Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 168/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a,c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par.1, art. 80, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2 pkt1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. G. i I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących – A. G. i I. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta Z., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 59, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku E. G., B. G., A. G. i I.G., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 3 studni oraz 6 zbiorników bezodpływowych do gromadzenia nieczystości płynnych przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w Z. przy ulicy A.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wskazał, iż działka inwestycyjna nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast w nieobowiązującym już planie i studium działka ta położona była w części wschodniej bezpośrednio na terenach przeznaczonych pod komunikację, projektowaną drogę ekspresową, natomiast jej część zachodnia w strefie oddziaływania ruchu drogowego. Organ podał, iż aktualnie wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie warunków zabudowy jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej, iż analiza sprawy w tym zakresie pozwoliła na stwierdzenie, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające, działka nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nadto planowane zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Podkreślił jednakże, iż inwestycja nie spełnia warunku wynikającego z przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 w/w ustawy, który wymaga aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyjaśnił, iż po wyznaczeniu obszaru analizowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy oraz aktu wykonawczego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, iż w analizowanym terenie występuje zabudowa zespołu garaży samochodowych od strony ulicy B, dalej w kierunku wschodnim za ulicą B zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, oświaty oraz zabudowa towarzysząca handlowo-usługowa wraz z infrastrukturą. W części terenu na południe od garaży zlokalizowane są Pracownicze Ogródki Działkowe, na terenie w przedłużeniu działki od strony zachodniej znajduje się parterowa zabudowa gospodarcza z jednym zasiedlonym budynkiem z poddaszem oraz mocno zdewastowany i nieużytkowany piętrowy budynek o niewiadomym przeznaczeniu. Występująca zabudowa w sąsiedztwie terenów leśnych Nadleśnictwa G. usytuowana jest na działce nr [...], która bezpośrednio nie przylega do ulicy A, jest przedzielona prywatną działką nr [...]. Z kolei sama ulica A na analizowanym terenie zaczyna się przy zespole garażowym i odchodzi od ulicy B w kierunku zachodnim stanowiąc dukt leśny, nie występuje przy niej zabudowa mieszkaniowa. Reasumując organ stwierdził, iż nie jest możliwe określenie wymagań dla nowej zabudowy w sposób określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, zatem inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy, co za tym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest możliwe.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożyli E. G., B. G., A. G. i I.G. zarzucając wydanie decyzji na podstawie nieprawdziwych danych i na skutek dowolnej interpretacji przepisów prawa. Odwołujący zauważyli, iż zgodnie z już nieobowiazującm miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działka inwestycyjna była przeznaczona pod komunikację, natomiast część zachodnia znajdowała się w jednostce przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną ekstensywną. Dalej wyjaśnili, iż jezdnia ulicy A ma nawierzchnię naziemną, ale nie ma to wpływu na jej charakter, jest drogą publiczną. Dalej, iż organ przeprowadził analizę z opisem zabudowy występującej w pasie trzech szerokości działki, na terenie tym znajdują się budynki o funkcji mieszkaniowej i taka funkcja obowiązywała również w nieaktualnym już miejscowym planie zagospodarowania, zasadne jest zatem uchylenie wydanej decyzji odmawiającej ustalenia warunków.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. Nr 79 z 2001r., poz. 856 ze zm.), art. 61 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wskazując na zasadność swojej decyzji Kolegium przywołało dotychczasowy stan postępowania i stanowiska stron, w szczególności analizę przeprowadzoną przez organ I instancji. Podkreśliło, iż obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony, zaś załączone do decyzji dokumenty stanowiące jej integralną część sporządzono stosownie do wymagań wynikających z przepisów prawa. Kolegium pokreśliło, iż analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów uzasadnia stanowisko organu pierwszej instancji, gdyż żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, zatem nie można mówić o spełnieniu warunku wynikającego z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli I. i A. G. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumentację odwołania i wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji wraz z poprzedzającym je rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Podkreślili, iż planowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż działka ma dostęp do drogi publicznej jaką jest ulica A będąca drogą gminną, uzbrojenie terenu jest wystarczające, teren nie wymaga zmiany przeznaczenia z gruntu rolnego na nierolny, inwestycja jest również zgodna z przepisami odrębnymi. W kwestii dobrego sąsiedztwa, skarżący wywiedli, iż organ przedstawił analizę z opisem zabudowy występującej w pasie trzech szerokości działki i z opisu organu I instancji co do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym wynika, iż co najmniej jedna działka sąsiednia z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, zatem nie jest zrozumiałe stanowisko organu odwoławczego. Na koniec skarżący zauważyli, iż funkcja mieszkaniowa omawianej działki obowiązywała również w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 10 maja 2011r. skarżący złożyli pismo procesowe, w którym zwrócili uwagę, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje ile działek dostępnych z tej samej drogi publicznej ma być zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, zatem skoro sam organ wskazuje, iż działka [...] jest zasiedlona budynkiem mieszkalnym, parterowym z poddaszem to tym samym wymóg ustawowy został spełniony, tym bardziej, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej, którą jest ulica A. Skarżący podkreślili także, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga dosłownego powielania zabudowy, zatem planowana budowa niskich parterowych budynków mieszkalnych nie zakłóci w żaden sposób dotychczasowego użytkowania terenu. Powtórzyli, iż zaskarżona decyzja jest krzywdząca, wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i narusza prawo skarżących do dysponowania nieruchomością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną

(art. 134 §1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopatrzył się

w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego rodzaju uchybień,

które obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 3 studni oraz 6 zbiorników bezodpływowych do gromadzenia nieczystości płynnych, na działce nr [...] przy ul. A w Z. Postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek i z udziałem skarżących jako inwestorów. Jak wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówił wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy wobec stwierdzenia, iż planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) powoływana dalej jako "u.p.z.p.", w szczególności warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W ocenie Sądu stwierdzenie organu było co najmniej przedwczesne, gdyż nie zostało oparte na wnikliwej analizie urbanistyczno-architektonicznej, która każdorazowo winna poprzedzać wydanie decyzji rozstrzygającej indywidualny wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przywołane rozporządzenie określa sposób ustalania wymagań dotyczących:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Istotne jest jednakże, mając na uwadze brak w niniejszej sprawie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, iż przepisy przywołanego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak czytamy w § 3 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dodatkowo w § 9 ust. 1-4 w/w rozporządzenia ustawodawca wskazał, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślić trzeba, iż w każdej sprawie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinna być dokonana analiza terenu. Wyniki zaś analizy, w postaci załącznika tekstowego oraz graficznego powinny być dołączone do decyzji i stanowić jej integralną część. Ratio legis art. 61 u.p.z.p." jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia (wyrok WSA z dnia 3 czerwca 2008r., II SA/Bk 183/08, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 499844).

W świetle powyższego nie powinno budzić wątpliwości, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę do jej przygotowania. W niniejszej sprawie załącznik tekstowy do decyzji organu I instancji to w pismo zatytułowane "część opisowa do analizy zagospodarowania terenu dla działki nr ew.[...] przy ul.A w Z." podpisane przez pracownika organu, które w istocie stanowi legendę do mapy, gdyż punktowo wylicza jakie zabudowania i gdzie są umiejscowione w terenie, w stosunku do działki inwestycyjnej. Dokument ten nie odzwierciedla jakiejkolwiek analizy, jest prostym wyliczeniem punktów orientacyjnych w terenie, autor tegoż dokumentu nie poczynił żadnych wywodów, na których w dalszej kolejności organ mógłby oprzeć swoje rozstrzygnięcie uznając, iż nie została spełniona "zasada dobrego sąsiedztwa" wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie sposób nadto nie dostrzec, iż pismo to zostało opatrzone pieczęcią i podpisem pracownika organu, natomiast skoro analiza jest integralną częścią decyzji to zarówno analiza graficzna jak i tekstowa powinna być sporządzona przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007r., II SA/Kr 289/05, dostępny Lex nr 394841). W konsekwencji sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy nie można uznać za prawidłową i wystarczającą dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie, co za tym uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie zawierają należytego wyjaśnienia stanowiska organu.

Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy uprawnia do stwierdzenia kolejnego uchybienia a to wobec braku prawidłowo przygotowanej mapy stanowiącej integralny załącznik graficzny decyzji. W aktach sprawy znajdują się bowiem: kserokopia mapy w skali 1:5000, na której zaznaczony jest obszar analizowany i działka inwestycyjna nadto dwie kserokopie mapy w skali 1:1000, obejmujące jednak różny zakres terenu. Jednakże w przeciwieństwie do pierwszej z wymienionych kserokopii, kolejne oznaczone są pieczęciami, z których wynika, iż stanowią wydruk z mapy numerycznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i załączniki do decyzji. Na jednej z map stanowiącej załącznik do decyzji wyodrębniono wyłącznie działkę inwestycyjną na drugiej zaś zaznaczono obszar przedmiotowej działki oraz punkty omówione w "analizie opisowej". W tym miejscu przypomnieć wypada, iż w przepisie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. ustawodawca wskazał, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W ocenie składu rozpoznającego niniejsza sprawę nie budzi wątpliwości, iż żadna z map stanowiących załącznik graficzny do wydanej decyzji nie spełnia łącznie wszystkich przywołanych wymogów prawnych. Co istotne jednak, mapa o właściwej skali nie obejmuje całego terenu analizowanego, wykreślonego z kolei na mapie o skali 1:5000 (nota bene mapa ta jest mało czytelna). Mapy, które przygotowane zostały we właściwej skali nie odzwierciedlają granic obszaru analizowanego oraz nie wskazują jaka zabudowa znajduje się w tym obszarze, mapa ta uniemożliwia scharakteryzowanie rodzaju tej zabudowy. Z kolei mapa, na której obszar analizowany jest zaznaczony sporządzona została w nieprawidłowej skali 1:5000 i nie stanowi fragmentu mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Z powyższego wywieść należy, iż żadna z map stanowiących załącznik do rozstrzygnięcia organu nie została przygotowana w sposób wymagany przez przywołane przepisy prawa, również żadna z nich nie obrazuje prawidłowo obszaru analizowanego poprzez oznaczenie poszczególnych działek, rodzaju zabudowy jaka na nich jest usytuowana i wszystkich pozostałych elementów architektoniczno-urbanistycznych występujących na obszarze analizowanym. Nie jest zatem możliwa ocena kontynuacji funkcji zabudowy, jak również określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W kontrolowanej sprawie brak jakiegokolwiek zestawienia takich parametrów, również w części opisowej brak danych umożliwiających ustalenie tych parametrów. Nie budzi natomiast wątpliwości Sądu, iż negatywna ocena w zakresie wypełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w żadnym razie nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej od poczynienia ustaleń w powyższym zakresie, bowiem brak tych informacji czyni niemożliwym przeprowadzenie jakiejkolwiek kontroli w celu sprawdzenia rzetelności przeprowadzonego postępowania.

W przekonaniu Sądu przeprowadzona analiza jest również wadliwa i z tego względu, iż wprawdzie organ wskazuje na zabudowę działki nr [...] pisząc, że usytuowana jest na niej parterowa zabudowa gospodarcza z jednym zasiedlonym budynkiem z poddaszem oraz mocno zdewastowany i nieużytkowany piętrowy budynek o niewiadomym przeznaczeniu. Jednocześnie jednak podkreśla, iż działka ta nie przylega bezpośrednio do działki inwestycyjnej, gdyż oddziela ją działka nr [...], przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga natomiast aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ przyjął tym samym, iż wyłącznie bezpośrednie sąsiedztwo stanowiłoby wypełnienie przytoczonego warunku. Nie sposób zgodzić się z takim poglądem, w szczególności wobec już ugruntowanego stanowiska judykatury, które niezmiennie podkreśla, iż przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W związku z tym zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu (wyrok WSA w Olsztynie, II SA/Ol 869/09, Lex nr 531604; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2007r., II SA/Po 175/07, Lex nr 399419; wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 września 2007r., II SA/Łd 483/07, Lex nr 376855). Działka nr [...] jest zatem działką sąsiednią, która powinna być uwzględniona przy ocenie przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa", jako że niewątpliwie znajduje się w obszarze analizowanym, a z dołączonych dokumentów wynika, że wbrew wskazaniom organu, ma ona dostęp do drogi publicznej – ulicy A. Fakt, iż na tym odcinku droga ta jest duktem leśnym nie zmienia jej charakteru, skoro zgodnie z ewidencją jest to ta sama droga publiczna. Należy bowiem zaznaczyć, iż o statusie drogi nie stanowi rodzaj nawierzchni. Jednoznacznego podkreślenia wymaga również, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym (wyrok NSA z dnia 22 października 2009r., II OSK 1642/08, Lex nr 573590).

Na koniec warto zwrócić uwagę, iż inwestorzy wraz z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy złożyli m.in. wypisy z rejestru gruntów wskazujące na dane właścicieli działek znajdujących się w sąsiedztwie działki skarżących. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek działania celem ustalenia czy właściciele lub użytkownicy wieczyści tych działek winni zostać zaliczeni do kręgu stron prowadzonego postępowania. Lektura uzasadnień obu decyzji także nie wyjaśnia, czemu w istocie organ odstąpił od ustalenia kręgu stron postępowania. Przypomnieć należy, iż jak wynika z wykształconego orzecznictwa sądowego, stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, publ. ONSA 1995/4/154; wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 września 2006 r., II OSK 726/06, niepubl., dostępny Lex nr 203457). Nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania prowadzi bowiem do uchybień w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązywał przepis art. 54 pkt 2 lit. d. w/w ustawy o planowaniu, jak również do uchybień proceduralnych, gdyż strony te nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, nie brały udziału w postępowaniu i nie mogły brać w nim czynnego udziału, zgłaszać wniosków, przeglądać akta sprawy, stosownie do art. 61 § 4, art. 10 K.p.a.

Reasumując, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie działanie organów administracji, oprócz tego, iż narusza przepisy prawa materialnego w postaci § 3 w/w rozporządzenia to również art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa. Konsekwencją nieusunięcia przez organ odwoławczy uchybień organu pierwszej instancji jest stwierdzenie, iż organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., jak również przepis art. 107 § 3 K.p.a. w myśl, którego uzasadnienie rozstrzygnięcia winno zawierać uzasadnienie faktyczne, prawne, dowody, którym organ dał wiarę i te, którym tej wiary odmówił.

Prowadząc ponownie postępowania organy administracji winny dokonać oceny dopuszczalności wnioskowanej przez skarżących inwestycji, biorąc pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §1 p.p.s.a.

Z uwagi na treść kwestionowanej decyzji, jej negatywne rozstrzygnięcie, sąd nie orzekał w trybie art. 152 p.p.s.a., uznając wyrokowanie w tym zakresie za zbędne.

ar