Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1691/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 utg. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2a
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. i K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 60/20 w sprawie ze skargi M. F. i K. F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 marca 2020r., sygn. akt II SA/Gd 60/20, oddalił skargę M. F. i K. F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] listopada 2019 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] marca 1999 r. Wójt Gminy L. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w gminie L., będącej własnością M. F. i K. F., m.in. na działkę nr [...].

Pismem z 6 września 2018 roku M. F. i K. F. skierowali do Wójta zaproszenie do negocjacji w celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wobec braku odpowiedzi organu, wnioskiem z 24 stycznia 2019 r. wystąpili do Starosty Wejherowskiego o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] w miejscowości L.

Decyzją z [...] maja 2019 r., Starosta Wejherowski – na podstawie art. 105 K.p.a. oraz art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – dalej "u.g.n."), umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za w/w działkę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że działka nr [...], która została wydzielona na mocy decyzji Wójta Gminy L. zatwierdzającej podział działki nr [...], została opisana jako droga. Następnie na wniosek K. F. na mocy decyzji Wójta Gminy L. z [...] czerwca 2009 r. uległa ona dalszemu podziałowi na działki nr [...] – jako teren drogi dojazdowej oraz [...] – jako teren drogi wewnętrznej. Na podstawie analizy treści ksiąg wieczystych organ stwierdził, że działka nr [...] przeszła na własność gminy na podstawie decyzji z [...] czerwca 2009r,. a udziały w działce nr [...] M.F. i K. F. sukcesywnie sprzedawali osobom fizycznym, co oznacza, że działka nr [...] nie przeszła na własność Gminy.

Biorąc powyższe pod uwagę Starosta orzekł, że działka nr [...] objęta wnioskiem o ustalenie odszkodowania, została wydzielona na mocy decyzji z [...] marca 1999 r. na podstawie art. 93 i 96 u.g.n. Jednakże decyzja ta nie odniosła skutku wywłaszczeniowego, gdyż jak wynika ze zgromadzonego materiału oraz badania ksiąg wieczystych – w dalszym ciągu była własnością M. F. i K. F., którzy w 2009 r. podjęli czynności związane z kolejnym podziałem tej działki, w wyniku którego jedna z wydzielonych działek przeszła na własność Gminy L., a druga była w udziałach sprzedawana osobom fizycznym.

W wyniku odwołania złożonego przez M. F i K. F., Wojewoda Pomorski decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty.

W uzasadnieniu organ przypomniał, że na mocy decyzji z [...] marca 1999 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], m.in. na działkę nr [...], która zgodnie z treścią rozstrzygnięcia została wydzielona jako "droga". Decyzja ta, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna 25 marca 1999r. Zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Wójta 6 marca 2019 r., na dzień [...] marca 1999 r. teren działki o numerze ewidencyjnym [...] był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. i wsi L. (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z [...] czerwca 1997 r.) i stanowił w części drogę osiedlową (KWO), a w części teren poszerzenia drogi lokalnej (Kwp).

Organ odwoławczy zauważył, że Starosta prowadził postępowanie w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Wojewoda wskazał, że decyzja podziałowa Wójta z [...] marca 1999 r. została wydana w momencie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 - weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.), która wprowadziła obowiązek ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych oraz linii rozgraniczających drogi publiczne. W celu zbadania aspektu "publiczności" niniejszej drogi Wojewoda przeanalizował sposób jej użytkowania i dostępność. Jak wskazał dalej, w niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...], w wyniku którego wydzielona została działka nr [...], stała się ostateczną, tj. w dniu [...] marca 1999 r. Organ podał, że zmiana treści tego przepisu dokonana ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. wprowadziła zapis, że zasada ta dotyczy działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną. Kolejna nowelizacja tego przepisu z 28 listopada 2003 r., która weszła w życie 22 września 2004 r. dodała, że przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Organ wskazał, że pojęcie "działki gruntu wydzielone pod drogi" w brzmieniu obowiązującym w 1999 r., mogło obejmować również sytuacje, gdy dana działka została wydzielona w celu poszerzenia istniejącej drogi. Nie oznacza to jednak, że przepis ten dotyczy każdej sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości wydzielono działkę gruntu pod drogę, gdyż – powołując się na orzecznictwo – Wojewoda wskazał, że w art. 98 u.g.n. chodzi o drogę w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a tych kryteriów nie spełnia np. droga wewnętrzna. Organ stwierdził więc, że nie każda wydana decyzja podziałowa, skutkuje przejściem z mocy prawa działek wydzielonych w niej pod drogi, ponieważ w wyniku podziału działki mogą powstać także drogi wewnętrzne niezbędne dla obsługi komunikacyjnej danego terenu. Wydzielenie takiej drogi wśród nowopowstałych działek zapewnia ich komunikację z drogą publiczną, czyli powstaje w interesie właściciela nieruchomości, na wniosek którego zostaje dokonany podział. To organ rozpatrujący sprawę w przedmiocie odszkodowania musi zbadać stan faktyczny i prawny i ocenić, czy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. czy konkretne działki – wobec zatwierdzonego podziału – zostały wydzielone pod drogi publiczne i przeszły na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa. Wojewoda przypomniał, że w decyzji podziałowej nie ma obowiązku zamieszczania wzmianki, że dana działka przeszła pod drogę publiczną, jednakże nawet jeśli w decyzji podziałowej zapis taki się znajduje to i tak, aby stwierdzić, czy faktycznie doszło do przejścia prawa własności nieruchomości z mocy prawa, należy zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki. Biorąc pod uwagę projekt podziału, zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ stwierdził, że droga została wydzielona z myślą o dojeździe do działek budowlanych, czyli do działek powstałych – podobnie jak przedmiotowa działka – z podziału działki nr [...]. Zatem droga ta nie była w całości ogólnodostępna.

Wskazano, że w decyzji podziałowej z 1999 r. Wójt przywołał art. 93 u.g.n., Przepis ten jednoznacznie określał zasadę podziału nieruchomości, tj. wymagał wydzielenia działki pod drogę wewnętrzną, w sytuacji jeśli nowopowstałe działki nie mają dostępu do drogi publicznej, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy uznał, że skoro M. F. i K. F. zbyli udziały w wysokości 5/6 części w działce nr [...] (dawny numer [...]) na rzecz właścicieli nowopowstałych działek, to zapis ten bezspornie świadczy o tym, że działka ta ma charakter drogi wewnętrznej.

Wojewoda stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie można mówić o tym, że działka nr [...] w całości stanowiła drogę, z której korzystać mógł każdy, ponieważ droga ta jest nieruchomością prywatną, a ewentualny brak reakcji właścicieli nieruchomości na korzystanie z niej przez osoby do tego nieuprawnione nie może świadczyć o poszerzeniu sieci dróg publicznych o tę właśnie działkę i przejęciu ich przez gminę. Dopiero podział działki nr [...] decyzją Wójta z [...] czerwca 2009 r. uregulował do końca stan władania przedmiotową drogą, m.in. w ten sposób, że wydzielono działkę nr [...], którą to działkę przejęła Gmina L. na podstawie art. 98 u.g.n., wobec czego właścicielom należy się odszkodowanie właśnie za działkę nr [...] Natomiast w związku z niespełnieniem wszystkich przesłanek określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. skoro nie zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr [...] na rzecz gminy, wniosek skarżących o wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. nie może zostać uwzględniony a wszczęte postępowanie należało umorzyć.

Na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] listopada 2019 r. M. F. i K. F. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 25 marca 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących odszkodowania (art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 131), bowiem nie doszło do wydzielenia działki nr [...] pod drogę publiczną i w konsekwencji przejścia własności tej działki na własność Gminy, a zatem brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości drogowej.

Sąd wskazał, że decyzja Wójta Gminy L. z [...] marca 1999 r. o zatwierdzeniu podziału działki nr [...], wydana została na podstawie art. 93 i 96 ustawy z 29 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu: Dz. U. z 1997 r., nr 1115, poz. 741 – dalej u.g.n.). W ocenie Sądu, okoliczność pominięcia w podstawie prawnej decyzji z [...] marca 1999 r. art. 98 ust. 1 u.g.n. nie była przypadkowa, a uwzględniając całokształt okoliczności niniejszej sprawy – w tym fakt, że brak przejścia własności do działki nr [...] na Gminę nie budził wątpliwości skarżących, którzy w 2009 r. domagali się dalszego podziału tej działki, a następnie w latach 2009 – 2014 dokonywali zbycia w niej udziałów, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Gmina L. nie nabyła własności w/w działki. W ocenie Sądu, skarżący byli w pełni świadomi tej okoliczności, powiązanej jednoznacznie z charakterem drogi, stanowiącej działkę nr [...] jako drogi wewnętrznej, skoro dokonywali sprzedaży udziałów w tej drodze w związku ze sprzedażą działek budowlanych. Zatem, zdaniem Sądu, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] została wydzielona jako droga o charakterze wewnętrznym w celu obsługi komunikacyjnej działek budowlanych, przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne powstałych z podziału działki nr [...], tj. działek o nr [...]. W ocenie Sądu nie znajduje jednocześnie potwierdzenia w dokumentacji sprawy powołany w skardze fakt, że wydzielone z działki nr [...] w/w działki budowlane (o nr [...]) miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Nie dotyczy to bowiem działek o nr [...], (działki istniejące w 2009 r., które następnie uległy kolejnym podziałom). Sąd wskazał, że powyższe potwierdza decyzja podziałowa wydana na wniosek K. F. z 15 czerwca 2009 r. i załączona do niej mapa dla celów projektowych, której analiza rozwiewa wątpliwości co do charakteru działki nr [...] jako drogi wewnętrznej oraz celu, który przyświecał dokonaniu pierwotnego podziału działki nr [...], a następnie – w 2009 roku – działki [...] na działki [...] i [...]. Mapa potwierdza, że działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], przy czym działka nr [...] (przejęta na własność Gminy) stanowi poszerzenie istniejącej drogi gminnej (jest to mała część działki [...] znajdująca się w pasie na skrzyżowaniu z drogą gminną). Dotychczasowa działka nr [...] w zdecydowanej większości została przekształcona w działkę nr [...], w dalszym ciągu zachowując charakter drogi wewnętrznej, a jej podział służył wydzieleniu działki nr [...] jako przeznaczonej na poszerzenie drogi publicznej. Sąd stwierdził, że niewątpliwie podział ten, wbrew twierdzeniom skargi, nie zmieniał charakteru drogi stanowiącej działkę nr [...]. Analiza powyższych dokumentów nie budzi wątpliwości Sądu co do charakteru drogi, stanowiącej działkę nr [...] i wcześniej – działkę nr [...]. Sąd zaakceptował ustalenia organów odnośnie do charakteru działki nr [...] jako drogi wewnętrznej oraz podzielił argumentację, że nie każdy podział nieruchomości w celu wydzielenia drogi musiał się wiązać z przejściem nieruchomości drogowej na własność jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa i obowiązkiem wypłaty odszkodowania. Sąd podkreślił, że taka sytuacja dotyczy tylko działek wydzielonych pod drogę publiczną, którego to charakteru nie miała działka nr [...]. Skoro charakter tej działki w powiązaniu z brzmieniem decyzji podziałowej z [...] marca 1999 r. nie przewidywał możliwości jej przejścia z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność gminy – to zdaniem Sądu – brak jest podstaw do żądania odszkodowania związanego z przejściem nieruchomości na rzecz gminy.

Wątpliwości Sądu budziła jedynie treść rozstrzygnięcia organów obu instancji, poprzez umorzenie postępowania administracyjnego. W istocie bowiem, i w tym zakresie argumenty skargi Sąd uznał za uzasadnione, brak spełnienia przesłanek uzasadniających przyznanie odszkodowania za drogę przejętą na własność Gminy powinno skutkować odmową jego ustalenia, czyli rozstrzygnięciem co do istoty. Tymczasem, w okolicznościach niniejszej sprawy organy wydały decyzję umarzającą postępowanie, uznając że doszło do jego bezprzedmiotowości. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, procesowe rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania jest wadliwe, aczkolwiek wadliwość ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W obu przypadkach bowiem wynik postępowania z wniosku o odszkodowanie jest negatywny dla wnioskodawców i ma to uzasadnienie w powołanych wyżej przepisach prawa. Zdaniem Sądu uprawnienia procesowe stron nie zostały poprzez wydane rozstrzygnięcie w żaden sposób upośledzone – w obu przypadkach bowiem postępowanie administracyjne kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, którą można zaskarżyć odwołaniem, a następnie skargą do sądu. W tych okolicznościach sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji.

Ponadto, w ocenie Sądu, brak było możliwości przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, bowiem oznaczałoby to dopuszczenie dowodów ze świadków ponad lub przeciwko osnowie dokumentu, zawartego w formie aktu notarialnego. Sąd podkreślił, że okoliczność, iż skarżący oczekiwali odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie świadczy o uchybieniach w postępowaniu dowodowym we wskazanym zakresie. Sąd podkreślił też, że organy procedowały w oparciu o dokumenty, których zgodność z oryginałami została potwierdzona urzędowo. Zatem, ich moc dowodowa jest taka sama jak oryginał, a więc chybiona jest argumentacja skargi kwestionująca wartość dowodową tych dokumentów.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez adwokata, zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 151 p.p.s.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., polegające na jego niezastosowaniu, czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi, mimo stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, jakim było wydanie decyzji umarzającej podstępowanie administracyjne, mimo, iż sprawa podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, które to uchybienie skutkowało pozbawieniem strony skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy,

2. art. 151 p.p.s.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., polegające na ich niezastosowaniu, czego wyrazem jest oddalenie skargi wskutek zaaprobowania ustaleń faktycznych organów administracji dokonanych w sposób sprzeczny z treścią art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 98 ust. 1 u.g.n – w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] marca 1999 r., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż wbrew literalnej treści tego przepisu działka o nr ewidencyjnym [...], która decyzją Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. została wydzielona z działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę, nie przeszła na własność Gminy L. z mocy samego prawa z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna,

2. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż wbrew literalnej treści tego przepisu Starosta nie był zobligowany do wydania​ odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za działkę o nr ewidencyjnym [...], która decyzją Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. została wydzielona z działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej za niedopuszczalne uznano dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny zasadności wniosku złożonego przez skarżących, w sytuacji, gdy – jak dotąd – sprawa nie została merytorycznie rozpoznana w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym rozstrzygającym istotę sprawy.

W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd Administracyjny w Gdańsku winien był skupić się na ocenie, czy decyzja o umorzeniu postępowania jest zgodna z prawem, nie zaś ferować własne oceny co do meritum sprawy, albowiem osąd ten – stosownie do treści art. 154 p.p.s.a. – ma dla organów administracji wiążące znaczenie.

W ocenie pełnomocnika skarżących, uchybienie jakiego dopuściły się organy administracji ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i z tego względu, jego zaistnienie skutkować winno uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Wejherowskiego – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tj. bez względu na to, jaki wpływ uchybienie to mogłoby mieć na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wskazali, że w sprawie nie przeprowadzono żadnego dowodu pozwalającego na stwierdzenie, że droga wydzielona wskutek podziału działki nr [...] nie miała charakteru drogi publicznej. Wręcz przeciwnie, materiał dowodowy, został uznany za w pełni wiarygodny i wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, dostarcza argumentów przeciwnych.

Podniesiono, że z treści decyzji podziałowej z dnia [...] marca 1999 r. wynika wprost, iż jest ona zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie, iż wszystkie działki powstałe wskutek podziału mają "bezpośredni dostęp do drogi publicznej". Podkreślono, że złożony do akt sprawy projekt podziału działki nr [...] potwierdza, że jedyną drogą, do której dostęp mają m.in. działki nr [...] oraz [...] jest droga na nowopowstałej działce nr [...]. Jednocześnie wskazano, że w treści decyzji podziałowej nie ma choćby wzmianki na temat tego, by dojazd do działek wydzielonych z działki nr [...] miał być realizowany np. poprzez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych, co w świetle obowiązujących wówczas przepisów art. 93 ust. 3 u.g.n. było możliwe. Wobec tego – w ocenie skarżących kasacyjnie – drogą publiczną dzięki której zapewniony miał zostać dojazd do działek nr [...] oraz [...] powstałych z podziału działki nr [...] była droga zlokalizowana na działce nr [...]. Zatem niezrozumiałe dla skarżących kasacyjnie jest, dlaczego Sąd uznał, że działka nr [...] nie miała charakteru drogi publicznej zapewniającego dojazd do działek nr [...] oraz [...]. Nie zgodzono się także z Sądem, że działka drogowa nr [...] wydzielona została wyłącznie do obsługi komunikacyjnej pozostałych działek wydzielonych decyzją z dnia [...] marca 1999 r. Działka ta bowiem przynajmniej częściowo przeznaczona została na poszerzenie istniejących już wówczas dróg gminnych, tj. ulicy [...]j oraz ulicy [...], a w całości stanowi łącznik między tymi dwiema drogami.

Dalej, pełnomocnik skarżących kasacyjnej wskazał, że Sąd nie dostrzegł, iż wskutek decyzji Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. działkę nr [...] podzielono na działki nr [...] (poszerzenie drogi gminnej – ul. [...]), [...] (częściowo poszerzenie drogi gminnej – ul. [...]), [...] (poszerzenie drogi gminnej – ul. [...]), [...] (poszerzenie drogi gminnej – ul. [...]), [...] (poszerzenie drogi gminnej – ul. [...]), czym jedynie potwierdzono fakt, że działka nr [...] pełniła rolę publicznej drogi gminnej stanowiącej łącznik między ulicami [...] oraz [...]

Dodatkowo zauważono także, iż co do jednej z działek wydzielonych wskutek podziału działki nr [...], tj. działki nr [...] nie ma wątpliwości co do jej publicznego charakteru i tego, iż przeszła na własność Gminy L. Wskazano przy tym, że klasyfikacja tej drogi w decyzji podziałowej z dnia [...] czerwca 2009 r. nie różni się od tej jaką przypisano działkom nr [...] oraz [...], a jednak te ostatnie rzekomo nie przeszły na własność Gminy L.

Wskazano ponadto, że decyzja z [...] czerwca 2009 r. potwierdza, że działka nr [...] stanowi poszerzenie istniejących dróg gminnych, a więc jej rzeczywiste przeznaczenie jest analogiczne, jak przeznaczenie wydzielonych ta samą decyzją działek nr [...] oraz [...], a mimo to te ostatnie działki nie przeszły na własność Gminy L.

Niezależnie od powyższego, nie zgodzono się z twierdzeniem Sądu, że art. 98 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] marca 1999 r. odnosi się tylko i wyłącznie do dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem skarżących kasacyjnie literalne brzmienie powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że w każdym przypadku, gdy podział jest dokonywany na wniosek właściciela, a wśród nowopowstałych działek jest działka przeznaczona pod drogę (bez względu na status tej drogi), to wydzielona działka z mocy samego prawa przechodzi na własność Gminy z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że zakres prowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił w pierwszej kolejności do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 98 ust. 1 u.g.n – w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] marca 1999 r., czyli w dacie wydania decyzji Wójta Gminy L. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej nr [...]. Pełnomocnik skarżących w skardze kasacyjnej, jak również w toku całego postępowania konsekwentnie wskazywał na treść art.98 ust.1 u.g.n. w brzmieniu pierwotnym, wywodząc, że przepis ten dotyczył działek wydzielonych pod drogi, nie zaś pod drogi publiczne. Ma to, jego zdaniem, znaczenie o tyle, że w decyzji podziałowej z 1999 r. działka nr [...] została określona, jako przeznaczona pod drogę. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, opierając się na aktualnym brzmieniu art.98 ust.1 u.g.n., jako nie budzące wątpliwości, że przepis ten dotyczy działek wydzielonych pod drogi publiczne. W skardze kasacyjnej zaś ponowiono zarzut eksponujący pierwotne brzmienie art.98 ust.1 u.g.n. Zgodnie zaś z brzmieniem tego przepisu w wersji pierwotnej ( Dz.U. tj. 1997, Nr 115, poz. 741 ): "Działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi przechodzi na rzecz gminy. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność gminy został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi wygasa." W tym brzmieniu przepis obowiązywał do 15 lutego 2000 r., kiedy ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 6, poz.7) art. 98 ust.1 u.g.n. otrzymał brzmienie: "Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne."

Pomimo braku dookreślenia w pierwotnej wersji art.98 ust.1 u.g.n. pojęcia "drogi" intencją ustawodawcy było objęcie tą regulacją wyłącznie dróg publicznych. Takie też stanowisko wyrażano w piśmiennictwie i w orzecznictwie. Nie może bowiem budzić wątpliwości okoliczność, że przejęcie z mocy prawa własności działek gruntu mogło nastąpić jedynie dla realizacji celu publicznego. Skoro bowiem odjęcie własności działek gruntu stanowi swoisty rodzaj wywłaszczenia, rozumianego, jako pozbawienie prawa własności dotychczasowego właściciela, to takie wywłaszczenie mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia zawartym w art. 21 ust.2 Konstytucji R.P. Wywłaszczenie zaś w konstytucyjnym ujęciu jest możliwe tylko na cele publiczne. Oznacza to, że przejęcie przez gminę własności działek wydzielonych przy podziale nieruchomości mogło dotyczyć tylko tych działek gruntu, które zostały wydzielone pod drogi publiczne ( tak. M. Wolanin, Podziały i scalenia nieruchomości, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011 r., str.354). Również w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że pomimo braku dookreślenia w treści art.98 pojęcia "drogi", należy pod tym pojęciem rozumieć wyłącznie drogi publiczne. Zagadnieniem tym zajmował się też Sąd Najwyższy, który w wyroku z 8 grudnia 2005 r., sygn. II CK 312/05, publ. OSNC 2006 r., nr 9, poz. 156, str.83 stwierdził, że: "Działka gruntu wydzielona pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 115, poz. 741; jedn. tekst: Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.)." W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd Najwyższy powołał się na brzmienie art. 10 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym ustala się, poza liniami rozgraniczającymi ulice i terenami niezbędnymi do wydzielania ścieżek rowerowych, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Oznacza to zarazem, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg, np. wewnętrznych, przejście ich na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa może nastąpić na podstawie czynności cywilnoprawnej, nie zaś z mocy samego prawa.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że nawet jeśli w dniu [...] marca 1999 r. – tj. w dniu wydania przez Wójta Gminy L. decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] – przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. miał brzmienie: "działki gruntu wydzielone pod drogi", a nie: "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne", to art. 98 ust. 1 u.g.n. każdorazowo należy odczytywać w tym znaczeniu, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne, bądź pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Zauważyć trzeba, że jeżeli podział nieruchomości powodował wydzielenie działek pod drogi publiczne, to dotyczyło to tych działek gruntu, które wydzielone zostały pod przyszłe drogi publiczne, jako przyszły dopuszczalny sposób zagospodarowania tych działek gruntu. Ten zaś dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości, jako jej przeznaczenie, określany był w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że na dzień wydania decyzji z [...] marca 1999 r. Wójta Gminy L. – zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. i wsi L. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. ( Dz.Urz. Województwa Pomorskiego z 29 września 1997 r., Nr 41, poz.135) – działka nr [...] stanowiła w części drogę osiedlową (KWO), a w części teren poszerzenia drogi lokalnej (Kwp) – zaświadczenie Wójta Gminy L. z 6 marca 2019 r. wraz z wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka [...] w tej części, w której przeznaczona była na drogę osiedlową odpowiada wydzielonej w wyniku podziału w 2009 r. działce nr [...] która według tej decyzji nadal stanowiła teren drogi wewnętrznej.

W skardze kasacyjnej jej autor argumentował, że w uzasadnieniu decyzji podziałowej z [...] marca 1999 r. stwierdzono, iż wszystkie działki powstałe w wyniku podziału mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Z tego pełnomocnik skarżących wywodzi, że działka [...] określona jako "pod drogę", stanowić miała drogę publiczną. Wskazuje ponadto, że w decyzji podziałowej z 1999 r. nie ma wzmianki o ustanowieniu służebności.

Odnośnie do powyższego przypomnieć trzeba, że decyzją z [...] marca 1999r. Wójt Gminy L. zatwierdził podział działki nr [...] w celu wydzielenia działek nr: [...] – teren przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, nr [...] – droga, [...] – pozostałości. W uzasadnieniu tej decyzji istotnie wskazano, że do wydzielonych działek istnieje bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Nie oznacza to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że tą właśnie drogę publiczną stanowiła działka wydzielona - nr [...], gdyż to ta właśnie działka łączyła się z drogą publiczną. A przez dostęp do drogi publicznej należy także rozumieć wydzielenie drogi wewnętrznej albo ustanowienie na tej drodze odpowiednich służebności, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art.93 ust.3 u.g.n.). Dlatego podnoszona okoliczność, że w decyzji podziałowej nie ma wzmianki o ustanowieniu służebności nie jest argumentem przemawiającym za tym, że działka [...] stanowiła drogę publiczną. Skoro bowiem dokonano w decyzji z 1999 r. podziału nieruchomości w ten sposób, ze wydzielono drogę wewnętrzną, to nie było potrzeby ustanawiania służebności. Art.93 ust.3 u.g.n. wyraźnie stanowi, że służebności ustanawia się, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Ustanowienie dla wydzielanych działek innych służebności drogowych w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 99 u.g.n. wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy nie ma rzeczywistej możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

W piśmiennictwie wskazuje się, że wymogi z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami spełnia taki podział, w którym wydziela się pas gruntu pod drogę zapewniającą dostęp do drogi publicznej, służącą do obsługi nowo wydzielonych działek ( Gerard Bieniek, Casus, 1998/3/30).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących zarzucił Sądowi I instancji niedostrzeżenie, że: cyt. "Wskutek decyzji Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. działkę nr [...] podzielono na działki nr [...] (poszerzenie drogi gminnej – ul. [...]), [...] (częściowo poszerzenie drogi gminnej – ul. [...]), [...] (poszerzenie drogi gminnej – ul. [...]) [...](poszerzenie drogi gminnej – ul. [...]), [...] (poszerzenie drogi gminnej – ul. [...]), czym jedynie potwierdzono fakt, że działka nr [...] pełniła rolę publicznej drogi gminnej stanowiącej łącznik między ulicami [...] oraz [...]."

Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, co następuje:

Po pierwsze – działki nr [...] powstały z podziału działki nr [...], która nigdy nie wchodziła w skład działki nr [...],

Po drugie – działka [...] powstała z działki [...], która także nie wchodziła w skład działki [...]

Po trzecie – z decyzji podziałowej z [...] czerwca 2009 r. wynika, że działki nr [...] i [...] stanowią teren drogi wewnętrznej, zaś działki [...] i [...] teren drogi dojazdowej, lecz nie mające żadnego związku z działką [...], co obrazuje mapa załączona do decyzji podziałowej z [...]czerwca 2009 r.

Jak wyżej zaznaczono, art.98 ust.1 u.g.n. dotyczy dróg publicznych.

Definicję pojęcia drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej "u.d.p."), zgodnie z którym, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Brzmienie tego przepisu było analogiczne w dacie wydania decyzji podziałowej z [...] marca 1999 r. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że działka nr [...] została wydzielona jako droga o charakterze wewnętrznym w celu obsługi komunikacyjnej działek budowlanych, przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne powstałych z podziału działki nr [...] tj. działek o nr [...] i [...]. Jak trafnie zwrócił na to uwagę Sąd I instancji, brak przejścia własności do działki nr [...] na Gminę nie budził wątpliwości skarżących, którzy w 2009 r. domagali się dalszego podziału tej działki, a następnie w latach 2009 – 2014 dokonywali zbycia w niej udziałów, a to też prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Gmina L. nie nabyła własności w/w działki. Skarżący byli w pełni świadomi tej okoliczności, powiązanej jednoznacznie z charakterem drogi, stanowiącej działkę nr [...] jako drogi wewnętrznej, skoro dokonywali sprzedaży udziałów w tej drodze w związku ze sprzedażą działek budowlanych. Jak wynika z akt – wypisu z rejestru gruntów z 6 marca 2019 r. oraz księgi wieczystej nr [...] z dnia 13 marca 2019 r. – działka nr [...] została sprzedana D. i A. małż. S. w 1/6 części, K. N. w 2/6 części, P. J. w 2/6 części, natomiast pozostała 1/6 stanowi własność skarżących. Działka nr [...], która stanowiła poszerzenie drogi gminnej, jako teren drogi dojazdowej, przeszła na własność Gminy L., na podstawie w/w decyzji z [...] czerwca 2009 r., co wynika z księgi wieczystej nr [...] z 14 maja 2019 r., gdzie Gmina L. wpisana jest jako właściciel. Należy podkreślić, że zarówno Starosta Wejherowski w swojej decyzji z[...] maja 2019 r., wskazał na te okoliczności, jak i Wojewoda Pomorski w decyzji z [...] listopada 2019 r., który zaznaczył wręcz, że to właśnie za działkę [...] należy się byłym właścicielom odszkodowanie. Nie są więc zasadne argumenty skargi kasacyjnej, że ustalenia wynikające z decyzji podziałowej z [...] czerwca 2009 r. nie mogą stanowić przekonywującego dowodu na to, iż działka [...] powstała z działki nr [...] posiada walor drogi publicznej. Powinno to być jednak przedmiotem odrębnego postępowania. W niniejszej sprawie bowiem, postępowanie toczyło się w oparciu o wniosek skarżących z dnia 24 stycznia 2019 r. o ustalenie odszkodowania i dotyczyło całej działki [...] – w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 1999 r. zatwierdzającą projekt podziału działki [...] m.in. na działkę [...] pod drogę, która – jak wynika z powyższych wywodów – nie była drogą publiczną. Wobec tego tak złożony wniosek nie mógł zostać uwzględniony.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przesłankami ustalenia odszkodowania w warunkach określonych w w/w przepisie jest pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, które nastąpiło bez odszkodowania, a obowiązujące aktualnie przepisy przewidują ustalenie takiego odszkodowania. Wobec tego ustalenia wymaga, czy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania oraz czy obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ustalenie odszkodowania może więc nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Tym samym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną normą materialną i sam przez się nie tworzy sprawy administracyjnej (odszkodowawczej). Wskazać ponadto należy, że organy obu instancji procedowały na podstawie art.129 ust.5 pkt 1 u.g.n., który stanowi "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126". Przepisu tego nie wskazano w zarzutach skargi kasacyjnej.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się zatem nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że art. 151 p.p.s.a. ma charakter tzw. wynikowy, tj. określa formę orzekania przez sąd administracyjny, który oddala skargę w całości lub w części, jeśli uzna ją za nieuzasadnioną, odpowiednio w całości lub w części. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby w motywach wyroku sąd wojewódzki dowodził naruszenia przepisów prawa w takim stopniu, że uprawniać i zarazem zobowiązywać miałyby go do uwzględnienia skargi, a jednak by ją oddalił. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie został też naruszony art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał co prawda, że jego wątpliwości budzi treść rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji, bowiem brak spełnienia którejś z przesłanek odszkodowania za drogę przejętą na własność gminy powinno skutkować odmową jego ustalenia, a nie umorzeniem postępowania, to jednak należy podkreślić, że zarówno w decyzjach administracyjnych organów obu instancji, jak i w zaskarżonym wyroku, odniesiono się merytorycznie do sprawy. Merytorycznie rozważono zasadność zastosowania art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w niniejszej sprawie. Rację ma zatem Sąd I instancji, że powstałe uchybienie nie miało wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., wskazać należy, że naruszenie przez Sąd tych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w w/w przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zasadnie Sąd podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Jak już bowiem wskazano powyżej, sprawa została rozpatrzona merytorycznie. Rozstrzygnięcie sprawy ma więc charakter merytoryczny, nastąpiło po dostatecznym jej wyjaśnieniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Wskazać przy tym należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Podkreślić przy tym należy, że zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione, a ustalenia faktyczne, były wystarczające do wydania decyzji.

Tym samym, wobec stanu faktycznego i okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.