Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2900/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 pkt 2, ust. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, par. 2, art. 158 par. 2, art. 7. art. 77 par. 1, art, 80, art., 107 par. 3 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art .157 § i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", odmówił, po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i W. K. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego (przebudowa dachu budynku oraz rozbudowa pozioma przyległego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny) oraz rozbudowę budynku usługowego (nadbudowa 1 kondygnacji nad częścią handlową oraz nad istniejącym garażem) usytuowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

S. L. wniosła odwołanie od powyższego decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB).

GINB decyzją z dnia z dnia [...] września 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm., według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Organ wyjaśnił, że z sentencji decyzji Starosty [...] z [...] października 2004 r. wynika, że jej przedmiotem jest przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego (przebudowa dachu budynku oraz rozbudowa pozioma przyległego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny) oraz rozbudowa budynku usługowego (nadbudowa 1 kondygnacji nad częścią handlową oraz nad istniejącym garażem) usytuowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Analiza zatwierdzonego projektu budowlanego wykazała natomiast, że rozbudowa budynku gospodarczego przewidziana jest zarówno w kierunku poziomym jak i pionowym - nowa kondygnacja w dachu (Projekt budowlany rozbudowy poziomej i pionowej budynku mieszkalno-gospodarczego, rysunki nr 9 i 12) oraz, że część przedmiotowej inwestycji (okap dachu na budynku garażowym) została zaprojektowana także na działce sąsiedniej nr ewid. [...]. Wynika to z projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy budynku garażowego - rysunki nr 4 (rzut więźby dachu), 5 (przekrój pionowy I-I), 6 (rzut dachu), 8 (elewacja frontowa) i 10 (elewacja ogrodowa)

Organ podał, że na rysunkach ww. projektu budowlanego nr 5, 8 i 10, kolorem czerwonym skreślono okap dachu zaprojektowany nad działką nr ewid. [...], jednak powyższe zmiany nie zostały opatrzone datą, podpisem i pieczątką projektanta, nie obejmują one również pozostałych rysunków nr 4 (rzut więźby dachu) i 6 (rzut dachu). W tej sytuacji organ stwierdził, że sporna inwestycja obejmuje swym zakresem działki nr ewid. [...] i [...].

Inwestorzy – B. K. i Pan W. K. - wraz z wnioskiem

o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną nr ewid. [...] na cele budowlane. Ponadto inwestorzy dołączyli decyzję Burmistrza [...] z [...] lutego 2004 r., Nr [...], znak: [...], ustalającą dla W. K. warunki zabudowy dla tej inwestycji. Inwestorzy nie złożyli natomiast oświadczenia

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną nr ewid. [...] na cele budowlane oraz nie posiadają decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji zaprojektowanej na działce nr ewid. [...]. Organ uznał, że tym samym w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

GINB podał, że stosownie do treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i jako niemożliwa do zaakceptowana przez organy praworządnego państwa musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie GINB, ww. przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Wprawdzie naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Oceniając skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonego naruszenia organ zwrócił uwagę, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10).

Zdaniem organu nie można też tracić z pola widzenia, co znalazło także wyraz w orzecznictwie, iż znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. w sytuacji, gdy żadna ze stron postępowania nie kwestionowała spornej inwestycji przez ponad 10 lat nie sposób uznać, że stwierdzone wyżej naruszenie wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Dalej organ podniósł, że decyzja Burmistrza [...] z [...] lutego 2004 r., Nr [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji została wydana jedynie na rzecz W. K. podczas, gdy weryfikowane pozwolenie na budowę Starosty [...] z [...] października 2004 r. wydano na rzecz W. K. i B. K. Organ stwierdził, że tym samym doszło do naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, jednakże nie ma ono charakteru rażącego. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego zamierzenia inwestycyjnego na wskazanym we wniosku terenie. Omawiana decyzja, chociaż zaadresowana jest do konkretnego wnioskodawcy, to jednak dotyczy nie tyle jego uprawnień, lecz odnosi się do treści i kształtu zamierzenia inwestycyjnego. Również w piśmiennictwie wskazuje się na to, że treść art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwypukla powiązanie decyzji o warunkach zabudowy z konkretnym obszarem i inwestycją, a nie podmiotem wnioskującym o ustalenie warunków zamierzenia.

Ponadto organ wskazał, że z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] (nr [...]), wynika że działka inwestycyjna nr ewid. [...] stanowi wspólność ustawową majątkową małżeńską (współwłasność łączna) W. K. i B. K. Zatem udziały małżonków nie są określone i każdy z nich może bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu rozporządzać nieruchomością bez zgody drugiego współmałżonka. Rozporządzenie przez W. K. nieruchomością nr ewid. [...] nie przekroczyło czynności zwykłego zarządu, bowiem nie doprowadziło do uszczuplenia majątku wspólnego. Dodatkowo także w tej sytuacji, gdy żadna ze stron postępowania nie kwestionowała spornej inwestycji przez ponad 10 lat nie sposób uznać, że stwierdzone wyżej naruszenie wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W tej sytuacji nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

GINB wskazał także, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m. in. z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi.

W ocenie organu z projektu budowlanego nie wynika, aby parametry i cechy planowanego przedsięwzięcia rażąco naruszały warunki określone w ww. decyzji Burmistrza [...] z [...] lutego 2004 r. ustalającej warunki zabudowy. W decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano maksymalną wysokości zabudowy budynku garażowego - maks. dwie kondygnacje, w tym jedna kondygnacja w dachu wysokim, maksymalnie do wysokości sąsiadującego budynku usługowego. W przedmiotowym budynku garażowym zaprojektowano dwie kondygnacje, niemniej wysokość budynku w zaprojektowanym kształcie (7,33 m - Projekt budowlany rozbudowy budynku garażowego, rysunek nr 5) nie przekracza wysokości nadbudowywanego budynku usługowego. Wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy obejmuje również "przebudowę pawilonu handlowego polegającą na jego podwyższeniu o jedną kondygnację z przeznaczeniem na usługi nieuciążliwe".

Organ uznał, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2004 r. wydana została z naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powyższe naruszenie niemniej, nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Z akt sprawy nie wynika, by wysokość przedmiotowego budynku garażowego (7,33 m) w znaczny sposób przekraczała wysokości innych budynków usytuowanych na działce inwestycyjnej nr ewid. [...]. Organ zauważył również, że w przepisach prawa brak jest definicji dachu wysokiego, w związku z czym nie sposób zbadać, czy jedna z kondygnacji budynku garażowego znajduje się w dachu wysokim, czy też nie.

Zdaniem GINB z akt sprawy nie wynika także, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), według stanu prawnego na dzień wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej (§ 12 ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia). Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w okresie wydania weryfikowanego pozwolenia na budowę nie wprowadzało w § 12 ust. 4 pkt 2 wymogu, aby ściana wznoszonego obiektu przylegała do obiektu istniejącego na działce sąsiedniej całą swą długością i wysokością.

W myśl § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m.

Organ stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika, iż prace budowlane przy budynku mieszkalnym polegają na przedłużeniu istniejącej lukarny na całą szerokość frontową budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny nie podlega rozbudowie poziomej ani pionowej.

Budynek gospodarczy usytuowany jest w granicy z działką nr ewid. [...], na której w granicy działki także usytuowano budynki. Powyższy budynek gospodarczy, jak wynika z akt sprawy, podlega rozbudowie pionowej i poziomej. Rozbudowa pozioma została zaprojektowana w kierunku południowym, tj. w głąb działki inwestycyjnej i znajduje się w odległości ok. 20,00 m od granicy z działką nr ewid. [...] (Projekt zagospodarowania działki, Projekt budowlany rozbudowy poziomej i pionowej budynku mieszkalno-gospodarczego).

Budynek garażowy, z przylegającym do niego pawilonem handlowym, częściowo usytuowany jest w granicy z działką nr ewid. [...], przylegając całą szerokością ściany do ściany istniejącego budynku w granicy usytuowanego na działce nr [...], a częściowo w odległości ok. 3,90 m od granicy z działką nr ewid. [...] (Projekt budowlany rozbudowy budynku garażowego, Projekt zagospodarowania działki + rysunek nr 1). Projektowane prace budowlane polegają na podwyższeniu ww. budynku o jedną kondygnację z przeznaczeniem na usługi nieuciążliwe. W ścianie ww. budynku, usytuowanej w odległości ok. 3,90 m od granicy z działką nr ewid. [...], zaprojektowano otwór okienny i drzwiowy. Tym samym w niniejszej sprawie doszło do naruszenia 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie organu powyższe uchybienie, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia, z uwagi na niewielkie odstępstwo od przepisu (10 cm) nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Ponadto zaprojektowane schody zewnętrzne nie pomniejszają odległości od granicy działki o więcej niż 1,3 m (Projekt budowlany rozbudowy budynku garażowego, rysunek nr 3).

GINB uznał także, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe), § 29 (odprowadzanie wód opadowych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych). Tym samym decyzja Starosty [...] z [...] października 2004 r., nie narusza w sposób rażący ww. przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Organ dodał także, że kontrolowana decyzji nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W końcowej części uzasadnienia decyzji GINB wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania ocenie podlegała wyłącznie inwestycja w jej projektowanym kształcie. Z projektu budowlanego nie wynika natomiast, aby rozbudowa pionowa budynku garażowego została zaprojektowana częściowo na działce nr ewid. [...]. Kwestie faktycznego wykonywania robót budowlanych oraz ich zgodności z projektem pozostają natomiast we właściwości organów nadzoru budowlanego, a nie organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Jako nieuzasadniony organ uznał zarzut naruszenia prawa poprzez wykonanie dachu na budynku garażowym ze spadkiem w kierunku posesji nr ewid. [...]. Takie zaprojektowanie dachu, jak wskazano powyżej, jest zgodne z wymogami decyzji Burmistrza [...] z [...] lutego 2004 r. ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. GINB nie jest zaś uprawniony do badania prawidłowości decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto weryfikowana decyzja Starosty [...] z [...] października 2004 r. nie obejmowała swym zakresem budowy wiaty na drewno, w związku z czym organ odwoławczy nie jest uprawniony do badania, postawionych względem niej, zarzutów. Kwestie legalności robót budowlanych pozostają natomiast we właściwości organów nadzoru budowlanego, a nie organów administracji architektoniczno-budowlanej.

S. L. wniosła na powyższa decyzję GINB z dnia [...] września 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze podniosła, że kwestionowana przez nią inwestycja została wykonana niezgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej nastąpiło to poprzez wykonanie pochylenia dachu wraz z okapem i odprowadzaniem wód opadowych z naruszeniem działki nr [...] oraz poprzez wykonanie ocieplenia ściany szczytowej styropianem, które dokonane zostało kosztem jej posesji.

W ocenie skarżącej taka decyzja nie powinna być wydana. Zarzuciła, że organ przed wydaniem decyzji nie zapoznał się przedłożoną mu dokumentacją.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2019 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi. Dodatkowo wskazała, że nie wnosi o to, czy poprawnie wydano decyzję

o pozwoleniu na budowę, lecz czy prawidłowo wybudowano przedmiotowy budynek. Ponadto zarzuciła, że W. K. i B. K. zbudowali wiatę niespełna 60 cm od granicy jej działki ze spadem dachu na jej posesję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego celem jest wyłącznie ustalenie, czy wystąpiła któraś z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się błędnym uznaniem, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2004 r. nr [...] nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm. ), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty [...] z [...] października 2004 r. Nr [...].

Stosownie do treści tego przepisu pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z ustaleń organu wynika, że w przypadku rozbudowy budynku gospodarczego objętej decyzją Starosty [...] z [...] października 2004 r. część przedmiotowej inwestycji (okap dachu na budynku garażowym) została zaprojektowana także na działce nr ewid. [...] będącej własności skarżącej. Wynika to z projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy budynku garażowego - rysunki nr 4 (rzut więźby dachu), 5 (przekrój pionowy I-I), 6 (rzut dachu), 8 (elewacja frontowa) i 10 (elewacja ogrodowa). Na rysunkach ww. projektu budowlanego nr 5, 8 i 10, kolorem czerwonym skreślono okap dachu zaprojektowany nad działką nr ewid. [...], jednak powyższe zmiany nie zostały opatrzone datą, podpisem i pieczątką projektanta, nie obejmują one również pozostałych rysunków nr 4 (rzut więźby dachu) i 6 (rzut dachu). W tej sytuacji organ prawidłowo stwierdził, że sporna inwestycja obejmuje swym zakresem działki nr ewid. [...] i [...].

Inwestorzy – B. K. i W. K. - wraz z wnioskiem

o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną nr ewid. [...] na cele budowlane. Inwestorzy nie złożyli natomiast oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną nr ewid. [...] na cele budowlane oraz decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji zaprojektowanej na działce nr ewid. [...]. Niewątpliwie doszło zatem do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu naruszenie to ma charakter rażący. Za taką oceną przemawia przede wszystkim oczywistość tego naruszenia oraz to że nie mamy w tym przypadku do czynienia z błędną wykładnią przepisu. Treść wyrażonej w tym przepisie normy prawnej jest jasna i nie wymaga złożonych zabiegów interpretacyjnych. Ponadto, zdaniem Sądu skutki społeczno-gospodarcze tego naruszenia są poważne. Zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji częściowo na działce nr ewid. [...] ingeruje w prawo własnością tej działki przysługujące skarżącej. Umiejscowienie okapu dachu rozbudowywanego garażu częściowo nad działką skarżącej w istotny sposób ogranicza jej możliwość dysponowania tą nieruchomością. Stan ten uniemożliwia skarżącej nadbudowanie garażu posadowionego na jej działce (nr ewid. [...]), przylegającego do rozbudowanego i nadbudowanego w wyniku przedmiotowej decyzji garażu położnego na działce nr ewid. [...]. Okap dachu nadbudowanego na działce nr ewid. [...] garażu został bowiem zaprojektowany i wybudowany nad garażem skarżącej.

Z tych względów nie można zgodzić się oceną organu, że skutki społeczno-gospodarcze tego naruszenia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa tylko dlatego, że żadna ze stron nie kwestionowała spornej inwestycji przez ponad 10 lat.

Analizując tą problematykę należy mieć także na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, którym uznano art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Mimo, że od wydania powyższego wyroku upłynęło ponad cztery lata, ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia, utrzymując tym samym niezgodny

z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji

w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji bierności prawodawcy w powyższym zakresie zgodne z prawem działanie organów państwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub ekspektatywę, po upływie znacznego okresu czasu. Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza natomiast możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Organ w niniejszej sprawie nie rozważył możliwości zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. i wydał rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Ponadto podnoszona w toku postępowania przez skarżącą kwestia spadku dachu budynku garażowego w kierunku jej posesji nie została przez organ należycie wyjaśniona. Stwierdzenie organu, że tak zaprojektowany dach jest zgodny z wymogami decyzji Burmistrza [...] z [...] lutego 2004 r. ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji jest niewystarczające. W decyzji tej odnośnie przedmiotowego dachu wskazano jedynie: "geometria dachu – dach o symetrycznych połaciach i nachyleniu głównych połaci dachu 6o-10o, kryty blachą trapezową lub dachówką bitumiczną" (pkt 2.1.2. lit b) decyzji). Decyzja ta nie określa kierunku spadku tego dachu. Brak jest w tym przypadku ustaleń, czy tak zaprojektowany dach jest zgodny przepisami ustawy Prawo budowlane oraz powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Brak rozważenia ww. kwestii świadczy, w ocenie Sądu, o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to uzasadnia przyjęcie, że organ co najmniej przedwcześnie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Odnośnie pozostałych uchybień dostrzeżonych przez organ w decyzji Starosty [...] z [...] października 2004 r. Sąd podziela jego stanowisko, iż nie mają one charakteru rażącego naruszenia prawa.

Jako tego rodzaju uchybienie należy ocenić naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), według stanu prawnego na dzień wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z tym przepisem jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Powołane wyżej przepisy zostały w sposób oczywisty naruszone w przedmiotowej decyzji albowiem faktem jest, że budynek garażowy, z przylegającym do niego pawilonem handlowym, częściowo usytuowany jest w granicy z działką nr ewid. [...], przylegając całą szerokością ściany do ściany istniejącego budynku w granicy usytuowanego na działce nr [...], a częściowo w odległości ok. 3,90 m (3, 88 m jak podaje organ I instancji ) od granicy z działką nr ewid. [...] (Projekt budowlany rozbudowy budynku garażowego, Projekt zagospodarowania działki + rysunek nr 1). Projektowane prace budowlane polegają na podwyższeniu ww. budynku o jedną kondygnację z przeznaczeniem na usługi nieuciążliwe. W ścianie ww. budynku, usytuowanej w odległości ok. 3,90 m od granicy z działką nr ewid. [...], zaprojektowano otwór okienny i drzwiowy.

O braku cech rażącego naruszenia prawa świadczy w tym przypadku niewielkie odstępstwo od wymaganej powyższymi przepisami odległości budynku od granicy działki (10-12 cm). Mimo oczywistości tego naruszenia nie można w tym przypadku uznać, że skutki społeczno-gospodarcze, jakie ono wywołuje nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Prawidło także organ uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji Starosty [...] z [...] października 2004 r. na rzecz W. K. i B. K. w sytuacji gdy decyzja Burmistrza [...] z [...] lutego 2004 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji została wydana jedynie na rzecz W. Słusznie organ podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego zamierzenia inwestycyjnego na wskazanym we wniosku terenie. Decyzja taka, mimo że zaadresowana jest do konkretnego wnioskodawcy, to jednak dotyczy nie tyle jego uprawnień, lecz odnosi się do treści i kształtu zamierzenia inwestycyjnego. Trafnie przy tym organ na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 932/09 (orzeczenie.nsa.gov.pl). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do poglądów wyrażonych w piśmiennictwie wskazał m. in., że treść art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwypukla powiązanie decyzji o warunkach zabudowy z konkretnym obszarem i inwestycją, a nie podmiotem wnioskującym o ustalenie warunków zamierzenia inwestycyjnego.

Słusznie również organ stwierdził, że z projektu budowlanego nie wynika, aby parametry i cechy planowanego przedsięwzięcia rażąco naruszały warunki określone w decyzji Burmistrza [...] z [...] lutego 2004 r. ustalającej warunki zabudowy.

W decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano maksymalną wysokości zabudowy budynku garażowego - maks. dwie kondygnacje, w tym jedna kondygnacja w dachu wysokim, maksymalnie do wysokości sąsiadującego budynku usługowego. W przedmiotowym budynku garażowym zaprojektowano dwie kondygnacje, niemniej wysokość budynku w zaprojektowanym kształcie (7,33 m - Projekt budowlany rozbudowy budynku garażowego, rysunek nr 5) nie przekracza wysokości nadbudowywanego budynku usługowego. W tej sytuacji organ zasadnie stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2004 r. wydana została z naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jednakże nie miało ono charakteru rażącego. Nie można bowiem stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Wysokość przedmiotowego budynku garażowego (7,33 m) nie przekracza w znaczny sposób wysokości innych budynków usytuowanych na działce inwestycyjnej nr ewid. [...]. Prawidłowo organ także podnosi, że w przepisach prawa brak jest definicji dachu wysokiego, w związku z czym nie sposób zbadać, czy jedna z kondygnacji budynku garażowego znajduje się w dachu wysokim, czy też nie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, w których podnosiła, że ocieplenie ściany nadbudowanego budynku garażowego dokonano zostało kosztem jej posesji wyjaśnić należy, co słusznie podnosi organ, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji ocenie podlegało wyłącznie to, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2004 r. obarczona jest wadami wymienionymi

w art. 156 § 1 k.p.a. stanowiącymi podstawę do stwierdzenie jej nieważności.

Z projektu budowlanego nie wynika natomiast, aby rozbudowa pionowa budynku garażowego została zaprojektowana częściowo na działce nr ewid. [...]. Ocieplenie to nie zostało zatem wykonane w oparciu o kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzję. Zasadnie zatem organ wskazuje, że kwestie faktycznego wykonywania robót budowlanych oraz ich zgodności z projektem pozostają we właściwości organów nadzoru budowlanego, a nie organów administracji architektoniczno-budowlanej. Taka sam sytuacja zachodzi w przypadku wiaty na drewno wybudowanej na działce nr ewid. [...]. Decyzja Staroty [...] nie obejmowała swym zakresem budowy tej wiaty.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi w wysokości 200 zł, postanowiono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.