Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 848/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.130 ust.4, art. 130 ust.2 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1951/12 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W dniu [...]03.2009 r. złożony został przez E.P. do Wojewody Mazowieckiego wniosek o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, przy ul. [...] w Ł. W związku z powyższym wezwano ją do uzupełnienia dokumentów. W zakreślonym terminie żądane dokumenty nie zostały złożone, w związku z czym wniosek ten pozostał bez rozpatrzenia.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda Mazowiecki nałożył na E.P. karę finansową w wysokości 10.000 złotych za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, pod nazwą P., przy ul. [...] w Ł.

W dniu [...] lutego 2012 r. przeprowadzono w przedmiotowej placówce kontrolę, której przedmiotem był standard usług socjalno-bytowych świadczonych przez placówkę oraz przestrzeganie praw mieszkańców. W jego trakcie stwierdzono szereg uchybień. Z kontroli został sporządzony protokół, podpisany przez inspektorów Wydziału oraz przez E.P.. Następnie, przekazano E.P. zalecenia pokontrolne. W odpowiedzi na ww. zalecenia, pismem z dnia [...].04.2012 r. E.P. oświadczyła, że w związku z brakiem możliwości dostosowania obecnego budynku do wymogów standardu, rozwiązała umowę najmu z właścicielem i obecnie jest w trakcie poszukiwania nowego lokalu.

Zdaniem organu, jak wynika z powyższego, pomimo uprawomocnienia się decyzji o wymierzeniu grzywny, strona nie zaprzestała prowadzenia przedmiotowej placówki.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w związku z prowadzeniem bez zezwolenia Wojewody Mazowieckiego P. w Ł., przy ul. [...]. W ramach tego postępowania wezwano stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie prowadzenia tej działalności bez zezwolenia wojewody. W odpowiedzi E.P. poinformowała, że z dniem [...] maja 2012 r. rozwiązała umowę najmu z właścicielem budynku i obecnie jest w trakcie zakupu budynku, który będzie spełniał wymagania standardu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki wymierzył w związku z tym E.P. karę pieniężną w wysokości 40.000 (czterdzieści tysięcy) złotych za prowadzenie bez zezwolenia Wojewody Mazowieckiego w ramach działalności gospodarczej, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, pod nazwą P., przy ul. [...] w Ł.

Zdaniem organu, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego E.P. od 2008 r. prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez zezwolenia Wojewody i strona fakt ten sama potwierdza. Decyzją nr [...] r. z dnia [...].03.2010 r. Wojewoda Mazowiecki wymierzył E.P. karę pieniężną za prowadzenie tej działalności. Decyzja ta uprawomocniła się, ale strona nadal nie zaprzestała prowadzenia przedmiotowej działalności. Oświadczenie strony o planowanym przeniesieniu placówki do innego budynku nie oznacza legalności obecnie prowadzonej działalności, a tym bardziej nie legitymizuje strony do dalszego nielegalnego prowadzenia działalności w tym zakresie.

W ocenie organu, na podstawie art. 130 ust. 4 ustawy, podmiot, który po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 40 000 zł. Działaniem swoim strona wypełniła dyspozycję wskazanego przepisu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E.P..

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Socjalnej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.), działalność w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody i jest to zgodne z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W celu uzyskania zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności, strona zobowiązana jest do złożenia stosownego wniosku (wraz z wymaganymi dokumentami). Strona złożyła w dniu [...].03.2009 r. przedmiotowy wniosek, który pomimo wezwania, nie został uzupełniony o brakujące dokumenty, wobec czego został pozostawiony bez rozpatrzenia.

Zgodnie z informacją z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej strona od dnia 1 kwietnia 2008 r. (oznaczonego jako data rozpoczęcia działalności gospodarczej) prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną jako 87.10.Z Pomoc społeczna z zakwaterowaniem zapewniająca opiekę pielęgniarską 87.30.Z Pomoc społeczna z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych, 87.90.Z Pozostała pomoc społeczna z zakwaterowaniem; miejsce wykonywania działalności: ul. [...](siedziba i adres zakładu głównego) i ul. [...].

W dniu [...].02.2012 r. zespół inspektorów Wydziału Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, w ramach wykonywania czynności nadzorczo-kontrolnych przeprowadził w placówce o nazwie P., przy ul. [...] w Ł. kontrolę doraźną, której przedmiotem było zbadanie standardu obowiązujących podstawowych usług świadczonych przez placówkę. Zgodnie z protokołem kontroli w placówce w dniu [...].02.2012 r. przebywały 24 osoby w wieku od 60 do 96 lat. Struktura zatrudnienia w przedmiotowej placówce obejmuje: pełni pielęgniarka i 2 opiekunki, w nocy opiekę zapewnia pielęgniarka. Właścicielka placówki jest pielęgniarką. W trakcie kontroli stwierdzono również, że placówka nie spełnia niektórych standardów określonych w art. 68 i art. 68a ustawy o pomocy społecznej (między innymi przez istnienie barier architektonicznych w postaci: braku windy, niedostosowania liczby łazienek i toalet w stosunku do liczby mieszkańców, brak wewnętrznej tablicy informacyjnej). Protokół z kontroli został podpisany przez E.P. bez zastrzeżeń. Pismem z dnia [...].03.2012 r. przekazano stronie zalecenia pokontrolne, na które Strona odpowiedziała pismem z dnia [...].04.2012 r. twierdząc, że nie jest w stanie doprowadzić aktualnej siedziby placówki do stanu spełniającego standardy przewidziane w ustawie o pomocy społecznej oraz że wystąpi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności, jak już przeniesie placówkę do nowego lokalu. W dniu [...].04.2012 r. stronę poinformowano o wszczęciu postępowania w sprawie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez zezwolenia wojewody.

W ocenie organu, rzeczywisty przedmiot prowadzonej działalności prowadzonej przez E.P. przy ul. O. nie pozostawia żadnych wątpliwości. Sama strona również nie zaprzecza odnośnie rodzaju prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Podjęcie tego typu działalności bez wymaganego zezwolenia zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej skutkuje sankcją w postaci kary administracyjnej. Strona bezsprzecznie prowadzi od dnia 1 kwietnia 2008 r. placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnych, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku i na dzień orzekania organu II instancji nie posiadała przedmiotowego zezwolenia. Za prowadzenie przedmiotowej placówki bez zezwolenia, została już nałożona na stronę kara administracyjna decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].03.2010 r. Nr 2/2010. Pomimo uprawomocnienia się tej decyzji, E.P. prowadzonej działalności nie zaprzestała. Dlatego też na stronę została nałożona kara, o której mowa w art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Zdaniem organu, interpretacja przedmiotowych przepisów wskazanej ustawy dokonana przez stronę jest błędna, bowiem ustawa nie zezwala na jakąkolwiek możliwość zmniejszenia bądź miarkowania kar w tym zakresie. Odnosząc się zaś do kwestii możliwości wydania tzw. "tymczasowego zezwolenia", organ wskazał, że zezwolenie z art. 67 ustawy jest wydawane na czas określony albo nieokreślony zgodnie z wnioskiem podmiotu występującego o zezwolenie. W przypadku braku gwarancji stałego zapewnienia spełniania standardów określonych w art. 68 ustawy, zezwolenie jest wydawane z urzędu na czas określony. Nie ma jednak możliwości wydania zezwolenia podmiotowi, który nie spełnia wszystkich przewidzianych prawem standardów - na dzień wydania decyzji.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E.P., zarzucając naruszenie szeregu przepisów.

W odpowiedzi na skargę, Minister Pracy i Polityki Socjalnej podtrzymał swoją argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 1951/12 skargę oddalił.

W pierwszej kolejności WSA odniósł się do zarzutu (punkt 3) niekonstytucyjności art. 67 ustawy o pomocy społecznej jako sprzecznego z art. 20 i 22 Konstytucji RP. Sąd uznał, że powołany przepis ustawy o pomocy społecznej nie budzi żadnych wątpliwości co do jego zgodności z powołanymi przepisami Konstytucji. Jego zdaniem dążenie ustawodawcy do tego, by działalność domów opieki społecznej podlegała swoistej reglamentacji prawnej, jest jak najbardziej zrozumiałe i uzasadnione. Jeśli to twierdzenie uzupełnić spostrzeżeniem, że celem tym w konkretnym przypadku jest ochrona osób będących w specyficznej sytuacji życiowej i nieraz pozbawionych jakiejkolwiek możliwości działania, to działanie ustawodawcy okazuje się – w ocenie WSA – w pełni usprawiedliwione w świetle art. 22 Konstytucji, gdyż zostało podyktowane ważnym interesem publicznym jakim w tym przypadku jest możliwość zapewnienia godnej opieki dla tych osób.

Sąd pierwszej instancji zauważył też, że wymóg uzyskania zezwolenia właściwego organu na prowadzenie placówek ustawodawca przyjął z troski o poziom usług świadczonych przez te placówki i konieczność ochrony ludzi, którzy wymagają opieki szczególnej i zarazem specyficznej. W akcie normatywnym reguluje więc, wyliczając je w sposób enumeratywny, wymogi, po spełnieniu których wojewoda wydaje wymagane zezwolenie. Decyzja wojewody o wydaniu lub odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie całodobowej placówki pomocy społecznej nie jest decyzją uznaniową, zależy bowiem od spełnienia wymogów określonych w ustawie.

Jak wskazał WSA, zgodnie z art. 130 ust.3 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku prowadzenia bez zezwolenia przez jeden podmiot więcej niż jednej placówki, o której mowa w ust. 2, karę wymierza się osobno za każdą z placówek. Sąd ten uznał, że z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca nie zaprzecza, że prowadzi bez zezwolenia dwie placówki[...], oraz, że na mocy odrębnych decyzji administracyjnych wymierzono jej kary w kwotach po 10.000 złotych i że obie decyzję się uprawomocniły i ona je uiściła. Zdaniem skarżącej, ust. 3 art. 130 cyt. ustawy ma jedynie zastosowanie do ust. 2 tego przepisu, nie zaś do ust. 4, a to jej zdaniem oznacza, że w obecnym postępowaniu organy mogły wydać tylko jedną decyzję o wymierzeniu kary w wysokości 40.000 złotych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżąca nie miała racji. Z literalnego brzmienia ust. 3 art. 130 cyt. ustawy wynika wprost, że odwołuje się on do ust. 2 tej ustawy. Strona skarżąca to przyznaje, ale z faktu tego wyciąga mylne wnioski. Otóż oba te ustępy (2 i 3) należy – w ocenie WSA – interpretować w ten sposób, że w przypadku prowadzenia bez zezwolenia przez jeden podmiot więcej niż jednej placówki, o której mowa w ust. 2, karę wymierza się osobno za każdą z placówek. Osobno, zdaniem Sądu, oznacza na podstawie odrębnych decyzji administracyjnych. Tak stało się w tym przypadku. Za prowadzenie działalności bez zezwolenia w placówce przy ulicy O. na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. nałożono na skarżącą karę grzywny w wysokości 10.000 złotych, zaś za prowadzenie działalności bez zezwolenia w placówce przy ulicy J. na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. nałożono na skarżącą karę grzywny również w wysokości 10.000 złotych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy prowadzeniu bez zezwolenia kilku placówek przez jeden podmiot nie zawsze musi być tak, że decyzje w zakresie wymierzania kar wydawane są jednocześnie. Zatem interpretacja przepisu przedstawiona przez skarżącą sprowadzałaby się do tego, że kary wymierzane na podstawie różnych decyzji wydawanych w innym czasie traktowane byłyby jako jedna kara. Co gorsze, w przypadku prowadzenia przez jeden podmiot bez zezwolenia, dla przykładu dziesięciu (10) takich placówek i wymierzeniu przez organy (organ) na mocy art. 130 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy dziesięciu (10) kar, każda w kwocie po 20.000 zł., w łącznej kwocie 200.000 zł., działając na mocy ust. 4 cyt. ustawy organ lub organy miałyby możliwość i zarazem obowiązek wymierzenia kary w wysokości 40.000 zł.

Sąd pierwszej instancji podniósł także, że zarówno decyzja organu I instancji zawiera wskazanie podstawy prawnej w postaci art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362), jak również decyzja organu II instancji wskazuje na ten przepis, zaś co nie jest kwestionowane, z uzasadnienia tej decyzji wynika jednoznacznie, że chodzi o przedmiotową ustawę.

WSA zaznaczył też, że konstrukcja art. 130 cyt. ustawy nie daje możliwości, przy wystąpieniu przesłanek tam opisanych, odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej, zmniejszyć jej lub rozłożyć na raty. Nie mają więc na to wpływu okoliczności, w jakich skarżąca rozpoczęła i prowadziła przedmiotową działalność bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał także, że nie można z art. 22 ust. 10 cyt. ustawy wywieść wniosku, że rzeczą wojewody jest skupić się tylko na kontroli wskazanych tam placówek i przez to zaniechać stosowania wymogów przewidzianych w pozostałych ustępach art. 22 ustawy oraz sankcji z art. 130 ustawy. Zdaniem WSA skarżąca zapomina, że u podstaw prowadzonej przez nią działalności gospodarczej leży uzyskanie zezwolenia wojewody, bez którego tak naprawdę tej działalności prowadzić nie powinna. Sankcje przewidziane w art. 130 ustawy mają z założenia zmusić osobę prowadzącą taką działalność bez zezwolenia do zalegalizowania tej działalności albo jej zaprzestania.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone decyzje za odpowiadające prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.P.. Postawiono w niej szereg zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez przyjęcie przez organ, że dopuszczalne jest wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 40 000 złotych każda osobno dla każdej placówki prowadzonej przez podmiot, który pomimo uprawomocnienia się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku – nie zaprzestała jej prowadzenia.

Po drugie, naruszenie art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 i art. 75 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą zezwoleniem wydanym na podstawie ustawy o pomocy społecznej, która to ustawa nie została wymieniona w art. 75 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zawierającym wyczerpujący katalog ustaw, które ograniczają swobodę działalności gospodarczej potrzebą uzyskania zezwolenia.

Po trzecie, naruszenie art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez określenie kar pieniężnych, która są sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa, równości, poszanowania wolności i praw człowieka oraz zasady proporcjonalności.

Po czwarte, naruszenie art. 43 i art. 49 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w związku z art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez nałożenie kar pieniężnych naruszających wynikające z przepisów traktatowych obowiązki równego traktowania, przejrzystości, niedyskryminacji, pewności prawa, spójności i systematyczności prawa oraz niezgodnych z dozwolonymi ograniczeniami przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług.

W skardze kasacyjnej przedstawiono także propozycje przedstawienia pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, literalna oraz systemowa analiza przepisów wskazuje, że brak jest podstaw do wymierzenia kary z art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej osobno za każdą placówkę prowadzoną przez podmiot, który pomimo uprawomocnienia się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki, nie zaprzestał jej prowadzenia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sformułowana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 130 ust. 4 w związku z art. 130 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 130 ust. 4, kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 40.000 zł. Indywidualizacja jest zatem wskazana poprzez dwukrotne użycie liczby pojedynczej: w odniesieniu do decyzji oraz w odniesieniu do placówki. Odwołanie do art. 130 ust. 2 i 3 ustawy wzmacnia gramatyczną wykładnię art. 130 ust. 4. Jak bowiem wynika z art. 130 ust. 3, pierwsza kara wymierzana jest osobno za każdą z placówek. Zastosowanie się przez przedsiębiorcę do każdej z decyzji o wymierzeniu kary za prowadzenie bez pozwolenia poszczególnych placówek jest więc oceniane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 130 ust. 4 indywidualnie w nawiązaniu do poszczególnych decyzji o wymierzeniu pierwotnej kary. Nadto, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, wykładnię językową potwierdzają rezultaty wykładni celowościowej. Celem przepisu art. 130 ust. 4 jest osiągnięcie stanu, w którym podmiot już raz ukarany, który nie zastosował się do sankcji administracyjnej, poprzez zwiększony wymiar kary, zaprzestanie nielegalnego prowadzenia konkretnej placówki. Zabieg ustawodawcy jest jak najbardziej racjonalny. Odmienna wykładnia, przedstawiona przez skarżącą, skutkowałaby dalszą możliwością nielegalnego prowadzenia jednej lub kilku placówek bez możliwości ukarania przedsiębiorcy, a więc funkcjonowania placówki, co do której nie uzyskano pozwolenia wojewody. Pamiętać zaś trzeba, że uzyskanie pozwolenia jest uwarunkowane spełnianiem przez placówkę standardów zapewniających osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku godne warunki życia. W konsekwencji także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest nieuzasadniony.

Wbrew zarzutom kasacji, zaskarżony wyrok nie narusza unormowań konstytucyjnych i wspólnotowych. Podstawa wymierzenia kary nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny, który jest uprawniony do kontroli konstytucyjności prawa. Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do podważania zgodności art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z Konstytucją RP. Przepis ten nie narusza art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 i art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) poprzez niedopuszczalne ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Przepis art. 22 Konstytucji RP stanowi, że jest możliwe ograniczenie wolności gospodarczej, zastrzegając, że ograniczenie to jest dopuszczalne w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wymóg uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, ustanowiony został w art. 67 ust. 1 tej ustawy. Spełniona jest więc pierwsza przesłanka ograniczenia, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP – ograniczenie wolności gospodarczej ustanowiono w drodze ustawy. Wbrew zarzutowi kasacji, oceny tej nie wyklucza niewymienienie ustawy o pomocy społecznej w art. 75 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Katalog zamieszczony w art. 75 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru katalogu bezwzględnie zamkniętego (por. Małgorzata Sieradzka [w:] M. Sieradzka, M. Zdyb, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LEX 2013, teza 3 do art. 75a). Nadto, przepisy art. 188 Konstytucji RP nie dają podstaw do badania zgodności między normami prawnymi tej samej rangi (patrz: wyrok TK z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt K 36/00, OTK-A 2002/5/63; pkt 4 uzasadnienia prawnego). Wreszcie skonstatować trzeba, że prowadzenie placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku jest formą prywatyzacji zadań publicznych stojących przed administracją (patrz: Stanisław Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013, s. 574-575). Reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia takich placówek oraz kompetencje kontrolne organów administracyjnych są konieczne dla oceny, czy omawiane zadanie publiczne jest prawidłowo realizowane przez podmioty niepubliczne. Można pokusić się o stwierdzenie, że w im większym stopniu dane zadanie publiczne przekazywane jest do wykonania podmiotom spoza administracji publicznej, tym bardziej szeroki nadzór administracja ta nad wykonywaniem tych zadań powinna sprawować. Skonstatować również należy, że ochrona zdrowia oraz praw i wolności osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych lub w podeszłym wieku należy do dóbr, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wyrażającym zasadę proporcjonalności.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez określenie kar pieniężnych, które są sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa, równości, poszanowania wolności i praw człowieka oraz zasady proporcjonalności. Zasada demokratycznego państwa prawnego ustanowiona została w art. 2 Konstytucji RP. Jest to zasada ogólna, na którą składają się reguły bardziej szczegółowe. Do tych zasad szczegółowych należy zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a w jej ramach zasada przyzwoitej legislacji (patrz: m.in. pkt 17 uzasadnienia prawnego wyroku TK z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00, OTK 2001/3/51). W tym kontekście rozważać można podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do omawianej podstawy kasacji, zarzut pełnienia przez art. 130 ust. 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej funkcji wyłącznie represyjnej, w oderwaniu od sytuacji ekonomicznej sprawcy deliktu administracyjnego, z pominięciem okoliczności podmiotowych i przedmiotowych deliktu.

Tymczasem, wbrew zarzutowi kasacji, kara ta ma charakter prewencyjno-represyjny. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektyw administracyjnych (por. Iwona Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC 2009, komentarz do art. 130; S. Nitecki, op. cit. s. 921). Jest środkiem mającym na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Ma zniechęcać do naruszania obowiązków i skłaniać do zapobieżenia powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości. Administracyjnej kary pieniężnej o charakterze prewencyjno-represyjnym nie można utożsamiać z sankcją o charakterze karnym, a więc wyłącznie represyjną (por. wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04; wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, OTK-A 2002/4/50; wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, OTK-A 2007/1/2; wyrok TK z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08, OTK-A 2009/7/105). Charakter prewencyjny kary pieniężnej przewidzianej w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika z celu przepisu, którym jest realizacja przez podmiot prowadzący placówkę standardów określonych w przepisach art. 68 ust. 1-6 ustawy o pomocy społecznej. Bez spełnienia tych standardów, jak stanowi art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Zagrożenie administracyjną karą pieniężną ma za zadanie uzyskanie stanu, w którym placówki są prowadzone przez podmioty, które uzyskały pozwolenie, a więc które spełniają standardy określone w art. 68 ustawy.

Taki cel karania za delikt administracyjny polegający na prowadzeniu placówki bez pozwolenia wskazuje na brak podstaw do stosowania w procedurze karania reguł stopniowania winy i kary według reguł prawa karnego. Podkreślenia wymaga przy tym, że brak badania winy jest elementem konstytutywnym pieniężnych kar administracyjnych, odróżniającym je od kar prawa karnego, a zatem należy do istoty instytucji prawnej, której konstytucyjność w ocenie NSA nie budzi wątpliwości.

Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że wysokość kar przewidzianych w art. 130 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej pozostaje w proporcji do wagi poszczególnych deliktów i dochodów uzyskiwanych z prowadzenia placówki (10000 zł za prowadzenie placówki, w której przebywa nie więcej, niż 10 osób, 20000 zł za prowadzenie placówki, w której przebywa więcej, niż 10 osób oraz 40000 zł za dalsze prowadzenie placówki bez zezwolenia, mimo uprawomocnienia się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej).

Bezprzedmiotowe jest rozważanie stopnia winy sprawcy deliktu w niniejszej sprawie, skoro skarżąca świadomie prowadziła placówkę. Trudno sobie zresztą wyobrazić ewentualną nieumyślność sprawcy deliktu polegającego na podejmowaniu szeregu działań faktycznych składających się na proces prowadzenia placówki. Abstrahując zaś od tego, że świadomość bezprawności nie należy do przesłanek deliktu z art. 130 ust. 4, odnotować można, że skarżąca prowadziła placówkę z pełną świadomością, iż działa bez wymaganego pozwolenia.

Nie ma mowy o naruszaniu przez art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zasady równości ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wszystkie podmioty charakteryzujące się relewantną cechą wspólną, a więc te, które nie zaprzestały prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia, podlegają jednakowej karze pieniężnej.

Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia art. 43 i art. 49 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. UE.C.2006.321E.37) w związku z art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Najpierw zauważyć trzeba, że powołana w skardze kasacyjnej wersja Traktatu, zgodnie z zastrzeżeniem zamieszczonym w Dzienniku Urzędowym nr 321E z 2006 r., została opublikowana wyłącznie dla celów informacyjnych. W Rzeczypospolitej Polskiej tekst obowiązujący przepisów art. 43 i art. 49 znajduje się w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.). Oba przepisy Traktatu, najogólniej mówiąc, ustanawiają zakazy ograniczania swobody przedsiębiorczości i świadczenia usług dla obywateli jednego Państwa Członkowskiego, który prowadzi działalność na terenie innego Państwa Członkowskiego. Hipotezy tych norm nie dotyczą zatem sytuacji faktycznej i prawnej w niniejszej sprawie.

Z powyższych uwag wynika, że rozpoznający sprawę skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miał wątpliwości co do zgodności art. 130 ust. 4 z Konstytucja RP, a więc nie było podstaw do wystąpienia do Trybunału z proponowanym przez skarżącą pytaniem prawnym. Z pytaniem takim sąd może wystąpić, gdy ma wątpliwości co do zgodności przepisu z Konstytucją. O obowiązku takim nie ma mowy, gdy sąd orzekający takiej wątpliwości nie ma (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 533/04, ONSA i wsa 2005/1/11). Nie wyklucza to możliwości skorzystania przez stronę, przekonaną o niezgodności art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej z normami konstytucyjnymi, ze skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP.

W świetle rzeczywistej treści art. 43 i art. 49 TFUE, nie było także podstaw do przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Warto dodać, że analogiczne do powyższego zapatrywanie wyraził NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OSK 847/13.

Godzi się wreszcie zauważyć, że nawet prowadzenie placówki opieki nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub osobami w podeszłym wieku ze szlachetnych pobudek nie zmienia faktu, że działalność taka będzie – bez zezwolenia – nielegalna, a zatem podlega karze (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., I OSK 847/13).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną