Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1011/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2 pkt 4 oraz ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Jaworzno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 maja 2022 r. nr NPII.4131.1.457.2022 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jaworzno uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2022 r. Rady Miejska w Jaworznie przyjęła uchwałę nr XLI/530/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jaworzno w 2022 roku.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 maja 2022 r. Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości jako sprzecznej z art. 11a ust. 2 pkt 4 oraz ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 638) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997, Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu organ nadzoru przywołał, obowiązujące i przywołane przez gminę w podstawie prawnej uchwały, przypisy ustawy o ochronie zwierząt, podkreślając, iż przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Podkreślił, iż organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach upoważnienia. Uchwalony przedmiotową uchwałą Program nie spełnia jednak ustawowych przesłanek określonych w przepisach ustawy. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy enumeratywnie wskazał zakres regulacji, która winna być unormowana w powyższym programie.

Organ nadzoru wskazał, że treść § 7 Programu nie została sformułowana w wystarczająco wyczerpujący sposób, aby uznać, że w pełni realizuje delegację ustawową wynikającą z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy, tj. dotyczącą obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Rada w żaden sposób nie konkretyzuje czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania.

Nadto treść § 14 załącznika do uchwały nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej z przepisu art. 11a ust. 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji. Zdaniem organu nadzoru Rada nie dokonała wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania. Ujęcie poszczególnych kwot w sposób łączny dla kilku zadań nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego zapisu uchwały nie wynika w żaden sposób, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe. Podkreślił także, że Rada nie przewidziała wydatkowania żadnych środków finansowych na zapewnienie opieki rannym i chorym kotom wolno żyjącym w tymczasowych domach opieki, prowadzonych przez organizacje społeczne.

Zdaniem organu nadzoru podanie łącznej kwoty środków przeznczonych na kilka zadań, jak również niewskazanie wysokości środków przeznaczonych na zapewnienie opieki rannym i chorym kotom powoduje, iż delegacja ustawowa z art. 11a ust. 5 ustawy nie została zrealizowana w sposób prawidłowy.

Pismem z dnia 31 maja 2022 r. Gmina Miasta Jaworzno, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zarzucając mu:

1) naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w związku z tym podlega stwierdzeniu nieważności,

2) naruszenie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że uchwała narusza prawo w sposób istotny i w związku z tym brak jest podstaw do ograniczenia się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa,

3) naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przyjęcie, że treść § 7 Programu opieki zwierzętarni bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jaworzno w 2022 r. stanowiącego załącznik do uchwały Nr XLI/530/2022 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 31 marca 2022 r. nie została sformułowana w wystarczająco wyczerpujący sposób, aby uznać, że w pełni realizuje ona delegację ustawową wynikającą z przepisu wymienionego art.11a ust 2 pkt 4 ustawy, .

4) naruszenie art.11a ust. 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że treść § 14 Programu... nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej z art. 11a ust 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji.

W tej sytuacji, Gmina w oparciu o art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi Gmina przedstawiła argumenty przemawiające na rzecz zgodności postanowień załącznika do przedmiotowej uchwały z prawem.

W pierwszym rzędzie, w ocenie Gminy, nie można podzielić stanowiska Wojewody, zdaniem którego treść § 7 Programu nie została sformułowana w wystarczająco wyczerpujący sposób, aby uznać, że w pełni realizuje ona delegację ustawową wynikającą z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy, dotyczącą obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, ponieważ przyjęta regulacja nie konkretyzuje czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania. Zdaniem skarżącej stanowisko takie jest nieuzasadnione W świetle art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy nie jest konieczne konkretyzowanie czynności podejmowanych dla realizacji zadania polegającego na obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach. Decyzję w tym zakresie powinien podejmować lekarz weterynarii prowadzący zabieg. W treści § 7 Programu wskazano, że czynności związane ze sterylizacją lub kastracją są wykonywane przez lekarza weterynarii, działającego na zlecenie Schroniska, które wskazano w § 4 ust. 1 Programu (Schronisko dla bezdomnych zwierząt w C. przy ul. [...]) na podstawie zawartej umowy. Nie wydaje się konieczne, ani uzasadnione w treści uchwały opisywanie jakie konkretnie czynności przeprowadza się w celu sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku.

Gmina nie podziela także kolejnego zarzutu, jakoby treść § 14 Programu nie wypełniała prawidłowo delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ Rada Miejska nie dokonała wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania. Środki zostały podzielone z uwzględnieniem podmiotów realizujących dane zadania, co oznacza, iż została podana łączna kwota dla kilku zadań realizowanych przez dany podmiot; co nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych.

W ocenie skarżącej stanowisko organu nadzoru jest nieuzasadnione. Z treści art. 11a ust. 5 ustawy wynika jedynie, że program powinien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, czyli na realizację całego programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Zdaniem skarżącej sformułowania "sposób wydatkowania tych środków" nie można interpretować jako bezwzględnego nakazu określania wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań zawartych w programie. W § 14 Programu środki finansowe zostały celowo podzielone z uwzględnieniem podmiotów realizujących dane zadania, co wynika z faktu, iż zadania opisane w poszczególnych paragrafach Programu są ze sobą ściśle powiązane.

Dzięki temu Gmina kontroluje stopień wykonania umów z poszczególnymi wykonawcami, a środki nie są blokowane przez niezrealizowane zabiegi danego rodzaju. Stosując przyjęte rozwiązanie, zaangażowane umową środki finansowe są na bieżąco wydawane na zadania objęte umową, na realizację których jest rzeczywiste zapotrzebowanie.

W dniu podejmowania uchwały czy też podpisywania umów przez Gminę z podmiotami odpowiedzialnymi za realizację zadań Programu, niewiadomą jest liczba zwierząt, która w danym roku kalendarzowym zostanie objęta Programem i poddana zabiegom sterylizacji, kastracji, znakowania czy uśpienia, itp. Ponadto ceny zabiegów są zróżnicowane. Wobec tego Gmina Jaworzno, zobowiązana również innymi przepisami prawa, zmuszona jest do elastycznego podejścia do tak istotnego problemu jakim jest finansowanie zadań opisanych w Programie, a tym samym do racjonalnego wydatkowania środków publicznych.

Tworząc uchwałę kierowano się zasadą, iż stanowi ona ramę, która umożliwia przeciętnemu obywatelowi zapoznanie się z zakresem zadań realizowanych przez Gminę celem ochrony zwierząt bezdomnych i zapobiegania ich bezdomności. Same zabiegi zaś, ich rodzaj i jednostkowy koszt, szczegółowo określone są w stosownych umowach.

Priorytetem, na który Gmina Jaworzno położyła nacisk tworząc Program, jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie, co jest równoznaczne z pomocą jak największej ilości bezdomnych zwierząt. "Blokowanie" środków finansowych na konkretne zabiegi/zadania w obrębie jednej umowy, nie jest niemożliwe, jednakże w bardzo dużym stopniu ogranicza możliwość osiągnięcia celu, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Gmina podniosła, że analogiczna skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego dotycząca uchwały z 2021 r. była przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd w sprawie o sygn. II SA/Gl 849/21, gdzie wyrokiem z dnia 17 września 2021 r. uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadozru. W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in. że o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Podniesiono, że zlecenie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 4 i art. 11a ust. 4 ustawy jest regulacją wystarczającą dla uznania, że delegacja wynikająca z tych przepisów została zrealizowana.

Stwierdzono też, że w art. 11a ust. 5 ustawy mowa jest nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań, ale na realizację programu.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W uzasadnieniu odkreślono, że zarzut wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca usiłuje dowieść, że niewypełnienie lub niewłaściwe wypełnienie delegacji ustawowej nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego unieważnienie aktu w całości. Tymczasem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub ich niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu kontrolowanej uchwały skutkuje nieważnością uchwały w zakresie, w jakim przekroczono kompetencje lub w całości. Dlatego brak określenia w przedmiotowej uchwale elementów obligatoryjnych wynikających z dyspozycji art. 11a ust. 2 i ust. 5 musi wpłynąć na ocenę legalności aktu, skutkując koniecznością stwierdzenia jego nieważności w całości. Tego typu naruszenie prawa - tj. niezrealizowanie obowiązku pełnej regulacji wynikającej z delegacji ustawowej - dyskwalifikuje wydany akt w całości i z tego względu zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zasługuje na uwzględnienie, niewypełnienie w całości delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 4 i ust. 5 ustawy stanowi zawsze istotne naruszenie prawa.

Słusznie zatem organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym podniósł, iż treść § 7 Programu nie została sformułowana w wystarczająco wyczerpujący sposób, aby uznać, że w pełni realizuje ona delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy - tj. dotyczącą obligatoryjnej sterylizacji albo kastracją zwierząt w schronisku dla zwierząt. Zdaniem skarżącej w świetle tego przepisu nie jest konieczne konkretyzowanie czynności podejmowanych przy realizacji zadania polegającego na obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, bo decyzje w tym zakresie powinien podejmować lekarz weterynarii prowadzący zabieg. Z takim stanowiskiem organ nadzoru nie może się zgodzić, gdyż powierzenie zadania lekarzowi weterynarii, działającemu na zlecenie Schroniska dla zwierząt nie zwalnia organu stanowiącego gminy od całościowego regulowania tego zagadnienia w treści uchwały, a zatem oprócz wskazania podmiotu przeprowadzającego zabiegi sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, Rada winna określić również czynności podejmowane dla realizacji tego zadania. To, że w schronisku dla zwierząt będą przeprowadzane wymienione zabiegi i że będą one przeprowadzane przez lekarza weterynarii jest rzeczą oczywistą, dlatego Rada powinna zawrzeć w tym zakresie bardziej konkretne informacje, jakie będą dokonywane przez lekarza weterynarii. Uregulowania tego nie można przekazać do określenia przez inny podmiot. Z uchwały musi jednoznacznie wynikać, jakie konkretnie czynności mają być wykonywane przy realizacji tego zadania, tym bardziej, że Gmina przeznacza środki finansowe na realizację tego zadania.

Brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych działań podejmowanych w celu realizacji tego zadania, musi, zdaniem organu nadzoru, prowadzić do wniosku, że § 7 Programu nie realizuje delegacji ustawowej. Gdyby intencją ustawodawcy było wyłącznie zapewnienie, że ogólne wskazanie, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy będzie realizowane przez gminy, to wystarczającym byłoby nałożenie na te podmioty obowiązku podejmowania działań w tym zakresie bez konieczności przyjmowania jakiegokolwiek programu.

Organ nadzoru podkreślił, że uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy, jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Ma walor aktu prawa miejscowego, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a więc regulować kompleksowo wszystkie kwestie wskazane w ustawie. Powinna więc być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata była zrozumiała, tzn. aby adresat jej przepisów wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak się powinien zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią niepełnych przepisów.

Brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych działań podejmowanych przez podmioty realizujące zadania z ustawy, czy nawet brak wskazania podmiotów realizujących dane zadanie (jak w przypadku wykonywania zabiegów kastracji i sterylizacji w schronisku) jest istotnym naruszeniem prawa tj. art. 11 ust. 2 ustawy.

Również za niezasadny należy uznać zarzut skarżącej, iż rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art.11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przyjęcie, że treść § 14 Programu... nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej z art. 11a ust 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji.

Pod pojęciem sposobu wydatkowania środków wskazanym w art. 11a ust. 5 ustawy, trzeba rozumieć określenie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Wyłącznie powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w programie priorytetami.

W § 14 uchwały Programu Rada określiła łączną kwotę środków finansowych zabezpieczoną w budżecie Gminy na realizację Programu w 2022 roku oraz dokonała podziału środków z uwzględnieniem podmiotów realizujących dane zadania. Oznacza to, że została podana łączna kwota dla kilku zadań realizowanych przez dany podmiot, co nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Łącznie określono środki np. na finansowanie zapewnienia bezdomnym zwierzętom z terenu Jaworzna miejsca w schronisku dla zwierząt, sterylizację lub kastrację zwierząt w schronisku, usypianie ślepych miotów w schronisku, poszukiwanie przez schronisko właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Rada nie przewidziała środków finansowych na zapewnienie opieki rannym i chorym zwierzętom wolno żyjącym w tymczasowych domach opieki, prowadzonych przez organizacje społeczne. Powyższe uchybienia, zdaniem organ nadzoru, przesądzają o braku pełnej realizacji upoważnienia ustawowego.

Organ nadzoru podkreślił, że ustawodawca w zakresie obowiązku wskazania w przedmiotowym programie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację nie przewidział jakichkolwiek odstępstw, w tym nie dopuścił, aby sposób wydatkowania nie został wyczerpująco w nim określony. Rada zatem nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Przede wszystkim w § 14 nie dokonano podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w Programie, lecz uwzględniono podmioty realizujące te zadania. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art.11a ust. 5 ustawy, Rada nie określiła, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane. Pozostawiła zatem w tym zakresie całkowitą dowolność organowi wykonawczemu bądź podmiotom realizującym dane zadanie, co sprzeczne jest z istotą cytowanych przepisów. Powyższe nie wyczerpuje określeniu "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art.11a ust. 5 ustawy, a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania. Wykonawczy charakter omawianej regulacji ze swej istoty wiąże się z powinnością formułowania norm w sposób jasny, czytelny i dookreślony, a nie niejednoznaczny i budzący wątpliwości interpretacyjne, co ma miejsce m.in. w przypadku przepisu § 14 uchwały.

Organ nadzoru ma przy tym świadomość, iż częstą praktyką na etapie wykonywania gminnych programów przeciwdziałania bezdomności zwierząt jest zawieranie przez gminę umów, gdzie w sposób ryczałtowy określa się wysokość środków finansowych przekazywanych podmiotowi trzeciemu, który następnie wydatkuje je samodzielnie, w zależności od zapotrzebowania. Jednak taki sposób wypełnienia delegacji z art. 11a ust. 5 ustawy należy uznać za niewystarczający, biorąc pod uwagę konstytucyjny wymóg dostatecznej precyzyjności norm prawnych, kierowany w szczególności wobec aktów prawa miejscowego. Nie można więc uznać argumentacji Gminy w tym zakresie za słuszną. Gdyby gminie przysługiwała swoboda w tym przedmiocie, sformułowanie art.11a ust. 5 ustawy odnoszące się do konieczności określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań wynikających z programu byłoby zbędne, czego strona Skarżąca zdaje się nie zauważyła.

Końcowo organ nadzoru podniósł, iż podnoszony przez stronę skarżącą argument, iż analogiczna skarga na rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego dotycząca uchwały z 2021 r. była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 17 września 2021 r. , sygn. akt II uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze jest bez znaczenia dla omawianej sprawy. Dodał też, iż wskazany wyrok nie jest prawomocny. Został on skargą kasacyjną Wojewody zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wyrok nie został jeszcze wydany.

Organowi nadzoru znana jest treść tego wyroku, ale w wielu innych wyrokach sądy administracyjne orzekały odmiennie, prezentując stanowisko zbieżne ze stanowiskiem organu nadzoru.

W konsekwencji powyższego organ podtrzymuje swoje stanowisko, iż podejmując uchwałę w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jaworzno w 2022 roku, Rada Miejska nie mogła pominąć jednego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Zobowiązana była do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. W ocenie organu nadzoru niewypełnienie tego obowiązku skutkować musiało stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022 r. , poz. 329) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 tej ostatniej ustawy, w tym aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym, sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 tej ustawy.

Przepis art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem.

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 ustawy przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Chodzi zatem nie o każdą sprzeczność z prawem, a o sprzeczność polegającą na istotnym naruszeniu prawa.

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813).

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, zdaniem organu nadzoru, sprzecznego z prawem. Wskazać należy, co podniosły już i strona skarżąca i organ nadzoru, iż analizowana sprawa jest analogiczna do rozpatrywanej już w tut. Sądzie sprawy o sygn. II SA/Gl 846/21, dotyczącej także rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody na podobną uchwałę, tj. uchwałę przyjmującą Program opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2021 r.

Obecnie rozpatrywana sprawa dotyczy takiego Programu na 2022 rok, a podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty są podobne (a praktycznie identyczne) do tych stawianych w stosunku do Programu za 2021 r. W odniesieniu do postawionych w skardze zarzutów Sąd w obecnym składzie zajął więc podobne stanowisko, w pełni popierając stanowisko zaprezentowane w poprzedniej, wskazanej sprawie. Wówczas tut. Sąd wyrokiem z dnia 17 września 2021 r. uchylił wydane rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.454.2021, a wobec wniesionej przez organ nadzoru skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 427/22 skargę tę oddalił. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w przywołanych powyżej wyrokach.

Uwzględniając, iż zakwestionowany w rozstrzygnięciu nadzorczym Program jest aktem prawa miejscowego, podnieść należy, że stanowi on źródło prawa powszechnie obowiązującego, a akty takie wydawane są na "podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Stosownie do art. 16 ust. 2 Konstytucji "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność."

Sprzeczności z prawem aktu prawa miejscowego należy poszukiwać przede wszystkim w naruszeniu granic upoważnienia ustawowego. Natomiast zarzut sprzeczności z prawem (istotnego naruszenia prawa) będzie można postawić w sytuacji, w której organ wydający akt prawa miejscowego przyznanej mu swobody prawotwórczej ewidentnie nadużył.

Nie budzi wątpliwości, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2021 r., sygn..akt III SA/Kr 201/21).

W niniejszej sprawie zaskarżone zostało rozstrzygnięcie nadzorcze w ramach którego Wojewoda stwierdził nieważność Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na ternie gminy w 2022 roku. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Istotne jest też przy tym to, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. W rezultacie stanowisko Wojewody o konieczności wyeliminowania z systemu prawa całej uchwały, byłoby zasadne gdyby uchwała pozostawała w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa w całości lub bez przepisów istotnie naruszających prawo nie mogłaby funkcjonować w systemie prawa. Zatem rozstrzygając o zakresie nieważności uchwały należy wziąć pod uwagę charakter naruszeń prawa i ich zakres. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3457/21). Ponadto, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1990 r., sygn. akt SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

W świetle powyższego rozważenia wymaga, czy wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia miały charakter istotny, w szczególności zaś czy były one oczywiste, wyraźne i bezpośrednie.

W rozstrzygnięciu wskazano na dwa podstawowe zarzuty istotne, dyskwalifikujące cały Program.

Pierwszy zarzut dotyczy postanowień § 7 Programu, w którym przyjęto:

1. Zwierzęta trafiające do Schroniska są poddawane obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciw skazania do wykonywania tych zabiegów, z uwagi na ich stan zdrowia lub wiek.

2. Zabiegi sterylizacji lub kastracji zwierząt, o których mowa w ust. 1, wykonywane są przez lekarza weterynarii.

Art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt stanowiący delegację ustawową dla organ stanowiącego gminy przewiduje, że program obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt.

Zdaniem organu nadzoru postanowienia § 7 Programu nie wypełniają delegacji ustawowej, bowiem nie konkretyzują czynności podejmowanych dla realizacji tego zadania. Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru argumentuje w ten sposób, że postanowienia Programu skierowane są do szerokiego kręgu adresatów, a więc mieszkańców oraz podmiotów realizujących określone zadania. Podmioty te powinny mieć możliwość ustalenia na podstawie jego treści sposobu realizacji zadań przez gminę, jak również sposobu realizacji swych jednostkowych praw. Brak wskazania konkretnych działań podejmowanych przez podmioty realizujących zadanie, czy niewskazanie podmiotów realizujących dane zadanie (jak w przypadku wykonywania zabiegów kastracji i sterylizacji w schronisku) stanowi istotne naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 2 ustawy.

W ocenie Sądu zarzut jest nieuzasadniony, zważywszy zwłaszcza na treść postanowień zamieszczonych w art. 11a ust. 2 pkt. 4 oraz w art. 11a ust. 4 ustawy. Drugi ze wskazanych przepisów przewiduje, że rada gminy może powierzyć podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt realizację zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3 do 6, w tym zadanie w postaci "obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt." Chodzi o możliwość zlecenia zadania publicznego na rzecz konkretnej jednostki organizacyjnej, która będzie zobowiązana do jego realizacji na zasadach określonych w samym akcie zlecenia oraz w zawartej umowie, ustawie o ochronie zwierząt, a także innych aktach powszechnie obowiązujących. Bezpośrednią odpowiedzialność za wykonywanie tego zadania przejmuje schronisko. Do tak rozumianego zlecenia zadania doszło na mocy § 7 Programu.

Z delegacji ustawowej nie wynika, aby gmina jako podmiot dokonujący zlecenia zadania powinna była określić jakie konkretne czynności miałoby podejmować schronisko w ramach realizacji tego zadania oraz który konkretnie weterynarz będzie przeprowadzał zabiegi. Jeśli gmina tego nie określiła, to ustalenia w tym zakresie pozostają w gestii "zleceniobiorcy" (schroniska).

Nie bardzo wiadomo jaki wpływ na sytuację prawną adresatów ma brak tych (takich) konkretnych ustaleń w Programie, skoro postanowienia § 7 Programu nie odnoszą się w żaden sposób (bezpośrednio ani też pośrednio) do mieszkańców gminy. Jest to przepis skierowany do "zleceniobiorcy" ( Schroniska),a więc podmiotu pozostającego w szeroko rozumianej strukturze organizacyjnej gminy (ze względu na włączenie go w wykonywanie zadań publicznych ciążących na gminie), nakładając na niego obowiązek dokonywania zabiegów sterylizacji albo kastracji. Nie ma zatem obaw, że mieszkańcy nie będą mieli możliwości ustalenia "sposobu realizacji swych jednostkowych praw" (bo takie z tego przepisu nie wynikają). Natomiast, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, mają możliwość ustalenia na podstawie jego treści sposobu realizacji zadań przez gminę.

Stanowisko powyższe w pełni podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku z dnia 24 sierpnia 2022 r., stwierdzając, iż z uwagi na treść przepisów art. 11a ust. 2 pkt. 4 oraz w art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, w szczególności drugi ze wskazanych przepisów przewiduje, że rada gminy może powierzyć podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt realizację zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, w tym zadanie w postaci "obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt." Dopuszcza więc możliwość zlecenia zadania publicznego na rzecz konkretnej jednostki organizacyjnej, która będzie zobowiązana do jego realizacji na zasadach określonych w samym akcie zlecenia oraz w zawartej umowie, ustawie, a także innych aktach powszechnie obowiązujących. Bezpośrednią odpowiedzialność za wykonywanie tego zadania przejmuje schronisko. Do tak rozumianego zlecenia zadania doszło na mocy § 7 Programu. Z delegacji ustawowej nie wynika, aby gmina jako podmiot dokonujący zlecenia zadania powinna była określić jakie konkretne czynności miałoby podejmować schronisko w ramach realizacji tego zadania oraz który konkretnie weterynarz będzie przeprowadzał zabiegi.

Nie jest także zasadny z drugi z podniesionych zarzutów. Sąd nie podzielił twierdzenia organu nadzoru, zdaniem którego sformułowanie "sposób wydatkowania tych środków" należy interpretować jako bezwzględny nakaz określenia wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań zawartych w programie, a za niewystarczające uznać dokonanie podziału wskazanych środków finansowych z uwzględnieniem wyłącznie podmiotów realizujących poszczególne zadania, bez wskazania wysokości środków na poszczególne zadania.

Przepis art. 11a ust. 5 ustawy ma następującą treść: Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Zwrócić trzeba uwagę, że mowa jest w nim nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań, ale na realizację programu ("jego realizację"). Nie wyklucza to, zdaniem składu orzekającego, ogólnego określenia środków dla kilku zadań bądź też, tak jak to uczyniła w niniejszym przypadku rada, wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Może bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotnie naruszenie prawa regulacji programu dotyczących środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z wykorzystaniem drugiego z tych rozwiązań, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań.

Zasadnie przy tym Sąd w wyroku z dnia 17 września 2021 r. zwrócił uwagę na "powykonawczą" formę rozliczania środków przeznaczonych na realizację zadań przez poszczególne podmioty, z którymi Gmina zawiera (zawarła) stosowne umowy. Gmina ma przecież rację twierdząc, że nie da się z góry określić jakie będą koszty wykonywania zadań przez te jednostki, stąd bardziej racjonalne jest bieżące ich wydatkowanie w zależności od stopnia ich wykonania (np. ilości wykonanych zabiegów kastracji, sterylizacji czy czipowania). Pozwala to Gminie na kontrolowanie wykonywania zadań, jak i racjonalizuje wydatkowanie środków publicznych.

Nie można też podzielić twierdzenia organu nadzoru, że nie przewidziano i nie wskazano w uchwale środków finansowych przeznaczonych na zapewnienie opieki rannym i chorym kotom wolno żyjącym w tymczasowych domach opieki, prowadzonym przez organizacje społeczne, a tym samym delegacja z art. 11a ust. 5 ustawy nie została zrealizowana w sposób prawidłowy. Nie spowodowało tego także samo dodanie do Programu § 15. Środki finansowe na realizację tych zadań zostały przewidziane w § 14 pkt 6 i pkt 7 Programu, gdzie wymienia się m. in. zakup karmy na zimowe dokarmianie oraz poszukiwanie właścicieli m.in. przez organizacje społeczne. Podmioty te, jak wynika z w § 5 ust. 1 ust. 1, 2 i 3 Programu, współpracują z Gminą w sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi.

Wobec tego, w ocenie Sądu naruszeń prawa wskazanych przez Wojewodę nie można uznać za istotne, a tym samym nie mogły stanowić one podstawy do stwierdzenia nieważności w całości Programu.

Reasumując, Sąd nie stwierdził aby Program unieważniony przez organ nadzoru nosił znamiona istotnego naruszenia prawa uzasadniające unieważnienie go w całości, stąd brak było podstaw do podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie Sąd, uwzględniając skargę Gminy Jaworzno, na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego.