Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 478/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 156 par .1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. stażysta Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Na skutek interwencji B. D. (vide pisma z dnia 15 i 24 marca 2017 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu 9 maja 2017 r. na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości O., gmina [...] kontrolę w ramach której ustalono, że na ww. nieruchomości wybudowano taras na szerokości ok. 2,90 m (od ogrodzenia z działkami o nr ewid. [...] i [...] do budynku) oraz w odległości 4,17 m od budynku w kierunku południowym na całej długości lokalu nr [...] (1/2 bliźniaka), należącego do B. i J. R.. W trakcie kontroli ani później właściciele obiektu nie przedłożyli żadnych dokumentów świadczących o legalności tarasu.

Zawiadomieniem z dnia 17 maja 2018 r. PINB w [...] poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy tarasu, zaś decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) nakazał B. i J. R. przedstawienie, w terminie 60 dni od dnia uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego tarasu, zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi w tym spełnienia obowiązków wynikających z art. 10 P.b. oraz w zakresie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż wobec tego, że Inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących o legalności budowy tarasu, co budzi wątpliwości co do prawidłowości jego wykonania, czy zachowania warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz jakości zastosowanych materiałów należy nałożyć obowiązek przedstawienia stosownej oceny technicznej wykonanych robót, która pozwoli ustalić czy pozostają one w zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Ocena winna jednoznacznie określić czy wykonany przez inwestorów taras stanowi roboty budowlane w myśl art. 3 pkt 7 P.b., czy w wyniku prowadzonych robót powstała nowa część obiektu.

Decyzja powyższa stałą się ostateczna.

W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] nakazującą na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. rozbiórkę całego spornego tarasu.

II.

Wnioskiem z dnia 15 maja 2018 r. B. R. (dalej również jako Skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] zarzucając jej:

- niewykonalność w dniu wydania o charakterze trwałym;

- rażącą obrazę przepisów postępowania tj. art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) polegającą na nałożeniu obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 P.b. bez wykazania, że B. R. dopuściła się uchybienia opisanego w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. oraz poprzez nieprecyzyjne określenie nałożonego na stronę obowiązku, co uniemożliwia jego wykonanie;

- rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 P.b. poprzez ich błędne zastosowanie.

III.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] listopada 2017 r.

Organ za chybiony uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak wskazał, o niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności (prawne lub faktyczne) uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Nie stanowią o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją. Za niewykonalną (w tym trwale niewykonalną) uznać należy decyzję, w której orzeczone czynności składające się na treść obowiązków adresata są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Biorąc powyższe pod uwagę zdaniem [...]WINB nie można uznać, aby obowiązek sporządzenia oceny technicznej nałożony na B. i J. R. został wskazany nieprecyzyjnie. Z sentencji zaskarżonej decyzji oraz z jej uzasadnienia jasno wynika, czego ma dotyczyć przedmiotowa ocena i w jakim celu organ nakazuje jej sporządzenie.

Odnosząc się do zarzutu niewskazania konkretnych uprawnień osoby, która może sporządzić takową ekspertyzę wyjaśniono, że po pierwsze przepisy prawa nie nakładają na organ takiego obowiązku, a po drugie nie jest to rzecz niemożliwa do ustalenia przez osobę zobowiązaną. Abstrahując od powyższego, zdaniem [...]WINB nawet gdyby przyznać Skarżącej rację, że ww. obowiązek został określony nieprecyzyjnie, to nie można uznać, że uchybienie to ma charakter trwały i nieusuwalny, a jedynie takie okoliczności mogłyby przesądzić o tym, że zaskarżona decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania (organ powołał w tym względzie wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 745/17).

Odnosząc się zaś do zarzutu, że "w treści decyzji nr [...] ani w jej uzasadnieniu organ nie wskazał jakie uregulowania miałyby zostać naruszone przy budowie tarasu" wyjaśniono, że jakkolwiek organ powołał art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. to jednak z treści uzasadnienia decyzji wynika, że jego intencją było wskazanie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. Zdaniem [...]WINB uchybienia polegającego na błędnym zakwalifikowaniu przepisu do sprawy, w której zastosowanie miał inny przepis, ale tej samej ustawy nie można uznać za przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1015/14 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2827/17).

Zdaniem [...]WINB brak jest również innych wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a.

IV.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie [...]WINB.

GINB wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje rozbieżność co do dopuszczalności nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia ocen technicznych bądź ekspertyz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., w ramach prowadzonego postępowania naprawczego. Według jednego stanowiska organ nie może zobowiązać inwestora do przedstawienia określonych dokumentów. Obowiązek ten należy bowiem rozumieć jako czynność w znaczeniu materialnoprawnym, nie zaś procesowym. Tym samym obowiązek przedstawienia określonych dokumentów może być nakładany jedynie w drodze postanowienia (tak m.in. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 677/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 5144/02, a także Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2018). Przeciwny pogląd wyraża część orzecznictwa, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., są upoważnione do nałożenia w drodze decyzji obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (tak wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 640/15, wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06, wyrok NSA z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 993/12).

Skoro zatem istnieje rozbieżność co do rozumienia tego przepisu, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie. Skoro bowiem przepisy prawa nie pozwalają na jednoznaczną interpretację, to wybór jednej z uzasadnionych wykładni i jej zastosowanie przy wdrożeniu trybu postępowania naprawczego oraz późniejszej decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu, nie może stanowić podstawy dla stwierdzenia nieważności decyzji. Nie stanowi zdaniem GINB rażącego naruszenia prawa orzeczenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej czy też ekspertyzy zrealizowanych robót budowlanych, w ramach prowadzonego postępowania naprawczego.

Organ ubocznie zwrócił uwagę, że w motywach uzasadnienia rozstrzygnięcia PINB w [...] powołał się na wątpliwości związane z kwalifikacją zrealizowanego tarasu, które to wątpliwości rozwiać miała przedłożona przez inwestorów ekspertyza. GINB nie podzielił tego typu rozumowania i wskazał, że nałożenie określonych obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tym samym już w momencie wydania takiej decyzji organ powinien mieć pewność, iż obiekt ten narusza przepisy prawa. Nie jest natomiast prawidłowym działaniem orzeczenie obowiązku dopiero w celu wykazania, czy do takiego naruszenia doszło, gdyż prowadzi to do przerzucenia na stronę obowiązków dowodowych obciążających organ. W sytuacji zaś, gdy takich wątpliwości organ nie jest w stanie rozstrzygnąć samodzielnie, właściwym będzie zastosowanie trybu określonego w art. 81c ust. 2 P.b.

Jakkolwiek intencje, jakie miało wydanie przez PINB kontrolowanego rozstrzygnięcia, nie mogą zostać uznane za prawidłowe, to jednak nie mogą one również wpłynąć na ocenę, czy organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., skoro samo orzeczenie obowiązku przedłożenia określonych ekspertyz nie narusza rażąco dyspozycji tego przepisu.

GINB w całości podzielił pogląd [...]WINB, iż błędnie przywołanie w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdy nie budzi wątpliwości fakt istnienia takiej podstawy, nie może stanowić powodu do stwierdzenia nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu wydania kwestionowanych decyzji z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. GINB wyjaśnił, że przez niewykonalność decyzji mającą charakter trwały rozumie się taką decyzję, której adresat jest na stałe pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Niewykonalność decyzji może mieć charakter zarówno faktyczny, jak i prawny. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza natomiast niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia, z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Nie stanowią natomiast powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Innymi słowy, niewykonalność decyzji administracyjnej musi być rezultatem nieusuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych. Decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych.

W analizowanej sprawie nie zachodzi zdaniem GINB sytuacja, iż kwestionowana decyzja była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały. Jakkolwiek kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego nie wskazuje wprost, jakie konkretnie kwalifikacje powinna mieć osoba sporządzająca ocenę stanu technicznego czy też ekspertyzę w ramach postępowania legalizacyjnego, to jednak nie sposób uznać, by trwale uniemożliwiało to realizację takiego obowiązku. Należy bowiem wskazać, że wyboru osoby sporządzającej ekspertyzę dokonuje podmiot obowiązany. W razie zaś wątpliwości strony, organ powinien je wyjaśnić w trybie określonym w art. 113 § 2 k.p.a., o co Skarżąca w toku postępowania naprawczego nie występowała.

V.

Skargę na powyższą decyzję wniosła B. R. zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1. obrazę przepisów prawa procesowego mającą istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, a to art. 80 k.p.a., polegającą na dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego, a w szczególności decyzji PINB z dnia [...] listopada 2017 r., skutkiem czego było przyjęcie, że obowiązek sporządzenia oceny technicznej nałożony ww. decyzją na B. i J. R. nie miał charakteru nieprecyzyjnego, podczas gdy treść decyzji oraz jej uzasadnienie nie pozwala ustalić jakie kwalifikacje ma posiadać osoba, której należałoby zlecić wykonanie dokumentacji/oceny, tym samy uniemożliwiając wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r.;

2. obrazę przepisów postępowania administracyjnego mającą istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, a to art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, skutkująca niezastosowaniem, polegającą na przyjęciu, że o niewykonalności decyzji, w rozumieniu przedmiotowego przepisu, przesądzają wyłącznie okoliczności (prawne lub faktyczne), uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas, podczas gdy dla stwierdzenia niewykonalności miarodajny jest stan rzeczy istniejący w dacie wydania decyzji, a niewykonalność decyzji może polegać również na określeniu obowiązku nałożonego na stronę w sposób nieprecyzyjny, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu;

3. obrazę przepisów postępowania administracyjnego mającą istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] listopada 2017 r., w sytuacji, gdy przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia art. 107 k.p.a., polegającego na nałożeniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. bez wykazania, że B. i J. R. dopuścili się uchybienia opisanego w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 P.b.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach.

Uzasadniając zarzut nr 1 skargi Strona wskazała, że z treści decyzji PINB nie wynika jakie kwalifikacje ma posiadać osoba, której należałoby zlecić wykonanie dokumentacji/oceny. W decyzji wskazano jedynie, że "Dokumentacja winna być opracowana przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do właściwej izby samorządu zawodowego".

Z uwagi na lakoniczność decyzji, jej adresat nie miał faktycznej możliwości określenia, jakie kwalifikacje, a dokładnie jaki stopień naukowy w jakiej specjalizacji, powinien posiadać "ekspert", ani też do jakiego samorządu zawodowego ma należeć. Również z treści samej decyzji, jak i z jej uzasadnienia wynika jednoznacznie, że wymagana przez organ ocena miała obejmować również prawną analizę charakteru tarasu. W osnowie decyzji mowa jest bowiem o ocenie "zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi w tym spełnienie obowiązków wynikających z art. 10 ustawy Prawo budowlane", natomiast w uzasadnieniu decyzji wskazano, że ocena ma jednoznacznie określić czy wykonany przez inwestorów taras stanowi roboty budowlane w myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, czy w wyniku prowadzonych robót powstała nowa część obiektu". Skarżąca wskazała, że - wbrew stanowisku wyrażonemu przez GINB, w oparciu o treść decyzji PINB nie sposób zgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego ustalić, czy dokumentacja powinna być sporządzona przez inżyniera, architekta czy też prawnika, ani tym bardziej określić do jakiego samorządu zawodowego miałby należeć ten biegły.

Uzasadniając zarzut nr 2 skargi wyjaśniono, że GINB dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przyjmując, że w hipotezie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mieszczą się przypadki, gdy nałożony decyzją obowiązek został określony w sposób nieprecyzyjny, gdyż tego typu uchybienie nie ma charakteru nieusuwalnego i trwałego.

Decyzją niewykonalną jest "decyzja określająca obowiązek nałożony na stronę w nieprecyzyjny sposób, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu" (P. Przybysz w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, komentarz do art. 156). Na tę okoliczność Skarżąca powołała również orzecznictwo sądowe (tj. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1127/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 335/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 807/07). Analogiczne stanowisko wyraził zdaniem Skarżącej również Sąd Antymonopolowy w wyroku z dnia 11 stycznia 1995 r., sygn. akt XVII Amr 45/94.

GINB rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przyjmując, że decyzja nakładająca na strony obowiązek przedstawienia oceny tarasu, w przypadku, gdy jej treść nie określa kwalifikacji osoby, która ma taką cenę sporządzić, nie jest decyzją niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Uzasadniając zarzut nr 3 skargi Skarżąca wskazała, że PINB wydając decyzję chciał dopiero ustalić "czy wykonany przez inwestorów taras stanowi roboty budowlane w myśl art. 3 pkt 7 pr. bud.". Tym samym zastosowanie art. 50 ust. 1 P.b., który znajduje zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych, miało przedwczesny charakter.

Jednocześnie w treści ww. decyzji nie wykazano, że strony postępowania dopuściły się któregokolwiek z uchybień opisanych w art. 50 ust. 1 P.b., a tym bardziej - na czym dane naruszenie miałoby konkretnie polegać. Wykazanie oraz dokładne opisanie jest niezbędną przesłanką, bez spełnienia której organ administracyjny nie jest władny nałożyć na stronę postępowania obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 1-4 w zw. z art. 50 ust. 7 P.b. Decyzja PINB nie wskazuje na żadne konkretne naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1-4 P.b.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest nieuzasadniona.

W niniejszej sprawie Sąd ocenia decyzje organów nadzorczych, które nie znalazły podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], mocą której nałożono m.in. na Skarżącą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 P.b., obowiązek przedłożenia ekspertyzy wykonanego tarasu. Z uwagi na charakter sprawy należy w tym miejscu wskazać, że tryb nadzwyczajny stwierdzenia nieważności nie jest ani przedłużeniem trybu zwykłego, ani też nie można w jego ramach podnosić uchybień właściwych innemu trybowi nadzwyczajnemu - wznowienia postępowania administracyjnego, co nie budzi wątpliwości na tle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Idąc dalej Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajną procedurą weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że zainicjowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może być wykorzystywane jako swoisty środek zastępujący złożenie odwołania w trybie zwykłym. W postępowaniu nieważnościowym kontroluje się bowiem ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Oceniając tego rodzaju sprawę należy mieć więc na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

VIII.

Oceniając akty wydane w niniejszej sprawie należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na istotne ustalenia organu stopnia podstawowego poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 maja 2017 r. (vide protokół k. 16 akt administracyjnych). Otóż wynika z nich bez wątpienia, iż wokół dwóch boków budynku należącego do Skarżącej dobudowany został taras z deski drewnianej lub kompozytowej (rodzaj materiału jest okolicznością nieistotną). Zgromadzone dowody wskazują nadto, iż pod poziom tarasu sprowadzone zostały rynny odprowadzające wodę deszczową z dachu, jednak nie jest możliwe ustalenie sposobu ich zakończenia (a więc kierunku odprowadzanych wód), tak jak i nie jest możliwe ustalenie sposobu powiązania samego tarasu z gruntem i budynkiem oraz tego czy grunt przykryty tarasem nie został pod nim utwardzony, a nadto czy w konsekwencji przykrycia nadal może być traktowany jako teren biologicznie czynny. Pod tarasem znajduje się również instalacja wodna, wykorzystywana w celach związanych z użytkowaniem posesji m.in. do podlewania roślinności (por. kran widniejący na zdjęciach k. 13 i 15).

Sąd przywołuje powyższe, niekwestionowane w toku postępowania okoliczności faktyczne sprawy (wynikające ze zgromadzonych dowodów), aby zwrócić uwagę, iż działania organu powiatowego nie były, jak twierdzi Skarżąca, działaniami pozbawionymi celu oraz podstaw faktycznych w rozumieniu art. 50 ust. 1 P.b. Nie jest rzeczą Sądu bezpośrednia ocena w niniejszym postępowaniu czynności tego organu, jednak nie można z punktu widzenia istoty kontroli ważności wydanej przez PINB decyzji powiedzieć, iż organ ten bez jakiegokolwiek rozeznania, w sposób całkowicie dowolny, zainicjował postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., nie ustalając i nie wskazując uchybień z art. 50 ust. 1 P.b. Jeszcze raz należy podkreślić, iż w trybie stwierdzenia nieważności nie można podnosić zarzutów właściwych postępowaniu zwykłemu, a do tego w istocie zmierza skarga kwestionując niejednoznaczność, czy niezdecydowanie organu powiatowego.

Przechodząc do oceny decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia PINB należy wskazać, iż Strona we wniosku o jej unieważnienie wskazywała, iż decyzja ta rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz była niewykonalna w dacie jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

W odniesieniu więc od pierwszej z powołanych wadliwości należy przypomnieć, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. To bowiem nie samo naruszenie prawa, nawet oczywiste, ale skutki jakie pociąga decyzja dotknięta tego rodzaju uchybieniem (zwłaszcza dla innych podmiotów), są w tym przypadku istotne. Nawet zatem w sytuacji, w której dojdzie do oczywistego naruszenia przez organ przepisu prawa, który jest jasny i klarowny w swej warstwie interpretacyjnej, mogą mimo to nie wystąpić skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie praworządnym. Taka sytuacja wyklucza możliwość uznania naruszenia za rażące, a w konsekwencji unieważnienia weryfikowanej decyzji.

Sąd podziela argumentację GINB, iż w sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy tarasu. Kwestia podstawy prawnej takiego działania jest niejednolicie widziana w orzecznictwie tj. czy nakaz tego rodzaju może zostać sformułowany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. czy też powinien zostać nałożony na mocy art. 81c ust. 2 P.b. Nie może to jednak, jak słusznie podkreśla GINB, stanowić o rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie przez PINB. W kontekście stanowiska Strony Skarżącej to nie przyjęta podstawa prawna jest istotą jej interwencji, a skutki niezastosowania się przez nią do nałożonego obowiązku.

Sąd nie podziela również zarzutu nr 1 skargi, wskazującego na dowolną ocenę materiału dowodowego dokonaną przez GINB, w szczególności zaś nieprawidłową ocenę decyzji PINB z dnia [...] listopada 2017 r. Strona widzi to uchybienie jako brak dostrzeżenia i odpowiedniej oceny nieprecyzyjności obowiązku nałożonego na Skarżącą, zwłaszcza zaś brak jakiejkolwiek możliwości ustalenia kwalifikacji osoby, której należałoby zlecić wykonanie oceny technicznej, co uniemożliwiało i uniemożliwia nadal wykonanie ekspertyzy.

Sąd nie podziela takiego stanowiska. Po pierwsze, nie ma sporu co powinno być przedmiotem owej oceny - jest nią dokładnie opisany w protokole kontroli i decyzji taras. Po drugie, w dacie wydawania decyzji przez PINB kwestia ta nie budziła jakichkolwiek wątpliwości Strony Skarżącej, skoro ani nie wystąpiła ona z odwołaniem (wskazującym na niewykonalność czy niejasność sformułowanego obowiązku), ani też nie ubiegała się o wyjaśnienie treści decyzji w trybie do tego przewidzianym - art. 113 § 2 k.p.a. Z oświadczenia złożonego na rozprawie wynika ponadto, iż Skarżąca poszukiwała specjalisty celem wykonania oceny, jednakże za odstąpieniem od zlecenia przygotowania ekspertyzy przeważyła jej wysoka cena i obawa czy wybrany specjalista będzie tym właściwym (vide protokół rozprawy). Strona nie przedłożyła jednak ekspertyzy nawet wówczas, gdy otrzymała decyzję nakazującą rozbiórkę (brak w aktach informacji w tym względzie).

W kontekście powyższego nie można przyjąć, aby decyzja PINB była dla Strony niezrozumiała. To co w istocie zwalcza Skarżąca, to samo nałożenie takiego obowiązku i jego zakres. Takie działanie mogło być jednak kwestionowane w drodze odwołania, a następnie skargi kierowanej do tutejszego Sądu, nie zaś w drodze inicjowania kontroli nadzwyczajnej - trybu stwierdzenia nieważności decyzji.

Chybiony jest także zarzut nr 2 skargi. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, organ nadzoru nie sformułował tezy, że w zakresie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mieszczą się przypadki, gdy nałożony decyzją obowiązek został określony w sposób nieprecyzyjny. Organ wyraźnie wskazał, iż w tej konkretnej sprawie nie może być mowy o tym, że obowiązek taki został nałożony w ten właśnie sposób, o czym była mowa wcześniej.

Powołane w skardze rozstrzygnięcia sądów administracyjnych nie świadczą, wbrew stanowisku Strony, o wypełnieniu w niniejszej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Każde tego rodzaju rozstrzygnięcie sądu należy odczytywać w odniesieniu do stanu faktycznego, na tle którego je sformułowano.

Analizując zatem powołane orzeczenia należy zauważyć, iż w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1127/13 podstawą unieważnienia decyzji przez Sąd było użycie nieprecyzyjnych sformułowań dotyczących wstrzymania wprowadzania do obrotu "innych produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi". Jak wskazano, takie rozstrzygnięcie w istocie nie określa podmiotu, u którego ma zajść "podejrzenie" co do charakteru wprowadzonych do obrotu produktów, a także nie definiuje (opisuje) cech produktu, które mają to podejrzenia wzbudzić. Stanowi to o niewykonalności decyzji w tym zakresie.

Z kolei w innym wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 335/08 przedmiotem kontroli były decyzje dotyczące pozwolenia na użytkowanie. Sąd wytknął w tym wyroku kwalifikowane błędy organów polegające na braku jakiegokolwiek wyjaśnienia, czy stwierdzone w toku obligatoryjnej kontroli odstępstwa od projektu budowlanego są istotne (brak jakiejkolwiek analizy tego zagadnienia).

W przywołanym wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 807/07 istotą stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki była jego nieprecyzyjność polegająca na nieokreśleniu zakresu, tj. miejsca położenia obiektu lub jego części objętych nakazem.

W ocenie Sądu powołane orzeczenie dotyczą sytuacji faktycznych zasadniczo różnych od tej z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Tezy na ich tle przedstawione, choć słuszne, nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Również wyrok Sądu Wojewódzkiego w Warszawie - Sądu Antymonopolowego z dnia 11 stycznia 1995 r., sygn. akt XVII Amr 45/94 nie może świadczyć o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą wskazanego orzeczenia było przekonanie Sądu, że decyzja organu nakładająca obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Chodzi przy tym o precyzyjne sformułowanie praktyki monopolistycznej i obowiązku jej zaniechania (opisowo), czego Sąd Antymonopolowy nie dostrzegł w decyzji organu, a co ma wpływ na możliwość dalszej jej realizacji jak również wykonania wyroku a w konsekwencji na zapłatę kary.

Z przyczyn już wskazanych na wstępie niniejszych rozważań chybiony jest także zarzut nr 3 skargi. Organy nie naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem pomimo pewnych wadliwości w umotywowaniu powodów zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w kontekście jednej z przyczyn określonych w art. 50 ust. 1 P.b., co wprost przyznano, nie można powiedzieć, iż doszło w działaniu PINB do rażącego naruszenia prawa poprzez bezpodstawne nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy, w okolicznościach sprawy, które w ogóle by tego rodzaju działania nie uzasadniały. Z przywołanych na wstępie, a niekwestionowanych ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania wynika, że PINB mógł przyjąć, iż w sprawie znajduje zastosowanie procedura naprawcza z art. 50 i art. 51 P.b. Sąd zwraca przy tym uwagę, iż ostateczne sprecyzowanie ewentualnych działań naprawczych możliwe byłoby w sytuacji przedłożenia żądanej ekspertyzy, co jednak nie nastąpiło. W ramach dalszego etapu postępowania rozważane mogłyby być m.in. kwestie naruszenia wymagania zachowania odpowiedniego stosunku terenu zabudowanego do terenu biologicznie czynnego, sposobu odprowadzania wód opadowych, czy wreszcie samej konstrukcji tarasu. Nie ma więc racji Skarżąca twierdząc, iż PINB działał z rażącym naruszeniem art. 50 P.b., bowiem przepis ten nie został przez nią naruszony

W powyższej sytuacji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z zm.).

Augustyniak-Pęczkowska