Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1216/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 138, art. 127 par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 302 ust. 1, art. 300 ust. 4, art. 298 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2317/12 w sprawie ze skargi P. Spółka z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2317/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GIOŚ", z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "WOIŚ", ustalił dla P. Sp. z o.o. wymiar kary biegnącej za magazynowanie odpadów niebezpiecznych o kodach: 02 01 08* (odpady agrochemikaliów zawierające substancje niebezpieczne), 07 04 07* (pozostałości podestylacyjne i poreakcyjne zawierające związki chlorowców) 07 07 07* (pozostałości podestylacyjne i poreakcyjne zawierające związki chlorowców) poza miejscem wyznaczonym w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. z późniejszymi zmianami, udzielającej pozwolenia zintegrowanego dla instalacji: Stacji Termicznej Obróbki Odpadów (TOO), Stacji Fizyko-Chemicznej Utylizacji Odpadów Płynnych (UOP), Stacji Utylizacji Zanieczyszczonych Gruntów i Osadów (UZGO), Stacji Odzysku i Magazynowania Olejów Odpadowych (SOMO) i Oczyszczalni Wód Balastowych (OWB), w następującej wysokości: za dzień 23 stycznia 2012 r. – 100262,53 zł; za dzień 24 stycznia 2012 r. – 99768,03 zł, za dzień 25 stycznia 2012 r. – 99209,05 zł; za dzień 26 stycznia 2012 r. – 98633,84 zł; za dzień 27 stycznia 2012 r. – 98057,12 zł; za dzień 28 stycznia 2012 r. – 97506,48 zł; za dzień 29 stycznia 2012 r. – 96984,67 zł; od dnia 30 stycznia do dnia 1 lutego 2012 r. (3 doby) – 96497,14 zł/dobę; za dzień 2 lutego 2012 r. – 95922,23 zł.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła P. Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżoną decyzją GIOŚ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 298 ust. 1 pkt 4 i art. 300 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "p.o.ś.", po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej rodzajów i ilości odpadów magazynowanych niezgodnie z pozwoleniem oraz wysokości kary biegnącej i ustalił dla P. Sp. z o.o. wymiar kary biegnącej od dnia 23 stycznia 2012 r. w wysokości 28824,13 zł/dobę za magazynowanie odpadów niebezpiecznych o kodzie 07 04 07* (pozostałości podestylacyjne i poreakcyjne zawierające związki chlorowców) z naruszeniem warunków decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...], z późniejszymi zmianami, udzielającej pozwolenia zintegrowanego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...] WIOŚ w dniach od 23 stycznia do 3 lutego 2012 r. przeprowadził kontrolę w P. Sp. z o.o., ustalając, że łącznie powierzchnia magazynowania odpadów przekroczyła wielokrotnie powierzchnię 450 m2, która to została wyznaczona do magazynowania odpadów stałych w ww. decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. W związku z tymi ustaleniami organ I instancji zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary biegnącej za stwierdzone w trakcie kontroli naruszenie.

W dniu 20 kwietnia 2012 r. [...] WIOŚ przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której ustalono, że ilość odpadów niebezpiecznych magazynowanych niezgodnie z posiadaną decyzją w pierwszym dniu kontroli, tj. 23 stycznia 2012 r. wynosiła 6609,70 Mg. Protokół z kontroli został podpisany przez upoważnionego przedstawiciela spółki, który nie zgłosił zastrzeżeń do ilości odpadów, za które ma być wymierzona kara, natomiast stwierdził, że decyzja powinna być wydana w oparciu o ustalenia na dzień jej wydania, a nie na dzień kontroli. Organ II instancji wskazał, że wydając decyzję z dnia [...] maja 2012 r. organ I instancji uwzględnił zmniejszanie ilości odpadów magazynowanych niezgodnie z pozwoleniem w kolejnych dniach począwszy od 23 stycznia 2012 r., co oznacza, że decyzja ta nie została wydana prawidłowo.

GIOŚ, powołując się na treść art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś., zgodził się z twierdzeniami strony, że decyzja o pozwoleniu zintegrowanym nie precyzuje dokładnie miejsca składowania odpadów, określając jedynie powierzchnię magazynowania – 450 m2. W ocenie organu odwoławczego brak jest możliwości wskazania, na którym z utwardzonych placów magazynowanie wskazuje na naruszenie warunków decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...], z późniejszymi zmianami. W ocenie organu II instancji jedynym miejscem magazynowania przedmiotowych odpadów stałych, które bez żadnych wątpliwości nie może być uznane za ujęty w pozwoleniu plac magazynowy o nazwie "Magazyn odpadów stałych" jest taca przeciwrozlewowa zbiorników magazynowych wód balastowych (Z1A i Z1B) stanowiących część Oczyszczalni Wód Balastowych.

W związku z powyższym, wobec braku precyzyjnego oznaczenia w ww. decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego miejsca magazynowania odpadów, organ odwoławczy postanowił uchylić zaskarżoną decyzję [...] WIOŚ, w której przyjęto jako zgodne z pozwoleniem zintegrowanym magazynowanie odpadów na placu przy instalacji Termicznej Obróbki Odpadów (TOO), a jako niezgodne magazynowanie w innych miejscach zakładu łącznie z tacą przeciwrozlewową zbiorników magazynowych wód zaolejonych stanowiących część Oczyszczalni Wód Balastowych i ustalić karę biegnącą jedynie za odpady zgromadzone na tacy przeciwrozlewowej.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 20 kwietnia 2012 r., w czasie kontroli na tacy przeciwrozlewowej magazynowanych było 1900,2 Mg odpadów o kodzie 07 04 07*. W tym zakresie Spółka nie wniosła zastrzeżeń co do ilości magazynowanych odpadów, a jedynie stwierdziła, że miejsce magazynowania w obrębie zbiorników jest dopuszczalnym miejscem magazynowania odpadów, ponieważ spełnia wymagania zmienionej decyzji (decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. zmieniającej pozwolenie zintegrowane w zakresie dopuszczalnych sposobów i miejsc magazynowanych odpadów).

Z uwagi na fakt, że w myśl ww. art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. karę pieniężną ustała się za naruszenie warunków decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów obowiązującej stronę w dniu kontroli, a wysokość kary biegnącej, stosownie do art. 300 ust. 4 tej ustawy, ustała się na postawie ilości odpadów magazynowanych niezgodnie z pozwoleniem w dniu kontroli, wysokość kary biegnącej obliczono zgodnie z art. 309 ust. 2 ustawy.

Odnosząc się do argumentu strony dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 299 ust. 2 p.o.ś. przez zawiadomienie spółki o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia przedmiotowej kary po upływie 21 dni od przeprowadzenia kontroli organ wyjaśnił, że podawany termin 21 dni dotyczy przekazania kontrolowanemu podmiotowi wyników pomiarów, w sytuacji gdy pomiary były wykonane w czasie kontroli i na ich podstawie stwierdzono naruszenie. W przedmiotowej sprawie pomiary nie były wykonywane, lecz do stwierdzenia naruszenia doszło na podstawie porównania stanu faktycznego zastanego w czasie kontroli z zapisami posiadanej decyzji określającej miejsce magazynowania odpadów. Informacja o stwierdzonym naruszeniu została umieszczona w protokole z kontroli. A zatem przywołany przez stronę art. 299 ust. 2 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Sp. z o.o., domagając się jej uchylenia w części ustalającej karę biegnącą od dnia 23 stycznia 2012 r. w kwocie 28824,13 zł z powodu jej niezgodności z prawem, a w szczególności naruszenia art. 139 K.p.a. przez objęcie karą biegnącą okresu po dniu 2 lutego 2012 roku; oraz art. 298 ust. 1 pkt 4 i art. 300 ust. 1, 2 i 4 p.o.ś. przez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania kary biegnącej.

Strona skarżąca wskazała, że w 2005 roku uzyskała pozwolenie integrowane, zgodnie z którym magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego wnioskodawca posiada tytuł prawny i o podłożu izolowanym w postaci szczelnej, betonowej nawierzchni ograniczonej obwałowaniem, pod którego powierzchnią znajduje się sieć kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z placów magazynowych do instalacji Oczyszczalnia Wód Balastowych (OWB), którą eksploatuje Spółka. Ponadto określono również, że odpady będą magazynowane w miejscach o nazwie "Magazyn Odpadów Stałych" i "Magazyn Odpadów Ciekłych", podając ich powierzchnie. W dniu 3 lutego 2012 r. Marszałek Województwa [...] wydał zaś decyzję o zmianie ww. decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, w której nie kwestionował, że przedmiotowa taca przeciwrozlewowa może stanowić też miejsce do przejściowego magazynowa odpadów z uwagi na swoja konstrukcję i położenie. Zdaniem skarżącej Spółki magazynowanie odpadów w tzw. tacy rozlewowej spełnia zatem ustawowe wymagania dotyczące miejsca magazynowania odpadów w tacy przeciwrozlewowej nie stwarza żadnego zagrożenia dla środowiska, odbywa się w warunkach spełniających wszelkie wymagania wynikające z pozwolenia zintegrowanego.

Ponadto skarżąca wskazała, że [...] WIOŚ wydał w dniu [...] czerwca 2012 r. decyzją o wymierzeniu kary biegnącej za okres od dnia 3 lutego 2012 roku w wysokości 28824,13 zł. Od decyzji tej złożyła odwołanie i obecnie jest ono rozpoznawane przez GIOŚ. Podstawą wydania ww. decyzji był zarzut magazynowania przez skarżącego odpadów niebezpiecznych na tzw. tacy przeciwrozlewowej. A zatem mamy obecnie sytuację, w której, w dacie kary biegnącej od dnia 3 lutego 2012 r., w obrocie prawnym występują dwie decyzje administracyjne dotyczące tej samej sprawy. Nie budzi wątpliwości, że nie mogą istnieć dwie decyzje dotyczące tego samego, a skarżąca nie może być podwójnie karana na podstawie tego samego stanu faktycznego i prawnego.

Zdaniem skarżącej z datą 3 lutego 2012 r. zmianie uległo pozwolenie zintegrowane i od tej daty nie ma wątpliwości, na jakiej powierzchni może ona magazynować odpady niebezpieczne. Okoliczność, że decyzja Marszałka Województwa [...] zmieniająca pozwolenie zintegrowane uwzględniające w całości wniosek skarżącej obejmujący bez wątpienia także tzw. tacę przeciwrozlewową, jednoznacznie wskazuje, że po 3 lutego 2012 r. nie może być wątpliwości, że była ona uprawniona do magazynowania odpadów także w tzw. tacy przeciwrozlewowej. Wątpliwości takich nie miał także [...] WIOŚ i z tej przyczyny ograniczył karę biegnącą do dnia 2 lutego 2012 r. Późniejsza zmiana stanowiska wynikała wyłącznie z nagonki medialnej na skarżącego i nie miała żadnych podstaw merytorycznych.

W ocenie skarżącej Spółki, ustalenie przez GIOŚ w niniejszej sprawie kary biegnącej bez jej ograniczenia do dnia 2 lutego 2012 r. stanowi także naruszenie art. 139 K.p.a. Decyzja taka jest dla odwołującego się bardziej niekorzystna niż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska ograniczająca wymiar kary biegnącej tylko do dnia 2 lutego 2012 r., a co za tym idzie niedopuszczalna w świetle ww. art. 139 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo odnoszą się do zarzutów strony organ wskazał, że skarżący całkowicie pomija fakt, że zgodnie z art. 300 ust. 4 p.o.ś. w decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej określa się: wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia w skali doby, wymiar kary biegnącej i termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, natomiast nie wskazuje się terminu zakończenia naliczania kary, gdyż zgodnie z art. 302 tej ustawy, będzie to przedmiotem odrębnego postępowania dotyczącego wydania decyzji o wymierzeniu kary:

1) za okres do ustania przekroczenia lub naruszenia – po stwierdzeniu z urzędu lub na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, że przekroczenie lub naruszenie ustało, albo

2) za okres do dnia 31 grudnia każdego roku – jeżeli do tego dnia przekroczenie lub naruszenie nie zostało usunięte.

W związku z powyższym w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał terminu do kiedy kara biegnąca będzie naliczana i skorygował tym samym błąd popełniony przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2317/12, oddalając skargę powołał się na treść art. 298 ust. 1 pkt 4 oraz art. 300 ust. 1, 2 i 4 p.o.ś. oraz wyniki kontroli na terenie należącym do P. Sp. z o.o. przeprowadzonej w dniach 23 stycznia 2012 r. do 3 lutego 2012 r. Ponadto wskazał na treść decyzji z dnia 15 lipca 2005 r. z późniejszymi zmianami o pozwoleniu zintegrowanym, z której wynika, że skarżąca uprawniona była do magazynowania odpadów na terenie do którego posiada tytuł prawny przy czym:

1. odpady stałe w ilości max ok. 1800 Mg mają być magazynowane na placu magazynowym o nazwie "Magazyn Odpadów Stałych", którego powierzchnia wynosiła 450 m2,

2.odpady ciekłe mają być magazynowane w zbiornikach wód balastowych (Z1A, Z1B), zbiornikach separacyjnych stacji SOMO (S-1, S-2) i placu magazynowym o nazwie "Magazyn Odpadów Ciekłych",

3. odpady pastowate mają być magazynowane na placu o nazwie "Magazyn Odpadów Ciekłych".

Dopuszczalna ilość odpadów ciekłych wynosiła ok. 3300 Mg, a powierzchnia magazynu odpadów Ciekłych ok. 900 m2. Łączna pojemność placów magazynowych wskazana w decyzji wynosi 5100 Mg. Nie obejmowała ona odpadów magazynowanych w zbiornikach magazynowych oraz szlamów w zbiorniku B01.

W decyzji określono również sposób magazynowania poszczególnych odpadów.

Z ustaleń kontroli wynika, że w dniu oględzin na terenie zakładu zmagazynowanych było łącznie ok. 12000 Mg odpadów na powierzchni 4650 m2. Ponadto ustalono, że na terenie zakładu nie ma wydzielonych oddzielnych placów magazynowych dla odpadów ciekłych i stałych.

Sąd wskazał, że w ocenie organu odwoławczego, wbrew ustaleniom poczynionym przez organ I instancji, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. z późniejszymi zmianami, udzielającej pozwolenia zintegrowanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzonej kontroli, nie określała wprost miejsc magazynowania odpadów. Tym samym zdaniem organu zasadnym było wymierzenie kary biegnącej jedynie za składowanie odpadów stałych na tacy przeciwrozlewowej zbiorników magazynowych wód balastowych Z1A i Z1B, gdyż miejsce to stanowi oczyszczalnię Wód Balastowych, a tym samym nie może być uznane za miejsce składowania odpadów stałych.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że wbrew zarzutom podniesionym przez stronę skarżącą ww. stanowisko organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Analiza treści decyzji udzielającej skarżącej pozwolenia zintegrowanego obowiązującej w dacie oględzin, jak wskazano powyżej rozróżnia miejsca składowania odpadów stałych i ciekłych, określając je mianem placów magazynowych. Dodatkowo wskazuje, że w przypadku odpadów ciekłych mają być one magazynowane obok placu magazynowego w zbiornikach magazynowych m.in. wód balastowych Z1A, Z1B. Zbiorniki te są posadowione w tacach przeciwrozlewowych, które bez wątpienia wbrew twierdzeniom skarżącej nie mogą być uznane za powierzchnię placu magazynowego. Wynika to w ocenie Sądu bezpośrednio z brzmienia decyzji cyt. "wody opadowe z tac oraz z placów magazynowych są zbierane i odprowadzane do oczyszczalni Wód Balastowych".

Sąd nie uwzględnił także podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 K.p.a. przez uchylenie decyzji [...] WIOŚ, która ograniczała wymiar kary biegnącej tylko do dnia 2 lutego 2012 r. Sąd wskazał, że decyzją organu odwoławczego, po pierwsze, uwzględniono w przeważającej części stanowisko strony skarżącej podniesione w odwołaniu, obniżając w sposób zasadniczy wielkość kary biegnącej. Świadczy to o uwzględnieniu interesu strony skarżącej. Ponadto rozstrzygnięcie swe organ odwoławczy w sposób prawidłowy oparł na art. 300 ust. 4 ustawy, który precyzuje co winna zawierać decyzja, wskazując w pkt 3, że określa ona m.in. termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako odpowiednio dzień albo pełną godzinę zakończenia wykonania pomiarów, pobrania próbek albo dokonania innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia.

Skoro, jak wynika z akt sprawy, ustalenia w zakresie naruszeń pozwolenia zintegrowanego, tj. miejsca i sposobu magazynowania odpadów na tacy przeciwrozlewowej, w niniejszej sprawie dokonano w dniu 23 stycznia 2012 r. w trakcie przeprowadzonych oględzin, to słusznie organ odwoławczy uznał, że jest to termin, od którego należy zacząć naliczać karę biegnącą.

Ponadto w decyzji tej nie wskazuje się, co wynika wprost z brzmienia ww. przepisu terminu, do którego kara ma biec, bowiem w zakresie tym rozstrzyga odrębna decyzja wydawana w innym postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 302 ustawy. Tym samym, w ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, bowiem zawarte w niej rozstrzygnięcie wskazujące, że kara obowiązuje do 2 lutego 2012 r. w sposób rażący narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Ponadto w ocenie Sądu dla wyniku postępowania nie ma wpływu okoliczność, że [...] WIOŚ wydał w dniu [...] czerwca 2012 r. decyzję wymierzającą karę biegnącą za okres od dnia 3 lutego 2012 r. w wysokości 28824,13 zł, co świadczyć ma o tym, że obecnie w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje wymierzające karę biegnącą od dnia 3 lutego 2012 r. w tej samej sprawie. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] września 2012 r. GIOŚ, powołując się na kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., uchylił decyzję [...] WIOŚ z dnia [...] czerwca 2012 r., co czyni bezprzedmiotowym zarzut skarżącej.

Jednocześnie, odnosząc się do argumentacji strony skarżącej wskazującej, że z datą 3 lutego 2012 r. zmianie uległo pozwolenie zintegrowane i od tej daty nie ma wątpliwości, na jakiej powierzchni skarżąca może magazynować odpady niebezpieczne, bowiem decyzja Marszałka Województwa [...] zmieniająca pozwolenie zintegrowane uwzględnienia w całości wniosek skarżącego obejmujący bez wątpienia także tzw. tacę przeciwrozlewową, Sąd wskazał, że podnoszona przez skarżącą okoliczność stanowić może ewentualnie podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 302 ustawy. Tym samym nie może mieć ona wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 15 K.p.a. poprzez wydanie przez organ decyzji wykraczającej poza zakres rozstrzygnięcia I instancji, a więc wydanie decyzji o charakterze pierwszoinstancyjnym, pozbawiającej jednocześnie Skarżącego prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu;

- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez Skarżącego zarzutu naruszenia naruszeniem przepisów art. 298 ust. 1 pkt p.o.ś. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez wydanie decyzji przez GIOŚ zamiast [...] WIOŚ, a więc wydanie decyzji przez organ niewłaściwy, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu;

- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji w zaskarżonej części mimo zajścia przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a.;

- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że decyzja organu odwoławczego narusza zasadę zakazu reformationis in peius i brak przesłanek dla uchylenia tego zakazu,

- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 4 i art. 300 ust. 1, 2 i 4 p.o.ś. przez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania kary biegnącej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny zarówno podniesionych zarzutów, jak i stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Dla usystematyzowania wywodu, w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii uzyskania przez skarżącą Spółkę decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane nie mają znaczenia dla wyniku postępowania w niniejszej sprawie. Ta bowiem okoliczność nie ma wpływu na zaistniałe w niniejszej sprawie, potwierdzone kontrolnie przekroczenia lub naruszenia decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. Obowiązujące prawo właśnie z takim okolicznościami faktycznymi wiąże ustalenie wymiaru kary biegnącej, która nie stanowi stricte kary pieniężnej lecz jest podstawą do wymierzenia kary pieniężnej, ale w odrębnej decyzji, po dokonaniu dodatkowych ustaleń stanu faktycznego. Wydana po stwierdzonych naruszeniach decyzja o zmianie pozwolenia zintegrowanego co najwyżej może mieć znaczenia dla wysokości ostatecznego wymierzenia kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 302 ust. 1 p.o.ś., bowiem w zależności od ewentualnych ustaleń organu można by co najwyżej przyjąć, że skutek w postaci dotychczasowych naruszeń prawa mógł ustąpić z datą ustatecznienia się takiej decyzji. Kary tej nie można jednak utożsamiać z karą biegnącą ustalaną na podstawie art. 300 p.o.ś, co zdaje się pomijać skarżąca Spółka.

Podstawową kwestią istotną z punktu widzenia wyniku postępowania w niniejszej sprawie, która dotyczy wyłącznie ustalenia wymiaru kary biegnącej jest termin, od którego kara ta ma być naliczana. Zgodnie z art. 300 ust. 4 pkt 3 p.o.ś. jest to odpowiednio dzień albo pełna godzina zakończenia wykonania pomiarów, pobrania próbek albo dokonania innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia. A zatem w związku ze stwierdzonymi przekroczeniami lub naruszeniami, o jakich mowa w art. 298 ust. 1 p.o.ś., następuje ustalenie wymiaru kary biegnącej, przez wskazanie terminu, od którego kara biegnąca będzie naliczana. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w przedmiocie takiego postępowania nie mieści się ustalenie daty końcowej – ustania występujących dotychczas przekroczeń lub naruszeń. Jest to zatem przedmiot zupełnie innego postępowania. Dlatego nie można mówić, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji w zakresie wskazania daty końcowej kary biegnącej naruszało art. 15 K.p.a., a tym samym decyzja organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W świetle obowiązujących przepisów prawa tego typu działanie organu należało rozpatrywać wyłącznie w kategoriach dopuszczalnego skorygowania decyzji organu I instancji, która, co zasadnie ocenił Sąd I instancji, zawierała wadę nieważności. Działanie organu odwoławczego nie było zatem wynikiem jakiegoś dodatkowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie oparte było na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez organ I instancji. Trudno zatem dopatrzeć się w kontekście wyznaczonego przez normy prawa materialnego zakresu postępowania administracyjnego aby organ odwoławczy wykroczył poza zakres przedmiotu postępowania, w ramach którego ustalenia w zakresie daty stwierdzonych przekroczeń lub naruszeń, tj. daty początkowej naliczania kary biegnącej, były tożsame z ustaleniami organu I instancji, z tymże rozstrzygnięcie organu I instancji wymagało skorygowania z uwagi na treść obowiązujących norm prawa materialnego. W takiej sytuacji trudno też w ogólności doszukiwać się naruszenia przez organ odwoławczy zasady zakazu reformationis in peius wywodzonej z art. 139 K.p.a. Obowiązywanie tej zasady nie może bowiem sanować naruszeń prawa, tym bardziej jeżeli chodzi o kwalifikowaną postać tych naruszeń – rażącego naruszenia prawa. Wymiar kary biegnącej dokonany przez organ I instancji naruszał bowiem wprost art. 300 ust. 4 pkt 3 p.o.ś. Ponadto charakter przepisu art. 300 ust. 4 tej ustawy nie pozwala w tym zakresie na jakąkolwiek dowolność organu. Przepis ten dokładnie określa co powinna zawierać decyzja ustalająca wymiar kary biegnącej. Ponadto z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze nie można przypisać rozstrzygnięciu organu I instancji innego charakteru. Kara bowiem powinna być ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w innym wypadku trudno byłoby mówić o stabilności obrotu jakie powinno gwarantować państwo prawa. Co prawda, Sąd I instancji wprost nie wypowiada się w omawianym wyżej zakresie, ale wskazuje, że wbrew stanowisku skargi rozstrzygniecie organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Ponadto Sąd wyjaśnia, że nie można było utrzymać w obrocie prawnym części decyzji, która zawierała wady, bowiem kluczowe było ustalenie początkowego biegu terminu ustalenia wymiaru kary biegnącej. Z tych względów nie można przypisać Sądowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w konsekwencji ewentualne naruszenia w tym zakresie nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z powyższego wywodu wynika, że organ odwoławczy – w niniejszej sprawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska, jako organ odwoławczy zgodnie z art. 8 ustawy o Inspekcji ochrony środowiska w związku z art. 127 § 2 K.p.a. – posiada kompetencje do merytorycznego orzeczenia w pełnym zakresie. Istota postępowania odwoławczego nie polega bowiem na odtworzeniu postępowania organu I instancji, lecz na rozpoznaniu po raz kolejny sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy, tj. w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Już chociażby z treści art. 138 K.p.a. wynika, że rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego mogą być zgoła odmienne niż organu I instancji, pod warunkiem oparcia rozstrzygnięcia na tych samych dowodach. Nie inaczej było w niniejszej sprawie, ponieważ rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte było na tych samych ustaleniach, co decyzja organu I instancji, wynikających z protokołów kontrolnych, tj. stwierdzonych naruszeń w zakresie składowania odpadów na tacach przeciwrozlewowych wód balastowych. Organ II instancji nie dokonał tu jakichś nowych ustaleń. Skarżąca Spółka błędnie interpretuje zatem przepisy prawa w zakresie tego jaka jest istota postępowania odwoławczego i co należy do kompetencji organu II instancji. Nie wykazała bowiem by organ odwoławczy pomimo przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. sam przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, które nie podlegałoby tym samym rygorowi wynikającemu z art. 15 K.p.a. Dlatego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie nie chodziło o ustalenie okresu za jaki ma być ustalony wymiar kary biegnącej lecz o wskazanie daty, od której taka kara będzie naliczana. Natomiast wymierzenie kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia za ustalony okres naruszeń nastąpiło w innej decyzji, którą wydał w dniu [...] marca 2013 r. [...] WIOŚ (nr [...]), co wskazuje sama skarżąca Spółka.

Z decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że odpady na ww. tacach składowane były jako poza miejscem dopuszczonym decyzją o pozwoleniu zintegrowanym. Te ustalenia były podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki na podstawie zapisów decyzji o pozwoleniu zintegrowanym nie można było uznać, że ww. tace stanowić mogą miejsce magazynowania odpadów. Sąd I instancji dokładnie wyjaśnił, że zapisy decyzji o pozwoleniu zintegrowanym nie pozwalają przyjąć, że decyzja ta taką możliwość dopuszczała. Prawidłowo Sąd ocenił, że zachodziły w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania kary biegnącej. Skarżąca Spółka próbuje w tym zakresie bronić się jedynie, że takie tace mogły stanowić potencjalnie miejsce składowania odpadów, co też później przesądził Marszałek Województwa [...], zmieniając decyzję o pozwoleniu zintegrowanym. W niniejszej sprawie nie chodziło jednak, czy w dacie kontroli takie miejsca mogły stanowić potencjalne miejsce składowania odpadów, lecz czy taka możliwość wynikała z decyzji o pozwoleniu zintegrowanym wydanym przez Wojewodę [...]. Skarżąca Spółka nie wykazała w skardze kasacyjnej by taka możliwość wynikała z decyzji Wojewody [...]. Dla tej oceny nie ma znaczenia ani złożenie wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, ani wydana w późniejszym okresie decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. Nie są to przypadki które mogą sanować stwierdzone przekroczenia lub naruszenia warunków wynikających ze stosownych pozwoleń. Przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska takiej możliwości nie przewidują. Stanowisko skarżącej Spółki w tym zakresie pozbawione jest zatem podstaw prawnych, a ponadto w ogólne nie podejmuje próby odniesienia się do zapisów decyzji Wojewody [...] i podważenia oceny Sądu w tym zakresie.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 15 K.p.a., art. 298 ust. 1 pkt 4 i art. 300 ust. 1, 2, 4 p.o.ś. art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowo kontroli zaskarżonej decyzji, a w tych warunkach, wydając zaskarżony wyrok, zasadnie oddalił skargę.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.