających się do wykonania zalicza się wyroki uwzględniające skargę i stwierdzające wydanie zaskarżonej decyzji czy postanowienia z naruszeniem prawa (art.145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a także stwierdzające wydanie uchwały jednostki samorządu terytorialnego z naruszeniem prawa (art.147 § 1 in fine p.p.s.a.). Również w rezultacie wyroku stwierdzającego nieważność uchwały nie jest konieczne wydawanie nowego aktu.

Skarżący kasacyjnie ma rację zauważając, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji niepotrzebnie zajął się kwestią ustalenia obowiązku organu gminy sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jednakże okoliczność ta nie świadczy o naruszeniu art. 154 § 1 w zw. z art. 141 § 1 zd. 1 p.p.s.a., gdyż nie można uznać, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje zasadności twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że przedmiot niniejszej sprawy koncentrującej się wokół kwestii wykonania wyroku z 25 października 2011 r. nie dostarczał właściwej podstawy dla rozbudowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań Sądu I instancji dotyczących istnienia obowiązku sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Niemniej okoliczność, że w uzasadnieniu wyroku Sąd zajął się tą kwestią, ubocznie tylko związaną z przedmiotem sprawy, nie może przysłonić tego, że o istocie sprawy w zaskarżonym wyroku Sąd również się wypowiedział, trafnie przyjmując, że wyrok z dnia 25 października 2011 r. nie nakładał na organy żadnych obowiązków ani nie formułował wytycznych, co uprawniałoby do uznania, iż zarzuty rozpoznawanych przez sąd skarg na niewykonanie tego wyroku są zasadne. W tych okolicznościach stwierdzić należało, że wniosek skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy dotyczącej wykonania prawomocnego orzeczenia, zamiast której rozpoznał sprawę istnienia obowiązku organów sporządzenia studium w ogóle, jest zbyt daleko idący i nie stanowi tego rodzaju usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej, w oparciu o którą zasadne byłoby uchylenie zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do kolejno poruszonej w skardze kasacyjnej kwestii, dotyczącej rozumienia powinności sporządzania przez Sąd uzasadnienia wyroku należy przypomnieć, że naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnej upatruje w zaniechaniu ustosunkowania się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi i jej uzasadnienia, wskazującego na konkretne okoliczności świadczące o niewykonaniu przez organy wyroku z 25 października 2011 r. Wskazana przez skarżącego podstawa kasacyjna jest w stosunku do zaskarżonego wyroku oczywiście nie usprawiedliwiona.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Taka wykładnia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. pozostaje zgodna z wykładnią art. 6 § 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zakresie, w jakim w odniesieniu do ostatnio powołanego przepisu Trybunał w Strasburgu przyjmuje, że nałożonego na mocy tego przepisu na sądy obowiązku podawania uzasadniania wydanych przez nie orzeczeń nie można interpretować jako konieczności udzielania szczegółowej odpowiedzi na każdy z podniesionych zarzutów. Trybunał podkreśla, że zakres tego obowiązku może różnić się w zależności od rodzaju uzasadnienia i musi zostać określony w świetle okoliczności konkretnej sprawy. (zob. pkt 55 wyroku ETPC z dnia 15 września 2015 r. w sprawie Mogielnicki przeciwko Polsce, skarga nr 42689/09, wg tłumaczenia ww. wyroku na język polski dostępnego na stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego). W nawiązaniu do stanowiska Trybunału należy zauważyć, że ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakłada na Sąd I instancji obowiązku zawarcia w uzasadnieniu wyroku tego sądu oceny zarzutów skargi (odmienne założenia, obowiązujące w aktualnym stanie prawnym przyjęte zostały wyłącznie w odniesieniu do wyroku sądu kasacyjnego oddającego skargę kasacyjną – por. art. 193 zd. drugie p.p.s.a.).

Wyrażona na wstępie przez Naczelny Sąd Administracyjny aprobata dla przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska co do braku podstaw do stawiania organom administracji uprawnionych zarzutów dotyczących ich bezczynności w związku z wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., bezpośrednio implikuje konieczność stwierdzenia, że zwrot organom akt sprawy zawierających odpis tego prawomocnego orzeczenia sądowego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie łączył się z obowiązkiem podjęcia przez te organy jakichkolwiek czynności zmierzających do wykonania wyroku. Stąd też brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi wskazujących na okoliczności, które w ocenie strony skarżącej świadczyły o niewykonaniu wyroku, w takich warunkach nie mógł być uznany za naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania (tj. art. 141 § 1 zd. 1, art. 153 i art. 286 § 1 i § 2 p.p.s.a.) w sposób mogący mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.