Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 813/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2a, b, art. 35 ust.3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T. B. i B. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], znak [...] oraz pkt 4 i pkt 7 postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz T. B. i B. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania inwestorów - T. B. i B. B. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], znak: [...] odmawiającej im zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym, z wewnętrznymi instalacjami: wody zimnej i cieplej, kanalizacji sanitarnej, c.o., gazową, elektryczną wraz z elementami zagospodarowania terenu: utwardzonej nawierzchni, miejsc parkingowych i chodników, na działkach nr ewid.[...] i 230, obręb S. H., ark. 21, przy ul. [...], 4 w L. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz utrzymał w mocy pkt 4 i pkt 7 postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] 5, poprzedzającego tę decyzję, zobowiązującego inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym.

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek T. B. i B. B. z dnia [...] października 2015 r.

W toku postępowania organ ustalił, że objęte inwestycją działki nr [...] i nr [...] położone są na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. część I (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] sierpnia 2002 r.) pod:

- tereny mieszkaniowe M4 z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach wydzielonych, o wysokości budynków II kondygnacje z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu - § 27, § 85;

- elewacje i pierzeje ekspozycyjne (definiujące jednocześnie zwartość zabudowy), zgodnie z oznaczeniem graficznym § 2 ust. 1 pkt 3.

Ponadto działki te znajdują się w strefach polityki przestrzennej:

- Strefa ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych wzdłuż doliny rzeki [...] - SOK 2 - § 74

- Strefa Ochrony Krajobrazu Otwartego z Daleką Ekspozycją Zewnętrzną EZ - § 76, § 74 Strefa Miejska Y2 - § 82

- Strefa zabudowy mieszkaniowej obejmująca osiedle mieszkaniowe Szerokie - N2 - § 85

- Strefa ochrony pośredniej ujęcia wód - zewnętrzna projektowana - § 2 ust. 1 pkt 4.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta L. zobowiązał inwestorów do usunięcia braków i nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji budowlanej wymienionych w pkt 1 – 14, m.in. do wykazania zgodności przedmiotowej inwestycji z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane" w zakresie dotyczącym powierzchni lokalu usługowego w stosunku do całkowitej powierzchni budynku mieszkalnego jednorodzinnego (pkt 4) oraz do "doprowadzenia usytuowania budynku do zgodności z rysunkiem MPZP tj. w linii "elewacji i pierzei ekspozycyjnych".

Inwestorzy wykonali nałożone obowiązki, z wyjątkiem obowiązków wskazanych w pkt 4 i 7, co do których przedstawili w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. stanowisko projektanta T. K..

Odnośnie pkt 4 postanowienia projektant wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja zgodna jest z § 27 ust. 5 pkt 1 obowiązującego nadal planu miejscowego, będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a więc przepis art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego (definiujący pojęcie "budynku mieszkalnego jednorodzinnego") nie wyklucza zabudowy mieszkaniowej w odmienny sposób tj. określony w § 27 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego.

Natomiast odnośnie pkt 7 postanowienia architekt podniósł, że rysunek planu oraz § 2 ust. 3 części tekstowej planu przewiduje dla działek objętych inwestycją wyłącznie "nieprzekraczalną linię zabudowy, a nie "nakazaną linię zabudowy", a tylko w przypadku tej ostatniej inwestor zobowiązany byłby sytuować budynki dokładnie w tej linii. Nieprzekraczalna linia zabudowy umożliwia natomiast inwestorowi zabudowę w obrębie obszaru wyznaczonego takimi liniami. Wprawdzie na rysunku planu w nieprzekraczalnej linii zabudowy naniesiono również linię, która zgodnie z oznaczeniem rysunku oznacza "elewacje i pierzeje ekspozycyjne, ale zdaniem architekta, nie oznacza ona obowiązku zabudowy dokładnie w tej linii. Linia elewacji i pierzei ekspozycyjnych definiuje zwartość zabudowy i odnosi się wyłącznie do zabudowy bliźniaczej i zabudowy szeregowej, co ma przeciwdziałać postawaniu uskoków pierzei i elewacji na sąsiednich działkach.

Organ I instancji nie podzielił stanowiska projektanta.

Wskazał, że art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane stanowi, że "budynek mieszkalny jednorodzinny" to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W przedłożonym projekcie budowlanym (pkt 2 opisu części architektoniczno-budowlanej) określono natomiast powierzchnie użytkowe dla poszczególnych funkcji budynku tj. powierzchnię funkcji mieszkalnej na 105,25 m2 i powierzchnię funkcji usługowej na 100,30 m2, powierzchnię użytkową całego budynku 205,55 m2. Ponadto stwierdzono, że powierzchnia nieuciążliwych usług biurowych stanowi 48,8% powierzchni użytkowej całego budynku, wobec czego spełnia § 27 ust. 5 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza możliwość uzupełnienia funkcji mieszkaniowej o funkcje usługowe w wielkości nie większej niż 50% powierzchni użytkowej budynku.

Zdaniem organu, zaprojektowanie budynku jednorodzinnego z funkcją usługową w wielkości 48,8 % powierzchni użytkowej budynku jest niezgodne z cyt. art. 3 ust. 2a ustawy prawo budowlane. Wprawdzie § 27 ust. 5 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część I "dopuszcza na terenach nowo realizowanych osiedli mieszkaniowych możliwość uzupełnienia funkcji mieszkaniowej o funkcje usługowe w wielkości nie większej niż 50% powierzchni użytkowej budynku, z warunkiem zachowania części mieszkalnej nie mniejszej niż standardowe mieszkanie w budownictwie wielorodzinnym typu M3, jeżeli ustalenia dla stref polityki przestrzennej nie stanowią inaczej", to jednak definicja zawarta w art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego ma pierwszeństwo nad przepisami prawa miejscowego, dlatego inwestycję należy uznać za niespełniającą warunku wskazanego w tym przepisie.

Odnosząc się do niewykonania przez inwestorów określonego w pkt 7 postanowienia obowiązku doprowadzenia usytuowania budynku do zgodności z rysunkiem MPZP tj. w linii "elewacje i pierzeje ekspozycyjne" organ wskazał, że linia ta wrysowana jest na rysunku planu na działkach nr [...] i nr [...] tylko od strony pasa drogowego ul. [...] i zdefiniowana jest w § 2 ust. 1 pkt 3 ustaleń planu jako "elewacje i pierzeje ekspozycyjne (definiujące jednocześnie zwartość zabudowy)". Zgodnie z zapisem § 27 ust.4 planu ustala się - ,,na terenach nowo realizowanych osiedli mieszkaniowych możliwość realizacji w wyznaczonej strefie zabudowy kubaturowej różnych form zabudowy mieszkaniowej: wolnostojącej, szeregowej lub bliźniaczej - zgodnie z rysunkiem planu."

W § 2 pkt 3 ustaleń planu podane są obowiązujące oznaczenia graficzne linii zabudowy. Oznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy i linii zabudowy dla elewacji i pierzei ekspozycyjnych mają różniące się oznaczenia graficzne. Nakazy w tych oznaczeniach są podkreślane kolorem czarnym ( przy nakazanej linii zabudowy są to trójkąty wypełnione czarnym kolorem, a przy linii pierzejowej - czarna, gruba linia ciągła z pustymi trójkątami ). Zgodnie z rysunkiem planu, na działkach nr [...] i nr [...] została ustalona forma zabudowy pierzejowej z określoną linią zabudowy, definiującej jej zwartość oraz elewacje i pierzeje jako ekspozycyjne. Jest to więc inna linia, niż nieprzekraczalna linia zabudowy. Organ stwierdził, ze plan nie zawiera definicji "pierzei ekspozycyjnej", ale w świetle definicji słownikowych, pierzeja to "ciąg elewacji frontowych domów stojących w jednej linii zamykających jedną stronę placu lub ulicy", lub "frontowa ściana zabudowy ulicy lub placu", "ciąg frontowych .elewacji budynków stojących wzdłuż jednej linii, tworzących zamknięcie jednej strony ulicy, placu, rynku." Skoro więc rysunek planu obejmuje tym samym oznaczeniem dwie następne działki w kwartale M4, a linie te znajdują się na tej samej wysokości, to – zdaniem organu I instancji - oznacza, że zamierzeniem autorów planu było stworzenie ekspozycji znajdującej się w tym samym ciągu po jednej stronie ulicy.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem projektanta, że linia zabudowy pierzejowej ekspozycyjnej daje takie same wytyczne, co nieprzekraczalna linia zabudowy. Zaprojektowanie budynku w głąb działki o ok.3 m od nakazanej linii zabudowy (pierzejowej) oznacza, że budynek został posadowiony na działce niezgodnie z rysunkiem planu.

Uznając w konsekwencji, że nie wszystkie nałożone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. obowiązki zostały wykonane, organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji.

Od decyzji oraz od pkt 4 i 7 postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r. odwołali się inwestorzy, kwestionując argumentację organu dotyczącą nałożonych na nich obowiązków, przytaczając swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2016r.

Wojewoda nie uwzględnił zarzutów odwołania i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję i pkt 4 i 7 postanowienia organu I instancji.

Podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestycja narusza przepis art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, który jako przepis ustawowy ma pierwszeństwo przed przepisami planu miejscowego, a ponadto do którego odsyła § 3 ust. 1 pkt 3 planu, stanowiąc, że na określenie przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenów składają się m. in. przepisy szczególne zawierające inne ograniczenia lub zasady dysponowania terenami, dotyczące prowadzenia określonych rodzajów działalności, natomiast poprzez przepisy szczególne rozumie się przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi. Projektant powinien więc dostosować projekt budowlany do zgodności zarówno z zapisem występującym w ustawie, jak i w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając jednak na uwadze, że definicja zawarta w ustawie odnosi się do powierzchni całkowitej budynku, natomiast zapis planu miejscowego do powierzchni użytkowej. Definicje te zostały sformułowane w § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz.462 z późn. zm.) oraz w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997.

Przekroczenie parametru dopuszczalnej powierzchni całkowitej lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, wynikającego z warunku zawartego w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane powoduje, iż budynek należy zakwalifikować jako obiekt usługowy z funkcją mieszkalną. Stosownie do § 82 planu działka objęta inwestycją leży na terenie Strefy miejskiej - Y2. W ust. 1 pkt 2 powołanego przepisu ustawodawca wskazał, że na terenach zabudowy jednorodzinnej obowiązuje ochrona funkcji mieszkalnej, a zatem nie jest dopuszczalna w tym terenie budowa budynku usługowego.

Organ odwoławczy podzielił także w całości stanowisko organu I instancji co do obowiązku określonego w pkt 7 postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzając, że elewacje i pierzeje ekspozycyjne (np. wystawione na ekspozycję, widok, z wszystkimi usytuowanymi na niej elementami architektury i wystrojem lub z elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku) należy lokalizować bezpośrednio w linii wyznaczonej w planie miejscowym. Jak zaś wynika z rysunku planu, na przedmiotowych działkach została ustalona forma zabudowy pierzejowej z określoną linią zabudowy definiującą jej zwartość oraz elewacje i pierzeje jako ekspozycyjne. Linie zabudowy "elewacje i pierzeje ekspozycyjne" na obu działkach znajdują się na tej samej wysokości, co oznacza, że zamierzeniem autorów planu było stworzenie ekspozycji znajdującej się w tym samym ciągu po jednej stronie ulicy.

Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko, że linia "elewacji i pierzei ekspozycyjnych" jest jednocześnie nieprzekraczalną linią zabudowy jest błędne. Z § 3 ust. 1 pkt 24 planu wynika bowiem, że "strefa" jest obszarem wyznaczonym na rysunku planu, w którym obowiązują określone zasady użytkowania i gospodarki przestrzenią, zatem strefa zabudowy kubaturowej wyznacza obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków. Oznaczenie strefy zabudowy kubaturowej w legendzie do rysunku planu miejscowego jest przykładowe (uproszczone) i wykazuje jedynie sytuację, w jaki sposób oznacza się teren "zamknięty" liniami zabudowy, w celu jego wyodrębnienia i ograniczenia. Ograniczenie w planie tego obszaru nieprzekraczalnymi liniami zabudowy nie jest obligatoryjne, gdyż granicami tymi mogą być również linie zabudowy o funkcji obowiązującej tj. nakazane linie zabudowy oraz inne linie wykazane w planie np. nieprzekraczalna linia zabudowy usługowej czy linia zabudowy "elewacje i pierzeje ekspozycyjne". Nieprzekraczalna linia zabudowy jest natomiast linią określającą granice terenów zabudowy tj. najmniejszą dopuszczalną odległość budynku od linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu (§ 3 ust. 1 pkt 9 planu).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli T. B. i B. B., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając organom – podobnie jak w odwołaniu – naruszenie przepisów postępowania tj. art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa (niedokonanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji wadliwe ustalenia faktyczne), a także naruszenie prawa materialnego: art. 3 pkt 2a i art. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, ust 3 i 4 Prawo budowlanego (Dz.U. Z 2016 r., poz. 23), w związku z § 27 ust. 5 pkt 1, § 27 ust. 4, § 3 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 1 pkt 24, § 3 ust. 1 pkt 9 i § 2 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...].08.2002 r. - Dz.Urz. Województwa z 2002 r., Nr [...], poz. 2670) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący wskazali, że inwestycja zgodna jest z § 27 ust.5 pkt 1 planu miejscowego i nie ma podstaw do odmowy zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, gdyż plan ten nadal obowiązuje, a przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego. Tworzenie planu i wprowadzanie w nim jakichkolwiek zmian następuje wyłącznie w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zgodzić się też ze stwierdzeniem organu, że w niniejszej sprawie przepisy rangi ustawowej mają pierwszeństwo nad przepisami prawa miejscowego, gdyż § 27 planu nie odsyła do przepisów szczególnych.

Odnośnie obowiązku nałożonego na inwestorów w pkt 7 postanowienia organu z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący zarzucili organom dowolność w interpretacji przepisów planu miejscowego. Fakt występowania w planie miejscowym nieprecyzyjnych i niejasnych zapisów dotyczących oznaczeń graficznych, nie może stanowić podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, wątpliwości te nie mogą być interpretowane na niekorzyść obywatela. Ponownie podkreślili, że rysunek planu wraz z § 2 ust.1 pkt 3 dla obszaru M4 określa dla przedmiotowych działek oznaczenia graficzne "strefy zabudowy kubaturowej" / "nieprzekraczalna linia zabudowy", co oznacza obszar, wewnątrz którego zabudowa jest możliwa. Rysunek planu wprowadza również linie "elewacji i pierzei ekspozycyjnych" usytuowanych na rysunku planu w linii " zabudowy kubaturowej" /" nieprzekraczalnej linii zabudowy", ale nie oznacza to obowiązku zabudowy dokładnie w tej linii. Linia "elewacji i pierzei ekspozycyjnych" definiuje zwartość zabudowy i jest stosowana w rysunku tego planu w przypadku zabudowy dla dwóch sąsiednich działek (zabudowa "bliźniacza") lub w przypadku ciągu działek (zabudowa "szeregowa"), co ma przeciwdziałać powstawaniu "uskoków" pierzei i elewacji na sąsiednich działkach. Linia ta jest linią o charakterze pomocniczym i uzupełniającym, oznacza, że usytuowanie budynku na jednej działce przesądza o sposobie usytuowania budynku na sąsiedniej działce bliźniaczej lub o sposobie usytuowania budynków na sąsiednich działkach szeregowych. Obowiązujące przepisy pozwalają na zastosowanie ciągłości budowy dla zespołu działek (co pozwala utworzyć pierzeję), w dowolnej linii zawartej w obszarze określonym jako "strefa zabudowy kubaturowej", a więc pogląd organu, że linie zabudowy określone w §2 ust.1 pkt 3, "nakazana linia zabudowy" oraz "elewacje i pierzeje ekspozycyjne" są tożsame, jest błędne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W świetle powołanego przepisu, organ odmawia zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wówczas, gdy inwestor nie wykona nałożonych na niego na podstawie tego przepisu obowiązków.

Odmowa taka jest jednak dopuszczalna tylko wtedy, gdy uzasadnione było w świetle okoliczności sprawy nałożenie tych obowiązków. Jeśli natomiast nie było podstaw do nałożenia określonych obowiązków, organ nie może z powodu ich niewykonania przez inwestora w zakreślonym terminie, wydać decyzji odmownej.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zaskarżoną decyzją organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym (z wewnętrznymi instalacjami) z tego powodu, że nie wykonali oni obowiązków nałożonych na nich w pkt 4 i 7 postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r.

Pierwszy z obowiązków polegał na "wykazaniu zgodności inwestycji z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego – dotyczącym powierzchni lokalu usługowego w stosunku do całkowitej powierzchni budynku mieszkalnego jednorodzinnego".

Drugi natomiast polegał na "doprowadzeniu usytuowania budynku do zgodności z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. w linii elewacje i pierzeje ekspozycyjne".

Odnosząc się do obowiązku określonego w pkt 4, stwierdzić należy, że organ nie miał podstaw do nakładania na inwestorów takiego obowiązku.

Przepis art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego zawiera definicję "budynku mieszkalnego jednorodzinnego", zgodnie z którą jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Organ wzywając inwestorów do "wykazania zgodności inwestycji" z tym przepisem, w zakresie "powierzchni lokalu usługowego w stosunku do całkowitej powierzchni budynku mieszkalnego jednorodzinnego" zakwestionował więc możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji ze względu na to, że przekracza ona wskazaną w tym przepisie powierzchnię lokalu użytkowego. Przekroczenie tej powierzchni oznacza bowiem, że przedmiotem inwestycji nie jest budowa budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 3 pkt 2b Prawa budowlanego, lecz budowa budynku usługowego.

Organ nie miał podstaw do nałożenia takiego obowiązku.

Prawem inwestora jest bowiem wolność zabudowy, która obejmuje określenie jej rodzaju (budynki jednorodzinne, wielorodzinne, usługowe, inne obiekty). Organ archiktektoniczno – budowlany nie posiada natomiast uprawnień do narzucania inwestorowi charakteru zabudowy.

O tym, czy konkretny rodzaj inwestycji jest dopuszczalny w danym terenie decyduje wyłącznie jej zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oceny tej dokonuje natomiast organ architektoniczno – budowlany w ramach sprawdzania projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Tylko w razie stwierdzenia przez organ niezgodności inwestycji z planem miejscowym (bądź innymi aktami wskazanymi w powołanym przepisie), organ ma obowiązek wezwać inwestora do usunięcia tej nieprawidłowości poprzez zmianę projektu pozwalającą na zapewnienie zgodności inwestycji z planem.

Odrębną kwestią jest natomiast ewentualna wadliwość planu miejscowego, polegająca na wprowadzeniu do planu przepisów niespójnych z rozwiązaniami ustawowymi.

Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, że w ramach uprawnień organu architektoniczno – budowlanego do badania zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, organ ten nie może pominąć zapisów planu z tego powodu, że jego zdaniem, zapisy te są wadliwe. Wady planu miejscowego mogą być bowiem wyeliminowane wyłącznie przez upoważnione do tego organy w odrębnym trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 951 ze zm.).

Zasadnie zatem skarżący podnoszą, że dopóki przepisy planu miejscowego obowiązują – nie zmieniono ani nie stwierdzono ich nieważności, organ jest nimi związany i ma obowiązek uwzględniać jego przepisy.

Jak natomiast wynika z § 27 ust. 5 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część I "na terenach nowo realizowanych osiedli mieszkaniowych dopuszcza się możliwość uzupełnienia funkcji mieszkaniowej o funkcje usługowe w wielkości nie większej niż 50% powierzchni użytkowej budynku, z warunkiem zachowania części mieszkalnej nie mniejszej niż standardowe mieszkanie w budownictwie wielorodzinnym typu M3, jeżeli ustalenia dla stref polityki przestrzennej nie stanowią inaczej".

Z przedstawionego projektu budowlanego (k. 12 projektu) wynika, że powierzchnia użytkowa całego budynku wynosi 205,55 m2, przy czym powierzchnia mieszkalna - 105,25 m2 (tj. 51,2 % powierzchni użytkowej całego budynku), a powierzchnia usługowa - 100,30 m2 (tj. 48,8% powierzchni użytkowej całego budynku) - inwestycja spełnia § 27 ust. 5 pkt 1 planu, który – jak wskazano - dopuszcza możliwość uzupełnienia funkcji mieszkaniowej o funkcje usługowe w wielkości nie większej niż 50% powierzchni użytkowej budynku.

W świetle powyższego inwestycja nie narusza obowiązującego planu miejscowego i jest dopuszczalna w terenie objętym inwestycją. Okoliczność, że nie jest ona zgodna jednocześnie z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2b Prawa budowlanego, nie ma w tej sytuacji znaczenia; jak natomiast wyżej wskazano, odrębną kwestią jest spójność przepisów planu z ustawą Prawo budowlane, która jednak nie podlega ocenie organu architektoniczno- budowlanego w niniejszym postępowaniu.

Wzywanie przez organ inwestorów do wykazania zgodności inwestycji z art. 3 pkt 2b Prawa budowlanego było zatem bezpodstawne – w konsekwencji również odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest bezpodstawna i naruszająca art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Nie było również podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku z pkt 7 zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r.

Rację mają skarżący, że organ w sposób dowolny dokonał interpretacji planu miejscowego, uznając, że zaznaczona na rysunku planu linia pierzejowa oznacza linię zabudowy (nakazaną), w której projektowany budynek powinien być obligatoryjnie usytuowany.

Wadliwa interpretacja wynika z braku spójności pomiędzy częścią tekstową a graficzną planu, co powoduje, że plan jest niejednoznaczny. W § 27 ust. 4 pkt 2 planu przewidziano, że na terenach nowo realizowanych osiedli mieszkaniowych (dla terenów mieszkaniowych – M4), a takim terenem są objęte działki nr [...] i nr [...], ustala się "nieprzekraczalną linię zabudowy kubaturowej i układ podziałów wewnętrznych zgodnie z rysunkiem planu". Rację mają więc skarżący, że część tekstowa planu nie przewiduje w tym terenie nakazanej linii zabudowy, a jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy. Przeciwne stanowisko organu nie jest uzasadnione.

W części graficznej planu (na rysunku) teren M-4 zakreślono więc ciągłą linią z pustymi trójkątami, która – zgodnie z opisami oznaczeń graficznych (§ 2 ust. 1 pkt 3 części tekstowej planu) jest nieprzekraczalną linią zabudowy. Jednocześnie na rysunku w tej samej linii naniesiono drugą linię, która oznacza (§ 2 ust. 1 pkt 3) – "elewacje i pierzeje ekspozycyjne (definiujące jednocześnie zwartość zabudowy)". Faktycznie więc w tekście planu są dwie linie, nie ma w nim jednak mowy o tym, by w terenie M-4 była linia zabudowy (nakazana). Jednocześnie ani plan, ani żadne inne przepisy nie definiują zabudowy pierzejowej ekspozycyjnej, nie ma więc legalnej definicji tego rodzaju zabudowy. Zasadnie organy w tej sytuacji odwołały się do definicji słownikowych, stwierdzając, że pierzeja to "ciąg elewacji frontowych domów stojących w jednej linii zamykających jedną stronę placu lub ulicy", lub "frontowa ściana zabudowy ulicy lub placu", "ciąg frontowych .elewacji budynków stojących wzdłuż jednej linii, tworzących zamknięcie jednej strony ulicy, placu, rynku."

W istocie z definicji tej wynika, że zabudowa pierzejowa to zabudowa w jednej linii, bez uskoków.

Odnosząc jednak tę definicję do postanowień niniejszego planu stwierdzić należy, że skoro przepis § 2 ust. 1 pkt 3 planu nie mówi w ogóle o linii zabudowy pierzejowej, a jedynie o "elewacjach i pierzejach (...) "definiujących zwartość zabudowy", to oznaczenie takie na rysunku planu dotyczy wyłącznie takiej właśnie zwartej zabudowy. Oznacza to, że tylko w wypadku, gdy przedmiotem projektowanej inwestycji jest zwarta zabudowa (bliźniacza, szeregowa), można rozważać czy naniesiona linia jest jednocześnie linią obligatoryjną, powodującą obowiązek sytuowania takiej zabudowy w tej linii. Wątpliwości te istnieją bowiem nawet w takim przypadku, skoro w części tekstowej planu nie ma mowy o występowaniu w terenie M-4 nakazanej linii zabudowy, pomimo iż przepis § 12 wyraźnie odróżnia takie linie od pierzei.

Przedmiotem inwestycji w niniejszej sprawie jest natomiast budowa domu jednorodzinnego, a zatem nie może być w ogóle mowy o zabudowie pierzejowej.

W sytuacji występującej w sprawie nie było więc podstaw do zobowiązywania inwestorów w pkt 7 postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r. do doprowadzenia usytuowania budynku do zgodności z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. w linii elewacje i pierzeje ekspozycyjne, a w konsekwencji – wobec niewykonania tego obowiązku – nie było podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zarzuty skargi są więc uzasadnione.

Z tych względów Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz.718 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji oraz pkt 4 i 7 postanowienia z dnia 16 grudnia 2015 r.; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.

Badając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania.