Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 320/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] "[...]" Spółka Akcyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 58/06 w sprawie ze skargi [...] "[...]" Spółka Akcyjna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 58/06, oddalił skargę wniesioną przez [...] "[...]" S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w dniu 30 czerwca 2004 r. [...] "[...]" S.A. dokonała zgłoszenia zanieczyszczenia przez inny podmiot, tj. Spółkę A., działki nr [...] położonej w miejscowości S.. Starosta P. - po ponownym rozpoznaniu sprawy - decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), odrzucił to zgłoszenie. Starosta w toku postępowania ustalił, że wymienione w zgłoszeniu działki zanieczyszczone są substancjami ropopochodnymi, wskazał jednakże, że obowiązek rekultywacji tego terenu obciąża władającego, tj [...] "[...]" S.A., który jest następcą prawnym Spółki A., a ponadto zgłaszający nie wykazał, by sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot.

W odwołaniu od tej decyzji [...] "[...]" S.A. podniosła, że przedłożone wyniki badań gruntu wchodzące w skład dokumentacji hydrogeologicznej jednoznacznie wskazują na przekroczenie standardów gleby lub ziemi, a koncentracja zanieczyszczeń ropopochodnych w gruncie nawarstwiała się od wielu lat, nie nastąpiła więc po połączeniu spółek. Następnie odwołująca się Spółka zakwestionowała stanowisko organu pierwszej instancji, iż jest następcą prawnym Spółki A. w zakresie administracyjnoprawnym. Twierdzenie, iż następstwo prawne wynikające z połączenia spółek wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących w chwili połączenia spółek przepisach prawnych. Do połączenia spółek doszło na podstawie art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, który stanowił jedynie o przejściu na spółkę przejmującą wszelkich praw i obowiązków spółki przejętej w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Sukcesja administracyjnoprawna w procesie łączenia spółek, jako wyjątek od zakazu sukcesji administracyjnej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 2001 r. z chwilą wejścia w życie art. 494 § 2 Kodeksu spółek handlowych. Ponadto odwołująca się Spółka wskazała, że przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw stanowi lex specialis w stosunku do tych przepisów dotyczących następstwa prawnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyraziło pogląd, że skoro [...] "[...]" S.A. powstała w wyniku połączenia Spółki B. i Spółki A. odwołująca się Spółka jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W przypadku zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu obowiązków, w tym również obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Skoro zgłaszający nie wykazał, że sprawcą zanieczyszczenia jest inny podmiot, istniały podstawy do odrzucenia zgłoszenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie [...] "[...]" S.A. w P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu. Skarżąca Spółka zaakcentowała, że z dniem [...], tj. z dniem wykreślenia Spółki A. z rejestru handlowego, wstąpiła w prawa i obowiązki przejmowanej Spółki jedynie w zakresie stosunków cywilnoprawnych, natomiast następstwo prawne w zakresie prawa administracyjnego regulowały przepisy materialnego prawa administracyjnego. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w motywach wyroku oddalającego skargę stwierdził, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, odmiennie niż poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenia ziemi i obowiązek jej rekultywacji. Zgodnie z art. 102 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi, ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji, chyba że wykaże że zanieczyszczenie dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny podmiot, wtedy obowiązek rekultywacji spoczywa na tym podmiocie. Powyższa regulacja prawna wyklucza zatem możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku jej rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo "innego podmiotu", jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania tą nieruchomością. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) jest przepisem międzyczasowym i odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi spowodowane zostało po objęciu władania przez władającego, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska, co wyklucza możliwość uznania poprzednika prawnego za inny podmiot w rozumieniu tego przepisu. Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 20 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 991/05 i 27 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 987/07, znajduje również wsparcie w doktrynie (W. Szczuka - Skarzyńska -"Niektóre zagadnienia administracyjno - prawnego następstwa w zakresie odpowiedzialności za zanieczyszczenia powierzchni ziemi", Rejent 2006/3/138 ). Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił twierdzenia organów, iż zachodziły warunki do odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi bez względu na wątpliwości dotyczące oceny wyników badań zanieczyszczenia terenu stacji paliw i bez względu na ocenę trafności wywodów skarżącej Spółki, że z uregulowania art. 12 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy nie wynika wprost sukcesja obowiązków obciążających poprzednika prawnego skarżącej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł [...] "[...]" S.A. w P. zaskarżąjąc ten wyrok w całości. Strona wnosząca skargę kasacyjną z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw przez błędną wykładnię i przyjęcie, że treść tych przepisów odnosi się do sytuacji, gdy zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot, ale do zdarzenia doszło po dniu objęcia władania oraz poprzez uznanie, że skarżąca Spółka nie spełniła przesłanek z art. 12 ust. 1 wymienionej ustawy, bowiem zanieczyszczenie to spowodowane zostało w okresie, gdy skarżąca nie władała gruntem, a sprawcą zanieczyszczenia powierzchni ziemi nie był inny w stosunku doń podmiot, a poprzednik prawny skarżącej,

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w P. i poprzedzającej ją decyzji Starosty P. wskutek naruszenia prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o te zarzuty strona wnosząca skargę kasacyjną domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dla oceny zakresu następstwa prawnego [...] "[...]" S.A. z tytułu szkód w środowisku wyrządzonych na gruntach wniesionych do Spółki decydujące znaczenie ma data [...] jako dzień wykreślenia Spółki A. z rejestru handlowego. Mając bowiem na względzie stan prawny obowiązujący do dnia 1 października 2001 r. skarżąca Spółka w aspekcie administracyjnoprawnym nie nabyła w sposób pierwotny odpowiedzialności za stan przejętego środowiska, gdyż odpowiedzialność taka związana była ze sprawstwem zanieczyszczenia, jak też nie stała się sukcesorem praw i obowiązków wynikających z prawa administracyjnego. Przepis art. 12 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw nie wprowadza warunku, by zanieczyszczenie miało miejsce w okresie władania gruntem przez zgłaszającego oraz przez odmienność uprawnień do sukcesji w stosunkach administracyjnoprawnych w świetle przepisu art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, według którego nastąpiło połączenie spółek, Spółki A. jako poprzednik prawny strony skarżącej winien być traktowany jako "inny podmiot". Ustawodawca nie stawia więc warunku, tak jak ma to miejsce w art. 102 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, zanieczyszczenia ziemi przez inny podmiot w zamkniętych ramach, tj. objęcie władania rzeczą przez podmiot zgłaszający, a z drugiej wejście w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuzasadniony dokonał rozszerzającej wykładni przepisu art. 12 ust. 1 ustawy dopowiadając słowa, które w tym przepisie świadomie nie zostały wprowadzone. O ile powyższa argumentacja zostanie uznana za trafną, chociażby częściowo, to usprawiedliwiony jest zarzut, że Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanych w skardze norm materialnoprawnych. W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić przyjdzie, że stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zwanej dalej ustawą wprowadzającą, władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy (1 października 2001r.), na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się. Wykładnia gramatyczna powołanego przepisu mogłaby sugerować, że przez "inny podmiot" należy rozumieć każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, w tym także poprzednika prawnego władającego. Jednakże, na co już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach, np. z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 987/05, 8 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 35/07, 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 262/07 i co trafnie dostrzegł również Wojewódzki Sąd

Administracyjny sensu tego unormowania nie można odrywać od całokształtu przepisów regulujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska.

Przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w sposób odmienny od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) ukształtowały zasady odpowiedzialności za spowodowanie zanieczyszczenia środowiska. W myśl art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jednostki organizacyjne wykonujące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane zarówno w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, zaś z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.

Ustawa Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji nakłada na władającego powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji, z tym że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej dokonania może - na koszt władającego - dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji ( jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze zbywcą - art. 102 ust. 2 i 3). Z treści art. 102 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot, ale do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania. Uregulowanie to wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. W ujęciu omawianego przepisu, władający powierzchnią ziemi nabywając określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, a wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane na drodze sądowej.

Zgodnie z tym co już zasygnalizowano, przepis art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu wyrokowi skarga kasacyjna, jest przepisem przejściowym, stanowiącym "pomost" pomiędzy art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a art.102 ustawy Prawo ochrony środowiska, co było konieczne z uwagi na zmianę zasad odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska. Uregulowanie zawarte w przepisie międzyczasowym dotyczy sytuacji określonej w art. 102 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, jednak ma zastosowanie w przypadku, jeżeli zdarzenie tam opisane miało miejsce przed dniem wejścia ustawy w życie, tzn. przed dniem 1 października 2001 r. Jest to klasyczny przepis przejściowy, który nie zmienia zakresu przedmiotowego i podmiotowego nowej regulacji (art. 102 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska), a jedynie przesuwa jej zastosowanie, w tym przypadku korzystne dla "władającego", do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie ustawy. Gdyby nie było przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, to z dniem 1 października 2001 r. do wszystkich władających miałby zastosowanie przepis art. 102 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, bez możliwości skorzystania z postanowień ust. 2 i 3 tej regulacji, bowiem wymienione przepisy mają zastosowanie jedynie do zdarzeń mających miejsce po wejściu w życie ustawy.

Oznacza to, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu art.12 ust. 1 i 2 ustawy, poprzednika prawnego władającego nieruchomością.

Trafnie zatem przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie został wskazany inny podmiot, który spowodował zanieczyszczenie ziemi przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej. Wskazany przez skarżącą Spółkę A. jako podmiot, który spowodował zanieczyszczenie ziemi z uwagi na skutki prawne połączenia w [...] r. tej Spółki z inną spółką prawa handlowego, której sukcesorem jest obecny [...] "[...]" S.A., nie może być uznany za "inny podmiot" w rozumieniu powołanego przepisu. Tym samym [...] "[...]" S.A. jako następca prawny Spółki A. nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi z powołaniem się na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny.

Odnosząc się do odmiennych stwierdzeń w tym zakresie autora skargi kasacyjnej należy zauważyć, że stosownie do art. 463 pkt 1 Kodeksu handlowego, obowiązującego w dacie połączenia spółek i dokonania wpisów w rejestrze, połączenie spółek mogło być dokonane przez przeniesienie całego majątku spółki przejętej na inną spółkę w zamian za akcje, które spółka przejmująca wydała akcjonariuszom spółki przejętej. Z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej (art. 465 § 3 K.h.). W momencie wykreślenia z rejestru spółki przejętej ustał całkowicie jej byt prawny i połączenie spółek zostało zakończone. Z tą chwilą majątek czynny i bierny spółki przejętej przeszedł ex lege - w drodze sukcesji uniwersalnej - na spółkę przejmującą. Przez sukcesję uniwersalną (generalną) należy bowiem rozumieć tego rodzaju następstwo prawne, w którym następca wstępuje w ogół praw stanowiących cały lub co najmniej prawnie wyodrębniony majątek swego poprzednika. Pogląd ten prezentowano również na gruncie Kodeksu handlowego w zakresie łączenia się spółek akcyjnych (por. A. Szajkowski [w:] S. Sołtysiński, A. Szajkowski, J. Szwaja: Kodeks handlowy. Komentarz. Warszawa 1997, s. 1163 i nast.). Z kolei jak wynika z literalnego brzmienia przywołanego art. 465 § 3 K.h. ustawodawca w przypadku łączenia się spółek nie wprowadził żadnych wyłączeń w zakresie praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Oznacza to więc, iż przepis ten statuował zasadę następstwa prawnego pod tytułem ogólnym. Zatem sukcesja generalna spółki przejmującej obejmowała swoim zakresem ogół praw i obowiązków, w tym także o charakterze publicznoprawnym (por. H. Litwińczuk: Przekształcenia i fuzje podmiotów gospodarczych. Zagadnienia podatkowe. Warszawa 1994; B. Draniewicz: glosa do wyroku NSA z dnia 11 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Łd 955/01, Prawo Spółek 2004, nr 9, s. 54; A. Skoczylas: Sukcesja praw i obowiązków administracyjno-prawnych przy łączeniu instytucji finansowych w formie spółki akcyjnej na przykładzie banków - zagadnienia wybrane, Prawo Spółek 2002, nr 4, s.17). Pogląd ten wspiera również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 11 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Łd 955/01, ONSA 2004, nr 1, poz. 29). Dokonując analizy charakteru prawnego sukcesji uniwersalnej,

a w szczególności jej zakresu, należy mieć na uwadze istotę instytucji przekształcenia spółek kapitałowych, która sprowadza się niejako do uproszczenia tego procesu, albowiem ustawodawca umożliwił rozwiązanie jednej spółki bez konieczności prowadzenia jej likwidacji. Jedynym warunkiem tego przekształcenia jest wstąpienie spółki kapitałowej w innej formie organizacyjnej w sytuację prawną spółki poprzedniczki. W ten sposób dochodzi do sukcesji generalnej (por. A. Zawadowski: Przekształcenia spółki kapitałowej - uwagi teoretyczne, Przegląd Prawa Handlowego1995, nr 10, s.8 - t. 8).

Zasada sukcesji uniwersalnej należy do istoty łączenia się spółek, zaś sukcesja administracyjna jest jej elementem. Kierując się bowiem etymologią pojęcia "sukcesja uniwersalna" brak jest podstaw do tego, aby zawęzić zakres owego następstwa tylko do sfery prawa cywilnego, gdyż w takim przypadku zwrot ten winien brzmieć sukcesja "cywilnoprawna", czy też "prywatnoprawna" (por. A. Szumański [w:] S. Sołtysiński, A. Szajkowski, J. Szwaja: Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Warszawa 2004, s. 242). Wskazać wprawdzie należy, iż doktryna prawa administracyjnego przyjmuje zasadę braku sukcesji na płaszczyźnie prawa publicznego, aczkolwiek ustawodawstwo szczegółowe, kierując się bezpieczeństwem obrotu prawnego, dopuszcza od tej zasady pewne wyjątki. Taki wyjątek od generalnej zasady zakazu sukcesji administracyjnoprawnej stanowił art. 465 § 3 K.h., obecnie zaś art. 494 Kodeksu spółek handlowych. Zgodnie z art. 494 § 1 K.s.h. spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej. Przepis ten zasadniczo odpowiada zatem swoim brzmieniem art. 465 § 3 K.h., wobec czego nie można skutecznie wywodzić, iż sukcesję administracyjną, w przypadku łączenia się spółek wprowadził dopiero Kodeks spółek handlowych. Ponadto należy zauważyć, że w doktrynie powszechnie przyjęto, iż przywołany art. 494 § 1 K.s.h. statuuje zasadę sukcesji generalnej także w odniesieniu do uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, zaś § 2 tego przepisu ze względu na zawarty w nim zwrot "w szczególności" stanowi jedynie przykładowe wyliczenie zakresu przedmiotowego sukcesji administracyjnej. Skoro zaś sukcesja uniwersalna obejmuje wszystkie prawa i obowiązki, czyli zarówno te znane, jak i nieznane spółce, przez to nie istnieje wymóg ich określenia Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby bowiem do wyłączenia odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi lub gleby, w przypadku każdorazowej zmiany organizacyjnej osoby prawnej, w następstwie której traci ona osobowość prawną (przejęcie, połączenie) a nie ulega likwidacji. Tego rodzaju wyłączenie byłoby nie do pogodzenia z założeniem ustawodawcy wyrażonym w przywołanych wyżej ustawach, którym niewątpliwie było wprowadzenie daleko idącej i zinstytucjonalizowanej ochrony środowiska.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym co rozważono, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zakwestionowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonanej przez organy administracji wykładni przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, tym samym nie zachodziły warunki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Z kolei uwzględnienie skargi w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uzależnione jest od ustalenia, że doszło do naruszenia przepisu postępowania, a stwierdzone naruszenie mogło mieć wpływ i to istoty na wynik sprawy. Innymi słowy sąd uchylając decyzję na tej podstawie musiałby wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Jednakże powołanie tylko tego przepisu nie jest wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem normującym postępowanie w zakresie kontroli działalności administracji publicznej względnie przepisem procedury administracyjnej, czego nie uczyniono w rozpatrywanej skardze kasacyjnej.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.