Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 620/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 119 pkt 2, art. 120 i art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Nowe Ostrowy z dnia 30 kwietnia 2020 roku nr XVIII/115/20 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowe Ostrowy stwierdza nieważność § 7 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowe Ostrowy, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. dc


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Łęczycy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę nr XVIII/115/20 Rady Gminy Nowe Ostrowy z 30 kwietnia 2020 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowe Ostrowy, zarzucając naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.) – zwanej dalej: "u.o.z" – poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 7 uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w szczególności poprzez zaniechanie wskazania konkretnych działań związanych z opieką nad wolno żyjącymi kotami, w tym częstotliwości ich dokarmia oraz ograniczenie działań wyłącznie do "sytuacji uzasadnionych, w wyniku zgłoszeń mieszkańców.".

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przywołał treść art. 11a ust. 1 pkt 2 u.o.z. i odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podniósł, że Program musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne działania realizujące zadania w nim przewidziane. Niewystarczające jest zatem niedookreślenie w żaden sposób formy/sposobu realizacji zadnia. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nakłada na radę miejską obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Dyspozycję art. 11a u.o.z. należy odczytywać w połączeniu z art. 11 tej ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok. Nadto Rada Gminy uzależniła pomoc wolno żyjącym kotom tylko od sytuacji uzasadnionych, w wyniku zgłoszeń dokonanych przez mieszkańców, natomiast art. 11a ust. 2 u.o.z. takich ograniczeń nie przewiduje.

Jednocześnie Prokurator poinformował, że popiera skargę w przypadku zmiany przed Radę Gminy skarżonego przepisu. Zgodnie bowiem z poglądem doktryny zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Nowe Ostrowy wniosła o oddalenie skargi.

W ocenie organu, zaskarżona uchwała spełnia upoważnienie ustawowe określone w ustawie o ochronie zwierząt, zaś zaskarżonego § 7 nie należy oceniać bez pozostałych postanowień uchwały. Dalsze zapisy programu – interpretowane jako całość – regulują (precyzują) kwestie przewidziane w tym przepisie, w tym m.in. dokarmianie wolno żyjących kotów, czy sterylizację zwierząt w schronisku (o czym w dalszej części uzasadnienia). Chodzi tu o § 3, 4, 5, 6, 10 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi.

Rada Gminy Nowe Ostrowy podzieliła pogląd zaprezentowany w tezie wyroku WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Gd 681/18), zgodnie z którą: "Skoro w uchwalonym programie, w myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., zawarto jego obligatoryjne elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd o konieczności zawarcia w tym programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy bardziej uszczegółowionego, np. wskazania konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem."

Organ przytoczył również wyrok WSA w Kielcach z 15 stycznia 2020 r. (sygn. akt II SA/Ke 1048/19), w którym wskazano, że: "Zadanie, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., tj. opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ma charakter o tyle specyficzny, że nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje tego jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji. W przytoczonym zapisie uchwały uregulowano natomiast kwestię identyfikacji miejsc przebywania kotów wolno żyjących, ich dokarmiania. Odniesiono się również do kwestii zapewnienia kotom schronienia, usypiania ślepych miotów, wyłapywania, szczepienia przeciwko wściekliźnie, jak też ich sterylizacji i kastracji. Trudno zatem w ocenie Sądu zarzucić organowi, by w omawianym zakresie w sposób istotny naruszył dyspozycję przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy.".

Dalej organ podkreślił, że w § 3 programu wskazano, że realizację zadań w ramach programu prowadzi (poza Gminą Nowe Ostrowy) schronisko dla zwierząt, co do którego podano nazwę, adres i podmiot prowadzący. A zatem we wszystkich tych przypadkach, dla których nie wskazano w dalszej części programu innego konkretnego podmiotu realizującego dane zadanie (a tak jest w przypadku wyłapywania bezdomnych zwierząt, gospodarstwa zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich, czy zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt), podmiotem realizującym pozostałe zadania wynikające z programu jest schronisko wskazane precyzyjnie w § 3. Dotyczy to zatem zarówno sterylizacji albo kastracji zwierząt, jak i usypiania ślepych miotów.

Ponadto Rada Gminy Nowe Ostrowy zwróciła uwagę, że zadanie, o którym mowa w art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z., tj. opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ma charakter o tyle specyficzny, że nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje tego jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji.

Organ zaznaczył, że w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Nowe Ostrowy odniesiono się również do kwestii zapewnienia kotom schronienia, usypiania ślepych miotów, wyłapywania, szczepienia przeciwko wściekliźnie, jak też ich sterylizacji i kastracji. Trudno zatem w ocenie organu zarzucić by w omawianym zakresie w sposób istotny naruszono dyspozycję przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z.

Organ stwierdził, że zarzuty skarżącego nie są zasadne. Z treści kwestionowanego zapisu uchwały wynika, że służy on realizacji ustanowionego w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. obowiązku określenia w programie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. W § 7 uchwały przewidziano, że opieka nad kotami wolno żyjącymi realizowana jest poprzez zapewnienie ich dokarmiania. Mając na uwadze zakres regulacji § 3, 4, 5, 6 i 8 programu nie można zgodzić się z tym, że nie wskazano w nim konkretnych podmiotów sprawujących opiekę nad wolno żyjącymi kotami oraz konkretnych miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, a także częstotliwości ich dokarmiania.

Po pierwsze, nie jest możliwe precyzyjne określenie miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących, bowiem społeczni opiekunowie dokarmiają koty w różnych miejscach, wybieranych przez koty na legowiska, które to miejsca, z natury rzeczy, nie są niezmienne. Ponadto Prokurator nie zakwestionował, że zaskarżona przez niego uchwała nie zawiera obligatoryjnych elementów, o których mowa wart. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z., lecz jedynie brak jest jego zdaniem kompletnych i szczegółowych regulacji zagadnień w podanym zakresie. Skoro w uchwalonym programie, w myśl art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarto jego obligatoryjne elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd o konieczności zawarcia w tym programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy bardziej uszczegółowionego, np. wskazania konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.

Tym bardziej, że jak wskazano, miejsca, w których przebywają wolno żyjące koty mogą ulegać zmianom, co implikuje także zmiany w zakresie sposobów ustalania tych miejsc. Podobnie nietrwałe byłoby ustalenie listy opiekunów społecznych współdziałających w realizacji zadań określonych w § 7 uchwały, gdyż cechą charakterystyczną organizacji społecznych jest działanie oparte na wolontariacie, co może oznaczać wymianę członków takich organizacji i uniemożliwia ustalenie w akcie prawa miejscowego trwałej listy podmiotów realizujących określone w nim zadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Nowe Ostrowy z 30 kwietnia 2020 r. Nr XVIII/115/20 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowe Ostrowy. Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) – powoływanej jako: "u.s.g.". – oraz art. 11a ust. 1 u.o.z., który wskazuje, iż Rada gminy wypełniając obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania (obowiązek określony w art. 11 ust. 1 u.o.z.) określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Wspomniany program, zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W dalszej kolejności podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie, w sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., konsekwencją czego było stwierdzenie nieważności tej uchwały w § 7. Sąd nie stwierdził natomiast przesłanek do stwierdzenia z urzędu nieważności innych zapisów tej uchwały niż wskazany przez Prokuratora.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Natomiast stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.o.z program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który obejmuje w szczególności m.in. opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi, jak słusznie podniósł Prokurator, do wniosku, że uchwalony program na służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Co więcej zadania te – wobec zmieniających się warunków, jak i populacji bezdomnych kotów – muszą być adekwatne do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu przecież ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Sama rada gminy w odpowiedzi na skargę też wskazuje na dużą zmienność tych okoliczności (tj. legowisk kotów, społecznych opiekunów dokarmiających koty), co jednak jej zdaniem ma stanowić argument przemawiający za ogólnikowością uchwały. Owa zmienność uzasadnia zatem coroczne weryfikowanie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami, w tej sprawie kotami i dostosowywanie go do aktualnych warunków i potrzeb w tym obszarze działania gminy. Na tle tej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że plan nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (tak wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019r., II OSK 1754/18). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 u.o.z. (tak prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2018r., IV SA/po 906/17). Skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a u.o.z. wymaga uregulowana przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2019r., II SA/Gd 681/18).

Zaskarżony zapis uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami nie spełnia tych wymogów. Przede wszystkim treść § 7 uchwały nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartego w art. 11a ust. 1 u.o.z. upoważnienia ustawowego, ale też nie zawiera żadnych konkretnych (wykonawczych) treści dla podmiotów wykonujących z ramienia gminy te zadania. Pomimo tego, że zadanie w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, zostało zaliczone przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów uchwały, to kontrolowany przepis ma raczej charakter generalny i abstrakcyjny, a więc wymagający w istocie jego doprecyzowania w procesie stosowania, co jest sprzeczne z naturą tego rodzaju aktu miejscowego, tj. aktu zawierającego konkretny program opieki nad zwierzętami. W zaskarżonym § 7 uchwały wskazano, że opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie realizowane będzie przez gminę w sytuacjach uzasadnionych, w wyniku zgłoszeń dokonanych przez mieszkańców. Tak zredagowany zapis nie konkretyzuje w istocie zadania gminy, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie. Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Zapis ten jest zatem równie ogólnikowy jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Co więcej wskazuje on na zamiar gminy de facto ograniczenia opieki nad dzikimi kotami, w tym ich dożywania, a wręcz na uchylenia się od jego realizacji. Wskazuje na to zarówno uznaniowy charakter realizacji określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. zadania, obejmującego opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; jak również przewidziane przez radę gminy znikome, by nie powiedzieć śladowe (bo wynoszące 200 zł – tak w § 11 ust. 2 pkt 4 Programu), środki finansowe zabezpieczone na realizację opieki nad bezdomnymi kotami. Powszechnie wiadomym jest, iż taka kwota nie jest realną kwotą, która wystarczałaby na zakup karmy przez cały rok dla całej populacji bezdomnych kotów. Fakultatywność realizacji zadania obligatoryjnego gminy musi z kolei prowadzić do wniosku, że podmiot odpowiedzialny za realizację tego zadania będzie mógł uchylić się do jego wykonania, uznając że to należy do jego swobodnej decyzji, zwłaszcza zaś biorąc pod uwagę niewystarczające dla potrzeb środki na karmę dla tych kotów. Nie można też nie dostrzec, że same przesłanki realizacji tego zadania wskazują, iż opieka nad bezdomnymi kotami z zadania obligatoryjnego gminy stała się zadaniem fakultatywnym, a dodatkowo podejmowanym wyłącznie na zgłoszenie dokonane przez mieszkańców, zwalniając gminę z podejmowania w tym zakresie odpowiednich do sytuacji działań z urzędu. Ponadto przesłanki te zostały oparte na niedookreślonych zwrotach, co stwarza również duży margines dyskrecjonalności gminy w zakresie realizacji tego zadania. Nie wskazano nawet w sposób przykładowy co mieści się w dolnej i górnej granicy znaczenia pojęcia "uzasadniony przypadek". Nie wskazano również w sposób precyzyjny i jednoznaczny podmiotu, mającego realizować w imieniu gminy to konkretne zadanie, w tym zwłaszcza opiekunów bezdomnych kotów. Samo wymienienie różnych podmiotów realizujących różne i liczne zadania opieki nad zwierzętami nie jest wystraczające, zwłaszcza że niewielkie środki przewidziane w budżecie gminy na ten cel mogą powodować "przerzucanie" realizacji tego zadania pomiędzy te podmioty, prowadząc do faktycznego zaniechania sprawowania opieki nad bezdomnymi kotami. Nie skonkretyzowano także innych, a wskazywanych w judykaturze, działań jakie mają być podejmowane w ramach tej opieki, przykładowo poprzez wskazanie miejsc, w których przybywają koty wolno żyjące, sterylizacji lub kastracji oraz zaszczepiania przeciw wściekliźnie a nawet usypiania ślepych miotów kotów wolno żyjących. A przecież wskazane w pkt 2 ust. 2 art. 11a u.o.z. zadanie w zakresie opieki na kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, jest odrębne od innych zadań gminy w zakresie ochrony zwierząt i nie należy do niego rozciągać mocy innych postanowień uchwały, dotyczących realizacji zupełnie innych zadań gminy.

Kwestionowany skargą zapis prowadzi więc w efekcie do uchylania się gminy od realizacji jej ustawowego i obligatoryjnego zadania - zadania własnego, co w istotny sposób narusza delegację ustawową.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 7 zaskarżonej uchwały.

dc