Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 424/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia ... grudnia 2016 r. o numerze ... w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania otrzymanego na realizację projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 15 grudnia 2009 r. J. K. (zwany dalej: "Skarżącym") zawarł z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (zwaną dalej: "PARP") umowę nr ... o dofinansowanie realizacji projektu "Moja-fryzura – stworzenie internetowego serwisu doboru fryzur i automatycznego rezerwowania wizyt w salonach fryzjerskich". Zgodnie z umową i aneksami do umowy, dofinansowanie projektu miało wynieść ... zł, zaś całkowity koszt realizacji projektu – 921.000 zł. Projekt miał zostać zrealizowany w terminie od ... stycznia 2010 r. do ... grudnia 2011 r.

W dniu ... marca 2010 r. Skarżący otrzymał dofinansowanie w formie zaliczki w wysokości ... zł.

Następnie, na podstawie kolejno składanych wniosków o płatność o numerach od ... do .... , Skarżący otrzymał dofinansowanie w formie refundacji w wysokości:

- 14.116,56 zł – w dwóch częściach w dniach ... i ... maja 2011 r.,

- 45.816,33 zł – w dwóch częściach w dniach ... i ... maja 2011 r.,

- 74.046,05 zł – w dwóch częściach w dniach ... i ... maja 2011 r.

W wyniku kontroli realizacji projektu, przeprowadzonej w dniach ... i ... września 2011 r. przez Regionalną Instytucję Finansującą (zwaną dalej: RIF) wspólnie z ekspertem zewnętrznym M. K., powzięto wątpliwości co do jakości wykonanych modułów doboru fryzur, rezerwacji wizyt i komunikacji z salonami fryzjerskimi. Zdaniem kontrolujących przeznaczone na te moduły środki były niewspółmiernie wysokie w stosunku do jakości ich wykonania. Kontrolujący stwierdzili, że tak wysokie kwoty powinny zostać przeznaczone na stworzenie idealnego rozwiązania informatycznego, tymczasem przygotowany portal opiera się o najniższe standardy. Stworzony serwis wyświetlał wiele błędów, nie było możliwości rejestracji i logowania, system rezerwacji nie działał, zaś cały serwis był pod względem programistycznym na poziomie amatorskim. Po zakończeniu kontroli pełen raport z kontroli został przekazany do PARP, która zaleciła przeprowadzenie ponownej kontroli projektu po jego zakończeniu.

Następna kontrola realizacji projektu przeprowadzona została w dniu ... marca 2012 r. W jej wyniku poczyniono ustalenia dotyczące niskiej jakości przygotowanego systemu, niedopracowania wizualnego strony, niesprawnej realizacji zadań systemowych (m.in. długie oczekiwanie na mail potwierdzający rejestrację), niskich walorów estetycznych portalu. W efekcie kontrolujący stwierdzili, że wysoki budżet, jaki został przeznaczony na realizację projektu powinien zostać wykorzystany na stworzenie portalu o znacznie wyższej jakości ergonomiczno-graficznej. Zdaniem kontrolujących, przygotowany portal był – pod względem sposobu wykonania jego funkcjonalności – nieadekwatny do poniesionych kosztów. Po przeanalizowaniu raportu z kontroli, PARP zaleciła przeprowadzenie ponownej kontroli projektu.

Po przeprowadzeniu kontroli przez PARP w dniach ...-... listopada 2013 r., nie stwierdzono poważnych nieprawidłowości, jednakże zalecono ulepszenie szaty graficznej serwisu. Ponadto PARP zleciła ekspertowi zewnętrznemu – M. K. – przygotowanie ekspertyzy dotyczącej funkcjonalności i kosztochłonności projektu.

W opinii z dnia ... maja 2015 r. ekspert ocenił funkcjonalności portalu pozytywnie (jako działające poprawnie), jednak jako bardzo proste, których rozwiązania nie są współmierne do kosztów poniesionych na budowę portalu. W szczególności zakwestionował wydatek w wysokości 10.000 zł poniesiony na usługę polegającą na analizie i wskazaniu najbardziej adekwatnej dla projektu technologii wykonania portalu. Ekspert podniósł, iż technologie zaproponowane do stworzenia serwisu są bardzo typowe, standardowe, a taka analiza to koszt nie więcej niż 200 zł, jednakże i ten koszt jest w niniejszym przypadku przeszacowany, gdyż we wniosku Skarżący wyraźnie wskazał, iż stworzenie serwisu internetowego będzie wymagało użycia technologii Flash. Ekspert oszacował również, że koszty poniesione na budowę serwisu internetowego powinny wynieść maksymalnie 50.000 zł, zaś koszt stworzenia strony informacyjnej nie więcej niż 1.000 zł, wskazując dodatkowo, iż koszt ten powinien być zmniejszony do wartości procentowej, do jakiej należy zmniejszyć koszty przeznaczone na zakup całej aplikacji, tj. 10% jej wartości.

Pismem z dnia ... lipca 2015 r. Skarżący został wezwany przez PARP do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w łącznej wysokości ... zł wraz z odsetkami.

W odpowiedzi Skarżący nadesłał pismo z dnia ... lipca 2015 r., w którym wyraził zgodę na pomniejszenie kolejnych płatności o kwotę należności głównej.

W dniu ... lipca 2015 r. Skarżący dokonał zwrotu środków w wysokości ... zł.

Pismem z dnia ... września 2015 r. PARP poinformowała Skarżącego, iż zaliczyła dokonaną przez niego wpłatę na poczet należności głównej oraz kwoty odsetek. Jednocześnie ponownie wezwała Skarżącego do zwrotu pozostałej kwoty dofinansowania – w terminie 14 dni. Do pisma załączono kopię oceny eksperta zewnętrznego.

Skarżący wystosował do PARP pismo z dnia ... grudnia 2015 r., w którym zarzucił niezasadność zlecenia dodatkowej oceny projektu podmiotowi zewnętrznemu.

Pismem z dnia ... grudnia 2015 r. PARP poinformowała Skarżącego, iż zgodnie z § 7 ust. 7 umowy, mogła zlecić ocenę realizacji projektu oraz dokumentacji przedstawionej do rozliczenia projektu podmiotowi zewnętrznemu w celu uzyskania opinii eksperckiej. Jednocześnie wskazano, iż Skarżący wraz z pismem z dnia ... grudnia 2015 r. nie złożył dodatkowej dokumentacji ani nie przedstawił informacji, które pozwoliłyby na zmianę stanowiska PARP w zakresie wysokości kosztów uznanych za kwalifikowalne w ramach projektu.

W związku z brakiem dobrowolnego uregulowania należności wynikających z wezwania do zapłaty, PARP wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków, o czym zawiadomiono Skarżącego pismem z dnia ... grudnia 2015 r.

Pismem z dnia ... stycznia 2016 r. Skarżący podniósł, iż w jego ocenie projekt został zrealizowany zgodnie z umową o dofinansowanie. Zarzucił PARP, iż wbrew zapisom umowy został wezwany do zwrotu dofinansowania w terminie 14 dni, nie zaś w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Ponadto zauważył, iż zgodnie z § 17 umowy, wszelkie wątpliwości powstałe w trakcie realizacji projektu powinny być rozstrzygane w drodze negocjacji między stronami. W związku z tym, Skarżący wniósł o zakończenie postępowania administracyjnego oraz o podjęcie negocjacji w celu zawarcia porozumienia między stronami.

Wniosek o podjęcie negocjacji został przez Skarżącego ponowiony w piśmie z dnia ... stycznia 2016 r., w którym podtrzymał również swoje stanowisko o niezgodności zlecenia sporządzenia oceny zewnętrznej z zapisami umowy.

Pismem z dnia ... kwietnia 2016 r. ekspert zewnętrzny uzupełnił swoją opinię z dnia ... maja 2015 r. w zakresie kosztochłonności realizacji projektu.

Decyzją z dnia ... kwietnia 2016 r. o numerze ... PARP: (1) określiła Skarżącemu kwotę należności przypadającej do zwrotu wraz z odsetkami w łącznej wysokości ... zł, w tym: kwotę należności głównej w wysokości ... zł oraz kwotę odsetek na dzień wydania decyzji w wysokości ... zł; (2) pomniejszyła kolejne płatności na rzecz Skarżącego o kwotę ... zł; (3) zobowiązała Skarżącego do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur w wysokości ... zł wraz z odsetkami; oraz (4) nadała decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 9 pkt 1 oraz ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.; zwanej dalej: "u.f.p."), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; zwanej dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 67 u.f.p.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy, jak również przywołał mające zastosowanie przepisy prawa unijnego i krajowego.

Motywując zasadność zobowiązania do zwrotu wypłaconego dofinansowania (punkt 3 sentencji decyzji) PARP wskazała, iż w wyniku czynności kontrolnych ustalono, że Skarżący naruszył postanowienia § 6 i § 12 umowy, bowiem koszt przygotowania infrastruktury, wytworzenia, wdrożenia i testowania portalu został znacznie przeszacowany. W ocenie organu, koszt wytworzenia całego portalu to wydatek w wysokości ... zł, zaś po dodaniu kosztów przygotowania infrastruktury, wdrożenia i testowania, które ekspert ocenił na 100% kosztów implementacji, maksymalne wydatki na projekt wynoszą .... zł. Powoduje to konieczność dochodzenia zwrotu wypłaconych uprzednio środków przeznaczonych na realizację projektu, jako wykorzystanych z naruszeniem procedur wynikających z umowy.

Z kolei uzasadniając pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz Skarżącego o kwotę podlegającą zwrotowi (punkt 2 sentencji decyzji), PARP zauważyła, iż instytucja ta została wprost przewidziana w art. 207 ust. 2 u.f.p, jako forma dla określenia sposobu zwrotu środków. Instytucja pomniejszenia kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi służy szybszemu rozliczaniu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz zabezpieczeniu interesów budżetu państwa.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister wydał w dniu ... grudnia 2016 r. zaskarżoną decyzję, którą uchylił decyzję PARP z dnia ... kwietnia 2016 r. w części i w tym zakresie orzekł, iż: (1) łączna kwota zobowiązania do zwrotu wynosi ... zł wraz z odsetkami; (2) zalicza na poczet spłaty zobowiązania określonego w punkcie 1, dokonany przez Skarżącego zwrot w wysokości ... zł; (3) zalicza na poczet spłaty zobowiązania określonego w punkcie 1, dokonane przez PARP potrącenie kwoty ... zł; (4) zobowiązuje Skarżącego do zwrotu dofinansowania w wysokości ... zł wraz z odsetkami; (5) wyłącza z okresów naliczania odsetek okres od ... stycznia do 26 kwietnia 2016 r. oraz od ... czerwca 2016 r. do dnia doręczenia decyzji II instancji. W pozostałym zakresie Minister utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Minister podzielił stanowisko PARP, iż Skarżący naruszył postanowienia umowy, bowiem przedstawione przez niego wydatki nie mogły zostać uznane za kwalifikowlane. Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż definicja wydatków kwalifikowalnych, wynikająca z § 6 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie, wyraźnie wskazuje, iż są to wydatki, które m.in. są zgodne z zasadami racjonalnej gospodarki finansowej, w szczególności najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów, a także zostały zweryfikowane i zatwierdzone przez IW, a więc te, które wynikają ze złożonych i zatwierdzonych przez IW wniosków o płatność. Oceny kwalifikowalności wydatków dokonuje się zarówno na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu, jak i podczas realizacji projektu, zgodnie z § 10 ust. 3 umowy, kiedy beneficjent przedkłada kolejne wnioski o płatność (a także dokumenty potwierdzające ich dokonanie) oraz podczas kontroli. Kontrole, w tym kontrole w miejscu realizacji projektu, w siedzibie beneficjenta, służą ocenie stopnia realizacji projektu, prawidłowości poniesionych wydatków oraz mają na celu ustalenie, czy projekt jest rzeczywiście realizowany lub wykonany, a poniesione wydatki są racjonalne.

Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie powziętych wątpliwości co do efektywności poniesionych przez Skarżącego wydatków, PARP miała prawo powołać eksperta do zweryfikowania kosztów projektu oraz funkcjonalności portalu. W opinii Ministra, PARP miała wręcz obowiązek zweryfikować i potwierdzić kwalifikowalność wydatków w projekcie przed dokonaniem ich rozliczenia, tak aby nie narazić ani budżetu państwa, ani budżetu UE na straty spowodowane sfinansowaniem nieuzasadnionego wydatku, niezgodnego z zasadami kwalifikowalności. Fakt, iż w tym celu PARP powołała eksperta, który posiadał niezbędne kwalifikacje i wiedzę wpływa jedynie na rzetelność przeprowadzonej oceny poniesionych wydatków pod względem ich funkcjonalności i efektywności kosztowej.

Minister wyjaśnił także, że PARP miała prawo do weryfikacji wydatków na każdym etapie realizacji projektu, a w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek wątpliwości lub nieprawidłowości w zakresie poniesionych wydatków, miał prawo wstrzymać płatności (zgodnie z § 7 ust. 8 umowy) oraz zażądać zwrotu już wypłaconych kwot (zgodnie z § 14 umowy o dofinansowanie). Ponadto PARP mogła zlecić ocenę realizacji projektu oraz dokumentacji przedstawionej do rozliczenia projektu podmiotowi zewnętrznemu w celu uzyskania opinii eksperckiej (zgodnie z § 7 ust. 7 umowy).

Organ odwoławczy stwierdził, że zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. poprzez powołanie jako podstawy decyzji I instancji nierzetelnej, stronniczej i zawierającej nieprawdę opinii jest bezpodstawny, gdyż po zweryfikowaniu dokumentów, na podstawie których dokonano wyboru eksperta, organ odwoławczy stwierdził, iż powołany ekspert miał właściwą wiedzę i kompetencje do wydania tego typu opinii.

Minister zauważył przy tym, iż PARP oparła się na informacjach i wyliczeniach zawartych w ekspertyzie, aczkolwiek dokonała także własnej oceny informacji podanych przez eksperta i zakwestionowała tylko te wydatki, których niekwalifikowalność sama potwierdziła.

Odnosząc się do argumentów Skarżącego, dotyczących błędnego wyliczenia przez eksperta kosztów zakupu aparatury serwerowej, Minister zauważył, iż wprawdzie w ekspertyzie znalazły się takie rozważania, jednakże PARP w swojej decyzji nie zakwestionowała wydatków w kwocie ... zł poniesionych w tej kategorii.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż łączna kwota wydatków ujętych we wnioskach o płatność na wyprodukowanie serwisu internetowego wynosiła ... zł. Po odjęciu kosztów kwalifikowanych, wynikających z oszacowania eksperta (... zł), Minister uznał jako niekwalifikowalne wydatki o wartości ... zł.

Minister przedstawił także szczegółowe wyliczenia dotyczące kwoty do zwrotu oraz kwot rozliczonych poprzez potrącenie z kolejnych wypłat na rzecz Skarżącego. W tym zakresie wskazał, iż łączna kwota niekwalifikowalnych wydatków wyniosła ... zł. W związku z faktem, iż poziom dofinansowania w projekcie wynosił 85% wydatków kwalifikowanych, kwota dofinansowania odpowiadająca wydatkom niekwalifikowalnym wynosi ... zł. W związku z faktem, iż wydatki ujęte we wniosku o płatność nr WNP-... nie zostały Skarżącemu zrefundowane, o wartość dofinansowania odpowiadającego wydatkom niekwalifikowalnym wynikającym z tego wniosku (tj. kwoty 209.100 zł - 85% z kwoty 246.000 zł wydatków niekwalifikowalnych) należało pomniejszyć kwotę pozostającą do zwrotu. Po uwzględnieniu tej kwoty do zwrotu pozostaje kwota ... zł.

Organ odwoławczy za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 35 w zw. z art. 36 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie. Minister wskazał przy tym, iż organ I instancji powinien był wydać decyzję w sprawie do dnia ... stycznia lub najpóźniej ... lutego 2016 r. Tymczasem, sprawa została zakończona przez PARP decyzją z dnia ... kwietnia 2016 r. W konsekwencji Minister stwierdził, że organ I instancji prowadząc postępowanie, nie zastosował przepisów art. 35 i 36 k.p.a., wobec czego Skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji w postaci wyższej kwoty odsetek wynikających z działań PARP.

Z uwagi na powyższe Minister uznał za zasadny także zarzut naruszenia art. 54 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; zwanej dalej: "O.p.") oraz na podstawie art. 54 O.p. w zw. z art. 67 u.f.p. wyłączył ten okres z okresu naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewłaściwej daty, od której naliczone zostały odsetki od kwoty ... zł (od 10 marca 2010 r, zamiast 11 marca 2010 r.) organ odwoławczy wskazał, że data przyjęta przez PARP jest właściwa. Po pierwsze bowiem, zgodnie z przepisem art. 207 ust. 1 u.f.p. odsetki naliczane są od dnia "przekazania środków", a po drugie, zgodnie z art. 77b § 2 O.p., za dzień zwrotu nadpłaty należy uznać dzień obciążenia rachunku bankowego organu podatkowego, a nie dzień wpływu zwrotu na rachunek podatnika.

Ustosunkowując się do zarzutu przedawnienia, Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 70 § 1 O.p., zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w, którym upłynął termin płatności podatku. Zatem początek biegu terminu przedawnienia został określony na koniec roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Odnosząc to określenie do niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest zwrot środków udzielonego dofinansowania, należy stwierdzić, że termin przedawnienia zapłaty przedmiotowych należności będzie wynosił 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym została doręczona decyzja w sprawie zwrotu środków wydana na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie przedawnienie nie nastąpiło, zatem zarzut w tym zakresie należało uznać za bezpodstawny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2016 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów:

1) art 70 § 1 O.p. w z w. z art. 67 i art. 207 ust. 1 u.f.p. przez jego błędną wykładnię, sprowadzając się do uznania, że "termin przedawnienia zapłaty przedmiotowych należności będzie wynosił 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym została doręczona decyzja w sprawie zwrotu środków" podczas gdy prawidłowa wykładania w/w przepisów prowadzi do wniosku, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło przekazanie środków wydatkowanych niezgodnie z prawem, co wobec okoliczności, iż skarżącemu wypłacono środki w dniu ....03.2010 r. i ....03.2010 r., to termin przedawniania upłynął w dniu ....12.2015 r., co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w konsekwencji powinno skutkować wydaniem decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie zwrotu płatności wraz z odsetkami (jako świadczeniem ubocznym);

2) art. 7 i art. 80 k.p.a. przez powierzchowną, jednostronną i dowolną ocenę dowodu w postaci opinii M. K. z dnia ...05.2015 r. (uzupełnionej w dniu ...04.2016 r.), w oparciu wyłącznie o którą organy obu instancji czyniły ustalania faktyczne, a której treść stoi w sprzeczności z ustaleniami kontroli PARP przeprowadzonej w dniach ...- ....11.2013 r., prowadzonej także celem weryfikacji "zgodności projektów i poniesionych wydatków z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego (...) a także z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu", w wyniku której nie stwierdzono nieprawidłowości, nadto opiniujący był sugerowany co do kierunku wniosków opinii jeszcze przed jej sporządzeniem przez pracowników organu w kierowanych do niego wiadomościach e-mail, co więcej nie miał w rzeczywistości w dniu ...05.2015 r. możliwości zweryfikowania strony internetowej, która w tym dniu nie była dostępna, nadto ekspert nie podał metodyki oceny strony internetowej, nie wskazał źródeł oraz dat, z jakich przyjmuje wskaźniki wynagrodzeń przyjętych do opinii, a przedłożona opinia wskazuje na powierzchowne i ogólnikowe zapoznanie się przez eksperta z funkcjonalnościami strony, przy czym opinia zawiera błędy rachunkowe, co w konsekwencji czyni opinię eksperta [...] opinią nierzetelną, niepełną i nienadającą się do czynienia ustaleń faktycznych zgodnych z rygorami art. 7 i 80 k.p.a., co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 83 § 3 w zw. z art. 84 § 2 zdanie drugie k.p.a. polegającą na niepouczeniu opiniującego [...] o odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdziwych informacji i zatajaniu prawdy, mimo, że obowiązek takiego pouczenia wynika wprost z ustawy, co powoduje, że opiniujący mógł podać nieprawdziwe lub nierzetelne informacje stanowiące podstawę ustaleń faktycznych, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 54 § 1 pkt. 7 O.p. w zw. z art. 67 u.f.p. polegającą na wyłączeniu z okresów naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych okresu od [...] stycznia 2016 r. (data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania I instancji) do [...] kwietnia 2016 r. (data doręczenia decyzji organu I instancji) zamiast wyłączeniu z okresów naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych okresu od dnia [...] grudnia 2015 r. (tj. dnia podęcia pierwszej czynności w sprawie – nadania zawiadomienia o wszczęciu postępowania) do dnia ... kwietnia 2016 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez wyłączenie z okresu naliczania odsetek zbyt krótkiego okresu i skutkowało przypisaniem Skarżącemu zbyt wysokich odsetek do zwrotu, w konsekwencji przekładających się na przedstawione w zaskarżonej decyzji wyliczenia;

5) art 56 § 1 O.p. przez jego niezastosowanie w sytuacji dokonywania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyliczeń, polegającą na przyjęciu zawyżonej stawki odsetek, niezgodnej z w/w przepisem, co miało wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji skutkowało wyliczeniem nieprawidłowych, za wysokich odsetek za okres od ... marca 2011 r. do ... lipca 2015 r. i pociągnęło za sobą błąd w pozostałych wyliczeniach zawartych w decyzji.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte przez pełnomocnika Skarżącego w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, ani takiego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności oraz Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.; zwane dalej: "rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006"), instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Z kolei art. 70 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowi, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań:

a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 i że funkcjonują skutecznie;

b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych

W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, państwa członkowskie odpowiadają za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego UE, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony (art. 70 ust. 2).

Przepisy tego rozporządzenia regulują także zasady odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy Unijnych, w tym także kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie (art. 98).

W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie zaś z ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 zdefiniowane zostały też terminy i pojęcia, którymi się ono posługuje. I tak, zgodnie z art. 2 pkt 3, dla jego celów terminowi "operacja" nadano znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.

Natomiast w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zatem definicja "nieprawidłowości" zawiera trzy elementy: (i) musi wystąpić działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, (ii) które powoduje naruszenie przepisu prawa Unii oraz (iii) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zarówno Komisja Europejska jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Za nieprawidłowość należy w związku z tym uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii.

Dlatego też zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98). Powyższe, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa nie budzi żadnych wątpliwości, gdyż w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L z 20 grudnia 2013r., nr 347, s. 320) prawodawca unijny uwzględnił orzecznictwo TSUE i prezentowane stanowisko Komisji Europejskiej i zaznaczył wprost, że nieprawidłowością będzie także naruszenie prawa krajowego. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Mimo, że powołany przepis nie dotyczy przedmiotowej sprawy, to jednak potwierdza prawidłowość dotychczas prezentowanej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W krajowym porządku prawnym zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, określone zostały w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1376 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.p.p.r.").

Zgodnie z art. 25 u.z.p.p.r. za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada: instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa (pkt 1); w przypadku programu rozwoju – odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa (pkt 2).

W rozpatrywanej sprawie Instytucją Zarządzającą PO KL był minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1, 5-8, 10, 11, 14, 15 i 15a u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi: wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (...); zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2; określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego; określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem; określenie systemu realizacji programu operacyjnego; zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych; dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W myśl art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r., umowa o dofinansowanie stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.

Stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przewidzianej w art. 207 ust. 9 u.f.p. – wydanej po bezskutecznym upływie terminu (zakreślonego w wezwaniu, w trybie określonym w ust. 8 tego przepisu) zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności.

Zgodnie z przepisem art 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – pkt 2 oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2 – pkt 3), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W ocenie Sądu, pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13, zgodnie z którym, procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. NSA stwierdził, że sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. także wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, w którym wskazano, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone obowiązującymi powszechnie normami prawa, lecz również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Rozwijając tę tezę NSA wskazał dodatkowo, że wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 383 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.p.p.r."). Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd i przyjmuje w rozpoznawanej sprawie za własny.

Reasumując powyższe Sąd stwierdza, iż naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. może wynikać z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono, określonych w innych, przywołanych w umowie aktach, co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p. stanowiły zapisy umowy o dofinansowanie projektu, zawartej w dniu ... grudnia 2009 r. pomiędzy Skarżącym a PARP. Zgodnie z § 3 ust. 1 tej umowy Skarżący zobowiązał się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie, z należytą starannością, zgodnie z postanowieniami umowy i jej załącznikami (pkt 1), przepisami prawa krajowego i wspólnotowego (pkt 2), wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego wydanymi w trybie art. 35 ust. 3-7 u.z.p.p.r. (pkt 3) oraz zgodnie z wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IG (pkt 4). Z kolei, w myśl § 6 ust. 1 umowy, warunkiem uznania wydatków za kwalifikowane było poniesienie ich przez Beneficjenta w związku z realizacją projektu, zgodnie z postanowieniami umowy, katalogiem wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem określonym w rozporządzeniu oraz zasadami racjonalnej gospodarki finansowej, w szczególności zaś najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów. Dodatkowo w § 6 ust. 2 umowy postanowiono, iż wydatkami kwalifikującymi się do objęcia wsparciem są wydatki niezbędne do prawidłowej realizacji projektu (pkt 1), a także wydatki zweryfikowane i zatwierdzone przez Instytucję Wdrażającą. Jednocześnie, zgodnie z § 12 ust. 2 umowy, Skarżący zobowiązany był do ponoszenia wszystkich wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem zasady efektywności.

Jak wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, kontrolując realizację projektu PARP powzięła wątpliwości co do efektywności poniesionych przez Skarżącego wydatków. Wobec tego zleciła dokonanie oceny realizacji projektu ekspertowi zewnętrznemu – [...] , co nastąpiło w oparciu o umowę z dnia [...] maja 2015 r. Ekspert ten został wyłoniony w drodze konkursu ofert. W dniu ... maja 2015 r. ekspert sporządził opinię dotyczącą funkcjonalności i kosztochłonności realizacji projektu, którą uzupełnił w dniu ... kwietnia 2016 r. z uwagi na zastrzeżenia Skarżącego sformułowane w piśmie z dnia ...stycznia 2016 r.

Powyższe działania PARP Sąd uznaje za prawidłowe w świetle zapisów umowy o dofinansowanie. Wskazać należy, iż zgodnie z § 6 ust. 12 umowy, RIF oraz Instytucja Wdrażająca dokonują oceny prawidłowości realizacji projektu w oparciu o Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IG, lata 2007-2013. W myśl § 7 ust. 7 umowy, Instytucja Wdrażająca może zlecić ocenę realizacji projektu oraz dokumentacji przedstawionej do rozliczenia projektu podmiotowi zewnętrznemu w celu uzyskania opinii eksperckiej. Ponadto, zgodnie z § 7 ust. 8 umowy, Instytucja Wdrażająca może wstrzymać wypłatę dofinansowania w przypadku wystąpienia uzasadnionych podejrzeń, że projekt realizowany jest niezgodnie z umową. W umowie przewidziano również możliwość prowadzenia kontroli oraz określono obowiązki beneficjenta w tym zakresie. Stosowanie do § 10 ust. 3 umowy, kontrole mogą być przeprowadzane w każdym czasie od dnia otrzymania informacji o wyłonieniu projektu do dofinansowania do dnia upływu 3 lata od zamknięcia PO IG lub do dnia upływu 3 lat następujących po roku, w którym dokonano częściowego zamknięcia PO IG. W myśl § 10 ust. 16 umowy, w przypadku zastrzeżeń, co do prawidłowości poniesionych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem lub sposobu realizacji umowy, Instytucja Wdrażająca pisemnie informuje o tym fakcie beneficjenta oraz jest uprawniona do wstrzymania wypłaty dofinansowania do czasu ostatecznego wyjaśnienia zastrzeżeń.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu działające w sprawie organy prawidło przyjęły, iż Skarżący naruszył procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p., bowiem dokonywał wydatków, w sposób naruszający zasadę efektywności (§ 12 ust. 2 umowy). Stanowisko takie zostało poparte opinią eksperta zewnętrznego, którą PARP wykorzystała przy wydawaniu decyzji. Sąd nie dopatrzył się przy tym aby organ naruszył zapisy umowy, czy też inne przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie. W szczególności PARP prawidłowo dokonała oceny kwalifikowalności wydatków, zgodnie z zasadami wynikającymi z § 6 ust. 1 umowy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, z jakich przyczyn określone wydatki poniesione przez Skarżącego przy realizacji projektu nie mogły zostać uznane za kwalifikujące się do objęcia wsparciem, jak również dokonano ich szczegółowego wyliczenia. W konsekwencji Sąd stwierdza, iż w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Przechodząc natomiast do kontroli samego procesu odzyskiwania wypłaconego dofinansowania, przypomnieć na wstępie należy, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, Państwa Członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Ponadto, Państwo Członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez Państwo Członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo Członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

Definicja pojęcia "nieprawidłowości" została zawarta w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Przez "nieprawidłowość" należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Uzupełnieniem regulacji w zakresie postępowań kontrolnych prowadzonych przez organy w ramach udzielonych dofinansowań z budżetu Unii Europejskiej jest rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1; zwane dalej: "rozporządzeniem nr 2988/95"). Stosownie do art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, stwierdzenie w wyniku kontroli nieprawidłowości z reguły prowadzi do cofnięcia bezprawnie uzyskanej korzyści poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych nienależnych lub bezprawnie uzyskanych. Rozporządzenie to w art. 2 ust. 4 określa, że – z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego – procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu państw członkowskich. Zawarta także w art. 1 ust. 2 rozporządzenia konstrukcja nieprawidłowości oraz jej normatywne skutki zostały przeniesione na grunt przepisów prawa polityki rozwoju. Przepisami tymi uregulowano kompetencje do ustalania i nakładania na beneficjentów sankcji w związku z powstałymi w toku realizacji projektów nieprawidłowościami. Również, w prawie krajowym znajdują się normy precyzujące przesłanki zwrotu środków oraz tryb ich dochodzenia. Kwestie te regulują wskazane już przepisy u.f.p.

Powyższe regulacje wskazują, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 cytowanego rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1984/15, zgodnie z którym, "nieprawidłowością" jest zatem nie tylko działanie wywołujące szkodę, ale także mogące ją wywołać (szkoda potencjalna). Taki zaś charakter należy przypisać naruszeniu prawa polegającemu na braku wykazania, że wydatkowała ona środki publiczne z zachowaniem wymaganych zasad, w tym zwłaszcza wyboru oferty najbardziej korzystnej ekonomicznie. Tego rodzaju naruszenie mogło wywołać potencjalną szkodę w budżecie Unii Europejskiej. Ponadto, zgodnie z wyjaśnieniami Komisji nr 2006/C 179/02 oraz orzecznictwa ETS, do beneficjenta, którego nie obowiązują przepisy o zamówieniach publicznych, powinny być stosowane podstawowe zasady zaczerpnięte z traktatów Unii Europejskich, w tym także zasada przejrzystości, równego traktowania i uczciwej konkurencji czyli te zasady, które są wymienione w treści § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie, a których Spółka nie dochowała (por. także wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 173/13).

Odnosząc się do generalnego zarzutu przedawnienia Sąd wskazuje, iż nie jest on uzasadniony, mimo tego, że stanowisko zaprezentowane przez Ministra nie jest w tym zakresie prawidłowe.

Wobec tego, iż zarówno Skarżąca, jak i organy odwołują się w zakresie przedawnienia do przepisów krajowych, zacząć należy od tego, iż ustawa o finansach publicznych nie zawiera regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Zgodnie z przepisem art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych u.f.p. stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Przypomnieć należy, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na uwzględnianiu indywidualnych odmienności, specyfiki i charakterystyki rozwiązań prawnych, do których, albo wespół z którymi, przepisy te z woli prawodawcy mają być stosowane. Prawo nie stanowi wówczas w regulacjach określonych instytucji pewnych przepisów, ale odsyła do innych, już obowiązujących zapisów prawnych, uznając, że te drugie, w obszarze pierwszych, mogą być odpowiednio stosowane. Inaczej rzecz ujmując – odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że unormowań stosowanych odpowiednio nie można przenosić w sposób "mechaniczny", bez uwzględnienia specyfiki i charakteru określonego obszaru prawnego, w jakim działa organ stosujący prawo (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r. o sygn. akt II FSK 2877/11).

Pamiętać zatem należy, iż środki objęte zaskarżoną decyzją stanowią środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, których odzyskiwanie zostało uregulowane w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Jak to już wyżej wskazano, uzupełnieniem regulacji w zakresie postępowań kontrolnych prowadzonych przez organy w ramach udzielonych dofinansowań z budżetu Unii Europejskiej jest rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95. W rozporządzeniu tym znalazły się regulacje dotyczące instytucji przedawnienia.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Jednocześnie Sąd dostrzega, iż w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że skoro art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 dopuszcza możliwość by Państwa Członkowskie stosowały dłuższy okres przedawnienia niż przewidziany w ust. 1 i 2 (cztero- i trzyletni), to z możliwości tej skorzystała również Polska określając w prawie krajowym dłuższy termin przedawnienia. Chodzi mianowicie o zawarte w ustawie o finansach publicznych odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III O.p.

W ocenie Sądu, zawarte w art. 67 u.f.p. odesłanie do przepisów działu III O.p., nie może być jednak stosowane "mechanicznie", lecz wymaga uwzględnienia szczególnej regulacji jaka została zawarta w przepisach art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95.

Wskazać zatem należy, iż w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 postanowiono, iż "w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu".

Wykładnię powyższego przepisu przeprowadził ostatnio Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C-436/15 (polskie tłumaczenie wyroku dostępne w Systemie LEX). Trybunał zauważył, iż wobec braku definicji pojęcia "programu wieloletniego" w rozporządzeniu Rady (WE) nr 2988/95, należy określić zakres tego pojęcia przy uwzględnieniu znaczenia każdego z terminów wchodzących w jego skład, kontekstu w jakim pojęcie to jest użyte, a także celów uregulowania odnoszącego się do tego pojęcia (punkt 45). W tym względzie, jeśli chodzi przede wszystkim o użyte terminy, należy zaznaczyć, że termin "program" ma szeroki zakres i że terminy "program" i "projekt" mogą być używane zamiennie w rozumieniu art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia (punkt 46). Tak więc pojęcie "programu wieloletniego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, stanowi pojęcie przekrojowe, mogące występować we wszystkich dziedzinach objętych politykami Unii, o ile ma miejsce wykorzystania środków budżetowych Unii (punkt 47). W związku z tym nie ma potrzeby ustalania ścisłego związku terminologicznego między tym pojęciem a pojęciami stosowanymi w różnych instrumentach ustanawiających różne fundusze przyznające pomoc finansową (punkt 48). Co się tyczy następnie kontekstu, w jaki wpisuje się to pojęcie oraz celów rozpatrywanego unormowania, po pierwsze [...] celem rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 jest przeciwstawianie się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Unii (punkt 49). Po drugie art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie owego rozporządzenia jest częścią całości przepisów wskazanych w art. 3 ust. 1 mających na celu, jak wynika z pierwszego akapitu tego ustępu, określenie zasad przedawnienia postępować mających zastosowanie do nieprawidłowości określonych w art. 1 ust. 1 owego rozporządzenia, które odnoszą się do naruszenia przepisu prawa Unii wynikającego z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego powodującego lub mogącego spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach przez nią zarządzanych (punkt 50).

Ponadto, odnosząc się do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał podniósł, iż rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenie programu", ponieważ [...] moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenie programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenie programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).

W niniejszej sprawie Skarżący wystąpił o dofinansowanie w ramach wieloletniego programu jakim był Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013. Program ten był jednym z programów operacyjnych wdrażanych w latach 2007-2013, zaś środki finansowe na jego realizację pochodziły z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR).

W ocenie Sądu, skoro projekt Skarżącego był realizowany w ramach programu wieloletniego w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, to okres przedawnienia zwrotu środków udzielonych Skarżącemu na ten projekt, biegnie do ostatecznego zakończenia programu.

Jeżeli chodzi o "ostateczne zakończenie" Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013, to przyjąć należało termin określony przez Komisję Europejską w decyzji z dnia 30 kwietnia 2015 r. o numerze C(2015) 2771 final zmieniającej decyzję C(2013) 1573 w sprawie zatwierdzenia wytycznych dotyczących zamknięcia programów operacyjnych przyjętych do celów pomocy z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności (2007–2013). Zgodnie z Wytycznymi w sprawie zamknięcia programów 2007-2013, stanowiącymi Załącznik do tej decyzji, wszystkie dokumenty zamknięcia należy złożyć do dnia ... marca 2017 r., jak określono w art. 89 ust.1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (punkt 4.2 Załącznika).

Wobec powyższego, Sąd stanął na stanowisku, iż momentem ostatecznego zakończenia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013, a tym samym momentem do którego biegnie termin przedawnienia jest dzień ... marca 2017 r.

Tym samym, w niniejszej sprawie, w której decyzje I i II instancji zapadły przed dniem ... marca 2017 r., przedawnienie nie nastąpiło, a co za tym idzie, PARP była uprawniona i jednocześnie zobowiązana do dochodzenia zwrotu środków objętych decyzją z dnia ... kwietnia 2016 r.

Wskazać w tym miejscu należy, iż przedstawiony pogląd został również zaprezentowany w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach: z dnia 21 czerwca 2017 r. o sygn. akt I SA/Ke 282/17 oraz z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt I SA/Ke 316/17 i I SA/Ke 317/17.

Sąd pragnie jednocześnie podkreślić, iż powyższe stanowisko nie wyklucza dotychczasowego stanowiska orzecznictwa, iż 5-letni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1 O.p., może mieć – co do zasady – zastosowanie do odzyskiwania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Tym niemniej, z uwagi na omówiony wyżej przepis szczególny art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, Sąd w składzie orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że ostateczny termin przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia dodatkowo pogląd wyrażony w przywołanym już wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C-436/15, zgodnie z którym, "ostateczne zakończenia programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed "ostatecznym zakończeniem programu", przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu (punkt 68). Innymi słowy, termin przedawnienia mający zastosowanie do "programów wieloletnich" przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie (punkt 69).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. przez powierzchowną, jednostronną i dowolną ocenę dowodu w postaci opinii eksperta zewnętrznego. Jak to już wyżej wskazano, PARP była uprawniona do zlecenia oceny realizacji projektu oraz dokumentacji przedstawionej do rozliczenia projektu podmiotowi zewnętrznemu w celu uzyskania opinii eksperckiej (§ 7 ust. 7 umowy). Zgodzić należy się przy tym z Ministrem, iż PARP opierając się na specjalistycznej wiedzy eksperta i jego wyliczeniach, dokonała własnej oceny stanowiska zajętego w opinii, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. W doktrynie podnosi się, iż opinie biegłych (ekspertów) podlegają ocenie organu zgodnie z wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Wyraźnego przy tym podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ zobowiązany jest również ocenić, czy dowód nie zawiera niejasności, braków lub pomyłek (por. H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2015 r., s. 583 i powołane tam orzecznictwo). W przedmiotowej sprawie, organy nie powtórzyły w sposób bezkrytyczny stanowiska zajętego przez eksperta, lecz dokonały własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym opinii), zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 83 § 3 w zw. z art. 84 § 2 zdanie drugie k.p.a. Wskazać należy, iż do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. W doktrynie podkreśla się, że biegły nie jest zobowiązany do złożenia przyrzeczenia, co nie zwalnia go jednak z dołożenia najwyższej staranności przy sporządzaniu opinii. Zatem PARP nie była obowiązana pouczyć eksperta zewnętrznego o odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdziwych informacji i zatajaniu prawdy.

Za niezasadne uznać należało także inne, podniesione w skardze zarzuty natury procesowej. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone zarówno przez PARP, jak również przez Ministra było zgodne z prawem. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, zaś zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, postępowania były prowadzone z poszanowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6, 7, 10 i 11 k.p.a., zaś wydane decyzje spełniają wymogi określone w art. 107 k.p.a.

W kwestii zarzutów dotyczących nieprawidłowego wyliczenia odsetek, zwrócić należy na stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym, Minister błędnie wskazał datę początkową naliczania odsetek na dzień ... marca 2011 r., zamiast ... marca 2010 r., tj. dzień, w którym Skarżącemu wypłacono środki finansowe, co należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską, która nie ma wpływu na prawidłowy sposób naliczenia odsetek. W ocenie Sądu, uchybienie to nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi.

Sąd przychyla się również do stanowiska Ministra, iż początkową datą wyłączenia naliczania odsetek, jest dzień doręczenia Skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. W ocenie Sądu, przez sformułowanie "od dnia wszczęcia postępowania" użyte w przepisie art. 54 § 1 pkt 7 O.p., należy rozumieć dzień doręczenia stronie na piśmie zawiadomienia o jego wszczęciu.

Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.