Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1216/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Starosta O. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 107 ze zm. – dalej Kpa) oraz art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm) ustalił na rzecz J. W. odszkodowanie w wysokości [...] zł (słownie: [...] 00/100) za działki nr [...] oraz [...] o łącznej pow. 0,2120 ha, położone w D. L. gm. O., które na podstawie prawomocnej decyzji Burmistrza O. nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. zatwierdzającej projekt podziału, przeszły z mocy prawa na własność Gminy O..

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu kiedy decyzja Burmistrza O. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna (tj. [...] lipca 2000 r.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za przejęte działki przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jak wynika z przytoczonych przepisów, dla ustalenia odszkodowania zasadnicze znaczenia ma fakt przejścia z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Dlatego podstawowym zadaniem Starosty O., jako organu orzekającego w niniejszej sprawie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi jest ustalenie, czy działki wydzielone w wyniku podziału nieruchomości przeszły z mocy prawa na własność gminy, czy też do takiego przejścia nie doszło. W celu stwierdzenia, że przedmiotowe działki przeszły z mocy prawa na własność Gminy O., muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki: podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela oraz działki gruntu zostały wydzielone pod drogi publiczne. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Burmistrz O. w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. stwierdził zgodność podziału działek nr [...] i [...], z których zostały wydzielone m. in. działki nr [...] i [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, iż z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika natomiast, że wydzielone działki nr [...] i [...] to tereny komunikacji (drogi publiczne), które zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z mocy prawa przechodzą na własność Gminy O.. Zgodnie z § 3 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej w O. nr [...], tereny komunikacji to tereny przeznaczone na cele komunikacji publicznej określone liniami regulacyjnymi. Tereny komunikacji oznaczone zostały w planie miejscowym symbolami K i KX, które stanowią odpowiednio drogi dojazdowe (KD) oraz ciągi piesze (KX). Ponadto w § 5 ust. 1 lit. h uchwały czytamy, że w zakresie komunikacji projektuje się drogi dojazdowe, którymi - jak wynika z rysunku planu i które to ustalenia stanowiły podstawę dokonania podziału nieruchomości -są drogi [...] KD i [...] KD (wobec omyłki pisarskiej wymieniono błędnie drogi dojazdowe [...] KD, [...] KD i [...]KD, które w istocie nie występują na terenie objętym planem obowiązującym w D. L. w rejonie ulic O. i N.), pod które przeznaczono wydzielone w rezultacie podziału działki nr [...] i [...]. Drogi dojazdowe stanowią jedną z klas dróg publicznych, która to klasyfikacja została wprowadzona w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie [art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst pierwotny: Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - tj. [...] grudnia 1999 r.]. Ponadto jak wynika § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia, parametry techniczne i użytkowe dróg publicznych odpowiadających klasie "D", mogą mieć tylko drogi gminne, które mają znaczenie lokalne i służą miejscowym potrzebom. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być uregulowana tylko ściśle określona materia. Na gruncie obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), plany miejscowe w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia w przedmiocie dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalano w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczanych ścieżek rowerowych. Oznacza to, że w planie miejscowym niedopuszczalne było wówczas wyznaczanie przebiegu dróg innych niż publiczne. Jeżeli zatem w planie miejscowym są ustalone linie rozgraniczające drogi, to drogi te są drogami publicznymi. Decyzja podziałowa przewiduje przeznaczenie wydzielonych działek o numerach [...] i [...] pod projektowane ulice. Organ podniósł, iż definicja legalna "ulicy" została zawarta w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym przez ulicę należy rozumieć drogę na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Umieszczenie definicji w akcie prawnym traktującym o drogach publicznych, jak również sama treść definicji, przesądzają o tym, że ulicami mogą być jedynie drogi ogólnodostępne, czyli publiczne. Ponadto ulice leżące w ciągu dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, należą do tej samej kategorii co te drogi (art. 2 ust. 2), zatem skoro w planie miejscowym przewidziano drogi dojazdowe, to wydzielone na skutek podziału działki przeznacza się pod projektowane ulice gminne.

Organ ponadto wyjaśnił, iż podział nieruchomości jest dopuszczalny tylko wówczas, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej - zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Jeżeli ustanowienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa powyżej, podziału nieruchomości dokonuje się - zgodnie z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami - pod warunkiem, że służebności zostaną ustanowione przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału. Przy czym, za spełnienie tego warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu, stanowiącej drogę wewnętrzną. Warunek ten winien być zamieszczony w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, jeżeli w wyniku podziału, działki nie miałyby dostępu do drogi publicznej i zachodziłaby przez to konieczność ustanowienia służebności drogowych. Konieczność zawarcia decyzji pod wskazanym warunkiem wynika z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz. 130), które obowiązywało w dacie wydania decyzji podziałowej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż cytowane przepisy stanowią kolejny argument na to, że twierdzenia o tym, jakoby działki nr [...] i [...] nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, są bezpodstawne. Wydzielonym działkom zapewniono dostęp do drogi publicznej poprzez wydzielenie gruntów pod drogi gminne, w przeciwnym razie podział nieruchomości byłby niedopuszczalny, bowiem w decyzji nie zastrzeżono, że podziału dokonuje się pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych. Powstałe w wyniku podziału działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zostały przez J. W. sprzedane. Żadna z notarialnych umów sprzedaży nie przewidywała ustanowienia służebności, które zapewniałyby nabywcom tych działek dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, czy też sprzedaż udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, ponieważ decyzją podziałową wydzielono działki pod drogi publiczne.

Dalej organ wskazał, iż klauzula o przejściu prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną jako element decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa, dlatego uchylenie rozstrzygnięcia w części dotyczącej przejścia z mocy prawa jest konieczne i słuszne, bez względu na sposób sformułowania klauzuli, jak i miejsce jej usytuowania w strukturze decyzji zatwierdzającej, podział. Przejście własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jako wydanej bez podstawy prawnej. Przy czym stwierdzenie nieważności decyzji w części informującej (a nie stanowiącej) o przejściu z mocy prawa na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, nie odwróciło tego faktu i zgodnie z tezą NSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2006 r. oczywiste jest, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dot. przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (sygn. akt I OSK 276/05). Ponadto z sentencji postanowienia SKO w P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nr [...] wynika, że wydana przez Kolegium decyzja nie rozstrzyga o prawie własności działek drogowych, zatem podnoszenie przez Gminę O., że nie doszło do przejęcia działek na podstawie w/w orzeczeń Kolegium, jest bezpodstawne.

Ponadto organ podniósł, iż decyzja Burmistrza O. nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. w pierwotnym brzmieniu stwierdzała, że działki te z chwilą uprawomocnienia się decyzji przechodzą na własność Gminy O. jako drogi publiczne. Pomimo, że decyzja została w tej części uchylona, to rażące naruszenie prawa w tym przypadku nastąpiło z powodu zamieszczenia w decyzji podziałowej klauzuli o przejściu prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne bez podstawy prawnej. Nie zmienia to jednak faktu, że mająca charakter informacyjny klauzula ujawnia proces decyzyjny organu, który jest czytelny - działki stanowią drogi publiczne. Wola organu wynika również jednoznacznie z czynności wpisu dokonanego w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O.. Wpis prawa własności działek nr [...] i [...] na rzecz Gminy O. nastąpił na wniosek Urzędu Miasta i Gminy w O. nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym właściwy organ (gmina, powiat, województwo lub Skarb Państwa), składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej swoich praw do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. W tym miejscu należy podkreślić, iż ocena formalna złożonego wniosku o przyłączenie działek do księgi wieczystej nr [...] należała do sądu wieczystoksięgowego, a podjęcie przez Gminę O.ewentualnych działań w przedmiocie unieważnienia wpisu nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, bowiem do przejścia własności doszło z mocy prawa, a wpis do księgi wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, nie niweczy faktycznego skutku prawnego i nie wpływa na obowiązek wypłaty odszkodowania. Dokonanie wpisu prawa własności na rzecz Gminy O. w księdze wieczystej, które korzystało z rękojmi wiary publicznej przez niemal dziewięć lat, potwierdza utratę prawa własności przez J. W., a obowiązek odszkodowawczy w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, co w tym przypadku nastąpiło.

Organ podniósł, iż w świetle powyższych ustaleń nie ma wątpliwości, że działki położone w D. L. gm. O., oznaczone ewidencyjnie działkami nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,2120 ha, przeszły z mocy prawa na własność Gminy O. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, spełnione bowiem zostały przesłanki zawarte w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - podział nieruchomości nastąpił na wniosek P. J. W., a działki gruntu o numerach [...] i [...] wydzielone zostały pod drogi publiczne - gminne. Organ wskazał, iż w związku z powyższym, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stronie należy się odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Z uwagi jednak na to, iż do porozumienia w kwestii odszkodowania nie doszło, a Gmina O. negowała wręcz obowiązek wypłaty odszkodowania uznając, że nie ma podstaw do podejmowania rokowań w tej sprawie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ wyjaśnił, iż określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowych wydzielonych pod drogi publiczne, dokonał rzeczoznawca majątkowy M. T.. Starosta O. uznał, że operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. Organ podkreślił, iż wartość rynkowa działek nr [...] i [...] określona została na kwotę [...] zł, która zawiera się w przedziale cen transakcyjnych uzyskiwanych na analizowanym rynku lokalnym za grunty stanowiące własność i przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W celu umożliwienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, wyznaczono termin rozprawy administracyjnej z udziałem M. T. jako biegłej w dziedzinie wyceny nieruchomości - wykonawcą zleconego operatu szacunkowego, na dzień [...]sierpnia 2010 r. Przedstawiciele Gminy O. obecni na rozprawie nie wnieśli zastrzeżeń do operatu szacunkowego i podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że odszkodowanie za wydzielone działki się nie należy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina O. zarzucając jej:

- naruszenie art.156 § 1 pkt 2 Kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

- naruszenia art.98 ust. 1 i ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy odpadła podstawa ustalenia odszkodowania w oparciu o ten przepis z powodu wyłączenia części decyzji zatwierdzającej projekt podziału jako nieważnej z obrotu prawnego i tym samym nic przejścia z mocy prawa własności działek drogowych na rzecz Gminy O.,

- obrazę ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia rady ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania Gmina wskazała, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] stwierdziło nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej orzeczenia, że działka nr [...] i działka nr [...] z chwilą uprawomocnienia się decyzji przechodzą na własność Gminy O. jako drogi publiczne.

Strona podniosła, iż faktyczną treść i wykładnię sentencji decyzji z dnia [...] listopada 2009r. dostarcza samo Kolegium, które w uzasadnieniu swej decyzji stwierdziło, iż "po przeanalizowaniu akt sprawy podziela stanowisko wyrażone w piśmie Burmistrza z dnia [...] września 2009r., że zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowe działki stanowią ulice dojazdowe do obsługi komunikacyjnej nowo projektowanych osiedli mieszkaniowych, co nie pozwala na ich zakwalifikowanie jako dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy, w odniesieniu do przedmiotowych działek nie mógł znaleźć zastosowania powołany wyżej przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie strony potwierdzeniem wskazanego powyżej stanowiska SKO w P. był fakt odmowy wyjaśnienia wątpliwości przedstawionych przez wnioskodawcę oraz treść postanowienia Kolegium z dnia [...] czerwca 2010r. W uzasadnieniu Kolegium jasno wywiodło, iż próba wykorzystania przez stroną instytucji "wyjaśnień" do kwestionowania treści decyzji zamiast zastosowania środka zaskarżenia musi spotkać się z odmową udzielenia wyjaśnienia. Ponadto Kolegium powołując się na wyrok NSA podniosło, że " wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu prawnego czy faktycznego ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia". Innymi słowy należy uznać, iż skoro Kolegium podniosło fakt nie zakwalifikowania wydzielonych działek jako dróg publicznych lecz jedynie jako dojazdowych do tworzonych osiedli, to drogi nie mogły stać się z mocy prawa własnością Gminy O.. W ocenie odwołującej faktu tego nie zmieniają tym bardziej zaistniałe post fatum zdarzenia w tym wpisanie własności Gminy do księgi wieczystej skoro, jak sam Starosta stwierdził w uzasadnieniu decyzji wpis ten ma charakter deklaratoryjny i nie tworzy prawa, a jedynie je potwierdza. Gmina wskazała, iż z art. 98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jednoznacznie, że wniosek o wpis składa organ, a w tym przypadku wniosek złożył kierownik wydziału działający bez upoważnienia organu, co winno skutkować odmową wpisu. Wydanie zatem prze SKO w P. decyzji stwierdzającej nieważność części decyzji Burmistrza w zakresie uznania wydzielonych działek za drogi publiczne skutkuje brakiem przejścia prawa własności na rzecz Gminy i tym samym odpadnięciem przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania z tego tytułu. Słuszności tego rozumowania dowodzi fakt zwrócenia się wnioskodawcy do SKO w P. o udzielenie wyjaśnienia i wystosowanie tendencyjnego pytania.

Skarżący wskazał, iż zgodzić należy się z uzasadnieniem postanowienia Kolegium z dnia [...] czerwca 2010r., w którym Kolegium opowiedziało się, iż decyzja stwierdzająca nieważność nie rozstrzyga o prawie własności. Zarówno ta decyzja jak i decyzja Burmistrza zatwierdzająca podział nie mogą przesądzać o prawie własności nie mniej brak uznania, iż wydzielone w drodze podziału drogi stają się drogami publicznymi dyskwalifikuje tę decyzję podziałową jako podstawę decyzji Starosty o ustaleniu odszkodowania oraz jako podstawę uznania, iż wydzielone działki stają się z mocy prawa własnością Gminy. Roztrząsanie zatem przez Starostę Powiatowego w uzasadnieniu swej decyzji podstawy materialnej wydania decyzji podziałowej jakim był plan zagospodarowania przestrzennego na tle obowiązujących w owym czasie przepisów należy uznać za daleko wykraczające poza kompetencje ustawowe Starosty, w szczególności gdy rozważania te niweczą treść, sens i skutki decyzji SKO stwierdzającej nieważność w części decyzji podziałowej, a także w kontekście odmowy udzielenia wyjaśnień wnioskodawcy.

Na marginesie należy dodać, iż istotnie Gmina O. zwróciła się do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O. o wykreślenie jej jako właściciela przedmiotowych działek na podstawie decyzji SKO w P. z dnia [...] listopada 2009r nr [...].

Jednocześnie należy dodać, iż wydzielone na skutek podziału działki nigdy nie stały się drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z uwagi na fakt, iż Rada Miejska w O. nie podjęła uchwały o zaliczeniu przedmiotowych dróg do kategorii dróg gminnych, co jest przesłanką niezbędną do uznania przedmiotowych dróg za drogi publiczne.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Wojewoda W.uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w D. L. zapisaną w ewidencji gruntów jako obręb D. L., arkusz mapy [...], działki nr: [...] o powierzchni 0.1182 ha i [...] o powierzchni 0.0938 ha, stanowiącą własność J. W..

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogę publiczną, organ prowadzący sprawę winien ponad wszelką wątpliwość ustalić i obiektywnie ocenić czy przesłanki do ustalenia odszkodowania, określone w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaistniały czy też nie.

Zasadniczą przesłanką warunkującą ustalenie odszkodowania jest charakter dróg, pod które zostały przewidziane wydzielone działki. W przedmiotowym postępowaniu organ dysponujący kompetencjami w zakresie badania prawidłowości rozstrzygnięcia podziałowego ostatecznie uznał, że w części orzekającej o przeznaczeniu działek nr: [...] i [...], Burmistrz Miasta i Gminy O. wydał wadliwą decyzję, którą należało wyeliminować. W obrocie prawnym pozostała więc pewnego rodzaju luka, w wyniku której decyzja podziałowa w części dotyczącej powyższych działek orzeka o ich podziale, jednakże w istocie nie wskazuje ich przeznaczenia w sposób jasny i pozbawiony wątpliwości. Za właściwe należy jednak uznać, iż działki nr: [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi, które jednakże nie mają charakteru dróg publicznych. Wojewoda W. jest organem orzekającym jedynie w kwestii odszkodowawczej i nie ma uprawnienia do odmiennego rozstrzygania w zakresie charakteru dróg, gdy w stosunku do tego problemu wypowiedział się już właściwy i uprawniony do tego podmiot jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Organ wskazał, iż wobec powyższego, ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może pozostać w sprzeczności z wcześniej powziętymi rozstrzygnięciami. Wojewoda nie podzielił stanowiska zajętego przez organ I instancji, który uznając za spełnione przesłanki ustawowe, ustalił odszkodowanie. W opinii organu odwoławczego przedmiotowe działki zostały przejęte pod drogi, których nie można jednak uznać za drogi publiczne określone w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Przyjęcie takiego stanowiska powoduje, że brak jest możliwości ustalenia odszkodowania, które może zostać orzeczone jedynie w sytuacji wydzielenia nieruchomości pod drogę publiczną. Nadmienić jeszcze należy, iż konsekwencją wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. było wykreślenie z księgi wieczystej Gminy O. jako właściciela działek nr: [...] i [...] oraz przywrócenie prawa własności J. W..

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. W. zarzucając jej naruszenie:

- art.6, art.8, art.10 §1, art.77 §1, art.80 Kpa,

- art.98 ust.1 i ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy istnieje podstawa ustalenia odszkodowania w oparciu o ten przepis.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż Kolegium sklasyfikowało przedmiotowe działki wprost - jako drogi dojazdowe, a zgodnie z art.2 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie chwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - drogi dojazdowe stanowią jedną z klas dróg publicznych. Dalej skarżący wskazał, iż zgodnie z § 4 ust.2 wskazanego powyżej rozporządzenia parametry techniczne i użytkowe dróg publicznych odpowiadających klasie 'D' - mogą mieć tylko drogi gminne. Skarżący wskazał, iż przedmiotowe działki wydzielone pod drogi, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oznaczone są symbolami KD. Skarżący podniósł, iż wbrew uznaniu Wojewody, że Kolegium rozstrzygnęło o własności działek drogowych, wypowiedziało się samo Kolegium w postanowieniu z dnia [...]czerwca 2010 r., nr [...] jednoznacznie wskazując - "Przedmiotowa decyzja Kolegium [...] nie rozstrzyga o prawie własności działek drogowych."

Ponadto skarżący wskazał, iż Wojewoda wadliwie uznał, że Kolegium jest jedynym, właściwym i uprawnionym podmiotem do rozstrzygania o charakterze dróg, co eliminuje uprawnienie i obowiązek Wojewody do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.

W ocenie skarżącego Wojewoda nie wypełnił obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a zobowiązany był do weryfikacji oceny organu I instancji poprzez wyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności sprawy i zbadaniu zasadności żądań podniesionych w odwołaniu.

Zdaniem skarżącego Wojewoda dokonał błędnej wykładni decyzji Kolegium i orzekł co było podstawą wskazanej powyżej decyzji SKO. Skarżący podniósł, iż w uzasadnieniu decyzji Wojewody czytamy - "Kolegium wyeliminowało z obrotu prawnego część rozstrzygnięcia nie ze względu na niedopuszczalność zapisu o przejściu prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, lecz z powodu uznania, że działki [...] nie zostały wydzielone pod drogi publiczne". Zdaniem skarżącego takie uznanie jest nieuprawnione. Skarżący podniósł, iż przepisy prawa, jak i bogate orzecznictwo Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w tym zakresie jednoznacznie rozstrzygają, że klauzula o przejściu prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną jako element decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, stanowi rażące naruszenie prawa i dlatego uchylenie rozstrzygnięcia w części dotyczącej przejścia z mocy prawa jest konieczne i słuszne. Skarżący wskazał, iż uznaje, że uchylenie decyzji Burmistrza O. we wskazanej części musiało nastąpić z powodu braku podstawy prawnej do zamieszczenia w decyzji podziałowej klauzuli o przejściu prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne, a nie, jak przyjął Wojewoda, ze względu na klasyfikację drogi.

Skarżący podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że analizując, uchwalony przez Gminę O., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (co właściwie dokonał Starosta O. w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i stosowne orzecznictwo w tym zakresie), jaki i pozostałe dowody zgromadzone w sprawie należy uznać, ze przedmiotowe działki stanowią drogi publiczne, które z mocy ustawy przeszły na własność Gminy O. w momencie uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji podziałowej. Ponadto zwrócił uwagę, iż z treści decyzji Wojewody wynika, że Wojewoda nie uwzględnił całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a ten który uwzględnił ocenił niewłaściwie i nierzetelnie, wydając decyzję, która z uwagi na wymienione powyżej okoliczności narusza prawo. Ponadto w ocenie skarżącego Wojewoda naruszył zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu, co jest kolejnym argumentem wskazującym na wadliwość przedmiotowego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody W. o uchyleniu decyzji Starosty i odmawiająca ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Podstawę materialnoprawną wydanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu kiedy decyzja Burmistrza O. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna (tj. [...] lipca 2000 r.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za przejęte działki przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 129 ust. 5 pkt 1 tej ustawy Starosta wydaje decyzję.

Do prawidłowego orzeczenia o przedmiotowym odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną.

Z unormowań tych wynika w sposób bezsporny, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Organ musi samodzielnie ustalić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu.

Wobec powyższego nie można zgodzić się z Wojewodą, iż nie jest on uprawniony w niniejszej sprawie do rozstrzygania kwestii charakteru drogi.

Organ rozpoznając sprawę ponownie winien ustalić dokładnie stan faktyczny sprawy i dokonać oceny z jakim charakterem drogi mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż organ odwoławczy prowadząc postępowanie winien mieć na uwadze wnikające z przepisów Kpa ogólne zasady postępowania.

Jedną z zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.

W ocenie składu orzekającego Wojewoda W. naruszył wynikającą z art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ uchylając decyzję Starosty, w sposób zupełnie odmienny rozstrzygnął wniosek skarżącego, stwierdzając przy tym w uzasadnieniu decyzji, bez dokładnego wyjaśnienia, iż sprawę charakteru drogi przesądziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, oraz iż działki zostały wydzielone pod drogi, których nie można uznać za drogi publiczne. Ponadto organ wskazał, iż konsekwencją wydania decyzji przez Kolegium było wykreślenie z księgi wieczystej Gminy jako właściciela.

W tym miejscu wskazać należy, iż stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 Kpa. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).

Uzasadnienie organu II instancji, w ocenie składu orzekającego nie wyjaśnia w sposób należyty dlaczego w przedmiotowej sprawie organ uznał, iż działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne. Przy czym wskazać należy, iż samo powołanie się przez organ na stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego na gruncie niniejszej sprawy nie można uznać za wystarczające.

W decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając nieważność decyzji podziałowej w części dotyczącej orzeczenia, że działki nr [...] o pow. 0,1182 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,0938 ha z chwilą uprawomocnienia się decyzji przechodzą na własność Gminy O. jako drogi publiczne. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, iż zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowe działki stanowią ulice dojazdowe do obsługi komunikacyjnej nowo projektowanych osiedli mieszkaniowych, co nie pozwala na ich kwalifikację jako dróg publicznych.

Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć również na uwadze fakt, iż w postanowieniu z dnia [...]czerwca 2010 r. odmawiającym wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]listopada organ ten w uzasadnieniu wskazał, iż decyzja ta nie rozstrzyga o prawie własności działek drogowych.

Ponadto powtórzyć należy, iż to organ prowadzący postępowanie w sprawie odszkodowania musi samodzielnie ustalić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu.

Brak powyższych ustaleń uznać należy za istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 oraz art. 77 Kpa.

Ponadto organ w uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowe działki zostały przejęte pod drogi, których nie można jednak uznać za drogi publiczne, to jednakże uzasadnienie decyzji poza wyżej przytoczonym fragmentem nie zawiera żadnych argumentów przemawiających za prawidłowością powyższego rozumowania. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji sposób obszerny i posługując się wieloma argumentami wykazywał, iż przedmiotowe działki wydzielone zostały pod drogi publiczne. Natomiast organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż nie podziela powyższej opinii oraz, iż działki nie wydzielono pod drogi publiczne. Takie postępowanie w ocenie składu orzekającego, nie tylko narusza wspomnianą wyżej zasadę dwuinstancyjności oraz zasadę przekonywania ale również wyrażoną w art. 8 Kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". Zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

W ocenie składu orzekającego organ II instancji mając na uwadze powyższe zasady, w sytuacji gdy nie podziela poglądu organu I instancji, winien wyraźnie wskazać dlaczego stanowisko organu I instancji nie znajduje uzasadnienia i przytoczyć argumenty, które wskazują na prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji.

Jak wskazano już wyżej w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie sprostał powyższemu obowiązkowi ograniczając się do zdawkowego stwierdzenia, iż działki zostały przejęte pod drogi, których nie można uznać za drogi publiczne.

W tym miejscu wskazać należy, iż ze względu na dokonane przez ustawodawcę rozróżnienie dróg publicznych i pozostałych (dróg wewnętrznych) nie powinno ulegać wątpliwości, że reżimem prawnym art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte zostały wyłącznie drogi publiczne (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz, wyd. II LexisNexis, W-wa 2007). Przy czym, co zaznaczyć należy, w komentowanym przepisie chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie daje precyzyjnej definicji drogi publicznej, określa jedynie w art. 1, że drogą publiczną jest droga zaliczana do jednej z kategorii dróg (według ich funkcji w sieci drogowej, określonych w art. 2), z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczegółowych. Istotną więc cechą takiej drogi (poza wskazaną w ustawie kategorią) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego.

Dla dokonania prawidłowej wykładni wskazanych przepisów pewną wytyczną winien być w tym kontekście także wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - LEX nr 318591).

W orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Trybunał stwierdził bowiem, że "przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości". Trybunał uznał, że nie zachowano sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, a skarżący musieli ponosić nadmierny ciężar indywidualny. W orzeczeniu tym ETPCz wskazał także, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem.

Powyższy wyrok Trybunału zapadł na gruncie prawa międzynarodowego (tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) i w kontekście art. 93 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. A zatem, drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych. Taka wykładni pojęcia "drogi" czy też "drogi publicznej" zawartego w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przy tym, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zgodna z przepisami ustawy zasadniczej, a zwłaszcza z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 konstytucji RP, zapobiega bowiem sytuacji faktycznego odjęcia władztwa nad rzeczą bez stosownego odszkodowania (por. również glosa do wyroku ETS z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce – D.Sześciło, Samorząd terytorialny 2008 Nr 5).

Organ winien mieć również uwagę na co zwrócił uwagę organ I instancji jak i skarżący, iż zgodnie z § 3 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej w O. nr [...], tereny komunikacji to tereny przeznaczone na cele komunikacji publicznej określone liniami regulacyjnymi. Tereny komunikacji oznaczone zostały w planie miejscowym symbolami K i KX, które stanowią odpowiednio drogi dojazdowe (KD) oraz ciągi piesze (KX). Ponadto w § 5 ust. 1 lit. h uchwały czytamy, że w zakresie komunikacji projektuje się drogi dojazdowe, którymi - jak wynika z rysunku planu i które to ustalenia stanowiły podstawę dokonania podziału nieruchomości -są drogi [...] KD i [...] KD, pod które przeznaczono wydzielone w rezultacie podziału działki nr [...] i [...].

Organ winien mieć również na uwadze, iż drogi dojazdowe stanowią jedną z klas dróg publicznych, która to klasyfikacja została wprowadzona w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst pierwotny: Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - tj. 29 grudnia 1999 r.). Ponadto jak wynika z § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia, parametry techniczne i użytkowe dróg publicznych odpowiadających klasie "D", mogą mieć tylko drogi gminne, które mają znaczenie lokalne i służą miejscowym potrzebom.

Ponadto, w ślad za organem I instancji, zwrócić należy uwagę, iż na gruncie obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), plany miejscowe w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia w przedmiocie dróg publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wynika, iż każda droga znajdująca się w planie, bez względu czy jest drogą dojazdową czy lokalną – osiedlową, jest drogą publiczną, gdyż niedopuszczalne było wyznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych. Sąd podzielił przy tym podobne stanowisko, przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 6 sierpnia 2010r, (sygn. akt II SA/Po 220/10, LEX 737781).

Wobec powyższego organ mając na uwadze powyższe winien w uzasadnieniu wyraźnie wskazać dlaczego wydzielonej działki nie można uznać za drogę publiczną.

Ponadto organ odmawiając ustalenia odszkodowania wskazał, iż konsekwencją wydania decyzji przez Kolegium było wykreślenie z księgi wieczystej Gminy jako właściciela.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż orzekanie w przedmiocie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego do tych działek. Podkreślić należy, że dla przejścia prawa własności, nie jest konieczne ujawnienie tego stanu w księdze wieczystej. Wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz.1361 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Zaś w myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zatem mamy tutaj do czynienia jedynie z domniemaniem, które stosownie do art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy może zostać w każdym momencie obalone poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. A więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w takich sytuacjach upada.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tym stanie stwierdzić należy, iż organ wbrew wymogom art. 7 i 77 Kpa nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy. Organ swym postępowaniem co wskazano wyżej naruszył również ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i 11 Kpa.

Rozpoznając sprawę ponownie organ rozstrzygnie mając na uwadze przytoczone wyżej argumenty, czy zaistniały przesłanki z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia odszkodowania. Na podstawie tak dokonanych ustaleń organ wyda stosowne orzeczenie dając wyraz swoim ustaleniom w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia.

MZ