Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 451/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a, art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2066/14 w sprawie ze skargi T. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2066/14 oddalił skargę T. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. T. [...] sp. z o.o. wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. 213 z obrębu [...] przy ul. F. [...] w W. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] odmówił pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania T. [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2440/11 uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Prezydent Miasta W. ponownie rozpatrując wniosek T. [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] odmówił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. wniosła T. [...] sp. z o. o. z siedzibą w W.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. [...] sp. z o. o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), zwanej dalej "u.o.z.", zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. W myśl art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b tej ustawy, zabytkiem jest układ urbanistyczny. Stosownie natomiast do art. 7 pkt 4 powyższej ustawy, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy podał, że właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z tego, że działka ew. nr 213, obręb [...], objęta planowaną inwestycją, znajduje się na obszarze strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r., pod numerem [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że zabudowa [...] wraz z siatką ulic jest jednolitym zespołem architektonicznym, który powstał w latach międzywojennych XX w. Większość obiektów na tym terenie to dzieła przodujących architektów wówczas działających.

Jednocześnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że teren inwestycji objęty jest ochroną konserwatorską, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] ([...]). Przedmiotowa działka znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem KZ1, zlokalizowanym w strefie ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków w zakresie układu przestrzennego oraz kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem 9-KZ1-M/UZ, dla którego ustalenia szczegółowe zawarte są w § 56 ww. planu.

Projektowana inwestycja przewiduje realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości do 12,0 m (cztery kondygnacje naziemne) z dodatkowymi pomieszczeniami technicznymi na dachu (o łącznej wysokości do 14,71 m). Budynek ten zostanie zlokalizowany na tyłach budynku przy ul. F. [...], w drugiej linii zabudowy, na działce nr ew. 213 przy ul. F., zabudowanej obecnie parterowymi garażami z istniejącym wjazdem wzdłuż budynku przy ul. F. [...]. Będzie zatem stanowić zabudowę wewnątrz kwartału pomiędzy ulicami F., B., G. i W.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że dokonując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy orzekające w sprawie miały na względzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W tym miejscu organ odwoławczy przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2440/11 wskazał, że decyzje obu organów ochrony zabytków zostały uchylone z powodu zasadniczych braków w materiale dowodowym sprawy oraz z uwagi na noszącą znamiona dowolności interpretację zarówno przepisów planu miejscowego, jak i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przedmiotowym wyroku wskazał: "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ - jeżeli dojdzie do przekonania, że interes ogólny (publiczny) jest na tyle w przedmiotowej sprawie ważny i znaczący, że wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli, to powinien precyzyjnie określić rodzaj i rozmiar tych ewentualnych ograniczeń oraz wyczerpująco, spójnie i logicznie, stosując obowiązujące prawo (również miejscowe) stanowisko swoje uzasadnić".

Organ odwoławczy wskazał, że [...] Konserwator Zabytków w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] nie wykluczają zabudowy na działce nr ew. 213 z obrębu [...] przy ul. F. [...] w W. Jednocześnie organ ten stwierdził, że niedopuszczalna jest na tym obszarze budowa pięciokondygnacyjnego budynku. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że planowana inwestycja zakłada budowę budynku pięciokondygnacyjnego (do wysokości 14,71 m), bowiem "elewacje tzw. kondygnacji technicznej projektowanego obiektu mieszkalnego zostały ukształtowane analogicznie jak kondygnacje mieszkalne, tj. o tej samej wysokości, dużych przeszkleniach, mimo że na tej kondygnacji mają znajdować się tylko urządzenia techniczne". Zdaniem organu pierwszej instancji, rzeczywiste przeznaczenie tej przestrzeni budzi wątpliwości, zaś przepisy planu miejscowego mówią o możliwości realizacji pomieszczeń technicznych, a nie kondygnacji technicznej. Ponadto, organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania uzyskał opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] marca 2014 r., dotyczącą możliwości realizacji tej inwestycji w kontekście ochrony konserwatorskiej wynikającej z położenia działki nr ew. 213 na obszarze strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej do rejestru zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zgodził się z organem pierwszej instancji, że ww. plan miejscowy nie wyklucza zabudowy przedmiotowej nieruchomości, położonej wewnątrz omawianego kwartału. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że poza sporem pozostaje, iż z ustaleń ww. obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można wywieść bezwzględnego zakazu zabudowy wewnątrz kwartału pomiędzy ulicami F., B., G. i W.

Jednocześnie organ drugiej instancji podzielił stanowisko składu sędziowskiego, wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 957/12, który zapadł w innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym podobnej inwestycji. W wyroku tym Sąd podał, że ustalone w miejscowym planie zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczają kontroli organu ochrony zabytków planowanego przedsięwzięcia budowlanego, z punktu widzenia podstawowej formy i ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków, zwłaszcza w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane narusza istotne wartości zabytku, będące podstawą jego objęcia ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków, a zatem gdy w wyniku realizacji inwestycji nastąpiłoby poważne naruszenie chronionego prawem interesu społecznego. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w niniejszej sprawie odmowa wnioskowanej zabudowy działki nr 213 w głębi przedmiotowego kwartału jest zasadna, ponieważ założenia projektowe nie uwzględniają istotnych zasad kompozycyjnych i przestrzennych, wynikających z zabytkowego charakteru tego obszaru, chronionego nie tylko na podstawie ustaleń planu, lecz przede wszystkim na podstawie decyzji wpisującej układ urbanistyczny i zespół budowlany [...] do rejestru zabytków. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego ma bowiem na celu nie tylko trwałe zachowanie najbardziej wartościowych obiektów architektury, lecz także historycznego rozplanowania i kompozycji przestrzennej zespołu.

W tym zakresie organ odwoławczy podzielił ocenę przedmiotowego zamierzenia budowlanego zaprezentowaną w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] marca 2014 r., w której uznano, że wnioskowana koncepcja projektowa stoi w sprzeczności z nadrzędną ideą ochrony konserwatorskiej obszaru osiedla [...], wynikającą z wpisu obszaru do rejestru zabytków, którą jest utrzymanie zachowanych do chwili obecnej wartości kompozycyjnych i relacji przestrzennych zabytkowego układu urbanistycznego oraz zespołu architektonicznego przed niekorzystnymi zmianami, polegającymi na dogęszczaniu zabudowy kosztem zieleni oraz wprowadzaniu nowej zabudowy tam, gdzie nie była ona wcześniej przewidywana, tj. m.in. do wnętrz większości kwartałów. Znajdujące się bowiem wewnątrz kwartału tereny zielone wraz z otwarciami widokowymi na ich zielone wnętrze, kształtują właściwe proporcje pomiędzy zabudową a wolną przestrzenią, współdecydujące o niezaprzeczalnych walorach zabytkowego obszaru osiedla. Tymczasem planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji na działce powstałej w wyniku wtórnie dokonanych podziałów własnościowych, nieuwzględniających pierwotnych zasad kształtowania zabudowy w obrębie kwartału. W ocenie autora opinii, budowa planowanego budynku naruszyłaby istniejące relacje przestrzenne i odpowiednie proporcje pomiędzy zabudową a zielenią, wprowadzając do wnętrza kwartału intensywną zabudowę sprzeczną z pierwotnymi założeniami urbanistycznymi.

Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, argumentacja organu pierwszej instancji, dotycząca tzw. piątej kondygnacji - technicznej, jest wątpliwa. Niemniej jednak w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia konserwatorskiego na prace przy zabytku, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytorycznie. Organ ten rozpatruje zatem sprawę na nowo w jej całokształcie, na co pozwala zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy. Oznacza to, że organ drugiej instancji może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, nawet w sytuacji, gdy nie podziela w całości argumentacji zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji, lecz z innych przyczyn uznaje rozstrzygnięcie sprawy za słuszne merytoryczne. W podsumowaniu organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja naruszyłaby walory chronionego obszaru poprzez nadmierne zagęszczenie zabudowy na terenie, na którym jest to historycznie nieuzasadnione, niekorzystnie zmieniłaby relacje przestrzenne między obszarami zabudowanymi a terenami wolnymi od zabudowy, zmieniłaby także proporcje stref otwarć na wnętrze działki w stosunku do stref zabudowanych i zamknęłaby wgląd we wnętrze działki. Tym samym inwestycja naruszyłaby chroniony prawem interes publiczny, rozumiany jako ochrona dziedzictwa kulturowego wynikająca z wpisu zabytku do rejestru.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r. wniosła T. [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Sąd wskazał, że postępowanie przez konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny i jest niezależne od innych postępowań. Wydając zgodę na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków konserwator zabytków realizuje w ten sposób swoje zadania publiczne z zakresu ochrony zabytków wynikające z art. 4 u.o.z. Zgodnie z art. 4 pkt 1-3 ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in.: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Przedmiotowa sprawa dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości do 12,0 m (cztery kondygnacje naziemne) z dodatkowymi pomieszczeniami technicznymi na dachu (o łącznej wysokości do 14,71 m). Projektowany obiekt zlokalizowany zostanie na tyłach budynku przy ul. F. [...], w drugiej linii zabudowy, na działce nr ew. 213 przy ul. F., zabudowanej obecnie parterowymi garażami z istniejącym wjazdem wzdłuż budynku przy ul. Francuskiej 35. Budynek stanowić zatem będzie zabudowę wewnątrz kwartału pomiędzy ulicami F., B., G. i W.

W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły w sprawie, że przedmiotowa inwestycja objęta jest ochroną konserwatorską, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] ([...]). Sąd stwierdził, że projektowana inwestycja nie jest zgodna z tym planem, bowiem przewiduje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości do 12,0 m (cztery kondygnacje naziemne) z dodatkowymi pomieszczeniami technicznymi na dachu o łącznej wysokości do 14,71 m. Zatem przedmiotowa inwestycja przekracza maksymalną wysokość zabudowy projektowanej, która wynosi do 12 m. Na powyższe naruszenie przepisów miejscowego planu nie wskazały organy obu instancji, jednak naruszenie to jest wystarczającą podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Sąd zgodził się ponadto z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że odmowa wydania pozwolenia na zabudowę działki nr 213 w głębi przedmiotowego kwartału jest zasadna, ponieważ założenia projektowe nie uwzględniają istotnych zasad kompozycyjnych i przestrzennych, wynikających z zabytkowego charakteru tego obszaru, chronionego nie tylko na podstawie ustaleń planu, lecz przede wszystkim na podstawie decyzji wpisującej układ urbanistyczny i zespół budowlany [...] do rejestru zabytków. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego ma bowiem na celu nie tylko trwałe zachowanie najbardziej wartościowych obiektów architektury, lecz także historycznego rozplanowania i kompozycji przestrzennej zespołu. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że przedmiotowa inwestycja naruszyłaby walory chronionego obszaru poprzez nadmierne zagęszczenie zabudowy na terenie, na którym jest to historycznie nieuzasadnione, niekorzystnie zmieniłaby relacje przestrzenne między obszarami zabudowanymi a terenami wolnymi od zabudowy, zmieniłaby także proporcje stref otwarć na wnętrze działki w stosunku do stref zabudowanych i zamknęłaby wgląd we wnętrze działki. Tym samym inwestycja naruszyłaby chroniony prawem interes publiczny, rozumiany jako ochrona dziedzictwa kulturowego wynikająca z wpisu zabytku do rejestru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 pkt 4 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie formy ochrony zabytku, jaką jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) § 2 uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie, że celem ustaleń przyjętych w planie jest określenie zasad i metod kształtowania ładu przestrzennego z uwzględnieniem zabytkowego charakteru [...], wobec czego zawarte w nim zasady kształtowania zabudowy realizują funkcję ochronną [...] jako zabytku;

3) art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, które doprowadziło do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności i prawa zagospodarowania terenu zgodnie z postanowieniami planu miejscowego.

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 53, poz. 1269, ze zm.), zwanej dalej "P.u.s.a.") poprzez jego błędne zastosowanie i przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej pod względem merytorycznym (podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia), a nie pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji,

2) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzje organów odpowiadają przepisom prawa i respektują postanowienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 roku, sygn. akt I SA/Wa 2440/11.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. [...] sp. z o.o. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Sąd pierwszej instancji naruszył powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie. Przede wszystkim Sąd wadliwie zastosował przepisy planu miejscowego odnoszące się do maksymalnej wysokości zabudowy przedmiotowej działki. Z przepisu § 3 pkt 13 planu miejscowego wynika bowiem jednoznacznie, że do maksymalnej wysokości budynku, która wynosi 12 m, nie wlicza się wzniesionych ponad tę płaszczyznę pomieszczeń technicznych. Przedmiotowy budynek, po odliczeniu ostatniej kondygnacji obejmującej tylko pomieszczenia techniczne, ma wysokość 12 m i tym samym spełnia wymogi planu miejscowego.

Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest fakt, że w tożsamym stanie prawnym dotyczącym ochrony konserwatorskiej i jej zakresu w odniesieniu do działki nr 213 wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2736/12 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2447/11. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004). Organy w ramach ponownego rozpoznania tej sprawy zobligowane były do uwzględnienia ocen prawnych, wyrażonych w uprzednio zapadłym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo że zapadł on w minimalnie różniącym się stanie faktycznym w zakresie projektu budowlanego. Jednak kwestia prawna rozstrzygana przez organy jest tożsama z tą której oceny dokonał Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2736/12 NSA stwierdził, że zakres regulacji odnoszącej się do ochrony zabytków wyznaczonej konkretnymi ustaleniami planu (przepisami) może być różny, w zależności od tego, czy wzorcem prawnym służącym do ustalenia treści norm prawnych w konkretnej sprawie będzie plan uchwalony na podstawie ustawy z 1994 r., czy też na podstawie ustawy z 2003 r., lub też w przypadku braku planu m.in. z powodu utraty mocy obowiązującej planów uchwalonych na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, wzorcem takim będzie ogólny (państwowy) porządek planistyczny. Powyższe oznacza, że w przypadku braku planu zakres uprawnień organu przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. doznaje istotnego ograniczenia jedynie przez szczegółowe uwarunkowania ochrony zabytków, zawarte w obowiązującym porządku prawnym. W przypadku natomiast planu miejscowego, uzgodnionego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z uwzględnieniem treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, zakres uznania administracyjnego w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. doznaje istotnego ograniczenia przez szczegółowe uwarunkowania ochrony tego zabytku, ujęte w planie. Zatem im bardziej ustalenia planu miejscowego są szczegółowe, tym bardziej zakres uprawnień organu przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. jest ograniczony. Organ nie może, jak jednoznacznie wskazał NSA w powołanym wyroku, zanegować zabudowy na obszarze chronionym, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazu takiego wprost nie zawiera, co przyznano w treści zaskarżonej decyzji.

Każdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego wiążącym na terenie danej gminy i nie może być modyfikowany przez akt administracyjny indywidualny - pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zakres kompetencji organu jest w takim przypadku uzależniony od treści ustaleń planu miejscowego, a nie od ustalenia, w jaki sposób oraz na podstawie jakich przepisów prawa konserwator zabytków brał udział w procesie uchwalenia planu miejscowego na przedmiotowym obszarze. Zaznaczyć należy przy tym, że zakres uprawnień wojewódzkiego konserwatora zabytków w procesie uzgadnia planów miejscowych uchwalonych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. jest bardzo szeroki. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150, ze zm.) obowiązkiem wojewodów i organów jednostek samorządu terytorialnego jest dbałość o dobra kultury i podejmowanie działań ochronnych oraz uwzględnianie zadań ochrony zabytków, między innymi w wojewódzkich i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w budżetach i w prawie miejscowym. Plany powyższe są natomiast uzgadniane z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepisy te nie zawierały zatem żadnych ograniczeń w uzgadnianiu przez ten organ sporządzonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ nie może ponadto, tak jak to uczynił Prezydent Miasta W. - [...] Konserwator Zabytków, ograniczyć się do powołania wniosków sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa opinii z dnia [...] marca 2014 r. Rola organu prowadzącego postępowanie administracyjne, w toku którego sporządzona została opinia biegłego, nie może ograniczyć się do biernej transpozycji fragmentów opinii do uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy. Należy mieć przy tym na uwadze, że biegły nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego oraz rozstrzygania sprawy, lecz wyjaśnienia okoliczności z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych i nie zastępuje organu w zakresie stosowania i wykładni obowiązującego prawa.

Organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku Potomski i Potomska przeciwko Polsce o sygn. akt 33949/05 wskazał, że jakakolwiek ingerencja w prawo własności musi osiągać właściwą równowagę pomiędzy względami interesu ogólnego i ochroną własności indywidualnej (artykuł 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.). Oznacza to wymóg istnienia rozsądnej relacji proporcjonalności pomiędzy użytymi środkami i zamierzonym celem. W przypadku rozpoznawania sprawy zezwolenia na zabudowę we wpisanym do rejestru zabytków historycznym układzie urbanistycznym lub umieszczenia takiego obszaru w planie zagospodarowania przestrzennego, organy ochrony zabytków nie mogą tracić z pola widzenia, że ograniczenia w postaci zakazu zabudowy nieruchomości położonej w takim obszarze nie tylko uniemożliwiają realizację istoty prawa własności, ale też nie stwarzają możliwości godziwej rekompensaty utraconego prawa zabudowy. Organy orzekające w sprawie pominęły zatem, że ingerencja w wykonywanie prawa własności rzeczy, do jakiej doszło w rozpatrywanej sprawie, spowodowała, że prawo własności stało się prawem pozornym. Działka budowlana zgodnie z ustaleniami planu miejscowego stała się działką pozbawioną możliwości zabudowy.

Pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania stanowią w istocie bezpośrednią konsekwencję zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i jako nie mające wpływu na wynik sprawy nie wymagają odrębnego wyjaśnienia.

Mając na uwadze, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zgodził się, iż plan miejscowy nie wyklucza zabudowy przedmiotowej nieruchomości, położonej wewnątrz omawianego kwartału i stwierdził, że z jego ustaleń nie można wywieść bezwzględnego zakazu zabudowy wewnątrz kwartału pomiędzy ulicami F., B., G. i W., w rozpoznawanej sprawie należało, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylić wyrok Sądu pierwszej instancji oraz wydane w sprawie decyzje administracyjne. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji jest obowiązany uwzględnić przy wydawaniu decyzji ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku oraz wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2736/12.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i 205 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.