Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1843/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust 3 pkt1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 97 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. B. i W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 260/11 w sprawie ze skargi I. B. i W. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 260/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. B. i W. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

I. i W. B., w trakcie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie wybudowania przez nich w warunkach samowoli budowlanej obiektów budowlanych, złożyli wniosek o zawieszenie tego postępowania administracyjnego do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, że zwrócili się do Rady Gminy Kościerzyna o zmianę obowiązującego dla terenu ich nieruchomości w Z. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ich zdaniem stanowi podstawę do zawieszenia toczącego się postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 roku, nr [...] odmówił zawieszenia postępowania w ww. sprawie.

W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując na treść art. 97 § 1 K.p.a. stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku stron i zawieszenia postępowania z urzędu. Nie zachodzą także, zdaniem organu administracji podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, że w postanowieniu z dnia 30 listopada 2010 roku wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy istniejących obiektach budowlanych oraz nałożył na strony obowiązek przedłożenia w terminie 90 dni niezbędnych dokumentów w celu ewentualnej legalizacji budowy obiektów budowlanych. W odniesieniu do nieruchomości stron obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 27 marca 2007 roku, Nr V/44/07 (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 106, poz. 1720 z 11 czerwca 2007 r.).

Zdaniem organu administracji, złożenie przez stronę wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na toczące się postępowanie, gdyż obowiązujące prawo nie przewiduje podejmowania decyzji w oparciu o ewentualne – przyszłe i niepewne zdarzenia.

Na powyższe postanowienie strony wniosły zażalenie podnosząc, że zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania z uwagi na fakt, że wydanie decyzji w przedmiocie samowoli budowlanej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...] Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie w sprawie ewentualnej zamiany planu zagospodarowania przestrzennego nie powoduje wstrzymania działań organu nadzoru budowlanego, gdyż nie zachodzi tu sytuacja zagadnienia wstępnego, uzasadniająca wydanie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania.

Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyli R. B. i W. B.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na fakt nieświadomości w zakresie uregulowań prawnych związanych z koniecznością uzyskania pozwolenia na wybudowanie przedmiotowych obiektów budowlanych. Skarżący podnieśli, że fakt złożenia wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien skutkować rozpatrzeniem go, a skoro tak, to zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania dotyczącego legalizacji samowoli budowlanej, gdyż występuje tu zagadnienie wstępne, mające wpływ na kwestię tejże legalizacji. Skarżący podnieśli, że wybudowane przez nich obiekty budowlane wpisują się w architekturę otoczenia, nie szkodzą środowisku i są zgodne z wymogami obowiązującego planu miejscowego. W ocenie skarżących, decyzje organów są niezrozumiałe, gdyż odbiera się im szansę pozytywnego uregulowania sprawy, mimo istnienia pozytywnych przesłanek do zawieszenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przytoczone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 260/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje do rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania, stanowiącej wypowiedź, co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku (bezsporne w niniejszym stanie faktycznym), zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem kwestia uchwalenia, bądź też nie – zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy nie stanowi rozstrzygnięcia prawnego warunkującego możliwość wydania orzeczenia merytorycznego w przedmiotowej sprawie, dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej. Zaznaczyć bowiem należy, na co już wskazywały organy administracji orzekające w sprawie, że ewentualne zmiany w planie miejscowym Gminy Kościerzyna są zdarzeniem przyszłym i niepewnym, a tym bardziej takie zmiany, jakich oczekują skarżący. Takie zdarzenie zaś nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem nie stanowi ono faktu prawotwórczego, który w jakikolwiek realny sposób może na obecnym etapie wpłynąć na rozstrzygnięcie wydane przez organ na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane.

Sąd stwierdził, że teren, na którym znajduje się działka skarżących objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 27 marca 2007 r. Nr V/44/07 (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 106, poz. 1720 z 11 czerwca 2007 r.). W postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 roku o wstrzymaniu robót budowlanych organ I instancji zobowiązał skarżących do przedłożenia zaświadczenia wójta gminy o zgodności budowy z ustaleniami tegoż planu. Istnieje zatem akt prawa miejscowego, w oparciu o który wójt gminy dokona – dla potrzeb już toczącego się postępowania legalizacyjnego – oceny zgodności zamierzenia budowlanego skarżących z punktu wodzenia postanowień o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd wskazał również, że rada gminy nie ma obowiązku uwzględniać wniosku mieszkańców, domagających się zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i kompetencja do dokonywania takich zmian w planie, w tym zwłaszcza decydowania, czy takie zmiany są w ogóle potrzebne i zasadne, leży w jej wyłącznej gestii. Brak jest bowiem przepisów prawnych zobowiązujących radę gminy do działania w kwestii zmiany planu miejscowego na wniosek. Niezależnie zatem od tego, że zagadnieniem wstępnym, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie można uczynić kwestii przyszłej i niepewnej, to dodatkowo w przedmiotowej kwestii istnieje w/w uchwała Rady Gminy Kościerzyna z 27 marca 2007 roku w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o którą wymagane przez organ nadzoru budowlanego zaświadczenie o zgodności zamierzania budowlanego skarżących może być wydane.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wnieśli I. B. i W. B. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zastosowania przez sąd I instancji - w wyniku przeprowadzenia niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej –środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a., i nie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, pomimo że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., polegającym na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci rozpoznania wniosku o zmianę przez Radę Gminy Kościerzyna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla należącej do Skarżących działki nr 2/50 w Zabrodach,

2) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak zastosowania przez sąd I instancji – w wyniku przeprowadzenia niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej – środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a., i nie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, pomimo że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., polegającym na braku wyjaśnienia przez organ, czy Rada Gminy Kościerzyna przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z wnioskiem skarżących, jak również, czy pomiędzy przedmiotowym wnioskiem, a rozpoznawaną sprawą administracyjną istnieje bezpośredni związek przyczynowy,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku i nieodniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżących przed sądem I instancji.

Zdaniem skarżących kasacyjnie w niniejszej sprawie bez wątpienia powstała konieczność rozstrzygnięcia zagadnieniem o charakterze prawnym. Radę gminy w zakresie dotyczącym uchwalania (w tym zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to plan jest aktem prawa miejscowego, należy uznać za "inny organ" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W ocenie skarżących kasacyjnie kluczową kwestią jest ustalenie, czy w sprawie administracyjnej w przedmiocie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej obiektów budowlanych wraz z przyłączeniami, rozpoznanie przez radę gminy wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego m.in: obszaru działki "objętej wyżej wymienionym postępowaniem administracyjnym, może mieć charakter "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Kwestia możliwości wydania decyzji administracyjnej w oparciu o istniejące prawo, jako przesłanka warunkująca odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego, została poddana analizie prawnej na kanwie spraw dotyczących zakwestionowania przez stronę konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w prowadzonej sprawie administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wielokrotnie wyraził pogląd o dopuszczalności stosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji, gdy przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się sprawa dotycząca konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w prowadzonej sprawie administracyjnej.

Również obecne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyklucza uznania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego za zagadnienie wstępne w danej sprawie administracyjnej, a jedynie nakazuje każdorazowo organowi administracji publicznej uzasadnić przesłanki takiego uznania.

Interpretację dotyczącą wyżej przedstawionej kwestii można, w ocenie skarżących kasacyjnie, odnieść także do oceny wpływu wniosku o zmianę zagospodarowania przestrzennego na możliwość wydania decyzji administracyjnej, której przedmiot objęty jest wnioskiem o zmianę planu. Sama możliwość wydania decyzji administracyjnej w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym przepisy prawa miejscowego, nie wyklucza automatycznie możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku wszczęcia procedury zmierzającej do zmiany bądź uchylenia tych przepisów.

Organ administracji powinien każdorazowo dokonać szczegółowej analizy, czy w konkretnej sprawie administracyjnej wniosek o zmianę zagospodarowania przestrzennego pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z rozpoznawaną sprawą. Dopiero negatywny wynik analizy daje podstawy do przyjęcia, iż przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może znaleźć zastosowania. Natomiast w przypadku stwierdzenia, że taki związek istnieje, należałoby zawiesić postępowanie administracyjne z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W niniejszej sprawie organ administracji publicznej, a następnie sąd I instancji, wyżej wymienionemu obowiązkowi nie sprostał.

Nie można także zgodzić się z drugim podniesionym przez organ oraz Sąd I instancji argumentem, iż ewentualne zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z żądaniem skarżących wskazanym we wniosku o zmianę planu, są zdarzeniem przyszłym i niepewnym i dlatego w żadnym przypadku wniosek o zmianę planu nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy brak jest przepisów prawnych zobowiązujących radę gminy do działania w kwestii zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wniosek.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż w każdym przypadku rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego będzie miało charakter przyszły. Ponadto w większości przypadków strona do czasu prawomocnego (ostatecznego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny sąd bądź organ nie może być pewna, czy będzie ono zgodne z jej żądaniem.

Sam brak przepisów prawnych zobowiązujących radę gminy do działania w kwestii zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wniosek nie powoduje, iż gmina takiego postępowania nie przeprowadzi i nie zmieni planu zgodnie z żądaniem wnioskodawców.

Dlatego też również wyżej wymienione argumenty nie mogą niejako automatycznie przesądzać o braku występowania zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p,a.

Organ administracji publicznej przed rozstrzygnięciem sprawy powinien bezsprzecznie przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie, czy Rada Gminy Kościerzyna przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z wnioskiem skarżących. Jest to bowiem okoliczność istotna dla sprawy i mająca wpływ na jej prawidłowe rozpoznanie.

Organy administracji wyżej wymienionemu obowiązkowi nie sprostały i de facto nie dokonały żadnych czynności w celu ustalenia wyżej wymienionej okoliczności.

Ponadto, jak zostało to już przedstawione, organy administracji de facto nie dokonały również żadnych czynności w celu ustalenia, czy pomiędzy wnioskiem Skarżących o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a rozpoznawaną sprawą administracyjną dotyczącą legalizacji samowoli budowlanej, istnieje bezpośredni związek przyczynowy.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazali na pisma Wójta Gminy Kościerzyna nr BK- [...] z dnia 21.12.2010 roku i Rady Gminy Kościerzyna nr [...] z dnia 05.01.2011 roku, w których zostali poinformowani, że Rada Gminy Kościerzyna uchwałą Nr XII/262/09 z dnia 30.12.2009 roku przystąpiła do sporządzania zmian w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna", czyli terenu, na którym położona jest należąca do Skarżących działka.

Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku i nieodniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez Skarżących przed sądem.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do przedstawionej w skardze kwestii przystąpienia przez Radę Gminy Kościerzyna do sporządzania zmian w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna", czyli terenu, na którym położona jest należąca do skarżących działka. Powyższe jest to o tyle istotne, iż to sam sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jako argument za oddaleniem skargi wskazał, że ewentualne zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z żądaniem skarżących, są zdarzeniem przyszłym i niepewnym, przy czym brak jest przepisów prawnych zobowiązujących radę gminy do działania w kwestii zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wniosek.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uzasadniając oddalenie skargi podał jedynie, iż w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem kwestia uchwalenia bądź nie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy Kościerzyna nie stanowi rozstrzygnięcia prawnego warunkującego możliwość wydania orzeczenia merytorycznego w sprawie dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej.

Powyższe uzasadnienie wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia jest lakoniczne, niepełne i de facto uniemożliwia, a przynajmniej w znacznym stopniu ogranicza, skarżącym jakąkolwiek polemikę z tokiem rozumowania przyjętym przez Sąd. W szczególności sąd I instancji nie dokonał jakiejkolwiek głębszej analizy prawnej występującego w sprawie zagadnienia prejudycjalnego charakteru wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do rozpoznawanej sprawy dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej. Sąd jedynie ogólnikowo odniósł się do kwestii, czy pomiędzy przedmiotowym wnioskiem, a rozpoznawaną sprawą administracyjną istnieje bezpośredni związek przyczynowy. W konsekwencji, zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji w toku wydawania zaskarżonego wyroku naruszył przepisy prawa procesowego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna wniesiona przez I. B. i W. B. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania o ile mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepisy te nie zostały przez Sąd I instancji naruszone. Stosowanie środków określonych w ustawie w celu sprawowania kontroli działalności organów administracji może mieć miejsce wówczas, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że organy administracji rozstrzygając sprawę naruszyły prawo. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji wydając postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia zażalenia jest prawidłowe. Nie sposób w tej sytuacji wymagać od Sądu, by stosował wobec organu administracji środki przewidziane w P.p.s.a. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z wynikami kontroli dokonanej przez Sąd I instancji nie oznacza, że Sąd naruszył art. 3 § 1 P.p.s.a.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Naruszenie ww. przepisu K.p.a. przez Sąd I instancji mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby przepis ten został uprzednio naruszony przez organ administracji w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy zaś Sąd niezasadnie uznałby, że do takiego naruszenia nie doszło. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała jednak miejsca. Organ administracji nie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. co słusznie potwierdził swoim orzeczeniem Sąd I instancji.

Z wymienionego wyżej przepisu wynika, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca.

Z art. 48 ust. 2 pkt 1 a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wynika, że jeżeli budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z kolei z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że w ww. postanowieniu organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

.Przedłożenie w wyznaczonym terminie ww. zaświadczenia, oraz innych wymaganych prawem dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5).

Art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada godność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przytoczone wyżej przepisy nie uzależniają wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez radę gminy działającą z urzędu.

Nieruchomość, na której zrealizowany został samowolnie obiekt budowlany jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrzenie wniosku skarżących kasacyjnie o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc zagadnieniem wstępnym, od którego uzależnione jest wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego.

Za nietrafny uznać należy powoływany przez skarżących kasacyjnie przykład możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy toczy się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Abstrahując od tego, czy dopuszczalne jest zawieszenie w takiej sytuacji postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się w celu ustalenia, czy przepis prawa jest zgodny z Konstytucją RP lub umowami międzynarodowymi. Jeśli Trybunał Konstytucyjny stwierdzi niegodność przepisu prawa z Konstytucją RP lub umową międzynarodową, to przepis ten przestanie obowiązywać. W takiej sytuacji zawieszenie postępowania ma swoje racjonalne uzasadnienie, gdyż pozwala uniknąć ewentualnej konieczności wznowienia postępowania administracyjnego, gdyby przepis prawa, który był podstawą wydania decyzji lub postanowienia został przez Trybunał Konstytucyjny wyeliminowany z porządku prawnego.

Podkreślić jednak należy, że nawet w przypadku zaskarżenia przepisu prawa do Trybunału Konstytucyjnego zasadą jest domniemanie zgodności z Konstytucją przepisów prawa i dopóki Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi, iż dany przepis prawa jest niezgodny z Konstytucją i nie wyeliminuje go z obowiązującego porządku prawnego przepis ten może być stosowany.

W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie nie kwestionowali zgodności z prawem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnoszą jedynie argument, że plan ten może zostać zmieniony na skutek ich wniosku. Nastąpiłaby więc zmiana określonych, zgodnych z prawem, zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na inne, jak można przypuszczać, zgodne z prawem przepisy miejscowego planu.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Jak to zostało już wyżej wskazane możliwość zmiany przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej. Nie miało więc znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia, czy rada gminy przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z wnioskiem skarżących kasacyjnie.

Skoro możliwość zmiany przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, to tym samym brak było podstaw do tego, by organy administracji badały, czy pomiędzy przedmiotowym wnioskiem, a rozpoznawaną przez te organy sprawą administracyjną istnieje bezpośredni związek przyczynowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wskazał, że ewentualne zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą być uznane za zagadnienie wstępne. Sąd wskazał też, że obowiązuje uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o którą może być wydane wymagane przez organ nadzoru budowlanego zaświadczenie. W konsekwencji przystąpienie przez radę gminy do sporządzania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obejmującym teren, na którym położona jest należąca do skarżących działka nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanego przez ten Sąd postanowienia. Odnoszenie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do tej kwestii było niecelowe.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.