Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1786/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin (spr.),, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi R. G., L. G., R. G. i E. K. na uchwałę Rady miasta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części tj. paragrafu 1 pkt 1; 2) zasądza od Rady miasta W. na rzecz R. G., L. G., R. G. i E. K. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

R. G., L. G. i E. K. złożyli w piśmie z dnia 20 grudnia 2005 r. zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W. w W., Dzielnicy W., kwestionując ustalenia w zakresie rozbudowy i poszerzenia al. [...] ([...]) na odcinku działek [...], [...]obr.[...], do szerokości pasa jezdnego 10,5 m oraz szerokości w liniach rozgraniczających 20 m., kosztem działki skarżących oraz w zakresie rozbudowy i poszerzenia ul. [...] do szerokości pasa jezdnego min. 5 m i szerokości ulicy w liniach rozgraniczających 8-10 m, także kosztem działki skarżących. Zarzucono, że projekt planu narusza interes prawny skarżących poprzez przyjęcie przeznaczenia w planie części działki od strony al. [...] o powierzchni ok. 700 m2 na poszerzenie tej alei do 20 m szerokości oraz przyjęcie przeznaczenia kolejnej części tej samej działki o powierzchni ok. 150 m2 na poszerzenia ul. [...] do szerokości 10 m, skutkiem czego może to doprowadzić do znacznego zmniejszenia powierzchni działki skarżących oraz spowodować trwałą dewastację jej powierzchni biologicznie czynnej.

Zdaniem skarżących, dla poprawy funkcjonalności al. [...] wystarczy jedynie jej modernizacja. Nie ma bowiem na dzień dzisiejszy racjonalnego uzasadnienia dla rozbudowy tej alei przy obecnym natężeniu ruchu wynikającego jedynie z potrzeb ruchu lokalnego.

Koncepcja rozbudowy i poszerzenia ul. [...] na odcinku działek nr [...]i [...] obr.[...] nie jest w jakikolwiek sposób uzasadniona, ponieważ istniejąca ulica służy jako dojazd do nieruchomości tam się znajdujących i w zupełności wystarcza dla tego celu. Z projektowanego planu wynika, że rejon [...] (gdzie znajduje się działka skarżących) przewidziana jest wyłącznie dla funkcji mieszkalnych, dlatego brak potrzeby wykonywania poszerzenia tej ulicy w sytuacji kiedy obecna ulica zapewnia wystarczający dojazd do nieruchomości.

Ponadto, rozbudowa i poszerzenie al. [...] jest sprzeczne z zaleceniami i wnioskami "Prognozy oddziaływania na środowisko" autorstwa Biura Badań Geologicznych i Ochrony Środowiska E., datowanego na listopad 2003 r., ponieważ koncepcja ta nie tylko, że nie obejmuje szczególną ochroną terenu wzdłuż tej alei, to jeszcze przewiduje możliwość jego zajęcia pod poszerzenie pasa drogowego. Stanowi to jaskrawą sprzeczność z celem skarżących, jakim jest zachowanie leśnego charakteru terenu działki o maksymalnej powierzchni drzewostanu.

W konsekwencji skarżący wskazali, że uszczuplenie powierzchni ich działki może wykluczyć dopuszczalność jej podziału, co stanowić będzie szkodę w ich majątku obciążającą gminę.

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] Rada miasta W. uwzględniła zarzuty skarżących w części, korygując szerokość al. [...] w kierunku wschodnim od drogi oznaczonej symbolem [...] Projektowanej do 18 metrów, korygując szerokość ul. [...] w liniach rozgraniczających do 8 metrów, oraz likwidując ciąg pieszo-jezdny oznaczony na rysunku dotychczasowego projektu planu symbolem [...].

W uzasadnieniu uchwały wskazano na obowiązek gminy, wynikający z art. 7 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dbałości o ład przestrzenny, ochronę środowiska, gospodarkę terenami oraz drogi gminne, ulice, place oraz organizację ruchu drogowego. Gmina oparła swoje ustalenia na ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60, ze zm.), rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Wobec częściowego uwzględnienia zarzutu dot. poszerzenia al. [...], Rada miasta W. wskazała, że w projekcie miejscowego planu obszaru W. al. [...] jest drogą kategorii lokalnej o szerokości w liniach rozgraniczających 20 metrów. W układzie komunikacyjnym dzielnicy droga ta jest podstawowym ciągiem komunikacyjnym doprowadzającym ruch z centrum miasta do osiedla W. oraz stanowi połączenie z osiedlami sąsiedniej dzielnicy W.. Ponadto, al. [...] znajduje się na przedłużeniu ustalonej od wielu lat w planach Trasy na Z. (miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. z 1992 r., ważny do [...].12.2003 r.) łączącej poprzez most na Z. z W.. Ustalenia wiążące gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pełniące rolę studium również rezerwują teren pod tę trasę. Za logiczne uznano zatem takie ustalenie szerokości ulicy al. [...], aby umożliwić sprawną obsługę komunikacyjną wschodnich terenów W. i osiedli dzielnicy W..

W sporządzanym obecnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. al. [...] jest drogą klasy zbiorczej, a zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, szerokość ulicy tej klasy w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 20 m. Uznano jednak, że nie powodując utrudnienia w ruchu, istnieje możliwość przeprojektowania szerokości tej drogi na 18 m., na odcinku od drogi oznaczonej symbolem [...] Projektowanej w kierunku wschodnim do granicy projektu planu. W konsekwencji przyjęto, że nieruchomość wnoszących zarzuty ma powierzchnię 5047 m2, przy zawężeniu ulicy do 18 m w projekcie planu w liniach rozgraniczających drogi znajdzie się pas o powierzchni ok. 300 m2, co nie spowoduje znaczących ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, ponieważ pozwolenie na budowę wydane dla tej działki zawiera takie właśnie rozwiązanie.

W piśmie z dnia 18 sierpnia 2006 r. R. G.działając we własnym imieniu oraz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości złożyl do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na omawianą uchwałę Rady miasta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. w części §1 pkt 1, tj. wobec częściowego uwzględnienia zarzutu poprzez korektę poszerzenia al. [...] do 18 m w kierunku wschodnim od drogi oznaczonej symbolem [...] Projektowanej. W skardze zarzucono rażące naruszenie art. 21, art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kc poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności, art. 1 ust.2 pkt. 2, 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia walorów krajobrazowych, wymagań środowiska przyrodniczego oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, art.112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez doprowadzenie do wywłaszczenia ograniczonego bez wskazania konieczności ograniczenia prawa własności i uzasadnienia niemożności osiągnięcia celów publicznych w inny sposób, art. 6 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i błędne przyjęcie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest powszechnie obowiązującym prawem i rozstrzygnięcie o treści uchwały na podstawie przywołanego studium, art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak w uchwale prawdziwego uzasadnienia faktycznego oraz absolutny brak uzasadnienia prawnego. W uzasadnieniu skargi zawarto szczegółowe motywy zaskarżenia uchwały we wskazanej części, żądając jej uchylenia i uwzględnienia zarzutów w tej części.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady miasta W. wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty zawarte w uchwale i dodatkowo podnosząc m.in., że al. [...] znajduje się na przedłużeniu ustalonej od wielu lat w planach Trasy na Z., łączącej poprzez most na Z. z W. i dlatego okoliczność, że plan miejscowy z 1992 r. już nie obowiązuje nie zmienia faktu, że nadal aktualna jest zawarta w nim koncepcja urbanistyczna i jest ona wprowadzana do uchwalanych obecnie planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego poszczególnych obszarów. Bezsporne jest, że w przyszłości al. [...] będzie pełnić funkcję ponadlokalną, a co za tym idzie, obowiązkiem sporządzającego plan było ustalenie układu drogowego pozwalającego na sprawną i funkcjonalną obsługę komunikacyjną na tym fragmencie W.. Mając na uwadze fakt, że al. [...] jest planowana jako droga klasy zbiorczej, należało zastosować normy, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którymi szerokość takiej ulicy w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 20 metrów. Organ, uwzględniając interes skarżących, uznał jednak, że istnieje możliwość przeprojektowania szerokości drogi do 18 metrów, co nie spowoduje utrudnień w ruchu.

W procesie uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego niejednokrotnie dochodzi do ścierania się interesu społecznego z indywidualnym. Zadaniem organu przygotowującego plan, jest wyważenie tych interesów i przyjęcie rozwiązań, które w sposób możliwie najmniejszy naruszają interes prawny indywidualnych osób. Prawo własności, na które powołują się skarżący musiało uleć pewnym ograniczeniom ze względu na okoliczności, przedstawione w uchwale. Proponowane rozwiązanie w sposób możliwie najmniejszy narusza indywidualne interesy prawne i uprawnienia właścicieli nieruchomości, jednocześnie w sposób najbardziej spójny i funkcjonalny zapewnia obsługę komunikacyjną obszaru objętego projektem planu oraz jest elementem do zapewnienia sprawnej obsługi komunikacyjnej dla całego miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona uchwała Rady miasta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] nie spełnia warunków wynikających z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), mającej zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

Rolą sądu administracyjnego jest ocena uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutu w płaszczyźnie formalnej, tj. czy uchwała ta zawiera ustawowo określone elementy oraz w płaszczyźnie materialnoprawnej, tj. czy zawarte w uchwale uzasadnienie znajduje swoje źródło w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, mające stanowić wyjaśnienie prawnej dopuszczalności naruszenia interesu prawnego osób wnoszących zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakres rozpatrywanej sprawy przez sąd administracyjny wyznaczony jest zatem wniesionym zarzutem i zaskarżoną uchwałą.

Zgodnie z art. 24 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy do zadań własnych gminy. Powołane uprawnienie planistyczne nie stanowi samo w sobie podstawy prawnej do naruszania interesu prawnego podmiotów praw przysługujących do nieruchomości objętych projektem planu miejscowego jako instrumentem kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią. Uprawnienie to może być realizowane jedynie w granicach wyznaczonych przepisami prawa dotyczącymi problematyki projektowanej w planie miejscowym, co wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący kwestionują konieczność poszerzenia al. [...], będącej drogą publiczną, do szerokości 18 m w liniach rozgraniczających, skutkiem czego poszerzenie to obejmuje także część nieruchomości skarżących.

Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W §4 ust. 1 pkt 6 w zw. z §7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), wskazano natomiast, że w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się m.in. klasę drogi lokalnej, oznaczonej symbolem "L", której szerokość w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza, niż 12 m.

Uzasadniając poszerzenie al. [...] do 18 m, w zaskarżonej uchwale odwołano się do planowanego charakteru tej drogi w dotychczasowych opracowaniach planistycznych oraz do jej projektowanej klasyfikacji jako drogi zbiorczej w opracowywanym obecnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.

Źródłem powołanego uzasadnienia nie są zatem obowiązujące przepisy prawa, lecz projektowane dopiero zamierzenia planistyczne i to tylko w opracowywanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.

Uzasadnienie to nie pozostaje także w spójności nawet ze wskazywanym w zaskarżonej uchwale projektem studium, skoro w projekcie planu miejscowego al. [...] sklasyfikowano jako drogę lokalną, uzasadniając jej szerokość w liniach rozgraniczających 18 m okolicznością projektowania jej w studium jako drogi zbiorczej.

Projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. nie ma mocy bezwzględnie wiążącej w sprawie, dlatego w zaskarżonej uchwale brak jest prawnego uzasadnienia przyjęcia dla al. [...], jako drogi lokalnej, szerokości 18 m, znacznie przewyższającej minimalną szerokość 12 m wynikającą z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

O ile w zaskarżonej uchwale wskazano, że po wnikliwej analizie istnieje możliwość przeprojektowania szerokości al. [...] z 20 m na 18 m., na odcinku od ul. [...] Projektowanej w kierunku wschodnim do granicy projektu planu, to jednak nie uzasadniono w tej uchwale zwiększenia minimalnej szerokości projektowanej al.[...], jako drogi lokalnej ponad 12 m, okolicznościami określonym w §7 ust. 3 powołanego rozporządzenia, wskazującego na dopuszczalność takiego poszerzenia, gdy przewiduje się umieszczenie w tej drodze większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego. Wprawdzie powołano się na wieloletnie planowanie al. [...], jako drogi mającej stanowić połączenie komunikacyjne dzielnicy W. z dzielnicą W. z jednej strony oraz z dzielnicą W. przez most na [...] z drugiej strony, lecz proponowana koncepcja zdaje się nie pozostawać w logicznym związku z przypisaniem w projekcie planu drodze klasy "L", jako drogi lokalnej.

Przeznaczenie części nieruchomości skarżących pod poszerzenie al. [...] jako drogi lokalnej, wskutek zwiększenia planowanej jej szerokości do 18 m, narusza interes prawny skarżących bez wnikliwego w niej uzasadnienia obowiązującymi podstawami prawnymi, skutkiem czego uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia normatywnych wymogów art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrywaniu zarzutu, organ uwzględni okoliczności wskazane w uzasadnieniu orzeczenia.