Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 924/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5,  art. 4 ust. 2 pkt 1,  art. 50  ust. 1,  art. 52 ust. 1i 3,  art.  53 ust. 4,  art. 54,  art. 56
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151,  art. 170,  art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi J. L., I. P., H. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz C. decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 61 ust. 1 pkt 4, w związku z art. 2 ust. 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz.1945 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.z.p."), art. 61 i art. 104, w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z o.o. w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV z jednotorowej na dwutorową z wymianą konstrukcji wsporczych od GPZ 110/15 kV do linii 110 kV K. - D., na działkach oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie C. [...], gmina C., na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie K., gmina C., na działkach o nr ewid.[...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...] w obrębie P., gmina C., oraz na działkach o nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie O., gmina C., na rzecz E. sp. z o. o. w P.,

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] listopada 2018 r., wydano w stosunku do powyżej wskazanego przedsięwzięcia decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ze względu na nieprawidłową nazwę inwestycji (przebudowa zamiast rozbudowa). W dniu [...] lutego 2019 r., decyzją znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując, że w przypadku inwestycji liniowej takiej jak linia elektroenergetyczna jedynym charakterystycznym parametrem jest długość i tylko w przypadku zwiększenia tego parametru można mówić o rozbudowie. Nadto Kolegium wskazało na konieczność uzgodnienia projektu decyzji z właściwą miejscowo regionalną dyrekcją ochrony środowiska.

Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę podkreślił, że ze względu na fakt, że Kolegium uchyliło decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na złą nazwę inwestycji ("przebudowa" zamiast "rozbudowa") organ jest zmuszony wydać decyzję pozytywną.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli M. P., J. L. i I. P. oraz H. P. (dalej przywoływani jako: "Skarżący").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości.

W ocenie Kolegium złożony w sprawie przez inwestora wniosek spełnia wymogi zawarte w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. - we wniosku zawarta jest charakterystyka inwestycji wskazująca rodzaj planowanej inwestycji, określony jest planowany sposób zagospodarowania terenu, określono charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Do wniosku załączono kopie map zasadniczych obejmujących teren inwestycji w odpowiedniej skali, tj. 1:2000 oraz decyzje w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Rozpatrując ponownie sprawę, po decyzji Kolegium z [...] lutego 2019 r. (znak: [...]) Burmistrz C. zlecił sporządzenie analizy określającej cechy zabudowy i zagospodarowania terenu: w obrębie C. [...] na działkach nr [...], [...], [...] i [...], w obrębie K. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie P. na działkach nr [...] w obrębie O. na działkach nr [...], sporządzonej na podstawie występujących cech zabudowy na obszarze analizowanym. Jest to bardzo uproszczona forma analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., jednakże przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w przeciwieństwie do przypadku decyzji o warunkach zabudowy - nie precyzują co musi znajdować się w takiej analizie. W omawianej analizie znajduje się informacja na temat rodzaju przedsięwzięcia, jego planowanego usytuowania, charakteru działki inwestycyjnej oraz terenów znajdujących się wokół działki inwestycyjnej. W analizie nie ma charakterystyki zabudowy kubaturowej występującej w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, jednakże z uwagi na charakter inwestycji - przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej, obiekt liniowy infrastruktury technicznej - który nie jest obiektem kubaturowym, brak jest podstaw do przeprowadzenia takiej szczegółowej analizy.

Przedłożona przez inwestora dokumentacja oraz planowane zamierzenie inwestycyjne, w ocenie Kolegium, spełniają zatem wymogi do uzyskania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Planowane przedsięwzięcie, tj. przebudowa linii elektroenergetycznej, z uwagi na swój charakter zalicza się do inwestycji celu publicznego. Inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej, załączając do niego aktualne kopie map zasadniczych przyjętych do państwowego zasobu kartograficznego i geodezyjnego, a także załączył charakterystykę inwestycji. Do wniosku załączona została decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. Nr [...] z [...]09.2015 r. (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach. Projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego został pozytywnie uzgodniony przez Starostwo Powiatowe w C., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Z. Zarząd Dróg Wojewódzkich, Powiatowy Zarząd Dróg w C., Wojewódzki Urzędu Ochrony Zabytków w S., Zarządcę Dróg Gminnych w C., a także Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. - [...] w Z.. Badana decyzja Burmistrza C. nr [...] z [...] maja 2019 r. jest zgodna z ustaleniami określonymi w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. Nr [...] z [...].09.2015 r. (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach.

Na powyższą decyzję skargę wnieśli J. L., I. P. i H. P., zarzucając naruszenie art. 3 pkt 7a w związku z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa inwestycja stanowić będzie przebudowę, choć zdaniem Skarżących w rzeczywistości oznaczać będzie budowę. Jednocześnie Skarżący zarzucili naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy ze względu na nieuwzględnienie, że planowana inwestycja w rzeczywistości polegać będzie na rozbiórce starej linii elektroenergetycznej i budowie nowej linii.

Odrębną skargę na powyższą decyzję wniósł M. P., zarzucając naruszenie art. 71 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, ponieważ przedmiotowa inwestycja oparta została o decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. nr [...] (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach, która została już skonsumowana poprzez dokonanie Wojewodzie Z. zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę rozpatrzone pod znakiem [...], a roboty objęte tym zgłoszeniem zostały już wykonane.

W kolejnym piśmie Skarżący ponownie wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego podkreślając, że w ich ocenie nie ulega wątpliwości, że inwestycja nazwana przez Inwestora jako "przebudowa" odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV z jednotorowej na dwutorową z wymianą konstrukcji wsporczych od GPZ 110/15 kV do linii 110 kV K. - D. na odcinku w Obrębie K., gmina C. przebiegającej przez poszczególne nieruchomości usytuowane na odcinku w obrębie C. [...], gmina C., w obrębie K., gmina C., w obrębie P., gmina C. oraz w obrębie O., gmina C. nie jest przebudową jak twierdzi inwestor, a budową w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, albowiem docelowym przedmiotem tego zamierzenia jest wzniesienie nowej od podstaw konstrukcji elementów infrastruktury elektroenergetycznej w postaci słupów wsporczych tzw. kratowych dla dwutorowej linii napowietrznej 110 kV w obrębie K. i w obrębie P., które to obiekty wcześniej nie istniały, albowiem zostały posadowione w miejsce obiektów uprzednio zdemontowanych, czego następstwem była sytuacja, że na działkach Skarżących po zdemontowaniu jednej infrastruktury elektroenergetycznej nie była posadowiona jakakolwiek inna infrastruktura elektroenergetyczna, z czego wynika wniosek, że wzniesienie na tych nieruchomościach aktualnie istniejącej lecz jeszcze niedziałającej nowej, dwutorowej infrastruktury elektroenergetycznej było budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 i pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Skarżących zarówno Burmistrz C. jak i Kolegium w ogóle nie rozważyli desygnatów definicji przebudowy i desygnatów definicji budowy w kontekście tej sprawy poprzestając na niepogłębionym stwierdzeniu, że skoro przedmiotowa inwestycja ma charakter liniowy, to jest ona przebudową, co jest stanowiskiem błędnym i równocześnie prowadzącym do absurdu polegającego na tym, że - zdaniem tych podmiotów - każde posadowienie wcześniej nie istniejącej, nowej infrastruktury liniowej - jak w niniejszej sprawie - będzie przebudową, co oznacza, że żadne posadowienie wcześniej nie istniejącej, a więc nowej infrastruktury liniowej nie będzie budową, co nie da się, zdaniem Skarżących, pogodzić z treścią art. 3 pkt 6 i pkt 7a ustawy Prawo budowlane.

Rozpoznając wniesione skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 925/19 skargi uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie organu II instancji sprowadza się w uproszczeniu de facto do stwierdzenia, że inwestor uzyskał takiej treści decyzję o jaką wnioskował, a treść wniosku leży w jego wyłącznej gestii. W zaskarżonej decyzji zabrakło wnikliwego odniesienia się do licznych zarzutów podnoszonych przez skarżących – co do tych zaś kwestii, które zostały poruszone przez SKO – odniesienie się do nich jest lapidarne, niespójne i w zasadzie zdawkowe.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego na organie rozpoznającym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji ciąży obowiązek odróżnienia faktycznego zakresu zamierzenia inwestycyjnego od prawnej kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego. W tej sprawie inwestor we wniosku wskazał na ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na "przebudowie odcinka istniejącej, napowietrznej, jednotorowej, linii elektroenergetycznej z jednotorowej na dwutorową, z uwzględnieniem nowych konstrukcji wsporczych". Analiza dokumentacji rodzi wątpliwości w zakresie planowanych robót i prawidłowości przyjęcia do tak zaplanowanych prac, że mamy do czynienia z "przebudową", podczas gdy, aby wymienić stanowiska słupowe, stare należy rozebrać a nowe wybudować, przesunięcie linii może prowadzić do zmiany jej charakterystycznego parametru, jakim jest długość, zaś wymiana przewodów w tym przypadku sprowadza się nie tylko do zastąpienia starych – nowymi, ale do podwojenia ich ilości i mocy przesyłowej (z linii jednotorowej powstanie linia dwutorowa). Analiza rodzaju przedsięwzięcia, jaką winien w takim przypadku przeprowadzić organ w kontekście przedstawionej przez inwestora charakterystyki przedsięwzięcia sprowadza się zatem do zbadania stosownych instytucji Prawa budowlanego, z których dwie mają definicje legalne: budowa (rozbudowa) – art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz przebudowa – art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Z kolei rozbiórka to jeden z rodzajów robót budowlanych – art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Organy administracji nie wyjaśniły, które z tych pojęć zostały użyte w znaczeniu materialnoprawnym, a które zostały użyte w rozumieniu potocznym. W tym kontekście, zdaniem Sądu, zasadny okazał się zarzut skargi braku należytego wyjaśnienia, jaka inwestycja jest przedmiotem postępowania (przebudowa, rozbudowa, rozbiórka i budowa). W sprawie tej wobec niewyczerpującej analizy rodzaju planowanego przedsięwzięcia ową zgodność z przepisami odrębnymi udaje się zakwestionować. W realiach rozpatrywanej sprawy, pojawia się niedająca się usunąć przeszkoda w ustaleniu podstaw, dla których organy przyjęły, że w sprawie mamy do czynienia z wykonywaniem robót budowlanych, w wyniku których następuje przebudowa istniejącej linii, nie zaś rozbiórka, budowa czy rozbudowa. Decyzja organu odwoławczego nie daje bowiem odpowiedzi w tym zakresie, co więcej w jej treści sam organ potwierdza "wymianę jednotorowej linii na dwutorową", nie odnosząc tych robót do treści pojęcia "przebudowa", "budowa", "rozbudowa" oraz wskazuje na "nieznaczną zmianę przebiegu trasy linii", co poddaje w wątpliwość niezmienność długości trasy – w tym bowiem zakresie organ odwoławczy nie poczynił żadnych własnych ustaleń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na:

1. przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów poprzez nadinterpretację charakterystyki inwestycji przedstawionej przez inwestora, która to nadinterpretacja sprowadza się do błędnego uznania, że skoro inwestycja przewiduje przebudowę mającą polegać na wymianie słupów nośnych z betonowych na metalowe z nieznacznym przesunięciem ich miejsc posadowienia, to inwestycja w istocie nie stanowi przebudowy linii elektroenergetycznej, tylko rozbiórkę starej linii i budowę nowej linii, podczas gdy w przypadku tzw. obiektów liniowych jakim są sieci przesyłowe głównym charakterystycznym parametrem jest długość takiego obiektu i w przedmiotowej sprawie inwestor nie wskazał, aby długość przewidzianej do przebudowy linii miała ulec zmianie;

2. przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie przeanalizowały dokładnie charakteru planowanej inwestycji, podczas gdy uchylona decyzja SKO w S. była kolejną już decyzją wydaną w przedmiotowej sprawie, zaś kwestia charakteru planowanej inwestycji była już przedmiotem analizy poprzednio wydanej w sprawie decyzji SKO w S. z [...] lutego 2019 r., na którą nie wniesiono skargi;

3. pominięciu przez Sąd w swoich ustaleniach faktu wydania w przedmiotowej sprawie przez Kolegium decyzji z [...] lutego 2019 r., w której rozstrzygnięto kwestię zakwalifikowania planowanej inwestycji jako przebudowy i tą kwalifikacją Kolegium w świetle przepisu jest art. 110 § 1 K.p.a. związane;

4. przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 56 zd. 1 u.p.z.p., podczas gdy Sąd Wojewódzki nie wskazał jakich to wymogów wskazanych w innych przepisach nie spełnia planowana inwestycja poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że skoro w jego przekonaniu organy nie wyjaśniły czy inwestycja rzeczywiście stanowi przebudowę, to nie wiadomo czy spełniona została przesłanka z art. 56 zd. 1 u.p.z.p.;

5. błędnej interpretacji art. 107 § 3 K.p.a. sprowadzającej się do stwierdzenia, że organ II instancji nie odniósł się należycie do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach, a do tych, do których organ się odniósł miał dokonać tego w sposób lakoniczny i zdawkowy, podczas gdy Sąd nie wskazał, do których konkretnie zarzutów odwołań Kolegium miało się nie odnieść z jednoczesnym pominięciem przez Sąd faktu, że większość zarzutów podniesionych w odwołaniach nie stanowi meritum postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak np. kwestia domniemanego odszkodowania za zajęcie nieruchomości, zaś główna sporna kwestia, tj. uznanie zakwalifikowanie inwestycji jako przebudowy obiektu liniowego, była już przedmiotem analizy w uzasadnieniu decyzji SKO w S. z [...] lutego 2019 r.

A także naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do uznania, że wymiana linii elektroenergetycznej z jednotorowej na dwutorową z zachowaniem dotychczasowej trasy przebiegu tej linii wykracza poza pojęcie przebudowy, podczas gdy Sąd w swoich rozważaniach pominął fakt, iż przedmiotem planowanej inwestycji jest istniejący obiekt liniowy, którego charakterystycznym parametrem jest długość, a skoro inwestor nie planuje zmiany długości omawianej linii elektroenergetycznej to sama wymiana słupów i przewodów z linii jednotorowej na dwutorową mieści się w granicach pojęcia przebudowy.

W związku z podniesionymi powyżej zarzutami Kolegium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skarg poprzez ich oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegający na: przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 56 zd. 1 u.p.z.p., podczas gdy Sąd Wojewódzki nie wskazał jakich to wymogów wskazanych w innych przepisach nie spełnia planowana inwestycja, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że skoro w jego przekonaniu organy nie wyjaśniły czy inwestycja rzeczywiście stanowi przebudowę, to nie wiadomo czy spełniona została przesłanka z art. 56 zd. 1 u.p.z.p. oraz błędnej interpretacji art. 107 § 3 K.p.a. sprowadzającej się do stwierdzenia, że organ II instancji nie odniósł się należycie do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach, a do tych, do których organ się odniósł miał dokonać tego w sposób lakoniczny i zdawkowy, podczas gdy Sąd nie wskazał, do których konkretnie zarzutów odwołań Kolegium miało się nie odnieść.

Obowiązkiem Sądu I instancji było zbadanie w tej sprawie zgodności z prawem powołanej decyzji lokalizacyjnej i skontrolowanie w szczególności czy zostały spełnione przesłanki jej wydania określone w u.p.z.p. Tymczasem Sąd I instancji zajął się niemającymi jakiegokolwiek znaczenia normatywnego dywagacjami na temat nazwy inwestycji i wykładnią przepisów Prawa budowlanego, które to przepisy w sprawie nie mają żadnego zastosowania. Analizę rozwiązań projektowych, chyba zresztą zasadnie, polskie prawo pozostawia właściwości postępowania w sprawie uzyskania zgody budowlanej. Natomiast cechą fundamentalną postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest, po uzyskaniu formalnych zgód innych organów, wydanie decyzji spełniającej kryteria art. 54 oraz art. 56 u.p.z.p. Należy przypomnieć, że postępowanie lokalizacyjne jest samodzielne i odrębne od postępowania o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor musi przed rozpoczęciem budowy uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 631/15).

Sąd I instancji czyniąc nazwę inwestycji kluczową kwestią w niniejszej sprawie nie dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji i tego czy organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Całkowicie błędne jest również stanowisko co do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na nie odniesienie się należycie przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach, podczas gdy Sąd I instancji nie wskazał, do których konkretnie zarzutów nie odniesiono się w zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa jest rozpoznawana po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniej wydanego w tej sprawie wyroku przez Sąd I instancji. Oznacza to, że Sąd rozpoznając tę sprawę po raz kolejny jest związany orzeczeniem NSA z uwagi na treść art. 190 i art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 190 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu I instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Przez wykładnię prawa rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko wyjątkowo, np. w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy, co jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiło. W konsekwencji, związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego - i zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co z kolei determinuje treść nowego orzeczenia.

Mając na względzie powyższe, wskazać należy, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznając sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3251/20.

W uzasadnieniu rzeczonego wyroku Sąd II instancji zajął jednoznaczne stanowisko, że przepisy Prawa budowlanego nie mają żadnego zastosowania w sprawie o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Sąd II instancji wyjaśnił, że analizę rozwiązań projektowych polskie prawo pozostawia właściwości postępowania w sprawie uzyskania zgody budowlanej. Natomiast cechą fundamentalną postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest, po uzyskaniu formalnych zgód innych organów, wydanie decyzji spełniającej kryteria art. 54 oraz art. 56 u.p.z.p., bowiem postępowanie lokalizacyjne jest samodzielne i odrębne od postępowania o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Obowiązkiem Sądu I instancji było zbadanie w tej sprawie zgodności z prawem powołanej decyzji lokalizacyjnej i skontrolowanie w szczególności czy zostały spełnione przesłanki jej wydania określone w u.p.z.p.

Uwzględniając wytyczne zawarte w ww. orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r., Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty podniesione w skardze okazały się bezzasadne, bowiem przedstawiona przez skarżących argumentacja, sprowadzająca się do kwestionowania prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy Prawo budowalne, nie może być przedmiotem kontroli na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, o czym przesądził Sąd II instancji. Inaczej rzecz ujmując, nie jest możliwe przy wydawaniu decyzji naruszenie przepisów prawa, które nie stanowiły jej podstawy prawnej.

Materialnoprawną podstawą decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przede wszystkim art. 4 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.; przepis ten stanowi, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. – dalej zwaną "u.g.n."). Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. do celów publicznych zalicza budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Organy obu instancji przytoczoną tu podstawę materialnoprawną prawidłowo zidentyfikowały i zinterpretowały.

Definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi zaliczenia go do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo organy obu instancji stwierdziły, że przedmiotowe przedsięwzięcie (przebudowa odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej) ma znamiona celu publicznego. Okoliczność ta zresztą nie jest kwestionowana przez żadną ze stron.

Do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor dołączył decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania dla ww. przedsięwzięcia.

Zaskarżona decyzja spełnia również wymogi określone w przepisach art. 50 – 58 u.p.z.p. Stosownie do art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystykę inwestycji w zakresie wskazanym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Przy czym w myśl art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Ponadto zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji należy poprzedzić analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza ta polega na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z porządkiem prawnym, co skutkuje przywołaniem w treści decyzji stanu prawnego i sposobu zagospodarowania terenu, wskazaniem właścicieli tych działek oraz sposobu zagospodarowania każdej działki z osobna (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 832/17, dostępny w Internecie).

Przeprowadzona na potrzeby decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego analiza była wystarczająca do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami administracyjnego prawa materialnego, kwalifikowanymi jako przepisy odrębne. Analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji wraz z załącznikiem graficznym zostały sporządzone przez osobę posiadającą ku temu stosowne uprawnienia, o czym również świadczą stosowne adnotacje na ww. dokumentach wraz z podpisem autora. Załącznik graficzny do decyzji organu I instancji został sporządzony na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:2000, co potwierdza adnotacja znajdująca się na tym załączniku.

Organ I instancji dokonał również wszystkich niezbędnych uzgodnień. Projekt decyzji został przesłany przy piśmie z 25 marca 2019 r. do uzgodnienia do podmiotów uzgadniających, w którym to piśmie wskazano termin, w jakim nastąpić ma uzgodnienie z zastrzeżeniem, że brak zajęcia stanowiska w wyznaczonym terminie będzie równoznaczny z pozytywnym uzgodnieniem projektu decyzji. Taki skutek prawny wynika wprost z treści art. 53 ust. 4. u.p.z.p. W zakreślonym terminie dwa podmioty uzgadniające zajęły stanowisko w sprawie i było to stanowisko pozytywnie uzgadniające projekt decyzji. Pozostałe podmioty uzgadniające nie zajęły stanowiska, co w świetle ww. przepisu jest równoznaczne z pozytywnym uzgodnieniem przesłanego projektu decyzji lokalizacyjnej.

W tej sytuacji, wobec treści art. 56 u.p.z.p., organ nie mógł odmówić ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z powyższych przyczyn, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wniesione skargi podlegają więc oddaleniu, zgodnie z art. 151 P.p.s.a.