Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 842/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddala sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A.R. i D.R. od decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowa uchylenia ostatecznej decyzji oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego w niniejszej sprawie przez A.R. i D.R. (dalej jako: "wnoszący sprzeciw", "inwestorzy") jest decyzja Wojewody (dalej również jako: "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia [...] sierpnia 2021 roku, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako: "k.p.a.", uchylono w całości decyzję z [...] czerwca 2021 r., którą Prezydent Miasta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z [...] marca 2021 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i D.R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z wewnętrzną instalacją gazową, w [...], działka [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i D.R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego z wewnętrzną instalacją gazową, ul. [...], działka [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 roku K. Ł-K. (dalej również jako: "wnioskodawczyni") zwróciła się do Prezydenta Miasta o udostępnienie dokumentów przedłożonych przez inwestorów w toku prowadzonego postępowania, dokumentów stanowiących podstawę wydania decyzji końcowej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmie tym K. Ł-K. wskazała, że o wydaniu decyzji dowiedziała się z wyszukiwarki publicznej. Zgodnie z art. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176) w dniu 4 maja 2021 r. wnioskodawczyni zapoznała się z projektem budowlanym oraz decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 r.

W dniu 5 maja 2021 r. K. Ł-K., podnosząc, że jest właścicielką działki [...] sąsiadującej z działką [...], na której ma być realizowana budowa budynku mieszkalnego, złożyła wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, oraz uznanie jej za stronę postępowania. Wnioskodawczyni wskazała, że jej zdaniem budynek zaprojektowany na działce [...] będzie oddziaływał na jej nieruchomość powodując zacienianie. W dniu 11 maja 2021 r. wezwano K. Ł-K. do wskazania, kiedy dowiedziała się o wydanej decyzji. W odpowiedzi wskazała ona, że miało to miejsce 12 lub 13 kwietnia 2021 r. za pomocą strony internetowej [...]. Na stronie tej udostępnione są informacje o decyzji wraz z imieniem nazwiskiem inwestora.

Uznając, że termin o wznowienie postępowania określony w art. 148 k.p.a. został zachowany, zatem organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...].

Jednocześnie organ wystosował pismo do inwestorów o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów i żądań. W dniu 9 czerwca 2021 r. do urzędu wpłynęło pismo inwestorów, do którego załączono analizę zacieniania działki [...] przez projektowany budynek wykonaną przez mgr inż. arch. K.G. Dokonując analizy przedłożonego dokumentu organ uznał, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce [...] w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 2021 roku przez A. i D.R. nie będzie powodował ograniczenia dostępu do światła dziennego pomieszczeń znajdujących się w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce [...] stanowiącej własność wnioskodawczyni K. Ł-K. Zostały spełniony warunek określony w § 60 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej jako: "Rozporządzenie") Pomieszczenia mieszkalne w budynku wnioskodawczyni mają bowiem zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny między godzinami 7:00 a 17:00 w dniach równonocy. Jak wykazano analizie okno wskazane jako zacieniane nie jest jedynym oknem zapewniającym doświetlenie pomieszczenia.

Ostatecznie organ architektoniczno-budowlany I instancji uznał, że przeprowadzone w ramach postępowania wznowieniowego czynności wyjaśniające wykazały, że wniosek o wznowienie postępowania wniósł podmiot, który nie posiada w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przymiotu strony. Skutkiem tego ustalenia jest decyzja z dnia [...] czerwca 2021 r. Prezydenta Miasta, którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia wydanej przez siebie ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę A. i D.R. budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z wewnętrzną instalacją gazową.

W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji wniosła, wnioskująca o wznowienie postępowania K. Ł-K. podnosząc, że jej posesja znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Twierdziła, że nieruchomość stanowiąca jej własność posadowiony na niej jej budynek mieszkalny, bezpośrednio sąsiadując z nieruchomością, na której ma być realizowana sporna inwestycja będzie objęta negatywnym oddziaływaniem nowej inwestycji poprzez jej przesłanianie i zacienianie. Zarzuciła organowi I instancji rażące naruszenie przepisów postępowania poprzez przeprowadzenie go bez udziału strony. Nadto błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że wznoszony budynek nie powoduje zacieniania we wnętrzu budynku posadowionego na działce [...] i nie oddziałuje na działkę nr [...] – będącej jej własnością - podczas, gdy zmiana poziomu gruntu na działce [...] (nieprzewidziana w projekcie budowlanym) powoduje zalewanie działki [...]. Podniosła również zarzut dotyczący błędnej kwalifikacji budynku mającego być wzniesionym na podstawie kwestionowanej decyzji poprzez przyjęcie, że budynek, na budowę którego wydano pozwolenie jest "domkiem jednorodzinnym", gdy są to dwa domy w zabudowie bliźniaczej i jako takie oferowane są przez inwestora do sprzedaży, co doprowadziło do wydania pozwolenia na budowę budynku, którego nie przewiduje obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla osiedla [...].

W związku z podniesionymi zarzutami zażądała uchylenia decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem o wznowienie postępowania, tj. uznanie skarżącej za stronę i uchylenie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada niewzruszalności ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.).

W świetle tej zasady wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które zostały enumeratywnie wymienione w ustawie. Wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji organu administracji państwowej. Tryb ten powoduje nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie, ale zapewnia również możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, która zakończona została decyzją ostateczną. Jego funkcją jest stworzenie gwarancji realizacji celu postępowania administracyjnego - wydania rozstrzygnięcia w pełni prawidłowego. Z treści art. 145 § 1 i art.151 § 1 k.p.a. wynika bowiem wprost, że organ wznawia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej lub uchyleniu decyzji dotychczasowej i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W świetle zawartych w nich regulacji weryfikacji w trybie wznowienia postępowania podlega każde postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest brak czynnego udziały strony w postepowaniu zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) jest przepisem określającym kategorie podmiotów, którym przysługuje interes prawny w sprawach pozwolenia na budowę, a więc podmioty, które winny być stroną w tym postępowaniu i stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. Jest on przepisem bardziej restrykcyjnym i znacznie zawężającym krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, niż to wynika z art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast pojęcie obszaru oddziaływania zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego z 1994 roku, który po nowelizacji w/w ustawy stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Oznacza to, że przy wyznaczaniu jej obszaru oddziaływania należy uwzględnić ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości. Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Samo zachowanie warunków wynikających z przepisów prawa nie oznacza jeszcze, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą być stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Sama ocena jego ewentualnego naruszenia może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu, czynnego udziału w postępowaniu.

Dokonując w dalszej części uzasadnienia analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów Wojewoda uznał, że prowadzą one do wniosków odmiennych od tych zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a w szczególności podważa stwierdzenie, że sporna inwestycja nie obejmuje swoim oddziaływaniem działki sąsiedniej, tj. działki nr [...] stanowiącej własność K. Ł-K. W ocenie Wojewody organ I instancji zbyt wąsko podszedł do kwestii dotyczącej ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Oceniając obszar oddziaływania wynikający z przepisów Rozporządzenia organ I instancji uwzględnił jedynie kwestie dotyczące zapewnienia światła naturalnego w pomieszczeniach mieszkalnych (§ 57 i § 60 przywołanego Rozporządzenia). W rozważaniach tych organ pominął jednak kwestie związaną z przesłanianiem budynku wnioskodawczyni przez projektowany na działce nr [...] budynek mieszkalny. Zakaz przesłaniania uregulowany został w § 13 tego Rozporządzenia. Dla ustalenia czy zamierzenie budowlane zostało zaprojektowane zgodnie z tym przepisem niezbędne jest ustalenie czy między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. Kwestia ta nie została przez organ zbadana w kontekście oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomość K. Ł-K. Organ odwoławczy zauważył, że z dołączonych do akt dokumentów wynika, że odległość między budynkiem na działce nr [...], a budynkiem projektowanym jest mniejsza od wysokości budynku projektowanego. Stąd też niezbędne jest ustalenie jaka jest wysokość przesłaniania. Wysokość przesłaniania jak wskazuje rysunek nr [...] dołączony do analizy sporządzonej przez K.G. nie została wyznaczona prawidłowo. Autorka analizy wyliczyła wysokość przesłaniania wyłącznie do wysokości okapu. Zgodnie z § 13 ust. 2 cytowanego Rozporządzenia, wysokość przesłaniania mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej część. Tym samym wysokość ta winna zostać wyznaczona do kalenicy budynku projektowanego, gdyż to właśnie kalenica budynku jest najwyższym punktem obiektu przesłaniającego, nie zaś jego okap.

Dalej organ odwoławczy ponownie podkreślił, posiadanie przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ma na celu zapewnienie właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją możliwość sprawdzenia, czy przysługujące im prawa nie zostały naruszone, czego w niniejszej sprawie w sposób należyty nie wyjaśniono. Odmienna konkluzja prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości nie mieliby możliwości zapoznania się z rozwiązaniami projektowymi inwestycji lokalizowanej na działce sąsiedniej. Nie mieli by też możliwości zajęcia stanowiska co do ewentualnego naruszenia ich praw.

Organ odwoławczy zauważył również, że Prezydent Miasta oparł swoje uzasadnienie na uzupełnionym materiale dowodowym przedstawionym przez inwestora - analizie sporządzonej przez mgr inż. arch. K.G. Nie zawiadomił jednak stron biorących udział w postępowaniu o zgromadzeniu nowego materiału dowodowego i nie zapewnił im tym samym możliwości zapoznania się z nim. Wnioskodawczyni nie miała zatem możliwości podważenia zawartych w tym materiale twierdzeń i przedstawienia innych dowodów. Postępowanie zostało zatem przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa i zasad postępowania. W postępowaniu wznowieniowym organ ma bowiem obowiązek kierować się takimi samymi zasadami jak w postępowaniu zwykłym.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym samym organ winien przeprowadzić postępowanie wznowieniowe w zakresie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy obejmującej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr [...] przy ul. [...].

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli inwestorzy A.R. i D.R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") i zasądzenie od organu na rzecz wnoszących sprzeciw zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji wnoszący sprzeciw zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że w toku postępowania prowadzonego przez organ II instancji przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. z całą pewnością się nie ziściły, w szczególności organ II instancji nie wskazał w swojej decyzji jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ I instancji. Ponadto okoliczności, które zdaniem organu II instancji należy wyjaśnić, żadnego wyjaśnienia nie wymagają, bo są wystarczająco wyjaśnione przez organ I instancji, a żądanie ich dalszego wyjaśnienia wynika wyłącznie z nieznajomości i niewłaściwego zastosowania przez organ II instancji § 13 Rozporządzenia. Skarżący podnieśli, że stanowisko organu I instancji co do braku po stronie K. Ł-K., przymiotu strony było prawidłowe. Wydając decyzję organ II instancji dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów określających pojęcie strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, którego celem jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, a nie samo przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Dalej wnoszący sprzeciw podnieśli, że budowa obiektu objętego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nie narusza prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości K. Ł-K. zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tym bardziej, iż obszar oddziaływania obiektu, co wprost wynika z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, obejmuje wyłącznie działkę, na której realizowana jest inwestycja. Podnosiła ona jedynie, że inwestycja na działce sąsiedniej spowoduje zacienienie jej nieruchomości. Innych okoliczności w swoim wniosku o wznowienie postępowania nie powołała. Organ I instancji rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania dokonał wszechstronnej analizy ewentualnego wpływu wskazanej inwestycji na ewentualne zacienienie nieruchomości sąsiedniej i zasadnie odmówił uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania administracyjnego została przedstawiona analiza zacienienia działki sąsiedniej wykonana przez architekt K.G. posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Analiza ta wbrew zarzutom jakie organ II instancji zawarł w treści swojej decyzji została wykonana prawidłowo, w szczególności z uwzględnieniem § 13 Rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom organu II instancji zgodnie z § 13 ust. 2 warunków technicznych wysokość przesłaniania mierzy się nie do najwyższego punktu obiektu (kalenica), lecz do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (tu: okap). Z analizy dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że obliczono wysokości przesłaniania dla każdego z elementów od dolnej krawędzi okna (parapetu) do szczytu okapu, co jest zgodnie z § 13 ust. 2 Rozporządzenia.

Powyższe czyniło zdaniem wnoszących sprzeciw bezzasadnym uchylenie decyzji organu I instancji. Organ I instancji wyjaśnił bowiem wszystkie okoliczności objęte zarzutami podniesionymi we wniosku o wznowienie postępowania, umożliwił wnioskodawczyni zajęcia stanowiska w sprawie oraz przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do istoty sprawy.

Zbadał je sposób należyty i zgodny z brzmieniem § 13 w związku z § 57 i § 60 Rozporządzenia i doszedł do jedynego słusznego wniosku, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę nie oddziałuje na sąsiednią nieruchomość K. Ł-K., opierają się na analizie zacienienia działki sąsiedniej wykonana przez architekt K.G. posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i która została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W związku z tym nie był zobligowany do "poszukiwania" dalszych dowodów potwierdzających, że jednak inwestycja A.R. i D.R. wpływa w jakikolwiek sposób na nieruchomość wnioskodawczyni i to w zakresie innym niż ona sama opisała w swoim wniosku o wznowienie postępowania.

Dalej wnoszący sprzeciw między innymi podnieśli, że sąsiedztwo nieruchomości względem nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, nie oznacza, iż zostaną one objęte automatycznie obszarem oddziaływania obiektu. Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy "sąsiedztwem" a "obszarem oddziaływaniu obiektu", które to pojęcie dopiero warunkuje przyznanie statusu strony w postępowaniu budowlanym. Sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania danego ograniczenia i realności jego powstania, nie wystarcza do zaliczenia jej w obręb oddziaływania inwestycji. Odmienna argumentacja przyjęta przez organ II instancji jest zupełnie chybiona i nie znajduje potwierdzenia w aktualnym orzecznictwie (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1802/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r., II OSK 2253/14).

Uzasadniając wniosek o wymierzenie grzywny organowi II instancji wnoszący sprzeciw podnieśli, że wydając decyzję kasacyjną organ ten wykazał się rażącą ignorancją przepisów, które stanowią podstawę jego działania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, gdy uchylona zostaje decyzja na skutek działania osoby, która nie może być uznana za stronę postępowania oraz nieznajomości przepisów warunków technicznych. Organ II instancji bez szczegółowego zbadania czy K. Ł-K. spełnia wymagania określone w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchyla decyzję organu I instancji zakładając, że jest ona stroną, analizując okoliczności w oparciu o błędną interpretację § 13 ust. 2 Rozporządzenia, niezgodną z literalnym brzmieniem przepisu i wbrew okolicznościom, które wynikają z dowodów zgromadzonych w sprawie w szczególności w postaci dokumentu - analiza zacienienia działki sąsiedniej wykonana przez architekt K.G. Zdaniem strony organ II instancji bezpodstawnie uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy, co jest praktyką naganną, która bezpodstawnie prowadzi do wydłużania postępowań administracyjnych.

W złożonej odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie w całości podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego – Wojewody wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika zatem, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (w tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób) i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek nastąpi, o ile organ I instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie to przeprowadził, lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W takich okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego będą wpływać na wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem sądów administracyjnych, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyroki NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 i z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19, z dnia 21 września 2021r., sygn. akt I OSK 1221/21). Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Pogląd ten należy odnieść bez zastrzeżeń do postępowania zwyczajnego. Musi on ulec jednak odpowiedniej modyfikacji w przypadku postępowania wznowieniowego. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Spełnienie łącznie wskazanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z powyższej regulacji wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, tj. nie jest kolejnym sui generis odwołaniem, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie należy uznać decyzję organu II instancji za poprawną. Organ I instancji wydając decyzję w dniu [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z [...] marca 2021 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wznowieniowego uznał bowiem, że wnioskodawczyni K. Ł-K. nie posiada w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przymiotu strony. Organ ten rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania zobowiązany był w pierwszej kolejności do weryfikacji wskazanej podstawy wznowienia (tj. podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i ustalenia, czy podmiot, który wystąpił o wznowienie postępowania z powołaniem się na tę przesłankę posiada przymiot strony. Zasadne jest stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej, że krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę określa się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jest on przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Pojęcie strony w zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma zatem wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a który stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie. Wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Inaczej rzecz ujmując, trzeba stwierdzić, że pojęcie obszaru oddziaływania jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnej inwestycji. Obszaru tego nie można wbrew stanowisku organu I instancji jak i samej strony skarżącej utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, a w szczególności z ich naruszeniem. W takim bowiem ujęciu obszaru oddziaływania udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów jako stron postępowania poza inwestorem, że niemożliwe będzie uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa zabudowy sąsiedniej nieruchomości niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Należy więc przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w okolicznościach w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem przypadku nie można utrudniać właścicielowi nieruchomości dochodzenie ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W komentarzu do Prawa budowlanego pod redakcją Marka Wierzbowskiego i Alicji Plucińskiej – Filipowicz wydanie 4 z 2021 roku strona 283 wskazano jednocześnie, że za słusznością powyższej tezy przemawia art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlanego a także art. 64 ust 2 Konstytucji RP, gwarantujący równą dla wszystkich ochronę prawa własności i innych praw majątkowych. Istotą tej gwarancji jest bowiem to, że ochrona własności i innych praw majątkowych nie może być zróżnicowana zależnie od rodzaju podmiotu danego prawa, a konieczność ochrony prawa osób trzecich jest jedną z podstaw wprowadzenia ustawowych ograniczeń prawa inwestora (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i ingerencji organów administracji w proces zabudowy nieruchomości, zarówno na etapie poprzedzającym rozpoczęcie budowy, jak i w jej trakcie oraz po zakończeniu robót budowlanych (wyrok TK z 20 kwietnia 2011 roku Kp 7/09 OTK-A 2011/3 poz. 26). Tym samym trafne jest stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że istotne jest ustalenie potencjalnego oddziaływania inwestycji na sferę uprawnień podmiotów o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji przyznanie im przymiotu strony. Zasadnie więc przyjął, że organ I instancji zbyt wąsko podszedł do kwestii dotyczącej ochrony interesów osób trzecich jako właścicieli czy też użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z terenem, na którym ma być realizowana inwestycja budowlana objęta pozwoleniem na budowę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zasadnie uznał Wojewoda jako organ odwoławczy, że organ I instancji nie ustalił obszaru oddziaływania objętego pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego. Dokonana przez organ I instancji analiza warunków dotyczących oświetlenia i nasłonecznienia, a określnych w Dziale III rozdziale 2 "oświetlenie i nasłonecznienie" - § 57-60 Rozporządzenia – oddziaływania w tym zakresie planowanej inwestycji na budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawczyni ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że warunki zostały zachowane, a nie w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania niezbędnego do ustalenia kręgu pomiotów przysługujących przymiot strony w pozwoleniu na budowę. Nadmienić w tym miejscu należy, że z przedłożonej w trakcie postępowania wznowieniowego analizy zacieniania sporządzonej mgr inż. arch. K.G. wynika, że zacienienie obejmuje nieruchomość wnioskodawczyni i dochodzi do ściany zewnętrznej budynku. Nadto jak zasadnie podkreślił organ odwoławczy brak jest ze strony organu I instancji analizy pod kątem przyznania wnioskodawczyni przymiotu strony uregulowanej w § 13 powołanego Rozporządzenia, w tym zajęcia stanowiska odnośnie wysokości przesłaniania, punktu od którego winna ona być mierzona, co również może mieć wpływ na przyznanie wnioskodawczyni przymiotu strony w niniejszej sprawie przy uwzględnieniu znaczenia pojęcia obszaru oddziaływania wyżej przedstawionego. Podzielić należy również stanowisko organu co do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania dotyczących zapewnienia jego stronom czynnego udziału w sprawie w każdym stadium postepowania, tj. uprawnienia wnioskodawczyni wynikającego z art. 10 k.p.a. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na uzupełnionym materiale dowodowym przedstawionym przez inwestora. Dotyczy to dołączonej do pisma inwestorów z dnia [...] czerwca 2021 roku analizy zacienienia sporządzonej przez mgr inż. arch. K.G. Brak zawiadomienia wnioskodawczyni w trybie art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło jej zapoznanie się z tym dokumentem oraz pozbawiło ewentualnej możliwości zakwestionowania – podważenia zawartych w tym materiale dowodowym twierdzeń, czy też wpływu na uznanie jej stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Dostrzeżenie przez organ odwoławczy błędu organu I instancji w postępowaniu wznowieniowym w zakresie ustalenia stron postępowania w postępowaniu zwykłym i związane z tym naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej opartej na art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższe uzasadnia przyjęcie, że objęta sprzeciwem decyzja kasacyjna Wojewody odpowiada prawu, a wniesiony sprzeciw nie ma usprawiedliwionych podstaw. Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie naruszył dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku - sprzeciw oddalono.