Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 908/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 i 77 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. w M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz F.Sp. z o.o. w M. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r., znak:[...], po rozpatrzeniu wniosku Firmy W. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "skarżąca"), odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] w Ł..

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Wnioskiem z 18 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił do Oddziału GDDKiA w [...] o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej (DK) nr [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], położonej w Ł.obręb [...]. Zaplanowany zjazd miał na celu obsługę komunikacyjną obiektu handlowo – usługowego o powierzchni zabudowy ok. 1000 m2, którego budowę przewiduje się na ww. nieruchomości.

Ze względu na braki formalne wniosku organ pismem z 8 stycznia 2019 r. wezwał skarżącą do jego uzupełnienia o brakujące dokumenty. Wniosek został uzupełniony w dniu 9 stycznia 2019 r. Organ pismem z 16 stycznia 2019 r. zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa.

3. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r. odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] w Ł..

GDDKiA wydał powyższą decyzję na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej: "u.d.p.") oraz § 9 ust. 1 pkt 3, § 77 i § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), a także art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Nieruchomość stanowiąca działkę nr ewid. [...] jest niezabudowana. Nieruchomość ta przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...] i nie urządzono do niej zjazdu z [...].

Nieruchomość objęta wnioskiem zlokalizowana jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zmienionym Uchwałą Rady Miejskiej w Ł.nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] z K. i M. w Ł.– zmiany [...], [...], [...], [...], [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] marca 2013 r., poz. 2028).

Na podstawie postanowień obowiązującego planu działka nr ewid. [...] (a także inne działki, w tym należąca do skarżącej działka nr ewid. [...]) usytuowana jest na terenie oznaczonym w części graficznej planu symbolem 2U - teren zabudowy usługowej handlu, gastronomii i rzemiosła nieuciążliwego. W zakresie obsługi komunikacyjnej miejscowy plan przewiduje skomunikowanie ww. działki poprzez istniejące i planowane drogi w ramach komunikacji drogowej lokalnej dróg publicznych i dróg wewnętrznych.

Należy dodać, że w stosunku do terenów niezabudowanych znajdujących się w sąsiedztwie terenu o symbolu 2U oryginalny miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] z K. i M. w Ł., zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w Ł.nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...] z 2002 r.), dopuszcza lokalizację wszelkiego rodzaju usług oznaczonych symbolem UHGR oraz wyznacza drogę dojazdową oznaczoną symbolem 2D1/2 – ulica dojazdowa.

Droga dojazdowa oznaczona symbolem 2D1/2 włączona jest do drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd indywidualny w km [...] strona lewa z przeznaczeniem jako dojazd na pole. Zjazd ten zlokalizowany jest między innymi na działce nr ewid. [...], nie łączącej się jednak bezpośrednio z działką nr ewid. [...]. Zjazd ten posiada nawierzchnię tłuczniową i nie jest wyposażony w dodatkowe pasy ruchu.

Droga krajowa nr [...] na terenie gminy [...] jest drogą o przekroju dwujezdniowym (2x2). W ciągu [...] naprzeciwko zjazdu indywidualnego umiejscowionego w km [...] istnieje skrzyżowanie z drogą gminną - ul. [...] (km [...] strona prawa). Połączenie skrzyżowania [...] z ul. [...] posiada nawierzchnię bitumiczną, ale również nie jest wyposażone w dodatkowe pasy ruchu. Z uwagi na dwie jezdnie [...] nie jest jednak możliwy przejazd poprzeczny przez [...].

Organ wyjaśnił, że zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych droga krajowa nr [...] na całej swej długości została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy technicznej "GP"). Drogi tej klasy służą do prowadzenia ruchu tranzytowego oraz charakteryzują się występowaniem wysokich prędkości miarodajnych oraz dużym udziałem w strukturze rodzajowej ruchu pojazdów ciężkich (typu TIR). Natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku [...] zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z roku 2015 wynosiło ponad 23,0 tys. pojazdów na dobę.

Organ podkreślił, że z faktu bezpośredniego "przylegania" nieruchomości do drogi publicznej (w rozpatrywanym przypadku drogi krajowej nr [...]) nie wynika możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na nieruchomość. Nie zawsze nieruchomość musi posiadać bezpośredni dostęp do każdej przyległej do niej drogi publicznej.

W ocenie GDDKiA obsługa komunikacyjna działki nr ewid. [...] jest możliwa poprzez planowaną drogę publiczną oznaczoną w miejscowym planie symbolem 2D1/2. Z uwagi na projektowane zagospodarowania działki nr ewid. [...] oraz postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem GDDKiA zachodzi konieczność kompleksowej przebudowy ww. zjazdu indywidualnego poprzez budowę dodatkowych pasów ruchu.

4. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 21 marca 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto, skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez odmowę udzielenia zezwolenia skarżącej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 81 do nieruchomości, podczas gdy taki zjazd nie wpływałby negatywnie na bezpieczeństwo i płynność ruchu na drodze publicznej;

b) art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie zachodzi wyjątek stosowania zjazdu do nieruchomości, podczas gdy brak jest innej możliwości dojazdu do nieruchomości z drogi krajowej nr [...];

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w tym niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

b) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej skarżącej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z [...] do nieruchomości, podczas gdy w stosunku do działki nr ewid. [...], z której składa się obecnie nieruchomość będąca przedmiotem zagospodarowania przez skarżącą, w dniu 26 kwietnia 2007 r. w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, została wydana decyzja pozytywna co do lokalizacji zjazdu z [...]. W tym stanie rzeczy obecna decyzja GDDKiA jest wynikiem prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej oraz narusza zasady respektowania utrwalonej praktyki administracyjnej;

c) art. 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, braku uwzględnienia faktów znanych organowi z urzędu, a w rezultacie dokonanie przez organ oceny sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

5. Odpowiadając w dniu 23 kwietnia 2019 r. na ww. skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

6. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

7. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję GDDKiA uznając, że została ona wydana niezgodnie z prawem, zarówno przepisami prawnymi wskazanymi przez skarżącą, jak i innymi normami, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

W opinii Sądu zasadny był zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez odmowę wydania zezwolenia na urządzenie zjazdu publicznego z drogi krajowej bez zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. To prawda, że przepisy o drogach publicznych pozostawiają zarządcy drogi pewien zakres swobodnego uznania co do oceny możliwych skutków urządzenia zjazdu dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także co do zgodności wnioskowanego zjazdu z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Uznaniowy charakter decyzji zarządcy drogi nie może być wszakże utożsamiany z całkowitą dowolnością tej decyzji. Zarówno decyzja pozytywna, jak i decyzja odmawiająca zezwolenia na urządzenie zjazdu z drogi publicznej wymagają precyzyjnego odniesienia się do standardów przewidzianych w przepisach prawnych. Takim wymogom organ nie sprostał jednak w rozpatrywanej sprawie.

W szczególności nietrafne jest powołanie się przez organ na § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg i wyjątkowy charakter udzielenia zezwolenia na urządzenie zjazdu z drogi publicznej klasy "GP". Wskazany przepis rzeczywiście przewiduje, że stosowanie na takiej drodze zjazdów jest "dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu [do nieruchomości] lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie organ nie wskazał, w jakiej odległości od wnioskowanego zjazdu na działkę nr ewid. [...] znajdują się inne urządzone już i legalne zjazdy, zwłaszcza zjazdy publiczne. Argument podnoszony przez organ, że istnieje już zjazd na drogę o symbolu 2D1/2 w bliskiej odległości od działki nr ewid. [...] nie może być wystraczający. Przede wszystkim, jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach zjazd ten nie jest tak naprawdę urządzony, gdyż jest to faktycznie jedynie nieutwardzony zjazd na teren rolniczy, co do którego dopiero przewiduje się budowę drogi publicznej. Nie można zatem uzasadniać odmowy zezwolenia na zjazd do nieruchomości wnioskodawcy (skarżącej) argumentem z bliskości nieistniejącego legalnie i jedynie przyszłego, potencjalnego zjazdu.

Powołane mapy zdają się wskazywać, że w odległości około 70-100 m od północno-wschodniej granicy działki nr ewid. [...] istnieje skrzyżowanie z inną drogą lokalną (brak numeru na dostępnych mapach), przecinającą działkę nr ewid. [...] i przylegającą do działki nr ewid. [...]. Organ nie uwzględnił jednak tej okoliczności. Nie wiemy zatem, czy taki zjazd rzeczywiście istnieje i jaki ma charakter. Można jednak wyobrazić sobie, że utworzenie zjazdu publicznego do działki nr ewid. [...] wymagałoby miejscowego ograniczenia maksymalnej prędkości ruchu drogowego na danym odcinku [...], co miałoby również pozytywny wpływ na bezpieczeństwo użytkowników [...] w związku ze zjazdem na wskazaną, nieokreśloną bliżej drogę lokalną.

Dodatkowo, z map zawartych w aktach oraz zdjęć lotniczych wynika, że między omawianym, planowanym zjazdem do drogi 2D1/2 a działką nr ewid. [...] położone są wąskie działki o nr ewid. [...] (wąska, niemal prostopadła do [...]) oraz równoległa, przylegająca do [...] działka nr ewid. [...]. Powołany plan (k. 1 akt admin., faktycznie nienumerowanych) wskazuje dodatkowo, że działka nr ewid. [...] przylega bezpośrednio do skarpy, tj. wyraźnego i znaczącego obniżenia terenu. Organ nie ustalił jednak, czy w tym stanie rzeczy jest w ogóle możliwe urządzenie zjazdu publicznego, który rozpoczynałby się po tej samej stronie co działka inwestycyjna nr ewid. [...] w punkcie wspomnianego wyżej, planowego zjazdu do drogi [...]. Nie wiemy zatem, czy nie została spełniona przesłanka niemożliwości dojazdu do działki nr ewid. [...] lub czy uzasadnione względami technicznymi bądź ekonomicznymi jest budowa zjazdu właśnie w tym miejscu.

Na marginesie powyższej analizy dokumentów należy stwierdzić, że całkowicie nietrafne są zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia do połączenia ul. [...] z [...]. Połączenia to znajduje się bowiem po przeciwnej stronie [...] i jak organ sam przyznaje nie ma możliwości poprzecznego przekroczenia, tj. przejazdu przez [...]. Stan faktyczny i prawny po przeciwnej stronie drogi szybkiego ruchu (drogi głównej) nie może więc mieć istotnego wpływu na zasadność urządzenia zjazdu na wnioskowaną nieruchomość skarżącej.

Przedstawione uwagi wskazują wyraźnie, że organ nie zbadał wszystkich istotnych okoliczności wydania decyzji własnej w związku z wnioskiem skarżącej. Tym samym, zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

8. Istotnym brakiem zaskarżonej decyzji jest nie odniesienie się do wcześniejszej decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zamierzenia określonego jako "Budowa wjazdu oraz pasów włączenia i wyłączenia z drogą krajową nr [...] dla planowanego miejsca obsługi podróżnych w Ł.– nr działki [...], [...], [...], [...], [...], [...] – zakres pasa drogowego drogi krajowej nr [...]" (k. 13-14 akt sądowych). Powyższe pozwolenie na budowę zostało też przeniesione na założyciela i jedynego wspólnika skarżącej spółki (k. 32 akt sąd.). W aktach znajduje się bowiem kopia decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. (znak: [...]) dokonującej przeniesienia ww. pozwolenia na budowę zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118).

Ze wskazanego pozwolenia na budowę nie wynika wprost, czy zostało ono wydane po wcześniejszym uzyskaniu zgody zarządcy drogi będącej obecnie [...], czy też w stosunku do tej drogi przed przebudową Wojewoda [...] wykonywał funkcję zarządcy drogi. Rozpatrując wszakże wniosek skarżącej GDDKiA miał obowiązek wyjaśnić, czy ww. pozwolenie na budowę nadal pozostaje w mocy, czy wiązało się z obowiązkiem uzyskania odrębnego zezwolenia zarządcy drogi na urządzenia zjazdu do nieruchomości inwestora i czy takie zezwolenie zostało faktycznie uzyskane. Nawet gdyby odpowiedzi na powyższe pytania były konsekwentnie negatywne, to w rozpatrywanej sprawie GDDKiA miał obowiązek ocenić, czy w przypadku drogi krajowej oznaczonej obecnie jako [...] mieliśmy do czynienia ze zmianą natężenia ruchu i zmianą innych warunków bezpieczeństwa ruchu (skrzyżowania, pobocza itp.). Tak ustalone okoliczności stanowiłyby punkt odniesienia dla oceny dopuszczalności wydania obecnie zezwolenia na urządzenie zjazdu do działki nr ewid. [...].

Należy przy tym zauważyć, że wskazane pozwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z obowiązującym w części miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2001 r. Organ nie ustalił jednak, czy zmiana planu zagospodarowania wprowadzona w 2013 r. jednocześnie zmieniała charakter działki inwestycyjnej, a przez to, czy ograniczała bądź poszerzała uprawnienia skarżącej jako inwestora.

Nieuwzględnienie powyższych okoliczności należy uznać za naruszenie zasad postępowania dowodowego w ramach postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), jak również uzasadnienie dla zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., czyli zasady ochrony zaufania obywateli do władzy publicznej.

9. Przedstawione wyżej szczegółowe argumenty faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, że GDDKiA jako zarządca drogi nie wziął pod uwagę i wbrew prawnemu obowiązkowi nie odniósł się do obowiązku respektowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W myśl tej zasady ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca uznała odmowę zezwolenia na urządzenie zjazdu publicznego do przeznaczonej pod inwestycje gospodarcze działki nr ewid. [...] za faktyczne uniemożliwienie jej prowadzenia takiej, podkreślmy – zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działalności gospodarczej i handlowej. Bez możliwości urządzenia zjazdu publicznego do ww. działki nie jest bowiem możliwe wybudowanie tam planowanego przez skarżącą centrum handlowego. Prawo do korzystania przez skarżącą z własności jej nieruchomości staje się zatem iluzoryczne.

W sprawie rozpatrywanej przez Sąd, GDDKiA odmówiła zezwolenia na zorganizowanie zjazdu z drogi publicznej, tak jak gdyby dysponowała dobrem należącym wyłącznie do niej i nie poddanej żadnym społecznym ani prawnym kryteriom dystrybucji. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że brak zezwolenia na urządzenie zjazdu z drogi publicznej faktycznie ogranicza możliwości inwestycyjne właściciela. W takim przypadku organ ma obowiązek wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wykazania, że odmowa ta jest konieczna, a nie na przykład ogólnie korzystana, dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na odcinku drogi głównej, przylegającym do nieruchomości inwestycyjnej. Brak wykazania takiej konieczności czyni odmowę zezwolenia lub zakaz co najmniej nieuzasadnionym. Równocześnie, jeśli istnieją poważne przesłanki wymienione w ustawie zasadniczej do wprowadzania ograniczeń praw obywatelskich, na przykład praw właściciela do realizowania inwestycji zgodnych z prawem, ograniczenia takie powinny być proporcjonalne do stopnia zagrożenia wskazanych w Konstytucji wartości fundamentalnych. W przeciwnym razie, nawet korzystanie z ustawowych kompetencji może okazać się niezgodne ze standardami konstytucyjnymi.

W tym kontekście należy podkreślić, że rozstrzyganie przez zarządców dróg, w tym GDDKiA, o dopuszczalności urządzania zjazdów z dróg publicznych stanowi zadanie powierzone zarządcy drogi przez ustawę. Dlatego też wykonanie takiego zadania wymaga interpretacji przepisów ustawowych oraz przepisów aktu wykonawczego w zgodzie z Konstytucją, w tym przypadku z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3.

W zaskarżonej decyzji nie zawarto oceny konieczności wprowadzenia ograniczenia prawa dostępu do nieruchomości inwestycyjnej. Nie wskazano również, jakie rozwiązania techniczne byłyby możliwe i rozsądnie uzasadnione ze względu na charakter drogi publicznej [...], której zarządcą jest GDDKiA. W świetle omówionych okoliczności, zdaniem Sądu argumentacja z możliwości zjazdu z [...] do działki nr ewid. [...] poprzez przyszły i niepewny zjazd oznaczony obecnie symbolem 2D1/2 nie spełnia obu wymienionych testów proporcjonalności. Z tego względu należało uznać za zasadny zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 29 ust. 4 u.d.p.

10. W ponownym postępowaniu organ administracji dokona szczegółowego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o dopuszczalności urządzenia zjazdu publicznego z [...] do działki nr ewid. [...]. Ustalenia te będą przez organ ocenione jako podstawa załatwienia sprawy, przy równoczesnym uwzględnieniu interesu społecznego, słusznego interesu obywatela, a także wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

11. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego i kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).