Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1592/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2 pkjt 1, 134 par. 1, 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: ar. 6, 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 365 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 2, 7, 21 ust. 1, 42 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 37 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1983 nr 11 poz 55
law: Obwieszczenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 17 lutego 1983 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. R. i M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. R. oraz M. R. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r., znak.:

[...]; zezwalającej Z. T. oraz S. T. na adaptację części strychu dla poszerzenia zaplecza gospodarczego lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...].

Jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.".

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] sierpnia 1987 r. została wydana decyzja Urzędu Dzielnicowego, Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "Urząd Dzielnicowy"), znak: [...], na podstawie której Z. T. i S. T. udzielono pozwolenia na adaptację części strychu w celu poszerzenia zaplecza gospodarczego lokalu nr [...], w budynku przy ul. [...] w [...].

Powyższa decyzja wzbudziła zastrzeżenia J. R. i M. R., łącznie zwanych dalej: "współwłaścicielami", a w odniesieniu do M. R. – "skarżącym". Stanowisko współwłaścicieli spowodowało długi ciąg czynności organów administracji, a także orzeczeń sądowych. Przedmiotem sporu był przede wszystkim tytuł prawny Z. T. (posługującej się również nazwiskiem T.-F.) i S. T. (dalej: "inwestorki") do wystąpienia o pozwolenie na adaptację strychu we wspomnianym budynku należącym do współwłaścicieli. Źródłem sporów był m.in. fakt, że inwestorkom nie przysługiwało prawo własności lokalu mieszkalnego ani własności "lokalu strychowego", a możność korzystania z lokalu mieszkalnego nr [...] wywodziły z umowy najmu zawartej (według oświadczeń) w 1983 r. na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (t.j. Dz. U. z 1983 r., Nr 11 poz. 55 z późn. zm.; dalej "prawo lokalowe z 1974 r.").

Natomiast prawo do korzystania ze strychu znajdującego się w budynku przy ul. [...] w [...] inwestorki wywodziły z decyzji Urzędu Dzielnicowego dla [...], Wydział Spraw Lokalowych, z dnia [...] maja 1981 r., znak: [...], przydzielającej A. R. lokal strychowy adaptowany na pracownię plastyczną w realności przy ul. [...] w [...], składający się z 2 pomieszczeń wraz z przynależnościami o łącznej pow. 75,00 m2 z przeznaczeniem na pracownię plastyczną. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 pkt 3, art. 28 ust. 2 prawa lokalowego z 1974 r. (k. 284 akt adm.). Przydział lokalu strychowego został następnie zmieniony w ten sposób, że w dniu [...] października 1986 r. ten sam Urząd Dzielnicowy dla [...], Wydział Spraw Lokalowych pismem znak: [...] udzielił Z. i S. T. promesy przydziału części strychu w budynku przy ul. [...] w [...], usytuowanego bezpośrednio nad mieszkaniem [nr [...]] z przeznaczeniem na zaplecze magazynowo-gospodarcze z uwagi na wykonywanie rzemiosła artystycznego (k. 282 akt adm.). W piśmie tym wskazano, że decyzja o przydziale lokalu zostanie wydana po zakończonym remoncie i jego formalnym odbiorze technicznym.

W piśmie zawierającym ww. promesę nie wskazano wprost podstawy prawnej tego aktu, lecz w tym okresie obowiązywały przepisy art. 37 ust. 1 – 3 prawa lokalowego z 1974 r., które przewidywały, że:

1. Terenowy organ administracji państwowej na wniosek najemcy zezwoli na dokonanie przeróbek albo przebudowy lokalu mieszkalnego lub użytkowego, jeżeli udogodni to korzystanie z lokalu. W przypadku, w którym na roboty budowlane jest wymagane pozwolenie w myśl przepisów o państwowym nadzorze budowlanym, decyzję wydaje się w tym samym postępowaniu.

2. Przepis ust. 1 stosuje się również do pomieszczeń przynależnych do lokalu.

3. Koszty robót określonych w ust. 1 i 2 ponosi najemca i nie przysługuje mu roszczenie o ich zwrot (...).

Kolejno, Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego [Urzędu Dzielnicowego dla [...]] decyzją z dnia [...] sierpnia 1987 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 54 ust. 1, art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 335, poz. 259 ze zm.; dalej: "pr.bud. z 1974 r.") oraz § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., po rozpatrzeniu wniosku Z. i S. T., w sprawie wydania pozwolenia na budowę – adaptację części strychu na poszerzenia zaplecza gospodarczego lokalu nr [...], na działce położonej przy ul. [...], udzielił wnioskodawczyniom zezwolenia na budowę adaptację części ww. strychu (k. 265 akt adm.).

Prawidłowość ww. pozwolenia na budowę potwierdzono poprzez wydanie w dniu [...] października 1990 r. zaświadczenia organu (Urzędu Dzielnicowego) na podstawie § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru budowlanego. W dokumencie tym zaświadczono zgłoszenie do użytkowania pomieszczenia gospodarczego jako adaptację części strychu w budynku przy ul. [...] (do lokalu nr [...]) przez inwestora Z. T.. Zgłoszenie zostało dokonane zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. [data jak w zaświadczeniu]. Organ wskazał, że powyższe zaświadczenie należy traktować jako pozwolenie na użytkowanie, gdyż zgodnie z ww. przepisami w tej sprawie nie wydaje się odrębnej decyzji.

Przedstawiony tok spraw był wielokrotnie kwestionowany przez L. R., jego żonę G. R., działającą m.in. jako administrator budynku przy ul. [...], a także wymienionych współwłaścicieli J. R. i M. R. W stosunku do ww. decyzji formułowano zarzut naruszenia prawa wynikający z braku uprawnień inwestorek do występowania o pozwolenie na budowę. Kwestionowano także dopuszczalność wydania przez Urząd Dzielnicowy w dniu [...] października 1986 r. promesy przydziału lokalu, upoważnienie administratora budynku W. M. do składania przez niego w imieniu współwłaścicieli oświadczeń woli, w tym w szczególności wyrażenia zgody na adaptację strychu przez inwestorki. Wcześniejszym postępowaniom zarzucano też naruszenie przepisów postępowania, włącznie z zagubieniem przez właściwe organy akt sprawy (jak niekiedy twierdzono: celowo), uniemożliwienie współwłaścicielom udziału w postępowaniu itp.

Współwłaściciele podejmowali próby wznowienia postępowania (m.in. w lipcu 1989 r. oraz w grudniu 1992 r.), doprowadzili między innymi do: (1) decyzji Urzędu Miasta o uchyleniu w 1989 r. (data dzienna nieczytelna) decyzji o pozwoleniu na budowę – adaptację strychu, która to decyzja została następnie uchylona przez Prezydenta Miasta [...]; a także (2) stwierdzenia przez Prezydenta Miasta w trybie art. 145 i 151 par. 2 k.p.a., że decyzja Urzędu Miasta o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa; której to decyzji nie podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny, Oddział Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 248/98.

Następnym etapem sporów było postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Po raz pierwszy postępowanie takie zostało wszczęte w dniu [...] października 1998 r. W następstwie tego aktu, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] sierpnia 1987 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że inwestorki nie legitymowały się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zgoda właścicieli udzielona przez administratora budynku przy ul [...] wygasła przed podjęciem przez inwestorki skutecznych czynności administracyjnych. W dalszym toku postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę nie stała się jednak ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpatrzenia skargi Z. T., wyrokiem z dnia 1 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 564/99, uchylił decyzje organu pierwszej i drugiej instancji. NSA uznał za nietrafne stanowisko organów administracji przyjmujących, że po śmierci mocodawcy tracą moc oświadczenia woli złożone w jego imieniu, co powoduje wadliwość czynności prawnych i aktów administracji dokonanych na podstawie takich oświadczeń. Organy orzekające w sprawie zupełnie pominęły okoliczność, że na terenie miasta [...] obowiązywał szczególny tryb najmu lokali i budynków. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano również, że organy nie wyjaśniły istotnych okoliczności zwłaszcza, czy budynek przy ul. [...] objęty był w całości szczególnym trybem najmu lokali i budynków, czy tylko takie zasady rozciągały się jedynie na poszczególne lokale. Nie ustalono także jak należy interpretować treść promesy z [...] października 1986 r.

Badając sprawę powtórnie, Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2001 r. po raz drugi stwierdził nieważność decyzji z [...].08.1987 r. o pozwoleniu na budową. Organ uznał, że do spornego "lokalu strychowego" nie miał zastosowania szczególny tryb najmu przewidziany w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo lokalowe z 1974 r. W następstwie odwołania Z. T. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] listopada 2001 r. w wyniku rozpatrzenia odwołania, uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji. Organ odwoławczy zobligował organ pierwszej instancji do ustalenia m.in., czy promesa z [...] października 1986 r. miała charakter zgody na wykorzystanie części przedmiotowego budynku na cele budowlane oraz czy osoba podpisująca oświadczenie z [...] września 1983 r, wyrażająca zgodę na adaptację części strychu, posiadała do tego stosowne uprawnienia.

Na kolejnym etapie sporów Wojewoda [...] wydał decyzję z [...] grudnia 2008 r., którą tym razem odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] sierpnia 1987 r. o pozwoleniu na budowę. W tym wypadku decyzja Wojewody była uzasadniona jednak wadami formalnymi: brakiem określonych niezbędnych dokumentów, co nie pozwalało w sposób jednoznaczny ustalić treści dowodów, na podstawie których zostały wydane wcześniejsze decyzje organów administracji. GINB w dniu [...] sierpnia 2009 r. uchylił decyzję Wojewody [...] uznając konieczność dalszego odtworzenia akt administracyjnych, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1961/09 oddalił skargę Z. T. na decyzję GINB.

Po zakończeniu postępowania mającego na celu odtworzenie akt, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił (po raz drugi) stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę uznając, że inwestorki (Z. i S. T.) legitymowały się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uprawniającym do prowadzenia robót budowlanych w części strychu budynku przy ul. [...]. Jednak GINB kolejny raz kolejny uchylił w dniu [...] lipca 2011 r. decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że nie został jeszcze w sposób wystarczający odtworzony materiał dowodowy. W szczególności nie uzyskano oświadczenia z 1983 r. W. M. o zgodzie na adaptację części strychu i nie ustalono, jaka była rzeczywista funkcja tej osoby (administrator budynku, zarządca czy pełnomocnik).

W oparciu o kolejny materiał dowodowy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. po raz trzeci odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uznając, że brak jest okoliczności pozwalających na stwierdzenie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Decyzja Wojewody została po raz kolejny uchylona przez GINB (w dniu [...] stycznia 2014 r.), tym razem z tego powodu, że nie wszyscy właściciele budynku przy ul. [...] uczestniczyli w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nadal niejasny pozostawał także zakres uprawnień W. M.

W ostatnim etapie postępowania administracyjnego w sprawie spornej adaptacji strychu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014r., znak:

[...], która stanowi w niniejszym postępowaniu decyzję organu pierwszej instancji działając na wniosek współwłaścicieli odmówił (kolejny, czwarty raz) stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 1987 r.

O takim rozstrzygnięciu zadecydowały następujące okoliczności prawne. Po pierwsze, ogólna zasada stabilności decyzji wyrażona w art. 16 k.p.a. przemawia za ostateczną niepodważalnością decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wydana 27 lat temu. Argument ten jest tym bardziej poważny, że stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może nastąpić tylko wówczas gdy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, to z kolei jest możliwe tylko wówczas gdy stan prawny i wadliwość zaskarżonej decyzji nie budzą wątpliwości.

Po drugie, w rozpatrywanej sprawie, na podstawie materiałów zgromadzonych po kilkuletnim procesie odtwarzania zagubionych akt, należy stwierdzić, że w stanie prawnym ustalonym na dzień [...] sierpnia 1987 r. działaniom właściwych organów administracji nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. Organ administracji, który udzielił pozwolenia na budowę inwestycji, a wcześniej organ ds. lokalowych udzielając inwestorkom "promesy" na przydział zaplecza magazynowo-gospodarczego z uwagi na wykonywanie rzemiosła artystycznego, a później, po wykonanym remoncie zapewniając przydział tego lokalu, był uprawniony do wyrażenia zgody na prowadzenie robót budowlanych w budynku objętym szczególnym trybem najmu, mimo że budynek ten był własnością osób prywatnych (osób fizycznych). Tym samym należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1987 r. udzielającej pozwolenia na budowę.

Od decyzji Wojewody [...] jako organu pierwszej instancji odwołanie wnieśli współwłaściciele. Wystąpili oni o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Składający odwołanie wystąpili także o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Współwłaściciele sformułowali przy tym następujące zarzuty i argumenty: (1) współwłaściciele zostali pozbawieni prawa uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie doręczono im ww. decyzji; (2) Strych nad lokalem nr [...] należącym do Z. T. nigdy nie był fizycznie przynależny do tego konkretnego lokalu, lecz do sześciu lokali mieszkalnych; (3) współwłaściciele pokryli bardzo wysokie koszty remontu budynku, który to remont został przeprowadzony w latach 1970., lecz ich prawa nie były chronione, gdyż od 1983 r. budynek został zasiedlony lokatorami na podstawie przepisów o szczególnym trybie najmu; (4) w powyższej sprawie wszystkie niejasności przepisów oraz dokumentów powinny być interpretowane na korzyść właścicieli, którzy utrzymują budynek w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym przeznaczając duże kwoty na remonty bieżące. Tymczasem właściciele od 27 lat nie mogą skutecznie doprowadzić do poszanowania ich praw.

Po rozpatrzeniu odwołania współwłaścicieli, GINB jako organ drugiej instancji wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] sierpnia 1987 r. zezwalającej inwestorkom na adaptację części strychu w budynku przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że:

1. w aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] października 1992 r., sygn.. akt [...], wydany na podstawie art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: "k.p.c."), w którym wskazano, że w wyniku decyzji Urzędu Dzielnicowego z [...] grudnia 1982 r. inwestorki mają tytuł prawny do zajmowania pomieszczenia strychowego. Teza współwłaścicieli o braku tytułu do adaptowanego lokalu jest zatem bezpodstawna. Zasadą prawa jest ponadto, że prawomocny wyrok sądu powszechnego wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dlatego więc zdaniem organu drugiej instancji decyzja Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] sierpnia 1987 r. nie narusza art. 29 ust. 5 pr.bud. z 1974 r.

2. w sprawie ustalono, że w 1987 r. szczególnym trybem najmu, przewidzianym w przepisach prawa lokalowego z 1974 r., objęty był cały budynek przy ul. [...], a zatem do spornego strychu zastosowanie znajdują powołane przepisy, w tym art. 37 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy;

3. analiza zgromadzonych akt administracyjnych nie pozwala na stwierdzenie, że decyzja z 1987 r. została wydana z naruszeniem prawa o właściwości organów (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo że wydano ją bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dlatego argumentacja współwłaścicieli zawarta w odwołaniu nie zasługuje na uwzględnienie;

4. organ dodał też, że nie podziela stanowiska odwołujących się współwłaścicieli, zgodnie z którym wszystkie niejasności powinny być interpretowane na korzyść właścicieli. Przeciwnie nakaz prowadzenia postępowania przez organy administracji w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) powiązany z zasadą państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że przepisy art. 156 k.p.a. określające przesłanki nieważności decyzji powinny być ściśle, a nie rozszerzająco interpretowane. Z tych powodów wątpliwości nie rozstrzygnięte w toku wcześniejszych postępowań administracyjnych należy przesądzać na rzecz legalności zaskarżonej decyzji Urzędu Miasta. Wykładnię taką wspierają m.in. orzeczenia sądów administracyjnych.

Od decyzji organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. R. w dniach [...] i [...] czerwca 2015 r. wraz z uzupełnieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Skarżący podtrzymał zarzut o nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – adaptacji strychu i przyłączenia go do lokalu nr [...]. Skarżący przypomniał, że już w 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezbędne zbadanie zakresu i skuteczności zgody W. M. na adaptację lokalu, co rozstrzygało o prawie do dysponowania nieruchomością. Podkreślił, że adaptacja strychu została dokonana wbrew przepisom o zabezpieczeniu przeciwpożarowym i przepisów o ochronie zabytków oraz z pogwałceniem praw innych lokatorów. W skardze nie wskazano jednak konkretnych przejawów naruszenia prawa przez inwestorki.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa. Podkreślił, że okoliczności faktyczne podnoszone przez skarżącego, zwłaszcza pozbawienie strony prawa uczestnictwa w postępowaniu, były przesłankami wznowienia postępowania, ale nie mogą być uznane za podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezpodstawny jest również zarzut braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestorki, gdyż tytuł prawny do zajmowania przez nie "pomieszczenia strychowego" został potwierdzony przez Sąd Wojewódzki w [...] wyrokiem z dnia [...] października 1992 r., sygn. akt [...]. W kwestii zakresu uprawnień W. M. do reprezentowania właściciela budynku stwierdzono, że postępowanie dowodowe wykazało niemożność rozstrzygającego ustalenia zakresu umocowania, a zatem nie można twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa przez organy podejmujące decyzje w spornej sprawie. Oznacza to zastosowanie zasady, że wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na rzecz legalności decyzji. Taką zasadę potwierdzają też orzeczenia sądów administracyjnych powołane w odpowiedzi na skargę.

Dodatkową odpowiedź na skargę złożyła w dniu [...] lipca 2016 r. uczestniczka postępowania, Z. T.-F. Wniosła o oddalenie skargi, powołując się na zgodność z prawem wcześniejszych decyzji organów administracji, fakt dokonania przez inwestorki remontu strychu na własny koszt oraz pozaprawne powody podejmowania czynności procesowych przez współwłaścicieli budynku przy ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] wydaną dnia [...] lipca 2014 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r., zezwalającej Z. T. oraz S. T. na adaptację części strychu w budynku przy ulicy [...] w [...], jest bezzasadna.

Uzasadnienie niniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ma trzy warstwy: formalnoprawną, retoryczną i konstytucyjną.

W warstwie formalnoprawnej Sąd w pełni podzielił stanowisko organu drugiej instancji co do zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., a także samej zaskarżonej decyzji.

Sąd zapoznał się z treścią wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] października 1992 r., sygn. akt [...], a także treścią uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, szczegółowo przytoczonych powyżej w uzasadnieniu faktycznym. W kwestii tytułu prawnego inwestorek do dysponowania strychem jako odrębnym lokalem dla celów budowlanych Sąd uznał, że na podstawie przepisów obowiązującego w 1987 r. prawa lokalowego z 1974 r., taki tytuł prawny został skutecznie przyznany inwestorkom. Stwierdził to Sąd Rejonowy dla [...] w [...] wyrokiem z dnia [...] marca 1992 r., sygn. akt [...], oddalając powództwo współwłaścicieli o wydanie lokalu strychowego i przywrócenie pomieszczenia do stanu poprzedniego, a następnie Sąd Wojewódzki w [...] przywołanym wyrokiem z dnia [...] października 1992 r. oddalającym rewizję współwłaścicieli. Sądy powszechne stwierdziły, że tytuł inwestorek wynika z decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. (lub [...] grudnia 1982 r. – kopia odpisu wyroku nieczytelna) o prawie do zajmowania pomieszczenia strychowego. Decyzja o przydziale mieszkania wraz ze strychem była prawomocna [ostateczna] w chwili podjęcie przez współwłaścicieli budynku czynności w postępowaniu administracyjnym, przy czym współwłaściciele decyzji tej wcześniej nie kwestionowali, ani nie próbowali jej wzruszyć. W konsekwencji sądy administracyjne, a także organy administracji, były i są z mocy art. 365 § 1 k.p.c. związane rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Kwestionowanie tego orzeczenia nie jest dopuszczalne w skardze i w środkach zaskarżenia przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Podstawy podważenia zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić również wskazówki zawarte w uzasadnieniach orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także stwierdzone wówczas przez Sąd niejasności co do faktycznych i prawnych okoliczności podjęcia decyzji Urzędu Dzielnicowego Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r., zezwalającej Z. T. oraz S. T. na adaptację części strychu w budynku przy ulicy [...] w [...]. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie okoliczności te zostały w zasadniczym zakresie wyjaśnione w toku późniejszego, możliwie najbardziej szczegółowego, postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji. Jeśli pozostały jakieś kwestie niewyjaśnione bądź budzące wątpliwości, to są już one bez znaczenia dla toczącego się postępowania.

Sąd podkreśla, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę toczącym się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ma to dwojakie, istotne konsekwencje.

Po pierwsze, w postępowaniu tym, co do zasady, nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak się to czyni w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i stan prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Po drugie, w postępowaniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy wykazać, że doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde zatem uchybienie względem prawa będzie miało charakter "rażącego naruszenia prawa". Z taką szczególną wadą będziemy mieli do czynienia w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (tj. na podstawie zwykłej analizy języka aktu prawnego), albo gdy skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa nie sposób zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnej zasady praworządności (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 156 Nb 34 i 35, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 664-665).

W niniejszej sprawie nie kwestionuje się wykładni art. 37 ust. 1 i 2 prawa lokalowego z 1974 r. zapewniających najemcom podstawę do występowania o zezwolenie na dokonanie przeróbek albo przebudowy lokalu mieszkalnego lub użytkowego, jeśli udogodni to korzystanie z takiego lokalu. Skarżący kwestionowali fakt, ze strych nie był lokalem "przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...]", jednak ze względu na powołany wyrok Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] października 1992 r. argumentacja taka nie może być uznana za przekonującą. Z kolei niejasności co do skuteczności zgody właściciela budynku na prowadzenie prac remontowo-adaptacyjnych przez inwestorki zostały w toku postępowania administracyjnego uznane za nierozstrzygalne, a przez to za nie pozwalające podważyć ostatecznych decyzji w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

W przedstawionych okolicznościach, Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę nie dopatrzył się naruszenia prawa przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Sąd wziął także pod uwagę argumenty skarżącego dotyczące poprawnego rozumowania w sprawie, czyli uwzględnił warstwę retoryczną sporu. Zdaniem skarżącego wszelkie nie dające się wyjaśnić okoliczności powinny być interpretowane na korzyść właściciela, a nie osób (podmiotów), którym zarzuca się naruszenie prawa (organy administracji) bądź korzystanie z tego naruszenia (inwestorki). Takiej zasady nie uznał za przekonującą organ drugiej instancji, opowiadając się za pierwszeństwem zasady legalności działania organów administracji.

Sąd stwierdził, że w europejskiej praktyce sądowej nie jest znana zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść właściciela. Jest oczywiście powszechnie respektowana zasada "in dubio pro reo". Zgodnie z tradycją sięgającą czasów rzymskiego prawa klasycznego stosuje się ją do sytuacji obrony oskarżonego w postępowaniu karnym (vide: Ch. Perelman, Logika prawnicza. Nowa retoryka, Warszawa 1984, s. 132). Oznacza ona więc obronę podmiotu słabszego, bezbronnego lub mającego słabsze środki zachowania swoich praw. We współczesnym prawie karnym jest ona wyrażona w art. 5 § 2 Kodeksu postępowania karnego z dnia 6 czerwca 1997 r. i jest ona ściśle powiązana z zasadą domniemania niewinności. W omawiane instytucje prawne zostały wzmocnione przez przyjęcie art. 42 ust. 3 Konstytucji RP.

Podobnie w prawie administracyjnym i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się zasadę "in dubio pro tributario", czyli przekonanie, że jeśli powstałych wątpliwości nie da się rozstrzygnąć, należy je interpretować na korzyść podatnika. Jest on bowiem również słabszą stroną w stosunku do urzędu skarbowego i całego fiskalnego aparatu państwa. Dla przykładu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Wa 107/12, oceniając wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego stwierdził, że "gdyby, pomimo podjęcia zleconych czynności dowodowych, wątpliwości nadal istniały, to niezbędne będzie zastosowanie reguły in dubio pro tributario.". Stosowanie takiej zasady łagodniejszego traktowania obywatela ustaje jednak, gdy w postępowaniu dowodowym daje się jednoznacznie ustalić wszystkie istotne fakty sprawy.

Uwzględnienie wspomnianych tradycji retorycznych i zasad europejskiej kultury prawnej prowadzi do przyjęcia stanowiska organu, który wydał zaskarżoną decyzję. W sporze współwłaścicieli budynku i inwestorek słabszą stroną z pewnością były inwestorki, nawet jeśli prawo obowiązujące w 1987 r. istotnie ograniczało prawa właścicieli. Jeśli więc pojawiły się nierozstrzygalne wątpliwości, na przykład co do treści i zakresu umocowania W. M. jako przedstawiciela właściciela budynku i skuteczności wydanej przezeń zgody na prowadzenie prac budowlanych, to wątpliwości te powinny być interpretowane na korzyść inwestorek.

Ponadto organ drugiej instancji słusznie przyjął, że interpretowanie wątpliwości co do naruszenia praw właścicieli powinno ustąpić pierwszeństwa zasadzie legalności. Wynika ona bowiem wprost z przepisów ustawowych (art. 6 k.p.a.) oraz z Konstytucji (art. 2 oraz art. 7). Oczywiście, zasada działania organów państwa na podstawie prawa i w jego granicach wyznacza w pierwszej kolejności obowiązek organów, a nie ich uprawnienie. Od dawna przyjmuje się wszak, że "praca administracji nie byłaby możliwa bez domniemania legalności jej działań. Domniemanie to może być obalone orzeczeniem sądowym, gdy administracja zamiast korzystać ze swobody oceny przyznawanej jej zawsze w granicach ustawy, nadużyła swej władzy i dopuściła się aktów bezprawnych" (Ch. Perelman, jw., s. 197; vide także: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 331/16 oraz z dnia 5 lipca 2016, sygn. akt I OSK 2424/14). Obalenie domniemania legalności decyzji wymaga jednak udowodnienia w sposób niepodważalny, można rzec: poprzez przedstawienie "twardych dowodów", że doszło do nadużycia władzy lub aktów bezprawnych. Ciężar dowodu spoczywa w tym przypadku na osobie starającej się podważyć decyzje administracji państwowej. Jeśli się takiego dowodu nie przedstawi, nie można domniemania legalności działań administracji przełamać innym domniemaniem lub proponowaną zasadą przesądzania o skutkach wątpliwości. Skarżący w wielokrotnych postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego inwestorkom w dniu [...] sierpnia 1987 r. takich dowodów na bezprawność działania organów administracji nie przeprowadził, zatem jego żądania wyrażone w skardze nie mogą być przyjęte.

Podsumowując wątek retoryczny Sąd zauważa, że proponowana przez skarżącego zasada "w razie wątpliwości rozstrzygaj na rzecz właściciela" nie jest w gruncie rzeczy formalną regułą myślenia, czy tzw. topiką prawniczą, ale po prostu żądaniem uzasadnionym poczuciem sprawiedliwości (bądź niesprawiedliwości). W takim przypadku racje skarżącego powinny być rozpatrzone na gruncie obowiązujących i legitymowanych społecznie przepisów Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 2997 r. Do art. 2 polskiej ustawy zasadniczej nawiązał już organ w odpowiedzi na skargę. Akcentował jednak rolę standardu demokratycznego państwa prawnego chronionego przez wspomniany przepis. Art. 2 Konstytucji przewiduje wszak, że obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej jest również urzeczywistnianie sprawiedliwości społecznej. W tym kontekście kwestionowanie pozwolenia na budowę – adaptację strychu w budynku przy ul. [...] w [...], oznacza w gruncie rzeczy twierdzenie, że niesprawiedliwością wobec właścicieli tej nieruchomości było wprowadzenie i stosowanie przepisów o szczególnym trybie najmu przez ustawę prawo lokalowe z 1974 r. Mamy zatem do czynienia z kolizją różnych formuł sprawiedliwości wyrażanych przez przepisy prawa: jednej chroniącej interesy i prawa właścicieli oraz drugiej, chroniącej interesy i prawa najemców, czyli słabszej strony w stosunkach powstałych w związku z korzystaniem z nieruchomości. Przepisy prawa lokalowego z 1974 w brzmieniu obowiązującym w latach 1982 - 1987 r. preferowały ochronę najemców, a nie ochronę właścicieli. Nie był to przy tym jakiś legislacyjny eksces czy kaprys despotycznej władzy, gdyż uzasadniany był przyjmowaną wówczas ideą sprawiedliwości (nazywanej niekiedy "sprawiedliwością ludową"). Takie pojmowanie sprawiedliwości nie zanikło zresztą całkiem wraz ze zmianą ustroju politycznego i społecznego po 1989 r. Prawo lokalowe z 1974 r. zostało uchylone, ale obecnie obowiązuje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r., nr 71 poz. 733 ze zm.). Szczegółowe rozwiązania prawne w obowiązującej ustawie są odmienne od wcześniejszych, ale preferencja aksjologiczna aby chronić słabszą stronę stosunku najmu lokalu mieszkalnego, istotnie się nie zmieniła. Nie uległa zmianie również zasada, że prawo własności prywatnej chronione przez art. 21 ust. 1 Konstytucji RP nie jest prawem absolutnym, nie podlegającym ograniczeniom.

Można zatem powiedzieć dura lex sed lex (twarde prawo ale prawo). Ważniejsze jest jednak to, że Sąd w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw, aby w imię zasady sprawiedliwości przyjmowanej przez skarżącego podważyć legalność przepisów obowiązujących w 1987 r. i praktyki ich stosowania. Odmowa posłuchu i zastosowania prawa ze względu na jego niesprawiedliwość jest znana europejskiej historii prawa XX i XXI wieku. Uzasadnienie takiego stanowiska sądu sformułował w 1946 r., bezpośrednio pod wpływem zbrodni sądowych czasów II Rzeszy, niemiecki prawnik Gustav Radbruch w słynnym eseju pt. Ustawowe bezprawie i ponadustawowe prawo (vide: Tenże, Filozofia prawa, Warszawa 2009, s. 244-254). Jego słynna formuła zobowiązywała jednak sędziego do odmowy posłuchu wobec prawa, gdy prowadziło ono do rażącej niesprawiedliwości, do naruszenia najbardziej podstawowych praw człowieka w stopniu nieznośnym. Ten sposób myślenia podtrzymał też Europejski Trybunał Prawa Człowieka w Strasburgu, m.in. w wyroku Streletz, Kessler i Krenz przeciwko Niemcom - wyrok z dnia 22 marca 2001 r.; skargi nr 34044/96, 35532/97 i 44801/98 (vide: M.A. Nowicki, Nowy Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wybór orzeczeń 1999-2004, Zakamycze, 2005, s. 754.). W przypadkach, w których takie rażące naruszenie praw człowieka nie występuje, sądy mają obowiązek orzekać zgodnie z formalnie obowiązującym prawem.

W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa budowlanego i prawa lokalowego przez organy administracji, zwłaszcza w takim stopniu, który oznaczałby rażące naruszenie praw właścicieli budynku przy ul. [...] w [...]. Biorąc zatem pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził także, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.