Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 732/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 31 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia [...] marca 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej we W. wpłynął wniosek A. L. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "Skarżącą"), reprezentowanej przez r. M., o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką na mężem – S. L. (ur. w 1948 r.) z uwzględnieniem okoliczności, iż pobiera emeryturę. Ewentualnie, w razie odmowy uznania, że przysługuje jej jedno ze świadczeń, wnioskodawczyni wniosła o zobowiązanie jej do wybrania świadczenia korzystniejszego. Alternatywą miałoby być zawieszenie prawa do emerytury, a następnie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazano we wniosku, wnioskodawczyni jest jedyną osobą z kręgu osób zobowiązanych do opieki nad S. L., która może się nim zająć. Do wniosku dołączono formularz SR-5 niezbędny do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pełnomocnictwo dla r. M., odpis decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, II Oddział w P. o waloryzacji emerytury, która od dnia [...] marca 2020 r. wynosi [...] zł. Dołączono także orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] o uznaniu S. L. za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poza tym orzeczeniem, dołączono również odpisy dokumentów, z których wynika, że wnioskodawczyni jest osobą uprawnioną do pobierania emerytury począwszy od dnia [...] maja 2007 r. tj. od dnia osiągnięcia wieku emerytalnego. Wcześniej pobierała rentę z tytułu niezdolności do pracy.

Dnia [...] kwietnia 2021 r. odbył się wywiad środowiskowy. Podczas wywiadu stwierdzono, że wnioskodawczyni zamieszkuje ze swoim mężem. S. L. wymaga stałej opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Wnioskodawczyni opiekuje się mężem od 2007 r. W tej pomocy, pomaga jej czasami syn i synowa. Zarówno wnioskodawczyni, jak i jej mąż pobierają emeryturę.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskodawczyni i jej mąż nie figurują w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, jako osoby oprowadzające składki z tytułu pracy.

Dnia [...] kwietnia 2021 r. zawiadomiono wnioskodawcę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad jej mężem. Uzasadniając swoją decyzję, Burmistrz wskazał, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli wnioskodawca pobiera emeryturę. Przepis ten uznano częściowo za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim wnioskodawca posiada rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, o czym przesądzono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt SK 2/17.

Organ I instancji wziął pod uwagę niekonstytucyjność częściową art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże odmowa przyznania świadczenia jest podyktowana faktem, że wnioskodawczyni pobiera emeryturę.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł pełnomocnik wnioskodawczyni kwestionując ją w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez wnioskodawczynię emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

Z ostrożności procesowej podniesiono zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez wnioskodawczynię, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia.

2) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń tj. emerytury wnioskodawczyni w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, która wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego;

3) art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania wnioskodawczyni o uznaniu okoliczności pobierania przez nią emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania jej do usunięcia tej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Wnioskodawczyni zarzuciła Burmistrzowi poprzestanie na wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. co jest niedopuszczalne. Pełnomocnik wnioskodawczyni powołał szereg orzeczeń, z których wynika, że wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim pozbawia się stronę świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieraną emeryturę, ponieważ to narusza aksjologię tego przepisu.

Wnioskodawczyni stwierdziła, że fakt pobierania emerytury, nawet gdyby uznać to za przesłankę negatywną, to nie jest tak, że nie można jej usunąć. Można zawiesić prawo do emerytury. Organ I instancji nie powiadomił o tym wnioskodawczynię, a więc naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zapadłej decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w P.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało za organem I instancji, że posiadanie emerytury uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż tę możliwość wyłącza przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Jest to przepis bezwzględnie wiążący, zatem organ nie może postąpić w inny sposób, jak tylko odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia.

Kolegium podniosło także, że świadczenie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest surogatem dla wynagrodzenia, gdyż jest ono dedykowane dla osób czynnych zawodowo. Dodatkowo, nie może ono stanowić wyrównania świadczenia względem już pobieranego. Organowi II instancji jest znana rozbieżność w orzecznictwie. Niektóre sądy administracyjne stoją na stanowisku, że zawieszenie prawa do emerytury stanowi odpadnięcie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jednakże, zdaniem SKO w P., wykładnia celowościowa prowadzi do odmiennych wniosków, szczególnie, że mowa jest o dwóch różnych systemach: ubezpieczeniowym i rodzinnym.

Pełnomocnik Skarżącej wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając w całości decyzję SKO w P.. Zarzuty skargi, jak i jej uzasadnienie są tożsame z treścią odwołania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa prawnego. Ponadto, Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę, SKO w P. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy." W skardze do tut. Sądu Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a SKO w P. nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia [...] lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] marca 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest decyzja SKO w P. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd stwierdza, że zaskarżone decyzje obu organów odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu o niezasadności zarzutów skargi wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą zapadłego rozstrzygnięcia jest u.ś.r. Skarżąca – żona S. L. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Od dnia [...] maja 2007 r. pobiera emeryturę w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. Jak wynika z dołączonego do akt administracyjnych orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jej stwierdzenie datuje się na 2019 r., a więc ponad 10 lat od dnia przejścia na emeryturę przez Skarżącą. Organy administracji publicznej – rozpoznawczy oraz odwoławczy – uznały odpowiednio, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury przez Skarżącą w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego.

Skarżąca konsekwentnie zaprzeczała, jakoby okoliczność pobierania świadczenia emerytalnego stanowiła przeszkodę w pobieraniu świadczenia korzystniejszego tj. pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, iż znane jest jemu rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych, w których dopuszcza się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie pobierającej świadczenie emerytalne, jednakże podniosło cel tegoż świadczenia, co Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje. Kolegium wskazało, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zastąpienie wynagrodzenia opiekuna, który będąc w wieku produkcyjnym, musi zrezygnować z pracy albo intencjonalnie jej nie podejmować w związku ze sprawowaną opieką nad osobą z niepełnosprawnościami. Taki jest też sens tej instytucji, co zostało wprost zawarte w przepisie prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Dyrektywy wykładni językowej wskazują wprost, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskazanym osobom w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy albo zaniechanie poszukiwania jej jest skorelowane z obowiązkiem sprawowania opieki nad osobą dotkniętą chorobą, czyniącą ją niepełnosprawnym w stopniu znacznym. Bezsporne jest to, że S. L. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto Skarżąca, jako jego żona, w myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest osobą z katalogu osób zobowiązanych do spełniania świadczeń alimentacyjnych, o których mowa przepisach prawnorodzinnych. Sąd nie kwestionuje tych okoliczności.

Z kolei przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi katalog przesłanek negatywnych w zakresie przyznania przedmiotowego świadczenia. Powołany przepis stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Skarżąca w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjne pobierała emeryturę, co także jest niesporne. Rozpatrujące sprawę organy zgodnie uznały, że pobieranie emerytury stanowi przeszkodę w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w składzie orzekającym podziela to stanowisko.

W przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest mowa o zbiegu świadczeń rodzinnych (wyłącznie rodzinnych) i skoro ustawodawca nie objął we wskazanym przepisie zbiegu ze świadczeniem emerytalnym, nie było możliwości przyznania tego świadczenia. Stanowisko to nie budzi żadnych wątpliwości, stąd argumentacja Skarżącej jest chybiona. Pobieranie świadczenia o charakterze ubezpieczeniowym (takim jak emerytura) nie może prowadzić do sytuacji, że gdy wnioskodawca ubiega się o świadczenie rodzinne (tu: pielęgnacyjne) to można dokonać wyboru świadczenia korzystniejszego. Nie ma bowiem mechanizmu, który mógłby pogodzić te dwa systemy świadczeniowe. Również jest to podyktowane aksjologią świadczenia pielęgnacyjnego, ale o tym poniżej.

Zarówno cel u.ś.r., jak i istota samego świadczenia pielęgnacyjnego, zostały zdefiniowane przez ustawodawcę nie tylko w samym art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także na etapie procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu u.ś.r. wskazano, że jego celem była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej IV. kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555). Wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw językowych i celowościowych prowadzą zatem do wniosku, że wolą ustawodawcy było zabezpieczenie osób rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 866/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 63/21, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Należy również zauważyć, że stanowiska tego nie zmienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17. Pomimo bowiem, że stwierdza on niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z przepisami Konstytucji RP (w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy), to pośrednio też dowodzi prawidłowości rezultatów wykładni przeprowadzonej na tle obowiązującego brzmienia tego przepisu.

Należy w tym miejscu dodać, że w judykaturze wywiązał się spór dotyczący wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. co do tego, czy narusza zasadę równości taka jego wykładnia, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, co także podnosiła Skarżąca. Część sądów zwracała uwagę na istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia i dokonując interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r., przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, która zakłada zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 597/17, dostępny w CBOSA) i zarazem akcentowała, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono [...] zł. Ustalenie to prowadziło do wniosków – których Sąd w składzie orzekającym nie podziela – że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Dla poparcia tego stanowiska należy odwołać się do założeń, jakie ustawodawca przyjął w toku procesu legislacyjnego wskazując, co wzmiankowano już powyżej, że celem projektu u.ś.r. była budowa nowego – wyraźnie odrębnego – "od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych". Z tej też przyczyny nie ma przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia emerytalnego – świadczeń przyznawanych i wypłacanych przez różne organy i w różnych trybach, co także już akcentowano powyżej. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zmianami, zwanej dalej "u.e.i.r.F.U.S."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.i.r.F.U.S.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Dlatego też Sąd podziela stanowisko doktryny, co do tego, że odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 u.ś.r., czego wprost domaga się Skarżąca, skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie "wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego", które jest nieznane u.ś.r. (por. S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia. Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. [I OSK 2392/19], "Samorząd Terytorialny" 7-8/2020, s.182). To natomiast oznacza, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, prowadzi do tego samego wniosku, jaki sformułowało Kolegium, tj. że intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do emerytury prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazać w tym miejscu należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. To z kolei ponownie podkreśla, że świadczenie pielęgnacyjne jest dedykowane osobom w wieku produkcyjnym. O rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r.

Tylko na marginesie należy wspomnieć, że organy administracji publicznej tj. Burmistrz i SKO w P. zaniechały oceny istnienia związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. co stanowi naruszenie prawa, jednakże nie jest ono na tyle poważne na gruncie niniejszej sprawy, aby to uzasadniało uchylenie decyzji. Niezasadność skargi jest podyktowana tym, że organy zasadnie wskazały, że odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury. Ocena istnienia związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. niczego by nie zmieniła w ostatecznym rozrachunku.

W przedmiotowej sprawie, do akt administracyjnych złożono odpisy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2020 r. (k. 6 akt administracyjnych I instancji). W treści tych decyzji wskazano jasno, że Skarżąca pobiera emeryturę. Fakt ten datuje się od dnia [...] maja 2007 r., kiedy Skarżąca osiągnęła wiek emerytalny. W świetle powyżej przeprowadzonej wykładni (nie tylko językowej) należy stwierdzić, że Kolegium w pełni prawidłowo odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Podsumowując, a zarazem odnosząc się bezpośrednio do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, co następuje. Świadczenie pielęgnacyjne jest dedykowane dla osób w wieku produkcyjnym, które przez wzgląd na zaistniałe okoliczności życiowe – choroba bliskiej osoby – są zmuszone do zaprzestania pracy albo umyślnie powstrzymują się od jej poszukiwania. Ustawodawca w trosce o opiekunów osób z niepełnosprawnościami ustanowił świadczenie pielęgnacyjne, które chociaż w części wynagrodzi im to, że poprzez swoje poświęcenie doznają uszczerbku w swojej sytuacji majątkowej, która dla osób w wieku produkcyjnym jest uzależniona wyłącznie od ich aktywności zawodowej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 870/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 411/21, dostępne w CBOSA).

Tego samego nie można powiedzieć o osobach w wieku poprodukcyjnym, które otrzymują stałe i co więcej, pewne świadczenie emerytalne. Wbrew pozorom, świadczenie emerytalne, choć wielokrotnie, niższe, to jednak jest ono stabilniejsze, ponieważ jedynym kryterium jego przyznania jest osiągnięcie wieku emerytalnego. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tak długo, dopóki nie odpadną podstawy jego przyznania, które to podstawy wiążą się z wystąpieniem zdarzeń przyszłych np. śmierć podopiecznego, upływ terminu wskazanego w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności etc.

Skoro w oparciu o dyrektywy wykładni celowościowej udało się zrekonstruować ratio legis ustawodawcy, a więc ustalenie kto jest destynatariuszem świadczenia pielęgnacyjnego, należało stwierdzić, że pobieranie emerytury jest nieusuwalną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Co więcej, podkreśla to sformułowanie zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. – "ma ustalone prawo". Zatem zawieszenie świadczenia emerytalnego nie sprawia, że przesłanka z powołanego przepisu odpada (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 844/21, dostępny w CBOSA).

Przechodząc do zarzutów, należało stwierdzić ich niezasadność. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, Kolegium dokonało wykładni celowościowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Być może nie wyartykułowało ono dostatecznie jasno wszystkich okoliczności, to jednak należy stwierdzić bez wątpliwości, że tok rozumowania, a za tym zapadłe rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Kolegium wskazało, kto jest destynatariuszem świadczenia pielęgnacyjnego – osoby w wieku produkcyjnym, a nie osoby, których sytuacja majątkowa jest zabezpieczona w postaci świadczenia emerytalnego. W związku z tym nie może być mowy o naruszeniu zasady równości wobec prawa. Przeciwnie, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego emerytom stanowiłoby naruszenie tej zasady względem osób w wieku produkcyjnym, którzy muszą poświęcić swoje życie zawodowe na rzecz opieki nad osobami bliskimi, gdy emeryci korzystaliby z podwójnego zabezpieczenia finansowego. Wobec tego nie można także było mówić o wyrównaniu tych świadczeń.

Nie doszło także do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co jest konsekwencją braku podstaw uzasadnienia poprzedniego zarzutu. Żadne z organów administracji publicznej nie miał obowiązku powiadamiać Skarżącej o różnicy w wysokości świadczeń, ponieważ pobieranie emerytury zamyka drogę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Cel tego świadczenia i samej u.ś.r. dostatecznie jasno wskazują na zasadność twierdzenia Kolegium.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. Zawieszenie prawa do pobierania emerytury nie stanowi o odpadnięciu przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Podkreśla to już samo sformułowanie "ma ustalone prawo do emerytury". Prawo to jest ustalone wraz z momentem osiągnięcia wieku emerytalnego. W świetle dokonanej powyżej wykładni spornego przepisu oraz samego jego brzmienia, zasadne jest twierdzenie, że fakt pobierania świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego, Kolegium, ani Burmistrz nie mieli obowiązku informowania Skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, gdyż to nie stanowiłoby podstawy do przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przyjęcie punktu widzenia Skarżącej doprowadziłoby w zasadzie do obejścia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zdaniem Sądu, ale także przedstawicieli doktryny teorii prawa, każdy przepis prawa należy w pierwszej kolejności poddać analizie z punktu widzenia zastosowania dyrektyw wykładni językowej, a jej efekty poddać następnie sprawdzeniu z udziałem dyrektyw wykładni celowościowej (por. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, dostępna w CBOSA oraz M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). "Poszukując intencji ustawodawcy najpierw należy się posłużyć wykładnią językową, która ma podstawowe znaczenie dla rozumienia przepisów, ponieważ dla adresatów norm prawnych posłużenie się określonymi, zrozumiałymi dla nich wyrażeniami danego języka powinno oznaczać to, co zostało w tym języku wypowiedziane. Jeżeli jednak zastosowanie wykładni językowej w dość oczywisty sposób prowadzi do wniosków nieracjonalnych, sprzecznych z celem aktu prawnego, w którym dany przepis się znajduje, albo odbiega poprzez użyte wyrażenia od uregulowania tożsamych zdarzeń prawnych w innych obowiązujących w tym samym czasie aktów prawnych, to należy poprzez inne rodzaje wykładni prawa starać się doprowadzić do ujednolicenia rozumienia analizowanych przepisów, kierując się możliwym do ustalenia ratio ustawodawcy i celem tych przepisów oraz dążąc do zapewnienia ochrony interesów osób, znajdujących się w okolicznościach zasługujących na ochronę." (wyrok SN z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II CSK 366/10, System Informacji Prawnej LEX nr 738098). Dopiero, jeżeli wykładnia celowościowa prowadzi w sposób oczywisty do innych rezultatów niż wskazany przez ustawodawcę zamiar, tylko w takich okolicznościach należy poprzestać na efektach wykładni językowej, gdyż to wykładni językowej przypisuje się priorytet w procesie interpretacji prawa (zob. także uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III CZP 37/04, Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna 42/3/2005). Powyższe stanowisko doktryny oraz orzecznictwa uprawniają do sformułowania wniosku, że treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jasno wskazuje, że wobec ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego nie można uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego (wykładnia językowa), to mając na względzie przedstawione powyżej założenia aksjologiczne (wykładnia celowościowa potwierdzająca efekty wykładni językowej), treść tego przepisu musi być odczytywana wprost.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów w podniesionych skardze. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych innych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.