Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 373/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16, art. 145 § 1 pkt 5, art. 7, art. 77  § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz M.D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w K. ("Dyrektor") decyzją z [...]

nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. ("Kierownik) z [...] nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz o odmowie przyznania M.D. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r.

Organ ustalił, że M.D. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2016. Wnioskowała o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej do działek rolnych o łącznej powierzchni 28,80 ha, na działkach ewidencyjnych położonych w obrębie [...]. Kierownik decyzją z [...] nr [...] przyznał M.D. jednolitą płatność obszarową w kwocie 13.066,68 zł, płatność za zazielenienie w kwocie 8769,56 zł, płatność redystrybucyjną w kwocie 4372,82 zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 243,57 zł. Od decyzji tej strona nie złożyła odwołania.

Kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni zrealizowana na podstawie wizytacji terenowej przeprowadzonej w gospodarstwie strony 22 - 26 lutego 2019 r. wykazała nieprawidłowości, które organ szczegółowo opisał. Na dowód dokonanych ustaleń został sporządzony raport z czynności kontrolnych i wykonane zostały szkice oraz zdjęcia dokumentujące stan faktyczny działek zgłoszonych do płatności. Producent nie został powiadomiony o kontroli.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego decyzją

z [...] nr [...] Kierownik uchylił decyzję z [...] odmówił przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 z tytułu jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję z tytułu tej płatności w wysokości 13.307,04 zł, płatności za zazielenienie oraz z tytułu płatności redystrybucyjnej i nałożył sankcję z tytułu tej płatności w wysokości 4976,35 zł.

Rozpoznając odwołanie od ww. decyzji Dyrektor wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2018.1312 ze zm.) dalej "Ustawa" wraz

z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U.2015.351 ze zm.), Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 maja 2018 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. (Dz.U.2018.897) oraz przepisy unijne. Jednocześnie Dyrektor omówił instytucję wznowienia postępowania uregulowaną w art. 145 k.p.a. Wskazał, że w niniejszej sprawie nową okolicznością faktyczną będącą podstawą do wzruszenia decyzji ostatecznej z [...] było zaniechania prowadzenia działalności rolniczej stwierdzone 22 - 26 lutego 2019 r. na wszystkich gruntach zadeklarowanych przez wnioskodawczynię wskazujące, że w poprzednich latach strona nie użytkowała zgłoszonych do płatności działek rolnych. Na podstawie wyników wizytacji terenowej stwierdzono, że rolniczka wbrew temu co twierdzi, nie użytkowała rolniczo gruntów deklarowanych do płatności co najmniej od trzech lat, co w praktyce oznacza, że

w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy przyznania stronie płatności za rok 2016 nieznane organowi pierwszej instancji w dniu wydania decyzji z [...] Zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych nr 329, i 189 nastąpiło bezsprzecznie - taki stan faktyczny potwierdza obszerna dokumentacja fotograficzna wykonana przez zespół kontrolujący podczas wizytacji terenowej (czyli widoczne na zdjęciach z lutego

2019 r.: bujna roślinność nie stanowiąca uprawy; chwasty wieloletnie, bujne wysokie krzewy i również wysokie oraz gęsto występujące samosiejki drzew, wypiętrzona roślinność kępowa i chwasty dorastające do 1 m; częściowo grunty pozostawione sukcesji naturalnej, wysokie trzcinowiska o dużej gęstości). Powierzchnie uprawnione do płatności zostały wyznaczone na podstawie zdjęć wykonanych w trakcie kontroli

w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej 22 - 26 lutego 2019 r.

w gospodarstwie wnioskodawczyni oraz na podstawie dostępnych w systemie działek rolnych ortofotomap bazujących na zdjęciach lotniczych dla działki nr 189 w datach 02.06.2015, 16.09.2016, 1.08.2017, 27.09.2017, 10.12.2017, 7.06.2018 oraz dla działki nr 329 w datach 9.04.2015, 21.07.2016, 27.08.2016, 1.08.2017, 10.12.2017, 22.08.2018. Wyniki kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej nie pozwalały na uznanie, że na całej zadeklarowanej powierzchni (dotyczy spornych działek), zgodnie z normami i wymogami, prowadzona była przez rolnika działalność rolnicza, uprawniająca do otrzymania żądanych płatności, co zobrazowane zostało na ww. zdjęciach z kontroli oraz zdjęciach lotniczych wymienionych wyżej. Okoliczności te oznaczały brak możliwości przyznania wnioskodawczyni płatności

w żądanej wysokości. Wynika to w szczególności z art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz

art. 8 ust. 1 pkt 1 Ustawy oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich. Obszar wykluczony z płatności nie był do nich uprawniony, ponieważ niemożliwe było uznanie tego obszaru za grunty, będące kwalifikującymi się hektarami do płatności za rok, którego dotyczył wniosek (art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Nr 1307/2013). Odnośnie zakwestionowanych gruntów przyjęto, że nie były one: 1. użytkami rolnymi (art. 4 ust. 1 pkt e-k); 2. uprawnioną do płatności częścią gospodarstwa rolnego strony (art. 4 ust. 1 pkt b Rozporządzenia

Nr 1307/2013); 3. terenem, na którym była prowadzona działalność rolnicza

w okresie, którego dotyczył wniosek strony (art. 4 ust. 1 pkt c Rozporządzenia

Nr 1307/2013). Ponadto należy stwierdzić, że sytuację, w której na danej działce rolnej znajdują się niewielkie obiekty lub roślinność nie związana bezpośrednio

z działalnością rolniczą, regulują art. 9 ust. 1-2 Rozporządzenia Nr 640/2014 oraz § 2 i 3 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r.

w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz.U.2015.336 ze zm.). Zakwestionowany

w sprawie obszar nie pozwalał na zakwalifikowanie go do żadnego z wyjątków, umożliwiających przyznanie płatności do tego terenu. W szczególności obszar ten nie stanowił uprawnionego do płatności zagajnika o krótkiej rotacji (wierzby lub topoli do 8 lat bądź brzozy do lat 10), nie był uprawnioną do płatności szkółką drzew

i krzewów (art. 4 lit. j Rozporządzenia Nr 1307/2013). Nie był także terenem jakiejkolwiek działalności pozarolniczej, który mógłby zostać zaliczony do obszaru uprawnionego do płatności i nie był sam w sobie elementem krajobrazu, które mogłyby się kwalifikować do żądanych płatności (tj. o szerokości nie większej niż 2 metry). Wnioskodawczyni w załączonym do odwołania oświadczeniu zaznaczyła, że część zadeklarowanych działek ewidencyjnych (mn. działka nr 189) położone są na obszarze Natura 2000, dla których został opracowany Plan Zadań Ochronnych. Fakt, że tereny te znajdują się na obszarze Natura 2000 nie zwalniają producenta

w obowiązku wykonywania co najmniej raz w roku zabiegów agrotechnicznych. Organ analizując materiał fotograficzny nie miał wątpliwości, że sporne działki nie stanowią kwalifikującego się hektara.

Dyrektor wyjaśnił, że Plan Zadań Ochronnych normuje działania jakie należy wdrożyć na terenach objętych tym planem. Nie stanowi on natomiast, że rolnik ubiegający się o przyznanie płatności na terenach objętych PZO jest zwolniony

z obowiązku utrzymywania tych obszarów w prawidłowej kulturze rolnej. Ponadto Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska wskazuje, że dużą część sieci Natura 2000 stanowią obszary dotychczas niechronione i niewymagające reżimów ochronnych, takich jakie stosowane są w rezerwatach czy parkach narodowych. Jednak podstawowym warunkiem aktywności człowieka na tym obszarze powinno być gospodarowanie zgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju. Natura 2000 nie stoi w sprzeczności z rozwojem gospodarczym, przeciwnie - walory przyrodnicze obszarów są szansą na rozkwit wielu dziedzin gospodarki i powstanie nowych miejsc pracy. Jednak aktywność człowieka nie powinna pogarszać stanu siedlisk przyrodniczych i warunków bytowania gatunków, które są przedmiotem ochrony

w obszarach Natura 2000.

Dyrektor podniósł, że z informacji podanych przez skarżącą w odwołaniu wynika, że strona posiada wiedzę w jaki sposób należy użytkować tereny położone na obszarach Natura 2000, jednak nie znajduje to odzwierciedlenia w praktyce.

Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych deklarowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 28,80 ha, w całości nie kwalifikowała się do przyznania jednolitej płatności obszarowej. W takim przypadku zastosowanie znalazły przepis art. 19a ust. 1 Rozporządzenia (UE) Nr 640/2014, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią

stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Stwierdzono, że zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności, w związku z powyższym płatność została odmówiona i naliczona została kara administracyjna. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 Ustawy płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich. Zgodnie z art. 43 Rozporządzenia (UE) Nr 1307/2013 płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. Zgodnie z art. 23 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014, jeżeli obszar zgłoszony do jednolitej płatność obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności za zazielenienie, stosuje się obszar zatwierdzony. W niniejszej sprawie powierzchnia działek rolnych deklarowana do płatności za zazielenienie wynosiła 28,80 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 0 ha. Mając na względzie powyższe ustalenia płatność za zazielenienie została odmówiona. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 Ustawy płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących

posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha.

Wnioskodawczyni wnioskowała o przyznanie płatności dodatkowej do powierzchni 28,80 ha. Ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności dodatkowej wyniosła 0 ha. Zgodnie z art. 19a ust. 1 Rozporządzenia (UE)

Nr 640/2014 zgodnie, z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną,

a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. W niniejszej sprawie stwierdzono, że zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności, w związku z powyższym płatność została odmówiona i naliczona została kara administracyjna.

Na powyższą decyzję M.D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 §1 pkt 5 k.p.a. przez wydanie decyzji uchylającej decyzję dotychczasową i wydanie nowej decyzji odmawiającej płatności w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, że w sprawie pojawiły się "nowe dowody i nowe okoliczności nieznane organowi",

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 7 Ustawy przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy ze względu na uchybienia proceduralne popełnione przez organ I instancji powinna zapaść decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a.,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a. przez nierozpoznanie zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego nieotrzymania raportu z kontroli.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że aby mogła spełnić wymagania,

o których mowa w art. 3 ust. 1 Ustawy, przyznano jej prawo do uczestniczenia

w przeprowadzanych kontrolach, a w braku obecności prawo do otrzymania sprawozdania z wyników i sposobu ich przeprowadzenia. Skarżąca została pozbawiona tych praw. Tymczasem znajomość protokołu stanowiłaby niewątpliwie dla niej bodziec, by podjąć obronę w szczególnym postępowaniu administracyjnym, w którym ciężar dowodu został przerzucony na stronę, która z danego faktu wyprowadza skutki prawne. Wskazując na art. 36 ust. 1, art 37 ust. 7 Ustawy

oraz art. 41 rozporządzenia wykonawczego komisji nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 stwierdziła, że organ nie wykazał, by doręczony został jej protokół z kontroli. Stanowi to istotne uchybienie proceduralne, które powinno być dostrzeżone przez organ wyższego stopnia i w konsekwencji skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. W odwołaniu od decyzji organu I instancji podniosła fakt, że nie otrzymała protokołu z kontroli przeprowadzonej 22-26 lutego 2019 r., natomist organ II instancji pominął całkowicie ten zarzut i nie ustosunkował się do niego, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Na potwierdzenie swojego stanowiska strona powołała orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2018.2107) i art. 134 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm.), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy

(art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania sądowego jest decyzja, którą organ, po wznowieniu postępowania uchylił decyzję ostateczną i odmówił M.D. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016.

Na wstępie należy wyjaśnić, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest uregulowana w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z powołanym przepisem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wskazana zasada ogólna gwarantuje pewność obrotu prawnego oraz stabilność skutków prawnych aktów organów administracji publicznej. Ustanawiając ochronę decyzji ostatecznych przyznaje im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Owe granice wynikają z możliwości wzruszania decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych. Jednym z takich trybów jest instytucja wznowienia postępowania, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu wad, jakimi było obarczone postępowanie prowadzące do wydania decyzji ostatecznej, nie zaś kończąca je decyzja, aczkolwiek oczywistym jest, że wadliwość postępowania może przełożyć się na wadliwość rozstrzygnięcia, które w takim przypadku także wymaga korekty, możliwej do wykonania w ramach tej instytucji. Organ wznawiając postępowanie zakończone decyzją ostateczną winien ustalić i wykazać, czy zaszła przesłanka wznowieniowa określona w tym przepisie, oraz czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odmienna, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 146 k.p.a.

Zdaniem organu, który w przedmiotowej sprawie wznowił postępowanie z urzędu, zaszła przesłanka wznowieniowa o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. pojawiły się nowe, istotne okoliczności faktyczne nieznane organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej. Taką nową, nieznaną organowi okolicznością były ustalenia wizytacji terenowej przeprowadzonej w dniach 22–26 lutego 2019 r. świadczące o zaniechaniu przez M.D. prowadzenia działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych o nr 329 oraz 189 i 191, które to zaniechanie, zdaniem organu, miało miejsce także w roku 2016. W ocenie organu dane zawarte w raporcie kontroli, wykonana podczas wizytacji dokumentacja fotograficzna (widoczne na zdjęciach bujna roślinność, krzewy, wysokie samosiejki drzew wypiętrzona roślinność kępowa, chwasty dorastające do 1 m, wysokie trzcinowiska o dużej gęstości), szkice jak i dostępne w systemie działek rolnych ortofotomapy, pozwalają stwierdzić, że w poprzednich latach, w tym w roku 2016, M.D. nie użytkowała rolniczo deklarowanych do płatności działek, co uzasadnia wznowienie postępowania, uchylenie ostatecznej decyzji z [...] i odmowę przyznania płatności na rok 2016.

Skarżąca kwestionując stanowisko organu zarzuca, że organ bezpodstawnie przyjął, że stan przedmiotowych działek stwierdzony w lutym 2019 r. odpowiada ich stanowi w 2016 r. Podniosła, że protokół kontroli nie został jej doręczony, zaś podnoszony w odwołaniu zarzut w tym zakresie, został przez organ pominięty.

Zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej w roku 2016 stanowi bez wątpienia nową, istotną dla przyznania płatności za ten rok okoliczność, z tym zastrzeżeniem, że jej wystąpienie winno być przez organ w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) ustalone w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, zaś wynik przedstawiony w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie można uznać, by spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki umożliwiające wznowienie postępowania, uchylenie ostatecznej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Organ ustalenia, że na działkach deklarowanych do płatności w 2016 r. nie była prowadzona działalność rolnicza oparł na danych zawartych w raporcie kontroli prowadzonej w okresie od 22-26 lutego 2019 r. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości dotyczyły działek – działki rolnej A, deklarowanej do płatności na działce ewidencyjnej nr 329 o pow. 22,73 ha oraz działki rolnej B deklarowanej do płatności na działkach ewidencyjnych nr 191, nr 189 o pow. 11,84 ha, co do których zastosowano kody DR13+ oraz DR18. Dokumentacja fotograficzna, zastosowane kody jak i uwagi zawarte w raporcie co do działek A i B, dotyczą bez wątpienia stanu istniejącego w roku przeprowadzenia wizytacji. Nie można tracić z pola widzenia, tego, że wznowienie postępowania dotyczy decyzji ostatecznej przyznającej płatność na rok 2016. Ustalenia organu co do stanu działek winny być zatem ukierunkowane na ten rok i wymagały wykazania materiałem dowodowym, że stan działek mógł być tożsamy ze stwierdzonym podczas wizytacji w 2019 r. Eksponowana przez organ adnotacja, że działki A i B nie były przedmiotem użytkowania rolniczego "na przełomie co najmniej 3 lat" nie jest wystarczająca dla ustalenia stanu tych działek w roku 2016. Jest to określenie ogólnikowe, nieprecyzyjne. Przy dokonywaniu oceny nie można pomijać, że kontrolujący odnosili swoje ustalenia i uwagi do stanu działek na czas przeprowadzania kontroli. Określenie, "na przełomie co najmniej 3 lat" wymagało zatem sprecyzowania, wykazania i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, że stwierdzone na gruncie nieprawidłowości świadczące o zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej w 2019 r. (bujna roślinność, krzewy, wysokie samosiejki drzew, wypiętrzona roślinność kępowa, chwasty dorastające do 1 m, wysokie trzcinowiska o dużej gęstości roślin) występowały także w takim samym lub porównywalnym stanie w roku 2016, jak również wskazania podstaw na których takie ustalenia zostały dokonane.

Z akt sprawy wynika, że decyzją ostateczną z [...] została przyznana skarżącej jednolita płatność obszarowa dla działki rolnej A zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr 189 o pow. 6.80 ha, oraz dla działki B zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr 329 o pow. 22 ha. Jakkolwiek pomiędzy działkami zadeklarowanymi do płatności na rok 2016 i objętymi ostateczną decyzją, a działkami wskazanymi w raporcie, nie ma tożsamości w zakresie ich oznakowania jako działek rolnych i działek ewidencyjnych, to bezspornym jest, że do płatności w roku 2016 była deklarowana powierzchnia 6.80 ha, (przy czym z płatności wykluczono 0,26 ha) natomiast przedmiotem kontroli i uwag kontrolujących jest pow. 11,84 ha (obejmująca działki rolne na działkach ewidencyjnych 191, 189). W ocenie Sądu, dla ustalenia, że wystąpiły nowe okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, nie można bezpośrednio, niejako mechanicznie przenosić ustaleń co do stanu faktycznego stwierdzonego na gruncie podczas wizytacji przeprowadzonej w lutym 2019 do stanu działek zgłoszonych do płatności w roku 2016. Sygnalizowany w raporcie, w uwagach do działek A i B fakt, że działki nie były przedmiotem użytkowania rolniczego na przełomie co najmniej 3 lat wymagał wyjaśnienia, wskazania podstaw dla których organ przyjął, że ustalone w 2019 r. okoliczności świadczą o zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej także w roku 2016. Należy podkreślić, że uwagi kontrolujących, w tym stwierdzenie "na przełomie co najmniej 3 lat" zostały sformułowane w odniesieniu do całej działki B o łącznej powierzchni 11,84 ha, (z których działka B1 o pow. 6,54 zadeklarowana jest na działce ewidencyjnej nr 189, działka B2 o pow. 5,65 ha zadeklarowana jest na działce ewidencyjnej nr 191), przy czym do płatności w 2016 r. deklarowana była tylko działka rolna o powierzchni 6.80 ha. Sąd nie kwestionuje, że ortofotomapy stanowią materiał dowodowy, który może być wykorzystany dla ustalenia stanu działek na przestrzeni lat. Nie wystarczy jednak, jak czyni to organ, powołanie się na dowód w postaci ortofotomap, lecz jak każdy dowód winien być poddany ocenie. Organ w uzasadnieniu decyzji winien odkodować dane wynikające z ortofotomap w odniesieniu do stanu działek w 2016 r., wyjaśnić proces rozumowania, który pozwolił w oparciu o ten dowód przyjąć, że na badanych działkach skarżąca w 2016 r. zaniechała prowadzenia działalności rolniczej.

Skarżąca w odwołaniu zakwestionowała ustalenia organu, że 2016 r. nie użytkowała rolniczo deklarowanych do płatności działek. Podniosła, że część deklarowanej przez nią działki ewidencyjnej nr 189 o pow. 0,30 ha została wyłączona z przyznania płatności z uwagi stwierdzenie na działce samosiejek olszy. Natomiast w decyzji, jako jeden z dowodów świadczących o zaniechaniu przez nią działalności rolniczej wskazano na fakt występowania na części działki nr 189 drzew olszy, bez sprecyzowania o jaką część działki chodzi. Zarzucała, że organy nie wyjaśniły jakie konkretnie rośliny świadczą o braku rolniczego użytkowania działek w 2016 r., że wskazując na występowanie chwastów dorastających do 1 m, organy nie uwzględniły i nie odniosły się do ich okresu wegetatywnego determinowanego warunkami atmosferycznymi, podłożem. Wyjaśniała, że zgłoszone do płatności działki zostały poddane zabiegom agrotechnicznym, w czerwcu 2016 r. wykonane zostało koszenie przy pomocy zamówionego sprzętu.

Uruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, iż organ odwoławczy obowiązany jest nie tylko ponownie rozpoznać rozstrzygniętą sprawę, ale odnieść się również w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania. Zasada ta ma szczególne znaczenie w sytuacji kwestionowania przez skarżącą ustaleń dokonanych na podstawie raportu z czynności kontrolnych w których skarżąca nie uczestniczyła, a który, co eksponowała w odwołaniu, nie został jej doręczony. Doręczenie raportu zgodnie z art. 37 ust. 7 ustawy z 5 lutego 2015 r. umożliwiłoby skarżącej zgłoszenie zastrzeżeń i pozwoliłoby kontrolującym na odniesienie się do nich.

Podsumowując, obowiązkiem organu, dla wykazania zaistnienia przesłanki wznowieniowej było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy stwierdzone w raporcie kontroli w 2019 r. okoliczności świadczące o zaniechaniu działalności rolniczej miały miejsce także w 2016 r., czy występowały w takim zakresie jak ustalony w raporcie w 2019 r. a w konsekwencji dawały podstawę do przyjęcia, że w roku 2016 wystąpiło zaniechanie działalności rolniczej. W rozstrzygnięciu organu zabrakło stosownych ustaleń i analizy wskazanych wyżej okoliczności w odniesieniu do roku 2016, co stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że sprawa jest rozpatrywana w postępowaniu toczącym się wskutek wznowienia z urzędu postępowania. Na organie ciążył zatem obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dla ustalenia, że wystąpiły nowe, nieznane okoliczności nie ma zastosowania przywoływana przez organ norma art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nakładająca na stronę skarżącą ciężar udowodnienia korzystnych dla niej faktów. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, by po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy organ dokonując oceny, co do wystąpienia przesłanki wznowienia, ciężar wykazania tej okoliczności przerzucał na adresata decyzji. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania. Wynika z niej obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, zgodnie ze wskazanym powyżej rozkładem ciężaru dowodu.

Reasumując stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji, nieprawidłowo stosując art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 art. 77 § 1 k.p.a. naruszyły ten przepis w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględniając poczynione powyżej uwagi, w zgodzie z art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. przeprowadzi postępowanie celem ustalenia, czy stwierdzone w 2019 r. zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej miało miejsce także w 2016 r., wszechstronnie oceni zebrany materiał dowodowy w tym stanowisko skarżącej zawarte w odwołaniu. Dopiero zebrany i oceniony wszechstronnie materiał dowodowy pozwoli na poprawną ocenę zaistnienia lub nie okoliczności skutkującej wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i ustalenie ich wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach w pkt 2 uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują: wpis – 200 zł, koszty zastępstwa procesowego – 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015.1800.)