Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 597/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 549/07 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 549/07, oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...], w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

J. K. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego do czasu podjęcia pracy. W dniu [...] lipca 2006 r. Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu wydał w tym przedmiocie decyzję nr [...] przyznającą zasiłek okresowy w wysokości 300 zł miesięcznie od lipca do grudnia 2006 r.

Na skutek odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazało, że organ pierwszej instancji nie wykazał, jakimi względami kierował się orzekając o wysokości przyznanego J. K. zasiłku okresowego (300 zł).

Po przeprowadzeniu w miejscu zamieszkania skarżącego wywiadu środowiskowego, którego podpisania odmówił, Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu działający z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], ponownie przyznał mu zasiłek okresowy, w kwocie 300 zł miesięcznie, od lipca do grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji podał, że w pierwszych trzech kwartałach 2006 r. na realizację zasiłków okresowych dysponował kwotą 1.704.874 zł dla 1.836 osób (7280 świadczeń), co stanowi o średniej wysokości zasiłku okresowego - 234,19 zł. Przyznanie J. K. zasiłku okresowego na stosunkowo długi okres (sześciu miesięcy) zapewnia mu czas na podjęcie działań zmierzających do zmiany swej sytuacji życiowej, a wysokość przyznanego świadczenia (przekraczająca średnią kwotę przyznawanych przez MOPS świadczeń) jest znacznym wsparciem w jego trudnej sytuacji bytowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. podniósł, że ustalone daty wypłaty zasiłków okresowych od lipca do listopada 2006 r. upłynęły przed dniem wydania decyzji, a w grudniu 2006 r., przed dniem doręczenia decyzji. Ponadto nie uwzględniono jego wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podniósł również, iż decyzję wydał pracownik, co do którego złożył wniosek o wyłączenie go z postępowania administracyjnego w tej sprawie. Zarzucił, że od udziału w postępowaniu nie wyłączono także wskazanych przez niego pracowników socjalnych. Nie uwzględniono też faktu, że jest on osobą samotną, bez żadnego dochodu, w wieku przedemerytalnym i w złym stanie zdrowia.

W ocenie skarżącego, został on pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także prawa do przeglądania akt sprawy. Ponadto stwierdził, iż dokonane przez organ pierwszej instancji wykładnia art. 4 ustawy o pomocy społecznej, dotyczącego obowiązku współdziałania osób korzystających z pomocy w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej jest błędna, gdyż w celu określenia sposobu współdziałania ośrodek zawiera kontrakt socjalny. Zatem pogląd organu, że odmowa podpisania przez skarżącego niewypełnionego arkusza wywiadu środowiskowego świadczy o braku współdziałania jest sprzeczny z prawem.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, podano, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby z tym, że kwota tego zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Natomiast stosownie do treści art. 147 ust. 3 cyt. ustawy, minimalna wysokość zasiłku okresowego w 2006 r. w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 35% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Ustawodawca określił zatem tylko górną i dolną granicę zasiłku okresowego, która w przypadku J. K. wynosi [...] zł (35% kwoty 461 zł) i [...] zł (maksymalna kwota zasiłku). Ustalenie w tych granicach wysokości wypłacanego zasiłku okresowego pozostawiono uznaniu organu pierwszej instancji, który ustala ją, uwzględniając potrzeby strony oraz własne możliwości finansowe i organizacyjne.

Zdaniem organu odwoławczego, przyznany J. K. zasiłek okresowy w kwocie 300 zł miesięcznie mieści się w podanych wyżej granicach. Żądanie przyznania zasiłku okresowego w maksymalnej wysokości (418 zł miesięcznie) wybiega ponad możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej, który uwzględniać musi potrzeby życiowe znacznej liczby podopiecznych, w tym osób chorych i w podeszłym wieku.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji słusznie uznał, wziąwszy pod uwagę także swoje własne możliwości, że skarżącemu w jego zmaganiach z bezrobociem pomocny będzie zasiłek przyznany na okres 6 miesięcy. W razie niepowodzenia w poszukiwaniu pracy i dalszym pozostawaniu w trudnej sytuacji może on złożyć wniosek o przyznanie zasiłku na następny okres.

Odnosząc się do zarzutu niewyłączenia z prowadzonego postępowania wymienionych osób, tj. Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej oraz dwóch pracowników socjalnych, Kolegium wyjaśniło, że w tej sprawie zostały wydane: postanowienie Zastępcy Dyrektora MOPS we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2006 r. ([...]) o odmowie wyłączenia Kierownika ZTPS nr [...] od udziału w postępowaniu w sprawie z wniosku J. K. z dnia [...] czerwca 2006 r. o przyznanie zasiłku okresowego oraz postanowienie Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. ([...] i [...]) o odmowie wyłączenia wymienionych pracowników socjalnych ZTPS nr [...] od udziału w w/w postępowaniu, które zostały skarżącemu przesłane.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której podniósł m.in. zarzut błędnej wykładni art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez - wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 6 i art. 7 przez uznanie, że ustalenie niezgodnie z przepisami terminu wykonania decyzji jest prawidłowe; art. 7 i art. 77 przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 10 § 1 poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do materiałów przed wydaniem decyzji; art. 107 § 3 przez nienależyte wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi J. K. wskazał, że organ pierwszej instancji ustalił wypłaty świadczenia w poszczególnych miesiącach, przy czym daty od lipca do listopada 2006 r. upłynęły przed dniem wydania decyzji, a w grudniu 2006 r. przed dniem doręczenia mu decyzji, co miało miejsce w dniu [...] grudnia 2006 r.

Zdaniem skarżącego, decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dacie wejścia do jego lokalu mieszkalnego ([...] listopada 2006 r.) pracownicy socjalni posługiwali się nieważnymi legitymacjami służbowymi i nie mogli skutecznie wykonywać czynności służbowych, zaś on nie miał obowiązku udzielać takim osobom informacji, ani okazywać dokumentów. Pracownicy socjalni nie mogli też żądać podpisania niewypełnionego - kwestionariusza wywiadu środowiskowego. J. K. stwierdził, że decyzję organu pierwszej instancji wydał pracownik, który - zgodnie z jego żądaniem - podlegał wyłączeniu z postępowania. Także pozostali wskazani przez niego pracownicy socjalni, nie zostali wyłączeni od udziału w postępowaniu.

Poruszając ponownie sprawę określonych w decyzji organu pierwszej instancji terminów wypłaty przyznanego zasiłku okresowego, podniósł, iż nie otrzymał w tych terminach wypłaty świadczeń, jak również, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w tych datach nie wysyłał mu zasiłku okresowego za pośrednictwem poczty.

W ocenie skarżącego, decyzja powinna być oparta na okolicznościach faktycznych istniejących w dacie jej wydania, czyli w czwartym kwartale 2006 r., zaś organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji powołał informację o wysokości zasiłków okresowych przyznanych w trzech pierwszych kwartałach 2006 r. Nie wyjaśniono również dlaczego nie otrzymał on zasiłku we wnioskowanej przez niego wysokości 418,00 zł.

Ponadto, zarzucił, że został pozbawiony prawa do zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w obydwu instancjach. Zakwestionował dokument (duplikat potwierdzenia odbioru listu poleconego) o doręczeniu pisma z dnia [...] listopada 2006 r., - w którym organ wyznaczył termin skorzystania przez niego z uprawnień wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. -wskazując, że przesyłki nie otrzymał.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem sporu jest tryb wydawania decyzji i wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego. Podstawę prawną obydwu spornych elementów rozstrzygnięcia stanowią przepisy o charakterze uznaniowym, zawarte w art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Według tej regulacji zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organ drugiej instancji słusznie zwrócił uwagę na to, że powołany przepis nie zawiera precyzyjnej formuły, której zastosowanie prowadziłoby do obliczenia kwoty zasiłku należnej wnioskodawcy, określając jedynie dolną i górną granicę wysokości świadczenia. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa o pomocy społecznej nie daje osobom nieposiadającym dochodów podstawy do roszczenia o przyznanie zasiłku okresowego w maksymalnej wysokości. Ustawa przyjmuje natomiast w art. 38 kwotę maksymalną jako punkt wyjścia obliczenia zasiłku okresowego dla osoby samotnie gospodarującej, którą jest skarżący. Kwotę zasiłku okresowego ustala się mianowicie nie w wysokości, lecz do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że wysokość miesięczna zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł. Ustawa ustala też dolną granicę zasiłku. Zgodnie z art. 147 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, wynosi ona w przypadku osoby samotnie gospodarującej 35% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Artykuł 38 ust. 3 oraz 4 tej ustawy stanowi jednak, że kwota zasiłku nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Nie może jednak wynosić mniej niż 20 zł miesięcznie. Ustawodawca określił zatem tylko górną i dolną granicę zasiłku okresowego, która w przypadku J. K. wynosi [...] zł (35% kwoty 461 zł) i 418 zł (maksymalna kwota zasiłku). W ten sposób przepisy ustawowe pozwalają organom pomocy społecznej na przyznawanie zasiłków okresowych w granicach kwotowych od minimalnej kwoty 20 zł do maksymalnej kwoty 418 zł miesięcznie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przyznany skarżącemu zasiłek w kwocie 300 zł. miesięcznie, mieści się w tych granicach określonych przez ustawę.

Przepis art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z ust. 4 art. 3 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono, zatem zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w zakresie ustalenia sytuacji materialnej i życiowej skarżącego, wbrew jego zarzutom, organy orzekające postępowały zgodnie z art. 7 oraz 77 kodeksu postępowania administracyjnego, które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Natomiast nie podzielił poglądu skarżącego, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, naruszają przepisy art. 4 oraz art. 106 ust. 4 w związku z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a także przepisy postępowania administracyjnego przytoczone w skardze, a w szczególności art. 6, art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

Z akt administracyjnych wynika, że przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji organ usiłował przeprowadzić aktualizację wywiadu środowiskowego, którego podpisania J. K. odmówił. Próbowano bowiem ustalić jego sytuację z punktu widzenia potrzeb prowadzonego postępowania. Organy orzekające nie naruszyły także art. 80 k.p.a. Na podstawie całokształtu materiału zebranego w sprawie prawidłowo oceniły, okoliczności udowodnione w sprawie.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu posługiwania się przez pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej legitymacjami nieodpowiadającymi nowemu wzorowi, określonemu w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że to uchybienie nie miało wpływu na uprawnienia tych pracowników socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do przeprowadzenia u skarżącego przedmiotowego wywiadu środowiskowego.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprawdzie odmowa wyrażenia przez skarżącego zgody na przeprowadzenie w dniu [...] listopada 2006 r. wywiadu środowiskowego przez pracowników socjalnych Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] uniemożliwiła organowi ustalenie aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania, zgodnie z art. 107 ust. 1 powoływanej ustawy wskazującym cel przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i art. 7 k.p.a., który obliguje do podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jednak mimo to organ podtrzymał w zaskarżonej decyzji deklarowaną (i wypłacaną od lipca 2006 r.), pomoc w formie zasiłku okresowego z uwagi na sytuację życiową skarżącego, która znana jest organowi pierwszej instancji od lat.

Wskazał także, iż wbrew zarzutom skarżącego z akt sprawy wynika, że został on powiadomiony o odmowie wyłączenia Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] i wskazanych pracowników socjalnych MOPS z postępowania w sprawie o przyznanie mu zasiłku okresowego, jak i o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 §1 k.p.a.

Jako bezzasadny ocenił również zarzut skarżącego, że nie otrzymał we wskazanych w decyzji terminach przyznanych świadczeń, a organ pierwszej instancji w tych terminach nie wysyłał świadczeń za pośrednictwem poczty. Z akt sprawy wynika bowiem, że świadczenia te otrzymał.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. K., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu i zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj:

1) art. 113 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną podczas, gdy dotychczasowe postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie zawiera istotne braki merytoryczne i procesowe w kontekście regulacji prawnej wynikającej z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r.o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593 z późn. zm.) wobec zaniechania przez organ administracji publicznej dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym zmierzających do zawarcia z nim kontraktu socjalnego w trybie ar. 108 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej poprzedzonego wywiadem środowiskowym w trybie art. 107 ust. l tejże ustawy, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności; art. 7, art. 10 § 1, 73 § 1,art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa wobec niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie jego sytuacji, uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu, braku ustaleń w kwestii zawarcia kontaktu socjalnego, niewysłuchania, uniemożliwienie mu przeglądnięcie akt sprawy przed wydaniem decyzji, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie.

2) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu zaniechania zawarcia z nim kontraktu socjalnego.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że skoro odmówiono mu wyłączenia pracowników MOP we Wrocławiu, to po uzupełnieniu braków w umocowaniu tych pracowników należało ponowić czynności w postępowaniu administracyjnym, wyznaczyć nowy termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i rozważyć jego postulat o wdrożeniu procedury kontraktu socjalnego.

W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił powyższych okoliczności, jak również nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonej przez niego kwestii zawarcia w/w kontraktu socjalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), wynika, że sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie orzeczenia z oznaczeniem zakresu uchylenia. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, wyjaśnić na czym polegało uchybienie tym przepisom oraz dodatkowo wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem w granicach skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do badania wadliwości zaskarżonego orzeczenia poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Nie jest zatem władny badać, czy Sąd pierwszej instancji nie naruszył jeszcze innych przepisów. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania strony i precyzowania, poprawiania, czy też uzupełniania podstaw skargi kasacyjnej. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem odwoławczym jej sporządzenie obarczone jest przymusem adwokacko-radcowskim art. 175 § 1 P.p.s.a. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom formalny i merytoryczny.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej została zgłoszona jedynie podstawa z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako naruszony podano art. 113 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów poprzedzić należy stwierdzeniem, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że przedmiotem badania Sądu pierwszej instancji była ocena legalności decyzji dotyczącej przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w określonej wysokości, a nie kwestia kontraktu socjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł zatem w tej sprawie rozważać zagadnienia dotyczącego przedmiotowego kontraktu socjalnego.

Przepis art. 113 § 1 P.p.s.a. upoważnia przewodniczącego do zamknięcia rozprawy, po uznaniu przez Sąd, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia. Ma zatem charakter jedynie "porządkowy". Reguluje bowiem jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji.. Przepis ten może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący bądź nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, bądź to wtedy, gdyby nie zachodziła sytuacja z art. 113 § 2 P.p.s.a. Mając zatem na uwadze to, że dla skuteczności skargi kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 tej ustawy), konieczne jest wykazanie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż naruszenie tylko takich przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazać należy, iż aby przepis art. 113 § 1 P.p.s.a. mógł być oceniany w kontekście naruszenia, powinien być połączony z innym przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w tej sprawie autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do wskazania naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. bez powiązania go z innym przepisem powołanej ustawy. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony (por. wyrok SN z dnia 20 stycznia 2000 r., IIUKN 324/99, OSNP 2001/11/390).

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. , który określa warunki jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Skarżący stawiając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji cytowanego przepisu podał, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do podnoszonej przez niego kwestii zawarcia z nim kontraktu socjalnego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. FSK 2633/04 LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Następnie wyjaśniono, że przedmiotem niniejszego postępowania jest przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego w określonej wysokości, a nie kwestia zawarcia z nim kontraktu socjalnego, o którym mowa w art. 108 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Nie stanowiła ona zatem w tej sprawie okoliczności istotnej wymagającej wyjaśnienia i odniesienia się do niej w uzasadnieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala jednoznacznie uznać , iż zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wyjaśnić należy, że w sentencji wyroku nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną należnego mu od Skarbu Państwa, gdyż z przepisów art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 P.p.s.a. wynika, że orzekanie w tym przedmiocie następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, jako także w tym przedmiocie Sądzie pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I GSK 144/07, LEX 365811).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.