Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2419/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 151 art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 281/16 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 281/16, oddalił skargę T. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], znak: [...]w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie "PINB" lub "organ I instancji"), na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn.zm.) – dalej w skrócie "Pr.bud.", nakazał T. M. dokonanie rozbiórki wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, schodów wraz z pomostem na działce nr ewid. [...] i [...] w [...], stanowiących rozbudowę budynku domu weselnego na działkach nr ewid. [...] , [...] i [...] położonych w [...], oznaczonych na załączonym do decyzji szkicu kolorem czerwonym i nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania T. M., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie "MWINB" lub "organ II instancji") decyzją z [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Pr.bud., utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443) "do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe". Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przed dniem jej wejścia w życie (określonym w art. 9), zatem w tej sprawie zastosowanie znajdą przepisy Pr.bud. w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji. W dalszej kolejności MWINB wyjaśnił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej [...] września 2014 r. ustalono, iż na działkach nr ewid. [...] i [...] w [...] T. M. rozbudował dom weselny, w ten sposób że dobudował schody o długości 3,5m, szerokości 2,5m wraz z pomostem o długości 6,7m i szerokości 3,0m (wysokość od poziomu terenu od 4,4-5,0m) połączonym z pomieszczeniem przeznaczonym na grill. Schody są o konstrukcji żelbetonowej wraz z barierką betonową – metalową, pomost o konstrukcji żelbetonowej posadowiony na słupach betonowych, obłożonych kamieniem o przekroju 0,65 x 0,60m, barierki betonowo - stalowe o wysokości 1,0m.

W ocenie MWINB, organ I instancji prawidło zakwalifikował wybudowane schody, funkcjonalnie powiązane z pomostem, jako rozbudowę istniejącego budynku domu weselnego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr.bud. Inwestycja ta w świetle art. 28 ust. 1 oraz art. 29-31 Pr.bud. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymował, wobec czego organ I instancji prawidłowo uruchomił postępowanie uregulowane w art. 48 Pr.bud. W niniejszej sprawie PINB poprawnie ustalił, że rozbudowa domu weselnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] w [...] o schody funkcjonalnie powiązane z pomostem, usytuowane na działkach nr ewid. [...] i [...] jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Dla działki nr ewid. [...] (jednostka 8Z — tereny zieleni, częściowo zalewowe) przewidziano zakaz realizacji obiektów budowlanych. Natomiast działka nr ewid. [...] znajduje się na terenie 19 MN.U. - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Zdaniem MWINB zgodzić się trzeba z organem I Instancji, że w tej sprawie brak jest możliwości legalizacji części schodów usytuowanych na działce nr ewid. [...], skoro schody stanowią konstrukcję ściśle i funkcjonalnie powiązaną z pomostem i nie ma możliwości ich rozdzielenia. W zaistniałym stanie faktycznym brak jest możliwości doprowadzenia rozbudowanej części nieruchomości do stanu zgodnego z przepisami prawa. Z tego też powodu należało nałożyć obowiązek rozbiórki schodów i pomostu jako całości obiektu budowlanego.

MWINB odnosząc się do zarzutów odwołania, za bezzasadny uznał zarzut, że PINB powinien badać zgodność budowy budowli rekreacyjnej ze wszystkimi obowiązującymi od daty budowy miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu braku podpisu na załączniku decyzji przyjął, iż sam brak podpisu nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości, co do związku załącznika z decyzją.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. M. podniósł zarzuty dotyczące naruszenia: art. 48 ust. 1 i 2 Pr.bud.; art. 48 ust. 2 Pr.bud., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 107 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja MWINB jest prawidłowa a zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci jej uchylenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał regulacje art. 28 ust. 1 oraz art. 48 Pr.bud., wyjaśnił charakter i etapy postępowania legalizacyjnego, a następnie stwierdził, że w niniejszej sprawie organ poprawnie ustalił, że brak jest podstawowej przesłanki umożliwiającej legalizację obiektu budowlanego. Na podstawie uzyskanego w dniu [...] maja 2015 r. z Urzędu Gminy [...] wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 12 października 2012 r. organ stwierdził, że działka nr [...] znajduje się w jednostce strukturalnej 8Z – teren zieleni, częściowo zalewowy z przeznaczeniem podstawowym – teren zieleni. W ustaleniach planu wskazano, że tereny te winny pozostać w całości biologicznie czynne w postaci zieleni łąkowej i pastwisk – wzdłuż cieków wodnych, rowów i rzek; zieleni niskiej i wysokiej, z dopuszczeniem infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu I instancji, w tej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego było bezprzedmiotowe, a jedyną decyzją, którą mógł w świetle obowiązującego prawa wydać organ był nakaz rozbiórki.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wiążą się dwa zarzuty skargi. Pierwszy z nich dotyczy naruszenia art. 48 ust. 2 Pr.bud. poprzez zaniechanie zweryfikowania zgodności obiektu (schodów wraz z pomostem) z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które obowiązywały w dacie wykonania inwestycji, ograniczając się wyłącznie do analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Drugi natomiast, choć sformułowany w zasadzie identycznie, dotyczy naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący nie wskazał przy tym, czy i jakiej treści miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w tym terenie w dacie samowolnej realizacji inwestycji. Na uzasadnienie tego zarzutu skarżący powołał treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, wskazując na tezę, zgodnie z którą: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy." Akcent zarzutu postawiony jest na to, że organ skupił się jedynie na aktualnym przeznaczeniu terenu według aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a pominął te plany które (ewentualnie) obowiązywały podczas realizacji inwestycji.

Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd I instancji stwierdził, że w/w uchwała dotyczy stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a nie art. 48 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto uchwała ta została obszernie uzasadniona i wyłożono w niej powody, którymi kierował się NSA nakazując w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W szczególności w końcowej części uzasadnienia NSA wskazał, że: "jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należy rozważyć przy wydawaniu decyzji o rozbiórce. (...) O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ma nadal zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz także do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. i 1928 r." W niniejszej sprawie inwestor oświadczył (w protokole kontroli z [...] września 2011 r.), że pomost wraz ze schodami i pomieszczenie na grill zostały wybudowane w latach 2008-2011. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został w październiku 2012 r., a postępowanie w sprawie wszczęte zostało w 2015 r. Nie ma zatem mowy w niniejszej sprawie o wieloletniej bierności organu, który nie podejmuje postępowania przez kilkanaście czy kilkadziesiąt lat w czasie, gdy obowiązują korzystne dla inwestora przepisy o planowaniu przestrzennym zezwalające na budowę co do zasady, a postępowanie wszczyna wkrótce po tym, gdy uległy one zmianie i to na niekorzyść inwestora (np. wprowadzono zakaz zabudowy).

Następnie Sąd I instancji podkreślił, że stosując przepis art. 48 Pr.bud. organ nie ma obowiązku sięgać do poprzednich regulacji prawa miejscowego w zakresie ustaleń planistycznych dla terenu, gdzie samowolnie zrealizowano inwestycję, a zobowiązany jest ocenić samowolę budowlaną zgodnie z takim prawem miejscowym, jakie obowiązuje w chwili wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę. Zarzut ten – zarówno w kontekście naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego - nie jest wobec powyższego usprawiedliwiony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd podkreślił, że jest on związany z tym, iż rozbudowany budynek domu weselnego znajduje się na działkach nr [...] oraz nr [...] położonych w terenach 19 MN,U, na których przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, infrastruktury rekreacyjnej i małej architektury. Z akt administracyjnych, w tym między innymi, dokumentacji fotograficznej oraz aktualnej mapy dla celów projektowych przedstawionej przez inwestora wynika zaś, że niewielka część schodów prowadzących z domu weselnego do pomostu posadowiona jest jeszcze na działce nr [...], która położona jest w terenach 19 MN,U. Jednakże przedmiotem postępowania jest konstrukcyjna całość – schody stanowią połączenie domu weselnego z pomostem (nie można się na pomost dostać inaczej niż po schodach), a nadto zbudowane są pod kątem około 30o (na pomost wchodzi się z tarasu domu weselnego, po schodach wiodących "pod górę"), a zatem nie jest potrzebna szczególna wiedza fachowa, żeby stwierdzić, że pozostawienie kilku stopni schodów wiodących "donikąd" i dodatkowo "pod górę" nie jest technicznie możliwie bez zapewnienia im specjalnego oparcia i przeprowadzenia dodatkowych robót budowlanych. Rozważanie legalizacji fragmentu samowolnie rozbudowanego budynku w postaci kilki stopni schodów, prowadziłoby wyłącznie do przewlekłości postępowania. Jednocześnie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie decyzji organu I Instancji (utrzymanej następnie w mocy przez organ II Instancji) nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wskazano w nim zarówno numery działek, na których zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem rozbiórki jak i numery działek, na których posadowiony jest dom weselny nielegalnie rozbudowany. Przedmiot rozbiórki został opisany i nazwany: schody wraz z pomostem. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że inwestor samowolnie zrealizował kilka obiektów, jednak powstał tylko jeden pomost i jedne połączone z nim schody – łącznie stanowiące rozbudowę domu weselnego. Obiekt podlegający rozbiórce oznaczony został dodatkowo na załączniku graficznym do decyzji, zapewne po to, aby usunąć wszelkie wątpliwości w zakresie usytuowania obiektu, którego rozbiórkę nakazano. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że nie jest konieczne powoływanie przez organ nadzoru budowlanego biegłego geodety celem wytyczenia na gruncie obiektu, który ma zostać rozebrany. Nie jest też uzasadniony zarzut odwołania się w treści rozstrzygnięcia decyzji do jej załącznika, który nie został podpisany przez uprawniony podmiot, co powoduje, że przedmiotowy załącznik nie może zostać uznany za integralną część decyzji. W tym zakresie Sąd w całości podzielił pogląd wyrażony przez organ II instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. M. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z zaskarżoną decyzją MWINB, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego - art. 48 ust. 1 i 2 Pr.bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ prawidłowo orzekł o rozbiórce obiektu podczas, gdy okoliczności sprawy umożliwiały i uzasadniały legalizację obiektu;

II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a, polegające na zaniechaniu ustosunkowania się do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów w skardze, a tym samym uniemożliwienie kontroli instancyjnej w powyższym zakresie;

III. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi i błędnym jej oddaleniu, mimo iż zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja MWINB została wydana bez wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i wszechstronnego zbadania sprawy, co doprowadziło do:

a) błędnego przyjęcia, iż organ nie był zobowiązany do dokonania weryfikacji zgodności obiektu z obowiązującym w dacie dokonywania inwestycji miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego;

b) błędnego przyjęcia, że organ nie był zobowiązany do weryfikacji możliwości częściowej legalizacji z uwagi na konstrukcyjne uwarunkowania obiektu i przyjęcie a priori, że schody z pomostem stanowią konstrukcyjną całość;

c) błędnego przyjęcia, że obiekt przeznaczony do rozbiórki - schody wraz z pomostem- został oznaczony w sposób prawidłowy i jednoznaczny, podczas gdy oznaczenie położenia wyłącznie w ten sposób, że określono, iż obiekt jest położony na działkach nr ewid. [...] i [...] w [...] w oparciu o przeprowadzone oględziny i dokonane w ich następstwie niedokładne szkice bez przeprowadzenia szczegółowych pomiarów przez uprawnionego geodetę uniemożliwia jednoznaczne ustalenie położenia obiektu w przestrzeni;

IV. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i błędnym jej oddaleniu mimo:

a) wadliwego i nieprecyzyjnego sformułowania rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki z pominięciem dokładnego oznaczenia obiektu;

b) braku dokładnego i jasnego opisu obiektu - schodów wraz z pomostem, który jest objęty nakazem rozbiórki;

c) odwołania się w treści rozstrzygnięcia decyzji do załącznika decyzji, który nie został podpisany przez uprawniony podmiot, a w konsekwencji przedmiotowy załącznik nie mógł zastać uznany za integralną część decyzji.

W piśmie procesowym z [...] października 2018 r. pełnomocnik T. M. podniósł, że Rada Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość [...] dokonała zmiany przeznaczenia działki nr [...] położonej w [...], na której częściowo zlokalizowana jest inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Obecnie część tej działki znajduje się w jednostce strukturalnej 50 MN,U – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Nadto zgodnie z § 2 pkt 9 w/w uchwały na terenach zielonych dopuszczono oprócz infrastruktury technicznej również obiekty małej architektury i parkingi terenowe. Tym samym możliwa jest legalizacja obiektów objętych decyzją rozbiórkową PINB.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych uznać należy, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie powiązał naruszenie wspomnianego przepisu wyłącznie z faktem nieustosunkowania się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym do zarzutu, iż organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania - co w jego przekonaniu - uniemożliwienia kontrolę instancyjną orzeczenia. Pogląd ten jest błędny. W drodze zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie budzi zastrzeżeń. Posiada ono wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., takie jak zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, przytoczenie zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, dzięki którym możliwa jest kontrola instancyjna orzeczenia. Sam fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się szczegółowo do wszystkich argumentów strony stanowiłby naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdyby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli rzutować na treść podjętego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Motywy poddanego kontroli NSA wyroku pozwalają niewątpliwie prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji i poznać wszystkie przesłanki, które zadecydowały o oddaleniu skargi T. M. na decyzję MWINB w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Analiza akt sprawy dowodzi, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność zaskarżonej decyzji MWINB, a w rezultacie oddalił skargę uznając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i został poddany wyczerpującej analizie ze strony organów obu instancji. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w ustalonym stanie faktycznym sprawy, zasadnicze znaczenie miała weryfikacja zgodności wybudowanych samowolnie schodów wraz z pomostem wyłącznie pod kątem obowiązującego w dacie orzekania przez MWINB miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to wprost z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a Pr.bud. Brak było tym samym podstaw do dokonywania oceny zgodności obiektu z przepisami miejscowymi obowiązującymi w dacie jego budowy. Poza tym zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji przyjętym w ślad za organem odwoławczym, że schody wraz z pomostem stanowią konstrukcyjną całość, wobec czego w realiach rozpoznawanej sprawy, nie zachodziły przesłanki do legalizacji części schodów (kilku stopni), która jest posadowiona na działce nr 3610/22, przeznaczonej według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, infrastruktury rekreacyjnej i małej architektury. Gdyby zaaprobować stanowisko autora skargi kasacyjnej o możliwości zalegalizowania kilku stopni, wówczas, jak trafnie wywiódł Sąd I instancji, rozbiórka byłaby faktycznie niewykonalna, a z całą pewnością skutkowałaby nieuzasadnioną przewlekłością postępowania. Zdaniem NSA w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego wadliwy jest również zarzut skarżącego kasacyjnie, iż niemożliwe jest zidentyfikowanie w terenie, w oparciu o sporządzone szkice, obiektów przeznaczonych do rozbiórki, wobec czego należało powołać biegłego geodetę celem ich wytyczenia na gruncie. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji inwestor zrealizował samowolnie kilka obiektów. Zbudował jednak tylko jeden pomost i tylko jedne schody, które organ uwidocznił na załączniku graficznym do decyzji, po to właśnie, aby wyeliminować jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie.

Nieuprawniony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 i art. 107 § 1 k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki nieprecyzyjnie określa obiekt objęty rozbiórką, ponadto odwołuje się do niepodpisanego załącznika, który nie może zostać uznany za integralną część decyzji. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Podkreślić trzeba, że rozstrzygniecie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. jest obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że powinno być ono sformułowane w sposób zwięzły, przejrzysty i precyzyjny, tym samym w sposób nienasuwający wątpliwości co do treści i zakresu rozstrzygnięcia. Brak precyzji, czy też ogólnikowość stwierdzeń, stwarza podstawę do różnej interpretacji treści rozstrzygnięcia i może prowadzić do uznania decyzji za niewykonalną, co stanowi jedną z przesłanek nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), a niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może być również podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Podstawowe parametry obiektu budowlanego w stosunku, do którego prowadzono postępowanie, a następnie orzeczono o jego rozbiórce, winny zostać określone w rozstrzygnięciu. Jednakże niezamieszczenie tych parametrów w osnowie, nie w każdym przypadku prowadzi do stwierdzenia, że brak jest niezbędnego elementu rozstrzygnięcia, zwłaszcza gdy sposób zredagowania rozstrzygnięcia w powiązaniu z treścią uzasadnienia nie pozostawiają wątpliwości, co do tożsamości obiektu budowlanego, objętego nakazem rozbiórki ( wyroki z 8 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 404/10 – Lex nr 1080271, 3 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1847/13 – Lex nr 1775437). W przekonaniu NSA zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie decyzji PINB nakazujące "T. M. (...) dokonanie rozbiórki wybudowanych schodów wraz z pomostem na działce nr ewid. [...] i [...] w [...] stanowiących rozbudowę budynku domu weselnego na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę, oznaczonych na załączonym do niniejszej decyzji szkicu kolorem czerwonym i nr 5", zostało sformułowane prawidłowo i wystarczająco precyzyjnie ażeby zidentyfikować obiekty podlegające obowiązkowi rozbiórki. Fakt, że załącznik do decyzji (szkic) nie został opatrzony podpisem uprawnionego podmiotu, nie wyklucza możliwości uznania go za integralną część decyzji. Brak podpisu stanowi niewątpliwie uchybienie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., jednak jest to wadliwość nierzutująca na wynik sprawy. Kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie załącznik został opisany w taki sposób, że nie ma wątpliwości, co do jego związku z decyzją PINB nakazującą rozbiórkę schodów wraz z pomostem.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy zarzut niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 i 2 Pr.bud. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W myśl art. 48 ust. 1 Pr.bud. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Pr.bud. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (...), nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przepis ten umożliwia zalegalizowanie obiektu, w sytuacji gdy spełnione są wymienione w nim przesłanki ustawowe i określa poszczególne etapy postępowania legalizacyjnego. Zasadniczym warunkiem, który musi zostać spełniony ażeby przystąpić do legalizacji jest ocena zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na tym terenie w dacie orzekania przez organ. Celem legalizacji jest bowiem doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Warunek ten, jak trafnie przyjęły organy obu instancji i zaakceptował Sąd I instancji, nie został spełniony. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r., obowiązujący dla terenu, na którym wzniesiono pomost wraz ze schodami, w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, wykluczał prawną możliwość zabudowy. Z akt sprawy wynika, że tylko część schodów usytuowana jest na działce nr [...] przewidzianej pod zabudowę mieszkaniową (19MNU), natomiast pozostała część schodów oraz pomost zrealizowano na działce nr [...] (8Z- tereny zieleni), objętej zakazem zabudowy. W sytuacji, gdy nie został spełniony podstawowy warunek umożliwiający kontynuowanie procedury legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego zobligowany był wydać decyzję nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu. Brak zgodności inwestycji z planem miejscowym stanowi samoistną, a zarazem wystarczającą podstawę do nakazania rozbiórki. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej pozostaje natomiast późniejsza zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którą skarżący kasacyjnie powołał się w piśmie procesowym z [...] października 2018 r. Z istoty postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że ocenia on zgodność zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Późniejsze zmiany stanu prawnego, który nie mógł być znany organowi administracyjnemu w dacie wydawania decyzji, pozostają bez wpływu dla oceny jej legalności. Jedynie ustawodawca, wprowadzając zmiany przepisów prawa, może wprowadzić odmienne reguły orzekania, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Z przytoczonych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.