Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3100/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 par 1 pkt 1 lit c, art. 153, art.188, art.204 pkt 2, art 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "T." S.A. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 364/14 w sprawie ze skargi "T." S.A. z siedzibą we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz "T." S.A. z siedzibą we W. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 364/14, oddalił skargę T. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na wniosek T. S.A. z siedzibą we W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o wszczęcie postępowania kontrolnego w sprawie prac budowlanych prowadzonych na drodze powiatowej nr [...] K. - C., gmina W., na podstawie dokonanego zgłoszenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy (dalej: PINB) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności prowadzonych robót budowlanych polegających na remoncie drogi powiatowej nr [...] K. - C. - S., obejmującej działki nr [...] i nr [...] obręb K.; nr [...] obręb R.; nr [...] obręb C. oraz nr [...] obręb S., wykonywanym przez Zarząd Dróg Powiatowych w T. na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu [...] czerwca 2011 r. Po otrzymaniu z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T. akt administracyjnych sprawy zgłoszenia remontu opisanej drogi powiatowej, przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] sierpnia 2013 r. oraz analizie dokumentacji projektowej przebudowy drogi powiatowej nr [...] organ stwierdził, że roboty budowlane przeprowadzone zostały w sposób odbiegający swym zakresem od dokonanego zgłoszenia. Wobec tego PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. zobowiązano Zarząd Dróg Powiatowych w T. do dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie przedmiotowej drogi. Ekspertyza jakości robót drogowych wykonanych na wskazanej drodze, sporządzona przez uprawnioną do tego osobę została przekazana organowi w dniu [...] grudnia 2013 r. Ekspertyza nie wykazała nieprawidłowości ani też robót budowlanych koniecznych do wykonania celem doprowadzenia przeprowadzonych już prac do stanu zgodnego z normami i przepisami prawa budowlanego. Wskazano m.in., że aktualna nośność nawierzchni spełnia wymagania dla obciążeń ruchem jaki się odbywa na omawianej drodze.

W tym stanie sprawy PINB decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., umorzył w całości prowadzone postępowanie administracyjne.

T. S.A. z siedzibą we W. wniosła odwołanie, w którym m.in. postawiono zarzut braku podstaw do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego z uwagi na to, że przebudowa drogi wymagała, zdaniem Spółki, uzyskania pozwolenia na budowę, istniał przedmiot postępowania oraz podstawa prawna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazano także na uchybienia proceduralne przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji dotyczące udziału stron w postępowaniu i prowadzenia postępowania wyjaśniającego, na podstawie którego ustalono stan faktyczny sprawy.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego oraz regulacji prawnej dotyczącej trybu w jakim przeprowadzona została ocena poprawności wykonanych robót jak też ich kwalifikacji prawnej, organ odwoławczy stwierdził, że odwołująca się Spółka nie jest stroną postępowania, w ramach którego wydano skarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że Spółka nie jest inwestorem robót budowlanych polegających na przebudowie drogi powiatowej nr [...]. Jej sytuacja nie jest w żaden sposób powiązana z przepisami administracyjnymi regulującymi wykonanie prac budowlanych. O przymiocie strony nie świadczą powoływane przez Spółkę okoliczności związane z zagrożeniem dla ruchu drogowego, które miałby wiązać się ze sposobem wykonania robót. Również niewykonanie pewnych elementów w drodze, które utrudniają czy uniemożliwiają wykonanie inwestycji przez Spółkę, nie świadczą o jej interesie prawnym. Powyższe okoliczności mogą uzasadniać istnienie po jej stronie interesu faktycznego. Ewentualne zagrożenie w ruchu drogowym, mające wypływać z nieprawidłowego odwodnienia drogi publicznej, nie daje sytuacji skarżącej charakteru interesu indywidualnego cechującego interes prawny. Wyposażenie natomiast drogi w nieistniejące uprzednio elementy (kratki czy krawężniki) po to, aby Spółka mogła zrealizować swoją inwestycję, nie jest warunkiem prawnym prawidłowości zrealizowanych robót. Organ podkreślił, że powyższe wskazuje na interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), który skarżąca zaspokoić może poprzez porozumienie z zarządcą drogi, a nie prawny.

W skardze na powyższą decyzję T. S.A. z siedzibą we W. (dalej jako skarżąca lub Spółka), domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie jest stroną postępowania administracyjnego, mimo iż posiadała uprawnienie do korzystania z nieruchomości graniczących z nieruchomością na której realizowana była inwestycja drogowa (przebudowa drogi), jak i pozostawała inwestorem robót dotyczących zarurowania rowu melioracyjnego, będącego elementem przebudowywanej drogi realizowanej – wg organu w pasie drogowym; art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 60 w związku z art. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego wydanej decyzji; art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie materiału dowodowego zebranego w sprawie; art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania. W uzasadnieniu wskazano na konieczność uwzględnienia charakteru inwestycji skarżącej dotyczącej zarurowania rowu melioracyjnego, która w jej ocenie, była nieodłączną częścią inwestycji związanej z przebudową drogi. Strona skarżąca wyjaśniła, że nie przystąpiłaby do tych prac, gdyby ich potrzeba nie wynikała z projektów związanych z przebudową drogi. Nie można zatem uznać, iż nie ma ona interesu prawnego w postępowaniu kontrolnym związanym z nieprawidłowościami dotyczącymi prac związanych z przebudową drogi, gdyż ich wykonanie warunkowało prawidłowość prac wykonywanych przez stronę skarżącą. Autor skargi zasygnalizował, że celem wykonania inwestycji dotyczącej przebudowy ww. drogi powiatowej, inwestor dokonał swego rodzaju podziału prac. Podział ten polegał na przekazaniu stronie skarżącej obowiązku wykonania prac związanych z zarurowaniem rowu wzdłuż drogi. Zatem inwestycja Spółki nie była realizowana ubocznie, z ewentualnym zamiarem jej wykorzystania. Celem było jej przeprowadzenie w taki sposób, aby mogła zostać połączona z przebudowywaną drogą. Co więcej, od samego początku planowania i projektowania inwestycji uwzględniane w niej były nieruchomości stanowiące uprzednio własność strony skarżącej. Nieruchomość należąca do skarżącej Spółki została przekazana inwestorowi w celu poszerzenia remontowanej drogi. Nie można także zapomnieć, że przez okres postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, strona skarżąca miała przymiot strony postępowania i nie był on kwestionowany. Niezrozumiałe jest zatem działanie organu drugiej instancji, który przy lakonicznym uzasadnieniu, odmówił Spółce takiego przymiotu, bez przeprowadzenia wnikliwej weryfikacji w tym zakresie i bez umożliwienia wypowiedzenia się co do powyższego.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2014 r. pełnomocnik Spółki poinformował, że w dniu 15 maja 2014 roku Sąd wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 209/14, z treści którego wynika, że strona skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego umorzonego na skutek złożonego przez nią zażalenia. Według pełnomocnika powyższe orzeczenie jest istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, gdyż zostało wydane w sprawie o charakterze wpadkowym w stosunku do postępowania administracyjnego, które jest przedmiotem niniejszej skargi. Z treści orzeczenia bezsprzecznie wynika, że stronie skarżącej przysługuje status strony postępowania zażaleniowego. Zatem nie ma także podstaw, aby odmawiać jej statusu strony w głównym postępowaniu administracyjnym toczącym się z jej wniosku.

Na rozprawie w dniu 3 września 2014 r., pełnomocnik skarżącego oświadczył, że T. SA nie jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 364/14, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Sąd mając na uwadze charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, że przedmiotem prowadzonej przez niego kontroli było wyłącznie to, czy organ odwoławczy prawidłowo odmówił skarżącej Spółce przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zgodności prowadzonych robót budowlanych polegających na budowie drogi ze zgłoszeniem, a w konsekwencji czy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd dokonał analizy prawnej przepisów art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. w zakresie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania koniecznej dla wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w postaci umorzenia postępowania odwoławczego. Sąd wskazał, że bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą wynikać tak z przyczyn podmiotowych, jak też przedmiotowych. Zaakcentował, iż w przypadku postępowania odwoławczego bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania.

Dalej Sąd przywołał art. 28 K.p.a. określający, kto jest stroną postępowania administracyjnego i wyjaśnił, na czym polega interes prawny i interes faktyczny. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest w ten sposób, że określonemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji publicznej określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. Interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania.

Od tak rozumianego interesu prawnego Sąd I instancji odróżnił interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Sąd stwierdził, że powyższe rozważania znajdują w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie, jako że w przypadku przeprowadzanej w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane oceny poprawności wykonanych robót budowlanych, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nie zawiera odmiennej definicji strony postępowania. Zauważył, że wbrew stanowisku organu drugiej instancji, z regulacji zawartej w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wynika, że organ nadzoru budowlanego - po stwierdzeniu realizacji robót w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz uznaniu, iż nie ma podstaw do wydania nakazu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, może rozważyć umorzenie postępowania.

Sąd wyjaśnił, że jeżeli organ stwierdza, że zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ale roboty budowlane zostały zakończone, nie wydaje postanowienia o wstrzymaniu (postanowienie takie byłoby w istocie fikcją), ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51.

Sąd wskazał, że dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu przed organem I instancji a następnie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że nie ma ona przymiotu strony w tymże postępowaniu nie było wadliwe. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, czy też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tymże postępowaniu. O istnieniu przymiotu strony przesądza ocena, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Również fakt doręczenia decyzji nie oznacza, że skarżąca uzyskała przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Przymiot ten mógłby wynikać wyłącznie z przepisów prawa.

W ocenie Sądu, z dokumentacji aktowej przedstawionej mu wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę nie wynikało aby T. S.A. w momencie prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie weryfikacji poprawności robót budowlanych wykonanych w związku z przebudową drogi powiatowej nr [...] K. - C., gmina W., była właścicielem jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi. Z tej dokumentacji wynika natomiast, że takie prawo przysługuje spółce T. D. Brak po stronie T. S.A. własności nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi potwierdził także obecny na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. pełnomocnik Spółki. Fakt ten znajduje potwierdzenie w treści skargi kasacyjnej złożonej przez Zarząd Dróg Powiatowych w T. od wyroku Sądu z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 209/14.

Sąd uznał, że w tych okolicznościach, jedynym interesem jakim legitymowała się spółka był interes faktyczny.

O posiadanym przez T. SA interesie prawnym nie świadczy również okoliczność wydania na jej rzecz decyzji Wójta Gminy Wisznia Mała z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] o ustaleniu inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na zamurowaniu rowu stanowiącego element drogi powiatowej. Odnosząc się do wskazanej przez skarżącą w tym zakresie argumentacji, Sąd zauważył, że okoliczność, że skarżąca była inwestorem, w związku z czym, na jej zlecenie wykonywane były prace budowlane polegające na zarurowaniu rowu pozostaje bez wpływu na ocenę jej aktualnego interesu prawnego. Nie można bowiem wywodzić interesu prawnego w niniejszym postępowaniu z decyzji, która została już wykonana. Taki interes musi być realny i aktualny i wynikać z zastosowania konkretnej normy prawnej. W ocenie Sądu, w rozpatrywanym przypadku nie można wskazać jakiejkolwiek normy prawa materialnego z której można byłoby wywieść tak rozumiany interes Spółki. Wskazanego interesu nie można także wywieść z prawa własności elementów budowlanych, które służyły do zarurowania rowu. W omawianym przypadku zarurowany odcinek rowu nie stanowi odrębnego od gruntu prawa własności, a część składową nieruchomości, na której się znajduje.

Sąd zauważył, że niewątpliwie podnoszone przez skarżącą Spółkę kwestie wiążą się z wzajemnymi rozliczeniami finansowymi stron z tytułu prac związanych z zarurowaniem rowu. Istniejące w tym zakresie roszczenia nie należą jednak do sfery spraw administracyjnych, zatem nie mogą mieć wpływu na orzeczenie administracyjne. Również problem kosztów ponoszonych z tytułu nieprawidłowo wykonanych przez Zarząd Dróg Powiatowych w T. prac budowlanych ma, w ocenie Sądu, charakter jedynie cywilnoprawny.

Jako istotny dla prawidłowego stosowania regulacji wynikającej z przepisów art. 50 oraz 51 ustawy Prawo budowlane, Sąd przywołał pogląd prawny zawarty w wyroku sygn. IV SA/Po 128/13 z dnia 19 grudnia 2013 r., w którym WSA w Poznaniu stwierdził, że celem tych przepisów jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym.

Odnosząc się do akcentowanej przez Spółkę okoliczności wynikającej z wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 209/14, z którego treści wynika, że skarżąca Spółka jest stroną postępowania administracyjnego umorzonego na skutek złożonego przez nią zażalenia, Sąd zauważył, że ten wyrok nie jest prawomocnym, został bowiem zaskarżony powołaną wyżej skargą kasacyjną Zarządu Dróg Powiatowych w T.

Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że skarżąca Spółka w żaden sposób nie wykazała jej indywidualnego, własnego interesu prawnego, aby wystąpić w niniejszym postępowaniu jako jego strona. Tym samym za niezasadne należało uznać naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. Nadto, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 i art. 10 k.p.a. Zdaniem Sądu, postępowanie przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętej decyzji nie można zarzucić wadliwości uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W sposób należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano jego prawidłowej subsumcji do obowiązującego w sprawie stanu prawnego.

W tych okolicznościach organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako że skarżąca niebędąca stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, podnosząc zarzuty naruszenia.

1. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. poprzez niezastosowanie art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 16 ze zm.) w zw. z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) poprzez ich niezastosowanie przy ustalaniu zależności pomiędzy inwestycją prowadzoną przez skarżącą (zarurowanie rowu melioracyjnego, stanowiącego element drogi powiatowej nr [...] na odcinku K. - C. - S.) oraz inwestycją w postaci przebudowy drogi powiatowej nr [...] na odcinku K. - C. - S.;

2. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia, a jedynie wskazanie, iż zaskarżona decyzja organu drugiej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego - bez odniesienia się do konkretnych przepisów prawa, jak i do wskazanego przez skarżącą stanu faktycznego, a w konsekwencji naruszenie:

3. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071; dalej k.p.a.) poprzez nieuznanie wadliwości decyzji organu drugiej instancji i ustalenie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w toczącym się postępowaniu kontrolnym oraz że postępowanie przed organem drugiej instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy a podjętej decyzji nie można zarzucić wadliwości uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego przy jednoczesnym uznaniu, iż przy wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji nie doszło do naruszenia przepisu art. 7, art. 8, art. 10, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a.,

4. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 60 w związku z art. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie w sprawie,

5. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu nr [...], na skutek nieuznania wadliwości decyzji organu drugiej instancji i błędnego ustalenia, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w toczącym się postępowaniu kontrolnym oraz uznania, że postępowanie przed organem drugiej instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętej decyzji nie można zarzucić wadliwości uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego przy jednoczesnym uznaniu, iż przy wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji nie doszło do naruszenia przepisu art. 7, art. 8, art. 10, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto zwrócono się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie wskazano, że inwestycja skarżącej polegająca na zarurowaniu rowu melioracyjnego stanowiącego element drogi powiatowej nr [...] (której przebudowy dotyczy zaskarżona decyzja), prowadzona w oparciu o decyzję lokalizacyjną Wójta Gminy Wisznia Mała z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], nie była inwestycją samoistną, ale realizowaną z zamiarem jej połączenia z inwestycją drogową (tj. inwestycją główną), była z nią nie tylko powiązana funkcjonalnie (włączenie wód opadowych z drogi powiatowej do rowu melioracyjnego), ale przede wszystkim prawnie - rów melioracyjnym z punktu widzenia prawa stanowi element drogi powiatowej. Zatem wszystkie akty administracyjne (a także pozwolenia na budowę) wydane w związku z obiema inwestycjami istnieją w obrocie prawnym i należy wywodzić z nich skutki prawne. Skarżąca zauważyła, iż w sprawie dotyczącej przebudowy drogi mamy do czynienia z dwoma inwestorami, tj. inwestorem prowadzącym prace dot. przebudowy drogi oraz inwestorem prowadzącym prace w zakresie rowu melioracyjnego, którym to jest skarżąca. Zważywszy na fakt, iż obie inwestycje są poprzez swój jeden przedmiot - związane z drogą powiatową faktycznie i prawnie (vide np. decyzja lokalizacyjna) mimo różnych inwestorów, nie ulega wątpliwości, iż skarżąca posiada przymiot strony w toczącym się postępowaniu kontrolnym.

Zdaniem skarżącej Spółki, z treści art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych bez wątpienia wynika, iż takie elementy drogi jak np. rów melioracyjny (tj. obiekt budowlany związany z prowadzeniem i obsługą ruchu) leżą w pasie drogowym, a zatem wszelkie prace związane z drogą winny być uwzględnione z pracami prowadzonymi w całym pasie drogowym. Inwestor inwestycji w pasie drogowym, posiadający prawem przewidziane prawo do korzystania z nieruchomości znajdujących się w tym pasie drogowym, a więc w obszarze oddziaływania drogi na cele budowlane, gdy jego inwestycja się nie zakończyła (a tak jest w przedmiotowej sprawie) niewątpliwie jest z punktu widzenia prawnego stroną postępowania w zakresie inwestycji związanej z przebudową drogi powiatowej - także przecież realizowaną w pasie drogowym. Tym samym nie ma podstaw do tak wąskiego, jak usankcjonował to sąd w zaskarżanym wyroku, ograniczania postępowania kontrolnego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego, poprzez pominięcie skarżącej, jako strony postępowania, gdyż prowadzić to może do pominięcia innych ważnych elementów, które dopiero łącznie oddziałują na całą inwestycję.

Stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie. Zatem organ drugiej instancji jak i orzekający Sąd słusznie przyjęli, iż to właśnie art. 28 k.p.a. stanowi postawę ustalenia kręgu stron toczącego się postępowania kontrolnego. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z art. 140 K.c., gdzie wystarczającym jest wykazanie, że działka należąca do strony znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa katalog stron postępowania w sprawach dotyczących lokalizowania inwestycji na określonym terenie, jak i udzielania pozwolenia na budowę ustala się każdorazowo z uwzględnieniem stopnia oddziaływania inwestycji na interesy prawne również tych osób, których nieruchomości znajdują się w tzw. sąsiedztwie terenu inwestycji. W związku z powyższym właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu bez wątpienia są stronami postępowania dotyczącego takiego obiektu. Stanowisko to, przyjęte w orzecznictwie, poszerza krąg podmiotów mających status strony. Dotyczy to także postępowania kontrolnego i uzyskania statusu strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Stronami tego postępowania są wszystkie podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Właściciel nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania inwestycji nie może zostać pozbawiony statusu strony tylko z tego względu, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym takiej inwestycji przed jej rozpoczęciem, w trakcie jej realizacji czy po jej zakończeniu.

Skarżąca podkreśliła nierozerwalny związek inwestycji skarżącej (zarurowanie rowu melioracyjnego) z przebudową drogi powiatowej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu (inwestycji) z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wskazała, że wyznaczając ten obszar należy brać pod uwagę funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcje projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Jej zdaniem, nie ulega wątpliwości, że taka ocena musi brać pod uwagę oddziaływanie na inne instalacje znajdujące się w pobliżu inwestycji.

Kolejny raz skarżąca Spółka wskazała na powiązanie swojej inwestycji z przebudową drogi powiatowej. Stwierdziła, że nie przystąpiłaby do tych prac, gdyby ich potrzeba nie wynikała z projektów związanych z przebudową drogi. Nie można zatem uznać, iż nie ma interesu prawnego w postępowaniu kontrolnym związanym z nieprawidłowościami dotyczącymi prac związanych z przebudową drogi, gdyż ich wykonanie warunkowało prawidłowość prac wykonywanych przez skarżącą.

W omawianej sprawie, przy uwzględnieniu istnienia dwóch nierozerwalnie związanych ze sobą inwestycji, mamy do czynienia z dwoma inwestorami, tj. skarżącą i Zarządem Dróg Powiatowych w T. Fakt, iż Zarząd Dróg Powiatowych w T. wykonał prace nieprawidłowo, pomijając takie elementy jak odwodnienie drogi, ma wpływ na realizację inwestycji skarżącej. Skarżąca, jako inwestor nie ma możliwości dalszego prowadzenia niezakończonych jeszcze prac, gdyż inwestor inwestycji głównej nieprawidłowo przeprowadził swoje prace. Z akt postępowania wynika, iż skarżąca w celu realizacji inwestycji zarurowania rowu władała nieruchomością na cele budowlane i w związku z tym ciążył na niej szereg obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane. Szczególną uwagę, zdaniem Spółki, należy zwrócić na art. 18 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym jednym z obowiązków inwestora jest zorganizowanie procesu budowy przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia a także wykonania i odbioru robót budowlanych. Jak zatem skarżąca ma wypełnić te obowiązki, skoro ze względu na rażące błędy mające miejsce przy przebudowie drogi powiatowej nie może on zakończyć swojej inwestycji?

Mając na uwadze definicję pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) skarżąca nie ma wątpliwości, że rów melioracyjny wraz z przebudowaną drogą znajdują się w tym samym pasie drogowym. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż całe postępowanie kontrolne dotyczy tak naprawdę jednej inwestycji, podzielonej na dwie części. Nie ma zatem podstaw, aby odmawiać skarżącej statusu strony w tak przyjętym stanie prawnym.

Skarżąca uznała, że argumenty podniesione przez Sąd w zaskarżonym wyroku, jako uzasadnienie dla odmowy przyznania jej statusu strony w postępowaniu przed organami administracyjnymi świadczą o ograniczonym podejściu do problemu, gdyż nie uwzględnia ono szeregu innych sytuacji mogących wpływać na status innych stron postępowania, niekoniecznie legitymujących się prawem własności. Skarżąca wskazała, że nieruchomość, na której realizowała swoją inwestycję, została wcześniej oddana na realizację celu publicznego jakim miała być przebudowana droga powiatowa. Fakt, iż obie inwestycje nie zostały połączone wynika tylko i wyłącznie z niewłaściwego wykonania prac przez inwestora zajmującego się pracami na przebudowanej drodze. W zaistniałej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżąca Spółka ponosi negatywne skutki związane z błędnym (a nawet niezgodnym z prawem) działaniem orantów administracji publicznej.

W ocenie Spółki, niezrozumiałym jest dlaczego Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie ma znaczenia przytoczona już decyzja Wójta Gminy Wisznia Mała o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Sąd nie ustosunkował się do tej okoliczności, przyjmując jedynie, iż nie można wywodzić skutków prawnych z decyzji już wykonanej. W tak przyjętym stanowisku należy rozważyć jaki jest zatem cel takiej decyzji. Przy uwzględnieniu argumentacji Sądu uznać należałoby, iż tego typu akty administracyjne nie mają w ogóle znaczenia w toczących się sprawach, tylko z tego względu, że ich cel został zrealizowany. Sąd pominął, iż ww. decyzja została wydana w oparciu o przepisy prawa administracyjnego a jej efektem miało być prawidłowe i kompleksowe przeprowadzenie prac na przebudowanej drodze z uwzględnieniem elementu w postaci rowu melioracyjnego, stanowiącego nieodłączną część inwestycji "głównej", tj. przebudowanej drogi. Sąd nie uwzględnił także, iż inwestycja prowadzona w oparciu o ww. decyzję nie została jeszcze zakończona.

Spółka podniosła, że Sąd właściwie pominął fakt, iż na skutek skargi skarżącej z dnia [...] lutego 2014 roku, w dniu 15 maja 2014 roku wydał wyrok mocą którego uchylił zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (sygn. akt II SA/Wr 209/14). Wyrok ten jest istotny dla niniejszej sprawy, ponieważ dotyczy tych samych stron, tego samego przedmiotu oraz tego samego problemu prawnego, tj. ustalenia przymiotu strony w toczącym się postępowaniu kontrolnym. Wyrokiem tym Sąd przyznał, iż sytuacja skarżącej jest oczywista i skutkuje przyznaniem jej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli przebudowanej drogi. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd ograniczył się tylko do uznania, iż wyrok z 15 maja 2014 roku jest nieprawomocny, bez rozważenia przyjętej w nim argumentacji.

W ocenie skarżącej Spółki, Sąd I instancji zauważył rażące błędy organu drugiej instancji, ale zupełnie nie uwzględnił ich konsekwencji w toczącym się postępowaniu kontrolnym, co skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji wadliwej. Wskazano na naruszenie przez organ pierwszej oraz drugiej instancji przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 29 ust. 3 tej wprost wskazuje, iż pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja przedsięwzięć, które m.in. mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z brzemieniem § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięciem takim jest przedsięwzięcie dotyczące drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 (tj. autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi o nie mniej niż czterech pasach ruchu) oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych I zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ponadto, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 59 ust. 2 ww. ustawy, realizacja przedsięwzięcia innego niż określone w art. 59 ust. 1 wymaga przeprowadzania oceny jego oddziaływania na obszar Natura 2000. Ocena taka jest konieczna wówczas, gdy przedsięwzięcie może znacząca oddziaływać na ten obszar albo jeżeli obowiązek przeprowadzenia takiej oceny wynika z treści art. 96 ust. 1 tejże ustawy.

Omawiana inwestycja dotyczyła odcinka drogi dłuższego niż jeden kilometr. Wobec powyższego należy zakwalifikować ją, jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ww. przepisów.

Organy pierwszej i drugiej instancji nie wzięły pod uwagę tych przepisów a tym samym przeprowadzone postępowanie kontrolne obarczone jest wadliwością. Także orzekając Sąd pominął zupełnie te okoliczności.

Zdaniem Spółki, wbrew twierdzeniu Sądu, że nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. skarżąca uważa, iż organ II instancji dopuścił się szeregu uchybień. Uchybienia te polegały zarówno na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w koniecznym zakresie, pominięciu zebranego w sprawie materiału dowodowego, oparciu podstaw decyzji na wadliwych i niezupełnych dowodach oraz rażącego naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, w szczególności w postaci zastosowania niewłaściwych przepisów, przy jednoczesnej błędnej ich wykładni. W efekcie tych błędnych ustaleń Sąd nie uznał zaskarżonej decyzji za wadliwą i utrzymał ją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżącej kasacyjnie Spółce nie przysługuje status strony. W przedmiotowej sprawie istotny jest fakt, że Spółka uznana została za stronę postępowania, którego przedmiotem było nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na budowie drogi powiatowej. Obowiązek przedłożenia ekspertyzy wynikał z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego podstawą prawną był art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej robót budowlanych jest elementem postępowania naprawczego, jego pierwszym etapem. Po uzyskaniu ekspertyzy, kolejnym etapem postępowania jest dokonanie przez organ nadzoru budowlanego oceny, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Sąd ten w wyroku z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 209/14 uznał, że Spółce "T." S.A. przysługuje status strony postępowania i ma ona prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2649/14. Skoro Spółka została uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za stronę postępowania naprawczego na jego wstępnym etapie, to nie jest możliwe przyjęcie, że Spółka nie ma przymiotu strony na dalszym etapie tego postępowania. Pogląd prawny wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 209/14 jest wiążący dla organów administracji oraz sądu administracyjnego w kolejnych rozstrzygnięciach wydawanych w ramach postępowania naprawczego. W pełni zastosowanie ma w tym przypadku wynikający z art. 153 P.p.s.a. wymóg związania organów administracji i sądów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu.

Mając na uwadze powyższe argumenty stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie Spółka jest stroną postępowania w sprawie zgodności prowadzonych robót budowlanych polegających na remoncie drogi powiatowej nr [...] K. - C. - S. Art. 28 K.p.a. ma zastosowanie w stosunku do Spółki w kontekście konieczności uwzględnienia oceny prawnej wynikającej z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonej w orzeczeniu wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 209/14.

Zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. był sam w sobie wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej stąd też dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w tej skardze zarzutów jest zbędne.

Z przytoczonych wyżej względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.