Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2276/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, 135,152, 200,250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77  par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B. G. i M. J. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżących B. G. i M. J. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego A. B., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.


UZASADNIENIE

Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności szeregu nieruchomości gruntowych położonych w Z., Gminie W., uregulowanych w księdze wieczystej [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], w części dot. działek nr [...] i nr [...].

W uzasadnieniu obydwu postanowień Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda [...] wydał na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna – decyzję stwierdzającą nabycie w dniu [...] maja 1990 r. przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], w części dotyczącej działek nr [...] i [...] wystąpiły B. G. i M. J., reprezentowane przez Z. G. We wniosku podniesiono, że działki nr [...] i nr [...] stanowią ich własność tj. działka nr [...] stanowi w istocie działki [...] i [...] będące drogą dojazdową do gospodarstwa, zaś działka nr [...] stanowi działkę nr [...] i również jest drogą dojazdową do gospodarstwa. Nieruchomość składająca się z działek nr [...] i nr [...] poprzednicy prawni wnioskodawczyń (Z. G. i H. G.) nabyli w 1992 r. aktem notarialnym. Natomiast nieruchomość składającą się z działki nr [...] nabyta została na podstawie Aktu Własności Ziemi. W 2003 r. H. G. i Z. G. darowali aktem notarialnym ww. nieruchomości swoim córkom B. G. i M. J.

Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu tego wniosku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...].

Następnie B. G. i M. J. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, opisując zdarzenia, które były związane z przedmiotowymi działkami oraz informując, że od czasu zakupu przedmiotowych działek wnioskodawczynie są dręczone i zastraszane oraz, że w związku z powyższym w 2000 r. wystąpiły o rozgraniczenie działki od strony [...], ponieważ w ich opinii przebieg granic w operacie ewidencyjnym jest nieprawdziwy.

Minister Administracji i Cyfryzacji nie uwzględnił wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r.

Minister wyjaśnił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, które mogłyby wpłynąć na uchylenie postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. i wydanie innego rozstrzygnięcia. Organ nadzoru w całości podtrzymał stanowisko, że konieczne było odmówienie wszczęcia postępowania – na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. – w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonych w Z., gminie W., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], ponieważ wnioskodawczynie nie przedstawiły dokumentów poświadczających, że przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie o stwierdzenie nieważności, w odpowiedniej części, decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2006 r.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym lub obowiązkiem, opartym na określonym przepisie prawa.

W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Zatem podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy jest to, aby mienie podlegające komunalizacji było mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Trzeba pamiętać przy tym, że nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy następuje ipso iure, zatem celem deklaratoryjnej decyzji wojewody w omawianym przypadku jest tylko potwierdzenie stanu prawnego, jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Weryfikacja decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy komunalizacyjnej jest uzasadniona i konieczna zarazem, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła komunalizacja spornego mienia z mocy prawa, legitymował się on tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. Warunku zawartego w art. 28 k.p.a., gwarantującego uznanie wnioskodawcy za stronę w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w odpowiedniej części wnioskodawczynie nie spełniają.

Podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności jest wpis w księdze wieczystej ([...]). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organy administracji publicznej są związane domniemaniem prawnym z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i nie mogą z własnej inicjatywy dokonywać jego obalenia. Skoro zatem przedmiotowy wpis w księdze wieczystej był objęty domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, nie mogło ono być obalone w wyniku postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy podmiot został ujawniony jako właściciel w księdze wieczystej, obalenie domniemania z art. 3 u.k.w.h. może nastąpić tylko w procesie wytoczonym na podstawie art. 10 u.k.w.h.

Ponadto przedmiotowe działki nr [...] i nr [...] pozostawały drogą publiczną (dojazdową), o czym w swym wniosku piszą również wnioskodawczynie. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także Sądu Najwyższego, spory o własność nieruchomości określonych w art. 51 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należą do kognicji sądów powszechnych.

Wobec powyższego do zweryfikowania pozostaje jeszcze kwestia żądania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości. Zgodnie z art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Stosownie do art. 24a ust. 1 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków może zarządzić starosta. Wszelkie spory odnośnie przebiegu granic działek powinny być rozstrzygnięte w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości w trybie przewidzianym przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. IV SA 1030/97). Ponadto zgodnie z art. 19 k.p.a. jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej, który ma załatwić określoną sprawę, jest ustalenie przezeń zakresu swojej właściwości. Ma to zasadnicze znaczenie, bowiem wydana wskutek naruszenia przepisów o właściwości decyzja administracyjna jest dotknięta kwalifikowaną wadą, która powoduje stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Reasumując Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził należy, że B. G. i M. J. nie przedstawiły dokumentów świadczących, iż przysługuje im legitymacja do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...].

Skargę na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły B. G. i M. J. Podały, że rodzice zakupili działki nr [...] i nr [...] w 1992 r., a od 1990 r. dzierżawili część działki nr [...]. W chwili zakupu nie było wzmianki, że Skarb Państwa ma jakikolwiek udział w tych działkach. Od chwili kupna działki nr [...] i nr [...] trwa spór graniczny.

Droga [...] przechodzi przez [...], nie spełnia warunków drogi gminnej. W urzędach lokalnych nie można nic ustalić i załatwić, dlatego zwróciłyśmy się do Ministra. Nie było zmian gruntowych w naszych działkach [...],[...] i [...]. Droga [...] na działce [...],[...] na mapach nie posiadała nr [...], również działka [...] jako [...]. Na jakiej podstawie można było skomunalizować czyjąś własność i narazić na nieprzyjemności. Skarżące żądają "obalenia decyzji komunalizacyjnej".

Pełnomocnik z urzędu ustanowiony dla B. G. w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2015 r. uzupełnił skargę zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo istnienia podstaw do uchylenia postanowienia, ze względu na wady postępowania w zakresie ustalenia jego stron.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., stwierdzającej nabycie z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności szeregu nieruchomości gruntowych położonych w Z., Gminie W. w części dot. działek nr [...] i nr [...]. Podstawę prawną tego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." W tym wypadku odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z tego powodu, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wystąpiły osoby, które – w ocenie organu nadzoru – nie mogły być uznane za strony postępowania. Zdaniem sądu taka ocena jest co najmniej przedwczesna i została podjęta bez rozważenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, którymi tylko częściowo dysponował organ nadzoru i dlatego jego ocena jest niepełna, gdyż dokonana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 61a § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przede wszystkim zauważyć należy, że "odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego" (zob. wyrok NSA z dnia 18.11.2014 r., II OSK 1045/13, LEX nr 1592116). Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru podjął zaskarżone rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu dość szeroko zakrojonego postępowania wyjaśniającego, występując nie tylko do wnioskodawczyń postępowania, ale również do innych organów, o nadesłanie licznych dokumentów i wyjaśnień (np. pismo do Urzędu Gminy W. z dnia [...] r., pismo do Starostwa Powiatowego w O. z dnia [...] r.). Postępowania wyjaśniającego nie prowadzi się zaś bez wszczęcia postępowania w sprawie, jeśli określenie legitymacji strony wymaga ustaleń z udziałem innych podmiotów, niż wnioskodawca postępowania. Ten błąd organu nadzorczego w zastosowaniu art. 61a § 1 k.p.a. nie miałby jednak ostatecznie istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyby zaistniały podstawy do umorzenia postępowania, które de facto przeprowadził organ nadzoru. Tego jednak na obecnym etapie przesądzić nie sposób.

Stanowisko organu nadzoru, że skarżące nie mają interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. opiera się wyłącznie na tym, że działki nr [...] i nr [...] były wpisane jako własność Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...]. Z odpisu tej księgi wieczystej wynika, iż podstawą wpisu własności Skarbu Państwa był art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ zaś jest związany domniemaniem prawdziwości wpisu (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) i nie może z własnej inicjatywy dokonać jego obalenia.

Co do zasady argumentacja taka może zostać uznana za poprawną, jednak okoliczności tej sprawy, których organ nadzoru nie dostrzegł, sprawiają, że taka ogólna konstatacja nie może zostać uznana za wystarczającą. Zauważyć bowiem należy, że wpis prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...] nastąpił, jak wynika z jej odpisu, w dniu [...] stycznia 1999 r. na wniosek z dnia [...] grudnia 1998 r. W dniu komunalizacji z mocy prawa ([...] maja 1990 r.) nie istniał więc wpis własności Skarbu Państwa w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...], a na ten dzień organ nadzoru powinien ustalić zgodność z prawem przesłanek komunalizacji, dokonując kontroli decyzji komunalizacyjnej z punktu widzenia art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto, z zaświadczenia wystawionego przez Wójta Gminy W. w dniu [...] stycznia 2006 r. na potrzeby komunalizacji wynika, że "Wyżej wymienionym działkom stanowiącym drogi gminne nie nadano numerów." Organ nadzoru nie wyjaśnił, co może wynikać z tego zdania zawartego we wskazanym zaświadczeniu, w tym kiedy nadano działkom "drogowym" numery ewidencyjne i czy prawdziwe jest w takim razie stwierdzenie zawarte w piśmie Starostwa Powiatowego w O. z dnia [...] lutego 2013 r., że od założenia ewidencji w 1967 r. działki nr [...] i nr [...] istniały i nie uległy zmianie ich powierzchnia i granice. A jest to kluczowa sprawa do wyjaśnienia, skoro skarżące twierdzą, że działki nr [...] i nr [...] stanowią część działek będących ich własnością (odpowiednio działki nr [...],[...] i [...]).

Sąd ma przy tym świadomość, że w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Skarb Państwa mógł nabyć własność przedmiotowych działek z mocy prawa i że to prawo własności mogło już istnieć w dniu komunalizacji z mocy prawa ([...] maja 1990 r.), ale nie można powoływać się na tę okoliczność wyłącznie na podstawie wpisu do księgi wieczystej, który nastąpił od dnia [...] grudnia 1998 r. Jest to przejaw braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, świadczący o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., również w kontekście art. 8 k.p.a. (zasady zaufania do władzy publicznej) z tej racji, że ze wszystkich pism skarżących przebija niemożność uzyskania wyczerpujących informacji, co do stanu prawnego ich nieruchomości. Ten brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu sprawy może mieć także istotny wpływ na jej wynik.

Nie jest bowiem prawdą, jak twierdzi Minister Administracji i Cyfryzacji, że skarżące muszą najpierw przed sądem powszechnym, w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, uzgodnić treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Po pierwsze, powództwo o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym może wytoczyć tylko osoba uprawniona do złożenia wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej (zob. uchwałę 7 sędziów SN z dnia 15.03.2006 r., III CZP 106/05, OSNC 2006/10/160), a skarżące do tego kręgu nie należą. Po drugie, "w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości - ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją" (zob. uchwałę 7 sędziów SN z dnia 9.10.2007 r., III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30). Skarżące nic więc nie uzyskają w wyniku takiego powództwa, nawet gdyby mogły go wytoczyć, dopóki decyzja komunalizacyjna pozostaje w obrocie prawnym.

Skarżące mogą za to ewentualnie skorzystać z powództwa, o jakim mowa w art. 189 k.p.c., żądając ustalenia, że Skarb Państwa nie stał się właścicielem działek nr [...] i nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i że prawo własności tych działek w dniu [...] maja 1990 r. przysługiwało im – jak twierdzą. Aby jednak takie powództwo wytoczyć muszą wykazać się interesem prawnym, który może mieć źródło w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w którym okoliczność objęta ewentualnym powództwem może mieć istotne znaczenie dla postępowania administracyjnego i może prowadzić do definitywnego rozstrzygnięcia sporu. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 4 października 1990 r., SA/Ka 496/90, "Osoba, która kwestionuje tytuł własności Skarbu Państwa do gruntu, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, może dochodzić swoich praw do tego gruntu w postępowaniu cywilnym, przed sądem powszechnym" (LEX nr 10794), a z wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2013 r., I ACa 651/13, wynika, że dopuszczalnym trybem w takiej sytuacji może być powództwo z art. 189 k.p.c. (LEX nr 1409191).

W tym miejscu dochodzi więc do przesądzenia, że nie była dopuszczalna odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., gdyż istotne dla sprawy okoliczności, od strony podmiotowej, na dzień komunalizacji z mocy prawa nie zostały przesądzone w sposób oczywisty. Organ nadzoru nie wyjaśnił we własnym zakresie rozbieżności wynikających z zaświadczenia wystawionego przez Wójta Gminy W. w dniu [...] stycznia 2006 r. i z pisma Starostwa Powiatowego w O. z dnia [...] lutego 2013 r., o czym była mowa wyżej i co mogło mieć wpływ na ustalenie interesu prawnego skarżących w postępowaniu nieważnościowym. Skoro takie wyjaśnienia były niezbędne, to nie można było odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., który w tej sytuacji został niewłaściwie zastosowany. Ponadto, przy braku zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. (co odpowiadałoby prawu), gdyby doszło do wszczęcia postępowania nadzorczego, organ mógłby skorzystać z możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w celu rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej, o której była mowa wyżej, i zobowiązać skarżące, w trybie art. 100 § 1 k.p.a., do wytoczenia powództwa z art. 189 k.p.c. W ten sposób skarżące mogłyby też próbować wykazać swój interes prawny na gruncie tego ostatniego przepisu. Wynik postępowania prejudycjalnego przesądziłby w takiej sytuacji o interesie prawnym skarżących w postępowaniu nadzorczym i mógłby mieć też wpływ (przy ewentualnym uwzględnieniu powództwa przez sąd powszechny) na rozstrzygnięcie istoty sprawy "nadzorczej".

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach i wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu na podstawie art. 200 i art. 250 p.p.s.a.