Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 135/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, par. 2, art. 154 par.6, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. R. i H. B.-R. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie nakazania rozbiórki 1. stwierdza, że postępowanie administracyjne prowadzone było przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz M. R. i H. B.-R. solidarnie kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 18 sierpnia 2010r. M. R. i H. B. – R. złożyli wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie przeprowadzenia postępowania kontrolnego w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego wybudowania w 2000 roku, na nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym 58/11, położonej w Ł. przy ul. A 190, napowietrznej linii telekomunikacyjnej (składającej się z dwóch słupów oraz towarzyszącej infrastruktury), budowy słupa telekomunikacyjnego, a także przebudowania linii napowietrznej w czerwcu 2010 roku. W wypadku stwierdzenia, iż prace budowlane były wykonywane bez pozwolenia na budowę, wnioskodawcy zażądali nakazania rozbiórki istniejącej napowietrznej linii telekomunikacyjnej przebiegającej przez teren ich nieruchomości.

W dniu 2 września 2010r. organ nadzoru budowlanego I instancji, w trybie art. 36 § 1 K.p.a. zawiadomił wnioskodawców o niemożności załatwienia w ustawowym terminie sprawy wyznaczając jednocześnie dodatkowy 30 dniowy termin do jej załatwienia. Tego samego dnia organ wystąpił do Urzędu Miasta Ł. – Wydziału Urbanistyki i Architektury z wnioskiem o przesłanie posiadanych akt dotyczących budowy przedmiotowej linii telekomunikacyjnej. W odpowiedzi otrzymano informację o braku takich dokumentów.

Wobec powyższego pismem z dnia 24 września 2010r. wezwano A S.A. do osobistego stawiennictwa przedstawiciela inwestora, w celu złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia posiadanych dokumentów. Organ nadzoru budowlanego w dniu 1 października 2010r. wystąpił również do Urzędu Miasta Ł., Delegatury Ł. – B., Referat Urbanistyki i Administracji Architektoniczno – Budowlanej z prośbą o przesłanie posiadanych dokumentów w przedmiocie realizacji inwestycji wskazanej przez inwestorów.

Zgodnie z wezwaniem, w dniu 19 października 2010r. pełnomocnik inwestora złożył wyjaśnienia, a także przedłożył kopię mapy zasadniczej przyjętej do zasobu w dniu 2 kwietnia 1998r., mapę sytuacyjno – wysokościową oraz kopię wniosku o ustanowienie na rzecz A S.A. służebności przesyłu na działkach o nr ewidencyjnych 58/11 i 58/12, położonych przy ul. A w Ł..

W dniu 9 listopada 2010r. wpłynęło do organu I instancji pismo, z którego wynikało, iż Urząd Miasta Ł., Delegatura Ł. – B., Referat Urbanistyki i Administracji Architektoniczno – Budowlanej nie posiada żadnych dokumentów dotyczących inwestycji opisanej przez wnioskodawców.

Pismem z dnia 9 lutego 2011r. pełnomocnik inwestora nadesłał do organu, pochodzący z dnia 27 lipca 2009r., protokół odbioru robót związanych z realizacją przedmiotowej linii telekomunikacyjnej.

W dniu 18 lutego 2011r. strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy i przebudowy linii telekomunikacyjnej w rejonie ulicy A, w tym przebiegającej przez teren nieruchomości należącej do M. R. i H. B. – R.. W tym samym dniu organ nadzoru budowlanego przesłał akta sprawy do Prokuratury Rejonowej Ł. – B., zgodnie z żądaniem z dnia 8 lutego 2011r.. Akta sprawy zostały zwrócone organowi w dniu 7 marca 2011r..

W dniu 23 marca 2011r. wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora, do którego załączono mapę z przebiegiem linii telefonicznej, napowietrznej wybudowanej w 1999r., mapę pokazującą projektowany przebieg kanalizacji telekomunikacyjnej, zgodnie ze złożonym w Sądzie wnioskiem o ustanowieniem służebności przesyłu, szkic pokazujący przebieg linii po dostawieniu słupa w sierpniu 2009r.

Pismem z dnia 10 czerwca 2011r., organ wystąpił do Urzędu Miasta Ł., Delegatura Ł. – B., Referat Urbanistyki i Administracji Architektoniczno – Budowlanej o przesłanie wypisu i wyrysu z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku o wypis i wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dla nieruchomości położonej przy ul. A 190. W odpowiedzi Urząd Miasta Ł. poinformował, iż obecnie nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania dla nieruchomości przy ul. A 190, ale w załączeniu przesłano wypis i wyrysu z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł..

Pismem z dnia 15 grudnia 2011r. strony postępowania zostały zawiadomione, w myśl art. 10 § 1 K.p.a. i art. 73 § 1 K.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości składania wniosków i wyjaśnień.

W dniu 18 stycznia 2012r. do organu wpłynęło pismo M. R. i H. B. – R. zawierające wniosek o zwrócenie się do Urzędu Miasta Ł. – Zarządu Dróg i Transportu z żądaniem udzielenia informacji, czy w związku z planowaną przebudową ulicy A określono lokalizację sieci infrastruktury, ustalono nową granicę pasa drogowego, a także jaki będzie ich nowy przebieg. Ponadto wnioskodawcy zażądali przeprowadzenia dowodu z ich przesłuchania na okoliczności wskazane w treści pisma.

W dniu 27 czerwca 2012r. wnioskodawcy wnieśli zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na niezałatwienie sprawy przez organ i instancji. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu załatwienia sprawy wskazując, że mimo iż organ pozostawał w zwłoce, to w chwili obecnej podjął czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy.

W dniu [...] organ nadzoru budowlanego I instancji, działając w trybie art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, postanowieniem nr [...], (znak: [...]) nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie do 30 dni od daty otrzymania postanowienia:

1. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. projektu zagospodarowania terenu;

3. czterech egzemplarzy dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane;

4. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczących wybudowania linii telekomunikacyjnej w rejonie ulicy A w Ł – działki o nr ewidencyjnych 58/11 i 58/12, w obrębie [...] (na odcinku od ul. A 190 do ul. B na wysokości nieruchomości przy ul. B 17).

W dniu 19 września 2012r. do organu wpłynął wniosek inwestora o zawieszenie przedmiotowego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., z uwagi na toczące się postępowania przed Sądem Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł. o nakazanie usunięcia przedmiotowej linii oraz o ustanowienie służebności przesyłu.

Skargą z dnia 25 września 2012r. M. R. i H. B. – R. zaskarżyli do sądu administracyjnego przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł..

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż przewlekłość w niniejszej sprawie jest oczywista, albowiem postępowanie prowadzone jest już od ponad dwóch lat, a pomiędzy poszczególnymi czynnościami dowodowymi zachodzą kilkumiesięczne przerwy, w trakcie których nie podejmowane są żadne czynności. Podjęcie czynności przez organ, na które powołał się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpoznając zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, nastąpiło po otrzymaniu przez organ I instancji informacji o wniesieniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy. Czynność ta polegała na zobowiązaniu inwestora do złożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej pod rygorem nakazania rozbiórki linii telekomunikacyjnej przebiegającej przez nieruchomość wnioskodawców, a więc jest to czynność, którą można było i należało podjąć w początkowej fazie niniejszego postępowania. Do chwili obecnej – pomimo upływu terminu do złożenia przez inwestora żądanej dokumentacji – nie podjęto żadnych czynności w sprawie. Nie zapadło także merytoryczne jej rozstrzygnięcie.

Skarżący podnieśli, iż niniejsza sprawa nie należy do kategorii szczególnie skomplikowanych i nie powinna ona trwać dłużej niż 2 miesiące. W związku z niezrozumiałym brakiem działania po stronie organu, który dopuszcza się nawet kilkumiesięcznych bezczynności, nie podejmując w tym czasie żadnych działań zmierzających do zakończenia sprawy, postępowanie trwa już ponad dwa lata. Taki stan rzeczy należy uznać za niedopuszczalny, natomiast działanie organu wydaje się być nakierowane na celowe przedłużenie postępowania, tym bardziej, że wbrew art. 36 K.p.a. wnioskodawcy nie zostali poinformowani o przyczynach zwłoki ani też o planowanym terminie zakończenia postępowania, choć obowiązek ten spoczywa na organie niezależnie od przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie.

W ocenie skarżących przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przy czym zaniechanie przez organ I instancji wydania decyzji stanowi naruszenie dwóch podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasady szybkości, określonej w art. 12 K.p.a. oraz zaufania obywateli do organów administracji publicznej, zawartej w art. 8 K.p.a. Kilkunastokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 K.p.a. i naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej uzasadnia żądanie wymierzenia organowi grzywny.

Na tej podstawie pełnomocnik skarżących wniósł o wyznaczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowego terminu 14 dni na załatwienie niniejszej sprawy, wskazanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 zł..

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi jednocześnie podnosząc, iż przez cały czas prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, podejmował czynności bez zbędnej zwłoki. Postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanej linii telekomunikacyjnej, o którym mowa nie jest postępowaniem mogącym zakończyć się w terminie jednego miesiąca. Poza tym sam tryb legalizacyjny, przewidziany w art. 49b ustawy – Prawo budowlane, w kształcie nakreślonym przez ustawodawcę zakłada, iż postępowanie legalizacyjne nie może zakończyć się w terminie 1 miesiąca. Ponadto organ administracji publicznej związany jest przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, w którym zostały zakreślone terminy dla dokonywania różnych czynności procesowych np. wyznaczenie oględzin może nastąpić z co najmniej z 7 – dniowym wyprzedzeniem. Przestrzeganie tych terminów wydłuża postępowanie administracyjne.

Następnie organ przestawił stan faktyczny sprawy podnosząc dodatkowo, iż po rozpatrzeniu wniosku inwestora o zawieszenie postępowania, postanowieniem z dnia [...], nr [...] odmówiono zawieszenia przedmiotowego postępowania. Następnie w dniu 15 października 2012r. strony zostały zawiadomione w trybie art. 10 § 1 i art. 73 § 1 K.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, złożenia wyjaśnień i wniosków w sprawie przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 19 listopada 2012. organ I instancji przesłał do sądu pismo, w którym poinformował o wydaniu w dniu [...] decyzji nr [...], nakazującej A S.A. z siedzibą w Ł. rozbiórkę samowolnie wybudowanej linii telekomunikacyjnej, której legalność była oceniana w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4, a więc gdy zarzut skargi dotyczy spraw rozstrzyganych decyzją administracyjną lub postanowieniem, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W niniejszym postępowaniu skarżący zarzucili organowi administracji publicznej przewlekłe prowadzenie sprawy wywołanej ich wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2010r., w którym domagali się nakazania, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), rozbiórki napowietrznej linii telekomunikacyjnej znajdującej się na terenie należących do niej nieruchomości. Mając na uwadze, że przywołany powyżej przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane wskazuje, iż nakaz rozbiórki następuje w drodze decyzji, to nie wzbudza wątpliwości, iż do sądu administracyjnego należy ocena czy postępowanie w tej sprawie toczyło się w sposób pasywny.

Będący podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w powyższym przypadku sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a..

Ustawodawca wprowadzając do polskiego prawa pojęcie przewlekłości postępowania nie dokonał jego zdefiniowania, ani też nie dał istotnych wskazówek, które pozwoliłyby różnicować owo pojęcie od znanego już terminu bezczynność organu. Uzasadnienie rządowego projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., nr 6, poz. 18) także nie zawiera dostatecznych wyjaśnień w tej kwestii. Wskazało ono jedynie, iż dotychczasowe przepisy nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co powoduje prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieefektywny, przy wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, przez co organy administracji publicznej z formalnego punktu widzenia nie są bezczynne. Podniesiono również, iż rozszerzenie prawa złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania spowoduje, że przewlekłość postępowania analogicznie jak bezczynność – rozumiana jako niezałatwienie sprawy w terminie – podlegać będzie kognicji sądów administracyjnych mogących ukarać grzywną organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły (vide: http://orka.sejm.gov.pl/proc6.nsf/opisy/2987.htm)

Dokonując wykładni pojęcia "przewlekłość postępowania" na potrzeby niniejszej sprawy wypada odwołać się do poglądów doktryny, które wskazują, iż przewlekłość oznacza stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" załatwienie sprawy, powołując się bądź to na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu, wskutek chociażby domagania się wykonania pewnych obowiązków procesowych przez stronę, bądź gdy termin załatwienia sprawy jest zatrzymany wskutek bezprawnego zawieszenia postępowania. Wówczas z formalnego punktu widzenia organ nie pozostawałby bezczynny (vide: Z. Kmieciak: "Przewlekłość postępowania administracyjnego" PiP z 2011r., z.6). Wyjaśnienie tego pojęcia możliwe jest także poprzez rozróżnienie bezczynności i przewlekłości (vide: R. Hauser i M. Wierzbowski: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011r.), choć nie brak głosów, że częściowo pojęcia te pokrywają się (vide: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 5, Warszawa 2012r.; a także W Chróścielewski: Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011r.; ZNSA 2011, z 4).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się z kolei, iż przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny, w sposób nieuzasadniony, przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności – konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków przez stronę, np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych, bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany. Przyjmuje się również, iż jest to stan prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt. VI SAB/Wa 53/11, oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 71/11,LEX nr 1139146).

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy wskazać, iż stan faktyczny analizowanej sprawy administracyjnej dostarcza, aż nadto argumentów, aby wyciągnąć wniosek o jej prowadzeniu w sposób przewlekły. Już tylko porównanie dat jej rozpoczęcia i zakończenia, oddalonych od siebie o ponad dwa lata, wskazuje na prawidłowość powyższego wniosku. Analizując postępowanie widoczne jest, iż organ całymi miesiącami powstrzymywał się od jakichkolwiek czynności w niniejszej sprawie, a te czynności, które podejmował najczęściej nie prowadziły do szybkiego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Skoro organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.), to postępowanie organu w niniejszej sprawie stanowi jaskrawe pogwałcenie tego przepisu. Wyjątkiem od niezwłocznego załatwienia sprawy jest prowadzenie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego. Załatwienie takiej sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.).

W realiach niniejszej sprawy wniosek wszczynający postępowanie, pochodzący z 25 sierpnia 2010r. zawierał wszystkie informacje potrzebne do tego aby wyprowadzić konkluzję, iż wskazana przez skarżących inwestycja została zrealizowana w sposób samowolny. Jednoznacznie świadczy o tym pismo pełnomocnika inwestora z dnia 7 maja 2007r. wskazujące, iż inwestor nie dysponuje jakąkolwiek dokumentacją budowlaną dotyczącą przedmiotowej inwestycji, pomimo tego, że inwestycja jest zrealizowana i funkcjonuje zaledwie od kilkunastu lat. Niepomny na te informacje, dopiero w dniu 18 lutego 2011r. – a więc po blisko 6 miesiącach – organ zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w tej sprawie. Dopiero w tej dacie inwestor miał sposobność wypowiedzenia się w kwestii legalności inwestycji, a jego stanowisko oraz przedłożone dokumenty jednoznacznie wskazywały, iż inwestycja została wykonana z sprzeczności z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, bez ostatecznego pozwolenia na budowę bądź dokonanego zgłoszenia.

Pomimo oczywistości powyższej sytuacji, pierwszym realnym działaniem organu, które nakierowane było na zakończenie postępowania administracyjnego było postanowienie z dnia 2 sierpnia 2012r. nakładające na inwestora określone obowiązki w trybie art. 48b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, z zakreślonym terminem ich realizacji. Nie pretendując w niniejszym postępowaniu do oceny poprawności owego postanowienia należy wskazać, iż zostało ono wydane po blisko dwóch latach od zainicjowania sprawy przez skarżących, a to już jednoznacznie pozwala wyprowadzić wniosek, iż przewlekłość w kontrolowanym postępowaniu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Tak, jak brak jest podstaw do formułowania uwag krytycznych dotyczących sprawności postępowania organu od dnia 2 sierpnia 2012r., tak nie znajduje racjonalnego wytłumaczenia długotrwałość prowadzonego postępowania w okresie wcześniejszym. Czynności wykonane przez organ w tym okresie – które zdaniem organu uzasadniają tak długi czas prowadzonego postępowania – nie zmierzały bezpośrednio do załatwienia sprawy, a jedynie stwarzały formalne pozory procedowania. w sprawie. Wzywanie innych organów do zajęcia stanowiska w kwestii legalności inwestycji nie znajdowało jakiegokolwiek oparcia w okolicznościach sprawy. Podobnie bez wpływu na czas prowadzonego postępowania winna pozostawać korespondencja, jaką organ prowadził z prokuraturą; tym bardziej, że korespondencja ta nie była prowadzona celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Powyższy obowiązek organu przekraczającego termin załatwienia sprawy w ogóle nie był realizowany w kontrolowanym postępowaniu. Tylko raz (i to jeszcze przed wszczęciem postępowania) organ powiadomił stronę w trybie art. 36 § 1 K.p.a. o tym, że sprawa nie może być załatwiona w terminie jednego miesiąca z uwagi na potrzebę "skompletowania" materiału dowodnego. Przy czym nawet w tym zawiadomieniu organ nie wskazał precyzyjnego terminu załatwienia sprawy. Zupełne ignorowanie powyższego obowiązku organu przez cały czas postępowania również w pełni uzasadnia stanowisko, iż stwierdzona przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.).

Jak zostało to już powiedziane powyżej, nie budzi uwag krytycznych – z ocenianego punktu widzenia – postępowanie organu od dnia nałożenia na inwestora obowiązków w trybie art. 49b ustawy – Prawo budowlane. Ostatecznie doprowadziło to, do wydania w dniu 30 października 2012r. decyzji w kontrolowanym postępowaniu. Rodzi to pytanie o możliwości stosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 149 P.p.s.a.. Udzielając odpowiedzi na powyższe pytanie w pełni należy podzielić stanowisko, które w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 1360/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B8C81E9724)

NSA wskazał wówczas, iż wykładnia i zastosowanie art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ustawami:

1) z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011r.),

2) z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r.) oraz

3) z dnia 25 marca 2011r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011r.).

Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Sąd podkreślił, iż wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny.

Sąd podkreślił, iż konsekwencją uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W tym też zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, Sąd nie podzielił zapatrywań zawartych w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., w sprawie sygn. akt I OPS 6/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/4A5301488E). Uznał, że stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na wydanie decyzji, postępowanie może stać się bezprzedmiotowe.

Zdaniem Sądu odmienna wykładnia art. 149 P.p.s.a prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 K.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, bowiem brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. To wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach P.p.s.a. i K.p.a..

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, iż przepis art. 149 P.p.s.a., w aktualnym brzmieniu, zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Zdaniem Sądu użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Konkludując Sąd wskazał, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a..

Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wypada podzielić bez zastrzeżeń, determinuje konieczność merytorycznej oceny kontrolowanego postępowania w zakresie ustalenia czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także w kwestii wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 ust. 2 P.p.s.a.., także wówczas gdy organ administracji jeszcze przed wyrokowaniem wydał decyzję kończącą postępowanie w danej instancji.

Ustalając, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, w pełni uzasadnione stało się także wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 1 i 2, w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.. Powyższą grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Mając jednak na uwadze zakończenie postępowania przed organem I instancji, należało dojść do wniosku, iż grzywna w wysokości 1000zł będzie dostatecznie represyjna, a jednocześnie spełni cele w zakresie prewencyjnego oddziaływania i będzie dyscyplinować organ do sprawnego prowadzenia innych postępowań.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..

a.tp.