Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 82/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.182 § 2 i 3, art.184, art 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.17 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1163/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 25 maja 2021 r. nr SKO.405.ŚR.1152.610.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 19 października 2021 r., II SA/Rz 1163/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 25 maja 2021 r. nr SKO.405.ŚR.1152.610.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stalowej Woli z 26 kwietnia 2021 r. nr ŚR-V.8252.109.2021.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111; dalej: u.ś.r.) przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca – matka osoby niepełnosprawnej jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak też inne przepisy tej ustawy nie określają precyzyjnie sposobu sprawowania opieki, który uprawniałby do przyznania przewidzianego w nim świadczenia. Także wspólne zamieszkiwanie osoby niepełnosprawnej i tej, która się nią opiekuje, nie jest warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże jednym z warunków jest ustalenie, że faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym jest niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową opiekuna. I taką przesłankę w aktach sprawy zauważyło Kolegium. Organ wskazał na ustalenia organu I instancji, w tym na oświadczenie skarżącej złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a. Oświadczenie złożone w warunkach art. 75 § 2 k.p.a. tzn. po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania objęte jest domniemaniem prawdziwości, które mogłoby być obalone tylko prawomocnym wyrokiem skazującym za złożenie fałszywych zeznań. Wobec takiego waloru oświadczenia dokonanego przez skarżącą, organy orzekające w administracyjnym postępowaniu instancyjnym zasadnie uznały, że okoliczność sprawowanej opieki nam niepełnosprawnym synem nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. Skoro bowiem zakres sprawowanej opieki nie wypełnia całego dnia, to sprawowanie opieki w wymiarze kilku godzin dziennie umożliwia podjęcie zatrudnienia na część etatu, czy też takiego zorganizowania opieki, aby pomoc w razie konieczności była zapewniona. W związku z tym w aktualnym stanie faktycznym nie sposób uznać, że konieczność sprawowania opieki nad synem uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia. Ponadto, decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Oznacza to jednak, że przyznać takie świadczenie organ może tylko wtedy, gdy spełnione zostały wszystkie przewidziane przepisami prawa wymogi. Z wyżej podanych względów wymogi te w odniesieniu do skarżącej nie zostały spełnione. Jawi tu się bowiem brak konieczności istnienia związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodjęciem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad synem nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia. Materiał dokumentacyjny sprawy uprawniał do wydania takiego rozstrzygnięcia przez Kolegium i nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego gdyż jest on kompletny. Zdaniem Kolegium, zakres sprawowanej faktycznie opieki prowadzi do wniosku o braku związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodjęciem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. W przedmiotowej sprawie, zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku. W kontrolowanej sprawie taki związek nie występuje, ponieważ ustalony zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną jest możliwy do pogodzenia z pracą zarobkową opiekuna. Nadto, jak wynika z analizy akt sprawy, skarżąca nie wydaje się być dobrze zorientowana w realiach życia codziennego swojego niepełnosprawnego syna. W oświadczeniu z 30 marca 2021 r. podaje, że syn zamieszkuje w wynajętym lokalu na I piętrze budynku mieszkalnego, by w sporządzonej w dniu 21 czerwca 2021 r. skardze zadeklarować, iż syn zamieszkuje na parterze w lokalu. Świadczy to nie tylko o ograniczonym zakresie sprawowanej opieki lecz nawet o jej sporadycznym charakterze. Niewątpliwie niepełnosprawny syn jest osobą, która wymaga pomocy, jest bowiem osobą poruszającą się na wózku inwalidzkim. Niemniej jednak w orzeczeniu o jego stopniu niepełnosprawności jest wskazanie o możliwości podjęcia odpowiednego zatrudnienia, praca lekka, ZPCH, stanowisko pracy przystosowane. Jest on osobą młodą i nie wskazał na inne schorzenia, zatem jawi się stan faktyczny, w którym wymaga on tzw. opieki doraźnej, której zakres faktycznie nie przekracza 3-4 godzin dziennie, tak jak to wskazała skarżąca. Tym samym tracą na znaczeniu wskazane w zaskarżonym wyroku zarzuty błędnej oceny okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy, gdyż jednak bardziej oczywiste wydają się wnioski organów administracyjnych zaprezentowane w orzeczeniach, a nie uznanie Sądu I instancji, że skarżąca nie może podjąć zatrudnienia, ponieważ musi być dyspozycyjna w celu sprawowania opieki przez cały dzień. Rozstrzygając bowiem w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie można abstrahować od tego, czy osoba ubiegająca się o to świadczenie jest w stanie i rzeczywiście będzie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Tylko wówczas można mówić o tym, że niepodjęcie czy rezygnacja z zatrudnienia następuje w celu sprawowania opieki. Intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu regulacji dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego było niesienie pomocy osobom, które nie mogą pracować nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy właśnie z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie, na tle kontrolowanej sprawy, do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Zatem skoro ustalono sporadyczny charakter opieki sprawowanej przez skarżącą nie sposób przyjąć, że utrudnia ona podjęcie przez nią pracy zarobkowej. Krótkie, codzienne wizyty skarżącej u niepełnosprawnego syna nie wykluczają podjęcia zajęcia zarobkowego. Kolejną kwestią jest, aby opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. związana była wyłącznie z osobą chorego, a nie polegała na prowadzeniu gospodarstwa domowego, to znaczy sprzątaniu, gotowaniu czy robieniu zakupów, bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Skoro skarżąca wykonuje na rzecz niepełnosprawnego syna tylko te czynności, to powstaje wątpliwość, czy w istocie spełnia ona warunek związania z osobą niepełnosprawnego. Czynności te mogą być wykonane z pewnym wyprzedzeniem czasowym lub też stanowią zasadniczo czynności związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego, co nie może usprawiedliwiać skarżącej w powstrzymywaniu się (niepodejmowaniu czy rezygnacji) wykonywania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i wiązania braku aktywności zawodowej z koniecznością sprawowania opieki nad synem. Z akt sprawy nie wynika, by syn skarżącej wymagał ciągłej (całodziennej) obecności czy też nadzoru ze strony skarżącej. Świadczą o tym odrębne miejsca zamieszkiwania tych osób oraz oświadczenie skarżącej w tym zakresie. Zatem czynności odnoszące się do opieki nad synem wykonywane przez skarżącą mogą być zorganizowane w sposób umożliwiający jej podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym zakresie czasu pracy. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy natomiast stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną stoi na przeszkodzie podjęciu pracy zarobkowej i to w jakimkolwiek wymiarze. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Trafnie zatem uznano, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a sprawowaniem przez nią opieki nad synem. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności – bowiem ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem dziecka – lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, a jako naruszony wskazano przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania naruszonych dyrektyw interpretacyjnych, będącego skutkiem takiego naruszenia wadliwego ustalenia treści normy prawnej, wskazania na prawidłową wykładnię przepisu. Zarzutem błędnej wykładni nie można zwalczać ani ustaleń faktycznych w sprawie, ani prawidłowości zastosowania przepisu. Na czym polega wykładnia prawa jest przedmiotem zainteresowania nauki prawa, na gruncie różnych koncepcji jest ona w odmienny sposób charakteryzowana, co ma swoje uzasadnienie w zróżnicowanych założeniach dotyczących pojmowania samego prawa i charakteru czynności interpretacyjnych. W koncepcji klaryfikacyjnej wykładnia ma zastosowanie do tekstów wieloznacznych, wątpliwości mogą powstawać w kontekście językowym, systemowym lub funkcjonalnym, wykładnia ma na celu ich usunięcie przez odwołanie się do dyrektyw interpretacyjnych pierwszego stopnia (językowych, systemowych i funkcjonalnych) i dyrektyw drugiego stopnia wskazujących na kolejność posługiwania się dyrektywami stopnia pierwszego (dyrektywy procedury) i pomocnych dla dokonania wyboru wykładni spośród uzyskanych wyników interpretacyjnych (dyrektywy wyboru). W modelu derywacyjnym (i walidacyjno-derywacyjnym) wykładnia dotyczy wszystkich tekstów prawnych (nie tylko budzących wątpliwości), jej rezultatem jest norma prawna uzyskiwana w efekcie wieloetapowej procedury związanej z użyciem zróżnicowanych dyrektyw (zasad, reguł i wskazówek). Efektem wykładni jest norma prawna odtworzona z przepisów prawa relewantnych dla danej sytuacji. Każdorazowo czynności interpretacyjne poprzedzają jednak etap subsumpcji, czyli zastosowania normy prawnej do określonego stanu faktycznego, błędy na tym etapie są błędami zastosowania, a nie wykładni, w taki też sposób katalog naruszeń prawa materialnego określa art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Nie jest zatem prawidłowe sprowadzenie w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni do błędu uznania, że skarżąca jako matka osoby niepełnosprawnej jest osobą uprawnioną do świadczenia, kwestia ta dotyczy bowiem etapu zastosowania przepisu (kwalifikacji prawnej stanu faktycznego), a nie wykładni. Niezależnie jednak od tej słabości zarzutu skargi kasacyjnej, argumentów potwierdzających zarzut należy poszukiwać w jej uzasadnieniu. W odniesieniu do rozumienia przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postawiono dwie tezy. Po pierwsze, że jednym z warunków przyznania świadczenia jest ustalenie, iż faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym jest niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową (str. 3 uzasadnienia). Po drugie, że opieka, o której mowa w przepisie, powinna być związana wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (str. 4 uzasadnienia). Obie te tezy, dotyczące sposobu interpretowania art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. nie mogą zostać zaakceptowane. Pierwszego z warunków nie zawiera przytoczony przepis. Przewiduje on natomiast legitymowanie się przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o określonej treści. Do komisji orzekającej o niepełnosprawności należy orzeczenie, czy dana osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jeżeli orzeczenie takie zastrzeżenie zawiera, to osoba podejmująca się takiej opieki, jeżeli rezygnuje z zatrudnienia, może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne bez dodatkowego warunku, aby nie było możliwe połączenie opieki z pracą. Z założenia orzeczona konieczność opieki lub pomocy ze strony innych osób daje opiekunowi tytuł do rezygnacji z zatrudnienia, jeżeli się na to decyduje. Decyzja o rezygnacji pozostawiona jest opiekunowi i jej zasadność nie podlega weryfikacji organu w postępowaniu o przyznanie świadczenia.

Podobnie pozbawiony podstaw normatywnych jest drugi warunek. Wskazanie w orzeczeniu na konieczność opieki lub pomocy następuje ze względu na stwierdzoną przez lekarzy znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Samodzielna egzystencja obejmuje wszelkie sfery aktywności i potrzeb, nie tylko związane osobiście z osobą niepełnosprawną, ale też z jej warunkami bytowymi, na równi z czynnościami higienicznymi dotyczącym osoby należy traktować czynności higieniczne dotyczące jej otoczenia, załatwienie jej spraw urzędowych, nabywanie produktów służących konsumpcji.

Zaprezentowany w skardze kasacyjnej sposób rozumienia przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. nie jest zatem uprawniony i stanowisko Sądu I instancji, który takiego rozumienia nie przyjął, nie świadczy o błędnej wykładni. Stanowisko Sądu I instancji w kwestii wykładni wskazanego przepisu nie jest wadliwe. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. nie wprowadza warunku wspólnego zamieszkiwania opiekuna z osobą niepełnosprawną, wymaga natomiast, aby opieka była stała i połączona z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia. Natomiast to, jakiego rodzaju czynności opiekuńczych i pomocy wymaga osoba niepełnosprawna powinno być określone w okolicznościach danej sprawy, co ma znaczenie dla ustalenia, czy dana osoba sprawuje opiekę, o jakiej mowa w orzeczeniu o niepełnosprawności, a zatem czy faktycznie jest osobą sprawującą opiekę.

Należy w związku z powyższym zauważyć, że Sąd I instancji zakwestionował ocenę okoliczności faktycznych dokonaną przez organy, jak też wyraził brak akceptacji dla ustaleń, że skarżąca nie sprawuje opieki cechującej się stałością. Przeciwko ustaleniom faktycznym i ocenie postępowania dowodowego nie sformułowano jednak w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postepowania. Wobec braku podważenia stanowiska Sądu I instancji w kwestii okoliczności faktycznych, nie mógłby zatem odnieść skutku zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. również wówczas, gdyby rozumieć go jako zarzut niewłaściwego zastosowania.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.