Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 881/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania za niedopuszczalne zarzutów zawartych w piśmie z dnia 21 czerwca 2013 r., zarzutów nieistnienia obowiązku i braku wymagalności obowiązku na podstawie art. 144 k.p.a. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu zażalenia M. H. (dalej: skarżący) na postanowienie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta G. - Zastępcy Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania za niedopuszczalne zarzutów zawartych w piśmie z dnia 21 czerwca 2013 r., tj. zarzutu nieistnienia obowiązku i zarzutu braku wymagalności obowiązku - na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) – dalej: u.p.e.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. skarżący skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego P. zarzuty w sprawie prowadzonej przez ten organ egzekucji administracyjnej. Zobowiązany zarzucił nieistnienie obowiązku, brak wymagalności obowiązku oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucji.

W uzasadnieniu zgłoszonych zarzutów skarżący wskazał, że na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 pkt b, art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej Dyrektor MOPS w G. wydał decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt jego matki w Domu Pomocy Społecznej w G.. Na podstawie tej decyzji organ administracji wystawił dwa upomnienia: nr [...] z dnia 28 maja 2009 r. obejmujące wierzytelność za okres od 1 listopada 2008 r. do 20 maja 2009 r. w wysokości 9.204,23 zł i nr [...] obejmujące należność za okres od 1 listopada 2008 r. do 30 września 2012 r. w wysokości 61.799,83 zł. W ocenie skarżącego w upomnieniach tych ustalono autorytatywnie wysokość należności podlegającej zwrotowi i termin jej zwrotu, w sytuacji gdy brak jest decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 104 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Następnie wnioskodawca wskazał na przewlekłość postępowań i nieprawidłowości w szeregu postępowań prowadzonych przez MOPS w G. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.

Powyższe pismo zawierające zarzuty, Naczelnik Urzędu Skarbowego P. przesłał do Prezydenta Miasta G., za pismem z dnia 31 lipca 2013 r. Organ egzekucyjny zastrzegł m.in., iż zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego rozpozna we własnym zakresie.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G;- Zastępca Prezydenta Miasta G. z dnia[...] sierpnia 2013 r. nr [...] uznał za niedopuszczalne zarzuty zawarte w piśmie z dnia 21 czerwca 2013 r., tj. zarzut nieistnienia obowiązku i zarzut braku wymagalności obowiązku.

W uzasadnieniu postanowienia wierzyciel opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg sprawy. Wskazał także na szereg wniosków, które składał w różnych sprawach skarżący. Wyjaśnił, że w marcu 2009 r. wydano ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której ustalono skarżącemu odpłatność za pobyt jego matki w Domu Pomocy Społecznej. Jednakże skarżący nie wywiązywał się z nałożonego na niego obowiązku i nie dokonywał wpłat za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej. Skutkowało to wystawieniem upomnienia w maju 2009 r. na kwotę 9.213.03 zł za okres od 1 listopada 2008 r. do 20 maja 2009 r. W październiku 2012 r. skierowano do skarżącego kolejne upomnienie wzywające do zapłaty kwoty 61.808,63 zł. W oparciu o powyższe wystawiono tytuł wykonawczy, który przekazano Naczelnikowi Urzędu Skarbowego P.. W konkluzji postanowienia wierzyciel uznał zarzuty zobowiązanego dotyczące nieistnienia obowiązku i braku jego wymagalności za nieuzasadnione.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący. Wskazał, że po za zarzutem nieistnienia obowiązku i barku wymagalności obowiązku również zgłosił zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Organ nie odniósł się jednak do zgłoszonych zarzutów, czym naruszył art. 8 i 11 K.p.a. Stwierdził, że w ramach zarzutu nieistnienia obowiązku zarzucił nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji upomnienia wystawione przez wierzyciela zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ramach zarzutu braku wymagalności zobowiązany stwierdził, że w związku z wystawieniem upomnienia nr [...] zostało wszczęte postępowanie dotyczące jego wniosku z dnia 29 października 2012 r., zaś w dacie wystawienia tytułu wykonawczego było ono zawieszone. W ocenie skarżącego nieprawidłowe jest rozpoznawanie tego wniosku po wszczęciu egzekucji administracyjnej. Natomiast w ramach trzeciego z zarzutów, tj. zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, skarżący wskazał na przewlekłość postępowań prowadzonych przez Dyrektora MOPS w G..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] październik z 2013 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a., a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.

Według art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4. błąd co do osoby zobowiązanego;

5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 §1;

8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Z powołanych przepisów prawa wynika prawo zobowiązanego do składania zarzutów. Podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a. - m. in. nieistnienie egzekwowanego obowiązku czy też brak jego wymagalności. Przy czym w toku postępowania egzekucyjnego nie mogą być rozpatrywane zastrzeżenia, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania jurysdykcyjnego, jak np. zarzut nieprawidłowości obciążenia zobowiązanego określonym obowiązkiem (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2000r. III SA 1902/99 - Lex nr 47235). Zarzuty oraz inne środki odwoławcze nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić tylko i wyłącznie w ramach trybów unormowanych w kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 października 1999 r. IV SA 1104/96 - Lex nr 47780).

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ustalił skarżącemu miesięczną opłatę za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 1.314,89 zł począwszy od 1 listopada 2008 r. Decyzja ta została stronie doręczona w dniu 9 marca 2009 r. Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymało ją w mocy. Bez wątpienia więc sprawa ustalenia skarżącemu odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej została ostatecznie załatwiona w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Decyzja Dyrektora MOPS korzysta więc z domniemania zgodności z prawem. Kreuje ona konkretny obowiązek o charakterze pieniężnym w odniesieniu do skarżącego i może stanowić podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, który został wystawiony przez Prezydenta Miasta G. w dniu 14 marca 2013 r.

W ocenie Kolegium zarzuty skarżącego dotyczące obowiązku wydania decyzji administracyjnej w oparciu o art. 104 ust. 3 i art. 61 ust. 3 w istocie zmierzają do weryfikacji prawidłowości ostatecznej decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, co jest niedopuszczalne na gruncie postępowania egzekucyjnego. Dlatego też zarzut braku wydania przez organ administracji decyzji w oparciu o powołane przez zobowiązanego przepisy, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja kreująca stosowne zobowiązanie zgłaszającego zarzuty, nie może przesądzać o braku istnienia obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów skarżącego tj. braku wymagalności obowiązku wyjaśnić należy, iż zobowiązany wnioskiem z dnia 29 października 2012 r. wystąpił o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej. Samo złożenie takiego wniosku ani prowadzenie postępowania w tej sprawie, w ocenie Kolegium, nie pozbawia wymagalności obowiązku wynikającego z decyzji ustalającej stronie odpłatność za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej. Dopiero ewentualna decyzja o odstąpieniu od żądania zwrotu wydatków czy też rozłożenie na raty zobowiązania pieniężnego mogłoby stanowić podstawę do konstruowania zarzutu braku istnienia obowiązku czy też braku wymagalności obowiązku. Jednocześnie wskazać należy, iż nawet wyegzekwowanie należności wynikającej z decyzji z dnia 3 marca 2009 r. Dyrektora MOPS nie będzie czynić bezprzedmiotowym postępowania w sprawie ewentualnej "ulgi" w spłacie zobowiązań.

Odnośnie trzeciego ze zgłoszonych zarzutów, tj. zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, Kolegium wskazuje, iż nie może on być przedmiotem postanowienia wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, ponieważ jego ocena należy do organu egzekucyjnego, na co wskazał Naczelnik Urzędu Skarbowego Poznań-Wilda w piśmie z dnia 31 lipca 2013 r. Ponadto wynika to wprost z art. 34 § 1 u.p.e.a., który ogranicza przedmiot wypowiedzi wierzyciela do zarzutów określonych w art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. Zarzut z art. 33 pkt 8, tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może być przedmiotem wypowiedzi wierzyciela jedynie w przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, co jednak w niniejszej sprawie nie ma.

W skardze z dnia 16 listopada 2013 r. na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący zarzucił nieprawidłowe wyjaśnienie okoliczności faktycznych mający istotny wpływ na wynik sprawy i wniósł o uchylenie postanowienia w całości.

Skarżący podniósł, że Dyrektor MOPS dysponuje do dnia dzisiejszego tylko jedną ostateczną decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej opłaty wnoszonej przez niego za pobyt jego matki w Domu Pomocy Społecznej, która została utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Skarżący przyznał, że decyzja ta rzeczywiście kreuje obowiązek wnoszenia przez skarżącego opłat za pobyt matki w DPS. Stwierdził jednak, że nie kreuje obowiązku zwrotu poniesionych przez gminę na ten cel wydatków. Żądanie zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszonych zastępczo przez gminę następuje poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Stanowisko takie zostało powszechnie przyjęte w rozstrzygnięciach sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010r. sygn.. akt I OSK 204/10.

W dalszej części skargi skarżący stwierdził, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego powinien był wydać postanowienie sygnalizacyjne dotyczące uchybień w pracy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Nadto nawiązał do kontroli jaka miała miejsce w Ośrodku i stanowiska Rady Miejskiej w G. oraz Wojewody D. Skarżący nawiązał także do innych postępowań dotyczących szeregu składanych przez niego wniosków m. in. o stwierdzenie nieważności decyzji czy też odstąpienie od żądania zwrotu wydatków za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej. Ponadto stwierdził, ze postanowienie nie odnosi się do wszystkich podniesionych przez niego zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skarżącego zawarte w złożonej skardze stwierdziło, że argumenty skarżącego są niezasadne.

W piśmie z dnia 6 stycznia 2014 r. skarżący uznała stanowisko Kolegium przedstawione w odpowiedzi na skargę za niedopuszczalne i sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym i orzecznictwem sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżone postanowienie jedynie wówczas, gdy narusza ono przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a".

Ponadto należy wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z uwagi na to, że postanowienia poddane kontroli sądowej dotyczą postępowania egzekucyjnego, tylko to postępowanie może mieścić się w granicach sprawy w rozumieniu wymienionego przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wszelkie kwestie merytoryczne, związane z obowiązkiem zwrotu należności z tytułu świadczonych na rzecz matki skarżącego usług opiekuńczych, zostały rozstrzygnięte ostateczną decyzją administracyjną. W postępowaniu jurysdykcyjnym ustalono, że zobowiązanym w tym względzie jest skarżący. W podniesionych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutach, jak i w skardze wniesionej do Sądu, skarżący zanegował jednak istnienie po jego stronie tego obowiązku. Stwierdził, że w decyzjach ustalających oraz zmieniających opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej został pominięty jako osoba zobowiązana do ponoszenia opłat za dps, oraz że nie zmieniono mu decyzji i nie wycofano upomnień.

W ocenie Sądu argumenty te nie mogły być przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a., a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.

Według art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4. błąd co do osoby zobowiązanego;

5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 §1;

8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Z powołanych przepisów prawa wynika prawo zobowiązanego do składania zarzutów. Podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a. - m. in. nieistnienie egzekwowanego obowiązku czy też brak jego wymagalności. W postępowania egzekucyjnego nie mogą być rozpatrywane zastrzeżenia, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania jurysdykcyjnego, jak np. zarzut nieprawidłowości obciążenia zobowiązanego określonym obowiązkiem (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2000r. III SA 1902/99 - Lex nr 47235). Zarzuty oraz inne środki odwoławcze nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić tylko i wyłącznie w ramach trybów unormowanych w kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 października 1999 r. IV SA 1104/96 - Lex nr 47780).

Podmioty zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wymienia przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., nr 115, poz. 728 ze zm.) dalej: u.p.s. w punktach od 1 do 3, ustanawiając jednocześnie kolejność ponoszenia przez te podmioty owej odpłatności. W punkcie pierwszym ustawodawca wymienia mieszkańca domu, w drugim małżonka i zstępnych przed wstępnymi, a w punkcie trzecim gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Jednocześnie w ust. 2 art. 61 ustawodawca określa granice obciążenia poszczególnych grup podmiotów odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepis art. 61 ust. 2 u.p.s. stanowi bowiem, że mieszkaniec domu ponosi odpłatność w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu. Przepis ma funkcję ochronną. Nie pozwala na bezwzględne żądanie całości opłaty od mieszkańca, którego dochody własne odbiegają od średniego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Jeżeli kwota odpowiadająca 70% dochodu własnego mieszkańca nie pokrywa pełnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, następuje ustalenie podmiotów zobowiązanych do jej uiszczenia z kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2. Osoby te, tj. małżonek oraz zstępni i wstępni ponoszą odpłatność stosownie do treści umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej (powiatowego centrum pomocy rodzinie). W sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia umowy, odpłatność ww. osób jest ustalana decyzją, przy czym ustawodawca w art. 61 ust. 2 u.p.s. zastrzega, że obciążenie małżonka i krewnych w linii prostej, kosztami pobytu osoby bliskiej w domu pomocy, może nastąpić jedynie wtedy, gdy dysponują oni dochodem przewyższającym 300% kryterium dochodowego (osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie), albowiem na koszty pobytu małżonka lub krewnego w linii prostej w domu pomocy społecznej może być przeznaczona nadwyżka ponad 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej. Natomiast gmina (z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej) ponosi odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez podmioty wymienione punktach 1 i 2, tj. samego mieszkańca oraz jego małżonka czy krewnych w linii prostej.

Jednocześnie w art. 61 ust. 3 u.p.s. ustawodawca zastrzegł, że w przypadku niewywiązywania się osób zobowiązanych ustawowo do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba skierowana została do domu pomocy społecznej, przy czym gminie takiej przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Należy zgodzić się z organami, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego prezentowane jest już jednolite stanowisko, że właściwą drogą wyegzekwowania należności za pobyt w domu pomocy społecznej, wyłożonych tymczasowo przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. (vide uchwała SN z dnia 29 października 2009 r. sygn. III CZP 77/09, OSNC 2010/5/66, LEX 522992, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09, LEX 594941).

Treść powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, że pokryte zastępczo przez gminę koszty pobytu w domu pomocy społecznej, podlegają zwrotowi przez osoby z kręgu bliskich, wymienione przez ustawę, konkretnie małżonka i krewnych w linii prostej, o ile dysponują oni dochodem przekraczającym określony przez ustawę procent kryterium dochodowego.

Zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat, wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. (vide wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09, wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., I OSK 666/11, LEX 1068525). NSA stoi zatem na stanowisku, że dopiero poniesienie przez gminę opłat - w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych od zawarcia lub wykonania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Reasumując, przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ich członka rodziny, przejawiającej się udokumentowaną odmową podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., w której zostałaby określona wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo przez gminę oraz osoba zobowiązana do zwrotu należności.

Taka sytuacja jak opisano wyżej miała miejsce w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora MOPS z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], która stanowiła podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym. Należy podkreślić, że Kolegium we wskazanej decyzji wyraźnie wskazało, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

W związku z powyższym Prezydent do dnia uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję nakładającą na skarżącego obowiązek zwrotu należności, był organem orzeczniczym. Po wystawianiu tytułu egzekucyjnego i skierowaniu go do egzekucji, zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., stał się wierzycielem uprawnionym do żądania przymusowego wykonania obowiązku wynikającego z wydanej przez siebie decyzji administracyjnej (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.).

Jednak z faktu, że zachodzi tożsamość organu, który orzekał o nałożeniu obowiązku zwrotu należności pieniężnej i wierzyciela nie można wyprowadzać wniosku, iż na etapie postępowania egzekucyjnego dopuszczalna jest ingerencja w treść decyzji nakładającej obowiązek. Nie można na etapie postępowania egzekucyjnego domagać się ustalenia nieistnienia obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną. Doprowadziłoby to bowiem w konsekwencji do sytuacji, że to organ egzekucyjny określałby treść obowiązku podlegającego wykonaniu, co kłóciłoby się z istotą postępowania egzekucyjnego, którego celem jest wyłącznie doprowadzenie do przymusowego wykonania orzeczenia administracyjnego, nie zaś do kształtowania treści obowiązku.

Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie może natomiast podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.

W trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany, kwestionując dopuszczalność egzekucji, czy też wymagalność obowiązku, może wnieść zarzuty jedynie z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów (tak NSA w wyroku z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1104/96, LEX nr 47780). Przy czym nieistnienie obowiązku, o której to przesłance jest mowa w art. 33 pkt 1 u.p.e.a., dotyczy okoliczności, które wpłynęły na byt prawny egzekwowanej decyzji jurysdykcyjnej, nakładającej obowiązek. Tymczasem, decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r., która wbrew stanowisku skarżącego, stanowi podstawę prawną dochodzonej należności, w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym, a określona w niej należność jest nadal wymagalna i może być dochodzona w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Żądanie przez skarżącego, aby organ egzekucyjny zbadał ponownie sprawę pod względem merytorycznym jest niedopuszczalne i wykracza poza ramy postępowania egzekucyjnego. Jak już wskazano, celem postępowanie egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. Natomiast środki prawne przewidziane w ramach tego postępowania mają służyć jedynie zapewnieniu prawidłowego przebiegu egzekucji, nie zaś kwestionowaniu spraw już ostatecznie rozstrzygniętych.

W sytuacji zgłoszonej przez skarżącego organ egzekucyjny musiałby przeprowadzić pełną kontrolę istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy, do czego żadnym przepisem nie jest uprawniony. W art. 29 § 1 u.p.e.a. jednoznacznie zakazano organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ponieważ wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. Skutkowałoby to sytuacją, w której organ egzekucyjny byłby niejako trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązek podlegający egzekucji został określony (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r. I SA 303/99 oraz niepublikowany wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt SA/Sz 358/99).

Dlatego też, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania.

Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy skarżący nie zgadzał się z nałożonym nań obowiązkiem, powinien był zakwestionować to na etapie postępowania rozpoznawczego. Natomiast na etapie postępowania egzekucyjnego działania takie są już spóźnione.

W rozpatrywanym przypadku świadczenie usług opiekuńczych nie było konsekwencją zawarcia umowy, ale zostały one przyznane na podstawie decyzji administracyjnej, czyli aktu jednostronnie władczego. Poza tym ustawa o pomocy społecznej stanowi "inne przepisy" w rozumieniu art. 750 k.c., zgodnie z którym do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.