Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 62/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi P. "T" Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. "T" Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 3025,20 (trzy tysiące dwadzieścia pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. "T" Sp. z o.o. w T. karę pieniężną w wysokości 20.340,00zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał: art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c i art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm. ), art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm. ), § 3 i § 57 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia ( Dz. U. z 2003r.Nr 32, poz. 262 ze zm. ).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż dnia [...] lutego 2006r. na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości B., zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej [...] wraz z przyczepą marki [...] pozostające w prawnej dyspozycji kontrolowanej spółki T.. Pojazd poruszał się z ładunkiem drewna zrębowego z miejscowości S. do miejscowości S.. Droga, na której nastąpiło zatrzymanie należała do kategorii dróg , po których mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi do 8t. W wyniku przeprowadzonego ważenia pojazdu stwierdzono, że pojazd jest nienormatywny:

- nacisk podwójnej osi napędowej przekroczony został o 5,345t. co skutkowało karą 6.060,00zł,

- nacisk pierwszej pojedynczej osi napędowej przyczepy przekroczony został o 2,633t., co skutkowało karą 6.840,00zł,

- nacisk drugiej pojedynczej osi napędowej przyczepy przekroczony został o 2,78t. co skutkowało karą 6.840,00zł.

- przekroczona została masa dopuszczalna całkowita zespołu pojazdów o 4,256t. co skutkowało karą 600,00zł. W złożonym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, dalej GITD, odwołaniu spółka T. podnosiła brak regulacji prawnych dotyczących pomiaru i ustalania ilości drewna załadowywanego w lesie i brak technicznych możliwości sprawdzenia ciężaru drewna w lesie. Surowiec drzewny jest specyficznym towarem o różnym ciężarze właściwym, na który mają wpływ warunki wzrostu, warunki atmosferyczne i gatunek drzewa. Załadunek dokonuje się w lesie, a masę wyraża się w metrach sześciennych lub w metrach przestrzennych. W lesie nie ma możliwości zważenia ładunku i dopasowania jego ilości tak, aby nie naruszyć wymogów co do normatywnych parametrów zestawu pojazdów. Mając powyższe na uwadze, spółka T. zaczęła korzystać z "Poradnika leśniczego", w którym znajdują się opracowane przez Instytut Technologii Drewna gęstości poszczególnych gatunków drewna. W konkretnej sprawie kierowca załadowując pojazd kierował się tym właśnie Poradnikiem i opinią leśniczego wydającego ładunek. Drewno było surowe, jego ciężar jako drewna sosnowego wynosił 31,27m3 x 700kg co dało wynik 21.889kg, a doliczając masę zestawu pojazdów 19 200kg dało sumę 41 089kg, pozostawiając 911 kg rezerwy. Tymczasem masa zważona zestawu – pojazd wraz z ładunkiem - wyniosła wg inspektorów 46 256 kg. Spółka, obrazując trudności wyliczenia w lesie załadowywanego drewna, podała przykłady z dotychczasowych kontroli służb WITD. I tak dnia [...] listopada 2005 r. załadowano masę towaru 31,11m3, a masa całkowita zestawu zważona przez inspektorów wynosiła 41,895kg, dnia [...] marca 2006r. załadowano 31,00m3, zaś masa zważona wyniosła 36,848kg, tego samego dnia drugi raz załadowano 31,00m3 a zważona masa równała się 36,505kg. Spółka nie wie jak w taki sposób ustalić masę bezpiecznego załadunku i dostosować ją tak, aby nie przekroczyć dmc. czy nie przeładować na osiach. Podkreśliła niskie stawki za przewozy drewna i wynikającą z tego niską opłacalność tego rodzaju transportu, co zmusza do minimalizacji zaniżania tzw. bezpiecznego ( nie dającego przekroczeń ) ładunku. Spółka, w celu dostosowania się do obowiązujących przepisów, podjęła decyzję o obniżeniu ładunków drewna na pojazdach do tych wynikających z przeliczników "Poradnika leśniczego", dodatkowo ustalając górną granicę ładunku do 50mp tj. do 31m3 , co dało drastyczną obniżkę opłacalności przewozów, grożąc stratą w działalności. Nadto, spółka T. podniosła, że jest wiadome, iż nie wszystkie drogi wiodące z kompleksów leśnych są drogami, na których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku osi do 10t. W tej sytuacji Spółka nie może pogodzić się z polowaniami niektórych inspektorów na drogach o nacisku na oś do 8t. Powyższy problem jest zawsze podnoszony we wszystkich odwołaniach do GITD ale dotąd nie znalazł zrozumienia u wojewódzkiego inspektora, a decyzje o ukaraniu w ogóle nie odnoszą się do poruszanych kwestii. W odwołaniu firma T. zwróciła się z prośbą o pomoc i wsparcie GITD w opracowaniu metodyki i prawnym zalegalizowaniu sposobu ustalania ładunku drewna w lesie w tonach. Podkreślono, że wolą przedsiębiorstwa jest prowadzić działalność zgodnie z przepisami o ruchu drogowym, ale brak jest narzędzi, aby w konkretnej sytuacji załadunku w lesie z przepisów tych wywiązywać się. Spółka wniosła o odstąpienie od ukarania względnie o umorzenie naliczonej opłaty. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę prawną nałożenia kary i wyliczył jak w konkretnym przypadku przedstawiała się wysokość kary za przekroczenia nacisków na osie na drodze, na której dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach na oś do 8t. Do wszystkich podnoszonych przez skarżącą spółkę T. argumentów organ odniósł się poprzez stwierdzenie, że przywołane przez skarżącą argumenty nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia odwołania. Na stronie 4 decyzji ( strony nienumerowane – k. 35 akt adm. na odwrocie ), której to strony jak wynika z pisma skarżącej spółki z dnia [...] lipca 2006r., skarżąca nie otrzymała, organ wyjaśniał, iż na przewoźniku spoczywa odpowiedzialność za przewóz ładunku, a także kontrolę jego właściwości, w tym ciężaru ładunku. To na przewoźniku spoczywa obowiązek weryfikowania normatywności pojazdu/zespołu pojazdów przed rozpoczęciem przewozu. Organ I instancji wydał decyzję zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, co implikować musiało decyzję GITD co do utrzymania takiej decyzji w mocy. Z akt wynika, że pojazd przekroczył ekstremalny poziom dopuszczalnej masy całkowitej. Kwestia zmiany właściwości ładunku na skutek warunków atmosferycznych jest zaś wyłącznie sprawą przedsiębiorcy.

We wspomnianym wyżej piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. skarżąca spółka T. nadesłała GITD kopię decyzji z [...] lipca 2006 r. zarzucając, iż została ona sporządzona niedbale oraz w sposób niekompletny. Zawiera niedokończone zdania, urwane myśli, fragmenty podwójne, a niektórych fragmentów brak. Ponownie zwrócono się do organu o powtórną analizę i weryfikację decyzji ze względu na przedstawiany problem niemożności ustalenia w lesie wartości wagowej ładunku jakim jest drewno.

Pismem z dnia [...] listopada 2006r. skierowanym do skarżącej spółki GITD przesłał ponownie decyzję wydaną w II instancji i wyraził "ubolewanie z powodu niedogodności związanych z zaistniałą sytuacją". Poinformował, że termin złożenia skargi do sądu administracyjnego należy liczyć od otrzymania ponownie przesłanej decyzji.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka T. domagała się uchylenia decyzji GITD w całości, zarzucając jej naruszenie art. 8 i art. 11 Kpa. Stwierdzono, że prowadzonym w sprawie postępowaniem organ naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej. Powtarzając argumenty przedstawione już w odwołaniu od decyzji I instancji, skarżąca spółka powołała się na orzecznictwo NSA, w którym niejednokrotnie podkreślana była waga określonej w art. 8 Kpa. zasady zaufania do organów państwa. Skarżąca nie powinna ponosić skutków błędów i uchybień popełnionych przez ustawodawcę, takich jak uchwalanie niejasnych przepisów lub ich braku. Zdaniem skarżącej, właśnie brak przepisów uwzględniających sytuację, w której znajduje się spółka T. powoduje dla niej ujemne skutki. Uzasadnienie decyzji jest ogólnikowe, nieprzekonujące co do tego, że argumenty skarżącej zostały w ogóle rozważone. Twierdzenia podnoszone przez spółkę były dla niej istotne i w jej ocenie powinny były mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Wiąże się to z naruszeniem art. 11 Kpa. – zgodnie z tym przepisem organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się, podejmując decyzję. Nie mogła przekonać decyzja, która nie zawierała ustosunkowania się organu do przedstawionych przez stronę argumentów, a już samo takie działanie stanowi naruszenie art. 11 Kpa. Unormowanie, na podstawie którego została ukarana spółka T., określiło zasady karania za przekroczenie wskazanych norm, przy jednoczesnym braku wyraźnego wskazania obowiązków przewoźnika. Organy zauważyły jedynie możliwość ukarania, traktując sprawę skarżącej w sposób sformalizowany i niezindywidualizowany. Skarżąca podkreśliła, iż nałożona kara 20.340,00zł stanowi ok. 1/3 wartości zestawu, który dokonywał przedmiotowego przewozu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych decyzji, to jest ich zgodności z prawem tak materialnym, jak też procesowym. Badając skargę w tym zakresie, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, a zatem skarga podlega uwzględnieniu.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że tak jak zauważyła to skarżąca spółka, decyzja nr [...] GITD z dnia [...] lipca 2006r. jej przesłana nie zawierała dwóch stron uzasadnienia, a także zawierała powtórzenia i braki, co czyniło ją nieczytelną dla strony. Ocenę staranności przesłanej skarżącej spółce decyzji organu II instancji zawarł w adnotacji na piśmie spółki T. zastępca głównego inspektora, określając to działanie mianem kompromitacji. Organ, pismem z dnia [...] listopada 2006r. nadesłał wreszcie skarżącej prawidłową wersję wydanej decyzji, jednak uczynił to z naruszeniem prawa. Wynika to z faktu, że nie tylko uzupełnił przesłaną pierwotnie decyzję o brakujące strony, ale dokonał również poza procedurą przewidzianą dla takich przypadków, sprostowania decyzji w części jej uzasadnienia poprzez wpisanie ( na stronie trzeciej, drugi wiersz od dołu ) słowa "kierowcę". Stosownie do art. 113 § 1 Kpa. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe lub inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Wypełnienie rozstrzygnięcia przez wpisanie słowa "kierowcę" stanowiło, z uwagi na sens zdania, taką oczywistą omyłkę, której usunięcie w drodze sprostowania przez dodanie właściwego i wynikającego ze stanu sprawy słowa było dopuszczalne, jednak czynność ta wymagała formy postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Organ pominął przewidzianą przepisami procedurę, czym naruszył przepis art. 113 § 1 i § 3 Kpa.

Za wadliwe należy również uznać opatrzenie decyzji nadesłanej stronie, jako tej prawidłowej, innym numerem, niż ten który przypisany był do rozstrzygnięcia GITD z dnia [...] lipca 2006r. w konkretnej indywidualnej sprawie spółki T.. Jeżeli organ uznał, iż decyzja nie wymaga jego zdaniem sprostowania, a jedynie przesłania wersji pełnej z poprawką, winien był zachować numer poprzedni rozstrzygnięcia.

Skarżąca Spółka T. zarzuciła decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006r., utrzymującej w mocy decyzję WITD o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej 20.340,00zł za przejazd pojazdem nienormatywnym, naruszenie przepisów art. 8 i art. 11 Kpa.

Odnosząc się do tych zarzutów trudno z nimi się nie zgodzić. Każda sprawa administracyjna prowadzona jest w indywidualnej sprawie i niezależnie od przepisów regulujących sferę rozstrzyganą, a stanowiących podstawę prawną decyzji ( w badanej sprawie są to przywołane przez organ w decyzjach I i II instancji przepisy ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo o ruchu drogowym ), organ musi mieć na uwadze stan faktyczny danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie wyraża się to nie tylko oceną danych opisanych przez służby kontrolne inspekcji transportu drogowego w protokole kontroli, w której to kontroli zazwyczaj strona później wszczynanego postępowania administracyjnego nie bierze udziału, ale również okolicznościami podnoszonymi przez stronę jako istotnymi w prowadzonej sprawie i mającymi, zdaniem strony, decydujący wpływ na wynik sprawy. Skarżąca twierdziła, że załadunek drewna na pojazd dokonuje się w lesie, drewno ma różny stopień gęstości w zależności od gatunku oraz w zależności od tego jakie w danym okresie są warunki atmosferyczne – ten sam gatunek drewna może bardzo różnić się wagowo i brak jest regulacji prawnych określających sposób liczenia masy takiego towaru, bo oczywiście nie można mówić o ważeniu w lesie. Dodatkowo skarżąca podnosiła, że część dróg prowadzących z lasu to są drogi dla pojazdów o naciskach osi do 8t. co dodatkowo zwiększa ryzyko błędu. Okoliczności podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu organ nie kwestionował, kwitując je zdaniem "wyjaśnienie powyższe nie może stanowić podstawy uwzględnienia odwołania". Takie działanie organu nie zasługuje na akceptację, bowiem strona postępowania ma prawo do pełnego wyjaśnienia dlaczego, jej zdaniem, ważne dla wyniku sprawy argumenty, nie mogą mieć, jak to twierdzi organ, decydującego znaczenia. Skarżąca spółka prowadzi przecież ciągłą działalność gospodarczą polegającą na transporcie drewna i nie może być dla niej bez znaczenia niewyjaśnienie kwestii mogących mieć wpływ na wynik finansowy przez spółkę osiągany. Ponadto, nałożenie w drodze decyzji na określony podmiot kary administracyjnej winno znajdować szczególnie staranne uzasadnienie, jak już wyżej powiedziano, nie tylko prawne ale również faktyczne. Reasumując, w sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 Kpa. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Działanie takie naruszać będzie również przepisy art. 7 i art. 107 § 3 Kpa.

W rozpatrywanej sprawie warto również zauważyć, iż T. nie podważa ustalenia organu, iż w dniu kontroli pojazd, którym przewożone było drewno należące do spółki, był nienormatywny, nie kwestionuje także sposobu wyliczenia kary administracyjnej. W odwołaniu od decyzji I instancji podkreśla się wręcz, że wolą firmy jest prowadzenie działalności w sposób zgodny z prawem, co wydaje się niemożliwe na tle obowiązującego stanu prawnego, nie przewidującego wyliczenia właściwej masy ładunku jakim jest drewno, w sytuacji braku możności zważenia. Te argumenty dodatkowo powodują konieczność szczegółowego rozważenia w decyzji przez organ przedstawionych argumentów, nawet w kierunku, czy w konkretnej sytuacji ładowania towaru jakim jest drewno w lesie, na wykonujący transport z takim towarem podmiot nie nakłada się obowiązku niemożliwego do wykonania.

Odnotowania wymaga, iż skarżący w odwołaniu, powołując się na okoliczności, które powodują, że nie może on dotrzymać rygorów nałożonych ustawą, a m.in. podnosi, że część dróg prowadzących z lasu są to drogi dla pojazdów o naciskach na oś do 8t. a niektórzy inspektorzy, mając tę wiedzę, polują na samochody wiozące ładunek drewna, zakładając że będą one nienormatywne. Nie zakładając, że tak właśnie mają się rzeczy, jak przedstawia to skarżący, to tego rodzaju stwierdzenia skarżącego winny znaleźć odbicie w stosownych działaniach organu przeciwdziałających takim zjawiskom. Kara administracyjna ma być odpłatą za niestosowanie się określonego podmiotu do nałożonych obowiązującym prawem nakazów, a w żadnym razie nie może mieć charakteru represji. Ma stanowić dla podmiotu, na który nałożono te karę, naukę jak należy czynić w przyszłości, aby kary uniknąć. Tym bardziej więc, konieczna jest szczególna dbałość przy wyjaśnianiu stronie przesłanek prawnych i faktycznych jakimi kierował się organ, z uwzględnieniem okoliczności właściwych dla tej konkretnej, indywidualnej sprawy. W tym miejscu przywołać można art. 18 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., zgodnie z którym urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji. Oczywiście w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o niepewnych podstawach wydanej decyzji, bowiem podstawy prawnej nałożenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym kwestionować nie można, ale z pewnością można mówić o braku dostatecznego zindywidualizowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. O niewykonalności uchylonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a