Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 374/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz - Kucięba po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "C." w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1125/17 w sprawie ze skargi "M." S.A. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2014 r. znak ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1125/17 oddalił skargę " M." S.A. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2014 r. znak ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 17 kwietnia 2014 r. znak ... utrzymał w mocy decyzję Wojewody S. z dnia 14 listopada 2013 r., znak: ... stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 23 sierpnia 2002 r., nr ...; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "M." sp. z o.o. w B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego B2 z zespołem garaży G2 w zespole budynków mieszkalno - garażowych - III etap realizacji na działce nr ew. pgr. ..., przy ul. K. w B., zmienionej decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 17 grudnia 2003 r., znak: ....

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1291/14 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając, że organ ten wadliwie ocenił kwalifikowany charakter naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1316/15 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b Pr. bud. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez uznanie, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej każdorazowo obciąża obowiązek udowodnienia, że rozbieżność pomiędzy liczbą kondygnacji budynku ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz liczbą kondygnacji budynku zatwierdzoną w decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter rażącego naruszenia prawa. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na to, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku o większej liczbie kondygnacji niż ustalona maksymalna liczba kondygnacji w decyzji o warunkach zabudowy (przy jednoczesnym braku określenia wysokości budynku w metrach) dotknięta jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy ustalono maksymalną wysokość budynku wyłącznie przez określenie liczby kondygnacji budynku. "W takiej sytuacji, aby nie można było skutecznie przypisać decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wady rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę winien przewidywać maksymalnie 3 kondygnacje budynku. W tym stanie rzeczy rolą Sądu pierwszej instancji jest dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tym - przy uwzględnieniu wyrażonego wyżej poglądu prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego - dokonanie oceny, czy rację ma organ, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją, co do której złożony został wniosek o stwierdzenie jej nieważności, w istocie przewiduje pięć kondygnacji, czy też organ myli się w tym zakresie i liczba kondygnacji jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy". Postępowanie nieważnościowe nie może zastępować postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, czy też uzupełniać postępowania dowodowego i to postępowania dowodowego, które wykracza poza zakres postępowania zwykłego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "nie można tak dalece "rozciągać" rozumienia i oceny skutków ekonomiczno-społecznych, jakie powoduje określona decyzja, jak czyni to Sąd pierwszej instancji". W ocenie tego Sądu "w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wskazano dane techniczne – "kondygnacje – 3". W tej sytuacji konieczna jest ocena, czy przedmiotowa decyzja udzielająca pozwolenia na budowę budynku o 3 kondygnacjach zatwierdza jednocześnie projekt budowlany budynku o 3 kondygnacjach czy – jak twierdzi organ – o 5 kondygnacjach. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonał oceny decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w aspekcie ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie ocenił, czy rację ma organ twierdząc, że z projektu budowlanego wynika, że zaprojektowano budynek o 5 kondygnacjach. Sąd pierwszej instancji skupił się na zbyt daleko idącym rozumieniu skutków ekonomiczno-społecznych. Nadto w rozważaniach merytorycznych Sąd pierwszej instancji zrelacjonował stanowisko organu, nie wypowiadając własnego stanowiska odnośnie kwestii istotnych w niniejszej sprawie, w tym liczby kondygnacji".

Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy oddalając skargę wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, które zakończyło się kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, objęta kontrolą organu, była obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarówno Wojewoda S., jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenili, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 23 sierpnia 2002 r., nr ...; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "M." sp. z o.o. w B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego B2 z zespołem garaży G2 w zespole budynków mieszkalno - garażowych została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Powołany przepis stanowił bowiem, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub wymaganiami pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Prezydent Miasta B. ustalił 22 listopada 2001 r. w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunek, że maksymalna wysokość budynku (włączając poddasze użytkowe) nie może przekroczyć trzech kondygnacji – pkt. 4 warunków z ww. decyzji. Równie niewątpliwym jest to, że ten sam organ, decyzją z dnia 23 sierpnia 2002 r. zezwolił na budowę budynku o trzech kondygnacjach i nie zostało to zmienione decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 25 lutego 2002 r. o zmianie decyzji pozwolenie na budowę. Ww. decyzją z dnia 23 sierpnia 2002 r. Prezydent B. zatwierdził jednakże również projekt budowlany ..., który – co wynika ze stanowiącego element projektu przekroju poprzecznego 1: 100 i rysunku elewacji południowej – przewidywał budynek pięciokondygnacyjny. Zgodnie z § 13 pkt. 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez liczbę kondygnacji rozumie się liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych. Jak natomiast wynika z projektu, poddasze miało mieć charakter użytkowy - pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, dlatego też (zgodnie z § 6 cyt. rozporządzenia) było tzw. kondygnacją użytkową. Jak słusznie orzekł w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. II OSK 682/10 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie "Poddasze to przestrzeń między stromym dachem a ostatnią kondygnacją budynku. W sytuacji, gdy przestrzeń nad określoną kondygnacją posiada chociażby częściowo strop, należy traktować ją jako kolejną kondygnację, a nie jako poddasze". Z tej też przyczyny zdaniem Sądu I instancji niezasadny był zarzut skarżącej naruszenia § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., nr 15, poz. 140 z późn. zm.), "poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, pomimo braku definicji legalnej antresoli, że pomieszczenia oznaczone przez projektanta w zatwierdzonym przez Prezydenta Miasta B. projekcie budowlanym, jako antresole w rzeczywistości nie mogą być zakwalifikowane jako tego typu pomieszczenia, i należy je wliczyć do liczby kondygnacji budynku". Z powyższych przyczyn zatwierdzenie projektu ewidentnie niezgodnego z udzielonymi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenie na budowę spowodowało, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 23 sierpnia 2002 r. naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Pr. bud. Naruszenie to miało charakter rażący, gdyż było to oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gdyż naruszało nie tylko prawo miejscowe, ale zarazem ład przestrzenny ustalony planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B., uchwalonym 26 maja 1994 i opublikowanym w Dz. Urz. Woj. B. Nr 5 z dnia 9 czerwca 1994 r. W orzecznictwie zgodnie zaś podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa występuje zawsze wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, a tak jest w wypadku cyt. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Należy również wziąć pod uwagę, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 34 ust. 1 Pr. bud.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób jednoznaczny określa pewne wymogi dla nowoprojektowanych inwestycji, to decyzja o pozwoleniu na budowę, a wcześniej projekt budowlany, powinna wymogi te spełniać.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzut naruszenia "art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez błędną ocenę wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa (tj. warunków zabudowy) oraz brak wszechstronnego rozważenia przez organ II instancji i wykazania przesłanek do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." za niezasługujący na uwzględnienie. Należy wskazać bowiem, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wyjaśnił na s. 2 – 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji przesłanki stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast dokonana przez ten organ ocena "wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa" nie była błędna, ale prawidłowa, co wynika również ze stanowiska, wyrażonego przez tut. Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Z tych samych przyczyn niezasadnym był zarzut naruszenia "art. 11 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewykazanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przesłanek rażącego naruszenia prawa przez decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 23 sierpnia 2002 r., a także przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które skutkowało niewłaściwym uzasadnieniem skarżonej decyzji". Należy ponadto zauważyć, że nadzwyczajne postępowanie, które Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził dotyczyło – czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca – kwestii oceny prawidłowości wydanej w szczególnym, nieważnościowym trybie decyzji Wojewody S. i w zakresie tego, czy słusznie uznał on decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 23 sierpnia 2002r., nr ...; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "M." sp. z o.o. w B. pozwolenia na budowę za rażąco naruszającą prawo, a przez to nieważną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję na podstawie bardzo obszernego materiału dowodowego, zebranego w sprawie; przede wszystkim jednak na podstawie poprawnej analizy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Pr. bud. Dokonana przez Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego analiza przepisów i subsumcja stanu faktycznego oraz wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podobnie, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji wadliwy jest też zarzut naruszenia § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), "poprzez jego zastosowanie i powołanie się na definicję legalną antresoli, pomimo tego że tenże akt wykonawczy na moment wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23.08.2002 roku, nie obowiązywał". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bowiem tego przepisu w ogóle nie zastosował; zamieścił natomiast informację o jego brzmieniu w charakterze wyjaśnienia, dodając jednakże na końcu, że "Należy jednak zauważyć, że w/w rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r., obowiązujące w dniu wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia nie zawierało definicji antresoli". Odnośnie zarzutu skarżącej naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud. oraz art. 9 i 10 k.p.a. poprzez "błędne uznanie, iż stroną/adresatem zaskarżonej decyzji jest M. Sp. z o.o. z siedzibą w B., zamiast M. S.A. z siedzibą w B., należy wyjaśnić, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego była spółka z ograniczoną odpowiedzialnością o nazwie "M.", a nie spółka akcyjna o tej samej nazwie" wskazać należy, co następuje. M. Sp. z o.o. była adresatem decyzji Prezydenta Miasta B., stąd organa obu instancji tą właśnie spółkę uznały za stronę postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 23 sierpnia 2002 r. znak: ... o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu "M." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zostało wszczęte nie na wniosek M. sp. z o.o. lub M. S.A., ale A. J. Jak natomiast podaje M. S.A. na swojej stronie internetowej https://www.M.pl/o-firmie#historia-spolki w 2007 roku spółka M. sp. z o.o. została przekształcona w spółkę akcyjną M. S.A. Jak wynika z danych Centralnej Informacji KRS, stan na dzień 5 sierpnia 2017 godz. ..., Numer KRS: ..., M. SPÓŁKA AKCYJNA powstała z przekształcenia M. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ na zasadach z art. 551 § 1 i n. k.s.h. oraz w planie przekształcenia zarządu M. Sp. z o.o. z 5 stycznia 2006 r. (ze zm.), zbadanego przez biegłego rewidenta. Uchwała o przekształceniu zapadła 5 stycznia 2007 r. na nadzwyczajnym walnym zgromadzeniu wspólników M. sp. z o.o. Z akt sprawy nie wynika, aby od daty odwołania od decyzji Wojewody S. M. S.A. poinformowała organa administracji lub Sąd (w tym Naczelny Sąd Administracyjny), że zostało dokonane przekształcenie podmiotowe beneficjenta pozwolenia na budowę. Fakt taki nie jest zaś notorium administracyjnym i nie można skutecznie prawnie zarzucać organowi, że – nie wiedząc o przekształceniu – wysłał decyzję na poprawny adres, ale zamiast określenia spółka akcyjna użył oznaczenia spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, czyli ostatniego, znanego organowi. Oznacza to, że - wynikające z niepoinformowania organu o przekształceniu – nawet błędne określenie charakteru prawnego spółki odwołującej się nie ma żadnego wpływu na treść decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i nie może być powodem uchylenia tejże decyzji z przyczyn formalnych. Podkreślić należy także, że decyzja została przesłana na właściwy adres Spółki i została przez nią odebrana. Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżącej, decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia administracyjnego nie podlega "wykonaniu". Szczególny charakter takiej decyzji polega bowiem na tym, że solo actu wywołuje ona skutek prawny w postaci eliminacji wadliwej decyzji z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. art. 151 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wspólnota Mieszkaniowa C. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 156 § 2 k.p.a. przez pominięcie, że upływ 15 letniego terminu od daty wydania decyzji, stanowi znaczny upływ czasu, o którym mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 . sygn. akt P 46/13, wyłączający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 23 sierpnia 2002 r., znak: ...,

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że jedynym kryterium oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa jest oczywistość naruszenia przepisu, a pominięcie zupełnie aspektu skutków społeczno - gospodarczych wywołanych przez wadliwą decyzję.

3. art. 190 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez pominięcie wykładni prawa dot. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazującej na to, że przy ocenie przesłanek nieważności decyzji należy w pewnym zakresie brać również pod uwagę skutki ekonomiczno społeczne wywołane decyzją.

4. art. 7 k.p.a. w postaci uchybienia obowiązkowi dokonania wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego z jego wyczerpującym rozpatrzeniem, jak również z uwzględnieniem słusznego interesu strony, w sytuacji braku należytego wyjaśnienia podstaw zapadłego rozstrzygnięcia, w kontekście przewidzianego w art. 7 k.p.a. obowiązku uwzględniania słusznego interesu strony, który każdorazowo powinien podlegać uwzględnieniu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewetualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

A. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty nie są zasadne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Skutki prawne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zostały unormowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to oznacza, że nie można przypisywać orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnemu innych skutków, które godzą w wartości przyjęte w Konstytucji, w tym wartość działania na podstawie i w granicach prawa. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego powołane w skardze kasacyjnej nie podważyło mocy obowiązującej art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a postawione pytanie w zakresie określonym przedmiotowo nie daje podstaw prawnych do stosowania przesłanki negatywnej do odmowy zastosowania sankcji nieważności w razie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Takiego wniosku wyprowadzić też nie można z zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej ustanowionej w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznej wyznacza granice ochrony, które sięgają zgodności z prawem decyzji. W razie ciężkiej kwalifikowanej wadliwości przewidzianej w regulacji art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ stwierdza nieważność decyzji. Wyłączenie obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczają przesłanki negatywne. W zakresie przesłanki przedawnienia zakres jej stosowania wyznacza norma pierwsza art. 156 § 2 Kodeksu stanowiąc, że "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat". Tak przyjęta zamknięta regulacja prawna przesłanki przedawnienia nie daje podstaw do interpretacji rozszerzającej na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo budowlane. Z tej regulacji nie można wyprowadzić przyrzeczenia respektowania naruszenia przepisów prawa. Przesłanki wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę są tak określone, że inwestor nie może oczekiwać sanacji ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok zajął i wyraził opinię, że nie jest możliwe tak szerokie ujmowanie skutków społeczno-gospodarczych. Tę ocenę i wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Sąd w pełni wypełnił. Należy też podkreślić, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia rażącego naruszenia prawa przez wprowadzenie treści w tej przesłance nieważności niezapisane jeżeli ma to godzić w prawa innych podmiotów. Nie jest do pogodzenia taka wykładnia, które udziela ochrony jednostkom, które nabywają prawa w następstwie rażącego naruszenia przepisów prawa, ingerując w chronione prawo osób, którym przepisy prawa udzieliły ochrony.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa, którego rodzaje wylicza art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał na ten ograniczona przedmiot Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1316/15. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko: "(...) niezgodność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy jak liczba kondygnacji - w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa wysokość budynku wyłącznie poprzez ustalenie maksymalnej liczby kondygnacji – powoduje nieważność pozwolenia na budowę". Dalej Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził wykładnię "rażącego naruszenia prawa" przez jego wyłączenie. Podkreślił "(...), iż możliwe są sytuacje, gdy decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa mimo że projekt budowlany przewiduje większą liczbę kondygnacji niż liczba kondygnacji ustalona w decyzji o warunkach zabudowy. Taka sytuacja jest możliwa, gdy decyzja o warunkach zabudowy określa wysokość budynku nie tylko przez liczbę kondygnacji, ale i ustala maksymalną wysokość budynku w inny sposób np. w metrach. Wówczas, jeśli wprawdzie budynek według projektu budowlanego posiada większą liczbę kondygnacji niż określona w decyzji o warunkach zabudowy, lecz jednocześnie wysokość budynku przyjęta w projekcie budowlanym nie przekracza maksymalnej wysokości budynku ustalonej w metrach w decyzji o warunkach zabudowy, to nie można z tej tylko przyczyny skutecznie przypisać decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W rozważanym przypadku – jak już wyżej wskazano – w decyzji o warunkach zabudowy ustalono maksymalną wysokość budynku wyłącznie przez określenie liczby kondygnacji budynku. W takiej sytuacji, aby nie można było skutecznie przypisać decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wady rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę winien przewidywać maksymalnie 3 kondygnacje budynku. W tym stanie rzeczy rolą Sądu pierwszej instancji jest dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tym - przy uwzględnieniu wyrażonego wyżej poglądu prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego - dokonanie oceny, czy rację ma organ, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją, co do której złożony został wniosek o stwierdzenie jej nieważności, w istocie przewiduje pięć kondygnacji, czy też organ myli się w tym zakresie i liczba kondygnacji jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy". Do tej oceny i wykładni Sąd się w pełni zastosował. Wywody i zarzuty skargi kasacyjnej są z oceną i wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczne. Nie podważono stanu faktycznego, który dałby podstawę do ustalenia, że zastosowano sankcję nieważności do decyzji, która jest zgodna z przepisami prawa.

Tym samym zarzut naruszenia art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Natomiast skarga kasacyjna została sporządzona z naruszeniem art. 190 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.