Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 658/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1, art. 40, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 15, art. 19  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 70
journal: Dz.U. 2017 poz 1767
law: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze - tekst jedn.
Teza: Przepis art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze, chociaż nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, to jednak użyte w nim określenie „prokurator zwraca się do organu” oraz dalsze określenie „prokurator może także wystąpić […] do sądu administracyjnego” wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności, gdy kontrolowany przez prokuratora akt organu samorządu terytorialnego obowiązuje już wiele lat (w sprawie ponad 15 lat), nie został zakwestionowany przez organ nadzoru, a mieszkańcy pozostają w przeświadczeniu jego legalności, zaś organ przystąpił do opracowania nowego aktu, który ma zastąpić dotychczasowy. W takiej sytuacji, w ocenie sądu, prokurator powinien skorzystać nie z najdalej idącego środka zaskarżania, tj. skargi sądowoadministarcyjnej o stwierdzenie nieważności całego dotychczasowego aktu, lecz rozważyć kontrolę legalności będącego w procedowaniu nowego aktu, który ma zastąpić ten skarżony do sądu.

TEZY

Przepis art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze, chociaż nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, to jednak użyte w nim określenie „prokurator zwraca się do organu” oraz dalsze określenie „prokurator może także wystąpić […] do sądu administracyjnego” wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności, gdy kontrolowany przez prokuratora akt organu samorządu terytorialnego obowiązuje już wiele lat (w sprawie ponad 15 lat), nie został zakwestionowany przez organ nadzoru, a mieszkańcy pozostają w przeświadczeniu jego legalności, zaś organ przystąpił do opracowania nowego aktu, który ma zastąpić dotychczasowy. W takiej sytuacji, w ocenie sądu, prokurator powinien skorzystać nie z najdalej idącego środka zaskarżania, tj. skargi sądowoadministarcyjnej o stwierdzenie nieważności całego dotychczasowego aktu, lecz rozważyć kontrolę legalności będącego w procedowaniu nowego aktu, który ma zastąpić ten skarżony do sądu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. Rejonowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia 13 lutego 2006 r. nr XLVI/439/2006 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta D. I. stwierdza nieważność § 18 i § 24 regulaminu, II. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

W dniu [...] lutego 2006 r. Rada Miasta, na podstawie

art. 19 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2005 r. Nr 85 poz.729); dalej: "u.z.z.w.", podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta D. (Dz. Urz. Woj. Z. z dnia [...] kwietnia 2006 r. poz. 824).

W skardze złożonej do sądu na powyższą uchwałę P. K. zaskarżył uchwałę w części, tj. w zakresie § 2 pkt 2÷8, tytuł Rozdziału III, § 3 ÷ § 12, § 14 ust. 1 i ust. 3, § 15ust. 1, § 16 ust. 1, § 17 ust. 1÷3, § 18, § 20, § 23, § 24, § 26 ust. 2, § 30, § 32 i § 33.

Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) polegające na:

- odrębnym definiowaniu w zapisie § 2 pkt 2÷8 Regulaminu pojęć na poziomie aktu wykonawczego;

- wykroczeniu poza delegację ustawową poprzez błędne określenie tytułu rozdziału III jako "Szczegółowe warunki zawierania i rozwiązywania umów", podczas gdy przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie upoważnia do regulowania warunków rozwiązywania umów z odbiorcami usług w regulaminie;

- wprowadzeniu zapisu w § 33 Regulaminu wskazującego na prymat regulaminu nad aktami wyższego rzędu (przepisy u.z.z.w. i przepisy wykonawcze);

- wykroczeniu poza delegację ustawową w zapisie § 3 ust. 1 Regulaminu przez określenie postanowień umownych;

- wykroczeniu poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu poprzez określenie w zapisie § 4 Regulaminu obowiązków przedsiębiorstwa dostarczającego wodę i odprowadzającego ścieki, w sytuacji gdy kwestie te są przedmiotem regulacji art. 5 u.z.z.w.;

- wykroczeniu poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu (wejście w sferę stosunków cywilnoprawnych) poprzez określenie w zapisie § 5 Regulaminu obowiązków odbiorcy usług;

- wykroczeniu poza delegację ustawową i wejście w materię stosunków cywilnoprawnych przez zapis w § 6, § 8, § 17 ust. 1 Regulaminu treści postanowień umowy (art. 3531 k.c.);

- wykroczeniu poza delegację ustawową w zapisie § 7 Regulaminu wskazującym na obowiązek wykazania przed zawarciem umowy, dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości lub uprawdopodobnienie faktu korzystania z przyłączanej nieruchomości przy jej nieuregulowanym stanie prawnym, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa może być zawarta również w przypadku korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym bez warunkowania jej dodatkowym uprawdopodobnieniem, tak więc obowiązek jest nieuprawniony (wystarczające jest w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy); podobnie zapis

§ 20 Regulaminu dot. wniosku o wydanie technicznych warunków przyłączenia

do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w zakresie wykazania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości;

- wykroczeniu poza delegację ustawową w zapisie § 9 ust. 1 Regulaminu poprzez uzależnienie zawarcia umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym od uznania przedsiębiorstwa, przy jednoczesnym braku określenia przesłanek od których spełnienia uzależnione jest zawarcie umowy (częściowe powtórzenie art. 6 ust. 6 u.z.z.w. w zw. z art. 6 ust. 2 u.z.z.w.);

- wykroczeniu poza delegację ustawową i wejście w materię stosunków cywilnoprawnych przez zapis w § 10 i § 11 Regulaminu czasu obowiązywania umowy, jej zmiany, warunków rozwiązania oraz wygaśnięcia umowy;

- wykroczeniu poza delegację ustawową przez zapis w § 12 Regulaminu dot. kwestii obowiązków przedsiębiorstwa po rozwiązaniu umowy;

- wykroczeniu poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 14 ust. 1 Regulaminu dot. sposobu rozliczania ilości dostarczanej wody poprzez powtórzenie treści art. 27 ust. 1 u.z.z.w. oraz § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2002 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 r Nr 26 poz. 257); dalej: "rozporządzenie z dnia [...] marca 2002 r.";

- wykroczeniu poza delegację ustawową i wejście w materię stosunków cywilnoprawnych przez zapis w § 14 ust. 3 Regulaminu sugerujący odpowiedzialność cywilną właściciela lub zarządcy nieruchomości (a wiec ponad odbiorcę usług - użytkowników lokali) za należności wynikające z różnicy wskazań między

wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych

przy punktach czerpalnych wody;

- wykroczeniu poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 15 ust. 1 i § 16 ust. 1 Regulaminu dot. sposobu rozliczania ilości odprowadzanych ścieków i bezpowrotnie zużytej wody poprzez powtórzenie regulacji z art. 27 ust. 4 i 6 u.z.z.w. oraz § 16 ust. 4 rozporządzenia z dnia [...] marca 2002 r.;

- wykroczeniu poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 17 ust. 3 Regulaminu dot. wpływu wniesienia przez odbiorcę reklamacji co do wysokości faktury i obowiązek jej uregulowania, poprzez powtórzenie zapisu § 17 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] marca 2002 r.,

- wykroczeniu poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 17 ust. 2 Regulaminu poprzez nałożenie na odbiorcę usług zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminie nie krótszym niż 14 dni od daty dostarczenia faktury (art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt. 2 u.z.z.w.); ustawa określa jedynie warunki i tryb zawierania umów; termin zapłaty należności winien wynikać z umowy a nie z regulaminu;

- wykroczeniu poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną

przepisami wyższego rzędu w zapisie § 18 Regulaminu dot. sposobu rozliczeń w przypadku niesprawności wodomierza, podczas gdy kwestie te unormowano

w § 18 rozporządzenia z dnia [...] marca 2002 r.;

- wykroczeniu poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 23 Regulaminu dot. warunków odmowy przyłączenia do sieci (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.);

- wykroczeniu poza delegację ustawową w treści zapisu § 24 Regulaminu poprzez uregulowanie możliwości wybudowania przez przyszłego odbiorcę usług urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wspólną realizację inwestycji z przedsiębiorstwem w oparciu o zawartą umowę, w sytuacji braku uzgodnienia

budowy tych urządzeń w wieloletnich planach rozwoju i modernizacji,

podczas gdy art. 15 ust. 2 u.z.z.w. przewiduje wyłącznie obowiązek budowy na koszt odbiorcy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego dla lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.z.z.w. statuuje obowiązek przedsiębiorstwa zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego;

- zawarcie w zapisie § 25 Regulaminu wyłącznie treści o charakterze informacyjnym;

- wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazanie w zapisie § 26 ust. 2 Regulaminu warunków wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków;

- wykroczeniu poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 30 i § 32 Regulaminu dot. podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, co stanowi powtórzenie zapisu art. 22 pkt. 2 u.z.z.w.

Na tej podstawie prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 2 pkt 2÷8, tytułu Rozdziału III, § 3 ÷ § 12, §14 ust. 1 i 3, § 15 ust. 1, § 16 ust. 1, § 17 ust. 1÷3, § 18, § 20, § 23, § 24, § 26 ust. 2, § 30, § 32 i § 33 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi prokurator lakonicznie uzasadnił podniesione zarzuty oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, tym razem - w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. (reprezentujący Radę Miasta) wniósł o oddalenie skargi oraz przychylił się do zarzutów naruszenia § 18 i § 24 Regulaminu.

Organ wskazał, że prokurator nie wyjaśnił na czym polega naruszenie przepisów Konstytucji RP, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP. Nadto organ nie zgodził się z zarzutem, że działał bez podstawy prawnej, skoro art. 19 u.z.z.w. daje radzie gminy kompetencję do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków. W związku z tym, organ podniósł, że zarzut naruszenia Konstytucji RP jest nieuprawniony.

W ocenie organu, także zarzut naruszenia zasad techniki prawodawczej jest chybiony, albowiem z utrwalonego orzecznictwa i jednolitego stanowiska doktryny wynika, że zasady te są tylko wytycznymi, których ewentualne naruszenie nie skutkuje nieważnością aktu prawnego; organ powołał orzeczenia sądów administracyjnych.

Organ nie podzielił zarzutu dotyczącego § 2 pkt 2÷8 Regulaminy polegającego na zdefiniowaniu pojęcia na poziomie aktu wykonawczego, gdyż - w jego ocenie – pojęcia te mają charakter wyłącznie informacyjny na poziomie Regulaminu i nawet jeśli uznać ich użycie za naruszenie prawa, to nie jest to naruszeniem o charakterze istotnym, które nie stanowi podstawy stwierdzenia jego nieważności.

W zakresie zarzutu dotyczącego tytułu Rozdziału III Regulaminu, organ zwrócił uwagę, że tytuł rozdziału nie ma charakteru normatywnego (nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach), w związku z tym nie powinien stanowić przedmiotu oceny sądowej. Jeżeli nawet jest to naruszenie prawa, to nie jest to naruszenie o charakterze istotnym, które stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

Organ nie zgodził się także z zarzutem naruszenia § 33 Regulaminu, gdyż - w jego ocenie - ustawodawca upoważnił radę gminy do ustanowienia regulaminu, który nie reguluje wszystkich stosunków prawnych związanych z dostawą wody i odprowadzaniem ścieków, zasadne więc było wskazanie (które ma charakter informacyjny), że obowiązują przepisy u.z.z.w. i przepisy wykonawcze do niej.

W ocenie organu, na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., zobowiązany był do odkreślenia w Regulaminie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. W zakresie warunków umów mieszczą się bowiem postanowienia uchwały dotyczące szczegółowych warunków zawierania umów, w związku z tym organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia § 3 ust.1 Regulaminu, tj. że przepis ten wykracza poza delegację ustawową.

Natomiast, odwołując się do art. 19 ust. 5 u.z.z.w., organ wskazał, że na podstawie ustawowej delegacji określił w § 4 Regulaminu obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowego. Tym samym, również ten zarzut nie jest uzasadniony. Podobnie organ stwierdził w zakresie zarzutu naruszenia § 5 Regulaminu uznając, że określa on obowiązki na podstawie delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

Dalej, organ zwrócił uwagę na brzmienie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. i stwierdził, że regulacje § 6, § 7, § 8 i § 17 ust. 1 Regulaminu, które stanowią przedmiot zarzutu skargi, zawierają właśnie szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Szczegółowym warunkiem umowy jest również jej obligatoryjna treść, o której stanowią ww. przepisy Regulaminu.

Zdaniem organu, także zapis § 9 ust. 1 mieści się w zakresie szczegółowego określenia warunków i trybu zawierania umów. Tym samy, zarzut skargi w tym zakresie nie jest uzasadniony.

Organ nie podzielił również zasadności zarzutu w zakresie § 12 Regulaminu, gdyż w delegacji do określenia warunków i trybu zawierania umów mieści się również rozwiązywanie tych umów. Ratio legis określenia warunków i trybu zawierania umów ma charakter gwarancyjny dla mieszkańców i dlatego kwestia ta powinna być uregulowana w Regulaminie. Konsekwencją tego jest zawarcie w Regulaminie także postanowień dotyczących rozwiązania umowy. Podobnie uzasadnienie ma zamieszczenie w Regulaminie postanowień dotyczących obowiązków przedsiębiorstwa po rozwiązaniu umowy.

Nadto, w ocenie organu, regulacje § 10 i § 11 Regulaminu mieszczą

się w zakresie szczegółowego określenia warunków i trybu zawierania umów, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 14 ust. 1 Regulaminu, organ odwołał

się do brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 3 u.z.z.w. i stwierdził, że zaskarżona regulacja mieści się w zakresie delegacji udzielonej radzie gminy.

Także co do zarzutu dotyczącego § 14 ust. 3, organ uznał, że zakres regulacji mieści się w dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., tj. szczegółowych warunków zawierania umów, jak i praw i obowiązków odbiorców usług.

W zakresie zarzutu obejmującego § 15 ust. 1 i § 16 ust. 1 Regulaminu, organ zaznaczył, że rozporządzenie z dnia [...] marca 2002 r. uchylono rozporządzeniem Ministra Budownictwa dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Natomiast, kwestionowane przepisy Regulaminu mają charakter informacyjny i w żaden sposób nie zmieniają zapisów ustawowych.

Natomiast co do § 17 ust. 2 Regulaminu, organ stwierdził, że odnosi

się on do takich odbiorców, których określono w § 16 ust. 7, tj. którzy rozliczają

się na podstawie prognozy. Kwestionowany przepis mieście się w zakresie określenia przez radę gminy warunków i trybu zawierania umów. Podobnie, jak w zakresie zarzutu dotyczącego § 17 ust. 3 Regulaminu.

Organ nie podzielił również zasadności zarzutu skargi dotyczącego § 23 Regulaminu i odwołał się do art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. oraz uznał, że zaskarżona regulacja mieści się w delegacji wynikającej z tego przepisu.

Podobnie organ stwierdził w zakresie zarzutu co do § 25 i 26 ust. 2 Regulaminu. Podkreślił, że co do pierwszego z nich nie wskazał prokurator konkretnego przepisu prawa, z którego wywodzi zarzut, wiec nie może on stanowić podstawy stwierdzenia nieważności. Co do drugiego uznał, że mieści się w zakresie praw przedsiębiorstwa wodociągowego, wynikającego z delegacji z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

Organ nie zgodził się również zarzutem skierowanym do § 30 i § 32 Regulaminu, stanowiącego - według prokuratora - naruszenie art. 22 pkt 2 u.z.z.w. i podkreślił, że powołany przepis reguluje inne kwestie niż zaskarżona regulacja Regulaminu.

Organ podzielił natomiast zarzuty dotyczące § 18 i § 24 Regulaminu, gdyż - w jego ocenie - wykraczają one poza delegację ustawową i wchodzą w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zakresie dotyczącym sposobu rozliczeń w przypadku niesprawności wodomierza, a nadto kwestia opisana w § 24 została uregulowana na poziomie ustawy, tj. w art. 15 u.z.z.w.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia 25 czerwca 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi zaś art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.); dalej: "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Według sądu, sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

W badanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta D.. Kwestionowana uchwała została podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2005 r. Nr 85 poz.729); dalej: "u.z.z.w.".

Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, według art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (także w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały), rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Cytowany przepis art. 19 ust. 1 u.z.z.w. zakreśla granicę upoważnienia w ramach, którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei art. 19 ust. 2 u.z.z.w. szczegółowo wskazuje jakie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług powinien określać regulamin, tj.:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Z przywołanych przepisów wynika, że regulamin powinien formułować postanowienia w granicach upoważnienia ustawowego, regulując te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Nadto postanowienia regulaminu nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe czy czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, co wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym, gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak i art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymagającego, aby materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, tylko istotne odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co z kolei stanowi o istotnym naruszeniu prawa obligującym sąd do zastosowania sankcji nieważności.

Nadto, należy wskazać, że podstawę zaskarżenia ww. uchwały do sądu administracyjnego stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym wyżej przepisem (w brzmieniu z daty jej zaskarżenia), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź przyjmowania i sporządzania regulaminu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń danego aktu (por. wyroki NSA z dnia [...] czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK [...]; z dnia [...] listopada 2008 r. sygn. akt II OSK [...]; z dnia [...] lutego 2009 r. sygn. akt II OSK [...]; z dnia [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK [...]).

Okolicznością istotną jednak w sprawie jest, że w skargę do sądu wniósł prokurator. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Z przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest, w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia [...] października 2006 r. sygn. akt I OSK [...]). O ile więc w przypadku innych podmiotów merytoryczna kontrola uchwały dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, o tyle w przypadku wniesienia skargi przez prokuratora ograniczenie to nie ma zastosowania, a skoro przedmiotem zaskarżenia jest uchwała, to - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. -zakreśla ona granice sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Nadto, przepis art. 70 ustawy z dnia [...] stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r. poz. 66) stanowi, że jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.

Według sądu, stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego w całości może nastąpić jedynie wówczas, gdy uchwała ta w sposób bezsporny i jednoznaczny oraz istotny narusza prawo i pozostaje w niezgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie sądu, analiza przepisów zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do stwierdzenia, że stan taki miał miejsce w tym przypadku. Po pierwsze, należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta [...] lutego 2006 r. i weszła w życie [...] lutego 2006 r. (§ 36 uchwały). Obowiązuje już zatem w formie przyjętej przez organ przez ponad 15 lat. Żadnego z jej przepisów nie zakwestionował organ nadzoru. Z uzasadnienia skargi prokuratora nie wynika, aby mieszkańcy gminy z powodu jej obowiązywania ponosili negatywne konsekwencje.

Nadto, na mocy uchwały z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w sprawie przyjęcia projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy, Rada Miasta przystąpiła do opracowania nowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Zatem, oceniając, czy zainicjowana skargą prokuratora sprawa dotyczy interesów innych osób i czy zachodzi w sprawie przesłanka zaistnienia ochrony obiektywnego porządku prawnego, należy dostrzec brak takiej przesłanki w konieczności stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, bowiem mieszkańcy Gminy Miasta D. przez cały okres jej obowiązywania pozostawali w przeświadczeniu jej legalności i nabywali na jej podstawie określone uprawnienia oraz ponosili określone obowiązki.

Dostrzec także należy, że cytowany przepis art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze, chociaż nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, to jednak użyte w nim określenie "prokurator zwraca się do organu" oraz dalsze określenie "prokurator może także wystąpić [...] do sądu administracyjnego" wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności, gdy kontrolowany akt organu samorządu terytorialnego obowiązuje już wiele lat (w sprawie ponad 15 lat), a mieszkańcy pozostają w przeświadczeniu jego legalności, nie został zakwestionowany przez organ nadzoru, zaś organ przystąpił do opracowania nowego aktu, który ma zastąpić dotychczasowy. W takiej sytuacji, w ocenie sądu, prokurator powinien skorzystać nie z najdalej idącego środka zaskarżania, tj. skargi sądowoadministarcyjnej o stwierdzenie nieważności całego dotychczasowego aktu, lecz rozważyć kontrolę legalności będącego w procedowaniu nowego aktu, który ma zastąpić ten skarżony do sądu, w celu zapobieżenia ponowienia błędów w procedowanym akcie.

Mając na uwadze ww. konstatację, przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, i tym samym - podzielić argumentacje organu co do nieistotności naruszenia prawa w następujących przepisach zaskarżonej uchwały: § 2 pkt 2÷8, tytuł Rozdziału III, § 3 ÷ § 12, § 14 ust. 1 i ust. 3, § 15ust. 1, § 16 ust. 1, § 17 ust. 1÷3, § 20, § 23, § 26 ust. 2, § 30, § 32 i § 33.

Wskazane naruszenia polegają w głównej mierze na powtórzeniu uregulowań z u.z.z.w. i z aktów wykonawczych do u.z.z.w. jak też na doprecyzowaniu regulacji ustawowej, czy też na unormowaniu przyszłych umów cywilnoprawnych, tj. wejściu w sferę stosunków cywilnoprawnych z odbiorcami.

I, chociaż przepisy § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, to jednak, jeżeli mają one charakter informacyjny, a nie normatywny, tak jak w zaskarżonej uchwale, to nie stanowią istotnego naruszenia prawa.

Nadto, przepis art. 19 ust. 1 u.z.z.w. nie zabrania regulowania innych kwestii niż wskazane w katalogu wymienionym w tym przepisie, gdyż w jego brzmieniu wskazano, że "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: [...]. Zatem, użycie in fine przepisu zwrotu: "w tym" wskazuje, że jest to katalog otwarty, więc inne kwestie niż wymienione w punktach 1÷9 mogą być objęte regulaminem.

Nadto, zupełnie niezrozumiałe jest żądanie przez prokuratora stwierdzenia nieważności tytułu Działu III Regulaminu oznaczonego: "Szczegółowe warunki zawierania i rozwiązywania umów", bowiem z określenia nazwy danej jednostki redakcyjnej, nawet jeżeli jest to określenie nieprecyzyjne, nie wynikają żadne obowiązki czy uprawnienia dla jej adresatów, czyli tytuł tej jednostki redakcyjnej nie ma znaczenia normatywnego, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Natomiast, sąd podziela ocenę prokuratora, że przepisy § 18 i § 24 zaskarżonego Regulaminu, w brzmieniu:

"§ 18 W przypadku niesprawności wodomierza głównego, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 6 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy niesprawności wodomierza.";

"§ 24. Jeżeli z wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie wynika planowana budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a osoba ubiegająca się o przyłączenie wyraża wolę budowy tych urządzeń, przedsiębiorstwo może zawrzeć z taką osobą umowę o wspólną realizację inwestycji. Po zawarciu umowy, przedsiębiorstwo określi warunki techniczne przyłączenia."

- naruszają przepisy aktów prawnych wyższego rzędu, w których zostały odmiennie już uregulowane niż w zaskarżonej uchwale.

Regulacja § 18 Regulaminu dotycząca sposobu rozliczeń w przypadku niesprawności wodomierza, w sposób odmienny określiła te kwestie niż unormowano to w § 18 rozporządzenia z dnia [...] marca 2002 r., gdyż nie przewidziała możliwości uregulowania odmiennego w umowie, jak stanowi to § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia [...] marca 2002 r., ani też nie dopuściła możliwości sprawdzenia prawidłowości działania wodomierza (§ 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] marca 2002 r.) oraz pokrycia kosztów sprawdzenia (§ 18 ust. 3 rozporządzenia z dnia [...] marca 2002 r.).

Natomiast, w § 24 Regulaminu organ uregulował możliwość wybudowania przez przyszłego odbiorcę usług urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wspólną realizację inwestycji z przedsiębiorstwem na podstawie umowy, w sytuacji braku uzgodnienia budowy tych urządzeń w wieloletnich planach rozwoju i modernizacji, jednak przepis art. 15 ust. 2 u.z.z.w. przewiduje wyłącznie obowiązek budowy na koszt odbiorcy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego dla lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.z.z.w. statuuje obowiązek przedsiębiorstwa zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Zatem, ta regulacja także narusza w sposób istotny ww. przepisy art. 15 u.z.z.w.

W konsekwencji, zarzucane w skardze naruszenie, tak przepisów rangi konstytucyjnej (bez uzasadnienia tego naruszenia w skardze), ustawowej i ww. rozporządzeń wykonawczych do u.z.z.w., nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały (lecz jedynie w części dotyczącej § 18 i § 24 Regulaminu), gdyż nie wymaga tego interes mieszkańców Gminy Miasta D., ani ochrona praworządności czy też praw człowieka i obywatela.

W konsekwencji ww. oceny, sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I. wyroku, stwierdzając nieważności § 18 i § 24 regulaminu.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt II. wyroku).

Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - [...]