Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 737/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 859
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 782/20 w sprawie ze skargi L. Y. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]); 3) zasadza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku na rzecz L. Y. 3417 zł (trzy tysiące czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 782/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę E. - L. Y. z siedzibą w G. w Bułgarii (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku (dalej zwanego "Dyrektorem IAS") z [...] września 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 859; dalej zwanej "ustawą o systemie monitorowania").

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] lutego 2019 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej skontrolowali przewóz drogowy towaru (bibuła papierosowa klasyfikowana do pozycji CN 4813) realizowany przez Skarżącą z Bułgarii na Litwę. Po sprawdzeniu zgłoszenia SENT w systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów stwierdzono nieprawidłowości polegające na tym, że w zgłoszeniu podano nr rej. środka transportu [...], nr rej. naczepy [...] i numer zezwolenia drogowego [...], podczas gdy faktycznie przewóz był realizowany środkiem transportu o nr rej. [...] z naczepą o nr rej. [...], na podstawie zezwolenia drogowego nr [...].

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku (dalej zwany "Naczelnikiem UC-S"), działając na podstawie 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie monitorowania, nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym w systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Organ zaznaczył przy tym, że nie stwierdził wystąpienia żadnej z przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określonych w art. 24 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] września 2020 r. Dyrektor IAS utrzymał w mocy decyzję Naczelnika UC-S. W szczególności nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny. Dyrektor IAS zaznaczył, że Skarżąca została wezwana do wykazania zindywidualizowanych okoliczności wskazujących na istnienie ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego mogącego stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia kary, lecz nie przedstawiła żadnych dokumentów wskazujących na zaistnienie tych przesłanek. Natomiast badając z urzędu kondycję i stan majątkowy Skarżącej organ ustalił, że prowadzi ona działalność gospodarczą i uzyskuje wysokie przychody, stąd też zapłata kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł nie zachwieje jej sytuacją finansową i nie doprowadzi do utraty płynności finansowej czy jej likwidacji. Dyrektor IAS dodał, że Skarżąca nie przedstawiła też indywidualnych okoliczności, w oparciu o które organ mógłby przypuszczać, że uiszczenie kary sprawi, że ukarany będzie zmuszony korzystać z pomocy publicznej w celu zapewnienia podstaw egzystencji. W konsekwencji Dyrektora IAS uznał, że w niniejszej sprawie nie można mówić o istnieniu ważnego interesu przewoźnika czy istnienia ryzyka obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa, nałożoną karą pieniężną.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora IAS.

WSA oddalił skargę.

WSA uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane przez Skarżącą, że w wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w systemie SENT, polegające na podaniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zakresie numerów rejestracyjnych środka przewozowego i numeru zezwolenia drogowego. Zdaniem WSA, w tej sytuacji organy obu instancji trafnie uznały, że zaistniały podstawy do wymierzenia przewoźnikowi kary pieniężnej na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie monitorowania.

W ocenie WSA, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 ust. 3 oraz art. 26 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania. WSA uznał, że organy administracji prawidłowo zinterpretowały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary w postaci "ważnego interesu przewoźnika" oraz "interesu publicznego". Odnośnie do pierwszej z tych przesłanek, WSA wskazał, że Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałaby niemożność uiszczenia wymierzonej kary, a przeprowadzona przez organy analiza dokumentów zebranych w toku postępowania wykazała, że Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą od 2001 r. i uzyskuje wysokie przychody (szacunkowy roczny przychód 863 000 USD), a zatem zapłata kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł raczej nie zachwieje sytuacją majątkową Skarżącej, nie doprowadzi do utraty jej płynności finansowej, ani też do jej likwidacji.

Natomiast odnośnie do przesłanki "interesu publicznego" WSA wskazał, że wymaga ona uwzględnienia zasadności obciążania państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy. Zdaniem WSA, organy prawidłowo zinterpretowały interes publiczny jako uwzględniający wartości wspólne dla całego społeczeństwa, takie jak równość, sprawiedliwość, bezpieczeństwo, przestrzegania prawa, czy zaufanie do organów państwa. Za prawidłowe uznał też stanowisko, że zasadą jest płacenie należności publicznych, gdyż odstąpienie od tego obowiązku stawiałoby stronę w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, a to nie może być uznane za działanie w interesie publicznym i z korzyścią dla ogółu. W ocenie WSA, w interesie publicznym nie jest też rezygnowanie przez Skarb Państwa z przysługujących mu należności i przerzucanie ich ciężaru na społeczeństwo. Zdaniem WSA, w interesie publicznym jest, aby wszyscy uczestnicy rynku transportu towarami wrażliwymi wywiązywali się z obowiązków nałożonych ustawą, a zatem zastosowanie ulgi w przedmiotowej sprawie stawiałoby Skarżącą w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pozostałych uczestników rynku, którzy wywiązują się z nałożonych ustawą obowiązków. WSA podzielił stanowisko organów, że skoro Skarżąca w sposób niebudzący wątpliwości podała do systemu SENT dane niezgodne z rzeczywistością, to zastosowanie przewidzianej przepisami ulgi byłoby nie tylko niezgodne z zasadą zaufania do organów podatkowych, ale nie uwzględniałoby wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, jak konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich podmiotów przez organy państwowe, sprawiedliwość i bezpieczeństwo.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również o uchylenie decyzji organów obu instancji (lub alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA) oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyła też, że zrzeka się rozprawy i wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I. przepisu proceduralnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa przez niezastosowanie w sprawie, przejawiające się oddaleniem skargi na decyzję Dyrektora IAS w sytuacji naruszenia przez organ administracji przepisu prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania, które to naruszenie zmaterializowało się odmową umorzenia postępowania administracyjnego bez nałożenia kary w zakresie błędnego wypełnienia zgłoszenia, co w ocenie Skarżącej jest sprzeczne z jej ważnym interesem jako przewoźnika wykonującego przewóz towarów jak idzie wskroś interesowi społecznemu rozumianemu w czasach pandemii jako niezakłócanie wspólnego rynku przewozowego na terenie krajów wspólnoty i koniecznością utrzymania miejsc pracy;

II. przepisu proceduralnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez niezastosowanie w sprawie w związku z naruszeniem przez organy obu instancji przepisów proceduralnych, tj. art. 121 § 1 i art. 122 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325; dalej zwanej "Op") przez przeanalizowanie sytuacji przedsiębiorcy będącego stroną w oparciu o dane ilustrujące stan finansów przed pandemią, co doprowadziło organy do błędnego przekonania o dobrej kondycji ekonomicznej wykonującego przejazd z dnia kontroli podmiotu gospodarczego i braku możliwości zastosowania normy zapisanej w art. 24 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania.

W uzasadnieniu wskazano argumenty mające świadczyć o zasadności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca stwierdziła w szczególności, że zarówno w interesie przewoźnika, jak i w interesie publicznym leżało odstąpienie od nałożenia kary na kanwie niniejszej sprawy. Wskazała, że celem regulacji zapisanych w ustawie o systemie monitorowania nie było zapewnienie wpływu do budżetu państwa z kar nakładanych na podstawie jej przepisów, lecz zwiększenie wpływów z podatków stanowiących daniny publiczne. Zatem kary określone w ustawie o systemie monitorowania nie są celem samym w sobie, lecz mają być narzędziem do walki ze zorganizowanymi grupami zajmującymi się unikaniem płacenia danin publicznych, czy też wyłudzaniem nienależnych im zwrotów tych danin. Wobec tego Skarżąca stwierdziła, że uzasadniony wydaje się wniosek, że zdecydowanie pobłażliwiej przez aparat państwowy powinny być traktowane przypadki niewielkich i błahych niedociągnięć administracyjnych, których obiektywnym miernikiem jest społeczna szkodliwość. Właśnie dla tego typu zdarzeń ustawodawca zadekretował w art. 24 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania możliwość odstąpienia od nałożenia kary.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie ma usprawiedliwione podstawy.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. W związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W skardze kasacyjnej nie jest kwestionowane zaakceptowane przez WSA stanowisko organów, że Skarżąca nie uzupełniła danych zgłoszenia SENT w sposób zgodny ze stanem faktycznym w zakresie numeru rejestracyjnego środka transportu i numeru posiadanego przez Skarżącą zezwolenia drogowego, co jest sankcjonowane karą pieniężną określoną w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie monitorowania. Sedno sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się natomiast wokół przyjętej przez WSA oceny, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie miały podstaw do zastosowania art. 24 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania, to jest odstąpienia od nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej z uwagi na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny.

Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-1b, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

W zaskarżonym wyroku WSA podzielił stanowisko organów zaprezentowane w wydanych w sprawie decyzjach, że:

- przesłanka interesu publicznego wymaga uwzględnienia zasadności obciążenia państwa (a w rezultacie całego społeczeństwa) kosztami udzielonej w ten sposób pomocy;

- w interesie publicznym jest, aby wszyscy uczestnicy rynku transportu towarami wrażliwymi wywiązywali się z obowiązków nałożonych ustawą;

- zastosowanie ulgi w niniejszej sprawie stawiałoby przewoźnika w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pozostałych uczestników rynku, którzy wywiązują się z obowiązków nałożonych ustawą;

- w sytuacji podania do systemu SENT danych niezgodnych z rzeczywistością zastosowanie przewidzianej przepisami ulgi byłoby niezgodne z zasadą zaufania do organów podatkowych i nie uwzględniałoby wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo oraz konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich podmiotów przez organy państwowe.

W skardze kasacyjnej Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania przez niewłaściwe zastosowanie, przy czym konstrukcja zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje również wykładnię tego przepisu przez wskazanie, że WSA i organy administracji przy odczytywaniu treści normy wynikającej z tego przepisu nie uwzględniły celu tego uregulowania. Skarżąca zakwestionowała również stanowisko WSA o zgodności z prawem postępowania przez organy w zakresie dotyczącym: 1) obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym oraz 2) prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że WSA oraz orzekające w sprawie organy przyjęły błędną wykładnię art. 24 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania, co z kolei przełożyło się na określenie zakresu ustaleń faktycznych, które należało w sprawie poczynić, aby zweryfikować, czy norma ta może mieć w niniejszej sprawie zastosowanie.

Prawidłowe rozumienie pojęcia "interesu publicznego" użytego w art. 24 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2021 r. (sygn. akt II GSK 100/21), a także - na tle analogicznych unormowań zawartych w art. 22 ust. 3 i art. 26 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania - m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2020 r. (sygn. akt II GSK 1385/19), z 26 lutego 2020 r. (sygn. akt II GSK 1075/19), z 20 maja 2020 r. (sygn. akt II GSK 96/20) i z 21 maja 2020 r. (sygn. akt II GSK 307/20), których treść jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W orzeczeniach tych przyjęto, że nie jest prawidłowe wykładanie pojęcia "interes publiczny" z powołaniem się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 67a i art. 67b Op. Ustawa o systemie monitorowania reguluje bowiem kwestię odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w sposób pełny, zaś art. 26 ust. 5 tej ustawy zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, ale tylko w zakresie nieuregulowanym w ustawie o systemie monitorowania. W związku z tym odpowiednie stosowanie art. 67a Op może mieć miejsce na przykład wówczas, gdy ukarany złoży wniosek o umorzenie należności z tytułu kary lub rozłożenie jej na raty, natomiast nie ma podstaw do stosowania tego przepisu i wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych na jego kanwie poglądów, zwłaszcza odnoszących się do rozumienia pojęcia "interes publiczny". Z uwagi na charakter i cel ustanowienia podatków i kar pieniężnych interpretacja analizowanego pojęcia, którym posłużył się ustawodawca w Ordynacji podatkowej i ustawie o systemie monitorowania, nie powinna być taka sama. Cechami podatków, tak jak i innych danin publicznych, są przede wszystkim: przymusowość, bezzwrotność, oparcie obowiązku ich ponoszenia o przepisy ustawowe. Istnieje ścisły związek między ustanowieniem podatków a dążeniem do uzyskiwania wpływów budżetowych, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania organów władzy. Podstawową funkcją realizowaną przez podatki jest więc funkcja fiskalna, gdyż ich celem jest dostarczanie państwu środków niezbędnych do realizacji zadań publicznych. Z kolei istotą sankcji pieniężnej jest pogorszenie sytuacji prawnej adresata przez nałożenie obowiązku zapłaty określonej kwoty. Sankcje pieniężne są wymierzane jako dolegliwość za działania bez wymaganego prawem zezwolenia organu administracji publicznej, za naruszenie zakazu lub nakazu określonego przepisami prawa, a także za spowodowanie stanu bezprawia administracyjnego trwającego w określonym przedziale czasu. Sankcje pieniężne (kary pieniężne) pełnią funkcje: prewencyjną, restytucyjną, kompensacyjną, a także represyjną. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 marca 2010 r. o sygn. akt P 9/08 (OTK-A, 2010, Nr 3, poz. 26) stwierdził, że administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Nie można zatem dokonywać oceny wystąpienia przesłanki "interesu publicznego" wyłącznie w kontekście konieczności zapewnienia stałych dochodów państwa. Ustawodawca ustanawiając kary pieniężne za nieprzestrzeganie określonych nakazów i zakazów nie oczekuje z tego tytułu stałych dochodów, lecz zgodnego z prawem zachowania adresatów norm prawnych.

Podkreślenia wymaga, że w art. 24 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania ustawodawca wprost przewidział możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, a to oznacza, że przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tym interesem. Należy ponadto zauważyć, że w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie interesu publicznego, określonego w art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania, obejmuje takie elementy jak: proporcjonalność danej kary, stosunek kar nałożonych za przewozy dokonywane w tym samym czasie tym samym transportem do dochodu przewoźnika z tych przewozów, ustalenie czy stwierdzone uchybienia stwarzają realne zagrożenia uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa, czy są dokonywane w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw, czy nieprawidłowości te zdarzyły się jednokrotnie (sporadycznie) czy też występują na tyle często u tego przewoźnika, że świadczą o co najmniej niedbałości, nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów, czy nałożenie kary pieniężnej na przewoźnika ma charakter prewencyjny czy też dyscyplinujący w odniesieniu do kolejnych przewozów (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r. o sygn. akt II GSK 220/20). Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można pominąć okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących, postawy przewoźnika w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli, tego, czy naruszenie wiązało się z realnym zagrożeniem interesów Państwa. Organ - oceniając, czy zaistniała przesłanka "interesu publicznego" - powinien rozważyć, czy nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej w okolicznościach sprawy realizuje cel ustawy o systemie monitorowania, czy wymierzona kara pieniężna narusza wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu.

Wskazana wykładnia przepisów prawa materialnego wyznacza zakres ustaleń faktycznych, jakie w należało w sprawie przeprowadzić, aby przyjąć, że wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego. Obowiązek przeprowadzenia postępowania w tym zakresie spoczywał na organach administracji m.in. na podstawie art. 121 § 1 Op ("postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych") i art. 122 Op ("w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym").

Akceptując odmienną od powyższej wykładnię art. 24 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania, zaprezentowaną w wydanych w sprawie decyzjach administracyjnych, WSA naruszył ten przepis przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Z kolei przyjęcie nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego doprowadziło do wadliwej oceny WSA, że organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania w zakresie ustalenia i oceny okoliczności mających znaczenie z punktu widzenia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Te błędy WSA musiały skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Natomiast uznając, że istota sprawy została wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uznał za celowe rozpoznanie skargi, uznając ją za zasadną. Zarzuty skargi w istocie były takie same, jak zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, dlatego uzasadnienie zasadności tych zarzutów przedstawiono odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa uchylił również decyzje organów obu instancji, ponieważ zostały wydane z opisanym wyżej naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji przyjmą zaprezentowaną w niniejszym wyroku wykładnię art. 24 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania, przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w zakresie zdeterminowanym tą wykładnią, a następnie ocenią, czy w świetle zgromadzonego w ten sposób, rozpatrzonego i ocenionego materiału dowodowego są podstawy do zastosowania art. 24 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania w stosunku do Skarżącej.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.), zasądzając od Dyrektora IAS na rzecz Skarżącej 3417 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi (400 zł), skargi kasacyjnej (200 zł), opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnia wyroku WSA (100 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika za udział w postępowaniu przed WSA (1800 zł) oraz za sporządzenie skargi kasacyjnej (900 zł).