Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1185/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 12 ust. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

SENTENCJA

Dnia 23 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1972/11 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] czerwca 2011 r. nr [..] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1972/11 oddalił skargę W.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] czerwca 2011 r., nr [..] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Zaskarżoną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [..], nakładającą na K. i J. W. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego z podpiwniczeniem o wym. ok. 10.40 m x 8.40 m, usytuowanego na działce nr ew. [..] przy ul.[..] we wsi L. gm. I., wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek W.S. w 1984 r. Następnie w dniu 16 listopada 2004 r. przeprowadzono czynności kontrolne na nieruchomości nr ew. [..]. W wyniku kontroli ustalono, że na wizytowanej działce usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany, częściowo podpiwniczony, wybudowany według oświadczenia inwestora w 1984 r. bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzono również prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową i dobudową przedmiotowego budynku. Nadbudowana została kondygnacja nad istniejącym budynkiem parterowym, a dobudowano schody zewnętrzne żelbetonowe prowadzące do pierwszej kondygnacji.

Wobec powyższych ustaleń PINB Warszawski Zachodni postanowieniem z dnia [..] stycznia 2005 r., nr [..] wstrzymał roboty prowadzone przy rozbudowie budynku oraz nałożył na inwestorów obowiązki mające doprowadzić do legalizacji wykonanych robót. Po wykonaniu obowiązków organ powiatowy ustalił dla K. i J.W. opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] listopada 2007 r.

Po rozpoznaniu skarg złożonych zarówno przez inwestorów, jak i przez W.S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 186/08 i VII SA/Wa 187/08 uchylił oba wydane w sprawie opłaty legalizacyjnej postanowienia, jak też postanowienie PINB Warszawskiego Zachodniego z dnia [..] stycznia 2005 r., nr [..] W wyrokach tych Sąd stwierdził, że nie ustalono zakresu samowolnej rozbudowy budynku, jak i daty wykonywania robót budowlanych przy budowie budynku. Podniósł, że było to istotne z uwagi na fakt, iż inwestorzy twierdzą, że rozpoczęli budowę w latach 80 – tych XX w., zaś W.S. utrzymuje, że część obiektu dobudowano w 2001 r., a następnie nadbudowano piętro w 2004 r. Ponadto Sąd zarzucił brak ustaleń co do zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi.

Rozpatrując ponownie sprawę w dniu [.] października 2008 r., przeprowadzono kolejną kontrolę obiektu, w wyniku której stwierdzono zrealizowanie przez inwestorów K.i J.W. budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego z poddaszem, częściowo podpiwniczonego z dachem dwuspadowym krytym blachą. Ustalono, że budynek jest w stanie surowym zamkniętym - parter wykończony i użytkowany, a piętro bez stropu nad kondygnacją w stanie surowym.

Ponadto z uwagi na rozbieżności co do daty wykonywania poszczególnych części budynku mieszkalnego odebrano wyjaśnienia od stron i świadków pod rygorem odpowiedzialności karnej. T.W., K.W. i A.W. zeznali, że budowę budynku mieszkalnego rozpoczęto w 1984 r. i w pierwszym etapie – do początku lat 90-tych XX w. (1992 r.) – zrealizowano parter wraz z podpiwniczeniem budynku. W drugim etapie w maju 2004 r. zrealizowano nadbudowę piętra i nowe zadaszenie. Z kolei W.S. w dniu 19 listopada 2008 r. zeznała, że budowę realizowano w trzech etapach: w 1984 r. wybudowano parter i rozpoczęto jego użytkowanie, w 2001 r. rozbudowano parter budynku od strony ul. [..] i wykonano częściowe podpiwniczenie (na dowód wskazała mapę inwentaryzacyjną z dnia 9 lutego 1998 r.), natomiast budowę piętra rozpoczęto w 2004 r., a dach pokryto blachą w 2006 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego, uznając za wiarygodne oświadczenia inwestorów, decyzją z dnia [..] sierpnia 2009 r., nr [..] nałożył na inwestorów K.i J.W. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie parteru spornego budynku mieszkalnego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] października 2009 r., nr [..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.S., wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2220/09 uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując w uzasadnieniu, że pomimo zaleceń zawartych w poprzednio wydanych wyrokach, organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie daty wykonania poszczególnych prac w obrębie obiektu. Sąd uznał, że organy nie oceniły wszystkich przedłożonych przez skarżącą dowodów, a zwłaszcza protokołu kontroli budowy z dnia [.] października 2008 r. i zawartego w nim szkicu sytuacyjnego oraz zdjęć spornego budynku przedstawionych przez skarżącą, mogących świadczyć, że rozbudowa parteru nastąpiła w dacie wskazanej przez skarżącą. Sąd wskazał przy tym, że od jednoznacznego ustalenia daty zrealizowania parteru budynku mieszkalnego uzależnione są określone skutki prawne wymienione w przepisach Prawa budowlanego.

W związku z wiążącą oceną prawną zawartą w wyrokach sądowych organ powiatowy ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i decyzją z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., nałożył na inwestorów K.i J.W. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie parteru spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z podpiwniczeniem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego za wiarygodne uznał oświadczenie inwestorów o wybudowaniu parteru budynku wraz z podpiwniczeniem w okresie od 1984 r. do 1992 r., a także że nadbudowę piętra i nowe zadaszenie zrealizowano w 2004 r. Odnosząc się natomiast do wyjaśnień, jak i dowodów przedłożonych przez W.S., organ stwierdził, że nie są one wiarygodniejsze od wyjaśnień inwestora, jak również zeznań świadków je potwierdzających. Ponadto organ wskazał, że wyjaśnień W.S., iż część robót budowlanych przy parterze budynku wykonywano w 2001 r., nie potwierdza również zebrany w toku postępowania materiał dowodowy. Organ wyjaśnił, że wprawdzie W.S. przedłożyła kserokopie dwóch map geodezyjnych z 1998 r. i 2003 r. oraz dokumentację fotograficzną, jednak na podstawie tych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, jak wyglądał kształt spornego budynku. Inwentaryzację geodezyjną budynku wykonuje bowiem uprawniony geodeta na wniosek inwestora, tak więc fakt, że sporny budynek nie został zinwentaryzowany, naniesiony na mapy, dotyczące innych obiektów budowlanych, nie świadczy o tym, że budynek ten nie istniał w dacie wskazanej przez inwestorów. Dodatkowo organ wskazał, że mapa z 1998 r. jest mapą wykonaną wg stanu archiwalnego, a odnosi się do obszaru objętego sąsiedzką inwestycją i jedynie w tym zakresie jest zgodna z sytuacją w terenie. Zakres inwestycji nie obejmował budynku objętego niniejszym postępowaniem, tak więc uprawniony geodeta wykonał aktualizację mapy zasadniczej jedynie w zakresie objętym zleceniem, natomiast obszar poza zakresem opracowania na mapie stanowi stan archiwalny wedle mapy z zasobu geodezyjnego. Odnosząc się z kolei do załączonego materiału fotograficznego, organ zauważył, że z przedłożonych zdjęć wynika jedynie, iż część obiektu wykonana jest z innego materiału budowlanego, co jednak w żaden sposób nie wskazuje daty budowy. Brak jest bowiem podstaw do twierdzenia, że inwestor nie mógł użyć we wskazywanej przez siebie dacie budowy parteru dwóch różnych materiałów budowlanych. Ponadto organ wskazał, że z przedłożonych zdjęć nie można w sposób jednoznaczny wywnioskować, czy dotyczą one spornego budynku, gdyż działka nr [..] zabudowana jest czterema obiektami w granicy z działką W.S.

Organ nadzoru budowlanego ocenił również protokół z kontroli obiektu z dnia [.] października 2008 r. i stwierdził, że dołączony do niego szkic obrazuje kształt budynku, ale na dzień sporządzenia szkicu. Tak więc na jego podstawie nie można ustalić daty wykonania parteru budynku. Organ zauważył, że pewnym jest tylko to, iż w dniu wykonania szkicu budynek posiadał taki kształt, a złożone do protokołu oświadczenia mówią jedynie o dwóch etapach budowy.

Zdaniem organu, z uwagi na nieprzedłożenie przez skarżącą wiarygodnych dowodów, potwierdzających jej twierdzenia co do wykonywania robót budowlanych przy spornym budynku w 2001 r., w istocie nie jest możliwe przeprowadzenie innego dowodu czy też ekspertyzy technicznej, która wykazałaby rozbieżności rzędu kilku lat, a tym samym obaliła twierdzenia inwestora i świadków.

Oceniając zatem całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ stwierdził, że bezsporne jest, iż inwestorzy nie posiadali wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę żadnego z etapów inwestycji. Uznał także, że parter z podpiwniczeniem wybudowano i użytkowano przed dniem 1 stycznia 1995 r. W stosunku do tych robót wszczęte zostało postępowanie administracyjne wnioskiem strony z 1984 r. i nie zostało zakończone decyzją. Roboty zaś wykonane w 2004 r. i w latach następnych polegały na rozbiórce konstrukcji dachu nad parterem i jego poszycia, i nadbudowie piętra z poddaszem, wykonaniu nowej konstrukcji dachu oraz pokrycia, a także zewnętrznych schodów żelbetowych prowadzących na piętro.

W świetle powyższego PINB Warszawski Zachodni przyjął, że parter z podpiwniczeniem budynku zrealizowano pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, ze zm.), natomiast nadbudowa piętra z nowym zadaszeniem miała miejsce pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. - do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., jest wyłączone stosowanie art. 48 ustawy, co oznacza, że likwidacja samowoli budowlanej następuje na podstawie przepisów art. 37 - 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Podniósł również, że sprawa nadbudowy piętra została przekazana do załatwienia w odrębnym postępowaniu.

Analizując zatem sprawę budowy parteru spornego budynku w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., organ stwierdził, że brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu. Uznał także, że nie ma konieczności wydania nakazu w oparciu o art. 40 ww. ustawy.

Wskazał bowiem, że w dacie zakończenia budowy parterowego budynku mieszkalnego teren działki nr ew. [..] objęty był ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego wsi L., Gm. S.B. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Gminy S.B. Nr [..] z dnia [..] września 1989 r., który obowiązywał do 2001 r. Z ustaleń tego planu wynika, że teren działki przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna, wolnostojącą i bliźniaczą, z możliwością wymiany budynków mieszkalnych w złym stanie technicznym i adaptacji istniejącej zabudowy w dobrym i średnim stanie technicznym, a także realizacji nowej zabudowy. Organ podniósł również, że samowolnie wybudowany parterowy budynek mieszkalny nie narusza także ustaleń obecnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi L. część B, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. Nr [..] z dnia [.] listopada 2001 r., gdyż z ustaleń planu wynika, że działka inwestorów położona jest na terenie MU - teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej, dla którego obowiązują ustalenia § 9.

PINB Warszawski Zachodni uznał również, że oględziny obiektu, a także dokumentacja techniczna dotycząca nadbudowy budynku - projekt budowlany z elementami oceny technicznej budynku istniejącego - potwierdziły, że stan techniczny budynku nie budzi obaw w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji i mienia, a także możliwości prawidłowego korzystania przez użytkowników.

Odnosząc się natomiast do zarzutu W.S., że sporny budynek przesłania jej działkę i usytuowany został za blisko granicy jej działki, organ wskazał, że budowa budynku parterowego nie narusza przepisów techniczno - budowlanych, obowiązujących w dacie jego budowy, co umożliwia jego legalizację. Budowa zlokalizowana jest prawie na całej swej długości, ok. 80 cm od granicy działki skarżącej - nr ew. [..], jedynie w narożniku południowym odległość ta wynosi ok. 1,60 m. Działka skarżącej na odcinku wybudowanego budynku pełni funkcję sięgacza dojazdowego z ul. [..] i niemożliwa jest zabudowa w tym miejscu. Odległość pomiędzy budynkami znajdującymi się na działce nr ew. [..], a legalizowanym budynkiem mieszkalnym, jest większa niż 8 m, co znajduje odzwierciedlenie w materiale geodezyjnym zgromadzonym w aktach sprawy.

Rozpatrując z kolei podnoszoną przez skarżącą kwestię odległości legalizowanego parteru budynku od budynku drewnianego znajdującego się na działce nr ew. [..], organ wskazał, że działką sąsiednią, o której mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62, ze zm.), obowiązującego w dacie jego budowy, jest działka nr ew. [..], a nie działka nr ew. [..], na której zlokalizowany jest budynek drewniany należący do W.S.. Ponadto organ podkreślił, że parterowy budynek od strony granicy z działką nr ew. [..], stanowiącą własność W.S., posiada ścianę pełną, spełniającą wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Organ uznał zatem, że usytuowanie spornego budynku względem granicy działki sąsiedniej nie narusza § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Po rozpatrzeniu złożonego przez W.S. odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [..] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, ustalając, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny został wybudowany, a następnie rozbudowany i nadbudowany w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy, przyjmując za wiarygodne oświadczenie inwestorów i zeznania świadków, prawidłowo ustalił również rzeczywisty czas wybudowania poszczególnych części obiektu. W tej sytuacji, w ocenie organu, zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., czyli obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie znalazły potwierdzenia w ustaleniach dokonanych przez organ szczebla powiatowego, jak też w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia 30 czerwca 2011 r. złożyła W.S., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie, m.in. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." oraz § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zdaniem Sądu, rozpoznając skargę należało mieć na uwadze zapadłe dotychczas w sprawie wyroki Sądu oraz art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd wskazał, że z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniach wyroków wynikało, iż organy miały ustalić zakres samowolnej rozbudowy budynku, jak i daty wykonywania robót budowlanych przy budowie budynku, a także zgodność budowy z przepisami techniczno - budowlanymi.

W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego, rozpatrując ponownie sprawę, zastosowały się do wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2220/09, uwzględniając wskazane dowody i dokonując w sposób prawidłowy ich oceny.

Sąd zgodził się z dokonaną przez organ oceną protokołu kontroli budowy z dnia [.] października 2008 r. i zawartego w nim szkicu sytuacyjnego oraz oceną zdjęć przedłożonych przez skarżącą. Zauważył również, że przedłożone przez skarżącą mapy geodezyjne zostały już ocenione przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2220/09. W wyroku tym Sąd wskazał, że złożona przez skarżącą mapa z dnia 6 lutego 1998 r. dotyczy obiektu budowlanego o nr ew. [..], innego niż badany w niniejszym postępowaniu. Podobnie mapa z dnia 19 września 2003 r., stanowiąca geodezyjną inwentaryzację powykonawczą, dotyczy innego obiektu budowlanego niż badany w niniejszym postępowaniu. Tak więc Sąd stwierdził, że: "dwie mapy przedłożone przez skarżącą nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, bo dotyczą zupełnie innych działek i posadowionych na nich budynków".

W ocenie Sądu, słusznie zauważył także organ nadzoru, że rozbieżności w budowie rzędu kilku lat są niemożliwe do wykazania żadną ekspertyzą techniczną.

Sąd uznał, że z uwagi na brak podważenia wiarogodności oświadczenia inwestora oraz zeznań świadków organy nadzoru budowlanego, dając im wiarę, prawidłowo przyjęły, iż budowa parteru budynku wraz z podpiwniczeniem została zakończona w 1992 r. A zatem dla oceny skutków samowolnej budowy parteru organy trafnie zastosowały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., wyłączone jest stosowanie art. 48 ustawy. Powyższe oznacza, że likwidacja samowoli budowlanej następuje na podstawie przepisów art. 37 - 42 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zdaniem Sądu, organ, oceniając samowolę budowlaną w świetle art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., w sposób prawidłowy wykazał brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Samowolna budowa nie narusza bowiem ustaleń zarówno Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego wsi L. Gm.S.B. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Gminy S.B. Nr [..] z dnia [...] września 1989 r., który obowiązywał do 2001 r., jak i ustaleń obecnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi L. część B zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. Nr [..] z dnia [..] listopada 2001 r. Dodatkowo z dokumentacji technicznej dotyczącej nadbudowy budynku - projekt budowlany z elementami oceny technicznej budynku istniejącego - wynika, że stan techniczny budynku nie budzi obaw w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji i mienia, a także możliwości prawidłowego korzystania przez użytkowników. Ponadto usytuowanie budowy względem granicy działki nie narusza także przepisów techniczno - budowlanych, obowiązujących w dacie jego budowy, a zwłaszcza § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Sąd zauważył, że stosownie do treści § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Natomiast przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (§ 12 ust. 2 ).

W ocenie Sądu, odległość pomiędzy budynkami znajdującymi się na działce nr ew. [..], stanowiącej własność skarżącej i bezpośrednio graniczącej z działką inwestora, a legalizowanym budynkiem mieszkalnym, jest większa niż 8 m. Dodatkowo działka skarżącej na odcinku wybudowanego budynku pełni funkcję sięgacza dojazdowego z ul. [..] i niemożliwa jest zabudowa w tym miejscu. Ponadto sporny budynek od strony granicy z działką nr ew. [..] posiada ścianę pełną, spełniającą wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Sąd stwierdził także, że wbrew zarzutowi skargi działka nr ew. [..], należąca również do skarżącej, nie stanowi działki sąsiedniej w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, gdyż działka nr ew. [..] oddzielona jest od działki inwestycyjnej działką nr ew. [..] i tylko działka nr ew. [..] jest działką sąsiednią, o której mowa w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. Rozporządzenie to nie operuje bowiem terminem "obszaru oddziaływania obiektu".

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że organ prawidłowo usankcjonował popełnioną samowolę budowlaną, nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W.S.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do stwierdzenia braku istnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek do wydania nakazu rozbiórki, podczas gdy takie przesłanki istnieją;

- § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że odległość, o której mowa w tym przepisie, dotyczy wyłącznie działki ewidencyjnej bezpośrednio graniczącej, podczas gdy cel tego przepisu ma zapewnić minimalną odległość między budynkami, a zatem przez działkę sąsiednią - w rozumieniu tego przepisu - należy rozumieć także niegraniczącą bezpośrednio działkę zabudowaną, a odległości powinny być liczone pomiędzy budynkami; błędna wykładnia skutkuje przyjęciem, że odległość pomiędzy budynkami znajdującymi się na działce skarżącej, a budynkiem będącym przedmiotem postępowania, spełnia wymagania wskazanej normy odnośnie minimalnych odległości pomiędzy budynkami, podczas gdy takie wymagania nie zostały spełnione;

2) przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. – poprzez brak uwzględnienia okoliczności, że działki należące do skarżącej, o nr ewid. [..] i [..], zostały scalone i stanowią jedną nieruchomość, a także poprzez brak wyjaśnienia daty realizacji poszczególnych etapów budowy spornego budynku. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe ustalenie powyższych okoliczności skutkować powinno wydaniem nakazu rozbiórki;

- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak dokonania oceny zgodności decyzji organów z prawem materialnym i przepisami postępowania w aspekcie całości zgromadzonego materiału dowodowego; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uwzględnienie całości materiału dowodowego, a zwłaszcza okoliczności scalenia działek ewidencyjnych należących do skarżącej w jedną działkę, skutkować powinno odmienną oceną istnienia przesłanek do wydania nakazu rozbiórki, gdyż spełnienie wymagań przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, powinno być dokonane w stosunku do nieruchomości scalonej;

- art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak rozpoznania skargi w całości, pominięcie przez Sąd zarzutów wskazanych w skardze oraz poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w świetle zarzutów i twierdzeń wskazanych w skardze, co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie wszystkich zarzutów skutkować powinno uwzględnieniem skargi;

- art. 153 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2220/09 w zakresie konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organy administracji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż od tego ustalenia uzależnione są określone skutki prawne wymienione w przepisach Prawa budowlanego.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że pomimo wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2220/09 organy administracji publicznej nie przeprowadziły żadnej dodatkowej czynności dowodowej, ograniczając się de facto do powtórzenia stanowiska zajmowanego przed tym wyrokiem, rozwijając jedynie ocenę części uprzednio zebranych dowodów.

Skarżąca podniosła również, że Sąd, podobnie jak organy administracyjne, całkowicie pominął fakt scalenia działek ewidencyjnych nr [..] i [..] w jedną działkę. Okoliczność ta miała, w ocenie skarżącej, istotne znaczenie, gdyż wobec scalenia działek drewniany budynek, znajdujący się wcześniej na działce o poprzednim nr ew. [..], znajduje się obecnie również na działce bezpośrednio przylegającej. Jest to istotne z uwagi na dokonaną przez organy administracji i podzieloną przez Sąd wykładnię pojęcia "działka sąsiednia" - zawartego w § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - wedle której działkę sąsiednią oznacza jedynie działka bezpośrednio przylegająca. Nieuwzględnienie zatem okoliczności scalenia działek spowodowało, że usytuowany w najbliższym sąsiedztwie budynek mieszkalny, położony w odległości ok. 4,5 m od budynku objętego postępowaniem, nie został wzięty pod uwagę przy ustalaniu kwestii zgodności budowy z przepisami techniczno - budowlanymi, a zwłaszcza z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Skarżąca zarzuciła również brak należytego rozpatrzenia kwestii zgodności budowy z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie wskazano, postanowienia którego planu – poprzednio obowiązującego czy aktualnego - miały być w sprawie badane. Sąd ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że usytuowanie budynku jest zgodne z obydwoma aktami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 153 P.p.s.a, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia oraz art. 170 tej ustawy, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał już kilka razy (sygn. akt: VII SA/Wa 186/08, VII SA/Wa 187/08, VII SA/Wa 2220/09). Ostatnio wydanym prawomocnym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2220/09 WSA w Warszawie uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] października 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [..] sierpnia 2009 r. W wyroku tym Sąd nakazał organom przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem wartości dowodowej wszystkich przedstawionych przez skarżącą dokumentów, w szczególności zdjęć budynku oraz protokołu kontroli budowy z dnia [.] października 2008 r. i zawartego w nim szkicu sytuacyjnego przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Sąd pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę, uznał, że organy zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., uwzględniły wskazane w nim dowody i dokonały w sposób prawidłowy ich oceny. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd, akceptując ustalenia organów, stwierdził, że w sprawie prawidłowo przyjęto, iż budowa parteru spornego budynku mieszkalnego wraz z podpiwniczeniem została zakończona w 1992 r. Sąd podzielił zatem stanowisko organów, że twierdzenia skarżącej oraz przedłożone przez nią materiały nie podważyły wiarygodności oświadczeń inwestora oraz zeznań świadków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego wykonano wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2220/09. Materiał dowodowy dotyczący okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego został wyczerpująco zebrany i prawidłowo rozpatrzony. Stan faktyczny został ustalony na podstawie zebranych w sprawie dowodów z zeznań świadków i przesłuchania stron. W tych warunkach zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie jest uzasadniony. Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach wykazał, że żaden dowód nie potwierdził twierdzeń skarżącej o dwuetapowej budowie parteru spornego budynku.

Biorąc pod uwagę fakt, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną było, iż budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowano bez pozwolenia na budowę, to jednoznaczne ustalenie, że budowa parteru tego budynku wraz z podpiwniczeniem została zakończona w 1992 r. powodowało, iż dla oceny skutków samowolnej budowy parteru należało zastosować przepisy ustawy - Prawa budowlanego z 1974 r., co wynikało z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.

Tak więc Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że do likwidacji samowoli budowlanej w rozpoznawanej sprawie należało zastosować przepisy art. 37 – 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., wobec stwierdzenia braku istnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek do wydania nakazu rozbiórki, podczas gdy - w ocenie skarżącej - przesłanki takie istnieją, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ww. ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Do wydania więc decyzji o nakazie rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku konieczne jest spełnienie jednej z przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 tego przepisu.

W skardze kasacyjnej skarżąca wywodzi, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki, gdyż kwestionowany obiekt narusza przepisy techniczno - budowlane, tj. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, obowiązującego w dacie jego budowy, poprzez zbyt bliskie usytuowanie w stosunku do granicy działki i istniejącego budynku, a także nieustalenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie wskazano postanowienia, którego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzednio obowiązującego czy aktualnego – powinny być w sprawie badane.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przewidziana w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Tak więc ocena stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu powinna być dokonana według stanu prawnego z daty orzekania przez organ stosujący analizowany przepis. Za przyjęciem zgodności budowy z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym przemawia przede wszystkim argument, że jeżeli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie, to odwoływanie się do miejscowego planu obowiązującego w czasie budowy i orzekanie rozbiórki przeczyłoby celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej.

Niewątpliwie z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, co zauważył także Sąd pierwszej instancji, że samowolna budowa parteru budynku mieszkalnego nie narusza obowiązującego obecnie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi L. część B, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. Nr [..] z dnia [..] listopada 2001 r. Z ustaleń planu wynika bowiem, że działka inwestorów położona jest na terenie MU - określonym jako teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej, dla którego obowiązują ustalenia § 9 ust. 2 pkt 1 planu, zgodnie z którymi zachowuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową (zob. zaświadczenie Urzędu Gminy I. z dnia 9 września 2009 r. o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wydane inwestorowi). Powołanie się natomiast przez Sąd pierwszej instancji na zgodność samowoli budowlanej również z ustaleniami poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie świadczy o niewłaściwej ocenie zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Podkreślić również należy, że nakaz przymusowej rozbiórki powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Pogląd ten był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie NSA (por. wyrok z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1978/10). Przy czym do orzeczenia nakazu przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. ustawodawca wymaga, aby wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tym samym, podnoszone przez skarżącą samo naruszenie warunków technicznych, dotyczących sytuowania budynków, nie może być utożsamiane z "niebezpieczeństwem", które automatycznie powoduje rozbiórkę. Skarżąca, poza wykazywaniem zbyt bliskiego usytuowania budynku od granicy działki i istniejącego budynku, w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego uważa, że sporny budynek nie spełnia wymogów bezpieczeństwa oraz dlaczego odmawia przymiotu prawidłowości ocenie sporządzonej przez organy nadzoru budowlanego, którą to ocenę podzielił WSA. Sąd zauważył, że zarówno z oględzin obiektu, jak też i z dokumentacji technicznej dotyczącej nadbudowy budynku - projekt budowlany z elementami oceny technicznej budynku istniejącego - wynika, że stan techniczny budynku nie budzi obaw w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji i mienia, a także możliwości prawidłowego korzystania przez użytkowników. Ponadto parterowy budynek od strony granicy z działką skarżącej posiada ścianę pełną, spełniającą wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Usytuowanie zatem spornego budynku w odległości mniejszej niż 8 m (czyli odległości wynikającej z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki) nie będzie powodować niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dla wydania nakazu rozbiórki konieczne jest natomiast wykazanie, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie posadowionych obiektów mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Do wydania nakazu rozbiórki nie jest również wystarczające ewentualne stwierdzenie pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tej sytuacji konieczne jest bowiem ustalenie, że przedmiotowe pogorszenie warunków ma charakter niedopuszczalny, a zatem znaczny, istotny w stopniu nie dającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa określającymi te warunki. W przedmiotowej sprawie organy takich okoliczności nie ustaliły, jak też nie wykazała ich skarżąca. W związku z czym zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, podtrzymując ustalenia organu, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki tego budynku na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

W świetle powyższego nieuwzględnienie przez Sąd okoliczności scalenia działek skarżącej o nr ewid. [..] i [..] w jedną nieruchomość nie ma wpływu na prawidłowo przeprowadzone w sprawie postępowanie legalizacyjne, które nie wykazało istnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Sam fakt scalenia działek nie ma bowiem znaczenia dla oceny, czy sporny budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Tym samym nie znajdują również uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie okoliczności scalenia działek ewidencyjnych w jedną działkę nie powoduje odmiennej oceny istnienia przesłanek do wydania nakazu rozbiórki.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.