Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1158/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Sprostowano omyłkę
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 174, art. 183, art. 184; art. 61 i 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 .03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w Ł. obecnie [...] Spółka akcyjna w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 578/06 w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz [...] Spółka z o.o. w Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] we W. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. prostuje oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 578/06 w ten sposób, że w miejsce mylnie podanego numeru decyzji [...] należy wpisać numer [...] .


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 578/06, w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz [...] Spółka z o.o. w Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej przy ul. [...] we W. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, a także rozstrzygnął o kosztach.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] Nr [...], Prezydent W. ustalił na rzecz [...] Spółka z o.o. warunki zabudowy nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] i część działki nr [...],[...] , obręb [...] dla inwestycji obejmującej budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej z garażem podziemnym oraz elementami infrastruktury technicznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przyjął art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że spełnione są warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dominuje zabudowa usługowa oraz mieszkaniowa wielorodzinna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Wyższej Szkoły [...] we W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z przepisem § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prawidłowo dokonał w jego granicach analizy funkcji oraz cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w celu ustalenia warunków dla nowej zabudowy. W ocenie organu odwoławczego wszystkie przesłanki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione. Działki sąsiadujące z działką, na której ma być realizowana inwestycja, dostępne z tej samej drogi publicznej, są bowiem zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka ta ma dostęp do drogi publicznej (do ul. [...]), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, ponadto przedmiotowy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, bowiem są to grunty oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "Bi". Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalone wskaźniki i parametry wynikają z analizy i choć są wyższe od średnich to nie przekraczają maksymalnych wartości, występujących w analizowanym terenie. Organ mógł zatem ustalić parametry inwestycji w sposób wskazany w decyzji. W ocenie Kolegium parametry te znajdują uzasadnienie w wynikach sporządzonej analizy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 578/06, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie kwestią sporną jest natomiast czy planowane zamierzenie inwestycyjne – budowa zespołu zabudowy wielorodzinnej z garażem podziemnym i elementami infrastruktury technicznej – spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Sąd wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zlokalizowanej na działce [...] i części działki [...] nastąpiło w decyzji wydanej z upoważniania Prezydenta W. w dniu [...], oznaczonej nr [...], zaś granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na załączniku graficznym nr 3. Sąd pierwszej instancji uznał, że z treści tego załącznika wynika jednak, że jako teren, na którym miałaby być realizowana inwestycja (określony liniami rozgraniczającymi) oznaczono działki nr [...], nr [...] oraz część działek nr [...] i nr [...]. Oznacza to, zdaniem Sądu, że omawiany załącznik i poczynione na nim ustalenia odnoszą się do innego terenu niż teren określony we wniosku wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie oraz oznaczony w rozstrzygnięciu ocenianej decyzji (tam: działka nr [...] i część działki nr [...]). W konsekwencji oznacza to, że granice obszaru analizowanego jakie zostały wyznaczone na tym załączniku – odnoszą się do innej działki budowlanej niż objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jaki rozpoczął niniejsze postępowanie. Okoliczność ta niewątpliwie winna być zauważona i wyjaśniona co najmniej na etapie postępowania odwoławczego. Kwestia ta ma znaczenie dla oceny prawidłowości wyznaczenia przez organ obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Ani w analizie tekstowej – stanowiącej załącznik nr 2 – ani też w uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji nie wskazał w jaki sposób wyznaczył granice analizowanego obszaru. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie zawarł żadnych wyjaśnień na temat tego ile w rozpoznawanej sprawie wynosiły minimalne granice obszaru analizowanego i w jaki sposób je ustalił. Również organ odwoławczy, pomimo obszernych rozważań dotyczących problematyki obszaru analizowanego, nie skontrolował w istocie, czy wyznaczony obszar nie narusza minimalnych wymogów określonych przepisami prawa, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo – zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia. Odległości przewidziane prawem muszą być dochowane, co oczywiście nie wyklucza wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile w okolicznościach danej sprawy okaże się konieczne. Trzeba również podkreślić, że szerokie ujmowanie sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, nakłada na organy ustalające warunki zabudowy obowiązek uzasadnienia wyznaczonych w danej sprawie granic obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Prowadzi to również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu uzasadnienia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji podjęte w rozpoznawanej sprawie, nie zawierają praktycznie żadnego wyjaśnienia i argumentacji co do granic wyznaczonego obszaru analizowanego. Nie wyjaśniono w jaki sposób obszar ten został wyznaczony i dlaczego organ dokonał wyboru takich, a nie innych granic tego obszaru. Uniemożliwia to dokonanie kontroli prawidłowości ich wyznaczenia i stanowi naruszenie przywołanego wyżej art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Zdaniem Sądu uchybienia i wątpliwości co do wyznaczenia minimalnych granic obszaru analizowanego, jak też rozbieżności pomiędzy treścią decyzji, a załącznikiem nr 3, dotyczące określenia nieruchomości, na której planowana jest inwestycja prowadzą do wniosku, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie określił dokładnie obszaru, na podstawie którego miał ustalać warunki zagospodarowania. Organ drugiej instancji uchybień tych zaś nie wyeliminował. Orzekanie bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy prowadzi niewątpliwie do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 oraz art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dochowanie wymogów formalnych z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostało w należyty sposób udokumentowane. Sąd wskazał, iż projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, zaś kwestia została zupełnie pominięta przez organ drugiej instancji, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy i z tego względu przed utrzymaniem decyzji w mocy powinien, zgodnie z art. 136 k.p.a., wyjaśniać czy projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na przedmiotową listę. Zdaniem Sądu okoliczności powyższe potwierdzają, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 k.p.a. W przypadku organu odwoławczego trzeba również wskazać na naruszenie art. 136 k.p.a. Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie kompetentny organ winien zatem powtórnie dokonać oceny występowania wszystkich przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uzasadnić decyzję, z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Przeprowadzona analiza urbanistyczna powinna uwzględniać warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a także stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Czynności procesowe organu, zarówno przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego jak i decyzyjnego powinny być udokumentowane w aktach sprawy – zgodnie z wymogami k.p.a. Przy ustaleniu obszaru analizowanego organ winien mieć na względzie minimalne odległości wskazane w przepisach dla granicy obszaru analizowanego. Należy też precyzyjnie wyjaśnić i uzasadnić granice i rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji, funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. Konieczne będzie także odniesienie się do zarzutów skarżącego, dotyczących braku należytej oceny intensywności zagospodarowania terenu, jako ustawowego kryterium warunków zabudowy oraz ewentualnie do innych zarzutów, jeżeli w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy pozostałyby one bez odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy – zgodnie z art. 145 § 1 lit c/ i art. 152 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. złożyła [...] Spółka z o.o. w Ł. , reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, a to:

– art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonywał bezpośrednio ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy objętej zaskarżoną decyzją, oraz na ograniczeniu dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem – bez dokonania całościowej oceny,

– art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rozstrzygnięcie o szerokości elewacji frontowej lub wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dokonywane przez organ pierwszej instancji wymaga uzasadnienia w wypadku, gdy organ ten korzysta z przysługującego mu uprawnienia wynikającego z przywołanych przepisów rozporządzenia i orzeka w jego ramach.

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem nie wykazano, aby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

– art. 152 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ poprzez orzeczenie, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, albowiem decyzja ta w ogóle nie podlega wykonaniu w trybie przepisów postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu faktycznie rozpoznawał łącznie (w trakcie jednej rozprawy, przyjmując wyrażone stanowiska stron i materiał dowodowy jako wspólny dla obu zaskarżonych decyzji) skargi Wyższej Szkoły [...] we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...][...], utrzymującej w mocy decyzję Nr [...] oraz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...].[...], utrzymującej w mocy decyzję Nr [...]. Sąd pierwszej instancji dysponując materiałem dowodowym zgromadzonym w obu sprawach i będącym przedmiotem oceny w trakcie jednej rozprawy musiał zauważyć, że kwestionowany przez Sąd załącznik graficzny nr 3 do decyzji Nr [...] powinien w istocie być załącznikiem nr 3 do decyzji Nr [...], a załącznik nr 3 do decyzji Nr [...]powinien być załącznikiem nr 3 Nr do decyzji Nr [...]. Pominięcie tych faktów narusza zatem zasadę całościowej oceny legalności zaskarżonej decyzji (zaskarżonych decyzji), bowiem Sąd uchylił się od uwzględnienia tych okoliczności stwierdzając, że "Lektura treści omawianego załącznika wskazuje jednak, że jako teren na którym miałaby być realizowana inwestycja (określony liniami rozgraniczającymi), oznaczono działki nr [...], nr [...] oraz część działek nr [...] i nr [...]. Oznacza to, że omawiany załącznik i poczynione w nim ustalenia odnoszą się do innego terenu niż teren określony (...) oraz oznaczony w rozstrzygnięciu ocenianej decyzji (tam działka nr [...] i część działki nr [...])". W skardze kasacyjnej podnosi się, że treści załącznika nr 1 i załącznika nr 2 do decyzji Nr [...] odpowiadają ustaleniom wynikającym z obszaru analizowanego objętego załącznikiem nr 3 do decyzji Nr [...], co oznacza, że w wypadku ponownego rozpoznawania sprawy nie mogłaby być wydana inna decyzja o innej treści, niż ta która została wydana. Ponadto zaskarżonym wyrokiem Sąd ograniczył zakres swojej kontroli unikając odniesienia się do całości zebranego materiału dowodowego i nie dokonał pełnej oceny rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji publicznej, a tym samym naruszył normę zawartą w art. 1 u.p.s.a. Zdaniem skarżącej Spółki Sąd nie wykazał w ramach prowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga od organu orzekającego uzasadnienia dla przyjętych przez organ i ustalonych w decyzji szerokości i wysokości elewacji frontowej planowanej zabudowy, czyli "usprawiedliwienia się" z zastosowania obowiązującego prawa. Zdaniem skarżącej Spółki prawidłowe zastosowanie normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. ma miejsce wtedy, gdy mogło mieć miejsce inne rozstrzygnięcie w sprawie zważywszy uchybienia proceduralne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu swojego wyroku wskazuje, że "uzasadnienia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie zawierają praktycznie żadnego wyjaśnienia i argumentacji co do granic wyznaczonego obszaru analizowanego", co w konsekwencji zdaniem Sądu pierwszej instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a. Pogląd ten nie odpowiada treści zebranego w sprawie materiału dowodowego albowiem na str. 5 i 6 decyzji nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...], ustalającej na rzecz Spółki warunki zabudowy przy ul. [...] we W. oraz w załączniku nr 2 i 3 znajdują się szczegółowe uzasadnienia przyjętych warunków zabudowy. Organ pierwszej instancji działał w granicach swobodnej oceny danych wynikających z wyznaczonego obszaru analizowanego. Zdaniem strony skarżącej, uzasadnienie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...][...] zawiera uzasadnienie stanowiska Kolegium w stosunku do wszystkich, zarzutów strony przeciwnej, zatem w takich okolicznościach nie zachodzą przesłanki pozwalające przyjąć pogląd, iż w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej spółki zarzut Sądu pierwszej instancji, iż w aktach sprawy nie ma dowodu, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, w świetle przepisu art. 77 § 4 k.p.a., nie jest uzasadniony. Pracownik organu wykonujący projekty decyzji musiał się okazać stosownym wpisem na listę samorządu zawodowego, zatem stosownie do art. 77 § 4 k.p.a., fakty znane organowi z urzędu zostały zakomunikowane stronie poprzez adnotację o treści "Projekt niniejszej decyzji został sporządzony przez osobę, wpisaną na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów pod nr [...]". W skardze kasacyjnej podnosi się, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, iż "zaskarżona decyzja nie może być wykonana". Zdaniem strony skarżącej orzeczenie to nie jest trafne, albowiem zaskarżona decyzja przyznaje wnioskodawcy "uprawnienie do zagospodarowania terenu", a nie nakłada na niego "obowiązku zagospodarowania terenu objętego wnioskiem", który to obowiązek mógłby być egzekwowany w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), w związku z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie wykazał, iż naruszenie przepisów procesowych, innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania mogło oddziaływać istotnie na wynik sprawy w taki sposób, że decyzja ponownie wydana po usunięciu naruszeń przepisów procesowych będzie ustalała inne warunki zabudowy lub też będzie odmawiała ich ustalenia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Wyższa Szkoła [...] we W. wnosząc o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w treści zaskarżonego wyroku w części opisującej numer zaskarżonej decyzji, w ten sposób, że zamiast "nr [...]" powinno być, zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku "nr [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako P.p.s.a.

Oznacza to związanie zarówno podstawami skargi kasacyjnej jak i jej wnioskami. W konsekwencji przyjętych rozwiązań ustawowych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podejmować żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia lub postępowania przed sądem pierwszej instancji i musi ograniczyć się do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bada tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek zawartych w treści § 2 art. 183 P.p.s.a., których nie stwierdził w sprawie niniejszej.

Strona skarżąca oparła wniesioną skargę kasacyjną na obu przewidzianych art. 174 P.p.s.a. podstawach kasacyjnych, zarzucając kwestionowanemu wyrokowi zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odnosząca się do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] we W..

Kwestionując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylający decyzję zaskarżoną oraz decyzję organu pierwszej instancji, autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na prowadzeniu ustaleń bezpośrednich przez Sąd i ograniczeniu kontroli co do zgodności z prawem bez dokonania całościowej oceny.

Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest całkowicie chybiony – jeśli się zważy treść uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, który w sposób wyczerpujący i wszechstronny ocenił cały materiał dowodowy i na tej podstawie ustalił wady zakwestionowanych skargą decyzji.

Art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, iż kontrola sądów administracyjnych sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Prawidłową i całościową kontrolą przeprowadzoną w sprawie niniejszej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdzono zajęte stanowisko tego Sądu, że w sprawie nie jest sporne, iż planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. "o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Kwestią sporną jest natomiast, czy zamierzona inwestycja spełnia wymogi wynikające z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.

Wbrew zarzutom skarżącego stwierdzić należy, iż Sąd nie dokonywał żadnych własnych ustaleń merytorycznych, a jedynie na mapie dokonał kontroli odległości i wielkości tzw. obszaru analizowanego wokół działki budowlanej. Budzące zastrzeżenia wyniki tej oceny, pogłębione dalszą wnikliwą oceną decyzji w aspekcie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także regulacją przepisów rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. "w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" stanowiły podstawę uznania, że decyzje organów obu instancji są wadliwe i naruszają wskazane przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także § 3 i § 6 cyt. rozporządzenia wykonawczego.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji dla wykazania wadliwości decyzji przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślając, iż dla dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla określonej inwestycji jest spełnienie wszystkich warunków określonych art. 61 ust. 1 pkt1-5 ww. ustawy. Nader istotny jest zaś wymóg określony właśnie w pkt 1 stanowiący o kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Treść tego pkt-u kreuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, gwarantując dostosowanie nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej, jej cech i parametrów o charakterze architektonicznym.

Jak też zaznaczono wcześniej, sposób realizacji wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 reguluje rozporządzenie wykonawcze Ministra Infrastruktury także przywołane przez Sąd pierwszej instancji.

Na temat bezwzględnych wymogów przestrzegania wskazanych przepisów prawnych wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w nader licznym orzecznictwie, które jest jednolite i utrwalone w zakresie prawidłowego stosowania tych przepisów.

W wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. II OSK 551/05 NSA stwierdził, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości i terenów położonych w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość (Lex nr 194346).

W wyroku z dnia 7 grudnia 2006 r. II OSK 1440/05 NSA stwierdził, że "spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej, bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa (ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 143).

W wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06 NSA wyraził pogląd, że:

1) "Działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2) Pojęcie obszaru analizowanego w rozumieniu powołanego rozporządzenia, szersze od pojęcia działki sąsiedniej, nie może być interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy i prowadzić do naruszenia jej postanowień (Lex nr 322451)".

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji w aspekcie mających zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisów rozporządzenia wykonawczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził brak możliwości przeprowadzenia oceny pod względem zgodności z prawem, a także brak możliwości ustosunkowania się do zarzutów skargi.

W przedmiotowej sprawie decyzja dotyczyła warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji na działce oznaczonej [...] i części działki [...].

Do decyzji dołączono stanowiące jej integralną część 3 załączniki Nr 1 – stanowiący część graficzną, Nr 2 zawierający część opisowo-tekstową analizy terenu, 3) załącznik zawierający część graficzną analizy.

Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji załącznik Nr 3 zawierający część graficzną analizowanego terenu nie dotyczy terenu działek objętych inwestycją, tj. [...] i części działki [...] ale innego terenu oznaczonego jako działki [...] i [...] oraz Nr [...] i Nr [...].

Niezgodność tego załącznika dotyczy także niezgodności na tym załączniku wykazanych granic analizowanego obszaru.

Słuszne jest stanowisko Sądu, że skoro załącznik ten stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy oznaczonej Nr [...], to nie może być rozbieżności między decyzją, a jej załącznikiem dotyczącym istotnej okoliczności jaką jest określenie nieruchomości, na której ma być realizowana zamierzona inwestycja.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ta kwestia ma również znaczenie dla oceny prawidłowości wyznaczenia przez organ obszaru analizowanego, o którym stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Zasadnie Sąd w tym względzie podniósł, że ani w treści decyzji, ani w załączniku Nr 2, który wg nazwy miał stanowić część tekstową analizy, nie wskazano w jaki sposób organ wyznaczył granice analizowanego obszaru. Czy zachowano wymogi zawarte w § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Sąd pierwszej instancji nie miał możliwości więc sprawdzić.

W tej sytuacji na pełna aprobatę zasługuje wyrok Sądu pierwszej instancji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej wobec stwierdzonych wyżej nieprawidłowości.

Nie może zaś mieć usprawiedliwionych podstaw zarzut zgłoszony w skardze kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.

Rozpoznając ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego tylko co do tego, iż brak wymogu, by należało dołączyć do akt dowód potwierdzający, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę wpisaną na listę członków samorządu urbanistów i architektów (art. 60 ust. 4 ustawy) jeśli organ podaje Nr wpisu na listę tegoż autora projektu decyzji – jak to miało miejsce w sprawie niniejszej.

W świetle rozważań wykazujących uchybienia organów w wydanej decyzji pierwszoinstancyjnej i zaakceptowanie jej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pozbawiony jest zasadności zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy "o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", przez niewskazanie by naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak bowiem stwierdził Sąd pierwszej instancji, wady decyzji uniemożliwiły przeprowadzenie kontroli i ocenę zarzutów skargi. Co do zarzutu skargi kasacyjnej podniesionego w pkt 2 b/ o naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 152 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, Naczelny Sąd Administracyjny także stwierdza jego bezzasadność. Zastosowanie art. 152 P.p.s.a. jest obowiązkiem Sądu w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji i wynika z treści tego przepisu.

W podsumowaniu powyższych rozważań i wykazanym braku uzasadnionych podstaw kasacyjnych, z mocy art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił.

Sąd sprostował także błędnie wpisany w sentencji wyroku pierwszoinstancyjnego Nr zaskarżonej decyzji – zgodnie z wnioskiem strony skarżącej.