Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 103/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, art. 15, art. 127, art. 136, art.  10, art. 28, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z garażem podziemnym (w tym: usługi medyczne, biurowe, gastronomia, handel o powierzchni sprzedaży do 200m2) na działce nr ewid.A, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami: ABCD-A, przy ul. [...], w [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Uzasadniając podjęte na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że złożony przez inwestorów wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia nie został sporządzony w sposób wystarczająco szczegółowy, a zatem nie spełnia wymogów art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r. poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". W konsekwencji organ I instancji powinien wezwać wnioskodawców, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., o uzupełnienie wniosku. W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inwestorzy wystąpili o ustalenie warunków zabudowy na działce nr ewid.A, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami: ABCD-A, przy czym budowa jest planowana bezpośrednio w granicy m. in. z działkami nrB i nr C. We wniosku wskazano granice oddziaływania planowanej inwestycji wyłącznie w granicach geodezyjnych działki nrA (terenu inwestycji) co, zdaniem Kolegium, nie jest prawidłowe. Na części graficznej wniosku nie wskazano także, w pełnym zakresie, sposobu planowanego zagospodarowania działki, w tym np. lokalizacji miejsc postojowych, dróg wewnętrznych, infrastruktury związanej z planowanym przedsięwzięciem, itp. W konsekwencji organ I instancji nie dokonał właściwej analizy i oceny wniosku w koniecznym zakresie. Kolegium podkreśliło przy tym, że ww. sąsiednie działki nrB i C stanowią również własność inwestorów i są zabudowane budynkiem usługowym - apteką. W odniesieniu do tych działek (oraz działek nr 374,A) organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego o część mieszkalną i usługową (w tym usługi medyczne, handel o powierzchni sprzedaży łącznie po rozbudowie do 310 m2). Wydana w tej sprawie decyzja z dnia 30.07.2015r. została jednak w całości uchylona przez Kolegium z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenie organowi I instancji.

Powyższe okoliczności świadczą, zdaniem organu, o możliwości realizacji znacznie większego docelowego zakresu inwestycyjnego wnioskodawców niż ten, obecnie określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że planowane obecnie przedsięwzięcie może stanowić jeden z etapów rozbudowy istniejącego już na sąsiedniej działce obiektu usługowego na ww. terenie – co doprowadzi do powstania na terenie stanowiącym własność wnioskodawców całego kompleksu zabudowy usługowej. W konsekwencji koniecznym jest ustalenie na obecnym etapie faktycznego obszaru oddziaływania całego przedsięwzięcia budowlanego, nie zaś tylko jego części. Końcowo Kolegium, przytaczając treść art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stwierdziło że organ I instancji odstąpił od sporządzenia wymaganej analizy – mimo że w realiach niniejszej sprawy jest konieczna. Ponadto, planowana przez wnioskodawców lokalizacja budynku w granicy z sąsiednią nieruchomością znalazła niepełne odzwierciedlenie w wydanej decyzji, a Prezydent Miasta [...], orzekając w tej kwestii, jest niekonsekwentny. Ustalając wielkość szerokości elewacji frontowej wnioskowanego budynku do 13 m na działce o szerokości 16m, organ ten de facto dopuścił bowiem już na etapie warunków zabudowy, możliwość usytuowania wskazanego budynku w granicy i mimo, że jej nie przesądził, to jednak umożliwił inwestorowi taką lokalizację. Narusza to zasady postępowania administracyjnego, w tym art. 9 K.p.a., zwłaszcza zważywszy na treść § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422). Stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy musi bowiem znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Przyjęcie takiego rozwiązania powinno mieć charakter wyjątkowy i uzasadniony szczególnymi okolicznościami wynikającymi z zastanego na gruncie, utrwalonego i powszechnie występującego na danym terenie sposobu zabudowy w obszarze analizowanym. Tymczasem w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie w ogóle nie odniesiono się do możliwości realizacji wnioskowanego budynku w granicy.

Ponadto, odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium zauważyło, że może być ono zasadne co do zarzutów o braku wystarczającego wykazania kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Jak wynika bowiem z analizy, w obszarze analizowanym przy ul. [...], występują budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z towarzyszącą im zabudową gospodarczo-garażową oraz budynki mieszkano-usługowe i budynki usługowe m.in. usługi handlu: apteka, delikatesy (ul. [...]), usługi motoryzacyjne (ul. [...] 36) oraz usługi medyczne (ul. [...]). Tymczasem teren wnioskowanej zabudowy znajduje się przy ul. [...], a zatem to przede wszystkim zabudowa dostępna z tej samej ulicy (tzn. ul. [...]) winna zostać wzięta pod uwagę przy analizie funkcji cech istniejącej zabudowy. Natomiast uwzględnienie zabudowy dostępnej z innych dróg publicznych niż ta, przy której znajduje się teren inwestycji, wymaga stosownego uzasadnienia – który to wymóg nie został spełniony w niniejszej sprawie. Z uwagi na treść art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. wyczerpującego wyjaśnienia autora analizy urbanistycznej wymaga także kwestia, czy wskazane w analizie usługi motoryzacyjne realizowane w części budynku mieszkalnego na działce nr D, przy ul. [...], w istniejącym obecnie zakresie, mogą faktycznie stanowić kontynuację funkcji dla planowanego budynku usługowego o dwóch kondygnacjach nadziemnych z garażem podziemnym, w tym: usługi medyczne, biurowe, gastronomia, handel, o powierzchni sprzedaży do 200 m2. W konsekwencji analiza nie została sporządzona w sposób wystarczająco szczegółowy i spełniający w stosownym zakresie wymogi, określone przepisem § 3 rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. nr 164 poz. 1588) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji naruszył także przepis art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium zwróciło również uwagę na konieczność zapewnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu pełnego udziału [...], która została całkowicie pominięta w postępowaniu administracyjnym, co również czyni zakwestionowaną decyzję organu I-szej instancji wadliwą (art. 10 § 1 w związku z art. 28 K.p.a.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli [...], domagając się uchylenia w całości decyzji Kolegium jako naruszającej porządek prawny. Skarżący wskazali, że uzasadnienie tego rozstrzygnięcia razi nierównym i niekorzystnym dla nich traktowaniem, opierającym się w dużej mierze na domysłach – stawiających inwestorów w niekorzystnym świetle – jako osób, które coś chcą ukryć, pomimo przysługujących im na podstawie art.6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. uprawnień. W podjętym rozstrzygnięciu doszło, zdaniem inwestorów, do nadmiernej ochrony interesu osób trzecich i niewspółmiernego odniesienia się do faktu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Kolegium skarżący wskazali, że:

1. ustalenie obszaru oddziaływania na etapie warunków zabudowy ma charakter zupełnie wstępny i nie zmienia tego faktu to, że na załączniku graficznym do wniosku brak jest pełnego sposobu zagospodarowania, jak i fakt, że na załączniku graficznym wrysowano lokalizację przyszłego budynku w granicy z działkami nr B i nr C; nie jest to bowiem wiążące dla inwestora przy składaniu wniosku o pozwolenie na budowę, w którym to postępowaniu może być bardziej precyzyjnie określony obszar oddziaływania przyszłej inwestycji; graficzne usytuowanie przyszłego budynku na działce nie narusza interesu prawnego osób trzecich (w tym przypadku skarżących ), a osobami których interes prawny mógł być naruszony są właściciele działek nr B i nr C - którymi są przecież wnioskodawcy, na wniosek których zostało to postępowanie wszczęte; jednocześnie skarżący poinformowali, że wystąpili o umorzenie postępowania w sprawie, w której Kolegium uchyliło i przekazało do ponownego rozpatrzenia wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30.07.2015r., w której planowana inwestycja obejmowała większy obszar terenu tj. działki nr: B, C, 374,A; tym samym w obiegu prawnym nie ma już takiej sprawy;

2. organ I instancji był bardziej konsekwentny w swoim rozstrzygnięciu, wskazując że na etapie warunków zabudowy nie ustala się warunku przyszłej zabudowy w granicy działki – w związku z czym nie domagał się zmiany określenia obszaru oddziaływania inwestycji, pozostawiając go w pierwotnym kształcie; natomiast wywody Kolegium na temat dopuszczenia przez organ I instancji przyszłej zabudowy w granicy działki w związku z ustaleniem maksymalnej szerokości elewacji frontowej (13 m) nie mają pokrycia w ustaleniach decyzji, stanowiąc nieuprawnione niczym insynuacje oparte na domniemaniu;

3. w interpretacjach dotyczących pojęcia "działki sąsiedniej" przeważa stanowisko oparte na zasadach wykładni funkcjonalnej, przyjmujące że przez "działkę sąsiednią" należy rozumieć nie tylko działki bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale również działki położone w dalszym sąsiedztwie, pojmowanym jako pewną urbanistyczną całość; natomiast stanowisko Kolegium nie jest spójne z żadnym z postawionych zarzutów (uchybień); działka nr A sąsiaduje bezpośrednio z działkami, na których występują następujące funkcje : nr [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; nr B - usługi; nr [...] - usługi; nr [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – co oznacza, że bezpośrednio z działką nr graniczą działki o funkcji usługowej i mieszkaniowej; dlaczego więc Kolegium nakazuje uzasadniać przyjęcie funkcji z działki nr [...], wskazując że może być to tylko funkcja działki dostępnej z tej samej drogi, nie zaś działka sąsiadująca bezpośrednio poprzez granicę z działką nr A; raz Kolegium sugeruje przejęcie funkcji z działki bezpośrednio sąsiadującej poprzez granicę z działką nr A, by potem wskazać działkę (nr [...]) do przyjęcia funkcji dla przyszłej zabudowy z działki będącej w obszarze analizowanym dostępną z tej samej drogi.

4. [...] nie mogła nie uczestniczyć w postępowaniu I - instancyjnym, skoro złożyła odwołanie od decyzji.

Końcowo skarżący zauważyli, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i wyczerpuje wszystkie wymogi postawione przez przepisy prawa, zaś ewentualne drobne uchybienia nie wpłyną na inne rozstrzygnięcie w nowym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Obecni na rozprawie sądowej w dniu 20.04.2017r. uczestnicy: [...] wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej była wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Rozstrzygnięciem tym doszło do uchylenia decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z garażem podziemnym na działce nr ewid. A w [...] i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka treść cyt. przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"" (por. wyrok NSA z dnia 4.11.2014r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części – co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd administracyjny kontrolujący decyzję kasacyjną ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Lektura akt sprawy niniejszej oraz treść podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć pozwala stwierdzić, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie wyjaśnił sprawy "w koniecznym zakresie" – co uzasadniało zastosowanie przez Kolegium trybu określonego w art. 138 § 2 K.p.a.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Prezydent Miasta [...] nie zapewnił udziału w prowadzonym postępowaniu [...] – kwestionującej w odwołaniu ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia o dużym rozmiarze (budowa budynku usługowego z garażem podziemnym, w tym: usługi medyczne, biurowe, gastronomia, handel o powierzchni sprzedaży do 200 m2). Jak wynika z akt sprawy odwołująca się jest współwłaścicielką w 2/16 działki nr ewid. D, bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji (k. 16, 28, 80 akt administracyjnych). W orzecznictwie podkreśla się, że za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy (oprócz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, której dotyczy to postępowanie) uznaje się również właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie. Jedynie w przypadku nieruchomości położonych dalej jej właściciel, wieczyści użytkownicy mogą być stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 K.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013r. sygn. akt II OSK 1810/12, dostępny j.w.). W ocenie Sądu, bez znaczenia pozostaje fakt, że [...] jest współwłaścicielką działki nr ewid. D jedynie w niewielkiej części oraz powoływana w skardze okoliczność, że złożyła odwołania. Obowiązkiem organu I instancji było bowiem zawiadomienie [...] tak jak i innych stron (k. 19 akt administracyjnych), o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy – od samego jej początku – oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, w tym zasadniczej z punktu widzenia strony analizy urbanistyczno-architektonicznej wraz z projektem decyzji. Wymogom tym Prezydent Miasta [...] nie zadośćuczynił, zaś za spełnienie wymogów w tym zakresie nie można uznać skierowanego do strony w dniu 11.10.2016r. (już po zakończeniu postępowania dowodowego) – zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów – w ciągu 7 dni od dnia otrzymania tego pisma, zwłaszcza w sytuacji gdy decyzję merytoryczną organ I instancji wydał już w dniu 20.10.2016r. Naruszenie obowiązku zapewnienia przez organ czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 w związku z art. 28 K.p.a.) stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Niezależnie od powyższego, Sąd podziela również stanowisko Kolegium o tym, że:

- złożony przez inwestorów wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie został sporządzony w sposób wystarczająco szczegółowy, co przesądza o braku spełnienia wymogów art. 52 ust. 2 u.p.z.p;

- analiza urbanistyczno-architektoniczna nie została sporządzona w sposób wystarczająco szczegółowy i spełniający, w stosownym zakresie, wymogi, określone § 3 rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – w związku z czym organ I instancji naruszył wymogi przepisu art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.

W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo wskazało, że złożony przez inwestorów wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia nie został sporządzony w sposób wystarczająco szczegółowy, a zatem nie spełnia wymogów, określonych u.p.z.p. Jak wynika bowiem z art. 52 ust. 2 (w zw. art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wniosek o ustalenie o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać nie tylko określenie granic terenu objętego wnioskiem, ale również obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać (pkt 1), jak również charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (pkt 2 lit. b).

W tym miejscu zauważyć trzeba, że inwestorzy wystąpili o ustalenie warunków zabudowy na działce nr ewid. A w [...] w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami: ABCD-A, przy czym budowa jest planowana bezpośrednio w granicy m. in. z działkami nr B i nr C. Tymczasem we wniosku wskazano granice oddziaływania planowanej inwestycji wyłącznie w granicach geodezyjnych działki nr A (terenu inwestycji) – co Kolegium zasadnie zakwestionowało. W zaskarżonej decyzji prawidłowo zwrócono także uwagę, że w części graficznej wniosku nie wskazano w pełnym zakresie sposobu planowanego zagospodarowania działki (okoliczność niesporna, przyznana w treści skargi), wymieniając przykładowo w tym zakresie brak lokalizacji miejsc postojowych, dróg wewnętrznych oraz infrastruktury związanej z planowanym przedsięwzięciem. Odnosząc się do zarzutów skargi o tym, że ww. działki nr ewid .B i C również stanowią własność inwestorów wskazać trzeba, że organ odwoławczy zwrócił w tym zakresie uwagę na możliwość realizacji znacznie większego docelowego zakresu inwestycyjnego niż ten, obecnie określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Co prawda z oświadczenia skarżących wynika, że wystąpili o umorzenie postępowania w sprawie, w której Kolegium uchyliło i przekazało do ponownego rozpatrzenia wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] wydaną dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku usługowego o część mieszkalną i usługową (w tym usługi medyczne, handel o powierzchni sprzedaży łącznie po rozbudowie do 310 m2) na działkach nr ewid.:B, C, F ,A to jednak, po pierwsze, skarżący nie przedstawili ostatecznej decyzji wydanej w tym przedmiocie, a po drugie, przysługujące skarżącym prawo własności czterech sąsiadujących ze sobą działek oznacza możliwość realizacji inwestycji prz ekraczającej teren objętej złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem działki nr ewid.A. W związku z powyższym podniesiona w tym zakresie argumentacja skargi nie mogła odnieść skutku. Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy organ I instancji powinien był wezwać wnioskodawców do uzupełnienia wniosku. Służy temu rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 64 § 2 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko Kolegium o tym, że organ I instancji nie dokonał właściwej analizy i oceny wniosku w koniecznym zakresie.

Wskazać również należy, iż zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1—5 ustawy.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ I instancji, uwzględniając wniosek inwestorów oraz szerokość działki, wynoszącą ok. 16 m:

- ustalił szerokość elewacji frontowej budynku od 10,4 m do 13,0 m (jako wartość wpisującą się w zastany porządek przestrzenny),

- wskazując zarazem, że ustalona w sprawie szerokość elewacji frontowej wnioskowanego budynku nie upoważnia do realizacji wnioskowanego obiektu w granicy z działkami sąsiednimi, a kwestia ta zostanie rozstrzygnięta na etapie pozwolenia na budowę.

Analizując powyższe stwierdzenia należy podzielić stanowisko Kolegium o niekonsekwencji organu I instancji w tym zakresie. Trafnie przy tym Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta [...] – ustalając wielkość szerokości elewacji frontowej wnioskowanego budynku do 13 m na działce o szerokości 16m – dopuścił de facto na etapie ustalania warunków zabudowy możliwość usytuowania wskazanego budynku w granicy.

Podkreślić należy, iż generalną zasadą przyjętą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422) jest, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1). Natomiast sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2).

Jak wynika z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. (stosowanego w związku z odesłaniem zawartym w art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Zestawiając cyt. przepisy rozporządzeń oraz u.p.z.p. z treścią sporządzonej w niniejszej sprawie urbanistyczno-architektonicznej wskazać trzeba (co słusznie zauważyło Kolegium), że w tym zakresie odstąpiono od sporządzenia wymaganej analizy. Jak wynika natomiast z orzecznictwa sądowoadministracyjnego odmienna (przewidziana w § 12 ust. 2 rozporządzenia) i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja (por. wyrok NSA z dnia 1.12.2015r. o sygn. akt II OSK 801/14, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Powyższym wymogom w postępowaniu przed organem I instancji nie sprostano, zaś zawarte w decyzji stanowisko Prezydenta Miasta [...] jest niespójne.

Końcowo zauważyć trzeba, że Kolegium prawidłowo zwróciło również uwagę na brak wystarczającego wykazania w postępowaniu przed organem I instancji kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Należące do odwołujących się działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy objęte są bowiem wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą ochrony ładu architektonicznego. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, wśród których znajduje się wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tymczasem z analizy urbanistyczno-architektonicznej – sporządzonej dla planowanej inwestycji przy ul. [...] – wynika, że w obszarze analizowanym występują następujące budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z towarzyszącą im zabudową gospodarczo-garażową oraz budynki mieszkano-usługowe i budynki usługowe m.in. usługi handlu:

- apteka, delikatesy (ul. [...]),

- usługi medyczne (ul. [...]),

- usługi motoryzacyjne (ul. [...]).

W konsekwencji przedmiotem analizy funkcji cech istniejącej zabudowy powinna być przede wszystkim zabudowa dostępna z tej samej ulicy co planowane przedsięwzięcie (ul. [...]). Natomiast uwzględnienie zabudowy dostępnej z innych dróg publicznych niż ta, przy której znajduje się teren inwestycji, wymagało stosownego uzasadnienia – którego w niniejszej sprawie brakuje. Jak trafnie wskazało Kolegium, w sporządzonej analizie nie odniesiono się także do kwestii, czy wskazane usługi motoryzacyjne realizowane w części budynku mieszkalnego na działce nr ewid. D przy ul. [...], w istniejącym obecnie zakresie, mogą faktycznie stanowić kontynuację funkcji dla planowanego budynku usługowego o dwóch kondygnacjach nadziemnych z garażem podziemnym, w tym: usługi medyczne, biurowe, gastronomia, handel, o powierzchni sprzedaży do 200 m2.

Reasumując, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo uchyliło decyzję ustalającą warunki zabudowy dla spornego przedsięwzięcia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały bowiem wszystkie przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie wydane w tym trybie nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniach lub obowiązkach stron, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. W konsekwencji, organ odwoławczy, wobec pozostałych do ustalenia przez Prezydenta Miasta [...] okoliczności, nie mógł rozstrzygnąć sprawy merytorycznie. Takie działanie, przy obecnych brakach prowadzonego przez organ I instancji postępowania, naruszałoby bowiem ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegającą na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 22.03.1996r. o sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997 nr 1, poz. 35).

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.