Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2505/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 363/19 w sprawie ze skargi J.B. na akt Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 2505/19

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 363/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B., stwierdził nieważność aktu prawa miejscowego Starosty [...] z [...] lutego 2018r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu.

Sąd przedstawił następujący przebieg postępowania:

J.B. (dalej jako: "skarżący") złożył skargę na czynności Starosty [...] o charakterze organizacyjno- technicznym, ustanawiające nowe zasady organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] na odcinku [...] poprzez wprowadzenie z dniem [...] lutego 2018 r. ograniczenia ruchu pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 16 ton. Skutkiem tej czynności na drodze stanowiącej jedyny dojazd do jego gospodarstwa rolnego oraz zakładu suszarni i magazynu rolnego został postawiony znak B-18, wykluczający możliwość wykonywania transportu drogowego związanego z prowadzoną przez skarżącego działalnością produkcji rolnej.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że przedmiotem skargi był akt Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...]. Akt ten został wydany w oparciu o art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784 – dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach") i zatwierdzał stałą zmianę organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej nr [...] z w miejscowości [...], gm. [...] poprzez wprowadzenia oznakowania pionowego – znak B-18 na odcinku od skrzyżowania z drogą gruntową przy leśniczówce "[...] " do skrzyżowania z drogą powiatową [...].

Sąd przywołał też treść uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 14/13, w której Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przesądził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu do tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. o samorządzie powiatowym.

W ocenie Sądu, skarżący wykazał, że na skutek zatwierdzenia przedmiotowej stałej zmiany organizacji ruchu doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Jak wynikało z akt sprawy wprowadzenie znaków B-18 (dwóch) nastąpiło na drodze dojazdowej do gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżącego i dotyczyło zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej przekraczającej 16 ton. W uzasadnieniu skargi skarżący oświadczył, że prowadzenie przez niego w Załomie działalności rolniczej (produkcja roślinna, suszenie i sprzedaż) oraz handlowej (skup produktów rolnych, ich obróbka, sortowanie, sprzedaż), wiąże się z wykonywaniem transportu ciężkim sprzętem powyżej 16 ton. Transport w ramach tej działalności realizowany jest przez ciągniki z przyczepami, przyczepy samowyładowcze, samochody ciężarowe, a więc pojazdami, które objęte zostały ustanowionym zakazem wjazdu. Droga na której ustanowiono znaki stanowi jedyny dojazd do jego gospodarstwa rolnego oraz zakładu suszarni i magazynu. Powyższe okoliczności nie zostały przez organ zakwestionowane, co zdaniem Sądu, dowodzi jednoznacznie, że zmiana organizacji ruchu ograniczyła w istotnym zakresie możliwość wykonywania transportu drogowego związanego z prowadzoną przez skarżącego działalnością rolniczą, a więc miała wpływ na sferę jego praw i obowiązków, co obliguje do przyjęcia, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa.

W dalszej części Sąd wskazał, że warunki sporządzania, opiniowania zatwierdzania i wprowadzenia organizacji ruchu uregulowane zostały w rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W myśl § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu.

Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2). Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ww. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenia organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu).

Sąd podkreślił, że zastosowanie w niniejszej sprawie ma również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181 - dalej jako "rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków"), w którym opisano zasady umieszczania znaków zakazu. W załączniku Nr 1 w części 3 wskazano, że znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1). Nadto z przytoczonego uregulowania wynika, że znak B - 18 stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń, a w uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe (pkt 3.2.19). Przesłankami umieszczenia zatem ww. znaku jest nośność drogi ale także szkodliwość wstrząsów dla znajdujących się przy drodze obiektów. Przesłanki te nie muszą wystąpić łącznie.

Z zestawienia tych przepisów wynika, że zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaku B-18 wymaga szczegółowej analizy parametrów danej drogi, jej stanu, nośności, natężenia ruchu drogowego ale także rozważenia proporcji pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym (społecznym). Innymi słowy rzecz ujmując, dokumentacja projektowa powinna wskazywać, że zmiana ta została wnikliwie wyjaśniona i przenalizowana z uwzględnieniem przepisów zarówno rozporządzenia w sprawie warunków zarzadzania ruchem na drogach jak i rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków.

Zdaniem Sądu, z załączonych do akt administracyjnych sprawy dokumentacji projektu stałej organizacji ruchu sporządzonej w styczniu 2018 r., nie sposób wywieść, aby zmiana stałej organizacji ruchu przewidująca umieszczenie znaku B-18 na odcinku drogi nr [...] w miejscowości [...] została należycie rozważona. W szczególności z projektu nie wynika, aby jego wykonanie poprzedzała analiza skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu, ani też by uwzględniono zasady dopuszczalności i celowości wprowadzenia znaku B-18.

W opisie technicznym wskazano, że celem opracowania jest stałe oznakowanie drogi powiatowej nr [...] służące poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego i ruchu pieszego oraz stanu nawierzchni. Jednakże nie przedstawiono szerszej argumentacji, ani nie odwołano się do stosowanych analiz czy ekspertyz technicznych, które pozwalałby na zweryfikowanie zasadności wprowadzenia zakazu wjazdu pojazdom o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 16 ton. Wprawdzie ustalając stan istniejący autor projektu przytoczył parametry dotyczące drogi (jej szerokości, rodzaju nawierzchni, dane pobocza ziemnego) jak i natężenia ruchu kołowego (określając jako średnie) i pieszego (określając jako nieznaczne), tym nie mniej brak było jakichkolwiek ustaleń w zakresie nośności drogi oraz jej stanu technicznego. Oznacza to zatem, że opis techniczny nie spełnia wymogów wynikających z przedstawionych wyżej przepisów prawa, gdyż nie zawiera wyczerpującej charakterystyki dróg i ruchu na drogach. Wobec tego stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, iż na drodze odbywa się intensywny i uciążliwy dla otoczenia ruch pojazdów o znacznym ciężarze całkowitym, a konstrukcja drogi i dotychczasowy sposób jej wykorzystania nie przewidywały tak znaczącego obciążenia, jako nie znajdujące odzwierciedlenia w dokumentacji sprawy, uznać należy za dowolne.

Uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-18 powinno w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza, że zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i wprost godzą w interes podmiotów wykonujących transport tymi pojazdami. Z uwagi na wskazane braki w dokumentacji projektowej także fakt, że Komisja ds. bezpieczeństwa i oznakowania na drogach publicznych wyraziła pozytywną opinię w zakresie omawianego ograniczenia tonażowego pojazdów poruszających się po drodze powiatowej nr [...] [...], nie może przemawiać za zasadnością zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. Dopiero bowiem właściwy opis techniczny w odniesieniu do wszelkich wymaganych prawem danych jak i przedstawienie rzetelnego uzasadnienia w projekcie pozwoliłaby na dokonanie oceny: 1) czy zmiana nie zagraża, a poprawia bezpieczeństwo ruchu drogowego, 2) czy projekt jest efektywny i zgodny z przepisami warunkującymi umieszczanie na drogach znaków, potrzebami społeczności lokalnej jak i 3) czy odzwierciedla prawidłowe wyważenie proporcji między indywidualnym interesem użytkowników pojazdów powyżej 16 t, a interesem publicznym.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że opisane wyżej wady i braki projektu nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu, co świadczy o tym, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 oraz § 8 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Starosta [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art.10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018r. poz.1990 z późn. zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017r. poz.784) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania przez Starostę [...] aktu z zakresu administracji publicznej Nr [...], zatwierdzającego stałą zmianę organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...] (gm. [...]);

2) art.10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018r, poz.1990 ze zm.) w związku z § 5 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017r. poz.784) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że opis techniczny stanowiący podstawę zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...] (gm. [...]) zawierał wady i braki, które nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu;

3) art. 20 pkt 14 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018r. poz.2068 z późn. zm.) w związku z § 8 ust.7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017r. poz.784) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że działaniem nieuprawnionym było ustawienie znaku drogowego B-18 przed zatwierdzeniem stałej zmiany organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...] gm. [...],

4) art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018r. poz.2068 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że zatwierdzenie stałej zmiany organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...] gm. [...] naruszyło interes prawny właściciela gospodarstwa rolnego [...] wskutek ograniczenia korzystania z wielkotonażowego sprzętu transportowego obsługującego to gospodarstwo na tym odcinku drogi;

II. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art.147 § 1 p.p.s.a. w związku z art.10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018r. poz.1990 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że przepis ten został zastosowany przez Sąd w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany, wskutek czego Sąd wyrokiem stwierdził nieważność aktu twierdząc, że został on wydany z naruszeniem przepisów prawa, gdyż w ocenie Sądu, Starosta [...] błędnie zastosował art.10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, podczas gdy zachodziły przesłanki wprowadzenia zmiany stałej organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...] gm. [...];

2) naruszenie art.151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art.151 p.p.s.a. nie został zastosowany pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych;

We wniosku ewentualnym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.B. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty mające swoje oparcie na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, jednakże w istocie skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na obrazie prawa materialnego. Art. 147 § 1, jak i art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, są to bowiem przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, oznaczające formę działania sądu administracyjnego, który odpowiednio uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, zaś w drugim – w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Do naruszenia art. 151 P.p.s.a. doszłoby, gdyby sąd wojewódzki uznał zasadność wniesionej skargi, a mimo to ją oddalił, analogicznie – z naruszeniem art. 147 § 1 P.p.s.a. mielibyśmy do czynienia w sytuacji, w której sąd administracyjny uznając np. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., skargę by oddalił. Zarzuty naruszenia powyższych przepisów o tyle więc okazałyby się skuteczne, gdyby usprawiedliwione okazały się inne zarzuty kasacyjne wywiedzione przez skarżącego kasacyjnie.

Wobec braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy odnieść się do zarzucanych Sądowi I instancji zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty te również okazały się nieskuteczne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu , że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego wskutek ograniczenia korzystania z wielotonażowego sprzętu transportowego obsługującego jego gospodarstwo. Zarzut ten nie został uzasadniony w dalszej części skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że ww. przepis przywołany przez skarżącego kasacyjnie zawiera definicję drogi publicznej. Nie sposób ustalić na jakiej podstawie skarżący kasacyjnie uznał, że przepis ten może odnosić się do sytuacji prawnej skarżącego. Niewątpliwie jest on uczestnikiem ruchu drogowego odbywającego się na drogach publicznych. Niewątpliwe też doznaje ograniczeń związanych chociażby ze znakami drogowymi jak każdy inny użytkownik drogi, nie oznacza to, że w każdej sytuacji korzystania z drogi będzie naruszony jego interes prawny.

W niniejszej sprawie prawidłowe było natomiast stanowisko Sądu I instancji, że zmiana organizacji ruchu naruszyła skarżącemu możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, uniemożliwiając dojazd pojazdów o określonym tonażu do miejsca jej wykonywania. Naruszenie to nie jest hipotetyczne czy prawdopodobne. Zatwierdzona zmiana organizacji ruchu ograniczyła skarżącemu w sposób istotny możliwość swobodnego prowadzenia na tym obszarze dotychczasowej działalności gospodarczej. Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił, że wskutek wydania aktu – zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu - doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego o którym jest mowa w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. o samorządzie powiatowym. .

Zarzut naruszenia art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem pozostaje bez znaczenia w ocenie prawidłowości wyroku I instancji. Przepisy powyższe określają właściwość i kompetencje starosty do wydania określonego aktu, w tym przypadku zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu. Zarzut ten jest o tyle niezrozumiały, że Sąd I instancji nie kwestionował uprawnień tego organu w tym zakresie, Sąd uwzględniając skargę na akt podkreślił prawo organu do wydania zaskarżonego aktu, zaś powody stwierdzenia nieważności odnosiły się do kwestii merytorycznych, nie dotyczyły natomiast kompetencji organu.

W zarzucie naruszenia art.10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 5 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie prawa materialnego polegające na przyjęciu przez Sąd, że opis techniczny zawierał wady i braki, które nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu. Zauważyć przy tym należy, że skarżący kasacyjnie nie uzasadnił zarzutu i nie wskazał na czym dokładnie to naruszenie polegało.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zawarty w dokumentacji, stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonego aktu opis celu opracowania, tj. wprowadzenia proponowanych zmian w organizacji ruchu, nie spełniał wymogów, wynikających z przepisów prawa. Uzasadnienie projektu zmiany organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku zakazu wjazdu (B-18) i w ten sposób wprowadzenia ograniczenia dla ruchu pojazdów objętych tym zakazem, powinno uwzględniać również zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie było aktem dowolnym. Każda z przesłanek umieszczenia znaku zakazu B-18 – tj. nośność drogi i szkodliwość wstrząsów na znajdujące się przy drodze obiekty, wynikająca z ruchu ciężkich pojazdów – powinny być zbadana i uwzględniona w projekcie organizacji ruchu. Wprowadzenie znaku zakazu B-18 z powodu niedostatecznej nośności drogi wymaga zatem znajomości technicznych parametrów danej drogi i zbadania rzeczywistej jej nośności, które to elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie ograniczeń tonażowych. Z kolei wprowadzenie tego znaku z powodu szkodliwości wstrząsów na znajdujące się przy drodze obiekty, wynikająca z ruchu ciężkich pojazdów, powinna zawierać odpowiednią analizę stanu faktycznego i wskazania, na jakich obiektów dosięga to szkodliwe oddziaływanie.

Wobec powyższego, należało zgodzić się ze stanowiskiem Sądu wojewódzkiego co do tego, że tego rodzaju odpowiedniej czy wnikliwej analizy w rozpatrywanym przypadku zabrakło. Ze szczegółowych zasad zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, uregulowanych w § 8 rozporządzenia, wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie stanowi jedynie czynności mechanicznej i arbitralnej, gdyż organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2, w tym wprowadzić do projektu zmiany. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że wydanie aktu o zatwierdzeniu organizacji ruchu musi zawierać stosowne uzasadnienie.

Z tych powodów skład orzekający uznał, że zarzut kasacyjny oparty na błędniej wykładni § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem nie był zasadny.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych w związku z § 8 ust. 7 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach. Z brzmienia tych przepisów wynika odpowiednio, że do zarządcy drogi należy w szczególności wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia; zaś § 8 ust. 7 rozporządzenia stanowi, że organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną określa termin, w którym powinna zostać wprowadzona zatwierdzona organizacja ruchu. Organ nie wykazał aby w warunkach tej sprawy występowało jakiekolwiek bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa lub osób. Zasadniczo w każdym przypadku korzystania z drogi należy mieć na uwadze, że zawsze potencjalnie należy liczyć się z możliwością braku bezpieczeństwa ruchu na drodze. Wprowadzając jednakże faktyczną zmianę w organizacji ruchu przed jej zatwierdzeniem organ powinien był wykazać, że bez tej zmiany zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia byłoby znacznie większe czego jednak nie uczynił.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i z tego powodu - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.