Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1245/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par 12 ust. 6 pkt 1 i par 235 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 835/20 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 15 października 2020 r., nr WOP.7721.97.2020.MM w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 835/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. Ł. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 15 października 2020 r., nr WOP.7721.97.2020.MM, w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a) poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie położenia spornego budynku względem granicy nieruchomości skarżącego i przyjęcie, że jest to kwestia wyłącznie cywilnoprawnego rozgraniczenia nieruchomości, której nie można rozstrzygać w postępowaniu naprawczym, a nadto nieustalenie rzeczywistego prawnego stanu owego budynku,

b) brak jakiegokolwiek odniesienia się do kluczowego argumentu wskazanego w piśmie uzupełniającym skargę, który dotyczył odnalezionej decyzji Prezydium PRN w Białymstoku z 28 marca 1967 r. nr BUA-II-601/230/67 pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego należącego obecnie do skarżącego, z której treści, jak również z opisu technicznego (str. 2 Polecenia i uwagi) wynika, że zaznaczony na mapie budynek gospodarczy oznaczony nr 3 (budynek należący do inwestorów), należy częściowo rozebrać (na odległość 3,95 m od projektowanego budynku mieszkalnego) i wykonać w nim mur ogniowy; WSA ani słowem nie odniósł się do tego stanowiska i zarzutu skarżącego, co uniemożliwia w istocie jakąkolwiek ocenę poglądu jaki Sąd I instancji na tę kwestię ewentualnie formułuje; podkreślenia tymczasem wymaga, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania istnieje w kształcie niezgodnym z prawem i z tym jak powinien wyglądać, aby spełniać normy przeciwpożarowe, a zatem organy nie ustaliły w ogóle jego legalnego stanu prawnego, do czego są zobowiązane prowadząc postępowanie naprawcze;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w której doszło do samowolnej przebudowy obiektu nie jest wymagane przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

b) § 235 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w

sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) poprzez uznanie że w postępowaniu naprawczym, z uwagi na zaszłości historyczne, nie stosuje się przepisów rozporządzenia ani również wcześniejszych przepisów technicznych.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz będącej przedmiotem jego kontroli decyzji PWINB z dnia 15 października 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB Białymstoku albowiem w sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie przez co niezbędne jest uchylenie wszystkich rozstrzygnięć; zasądzenie na kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, która nie została pokryta ani w całości ani w części. Ponadto skarżący zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zachodziły przesłanki, określone w art. 182 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie położenia spornego budynku względem granicy nieruchomości skarżącego i przyjęcie, że jest to kwestia wyłącznie cywilnoprawnego rozgraniczenia nieruchomości, której nie można rozstrzygać w postępowaniu naprawczym, a nadto nieustalenie rzeczywistego prawnego stanu owego budynku.

Zakwestionowany fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie może być oceniany w oderwaniu od całej wypowiedzi Sądu pierwszej instancji w przedmiocie znaczenia przebiegu granicy między działką skarżącego, a działką nr [...].

Sąd stwierdził, że w postępowaniu naprawczym chodzi o doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. Dodał również, że zagadnienia związane z ewentualnym naruszeniem granic własności przy wykonywaniu robót pozostają poza kompetencjami organu nadzoru budowlanego.

Oprócz tych stwierdzeń, których trafność nie budzi wątpliwości, Sąd pierwszej instancji zamieścił także uwagę, która nie oddaje rzeczywistej treści normy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdził, że kwestia naruszenia granic własności, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy nie skutkuje stwierdzeniem, że roboty budowlane zostały niezgodnie z prawem. Jednak z przytoczonych powyżej innych fragmentów wypowiedzi Sądu wynika, że Sąd nie wyłącza w tym postępowaniu obowiązku honorowania przez strony granicy funkcjonującej w obrocie prawnym. Świadczy o tym także zdanie kończące stosowany fragment uzasadnienia, w którym Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zmodyfikował zakres robót budowlanych w celu ochrony prawa własności skarżącego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do kluczowego argumentu wskazanego w piśmie uzupełniającym skargę, który dotyczył odnalezionej decyzji Prezydium PRN w Białymstoku z 28 marca 1967 r. nr BUA-II-601/230/67 pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego należącego obecnie do skarżącego, z której treści, jak również z opisu technicznego (str. 2 Polecenia i uwagi) wynika, że zaznaczony na mapie budynek gospodarczy oznaczony nr 3 (budynek należący do inwestorów), należy częściowo rozebrać (na odległość 3,95 m od projektowanego budynku mieszkalnego) i wykonać w nim mur ogniowy.

Niezależnie od sporu dotyczącego możliwości zakwalifikowania okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jako wady skutkującej podstawę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 8 do art. 145), wskazać należy, że samo przedłożenie, w trakcie postępowania sądowego, dokumentu pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na tej samej wówczas nieruchomości, wydanego ponad 50 lat wcześniej, nie wyczerpuje przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., skutkującej uwzględnienie skargi. O ile zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1-4 oraz 6-8 K.p.a. najczęściej polega na odnotowaniu określonego faktu lub zdarzenia prawnego, o tyle ustalenie, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji , nieznane organowi, który wydał decyzję (hipoteza art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), a nieuwzględnienie tych dowodów stanowiło naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), poza przypadkami oczywistymi, przekracza ramy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Celem tego postępowania nie jest dokonywanie ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Dowody przeprowadzone w warunkach art. 106 § 3 P.p.s.a. są jednym z instrumentów umożliwiających ocenę, czy organy administracji państwowej ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom (patrz: Hanna Knysiak-Sudyka [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, WK 2016, pkt 6 do art. 106; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1984 r., sygn. akt SA/Wr 765/83, ONSA 1984/1/14).

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy co do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ), dalej: "Prawo budowlane", oraz § 12 ust. 6 pkt 1 i § 235 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: "rozporządzenie". Podkreślić od razu trzeba, że chodzi o zgodność z przepisami obowiązującymi w dacie rozstrzygania w trybie naprawczym. Ustalono okoliczności pozwalające na ocenę w zakresie doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodności z prawem.

Niezależnie od tego można zauważyć, że przedłożony przez skarżącego dokument w postaci pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z 1967 r. oznacza przede wszystkim nabycie przez ówczesnego inwestora uprawnienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie tego budynku. Ewentualne niewykonanie przez inwestora warunków udzielenia tego pozwolenia mogło mieć wpływ na ocenę legalności jego działań w zakresie wykonania projektowanych robót. Nie oznaczało to nałożenia obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego.

Likwidacja zagrożeń wynikających z obecnego usytuowania wobec siebie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego, jest przedmiotem postępowania naprawczego, z uwzględnieniem obecnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych.

Problemy związane z usytuowaniem w zbliżeniu do granicy działek nie mogą zaś nie uwzględniać zdarzenia prawnego w postaci podziału nieruchomości, na skutek którego doszło do powstania odrębnych działek i nieruchomości stanowiących odrębny przedmiot własności. Utrwalone jest stanowisko, według którego, w takiej sytuacji wymogi wynikające z przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinny być stosowane przy wzięciu pod uwagę ich głównej funkcji, a więc bezpieczeństwa użytkowania obiektów budowlanych. Kwestie wzajemnego oddziaływania w rozumieniu immisji są zaś przedmiotem stosunków cywilnoprawnych.

W konsekwencji, podzielając tezę kasacji o naruszeniu polegającym na braku bezpośredniego ustosunkowania się Sądu pierwszej instancji do przedłożonego dokumentu, stwierdzić należy, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Dowód ten nie świadczy o zaistnieniu naruszenia stanowiącego podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), nie oznacza także naruszenia przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Bezzasadne są zarzuty materialne skargi kasacyjnej.

Jak wynika z poprzedzających uwag, nie doszło do naruszenia § 235 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) poprzez uznanie że w postępowaniu naprawczym, z uwagi na zaszłości historyczne, nie stosuje się przepisów rozporządzenia, ani również wcześniejszych przepisów technicznych.

W sprawie nałożenia obowiązków mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, należy uwzględniać stan prawny z daty rozstrzygania. Sąd nie odmówił zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zakresie przepisów przeciwpożarowych podał podstawę rozstrzygnięcia zawartą w tym rozporządzeniu i ją uzasadnił (§ 235 ust. 2 i 3). Podkreślić należy, że stosowanie aktualnych przepisów przeciwpożarowych, także do obiektów użytkowanych, zostało zaakcentowane przepisem § § 2 ust. 1 w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia.

Jeśli zaś chodzi o unormowania § 12 rozporządzenia, powtórzyć można, że wymogi wynikające z przepisów § 12 rozporządzenia powinny być stosowane przy wzięciu pod uwagę ich głównej funkcji, a więc bezpieczeństwa użytkowania obiektów budowlanych. Kwestie wzajemnego oddziaływania w rozumieniu immisji są zaś przedmiotem stosunków cywilnoprawnych. Nadto, jak już także powyżej wskazano, wymogów przepisów § 12 nie można rozpatrywać w oderwaniu od podziału nieruchomości i ustanowienia granicy w zbliżeniu do będącego przedmiotem sprawy budynku gospodarczego, wiele lat po jego powstaniu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w której doszło do samowolnej przebudowy obiektu, nie jest wymagane przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z uwagi na brak stosownego wymogu w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, potrzebę przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy należy oceniać w indywidualnych okolicznościach sprawy. Przedmiotem sprawy są roboty budowlane polegające na przebudowie budynku gospodarczego. W tym zakresie wiążąca jest ocena prawna zawarta w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 806/18. W wyniku przebudowy nie doszło do zmiany usytuowania budynku gospodarczego. Wykonanie nakazanych obowiązków nie spowoduje zasadniczych zmian w zakresie usytuowania obiektu w odniesieniu do granicy działki. Wykonanie obowiązku spowoduje obcięcie okapu wystającego poza lico ściany, a więc doprowadzi do zgodności okapu z usytuowaniem pierwotnym. Natomiast zaimpregnowanie ściany drewnianej preparatem ognioodpornym oraz obłożenie zaimpregnowanej ściany twardą wełną mineralną grubości 5 cm co prawda spowoduje zmianę gabarytów budynku, ale będzie to zmiana marginalna w stosunku do wymiarów budynku.

Odnotować jeszcze należy, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego jest przedmiotem odrębnego postępowania.

W tych warunkach brak nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza braku możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 oraz art. 258-261 P.p.s.a.