Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2143/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 113 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 146 § 2, art. 24 § 1 oraz § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.K.-G. i K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2866/12 w sprawie ze skargi H.K.-G. i K.G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2866/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.K.-G. i K.G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., którą stwierdzono, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia lokalizacji przebudowy i rozbudowy ulic: Z. – D.- H. – C. – P. w Szczecinie wraz z przebudową i budową sieci urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórką kolidującej zabudowy, została wydana z naruszeniem prawa - art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu wówczas obowiązującym, polegającym na niezawiadomieniu stron o wydanej decyzji w drodze obwieszczenia oraz, że nie uchylono wymienionej decyzji stosownie do przepisu art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygając w postępowaniu wznowieniowym decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. orzekł, iż decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia lokalizacji przebudowy i rozbudowy ulic: Z. – D. – H. – C. – P. w Szczecinie wraz z przebudową i budową sieci urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórką kolidującej zabudowy, została wydana z naruszeniem prawa - art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ stwierdził jednocześnie, iż stosownie do przepisu art. 146 § 2 k.p.a. nie uchylono przedmiotowej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2056/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż w decyzjach obu instancji, wydanych we wznowionym postępowaniu, nie zawarto żadnego wyjaśnienia, które umożliwiałoby zarówno stronie, jak i sądowi administracyjnemu poznanie przesłanek, które doprowadziły Wojewodę Zachodniopomorskiego i Ministra Infrastruktury do konkluzji, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji, w stosunku do której postępowanie to wznowiono, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Obowiązkiem organów obu instancji, z uwagi na treść art. 15 k.p.a. było wykazanie, iż rzeczywiście w wyniku wznowienia tego postępowania, mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdził, że oceniana w postępowaniu wznowieniowym decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu wówczas obowiązującym, polegającym na niezawiadomieniu stron o wydanej decyzji w drodze obwieszczenia oraz, że nie uchylono wymienionej decyzji stosownie do przepisu art. 146 § 2 k.p.a. ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H.K.-G. i K.G.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznając ww. odwołanie od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego przywołał brzmienie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") i stwierdził, że mając na uwadze wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2056/10, Wojewoda Zachodniopomorski dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. Minister zwrócił uwagę, że na stronach 5-6 zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego omówiono kwestię tego, że w świetle zarzutów podnoszonych przez skarżących w postępowaniu wznowieniowym, nie miałyby one wpływu na treść kwestionowanej decyzji. W trakcie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji H.K.-G. i K.G. podnosili sprawę odszkodowania za przejęcie własności ich nieruchomości (działka nr 1, obręb 4152 Szczecin), nie kwestionując przy tym lokalizacji drogi. Skarżący zarzucili ponadto fakt niewywiązania się przez Prezydenta Miasta Szczecina z rekompensaty, polegającej na zamianie działki nr 1 na inną działkę należącą do Miasta Szczecin. Minister stwierdził, że powyższe decyzje Prezydenta Miasta Szczecina oraz Wojewody Zachodniopomorskiego nie rozstrzygały spraw związanych z poruszonymi przez skarżących kwestiami odszkodowawczymi. Tym samym fakt niezawiadomienia w drodze obwieszczenia o wydaniu przez Wojewodę Zachodniopomorskiego decyzji z dnia [...] czerwca 2008r. nie wpłynął w istocie na treść tej decyzji w zakresie zagadnień związanych z odszkodowaniem za nieruchomości objęte inwestycją, gdyż były one rozstrzygane według poprzedniego stanu prawnego w odrębnym postępowaniu. Organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, głównie w sferze postępowania dowodowego, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Wojewoda Zachodniopomorski na stronach 5-6 kontrolowanego rozstrzygnięcia szczegółowo uzasadnił przyczyny, z powodu których brak jest podstaw do uchylenia decyzji, w stosunku do której postępowanie to wznowiono - w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie innych ustaw dla przedsięwzięć drogowych dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro oceniana w postępowaniu wznowieniowym decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana w sprawie ustalenia lokalizacji przebudowy i rozbudowy, to także po wznowieniu postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi. Tym samym – zdaniem Ministra - wywody strony skarżącej o możliwości wydania w omawianym przypadku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, należało uznać za nieuzasadnione. Odnośnie do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Minister przywołał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2056/10, wskazując, że prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., w sprawie w której stroną postępowania jest miasto. Sprawując funkcję prezydenta nie jest bowiem pracownikiem gminy ani też jej przedstawicielem w rozumieniu przepisów art. 95 Kc. Organem właściwym do wydania kwestionowanej decyzji w I instancji jest starosta. Szczecin jest miastem na prawach powiatu, więc prezydent tego miasta wykonuje zadania starosty, a uprawnienia do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej czerpie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz.1591 ze zm., dalej jako "u.s.g.") i może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników gminy do wydawania decyzji na podstawie art. 39 ust. 2 u.s.g. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w specustawie drogowej nie wprowadzono zapisu o wyłączeniu prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania. Pomimo wielu zmian wprowadzonych do tej ustawy, nadal kompetencje do wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji dróg publicznych, a od 2008 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozostawiono wojewodom i starostom (prezydentom miasta na prawach powiatu). Minister wskazał, że art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. określa przesłanki wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, jeżeli wynik postępowania może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika. Powodem tego wyłączenia nie jest zatem jakikolwiek stosunek prawny, lecz tylko stosunek prawny powodujący, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż pracownik urzędu gminy nie pozostaje z racji swego zatrudnienia w żadnym stosunku prawnym z gminą, a pracodawcą dla prezydenta jest urząd gminy, a nie gmina. Prezydent Miasta Szczecina w urzędzie gminy jest zatrudniony na podstawie wyboru i wydając decyzję z zakresu administracji publicznej działa jako pracownik urzędu jednostki samorządu terytorialnego, a nie gminy. Skoro więc prezydent, bądź upoważniony przez niego pracownik, orzeka o ustaleniu lokalizacji drogi m.in. na działkach będących własnością gminy, to decyduje o majątku gminy, a nie urzędu. W ocenie organu odwoławczego nie zachodziła również przesłanka do wyłączenia pracownika - Pani H.O.K., od udziału w postępowaniu I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższa osoba podpisała, z upoważnienia Wojewody Zachodniopomorskiego, decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., a następnie brała udział w postępowaniu prowadzonym przez ten organ toczącym się po uchyleniu wymienionej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Tymczasem powyższy przepis dotyczy wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem I instancji, w którym wydano zaskarżoną decyzję i po drugie, gdy pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w I instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 35 § 3 k.p.a. Minister wyjaśnił, że ewentualne naruszenie wskazanego przez skarżących art. 35 § 3 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie dopatrzył się także naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli H.K.-G. i K.G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz skorzystanie przez Sąd z uprawnień sygnalizacyjnych dotyczących lekceważenia w sposób rażący w niniejszej sprawie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przepisu art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron przed wydaniem decyzji w I i II instancji o możliwości wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik skarżących dodatkowo podniósł naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r. oddalił skargę. Sąd zwrócił uwagę, że obecnie kontrolowana decyzja jest wynikiem uprzednio toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec takiego dotychczasowego przebiegu postępowania należało uwzględnić brzmienie art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że wydana w niniejszej sprawie decyzja była poprzedzona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r. wydanym w sprawie IV SA/Wa 2056/10, który z kolei zapadł w związku z wyrokiem NSA z dnia 15 września 2010 r.,sygn. akt II OSK 1166/10. Ostatnio przywołanym wyrokiem NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r. ,sygn. akt IV SA/Wa 1226/09 w kwestii wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. NSA we wspomnianym orzeczeniu wskazał na konieczność wykazania w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie decyzji w sprawie w sprawie ustalenia lokalizacji z naruszeniem art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ale odstępującej od jej uchylenia – że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej tj. decyzja lokalizacyjna w kształcie jak została wydana. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zakresie, tj. przesłanek wynikających z art. 146 § 2 k.p.a. nie wypowiedział się Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lutego 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1226/09). Mając na uwadze z kolei dyspozycję art. 190 p.p.s.a., orzekając po uchyleniu przez sąd kasacyjny poprzedniego wyroku, WSA w Warszawie uznał za celowe uchylenie wydanych decyzji stwierdzających, że znajdzie zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. i zapadłaby w swej treści taka sama decyzja lokalizacyjna. Sąd w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2056/10 stwierdził, że powołanie się na przesłankę z art. 146 § 2 k.p.a. wymaga wykazania, że istotnie nie mogłaby zapaść decyzja innej treści, a więc, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia innych rozwiązań. Tego rodzaju rozważań nie zawarto w decyzjach wydanych we wznowionym postępowaniu, co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organów w tej kwestii. Sąd I instancji stwierdził, że wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących zaprezentowanemu na rozprawie organ zastosował się do wskazówek zawartych w wyroku WSA z dnia 10 grudnia 2010 r. Dotyczy to w szczególności uzasadnienia rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewodę Zachodniopomorskiego. Jak zauważył organ odwoławczy, na str. 5 i 6 decyzji przedstawiono argumentację, która przemawia za tym, że pomimo, iż przy wydaniu decyzji lokalizacyjnej dopuszczono się naruszenia przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to jednak pomimo tego uchybienia zapadłaby co do meritum decyzja tej samej treści. Przy czym istota wykładni i zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. sprowadza się do kwestii, czy powołanie się w decyzji wydanej na skutek wszczęcia postępowania wznowieniowego na przesłankę określoną w powyższym przepisie nakłada na organ obowiązek ponownego, niejako od początku przeprowadzenia postępowania zwykłego, do którego odnosi się wznowienie, w całym jego całokształcie. Sąd I instancji zaznaczył, że w niniejszym wypadku dotyczy to postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. Aby bowiem dojść do wniosku, że pomimo uchybienia procedurze zapadłaby decyzja lokalizacyjna tej samej treści jak decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia lokalizacji przebudowy i rozbudowy ulic: Z. – D. – H. – C. – P. w Szczecinie, należało prześledzić cały tok postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną. W ocenie Sądu I instancji celem postępowania wznowieniowego nie jest powtarzanie wszystkich czynności, które są właściwe i zastrzeżone dla postępowania zwyczajnego. W ten sposób bowiem postępowanie wznowieniowe polegałoby na ponownym przeprowadzeniu sprawy administracyjnej o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a. powinna być oceniana przede wszystkim w kontekście tej argumentacji, która legła u podstaw wniosku o wznowienie. I w tym zakresie niewątpliwie organ winien zawrzeć stosowne rozważania, co nastąpiło - zwłaszcza w decyzji organu pierwszej instancji. Sąd I instancji zaznaczył, że strona nie kwestionowała samej lokalizacji spornej drogi, lecz podnosiła sprawy związane z odszkodowaniem za przejęcie na potrzeby drogi działki stanowiącej jej własność oraz formą tego odszkodowania (działka zamienna). Poprzez wznowienie postępowania strona próbowała osiągnąć cel w postaci prowadzenia przez organ ponownego postępowania o ustalenie lokalizacji drogi przy zastosowaniu znowelizowanych przepisów ustawy, co wyraźnie sformułowano na etapie odwołania od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, a pominięto przy formułowaniu zarzutów skargi do sądu administracyjnego. Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 54, poz. 958), która weszła w życie z dniem 10 września 2008 r., zmieniła w sposób istotny proces inwestycyjny oraz prawne uregulowania związane z budową dróg publicznych. W zakresie regulacji interesujących skarżących wprowadzone zostały zapisy art. 12 ust. 4a- 4f oraz ust. 5, które przewidywały m.in., że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte na potrzeby budowy drogi wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jedynie co do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje co do zasady się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie jednak - jak wskazał Minister - art. 6 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, co oznacza, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji lokalizacyjnej w dniu [...] czerwca 2008 r. toczy się według stanu prawnego dotychczasowego. Potwierdził to także NSA w wyroku z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1166/10, przyjmując za zasadną koncepcję zaprezentowaną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1226/09. Wobec powyższego Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie mogą skorzystać z tych ułatwień procesowych, które przewiduje znowelizowana specustawa. Nie mniej decyzje lokalizacyjne nie rozstrzygały kwestii odszkodowania dla właścicieli przejętych działek, stąd też kwestie te pozostają obojętne dla treści takich decyzji. Tym samym konkluzja organów, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej była w pełni usprawiedliwiona. Wskazówki zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2056/10, zostały zatem wykonane. Omawiając zarzuty skargi o charakterze procesowym Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze strona podniosła zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie nie doszło jednakże do naruszenia uprawnień strony w zakresie udziału w postępowaniu. Samo ewentualne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie jest równoznaczne z pozbawieniem strony w ogóle udziału w postępowaniu. Strony aktywnie uczestniczyły w postępowaniu wznowieniowym, zgłaszały wnioski, złożyły odwołanie, a następnie skargę do Sądu administracyjnego. Inną natomiast kwestią jest naruszenie samego art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, iż strona twierdzi, że nie mogła zapoznać się z opiniami prawnymi sporządzonymi na potrzeby niniejszej sprawy, nie mniej jednak nie wykazała jakie konkretnie czynności chciałaby podjęć, gdyby zapoznała się z tymi opiniami. W kwestii zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że skarga wniesiona obecnie do sądu administracyjnego skierowana jest przeciwko decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012r. oraz decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2011r. wydanych w związku w wnioskiem o wznowieniem postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] kwietnia 2008 r. Sąd wyjaśnił, że skoncentrował się na zarzutach procesowych związanych z zaskarżonymi decyzjami, nie zaś decyzjami lokalizacyjnymi z 2008 r. Zarzuty naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. (pkt 1 zarzutów skargi) miałyby znaczenie, gdyby dotyczyły decyzji Ministra i Wojewody, nie zaś relacji w postępowaniu lokalizacyjnym pomiędzy inwestorem – prezydentem Miasta Szczecina reprezentującym gminę oraz organem wydającym decyzję lokalizacyjną tj. Prezydentem Miasta Szczecina. W ocenie Sądu tego rodzaju zarzuty można ewentualnie podnosić jako inną podstawę wznowieniową do decyzji lokalizacyjnej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś do decyzji wydanej wskutek wznowienia postępowania o wydanie orzeczenia lokalizacyjnego. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszym postępowaniu wznowieniowym orzekała w pierwszej instancji z upoważnienia Wojewody H.O.K. i w zakresie tej osoby Minister zawarł stosowne rozważania w zaskarżonej decyzji (str. 11), które przekonały skarżących. Natomiast w II instancji z upoważnienia Ministra – J.L. Trudno zatem twierdzić, aby w przypadku tych osób zaistniały jakiekolwiek podstawy wyłączenia. Odnośnie do zarzutu wyłączenia H.O.K. skarga zarzuca naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. Faktem jest, że wymieniona osoba podpisała zarówno obecnie ocenianą decyzję, jak również decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., następnie uchyloną wyrokiem sądowym. Nie mniej jednak, aby skorzystać ze wskazanej normy jest konieczne uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywołać bezstronność tego pracownika. Samo powołanie się w skardze na wskazany przepis nie stanowi wystarczającej podstawy do jego zastosowania. Konieczne jest nie tyle udowodnienie, co uprawdopodobnienie stronniczości tego pracownika, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Nie dopatrzył się tej stronniczości także bezpośredni przełożony tej osoby. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli H.K.-G. i K.G. reprezentowani przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. polegające na niezastosowaniu jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia:

- art. 146 § 2 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy administracji publicznej obydwu instancji (tj. Wojewoda Zachodniopomorski oraz Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) wyjaśniły w sposób dostateczny przesłanki nieuchylenia decyzji Prezydenta Miasta Szczecin nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...]:[...] z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłączenie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;

- art. 24 § 1 pkt 1 i 7 oraz § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczności, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecin nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...]:[...] o ustaleniu lokalizacji dróg publicznych została wydana na wniosek R.K. - pełnomocnika Prezydenta Miasta Szczecin przez podległemu temuż Prezydentowi pracownika Urzędu Miasta Szczecin - mgr inż. arch. E.G. p.o. Zastępcy Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej, czyli przez pracownika organu administracji publicznej podlegającego wyłączeniu;

- niezastosowanie przepisu art. 24 § 1 pkt 1 oraz § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] została wydana przez tego samego pracownika Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie (tj. przez Panią H.O.K.), który w dniu [...] stycznia 2009 r. z upoważnienia Wojewody Zachodniopomorskiego wydał w tej samej sprawie poprzednią decyzję znak: [...], uchyloną następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2056/10;

oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 236 i art. 248 § 1 k.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dowodów uzupełniających, zgłoszonych przez skarżących w skardze;

- art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozprawy pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy;

- art. 115 § p.p.s.a. poprzez zignorowanie przez Sąd I instancji zawartego w skardze wniosku skarżących o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Związanie Sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 roku, IV SA 527/97, LEX nr 47275; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005, s. 474 ). W tym stanie rzeczy Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zasadnie powołał się na przepis art. 190 p.p.s.a. i wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów kasacyjnych. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tego sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a wobec tego w pierwszej kolejności zbadaniu podlegał zarzut naruszenia prawa procesowego. W przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247). Wskazania wymaga, że sądy administracyjne nie orzekają w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz podstawę prawną do orzekania przez te sądy stanowią przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przed oceną zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wyjaśnić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego i stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. Sąd I instancji w szczególności powinien poddać gruntownej analizie wszystkie te aspekty sprawy, w których są wątpliwości, a ustalenia organu są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Strona skarżąca upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że organ w dwóch zawiadomieniach z dnia 4 maja 2012 r. oraz z dnia 4 września 2012 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy wskazał, iż przyczyną takiego stanu rzeczy jest "konieczność dokonania przed zakończeniem postępowania, dodatkowej analizy prawnej zgromadzonego materiału dowodowego", a Sąd I instancji zignorował zawarty w skardze wniosek o nakazanie Ministrowi, na podstawie art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 248 § 1 k.p.c., by przedstawił w ciągu siedmiu dni znajdujące się w jego posiadaniu opinie prawne zawierające dodatkowe analizy oraz o przeprowadzenie dowodów uzupełniających na okoliczność faktu istnienia w sprawie materiałów, co do których organ odwoławczy nie umożliwił stronom wypowiedzenia się. Po pierwsze wyjaśnić należy, iż przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest przede wszystkim uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu ("sąd może"). Po drugie, w aktach sprawy brak jest opinii prawnych zawierających dodatkowe analizy. Wobec powyższego powyższy zarzut należy uznać za bezzasadny. Z tego względu nie zasługiwał również na uwzględnienie drugi z zarzutów procesowych dotyczący naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a.

Kolejny zarzut procesowy dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 115 p.p.s.a. Strona skarżąca w punkcie II.2 skargi do sądu wojewódzkiego wnosiła o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, lecz wniosek ten został przez Sąd I instancji zignorowany. Co do tego zarzutu stwierdzić należy, że wprawdzie przeprowadzenie postępowania mediacyjnego ma charakter fakultatywny, to jednak w sytuacji uznania przez Sąd braku potrzeby takiego postępowania wniosek strony powinien być załatwiony w drodze postanowienia, czego Sąd I instancji nie uczynił. Na postanowienie w takiej sprawie nie służy jednak zażalenie, stąd też uchybienie Sądu I instancji należy ocenić jako nie mające wpływu na wynik sprawy, a więc takie które nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż ich konstrukcja jest wadliwa, a to przede wszystkim z tego powodu, iż podnoszone tam zarzuty są zarzutami naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisów prawa materialnego. Tak skonstruowane zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż przedstawiona w nich argumentacja jest tak ogólna, że nie może podważyć ustaleń przyjętych przez organ odwoławczy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

Nadto strona skarżąca kasacyjnie formułując zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 7 oraz § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. zdaje się nie zauważać, iż Sąd I instancji stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a. związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2056/10, który zapadł w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1166/10. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż postępowanie dotyczy decyzji wydanej przez Wojewodę Zachodniopomorskiego oraz Ministra Infrastruktury co powoduje, że poza zakresem kontroli Sądu pozostaje udział Prezydenta Miasta Szczecina we wcześniejszym postępowaniu. Kwestią sporną w ramach powyższego zarzutu jest to, czy prezydent Miasta Szczecina – miasta na prawach powiatu, działający w tej sprawie jako starosta podlega wyłączeniu od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – przebudowę ulic gminnych, w przypadku gdy inwestorem jest Gmina Miasta Szczecin.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko ugruntowane w orzecznictwie administracyjnym, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty nie jest wyłączony - wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (por. wyroki NSA z 30 marca 2010 r., II OSK 88/10; z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1829/10, z dnia 15 listopada 2011 r., II OSK 2087/11; z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1840/12; z 30 listopada 2012 r., II OSK 2254/12, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. 2013, Nr 595 ze zm.), funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) i prezydent miasta (pkt 2). Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Prezydent Miasta Szczecina jest zatem z jednej strony organem wykonawczym gminy, z drugiej natomiast posiada uprawnienia starosty. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 24 § 3 k.p.a. przez zaakceptowanie stanowiska Ministra, iż w sprawie nie zostało uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w przepisie art. 24 § 1 k.p.a., które mogłyby wywołać wątpliwość co do bezstronności H.O.K. Pamiętać bowiem trzeba, że do wyłączenia na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. dochodzi, gdy strona uprawdopodobni istnienie okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.