Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 367/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
article: art. 3 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi U. P. na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia [...] maja 2018r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego I. stwierdza, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej [...] orzeczeniem z [...] maja 2018 r., działając na podstawie art. 58 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa", orzekła o nieuwzględnieniu protestu U. w P. od oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu [...] pt. "Budowa instalacji fotowoltaicznej na budynkach należących do U. w P.", dokonanej przez Departament Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w P.

W przypisie do sentencji orzeczenia wskazano, że protest uznano za zasadny w odniesieniu do kryterium nr 13, a za bezzasadny w odniesieniu do pozostałych kryteriów. Po rozpatrzeniu protestu projekt otrzymał 1 dodatkowy punkt, co daje łącznie 19,61 pkt. Projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów, aby uzyskać pozytywną ocenę merytoryczną (tj. co najmniej 60% punktów możliwych do uzyskania), ale nie został uwzględniony, gdyż zgodnie z art. 53 pkt 2 ust. 2 ustawy wdrożeniowej projekt, który uzyskuje wymagana liczbę punktów, ale kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach konkursu nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania, otrzymują ocenę negatywną.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Komisja Odwoławcza wskazała na następujący stan faktyczny i prawny.

Zarząd Województwa [...] jako Instytucja Zarządzająca [...] Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 [...] ogłosił nabór nr [...] dla Osi priorytetowej 3 "Energia", dla Działania 3.1 "Wytwarzanie i dystrybucja energii ze źródeł odnawialnych", Poddziałania 3.1.1 "Wytwarzanie energii z odnawialnych źródeł energii". W dniu 6 września 2017 r. U. w P. przystąpił do tego naboru, składając wniosek i pozostałą dokumentację projektu pt. "Budowa instalacji fotowoltaicznej na budynkach należących do U. w P.". W wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej projektu przez Komisję Oceny Projektów (dalej: "KOP"), pismem z 19 marca 2018 r., poinformowano wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny merytorycznej projektu z uwagi na relatywnie niską liczbę punktów przyznawaną za poszczególne kryteria wartościujące. Zgodnie z regulaminem konkursu pozytywną ocenę merytoryczną otrzymuje projekt spełniający wszystkie kryteria formalne, merytoryczne dopuszczające i uzyska co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów, tj. 19,2 pkt (za kryteria merytoryczne wartościujące). Projekt uzyskał negatywną ocenę merytoryczną: spełnił kryteria dopuszczające, ale otrzymał 18,61 pkt na 32 możliwe, co stanowi 58,16% maksymalnej liczby punktów możliwej od uzyskania.

Wnioskodawca złożył protest od negatywnego wyniku oceny merytorycznej. Podważył w nim ocenę wniosku dokonaną na podstawie kryteriów:

1. nr 11 - wpływ wartości wskaźników przyjętych w projekcie na realizację celów programu oraz analiza ich wartości docelowych (dalej: "kryterium nr 11"),

2. nr 12 - wpływ projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych (dalej: "kryterium nr 12"),

3. nr 13 - uzasadnienie realizacji projektu (realizacja inwestycji została poprzedzona odpowiednimi analizami), dalej: "kryterium nr 13".

Kryteria te zawarto w załączniku do regulaminu konkursu.

Komisja Odwoławcza (dalej: "KO") dokonuje ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów, z oceną których wnioskodawca się nie zgadza.

Odnośnie kryterium nr 11 wskazano, że w jego ramach będzie oceniane, czy określone przez wnioskodawcę wskaźniki osiągnięcia celów projektu w pełni opisują charakter projektu i mogą zostać osiągnięte przy danych nakładach i założonym sposobie realizacji projektu (realność osiągnięcia wskaźników). Ocena kryterium będzie uwzględniała skalę, zakres i specyfikę projektu. Ocenie podlegać będzie:

- wybór, poprawność, kompletność, wiarygodność wskaźników i ich wpływ na cele określone w [...]RPO 2014+,

- wpływ wartości docelowych wskaźników w projekcie na wartości docelowe wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania,

- planowane zakończenie projektu do roku 2018.".

W ramach oceny kryterium nr 11 KOP pozytywnie oceniła projekt w zakresie wyboru, poprawności i kompletności wskaźników [...]RPO 2014+ (przywołany powyżej pkt a), ale uznała, że nie przyczynia się on do realizacji wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania (tiret drugie) i nie zostanie zakończony do roku 2018 (tiret trzecie), wobec czego przyznała 1 punkt na 3 możliwe do uzyskania.

Wnioskodawca nie zgadza się z tą oceną wskazując co do:

- tiret drugie, że projekt przyczynia m. in. do realizacji celu szczegółowego "Zwiększona efektywność energetyczna sektorów publicznego i mieszkaniowego" ujętego w priorytecie inwestycyjnym dla osi priorytetowej 4c przez racjonalizację zużycia i ograniczenie strat energii, a dodatkowo bezpośrednio przyczynia się do dywersyfikacji źródeł energii; przywołując zapisy [...]RPO 2014+ (m. in. pkt 2.A.6.1, 2.A.6.2, 2.A.6.5) wnioskodawca uzasadnia w proteście szczegółową zgodność projektu z zapisami [...]RPO, w szczególności w zakresie zgodności z typami projektów wskazanymi w [...]RPO 2014+, zgodności ze wskazanymi w programie celami i wskaźnikami, zasadami wyboru projektów wskazanymi w Szczegółowym Opisie Priorytetów [...]RPO 2014+; podkreśla, że "wartości docelowych wskaźników w projekcie mają ewidentny wpływ na wartości docelowe wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania, tym bardziej, że projekt U. jest jednym z największych złożonych projektów w konkursie";

- tiret trzecie, że nieprzyznanie punktu za planowane zakończenie projektu do 2018 r. jest niezgodne z prawem, gdyż jako podmiot publiczny zobowiązany jest do przestrzegania procedur zamówień publicznych; przy terminie na rozstrzygnięcie konkursu i realnym oszacowaniu czasu procedur wyboru nie jest zaś w stanie zakończyć projektu w 2018 r; jako podmiot publiczny czuje się więc "ukarany brakiem punktu z rzetelną ocenę sytuacji" w stosunku do innych wnioskodawców, deklarujących zakończenie projektów w 2018 r.

Odnosząc się do zakwestionowanego kryterium nr 11 KO stwierdziła, że podlegający ocenie projekt niewątpliwie realizuje założenia i cele programu regionalnego i jest zgodny z zapisami wskazanymi w Szczegółowym Opisie Priorytetów Programu, a także kryteriami oceny. Potwierdzeniem tego jest pozytywna ocena formalna projektu i pozytywna ocena w zakresie kryteriów dopuszczających na etapie oceny merytorycznej.

W opinii KO właściwie oceniono wpływ wartości wskaźników przyjętych w projekcie w kontekście [...]RPO 2014+. Punkt przyznany projektowi w ramach oceny kryterium uwzględnia prawidłowy wybór, poprawność, kompletność, wiarygodność wskaźników projektu i ich zgodność z programem.

KO nie zgadza się natomiast ze stanowiskiem wnioskodawcy w zakresie wpływu wartości docelowych wskaźników ujętych w projekcie na wartości docelowe wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania. W ułożonym projekcie wybrano wskaźniki: produktu (liczba wybudowanych jednostek wytwarzania energii z OZE oraz liczba przedsiębiorstw otrzymujących wsparcie) i rezultatu (szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych oraz produkcja energii elektrycznej z nowo wybudowanych instalacji wykorzystujących OZE). Wskaźniki te są zgodne z katalogiem wskaźników określonym w dokumentacji konkursu, ale nie mają bezpośredniego wpływu na realizację wskaźników do Ram Wykonania. Zgodnie z [...]RPO pkt 2.A.8 do Ram wykonania w ramach Osi Priorytetowej 3 Energia przyjęto następujące wskaźniki produktu: liczba wybudowanych zintegrowanych węzłów przesiadkowych (WP31) oraz liczba zmodernizowanych energetycznie budynków (WP32). Zgodnie z opisem kryterium nr 11 w trakcie oceny badany jest wpływ wartości wskaźników w projekcie na wartości wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania. W analizowanym przypadku żaden z przyjętych przez wnioskodawcę wskaźników nie wpływa wskazane wyżej wskaźniki Ram Wykonania. W kryterium mowa jest o wpływie wskaźników projektu na realizację celów programu, co doprecyzowano w uzasadnieniu kryterium przez sformułowanie m. in. następującego warunku: wpływ wartości docelowych wskaźników w projekcie na wartości docelowe wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania. Kryterium nr 11 jest weryfikowane w przypadku wszystkich działań i poddziałań [...]RPO (w tym samym brzmieniu), co wskazuje, że jego istotą jest premiowanie inwestycji pozytywnie wpływających na tzw. Ramy Wykonania w skali całego programu. Słuszne było zatem podejście KOP, która odniosła się do wskaźników docelowych określonych w [...]RPO, a nie do wskaźników z tzw. generatora wniosków (określonych dla poszczególnego projektu).

Odnosząc się do oceny kryterium nr 11 w zakresie planowanego zakończenia projektu do 2018 r. KO podniosła, że zapis w uzasadnieniu do kryterium jest jednoznaczny. Określenie terminu realizacji projektów do końca 2018 r. ma promować projekty dobrze przygotowane od strony administracyjno-prawnej, a także przyczyniające się do realizacji wskaźników programowych do połowy okresu realizacji programu (tj. na koniec 2018 r.). Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia skutecznego i właściwego wdrażania programu regionalnego, stąd kryterium preferuje projekty kończące się w 2018 r. W odniesieniu do zapytania wnioskodawcy: "Czy wnioskodawcom, którzy są podmiotami publicznymi i są zobowiązani do stosowania procedury PZP, a zadeklarowali realizację projektu do końca 2018 roku i w konsekwencji otrzymali dodatkowy punkt w tym kryterium, a nie zrealizują projektu do końca 2018 roku, odbierze się jeden punkt i spadną w rankingu na rzecz wnioskodawców realnie oceniających możliwy termin realizacji projektu?" KO wskazała, że nie stanowi to przedmiotu jej oceny. KO powoływana jest do rozpatrzenia protestu w sprawie oceny danego projektu i bada, czy ocena KOP uwzględniła wymogi wynikające z kryteriów ceny projektów. W przypadku sytuacji opisanej przez wnioskodawcę instytucją odpowiedzialną za podejmowanie decyzji jest Departament Wdrażania Programu Regionalnego, zarówno w odniesieniu do projektów, które już uzyskały dofinansowanie (wprowadzenie zmian do projektu regulują zapisy umowy o dofinansowanie), jak również tych wniosków, które mogą uzyskać dofinansowanie w efekcie zwiększenia alokacji w konkursie. Wszystkie kryteria oceny projektów określono w Załączniku 1 - Kryteria Wyboru Projektów w ramach Działania 3.1, Podziałania 3.1.1, który jest załącznikiem do regulaminu konkursu. Wszystkie wymagane kryteria muszą być spełnione przez wszystkich wnioskodawców, którzy zdecydowali się na udział w konkursie.

Nie ma zatem podstaw do zmiany punktacji w ramach kryterium nr 11.

Z kolei w ramach kryterium nr 12 weryfikacji podlega wpływ projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych: zrównoważony rozwój, równość szans i niedyskryminacja, równouprawnienie płci, inne (nie wskazane powyżej); przy czym punkty przyznawane są za wykazanie pozytywnego wpływu odpowiednio: na jedną zasadę horyzontalną - 1 pkt, na dwie zasady horyzontalne - 2 pkt, na 3 lub więcej zasad horyzontalnych - 3 pkt. Oceniając spełnienie kryterium nr 12 KOP uznała, że projekt ma pozytywny wpływ na zasadę zrównoważonego rozwoju, gdyż zapewni zaspokojenie aktualnie istniejących potrzeb bez umniejszania możliwości zaspokojenia potrzeb przyszłych pokoleń. Inwestycja przeprowadzona będzie zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami. Projekt dzięki zastosowaniu najlepszych rozwiązań technologicznych i technicznych będzie przyjazny środowisku przyrodniczemu (nie naruszy równowagi przyrodniczej i przestrzennej). Przyczyni się do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych i zwiększenia wykorzystania odnawialnych źródeł energii. Realizacja projektu przyczyni się do spełnienia celów pakietu klimatycznego przyjętego przez Komisję Europejską.

Jednocześnie KOP uznała, że projekt ma jedynie neutralny wpływ w zakresie równości szans i niedyskryminacji ze względu na religię, płeć, wiek, poglądy, pochodzenie czy niepełnosprawność i z punktu widzenia polityki równouprawnienia płci. Nie ogranicza on dostępu do rezultatów działań i nie stwierdzono barier równościowych czy dyskryminacyjnych.

Zgodnie z opisem zasad horyzontalnych w sekcji 11 [...]RPO 2014+ realizacja założeń programu w zakresie równości szans i niedyskryminacji odnosić się będzie do: osób wykluczonych z rynku pracy, osób ubogich, mniejszości rasowych i etnicznych, osób dyskryminowanych lub zagrożonych dyskryminacją ze względu na wyznawaną religię, światopogląd, wiek lub niepełnosprawność, a realizacja tych założeń będzie odbywać się w szczególności przez:

- ułatwianie dostępu do edukacji, podnoszenia i zdobywania nowych kwalifikacji, m. in., w formie upowszechniania kształcenia na odległość skierowanego do osób, które ze względu na niepełnosprawność lub sprawowanie opieki nad osobami zależnymi nie mogą uczestniczyć w tradycyjnych formach szkoleń oraz indywidualizacji nauczania osób ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi,

- zwiększanie dostępu do doradztwa, poradnictwa zawodowego, informacji i konsultacji uwzględniających indywidualne potrzeby osób defaworyzowanych,

- rozwój usług społecznych ułatwiających włączenie do rynku pracy, także opiekuńczych i integracyjnych,

- przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu,

- zmniejszanie skali wypadania z rynku pracy i eliminowanie czynników zagrażających zdrowiu w miejscu pracy.

Z kolei realizacja działań zmierzających do realizacji zasady równouprawnienia płci odbywać się będzie przez:

- wzmacnianie synergii między równością płci i zatrudnieniem w celu pobudzenia ożywiania i trwałego wzrostu gospodarczego,

- ułatwienie kobietom i mężczyznom godzenia życia zawodowego, prywatnego i rodzinnego,

- promowanie włączenia społecznego i równości płci,

- zapobieganie i zwalczanie przemocy ze względu na płeć,

- przekształcenie zobowiązania do równości płci w działanie i wyniki.

Zgodnie z zapisami programu "na etapie programowania [...]RPO 2014+ nierówną sytuację kobiet i mężczyzn na rynku pracy uwzględniono w ramach zaplanowanych działań zmierzających do wzrostu zatrudnienia, podnoszenia kwalifikacji zawodowych oraz rozwijania aktywności ekonomicznej kobiet i mężczyzn, w tym głównie kobiet, jako grupy znajdującej się w szczególnej sytuacji. W celu realizacji ww. założono również działania służące godzeniu życia zawodowego i rodzinnego/prywatnego przez zwiększanie dostępu do usług opiekuńczych oraz wdrażające elastycznych form zatrudnienia".

Wnioskodawca w dokumentacji aplikacyjnej twierdzi, że projekt oddziaływać będzie pozytywnie na następujące zasady horyzontalne: zrównoważony rozwój, równość szans i niedyskryminacja oraz równouprawnienie płci. Z opisu wnioskodawcy wynika, że jest on świadomy potrzeby zachowania zgodności swych działań w projekcie z zasadami określonymi w politykach horyzontalnych, co jednak - mimo takich deklaracji - nie oznacza pozytywnego oddziaływania projektu w każdej ze sfer. Ocena merytoryczna projektów odbywa się na podstawie informacji przedstawionych przez wnioskodawców w dokumentacji aplikacyjnej. Realizacja projektu winna zostać opisana na tyle wiarygodnie i wyczerpująco, aby można było uznać, że projekt jest wystarczająco dobrze przygotowany i przemyślany zostać zakwalifikowany do realizacji przy współudziale środków Unii Europejskiej.

KO analizując uzasadnienia wnioskodawcy w odniesieniu do zasad równości szans i niedyskryminacji oraz równouprawnienia płci stwierdziła, że nie podają nowych rozwiązań w stosunku do obecnie już stosowanych (jak dana polityka będzie wdrażana w wyniku realizacji inwestycji).

W odniesieniu do zasady równości szans i niedyskryminacji wnioskodawca m. in. zadeklarował, że jest uczelnią dostosowaną do potrzeb osób niepełnosprawnych. Budynki naukowo-dydaktyczne i dydaktyczne posiadają szereg usprawnień dla osób niepełnosprawnych, co powoduje, że od lat osoby niepełnosprawne są wykazywane wśród studentów. Na podstawie danych za 3 ostatnie lata, średnioroczny udział osób niepełnosprawnych wynosił ok. 1,17% ogółu studentów. W roku 2016 było to 117 osób. Na Uczelni zatrudnieni są również niepełnosprawni pracownicy - w roku 2017 zatrudnionych jest 11 osób niepełnosprawnych. Po zrealizowaniu projektu budynki objęte projektem nadal będą w pełni przystosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych i pozostaną w pełni dostępne dla osób niepełnosprawnych. Ponadto, obiekt ze względu na specyfikę swego działania jest ogólnodostępny również dla studentów, pracowników i odwiedzających bez względu na pozostałe kryteria (np. płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd i wiek). Powyższe świadczy o podejmowanych przez wnioskodawcę zachowaniach niedyskryminacyjnych, które są wymagane przez przepisy. Respektowanie ich jest jego obowiązkiem realizowanym niezależnie od realizacji projektu. Wnioskodawca nie wskazał zatem (oraz nie przewidział realizacji w projekcie) żadnych nowych (będących efektem projektu) działań/usprawnień organizacyjnych służących tworzeniu warunków sprzyjających wdrażaniu zasad równości szans i niedyskryminacji w praktyce. Deklaracja zapewnienia możliwości równego dostępu do produktów/usług, równości wynagrodzenia, zatrudnienia również stanowi jedynie odpowiedź na wymogi obowiązujących w tym zakresie przepisów.

W zakresie równości płci wnioskodawca wskazał, że kształci w kierunkach cieszących się większym zainteresowaniem wśród kobiet, od lat udział kobiet utrzymuje się na poziomie ok. 61,18% (wartość średnioroczna z lat 2014-2016) i systematycznie rośnie: w 2014 r. wyniósł 61,04%, w 2015 r. 61,24%, a w 2016 r. 61,28%. Podobne proporcje odnotowano również w strukturze zatrudnienia. biorąc pod uwagę stan na 24 sierpnia 2017 r. udział kobiet wynosi 55,13% ogółu zatrudnionych, przy czym wśród nauczycieli akademickich było to 44,42%, pracowników technicznych 63,26%, pracowników wydziałowej administracji 90,48%, administracji ogółem 77,90%, i 81,25% pracowników Biblioteki. Z powyższych danych wynika, że zasady równouprawnienia płci są stosowane we wszystkich działalnościach. W odniesieniu do wpływu projektu na politykę horyzontalną równouprawnienie płci wnioskodawca nie wskazuje na podjęcie żadnych nowych działań mających pozytywnie oddziaływać na tą politykę. Wymienione działania są realizowane niezależnie od projektu. Zasady związane z poszanowaniem równości praw są neutralne wobec zasady równouprawnienia płci, gdyż wnioskodawca deklaruje stosowanie ogólnie obowiązujących norm, których stosowanie jest wymagane przez prawo. Projektodawca nie proponuje żadnych działań w ramach realizacji projektu wykraczających ponad obowiązujące przepisy.

Zdaniem KO także przytoczone przez wnioskodawcę argumenty w proteście nie wnoszą nowych informacji w kontekście oceny projektu w ramach kryterium nr 12. KOP prawidłowo oceniła zatem wpływ projektu na polityki horyzontalne i przyznała właściwą liczbę punktów. Brak zatem podstaw do zmiany kwestionowanej przez wnioskodawcę punktacji w ramach kryterium nr 12.

Z kolei odnośnie kryterium nr 13 "Uzasadnienie realizacji projektu (realizacja inwestycji została poprzedzona odpowiednimi analizami)" podniesiono, że w jego ramach weryfikuje się zakres przeprowadzonych przez wnioskodawcę analiz, tj. potrzeb odbiorców (w szczególności czy wnioskodawca dysponuje konkretnymi badaniami w tym zakresie), aby określić powody realizacji projektu przez wnioskodawcę i wybór przyjętego zakresu/wariantu przedsięwzięcia. Sprawdzeniu podlega, czy projekt jest odpowiedzią na określone potrzeby samego wnioskodawcy, jak i zdiagnozowane potrzeby i czy wnioskodawca tak zaplanował jego realizację, aby gwarantować możliwość ich realizacji. Ponadto w kryterium weryfikuje się, czy inwestycja przyczyni się do znacznego zwiększenia oszczędności energii, a także będzie przeciwdziałać ubóstwu energetycznemu. KOP przyznała projektowi w powyższym kryterium 4 pkt na 5 możliwych do uzyskania, uznając m. in., że inwestycja nie wpłynie bezpośrednio na ograniczenie ubóstwa energetycznego mieszkańców regionu, co skutkowało nieprzyznaniem maksymalnej liczby punktów. Wnioskodawca wniósł o przyznanie maksymalnej punktacji w kryterium, uzasadniając pozytywny wpływ projektu na ubóstwo energetyczne związane z:

- znacznym zwiększeniem oszczędności energii w wyniku realizacji projektu,

- pozytywnym wpływem na ubóstwo energetyczne, które w przypadku projektu oznacza brak ograniczenia dostępu do energii drobnym odbiorcom ze względu na dużą energochłonność kampusu,

- faktem, że energia z OZE zasili również trzy domy studenckie, co znacząco obniży koszty ich wynajmu,

- pozytywnym wpływem projektu na bezpieczeństwo w regionie przez dywersyfikację źródeł energii, a w dalszej perspektywie zmniejszenie obciążenia sieci i obniżkę kosztów jej funkcjonowania i minimalizację ryzyka braku energii.

Zdaniem Wnioskodawcy argumenty te są wystarczające, aby uznać projekt jako przeciwdziałający ubóstwu energetycznemu.

W ocenie KO zgodnie z opisem do kryterium nr 13 jednym z elementów podlegających badaniu w ramach oceny jest wpływ inwestycji na zwiększenie oszczędności energii i przeciwdziałanie ubóstwu energetycznemu. Wskazane przez wnioskodawcę argumenty potwierdzają, że przez zwiększoną produkcję czystej energii z OZE projekt przyczyniłby się pośrednio do zwiększenia oszczędności energii, niemniej jednak termin ubóstwo energetyczne (mimo braku definicji ustawowej), w praktyce odnosi się do gospodarstw domowych, a nie do sfery publicznej czy sfery przedsiębiorstw. Zwykło się przyjmować, że dotyczy ono bezpośrednio poziomu wydatków na nośniki energetyczne w gospodarstwie domowym i nie powinno być mylone z brakiem dostępu do energii, stąd jako mające wpływ na poziom ubóstwa definiuje się m. in. podstawowe czynniki, jak niskie dochody gospodarstwa domowego wobec wysokich kosztów energii i niskiej efektywności energetycznej domostwa. Nakładanie się powyższych czynników powoduje trudności gospodarstw domowych w zapewnieniu wystarczającego komfortu cieplnego w budynkach i zapewnienia wymaganego poziomu energii elektrycznej i ciepła.

Projekt uczelni publicznej, nie odnoszący się bezpośrednio do gospodarstw domowych, nie ma bezpośredniego wpływu na obniżenie poziomu ubóstwa energetycznego. Niemniej jednak w ramach projektu energia z OZE zasili również trzy domy studenckie zamieszkiwane przez studentów U. w P. W przypadku tego typu działań montaż odnawialnych źródeł energii prowadzi do realnego obniżenia kosztów energii, co zazwyczaj nie następuje w przypadku projektów komercyjnych. Projekt jest odpowiedzią na określone potrzeby wnioskodawcy, a uzasadnienie potrzeby jego realizacji pozwala przyznać mu w tym zakresie dodatkowy punkt. W związku z tym w ramach kryterium nr 13 projekt otrzymuje 5 pkt.

Protest uznano więc za zasadny w odniesieniu do oceny kryterium nr 13, a za bezzasadny w odniesieniu do oceny kryteriów nr 11 i 12. Po rozpatrzeniu protestu projekt otrzymał łącznie 19,61 pkt. Mimo przyznania dodatkowego punktu w ramach kryterium nr 13 nie uzyskał on wymaganej punktacji, aby móc zostać wybranym do dofinansowania.

W skardze na orzeczenie z [...] maja 2018 r. zarzucając naruszenie:

1. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej:

a) w zw. z [...]RPO sekcja 8 pkt 2.A.8 w zw. z pkt 2.11 Kryteriów Wyboru Projektów w ramach Działania 3.1, Poddziałania 3.1.1 przez nieuzasadnione i nieznajdujące podstawy prawnej uznanie, że projekt nie wykazuje wpływu na wartości docelowych wskaźników w projekcie na wartości docelowe wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania,

b) w zw. z pkt 2.11 Kryteriów Wyboru Projektów w ramach Działania 3.1, Poddziałania 3.1.1 przez nieuzasadnione i skutkujące nierównym traktowaniem wnioskodawców w postaci promowania punktowego projektów, których zakończenie planowane jest do końca 2018 r.,

c) w zw. z pkt 2.11 Kryteriów Wyboru Projektów w ramach Działania 3.1, Poddziałania 3.1.1, w zw. z [...]RPO sekcja 11 przez nieuzasadnione i nieznajdujące podstawy prawnej uznanie, że projekt nie wpływa pozytywnie na polityki horyzontalne Unii Europejskiej w zakresie realizacji zasad równości szans i niedyskryminacji oraz równouprawnienia płci, a także nierówne traktowanie wnioskodawców w postaci promowania punktowego projektów, w których wnioskodawcy dotychczas nie realizowani powyższych zasad;

2. określenie reguł oceny wniosków w sposób niejasny i nieprecyzyjny, niejednoznacznie określający konsekwencje dla określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu;

3. przeprowadzenie oceny wniosków w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców i pogorszeniem warunków udziału w konkursie dla skarżącego.

Skarżący wniósł o:

1. uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocenę projektu przeprowadzono w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a także o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje.

W ramach kryterium nr 11 i 12 winna projektowi zostać przyznana maksymalna liczba punktów, co w skutkowałoby przyznaniem mu 23,61 pkt.

Niezasadna jest argumentacja, że żaden z przyjętych przez skarżącego we wniosku o dofinansowanie wskaźników nie wpływa na wskaźniki Ram Wykonania. W proteście wskazano na wskaźniki programowe wybrane do Ram Wykonania, do których celów przyczynia się projekt. Co więcej, reguły wyboru projektów winny być jasne i jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Niewątpliwie nie można takiego waloru przyznać uzasadnieniu kryterium, które przez sformułowanie warunku: "wpływ wartości docelowych wskaźników w projekcie na wartości docelowe wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania", miało jasno wskazywać, że chodzi tylko i wyłącznie o wpływie wskaźników projektu na realizację celów danego programu, weryfikowanego na poziomie działań i poddziałań [...]RPO. Niemniej wskazać trzeba także, iż spośród przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskaźników produktu co najmniej jeden pozostaje w związku ze wskaźnikami w projekcie, gdyż liczba wybudowanych jednostek wytwarzania energii elektrycznej z OZE i produkcja energii elektrycznej z nowo wybudowanych instalacji wykorzystujących OZE wpływają na realizację wskaźnika liczba zmodernizowanych energetycznie budynków (WP32), których w projekcie jest aż osiem.

Kryteria ocen winny mieć charakter niedyskryminacyjny, a dokumentacja konkursowa nie może zawierać wad ograniczających równy dostęp wnioskodawców do możliwości pozyskania dofinansowania. Nie sposób uznać za spełniającego te wymagania kryterium punktowemu, zgodnie z którym premiowane będą projekty, których realizacja zakończy się do końca 2018 r. Nie wzięto tu pod uwagę różnego statusu podmiotów aplikujących o środki finansowe w ramach konkursu. U., jako podmiot publiczny, nie może bowiem zaciągać zobowiązań finansowych nie mając zagwarantowanych środków na realizację przedsięwzięcia. Nie było zatem dla skarżącego realnej możliwości rozpoczęcia procedur wyboru poszczególnych wykonawców od razu po złożeniu wniosku o dofinansowanie. Jednocześnie niezrozumiałe są argumenty, że określenie terminu realizacji projektów do końca 2018 roku ma w załączeniu promować projekty dobrze przygotowane od strony administracyjno-prawnej, a także projekty przyczyniające się do realizacji wskaźników programowych do połowy okresu realizacji programu (tj. na koniec 2018 r.). Skarżący odbiera to jako zarzut w sytuacji, w której projekt jest przygotowany i dopracowany na tyle, na ile jest to możliwe na obecnym etapie, a skarżący jest ograniczony powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (w tym m. in. dyscypliną finansów publicznych).

KO błędnie oceniła również wpływ projektu na polityki horyzontalne Unii Europejskiej: równość szans i niedyskryminację oraz równouprawnienie płci. Zgodnie z uzasadnieniem zawartym w Kryteriach Wyboru Projektów w ramach Działania 3.1, Poddziałania 3.1.1 w ramach kryterium sprawdzana jest zgodność projektu z horyzontalnymi zasadami niedyskryminacji i równości szans ze względu na płeć. W szczególności przedmiotem sprawdzenia jest, czy projekt nie ogranicza równego dostępu do zasobów (towarów, usług, infrastruktury) np. ze względu na płeć, pochodzenie rasowe lub etniczne, religię lub przekonania, niepełnosprawność czy wiek. W przypadku osób z niepełnosprawnościami niedyskryminacyjny charakter projektu oznacza konieczność stosowania zasady uniwersalnego projektowania i racjonalnych usprawnień zapewniających dostępność oraz możliwości korzystania ze wspieranej infrastruktury. W Studium Wykonalności skarżący opisał, w jaki sposób projekt nie ogranicza równego dostępu do zasobów ze względu na powyższe kryteria. Uczelnia jest w pełni dostosowana do potrzeb niepełnosprawnych, a ze względu na swoją specyfikę jest ogólnodostępna dla studentów, pracowników i innych odwiedzających bez względu na wskazane wyżej kryteria. Charakter infrastrukturalny projektu i to, że dotyczy budowy instalacji fotowoltaicznych na budynkach należących do uczelni, a także to, że skarżący w swej działalności już w pełni realizuje powyższe polityki horyzontalne sprawia, że realizacja tych zasad może się odbywać jedynie na nieograniczaniu już istniejących udogodnień. Zarówno KOP, jak i KO bezzasadnie promują wnioskodawców, którzy dotychczas w ogóle lub w ograniczonym stopniu swymi dotychczasowymi działaniami pozytywnie oddziaływali na realizację polityk horyzontalnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie pełnomocnik organu oświadczył jednak, że uznaje za zasadne zarzuty skargi w zakresie oceny kryterium nr 11. W tym kontekście wskazał, że:

- nie uwzględniono liczby budynków wskazanych w projekcie (osiem), istotnej w stosunku do innych zgłoszonych w konkursie projektów;

- nastąpiła dyskryminacja niektórych podmiotów biorących udział w konkursie, gdyż w ramach wykonania osi priorytetowej przyjęto, że projekty mają być zakończone do końca 2018 r., a podmioty podlegające przepisom ustawy o finansach publicznych nie są w stanie tego uczynić.

Pełnomocnik skarżącego przychylił się do stanowiska pełnomocnika organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są zasadne.

W myśl art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Ustawą szczególną w niniejszej sprawie jest ustawa wdrożeniowa. Przepis art. 53 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. W proteście wnioskodawca jest obowiązany zawrzeć między innymi wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej). Protest jest rozpatrywany przez instytucję: 1) zarządzającą albo 2) pośredniczącą - jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1 (art. 55 ustawy wdrożeniowej). Właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 (art. 57 in principio ustawy wdrożeniowej).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznaje skargę w zakresie, o którym mowa w ust. 1 (art. 61 ust. 5 ustawy wdrożeniowej). W wyniku rozpoznania skargi sąd może m. in. uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję (art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej).

Kontrola przez sądy administracyjne spraw o dofinansowanie projektów na podstawie ustawy wdrożeniowej jest dokonywana na podstawie kryterium legalności, w oparciu o dostępną publicznie dokumentację konkursową.

W skardze nie zakwestionowano oceny kryterium nr 11 w zakresie tiret pierwsze ani kryterium nr 13, gdyż w zaskarżonym orzeczeniu przyznano za nie maksymalne liczby punktów (odpowiednio: jeden i pięć). Zaskarżone orzeczenie w tym zakresie jest zgodne z prawem.

W skardze zakwestionowano natomiast ocenę kryterium nr 11 w zakresie tiret drugie i tiret trzecie oraz ocenę kryterium nr 12.

KO zgodnie z prawem uznała protest za bezzasadny w odniesieniu do oceny kryterium nr 12, natomiast niezgodnie z prawem uznała protest za bezzasadny w odniesieniu do oceny kryterium nr 11 tiret drugie i tiret trzecie, co stanowi przyczynę uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Odnosząc się do oceny kryterium nr 11 tiret drugie należy wskazać, że kryterium to polega na wpływie wartości wskaźników przyjętych w projekcie na realizację celów Programu oraz analizie ich wartości docelowych. Ocenie miał podlegać wpływ wartości docelowych wskaźników w projekcie na wartości docelowe wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę Ramy Wykonania Osi Priorytetowej ([...]RPO sekcja 2, pkt 2.A.8, str. 113) przewidujące wskaźnik produktu jako liczbę zmodernizowanych energetycznie budynków, rozpatrując protest w zakresie kryterium nr 11 tiret drugie należało uwzględnić, że projekt przewiduje modernizację energetyczną ośmiu budynków. Zasadnie w tym kontekście w skardze podniesiono, że spośród przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskaźników produktu co najmniej jeden pozostaje w związku ze wskaźnikami w projekcie, gdyż liczba wybudowanych jednostek wytwarzania energii elektrycznej z OZE i produkcja energii elektrycznej z nowo wybudowanych instalacji wykorzystujących OZE wpływają na realizację wskaźnika liczba zmodernizowanych energetycznie budynków, których w projekcie jest aż osiem. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał również wzgląd na to, jak przedmiotowy projekt wpływa na Ramy Wykonania w skali całego Programu. Zasadny jest więc zarzut naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie 1a) skargi.

Odnosząc się do oceny kryterium nr 11 tiret trzecie należy wskazać, że kryterium to polega na wpływie wartości wskaźników przyjętych w projekcie na realizację celów Programu oraz analizie ich wartości docelowych. Ocenie miało podlegać planowane zakończenie projektu do roku 2018. Zdaniem Sądu samo określenie granicy czasowej zakończenia projektu (tu: do roku 2018) nie jest niezgodne z prawem. Niezgodnie z prawem jest natomiast powiązanie zmieszczenia się w przyjętej przez organ granicy czasowej z przyznaniem określonej liczby punktów. Innymi słowy: organ może zakreślić granicę czasową realizacji projektu, ale jej przekroczenie w projekcie (tu: poza rok 2018) nie może skutkować ujęciem punktu(-ów) ani zmieszczenie się w niej nie może skutkować jego (ich) przyznaniem. Zasadny jest więc zarzut przeprowadzenia oceny wniosku w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców i pogorszeniem warunków udziału w konkursie dla skarżącego. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie 1b) skargi.

Odnosząc się do oceny kryterium nr 12 należy podnieść, że kryterium to polega na wpływie projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych. Za wpływ neutralny przysługuje 0 pkt, za pozytywny wpływ na jedną z zasad horyzontalnych przyznaje się 1 pkt, za pozytywny wpływ na dwie zasady horyzontalne 2 pkt, a za pozytywny wpływ na trzy lub więcej zasad horyzontalnych 3 pkt. W definicji kryterium nr 12 wskazano, że ocenie podlegać będzie, czy projekt ma pozytywny wpływ na polityki horyzontalne UE. Zakres realizacji zasad horyzontalnych obejmuje: zrównoważony rozwój, równość szans i niedyskryminację, równouprawnienie płci, inne (nie wskazane powyżej). W ramach tego kryterium sprawdzana jest zgodność projektu z horyzontalnymi zasadami niedyskryminacji i równości szans ze względu na płeć. W szczególności przedmiotem sprawdzenia jest, czy projekt nie ogranicza równego dostępu do zasobów (towarów, usług, infrastruktury) ze względu na płeć, pochodzenie rasowe lub etniczne, religię lub przekonania, niepełnosprawność czy wiek. W przypadku osób z niepełnosprawnościami, niedyskryminacyjny charakter projektu oznacza konieczność stosowania zasady uniwersalnego projektowania i racjonalnych usprawnień zapewniających dostępność oraz możliwości korzystania ze wspieranej infrastruktury.

Organ prawidłowo uznał, że projekt ma pozytywny wpływ na zrównoważony rozwój, za co przyznano 1 pkt. Natomiast zasadnie uznano, że nie ma on pozytywnego wpływu na pozostałe zasady horyzontalne, lecz jedynie wpływ neutralny, stąd nie przyznano za nie punktów. Skarżący argumentował, że spełnia już te zasady. Niemniej jednak, aby projekt uzyskał za nie punkty, musi mieć on na nie wpływ pozytywny (tzn. skutkujący wzrostem realizacji zakładanych celów), a nie jedynie neutralny. Skarżący w żaden sposób zaś nie wykazał, aby jego projekt, polegający na realizacji instalacji fotowoltaicznej, miał pozytywny wpływ na takie zasady horyzontalne jak równość szans i niedyskryminację, równouprawnienie płci czy inne. Sąd podziela rozważania KO w tym zakresie, a w związku z obszernym ich zreferowaniem, ich powtarzanie byłoby zbędne. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie 1c) skargi.

Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pkt I. sentencji orzekł na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II. sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.