Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 548/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107 par 3, art. 7,8,9,11, art.15 i 24 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31 ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 2 pkt 1a, art. 6 ust. 1, art. 2 pkt 26, art. 24 ust. 1 pkt c, art. 30 ust. 1 i 4
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 1 kwietnia 2008 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wpłynął wniosek B. B. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) na rok 2008.

B. B. wystąpił o przyznanie płatności do obszaru 691,14 ha, obejmującego jedną działkę rolną, oznaczoną literą A, zlokalizowaną na ośmiu działkach ewidencyjnych (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...]), położonych w obrębie K., gmina G.

W wyniku przeprowadzonej w dniach od 13 do 18 sierpnia 2008 r. przez pracowników "G" SA kontroli na miejscu stwierdzono, że obszar użytkowany rolniczo na działkach objętych wnioskiem wynosi 672,53 ha.

Na skutek zakwestionowania przez stronę wyników kontroli, powtórnie przeprowadzono ją w dniach od 2 do 10 września 2008 r., w toku której pracownicy ARiMR przyjęli powierzchnię do płatności o obszarze 646,24 ha.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatu Polickiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał B. B. płatności w ramach JPO i UPO w pomniejszonej kwocie, wskazując w uzasadnieniu ww. decyzji, że organ uwzględnił wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 2 do 10 września 2008 r. Ponieważ obszar uprawniony do płatności wyniósł 646,24 ha wobec zadeklarowanych 691,14 ha, a tym samym różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła powyżej 3%, organ zastosował sankcje pomniejszające powierzchnię uprawnioną do płatności, zgodnie z regulacjami art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 dla JPO i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 dla UPO.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła zarzut naruszenia art. 7-9, 11, 80, 84 i 107 Kpa oraz przepisów wspólnotowych, w szczególności zaś art. 2 pkt 1a, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 26, art. 24 ust. 1 pkt c i art. 30 ust. 1 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Strona uznała, że oba raporty z kontroli mają jednakową moc dowodową, wobec czego w zaistniałych okolicznościach organ winien był powołać biegłego rzeczoznawcę, celem rozstrzygnięcia, który z protokołów może stanowić dowód o wyższej mocy.

Rozpoznając powyższe odwołanie Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz., decyzją z dnia [...] r. o nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ nie podzielił stanowiska strony odnośnie obowiązku zasięgnięcia wiadomości specjalnych przy ustalaniu wielkości obszaru do przyznania płatności. Jak wyjaśnił organ, Agencja posiada stosowną akredytacją do dokonywania czynności związanych z realizacją płatności przewidzianych przez Wspólną Politykę Rolną WE, w tym weryfikowania wniosków o wsparcie, która obejmuje m.in. kontrole na miejscu, przeprowadzane zarówno przez Agencję, jak i podmiot zewnętrzny, wyłoniony w przetargu i spełniający określone przez Wspólnotę normy techniczne i proceduralne. Zdaniem organu, skoro przysługuje mu prawo swobodnej oceny dowodów i uznania określonych okoliczności za udowodnione lub nie, mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie na jednym z raportów z czynności kontrolnych, pomijając wskazania drugiego. W ocenie organu odwoławczego, w zaskarżonej decyzji wskazano przyczyny, dla których uwzględniono jedne dowody, zaś innym odmówiono przymiotu wiarygodności. Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że przepisy regulujące zasady przyznawania płatności nie przewidują możliwości przeprowadzania kontroli na miejscu przez podmioty inne, niż uprawnione. A taki charakter miałaby postulowana w odwołaniu, ewentualną ekspertyza, rozstrzygająca o prawidłowości jednej z dwóch kontroli przeprowadzonych na zlecenie i przez Agencję. Dlatego też ocena, dokonana przez osobę nieuprawnioną z punktu widzenia przepisów wspólnotowych, nie mogłaby być wykorzystana w postępowaniu opartym o te przepisy.

Odnosząc się do zarzutu domniemanego błędu obliczeniowego popełnionego w toku drugiej z kontroli na miejscu, organ odwoławczy stwierdził, że opinia ta wynika z niezrozumienia przez stronę zasad stosowania tolerancji pomiaru, a przede wszystkim istoty różnicy, między pojęciami działki ewidencyjnej a działki rolnej. Jak następnie wskazano, powierzchnia działki rolnej A została ustalona na podstawie pomiarów jednostkowych z zastosowaniem wyłączeń tych powierzchni, które nie kwalifikują się do płatności (zakrzaczenia, zadrzewienia). Fakt podzielenia zadeklarowanej działki rolnej A na większą liczbę odrębnych obszarów pomiarowych wynika z tego, iż zadeklarowana działka rolna nie stanowi zwartego obszaru, ale tworzy ją szereg mniejszych powierzchni, oddzielonych rozmaitego rodzaju przeszkodami terenowymi, podlegającymi wyłączeniu, uniemożliwiającymi swobodne przemieszczenie się z jednego obszaru użytkowanego rolniczo na drugi. Zarzut, iż doszło do drastycznego pomniejszenia tolerancji pomiaru (1 ha wobec postulowanych w odwołaniu 18,50 ha) jest nieuzasadniony, gdyż stosownie do art. 30 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1 ha. Organ wskazał, że dla ustalenia powierzchni uprawnionej do wsparcia nie ma znaczenia, czy pomiar dokonany byłby w formie zmierzenia całego obszaru działki rolnej po jej zewnętrznej granicy i odrębnego pomierzenia wszystkich obszarów podlegających wyłączeniu, czy też - jak zostało to przeprowadzone w toku kontroli - dokonanie pomiaru odrębnych powierzchni, kwalifikowanych, składających się łącznie na działkę rolną. Organ podkreślił, że inspekcji i pomiarom poddane zostały wszystkie obszary użytkowane rolniczo, żaden wycinek gruntu, kwalifikujący się do wsparcia, nie został pominięty. Wobec powyższego, organ uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Przywołane przepisy odnoszą się do zasad identyfikacji geograficznej działek rolnych, których powierzchnia stanowi podstawę dla ustalenia prawa do płatności. Mając na względzie fakt, iż działka rolna, oznaczona literowo, musi być zlokalizowana w określonym miejscu, możliwym do zidentyfikowania i odnalezienia tak na mapie, jak i bezpośrednio w terenie, Wspólnota nałożyła na kraje członkowskie obowiązek stworzenia systemu, który - w oparciu o mapy, dane ewidencji gruntów czy też dane kartograficzne - pozwoli na geograficzne zlokalizowanie działek rolnych, deklarowanych do płatności. W rozpoznawanej sprawie B. B.i zadeklarował działkę rolną A, wskazując na jej lokalizację na szeregu działek ewidencyjnych. Kontrolujący dokonali pomiaru zlokalizowanych na nich powierzchni użytkowanych rolniczo. Organ uznał, że argument strony o wykonaniu wcześniej pomiarów przez wykwalifikowanych geodetów i uprawnionych klasyfikatorów gruntów, nie jest uzasadniony, gdyż są to pomiary powierzchni działek ewidencyjnych i występowania poszczególnych klas gleb, zaś pomiary dokonywane na potrzeby Agencji mają na celu ustalenie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo na dzień kontroli. Organ podkreślił, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo nie musi się pokrywać z ewidencyjną powierzchnią użytków rolnych przypisanych danej działce. Stąd też podstawą dla ustalania obszaru uprawnionego do poszczególnych typów płatności są nie działki ewidencyjne, czy ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, lecz powierzchnie działek rolnych, co wynika wprost z zapisów art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Stąd pomiary działek ewidencyjnych czy też ustalanie obszarów występowania poszczególnych klas bonitacyjnych gleb na danej działce ewidencyjnej, niezależnie od kwalifikacji, kompetencji i uprawnień osób pomiarów tych dokonujących, nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu powierzchni uprawnionej do wsparcia.

W odniesieniu do zarzutu strony, iż zgłoszone działki posiadają status obszaru zatwierdzonego, organ wskazał, że każdy wniosek jest corocznie weryfikowany odrębnie i co roku prowadzone są działania (kontrola administracyjna wniosku oraz - o ile dana sprawa została wytypowana - kontrola na miejscu) zmierzające do ustalenia obszaru zatwierdzonego, warunkującego przyznanie płatności w danym roku. W przypadku wniosku strony w 2008 r. zaistniały okoliczności, które uzasadniają uznanie za zatwierdzony obszar - mniejszy niż deklarowany.

Odnosząc się do rozbieżności w wynikach obu kontroli, organ dodatkowo wyjaśnił, że analiza raportów sporządzonych przez kontrolerów "G" S.A. i kontrolerów Agencji, w szczególności zaś załączników graficznych sporządzonych dla zobrazowania zakresu pomiarów, wskazuje jednoznacznie, iż raport sporządzony przez pracowników Agencji jest dokumentem daleko bardziej szczegółowym i oddającym stwierdzony stan faktyczny. Raportowi sporządzonemu przez "G" zarzucić bowiem należy zaliczenie do powierzchni kwalifikującej do płatności licznie występujących na gruntach rowów melioracyjnych, które - z uwagi na to, iż tworzą kompleksową przeszkodę terenową (rów + zakrzewienia i/lub zadrzewienia) o szerokości przekraczającej 2 m, nie można uznać za powierzchnię utrzymywaną zgodnie z normami w rozumieniu § 4a pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007 r. Nr 48, poz. 306 ze zm.). Przepis ten uznaje za utrzymywane zgodnie z normami grunty, na których znajdują się m.in. rowy i pasy zadrzewień, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m. W sytuacji, w której rów i zadrzewienie tworzy kompleksową przeszkodę terenową, nie oblicza się odrębnie szerokości rowu i odrębnie szerokości zadrzewienia, ale bada się sumaryczną szerokość takiej przeszkody. Okoliczność ta została zignorowana przez kontrolujących - pracowników "G", w związku z czym wyniki pomiarów powierzchni, dokonanych przez ten podmiot na potrzeby Agencji, nie mogą służyć jako wiarygodny dowód. Wobec powyższego jedynym dowodem z pomiarów powierzchni, jakiemu należy przypisać moc dowodową, w ocenie organu odwoławczego, jest pomiar wykonany w dniach 2-10 września 2008 r. przez inspektorów terenowych Agencji.

Ponieważ ustalona w wyniku tej kontroli różnica obszaru wyniosła 20,48 ha, co stanowi 3,17 % obszaru ustalonego, powołując się na przepis art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004, organ odwoławczy przyjął, iż obliczona przez organ pierwszej instancji płatność w kwocie [...] zł jest prawidłowa.

Powyższą decyzję strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze strona zarzuciła organom naruszenie:

- art. 15 Kpa, w wyniku naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania,

- art. 24 § 1 pkt. 5 Kpa, w wyniku wydania decyzji przez pracownika organu administracji publicznej podlegającego wyłączeniu z powodu uczestniczenia w postępowaniu niższej instancji i przygotowaniu wydania zaskarżonej decyzji,

- art. 7, 8, 9, 11, 80 i 84 i 107 § 3 Kpa, w wyniku oparcia zaskarżonej decyzji na dowolnie wybranych, a jednocześnie wadliwych merytorycznie i formalnie wynikach jednej z dwóch kontroli oraz braku stosownego uzasadnienia takiej decyzji w wydanym orzeczeniu,

- przepisów Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a w szczególności art. 2 pkt 1a, art. 6 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 26, art. 24 ust. 1 pkt c, artykułu 30 ust. 1 i 4, w wyniku oparcia decyzji o wadliwe wyniki i metody pomiaru Biura Kontroli na Miejscu, uzyskane z naruszeniem powyższych przepisów.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie została wydana z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Przyczyny takiego stanu rzeczy strona upatruje w umieszczeniu przez ustawodawcę Biura Kontroli na Miejscu w strukturach oddziałów regionalnych ARiMR, co sprawia, że pracownicy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a więc urzędów obsługujących organ drugiej instancji (Dyrektor) - podejmują działania kontrolne, które są następnie podstawą decyzji administracyjnych wydawanych, na poziomie powiatowym, przez organy pierwszej instancji (Kierownik Biura Powiatowego), te zaś z kolei podlegają zaskarżeniu do organu odwoławczego, który wcześniej przy pomocy pracowników swojego urzędu uczestniczył w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Opisana wyżej sytuacja stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt. 5 Kpa.

Niezależnie od przedstawionych wyżej uchybień formalnych, strona nie zgodziła się z ustaleniami wyników powtórnej kontroli, podkreślając, że "każdy metr zmniejszonej w ten sposób powierzchni, winien znaleźć stosowne odniesienie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej". Zdaniem strony, lakonicznie przedstawiony powód wyłączenia części obszaru działki rolnej oraz wyboru jednego z wyników kontroli, nie może być uznany za przekonujący i wystarczający z punktu widzenia zasad i obowiązków procesowych. Zdaniem strony, poważne wątpliwości budzi zastosowanie przez ten sam organ identycznego uzasadnienia dla wyłączenia obszaru o dużo większej powierzchni (w ramach decyzji Nr [...]) i przedstawieniu innych od wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów dokonanych redukcji obszarowych.

W ocenie strony, łączną powierzchnię działki podlegającej przedmiotowym dopłatom, kontrolerzy określili na podstawie 40 pomiarów jednostkowych i z nieznanych powodów zastosowano margines błędu w wysokości tylko 1 ha - właściwy dla tolerancji jednokrotnego pomiaru, nie zaś jako krotność marginesów błędu wszystkich pomiarów jednostkowych. Prawidłowe zastosowanie półtorametrowego buforu dla sumy obwodów wszystkich wymierzonych podczas kontroli działek (których łączna długość wyniosła 122856 m), nakazywało przyjęcie na korzyść wnioskodawcy tolerancji w ilości 18,5 ha powierzchni (jako iloczynu sumy obwodów wszystkich działek i półtorametrowego buforu), mieszczącej się w krotności 1 hektara, jako górnej granicy błędu dla każdego z 40 jednostkowych pomiarów działek.

Zdaniem strony, zaskarżona decyzja sankcjonuje niedopuszczalną technikę pomiaru, stosowaną w ramach kontroli działki rolnej objętej wnioskiem. Źródłem powyższych nieprawidłowości w trakcie kontroli, w tym bezpodstawnego podzielenia działki rolnej wnioskodawcy na 40 mniejszych jednostek, jest mylny pogląd, iż działka rolna A stanowi obszar niespójny. Powyższe stoi w sprzeczności z treścią znowelizowanego przepisu artykułu 2 pkt 1a, cytowanego wyżej Rozporządzenia Komisji nr 796/2004, zawierającego definicję pojęcia "działka rolna". Jak wskazała strona we wniosku uwzględnione zostały różnego rodzaju wyłączenia (w tym niekwestionowanego wyłączenia rowów melioracyjnych o szerokości przekraczającej 2 m), jednak ich łączna powierzchnia winna być jedynie przedmiotem potrącenia od całkowitej, zmierzonej w całości powierzchni działki A, a nie źródłem wydzielenia do pomiaru 40 nowych działek, które nie pokrywają się z żadnym innym podziałem, a przez to nie poddają się jakiemukolwiek sprawdzeniu w zakresie poprawności pomiaru.

W konkluzji skargi strona zajęła stanowisko, że wadliwa metoda pomiaru, wbrew stanowisku organu odwoławczego, w sposób oczywisty narusza wszelkie normy regulujące działanie zintegrowanego systemu administracji i kontroli, o jakich mowa w art. 6 ust. 1, art. 2 pkt 26 oraz w art. 24 ust. 1 pkt c rozporządzenia Komisji nr 796/2004.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zadeklarowanych przez skarżącego powierzchni upraw w ramach płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Skarżący w dniu 1 kwietnia 2008 r. złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) na rok 2008 do obszaru 691,14 ha, obejmującego jedną działkę rolną, oznaczoną literą A, zlokalizowaną na ośmiu działkach ewidencyjnych (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...]).

W niniejszej sprawie organy administracji stwierdziły, że objęta wnioskiem działka nie spełniała wymogów do przyznania płatności do powierzchni 691,14 ha, albowiem powierzchnia zadeklarowana różniła się od powierzchni ustalonej w trakcie kontroli na miejscu (646,24 ha).

W skardze strona nie zgodziła się z powyższymi ustaleniami, podnosząc zarzut wadliwości przeprowadzonej kontroli, zarówno co do sposobu pomiaru jak i weryfikacji protokołu pokontrolnego, a także zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny przyczyn, dla których organ podjął zaskarżone rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu zarzuty strony są bezzasadne.

Na wstępie wskazać należy, że przepisy prawa wspólnotowego, tj. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 - (Dz. U. UE. L 141.18) - przewidują kontrole administracyjne wniosków o pomoc obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności, które uzupełniane są systemem kontroli na miejscu. Celem tych kontroli jest monitorowanie przestrzegania różnorodnych wymagań wzajemnej zgodności (pkt 10 preambuły), oraz ochrona interesów finansowych Wspólnoty, co skutkuje tym, że płatności mogą nawet być dokonywane po tym, jak przeprowadzone zostaną kontrole dotyczące kryteriów kwalifikowalności (pkt 11 preambuły). Mając na uwadze powyższy cel i obowiązek kontroli, błędnym jest zatem założenie strony skarżącej, iż ustalenie powierzchni gospodarstwa na podstawie wniosku z lat poprzednich tworzy status "obszaru zatwierdzonego". Obszar zatwierdzony to obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy (art. 2 pkt 22 ww. rozporządzenia), w odniesieniu do składanego w danym roku wniosku o przyznanie płatności. Oznacza to, że organ może w dowolnym roku przeprowadzić kontrolę prawidłowości deklarowanej przez rolnika wielkości zgłoszonego obszaru do płatności, a brak takiej kontroli w danym roku nie tworzy automatycznie statusu obszaru zatwierdzonego na lata przyszłe.

Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego metody i sposobu przeprowadzonej przez organ kontroli na miejscu, Sąd nie dopatrzył się uchybień, na jakie wskazuje skarżący, dotyczących naruszenia przepisów Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a w szczególności art. 2 pkt 1a, art. 6 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 26, art. 24 ust. 1 pkt c, artykułu 30 ust. 1 i 4.

Zgodnie z pkt 36 preambuły rozporządzenia kontrole na miejscu obszarów składają się z dwóch części. Pierwsza część składa się z weryfikacji oraz pomiaru zadeklarowanych działek rolnych na podstawie materiału graficznego, zdjęć lotniczych itp. Druga część składa się z inspekcji fizycznej działek w celu zweryfikowania rzeczywistego rozmiaru zadeklarowanych działek rolnych oraz w zależności od rozpatrywanego programu pomocowego, zadeklarowanych upraw i ich jakości. Jeśli to konieczne należy dokonać pomiaru działek rolnych. W tym miejscu wskazać należy, że za działką rolną uznaje się zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania (art. 2 pkt 1a rozporządzenia).

W trakcie kontroli powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich środków zdefiniowanych, spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5 - metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej. Maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1 ha (art. 30 ust. 1 rozporządzenia). Od zasady tej prawodawca przewidział wyjątek przyjmując, że przy pomiarach działki rolnej można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana. W przypadku regionów, w których niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy, oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, Państwa Członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, należy zaliczyć do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza całkowitej szerokości określanej przez Państwa Członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów (art. 30 ust. 2 rozporządzenia).

Wskazane powyżej reguły postępowania znalazły odzwierciedlenie w polskim ustawodawstwie. Za powierzchnię utrzymywaną zgodnie z normami w rozumieniu § 4a pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007 r. Nr 48, poz. 306 ze zm.) uważa się bowiem grunty, na których znajdują się m.in. rowy i pasy zadrzewień, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m. W sytuacji natomiast, gdy rów i zadrzewienie tworzy kompleksową przeszkodę terenową, nie oblicza się odrębnie szerokości rowu i odrębnie szerokości zadrzewienia, ale bada się sumaryczną szerokość takiej przeszkody.

Z akt sprawy wynika, ze sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że powierzchnia działki rolnej A została ustalona na podstawie pomiarów jednostkowych z zastosowaniem wyłączeń tych powierzchni, które nie kwalifikują się do płatności (zakrzaczenia, zadrzewienia). Fakt podzielenia zadeklarowanej działki rolnej A na większą liczbę odrębnych obszarów pomiarowych wynika z tego, iż zadeklarowana działka rolna nie stanowiła zwartego obszaru, ale tworzył ją szereg mniejszych powierzchni, oddzielonych rozmaitego rodzaju przeszkodami terenowymi, podlegającymi wyłączeniu, uniemożliwiającymi swobodne przemieszczenie się z jednego obszaru użytkowanego rolniczo na drugi. Jak słusznie zauważył organ ponieważ powtórna kontrola wykazała, że na deklarowanym obszarze licznie występowały rowy melioracyjne z towarzyszącymi im zakrzewieniem/zadrzewieniem, których szerokość przekraczała dopuszczoną przez ustawodawstwo (polskie i unijne) normę 2 m, należało przyjąć, że deklarowany obszar nie spełniał norm wskazanych § 4a pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm i koniecznym stało się ustalenie powierzchni uprawnionej do wsparcia poprzez dokonanie pomiaru odrębnych powierzchni, kwalifikowanych, składających się łącznie na działkę rolną A. Wobec powyższego organ zobowiązany był zastosować regułę wskazaną w powyższym rozporządzeniu i obliczyć sumaryczną szerokość powierzchni podlegającej wyłączeniu.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przepis art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 odnosi się do zasad identyfikacji geograficznej działek rolnych, których powierzchnia stanowi podstawę dla ustalenia prawa do płatności. Obowiązek ten oznacza oznaczenie działki literowo na mapie w sposób umożliwiający zlokalizowanie działki bezpośrednio w terenie. Podstawą jednak dla ustalania obszaru uprawnionego do poszczególnych typów płatności nie jest powierzchnia działki ewidencyjnej ujawniona w ewidencji gruntów i budynków, lecz faktyczna powierzchnia działki użytkowanej rolniczo, co wynika wprost z zapisów powołanego wcześniej art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Stąd pomiary działek ewidencyjnych czy też ustalanie obszarów występowania poszczególnych klas bonitacyjnych gleb na danej działce ewidencyjnej, niezależnie od kwalifikacji, kompetencji i uprawnień osób dokonujących pomiarów (geodetów), nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu powierzchni uprawnionej do wsparcia.

Wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ art. 7, 8, 9, 11, a zwłaszcza art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ dostatecznie wyjaśnił powody ponownie przeprowadzonej kontroli na miejscu (zgłoszenie przez skarżącego zastrzeżeń do raportu z kontroli przeprowadzonej przez pracowników "G" S.A.), wykazał różnice w ustaleniach kontrolnych, oraz wyjaśnił powody, dla których uznał dane wyniki kontroli za wiarygodne. W tym miejscu wskazać należy, że niezasadny jest zarzut strony podniesiony w skardze, iż wątpliwości budzi zastosowanie przez ten sam organ identycznego uzasadnienia dla wyłączenia obszaru o zupełnie innej powierzchni w ramach innej decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych. Identyczność uzasadnienia co do metody i sposobu kontroli, a także wyjaśnienia określonych zasad obliczenia powierzchni podlegających wyłączeniu, znajdujących umocowanie w tych samych aktach prawnych, a także przyjęcie przez organ w obu decyzjach tej samej powierzchni do płatności (w obu przypadkach kontrola ustaliła powierzchnię do płatności 646,24 ha), nie stoi w sprzeczności z przewidzianą w art. 107 § 3 Kpa regułą uzasadniania decyzji. Skoro w toku kontroli organ ustalił powierzchnie podlegające wyłączeniu ze względu na niespełnienie określonych norm (zadrzewienia i zakrzaczenia), to w tej części uzasadnienia obu decyzji mogły być identyczne.

W ocenie Sądu, organ podjął wszelkie działania w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonał analizy i oceny materiału dowodowego w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Odmienna ocena organu - niezgodna z oczekiwaniami strony - nie może oznaczać, iż przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 § 3 Kpa. Oceniając wagę dowodową wyników kontroli przedmiotowego gospodarstwa, organ prawidłowo przyjął, że kontrola została przeprowadzona przez upoważnionych do tego pracowników Agencji, przyjęta technika pomiaru - za pomocą GPS-u - spełnia wymogi sprzętu, którym jest wykonywany w tym tolerancji pomiarów, a ustalenia dotyczące zawyżenia powierzchni deklarowanej są prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, jakie przepisy mają zastosowanie w tym zakresie, zaś stwierdzone nieprawidłowości szczegółowo opisał w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu strony co do naruszenia zasady dwuinstancyjności w zakresie weryfikacji przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziały Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. protokołu kontroli, a więc naruszenia art. 15 i 24 § 1 pkt 5 Kpa Sąd wyjaśnia, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest agencją płatniczą, w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11.08.2005, s. 1). Agencja została akredytowana na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie przyznania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa akredytacji jako agencji płatniczej w zakresie uruchamiania środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 204, poz. 1506) min. do kontroli kwalifikowalności wniosków, podejmowania kontroli przewidzianych w ustawodawstwie wspólnotowym, o czym stanowi art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.): "Agencja przeprowadza kontrole udzielenia i wykorzystania pomocy w zakresie zgodności z prawem i ustaleniami planu zgodnie z przyjętym planem kontroli". W rozpoznawanej sprawie kontrola została przeprowadzona przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu, stosownie zaś do art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) zgłoszone przez stronę zastrzeżenia do protokołu zostały przekazane dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Jak wynika z pisma procesowego z dnia 29 września 2008 r. organ nie dokonywał oceny zasadności ustaleń kontrolnych wskazując wyraźnie, że ocena taka będzie odbywać się na poziomie Biura Powiatowego, a więc w żaden sposób nie wpływał na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Tym samym, trudno zgodzić się z argumentacją skarżącego, że organ pierwszej instancji merytorycznie był związany stanowiskiem organu - dyrektora oddziału regionalnego agencji i że naruszono w ten sposób art. 24 § 1 pkt 5 Kpa.

Konkludując w ocenie Sądu, organy obu instancji wydały w tej sprawie decyzje zgodne z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym.

W związku z powyższym na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.