Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 700/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 125 par. 1, art. 128 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 2255
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi I. D. i J. C. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2018 r. [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2018 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania M. D., I. D. i J. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z [...] lipca 2018 r. nakazującej M. D., I. D., J. C. jako spadkobierczyniom po F. D. oraz E. Z., jako współwłaścicielce nieruchomości nr ewid.[...] przy ul. [...] w K., rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego samowolnie na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. przeprowadzili 23 maja 2014 r. kontrolę na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w K. stwierdzając, że na działce tej istnieje budynek mieszkalny, parterowy, murowany, niepodpiwniczony, z poddaszem użytkowym i dachem o konstrukcji drewnianej, dwuspadowym, krytym blachą trapezową. Od strony wschodniej budynek posiada taras na parterze ze schodami wejściowymi i taras na piętrze. Wymiary budynku w rzucie wynoszą około 5,26 x 5.29 m, a wymiary tarasu około 5,29 x 2,04 m. Do budynku doprowadzone jest przyłącze elektroenergetyczne, woda doprowadzona jest ze studni głębinowej, ścieki odprowadzane są do zbiornika na nieczystości ciekłe. Organ ustalił, że właścicielami działki nr ewid.[...] są E. Z. i F. D., który nie przedstawił dokumentów dotyczących budowy budynku.

Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. organ I instancji wstrzymał w terminie natychmiastowym roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego na posesji nr ewid.[...], ponieważ roboty te wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2014 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w terminie do 30 stycznia 2015 r. innych dokumentów wymienionych w tym postanowieniu.

W toku postępowania zmarł F. D., a za strony postępowania zostali uznani jego spadkobiercy: żona M. D. oraz córki I. D. i J. C.. Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. W lutym 2017 r. M. D. poinformowała organ, że nie ma możliwości uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] z uwagi na odległość od rzeki i obszar chronionego krajobrazu.

W związku z tym organ I instancji podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z [...] marca 2017 r. nakazał M. D., I. D. i J. C., jako współwłaścicielkom nieruchomości nr ewid.[...] oraz spadkobierczyniom po nieżyjącym inwestorze, wykonać rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...] Decyzja ta została uchylona decyzją [...]WINB w K. z [...] maja 2017 r. z powodu pominięcia współwłaścicielki obiektu E. Z..

Kolejna decyzja organu I instancji z [...] czerwca 2017 r. dotycząca przedmiotowego obiektu budowlanego została uchylona [...] października 2017 r. z powodu uzyskanie w toku postępowania odwoławczego kopii decyzji SKO w K. dotyczących działki nr ewid.[...] Wynikało z nich, że Prezydent Miasta K. decyzją z [...] lipca 2015 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, na działce nr ewid.[...] Jednak SKO w K. stwierdziło nieważność tej decyzji z powodu śmierci wnioskodawcy F. D., przed jej wydaniem.

Następnie organ I instancji wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienie z [...] października 2017 r., którym wstrzymał spadkobierczyniom po nieżyjącym inwestorze oraz E. Z. - jako współwłaścicielce nieruchomości nr ewid.[...], roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego na posesji nr ewid.[...], ponieważ roboty te wykonane zostały bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, oraz nałożył obowiązek przedstawienia opisanych w postanowieniu dokumentów w terminie do 30 maja 2018 r. oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w terminie do 20 czerwca 2018 r.

Pomimo upływu wyznaczonych terminów zobowiązane nie przedłożyły organowi I instancji żądanych dokumentów.

Dalej Wojewódzki Inspektor podał, że strony miały wystarczająco długi termin (ponad 7 miesięcy), żeby zgromadzić dokumenty wymagane postanowieniem z [...] października 2017 r. Z tej przyczyny decyzja organu I instancji z 27 lipca 2018 r. jest uzasadniona, choć organ ten błędnie przywołał numer dziennika ustaw, bowiem skoro postępowanie zostało wszczęte 23 maja 2014 r., to zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, czyli przed 28 czerwca 2015 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie ma to jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem obiekt o powierzchni 38,617 m2 (liczonej z tarasem) wybudowany został bez pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że według przepisów obowiązujących do 27 czerwca 2015 r. nie tylko budynki mieszkalne, ale i budynki letniskowe wymagały pozwolenia na budowę, a więc wybudowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego wymagało pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót, którego jednak nie uzyskano. Dodał, że dokonanie 28 kwietnia 2010 r. zgłoszenia zamiaru budowy altany o wysokości do 2,5 m i powierzchni do 25 m2 uprawniało inwestora do wybudowania altany, a nie do wybudowania budynku mieszkalnego o powierzchni 38,617 m2. Dlatego fakt zgłoszenie nie zmienia sytuacji prawnej inwestycji - jest to samowolna budowa budynku mieszkalnego. Zatem zasadnym było zastosowanie w niniejszym postępowaniu art. 48 Prawa budowlanego.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, M. D., I. D. i J. C., zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niewyjaśnienie jakie parametry posiada sporny budynek, jakiego rodzaju odstępstwa względem zgłoszenia robót budowlanych cechują ten budynek, jaki jest inny wariant doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oraz niewyjaśnienie czy zostało zainicjowane postępowanie w sprawie uzyskania warunków zabudowy dla tego budynku;

- art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności pismu z 10 września 2018 r. wraz z załącznikami, z których wynikało, że skarżące zainicjowały postępowanie w przedmiocie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa; polegające zwłaszcza na niewykonaniu czynności oględzin na terenie działki zlokalizowanej na ul. [...], przez co nie ustalono przesłanek do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do konkretnego budynku;

- art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego do spornego budynku zastosowano art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi jej autorki wskazały, że wbrew twierdzeniom organu budynek będący przedmiotem postępowania, nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skarżące zaznaczyły, że przepis ten nie ma zastosowania do tych obiektów i budynków, przy budowie których w sposób istotny odstąpiono od ustaleń i warunków określonych w odpowiednich przepisach prawa.

Wnoszące skargę podniosły także, że w sprawie nie przeprowadzono oględzin budynku, które zmierzałyby chociażby do weryfikacji warunków technicznych budynku, jego parametrów i innych cech istotnych w związku z postępowaniem. Nadto organ nie podjął żadnych czynności, zmierzających do wyjaśnienia kwestii uzyskania przez skarżące decyzji o warunkach zabudowy. Nie uwzględniono choćby pisma z 10 września 2018 r., w którym wskazały okoliczności i dokumenty, z których wynikało, że zainicjowano postępowanie zmierzające do uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornego budynku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z:

- 18 kwietnia 2019 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, do czasu rozpatrzenia kolejnego wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy, jaki został złożony do Prezydenta Miasta K. dnia [...] kwietnia 2019 r.;

- 17 stycznia 2022 r. podjął z urzędu zawieszone, postanowieniem z 18 kwietnia 2019 r., postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na ustanie przyczyny zawieszenia.

- 9 lutego 2022 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, z powodu śmierci w dniu [...] grudnia 2021 r. skarżącej M. D.;

- 9 lutego 2022 r. podjął postępowanie sądowoadministracyjne z udziałem następców prawnych M. D. – t. j. skarżących I. D. i J. C..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Na wstępie rozważań należy się odnieść do istotnych dla sprawy zagadnień z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego, od których rozstrzygnięcia zależała możliwość merytorycznego rozpoznania skargi.

Pismem z 4 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej I. D. zawiadomił Sąd o śmierci jednej z trzech skarżących – M. D., która nastąpiła w dniu [...] grudnia 2021 r., tj. w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Do pisma dołączył akt zgonu M. D., z którego wynikało dodatkowo, że zmarła jako wdowa. W związku ze śmiercią skarżącej, będącej jedną ze współwłaścicielek nieruchomości zabudowanej domem, którego rozbiórka jest przedmiotem sprawy, ze względu na treść art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r., a to ze względu na treść międzyczasowego przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.443) oraz ze względu na fakt zawiadomienia o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie pismem PINB dla Miasta K. z 27 maja 2014 r. – stosownie do treści art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 9 lutego 2022 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. Po ustaleniu jednak w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty w postaci: podpisanego przez wszystkie trzy ówczesne skarżące pisma z dnia 20 listopada 2016 r. (k. I-32 akt organu I instancji) oraz pełnomocnictwa z dnia 1 lipca 2015 r. udzielonego przez J. C. jej siostrze I. D. z jej podpisem notarialnie poświadczonym (k. 20 akt sądowych), że następcami prawnymi zmarłej skarżącej M. D. są jej córki I. D. i J. C. będące również współskarżącymi w niniejszej sprawie, Sąd na rozprawie w dniu 9 lutego 2022 r., na podstawie art. 128 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił podjąć zawieszone postępowanie z ich udziałem jako następców prawnych zmarłej w toku postępowania skarżącej M. D.. Podzielając poglądy wyrażone przez NSA w postanowieniach z dnia 2 sierpnia 2019 r., I OSK 1305/14 i z dnia 20 maja 2021 r., II OZ 297/21, Sąd uznał przy tym, że ze względu na powyższe ustalenia oparte na podpisanych przez skarżące dokumentach oraz ze względu na brak odmiennych twierdzeń na temat następców prawnym M. D., w tym również wyrażonych w piśmie fachowego pełnomocnika skarżącej z 7 lutego 2022 r., powyższe ustalenie następców prawnych M. D. można uznać za uprawdopodobnione i w związku z tym podjąć zawieszone postępowanie z udziałem I. D. i J. C.. Treść art. 128 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie wyklucza bowiem możliwości zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego bez udokumentowania tego postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczenia dziedziczenia. To samo można, w ocenie Sądu, odnieść do zaistniałych w niniejszej sprawie, opisanych wyżej ustaleń dokonanych przez Sąd.

We wspomnianym wyżej piśmie pełnomocnika skarżącej I. D. wskazano również na fakt wniesienia w dniu 7 lutego 2022 r. przez obie skarżące wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 grudnia 2021 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w K. nr [...], obręb 0013, a także odwołania od tej decyzji. W tym samym piśmie fachowy pełnomocnik skarżącej powołał się również na fakt złożenia w dniu 4 lutego 2022 r. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2022 r. Wydanie wspomnianej decyzji, o której ostateczności Sąd uzyskał informację w dniu 13 stycznia 2022 r. (notatka urzędowa z dnia 13 stycznia 2022r. – k. 150 odwrót), potwierdzoną obecnie przez fakt wniesienia przez fachowego pełnomocnika skarżącej I. D. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją z 1 grudnia 2021 r. (który zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. dotyczyć może tylko decyzji ostatecznej) oraz wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, spowodowało podjęcie w dniu 17 stycznia 2022 r. postępowania w niniejszej sprawie zawieszonego postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2019 r. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że decyzja ostateczna podlega co do zasady wykonaniu, o ile nie doszło do wstrzymania jej wykonania w odpowiednim trybie, przy czym wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, co odnośnie analizowanej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2022 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy jest wątpliwe. Nawet jednak gdyby uznać, że decyzja ta nadaje się do wykonania, to należy zauważyć, że pełnomocnik skarżącej nie wykazał, aby doszło do wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 60 lub 152 § 1 k.p.a. W związku z tym jako ostateczna i wykonalna mogła być podstawą podjęcia postępowania zawieszonego w niniejszej sprawie i w dalszym ciągu taką podstawą pozostaje. Ubocznie jedynie można zauważyć, że kwestia zasadności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie dokonanego postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2019 r. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które to postanowienie nie zostało zaskarżone, w okolicznościach niniejszej sprawy może być uznana za wątpliwą. Powodem uznania prejudycjalnego charakteru toczącego się postępowania administracyjnego z wniosku I. D. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb 0013 położonej w K. przy ulicy [...] – a więc budynku będącego przedmiotem decyzji rozbiórkowej kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowo administracyjnym, było przyjęcie przez Sąd, że rozstrzygnięcie sprawy legalizacji przedmiotowego budynku na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego zależy od wyniku toczącego się wówczas postępowania administracyjnego o wydanie warunków zabudowy dla tego budynku, jako jednego z warunków takiej legalizacji. Taka motywacja nie uwzględniała jednak tego, że brak decyzji o warunkach zabudowy nie jest przeszkodą dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacji tego budynku, a jedynie dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, który jest przewidzianym w art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego koniecznym etapem legalizacji samowolnie wybudowanego budynku. Innymi słowy, nieprzedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, dla samowolnie wybudowanego budynku, nie stanowi przeszkody w zakończeniu takiej sprawy poprzez odmowę legalizacji następującą w drodze decyzji rozbiórkowej z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w związku z czym nie można uznać decyzji w przedmiocie warunków zabudowy za prejudykat warunkujący możliwość rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej, a przez to nie można uznawać zasadności zawieszenia postępowania w sprawie takiej samowoli z powodu braku decyzji o warunkach zabudowy.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że w sprawie nie ma formalnych przeszkód do rozpoznania skargi i skontrolowania zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem tej kontroli była decyzja rozbiórkowa wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego (t.j. Dz.U.2018.1202 ze zm.). Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że organ I instancji błędnie przywołał numer dziennika ustaw, bowiem skoro postępowanie zostało wszczęte w dniu 23 maja 2014 r., to zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej czyli przed dniem 28 czerwca 2015 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, oceny naruszenia prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10, z 22 maja 2020 r., II OSK 3132/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1402/17 i z dnia 18 października 2017 r., II SA/Kr 822/17). W dacie natomiast wydawania decyzji przez organy obu instancji, a także w dacie wydawania przez PINB dla Miasta K. postanowienia z [...] października 2017 r., znak: [...], niewykonanie nakazów którego stało się powodem wydania w sprawie zaskarżonej decyzji rozbiórkowej, obowiązywały przepisy prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U.2016.2255). Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 2 tej ustawy, w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Oznacza to, że o ile zasadnie ocena przez organy administracji zaistnienia w sprawie samowoli budowlanej następowała na podstawie przepisów prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r., to usuwanie skutków tej stwierdzonej samowoli powinno następować na podstawie prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 17 września 2018 r., czyli na podstawie ustawy Prawo budowlane w brzmieniu wynikającym z ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U.2016.2255), dalej Prawo budowlane. Zgodnie natomiast z art. 48 Prawa budowlanego w tym brzmieniu:

1. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Należy zauważyć, że organy przeprowadziły w sprawie procedurę legalizacyjną odpowiadającą co do istoty procedurze przewidzianej w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W sprawie doszło bowiem do wydania w dniu 19 października 2017 r. postanowienia wstrzymującego roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, jako wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowienie to zostało skierowane do spadkobierczyń po nieżyjącym inwestorze i współwłaścicielu działki nr [...] przy ulicy [...] w K. – F. D., tj. jego żony M. D. oraz córek I. D. i J. C., a także do współwłaścicielki tej nieruchomości E. Z.. Jednocześnie w tym postanowieniu nałożono obowiązek przedstawienia w PINB dla Miasta K. w stosownych terminach, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postanowieniu tym uprzedzono, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonych terminach nałożonych obowiązków, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę. Należy zauważyć, że postanowienie to stało się ostateczne, ponieważ żadna ze stron nie wniosła na nie zażalenia. Ponadto mimo upływu wyznaczonych terminów oraz podjęcia przez strony próby uzyskania decyzji określającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, żaden z dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 19 października 2017 r. nie został złożony. Warto przy tym zauważyć, że strony, w konsekwencji przedłużającego się z różnych przyczyn postępowania, w istocie dysponowały wielokrotnie dłuższym, niż wyznaczony, terminem przedstawienia żądanych dokumentów. Pierwsze bowiem wezwanie do przedłożenia tych samych dokumentów znalazło się już w postanowieniu organu I instancji z 3 lipca 2014 r. Mimo późniejszego uchylenia tego postanowienia strony mogły i powinny już wówczas uświadomić sobie potrzebę uzyskania żądanych w sprawie dokumentów warunkujących legalizację. Ponadto należy zauważyć, że, jak to już wyżej wyjaśniono, w sprawie doszło do wydania ostatecznej i wykonalnej na datę wyrokowania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w K. nr [...], obręb 0013. Świadczy to dodatkowo o tym, że skarżące nie zdołały wypełnić warunków legalizacji przedmiotowego budynku ze względu na wybudowanie go na terenach wyłączonych z zabudowy z powodu usytuowania w granicach Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego uchwałą Sejmiku Województwa Ś. Nr [...] z 27 września 2010 r. (Dz.Urz. Woj. Ś. Nr [...]. Poz. 3020), w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek Sufraganiec i Bobrza (w odległości od 35 do 85 m od rzeki Sufraganiec i ok. 70 m od rzeki Bobrzy).

W nawiązaniu do zarzutów odwołania, a następnie i skargi zmierzających do wykazania, że będący przedmiotem postępowania budynek nie został wzniesiony samowolnie, ale legalnie, bo na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, przy przekroczeniu jedynie warunków w nim określonych, w związku z czym nie mogły mieć do niego zastosowania wskazane przez organy jako podstawa rozstrzygnięcia przepisy art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, Sąd podziela pogląd wyrażony w tej kwestii przez ŚWINB w K., że dokonanie przez inwestora F. D. w dniu 28 kwietnia 2010 r. zgłoszenia zamiaru budowy altany o wysokości do 2,5 m i powierzchni do 25 m˛, uprawniało inwestora do wybudowania altany, a nie do budowy budynku mieszkalnego o powierzchni 38,617 m˛.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że realizacja przez inwestora robót znacząco odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia uprawnia organ nadzoru budowlanego do przypisania mu chęci obejścia prawa i uznania, że jego zamiarem od samego początku była realizacja inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę. Ocena, czy w danym przypadku inwestor jedynie wykroczył poza zakres zgłoszenia w niewielkim stopniu, czy też wykonał roboty znacząco odbiegające od zgłoszenia na tyle, że taki zamiar można mu przypisać, w każdym przypadku jednak zależy od stanu faktycznego sprawy. Nadawaniu inwestycjom pozorów legalności przez wykorzystywanie do tego celu instytucji zgłoszenia ma przeciwdziałać stosowanie w takich przypadkach trybu uregulowanego w art. 48 Prawa budowlanego przewidzianego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej zamiast korzystniejszego dla inwestorów trybu naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Prezentowane stanowisko nie jest jednak regułą i nie może oznaczać, że w każdym przypadku przekroczenia zakresu zgłoszenia zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego. Każdy przypadek wyjścia przez inwestora poza zakres zgłoszenia, czy też jego zmiany lub odstąpienia od dokumentacji załączonej do zgłoszenia, musi być rozpatrywany indywidualnie i w zależności od dokonanych ustaleń powinny zapadać decyzje, który tryb z Prawa budowlanego powinien być zastosowany (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04, z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 2747/15 i z 9 stycznia 2018 r., II OSK 732/16).

Analiza zakresu, ale przede wszystkim samego przedmiotu zgłoszenia inwestora F. D. dokonanego w dniu 28 kwietnia 2010 r. nie pozostawia, zdaniem Sądu, wątpliwości co do tego, że w sprawie nie zachodzi sytuacja przekroczenia zakresu zgłoszenia, ale świadomego zamiaru obejścia prawa i zrealizowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane było pozwolenie na budowę.

Pojęcie objętej zgłoszeniem altany nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane ani w rozporządzeniach wydanych na jego podstawie. Wprowadzone w 2015 r. do ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.2021.1073 ze zm.) pojęcie "altany działkowej" nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W związku z powyższym szukając definicji pojęcia altana należy się posiłkować Słownikiem Języka Polskiego jak też wyrokami sądów administracyjnych. Według Słownika Języka Polskiego PWN Warszawa 1978 r. altana to "niewielka budowla ogrodowa, o lekkiej konstrukcji często o ażurowych ścianach". W orzecznictwie sądów administracyjnych altana ze względu na podobieństwo konstrukcyjno-architektoniczne i funkcjonalne utożsamiana jest z wiatą (patrz: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1875/12). Natomiast obiektu letniskowego, budynku rekreacji indywidualnej nie można uznać za altanę, ponieważ z jego charakterystyki wynika, iż jest on budynkiem, co tym samym wyklucza przyjęcie poglądu, że jest to altana, bowiem altana to budowla odpowiadająca definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, z której wynika, że pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury - patrz wyroki NSA z dnia 24 listopada 2016 r., II OSK 397/15 i z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2955/12).

Podzielając takie poglądy definiujące altanę, nie można mieć wątpliwości co do tego, że obiekt budowlany objęty niniejszym postępowaniem nie może być za altanę uznany. Jak wynika bowiem z protokołu kontroli z 23 maja 2014 r. oraz ze zrobionych wówczas zdjęć (k. I-6 i I-7 akt organu I instancji), jest to budynek w rozumieniu art. 2 pkt 2 Prawa budowlanego o przeznaczeniu mieszkalnym, którego wyposażenie, funkcjonalność i gabaryty diametralnie odbiegają od objętej zgłoszeniem altany.

Przy przedstawionej kwalifikacji obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania nie może być również wątpliwości co do zasadności uznania, że jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r., roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy, a z jej przepisów art. 29 i 30 wynikało, że budowa budynku mieszkalnego, niezależnie od jego wielkości i położenia na działce nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto do dnia 27 czerwca 2015 r. nie tylko budynki mieszkalne, ale i budynki letniskowe wymagały pozwolenia na budowę. Spełniona więc w sprawie została również określona w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przesłanka obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc stanowiącego samowolę budowlaną.

Nie mogły zmienić rozstrzygnięcia sprawy pozostałe, nie omówione wyżej zarzuty skargi.

Zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania przez niewykonanie czynności oględzin na terenie działki zlokalizowanej w K. przy ulicy [...] i niewyjaśnienie, jakie parametry posiada znajdujący się tam budynek oraz jakiego rodzaju odstępstwa względem zgłoszenia robót budowlanych go cechują, nie był zasadny.

Zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Taka regulacja wskazuje, że gdy w toku kontroli, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie okaże się, że będący przedmiotem kontroli obiekt budowlany narusza przepisy prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego, a dokonane w trakcie kontroli ustalenia, zanotowane w protokole, stanowią w świetle art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego materiał dowodowy wystarczający do podjęcia stosownej decyzji kończącej postępowanie (por. analogiczny pogląd dotyczący nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wyrażony w wyroku NSA z dnia z dnia 11 marca 2011 r., II OSK 458/10, LEX nr 992586). Zaprotokołowane ustalenia poczynione w trakcie owych czynności korzystają z mocy dowodowej jak inne dowody w postępowaniu administracyjnym (por. Mirosław Wincenciak Komentarza LEX do art. 81 ustawy - Prawo budowlane. Teza 5.).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że protokolarne ustalenia dokonane przez inspektora PINB dla Miasta K. w czasie kontroli z dnia 23 maja 2014 r. przeprowadzonej na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiły dostateczną podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego, o czym stanowi zdanie drugie przywołanego przepisu. Zakres wspomnianych ustaleń był wystarczający dla oceny rodzaju obiektu budowlanego będącego przedmiotem sprawy. Skoro przy tym w sprawie nie mogło być mowy o przekroczeniu zakresu dokonanego zgłoszenia, ale o samowoli budowlanej, co szczegółowo wyżej wyjaśniono, to ustalenia co do "rodzaju odstępstw względem zgłoszenia robót budowlanych", jakie miałyby mieć, zdaniem autora skargi w sprawie miejsce, były bezprzedmiotowe, a przez to zbędne.

Z przedstawionych wyżej szczegółowo uwag dotyczących losów starań skarżących o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem postępowania oraz znaczenia tamtego postępowania dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wynika, że niezasadne były również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania mającego polegać na niewyjaśnieniu czy zostało zainicjowane postępowanie w sprawie uzyskania tych warunków zabudowy oraz odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności pism dotyczących zainicjowania i przebiegu postępowania o wspomniane warunki zabudowy.

Nie jest też prawdą, aby rozstrzygające sprawę organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami tego przepisu, a w szczególności nieustalenie przesłanek zastosowania art. 48 Prawa budowlanego i niedostateczne uargumentowanie decyzji. Przedstawiona powyżej ocena prawna sprawy wskazuje na to, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego i wystarczająco wyjaśniły motywy swych rozstrzygnięć.

W nawiązaniu do argumentu użytego w końcowej części uzasadnienia skargi, że "rozstrzygnięcie organu jest w sposób oczywisty krzywdzące dla skarżących; niesie ono za sobą znaczną szkodę i ma nieodwracalny skutek w postaci wyburzenia budynku będącego jedynym miejscem zamieszkania M. D. Sąd zauważa, że taka argumentacja nie ma wpływu na stosowanie przepisów prawa budowlanego, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich stosowanie nie jest zależne od zasad współżycia społecznego. Ubocznie więc tylko można zauważyć, że w związku ze śmiercią M. D. w dniu [...] grudnia 2021 r., omawiany argument skargi stracił na znaczeniu również i w aspekcie zasad współżycia społecznego.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.