Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2190/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 i art. 124b
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 92/21 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 24 czerwca 2021 r. oddalił skargę W.W. (Skarżąca) na decyzję Wojewody Z. (Wojewoda) z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając mu :

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 124 ust. 1 ustawy o z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej "u.g.n.") poprzez:

a) jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu wskazanej w tym przepisie procedury, podczas gdy przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru budowy w rozumieniu prawa budowlanego, co jest niezbędne do zastosowania procedury wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n.;

b) jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy inwestycja objęta wnioskiem nie ma charakteru nowoprojektowanej inwestycji w tym znaczeniu, że na moment wystąpienia z wnioskiem przez inwestora była już zrealizowana inwestycja w postaci urządzenia do przesyłania energii elektrycznej, natomiast inwestycja wskazana we wniosku dotyczyła jedynie modernizacji inwestycji już zrealizowanej;

c) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż przebudowa istniejącej inwestycji może być uznana za realizację inwestycji celu publicznego, podczas gdy z przepisów art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego, wynika, iż realizowanie inwestycji polegającej na przebudowanie istniejącej już inwestycji skutkować powinno ewentualnym rozważaniem zasadności zastosowania instytucji wskazanej w art. 124bust. 1 u.g.n.;

d) jego błędne zastosowanie i niewskazanie terminu na który ogranicza się prawo własności Skarżącej do nieruchomości objętych decyzją;

2. art. 3 pkt 7a w związku z pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, tj. przez nieuzasadnione przyjęcie wykładni definicji budowy, jakoby budową była również przebudowa, podczas gdy pojęcia budowy oraz przebudowy posiadają swoje definicje ustawowe, które nie są tożsame;

3. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż rokowania w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone z właścicielem nieruchomości w sposób prawidłowy, podczas gdy z subsumcji stanu faktycznego wynikają wnioski odmienne, w szczególności, iż:

a) służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej, w związku z czym inne są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw, a wniosek składany w trybie uzyskania służebności przesyłu muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy, bowiem pod pojęciem negocjacji należy rozumieć sytuację, w której - jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, więc niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia, podczas gdy powyższych warunków inwestor nie dopełnił, co skutkowało wadliwością wydanej przez organy i skarżonej decyzji;

b) całkowicie zignorowano operat szacunkowy wykonany przez niezależnego rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie Skarżącej i pomimo deklaracji podczas przeprowadzonej rozprawy przed organem I instancji co do ustosunkowania się do przedmiotowej opinii Inwestor nawet nie zajął w jego przedmiocie żadnego stanowiska wobec Skarżącej, wniósł jedynie do organu I instancji, aby wydał w sprawie decyzję (co wprost wskazuje na fikcję rzekomych rokowań);

c) przedłożono Skarżącej gotową umowę do podpisania, na której treść nie miała wpływu, a podczas wskazywanych wątpliwości i nieprawidłowości w przedstawionym przez inwestora operacie - ostatecznie potwierdzonych sporządzonym na jej zlecenie operatem - inwestor wskazanych wątpliwości nie wyjaśniał powoływał się jedynie na prawidłowość sporządzonych przez siebie operatów i wzywał do zawarcia umowy na niezmiennych w toku ("fikcyjnych rokowań") warunkach, podczas gdy istotą rokowań jest przedstawienie konkretnej treści oferty, a następnie jej negocjowanie, nie zaś żądanie zawarcia . przygotowanej przez siebie umowy na warunkach w niej wskazanych i wykorzystywanie swojej pozycji dominującej z uwagi na przeświadczenie, iż i tak zostaną wydane przez organy administracji decyzje zgodne z żądaniem inwestora;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2002 r. nr 153 poz.1270 z późniejszymi zmianami, dalej "p.p.s.a.") poprzez niewzięcie pod uwagę naruszenia przez organ administracyjny art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie,

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 84 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ kluczowych cech inwestycji, tj. braku zmiany trasy, czy odcinków przewodów elektroelektrycznych, a tym samym niedokonanie ich analizy w kontekście ustalenia charakteru inwestycji, czego konsekwencją było naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia:

a) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji przeprowadzenia w toku postępowania wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności ustalenia wysokości szkody wyrządzonej Skarżącej, wynikłej z zajęcia nieruchomości co w efekcie skutkowało brakiem poszanowania przez organ administracji słusznego interesu Skarżącej,

b) art. 77 k.p.a. poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia sprawy, którego prawidłowe zgromadzenie było możliwe i doprowadziłoby do rozstrzygnięcia odmiennego, tj. uchylającego decyzję organu, w szczególności w sytuacji, gdy błędne ustalenia Sądu I instancji doprowadziły do zaakceptowania stanu zignorowania propozycji Skarżącej i bezrefleksyjnego zaaprobowania wniosku inwestora, instrumentalnego potraktowania przeprowadzenia rokowań, podczas gdy ustanowienie służebności przesyłu wymaga przeprowadzenia "realnych" negocjacji, a nadto brak analizy przedstawionych przez obie strony operatów szacunkowych - których to ocena rzetelności ich wykonania pozwoliłaby na ocenę, prawidłowości prowadzonych rokowań, a tym samym wypełnienie przesłanki ich prowadzenia zgodnie z przewidzianymi w przepisach wymogami, doprowadziły do naruszenia interesu Skarżącej oraz zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej,

c) art. 84 k.p.a. poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia sprawy, którego prawidłowe zgromadzenie było możliwe i doprowadziłoby do rozstrzygnięcia odmiennego, naruszającego prawo własności Skarżącej oraz akceptującego ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości przez Skarżącą bez zrekompensowania jej tego faktu odpowiednim wynagrodzeniem wobec nieuwzględnienia dowodu z opinii biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości na okoliczność ustalenia wysokości szkody poniesionej przez właściciela nieruchomości na skutek jej zajęcia, jak i nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego niezależnego, zwłaszcza gdy w sprawie zachodziła konieczność zweryfikowania sprzecznych okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, do zweryfikowania których potrzebna była wiedza specjalistyczna.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie.

Starosta S. (Starosta) decyzją z [...] czerwca 2020 r. działając na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej "u.g.n."), po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej "Inwestor"), ograniczył sposób korzystania z opisanych w decyzji nieruchomości stanowiących własność Skarżącej, poprzez udzielenie zezwolenia dla inwestora na zakładanie i przeprowadzenie przewodów elektroenergetycznych 220 kV relacji M. – R. i posadowieniu jednego słupa (na działce nr [...]) oraz podwieszenie napowietrznej linii, w tym przewodów skojarzonych ze światłowodem, na częściach tychże nieruchomości. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę uznając, że planowane przedsięwzięcie stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.g.n., a charakter planowanych prac mieści się w dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n. Niewątpliwe bowiem posadowienie słupa oraz podwieszenie napowietrznej linii elektroenergetycznej odpowiada pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej", zaś wbrew stanowisku Skarżącej, bez znaczenia dla tej oceny pozostaje, czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy przebudowę infrastruktury już istniejącej. Sąd uznał również, że w analizowanej sprawie spełniony został warunek przeprowadzenia przez Inwestora rokowań. Odnosząc się do argumentacji Skarżącej dotyczącej braku wskazania w decyzji terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z prowadzonymi pracami inwestycyjnymi Sąd Wojewódzki podkreślił, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie zawiera takiego wymogu.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji zaakceptowanie wadliwych w jej ocenie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy. W jej ocenie ani organy ani Sąd nie przeanalizowały właściwie charakteru planowanej inwestycji, w następstwie czego doszło do niezastosowania art. 124b u.g.n. Odnosząc się do tego zarzutu zaznaczyć należy, że zarzut wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego może być podnoszony jedynie w sytuacji w której stan faktyczny nie jest kwestionowany. Tymczasem Skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczny poczynione przez organy oraz podzielone przez Sąd pierwszej instancji.

W przypadku postawienia zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i procesowego w pierwszej kolejności Sąd kasacyjny odnosi się do zarzutów o charakterze procesowym. W niniejszej sprawie należało rozważyć w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej w skardze kasacyjnej.

Sąd kasacyjny wskazuje, że organy obu instancji a następnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznali, iż planowane przedsięwzięcie mieści się w zakresie zastosowania art. 124 u.g.n., co czyni niezasadnym zarzut objęty punktem I.1. petitum skargi kasacyjnej.

Już w pierwszym zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała, że Inwestor pismem z [...] lipca 2019 r. zwrócił się do niej z prośbą o wyrażenie zgody na wybudowanie (posadowienie) linii elektroenergetycznej 220 kV relacji M.-R. w miejsce istniejącej obecnie linii 110 kV. Również Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku, że wniosek został złożony z uwagi na planowaną modernizację polegającą na wybudowaniu linii elektroenergetycznej 220 kv w miejsce istniejącej obecnie linii 110 KV.

W ocenie Sądu kasacyjnego, pomimo nazwania planowanych czynności mianem "modernizacji" podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie mieszczą się one w zakresie zastosowania art. 124b u.g.n. wykraczają bowiem poza czynności podejmowane w związku ze zwykłą eksploatacją istniejącej linii. Rzeczywiście, sama wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej spełnia definicję remontu, o ile nie wiąże się ze zmianą parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długość linii, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (por. wyrok NSA z 1 lipca 2022 r. I OSK 624/19 i przywołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie, co przyznaje sama Skarżąca, planowane prace wiążą się ze zmianą parametrów technicznych, to jest ze zmianą napięcia linii. Oznacza to, że do planowanych prac nie ma zastosowania art. 124b u.g.n. a zastosowanie art. 124 u.g.n. uznać należy za prawidłowe.

Niezasadny jest zarzut dotyczący niewskazania w decyzji terminu, na który ogranicza się prawo własności. Wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie określonych instalacji uprawnia inwestora do czasowego zajęcia nieruchomości, a w konsekwencji zobowiązuje właściciela bądź użytkownika wieczystego takiej nieruchomości do znoszenia takiego zajęcia. Ponadto skutkiem udzielonego zezwolenia jest realizacja, a następnie pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Dalszą konsekwencją udzielonego zezwolenia jest ciągłe korzystania z nieruchomości przez osobę trzecią wykorzystującą wykonane na nieruchomości ciągi, przewody i urządzenia. Decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 1 grudnia 2021 r. I OSK 2551/19 ).

Niezasadny jest również zarzut objęty punktem I.2 petitum skargi kasacyjnej.

Wbrew stanowisku Skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie utożsamił pojęcia budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 i pojęcia przebudowy w rozumieniu art. 3 punkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( brzmienie obowiązujące na datę wydania zaskarżonej decyzji : Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "Prawo budowlane"). Sąd wyjaśnił jedynie, że w jego ocenie, art. 124 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne realizowane od podstaw jak i polegające na przebudowie już istniejącej linii w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie. Zwrócić należy uwagę, że art. 124 u.g.n. nie odwołuje się do pojęcia budowy w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W art. 124 ust. 1 u.g.n. wymienione zostały prace, których konieczność wykonania skutkuje możliwością ograniczenia korzystania z nieruchomości. Dopiero w art. 124b ust. 1 u.g.n. ustawodawca posłużył się pojęciem remontu, definiowanym w doktrynie i orzecznictwie poprzez odwołanie się do przepisów Prawa budowlanego z uwzględnieniem jednak każdorazowo specyfiki sprawy jak również uregulowań wynikających z przepisów szczególnych (por. stanowisko wrażone w przywołanym wyżej wyroku NSA z 1 lipca 2022 r. i w przywołanym w nim orzecznictwie).

Zatem za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem II.2 petitum skargi w zakresie pominięcia przez organy kluczowych cech inwestycji, to jest braku zmiany trasy czy odcinków przewodów a w konsekwencji zaaprobowania wniosku Inwestora. Sąd pierwszej instancji uwzględnił właśnie kluczowy element inwestycji jakim jest zmianę napięcia. W konsekwencji organy prawidłowo zastosowały art. 124 ust. 1 u.g.n., co oznaczało, że brak było podstaw do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu objętego punktem I.3. petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że w myśl art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że dla możliwości zainicjowania trybu administracyjnego zajęcia nieruchomości w celu realizacji inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. decydujące jest zainicjowanie rokowań, co do możliwości przeprowadzenia inwestycji na spornej nieruchomości i ich zakończenia w sposób uniemożliwiający polubowne przeprowadzenie inwestycji. Przepisy wprowadzające wymóg przeprowadzenia rokowań nie określają jakiego typu dokumenty muszą zostać sporządzone bądź przedstawione w toku rokowań, a następnie dołączone do wniosku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 20 lipca 2021 r. I OSK 4192/18 i przywołane w nim orzecznictwo).

Oznacza to, że inwestor musi jedynie udokumentować sam fakt wszczęcia rokowań oraz brak ich pozytywnego wyniku. Jednocześnie należy zauważyć, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym jako negocjacje, gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań przez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, w szczególności, gdy nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17). Tym samym o zakończeniu rokowań mających na celu umożliwienie realizacji inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., decydować będzie co do zasady inwestor, który stwierdza bezskuteczność podjętych negocjacji. Podkreślenia przy tym ponownie wymaga, że rokowania (negocjacje) polegają na przedstawianiu przez strony swoich propozycji rozwiązania sporu bądź ukształtowania istotnych elementów stosunku. Oznacza to, że negocjacje mogą zostać uznane za bezskuteczne w sytuacji znacznej rozbieżności stron co do warunków przyszłego porozumienia. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, pomiędzy Inwestorem a Skarżącą wystąpiły znaczne rozbieżności. Dotyczyły one zarówno wyceny nieruchomości jak również ustalenia odpłatności za ustanowienie służebności. Skarżąca w piśmie z [...] grudnia 2019 r. wywodziła, że ceny odkupu nieruchomości są dużo wyższe niż wskazywane przez Inwestora, podkreślała, że przyjęcie do wyceny nieruchomości o cenie 48,29 złotych stanowi jawną próbę subiektywnej wyceny nieruchomości wyjaśniając, że sprzedała sąsiednie działki po 80-85 złotych z a 1m2. Inwestor w piśmie z [...] lutego 2020 r. wskazał, że żądana przez Skarżącą kwota 350.000 złotych jest rażąco wygórowana i nie do zaakceptowania.

Strony różniły się również co do wysokości wynagrodzenia za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżąca w toku rozprawy administracyjnej wykazywała, że za ustanowienie służebności przesyłu oczekuje wynagrodzenia w wysokości 75.295 złotych. Inwestor proponował kwotę 19.787 złotych.

Odnosząc się do zarzutów "zignorowania" przedstawionego przez Skarżącą operatu szacunkowego wskazać należy, że organ prowadzący postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zobowiązany jest jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji. Nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Kwestie takie jak ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego ( por. wyrok NSA z 14 lipca 2021 r. I OSK 358/21).

Sąd kasacyjny nie podziela stanowiska Skarżącej, że przedstawienie w ramach rokowań propozycji ustanowienia na rzecz Inwestora służebności przesyłu nie może być uznane za spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym ustanawianym w trybie przewidzianym przepisami prawa cywilnego zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia. Oba te tytuły prawne łączy jednak to, że na ich podstawie określony podmiot może korzystać z nieruchomości niebędącej jego własnością. Uzyskanie jednego z tych tytułów wyłącza potrzebę uzyskiwania drugiego (por. wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2864/15). Jeżeli przedstawiona przez potencjalnego inwestora propozycja zawarcia umowy ustanowienia służebności nie doprowadziła do zawarcia umowy powstaje potrzeba uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, gdyż rokowania mające na celu zrealizowanie inwestycji na cudzym gruncie nie doprowadziły do oczekiwanego skutku.

W świetle przedstawionej wyżej wykładni przepisów prawa materialnego, za oczywiście niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem II. 2. petitum skargi kasacyjnej w zakresie zaniechania ustalenia wysokości szkody poniesionej przez Skarżącą oraz przyjęcia, że wszczęcia postępowania poprzedzone zostało rokowaniami w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n.

Niezasadne jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. Zgodnie z powołanym przez Skarżącą przepisem, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Skarżąca naruszenie tego przepisu powiązała z art. 6 i art. 7 k.p.a. wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organy nie dokonały analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, co oznacza, że nie odniosły się do interesu Skarżącej, której prawo własności zostało ograniczone.

Przyczyny uzasadniające proponowany przebieg linii wyjaśnione zostały we wniosku Inwestora. Wskazano w nim, że z uwagi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy S. z [...] sierpnia 2018 r. nie jest możliwe odmienne przeprowadzenie przebiegu linii. Skarżąca ani na etapie negocjacji ani na etapie postępowania przed organami nie kwestionowała samego przebiegu linii przez działki stanowiące jej własność. Spór zarówno na etapie negocjacji jak i na etapie postępowania administracyjnego koncentrował się wokół kwestii wynagrodzenia, którego Skarżąca oczekiwała.

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. uznać należy za niezasadny.

Podsumowując uznać należy że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem działalności organów w niniejszej sprawie nie uchybiając obowiązkowi wynikającemu z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.