Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1247/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 5, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 373
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1032/11 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1032/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta [...] nałożył na A. O. karę pieniężną w wysokości 2.859,75 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego pod całoroczny obiekt handlowy w okresie od 17 marca 2011 r. do 26 kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podczas kontroli w terenie w dniu [...] stycznia 2011 r. przeprowadzonej przez przedstawicieli ZDiT w [...] przy cmentarzu [...] przy ul. [...] (obręb [...]) stwierdzono samowolne zajęcie pasa drogowego pod obiekt tymczasowy (przyczepę) stanowiący zaplecze magazynowo–handlowe, wykorzystywane przez A. O. i nakazano stronie usunięcie tego obiektu.

W odpowiedzi w dniu [...] stycznia 2011 r. A. O. złożyła do ZDiT pismo informujące o umieszczeniu przyczepy w części pasa drogowego, na który posiada zezwolenie i poprosiła o dalszy brak sprzeciwu wobec powyższego faktu. Strona wskazała, iż o umieszczeniu przyczepy informowała urząd w dniu 1 września 2009 r. i wtedy nie otrzymała sprzeciwu.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. ZDiT poinformował stronę, że wydana dla A. O. decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. zezwala na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia na prawach wyłączności przy cmentarzu przy ul. [...] tylko stoiska handlowego oraz że przyczepa w pasie drogowym stanowi tymczasowy obiekt handlowy, na którego ustawienie strona nie uzyskała zgody. Organ podniósł, że ZDiT nie wydał pozytywnej opinii lokalizacyjnej, która jest niezbędna do uzyskania decyzji na zajęcie pasa drogowego, wobec czego obecność przyczepy jest traktowana jako samowolne zajęcie pasa drogowego i w związku z tym wezwano stronę do niezwłocznego usunięcia przyczepy w terminie 7 dni od chwili otrzymania pisma. Poinformowano także skarżącą, że w przypadku niedostosowania się do powyższego wezwania wszczęte zostanie postępowanie w przedmiocie samowolnego zajęcia pasa drogowego i naliczone zostaną opłaty karne w drodze decyzji administracyjnej. Kolejne kontrole w terenie dokonane w dniach [...] kwietnia 2011 r. oraz [...] kwietnia 2011 r. wykazały, iż przyczepa użytkowana przez A. O. w dalszym ciągu pozostaje w pasie drogowym.

Organ podniósł, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. A. O. złożyła w siedzibie ZDiT wniosek o wydanie opinii lokalizacyjnej pod ustawienie przyczepy przy swoim stoisku handlowym nr [...] (na chodniku) przy ogrodzeniu cmentarza przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformowano stronę, że zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym zaopatrzenie stoiska handlowego strony winno odbywać się z wykorzystaniem parkingu znajdującego się przed cmentarzem.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Prezydenta Miasta [...], zachodziły podstawy do nałożenia na A. O. kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego przez okres wskazany w rozstrzygnięciu decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Kolegium, umieszczenie stoiska handlowego i umieszczenie obiektu tymczasowego stanowią odrębne sposoby wykorzystania pasa drogowego, w odrębny sposób ustalana jest opłata i nie ma podstaw, aby były traktowane zamiennie, bądź w sposób dorozumiany przyjmować, ze udzielenie zezwolenia na stoisko handlowe można wykorzystywać dla ustawienia obiektu. Organ podkreślił, iż w okolicznościach omawianej sprawy, ustawienie obiektu tymczasowego, jakim jest przyczepa stanowi zajęcie pasa drogowego i wymaga decyzji o lokalizacji i zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Prezydent Miasta [...]. Natomiast brak takiego zezwolenia powoduje, że zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10– krotności opłaty (art. 40 ust. 12 ustawy). Zdaniem Kolegium, załączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna i wykonane obliczenia potwierdzają usytuowanie w pasie drogowym ul. [...] przyczepy o wymiarach 1,80 m x 3,10 m i powierzchni 5,58m², co zostało wskazane w protokole z dnia [...] kwietnia 2011 r. Pani A. O. nie miała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia przyczepy i miejsca jej ustawienia, natomiast decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. dotyczy tylko zezwolenia na stoisko handlowe nr 16a o pow. 10m² w okresie 1.01.2011 – 31.12.2011 r. oraz dodatkowo na stoisko nr [...] o pow. 15m² w okresie 31.10.2011 – 1.11.2011 r. Organ zaznaczył, iż decyzja ta nie udziela zezwolenia dla przyczepy, jej powierzchni, miejsca dla jej ustawienia jako zaplecza magazynowego. Strona mimo pouczenia i pisma zakreślającego termin na usunięcie przyczepy z pasa drogowego, nie zastosowała się do wezwania zarządcy drogi.

Zatem, wobec stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, tak jak to wykazały ustalenia w sprawie, zarządca drogi, w ocenie Kolegium, zasadnie wymierzył A. O. karę pieniężną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę A. O. na wskazaną decyzję.

Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości – materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania dawał uzasadnione podstawy do uznania, że A. O. dokonała zajęcia pasa drogowego, czyli w tym wypadku chodnika, stanowiącego drogę krajową w dzielnicy [...], przy ul. [...], pod całoroczny obiekt handlowy (przyczepę) o powierzchni 5,58 m² w okresie od dnia 17 marca 2011 r. do dnia 26 kwietnia 2011 r., bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

A. O. podnosiła, iż w jej ocenie przyczepa umieszczona została w pasie drogowym na podstawie zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego, udzielonego jej decyzją zarządcy drogi z dnia [...] grudnia 2010 r., jednak jej stanowisko Sąd uznał za nieuzasadnione. Decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. udzielała bowiem skarżącej zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego drogi krajowej ulicy [...] w okresie od 01.01.2011 r. do 31.12.2011 r. o powierzchni 10m² (stanowisko [...]) oraz w okresie od 31.10.2011 r. do 01.11.2011 r. o powierzchni 15m² (stanowisko [...]) wyłącznie pod stoisko handlowe w celu prowadzenia sprzedaży kwiatów i zniczy. Wobec tego, że zaskarżona do sądu decyzja odnosi się do zajmowania przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 17 marca 2011 r. do 26 kwietnia 2011 r., zatem zgoda zarządcy drogi na zajmowanie stanowiska nr [...] o pow. 15 m² przez okres dwóch dni przypadających na Święto Wszystkich Świętych nie ma znaczenia dla rozstrzygania niniejszej sprawy. W okresie objętym ocenianą decyzją, skarżąca posiadała zatem zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przy ul. [...] o pow. 10m² na prawach wyłączności (stanowisko [...]) dla umieszczenia stoiska handlowego w celu prowadzenia sprzedaży kwiatów i zniczy.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. zarządca drogi nie udzielił skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia przyczepy. WSA wskazał, że przyczepa nie może być traktowana jako stoisko handlowe, lecz stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1626 ze zm.).

Skoro zatem decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. zezwalająca skarżącej na umieszczenie w pasie drogowym stoiska handlowego wydana została m. in. w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej u.d.p.), to, zdaniem WSA, nie mogła ona stanowić jednocześnie podstawy do ustawienia w tym pasie drogowym tymczasowego obiektu budowlanego – przyczepy, ponieważ podstawę do wydania zezwolenia na ustawienie w pasie drogowym tymczasowego obiektu budowlanego stanowi art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Dla każdego z rodzajów zezwoleń prowadzone jest postępowanie na wniosek zainteresowanego podmiotu, a szczegółowe wymogi dla składanych wniosków, w zależności od celu użytkowania pasa drogowego, określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. (Dz. U. nr 140, poz. 1481).

W ocenie Sądu, umieszczenie w pasie drogowym stoiska handlowego i ustawienie tymczasowego obiektu budowlanego (przyczepy) stanowią dwa odrębne sposoby wykorzystania pasa drogowego i nie ma podstaw, aby można było uznać, że udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu ustawienia stoiska handlowego (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy), tożsame było z udzieleniem zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tymczasowego obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Istotne jest również, iż zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony – co do zasady – obiekt, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć, tj. decyzji na lokalizację (art. 39 ustawy) i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ustawy). Wobec powyższego, stanowisko strony skarżącej, iż zezwolenie na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r., umożliwiało A. O. ustawienie w tym pasie drogowym przyczepy uznano za bezpodstawne, ponieważ skarżąca nigdy nie uzyskała decyzji zarządcy drogi na lokalizację przyczepy w pasie drogowym ulicy [...].

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że wobec faktu, że strona w 2008 r. informowała organ o ustawieniu w pasie drogowym przyczepy i nie otrzymała wtedy sprzeciwu, to należy przyjąć akceptację i zgodę organu na takie działanie. Po pierwsze, załączona kserokopia pisma nie potwierdza faktu założenia, czy też wysłania tego pisma do organu, a ponadto brak sprzeciwu organu nie oznacza zgody na lokalizację. Dodatkowo, zauważono, iż w aktach administracyjnych przekazanych do sądu znajduje się również dokumentacja z roku 2008, dotycząca udzielonych A. O. zezwoleń na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego ulicy [...], z której wynika, że skarżąca starała się w tym okresie o uzyskanie zezwolenia na ustawienie w tym pasie drogowym przyczepy, ale organ takiej zgody stronie nie udzielił. Z protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2008 r. wynika, że pracownicy ZDiT dokonali pomiaru tymczasowego obiektu budowlanego – przyczepy należącej do A. O., samowolnie umieszczonej w pasie drogowym ulicy [...]. Na protokole znajduje się adnotacja, że skarżąca odmówiła podpisania tego dokumentu do momentu skontaktowania się z pełnomocnikiem. Ponadto, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008 r. udzielająca A. O. zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia stoiska handlowego przy ulicy [...] w celu sprzedaży kwiatów i zniczy zawierała na odwrocie wyraźne zastrzeżenie, iż decyzja uprawnia do sprzedaży stoiskowej zniczy, kwiatów doniczkowych i sztucznych, bez możliwości lokalizowania w pasie drogowym na wyznaczonym miejscu jakichkolwiek naniesień, tj. garaży i przyczep. Zatem twierdzenie skarżącej o zgodzie organu na ustawienie w 2008 r. przyczepy w pasie drogowym ulicy [...] należy uznać za bezpodstawne. Powyższa dokumentacja, świadczy również o tym, iż od momentu ustawienia przyczepy w pasie drogowym, skarżąca była informowana przez zarządcę drogi, że zezwolenie na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego na umieszczenie stoiska handlowego nie obejmuje zgody na ustawienie tymczasowego obiektu budowlanego w postaci przyczepy oraz o konieczności usunięcia przyczepy.

Sąd oddalił wniosek dowodowy załączenia do akt sprawy protokołu narady z udziałem straży, Policji i przedstawiciela PINB, odbytej w 2008 r. na okoliczność uzyskania zgody na umieszczenie przyczepy w pasie drogowym, uznając, iż SKO w [...] w odpowiedzi na skargę zawarło informację na temat zgłoszonego przez stronę żądania. Organ wyjaśnił, że na etapie sporządzania odpowiedzi na skargę do sprawy załączone zostały posiadane przez zarządcę akta z 2008 r., w tym protokół z [...] sierpnia 2008 r. z kontroli przeprowadzonej na okoliczność sposobu korzystania przez skarżącą z pasa drogowego. Z protokołu wynika, jednak iż pracownicy ZDiT stwierdzili użytkowanie pasa drogi niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu z uwagi na ustawienie w pasie drogowym przyczepy. Sąd uznał ponadto, iż nawet gdyby taka zgoda został skarżącej udzielona w lipcu 2008 r., to nie miałaby ona istotnego znaczenia dla sprawy, skoro, jak wskazano powyżej, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008r., udzielająca A. O. zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia stoiska handlowego przy ulicy [...] w celu sprzedaży kwiatów i zniczy, zawierała wyraźne zastrzeżenie, iż decyzja ta uprawnia do sprzedaży stoiskowej zniczy, kwiatów doniczkowych i sztucznych, bez możliwości lokalizowania w pasie drogowym na wyznaczonym miejscu jakichkolwiek naniesień tj. garaży i przyczep. Ponadto, obecnie podlega ocenie samowolne zajęcie przez stronę pasa drogowego ulicy [...] w okresie od 17 marca 2011 r. do 26 kwietnia 2011 r., zatem ewentualna zgoda udzielona skarżącej w 2008 r. nie miałaby znaczenia dla rozpatrywanego obecnie okresu.

Sąd wskazał, że w sprawie istotne jest również, iż pomiary zajmowanego przez A. O. pasa drogowego przy ulicy [...], dokonywane przez pracowników ZDiT w [...], wykazywały jednoznacznie, iż przyczepa ustawiona przez skarżącą, łącznie z umieszczonym przez nią stoiskiem handlowym, zajmuje obszar znacznie przekraczający 10m², na jaki uzyskała strona zgodę w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.

WSA uznał za niezasadny narzut, że organy nie załączyły do akt sprawy wymaganej prawem dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, określającej granice pasa drogowego, przez co nie wykazały, że przyczepa faktycznie została umieszczona przez skarżącą w pasie drogowym. Wskazano, że w trakcie postępowania administracyjnego strona nie kwestionowała faktu ustawienia przyczepy w pasie drogowym, czyli na chodniku ulicy [...], a w swoich licznych pismach wręcz podkreślała, że przyczepa stoi w pasie drogowym w oparciu o udzielone zezwolenie. Również na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 11 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że przyczepa stoi w pasie drogowym, ale dla czystości postępowania dokumentacja geodezyjna winna być do akt administracyjnych załączona. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż przyczepa ustawiona została przez skarżącą w pasie drogowym ulicy [...].

Za bezpodstawny należy również uznano zarzut obrazy przez organ przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który zezwala na pozostawienie w dotychczasowym stanie obiektów budowlanych bądź urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową, o ile nie powodują zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego, przez jego niezastosowanie.

Sąd wskazał, że nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut braku podstaw do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za korzystanie z pasa drogowego bez zezwolenia z uwagi na brak naruszenia przez stronę warunków ustalonych przez zarządcę drogi w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.

Za nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy uznano fakt pobierania przez właściwe organy opłaty targowej od przyczepy, gdyż obowiązek uiszczania opłaty targowej na rzecz gminy nie ma związku z opłatą za udzielenie zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego czy też karą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jak również nie sankcjonuje samowolnego zajęcia pasa drogowego. Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. nr 95, poz. 613 ze zm.) nie wyłącza i nie uzależnia pobrania opłaty targowej od tego, czy działalność handlowa prowadzona była w pasie drogi publicznej, zajętym za zgodą lub zezwoleniem zarządu drogi. W granicach niniejszej sprawy, Sąd nie był również uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem ustawienia innych, niż objęte zaskarżoną decyzją, obiektów i stoisk handlowych umieszczonych w pasie drogowym ulicy [...].

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku w całości (wraz z decyzjami w całości) złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie jako wydanych z naruszeniem prawa. Wskazując "art. 174 pkt 1 i 2" p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisu art. 373 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu zgłoszonego przez skarżącą polegającego na nieuprawnionym przyjęciu w procesie wyrokowania, iż okoliczność podniesiona w skardze, mianowicie brak dokumentacji geodezyjnej odnoszącej się do stanowiska handlowego zajmowanego przez skarżącą nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, podczas gdy zdaniem skarżącej okoliczność ta pozwala odnieść się do kwestii, czy zajmuje stanowisko w pasie drogowym, czy też poza nim, przy jednoczesnym uwzględnieniu uprawnień skarżącej do posiadania pasa na wyłączność na zasadzie decyzji władz samorządowych, czy też poza pasem drogowym, od której to okoliczności zależy, czy pod pretekstem braku lokalizacji całorocznego obiektu handlowego w postaci przyczepy doszło do naruszenia prawa przez skarżącą, czy też nie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ per facta cocludenta zgodził się na usytuowanie przyczepy, sugerując uzyskanie lokalizacji.

Odnosząc się do oceny protokołu, skarżąca zauważyła, że za rzekomymi nieprawidłowościami po stronie skarżącej nie wydano w 2008 r. żadnej decyzji lokalizacyjnej, mimo złożonego wniosku w tym zakresie, ani innej, która wprost nakładałaby obowiązek usunięcia przyczepy. Sąsiad skarżącej uzyskał natomiast stosowną lokalizację. Wyrok nie zawiera oceny tej sytuacji.

W ocenie skarżącej WSA w Łodzi w wyroku nie wyjaśnił, czy trafnie organ nałożył kary na skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna z braku uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.

Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne nie rozpoznają ponownie sprawy administracyjnej, ale jedynie –stosownie do przepisów art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: "p.u.s.a.") – sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez "kontrolę działalności administracji publicznej" pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto – co w niniejszej sprawie należy szczególnie podkreślić – stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w tych granicach, jakie sama strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Wobec przedstawionych wyżej regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z kolei z art. 176 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że skarga powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. np. wyrok NSA z 17. 06. 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; LEX nr 485017). Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (w tym m.in. w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1160/10; LEX nr 1134591), przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub – uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć (choćby hipotetycznie) istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnienie owych szczególnych wymogów związanych ze skargą kasacyjną, w przypadku rozpoznawanej sprawy, jest o tyle konieczne, że wniesiona skarga kasacyjna została sformułowana w sposób w zasadzie całkowicie uniemożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie jej prawidłowej merytorycznej kontroli.

Jak już bowiem wyżej (w tzw. części historycznej) wskazano, w skardze kasacyjnej został podniesiony ("na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2" ) tylko jeden zarzut, a mianowicie zarzut obrazy (naruszenia) "przepisu art. 373 k.p.c. w związku z art. 106 par. 5 ustawy prawo o postępowaniu", przy czym ani z petitum skargi kasacyjnej, ani też z treści jej uzasadnienia nie wynika nawet to, czy ów zarzut został podniesiony w ramach pierwszej, czy też drugiej podstawy kasacyjnej (a wskazanie przez kasatora – na wstępie sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu – na "art. 174 pkt 1 i 2" p.p.s.a. wydaje się być przypadkowe, a na pewno całkowicie oderwane od określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. przesłanek).

W zasadzie już tylko z tych względów – zważywszy na wyżej wskazane wymogi skargi kasacyjnej – sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia "przepisu art. 373 k.p.c. w związku z art. 106 par. 5" p.p.s.a. – należało uznać za nieuzasadniony.

Tym niemniej, mając na uwadze przedstawione wyżej poglądy, a zarazem mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, nie wskazując konkretnie na żadną z podstaw kasacyjnych, w istocie zarzucił naruszenie przepisów postępowania (poprzez naruszenie art. 373 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.), należy przywołać uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl), w której przesądzono, że: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Akceptując zatem wynikające z tej uchwały poglądy, w tym również wynikające z jej uzasadnienia wskazania dotyczące bardziej liberalnego traktowania wymogów skargi kasacyjnej, i odnosząc je do sformułowanych w skardze kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu zarzutów, należy stwierdzić, że żaden z zarzutów (a ściślej, jeden zarzut, dający się w miarę jednoznacznie "rozszyfrować"), dotyczących naruszenia procedury (w szczególności postępowania dowodowego) nie został powiązany (mimo formalnie powołanego w petitum skargi kasacyjnej art. 106 § 5 p.p.s.a.) z konkretnym, jasno wyartykułowanym zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji któregoś z przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Sądząc z uzasadnienia skargi kasacyjnej, można jedynie domniemywać, że podniesione w niej argumenty (zarzuty), mające świadczyć o naruszeniu przez organ przepisów postępowania (k.p.a.), jej autor wiąże z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (tj. innym naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy), jednakże autor skargi kasacyjnej nawet nie podjął próby wykazania, że to hipotetyczne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Trzeba przy tym podkreślić, że zarzuty (zarzut) przedstawione w petitum skargi kasacyjnej pozostają bez związku z uzasadnieniem tejże skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor – nawet pobocznie nie nawiązując do treści powołanych w petitum skargi kasacyjnej artykułów 373 k.p.c. oraz 106 § 5 p.p.s.a. – w szczególności wskazał bowiem, że "...koniunkturalne względy obecnej ekipy samorządowej w [...] spowodowały wydanie przez samorząd decyzji o nałożeniu kar na A. O. pod pretekstem zajęcia pasa drogowego..." (vide akapit pierwszy Uzasadnienia na str. 2 skargi kasacyjnej), że "...decyzja z dnia [...] września 2008 r. ...zawierała na odwrocie (?) wyraźne zastrzeżenie, iż... uprawnia do sprzedaży stoiskowej zniczy, kwiatów doniczkowych bez możliwości lokalizowania w pasie drogowym jakichkolwiek naniesień to jest garaży i przyczep" – co, zdaniem kasatora, "świadczy o nieuprawnionym wnioskowaniu Sądu na niekorzyść skarżącej w sytuacji gdy co najmniej przez cztery lata ZDiT w pełni akceptowała rzeczywisty stan rzeczy polegający na korzystaniu z przyczepy przez A. O...." (vide str. 2 skargi kasacyjnej, u dołu), że "... w ślad za rzekomymi nieprawidłościami po stronie skarżącej nie wydano wówczas w 2008 r. ... żadnej decyzji ani lokalizacyjnej, mimo złożonego wniosku w tym zakresie, ani innej, która wprost nakładałaby obowiązek usunięcia przyczepy", że "Sąsiad skarżącej niejaki N. z powodzeniem natomiast uzyskał stosowną lokalizację i może spać spokojnie" (vide str. 3 skargi kasacyjnej, środkowy akapit).

Odnosząc się do tych (przytoczonych wyżej) okoliczności, na które w skardze kasacyjnej powołuje się jej autor, stwierdzić należy, że okoliczności te albo wprost potwierdzają prawidłowość działania organów w tej sprawie i prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd kontroli działalności organów oraz jej oceny, albo w sposób oczywisty są to okoliczności (jak np. decyzja lokalizacyjna "sąsiada skarżącej niejakiego N."), które nie były – i nie mogły być w świetle mających w tej sprawie zastosowanie przepisów postępowania – przedmiotem badania (kontroli) i oceny Sądu I instancji.

Również takie okoliczności (dalsze argumenty kasatora) jak to, że "... ZDiT w celu wymuszenia nakłada drakońskie kary tylko na A. O. będącą starszą kobietą będącą na emeryturze (w kilku decyzjach kary te sięgają wielu tysięcy zł) która w ramach użytecznych usług dla ludności zarabia kilkaset złotych miesięcznie ze sprzedaży zniczy.", czy też to, że skarżąca "nie posiada żadnego majątku, nie posiada pieniędzy na koncie, utrzymuje się z renty w kwocie 600 zł, jej zarobki stanowią ok. 500 zł miesięcznie" (vide str. 3 skargi kasacyjnej u dołu) nie mogły odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku.

Stosownie bowiem do powołanego już wyżej art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej wyłącznie "pod względem zgodności z prawem". A zatem Sąd nie może opierać sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej na takich kryteriach jak np. kryterium słuszności, celowości, czy też sprawiedliwości społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał (m.in. w ww. wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1160/10; LEX nr 1134591), że decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad proceduralnych lub naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.).

Jak już wyżej wskazano, w rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiony został tylko jeden zarzut (należy przyjąć, że w ramach drugiej podstawy kasacyjnej), tj. zarzut naruszenia przepisu art. 373 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. – w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy przede wszystkim podnieść, że zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony, a treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nawet pobocznie nie nawiązuje do treści tych przepisów. W konsekwencji stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że to (ewentualne) naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć (choćby hipotetycznie) jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Już tylko ta okoliczność sprawia, że zarzut ten pozbawiony jest podstaw.

W związku z tym trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego". Z kolei art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". A zatem możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, które zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. powinien wyjaśnić organ administracji. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. (sygn. akt II FSK 1160/10), inna wykładnia art. 106 § 3 p.p.s.a. mogłaby stanowić próbę przerzucenia odpowiedzialności za wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z organów administracji na sądy administracyjne, które zgodnie z powołanym wyżej art. 1 § 2 p.u.s.a. mają sprawować kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (por też wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I FSK 1185/05; dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Stąd też brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wiosek) nie może być postrzegany jako naruszenie prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 1475/07; dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w także w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 182/11) stwierdzając, że "Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a., połączony z odpowiednim przepisem k.p.c., może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd I instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne" (LEX nr 1219075).

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, dlatego też niezrozumiały, a zarazem bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a.

Jeszcze bardziej niezrozumiałe jest powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na przepis art. 373 k.p.c. (w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a.). Art. 373 k.p.c. stanowi bowiem, że "Sąd drugiej instancji odrzuca na posiedzeniu niejawnym apelację, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez sąd pierwszej instancji. Jeżeli dostrzeże braki, do których usunięcia strona nie była wezwana, zażąda ich usunięcia. W razie nieusunięcia braków w wyznaczonym terminie apelacja ulega odrzuceniu". Stwierdzić należy, że nawet przy najbardziej liberalnym (najbardziej pobłażliwym, mówiąc potocznie) podejściu do wymogów skargi kasacyjnej, powołanie się w rozpoznawanej skardze kasacyjnej na przepis art. 373 k.p.c., jest całkowicie niezrozumiałe i – w sposób oczywisty – całkowicie oderwane od realiów (okoliczności faktycznych i prawnych) rozpoznawanej sprawy. Dodać przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie może ani zgadywać, ani tym bardziej dopowiadać za autora skargi kasacyjnej, jakie były jego intencje przy takim, a nie innym formułowaniu zarzutów kasacyjnych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.