Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1335/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190, 134, 135, 188, 151, 204 pkt 2, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Miasta Zakopane oraz P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1305/12 w sprawie ze skargi B. P. i P. M. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżony wyrok oraz oddala skargę B. P. i P. M.; II. oddala skargę kasacyjną P. M.; III. zasądza od B. P. i P. M. solidarnie na rzecz Miasta Zakopane kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/12, po rozpoznaniu skargi B. P. i P. M. na uchwał Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r., Nr VII/90/2011, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3 ust. 1 pkt 12 – w zakresie słów "w zakresie uzgodnionym z WKZ"; § 3 ust. 1 pkt 13 – w zakresie słów "w zakresie uzgodnionym z WKZ"; § 3 ust. 1 pkt 17; § 4 ust. 14 – w zakresie słów "oraz częściowym przekryciem potoku Foluszowego w terenie oznaczonym symbolem 12a.U/M i 4.U/M; § 8 ust. 1; § 8 ust. 3 w zakresie słów "7.M/U – pow. 068 ha" oraz "9.M/U- pow. 010 ha"; § 8 ust. 3 pkt 3 w zakresie słów "oraz w terenie 7.M/U i 9.M/U – usługi hotelarskie"; § 8 ust. 3 pkt 4 zdanie 2; § 8 ust. 3 pkt 5 zdanie 1 w zakresie słów " i 9.M/U" oraz zdanie 2; § 8 ust. 3 pkt 7 lit. d w zakresie słów "oraz budynków realizowanych w terenie oznaczonym symbolem 7.M/U" i zdanie 2; § 9 ust. 1 pkt 14 zdanie 2; § 9 ust. 5 pkt 8 lit. b; § 9 ust. 5 pkt 11; § 9 ust. 6 pkt 8 lit. g; § 9 ust. 19 – w zakresie słów "12.U-pow.0,11ha" § 9 ust. 19 pkt 6 lit. c; § 9 ust. 19 pkt 7 słowa "12.U"; § 9 ust. 19 pkt 12 słowa "12.U"; § 9 ust. 21 pkt 7 lit. f; § 9 ust. 22 pkt 6 lit. e; § 9 ust. 27 pkt 12 – w zakresie słów "przy czym dopuszcza się realizację parkingów podziemnych"; § 9 ust. 28 pkt 9 – w zakresie słów "przy czym dopuszcza się realizację parkingów podziemnych"; w pkt II. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części rysunkowej obejmującej obszary: 12.U, 7.M/U, 9.M/U, 1.MW, 2.MW, 3.MW, 4.MW, 5.MW, 6.MW, 7.MW, 8.MW, 9.MW; III. zasądził od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżących B. P. i P. M. zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 12 sierpnia 2011 r. B. P. i P. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r., Nr VII/90/2011, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście-Zachód, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 11 ust. 10 oraz załącznika graficznego do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 3.KDD oraz zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz. Skarżący zarzucili nieprecyzyjne ustalenie linii rozgraniczających drogę; brak należytego wyważenia przez organ interesu prywatnego i publicznego, skutkujący niepotrzebnym nadmiernym ograniczeniem interesu prywatnego; nieuprawnione odstąpienie organu od obligatoryjnego obowiązku, wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawarcia w planie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości, z jednoczesnym ustaleniem niedopuszczalnych przepisami zasad podziału. Skarżący podali, że są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] obr. [...] przy ul. [...], a ich interes prawny został naruszony przez § 11 ust. 10 zaskarżonej uchwały, gdyż nieruchomość ta została przeznaczona na lokalizację drogi dojazdowej i znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 3.KDD. Interes publiczny w zakresie zapewnienia dojazdu do działek zlokalizowanych w rejonie ul. [...] jest zaspokojony przy dotychczasowym sposobie zagospodarowania. Połączenie z ul. [...] (a tym samym z ul. [...] jest bowiem możliwe poprzez działki niezabudowane - nr [...],[...] i [...]. Działka skarżących jest działką zabudowaną, wobec tego Rada Miasta powinna była wyważyć ich interes prywatny i właścicieli tych trzech działek. W ocenie skarżących Rada Miasta dopuszczając w § 11 ust. 10 uchwały przesuwanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania przez nieokreślony podmiot i w nieokreślonym trybie, naruszyła z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowy plan narusza również art. 15 ust. 2 pkt 8 tej w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) oraz art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), gdyż brak w nim przepisów dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zamieszczenie w § 4 ust. 19 uchwały zasad podziału na działki budowlane, określających minimalną powierzchnię nowowydzielanych działek i warunki odstępstwa od tej zasady, a także dopuszczenie podziału działek w celu poprawy możliwości zagospodarowania istniejących działek nie wyczerpuje wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy. zamieszczenie w uchwale zasad podziału nieruchomości objętych planem, a regulacje takie, jako podjęte z naruszeniem normy kompetencyjnej, muszą zostać uznane za nieważne. Zdaniem skarżących powyższe uchybienia stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu powodujące nieważność uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wnosząc o jej oddalenie, wskazała na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1475/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu skargi B. P. i P. M. - stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Zakopanego z dnia 31 marca 2011 r., nr VII/90/2011, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Rada Miasta Zakopane nie zamieściła w tym planie szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, mimo że art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym taki obowiązek nakłada. Natomiast nie podzielił zasadności zarzutu skargi, że ustalenie w planie miejscowym na działce skarżących obszaru 3.KDD było niedopuszczalne i stanowiło naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Miasta Zakopane, wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 814/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty organu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1587). W uzasadnieniu wyjaśniono, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy należy rozumieć w ten sposób, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność, zatem rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji winien rozważyć kwestie dotyczące zawarcia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w oparciu o charakterystykę terenu objętego planem miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając ponownie sprawę, wskazał, iż związany jest wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego i w tym zakresie nie może dokonywać odmiennych ustaleń. Natomiast nie jest ograniczony co do zakresu badania legalności zaskarżonej uchwały – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście-Zachód, przyjętego uchwałą Rady Miasta Zakopane Nr VII/90/2011 z dnia 31 marca 2011 r. W ocenie Sądu. w tej sprawie nastąpiło naruszenie procedury planistycznej oraz zasad sporządzania planu miejscowego, jednakże to naruszenie nie obejmuje całości zaskarżonego planu miejscowego, stąd też unieważnił tylko te elementy planu miejscowego, które w oczywisty sposób naruszają warunki wynikające z art. 28 u.p.z.p. Sąd stwierdził, iż po wprowadzeniu zmian do projektu planu w wyniku opinii i uzgodnień nie ponowił uzgodnień z organem nadzoru górniczego i organem właściwym w zakresie cieków wodnych. Stanowi to istotne uchybienie, uzasadniające unieważnienie § 9 ust. 1 pkt 14 zdanie drugie (W terenie 14.U/M dopuszcza się realizację wielopoziomowych parkingów podziemnych); § 9 ust. 5 pkt 11 (Dopuszcza się realizację miejsc postojowych w garażach podziemnych); § 9 ust. 6 pkt 8 lit. g (dopuszcza się realizację garaży wyłącznie jako podziemnych); § 9 ust. 27 pkt 12 słów: "przy czym dopuszcza się realizację parkingów podziemnych" oraz § 9 ust. 28 pkt 9 słów: "przy czym dopuszcza się realizację podziemnych garaży i miejsc postojowych". Sąd unieważnił ww. treść planu miejscowego, ponieważ wprowadzenie tej treści do planu nastąpiło bez uzgodnienia. Ponowienie uzgodnienia z organem właściwym w zakresie zagospodarowania cieków wodnych (Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej) było również konieczne z tego powodu, że na obszarze planu znajdują się wody śródlądowe płynące (potok Biały, potok Czarny, Foluszowy Potok) – oznaczone symbolem WS/ZI. Brak uzgodnienia w tym zakresie skutkuje unieważnieniem § 4 ust. 14 słów "oraz częściowym przekryciem potoku Foluszowego w terenie oznaczonym symbolem 12a.U/M i 4.U/M", § 9 ust. 5 pkt 8 lit. b (dopuszcza się częściowe przekrycie potoku Foluszowego kubaturą nowego budynku); § 9 ust. 21 pkt 7 lit. f (dopuszcza się częściowe przekrycie potoku Foluszowego kubaturą budynku); § 9 ust. 22 pkt 6 lit. e (dopuszcza się częściowe przekrycie potoku Foluszowego kubaturą rozbudowywanych budynków lub nowego budynku, realizowanego w wypadku rozbiórki budynku istniejącego, oznaczonego na rysunku planu żółtą obwódką). Sąd stwierdził, iż unieważnił częściowo zaskarżony plan miejscowy z powodu naruszenia zasad jego sporządzania. W ocenie Sądu § 8 ust. 1 plan miejscowy nie ustala wskaźników zabudowy dla obszarów MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Obszar MW obejmuje tereny oznaczone jako 1.MW, 2.MW, 3.MW, 4.MW, 5.MW, 6.MW, 7.MW, 8.MW i 9.MW. Wprawdzie zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego poza obszarami 6.MW i 9.MW pozostałe obszary MW objęte zostały zakazem budowy nowych budynków, ale zakaz zabudowy nie dotyczy garaży. Tym samym § 8 ust. 1 planu miejscowego ani nie ustala wskaźnika zabudowy dla całego obszaru MW w zakresie budowy garaży, ani dodatkowo dal obszarów 6.MW i 9.MW w zakresie budowy nowych budynków. Brak ustalenia w planie wskaźnika zabudowy dla terenów przeznaczonych od zainwestowanie, stanowi naruszenie art. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., dlatego unieważniono plan miejscowy w części tekstowej obejmujący § 8 ust. 1. Natomiast część rysunkową planu miejscowego Sąd unieważnił w zakresie terenów: 1.MW, 2.MW, 3.MW, 4.MW, 5.MW, 6.MW, 7.MW, 8.MW i 9.MW. W ocenie Sądu kolejnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest jego uchwalenie o treści sprzecznej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, iż dokonując porównania obszaru OS1 ze studium z planem obejmującym ten obszar i odnosząc te obszary do § 11 ust. 4 pkt 5 lit. c do ustaleń studium miasta Zakopane, stawierdził że:a) na obszarach 1.MN, 7.MN, 8.MN, 12.MN, 13.MN, 14.MN, 15.MN, 16.MN, 17.MN, 18.MN, 19.MN, 20.MN, 21.MN, 22.MN, 23a.MN, 23b.MN, 23.MN, 24.MN, 25.MN – współczynnik zabudowy zawarty w planie miejscowym wynosi maksymalnie 60 % (0,6) powierzchni terenu inwestycji - § 8 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego. Teren ten jest zainwestowany, a tym samym współczynnik wynikający ze studium nie miał zastosowania; b) obszar 12.U jest wolny od zabudowy, a więc tylko w stosunku do tego obszaru obowiązywał nakaz stosowania współczynnika zabudowy zawartego w studium; c) teren objęty symbolami 7.M/U i 9.M/U zawiera wolne od zabudowy działki (co najmniej działki nr 556, 555/4, 555/1 i 895/6); d) tereny Uh objęte obszarem OS1 nie zawierają działek wolnych od zabudowy; e) na obszarach 6.MW, 7.MW, 8.MW, 9.MW – nie ma wolnych działek, a więc nie obowiązuje współczynnik zabudowy ze studium; f) 4.KP – plan miejscowy nie dopuszcza nowej zabudowy; g) 3.KS, 8.KS- – plan miejscowy nie dopuszcza nowej zabudowy; h) US – teren boiska sportowego nie zawierający wolnych od zabudowy działki; i) E – teren zainwestowany. Mając powyższe na uwadze, Sąd unieważnił część rysunkową planu miejscowego w zakresie obszarów: 12.U, 7.M/U i 9.M/U/. W związku z tym w części tekstowej unieważnił: w § 8 ust. 3 słowa "7.M/U - pow. 0,68 ha" oraz "9.M/U – pow. 0,10 ha"; w § 8 ust. 3 pkt 3 słpwa "oraz w terenie 7.M/U i 9.M/U - usługi hotelarskie"; w § 8 ust. pkt 4 zdanie drugie; w § 8 ust. 3 pkt 5 w zdaniu pierwsym słowa "i 9.M/U" oraz zdanie drugie; w § 8 ust. 3 pkt 7 lit. d zdaniu pierwszym słowa "oraz budynków realizowanych w terenie oznaczonym symbolem 7.M/U" i zdanie drugie; w § 9 ust. 19 słowa: "12.U - pow. 0.11 ha"; § 9 ust. 19 pkt 6 lit. c; w § 9 ust. 19 pkt 7 i pkt 12 słowa "12.U". Sąd stwierdził, że sprzeczny z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) jest § 3 ust. 1 pkt 17 planu miejscowego, definiujący wysokość budynku, tym samym należało go unieważnić, Ponadto Sąd unieważnił w § 3 ust. 1 pkt 12 i 13 słowa: "w zakresie uzgodnionym w WKZ". Plan miejscowy ma wyznaczać obiektywne wskaźniki zabudowy, a nie odsyłać do innego organu doprecyzowanie sposobu i zakresu czy to przebudowy, czy też odbudowy. Jest to przy tym powielenie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków określonych w ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Przepisy tej ustawy zapewniają ochronę obiektów zabytkowych wpisanych do odpowiednich ewidencji i nie ma podstaw dodatkowo zamieszczać kompetencje dla wojewódzkiego konserwatora zabytków w planie miejscowym. Tym samym Sąd unieważnił: w § 3 ust. 1 pkt 12 i pkt 13 słowa "w zakresie uzgodnionym z WKZ" § 3 ust. 1 pkt 17; w § 4 ust. 14 słowa "oraz częściowym przekryciem potoku Foluszowego w terenie oznaczonym symbolem 12a.U/M i 4.U/M", § 8 ust. 1; w w § 8 ust. 3 słowa "7.M/U - pow. 0,68 ha" oraz "9.M/U – pow. 0,10 ha"; w § 8 ust. 3 pkt 3 słowa "oraz w terenie 7.M/U i 9.M/U - usługi hotelarskie"; w § 8 ust. 3 pkt 4 zdanie drugie;w- § 8 ust. 3 pkt 5 zdanie pierwsze słowa "i 9.M/U" oraz zdanie drugie; w § 8 ust. 3 pkt 7 lit. d zdanie pierwsze słów: "oraz budynków realizowanych w terenie oznaczonym symbolem 7.M/U" i zdanie drugie; w § 9 ust. 1 pkt 14 zdanie drugie; w § 9 ust. 5 pkt 8 lit. b; § 9 ust. 5 pkt 11; § 9 ust. 6 pkt 8 lit. g; w § 9 ust. 19 słowa "12.U- pow. 0.11 ha"; - § 9 ust. 19 pkt 6 lit. c; w § 9 ust. 19 pkt 7 słowa "12.U"; w § 9 ust. 19 pkt 12 słowa "12.U"; § 9 ust. 21 pkt 7 lit. f; § 9 ust. 22 pkt 6 lit. e; w § 9 ust. 27 pkt 12 słowa "przy czym dopuszcza się realizację parkingów podziemnych"; w § 9 ust. 28 pkt 9 słowa: "przy czym dopuszcza się realizację podziemnych garaży i miejsc postojowych". Sąd unieważnił też część rysunkową planu miejscowego obejmującego następujące obszary: 12.U, 7.M/U, 9.M/U, 1.MW, 2.MW, 3.MW, 4.MW, 5.MW, 6.MW, 7.MW, 8.MW i 9.MW. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia istoty prawa własności współwłaścicieli działki nr 222/1 położonej przy ul. Ogrodowej w Zakopanem Sąd uznał, że do takiego naruszenia nie doszło. Wprawdzie część tej działki jest planowana pod zajęcie pod drogę publiczną, ale pozostała część działki może spełniać dotychczasową funkcję. Skarżący po zrealizowaniu w przyszłości inwestycji w zakresie ulicy Ogrodowej będą mogli nadal nią rozporządzać i korzystać z niej w sposób wynikający z ustaleń planu (obszar 14.U/M tereny usług komercyjnych). Rada Miasta planując drogę publiczną klasy 3.KDD przez część działki nr [...]nie naruszyła władztwa planistycznego. Wyważono zasadność takiej lokalizacji w stosunku do przebiegu tej drogi po działkach nr [...],[...] i [...]. Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżących, że w ustaleniach dla terenu 3.KDD Rada Miasta Zakopane dopuściła się przesunięcia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania przez nieokreślony podmiot i w nieokreślonym trybie. W części graficznej planu zaznaczono w sposób czytelny i wyraźny linie rozgraniczające teren oznaczony symbolem 3.KDD, a ustalenia zawarte w części opisowej dla tego terenu nie stanowią o elastyczności tych linii, a jedynie o tym, że w liniach rozgraniczających znajduje się teren przeznaczony dla lokalizacji ulicy klasy dojazdowej o zmiennej szerokości nie mniejszej niż 10 m oraz dla jej elementów. Oznacza to, że w terenie 3.KDD ustalono warunki w zakresie parametrów drogi, a nie odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi teren 3.KDD. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący braku zawarcia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, co ma stanowić naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12 wskazał, że art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować w ten sposób, że obowiązkowo uwzględnia się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasady scalenia i podziału nieruchomości tylko wówczas, gdy plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. Jeżeli zaś obszar planu miejscowego nie daje podstaw do zamieszczenia w tym planie ustaleń co do podziału i scaleń nieruchomości, to brak zamieszczenia w tym zakresie ustaleń w planie miejscowym nie może być traktowane jako niezgodność z prawem. Sąd wskazał, iż został związany obowiązkiem zbadania charakteru zabudowy i zurbanizowania terenu objętego planem miejscowym stwierdza, że na tym obszarze rzeczywiście występuje gęsta zabudowa i tylko w kilku przypadkach są tereny wolne od zabudowy. Plan miejscowy dla takich terenów został unieważniony. Istniejące zagospodarowanie zdecydowanie przeważającej większości obszarów objętych planem miejscowym w istocie wyklucza ich scalenia oraz podziały. Dodatkowo na tym obszarze znajduje się szereg terenów zajętych i zagospodarowanych pod usługi publiczne jak: tereny sportu, tereny szkolnictwa, tereny kultu, itd. Również i co do tych terenów nie stanowiło naruszenia prawa brak ustalenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W przypadkach, gdy wyjątkowo będzie możliwa procedura scalania i podziału nieruchomości, zastosowanie znajdzie § 18 i 19 planu miejscowego, który reguluje warunki podziału nieruchomości. Sąd stwierdził, iż mając powyższe na uwadze unieważnił tyko te fragmenty planu miejscowego, które w oczywistym zakresie naruszają procedurę sporządzania planu, czy też zasady jego sporządzenia tak, aby nie wykroczyć poza konieczną miarę ingerencji sądowej w treść planu miejscowego. Pozostawienie części zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym w tej sprawie jest celowe i zasadne, ponieważ pozostała część planu miejscowego może być samodzielnie stosowana w procedurze zagospodarowania tego obszaru. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Rada Miasta Zakopane i P. M. Rada Miasta Zakopane zaskarżyła powyższy wyrok w części obejmującej: 1) pkt I za wyjątkiem stwierdzenia nieważności: a) § 3 ust. 1 pkt 12 – w zakresie słów " w zakresie uzgodnionym "WZK", b) § 3 ust.1 pkt 13 – w zakresie słów " w zakresie uzgodnionym z WZK"; 2) pkt II; 3) pkt III, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 17 pkt 6 lit. b i pkt 13, art. 20 ust.1 oraz art. 28 ust.1 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717) , a także § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 4a pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2012 r. poz. 415) § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75, poz. 690), polegające na niewłaściwej wykładni pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy, prowadzącej do niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i § 4 pkt 6 cyr. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, na niewłaściwym zastosowaniu art. 17 pkt 6 lit.b i pkt 13 cyt. ustawy oraz art. 4a pkt 12 ustawy Prawo wodne, a także art. 20 i art. 28 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przez błędne uznanie, że wskaźnik intensywności zabudowy powinien zostać wyraźnie określony oraz przez błędne domaganie się ponawiania uzgodnień i błędne zarzucanie sprzeczności planu ze studium, 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, polegające na: - na pominięciu postanowienia Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r., w myśl którego jedynym warunkiem uzgodnienia projektu planu było umieszczenie w nim informacji o istniejącym terenie górniczym, - niedostrzeżeni, że dla terenów od 1.MW do 9.MW w § ust.1 planu zostały ustalone wskaźniku intensywności zabudowy; b) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy: - przez pominięcie w uzasadnieniu okoliczności, że potok Foluszowy jest ciekiem sztucznym administrowanym przez Miasto Zakopane, dla którego nie ustalono obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, - przez nieuwzględnienie faktu, że warunki geologiczne występujące na terenie górniczym powodują, że dopuszczenie tam lokalizacji parkingów podziemnych nie będzie miało żadnego wpływu na funkcjonowanie tego terenu, - przez niewyjaśnienie, że w terenach oznaczonych w planie 12.U oraz 7.M/U i 9.MU nie ma wolnych działek; c) art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały mimo, że Rada Miasta Zakopane nie naruszyła zasad sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan w zakresie terenów położonych w obszarach 2.U oraz 7M/U i 9.M/U jest zgodny z postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa dotyczącymi strefy OS1. Rada nie naruszyła także trybu sporządzenia planu, gdyż nie było wymogu ponowienia uzgodnień w sytuacji, gdy administratorem potoku Foluszowego jest Miasto Zakopane, a lokalizacja podziemnych garaży nie wpływa na obszar górniczy. Na tych podstawach pełnomocnik Rady Miasta Krakowa wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej P. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, iż zaskarżonemu wyrokowi należy zarzucić naruszenie art. 151 w zw. z art. 138 § 1, art. 134 p.p.s.a., albowiem Sąd nie uwzględnił skarg w pozostałym zakresie, to zgnie z tymi przepisami powinien ją w tej części oddalić. Na taką intencję Sądu wskazuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jednakże art. 138 p.p.s.a. wyraźnie statuuje, że rozstrzygnięcie takie powinno znaleźć się w sentencji wyroku. Dalej w uzasadnieniu zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik ponadto zarzucił naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 202 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. W uzasadnieniu brak jest odniesienia w kwestii kosztów postępowania. Sąd zasądził na rzecz skarżących kwotę 574 zł, natomiast powinien zasądzić kwotę 840 zł, na którą składa się wpis stały od skargi wniesiony przez każdego skarżącego w kwocie po 300 zł, a także kwota 240 zł stanowiąca zgodnie z art. 202 § 2 p.p.s.a. niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna Rady Miasta Zakopane zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że zaskarżony wyrok zapadł w ramach związania Sądu pierwszej instancji na podstawie art. 190 p.p.s.a. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1475/11, stwierdzający nieważność uchwały Rady Miasta Zakopanego z dnia 31 marca 2011 r., nr VII/90/2011, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wyjaśniając, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, iż określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Sąd zwrócił uwagę na różnicę pomiędzy scaleniem, a podziałem nieruchomości, podkreślając, iż w praktyce zdarza się często, że nieruchomości są tak wadliwie ukształtowane (np. wąskie i długie działki), że w ogóle nie można zrealizować na nich inwestycji. W celu nowego ukształtowania niekorzystnej dla realizacji inwestycji struktury granic, w przepisach zostały unormowane sprawy scalania nieruchomości, a następnie ich ponownego podziału na działki gruntu. Różnica między podziałem a scaleniem i wtórnym podziałem jest taka, że przy podziale nieruchomości, nowe działki gruntu zawarte są w granicach istniejącej nieruchomości, natomiast scaleniem obejmuje się większy teren, łączy się istniejące działki w jedną i dopiero dokonuje się nowego podziału. Skoro przedmiotem zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały jest teren Śródmieście – Zachód Miasta Zakopanego, to konieczne jest rozważenie, czy teren ten wymaga określenia w m.p.z.p. szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji nie ocenił m.p.z.p. w aspekcie charakterystyki przedmiotowego terenu, czy koniecznym było zamieszczenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, mimo iż w uzasadnieniu wyroku przywołał stanowisko zawarte w piśmiennictwie, iż rada gminy może odstąpić od obowiązku określenia szczególnych warunków i zasad scalenia i podziałów. Zobowiązano w związku z tym Sąd pierwszej instancji do rozważenia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy kwestii dotyczących zawarcia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w oparciu o charakterystykę terenu objętego planem miejscowym. Wobec tego Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok z dnia 21 grudnia 2012 r., był obowiązany zastosować się do zaleceń i wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Stosownie bowiem do tego przepisu, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy przy tym zauważyć, iż zgodnie z judykaturą przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1117/05, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt II MOSK 1237/10, dostępne CBOSA). Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisu art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyr. Sądu Najwyższego z 9 lipca 14998 r., I PKN 226/98), bądź po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. W niniejszej jednak sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, zatem Naczelny Sąd Administracyjny badał zasadność skargi kasacyjnej mając na uwadze konieczność zastosowania art. 190 p.p.s.a. Ze wskazanych wyżej powodów stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., bowiem rozpoznając ponownie sprawę wyszedł poza granice sprawy wyznaczone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., gdyż rozpoznał sprawę w zakresie szerszym niż to wynikało ze wskazań zawartych w powołanym wyroku NSA. Przekroczenie granic dopuszczalności ponownej kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miasta Zakopane polegało na tym, że Sąd pierwszej instancji poza dokonaniem kontroli zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12, pod względem konieczności ustalenia w planie miejscowym zasad scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeszcze raz ponownie rozpoznał skargę B. P. i P. M. na uchwałę nr VII/ 90/2011 Rady Miasta Zakopane. Podkreślić jeszcze raz należy, iż ze względu na zasadę związania sądu pierwszej instancji wykładnią prawą dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie badać sprawy ponownie w pełnym zakresie i w takim też zakresie kontrolować zaskarżona uchwałę. W niniejszej sprawie Sądowi pierwszej instancji wolno było jedynie badać tę kwestię, jaka została wskazana w poprzednim wyroku Sądu wyższej instancji. Z tych właśnie powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Rady Miasta Zakopane i na mocy art. 188 p.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, rozpoznał skargę, którą na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wobec podzielenia stanowiska Sądu Wojewódzkiego, iż warunkach istniejącego stanu zagospodarowania obszaru objętego zaskarżoną uchwałą nie było podstaw do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Śródmieście – Zachód zasad scalania i podziału nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. M., gdyż podniesione w jej uzasadnieniu, zamiast prawidłowo w jej petitum, zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 138 i 134 § 1 p.p.s.a., jak i art. 141 § 4 w zw. z art. 202 § 1 p.p.s.a. ze względu na powyższe nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.