Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 248/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 54, art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 2, art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: Art. 91, art. 93, art. 94
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 248/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 czerwca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bożenna Blitek, Sędziowie: WSA Halina Jakubiec, WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.), Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r., sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Chełmiec z dnia 17 lipca 2014 r. nr XLVI/780/2014 w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji dotyczących zmian statusu miejscowości Chełmiec stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Rada Gminy Chełmiec podjęła w dniu 17 lipca 2014r. Uchwałę Nr XLVI/780/2014 w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji dotyczących zmiany statusu miejscowości Chełmiec.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., Nr 142, poz. 594 z późn. zm.).

Rada Gminy Chełmiec uchwaliła co następuje:

§ 1. 1. Ustala się zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami wsi Chełmiec i pozostałymi mieszkańcami Gminy Chełmiec w sprawie zmiany statusu miejscowości Chełmiec z wsi na miasto.

2. Konsultacje z mieszkańcami wsi Chełmiec przeprowadzi powołany tym celu przez Wójta Gminy zespół konsultacyjny.

3. Zespół zobowiązany jest do przedstawienia w terminie do dnia 31.12.2014 r. opinii w tej sprawie.

4. Wyrażenie opinii nastąpi w formie sprawozdania zespołu, które powinno uwzględniać następujące dane: ogólną liczbę mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze, podpisy osób popierających i przeciwnych.

5. W konsultacjach powinno uczestniczyć nie mniej niż 30% mieszkańców Chełmca.

6. Konsultacje z pozostałymi mieszkańcami Gminy Chełmiec odbywać się będą na zebraniach wiejskich.

7. Przeprowadzenie konsultacji określonych w pkt 6 następuje w formie uchwały podjętej przez zebranie wiejskie zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. W uchwale należy uwzględnić następujące dane: ogólną liczbę mieszkańców, liczbę osób uprawnionych do głosowania, liczbę osób popierających, przeciwnych i wstrzymujących się.

§ 2. Przy zachowaniu powyższych zasad i trybu uznaje się konsultacje za przeprowadzone, a opinie wyrażone w sposób określający w § 1 stanowić będą podstawę do podjęcia starań o zmianę statusu miejscowości Chełmiec.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski, zaskarżając ją w całości.

Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności naruszenie art. 2, art. 7 i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, póz. 483), art. 40 ust.1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) poprzez zaniechanie jej opublikowania w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przyjęcie, iż zaskarżona uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, podczas gdy jako akt prawa miejscowego podlegała ona ogłoszeniu we wskazanym organie publikacyjnym i mogła wejść w życie najwcześniej po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała Rady Gminy Chełmiec Nr XLVI/780/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji dotyczących zmiany statusu miejscowości Chełmiec stanowi akt prawa miejscowego. Jakkolwiek ustawodawca nie przedstawia definicji legalnej aktu prawa miejscowego, to jednak w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Taki charakter posiada w ocenie skarżącego uchwała rady gminy w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, mająca swoje oparcie ustawowe w normie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Treść i zakres podmiotowy tej uchwały rozstrzyga bowiem o jej charakterze jako o akcie prawa miejscowego. Uchwała ta zawiera normy skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające uprawnionych do udziału w konsultacjach. Takiej kwalifikacji nie może przy tym zmieniać to, że akt ustanowiono na potrzeby jednych tylko konsultacji.

W ocenie skarżącego przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Chełmiec Nr XLVI/780/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji dotyczących zmiany statusu miejscowości Chełmiec stanowi akt prawa miejscowego implikuje wniosek, że zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Co więcej, taka uchwała, jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, powinna była zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy przewidywać odpowiednie vacatio legis, które co do zasady nie może być krótsze niż 14 dni. W zaskarżonej uchwale w § 4 uregulowano zaś, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Brak publikacji przedmiotowej uchwały, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oznacza, iż uchwała ta nie weszła w życie. Według art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest bowiem ich ogłoszenie. Ponadto podjęcie wzmiankowanej uchwały Rady Gminy Chełmiec z pominięciem wymogów określonych normami prawnymi art. 2 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych narusza również wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podjęcie zaskarżonej uchwały narusza także zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. W szczególności niezachowanie vacatio legis wejścia w życie aktu prawa miejscowego stanowi naruszenie jednej z norm składających się na treść zasady demokratycznego państwa prawnego, a mianowicie normy określającej zasadę zaufania do państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Chełmiec wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP przesłanką ustanowienia przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej aktu prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie ustanowione w akcie rangi ustawy. Ustawowa norma kompetencyjna upoważniająca do działania nie jest jednak jedynym kryterium kwalifikującym dany akt jako akt prawa miejscowego. Przyjmuje się, że normy powszechnie obowiązujące to normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kreujące prawa i obowiązki po stronie obywateli. Cecha generalności oznacza, iż ta norma skierowana jest do nieoznaczonego bliżej kręgu adresatów.

W ocenie organu podjęta przez radę gminy uchwała pozbawiona jest drugiej z wyżej wymienionych cech, mianowicie cechy abstrakcyjności. Cecha ta wyraża się tym, iż norma prawna będzie wielokrotnie stosowana, o ile tylko zaistnieją przesłanki faktyczne warunkujące jej zastosowanie. Tymczasem kwestionowana uchwała Rady Gminy Chełmiec określa zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji dotyczących zmiany statusu miejscowości Chełmiec. Moc obowiązywania tego aktu ustała po zakończeniu przedmiotowych konsultacji. Wobec tego brak było podstaw do zastosowania w przedmiotowej uchwale trybu wejścia w życie określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Nie ulega wątpliwości, iż publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają wyłącznie: uchwały zakwalifikowane do aktów prawa miejscowego oraz uchwały nie będące prawem lokalnym - jednakże wyłącznie w przypadku, gdy przepisy szczególne tak stanowią. Tymczasem skarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów prawnych, podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zdaniem organu uchwała rady podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie posiada waloru aktów prawa miejscowego. Walor aktu prawa miejscowego będą miały jedynie te uchwały, których regulacje nie będą ograniczały się do konkretnych konsultacji, ale z woli organu stanowiącego możliwie będzie ich wielokrotnie stosowane w nieograniczonej przestrzeni czasowej. Przepis art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do podejmowania uchwał ustalających tryb i zasady przeprowadzania konsultacji odrębnie (indywidualnie) dla każdej sprawy. Potrzeba taka może wystąpić ze względu na specyfikę konsultowanego problemu lub inne szczególne okoliczności sprawy. Jednakże taka uchwała pozbawiona będzie waloru aktu prawa miejscowego. Powyższy przepis daje także prawo normowania tych spraw w sposób ogólny, wyznaczający reguły postępowania, które będą stosowane zawsze wtedy, gdy zaistnieje potrzeba przeprowadzenia konsultacji, bez względu na ich przedmiot. Wówczas taka uchwała mieścić się będzie w kategorii aktów prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Chełmiec z dnia 17 lipca 2014r. nr XLVI/780/2014 w sprawie przeprowadzenia konsultacji dotyczących zmiany statusu miejscowości Chełmiec.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.g.") w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W niniejszej sprawie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Brak jest ustawowych definicji obu pojęć, co powoduje konieczność odwołania się w tym zakresie do stanowiska wypracowanego przez doktrynę i orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie między innymi przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi w szczególności o naruszenia przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy też wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści naruszonego przepisu. Nie jest natomiast konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru prawnego uchwały z dnia 17 lipca 2014r., nr XLVI/780/2014, a ustalającej zasady przeprowadzenia konsultacji społecznej.

Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5.04.2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, Lex nr 81756 oraz wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 29.04.2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11, CBOSA). Nie ma przy tym znaczenia, czy powyższa norma o charakterze generalnym i abstrakcyjnym będzie miała zastosowanie tylko w jednej sytuacji, czy też będzie miała szersze oddziaływanie czasowe.

Zdaniem tut. Sądu zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy. Określono w niej bowiem zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy (por. wyrok NSA z dnia 8.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1562/11, CBOSA oraz wyrok WSA w Kielcach z 13.04.2017 r., sygn. akt. II SA/Ke 38/17, CBOSA). Uchwała zawiera wskazanie, że konsultacje społeczne w sprawie zmiany statusu miejscowości Chełmiec z wsi na miasto zostaną przeprowadzone z mieszkańcami wsi Chełmiec przez powołany tym celu przez Wójta Gminy zespół konsultacyjny. Natomiast przeprowadzenie konsultacji z pozostałymi mieszkańcami Gminy Chełmiec nastąpi w formie uchwały podjętej przez zebranie wiejskie zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. Uchwała kształtuje zatem uprawnienia generalnie i abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów – mieszkańców wsi Chełmiec i pozostałych mieszkańców Gminy Chełmiec. Jest zatem w ocenie Sądu aktem prawa miejscowego. Powyższe ustalenie prowadzi do konstatacji, że warunkiem wejścia w życie przedmiotowego aktu jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 88 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.). Brak publikacji powyższego aktu we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. wynika, że nieważność zaskarżonej uchwały mogła zostać stwierdzona nawet po roku od daty jej podjęcia.

Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis ten stanowi: "Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy". Paragraf 4 zaskarżonej uchwały jest ewidentnie sprzeczny z powołaną wyżej regulacją prawną.

Zarzuty skargi są zatem uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kwestionowana uchwała w zaskarżonym zakresie w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.