Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 1135/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. referent Maciej Ćwiertniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2004 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia okresu wysługi lat 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. Ś. z dnia [...]r. numer [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w W. Ś. ustalił dla E. B., Zastępcy Naczelnika Sekcji Kryminalnej, na dzień [...] r. wysługę lat uwzględnioną przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego: służbę w Policji [...], służbę wojskową [...], okres zatrudnienia poza Policją [...] tj. łącznie [...]. Nadto decyzją tą ustalił na [...] r. wzrost uposażenia z tytułu posiadanej wysługi lat o [...] %. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ powołał art.101 ust.1 i 107 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. z 2000 r. Dz.U. Nr 101, poz.1092 ze zm.) w zw. z § 3 ust.1, § 4 ust.1 pkt 1, 3, 4, 5 i ust.2 oraz § 5 ust.2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz.1732).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w Rozkazie Personalnym Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. E. B. na dzień przyjęcia do służby w Policji tj. na dzień [...]r. wadliwie zaliczono wysługę lat w rozmiarze: służba wojskowa - [...] oraz praca cywilna [...] tj. łącznie [...]. Z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych potwierdzających okresy zatrudnienia i służby wynika, że na dzień [...]r. zaliczono policjantowi: okres służby wojskowej od [...]r. do [...]r., okres zatrudnienia: w Wojskowym Ośrodku Postępu Rolniczego w M. od [...]r. do [...]r. i od [...]r. do [...]r., w Spółdzielni A w P. od [...]r. do [...]r., w Spółdzielni B w P. od [...]r. do [...]r. oraz okres członkostwa w Spółdzielni B w P. od [...]r. do [...]r.

W ocenie organu wadliwie do wysługi lat zaliczono okres członkostwa w Spółdzielni B w P. tj. Spółdzielni B, w którym E. B. otrzymywał opłatę za pracę wg dniówek obrachunkowych, co wynika ze świadectwa opłaty pracy członka. Nadto w wyniku błędów rachunkowych o 1 dzień za mało obliczono okres służby wojskowej, o 1 dzień za dużo obliczono okres pracy cywilnej, a ponadto nie zaliczono 1 dnia służby w Policji. W ostateczności wg organu I instancji, wysługa lat policjanta na dzień [...] r. została niesłusznie zawyżona o okres [...]. Wskazano, że błędy te zostały powtórzone w Rozkazach Personalnych Nr [...] z dnia [...]r. i Nr [...] z dnia [...]r., w których na dzień [...]r. zaliczono policjantowi wysługę lat, od której zależy prawo do nagród jubileuszowych.

Powołując się na orzecznictwo sądowe (wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu

z dnia 2.04.1996 r. sygn. III AUR 1991/95, uchwałę 7 sędziów SN z dnia 30.01.1990 r., III PZP 55/89, OSNCAP 1990/6/75, uchwałę SN z dnia 5.06.1990 r., III CZP 30/90, OSNCAP 1991/2-3/20,) organ wywiódł, iż praca w rolniczej spółdzielni produkcyjnej jest traktowana jako praca wykonywana na innej podstawie niż stosunek pracy, gdyż jej członkowie świadczą pracę w ramach stosunku cywilnoprawnego, w związku z czym nie mogą być uznani za pracowników w rozumieniu art.2 kp. Oznacza to, że do członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych jako osób nie pozostających ze spółdzielnią w stosunku pracy nie mają generalnie zastosowanie przepisy prawa pracy. Okres członkostwa w takiej spółdzielni nie jest więc okresem zatrudnienia i nie jest uwzględniony przy ustalaniu stażu pracy uprawniającego pracownika do świadczeń pracowniczych.

Organ wywiódł, iż Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...]r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] r. o zmianie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...]r. w zakresie zaliczającym do wysługi lat okres członkostwa w Spółdzielni B w P. wskazując, że w/w rozstrzygnięcia w tym zakresie nie były decyzją administracyjną, gdyż nie rozstrzygały o prawach policjanta. W tym względzie organ powołał się na orzecznictwo NSA (post. NSA z dnia 11.01.1999 r. sygn. II SA/861/88).

Nadto organ stwierdził, że bezskutecznie Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...]r. wydanym dla celów ewidencyjno-finansowych nie doszło do ustalenia na nowo wysługi lat E. B., gdyż akt ten został anulowany.

Organ wywiódł, iż za tym, że do ustalania wysługi lat policjanta nie należy zaliczyć okresu członkostwa w Spółdzielni B w P. przemawiają też przepisy obowiązujące w dniu przyjęcia policjanta do służby w Policji tj. § 100-104 Zarządzenia Nr 60/87 MSW z dnia 31.10.1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej ze zmianami, które nie przewidywały zaliczenie do w/w wysługi lat okresu członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej (tj. § 69-72 Zarządzenia Nr 41/91 MSW z dnia 10.05.1991 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, § 74-76 Zarządzenia Nr 29/97 MSWiA z dnia 11.06.1997 r. w sprawie przebiegu służby... oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego).

Nadto organ wywiódł, że w świetle przepisów § 4 ust.1 pkt 1, 3, 4 i 5 oraz ust.2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6.12.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz.1732), których treść przytoczył nie jest możliwe zaliczenie do okresu wysługi lat okresu członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, gdyż nie jest to okres zatrudnienia uwzględniony przy ustalaniu stażu pracy uprawniającego do świadczeń pracowniczych.

W oparciu o § 5 ust.2 cyt. rozporządzenia organ zaliczył E.B. na dzień [...]r. tj. dzień przyjęcia do służby w Policji, w/w okresy służby i zatrudnienia do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia, z pominięciem okresu członkostwa w RSP. Skutkuje to zmianą praw policjanta w zakresie wzrostu jego uposażenia z tytułu posiadanej wysługi lat, określonej w Rozkazie Personalnym Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. Wysokość tak określonego uposażenia organ wyliczył zgodnie z § 3 ust.1 cyt. rozporządzenia na dzień [...]r., powołując się przy tym na regulacje zawarte w art.107 ust.1 ustawy o Policji oraz § 5 ust.4 cyt. rozporządzenia. Tym samym wg ustaleń organu nowo ustalona wysługa lat E.B. na dzień [...] r. wynosi [...], a wzrost uposażenia z tytułu posiadanej wysługi lat wynosi [...] %, nie zaś [...] % jak to wynikało z dotychczasowych wyliczeń.

Organ stwierdził też, że wg stanu prawnego obowiązującego w dniu przyjęcia policjanta do służby w Policji nie wydawano decyzji w sprawie ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat (§ 103 cyt. Zarządzenia Nr 60/87 MSW z dnia 31.10.1987 r.) i dlatego obecnie przy zmianie uposażenia w tym zakresie, brak było możliwości zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych zgodnie z art.145 § 1, 154 i 156 § 1 kpa. Podkreślił przy tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wadliwego zaliczenia wysługi lat zawarte w Rozkazie Personalnym Nr [...] w K. z dnia [...]r. nie zostało w tym trybie uchylone ani zmienione.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. B. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Odwołujący zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego przejawiające się w błędnej subsumpcji oraz nie stosowania przepisów o przedawnieniu, wydanie decyzji bez podstawy prawnej, wadę powodującą jej nieważność z mocy samego prawa oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia.

Odwołujący wskazał, że od dnia wydania Rozkazu Personalnego nr [...] przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nie zmieniły się fakty stanowiące podstawę jego wydania ani też stan prawny. Zatem brak było podstaw do wydawania zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że jego praca w charakterze członka w rolniczej spółdzielni produkcyjnej powinna być zaliczona do okresu uwzględnianego do ustalenia wysługi lat, gdyż wynika to z regulacji zawartych w prawie spółdzielczym (art.155 i 139 ustawy z dnia 16.09.1982 r.) oraz w art.3042 kp, który nakazuje w sprawach nieuregulowanych stosować odpowiednie przepisy Prawa Pracy. Odwołujący przywołał orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazując, że członek spółdzielni .świadczy pracę na jej rzecz, a także otrzymuje wynagrodzenie, tyle że pracę świadczy nie na podstawie stosunku pracy, lecz stosunku członkostwa, a wynagrodzenie określa nie umowa, lecz statut.

Wyjaśnił, że w okresie od [...]r. do [...]r. jako członek pracował w Spółdzielni B w P. i zgodnie ze statutem tej Spółdzielni jedynie jako jej członek mógł być jej pracownikiem. Pracę tę wykonywał w pełnym wymiarze godzin, mając jednocześnie prawo do dodatku funkcyjnego, za staż pracy oraz premię uznaniową co jest znamienne dla stosunku pracy. Dlatego na podstawie § 4 ust.1 pkt 4 cyt. rozporządzenia MSWiA z dnia 6.12.2001 r. okres ten podlega zaliczeniu do okresu wysługi lat. Brak tutaj wyłączenia o jakim mowa w § 4 ust.2 cyt. rozporządzenia, gdyż członkom tych spółdzielni przysługiwało zarówno wynagrodzenie za pracę a także zasiłek w razie choroby lub macierzyństwa.

Odwołujący zarzucił też mylne ustalenie wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień [...]r. poprzez błędne zastosowanie przepisów o przedawnieniu. Przepis art.107 ustawy o Policji dotyczy wyłącznie roszczeń i to w okresie 3 lat od kiedy stały się wymagalne. Podstawą wypłaty w dotychczasowej wysokości należnego uposażenia był rozkaz personalny nr [...], który nie został wycofany z obrotu prawnego. Odwołujący się wskazał, że po upływie [...] lat od wydania w/w rozkazu, na podstawie art.107 cyt. ustawy, nie jest możliwa zmiana jego prawa podmiotowego co do przysługującego mu wzrostu uposażenia z uwagi na okres przedawnienia. Zarzucił, że przepis § 5 ust.4 cyt. rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji zmieniającej wzrost wysługi lat na niekorzyść funkcjonariusza.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podzielił w całej rozciągłości stanowisko organu I instancji co do ustaleń faktycznych dokonanych w tej sprawie oraz wyrażonej oceny prawnej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że policjantowi ustalono wysługę lat w decyzji administracyjnej po raz pierwszy i dlatego zastosowano taki tryb z uwzględnieniem terminu "nabycia prawa" do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Rozkaz personalny nr [...] z dnia [...]r. nie rozstrzygał o prawach policjanta w tym zakresie. Nie doszło zatem do zmiany decyzji rozstrzygającej o zmianie wzrostu wysokości uposażenia z tytułu posiadanej wysługi lat na korzyść policjanta bez zastosowania trybu nadzwyczajnego wzruszania decyzji ostatecznych.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję E. B. wniósł o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa szczegółowo wskazanych uprzednio w odwołaniu. Popierając dotychczasowe zarzuty w tym zakresie skarżący przywołał przedstawione przez siebie uprzednio stanowisko w tej sprawie popierając je orzecznictwem sądowym.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem stosownie do art.97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) podlega ona rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) - zwanej dalej p.s.a.

W myśl art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) Sąd dokonuje kontroli aktów, o których mowa w art.3 § 2 p.s.a. pod względem zgodności z prawem. Na wstępie należy zauważyć, że rozpoznając wniosek Organizacji Wojewódzkiej NSZZ Policjantów woj. ś., Sąd na rozprawie w dniu 20 lipca 2004 r., po myśli art.33 § 2 p.s.a. dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w/w organizację społeczną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem Sąd uznał, że nie spełnia ona wymogów obowiązującego prawa.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uznał, że Rozkaz Personalny nr [...]z dnia [...]r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., w którym zaliczono skarżącemu okres członkostwa w spółdzielni do wysługi lat nie rozstrzyga o konkretnych prawach i nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu art.1 pkt 1 i art.107 § 1 kpa. Organ uznał bowiem, że w przedmiotowym rozkazie jedynie dokonano ustaleń w sferze faktów tj. ilości posiadanej przez skarżącego wysługi lat. Powołano się przy tym na pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1999 r. (sygn.akt II SA 1861/98). Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd według którego o charakterze prawnym działania organu administracyjnego decyduje strona materialna - treść tego działania. Decyzją administracyjną w sensie materialnym jest władczy, jednostronny akt organu administracyjnego, wywołujący skutki prawne w sferze praw lub obowiązków indywidualnie oznaczonego adresata. Tak jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej postanowieniu dokonanie jedynie ustaleń w sferze faktów, a mianowicie ilości posiadanej przez stronę wysługi lat nie rozstrzyga o prawach strony związanych z tą wysługą. Innymi słowy jeżeli określony akt nie kształtuje sytuacji prawnej zainteresowanego, zawiera jedynie wypowiedzi o charakterze opisowym, a nie dyrektywnym nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Nie zawsze jednak określenie w akcie ilości lat zaliczanych do tzw. wysługi stanowi wypowiedź o charakterze opisowym. Jeżeli jednocześnie akt ten rozstrzyga o określonym prawie do np. dodatku do wynagrodzenia bądź też o wliczeniu okresu służby lub pracy do stażu warunkującego uzyskanie prawa do takiego dodatku, to może on zawierać wypowiedź o charakterze dyrektywnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało rozważyć charakter prawny przedmiotowego Rozkazu Personalnego Nr [...]. Akt ten został wydany na podstawie § 7 Zarządzenia Nr 60/87 z dnia 31 października 1987 r. Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy SB i MO w zw. z art.157 ust.2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji (Dz.U. Nr 30, poz.179 ze zm.). Na mocy tego Rozkazu Personalnego skarżący został przyjęty do służby w Policji i mianowany na określone stanowisko, określono w nim też grupę uposażenia zasadniczego skarżącego na dzień [...]r., nadano stopień i zaliczono wysługę lat w łącznym wymiarze [...]. Zatem przedmiotowy Rozkaz Personalny zawiera elementy, o których mowa w § 28 i § 29 ust.2 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 cyt. Zarządzenia.

W tym miejscu stwierdzić należy, że stosunek prawny łączący funkcjonariusza z Policją zwany stosunkiem służbowym jest uregulowany w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. z 2002 r. Dz.U. Nr 7, poz.58 ze zm.) i ma on charakter administracyjnoprawny. Zgodnie z treścią art.28 ust.1 tej ustawy stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania. Według art.99 ust.1 cyt. ustawy z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe powstaje jego prawo do uposażenia. Z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie (art.99 ust.2). W myśl art.100 tej ustawy uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Natomiast wysokość uposażenia zasadniczego policjanta uzależniona jest od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat (art.101 ust.1). Z kolei wedle art.106 ust.1 ustawy zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że forma rozkazu personalnego nie może być wbrew prawu używana do nawiązywania i rozwiązywania stosunku służbowego, gdyż w art.32 ust.2 i 3 ustawy o Policji expressis verbis postanowiono, że mianowanie policjanta na stanowisko, przeniesienie oraz zwolnienie ze służby następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5.06.1991 r. sygn.akt II SA 35/91, opubl. ONSA 1991/3-4/64, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 4.02.1993 r. sygn.akt III AZP 38/92, wyrok NSA z dnia 28.05.1993 r., sygn. II SA 1425/02, opubl. ONSA 1994/3/96).

Zatem tzw. rozkaz personalny o mianowaniu policjanta jest decyzją administracyjną w rozumieniu art.104 kpa. Decyzja wydana więc w tym przedmiocie w oparciu o Zarządzenie Nr 60/87 MSW z dnia 31.10.1987 r. w zw. z art.157 ust.2 ustawy o Policji winna zawierać elementy, o których mowa w § 29 ust.2 pkt 7 i 8 cyt. Zarządzenia. Przedmiotowy rozkaz personalny określił przyznane skarżącemu uposażenie zasadnicze na dzień przyjęcia do służby. Zgodnie z art.101 ust.1 cyt. ustawy wysokość tego uposażenia uzależniana jest od grupy zaszeregowania, stanowiska służbowego policjanta oraz od posiadanej wysługi lat.

Zatem określenie w decyzji o mianowaniu okresu wysługi lat miało bezpośredni wpływ na wysokość uposażenia przyznanego policjantowi. Uprawnienie to w myśl art.99 ust.1 tej ustawy powstaje z dniem mianowania. Jest to prawo policjanta. Elementy wpływające na jego wysokość nie są więc wypowiedzią o charakterze opisowym, lecz dyrektywnym. Trudno więc uznać, że przedmiotowy rozkaz personalny w tym zakresie pozbawiony był cech decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu zaliczeniu w tzw. rozkazie personalnym okresów służby pracy i innych okresów dla celów uposażeniowych w rozumieniu § 29 ust.2 pkt 7 cyt. Zarządzenia stanowi jeden z elementów decyzji administracyjnej. Na przeszkodzie takiemu rozumowaniu nie stoi treść § 103 cyt. Zarządzenia wedle którego organy finansowe dokonują wypłat uposażenia w wysokości odpowiadającej wysłudze lat stwierdzonej w rozkazach personalnych uwzględniając również dalsze okresy służby funkcjonariusza. Właśnie treść tego przepisu wskazuje wprost, że wysokość wysługi lat ustalona w rozkazie personalnym warunkuje uzyskanie prawa do określonej wysokości uposażenia. Tym bardziej, że z treści § 100 cyt. Zarządzenia wyraźnie wynika, iż okresy wymienione w tym przepisie uwzględniane są do wysługi lat przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy.

Faktem jest, że w przedmiotowym rozkazie personalnym, nie określono wzrostu uposażenia z tytułu posiadanej wysługi lat w procentowej wysokości jak to nastąpiło w zaskarżonej decyzji. Jednakże zważyć należy, że takiej regulacji nie zawierało Zarządzenie nr 60/87 z dnia 31 października 1987 r. Natomiast w § 29 ust.2 pkt 8 Zarządzenie to przewidywało wskazanie w rozkazie personalnym przyznanego uposażenia tj. określenie jego składników i wysokości.

Trudno więc uznać za trafny pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wysługę lat ustalono skarżącemu po raz pierwszy i że w ten sposób nastąpiło "nabycie prawa" do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Przyjęcie takiego poglądu pozostawałoby, w ocenie Sądu, w sprzeczności z uregulowaniami zawartymi w art.99 ust.1 i 101 ust.1 ustawy o Policji, które gwarantują policjantowi prawo do uposażenia z dniem mianowania na zasadach określonych w ustawie. Na tle okoliczności sprawy brak też podstaw do przyjęcia, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która uzasadniałaby zmianę uposażenia policjanta w oparciu o art.106 tej ustawy. W konsekwencji przyjętego poglądu za wadliwe należało uznać ustalenie skarżącemu wzrostu uposażenia z tytułu posiadanej wysługi lat na dzień [...]r. w oparciu o art.107 cyt. ustawy. Skoro uprawnienie skarżącego do uposażenia zostało ukształtowane w decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ w dniu [...]r., to wadliwym w ocenie Sądu - było ustalenie tego uprawnienia skarżącego w oparciu o § 5 ust.2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz.1732 ze zm.) w sytuacji gdy rozporządzenie to nie przewiduje zmiany decyzji administracyjnej w tym przedmiocie na niekorzyść policjanta w tzw. trybie zwyczajnym, co zresztą zauważa organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Przyjęcie poglądu reprezentowanego przez organ orzekający oznaczałoby, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji skarżący pobierał uposażenie bez podstawy prawnej, co jest sprzeczne z art.99 ust.1 ustawy o Policji. Nie można też uznać, że dotychczasowe regulacje prawne nie stanowiły wystarczającej podstawy do ustalenia prawa policjanta w kwestionowanej sprawie. Ostatnio powołane rozporządzenie zawiera jedynie precyzyjne uregulowania w zakresie stosowanych procedur przy ustalaniu tego prawa policjanta i jest wyrazem wprowadzania nowych, ciągle modyfikowanych rozwiązań instytucjonalnych, które winny spełniać wymagania prawne na podstawie standardów światowych państw demokratycznych. Należy więc dodać, że zmiana decyzji administracyjnej, która stała się ostateczna w rozumieniu art.16 § 1 kpa dopuszczalna jest jedynie przy zastosowaniu trybu nadzwyczajnego.

Nie oznacza to, że w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy występują przesłanki do wzruszenia przedmiotowej decyzji w części określającej wysługę lat dla ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego skarżącego w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

W tym miejscu należy się zatem odnieść do drugiej spornej kwestii objętej zaskarżoną decyzją, a mianowicie przyjętego przez organy orzekające stanowiska, że na gruncie § 4 ust.1 pkt 4 i 5 cyt. rozporządzenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego nie zalicza się okresu pracy świadczonej na podstawie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej.

Należy nadmienić, że wobec przyjęcia, iż omawiane rozporządzenie nie mogło stanowić podstawy do ustalenia wysługi lat dla uposażenia zasadniczego omawianie tej kwestii mogłoby być zbędne. Jednakże organy orzekające wskazały, że także na gruncie uregulowań zawartych w Zarządzeniu Nr 60/87 MSW z dnia 31 października 1987 r. ze zmianami, nie było podstaw do zaliczenia do wysługi lat okresu członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej.

Otóż na tle uregulowań przyjętych w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 17.02.1961 r. o spółdzielniach i ich związkach (Dz.U. Nr 12, poz.61 ze zm.) oraz w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 16.09.1982 r. prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 70, poz.210 ze zm.) nie może budzić wątpliwości, że członkowie rolniczych spółdzielni produkcyjnych nie są pracownikami w rozumieniu art.2 kodeksu pracy. Członek RSP świadczy pracę na jej rzecz nie na podstawie stosunku pracy lecz wprost w ramach stosunku członkostwa, a należne mu wynagrodzenie określa nie umowa, lecz statut konkretyzujący obowiązujące zasady ustawowe. Utrwalone jest w tym względzie orzecznictwo sądowe, w szczególności gdy się przyjmie, że stosunek członkostwa w RSP jest w całości, a więc także w części dotyczącej pracy stosunkiem cywilnoprawnym. W orzecznictwie jak i w piśmiennictwie były wyrażane poglądy, że z w/w względów okres członkostwa w takiej spółdzielni nie jest okresem zatrudnienia i nie jest uwzględniony przy ustalaniu stażu pracy uprawniającego pracownika do świadczeń pracowniczych (uchwała SN z 15.03.1984 r., III PZP 4/84, opubl. OSNC 1984/9/156 "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" - kwiecień 1993 r. Nr 4/93 str.87).

Jednakże w aktualnym orzecznictwie sądowym mając na uwadze występujące w kraju przemiany społeczno-gospodarcze podkreślano też, że członkostwo w rolniczej spółdzielni produkcyjnej stanowi podstawę dla świadczenia pracy i choć nie mają do takich stosunków zastosowania przepisy powszechne prawa pracy i choć podłożem ich jest cywilnoprawny charakter stosunku członka ze spółdzielnią w zakresie świadczenia pracy, to równocześnie ma miejsce zrównanie takiego niepracowniczego zatrudnienia ze stosunkiem pracy pracowniczym (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 27.01.1998 r., sygn. III APa 50/97, opubl. OSA 1998/7-8/27, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16.11.2000 r., sygn. I CKN 311/00, lex 52413).

Zatem dla rozstrzygnięcia omawianej kontrowersyjnej kwestii należy dokonać analizy uregulowań odnoszących się do zasad zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy.

W Zarządzeniu Nr 60/87 z dnia 31 października 1987 r. kwestię tę regulował

§ 100, który stanowił, że do wysługi lat zalicza się m.in. okresy pracy w uspołecznionych zakładach pracy wykonywanej w pełnym wymiarze czasu pracy, obowiązującym w danym zawodzie lub na danym stanowisku (§ 100 ust.2 pkt 8). Zarządzenie to zawierało też przepis (§ 101 ust.1), że do wysługi lat nie zalicza się okresów służby (pracy), za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze (wynagrodzenie). Następnie obowiązywało Zarządzenie Nr 41 MSW z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów. W § 69 ust.2 pkt 6 przewidywało ono, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów zalicza się również okresy pracy wykonywanej w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub danym stanowisku. W § 70 ust.1 przewidywało podobną regulację jak poprzednio obowiązujące Zarządzenie Nr 60/87 z § 101 ust.1.

Z kolei w § 74 ust.2 pkt 3 kolejnego Zarządzenia Nr 29 MSWiA z dnia 11.06.1997 r. w sprawie przebiegu służby... oraz zaliczenie okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego przyjęto, że do wysługi lat zalicza się również zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy, określając w § 75 ust.1 tego aktu, że okresów służby (pracy) nie zalicza się do wysługi, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze (wynagrodzenie) lub zasiłek z tytułu choroby przewidziany w przepisach odrębnych.

W cyt. rozporządzeniu MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. z kolei przyjęto, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust.1 pkt 4).

Analiza powyższych uregulowań wskazuje, że prawodawca zamiennie używał w nich słów "zatrudnienie" i "praca". W § 4 ust.2 cyt. rozporządzenia wręcz stwierdzono, że "do wysługi lat nie zalicza się okresów służby i pracy..., za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa.

Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 1995 r. Nr 14/94 - OTK/1995/1/19) konstytucyjną zasadą jest zasada prawa do pracy rozumiana jako "prawo do zatrudnienia" za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy. W j.polskim słowo "zatrudnienie" używa się dla określenia sytuacji związanych z wykonywaniem stałej pracy za równie regularnym wynagrodzeniem. Konstytucyjne rozumienie tego pojęcia jest więc najszersze, obejmuje wszystkie stosunki prawne, oparte z jednej strony na stałym świadczeniu pracy (usług), z drugiej na regularnym wynagrodzeniu.

Z uregulowań zawartych w prawie spółdzielczym z 1982 roku wynika, że członek RSP świadczy na jej rzecz pracę (art.155), otrzymuje należne wynagrodzenie (art.158), członkom i ich domownikom pracującym w spółdzielni przysługuje prawo do świadczeń związanych z okresem ciąży, urodzenia i wychowania małego dziecka na zasadach określonych w przepisach prawa pracy (art.161), roszczeń z tytułu wynagrodzenia za pracę członek może dochodzić w drodze sądowej (art.163-165). Przy uwzględnieniu tych zasad należy przyjąć, że w zakresie świadczonej pracy przez członków rolniczej spółdzielni produkcyjnej ma miejsce zrównanie takiego niepracowniczego zatrudnienia z pracowniczym stosunkiem pracy. Zatem jeżeli za okres pracy bez względu na źródło jej świadczenia (umowa cywilna, stosunek pracy pracowniczy, stosunek służbowy) przysługiwało wynagrodzenie lub zasiłek o jakim mowa w § 4 ust.2 cyt. rozporządzenia (i odpowiednio wcześniej w § 101 ust.1 i innych aktach) to należy przyjąć, że praca członka rolniczej spółdzielni produkcyjnej może być zaliczona do okresów uwzględnianych do wysługi lat. Jeżeli zatem skarżący w okresie pracy w Spółdzielni B w P. świadczył pracę za pełnym wynagrodzeniem, w pełnym wymiarze godzin to na podstawie w/w uregulowań okres ten może być zaliczony do wysługi lat. Przepis § 4 ust.2 cyt. rozporządzenia nie ogranicza bowiem zatrudnienia do stosunku opartego wyłącznie na przepisach Prawa pracy.

Z przytoczonych wyżej przyczyn należało dojść do wniosku, że skarga jest zasadna, gdy zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art.99-101 oraz 106 i 107 ustawy o Policji, a także powołanych wyżej przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 6.12.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów... (Dz.U. Nr 152, poz.1732), a także poprzedzających je przepisów wykonawczych szczegółowo wyżej wskazanych oraz art.80 kpa. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.s.a. oraz art.135 p.s.a orzekł jak w sentencji. Ponieważ zaskarżona decyzja rozstrzyga o uprawnieniach skarżącego do uposażenia, a wyrok Sądu nie jest prawomocny na mocy art.152 p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji.