Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1104/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy Łączna z dnia 30 maja 2011r. Nr VII/51/2011 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 8 ust. 1 pkt 3 w części, w jakiej określa, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej, - § 14 w zakresie użytych przed punktem 1 słów: "w szczególności", - § 36 ust. 1 i 2; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Łączna, działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g.), podjęła 30 maja 2011 r. uchwałę nr VII/51/2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Jęgrzna.

W § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały postanowiono, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej oraz stwierdzanie wygaśnięcia ich mandatu. W § 14 uchwały wskazano, że do zakresu działania sołtysa należy w szczególności: 1) wykonywanie uchwał zebrania wiejskiego, 2) reprezentowanie sołectwa wobec organów Gminy oraz w uzasadnionych przypadkach na zewnątrz, 3) zwoływanie posiedzeń rady sołeckiej, 4) kierowanie akcją pomocy w sołectwie oraz w razie wypadków losowych i klęsk żywiołowych, a w szczególności poprzez wykonywanie zarządzeń Wójta, 5) uczestniczenie w naradach sołtysów organizowanych przez Wójta, 6) uczestniczenie w posiedzeniach Rady Gminy, 7) składanie na zebraniu wiejskim sprawozdań ze swojej działalności oraz działalności rady sołeckiej, 8) składanie sprawozdań z wykonania planu wydatków sołectwa, najpóźniej do 31 marca roku następującego po roku, którego dotyczy plan do skarbnika gminy, 9) przygotowywanie projektów uchwał zebrania wiejskiego, 10) kierowanie bieżącymi sprawami sołectwa z zakresu administracji publicznej, 11) załatwianie bieżących spraw związanych z zarządzaniem mieniem komunalnym, 12) współdziałanie z organami Gminy Łączna w organizowaniu i przeprowadzaniu konsultacji społecznych, 13) opracowywanie projektów inicjatyw społecznych i gospodarczych przedstawianych organom gminy, 14) organizowanie spotkań radnych Gminy Łączna i Wójta z mieszkańcami sołectwa, 15) zgłaszanie wniosków do komisji Rady Gminy, 16) tworzenie warunków do współpracy z jednostkami organizacyjnymi Gminy Łączna, 17) nadzorowanie prac wykonywanych na rzecz sołectwa. W § 16 ust. 5 pkt 1 - 4 uchwały postanowiono, że do zadań rady sołeckiej należy w szczególności: wspomaganie działalności sołtysa poprzez wydawanie opinii, proponowanie porządku obrad zebrania wiejskiego, zbieranie wniosków i innych wystąpień mieszkańców w sprawach sołectwa, utrzymywanie kontaktów z organizacjami społecznymi współpracującymi z jednostkami samorządu terytorialnego. Stosownie do § 35 ust. 1 uchwały członkowie rady sołeckiej mogą być odwołani przed upływem kadencji przez zebranie wiejskie. Natomiast w § 36 ust. 1 uchwały postanowiono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej, na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Zgodnie zaś z ust. 2 tego samego paragrafu wskazano, że o ile wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory w nowym terminie tj. po upływie 15 minut od terminu zwołania pierwszego zebrania mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na zebraniu. W § 45 ust. 1 statutu uchwalono, że sołtys i rada sołecka są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim i mogą być przez zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji.

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 14 uchwały kompetencji należących do sołtysa poprzez użycie zwrotu""w szczególności", podczas gdy ustawa o samorządzie gminnym nakłada na radę gminy obowiązek określenia w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu, zadań i form działania jednostki pomocniczej oraz jej organów;

2) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez nadanie w § 8 ust. 1 pkt 3, § 35 ust. 1, § 45 ust. 1 uchwały organowi uchwałodawczemu - zebraniu wiejskiemu - kompetencji do powoływania i odwoływania sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zebranie wiejskie zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. jest w sołectwie jedynie organem uchwałodawczym i nie posiada kompetencji elekcyjnych, natomiast sołtys i rada sołecka są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

3) art. 36 ust. 2 u.s.g., poprzez wprowadzenie w § 36 ust. 1 i 2 uchwały ograniczeń dotyczących czynnego prawa wyborczego poprzez wprowadzenie dodatkowych warunków ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej, uzależniając ważność wyborów od obecności na zebraniu wiejskim co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, podczas, gdy wyżej wskazany przepis ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza warunku uzyskania kworum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej;

4) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 16 ust. 5 uchwały kompetencji należących do rady sołeckiej poprzez użycie zwrotu "w szczególności", podczas, gdy ustawa o samorządzie gminnym nakłada na radę gminy obowiązek określenia w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu, zadań i form działania jednostki pomocniczej oraz jej organów.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności § 14 oraz § 16 ust. 5 Statutu w zakresie użytych w nich słów "w szczególności", bowiem rada gminy przekroczyła delegację ustawową z art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy określa odrębnym statutem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej. Użycie przez ustawodawcę w art. 35 u.s.g. zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe, co nie znaczy, że rada gminy uprawniona jest do określenia kompetencji sołectwa, jego organów tj. zebrania wiejskiego, sołtysa i rady sołeckiej również w formie katalogu otwartego. Zadania jednostki pomocniczej gminy i jej organów powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania jednostki pomocniczej, jego organów i aparatu pomocniczego. Powyższe wynika, zdaniem skarżącego, wprost z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

W opinii Prokuratora, z istotnym naruszeniem prawa zostały podjęte także § 8 ust. 1 pkt 3, § 35 ust. 1 oraz § 45 ust. 1 uchwały, z uwagi na nadanie organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do powoływania i odwoływania sołtysa i rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym, mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo, że skład obu gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Nadto skarżący podniósł, że konsekwencją stwierdzenia nieważności § 8 ust. 1 pkt 3, § 35 ust. 1 i § 45 ust. 1 uchwały jest konieczność stwierdzenia nieważności całości Rozdziału 6 uchwały tj. § 30 - 49 uchwały, który dotyczy trybu wyborów sołtysa i rady sołeckiej. W tym zakresie skarżący wskazał na zarzut dotyczący niemożliwości przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych w postaci wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W ocenie skarżącego, konieczne jest zakwestionowanie i wyeliminowanie wszystkich postanowień Rozdziału 6 uchwały regulujących tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów - po wyeliminowaniu § 8 ust. 1 pkt 3, § 35 ust. 1 i § 45 ust. 1 uchwały - byłaby niemożliwa.

Prokurator zarzucił także, że z istotnym naruszeniem prawa materialnego został podjęty § 36 ust. 1 i 2 uchwały, bowiem zgodnie art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zdaniem Prokuratora, wprowadzenie w statucie zastrzeżenia co do ważności wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej od obecności co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania jest niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter iuris cogentis, ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów: § 8 ust. 1 pkt 3,

§ 14 w zakresie słów "w szczególności", § 16 ust. 5 w zakresie słów "w szczególności", § 30 - 49.

W odpowiedzi Rada Gminy Łączna uznała skargę za zasadną. Jednocześnie organ podkreślił, że w najbliższym czasie Rada Gminy w związku ze zmianą przepisów w ustawie o samorządzie gminnym i stwierdzonymi uchybieniami uchyli zaskarżoną uchwałę, stwierdzi jej nieważność i uchwali nową właściwą uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2353), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zmianami), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, o którym nowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 tej samej ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Z faktu, że sąd administracyjny stwierdza nieważność aktu nie można wyciągać wniosku, że tylko rażące naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego prawa może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Unormowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 u.s.g. Zgodnie z jego ust. 1, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi ust. 3 tego samego artykułu, określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W rozpatrywanej sprawie Sąd uwzględnił skargę odnośnie § 8 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, niemniej wyłącznie w zakresie, w jakim przepis ten wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej. Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Dlatego też kwestionowany skargą przepis § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały jest sprzeczny z ustawą o samorządzie gminnym, z tym, że wyłącznie w zakresie, w jakim wskazuje on, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej. Jeśli bowiem chodzi o przyznanie zebraniu wiejskiemu prawa odwołania i stwierdzania wygaśnięcia mandatu sołtysa i rady sołeckiej wskazać należy, że nie można przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie czy też wygaszanie ich mandatu. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej (stwierdzanie wygaśnięcia mandatu), to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacj stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17, lex nr 2676436), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub jej członków oraz stwierdzania wygaśnięcia ich mandatu w sposób istotny narusza prawo.

Z tych samych powodów Sąd nie podzielił argumentacji skargi w zakresie zarzutów dotyczących § 35 ust. 1 i § 45 ust. 1 uchwały, regulujących kwestie odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej przed upływem kadencji przez zebranie wiejskie. Zapisy te nie są sprzeczne z żadnym przepisem ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu czy odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej może należeć do kompetencji zebrania wiejskiego, na co zezwala delegacja ustawowa zawarta w art. 35 ust. 3 u.s.g.

W tym miejscu wskazać należy - w kontekście wniosków skargi - że określenie "zebranie wiejskie" użyte zostało w rozdziale 6 uchwały, zatytułowanym "Wybory sołtysa i rady sołeckiej" w znaczeniu odmiennym od tego, jakie wynika z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z § 31 ust. 1 uchwały prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) sołtysa i członków rady sołeckiej ma każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat i stale mieszka na obszarze sołectwa. Z kolei ustęp 2 paragrafu 31 stanowi o tym, które osoby nie mają prawa wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej. W § 34 uchwały mowa jest o zwoływaniu zebrania wiejskiego dla wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. W § 38 ust. 3 Statutu uchwalono, że protokół z przeprowadzonych wyborów stanowi załącznik do protokołu zebrania. W § 39 ust. 1 Statutu postanowiono, że wybory sołtysa i członków rady sołeckiej odbywają się spośród nieograniczonej liczby kandydatów mających prawo wybieralności, zgłoszonych ustnie na zebraniu wiejskim.

Z przywołanych wyżej zapisów statutu zawartych w jego rozdziale 6 wynika, że to nie zebranie wiejskie w znaczeniu organu sołectwa dokonuje wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, ale obecni na takim zebraniu uprawnieni do głosowania obywatele polscy, którzy najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale mieszkają na obszarze sołectwa (zob. § 31 ust. 1 uchwały), co jest zgodne z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zebranie wiejskie, w rozumieniu kwestionowanych skargą przepisów § 30-49 uchwały, jest jedynie okazją, miejscem i czasem pozwalającym przeprowadzić wybory, a nie organem, któremu nadano w Statucie nie mającą oparcia w ustawie, ani nie objętą delegacją ustawową, kompetencję do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, (co ma miejsce w przypadku § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały - o czym wyżej wyjaśniono). Stwierdzenie nieważności wyłącznie § 36 ust. 1 i 2 uchwały oraz niepodzielenie argumentacji skarżącego dotyczącej kompetencji zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej i stwierdzania wygaśnięcia ich mandatów, skutkowało oddaleniem skargi w części dotyczącej § 30-35, § 36 ust. 3 i 4 oraz § 37-49 uchwały, albowiem uchwała nie utraci integralności, wykonalności i spójności.

Skarga okazała się jednak zasadna odnośnie § 14 uchwały - w części dotyczącej słów: "w szczególności" użytych przed punktem 1 tego paragrafu. Zgodnie z powoływanym wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). W analizowanym statucie poprzez użycie słów: "w szczególności" zadania organu jednostki pomocniczej, jakim jest sołtys, nie zostały określone w sposób wyczerpujący, przez co istnieje prawna możliwość powierzenia sołtysowi zadań przekraczających ustawowe (u.s.g.) i statutowe kompetencje tego organu. Stąd skarga została w analizowanym zakresie uwzględniona.

Odmiennie jednak, bo jako nienaruszającą prawa, należy ocenić regulację § 16 ust. 5 uchwały odnośnie słów: "w szczególności". Przepis ten reguluje zadania rady sołeckiej. Jeśli chodzi o radę sołecką, to niezależnie od podniesionych wyżej argumentów trzeba zauważyć, że z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario wynika, że nie jest ona organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., a w konsekwencji trudno zarzucić, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez uregulowanie w Statucie zadań rady sołeckiej w przedstawiony wyżej sposób.

Natomiast należało uwzględnić skargę co do § 36 ust. 1 i 2, przewidujących kworum wymaganego dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Stosownie bowiem do art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one, mające charakter ius cogens, ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. Zaskarżony Statut w zakresie § 36 ust. 1 i 2 narusza więc w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

Podsumowując, z podanych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 8 ust. 1 pkt 3 w części, w jakiej określa, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej, § 14 w zakresie użytych przed punktem 1 słów: "w szczególności" oraz § 36 ust. 1 i ust. 2. W pozostałej części skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd, orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.