Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1422/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6b
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2495
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek  organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie  ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K. - P. z dnia [...] października 2018 r.. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. poz. 744 z późn.zm.), po zasięgnięciu opinii Instytutu Pamięci Narodowej nadał ulicy o nazwie dr J. P., położonej w mieście B., nazwę Z. R..

Uchwałą nr LXVI/1421/18 z dnia 26 września 2018r. Rada Miasta Bydgoszczy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ulicy o nazwie Z. R. nadała nazwę dr J. P.. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w sprawie nie miał zastosowania art. 6b ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2018r., poz. 1103 – dalej "ustawa dekomunizacyjna"), albowiem przepis ten został dodany ustawą z dnia 14 grudnia 2017r. o zmianie ww. ustawy (Dz.U. z 2017r., poz. 2495 – dalej "nowelizacja z 14 grudnia 2017r."). Wskazano, że nowelizacja nie zawiera wyraźnego przepisu przejściowego stanowiącego, że przywołany przepis stosuje się do zarządzeń zastępczych wydanych przed dniem jej wejścia w życia, a więc należy przyjąć, że skoro zarządzenie zastępcze nr [...] zostało wydane przed dniem wejścia w życie nowelizacji, to następcza zmiana nazwy nie wymaga uzyskania zgody Instytutu Pamięci Narodowej i właściwego miejscowo wojewody.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] października 2018r., Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały z uwagi na istotne naruszenie art. 6b ustawy dekomunizacyjnej. Organ uchwałodawczy gminy nie uzyskał bowiem wymaganej zgody Instytutu Pamięci Narodowej oraz właściwego miejscowo wojewody na zmianę nazwy ulicy nadanej zarządzeniem zastępczym z dnia [...] grudnia 2017r. Organ nadzoru stwierdził, że regulacja art. 6b ustawy dekomunizacyjnej stanowi lex specialis względem art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. i miała zastosowanie w tej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Miasto B. wniosła o jego uchylenie zarzucając organowi nadzoru naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego pominięcie,

2) art. 6b ustawy dekomunizacyjnej, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie,

3) art. 166 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego pominięcie.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że do obowiązującej do dnia [...] grudnia 2017r. nazwy ulicy dr J. P. mieszkańcy tej ulicy są silnie przywiązani i nie znajdują w niej powiązań z propagowaniem ustroju komunistycznego – dotychczasowy patron kojarzony był z jego działalnością naukową, dydaktyczną i kulturową. W ocenie skarżącej konotacji takich nie znajdują mieszkańcy miasta, a więc nie został spełniony warunek propagowania komunizmu przewidziany w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej i bez znaczenia pozostają poglądy w tej kwestii wyrażane przez Wojewodę i Instytut Pamięci Narodowej, skoro pogląd społeczny na sprawę się nie zmienił. Skarżąca zauważyła, że uchwała Rady Miejskiej Miasta Bydgoszczy z 26 czerwca 1985 nr VI/45/85 o nadaniu ulicy imienia dr J. P. w uzasadnieniu nie zawierała w żadnym miejscu treści politycznych nawiązujących do komunizmu, a podkreślała za to dokonania patrona ulicy w dziedzinie społecznej, naukowej i dydaktycznej. Po podjęciu przez Wojewodę zarządzenia zastępczego z dnia [...] grudnia 2017r., kierując się oczekiwaniami mieszkańców przedmiotowej ulicy organy gminy zwróciły się do Wojewody i IPN o wyrażenie zgody na przywrócenie poprzedniej nazwy ulicy i oba te organy odmówiły wyrażenia takiej zgody, co spowodowało podjęcie inicjatywy radnych w sprawie powzięcia uchwały z dnia 26 września 2018r. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6b ustawy dekomunizacyjnej skarżąca wskazała na treść art. 4 nowelizacji z 14 grudnia 2017r., podnosząc, że skoro do sprawy znajdujących się w toku znajdują zastosowanie przepisy w znowelizowanym brzmieniu, to postanowienia nowelizujące nie mają zastosowania do zdarzeń wcześniejszych, a więc do zarządzeń zastępczych wydanych [...] grudnia 2017r. Skarżąca stwierdziła, że stanowienie nazw ulic jest zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. wyłącznym uprawnieniem rad gmin, zabezpieczonym w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca zarzuciła nadto nieuprawnione przypisanie Radzie Miejskiej działającej w 1985r. działania propagującego komunizm poprzez nadanie nazwy ulicy dr J. P., gdyż jak to wynika z uzasadnienia uchwały kierowała się ona wyłącznie efektami pracy w obszarze kultury i oświaty – w ocenie skarżącej organ nadzoru nie wykazał osobistych działań ww., które mogłyby stanowić o propagowaniu przez tę osobę komunizmu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że uprawnienie z art. 18 ust. 2 pkt 13 podlega ustawowym ograniczeniom, m.in. przewidzianemu w art. 6b ustawy dekomunizacyjnej. W nowelizacji tej ustawy z grudnia 2017r. brak jest przepisów przejściowych, które wyłączałyby w spornym zakresie zastosowanie prawa nowego od dnia jej wejścia w życie wprost i bezpośrednio do wszystkich stanów prawnych objętych jej zakresem podmiotowym i przedmiotowym. Organ nadzoru wskazał na niekonsekwencję skarżącej gminy w zakresie realizacji swoich uprawnień ustawowych, podnosząc, że nie wystąpił ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze z dnia [...] grudnia 2017r., ani na odmowę wyrażenia zgody przez Wojewodę i IPN na przywrócenie nazwy ulicy dr J. P.. Zamiast tego Rada Miasta podjęła uchwałę z dnia 26 września 2018r. mimo braku zgody, o której mowa w art. 6b ustawy dekomunizacyjnej. Organ nadzoru zauważył, że podniesione w skardze kwestie dezaprobaty dla zmiany nazwy ulicy oraz wątpliwości związane z dotychczasową nazwą mogły stanowić argumentację na poparcie skargi dotyczącej zarządzenia zastępczego nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r.

Na rozprawie w dniu 6 marca 2019r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, podkreślając, że główne zastrzeżenia Gminy Miasta B. dotyczą opinii IPN jak również potwierdzenia przez IPN daty otrzymania pisma o udzielenie zgody na przywrócenie nazwy ulicy – na piśmie odciśnięta jest pieczęć wpływu: 2 maja 2018r., a w odpowiedzi IPN zawarta jest data wpływu pisma: 4 maja 2018r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasłużyła na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości zasadniczo poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie natomiast z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm. – dalej "u.s.g.") rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (ust. 3). Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sądowoadministracyjnej kontroli legalności w niniejszym postępowaniu podlega rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2018r. stwierdzające nieważność uchwały nr LXVI/1421/18 z dnia 26 września 2018r. Rady Miasta Bydgoszczy w sprawie zmiany nazwy ulicy

Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w ustawowym terminie i we właściwym trybie, gdyż skargę poprzedziło podjęcie przez Radę Miasta Bydgoszczy 7 listopada 2018r. uchwały Nr LXIX/1435/18, w sprawie wniesienia skargi na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie jednak z ust. 4 art. 91 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Oznacza to, że przesłanką stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy jest jej sprzeczność z prawem w stopniu kwalifikowanym jako tzw. "istotny". Za tego typu naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał.

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół tego czy zasadnie Wojewoda stwierdził istotne naruszenie prawa materialnego w postaci art. 6b ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, poprzez podjęcie przez radę miasta, bez uzyskania zgody wojewody oraz IPN, uchwały o zmianie nazwy ulicy, której nazwa uprzednio została zmieniona zarządzeniem zastępczym organu nadzoru, które to naruszenie miało zaistnieć na gruncie uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 26 września 2018r., nr LXVI/1421/18, a w konsekwencji uzasadniało stwierdzenie jej nieważności.

Z uwagi na przedmiot sprawy wskazać należy, iż bez wątpienia sprawy gminnych ulic są sprawami publicznymi i zadaniami własnymi gminy, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., a zgodnie dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej kompetencji rad gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic. Nie można jednak zapominać, że gmina wykonuje swoje zadania samodzielnie na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw. Zgodnie bowiem z art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję oraz ustawy dla organów innych władz publicznych. Takim ustawowym ograniczeniem gminy jest przepis art. 6b ustawy dekomunizacyjnej, zgodnie z którym w przypadku nadania nazwy w trybie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, jej zmiana przez jednostkę samorządu terytorialnego albo związek, o którym mowa w art. 4, wymaga uprzedniej zgody Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz właściwego miejscowo wojewody. Cytowany przepis został dodany do ustawy przez art. 1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2017r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej z dniem 7 stycznia 2018r. – ustawą nowelizującą z dnia 14 grudnia 2017r. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy nazwy nadane w trybie zarządzenia zastępczego podlegają specjalnej ochronie prawnej i mogą zostać zmienione tylko za zgodą Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej oraz odpowiedniego wojewody.

Okolicznością mającą zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie jest to, że w dniu [...] grudnia 2017r. Wojewoda, działając na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej (brzmienie sprzed nowelizacji – Dz.U. z 2017r., poz. 1389), wydał zarządzenie zastępcze nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy, mocą którego ulicy o nazwie dr J. P., położonej w mieście B., nadano nazwę Z. R..

Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej, przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a u.s.g. stosuje się odpowiednio, co oznacza, że w postępowaniu dotyczącym wydanego zarządzenia zastępczego prawodawca przewidział procedurę kontroli legalności takiego aktu podobną do kontroli wykonywanej w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego. Z art. 98 ust. 1 zd. 2 u.s.g. wynika, że akt taki podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu jego niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Natomiast podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g.).

Niesporne w sprawie pozostaje, że powyższe zarządzenie zastępcze, zawierające prawidłowe pouczenie o trybie zaskarżenia, nie zostało przez Gminę Miasta B. zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i weszło w życie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, (tj. 28 grudnia 2017r.). Jak wskazano, nowelizacja ustawy dekomunizacyjnej z 14 grudnia 2017r., dodająca do jej treści sporny w sprawie art. 6b, weszła w życie 7 stycznia 2018r. Zgodnie z art. 3 nowelizacji zarządzenia zastępcze, o których mowa w art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym w dniu wejścia w życie ustawy, podlegają wykonaniu począwszy od dnia następującego po dniu wejścia w życie ustawy. Zarządzenie zastępcze Wojewody nr [...] niewątpliwie ogłoszone zostało w wojewódzkim dzienniku urzędowym (13 grudnia 2017r.), ale w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej nie było aktem prawomocnym – nie minął termin 30 dni na wniesienie na niego skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W dalszej kolejności należy odnieść się do zasadniczego zarzutu skargi, a więc naruszenia art. 6b ustawy dekomunizacyjnej poprzez jego nieuprawnione zastosowanie względem uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 26 września 2018r. o zmianie nazwy ulicy, uprzednio nadanej w trybie zarządzenia zastępczego z art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Zgodnie z art. 4 nowelizacji z 14 grudnia 2018r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Sprawy, które zostały uregulowane w ustawie o zakazie propagowania komunizmu to sprawy, w których wojewoda podejmuje rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 2 ust. 1 oraz art. 5c), wydaje zarządzenie zastępcze (art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2) albo decyzję (art. 5b). Za "sprawę zakończoną" w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia [...] grudnia 2017r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu - pomijając w tym miejscu zaistniałą w orzecznictwie wątpliwość co do tego, czy odnosić to pojęcie należy również do postępowania sądowoadministracyjnego - należy bez wątpienia uznać sprawę, w której zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze, zarządzenie zastępcze lub decyzja, do tego bowiem sprawa zmierza i z tą chwilą kończy się postępowanie przed organem nadzoru. Nie można przy tym utożsamiać "zakończenia sprawy" z uzyskaniem przez akt nadzoru waloru prawomocności, co w przypadku zarządzenia zastępczego następuje z upływem terminu do wniesienia skargi, bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust 5 u.s.g.). Ustawodawca wiąże bowiem pojęcie rozstrzygnięcia nadzorczego z aktem prawnym kończącym postępowanie w sprawie, który może stać się prawomocny (vide: wyroki NSA z dnia [...] listopada 2018r. sygn. II OSK 1854/18, z [...] listopada 2018r., sygn. II OSK 1821/18, 1824/18, 1826/18, 1827/18– dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że o ile rozstrzygnięcie nadzorcze z chwilą uzyskania prawomocności staje się wykonalne, to ustawa nowelizująca kwestii wykonalności zarządzenia zastępczego nie wiąże z jego prawomocnością, ale z dniem jego wejścia w życie (art. 1 pkt 1 nowelizacji), przy czym, jak wskazano, zarządzenie zastępcze nieprawomocne w dniu wejścia w życie nowelizacji stają się wykonalne dzień po wejściu w życie nowelizacji.

W realiach rozpatrywanej sprawy przepis powyższy nie będzie miał zatem znaczenia, albowiem w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej nie istniała sprawa dotycząca nazwy przedmiotowej ulicy wszczęta i niezakończona. Istniało za to zarządzenie zastępcze Wojewody w przedmiocie nadania nazwy ulicy [...], które to zarządzenie opublikowane zostało w urzędowym dzienniku wojewódzkim, weszło w życie w terminie 14 dni od publikacji i uzyskało przymiot wykonalności z dniem 8 stycznia zgodnie z art. 3 nowelizacji z 14 grudnia 2017r. Mając to na uwadze za nieuzasadnione uznać należy stanowisko skarżącej, jakoby art. 4 nowelizacji z 14 grudnia 2017r. poddawał się wykładni a contrario z tym skutkiem, że wyłączałby zastosowanie dodanego art. 6b ustawy dekomunizacyjnej względem nazw ulic nadanych w trybie zarządzenia zastępczego, podjętych skutecznie (w sposób kończący postępowanie) przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. W stanie prawnym i faktycznym obowiązującym na dzień podjęcia uchwały z dnia 26 września 2018r., nr LXVI/1421/18 powołane zarządzenie zastępcze funkcjonowało w obrocie prawnym, co z kolei aktualizowało hipotezę i dyspozycję normy zawartej w art. 6b znowelizowanej ustawy dekomunizacyjnej – już obowiązującej i znajdującej bezpośrednie odniesienie w sprawie.

Nie wzbudziło więc wątpliwości Sądu, że skoro uprzednio zmiana nazwy ulicy położonej w B. z "dr J. P." (nadanej uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Bydgoszczy Nr VI/45/85 z dnia 26 czerwca 1985r.) na "Z. R.", dokonana została w trybie zarządzenia zastępczego wojewody na podstawie ustawy dekomunizacyjnej, to w stanie prawnym obowiązującym od 7 stycznia 2018r. - jej zmiana przez jednostkę samorządu terytorialnego wymagała uprzedniej zgody Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz właściwego miejscowo wojewody.

Podkreślić należy, że w przedłożonych aktach sprawy zalega uchwała Rady Miasta Bydgoszczy Nr LIX/1302/18 z dnia 25 kwietnia 2018r. w sprawie zwrócenia się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Wojewody o wyrażenie zgody na przywrócenie nazwy ul. dr J. P., podjęta właśnie na podstawie art. 6b ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Tym samy stwierdzić przyjdzie, że Miasto B. zainicjowało procedurę zmiany/ przywrócenia poprzedniej nazwy przedmiotowej ulicy w stanie faktycznym i prawnym w pełni ukształtowanym powyższą regulacją prawną.

Podstawą współdziałania jednostki samorządu terytorialnego z organami administracji rządowej obok art. 6b ustawy dekomunizacyjnej jest art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Zgodnie z art. 89 ust. 2 u.s.g., jeżeli prawo uzależnia rozstrzygnięcie organu gminy od jego zaopiniowania przez innym organ, to zajęcie przez ten organ stanowiska powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni. Jeżeli organ nie zajmie stanowiska w tym terminie, to rozstrzygnięcie uważa się za podjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę. W doktrynie podkreśla się, że zajęcie stanowiska przez inny organ obejmuje czynność zgody. Uzgodnienie ma charakter wiążący i powinno następować na etapie przygotowania rozstrzygnięcia (przed jego podjęciem). Brak zgody innego organu w zasadzie wyklucza możliwość podjęcia rozstrzygnięcia (por. A. Matan, komentarz do art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, LEX). Podjęcie przez organ gminy rozstrzygnięcia bez uzyskania stanowiska innego organu stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (por. Marcin Makowski, Marta Makowska Zakaz propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki. Komentarz do art. 6b, LEX). Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Podkreślić należy, że zarówno określony w ustawie 14 dniowy termin na zajęcie stanowiska przez organ współdziałający jaki i możliwość zaskarżenia stanowiska zajętego przez organ nadzoru na postawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi element zagwarantowanej w przepisach Konstytucji ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Jak wynika z akt rozstrzyganej sprawy pismami z [...] maja 2018 r. Prezydent Miasta B. zwrócił się do Wojewody oraz Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wyrażenie zgody na zmianę nazwy ulicy w B. ze Z. R. na dra J. P.. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] maja 2018 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu poinformował, że nie wyraża zgody na zamierzoną zmianę. Takie samo stanowisko zajął Wojewoda w odpowiedzi na wniosek Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2018r.

Zauważyć w tym miejscu należy, że organ reprezentujący skarżącą zwrócił się do wymienionych organów o wyrażenie zgody na zmianę nazwy ulicy, a więc zastosował się do dyspozycji art. 6b ustawy dekomunizacyjnej, którego obowiązywanie w sprawie niekonsekwentnie zakwestionowała skarżąca. Po wtóre, zarówno brak zgody Wojewody, jak i Prezesa IPN nie został zaskarżony do sądu, mimo że możliwość taką przewiduje art. 98 ust. 1 w zw. z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym.

Dalej odnieść należy się do podniesionej dopiero w toku postępowania sądowego, a przemilczanej w skardze, wątpliwości co do terminowości wyrażenia przez Instytut Pamięci Narodowej swojego stanowiska odnośnie zgody na zmianę nazwy ulicy zamierzoną przez Gminę Miasto B. . Wątpliwość powyższą wyjaśnić należy z uwagi na treść art. 89 ust. 1 i 2 u.s.g., z którego wynika, że – w sytuacji uzależnienia przez prawo ważności rozstrzygnięcia organu gminy od jego uzgodnienia przez inny organ - niezajęcie przez organ uzgadniający stanowiska w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu poczytuje się za akceptację stanowiska organu gminy. Jak wynika z akt sprawy, uzupełnionych w tym przedmiocie przez strony, wniosek o wyrażenie zgody skierowany do Instytutu Pamięci Narodowej doręczony został organowi uzgadniającemu 2 maja 2018r. (k. 34 akt sądowych). Z kolei z treści odpowiedzi Prezesa IPN z dnia 18 maja 2018r. wynika, że doręczenie nastąpiło w dniu 4 maja 2018r. Niewątpliwie zatem zaistniała niezgodność rzutująca na to, czy organ uzgadniający – Prezes Instytutu Pamięci Narodowej, w przepisanym terminie wyraził swe negatywne stanowisko (odmowa zgody) w sprawie pisma Prezydenta Miasta B. z dnia 2 maja 2018r. Przyjmując bowiem, że skuteczne doręczenie pisma organu reprezentującego skarżącą Prezesowi IPN nastąpiło 2 maja 2018r., organ uzgadniający przekroczyłby termin na zajęcie stanowiska o dwa dni, co wiązałoby się z przyjęciem, że akceptuje on zaproponowaną do uzgodnienia przez Radę Miasta B. zmianę nazwy. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniała wątpliwość, podniesiona przez skarżąca dopiero w odpowiedzi na wezwanie Sądu, traci jednak na znaczeniu w obliczu faktu, że drugi z organów uzgadniających – Wojewoda, w ustawowym terminie nie wyraził zgody na przedmiotową zmianę (doręczenie 7 maja 2018 r. – k. 34 akt sądowych, odpowiedź 21 maja 2018 r.). Skoro art. 6b ustawy dekomunizacyjnej uzależnia prawidłowość zmiany przez jednostkę samorządu terytorialnego nazwy uprzednio nadanej zarządzeniem zastępczym od zgody dwóch podmiotów (konstrukcja redakcyjna przepisu oparta jest o koniunkcję – "oraz") to już w sytuacji braku zgody jednego z tych podmiotów przyjęcie aktu zmieniającego nazwę ulicy będzie dotknięte wadą braku wymaganego uzgodnienia. Nie zachodziła zatem dalsza potrzeba wyjaśniania powyższej okoliczności w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tej sprawie, albowiem jej wyjaśnienie nie mogłoby mieć wpływu na wynik sprawy – kwestię legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Podsumowując, treść spornego art. 6b ustawy dekomunizacyjnej uzależnia możliwość zmiany przez jednostkę samorządu terytorialnego nazwy ulicy, nadanej uprzednio w trybie aktu nadzorczego określonego w art. 3 i 6 tej ustawy, od uprzedniej zgody właściwego wojewody i Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Regulacja ta znajduje uzasadnienie funkcjonalne i celowościowe w wykładni wskazanych wyżej przepisów. Ponownie podkreślenia wymaga, iż ewentualny spór co do legalności zarządzenia zastępczego i wyrażonego w nim stanowiska co do przesłanek określonych w ustawie dekomunizacyjnej, czy też ewentualnie stanowiska organu uzgadniającego, podlegał odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Brak zgody któregokolwiek z wymienionych podmiotów wyklucza jednak możliwość podjęcia proponowanego rozstrzygnięcia. W rozstrzyganej sprawie, w istocie mimo braku zgody obu organów współdziałających, a więc sprzecznie z postanowieniami art. 6b ustawy dekomunizacyjnej, 26 września 2018 r. Rada Miejska w Bydgoszczy podjęła uchwałę o zmianie nazwy ulicy. W tej sytuacji rację ma Wojewoda podnosząc, że uchwała ta została podjęta z rażącym, bo ewidentnym naruszeniem jednoznacznego w swej treści art. 6b ustawy dekomunizacyjnej.

Stwierdzone przez organ nadzoru istotne naruszenie prawa materialnego uzasadniało zatem stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W ocenie sądu kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera prawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne, które jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa uchwała została wydana z rażącym naruszeniem art. 6b ustawy dekomunizacyjnej. Wojewoda w sposób wystarczający wykazał, na czym to naruszenie polegało i w czym się wyrażało. Rozstrzygnięcie zostało podjęte w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Pismem z 16 października 2018r. wojewoda zawiadomił Gminę Miasto B. o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz zapewnił jej możliwość czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się w sprawie, czego dowodem jest pismo strony skarżącej z 22 października 2018r.

Przedstawione wyżej stanowisko zasadniczo wyjaśnia także, dlaczego oczywiście niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. W sprawie nie doszło do niezgodnego z przepisami ograniczenia ustawowych kompetencji jednostki samorządu terytorialnego w wykonywaniu jej zadań własnych.

Odnosząc się do argumentacji prezentowanej przez stronę skarżącą w toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego wskazać należy, że stanowisko mieszkańców ulicy dr J. P. oraz wątpliwości związane z osobą dotychczasowego patrona przedmiotowej ulicy i jego działalnością mogły stanowić argumentację na poparcie skargi dotyczącej zrządzenia zastępczego wojewody. Podobnie argumenty dotyczące kierowania się przez wojewodę i Instytut Pamięci Narodowej innymi niż kryterium legalności zasadami przy odmowie udzielenia zgody na zmianę nazwy ulicy mogły odnieść skutek w postępowaniu wywołanym skargą na te czynności organów współdecydujących. Jednak ten akt i czynność nie były przez Gminę Miasto B. kwestionowane. W niniejszej sprawie nie mogą one odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku i nie podlegają ocenie.

W tej sytuacji podjęcie uchwały stojącej w oczywistej sprzeczności z wcześniejszymi niekwestionowanymi rozstrzygnięciami organu nadzorczego oraz organu współdecydującego (IPN), z naruszeniem art. 6b ustawy dekomunizacyjnej, uznać należy za naruszające prawo materialne w sposób istotny, w rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd zważył, że zaskarżony akt nadzoru nie narusza prawa, zatem na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała odaleniu.