Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1794/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 145/13 w sprawie ze skargi S.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 145/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", utrzymało się w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r., którym odmówiono S.L. stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], uchylającego postanowienie Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...] listopada 1988 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, należącego do J. i A. małżonków K. oraz uchylenia decyzji tegoż organu z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] w przedmiocie przekazania działek leśnych Lasom Państwowym - Nadleśnictwo [...].

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 2 października 2012 r. S.L. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., wskazując na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i podnosząc, że Kolegium nie było właściwe do instancyjnej oceny wskazanego wyżej postanowienia Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., jako że w sprawach objętych tym postanowieniem właściwy był Wojewoda Łódzki.

Na skutek złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że nie znalazło żadnych podstaw do stwierdzenia, by było organem niewłaściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Bełchatowskiego w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...] listopada 1988 r. w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Zdaniem organu właściwości instancyjnej Wojewody Łódzkiego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie można upatrywać w art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.), albowiem zapis ten odnosi się do rozstrzygnięć podejmowanych wyłącznie w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami. Zaś kwestionowane postanowienie nie należało do rozstrzygnięć zapadłych w tego rodzaju postępowaniach. Skoro Starosta Bełchatowski nie był uprawniony do procedowania w przedmiocie zmiany decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...] listopada 1988 r., to wobec rozstrzygnięć podjętych przez ten organ w tej sprawie w grę wchodziły ogólne reguły dotyczące właściwości organów odwoławczych wynikające z ww. art. 17 pkt 1 K.p.a.

Na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, dodatkowo wskazał, iż przedmiotem rozstrzygnięcia Starosty Bełchatowskiego było zawieszenie postępowania w "połączonych" sprawach zmiany decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego i uchylenia decyzji z dnia [...] marca 1989 r., przekazującej działkę leśną, wchodzącą w skład tego gospodarstwa, w zarząd Lasów Państwowych.

Na powyższe postanowienie skargę wniósł S.L., podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie nie akceptuje poglądu, wyrażonego w piśmie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 lipca 2012 r., a wskazującego Wojewodę jako organ właściwy rzeczowo do rozpatrywania odwołań od decyzji starostów w analogicznych sprawach. Zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało już w sprawie 24 nieważne orzeczenia, choć nie jest organem właściwym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia zawartego w motywach zaskarżonego postanowienia.

W piśmie z dnia 25 kwietnia 2013 r. S.L. wskazał, iż w terminie otwartym do wniesienia skargi na postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania. Po wznowieniu postępowania przez Kolegium oraz otrzymaniu wyjaśnień z Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji nie miał podstaw do wniesienia skargi na wspomniane postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż biorąc pod uwagę art. 156 K.p.a., art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a., brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W ocenie Sądu podzielić bowiem należy stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że było ono właściwe do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie "zmiany w trybie art. 154 § 1 decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...].XI.1988r. (...) i uchylenia decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...].III.1989r.(...)". Jak trafnie, zdaniem Sądu, podniesiono w motywach zaskarżonego postanowienia, właściwości instancyjnej w sprawie o tak określonym przedmiocie upatrywać należy w przepisie art. 17 pkt 1 K.p.a., statuującego zasadę, iż organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zaś powoływany przez skarżącego przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do spraw określonych w tejże ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Dalej Sąd wyjaśnił, że jak wyżej wskazano, zawieszenie postępowania obejmowało sprawę "zmiany decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów" w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.) oraz uchylenia decyzji tegoż organu o przekazaniu w zarząd Lasom Państwowym działki leśnej, wchodzącej w skład tego gospodarstwa. W ocenie Sądu żadna z powyższych kwestii nie jest wprost regulowana ustawą o gospodarce nieruchomościami, co sprawia, iż niezależnie od wielości i różnorodności prezentowanych na przestrzeni lat poglądów na temat właściwości organów, uprawnionych do orzekania w tych sprawach, pogląd o niewłaściwości samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania w przedmiocie zawieszenia postępowania we wskazanej wyżej sprawie (określonej, jak wskazano w postanowieniu, "łącznie") nie może być uznany za trafny. Pomijając już bowiem wpadkowy charakter rozpoznawanego zagadnienia (zawieszenie postępowania) oraz jego wadliwie określony przedmiot, Sąd wskazał, iż w prawomocnym wyroku z dnia 21 grudnia 2004 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 400/03, po rozpoznaniu skargi S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż organem właściwym w sprawie odwołania od decyzji Starosty Bełchatowskiego, orzekającego o odmowie uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...] listopada 1988 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., nie zaś Wojewoda Łódzki. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zawieszenie postępowania w tej samej, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., sprawie (dotyczy bowiem wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...] listopada 1998 r.), kwestię właściwości organu odwoławczego w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, uznać należy za przesądzoną.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, albowiem nie zachodziła żadna z przyczyn określonych w art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł skarżący kwestionując wydany wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 9 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.)

To naruszenie prawa jest następujące:

1. zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta jest organem wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Jest zatem właściwym rzeczowo organem administracji publicznej pierwszej instancji w sprawie zmiany decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...] listopada 1988 r. znak: [...]. Organem drugiej instancji jest Wojewoda Łódzki, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Tak stanowi art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2. zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami od decyzji wydanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przysługuje stronie odwołanie do wojewody, a nie do samorządowego kolegium odwoławczego.

Zatem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylające postanowienie Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...] listopada 1988r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, wydane zostało z naruszeniem właściwości rzeczowej tego Kolegium.

II. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 65 § 1, art. 154 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) oraz art. 153 P.p.s.a.

To naruszenie prawa jest następujące:

1. art. 28 K.p.a. przez pozbawienie skarżącego jego praw, jako uprawnionego następcy do przejęcia gospodarstwa rolnego o pow. 7,61 ha przed Skarbem Państwa, na podstawie art. 48 ust. 1-3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.),

2. art. 65 § 1 K.p.a. zgodnie z którym Kolegium miało obowiązek przekazania sprawy organowi właściwemu rzeczowo, czego nie uczyniło, a tylko przystąpiło do merytorycznego jej rozpoznania. Od 2 czerwca 2011 r. do chwili obecnej wydało już w tej sprawie 25 orzeczeń (postanowień i decyzji). Jako organ rzeczowo właściwy do zmiany decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...] listopada 1988 r. Kolegium wskazało Agencję Nieruchomości Rolnych.

3. art. 154 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie wyjaśnień skarżącego, że jest to nowe postępowanie, w nowej sprawie, wymagające wydania nowej decyzji, w którym skarżący jest jedyną stroną tego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

4. art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie treści tego przepisu, że postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. jako wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, jest nieważne z mocy prawa,

5. art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przywołanie wyroku z dnia 21 grudnia 2004 r. II SA/Łd 400/03 do innego stanu faktycznego i prawnego, jaki ma miejsce w tej sprawie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od wniesionej skargi.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, iż skarga ta zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, iż wadliwie zakwalifikowano do przepisów prawa procesowego normy art. 28, art. 154 § 1, jak i art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Są to niewątpliwie normy prawa materialnego, które zamieszczone zostały w ustawie procesowej - Kodeks postępowania administracyjnego.

Dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Natomiast, co do powołanych wyżej przepisów, to kwalifikowane naruszenie przepisów prawa w rozumieniu art. 156 K.p.a. uznawane jest za naruszenie prawa materialnego (porównaj, Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Warszawa 2006, LexsisNexsis, str.367), podobnie jak przepis art. 154 K.p.a., gdyż przepis ten stanowi podstawę materialnoprawną żądania skarżącego kasacyjnie w odniesieniu do decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...] listopada 1988 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 7,618 ha, należącego do J. i A. małżonków K., a więc jest to w tej sprawie przepis regulujący samo rozstrzygnięcie. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą skargi kasacyjnej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie - porównaj wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., FSK 1369/04, publikowane na stronie orzeczenia: nsa.gov.pl.

Również przepis art. 28 K.p.a. jako znamionujący stronę postępowania administracyjnego winien być powołany w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Wynika to z faktu, że art. 28 K.p.a., aczkolwiek zlokalizowany w ustawie regulującej procedurę, zawiera normy prawa materialnego regulujące kwestię strony postępowania administracyjnego. Na podstawie dwóch niezależnych norm zawartych w tym przepisie organy administracji publicznej mogą działać władczo aktem administracyjnym w stosunku do podmiotu, którego praw lub obowiązków rozstrzygnięcie ma dotyczyć. Obowiązek i interes prawny przewidziany w art. 28 K.p.a. jest stanowiony przepisem prawa materialnego. Strona postępowania administracyjnego jest więc wprawdzie instytucją procesową, jednak rozumieć ją należy jako zespół norm prawnych odnoszących się do określonej sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym - porównaj wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., I OSK 641/05, publikowany w zbiorze LEX nr 266347

Niemniej jednak wadliwość powyższa nie uniemożliwia rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej, zaś zarzuty w odniesieniu do ww. norm K.p.a. należało rozpoznać jako podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a więc jako zarzut naruszenia prawa materialnego.

Przedstawione natomiast w skardze kasacyjnej zarzuty wobec wyroku Sądu pierwszej instancji koncentrują się wyłącznie na zakwestionowaniu poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zawartego w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], iż Starosta Bełchatowski nie był właściwy do rozpoznania wniosku S.L. z dnia 24 stycznia 2011 r. o zmianę w trybie art. 154 § 1 K.p.a. decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...] listopada 1988 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 7,618 ha, należącego do J. i A., małżonków K. w zamian za zaopatrzenie emerytalne, a tym samym wadliwie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło postanowienie Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowania w sprawie zmiany na podstawie art. 154 § 1 K.p.a., powołanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...] listopada 1988 r., nie będąc do tego właściwym organem odwoławczym, gdyż takim organem zdaniem skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 9a i art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, był Wojewoda Łódzki. Dlatego też skarżący kasacyjnie uruchomił postępowanie nadzwyczajne domagając się wnioskiem z dnia 2 października 2012 r. stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] jako wydanego z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Odmowa stwierdzenia nieważności w tym zakresie, jak zaznaczono w kasacji, narusza prawo.

Do tego zatem sprowadzają się zarzuty skargi kasacyjnej. Będąc tymi zarzutami związany Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił ich, stąd też uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niewątpliwie stan faktyczny sprawy jest niesporny, albowiem w motywach postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2011 r., którego dotyczył wniosek z dnia 2 października 2012 r. o stwierdzenie nieważności wskazano przede wszystkim, iż Starosta Bełchatowski nie był właściwy do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, gdyż nie jest właściwy w sprawie zmiany w trybie art. 154 § 1 K.p.a. decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...] listopada 1988 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego małżonków K. Naruszenie właściwości rzeczowej, jak zaznaczono w uzasadnieniu postanowienia, uzasadniało wyeliminowanie postanowienia Starosty z obrotu prawnego.

Domagając się, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdzenia nieważności powołanego wyżej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. S.L. podnosił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie było właściwe do rozpoznania zażalenia na powołane wyżej postanowienie o zwieszeniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2011 r., gdyż organem tym winien być Wojewoda Łódzki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie podzieliło stanowiska S.L. i na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 i 127 § 3 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności powołanego wyżej postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymano w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. Następnie Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę na ostateczne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w tej sprawie podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r.

Co do zasady zaznaczyć należy, iż niniejsze postępowanie dotyczy trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2011 r.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja (postanowienie) dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987r., nr 1, poz. 35 oraz z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Tak więc tylko właściwość organu odwoławczego do rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. stanowi zasadniczy element oceny w tym postępowaniu nieważnościowym. Inne kwestie pozostawały poza zakresem oceny zarówno organów administracji jak i sądów administracyjnych.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (postanowień), zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać, jeżeli ona rzeczywiście zaistnieje. Brak zaś zaistnienia takiej przesłanki rodzi obowiązek odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (odpowiednio przepisy te mają zastosowanie do postanowienia na mocy art. 126 K.p.a.).

Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy pierwszoplanowe znaczenie, jak już wyżej wspomniano, ma ocena kwestionowanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. przewidującego jako przesłankę stwierdzenia nieważności wydania decyzji (postanowienia) naruszenie przepisów o właściwości. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednakże, jak zasadnie uznano, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przy rozpoznawaniu zażalenia S.L. na postanowienie Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zawieszeniu postępowania, gdyż w okolicznościach tej sprawy wskazane Samorządowe Kolegium Odwoławcze było właściwe do dokonania oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia w tzw. postępowaniu zażaleniowym.

Należy uznać, iż przede wszystkim w sytuacji kiedy, tak jak w tej sprawie, organ jednostki samorządu terytorialnego – Starosta Bełchatowski, wydał rozstrzygnięcie (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. – przypomnienie Sądu) w indywidualnej sprawie, to miał w pierwszej kolejności zastosowanie art. 17 pkt 1 K.p.a., z treści którego wynika, iż organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych do rozpatrywania odwołań od decyzji (także zażaleń od postanowień) wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu i wydawanych przez starostę wynika także z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Wyjątek od tej zasady musi wynikać z przepisów szczególnych.

Natomiast skarżący kasacyjnie jako przepis szczególny wskazuje art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Z kolei art. 4 pkt 9 tejże ustawy wyjaśnia ustawowe na gruncie tej ustawy pojęcie właściwego organu, a należy przez to rozumieć starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa

Przywołany wyżej art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami to przepis szczególny wobec zasad ustalonych w art. 17 pkt 1 K.p.a., niezależnie od tego, jakie zadania starosta wykonuje. Norma art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądziła, że organem wyższego stopnia w stosunku do wszystkich decyzji, jakie podejmuje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w zakresie gospodarki nieruchomościami, przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest wojewoda. Jako organ wyższego stopnia wojewoda jest w tych sprawach zarówno organem odwoławczym, do którego stosuje się art. 127 § 2 K.p.a., jak i organem nadzoru, do którego stosuje się art. 157 § 1 K.p.a. Jest on także właściwy do rozpatrywania zażaleń na postanowienia wydawane w pierwszej instancji przez starostę w toku postępowań mających zakończyć się decyzją w sprawach z zakresu administracji rządowej (por. art. 127 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a.).

Jednakże powoływana ustawa o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do decyzji uregulowanych w innych ustawach niż ta, nawet jeśli wydane one zostały przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej i dotyczą nieruchomości, chyba że w innej ustawie zawarto odesłanie do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wtedy nadal art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie miał zastosowanie do spraw uregulowanych w tejże ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Wojewoda Łódzki nie mógł być organem wyższego stopnia do rozpoznania zażalenia skarżącego kasacyjnie od postanowienia Starosty Bełchatowskiego o zawieszeniu postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 § 1 K.p.a. decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...] listopada 1988 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, tak by przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami miał w tej sprawie zastosowanie. Stanowisko to zasadnie zamieszczono w zaskarżonym wyroku. Jak prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji przedmiotowe zawieszenie postępowania obejmowało sprawę "zmiany decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów" w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego w trybie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin, oraz uchylenia decyzji tegoż organu o przekazaniu w zarząd Lasom Państwowym działki leśnej, wchodzącej w skład tego gospodarstwa, a żadna z tych kwestii nie jest wprost regulowana ustawą o gospodarce nieruchomościami, co sprawia, że niezależnie od wielości i różnorodności prezentowanych na przestrzeni lat poglądów właściwości organów uprawnionych do orzekania w tych sprawach, poglądu o niewłaściwości samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania w przedmiocie zawieszenia postępowania we wskazanej wyżej sprawie (określonej, jak wskazano w postanowieniu "łącznie") nie można uznać za trafny.

Przede wszystkim, mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Starosta Bełchatowski nie był organem właściwym, jako organ pierwszej instancji, do zmiany w trybie art. 154 § 1 K.p.a. decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...] listopada 1988 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 7,618 ha, należącego do J. i A. małżonków K., a w konsekwencji wydania postanowienia o jego zawieszeniu, zaś Wojewoda Łódzki nie był tym samym właściwy do rozpoznawania takiej sprawy w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym zawieszenia postępowania administracyjnego.

Decyzja, której dotyczyło postępowanie w trybie art. 154 § 1 K.p.a. wydana została na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przez również nieistniejący terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

W tej sprawie wniosek S.L. kierowany do Starosty Bełchatowskiego oparty był na art. 154 K.p.a. Przepis ten upoważnia właściwy organ do zmiany decyzji ostatecznej w przypadku spełnienia przesłanki w nim wskazanej, stanowiąc, że decyzja może być uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Kryteria te pozwalają na bezsporne określenie kompetencji organu, gdy weryfikowana decyzja oraz postępowanie nadzwyczajne dotyczą tego samego stanu prawnego, lecz z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania w tym trybie (podobnie w trybie art. 155 K.p.a.) mogą powstawać natomiast wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane oraz w przypadku, gdy w prawie materialnym wyznaczono inny organ jako właściwy do załatwienia spraw, których dotyczyły te decyzje. W takich przypadkach uwzględnia się zasady sukcesji po organach zniesionych, mając jednak przede wszystkim na uwadze naczelną zasadę postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 6 K.p.a., a stanowiącą, że organy administracji publicznej mogą działać na podstawie przepisów obowiązujących. Organy administracyjne mają zatem obowiązek każdorazowo skontrolować przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie, w tym zweryfikować swoją właściwość. Pamiętać trzeba bowiem, że naruszenie przepisów o właściwości stanowi wadę kwalifikowaną uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Dlatego organy obowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości miejscowej i rzeczowej (art. 19 K.p.a.), którą ustala się w pierwszej kolejności, stosownie do wymogów art. 20 K.p.a. według obowiązujących przepisów ustaw materialnoprawnych oraz tych przepisów ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej, gdyż aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują. Konsekwentnie w doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organów administracyjnych do wzruszenia decyzji na podstawie przepisów art. 154 jak i również 155 K.p.a. należy określać według aktualnego stanu struktury administracji publicznej oraz rozdziału w niej właściwości w sprawach indywidualnych.

Natomiast co do aktualnego stanu struktury w tym zakresie, to zauważyć należy, iż powyższa decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 1988 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.), a w oparciu o treść art. 59 ust. 3 tej ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te jednak przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej. Stosownie do postanowień art. 5 pkt 19 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r., sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przeszły do właściwości administracji rządowej. Następnie przepis art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został uchylony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Stosownie do treści art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) – przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencję Nieruchomości Rolnych w myśl art. 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2002 r. o kształtowaniu ustroju rolnego – Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592). Zatem od wejścia w życie ww. ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, to Agencja Nieruchomości Rolnych jest organem właściwym do przeprowadzania postępowań i wydawania decyzji w sprawach przejęcia nieruchomości za odpłatnością. Tym samym od wejścia w życie ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników sprawy przejęcia nieruchomości za odpłatnością, przechodząc do Agencji Nieruchomości Rolnych, zostały wyłączone z kompetencji kierowników urzędów rejonowych i w konsekwencji kolejnej reformy ustrojowej Państwa, dokonanej w 1998 r., nie przeszły do właściwości starostów.

Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest aktualnie jednolity pogląd, wedle którego organem właściwym do weryfikacji w trybach nadzwyczajnych ostatecznych decyzji w sprawach przekazywania gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (porównaj: m. in. postanowienia NSA: z dnia 16 listopada 2006 r., I OW 55/06; z dnia 28 września 2006 r., I OW 36/06; z dnia 11 marca 2008 r., I OW 131/07; z dnia 3 marca 2010 r., I OW 191/09 oraz I OW 192/09, a także wyroki NSA: z dnia 9 maja 2013 r., I OSK 2233/11; z dnia 7 października 2014 r., I OSK 437/13; z dnia 4 grudnia 2013 r., I OSK 1136/12; z dnia 17 października 2014 r., I OSK 476/13; z dnia 26 sierpnia 2014 r., I OSK 58/13 – wszystkie orzeczenia publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro bowiem od 1992 r. sprawy związane z przejęciem gospodarstw rolnych przez Państwo przekazano Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie: Agencji Nieruchomości Rolnych), to organem wyższego stopnia w tych sprawach jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co wynika z brzmienia art. 17 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187).

Tym samym powyższe rozważania pozwalają na potwierdzenie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2011 r., iż Starosta Bełchatowski nie był właściwym organem do procedowania w sprawie zmiany na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...] listopada 1988 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, to tym samym nie był uprawiony również do zawieszania postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie. Natomiast skoro takie rozstrzygnięcie już wydano, to w tej strukturze organów, organem właściwym do rozpoznania wniesionego w sprawie zażalenia było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z uwagi na wskazywany już w motywach tego uzasadnienia art. 17 pkt 1 K.p.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 4 pkt 9 i art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami zarówno poprzez ich błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie, skoro te przepisy nie mogły mieć zastosowania w tej sprawie. Kwestia postępowań i wydawania decyzji w sprawach przejęcia nieruchomości za odpłatnością przez Skarb Państwa nie jest regulowana w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a tym samym powołane przepisy tejże ustawy nie miały zastosowania w tej sprawie. Jak już wyżej zauważono ustawa o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do decyzji uregulowanych w innych ustawach, a tak jest w tym postępowaniu.

Nie można tym samym uznać by naruszono w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., skoro jak już wyżej zauważono Starosta Bełchatowski nie był właściwym organem do zmiany decyzji Naczelnika Gminy Bełchatów z dnia [...] listopada 1988 r., a Wojewoda Łódzki nie mógł być w opisanych wyżej okolicznościach tej sprawy organem wyższego stopnia do rozpoznania przedmiotowego zażalenia, stąd też odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. w świetle zarzutów skargi kasacyjnej nie narusza prawa.

Nieusprawiedliwione są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Przedmiotowe postępowanie nieważnościowe, jak już sygnalizowano wyżej, dotyczyło wyłącznie ustalenia tego czy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. dotknięte było wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Postępowanie to zaś nie było związane z ponownym rozpoznaniem sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Dlatego też zarzuty naruszenia art. 154 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wyjaśnień skarżącego, że jest to nowe postępowanie w nowej sprawie, jak i naruszenia art. 65 § 1 K.p.a. poprzez brak przekazania sprawy organowi właściwemu rzeczowo nie mogły odnieść zamierzonego skutku w ramach oceny prawidłowości przeprowadzenia niniejszego postępowania nieważnościowego. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego jego praw, jako uprawnionego następcy do przejęcia gospodarstwa rolnego o pow. 7,61 ha. Skoro niniejsze postępowanie nieważnościowe nie kwestionowało uprawnień skarżącego do bycia stroną tegoż postępowania nadzwyczajnego, to wypowiadanie się co do innych kwestii nie wynikających z niniejszego postępowania wykracza poza zakres dopuszczalnej oceny w przedmiotowym postępowaniu.

Na koniec podnieć należy, iż zasadnie skarżący kasacyjnie podniósł, iż błędnie Sąd pierwszej instancji powołał się w motywach zaskarżonego wyroku na orzeczenie tegoż Sądu z dnia 21 grudnia 2004 r., II SA/Łd 400/03 i wskazał na jego związanie w niniejszej sprawie, jednakże okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na wynik przedstawionej oceny legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.