Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 311/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 17-20, z art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 308/14 w sprawie ze skargi L. spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2013 r. nr L/1276/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Armii Krajowej i ul. Borowskiej I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; II. zasądza od Miasta Wrocławia na rzecz L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 308/14 po rozpoznaniu skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 28 listopada 2013 r. nr L/1276/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Alei Armii Krajowej i ulicy Borowskiej we Wrocławiu, w punkcie I. odrzucił skargę w zakresie zaskarżenia § 23 ust. 2 pkt 1 uchwały, w punkcie II. oddalił skargę dalej idącą.

Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Rada Miejska Wrocławia, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) podjęła w dniu 28 listopada 2013 r. uchwałę nr L/1276/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Alei Armii Krajowej i ulicy Borowskiej we Wrocławiu.

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia powyższą uchwałą naruszenia prawa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. skarżąca spółka zaskarżyła uchwałę w części dotyczącej:

- utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5MW-U (w szczególności § 23 ust. 2 pkt. 2 uchwały oraz Rysunek Planu);

- ustalenia przeznaczenia i ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5WM-U poprzez wprowadzenie ograniczenia w zakresie handlu małopowierzchniowego B wyłącznie do powierzchni sprzedaży nie większej niż 1.000 m2 (§ 23 ust. 1 pkt. 3 oraz § 23 ust. 2 pkt. 1 uchwały);

- określenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B" w wysokości 30% (§ 18 pkt 1 uchwały).

Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie stwierdzenie, że jest niezgodna z prawem, a nadto stwierdzenie, że nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 31 ust. 3 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego nie na podstawie źródeł prawa, a bliżej nieokreślonych "zasad sztuki urbanistycznej" oraz "wizji projektowej", przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego jak i prawnego;

- art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17-20 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie dotyczącym utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego "B" w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 lipca 2006 r., nr LIV/3249/06 oraz uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 maja 2010 r., nr L/1467/10);

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie bez podstawy prawnej stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B" w maksymalnym wymiarze 30%, chociaż dla terenów tych w zakresie poza wydzieleniem wewnętrznym "B" określono wysokość tejże stawki na 3%.

W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości nr 23/10, a jednocześnie właścicielem budynków tam posadowionych, stanowiących odrębną własność. Ponadto, jest także współwłaścicielem w [...] części w nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...] i [...], a nadto komplementariuszem spółki L. Spółka Komandytowo-Akcyjna, będącej stroną umowy "K.", zawiązanego w związku z zainteresowaniem jego członków budową budynków mieszkaniowych wielorodzinnych oraz usługowych na "Terenie Inwestycji". Oznaczona w miejscowym planie strefa 5MW-U pokrywa się z przyjętym w umowie konsorcjalnej "Terenem Inwestycji", a usankcjonowane w jej obrębie wydzielenie wewnętrzne "B" położone jest na nieruchomości oznaczonej jako działka 23/10.

Rozwijając w dalszej części zarzuty skargi spółka w pierwszej kolejności wskazała, że w zaskarżonym planie, w granicach terenów oznaczonych symbolem 5MW-U zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (§ 23 ust. 1 pkt 1) ustalono strefę wydzielenia wewnętrznego "B", w której nie dopuszczono zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkań towarzyszących (§ 23 ust. 2 pkt. 2 planu). W treści planu brak jest jednak zapisu określającego samodzielnie utworzenie wydzielenia wewnętrznego "B" i jego umiejscowienie. Uregulowanie to znajduje się bezpośrednio na rysunku planu, stanowiącym załącznik do uchwały.

Dalej skarżąca podkreśliła, że w toku procedury planistycznej osobiście, jak również w ramach funkcjonowania K., wielokrotnie zgłaszała uwagi do projektów planu, w tym podnosiła okoliczności dotyczące zasadności i konieczności umiejscowienia wydzielenia wewnętrznego "B", a w odpowiedzi przedstawiciele Rady Miejskiej wskazywali, że "strefa ochronna" zostaje wprowadzona w niezmienialnej szerokości z uwagi na "zasady sztuki urbanistycznej" oraz obowiązujące przepisy środowiskowe dotyczące ochrony akustycznej, jak również brak pewności w jakim kierunku rozwinie się funkcja Straży Pożarnej. Spółka podkreśliła, że ostatecznie w toku publicznej dyskusji przedstawiciel organu, na pytanie czy szerokość buforu (strefy ochronnej) wynika z przepisów prawa, odpowiedział, że nie wynika. Skarżąca nadmieniła przy tym, że zgłaszany przez projektantów planu problem ochrony akustycznej nie został uwzględniony w prognozie oddziaływania na środowisko, co - w jej ocenie - stanowi jawną sprzeczność między zgłaszanymi ustnie argumentami przemawiającymi za buforem, a dokumentami prawnymi, którymi posługiwano się w procedurze planistycznej. Gdyby bowiem faktycznie występowały lub były planowane jakiekolwiek uciążliwości akustyczne wymagające specjalnych środków ochrony, wówczas niewątpliwie znalazłyby swoje odniesienie w prognozie oddziaływania na środowisko.

Dalej skarżąca wskazała, że z twierdzeń autorów planu wynika, że utworzenie obszaru wydzielenia wewnętrznego "B" ma być uzasadnione wyłącznie bliżej nieokreślonymi "zasadami sztuki urbanistycznej", dowolnie przyjętą i niczym nieuzasadnioną wizją projektantów i planistów oraz planami rozwojowymi Straży Pożarnej. Odnosząc się do ostatniego argumentu spółka wyjaśniła, że z projektu budowlanego inwestycji prowadzonej na potrzeby Centrum Zarządzania Bezpieczeństwem Województwa Dolnośląskiego we Wrocławiu przy ul. Borowskiej 138-144 (AM-3, działka numer [...], obręb: [...]), zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., którą jednocześnie udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych Dolnośląskiemu Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu, wynika, że "budynek nie będzie źródłem emisji szkodliwych hałasów, gdyż wszelkie działalności będą odbywały się wewnątrz budynku, a rozprzestrzenianie się hałasu będzie uniemożliwione ścianami zewnętrznymi. Nie występują źródła wibracji (...)". Ponadto zgodnie z punktem 2.9. projektu budowa ma nie wywoływać żadnego wpływu na istniejący drzewostan oraz powierzchnię zieleni. Z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, a w szczególności z koncepcji przebudowy z rozbudową budynku magazynowo-warsztatowego wynika, że realizowany obiekt będzie miał "dominującą funkcję usług biurowych" i ma być "nieuciążliwy" dla otaczającego sąsiedztwa. W pasie terenu o szerokości 10-14 m pomiędzy przebudowywanym budynkiem, a terenem oznaczonym w Planie Miejscowym jako 5MW-U zaprojektowano zagospodarowanie terenu zielenią urządzoną z miejscami postojowymi. Zgodnie z powyższą koncepcją pas zagospodarowany zielenią i budynkiem biurowym niestwarzającym uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej wynosi łącznie ok. 23 m. Ponadto, z pisma z dnia 18 lutego 2013 r. skierowanego przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu do L. Spółka Komandytowo-Akcyjna w W. wynika, że planowana przez Straż Pożarną inwestycja nie wpłynie na zmianę zadań i funkcji przedmiotowej nieruchomości.

Wobec powyższego niezrozumiałym dla skarżącego jest to w jakim celu wokół nieruchomości Straży Pożarnej wyznaczono bufor ochronny przed hałasem, skoro jednocześnie sama Straż Pożarna nie przewiduje emisji jakiegokolwiek szkodliwego hałasu. Zdaniem spółki trudno zrozumieć próbę uzasadnienia wydzielenia wewnętrznego "B" warunkami ochrony akustycznej i przepisami środowiskowymi z tym związanymi. Ponadto zauważyła, że zgodnie z art. 136 oraz art. 324-327 ustawy Prawo ochrony środowiska podmiot, którego działalność doprowadziła do wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania lub zastosowania odpowiednich zabezpieczeń poprzez zamontowanie instalacji i urządzeń zabezpieczających. Oznacza to, że stosowanie odpowiednich zabezpieczeń powinno mieć zatem miejsce w pierwszej kolejności na nieruchomości podmiotu oddziaływującego negatywnie na nieruchomości sąsiednie. To zatem na terenie Straży Pożarnej powinny zostać przeprowadzone wszelkie działania mające na celu ograniczenie lub wyeliminowanie szkodliwych oddziaływań i emisji na nieruchomości sąsiednie (o ile do takich oddziaływań i emisji miałoby dojść). Zdaniem skarżącej spółki niedopuszczalnym jest więc działanie Rady Miejskiej polegające na tym, aby jedynie hipotetycznie przewidując możliwość wystąpienia bliżej nieokreślonych hałasów na terenie Straży Pożarnej (bez zasięgania w tym przedmiocie opinii samego zainteresowanego podmiotu), bez żadnego uzasadnienia prawnego wprowadzać ograniczenia korzystania z nieruchomości sąsiednich. Według spółki powyższe stanowisko uzasadnione jest treścią art. 144 kc, zgodnie z którym to właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

W ocenie skarżącej spółki w rozstrzyganym przypadku "miara" społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych jest oczywista, gdyż przeznaczeniem nieruchomości znajdujących się w strefie 5MW-U jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (z usługami). Dla oceny dopuszczalności immisji mających swoje źródło w terenie Straży Pożarnej dominujące znaczenie powinno mieć zatem to, aby ograniczyć ich wpływ na strefę 5MW-U. Ograniczenie to nie może mieć miejsca poprzez ograniczenie korzystania z nieruchomości, na które immisje potencjalnie miałyby być kierowane. Takie działanie prowadzi do całkowitego odwrócenia relacji właściciela w stosunku do podmiotu naruszającego prawo własności i nie znajduje oparcia w regulujących to prawo normach konstytucyjnych oraz ustawowych.

Zdaniem skarżącej spółki wprowadzenie do miejscowego planu niczym nieuzasadnionego wydzielenia wewnętrznego "B" znacząco ogranicza jej prawo własności i jest niezgodne z art. 140 kc w zw. z art. 233 kc. Wskazała przy tym, że chociaż władztwo planistyczne gminy oparte jest na ustawowym umocowaniu do wprowadzenia ograniczeń w prawach konstytucyjnie chronionych (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), to jednak prawo własności może być ograniczone wyłącznie w zakresie, w jakim nie narusza jego istoty i z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ustalenie zatem strefy wydzielenia wewnętrznego ograniczającego możliwość korzystania z nieruchomości wymagało uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Niewystarczające są tu takie argumenty jak: zasady "sztuki urbanistycznej", brak pewności co do kierunków rozwoju funkcji Straży Pożarnej oraz potencjalne uciążliwości "podczas powodzi we Wrocławiu, która może wystąpić raz na 100 lat". Pojęcia te mają charakter całkowicie abstrakcyjny i dowolny, a zatem nie mogą być podstawą ograniczenia praw konstytucyjnie chronionych w demokratycznym państwie prawa. Ponadto, na brak jakiegokolwiek faktycznego, prawnego jak i logicznego uzasadnienia wprowadzenia strefy wydzielenia wewnętrznego "B" wskazuje analiza lokalizacji wybranych Komend Wojewódzkich Państwowych Straży Pożarnych i Jednostek Ratowniczo- Gaśniczych, z której wynika, że przywoływane przez autorów planu "zasady sztuki urbanistycznej" nie znajdują odzwierciedlenia w powszechnie stosowanej praktyce lokalizowania zabudowy w sąsiedztwie jednostek Straży Pożarnej. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w bezpośrednim sąsiedztwie terenów Straży Pożarnej jest powszechnie spotykana, a jej dopuszczalność nie budzi żadnych wątpliwości.

Dalej skarżąca podkreśliła, że teren oznaczony symbolem 5 MW-U nadaje się wyłącznie pod inwestycję o charakterze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i żadna inna zabudowa nie ma i nie będzie miała ekonomicznego sensu. Bez jej przeprowadzenia nieruchomości oznaczone jako 5MW-U stają się praktycznie bezwartościowe i pozostaną na nich obecne ruiny byłych hal produkcyjnych, co stanowić będzie oczywiste marnotrawstwo terenu i jest niepożądane ze względów bezpieczeństwa i estetyki. Utworzenie natomiast wydzielenia wewnętrznego "B" skutkuje tym, że większość działki [...] oraz działek [...] i [...], należących do innych członków K. nie może zostać zabudowana budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym o sensownych parametrach, tj. takich, które mogłyby uzasadnić ekonomicznie jego budowę. Doprowadzi to do spadku wartości i atrakcyjności tychże działek, jak również wywoła konflikt w K.. Kwestionowane postanowienia planu, prowadzą nadto do odmiennego traktowania zrzeszonych w Konsorcjum właścicieli działek zlokalizowanych w obrębie terenu 5 MW-U.

Niezależnie od powyższego, skarżąca wskazała też, że ustalenie w miejscowym planie wydzielenia wewnętrznego "B" pozostaje w sprzeczności z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którego treści nie przewidziano jakichkolwiek "stref ochronnych" i innych "buforów" (wydzieleń wewnętrznych). Ponadto w trakcie prac nad studium Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej nie wskazywał, aby tereny Straży Pożarnej miały ograniczać sposób zagospodarowania (zabudowy) terenów 5MW-U. Treść studium potwierdza, że nie ma żadnej potrzeby wprowadzania ograniczeń z korzystania nieruchomości sąsiednich dla nieruchomości Straży Pożarnej.

Strona spółka zarzuciła też, że w § 23 planu w sposób niczym nieuzasadniony wprowadzono dla terenu oznaczonego symbolem 5MW-U, ograniczenia w ukształtowaniu zabudowy i zagospodarowania tego terenu w zakresie handlu detalicznego małopowierzchniowego B, dopuszczając handel detaliczny wyłącznie o powierzchni sprzedaży nie większej niż 1.000 m2, chociaż zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 5 przez handel detaliczny małopowierzchniowy B należy rozumieć: "obiekty [...] o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 ale nie większej niż 2000 m2". Ponadto, na żadnym z terenów, poza oznaczonym jako 5MW-U, nie znajduje się zapis ograniczający powierzchnię sprzedaży w handlu detalicznym małopowierzchniowym B do 1.000 m2, a sam handel detaliczny małopowierzchniowy B jako niezależna kategoria został dopuszczony wyłącznie na terenie 5MW-U. Stąd skarżąca wskazała, że wszelkie argumenty w zakresie niczym nieuzasadnionego wprowadzenia strefy wydzielenia wewnętrznego "B" dla terenów 5 MW-U znajdują zastosowanie również względem § 23 ust. 2 pkt. 1 oraz § 23 ust. 2 pkt. 1 planu.

Dla strony skarżącej zupełnie niezrozumiałym jest także określenie stawki procentowej renty planistycznej dla strefy wydzielenia wewnętrznego "B" w wysokości aż 30%, chociaż dla terenów 5MW-U poza wydzieleniem wewnętrznym "B" wysokość tejże stawki wynosi 3%. W rezultacie Rada Miejska Wrocławia z jednej strony uniemożliwia inwestorowi zabudowę działki zgodnie z jej przeznaczeniem, a jednocześnie wiedząc o "nieprzydatności" tejże nieruchomości pod planowane cele ustala najwyższą możliwą stawkę opłaty planistycznej licząc zapewne na to, że w efekcie ustaleń planu nastąpi jej zbycie. Zdaniem skarżącej także w tej kwestii nie zachowano standardów konstytucyjnych dotyczących ograniczenia własności i dopuszczono się oczywistego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu przyjętego stanowiska wskazała, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzony został w oparciu o przepisy prawa oraz ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia. W jego treści teren planu oznaczony został jako zespół urbanistyczny mieszkaniowy wielorodzinny [...], na którym dopuszcza się wiele klas przeznaczenia terenu, m.in.: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, handel detaliczny, gastronomię i rozrywkę, kulturę, biura, usługi drobne itp. Zdaniem organu podniesiony w skardze zarzut sprzeczności planu ze Studium polegający na braku w tym ostatnim dokumencie wzmianki co do wydzielenia wewnętrznego "B" jest bezpodstawny, gdyż Studium jako dokument nie będący aktem prawa miejscowego jest wyłącznie kierunkiem działań przestrzennych Gminy i nie precyzuje jednoznacznie, jakie kategorie przeznaczenia terenu obowiązują na poszczególnych działkach geodezyjnych. W projekcie planu, ze względu na położenie w jego obszarze Jednostki Ratowniczo - Gaśniczej nr 9 Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu oraz Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu, jak z też z uwagi na pozyskane przez Biuro Rozwoju Wrocławia informacje o rozwoju jednostki i perspektywie poszerzenia zakresu szkolenia pracowników, przyjęto zasadę konieczności ograniczenia funkcji mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie ze Strażą Pożarną.

Dalej organ wyjaśnił, że w toku procedury planistycznej, na podstawie złożonych przez L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uwag wprowadzono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, ale wyłącznie na części działki, której dotyczyła uwaga. Zgodnie bowiem z przyjętą przez Prezydenta [...] na początku prac projektowych zasadą, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną dopuszczono wyłącznie poza obszarem bezpośredniego sąsiedztwa ze Strażą Pożarną, przeciwko czemu protestowali też właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze obowiązującego planu w terenie 3MW-U, po północnej stronie Straży Pożarnej. Organ nadmienił przy tym, że inne podmioty graniczące z działką nr [...], [...], stanowiące składową obszaru oznaczonego w obowiązującym planie symbolem 5MW-U nie brały udziału w pierwszym wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Zatem Prezydent [...] nie mógł posiadać wiedzy na temat zamierzeń inwestycyjnych pozostałych podmiotów, posiadających nieruchomości na terenie oznaczonym w obowiązującym planie symbolem 5MW-U.

W drugim wyłożeniu do publicznego wglądu udział brała zarówno spółka L. Sp. z o.o., jak i inni właściciele gruntów objętych terenem 5MW-U, którzy wspólnie zawiązali K.. W złożonej do projektu planu uwadze wnioskowali, aby niniejszy obszar, który nazwali "Terenem Inwestycji"" traktować całościowo. Uwagi te zostały częściowo uwzględnione. Wprowadzono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, ograniczając ją jednak konsekwentnie w najbliższym sąsiedztwie ze Strażą Pożarną. Zgodnie z intencją skarżącego, jak i pozostałych członków Konsorcjum, obszar - zwany przez nich "Terenem Inwestycji" - został potraktowany całościowo i oznaczony symbolem 5MW-U. Przyjęto ponadto zapisy, które umożliwią konieczną rewitalizację przemysłowo - magazynowego obszaru, wielokrotnie podkreślaną przez Inwestora. Tzw. "Teren Inwestycji" obejmuje nieruchomości, których parametry w większości przypadków uniemożliwiają samodzielne zrealizowanie na nich budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Są to działki o powierzchni, np. 424 m², 469 m², 564 m², 615 m², o szerokościach frontów, np. 19 m, czy 22 m.

Złożone przez skarżącego i Konsorcjum, na skutek trzeciego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, uwagi nie zostały uwzględnione w całości.

Organ wskazał, że analizując powierzchnie poszczególnych działek znajdujących się wewnątrz wydzielenia wewnętrznego (B) na terenie 5MW-U uzyskuje się korzystne dla inwestora wartości. Zaledwie bowiem 36% powierzchni działki nr [...] znajduje się w wydzieleniu wewnętrznym (B). Różnorodność funkcji dopuszczonych w wydzieleniu wewnętrznym (B) na terenie 5MW-U stwarza możliwość zrealizowania alternatywnych, komercyjnych przeznaczeń terenu, takich jak: handel detaliczny małopowierzchniowy A, handel detaliczny małopowierzchniowy B z ograniczeniem powierzchni sprzedaży do 1000 m2, gastronomia, obiekty upowszechniania kultury, pracownie artystyczne, biura, obiekty hotelowe, usługi drobne, poradnie medyczne, pracownie medyczne, obiekty opieki nad dzieckiem, edukacja, produkcja drobna, kryte urządzenia sportowe. Skarżący wszystkie te funkcje może zrealizować w wydzieleniu wewnętrznym (B) na terenie 5MW-U. Wychodząc naprzeciw potrzebom potencjalnych mieszkańców nowopowstających osiedli, stworzyć może wielofunkcyjną przestrzeń, której istnienie jest bezwzględnie konieczne dla prawidłowego funkcjonowania mieszkańców.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że plan nie rozstrzyga jakie przeznaczenia są dominującymi, a które uzupełniającymi

Ustosunkowując się z kolei do argumentu ograniczenia powierzchni sprzedaży handlu detalicznego małopowierzchniowego B do 1000 m2, organ wskazał, że obszar planu określony jest w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, jako zespół urbanistyczny mieszkaniowy wielorodzinny [...]. Dopuszcza się w nim szeroki pakiet kategorii przeznaczenia terenu, w tym handel detaliczny. Zaleca się go sytuować przy głównych ciągach pieszych, w miejscach zapewniających dobrą dostępność z układu komunikacyjnego, w ośrodkach usługowych. Dzielnicowy ośrodek usługowy zaplanowano w Studium w rejonie skrzyżowania Alei Armii Krajowej i ulicy Borowskiej. Należy w nim dążyć do dużej różnorodności usług. Obszar skrzyżowania ulicy Borowskiej i Alei Armii Krajowej oraz teren znajdujący się wzdłuż niej posiadają prawidłową obsługę komunikacyjną, ponadto usytuowany jest wzdłuż ciągów komunikacyjnych, a nie wewnątrz kwartałów urbanistycznych. W związku z tym na terenach 1U, 3MW-U, 4MW-U, 7MW-U dopuszczono grupę przeznaczenia terenu obiekty handlowe, którymi w myśl uchwały są: handel detaliczny wielkopowierzchniowy, handel detaliczny małopowierzchniowy A, handel detaliczny małopowierzchniowy B. Ich sytuowanie nie jest sprzeczne z zapisami Studium. Handel detaliczny wielkopowierzchniowy w takiej lokalizacji nie będzie powodował uciążliwości i nie będzie zakłócał prawidłowego funkcjonowania mieszkańców planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Funkcje usługowe, które mogłyby stanowić mniejsze uciążliwości dla mieszkańców, związane z zaopatrzeniem obiektów handlowych, zostały natomiast dopuszczone na terenach stanowiących wnętrze obszaru planu, do których dostęp komunikacyjny jest mniej komfortowy. Zatem handel detaliczny małopowierzchniowy B, z ograniczeniem go do 1000 m2 powierzchni sprzedaży, dopuszczono na terenie 5MW-U. Natomiast na działce stanowiącej bezpośrednie sąsiedztwo terenu 5MW-U, na terenie 6MW-U oraz na działce gminnej - na terenie 8MW, dopuszczono jedynie handel detaliczny małopowierzchniowy A (czyli do 400 m2 powierzchni sprzedaży).

Organ wyjaśnił też, że wprowadzanie ograniczeń rodzajów przeznaczenia terenu jest naturalną praktyką w procesie tworzenia ustaleń planu miejscowego. W zaskarżonej uchwale ograniczona została powierzchnia handlu detalicznego małopowierzchniowego B, w innych uchwałach planów miejscowych ogranicza się inne funkcje, i tak np. ramach kategorii przeznaczenia terenu usługi drobne nie dopuszcza się rodzaju usługi pogrzebowe, czy ślusarskie. Zaakcentował przy tym, że proces tworzenia planu miejscowego jest skomplikowany i podczas jego sporządzania ujawniają się często sprzeczne ze sobą interesy osób. Taka sytuacja wystąpiła również podczas sporządzania niniejszego projektu planu miejscowego.

Organ zaakcentował, że ograniczenia funkcji mieszkaniowej w najbliższym sąsiedztwie ze Strażą Pożarną było przedmiotem ustaleń projektu planu na każdym etapie procedury planistycznej. Pomimo jednak wiedzy na ten temat, skarżąca nabyła w 2013 r. nieruchomość nr [...] wskazując w skardze, iż cena zakupu zakładała możliwość zrealizowania na całej działce inwestycji polegającej na wybudowaniu budynków wielorodzinnych. Skarżąca kupiła zatem nieruchomość, która jakkolwiek nie miała uregulowanej sytuacji prawnej w kwestii zagospodarowania przestrzennego, to jednak sporządzony był już wówczas projekt planu, który spółka dobrze znała i z którego postanowieniami się nie zgadzała.

Ustosunkowując się do zarzutu określenia stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 30%, Rada Miejska Wrocławia wskazała, że stawka ta, przyjęta dla wydzielenia wewnętrznego "B" na terenie 5MW-U, została ustalona na podstawie przyjętej przez Radę Miejską Wrocławia polityki w tym zakresie. Stanowiskiem nr XLIV/8/05 z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości opłaty planistycznej we Wrocławiu uznała za konieczne w nowo przygotowywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, dla terenów przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe jedno- i wielorodzinne, ustalenie opłaty planistycznej w najniższej prawem i interesem miasta dopuszczonej wysokości. Dla terenów mieszkaniowo-usługowych, na których ograniczona jest lokalizacja zabudowy mieszkaniowej (taki przypadek występuje w niniejszym planie), przyjmuje się stawkę 3% dla terenu, na którym występuje zabudowa mieszkaniowa, natomiast 30% dla terenu, na którym występują usługi, różnego typu.

Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 308/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa odrzucił skargę w zakresie zaskarżenia § 23 ust. 2 pkt 1 uchwały, natomiast na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę dalej idącą.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), co też oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Sprawa, w której podjęta została zaskarżona uchwała - uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej.

W ocenie Sądu na podstawie przedstawionych akt stwierdzić można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale tylko częściowo. Skarżąca spółka wezwała bowiem Radę Miejską Wrocławia do usunięcia naruszenia prawa, jednakże tylko poprzez usunięcie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Alei Armii Krajowej i ulicy Borowskiej we Wrocławiu wydzielenia wewnętrznego "B" w zakresie w jakim dotyczy ono terenów oznaczonych symbolem 5 MW-U oraz w zakresie zmiany wysokości stawki procentowej dla terenów w wydzieleniu wewnętrznym "B". W wezwaniu tym skarżąca nie podnosiła jednak okoliczności wprowadzenia ograniczenia w zakresie handlu małopowierzchniowego B wyłącznie do powierzchni sprzedaży nie większej niż 1.000 m². Zarzut w tym przedmiocie sformułowała dopiero w skardze do Sądu, co uzasadnia odrzucenie skargi w tej części. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. wniesienie skargi na uchwałę poprzedzać powinno wezwanie przez skarżącego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa a zakres przedmiotowy wniesionej skargi powinien pokrywać się z przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie powyższego przepisu winien być związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Spełnienie tego wymogu jest przesłanką zaskarżania uchwały do sądu administracyjnego. Brak takiego wezwania uzasadnia odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.

Sąd wyjaśnił, że w zakresie w jakim zarzuty skargi pokrywają się z uprzednim wezwaniem, zobowiązany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej, która wywodzi go z faktu przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nr 23/10, która objęta została planem, oraz bycia komplementariuszem "K." zawiązanego w dniu 16 kwietnia 2013 r. w związku z zainteresowaniem jego udziałowców budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz usługowych w zakresie objętej ustaleniami planu strefy 5 MW-U. Ponadto, skarżąca spółka jest współwłaścicielem w [...] części w nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...] i [...]. Powyższe nieruchomości w zaskarżonej uchwale oznaczone zostały symbolem 5MW-U i przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Jednocześnie w zakresie tego obszaru ustalono strefę wydzielenia wewnętrznego "B", w granicach którego nie dopuszczono zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkań towarzyszących (§ 23 ust. 2 pkt 2 planu). W konsekwencji 36% powierzchni działki nr [...], do której skarżącemu przysługuje prawo użytkowania wieczystego znalazło się w wydzieleniu wewnętrznym "B".

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację skarżącego. Powołując się na orzecznictwo sądowe, Sąd przyjął, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07).

Kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć interesu własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa. Skarga wniesiona bowiem w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym.

Dalej Sąd wyjaśnił, że skoro zatem w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że akt ten narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz – "Skarga na akt organu gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003 r., Nr 10).

W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego skarżąca wykazała, że kwestionowana uchwała narusza jej prawem chroniony interes. Już bowiem w momencie podjęcia negatywnie wpłynęła na sytuację prawną spółki wprowadzając zakaz wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego zgodnie z planowanym przez nią przeznaczeniem, do czego to skarżąca, wbrew własnej woli, musiała się podporządkować. Uchwała ograniczyła zatem możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z nieruchomości indywidualnie, jak i wykorzystania jej na cel zgodnie z przeznaczeniem, dla którego zawiązana została umowa konsorcjalna, której komplementariuszem pozostaje skarżący.

Sąd wyjaśnił, że pozytywne ustalenie powyższej kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie interesu prawnego skarżącej, a zatem oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. Obowiązek uwzględniania skargi powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Dokonując w zakresie interesu prawnego skarżącej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że podjętym przez Radę Miejską Wrocławia czynnościom nie można zarzucić wadliwości przesądzającej o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do podzielenia zarzutu strony skarżącej w kwestii nieuprawnionego ograniczenia prawa własności w zakresie dotyczącym utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego "B" ponieważ kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (i zmiana) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Przepisy u.p.z.p. umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne). Realizując te uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania. Należy mieć przy tym na uwadze, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. ograniczenia takiego prawa można dokonać, ale jedynie w drodze ustawy, a taką niewątpliwie jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznacza ona granice władania rzeczą przez właściciela. Ponadto, Sąd zauważył, że w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego należy uwzględniać takie elementy jak: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Zdaniem Sądu dopuszczenie w obszarze 5 MW-U zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wyłączenie poza obszarem bezpośredniego sąsiedztwa ze Strażą Pożarną nie stanowi regulacji, która godzi w interesy prawne wyłącznie właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym terenie. Zabudowę tą ograniczono konsekwentnie również na terenach 3MW-U i 4 MW-U, które sąsiadują ze Strażą Pożarną. Tym samym nie sposób przyjąć - w ocenie Sądu - że organ stanowiący dokonał nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej władających nieruchomościami graniczącymi z terenem Straży Pożarnej, co też wyklucza naruszenie wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości. Przyjęta przez organ reguła ograniczania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie ze Strażą Pożarną wynika nie tylko z planów rozbudowy tejże jednostki, o których wspomina tak skarżący jak i organ, ale również z potrzeby ochrony interesów prawnych osób trzecich, w tym potencjalnych nabywców lokali mieszkalnych. Co jednak istotne - wprowadzenie niniejszego wydzielenia nie uniemożliwia realizacji na pozostałym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Sąd zaakcentował przy tym, że realizując zadanie własne gminy, jakim jest kształtowanie zabudowy, mające na celu zapewnienie tak ważnych aspektów życia społecznego jak m.in.: ład przestrzenny, interes publiczny, bezpieczeństwo ludzi i mienia, rozwój infrastruktury, ochronę środowiska i dziedzictwa kulturowego, organ nie może kierować się wyłącznie tym, aby planowana przez władającego nieruchomością inwestycja przyniosła mu wymierne i oczekiwane przez niego korzyści. Prawo własności podlega uwzględnieniu w toku procedury planistycznej, ale wiąże się to z jednoczesnym obowiązkiem uwzględnienia również wskazanych wyżej kwestii. Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela, lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zdaniem Sądu w realiach rozstrzyganej sprawy, taka sytuacja nie zachodzi. Podjęte bowiem przez Radę Miejską Wrocławia działania choć naruszają w sposób bezpośredni interes prawny skarżącego to jednak mieszczą się w granicach zakreślonych przysługującym gminie władztwem planistycznym. Nie stanowią bowiem nieuzasadnionego względami interesu publicznego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, jak też nie można uznać, że naruszają przysługujące skarżącemu uprawnienia ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił przy tym, że ograniczenia funkcji mieszkaniowej w najbliższym sąsiedztwie ze Strażą Pożarną były przedmiotem ustaleń projektu planu na każdym etapie procedury planistycznej, pomimo jednak tego, skarżąca zdecydowała się - jak sama przyznała w skardze - nabyć prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...] w 2013 r., a zatem w trakcie trwania procedury planistycznej.

Sąd uznał, że przyjęte względem terenu 5 MW-U postanowienia nie naruszają także ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia przyjętego uchwałą Nr LIV/3249/06 z dnia 6 lipca 2006 r. W Studium przedmiotowy teren został bowiem przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jak również usługową, co odpowiada przeznaczeniu przyjętemu w planie. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż z ustaleń studium nie wynika, aby na przedmiotowym terenie przewidziano wydzielenie wewnętrzne, Sąd wskazał należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium winno być pojmowane jako swoisty program, będący wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszący się do całego obszaru gminy. Z treści Studium, jego charakteru i funkcji, a zwłaszcza z całokształtu unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w odróżnieniu od np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ono aktem obligatoryjnym (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Ponadto w ustaleniach studium organy gminy kształtują politykę przestrzenną w sposób ogólny i określają w nim w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3). Skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt ten musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinien mieć zatem charakter ogólny i kierunkowy, co też z oczywistych względów odróżnia go od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie ich zagospodarowania i zabudowy. Z uwagi zatem na ogólny i kierunkowy charakter studium nie można przyjąć, iż określając kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie przeznaczenia terenów. Powyższe powinno mieć miejsce dopiero w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do wkroczenia przez ustalenia studium w zakres przedmiotowy planu miejscowego i dopuszczałoby określenie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów w stopniu zastrzeżonym dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu tak też należy rozumieć określony w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek określenia w Studium kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy w przeznaczeniu terenów. W konsekwencji - jak stwierdził Sąd - przyjęcie w niniejszym planie wydzieleń wewnętrznych nie stanowi naruszenia zasady zgodności planu ze studium, a realizację określonego w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymogu precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów.

W kwestii zaskarżonej stawki procentowej renty planistycznej Sąd zauważył, że jakkolwiek określona ona została w maksymalnej, to jednak prawem przewidzianej wysokości i jest zgodna z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wynika także, z przyjętej przez organ polityki w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżył wyrok w części dotyczącej:

1. utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5 MW-U (w szczególności § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz Rysunek Planu);

2. ustalenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B", w wysokości 30% (§ 18 pkt 1 uchwały).

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez uznanie za zgodne z prawem dokonanie ograniczenia skarżącego w Planie miejscowym, ograniczenia prawa własności skarżącego w drodze utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonego symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5MW-U, choć dokonano tego nie na podstawie i w granicach prawa, a na podstawie bliżej nieokreślonych "zasad sztuki urbanistycznej" oraz "wizji projektowej", poza tym w braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego;

2. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17-20 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez:

- ich błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie przewidują ograniczeń dla korzystania z nieruchomości objętych ustaleniami studium, nie stanowią przeszkody do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w szczególności tego rodzaju jak wydzielenie wewnętrzne "B"; oraz

- ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za zgodne z prawem uchwalenie Planu miejscowego w zakresie dotyczącym utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego "B", pomimo sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 lipca 2006 r., nr LIV/3249/06 oraz uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 maja 2010 r., nr L/1467/10);

3. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za zgodne z prawem ustalenia z naruszeniem granic uznaniowości wysokości stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B" na 30%, chociaż dla terenów tych w zakresie poza wydzieleniem wewnętrznym "B" określono wysokość tejże stawki na 3%.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w części objętej niniejszą skargą i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania temu Sądowi:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w części objętej niniejszą skargą oraz stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr L/1276/13 z dnia 28 listopada 2013 r. w części dotyczącej:

a) utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5 MW-U (w szczególności § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz Rysunek Planu);

b) ustalenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B", w wysokości 30% (§ 18 pkt 1 uchwały),

albo w przypadku nieuwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności - o stwierdzenie, że wyżej opisana uchwała Rady Miejskiej Wrocławia nr L/1276/13 z dnia 28 listopada 2013 r. jest niezgodna z prawem w części dotyczącej:

a) utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5 MW-U (w szczególności § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz Rysunek Planu);

b) ustalenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B", w wysokości 30% (§ 18 pkt 1 uchwały),

3. zasądzenie od Rady Miejskiej Wrocławia - Gminy Wrocław na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej spółki opisał dotychczasowy stan sprawy, rozwijając wskazane zarzuty. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzestał na przytoczeniu przepisów prawa, które mają uzasadnić ograniczenie prawa własności skarżącego poprzez dokonanie określonych ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże przytoczenie przepisów prawa, które organowi administracji publicznej przyznają określone władztwo nie zastępuje uzasadnienia i to uzasadnienia należytego, czy w danym przypadku przepisy te można było wobec adresata aktu administracyjnego zastosować oraz w jaki sposób można je było zastosować.

Pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że oceniając uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia oraz zaskarżony wyrok, jednym zdaniem można stwierdzić, że przytoczenie przepisów, które wskazują, że "można" zastąpiło uzasadnienie "dlaczego". Jest to rażąco sprzeczne z zasadami praworządności i regułą, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rada Miejska Wrocławia, jak i Sąd nie przedstawiły konkretnych kontrargumentów w odpowiedzi na sprecyzowane, liczne zarzuty skarżącej, wskazujące na brak uzasadnienia dla ustanowienia wydzielenia wewnętrznego "B" na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W rezultacie poza ogólnymi sformułowaniami, nigdy nie wykazano rzeczywistej potrzeby ustanowienia wydzielenia wewnętrznego "B".

Pełnomocnik skarżącej spółki wskazał ponadto, że zaledwie jeden akapit uzasadnienia wyroku Sądu poświęcony został kwestii wysokości stawki procentowej renty planistycznej - stwierdzając, że jakkolwiek określona została w maksymalnej, to jednak prawem przewidzianej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kc i art. 64 Konstytucji RP.

W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446). Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 kc). Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Należy jednak podkreślić, że samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta doznaje ograniczeń przewidzianych prawem.

Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Uzasadnienie Sądu I instancji odnośnie zarzutu skarżącej spółki dotyczącego § 23 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały (utworzenie strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B") oraz § 18 pkt 1 zaskarżonej uchwały (ustalenie stawki procentowej) zawiera ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska - w świetle przeznaczenia działki skarżącej spółki. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w istocie powtórzył stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, a dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, przytoczył ogólne założenia ustawowe i argumenty organu gminy, lecz nie odniósł się w dostateczny sposób do argumentów skarżącej spółki.

Oceniając kwestie, czy nastąpiło, czy też nie nastąpiło, naruszenie istoty prawa własności przysługującego skarżącej Spółce, Sąd I instancji nie rozważył należycie okoliczności, które mają wpływ na ocenę zakresu ograniczeń wprowadzonych przez plan miejscowy. Powyższe kwestie pozostały poza oceną Sądu I instancji. Nadto, Sąd I instancji nie rozważył, czy ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości skarżących nie ogranicza praw skarżącej spółki w sposób nadmierny, czy też nie pozbawia skarżącej spółki możliwości działań w sposób niweczący istotę przysługującego jej prawa własności.

Bez należytej oceny powyższych kwestii stanowisko Sądu I instancji, że uchwała nie prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, gdyż ograniczenie dotyczy jedynie zabudowy wielorodzinnej, nosi znamiona dowolności.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z planem miejscowym w zakresie dotyczącym utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego "B" to generalnie zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu, że nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, znajdując w nim swoje odzwierciedlenie, a z drugiej zaś strony plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym. To zaś uchwalająca studium rada gminy decyduje o szczegółowości poszczególnych jego zapisów oraz zakresie związania nimi. Mając na uwadze, że stopień związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium to należało przeanalizować zapisy studium oraz dokumentację planistyczną i dokonać porównania zapisów obu aktów czego zaniechał Sąd I instancji.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego ustalenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wydzieleniu wewnętrznym "B" to wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 4 ustawy jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 12 w powiązaniu z art. 36 ust. 4 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "stawki procentowe" pozwala na ustalenie w planie stawek opłaty planistycznej o różnych wysokościach. Można zatem przyjąć, iż jeżeli rada gminy może uchwalić kilka stawek opłaty planistycznej, to mogą być ustalone w różnej wysokości w zależności od przeznaczenia danych terenów w planie. Wysokość tej stawki, służącej do obliczenia opłaty przysługującej gminie z tytułu zbycia nieruchomości, której przeznaczenie uległo zmianie na bardziej korzystne, zgodnie z wolą ustawodawcy może maksymalnie wynosić 30%. W rozstrzyganej sprawie dla terenu poza wydzieleniem wewnętrznym "B" dopuszczającym zabudowę wielorodzinną ustalono wysokość stawki na 3% czyli 10 - krotnie mniejszą niż w wydzieleniu wewnętrznym "B", gdzie nie dopuszczono do zabudowy a wysokość stawki ustalono na 30%. Nie kwestionując prawa rady gminy do uznaniowości w określeniu renty planistycznej, to wskazać należy, że Sąd I instancji nie uzasadnił swojego stanowisko uznającego stanowisko Rady Miejskiej Wrocławia za prawidłowe. Sąd powinien ocenić czy rada gminy wywiązała się z obowiązku rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także należało ocenić racjonalność działań uchwałodawcy i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronionego Konstytucją RP.

Sąd I instancji nie dokonał należytej oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem powyższych zasad.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji związany będzie przedstawioną wyżej wykładnią prawa. Rzeczą Sądu będzie zatem ponowne rozpoznanie sprawy, z wyłączeniem § 23 ust. 1 pkt 3 oraz § 23 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, które nie zostały objęte skargą kasacyjną i co do których zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest prawomocny.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.