Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1931/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5 w zw. z  art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi B. K. - przedstawiciela ustawowego małoletniej K. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2010 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2010 r. nr [...], którą odmówił B. K. – przedstawicielce ustawowej małoletniej K. D., przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki:

1. jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności,

3. nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,

4. nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.

Wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek do świadczenia w drodze wyjątku przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. Organ podniósł, iż w sprawach świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Muszą to być przeszkody przynajmniej w jakimś czasie nieusuwalne, eliminujące ubezpieczonego z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu.

Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że udowodniony został okres składkowy i nieskładkowy ojca dziecka wynoszący 12 lat 8 miesięcy i 6 dni. Natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy ojca dziecka na wymagane 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych udokumentowano jedynie 3 lata i 13 dni tych okresów.

Ponadto z akt sprawy wynika, że w okresach od dnia 21 kwietnia 1992 r. do dnia 5 maja 1994 r., od dnia 13 czerwca 1995 r. do dnia 6 czerwca 1997 r. oraz od dnia 22 stycznia 1998 r. do dnia 28 lutego 2002 r., tj. przez łączny okres wynoszący ponad 8 lat ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym kontynuowaniu ubezpieczenia oraz nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w ww. przerwach wobec ubezpieczonego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy, nie istniały zatem w tym czasie przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia, w celu nabycia uprawnień przewidzianych przepisami ww. ustawy.

Organ wskazał, iż z wniosku skarżącej z dnia 19 maja 2010 r. wynika, że przerwy w ubezpieczeniu spowodowane były brakiem możliwości znalezienia pracy z powodu trudnej sytuacji na rynku pracy oraz podejmowaniem zatrudnienia bez ubezpieczenia.

Jednakże trudności w znalezieniu pracy nie oznaczają niemożności jej podjęcia w rozumieniu przepisu art. 83 powołanej ustawy, gdyż nie wiążą się ani z wiekiem, ani z niezdolnością do pracy. Szczególne okoliczności, które wymienia art. 83 ww. ustawy, muszą być niezależne od woli ubezpieczonego, którego dotyczą. Fakt ten nie może być uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe, niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. 1 ustawy.

Natomiast brak dbałości o ubezpieczenie w trakcie wykonywania prac dorywczych był wynikiem powstania okoliczności, które sam ubezpieczony kształtował. Świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne ma ten skutek, że osoba, która podejmie takie zatrudnienie, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Fakt ten nie może być uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe, niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. 1 ustawy.

Również fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez ojca dziecka bez odprowadzania wymaganych składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za szczególną okoliczność, w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, która uniemożliwiałaby nabycie uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych.

Organ wskazał, iż w sprawie nie stwierdzono również braku niezbędnych środków utrzymania, bowiem z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż matka dziecka B. K. osiąga miesięcznie wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w wysokości 319,00 zł brutto. Ponadto pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 706,29 zł oraz zasiłki na córkę K. w łącznej wysokości 261,00 zł i dodatek mieszkaniowy w kwocie 158,00 zł. Wykazany dochód przypadający na jednego członka 2-osobowej rodziny w wysokości 722,14 zł (brutto) miesięcznie, przekraczający kwotę najniższej emerytury nie pozwala na uznanie, iż w tym przypadku spełniona została przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż ojciec dziecka przez blisko 13 lat opłacał składki na ubezpieczenie społeczne. Natomiast okresy przerwy w ubezpieczeniu nie wynikały z negatywnego podejścia do zatrudnienia, lecz ze szczególnych okoliczności panujących na rynku pracy "i spychania na margines osób mniej zaradnych". Wskazywała swoją trudną sytuację materialną.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Rozpatrywana skarga B. K. – przedstawicielki ustawowej małoletniej K. D., zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów, niż w niej wskazane. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b cytowanej ustawy sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce. Należy bowiem wskazać, iż kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzje z dnia [...] września 2010 r. i z dnia [...] września 2010 r. w sprawie renty rodzinnej dla małoletniej K. D. w drodze wyjątku zostały wydane z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych – E. N. Tym samym Prezes ZUS, rozpoznając w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która wydała decyzję bezpośrednio ją poprzedzającą.

Wskazać należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma charakter niedewolutywny, a zatem nie skutkuje przeniesieniem kompetencji weryfikacyjnych między instancją niższą, a wyższą. Jednocześnie do tego wniosku, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma cechy zwyczajnego środka prawnego, zmierzającego do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 78 Konstytucji każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Treścią tego postanowienia jest ustanowienie prawa stron każdego postępowania do uruchamiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć wydawanych przez organ działający w charakterze pierwszej instancji (A. Biaś, (w:) Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod. red. J. Bocia, Wrocław 1998 r., str. 140). Materialną treścią prawa do zaskarżenia jest stworzenie stronom możliwości uruchomienia procedury służącej weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Trzeba podkreślić, że – zgodnie z art. 78 zdanie drugie Konstytucji – określenie "trybu zaskarżania" należy do ustawodawcy, a Konstytucja świadomie pozostawiła mu margines swobody decyzyjnej. Można jedynie wskazać wymagania, którym powinien odpowiadać każdy ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia. Po pierwsze – środek taki musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Po drugie – środek ten musi być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, Uwagi do art. 78, (w:) Konstytucja RP. Komentarz, tom V, Warszawa 2007 r., str. 7). Nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji. Takim przykładem jest art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten wprowadza do systemu procedury administracyjnej instytucję wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/2007). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczyna nowy etap postępowania administracyjnego. Uruchamia on tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. Istotne natomiast jest to, że w wyniku przedmiotowego wniosku sprawa jest drugi raz rozpatrywana w zasadzie tak samo jak przez klasyczny organ odwoławczy. W tym zakresie odpowiednie zastosowanie mają bowiem przepisy dotyczące odwołań, oczywiście za wyjątkiem przepisów ściśle powiązanych z procesowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia.

Uznając zatem, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest rodzajem odwołania, należy zapewnić wnioskodawcy niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu odwoławczym, standard ochrony jego interesów i uprawnień. Do standardów tych niewątpliwie należy obiektywizm i bezstronność. Przy dwukrotnym rozpoznaniu tej samej sprawy, należy dążyć do tego, aby sprawa rozpatrywana była przez inny skład osobowy.

W sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba ocenić, czy możliwe jest zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem tej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasunąć wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu (W. Chróścielewski w glosie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Orzecznictwo Naukowe Sądów Administracyjnych nr 3(12) z 2007 r., str.137).

Wyłączenie pracownika pociąga za sobą jedynie konieczność dokonania zmian osób działających na podstawie udzielonego upoważnienia i nie wpływa bezpośrednio na samą właściwość organu administracji.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że sprawy świadczeń w drodze wyjątku przyznawanych na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych należą do wyłącznej kompetencji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) wskazuje, że do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Decyzje w tym zakresie mogą być wydawane z upoważnienia Prezesa ZUS na podstawie art. 268a k.p.a., a także na postawie § 2 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 28, poz. 164). Przepisy te dopuszczają możliwość upoważnienia przez organ administracji publicznej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu.

Niewątpliwie decyzja z dnia [...] września 2010 r., zapadła na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została wydana przez tę samą osobę, tj. E. N. – Wicedyrektora Świadczeń Emerytalno-Rentowych, która wydała decyzję ją poprzedzającą. Ta druga decyzja obarczona jest zatem wadą z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej przez organ centralny, jako organ jednoinstancyjny, podlega bowiem na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączeniu od udziału w orzekaniu wskutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., jeśli umożliwia to struktura ustrojowo-organizacyjna tego organu. Daje to szansę, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzję w jednej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewni, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji (R. Kaczmarczyk w glosie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt lI GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2008 r., z. 1).

Dodatkowo wskazać należy, że wyłączenie osoby, która wydała decyzję w pierwszej instancji (działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) nie pozbawia kompetencji Prezesa ZUS do rozpatrzenia sprawy –wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Może on bowiem upoważnić innego pracownika na podstawie art. 268a k.p.a, bądź na podstawie § 2 ust 2 pkt 2 statutu ZUS do wydania decyzji w jego imieniu, a także może sam wydać decyzję po rozpatrzeniu tego wniosku. instytucja wyłączenia pracownika na zasadzie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie prowadzi do wyłączenia organu. Wewnętrzna organizacja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą określa statut ZUS, pozwala na dekoncentrację wykonywania kompetencji organu.

Możliwość korzystania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z instytucji upoważnienia pracownika do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) pozwala na pogodzenie wymogów organizacyjnych z wymogami proceduralnymi wynikającymi z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., zapewniając stronie postępowania poczucie bezstronności i obiektywizmu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie tylko nie pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 (ONSA i WSA 2010 r. z. 5 poz. 82), lecz istotę tej uchwały realizuje. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 36/10 (niepubl.). Zasadność tego zarzutu prowadzido uchylenia zaskarżonej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak sentencji.