Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1588/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 106/14 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 106/14 oddalił skargę Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z zakresu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1998 r. nr [...] , utrzymującej w mocy decyzję Wojewody O. z [...] grudnia 1997 r. nr G.III-7228/c/4/91/97 orzekającą, że nieruchomość o pow. 26,46 ha nabyta przez J. S. z nieruchomości ziemskiej "[...]" od K. S. aktem notarialnym z [...] września 1937 r. nr [...] repertorium [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Gmina W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia decyzji z [...] lipca 2013 r. oraz orzeczenia co do istoty sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę Minister wskazał, że ujawnienie nowych okoliczności i dowodów mających świadczyć o tym, że powierzchnia użytków rolnych majątku J. S. przekraczała 50 ha jest przesłanką wznowienia. Organ wyjaśnił, że jak wynika z dokumentów odnalezionych w związku ze sporządzaniem opinii przez biegłego sądowego E. H. w sprawie o sygn. akt I C 51/01, Starosta Powiatu P. wydał [...] sierpnia 1937 r. K. S. oprócz zezwolenia nr [...] dotyczącego przeniesienia prawa własności nieruchomości o pow. 26,46 ha na rzecz J. S., także drugie zezwolenie, nr [...], dotyczące przeniesienia prawa własności nieruchomości o pow. 31,62 ha również na rzecz J. S.. Fakt ten znajduje potwierdzenie w zaświadczeniu Wydziału Hipotecznego Ziemskiego Sądu Okręgowego w W. z [...] lutego 1942 r. W dniu 9 września 1937 r. na mocy aktu nr 6 t. IV księgi wieczystej nieruchomości "Osiedle [...]" K. S. sprzedał J. S. dział gruntu o pow. 31,62 ha. W ten sposób uzyskano nowe dowody wskazujące, że J. S. nabyła 9 września 1937 r. od K. S. aktem notarialnym nr [...] rep. [...] z dóbr [...] nieruchomość o pow. 26,46 ha, zaś z dóbr [...] - nieruchomość o pow. 31,62 ha, łącznie nieruchomości o pow. 58,08 ha. Spełniona została tym samym przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania.

Minister wskazał, że z rejestru pomiarowego dóbr [...], ułożonego w 1930 r. na podstawie planu z 1930 r. mierniczego przysięgłego J. S., wynika, iż w skład tych dóbr wchodziły grunty folwarku R., folwarku R. i grunty występujące pod nazwą "[...]" - 646,1795 ha z czego 27,8994 ha stanowiły ogrody, 428,5276 ha grunty orne, 35,0338 ha pastewniki, 85,7778 ha lasy, 3,0282 ha roli w lasach, 23,8435 ha terenu spornego, 17,2950 ha wód, 1,4497 ha piasków i nieużytków, 18,5147 ha dróg, rowów i wygonów, a pod zabudowaniami - 4,8098 ha. Zgodnie z ułożonym przez J. S. w 1931 r. rejestrem pomiarowym, zawierającym wydzieloną z tych dóbr w 1931 r. jednostkę hipoteczną Osiedle [...] w gminie S. w powiecie pułtuskim, jednostka ta miała powierzchnię 113,8822 ha, w tym: 2,5278 ha pastewników, 80,9750 ha lasów, 3,0282 roli w lesie, 23,8791 ha terenu spornego, 1,4497 piasków i nieużytków, jak również 2,0224 ha dróg, rowów i wygonów. Natomiast Folwark R., z którego wydzielona została część nieruchomości o pow. 26,46 ha, stanowiąca własność J. S., miał charakter rolniczy: spośród jego ogólnej powierzchni 263,9470 ha - 10,2986 ha to ogrody, 235,8837 ha - grunty orne, 5,4406 ha - pastewniki, 9,4965 ha - drogi, rowy i wygony, 2,8276 ha znajdowało się pod zabudowaniami.

W gminie Somianka znajdowała się część majątku J. S.. Potwierdza to akt notarialny z 9 września 1937 r. Rep. 1629. Granice nieruchomości o pow. 26,46 ha wyznaczały: od południa dzisiejsza ul. [...], od północy ul. [...], od wschodu teren PKP, a od zachodu granica w kształcie linii krzywej łącząca ul. [...] w punkcie działki budowlanej nr [...] z ul. [...] w punkcie będącym granicą działek nr [...] i [...]. Z aktu notarialnego z 1937 r. wynika, że dział gruntu nabyty przez J. S. to tereny przeznaczone na parcelację, na mapie oznaczone jako "przeznaczone pod osiedle Z." (opinia biegłego B. z 1996 r. - sprawa I C 193/94). O ile jednak zasadnym jest twierdzenie, że parcelacja omawianych terenów była zaplanowana (por. np. "szkic planu zabudowania terenu - części majątku [...]" z 1937 r.), o tyle brak jest dokumentów potwierdzających, że parcelacja została zatwierdzona przez właściwą władzę bądź też faktycznie przeprowadzona. Tezę biegłego H., który w braku przeciwnych dowodów sklasyfikował cały obszar o pow. 26,46 ha jako grunty orne, organ uznał za właściwą. Znajduje ona oparcie w protokole z 4 kwietnia

r., w którym to dokumencie komisja, delegowana przez Wydział Powiatowy Rady Powiatowej w P., wprost określiła obszar 37,59 ha, należący do K. S. i projektowany do parcelacji (w obszarze tym zawiera się 26,46 ha gruntów nabytych później przez J. S.), jako teren rolny.

Minister wyjaśnił, że reszta nieruchomości ziemskiej, uregulowana w księdze hipotecznej pod nazwą "Osiedle [...]" o obszarze ok. 31,6298 ha, pozostała po rozparcelowaniu z niej 82,2524 ha placów budowlanych, stanowiła pozostałą część majątku J. S. według załącznika nr 5 do opinii w sprawie I C 51/01 - zezwolenia Starosty Powiatowego w P. z 1937 r. Był to teren nabyty przez J. S. od K. S. 9 września

r. W skład tej nieruchomości, jak wynika z opinii biegłego H. w sprawie I C 51/01, wchodził teren pomiędzy dzisiejszą ul. [...] i rzeką [...] po jednej stronie rzeki oraz nadrzeczne łęgi po stronie drugiej, gdzie znajdowały się rozparcelowane tereny, należące niegdyś do K. S. ([...]). Teren lewobrzeżny to drogi - ul. [...] - 0,71 ha, lasy przyległe - 4,04 ha (choinki), pastewniki - 1,72 ha oraz teren sporny 1,29 ha oznaczone w opinii biegłego. Teren prawobrzeżny to istniejące po dziś dzień tereny zalewowe zajmujące, w chwili przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, pozostałe ok. 23,84 ha. Z jednej strony ograniczone, wg mapy stanowiącej załącznik nr 1 do opinii w sprawie I C 51/01, przez teren kolejowy, z drugiej strony ograniczone, wg biegłego, domyślną granicą gruntów "[...]" oraz od strony brzegu (lądowej) - rozparcelowanymi gruntami należącymi niegdyś do K. S.. Jak wynika z akt sprawy jeszcze na początku XX w. regulowano bieg rzeki. Świadczy o tym rosyjska mapa na której zaznaczono ten teren jako teren zalewowy na którym znajdują się "lasy i krzaki". W okolicach ówczesnych wsi L., S. i D. znajdowały się plantacje wikliny (pismo Dyrekcji 2-go Okręgu Dróg Wodnych z [...] stycznia 1922 r. do Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej), jednak na podstawie korespondencji Dyrekcji 2-go Okręgu Dróg Wodnych z Prokuratorią nie można potwierdzić, iż owe plantacje wikliny rzeczywiście znajdowały się na terenach należących do J. S..

W ocenie Ministra, nie można uznać, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że na terenie zalewowym w chwili wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. [...] września 1944 r. znajdowały się plantacje wikliny. O tychże plantacjach istnieje jedynie wzmianka w powyższym liście do Prokuratorii. Natomiast Mapa Wojskowego Instytutu Geograficznego z 1938 r. wskazuje na tym terenie: "pojedyńcze drzewa, zarośla iglaste i liściaste" oraz "nieużytki i pastwiska", niemiecka mapa z 1940 r. - "Gestrupp u.[nd] Krummholz" - w tłumaczeniu: krzaki, zarośla i krzywulec (także: kosodrzewina). A sam "krzywulec" wg słownika PWN to "coś krzywego", wg Słownika języka polskiego pod red. Witolda Doroszewskiego to "krzywe drzewo, krzywy pień drzewa". Minister podkreślił, że na wszystkich powyższych mapach można wyróżnić na tym terenie występujące do dzisiaj pojedyncze niewielkie zbiorniki wodne stanowiące pozostałość po terenach rzecznych, świadczące również o funkcji jaką w prawidłowej gospodarce wodnej prowadzonej już od końca XIX w. spełniały te tereny, określone przez biegłego mianem nadrzecznych łęgów. W chwili przejęcia tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa, wraz z zachowanymi po dziś dzień ostrogami po drugiej stronie rzeki, stanowiły one system przeciwzalewowy, a nie obszar użytków rolnych, co potwierdza fakt, iż tereny te do dziś są niezagospodarowane - zachowały w pełni swój naturalny charakter. O planowanych do wykorzystania walorach krajobrazowych tego terenu niż jego przeznaczeniu do celów rolniczych świadczy szkic podziału parcelacyjnęgo - załącznik nr 9 do opinii biegłego H. w sprawie I C 51/05 określający przyszły charakter części przyległej do terenu parcelowanego od strony rzeki [...] jako "park nad rzeką".

Organ wskazał, że część dóbr K. S. określona w rejestrze pomiarowym z 1930 r. - jako nieruchomość "[...]" pomniejszona o 17,29 ha wód rzeki [...] (wchodząca w skład jednostki hipotecznej Osiedle [...]) miała powierzchnię 113,8822 ha, w tym: 2,5278 ha pastewników, 80,9750 ha lasów, 3,0282 roli w lesie, 23,8791 ha terenu spornego, 1,4497 piasków i nieużytków, jak również 2,0224 ha dróg, rowów i wygonów. Z akt sprawy wiadomo, iż 82,2524 ha "placów budowlanych" (por. zezwolenie Starosty Powiatowego w P. z 26 sierpnia 1937 r. Nr spr. R 11-27 załącznik nr 5 do opinii w sprawie I C 51/05, szkic podziału parcelacyjnego - załącznik nr 9 do tejże opinii biegłego), należących do tej nieruchomości, zostało przeznaczonych do parcelacji (głównie tereny leśne w rejestrze z 1930 r.), a 31,2524 ha zostało sprzedanych J. S..

W ocenie Ministra, nieruchomości o pow. 31,62 ha i 26,46 ha, należące do J. S., nie mogły spełnić przesłanek art. 2 ust 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. Nawet jeśli przyjąć, że nie tylko, jak oznaczył to biegły H., 2,5278 ha pastewników, ale także rolę w lesie, piaski i nieużytki (po lewej stronie [...]) oraz drogi rowy i wygony należy zaliczyć do użytków rolnych, to sumując ich łączną powierzchnię z powierzchnią nieruchomości J. S. o obszarze 26,46 ha i tak nie przekroczy się 50 ha użytków rolnych - normy obszarowej dla przejęcia gruntów na własność Skarbu Państwa według przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r.

Zdaniem Ministra, użytków rolnych musiało być mniej niż to przyjmuje biegły H. w swoich opiniach, gdyż wlicza on jako pastewniki - zarośla i nieużytki. Ustala on powierzchnię użytków rolnych obu nieruchomości należących do J. S. na ok. 29 ha, wobec zaginięcia części dokumentacji wskazuje prawdopodobny obszar terenu spornego nad wodami B., jako część nieruchomości należącej do J. S.. Biorąc pod uwagę, że tereny nadbrzeżne (w tym nadbrzeżny teren sporny, który wyróżnia biegły) są opisywane na mapach rosyjskich i niemieckich, jako zarośla, krzaki - nieużytki - u biegłego H. zaś - pastewniki, należy, zdaniem organu, przyznać rację stronie postępowania, która powołując się dodatkowo na mapę Wojskowego Instytutu Geograficznego z 1938 r. (zał. nr 7 pisma z dnia 31 lipca 2009 r.) wskazuje na te grunty jako tereny nieużytków oraz zarośli liściastych i iglastych, nie mających charakteru użytków rolnych.

Minister wyjaśnił, że Wojewoda O. w postępowaniu zwykłym ustalił, iż majątki "[...]" o pow. 85,70 ha, w tym użytków rolnych 76,46 ha i "[...]" o pow. 201,42 ha, w tym użytków rolnych 196,04 ha, zostały przejęte na cele reformy rolnej protokółami w dniach 10 lutego 1945 r. i 14 lutego 1945 r. (protokoły zaginęły). Fakt przejęcia został potwierdzony decyzjami Starosty Powiatowego w P.u z 12 kwietnia 1948 r. i 14 lutego 1945 r. w przedmiocie zatwierdzenia klasyfikacji i szacunku działek i inwentarza majątków R. i R. Decyzje zostały wydane po opracowaniu operatów parcelacyjnych tych majątków. Z treści decyzji wynika, że powierzchnie przejętych majątków wynosiły 82,70 ha ([...]) i 235,44 ha ([...]). Obecnie grunty po majątku "[...]" w całości znajdują się w granicach miasta Wyszkowa. W związku z zaginięciem tomu II księgi wieczystej nr 249 (obejmujący okres od 1928 r.), Sąd Okręgowy Wydział Hipoteczny w W. po wpływie zaświadczeń Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. o wpisanie prawa własności przejętych majątków "R." i "R." na cele reformy rolnej, wydał postanowienia z 25 października 1946 r. i 30 października 1946 r. o zarządzeniu w miejsce wpisu złożenie wniosków. Jednak ustalenia te, zdaniem Ministra, nie mogą stanowić wiarygodnej podstawy dla obliczania powierzchni majątku należącego do J. S.. Nie wiadomo, wobec zaginięcia protokołów przejęcia, części księgi wieczystej, a także, jak wskazuje biegły H. w swojej opinii, prawdopodobnie rozmyślnego usunięcia części wartościowej dokumentacji kartograficznej, jaka była w chwili przejęcia powierzchnia nieruchomości należących do K. S., jak również rzeczywista powierzchnia użytków rolnych. Dlatego przytoczone przez Wojewodę O. fakty mogą jedynie potwierdzać rzeczywiste przejęcie przez administrację państwową tych dóbr. Słuszna, w świetle ustalonych okoliczności sprawy, wydaje się przyjęta metoda ustalania powierzchni majątku, należącego do J. S., na podstawie zachowanej dokumentacji mierniczych przysięgłych z okresu przedwojennego, a w kwestiach wymagających szczegółowej analizy - opieranie się na mapach, z okresu; zaborów i okupacji, niemieckiej w czasie drugiej wojny światowej. Zdaniem organu, nie może także stanowić punktu wyjścia do obliczenia powierzchni majątku J. S. wykaz "obiektów powyżej 50 ha" Urzędu Wojewódzkiego W. ujmującego wraz z dobrami R. i R. nieruchomość K.

W ocenie Ministra, decyzja Wojewody O., choć oparta na niepełnych danych była prawidłowa, ponieważ norma obszarowa, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, w przypadku nieruchomości należących do J. S., nie została przekroczona. Minister stwierdził, że nabyte przez J. S. nieruchomości nie spełniają określonych norm obszarowych, uzasadniających ich przejęcie na cele reformy rolnej. Powierzchnia użytków rolnych wynosi mniej niż 28,89 ha, a zatem nie przekracza 50 ha.

Jednocześnie Minister odrzucił argumentację strony, zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącą kwestii wykładni pojęcia nieruchomości ziemskiej. Art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu stanowi bowiem, iż na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie, których rozmiar przekracza 50 ha użytków rolnych. Natomiast zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Tereny zalewowe będące nieużytkami i mające ściśle określoną funkcję (stanowiąc część systemu przeciwzalewowego), którą zachowały zresztą do dziś, nie były i nie mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej.

Podsumowując, Minister stwierdził, że choć wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne nie znane organowi, który wydał decyzję ostateczną - nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2013 r. skargę wniosła Gmina W.. Decyzji tej zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez przyjęcie, że nieruchomości należące do majątku ziemskiego J. S. nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej pomimo, iż spełniały normy obszarowe określone w dekrecie;

- naruszenie art. 7 i art 77 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy poprzez nieustalenie granic majątku ziemskiego, który należał do J. S. na dzień wejścia w życie dekretu, tj. 13 września 1944 r., nieustalenie powierzchni jaką zajmowały użytki rolne i nieprzeprowadzenie dodatkowych dowodów niezbędnych do ustalenia w/w okoliczności zgodnie ze wskazaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z 9 września 2008 r. (sygn. akt. IV SA/Wa 975/08).

Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, a organ prawidłowo zebrał i ocenił obszerny materiał dowodowy.

W orzeczeniu Sąd wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był związany stanowiskiem Sądu - zawartym w wyroku z 9 września 2008 r. w sprawie IV SA/Wa 975/08 - zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wykonał wskazania Sądu zawarte w tym wyroku, tj. ustalił granice majątku, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z powołaniem się na dowody w tym zakresie. Dokonał oceny, jakie użytki rolne były w tym majątku ze wskazaniem położenia i powierzchni. Wobec tego zarzuty skargi w tym zakresie są chybione. Zdaniem WSA w Warszawie, skarżąca wadliwe przyjmuje, że Sąd w wyżej wskazanym wyroku przesądził, że w majątku należącym do J. S. była prowadzona uprawa wikliny (plantacja wikliny). Sąd wyjaśniając, co należy rozumieć przez użytki rolne, jak należy rozumieć produkcję rolną i zwierzęcą oraz działalność wytwórczą w rolnictwie wskazał, że nie można w pojęciu użytków rolnych pomijać plantacji wikliny. Sąd zajął takie stanowisko w kontekście opinii biegłego Hermana, co do której Sąd uznał, że ogranicza się ona do ogólnych stwierdzeń. Jednakże organ, ponownie rozpoznając sprawę, dokonał prawidłowej oceny całego materiału dowodowego, na które to dowody powołał się w decyzjach. Zarzucanie Ministrowi nie uwzględnienia plantacji wikliny i powoływaniem się na stanowisko Sądu jest całkowicie nieuprawnione. W kontekście braku, na datę wejścia w życie dekretu, plantacji wikliny, Minister trafnie wskazał także na dowody, tj. mapy Wojskowego Instytutu Geograficznego z 1938 r., mapy niemieckiej z 1940 r. i mapy rosyjskiej, oraz na korespondencję Dyrekcji 2-go Okręgu Dróg Wodnych z Prokuratorią Generalną. Dowody te wskazują, że nieruchomość o pow. 31,62 ha była położona na terenie zalewowym, jak również, że ze zgromadzonych dowodów nie wynika, że na tym terenie była, w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, prowadzona plantacja wikliny. Wbrew twierdzeniom skargi z zebranych w sprawie dowodów nie da się wywieść, że plantacje te, nasadzone jeszcze w okresie zaborów na terenie wsi L., S. i D., znajdowały się właśnie w majątku J. S. oraz że przetrwały do 1944 r. Z faktu, że część majątku stanowiła teren przeciwzalewowy, jak wynika z jego funkcji (mający być w założeniach planu parcelacyjnego parkiem nad wodą), nie wynika, iż znajdowały się na nim, jak chce tego skarżąca, zorganizowane kompleksy użytków rolnych w postaci wiklin. Jak wyżej wskazano od nasadzeń tejże wikliny (w okolicach L., S. i D.) minęło do czasu wejścia w życie reformy rolnej wiele lat, a dostępne dowody z okresu międzywojennego i II wojny światowej, poprzedzające przejęcie majątku na własność Skarbu Państwa - mapy: polska i niemiecka - na kwestionowanym obszarze nie wykazują żadnych zorganizowanych form upraw ani też użytków rolnych.

Wbrew twierdzeniom skargi, co do użytków rolnych, organ nadzoru nie opierał się jedynie na opinii biegłego H. lecz również uwzględnił opinię biegłego B., a także opierał się na innych dokumentach enumeratywnie wskazanych w decyzji (powołał się na metodę ustalania powierzchni majątku na podstawie zachowanej dokumentacji mierniczych przysięgłych z okresu przedwojennego i map z okresu zaborów i okupacji). Organ wyjaśnił, że część dokumentów zaginęła (na co wskazuje biegły H. w swoich opiniach). Wbrew twierdzeniom skargi organ nie przyjmował bezkrytycznie opinii biegłych lecz dokonywał ich oceny w kontekście całokształtu bardzo obszernego materiału dowodowego. Organ, uzasadniając swą decyzję, w przekonujący sposób wyjaśnił jakie rodzaje użytków rolnych wchodziły w skład majątku. W ten sposób Minister wyznaczył także lokalizację majątku J. S., możliwą do odtworzenia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zeznań świadków (w aktach sprawy). Kwestionowane w skardze, jako wadliwe, położenie prawo- i lewobrzeżnej części majątku należącego do J. S. przyjęte przez Ministra znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy (załącznik nr 1 do opinii w sprawie I C 51/01).

Z wyżej wskazanych przyczyn niezasadne są zarzuty odnośnie naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a.

Chybione są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez Ministra przepisu art. 2 ust,1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Zgodnie z treścią tego przepisu na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Natomiast zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w prawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10 poz. 51), za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Wobec tego tereny zalewowe będące nieużytkami i stanowiące część systemu przeciwzalewowego nie mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej. Skoro majątek ziemski J. S. nie przekraczał 50 ha użytków rolnych, to nie mógł podlegać przepisowi art. 2 ust.1 lit e) dekretu o reformie rolnej. Prawidłowo więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po wznowieniu postępowania odmówił, na podstawie art. 151 §1 pkt 1) k.p.a. uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 30 czerwca 1998 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody O. z [...] grudnia 1997 r.

Organ nadzoru związany był stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 2008 r. w sprawie IV SA/Wa 975/08, który wskazał, że wznowienie postępowania z powodu wykrycia nowych istotnych dla sprawy okoliczności skutkuje rozpoznaniem przez organ administracji sprawy na nowo z uwzględnieniem tych okoliczności. Sąd wyjaśnił, że oceniając prawidłowość decyzji Wojewody O. z [...] grudnia 1997 r., utrzymanej w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1998 r,, Minister powinien dokonywać tej oceny z uwzględnieniem faktu, iż nieruchomość ziemska 26,46 ha, stanowiąca byłą własność J. S., była częścią majątku ziemskiego o łącznej powierzchni ponad 58 ha. Uwzględnienie tego faktu nie oznacza wcale, że Minister wyjdzie poza granicę wniosku. Organ związany był tym stanowiskiem także co do sformułowania rozstrzygnięcia. Mimo tego, że nieruchomości stanowiące byłą własność J. S. miały powierzchnię 58,08 ha, to i tak nie podlegałyby one przejęciu na cele reformy rolnej, gdyż użytki rolne nie przekroczyły 50 ha.

W dniu 25 marca 2015 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Gmina W., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi lub ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła ona, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a., Sądowi i instancji naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), poprzez przyjęcie, że nieruchomości należące do majątku ziemskiego J. S. nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej pomimo, iż spełniały normy obszarowe określone dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej,

- przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej w sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne a organ nie wyjaśnił dostatecznie istoty sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- przepisów postępowania tj. art. 141 ustawy P.p.s.a., poprzez lakoniczne i nieprecyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz istotnych motywów rozstrzygnięcia, co może mieć istotny wpływ na ostateczny wynik rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Zdaniem skarżącej, WSA w Warszawie pominął ustalenia biegłego H. w części dotyczącej klasyfikacji gruntów wynika z niej, że J. S. była właścicielką gruntów, pochodzących z majątków R. i [...] o łącznej powierzchni ok. 57,40 ha, w tym użytków rolnych 28,98 ha, na które składały się grunty orne i pastwiska. Pozostałe grunty stanowiły zdaniem biegłego drogi, lasy i plantacje wikliny, które w późniejszym okresie zostały sklasyfikowane jako Ls V i nieużytki. Wskazują na to fragmenty opinii, w której biegły powołuje się na mapę rzeki [...] pochodzącą z archiwum Regionalnej Dyrekcji Wodnej w W. Z mapy tej wynika, że w wyniku prowadzonych prac nad uregulowaniem rzeki powstały plantacje wikliny. Grunty wykorzystywane do uprawy wikliny powinny być traktowane jako użytki rolne. Nadto w sprawie nie zostały rozwijane wątpliwości, dotyczące kwestii związanej z wielkością gruntów rolnych drugiej części majątku J. S., określanej jako "Osiedle [...]", a Sąd nie odniósł się także do wątpliwości związanych z interpretacją art. 2 ust. 2 lit e dekretu o reformie rolnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przy wykładni tego dekretu należy uznać, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenie działalności rolniczej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Rozpatrując zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., przypomnieć należy, że skarga kasacyjna nieodpowiadająca określonym we wspominanym art. 183 § 1-2 P.p.s.a., wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Stąd ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione nadto zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W petitum skargi kasacyjnej przywołano przepisy naruszonego przepisu postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a., wiążąc ten przepis z naruszeniami bliżej niesprecyzowanych przepisów procedury administracyjnej, co nie daje podstaw do odrzucenia tej skargi bez odniesienia się do postawionych zarzutów. Jednakże ani sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej (stanowiący w istocie powielenie zarzutów w skardze zwykłej), ani też jej uzasadnienie, w którym, poza cytatami przepisów i orzecznictwa, nie ma nawet jednego zdania, które odnosiłoby postawione zarzuty do okoliczności rozpatrywanej sprawy, nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości merytorycznego rozpoznania zgłoszonych zarzutów. Przepis art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy), stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, nie jest zatem możliwe rozpoznanie takiego zarzutu, bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów P.p.s.a., którym uchybił Sąd Wojewódzki.

Zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Wskazać bowiem należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Również za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej dekret PKWN) poprzez przyjęcie, że nieruchomości należące do majątku ziemskiego J. S. nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej pomimo, iż spełniały normy obszarowe określone dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskazać należy, że zgodnie ze wspomnianym art. 2 ust. 1 lit. e, na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości rolne, stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Dekret jasno zatem definiował, że w przypadku nieruchomości ziemskich o powierzchni do 100 ha o ich przejściu na cele reformy rolnej decydowała wielkość użytków rolnych, a więc przeznaczenie danych gruntów pod produkcję rolniczą. W sytuacji, gdy grunty przekraczały 50 ha powierzchni użytków rolnych - wówczas dana nieruchomość ziemska była przeznaczana dla celów reformy rolnej. W sprawie kwestią sporną jest to, czy nieruchomość ziemska, należąca do J. S. składająca się z nabytych w dniu [...] września 1937 r. od K. S. aktem notarialnym nr [...] rep. [...] z dóbr [...] nieruchomości o pow. 26,46 ha, zaś z dóbr [...] - nieruchomości o pow. 31,62 ha, co łącznie stanowi 58,08 ha, składała się z gruntów, które można byłoby w znacznej większości zakwalifikować do użytków rolnych. Wskazać również należy, że sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 975/08 wskazał, że pojęcie "użytki rolne" nie może być odnoszone wyłącznie do gruntów rolnych i pastwisk, ale może ono również obejmować dzielność wytwórczą mniej typową, jak np. hodowla pszczół, czy uprawa roślin energetycznych, dlatego też należy przy określeniu użytków rolnych wziąć pod uwagę sytuacje, gdy na danej nieruchomości była prowadzona plantacja wikliny.

W sprawie ustalono, że na powierzchni około 29 ha nieruchomości ziemskiej należącej do J. S. była prowadzona typowa produkcja rolna. Natomiast kwestią wątpliwą był sposób wykorzystania terenów zalewowych, położonych na rzeką [...] obejmujących około 24 ha. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, tereny te były przeznaczone pod uprawę wikliny, a zatem powinny być zaliczone do użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. We wspomnianym wyroku z dnia 9 września 2009 r. WSA w Warszawie nakazał organowi powtórne ustalenie powierzchni użytków rolnych w majątku należącym do J. S. z ewentualnym uwzględnieniem, że do użytków rolnych mogą być zaliczone także grunty zalewowe, jeżeli były one wykorzystane na nietypową produkcję rolniczą.

W tym zakresie należy wskazać, że zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd i instancji, poczyniły prawidłowe ustalenia wskazujące, że grunty zalewowe wchodzące w skład nieruchomości ziemskiej J. S. nie były wykorzystane na cele uprawy wikliny, a zatem nie można ich zaliczyć do użytków rolnych. W tym zakresie należy podkreślić, że ustalenia organów opierają się na trzech rodzajach map - rosyjskich, pochodzących z początku XX wieku oraz wojskowych polskich i niemieckich, pochodzących z okresu, gdy J. S. nabyła i podsiadała majątek. Dodać należy, że mapy wojskowe, na co należy szczególnie zwrócić uwagę, charakteryzują się wysokim poziomem dokładności, a zatem odwzorowują teren w taki sposób, aby pokazać wszelkie jego elementy. Z powyższych map nie wynika, aby na obszarze zalewowym rzeki [...] była prowadzona produkcja rolna w postaci plantacji wikliny. Obszary te miały charakter nieużytków porośniętych krzewami. Stanowisko to zostało potwierdzone opiniami biegłych, sporządzonymi dla potrzeb postępowań cywilnych (H. i B.). W takiej sytuacji, przedstawiane - jako dowód w sprawie - pismo Dyrekcji 2-go Okręgu Dróg Wodnych kierowane do Prokuratorii Generalnej z 1922 r. (na 15 lat przed nabyciem majątku przez J. S.), wskazujące, że na bliżej nieokreślonym terenie zalewowym znajdowały się plantacje wikliny, nie może być uznane za dowód, że teren około 24 ha, znajdujący się na terenach zalewowych rzeki [...], należących do nieruchomości ziemskiej J. S., był użytkowany na cele produkcji rolnej.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji