Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 83/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 7 i pkt 7a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt [..], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 19 września 2017 r., nr [..] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na przebudowie linii 110 kV [..], w obrębie geodezyjnym K., gmina D., działki nr [..] i nr [..].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 20 lutego 2017 r. A. złożyła wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na przebudowie linii 110 kV [..] w obrębie geodezyjnym K., gm. D. (działki nr [..], [..]). Do wniosku załączona została decyzja Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 2 czerwca 2015 r., nr [..].

Decyzją z dnia 17 lipca 2017 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławczego uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2017 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla planowanego zamierzenia i nadającą jej rygor natychmiastowej wykonalności, a sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownie prowadzonego postępowania inwestor w piśmie z dnia 23 sierpnia 2017 r. doprecyzował teren inwestycji i jej charakter wskazując, że wniosek dotyczy przebudowy istniejącej linii wysokiego napięcia i obszar oddziaływania inwestycji po jej realizacji nie będzie większy od obecnego. Wyjaśnił, iż charakterystyczne parametry techniczne inwestycji na wnioskowanym odcinku nie ulegną zmianie, tj. nie ulegnie zmianie ani długość linii, ani napięcie znamionowe, ani też liczba torów. Wyjaśnił także, iż na podstawie dotychczasowych analiz na działce nr [..] nie planuje się montażu słupów. Dodał nadto, że nie ma możliwości zmiany trasy planowanej inwestycji, zaś przebieg linii jest zgodny z istniejącym przebiegiem.

Zawiadomieniem z dnia 4 września 2017 r., zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. strony postępowania zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i składania uwag oraz wniosków. Skarżący otrzymał zawiadomienie w dniu 6 września 2017 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy decyzją z dnia 19 września 2017 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na przebudowie linii 110 kV [..], w obrębie geodezyjnym K., gmina D., działki nr [..], [..], jednocześnie odmawiając nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W decyzji organ ustalił, że planowana inwestycja dotyczy odcinka napowietrznej elektroenergetycznej linii WN 110 kV o długości około 0,1460 km o napięciu znamionowym 110 kV wskazując, że decyzja dotyczy części przedsięwzięcia polegającego na: "Przebudowie jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [..]", obejmującego obręby: [.]-[..]. Ponadto organ ustalił, że dotychczasowy obszar oddziaływania inwestycji nie zostanie zwiększony,

a w szczególności nie ulegnie zmianie przebieg istniejącej linii 110 kV, ani jej dotychczasowe parametry techniczne takie jak: długość oraz napięcie znamionowe. Projektowana inwestycja nie zwiększy też ograniczeń w korzystaniu z posiadanych nieruchomości i zostanie wykonana bez montażu słupów na działce nr [..].

Wyjaśniono, że teren objęty decyzją położony jest w granicach Parku Krajobrazowego "[..]", dla którego obowiązują zakazy wynikające z uchwały Nr 146/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[..]" (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1461) oraz na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków [..]. Organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie jest kwalifikowane jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko, określone w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Wydana, dla przedsięwzięcia polegającego na: "Przebudowie jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [..]", decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 2 czerwca 2015 r. została uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (postanowienie dnia 22 listopada 2013 r.) oraz pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (opinia z dnia 13 września 2013 r.). W odniesieniu zaś do przedmiotowej decyzji RDOŚ nie wyraził stanowiska, w ten sposób dokonując uzgodnienia zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), dalej u.p.z.p.

Zdaniem organu dokonana analiza zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest inwestycja wykazała, że spełnia ona standardy przepisów ochrony środowiska, nie ma negatywnego wpływu na zdrowie ludzi, teren nie jest objęty ochroną dziedzictwa kulturowego, ani nie ma negatywnego wpływu na żadną z form ochrony obszarowej, wymienionej w ustawie o ochronie przyrody. Wniosek w sprawie wydania decyzji nie koliduje ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zaznaczył, że zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami budowa i utrzymywanie, przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, należą do inwestycji celu publicznego, a zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną należy do zadań własnych gminy.

W odwołaniu o powyższej decyzji skarżący wskazał na brak określenia parametrów i wskaźników urbanistycznych dla lokalizowanej inwestycji, w tym gabarytów obiektu budowlanego oraz powierzchni zabudowy, które to uchybienie w jego opinii powodują nieważność decyzji na podstawie art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucił też brak spójności pomiędzy rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem decyzji, jak i spójności samego rozstrzygnięcia. Ponadto, na skutek niezawiadomienia go o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności po uzupełnieniu przez inwestora wniosku, doszło do uchybienia art. 10 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż uniemożliwiono mu wykazanie, że wniosek ten nie dotyczy przebudowy linii tylko wymiany jej przewodów na odcinku 146 m, a więc nie kwalifikuje się do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że podniesione w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, wobec czego decyzją z dnia 8 listopada 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie została przeprowadzona ocena oddziaływania inwestycji na środowisko, a jej wyniki przedstawiono w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 2 czerwca 2015 r. Przy czym w decyzji tej wskazano, że planowane przedsięwzięcie polega na rozbiórce obecnej linii i budowie nowej infrastruktury energetycznej. Jak stanowi natomiast art. 86 pkt 2 z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz. U. z 2017, poz. 1405 ze zm.), zwanej dalej ustawą ocenową, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia oraz parametrów tego przedsięwzięcia, a także ustaleń w zakresie stanu faktycznego, w takim zakresie, jaki konieczny był do ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że organ wydając decyzję o lokalizacji celu publicznego, nie ma możliwości odmiennej kwalifikacji planowanej inwestycji i ustalenia odrębnych parametrów niż określone w decyzji środowiskowej.

Z tego też względu, jako że planowana inwestycja na działkach nr [..] i [..] objętych wnioskiem dotyczy jedynie przebudowy istniejącej już linii 110 kV, przy czym nie dojdzie do zmiany jej przebiegu i dotychczasowych parametrów technicznych istniejącej linii oraz bez montażu słupów na ww. działkach, nie było zdaniem organu konieczne umieszczanie w zaskarżonej decyzji parametrów i wskaźników urbanistycznych inwestycji, w tym gabarytów obiektu budowlanego oraz powierzchni zabudowy. Jednocześnie ww. ustalenia wskazują, iż zmianie nie uległa lokalizacja inwestycji, wobec czego należy uznać, że decyzja określa warunki lokalizacji inwestycji.

Powyższe ustalenia, zdaniem organu odwoławczego, określają sposób realizacji inwestycji i czynią niezasadnymi wywody odwołania co do braku określenia zakresu robót, jakie zostaną wykonane na działce skarżącego. W szczególności, w ocenie Kolegium, w postępowaniu uwzględniono wynikające z obowiązujących przepisów wymogi w zakresie ochrony interesów osób trzecich, w tym odwołującego się. Organ zaznaczył przy tym, że ochrona interesów osób trzecich na etapie postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością inwestycji z przepisami Prawa budowlanego. W rezultacie, ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym może następować tylko w takim zakresie jaki wynika z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. przy uwzględnieniu przepisów ogólnych art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Kolegium zauważyło, że choć w dniu 23 sierpnia 2017 r. inwestor uzupełnił wniosek, to jego uzgodnienie z RDOŚ dokonane na wcześniejszym etapie postępowania pozostało aktualne. W tym zakresie Kolegium odwołało się do poglądu, który ma zastosowanie także do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zgodnie z którym projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga ponownego uzgodnienia jedynie wówczas, gdy modyfikacja wniosku może mieć wpływ na treść uzgodnień. Następuje to wówczas, gdy zakres modyfikacji wniosku przez inwestora pozostaje w ramach kompetencji organu uzgadniającego.

Brak było też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż z akt sprawy wynika, że w dniu 6 września 2017 r. skarżący odebrał zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

W skardze skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie:

- art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że decyzja lokalizacyjna wydawana w przedmiocie przebudowy istniejącego obiektu, nie określa odpowiednich dla tej przebudowy sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (dla zmian wprowadzanych tą przebudową);

art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez stwierdzenie, że wystarczającym w tym względzie jest wskazanie, że w wyniku przebudowy nie dojdzie do zmian w zagospodarowaniu terenu;

art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności rzeczywistego charakteru (rodzaju) zamierzenia będącego przedmiotem wniosku;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutu odwołania dotyczącego braku wewnętrznej spójności między rozstrzygnięciem i uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji, a także logicznej spójności samego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi strona zakwestionowała wiążący charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie obiektu wskazując, że decyzja ta mówi tylko o rozbiórce i budowie istniejącego obiektu liniowego, nie wspominając jednak o jego przebudowie. W konsekwencji, w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, na której ma być wykonywana tylko wymiana odcinka przewodów linii, nie jest możliwe wydanie decyzji lokalizującej przebudowę. Ponadto, zdaniem skarżącego, w sprawie nie wyjaśniono w sposób wystarczający charakteru planowanej inwestycji, w szczególności jaki będzie finalny efekt tego przedsięwzięcia, tj. do jakich dojdzie zmian w wyniku rozbiórki i budowy nowego odcinka linii, albo jakie będą zmiany w istniejącym odcinku w przypadku jego przebudowy. W wydanych decyzjach nie określono także jak zmieni się zabudowa i sposób zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącego.

Wskazała również, że pominięcie przez organ odwoławczy milczeniem podniesionych w odwołaniu argumentów i nie odniesienie się do wskazywanych przez stronę okoliczności, narusza zasadę przekonywania, którą organy administracji winne są realizować w prowadzonym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że nie zmieniono oznaczenia planowanych robót z przebudowy linii na jej remont, gdyż używane określenie odnosi się do całego zadania, którego nazwa brzmi "Przebudowa (...)". Przy czym z decyzji wynika, iż w ramach przebudowy całej linii przewiduje się na odcinku obejmującym działkę skarżącego remont polegający na wymianie w istniejącej lokalizacji części przewodów napowietrznych. Natomiast na drugiej działce nr [..] nie wykluczono budowy słupa konstrukcyjnego. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, kwalifikacja inwestycji jako przebudowy nie jest bezrefleksyjnym powieleniem zapisu z wniosku inwestora. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że projektowane roboty nie dotyczą infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, zatem w niniejszej sprawie zachodził obowiązek uzyskania decyzji lokalizacyjnej również na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj.: Dz. U. z 2017, poz. 2062).

W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2018 r. skarżący potwierdził swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oświadczając dodatkowo na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r., że linia energetyczna przebiega przez środek jego działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 19 września 2017 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie linii 110 kV [..] w obrębie geodezyjnym K. gmina D. (działki nr [..] i [..]) i odmawiającą nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 50 ust. 1 inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W myśl art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja dotyczy tylko części większego przedsięwzięcia polegającego na "Przebudowie jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ [..]" planowanego w granicach powiatów [..] i [..], na terenie gminy D. (obręby [..]-[..]) oraz gminy K. (obręb [..]). Obejmuje bowiem przebudowę odcinka napowietrznej elektroenergetycznej linii WN 110 kV o długości około 0,1460 km, przebiegającej przez działki nr [..] (własność skarżącego o przeznaczeniu – Bi – inne tereny zabudowane) oraz nr [..] (własność Gmina o przeznaczeniu drogowym - dr) o napięciu znamionowym 110 kV (bez zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji w stosunku do stanu istniejącego). W decyzji przewidziano, że planowana inwestycja zrealizowana zostanie: bez zmiany przebiegu istniejącej linii 110 kV, bez zmiany dotychczasowych parametrów technicznych istniejącej linii 110 kV (takich jak długość linii oraz napięcie znamionowe), bez zwiększenia ograniczeń w korzystaniu z posiadanych nieruchomości oraz bez montażu słupów na działce nr [..].

Z treści wniosku inwestora wynikało, że przedsięwzięcie obejmuje przebudowę wskazanego odcinka istniejącej linii elektroenergetycznej na działkach nr [..] i [..], a z jego charakterystyki, że przebudowie podlegać będą konstrukcje wsporcze (słupy kratowe) wraz z fundamentami, przewody robocze i odgromowy. Celem inwestycji zaś ma być rozbudowa lokalnej infrastruktury dystrybucyjnej 110 kV, która zwiększy niezawodność zasilania obecnych i przyszłych odbiorców energii elektrycznej oraz da możliwość wykonania wielu planowanych regionalnych inwestycji, polegających na wprowadzeniu mocy z odnawialnych źródeł energii, w tym z elektrowni wodnych i farm wiatrowych.

Nie budzi wątpliwości, że zgłoszona inwestycja, jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), który stanowi, że do tego rodzaju inwestycji zalicza się budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i dlatego opisane w nim zamierzenie powinien poddać ocenie z punktu widzenia właściwych przepisów prawa. Stosownie bowiem do przepisu art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Planowane przez inwestora prace mieszczą się w zakresie definicji robót budowlanych, określonych w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Zgodnie z powyższym przepisem roboty budowlane obejmują zarówno budowę, jak i prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Przebudowa zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Jak wynika z treści wniosku inicjującego postępowanie oraz dokumentów dołączonych do akt, zamiarem inwestora była wymiana słupów, fundamentów, i przewodów. Bezspornym jest również, że planowana na wskazanych działkach przebudowa jest częścią przebudowy całej linii 110 kV relacji [..]. Z decyzji Wójta Gminy z dnia 2 czerwca 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przebudowy całej linii elektroenergetycznej wynika, że przedsięwzięcie to obejmować ma rozbiórkę istniejącej linii wraz ze słupami i ich fundamentami oraz budowę nowej linii polegającą na wykonaniu wykopów, umieszczaniu fundamentów w wykopach, montażu słupów i montażu przewodów wraz z izolacją.

Istotne jest, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym - napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2018 r., II SA/Bd 847/17, LEX nr 2435479).

W świetle powyższego w ocenie Sądu, skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym mieszczą się w pojęciu przebudowy, to wymogi te spełniają również roboty na fragmencie tej linii, tj. na działkach objętych kontrolowaną decyzją. Choć elementem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego), która w niniejszej sprawie nie ulega zmianie, podobnie jak napięcie znamionowe i przebieg, nie oznacza to jednak, że w sprawie mamy do czynienia z innym niż przebudowa rodzajem robót budowlanych. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym z decyzji środowiskowej wynika, że realizacja zamierzonych robót w ramach całego obiektu liniowego spowoduje powstanie nowej linii o lepszych parametrach technicznych umożliwiających zwiększenie możliwości i niezawodności zasilania w energię elektryczną, wykorzysującej korytarz przestrzenny ciągu liniowego istniejącego obecnie. Sąd nie podzielił wątpliwości skarżącego co do rzeczywistego charakteru inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. W ocenie Sądu charakter tej inwestycji, jej parametry oraz planowane w związku z jej realizacją roboty budowlane, zostały w dostateczny sposób określone w wniosku oraz dokumentacji do niego dołączonej.

Wykładnia przepisów art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. a) w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że zgłoszona przez inwestora przebudowa fragmentu linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 110 kV wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym w świetle art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. podlegała obowiązkowi uzyskania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

Poza tym, wbrew twierdzeniom skarżącego, planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym wykluczona była możliwość odstąpienia od wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Z powodów, o których już wcześniej wspomniano, inwestycja analizowana w niniejszej sprawie jest tylko częścią większego przedsięwzięcia, które objęto decyzją środowiskową z dnia 2 czerwca 2015 r. i która winna być postrzegana jako jej integralny element. Z treści tej decyzji wynika, że przebudowę całej linii elektroenergetycznej z uwagi na skalę przedsięwzięcia zakwalifikowano, zgodnie z kwalifikacją rodzajową rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj.: Dz.U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego powodu, dopiero po przeanalizowaniu uwarunkowań przedsięwzięcia, postanowieniem z dnia 5 czerwca 2013 r., wydanym na podstawie art. 63 ust. 1 i 4 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej ustawą ocenową, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wypełnia to zatem hipotezę art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., albowiem przedmiotową inwestycję ocenić należało jako przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy ocenowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Z praktycznego punktu widzenia zaletą takiego rozwiązania jest narzucona przez nie – wynikająca już z mocy prawa – konieczność całościowego spojrzenia na ewentualne zmiany zachodzące w środowisku, wynikające z realizacji konkretnego przedsięwzięcia i ze wzajemnych powiązań pomiędzy poszczególnymi zamierzeniami inwestycyjnymi, nawet realizowanymi przez różne podmioty etapami. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach sprowadza się bowiem do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska.

W świetle powyższego, ocena wymogów środowiskowych musiała odnosić się do przebudowy całej linii elektroenergetycznej, a nie jedynie jej fragmentu obejmującego działki nr [..] i nr [..]. Z mocy art. 86 pkt 2 ustawy ocenowej ocena ta wiąże organy orzekające w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W takich okolicznościach obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie uchyla fakt, iż przedmiotowe roboty budowlane nie prowadzą do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, czy też nie zmieniają formy obiektu budowlanego.

W postępowaniu lokalizacyjnym organ bada ustawodawstwo w celu stwierdzenia zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z porządkiem prawnym. Celem tego badania, oprócz stwierdzenia istnienia przesłanek ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest również ustalenie – wynikających z przepisów prawa – warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (pkt 1), charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (pkt 2b), określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (pkt 2c).

Wszystkie te elementy zostały, tak we wniosku, jak i w decyzji oznaczone.

Niezasadne jest, zdaniem Sądu, stanowisko skarżącego o nieprawidłowym, naruszającym przepis art. 54 pkt 2 u.p.z.p., określeniu warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Otóż przedmiotowa decyzja lokalizacyjna nie dotyczy budowy nowej linii energetycznej, lecz przebudowy już istniejącej. Z charakterystyki planowanej inwestycji dołączonej do wniosku wynika wyraźnie, że w związku z przebudową linii nie ulegną zmianie jej istotne parametry w postaci długości, napięcia znamionowego oraz ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, a na działce skarżącego nie będzie zlokalizowany słup. Dokumentacja zgromadzona w sprawie pozwala na kompletną charakterystykę zgłoszonej inwestycji, w świetle której trudno nie dostrzec przewidywanych robót budowlanych oraz wielkości obszaru, który w związku z tymi pracami, będzie podlegał zajęciu. Nie ma zatem wątpliwości co do związanego z inwestycją sposobu zagospodarowania terenu działek nr [..] i [..] oraz jego zabudowy, pomimo tego, że nie określono parametrów i wskaźników urbanistycznych obiektu. Nie budzi również zastrzeżeń Sądu sposób uwzględnienia w decyzji uwarunkowań związanych z ochroną środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 54 pkt 2 lit. b) oraz wymagań w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c).

W świetle tak określonych warunków inwestycji Sąd nie dopatrzył się zarzucanych przez skarżącego naruszeń prawa. Podkreślić należy, że prawo własności i jego poszanowanie jest jednym z obowiązków organów stosujących prawo. Własność jednak nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom, na zasadach określonych w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w ustawach. W ocenie Sądu również treść zaskarżonej decyzji w zakresie wymagań ochrony interesów osób trzecich jest adekwatna do analizowanego etapu inwestycji. Przepisy prawa, w tym zwłaszcza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, wyznaczają zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, o czym zasadnie wskazano w treści decyzji lokalizacyjnej.

Ze wskazanych wyżej powodów Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. W ocenie Sądu bowiem organy rozpoznające niniejszą sprawę procedowały w zgodzie z przepisami k.p.a., w sposób kompleksowy gromadząc materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia i dokonując jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów u.p.z.p. i podjęcia decyzji na podstawie art. 50 ust. 1 i następnych u.p.z.p., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dostrzegł również takich uchybień w zakresie realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a., które miałyby wpływ na wynik sprawy. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Kolegium, jako organ ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę w jej całokształcie, prawidłowo wyjaśniło stronom przesłanki, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy, a okoliczność, że nie spotkały się one z aprobatą skarżącego, nie świadczy o zasadności jego zarzutów w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

O kosztach postępowania nie orzeczono z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a., z którego wynika, że jedynie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.