Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1342/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 11, art. 32 ust.4 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant sekretarz sądowy Dorota Włodarczyk - Kęska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdynia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 965/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdynia na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Gminy Miasto Gdynia na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 1000 zł ( jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 965/14 (dalej wyrok z 3 lutego 2015 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Gminy Miasta Gdynia (dalej gmina albo skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 2014 r.), wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Wojewoda Pomorski (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), po ponownym przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek M.K., E. N., A. B. i W. B. (dalej wnioskodawcy), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2012 r.) o pozwoleniu na budowę Kompleksu Miejskiego Centrum Informacji, obejmującego: budowę INFO-BOX-u Urzędu Miasta Gdyni, rozbudowę i przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania toalet publicznych na zaplecze dla potrzeb INFO-BOX-u, budowę wieży widokowej na działkach nr [...],[...],[...][...],[...], przy ul. [...] w G. - odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

Wojewoda po przeanalizowaniu zaskarżonej decyzji, pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie stwierdził również, aby była dotknięta którąkolwiek kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Na skutek złożonego przez wnioskodawców odwołania, decyzją z [...] marca 2014 r. GINB uchylił rozstrzygnięcie z [...] listopada 2013 r. i stwierdził nieważność decyzji z [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzja z dnia [...] lutego 2012 r., wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.), art. 61 § 1 w zw. z art. 32 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., a także art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 pr.bud. w zw. z art. 7 k.p.a.

Oceniając zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z warunkami technicznymi, GINB nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., który nakazuje zachowanie odległości 3 m w przypadku sytuowania ściany budynku pozbawionej otworów okiennych lub drzwiowych, zwróconej w kierunku sąsiedniej działki budowlanej.

Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia. Przepis § 207 ust. 2 pkt 1 przywołanego rozporządzenia przewiduje w przypadku nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 (w przypadku budynku INFOBOX-u powierzchnia użytkowa wynosi 708,15 m2) spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1, w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

W toku postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę inwestor przedłożył "Ekspertyzę techniczną rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych" dotyczącą budynku INFOBOX-u, zawierającą rozwiązania zastępcze w związku z niezachowaniem odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych oraz postanowienie Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2012 r., wyrażające zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w ww. opracowaniu.

W ocenie GINB, § 2 warunków technicznych i wskazania ekspertyzy technicznej opracowanej przez podmioty, o których mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., nie mogą wyłączać stosowania art. 9 pr.bud., dotyczącego udzielania upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zgoda na odstępstwo nie może być zastąpiona przez wykonanie odpowiedniej ekspertyzy technicznej.

Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku INFOBOX-u, w odległościach mniejszych aniżeli 3 m (od 1,60 m do 2,20 m) bez uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud.

Ponadto, w ocenie GINB, także usytuowanie wieży widokowej w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. Jak bowiem wynika z projektu budowlanego (projekt zagospodarowania terenu, rzut I piętra - rys. nr 14; przekroje E-E, F-F - rys. nr 18), zachodnia elewacja wieży widokowej zaprojektowana została w odległości 0,30 m od granicy z sąsiednią działką o nr ew. [...].

Wyjątek od obowiązku zachowania odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej ustawodawca przewidział w dwóch przypadkach. Sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy dopuszczalne jest w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Teren, na którym zaprojektowana została sporna inwestycja objęty był przepisami uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 23 marca 2011 r., Nr VI/92/ll w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic Śródmieście i Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic Władysława IV, 10 Lutego i Świętojańskiej (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2011r. Nr 49, poz. 1137 ze zm.), która nie przewidywała możliwości sytuowania budynku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej lub bezpośrednio przy tej granicy. Jednocześnie sporna inwestycja nie dotyczy zabudowy jednorodzinnej, a zatem § 12 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. nie mógł mieć zastosowania.

Nadto, z projektu zagospodarowania terenu wynikało, że w ramach analizowanej inwestycji, zaprojektowano utwardzony plac gospodarczy pod śmietnik, stosownie do § 22 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r.

Przywołane rozporządzenie obok obowiązku zapewnienia miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych określa również m.in. minimalne odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe: od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi - 10 m; od granicy z sąsiednią działką – 3 m, co zostało uwzględnione w § 23 ust. 1 warunków technicznych.

Wbrew tym regulacjom, utwardzony plac gospodarczy pod śmietnik zaprojektowany został w odległości 1,6 m od granicy działki o nr ew. [...]. Zważyć przy tym należy, że w niniejszej sprawie zastosowania nie miał § 23 ust. 2 oraz 3 rozporządzenia z 2002 r., albowiem inwestycja nie dotyczy przebudowy istniejącej zabudowy oraz brak jest opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (§ 23 ust. 2 warunków technicznych), a także nie jest realizowana w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej.

Nadto w ocenie GINB, kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 w zw. z art. 32 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. z uwagi na brak wniosku uprawnionego podmiotu.

Wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 9 grudnia 2011 r. opatrzony został podpisem J. D., który do wniosku załączył upoważnienie z dnia 4 lutego 2011 r., z którego wynika umocowanie ww. osoby do uzyskania: warunków technicznych od wszystkich gestorów sieci (pkt 1); kompletu uzgodnień i wymaganych pozwoleń niezbędnych do uzyskania decyzji o zezwoleniu na budowę (pkt 2). Poza zakresem udzielonego umocowania pozostawały czynności zmierzające do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zatem decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku podmiotu nieuprawnionego do reprezentowania inwestora, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 32 k.p.a.

Pominięcie tej okoliczności przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stopnia podstawowego stanowiło o rażącym naruszeniu art. 64 § 2 k.p.a., polegającym na braku jego zastosowania w sytuacji, gdy organ był do tego zobowiązany.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumieć należy, zgodnie z art. 3 pkt 11 ww. ustawy, tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Inwestor złożył w dniu 14 grudnia 2011 r. oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, z którego wynikało, że legitymował się tytułem prawnym (własnością) m.in. do działki nr ew. [...]. Oświadczenie, to stanowiło środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 2 k.p.a., a w konsekwencji podlegało badaniu przez organ.

Organ stopnia podstawowego (Prezydent Miasta Gdyni) zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę spornego zamierzenia inwestycyjnego miał wiedzę, że inwestor nie legitymuje się prawem własności działki nr ew. [...], albowiem wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 690/10; NSA oddalił skargę kasacyjną Miasta Gminy Gdynia od wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1219/09; oddalającego skargę Miasta Gminy Gdynia na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2006 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] marca 1991 r., w części dotyczącej nabycia przez Gminę Miasto Gdynia własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...].

W powyższym orzeczeniu, doręczonym Prezydentowi w dniu 19 maja 2011 r., NSA stwierdził, że "sporny grunt (działka nr ew. [...]) aktualnie stanowi własność spadkobierców M. H." (matki J. B.).

W ocenie GINB niewątpliwym jest, że Prezydent z urzędu miał wiedzę, która wyłączała domniemanie prawdziwości złożonego oświadczenia o dysponowaniu na cele budowlane działką nr ew. [...].

Odnosząc się do argumentu Gminy Gdynia, w zakresie domniemania prawdziwości wpisu w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr ew. [...], GINB wskazał, że domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r., poz. 707 ze zm., dalej u.k.w.h.) jest domniemaniem iuris tantum i jako takie może być obalone przez przeciwstawienie dowodu przeciwnego.

Podstawą wpisu Gminy Miasta Gdyni w księdze wieczystej była decyzja Wojewody Gdańskiego z dnia [...] marca 1991 r., (Dział II, podrubryka 2.8), której nieważność została stwierdzona decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r., utrzymaną następnie w mocy własną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Powyższe rozstrzygnięcia organu nadzoru wywołały skutek ex tunc.

Gmina Miasto Gdynia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] marca 2014 r., domagając się jej uchylenia w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wydając wyrok w niniejszej sprawie sąd I instancji wskazał na wstępie, że wniesiona skarga nie okazała się zasadna. Sąd zwrócił uwagę, że zagadnienie, które decydowało o konieczności zmiany decyzji organu I instancji i w konsekwencji orzeczenia o stwierdzeniu nieważności pozwolenia budowlanego, sprowadzało się do tego, czy inwestor, który złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dokonania inwestycji na określonej nieruchomości, pomimo że w rzeczywistości prawa tego nie posiadał, mógł uzyskać pozwolenie na budowę.

Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane najpóźniej w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi wadę materialno-prawną decyzji.

W toku postępowania zwykłego inwestor złożył w dniu 14 grudnia 2011 r. oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, z którego wynikało, że legitymował się tytułem prawnym (własnością) m.in. do działki nr ew. [...].

Wprawdzie, wbrew temu co wskazał w zaskarżonej decyzji GINB, nie można bezsprzecznie ustalić, że organ stopnia podstawowego (Prezydent Miasta Gdyni) zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę spornego zamierzenia inwestycyjnego, miał wiedzę, że inwestor (Miasto Gmina Gdynia) nie legitymuje się prawem własności działki nr ew. [...], to jednak okoliczność ta nie stanowi przeszkody do ustalenia zaistnienia przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawą wpisu Gminy Miasta Gdynia w księdze wieczystej była bowiem decyzja Wojewody Gdańskiego z dnia [...] marca 1991 r., której nieważność została stwierdzona decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją tego organu z dnia [...] marca 2006 r. Takie rozstrzygnięcie organu nadzoru wywołało skutek ex tunc, dlatego dokument ten nigdy nie był dla Gminy tytułem nabycia prawa własności działki nr [...].

Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 690/10, oddalił skargę kasacyjną Miasta Gminy Gdynia od wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2009 r., oddalającego skargę Miasta Gminy Gdynia na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2006 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] marca 1991 r., w części dotyczącej nabycia przez Gminę Miasto Gdynia własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...].

Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 pr.bud. wymaga, aby inwestor w rzeczywistości (realnie) posiadał tytuł prawny do nieruchomości, na której zamierza zrealizować inwestycję, natomiast sposób wykazania tego tytułu został uproszczony i sprowadzony do złożenia oświadczenia.

Skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wykazane zostało w sposób ewidentny, że Gmina Gdynia nie była właścicielem działki nr [...], od dnia 17 marca 2006 r., to jest usunięcia z obrotu prawnego tytułu jej własności, to tym samym nie można było udzielić jej w dniu 10 lutego 2012 r. pozwolenia na budowę i zagospodarowanie tej działki.

Wbrew twierdzeniom skargi, GINB nie dokonał obalenia ww. domniemania, poza granicami swojej kompetencji. Organ ten dokonał ustalenia rzeczywistego stanu prawnego działki nr [...], istniejącego na dzień wydania kwestionowanej decyzji, poprzez porównanie dokumentów stan ten przedstawiający. Jednocześnie zbędne było w tym postępowaniu nieważnościowym, odnoszenie się do tego, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności dostatecznie wykazali swoje uprawnienia właścicielskie. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było bowiem to, że takie uprawnienia, na podstawie decyzji wskazanej w księdze wieczystej, nie przysługiwały Gminie Gdynia.

GINB prawidłowo ustalił, że inwestor nie miał uprawnień do realizacji inwestycji na działce [...], co powinno skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. o pozwoleniu na budowę Kompleksu Miejskiego Centrum Informacji.

Sąd I instancji podzielił także ustalenie GINB o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. pr.bud. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. Mając na uwadze projekt zagospodarowania terenu oraz przedłożoną przez inwestora "Ekspertyzę techniczną rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych", zawierającą rozwiązania zastępcze w związku z niezachowaniem odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. oraz postanowienie Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2012 r., wyrażające zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w ww. opracowaniu, stwierdzić należy, że wskazane w tych dokumentach odstępstwa dotyczą zbliżenia budynku podlegającego rozbudowie i nadbudowie, oznaczonego w projekcie zagospodarowania terenu symbolem A1, w zbliżeniu do granicy z działką [...].

Słusznie GINB wskazał, że § 2 rozporządzenia z 2002 r. i ekspertyza techniczna opracowana przez podmioty wymienione w § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. nie mogły wyłączać stosowania art. 9 pr.bud. i konieczności przeprowadzenia procedury udzielania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Ekspertyza techniczna, o której mowa wyżej, mogła poprzedzać udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, ale nie mogła jej zastąpić.

Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku A1 INFOBOX-u, w odległościach mniejszych aniżeli 3 m (1,60 m do 2,20 m od granicy z działką [...]), bez uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, stanowiła rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud.

Zdaniem Sądu nie zostało jednak dostatecznie uzasadnione stanowisko GINB wyrażone w zaskarżonej decyzji, że także usytuowanie wieży widokowej w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r.

Z projektu budowlanego (projekt zagospodarowania terenu, rzut I piętra - rys. nr 14; przekroje E-E, F-F - rys. nr 18), wynikało, że zachodnia elewacja wieży widokowej zaprojektowana została w odległości 0,30 m od granicy z sąsiednią działką nr ew. [...].

Należy bowiem zwrócić uwagę, że § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. dotyczy budynku na działce budowlanej, który należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Definicja zawarta w art. 3 pkt 2 pr.bud. wskazuje, że wieża widokowa nie jest budynkiem, lecz jest budowlą zdefiniowaną w art. 3 pkt 3 pr.bud. Opis techniczny wieży widokowej określa ją jako ażurowy obiekt o konstrukcji stalowej, skręcany, a także w pewnych elementach spawany, bez pełnych ścian.

Zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., w tym przypadku nie było oczywiste i ewidentne, wręcz przeciwnie wymagało dokonania wykładni. Organ natomiast nie uzasadnił dostatecznie, że wskazany jako rażąco naruszony przepis warunków technicznych miał zastosowanie do tego typu obiektu, i że odległości od granic sąsiadujących działek budowlanych powinny być zachowane również w przypadku budowli o ażurowej konstrukcji stalowej.

Podobna sytuacja niedostatecznego wyjaśnienia, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, miała miejsce w odniesieniu do stwierdzenia naruszenia § 23 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., który stanowi, że odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe wynosić powinna co najmniej 10 m od okien i drzwi budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z działką sąsiednią

W przypadku tej inwestycji, w opisie technicznym do projektu budowlanego (str. 3 pkt 3.6 "Gospodarka odpadami") miejsce gromadzenia odpadów stałych opisano dość niejasno "od strony zaplecza zaprojektowano placyk gospodarczy wraz ze śmietnikiem (adaptacja istniejącego szaletu)". Opis taki sugeruje, że śmietnik może znajdować się w wyodrębnionym pomieszczeniu w budynku. Lokalizacja miejsca gromadzenia odpadów mogłaby być zgodna z przepisami, gdyby okazało się, że odpowiada regulacji z § 22 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r.

W tej sytuacji nie można uznać za wystarczającą argumentację sformułowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co do rażącego naruszenia poprzez fakt, że w ramach analizowanej inwestycji zaprojektowano utwardzony plac gospodarczy pod śmietnik, stosownie do § 22 rozporządzenia z 2002 r.

Sąd I instancji nie podzielił także argumentów sformułowanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co do rażącego naruszenia art. 61 § 1 w zw. z art. 32 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. z uwagi na brak wniosku podmiotu uprawnionego do uzyskania pozwolenia na budowę.

Wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 9 grudnia 2011 r. opatrzony został podpisem J. D., który załączył upoważnienie z dnia 4 lutego 2011 r., z którego wynikało umocowanie do uzyskania: warunków technicznych od wszystkich gestorów sieci (pkt 1); kompletu uzgodnień i wymaganych pozwoleń niezbędnych do uzyskania decyzji o zezwoleniu na budowę (pkt 2).

Brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia, że J. D. mimo braków przedstawionego do wniosku o pozwolenie na budowę pełnomocnictwa, nie był w istocie pełnomocnikiem Gminy Gdynia. Dlatego twierdzenia organu ograniczające się do formalnej analizy treści pełnomocnictwa, z pominięciem rzeczywistej woli mocodawcy (Gminy Gdynia), nie mogły być wystarczające do ustalenia, że pełnomocnik działał poza granicami umocowania.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wniosła pismem z 20 kwietnia 2015 r. Gmina Miasto Gdynia, reprezentowana przez radców prawnych, zaskarżając wyrok z 3 lutego 2015 r. w całości oraz zarzucając naruszenie:

1) art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) polegające na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a . w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. polegającym na rozpoznaniu sprawy nie będącej sprawą administracyjną, tj. uznaniu przez sąd I Instancji że Gmina Gdynia nie była właścicielem działki nr [...] od dnia 17 marca 2006 r. i tym samym w dniu 10 lutego 2012 r nie można było udzielić jej pozwolenia na budowę,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych w zakresie własności działki 72 sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym,

2) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że nastąpiło przekroczenie prawa w sposób oczywisty,

b) art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 pr.bud., w związku z § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., polegające na przyjęciu, że złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do nieruchomości nie jest podstawą do udzielenia pozwolenia na budowę oraz przyjęcie, że udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku bez uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, w przypadku zastosowania rozwiązań zastępczych zawartych w ekspertyzie technicznej stanowi naruszenie prawa,

c) art. 3 ust. 1 u.k.w.h., stanowiącego że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, polegające na stwierdzeniu braku tytułu prawnego mimo istniejącego wpisu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 18 maja 2015 r., nr DPR/Inn/028/700/15, GINB wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny był związany sformułowanymi w skardze kasacyjnej, wywiedzionej przez Gminę Miasto Gdynia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lutego 2015 r., podstawami zaskarżenia. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zarzuty kasacyjne we wniesionym środku odwoławczym zostały sformułowane w oparciu o obie podstawy, o których stanowi art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutów procesowych, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne przedstawione przez organy obu instancji.

Kluczowym z perspektywy podstaw kasacyjnych było ustalenie, czy istotnie podstawą wpisu prawa własności działki o nr ewid. [...] skarżącej kasacyjnie mogła być decyzja Wojewody Gdańskiego z [...] marca 1991 r.

Decyzją z [...] października 2005 r. stwierdzono nieważność powyżej wskazanego rozstrzygnięcia z 27 marca 1991 r., co wywołało skutek prawny ex tunc. Jeżeli zatem z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] wynika, że podstawą wpisu prawa własności skarżącego kasacyjnie była wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja z [...] marca 1991 r., to okoliczność ta nie mogła zostać pominięta przez organy administracji w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2012 r. Za przyjęciem odmiennego poglądu nie może przemawiać brzmienie art. 3 ust. 1 u.k.w.h., ponieważ wynikające z tego przepisu domniemanie nie ma charakteru bezwzględnego. Zarówno organ II instancji jak i sąd w zaskarżonym wyroku wyczerpująco wskazały argumenty, które przemawiają za obaleniem tego domniemania.

Jednym z warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To na inwestorze spoczywa obowiązek wykazania na podstawie przewidzianych prawem dokumentów, przykładowo wpisu do księgi wieczystej, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie inwestora jest skuteczne o tyle, o ile ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika wniosek przeciwny. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ocena, czy przedłożone przez inwestora oświadczenie daje uprawnienie do prowadzenia określonych w podaniu o pozwolenie na budowę robót. Udzielenie pozwolenia na budowę podmiotowi nie mającemu tego prawa, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odmiennie aniżeli wskazuje na to skarżący kasacyjnie, organ udzielający pozwolenia na budowę w razie powstania wątpliwości dotyczących prawdziwości oświadczenia ma obowiązek poddać je weryfikacji na podstawie dostępnych środków dowodowych ustanowionych w k.p.a. Nie oznacza to, że organ tym samym wkracza w materię zastrzeżoną dla innego podmiotu władzy publicznej, przykładowo dla sądu wieczystoksięgowego, a zaistniała przed organem sprawa traci administracyjnoprawny charakter. Postępowanie prowadzone w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zmierza do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, powstałej na tle przepisów prawa administracyjnego, której celem jest rozstrzygnięcie o prawie zabudowy podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu decyzję. Okoliczności tej w żaden sposób nie przeczy konieczność dokonania przez organ administracji oceny, czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na której chce zrealizować zamierzenie budowlane.

Nieuzasadnionymi okazały się także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez sąd I instancji, zgodnie z którym ekspertyza techniczna o której mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. może jedynie poprzedzać, a nie zastępować upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, o którym stanowi art. 9 pr.bud. Wnioski wypływające z ekspertyzy mogą stanowić podstawę do wystąpienia z podaniem o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do obejścia regulacji art. 9 pr.bud.

Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny miał także na uwadze, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd I instancji ustalił, że brak zachowania wymaganej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. dotyczył zbliżenia budynku podlegającego rozbudowie i nadbudowie, oznaczonego w projekcie zagospodarowania terenu symbolem A1, w zbliżeniu do granicy z działką nr [...]. Brak precyzji organu II instancji w tym względzie został prawidłowo dostrzeżony oraz uzupełniony przez sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje swoje podstawy prawne w przepisie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.