Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1309/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72 par. 2, art. 40 par. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 217-219
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2054/12 w sprawie ze skargi A.D. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.D. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2054/12 oddalił skargę A.D. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej (KRN) z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydaną przez Krajową Radę Notarialną na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej: p.n.) oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymała ona w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] lipca 2012 r., odmawiającą A.D. wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Z uzasadnienia uchwały KRN wynika, że aplikant nie mógł uzyskać żądanego zaświadczenia, bo nie złożył kolokwium z wynikiem pozytywnym, przez co nie wykonał obowiązku objętego programem aplikacji. KRN uznała, że ukończenie aplikacji notarialnej jest uzależnione od złożenia przez aplikanta dwóch kolokwiów. Wynika to jednoznacznie z przepisów prawa o notariacie, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm., dalej: rozporządzenie MS z dnia 22 grudnia 2005 r.) oraz uchwały KRN nr VII/48/2009 r. z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej.

Oddalając skargę A.D., na powyższą uchwałę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zgodnie z art. 72 § 2 p.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Pojęcie "odbycie aplikacji" zostało doprecyzowane w § 7 ust. 1 w zw. z § 13 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. (wydanego na podstawie art. 75 p.n.), z których wynika, że rada izby notarialnej ustala szczegółowy program zajęć seminaryjnych i ich formę oraz zapewnia zespół wykładowców, a dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, może przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Działając w ramach art. 40 § 1 pkt 9 p.n. KRN uchwałą nr VII/48/2009 r. z dnia 18 września 2009 r., zmienioną uchwałą nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r. uchwaliła program aplikacji notarialnej, wprowadzając w § 6 ust. 1 i 2 uchwały wymóg złożenia przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów, które mają na celu sprawdzenie wiedzy aplikanta z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych Rady Izby Notarialnej w K. uchwałą z dnia [...] listopada 2009 r., tj. w czasie obowiązywania uchwały z dnia 18 września 2009 r., której § 6 ust. 3 brzmiał, że drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium. W wyniku zmiany uchwały nr VII/48/2009 uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. Krajowa Rada Notarialna postanowiła, że kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, o którym mowa w ust. 2, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium. Z powyższych uregulowań wynika więc, że dla stwierdzenia, że aplikant opanował wiedzę z dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, konieczne jest zaliczenie przez niego z wynikiem pozytywnym obydwu kolokwiów. W przeciwnym razie zbędny byłby zapis mówiący o możliwości ograniczenia zakresu materiału drugiego kolokwium.

W świetle tych przepisów, skoro skarżąca nie przystąpiła do drugiego kolokwium, które zostało wymienione jako obowiązkowe w programie aplikacji notarialnej, tym samym nie dopełniła obowiązku nałożonego na aplikantów. Skoro zatem A.D. nie złożyła z wynikiem pozytywnym jednego kolokwium, to nie odbyła aplikacji notarialnej, a więc nie mogła otrzymać zaświadczenia o jej odbyciu.

Skargą kasacyjną A.D. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej uchwały oraz na zasadzie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm W przypadku uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a brak jest naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy wniosła o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonych uchwał na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 75 ustawy Prawo o notariacie oraz w zw. z § 7 ust. 1 i § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej poprzez błędne uznanie, iż ustawa Prawo o notariacie nie zawiera legalnej i wyczerpującej definicji aplikacji notarialnej, co miałoby uzasadniać odmowę wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej przez organy samorządu notarialnego aplikantowi notarialnemu, który nie przystąpił do jednego z kolokwiów organizowanych przez radę izby notarialnej, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia treści art. 72 §1 i § 2 ustawy prawo o notariacie prowadzi do wniosku, że definicja aplikacji notarialnej została enumeratywnie uregulowana w §1 art. 72 tejże ustawy, a zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej, o której mowa w §1 tego przepisu (zgodnie z art. 72 § 2 ustawy prawo o notariacie), nie może być uzależnione od zaliczenia przez aplikanta notarialnego wszystkich kolokwiów, których organizacja stanowi wyłącznie uprawnienie rady izby notarialnej, a żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje sankcji w postaci odmowy potwierdzenia ukończenia aplikacji notarialnej lub skreślenia aplikanta notarialnego z listy aplikantów, w razie niezaliczenia kolokwium,

2. § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, który stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów dziedzin prawa, z których prowadzone .jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu w dacie orzekania było niedopuszczalne, z uwagi na utratę jego mocy obowiązującej z dniem 29 grudnia 2012 r. mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej,

3. § 40 §1 pkt 9 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie w zw. z § 6 ust. 1 i 2 uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że uprawnienie organów samorządu notarialnego do ustalenia programu aplikacji notarialnej, w tym zorganizowania kolokwiów sprawdzających jest równoznaczne z uprawnieniem do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej zdefiniowanej w art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie, w sytuacji, gdy żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa, jak również żaden przepis uchwał korporacyjnych nie przewiduje konsekwencji niezaliczenia lub nieprzystąpienia do kolokwium, jak również nie przewiduje możliwości skreślenia aplikanta z listy aplikantów w razie stwierdzenia nieprzydatności do zawodu, jak czynią to ustawy dotyczące innych zawodów prawniczych,

4. Naruszenie art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. zmienionej uchwałą nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej stanowi podstawę upoważniającą organy samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej, w sytuacji, gdy w istocie żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje takiego uprawnienia dla organów samorządu notarialnego, jak również nie przewiduje delegacji ustawowej lub zawartej w treści rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości poza ustaleniem programu aplikacji notarialnej do stosowania sankcji z tytułu nieprzystąpienia do kolokwium sprawdzającego przez aplikantów notarialnych, poza uprawnieniem do fakultatywnego zorganizowania kolokwium, które może a nie musi zostać zorganizowane, przy jednoczesnej wyczerpującej definicji aplikacji notarialnej zawartej w art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj:

1. art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Notarialnej poprzez pryzmat kryterium celowości z punktu widzenia obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez organy samorządu notarialnego zamiast wyłącznie z punktu widzenia kryterium legalności, a więc poprzez pryzmat wskazania podstawy prawnej, stanowiącej podstawę dla uznania, że zaliczenie przez aplikanta notarialnego każdego z kolokwium jest obowiązkiem aplikanta uprawniającym do wyrażania twierdzenia, iż w przypadku niezaliczenia jednego z kolokwiów nie odbył on aplikacji notarialnej, w sytuacji, gdy analiza przepisów prawnych w tej materii prowadzi do wniosku, że zarówno organizacja kolokwiów przez samorząd notarialny jest fakultatywna, jak również brak przepisów zarówno powszechnie obowiązujących, jak również uchwał samorządu notarialnego wskazujących sankcję z tytułu niezaliczenia kolokwium,

2. art. 141 § 1 p.p.s.a. w z w. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw oddalenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci uzupełniającego dowodu z dokumentu zawnioskowanego przez skarżącą w skardze w przedmiocie wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, a którego przeprowadzenie było niezbędne dla ustalenia stanowiska tego organu jako sprawującego nadzór nad organizacją aplikacji notarialnej przez samorząd notarialny w świetle powołanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Z 2005 r. nr 258, poz. 2169), jak również poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutu i wniosku skarżącej w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonych uchwał, w szczególności w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie została podpisana wyłącznie przez Prezesa Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie, a nie została podjęta kolegialnie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego orzeczenia jedynie w zakreślonym przez skargę kasacyjną obszarze, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. z urzędu zaś bierze pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Skarga kasacyjna zbudowana została w oparciu o obie wskazane w art. 174 p.p.s.a. podstawy, jednak wiodące znaczenie mają zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Kwestia wymagająca rozważenia w pierwszej kolejności dotyczy rozumienia określenia "odbycie aplikacji notarialnej". Zdaniem skarżącej art. 72 § 1 p.n. w połączeniu z § 2 – 11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej wskazuje na czym polega, trwająca 2 lata i 6 miesięcy, aplikacja notarialna, – na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Z wywodów skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca sprowadza "całokształt pracy notariusza" do "zaznajomienia się z czynnościami notariusza" i z czynnościami sądów w sprawach gospodarczych, cywilnych oraz wieczystoksięgowych tzn. z wykonaniem czynności, o których mowa w § 1 – 11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, które dotyczą szkolenia aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza i szkolenia w sądach.

Z poglądem tym nie można się zgodzić. Aplikacja notarialna jest bowiem rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do uczestniczenia w szkoleniach, o których mówi skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie tutejszego Sądu, dla którego reprezentatywny jest wyrok wydany w sprawie II GSK 1385/13 i wyrażone tam stanowisko przyjmuje za swoje.

Przepis art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie nie określa precyzyjnie i wyczerpująco treści aplikacji i związanych z tym obowiązków aplikanta. Aplikacja notarialna poza praktycznymi zajęciami aplikanta obejmuje jednak również dokształcanie, uzupełnianie wiedzy prawniczej na zajęciach teoretycznych organizowanych przez radę izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy. O dokształcaniu jako elemencie aplikacji notarialnej stanowią również przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. W § 11 i 12 rozporządzenia przewidziano zajęcia seminaryjne dla aplikantów ustalając jednocześnie zakres przedmiotów objętych tymi zajęciami.

W świetle tak zakreślonego w przepisach powszechnie obowiązujących niewątpliwie wiążącego aplikanta programu aplikacji nie sposób twierdzić, że aplikacja polega na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza wyłącznie w drodze szkolenia u notariusza i w sądach, bądź też, że aplikacja obejmuje co prawda szkolenie teoretyczne, ale nie ma ono znaczenia z punktu widzenia "zaliczenia" aplikacji, a więc oceny, czy aplikant odbył aplikację.

Z przepisów prawnych dotyczących aplikacji notarialnej wynika również, że odbycie aplikacji notarialnej nie oznacza samego "bycia" na aplikacji (obecności na zajęciach objętych programem) przez okres wyznaczony ustawą (2 lata i 6 miesięcy). Aplikacja nie sprowadza się do obowiązków organizatora aplikacji, polegających na zapewnieniu aplikantowi możliwości zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. To aplikant ma obowiązek zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. Użycie przez ustawodawcę czasownika "zaznajomienie się" w trybie dokonanym może wskazywać, że nie odbył aplikacji notarialnej ten, kto będąc formalnie na aplikacji "nie zaznajomił się z...", czyli nie posiadł wiedzy i umiejętności koniecznych do wykonywania zawodu notariusza. O traktowaniu przez prawodawcę odbycia aplikacji notarialnej jako zadania do wykonania, polegającego na zdobyciu określonej wiedzy i umiejętności i w konsekwencji przyjęciu, że odbycie aplikacji jest warunkowane osiągnięciem tego rezultatu, (nie zaś bierną tylko obecnością na aplikacji), świadczą również przepisy wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. W § 2 pkt 3 rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Przepis § 13 w brzmieniu obowiązującym do 29 grudnia 2012r. dawał zaś radzie izby notarialnej kompetencje do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Te kompetencje izby notarialnej i obowiązki aplikanta związane z odbywaniem aplikacji zostały rozwinięte we wspomnianej uchwale VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej.

W § 1 pkt 2 uchwały postanowiono, że aplikanci zdobywają wykształcenie uczestnicząc w organizowanym dla nich szkoleniu. Przede wszystkim jednak, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Ponadto KRN postanowiła, że w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem (§ 6 ust. 1). Od decyzji komisji o wyniku kolokwium aplikantowi przysługuje odwołanie do rady właściwej izby notarialnej, a w razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium (§ 6 ust. 15 i 16 uchwały).

Uchwały KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego, mają charakter wiążących przepisów prawa korporacyjnego. Podlegają jedynie kontroli Sądu Najwyższego z punktu widzenia legalności (art. 47 § 1 ustawy). Należy wyraźnie podkreślić, że ta uchwała, obowiązująca w czasie podjęcia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie była poddana kontroli Sądu Najwyższego i nie została przez SN zakwestionowana. Nie można jej zatem odmówić zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Jedynie na marginesie warto wspomnieć, że Sąd Najwyższy kontrolował późniejszą uchwałę KRN nr VIII/196/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, oddalając zarzuty Ministra Sprawiedliwości co do jej niezgodności z prawem. Kontrolowana uchwała zawierała w § 1 pkt 2 identyczne jak w uchwale nr VII/48/2009 postanowienie warunkujące uzyskanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji wykonaniem przez aplikanta obowiązków objętych tym programem, a w tym programie dopuszczała możliwość sprawdzania stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, w formie kolokwiów zorganizowanych na zasadach ustalonych przez radę izby notarialnej (§ 7).

Trzeba też zwrócić uwagę na to, że uchwała KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej została podjęta na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie, nie zaś na podstawie wspomnianego § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie daje KRN kompetencje do ustalania programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów. Nie ulega wątpliwości, że z językowego punktu widzenia ustalanie programu (aplikacji) jest elementem organizacji (aplikacji). W zakresie ustalania programu mieści się bowiem zarówno ustalanie zagadnień objętych programem, jak i porządku i sposobów prezentowania tych treści, w tym sposobów weryfikowania ich przyswajania przez osoby uczestniczące w programie. Program to ustalony porządek realizacji określonego przedsięwzięcia, układ zamierzonych czynności i działań służący realizacji celów założonych w tym przedsięwzięciu. Nie ma więc podstaw do zawężania pojęcia programu aplikacji wyłącznie do ustaleń dotyczących zakresu wiedzy przekazywanej na aplikacji.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., K 12/10 stwierdził, że kompetencje Ministra Sprawiedliwości do wydawania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej (art. 75 ustawy) nie konkurują, nie nakładają się zakresowo ani nie krzyżują się wzajemnie z kompetencjami rad izb notarialnych w zakresie organizacji i prowadzenia takiej aplikacji. Organy samorządu notarialnego mają więc kompetencje do podejmowania uchwał dotyczących organizacji aplikacji notarialnej, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Uchwały te nie mogą jednak modyfikować czy wyłączać uregulowań prawa o notariacie i wspomnianego rozporządzenia MS w sposób zmierzający do ich zastąpienia, czy nadania im odmiennej treści.

Jeszcze bardziej zdecydowanie wypowiadał się w kwestii kompetencji samorządu notarialnego do określania zasad organizowania aplikacji notarialnej Sąd Najwyższy.

W dwóch wyrokach z dnia 13 maja 2010 r., III ZS 4/10 i III ZS 7/10 SN stwierdził, że uchwały organów samorządu notarialnego są podporządkowane prawu powszechnie obowiązującemu (Konstytucji RP, ustawom i rozporządzeniom wykonawczym); podporządkowanie to (wymóg niesprzeczności) odnosi się także do zakresu regulacji; uchwały samorządu nie mogą wkraczać w materię uregulowaną bądź poddaną regulacji ustawowej poza sprawami samorządowi powierzonymi należącymi do jego zadań i kompetencji. Podkreślił przy tym, że kompetencja uchwałodawcza organów samorządu notarialnego nie zasadza się na upoważnieniu z ustawy do jej skonkretyzowania wykonawczego, tak jak to ma miejsce w relacji między ustawą a aktem do niej wykonawczym, np. w wypadku ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Oznacza to, że organy korporacji notarialnej mogą stanowić przepisy wewnętrznego prawa korporacyjnego dotyczące organizowania aplikacji notarialnej w granicach prawa powszechnie obowiązującego, bez potrzeby odwoływania się do konkretnego, wyraźnego i szczegółowego upoważnienia przyznanego im w tym prawie.

Poglądy Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego co do kompetencji organów samorządu notarialnego w zakresie organizacji aplikacji notarialnej należy oczywiście odnieść również do ustalania przez KRN na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie programu aplikacji notarialnej, stanowiącego, jak powiedziano, element organizacji aplikacji.

W świetle tych wywodów wspartych orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że szkolenie podczas aplikacji obejmuje zaznajomienie się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów, rozumiane wyłącznie jako praktyka u notariusza i praktyka w sądach i to zaznajomienie jest nieweryfikowalne podczas aplikacji, w żadnym jednak razie taka weryfikacja w formie kolokwiów, przewidzianych w § 13 omawianego rozporządzenia i w uchwale KRN nr VII/48/2009 nie ma znaczenia dla stwierdzenia, czy aplikant odbył aplikację notarialną. Negatywny wynik kolokwium albo nieprzystąpienie do kolokwium nie może być zatem podstawą odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Pogląd o "niewiążącym" charakterze wyniku kolokwium stoi w wyraźnej sprzeczności ze wspomnianym § 1 pkt 2 uchwały KRN nr VII/48/2009 – niezakwestionowanego we właściwym trybie aktu prawa korporacyjnego, który uzależnia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wykonania przez aplikanta obowiązków objętych programem aplikacji. W świetle tego programu nie ulega natomiast wątpliwości, że złożenie w czasie odbywania aplikacji dwóch kolokwiów należy do obowiązków aplikanta (§ 6 ust. 1 – 3 uchwały). Oczywiście bezzasadne jest stanowisko skarżącej, że KRN dokonała w tej uchwale niedopuszczalnej, bezpodstawnej, powszechnie obowiązującej wykładni prawa i na jej podstawie zwiększyła zakres swoich kompetencji. Powiedziano już bowiem, że uchwała zawiera treści normatywne, mające należyte upoważnienie ustawowe, niepozostające w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym.

Stanowisko skarżącej kłóci się również z prezentowanym przez NSA i mającym oparcie w przytoczonych wyżej przepisach prawa powszechnie obowiązującego (ustawy Prawo o notariacie i rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r.) znaczeniem pojęcia aplikacji notarialnej i co za tym idzie – odbycia tej aplikacji. Jeżeli bowiem celem aplikacji jest rozumiane skutkowo zaznajomienie się z określonym kwantum wiedzy niezbędnej w zawodzie notariusza, to po pierwsze – jest niezbędne sprawdzenie tej wiedzy aplikanta, po drugie zaś – jest zasadne uzależnienie stwierdzenia odbycia aplikacji od wyniku tego sprawdzenia.

Nie mają podstaw prawnych i nie odpowiadają tej logice rozumowania stwierdzenia, że co prawda przepisy prawa dopuszczały przeprowadzenie kolokwium sprawdzającego stan wiedzy aplikanta, ale aplikacja nie obejmuje obowiązku zdobywania tej wiedzy, a więc negatywny wynik kolokwium sprawdzającego wiedzę aplikanta nie stoi na przeszkodzie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Treść § 13 omawianego rozporządzenia MS nie daje również podstaw do stwierdzenia, że kolokwium przez to, że jest nieobowiązkowe dla rady izby notarialnej (rada może przeprowadzić kolokwium), jest nieobowiązkowe dla aplikanta. Aplikant nie musi się zatem zarówno poddać kolokwium, jak i wynik kolokwium nie ma znaczenia dla uznania, że odbył aplikację notarialną. Po pierwsze trzeba jeszcze raz przypomnieć, że obowiązek poddania się kolokwium został wprowadzony uchwałą KRN podjętą na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie, a nie na podstawie § 13 rozporządzenia MS. Po drugie zaś w ten sposób myli się niewiążącą bezwzględnie kompetencję do wprowadzenia określonej regulacji prawnej z bezwzględnym obowiązywaniem przepisów prawa wydanych w wyniku skorzystania z tej kompetencji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano również uwagę na to, że kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu (np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 990/13 (publ. LEX nr 1415154).

Na temat pieczy korporacji notarialnej nad wykonywaniem zawodu notariusza wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyroku sygn. akt II GSK 990/13, "interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza." Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.

W tym miejscu osobno należy odnieść się do zarzutu sformułowanego w pkt II 2 petitum skargi kasacyjnej. Opiera się on na twierdzeniu, że § 13 rozporządzenia MS nie mógł być w ogóle brany pod uwagę przez Sąd I instancji, jako przepis już nieobowiązujący w chwili wyrokowania. Wyrok zapadł bowiem w dniu 15 stycznia 2013r., a przepis ten został uchylony z dniem 29 grudnia 2012r. przez rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012r. zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Zarzut ten jest całkowicie chybiony, zauważyć należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta zasadniczo sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 p.u.s.a.). Sądy administracyjne nie rozstrzygają sprawy administracyjnej in merito. Dokonują wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co właśnie oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Dlatego też Sąd I instancji dokonując kontroli legalności uchwały KRN prawidłowo odnosił jej treść do brzmienia istotnych w sprawie przepisów ( w tym § 13 rozporządzenia MS ) w chwili podejmowania zaskarżonego aktu.

W świetle tego, co wyżej powiedziano, nie można zatem przyznać racji autorowi skargi kasacyjnej, który zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt II 1 – 4 petitum skargi kasacyjnej. Należało bowiem uznać za uzasadnione stanowisko Sądu I instancji, że "odbycie aplikacji" jest tożsame ze spełnieniem wszystkich warunków wymaganych od aplikanta w trakcie trwającej aplikacji, w tym zdania kolokwiów ze skutkiem pozytywnym. Aplikacja to bowiem nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważała w toku postępowania, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nieprzewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.

Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wyrok WSA w W. narusza art. 141 § 1 p.p.s.a.w zw. z art. 106 §3 p.p.s.a., gdyż zaniechano w nim wskazania podstaw oddalenia uzupełniającego dowodu z wnioskowanego w skardze postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 sierpnia 2012r., w przedmiocie stanowiska organu nadzoru dotyczącego odmowy wydania skarżącej zaświadczenia, jak również zaniechano ustosunkowania się do zarzutu i wniosku skarżącej w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonych uchwał, w szczególności w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała KRN została podpisana wyłącznie przez Prezesa Krajowej Rady Notarialnej.

Zgodnie z treścią art. 141 § 1p.p.s.a. uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, z zastrzeżeniem § 2, który dotyczy sytuacji, w której skargę oddalono – w takim wypadku uzasadnienie sporządza się na wniosek strony, w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia wniosku. Skarga kasacyjna nie zarzuca, aby uzasadnienie zostało sporządzone z uchybieniem trybu lub terminu wskazanego w przytoczonym przepisie. Artykułu tego nie można natomiast naruszyć poprzez niestosunkowanie przez sąd się do zarzutów lub wniosków strony, ponieważ nie dotyczy on treści jakie należy zawrzeć w uzasadnieniu.

Z tych wszystkich przyczyn, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można zarzucić Sądowi I instancji, aby dokonana kontrola legalności zaskarżonego aktu była wadliwa. Wobec tego, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.