Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1100/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 1 i 3,  art. 90 ust. 2a i 2b, ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Beata Machcińska (spr.), Wojciech Organiściak, Protokolant specjalista Beata Kuziel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na uchwałę Rady Gminy Opatów z dnia 22 listopada 2013 r. nr 168/XLV/2013 w przedmiocie udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla szkół niepublicznych posiadających uprawnienia szkoły publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi p. K. J. jest uchwała Rady Gminy Opatów z dnia 22 listopada 2013 r. nr 168/XLV/2013 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych posiadających uprawnienia szkoły publicznej oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej wykorzystania.

2. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący:

2.1. Rada Gminy Opatów (dalej: "organ") wydała w dniu 22 listopada 2013 r. uchwałę o nr 168/XLV/2013 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych posiadających uprawnienia szkoły publicznej oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej wykorzystania (dalej: "uchwała"). Jako podstawę prawną wydanej uchwały organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., Nr 594, t.j. Dz.U. z 2013 r., Nr 645) oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: "u.o s.o." lub "ustawa oświatowa").

2.2. W piśmie z dnia 24 lutego 2015 r. Stowarzyszenie A w Z., reprezentowane przez prezesa A. Z. wniosło do organu "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", zarzucając sprzeczność § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały z art. 90 ust. 2a u.o s.o. Stowarzyszenie podniosło, że prowadzi szkołę niepubliczną, która powinna otrzymywać kwotę dotacji równoważną do kwot wydawanych na kształcenie ucznia w szkołach tego samego typu prowadzonych przez Gminę Opatów.

Uchwałą z dnia [...] nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego Rada Gminy Opatów uznała je za niezasadne.

2.3. K. J. (dalej: "skarżąca") w piśmie z dnia 6 lipca 2015 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, żądając uchylenia § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały, bowiem w jej ocenie podjęta uchwała w znacznej części pozbawia szkołę zagwarantowanych ustawą dotacji przyznawanych na jednego ucznia, podczas gdy Szkoła Podstawowa w Z. na gruncie przepisów o finansowaniu szkół nie różni się od publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Opatów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżącej, organ w dniu 10 lipca 2015 r. przesłał jej kopię uchwały z dnia [...] nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, podjętej w związku z wezwaniem skierowanym uprzednio do organu przez Stowarzyszenie A w Z.. Odpowiedź tę doręczono skarżącej w dniu 16 lipca 2015 r.

3. Skarżąca wniosła skargę na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, żądając stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 80 ust. 1 i 3 u.o s.o. poprzez przyjęcie, że dotacja dla oddziału przedszkolnego prowadzonego w niepublicznej szkole podstawowej, o uprawnieniach szkół publicznych, przysługuje na każdego ucznia w wysokości 75% ustalonych wydatków bieżących, ponoszonych w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Opatów w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Gminę Opatów.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 80 ust. 1 i 3 u.o s.o. dotacja dla szkół publicznych, prowadzonych przez stowarzyszenie, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przysługuje na każdego ucznia w wysokości 100% kwoty przewidzianej na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę. Skarżąca zaznaczyła, że w świetle powyższego, szkoły inne niż zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół, w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.

Skarżąca wskazała, że A – jako szkoła publiczna typu podstawowego i rodzajowo ogólnodostępna - nie różni się, na gruncie przepisów o finansowaniu szkół, od publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę.

Zdaniem skarżącej, typ i rodzaj szkoły, o którym mowa w art. 80 ust. 3 u.o s.o. nie zależy od tego, czy szkołę publiczną prowadzi jednostka samorządu terytorialnego czy inny podmiot. Zróżnicowanie wysokości dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w art. 80 ust. 3 tejże ustawy zależy wyłącznie od tego, czy jednostka, obowiązana do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół, prowadzi czy nie szkołę danego typu i rodzaju.

Jeżeli inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego prowadzi szkołę tego samego typu i rodzaju co szkoła publiczna, prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, to takiej szkole publicznej przysługują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkole tego samego typu i rodzaju prowadzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego.

Skarżąca stwierdziła też, że za przedstawionym rozumieniem art. 80 ust. 3 u.o s.o. przemawia analiza art. 2, art. 7 oraz art. 9 tej ustawy. W szczególności art. 2 u.o s.o. wskazuje, że szkoły podstawowe jako typ szkoły mogą być szkołami różnego rodzaju (specjalne, integracyjne, sportowe, itp.).

W dalszej części skargi skarżąca wskazała na swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały. W tych ramach zaznaczyła, że przyznanie dotacji w niższej wysokości ogranicza rozwój szkoły prowadzonej przez Stowarzyszenie A, a tym samym wpływa bezpośrednio na uczęszczające do tej placówki małoletnie dzieci, gdyż ograniczone środki pozbawiają szkołę możliwości zakupu dla wychowanków pomocy dydaktycznych, organizowania dla nich wycieczek szkolnych czy też zatrudnienia przez szkołę dodatkowych nauczycieli.

4. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Organ podniósł, że skarżąca jest nauczycielką w niepublicznej szkole podstawowej w Z., której organem prowadzącym jest Stowarzyszenie A w tej samej miejscowości. Powyższa niepubliczna szkoła podstawowa stanowi placówkę o uprawnieniach szkoły publicznej.

Organ podkreślił dalej, że uchwała będąca przedmiotem skargi podjęta została w oparciu o art. 90 ust. 4 u.o s.o., zaś regulacja określona w zaskarżonej uchwale nie przekraczała zakresu upoważnienia ustawowego, zawartego w tym przepisie.

5. W piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2015 r. skarżąca podtrzymała argumentację zaprezentowaną w skardze.

Zaznaczyła również, że organ gminy, wykonując kompetencję prawodawczą wynikającą z upoważnienia ustawowego, obowiązany jest działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie ma uprawnień do regulowania tego, co uregulowano w ustawie, nie może regulować kwestii ustawowych w sposób odmienny bądź wychodzić poza zakres upoważnienia ustawowego. Zakwestionowane zapisy uchwały przekraczają natomiast upoważnienie ustawowe, naruszając także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, gdyż rada gminy wprowadziła w nich pozaustawowe warunki przyznawania szkole dotacji.

Skarżąca wskazała, że w art. 90 ust. 3 u.o s.o. sprecyzowane zostały przesłanki nabycia przez szkołę niepubliczną prawa do otrzymania dotacji. Jest ono zależne tylko od jednego warunku, tj. od podania organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Wszelkie inne warunki i ograniczenia nie mieszczą się w dyspozycji tego przepisu, a ich wprowadzenie uchwałą rady gminy stanowi naruszenie prawa i jest wykroczeniem poza zakres upoważnienia z art. 90 ust. 4 u.o s.o. W związku z tym, zdaniem skarżącej, zapis § 1 ust. 2 uchwały jest niezgodny z art. 90 ust. 3 u.o s.o., który określa warunki (przesłanki) otrzymania dotacji.

6. Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska, prezentowane przez skarżącą oraz organ.

Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że art. 80 ust. 1 i 3 ustawy oświatowej znajduje zastosowanie w sprawie.

7. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi (ustawa p.p.s.a.), jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem.

W tym miejscu zauważyć również należy, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia zakresu "granic danej sprawy", a następnie tego, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy.

Z treści skargi wynika, że jej przedmiotem jest cała uchwała, mimo iż w uzasadnieniu skargi powołane zostały argumenty dotyczące wadliwości jedynie § 1 ust. 2 uchwały. Zaznaczyć też należy, iż w wezwaniu do usunięcia interesu prawnego skarżąca żądała uchylenia § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały.

Odnosząc się z kolei do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, że pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała stanowiąca w niniejszej sprawie przedmiot skargi zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego, obowiązujący na terenie gminy.

Odrębnego odniesienia się wymaga kwestia wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego w niniejszej sprawie, a więc zachowania przez skarżącą trybu zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W rozpatrywanej sprawie, wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego złożyło Stowarzyszenie A w Z., a dopiero następnie – w piśmie z dnia 6 lipca 2015 r. – uczyniła to skarżąca. Ponieważ w ramach udzielonej skarżącej odpowiedzi na jej wezwanie organ doręczył jej kopię uchwały z dnia [...], wydanej już uprzednio na skutek wezwania skierowanego przez Stowarzyszenie, uznać należy, że wniesienie przez skarżącą skargi w terminie 30 dni od doręczenia jej kopii tej uchwały ma skutek prawny.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy określone w uchwale warunki przyznania dotacji dla szkół niepublicznych posiadających uprawnienia szkoły publicznej są zgodne z prawem.

Analizując zarzuty skargi zauważyć należy, że dotyczą one naruszenia przez organ art. 80 ust. 1 i ust. 3 u.o s.o. oraz art. 90 ust. 3 i 4 u.o s.o., przy czym skarżąca, choć żąda stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem całej uchwały, to wskazuje wprost na wadliwość postanowień zawartych w § 1 ust. 2 uchwały.

Z akt sprawy wynika również, że Szkoła Podstawowa w Z., w której skarżąca jest nauczycielką, prowadzona przez Stowarzyszenie A w tej samej miejscowości, wpisana została do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez Wójta Gminy Opatów, w dniu 30 lipca 2012 r., na co wskazuje znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zaświadczenie Wójta Gminy Opatów z dnia 30 lipca 2012 r. nr [...]. Szkoła ta jest zatem placówką niepubliczną, posiada ona jednak uprawnienia szkoły publicznej, na co wskazuje pozytywne zaopiniowanie w dniu 15 czerwca 2012 r. przez Kuratorium Oświaty w K. Delegatura w C. wniosku Stowarzyszenia A w Z. o nadanie Szkole Podstawowej w Z. uprawnień szkoły publicznej (stosowny dokument znajduje się w aktach administracyjnych).

Mając na względzie ustalony stan faktyczny sprawy Sąd, dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały stwierdził, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając zgodność z prawem postanowień zawartych w uchwale, a stanowiących przedmiot skargi, należy zwrócić w pierwszej kolejności uwagę na stosowne uregulowania, zawarte w ustawie oświatowej z dnia 7 września 1991 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania spornej uchwały, t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.

Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.o s.o., przedszkola, szkoły i placówki publiczne niewymienione w art. 79 (tj. nieprowadzone i niezakładane przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego) prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez organ lub podmiot prowadzący szkołę. Na mocy art. 80 ust. 3 u.o s.o., szkoły, o których mowa w ust. 1 otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku nieprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.

Powołany art. 80 ust. 1 i ust. 3 u.o s.o. zawarty jest w Rozdziale 7 "Finansowanie szkół i placówek publicznych".

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie mają przepisy Rozdziału 8 u.o s.o., dotyczącego szkół i placówek niepublicznych. Jak bowiem wynika z akt sprawy, na co zwrócono już wyżej uwagę, Stowarzyszenie A w Z. prowadzi szkołę podstawową niepubliczną, posiadającą jednak uprawnienia szkoły publicznej, w której mieści się m.in. oddział przedszkolny.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.o s.o., zawartym w Rozdziale 8 ustawy oświatowej, niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 4 ww. ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Zgodnie z art. 90 ust. 2a ww. ustawy, dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 2b tejże ustawy, dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Mając powyższe na względzie należy podkreślić, że po pierwsze bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia w spornej uchwale art. 80 ust. 1 i ust. 3 u.o s.o. Przepisy powyższe dotyczą bowiem, zgodnie z systematyką ustawy oświatowej, finansowania szkół i placówek publicznych, podczas gdy uchwała będąca przedmiotem skargi obejmuje tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych posiadających uprawnienia szkoły publicznej oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości jej wykorzystania. Nadto, jak wskazano wyżej, regulacje dotyczące szkół i placówek niepublicznych zawarte zostały w rozdziale 8 ustawy oświatowej.

Po drugie należy wskazać, że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, wykonawczymi w stosunku do przepisów ustaw. Skoro akt prawa miejscowego ze swej istoty ma jedynie "wykonywać" ustawę, musi on mieścić się w przedmiocie regulacji danej ustawy; organ stanowiący musi działać ściśle na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nie jest dopuszczalne dokonywanie rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych. Przekroczenie zakresu unormowania ustawowego (normy kompetencyjnej) w uchwale oznacza tym samym ustanowienie przez organ jednostki samorządu terytorialnego regulacji wbrew obowiązującej zasadzie legalizmu, a więc bez podstawy prawnej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I SA/Lu 372/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 471/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02).

Podkreślić zatem należy, że zaskarżona uchwała nie zawiera postanowień sprzecznych czy wykraczających poza ustawową regulację, zawartą w przepisach u.o s.o. W szczególności, co istotne w niniejszej sprawie, uchwała ta przewiduje w § 1 ust. 2. pkt 1), iż w przypadku dotacji dla szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, na każdego ucznia przysługuje kwota w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Gminę Opatów. Zgodnie zaś z § 1 ust. 2. pkt 2) tejże uchwały, dotacja dla oddziału przedszkolnego prowadzonego w niepublicznej szkole podstawowej o uprawnieniach szkół publicznych przysługuje na każdego ucznia w wysokości 75% ustalonych wydatków bieżących ponoszonych w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Opatów, w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Gminę Opatów.

Postanowienia te nie są niezgodne odpowiednio z art. 90 ust. 2a oraz 2b ustawy oświatowej, która wprowadza minimalne progi wysokości dotacji. W uchwale, w ślad za regulacją zawartą w art. 90 ust. 2a oraz 2b u.o s.o. przyjęto takie właśnie minimalne wysokości dotacji.

Dodatkowo wyjaśnić należy stronie skarżącej, że fakt, iż placówka (szkoła, przedszkole) niepubliczna posiada uprawnienia szkoły publicznej nie oznacza, że w zakresie finansowania dotacji uznawana jest ona za placówkę publiczną. Wskazuje na to już sama systematyka ustawy oświatowej, w której to w odrębnych rozdziałach ustawodawca uregulował zagadnienia związane z finansowaniem szkół i placówek publicznych oraz kwestie przyznawania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy oświatowej, szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. Wskazuje się, że szkołami i placówkami niepublicznymi są te szkoły i placówki, których organami prowadzącymi nie są jednostki samorządu terytorialnego lub organy państwa (ministrowie), bądź też które nie zostały utworzone przez osobę fizyczną lub prawną na podstawie zezwolenia udzielonego przez jednostkę samorządu terytorialnego. Istotną cechą odróżniającą szkoły i placówki publiczne od niepublicznych jest węższy zakres standardów, którym musi odpowiadać organizacja procesu kształcenia, wychowania i opieki w tych szkołach i placówkach na tle szkół i placówek publicznych, jak również możliwe ograniczenie zasad powszechnej dostępności i bezpłatności kształcenia, wychowania lub opieki (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 61). Zaznaczyć trzeba jednak, że istotą szkół niepublicznych, którym nadano uprawnienia szkoły publicznej jest to, iż realizują one podstawę programową, zaś ich świadectwa i dyplomy mają walor dokumentów urzędowych równorzędny ze szkołami publicznymi.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o s.o. szkołą publiczną jest szkoła, która:

1) zapewnia bezpłatne nauczanie w zakresie ramowych planów nauczania;

2) przeprowadza rekrutację uczniów w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;

3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach, z zastrzeżeniem ust. 1a;

4) realizuje:

a) programy nauczania uwzględniające podstawę programową kształcenia ogólnego, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - również podstawę programową kształcenia w zawodach,

b) ramowy plan nauczania;

5) realizuje ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania zasady oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o s.o. szkoły publiczne umożliwiają uzyskanie świadectw lub dyplomów państwowych.

Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy oświatowej szkoła niepubliczna może uzyskać uprawnienia szkoły publicznej wymienione w ust. 2, jeżeli:

1) realizuje programy nauczania uwzględniające podstawy programowe wymienione w ust. 1 pkt 4 lit. a,

2) realizuje zajęcia edukacyjne w cyklu nie krótszym oraz w wymiarze nie niższym niż łączny wymiar obowiązkowych zajęć edukacyjnych określony w ramowym planie nauczania szkoły publicznej danego typu,

3) stosuje zasady klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów, o których mowa w ust. 1 pkt 5, z wyjątkiem egzaminów wstępnych,

4) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania ustaloną dla szkół publicznych,

5) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - kształci w zawodach określonych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego, o której mowa w art. 24 ust. 1,

6) zatrudnia nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych, o których mowa w pkt 2, posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych; przepisy ust. 1a i 1d stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 86.

Przytoczone regulacje prawne wskazują zatem, iż szkoła niepubliczna uzyskać może uprawnienia szkoły publicznej pod pewnymi, wymienionymi w ustawie warunkami. W rozpatrywanej sprawie wydana została opinia Kuratorium Oświaty w K. z dnia [...] dotycząca spełnienia przez Szkołę Podstawową w Z. warunków określonych w art. 7 ust. 3 ustawy oświatowej, czyli stwierdzenia, że Szkoła jest przygotowana do:

1) realizowania programów nauczania uwzględniających określone podstawy programowe;

2) realizowania zajęć edukacyjnych w cyklu nie krótszym oraz w wymiarze nie niższym niż łączny wymiar obowiązkowych zajęć edukacyjnych określony w ramowym planie nauczania szkoły publicznej danego typu;

3) stosowania zasady klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów, o których mowa w ust. 1 pkt 5 u.o s.o., z wyjątkiem egzaminów wstępnych;

4) prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania ustalonej dla szkół publicznych;

5) zatrudnienia nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych, o których mowa w pkt 2, posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych.

Zauważyć jednak należy, że nadanie niepublicznej Szkole Podstawowej w Z. uprawnień szkoły publicznej nie jest równoznaczne z przyznaniem jej statusu szkoły publicznej i co się z tym wiąże, obowiązywaniem zasad finansowania tej Szkoły takich, jak w odniesieniu do szkół publicznych.

Zaskarżona uchwała, wbrew argumentacji skarżącej zawartej w piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2015 r. nie narusza także art. 90 ust. 3 i 4 u.o s.o.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy oświatowej, dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Wskazany wyżej przepis nie dotyczy zatem niniejszej sprawy, gdyż obejmuje on przyznawanie dotacji szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, niewymienionym w ust. 2a ustawy oświatowej (tj. nie realizującym obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki; szkoły dla dorosłych), czego zaskarżona uchwała nie reguluje. W związku z powyższym, zarzut w tym zakresie jest niezasadny.

Z kolei, cytowany już poprzednio art. 90 ust. 4 ww. ustawy stanowi delegację dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, przewidując, że organ ten obowiązany jest uwzględnić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, z art. 90 ust. 4 u.o s.o. wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m. in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Ustawodawca przekazując organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2252/13, LEX nr 1769752).

Art. 90 ust. 4 u.o s.o. upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, wskazując jednocześnie elementy, jakie organ ten obowiązany jest uwzględnić (w tym dane zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz termin i sposób jej rozliczenia). Analizując treść uchwały należy zaznaczyć, że organ nie naruszył tego przepisu i zawartego w nim upoważnienia, nadto treść uchwały jest zgodna z art. 90 ust. 2a i 2b u.o s.o. Uchwała zawiera bowiem postanowienia, dotyczące odpowiednio: podstawy obliczania dotacji (§ 1 ust. 2.); trybu udzielania dotacji (§ 2 ust. 1. – 8.); rozliczenia wykorzystania dotacji (§ 3 ust. 1. – 6.); zatwierdzenia rozliczenia (§ 4 ust. 1. – 3.); trybu i zakresu kontroli (§ 5 ust. 1. – 7.).

Odnotować również trzeba, że powoływany przez skarżącą wyrok WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 215/13 z dnia 25 kwietnia 2013 r. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on innego stanu faktycznego. Będący przedmiotem rozważania tego Sądu art. 80 ust. 3 obejmuje bowiem zróżnicowanie wysokości dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w zależności od tego, czy jednostka ta prowadzi czy nie szkołę danego typu i rodzaju, przy czym przepis ten dotyczy szkół i placówek publicznych.

Reasumując, zarzuty skarżącej okazały się nieuzasadnione, a zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

Mając na uwadze powyższe, tut. Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.