Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1294/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 795/13 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 795/13, którym uwzględniono skargę M.J. na decyzję skarżącego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], uchylając tę decyzję oraz poprzedzającą decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...], wydaną w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., Komendant Powiatowy Policji [...] przyznał M.J. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja powyższa wydana została w oparciu o art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.; [obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.]), zwanej dalej ustawą o Policji, § 1 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.; [obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.]), zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny jeśli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby, lub w miejscowości pobliskiej. M.J. wraz z małżonką zamieszkują w [...] i nie posiadają tytułu prawnego do lokalu, gdyż tytuł taki posiada ojciec skarżącego – K.J. Skarżący został mianowany policjantem w służbie stałej z dniem [...] lipca 2011 r., natomiast oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości złożył w dniu 12 września 2012 r. Samo prawo do świadczenia nie rodzi po stronie organu Policji zobowiązania do wypłaty świadczenia, ponieważ zależy to od złożenia przez uprawnionego stosownego oświadczenia mieszkaniowego.

Od tej decyzji M.J. wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że zaskarżona decyzja ma charakter konstytutywny i skutkuje powstaniem po stronie odwołującego prawa do spornego równoważnika pieniężnego od chwili złożenia przez niego wniosku.

[...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko zwrócił uwagę na fakt, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest jedną z form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. Przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo do lokalu, o którym stanowi powyższy przepis, jest realizowane przez przydział lokalu mieszkalnego, wypłacanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Z treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika zatem, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu jest w pierwszej kolejności realizowane przez przydział lokalu mieszkalnego, natomiast równoważnik za brak lokalu jest zastępczą formą tego prawa. Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lub remont lokalu mieszkalnego jest prawem podmiotowym, które powstaje na podstawie decyzji administracyjnej. Aby móc ubiegać się o przedmiotowe świadczenia funkcjonariusz musi złożyć stosowny wniosek oraz spełniać wymogi określone w ustawie o Policji. Dopiero z chwilą wydania decyzji o przydziale powstaje po stronie funkcjonariusza roszczenie o wypłatę równoważnika. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. Brak wniosku strony powoduje, że prawo do równoważnika bądź też prawo do równoważnika w określonej wysokości nie powstaje.

W skardze M.J. zarzucił naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że kwestionowana decyzja ma charakter konstytutywny i skutkuje powstaniem po stronie skarżącego prawa do spornego równoważnika pieniężnego od chwili złożenia przez niego wniosku. W uzasadnieniu skargi wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/2007, który w jego opinii wyjaśnia charakter przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, stwierdzając, że po pierwsze decyzja w sprawie przyznania równoważnika ma charakter związany, po drugie - deklaratoryjny, a więc jedynie potwierdzający fakt nabycia prawa przez policjanta z mocy ustawy. Wobec powyższego nie znajduje oparcia w całej treści przywołanego wyroku twierdzenie organu, że Trybunał Konstytucyjny przesądził w nim jedynie o tym, że decyzja w sprawie równoważnika ma charakter związany, a nie uznaniowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę uwzględnił i wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to wiąże się z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest dyspozycyjność funkcjonariusza. W przypadku, gdy prawo to nie może być realizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny przyznawany jest na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Ust. 2 cyt. przepisu zawiera delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji i w oparciu o tę delegację wydane zostało rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. Z treści tych przepisów wynika, że policjantowi przysługuje prawo do ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego, jednakże może on to uczynić po spełnieniu określonych wymogów. Stosownie do treści § 3 powołanego wyżej rozporządzenia prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiący materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji, należy interpretować w powiązaniu z innymi przepisami rozdziału 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Sąd nie zgodził się z organem, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia wniosku. Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy bowiem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy powołanej ustawy o Policji. Wykładnia systemowa tej regulacji wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, że równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania takiego lokalu. Ustawa o Policji nie formułuje innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą. Z przepisów ustawy o Policji nie wynikają w szczególności limity czasowe, poza okresem przedawnienia, ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego. Funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia.

W skardze kasacyjnej [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego:

- naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 3 rozporządzenia na skutek błędnej ich wykładni i niezastosowania w sprawie, co doprowadziło do błędnego uznania, że prawo do równoważnika pieniężnego przysługuje także za okres przed złożeniem wniosku mieszkaniowego przez uprawnionego policjanta.

Ponadto zarzucił w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1c P.p.s.a. i w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji przez oparcie wywodu prawnego na orzeczeniach NSA, które dotyczą funkcjonariuszy Straży Granicznej i przepisów regulujących pragmatykę tej służby mundurowej.

W uzasadnieniu podkreślono, że wszystkie uprawnienia mieszkaniowe wynikające z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wymagają zgłoszenia takiej potrzeby przez uprawnionego funkcjonariusza i w tym zakresie organy nie mogą działać z urzędu. Samo sformułowanie, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nie przesądza o tym, że równoważnik ten przysługuje za cały okres nieposiadania lokalu. Załatwienie wniosku o ekwiwalent następuje w drodze decyzji, która ma charakter konstytutywny, natomiast data złożenia wniosku ma takie znaczenie, że decyzja przyznająca świadczenie ma wyłącznie działanie na przyszłość. Istotną cechą aktów konstytutywnych jest to, że wywołują one skutki na przyszłość. Ustawodawca w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji przewidział niezbędność wydania aktu wykonawczego, który uszczegółowił zasady przyznawania równoważnika, w tym m. in. obowiązek wszczęcia postępowania na wniosek uprawnionego a nie z urzędu. Najwcześniej zatem równoważnik może być przyznany za okres od dnia złożenia wniosku, a ewentualne działanie organu wstecz powodowałoby przyznanie świadczenia, które już nie spełni celu, dla którego zostało przewidziane. Wcześniej obowiązujące rozporządzenia wykonawcze stwarzały taką możliwość, ale w aktualnym rozporządzeniu w sposób wyraźny z tego zrezygnowano. Wykładnia Sądu I instancji była w tym zakresie wadliwa i doprowadziła do rozszerzenia prawa podmiotowego funkcjonariuszy w służbie stałej do równoważnika, w sposób sprzeczny z zapisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego. Wbrew stanowisku Sądu w tym wypadku nie wchodzą w grę przepisy o przedawnieniu roszczeń, gdyż ustawa o Policji dla tego świadczenia takowych nie zawiera. Ponadto autor skargi kasacyjnej podkreślił, że nadanie wstecznego skutku decyzji konstytutywnej wymaga istnienia ku temu wyraźnej podstawy prawnej, a takiej w wykładanych przepisach nie było. Oparcie wyroku na rozstrzygnięciach Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczących funkcjonariuszy Straży Granicznej, narusza przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. i uniemożliwia dotarcie do przesłanek, jakimi kierował się Sąd oceniając przepisy ustawy o Policji. Tok rozumowania Sądu służyć będzie obejściu zastępczego, ekwiwalentnego i pochodnego charakteru tego świadczenia w stosunku do podstawowego uprawnienia, jakim jest przydział mieszkania. Po zgłoszeniu przez policjanta żądania przyznania mu równoważnika za kilka lat wstecz, organ nie będzie miał możliwości zwolnienia się z obowiązku jego wypłaty poprzez zaproponowanie funkcjonariuszowi odpowiedniego lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz popierając stanowisko prezentowane w dotychczasowym postępowaniu i przychylając się do stanowiska Sądu I instancji podkreślono, że skarżona decyzja miała charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdzała jedynie posiadanie przez skarżącego uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W piśmie tym zawarto też wywód na okoliczność sposobu odróżnienia decyzji deklaratoryjnej od decyzji konstytucyjnej oraz zakresu oddziaływania takich decyzji, konkludując, że sporna decyzja nie posiada cechy wyróżniającej decyzje konstytutywne, a mianowicie cechy tworzącej określone powinności lub prawa. Ta cecha wynikała z przepisów prawa, a nie z decyzji o przyznaniu równoważnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono wprawdzie zarzut naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 P.p.s.a.), co powodowałoby konieczność rozpoznania w pierwszej kolejności tego ostatniego zarzutu, ale określony jako "naruszenie przepisów postępowania" zarzut dotyczy w istocie wadliwej – zdaniem autora skargi kasacyjnej – metody wykładni przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest w takich okolicznościach uzasadniony. W myśl tego unormowania "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Motywy wyroku mają przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane. Ponadto powinny one zwierać podstawę prawną rozstrzygnięcia. Tylko naruszenia takich wymogów uzasadnienia mogą stanowić podstawę formułowania zarzutu niepełnego zebrania materiału dowodowego oraz zarzutu niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji wskazuje na to, że dokonano prawidłowej oceny ustaleń faktycznych zawartych w zaskarżonej decyzji odwoławczej i ich w skardze kasacyjnej nie kwestionowano. Prawidłowo też zacytowano mające zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego oraz dokonano ich wykładni (co do poprawności tej wykładni poniżej). Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie nie można zatem mówić o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów obejmujących przepisy prawa materialnego zauważyć należy, że przesądzające dla sprawy jest rozstrzygnięcie kwestii charakteru decyzji wydawanej dla policjanta w sprawie równoważnika za brak lokalu na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Przypomnieć w związku z tym wypada, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje natomiast zmiany prawa a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 – zamieszczona na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA.

Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez WSA w Gliwicach decyzji stanowił przede wszystkim art. 92 ust.1 ustawy o Policji. Przepis ten umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i bezspornie nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych zawartych tam norm. Z regulacji tych wynika zaś, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1). Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest zatem prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane w grę wchodzą inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przysługuje" oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy zatem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Posłużenie się w tym zakresie przez Sąd I instancji na utrwalone poglądy wyrażane orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle ustawy o Straży Granicznej było w pełni uzasadnione ze względu na podobieństwo uregulowania uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy tych dwóch służb w ich ustawach pragmatycznych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela też wyrażane w przywołanych przez ten Sąd wyrokach poglądy, że niedopuszczalne są wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r, sygn.akt III AZP 23/95, OSN 1996/15/205).

Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., na którego § 3 powołuje się autor skargi kasacyjnej, wydane zostało z upoważnienia wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w brzmieniu "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". Zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika.

Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą będą przepisy ustawy o Policji. Jak już wyżej wspomniano, decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Z poglądem skarżącego kasacyjnie, że datą graniczną, do której organ decyzyjny może sięgnąć wstecz, jest data złożenia przez uprawnionego policjanta oświadczenia mieszkaniowego oraz że w przypadku równoważnika nie obowiązują przepisy o przedawnieniu roszczeń, nie można się zgodzić. Pogląd ten opiera się na błędnym założeniu. Nie uwzględnia on bowiem faktu, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym jego literalna wykładnia. Po myśli tej regulacji: " Roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne", a zatem jej zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Odmienny pogląd w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 98/09 (publ. w CBOSA) wyrażony został w innym stanie faktycznym i dotyczył roszczenia policjanta o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Sąd wskazał, że zarówno ustawa o Policji, jak i rozporządzenie wykonawcze do niej, nie określają terminu, w ciągu którego policjant może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej, natomiast w rozpoznawanej sprawie M.J. chodziło o ramy czasowe wystąpienia o wypłatę świadczenia wypłacanego miesięcznie (§ 2 ust. 4 rozporządzenia) za okresy wsteczne. Pod tym względem świadczenie to podobne jest do innych dodatków płacowych, które niewątpliwie ulegają przedawnieniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika posiada roszczenie o jego wypłatę. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje już potencjalnie i warunkowo. Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania faktycznie istniało. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.

Na marginesie jedynie należało zauważyć (nie było to objęte zarzutem skargi kasacyjnej), że decyzja organu I instancji utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, nie zawierała prawidłowego rozstrzygnięcia o zgłoszonym przez skarżącego żądaniu ustalenia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu za okres od 28 lipca 2011 r., poprzestając na przyznaniu wnioskowanego równoważnika, przy czym dopiero w uzasadnieniu zawarto wzmiankę o jego przyznaniu od 12 września 2012 r.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.