Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 832/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 6 ust. 1, par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 100 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2015 r.; sygn. akt I SA/Bk 479/14 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2014 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośroodowiskowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 479/14, oddalił skargę W.B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Skarżący w dniu 13 maja 2013 r. złożył kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarował pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 9,32 ha, pakiet 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 2,89 ha i pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptakowi i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 1,66 ha.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kolnie przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową z tytułu: 1. 2 - Rolnictwo ekologiczne, 1.1. Wariant 2.2 – Uprawy rolnicze. Jednocześnie organ odmówił przyznania płatności z tytułu: 1. 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, Wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, 2. 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, 2.1. Wariant 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA 2000.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącego, działając na podstawie m.in. art. 5 ust. 1 pkt 14, art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), § 2, § 4, § 6, § 38 ust. 6 Rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361, dalej jako rozporządzenie rolnośrodwiskowe) utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2012 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm.) w zakresie pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na działkach rolnych D, EA, EB o łącznej powierzchni 4,52 ha oraz wariant 2.4 Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na działkach rolnych A, B, C, F, G, H o łącznej powierzchni 9,35 ha. W maju 2013 r. skarżący wycofał zobowiązanie wynikające z wariantu 2.4 pakietu 2 i dokonał dobrowolnego zwrotu uzyskanej dotacji ekologicznej. Składając wniosek o płatność w 2013 r. skarżący dokonał zmiany deklaracji wariantów w stosunku do podjętego w 2012 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie wariantów 2.2 i 2.4. Deklarowaną w 2012 r. w wariancie 2.4 działkę rolną A o powierzchni 1,60 ha i działkę rolną H o powierzchni 1,29 zadeklarował w pakiecie 4. Natomiast zgłoszone do płatności w 2012 r. działki rolne F o powierzchni 0,66 ha i G o powierzchni 1,00 ha zadeklarował w pakiecie 5. Jednocześnie, działki rolne B o powierzchni 0,30 ha i C o powierzchni 4,50 ha – deklarowane wcześniej do pakietu 2.4, Skarżący zadeklarował w 2013 r. w wariancie 2.2, zmniejszając tym samym powierzchnię trwałych użytków zielonych w gospodarstwie.

Organ powołując się na § 6 ust. 1, § 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. oraz art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 i art. 45 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. wskazał, że wśród dopuszczalnych zmian zobowiązania rolnośrodowiskowego w § 6 ust. 1 nie wskazano zmiany polegającej na zaprzestaniu realizacji wariantu trzeciego lub czwartego pakietu 2. W sytuacji gdy rolnik zaprzestaje realizacji wariantu 2.4, zwracając środki otrzymane z tytułu dotychczasowej realizacji tego wariantu, nadal jest związany podjętym 5-letnim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w jego zakresie. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zachowano występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych, dlatego też doszło do naruszenia § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zastosowano więc § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia i zmniejszono kwotę płatności o 20 %.

Organ uznał za niewiarygodne wyjaśnienia skarżącego w zakresie wycofania się z realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w 2012 r. W odwołaniu strona wskazała na chorobę, a we wcześniejszym oświadczeniu powołała się na świadome wycofanie wariantu 2.4 z uwagi na brak możliwości jego łączenia na tym samych gruncie z wariantem 4.1.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., który dotyczy obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II. Rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w zakresie kryteriów kwalifikowalności. Rozstrzygnięcie tej sprawy wynikało natomiast z przepisów krajowego rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę W.B. na powyższą decyzję, wskazał, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej (określonych w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, które zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają taką zmianę. Jednocześnie prawodawca wskazał przykładowo w pkt 1 -9 tego przepisu, które przypadki zmiany zobowiązania są dopuszczalne. Wśród nich nie wymieniono zmiany będącej przedmiotem złożonego w tej sprawie wniosku. Stosownie do § 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w ramach dowolnej liczby pakietów, z tym że m.in. warianty trzeci lub czwarty pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne) nie mogą być realizowane równocześnie na tych samych gruntach rolnych z wariantami pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5 (Pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 lub Pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000). W ocenie Sądu I instancji powyżej wskazane przepisy potwierdzają niedopuszczalność zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie objętym wnioskiem skarżącego z dnia 13 maja 2013 r.

W ocenie Sądu, nie zachodzą również przesłanki odstąpienia od zwrotu płatności, w zakresie wystąpienia siły wyższej (lub innej wyjątkowej okoliczność), o których mowa w o których mowa w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), (DZ. UE. L. 2006.368.15 ze zm.), lub § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Sąd w tym zakresie wskazał, że zwolnienie lekarskie za okres od dnia 16 października 2012 r. do dnia 10 grudnia 2012 r. skarżący przedłożył wraz z odwołaniem od decyzji z dnia 15 maja 2014 r. (złożonym w organie w dniu 16 maja 2014 r.), co powoduje, że nie spełniona została przesłanka złożenia dokumentów w ciągu 10 dni roboczych od dnia w którym skarżący bądź też osoba przez niego upoważniona mogła dokonać tej czynności.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., który dotyczy obniżek i wykluczeni, przewidzianych w rozdziałach I i II ww. rozporządzenia. Rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w zakresie kryteriów kwalifikowalności. Rozstrzygnięcie tej sprawy wynikało natomiast z przepisów krajowego rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Organ wypełnił również wymagania odnośnie do postępowania zawarte w szczególności w art. 21 ust. 1 i nast. ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy. Poddał ocenie wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w zestawieniu z wnioskiem i decyzją o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok. Organ odniósł się również do zastrzeżeń przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ocena zebranych dowodów jest przekonująca, zgodna z wymogami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. W decyzji wyjaśniono powody nieuwzględniania argumentacji prezentowanej przez stronę. Sąd podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący występował do organu z wnioskiem o udzielenie mu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, jak też, że organ udzielił stronie błędnych pouczeń. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności złożył natomiast oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz udzielanej pomocy finansowej, zobowiązał się też m.in. do niezwłocznego informowania ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na należne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.B. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) norm prawa materialnego, tj.:

1. § 6 oraz § 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. poprzez wyprowadzenie z wyżej wymienionych przepisów wniosków nie zawartych w ich treści, ponadto zaś niezgodnych z celem systemu płatności rolnośrodowiskowych;

2. art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. norm postępowania, tj.:

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt I.,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd, mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 64 § 2 k.p.a. w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji z dnia 18 lipca 2014 r. oraz decyzji ją poprzedzającej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, których w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. i dotyczy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, którym oddalono skargę W.B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w przedmiocie przyznania płatności z tytulu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

W tym miejscu podkreślenia więc wymaga, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko, jeżeli jego naruszenie miało wpływ, i to istotny, na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, czyli wymaga dowiedzenia istnienia związku polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Przypomnienie tych reguł jest konieczne, albowiem skarga kasacyjna w zasadzie nie spełnia wskazanych warunków w zakresie wykazania wpływu ewentualnego uchybienia na wynik sprawy, ograniczając się do powtórzenia stwierdzenia ustawowego.

Jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego, to może ono nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również wskazując na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy powołać konkretne przepisy prawa (oznaczone numerem artykułu, paragrafu, ustępu) którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, postać tego naruszenia oraz uzasadnienie zarzutu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, z reguły, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednakże ze względu na komplementarny charakter zarzutów naruszenia prawa procesowego, w szczególności zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., w stosunku do zarzutów prawa materialnego, w pierwszej kolejności zostaną rozpoznane te drugie.

W petitum zarzutu nr 2 nie wskazano jakiej postaci naruszenia prawa materialnego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, dopuścił się Sąd I instancji, ani na czym naruszenie to polegało. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżący kwestionuje taką interpretację przyjętą przez organy oraz WSA w Białymstoku, zgodnie z którą po "zrzeczeniu się zobowiązania" oraz zwrocie dopłat, rolnik nie może już, do czasu upływu terminu, na który przerwane zobowiązanie było pierwotnie podjęte, prowadzić "gospodarki rolnośrodowiskowej" na tych działkach.

W związku z tak postawionym problemem podkreślić należy, że ani organy ani Sąd I instancji nie wypowiadały się o dalszym prowadzeniu przez producenta rolnego "gospodarki rolnośrodowiskowej" na działkach, na których rolnik podjął się wcześniej w ramach systemu wsparcia realizacji konkretnych zobowiązań rolnośrodowiskowych, a następnie przed upływem 5 – letniego terminu, zaniechał kontynuacji tych podjętych zobowiązań i zwrócił już uzyskane środki. Zajęte w sprawie przez organy Agencji i zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko polega na uznaniu za niedopuszczalną takiej zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego, która jest niezgodna z § 6 ust. 1 rozporządzenia – tak jak w przypadku skarżącego, który zaprzestał realizacji wariantu 2.4, zwracając środki otrzymane z tytułu dotychczasowej jego realizacji i w ciągu 5 - letniego okresu, w którym zobowiązał się realizować ten wariant chce podjąć się na tych samych działkach realizacji pakietów 4 (wariant 4.1) oraz 5 ( wariant 5.1). Innymi słowy uznano, że mimo zwrotu uzyskanych środków rolnik nadal jest związany podjętym 5 – letnim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, do końca upływu tego okresu i nie może podjąć w tym czasie innych zobowiązań rolnośrodowiskowych w ramach systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, skutkujących dopłatami.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym stanowiskiem i stwierdza, że wskazanie przez autora skargi kasacyjnej jako naruszonych art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mogło doprowadzić do jego obalenia. Zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowany tak, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, nie mógł być skuteczny.

Przede wszystkim w skardze kasacyjnej wymieniono jako naruszony art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, nie precyzując, której z zawartych w nim norm uchybiono. Przepis ten składa się bowiem z pięciu ustępów, regulujących różne kwestie - poczynając od, kierowanej wprost do Państw Członkowskich regulacji dotyczącej udostępnienia wsparcia w zakresie płatności rolnośrodowiskowych na obszarze całego swojego terytorium (ust. 1), poprzez to, komu takie wsparcie będzie udzielane (ust. 2), na jaki okres (od pięciu do siedmiu lat - ust. 3), w jakich okolicznościach zobowiązania mogą być umarzane, w jakich okresach jest wypłacane wsparcie. Z kolei drugi przepis wskazany w ramach podstawy kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego – § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stanowi, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia 73/2009, jeżeli realizuje 5 – letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady ( WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Wskazany przez skarżącego § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego definiujący czym jest zobowiązanie rozlnośrodowiskowe, w żaden zatem sposób nie przesądza, że stanowisko co do możliwości skutecznego zerwania zobowiązania przed końcem okresu, na jaki zostało podjęte i w konsekwencji możliwości podjęcia nowego zobowiązania na tych samych działkach, przed upływem tego okresu, ma oparcie w prawie. Dodatkowo przeczy tezie skarżącego kasacyjnie o możliwości jednostronnego skrócenia okresu podjętego zobowiązania (tak jak w jego przypadku do dwóch lat) brzmienie ustępu 3 ww. artykułu 39, z którego wynika, że zobowiązania rolnośrodowiskowe są podejmowane z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat, a w przypadkach koniecznych i uzasadnionych ustala się nawet dłuższy okres dla poszczególnych rodzajów zobowiązań. Wszelkie analogie do zobowiązań cywilnoprawnych i umów o dzieło, jakie przedstawia autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu są bezpodstawne i nieuprawnione, gdyż regulacje zobowiązań rolnośrodowiskowych należą do domeny prawa administracyjnego i nie podlegają swobodzie w kształtowaniu treści tego stosunku przez ich strony, tak jak stosunki cywilnoprawne.

W dodatku brak sprecyzowania z którym z aspektów prawnych konstrukcji zobowiązania rolnośrodowiskowego unormowanych w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 wiąże się ten zarzut powoduje, że nie można uznać go za wystarczająco skonkretyzowany.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia § 6 i § 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Po pierwsze kasator nie sprecyzował, której z zawartych w nim norm uchybiono. Przepis § 6 składa się bowiem z trzech ustępów, które również podzielone są na punkty regulujące różne kwestie, dotyczące przesłanek dopuszczenia zmiany rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast § 9 tego rozporządzenia zawiera dwa ustępy. Kasator nie wskazał postaci naruszenia powyższych przepisów, ani konkretnej normy. Wskazał jedynie, że Sąd I instancji, zaakceptował stanowisko organów, poprzez wyprowadzenie z tych przepisów wniosków nie zawartych w ich treści oraz niezgodnych z celem systemu wsparcia płatności rolnośrodowiskowych.

Naczelny Sąd Administracyjny, wobec tak sformułowanego zarzutu, podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że rozporządzenie rolnośrodowiskowe stanowi, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który, obok spełnienia innych warunków, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 2 ust. 1 pkt 3); spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 4). Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego dopuszczają zmianę polegającą na zmianie uprawianej rośliny w ramach określonych pakietów i wariantów, ale dopuszczając możliwość zmiany określają równocześnie warunki niezbędne dla skutecznego jej dokonania, stanowiąc, że taką zmianę wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej (ust. 2) i zgłasza się kierownikowi biura powiatowego Agencji we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie rolnośrodowiskowe, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej (ust. 3).

Z ustalonego w sprawie i niekwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego wynika, że we wniosek o płatność w 2013 r. skarżący dokonał zmiany deklaracji wariantów w stosunku do podjętego w 2012 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie wariantów 2.2 i 2.4. Deklarowaną w 2012 r. w wariancie 2.4 działkę rolną A o powierzchni 1,60 ha i działkę rolną H o powierzchni 1,29 zadeklarował w pakiecie 4. Natomiast zgłoszone do płatności w 2012 r. działki rolne F o powierzchni 0,66 ha i G o powierzchni 1,00 ha zadeklarował w pakiecie 5. Jednocześnie, działki rolne B o powierzchni 0,30 ha i C o powierzchni 4,50 ha – deklarowane wcześniej do pakietu 2.4, skarżący zadeklarował w 2013 r. w wariancie 2.2, zmniejszając tym samym powierzchnię trwałych użytków zielonych w gospodarstwie.

Z tak ustalonego stanu faktycznego wynika, że na powyżej wskazanych gruntach skarżący nie realizował zobowiązania rolnośrodowiskowego zgłoszonego w pierwotnym wniosku z 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, podziela ocenę wyrażoną przez Sąd I instancji, iż nie była dopuszczalna zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie objętym wnioskiem skarżącego z dnia 13 maja 2013 r.

Z powyższych względów również zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego nie mógł okazać się skuteczny, w konsekwencji Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., gdyż uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego nie miałoby podstaw.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ art. 6, 7, 8, 11, 64 § 2 k.p.a (zarzut 4 z petitum skargi kasacyjnej) zauważyć również trzeba, że autor skargi kasacyjnej wymieniając "zbiorczo" szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazuje w zasadzie na czym miałoby polegać naruszenie każdego z nich.

Nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej o naruszeniu w toku postępowania administracyjnego art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym – jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Według skarżącego kasacyjnie formularz wniosku o płatności nie zawiera rubryki pozwalającej na zaznaczenie przez wnioskodawcę, czy w jego intencji dany wniosek jest kontynuacyjnym w zakresie płatności wieloletnich, czy też wnioskiem mającym rozpocząć nowe zobowiązanie. Wobec tego, organ nie wiedząc jak należy potraktować wniosek strony powinien zwrócić się do niego o złożenie wyjaśnień, czy jego intencją była kontynuacja zobowiązań z roku 2012, czy może wola rozpoczęcia nowego zobowiązania. Pomijając już kwestię braku nawet próby uzasadnienia, jak to ewentualne uchybienie mogło wpłynąć na wynik sprawy, zarzut ten jest bezzasadny przede wszystkim dlatego, że opiera się na błędnym, sprzecznym z treścią znajdującego się w aktach wniosku, twierdzeniu o braku rubryki dotyczącej tego, czy kontynuuje się zobowiązanie rolnośrodowiskowe, czy też podejmuje nowe. Z wniosku W.B. o przyznanie płatności na rok 2013, w zakresie deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych, wynika, że z trzech rubryk w pkt I – Cel złożenia (do wyboru "wniosek", "wniosek kontynuacyjny" i "zmiana zobowiązania") została zakreślona przez wnioskodawcę jedna – "wniosek". Jednakże, zdaniem Sądu, organ prawidłowo potraktował ten wniosek jako kontynuacyjny, mając na uwadze treść przepisów § 6 ust. 1 i § 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 39 rozporządzenia Rady nr 1698/2005. Jak już zostało powyżej wykazane, zgodnie z tymi przepisami, niedopuszczalna była zmiana, zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie objętym wnioskiem z dnia 13 maja 2013 r. Wobec tego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ prawidłowo uznał złożony wniosek, jako złożony w drugim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zatem skoro organy nie miały wątpliwości w tym zakresie, nie były zobligowane do wzywania skarżącego do usunięcia braków wniosku.

Brak, o czym wyżej wspomniano, jakiegokolwiek wyjaśnienia na czym polegało naruszenie pozostałych wymienionych w zarzucie nr 4 petitum skargi kasacyjnej przepisów k.p.a. chociażby art. 11 k.p.a., zobowiązującego organy do wyjaśniania przesłanek , którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, nie pozwala na dalsze, bardziej wyczerpujące ustosunkowanie się w tym zakresie do tego zarzutu.

Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł okazać się skuteczny.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.