Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1352/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 1 pkt 1, art. 2 pkt 9, art 3 ust 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 303
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym
article: art. 155 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga E. M.(dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] marca 2019 r. (data wpływu do organu) do Prezesa ZUS wpłynął wniosek E. M. o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

W treści przedmiotowego wniosku skarżąca wskazała, że urodziła i wychowała czworo dzieci, przy czym córka K. urodziła się z [...] i do śmierci przebywała w zakładzie opiekuńczym, zaś ona była jej opiekunem prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Prezes ZUS, działając na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz. 303), dalej: "u.r.ś.u.", orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie organu, iż skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia, bowiem urodziła i wychowała do pełnoletności troje dzieci. Z powodu umieszczenia pierwszego dziecka w domu pomocy społecznej wnioskodawczyni nie uczestniczyła w procesie jego stałej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. Okres, w którym poświęciła się wychowaniu pierwszego dziecka obejmuje 4 lata i 6 miesięcy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, iż ww. decyzja jest dla niej krzywdząca. Podniosła, że urodziła czworo dzieci. Najstarsza córka urodziła się z [...] i gdy miała 4,5 roku była zmuszona oddać ją do domu pomocy społecznej. Była wówczas sama z małymi dziećmi, miała gospodarstwo rolne, a córka wymagała całodobowej opieki. Podkreśliła, iż nigdy nie odebrano jej praw rodzicielskich. Córkę odwiedzała regularnie i dopóki córka nie otrzymała świadczenia rentowego, pozostawała na jej utrzymaniu. Ponadto, gdy córka została ubezwłasnowolniona, skarżąca była jej opiekunem prawnym. Dopiero kilka miesięcy przed śmiercią córki (w grudniu 2016 r.), skarżąca zrezygnowała z opieki z powodu złego stanu zdrowia. Córka bowiem często przebywała w szpitalu, co wiązało się z koniecznością wyjazdów do szpitali i wyrażania zgody na przeprowadzanie zabiegów.

Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z twierdzeniem organu, że nie interesowała się córką i nie uczestniczyła w jej wychowaniu, gdyż robiła wszystko by być jak najbliżej córki i uczestniczyć w jej wychowaniu.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 3 u.r.ś.u., rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane matce, która: urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci; zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiada po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 10 lat; jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej; osiągnęła wiek 60 lat; nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania; nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury.

Organ wskazał, iż celem ww. świadczenia, zgodnie z art. 2 u.r.s.u., jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły za względu na wychowanie dzieci.

Zgodnie z art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Okres wychowywania rozpoczyna się od dnia narodzin dziecka i ustaje zazwyczaj z dniem osiągnięcia przez dziecko pełnoletności. Długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością działań mających na celu zachęcenie do naśladowania sposobu działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczenie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych mających zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. Wychowanie to proces ciągły i długofalowy mający na celu kształtowanie osobowości dziecka według społecznie zaakceptowanego wzoru.

Stosownie natomiast do art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u., Prezes ZUS może odmówić przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci.

Organ wskazał dalej, że skarżąca urodziła czworo dzieci. Córka K. S. urodzona w dniu [...] stycznia 1972 r. w wieku 4 lat i 6 miesięcy, ze względu na stan zdrowia, została umieszczona w Domu Opieki Społecznej w [...] i miała zapewnioną tam opiekę aż do dnia śmierci. Okres, w którym skarżąca wychowywała i sprawowała bezpośrednią opiekę nad córką K. wynosi zatem 4 lata 6 miesięcy. Nie można więc uznać, że skarżąca wychowała czworo dzieci, bowiem wraz z zaprzestaniem opieki nad córką K. w związku z umieszczeniem jej w Domu Opieki Społecznej nastąpiło długotrwałe zaprzestanie jej wychowywania, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od dnia urodzin do dnia osiągnięcia pełnoletności. W związku z przebywaniem dziecka w Domu Opieki Społecznej nastąpiła przerwa w realizacji procesu wychowawczego, a sam proces obejmował okres od dnia [...] stycznia 1972 r. do dnia [...] czerwca 1976 r. W związku z powyższym, po ponownej szczegółowej analizie sprawy organ stwierdził, że przedłożone dowody i zgromadzony materiał w sprawie nie daje podstaw do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, iż decyzja odmawiająca przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego jest dla niej krzywdząca. Podniosła, iż to ona finansowo utrzymywała córkę w czasie jej pobytu w domu pomocy społecznej. Córka, urodzona z [...], wymagała całodobowej opieki, której ona sama nie była w stanie jej zapewnić. Regularnie jeździła do córki, utrzymywała ją finansowo, a gdy córka została ubezwłasnowolniona, była jej opiekunem prawnym. Cały czas była przy niej pomimo tego, że była samotną matką. Nigdy nie zostawiła córki bez pomocy. Z tego względu, zdaniem skarżącej, krzywdzące jest twierdzenie organu, że oddała dziecko i wszystkie obowiązki przejął Dom Opieki Społecznej, gdyż tak nie było.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz. 303), świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci. Przy czym wychowanie, w myśl art. 2 pkt 9 u.r.ś.u., oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.

Stosownie natomiast do art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u., Prezes ZUS może odmówić przyznania świadczenia w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci.

Z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. wynika, że decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, publ. LEX nr 79608).

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w toku postępowania administracyjnego organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrał dowody celem ustalenia przesłanek do przyznania świadczenia oraz czy uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK1981/14; publ. CBOSA).

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja administracyjna zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia (części dyspozytywnej decyzji). Z tego względu motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania organu oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest przy tym uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę, natomiast organ w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym wypadku organ naraża się na skuteczny zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia, a więc dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia. Ponadto, w przypadku gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, obowiązkiem organu jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 225/97, publ. Biul. Skarb. 1999, nr 1, poz. 20; z dnia 16 marca 1998 r. sygn. akt II SA 96/98, publ. LEX nr 41681, wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNC 1994/0/181).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS wynika, że skarżąca, która uchodziła czworo dzieci i której jedno z dzieci w wieku 4 lat i 6 miesięcy, ze względu na stan zdrowia, zostało umieszczone w Domu Pomocy Społecznej, nie spełnia przesłanki przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. Skarżąca bowiem, w związku z umieszczeniem córki K. w Domu Opieki Społecznej od dnia [...] lipca 1976 r., zaprzestała jej wychowywania. W tym stanie rzeczy, zdaniem Prezesa ZUS, nastąpiło długotrwałe zaprzestanie wychowywania córki w rozumieniu art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u., tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. Prezes ZUS stwierdził też, że w związku z przebywaniem dziecka w ww. placówce, proces wychowawczy obejmował okres od dnia [...] stycznia 1972 r. do dnia [...] czerwca 1976 r.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i wskazuje na powierzchowne oraz "mechaniczne" podejście do sytuacji skarżącej. Tymczasem, jak podkreślano w uzasadnieniu do projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, "każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie" (s. 3). W ocenie Sądu, w tej konkretnej sprawie administracyjnej, organ nie dopełnił obowiązku indywidualnego, wnikliwego rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Organ pominął w szczególności to, iż zarówno we wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazywała, że jej córka K. przebywała w Domu Pomocy Społecznej od lipca 1976 r. z powodu choroby - urodziła się bowiem z [...]. Podnosiła, że ze względu na charakter schorzenia i jego przejawy (córka się [...]) była zmuszona umieścić ją w ww. placówce, gdyż sama nie była w stanie zapewnić jej całodobowej opieki i pomocy medycznej, zwłaszcza wobec konieczności sprawowania opieki nad pozostałymi dziećmi. Skarżąca podkreślała również, że nigdy nie utraciła więzi uczuciowej i emocjonalnej z córką. Regularnie ją odwiedzała i przekazywała środki finansowe na jej utrzymanie do czasu uzyskania przez nią prawa do renty. Gdy w 2004 r. córka została ubezwłasnowolniona, skarżąca została jej opiekunem prawnym i obowiązki te pełniła do lutego 2016 r., co potwierdza postanowienie Sądu [...] w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt [...]. Skarżąca, jak podnosiła, nie mogła dalej pełnić obowiązków opiekuna prawnego ze względu na pogarszający się stan zdrowia.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 155 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r., poz. 2086), opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką; podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego. Do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej z zachowaniem przepisów dotyczących opieki. Opiekun jest więc powołany do ochrony interesów osobistych i majątkowych danej osoby (małoletniego, osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej), gdy ta takiej opieki potrzebuje. Do obowiązków opiekuna należy dbanie o potrzeby życiowe osoby oddanej mu pod opiekę, a także o jej majątek.

Skarżąca, jak podnosiła, była zawsze obecna gdy córka jej potrzebowała, nigdy nie zostawiła jej bez pomocy, zarówno w sferze uczuciowej, jak i materialnej. Podnosiła, iż pobyt córki w domu opieki społecznej był konieczny z powodu jej choroby, jednak wbrew stanowisku organu ww. placówka nie przejęła wszystkich obowiązków realizowanych przez rodzica.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazanych powyżej kwestii nie rozważył, a tym samym nie uwzględnił indywidualnego charakteru przedmiotowej sprawy administracyjnej. W konsekwencji organ dopuścił się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przedwcześnie uznał, iż w sprawie spełniona została przesłanka określona w art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. Co istotne, organ w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów i argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nawet nie przytoczył ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak w postępowaniu odwoławczym, organ administracji zobowiązany jest do ponownego, wyczerpującego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a w szczególności do ustosunkowania się do zarzutów i argumentów zawartych w ww. środku zaskarżenia. Niedopełnienie przez organ tych obowiązków stanowi naruszenie art. 127 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej, konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przepisów ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie ustosunkuje się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.