Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 555/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 161 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 402/16 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłaty różnicy świadczenia z tytułu uposażenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 402/16, po rozpoznaniu skargi P. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłaty różnicy świadczenia z tytułu uposażenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w M., działając na podstawie art. 6d ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 ze zm.) odwołał z dniem 6 maja 2011 r. podinspektora P. K. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w S. i z dniem [...] maja 2011 r. przeniósł do swej dyspozycji.

Jednocześnie ten sam organ rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], z dniem [...] maja 2011 r. powierzył P. K. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku Zastępcy Dyżurnego Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w M.

Na dzień wydania rozkazu personalnego nr [...] oraz w okresie pozostawania do dyspozycji przełożonego P. K. zaliczony był do 9 grupy zaszeregowania z mnożnikiem 2,10 kwoty bazowej i dodatkiem funkcyjnym w kwocie 995 zł. Przed powołaniem na stanowisko Komendanta Komisariatu Policji w S. P. K. pełnił służbę na stanowisku Naczelnika Sekcji Prewencji KPP w M. i otrzymywał uposażenie wynikające z zaszeregowania w 11 grupie z mnożnikiem 1,47 kwoty bazowej z dodatkiem funkcyjnym w kwocie 750 zł.

Po upływie sześciomiesięcznego terminu wskazanego w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, KPP rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] cofnął z dniem 6 listopada 2011 r. powierzenie P. K. obowiązków służbowych na stanowisku Zastępcy Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji KPP w M. i cofnął dodatek funkcyjny I kategorii oraz mianował na stanowisko Zastępcy Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji KPP w M. z uposażeniem w 6 grupie zaszeregowania z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej i przyznał dodatek służbowy w wysokości 500 zł. Uzasadniając powyższy rozkaz personalny KPP podał, iż w oparciu o dokonaną analizę kadrową stwierdzono, że KPP w M. nie dysponuje równorzędnym stanowiskiem służbowym w dziewiątej grupie zaszeregowania.

Na dzień zakończenia okresu dyspozycji funkcjonariusza, czyli na dzień 6 listopada 2011 r. stanowiskiem najbardziej zbliżonym do poprzednio zajmowanego przez P. K. w strukturze KPP w M. było stanowisko zastępcy dyżurnego. W związku z powyższym KPP przeprowadził rozmowę z wymienionym funkcjonariuszem, w której poinformował go o wolnych etatach. Funkcjonariusz przyjął do wiadomości zaistniałą sytuację organizacyjno-kadrową i zgodził się na mianowanie na stanowisko zastępcy dyżurnego w 6 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej w wysokości 2670 zł i dodatkiem służbowym w wysokości 500 zł. Ponadto spełniał wymogi formalne do objęcia stanowiska zastępcy dyżurnego. Dodatek służbowy został przyznany na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.).

Od powyższego rozkazu personalnego P. K. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim

Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], KWP utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie KPP. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż wskazany w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji sześciomiesięczny okres pozostawania do dyspozycji przełożonego pozwala na określenie odwołanemu policjantowi nowego stanowiska służbowego oraz na ustalenie uposażenia związanego z tym stanowiskiem. Ustalenie uposażenia na zajmowanym stanowisku służbowym nie wiąże się automatycznie z pobieraniem pensji w nowo określonej wysokości, albowiem skutek związany z pobieraniem uposażenia w nowej wysokości następuje z upływem 6 miesięcznego okresu licząc od dnia odwołania ze stanowiska. Przepisy ustawy o Policji dotyczące powołania i odwoływania policjantów ze stanowisk komendantów są przepisami szczególnymi i mają zastosowanie tylko do określonej grupy stanowisk. W stosunku do wymienionej grupy policjantów, przy mianowaniu na stanowisko służbowe nie mają zastosowania postanowienia art. 103 ust. 1 ustawy o Policji, albowiem reguluje on kwestie uposażenia policjantów przeniesionych na niższe stanowisko służbowe, a nie odwołanych. Przepis ten nie ma zastosowania także do policjantów przeniesionych na niższe stanowiska służbowe na podstawie art. 38 ust. 1 lub ust. 2 i 3. W stosunku do P. K. w pełni zastosowano wskazane powyżej uregulowania prawne. W związku z upływem 6 miesięcznego okresu pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji KPP, dokonano przeglądu stanowisk, na które funkcjonariusz mógłby zostać mianowany i stwierdzono, że w KPP w M. brak jest stanowiska równorzędnego, zaszeregowanego w dziewiątej grupie. Jednocześnie wskazano, że na dzień zakończenia dyspozycji stanowiskiem najbardziej zbliżonym do poprzednio zajmowanego w strukturze KPP w M. przez stronę jest stanowisko zastępcy dyżurnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 93/12, oddalił skargę. Natomiast na skutek złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1228/12 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. KPP z dniem 26 kwietnia 2013 r. mianował P. K. na stanowisko służbowe Zastępcy Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji KPP w M. i ustalił uposażenie w 6 grupie zaszeregowania z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej tj. 2.670 złotych i dodatkiem służbowym w wysokości 500 złotych. Rozkaz ten został doręczony stronie dnia 16 kwietnia 2013 r. i wobec braku odwołania się od rozstrzygnięcia, stał się ostateczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Go 383/13 uchylił rozkaz personalny KWP nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny KPP nr [...] i stwierdził, że zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu. Sąd wskazał, iż związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1228/12, w szczególności poglądem, że zgody zainteresowanego policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe nie można domniemywać. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości także co do jej zakresu. Istotne jest nie tylko to, czy funkcjonariusz zaaprobował sam zamiar przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe, ale czy jego akceptacja dotyczyła również przewidywanych na tym stanowisku warunków płacowych. W kontrolowanej sprawie, w aktach osobowych skarżącego, brakuje dokumentu, z którego wynika w sposób wyraźny i jednoznaczny jego zgoda na propozycję przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Brak takiej zgody, w świetle wyżej powołanej wykładni stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jako, że bez zgody policjanta przeniesienie na niższe stanowisko nie jest możliwe. Z tej racji organ pierwszej instancji obowiązany był poczynić szczegółowe ustalenia w kwestii, czy podinspektorowi P. K., zgodnie z bezwzględnym obowiązkiem wynikającym z art. 38 ust. 2 pkt 4 w zw. z ust. 4 ustawy o Policji, przedstawiono propozycję przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz czy tenże policjant taką zgodę wyraził i to w sposób wyżej określony. Dopiero po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego i jego rozpatrzeniu, organ policji podejmie decyzję odpowiednio do wyników ustaleń. Jeżeli organ odnajdzie dokument zawierający jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości zgodę na propozycję przeniesienie podinspektora P. K. na niższe stanowisko służbowe, wówczas wyda rozkaz personalny w granicach złożonej propozycji i jej akceptacji. Sąd podkreślił również, że dokumentu takiego nie może zastąpić domniemanie wywiedzione z zachowania funkcjonariusza. Sąd podkreślił również, iż wraz ze zmianą stanowiska służbowego na niższe skarżącego zaszeregowano do niższej grupy uposażenia zasadniczego. W tym przedmiocie Naczelny Sąd Administracyjny, we wskazanym wyżej wyroku, dokonał wiążącej wykładni przepisów regulujących tę kwestię stwierdzając, że przepis art. 6 ust. 3 ustawy reguluje uprawnienia odwołanych policjantów wyłącznie we wskazanym tam czasie po przeniesieniu ich do dyspozycji przełożonego, stanowiąc że funkcjonariusze ci zachowują prawo do uposażenia w wysokości przysługującej im przed odwołaniem. Przepis ten gwarantuje wspomnianym policjantom przez 6 miesięcy uposażenie w pełnej wysokości, czyli w wysokości, jaką otrzymywali piastując stanowisko, na które zostali powołani. Z przepisu tego nie wynikają zaś żadne wyłączenia stosowania do tych policjantów pozostałych przepisów regulujących kwestie przenoszenia na inne stanowiska służbowe, w tym związane z tym zagadnieniem kwestie płacowe. Nie można zatem zakładać, że do odwołanych policjantów przy przenoszeniu ich na niższe stanowisko służbowe zastosowanie mają przepisy art. 38 ust. 2 pkt 4 i ust. 4, lecz nie stosuje się do nich art. 103 ust. 1 ustawy o Policji. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1892/13 Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając powyższą argumentację Sądu pierwszej instancji, oddalił skargę kasacyjną KWP od powołanego powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2013 r.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Komendanta Głównego Policji z dniem 31 lipca 2013 r. podinspektor P. K. został zwolniony ze stanowiska Zastępcy Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji KPP w M. i z dniem 01 sierpnia 2013 r. został na własną prośbę przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Głównej Policji.

Natomiast KPP decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. akt II SA/Go 383/13, w związku z tym, iż P. K. przestał pozostawać w stosunku służbowym w KPP w M.. Decyzja ta stała się ostateczna wobec jej niezaskarżenia przez skarżącego.

Wnioskiem z dnia 2 października 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 15 października 2015 r., P. K. zwrócił się do KPP o wypłatę należnego uposażenia za okres od grudnia 2011 r. do kwietnia 2013 r. wraz z odsetkami ewentualnie przy negatywnym rozpoznaniu wniosku o wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] KPP odmówił skarżącemu dokonania wypłaty we wnioskowanym zakresie.

Po rozpatrzeniu odwołania, KWP decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazał na niekompletność zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 10 K.p.a.

KPP decyzją nr [...] z [...] stycznia 2016 r. odmówił naliczenia i wypłaty różnicy świadczenia z tytułu uposażenia za okres od 1 grudnia 2011 r. do 30 kwietnia 2013 r. W wyniku złożonego odwołania przez P. K. decyzją z dnia 11 marca 2016 r. KWP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, iż decyzje na mocy, których wypłacono stronie niższe uposażanie były ostateczne i wykonalne w dniach wypłaty uposażenia w określonej w nich wysokości tj. rozkaz personalny KPP z dnia 04 listopada 2011 r. i rozkaz personalny KWP z dnia 29 grudnia 2011 r., bowiem z chwilą wniesienia skargi przez stronę na powyższe decyzje, WSA w Gorzowie Wielkopolskim nie wstrzymał wykonalności decyzji, a wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 93/12 oddalił skargę strony. Dopiero na skutek wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 7 marca 2012 r. NSA wyrokiem z 15 marca 2013 r. sygn. akt: I OSK 1228/12 uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na skutek powyższego WSA wydał wyrok z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt: II SA/Go 383/13, w którym uchylił zaskarżone decyzje oraz wstrzymał ich wykonanie.

Organ drugiej instancji przyjął, iż wyrok WSA uchylający decyzje, a także wstrzymujący ich wykonalność wywołuje skutek wyłącznie na przyszłość, co zdaniem organu powoduje, że roszczenie strony o wypłatę uposażenia w wysokości określonej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. KPP do dnia wydania wyroku przez tenże Sąd w dniu 28 maja 2013 r. jest nieuzasadnione.

W skardze na powyższą decyzję P. K. podniósł zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci: - art. 99, art. 100, art. 101 i art. 106 ust. 1 u.p. w zw. z art. 153 P.p.s.a. i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt: II SA/Go 383/13 oraz poprzedzającego go wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1228/12, które miało wpływ na wynik sprawy;

2. art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP;

3. naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego: art. 6 art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 K.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji KWP z dnia [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] KPP z dnia [...] stycznia 2016 r. lub stwierdzenie nieważności powyższych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie jej w całości.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę. Sąd odnotował, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się nie tyle co do poprawności zastosowania przepisów u.p. dotyczących uposażenia, lecz do oceny skutków jakie wywołuje wyrok sądu administracyjnego, uchylający rozkaz personalny zmieniający stanowisko i obniżający uposażenie, a w konsekwencji do ustalenia czy skarżącemu przysługuje różnica pomiędzy uposażeniem (obniżonym) wypłaconym na podstawie uchylonych rozkazów personalnych, a wynikającym z rozkazu personalnego poprzedzającego wydanie uchylonego rozkazu personalnego.

Sąd wskazał, że co do zasady wyrok sądu uchylający decyzję znosi skutki prawne uchylanej decyzji z mocą ex nunc, czyli na przyszłość, licząc od daty uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Oznacza to w praktyce, iż do tego momentu decyzja ta wywołuje skutki prawne i ma moc obowiązującą, chyba że uprzednio wstrzymano jej wykonanie. Skutki prawne z mocą wsteczną, czyli ex tunc, a więc od chwili jej wydania wywołuje jedynie stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji, tylko wówczas decyzję uznaje się za niebyłą od samego początku. Konsekwencje takiego teoretycznego podziału skutków na ex nunc, czy ex tunc odnosić należy wprost jedynie do samego bytu prawnego decyzji administracyjnej, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie zaś do skutków prawnych nią wywołanych, których ocena wymaga wszczęcia odrębnego postępowania. W tym nowym postępowaniu nie może mieć przesądzającego znaczenia, z jakim skutkiem decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale czy wywarte przez nią skutki były dopuszczalne w świetle obowiązującego prawa. W przypadku uchylenia decyzji administracyjnej, czyli pozbawienia jej mocy wiążącej na przyszłość ocena skutków wywołanych wadliwym działaniem organów państwowych musi uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy w kontekście obowiązywania fundamentalnej zasady państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, iż WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Go 383/13, powołując się na związanie z art. 190 P.p.s.a., wynikające z wyroku NSA z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1228/12, jednoznacznie przesądził, iż brak było podstaw do obniżenia skarżącemu uposażenia zasadniczego, miał bowiem zastosowanie do niego art. 103 ust. 1 ustawy o Policji. Tym samym, obniżenie uposażenia zasadniczego było działaniem nieuprawnionym, abstrahując nawet od prawidłowości samego rozkazu o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe, który niewątpliwie pozostawał w obrocie prawnym do chwili jego uchylenia przez Sąd wspomnianym powyżej wyrokiem. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że skarżący przez cały ten czas pozostawał w służbie, a więc powinien otrzymywać w tym okresie uposażenie zasadnicze zgodne z tym przepisem. W takiej sytuacji odmawianie skarżącemu prawa do wyrównania wadliwie obniżonego uposażenia zasadniczego jest sprzeczne zasadą państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji. Sąd stwierdził, że ocena prawna, wyrażona w wyroku kasacyjnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2013 r., była wiążąca w sprawie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i obniżenie uposażenia zasadniczego oraz dodatku funkcyjnego na podstawie art. 153 P.p.s.a. Następnie Sąd przytoczył treść art. 170 P.p.s.a i wskazał, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok uznający za wadliwe działanie organów w zakresie obniżenia uposażenia zasadniczego, to do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia wypłaty tego świadczenia w pełnej wysokości za okres, w którym, pomimo pozostawania skarżącego w służbie i braku podstaw do obniżenia tego uposażenia, wypłacano mu to świadczenie w zaniżonej wysokości. Dopiero uchylenie decyzji obniżających skarżącemu uposażenie dawało podstawę do domagania się przez niego wypłaty nienależnie zmniejszonego uposażenia. Skoro skarżący pozostawał w służbie w omawianym okresie i nie było podstawy do obniżenia mu uposażenia zasadniczego, to za okres ten powinien otrzymać uposażenie zasadnicze w takiej stawce w jakiej otrzymywał na poprzednio zajmowanym stanowisku zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy o Policji mimo, iż w tym czasie w rzeczywistości zajmował niższe stanowisko. Sąd stwierdził, że odmiennie przedstawia się kwestia związana z obniżeniem dodatku funkcyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lii. a) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i w rezultacie uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 P.p.s.a., polegającej na wskazaniu, iż wyrok sądu administracyjnego wydany w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. wywarł skutek ex tunc.

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 6d ust. 1, art. 6e ust. 1 i 3. art. 38 ust. 2 i 4 oraz art. 103 ust. 1, 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 z późn. zm) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący pomimo jego odwołania na podstawie art. 6d ust. 1 ustawy o Policji ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w S. na mocy rozkazu personalnego KPP z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] i mianowania go rozkazem personalnym KPP w M. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] na stanowisko zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji KPP w M. z uposażeniem w szóstej grupie zaszeregowania z mnożnikiem 1.75 kwoty bazowej tj. 2670 zł. brutto i dodatkiem służbowym w wysokości 500 zł., nadal zachowuje prawo do pobierania uposażenia na poziomie sprzed jego odwołania ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w S. tj. na poziomie uposażenia jakie otrzymywał na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 6d ust. 1, art. 6e ust. 1 i 3, art. 38 ust. 2 i 4 oraz art. 103 ust. 1, 3 ustawy o Policji poprzez ich biedną wykładnię polegającą na przyjęciu, że policjant odwołany ze stanowiska komendanta komisariatu Policji na podstawie art. 6d ust. 1 ustawy o Policji, zachowuje prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednim stanowisku komendanta komisariatu Policji, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy o Policji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez niezastosowanie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji wskazującego, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę i przyjęcie, że na skutek uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia 4 listopada 2011 r. nr 155/2011 oraz z dnia 29 grudnia 2011 r. nr 1186 wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Go 383/13 skarżącemu należy się "wyrównanie" uposażenia za okres poprzedzający dzień uprawomocnienia się w/w wyroku (tj. ze skutkiem ex tunc).

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie należy poddać analizie zarzuty procesowe.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i w rezultacie uwzględnienie skargi, w sytuacji, w której, zdaniem wnoszącego kasację organu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, stanowi aspekt procesowy zarzutu o charakterze materialnoprawnym. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. zależy od zasadności materialnej podstawy kasacji. Nadto, wadliwe jest nawiązanie, po powołaniu się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., do naruszenia przepisów postępowania.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 152 § 1 P.p.s.a., polegającego na wskazaniu, iż wyrok sądu administracyjnego wydany w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wywarł skutek ex tunc, zauważyć trzeba przede wszystkim, że związanie organów i sądów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającym skargę, reguluje art. 153 P.p.s.a. Instytucję powagi rzeczy osądzonej ustanawia art. 171 P.p.s.a., zaś zakres związania prawomocnym orzeczeniem wskazuje art. 170 P.p.s.a. Natomiast powołany w podstawie kasacji art. 152 P.p.s.a. dotyczy innej kwestii – wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w razie uwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu przez organ lub sąd mogłoby dojść gdyby, mimo uwzględnienia skargi, zaskarżony akt był do chwili uprawomocnienia wyroku przez organ wykonywany, a następnie sąd administracyjny zaaprobował to naruszenie. W niniejszej sprawie nie chodzi o zagadnienie dalszego wykonywania, po wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Go 383/13, rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. Problem dotyczy przysługiwania funkcjonariuszowi Policji części uposażenia. Zasadności tego żądania nie dotyczy art. 152 P.p.s.a.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 6d ust. 1, art. 6e ust. 1 i 3. art. 38 ust. 2 i 4 oraz art. 103 ust. 1, 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący pomimo jego odwołania na podstawie art. 6d ust. 1 ustawy o Policji ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji nadal zachowuje prawo do pobierania uposażenia na poziomie sprzed jego odwołania z tego stanowiska. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, zagadnienie uprawnienia skarżącego do uposażenia po jego odwołaniu ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji zostało prawomocnie przesądzone w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Go 383/13, przy czym ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu tego wyroku była efektem związania wynikającego z wyroku NSA z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1228/12. Odnotować trzeba, że ocena prawna zawarta w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Go 383/13, została zaaprobowana w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1892/13. Stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji przedstawione w skardze kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 28 maja 2013 r. zostało uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za niedopuszczalną polemiką z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2013 r.

Związanie wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Go 383/13, jest rezultatem prawidłowej wykładni i prawidłowego zastosowania art. 170 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 P.p.s.a. organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (patrz m.in. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, pkt 7; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 74492; wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Działając w warunkach takiego związania, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak było podstaw do obniżenia skarżącemu uposażenia zasadniczego, miał bowiem zastosowanie do niego art. 103 ust. 1 ustawy o Policji. Tym samym obniżenie uposażenia zasadniczego było działaniem nieuprawnionym. Skarżący przez sporny okres pozostawał w służbie, a więc powinien otrzymywać w tym okresie uposażenie zasadnicze zgodne z tym przepisem. W takiej sytuacji odmawianie skarżącemu prawa do wyrównania wadliwie obniżonego uposażenia zasadniczego jest sprzeczne zasadą państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Trafne było także przyjęcie, że skoro żądanie dotyczy uposażenia, to powinno być rozstrzygnięte w drodze postępowania administracyjnego, kontrolowanego przez sądy administracyjne. Warto odnotować, że zarówno pogląd o materialnej podstawie do uprawnienia, odwołanego funkcjonariusza Policji, do wadliwie obniżonego wynagrodzenia, jak i pogląd o trybie dochodzenia tego uprawnienia, są w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2640/14; wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1310/15, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Odnosząc się do zarzutów materialnych skargi kasacyjnej podkreślić należy, co zresztą także wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że kontrola sądowa rozkazu personalnego w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza Policji, kończąca się prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę, wywiera podwójny skutek. Po pierwsze, wywołuje obowiązek ponownego wydania rozkazu personalnego, w warunkach związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a., chyba, że nastąpi zmiana stanu faktycznego i prawnego wyłączająca merytoryczne załatwienie sprawy (do czego doszło w niniejszej sprawie po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Go 383/15). Ponownie wydany rozkaz personalny oddziaływuje na przyszłość. Niezależnie od tego, o ile rezultatem kontroli sądowej jest przesądzające stanowisko Sądu o wadliwym obniżeniu uposażenia, załatwienia wymaga także sprawa zgłoszonego przez funkcjonariusza roszczenia o wypłatę bezprawnie niewypłaconej części uposażenia. Podstawą prawną rozpoznania roszczenia jest materialny przepis stanowiący o uposażeniu funkcjonariusza. Reguła działania na przyszłość rozkazu personalnego ustalającego wysokość uposażenia związana z powołaniem funkcjonariusza na określone stanowisko służbowe, nie ma żadnego zastosowania do sprawy "zaległego" uposażenia.

Na zakończenie dodać można, co w świetle powyższych uwag jest oczywiste, że w świetle wiążącego stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Go 383/13, zarzuty o błędnej wykładni art. 6d ust. 1, art. 6e ust. 1 i 3, art. 38 ust. 2 i 4 oraz art. 103 ust. 1 i 2 ustawy o Policji są bezpodstawne.

Taka sama konstatacja odnosi się do zarzutu niezastosowania art. 106 ust. 1 ust. 1 ustawy o Policji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.