Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 84/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 19, art. 77, art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66, art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia WSA del. Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. i E. R.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1324/14 w sprawie ze skargi A. B. i E. R.-B. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Sz 1324/14, oddalił skargę A. B. i E. R.-B. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku E. Spółki z o.o. z siedzibą w P., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej – dwutorowej linii napowietrznej 110 kV D. – C. Etap II na odcinku od słupa nr [...] z jego wyłączeniem do słupa nr [...] z jego wyłączeniem oraz od słupa nr [...] z jego wyłączeniem do słupa nr [...] z jego wyłączeniem, zlokalizowanej na terenie działek: obręb P. działki nr: [...], [...], [...], [...], [...]; obręb Z. działka nr [...]; obręb W. II działki nr : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gmina G. (kategoria obiektu [...]) z zachowaniem warunków opisanych w dalszej części decyzji, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od opisanej decyzji złożyli E. R.-B. i A. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oraz o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. i do ostatecznego rozstrzygnięcia prowadzonej przez Starostę sprawy pozwolenia na zmianę pokrycia dachowego na istniejącym budynku mieszkalnym. W ocenie skarżących z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia [...] marca 2013 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oraz decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. powinny jednoznacznie wynikać uwarunkowania środowiskowe prowadzenia inwestycji. Tymczasem z decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika, że nie można jednoznacznie ustalić jakie uwarunkowania zostały określone przez te organy. Organ powiatowy, nie zawieszając postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy ze skargi na decyzję z dnia [...] maja 2014 r., naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżących, kwestionowana decyzja jest niezgodna: z ustaleniami § 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy G. obejmującej obszar trasy napowietrznej linii energetycznej 110 kV od Elektrowni D. do C.; z postanowieniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia w części dotyczącej przewodów nad ich budynkiem; z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie ich prawa własności.

Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia [...] października 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że na obszarze, na którym położony jest budynek mieszkalny skarżących obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i gminy G. obejmującej obszar trasy napowietrznej linii energetycznej 110 kV od Elektrowni D. do C.. Działka skarżących w tym planie oznaczona jest symbolem RP/EE - teren upraw polowych i napowietrznych linii energetycznych. Zgodnie z § 2 pkt 7 tego planu, tereny oznaczone tym symbolem przeznaczone są pod budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przy udzielaniu pozwolenia na budowę kieruje się m.in. ustaleniami zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z zapisami powołanego § 2 pkt 7 tego planu oraz załącznikiem graficznym do ww. uchwały z dnia [...] grudnia 2003 r. inwestor może przeprowadzić sporną inwestycję również na działce skarżących nr [...], obręb II W..

Odnośnie spełnienia pozostałych wymagań, o których mowa m.in. w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ wskazał, że projektant dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej a projekt został sprawdzony przez osoby mające odpowiednie uprawnienia projektowe oraz zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Inwestor dołączył również uzgodnienie projektu budowlanego z Szefostwem Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością nr [...] położoną w obrębie W. II na cele budowlane. W stosunku do działki skarżących decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta G. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości, a Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał ją w mocy. Przywołując przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami projektowymi odległość pionowa przewodów roboczych do dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce [...], obręb II W. wynosi 12,46 m. Wartości dopuszczalne promieniowania elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z powołanym rozporządzeniem wynoszą 10 kV/m dla składowej elektrycznej i 60 A/m dla składowej magnetycznej przy częstotliwości pól emitowanych przez linie elektroenergetyczne 50 Hz. Dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową natężenie pola elektrycznego o częstotliwości 50 Hz nie może przekroczyć wartości 1 kV/m, a pola magnetycznego – 60 A/m. Poziomy te zostały ustalone przy ustaleniu, że ciągłe przebywanie osób w dowolnym wieku i stanie zdrowia - w polach o poziomach niższych - nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla ich zdrowia. Zgodnie z decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r., na działce ewidencyjnej [...] obręb II W. zabudowanej budynkiem mieszkalnym, maksymalne wartości natężenia pola elektrycznego będą wynosiły 0,34 kV/m (na wysokości 2 m nad gruntem) oraz 0,32 kV/m (na wysokości 2 m ponad posadzki tarasu dostępnego dla ludzi). Natomiast dopuszczalne maksymalne wartości pola magnetycznego będą wynosiły 2,23 A/m (na wysokości 2 m nad gruntem) oraz 3,18 A/m (na wysokości 2 m nad poziomem posadzki tarasu dostępnego dla ludzi). Zatem natężenie składowej elektrycznej i magnetycznej, na terenie nieruchomości skarżących, nie przekroczy wartości dopuszczalnych. Dalej organ wskazał, że zaprojektowana linia krzyżuje się z budynkiem mieszkalnym położonym na działce nr [...], obręb W. II, a zgodnie z Polską Normą PN - EN 50341 – 22 nie zabrania się krzyżowania liniami napowietrznymi o napięciu 110 kV budynków mieszkalnych oraz podaje ogólne zalecenia, aby przęsło było jak najkrótsze. Odległość pomiędzy słupami nr [...] i 21, na linii których jest krzyżowany budynek skarżących wynosi 280,7 m przy dopuszczalnej odległości 320 m. Odległość pionowa przewodów roboczych od dachu budynku mieszkalnego na ww. działce będzie wynosić 12,3 m, natomiast podana w decyzji środowiskowej odległość 18,3 m mierzona jest od części budynku, takich jak posadzki balkonu, tarasu itp. Przewidziana w PN –EN 50341-3-22 minimalna odległość przewodów o napięciu 110 kV wynosząca 4,85 m będzie spełniona zarówno w stosunku do dachu budynku jak i elementów budynku, o których mowa w decyzjach środowiskowych, co oznacza, że realizacja inwestycji nie spowoduje naruszenia ww. poziomów dopuszczalnych natężeń pól elektrycznych i magnetycznych na działce nr [...], obręb II W., zabudowanej budynkiem mieszkalnym.

Za nieuzasadnione Wojewoda uznał zarzuty dotyczące postanowienia z dnia 26 sierpnia 2014 r. odmawiającego zawieszenia postępowania o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę, wyjaśniając, że stosownie do treści art. 98 ust. 1 k.p.a. wniosek ten został złożony przez niewłaściwe podmioty. Organ nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP podając, że decyzja organu I instancji zapadła na podstawie obowiązujących przepisów prawa, których zgodność z Konstytucją RP nie została zakwestionowana w specjalnej procedurze. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż sprawa skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego dla sprawy udzielenia pozwolenia na budowę linii. Zagadnienia wstępnego nie stanowi także sprawa złożonego przez inwestora wniosku o zmianę pokrycia dachowego budynku mieszkalnego na działce nr [...] obręb II W., ponieważ jest ona oceniana w odrębnym postępowaniu, a rozstrzygnięcie sprawy udzielenia pozwolenia na rzeczoną inwestycję nie jest uzależnione od wyniku sprawy z wniosku o pozwolenie na zmianę pokrycia dachowego.

W skardze na powyższą decyzję E. R. – B. i A. B. zarzucili naruszenie: art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i gminy G. obejmującej obszar trasy napowietrznej linii energetycznej 110 kV od Elektrowni D. do C. – z uwagi na to, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do przytoczenia treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nie zajmując jakiegokolwiek stanowiska w kwestii poruszanej w odwołaniu, tj. dopuszczalności budowy rzeczonej linii w sytuacji, gdy na przewidywanej jej trasie został zgodnie z przepisami Prawa budowlanego pobudowany budynek mieszkalny. W ocenie skarżących zakaz zawarty w § 4 powołanej uchwały należy interpretować w ten sposób, że nie jest możliwa realizacja linii elektroenergetycznej nad istniejącą zabudową, która powstała przed budową linii elektroenergetycznej; art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę niezgodnej z ustaleniami wydanych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowej inwestycji; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego na życie i zdrowie ludzi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2015 r. E. S.A. podzieliła w całości stanowisko Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2003 r. Działka skarżących w tym planie oznaczona jest symbolem RP/EE - teren upraw polowych i napowietrznych linii energetycznych. Organ słusznie też przyjął, że zgodnie z zapisami § 2 pkt 7 tego planu oraz załącznikiem graficznym do ww. uchwały inwestor może przeprowadzić sporną inwestycję również na działce skarżących nr [...], obręb II W.. Wbrew stanowisku skarżących, dokonując takiej oceny organ nie naruszył art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego ponieważ przepis ten wymaga jedynie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu. Z jego brzmienia w żadnym razie nie wynika obowiązek analizy wspomnianej zgodności z uwzględnieniem obiektów wzniesionych wbrew zapisom planu zagospodarowania przestrzennego. Domagając się od organu przedstawienia stanowiska w powyższym zakresie skarżący przemilczeli okoliczność, że kwesta ta była już przedmiotem oceny w postępowaniu toczącym się w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 604/12 ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] listopada 2010 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości zabudowanej, oznaczonej numerem działki [...] położonej w obrębie ewidencyjnym W. II poprzez zezwolenie wnioskodawcy E. Sp. z o.o. w P. na założenie i przeprowadzenie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji D. – Chlebowo. W powyższej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r. oddalił skargę A. B. na opisaną powyżej decyzję, przyjmując m.in., że budowa budynku na działce nr [...] rozpoczęła się w 2004 r. na podstawie pozwolenia na budowę wydanego [...] października 2004 r., zaś plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie w styczniu 2004 r. i jak wynika z § 4 tego planu "w granicach terenów funkcjonalnych oznaczonych na rysunku zmiany w planie symbolami EE, NU/EE, P/EE, RP/EE, RZ/EE i S/EE obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi". Jak przyjął Sąd w tym wyroku, metoda "faktów dokonanych" nie może niweczyć skutków wywołanych przez obowiązujące przepisy prawa miejscowego, które w myśl przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowią źródło prawa. Fakt wybudowania domu na podstawie obowiązujących decyzji nie zmienia tej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 2901/12) oddalił skargę kasacyjną A. B. od powyższego wyroku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przyjął, że wedle niekwestionowanych w sprawie ustaleń, plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie w styczniu 2004 r., zaś pozwolenie na budowę domu skarżącego wydano 19 października 2004 r., zatem dużo później. Fakt wydania wcześniejszej decyzji lokalizacyjnej nie ma tu znaczenia, bo jest to tylko akt, który w razie kolizji z planem winien być wygaszony. Nie ma też znaczenia dla niniejszej sprawy okoliczność, że plan ten zakazuje lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Jest to kwestia legalności zapadłych decyzji budowlanych, które w tej sprawie nie podlegają ocenie. Nie można przy tym dowodzić, że taki zakaz planu sprzeciwia się budowie linii, bo jest właśnie odwrotnie – sprzeciwia się on budowie domu mieszkalnego. W tej sytuacji prymat ma plan, jako akt prawny o działaniu szerokim (erga omnes), a nie decyzja będąca aktem indywidualnym.

Zdaniem Sądu, z uwagi na powyższe, nie może budzić wątpliwości, że ustalenia organu co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są prawidłowe, zaś argumentacja skarżących nietrafna.

Zarzut braku zgodności zaskarżonej decyzji z art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy - tj. decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, również jest, w ocenie Sądu, nieuzasadniony. Wbrew poglądowi skarżących, organ wziął pod uwagę wspomnianą decyzję, zaś pogląd jakoby Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska określił wysokość przewodów na 18,3 m, co oznacza, że taka wysokość powinna obowiązywać w stosunku do najwyższego punktu budynku, nie znajduje potwierdzenia w treści decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. Wprawdzie ww. decyzją organ uchylił niektóre punkty decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie orzekając w tym zakresie w odmienny sposób, to jednak uchyleniem nie objął punktu I.3.6 tej decyzji, zgodnie z którym najmniejsza dopuszczalna odległość przewodów fazowych od ziemi w najbardziej niekorzystnych warunkach pracy linii powinna wynosić 5,85 m. Co prawda Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu swojej decyzji faktycznie zawarł stwierdzenie, że odległość przewodów od budynku wynosić będzie 18,3 m, jednak nie wynika z tego stwierdzenia czy jest to wysokość mierzona od najwyższego punktu budynku czy od posadzki balkonu lub tarasu. Nie ulega wątpliwości, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odniósł tę wysokość do dopuszczalnej normy - 4,85 m – wskazując, że norma ta nie zostanie naruszona. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał w swojej decyzji jedynie najmniejszą odległość przewodów fazowych od ziemi w najbardziej niekorzystnych warunkach, tj. 5,85 m. Nie sposób przy tym zgodzić się ze skarżącymi, że w decyzji Starosty G. określono, że odległość pionowa linii od budynku wynosi 12,46 m. Co prawda w uzasadnieniu decyzji znalazł się zapis o takiej odległości linii od dachu, jednakże był to jedynie cytat z pisma inwestora z dnia 31 lipca 2014 r. Organ zacytował także wyjaśnienie omawianej kwestii przez inwestora wskazujące na różnicę odległości od linii w zależności od tego czy liczona jest od tarasu, balkonu czy też od dachu budynku. Ostatecznie, biorąc to wyjaśnienie pod uwagę organ uznał, że projekt jest zgodny z wymaganiami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy przy tym zdaniem Sądu podkreślić, że w samym projekcie budowlanym wskazano jedynie na minimalną wysokość zawieszenia przewodów nad ziemią, która nie może być mniejsza niż 5,85 m – co niewątpliwie jest zgodne z zapisami zawartymi w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak również pozostaje w zgodności z normą PN - EN 50341-3-33. Analizując zarzut skarżących dotyczący powyższej kwestii organ odwoławczy przyjął, że odległość przewodów od dachu będzie wynosić 12,3 m wobec czego zachowana zostanie minimalna odległość przewodów o napięciu 110 kV – zgodnie z normą PN – EN 50341-3-33 wynoszącą 4,85 m – i to zarówno w stosunku do dachu budynku jak i elementów budynku, o których mowa w decyzjach środowiskowych. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wskazywana przez skarżących różnica w ustaleniach poszczególnych organów jest jedynie pozorna, a przy tym nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro w każdym przypadku odległość pionowa przewodów od budynku spełnia normę PN – EN 50341-3-33 (dotyczącą minimalnej odległości przewodów o napięciu 110 kV, wynoszącej 4,85 m).

Za nietrafny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. dotyczący nieprzeprowadzenia przez Wojewodę postępowania dowodowego w zakresie oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego na życie i zdrowie ludzi. Podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę były pomiary i wskazania oddziaływania zaprojektowanej linii elektroenergetycznej przeprowadzone w trakcie postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji. Brak jest przepisu, który nakazywałby organowi w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę prowadzenia badań w zakresie oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego na życie i zdrowie ludzi. Natomiast uwadze skarżących uszło, że w decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie w punkcie II.9 zawarł zapis, z którego wynika zobowiązanie do wykonania po pierwszym uruchomieniu instalacji – pomiarów poziomu pól elektromagnetycznych w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów – w szczególności na działce geodezyjnej nr [...] obręb W. II, w tym także w budynku mieszkalnym posadowionym na tej działce, na tarasie i dachu budynku. Pomiar winien być wykonany przez laboratorium posiadające akredytację w tym zakresie. Pomiar należy powtórzyć po miesiącu od dnia uruchomienia instalacji oraz w najbliższym okresie letnim w ciągu dnia przy temperaturze przekraczającej 300C, w trakcie pełnej pracy linii. Wyniki pomiarów należy przekazać właściwemu wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i do wiadomości Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska.

Na marginesie Sąd wskazał, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1500/14) oddalono skargę E. R. – B. i A. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Skargą kasacyjną E. R. – B. i A. B. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów procedury, tj. art. 1 § 1 i § 2, art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji nie był zobowiązany do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie wysokości promieniowania elektroenergetycznego, a także poprzez uznanie, że organ administracji prawidłowo i jednoznacznie ustalił odległość przewodów linii elektroenergetycznej od nieruchomości skarżących, czego skutkiem było oddalenie skargi na decyzję Wojewody,

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego w związku z § 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania-przestrzennego miasta i gminy G. obejmującej obszar trasy napowietrznej linii energetycznej 110 kV od Elektrowni D. do C. poprzez niezgodne z ww. przepisami uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest sprzeczna z § 4 ww. planu zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że kwestia zgodności z planem powinna być rozpatrywana w kontekście tego, że skarżący na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zbudowali na działce nr [...] budynek mieszkalny. Uzyskanie pozwolenia na budowę oznacza, że skarżący nabyli określone prawa wynikające z tego faktu, przede wszystkim prawo do ochrony polegającej na niemożności zrealizowania na przedmiotowej działce planowanej przez inwestora linii elektroenergetycznej. Takie prawo wynika bowiem z § 4 miejscowego planu. Zgodność z prawem ww. decyzji o warunkach zabudowy, a także pozwolenia na budowę została potwierdzona przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, który odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Analizy tych okoliczności zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto, zdaniem skarżących, obowiązek prowadzenia badań w zakresie oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego na życie i zdrowie ludzi w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wynika z ogólnych zasad postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na bezzasadność zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie jest tak, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę winny prowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w zakresie wysokości promieniowania elektroenergetycznego. Po pierwsze, kwestie objęte tym zarzutem kasacyjnym należą do właściwości organów właściwych w sprawach ochrony środowiska. Dla przedmiotowej inwestycji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie wydał decyzję z dnia [...] marca 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa dwutorowej napowietrznej linii 110 kV relacji D. – Chlebowo". Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – po rozpatrzeniu odwołania A. B. i E. R.-B. – wydał decyzję z dnia [...] maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1500/14, oddalił skargę E. R.-B. i A. B. na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że raport oceny oddziaływania na środowisko spełnia wymogi określone w art. 66 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) i decyzja jest zgodna z art. 80 ust. 2 tej ustawy stanowiącym, iż właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Sąd uznał, że lokalizacja inwestycji objętej powyższą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy G. obejmującej obszar trasy napowietrznej linii energetycznej 110 kV od Elektrowni D. do C. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego Nr 1 z dnia 5 stycznia 2004 r.), która weszła w życie z dniem 20 stycznia 2004 r. Zgodnie z § 4 pkt 1 miejscowego planu w granicach terenów funkcjonalnych zdefiniowanych na rysunku planu symbolami m.in. RP/EE oznaczających zgodnie z § 2 planu tereny upraw polowych oraz napowietrznych linii energetycznych, obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Teren działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie W. II oznaczony został w pasie 10 m od linii po obu stronach jako RP/EE, w pozostałym zaś jako RP - tereny upraw polowych.

Podkreślić należy, iż organy właściwe w sprawach ochrony środowiska, tj. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie, rozważały kwestie dotyczące emisji pola elektromagnetycznego i stosowne zapisy zawarte zostały w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia( pkt I.2.4 decyzji) i w uzasadnieniach decyzji tych organów wyjaśniono kwestie dotyczące tego zagadnienia. W rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...] marca 2013r. wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie w pkt I.3.5 określono, że wysokość słupów będzie wynosić od 22 do 45 m, a w pkt I.3.6 określono, że najmniejsza dopuszczalna odległość przewodów fazowych od ziemi w najbardziej niekorzystnych warunkach pracy linii powinna wynosić 5,85m. W pkt II decyzji dotyczącym stwierdzenia konieczności zapobiegania, ograniczenia oraz monitorowania odziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ppkt 8 i 9 odnośnie działki nr [...] obręb W. II przewidziano obowiązek wykonania pomiarów hałasu i poziomu pól elektromagnetycznych, a nadto w ppkt 10 obowiązek kontrolnych pomiarów rozkładu pola elektromagnetycznego. W uzasadnieniach powyższych decyzji organy obu instancji wypowiedziały się odnośnie analizowanych wariantów przedmiotowego przedsięwzięcia (linia elektroenergetyczna o napięciu 110 kV o długości ok. 16,5 km) i rozważając kwestie dotyczące budynku mieszkalnego na działce nr [...] stwierdziły brak możliwości ułożenia linii kablowej na działce nr [...]. W uzasadnieniach decyzji wskazano na wykonane szczegółowe obliczenia wartości pola elektrycznego i magnetycznego w otoczeniu powyższego budynku. A zatem, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w decyzji określono najmniejszą dopuszczalną odległość przewodów fazowych od ziemi – 5,85m podczas, gdy dopuszczalna norma wynosi 4,85m. Z powyższych względów skarżący nie mogą skutecznie domagać się, aby w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowalnej prowadziły postępowanie i wyjaśniały kwestie należące do właściwości Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Stosownie bowiem do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. To zaś oznacza, iż organy administracji publicznej nie mogą wkraczać w kompetencje zastrzeżone do właściwości innego organu, gdyż decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości dotknięta byłaby wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jednocześnie podkreślić należy, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2014r. podał, że "Norma PN-EN 50341-3-22 dopuszcza możliwość skrzyżowania z liniami o napięciu 110kV budynków mieszkalnych, pod warunkiem zachowania unormowanej odległości (...) oraz zachowania dopuszczalnych poziomów PEM wg obowiązujących przepisów. W przedmiotowym przypadku wszystkie warunki zostały spełnione. Odległość pionowa przewodów od budynku wynosić będzie 18,3m i jest większa od dopuszczalnej wg normy odległości 4,85m". Jak już wyżej wskazano w decyzji z dnia [...] marca 2013r. wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie pkt I.3.6 decyzji – utrzymanej w tej części w mocy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - określono, że najmniejsza dopuszczalna odległość przewodów fazowych od ziemi w najbardziej niekorzystnych warunkach pracy linii powinna wynosić 5,85m. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym minimalna odległość pionowa przewodów roboczych od dachu budynku usytuowanego na działce nr [...] wynosi 12,3m, natomiast odległość 18,3m mierzona jest od posadzki tarasu.

W tych okolicznościach nie można skutecznie zarzucić, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 1 § 1 i § 2, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż nie można uznać, aby decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana w powyższym zakresie z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2003 r. Wbrew stanowisku skarżących decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej dwutorowej linii napowietrznej nie jest sprzeczna z § 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak stanowi § 4 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy G. obejmującej obszar trasy napowietrznej linii energetycznej 110 kV od Elektrowni D. do C. - opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego Nr[...]z dnia [...]stycznia 2004 r., która weszła w życie z dniem [...]stycznia 2004 r.- w granicach terenów funkcjonalnych oznaczonych na rysunku zmiany w planie symbolami EE, NU/EE, P/EE, RP/EE i S/EE obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na pobyt stały ludzi. Powyższe postanowienia planu miejscowego mają na celu zagwarantowanie terenów pod budowę napowietrznych linii energetycznych i z tego względu wprowadzają na terenach oznaczonych tymi symbolami zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na pobyt stały ludzi, co oznacza także zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych. Z § 4 pkt 1 planu nie można jednak wyprowadzać wniosku – jak czynią to skarżący – że w przypadku wcześniejszej budowy budynku mieszkalnego na terenie oznaczonym symbolem RP/EE (na którym położona jest działka nr [...]) niemożliwa jest realizacja napowietrznych linii energetycznych. Zgodnie z § 2 pkt 7 planu miejscowego tereny oznaczone symbolem RP/EE przeznaczone są pod budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV i uprawy polowe. Powyższego stanowiska nie może zmienić okoliczność, iż skarżący wybudowali budynek mieszkalny w oparciu o pozwolenie na budowę.

Nadmienić należy, iż wyrokiem z dnia 22 października 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Sz 27/07 oddalającego skargę A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...].

Zaznaczyć też należy, iż w niniejszym postępowaniu poza rozważaniami Sądu pozostaje ewentualna prawidłowość udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący są w sytuacji, gdy powyższy zapis planu miejscowego łączy się z określonymi konsekwencjami faktycznymi i prawnymi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 września 2014r., sygn. akt II OSK 604/13, oddalił skargę kasacyjną A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Sz 888/12, oddalającego skargę A. B. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] maja 2012 r., którą organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę właśnie z powodu niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego powyższą uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2003 r.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.