Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2776/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 2 pkt 12 pkt 13 art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 336/17 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego mostu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 336/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy Czernica na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej "DWINB") z [...] 2017 r. w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego mostu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, uchylającą w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (dalej "PINB") z dnia [...] 2016 r.

Decyzją z [...] 2017 r. DWINB, po rozpoznaniu odwołania od decyzji PINB z [...] 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy, nakazał Gminie Czernica usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w zakresie stanu technicznego mostu stalowego zlokalizowanego na działkach nr [...],[...] i [...] w miejscowości G., poprzez wykonanie robót budowlanych wymienionych szczegółowo w treści decyzji. Decyzja DWINB została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Pr. bud.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Czernica, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 145a ustawy p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że wyrokiem sądu administracyjnego można zastąpić uchwałę rady gminy o ustanowieniu określonego podmiotu zarządcą drogi;

2. błędne ustalenie, że postępowanie w sprawie nakazania przygotowania ekspertyzy technicznej i wykonania robót budowlanych to jedno postępowanie;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 2 art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016, poz. 1440 ze zm., dalej "u.d.p.") poprzez ich niezastosowanie;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku wykonania prac modernizacyjnych wyszczególnionych enumeratywnie w zaskarżonej decyzji administracyjnej, jedynie na Gminę Czernica, poprzez wadliwe przyjęcie, że jest ona zarządcą obiektu inżynieryjnego;

5. art. 8 ust 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że most stalowy w G. zlokalizowany na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] pozostaje w zarządzie Gminy Czernica;

6. art. 32 ust 4 pkt 2 Pr. bud. poprzez wadliwe przyjęcie, że Gmina Czernica może dysponować na cele budowlane (per analogiam dotyczy to także remontu i modernizacji) mostem stalowym zlokalizowanym na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w miejscowości G. pomimo, iż nie jest właścicielem działek nr [...], nr [...] i nie posiada do nich żadnego tytułu prawnego lub zobowiązaniowego;

7. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe określenie stron postępowania;

8. art. 6, 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz na zaniechaniu zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych.

Skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie gmina wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na rozprawie 3 października 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Gminy Czernica wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 p.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Przechodząc do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145a p.p.s.a. oznaczony w skardze kasacyjnej nr 1 oraz powiązany z nim zarzut oznaczony nr 2.

Za oczywiście bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145a P.p.p.s.a. Niezależnie bowiem od wadliwości sformułowania tegoż zarzutu kasacyjnego wyrażającej się w braku wskazania jednostki redakcyjnej tego artykułu, która miałaby zawierać naruszony rzekomo przepis (art. 145a p.p.s.a. dzieli się bowiem na trzy paragrafy ustanawiające różne obowiązki sądu administracyjnego I instancji), zauważyć należy, iż warunkiem stosowania w sprawie regulacji zawartych w wskazywanym jako wzorzec kontroli kasacyjnej artykule, jest orzekanie przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, a więc orzeczenie o uchyleniu decyzji lub postanowienia w całości albo w części, w przypadku stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, względnie orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Ponieważ zaś w kontrolowanej sprawie Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi, to w ogóle żadnej z regulacji zawartych w art. 145a tej samej ustawy nie stosował i co za tym idzie nie mógł dopuścić się ich naruszenia. Podkreślić trzeba, iż art. 145a p.p.s.a. reguluje wyłącznie zagadnienia związane z nałożeniem przez sąd administracyjny na orzekający w sprawie organ obowiązku wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia z jednoczesnym wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, nie odnosi się natomiast w ogóle do obowiązków nakładanych przez organy administracji na adresatów rozstrzygnięć administracyjnych, z czym jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenie tegoż przepisu postępowania sądowoadministracyjnego próbuje powiązać jej autor.

Podkreślić trzeba, czego zdaje się nie zauważać kasator, iż kontrolowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie nakładał na Gminę Czernica jakichkolwiek obowiązków, albowiem obowiązki te wynikały z rozstrzygnięcia organu administracji, którego zgodność z prawem sąd administracyjny jedynie kontrolował. W tymże orzeczeniu organu nadzoru budowlanego nie doszło zaś do zaliczenia danej drogi, bez uchwały właściwej rady gminy do kategorii dróg gminnych.

Z ustalonego przez organy i zaaprobowanego przez Sąd I instancji, a nie zakwestionowanego w skardze kasacyjnej, stanu faktycznego sprawy wynika wprost, iż przedmiotowa droga, w biegu której leży sporny most, nie stanowi publicznej drogi gminnej w rozumieniu art. 7 u.d.p., a więc drogi publicznej kategorii określonej w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p., lecz drogę niezaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych, a więc drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. będącą jedynie własnością jednostki samorządu terytorialnego. Kwestie związane z zarządzaniem oraz utrzymaniem dróg wewnętrznych reguluje zaś art. 8 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym realizacja tego rodzaju zadań należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie sposób zatem przyjąć, by zaskarżony wyrok zastępował jakąkolwiek uchwałę Rady Gminy Czernica, w tym w szczególności wskazywaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwałę o zaliczeniu danej drogi do kategorii dróg gminnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszeni art. 153 p.p.s.a. zauważyć należy, iż wskazywany jako wzorzec kontroli przepis stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Postanowienia art. 153 oznaczają, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 1999 r., sygn. IV SA 527/97, dost. LEX nr 47275 i z 16 października 2014 r., sygn. II FSK 2506/12, dost. LEX nr 1598312).

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318).

Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana.

Zwrot "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999/1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Odnosząc powyższe do zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku zauważyć należy, iż pismem z 22 listopada 2012 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zawiadomił strony o wszczęciu postępowanie administracyjnej w sprawie – jak określono to w zawiadomieniu – złego stanu technicznego stalowego mostu położonego na działkach nr [...],[...] i [...] w miejscowości G., gmina Czernica. Następnie w toku tegoż postępowania PINB wydał 28 stycznia 2016 r. na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud. postanowienie nakładające na Gminę Czernica obowiązek dostarczenia w terminie do 26 kwietnia 2013 r. oceny technicznej przedmiotowego mostu stalowego. Postanowienie to zostało następnie zmienione postanowieniem DWINB z 25 kwietnia 2013 r. w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania obowiązku, a w pozostałym zakresie utrzymane w mocy.

Postanowienie DWINB zostało przez Gminę Czernica poddane kontroli sądowej, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjnego we Wrocławiu wyrokiem z 18 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 460/13 oddalił skargę, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 440/14 oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną przez Gminę Czernica.

Z treści przepisu art. 153 p.p.s.a. nie wynika, że ta norma prawna ma zastosowanie wyłącznie w przypadku wyroków uchylających zaskarżoną decyzję. Wprawdzie w tym przepisie mowa jest nie tylko o "ocenie prawnej", ale również o "wskazaniach co do dalszego postępowania". Jednakże dokonując wykładni art. 153 p.p.s.a., należy uwzględnić treść art. 170 p.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt II FSK 1901/14). Analogiczne stanowisko konsekwentnie zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie (por. wyroki NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1474/15; z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14; z 25 listopada 2015 r. sygn. akt II FSK 2785/15; z 15 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1707/13; z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2127/10 oraz z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 3/11 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej CBOSA).

W świetle powyższych regulacji trafną była konstatacja Sądu I instancji, iż z faktu, że w obrocie prawnym funkcjonują prawomocne wyroki, w których Gmina Czernica została uznana za zarządcę przedmiotowego mostu wynikają następstwa dla organów administracyjnych jak i Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, aczkolwiek Sąd I instancji w swoich rozważaniach wadliwie odwołał się jedynie do treści art. 153 p.p.s.a., w sytuacji, gdy kluczowe znaczenie dla sprawy miały regulacje dotyczące skutków prawnych prawomocnego orzeczenia zawarte w art. 170 p.p.s.a.

Skoro bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 440/14 wprost stwierdził, iż podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie mostu jest zarządca grogi w ciągu której most jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na którym taka droga się znajduje, to od takiego jednoznacznego stanowiska wyrażonego w postępowaniu prowadzonym pomiędzy tymi samymi stronami i dotyczącym tego samego obiektu budowlanego w postaci spornego mostu nie mogły abstrahować tak orzekające w sprawie organy, jak i Sąd I instancji.

W świetle regulacji zawartej w art. 170 p.p.s.a. nie ma zaś zasadniczego znaczenia podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność, iż obecne postępowanie dotyczy nałożenia obowiązków na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr. bud., zaś prawomocny wyrok z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 440/14 wydany został w ramach kontroli zgodności prawem postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud.

Istota problemu prawnego występującego w obu tych sprawach była bowiem tożsama i dotyczyła ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie tego samego obiektu budowlanego. To właśnie ta okoliczność i określone ustalenia co do tego, jaki podmiot uznać należy, za zarządcę odpowiedzialnego za utrzymanie przedmiotowego obiektu budowlanego (mostu), legła u podstaw wydania przywołanych wyżej prawomocnych orzeczeń sądowych oddalających skargę i skargę kasacyjną.

Stanowiłoby zatem oczywiste naruszenie spójności i logiki działania organów państwowych, gdyby na gruncie postępowania dotyczącego obowiązków nakładanych na zarządcę lub właściciela obiektu budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 Pr. bud. i przy braku zmiany okoliczności faktycznych lub prawnych sprawy, pominąć okoliczność, iż określony podmiot został już prawomocnie uznany za zarządcę danego obiektu budowlanego, w toku kontroli sądowej innego orzeczenia organów administracji wydanego również na gruncie ustawy Prawo budowlane.

Podkreślić przy tym trzeba, iż art. 170 p.p.s.a. nie ustanawia wymogu tożsamości spraw administracyjnych, czy też sądowoadministracyjnych w których wydano prawomocne orzeczenie oraz w których to prawomocne orzeczenie wiąże, na co wyraźnie wskazuje zaadresowanie tegoż przepisu nie tylko do sądu, który je wydał i stron, ale także do innych sądów i innych organów państwowych.

Na gruncie kontrolowanej sprawy związanie treścią wydanych uprzednio prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych jest nadto tym bardziej widoczne, iż postanowienie nakładające na Gminę Czernica obowiązek dostarczenia oceny technicznej przedmiotowego mostu stalowego, a więc postanowienie o charakterze dowodowym, wydane zostało nie samoistnie (np. w ramach wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania), lecz było częścią innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym, które zostało merytorycznie zakończone właśnie decyzją poddaną kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie.

Mamy zatem do czynienia z jednym postępowaniem administracyjnym, którego poszczególne elementy były poddawane odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej, która to odrębność nie wyłącza jednakże związania treścią prawomocnego wyroku zawierającego określone oceny prawne.

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż ocena prawna zawarta w wyroku oddalającym skargę na postanowienie wydane w toku prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 66 ust. 1 Pr. bud., aczkolwiek na podstawie art. 81c ust.2 tej samej ustawy, jest - stosownie do treści art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. - wiążąca dla organu nadzoru budowlanego rozpoznającego sprawę nałożenia określonych obowiązków na podstawie art. 66 ust. 1 Pr. bud. oraz dla sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy tak Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach taką ocenę prawną w sposób jednoznaczny sformułowały.

Powyższe przesądzało o bezzasadności zarzutów kasacyjnych oznaczonych nr 1 i 2 i to niezależnie od wadliwości uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji, który w swych rozważaniach pominął art. 170 p.p.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie, także ostatni ze zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, to jest oznaczony nr 8 zarzut naruszenia art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz na zaniechaniu zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zarzut ten winien zostać powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów procedury regulowanej ustawą - Kodeks postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje prawidłowość postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej.

Mimo tego uchybienia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten zarzut w związku z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt II OPS 10/09 (dost. w CBOSA), zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Odnosząc się do tegoż zarzutu wskazać należy, iż nie mógł on okazać się skuteczny, albowiem tak w samym zarzucie, jak i w uzasadnianiu skargi kasacyjnej nie wykazano na czym konkretnie polegać miało uchybienie wskazanym jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisom k.p.a., jak też nie powiązano zgłaszanych pod adresem wyroku Sądu I instancji, czy też orzeczeń organów nadzoru budowlanego, zastrzeżeń z treścią konkretnych, rzekomo naruszonych norm prawnych.

W szczególności nie wskazano na czym polegać by miało naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w tym jakie to poczynione przez organy, a zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne sprawy skarżący kasacyjnie uznaje za wadliwe, jakie zgromadzone w sprawie dowody zostały przez organy względnie Sąd pominięte oraz jakich okoliczności faktycznych sprawy nie zbadano i co za tym idzie jakich przydatnych dla sprawy dowodów nie przeprowadzono.

Skonkretyzowania stawianych zarzutów nie mogło zastąpić ogólnikowe stwierdzenie, iż organy administracji oraz Sąd naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego i nie zastosowały w sprawie przepisów prawa w sposób prawidłowy.

Z takim sposobem sformułowania i uzasadnienia zarzutu wiązało się nadto uchybienie w postaci braku wykazania choćby potencjalnego wpływu zgłaszanych uchybień na treść rozstrzygnięcia, co w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowi warunek skuteczności zgłaszanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Taki sposób skonstruowania oraz uzasadnienia tego zarzutu uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku poprzez treść wskazanych w nim jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się w tym zakresie jednoznaczna teza, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może co za tym idzie domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Nie może on domniemywać intencji strony albo wyręczać autora skargi kasacyjnej w prawidłowym stawianiu i uzasadnianiu zarzutów.

Wobec niezgłoszenia skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36).

Przechodząc do merytorycznej oceny zgłoszonych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie oznaczony w skardze kasacyjnej nr 7 zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe określenie stron postępowania.

Zauważyć trzeba, iż zarzut ten nie został przez skarżącego kasacyjnie w żaden sposób uzasadniony, w tym w szczególności w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie podmioty w ocenie jej autora błędnie uznane zostały za stronę prowadzonego postępowania, względnie jakie podmioty winny być jego stronami, a przymiotu tego zostały przez organy nadzoru budowlanego pozbawione.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika wręcz, iż jej autor nie kwestionuje przyjętego przez organy nadzoru budowlanego, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji kręgu stron postępowania, obejmującego poza gminą także podmiot wykonujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do pokrytych wodami płynącymi gruntów nad którymi przebiega przedmiotowy most oraz podmiot wykonujący trwały zarząd w stosunku do jednej z tych działek, lecz jedynie nałożenie określonych obowiązków wyłącznie na Gminę Czernica, a nie jednocześnie na gminę i właściciela tych gruntów. Powyższe pozostaje poza zakresem regulacji art. 28 k.p.a. określającego generalne przesłanki bycia stroną postępowania administracyjnego. Zgłaszane w skardze kasacyjnej argumenty wiązały się zatem jedynie z problemem prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane regulujących obowiązki właścicieli i zarządców obiektów budowlanych i określenia adresata nakładanych na podstawie art. 66 ust. 1 Pr. bud. obowiązków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 2 art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. poprzez ich niezastosowanie wskazać należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie.

Wskazany jako wzorzec kontroli art. 4 pkt 1 u.d.p. zawiera definicję legalną pasa drogowego, zgodnie z którą jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zaś art. 4 pkt 2 definicję legalną drogi jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, zaś art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. wskazuje, że zarządcą dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, jest dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Dwa ostatnie z wskazanych wyżej przepisów w ogóle nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem dotyczą one wyłącznie dróg publicznych zaliczanych do kategorii dróg gminnych, zaś przedmiotowa droga w ciągu której znajduje się sporny most nie ma charakteru drogi publicznej, lecz jest drogą wewnętrzną stanowiącą zlokalizowaną – po dwóch stronach mostu – na działkach stanowiących własność Gminy Czernica. Nie było w sprawie kwestionowane, tak przez organy jaki i Sąd I instancji, iż nigdy nie doszło do zaliczenia drogi zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...], a stanowiących własność Gminy Czernica, do kategorii dróg publicznych – dróg gminnych, a powyższa okoliczność faktyczna nie jest także kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie.

Z powyższego wynikało trafne przyjęcie tak przez orzekające w sprawie organy, jak i Sąd I instancji, iż droga zlokalizowana na przedmiotowych działkach ma charakter drogi wewnętrznej o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 u.d.p., co wyłączało zastosowanie w stosunku do tej drogi art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. i uzasadniało ustalenie jej zarządcy w oparciu o regulację zawartą w art. 8 ust. 2 u.d.p.

Nie sposób także zgodzić się z twierdzeniem co do naruszenia art. 4 pkt 1 i 2, u.d.p. poprzez ich niezastosowanie.

W realiach niniejszej sprawy mamy bowiem do czynienia ze specyficzną sytuacją faktyczną, w której funkcjonuje na działkach stanowiących własność gminy Czernica o numerach [...] i nr [...] w wydzielonym liniami granicznymi pasie gruntu droga wewnętrzna, której dwa odcinki połączone są funkcjonalnie niezbędnym do korzystania z niej, drogowym obiektem inżynierskim w postaci mostu zlokalizowanym częściowo na i ponad działkami gruntu nie należącymi do gminy, lecz stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Tenże most, jako drogowy obiekt inżynierski w rozumieniu art. 4 pkt 12 i 13 spełniał zatem przewidziane w definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 2 u.d.p. wymogi, dla uznania go za cześć drogi w ciągu, której jest położony i to niezależnie od faktu, że nie jest zlokalizowany na działkach stanowiących drogę wewnętrzną.

Zauważyć bowiem trzeba, iż definicja drogi zamieszczona w art. 4 pkt 2 u.d.p. nie dotyczy tylko drogi publicznej, ale odnosi się także do dróg wewnętrznych. Tak więc droga wewnętrzna jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi (wiadukty), urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Jednocześnie z treści tegoż przepisu wynika, iż lokalizacja w pasie drogowym dotyczyć bowiem musi wyłącznie samej budowli w postaci drogi, a nie drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń oraz instalacji, stanowiących całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego.

Obiekt taki jak most zlokalizowany nad wodami płynącymi co do zasady nie będzie mógł zostać w całości umiejscowiony na działce drogowej, skoro grunty pod wodami płynącymi stanowią zawsze własność Skarbu Państwa i nie podlegają co do zasady obrotowi cywilnoprawnemu (art. 10 ust.1 a w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne), zaś w przypadku gdyby okazały się niezbędne do prowadzenia przedsięwzięć związanych z wykonywaniem infrastruktury transportowej można jedynie oddać je w użytkowanie (art. 20 ust. 1 pkt 4 tej samej ustawy).

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w przepisach przywołanej wyżej, a obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nie było wprawdzie stwierdzenia wprost, że przewiduje ona wyjątek od zasady superficies solo cedit, ale takie stanowisko ustawodawcy wynika w sposób dostatecznie jasny ze sformułowań zawartych w szczególności w art. 123 § 1a i art. 139 ust. 2 tej ustawy oraz jej celu. Właścicielem obiektu budowlanego postawionego na granicach linii brzegowej wody płynącej, która stanowi wraz z gruntem znajdującym się pod nią własność Skarbu Państwa nie musi być właściciel wody ani właściciel gruntu, na którym zostało ono posadowione (wyrok SN z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I CSK 145/12, opubl. OSNC 2013, nr 5 poz. 66; wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1654/10; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1847/07; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1638/06).

Co za tym idzie uznać należy, iż definicje legalne zawarte w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. nie wyłączały możliwości uznania przedmiotowego mostu za drogowy obiekt inżynierski stanowiący element drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działkach gminnych, tylko z tego powodu, iż sam most nie znajduje się w granicach pasa drogowego tejże drogi wewnętrznej, rozumianego jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że most stalowy w G. zlokalizowany na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] pozostaje w zarządzie Gminy Czernica.

Niezależnie bowiem od tego, iż kwestia ta została w sposób wiążący przesądzona w omówionych powyżej prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 460/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 440/14 zauważyć należy, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu, zaś zgodnie z ust. 3 finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

Już tylko z prostego przytoczenia treści tych przepisów wynika, że w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 8 ust. 3 u.d.p., albowiem regulacja ta dotyczy wyłącznie finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną i oznakowaniem dróg wewnętrznych, zaś przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie były kwestie finansowe, lecz tylko i wyłącznie ocena na kogo winny zostać nałożone obowiązki o jakich mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i jaki winien być zakres tych obowiązków.

Dalej zauważyć trzeba, że jak ustaliły organy administracji, a które to ustalenia nie zostały zakwestionowane skarżącego kasacyjnie, składająca się z dwóch ulic prowadzących do przedmiotowego mostu droga wewnętrzna zlokalizowana jest na działkach o numerach [...] i nr [...], a więc działkach stanowiących własność Gminy Czernica, co oznacza, iż to właśnie gmina zarządza drogą wewnętrzną zlokalizowaną na tych działkach.

Nie budzi zatem wątpliwości, iż to Gmina Czernica jest zarówno zarządcą, jak i właścicielem terenu na jakim zlokalizowana jest droga wewnętrzna, co oznacza, iż to do tej gminy w świetle art. 8 ust. 2 u.d.p. należy, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie tej drogi wewnętrznej.

Dalej wskazać należy, iż przedmiotowy most stalowy zlokalizowany na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] stanowi drogowy obiekt inżynieryjny, którego jedyną funkcją jest umożliwianie ruchu na drodze wewnętrznej gminnej położonej na działkach o numerach [...] i nr [...]. Przedmiotowa droga wewnętrzna prowadzi wyłącznie do terenów rekreacyjnych zlokalizowanych na wyspie na rzece Odrze, co oznacza, iż bez spornego mostu nie może ona spełniać swojej funkcji drogowej, a jej część położona na wyspie odrzańskiej bez wykorzystania obiektu mostowego pozbawiona byłaby jakiegokolwiek połączenia z systemem dróg publicznych i w praktyce nie mogłaby pełnić funkcji drogowej. Jednocześnie tenże most nie służy kształtowaniu zasobów wodnych, gospodarowaniu takimi zasobami, czy też korzystaniu z nich, a jego jedyną funkcją jest utrzymanie komunikacji między dwoma brzegami rzeki i zlokalizowanymi na nich ulicami położonymi w pasie wewnętrznej drogi gminnej.

Stąd też nawet niezależnie od występujących niejasności co do kwestii własności przedmiotowego mostu i tytułu prawnego do wykorzystywania nieruchomości Skarbu Państwa na cele związane z realizacją należącej do gminy infrastruktury transportowej (wynikających chociażby z braku ustaleń co do istnienia wskazanej w przepisie art. 20 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne pisemnej umowy użytkowania gruntu pokrytego wodami płynącymi na potrzeby prowadzenia przedsięwzięć związanych z wykonywaniem infrastruktury transportowej), nie budzi wątpliwości, iż jest on wyłącznie obiektem mostowym, to jest budowlą służącą przeprowadzeniu drogi nad przeszkodą terenową w postaci rzeki Odry.

Z powyższego wynika zaś, iż jako drogowy obiekt inżynierski podlega tym samym regulacjom, co droga z którą jest powiązany i wraz z którą służy do prowadzenia ruchu drogowego.

Co za tym idzie zarządcą obiektu budowlanego (mostu) w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest zarządca drogi w ciągu, której jest on zlokalizowany, a więc w niniejszej sprawie Gmina Czernica. Nie można bowiem w przypadku drogi wewnętrznej nie dostrzegać, że jeżeli droga ta biegnie przez most, to ten drogowy obiekt inżynierski jest budowlą, której zarządcą jest zarządca drogi, której elementem jest taki obiekt budowlany.

Jest to zatem sytuacji inna, niż chociażby w przypadku zlokalizowania drogi nie na moście, lecz na urządzeniu wodnym (urządzeniu lub budowli służącej do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów), w tym przykładowo na budowlach piętrzących, przeciwpowodziowych, czy też regulacyjnych. W takim bowiem przypadku mielibyśmy do czynienia z dwoma obiektami budowlanymi w postaci drogi i urządzenia wodnego usytuowanymi jeden na drugim, która to sytuacja nie zachodziła jednakże w kontrolowanej sprawie.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia zarządcy obiektu budowlanego (budowli). W doktrynie wskazuje się, że "zarządcą obiektu budowlanego" może być podmiot sprawujący trwały zarząd nad nieruchomością w rozumieniu art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.) osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na zasadach określonych w ustawie o własności lokali lub na podstawie innych przepisów, jak również zawodowy zarządca nieruchomości działający na zasadach określonych w art. 184-190 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. Z. Niewiadomski, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576-577).

Tym samym niewątpliwie zarządcą obiektu budowlanego będzie zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, jak i podmiot posiadający szczególne prawo do zarządzania nieruchomością definiowane jako prawo trwałego zarządu lub podmiot, który włada obiektem budowlanym z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy (np. jako użytkownik lub najemca). Takim szczególnym uprawnieniem w warunkach kontrolowanej sprawy jest zaś uprawnienie do użytkowania gruntów Skarbu Państwa, nad i na których zlokalizowany jest przedmiotowy most i jego elementy na potrzeby związane z prowadzeniem przedsięwzięć związanych z wykonywaniem infrastruktury transportowej.

Wobec nietrafności zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2 u.d.p. nie mógł także zostać uwzględniony zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 29 k.p.a., poprzez nałożenie obowiązku wykonania prac modernizacyjnych wyszczególnionych enumeratywnie w zaskarżonej decyzji administracyjnej, jedynie na Gminę Czernica, poprzez wadliwe przyjęcie, że jest ona zarządcą obiektu inżynieryjnego.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż tak z samego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w czym jej autor dopatruje się naruszenia art. 29 k.p.a. stanowiącego, iż stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Brak jakiegokolwiek powiązania zgłaszanego zarzutu z treścią wskazywanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu uniemożliwia zatem merytoryczne rozpoznanie w tym zakresie skargi kasacyjnej.

Odnosząc się zaś do zarzuconego naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 Pr. bud. przypomnieć trzeba, iż Gmina Czernica jako zarządca drogi wewnętrznej zlokalizowanej na należących do niej działkach o numerach [...] i nr [...] jest także zarządcą obiektu mostowego zlokalizowanego w ciągu tej drogi wewnętrznej i umożliwiającego korzystanie z tejże drogi zgodnie z jej przeznaczeniem.

Obowiązki o jakich mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 Pr. bud. mogą zaś być nakładane na podmioty o jakich mowa w art. 61 tej samej ustawy stanowiącym, iż to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany między innymi do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, to jest do utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

Nałożenie tego rodzaju obowiązków na będącą zarządcą obiektu budowlanego w postaci spornego mostu Gminę Czernica nie stanowiło zatem naruszenia wskazanego wyżej przepisu, w sytuacji, gdy jako zarządca obiektu budowlanego należała ona do kategorii podmiotów obowiązanych w świetle regulacji Prawa budowlanego do utrzymania go w należytym stanie technicznym.

Nie stanowiło nadto naruszenia wskazanych wyżej przepisów nałożenie przedmiotowych obowiązków wyłącznie na gminę Czernica, bowiem jedynie Gmina była zarządcą przedmiotowego mostu jako drogowego obiektu inżynierskiego położonego w ciągu gminnej drogi wewnętrznej. Określenie adresata decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 do 4 Pr. bud. uzależnione jest od stanu faktycznego sprawy, przy czym nie można wykluczyć, że podmiotem tym będzie władający, zwłaszcza w razie nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości.

W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to, iż organ nadzoru budowlanego był uprawniony do nałożenia określonego obowiązku jedynie na zarządcę obiektu, bez uwzględniania kwestii własnościowych, albowiem takie rozstrzygnięcie najlepiej realizowało cel stosowanego przepisu, jakim jest zapewnienie właściwego stanu technicznego obiektu budowlanego i wyeliminowanie zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi związanego z nieodpowiednim stanem technicznym obiektu mostowego.

Nie okazał się wreszcie zasadny zarzut naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 Pr. bud. poprzez wadliwe przyjęcie, że Gmina Czernica może dysponować na cele budowlane (co per analogiam dotyczy także remontu i modernizacji) mostem stalowym zlokalizowanym na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w miejscowości Gajków pomimo, iż nie jest właścicielem działek nr [...] i nr [...] i nie posiada do nich żadnego tytułu prawnego lub zobowiązaniowego.

Wskazany jako wzorzec kontroli przepis stanowi bowiem, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w ogóle nie znajdował zastosowania w kontrolowanym postępowaniu, którego przedmiotem nie było przecież udzielenie pozwolenia na budowę, lecz ustalenie czy przedmiotowy obiekcie budowlanym w postaci mostu znajduje się w stanie wskazanym w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 1 do 4 Pr. bud. oraz czy, jakie i na kogo obowiązki nałożyć należy w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Na obecnym etapie postępowania nie można zaś z góry zakładać, iż Gmina Czernica od władających nieruchomościami na jakich posadowiony jest i nad którymi przebiega przedmiotowy most nie uzyska zgody na wykorzystanie ich nieruchomości na potrzeby związane z wykonaniem obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji.

Podkreślić przy tym trzeba, iż nawet brak uregulowania w drodze odpowiednich umów zagadnień cywilnoprawnych związanych z korzystaniem z nieruchomości Skarbu Państwa, w tym położonych pod wodami płynącymi na potrzeby zapewnienia wykonywania funkcji transportowej przez gminną drogę wewnętrzną, której częścią jest przedmiotowy obiekt mostowy, nie przesądza o braku możliwości nałożenia na zarządcę tego obiektu budowlanego (drogowego urządzenia inżynierskiego) obowiązków na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 do 4 Pr. bud. Uregulowanie stanu prawnego przedmiotowego obiektu budowlanego stanowić może jedynie zagadnienie wstępne w przypadku ewentualnej potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę dotyczącego robót budowlanych przy przedmiotowym moście, czy też zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich wobec działek stanowiących drogę wewnętrzną, której częścią jest drogowy obiekt inżynierski na wejście na teren ich nieruchomości.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej, bowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu.