Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 352/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 74d § 6, art. 74e § 2, art. 74h § 14
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 731/12 w sprawie ze skargi N. L. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na 7 - 9 września 2011 r. z dnia 13 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na 7 - 9 września 2011 r. na rzecz N. L. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 17 września 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 731/12 oddalił skargę N. L. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na 7-9 września 2011 r. z [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komisja Egzaminacyjna z siedzibą w K. uchwałą nr [...] z [...] października 2011 r. stwierdziła, że N. L., uzyskała wynik negatywny z egzaminu notarialnego.

W uzasadnieniu podano, że z pierwszej części egzaminu notarialnego, stanowiącej zestaw pytań testowych zdająca otrzymała ocenę dobrą, z drugiej części egzaminu ocenę niedostateczną, zaś z trzeciej części ocenę dostateczną. Zgodnie z art. 74h § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. , Nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej: Prawo o notariacie), pozytywny wynik z egzaminu notarialnego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu notarialnego uzyskał ocenę pozytywną. Komisja Egzaminacyjna mając na uwadze uzyskane przez N. L. noty, ustaliła, że uzyskała ona negatywny wynik z egzaminu notarialnego.

N. L. wniosła odwołanie od uchwały w sprawie ustalenie wyniku egzaminu notarialnego.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyniku egzaminu notarialnego (dalej Komisja Egzaminacyjna II stopnia) podzieliła stanowisko egzaminatorów co do oceny projektów pierwszego i drugiego aktu notarialnego oraz opinii prawnej sporządzonych przez zdającą. Uznała za właściwą ostateczną ocenę projektu pierwszego aktu na poziomie – 3 (dostateczny), oraz projektu drugiego aktu na poziomie – 2 (niedostateczny), a także opinii prawnej – 3 (dostateczny), a to z uwagi na występujące w projektach błędy i uchybienia.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia oceniając projekt pierwszego aktu notarialnego dotyczącego rozporządzenia nieruchomością stwierdziła, że w § 4 nie wskazano, po kim następuje dział spadku, jak również jakiej nieruchomości dotyczy zniesienie współwłasności. Zbyt lakoniczne sformułowanie paragrafu, obejmującego rozrządzenie nieruchomością, nie pozwala na jednoznaczne ustalenie essentialia negotii umowy, do których należy wskazanie osoby, po której dokonywany jest dział spadku i nieruchomości, której współwłasność jest znoszona. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo sporządzony akt notarialny nie może pozostawiać w tym zakresie żadnych wątpliwości, czy też konieczności domyślania się, jaki był zamiar stron umowy.

Zdaniem Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia, nieprawidłowo został obliczony podatek od czynności cywilnoprawnych (od kwoty dopłaty). Jak podniosła sama zdająca, zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. f ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych, podatkowi temu podlegają umowy o dział spadku i zniesienie współwłasności w części dotyczącej spłat lub dopłat. Należy jednak zaznaczyć, że artykuł ten nie stanowi samoistnej podstawy pobrania podatku. Zawiera on jedynie ogólną dyspozycję, z której wynika, że z zasady umowa o dział spadku bądź zniesienie współwłasności podlega podatkowi od czynności cywilnoprawnej, jeśli przewiduje spłaty bądź dopłaty. Natomiast podstawą prawną pobrania podatku jest art. 6 ust. 1 pkt 5 powyższej ustawy, który wyraźnie stanowi, że podstawą opodatkowania przy umowie o zniesienie współwłasności lub o dział spadku jest wartość rynkowa rzeczy lub prawa majątkowego nabytego ponad wartość udziału we współwłasności lub spadku. Tym samym w umowie należało również ustalić wartość prawa nabytego przez Pawła Nowaka ponad jego udział wynikający ze spadku. Nadto wniosek wieczystoksięgowy zamieszczany w akcie notarialnym powinien odpowiadać wniosek podstawowym wymogom określonym w art. 126 k.p.c. W tym postępowaniu nie powinny być składane wnioski zbiorowe. Dlatego każdy z uprawnionych powinien składać wniosek oddzielnie. Ponadto we wniosku wieczystoksięgowym należało wskazać dokumenty będące podstawą żądania wpisu w księdze wieczystej.

Za nieprawidłowe uznano ujawnienie w dziale I-O księgi wieczystej budynku mieszkalnego. Budynek ujawnia się jedynie w przypadkach określonych w § 28 ust. 5 i 6 oraz § 32 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów, które nie miały w kazusie zastosowania.

W akcie notarialnym należało także zamieścić informację, w jakiej wysokości zostały pobrane opłaty sądowe od każdego wnioskodawcy. Dane te są niezbędne dla sądu wieczystoksięgowego, kontrolującego prawidłowość pobranych opłat. Stwierdzenie, że "Koszty niniejszego aktu ponosi Paweł Nowak" uznano za niewystarczające, gdyż Paweł Nowak nie był wyłącznym wnioskodawcą. Komisja Egzaminacyjna II stopnia stwierdziła także uchybienia w zakresie określania i pobierania opłat.

Ponadto zdająca w treści aktu pominęła istotną kwestię – objęcie w wyłączne posiadanie przedmiotów umowy przez ich nabywców. Jeśli wydanie miałoby nastąpić w terminie późniejszym niż termin podpisania aktu notarialnego, należało wówczas odpowiednio zabezpieczyć interesy nabywców, np. poprzez poddanie się byłych współwłaścicieli egzekucji wprost z aktu na podstawie art. 777 § 1 pkt 4 k.p.c. Nieokreślenie terminu wydania przedmiotu umowy utrudnia również ustalenie, z jakim dniem nabywca ponosić będzie korzyści i ciężary związane z nieruchomością. Zdająca nie zastosowała również przepisu § 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie maksymalnych stawek taksy notarialnej i nie pobrała wynagrodzenia od czynności ubocznej, to jest od ustanowienia prawa użytkowania na rzecz osoby trzeciej – Zofii Nowak.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia stwierdziła, że zdająca zamieściła również w treści aktu zbędne dokumenty oraz kilkakrotnie powtórzyła treść tych samych oświadczeń stron, między innymi co do ich stanów majątkowych. W ocenie organu odwoławczego wątpliwości budzi zasadność treści niektórych z nich, np. że nieruchomość Krystyny Nowak, będącej wdową, stanowi jej majątek osobisty, podczas gdy pojęcie majątku osobistego odnosi się do osób pozostających w związku małżeńskim. Zastrzeżenia dotyczyły także użytej w akcie terminologii, np. zdająca w akcie wskazała, że stawający są właścicielami nieruchomości, choć w rzeczywistości byli oni współwłaścicielami w ułamkowych częściach.

Za słuszny uznano zarzut dotyczący braku przywołania w projekcie aktu świadectwa charakterystyki energetycznej - brak świadectwa nie wpływa na ważność dokonywanej czynności, jednak w umowie należało, stosownie do art. 5 ust. 3-7 ustawy – Prawo budowlane, odnieść się do tej kwestii.

W ocenie Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, przy uwzględnieniu jedynie niekwestionowanych w odwołaniu zarzutów egzaminatorów, odnoszących się do projektu pierwszego aktu notarialnego, należało uznać, że ich rodzaj i ilość nie pozwalają na podwyższenie oceny wystawionej przez egzaminatorów.

Jeżeli chodzi o ocenę projektu drugiego aktu notarialnego to organ odwoławczy podniósł, że zdająca zmieniła założenie kazusu w zakresie reprezentacji spółdzielni i spółki. Ponadto za niedopuszczalne uchybienie uznał błędnie sformułowany wniosek wieczystoksięgowy. Zdająca połączyła w jednej księdze wieczystej dwie nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste, a ponieważ w żadnym miejscu nie odniosła się do terminów trwania użytkowania wieczystego (nawet opisując treść ksiąg wieczystych), to biorąc pod uwagę podane daty umów oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, należy wywnioskować różny czas ich trwania. Połączenie w jednej księdze wieczystej dwóch działek oddanych na różny okres w użytkowanie wieczyste nie jest właściwe. Konsekwencją tego błędu było ustanowienie hipoteki na nieruchomości w nieprawidłowy sposób. Przy przyjętych w projekcie aktu notarialnego rozwiązaniach hipoteka w ogóle nie powstanie. Ze względu bowiem na fakt, że działki te w znaczeniu wieczystoksięgowym stanowić powinny dwie odrębne nieruchomości, hipoteka ta powinna mieć charakter hipoteki łącznej (art. 76 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Zdająca nie rozwiązała także problemu powstałej z podziału działki nr 42 - działki nr 42/2, która zgodnie z decyzją zatwierdzającą podział wydaną na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, miała zostać przeznaczona na poszerzenie drogi stanowiącej własność Gminy Wrocław; zdająca nie podniosła tej kwestii nawet przy opisywaniu wspomnianej decyzji. Zdająca całkowicie pominęła kwestię wykreślenia ograniczonych praw rzeczowych i roszczeń z ksiąg wieczystych. Nie przywołała także w treści aktu niezbędnych dokumentów stanowiących podstawy ich wykreślenia. Z kolei powołany dokument (decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków) był w tym stanie faktycznym zbędny. Zdająca nie rozstrzygnęła w pełni kwestii wykreślenia hipoteki ustanowionej na rzecz Banku PeKaO S.A. Popełnione przez zdającą błędy budzą wątpliwości co stanu jej wiedzy w zakresie znajomości przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Komisja Egzaminacyjna II stopnia podniosła, że zdająca nie odniosła się także do problemu budynku piekarni, który uległ zniszczeniu, a w związku z tym należało zawnioskować o wykreśleniu budynku z działu I-O księgi wieczystej.

Ponadto zdająca nie podała prawidłowej podstawy prawnej zwolnienia pobrania podatku od czynności cywilnoprawnej z tytułu dokonywanej zamiany oraz nie odniosła się do zagadnienia egzaminacyjnego – problemu zobowiązań podatkowych spółki (poprzednika prawnego spółdzielni), istniejących na dzień 2 listopada 2007 r.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia uznała za słuszne zarzuty w zakresie pierwszego projektu aktu notarialnego dotyczące braku konieczności podania wartości służebności i wskazania stanu majątkowego Pawła Nowaka oraz w zakresie projektu drugiego aktu notarialnego, a dotyczące treści przytaczanych uchwał Spółdzielni, wysokości taksy notarialnej za ustanowioną hipotekę oraz pouczenia stron o treści art. 233 k.c.

Organ odwoławczy odnosząc się do trzeciej części egzaminu, w kontekście oceny egzaminatorów oraz odwołanie, stwierdził, że przygotowana opinia prawna nie stanowiła pełnego rozwiązania przedstawionego problemu. Komisja Egzaminacyjna II stopnia zauważyła, że zdająca, pomimo trafnego powołania się na treść art. 64 k.c. i art. 1047 k.p.c., nie do końca rozumie sens powyższych przepisów, a tym bardziej cytowanych orzeczeń Sądu Najwyższego. Prawomocne orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 64 k.c., stwierdzające obowiązek złożenia oświadczenia woli przez zobowiązanego zastępuje powyższe oświadczenie. Bezcelowe jest w związku z tym przywoływanie do umowy zawieranej w oparciu o orzeczenie sądu, a przenoszącej powrotnie własność nieruchomości na darczyńcę, samej obdarowanej. Wystarczyłoby bowiem wyłącznie oświadczenie obdarowanego (czy też jego spadkobierczyni). W związku z tym uznano za bezzasadne rozważanie możliwości powoływania się przez obdarowaną na zarzut przedawnienia do złożenia przez nią oświadczenia o powrotnym przeniesieniu własności, skoro jej obecność do zawarcia takiej umowy była zbędna. Problem instytucji przedawnienia należało natomiast rozważyć w stosunku do spadkobiercy darczyńcy, czego zdająca w projekcie opinii nie uczyniła prawidłowo. Skarżąca błędnie powołując się na art. 125 k.c., nie uwzględniła orzecznictwa w tym zakresie, że przepis ten nie ma zastosowania do orzeczeń wydawanych na podstawie art. 64 k.c. W związku z tym, ze względu na prawomocne orzeczenie sądu zastępujące oświadczenie woli obdarowanej, należało rozważyć możliwość sporządzenia umowy, której przedmiotem mogłoby być nie tylko powrotne przeniesienie własności ale również sama umowa sprzedaży. W omawianym przypadku wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny, dlatego też przy dysponowaniu zaświadczeniem naczelnika urzędu skarbowego wydanego na podstawie art. 19 ust. 6 ustawy o podatku od spadków i darowizn nie było przeszkód do dokonania obu czynności i objęcia ich jednym aktem notarialnym.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia uznała za słuszne pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu, a dotyczące wykazania obligacyjnego charakteru oświadczenia w przedmiocie odwołania darowizny, staranności i poprawności językowej oraz zachowania odpowiedniej formy projektu opinii, ale w związku z wykazanymi istotnymi uchybieniami, za niewystarczające do postawienia oceny dobrej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę N. L. na opisaną uchwałę stwierdził, że nie narusza ona prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 74 § 3 Prawa o notariacie egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza. Natomiast zgodnie z art. 74f § 1 Prawa o notariacie pozytywny wynik z egzaminu notarialnego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu notarialnego otrzymał ocenę pozytywną.

WSA stwierdził, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia w sposób wszechstronny i dokładny zbadała sprawę, poprzez dokonanie analizy prawidłowości wystawionych przez Komisję Egzaminacyjną ocen za prace skarżącej z części drugiej i trzeciej egzaminu notarialnego. Uwzględniła także część argumentacji zawartej w odwołaniu, częściowo przychylając się do stanowiska zdającej.

Sąd uznał za nietrafny zarzut skarżącej o naruszeniu § 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego (Dz. U. Nr 114, poz. 955 ze zm., dalej rozporządzenie z dnia 16 lipca 2009 r.) oraz zarzut naruszenia art. 74e § 12 Prawa o notariacie w związku z § 5 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2009 r. oraz art. 139 k.p.a.

Sąd wyjaśnił, ze każda uchwała w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego jest decyzją administracyjną wydaną w warunkach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne w indywidualnej sprawie dotyczącej ustalenia wyniku egzaminu notarialnego wyposaża komisje egzaminacyjne w prawo wyboru konsekwencji prawnych. Innymi słowy, komisje egzaminacyjne mają prawo, po dokonaniu subsumcji, do wybrania rozwiązania optymalnego ze względu na przyjęty przez siebie punkt widzenia.

Kontrolując akty swobodne, do których zaliczyć trzeba uchwały komisji egzaminacyjnych ustalające wynik egzaminu, sąd administracyjny może więc badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygnięcie nie było dowolne. Sądowa kontrola decyzji administracyjnej podjętej w ramach uznania administracyjnego ma zatem zakres ograniczony co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi, zaś orzeczenia sądu winny opierać się jedynie na kryterium legalności. WSA wyjaśnił, że nie może wystawiać ocen cząstkowych, czego de facto domaga się skarżąca. Ocena wszystkich prac egzaminacyjnych N. L. wbrew stanowisku skarżącej, została dokonana w oparciu o ustawowe kryteria oceny i w sposób z nimi zgodny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Komisja Egzaminacyjna II stopnia rozpatrzyła i rozstrzygnęła sprawę w pełni po raz drugi, bez ograniczania się do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu. Odniosła się w wyczerpujący sposób do zarzutów podnoszonych w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej. Komisja Egzaminacyjna II stopnia opisała prace skarżącej, wskazując na uchybienia, które w jej ocenie, tak jak w ocenie egzaminatorów, nie kwalifikowały zadania pierwszego na ocenę wyższą niż dostateczna, a zadania drugiego na ocenę pozytywną. Sąd zastrzegając, że nie dokonuje oceny prac skarżącej, lecz wyłącznie uwzględniając je jako stan faktyczny sprawy, podzielił argumentację Komisji Egzaminacyjnej II stopnia "co do istotnych jej stwierdzeń". Wnioski Komisji zostały wyciągnięte po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o istniejący materiał dowodowy w sprawie i właściwie uzasadnione. Sąd pierwszej instancji następnie stwierdził, że "Trafne wywody merytoryczne zawarte w zakwestionowanej uchwale pozwalają na pominięcie i nieprzytaczanie w tym miejscu ponownie argumentów dotyczących mankamentów prac sporządzonych przez skarżącą".

WSA uznał, że Komisje obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stanowisko wyrażone w zaskarżonych uchwałach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

N. L. zaskarżyła opisany wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonym orzeczeniu, że Komisje obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, w sytuacji gdy z treści uzasadnienia orzeczenia wynika, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie sprawdził czy Komisje Egzaminacyjne dokonały oceny prac zdającej zgodnie z rzeczywistą treścią poleceń egzaminacyjnych, a w konsekwencji w ogóle nie zbadał czy Komisje wydały zaskarżone uchwały w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym;

b) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonym orzeczeniu, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia odniosła się do wszystkich zarzutów podniesionych przez zdającą w odwołaniu, podczas gdy z porównania treści odwołania oraz treści zaskarżonej uchwały wynika okoliczność przeciwna;

c) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonym orzeczeniu, że tzw. "Opis istotnych zagadnień" miał jedynie charakter pomocniczy przy ocenie prac skarżącej, podczas gdy z treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (treści zadań egzaminacyjnych, "Opisu istotnych zagadnień" oraz oceny prac zdającej) wynika wyraźnie, że na podstawie Opisu istotnych zagadnień doszło do modyfikacji treści poleceń egzaminacyjnych poprzez postawienie ocenianym pracom wymagań nie wynikających z treści zadania, ani opisu stanu faktycznego;

d) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2009 r. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że z zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia wynika, że dokonała ona ponownej oceny pracy skarżącej, podczas gdy Komisja w zaskarżonej uchwale nie odniosła się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu przez zdającą, a ponadto w żadnym miejscu zaskarżonej uchwały nie wyjaśniła dlaczego, mimo uwzględnienia części podniesionych przez zdającą w odwołaniu zarzutów, ocena z egzaminu notarialnego pozostaje niezmieniona;

e) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 104 k.p.a. oraz § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2009 r. poprzez brak uwzględnienia przez WSA w W., że zaskarżona uchwała jest identyczna w treści z opinią członka Komisji, co czyni zasadnym zarzut braku wydania rozstrzygnięcia przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia, a także potwierdza zarzut braku dokonania przez Komisję ponownej oceny zaskarżonych części oraz całości egzaminu notarialnego;

f) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2009 r. oraz art. 139 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia może formułować nowe zarzuty pod adresem prac zdającej, które nie zostały podniesione w ocenach Komisji Egzaminacyjnej, ani nie były przedmiotem odwołania;

g) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 74e § 12 Prawa o notariacie w związku z § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2009 r. poprzez przyjęcie, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia rozpatrując odwołanie zdającej prawidłowo rozpatrzyła i rozstrzygnęła sprawę w pełni po raz drugi, bez ograniczania się do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu (s. 22 uzasadnienia) podczas, gdy z treści powołanych przepisów, a także utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że postępowanie przed Komisją Egzaminacyjną II stopnia jest postępowaniem szczególnym, którego zakres strona określa w odwołaniu, a Komisja kontroluje tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez stronę i tylko pod kątem zarzutów wskazanych w odwołaniu;

h) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w sposób nieodopowiadający wymaganiom ustawy, tj. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, zbyt ogólnikowe uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez zbyt ogólną wypowiedź Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w kwestii stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności w świetle faktu zakwestionowania przez skarżącą ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonych uchwał, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 74e § 2 Prawa o notariacie poprzez przyjęcie, że Komisje Egzaminacyjne dokonały oceny prac skarżącej w oparciu o ustawowe kryteria oceny i w sposób z nimi zgodny oraz, że tzw. "Opis istotnych zagadnień" stosowany był przez Komisje przy ocenie prac jedynie jako materiał pomocniczy, nie zaś samodzielny i wyłączny, w sytuacji gdy z treści ustawy – Prawo o notariacie nie wynika, żeby "Opis istotnych zagadnień" mógł spełniać nawet pomocniczą rolę przy ocenie prac egzaminacyjnych, a Opis ten będący aktem o charakterze wewnętrznym nie może modyfikować określonych w ustawie kryteriów oceny prac;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 74d § 6 Prawa o notariacie poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że prace skarżącej nie spełniały podstawowych kryteriów, w sytuacji gdy z treści zaskarżonych uchwał wynika, że prace skarżącej spełniały podstawowe kryteria dające podstawę do wystawienia skarżącej oceny pozytywnej.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należało odnieść się do poglądu przyjętego przez Sąd pierwszej instancji i stronę wnoszącą skargę kasacyjną, że uchwała ustalająca wynik egzaminu notarialnego ma charakter uznaniowy, a członkowie komisji egzaminacyjnych oceniają zadania egzaminu, korzystając z "luzu decyzyjnego".

W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że podejmowanie decyzji uznaniowych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji, w granicach wytyczonych przepisami prawa i ustalonym stanem faktycznym, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, co oznacza, że w określonych warunkach organ, przedkładając interes społeczny nad słuszny interes strony, może odmówić stronie przyznania dochodzonego przez nią prawa. Uchwały komisji egzaminacyjnej do spraw wyniku egzaminu notarialnego nie są podejmowane w oparciu o konstrukcję uznania administracyjnego. Zarówno komisja, decydując o wyniku egzaminu na podstawie art. 74f § 2 Prawa o notariacie, jak też rozpatrująca na zasadzie art. 74h § 1 Prawa o notariacie odwołania od tych rozstrzygnięć Komisja Egzaminacyjna II stopnia są związane treścią art. 74f § 1 Prawa o notariacie, zgodnie z którym pozytywny wynik z egzaminu notarialnego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu notarialnego otrzymał ocenę pozytywną. Z powołanej normy wynika jednoznacznie, że uzyskanie przez zdającego pozytywnych ocen z wszystkich części egzaminu notarialnego stwarza dla komisji egzaminacyjnych obu instancji obowiązek podjęcia uchwały o pozytywnym wyniku egzaminu (związanie administracyjne) i konsekwentnie uzyskanie z jednego zadania oceny niedostatecznej stanowić musi o negatywnym wyniku egzaminu. W tak ukształtowanym normatywnie sposobie podejmowania decyzji o wyniku egzaminu notarialnego trudno dopatrzeć się charakterystycznej dla uznania administracyjnego możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia. Decydujący dla uchwały w sprawie wyniku egzaminu notarialnego jest zebrany w sprawie i podlegający ocenie według zasady swobodnej oceny dowodów, materiał dowodowy, który stanowią rozwiązane zadania z wszystkich części egzaminu i wystawione przez dwóch niezależnych od siebie egzaminatorów oceny cząstkowe z kolejnych zadań na etapie postępowania przed komisją egzaminacyjną oraz dodatkowo pisemne opinie dotyczące zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów wraz ze stanowiskiem opiniujących na etapie postępowania przed Komisją Egzaminacyjną II stopnia. Podkreślenia wymaga, że specyfika postępowania w sprawach ustalenia wyniku egzaminu notarialnego wyraża się w tym, że dokonywana przez egzaminatora ocena pracy zawsze będzie zawierała w sobie element subiektywny, stąd dla wyważenia tego czynnika i uzyskania możliwie obiektywnej oceny, ustawodawca przewidział, że każda praca sprawdzana jest niezależnie przez dwóch egzaminatorów, a ostateczna ocena stanowi średnia ocen cząstkowych przyznanego przez każdego z egzaminatorów. Możliwość wystawienia różnych ocen przez egzaminatorów nie oznacza jednak, że uchwała w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego. Jak już wspomniano uzyskanie oceny pozytywnej z każdej części egzaminu notarialnego musi prowadzić do podjęcia uchwały o uzyskaniu przez zdającego pozytywnego wyniku z egzaminu notarialnego, a otrzymanie chociaż jednej oceny negatywnej wyklucza podjęcie takiej uchwały (art. 74f § 1 Prawa o notariacie)

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska Sądu pierwszej instancji, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia rozpatrując odwołanie skarżącej słusznie rozpatrzyła i rozstrzygnęła sprawę w pełni po raz drugi bez ograniczania się do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu.

W tym miejscu trzeba zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 grudnia 2011 r. II GSK 1421/10 i II GSK 1289/10 wyjaśniał już, że postępowanie przed komisją odwoławczą nie jest procedurą odwoławczą w rozumieniu k.p.a., w ramach której sprawa administracyjna zostaje rozpoznana ponownie w jej całokształcie. Odwołanie służy od uchwały o wyniku egzaminu notarialnego. Zakres procedury odwoławczej uregulowany jest na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 74h § 14 Prawa o notariacie w rozporządzeniu z dnia 16 lipca 2009 r. i jest on ograniczony do oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu (por. § 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia). W postępowaniu przed komisją odwoławczą nie chodzi zatem o ponowne przeprowadzenie procedury egzaminacyjnej, ani o ponowne sprawdzenie całej pracy egzaminacyjnej, której ocenę zdający zakwestionował, tylko o skontrolowanie zasadności postawionych przez niego zarzutów w stosunku do oceny pracy. Komisja odwoławcza nie powinna zatem formułować wobec pracy nowych zarzutów ponad te, które postawiła komisja egzaminacyjna. Może się jednak zdarzyć, że przy ocenie zarzutów postawionych przez zdającego, przedstawiając konkretny problem prawny występujący w pracy (która stanowi przecież całość), komisja odwoławcza dostrzeże inne wady i wskaże je w uzasadnieniu uchwały. Takie postępowanie komisji nie dyskwalifikuje jej działania pod warunkiem, że nie oprze ona swego rozstrzygnięcia na tych właśnie dodatkowo zauważonych błędach.

Nie jest zatem dopuszczalna sytuacja, w której komisja odwoławcza uzna za trafne zarzuty zdającego, co do niewłaściwej negatywnej oceny jego pracy, ale jednocześnie wskaże nowe jej wady i na tej podstawie utrzyma w mocy uchwałę o negatywnym wyniku egzaminu.

Jeżeli natomiast, komisja odwoławcza uzna zarzuty odwołania za nietrafne i uzasadniające negatywną ocenę pracy a dodatkowo wskaże na inne jeszcze jej wady, to nie można twierdzić, że wyszła poza granice odwołania, gdyż nie z tej przyczyny uchwała komisji egzaminacyjnej została utrzymana w mocy. Komisja odwoławcza badała bowiem zasadność zarzutów zdającego i uznała je za niezasadne i właśnie ta okoliczność była przyczyną utrzymania w mocy skarżonej uchwały.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę N. L. nie uwzględnił specyfiki postępowania prowadzonego w wyniku wniesienia odwołania od uchwały ustalającej wynik egzaminu notarialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, mającym wpływ na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji lub jego prostej akceptacji, to nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem skarżąca dowodząc swoich racji wspiera je określonym rodzajem argumentacji, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracji pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że metoda sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie o występowaniu w nim powyżej przedstawionych wadliwości. Wyrażają się one, najogólniej rzecz ujmując, w zaniechaniu przez Sąd dokonania własnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Należy stwierdzić, że ogólnikowe zaakceptowanie przez WSA argumentacji Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przedstawionej w zaskarżonej uchwale, nie może być traktowane jako prawidłowo przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna. Sąd pierwszej instancji w istocie uchylił się od ustosunkowania się do zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącą i bezkrytycznie zaakceptował stanowisko Komisji Egzaminacyjnej II stopnia. W szczególności Sąd nie ustosunkował się do argumentacji skarżącej dotyczącej tak istotnych kwestii jak dokonanie oceny prac egzaminacyjnych zdającej w sposób odbiegający od rzeczywistej treści poleceń, a także dokonania oceny prac z punktu widzenia tzw. "opisu istotnych zagadnień", który w swej treści odbiegał również od poleceń egzaminacyjnych, tworząc wymagania nieprzewidziane w tych poleceniach.

Należy także dodać, że część analityczna uzasadnienia została sporządzona co najmniej niestarannie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przypadki zamiennego używania przez Sąd pierwszej instancji określenia "egzamin notarialny" i "egzamin radcowski". Na stronie 21 uzasadnienia WSA uznał, że "Korzystanie przez komisje egzaminacyjne w sprawach dotyczących ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego ze swoistego luzu decyzyjnego wpływa na zakres kontroli sądowoadministracyjnej" oraz "Kontrolując akty swobodne, do których zaliczyć trzeba uchwały komisji egzaminacyjnej ustalającej wynik egzaminu radcowskiego, sąd administracyjny może więc badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygnięcie nie było dowolne". Ponadto WSA pomijając, że przedmiotem odwołania była uchwała Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w K., stwierdził, że "W niniejszej sprawie Komisja Odwoławcza odniosła się w wyczerpujący sposób do zarzutów podnoszonych w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w Poznaniu" (s. 22-23 uzasadnienia). Odnotować także należy przypadki określenie przez Sąd skarżącej jako "skarżącego" (s. 23 uzasadnienia). Przytoczone przykłady budzą uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistego przedmiotu rozważań Sądu pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane uchybienia dodatkowo przemawiają za uznaniem za słuszny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy, a zwłaszcza stanowiska strony kwestionującej zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi to w rezultacie do podważenia celów sądowej kontroli administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego, orzekającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest bowiem przeprowadzenie złożonego procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje swoim zakresem: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2010 r., nr 5–6, s. 267 i n.).

Ze wskazanego punktu widzenia krytycznie należy więc ocenić takie przedstawienie stanowiska Sądu pierwszej instancji, w tym także w zakresie podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, które w istocie sprowadza się do ogólnikowego podzielenia stanowiska Komisji Egzaminacyjnej II stopnia .

W podsumowaniu trzeba stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone na tyle wadliwie, że nie jest możliwa kontrola instancyjna tego orzeczenia. Uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oznacza, że przedwczesna stała się ocena pozostałych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Problematyka w nich poruszona nie była bowiem dotychczas właściwie rozważona przez Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.