Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1371/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, 10, 67 par. 2 pkt 3, 75 par. 1, 77 par. 1, 79 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Po 1141/12 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Po 1141/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., oddalił skargę P. W. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: Kolegium, SKO) z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] kwietnia 2010 r. przeprowadzona została kontrola, w trakcie której stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. L. w P., będącej drogą krajową, pod reklamę w postaci lawety z tablicami reklamowymi o powierzchni 2500 m2, bez wymaganego zezwolenia. Pomiary wykonano odbiornikiem GPS marki T. posiadającym świadectwo instrumentu oraz dalmierzem laserowym posiadającym certyfikat kalibracji. W dniach [...] kwietnia, [...] maja, [...] maja, [...] czerwca i [...] czerwca 2010 r. przeprowadzono dodatkowe kontrole, które potwierdziły obecność reklamy w pasie drogowym. W dniach [...] czerwca i [...] lipca 2010 r. odbyły się oględziny w terenie, podczas których nadal stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez przedmiotową reklamę.

W związku z powyższymi ustaleniami Zarząd Dróg Miejskich w P. (w skrócie – ZDM), działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późń. zm., dalej: u.d.p.) nałożył na P. W. karę pieniężną w wysokości 56.875,00 zł za zajęcie pasa drogowego ul. L. w P. poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi przez okres 91 dni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonane przez organ I instancji.

Kolegium podkreśliło, że powierzchnia reklamy została ustalona poprzez dokonanie pomiarów przez organ I instancji, które organ odwoławczy uznał za prawidłowe, podobnie jak wyliczenie kary za zajęcie pasa drogowego. Przedmiotowa reklam spełnia także kryteria reklamy z art. 4 pkt 23 u.d.p. Fakt umieszczenia reklamy w pasie drogowym wynika z dokumentacji zdjęciowej dokonanej we wskazanych datach oraz wydruku iG.M. Laweta na tych zdjęciach znajduje się w tym samym miejscu, w okolicy tego samego krzewu przy ul. L., z czego organ odwoławczy wyprowadził wniosek o ciągłości umieszczenia tej reklamy w okresie od [...] kwietnia 2010 r. do [...] lipca 2010 r. Z dokumentacji zdjęciowej wynika też, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym ul. L. w P., nie stał na parkingu, czy też w miejscu przeznaczonym do postoju pojazdów. Umieszczanie reklam w pasie drogowym jest zabronione, w sytuacji braku zgody od ZDM - zarządcy drogi. Nie jest to miejsce przeznaczone do postoju jakichkolwiek pojazdów. Pobocze ul. L. mieści się w definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. i nie jest miejscem przeznaczonym do parkowania pojazdów.

Organ wskazał, że brak mapy zasadniczej w aktach prowadzonego przez organ I instancji nie wpływa na wynik sprawy, ponieważ fakt posadowienia reklamy w pasie drogowym wynika ze zdjęć oraz dodatkowo wydruku iG.M. Również metoda ekspozycji reklamy nie ma żadnego znaczenia przy rozpatrywaniu sprawy. Istotne jest to, że umieszczono ją na osobnym urządzeniu (na przyczepie samochodowej).

Nadto SKO wskazało, że P. W. był informowany o toczącym się postępowaniu w sprawie umieszczenia przedmiotowej reklamy w pasie drogowym i o czynnościach podejmowanych przez organ. Nie naruszono przy tym procedury administracyjnej. Został także zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Korespondencję w tej sprawie odebrał w dniu [...].06.2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że organy administracji słusznie uznały, iż dwustronna tablica umieszczona na lawecie – przyczepie wyczerpuje definicję reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p. Stanowi ona nośnik informacji wizualnej dostępnej dla użytkowników drogi, a więc reklamę. Przyczepa, na której te tablice były umieszczone, stanowi środek transportu przeznaczony i dopuszczony do poruszania się po drogach. Karą pieniężną nie jest obwarowany zgodny z prawem przejazd ani postój takiej przyczepy, lecz jedynie zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przez reklamę, które w niniejszej sprawie stanowiło umieszczenie przyczepy z tablicami reklamowymi w pasie drogowym.

Za całkowicie nieuprawnione Sąd uznał twierdzenie skarżącego, że przedmiotowa przyczepa z tablicami reklamowymi usytuowana była w dozwolonym miejscu parkowania, ponieważ nie było to miejsce przeznaczone do postoju pojazdów, a jednocześnie skarżący nie posiadał wymaganego zezwolenia na umieszczenie w nim reklamy. Z dokumentacji fotograficznej i wydruku iG.M. wynika, że reklama znajdowała się w pasie zieleni przydrożnej, a więc roślinności umieszczonej w pasie drogowym, zdefiniowanej w art. 4 pkt 22 u.d.p. Sąd uznał, że dokumentacja ta była wystarczająca, zobrazowała i wyjaśniła usytuowanie reklamy w stosunku do granicy pasa drogowego i dostatecznie, mimo iż w aktach administracyjnych brakowało mapy zasadniczej.

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika ze stanu faktycznego organ I instancji dokonał ośmiokrotnie kontroli pasa drogowego oraz dwukrotnie – oględzin. Powyższe czynności zostały udokumentowane sporządzonymi protokołami oraz materiałem fotograficznym. Wynika z tych dowodów jednoznacznie, że w tych dniach należąca do skarżącego laweta z dwustronnymi tablicami reklamowymi umieszczona była w pasie zieleni przydrożnej ulicy L., a więc w pasie drogowym tejże ulicy będącej drogą krajową. Powyższe pozwalało na przyjęcie, że przedmiotowa reklama zajmowała pas drogowy ulicy L. w okresie od dnia pierwszej kontroli, w której stwierdzono zajęcie pasa drogowego do dnia, w którym po raz ostatni w wyniku oględzin stwierdzono zajęcie pasa drogowego, tj. w okresie od dnia [...] kwietnia 2010r. do dnia [...] lipca 2010 r. Stwierdzenie w wyniku kilku kontroli i oględzin obecności przedmiotowej reklamy w pasie drogowym rodzi bowiem domniemanie, że była ona tam umieszczona w całym tym okresie tym bardziej, że ze sporządzonych fotografii wynika, że we wszystkich dniach, w których sporządzono fotografie, była ona umieszczona dokładnie w tym samym miejscu i w taki sam sposób.

Sąd nie zaakceptował twierdzenia skarżącego, że uprawnione byłoby ewentualne przyjęcie, że czasowe parkowanie przyczepy miało miejsce jedynie w okresie 10 dni, w których przeprowadzono kontrole i oględziny pasa drogowego. Jednocześnie skarżący nie przedstawił okoliczności, które mogłyby w sposób skuteczny wzruszyć przyjęte przez organy domniemanie ciągłości zajęcia pasa drogowego we wskazanym okresie. Nie jest wystarczający w tym względzie sam fakt, że przyczepa jest mobilna i może być przemieszczana. Tego faktycznego przemieszczania i ulokowania w innym miejscu we wskazanym okresie skarżący również nie wykazał. Nie świadczą o tym powoływane przez stronę kopie faktur, ponieważ nie wynika z nich, że odnoszą się do wskazanego w niniejszej sprawie okresu i że dotyczą istotnej w sprawie przyczepy o numerze rejestracyjnym [...].

Wbrew zarzutom skarżącego wszystkie dokonane w sprawie czynności kontrolne oraz oględziny zostały udokumentowane nie tylko materiałem fotograficznym, ale i protokołami, które znajdują się w aktach administracyjnych. O przeprowadzanych kontrolach skarżący nie był powiadamiany, ponieważ w większości miały one miejsce przed wszczęciem postępowania w stosunku do skarżącego.

Materiał w postaci fotografii oraz protokołów kontroli i oględzin został natomiast włączony do materiału dowodowego niniejszej sprawy, z którym skarżący mógł się zapoznać oraz ustosunkować się do niego w toku postępowania administracyjnego, z czego zresztą skorzystał. W konsekwencji nie może być mowy o zarzucanym pozbawieniu strony czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Ponadto Sąd wskazał, że w protokołach kontroli oraz w protokole oględzin z dnia [...] lipca 2010 r. znajdują się adnotacje co do dokonanych pomiarów powierzchni reklamy i ich wyników oraz urządzeń, którymi dokonano pomiarów. Ponadto w protokole pierwszej kontroli z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskazano szczegółowy sposób wyliczenia powierzchni reklamy – reklama dwustronna o wymiarach: 5 m x 2,5 m x 2 = 25 m2.

W ocenie WSA, z dokumentacji fotograficznej wynika, że we wszystkich dniach kontroli oraz oględzin stwierdzono obecność w pasie drogowym tej samej reklamy umieszczonej, a więc i o tej samej powierzchni, wobec czego brak powtórzenia tych szczegółowych wyliczeń co do jej powierzchni w pozostałych protokołach kontroli i oględzin pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Ponadto skarżący nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił, że powierzchnia reklamy umieszczonej na przyczepie - lawecie była inna aniżeli przyjęta przez organy, jak również nie zakwestionował w sposób skuteczny przyjętego przez organy wskazanego wyżej sposobu obliczenia jej powierzchni.

Podnosząc natomiast zarzut co do tego, że decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi, który był umocowany jedynie do przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich kopii, zamiast samej stronie, skarżący nie wykazał, że powyższe uchybienie pozbawiło jego możliwości udziału w sprawie czy też w inny sposób mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Skarżący w ustawowym terminie złożył odwołanie, co oznacza, że otrzymał przedmiotową decyzję i podjął obronę swoich praw w postępowaniu odwoławczym. Powyższe uchybienie nie mogło zatem prowadzić do wzruszenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. W. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w P. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie, że do zajęcia pasa drogowego doszło w okresie 91 dni, podczas gdy ujawniony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bezspornie, że do zajęcia tego pasa doszło jedynie przez 11 dni;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania i nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nie zawiadomienie strony o przeprowadzeniu oględzin pasa drogowego;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepoparte stosownym materiałem dowodowym przyjęcie, iż zajęcie pasa drogowego przez pojazd bezsilnikowy, tj. przyczepę miało miejsce przez cały okres 91 dni, podczas gdy ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej i sporządzonych, częściowych protokołów wynika jej czasowe parkowanie jedynie w dniach [...] kwietnia 2010 r., [...] maja 2010 r., [...] czerwca 2010 r. oraz [...] lipca 2010 r., tj. 11 dni oraz zastosowanie w postępowaniu dowodowym niewłaściwego rozkładu ciężaru dowodu i domniemań faktycznych, w sytuacji gdy przepisy prawa wymagają udowodnienia faktów, z których organ wywodzi skutki prawne;

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady, że z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy sporządza się protokół (w szczególności z oględzin) i zastąpienie obligatoryjnego środka dowodowego poprzez fotografie nie posiadające waloru wiarygodnego dowodu a także oparcie wyroku na faktach udowodnionych;

e) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, w szczególności materiału fotograficznego oraz protokołów sporządzonych przez pracowników ZDM w P., która doprowadziła do przyjęcia, że kara za zajęcie pasa drogowego została naliczona również w odniesieniu do dni, w czasie których zajęcia tego nie można w żaden sposób stwierdzić na podstawie zgromadzonych przez organ dowodów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wnosiło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna może zostać oparta na podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w ramach wspomnianych podstaw autor skargi kasacyjnej powinien wskazać przepisy, które znajdowały zastosowanie w sprawie lub powinny zostać zastosowane, a zostały pominięte przez wojewódzki sąd administracyjny lub organy administracji.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną jedynie na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyli naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem skarżący powinien był wskazać przepisy postępowania, które zostały naruszone przez Sąd I instancji oraz wykazać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.

Kasator w każdym z zarzutów skargi kasacyjnej jako podstawę procesową powołał art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenia tego upatrywał w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji rażącego naruszenia przez organy obu instancji przepisów regulujących postępowanie dowodowe oraz zasady rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd I instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu; sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jednocześnie rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. (por. wyroki NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 593/12, Lex nr 1487727, z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2068/12, Lex nr 1447208).

Analiza zaskarżonego wyroku nie wskazuje, aby Sąd I instancji rozpoznał inną sprawę niż ta, w której wydano skarżone rozstrzygnięcia. Strona także nie wykazała, aby Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli legalności kwestionowanych aktów w sposób pełny i wnikliwy, chociaż powiązała zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z szeregiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, że skarżący popadł w sprzeczność w prezentacji swego stanowiska. Z jednej strony kwestionuje wartość dowodową protokołów kontroli i dołączonej do nich dokumentacji fotograficznej jako środków niedopuszczalnych na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego do wykazywania faktu zajęcia pasa drogowego, by jednocześnie potwierdzać, że doszło do zajęcia pasa drogowego w miejscu i dniach, w których przeprowadzono kontrole oraz oględziny reklamy i miejsca jej usytuowania (czyli ta sama dokumentacja była równocześnie wystarczająca do przyjęcia, że doszło do zajęcia pasa drogowego w konkretnych datach). Skarżący na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu [...] marca 2013 r. także nie kwestionował, że reklama znajdowała się w pasie drogowym – ul. T. w P. i w dniach, które obrazuje dokumentacja fotograficzna (protokół rozprawy, k. – 49 akt sądowych).

Nie budziło też wątpliwości, że dwie tablice z informacjami na nich, umieszczone na przyczepie (lawecie) o nr rejestracyjnym [...] stanowiły reklamę i to dwustronną.

Przedstawione wyżej stanowisko skarżącego należało uwzględnić przy ocenie zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, zmierzających do podważenia, zaaprobowanej przez Sąd I instancji, oceny postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie skarżonych decyzji, mimo naruszenia - zdaniem kasatora - przez organy szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zarówno zasad ogólnych (art. 7 - gwarantującego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 10 – nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań), jak i szczegółowych uregulowań normujących postępowanie dowodowe:

- art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. – sporządzanie przez organ protokołu z poszczególnych czynności postępowania, w tym z oględzin;

- art. 77 § 1 k.p.a. – obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

- art. 79 § 1 k.p.a. – prawo strony do bycia powiadomioną o czynnościach postępowania dowodowego;

- art. 80 k.p.a. – zasada swobodnej oceny dowodów przez organ.

W ocenie składu orzekającego Sąd I instancji prawidłowo i wnikliwie dokonał kontroli przestrzegania prawa procesowego przez organy administracji w tej sprawie i doszedł do słusznych wniosków, iż organy nie naruszyły przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) czyli zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazały się niezasadne. Jak słusznie podkreślił WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organy w tej sprawie wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, nie naruszając norm wynikających z art. 7, art. 10 § 1, art. 67 § 2 pkt 3, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80 k.p.a., w stopniu istotnym mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W kwestii zastrzeżeń skarżącego co do oceny przez Sąd ustaleń organów odnośnie miejsca umieszczenia reklamy, to sam skarżący przyznał, że znajdowała się w pasie drogowym wskazanym przez organy. Ponadto w niniejszej sprawie został do akt administracyjnych dołączony wydruk iG.M. z naniesionymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy i zakreślonym miejscem usytuowania reklamy oraz dokumentacja fotograficzna wskazująca na to zajmowanie przez reklamę nieustannie tego samego miejsca pasa drogowego. Zatem zarzut, że istniały wątpliwości co do lokalizacji reklamy, jak i nie wiadomo, w którym miejscu sfotografowano przyczepę z reklamą były nieuzasadnione.

Z kolei co do zarzutu odnoszącego się do okresu zajmowania pasa drogowego przez reklamę, jak podniósł Sąd I instancji, akceptując argumentację organów, okoliczność umiejscowienia jej w pasie drogowym przez okres 91 dni potwierdziły protokoły kontroli przeprowadzonych w dniach: [...] kwietnia 2010 r., [...] kwietnia 2010 r., [...] kwietnia 2010 r., [...] maja 2010 r., [...] maja 2010 r., [...] maja 2010 r., [...] czerwca 2010 r., [...] czerwca 2010 r. i dołączona do nich dokumentacja fotograficzna (k. -21–24, 29-31, 32-34, 35-37, 38-40, 41-44, 45-47, 51-53) oraz protokół oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2010 r. (k. -18 – 20 akt adm.). Wcześniej, w dniu [...] czerwca 2010 r. miały być przeprowadzone oględziny, ale z uwagi, że strona nie została powiadomiona o tej czynności, nie można było protokołowi sporządzonemu w tym dniu nadać mocy dowodowej, wynikającej z art. 67 § 1 k.p.a. (k. -27-28, zawiadomienie, k. 49 – 50 akt adm.). Jednakże nie było podstaw do zakwestionowania tego protokołu wraz z dokumentacją fotograficzną jako notatki służbowej, podobnie jak innych protokołów kontroli. Inne okoliczności stwierdzone podczas poszczególnych kontroli, również zauważone przez WSA, jak umiejscowienie reklamy w tym samym miejscu, takie samo ustawienie lawety i zabezpieczenie jej – poprzez przymocowanie do słupka, również świadczyły, że reklama była umieszczona w pasie drogowym ul L. w P. przez cały okres od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] lipca 2010 r. Sąd I instancji słusznie zauważył, że oświadczenie J. B., iż okazjonalnie jeździł z tą przyczepą po terenie P., nie miały wpływu na ustalenia, że reklama była umiejscowiona przez okres 91 dni w pasie drogowym. Nie wynikało z tego oświadczenia, w jakich dniach nośnik reklamowy był przemieszczany po terenie P. i jak długo trwały jazdy. W świetle okoliczności, że podczas każdej z kontroli przyczepa z reklamą stała w tym samym miejscu, znaczyło, że nawet, jak była ruszana, to tylko na pewien czas i następnie odstawiana w to samo miejsce. Zauważyć należy, że art. 40 u.d.p. nie wymaga do przyjęcia zajęcia pasa drogowego, aby trwało całą dobę. Wystarczy, że w danej dacie stwierdza się, że reklama znajduje się w pasie drogowym.

Podobnie ocena faktur potwierdzających zapłatę za usługi parkingowe dokonana przez organy i zaaprobowana przez WSA była prawidłowa. Faktura VAT Nr [...] za wykonanie usług parkingowych dotyczyła przyczepy nr rejestracyjny [...], podczas gdy w niniejszej sprawie reklama została umieszczona na lawecie o nr rejestracyjnym [...]. Z kolei we fakturze VAT nr [...] nie zaznaczono jakiego przedmiotu dotyczyła. Skarżący nie przedstawił innych dowodów, które potwierdzałyby jego stanowisko.

Zatem ustaleń organów co do okresu zajmowania pasa drogowego przez reklamę, zaaprobowanych przez Sąd I instancji nie można potraktować jako dowolnych. Skarżący zaś, jak słusznie podniósł WSA, nie przedstawił dowodów, które podważałaby logikę organów w ocenie materiału dowodowego, szczególnie w zakresie długości okresu zajmowania pasa drogowego.

Sąd I instancji również prawidłowo ocenił ustalenia organów co do wielkości reklamy. W protokole oględzin z dnia [...] lipca 2010 r. oraz protokołach kontroli wskazano przyrządy, przy pomocy których dokonano pomiarów powierzchni reklamy. Z kolei w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2010 r. podano wymiary reklamy. Porównując dokumentacje fotograficzne dołączone do każdego z protokołów (kontroli, oględzin) należy zauważyć, że powierzchnia reklam nie zmieniała się (ciągle były to te same tablice). Okoliczność, że dalmierz laserowy H. o numerze seryjnym posiadał certyfikat kalibracji dopiero od dnia [...] czerwca 2010 r., nie miało znaczenia dla dokonanych pomiarów, albowiem pomiarów dokonano także za pomocą drugiego przyrządu -odbiornika GPS marki T. o numerze fabrycznym [...], który posiadał świadectwo instrumentu z dnia [...] listopada 2009 r., a dokumentacja fotograficzna wskazywała, że na lawecie nr [...] znajdowała się ciągle ta sama reklama. Skarżący z kolei mając możliwość podważenia ustaleń organów nie uczestniczył w oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2010 r., podczas których ustalano wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego stanowisko WSA, że ustalenia organów, także w zakresie powierzchni reklamy były prawidłowe, należało uznać za prawidłowe.

Skarżący nie przedstawił dowodów, z których wynikałoby, że nie zajmował pasa drogowego w dniach, nie potwierdzonych dowodami przedstawionymi przez organ. Z tychże dowodów i ich chronologii został wysnuty prawidłowy wniosek przez organ, że reklama zajmowała pas drogowy przez 91 dni.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. poprzez zaaprobowanie stanowiska, że wystarczające jest do udokumentowania umieszczenia reklamy w pasie drogowym dowodów z protokołów kontroli przeprowadzonych bez powiadomienia skarżącego, jak już wskazano skarżący jest niekonsekwentny. Dopuszcza bowiem możliwość wykorzystania tego środka dowodowego do ustalenia, że reklama znajdowała się w pasie drogowym w dniu kontroli, udokumentowanej protokołem kontroli i dokumentacją fotograficzną, a odmawia temu materiałowi jednocześnie waloru dowodowego przy ocenie długości okresu zajmowania pasa drogowego przez tę samą reklamę.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, brak jest przeszkód do uznania, że notatka służbowa (nazwana tutaj protokołem kontroli pasa drogowego) nie może być dowodem w niniejszej sprawie. Po pierwsze (co zauważył też skarżący) katalog środków dowodowych określonych w art. 75 § 1 k.p.a nie jest zamknięty, a tym samym także inne, nie wymienione w tym przepisie środki dowodowe mogą być dopuszczone jako dowód w sprawie. W świetle tej regulacji istotne jest to, aby dowód mógł się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Notatka służbowa sporządzona w ramach realizacji ustawowych zadań zarządcy drogi, polegających na obowiązku ochrony dróg, jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie w trybie i na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 699/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnoszony w skardze kasacyjnej wymóg dokumentowania protokołem czynności procesowych stanowiących podstawę ustaleń faktycznych, istotnych dla sprawy (przewidziany przez art. 67 k.p.a.) nie uzasadnia odmiennego stanowiska, aniżeli, to przyjęte przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji, zwłaszcza że oględziny zostały przeprowadzone. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zgodzić się należy, że notatka służbowa wraz z dokumentacją fotograficzną nie może stanowić jedynego dowodu pozwalającego na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, tj. stwierdzenia lokalizacji nośnika reklamowego skarżącego w pasie drogowym. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje. Sporządzone w dniach kontroli ([...] kwietnia 2010 r., [...] kwietnia 2010 r., [...] kwietnia 2010 r., [...] maja 2010 r., [...] maja 2010 r., [...] maja 2010 r., [...] czerwca 2010 r., [...] czerwca 2010 r.) notatki służbowe (zwane protokołami kontroli) były jednym z elementów postępowania dowodowego. Zostały podparte dołączonymi doń zdjęciami wykonanymi przez pracowników organu I instancji, oświadczeniami skarżącego, protokołem oględzin. Protokoły kontroli zawierały pełne dane personalne kontrolerów, datę wykonania zdjęć i stosowne podpisy, co powodowało, że dowody te nie mogły być traktowane jedynie jako dowody prywatne (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012r., sygn. akt II GSK 302/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Dowody te stanowiły podstawę formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego, o czym powiadomiono stronę pismem z dnia z dnia [...] czerwca 2010 r. Skarżący mając możliwość podważania prawidłowości kontroli i ich wyników, chociażby w trakcie oględzin pasa drogowego, nie skorzystał z tej sposobności, mimo prawidłowego powiadomienia o terminie tej czynności przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2010 r.

Zatem organy nie przeprowadziły postępowania z naruszeniem art. 80 k.p.a. Skarżący zaś miał możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu, z którego to uprawnienia skorzystał. Należy zauważyć, że wyrażona w art. 79 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych. Jeżeli wszczęcie postępowania nastąpi na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony, organ ma obowiązek umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 513/10, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa zasada została w sprawie zastosowana. Trafnie uznał Sąd I instancji, że kontrole na drodze w dniach [...] kwietnia 2010 r., [...] kwietnia 2010 r., [...] kwietnia 2010 r., [...] maja 2010 r., [...] maja 2010 r., [...] maja 2010 r., [...]czerwca 2010 r., [...] czerwca 2010 r. miały w większości miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogły się odbyć bez udziału strony. Ustalenia stwierdzone podczas tych czynności kontrolnych stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Jednocześnie organ już w trybie art. 79 k.p.a. powiadomił stronę o wyznaczonym terminie oględzin w dniu [...] lipca 2010 r. Z kolei pismem z dnia [...] listopada 2011 r. strona została poinformowana w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, w tym także odnośnie kwestionowanych kontroli. Skarżący przedstawił swoje stanowisko w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2010 r., a skarżący osobiście zapoznał się z aktami administracyjnymi w dniu [...] lipca 2011 r.

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy w sprawie Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż:

- wbrew twierdzeniom skarżącego organy wnikliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe nie naruszając wskazanych wyżej przepisów k.p.a.;

- mylne są zarzuty skarżącego, iż decyzja w tej sprawie została wydana na podstawie domniemań faktycznych, ponieważ ustalenia organów obu instancji zostały poczynione na podstawie przeprowadzonych dowodów z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a.;

- organy wyczerpująco wyjaśniły wydane rozstrzygnięcie kierując się zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego przy ocenie zgromadzonych dowodów, a tym samym nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów. W świetle dokonanych ustaleń nie budzi wątpliwości, że nośnik skarżącej przez 11 dni znajdował się bez zezwolenia w pasie drogowym oraz, że jego całkowita powierzchnia wynosiła 25 m2;

- w sprawie również nie doszło do naruszenia art. 10 § 1, art. 79, gdyż czynności kontrolne organu były podejmowane przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej a zatem postępowanie dowodowe nie podlegało regułom przewidzianym w k.p.a., a strona była powiadomiona o terminie oględzin;

- wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki ocena zdjęć przedstawionych przez skarżącą organowi nie przekroczyła ram zakreślonych w art. 80 k.p.a.

W konsekwencji zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy administracji w sposób prawidłowy, uznać należy za niezasadne.

Nieuzasadnione jest także odwoływanie się przez stronę do wyroku WSA w P. w sprawie IV SA/Wa 786/11, albowiem sam skarżący zauważył, że sprawy są "analogiczne". Ponadto zarzuty WSA w tamtej sprawie dotyczyły braku ustaleń szeregu kwestii, które z kolei w niniejszej sprawie zostały przyznane przez stronę, jak lokalizacja przyczepy w pasie drogowym (przynajmniej w tych dniach, w których sporządzono protokoły kontroli i oględzin) bądź też zostały odmiennie ocenione przez WSA (okres zajęcia pasa drogowego), co już się wiąże z zakresem zgromadzonego materiału dowodowego.

Z powyższych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.