Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2043/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 84/19 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 grudnia 2018 r. nr IGR-II.7840.162.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 84/19 oddalił skargę P. P. (dalej jako skarżący) na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 grudnia 2018 r., nr IGR-II.7840.162.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Olsztyński decyzją z dnia 6 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 28, art. 35 ust. 1, art. 36a ust. 1, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej jako ustawa) zmienił częściowo swoją decyzję z dnia 20 stycznia 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę zbiorników retencyjnych i podziemnej instalacji kanalizacji deszczowej wraz z niwelacją terenu na dz. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] miasta [...] i dz. nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], gm. [...] i zatwierdził zamienny projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę według projektu zamiennego w zakresie zmiany gabarytów zbiorników retencyjnych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący w wyniku którego Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia 3 grudnia 2018 r. umorzył postępowanie odwoławcze.

Wojewoda w uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem decyzji zmieniającej jest budowa dwóch zbiorników retencyjnych na wodę deszczową dla potrzeb terenów inwestycyjnych (powstającego zakładu przetwórstwa drewna), a autor projektu w części opisowej do projektu zagospodarowania terenu wskazał, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się na terenie działek inwestora. Teren objęty decyzją znajduje się w strefie IT - 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że podstawowym przeznaczeniem terenu są obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej związane z odprowadzaniem wód opadowych. Działka skarżącego, granicząca bezpośrednio z terenem inwestycji, jest działką niezabudowaną i znajduje się w strefie zabudowy usługowej i produkcyjnej, z niedopuszczalną lokalizacją funkcji mieszkalnej. Ponadto, przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć określonych w art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, ze zm.; dalej jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku), ani też nie jest ujęta w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest także ujęta w podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 30 grudnia 2016 r.

Zdaniem organu II instancji charakter planowanej inwestycji tj. zbiorniki retencyjne nie wskazuje, aby inwestycja ta generowała dodatkowe uciążliwości dla nieruchomości skarżącego ograniczając jej zagospodarowanie. Organ stwierdził także, że skarżący nie został uznany za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia 20 stycznia 2017 r., jak również w przedmiocie zmiany tego pozwolenia. Pozwolenie na budowę dotyczyło całego zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy zbiorników retencyjnych, podziemnej instalacji kanalizacji deszczowej wraz z niwelacją terenu, przedmiotowa decyzja dotyczy wyłącznie zmiany gabarytów zbiorników retencyjnych, to nie budzi wątpliwości Wojewody, że skarżący nie może być uznany za stronę postępowania. Na marginesie Wojewoda stwierdził też, że także w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie krąg stron postępowania wyznaczono w oparciu o zasięg oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego, skarżący nie został uznany za stronę postępowania.

Rozpoznając skargę P. P. na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, kwestię przymiotu strony w tym postępowaniu determinuje zakres przedmiotowy decyzji organu I instancji, którym w tym wypadku jest art. 36a ust. 1 ustawy. Decyzją tą zmieniono decyzję z dnia 20 stycznia 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zbiorników retencyjnych oraz podziemnej instalacji kanalizacji deszczowej wraz z niwelacją terenu w ten sposób, że zatwierdzono projekt zamienny i udzielono pozwolenia na budowę według projektu zamiennego w zakresie zmiany gabarytów zbiorników retencyjnych. Natomiast w pozostałym zakresie warunki realizacji inwestycji pozostały takie same jak w decyzji z dnia 20 stycznia 2017 r.

Sąd zauważył, że postępowanie prowadzone w trybie art. 36 a ust. 1 ustawy jest analogiczne do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, przy czym postępowanie to nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz odrębne postępowanie kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 36a ustawy samodzielnie zatem ustala strony tego postępowania. Przepisem określającym status strony na gruncie postępowania dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę jest ten sam przepis, który określa strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, tj. art. 28 ust. 2 ustawy. Natomiast przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są przepisy powszechnie obowiązującego prawa o charakterze materialnym wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy z zakresu prawa budowlanego, ale również ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych czy przepisy przeciwpożarowe. Zdaniem Sądu, przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

W tym kontekście Sąd uznał, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania, gdyż nie spełnia przesłanki określonej w art. 28 ust. 2 ustawy. Zarówno w skardze, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący powoływał się na wyniki raportu oddziaływania na środowisko, które w jego ocenie uzasadniają twierdzenie, że jego działka znajduje się zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym samym winien być on uznany za stronę, natomiast nie brał on udziału w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach. Podobnie, zdaniem Sądu, akcentowany przez skarżącego zakaz podziału inwestycji (tzw. salami slicing) dotyczy postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań i decyzji wydawanej w takim postępowaniu. Tymczasem decyzja wydana przez organ I instancji dotyczyła zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają powoływanego przez skarżącego zakazu. W ocenie Sądu, skoro w przedmiotowej sprawie nie toczyło się postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, to brak jest podstaw do powoływania się na wyniki raportu oddziaływania na środowisko, tym bardziej, że skarżący wskazał na wyniki raportu dotyczące emisji pyłów i gazów, czego nie sposób odnieść do przedmiotowych zbiorników retencyjnych.

Sąd stwierdził, że ewentualna kwestia konieczności uwzględnienia wyników postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach mogła być podnoszona w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę przedmiotowych zbiorników retencyjnych. Natomiast w tej sprawie organ I instancji nie orzekał w sprawie pozwolenia na budowę, lecz jego zmiany w zakresie kubatury planowanych zbiorników. W związku z tym wskazane kwestie w ogóle pozostają poza zakresem sprawy. Z tych samych względów Sąd nie uznał za zasadną argumentację skarżącego, który wywodzi swój interes prawny powołując się na ograniczenie możliwości dysponowania działką z uwagi na niwelację terenu na działkach inwestora, skoro decyzja o zmianie pozwolenia na budowę zupełnie tej kwestii nie dotyczy.

W ocenie Sądu zmiana pozwolenia na budowę co do kubatury zbiorników nie będzie miała wpływu na nieruchomość skarżącego, skoro zmiany takiej skarżący nie dostrzegł w odniesieniu do pozwolenia na ich budowę. Skoro zaś skarżący nie kwestionował braku uznania go za stronę postępowania o pozwolenie na budowę, a tym samym nie wykazał, aby przedmiotowa inwestycja jako całość oddziaływała na jego nieruchomość, to tym bardziej nie sposób uznać, że takie oddziaływanie ma miejsce w związku ze zmianą pozwolenia we wskazanym zakresie.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości. Jednocześnie Sądowi I instancji zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

- art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2095, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) poprzez zaniechanie oceny i stwierdzenia, że przy wydawaniu kwestionowanych decyzji doszło do "rażącego naruszenia prawa" w związku z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 lit. a i c Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE z 28.1.2012 r., L 26/1) oraz w związku z art. 3 ust. 1 pkt 13 oraz art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, które to zarzuty dotyczą interpretacji i zastosowania pojęć: "przedsięwzięcie" (art. 1 ust. 2 lit. a Dyrektywy środowiskowej oraz art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) i "zezwolenie na inwestycję" (art. 1 ust. 2 lit. c Dyrektywy środowiskowej) polegających na przyjęciu, że zakaz intencjonalnego dzielenia przedsięwzięcia (tzw. salami slicing) dotyczy tylko postępowania w przedmiocie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy w świetle Dyrektywy środowiskowej pojęcie "zezwolenia na inwestycję" obejmuje tak postępowanie w przedmiocie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i postępowanie w przedmiocie pozwolenia budowlanego. W konsekwencji WSA w Olsztynie uznał za prawidłowe stanowisko organów, że brak było wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem pozwolenia na budowę. WSA nie zwrócił uwagi, że brak takiej decyzji uniemożliwiał następnie wydanie pozwolenia zmieniającego decyzję z dnia 20 stycznia 2017 r., bowiem organy nie miały możliwości nawet stwierdzenia, czy istotne odstępstwa od pierwotnego projektu nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy w postaci nieuprawnionego przyjęcia, że nieruchomość skarżącego pozostaje poza obszarem oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę jak i obecna decyzja ją zmieniająca, co doprowadziło do pominięcia skarżącego jako strony w niniejszym postępowaniu, choć występują przepisy materialnoprawne, które z rozbudową zbiorników retencyjnych obsługujących 85 hektarowa inwestycję wiążą bezpośrednio sytuację prawną skarżącego (np. art. 62a ust. 1 pkt 11, art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy środowiskowej), który w sytuacji zagospodarowania swoich działek zgodnie z przeznaczeniem będzie zobowiązany do uwzględnienia tak w karcie informacyjnej przedsięwzięcia jak i raporcie oddziaływania na środowisko skumulowanego oddziaływania (np. na wody jeziora [...] i [...]) własnych zbiorników retencyjnych (lub innej formy gospodarowania wodami opadowymi i roztopowymi) z tymi przeznaczonymi dla uczestnika, co faktycznie i prawnie oznaczać będzie ograniczenia inwestycyjne, ze względu na skończoną pojemność asymilacyjną środowiska, ulewne odpady mogą powodować konieczność odprowadzania nadmiaru wód przelewem awaryjnym (co wynika ze stron 282 i 282 Raportu o oddziaływaniu na środowisko dla budowy zakładu przemysłu drzewnego), a więc sam uczestnik przewiduje, że pojemności zbiorników mogą być niewystarczające (czego dowodem też jest zmiana w tym zakresie pozwolenia budowlanego), co może powodować zalewanie działek skarżącego, w trakcie budowy (rozbudowy) zbiorników retencyjnych może dochodzić do oddziaływania (pyłu, hałasu i innych uciążliwości związanych z dużym ruchem kołowym);

- błędne zastosowanie (pominięcie zastosowania) art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy wydanie pozwolenia budowlanego (zmieniającego) nastąpiło na istniejące (wybudowane) lub będące w budowie części obiektu budowlanego, co wynika z protokołu kontrolnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Z lektury protokołu wynika, że uczestnik we wniosku o zmianę decyzji BEC 3/2017 zataił istotne dla sprawy okoliczności, a organ nie zweryfikował stanu faktycznego. W istocie rzeczy powinno być wdrożone postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, a nie "sanowanie" sytuacji poprzez zmianę decyzji;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) w ten sposób, że WSA w Olsztynie oddalił skargę na decyzje z dnia 3 grudnia 2018 r. oraz z dnia 6 sierpnia 2018 r., pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez organy administracji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 lit. a i c Dyrektywy środowiskowej w związku z art. 3 ust. 1 pkt 13 oraz art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a ustawy środowiskowej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w ten sposób, że WSA w Olsztynie oddalił skargę na decyzje z dnia 3 grudnia 2018 r. i z dnia 6 sierpnia 2018 r., pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez organy administracji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w ten sposób, że WSA w Olsztynie oddalił skargę na decyzje z dnia 3 grudnia 2018 r. oraz z dnia 6 sierpnia 2018 r., pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez organy administracji art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w ten sposób, że WSA w Olsztynie oddalił skargę na decyzje z dnia 3 grudnia 2018 r. i z dnia 6 sierpnia 2018 r. pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez organy administracji art. 7 i art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. poprzez skutkujący wpływem na wynik sprawy brak należytego, wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie uznania skarżącego za stronę postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę, co doprowadziło do odmowy przyznania mu tego przymiotu oraz umorzenie postępowania odwoławczego, pomimo objęcia jego nieruchomości oddziaływaniem (w fazie budowy oraz eksploatacji) zamierzenia inwestycyjnego w postaci zbiorników retencyjnych stanowiących elementy realizacji zakładu przetwórstwa drzewnego, co miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w ten sposób, że WSA w Olsztynie oddalił skargę na decyzje z dnia 3 grudnia 2018 r. i z dnia 6 sierpnia 2018 r., pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez organy administracji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w miejsce art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy skarżący spełnia warunki uznania go za stronę postępowania w postaci posiadania interesu prawnego w rozstrzygnięciu z uwagi na objęcie jego nieruchomości oddziaływaniem (w fazie budowy oraz eksploatacji) zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zbiorników retencyjnych stanowiących elementy realizacji zakładu przetwórstwa drzewnego, co miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia dowodowego w przedmiocie złożonych do akt sprawy (wraz ze skargą skarżącego) dowodów na piśmie, co miało wpływ na wynik w sprawie, bowiem uwzględnienie tych wniosków dowodowych spowodowałoby stwierdzenie okoliczności skutkujących uwzględnieniem skargi.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodów ze stron 282 i 283 Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla budowy zakładu uczestnika, z których wynika, że zbiorniki retencyjne dla tego zakładu mogą nie mieć wystarczającej pojemności w przypadku nadmiernych opadów, co może powodować konieczność użycia "przelewu awaryjnego", a w konsekwencji może negatywnie oddziaływać na nieruchomość skarżącego oraz z pisma z dnia 15 września 2016 r. skierowanego do Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] sp z o.o. podpisanego przez Panią M. S. (działającą w imieniu podmiotu przygotowującego dokumentację związaną z postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym projektu samej decyzji) na okoliczność tego, że "podstawiony" inwestor jak i uczestnik mieli pełną świadomość, że dla całości przedsięwzięcia wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o wniosła o jej oddalenie w całości i rozpoznanie jej na rozprawie oraz nieuwzględnianie żadnego z wniosków dowodowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstawy.

Zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią było dokonanie przez Sąd I instancji oceny, czy Wojewoda Warmińsko-Mazurski zasadnie uznał, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia 20 stycznia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę zbiorników retencyjnych i podziemnej instalacji kanalizacji deszczowej wraz z niwelacją terenu, w zakresie zmiany gabarytów wskazanych w niej zbiorników retencyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w tej sprawie a w konsekwencji, że prawidłowo Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21, z 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17, czy z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Jest to tym bardziej istotne, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, organ w postępowaniu prowadzonym z wniosku inwestora o zmianę decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, dokonuje jedynie oceny możliwości oddziaływania inwestycji na inne nieruchomości, w zakresie objętym zmianą. Należy bowiem zauważyć, że wydanie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę, przy czym w postępowaniu tym przepisy art. 32–35 ustawy stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany (art. 36a ust. 3 ustawy). Takie nowe postępowanie w stosunku do postępowania, w którym została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, ograniczone jest zatem do zakresu dokonywanej zmiany, co oznacza powtórzenie określonych w art. 32–35 czynności jedynie w odniesieniu do samych odstępstw. Należy zauważyć, że organ, prowadząc postępowanie odnośnie do zmiany pozwolenia na budowę, nie ma prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego. Jest on bowiem związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie wprowadzonych do niego zmian. Zatem przedmiotem rozpoznania organu architektoniczno-budowlanego w niniejszej sprawie była tylko kwestia zwiększenie gabarytów zbiorników retencyjnych i tylko w tym zakresie organ oceniał możliwość oddziaływania na nieruchomość skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego przez skarżącego kasacyjnie, który przedstawił rozszerzającą wykładnię art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którą w obszarze oddziaływania obiektu mogą również znajdować się nieruchomości, wobec których, zgodnie z założeniami projektowymi, nie dochodzi do ograniczeń w ich zagospodarowaniu i na które przedsięwzięcie budowlane może oddziaływać w inny sposób. Nadto pogląd skarżącego dopuszczający badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego i nie znajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych z późn. zm. ustawy - Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że treść terminu "strona", użytego w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wypełnia przepis art. 28 k.p.a., z tym że przepis art. 28 ust. 2 cyt. ustawy zawęża jego treść do osób wymienionych w tym przepisie, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyr. NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/16). Przepisy ustawy - Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3630/18), jak wskazuje skarżący kasacyjnie. Zauważyć należy, że z dniem 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57).

Wykazanie przez skarżącego kasacyjnie, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja samo w sobie nie jest wystarczające do przyjęcia, że skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony. Niezbędne jest wykazanie istniejących ograniczeń w możliwości zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, w tym jego zabudowy, przy czym wskazane ograniczenia muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2858/18, LEX nr 3192279). Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Celem wskazanej wyżej regulacji (art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy) jest przesądzenie, że skutecznie można kwestionować zamierzenie inwestycyjne wtedy, gdy ma się w sprawie interes prawny i to w takim zakresie w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie jako normę prawa z której wywodzi swój interes prawny wskazał art. 62a ust. 1 pkt 11 i art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie, z którymi karta informacyjna przedsięwzięcia powinna zawierać podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, umożliwiające analizę kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1, lub określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 69, w szczególności dane o: przedsięwzięciach realizowanych i zrealizowanych, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem (art.62a ust.1 pkt 11). Z kolei raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać: informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem (art. 66 ust. 3b). Niewątpliwe są to przepisy o charakterze procesowym określające elementy, które powinny zawierać zarówno karta informacyjna, jak i raport o oddziaływaniu na środowisko. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie wprowadzają one natomiast żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego, w tym jego zabudowy. Należy przy tym zauważyć, że interes prawny określonego podmiotu, wywodzony z przepisów wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie danego terenu, winien być przede wszystkim aktualny i realny w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Gdyby bowiem kwestia zarówno aktualności, jak i realnego charakteru interesu prawnego mogła być pomijana, wówczas o statusie strony w postępowaniu administracyjnym, w tym dotyczącym pozwolenia na budowę decydowałyby okoliczności abstrakcyjne, oderwane od realiów danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3290/20, LEX nr 3219012). Zdaniem skarżącego kasacyjnie gdyby w przyszłości postanowił zabudować swoją działkę, a planowane przedsięwzięcie wymagałoby sporządzenia karty przedsięwzięcia oraz raportu oddziaływania na środowisko, to w zakresie odprowadzania wód opadowych musiałyby uwzględniać zwiększone gabaryty zbiorników retencyjnych na sąsiedniej działce. Takie rozumowanie jest czysto hipotetyczne i nie znajdujące odniesienia do istniejącego w chwili wydawania kwestionowanej decyzji stanu faktycznego. Ponadto uwzględnienie istniejących na działce sąsiedniej zbiorników retencyjnych nie oznacza, że skarżący nie będzie mógł zagospodarować swojej działki zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej również ze wskazanego fragmentu raportu oddziaływania na środowisko dotyczącego innego przedsięwzięcia, realizowanego częściowo w obrębie tych samych działek, nie wynika zagrożenie zalewaniem wodami opadowymi działki skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że żaden przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie, które to ograniczenie związane byłoby z realizacją inwestycji objętej decyzją, której dotyczyło postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zbiorników retencyjnych w zakresie ich gabarytów. Wskazać również należy, że tego rodzaju niedogodności jak emisja hałasu na działkę skarżącego kasacyjnie, czy też emisja pyłów w trakcie realizacji inwestycji same w sobie nie dają podstaw do uznania, że właścicielowi sąsiedniej działki przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w postępowaniu o zmianę tej decyzji. Aby właściciel sąsiedniej nieruchomości mógł być uznany za stronę postępowania musiałby istnieć przepis, z którego wynikałby zakaz wykorzystywania nieruchomości np. na cele mieszkaniowe w sytuacji, gdy na nieruchomość tę dociera hałas o określonym poziomie czy też przepis, z którego wynikałby np. zakaz określonego sposobu wykorzystywania nieruchomości w sytuacji, gdy na tę nieruchomość docierają pyły, czy też hałas z sąsiedniej nieruchomości. Tego rodzaju przepisy, które ograniczałyby możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego kasacyjnie z powodu tego typu okoliczności w związku z realizacją inwestycji objętej zmienionym pozwoleniem na budowę nie funkcjonują.

W tym stanie rzeczy niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. pkt 9 ustawy oraz art. 62a ust. 1 pkt 11 i art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Wskazać również należy, że aby móc wykazywać w postępowaniu administracyjnym błędy decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też decyzji ją zmieniającej, najpierw należy wykazać, że jest się stroną postępowania, a dopiero potem można podnosić zarzuty w stosunku do wydanej decyzji. Wykazywanie, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa nie skutkuje uznaniem osoby wykazującej te naruszenia za stronę postępowania. Osoby, które nie są stronami postępowania, nie są przy tym w takiej sytuacji pozbawione możliwości obrony swojego stanowiska. Mogą one wystąpić do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, przedstawiając tym organom argumentację przemawiającą za zasadnością podjęcia takich działań.

Uwzględniając powyższe wywody, niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczące niewłaściwej wykładni art. 1 ust. 1 i 2 lit. a i c Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 oraz art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 48 ust. 1 ustawy, dotyczące wadliwego zdaniem skarżącego dzielenia inwestycji w celu uniknięcia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w stosunku do już zrealizowanej inwestycji. Przedmiotem niniejszego postępowania była jedynie ocena czy skarżący posiada interes prawny w postępowaniu o zmianę decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w zakresie zmiany gabarytów zbiorników retencyjnych, natomiast nie podlegały ocenie organów kwestie prawidłowości decyzji udzielającej pozwolenia na budowę tych zbiorników, prawidłowości decyzji zmieniającej jak również kwestie dotyczące prawidłowego zakwalifikowania projektowanego przedsięwzięcia w świetle przepisów dotyczących ochrony środowiska. Dopiero przesądzenie, że skarżący posiada przymiot strony postępowania daje możliwość podjęcia kontroli merytorycznej decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę.

W konsekwencji chybione są również zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania, których naruszenia skarżący upatruje w nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego oraz nienależytego wyjaśnienia przez organ okoliczności stanu faktycznego sprawy w zakresie uznania skarżącego za stronę postępowania.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak wydania formalnego rozstrzygnięcia w zakresie zawnioskowanych przez stronę dowodów. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji przeprowadził zawnioskowany przez skarżącego dowód z dokumentu, o czym świadczy fakt odniesienia się do jego treści wprost w treści uzasadnienia wyroku. Brak formalnego dopuszczenia tego dowodu nie stanowi zaś uchybienia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie oddalił wniosek uczestniczki postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.