Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 51/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne: Zgromadzenia
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 ust.1, art.7 ust.3, art.14, art.22 ust.5
journal: Dz.U. 2018 poz 408
law: Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 28 września 2019 r. J. B. (dalej: strona, skarżący) przesłał Prezydentowi W. (dalej: Prezydent, organ) – na adres poczty elektronicznej Centrum Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta W. – dwa zawiadomienia o organizowanych w trybie uproszczonym zgromadzeniach w dniach: 30 września 2019 r. (w godzinach 8:00-12:00) i 1 października 2019 r. (w godzinach 8:00-20:00). Z przesłanych przez stronę zgłoszeń wynikało, że wskazane zgromadzenia, w którym przewidywana liczba uczestników została określona na dwie osoby, polegać miały na przemieszczaniu się samochodu wyznaczonymi ulicami W. z banerami i włączonym nagłośnieniem, z możliwością zatrzymywania się w miejscach dozwolonych.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie organ w dniu 29 września 2019 r. - drogą elektroniczną - zawiadomił stronę, że jej zgłoszenia nie spełniają kryteriów ustawowej definicji zgromadzenia. W tym zakresie wyjaśnił , że dla uznania danej grupy osób za zgromadzenie konieczne jest bowiem łączne spełnienie następujących przesłanek, a mianowicie : forma zgrupowania, określoność miejsca, dostępność (nieograniczona indywidualnie otwartość) oraz wspólnota celów. Tymczasem przejazd dwóch osób samochodem po ulicach miasta nie spełnia przede wszystkim kryterium otwartości, postrzeganej w kontekście możliwości tworzenia w jej ramach kontaktów społecznych. Przestrzeń zgrupowania winna być dostępna dla szerokiego kręgu osób mogących anonimowo się do niego dołączyć i w każdej chwili się odłączyć bez napotykania jakichkolwiek trudności. Stąd też, aby uznać dane zgrupowanie za zgromadzenie musi się ono odznaczać otwartością i powszechną dostępnością dla osób zainteresowanych. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ stwierdził, że przedsięwzięcia planowane w formie przejazdu samochodem dwóch osób nie mogą odbyć się w formie zgromadzenia publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 631 ze zm., dalej u.p.z.).

Skarżący, ustosunkowując się zaprezentowanego przez Prezydenta stanowiska w e-mailu z dnia 30 września 2019 r., z godziny 11:24 wskazał, że dokonane przez niego zgłoszenia spełniają wszelkie wymogi ustawowe. Przewidziano bowiem, że zgromadzenia odbywają się na otartej przestrzeni, na ulicach miasta, które są dostępne dla nieokreślonych imiennie osób. Nie jest to teren zamknięty, odizolowany barierkami i bramkami. Mieszkańcy mogą swobodnie się poruszać ulicami miasta. Podana jest również trasa przemieszczania się zgromadzenia oraz są wyszczególnione ulice. Zatem miejsce zgromadzenia zostało jasno określone, podobnie jak i liczba jego uczestników. Zdaniem strony, nie ma zaś w ustawie – Prawo o zgromadzeniach wymogu umożliwienia przyłączania się do organizowanego zgromadzenia innych osób. Natomiast ewentualność taka istnieje m.in. w miejscach postoju auta. Skarżący podkreślił, że identyczne mobilne zgromadzenia odbywały się w wielu miastach Polski i zawsze były one rejestrowane w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP). Dodatkowo zgromadzenie oparte na podobnej zasadzie (przejazd rowerowy) zostało zarejestrowane także przez sam organ w dniu 28 września 2016 r. Z tych powodów skarżący uznał stanowisko organu za bezzasadne w świetle konstytucyjnego prawa do wolności zgromadzeń i wypowiedzi.

W odpowiedzi z dnia 30 września 2019 r. organ – odnosząc się do twierdzeń strony – stwierdził, że nawiązują one do zawiadomień, które nie spełniają wymogów ustawowych. W przypadku zaś złożenia nowego wniosku będzie on rozpatrzony i przeanalizowany w przepisanym trybie.

W reakcji na powyższą informację skarżący – kolejnym e-mailem z 30 września 2019 r., z godz. 22:11 – wniósł zażalenie do organu odwoławczego na odmowę rejestracji zgłoszenia wyrażoną w wiadomości Prezydenta z dnia 29 września 2019 r.

Organ uznał powyższe pismo za skargę i przekazał je Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zarządzeniem z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt IV KO/Wr 18/19 tutejszy Sąd zwrócił przesłane przez organ żądanie skarżącego stwierdzając, że przedwcześnie zostało ono uznane za skargę. Z jego treści nie wynikało bowiem, że zamiarem strony było wniesienie skargi sądowoadministracyjnej, a sformułowanie, którym posłużył się skarżący na oznaczenie adresata pisma, należało odnieść do stosownych regulacji prawnych, z których wynikało, że odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia wnosi się do sądu okręgowego. Ponadto rolę ogólnych organów wyższego stopnia względem organów jednostek samorządu terytorialnego pełnią samorządowe kolegia odwoławcze.

W dniu 24 lutego 2020 r. (data wpływu) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu , polegającą na braku wydania rozstrzygnięcia w sprawie rejestracji zgłoszonego zgromadzenia publicznego w prawem przewidzianej formie oraz braku niezwłocznego opublikowania w Biuletynie Informacji Publicznej zawiadomienia o zgromadzeniu . Skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażący naruszeniem prawa, przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 złotych oraz zasądzenie kosztów postępowania w wysokości dwukrotności stawki określonej przepisami prawa. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia o przepisów art. 7 ust. 3 i art. 14 u.p.z. oraz art. 22 ust. 5 u.p.z.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności, gdyż pomimo kierowanych do niego ponagleń i zażaleń nie wydał decyzji odmownej, ani co do realizacji zgromadzenia, ani co do publikacji informacji w BIP. Tymczasem informacja o zgromadzeniu wraz z planowanym przejściem i czasem trwania powinna się pojawić w biuletynie niezwłocznie. Zwłaszcza, że zgłoszenie spełniało wszystkie przesłanki ustawowe, podobnie jak i samo zgromadzenie, które było organizowane na otwartej przestrzeni – na ulicach miasta dostępnych dla nieokreślonych imiennie osób. Skarżący podkreślił również, że stanowisko organu pozostaje dla niego tym bardziej niezrozumiałe, że podobnego rodzaju zgromadzenia mobilne odbywały się na ulicach wielu polskich miast. Wszystkie one były zgłaszane w trybie uproszczonym, a informacja o nich pojawiała się w Biuletynie Informacji Publicznej. Również w orzecznictwie sądowym przyjęto, że zakaz przeprowadzenia zgromadzenia w formie przejazdu nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa o zgromadzeniach.

Wobec powyższych okoliczności niezastosowanie art. 7 ust. 3 u.p.z. i brak niezwłocznej publikacji trasy przejazdu w BIP, względnie niezakończenie postępowania decyzją odmowną, stanowiło - według skarżącego - o bezczynności organu. Skarżący podniósł , że w związku z zaniechaniem jakiego dopuścił się organ, został on bezpodstawnie pozbawiony możliwości skorzystania ze swoich praw obywatelskich w warunkach pewności prawnej. Naruszona została zasada pogłębiania zaufania do organów publicznych, a strona została zmuszona do konsultacji prawnej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie , podnosząc ł, że zgłoszone przez stronę zgromadzenie nie stanowiło zgromadzenia publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.p.z. W tym zakresie organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w treści wiadomości elektronicznej z dnia 29 września 2019 r., stwierdzając, że przejazd dwóch osób samochodem z nagłośnieniem po ulicach miasta nie spełnia kryteriów zgromadzenia publicznego, w tym w szczególności kryterium dostępności (otwartości). W zgłoszonym przez stronę przedsięwzięciu nie ma możliwości przyłączenia się innych osób lub pojazdów, tak aby nie powodowało to utrudnień w ruchu drogowym lub konieczności zmiany organizacji ruchu

Organ zauważył przy tym, że zgłoszenie zgromadzenia nastąpiło w trybie uproszczonym, przewidzianym w art. 21-26 u.p.z., co nakładało na organizatora szereg obowiązków, których – z racji przebywania w samochodzie – nie mógłby on wykonywać przez cały czas trwania zgromadzenia. Forma w jakiej organizator zamierzał wyrażać swoje poglądy określone w zgłoszeniu nie służyła zapewnieniu maksymalnego poziomu bezpieczeństwa i ochrony zarówno spontanicznie dołączającym się uczestnikom (szczególnie niezmotoryzowanym), jak i innym osobom korzystającym z dróg publicznych, bez ryzyka powstania utrudnień w ruchu drogowym.

W związku z tym organ zawiadomił skarżącego w treści e-maila z dnia 29 września 2019 r. o zajętym przez siebie stanowisku co do charakteru zgłoszonego zgromadzenia. Konsekwencją zaś przyjęcia, że przejazd nie jest zgromadzeniem publicznym był również brak stosownej publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej.

W związku z tym nie można mu zarzucić bezczynności, zwłaszcza, że w przypadku postępowania uproszczonego organy nie dysponują możliwością wydawania decyzji administracyjnych. Również samo przyjęcie zawiadomienia oraz niezwłoczne opublikowanie informacji w BIP dotyczy tylko zgromadzeń publicznych zdefiniowanych w art. 3 u.p.z., nie zaś jakichkolwiek aktywności. Oznacza to, że nie każda aktywność odbywająca się w mieście może zostać nazwana zgromadzeniem publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym z kolei stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku).

Wskazać również należy , że sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie, nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jego bezczynność następuje bowiem wówczas, jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona. Innymi słowy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w załatwieniu sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18). Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w określonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, dalej zaś czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17).

W realiach badanej sprawy zaskarżeniu podlegała bezczynność Prezydenta polegająca na niepodjęciu rozstrzygnięcia w sprawie zawiadomienia o zamiarze zorganizowania przez stronę zgromadzenia oraz niezamieszczeniu informacji o zgromadzeniu w Biuletynie Informacji Publicznej. Skargę w powyższym przedmiocie uznać należy za dopuszczalną, gdyż dotyczy sprawy objętej kognicją sądu administracyjnego, który wprawdzie nie jest uprawniony do kontroli legalności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie ustawy – Prawo o zgromadzeniach (w tego typu sprawach właściwe są bowiem co do zasady sądy powszechne), lecz może badać bezczynność organów administracji publicznej w tych postępowaniach. Podobnie jak w każdej innej sprawie, gdzie rozstrzygnięcie zapada w jednej z prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 p.p.s.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt III SAB/Kr 58/16).

Z puntu widzenia wymogów formalnych dopuszczalności takiej skargi nie budziło również wątpliwości, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia w postaci ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Taki bowiem charakter należało przypisać kierowanym do organu wiadomościom elektronicznym z dnia 30 września 2019 r.

Jedynie na marginesie sprawy zauważyć jednak należy pewnego rodzaju niekonsekwencję skarżącego przejawiającą się z jednej strony w zwalczaniu bezczynności organu w zakresie wydania rozstrzygnięcia o odmowie rejestracji zgromadzenia, z drugiej zaś w potraktowaniu stanowisko Prezydenta z dnia 29 września 2019 r. jako decyzji, zakwestionowanej następnie w drodze "zażalenia" złożonego w dniu 30 września 2019 r. Innymi słowy , strona zarzuca organowi bezczynność w podjęciu aktu, który wcześniej zdążyła już zaskarżyć. Przyjęty przez stronę sposób działania może zatem budzić wątpliwości co do jej jednoznacznego stanowiska względem tego, czy w sprawie została wydana decyzja, czy też nie. Rozbieżność ta może jednak wynikać z braku pewności co do prawidłowej ścieżki działania, co z kolei wiąże się z faktem, że postępowanie wszczęte zażaleniem strony z dnia 30 września 2019 r. nie zostało jeszcze zakończone. A przynajmniej nie wynika to z akt sprawy. Wprawdzie organ, traktując wniesione zażalenie jako skargę sądowoadministracyjną, przesłał je do tutejszego Sądu, jednakże zarządzeniem z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt IV KO/Wr 18/19 zostało ono organowi zwrócone. Przyjęto bowiem, że z jego treści nie wynikało, aby intencją skarżącego było wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Stąd też wskazane pismo przedwcześnie zostało uznane za tego rodzaju środek zaskarżenia. Równocześnie stwierdzono, że zażalenie zostało zaadresowane do bliżej nieokreślonego organu odwoławczego. W sprawach z zakresu działania ustawy – Prawo o zgromadzeniach publicznych rolę organu odwoławczego pełni zaś co do zasady sąd okręgowy. Z właściwości ogólnej, ustalonej na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a. wynika również, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego pozostają samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Stąd też zadaniem Prezydenta winno być w takiej sytuacji ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia, a następnie przekazanie mu wniesionego środka odwoławczego celem zbadania przede wszystkim jego dopuszczalności. Dopiero wówczas strona mogłaby powziąć wiedzę co do trafności swojego stanowisko o uznaniu e-maila organu z dnia 29 września 2019 r. za decyzję o odmowie rejestracji zgromadzenia publicznego. Stwierdzenie jednak tego, czy organ podjął w tym zakresie jakieś czynności wykracza poza granice niniejszej sprawy, która dotyczy przecież bezczynności w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia i publikacji informacji o zgromadzeniu w Biuletynie Informacji Publicznej, nie zaś zwłoki organu w przekazaniu zażalenia, czy też jego rozpoznaniu. Nie uniemożliwia to jednak Sądowi oceny również w niniejszym postępowaniu, czy Prezydent był prawnie zobligowany do rozstrzygnięcia sprawy w trybie decyzyjnego działania .

Przechodząc zatem do istoty sprawy trzeba zauważyć, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 57 każdemu zapewnia wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, przy czym ograniczenia tej wolności mogą zostać nałożone tylko na mocy ustawy. Tego rodzaju aktem w polskim porządku prawnym jest ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach , której art. 3 ust. 1 zawiera legalna definicja zgromadzenia , wedle której jest nim zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Jak przewiduje powołana wyżej ustawa , postępowanie w sprawie organizacji zgromadzenia, w zależności od szeregu czynników, może odbywać się w trybie zwykłym bądź uproszczonym. Przewidziany jest również odrębny sposób działania w zakresie rejestracji zgromadzeń organizowanych cyklicznie oraz przebiegu zgromadzeń spontanicznych.

W badanej sprawie pozostaje poza sporem fakt ,że zgłoszenie skarżącego zostało złożone w trybie uproszczonym, stosowanym wówczas, gdy organizator zgromadzenia uzna, że planowane zgromadzenie nie będzie powodować utrudnień w ruchu drogowym, a w szczególności powodować zmiany w jego organizacji (art. 21 u.p.z.). Przyjęty przez skarżącego sposób zgłoszenia zgromadzenia odznacza się przy tym zdecydowanie mniejszym rygoryzmem i formalizmem, aniżeli postępowanie prowadzone w trybie zwykłym. Jednym z przejawów tego jest okoliczność, że ustawa nie określa w ogóle formy, w jakiej uprawniony organ winien działać w sprawie. Czynności podejmowane w postępowaniu uproszczonym, zainicjowanym zawiadomieniem wnioskodawcy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, nie zmierzają zatem do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji. Możliwość zwołania i przeprowadzenia zgromadzenia w tym trybie nie jest bowiem uzależniona od wydania jakiegokolwiek władczego aktu przez organ administracji publicznej (por. postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt XXIV Ns 37/17 i 38/17, Lex nr: 2287662 i 228766).

W tym miejscu wymaga podkreślenia ,że w przypadku odmownego załatwienia zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia zgromadzenia w trybie uproszczonym , organ nie jest - wbrew twierdzeniom skarżącego- zobowiązany do wydania decyzji o zakazie jego zorganizowania . Taka prawna forma działania organu przewidziana jest w art. 14 u.p.z. w odniesieniu dozgłoszenia zgromadzenia zwykłego . Jak bowiem wynika z treści art. 26 u.p.z., do zgromadzeń rejestrowanych w trybie uproszczonym stosuje się odpowiednio jedynie przepisy art. 12 (pierwszeństwo wyboru miejsca i czasu zgromadzenia), art. 13 (przeprowadzenie rozprawy administracyjnej), art. 17 (wyznaczenie przedstawiciela organu gminy do udziału w zgromadzeniu) oraz art. 19 (uprawnienia i obowiązki organizatora w trakcie zgromadzenia). Tym samym ustawodawca wyłączył możliwość zastosowania przepisu art. 14 u.p.z. , przewidującego decyzyjny tryb działania organu , przy rejestracji zgromadzenia publicznego w trybie uproszczonym.

Wskazać bowiem należy, że przepisy ustawy Prawo o zgromadzeniach w postępowaniu uproszczonym w sprawach zgromadzeń przewidują decyzyjny tryb działania organu ( w formie ustnej) tylko w jedynym przypadku . A mianowicie sytuację tę reguluje art. 25 ust. 3 u.p.z., który stanowi, że rozwiązanie zgromadzenia na podstawie ust. 1 (tj. wówczas, gdy zagraża ono m.in. życiu, zdrowiu, mieniu, bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego) następuje przez wydanie decyzji ustnej podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, poprzedzonej dwukrotnym ostrzeżeniem uczestników o możliwości jego rozwiązania, a następnie ogłoszonej organizatorowi zgromadzenia lub ogłoszonej publicznie uczestnikom zgromadzenia w przypadku niemożności skontaktowania się z organizatorem zgromadzenia. Decyzję tę doręcza się organizatorowi zgromadzenia na piśmie w terminie 72 godzin od jej podjęcia, a przysługuje od niej odwołanie do właściwego sądu okręgowego.

Należy jednak zauważyć, że opisane powyżej rozstrzygnięcie jest podejmowane już po dokonaniu rejestracji zgromadzenia w trybie uproszczonym i nie ma ono zastosowania do ujawnionych okoliczności niniejszej sprawy.

Z tych względów nie sposób doszukiwać się po stronie organu obowiązku wydania rozstrzygnięcia w podnoszonym przez skarżącego zakresie, tj. na etapie rejestracji zgromadzenia w trybie uproszczonym. Jeśli zatem obowiązujące przepisy takiej możliwości nie przewidują, to organ nie mógł wydać oczekiwanej przez stronę decyzji. Byłoby to bowiem niezgodne z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zawartą w art. 6 k.p.a., nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa.

Nasuwa się zatem zatem pytanie, w jaki sposób winien zachować się organ względem złożonego przez stronę zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w trybie uproszczonym. Przepisy ustawy – Prawo o zgromadzeniach, poza koniecznością zawiadomienia stosownych służb, przewidują w tym zakresie tylko jedną możliwość: niezwłoczne udostępnienie na stronach podmiotowych w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o miejscu i terminie zgromadzenia, którego dotyczy zawiadomienie i które ma zostać zorganizowane na terenie gminy (art. 22 ust. 5 u.p.z.). Obowiązek ten materializuje się jednak wyłącznie wówczas, gdy zgłoszenie dotyczy zgromadzenia objętego zakresem zastosowania ustawy. Wspomnieć bowiem należy, że w myśl art. 1 u.p.z., ustawa reguluje zasady i tryb organizowania, odbywania oraz rozwiązywania zgromadzeń, przy czym pojęcie to nie ma charakteru powszechnego, lecz zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w przytoczonym już powyżej art. 3 ust. 1 u.p.z. jako zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych.

Ma zatem rację organ, kiedy wywodzi , że nie każdy przejaw aktywności w przestrzeni publicznej będzie podlegał zgłoszeniu w trybie ustawy – Prawo o zgromadzeniach. Z pewnością nie będzie to tego rodzaju działalność, która nie mieści się w zakresie pojęciowym legalnej definicji zgromadzenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.p.z. W związku z tym zaaprobować należy stanowisko organu , wedle którego przejazd dwóch osób samochodem po ulicach miasta, nawet z zamiarem zamanifestowania swojego stanowiska w sprawach publicznych, nie spełnia przede wszystkim kryterium otwartości rozumianego jako możliwość wzięcia udziału w zgromadzeniu nieoznaczonych imiennie osób, które mogą się swobodnie do niego dołączać bądź odłączać oraz wzajemnie i bezpośrednio się ze sobą komunikować. Głównym obszarem gromadzenia się uczestników pozostawałoby bowiem w istocie wnętrze samochodu, którym mieli się oni poruszać, co w sposób oczywisty świadczy, że zgromadzenie to nie mogło się odbyć na przestrzeni otwartej, dostępnej dla wszystkich zainteresowanych osób. Nawet gdyby przyjąć argument skarżącego, że za przestrzeń otwartą należało w niniejszej sprawie uznać same ulice miasta, po których miałby się poruszać samochód, a do zgromadzenia mogliby się dołączyć inni użytkownicy drogi publicznej, to wówczas nie mielibyśmy do czynienia ze zgromadzeniem osób, a samochodów. Trudno byłoby w takiej sytuacji odróżnić manifestację od zwiększonego natężenia ruchu ulicznego, zwłaszcza że kierowcy tych samochodów musieliby się dostosować do przepisów ruchu drogowego, jako że zgłoszenie skarżącego złożone w trybie uproszczonym opierało się na jego przekonaniu, że planowane zgromadzenie nie będzie powodować utrudnień komunikacyjnych.

Bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że niekiedy samochód, którym poruszaliby się uczestnicy, miał się zatrzymywać na ogólnie dostępnych parkingach. Miejsca te nie zawsze bowiem mogły stanowić przestrzeń publiczną, przeznaczoną dla manifestowania swoich poglądów, jak choćby wskazywane przez skarżącego parkingi przy centrach handlowych, będące zazwyczaj własnością prywatną i znajdujące się w gestii zarządzającego danym centrum.

Za uznaniem zgłoszonej aktywności jako zgromadzenia publicznego nie przemawiały także podane przez skarżącego przykłady z innych miast. Zwrócić bowiem uwagę należy, że dotyczyły one zazwyczaj przejazdu grupy rowerów, a więc tego rodzaju przedsięwzięć, które odbywają się na otwartej przestrzeni i pozwalają na dołączanie do nich innych rowerzystów, wchodzących ze sobą w bezpośrednią interakcję. Wykorzystane bowiem przez nich środki transportu nie ograniczają wzajemnych relacji międzyludzkich i pozwalają przyjąć, że jest to przede wszystkim zgromadzenie osób odbywające się na otwartej przestrzeni.

W konsekwencji skoro zgłoszone przez stronę zgromadzenie, nie spełniało kryteriów zgromadzenia , o których mowa w art. 3 ust. 1 u.p.z., to organ nie miał obowiązku zamieszczenia informacji o nim na stronach swojego Biuletynu Informacji Publicznej. Nie mógł zatem również i w tym zakresie pozostawać w bezczynności, zwłaszcza że nie był on bierny względem złożonego przez stronę żądania. Jak wynika z materiału aktowego sprawy , niezwłocznie po złożeniu zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, jeszcze tego samego dnia, organ przesłał skarżącemu swoje stanowisko w sprawie, które podtrzymał również w kolejnej wiadomości skierowanej do strony w dniu 30 września 2019 r. Tym samym organ wyczerpał katalog dostępnych mu możliwości działania.

Reasumując należy stwierdzić, że charakter organizowanego przez stronę przedsięwzięcia nie spełniał kryteriów ustawowych do uznania go za zgromadzenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.p.z. , co skutkowało tym że organ nie załatwić go w trybie ustawy – Prawo o zgromadzeniach poprzez zamieszczenie informacji o miejscu i terminie zgromadzenia w Biuletynie Informacji Publicznej. W analizowanym przypadku w ramach postępowania prowadzonego w trybie uproszczonym , Ustawa - Prawo o zgromadzeniach nie przewiduje podstawy prawnej do działania w trybie decyzji administracyjnej, a w szczególności decyzji o odmowie rejestracji zgromadzenia bądź zakazie jego przeprowadzenia. W związku z czym jedynym prawnie dopuszczalnym środkiem działania była w tej sytuacji była czynność materialno- techniczna w postaci skierowania do strony pisma informującego o zajętym przez organ stanowisku.

W związku z tym pod adresem organu nie może być skutecznie wyartykułowany zarzut bezczynności i zarzut naruszenia przepisów art. 7 ust. 3, art. 14 i art. 22 ust. 5 u.p.z. Stwierdzenie powyższego oznacza, że skarga przedstawia się jako bezzasadna , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.