Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1614/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3, art. 82 ust. 1-3, art. 82 ust. 5, art. 85 ust. 3, art. 90 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. B. i C. D. Sp. z o. o. z siedzibą w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 12 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpoznania odwołania "A"" Spółka z o.o. od decyzji Starosty z dnia [...] 2011 r. nr [...] określającej wysokość należności z tytułu dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości za okres styczeń - czerwiec 2010 r. podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i określiło wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu przez w/w Spółkę w kwocie 100.778,80,- zł, wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 16 września 2010 r. do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) wskazało, że w dniu [...] 2011 r. Starosta wydał decyzję zobowiązującą "A"" Spółka z o.o. (dalej: Spółka, skarżąca) do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu odwołania strona wskazał na naruszenie prawa materialnego oraz procesowego.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. sygn. akt [...], Kolegium orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Decyzja SKO została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., I SA/Gd 928/11 uchylił decyzję Kolegium. Powodem uchylenia decyzji było błędne określenie daty, od której naliczać można odsetki.

Wyrok WSA został zaskarżony przez "A"" spółka z o.o. skargą kasacyjną. Po rozpoznaniu skargi, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. II GSK 1311/12 uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia wyroku był fakt, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., I SA/Gd 318/14 uchylił decyzję Kolegium. Powodem uchylenia decyzji ponownie stało się błędne określenie daty, od której naliczać można odsetki.

Wyrok WSA został zaskarżony przez "A"" spółka z o.o. w Ł. skargą kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. II GSK 2427/14, NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącego.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy było zbadanie zasadności zobowiązania skarżącego "A", prowadzącego Policealną Szkołę Zawodową [...] w K., do zwrotu udzielonej temu podmiotowi dotacji. Udzielona ona została w trybie określonym w przepisie art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej jako u.s.o.. Przepis ten stanowi, że dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a (a taką szkołą jest Policealną Szkołę Zawodową [...] w K.) przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej, niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później, niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Dla uzyskania dotacji opisanej w art. 90 ust. 3 u.s.o., konieczne było istnienie uprawnień szkoły publicznej co do konkretnych zawodów, poprzez ich wykazanie czy to decyzją wydaną w trybie art. 85 ust. 3 u.s.o., czy też jej zmianą w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego.

Kolegium przyjęło, że w okresie, który podlegał kontroli przez organ pierwszej instancji (styczeń - czerwiec 2010 r.), Policealna Szkoła Zawodowa [...] w K. nie posiadała uprawnień szkoły publicznej w zawodach technik logistyk i technik bezpieczeństwa i higieny pracy. Ustaliło także, że pomimo braku uprawnień w powyższych dwóch zawodach do organu pierwszej instancji składane były raz w miesiącu informacje wskazujące faktyczną liczbę uczniów w szkole obejmujące zarówno liczbę uczniów kształconych w zawodzie technik administracji (zawód wskazany w decyzji Starosty z dnia [...] 2003 r. nadający uprawnienia szkoły publicznej), jak też w zawodach, w których te uprawnienia nie zostały wydane - technik logistyk i technik bezpieczeństwa i higieny pracy. Starosta raz w miesiącu przekazywał kwoty dotacji, która to dotacja - zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. - przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Zgodnie z art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych:

1. Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej, niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

3. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

4. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

5. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Organy administracji uznały, że skarżąca pobierała dotację na kształcenie w zawodach, w których szkoła posiada uprawnienia szkoły publicznej, a podstawą wyliczenia kwoty dotacji była liczba uczniów kształcących się w tych zawodach. Jednocześnie szkoła posiadała uprawnienia szkoły publicznej w węższym zakresie, do kształcenia w innych zawodach. W tym stanie rzeczy, w ocenie organów administracji, otrzymywana dotacja była dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, albowiem Szkoła nie była pozbawiona uprawnień szkoły publicznej w ogóle.

W powyższym zakresie Sądy w całości zaaprobowały stanowisko organów administracji.

Kolegium uznało, że dzień sporządzenia protokołu z kontroli - a więc dzień 24 sierpnia 2010 r. - jest dniem stwierdzenia okoliczności w tym protokole wskazanych, w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Dlatego też od tej daty - nie zaś od dnia 31 sierpnia 2010 r. (podpisania protokołu przez dyrektora szkoły), jak domagała się strona odwołująca - należało liczyć (co też organ pierwszej instancji uczynił) 15 dniowy termin, który upływał w dniu 8 września 2010 r. Kolegium uznało, że wskazanie w decyzji organu pierwszej instancji daty 9 września 2010 r. - jako daty, od której naliczane są odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych - należy uznać za zgodne z przepisami.

Stanowisko organów administracji odnośnie daty początkowej naliczania odsetek, zostało zakwestionowane przez orzekające w sprawie sądy administracyjne.

Powyższy opis stanu sprawy jest istotny, albowiem - na co zwrócono już uwagę - w sprawie orzekały sądy administracyjna, które dokonały oceny podjętych przez organy administracji ustaleń i ocen.

Zgodnie z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Dlatego konieczne stało się skonfrontowanie treści wyroków sądów administracyjnych ze stanowiskiem organów administracji, albowiem sądy w znacznej części ustalenia te zaaprobowały. Oznacza to, że organy administracji nie mają prawa do tego, aby aktualnie dokonywać ocen odmiennych od tych, które nie zostały podważone przez orzeczenia sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. I SA/Gd 318/14, będąc związanym treścią wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1311/12, stwierdził, że skarga "A" na decyzję SKO z dnia [...] 2011 r. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty znajdują uzasadnienie.

Sąd uznał, że rozpoznawana sprawa dotyczyła zarówno prawidłowości stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, jak i prawidłowości liczenia odsetek od uznanej za należną do zwrotu dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2014 r. uznał, że zaprezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia przepisów ustawy o systemie oświaty jest prawidłowa. Sąd uznał, że w okresie, którego dotyczy sprawa, Szkoła nie dysponowała uprawnieniami szkoły publicznej w zakresie kształcenia w zawodach: technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy, albowiem nie zostały one wymienione w decyzji Starosty z dnia [...] 2003 r. (zmienionej następnie decyzją z dnia [...] 2008 r.), a pobrana w tej części dotacja Szkole nie przysługiwała i musiała zostać uznana za pobraną w nadmiernej wysokości. W związku z powyższym, rozstrzygnięcie organu w tej części uznano za pozbawione uchybień, a zarzut naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. za bezzasadny.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd uznał jednak, że jest ona wadliwa w zakresie dotyczącym określenia odsetek, co skutkowało koniecznością uchylenia całego rozstrzygnięcia.

Sąd zwrócił uwagę na treść uchwały Nr XXXV/210/2009 Rady Powiatu z dnia 31 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji udzielonych dla szkół i placówek zakładanych oraz prowadzonych na terenie powiatu przez podmioty inne, niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 146, poz. 2722 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, stanowi obok Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustaw, umów międzynarodowych oraz rozporządzeń źródło prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, iż normy prawne z niej płynące posiadają pełną moc obowiązującą na obszarze właściwości miejscowej organu, który akt ten ustanowił. Nie jest zatem dopuszczalne pomijanie, bądź wybiórcze jedynie stosowanie przepisów prawa miejscowego, a nawet zastępowania go przepisami, wynikającymi z innych, obowiązujących źródeł.

Sąd zauważył, że błędnie w sprawie zastosowano przepis § 16 pkt 18 Uchwały. Przepis ten stanowił, że kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi na rzecz Powiatu, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia wymienionych okoliczności, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanymi począwszy od dnia: przekazania dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i/lub następującego po upływie wyżej wymienionego terminu zwrotu w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Sąd ocenił, że uchwała uzależnia termin zwrotu dotacji od daty stwierdzenia, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości. Wówczas biec zaczyna piętnastodniowy termin, którego upływ skutkuje koniecznością zwrotu przedmiotowej dotacji. Tak ustalony termin wpływa na rozpoczęcie biegu terminu, od którego przedmiotowe odsetki winny być naliczane. Przepis nakazuje, aby odsetki określać od dnia następującego po terminie zwrotu. Sąd ocenił, że tożsame wnioski wypływają z analizy art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 u.f.p..

Sąd uznał dalej, że skutek "stwierdzenia nieprawidłowości", o której mowa w pkt 18 § 16 uchwały należy łączyć z momentem zapoznania się kontrolowanego z protokołem kontroli, a nie z jednostronną czynnością jego sporządzenia przez organ kontrolujący. Podkreślono, że tryb kontroli uchwalony przez Radę Powiatu Uchwałą z dnia 31 sierpnia 2009 r. w brzmieniu obowiązującym dla przedmiotu sprawy nakłada na organ kontrolujący obowiązek przedłożenia protokołu do podpisu kontrolowanej jednostce (pkt 6, 13) - co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 31 sierpnia 2010 r. - i w tym momencie dochodzi do skutecznego wobec kontrolowanego stwierdzenia nieprawidłowości, co skutkuje rozpoczęciem biegu piętnastodniowego terminu do dobrowolnego zwrotu dotacji i w konsekwencji moment rozpoczęcia biegu terminu do naliczenia odsetek.

Skarga od wyroku WSA z dnia 25 czerwca 2014 r. została oddalona wyrokiem NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., II GSK 2427/14. NSA w całości zaaprobował rozstrzygnięcie podjęte przez sąd wojewódzki.

Wobec powyższego, Kolegium działając w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu i przy braku przesłanek do odstąpienia od tegoż związania (zmiana stanu faktycznego i prawnego), uznało, że jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest odmienne, niż uczył to organ pierwszej instancji określenie daty, od której dopuszczalne jest naliczenie odsetek od dotacji podlegającej zwrotowi. Kolegium ustaliło, że zgodnie z § 16 ust. 18 uchwały kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi na rzecz Powiatu, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tej okoliczności, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanymi począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu.

Ponieważ stwierdzenie nieprawidłowości miało miejsce w dniu 31 sierpnia 2010 r., a więc w dniu zapoznania się przez skarżącego z protokołem kontroli, odsetki naliczyć można po upływie 15 dni od tego dnia, a więc począwszy od 16 września 2010 r..

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na w/w decyzję SKO zarzucając decyzji naruszenie:

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy,

- art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do jej wydania,

- art. 10 K.p.a. poprzez nie podjęcie czynności po wpływie do Starostwa Powiatowego pozytywnej opinii Kuratora Oświaty dotyczącą spełniania przez szkołę niepubliczną warunków określonych w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty,

- art. 15 w zw. z art. 233 § 3 zd. 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy został spełnione przesłanki do uwzględnienia odwołania oraz uchylenia zaskarżonej decyzji, do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały udzielone w nadmiernej wysokości,

- art. 85 ust. 3 u.s.o. poprzez błędną jego interpretację i uznanie, że Policealna Szkoła Zawodowa [...] w K. nie posiada uprawnień szkoły publicznej kształcącej w zawodach technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy,

- art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż nie przysługuje dotacja na uczniów kształcących się w Policealnej Szkole Zawodowej [...] w zawodach technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy,

- art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Uzasadniając wyrażone w skardze stanowisko wskazano, że uprawnienia szkoły publicznej nadane zostały szkole 31 lipca 2003 r., fakt zaś późniejszego rozszerzenia oferty edukacyjnej nie miał wpływu na posiadane uprawnienia, ponieważ zgodnie z art. 85 u.s.o. uprawnienia nadawane są szkole, a nie poszczególnym kierunkom.

Wskazano, że Szkoła spełniła wynikający z art. 82 ust. 5 u.s.o. wymóg zgłoszenia nowych zawodów, w których prowadziła kształcenie w przepisanym terminie, natomiast żaden przepis prawa nie przewiduje w takim przypadku prowadzenia ponownie procedury nadania szkole uprawnień szkoły publicznej.

Art. 7 ust. 3 u.s.o. szczegółowo wskazuje warunki jakie musi spełniać szkoła ubiegająca się o nadanie uprawnień szkoły publicznej. Wymogi te sprowadzają się do konieczności zapewnienia odpowiednich standardów kształcenia przez szkołę. Przepis ten w żadnym zakresie nie uzależnia nadania uprawnień od kwestii związanych z kształceniem w określonych zawodach. Jedynym ustawowym warunkiem jest kształcenie w zawodach określonych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego. Oznacza to, iż rejestracja nowych zawodów nie może mieć wpływu na uprawnienia szkoły publicznej, gdyż są to pojęcia zupełnie od siebie niezależne.

Ponadto, w przypadku niespełnienia wymogów wskazanych w art. 7 ust 3 u.s.o. organ może cofnąć szkole uprawnienia szkoły publicznej co w przedmiotowym przypadku nie nastąpiło. Wyjaśniono, że szkoła posiada pozytywną opinię kuratora oświaty dotyczącą spełniania przez nią warunków określonych w cytowanym przepisie, dotyczącą nowych zawodów, złożoną do Starostwa Powiatowego w dniu 26 września 2005 r. Starostwo Powiatowe stojąc na stanowisku, iż wniosek o nadanie uprawnień szkoły publicznej nie został złożony, przez 5 lat od złożenia pozytywnej opinii nie podjął w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających. Skoro bowiem sama opinia, zgodnie z twierdzeniem kontrolującego, jest niewystarczająca organ ma obowiązek podjęcia działań w celu wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Wobec powyższego stwierdzono, że organ naruszył podstawowe, wymienione powyżej zasady postępowania administracyjnego.

Zwrócono uwagę, że zgłaszane przez Spółkę wnioski dowodowe nie wykraczały poza przedmiot niniejszego postępowania, zaś obowiązkiem organów było podjęcie działań zmierzających do wszechstronnego zebrania dowodów. W szczególności organy powinny były poczynić szczegółowe ustalenia faktyczne odnośnie podnoszonych przez nią okoliczności, czego jednak nie uczyniono.

Osobno wskazano, że Starosta w wydanej przez ten organ decyzji określił wysokość należności z tytułu dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi na kwotę 100.774,80 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia 9 września 2010 r. w sposób nieprawidłowy. W pierwszej kolejności podkreślono, że protokół kontroli stwierdzający nieprawidłowości podpisany został dopiero 31 sierpnia 2010 r., a nie jak twierdzi organ 24 sierpnia 2010 r. Ponadto, organ zalecił zwrot dotacji dopiero pismem z dnia 9 listopada 2010 r. określając piętnastodniowy termin zapłaty. Oznacza to de facto, że odsetki powinny zostać płacone od dnia 25 listopada 2010 r. Wskazano również, że w przypadku udzielenia dotacji podmiotom, które nie mają prawa do jej otrzymania mamy do czynienia z dotacją nienależną, a nie jak w decyzji z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a..

Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja SKO z dnia [...] 2016 r., przy czym decyzja ta, została wydana w związku z treścią wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn.. akt I SA/Gd 318/14 uchylającego poprzednią decyzję SKO z dnia [...] 2011 r. sygn.. akt [...]. Przedmiotowy wyrok WSA był poddany ocenie NSA, w wyniku skargi kasacyjnej skarżącej Spółki, który to sąd wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn.. akt II GSK 2427/14 oddalił skargę kasacyjną, wskazując w uzasadnieniu m.in., że wyrok ten został wydany w warunkach związania wykładnią prawa (art. 190 p.p.s.a.), dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn.. akt II GSK 1311/12.

Ponadto NSA w wyroku z 26 kwietnia 2016 r. sygn.. akt II GSK 2427/14 oddalającym skargę kasacyjną skarżącej Spółki podniósł, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku (z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn.. akt I SA/Gd 318/14) prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i słusznie przyjął, że organ administracyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na podstawie analizy tego materiału dokonał wszechstronnej oceny ustalonych okoliczności, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jej uchylenie przez Sąd pierwszej instancji uwarunkowane było innymi przyczynami prawidłowo wyeksponowanymi w treści uzasadnienia orzeczenia.

Mając na uwadze powyższe oraz treść przepisu art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, należało przejść do treści uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn.. akt I SA/Gd 318/14 uchylającego decyzję SKO z [...] 2011 r., sygn.. akt [...] w przedmiocie zwrotu dotacji i zawierającego ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

W w/w wyroku WSA wskazał, że przepisami materialnoprawnymi na podstawie, których nakazano zwrot dotacji były m.in. art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3-5 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. dalej "u.f.p.").

Wskazał również, że spór w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół zasadności nakazania prowadzącej policealną szkołę zawodową Spółce zwrotu pobranej w nadmiernej wysokości dotacji za okres od stycznia do czerwca 2010 r. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 9 września 2010 r. do dnia zapłaty. Oznacza to zatem, że rozpoznawana sprawa dotyczy zarówno prawidłowości stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, jak i prawidłowości liczenia odsetek od uznanej za należną do zwrotu dotacji.

Odnosząc się do pierwszej z kwestii Sąd uznał, że zaprezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia przepisów ustawy o systemie oświaty jest prawidłowa, co skutkuje stwierdzeniem, iż w okresie, którego dotyczy spór, szkoła nie dysponowała uprawnieniami szkoły publicznej w odniesieniu do zawodów: technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy.

Uzasadniając powyższe Sąd ten podniósł, że postępowanie dotyczące wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, które uregulowane zostało w art. 82 u.s.o., oraz postępowanie zmierzające do nadania szkole niepublicznej uprawnień szkoły publicznej, wynikające z art. 85 ust. 3 u.s.o., to dwa oddzielne postępowania. Bez uzyskania wpisu do wspomnianej ewidencji nie jest bowiem w ogóle możliwe prowadzenie szkół, ani placówek niepublicznych, stąd postępowanie to zmierza do ustalenia spełnienia szeregu wynikających z ustawy przesłanek. Drugie z postępowań, od oceny którego zależy wynik niniejszej sprawy, ma z kolei na celu nadanie niepublicznej szkole, w drodze decyzji administracyjnej, dodatkowych uprawnień związanych z uzyskaniem statusu szkoły publicznej, dla których takowe zostały przewidziane.

Wskazał przy tym, że wyrażoną w art. 82 ust. 1-3 u.s.o. zasadą jest, co jednak nie dotyczy szkoły, iż niepublicznej szkole podstawowej i gimnazjum założonym zgodnie z art. 82 ust. 1-3 uprawnienia szkoły publicznej przysługują z dniem rozpoczęcia działalności. Skutek ten następuje zatem z mocy prawa, ale jedynie w stosunku do szkół podstawowych i gimnazjów. W przypadku natomiast szkół policealnych, czyli tak jak w rozpoznawanej sprawie, podmioty je prowadzące mogą dopiero ubiegać się o nadanie tym szkołom uprawnień szkoły publicznej, co wynika z przywoływanego już przepisu art. 85 ust. 3 u.s.o.. W ich przypadku mamy więc do czynienia z sytuacją, w której uprawnienia szkoły publicznej mogą zostać przyznane, ale zależy to od woli podmiotu prowadzącego daną szkołę, który może, po spełnieniu określonych warunków, ubiegać się o ich nadanie. Jeżeli z jakichkolwiek powodów uzyskanie uprawnień szkoły publicznej nie będzie dla tego podmiotu pożądane może on prowadzić szkołę na dotychczasowych zasadach, bez ich uzyskania.

Sąd ten jednocześnie podkreślił, że decyzja wydana w trybie art. 85 ust. 3 u.s.o. ma ewidentnie charakter konstytutywny. Decyzja ta nie potwierdza bowiem już istniejącego stanu rzeczy i nie ma mocy wstecznej (ex tunc), a przeciwnie, tworzy ona nowe prawa i obowiązki dla podmiotu, do którego została skierowana, wywołując skutki dopiero od chwili wejścia jej w życie (ex nunc). Oznacza to, że uprawnienia szkoły publicznej przysługują adresatowi decyzji od dnia, w którym decyzja je nadająca wejdzie w życie, a zakres przyznanych uprawnień nie może być szerszy niż ten, który wynika z wydanej decyzji.

Z tych względów nie można zdaniem Sądu podzielić stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym późniejsze rozszerzenie oferty edukacyjnej nie może oddziaływać na przyznane szkole uprawnienie. Jak bowiem wynika z przytoczonych przepisów, podstawę wydania decyzji stanowi pozytywna opinia odpowiedniego organu, a ta może być wydana tylko na bazie określonego, istniejącego już stanu faktycznego. Opinia nie może natomiast uwzględniać zdarzeń przyszłych i niepewnych, takich jak następcze rozszerzenie oferty kształcenia. Takie rozszerzenie, nawet zgodne z obowiązującym prawem, wymaga za każdym razem uzyskania opinii właściwego organu taką zgodność potwierdzającą. Dopiero zajęcie stanowiska w tym przedmiocie przez upoważniony organ umożliwi dalsze rozszerzenie nadanych już w drodze decyzji uprawnień. Wniosek taki jest prawidłowy pomimo tego, że przedmiotowe uprawnienia, jak zauważyła strona skarżąca, nadawane są szkołom, a nie poszczególnym kierunkom. Należy bowiem zauważyć, że zakres i rodzaj kształcenia, jak już wykazano, wpływa na dopuszczalność nadania uprawnień szkoły publicznej, przez co zmiany w tej sferze muszą podlegać każdorazowej weryfikacji. Ponadto, po uzyskaniu uprawnień szkoły publicznej szkoła niepubliczna nie traci swego dotychczasowego charakteru. W dalszym ciągu może ona kształcić w innych, nie spełniających wymienionego w art. 7 ust. 3 pkt 5 wymogu, zawodach (por. art. 82 ust. 2 pkt 2 u.s.o.).

Na aprobatę nie zasługuje również, zdaniem Sądu wyrokującego 25 czerwca 2014 r. argument, że szkoły nie pozbawiono nadanych uprawnień, co byłoby zasadne, gdyby działała ona niezgodnie z art. 7 ust. 3 u.s.o. W rozpatrywanej sprawie nie twierdzi się bowiem, że strona dopuściła się takich właśnie naruszeń, wykracza to bowiem poza wyznaczone przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. granice sprawy. Istotne jest jedynie to, że strona przekroczyła nadane jej uprawnienia pobierając dotację z tytułu kształcenia w zawodach, odnośnie których nie uzyskała uprawnień szkoły publicznej.

Konsekwencją dokonanej w ten sposób wykładni jest uznanie, że w okresie, którego dotyczy sprawa, szkoła nie dysponowała uprawnieniami szkoły publicznej w zakresie kształcenia w zawodach: technik logistyk oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy, albowiem nie zostały one wymienione w decyzji Starosty z dnia [...] 2003 r. (zmienionej następnie decyzją z dnia [...] 2008 r.), a pobrana w tej części dotacja szkole nie przysługiwała. Mając na uwadze okoliczność, że Szkoła posiadała uprawnienia szkoły publicznej, lecz w węższym, niż z tego korzystała zakresie, pobranej z tytułu kształcenia w ww. zawodach dotacji nie sposób uznać za nienależną, jak argumentowała skarżąca. Właściwie zdaniem Sądu przyjęto bowiem w zaskarżonej decyzji, z uwagi na wskazaną okoliczność, że dotacja pobrana została jedynie w nadmiernej wysokości, albowiem szkoła nie była pozbawiona uprawnień szkoły publicznej w ogóle.

W związku z powyższym, rozstrzygnięcie organu w tej części uznać należało za pozbawione uchybień, a zarzut naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. okazał się bezzasadny. W ten sam sposób należało ocenić zarzut naruszenia art. 90 ust. 3d u.s.o., bowiem z zaskarżonej decyzji nie wynika by organ upatrywał stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w niewłaściwym jej wykorzystaniu na pokrycie wydatków bieżących szkoły.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd ten (uznał jednak, że jest ona wadliwa w pozostałym zakresie, co skutkowało koniecznością uchylenia całego rozstrzygnięcia.

Zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej ustawodawca zastrzegł dla powiatów (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o samorządzie"). Natomiast organem wspomnianej jednostki samorządu terytorialnego właściwym do ustalenia ww. trybu będzie zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie rada powiatu, albowiem to ten organ, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu.

Korzystając z nadanego na podstawie przytoczonych unormowań uprawnienia Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr XXXV/210/2009 z dnia 31 sierpnia r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji udzielonych dla szkół i placówek zakładanych oraz prowadzonych na terenie powiatu przez podmioty inne, niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego (zwanej dalej: "Uchwałą"). Uchwała doczekała się dwukrotnie zmiany, pierwszej na podstawie uchwały nr XXXVII/225/2009 z dnia 26 października 2009 r., drugiej uchwałą nr XL/241/2010 z dnia 18 stycznia 2010 r..

Rada Powiatu jeden z rozdziałów przedmiotowego aktu normatywnego w całości poświęciła kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji. Mowa tu o rozdziale IV, w którym to, w paragrafach 16-18, bardzo szczegółowo potraktowano wspomnianą materię określając m. in. podstawę przeprowadzenia kontroli, jej przedmiot, uprawnienia kontrolujących oraz przebieg poszczególnych etapów kontroli.

W kolejnych punktach § 16 Uchwały wskazano, że z przeprowadzonej kontroli sporządzany jest w 2 egzemplarzach protokół, który po podpisaniu przez kontrolujących przedkłada się jednostce (pkt 6). Jednostka może zgłosić w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu zastrzeżenia co do treści zawartych w protokole (pkt 7), natomiast w przypadku braku zastrzeżeń do protokołu jednostka podpisuje protokół i przesyła go do Starosty w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu (pkt 10).

Kontrolujący rozpatrują zgłoszone zastrzeżenia w terminie 14 dni od ich otrzymania. Kontrolujący mogą w razie potrzeby podjąć dodatkowe czynności kontrolne w celu ustalenia zasadności zastrzeżeń. W przypadku nieuwzględnienia zgłoszonych zastrzeżeń, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kontrolujący zawiadamiają jednostkę wraz z uzasadnieniem oraz ponownie przekazują 2 egzemplarze protokołu do podpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń (pkt 13). Następnie, jednostka w terminie do 7 dni od dnia otrzymania protokołu wysyła podpisany egzemplarz protokołu albo przygotowuje w formie pisemnej uzasadnienie odmowy podpisania protokołu i wysyła je Staroście wraz z jednym egzemplarzem niepodpisanego protokołu (pkt 14). Kontrolujący zamieszczają w protokole adnotacje o odmowie podpisania protokołu oraz jej uzasadnienie (pkt 15), jednocześnie odmowa podpisania protokołu przez jednostkę nie wstrzymuje sporządzenia i przekazania zaleceń pokontrolnych i podjęcia dalszych czynności (pkt 16). Na podstawie ustaleń protokołu kontroli do skontrolowanej jednostki kierowane są przez Starostę pisemne zalecenia pokontrolne, które mogą dotyczyć stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów lub w zakresie wykorzystania dotacji wraz z wyliczeniem kwoty zwrotu dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, bądź wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 17).

Istotne postanowienia z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zawiera pkt 18 wymienionego przepisu, zgodnie z którym kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi na rzecz Powiatu, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia wymienionych okoliczności, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanymi począwszy od dnia: przekazania dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i/lub następującego po upływie wyżej wymienionego terminu zwrotu w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Sąd zauważył, że błędnie w sprawie zastosowano cytowany już przepis § 16 pkt 18 Uchwały. Przepis ten, termin zwrotu dotacji uzależnia od daty stwierdzenia, że dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości. Wówczas biec zaczyna piętnastodniowy termin, którego upływ skutkuje koniecznością zwrotu przedmiotowej dotacji. Tak ustalony termin zwrotu ma zatem niebagatelne znaczenie dla ustalenia wysokości odsetek. Wpływa on bowiem na rozpoczęcie biegu terminu, od którego przedmiotowe odsetki winny być naliczane. Przepis nakazuje, aby odsetki określać od dnia następującego po terminie zwrotu. Tożsame wnioski wypływają z analizy art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 u.f.p..

Skutek "stwierdzenia nieprawidłowości", o której mowa w pkt 18 § 16 Uchwały należy łączyć z momentem zapoznania się kontrolowanego z protokołem kontroli, a nie z jednostronną czynnością jego sporządzenia przez organ kontrolujący. Podkreślić trzeba, że tryb kontroli uchwalony przez Radę Powiatu Uchwałą z dnia 31 sierpnia 2009 r. w brzmieniu obowiązującym dla przedmiotu sprawy nakłada na organ kontrolujący obowiązek przedłożenia protokołu do podpisu kontrolowanej jednostce (pkt 6, 13) - co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 31 sierpnia 2010 r. - i w tym momencie dochodzi do skutecznego wobec kontrolowanego stwierdzenia nieprawidłowości, co skutkuje rozpoczęciem biegu piętnastodniowego terminu do dobrowolnego zwrotu dotacji i w konsekwencji moment rozpoczęcia biegu terminu do naliczenia odsetek.

W konsekwencji tego uchybienia zgodzić należy się z zarzutem skargi, wskazującym na naruszenie przepisu art. 6 K.p.a., statuującego zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Praworządność oznacza przede wszystkim zgodność z normami prawa obowiązującego, a jak wyżej wskazano zgodność w tym konkretnym przypadku nie zachodzi, przez co wniosek Spółki uznano za prawidłowy.

Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego Sąd w wyroku z 25 czerwca 2014 r. podkreślił, że nie dopatrzył się wystąpienia któregokolwiek z nich. Przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie cechuje się starannością, wnikliwością oraz - za wyjątkiem wskazanych w uzasadnieniu - brakiem tego rodzaju uchybień proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe stanowisko WSA zawarte w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn.. akt I SA/Gd 318/14 ocenę tego wyroku zawartą w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn.. akt GSK 2427/14 oddalającym skargę kasacyjną skarżącej Spółki oraz treść cytowanego przepisu art. 153 p.p.s.a., przepisu który ma charakter bezwzględnie obowiązujący - co oznacza, że ani organ administracji, ani Sąd orzekając ponownie w tej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań zawartych w w/w wyroku WSA, są nimi związane, Sąd orzekający w sprawie ponownie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

SKO w zaskarżonej decyzji uwzględniło ocenę prawną i wskazania zawarte w treści uzasadnienia w/w wyroku WSA z dnia 25 czerwca 2014 r. naliczając odsetki jak dla zaległości podatkowych od dnia 16 września 2010 r., tj. po upływie 15 dni od dnia przedłożenia protokołu do podpisu kontrolowanej jednostce. Przy czym pozostałe kwestie sporne zostały już wcześniej przesądzone w w/w wyroku.

W tym stanie rzeczy WSA w Gdańsku niniejszym wyrokiem oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a..

DSz