Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 218/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 6 i 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Anna Łuczaj del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 128/16 w sprawie ze skarg U.Z. i S.M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania i użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 128/16 po rozpoznaniu skarg U.Z. i S.M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego w pkt 1) stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 2) odrzucił skargę S.M. na bezczynność organu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; w pkt 3) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z pozostałych skarg; w pkt 4) wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę za przewlekłe prowadzenie postępowania w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych; w pkt 5) przyznał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. sumę pieniężną na rzecz skarżącej U.Z. w kwocie 10000 (dziesięć tysięcy) złotych; w pkt 6) zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz: a) S.M. kwotę 100 (sto) złotych; b) U.Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

U.Z. oraz S.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, wszczętej wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. dotyczącym przebudowy i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B. przy ul. [...]. Sprawa skarżącej została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Łd 128/16, zaś skarżącego pod sygn. akt II SAB/Łd 183/16. Ponadto pod sygn. akt II SAB/Łd 129/16 została zarejestrowana skarga skarżącej na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ.

W uzasadnieniu skarg skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazali, że wniosek o wszczęcie postępowania datowany jest na dzień [...] marca 2007 r. Pismem organ wezwał skarżącego do złożenia dokumentu potwierdzającego, że przysługuje mu przymiot strony postępowania, odpowiedzi na powyższe skarżący udzielił pismem z dnia [...] marca 2007 r. Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2007r. S.M. rozszerzył zakres żądania, by postępowaniem objęte zostały: przebudowa instalacji elektrycznej, która została wyprowadzona samowolnie na teren działki skarżącej, a nadto o sprawdzenie legalności wykonania budynku instalacji ogrzewania gazowego, wyprowadzenia przewodów wentylacyjnych, a także wykonania rozbiórki schodów wejściowych do budynku, posadowionych na jego działce. Następnie pismami z dnia [...] marca 2007 r. organ zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu i o oględzinach obiektu, zaś pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. organ zawiadomił w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor umorzył postępowanie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor nałożył na inwestorów przebudowy instalacji elektrycznej obowiązek opracowania oceny technicznej, o której wykonaniu organ powiadomił strony zawiadomieniem z dnia [...] września 2007r. Z kolei decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr. [...] organ ten po raz drugi umorzył postępowanie w sprawie. Decyzją Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] decyzja organu powiatowego została utrzymana w mocy. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 42/09 powyższe decyzje obu instancji zostały uchylone.

W dniu [...] maja 2009 r. organ I instancji wyznaczył kolejne oględziny obiektu a zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2009r. w trybie art. 36 K.p.a. poinformował strony o niezależnych od organu przyczynach zwłoki w zakończeniu sprawy, nie podając jakich konkretnie przyczyn. Poinformował również, że rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie do dnia [...] sierpnia 2009 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ wezwał właścicieli obiektu do złożenia wyjaśnień i dostarczenia niezbędnych dokumentów.

Następnie w dniu [...] września 2009 r. skarżący złożył w trybie art. 37 K.p.a. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora, zaś pismem z dnia [...] października 2009 r. strony zostały ponownie poinformowany w trybie art. 36 K.p.a. o niezakończeniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, a także o tym, że wydanie decyzji nastąpi z chwilą zebrania dodatkowego materiału dowodowego. Pismem z dnia [...] października 2009 r. Wojewódzki Inspektor nie uwzględnił zażalenia skarżącego na bezczynność uznając, że organ powiatowy cały czas gromadzi niezbędny materiał dowodowy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor zawiesił postępowanie w sprawie, które zostało uchylone postanowieniem organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r. Organ powiatowy w dniu [...] lutego 2010 r. wezwał w charakterze świadka poprzedniego współwłaściciela obiektu.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżący wniósł kolejne zażalenie na bezczynność organu powiatowego w trybie art. 37 K.p.a. Organ powiadomił go pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. w trybie art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. o niezależnych od organu przyczynach niezałatwienia sprawy oraz, że rozpatrzenie sprawy nastąpi do dnia [...] lipca 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia [...] sierpnia 2010 r. Zawiadomieniem w trybie art. 10 K.p.a. organ poinformował skarżącego, że nie zdoła wydać decyzji administracyjnej do dnia [...] sierpnia 2010 r. i nastąpi to po zapoznaniu się stron z materiałem dowodowym.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżący wezwał organ do zgodnego z prawem prowadzenia postępowania. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. w trybie art. 36 K.p.a. skarżący zostali poinformowani o niezależnych od organu przyczynach niewydania decyzji w terminie, jak też że rozpatrzenie sprawy nastąpi do dnia [...] lutego 2012 r. Pismo to zostało doręczone S.M. po tym, jak złożył w dniu [...] stycznia 2012 r. zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 K.p.a. Kolejnym pismem Powiatowy Inspektor poinformował skarżących, że wyda decyzję do dnia [...] lutego 2012 r., a wezwaniem z dnia [...] marca 2012 r. wyznaczył termin kolejnych oględzin obiektu.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. w trybie art. 10 K.p.a. organ powiatowy powiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] nałożył na właścicieli obiektu obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w budynku będącym przedmiotem postępowania. Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] uchylił decyzję organu powiatowego i umorzył postępowanie I instancji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1274/13 uchylił decyzje organów obu instancji.

W dniu [...] września 2014 r. skarżący złożył ponowne zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia [...] grudnia 2014 r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu [...] marca 2015 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 74/15 Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora do załatwienia wniosku skarżącego w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku, a nadto stwierdził że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi na wniosek skarżącego grzywnę w wysokości 500 zł.

W dalszej kolejności skarżący wyjaśnili, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. S.M. złożył do organu wojewódzkiego zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania, zaś w dniu [...] sierpnia 2015 r. skarżąca U.Z. wniosła w trybie art. 37 K.p.a. zażalenie na bezczynność organu powiatowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia [...] grudnia 2015 r.; przyznał, że organ powiatowy jest bezczynny w załatwieniu sprawy, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podsumowując skarżący stwierdzili, że organ powiatowy prowadzi postępowanie przez przeszło 9 lat. W ich ocenie podejmowane w sprawie czynności były sporadyczne, pozorne, bo dokonywane zawsze na skutek wnoszonych środków zaskarżenia bezczynności. Okresy, w których w sprawie organ nie dokonywał żadnych czynności są wielomiesięczne, a nawet ponad roczne. Powiatowy Inspektor uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która by rozstrzygała sprawę co do jej istoty.

Skarżący wskazali również, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania pozbawia ich możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela. Podkreślili, że organ powiatowy ignoruje orzeczenia organu wojewódzkiego, wyznaczając kolejne terminy załatwienia sprawy, ale i nie reaguje na wyroki sądowe w przedmiocie bezczynności tego organu, jak również nie odnoszą skutku nałożone na organ grzywny.

Z powyższych względów skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego; stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", grzywny w wysokości uwzględniającej stopień niedziałania w sprawie; oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargi Powiatowy Inspektor wniósł o ich oddalenie. Wyjaśnił, że zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest od niego niezależne i wynika z braku odpowiedniej kadry pracowniczej, licznych rozbudowanych postępowań administracyjnych oraz częstych wezwań pracowników inspektoratu jako świadków w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania. Ponadto organ dodał, ze szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole, gdzie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi.

Pismami z dnia [...] października 2016 r. skarżący wnieśli w każdej ze spraw o przyznanie od organu na ich rzecz sum pieniężnych w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a. w kwotach po 1 000,00zł (w treści pisma podano wysokość nie niższą niż 10 000 zł a nie jak podaje WSA w Łodzi 1000 zł) wskazując, iż uwzględnia to stopień naruszenia przez organ prawa poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego przez 9 i pół roku.

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę sygn. akt II SAB/Łd 128/16 ze sprawami sygn. akt II SAB/Łd 129/16 i sygn. akt II SAB/Łd 183/16.

Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przypomniał, że postępowanie Powiatowego Inspektora w sprawie dotyczącej przebudowy i użytkowania obiektu budowlanego położonego w B. przy ul. [...], wszczętej wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. było już przedmiotem kontroli Sądu, który w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 74/15 zobowiązał Powiatowego Inspektora do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500zł a także obciążył organ obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto dodał, że wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 159/15, Sąd, rozpoznając skargę S.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w tejże sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w kwocie 5.000 zł; odmówił zasądzenia sumy pieniężnej; odrzucił skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu i obciążył organ obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż pomiędzy sprawą sygn. akt II SAB/Łd 74/15 a obecnie rozpoznawaną skargą S.M. na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu zachodzi zależność, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. i dlatego odrzucił skargę w tym zakresie. Ponadto treść wspomnianego wyroku, zdaniem Sądu I instancji, determinuje rozstrzygnięcie, zawartych w skargach U.Z., wniosków o zobowiązanie organu do wydania aktu, dlatego też uznając, że powyższy wyrok - w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie - na mocy art. 170 P.p.s.a. wiąże także inne strony sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r., Sąd I instancji umorzył postępowanie ze skarg U.Z. w zakresie żądania wydania aktu (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, Powiatowy Inspektor pozostaje w bezczynności, jak również przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie. Okoliczności te nie budzą żadnych wątpliwości, a jednoznacznie wskazują, że organ od kilku lat zaniechał jakiejkolwiek merytorycznej działalności w kontrolowanej sprawie i w ogóle nie dąży do jej zakończenia.

Z uwagi, iż bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania były już przedmiotem oceny Sądu w wyrokach, które z mocy art. 170 P.p.s.a. są wiążące tak dla organu, jak i sądu w kolejnych postępowaniach w ramach tej same sprawy, Sąd I instancji dokonał oceny bezczynności organu w niniejszej sprawie w okresie od dnia [...] sierpnia 2015 r., kiedy do organu wróciły akta administracyjne sprawy sygn. akt II SAB/Łd 74/15 oraz oceny przewlekłego prowadzenia postępowania od dnia [...] stycznia 2016 r., kiedy wróciły do organu akta administracyjne sprawy sygn. akt II SAB/Łd 159/15 (art. 286 § 2 P.p.s.a.).

Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo wyjaśnił co należy rozumieć przez rażące naruszenie prawa i stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie w istocie nie jest prowadzone, bowiem organ nadzoru budowlanego zaniechał wykonywania jakichkolwiek elementarnych obowiązków procesowych, a nadto w sposób oczywisty i nieuzasadniony uchybił obowiązkowi zachowania podstawowych terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwia to konstatację, że w ocenianym okresie bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Uzasadniając wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi grzywny w wysokości 3000 zł, na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd I instancji wziął pod uwagę nie tylko okres od zwrotu akt po wydaniu wcześniejszych wyroków oceniających bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, ale także uwzględnił treść wyroku Sądu z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 356/16 w sprawie ze skargi skarżącego na niewykonanie ww. wyroku Sądu z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 74/15, którym wymierzono Powiatowemu Inspektorowi grzywnę w wysokości 5.000 zł; stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznano od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł oraz obciążono organ obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż te same okoliczności faktyczne z zakresu zaniechań terminowego prowadzenia postępowania były przedmiotem oceny prowadzącej do ustalenia wysokości grzywny w tej sprawie i brak jest usprawiedliwionych powodów do tego, aby te same okoliczności wielokrotnie oceniać w różnych postępowaniach i wyprowadzać z nich dalsze konsekwencje. Skoro zatem w wyroku z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 356/16, gdzie zakres rozstrzygnięcia był szerszy niż w niniejszej sprawie, bowiem bezczynność organu była elementem prowadzącym do niewykonania wyroku, oceniono bezczynność organu i wyciągnięto wobec organu określone konsekwencje, w tym wymierzając grzywnę, to dalsze wymierzanie grzywny za bezczynność organu w ocenie Sądu I instancji, w tym samym okresie uznać wypadałoby za podwójne stygmatyzowanie organu. Wobec powyższego grzywna nałożona na organ w niniejszej sprawie jest konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania.

Powyższe uwagi Wojewódzki Sąd Administracyjny rozciągnął także na kwestie związane z przyznaniem sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze konieczności uwzględnienia w niniejszej sprawie poprzednich wyroków odnoszących się do kwestii bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także wyroku z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 356/16, określającego konsekwencje niewykonania wyroku Sądu z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 74/15, to Sąd I instancji uznał, iż suma pieniężna w kwocie 3000 zł orzeczona na rzecz S.M w wyroku z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 356/16, w dostateczny sposób uwzględnia stopień ujawnionych uchybień organu w przedmiotowej sprawie. Suma ta przyznana została w związku z niewykonaniem wyroku, którego źródłem była bezczynność organu, w istocie w tym samym okresie, który jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.

Przyznając na rzecz U.Z. wysokość sumy pieniężnej Sąd I instancji, miał na uwadze to iż, skarżąca w dotychczasowych postępowaniach nie miała przyznanych sum pieniężnych w związku z bezczynnością organu i przewlekłym prowadzeniem postępowania, jak również uwzględnił dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności jego długości (blisko 10 lat), a także zupełne zaniechanie prowadzenia postępowania przez organ w ostatnim okresie. Sąd stwierdził, że rażące naruszenie przez organ prawa w zakresie sprawności postępowania i terminowości jego zakończenia dostatecznie uzasadnia wysokość przyznanej sumy pieniężnej i jest ona odpowiednia do stopnia ujawnionych uchybień organu (art. 149 § 2 P.p.s.a.)

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w B. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części, to znaczy w zakresie pkt 5 dotyczącego przyznania U.Z. kwoty 10 000 zł.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zastosowanie przepisu jest obligatoryjne, a nie fakultatywne w sytuacji stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. jednoznacznie stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz błędne uznanie przez Sąd I instancji, że przesłanką stosowania przepisu art. 149 § 2 ustawy jest okoliczność, że U.Z. nie zasądzano wcześniej sumy pieniężnej od organu w sytuacji gdy powołany wyżej przepis nie zawiera takiej przesłanki uzasadniającej jego zastosowanie. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 w zw. z art. 149 § 2 oraz art. 141 § 4 i art. 154 § 6 P.p.s.a., polegające na niepełnej i błędnej kontroli postępowania organu oraz nieuzasadnionym pominięciu w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącej U.Z. sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy oraz na braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku miarkowania, które Sąd I instancji winien był przeprowadzić przy orzekaniu na rzecz U.Z. od organu sumy pieniężnej, naruszając przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i naruszając prawo materialne i w konsekwencji nieuzasadnione orzeczenie od organu sumy 10 000 zł.

Wobec tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż konstrukcja przepisu 149 § 2 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny wskazuje, iż orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznanie na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej nie następuje obligatoryjnie lecz fakultatywnie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z uwagi na dyscyplinująco-represyjny charakter tych dodatkowych środków, Sąd zobligowany jest miarkować wysokość wymierzonej grzywny lub przyznanej sumy pieniężnej w zależności od stopnia winy organu - uwzględniając stopień przyczynienia się organu do stwierdzonego stanu bezczynności lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Ponadto Sąd winien poddać pod rozwagę, oceniając całokształt działań organu, czy bez dodatkowych sankcji przyszłe działanie organu nadal będzie naruszać obowiązki wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu przyznanie skarżącej sumy pieniężnej nie może uzasadniać zarówno fakt, że wcześniej nie była jej taka suma przyznawana, jak również długość trwającego postępowania (10 lat).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca U.Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazała, iż zaskarżony wyrok nie był w sprawie przewlekłości i bezczynności pierwszym orzeczeniem, organowi wielokrotnie była wymierzana grzywna - za bezczynność w kwocie 500 zł sygn. akt II SAB/Łd 74/15, za przewlekłe prowadzenie postępowania w kwocie 5000 zł sygn. akt II SAB/Łd 159/15, za niewykonanie wyroku Sądu w kwocie 5000 zł i suma pieniężna na rzecz skarżącego sygn. akt II SA/Łd 356/16. W ocenie skarżącej skoro grzywny te nie odnosiły skutku represyjnego, bo do dnia wydania zaskarżonego wyroku organ w sprawie nie podjął żadnej czynności, to zarzuty braku miarkowania zasądzonej kwoty i uznania przez Sąd obligatoryjnego zasądzenia kwoty, w przypadku rażącej bezczynności i przewlekłości, są niezasadne i nieprawdziwe. Ponadto skarżąca wskazała, iż w piśmie procesowym z dnia [...] października 2016 r. zmieniły wnioski zawarte w skargach, wniosła o zasądzenie kwoty 10 000 zł z tytułu bezczynności i 10 000 zł z tytułu przewlekłości prowadzonego postępowania a Sąd połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania zasądzając kwotę za bezczynność i przewlekłość łącznie 10 000 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Nie zasługuje na uwzględnienie pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6." Rację ma więc skarżący kasacyjnie, że konstrukcja tego przepisu wskazuje na fakultatywność, a nie obligatoryjność zastosowania tej normy przez sąd. Jedynym warunkiem, który otwiera możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność. Nie kwestionowanym jest że skarga U.Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. została uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny był więc w pełni uprawniony do zastosowania art. 149 § 2 P.p.s.a.

Wbrew wywodom skargi Sąd I instancji wyjaśnił z jakich przyczyn zasadne jest przyznanie od organu dla skarżącej U.Z. sumy pieniężnej. Sąd I instancji miał przy tym na względzie wcześniej toczące się spraw w przedmiocie bezczynności, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt 74/15 zobowiązujący Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Wyrokiem zaś z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 159/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. orzekając, iż miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył grzywnę w wysokości 5000 zł odmawiając przyznania na rzecz S.M. sumy pieniężnej. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy nie można podzielić zapatrywania skarżącego kasacyjnie, że zastosowanie dodatkowych sankcji było zbędne. Nie ma przy tym znaczenia podnoszony przez skarżącego argument, że U.Z. nie składała wcześniej żadnych środków zaskarżenia w przedmiocie bezczynności, czy przewlekłości. Nie ulega bowiem wątpliwości, ze inni uczestnicy postępowania podejmowali kroki celem zmobilizowania organu do załatwienia sprawy, co nie odniosło oczekiwanych skutków, a postępowanie trwa już 10 lat.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 2 w zw. z art. 149 § 2 oraz art. 141 § 4 i art. 154 § 6 P.p.s.a. polegające na niepełnej i błędnej kontroli postępowania organu oraz nieuzasadnionym pominięciu w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącej U.Z. sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy oraz na braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku miarkowania, które Sąd I instancji winien był przeprowadzić przy orzekaniu na rzecz U.Z. od organu sumy pieniężnej, naruszając przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i naruszając prawo materialne i w konsekwencji nieuzasadnione orzeczenie od organu sumy 10 000 zł.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza to naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie budzi wątpliwości, że art.154 § 6 P.p.s.a. zostały prawidłowo zastosowany, a przyznana od organu na rzecz U.Z. suma pieniężna nie jest nadmiernie represyjna lub nieadekwatna do okoliczności sprawy, a w konsekwencji zbyt wysoka. Ma ona charakter dyscyplinujący. Zarówno przepis art. 154 § 6 P.p.s.a. stanowi tylko do jakiej wysokości sąd władny jest wymierzyć grzywnę, czy też przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w związku z art. 154 § 7 P.p.s.a.. Artykuł ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość orzeczonej grzywny oraz sumy pieniężnej na rzecz skarżącej. Oczywiście w przypadku obu tych instytucji ich wysokość należy miarkować w zależności od stopnia zawinienia organu, długotrwałości postępowania itp. Podkreślić jedynie należy, że suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy.

Sąd I instancji w przekonywujących w motywach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił czym kierował się przyznając sumę pieniężną w wysokości 10 000 zł na rzecz U.Z. oraz dlaczego uznał wymierzenie jej w takiej a nie innej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni te ustalenia podziela i wywody aprobuje.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.