Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 620/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchyla zaskarżony wyrok oraz uchwałę organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 257
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 778/19 w sprawie ze skargi Burmistrza [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmiany uchwały budżetowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną uchwałę; 3. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu na rzecz Burmistrza [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020r., sygn. akt III SA/Po 778/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Burmistrza [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia [...] września 2019r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmiany uchwały budżetowej na rok 2019.

W uzasadnieniu tego wyroku – Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, uchwałą o nr [...] z dnia [...] września 2019r., stwierdziło nieważność zarządzenia Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej na rok 2019 Rady Miejskiej [...] nr VII/39/2019 z dnia [...] stycznia 2019r. Zarządzeniem tym zastępca Burmistrza [...], działając z upoważnienia Burmistrza [...], powołując art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019r. poz. 506), zwanej u.s.g., oraz art. 257 pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2019, poz. 869 ze zm.), zwanej u.f.p., wprowadził zmiany w uchwale budżetowej Gminy [...] na 2019r.

Kolegium RIO - odróżniając prowadzenie spraw gminy od jej reprezentowania - stwierdziło, że prowadzenie spraw gminy dotyczy sfery wewnętrznej, a prawo reprezentowania oznacza kompetencję do dokonywania czynności wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy. Wprowadzenie zmian w uchwale budżetowej nie należy do spraw z zakresu zarządu mieniem, ani też do "bieżących spraw gminy", a zatem nie można ich powierzyć zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Ustawodawca nie przewidział zdaniem Kolegium możliwości scedowania uprawnień organu wykonawczego gminy na inne osoby. Burmistrz [...] nie wykazał, jak argumentowało Kolegium, aby wystąpiła jedna z okoliczności, o których mowa w art. 28g u.s.g., wyraźnie określającym sytuacje, w których z mocy prawa zadania i kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta) przejmuje jego zastępca.

Oddalając skargę Burmistrza [...] na to rozstrzygnięcie – Sąd I instancji podzielił poglądy orzecznictwa sądowego, wedle których przepisy u.s.g. nie przyznają zastępcy wójta (burmistrza) żadnych samodzielnych kompetencji do działania ze skutkiem dla gminy. Zastępca dysponuje jedynie uprawnieniami, które wójt mu przydzielił. Kwestię zakresu i szczegółowość oraz zasady i tryb planowania, uchwalania budżetów jednostek samorządu terytorialnego określa u.f.p.

Po przytoczeniu treści art. 2 pkt 2 i art. 257 u.f.p. oraz dyrektywy interpretacyjnej lex specialis derogat legi generali – Sąd I instancji uznał, że w u.f.p. nie ma przepisów prawnych, które na wzór przepisów u.s.g. określałyby dopuszczalność dekoncentracji na zastępcę burmistrza kompetencji do dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Żaden przepis u.s.g. nie odsyła w tym zakresie do stosowania reguł w niej ustanowionych.

Sąd I instancji uznał, że na mocy przepisów szczególnych, ustawy o finansach publicznych, kwestie dotyczące dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały zastrzeżone do wyłącznej kompetencji organów gminy, czyli zarządu (art. 257 u.f.p.) oraz organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 258 ust.1 i 2 u.f.p.). Powołane przepisy rozstrzygają o ustawowych kompetencjach odnośnie zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 257 i art. 258 u.f.p.), rozstrzygają o dopuszczalności i zakresie upoważnienia odnośnie zmian w budżecie (art. 258 ust. 1 pkt 1 i 4 u.f.p.), a także o dopuszczalności i zakresie przekazania uprawnień (art. 258 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 u.f.p.). Powołana regulacja dotycząca zmian w uchwale budżetowej jest – jak argumentował Sąd I instancji - pełna i wyczerpująca. Sąd przyjął zatem, że ustawodawca nie przewidział możliwości umocowania zastępcy wójta do wydawania zarządzeń w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej gminy. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w art. 28g u.s.g. W konsekwencji dla rozstrzygnięcia tej sprawy nieistotne pozostają rozważania dotyczące charakteru i skutków przejęcia przez zastępcę burmistrza zadań oraz kompetencji w sytuacjach, o których mowa w art. 28g u.s.g.

Sąd I instancji podkreślił, że art. 28g u.s.g. nie dotyczy powierzania wykonywania określonych czynności przez wójta swojemu zastępcy lub sekretarzowi. Ustawodawca enumeratywnie wskazał w nim sytuacje, w których na skutek wystąpienia przemijającej przeszkody z mocy prawa oraz in genere zadania i kompetencje wójta, organu wykonawczego gminy, przejmuje zastępca burmistrza albo osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek właściwego wojewody.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Burmistrz [...], zaskarżając ten wyrok, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 z późn. Zm.), zwanej p.p.s.a., w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi Burmistrz zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 91 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 31 i art. 33 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 257 i art. 2 pkt 2 u.f.p., poprzez przyjęcie, że nie ma przepisów prawnych, które określałyby dopuszczalność dekoncentracji na zastępcę burmistrza kompetencji do dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków budżetowych jednostki samorządu podczas gdy art. 33 ust. 4 u.s.g. stanowi, że wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy.

Na podstawie tych zarzutów skarżący kasacyjnie Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Nadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutu kasacyjnego. Skarga ta, oparta na określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawie prawnej, zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu wyrażona w sformułowanym w skardze kasacyjnej zarzucie naruszenia prawa materialnego sprowadza się do prawidłowości stanowiska organu i Sądu I instancji, wedle którego na gruncie obecnie obowiązującej regulacji prawnej burmistrz nie posiada kompetencji do upoważnienia swojego zastępcy do zmiany uchwały budżetowej w trybie art. 33 ust. 4 u.s.g., bowiem jest to – z uwagi na treść art. 2 pkt 2 i art. 257 u.f.p. – wyłączna kompetencja burmistrza.

Kwestionując to stanowisko skarżący kasacyjnie Burmistrz podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przepisy art. 257 w zw. z art. 2 pkt 2 u.f.p. nie są samodzielnymi podstawami do działania burmistrza w zakresie finansów publicznych, a podstawowym aktem regulującym funkcjonowanie gminy jest u.s.g. Uważa, że z systematyki u.s.g. wynika, że ustawodawca dopuścił możliwość delegowania kompetencji przez burmistrza na poszczególne stanowiska urzędnicze w ramach struktury organizacyjnej, zaś do kategorii spraw przekazanych na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g. będą zaliczać się wszystkie zadania publiczne gminy zastrzeżone wyraźnym przepisem prawa do kompetencji wójta; przekazane sprawy nie muszą bowiem ograniczać się tylko do kwestii związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, gdyż przepis stanowi szeroko o sprawach gminy. Wójt (burmistrz) posiada więc możliwość delegowania swoich uprawnień na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g. W konsekwencji skarżący kasacyjnie uważa, że ma on kompetencję do delegowania swojemu zastępcy kompetencji do zmiany uchwały budżetowej.

Rozpoznając tak zarysowany spór – Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestia delegowania kompetencji wójta (burmistrza) jego zastępcy w zakresie zmiany uchwały budżetowej jest przedmiotem dwu przeciwstawnych poglądów judykatury i doktryny. Wedle pierwszego poglądu - prezentowanego w wyroku NSA z dnia 14 listopada 2017r., II GSK 273/16, Lex nr 2424765, wyroku NSA z dnia 15 marca 2019r., I GSK 1072/18, Lex nr 2655972, oraz wyroku NSA z dnia 15 marca 2019r., I GSK 1071/18, Lex nr 2655628 - "zastępca wójta nie może dokonywać zmian w budżecie. To zadanie z mocy prawa zostało przypisane organowi wykonawczemu. Ustawodawca w u.f.p. nie przewidział możliwości scedowania swoich uprawnień jako organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, w tym na swojego zastępcę"; "w świetle przepisów u.f.p. brak jest możliwości scedowania przez Burmistrza uprawnień jako organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, w tym na swojego zastępcę". Wedle drugiego poglądu zaś - prezentowanego w wyroku NSA z dnia 7 marca 2015r., I GSK 1153/18, Lex 2715611, a także tez przez A. Wierzbicką, Możliwość dokonywania zmian w budżecie przez zastępcę wójta, krytyczna glosa do NSA z dnia14 listopada 2017r., II GSK 273/16, OwSS 2018, z. 4, s. 123-130, oraz Z. Ofiarskiego (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, art. 257, WKP 2019 – "analiza językowa przepisu art. 33 ust. 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, że nie odnosi się on jedynie do spraw związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, a do "spraw gminy" bez dodatkowego ograniczenia ich katalogu. (...) istnieją argumenty przemawiające za umożliwieniem wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) powierzenia wykonywania kompetencji z zakresu wprowadzania zmian w budżecie (budżetu) swojemu zastępcy". Podzielając drugi z zaprezentowanych poglądów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie za słuszną i przekonującą uznaje argumentację wyrażoną w uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 7 marca 2019r., I GSK 1153/18. Wobec tego argumentację tą przyjmuje również w tej sprawie jako uzasadnienie podjętego wyroku odwoławczego. W pierwszej jednak kolejności stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 257 u.f.p. "w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu (...)" (w zakresie wskazanym w pkt 1 do pkt 4), w myśl art. 2 pkt 2 u.f.p. "ilekroć w ustawie jest mowa o: zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta". Analizując te przepisy w uzasadnieniu wskazanego wyroku NSA z dnia 7 marca 2019r. wskazano, że "z mocy ustawy o finansach publicznych, jednostki samorządu terytorialnego posiadają (...)uprawnienie do zmian w toku wykonywania budżetu. Wskazana regulacja prawna uwzględnia konstytucyjną zasadę ograniczonego nadzoru działalności samorządu terytorialnego, ponieważ zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. (...) Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji (...) w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy (...)". Wskazując na pozycję wójta (burmistrza) ukształtowaną na gruncie u.s.g., a to w art. 11a ust. 1 pkt 2, art. 22 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 26a ust. 1, art. 39 ust. 2, art. 46 ust. 1, art. 28g, art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4 oraz art. 31 u.s.g. - NSA we wskazanym wyroku argumentował, że "(...) wójt posiada własną (autonomiczną) sferę działania realizując nałożone na niego zadania. Funkcja organu wykonawczego gminy jest jedną z funkcji, którą piastuje wójt (...), "(....) Zastępca wójta nie posiada ustawowego zakresu kompetencji, co oznacza że osoba ta zastępuje wójta w zakresie wskazanym przez wójta, a także w innych przypadkach określonych przepisami prawa. (...) Zakres udzielonych zastępcy wójta uprawnień jest uzależniony wyłącznie od woli wójta i może ulegać zmianie w zależności od potrzeb. Kompetencja przyznana ustawą wójtowi nie musi być wykonywana przez niego osobiście. (...) Wykonywanie zadań określonych przepisami prawa to urzeczywistnianie woli prawodawcy za pomocą przypisanych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno-technicznych. (...) Kierowanie bieżącymi sprawami gminy to podejmowanie spraw powtarzających się, które wymagają działania i rozstrzygania, a nie są zastrzeżone na rzecz rady gminy. Sprawy te oraz ich zakres powinny być określone w statucie gminy. Reprezentowanie gminy na zewnątrz stwarza uprawnienie do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych, jak i faktycznych wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy. (...)". Doktryna finansów publicznych przyjmuje – jak argumentował NSA w wyroku z dnia 7 marca 2019r. – po pierwsze "(...) że jednym z celów ustanowienia zastępcy jest zapewnienie ciągłości funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy organ wykonawczy nie może wykonywać swoich kompetencji. Po drugie, systematykę ustawy można postrzegać tak, że art. 33 u.s.g. reguluje nie kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako kierownika jednostki, a jego uprawnienia związane z organizacją funkcjonowania gminy w celu prawidłowego i efektywnego realizowania jej zadań, w tym w szczególności organizacji urzędu, przy pomocy którego wójt wykonuje swoje kompetencje. Realizacja tych funkcji wymaga umożliwienia szerokiego powierzenia wykonywania kompetencji zastępcy wójta (...). Przede wszystkim jednak analiza językowa przepisu art. 33 ust. 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, że nie odnosi się on jedynie do spraw związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, a do "spraw gminy" bez dodatkowego ograniczenia ich katalogu (Michał Stawiński; Komentarz do art. 257 ustawy o finansach publicznych; LEX)". Po drugie, w wyroku tym – po odwołaniu do poglądów krytycznych doktryny, a prezentowanych przez Annę Wierzbicką w glosie do wyroku NSA z dnia 4 listopada 2017r., II GSK 273/16 – wskazano w ślad za argumentacją tej komentatorki, że "nie można podzielić stanowiska, wedle którego art. 33 ust. 4 u.s.g. dawał podstawę jedynie do dekoncentracji uprawnień wójta będącego kierownikiem urzędu gminy. Przeciwko takiej argumentacji przemawia literalne brzmienie wskazanej normy prawnej, w której ustawodawca stanowi o sprawach gminy, nie zaś urzędu". To kontestowane stanowisko "(...) nie budziłoby wątpliwości, gdyby analizowany art. 33 ust. 4 u.s.g. stanowił, że "wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw urzędu gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy". (...)". Mając jednak na względzie literalne brzmienie analizowanego art. 33 4 u.s.g., w którym ustawodawca stanowi o sprawach gminy, a nie urzędu gminy, poglądy prezentowane przez organ i NSA w głosowanym wyroku nie są słuszne. Ponadto NSA w tym wyroku twierdząc, że "(...) "wójt może powierzyć zastępcy wójta w swoim imieniu określone sprawy gminy związane z kierowaniem i organizacją urzędem, sprawami pracowniczymi", niepotrzebnie łączy dwie niemające ze sobą związku kwestie: sprawy gminy oraz sprawy związane z kierowaniem i organizacją urzędem. O ile bowiem w przypadku tych pierwszych należy mieć na względzie sprawy publiczne dotyczące gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, o tyle w przypadku tych drugich należy mieć na względzie sprawy pracownicze dotyczące pracodawcy samorządowego, jakim jest urząd gminy". Za dyskusyjną ślad za doktryna uznać też należy interpretację "art. 33 ust. 4 u.s.g., nawiązująca do systematyki całego art. 33 u.s.g. (...). Taka interpretacja art. 33 u.s.g. nie wydaje się właściwa, zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę, że już w ust. 1 wskazanego przepisu ustawodawca koncentruje się na wszystkich zadaniach wójta, dodając, że są one wykonywane przy pomocy urzędu gminy. Nawiązaniem do tej regulacji jest ust. 4, legitymujący wójta do powierzania określonych spraw gminy (a nie urzędu gminy - jak twierdzi NSA) zastępcy wójta, względnie sekretarzowi gminy. Ustępy 2 i 3 stanowią jedynie dygresję dotyczącą funkcjonowania samego urzędu gminy będącego narzędziem wójta w wykonywaniu jego wszelkich zadań. Przyjęcie takiej interpretacji art. 33 u.s.g. dowodzi tego, że argumenty (..) zawężające zadania wójta wynikające z art. 33 u.s.g. jedynie do tych, które wykonuje on jako kierownik urzędu gminy, są błędne (..)". Nie zasługuje na aprobatę prezentowane przez zwolenników pierwszego poglądu stanowisko, że "dekoncentracja zadań wójta jest nierozłącznie związana z tym, w jakiej roli występuje wójt, czy występuje jako kierownik urzędu czy jako organ wykonawczy gminy", ponieważ nie znajduje ono - jak słusznie podkreśla wskazana komentatorka – "oparcia w przepisach prawa. Ponadto twierdzenie, że prawo do dekoncentracji uprawnień wójta dotyczy jedynie zadań, które realizuje on jako kierownik urzędu, jest niekonsekwentne. Dekoncentracja jest bowiem przewidziana także w sferze działalności wójta jako organu administracji publicznej, czego dowodem jest chociażby prawo do scedowania kompetencji w zakresie wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Dowodzi tego jednoznacznie art. 39 ust. 1 i 2 u.s.g. Ponadto pogląd (...) o rzekomym zakazie dekoncentracji w zakresie realizacji zadania, jakim jest zmiana budżetu gminy, podważa znaczenie art. 33 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że "wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy". Przepis ten, stanowiąc o zadaniach wójta, nie zawiera w swej treści żadnego zastrzeżenia zawężającego kategorię zadań, które zostały wyłączone z ewentualnej dekoncentracji, o jakiej stanowi sąd. Tym samym powołana norma prawna daje podstawę do przyjęcia, że wszelkie zadania wójta - niezależnie od tego, czy realizowane przez wójta będącego monokratycznym organem wykonawczym wójta, czy też wójta będącego kierownikiem urzędu gminy, w przypadku braku wyraźnego zastrzeżenia przepisem prawa powszechnie obowiązującego - mogą być przedmiotem dekoncentracji. Podobnie przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie w odniesieniu do art. 33 ust. 4 u.s.g. uznano, że "przepis ten nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie mowa jest o określonych, a nie tylko niektórych kompetencjach wójta). Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji, wójt może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu". (...) "przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie dotyczy tylko funkcjonowania urzędu gminy jako pracodawcy, ma on znacznie szerszy zasięg." (...) nawet jeżeli w ramach dekoncentracji uprawnień zmiany budżetu gminy zostaną dokonane przez zastępcę wójta, to i tak zastępca ten działa w imieniu i na rachunek wójta. Powyższy fakt przesądza więc o tym, że w analizowanym przypadku nie dochodzi do zmiany organu, który wykonuje zadanie polegające na wprowadzeniu zmiany w budżecie. Okoliczność, że zmienia się jedynie faktyczny realizator czynności, jaką jest omawiana zmiana budżetu, nie wyłącza odpowiedzialności wójta, który wciąż pozostaje organem zmieniającym budżet. (...) "powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy ma charakter dekoncentracji kompetencji wójta, nie zaś przeniesienia swoich uprawnień na inny podmiot, bowiem zastępca i sekretarz wykonują te obowiązki w imieniu wójta" (...)". Mając na uwadze powyższą argumentację Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdza, że trafnie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 33 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 257 u.f.p., a argumenty przedstawiane przez zwolenników pierwszego ze wskazanych poglądów co do rozumienia tych przepisów jako nie mająca oparcia w tych przepisach nie zasługują na uwzględnienie.

Uznając zasadność skargi kasacyjnej w zakresie błędnego zastosowania prawa materialnego - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na podstawie art. 188 p.p.s.a. na uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej uchwały. Rozpatrując sprawę ponownie - Kolegium RIO uwzględni w niespornych okolicznościach faktycznych dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę prawną dopuszczalności upoważnienia przez skarżącego Burmistrza swojego zastępcy do zmiany uchwały budżetowej i podejmie adekwatne do tej oceny rozstrzygnięcie kończące postępowanie nadzorcze.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 p.p.s.a., zaskarżoną uchwałę Kolegium RIO. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).