Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 763/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 2a i art. 24 ust. 3 w związku   art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska /spr./ Protokolant: Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 534/09 w sprawie ze skargi T. M. na uchwałę Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 czerwca 2009 r. nr XLIV/368/09 w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 763/10

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. M. na uchwałę Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 czerwca 2009 r. (Nr XLIV/368/09) w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd l instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Zarząd Miasta Biłgoraj, działając zgodnie z Uchwałą Nr LII/240/98 Rady Miejskiej w Biłgoraju z dnia 15 kwietnia 1998 r., przystąpił do prac nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów miasta Biłgoraj, obejmującego obszar pomiędzy ul. Polną, projektowaną ulicą zbiorczą łączącą ul. Polną z ul. Krzeszowską, rzeką Białą Ladą, do zachodniej granicy miasta. Ogłoszenie o przystąpieniu do opracowania planu zamieszczono w Tygodniku Zamojskim z dnia 13 maja 1998 r., Nr 19 oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Biłgoraj w dniach 4 maja - 30 czerwca 1998 r. z podaniem miejsca i terminu składania wniosków.

Pierwsze wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu odbyło się po jego opracowaniu i uzgodnieniu. O terminie wyłożenia projektu planu skarżący T. M. został poinformowany pismem z dnia 3 listopada 2000 r. (znak:PTR.7325/8/9/23/2000). Na tym etapie skarżący nie wnosił zarzutu do projektu planu. Działka strony na tym etapie postępowania nie była przeznaczona pod zabudowę.

W dniu 26 listopada 2003 r. Rada Miasta uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, co spowodowało zmianę ustaleń projektu planu. Po wprowadzeniu odpowiedniej korekty, projekt planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu. O terminie wyłożenia projektu planu skarżący T. M. został powiadomiony pismem z dnia 28 lipca 2008 r. (znak: PTR.8325-9-45/08), którego odbiór potwierdziła matka skarżącego S. M..

Następnie T. M. wniósł zarzut przeciwko zaprojektowaniu ulicy lokalnej KL/15/ przechodzącej przez jego działkę nr [...]. Jako powód wskazał, że z powodu realizacji tej koncepcji usytuowania ulicy straci swoją działkę. Ponadto podniósł, że udział kosztów wszystkich właścicieli powinien być proporcjonalny do

wielkości posiadanych nieruchomości na tym terenie. Zarzucił również, że nie był powiadomiony o przystąpieniu do opracowania planu.

Rada Miasta Biłgoraj uchwałą z dnia 26 czerwca 2009 r. (Nr XLIV/368/09) odrzuciła zarzut wniesiony przez T. M.. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami), art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami).

W uzasadnieniu uchwały organ podniósł, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego opracowany został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Planowany przebieg ulicy wynikał z zasad i przepisów dotyczących projektowania ulic i skrzyżowań. Ulica KL/15/ jest ważnym elementem miejskiego układu komunikacyjnego i przewidziana jest w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj. Łączy ona tereny miejskie położone na północy, w rejonie ulicy Batorego, z osiedlem Nowakowskiego. W liniach rozgraniczających ulicy zaprojektowana jest pełna miejska infrastruktura techniczna (wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa oraz sieć gazowa). Ulica ta będzie miała szczególnie duże znaczenie w przyszłości, po przeznaczeniu pod zabudowę i zainwestowaniu terenów położonych na południe od osiedla. Organ stwierdził, że nie ma możliwości alternatywnego rozwiązania przebiegu ulicy lokalnej KL/15/, które uwzględniłoby zarzuty (złożone przez 3 właścicieli nieruchomości) a dotyczące kwestionowanego odcinka ulicy.

W zaskarżonej uchwale wskazano również, że działkę na terenach budowlanych właściciel może uzyskać w drodze wymiany z właścicielem działki nr [...]. Może również zażądać od burmistrza wykupienia całej działki nr [...]. Ponadto, po uchwaleniu planu właściciel gruntów ma prawo ubiegać się o działki zamienne lub otrzymać odszkodowanie (art. 36 ust. 1, 2 i 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Teren projektowanej zabudowy jednorodzinnej i przylegających ulic nie został objęty zorganizowaną działalnością inwestycyjną. Plan dopuszcza jednak podział terenu na działki budowlane w formie zorganizowanej działalności inwestycyjnej (scalenie i podział), na wniosek właścicieli, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył T. M., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku zawiadomienia go na piśmie przez Burmistrza Miasta Biłgoraj o terminie wyłożenia projektu planu oraz niezgodność ustaleń kwestionowanego planu z uchwałą nr LIV/ 247/98 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 maja 1998 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj, zmienioną uchwałą nr XVII/106/03 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 listopada 2003 r. Wskazywał, że w szczególności zapisy i ustalenia planu są niezgodne z częścią graficzną studium, w którym działka miała być przeznaczona na zabudowę mieszkaniową z przewagą jednorodzinnej. Nie była na niej planowana jakakolwiek droga.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. II SA/Lu 534/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. M. na uchwałę Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 czerwca 2009 r. nr XLIV/368/09.

Sąd l instancji, w treści uzasadnienia wyroku, wskazał na wstępie, że obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Rada gminy (miasta) nie ma zaś takiego obowiązku wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie osoby wnoszącej zarzut, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - uprawnienia, w ramach którego rada gminy (miasta) ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Zdaniem Sądu l instancji, Rada Miasta Biłgoraj w uchwale o odrzuceniu zarzutu czytelnie i przekonywująco wyjaśniła motywy jakimi kierowała się dokonując wytyczenia przebiegu ulicy lokalnej KL/15/. Stwierdziła, że przyjęte w projekcie planu ustalenia są możliwie najlepsze biorąc pod uwagę zasady i przepisy dotyczące projektowania ulic i skrzyżowań. . Ulica KL/15/ przewidziana w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj łączy tereny miejskie położone na północy z osiedlem Nowakowskiego i przechodzi w planie tego osiedla od skrzyżowania z ulicą Polną. Lokalizacja tego skrzyżowania została natomiast ustalona już wcześniej w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla Dąbrowica w Biłgoraju. Podkreślono także, że nie ma możliwości takiego ustalenia przebiegu ulicy, które uwzględniałoby wszystkie zastrzeżenia zgłoszone co do tego odcinka. Nie kwestionował tego również skarżący, który skupił się na dowodzeniu zbędności jej budowy.

W ocenie Sądu meriti, organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa, w szczególności czyniąc zadość wymogom art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - dokonał niezbędnych ogłoszeń i zawiadomień. Z akt sprawy wynika, że skarżący prawidłowo został zawiadomiony o terminie wyłożenia

projektu planu - pismem z dnia 28 lipca 2008 r. Brał on czynny udział w toku postępowania, poprzez złożenie zarzutu i wniosku, a ponadto był reprezentowany w sprawie przez swojego ojca - A. M., który brał udział w negocjacjach z organem administracji w sprawie ewentualnej zamiany działek i wycofania zarzutu.

Zdaniem Sądu l instancji, niezasadny był także zarzut naruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Biłgoraj. Według projektu planu należąca do skarżącego działka nr 82/2 przeznaczona została pod drogę lokalną oznaczoną symbolem KL/15/ nie naruszając ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj. Ponadto, że przy ustalaniu lokalizacji przedmiotowej ulicy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organy uwzględniły również przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, póz. 430).

Sąd wskazał także w treści uzasadnienia na treść art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gwarantującym właścicielowi nieruchomości prawo żądania od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części albo zamiany nieruchomości na inną w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Zwrócił w związku z tym uwagę na fakt, iż Burmistrz Miasta proponował skarżącemu działkę zamienną. Prowadzone negocjacje nie doprowadziły jednak do porozumienia, natomiast organ wskazał na inne możliwe rozwiązanie określone w zapisach projektu planu (rozdział l, § 7 pkt 8 ustaleń ogólnych) dające możliwość pozyskania przez skarżącego dodatkowej działki budowlanej. Rozwiązanie to pozwalało na równomierne obciążenie właścicieli nieruchomości powierzchnią przeznaczoną pod komunikację, dopuszczając podział terenu na działki w formie scalenia i podziału w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik T. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:

Art. 18 ust. 2 pkt 2 a) ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek błędnej wykładni tego przepisu przejawiającej się nieuwzględnieniem w projekcie miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego Miasta Biłgoraj - osiedle Nowakowskiego niezgodności zapisów i ustaleń do działki skarżącego oznaczonej nr 82/2 w Biłgoraju i braku spójności rozwiązań projektu z uchwałą Nr LIV/247/98 Rady Miejskiej w Biłgoraju z dnia 26 maja 1998 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraja zmienionego uchwałą Nr XVII/106/03 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 listopada 2003 r., w zakresie przeznaczenia wymienionej działki.

Art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które polegało na jego błędnej wykładni, polegającej na uznaniu, że przepis ten został prawidłowo wskazany w podstawie prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi podstawę do wniesienia skargi przez skarżącego do sądu administracyjnego na uchwałę o odrzuceniu zarzutów, a nie do podjęcia wymienionej uchwały.

Art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które polegało na jego błędnej wykładni, polegającej na uznaniu, że przepis ten został prawidłowo wskazany w podstawie prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi podstawę do działań Burmistrza jak przyjęcie protestów i zarzutów, ich rozpatrzenie oraz przedstawienie nieuwzględnionych Radzie Miasta Biłgoraj, a nie stanowi podstawy do podjęcia wymienionej uchwały.

Art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które polegało na jego błędnej wykładni, polegającej na uznaniu, że zaskarżona uchwała, w części odnoszącej się do działki nr [...] skarżącego zawiera prawidłowe uzasadnienie prawne na skutek przytoczenia jedynie przepisów art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez przytoczenia ich treści i wyjaśnienia w sytuacji, gdy, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, prawidłowe uzasadnienie prawne powinno zawierać nie tylko wskazanie samych przepisów, ale także przytoczenie ich treści z jej wyjaśnieniem.

Odnośnie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie art. 134 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie i

nierozważenie naruszeń prawa wymienionych w pkt 2, pkt 3, pkt 4 podstaw kasacyjnych niniejszej skargi kasacyjnej, które nie były podniesione w skardze, a które Sąd l instancji miał obowiązek uwzględnić, gdyż nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi l instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy i orzeczenie zmiany zaskarżonego wyroku w całości przez stwierdzenie w całości nieważności uchwały Nr XLIV/368/09 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 czerwca 2009 r. i zasądzenie od Rady Miasta Biłgoraj na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Sądem l instancji według norm przepisanych i zasądzenie od Rady Miasta Biłgoraj na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 533 zł lub według spisu/wniosku kosztów przedstawionego na rozprawie kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, autor skargi kasacyjnej podniósł, że w szczególności nie zostało uwzględnione, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisy w części graficznej są niezgodne, w odniesieniu do działki skarżącego, ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. W studium bowiem działka skarżącego nie miała być przeznaczona na drogę, a jedynie na zabudowę mieszkaniową. Droga natomiast przewidziana była w innym miejscu na działce sąsiedniej. Tym samym, zdaniem kasatora, Sąd l instancji nie uwzględnił, wbrew treści art. 18 ust. 2 pkt 2a) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, że rozwiązania przyjmowane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być spójne z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj. Dalej autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd w treści uzasadnienia wyroku wyraził pogląd, że przeznaczenie działki skarżącego w projekcie planu nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zdaniem skarżącego Sąd jednakże nie uzasadnił tego. Kasator podnosi także, że choć obowiązujące w tym czasie przepisy nie stanowiły, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy, to jednak orzecznictwo sądów administracyjnych uznawało, że wiążą one organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Kasator odwołał się w tym zakresie do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 16 stycznia 2002 r, sygn. akt II

SA 1960/00, z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 2437/99, z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie sygn. akt II SA 106/00).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.18 ust.2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu .przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został w skardze kasacyjnej uzasadniony następująco: w studium działka nr 82/2 należąca do skarżącego nie miała być przeznaczona na drogę, a jedynie na zabudowę mieszkaniową. Przewidziano drogę, ale według studium miała ona przebiegać przez działkę sąsiednią W skardze kasacyjnej stwierdzono więc, że ulica KL/15 została przewidziana już w studium, ale w innym miejscu w porównaniu z rysunkiem stanowiącym załącznik do projektu planu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną zachodzi więc brak spójności rozwiązań tego projektu z uchwalą Rady Miejskiej w Biłgoraju z dnia 26 maja 1998 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zmienionego następnie uchwałą z dnia 26 listopada 2003 r., w zakresie przeznaczenia działki.

Sąd I instancji dostrzegł samo przesunięcie przebiegu ulicy KL/15 i tym samym – zwiększenie zakresu ingerencji Gminy w prawo własności Sąd uznał jednak za przekonujące motywy, które zdecydowały o takim przebiegu ulicy KL:/15, a przytoczone przez organ w uchwale o odrzuceniu zarzutu. W ocenie Sądu nie można było zatem na tej podstawie kwestionować spójności planu z ogólnymi zasadami zagospodarowania terenu określonymi w studium.

Skarga kasacyjna nie podważa ustaleń faktycznych, na jakich oparł się Sąd I instancji orzekający w sprawie, a jedynie – odmiennie ocenia dopuszczalność nieco innego przebiegu ulicy KL/15 w studium i projekcie planu. Skarga kasacyjna stoi na stanowisku, że już na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium były wiążące dla rady gminy uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (s.6 skargi kasacyjnej).

Taka wykładnia art.18 ust.2 pkt 2a ustawy o .zagospodarowaniu przestrzennym. zaprezentowana w skardze kasacyjnej jest nietrafna. Wielokrotnie już w orzecznictwie i literaturze przedmiotu zwracano uwagę, że art.18 ust.2 pkt 2a ustawy o .zagospodarowaniu przestrzennym wymagał jedynie spójności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dopiero dziś obowiązujący art.9 ust.4 oraz art.17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podwyższają te wymogi do "zgodności".

"Plany miejscowe na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, musiały pozostawać w spójności ze studium co do kierunków planowania, w odróżnieniu od obecnie obowiązujących przepisów ustawy z 2003 r., która w art.9 ust.4 stanowi, iż "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Obecnie plany miejscowe musza być zgodne ze studium, co bez wątpienia jest wymogiem surowszym, gdyż "zgodność" jest dalej idącym wymogiem aniżeli "spójność". W tym zakresie nie ma więc racji Skarżąca, gdy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne interpretujące przepisy ustawy z 1994 r. twierdzi, iż już na gruncie tej regulacji ustalenia studium miały charakter wiążący przy sporządzaniu planu, to jest że postanowienia planu muszą być zgodne z ustaleniami studium. (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., II OSK 1191/08).

"Na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] określało - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy [...], tylko ogólne kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. [...] Słowo "spójność" oznacza harmonijne przyswajanie do siebie różnych elementów. Spójny to harmonijnie powiązany ze sobą, spoisty (współczesny Języka polskiego; tom 2 Wydawnictwo WILGA 1999 r.). Tymczasem używane na gruncie obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym słowo "zgodny" - oznacza jednakowy, nie różniący się od czegoś, odpowiedni do czegoś (Słownik współczesny Języka Polskiego; Wydawnictwo WILGA 1999). Pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powszechnie rozumiano pod pojęciem spójności rozwiązań planistycznych z polityką przestrzenną gminy brak sprzeczności obu rozwiązań, co do podstawowych funkcji przewidzianych w projekcie planu i w studium. Takie stanowisko prezentuje również doktryna. "Z przyjętego w powszechnym rozumieniu pojęcia "zgodności" danego aktu z innym wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż "spójność", czy też "niesprzeczność" ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Zbigniew Niewiadomski Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004; wyrok WSA z dnia 17 września 2008 r., IV SA/Wa 981/08).

W konsekwencji wskazane przez skargę kasacyjną odmienne wytyczenie szczegółowego przebiegu ulicy KL/15 w studium i projekcie planu nie uzasadnia stwierdzenia przez Sąd naruszenia art.18 ust.2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez Radę odrzucającą zarzuty skarżącego do projektu planu. Wskazując na brak wiernego powtórzenia w projektowanym planie przebiegu ulicy KL/15, skarga kasacyjna nie wykazała braku spójności tych dwóch dokumentów. Przesunięcie projektowanego pasa drogowego na działkę skarżącego nie podważa koncepcji zagospodarowania terenu objętego studium i projektowanym planem. W skardze kasacyjnej stwierdzono zresztą, że ulica KL/15 została przewidziana już w studium, ale w innym miejscu w porównaniu z rysunkiem stanowiącym załącznik do projektu planu. Nie zmieniła się polityka przestrzenna zdefiniowana w studium, nie zmieniły się podstawowe rozstrzygnięcia techniczne, a jedynie dokonano korekty w ramach akceptowalnych na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mającej zastosowanie w sprawie.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Niezależnie od tego, jak ocenimy zasadność wskazania poszczególnych przepisów jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, to nigdy nie będzie to przesłanką uchylenia wyroku Sądu I instancji. Jak we wszystkich innych działaniach organów demokratycznego państwa prawnego istotne jest obiektywne istnienie podstawy prawnej działania organu publicznego, zaś błąd w powołaniu przepisów z których wyprowadzona zostaje kompetencja do działania organu jest uchybieniem mniejszej wagi.

Nie może być uwzględniony zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu .przestrzennym co miało polegać na zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale niewystarczającego uzasadnienia prawnego. Po pierwsze, zarzut tej jest zbyt ogólny przez to że nie wskazuje konkretnie na braki uzasadnienia, które mogły rzutować na prawidłowość zaskarżonej uchwały. Po drugie, zarzut jest za mało precyzyjny, aby był przekonujący. Zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, a trzeba uwzględnić regułę, że akty organów władzy mają zawierać tylko takie ustalenia, które są absolutnie niezbędne. Dlatego tego rodzaju zarzut skargi kasacyjnej mógłby być uwzględniony, gdyby ustosunkowywał się do uzasadnienia zamieszczonego w zaskarżonej uchwale, aby następnie wyjaśnić, jakie braki tego uzasadnienia mogły mieć istotne znaczenie dla końcowego załatwienia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a.