Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 53/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych~Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1255/15 w sprawie ze skargi S. M. K. v. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1255/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. M. K. v. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania L. R. orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., potwierdzającej posiadanie w chwili śmierci obywatelstwa polskiego przez A. K. vel A. K. (K.), urodzoną w dniu [...] marca 1939 r. w K., zmarłą w dniu [...] października 1988 r. w I., córkę M. i G. i odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez A. K. vel A. K. (K.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że A. K. urodziła się w dniu [...] marca 1939 r. w K. jako córka M. i G. z d. N.. Z uwagi na datę urodzenia dla ustalenia jej obywatelstwa polskiego stosuje się przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz.U. R.P. Nr 7, poz. 44 z późno zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy, obywatelstwo polskie nabywało się przez urodzenie. Natomiast art. 5 cyt. ustawy wskazywał, iż przez urodzenie dzieci ślubne nabywają obywatelstwo ojca, a dzieci nieślubne obywatelstwo matki. Z odpisu zupełnego aktu małżeństwa, wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w K. w dniu [...] grudnia 2012 r., wynika, że M. K. i G. N. zawarli związek małżeński w dniu [...] czerwca 1937 r. w K. W związku z powyższym A. K. urodziła się w dniu [...] marca 1939 r. jako dziecko "ślubne". M. K. w dniu 31 stycznia 1920 r. na podstawie art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, posiadając prawo swojszczyzny, nabył obywatelstwo polskie. Zatem A. K. nabyła obywatelstwo polskie z dniem urodzenia na podstawie art. 4 pkt 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego.

Do dnia 19 stycznia 1951 r. utratę obywatelstwa polskiego regulował art. 11 cyt. ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. W aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na utratę obywatelstwa polskiego przez rodziców A.K. na postawie tego przepisu. W dniu 19 stycznia 1951 r. weszła w życie nowa ustawa o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 1951 r. Nr 4, poz. 25). Zgodnie z art. 11 tej ustawy, obywatel polski tracił obywatelstwo, jeżeli spełnione zostały jednocześnie dwa warunki, którymi były uzyskanie zezwolenia władzy polskiej na zmianę obywatelstwa, oraz nabycie obywatelstwa obcego. Z dokumentów pozyskanych z Instytutu Pamięci Narodowej wynika, iż A. K. po uzyskaniu pełnoletniości posiadała polski dowód osobisty nr [...], wydany przez [...] w S. w dniu [...] stycznia 1959 r. Jak ustalono w postępowaniu przed organem I instancji A. K. w dniu 13 kwietnia 1962 r. wystąpiła z prośbą do Rady Państwa PRL o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie w imieniu własnym, w związku z wyjazdem na stałe do państwa Izrael. Zgodnie z izraelskim prawem powrotu "law of return" obywatelstwo izraelskie nabyła po przyjeździe do Izraela w 1962 r. Należało zatem ustalić, czy A. K. uzyskała ze skutkiem prawnym zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo izraelskie.

Zgodnie z art. 13 przywołanej ustawy o utracie obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa. Organ wskazał, że w dniu 23 stycznia 1958 r. Rada Państwa wydała na wniosek Prezesa Rady Ministrów uchwałę Nr 5/58 w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na pobyt stały państwa Izrael. Uchwała ta obowiązywała do dnia 8 marca 1984 r., to jest do dnia uchylenia jej przez Radę Państwa. Uchwała ta dawała generalne pod względem podmiotowym zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa Izrael obywatelom polskim, którzy opuścili lub opuszczą obszar Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, udając się na stały pobyt do państwa Izrael i złożyły lub złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego. W konsekwencji organ uznał, że w stosunku do osób, które występowały o zezwolenie na wyjazd na pobyt stały do Izraela i wystąpiły do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie nie wydawano indywidualnych zezwoleń na zmianę obywatelstwa, lecz - po złożeniu przez nie wniosków do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie oraz sprawdzeniu, że spełniają warunki określone w przywołanej wyżej uchwale - osobom tym wydawano dokumenty podróży uprawniające do opuszczenia terytorium Polski. Wobec powyższego A. K. uzyskała zezwolenie - uchwałą Rady Państwa Nr 5/58 - na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie. Zainteresowana spełniła bowiem przesłanki utraty obywatelstwa polskiego określone w art. 11 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim - tzn. nabyła obywatelstwo izraelskie i uzyskała zezwolenie właściwego organu na zmianę obywatelstwa.

Z odpisu aktu ślubu wydanego przez Urząd Prezesa Rady Ministrów w I. w dniu 8 listopada 2012 r. wynika także, iż A. K. zawarła związek małżeński z E. K. w dniu [...] stycznia 1963 r. w T. A.. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje zaś, by A. K. w okresie późniejszym nabyła obywatelstwo polskie. Z aktu zgonu, wydanego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w Izraelu w dniu 31 października 2007 r. wynika, iż A. K. zmarła w dniu [...] października 1988 r. w Izraelu.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Warszawie, S. M. K. v. K., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż A. K. vel A. K. (K.) utraciła obywatelstwo polskie, gdyż uzyskała zezwolenie władzy polskiej (Rady Państwa) na zmianę obywatelstwa na izraelskie w formie uchwały Rady z dnia 23 stycznia 1958 r., w sytuacji gdy zezwolenie to mogło nastąpić wyłącznie w formie indywidualnego rozstrzygnięcia Rady Państwa skierowanego do konkretnie określonego adresata oraz art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż orzeczenie Rady Państwa o utracie obywatelstwa polskiego ma charakter generalny, a to w związku z wydaną przez Radę w dniu 23 stycznia 1958 r. uchwałą nr 5/58 w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa osobom wyjeżdżającym na pobyt stały do Izraela, podczas gdy ustawa z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim nie przewidywała delegacji dla Rady Państwa w zakresie wydawania uchwały regulującej w sposób odmienny od trybu ustawowego, kwestę utraty obywatelstwa polskiego. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla dokonania oceny, czy uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 roku udzielająca generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obce osobom wyjeżdżającym na stałe do Izraela, wywołała skutek w odniesieniu do matki wnioskodawcy (A. K. vel A. K.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 ustawy z 1951 r.

Z art. 11 ust. 1 ustawy z 1951 r. wynika, iż warunkiem koniecznym do utraty obywatelstwa polskiego w związku z nabyciem obywatelstwa obcego było uzyskanie przez osobę zainteresowaną zezwolenia właściwego organu na zmianę obywatelstwa polskiego na obce. Organy orzekające w niniejszej sprawie wadliwie przyjęły, iż zezwoleniem takim była w odniesieniu do A. K. vel A. K. (K.) generalnie sformułowana uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. Sąd podzielił stanowisko sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II OSK 965/05 oraz z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 1360/05, zgodnie z którym, to czy uchwała z dnia 23 stycznia 1958 r. może być uznana w konkretnej sprawie jako skuteczne prawnie zezwolenie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, jest uzależnione od spełnienia się ściśle określonych warunków. Analiza przepisów ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. prowadzi do wniosku, że ustawa ta regulowała określony tryb postępowania w sprawach utraty obywatelstwa i określała kolejność czynności. Z treści art. 13 i 11 ustawy wynika, że najpierw zainteresowana osoba winna złożyć wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, następnie wniosek ten winien być przedstawiony przez Prezesa Rady Ministrów, Radzie Państwa, która w dalszej kolejności rozstrzygała w przedmiocie zezwolenia. Nie można kolejności tej odwrócić, gdyż naruszałoby to ustawowe wymagania, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego. Zezwolenie Rady Państwa wydane w formie uchwały mogło odnosić się do wielu podmiotów, jeżeli osoby te można zidentyfikować. Innymi słowy uchwała nr 5/58 z 23 stycznia 1958 r. mogła odnosić się do osób, które złożyły podania o zmianę obywatelstwa polskiego przed datą jej podjęcia i wnioski zostały przedstawione przez Prezesa Rady Ministrów Radzie Państwa. Stanowisko takie reprezentowane jest w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym np. z 27 października 2005 r., II OSK 983/05, z 14 października 2005 r. II OSK 2675, z 1 kwietnia 2008 r. Sygn. akt IV SA/Wa 2418/07. Sąd wskazał, iż z akt administracyjnych wynika, że A. K. vel A. K. (K.) złożyła podanie do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa w kwietniu 1962 r., a zatem po podjęciu przez Radę Państwa uchwały nr 5/58 z 23 stycznia 1958 r. Co do zasady zatem omawiana uchwała nie mogła stanowić dla niej zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła L. R., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 11 ust. 1 i 5, art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że akt zezwolenia władzy polskiej na zmianę obywatelstwa nie mógł mieć charakteru generalnego, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż A. K. vel A. K. (K.) nie utraciła obywatelstwa polskiego mimo, iż uzyskała uchwałą Rady Państwa nr 5/58 zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie,

- art. 18 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przepis ten nie stanowi upoważnienia ustawowego do wydania przez Radę Państwa aktu normatywnego do ustawy o charakterze wykonawczym, którego cechy spełniała uchwała Rady Państwa nr 5/58.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Konstytucja PRL z 1952 r. nie przewidywała zamkniętego systemu źródeł prawa, a zatem uchwały takich organów jak Rada Państwa traktowane były jako źródła praw i obowiązków obywateli. Zdaniem strony skarżącej, uchwała nr 5/58 jako akt generalny i abstrakcyjny miała charakter normatywny i stanowiła zezwolenie na zmianę obywatelstwa przez skarżącą. Ponadto - zgodnie z art. 18 ustawy z 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim - wykonanie tej ustawy porucza się Radzie Państwa i Prezesowi Rady Ministrów. Zatem organy te miały ustawowe upoważnienie do wydawania aktów normatywnych o charakterze wykonawczym do tej ustawy.

Zawarte w treści uchwały zezwolenie na zmianę obywatelstwa nie dotyczyło tylko osób, które złożyły wnioski o zmianę przed podjęciem uchwały, lecz również osób, które wystąpiły z taką prośbą po podjęciu tej uchwały, co wynika wprost z jej treści. Stanowisko Sądu jest więc sprzeczne z literalną wykładnią uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. M. K. v. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niedopuszczalna i podlega oddaleniu.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie było stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez A. K. vel A. K. (K.). Postępowanie zostało wszczęte na wniosek jej syna S. M. K. (K.). Z treści wniosku z dnia 31 stycznia 2013 r. wynika, że potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez A. K. vel A. K. (K.) jest konieczne w celu wykazania jurysdykcji krajowej w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po niej, toczącym się przed Sądem Rejonowym dla K.-Ś., sygn. akt [...]. W piśmie z dnia 8 marca 2013 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika złożyła L. R., wskazując, iż wynik tego postępowania dotyczy bezpośrednio jej praw, gdyż jest ona spadkobiercą ustawowym po L. L. (postanowienie Sądu Rejonowego dla K.-Ś. z dnia [...] października 1992 r., sygn. akt [...]), natomiast dzieci A. K. usiłują doprowadzić do stwierdzenia dziedziczenia spadku po L. L. z testamentu przez ich zmarłą matkę. W tym celu zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po A. K. dla wykazania legitymacji prawnej do wniesienia skargi o wznowienie postępowania spadkowego po L. L., którą złożyli w Sądzie Rejonowym dla K.-Ś., sygn. akt [...]. Wynik postępowania o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez A. K. będzie miał bezpośredni wpływ na wynik postępowania o nabycie spadku po niej, a tym samym na możliwość wznowienia postępowania po L. L., po którym obecnie dziedziczy L. R..

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że L. R. - postanowieniem Sąd Rejonowego dla K.-Ś. z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...] została wezwana do udziału w sprawie w charakterze uczestnika w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po A. K.. Organ I instancji potraktował więc L. R. jako uczestnika postępowania administracyjnego w tej sprawie i doręczył jej odpis decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., natomiast Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpoznaniu odwołania tej uczestniczki postępowania, wydał zaskarżoną w tej sprawie przez S. M. K. decyzję z dnia [...] marca 2015 r.

L. R. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1255/15. Przed rozpoznaniem tej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać czy skarga ta pochodzi od uprawionego podmiotu, a więc m.in. od strony postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej przez podmiot nielegitymowany nie może dojść do jej merytorycznego rozpatrzenia.

Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu tej uchwały, że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana, bo jak już wcześniej zauważono, tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji. Wyjaśnić należy, iż w powołanej uchwale II OPS 1/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalno prawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, L. R. nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi kasacyjnej w tej sprawie. Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Wprawdzie Sąd I instancji uznał L. R. za uczestnika postępowania sądowego na prawach strony, gdyż została ona uznana przez organy za stronę postępowania administracyjnego, lecz błąd organu w tym zakresie nie może przesądzać o dopuszczalności wniesionego przez tę osobę środka odwoławczego od wyroku Sądu I instancji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) ustalenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego jednostki i przyznanie jej w danej sprawie statusu strony nie wiąże sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę sądowoadministracyjną.

W przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna, pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a. wymaga wykładni w związku z art. 28 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem stroną w sprawie jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu a zaskarżonym aktem lub czynnością. Związek ten wynika w przeważającej większości z przepisów prawa materialnego, ale także może wynikać z prawa procesowego lub ustrojowego. Pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie jest stwierdzenie posiadania w chwili śmierci obywatelstwa polskiego przez A. K. vel A. K. (K.). Obywatelstwo jest trwałym węzłem prawnym łączącym osobę fizyczną z państwem, który oznacza przynależność tej osoby do określonego państwa i który stanowi niezbędną przesłankę istnienia wzajemnych praw i obowiązków jednostki i państwa (por. W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, s. 21). Co do zasady przyjmuje się, że interes prawny w sprawie o stwierdzenie posiadania obywatelstwa ma osoba, której dotyczy wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął również, że taki interes mają zstępni osoby, której dotyczy wniosek, gdyż obywatelstwo dzieci wynika z reguły z obywatelstwa rodziców (wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 353/06, z 20 lutego 2008 r., II OSK 97/07, z 13 marca 2009 r., II OSK 732/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 13 marca 2009 r., II OSK 732/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż rozstrzygnięcia procesowe, z których wynikać ma obowiązek przedłożenia dokumentu urzędowego stwierdzającego obywatelstwo osoby zmarłej (w tym przypadku dziadka) nie może stanowić o tym, że na określonym podmiocie ciąży materialnoprawny obowiązek o charakterze administracyjnym, wymagany przepisem art. 28 k.p.a. (...) nie można uznać, że uprawnienie zstępnych do wystąpienia z żądaniem określenia obywatelstwa zmarłego wstępnego może wynikać ze skierowanego przez sąd powszechny do wnioskodawców (spadkobierców) wezwania do przedłożenia dokumentów świadczących, że w chwili śmierci posiadał on obywatelstwo polskie. (...) przysługujący im interes prawny wywieść należy z tych przepisów prawa materialnego, które określają uprawnienia następców prawnych (spadkobierców) osoby, której obywatelstwo miało podlegać stwierdzeniu w trybie art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim. (...) Z uwagi na to, że sytuacja prawna zstępnych osoby zmarłej, zgodnie z przepisami prawa materialnego w bezpośredni sposób uzależniona jest od posiadania przez zmarłego obywatelstwa polskiego, przyjąć trzeba, iż podmioty te nie mogą zostać pozbawione uprawnienia do potwierdzenia na drodze urzędowej określonego stanu prawnego dotyczącego tejże osoby.

W tej sprawie L. R. wywodzi swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez A. K. z prawa procesowego, twierdząc, że jest uczestnikiem postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po tej osobie, gdyż jej dzieci wystąpiły o wznowienie postępowania spadkowego po L. L. i usiłują doprowadzić do stwierdzenia dziedziczenia spadku po nim z testamentu przez ich zmarłą matkę, natomiast L. R. jest spadkobiercą ustawowym po L. L.. Wynik postępowania o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez A. K. będzie miał bezpośredni wpływ na wynik postępowania o nabycie spadku po niej, a tym samym na możliwość wznowienia postępowania po L. L., po którym obecnie dziedziczy L. R..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że L. R. ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez zmarłą A. K.. Sam fakt bycia uczestnikiem postępowania spadkowego po osobie, której dotyczy postępowanie administracyjne o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie przesądza jeszcze o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tym postępowaniu administracyjnym. W tym konkretnym przypadku interes ten musiałby wynikać z prawa materialnego tj. prawa spadkowego. Jego źródłem nie może być sam stosunek procesowy nawiązany w celu uniemożliwienia innym uczestnikom postępowania spadkowego uzyskania stwierdzenia nabycia spadku po A. K.. Dlatego interes, jaki ma L. R. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jest wyłącznie interesem faktycznym wynikającym ze sprzecznych z następcami prawnymi A. K. interesów procesowych w postępowaniach spadkowych. Jest to sytuacja odmienna od tej, jaką w dotychczasowym orzecznictwie akceptował Naczelny Sąd Administracyjny, uznając interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. następców prawnych (zazwyczaj dzieci) osoby, której obywatelstwa dotyczyło postępowanie administracyjne w skutecznym wszczęciu postępowania o stwierdzenie nabycia spadku przed sądem polskim i dochodzeniu swoich praw spadkowych. W tych sytuacjach interes procesowy w postępowaniu cywilnym był ściśle powiązany z interesem wynikającym z prawa materialnego, tj. z prawa spadkowego.

Ponadto trudno przyjąć, aby kwestia posiadania bądź nie, obywatelstwa polskiego przez A. K. miała wpływ na sytuację prawną L. R.. Jest to kwestia jedynie procesowa konieczna do ustalenia jurysdykcji sądu polskiego w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po A. K.. Zgodnie bowiem z art. 1108 § 1 i 2 k.p.c. do jurysdykcji krajowej należą sprawy spadkowe, jeżeli spadkodawca w chwili śmierci był obywatelem polskim lub miał miejsce zamieszkania bądź miejsce zwykłego pobytu w Rzeczypospolitej Polskiej albo jeżeli majątek spadkowy albo jego znaczna część znajduje się w Rzeczypospolitej Polskiej. Ustalenie, że A. K. posiadała obywatelstwo polskie nie ma więc wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy spadkowej, warunkuje jedynie wszczęcie postępowania przed sądem polskim, do czego L. R. stara się nie dopuścić.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.