Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 18/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art. art. 3 par 1 , art. 145 , art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 1 , art. 50 ust. 1, art. 86 , art. 61 ust. 1 , art. 88 ust. 1 , art. 67
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 136, art. 75 par 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r., nr [...], znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej E. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz M. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 63 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) oraz art. 104 w związku z art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z częścią usługową infrastrukturą techniczną, na działkach o numerach geodezyjnych: [...]okalizowanych w obrębie nr [...] jednostki ewidencyjnej m. M., na rzecz F. sp. z o.o. w S.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że projekt decyzji przedłożono do uzgodnienia jednostkom określonym zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uzyskano pozytywne uzgodnienia Zarządcy Dróg Miejskich oraz Dyrektora Urzędu Morskiego w S.. Przed wydaniem decyzji umożliwiono stronom - stosownie do wymagań art. 10 § 1 K.p.a. Teren lokalizacji inwestycji spełnia warunki określone w art. 61 ust.1 ustawy (analiza wraz z uzasadnieniem w punkcie 2 analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji).

Odwołanie od ww. decyzji złożyła E. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S decyzją z dnia

[...] r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2017.1257 – dalej "K.p.a.") oraz

art. 59 ust 1, art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), po rozpatrzeniu odwołania E. T., orzekło o uchyleniu decyzji w części jej postanowień w zakresie:

funkcja zabudowy, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

1. ZAGOSPODAROWANIE TERENU

powierzchnia zabudowy do 60,0% sumarycznej powierzchni działek.

powierzchnia biologicznie czynna minimum 10% sumarycznej powierzchni działek

szerokość elewacji frontowej do 28,5 m

i w tym zakresie orzekło:

funkcja zabudowy, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

1.ZAGOSPODAROWANIE TERENU

powierzchnia zabudowy (istniejącej i projektowanej) do 59,3% sumarycznej powierzchni działek.

powierzchnia biologicznie czynna minimum 10% sumarycznej powierzchni działek

szerokość elewacji frontowej od 17.1 m do 28,5 m.

W pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Kolegium wskazało, że sporządzona analiza urbanistyczna pozostaje prawidłowa zarówno pod względem formalnoprawnym jak i merytorycznym. Przedmiotowy teren zainwestowania stanowi działkę narożnikową dostępną także od ulicy P. . Szerokość frontu działki wynosi 32 m, zaś trzykrotna jego szerokość to 96 m. Ten ostatni parametr wyznacza minimalne granice obszaru analizowanego i został zachowany z każdej strony terenu zainwestowania. Podnoszone zatem zarzuty w kwestii wadliwości wyznaczenia granic tego obszaru są bezpodstawne i nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym (mapa).

Zdaniem Kolegium, w świetle przeprowadzonej analizy urbanistycznej wnioskowaną zabudowę uznać należy za dopuszczalną. W pobliskim sąsiedztwie wskaźnik zabudowy dla działki nr [...] wynosi 54,9 %, zaś dla działki bliżej usytuowanej od terenu zainwestowania, tj. działki nr [...] wskaźnik ten wynosi 59,3 %. Ustalenia zatem maksymalnego wskaźnika dla planowanej zabudowy w ww. wielkości znajduje oparcie w istniejącej zabudowie i czyni zadość złożonemu wnioskowi o warunki zabudowy. Parametr wysokości elewacji frontowej ustalony w wymiarze maksymalnym 36 m znajduje swoje odzwierciedlenie w zabudowie działki nr [...]. Funkcja tej zabudowy jest tożsama z funkcją planowanej zabudowy i znajduje się w ciągu tej samej struktury zabudowy od ulicy P. . Nawiązanie zatem do parametru zabudowy tej nieruchomości pozostaje uzasadnione. Podobnie parametr szerokości elewacji frontowej został ustalony nieco powyżej średniej tego wskaźnika powiększonego o skalę dopuszczalnej tolerancji i ma swoje oparcie w sporządzonej analizie.

W kwestii linii zabudowy organ odwoławczy uznał ostatecznie, że linia ta jest prawidłowa i została wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy w oparciu o lico budynków znajdujących się na działkach sąsiednich.

Skoro zatem w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym istnieje zabudowa o zróżnicowanych parametrach (niska i wysoka, ze stosunkowo małym i dużym wskaźnikiem zabudowy), inwestor korzystając z prawa do zabudowy gruntu którym dysponuje lub będzie dysponował, ma prawo wnioskować o taki obiekt budowlany, który w swej charakterystyce będzie nawiązywał do tej zabudowy.

Ustosunkowując się do innych zarzutów odwołania, poza ww. wskazanymi wywodami Kolegium wyjaśniło, iż ewentualne stanowisko konserwatora opiniujące negatywnie zmiany projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mają w niniejszej sprawie żadnego znaczenia prawnego, albowiem ustalenia te - aktualne, czy też przyszłe - nie stanowią źródła prawa dla postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Ostatecznie ustalono również, że przedmiotowa nieruchomość została wykreślona z gminnej ewidencji zabytków po pozytywnym zaopiniowaniu tej czynności przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków S. - kserokopia pisma Burmistrza M. z dnia [...] r znak [...] w aktach organu II instancji. Wszelkie zatem zarzuty zgłaszane w tej kwestii pozostają bezprzedmiotowe.

B. T. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie:

1. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji (w tym w szczególności: zarzutów dotyczących nieprawidłowej wykładni pojęcia "frontu działki", nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, naruszenia jednolitości poglądów organu w odniesieniu do takich samych stanów faktycznych i podstawy prawnej, nieokreślenia w decyzji rodzaju funkcji usługowej obiektu, braku wystarczających postanowień w zakresie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich) oraz poprzez zaniechanie należytego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji,

2. art. 6 K.p.a., art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej zasadę jednolitości poglądów wyrażanych w decyzjach administracyjnych w odniesieniu do takich samych stanów faktycznych i podstawy prawnej oraz naruszającą zasadę równości wobec prawa,

3. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z rażącym naruszeniem zasady praworządności oraz zasady równości wobec prawa stron postępowania administracyjnego, które to naruszenie polegało na uzgodnieniu treści decyzji administracyjnej pomiędzy organem pierwszej instancji a wnioskodawcą,

4. art. 10 § 1 k.p.c. (powinno być K.p.a.) poprzez jego niezastosowanie oraz uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji,

5. art. 15 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.c. (powinno być K.p.a.) poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, polegające na uzupełnieniu analizy urbanistycznej oraz ustaleniu wyników tej analizy w toku postępowania odwoławczego, co jest jednoznaczne z uzupełnieniem materiału dowodowego w znacznym zakresie oraz poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w przypadku gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

6. naruszenie art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które pozbawiło decyzję o warunkach zabudowy obligatoryjnego załącznika tj. wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o treści która stanowiła podstawę do ustaleń zawartych w treści decyzji organu drugiej instancji; poprzez wydanie rozstrzygnięcia powodującego sprzeczność pomiędzy treścią zmienionej decyzji a jej załącznikiem w postaci analizy urbanistycznej,

7. naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez organ drugiej instancji wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności,

8. art. 107 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania imion i nazwisk osób, które złożyły podpis na zaskarżonej decyzji,

9. art. 2 ust. 2 pkt 1, 2, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie w treści zaskarżonej decyzji naczelnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków,

10. art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie należytego zważenia interesu publicznego i interesów prywatnych w prowadzonym postępowaniu, w tym wniosków skarżącej zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu,

11. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa umożliwiającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego,

12. przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji (zwanej dalej "Analizą") tj.:

a) § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego,

b) § 4 ust. 1, ust. 4 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie obowiązującej nowej linii zabudowy,

c) § 5 ust. 1, ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości zabudowy,

d) § 6 ust. 1, ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej,

e) § 7 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza M. z dnia [...] r. nr [...],

2. przeprowadzenie dowodów z dokumentów: Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do Decyzji Nr [...] z dnia [...] r., Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do Decyzji Nr [...] z dnia [...] r., Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do Decyzji Nr [...] z dnia [...] r. - na okoliczność braku jednolitości decyzji administracyjnych wydawanych przez organ pierwszej instancji w takich samych okolicznościach faktycznych i w oparciu o taka samą podstawę prawną,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodowa z dokumentów:

1. kopii mapy zasadniczej obręb [...], jednostka ewidencyjna m. M., skala 1:500 wraz z oznaczeniem granic obszaru analizowanego, sporządzonym przez arch. P. Z., będącego członkiem Okręgowej Izby Architektów RP, posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (Upr. proj. [...]),

2. kopii mapy zasadniczej obręb [...], jednostka ewidencyjna M. M., skalal:1000 wraz z oznaczeniem granic obszaru analizowanego, sporządzonym przez arch. P. Z., będącego członkiem [...] Okręgowej Izby Architektów RP, posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (Upr. proj. [...])

- na okoliczność nieprawidłowego oznaczenia przez organ pierwszej instancji frontu działki oraz granic obszaru analizowanego.

Na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 - dalej zwaną "P.p.s.a"), sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Podstawę orzekania organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 - dalej zwaną "ustawą"). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej, zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie".

W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Rozporządzenie określa również sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zatem zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, poprzedzająca wydanie decyzji organu I instancji analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu, sporządzona przez uprawnionego urbanistę, zawiera prawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego - zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Prawidłowo przyjęto front działki jako jej część przylegającą do ul. P. w M.. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że sokoro teren inwestycji przylega do ul. L. w M. i z tej ulicy odbywa się wjazd i wejście na działkę (wjazd do garażu i projektowana klatka schodowa), to część działki przylegająca do tej ulicy stanowi front działki, gdyż, według skarżącej, jest to główny wjazd i wejście na działkę. Podkreślić należy, że teren planowanej inwestycji przylega do dwóch ulic i z każdej z tych ulic projektowanego jest wejście na działkę, przy czym inwestor wskazuje, że główne wejście usytuowane będzie od ul. P. . W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, nie można odmówić inwestorowi możliwości usytuowania głównego wejścia od ulicy, którą wybrał. Żaden przepis nie pozwala narzucić inwestorowi gdzie znajdować się ma główne wejście na jego działkę. Dodatkowo tylko Sąd wskazuje, że przyjęcie, iż front działki znajduje się od ul. L. nie przesądza jeszcze o wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia ustala minimalną wielkość obszaru analizowanego, nie wskazując jednocześnie jego wielkości maksymalnej.

A zatem wyznaczenie granicy obszaru analizowanego w wielkości przekraczającej trzy fronty działki nie narusza wskazanego przepisu.

Nie budzi wątpliwości, że co do zasady analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, wykonuje organ I instancji. Zdaniem Sądu dopuszczalne jest jednak aby organ II instancji zlecił, w oparciu o przepis art. 136 K.p.a., uzupełnienie analizy urbanistycznej i w związku z tym dokonał ewentualnej korekty wielkości ustalonych przez organ I instancji wskaźników i parametrów zabudowy. Podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego jest dopuszczalne w takim zakresie w jakim nie spowoduje zmiany tożsamości sprawy, w szczególności nie doprowadzi do zmiany rodzaju planowanej inwestycji pociągającej za sobą zmianę funkcji planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, zlecony przez Kolegium zakres uzupełnienia analizy urbanistycznej uznać należy za dopuszczalny. Polegał bowiem tylko na uwzględnieniu przy ustalaniu wskaźników i parametrów zabudowy wszystkich działek objętych obszarem analizowanym. Nie prowadził natomiast ani do zmiany wielkości obszaru analizowanego, ani Kolegium nie nakazało dokonania analizy dla innego rodzaju inwestycji. W tym miejscu zasadnym jest wyjaśnić, że Sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, iż nie było podstawy do pominięcia w analizie urbanistycznej znajdujących się w obszarze analizowanym działek, które objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew zarzutowi skargi Kolegium, zlecając uzupełnienie analizy urbanistycznej, nie naruszyło przepisu art. 136 K.p.a. Jednak nie ustrzegło się naruszenia innych przepisów prawa.

Po pierwsze Kolegium nie dostrzegło, że nadesłana przez organ I instancji skorygowana analiza nie została podpisana przez osobę, która ją sporządziła. Mimo tego Kolegium uczyniło ją podstawą swojego orzeczenia, reformującego orzeczenie orangu I instancji. Oznacza to, że wydało rozstrzygnięcie nie znajdujące podstawy w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie może bowiem stanowić dowodu w sprawie niepodpisana analiza urbanistyczna. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. dowodem w sprawie mogą być dokumenty, a analiza staja się dokumentem z chwilą jej podpisania

Po drugie uszła uwadze organu odwoławczego treść przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzna, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli organ II instancji zleca uzupełnienie analizy i reformuje decyzję organu I instancji, to powinien wyniki poprawionej analizy uczynić załącznikiem do swojej decyzji, czego w rozpoznawanej sprawie brakuje.

Po trzecie, zdaniem Sądu, przed wydaniem decyzji reformatoryjnej Kolegium zobowiązane było projekt decyzji przedłożyć do uzgodnienia tym samym organom, które współdziałały przy wydaniu decyzji przez organ I instancji. Skoro bowiem Kolegium zmieniło niektóre warunki zabudowy ustalone przez organ I instancji, to organy uzgadniające powinny wypowiedzieć się w zakresie wprowadzonych zmian. Brak ponowienia procedury uzgadniającej powoduje, że decyzja organu II instancji narusza przepis art. 53 ust. 4 ustawy.

W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji ustalił - na podstawie skorygowanej analizy - wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, na której planowane jest zrealizowanie inwestycji, na 59,3 % sumarycznej powierzchni działek. Tak istotne odstąpienie od średniego wskaźnika intensywności istniejącej zabudowy na poziomie 35,7 %, zdaniem Sądu, nie zostało należycie, czyli logicznie i jednocześnie w zgodzie z przepisami uzasadnione.

Zaakceptowanie możliwości odstąpienia od średniego wskaźnika zabudowy musi być poparte przekonującą argumentacją. Do takiej nie można zaliczyć stwierdzenia organu, że: "...w pobliskim sąsiedztwie wskaźnik zabudowy dla działki nr [...] wynosi 54,9 %, zaś dla działki bliżej usytuowanej od terenu zainwestowani, tj. działki nr [...] wskaźnik ten wynosi 59,3 %. Ustalenia zatem maksymalnego wskaźnika dla planowanej zabudowy w ww. wielkości znajduje oparcie w istniejącej zabudowie i czyni zadość złożonemu wnioskowi o warunki zabudowy." Również argumentacja zawarta w analizie w zasadzie w ogóle nie uzasadnia przyjętego odstępstwa średniego wskaźnik zabudowy. Takim bowiem uzasadnieniem nie są ogólne stwierdzenia: "Tak ustalony wskaźnik gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego rozumianego poprzez takie ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszystkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy)". Argumentacja autora analizy w większości sprowadza się do powtórzenia treści przepisu art. 2 pkt 1 ustawy. Przy sporządzaniu analizy jej autor nie zwrócił należytej uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo i zabudowę znajdującą się na działkach bezpośrednio przylegających do terenu planowanej inwestycji. O ile nie budzi wątpliwości Sądu uznanie przez organ, że nowa inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, to nie sposób zaakceptować całkowitego pominięcia - faktycznego wykluczenia z rozważań - istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy pensjonatowej.

Powyższe uzasadnia pogląd, że określony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został ustalony niezgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia.

Naruszenie przepisów rozporządzenia zarzucić można organowi I instancji również przy ustalaniu wysokości planowanej zabudowy, bowiem w swojej decyzji nie ustalił wysokości planowanej zabudowy. Nie można zgodzić się z organem, że podanie w decyzji, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosić ma od 9,9 do 36 m jest prawidłowym ustaleniem wysokości planowanej zabudowy. Taki zapis nie jest ustaleniem wysokości zabawowy, lecz wskazaniem jakiej wysokości budynki znajdują się w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu, wysokość zabudowy powinna być ustalona konkretną liczbą, a nie przedziałem od do. Tylko w przypadku gdyby inwestor planował wzniesienie budynku o zróżnicowanej wysokości dopuszczalne byłoby określenie wysokość zabudowy kilkoma cyframi lub w przedziale. Jednak okoliczność taka musiałaby wynikać z wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz z treści samej decyzji, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Zasadnym wydaje się też wskazanie, że odstąpienie od średniego wskaźnika wysokości istniejącej zabudowy powinno być logicznie i przekonywująco uzasadnione, szczególnie jeżeli organ zamierza ustalić wysokość planowanej zabudowy na poziomie znacznie przekraczający wysokość zabudowy pensjonatowej bezpośrednio przylegającej do terenu planowanej inwestycji.

Kolejny parametr planowej zabudowy, tj. szerokość elewacji frontowej również ustalony został w wielkości przekraczającej dopuszczalne powiększenie w stosunku do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym i również odstępstwo to nie zostało przekonywująco uzasadnione. Autor analizy podaje, że ustalenie mniejszej szerokości wiązałoby się z koniecznością rozbiórki części istniejących budynków na działce nr [...], bowiem od strony ul. L. wyznaczona została obwiązująca linia zabudowy i niemożliwe jest przesunięcie narożnika budynku od tej strony. Jednak stwierdzenie takie nie koresponduje z opisem zamierzenia inwestycyjnego, gdzie autor analizy podaje: "ewentualna rozbiórka (w przypadku kolizji z inwestycją) budynku mieszkalnego na działce nr [...]..." Z jednej strony autor analizy zakłada, że budynek na działce nr [...] ma być rozebrany, a z drugiej strony dla ustalenia ponadnormatywnej szerokości elewacji frontowej powołuje się na jego istnienie. Takiego uzasadnienia nie można uznać za wyczerpujące i przekonujące.

Podsumowując, stwierdzić należy, że określenie wskazanych wyżej cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. W niniejszej sprawie organ, mimo wadliwości analizy, ustalił warunki zabudowy na podstawie jej wyników. Analiza ta, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca takiego pełnego uzasadnienia nie zawierają, co stanowi o naruszeniu przepisu art. 107 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że w niniejsze sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c) ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.

Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze, ponieważ Sąd orzeka w oparciu o akta administracyjne i nie ma potrzeby przeprowadzania z nich dowodu. Natomiast co do wniosków zawartych w piśmie skarżącej z dnia 25 lutego 2018 r., to wyjaśnić należy, że nie podlegają dowodzeniu okoliczności, które Sąd ma obwiązek ocenić dokonując kontroli zaskarżonej decyzji.