Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 3/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 138 par 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 72 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 3 ust. 1 pkt 8, par. 2 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skarg K. W. i P. C. na decyzję Wojewody z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących K. W. i P. C. kwoty po [...] ([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., nr: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania K. W. oraz P. C., reprezentowanych przez Z. G., od decyzji Starosty [...] z dnia [...]., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie P. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. wraz z wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej na działkach nr [...] oraz [...] w miejscowości J. gm. K. D. - umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek P. Sp. z o.o. w W. z [...] r., a sprawa była już rozpatrywana przez organy obu instancji.

Starosta P. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r., poz.1333 ze zm.), dalej jako "pr. bud." - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę spornej stacji bazowej telefonii komórkowej wskazując na sprzeczność inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda nie podzielił tego stanowiska i decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji, organ I instancji wydał w dniu [...] r. wskazaną wyżej decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. W. i P. C., reprezentowani przez Z. G., domagając się jej uchylenia, zarzucając jej wydanie z naruszeniem:

- art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w związku z art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r., poz. 1839), dalej jako "rozporządzenie ws. p.o.ś." poprzez pozbawienie właścicieli sąsiednich nieruchomości prawa polemiki z dokumentacją inwestora i tym samym przyjęcie, że to tylko i wyłącznie organ z inwestorem mogą decydować, czy inwestycja wymaga lub nie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez dokonania weryfikacji mocy EIRP,

- art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy kwalifikacji przedsięwzięcia maksymalnych mocy EIRP anten oraz ich pochyleń na podstawie ich kart katalogowych,

- art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519) w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej "u.i.o.ś." w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 8 pkt 1 lit. a-g rozporządzenie ws. p.o.ś. poprzez nieuwzględnienie maksymalnych mocy oraz tiltów anten.

Wojewoda nie rozpatrzył merytorycznie odwołania, lecz zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż K. W. i P. C. nie są i nie byli stronami postępowania przed organem I instancji, nie otrzymali w związku z tym decyzji organu I instancji.

Wojewoda przytoczył treść przepisu art. 28 ust. 2 pr. bud. i stwierdził, że w świetle tego przepisu właściciel sąsiedniej nieruchomości nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz tylko wówczas, gdy nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (por. wyroki NSA z 25 września 2008r., II OSK 1058/07; z 16 marca 2009 r., II OSK 1540/08). Wyznaczenie takiego obszaru następuje z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Następnie Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja dotyczy budowy na działce nr ewid.[...] wieży kratowej [...] (skróconej o 3,5 m), której wysokość trzonu wynosi 44,5 m, a jej całkowita wysokość wynosi 44,95 m (wraz z częścią oczepu wystającą nad powierzchnie terenu oraz odgromnikiem). Wieża zostanie ogrodzona, a w obrębie ogrodzenia umiejscowione będą urządzenia sterujące, zaś na szczycie wieży zamontowane będą anteny sektorowe, radioliniowe oraz urządzenia RRU. Dodatkowo na działce nr ewid.[...] i nr ewid. [...] zostanie wykonana wewnętrzna linia zasilająca. W ramach projektu przewiduje się instalację dziewięciu anten sektorowych: 6 x ADU4518R8v06 oraz 3 x A704517R0v06 o azymutach 0°, 155° i 260°. Wysokość zawieszenia środka elektrycznego to 43,40 m n.p.t. (anteny sektorowe) oraz 41,40 m n.p.t. (anteny radiolinii).

Wojewoda następnie wskazał, że obaj skarżący wywodzą posiadanie przymiotu strony niniejszego postępowania z prawem własności do nieruchomości położonych nieopodal miejsca planowanej inwestycji, co zdaniem Wojewody, nie jest zasadne.

Otóż K. W. jest właścicielem działki nr [...], która nie przylega do działek nr [...] i [...] objętych inwestycją. W świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XXXIX/276/17 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Dąbrówka, Góry, Wylągi, Jeziorszczyzna (Dz. Woj. Lub. z 2018 r., poz. 227) działka tego skarżącego leży w terenach oznaczonych [...] [...] i [...] Z kolei do P. C. należy, sąsiadująca z działką nr ewid. [...], działka nr ewid. [...] położona w terenie [...] i [...]

Zgodnie zaś z § 36 planu - tereny rolnicze oznaczone na rysunku planu symbolami od 1.R do 109.R przeznaczone są pod uprawy polowe, podlegające ustawowym ograniczeniom przeznaczenia na cele nierolnicze. Przeznaczenie uzupełniające obejmuje: uprawy sadownicze i ogrodnicze, ogrody ozdobne i zieleń typu parkowego, drzewostany (zagajniki, kępy, szpalery) zieleni śródpolnej, wody powierzchniowe nie wrysowane na rysunku planu, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, niewrysowane na rysunku planu drogi dojazdowe do gruntów rolnych. W granicach terenów R, w zakresie sposobu ich zagospodarowania i warunków zabudowy obowiązują zasady zawarte w Rozdziale II i III planu zagospodarowania, a ponadto następujące ustalenia:

1) dopuszcza się utrzymanie istniejącego zainwestowania, w tym istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością jej odbudowy, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy po spełnieniu warunków zawartych w § 18 ust 4 pkt 2- 15;

2) w terenie 108.R dopuszcza się lokalizację sztucznego zbiornika wody o powierzchni nie przekraczającej 0,6 ha;

3) nakazuje się utrzymanie ciągłości cieków;

4) dopuszcza się roboty związane z regulacją i konserwacją cieków oraz zabezpieczeniami przeciwpowodziowymi i przeciwerozyjnymi;

5) zakazuje się lokalizacji zabudowy z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w pkt 1.

Natomiast w § 18 planu wskazano, że symbolami: 1.MN - 167.MN oznaczono tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Przeznaczenie uzupełniające obejmuje: zabudowę zagrodową i agroturystyczną, zabudowę usługową w terenie 46.MN, dojazdy i dojścia do budynków, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, zieleń izolacyjną i ozdobną z obiektami małej architektury oraz ogrody przydomowe. Zgodnie zaś z § 18 ust. 4 pkt 5 planu, wysokość budynków powstających na tych terenach nie może przekraczać 9,0 m.

Wojewoda podniósł, że - mając na uwadze powyższe przepisy – uznanie skarżących za strony niniejszego postępowania wymagałaby stwierdzenia, że sporna inwestycja wprowadza ograniczenia w zabudowie należących do nich działek, co nie ma miejsca. Działki skarżących nie są bowiem obecnie zabudowane, a zgodnie z przedstawionymi ustaleniami planu, nie mogą być zabudowane na części znajdującej się w terenie 94.R, natomiast na częściach położonych w terenach 144. MN i 145.MN wysokość zabudowy nie może przekraczać 9,0 m.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że działki skarżących nie znajdują się w "miejscach dostępnych dla ludzi", o których mowa w obowiązującym od 1 stycznia 2020 r. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (D. U. z 2019 r. poz. 2448), zgodnie z którym przez "miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości". W wyroku z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2922/15, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił natomiast, że "przez miejsca dostępne dla ludzi", którym prawodawca posłużył się w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (aktualnie - w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), należy rozumieć miejsca dostępne dla ludzi przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dniu kwalifikowania przedsięwzięcia emitującego promieniowanie elektromagnetyczne, w przestrzeni od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których w normalnych warunkach mogą przebywać ludzie."

Wojewoda wskazał też, że zgodnie z tabelą 2 rozporządzenia z 17 grudnia 2019r. - gęstość mocy dla miejsc dostępnych dla ludności, wyliczona według wzoru y/200 gdzie to wartość częstotliwości pola elektromagnetycznego, przy częstotliwościach planowanych anten 800 MHz i 900 MHz wynosi odpowiednio 4 W/m2 i 4,5 W/m2.

Następnie Wojewoda ustalił, że na rysunkach przedstawiających obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych (rysunki PEM 1, PEM 2, PEM 3, PEM 4) zasięg sumaryczny dla obu rodzajów anten wynosi 6,02 m od anteny i występuje na wysokości nie mniejszej niż 42,0 m n.p.t. dla azymutu 0°, 42,4 m n.p.t. dla azymutów 155° i 260°. Obszary o wartościach pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych występują wyłącznie nad działkami nr ewid.[...] i nr ewid.[...], na których zaplanowano sporną stację bazową; właściciel tych działek został uznany za stronę postępowania. Natomiast w związku z tym, że obszary pól elektromagnetycznych wykorzystywane dla ustalania kręgu stron nie znajdują się nad działkami skarżących nr ewid. [...] i nr ewid. [...], skarżący nie zostali uznani za strony postępowania.

Wojewoda stwierdził ponadto, że stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 9 w sprawie zostało złożone oświadczenie projektanta, posiadającego uprawnienia w specjalności konstrukcyjno - budowlanej oraz instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń telekomunikacyjnych (pkt 11 opisu technicznego projektu telekomunikacyjnego), że "dla przestawionej konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z rozporządzeniem ws. p.o.ś. sporna stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w tym rozporządzeniu, wobec tego zostaje uznane za nieniosące ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko, dlatego też nie podlega ono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji, stosownie do art. 71 ust. 2 u.i.o.ś., inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewoda dodał, że analiza przepisów środowiskowych wykazała, że nie stanowią one źródła informacji o ograniczeniach w możliwości zabudowy działek pozostających własnością skarżących. Skoro więc nie ma podstaw do uznania skarżących za strony postępowania, umorzeniu podlegało zainicjowane przez nich postępowanie odwoławcze.

K. W. i P. C. zaskarżyli powyższą decyzję Wojewody, w odrębnych skargach o identycznej treści, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie: pierwsza z nich została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 3/22, zaś druga pod sygn. akt II SA/Lu 4/22. Skarżący domagają się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z:

1) art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że jedynym czynnikiem wyznaczającym obszar oddziaływania obiektu jest oddziaływanie pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych na zdrowie i życie ludzi w sytuacji, w której chodzi o wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu działki; ponadto organy nie zweryfikowały dokumentacji technicznej, której nie zaakceptował WSA w Lublinie w wyroku z dnia 22 czerwca 2021r., II SA/Lu 777/20 dotyczącym decyzji środowiskowej dla spornej inwestycji;

2) art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalanie stron postępowania wyłącznie na podstawie rozporządzenia decydującego o kwalifikacji przedsięwzięcia do wydania decyzji środowiskowej, podczas gdy należało brać pod uwagę także inne przepisy prawa materialnego przy ustaleniu zasięgu odziaływania spornej stacji bazowej;

3) § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462, dalej rozporządzenie z 2012 r.), poprzez pominięcie okoliczności, że projekt powinien zawierać dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ tego obiektu na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie, pod względem m.in. promieniowania, w szczególności jonizującego pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się, gdyż "przyjęte w projekcie rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne powinny wykazywać ograniczenie lub eliminację wpływu obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami" (tak: NSA II OSK 672/20 w wyroku z dnia 18 marca 2020 r.);

4) przepisami rozporządzenia Ministra rodziny, pracy i polityki społecznej z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne (Dz. U. z 2016r., poz. 950), które wskazuje, że powyżej wartości 7V/m mogą przebywać tylko osoby przeszkolone oraz podane badaniom specjalistycznym;

5) art. 121 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach w związku art. 38, 39 Konstytucji RP poprzez lakoniczne stwierdzenie w decyzji, że pole elektromagnetyczne odpowiadające strefie pośredniej oraz zagrożenia w środowisku pracy jest bezpieczne dla ludności;

6) art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 pr. bud. w związku z art.5 ust 1 pkt 9 pr. bud. w zw. z art. 143 k.c. oraz 64 ust 3 Konstytucji w związku z art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a.;

7) art. 2, 6 ust 1 lit a, 9 ust. 2, ust 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r w zw. z 91 ust 1, 2,3 Konstytucji RP w zw. z art. § 2 ust 1 pkt 7 lit a-d oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit a-g rozporządzenia ws. p.o.ś. poprzez przyjęcie, że właściciele sąsiednich nieruchomości mają prawo do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten w postępowaniu innym, niż odwoławczym od decyzji o pozwoleniu na budowę.

W obszernych uzasadnieniach skarg, skarżący w pierwszej kolejności przytoczyli stanowisko tut. Sądu w sprawie II SA/Lu 777/20 w przedmiocie konieczności wydania decyzji środowiskowej dotyczącej spornej inwestycji (Sąd podkreślał, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, służąc niewątpliwie dobru publicznemu nie może zagrażać, a tym bardziej naruszać istotnych dóbr (życia, zdrowia) osób, które mogą znaleźć w zasięgu jej oddziaływania. Organ nie może poprzestać wyłącznie na oświadczeniach inwestora, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny merytorycznej złożonej dokumentacji (...). O ile co do zasady to inwestor określa rozmiar (wielkość/moc) planowanego przedsięwzięcia, to jednak ze względu na szczególny charakter tego typu inwestycji i wciąż niejednolite poglądy naukowe w zakresie możliwych negatywnych oddziaływań stacji bazowych, konieczna jest szczególnie rozważna ocena wiarygodności oświadczeń inwestora co do planowanego konkretnie przedsięwzięcia, w szczególności, w sytuacji, gdy strona zarzuca, co ma miejsce w niniejszej sprawie, że urządzenia objęte sporną stacją bazową są przewidziane do emisji promieniowania kilkaset razy większej, niż podana we wniosku przez inwestora").

Skarżący obecnie zarzucają, że jeśli organy przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu biorą pod uwagę wyłącznie przepisy rozporządzenia ws. p.o.ś., to w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej faktycznie nigdy nie będą występować strony postępowania, ponieważ inwestor działając we własnym interesie będzie w projekcie zaniżał moce anten. Zdaniem skarżących, organ przy ustalaniu stron postępowania, powinien brać pod uwagę wszelkie przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, w tym prawo własności. Nie można właścicieli sąsiednich nieruchomości pozbawić prawa do polemiki z organem oraz inwestorem w zakresie nie tylko maksymalnych parametrów, ale również tego, czy inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przytoczyli fragmenty wybranych orzeczeń sadów administracyjnych, z których wynika, że sama potencjalna możliwość wystąpienia negatywnych skutków oddziaływania stacji bazowej świadczy o interesie prawnym właściciela nieruchomości, nie jest więc konieczne stwierdzenie występowania na danych nieruchomościach pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych. Skarżący powołując się na stanowiska sądów administracyjnych, podnieśli ponadto, że przy ocenie interesu prawnego należy badać, czy już na etapie składania wniosku przez inwestora, inwestycja narusza konkretne przepisy prawa materialnego. Zdaniem skarżących, bez udziału stron (właścicieli sąsiednich nieruchomości), nie byłoby możliwości weryfikowania maksymalnych parametrów danej inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniami z dnia 15 marca 2022r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz.329), dalej jako "p.p.s.a." połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Lu 3/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy skarżącym K. W. i P. C. przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę spornej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2 pr. bud., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia niniejszego postępowania – zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r., poz. 471) – przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych to, że przepisami odrębnymi, w powyższym rozumieniu, są przepisy Kodeksu cywilnego regulujące treść i sposób wykonywania prawa własności (art. 140 k.c. i art. 144 k.c.). W świetle tych przepisów właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten nie wskazuje ściśle określonych wielkości obszaru w otoczeniu projektowanego obiektu, ale niewątpliwie stawia granice, do których obiekt taki (ze względu na swoje parametry i właściwości) może oddziaływać na inne nieruchomości. Tymi granicami jest przeciętne, zwyczajowe, zgodne z gospodarczym, akceptowalnym społecznie przeznaczeniem, korzystanie z nieruchomości. Tak wyznaczone granice są niewątpliwie płynne i w każdej sprawie muszą być oceniane indywidualnie. W konsekwencji również sposób ustalania tych granic i kryteria wyboru nieruchomości obejmowanych przez organ obszarem oddziaływania są elastyczne. Prawidłowe ustalenie tych granic wymaga więc uwzględnienia nie tylko tych nieruchomości, wobec których możliwe jest stwierdzenie - na podstawie matematycznych, rachunkowych wyliczeń - że określone oddziaływanie będzie miało miejsce, ale również tych, które tylko potencjalnie mogą być tym oddziaływaniem objęte. Dotyczy to również realizacji obiektów jakimi są stacje bazowe telefonii komórkowej, w przypadku których głównym, najistotniejszym oddziaływaniem na otoczenie jest oddziaływanie elektromagnetyczne.

W związku z tym Sąd w składzie niniejszym nie podziela tego stanowiska w orzecznictwie, które do obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej zalicza automatycznie obszar tylko tych nieruchomości, na których (nad którymi) występują "miejsca dostępne dla ludzi", ustalane na podstawie danych zawartych w przedstawionym przez inwestora projekcie budowlanym, w tym sumarycznego zasięgu występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż dopuszczalne. W konsekwencji przy ustalaniu stron postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 pr. bud., organ powinien brać nie tylko te nieruchomości, na których znajdują się "miejsca dostępne dla ludzi", a więc takie, na których zaplanowano w projekcie budowlanym promieniowanie stacji bazowej o wielkościach przekraczających dopuszczalne normy, ale także te, które wymagały co najmniej rozważenia (namysłu) przez organ, czy nad ich powierzchnią ewentualnie może wystąpić takie promieniowania.

Sąd w pełni zgadza się z argumentację NSA przedstawioną w wyroku z 21 listopada 2019r., II OSK 158/18, że "już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane np. normy odległościowe (..), bądź, że nieruchomość znajduje się w zasięgu pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową telefonii komórkowej i konieczne jest sprawdzenie, czy na tym obszarze nie został przekroczony dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. (...) Tak więc nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w tym – w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej – w zakresie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione (podobnie np. wyroki NSA z 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17; z 27 kwietnia 2018 r., II OSK 2751/17)".

Odnosząc powyższe stanowisko do sytuacji procesowej skarżących K. W. i P. C., należy stwierdzić, że organ odwoławczy wadliwie uznał, że ich nieruchomości o nr ewid. [...] i [...] nie leżą w obszarze oddziaływania spornej stacji bazowej tylko z tego powodu, że w świetle danych przedstawionych przez inwestora, na ich nieruchomościach nie będą występować przekroczenia dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych. Obie wskazane działki leżą w sąsiedztwie nieruchomości objętych inwestycją (nr ewid. [...] przylega do działki nr ewid. [...], a działka nr [...] leży kilkadziesiąt metrów dalej). Obie działki zostały objęte dokumentacją budowlano - geodezyjną (plan sytuacyjny, załącznik 1, s.134 projektu budowlanego), co świadczy o tym, że kwestia oddziaływania na te działki spornej stacji bazowej wymagała co najmniej wzięcia ich pod uwagę i dokonania (choćby pobieżnej) oceny tego oddziaływania.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ odwoławczy bezzasadnie pozbawił skarżących, jako właścicieli tych działek, statusu stron postępowania, a w konsekwencji wadliwie umorzył postępowanie odwoławcze.

Skargi zostały więc uwzględnione przez Sąd, a zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz.329)

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy (koszty obejmują uiszczone przez skarżących wpisy sądowe od skarg w wysokości po [...] zł).

Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy uwzględni przedstawione wyżej stanowisko.