Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2442/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2146/17 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2146/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę P. W. (dalej także, jako "skarżący") na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym prawnym.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2016 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę K. z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm., dalej jako: "ustawa komunalizacyjna"), udziału Skarbu Państwa wynoszącego 362/2000 części we współwłasności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja stała się ostateczna z dniem 1 kwietnia 2016 r.

Skarżący pismem z 8 lutego 2017 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że od 1977 r. jest nieprzerwanie właścicielem przedmiotowej nieruchomości, w tym obok byłej małżonki był współwłaścicielem w dniu 27 maja 1990 r. Skarżący powołał się również na nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego [...] w K. z [...] stycznia 2012 r. sygn. akt [...], który stwierdził, że G. Z i P. W. nabyli przez zasiedzenie z dniem 1 października 2005 r. udziały we współwłasności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] po 181/2000 części każdy, w miejsce udziału ujawnionego w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Mimo tego, skarżący nie został zawiadomiony ani o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego, ani też nie doręczono mu decyzji wydanej w sprawie. O tym, że Gmina Miejska K. została uznana za współwłaściciela ww. nieruchomości skarżący dowiedział się w dniu 10 stycznia 2017 r., kiedy to otrzymał pismo z 19 grudnia 2016 r. Z samą decyzją zapoznał się natomiast w dniu 3 lutego 2017 r. Uzasadniając przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. skarżący wskazał, że w dacie wydania decyzji komunalizacynej organ nie posiadał wiedzy, że w stosunku przedmiotowej nieruchomości uprawnień właścicielskich nie wykonywał Naczelnik Dzielnicy [...], gdyż do 1977 r. wykonywały je jego poprzedniczki prawne, natomiast od tej daty skarżący początkowo samodzielnie, a później wraz z żoną.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. odmówił wznowienia postępowania i wskazał, że stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwa gmina, która nabywa z mocy prawa mienie ogólnonarodowe wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Inne podmioty uczestniczą w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dlatego też w niniejszej sprawie niezbędne było ustalenie, czy skarżący posiadał tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości wykluczający własność Skarbu Państwa, ponieważ jedynie posiadanie takiego tytułu powodowałoby uznanie go za stronę postępowania komunalizacyjnego. Organ wskazał, że na podstawie wpisów w księdze wieczystej ustalono, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. byli: Skarb Państwa w 362/2000 części, Z. N. w 375/2000 części, M.O. w 375/2000 części, J. D. w 138/2000 części, P. i G. W. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej w 375/2000 części, E. F. w 375/2000 części. Skarb Państwa stał się właścicielem wskazanej części nieruchomości na podstawie postanowień Sądu Powiatowego dla miasta K., Wydziału II Niespornego: z [...] października 1959 r. sygn. akt [...], z [...] listopada 1960 r. sygn. akt [...] i z [...] marca 1967 r. sygn. akt [...]. Twierdzenie zatem skarżącego, że to on w dacie 27 maja 1990 r. był razem z małżonką właścicielem przedmiotowej części nieruchomości, stoi w sprzeczności z zapisami księgi wieczystej ujawniającej jako właściciela spornej części Skarb Państwa. Organ zaznaczył, że dla postępowania komunalizacyjnego nie ma znaczenia kwestia posiadania nieruchomości, a organ prowadzący to postępowanie bada stan własnościowy posiłkując się zapisami ksiąg wieczystych lub innymi dokumentami pozwalającymi stan ten ustalić. Wojewoda ustalił, że w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa część nieruchomości należała do Skarbu Państwa, tzn. że Skarb Państwa sprawował wobec niej uprawnienia właścicielskie. Bez znaczenia jest więc podnoszona przez skarżącego okoliczność, że Naczelnik Dzielnicy [...] nie podejmował faktycznych działań w stosunku do tej nieruchomości. Organ zaznaczył również, że wskazywane przez skarżącego postanowienie o zasiedzeniu nie dość, że nie jest prawomocne, to jeszcze jako datę zasiedzenia wskazuje dzień 1 października 2005 r., a zatem nabycie udziałów w nieruchomości nastąpiło już po przeniesieniu własności na rzecz Gminy K. Kwestia zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości nie ma więc wpływu na jej stan prawny w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Sama decyzja komunalizacyjna nie wpływa na prawa i obowiązki wnioskodawców postępowania w sprawie zasiedzenia. Na skutek komunalizacji w miejsce dotychczasowego właściciela wstąpił nowy właściciel – Gmina K. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że skoro wniosek o wznowienie złożyła osoba nie będąca stroną w sprawie, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. należało odmówić wznowienia postępowania.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z [...] października 2017 r. utrzymała w mocy postanowienie organu I instancji uznając, że w sprawie zaszły przesłanki do odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że we wstępnym stadium badania wniosku o wznowienie postępowania organ ma obowiązek ustalić, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, a jeżeli tak, czy zachował termin do wystąpienia z tym podaniem. W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda prawidłowo ustalił, że wnioskodawca nie spełnił przesłanek warunkujących wznowienie postępowania, bowiem wpisy w księdze wieczystej potwierdzają, że na dzień 27 maja 1990 r. właścicielem spornej części nieruchomości był Skarb Państwa. Istotnym jest także fakt, że wciąż w obrocie prawnym pozostają postanowienia Sądu Powiatowego dla miasta K., Wydziału II Niespornego z [...] października 1959 r. sygn. akt [...], z [...] listopada 1960 r. sygn. akt [...] i z [...] marca 1967 r. sygn. akt [...], które dały podstawę do objęcia własnością przez Skarb Państwa udziału wynoszącego 362/2000 części w prawie własności ww. nieruchomości. Z materiału dowodowego wynika ponadto, że kwestia zasiedzenia spornych udziałów pozostaje nadal otwarta. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że skarżący nie przedstawił żadnych nowych okoliczności istotnych dla sprawy, a zwłaszcza dowodów potwierdzających jego tytuł prawnorzeczowy do omawianej części nieruchomości.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że skarżący nie był stroną postępowania komunalizacyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości (tj. udziału Skarbu Państwa wynoszącego 362/2000 części we współwłasności), jak również do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie wykazał, że ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji z [...] marca 2016 r.

Sąd zaznaczył, że postępowaniu prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie to nie dotyczy natomiast interesu prawnego najemcy, czy użytkownika mienia objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego, takiego jak posiadacz samoistny. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa właściwa gmina.

Jak wskazuje natomiast sam skarżący, jest on od 1977 r. posiadaczem samoistnym przedmiotowej części nieruchomości, a zatem nie miał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Z kolei z księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości wynika, że jej właścicielami w dniu 27 maja 1990 r. byli: Skarb Państwa w 362/2000 części, Z.N. w 375/2000 części, M. O. w 375/2000 części, J. D. w 138/2000 części, P. i G. W. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej w 375/2000 części, E. F. w 375/2000 części. Skarb Państwa stał się właścicielem wskazanej części nieruchomości na podstawie postanowień Sądu Powiatowego dla miasta K., Wydziału II Niespornego: z [...] października 1959 r. sygn. akt [...], z [...] listopada 1960 r. sygn. akt [...] i z [...] marca 1967 r. sygn. akt [...], które do dnia dzisiejszego pozostają w obrocie prawnym. Twierdzenie zatem skarżącego, że to on wraz z żoną w dacie 27 maja 1990 r. był właścicielem części ww. nieruchomości, stoi w sprzeczności z zapisami księgi wieczystej ujawniającej jako właściciela spornej części Skarb Państwa. Dalej Sąd podniósł, że wskazywane przez skarżącego postanowienie Sądu Rejonowego [...] w K. z [...] stycznia 2012 r. sygn. akt [...] o nabyciu przez G. Z. i P.W. przez zasiedzenie udziałów we współwłasności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] po 181/2000 części każdy, w miejsce udziału ujawnionego w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie dość, że nie jest prawomocne, to jeszcze jako datę zasiedzenia wskazuje dzień 1 października 2005 r., a zatem nabycie udziałów w nieruchomości nastąpiło już przeniesieniu własności na rzecz Gminy K. Kwestia zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości nie ma więc wpływu na jej stan prawny w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. W tej sytuacji organom administracji publicznej nie można zarzucić naruszenia art. 97 § 4 K.p.a. poprzez nie zawieszenie z urzędu postępowania nadzorczego do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zasiedzenia.

Skoro zatem po stronie skarżącego brak było przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym i stan ten nie uległ zmianie do dnia dzisiejszego, obligowało to organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Konsekwencją powyższego był brak podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Dodatkowo Sąd zauważył, że żadnych podstaw nie ma wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na pojawienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Skarżący ziszczenia tej przesłanki upatruje w okoliczności, że w dacie wydania decyzji komunalizacynej organ nie posiadał wiedzy, że w stosunku przedmiotowej nieruchomości uprawnień właścicielskich nie wykonywał Naczelnik Dzielnicy [...], ale skarżący wraz z żoną (do 1977 r. wykonywały je poprzedniczki prawne skarżącego, zaś od tej daty skarżący początkowo samodzielnie, a później z żoną). Wskazać jednak należy, że skoro jako właściciel przedmiotowej części nieruchomości w księdze wieczystej widniał Skarb Państwa, to istnieje domniemanie, że część ta "należała" właśnie do tego podmiotu i wykonywał nad nią władztwo. Okoliczności tej nie zmienia wskazywane przez skarżącego korzystanie z tej nieruchomości bez tytułu prawnego.

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej, jako: "P.p.s.a.") naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż osoba, która w dniu 27 maja 1990 r. była współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie komunalizacyjne i jest tym współwłaścicielem nadal, nie ma interesu prawnego do brania udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, jeśli w dniu 27 maja 1990 r. nie posiadała prawa rzeczowego również do udziału w nieruchomości, którego dotyczy postępowanie komunalizacyjne, gdy tymczasem osoba taka w każdym przypadku ma interes prawny do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym albowiem dotyczy ono ustalenia spełnienia ustawowych przesłanek do zmiany stanu własnościowego nieruchomości, której osoba taka była i jest współwłaścicielem;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstaw do jej uwzględnienia, z uwagi na fakt, iż objęte skargą merytoryczne postanowienie organu było przedwczesne albowiem istniały przesłanki do zawieszenia postępowania wznowieniowego do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstaw do jej uwzględnienia, z uwagi na fakt, iż objęte skargą postanowienie rozstrzygało o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy skarżący (który powinien być uznany za stronę tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.) bez własnej winy nie brał w nim udziału, a nadto wyszły na jaw, powołane we wniosku o wznowienie postępowania, istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż osoba, które w dniu 27 maja 1990 r. była współwłaścicielem nieruchomości, które dotyczy postępowanie komunalizacyjne i jest tym współwłaścicielem nadal, nie ma interesu prawnego do brania udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, jeśli w dniu 27 maja 1990 r. nie posiadała prawa rzeczowego również do udziału w nieruchomości, którego dotyczy postępowanie komunalizacyjne, gdy tymczasem osoba taka w każdym przypadku ma interes prawny do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym albowiem dotyczy ono ustalenia spełnienia ustawowych przesłanek do zmiany stanu własnościowego nieruchomości, której osoba taka była i jest współwłaścicielem, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów w niniejszej sprawie;

b. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż użyte w tym przepisie sformułowanie "należące" oznacza m.in. wykonywanie władztwa nad nieruchomością, gdy tymczasem sformułowanie to oznacza kategorię prawną, a nie kategorię faktyczną, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu w niniejszej sprawie.;

c. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, iż wpis w księdze wieczystej rodzi niepodlegające obaleniu domniemanie sprawowania władztwa nad nieruchomością, gdy tymczasem wpis ten rodzi jedynie podlegające obaleniu domniemanie, iż prawo ujawnione w księdze wieczystej jest zgodne ze stanem prawnym, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi tj. jej uwzględnienie (art. 188 P.p.s.a.), a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.). Nadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek nieważności postępowania.

Oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne.

Podstawowym zagadnieniem, z którym związana jest istotna rozpoznawanej sprawy, także w kontekście stawianych zarzutów, jest wykładnia art. 28 K.p.a. i użyte w nim określenie strony w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści powołanego przepisu, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Innymi słowy, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że pojęcie strony w rozumieniu Kodeku postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego (zob. K. Wąsowski (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska k.p.a. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2013, s. 182). Pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym. Skoro zaś art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Prawidłowe więc sformułowanie zarzutu naruszenia kwestionującego stanowisko o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wymaga od skarżącego kasacyjnie powiązania naruszenia art. 28 K.p.a. z tym przepisem prawa materialnego, który przyznaje stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści lub obowiązki. Tym samym przepis taki stanowi podstawę przyznania legitymacji strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie źródłem interesu prawnego osoby żądającej wszczęcia postępowania zmierzającego do badania legalności decyzji komunalizacyjnej wobec jej twierdzenia, że wykazuje się prawem własności (współwłasności) do skomunalizowanego mienia, jest art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przy czym wyjaśnienia wymaga, że decyzja komunalizacyjna, co do zasady, ma charakter deklaratoryjny – stwierdzający wystąpienie określonych przesłanek w konkretnym dniu (w dniu wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r.), jakkolwiek można w nim również dostrzec pewne elementy konstytutywne, dotyczące nabycia przez uprawniony podmiot (gminę) tytułu prawnego do nieruchomości. Co istotne, stronami postępowania komunalizacyjnego były, co do zasady, dwa podmioty – dotychczasowy właściciel (Skarb Państwa) oraz jednostka samorządu terytorialnego, która miała nabyć nieruchomość. Wobec tego, jakikolwiek podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować taką decyzję w toku postępowania nadzwyczajnego winien wykazać, że w dacie jej wydania legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony.

W niniejszej sprawie, skarżący nie wykazała, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, legitymował się interesem prawnym w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym udziału Skarbu Państwa wynoszącego 362/2000 części we współwłasności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] ha.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący nie legitymował się ówcześnie żadnym tytułem prawonorzeczowym do wskazanej wyżej części nieruchomości. To Skarb Państwa stał się właścicielem wskazanej części nieruchomości na podstawie postanowień Sądu Powiatowego dla miasta K., Wydziału II Niespornego: z [...] października 1959 r. sygn. akt [...], z [...] listopada 1960 r. sygn. akt [...] i z [...] marca 1967 r. sygn. akt [...]. Własność Skarbu Państwa wynika bezsprzecznie z badanych w sprawie ksiąg wieczystych. Okoliczności takie jak ujawnienie w księdze wieczystej jako właściciela udziału przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa, oraz domniemanie wynikające z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wskazują, że przynależne Skarbowi Państwa prawo istniało także 27 maja 1990 r. Jednocześnie fakt, iż skarżący - jak twierdzi - od 1977 r. jest posiadaczem samoistnym przedmiotowej części nieruchomości, nie przesądza o istnieniu po jego stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną.

Przy czym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy pozostaje okoliczność, że postanowieniem sądu powszechnego stwierdzono (nieprawomocnie) zasiedzenie spornej nieruchomości, albowiem jako datę zasiedzenia sąd wskazuje dzień 1 października 2005 r., a zatem nabycie udziałów w nieruchomości nastąpiło już po przeniesieniu własności na rzecz Gminy K. Tymczasem istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie stanu faktycznego i prawnego na dzień 27 maja 1990 r.

Zgodzi zatem przyjdzie się z Sądem I instancji, iż w sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w powołanym przepisie, rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, art. 97 Nb 2). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r., II OSK 931/17, LEX nr 2641455). W literaturze wypowiedziano także pogląd, że kwestia prejudycjalna ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się nie może być rozstrzygnięta sprawa administracyjna (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2003, nr 10, s. 29). Wydanie decyzji administracyjnej uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie sprawy cywilnoprawnej zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia udziału w spornej nieruchomości na rzecz skarżącego nie stanowi zagadnienia wstępnego i nie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicza okoliczność, kwestionowana przez stronę skarżącą w tej sprawie, a stanowiąca element stanu faktycznego sprawy, nie została skutecznie podważona. W sytuacji nieskuteczności podważenia oceny Sądu I instancji dotyczącej stanu fatycznego sprawy i legitymacji do wszczęcia przez skarżącego postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją komunalizacyjną, nie mogły być skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., skargą kasacyjną oddalił jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw