Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 332/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych.

2. Prawo opiniowania projektów aktów prawnych przez organizacje związkowe, o których mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 854 ze zm./, dotyczy aktów prawnych o charakterze generalnym.

TEZY

1. Nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych.

2. Prawo opiniowania projektów aktów prawnych przez organizacje związkowe, o których mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 854 ze zm./, dotyczy aktów prawnych o charakterze generalnym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Małgorzata Stahl (spr. ), Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2004r. sygn. akt 3 II SA/Wr 2027/03 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Zgorzelec z dnia 28 lipca 2003 r. Nr IV/XI/58/03 w przedmiocie likwidacji Gminnego Zakładu Komunalnego w Zgorzelcu z siedzibą w Jerzmankach oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 listopada 2004 r. (3 II SA/Wr 2027/03), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę nr IV/XI/58/03 Rady Gminy Zgorzelec z dnia 28 lipca 2003 r. w przedmiocie likwidacji Gminnego Zakładu Komunalnego w Zgorzelcu – oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w skardze Wojewoda zarzucił naruszenie art.,19 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.) i wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały. Z powołanego przepisu wynika, że organy samorządu zobowiązane są skierować założenia albo projekty aktów prawnych do zaopiniowania do odpowiednich władz związku. Użyty w ustawie zwrot "akty prawne" należy rozumieć szeroko, nie ograniczając go do aktów prawa powszechnie obowiązującego. Taką wykładnię potwierdza ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), która posługuje się pojęciem aktu normatywnego i aktu prawnego, a każdy akt normatywny jest aktem prawnym. Przy wykładni art. 19 ust.1 i 2 pow. ustawy o związkach zawodowych należy też uwzględnić brzmienie tegoż przepisu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080), z którego wynikał obowiązek konsultacji ze związkami zawodowymi założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Ponieważ ochrona zbiorowa obejmuje także pracowników niezrzeszonych w żadnym związku to fakt że w likwidowanym zakładzie nie działały związki zawodowe nie miał znaczenia prawnego. Ponadto kontrola związków obejmuje także przestrzeganie prawa przy likwidacji zakładów pracy (art. 7 i 8 ustawy o związkach zawodowych). W tej sytuacji organy Gminy Zgorzelec miały obowiązek przedstawienia założeń lub projektu uchwały o likwidacji Gminnego Zakładu Komunalnego reprezentatywnym organizacjom związkowym, którego nie dopełniły podejmując uchwałę bez konsultacji ze związkami zawodowymi.

W odpowiedzi na skargę Gmina Zgorzelec wniosła o jej oddalenie, wskazując że podjęła skuteczne starania o zabezpieczenie pracy lub świadczeń pracownikom likwidowanego Zakładu, zaistniały ponadto nieodwracalne skutki w postaci faktycznej, całkowitej i nieodwracalnej likwidacji z dniem 31 października 2003 r. polegającej na sprzedaży podstawowego sprzętu technicznego i zatrudnieniu jego pracowników w powołanym z udziałem Gminy Zgorzelec Przedsiębiorstwie Higieny Komunalnej [...] Zgorzelec, które przejęło działalność likwidowanego Zakładu oraz przyznaniu części pracowników świadczeń przedemerytalnych, emerytalnych lub dla bezrobotnych. Rada przedstawiła tryb postępowania w sprawie i starania o interesy pracowników, w wyniku których żaden nie złożył odwołania do sądu pracy. W dniu 29 września 2003 r. z Przedsiębiorstwem Higieny Komunalnej [...] Spółka z o.o. we Wrocławiu zawarto umowę spółki z o.o. pod nazwą Przedsiębiorstwo Higieny Komunalnej [...] Zgorzelec Sp. z o.o., kierownikiem jej został kierownik zlikwidowanego Zakładu. Spośród pracowników niezatrudnionych w Spółce: jeden uzyskał prawo do emerytury, trzech uzyskało świadczenie przedemerytalne a sześciu zasiłki dla bezrobotnych. Szybkie tempo likwidacji Zakładu było związane z gwałtownym wzrostem strat i spowodowało zaniedbanie zarzucane przez Wojewodę.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewody Dolnośląskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął że rozpatrzenie sprawy wymaga ustalenia pojęcia aktu prawnego, którym posługują się przepisy prawa ale nie ustanawiają jego ustawowej definicji. Niewątpliwe jest że pojęcie to jest szersze od pojęcia aktu normatywnego. Do takich aktów prawnych należy zaliczyć np. regulamin urzędu wojewódzkiego. W doktrynie dzieli się formy działania administracji publicznej na czynności prawne i faktyczne, a w ramach pierwszej grupy wyróżnia się akty generalne i akty indywidualne. Do aktów generalnych w układzie zewnętrznym zalicza się przepisy powszechnie obowiązujące, a w układzie wewnętrznym: instrukcje, zarządzenia wewnętrzne, regulaminy. Cechą tych aktów jest regulacja ogólna, nie skierowana na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną. Do aktów indywidualnych zewnętrznych należą decyzje administracyjne a w sferze wewnętrznej akty indywidualne nie mają jednolitego charakteru, są skierowane do podległych jednostek organizacyjnych i podległych pracowników, mogą przybierać postać regulacji organizacyjnych, czy polecenia służbowego. Z takiej klasyfikacji wynika, że pojęcie aktu prawnego odnosi się do aktów generalnych, inne rozumienie prowadziłoby do stanowiska, że każda czynność prawna organu władzy jest aktem prawnym. Objęcie różnych form działania rady gminy jednym pojęciem uchwały nie może prowadzić do braku zróżnicowania trybu podejmowania określonego rodzaju uchwał i takie zróżnicowanie musi być uwzględniane przy określeniu zakresu obowiązku określonego w art. 19 ust.2 ustawy o związkach zawodowych. W konsekwencji należy uznać że wymóg konsultacji rady gminy z reprezentatywną organizacją związkową dotyczy podejmowania uchwał o charakterze aktu generalnego. Za taka wykładnią przemawiają także inne przepisy ustawy związkowej – art.1 ust.1, art.4, art.6, art.7 ust.1 i 2. Związki zawodowe wykonują swoje ustawowe zadania w zakresie ochrony praw, interesów zawodowych i socjalnych w formie współdziałania w procesie stanowienia aktów prawnych i w formie obrony interesów indywidualnych pracowników. Obowiązek współdziałania należy zatem ograniczać do podejmowania aktów generalnych, których przedmiotem jest regulacja w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, dotyczą nieokreślonej grupy osób. Akt indywidualny, który pośrednio wpływa na interes zawodowy i socjalny określonej grupy ludzi pracy może być przedmiotem zaskarżenia na podstawie przepisów prawa we właściwym trybie (art. 23 ust. 2 pow. ustawy).

Uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym i taki charakter miała zaskarżona uchwała. Sąd nie podzielił poglądu iż zmiana art. 19 ust.1 ustawy o związkach zawodowych sprawia, że wszelkie uchwały, z wyjątkiem decyzji administracyjnych, podlegają obowiązkowi konsultacji. Pojęcie aktu prawnego jest szersze od pojęcia aktu wykonawczego( w prawotwórczej działalności samorządu nie wszystkie akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy) i w tym zakresie obowiązek współdziałania został rozszerzony. Nie obejmuje on jednak aktów indywidualnych.

Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu Wojewoda uznał stanowisko Sądu za błędne w sytuacji, gdy zmiana treści powołanych artykułów, poprzez użyte określenie " akt prawny", oznacza objęcie obowiązkiem konsultacji każdego aktu podjętego przez organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego, dotyczącego bezpośrednio lub pośrednio, spraw leżących w sferze zadań i kompetencji związków zawodowych, z wyłączeniem indywidualnych aktów administracyjnych. Powołał także przepis art. 20 pow. ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Zgorzelec wnosiła o jej oddalenie, kwestionując stwierdzenie że uchwała ta zrodziła określone konsekwencje dla lokalnego rynku pracy i ma bezpośredni wpływ na stan zatrudnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego – przepisów art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz.854 ze zm., dalej w skrócie u.z.z.). Istota tego zarzutu sprowadza się do rozumienia pojęcia "akt prawny" a zarzut błędnej wykładni wiązany jest z rozumieniem tego pojęcia przyjętym przez Sąd.

Interpretacji dokonanej przez Sąd I instancji nie można zarzucić dowolności. Istotnie, ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz.1080 ze zm.) przepisom art. 19 ust.1 i 21 u.z.z. nadano nowe brzmienie. Polegało ono na (ust.1 art.19) zastąpieniu uprawnienia związków zawodowych do opiniowania założeń projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych uprawnieniem do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Z kolei w ust.2 art. 19 u.z.z., po nowelizacji, mowa jest o kierowaniu przez organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust.1, do odpowiednich władz statutowych związku .Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, pojęcie aktu prawnego, często używane w aktach normatywnych, nie jest w żadnym z tych aktów zdefiniowane, nie jest zdefiniowane ustawowo także pojęcie aktu normatywnego. Konstytucja RP posługuje się pojęciem źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa wewnętrznego. Pojęcie aktu prawnego jest niewątpliwie pojęciem o szerszym zakresie niż pojęcie aktu normatywnego czy aktu wykonawczego – w tej kwestii różnica zdań nie występuje. Z tego zatem punktu widzenia zmiana brzmienia art. 19 ust.1 i 2 u.z.z. oznacza rozszerzenie zakresu uprawnień opiniodawczych związków zawodowych. W razie braku wskazówek normatywnych co do zakresu określonego pojęcia odwołanie się, jak zrobił to Sąd, do poglądów doktryny w kwestii rodzajów i klasyfikowania prawnych form działania administracji, może stanowić istotną wskazówkę interpretacyjną w kwestii zakresu pojęcia "akt prawny". Określenie "prawny" oznacza "oparty na prawie", "mający umocowanie prawne". Przyjęcie tak szerokiej, jak przyjmuje Wojewoda, definicji aktu prawnego – jako każdego opartego na prawie aktu organów administracji publicznej, niezależnie od jego charakteru, za wyjątkiem indywidualnych aktów administracyjnych – prowadzi do zatarcia różnic między prawnymi formami działania organów administracji i czyni to pojęcie nieużytecznym. Zauważyć trzeba także że dokonane przez Wojewodę wyłączenie z zakresu pojęcia aktu prawnego - indywidualnych aktów administracyjnych – nie jest poparte żadnym argumentem (a przy takim szerokim rozumieniu aktu prawnego każdy indywidualny akt administracyjny musi być za taki uznany) nie znajduje uzasadnienia w ramach przyjętej przezeń wykładni i odesłania do ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Ta ostatnia ustawa reguluje, co słusznie zauważa Wojewoda, ogłaszanie także niektórych aktów o charakterze indywidualnym ale taka regulacja tylko potwierdza potrzebę analizowania treści tego pojęcia w odniesieniu do konkretnego przypadku. Ponieważ organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa każdy ich akt musi być uznany za akt prawny ale tak szerokie rozumienie tego pojęcia musi być doprecyzowane w odniesieniu do konkretnej regulacji, w tym przypadku przepisów ustawy o związkach zawodowych, przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. Nr 9, poz.43 ze zm.).

Dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia , oparta na doktrynalnym podziale prawnych form działania administracji i zakwalifikowaniu aktów prawnych do aktów generalnych oraz na analizie przepisów art.1 ust.1, art.4,art.6,art.7, art. 19 ust.1 i 2, art.20 i art. 23 ustawy o związkach zawodowych , przepisów art. 14, art. 18 ust.2 pkt 9 h ustawy o samorządzie gminnym i art.6 ust.1 ustawy o gospodarce komunalnej, uwzględnia zarówno dokonane przez ustawodawcę rozszerzenie zakresu kompetencji opiniodawczych związków zawodowych (na akty generalne, nie mające charakteru aktów wykonawczych) oraz zakres zadań związków zawodowych i zróżnicowanie form ich realizacji (a zwłaszcza uprawnienia przewidziane w art.20 ust.1 i art. 23 u.z.z.). Opiniowanie nie jest jedynym uprawnieniem związków zawodowych, do wykonywania ich zadań mają jeszcze inne środki prawne. Ta wykładnia uwzględnia także formy realizacji zadań przez radę gminy, w tym podejmowanie także uchwał nie mających charakteru normatywnego. Innymi słowy, należy podzielić tezę że nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.