Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2426/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 136 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64a, 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu K. K. i M. S. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz K. K. i M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2021 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez I. i J. S. od decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Wójta Gminy [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, na części działki o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z 1 lipca 2020 r. I. i J. S. wystąpili do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, parterowych z poddaszem mieszkalnym na części działki nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...].

Decyzją administracyjną Nr [...]z dnia [...] października 2020 r., Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania inwestorów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność uzyskania od inwestora decyzji zezwalającej na budowę zjazdu, uzupełnienia braków wniosku poprzez wezwanie inwestora do dołączenia do akt mapy w celu opracowania w sprawie takiej analizy, która odpowiadałaby zapisom przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., która to mapa będzie odzwierciedlała aktualny stan zagospodarowania terenu.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. W wyniku rozpoznania odwołania inwestorów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji zakwestionował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzoną przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że mapa, na której sporządzono projekt decyzji (mapa z [...] czerwca 2020 r.) nie spełnia tych samych wymagań co mapa stanowiąca załącznik do decyzji (mapa z [...] stycznia 2021 r.). Ponadto Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien mieć na uwadze fakt wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla trzech innych budynków planowanych również na działce nr [...]. Organ wskazał ponadto, że w obszarze analizowanym należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. Wójt Gminy [...] kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Organ wskazał, że w toku postępowania strona przedłożyła decyzję z dnia [...] lutego 2021 r., którą Zarząd Powiatu [...] zezwolił J. S. na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej Nr [...] [...]-[...]- [...], działka nr [...] w km 4+743, strona prawa na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...] na opisanych w decyzji warunkach. Wobec powyższego uznać należy, że inwestor legitymuje się stosowną dokumentacją umożliwiającą realizację budowy zjazdu z drogi publicznej, jak również przesądza, że front działki został oznaczony linią styku działki nr [...] z działką nr [...]. W decyzji wskazano, że ta linia styku ma 29 m a trzykrotność frontu działki to 87 m. Przepis rozporządzenia wskazuje, że obszar analizowany wyznaczany jest wokół działki na której planowana jest inwestycja. Do akt sprawy dołączona została mapa zasadnicza skali 1:1000, której kopię wykonano w dniu 5 sierpnia 2021 r.

W wydanej przez organ I instancji decyzji stwierdzono, że przeprowadzona na wyznaczonym ww. parametrami obszarze analiza wykazała, że zabudowa wsi [...], zlokalizowana po południowej stronie drogi powiatowej nr [...], nie sięga głębiej niż 133 m od drogi, natomiast wnioskodawcy planują zabudowę rozpoczynającą się w odległości 157 m od drogi powiatowej. Dopuszczenie lokalizacji zabudowy w znacznym oddaleniu od drogi naruszy zastany ład przestrzenny. Powierzchnia zabudowy dla działek na obszarze analizowanym wynosi od 0,3 % do 3 %. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 1,8 %. Organ, mając na uwadze treść decyzji Kolegium, powierzchnię zabudowy odniósł do całych działek. Powierzchnia zabudowy dla planowanej inwestycji miałaby wynosić ok. 10-15 %, co zatem znacznie odbiega od wartości średniej. Średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych na obszarze analizowanym wynosi 9,8 m, co przy zastosowaniu tolerancji 20 % daje przedział od 7,8 m do 11,8 m. Wskaźnik maksymalny wynosi 11,5 m. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej na poziomie od 10 do 12 m również przekracza wskaźnik dopuszczalny (nieznacznie). Szczególne znaczenie ma tu jednak linia zabudowy i powierzchnia zabudowy. Szerokość elewacji frontowej odbiega od wskaźników średnich tylko nieznacznie i mogłyby zostać ewentualnie skorygowana przez wnioskodawców. Oczywistym jest iż, nie jest możliwe dostosowanie linii zabudowy do linii zabudowy wynikającej z analizy. Granice terenu objętego inwestycja zostały bowiem wyznaczone w odległości ponad 129 m od drogi. Organ zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, iż możliwe jest wyznaczenie więcej niż jednej linii zabudowy, a przepisy prawa nie wykluczają zabudowy w większej odległości od drogi, o ile odpowiada ona zabudowie już istniejącej. W tym przypadku nie istnieje zabudowa położona dalej niż 133 m od drogi. Wątpliwość budzi również możliwość dostosowania przez wnioskodawcę powierzchnia zabudowy do wartości wynikającej z analizy. Ustalenie powierzchni zabudowy chociażby na poziomie maksymalnym 3 % pozwoli na lokalizację zabudowy o łącznej powierzchni ok. 90 m2, co dla lokalizacji trzech budynków mieszkalnych wydaje się wartością zbyt małą.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli I. i J. S., wnosząc o merytoryczne rozpatrzenie sprawy, ponieważ jest to już ich trzecie odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po raz trzeci uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm. - dalej u.p.z.p.) oraz treść § 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego {Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej: rozporządzenie).

Kolegium zaznaczyło, że dla wydawanej w niniejszej sprawie decyzji może mieć również znaczenie fakt wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla trzech innych budynków planowanych również na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Powyższe jest niezwykle istotne dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, tak w świetle treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak również w szczególności w treści art. 8 k.p.a. Organ I instancji winien przeanalizować treść wydawanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w opisywanym powyżej terenie i w aspekcie utrwalonej przez siebie praktyki orzeczniczej winien dokonać analizy przedmiotowej sprawy.

Kolegium zwróciło uwagę, że aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworzącym pewną całość urbanistyczną (por. wyroki NSA z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06 i z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06).

Organ zaznaczył, że ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić w oparciu o prawidłową analizę - dokonanie analizy zabudowy wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji winien wziąć pod uwagę cały teren, który winien być poddany analizie a nie ograniczać się do ogólnego scharakteryzowania parametrów istniejącej zabudowy. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie przedsięwziął odpowiednich środków zmierzających do prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił, iż w analizowanym obszarze znajduje się zabudowa w sposób ścisły odpowiadająca funkcji planowanej zabudowy - zabudowa mieszkaniowa. Zatem inwestor, planując wybudować trzy budynki mieszkalne jednorodzinne, nie wprowadza na teren nowej funkcji. To, iż funkcja ta współistnieje z zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych na innych sąsiednich działkach nie wyznacza ograniczeń w zabudowie, czemu organ dał m.in. wyraz wydając decyzję z dnia [...] listopada 2020 r.

W ocenie organu I instancji decyzja pozytywna nie może zostać wydana nie z uwagi na jej funkcję, lecz na zasięg zabudowy od strony drogi powiatowej, która dla miejscowości [...] nie jest większa niż 133 m, a inwestorzy planują zabudowę w odległości 157 m od tej drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zauważyło, że zasadniczo odległość zabudowy od drogi kształtuje linia zabudowy określana zgodnie z § 4 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium, dopuszczalne jest ustalenie dwóch linii zabudowy. Sytuacje w jakich może to mieć miejsce opisał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 674/16, gdzie wskazano m.in., że potrzeba ustalenia dwóch linii zabudowy, występuje nie tylko wtedy gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych. Podobna jest sytuacja, w której szereg działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowanych w ten sposób, że nawet uwzględniając rozproszenie istniejącej zabudowy, da się wyróżnić dwa szeregi zabudowy: w pierwszym szeregu występuje zabudowa położona bliżej drogi publicznej, a w drugim szeregu istnieje zabudowa oddalona od tej drogi. Wówczas jedna linia zabudowy dla nowej zabudowy usytuowanej w oddaleniu od drogi publicznej, nawiązująca do "drugiego szeregu" zabudowy, wyznacza linię zabudowy od drogi publicznej.

Zdaniem Kolegium, to zatem nie brak zabudowy może determinować konieczność ustalenia, jak to określił organ w analizie "tylniej linii zabudowy", lecz np. przebieg wału przeciwpowodziowego, granice lasu czy przebieg linii energetycznych, rurociągów gazowych wykluczających z mocy prawa pewne strefy z zabudowy. Jeżeli zatem organ w obszarze analizowanym ustali istnienie dobrego sąsiedztwa, to przepisy prawa nie wykluczają zabudowy w większej odległości od drogi, o ile odpowiada ona zabudowie już istniejącej. W zakresie określenia linii zabudowy ważnym jest też stwierdzenie w analizie, że na nieruchomości znajdującej się na obszarze analizowanym znajduje się zabudowana działka oznaczona nr [...], na której zabudowania znajdują się w odległości 171 m od drogi powiatowej.

Kolegium wskazało ponadto, że inwestorzy załączyli do odwołania kopię decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., w której organ, wydając pozytywną decyzję dla zabudowy na tej samej działce, ukształtował parametr w postaci wielkości powierzchni zabudowy na maksymalnie 13%. Wbrew twierdzeniom organu I instancji stan faktyczny obu spraw jest w przeważającej części zbieżny bowiem w obszar analizy obejmuje tożsame zabudowane działki. Różnica sprowadza się zaś do wyznaczenia innego terenu inwestycji przez inwestora i twierdzenia organu, że w sprawie winna być poprowadzona odrębna linia zabudowy w głębi działki.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że istotna jest okoliczność, że organ ustalający warunki zabudowy, nie jest wprawdzie związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany, lecz nie oznacza to, że może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w niniejszej sprawie organ I instancji winien mieć na uwadze, iż w toku postępowania nie jest bezwzględnie związany parametrami i wielkościami wskazanymi przez inwestora w zakresie między innymi wysokości elewacji frontowej, czy też wysokości głównej kalenicy. Powyższe ma w przedmiotowej sprawie o tyle znaczenie, że załączonej do akt analizie organ odnosi się do zapisów wniosku, nie uwzględniając, że to ostatecznie analiza i decyzja o warunkach zabudowy określa jaka zabudowa będzie mogła zostać zrealizowana przez inwestora.

Kolegium wskazało również, że za wydaniem odmownej decyzji nie przemawiają również stanowiska właścicieli nieruchomości sąsiednich wyrażane w toku postępowania. Inwestycja nie ingeruje w nieruchomości sąsiednie i nie wyklucza planowanej na nich zabudowy zagrodowej. Państwo I. i J. S. m. in. na podstawie tego postępowania posiadają wiedzę w jakim otoczeniu planują zabudowę i winni mieć, co najmniej świadomość że w otoczeniu ich zabudowy może powstać zabudowa charakterystyczna dla terenów wiejskich, a więc zabudowa zagrodowa. Samo zaś wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, iż zamierzenie budowlane zostanie zrealizowane.

Odnosząc się natomiast do wniosku odwołania, na podstawie którego odwołujący domagają się merytorycznego rozpatrzenia sprawy, Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na przedmiot postępowania wydanie takiej decyzji nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10 wskazał, iż: "Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Analogicznie wypowiedziały się w tym przedmiocie między innymi: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 sierpnia 2014 r., IV SA/Wa 1024/14, NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 55/13, NSA w wyroku z 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 972/09, WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 marca 2011 r., II SA/Wr 726/10, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Po 97/14, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., II SA/Łd 839/14).

Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie zatem do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem materii poruszanej w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności kwestii wyznaczenia linii zabudowy oraz parametru odnoszącego się do powierzchni zabudowy, które stanowiły podstawę do wydania odmownej decyzji. Kolegium, wydając tę decyzję nie przesądza o treści rozstrzygnięcia, jednakże wskazuje jakie okoliczności winny być brane pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy tak, aby organom administracji nie można było zarzucić jej rozpatrywania z uwzględnieniem art. 8 k.p.a. To z kolei wymaga oceny w jakich okolicznościach wydana została decyzja Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. ze szczegółowym wyjaśnieniem ustalenia w niej określonych parametrów inwestycji i z jakich powodów nie znajdują one zastosowania w aktualnie rozpoznawanej sprawie.

Sprzeciw od tej decyzji złożyli K. K. i M. S. K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wyjaśnili, że decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na części dz. nr ew. [...] w K.. Inwestorzy otrzymali decyzję ustalającą warunki zabudowy na części działki [...] o powierzchni 4050m2 (150mx27m). Powstały w ten sposób trzy działki wzdłuż drogi wewnętrznej o szerokości 5 m. W decyzji tej inwestorzy zaakceptowali dwie nieprzekraczalne linie zabudowy 8 m i 133 m od drogi powiatowej nr [...] (strona północna), które naturalnie wyznacza istniejąca zabudowa siedliskowa w tym rodzinna. Od decyzji tej sąsiedzi nie odwołali się na zasadzie dobrego sąsiedztwa.

Następnie inwestorzy wystąpili o kolejną decyzję zabudowy dla następnych trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na cz. dz. nr ew. [...] o powierzchni ca 3051m2 (113mx27m) z wewnętrzną drogą dojazdową o szerokości 5m. Powstały by kolejne trzy nowe działki o powierzchni ca 830 m2 w kierunku południowym od drogi powiatowej. Wójt Gminy [...] trzykrotnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. SKO w Siedlcach również trzykrotnie uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wskazali, że mieszkańcy tej wsi utrzymują się z rolnictwa i obawiają się nieuzasadnionej ekspansywnej zabudowy mieszkaniowej na terenach rolniczych, która będzie ograniczać ich gospodarstwa rolnicze, w tym hodowlane. W ocenie skarżących, decyzja Wójta nie powinna być uchylana, gdyż spełnia ona wszelkie wymogi oraz zastrzeżenia SKO w [...]. Zapewnia i gwarantuje ona ład przestrzenny. Planowana inwestycja kolejnych trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w odległości 157 m od drogi powiatowej naruszy ład przestrzenny (o tak znacznym oddaleniu), ponieważ nie ma żadnej zabudowy dalej niż 133 m od drogi powiatowej. Planowane zamierzenie nie wpisuje się w funkcję terenu. Tak rozumiane przez SKO w [...] prawo do zabudowy umożliwiłoby dalsze wybudowanie co najmniej siedmiu budynków mieszkalnych (łącznie około 13 - 15szt.) jednorodzinnych, degradując tereny rolne. Takie podejście kreuje konflikty pomiędzy potencjalnymi użytkownikami budynków mieszkalnych jednorodzinnych a rolnikami. Zgodnie ze stanowiskiem SKO analizowana została cała działka [...] oraz wszystkie działki położone w wyznaczonym obszarze oddziaływania. SKO stwierdziło że dopuszczalne jest ustalenie dwóch linii zabudowy, co zostało ujęte w pierwszej decyzji Wójta nr [...] z dnia [...] października 2020 r. i co zaakceptowali inwestorzy. W ocenie skarżących, Kolegium błędnie wskazało, że działce nr [...] istnieją zabudowania w odległości 171 m od drogi powiatowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], przekazując akta sprawy wraz ze sprzeciwem nie zajęło stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyroki NSA z: 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19, 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19, 12 marca 2020 r., II OSK 570/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch wskazanych wyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Rozpoznając sprzeciw wniesiony w tej sprawie, Sąd uznał, że jest on zasadny.

Organ odwoławczy błędnie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wydając decyzję kasacyjną, nie wykazał, aby postępowanie wyjaśniające organu I instancji było nieprawidłowe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie, tj. wymagało znacznego uzupełnienia. Należy zauważyć, że sprawa ta była już poprzednio rozpatrywana dwukrotnie przez Kolegium, które w decyzjami z dnia [...] grudnia 2020 r. i z dnia [...] czerwca 2021 r. uchyliło dwie decyzje organu I instancji, wskazując na naruszenia przepisów postępowania, których skutkiem była konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] października 2021 r. jest już trzecią decyzją kasatoryjną wydaną w tej sprawie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał, aby decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2021 r., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało tak istotny charakter, że brak było możliwości przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego. W tej sprawie są dwie kwestie sporne: możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla planowanych trzech budynków na działce nr [...] oraz wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W ocenie Kolegium, organ I instancji powinien ponowne przeanalizować sprawę pod kątem naruszenia art. 8 k.p.a. i ocenić w jakich warunkach została wydana poprzednia decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. ustalająca warunki zabudowy dla trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na tej samej działce nr 90/7, ze szczególnym wyjaśnieniem ustalonych w niej parametrów inwestycji i powodów, dla których nie znajdują one zastosowania w aktualnie rozpoznawanej sprawie. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten odniósł się do tych zagadnień w kontekście zarzucanego mu w poprzedniej decyzji Kolegium naruszenia art. 8 k.p.a., wskazując na odmienność stanu faktycznego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. z uwagi na zaplanowanie tej zabudowy w odległości mniej niż 133 m od drogi publicznej i dostosowania parametrów zabudowy do zabudowy sąsiedniej. Kwestie, które – w ocenie Kolegium – wymagają w tym zakresie jeszcze dodatkowego wyjaśnienia mogą zostać wyjaśnione w drodze uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. W szczególności organ odwoławczy może zwrócić się do organu I instancji o akta sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2020 r.

Poza tym Kolegium w obszernym uzasadnieniu decyzji nie wykazało, aby obszar analizowany został błędnie wyznaczony. Organ I instancji objął analizą całe działki znajdujące się w obszarze analizowanym w ich granicach ewidencyjnych – zgodnie z wytycznymi Kolegium zawartymi w poprzednio wydanych decyzjach w tej sprawie. Natomiast istnieje różnica stanowisk pomiędzy organem I i II instancji dotycząca wyników przeprowadzonej analizy w zakresie możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla tej inwestycji oraz w kwestii wskaźnika powierzchni zabudowy ustalanego zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Rozstrzygnięcie tych kwestii jest jednak elementem merytorycznego rozpoznania sprawy, do czego obowiązany jest organ II instancji. Zasadą postępowania administracyjnego jest, iż organ II instancji ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę w celu jej definitywnego zakończenia. W tej sprawie w zaskarżonej decyzji Kolegium skupiło się na wykładni prawa materialnego i nie wyjaśniło w sposób przekonujący powodów zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy uznaje, że prawo materialne zostało przez organ I instancji naruszone, to powinien wydać decyzję reformatoryjną, a nie kasacyjną. Rozbieżność stanowisk organów w tym zakresie nie stanowi podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, jeżeli przyjęta przez ten organ interpretacja prawa materialnego nie determinuje przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W tej sprawie organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, aby taka zależność wystąpiła. Uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie wskazuje jakich czynności dowodowych nie przeprowadził organ I instancji, których nie przeprowadzono na wcześniejszych etapach postępowania, a których przeprowadzenie jest istotne dla rozstrzygnięcia i to w tak znacznym zakresie, że nie można tego dokonać w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, iż nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd odmienny. W wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r., II OSK 2769/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodzić się jednak należy z kierunkiem orzeczniczym, w którym wskazuje się, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1–4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12). Jako dominujący należy uznać aktualnie pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3106/20). Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1299/11). Sąd orzekający w tej sprawie w pełni ten pogląd podziela.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien dokonać oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy w celu wydania merytorycznej decyzji w sprawie, a w razie uznania, że postępowanie wyjaśniające wymaga w tej sprawie uzupełnienia, przeprowadzić ewentualnie uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. lub zlecić organowi I instancji przeprowadzenie takiego postępowania.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez skarżących K. K. i M. S. K. dotyczących merytorycznych aspektów sprawy w zakresie zgodności planowanej inwestycji mieszkaniowej z funkcją rolniczą terenu oraz kwestii możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla tych budynków, Sąd wskazuje, że kwestie te pozostają poza zakresem orzekania Sądu w tej sprawie w związku z treścią art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zakres kontroli Sądu jest w tego rodzaju sprawach ograniczony w zasadzie do zbadania czy istniały podstawy do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wyjaśnić należy, iż, rozpoznając sprzeciw, Sąd nie może nakazać organowi wydania określonego rozstrzygnięcia w sprawie. Wyjaśnić należy, iż dodatkowo przepis art. 64b p.p.s.a., ogranicza krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. W wyroku 12 marca 2020 r., II OSK 570/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. To stanowisko jest podzielane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19). Inwestorzy nie są stronami tego postępowania sądowego, dlatego Sąd nie może dokonywać kontroli merytorycznej zaskarżonej decyzji i wiążąco rozstrzygać o ich prawach i obowiązkach.

Na marginesie wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że K. K. wraz z M. K. jest współwłaścicielem działek nr [...] i [...], zatem powinna być również uznana za stronę tego postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.