Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 572/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2, art. 151, art. 132, art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 218 par. 2, art. 217 par. 1, art. 219
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 667
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...]. asp. w st. spocz. D. J. złożył do Komendy Powiatowej Policji w Ł. wniosek o wydanie zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury z uwagi na pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.

Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym Komendant Powiatowy Policji w Ł. postanowieniem z [...] odmówił wydania D. J. postulowanego zaświadczenia stwierdzając, iż nie dysponuje dokumentacją, na podstawie której mógłby wydać zaświadczenie o żądanej treści.

Na powyższe postanowienie D. J. złożył zażalenie, po rozpatrzeniu którego Komendant Wojewódzki Policji w S. postanowieniem nr [...] z [...]. uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę Komendantowi Powiatowemu Policji w Ł. do ponownego rozpoznania.

Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego w dniu [...] r. Komendant Powiatowy Policji w Ł. wydał na podstawie art. 219 w zw. art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 z ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 267, z późn. zm.) dalej K.p.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404, z późn. zm.) - postanowienie nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez D. J. w latach 1994 – 2013 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Na powyższe postanowienie wnioskodawca ponownie złożył zażalenie zarzucając, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 7, art. 9, art. 10 oraz 77 K.p.a. jak również z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014r.

Po rozpoznaniu powyższego zażalenia Komendant Wojewódzki Policji w S. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 141 § 1 i 2 i art. 144 K.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził,

że w niniejszej sprawie organ I instancji działał na podstawie przepisów działu VII K.p.a., regulujących postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Wynikająca z cytowanej regulacji procedura jest uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym postępowaniem o charakterze administracyjnym, mającym zastosowanie przy podejmowaniu przez organy administracji czynności materialno - technicznych, polegających na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego. W odróżnieniu od decyzji administracyjnej, będącej aktem stosowania prawa, aktem woli i czynnością prawną zmierzającą bezpośrednio do wywołania skutków prawnych, którą zgodnie z art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę co do jej istoty w całości lub w części w danej instancji - zaświadczenie jest aktem wiedzy, który może zmienić sytuację faktyczną strony dostarczając jej środka dowodowego, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a.

Stosownie do treści art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny

w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów albo stanu prawnego (art. 217 § 2 K.p.a.).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z pierwszą ze wskazanych sytuacji, to jest urzędowego potwierdzenia okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego skarżącego. Zgodnie bowiem z dyspozycją § 14 ust. pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004r., środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji.

Przed wydaniem zaświadczenia organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, stosownie do treści art. 218 § 2 K.p.a. Podkreślić należy jednak, że użycie przez ustawodawcę zwrotu: "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej, zakreślonych w art. 75 - 86 K.p.a.

Szczególny rodzaj zaświadczeń przewidziany został w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury przyznawanej funkcjonariuszom służb mundurowych, w tym m.in. Policji. W art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, I Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, j Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura I Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z | 2004r. nr 8, poz. 67, z późn. zm.) przewidziano możliwość podwyższenia emerytury. Ustalenie w formie decyzji administracyjnej prawa do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, w tym okoliczności mających wpływ na to prawo i wysokość świadczenia, należy do odpowiednich organów emerytalnych (art. 32 ust. 1 i art. 34 ust 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonaiuszy.

Procedurę postępowania i kompetencje organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin. Zgodnie z § 20 ust. 1 cytowanego rozporządzenia organy emerytalne prowadząc postępowanie badają i oceniają całokształt sprawy o ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Jednym ze środków dowodowych poddawanych ocenie w ramach tego postępowania jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (§ 14 ust. 1 pkt 3). Oznacza to, że organ emerytalny może, lecz nie musi uwzględniać jego treści, a także prowadzić dalsze ustalenia dowodowe w tym zakresie, np. poprzez analizę innych dokumentów, przesłuchania świadków itp. Tego rodzaju czynności nie mieszczą się natomiast w dyspozycji art. 218 § 2 K.p.a. i nie mogą być wykonywane przez organy Policji przed wydaniem zaświadczenia w celu uzyskania nowych, nie istniejących dotychczas dowodów.

Z akt osobowych wnioskodawcy wynika, że pełnił on służbę w Oddziale Prewencji Policji w S., Komisariacie Policji [...] Komendzie Miejskiej Policji w S. oraz w Komendzie Powiatowej Policji w Ł.

Pismem z [...]. zastępca dowódcy Oddziału Prewencji Policji w S. organ poinformował, iż dokumenty dotyczące okresu, w jakim asp. w st. spocz. D. J. pełnił służbę zostały wybrakowane: notatniki służbowe z lat 1993 - 2000 (protokołem nr [...].), książki służby z lat 1994 - 1996 (protokołem nr [...] r., [...]), książki służby z lat 1994 - 1995 (protokołem nr [...].) oraz [...]. Przeprowadzone brakowanie oznacza, iż nie zawierały one informacji istotnych z punktu widzenia dalszej działalności Policji, jak również ewentualnych praw i obowiązków wnioskodawcy.

Komendant Powiatowy Policji w Ł., prowadząc postępowanie wyjaśniające celem ustalenia stanu faktycznego koniecznego do wydania zaświadczenia, przeanalizował akta osobowe zainteresowanego oraz inne materiały w postaci: rejestrów teczek operacyjnych, rejestrów teczek dokumentów niejawnych, dzienników i książek ewidencyjnych, rejestrów postępowań wyjaśniających oraz postępowań dyscyplinarnych, rejestrów spraw dochodzeniowych, rejestrów odmów wszczęć, skorowidzów osób pokrzywdzonych, dzienników korespondencyjnych i książek wydarzeń pozostających w dyspozycji Komendy Powiatowej Policji w Ł.

W dokumentach tych nie odnaleziono dowodów na pełnienie przez wnioskodawcę służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Ponadto na wniosek Komendanta Powiatowego Policji w Ł. Komendant Komisariatu Policji [..] KMP w S. dokonał sprawdzeń dzienników korespondencyjnych, książek wydarzeń i skorowidzów osób pokrzywdzonych za okres od 1 września 1995r. do 16 listopada 2000r., w których również nie stwierdzono podejmowania przez wnioskodawcę czynności szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r., emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu muszą mieć charakter rzeczywisty, a nie potencjalny, ponieważ sama służba w Policji łączy się z potencjalnym niebezpieczeństwem. Zagrożenie takie winno być rzeczywiste - wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Nie może mieć ono charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne. Chodzi bowiem w tym wypadku o konkretne przypadki zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca i przebiegu zdarzeń. Niebezpieczeństwo to może mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Warunków tych nie spełniają wszystkie co do zasady czynności wykonywane przez policjantów w ramach nałożonych obowiązków służbowych, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby w Policji (por.: wyrok NSA z dnia 28.06.2001 r, sygn. akt II SA/Ka 1943/99).

Potencjalne niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia jest wpisane w istotę służby w Policji, jednak samo jej pełnienie nie uprawnia a priori do ubiegania się o podwyższenie wymiaru świadczenia emerytalnego. Nie wszystkie bowiem czynności służbowe można kwalifikować jako "szczególnie" niebezpieczne dla życia lub zdrowia wykonującego je funkcjonariusza Policji.

Na podstawie posiadanej dokumentacji organ I instancji, po dokonaniu kwerendy zarówno w Komendzie Powiatowej Policji w Ł. jak i w innych jednostkach, w których były funkcjonariusz pełnił służbę, stwierdził, że skarżący nie wykonywał czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W ocenie organu II instancji przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające odpowiadało powyższym wymogom. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji w celu zbadania, czy skarżący wykonywał czynności służbowe w warunkach szczególnych, poddał wnikliwej analizie posiadaną dokumentację. Działanie to czyni zadość zasadom wynikającym z cytowanego powyżej § 14 ust.1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004r.

Odnosząc się do powołanego przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014r, sygn. akt U 12/13 organ odwoławczy stwierdza, iż Komendant Powiatowy Policji w Ł. nie "pominął", jak twierdzi skarżący, treści powyższego wyroku. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że jedynie zwrot "bezpośrednie" zawarty w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) jest niezgodny z Konstytucją. Natomiast - jak zauważył Trybunał Konstytucyjny - słowo "bezpośrednie" nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu", który nadal funkcjonuje w treści § 4 cytowanego wyżej rozporządzenia. Zwrot ten rozumiany jest jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne, mającego charakter wyjątkowy, na co zwrócił uwagę Komendant Powiatowy Policji w Ł. dokonując analizy posiadanych dokumentów odnoszących się do pełnionej służby przez asp. w st. spocz. D. J.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Komendant Wojewódzki Policji wskazał, iż organ I instancji postępował zgodnie z procedurą wydawania zaświadczeń określoną w Dziale VII K.p.a. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, mając na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2011 r., I OSK 1139/10). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest w pełni postępowaniem administracyjnym, a jedynie postępowaniem uproszczonym, do którego nie odnoszą się przepisy postępowania dowodowego określone w K.p.a.

W tym stanie rzeczy organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, co tym samym nie daje podstawy do uchylenia przedmiotowego postanowienia.

Powyższe postanowienie D. J. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy t.j. art. 15 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 6 Ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, oraz ich rodzin poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy t.j. art.7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z ar. 107 § 3 K.p.a. t.j. niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w konsekwencji dokonanie ustaleń faktycznych niezgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Podnosząc powyższe zarzuty i powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia wydanego przez organ I instancji, oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. - o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzi, iż Komendant Powiatowy Policji w Ł. wydał postanowienie nr [..] z dnia [...]. odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Zażalenie skarżącego nie zostało uwzględnione i w dniu [...]. Komendant Wojewódzki policji w S. postanowieniem nr [..] z dnia [...]. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Ł. Jak wynika z treści uzasadnień tych postanowień, w swojej argumentacji organy główny nacisk kładą na okoliczność istnienia jako podstawy do wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia rzeczywistych, a nie potencjalnych, warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, ponieważ sama służba w Policji łączy się z potencjalnym niebezpieczeństwem.

Zdaniem skarżącego, w powyższej argumentacji, zarówno organ I jak i II instancji całkowicie pomijają mającą fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie okoliczność wydania w dniu 27 maja 2014 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku sygn. akt U 12/13, ogłoszonego w Dzienniku Ustaw z dnia 03 czerwca 2014 r. pod poz. 736, w którym orzekł on o niezgodności § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i służby Więziennej, oraz ich rodzin, oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wynika z literalnego brzmienia art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującego aktu normatywnego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 27 maja 2013r. Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił wniosku o wyznaczenie innego terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej normy, gdyż w warunkach sprawy nie było argumentów przemawiających na rzecz okresowego odstąpienia od hierarchicznej zgodności norm.

Skarżący zwraca też uwagę, że już we wcześniejszym okresie orzecznictwo sądowe wskazywało na niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 04 maja 2005r. z delegacja ustawową. Taki wniosek wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2013r. I OSK 997/2013, w którym NSA zwrócił uwagę, iż " w ust. 2 pkt 3 art. 15 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym, przewidziano uprawnienie do wyższych świadczeń z tytułu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", nie zawężając go do sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Zatem przepis rozporządzenia Rady ministrów z dnia 04 maja 2005r. ogranicza zakres uprawnienia uregulowanego ustawą nie mając ku temu podstaw".

Jak wynika z wyroku WSA w Opolu z dnia 08 kwietnia 2010r. II SA/Op 178/2010, " analiza treści § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszy Policji (...), w zastosowaniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu. W ustawie brak jest upoważnienia do dookreślenia i przez to także do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co uczyniono w § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio". Sąd uznał unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy".

Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia, iż organ administracji publicznej wydał zaskarżony akt z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawa. Sąd stosuje wówczas środki wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Dokonana według wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia nie dała podstaw do stwierdzenia, iż wydane ono zostało z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o ten drugi przypadek, który zachodzi w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na badaniu (sprawdzeniu) danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. W jego ramach właściwy organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym jego zakresie określonym w przepisach K.p.a. Tym bardziej organ w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie uprawnień funkcjonariusza, w tym wypadku do podwyższenia emerytury policyjnej z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Ustalenie tych uprawnień może bowiem nastąpić tylko w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Jedynym uprawnionym do tego organem jest policyjny organ emerytalny.

W związku z powyższym za całkowicie chybione uznać należy zawarte w skardze zarzuty co do naruszenia przez organ przepisów policyjnej ustawy emerytalnej, rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z dnia 18 października 2004 r. czy też sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13.

Zaświadczenie jest jedynie aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jest zatem dopuszczalne dokonywanie, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zaineresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 606, Lex nr 1369011).

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zatem zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu fatycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie do art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia przybiera formę postanowienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, iż jest to postanowienie zaskarżalne, powinno być wydane w formie pisemnej i zawierać elementy rozstrzygnięcia zaskarżalnego, tj. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Wskazane bowiem w uzasadnieniu faktycznym powody odmowy wydania zaświadczenia, w połączeniu z uzasadnieniem prawnym, składają się na zajęte przez organ stanowisko w sprawie, wyjaśniają powody takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowią również dla strony podstawę do polemiki z argumentami organu, a jednocześnie pozwalają na kontrolę prawidłowości takiego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest wydane na podstawie art. 217 K.p.a. postanowienie o odmowie wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, tj. iż pełnił on służbę w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu. Zaświadczenie to miałoby skarżącemu posłużyć do ubiegania się o podwyższenie emerytury policyjnej na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz.U. z 2013 r. poz. 667 ze zm.).

Powołany wyżej przepis stanowi, że emeryturę dla funkcjonariusza Policji podwyższa się o 0,5% podstawy jej wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Paragraf 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji [...] stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014r. (sygn. akt U 12/13), ogłoszonym w Dz.U. z 2014r. poz. 736, z dniem 3 czerwca 2014r. cyt. § 4 pkt 1 rozporządzenia utracił moc w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu. Przytoczony wyrok nie uchylił jednak § 4 pkt 1 rozporządzenia w zakresie dotyczącym określenia pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Jak wynika z akt sprawy, dokonując oceny dokumentacji dotyczącej skarżącego w zakresie podejmowania przez niego czynności operacyjno – rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i interwencji, organy Policji skupiły się na czynnościach w czasie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uwzględniając ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Organ przeprowadził stosowną kwerendę posiadanej dokumentacji, która dała wynik negatywny, tj. stwierdzono brak dokumentacji i danych, wskazujących na pełnienie przez skarżącego służby w warunkach odpowiadających wymienionemu kryterium, co uzasadnia odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści.

Całkowicie niezasadny jest także zarzut skargi, odnoszący się do naruszenia przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie, art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji [...] albowiem – jak wyżej wskazano - w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, prowadzonym w trybie uregulowanym w dziale VII K.p.a., nie ustala się prawa do świadczeń z tytułu zaopatrzenia emerytalnego ani ich wysokości, ale jedynie wydaje się zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny wynikające z będących w posiadaniu organu dokumentów. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ww. ustawy prawo do świadczeń z tytułu zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji w stosunku do funkcjonariuszy Policji organ emerytalny - Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie organu emerytalnego właściwego do ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji [...] Dz.U. Nr 43, poz. 405 ze zm.), który samodzielnie prowadzi postępowanie dowodowe w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego i ich wysokość. Tego rodzaju czynności nie mieszczą się w dyspozycji art. 218 § 2 K.p.a. i nie mogą być wykonywane przez organy Policji poza wydaniem zaświadczenia, mogącego stanowić środek dowodowy, nie będący dotychczas w posiadaniu organu emerytalnego. Faktu pełnienia służby w Policji, w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, funkcjonariusz może dowodzić przed organem emerytalnym, jeśli dysponować będzie odpowiednimi dowodami w tym zakresie.

W zaświadczeniu, o które chodzi w niniejszej sprawie, potwierdza się istnienie stanu prawnego na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu administracji, zgromadzonych przed wystąpieniem zainteresowanego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. W przypadku braku takich danych w aktach administracyjnych organ odmawia wydania zaświadczenia. W trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, nie jest bowiem dopuszczalne dokonywanie, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie może kreować rzeczywistości, która nie znajduje potwierdzenia w posiadanej przez dany organ dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.