Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 4/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2006r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.2.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nałożył na T. F. i A. F. wspólników spółki cywilnej "A." s.c. T. karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w dniu [...] lipca 2005 r. w S. dokonano kontroli pojazdu marki [...] nr rej. [...] należącego do T. F., a użytkowanego przez "A." s.c. Pojazdem tym wykonywano na trasie S. S. – S. trzy kursy. Kierowca codziennie o godz. 5.30 wyjeżdża z N. do S. S., następnie wykonuje w godz. 6.30, 8.30 i 12.30 kursy na w/w trasie wg przedstawionego rozkładu, a później wraca do N. z pracownikami ze S. Wskazano, iż w toku kontroli wykonano wydruk z kasy fiskalnej i kopie biletów, które kierowca wydał pasażerom. Kierowca nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Za stwierdzone naruszenie została nałożona w/w kara pieniężna.

W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia [...] września 2005 r. A. F. i T. F. wnosili o uznanie wydanej decyzji za nieważną, albowiem obarczona jest ona wadami natury formalno-prawnej, związanej ze sposobem zebrania i oceny posiadanego materiału dowodowego oraz z procedurą wydania decyzji administracyjnej. Odwołujący się zarzucili, iż kontrolowany kierowca – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 70 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym – nie został poinformowany o przysługujących mu prawach i obowiązkach. Uchybienie to ma zasadniczy wpływ na przebieg kontroli i wartość ocenną zebranego materiału dowodowego.

Zdaniem odwołujących się w protokole jest wyraźnie zaznaczone, iż kierowca wykonywał tę trasę wyłącznie trzykrotnie, co nie może być uznane za wykonywanie przewozów regularnych. Nie zostało udowodnione, że rozkłady jazdy, odnalezione wśród innej dokumentacji, podlegały dystrybucji wśród pasażerów. Zaznaczono, że wobec braku zezwolenia kierowca miał polecenie nie wydawania tych rozkładów. Nadto podniesiono, iż protokół kontroli wskazuje, iż w pojeździe nie było żadnych osób, a zatem nie można było uznać kontrolowanego przejazdu jako wykonywanie przewozów regularnych. Odwołujący zarzucili również naruszenie art. 79 kpa, albowiem nie zostali zawiadomieni i nie brali udziału w przesłuchaniu świadka – kierowcy pojazdu, a także przekroczenie terminu, w którym sprawa winna być rozpatrzona.

Reasumując odwołujący podnieśli, iż organ nie udowodnił, że zostały spełnione obligatoryjne warunki, aby uznać wykonywany przewóz jako przewóz regularny, albowiem nie zostało udowodnione, iż rozkład jazdy został podany do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie wywieszone na przystankach, wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywało się na przystankach określonych w rozkładzie jazdy oraz że przewóz wykonywany jest zgodnie z cennikiem podanym do publicznej wiadomości.

Odwołujący się wskazali także, że w zakresie kompetencyjnym inspektorów transportu drogowego nie wyszczególniono ustawowo możliwości dokonywania kontroli urządzeń fiskalnych, a zatem wydanie polecenia wykonania wydruku z kasy fiskalnej jest niezgodne z prawem.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa, art. 4 pkt 7, art. 18 ust. 1, ust. 4, art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.2.1. załącznika do tejże ustawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji przytoczono stan faktyczny ustalony przez organ I instancji i uznano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy bezspornie wynika, iż w chwili kontroli strona wykonywała krajowy zarobkowy przewóz osób – przewozy regularne bez wymaganego zezwolenia. Z protokołu przesłuchania świadka wynika, iż kierowca A. M. codziennie o godzinie 5.30 wyjeżdża z N., następnie robi trzy kursy S. S. – S. – S. S., a o 15.30 jedzie do N. Ponadto świadek zeznał, iż na bilety sprzedawane pasażerom jest stała cena. W aktach sprawy znajdują się wydruki z kasy fiskalnej i kopie biletów. Do kontroli kierowca okazał rozkład jazdy. Ponadto za regularnym charakterem przewozów wykonywanych przed kontrolą drogową – w ocenie organu – przemawiają wyniki analizy wykresówek z poprzednich dni przed kontrolą. W oparciu o zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że strona w dniu kontroli jak i w okresie poprzedzającym wykonywała przewozy regularne osób bez stosownego zezwolenia.

Odnośnie argumentów strony zawartych w odwołaniu, iż w dniu kontroli nastąpiło naruszenie procedury kontroli pojazdów przez funkcjonariuszy ITD. oraz kierowcy nie poinformowano o jego prawach i obowiązkach organ II instancji zważył, iż kontrolowana osoba nie zgłosiła zastrzeżeń do protokołu odnośnie w/w uchybień.

Ponadto zgodnie z art. 73 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym w toku kontroli inspektor może przesłuchiwać świadków i wobec powyższego zarzuty strony zawarte w odwołaniu są bezpodstawne. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy – zdaniem organu wynika, iż dnia [...] lipca 2005 r. strona była zawiadomiona o wszczęciu postępowania i miała możliwość złożenia wyjaśnień i uwag dotyczących analizowanej sprawy.

Nadto organ wskazał, ze kara za stwierdzone naruszenie jest sztywno określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym i organ nie ma możliwości swobodnego obniżania kary, bądź jej anulowania.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. F. (dalej jako skarżący) wnosił o uznanie zaskarżonej decyzji za nieważną zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako obarczonej wadami prawnymi, związanymi w szczególności ze sposobem oceny posiadanego materiału dowodowego. Podniósł, iż organ nie udowodnił, iż przejazd odbywał się według jakiegokolwiek rozkładu jazdy oraz że cennik podany jest do publicznej wiadomości. Podkreślił, że brak jest podstaw do zakwalifikowania przejazdu, który przypadkowo odbywa się przez kilka dni o tej samej godzinie jako przejazdu o charakterze regularnym. Zarzucił naruszenie art. 79 § 1 kpa wobec niezawiadomienia go o terminie przesłuchania świadka, zwracając uwagę, iż ustawa o transporcie drogowym nadaje jedynie uprawnienia inspektorom do wykonywania czynności, jednakże nie zwalnia ich ze stosowania procedur określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zeznanie kierowcy zostało – w ocenie skarżącego – odebrane niezgodnie z prawem, gdyż strona nie mogła się odnosić na bieżąco do oświadczeń świadka, a zatem nie powinno być uznane za dowód w sprawie.

Nadto skarżący zarzucił, iż organ nie odniósł się – pomimo istnienia takiego obowiązku – do zarzutów podniesionych w odwołaniu m.in. do braku pouczenia osoby kontrolowanej o przysługujących jej uprawnieniach i obowiązkach.

Wskazał także na naruszenie art. 7 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie przesłuchanie np. pasażerów na okoliczność podania do publicznej wiadomości cennika i rozkładu jazdy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez T. F. skargi od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia wydanego przez organ określony w tym przepisie. W/w ustawa w art. 4 pkt 7 definiuje przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i ich bagażu wykonywany przy spełnieniu łącznie następujących warunków: przewóz wykonywany być musi według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszane na przystankach i dworcach autobusowych, wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywać się musi na przystankach określonych w rozkładzie jazdy i należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości oraz przewóz wykonywany ma być zgodnie z warunkami przewozu osób określonym w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy.

W wyroku z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 NSA przyjął, iż dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne spełnienie – w dosłownym rozumieniu tego słowa – wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Rozpatrując przesłankę podania przez przewoźnika rozkładu jazdy do publicznej wiadomości, NSA uznał, że nie może być ona rozumiana dosłownie. W szczególności będzie ona spełniona również w przypadku, gdy ogłoszenia te zostaną umieszczone na słupach czy innych nadających się do tego urządzeniach, niekoniecznie wchodzących w skład infrastruktury danego przystanku lub dworca autobusowego, także wówczas, gdy znajdują się one na terenie przyległym, który jednakże w odczuciu potencjalnych pasażerów, ze względu na swoje usytuowanie, może być uznany za teren przystanku lub dworca autobusowego. W ocenie NSA chodzi o takie sytuacje, w których umiejscowienie i wygląd podanego do publicznej wiadomości ogłoszenia o rozkładzie jazdy może skutecznie sugerować potencjalnemu pasażerowi, że jest to przystanek autobusowy, z którego może on udać się w zamierzoną przez siebie podróż.

W orzeczeniu z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 463/05 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przewoźnik, który wykonuje przewóz regularny, ale bez zezwolenia, a więc naraża się na określone kary, nie będzie w taki sam sposób jak przedsiębiorca wykonujący przewozy regularne na podstawie uzyskanego zezwolenia – jawny i łatwy do skontrolowania przez inspektorów transportu drogowego, rozpowszechniał informacji o swoich usługach. W ocenie NSA stosowne informacje mogą być bowiem upublicznione w inny sposób np. jak wskazano w skardze kasacyjnej w drodze ogłoszeń znajdujących się w innych miejscach niż przystanki czy dworzec, w radio, ulotkach czy wręcz w formie głosowych wywoływań.

Materiałem dowodowym, który pozwolił organowi na ustalenie, że skarżący wykonywał przewóz regularny, jest protokół kontroli, protokół przesłuchania świadka i wydruk z kasy fiskalnej, a także wykresówki z dni poprzedzających kontrolę.

W ocenie Sądu organ nie dokonał pełnej oceny zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego.

Nie wykazał bowiem na jakiej podstawie doszedł do przekonania, iż rozkład jazdy i taryfa opłat są w jakikolwiek sposób upublicznione, które to upublicznienie jest jednym z elementów pozwalających na zakwalifikowanie określonego przewozu jako przewozu regularnego na co w swych uzasadnieniach zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że kierowca okazał rozkład jazdy. W odwołaniu zostały wskazane przez stronę okoliczności, które doprowadziły do opracowania rozkładu jazdy i które to rozkłady wg strony nie były udostępnione nikomu do wglądu. Organ odwoławczy jednak do tych twierdzeń strony się nie odniósł. A jest to okoliczność istotna w sprawie, zwłaszcza gdy zważy się, że przesłuchiwany świadek zeznał o trzech kursach dziennie, natomiast dołączone do protokołu kontroli rozkłady jazdy przewidują w powszedni dzień 15 kursów. Upowszechnienie zatem takich rozkładów jazdy mogłoby wprowadzać w błąd potencjalnych pasażerów. Nie odniósł się również organ do kwestii dotyczących "naboru" pasażerów i miejsca czy też miejsc, w których opuszczają oni pojazd.

W ocenie Sądu podane powyżej okoliczności wskazują, iż organ nie wykazał czy w przedmiotowej sprawie zaistniały te podstawowe elementy, które pozwalają zakwalifikować dany przejazd jako przewóz regularny. Nawet przy przyjęciu, że ustawodawca nie wymaga do uznania przewozów za regularne spełnienia wszystkich elementów wskazanych w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, to jednakże konstytutywne cechy przewozów regularnych muszą być wykazane. To uchybienie przepisom art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien podać czy i dlaczego istnienie powyższych przesłanek zostało stwierdzone, a jeżeli uznaje, iż nie są to przesłanki istotne dla wyniku sprawy to swoje stanowisko w tym zakresie powinien uzasadnić. Zauważyć bowiem należy, że już w odwołaniu strona zwracała uwagę, na braki postępowania w tym zakresie.

Wskazać również należy, iż organ II instancji niezasadnie uznał, w odpowiedzi na zarzut uchybienia obowiązkom wynikającym z art. 79 kpa, iż strona była zawiadomiona o wszczęciu postępowania i miała możliwość zgłoszenia uwag i wyjaśnień, co czyni wskazane uchybienie bezpodstawnym. Ani z przesłanego stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, ani też z przesłanego protokołu kontroli nie wynika, że w trakcie kontroli przesłuchiwany był świadek. A zatem zarzuty uchybień procesowych odnoszących się do przeprowadzenia tego dowodu mogły pojawić się dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie czy dowód z przesłuchania świadka został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego. Ma bowiem rację skarżący, iż wyposażenie inspektorów inspekcji transportu drogowego w możliwość przesłuchania świadków, nie zwalnia ich z obowiązku przestrzegania procedury administracyjnej. Charakter przeprowadzanej kontroli uzasadnia przesłuchanie kierowcy w chwili kontroli, gdyż inaczej niemożliwe byłoby poczynienie wielu istotnych ustaleń, jednakże w sytuacji gdy strona wyraża chęć zadawania świadkowi dodatkowych pytań, należy rozważyć potrzebę ponownego przesłuchania tegoż świadka a następnie dokonać oceny jego zeznań zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. W przypadku rezygnacji z przeprowadzenia takiego dowodu organ powinien swoje stanowisko w tym zakresie uzasadnić. Postępowanie organu odwoławczego w niniejszej sprawie stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału w każdym stadium postępowania wyrażonej w art. 10 § 1 kpa i uchybienie to – w ocenie Sądu – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu nieustosunkowania się do treści odwołania w zakresie nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli wskazać należy, że organ odniósł się do tego zarzutu uznając, iż kontrolowana osoba nie zgłosiła zastrzeżeń do protokołu odnośnie w/w uchybień. W odwołaniu, a następnie w skardze strona podawała, iż kontrolowanemu nie okazano legitymacji służbowej, ani też nie zapoznano go z jego prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy. Biorąc pod uwagę charakter naruszeń nie można oczekiwać od kontrolowanego zgłaszania zastrzeżeń do protokołu, skoro nie został on poinformowany o przysługujących mu w tym zakresie prawach. W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Zresztą sama strona nie podała w jaki sposób to uchybienie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia organu.

W zakresie zarzutu nieprzesłuchania pasażerów, zważyć należy, iż w chwili kontroli – na co zwracał uwagę skarżący w odwołaniu – w pojeździe nie było pasażerów. Inspektor mógł oczywiście, biorąc pod uwagę godzinę kontroli (15.00) i deklarowany przez kierowcę czas odjazdu (15.30) poczekać na potencjalnych pasażerów. Nie uczynił tego jednak, co zdaniem Sądu mogło przyczynić się do poczynienia niepełnych ustaleń faktycznych, które to uchybienie zostało omówione wcześniej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co winno skutkować jej nieważnością. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże naruszenia te nie mają znamion rażącego naruszenia prawa. Dlatego też Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaś w kwestii wykonalności Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a.