Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1450/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184 oraz art 176
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7, art 9, art 54, art 77
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia. NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 573/09 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu żywności wyprodukowanej w przedsiębiorstwie "[...]" w J. 1. oddala skargę kasacyjną 2. oddala wniosek pełnomocnika Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1450/10

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Lublinie z dnia [...] października 2009 r. (znak [...]) w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu żywności wyprodukowanej w przedsiębiorstwie "[...]" w Jedlance.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 27 marca 2009 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Łukowie przeprowadził kontrolę w Zakładzie Mięsnym "[...]" w Jedlance, co udokumentowano protokołem. W trakcie kontroli właściciel zakładu nie potrafił przedstawić jednostce nadzorującej następującej dokumentacji, potwierdzającej spełnianie wymagań:

- umożliwiającej kontrolę wielkości, charakterystyki sprzedaży, co uniemożliwiło stwierdzenie, czy przedmiotowy zakład przestrzega limitów produkcji i zakresu obszarowego prowadzonej działalności, określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 grudnia 2006 r. w sprawie szczególnych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (Dz. U. nr 5, poz. 36);

- określającej status zdrowotny pracowników, do czego obligują przedsiębiorstwo spożywcze przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE, seria L, Nr 139) [dalej: rozporządzenie nr 852/2004] – zał. II, rozdział VIII, ust. 2;

- dotyczącej aktualnych wyników badań wody używanej do celów produkcyjnych zgodnie z zał. II, rozdział VII, ust. 1, lit. a) rozporządzenia nr 852/2004;

- umożliwiającej potwierdzenie prawidłowego stanu sanitarnego zakładu oraz bezpieczeństwa wyrobów gotowych zgodnie art. 4 ust. 3 lit a) oraz zał. II, rozdz. IX, ust. 1 rozporządzenia nr 852/2004;

- systemu identyfikacji dostawców i odbiorców, a także stwierdzono w zakładzie nie oznakowane produkty, czym uchybiono przepisom art. 18 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE, seria L, Nr 31) [dalej: rozporządzenie nr 178/2002];

- sytemu odbioru i utylizacji ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, o czym stanowi zał. II, rozdz. VI, ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004.

W związku z powyższym Powiatowy Lekarz Weterynarii w dniu [...] kwietnia 2009 r. wydał decyzję (znak [...]), zakazującą wprowadzania do obrotu żywności wyprodukowanej w przedsiębiorstwie "[...]" w Jedlance. Od decyzji tej Z. R. wniósł odwołanie.

W toku postępowania odwoławczego Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii, próbowali przeprowadzić w zakładzie "[...]" kontrolę, celem weryfikacji dotychczasowych wyników postępowania, jednak skarżący uniemożliwił dokonanie tych czynności poprzez swoją nieobecność.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii, uchylił decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] kwietnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem bardziej wnikliwego rozpoznania sprawy i oceny warunków produkcji w zakładzie.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji usiłował przeprowadzić kontrolę w zakładzie, jednak w wyznaczonym terminie kontroli zakład był zamknięty, co uniemożliwiło dokonanie czynności kontrolnych.

W związku z powyższym Powiatowy Lekarz Weterynarii w Łukowie wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. zakazującą wprowadzania do obrotu żywności wyprodukowanej w zakładzie "[...]" w Jedlance, oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzje z [...] sierpnia 2009 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż wbrew twierdzeniom strony miała ona wielokrotnie możliwość złożenia wyjaśnień i uzupełnienia dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań przy prowadzeniu działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej, czego nie dokonała. Nie skorzystała z tej możliwości nawet podczas osobistej wizyty w Wojewódzkim Inspektoracie Weterynarii, podczas której składała wyjaśnienia w sprawie.

Powiatowy Lekarz Weterynarii nie mógł potwierdzić spełniania wymagań w zakładzie, gdyż zakład nie posiadał w chwili kontroli wymaganych dokumentów, a także pomimo wezwań do ich uzupełnienia nie przedstawił ich oraz nie umożliwił przeprowadzenia ponownej kontroli. Organ I instancji słusznie uznał więc, że żywność produkowana w tym zakładzie może być niewłaściwej jakości zdrowotnej i aby nie dopuścić do zagrożenia zdrowia i życia ludzi wydał decyzję zakazującą wprowadzania do obrotu produktów z tego zakładu na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z ust. 2 lit. b) Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. UE, seria L, nr 165, s. 1) [dalej: rozporządzenie nr 882/2004].

Zdaniem organu, uzasadnionym było również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż potencjalne zagrożenie ze strony personelu, nie posiadającego kwalifikacji zdrowotnych do pracy przy produkcji żywności, bądź używanie do produkcji wody nie spełniającej wymagań, ma bezpośredni wpływ na jakość zdrowotną produkowanej żywności.

W skardze do sądu administracyjnego Z. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako bezprawnej. Podniósł, iż nieprawdziwe są twierdzenia organów jakoby nie posiadał wymaganych dokumentów i nie przedstawił ich w dniu kontroli. Oświadczył, że posiada takie dokumenty i przedstawi je w sądzie na rozprawie.

wyrokiem z dnia 11 marca 2010 roku oddalił skargę.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, iż materialnoprawną podstawę decyzji wydanych wobec skarżącego był art. 54 Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE seria L, Nr 165, s. 1, z późn. zm.) [dalej: rozporządzenia Nr 882/2004]. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Wśród środków zaradczych rozporządzenie wymienia m.in. zastosowany w niniejszej sprawie - ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt (ust. 2 lit. b).

Powiatowy lekarz weterynarii, w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia nr 882/2004 (...) wydaje decyzje administracyjne w sprawie:

1) zastosowania środków, o których mowa w art. 54 ust. 2;

2) cofnięcia środków, o których mowa w art. 54 ust. 2.

Jak wskazał Sąd I instancji, skoro zastosowanie środka w postaci zakazu wprowadzania do obrotu żywności następuje w formie decyzji administracyjnej, obowiązkiem organów podejmujących takie rozstrzygnięcie jest także zachowanie wymogów proceduralnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie wymagania te spełniły.

W dalszej kolejności Sąd meriti wskazał, że wydanie decyzji o zakazie wprowadzania do obrotu żywności wyprodukowanej w przedsiębiorstwie skarżącego było wynikiem stwierdzenia w wyniku kontroli przeprowadzonej w zakładzie szeregu uchybień mających wpływ na bezpieczeństwo żywności w nim produkowanej. Uchybienia te, jak wynika z uzasadnienia decyzji organów administracji sprowadzały się do braku dokumentacji potwierdzającej spełnianie przez zakład wymogów określonych w szeroko rozumianym prawie żywnościowym.

W pierwszym zarzucie odnośnie niezgodności działalności przedsiębiorstwa skarżącego z wymogami prawa organy podniosły brak dokumentacji umożliwiającej kontrolę wielkości, charakterystyki sprzedaży, co uniemożliwiło stwierdzenie, czy przedmiotowy zakład przestrzega limitów produkcji i zakresu obszarowego prowadzonej działalności, określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 grudnia 2006 r. w sprawie szczególnych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej.

Kolejny zarzut dotyczył braku dokumentacji określającej status zdrowotny pracowników, co stanowiło naruszenie obowiązków wynikających z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z 5 grudnia 2008 r. zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570, z późn. zm.).

Następny z zarzutów dotyczył braku dokumentacji badań wody używanej do celów produkcyjnych, a nieprzedstawienie przez przedsiębiorcę aktualnych badań wody używanej w zakładzie produkcyjnym uniemożliwiało stwierdzenie, że zakład spełnia wymogi prawne w zakresie produkcji żywności.

W dalszej kolejności wskazano na brak dokumentacji potwierdzającej prawidłowy stan sanitarny zakładu oraz bezpieczeństwo wyrobów gotowych. Jak w związku z tym wskazał Sąd meriti, również w tym przypadku organy zasadnie uznały, że brak stosownej dokumentacji uniemożliwia stwierdzenie spełniania przez zakład skarżącego określonych wyżej wymogów.

Kolejny z zarzutów wobec działalności przedsiębiorstwa skarżącego dotyczył naruszenia art. 18 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE, seria L, Nr 31, s. 1, z późn. zm.) [dalej; rozporządzenie nr 178/2002]. Naruszenie to wynikało z nieokazania dokumentacji systemu identyfikacji dostawców i odbiorców. Zgodnie z treścią przytoczonego przepisu należy zapewnić możliwość śledzenia żywności, pasz, zwierząt hodowlanych oraz wszelkich substancji przeznaczonych do dodania do żywności lub pasz, bądź które można do nich dodać na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Zdaniem Sądu I instancji, treść przytoczonego przepisu wskazuje jednoznacznie, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest prowadzenie dokumentacji systemu identyfikacji dostawców i odbiorców. Jej brak oznacza bezpośrednie naruszenie obowiązków związanych z wprowadzeniem takiego systemu.

Jak dalej wskazał Sąd, uzasadnieniem zastosowania wobec skarżącego sankcji określonej w zaskarżonej decyzji było także nie okazanie systemu odbioru i utylizacji ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego. Jak wskazał Sąd meriti, również i w tym przypadku organy zasadnie przyjęły, że brak odpowiedniej dokumentacji w zakresie odbioru i utylizacji odpadów pochodzenia zwierzęcego uniemożliwia ocenę spełnienia wymogów prawnych w tym zakresie.

Reasumując Sąd meriti stwierdził, że nieprzedstawienie przez skarżącego dokumentacji potwierdzającej spełnienie przedstawionych wymogów wspólnotowych i krajowych przepisów prawa żywnościowego, wynikających ze szczegółowo powołanych przez uzasadnieniu orzeczenia Sądu, uniemożliwiało stwierdzenie, że zakład skarżącego spełnia te wymogi. Sąd wskazał przy tym, że art. 10 rozporządzenia Nr 882/2004 wskazuje wśród działań kontrolnych, metod i techniki przeprowadzania kontroli urzędowych m.in. badanie pisemnych materiałów i innych zapisów, które mogą być właściwe do oceny zgodności z prawem paszowym i żywnościowym (ust. 2 lit. e).

W efekcie konieczne było podjęcie środków zapobiegających wprowadzaniu do obrotu żywności, co do której nie można było stwierdzić zgodności z wymogami warunkującymi bezpieczeństwo konsumentów. Ogólny zakaz wprowadzania na rynek niebezpiecznych środków spożywczych wprowadza bowiem art. 14 rozporządzenia Nr 178/2002. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

Sąd podniósł także, iż zgodnie z art. 54 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Nr 882/2004 podczas decydowania, jakie podjąć działania w razie stwierdzenia niezgodności produktów z przepisami prawa żywnościowego, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Ustęp 2 cytowanego przepisu wprowadza szeroki katalog środków, jakie może zastosować właściwy organ w razie stwierdzenia niezgodności. W ocenie Sądu I instancji, zastosowanie środka w postaci zakazu wprowadzania żywności do obrotu było uzasadnione w zaistniałych warunkach. Istniało bowiem realne ryzyko wprowadzania do obrotu żywności nieodpowiadającej wymogom bezpieczeństwa określonym w przepisach prawa żywnościowego, a w konsekwencji mogącej stanowić zagrożenie dla zdrowia konsumentów.

Ponadto przy stosowaniu przepisów prawa żywnościowego i wynikających zeń sankcji wobec naruszeń, jakich dopuścił się przedsiębiorca, organy winny mieć na uwadze jedną z podstawowych zasad tych regulacji – zasadę ostrożności, wyrażoną w art. 7 rozporządzenia nr 178/2002. Reguła ta stanowi, iż w szczególnych okolicznościach, gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji stwierdzono niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia, ale nadal brak jest pewności naukowej, w oczekiwaniu na dalsze informacje naukowe umożliwiające bardziej wszechstronną ocenę ryzyka mogą zostać przyjęte tymczasowe środki zarządzania ryzykiem konieczne do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie.

W zaistniałej sytuacji uzasadnione było również – zdaniem Sądu meriti – nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż w zaistniałych okolicznościach istniała potrzeba ochrony zdrowia ludzkiego (art. 108 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, Sąd meriti stwierdził, iż są one całkowicie bezpodstawne. W istocie sprowadzają się one jedynie do kwestionowania ustaleń faktycznych organów co do tego, że skarżący nie posiada wymaganych do prowadzenia działalności dokumentów i nie przedstawił ich w dniu kontroli. Zarzut ten w świetle materiału zgromadzonego w sprawie jest bezpodstawny. Skarżący miał wielokrotnie możliwość przedstawienia stosownej dokumentacji w toku postępowania. Jak wynika z protokołu kontroli, podpisanego przez skarżącego, z dnia 27 marca 2009 r., zobowiązał się on do dostarczenia brakującej dokumentacji osobiście w siedzibie organu.

Ponadto w dniu 3 lipca 2009 r. organ pierwszoinstancyjny dodatkowo w piśmie kierowanym do skarżącego, które otrzymał 23 lipca 2009 r. ponownie wzywał go do złożenia dokumentów wymienionych w protokole kontroli z dnia 27 marca 2009 r. Z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2007 r. nr 121, poz. 842) wynika, iż w trakcie kontroli, która może być wykonywana w każdym czasie pracownicy inspekcji mogą żądać okazania i udostępnienia dokumentów lub danych informatycznych w zakresie objętym kontrolą. Czynności podjęte przez pracowników Inspekcji wskazują, iż podjęli szereg czynności zmierzających do wnikliwego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego.

Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, w dniu 3 sierpnia 2009 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Łukowie usiłowali przeprowadzić w zakładzie produkcyjnym skarżącego kontrolę. Pomimo zawiadomienia skarżącego o planowanej kontroli, nie doszła ona do skutku z uwagi na nieobecność skarżącego. Skarżący miał możliwość przedstawienia stosownej dokumentacji, lub co najmniej ich kopii składając środki odwoławcze od rozstrzygnięć podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Z możliwości tej nie skorzystał jednak.

Odnośnie wniosku skarżącego złożonego na rozprawie dotyczącego przedłożenia dokumentów Sąd I instancji wyjaśnił, że odmówił przyjęcia pliku dokumentów składanych na rozprawie przez skarżącego, gdyż sąd administracyjny nie może co do zasady dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej przez organ administracyjny.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Z. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu "naruszenie prawa procesowego, polegającego na braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia spraw, jak i sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, które miały znaczący wpływ na wynik tej sprawy, a w szczególności naruszenie treści art. 7 i 9 kpa oraz art. 54 kpa poprzez brak wezwania Z. R. do złożenia posiadanych dokumentów z określeniem terminu oraz skutków prawnych niezastosowania się do wezwania".

W uzasadnieniu skargi wskazywał, że wymaganą dokumentację posiadał i posiada, lecz jej nie przedkładał ani nie okazywał, gdyż żaden organ ani Sąd od niego nie żądał ani nie zobowiązywał do złożenia. Dokumenty chciał złożyć w Sądzie, a nie na etapie postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł "na podstawie art. 138 § 2 kpa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ewentualnie o zmianę tego wyroku w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Lublinie wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W ocenie pełnomocnika organu, skarga kasacyjna jest oczywiście wadliwa z uwagi na postawienie przez autora skargi kasacyjnej jedynie zarzutów naruszenia przepisów k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.], skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W świetle regulacji zawartej w zdaniu pierwszym art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, mając jedynie obowiązek wzięcia pod rozwagę z urzędu nieważności postępowania. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a.), kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do oceny podstaw wskazanych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach uznać należy, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i nie zasługuje w związku z tym na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku postawił jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, precyzując je jako naruszenie art. 7, art. 9 i art. 54 k.p.a. Jak w związku z tym zauważył Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zarzuty te nie zostały prawidłowo skonstruowane. Wskazane przepisy dotyczą bowiem postępowania przed organem administracyjnym, które nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej. Z powyższym poglądem, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. o sygn. I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010/1/15), nie w pełni można się jednak zgodzić.

W przywołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 ustawy p.p.s.a. Sąd w demokratycznym państwie prawnym nie może sprowadzać rozstrzygania sprawy do mechanicznego odrzucania pisma procesowego obywatela jedynie ze względu na uchybienia nieważące w żaden sposób na możliwości wydania merytorycznego orzeczenia. Tym samym, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny, przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać, mimo niepełnego wskazania zarzutów skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie zatem zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji.

Z uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 7 i art. 9 k.p.a. wynika, iż w ocenie skarżącego kasacyjnie, naruszenie prawa przez Sąd I instancji polegało na niedokonaniu kontroli działania organów administracji publicznej w aspekcie uregulowań zawartych w tych przepisach, które dotyczą obowiązku organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak i naruszenia obowiązku informowania strony postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie zasługiwały jednakże na uwzględnienie. Wbrew odmiennym wywodom autora skargi kasacyjnej poczynione w toku postępowania administracyjnego przed organami administracji ustalenia faktyczne pozwalały na przyjęcie, że skarżący nie spełnił wymogów przewidzianych dla prowadzenia działalności w zakresie obrotu żywnością. Nie przedstawił wymaganych w tym zakresie stosownych dokumentów, warunkujących prowadzenie, zgodnie z przepisami, tego rodzaju działalności. Należy zauważyć, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego, odmawiał przekazania stosownych dokumentów, informując, że przedłoży je dopiero na etapie postępowania przed sądem.

Stwierdzić należy w związku z tym, iż nałożenie zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1704/06; z dnia 10 października 2007 sygn. II GSK 172/07; z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. II OSK 2020/06). Odpowiednio, jeżeli organ w toku kontroli działalności podmiotu spotyka się z odmową przekazania żądanych dokumentów, potwierdzających spełnienie wymogów wynikających ze wspólnotowych i krajowych przepisów prawa żywnościowego, to nie sposób zarzucić mu naruszenie art. 7 k.p.a. Organ podjął bowiem możliwe kroki w celu zebrania wzmiankowanego materiału dowodowego, a to odmowa ich udostępnienia przez stronę była przyczyną negatywnych dla strony decyzji. Zasadnie w tych okolicznościach ocenił Sąd pierwszej instancji, iż z poczynionych przez organy administracji ustaleń wynika, że w stosunku do kontrolowanego podmiotu brak było dokumentacji potwierdzającej spełnienie przez zakład wymogów określonych w szeroko rozumianym prawie żywnościowym.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., szczególnie akcentowany we wniesionej skardze kasacyjnej. Artykuł 9 k.p.a. nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków oraz udzielenia niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Jak przy tym wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek, o którym mowa powyżej ciąży na organach administracji państwowej zwłaszcza w sprawach, w których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strony po raz pierwszy zetknęły się z takimi problemami prawnymi i faktycznymi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84). Stosowane w niniejszym postępowaniu przez organy administracji przepisy, zarówno prawa wspólnotowego jak i krajowego, nie mogły stanowić dla strony nowych, nieznanych zagadnień. Nie była to niewątpliwie problematyka, z którą strona zetknęłaby się po raz pierwszy, skoro prowadzi działalność w zakresie produkcji żywności od dłuższego czasu. Strona musiała mieć więc świadomość formułowanych wobec niej oczekiwań w aspekcie wymogów przewidzianych przepisami prawa żywnościowego.

Podkreślić należy, iż przepis art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy konsekwencjach nie dostosowania się do konkretnych przepisów.

Odnosząc się do zarzutu, że Sąd nie uwzględnił, iż Z. R. nie został wezwany do złożenia posiadanych dokumentów z określeniem terminu oraz skutków prawnych niezastosowania się do wezwania, a więc z naruszeniem art. 54 k.p.a, uznać należy, że także ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 54 § 1 K.p.a. w wezwaniu należy wskazać:

1/ nazwę i adres organu wzywającego,

2/ imię i nazwisko wzywanego,

3 /w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu zostaje wezwany,

4/ czy wezwany powinien się stawić osobiście lub przez pełnomocnika, czy też może złożyć wyjaśnienie lub zeznanie na piśmie,

5/ termin, do którego żądanie powinno być spełnione, albo dzień, godzinę i miejsce stawienia się wezwanego lub jego pełnomocnika,

6/ skutki prawne niezastosowania się do wezwania.

Jak stanowi § 2 tego przepisu, wezwanie powinno być zaopatrzone podpisem pracownika organu wzywającego, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego lub, jeżeli dokonywane jest z użyciem dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.

Sąd I instancji szczegółowo przeanalizował przepisy, z których wynikał dla skarżącego obowiązek posiadania stosownej dokumentacji i trafnie podkreślił, że skarżący miał wielokrotnie możliwość złożenia jej w toku postępowania. Niewątpliwie z protokołu kontroli przeprowadzonej w zakładzie skarżącego w dniu 27 marca 2009 r. wynika jakich dokumentów nie przedstawiono w toku kontroli i jakie dokumenty skarżący, obecny w czasie kontroli, zobowiązał się dostarczyć do organu, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Wynika z niego brak dokumentów umożliwiających skontrolowanie wielkości produkcji i sprzedaży, brak badań sanitarnych pracowników, brak aktualnych badań wyników wody, wyrobów oraz stanu sanitarnego zakładu, brak procedur GMP i GHP prowadzonych w formie pisemnej, brak systemu zwalczania szkodników i brak systemu identyfikacji dostawców i odbiorców. Dokumentacji tej, jak wskazał Sąd, pracownicy inspekcji mogą żądać do okazania i udostępnienia w trakcie kontroli, która może być przeprowadzona w każdym czasie, jak wynika z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 121, poz. 842 ze zm.).

Ponadto, jak trafnie wskazał Sąd w dniu 23 lipca 2009 r. skarżący osobiście potwierdził odbiór pisma z dnia 3 lipca 2009 r., w którym organ zawiadamiając o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchybień stwierdzonych podczas kontroli przedsiębiorstwa w dniu 27 marca wezwał skarżącego do dostarczenia dokumentów, których brak stwierdzono w protokole kontroli, a także listy produktów wprowadzanych na rynek i schematu blokowego ich produkcji. Pismo wskazywało 7- dniowy termin na złożenie dokumentacji licząc od daty doręczenia zawiadomienia. Zawiadomienie podpisał Powiatowy Lekarz Weterynarii w Łukowie – lek. wet. Leszek Mioduski. Pismo to spełnia wymogi wskazane w art. 54 § 1 i 2 k.p.a.

Uzasadnione jest także stanowisko Sądu I instancji, że wymagane dokumenty Skarżący powinien przedstawić w toku postępowania administracyjnego, gdyż Sąd ocenia legalność zaskarżonej do niego decyzji wg stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydawania.

Niezależnie od powyższych argumentów zauważyć należy, że załączone do skargi kasacyjnej kserokopie dokumentów np. gdy chodzi o badanie wody wskazują, że badanie takie było przeprowadzone 9 marca 2005 r. a następnie dopiero 28 września 2009 r., a więc nie było aktualnych badań wody w dacie przeprowadzania kontroli w zakładzie w marcu 2009 r., ani w terminie określonym w wezwaniu z 3 lipca 2009 r.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione, a rozstrzygnięcie Sądu I instancji oddalające skargę Z. R. na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. odpowiada prawu.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.

Zgodnie z treścią art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji oddalający skargę. Lubelski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Podnieść jednakże należy, iż pełnomocnik organu nie uczestniczył w rozprawie, złożony wniosek nie został w żaden sposób uzasadniony, nie zostało przedstawione żadne zestawienie kosztów, jakie organ poniósł w związku z wniesieniem przez Z. R. skargi kasacyjnej, które Sąd mógłby rozpatrywać z punktu widzenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do orzeczenia o zwrocie na rzecz wnioskującego organu kosztów postępowania kasacyjnego.