Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 239/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu miejsc postojowych na terenie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I N I E

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...]

z dnia [...] sierpnia 2018 r., przywołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 kpa umorzono postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu miejsc postojowych na terenie nieruchomości przy ul. [...] we [...].

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyli K. P. i D. J.-P.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań od decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U.2018.2096 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wpłynął wniosek państwa D. J.-P. i K. P. "o wszczęcie (...) na podstawie art. 84 ust 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane postępowania kontrolnego w przedmiocie sprawdzenia legalności 12 miejsc postojowych powstałych najprawdopodobniej w czerwcu 2017 roku bezpośrednio pod ścianą budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo- usługową, zlokalizowanego na nieruchomości gruntowej składającej się z działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...] i [...], obręb [...],

o łącznej powierzchni [...] m2, położonej we [...] przy ul. [...] numer [...], [...], [...], [...] i [...]", a w szczególności sprawdzenie, czy te miejsca postojowe zostały przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...]

o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz czy wykonane zostały zgodnie z tym projektem

i przepisami § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził na nieruchomości w dniu [...] listopada 2017 r. kontrolę, wtoku której ustalono, jak niżej. Na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...], wzdłuż elewacji frontowej (wzdłuż ul. [...]), w odległości 1,47 m od ściany budynku istnieje teren utwardzony z płyt betonowych ażurowych (pomiędzy klatkami nr [...] i [...]). Na terenie tym zamontowano 12 blokad parkingowych w rozstawie ok. 2,20 m - 10 blokad zamontowano między klatkami nr [...], a 2 między klatkami nr [...]. Jakkolwiek nie wydzielono oznakowaniem poziomym czy pionowym miejsc postojowych - jedynie zamontowano blokady parkingowe. W czasie kontroli jedna z blokad była zwolniona, a za nią zaparkowany był jeden pojazd. Pozostałe blokady były ustawione pionowo, uniemożliwiając ruch pojazdów po terenie utwardzonym płytami ażurowymi. Bezpośrednio przy tym terenie zlokalizowany jest dojazd do wydzielonych oznakowaniem poziomym miejsc postojowych (32 szt.) wzdłuż drogi dojazdowej. Na części tych miejsc również zamontowane są blokady parkingowe. Reprezentujący dewelopera [...] sp. z o. o. sp.k. z/s w [...] pan E. U. oświadczył, że wszystkie obecnie istniejące blokady parkingowe na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] we [...] zamontował deweloper - zarówno na wydzielonych miejscach postojowych, jak

i na terenie utwardzonym płytami betonowymi ażurowymi. Powierzchnia terenu nieruchomości utwardzona płytami betonowymi ażurowymi stanowi część wspólną nieruchomości, która została podzielona i poszczególne obszary tej powierzchni, określone w aktach notarialnych zakupu lokali mieszkalnych, zostały przydzielone do wyłącznego użytkowania właścicieli konkretnych lokali mieszkalnych w budynku. Nie jest określone przeznaczenie (sposób użytkowania) powierzchni przydzielonej do wyłącznego użytkowania. Blokady zostały zamontowane na prośbę mieszkańców oraz ze względu na sąsiedztwo szkoły (przypadkowe osoby parkowały na tym terenie). Blokady zamontowano w połowie 2017 r. Konfrontując poczynione ustalenia z posiadaną dokumentacją budowy inwestycji polegającej na budowie na terenie działek nr: [...], [...], [...] oraz [...] przy ul. [...] we [...] budynku mieszkalno-usługowego, organ I instancji stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wykonania na tej nieruchomości 12 miejsc postojowych przy ścianie frontowej budynku, o czym poinformował państwa D. J.-P. i K. P. w drodze pisma z dnia [...] grudnia 2017 r., wyjaśniając, że inwestycja jak wyżej wykonana została na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym, a po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie developer zamontował na utwardzonym płytami ażurowymi terenie blokady, czego nie można kwalifikować jako roboty budowlane polegające na wykonaniu miejsc postojowych. W ocenie organu, dokonano jedynie wygrodzenia fragmentu nieruchomości, które zgodnie z przepisami prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia - pod warunkiem, że ogrodzenie nie przekracza 2,2 m. Uznawszy, że organ I instancji niesłusznie nie wszczął postępowania w sprawie, pan K. P. skorzystał z instytucji ponaglenia, w wyniku czego postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. tut. organ wyznaczył organowi I instancji 30-dniowy termin celem właściwego, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy. W związku z powyższym organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu miejsc postojowych na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] we [...], informując jednocześnie o włączeniu w poczet materiału dowodowego sprawy protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2017 r. W dniu [...] czerwca 2018 r. organ I instancji ponowił czynności kontrolne. Te potwierdziły brak zmian w zakresie stanu nieruchomości od czasu poprzedniej kontroli. Jak dodatkowo odnotowano, od strony frontowej budynku, w poziomie przyziemia, przy terenie utwardzonym betonowymi płytami ażurowymi, znajduje się lokal użytkowy (sklep [...]), garaż podziemny i wejście do klatek schodowych. Od I piętra wzwyż są lokale mieszkalne. W czasie kontroli na terenie utwardzonym zaparkował jeden pojazd. Pan K. P., zam. przy ul. [...] [...], oświadczył, że biuro nieruchomości "[...]" oferowało mu miejsce oznakowane na posiadanym przez nich rysunku nr 39 jako miejsce postojowe i tak też je kupił - zapisane w akcie notarialnym jako miejsce do wyłącznego użytkowania. Pan E. U. podtrzymał wcześniejsze oświadczenie, iż inwestorem montażu blokad na terenie utwardzonym płytami betonowymi ażurowymi był developer. Pani D. J.-P. oświadczyła, że w dacie odbioru lokalu, tj. przed lipcem 2017 r. blokad nie było. Po lipcu 2017 r., pomimo montażu blokad, pojazdy parkowały na terenie utwardzonym płytami betonowymi ażurowymi. Na miejscu postojowym oznaczonym, według oświadczenia inwestora, nr 1 blokada jest stale spuszczona i pojazdy stale tu parkują. Pani M. N. oświadczyła, że przy przedstawianiu oferty przez dewelopera została zapewniona, że teren przy budynku utwardzony płytami betonowymi ażurowymi to miejsca postojowe, na potwierdzenie czego przedłożyła korespondencję z biurem nieruchomości działającym w imieniu dewelopera. Przy czym bez względu na to, czy blokady są opuszczone, czy podniesione, pojazdy i tak parkują. Następnie, organ I instancji uzyskał informację od zarządcy budynku, którym z właścicieli poszczególnych lokali przydzielone zostały do wyłącznego użytkowania fragmenty terenu utwardzonego betonowymi płytami ażurowymi oraz okna których lokali mieszkalnych są usytuowane bezpośrednio nad tym terenem. Na wezwanie organu I instancji również deveIoper przedłożył listę osób, którym zostały przydzielone do wyłącznego użytkowania części nieruchomości wspólnej utwardzonej betonowymi płytami ażurowymi. Przedłożono również rzut części nieruchomości wspólnej, który stanowił załącznik do aktów notarialnych, w których ustanowiono prawo do wyłącznego użytkowania części nieruchomości - oznaczonych numerami od [...] do [...]. Do akt sprawy organ l instancji dołączył: protokół obowiązkowej kontroli zakończonej budowy budynku przy ul. [...] [...], [...], [...], [...], [...] we [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie tego budynku wraz z zagospodarowaniem terenu. W tym stanie faktycznym decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ l instancji umorzył postępowanie w sprawie.

Od tej decyzji odwołania wnieśli pani D. J.-P. i pan K. P.

Po rozpatrzeniu obu odwołań organ odwoławczy uznał, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ten właśnie przepis znajduje, w uznaniu organu I instancji, zastosowanie w przypadku postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu miejsc postojowych na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] we [...]. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której traktuje art. 105 § 1 Kpa, oznacza niemożność realizacji podstawowego celu tego postępowania, jakim jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, co może być spowodowane przyczynami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. I tak, przyczynę o charakterze podmiotowym stanowić może przykładowo śmierć osoby fizycznej. Przyczyną z kolei o charakterze przedmiotowym będzie brak podstaw prawnych do władczego działania organu administracji w sprawie. Przyczyna o charakterze przedmiotowym jak wyżej właśnie stanęła u podstaw wydanego przez organ I instancji w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia i oprotestowanego następnie rozstrzygnięcia. Otóż brak jest w niniejszym przypadku, jak uznał organ I instancji, materialno- prawnych podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, jak bowiem stwierdził, nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego poprzez samowolną realizację robót budowlanych. W konsekwencji, skoro nie stwierdzono w niniejszym przypadku naruszenia przepisów prawa budowlanego, dalsza ingerencja organów nadzoru budowlanego nie była wymagana, postępowanie w sprawie należało zatem, jako bezprzedmiotowe, umorzyć. Zajęte przez organ l instancji stanowisko jest, w ocenie tut. organu, niewątpliwie słuszne. Z przyczyn następujących. Rzeczone postępowanie wszczęte zostało w związku z wnioskiem państwa D. J.-P. i K. P., w którym zażądali "sprawdzenia legalności ,12 miejsc postojowych powstałych najprawdopodobniej w czerwcu 2017, roku bezpośrednio pod ścianą budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową, zlokalizowanego na nieruchomości gruntowej składającej się z działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...] i [...], obręb [...], o łącznej powierzchni [...] m2, położonej we [...] przy ul. [...] numer [...], [...], [...], [...] i [...]". W wyniku podjętych czynności wyjaśniających organ I instancji ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, że inwestycja zrealizowana na tej nieruchomości przez [...] Sp. z o. o. Sp.k. z/s w [...], a polegająca na budowie budynku mieszkalno-usługowego z wbudowanym garażem, zagospodarowaniem terenu oraz zewnętrznymi instalacjami kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, energetycznej i telekomunikacyjnej, wykonana została legalnie, tj. na podstawie wydanej przez Prezydenta [...] decyzji pozwolenia na budowę nr [...]

z dnia [...] kwietnia 2014 r., zmienionej następnie decyzjami Prezydenta [...]: nr [...]

z dnia [...] grudnia 2015 r. i nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Co więcej, inwestycja ta uzyskała pozwolenie na użytkowanie, decyzją Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., który po przeprowadzeniu w dniu [...] kwietna 2017 r. obowiązkowej kontroli w myśl art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdził, że roboty zrealizowane zostały zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzoną nim dokumentacją projektową. W tym miejscu zauważyć należy, że stosownie do art. 59a Prawa budowlanego zakres kontroli obowiązkowej obejmuje m.in. zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu - w tej kwestii w pkt 8.1. protokołu z dnia [...] kwietna 2017 r. organ l instancji odnotował jednoznacznie: "zgodne". Zatwierdzona dokumentacja projektowa przedmiotowej inwestycji, po wprowadzonych legalnie zmianach - w trybie art. 36a Prawa budowlanego, przewiduje mianowicie wzdłuż elewacji frontowej budynku (wzdłuż ul. [...]), pomiędzy klatkami nr [...] i [...], teren utwardzony jednolicie betonowymi płytami ażurowymi -

i w takiej formie utwardzenie to zrealizowano. Dodatkowo, w żadnym miejscu dokumentacja projektowa nie przypisuje wskazanemu terenowi konkretnej funkcji. Wbrew przekonaniu skarżących brak jest wobec powyższego podstaw do czynienia inwestorowi w związku z wykonanym jak wyżej utwardzeniem terenu zarzutu realizacji robót niezgodnie z projektem oraz przepisami techniczno-budowlanymi poprzez faktyczne wykonanie w tym miejscu nieprzewidzianych projektem miejsc postojowych - organ I instancji wykazał w sposób bezsporny, że wzdłuż elewacji frontowej budynku, pomiędzy klatkami nr [...] i [...], wykonano przewidziane projektem utwardzenie terenu, w sposób określony w projekcie. Powyższe wyklucza zastosowanie w niniejszym przypadku przepisów art. 51 Prawa budowlanego, czego domaga się skarżący. Niczego nie zmienia również montaż przez inwestora w obrębie przedmiotowego terenu utwardzonego blokad - po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, ten bowiem nie stanowi sam w sobie o wykonaniu miejsca postojowego (blokady stosowane są niewątpliwie celem uniemożliwienia nieuprawnionym osobom parkowania pojazdu na miejscu postojowym należącym do konkretnej osoby, ale również celem uniemożliwienia parkowania komukolwiek w miejscu do tego nieprzeznaczonym albo uniemożliwienia wjazdu na dany teren). Tylko zaś takie prace wykonane zostały na wskazanym terenie po oddaniu inwestycji do użytkowania. O wykonaniu przez inwestora w obrębie przedmiotowego terenu miejsc postojowych nie przesądza również korzystanie z tego terenu przez inne osoby w sposób legalnie niedopuszczony, tj. parkowanie na tym terenie pojazdów. Fakt parkowania pojazdu w określonym miejscu nie stanowi o budowie w tym miejscu miejsca postojowego. Nieuprawnione korzystania z nieruchomości, które nie jest wynikiem wykonanych robót budowlanych, nie mieści się w kompetencjach organów nadzoru budowlanego, ale stanowi kwestię cywilną - do jej rozstrzygnięcia właściwy pozostaje zatem sąd powszechny. Zgodnie mianowicie z art. 140 Kodeksu cywilnego, właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Jak zaś dalej stanowi art 144 Kodeksu cywilnego, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Podobnie, zagadnieniem o charakterze cywilnym są wszelkie nieprawidłowości procesu sprzedaży zawinione przez sprzedającego (np. developera). Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty wskazujące na oferowanie przez developera przy sprzedaży lokali w budynku części przedmiotowego terenu utwardzonego jako przeznaczone na miejsca postojowe nie zmienia faktu, iż takowe nie zostały w toku procesu budowlanego wykonane. Sprzedaż nieruchomości lokalowej z zatajeniem istotnych okoliczności dotyczących nieruchomości, w obrębie której lokal się znajduje (mających wpływ np. na cenę lokalu czy nawet na decyzję o zakupie), stanowią wadę umowy kupna-sprzedaży, roszczeń z którego to tytułu można dochodzić wyłącznie w postępowaniu sądowym. Na marginesie już tylko w nawiązaniu do argumentacji skarżących wyjaśnić w tym miejscu należy, że organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne do badania ukrytych intencji inwestora. Zadania organów nadzoru budowlanego skupiają się na ustaleniu zaistniałych faktów o charakterze budowlanym - jakie roboty budowlane zostały wykonane, w jakich warunkach je wykonano i czy wykonano je prawidłowo (zgodnie z przepisami). Nieujawnionych w dokumentacji budowlanej, jak również w toku procesu budowlanego, a niezgodnych z przepisami intencji inwestora skarżący może dowodzić przed sądem w procesie cywilnym. Reasumując, w zaistniałych okolicznościach sprawy brak podstaw do zarzucenia inwestorowi, iż dopuścił się samowolnej budowy miejsc postojowych wzdłuż elewacji frontowej budynku przy ul. [...] [...] we [...]- pomiędzy klatkami nr [...] i [...], co czyni umorzenie wszczętego w tym przedmiocie postępowania niewątpliwie uzasadnionym. W tym nawiązaniu do dalszej argumentacji odwołań organ wyjaśnia, że w pełni chybione są podnoszone przez skarżących zarzuty odnośnie zaniechań po stronie organu I instancji w zakresie podnoszonej w toku postępowania kwestii zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego terenu utwardzonego. [...] Inspektor zwraca uwagę, że postępowanie wszczęte zostało przez organ I instancji w przedmiocie robót budowlanych polegających na wykonaniu miejsc postojowych na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] we [...]. Tak określony przedmiot postępowania oznacza, że w ramach tego postępowania organ bada, czy na wskazanym terenie wykonane zostały konkretne roboty budowlane, a jeśli tak, to w jakich warunkach (leganie czy nielegalnie) i w jaki sposób (prawidłowo czy nieprawidłowo), oceniając w konsekwencji konieczność podjęcia decyzji obowiązkowej (np. legalizacyjnej, tj. wykonanie określonych robót budowlanych, czy rozbiórkowej). Zmiana sposobu użytkowania, o której traktują przepisy prawa budowlanego, to kwestia zupełnie odrębna - dotyczy funkcji już istniejących obiektów i niekoniecznie wiąże się z wykonaniem robót budowlanych. W obecnym stanie prawnym oba zagadnienia, wykonanie robót budowlanych i zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, regulowane są odrębnie, co oznacza, że nawet w sytuacji, gdy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, która wymagała uprzedniego wykonania określonych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego orzeka o każdej z tych kwestii w odrębnych postępowaniach. Zarzucane tym samym organowi I instancji przez skarżących zaniedbanie w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego terenu, jaka w ich ocenie miała w niniejszym przypadku miejsce oraz uwzględnienia tej zmiany przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nie miało faktycznie miejsca - organ I instancji nie tylko nie był zobowiązany do orzeczenia w ramach niniejszego postępowania co do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego terenu utwardzonego, ale i nie był do tego uprawniony. Stąd nieuzasadniony pozostaje też wniosek odwołania skarżącego orzeczenia przez tut. organ co do istoty sprawy z zastosowaniem art. 71 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy, zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, związany jest przedmiotem, w którym orzekał organ I instancji. Jakkolwiek słusznie zauważył organ I instancji, że w przypadku zaistniałej na tym terenie utwardzonym sytuacji - korzystania z tego terenu do parkowania pojazdów, przepisy art. 71-71 a Prawa budowlanego nie znajdą zastosowania, nie mamy tu bowiem do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. A to z tej przyczyny, że przepisy prawa budowlanego regulują wyłącznie zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych, ewentualnie ich części (art.71-71a traktują wyraźnie o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego), utwardzenie terenu obiektem budowlanym tymczasem nie jest. W myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem materiałów budowlanych. Utwardzenie terenu nie wypełnia żadnej z wymienionych w tym przepisie definicji - nie jest budynkiem (art. 3 pkt 2) ani budowlą (art. 1 pkt 3), ani też obiektem małej architektury (art. 3 pkt 4). Tego utwardzenia terenu nie można również kwalifikować jako części obiektu. Jest to wyłącznie element zagospodarowania terenu wokół obiektu. Bez znaczenia pozostaje tym samym tak szeroko podnoszona przez skarżących okoliczność przewidzianej w projekcie budowlanym funkcji tego terenu utwardzonego, która została w ich ocenie zmieniona przez parkowanie na tym terenie pojazdów - stanowiąca faktycznie wyłącznie indywidualną interpretację skarżących, niepopartą w żaden sposób treścią zatwierdzonej dokumentacji budowlanej inwestycji. Projekt w żadnym miejscu nie opisuje funkcji przedmiotowego utwardzenia terenu jako estetycznej. Teren ten nie stanowi też części drogi pożarowej. Ta została oznaczona w projekcie w innym miejscu. W opinii skarżącego wprawdzie w sposób niezgodny z przepisami, ta okoliczność pozostaje jednak bez znaczenia. Nawet bowiem jeśli projekt pozostaje w tym zakresie niezgodny z przepisami, organy nadzoru budowlanego nie mogą go w żaden sposób w prowadzonych postępowaniach kwestionować, jako że judykatura pozostaje zgodna co do tego, że w sytuacji zatwierdzenia projektu budowlanego decyzją o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli narusza on przepisy, inwestorowi nie można skutecznie zarzucić realizacji robót niezgodnie z przepisami.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.

W skardze na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, działając w imieniu własnym, zaskarżył ją w całości zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie następujących przepisów: 1. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że wobec braku wykonania robót budowlanych polegających na fizycznym wydzieleniu miejsc postojowych postępowanie prowadzone przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy na spornej powierzchni z płyt ażurowych nadal funkcjonuje parking, na którym parkuje ponad 10 samochodów, co również wymaga zbadania ewentualnej kwestii właściwego użytkowania spornej powierzchni; 2. art. 6, ar1.105, ar1.107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 71, art. 71a ustawy prawo budowlane, poprzez brak właściwego określenia przedmiotu sprawy przez organ I i II instancji, w której postępowanie przed organem I instancji zostało umorzone, na skutek nierozpoznania wniosku strony o objęcie zakresem wszczętego postępowania kontrolnego również kwestii sprawdzenia legalności ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania części nieruchomości utwardzonej betonowymi płytami ażurowymi, co skutkowało umorzeniem postępowania, pomimo braku podstaw ku temu, 3. art 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy projekt budowlany sporządzony dla inwestycji przy ul. [...] [...] w miejscu położenia płyt ażurowych nie przewidywał usytuowania miejsc postojowych, natomiast ocena podjętych przez inwestora działań prowadzi do wniosku, iż od początku jego zamiarem było przeznaczenie powierzchni z płyt ażurowych na miejsca postojowe (vide: oświadczenia stron postępowania, korespondencja mailowa, wizualizacje), 4. naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i uznanie, że obiekt wykonany przy elewacji budynku, wykorzystywany jako parking dla tej inwestycji nie jest parkingiem, a jedynie utwardzeniem powierzchni gruntu, podczas gdy o charakterze obiektu budowlanego może przesądzać nie tylko technologia wykonania (utwardzenie gruntu), ale także jego funkcja (przeznaczenie), jaką dany obiekt pełni (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 roku, II OSK 2154/15). 5. art. 71 ust. 1 ustawy prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie na skutek, błędnego uznania, iż w tej sprawie nie można mówić o zmianie użytkowania utwardzonej płytami ażurowymi, albowiem w projekcie budowlanym nie została wskazana jego funkcja, podczas gdy skoro w projekcie nie została określona jego funkcja, a tym bardziej funkcja parkingowa, to aktualne wykorzystywanie obiektu budowlanego w celach parkingowych można potraktować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Co więcej, nie jest możliwym, aby obiekt budowlany nie pełnił żadnej funkcji. Jak wynika z projektu budowlanego powierzchnia ta miała pełnić funkcję estetyczną, względnie stanowi cześć drogi pożarowej, skoro zgodnie z projektem droga pożarowa oddalona jest o 5 m od elewacji budynku. Parkowanie na niej pojazdów jest zatem niezgodne z funkcją jaka została przewidziana w projekcie budowlanym 6. art. 71 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż przepis ten odnosi się wyłącznie do podjęcia bądź zaniechania określonych w tym przepisie działań w obiekcie budowlanym, podczas gdy ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sytuacje o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący. Wynika jednak z nich, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego. Dotyczy to w szczególności wymagań o jakich mowa w pkt 2 ust. 1 art. 71 ww. ustawy, a wiec wymagań związanych z bezpieczeństwem dalszego, zmienionego sposobu użytkowania obiektu; 7 art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a, poprzez nieustosunkowanie się do argumentacji oraz orzecznictwa podniesionych przez skarżące go przez organy I i II instancji w składanych pismach procesowych w sprawie; 8. art. 7, 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego przez organy I i II instancji, brak dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w skutek tego brak wnikliwego zbadania sprawy, w tym w szczególności: a) brak rozważenia funkcji zrealizowanego na nieruchomości przy ul. [...] [...] utwardzenia terenu wzdłuż elewacji frontowej budynku biorąc pod uwagę różnorodne przydatne do tego aspekty m.in. takie jak kształt i obszar tego utwardzenia, sposób jego wydzielenia (w tym podziału na wyodrębnione części), położenie w stosunku do innego istniejącego na tej działce zagospodarowania, możliwości korzystania z niego przy jednoczesnej faktycznej możliwości parkowania samochodów, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb utwardzenia w takim rozmiarze w odniesieniu do wykorzystywania istniejącego na działce budynku zgodnie z jego prawnym przeznaczeniem (gdyby funkcją utwardzonego terenu nie było uzyskanie miejsc postojowych), jak również jego faktycznym wykorzystywaniem; b) brak przeprowadzenia przez organy I i II instancji postępowania dowodowego w zakresie zgłoszonego w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 roku wniosku o rozszerzenie przedmiotu postępowania również o kwestię samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornej powierzchni, c) pominięcie przez Organy I i II instancji treści oświadczeń M. N., K. P. oraz D. J.-P., z których wynika, że utwardzona powierzchnia wykorzystywana jest faktycznie do parkowania, jak również w tym celu inwestor dokonał jej sprzedaży, co również wynika z załączonej do akt sprawy korespondencji mailowej; d) pominięcie załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej, z której wynika, że sporna utwardzona powierzchnia jest faktycznie wykorzystywana jako parking dla samochodów; e) brak przeprowadzenia przez organy I i II instancji postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia aktualnego sposobu wykorzystania utwardzonej powierzchni gruntu, z uwzględnieniem dokumentacji fotograficznej stron postępowania, czy też składanych przez nie oświadczeń; f) pominięcie, że wytyczone przez inwestora powierzchnie do wyłączonego korzystania, zostały oznaczone stosowną numeracją - 34-45, stanowiącą kontynuację istniejącej już numeracji miejsc postojowych - 1 -33, jak również zostały wykonane z tej samej nawierzchni co miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych-nr 33 oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych niezgodnych z zebranym materiałem dowodowym, w tym w szczególności: g) wykonana przez inwestora utwardzona powierzchnia gruntu nie stanowi parkingu dla samochodów, podczas gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym załączonych do akt sprawy fotografii) nie ulega wątpliwości, że faktycznie sporny teren ten jest wykorzystywany do parkowania i to jednocześnie nawet 12 samochodów, co również należy rozważyć przy ustalaniu jego funkcji; h) w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania utwardzonej płytami ażurowymi powierzchni gruntu, podczas gdy aktualny sposób jej użytkowania jest sprzeczny z tym przewidzianym w projekcie budowlanym; i) wykonana z płyt ażurowych powierzchnia gruntu nie została sprzedana jako miejsca postojowe, podczas gdy okoliczność przeciwna wynika z oświadczeń użytkowników tej powierzchni złożonych protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2018 roku.

Wskazując na powyższe, jak również ich rozwinięcie w uzasadnieniu poniżej, skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Ponadto, strona wnosi o przyznanie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na uzasadnienie strona skarżąca wskazuje, że zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 roku nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], którą umorzył postępowanie wszczęte w sprawie robót budowlanych na wykonaniu miejsc postojowych na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] we [...]. W lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ II instancji powtórzył w ślad za organem I instancji, że w sprawie sporna, utwardzona powierzchnia, wykonana z płyt ażurowych została wykonana zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, a zatem w jego ocenie nie można mówić o wykonaniu robót budowlanych polegających na wykonaniu miejsc postojowych, co skutkowało umorzeniem postępowania. W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji, podobnie jak Organ I instancji wskazał również, że w sprawie bez znaczenia pozostaje kwestia parkowania aut na utwardzonej powierzchni gruntu, w odległości niezgodnej z dyspozycją § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W ocenie Organu II instancji rzeczywiste parkowanie aut na utwardzonej powierzchni gruntu nie stanowi o wykonaniu miejsca postojowego. Sam fakt w ocenie Organu II instancji parkowania samochodów na spornym terenie nie oznacza wybudowania miejsc postojowych. Organ II instancji jakkolwiek odniósł się do podniesionej przez skarżącego kwestii ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania części nieruchomości utwardzonej betonowymi płytami ażurowymi położonej bezpośrednio pod ścianą budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlowo-usługową, położonej we [...] przy ulicy [...] numer [...], [...], [...], [...] i [...], - w rozumieniu przepisu art 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegającego na umożliwieniu parkowania na niej samochodów, który to sposób użytkowania tej powierzchni jest niezgodny ze sposobem użytkowania obiektu określonego w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to w żaden sposób nie wskazał, czy przedstawiona przez niego ocena poprzedzona była stosownym postępowaniem wyjaśniającym przez Organ I i II instancji. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym także przepisów dot. postępowania dowodowego, oraz przepisów ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, a stwierdzone uchybienia przepisom kodeksu postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego organ dowolnie przyjął, że w wyniku wykonanych przez inwestora robót budowlanych nie powstał parking. Wskazać należy, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym NSA, brak było podstaw by wykluczyć, że utwardzony przez inwestora teren, wykorzystywany do parkowania przez samochody osobowe, nie może być uznany za parking wyłącznie z uwagi na brak "wytyczenia" poszczególnych miejsc postojowych. W konsekwencji przedwczesne było - w ocenie skarżącego - umorzenie niniejszego postępowania przez Organ I instancji. Strona skarżąca podkreśla, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych o kwalifikacji obiektu budowlanego decyduje jego faktyczne przeznaczenie. Istotna jest jedynie funkcja, jaką pełni utwardzony teren działki budowlanej. Przeciwne stanowisko doprowadziłoby bowiem do akceptacji działań, zmierzających do obejścia reżimów prawa budowlanego w sytuacji gdy prawie każdy parking lub miejsce postojowe dla samochodów osobowych (pomijając np. parkingi wbudowane i wielopoziomowe) stanowią jednocześnie utwardzenie powierzchni gruntu. O kwalifikacji robót budowlanych muszą decydować każdorazowo okoliczności danej sprawy i miarodajny jest cel ich wykonania, czyli funkcja (przeznaczenie) (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 września 2015 roku, II SA/GI 410/15; wyrok NSA z dnia 20 września 2017 roku, II OSK 86/16; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 marca 2017 r., II SA/GI 1000/16). W konsekwencji na gruncie tej sprawy należało rozważyć funkcję zrealizowanego na nieruchomości przy ul. [...] [...] utwardzenia terenu wzdłuż elewacji frontowej budynku biorąc pod uwagę różnorodne przydatne do tego aspekty min. takie jak kształt i obszar tego utwardzenia, sposób jego wydzielenia (w tym podziału na wyodrębnione części), położenie w stosunku do innego istniejącego na tej działce zagospodarowania, możliwości korzystania z niego przy jednoczesnej faktycznej możliwości parkowania samochodów, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb utwardzenia w takim rozmiarze w odniesieniu do wykorzystywania istniejącego na działce budynku zgodnie z jego prawnym przeznaczeniem (gdyby funkcją utwardzonego terenu nie było uzyskanie miejsc postojowych), jak również jego faktycznym wykorzystywaniem. W ocenie skarżącego, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym załączonych do akt sprawy fotografii) nie ulega wątpliwości, że faktycznie sporny teren ten jest wykorzystywany do parkowania i to jednocześnie nawet 12 samochodów, co również należy rozważyć przy ustalaniu jego funkcji. Do przyjęcia, że na danym terenie istnieją wydzielone miejsca postojowe w rozumieniu § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie jest przy tym wymagane, aby wydzielenie to miało formę jakiś szczegółowych oznaczeń np. narysowanych na utwardzonym terenie linii. Błędne jest stanowisko organów I i II instancji, iż terenu utwardzonego kostką brukową nie można uznać za parking tylko z tego powodu, że brak jest wyznaczonych miejsc parkingowych i oznakowania znakami drogowymi (tak wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2015 roku, II SA/Lu 1213/14). Zdaniem skarżącego wykonanie utwardzenia terenu, jakkolwiek przewidziane w projekcie budowlanym, od początku miało na celu przeznaczenie tego terenu pod miejsca postojowe - o czym świadczą chociażby ogólnodostępne wizualizacje budynku, jak również okoliczność posadowienia blokad parkingowych już po uprawomocnieniu się wydanego w sprawie pozwolenia na użytkowanie. O tym świadczy również fakt, iż inwestor oferował potencjalnym nabywcom przedmiotowe powierzchnie właśnie jako miejsca postojowe. Należy to zatem traktować jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, z uwagi na ewidentne naruszenie warunków technicznych (odległość od okien). Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia pozwalają w obiektywny sposób ocenić sposób wykonania utwardzenia powierzchni pod budynkiem przy ul. [...] [...], jak i cel ich wykonania, co również koreluje z danymi zawartymi w protokole oględzin z dnia [...] czerwca 2018 r. Analizując materiał fotograficzny stwierdzić należy, że sporny teren jest wyraźnie wyróżniony od pozostałej wybrukowanej powierzchni działki. Teren ten jest wyłożony płytami ażurowymi, wykorzystywanymi zazwyczaj właśnie przy budowie miejsc postojowych, za którymi ułożono betonowe krawężniki. Brak namalowania na płytach ażurowych linii wydzielających poszczególne miejsca postojowe, nie stanowi w ocenie Skarżącego okoliczności, która pozwala przyjąć, iż nie stanowi ona parkingu, skoro istnieje utwardzenie terenu, służące w dalszym ciągu do postoju samochodów wybranych mieszkańców budynku przy ul. [...] [...] (tak wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2015 roku, II SA/Lu 1213/14), Ułożenie krawężników, wydzielających część terenu działki budowlanej jednoznacznie uzasadnia zakwalifikowanie robót do kategorii budowy obiektu budowlanego - wydzielonych miejsc postojowych i nie są wymagane żadne dalsze elementy, aby odróżnić tak wyodrębniony teren od pozostałej utwardzonej części działki budowlanej (podobnie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 września 2015 roku, II SA/G1 410/15). Taki sposób wykonania robót i wyodrębnienia terenu ułożonymi na płasko krawężnikami oraz jego przeznaczenie do postoju samochodów mieszkańców, dowodzi rzeczywistego celu wykonania robót. O kwalifikacji robót budowlanych muszą decydować bowiem każdorazowo okoliczności danej sprawy i miarodajny jest cel ich wykonania, czyli funkcja (przeznaczenie). Okoliczność, iż w projekcie budowlanym takiej funkcji dla spornej utwardzonej powierzchni nie określono, nie wyklucza, iż została ona wybudowana niezgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi, skoro aktualnie pełni ona niewątpliwie funkcję parkingu. Sposób i cel wykonania spornej powierzchni, pozwala przyjąć, iż nie jest to jedynie utwardzenie działki budowlanej (tym bardziej, że z płyt ażurowych zostało wybudowane miejsce postojowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych położone przy wjeździe na nieruchomość). Istotne jest też, że znajdująca się w aktach kserokopia planu zagospodarowania terenu, przedstawia usytuowanie projektowanego parkingu przed budynkiem mieszkalnym, w centralnej części działki i na przedłużeniu wjazdu, a więc w zupełnie innym miejscu, niż te miejsca postojowe, zlokalizowane pod ścianą budynku. Powyższe tylko potwierdza również moje stanowisko, iż Inwestor celowo w projekcie budowlanym nie wskazał funkcji utwardzonej powierzchni pod ścianą budynku, celem obejścia restrykcyjnych przepisów w zakresie usytuowania miejsc postojowych. Wobec powyższego z uwagi na niewielką odległość 12 miejsc postojowych od okien budynku mieszkalnego, wskazać należy, że nie zostały spełnione wymogi z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przypadku 5-60 stanowisk, odległość wydzielonych miejsc postojowych, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały nie może być mniejsza niż 10 m. Tym samym z zebranego materiału dowodowego w sprawie jednoznacznie wynika, że wydzielone 12 miejsc postojowych przez Inwestora nie spełnia przewidzianego w § 19 rozporządzenia wymogu. Powyższe okoliczności w ocenie skarżącego powinny skutkować podjęciem przez organ I instancji działań przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane, tj. przede wszystkim wydaniem decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych - utwardzenia powierzchni pod budynkiem celem jej wykorzystania pod miejsca postojowe - do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane daje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego. Istotą tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym postępowaniu organ nadzoru budowlanego weryfikuje dotychczas wykonane roboty budowlane w aspekcie ich zgodności z przepisami budowlanymi, a więc w szczególności przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa użytkowników danego obiektu budowlanego, a także chroniącymi interesy osób trzecich. Nadto ustalają, jakie ewentualnie czynności (roboty) należy podjąć dla osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Organy I i II instancji poprzestały jedynie na ustaleniu, że powierzchnia z płyt ażurowych została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, pomijając przy tym jaka jest jej aktualna funkcja. Przede wszystkim organy I i II instancji nie ustaliły innych okoliczności, które pozwolą na jednoznaczne stwierdzenie, czy wykonany przez Inwestora obiekt budowlany jest parkingiem obejmującym więcej niż 10 miejsc postojowych i czy od początku zamiarem Inwestora była budowa takiego parkingu, czy też dopiero po dokonaniu utwardzenia terenu obecny właściciel zmienił jego użytkowanie. Ma to istotne znaczenie dla prowadzenia postępowania we właściwym trybie, to jest albo na podstawie art. 50 i 51 lub art. 71 w zw. z art. 71a Prawa budowlanego, albo na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Organ I instancji wyłącznie dowolnie, bezzasadnie przyjął, że wykonane utwardzenie terenu nie jest faktycznie wykorzystywane jako parking dla samochodów osobowych w liczbie przekraczającej 10, co pozostaje w sprzeczności z zebraną w sprawie dokumentacją fotograficzną. Co więcej, organ I instancji pominął przy tym, że w korespondencji prowadzonej z potencjalnymi nabywcami tej powierzchni Inwestor oferował ją jako miejsca postojowe, co świadczy o tym, że rzeczywistą intencją było wykonanie parkingu. Zdaniem skarżącego, w świetle zebranych dowodów nie było podstaw do przyjęcia, że zamierzeniem Inwestora była realizacja utwardzonej powierzchni bez wskazania jej konkretnego przeznaczenia. Niezależnie od powyższego zaznaczenia wymaga, że jakkolwiek sam fakt utwardzenia terenu nie oznacza, że inwestor wybudował parking, jednakże okoliczność, że utwardzony tereny jest wykorzystywany w tym celu, może być oceniane z punktu widzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania, za co inwestor, względnie właściciel odpowiada. Brak wskazania w projekcie budowlanym przeznaczenia określonej powierzchni nie oznacza, że nie można wszcząć postępowania w sprawie samowolnej zmiany użytkowania utwardzonego terenu, a jeżeli okaże się, że samowolna zmiana użytkowania wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, to wówczas właściciel nieruchomości, by móc nadal użytkować teren z przeznaczeniem na parking, będzie musiał uzyskać pozwolenie na budowę pod rygorem nałożenia obowiązku przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu (art. 71a ust. 1 pkt 2 i ust 4 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). To nie subiektywne przekonanie właściciela lub inwestora, lecz obiektywne ustalenie stanu faktycznego powinno stanowić dla organów nadzoru budowlanego podstawę do prowadzenia postępowania i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do omijania prawa, wymagającego obligatoryjnego uzyskania pozwolenia na budowę dla parkingu przeznaczonego dla więcej niż 10 samochodów - co aktualnie następuje w okolicznościach tej sprawy. W ocenie skarżącego nie jest zatem istotne, czy Inwestor łub właściciel wydzielił poszczególne miejsca parkingowe i je oznaczył, czy tylko utwardził teren, a pozostawiając "otwarty" wjazd umożliwia parkowanie na nim samochodów. Istotne jest właśnie to, że owo parkowanie aprobuje, nie podejmując żadnych kroków, by je wyeliminować (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2017 roku, II SA/Łd 988/16). Organ winien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, nie poprzestając wyłącznie na oględzinach (ale np. posiłkując się dokumentacją fotograficzną stron postępowania czy przesłuchując świadków etc.) celem ustalenia czy w istocie na spornym terenie parkują samochody i jakie (np. stale te same) i czy parkowanie to ma charakter powtarzalny. Zaniechanie takich ustaleń, stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podsumowując tę część rozważań skarżący wskazuje, że sam fakt wybudowania utwardzonej powierzchni gruntu zgodnie z projektem budowlanym nie stanowi jeszcze wystarczającej przesłanki do umorzenia postępowania. Dopiero ustalenie przez organ, w jaki sposób teren jest faktycznie wykorzystywany pozwoli na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestor utwardził teren położony bezpośrednio pod ścianą budynku położonego przy ul. [...] [...] we [...]. Ów teren wykorzystywany jest jako parking dla 12 samochodów osobowych (co potwierdza przedłożona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna oraz oświadczenia złożone do protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2018 roku), choć inwestor w toku sprawy konsekwentnie twierdził, że jego zamiarem było jedynie utwardzenie terenu, nie zaś budowa miejsc postojowych. W ocenie skarżącego, odmiennie niż w ocenie organów I i II instancji, okoliczność, że utwardzony tereny jest wykorzystywany jako parking dla mieszkańców, może być oceniana z punktu widzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania, za co odpowiada aktualny właściciel nieruchomości, względnie jej zarządca. Organy I i II instancji jednak takiej oceny w sprawie zaniechały. Strona skarżąca zaznacza, że przez miejsce postojowe rozumie się miejsce, które umożliwia postój pojazdu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Niewątpliwie miejsca postojowe mogą powstać w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu. Utwardzenie płytami ażurowymi nawierzchni działki pozwalającej na parkowanie 12 samochodów pozwala zatem przyjąć, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę. O charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 593/12; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r, II OSK 2725/15). Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w przepisie art 5 ustawy Prawo budowlane i uwzględniają warunki wymienione w przepisie art. 71 ustawy prawo budowlane. Zdaniem strony istotne jest przy tym, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sytuacje o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.)} przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący. Wynika jednak z nich, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego. Dotyczy to w szczególności wymagań o jakich mowa w pkt 2 ust. 1 art. 71 ustawy, a wiec wymagań związanych z bezpieczeństwem dalszego, zmienionego sposobu użytkowania obiektu. Zalicza się do nich m.in. bezpieczeństwo pożarowe, higieniczno-sanitarne oraz wielkość łub układ obciążeń (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 102/18). W świetle powyższego, w ocenie skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy, przy ocenie czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie jest istotne czy projekt budowlany nie przewidywał jego sposobu użytkowania istotne jest bowiem, że utwardzenie terenu jakkolwiek objęte było wydanym uprzednio pozwoleniem na budowę, to jego aktualny sposób użytkowania nie jest zbieżny z tym określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. W dokumentacji architektoniczno-budowlanej sporządzonej dla nieruchomości stanowiącej podstawę wydania pozwolenia na budowę, w tym w projekcie budowlanym próżno szukać, aby dla utwardzonej płytami ażurowymi powierzchni gruntu przeznaczono funkcję parkingu. Pierwotne przeznaczenie utwardzonej powierzchni gruntu nie było związane z postojowaniem pojazdów. Oznacza to tym samym, że obiekt ten nie został przystosowany do realizacji funkcji parkingowej na etapie projektowania i realizacji inwestycji, co stanowi zasadniczy wymóg art. 5 ustawy Prawo budowlane. Tym samym możliwość parkowania 12 samochodów na utwardzonej powierzchni gruntu nie mieści się w zakresie założonego przeznaczenia obiektu wynikającego z procesu budowlanego. Podejmowanie tego typu działalności na obiekcie budowlanym, który nie został zaprojektowany w tym celu, niewątpliwie może świadczyć o zmianie sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organy I i II instancji dowolnie przyjęły natomiast, że wobec braku określenia w projekcie budowlanym funkcji powierzchni wykonanej z płyt ażurowych, nie można mówić o zmianie sposobu jej użytkowania. Skoro w projekcie taka funkcja nie została wprost określona, a nie zostało wskazane, że dopuszcza się jej wykorzystywanie do celów parkingowych, to wobec jej aktualnego, faktycznego przeznaczenia pod miej- sca postojowe, w ocenie skarżącego można mówić o samowolnej zmianie sposobu użytkowania. Zgodnie bowiem z ugruntowaną regułą wykładni a minori ad maius - komu nie wolno mniej, temu tym bardziej nie wolno więcej. W tym miejscu skarżący zaznacza, iż w skierowanym do niego piśmie z dnia [...] grudnia 2017 roku ([...]) organ I instancji poinformował skarżącego, że zawiadomi pisemnie osoby, którym zostały przydzielone do wyłącznego użytkowania fragmenty utwardzonego betonowymi płytami ażurowymi terenu nieruchomości wzdłuż elewacji frontowej budynku, iż obszar ten nie stanowi miejsc postojowych. Tym samym organ I instancji przyznał, że użytkowanie tej powierzchni jako miejsc postojowych jest niezgodne z projektem budowlanym oraz przepisami techniczno-budowlanymi, co jest sprzeczne z jego oraz organu II instancji stanowiskiem zaprezentowanym w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 roku oraz zaskarżonej decyzji. Podkreślenia przy tym wymaga, iż pomimo zapewnienia ze strony organu I instancji, że prześle stosowna informację do użytkowników powierzchni, do dnia sporządzenia niniejszego odwołania nie uczynił tego. Nie jest również zasadnym argument organów I i II instancji, iż art. 71 ustawy prawo budowlane nie znajdzie zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem do zmiany użytkowania nie doszło w obiekcie budowlanym. Przy czym zaznaczenia wymaga, że w treści uzasadnienia organ I instancji podkreślił przyimek "w". A zatem można przypuszczać, że w jego ocenie przepis ten nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie albowiem nie doszło do zmiany użytkowania jedynie wewnątrz obiektu budowlanego (w przypadku utwardzonej powierzchni byłoby to trudne). Taka interpretacja brzmienia art. 71 ustawy prawo budowlane jest oczywiście błędna. Jak to już zostało wskazane ustawodawca nie zdefiniował pojęcia normatywnego zmiany sposobu użytkowania. W treści art. 71 ust. 1 pkt 2 prawo budowlane określił przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki, przy czym ten swoisty wykaz poprzedził zwrotem rozumie się w szczególności. Zapis ten powoduje z jednej strony możliwość korzystania przez organ administracji ze swobody decyzyjnej w zakresie oceny zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale z drugiej wymaga starannego uzasadnienia podjętej decyzji. Przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona lub porównanie tych ustaleń ze zintensyfikowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Idąc dalej, oczywistym jest, wbrew twierdzeniu Organu I i II instancji, że wykonana utwardzona powierzchnia gruntu stanowi obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwala przyjąć, że dla zróżnicowania budowli w postaci utwardzenia gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 1138/16 ). Roboty budowlane, których przedmiotem jest utwardzenie gruntu nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2001 sygn. akt IV SA 10/99; z dnia 16 grudnia 2002 r. sygn. akt SA/RZ 2123/00, wyrok z dnia 3 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1741/01, i z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 462/08). Co więcej, jak wskazuje się w orzecznictwie wybetonowany lub wyasfaltowany bądź wyłożony warstwą kamienno-żużlową związaną betonem parking, biorąc pod uwagę treść art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /tj. Dz, U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm.) i zawarty w nim podział obiektów budowlanych należy zaliczyć do budowli (Wyrok NSA oz. w Katowicach z dnia 6 marca 2003 roku, II SA/Ka 1741/01). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanych wyrokach z dnia 24 września 1999 r. II SA/Kr 809/97 oraz z dnia 27 lutego 2001 r. II SA/Po 1946/99. Niewątpliwie sporne płyty ażurowe zostały związane z betonem z gruntem, co więcej nie pełnią żadnej służebnej funkcji wobec budynku mieszkalnego, a zatem można uznać za obiekt budowlany. Wobec powyższego skarżący dodatkowo wskazuje, iż organ I instancji, jak również w ślad za nim organ II instancji, pomimo zachodzących w sprawie wątpliwości co do zastosowania normy prawa materialnego - art. 71 w zw. 7-1 a ustawy prawa budowlane, nie rozszerzył przedmiotu postępowania. Nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Nie wszczęły również odrębnego postępowania w tym zakresie (pomimo złożonego przez Skarżącego wniosku w tym przedmiocie). Organy I i II instancji natomiast, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego ustosunkowały się do argumentacji dotyczącej zastosowania tej normy w sprawie, arbitralnie i gołosłownie stwierdzając, że norma ta nie znajdzie zastosowania. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób należyty i nie budzący wątpliwości kwestii dotyczącej zmiany sposobu użytkowania utwardzonej powierzchni z płyt ażurowych. Tym samym organy obu instancji w zasadzie nie ustosunkowały się do zasadniczej dla sprawy okoliczności, to jest do faktycznego wykorzystywania kwestionowanego terenu jako miejsc postojowych dla więcej niż 10 samochodów. Tak więc, jeśli celem inwestora było wykonanie robót polegających na utwardzeniu terenu bez zamiaru urządzenia na nim miejsc postojowych dla więcej niż 10 pojazdów, to rzeczą organu było w okolicznościach sprawy wyjaśnienie, w jakich okolicznościach doszło do zmiany sposobu użytkowania tego terenu. Przy wyjaśnianiu wskazanych okoliczności istotna może być podnoszona już kwestia świadomości inwestora wykonującego roboty polegające na utwardzeniu terenu, który zdawał sobie sprawę, że teren ten będzie faktycznie wykorzystywany jako parking dla samochodów osobowych mieszkańców nieruchomości, co może dawać podstawę do przyjęcia, iż miejsca postojowe zostały zrealizowane w warunkach odstępstwa od projektu budowlanego. Organy obu instancji tego nie uczyniły. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji pomija, że to zadaniem organu I instancji, nie zaś skarżącego było określenie przedmiotu postępowania zgodnie z właściwością organów nadzoru budowlanego, np. w przedmiocie samowoli budowlanej czy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Należy mieć bowiem na uwadze, że zakres postępowania wyjaśniającego determinowany jest normą prawa materialnego. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające dotyczące zbadania zgodności z przepisami prawa budowlanego utwardzenia terenu może wymagać ustalenia innych okoliczności. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika niewątpliwie, że utwardzona powierzchnia z płyt ażurowych jest wykorzystywana jako parking. Oznacza to, że pomimo tego, iż organy nadzoru budowlanego nie są związane granicami żądania i mają wręcz obowiązek przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez te organy działań w ramach ich kompetencji, zakres postępowania organu I instancji w sprawie niniejszej błędnie został ograniczony do rozpatrzenia żądań zawartych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. Bez wątpienia zakres niniejszego postępowania wyznacza wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. niemniej jednak na podstawie tego wniosku należało określić przedmiot postępowania zgodnie z właściwością organów nadzoru budowlanego, np. w przedmiocie samowoli budowlanej czy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Wobec wskazanych argumentów decyzje Organu I i II instancji podlegać powinny uchyleniu, a sprawa winna być ponownie rozpoznana przez organ I instancji.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjnym zważył:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a to oznacza zgodność kontrolowanego aktu z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych kryteriów wykazała, że naruszają one przepisy prawa. Tym samym, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu art. 105 § 1 kpa. Stosownie do tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Do przyczyn o charakterze podmiotowym bez wątpienia należy brak legitymacji do wniesienia odwołania. Wobec powyższego uzasadniony okazał się zarzut naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a., a tym samym również art. 138 § 1 k.p.a. W sprawie istotą sporu jest kwestia czy organ nadzoru budowlanego winien podjąć interwencję w zakresie wykonania "miejsc postojowych(?) na terenie nieruchomości położonej we [...], przy ul. [...] [...]".

Jak wynika z akt, dołączonych do odpowiedzi na skargę, organy nadzoru budowlanego uznały, że kontrolowana inwestycja została zrealizowana zgodnie z ostateczną i prawomocną decyzją (2 x zmienianą) o pozwoleniu na budowę, dodając, że wobec tej inwestycji udzielono pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organów to zaś implikuje brak podstaw do ingerencji w inwestycję organów nadzoru budowlanego. Natomiast, zdaniem skarżącego, działania inwestora zmierzały do obejścia prawa w ten sposób, że zamiast terenu utwardzonego ażurową kostką (jak piszą organy) "stanowiącego wyłącznie element zagospodarowania terenu wokół obiektu", w istocie wykonał roboty budowlane, wynikiem których tuż pod oknami budynku mieszkalnego powstały miejsca postojowe, wykorzystywane tak przez mieszkańców budynku, klientów lokali usługowych jak i klientów sklepu "[...]".

Dalsze rozważania w zakresie trafności zapadłych w toku postępowania orzeczeń należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej. Otóż ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia miejsce postojowe/czy też miejsce parkingowe. W tym zakresie należy zatem dokonać zdefiniowania tego pojęcia w inny sposób. I tak w Wikipedii "miejsce postojowe" zostało zdefiniowane jako wydzielona powierzchnia terenu lub lokalu przeznaczona do postoju pojazdów mechanicznych. Miejsce postojowe może składać się z jednego lub większej liczby stanowisk postojowych. Stosowne przepisy prawne określają warunki i wymagania dotyczące budowy miejsc postojowych podczas prowadzenia określonej inwestycji budowlanej. Kodeks drogowy natomiast określa zasady korzystania z takich miejsc w obrębie dróg. W odniesieniu do miejsc postojowych dla samochodów osobowych lokalizowanych przy budynkach określone są w rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosuje się tu określenie stosunkowe dla lokali mieszkalnych (np. 1,1 miejsca postojowego na każde 1 mieszkanie), lub wskaźnik powierzchni użytkowej lokali dla lokali użytkowych (np. 1 miejsce postojowe na każde 10 m2 powierzchni użytkowej lokali użytkowych). Polskie przepisy techniczno-budowlane określają następujące, minimalne wymiary dla stanowiska postojowego (§ 21 ust. 1 rozp.): dla samochodów osobowych minimalna długość usytuowanych prostopadle do jezdni 5,0 m., usytuowanych równolegle do jezdni 6,0 m., minimalna szerokość 2,5 m. W kontrolowanym postępowaniu mamy do czynienia z pozwoleniem budowlanym, dotyczącym: budowy na terenie działek [...], [...], [...] oraz [...] przy ul. [...] we [...] budynku mieszkalno-usługowego z terenem wybrukowanym/utwardzonym kostką brukową. W ramach tej inwestycji dokonano, między innymi, utwardzenia terenu, wokół budynku kostką brukową "ażurową" (por zestawienie powierzchni tabela 3.2, poz. "kostka ażurowa"- [...] m2 k 8 projektu zatwierdzonego decyzją [...]).

Na projekcie zagospodarowania działki (k 23 tego projektu) widnieją dwa istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy oznaczenia: kratka "prosta" oznacza miejsca parkingowe/postojowe i kratka "skośna" "nawierzchnie półprzepuszczalne- kostka ażurowa". Jak wskazuje omawiany dokument ta kostka ażurowa została naniesiona przy budynku. W tym kontekście należy dalej zwrócić uwagę na fakt (co przyznają organy), że zarówno z wizjach lokalnych (k 7 i 17 akt organu pierwszej instancji), jak i załączników do prospektu sprzedaży mieszkań wynika, że "rzut miejsc postojowych, zbywanych wraz z lokalami obejmuje (oprócz miejsc 1-28, także miejsca 34-45!) usytuowane przy ścianie budynku mieszkalnego. Z kolei zgromadzona w aktach dokumentacja fotograficzna (por. np. zdjęcia k. 21/1 i n. akt organu pierwszej instancji) i oświadczenie inwestora wskazują tak na fakt parkowania pojazdów na tym terenie, jak i realizacji blokad tamże. Dodać trzeba, że akta wskazują także, że inwestor sprzedawał nabywcom lokali także części działki przy budynku, bez określenia przeznaczenia za kwotę 90000 zł. Dalej z pisma [...]-Zarządzanie [...] (k. 28 tychże akt) wynika dalej, że 9 podmiotom sprzedano "do wyłącznego korzystania części powierzchni wspólnych utwardzone płytami ażurowymi".

Ustawodawca nie definiuje pojęcia miejsce postojowe ani w ustawie o drogach publicznych ani w Prawie o ruchu drogowym. Natomiast postój pojazdu w świetle w Prawa o ruchu drogowym to unieruchomienie pojazdu niewynikające z warunków lub przepisów ruchu drogowego, trwające dłużej niż 1 minutę (art. 2 pkt 30 prawa o ruchu drogowym).

Zatem należy udzielić sobie odpowiedzi na pytanie czy owo utwardzenie terenu kostką ażurową, winno w istocie zostać uznane za wykonanie miejsc postojowych/parkingowych. Z dotychczasowych ustaleń organów wynika, że zarówno pozwolenie na budowę, jak i zawiadomienie o zakończeniu inwestycji, które dało podstawę do pozwolenia na użytkowanie dotyczą wyłącznie utwardzenia terenu kostką ażurową. W tym miejscu należy dodać, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, iż z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. W odniesieniu do badanego stanu faktycznego organy winny są zatem ponad wszelką wątpliwość wyjaśnić czy utwardzenie terenu wykonane zostało z przeznaczeniem na miejsca postojowe dla pojazdów osobowych, czy też w jakimś innym celu i to zarówno biorąc pod uwagę zatwierdzony (zmieniany) projekt budowlany, jak i faktyczny stan zaistniały na gruncie. Trzeba bowiem pamiętać, że art. 3 Prawa budowlanego, zawierający definicje legalne wskazuje, iż ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 lipca 2017 r VII SA/Wa 1898/16, "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. to urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 p.b.), a więc urządzenie techniczne, które jest związane z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. 2. Wyznacznikiem rozumienia utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej będącego urządzeniem budowlanym jest zatem jego funkcja, polegająca na przyporządkowaniu tego urządzenia celom związanym ze sposobem korzystania z działki budowlanej". Podobną tezę zawarł w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. jednoznacznie stwierdził, że "analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. pozwala przyjąć, że dla zróżnicowania budowli w postaci utwardzenia gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy". Parking to wyznaczone miejsce służące do odstawiania (parkowania) pojazdów mechanicznych lub innych środków komunikacji. Należy jeszcze dodać, że z dniem wejścia w życie (1 września 2014 r.) art. 3 pkt 2 lit. a w zw. z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1446) słowo "parkowanie" zastąpiono słowem "postój".

Natomiast jeśli chodzi o przepis artykułu 29 ust. 1 pkt 10 p.b., to przepis ten dotyczy robót, których skutkiem jest powstanie miejsc mających służyć do postoju pojazdów. Dalej trzeba pamiętać, że przepis ten zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestora, który ma zamiar wykonać budowę do 10 miejsc postojowych włącznie. W konsekwencji, budowa ponad 10 miejsc postojowych wiąże się dla inwestora z obligiem posiadania ostatecznego pozwolenia na budowę, przed przystąpieniem do ich wykonania, przy czym z całą mocą trzeba powtórzyć, że "o charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni". Zatem jeśli więc (w istocie) utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce/miejsca postojowe. Dalej trzeba powiedzieć, że w przepisach nie znajdziemy definicji utwardzenia gruntu, jednak już wiele razy na ten temat wypowiadały się sądy. Zgodnie z orzecznictwem (wyrok o sygn. akt II SA/Po 555/13): "przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Należy od nich odróżnić roboty ziemne przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu". Należy także odróżnić prace, wykonywane przy użyciu materiałów budowlanych, których celem jest wykonanie miejsca postojowego/parkingowego, lub miejsc postojowych /parkingowych.

Nadto trzeba dodać, że jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego (w jego ostatecznym kształcie) inwestor dokonał utwardzenia spornego terenu kostką ażurową. W tym kontekście istotne może być ustalenie dotyczące minimalnej, koniecznej do zachowania na działce, powierzchni biologicznie czynnej, wynikającej z planu miejscowego, obowiązującego w terenie. Powierzchnia ta to wszelkie tereny zielone na działce. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że działka winna być zabudowana budynkiem mieszkalno-usługowym i znajdą się na niej tereny utwardzone (np. drogi dojazdowe, chodniki), zatem należy ocenić, czy utwardzenie większej powierzchni nie jest wypełnieniem obowiązku inwestora przestrzegania norm pozostawienia powierzchni biologicznie czynnej- o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. Utwardzenie gruntu na działkach budowlanych zaliczane jest zwykle (o czym była mowa wcześniej) do urządzeń budowlanych, czyli urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (np. przejazdy, place postojowe, place pod śmietniki). W takim przypadku utwardzenie pełni rolę podrzędną w stosunku do obiektu budowlanego znajdującego się na działce. Wynika to pośrednio z tego, że prawo budowlane utwardzenie wymienia w ust. 2 art. 29 a nie w ust. 1, czyli tam gdzie są roboty budowlane, a nie budowa obiektów. W omawianym przepisie ustawodawca nie określił jakiemu celowi ma służyć wykonanie tych robót, ani jakie ma być przeznaczenie utwardzonego terenu. Niemniej jednak w rezultacie utwardzenia nie powinien powstać obiekt budowlany (budowla) wymagający pozwolenia na budowę. Dalej należy przyjąć, że skoro utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zostało zamieszczone w ust. 2 pkt 5 art. 29, a nie w ust. 1, to utwardzenie to jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić w efekcie końcowym do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, chyba że zakwestionuje się sam sposób utwardzenia powierzchni gruntu, który wykracza poza granice rozumienia tego pojęcia. Jak to bowiem słusznie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. II SA/Kr 1144/16, LEX nr 2181195: "1. O charakterze obiektu budowlanego może przesądzać zarówno technologia wykonania, jak i w szeregu przypadków sama funkcja (przeznaczenie), jaką dany obiekt pełni. Jeżeli utwardzenie terenu nie jest powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, a powstało wyłącznie w celu zrealizowania samodzielnego parkingu, to samo przeznaczenie wskazuje, że nie jest to urządzenie budowlane, lecz odrębny samodzielny obiekt budowlany.2. Na płaszczyźnie prawa budowlanego nie musi zachodzić tożsamość pomiędzy robotami budowlanymi polegającymi jedynie na utwardzeniu powierzchni gruntu, a robotami budowlanymi polegającymi na budowie miejsc postojowych. Wynika to już z samych regulacji p. b.: o utwardzeniu terenu stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, a o miejscach postojowych art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy.3. Kwestia samej technologii wykonania stanowisk postojowych (parkingu) nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny, że wybudowano obiekt budowlany, którego wybudowanie - z uwagi na to, że liczy ponad 10 szt. stanowisk postojowych - wymagało uzyskania pozwolenia na budowę". Z kolei z wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (ISA/Rz 1272/17, wskazano, że w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Ilość 10 miejsc postojowych stanowi granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów. Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega reżimowi określonemu w art. 48 p. b".

Podnieść dalej należy, że w sprawie istotna jest kwestia, czy sporne utwardzenie na działce należy oceniać jako zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, czy może jako odstąpienie od projektu budowlanego, czy też w ogóle nieobjęte projektem budowlanym. W tej ostatniej sytuacji konieczna byłaby ocena charakteru wykonanych robót budowlanych, to znaczy przesądzenie, czy mamy do czynienia z budową wymagającą pozwolenia na budowę (jeśli w istocie powstałby parking dla więcej niż 10 samochodów). Już bowiem dotychczasowe postępowanie dowodowe wykazało, że teren przy budynku wykorzystywany jest jako parking dla samochodów osobowych- potwierdzają to protokoły z wizji lokalnych i załączona do akt dokumentacja fotograficzna, mimo że inwestor konsekwentnie twierdzi, że jego zamiarem było jedynie utwardzenie terenu, nie zaś budowa parkingu.

Niezależnie od dotychczasowych uwag należy podnieść, że sąd nie podziela poglądu organów w zakresie braku ewentualnych podstaw do działania przez organy nadzoru budowlanego w przypadku zmiany sposobu korzystania z obiektu budowlanego (art. 70 p.b.). Trzeba bowiem zwrócić uwagę na okoliczność, że utwardzony teren jest wykorzystywany w celu postoju samochodów, co może być również oceniane z punktu widzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a za co ponosi odpowiedzialność inwestor tych zmian. Nie można się bowiem przychylić do stanowiska, że wybrukowanie terenu i sprzedaż do wyłącznego korzystania części tego terenu wraz z lokalami odrębnymi, pozostawało bez wpływu na fakt parkowania samochodów przy budynku i w rezultacie zwalnia podmioty odpowiedzialne za zaistniały stan rzeczy od odpowiedzialności za "samowolne" parkowanie samochodów na nieruchomości. Samo twierdzenie, że nie ma i nie było zgody na parkowanie przy budynku, w sytuacji, gdy zakaz ten ani był, ani nie jest egzekwowany, wcale nie oznacza, że nie można wszcząć postępowania w sprawie samowolnej zmiany użytkowania utwardzonego terenu pod rygorem nałożenia obowiązku przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu. Przy tym do oceny organów należy wyjaśnienie, czy jeśli w ocenie organów, poprzedzonym rzetelnie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, doszło do takiej zmiany, to kto faktycznie jej się dopuścił. (art. 71a ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). W warunkach tej sprawy należy bowiem pamiętać, że to inwestor zbywał udział w ternie wybrukowanym do wyłącznego korzystania! Trzeba dalej pamiętać, że obiektywne ustalenie stanu faktycznego będzie stanowiło dla organów nadzoru budowlanego podstawę do prowadzenia postępowania i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do omijania prawa, w zakresie możliwości technicznych usytuowania miejsc postojowych na działce zabudowanej budynkiem z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Wychodząc z tych przesłanek sąd uznał, że w jego ocenie nie jest istotne, czy poszczególne miejsca parkingowe zostały w sposób jednoznaczny oznaczone, czy tylko utwardzono teren. Istotne jest, że zrealizowano je w sposób nie tylko umożliwiający parkowanie na nim samochodów, ale nawet właśnie w tym celu z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, został wykonany. Wskazują na to dowody już dotychczas zgromadzone w sprawie (wcześniej omówione), a uznane w postępowaniu administracyjnym, (bez akceptacji sądu), za pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Postępowanie przed organem nadzoru budowlanego nie może polegać na powierzchownej ocenie postępowania inwestora. Organ winien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, nie poprzestając wyłącznie na oględzinach (ale np. posiłkując się dokumentacją fotograficzną stron postępowania czy dodatkowo przesłuchując świadków etc.), celem ustalenia, czy w istocie na spornym terenie parkują samochody i jakie (np. stale te same) i czy parkowanie to ma charakter powtarzający się lub stały. Zaniechanie takich ustaleń, stanowiąc naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., skutkowało uchyleniem decyzji organów I i II instancji. Dalej trzeba powiedzieć, że sam fakt braku wymogu zgłoszenia czy uzyskania pozwolenia na budowę wykonania utwardzenia terenu nie stanowi jeszcze wystarczającej przesłanki do umorzenia postępowania. Dopiero ustalenie przez organ, jakie roboty budowlane zostały na działce wykonane i określenie rzeczywistego ich charakteru, pozwoli na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie sądu istotne jest jeszcze, czy utwardzenie powierzchni działki przy budynku zgodne jest z wymaganiami minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz czy "utwardzenie" terenu jest odstępstwem odeń. Jeśli bowiem "pow. kostki ażurowej" miała być zaliczona do pow. biologicznie czynnej (wedle ostatniego projektu miała ona wynosić [...] m 2 (por. bilans terenu), to może się okazać, że w takim przypadku doszło jednak do zmiany sposobu korzystania z obiektu budowlanego, o czym szerzej była mowa wcześniej. Wskazane kwestie wymagały wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania utwardzenia z płyt ażurowych, zrealizowanego na działce, jak wskazuje lektura uzasadnienia decyzji, nie rozważył podniesionych kwestii, co powoduje, że w sprawie nadal nie został ustalony rzeczywisty stan faktyczny. W rezultacie należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie z pominięciem prawidłowego zgromadzenia i oceny dowodów i bez dokonania właściwej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może doprowadzić do wniosku, że inwestor, wbrew zatwierdzonemu projektowi budowlanemu wykonał nie utwardzenie terenu, a wyodrębnił na działce dodatkowe miejsca postojowe.

Na koniec trzeba jeszcze dodać, że organy nadzoru budowlanego działają z urzędu, zatem nie może ograniczać się do oceny złożonego wniosku, nadto (o czym bywa mowa wcześniej) organ nie rozważył możliwości przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu korzystania z obiektu, jeśli nawet uznał, że obecne postępowanie winno podlegać umorzeniu, przed podjęciem takiej decyzji.

Realizując dotychczasowe rozważania, należało uznać, że sprawa objęta zaskarżoną decyzją nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na jej wynik. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt i sentencji wyroku.

W zakresie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.