Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 224/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Sędziowie NSA Maria Czapska - Górnikiewicz, Witold Falczyński (del.), Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2005r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt II SA/Sz 276/04 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2) zasądza od skarżącego M. S. na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 250,00 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt II SA/Sz 276/04 w sprawie ze skargi M. S., uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] Nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem M. S. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] ([...]), odmawiającej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 września 1998 r. ([...]).

Powyższą decyzją z dnia 3 września 1998 r. Prezydent Miasta [...] udzielił J. P. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej przebudowę strychu na drugi pokój mieszkania nr 11 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].

Pismem z dnia 8 października 1998 r. Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych "C.", jako zarządca nieruchomości Nr 149 i 149A przy ul. [...] w [...] i jednocześnie współwłaściciel tej nieruchomości w udziale 365/1000, wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną z dnia 3 września 1998 r. Złożenie powyższego wniosku zarządca nieruchomości uzasadniał tym, że kilku właścicieli nieruchomości – członków Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Nr 149 i 149A przy ul. [...] w [...] oświadczyło, iż ich podpisy na liście do głosowania, stanowiącej załącznik do uchwały z dnia 17 lipca 1996 r. w sprawie rozbudowy mieszkania własnościowego J. P. poprzez zaadaptowanie części strychu, zostały podrobione.

Postanowieniem z dnia 2 grudnia 1998 r. Prezydent Miasta [...] wznawia postępowanie na wniosek ww. Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych "C.", a następnie decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 kpa, odmawia uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...]a z dnia 3 września 1998 r.

Pismem z dnia 3 lipca 1999 r. w imieniu własnym i członków Wspólnoty Mieszkaniowej domu nr 149 i 149A przy ul. [...] w [...], M. S. wnosi odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], kwestionując całą procedurę zbierania podpisów w sprawie zgody mieszkańców na adaptację strychu na cele mieszkalne przez J. P., ukrywanie faktów, zatajanie dokumentów i uparte forsowanie decyzji w tej sprawie, wbrew stanowisku mieszkańców (członków Wspólnoty Mieszkaniowej).

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 105 § 1 i art. 28 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem M. S.

Zdaniem organu, co wynika z uzasadnienia decyzji, zarządcą nieruchomości przy ul. [...] w [...], jest Zarząd Budynków i Lokali Mieszkalnych "C.", który zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 85, poz. 388) z późn. zm.), reprezentuje wspólnotę na zewnątrz oraz podejmuje samodzielnie czynności zwykłego zarządu. W związku z powyższym, stroną w niniejszym postępowaniu jest Zarząd Wspólnoty, a nie właściciele poszczególnych lokali, którzy nie mogą skutecznie wnieść odwołania.

Pismem z dnia 6 października 1999 r. identycznie brzmiące skargi od powyższej decyzji, jako "przedstawiciele wspólnoty mieszkaniowej w [...] przy ul. [...]", wnieśli M. S. i M. K.

Zdaniem skarżących Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych "C.", przekroczył swoje kompetencje wydając zgodę na rozbudowę lokalu, ponieważ zlekceważył przepis art. 22 pkt 3 ust. 5 ustawy o własności lokali. Rozbudowa lokalu dotyczy interesu prawnego skarżących, narusza ich prawo własności, bowiem rozbudowa strychu na cele mieszkalne, nie może się odbyć bez konsekwencji zabrania skarżącym części udziałów w gruncie i częściach wspólnych budynku, do których wcześniej nabyli prawa poprzez kupno. Ponadto Zarząd Budynków przed wydaniem zgody na rozbudowę, nie dopełnił formalności wynikających z art. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o własności lokali.

Decyzję o pozwoleniu na budowę wydano bez analizy, czy narusza ona prawa osób trzecich i czy inwestor ma prawo do gruntu, na którym ma być posadowiona inwestycja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając zaskarżaną decyzję wyrokiem z dnia 6 października 2004 r. w uzasadnieniu tego wyroku między innymi stwierdził, iż "stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz. Jednak art. 22 ust. 1 cyt. ustawy ogranicza działanie zarządu do kwestii zarządu zwykłego, przy czym ust. 3 tego przepisu wymienia przykładowo wiele czynności przekraczających zwykły zarząd. Uregulowanie to nie daje jednoznacznej odpowiedzi jak należy rozumieć sformułowanie, iż zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz, w każdym razie uregulowanie to nie wyklucza działania członków wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz w obronie własnych praw mieszkaniowych (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r. IV SA 1997/97). Sąd podziela stanowisko wyrażone w powyższym wyroku, daje ono bowiem właściwą ochronę osobom wchodzącym w skład wspólnoty. Decyzja o pozwoleniu na zabudowę strychu dotyka swymi skutkami wszystkich członków wspólnoty, co uzasadnia ich udział w postępowaniu administracyjnym jako strony.

Wojewoda Zachodniopomorski, reprezentowany przez radcę prawnego E. U., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2004 r., zarzucając naruszenie art. 28 kpa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i wnosząc o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie,

ewentualnie o:

uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi,

2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali, upoważnionym do kierowania sprawami wspólnoty mieszkaniowej oraz reprezentowania jej na zewnątrz, jest zarząd wybrany na podstawie podjętej przez właścicieli lokali uchwały. Uprawnionym do reprezentowania wspólnoty w budynku położonym przy ul. [...] w [...], jest Zarząd Budynków i Lokali Mieszkalnych "C.", który jako strona postępowania miał prawo złożenia odwołania od decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Interes prawny M. S. w zakresie nieuzyskania przez J. P. zgody na rozbudowę strychu na drugi pokój mieszkalny, istniał do dnia uprawomocnienia się uchwały wspólnoty mieszkaniowej akceptującej wykonanie ww. inwestycji. Do tego czasu bowiem miał prawo obrony swoich uprawnień właścicielskich na drodze sądowej w trybie art. 25 ustawy o własności lokali. Podjęta jednak w dniu 16 lipca 1996 r. uchwała wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości nr 149 i 149A przy ul. [...] w [...], przyjmująca proponowaną rozbudowę mieszkania poprzez zaadaptowanie części strychu, nie została w ustawowym terminie zaskarżona do sądu przez M. S., ani przez innego członka wspólnoty. Od tego momentu zatem, uprawnienia do podejmowania czynności określonych przepisami prawa, w tym do podejmowania działań przed organami administracji publicznej, posiada zarząd jako reprezentant kierujący sprawami wspólnoty. Nie można zatem zgodzić się z poglądem Sądu, iż poszczególni właściciele mieszkań, mogą występować w toczącym się postępowaniu administracyjnym realizując uprawnienia strony, niezależnie od uprawnień przysługujących w tym przedmiocie zarządowi wspólnoty.

Teza powołanego w zaskarżonym wyroku orzeczenia NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., iż uregulowanie art. 22 ust. 1 i 3 ustawy o własności lokali, nie wyklucza działania członków wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz w obronie własnych praw mieszkaniowych, nie może mieć zastosowania w każdej sprawie. Zasadą bowiem jest, iż wspólnotę mieszkaniową reprezentuje zarząd, a nie poszczególni jej członkowie.

W orzecznictwie, jak i w doktrynie ukształtował się pogląd, iż interes prawny powinien wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, który odnosi się do uprawnień lub obowiązków danego podmiotu. Skarżący musi posiadać interes prawny, a więc musi istnieć związek między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Tak rozumianego interesu prawnego M. S. nie posiada, a co za tym idzie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Nadto wnosząc odwołanie od decyzji pierwszej instancji skarżący nie wykazał, aby działał w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej.

W świetle powyższej argumentacji, słuszne jest stanowisko organu drugiej instancji, odmawiające skarżącemu przymiotu strony w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zaskarżone orzeczenie w swojej sentencji, jak i w uzasadnieniu nie nawiązuje do kwestii podnoszonych w skardze. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odwołuje się wyłącznie do tezy jednego z orzeczeń NSA z dnia 13 grudnia 1999 r. IV SA 1997/97, nie analizując nawet stanu faktycznego i stanu prawnego rozpoznawanej sprawy, czy odpowiadają one, czy są zbliżone do tych, jakie miały miejsce w powołanej sprawie. Fakt, że decyzja o pozwoleniu na zabudowę strychu w budynku wielorodzinnym, dotyka swymi skutkami praw wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej, nie może być jedyną okolicznością świadczącą o tym, że wszyscy członkowie wspólnoty mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Poza tym, zaskarżona decyzja z dnia [...] dotyczyła M. S., a nie wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Tak rozpoznana sprawa ze skargi M. S., bez analizy akt sprawy i oceny prawnej opartej na konkretnym stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie spełnia podstawowych wymogów kontroli sądowej działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa.

Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co zobowiązuje wojewódzki sąd administracyjny do wzięcia pod uwagę przy orzekaniu wszystkich materiałów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, a nie tylko zaskarżanego aktu, czy też wniesionej skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji, przed wydaniem zaskarżanego wyroku, powinien w pierwszej kolejności sprawdzić, czy w Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości nr 149 i 149A przy ul. [...] w [...], został określony sposób zarządu nieruchomością wspólną zgodnie z przepisami o własności lokali i kto sprawuje zarząd. Następnie powinien zważyć czy przebudowa strychu na cele mieszkalne jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali, a jeśli tak to, czy została podjęta stosowna uchwała właścicieli lokali w trybie ust. 2 tego przepisu.

Bez dokonania ustaleń w powyższym zakresie, nie można merytorycznie rozstrzygać w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 9 września 1993 r. W aktach administracyjnych, przesłanych w sprawie, jest "uchwała nr 4/96 z dnia 16 lipca 1996 r. wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości nr 149–149A przy ul. [...] w [...] w sprawie: rozbudowy mieszkania własnościowego 149A/11, którego właścicielką jest Pani J. P., poprzez zaadaptowanie części strychu o pow. 40 m2" (. 37, 64), do której Sąd w ogóle się nie odniósł. Nie wynika też z akt sprawy, aby ta uchwała została zaskarżona do sądu w trybie art. 25 ustawy o własności lokali, na co zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej.

Odwołanie się w tym przypadku do tezy wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1999 r. IV SA 1997/97 było nietrafne, gdyż orzeczenie to zostało wydane w innym stanie faktycznym, niż mający miejsce w tej sprawie. Jest więc to orzeczenie stanowiące o pewnym odstępstwie od zasady (wyjątku), wynikającej z przepisów art. 21 i 22 ustawy o własności lokali i nie może stanowić przykładu rozstrzygnięcia w każdej sprawie. Bowiem zasadą jest, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ustawy) z uwzględnieniem art. 22 oraz innych przepisów ustawy o własności lokali, ograniczających tę regułę.

Nie można więc było, orzekając w niniejszej sprawie, bez dokładnego jej rozpoznania, przyjąć bezkrytycznie poglądu zaczerpniętego z innego orzeczenia, które zapadło w odmiennych okolicznościach.

Sytuacje, w których jednocześnie w postępowaniu administracyjnym mają przymiot strony zarząd wspólnoty mieszkaniowej i poszczególni właściciele lokali, należy uznać za wyjątkowe, wynikające z okoliczności danej sprawy. Przyjęcie tak szerokiej klauzuli dopuszczalności jednoczesnego udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze stron zarządu i wszystkich właścicieli lokali, jak to przyjął Sąd w zaskarżanym wyroku, w praktyce oznaczałoby wyłączenie stosowania przepisów art. 21 i 22 ustawy o własności lokali i byłoby sprzeczne z ratio legis tej ustawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ppsa orzekł, jak w sentencji.