Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 59/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody Opolskiego, z dnia 7 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje w mocy punkt 5 decyzji Starosty Namysłowskiego z dnia 30 sierpnia 2018 r., nr [...], 2) stwierdza nieważność punktu 5 decyzji Starosty Namysłowskiego z dnia 30 sierpnia 2018 r., nr [...], 3) dalej idącą skargę oddala, 4) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. S. (zwanego dalej skarżącym), wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 7 grudnia 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 30 sierpnia 2018 r., nr [...], w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr a o pow. 0,0764 ha i działkę nr b o pow. 0,1431 ha, k.m. [...], obręb [...], gmina [...], KW [...], oraz z nieruchomości stanowiącej działkę nr c o pow. 0,0190 ha, k.m., obręb [...], gmina [...], KW [...], stanowiących własność skarżącego, poprzez udzielenie zezwolenia A S.A. z siedzibą w [...] (zwanej dalej również jako Spółka lub inwestor) na wejście na teren wskazanych nieruchomości i dokonanie przebudowy polegającej na demontażu istniejącej jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]-[...] oraz montażu linii nowej w dotychczasowej lokalizacji.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2017 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego W. A., wystąpiła do Starosty Namysłowskiego o ograniczenie - w drodze decyzji - sposobu korzystania z wyżej wymienionych działek dla wykonania inwestycji polegającej na przebudowie napowietrznej jednotorowej linii 110 kV relacji [...]-[...], po torze istniejącej obecnie w tym samym miejscu jednotorowej linii 110 kV. Wniosła również, stosownie do art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.; w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), zwanej dalej ustawą, o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości i w tym celu nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik A S.A. z siedzibą w [...] wskazał, że inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo rozbieżności pomiędzy częścią graficzną a tekstową planu, jest to inwestycja celu publicznego, zaś Spółka nie uzyskała w trakcie rokowań zgody właściciela na wykonanie robót budowlanych.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Starosta Namysłowski - działając na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4, 6 i 7 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., wydał w dniu 30 sierpnia 2018 r. decyzję, którą ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiących działki o numerach a, b i c położone w gminie [...], będące własnością R. S., poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na wejście na teren przedmiotowych nieruchomości i dokonanie przebudowy polegającej na demontażu istniejącej jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]-[...] oraz montażu nowej linii elektroenergetycznej o tym samym napięciu w dotychczasowej lokalizacji. W punkcie 2 decyzji Starosta określił, że realizacja inwestycji będzie przebiegać w dotychczasowym torze, istniejące przewody zostaną wymienione na nowe (przewody fazowe AFLs 300 mm oraz przewód odgromowy skojarzony ze światłowodem typu OPGW). Minimalna odległość przewodów linii od ziemi wynosić będzie 5,85 m. Na nieruchomości, w skład której wchodzą działki nr a i nr b wykonany będzie demontaż stalowego słupa kratowego wraz z fundamentem oraz zostanie wykonany nowy fundament i nastąpi montaż słupa rurowego. Powierzchnia fundamentu słupa przewidziana została na ok. 4,09 m2. W punkcie 3 decyzji postanowiono, że przemieszczenie się brygad prowadzących prace ograniczone będzie do ruchu pieszego podczas demontażu linii dotychczasowej i montażu linii nowej, wzdłuż pasa technologicznego linii. Natomiast podczas wykonywania fundamentu i montażu słupa w obrębie nieruchomości, w skład której wchodzą działki nr a oraz b, dojazd z drogi publicznej (działka nr d) odbywał się będzie poprzez nieruchomość sąsiednią nr c - w obszarze zaznaczonym na załączonych planach sytuacyjnych, jako strefa montażowa (do zajęcia czasowego), w sposób zakładający najmniejsze obciążenie tego gruntu, najkrótszą możliwą trasą. Z kolei w punkcie 4 decyzji wyznaczono zakres ograniczenia prawa własności dla poszczególnych działek. Dla pasa technologicznego odpowiednio: 129,05 m² dla działki nr a, 53,79 m² dla działki nr b oraz 5,12 m² dla działki nr c. Obszar, na który oddziałuje linia określony został jako rzut poziomy skrajnych przewodów linii powiększony o 1 m z każdej strony. W odniesieniu do działki nr a jest to pas o szerokości od 7,80 m do 7,83 m, w odniesieniu do działki nr b jest to pas o szerokości od 7,74 m do 7,83 m, natomiast przez działkę nr c przebiegać będzie jedynie część pasa technologicznego wskazanej linii. Strefa budowlano-montażowa w obrębie działki nr a wynosić będzie 204,28 m², w obrębie działki nr b wynosić będzie 306,181 m², zaś w obrębie działki nr c wynosić będzie 79,65 m². W punkcie 5 decyzji określono ilość dni przewidzianych na poszczególne prace dla każdej działki z osobna. W uzasadnieniu decyzji podano, że właścicielem działek objętych wnioskiem jest R. S., a usytuowana na nich linia elektroenergetyczna, wymagająca przebudowy z uwagi na jej wyeksploatowanie, należy do Spółki. Starosta Namysłowski wyjaśnił, że przesłankami materialnoprawnymi wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, są:

1) realizacja celu publicznego,

2) zgodność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

3) niezbędność nieruchomości na ten cel,

4) brak możliwości uzyskania przez inwestora zgody na realizację inwestycji.

W tym zakresie organ stwierdził, że w świetle art. 6 pkt 2 ustawy wnioskowana przebudowa linii niewątpliwie służy realizacji celu publicznego. Natomiast faktyczny przebieg linii jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], choć co do przebiegu linii ujawnionego na rysunku planu istnieje pewna rozbieżność ze stanem faktycznym, jednak ta "usterka" nie ma wpływu na wyznaczenie pasa technologicznego zgodnego z istniejącym przebiegiem sieci energetycznej. Z kolei, uznając trzecią przesłankę za spełnioną, organ pierwszej instancji odnotował, że usytuowanie linii nie ulega zmianie. Istnienie linii jest uwzględnione w planie, gdzie nie wskazano alternatywnego przebiegu linii elektroenergetycznej 110 kV, który omijałby nieruchomości należące do R. S. Poza tym organ stwierdził, iż znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzają, że inwestor przed złożeniem wniosku nie uzyskał zgody właściciela na realizację inwestycji ani na ustanowienie służebności przesyłu. W dniu 13 marca 2018 r. odbyła się rozprawa administracyjna, która również nie doprowadziła do porozumienia stron. Dlatego wydanie przedmiotowej decyzji - według organu - stało się konieczne. Oprócz ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w decyzji należało również określić sposób dokonania ograniczenia oraz termin wykonania poszczególnych prac.

W odwołaniu od decyzji Starosty Namysłowskiego R. S. domagał się wydania decyzji o odmowie udzielenia zgody na wnioskowane ograniczenie. Podkreślił, że wobec nieruchomości objętych wnioskiem ma określone "zamiary inwestycyjne oraz konsumenckie", których nie będzie mógł zrealizować z uwagi na przebieg linii elektroenergetycznej i jej niekorzystne oddziaływanie, czy też związane z nią ograniczenia. Ponadto stwierdził, że rokowania pomiędzy stronami nie przyniosły rezultatu, ponieważ Spółka żądała udzielenia przez niego zgody na służebność przesyłową energii elektrycznej za rażąco niską kwotę. Odwołujący godził się na samą służebność, a sporna była jedynie wysokość należnego zadośćuczynienia, które winno wynosić 30 tys. zł wraz z całkowitym zwolnieniem właścicieli nieruchomości z wszelkich "opłat elektrycznych". R. S. podkreślił, że to A S.A. zerwała rokowania, dlatego nieprawdą jest twierdzenie, że przedsiębiorca przesyłowy wyczerpał tryb rokowań. Sporna jest także kwestia realizacji przez Spółkę inwestycji celu publicznego o charakterze ponadlokalnym. Ponadto nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostają ujawnione rozbieżności dotyczące rysunku planu w zakresie przebiegu linii w obrębie działki nr c.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Opolski opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W pierwszym rzędzie omówił zastosowane w sprawie przepisy ustawy (art. 6 pkt 2 oraz art. 124 ust. 1 i 3) i następnie podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu pierwszej instancji co do zaktualizowania się przesłanek pozwalających na wydanie decyzji w sprawie przedmiotowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem, że inwestycja Spółki służy realizacji celu publicznego. Ponadto jest ona zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 12 października 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] - Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2016 r. poz. [...]; zwana dalej uchwałą). Działki R. S. znajdują się na terenie oznaczonym symbolami: [...], [...] i [...]. Natomiast wskazany miejscowy plan dla wsi [...] stanowi, że na terenach oznaczonych symbolem A-4R ustala się zachowanie istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV i 15 kV oraz respektowanie zapisanych w planie pasów technologicznych tych linii według przepisów odrębnych (§ 45 ust. 2 pkt 1); zaś dla terenów infrastruktury technicznej w zakresie elektroenergetyki oznaczonych na rysunku planu miejscowego jako A-1E ustala się adaptację i przebudowę stacji transformatorowej 110/15 kV (§ 68 ust. 1 pkt 1 uchwały), a wzdłuż istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV i 15 kV ustala się pasy technologiczne określające strefy ograniczonego użytkowania według ustaleń § 20 ust. 3 i 4 uchwały (§ 68 ust. 1 pkt 4 uchwały). Z kolei zgodnie z § 20 ust. 2 uchwały, dla napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV obowiązuje pas technologiczny o łącznej szerokości 30 m, licząc z każdej strony po 15 m, którego sposób użytkowania określają przepisy odrębne. Tak więc pomimo pewnych nieścisłości co do faktycznego przebiegu linii i przebiegu tej linii przedstawionej na rysunku planu, ujęty we wniosku przebieg linii jest zgodny z planem. Zdaniem Wojewody Opolskiego, spełniony został również wymóg przeprowadzenia nieskutecznych rokowań. Organ drugiej instancji podkreślił, że w świetle art. 124 ustawy nie podlega weryfikacji to, czy właścicielowi inwestor zaproponował takie warunki, które są dla niego korzystne. Dalej akcentował, że w przedmiotowej decyzji musi być ściśle określony zakres ograniczenia prawa własności i to tylko w rozmiarze niezbędnym dla wykonania inwestycji, co znalazło swój wyraz w decyzji organu pierwszej instancji. Następnie Wojewoda Opolski zaznaczył, że przepis art. 124 ustawy obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 ustawy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się R. S., który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za bezzasadną uznał decyzję ograniczającą sposób korzystania z jego nieruchomości. Skarżący zaznaczył, że aktywnie uczestniczył w rokowaniach, które zerwał pełnomocnik Spółki. Nieprawdziwe są zaś twierdzenia, że nie godził się na realizację planowanej inwestycji. Wręcz przeciwnie, zgodę taką kilkakrotnie wyraził, tyle że za odpowiednim wynagrodzeniem. Natomiast składana przez Spółkę propozycja wynagrodzenia była rażąco niska, nie została poparta operatem szacunkowym i dotyczyła wyrażenia zgody na umowę ustanowienia służebności przesyłu energii elektrycznej, a nie jednorazowej modernizacji linii. Dodatkowo skarżący zakwestionował argumentację organów przedstawioną w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Wbrew stanowisku organów, inwestor nie udowodnił bowiem, że spełnił przesłanki z art. 124 ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy skarżący wyraził zgodę na przebudowę linii. Podkreślił R. S., że Spółka wyraźnie działała na jego szkodę, a organy obu instancji poprzez wydanie spornych decyzji naruszyły zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji, według której istnieje obowiązek przyjęcia przy wykładni normy prawa materialnego takiej wartości, jak wybór środka ingerencji w prawa jednostki, który byłby dla niej najmniej uciążliwy. W szczególności Starosta Namysłowski całkowicie pominął słuszny interes skarżącego, czym rażąco naruszył normy prawne wyrażone w art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a., a przede wszystkim w art. 124 ustawy, ponieważ wadliwie uznał, że skarżący nie wyraził zgody na planowaną przez Spółkę inwestycję. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, organy bezprawnie przyjęły, że wymiana linii elektroenergetycznej odznacza się najmniejszą uciążliwością, podczas gdy istniejące posadowienie słupów było i nadal jest dla niego mocno uciążliwe, zaś ich nieusunięcie oznacza dalszą ich uciążliwość w tym samym lub nawet w większym stopniu. Dalej skarżący akcentował, że decyzje nie określają należnej mu zapłaty, zaś modernizacja linii nacechowana jest od lat rażącym naruszeniem art. 140 i następnych Kodeksu cywilnego oraz art. 124 ust. 1 ustawy, tudzież art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. Dlatego R. S. zarzuca naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy, art. 84 K.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wydanie kwestionowanych decyzji nie było bowiem poprzedzone rokowaniami, które powinny uwzględnić interesy stron i nie mogą polegać na zaproponowaniu rażąco niekorzystnych warunków. Z tych wszystkich przyczyn skarżący wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego i zwolnienie z kosztów sądowych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 2 marca 2019 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze i dodatkowo zauważył, że Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę nie przedstawił nowych argumentów, ograniczając się do opisania przebiegu postępowania. Ponownie wskazał na negatywne konsekwencje, jakie wiążą się z wydaniem kwestionowanych decyzji. Zasugerował dokonanie zmiany lokalizacji słupów energetycznych oraz przypomniał, że Spółka nie dysponuje umową służebności przesyłu energii. Zaznaczył, że w trakcie rokowań "poszedł na znaczne ustępstwa" i zmniejszył kwotę odszkodowania na 25 tys. zł. W podsumowaniu stwierdził, że błędem było wydanie decyzji bez jednoznacznego przyznania odszkodowania, co świadczy o naruszeniu prawa materialnego.

Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że skarżący nie uzasadnił swojego wniosku ani nie przedstawił żadnych dowodów lub dokumentów potwierdzających możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tymczasem ciężar zaistnienia podstaw do wstrzymanie wykonania aktu ciąży na wnioskodawcy. W wyniku wniesionego zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, wskazując na art. 9 ustawy i przyjmując, że ma on w przedmiotowej sprawie zastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnia wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, które określono w art. 145 § 1 P.p.s.a. Skutkiem tego, jeżeli zaistnieją okoliczności z art. 156 K.p.a., stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części, pomimo braku w skardze wniosku w tym zakresie.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy w zakresie pkt 5 rozstrzygnięcia, wydane zostały jednak z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co powodowało konieczność stwierdzenia ich nieważności w tej części, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących własność skarżącego, poprzez udzielenie zezwolenia A S. A. z siedzibą w [...] na wejście na teren tej nieruchomości i dokonanie przebudowy linii elektroenergetycznej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 124 ustawy, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 ustawy obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b ustawy dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii. Okoliczność istnienia napowietrznej linii energetycznej nie może stać na przeszkodzie planowanym przez inwestora robotom budowlanym przy tej inwestycji związane z jej przebudową (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17 i powołane tam orzecznictwo, dostępny - tak jak wszystkie inne orzeczenia powołane w niniejszym wyroku - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do tego dopuszczalne było prowadzenie przedmiotowego postępowania odnośnie do przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej.

W myśl art. 124 ust. 2 ustawy, udzielenie omawianego zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w art. 113 ust. 1 ustawy zasady, zgodnie z którą nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, gdyż na jego podstawie postępowanie może być wszczęte także na wniosek podmiotu, który realizuje inwestycję celu publicznego. Zgodnie jednak z art. 124 ust. 3 ustawy, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy natomiast dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z powołanych powyżej regulacji wynika, że wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli, na skutek realizacji inwestycji przez inny podmiot, jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego, której przeprowadzenie przez daną nieruchomość jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, i tylko wówczas, gdy brak jest zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie na niej prac związanych z realizacją tej inwestycji. Ponadto warunkiem koniecznym jest przeprowadzenie bezskutecznych rokowań z właścicielem nieruchomości, które powinny potwierdzać dokumenty załączone do wniosku inwestora o wydanie decyzji. Ustawodawca ustanowił zatem pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem oraz brak zgody właściciela na wykonanie na jego nieruchomości prac inwestycyjnych upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

W kwestii rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ustawy, podzielić należy stanowisko Wojewody Opolskiego wyrażone w zaskarżonej decyzji, że ustawodawca nie określił trybu ich prowadzenia i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Uwzględniając poglądy orzecznictwa sądowego, przyjąć trzeba, że zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 ustawy nie określa bowiem ani formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ustawy, a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15; z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17 oraz wyrok WSA w Łodzi z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 540/18).

W przedmiotowej sprawie skarżący podnosi, że decyzje obu organów były niezasadne, bowiem wyraża on zgodę na inwestycję, ale nie zgadza się z wysokością wynagrodzenia zaproponowaną przez Spółkę. W ocenie Sądu, zaistniała sytuacja nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcia. Dla oceny możliwości zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy inwestor ma obowiązek wystąpić na piśmie o zgodę do właściciela nieruchomości na wykonanie zakreślonych prac służących realizacji inwestycji celu publicznego, gdyż tylko brak zgody uzasadnia ingerencję władczą organów administracji publicznej i wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy. Nie jest zaś rzeczą organów w tym postępowaniu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela korzystne. To bowiem nie podlega rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie ww. przepisu. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Nie podlegają natomiast badaniu warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, powody braku sfinalizowania rokowań, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 677/17; wyroki WSA w Olsztynie z 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 210/17 i z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 667/17 oraz wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/15 i z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 209/16). W przedmiotowej sprawie R. S. w piśmie z dnia 15 lipca 2017 r. zgodził się na przebudowę linii elektroenergetycznej przebiegającej przez jego nieruchomości za wynagrodzeniem w kwocie 30 tys. zł oraz pod warunkiem zwolnienia z opłat z tytułu korzystania z energii elektrycznej. Wskazane warunki nie zostały zaakceptowane, o czym pełnomocnik Spółki poinformował skarżącego w piśmie z dnia 8 sierpnia 2017 r.

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody skarżącego na przebudowę przebiegającej przez jego nieruchomości linii elektroenergetycznej. Czynności podejmowane w tym zakresie potwierdza dokumentacja, która - zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 124 ust. 3 ustawy - została załączona do wniosku o wydanie decyzji, jak i również sam skarżący (nawet w skardze). Wbrew twierdzeniom skarżącego, Spółka proponowane wynagrodzenie z tytułu służebności przesyłu przedstawiła w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, który został załączony do wniosku. Brak zgody R. S. na proponowane wynagrodzenie nie stanowił więc przeszkody do wystąpienia przez inwestora do Starosty Namysłowskiego o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy. Podkreślić należy, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji przeprowadzono rozprawę administracyjną w dniu 13 marca 2018 r. i również w jej wyniku strony nie zawarły porozumienia.

Poza tym, jak trafnie wskazano w wydanych w sprawie decyzjach, w świetle art. 6 pkt 2 ustawy, roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania, a polegające na przebudowie istniejącej jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej, są inwestycją celu publicznego. W treści powołanego przepisu wprost określono, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej, która bezsprzecznie służy zaspokojeniu potrzeb społeczności nie może być, przy uwzględnieniu katalogu celów wymienionych w art. 6 ustawy, kwalifikowana inaczej niż inwestycja celu publicznego. Mianem celu publicznego określone zostały obiekty, urządzenia i działania wymienione w art. 6 ustawy i planowana inwestycja mieści się w tym katalogu. Z tego względu zgłaszane przez skarżącego wątpliwości co do kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego, nie znajdują żadnego uzasadnienia.

Analizując w dalszym ciągu istnienie przesłanek do wydania spornej decyzji, wskazać należy, że w kwestii przebiegu inwestycji i jej zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, że przez działki skarżącego (nr: a, b i c) przebiega pas technologiczny napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. Natomiast według § 45 ust. 2 pkt 1 uchwały, na terenach oznaczonych w planie symbolem [...] (działka nr b) ustala się zachowanie istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV i 15 kV oraz respektowanie zapisanych w planie pasów technologicznych tych linii według przepisów odrębnych. Z kolei dla terenów infrastruktury technicznej w zakresie elektroenergetyki, oznaczonych na rysunku planu miejscowego jako [...] (działka c i część działki b), ustala się adaptację i przebudowę stacji transformatorowej 110/15 kV, stosownie do § 68 ust. 1 pkt 1 uchwały, a wzdłuż istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV i 15 kV ustala się pasy technologiczne określające strefy ograniczonego użytkowania, w myśl § 68 ust. 1 pkt 4 uchwały. Nadto, zgodnie z § 20 ust. 2 uchwały, dla napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV obowiązuje pas technologiczny o łącznej szerokości 30 m, licząc z każdej strony po 15 m, którego sposób użytkowania określają przepisy odrębne. W zaskarżonej decyzji organ przedstawił analizę przebiegu inwestycji przez działki skarżącego, dokonaną na podstawie zapisów planu, i następnie zasadnie uznał, że skoro projektowana przebudowa linii będzie przebiegać przez działki skarżącego w dotychczasowym śladzie, a plan nie przewiduje alternatywnego przebiegu linii, to ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, dokonane mocą zaskarżonej decyzji, nastąpiło zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisy planu, jako aktu prawa miejscowego, mają charakter normatywny i są dla organów wiążące, wobec czego brak było możliwości dokonania innych ustaleń co do trasy inwestycji. Zgodzić się należy również z organami procedującymi w sprawie, że nie istniały podstawy do stwierdzenia naruszenia interesu skarżącego w odniesieniu do samego przebiegu linii i uciążliwości związanej z jej posadowieniem na jego nieruchomościach, skoro planowana przebudowa nie zmienia wyznaczonego planem przebiegu, a zakres ograniczenia prawa własności został określony w rozmiarze niezbędnym dla wykonania inwestycji. Stąd, z uwagi na treść jednoznacznych zapisów planu przyjąć należało, że zlokalizowanie linii znajduje umocowanie prawne i jest dla nieruchomości skarżącego jak najmniej uciążliwe, ponieważ ściśle odpowiada dotychczasowemu przebiegowi linii. Oceny tej nie mogą zmienić dostrzeżone przez organy nieścisłości pomiędzy faktycznym i przedstawionym na rysunku planu przebiegiem linii, bowiem przebieg linii wynikający z rysunku planu nie miał w okolicznościach sprawy decydującego znaczenia, zaś pas technologiczny jest zgodny z istniejącym przebiegiem sieci energetycznej.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Ustalenia faktyczne zostały dokonane prawidłowo, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 84 K.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle przedstawionych wywodów, z uwagi na zarzuty skargi, raz jeszcze zaznaczyć trzeba, że kontroli organów oraz Sądu nie podlegał sam tryb prowadzenia rokowań oraz powody braku uzyskania zgody. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy organy nie oceniają bowiem treści dokumentacji z prowadzonych rokowań i nie wyjaśniają przyczyn braku zgody stron, lecz wyłącznie dokonują ustalenia faktu przeprowadzenia rokowań i ich negatywnego wyniku. Jak też wskazano już wcześniej, rokowania nie mogą przebiegać w nieskończoność i dopuszczalne jest ich zakończenie w każdym czasie w sytuacji, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. W przedmiotowej sprawie Spółka poinformowała R. S. o zakończeniu rokowań w piśmie z dnia 8 sierpnia 2017 r., a ponadto do porozumienia stron nie doszło w wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej. Te ustalenia są - zdaniem Sądu - wystarczające do uznania, że inwestor nie uzyskał zgody właściciela na przeprowadzenie inwestycji celu publicznego.

Zaznaczyć również trzeba, że negatywne rokowania w przedmiocie uzyskania zgody na wykonanie prac nie mają związku z ustanowieniem służebności przesyłu, dzierżawy czy ustaleniem konkretnej kwoty odszkodowania za szkody powstałe na skutek realizacji inwestycji. Zagadnienia te nie mieszczą się w granicach sprawy rozstrzyganej w trybie art. 124 ustawy i nie podlegały ocenie w prowadzonym postępowaniu.

Odnosząc się jeszcze do podniesionej przez skarżącego kwestii, jakoby brak orzeczenia na jego rzecz odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności stanowił o wadliwości rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji, wyjaśnić należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 ust. 1 ustawy organ nie ma możliwości wydania orzeczenia o odszkodowaniu. Wskazać jedynie można, że zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Natomiast, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ustawy. Ostatnio wskazany przepis dotyczy przyznawanego osobie wywłaszczonej odszkodowania za szkody, co do którego - zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy - orzeka się odrębną decyzją. Ponadto, zgodnie z art. 124 ust. 5 ustawy, jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Celem rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy, jest jedynie uzyskanie zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rekompensata dla właściciela związana z ograniczeniem jego prawa ma inne źródło i inny charakter, niż odszkodowanie za odjęcie prawa własności. Dlatego, przedmiotem rokowań zmierzających do uzyskania zgody właściciela powinny być tylko takie elementy porozumienia, które dotyczą warunków wyrażenia zgody na wykonanie prac.

W konsekwencji, wobec wniosku inwestora, zaskarżoną decyzją orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących własność skarżącego przez udzielenie zezwolenia na wejście na teren tych nieruchomości i dokonanie przebudowy. Jednocześnie w podjętym rozstrzygnięciu opisano prace podlegające wykonaniu oraz określono powierzchnię ustanowionego ograniczenia, a na załączniku do decyzji organu pierwszej instancji, która w całości utrzymana została w mocy przez organ odwoławczy, wskazany został przebieg inwestycji. W ocenie Sądu, udzielone decyzją zezwolenie w sposób wystarczający wskazuje zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, który jako zgodny z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalony został w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1-4 decyzji organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa, a przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy.

Oceniając legalność całości zaskarżonej decyzji, Sąd uznał jednak, że utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy pkt 5 decyzji organu pierwszej instancji, określającego termin realizacji poszczególnych prac i ich harmonogram, podjęte zostało bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że nałożenie na stronę - w drodze decyzji administracyjnej - dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia dopuszczalne jest tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą takiej decyzji wyraźnie na to zezwala. Akcentuje się również, że skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 ustawy obowiązku wskazania w decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu jest działaniem bez podstawy prawnej. Jeżeli bowiem ustawodawca zamierza ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, jak np. w art. 124b ust. 3 ustawy, zgodnie z którym obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, czy w art. 126 ust. 1 ustawy, wskazującym, że zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości można udzielić na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości (por. wyroki NSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 285/16; z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15, z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17 i z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 209/16). Zatem, skoro przepis art. 124 ust. 1 ustawy nie przewiduje możliwości zamieszczenia w treści decyzji terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji, jak również nie wskazuje na możliwość określenia szczegółowego harmonogramu tych prac, to brak było w niniejszej sprawie podstaw do orzeczenia o tych kwestiach w pkt 5 decyzji organu pierwszej instancji. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje w mocy punkt 5 decyzji organu pierwszej instancji, a w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 135 P.p.s.a., orzekł także o stwierdzeniu nieważności punktu 5 decyzji Starosty Namysłowskiego z dnia 30 sierpnia 2018 r.

Uznając natomiast, że w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd w pkt 3 sentencji wyroku dalej idącą skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Z kolei orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 4 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.