Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 105/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 § 1, art. 138 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. N. od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. N. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. (nr [...]) Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Starosty [...] z [...] października 2021 r. (znak: [...]) o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] stycznia 2020 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił ww. decyzję Starosty [...] z [...] października 2021 r i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z [...] listopada 2020 r. K. K. (zwany też dalej "Wnioskodawcą" lub "Odwołującym"), reprezentowany przez r.pr. J. K., wystąpił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 5, 6 k.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i M. N. pozwolenia na budowę myjni samochodowej wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, grzewczą, gazową i elektryczną na działce nr ewid. [...] w F. (zwaną dalej "Decyzją PnB"), gdyż jako strona nie brał udziału w tym postępowaniu bez własnej winy.

Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]) Starosta R. (dalej jako "Starosta" lub "organ I instancji") – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 5, 6 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1, art. 150 § 1 oraz art. 142 k.p.a. – wznowił postępowanie administracyjne w powyższej sprawie.

Następnie decyzją z [...] marca 2021 r. Starosta, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia Decyzji PnB, wskazując w uzasadnieniu, że Wnioskodawca nie był uprawniony do bycia stroną w postępowaniu w sprawie tej ostatniej decyzji. W takiej sytuacji nie ma podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 4, 5, 6 k.p.a., a odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest w pełni uzasadniona.

Na skutek odwołania złożonego przez Wnioskodawcę, Wojewoda – decyzją z [...] lipca 2021 r. – uchylił decyzję Starosty z [...] marca 2021 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego w sprawie, aby prawidłowo określić termin stanowiący o okolicznościach dających podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a. oraz nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co stanowi naruszenie przez Starostę przepisów postępowania w istotnym stopniu. Wojewoda podkreślił, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych. Jeżeli natomiast postępowanie wznowieniowe, pomimo uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie, zostało wznowione, organ administracji publicznej obowiązany jest do umorzenia wadliwie wszczętego postępowania.

Ponownie rozpatrzywszy sprawę, Starosta, przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2021 r. – wskazując jako podstaw prawną: art. 104 § 1, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, 5, 6 k.p.a. i art. 28 k.p.a., w zw. z art. 3 pkt 20, art. 20 ust. 1 pkt 1c, art. 28 ust. 2 i art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego (dalej w skrócie "p.b.") – odmówił uchylenia Decyzji PnB, stwierdzając w uzasadnieniu, że nie zachowano terminu do wznowienia postępowania. W ocenie Starosty za termin, w którym Wnioskodawca dowiedział się o wydanej decyzji, należy przyjąć dzień [...] września 2020 r., w którym to Wnioskodawca wskazał, iż wie, że już została wydana jedna decyzja o pozwoleniu na budowę, a on chce być dopisany jako strona w wydaniu ponownego pozwolenia na budowę. Organ I instancji nie dał wiary w to, że pisząc o kolejnym pozwoleniu na budowę, Wnioskodawcy chodziło o decyzję o warunkach zabudowy. Jednocześnie od [...] stycznia 2020 r. na budowie wywieszona była tablica informacyjna, która wisi do dnia dzisiejszego i nie sposób było jej nie zauważyć.

Od tej decyzji Starosty odwołanie złożył Wnioskodawca, reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 148 § 1 i 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji stwierdzenie, że podanie Wnioskodawcy zostało wniesione z przekroczeniem terminu jednego miesiąca od dnia, w którym ten dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Odwołujący wniósł o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uchylając decyzję Starosty z [...] października 2021 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2021 r. – Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu, że w świetle przepisów art. 148 § 1 i 2 k.p.a., normujących terminy na wniesienie podania o wznowienie postępowania, istotnym jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Zatem to data, kiedy strona skarżąca dowiedziała się o decyzji (dotarła do niej wiadomość o wydanej decyzji), ma znaczenie zasadnicze, gdyż w tym dniu rozpoczyna bieg miesięczny termin określony w art. 148 k.p.a. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Za wystarczające uznaje się, iż wnioskodawca posiadł informację czego dana decyzja dotyczy. Pogląd taki utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, podobnie jak pogląd, że to strona musi udowodnić kiedy, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. W niniejszej sprawie Odwołujący wskazał, że o Decyzji PnB dowiedział się w dniu [...] października 2020 r. od J. H. (nie przedkładając w tej kwestii żadnych dowodów). Natomiast zaprzeczeniem powyższego jest pismo Odwołującego z [...] września 2020 r. (przekazane według właściwości Staroście w dniu [...] października 2021 r.) skierowane do Burmistrza Gminy R. (zwanego dalej "Burmistrzem"), w którym wskazał, że: "w związku z inwestycją, w postaci myjni samochodowej przy ul. [...], proszę o dopisanie mojej osoby jako strony w wydaniu ponownego pozwolenia na budowę. Prośbę swoją motywuję tym, że myjnia znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z moją posesją". Z powyższego pisma wynika, że o Decyzji PnB Odwołujący mógł wiedzieć już co najmniej [...] września 2020 r., a nie, jak wskazuje: [...] października 2020 r., co ma istotny wpływ na ustalenie zachowania terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Natomiast w odpowiedzi na wezwanie Starosty, w piśmie z [...] sierpnia 2021 r., pełnomocnik Odwołującego wyjaśnił, że ww. pismo Wnioskodawcy z [...] września 2020 r. nie zaprzecza oświadczeniu, że wiedzę o wydaniu Decyzji PnB uzyskał w dniu [...] października 2020 r. Zdaniem Wojewody złożone wyjaśnienia, przy uwzględnieniu reguł logicznej interpretacji faktów i zdarzeń, uznać należy za prawdopodobne i racjonalne.

Dalej Wojewoda wytknął, że organ I instancji nie przeprowadził we własnym zakresie żadnego postępowania, w celu zweryfikowania twierdzeń Wnioskodawcy. Skoro ten oświadczył, że wiedzę o wydaniu decyzji pozyskał od sąsiada, J. H., a organ I instancji nie dał wiary temu oświadczeniu, to udowodnienie tej okoliczności możliwe było np. poprzez przesłuchanie ww. osoby. W związku z tym Starosta powinien przesłuchać wskazanego świadka, J. H., w celu potwierdzenia, czy w dniu [...] października 2020 r. informował on Wnioskodawcę o treści Decyzji PnB, czego organ I instancji nie uczynił. Zamiast tego Starosta skupił się na ustaleniu daty wywieszenia tablicy informacyjnej o rozpoczęciu robót budowlanych związanych z ww. inwestycją, twierdząc, że tablica ta wisiała od [...] stycznia 2020 r. (oświadczenie kierownika budowy) oraz że nie sposób było jej nie zauważyć przez osoby mieszkające w pobliżu przedmiotowej inwestycji i żywo nią zainteresowane. Tymczasem – jak stwierdził Wojewoda – rozpoczęcie robót budowlanych i wywieszenie przez inwestora tablicy informacyjnej tylko wtedy świadczy o powzięciu przez stronę wiadomości o decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy strona nie kwestionuje wywieszenia tablicy informującej o udzielonym pozwoleniu na budowę i zapoznania się z informacjami zawartymi na tej tablicy. Nie ma natomiast podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W ocenie organu II instancji w okolicznościach badanej sprawy nie wykazano więc, aby (wbrew złożonemu przez Odwołującego oświadczeniu o dowiedzeniu się o Decyzji PnB w dniu [...] października 2020 r.) zapoznał się on z treścią tablicy informującej m.in. o wydaniu ww. decyzji, ani tym bardziej – kiedy to ewentualnie nastąpiło. Z treści odwołania wynika bowiem, że Odwołujący nie zapoznał się w ogóle z ww. tablicą, przez co nie można uznać, że dzień usytuowania tablicy informacyjnej jest równoznaczny z dniem dowiedzenia się o Decyzji PnB.

Natomiast w zakresie złożonego wniosku w trybie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że w pierwszej kolejności organ I instancji winien ustalić, czy wniosek ten pochodzi od strony postępowania. Następnie, aby prawidłowo określić termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. – na co zwracał już uwagę Wojewoda w decyzji z [...] lipca 2021 r. – Starosta winien był wezwać Wnioskodawcę o wskazanie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania Decyzji PnB i kiedy Wnioskodawca się o nich dowiedział oraz bez jakiego wymaganego prawem stanowiska innego organu ww. decyzja została wydana i kiedy Wnioskodawca dowiedział się o tym stanowisku innego organu. Tymczasem, choć organ I instancji pismem z [...] sierpnia 2021 r. wzywał Wnioskodawcę do wskazania istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania Decyzji PnB oraz bez jakiego wymaganego prawem stanowiska innego organu ww. decyzja została wydana, to jednak nie wezwał do określenia, kiedy Wnioskodawca dowiedział się o istotnych dla sprawy nowych okolicznościach faktycznych lub nowych dowodach istniejących w dniu wydania Decyzji PnB oraz kiedy Wnioskodawca dowiedział się o wymaganym prawem stanowisku innego organu bez jakiego wydana została ww. decyzja. W konsekwencji Starosta nie mógł stwierdzić, że nie dochowano terminu do wznowienia postępowania ze względu na okoliczności określone w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.

W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, Starosta w dalszym ciągu nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego w sprawie, aby prawidłowo określić termin stanowiący o okolicznościach dających podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a., oraz nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co stanowi naruszenie przez Starostę przepisów postępowania w istotnym stopniu. Niezależnie od tego Wojewoda podkreślił (na co zwracał już uwagę w decyzji z [...] lipca 2021 r.), że jeżeli postępowanie wznowieniowe, pomimo uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie, zostało wznowione, to organ administracji obowiązany jest do umorzenia wadliwie wszczętego postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). To zaś oznacza, że organ I instancji nie mógł wydać rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w sytuacji jeżeli nie uczynił tego organ I instancji, naruszałoby zarówno przepisy art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., jak i art. 15 k.p.a., bowiem oznaczałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, unormowanej w art. 15 k.p.a. Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie mające na celu uwzględnienie ww. uwag.

Sprzeciw od opisanej decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. N. (zwany też dalej "Skarżącym"), reprezentowany przez ad K., który – zarzuciwszy "obrazę" art. 138 § 2 k.p.a. polegającą na niezasadnym w okolicznościach sprawy przyjęciu, że decyzja Starosty z [...] października 2021 r. odmawiająca uchylenia ostatecznej Decyzji PnB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania poprzez nieuchylenie tej decyzji i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do ustalenia przede wszystkim rzeczywistego terminu, w którym Odwołujący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, oraz bezpodstawne przyjęcie, iż Wnioskodawca wiedzę tę mógł powziąć w dniu [...] września 2020 r., podczas gdy w stanie faktycznym sprawy, podpartym prawidłowo zebranym materiałem dowodowym, przy zastosowaniu prawidłowej wykładni odnośnych przepisów, brak było jakichkolwiek podstaw do uchylenia decyzji Starosty z [...] października 2021 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji – wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty oraz postawione wnioski.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie.

Postanowieniem z 22 marca 2022 r. tut. Sąd, na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; w skrócie "p.p.s.a."), przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z tej samej daty sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 22 marca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Wojewody z [...] grudnia 2021 r. [...]) uchylającej decyzję Starosty [...] z [...] października 2021 r. ([...]) o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] stycznia 2020 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę ("Decyzji PnB") – został wniesiony w niniejszej sprawie przez M. N., na rzecz którego (wraz z M. N.) ta ostatnia decyzja została wydana.

Podstawę prawną ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy k.p.a. o wznowieniu postępowania.

Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Przechodząc do oceny stanowiska Wojewody w kwestii zasadności uchylenia decyzji Starosty na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w nim wytycznych co do dalszego postępowania – należy zauważyć, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o zasadności uwzględnienia sprzeciwu z tego względu, że organ II instancji nie wykazał należycie ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że cytowany przepis stanowi odstępstwo od przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy wybierając to odstępstwo nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest niewątpliwie zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14; dostępne w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) trafnie podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku ponownego w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, w kontrolowanej sprawie nie wystąpił tak rozumiany przypadek uzasadniający w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wykazało bowiem w dostatecznym stopniu ziszczenia się określonej w ww. przepisie przesłanki mówiącej o pozostawaniu do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie wynika z niego także brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Przeciwnie, lektura tego uzasadnienia pokazuje, że powyższa kwestia nie była w ogóle przez Wojewodę badana. Znamienne, że "art. 136 k.p.a." został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołany jedynie w kontekście nader ogólnikowego stwierdzenia, iż "[...] przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w sytuacji jeżeli nie uczynił tego organ I instancji, narusza zarówno przepisy art. 136 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a., bowiem oznacza przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch [...]".

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie na obecnym jej etapie – wbrew ww. stanowisku Wojewody – nie zaszła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w całości lub w znacznej części". Przeciwnie, wszak Wojewoda, uchylając decyzję Starosty, poruczył temu organowi zasadniczo wyjaśnienie jedynie kwestii terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania, która to kwestia na obecnym etapie postępowania administracyjnego – tj. po jego wznowieniu dokonanym postanowieniem Starosty z [...] grudnia 2020 r. – jawi się wyłącznie jako wstępna i bardzo wycinkowa, patrząc przez pryzmat zakresu postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego w ramach wznowionego postępowania. Tym bardziej, że zakres czynności wyjaśniających, jakie zdaniem Wojewody powinien przeprowadzić organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, nie wykracza – w ocenie Sądu – poza zakres dodatkowego (uzupełniającego) postępowania wyjaśniającego dozwolonego i dostępnego organowi odwoławczemu na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Wszak czynności te – abstrahując w tym miejscu od rzeczywistej zasadności lub celowości ich podejmowania (o czym niżej) – miały w istocie obejmować tylko: przesłuchanie świadka (J. H.) oraz zwrócenie się do Wnioskodawcy o określenie, kiedy dowiedział się o deklarowanych przyczynach wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. – co z pewnością nie wykracza poza ramy dodatkowego postępowania, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a., zwłaszcza wobec przewidzianej w tym przepisie dopuszczalności zlecania przez organ odwoławczy wykonania konkretnych czynności wyjaśniających w ramach takiego postępowania organowi I instancji. Jeśli zaś idzie o ostatnie wskazanie – wyjaśnienia (w kontekście zadeklarowanych przez Wnioskodawcę przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.) czy wniosek pochodzi od strony postępowania – to najwyraźniej uszło uwagi Wojewody, że zagadnieniu, czy Wnioskodawca ma przymiot strony postępowania, została poświęcona cała poprzednia decyzja Starosty (z [...] marca 2021 r.) oraz polemizujące z jej stanowiskiem odwołanie Wnioskodawcy (z [...] kwietnia 2021 r.). Jeżeli więc w tym zakresie brakuje jeszcze czegoś w aktach administracyjnych sprawy, to jedynie stanowiska organu II instancji poświęconego temu zagadnieniu.

Niezależnie od powyższego, należy podkreślić, że sama zasadność twierdzenia Wojewody o konieczności przeprowadzenia ww. dodatkowych czynności wyjaśniających – poza wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem materiałów już zebranych – w kwestii terminowości i formalnej skuteczności złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego Decyzją PnB, również budzi uzasadnione wątpliwości, w szczególności z następujących względów, które organ II instancji powinien także wziąć pod uwagę i się do nich odnieść przy ponownym rozpoznaniu sprawy:

- w sprzeciwie zasadnie wytknięto, że J. H. – wskazany przez Wojewodę jako świadek, którego należałoby przesłuchać w ww. kwestii – sam w innych postępowaniach sprzeciwiał się inwestycji, której dotyczy Decyzja PnB. W szczególności Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu – z zawisłej przed WSA w Poznaniu sprawy o sygn. akt II SA/Po 747/20 – że wcześniej to właśnie J. H., wnioskiem z [...] lutego 2020 r., wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej Decyzją PnB, z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże organy obu instancji, decyzjami z [...] czerwca 2020 r. (Starosta) i z [...] lipca 2020 r. (Wojewoda) odmówiły mu przymiotu strony w tym postępowaniu (prawomocnym wyrokiem z 25 czerwca 2021 r. WSA w Poznaniu obie te decyzje uchylił). Można zatem przypuszczać, z dużą dozą prawdopodobieństwa, w jakim kierunku podążyłyby zeznania tego świadka w niniejszej sprawie. Pozostaje jednak pytanie – zasadnie zasygnalizowane w sprzeciwie – o wiarygodność zeznań takiego świadka, a więc i, dodajmy, o celowość ich odbierania;

- w ocenie Sądu ww. fakt wcześniej wszczętego i toczącego się postępowania wznowieniowego z wniosku J. H., niewykluczone, że znany również Wnioskodawcy – a które to postępowanie w czasie wystosowywania przez Wnioskodawcę do Burmistrza spornego pisma z [...] września 2020 r. oczekiwało jeszcze na rozstrzygnięcie Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 747/20 ze skargi J. H., który wnioskował o uchylenie niekorzystnych dla niego decyzji organów obu instancji – nie powinien być pomijany przy wykładni treści ww. pisma Wnioskodawcy, w tym zwłaszcza jego fragmentu mówiącego o "wydaniu ponownego pozwolenia na budowę", a w konsekwencji: przy ocenie wiarygodności twierdzeń Wnioskodawcy, iż o Decyzji PnB dowiedział się dopiero w dniu [...] października 2020 r.;

- podobnie ocenie wiarygodności tych twierdzeń – a nie, jak z dezaprobatą sugeruje to Wojewoda: rzekomemu ustaleniu precyzyjnej daty dowiedzenia się o Decyzji PnB przez Wnioskodawcę – miały (i powinny nadal) służyć poczynione przez Starostę ustalenia dotyczące faktu oraz okresu ekspozycji tablicy informacyjnej na budowie przedmiotowej myjni, a także, dodajmy, ustalenia co do podjęcia i prowadzenia w określnym czasie robót budowlanych w ramach tej budowy, których prowadzenie ewidentnie musiało być widoczne dla osób postronnych, a zwłaszcza dla właścicieli nieruchomości sąsiednich (por. np. wyrok NSA z 09.07.2013 r., II OSK 607/12, CBOSA);

- w świetle oceny treści wniosku o wznowienie postępowania oraz całokształtu późniejszych wypowiedzi i zachowań Wnioskodawcy w ramach postępowania wznowieniowego, Wojewoda powinien ocenić, czy li tylko ogólnikowe (a wręcz blankietowe) powołanie się przez Wnioskodawcę – obok konkretnie wskazanej i uargumentowanej przyczyny z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – również na przyczyny wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. nie było w tym zakresie działaniem wyłącznie pozornym, niewyczerpującym formalnego wymogu powołania we wniosku przyczyny wznowienia. O pozorności (blankietowości) wskazania przyczyn wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. może świadczyć fakt, że Wnioskodawca w swej odpowiedzi z [...] sierpnia 2021 r. na wezwanie organu I instancji o określenie, o jakie to nowe okoliczności faktyczne lub dowody chodzi Wnioskodawcy oraz stanowiska jakiego to organu brakowało przy wydaniu Decyzji PnB, tę drugą kwestię zbył całkowitym milczeniem, a jako nową okoliczność lub dowód podał wymagania stawiane przed inwestycją w decyzji o warunkach zabudowy – która to decyzja, co bezsporne, od początku zalegała w aktach administracyjnych sprawy Decyzji PnB (jako element projektu budowlanego), a więc, co oczywiste, nową okolicznością ani dowodem nie jest;

- wbrew wytycznym Wojewody, nieprawidłowe (jako sprzeczne z zasadą ekonomiki postępowania) jest w odniesieniu do przyczyn wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. najpierw ustalanie, czy wniosek w tym zakresie został złożony przez stronę, a dopiero potem (cyt.: "następnie") – czy został zachowany termin do jego wniesienia – skoro negatywna odpowiedź na to ostatnie pytanie w każdym przypadku przesądza odmowę wznowienia postępowania (ewentualnie: umorzenie postępowania już wznowionego), zaś udzielenie odpowiedzi na pierwsze pytanie w praktyce jest zwykle bardziej skomplikowane (praco- i czasochłonne). Poza tym w orzecznictwie i doktrynie coraz bardziej upowszechnia się pogląd, w myśl którego brak przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym na etapie podejmowania przez organ czynności wstępnych można stwierdzić wyłącznie w przypadkach niewątpliwych i oczywistych, niewymagających analizy akt sprawy. Natomiast w sytuacji wystąpienia jakichkolwiek wątpliwości w zakresie posiadania przymiotu strony, organ powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania w celu zbadania sprawy w tym zakresie (por. wyrok WSA z 04.04.2019 r., II SA/Rz 1345/19, CBOSA; zob. A. Szyszka, Stadium wstępne postępowania [w:] Wznowienie postępowania administracyjnego, pod. red. A. Adamczyka, Warszawa 2020, s. 177).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącego koszt wpisu ([...] zł) oraz wynagrodzenie jego pełnomocnika zawodowego ([...] zł) ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.) – łącznie [...] zł. (Pomimo deklaracji zamieszczonej w piśmie pełnomocnika z [...] marca 2022 r., do tego pisma nie zostało załączone "potwierdzenie dokonania opłaty skarbowej od pełnomocnictwa", co oznacza, że poniesienie takiego kosztu przez stronę skarżącą nie zostało wykazane).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji we własnym zakresie – z ewentualnym wykorzystaniem instytucji postępowania uzupełniającego, uregulowanej w art. 136 § 1 k.p.a. – rozstrzygnie kwestię terminowości złożenia wniosku o wznowienie postepowania zakończonego Decyzją PnB oraz jego zakresu przedmiotowego (zakresu przesłanek wznowieniowych) i w zależności od wyniku tych ustaleń:

- na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. uchyli decyzję Starosty oraz umorzy postępowanie pierwszej instancji – w całości, ewentualnie w części (tj. co do niektórych tylko przyczyn wznowienia spośród powołanych w podstawie prawnej postanowienia Starosty z [...] grudnia 2020 r.) – jeśli wniosek co do wszystkich lub co do niektórych przesłanek spośród wskazanych w ww. postanowieniu okaże się być złożony z uchybieniem terminu lub dla pozoru (tj. bez skonkretyzowanego oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy);

- na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyli decyzję Starosty (w całości, ewentualnie w części nieumorzonej zgodnie z ww. wytycznymi) i w tym zakresie przekaże sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – jeżeli uzna, że ww. formalne przesłanki warunkujące skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania zostały spełnione i w związku z tym zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz, w dalszej kolejności, co do istoty sprawy.