Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 146/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 20 ust 1 , art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi P.K. , D.P. i H.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 czerwca 2018 r. Nr XLII/639/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Mazaniec – Kamyk w Olkuszu – etap A skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 25 czerwca 2018 r. Rada Miejska w Olkuszu podjęła uchwałę nr XLII/639/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Mazaniec - Kamyk w Olkuszu- etap A".

P.K. , D.P. i H.P. pismem z 13 stycznia 2020 r. wnieśli do WSA w Krakowie skargę na ww. plan w części dotyczącej działek nr: 2972/2, 2972/1 , 2971/4 , 2971/3, 2971/2, 2977/4 , 2977/5 , 2977/6 , 2968/2, 2968/3 , 2968/4 , 2973

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 28 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wobec naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego, kontynuacji funkcji oraz harmonizacji zabudowy, a także ochrony zabytków, polegającego na zakwalifikowaniu działek nr [...] ,[...] ,[...] itd.. jako działek o przeznaczeniu usługowym i z dopuszczeniem przeznaczenia 50% kubatury jako zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a także maksymalnej wysokości zabudowy do 14 metrów, podczas gdy w sąsiedztwie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, a średnia wysokość zabudowy jest prawie o połowę niższa. Dalej zarzucono naruszenie art. 6 § 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 140 i art. 144 Kodeksu Cywilnego, a to poprzez przeznaczenie działek nr [...] ,[...] ,[...] itd.. - znajdujących się w bliskiej odległości

lub bezpośrednim sąsiedztwie z działkami skarżących w sposób, który ograniczy prawo własności skarżącym poprzez prawdopodobny wpływ immisji (zacienienia oraz hałasu) do korzystania z własnych nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zaskarżonej uchwały w stosunku do działek [...] itd.. ; o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według zasad ogólnych przewidzianych w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano, że obszar uchwalonego planu miejscowego obejmuje między innymi działki stanowiące własność skarżącej P.K. oznaczone numerami [...] i [...] które to położone są w Olkuszu przy ul. [...] oraz działkę stanowiącą współwłasność skarżących H.P. i D.P. oznaczoną nr [...], a usytuowaną przy ul. [...] w Olkuszu. Nieruchomości skarżących znajdują się w bezpośredniej styczności lub bliskim sąsiedztwie działek oznaczonych numerami [...] ,[...] itd.. położonych w Olkuszu w rejonie ul. Parkowej i 29 Listopada, a które to stanowią przedmiot skargi.

Dalej skarżący podnieśli, że ich działki zostały przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (obszar oznaczony w planie "10.MN2").

Zgodnie z § 6 zaskarżonego planu dla terenów oznaczonych symbolem MN2 ustala się przeznaczenie podstawowe jakim jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w związku z którą dopuszcza się zajęcie do 50% powierzchni działki budowlanej pod lokalizację zabudowy usług nieuciążliwych, a także dopuszcza się realizacje wbudowanych lokali usługowych, jednak wyłącznie pod usługi nieuciążliwe. Maksymalny wskaźnik zabudowy dla obszaru 10.MN2 wynosi 50%, natomiast minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie może być mniejszy niż 30%. Co więcej, minimalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,01 natomiast jego maksymalna wysokość to 1,0.

W odniesieniu do wysokości zabudowy na danym terenie, nie może ona przekraczać 11 m, jednakże tylko przy zastosowaniu dachu spadzistego o połaci dachowej od 30 do 45 stopni, ponieważ przy zastosowaniu dachu płaskiego, wysokość zabudowy nie może być większa niż 7 m. Na terenie 10.MN2 dopuszcza się możliwość budowy garaży i obiektów gospodarczych, których wysokość nie może przekraczać 6 m dla budynków z dachami stromymi, a przy zastosowaniu dachów płaskich wysokość ta zostaje ograniczona do 3,5 m.

Natomiast działki objęte zakresem skargi, oznaczone numerami [...] ,[...] [...] itd.. położone w Olkuszu w rejonie ul. Parkowej i 29 Listopada i bezpośrednio przylegające do działek skarżących, zostały objęte w zaskarżonym planie obszarem przeznaczonym pod zabudowę usługową, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, oznaczonym symbolem 2U.

Norma § 8 zaskarżonego planu ustanawia kryteria dla terenów oznaczonych symbolem U, których podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa usługowa obejmująca usługi nieuciążliwe, (a więc takie, które mogą być również świadczone na terenach MN2), a dodatkowo możliwym jest zajęcie do 50% kubatury zabudowy pod zabudowę mieszkaniową jedno i wielorodzinną. W porównaniu z warunkami panującymi na terenach oznaczonych jako 10.MN2, na obszarach oznaczonych symbolem U maksymalny wskaźnik zabudowy wynosi już 70% (a więc o 20% więcej niż dla terenu 10.MN2), natomiast wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został zmniejszony do wysokości 20%. Zdecydowanie wyższa jest również dopuszczalna wysokość zabudowy, ponieważ może sięgać aż 14 m, przy zastosowaniu dachów stromych, choć relatywnie o mniejszym nachyleniu ponieważ sięgającym od 20 do 36 stopni i 10 metrów przy zastosowaniu dachów płaskich. Działki o numerach [...] ,[...] ,[...] stanowiące własność skarżących oraz działki o numerach [...] ,[...] ,[...] itd.. objęte zakresem skargi, pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności lub pozostają w bliskim sąsiedztwie. Teren, na którym położone są działki skarżących oraz objęte zakresem skargi pozostaje nierówny, a to jednostajnie opadający w kierunku ul. Parkowej co powoduje, że działki objęte przedmiotem zaskarżenia, a w sposób szczególny działki nr [...] ,[...] ,[..] itd.. , pozostają położone w przeważającej części dużo wyżej niż sąsiadujące z nią nieruchomości od strony ul. Parkowej (w tym w szczególności nieruchomość D. i H.P. , składająca się z działki [...]), która to różnica w poziomach wynosi ok. 10 metrów na całym odcinku od ul. Parkowej do ul 29 listopada.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazali, że na terenie planu miejscowego oznaczonego symbolem 10.MN2, a zatem obejmującego również działki skarżących, podstawową funkcją jest realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie można jednak pominąć faktu, iż dopuszczona jest także realizacja zabudowy usługowej o charakterze nieuciążliwym, jednakże w wymiarze nie przekraczającym 50% budynku. Zabudowa na obszarze oznaczonym symbolem 2U dopuszcza jednak przeznaczenie całości zabudowy pod usługi nieuciążliwe, co należy uznać za bardzo znaczącą zmianę jakościową dopuszczalnej zabudowy. Z uwagi na obiektywnie wyższą wartość rynkową terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową i wielorodzinną, należy spodziewać się, iż

tereny te będą w mniejszym stopniu wykorzystywane pod zabudowę niską, co w efekcie doprowadzi do znaczącej i trwałej zmiany charakteru danego terenu. Zabudowa mieszcząca się w Olkuszu w okolicach ul. Parkowej i ul. 29 Listopada w przeważającej części składa się z zabudowy jednorodzinnej z niewielką ilością lokali usługowych, takich jak sklep spożywczy czy kawiarnia, które stanowią wyłącznie element uzupełniający, a nie dominujący w danym krajobrazie. W kierunku północnym od ul. Parkowej można zaobserwować stadion sportowy, korty tenisowe oraz duże połacie terenów zielonych. Na wschód od ul. 29 Listopada znajduje się teren przeznaczony w sposób niemal wyłączny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z obecnymi usługami o charakterze nieuciążliwym. Co więcej, tereny rozciągające się na południe od ul. 29 Listopada pozostają nie zabudowane, jednakże mogą być przeznaczone pod zabudowę wielorodzinną i usługową. W związku z powyższym. skarżący nie kwestionują co do zasady dopuszczenia funkcji usługowych na działkach oznaczonych numerami [...] ,[...] ,[...] itd.. ani w dalszym sąsiedztwie, jednakże parametry zabudowy określone dla tych terenów stanowią próbę dokonania trwałej i uciążliwej zmiany funkcjonującego dotychczas ładu przestrzennego w okolicy objętej zaskarżonym planem miejscowym. Przeznaczenie całego tego terenu pod zabudowę czysto usługową (z pominięciem uzupełniającego komponentu mieszkaniowego), pozwala na realizacje w tym miejscu przedsięwzięć inwestycyjnych o charakterze zupełnie odmiennym od istniejącej zabudowy jednorodzinnej - a więc np. wielkopowierzchniowych centrów handlowych.

Głównym zarzutem, który skarżący kierują, jest wskazanie, iż zaskarżony plan w swoich postanowieniach dotyczących przeznaczenia terenów oznaczonych jako 2U wskazuje na możliwość ich wykorzystania pod zabudowę mieszkaniową, ale bez dokładnego wskazania o jaką zabudowę chodzi. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, iż na terenach oznaczonych w planie miejscowym jako 2U dopuszczalna jest lokalizacja zabudowy mieszkaniowej o funkcji wielorodzinnej, co stanowi zupełne naruszenie panującego ładu przestrzennego. Dopuszczalność zabudowy wielorodzinnej na działkach ewidencyjnych o numerach [...] ,[...] ,[...] itd.. budzi sprzeciw skarżących, ponieważ narusza to ład urbanistyczny okolicy w stopniu znacznie większym niż dopuszczalna zabudowa usługowa. Na żadnym z sąsiednich terenów nie znajdują się obiekty zabudowy wielorodzinnej. Co warto zaznaczyć, w tekście samego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olkusz na próżno szukać informacji co do przeznaczenia tych terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Tym samym, zasady wprowadzone w zaskarżonym planie nie znajdują podstawy w Studium, a tym samym naruszają art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Wprowadzenie nowego typu zabudowy, tak zróżnicowanego od zabudowy jednorodzinnej, wiąże się wyłącznie z zwiększeniem chaosu urbanistycznego w okolicy nieruchomości skarżących i naruszeniem zasad zrównoważonego rozwoju. Bez wątpienia zabudowa wielorodzinna przyczyni się do znacznego napływu ludności na dany teren, co odbije się na funkcji najbliższej okolicy zajętej przez zabudowę jednorodzinną. W efekcie lokalizacji zabudowy wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej i usługowej nieuciążliwej, nastąpi niekwestionowane zaburzenie ładu przestrzennego i naruszenie ochrony krajobrazu. Charakteru przyszłej zabudowy na działkach oznaczonych numerami [...] ,[...] ,[...] itd.. nie można rozpatrywać w oderwaniu od tych wskaźników i dopiero z ich uwzględnieniem w pełni można zrozumieć, czemu zabudowa czy to usługowa czy też mieszkaniowa na działkach oznaczonych numerami [...] ,[...] ,[..] itd.. , w żaden sposób nie będzie stanowić kontynuacji zabudowy na sąsiednich działkach. W tym kontekście skarżący zwrócili uwagę na czynnik różnicujący zabudowę jednorodzinną od zabudowy wielorodzinnej, który stanowi dopuszczalna wysokość wznoszonych budynków. Zgodnie z postanowieniami zaskarżonego planu, na działkach oznaczonych numerami [...] ,[...] ,[...] itd.. wskaźnik ten ustalono na 14 metrów dla dachów spadzistych i 10 metrów dla dachów płaskich, jednocześnie ustalając dopuszczalny kąt nachylenia dachu w przedziale 20 - 36 stopni (dach prawie płaski). Powyższe wskaźniki już same w sobie są istotnie większe niż wskaźniki dopuszczone dla działek w obszarze 10.MN2 (7 i 11 metrów). Różnica wynosi jedynie 3 metry, jednak jest to co najmniej jedna kondygnacja więcej, a ze względu na dopuszczalny dach o minimalnym poziomie nachylenia 20 stopni, nawet dwie kondygnacje więcej (przy zastosowaniu dachów o minimalnym poziomie nachylenia). Jednakże przy tworzeniu zaskarżonego planu nie zostały uwzględnione uwarunkowania fizyczne terenu, a to oznacza, iż nie został wzięty pod uwagę widoczny spadek terenu w kierunku ul. Parkowej różnicujący wysokość położenia działek objętych obszarem 10.MN nawet o 10 metrów w stosunku do działek objętych funkcją usługową (U). Tym samym, istniejące warunki terenowe prowadzą do wniosku, iż zabudowania na działkach objętych przedmiotem zaskarżenia mogą posiadać nawet o dwie kondygnacje więcej niż zabudowania na terenach z nimi sąsiadującymi, a ponadto liczba ta może jeszcze wzrosnąć jeśli uwzględni się ew. kondygnacje w części położone pod ziemią.

Zgodnie z § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. Z związku z tym, na obszarze o znacznym spadku terenu wysokość budynków, która liczona jest od wejścia, będzie znacznie wychodzić poza poziom gruntu w części działki położonej w kierunku spadku. Tym samym rodzi to niebezpieczeństwo, iż budynki wybudowane wzdłuż zbocza terenu, mogą mieć wysokość liczoną od wejścia położonego powyżej położonej strony budynku, co rodzi niebezpieczeństwo, iż w efekcie budynki te będą mogły osiągnąć wysokość względną przekraczającą dopuszczalną wartość 14 m (ponieważ od strony ul. Parkowej, ich wysokość zwiększać będzie widoczna ściana kondygnacji podziemnych budynku (np. parkingów czy lokali usługowych) - od tej strony nie przykryta ziemia – w ten sposób ściana widziana od strony północnej zamiast 14 metrów może mieć łącznie np. 17 – 20 metrów).

Sprzeciw podnoszony przez skarżących pozostaje, ich zdaniem, tym bardziej uzasadniony z uwagi na wszczęte już postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi oraz budową wewnętrznego układu drogowego, zlokalizowanego na działkach objętych skargą. W ramach planowanej inwestycji powstać miało centrum handlowe podsiadające dwie kondygnacje nadziemne i dwie kondygnacje podziemne. Powstanie obiektu handlowego o tak wielkich rozmiarach w sposób rażący zakłóciłoby ład przestrzenny panujący na tym obszarze. Tymczasem obecne zapisy zaskarżonego planu pozwalają na lokalizowanie nie tylko tak wielkich obiektów usługowych, ale nawet jeszcze większych obiektów mieszkaniowych. Powstanie tak ogromnej zabudowy jawi się również jako niedopuszczalne w kontekście znajdującej się w niedalekiej odległości zabytkowej kapliczki, która stanowi element krajobrazu będący od zawsze komponentem zabudowy jednorodzinnej, właściwej dla terenów oznaczonych 10.MN2.

Zaskarżony plan wprowadza dla działek położonych w obszarze oznaczonym jako 2U korzystniejsze warunki nie tylko w odniesieniu do dopuszczalnej wysokości budynków oraz kąta nachylenia dachu, ale również co do intensywności zabudowy oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Na terenach oznaczonych 2U maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 1.2 w przeciwieństwie do 1.0

dotyczącego zabudowy na terenach 10 MN2. Co więcej, minimalna powierzchnia biologicznie czynna wynosi tylko 20%, a już nie 30% jak na działkach sąsiadujących. Wskaźnik powierzchni zabudowy, który wynosi aż 70% w stosunku do 50% na działkach objętych terenem 10 MN2. Przytoczone wskaźniki wyraźnie potwierdzają, iż na działkach o numerach [.,..] ,[...] ,[..] itd.. istnieje możliwość lokalizowania budynków, które są zdecydowanie większe od tych znajdujących się na okolicznych działkach. Zabudowa jednorodzinna powstaje zgodnie z charakterem potrzeb jej mieszkańców, w związku z tym najczęściej nie dochodzi tu do zastosowania parametrów w ich maksymalnym wymiarze. Co innego dotyczy zabudowy wielorodzinnej i usługowej, która dąży do uzyskania jak największego zysku, a tym samym do pozyskania jak największej powierzchni, która pozwoli ten zysk osiągnąć. Nie bez znaczenia pozostaje więc uwzględnienie tych wskaźników przy dokonywaniu oceny porównawczej dwóch rodzajów zabudowy wprowadzonej na mocy zaskarżonego planu miejscowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 § 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu Cywilnego skarżący wskazali, że pogłębiona analiza zagadnienia dotyczącego wyraźnej różnicy wskaźników jakie mogą osiągać budynki w strefie zabudowy jednorodzinnej oraz te w strefie zabudowy wielorodzinnej, prowadzi do wniosku, iż istnieje możliwość narażenia właścicieli niższej zabudowy na konieczność znoszenia negatywnych skutków związanych z posadowieniem budynków sięgających nawet 14 metrów wysokości, co może prowadzić do oczywistego zacienienia terenu oraz zaburzenia funkcjonowania korytarzy powietrznych. Tym samym stanowiłoby to naruszenie art. 144 Kodeksu Cywilnego. Usługi, które zostały dopuszczone w planie miejscowym, są to jedynie usługi nieuciążliwe, a zgodnie z definicją użytą w planie nie mogą one powodować przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Biorąc pod uwagę skalę obiektów, które mogą zostać wybudowane zarówno dla zaspokojenia celów usługowych jak i celów zabudowy wielorodzinnej przy jednoczesnym natężeniu ruchu komunikacyjnego, wątpliwe będzie utrzymania dopuszczalnych wskaźników poziomu

hałasu. W nawiązaniu do powyższych uwag skarżący przywołali fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 roku, o sygn. akt II OSK 743/15 stanowiącego, iż "każdorazowo konieczna jest analiza, czy przyjęty w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich". Tym samym działania podejmowane przez Gminę Olkusz, a które to w oparciu o plan miejscowy wprowadzają nowy i jak dotąd nie stosowany w całej okolicy model zabudowy wielorodzinnej, który w tak negatywny sposób wpływa na dalsze korzystanie z działek sąsiednich przez właścicieli zabudowy niskiej, stanowi rażące naruszenie prawa własności przysługującego skarżącym.

Skarżący wskazali, że jako właściciele sąsiednich nieruchomości, graniczących bezpośrednio z działkami wchodzącymi w skład obszaru 2.U., niewątpliwie posiadają interes prawny w zaskarżeniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtującego zasady zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Lokalizacja określonych typów zabudowy, wedle warunków określonych w zaskarżonym planie, może doprowadzić do szeregu ograniczeń prawa skarżących do korzystania ze swoich nieruchomości oraz ich zagospodarowania, w tym w szczególności do zacienienia i przesłaniania tych nieruchomości, zwiększenia poziomu hałasu i spalin, związanych z intensywniejszym wykorzystaniem nieruchomości objętych obszarem 2.U w zaskarżonym planie niż innych sąsiednich nieruchomości, ograniczenia możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem i lokalizowania zabudowy, a także potencjalnego obniżenia wartości nieruchomości.

Organ planistyczny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności podniesiono, że ustalenia zaskarżonego planu oraz procedura jego sporządzenia była już przedmiotem analizy dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. II SA/Kr 216/19, oddalił skargę. W uzasadnieniu WSA w Krakowie wskazał m.in., iż: ..badając dokumentację planistyczną Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej ani naruszenia

zasad sporządzenia planu miejscowego, w związku z tym uznał, że była ona prawidłowa. Sąd nie stwierdził też uchybień w kwestii nienaruszania przez zaskarżoną uchwałę ustaleń Studium oraz w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. " W kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego Sąd również nie znalazł żadnych uchybień.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze wskazano, że uruchomienie procedury planistycznej miało na celu ustanowienie nowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenów, uwzględniających ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXIV/279/97 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 27 lutego 1997r. ze zm., w tym zmianą zatwierdzoną Uchwalą Nr XXXI/459/2014 Rady w Olkuszu z dnia 8 kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany ww. Uchwały oraz obowiązujące przepisy prawa. Dalej podniesiono, że zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzona Uchwałą Nr XXXI/459/2014 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 8 kwietnia 2014r., została dedykowana między innymi terenom osiedlowym Mazaniec-Kamyk. Teren wzdłuż ul. 29-Listopada został oznaczony symbolem: "1U" opisanym jako "tereny rozwoju usług wraz z zapleczem parkingowym i zielenią towarzyszącą" z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej.

Takie przeznaczenie w Studium stanowi wyraz polityki przestrzennej Miasta i Gminy Olkusz oraz jest zgodne z zasadami tworzenia terenów usługowych wzdłuż ciągów komunikacyjnych. Obszar wskazany przez skarżących został poddany analizie już na etapie sporządzania przedmiotowej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na tym obszarze, zgodnie z wcześniej obowiązującym (od 1998 r. do 21.07.2018 r.) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego Mazaniec-Kamyk, zatwierdzonym Uchwałą Nr LII/411/98 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 17.06.1998 r., dopuszczona była zabudowa usługowa typu publicznego, w tym związana z usługami oświaty, kultury, zdrowia i sportu oraz inna towarzysząca zabudowie mieszkaniowej np. niewielkie sklepy, usługi rzemiosła, itp. Nie bez znaczenia jest fakt, iż w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tej części miasta, na przestrzeni ostatnich kilkunastu łat ukształtowała się i została zrealizowana zabudowa mieszana, a więc zabudowa mieszkaniowa i zabudowa usługowa. Na przedmiotowym obszarze, na działce nr ew. gr. [...] znajduje się obiekt usługowy - przychodnia zdrowia. Natomiast na działce nr ew. gr. [...], bezpośrednio przylegającej do zaskarżanego terenu, od wielu lat funkcjonuje budynek handlowo – usługowy, tj. sklepy z artykułami przemysłowymi oraz kawiarnia. Ponadto na sąsiadujących terenach, w obszarach jeszcze niezabudowanych ustalona została funkcja usługowa (tereny dedykowane pod usługi komercyjne oznaczone symbolem U, MU). Również na obszarze sąsiadującego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedli Południowych dla trzech obszarów, zatwierdzonego Uchwałą Nr XL/597/2018 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 24.04.2018 r., na obszarach jeszcze niezabudowanych, wskazane zostały tereny dedykowane zabudowie mieszkaniowo - usługowej oznaczone symbolem MU, MN). Ponadto zabudowa usługowa jest dopuszczona również na terenach działek skarżących.

Organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zapewnił udział społeczeństwa w opracowywaniu projektu niniejszego planu poprzez ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i możliwości składania wniosków (obwieszczenie zamieszczone zostało na tablicach ogłoszeń, na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w Olkuszu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej), trzykrotne wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz zorganizowanie publicznych dyskusji nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, a następnie umożliwił składanie uwag i wniosków po jego wyłożeniach. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu i możliwości złożenia uwag po raz pierwszy w dniach od 20 marca 2017 r. do 18 kwietnia 2017 r. Złożonych zostało 19 uwag. Żadna ze złożonych uwag nie dotyczyła działek będących własnością skarżących. Natomiast właściciele nieruchomości o nr ew. gr. [...] ,[...] ,[...] itd.. , położonych w sąsiedztwie działek skarżących i przeznaczonych w planie na tereny usługowe, wnieśli wniosek do planu, w zakresie m.in. wysokości dla zabudowy usługowej i handlowej z dachami płaskimi - 20 m i spadzistymi - realizacji zabudowy mieszkaniowej 25 m. Wniosek w tej części nie został uwzględniony. Ponadto w dalszej procedurze planistycznej wnieśli również uwagę dotyczącą m.in. zwiększenia wysokości zabudowy z proponowanej pierwotnie wysokości dla dachów płaskich 7,0 m do 10 m. Uwaga została częściowo uwzględniona, ponieważ ustalenia obowiązującego Studium wskazały na możliwość budowy na tym terenie obiektów o wysokości 3 kondygnacji wraz z poddaszem użytkowym. Jednocześnie właściciele działek o nr ew. gr. [...] ,[...] ,[...] itd.// (oznaczonych na załączniku Nr 5 do niniejszej "Odpowiedzi na skargę" kolorem pomarańczowym) położonych w niewielkiej odległości od działek skarżących wnosiło o zmianę przeznaczenia terenów z mieszkaniowych na usługowe. Uwagi te nie zostały uwzględnione, gdyż nie były zgodne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy Olkusz. Teren działek położony jest w granicach obszaru "1MN", dla którego ustalono kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczeniu terenów pod "Tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z usługami oraz tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z usługami towarzyszącymi". Zmiana pod zabudowę usługową wymagałaby uprzedniej zmiany studium. Niemniej zgodnie z ustaleniami planu na terenie zabudowy oznaczonej symbolem MN2 dopuszcza się zajęcie do 50% powierzchni działki budowlanej pod lokalizację zabudowy usług nieuciążliwych. Wnioski mieszkańców działek sąsiadujących z działkami skarżących świadczą, iż tereny te, zdaniem właścicieli, powinny zmieniać swoje przeznaczenie z funkcji wiodącej mieszkalnej na funkcje usługowe. Uwzględnienie niektórych uwag, (dotyczących pozostałych terenów), w zakresie likwidacji odcinka fragmentu drogi dojazdowej 7.KD-D, ustalenia maksymalnej wysokości dla "budowli" na terenie "P", korekty i poszerzenia zakresu możliwych do realizacji usług publicznych na obszarze planu, wprowadzenia zakazu budowy stacji paliw, możliwości wydzielenia dojazdów do nieruchomości w drugiej i trzeciej linii zabudowy, itp., spowodowało konieczność ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Drugie wyłożenie odbyło się w dniach od 24 lipca 2017 r. do 22 sierpnia 2017 r. Do wyłożonego ponownie projektu planu wpłynęły 3 uwagi. Uwagi dotyczyły m.in. zwiększenia wysokości zabudowy z 9,0 m na 11,0 m, zwiększenia wskaźnika zabudowy do 50% powierzchni działki. W dalszym ciągu nie zostały złożone żadne uwagi właścicieli działek skarżących. Uwzględnienie uwag m.in. w ww. zakresie spowodowało konieczność ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w ograniczonym zakresie. Wyłożenie projektu planu w ograniczonym zakresie odbyło się w dniach od 13 listopada 2017 r. do 11 grudnia 2017 r. Uwagi złożone w trakcie trzeciego wyłożenia do publicznego wglądu nie zostały uwzględnione, ponieważ w większości nie dotyczyły przedmiotu wyłożenia. Uwzględniona została uwaga polegająca na uczytelnieniu zapisu dotyczącego możliwości zachowania istniejącego przeznaczenia na obszarze planu, co nie wymagało przeprowadzenia ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W trakcie całej procedury uwzględniono szereg uwag złożonych do projektu planu, a następnie w efekcie dokonanych czynności projekt został przekazany do uchwalenia przez Radę Miejską. W toku tych czynności skarżący podczas 3 kolejnych wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu nie złożyli ani jednej uwagi, a tylko te uwagi - złożone w terminach określonych w obwieszczeniach i ogłoszeniach prasowych - podlegają rozpatrzeniu przez organ sporządzający projekt planu tj. Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz.

Zarzut dotyczący niezgodności ze Studium nie znajduje uzasadnienia, bowiem zgodnie z ustaleniami zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzona Uchwałą Nr XXXI/459/2014 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 08 kwietnia 2014 r., która została dedykowana terenom osiedlowym Mazaniec-Kamyk, teren wzdłuż ul. 29-Listopada został oznaczony symbolem:"1U" opisanym jako "tereny rozwoju usług wraz z zapleczem parkingowym i zielenią towarzyszącą" z dopuszczeniem m.in. realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej. Ponadto plan miejscowy jasno wskazuje, że przedmiotowy obszar (znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie ruchliwej ulicy i skrzyżowania z al. 1000-Lecia) dedykowany został zabudowie usługowej obejmującej usługi nieuciążliwe o wskaźnikach zabudowy zgodnych z ustaleniami Studium. W ramach tej zabudowy plan dopuszcza zajęcie 50% kubatury zabudowy pod funkcje mieszkaniową. Uchwalony plan miejscowy nie dopuszcza obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, o których mowa w art. 10 ust. 3a oraz art. 15 ust. 2 a i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przywołanymi przepisami tereny przeznaczone pod budowę takich obiektów, muszą być wskazane w pierwszej kolejności w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a następnie granice tych terenów określa się w planie miejscowym wraz z warunkami ich realizacji.

Skarżący nie kwestionują co do zasady dopuszczenia na przedmiotowym obszarze funkcji usługowej, ale nie zgadzają się na różnicowanie wskaźników zabudowy pomiędzy terenami z wiodącą funkcją mieszkalną a terenami wzdłuż ul. 20-Listopada, gdzie funkcja ta została zmieniona na wiodącą funkcję usługową. Organ podkreślił, że wskaźniki zabudowy określone w przedmiotowym planie przyjęte zostały w oparciu o uchwaloną w 2014 r. zmianę studium oraz ustalenia planu obwiązującego na tym terenie od 1998 r. planu miejscowego:

- w Studium wskaźnik zainwestowania powierzchni działki - maksymalnie 80%, w planie przyjęto maksymalny wskaźnik zabudowy 70%;

- w Studium określono udział powierzchni biologicznie czynnej - min.20%, w planie przyjęto minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 20%;

- intensywność zabudowy w Studium - maksymalnie 1,2 w planie przyjęto minimalny wskaźnik intensywności zabudowy 0,01 oraz maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 1,2;

- wysokość zabudowy w Studium przyjęto maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne wraz z poddaszem użytkowym, natomiast w planie przyjęto maksymalną wysokość zabudowy 14 m, oraz w przypadku budynków o dachach płaskich wysokość do 10 m.

W ocenie organu potwierdza to, iż projekt planu sporządzony został w zgodności z polityką przestrzenną Gminy zawartą w ustaleniach obowiązującego Studium.

Ponieważ wysokość jako parametr obiektu wyraża się w metrach, wobec czego wysokość została ustalona w planie na 14 m dla dachów spadzistych i 10 m dla dachów płaskich. Należy pamiętać, że przepisy w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wymagają wyłącznie minimalnej wysokości dla pomieszczeń przeznaczonych pod lokal usługowy, tak więc liczba kondygnacji nie jest wymiarem wysokości zabudowy. Ponadto organ wyjaśnił, że styk terenów zabudowy o wysokości 11 m z terenami w uchwalonym planie z dopuszczalną wysokością zabudowy 14 m dla dachów spadzistych wynosi 3,0 m. Ponadto mając na uwadze regulacje dotyczące zasad kształtowania architektury dachów przyjęto na tym terenie istotne z punktu widzenia ładu przestrzennego zasady zróżnicowania dopuszczalnej wysokości pomiędzy dachami spadzistymi i płaskimi, dla których określono wysokość 10 m. Kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż obszar usługowy, wzdłuż ul. 29-Listopada, w poprzednio obowiązującym dokumencie planistycznym z 1998r., również dopuszczał zabudowę usługową typu publicznego, w tym związaną z usługami oświaty, kultury, zdrowia i sportu oraz inną towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej np. niewielkie sklepy, usługi rzemiosła i pozwalał na budowę budynków usługowych o wysokości do 9,0 m lecz mierzonej w odmienny sposób niż wskazane jest w obowiązującym planie miejscowym. Wysokość liczona od poziomu gruntu wzdłuż środkowej osi rzutu budynku do kalenicy dachu (w zależności od kształtu i wielkości budynku) w efekcie, mając na uwadze nachylenie terenu, pozwalała na wybudowanie obiektu o wysokości 13-14 m w najniżej położonym punkcie od strony ul. Parkowej. Jest to zatem porównywalna wysokość do tej, określonej w obowiązującym planie mierzonej w oparciu o definicję wskazaną w słowniczku planu miejscowego. Ustalenie projektu planu dotyczące wysokości nie jest sprzeczne ani nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy Olkusz.

Organ planistyczny szeroko odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia ładu przestrzennego, wskazując na jego bezzasadność.

Organ wyjaśnił też, iż Gmina Olkusz czynnie uczestniczyła jako strona w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku

handlowo-usługowego przy ul. 29-Listopada w Olkuszu. W piśmie z dnia 22 listopada 2019 r. Gmina Olkusz wskazała m.in. na niezgodność przedstawionego projektu z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Trudno zgodzić się z faktem, iż sporządzony przez inwestora i niezgodny z ustaleniami planu projekt architektoniczno-budowlany jest utożsamiany z nieprawidłowościami dotyczącymi prowadzonej procedury planistycznej na przedmiotowym obszarze oraz ustaleniami uchwalonego planu miejscowego. W tej sprawie w dniu 27 listopada 2019r. Starosta Olkuski wydał na wniosek strony decyzję Nr [...] umarzającą postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi, z oświetleniem zewnętrznym, przebudową i rozbudową oświetlenia ulicznego oraz budową wewnętrznego układu drogowego ze zjazdem z Al. 29-Listopada i elementami zagospodarowania terenu (mury oporowe, schody zewnętrzne) w Olkuszu przy Al. 29 -Listopada na dz. nr ew. gr. [...] ,[...] ,[..] itd...

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 § 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 i art. 144 Kodeksu Cywilnego, organ wyjaśnił, że tereny działek skarżących oraz pozostały obszar wzdłuż ul. Parkowej i dalej wzdłuż ul. Czarnogórskiej i Mazaniec oznaczony w obowiązującym planie symbolem "MN2", są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem nieuciążliwej zabudowy usługowej. W stosunku do planu z 1998 r., który obowiązywał do 21.07.2018 r., a więc przed dniem wejścia w życie zaskarżanego obecnie ustalenia i warunki zabudowy na działkach skarżących są korzystniejsze. Zapisy planu miejscowego nie uniemożliwiają zagospodarowania działek skarżących w związku ze zmianą niniejszego planu. W stosunku do planu z 1998r. wzdłuż działek skarżących zlikwidowano publiczny ciąg pieszo-jezdny, który ograniczał możliwość zagospodarowania tych nieruchomości, ustalono bardziej korzystne wskaźniki zabudowy z 30% na 50% oraz zmniejszono wskaźnik biologicznie czynny z min. 60% na 40%. Obowiązujący plan miejscowy z 1998 r. dopuszczał zabudowę usługową typu publicznego, w tym związaną z usługami oświaty, kultury, zdrowia i sportu oraz inną towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej np. niewielkie sklepy, usługi rzemiosła i pozwalał na budowę budynków usługowych o porównywalnym wskaźniku wysokości zabudowy. Pozostałe wskaźniki zabudowy na działkach sąsiadujących z działkami skarżących, w tym powierzchnia zabudowy 70% i powierzchnia biologicznie czynna min. 20%, w stosunku do obowiązującego planu miejscowego zostały zwiększone w stopniu na jaki pozwalały zapisy Studium.

Mając na uwadze zapisy wcześniej obowiązującego planu miejscowego z 1998r., wskazane kierunki rozwoju tej części miasta określone w Studium oraz ustalenia obowiązującego planu m.in. dotyczące dopuszczenia wyłącznie usług nieuciążliwych (zgodnie z definicją zawartą w słowniczku planu) oraz warunkami zawartymi w rozdziale 2 § 17 dotyczącym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, w którym dla terenów MN2 i U wskazano obowiązek dopuszczalnych poziomów hałasu jak dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej, podejmowane działania przez Gminę Olkusz w żaden sposób nie naruszają zasad kształtowania zabudowy oraz nie naruszają prawa własności skarżących.

Organ odniósł się krytycznie do przedstawionych przez skarżących wizualizacji i załączników graficznych.

Odnosząc się do interesu prawnego i zarzutów związanych z zasadami kształtowania zabudowy działek sąsiadujących z nieruchomościami skarżących organ wyjaśnił, że wskazane przez skarżących potencjalne ograniczenia prawa do korzystania ze ich nieruchomości na skutek potencjalnych immisji, w szczególności w zakresie ewentualnego zacieniania i przesłaniania tych nieruchomości, nie znajdują uzasadnienia w świetle procedury uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Kwestie te będą przedmiotem analizy podczas postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem są one regulowane przez przepisy odrębne, t.j. prawo budowlane wraz z aktami wykonawczymi (m.in. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W zakresie terenu usługowego oznaczonego w planie symbolem 2U przyjęto w planie analogiczny poziom dopuszczalnego hałasu jak dla terenów sąsiadujących czyli mieszkalno-usługowych, co jednoznacznie potwierdza, iż na etapie sporządzenia planu miejscowego zabezpieczono planistycznie interesy właścicieli przyległych nieruchomości. W związku z tym ustalony w planie dopuszczalny poziom hałasu na styku terenów usługowych i mieszkaniowych jest taki sam. Gmina wykonując władztwo planistyczne zmuszona jest ważyć interesy wielu stron. Warunki zabudowy na terenie 2.U to wyraz tego działania. W uzasadnieniu skargi nie wykazano istotnego naruszenia prawa, które skutkowałoby naruszeniem interesu prawnego skarżących. Natomiast skarga zawiera szereg zarzutów, które nie dotyczą procedury uchwalania planu miejscowego, lecz złożonej przez osobę trzecią (inwestora) w Starostwie Powiatowym w Olkuszu dokumentacji i jej oceny pod kątem zgodności z ustaleniami planu oraz przepisami odrębnymi.

Na koniec wskazano, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Mazaniec - Kamyk etap A, przyjęty przez Radę Miejską w Olkuszu Uchwałą Nr XLII/639/2018 z dnia 25 czerwca 2018 r. jest zgodny z analizą zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p. oraz Uchwałą Nr VII/110/2015 z dnia 23 czerwca 2015 r. Rady Miejskiej w Olkuszu w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu Mazaniec-Kamyk w Olkuszu i Uchwałą Nr XXIV/344/2016 z 29 listopada 2016 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr VII/ 110/2015 z dnia 23 czerwca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Kamyk w Olkuszu. Procedura planistyczna została przeprowadzona z zachowaniem wszelkich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy szerokim udziale społecznym, czego dowodem jest przeprowadzenie trzech wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu oraz przeprowadzenie trzech dyskusji publicznych z udziałem zainteresowanych mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwana dalej p.p.s.a., stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji skarżących do wniesienia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne jest, by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09).

Ostatnio w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017r., sygn. akt II OSK1402/17; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16; postanowienie z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 944/18). Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Obszar uchwalonego planu miejscowego obejmuje między innymi działki stanowiące własność skarżącej P.K. oznaczone numerami [...] ,[...], które są położone w Olkuszu przy ul. 29 Listopada oraz działkę stanowiącą współwłasność skarżących H.P. i D.P. oznaczoną nr [...], usytuowaną przy ul. Parkowej w Olkuszu. Nieruchomości skarżących znajdują się w bezpośredniej styczności lub bliskim sąsiedztwie działek oznaczonych numerami [...] ,[...] ,]. itd... położonych w Olkuszu w rejonie ul. Parkowej i 29 Listopada, a które to stanowią przedmiot skargi. Działki skarżących są położone w obszarze oznaczonym w zaskarżonej uchwale symbolem 10.MN2 o podstawowym przeznaczeniu jako tereny zabudowy jednorodzinnej, przy czym dopuszczalne jest lokalizowanie, jako funkcja uzupełniająca, zabudowy przeznaczonej pod usługi nieuciążliwe. Natomiast działki [...] ,[...] ,[...] itd.. są położone jest w obszarze oznaczonym na planie symbolem 2.U o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę usługową obejmującą usługi nieuciążliwe, przy czym dopuszcza się przeznaczenie do 50% kubatury zabudowy pod funkcję mieszkaniową. W ocenie Sądu, przeznaczenie działek nr [...] ,[...] ,[...] itd.. pod zabudowę usługami nieuciążliwymi (§ 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały) wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek skarżących, bezpośrednio lub blisko z nimi sąsiadującymi, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwych immisji generowanych hałasem i zwiększonym natężeniem ruchu, zapachami czy zanieczyszczeniem powietrza i to niezależnie od tego, czy uciążliwości te będą mieściły się w granicach norm dopuszczonych przez obowiązujące przepisy prawa. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że naruszenie interesu prawnego, związanego z prawem własności działek skarżących, jest realne i bezpośrednie. Jak słusznie zaakcentował NSA w postanowieniu z 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3802/18 - Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Pamiętać przy tym należy, że społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52). W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji (art. 144 k.c.) (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001 r. – komentarz do art. 140 – 144). Jeżeli zatem dochodzi do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12 - CBOSA). Okoliczność, iż plan miejscowy przeznacza grunty pod określoną zabudowę, w tym przypadku pod zabudowę usługową oznacza, iż skarżący, będący właścicielami nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub prawie bezpośrednio z tymi terenami, posiadają realny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej uchwały w odniesieniu do przedmiotowych działek. Nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji dopuszczonych do realizacji na terenach oznaczonych symbolem 2.U, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania tych inwestycji na nieruchomości skarżących.

Sąd wskazuje, że ustalenia zaskarżonego planu oraz procedura jego sporządzenia była już przedmiotem analizy i kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Kr 216/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną przez osobę fizyczną na ten sam plan miejscowy. Sąd, badając dokumentację planistyczną, nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej, ani naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w związku z tym uznał, że była ona prawidłowa. Sąd nie stwierdził też uchybień w kwestii nienaruszania przez zaskarżoną uchwałę ustaleń Studium oraz w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Takie samo stanowisko zajmuje skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie. Sąd nie znalazł zatem podstaw do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. Należy przy tym wskazać, że kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących do skarżących oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego. Z tego punktu widzenia zasadne jest odniesienie się do zasad, jakie ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesach planistycznych, tj. do zasady zrównoważonego rozwoju i zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego. Przez zrównoważony rozwój – zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawodawca nakazuje rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627), tj. taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Przez "równowagę przyrodniczą" rozumie się z kolei - w myśl art. 3 pkt 32 ustawy Prawo ochrony środowiska - stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej. Określenie powyższe koresponduje z prezentowaną w literaturze definicją, zgodnie z którą nakaz uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju zakłada konieczność zachowania równowagi pomiędzy wszystkimi elementami składającymi się na środowisko, w którym bytuje człowiek, aby przy racjonalnym wykorzystaniu potencjału przyrodniczego możliwe było zaspokajanie potrzeb obecnych i przyszłych pokoleń (zob.: J. Sommer w: W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek: "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wybrane przepisy wykonawcze. Komentarz" Wrocław 1995 str. 12). Jednym z czynników, jakie należy uwzględniać przy analizie zasady zrównoważonego rozwoju w konkretnym stanie faktycznym jest ład przestrzenny, traktowany przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako szczególna zasada planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego – również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna. Lektura akt sprawy wykazuje, że organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżących i interes publiczny i w wyniku tego procesu doszedł do prawidłowych wniosków o braku zasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego oraz zasady ładu przestrzennego. Bez wątpienia słusznym jest sięgnięcie przede wszystkim do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zmienionego Uchwałą Nr XXXI.459/2014 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 8.04.2014 r., która m.in. dotyczyła terenów osiedla Mazaniec-Kamyk. Teren osiedla wzdłuż ul. 29-listopada (obejmujący działki nr [...] ,[...] ,[...] itd.. ) został oznaczony symbolem "1U" – jako tereny rozwoju usług wraz z zapleczem parkingowym i zielenią towarzyszącą, z dopuszczeniem także m.in. funkcji mieszkaniowej. Natomiast tereny, na których położone są działki stanowiące własność skarżącej P.K. oznaczone numerami [...] i [...], położone w Olkuszu przy ul. 29 Listopada oraz działka stanowiąca współwłasność skarżących HP. i D.P. oznaczona nr [...], położona w Olkuszu przy ul. Parkowej, znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem "10MN2" – jako tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z usługami oraz tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z usługami towarzyszącymi. Zaskarżona uchwała odnośnie terenów oznaczonych symbolem "U" (tereny o podstawowym przeznaczeniu pod treny zabudowy usługowej obejmującej usługi nieuciążliwe z dopuszczalnym przeznaczeniem do 50% kubatury zabudowy pod funkcję mieszkaniową) w § 8 w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu i wskaźników nowej zabudowy przewiduje:

- maksymalny wskaźnik zabudowy 70% (w Studium wskaźnik maksymalnego zainwestowania powierzchni działki ustalono na max. 80%),

- minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 20% (w Studium przyjęto minimum 20%),

- maksymalny wskaźnik wysokości zabudowy, z wyłączeniem garaży i budynków gospodarczych 14 m, przy czym przy dachu stromym kąt nachylenia połaci wyznaczono od 20 - 36º, natomiast przy dachu płaskim maksymalna wysokość zabudowy wynosi 10 m (w Studium przyjęto maksymalnie 3 kondygnacje naziemne wraz z użytkowym poddaszem) /vide: Rozdział III Kierunki zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz ust. 12 pkt 16 Studium STR.54/. Przytoczone parametry wskazują, że zaskarżona uchwała w pełni realizuje politykę przestrzenną Gminy zawartą w ustaleniach obowiązującego Studium. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, podkreślana przez organ, że już w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego Mazaniec-Kamyk zatwierdzonego uchwałą Nr LII/411/98 Rady Miejskiej w Olkuszu z 17.06.1998 r. na obszarze obecnie oznaczonym symbolem "2.U" dopuszczona była zabudowa usługowa typu publicznego, w tym związana z usługami oświaty, kultury, zdrowia, sportu oraz inna towarzysząca zabudowie mieszkaniowej (vide rysunek planu z 1998r. K:89). Nadto, na co wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, w tej części miasta, na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat została zrealizowana zabudowa mieszana, tj. zabudowa mieszkaniowa i usługowa. I tak na przedmiotowym obszarze, na działce nr ew. gr. [...] znajduje się obiekt usługowy - przychodnia zdrowia. Natomiast na działce nr ew. gr. [...], bezpośrednio przylegającej do zaskarżanego terenu, od wielu lat funkcjonuje budynek handlowo – usługowy, tj. sklepy z artykułami przemysłowymi oraz kawiarnia. Ponadto na sąsiadujących terenach, w obszarach jeszcze niezabudowanych ustalona została funkcja usługowa (tereny dedykowane pod usługi komercyjne oznaczone symbolem U, MU). Również – na co wskazuje organ - na obszarze sąsiadującego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedli Południowych dla trzech obszarów, zatwierdzonego Uchwałą Nr XL/597/2018 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 24.04.2018 r., na obszarach jeszcze niezabudowanych, wskazane zostały tereny dedykowane zabudowie mieszkaniowo - usługowej oznaczone symbolem MU, MN). Ponadto zabudowa usługowa jest dopuszczona również na terenach działek skarżących. Okolicznościom tym skarżący nie przeczą, trudno tym samym znaleźć rzeczowy argument wskazujący na słuszność zarzutu skargi w zakresie naruszenia zasady kształtowania ładu przestrzennego wobec przeznaczenia w planie kwestionowanych działek nr: [...] .[...] .[...] itd.. pod zabudowę usługową, skoro w najbliższej przestrzeni zabudowa mieszana (mieszkalno-usługowa) już funkcjonuje. Także i działki skarżących wedle postanowień zaskarżanej uchwały (§ 6 ust.1) przewiduje możliwość zajęcia do 50% powierzchni zabudowy pod usługi nieuciążliwe. Warto również zwrócić uwagę, że nie tylko działki nr: [...] ,[...] ,[...] itd.. zostały przeznaczone pod nieuciążliwe usługi, bowiem w przedmiotowym planie określono dwa obszary przeznaczone pod zabudowę usługową, tj. teren u zbiegu ul. 29 listopada i Parkowej oznaczony na rysunku planu symbolem 2.U oraz teren na południe oznaczony symbolem 3.U i 4.U. Charakterystycznym jest to, że obszary te zlokalizowane są wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych, o dużym natężeniu ruchu, zatem kształtowanie zabudowy usługowej w tym rejonie znajduje racjonalne uzasadnienie (vide: rysunek planu). Zdaniem Sądu ustalenia planu miejscowego zostały poprzedzone także właściwym wyważeniem interesu publicznego i interesów prywatnych. Organ w trakcie procedury umożliwił właścicielom nieruchomości zapoznanie się z projektem planu i mogli oni czynnie, poprzez zgłoszenie uwag, uczestniczyć w ostatecznym kształcie podjętej uchwały. Wyrazem m.in. rozważenia ich interesów było trzykrotne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. Wynikiem z kolei zgłoszonych uwag były wprowadzone zmiany. Słusznie przy tym organ wskazuje, że rozpoznanie uwag do projektu planu miało na uwadze interesy wszystkich właścicieli nieruchomości położonych w obszarze jego obowiązywania. Wystarczy bowiem wskazać, że organ krytycznie odniósł m.in. do uwag właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, w tym także właściciela działki nr [...] , w zakresie wskazywanej przez nich wysokości zabudowy usługowej do 20 m w przypadku dachu płaskiego i 25 m w przypadku dachu spadzistego. Istotnym natomiast z punktu widzenia interesów skarżących jest, że nadal korzystają z nieruchomości zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem istota ich prawa własności nie została naruszona. Wprawdzie to właśnie w parametrach dopuszczalnej zabudowy w obszarze 2.U w stosunku do 10.MN2 skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego, jednak w ocenie Sądu ta okoliczność nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi. Różnica w wysokości zabudowy nie jest znaczna, wynosi ona bowiem 3 m bez względu na rodzaj projektowanego dachu, ponadto określenie w terenie oznaczonych symbolem 2.U maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy 70% (wobec 50% w obszarze MN2) nie oznacza samo przez się, jak przyjmują skarżący, że pozwala to na realizacje w tym miejscu przedsięwzięć inwestycyjnych o charakterze zupełnie odmiennym od istniejącej zabudowy jednorodzinnej - a więc np. wielkopowierzchniowych centrów handlowych, czy zabudowy wielorodzinnej. Bez wpływu przy tym pozostaje podkreślana przez skarżących znaczna różnica poziomu pomiędzy ich działkami, a działkami zaskarżonymi, bowiem względy nasłonecznienia i zacieniania będą przedmiotem badania w procesie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, co jest przedmiotem odrębnych regulacji prawa budowalnego. Niewątpliwie możliwość usytuowania zabudowy usługowej w najbliższym sąsiedztwie skarżących może mieć wpływ na zmianę dotychczasowego korzystania z przysługującego im prawa własności. Niemniej, jak wyżej już wywiedziono, prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom. W kontekście powyższego akcentowany przez skarżących wpływ szkodliwych immisji, w szczególności hałasu, pozostaje bez wpływu na legalność podjętej uchwały. I w tym zakresie uchwałodawca zadbał bowiem o interesy także właścicieli nieruchomości sąsiednich. W § 17 ust.1 pkt 1 zaskarżonej uchwały dostosowano bowiem poziom dopuszczalnego hałasu na obszarze oznaczonym symbolem "U" do poziomu hałasu występującego na obszarze oznaczonym symbolem "MN2".

Zarzuty skarżących dotyczące ochrony zabytków również nie mają żadnego uzasadnienia. Jak wskazuje organ teren kapliczki, jak i sama kapliczka, jest własnością prywatną. Istniejąca zabytkowa kapliczka jest wpisana do Gminnej Ewidencji Zabytków i nie oddziałuje na ustalenia planistyczne działek skarżących.

Bez wpływu dla rozstrzygnięcia była argumentacja skarżących dotycząca procedowanego pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego. Trafnie wskazał organ, że nie sposób utożsamiać sporządzonego przez inwestora projektu architektoniczno-budowlanego niezgodnego z ustaleniami planu miejscowego z nieprawidłowościami dotyczącymi przeprowadzonej procedury planistycznej na przedmiotowym obszarze oraz ustaleniami uchwalonego planu miejscowego.

Wszystkie powyższe rozważania oraz precyzyjne, rzeczowe i zasadne stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę uległy u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Tym samym Sąd w niniejszej sprawie w pełni podzielił stanowisko i rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie o sygn. II SA/Kr 216/19. Sąd doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a w zakresie kwestionowanego obszaru organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art.151 p.p.s.a..