Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 294/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art 7
journal: Dz.U. 2015 poz 2126
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.
article: art147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skargi Rady Miasta C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i urządzeń cmentarnych 1. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [..] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Rady Miasta C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] grudnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g." stwierdził nieważność § 4, § 6 pkt 4 oraz § 7 ust. 4 Załącznika do uchwały Rady [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i urządzeń cmentarnych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że § 4 Załącznika, w którym ustalono stawki opłat za korzystanie z gruntu (miejsca na pochówek) na cmentarzu komunalnym na okres dwudziestu lat, jest nieprawidłowy w zakresie w jakim nie zawiera wyłączenia wskazanego w art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2126 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o cmentarzach", który zezwala na ponowne użycie grobu do chowania po upływie 20 lat, chyba że jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenia i uiści opłatę za pochowanie zwłok. Organ wskazał, że zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu nie jest dopuszczalne chowanie po 20 latach, jeżeli groby są murowane i przeznaczone do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także przeznaczone do chowania urn ze spopielonymi zwłokami. Groby murowane rodzinne nie podlegają więc opłatom za kolejne okresy dwudziestoletnie. W zakwestionowanej uchwale brak jest tego wyłączenia.

Za niedopuszczalne organ nadzoru uznał ponadto przepisy wprowadzające opłaty za przechowywanie ciała w chłodni (§ 6 pkt 4 Załącznika do uchwały) oraz opłaty za przygotowywanie i udostępnianie kaplicy do ceremonii pogrzebowej (§ 7 ust. 4 Załącznika do uchwały). Zdaniem organu wskazane w tych przepisach czynności nie mieszczą się w zakresie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.), powoływanej dalej jako u.g.k., w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Rada Miasta [...] zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez przyjęcie, że część przepisów uchwały w zakresie, w którym stwierdzono nieważność, jest nieprawidłowa ponieważ nie zawiera wyłączenia wskazanego w przepisie art. 7 ustawy o cmentarzach oraz że czynności wymienione w uchwale nie mieszczą się w zakresie dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.,

- naruszenie art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz sformułowanie uzasadnienia w sposób niejasny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem skarżącej skoro wskazane w § 4 stawki opłat za korzystanie z gruntu (miejsca pod pochówek) obejmują jedynie okres dwudziestoletni, niezasadne było wskazywanie w tym przepisie wyłączeń, o których mowa w art. 7 ustawy o cmentarzach. Z uwagi na charakter uchwały (cennik opłat cmentarnych) oczywiste jest, że zarządca (administrator) cmentarza winien pobierać stosowne opłaty zgodnie z uchwalonym cennikiem, ale jednocześnie zgodnie z aktem usytuowanym wyżej w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Rada nie posiada ponadto kompetencji do regulowania kwestii uregulowanych w ustawie, co byłoby niezgodne z zasadami techniki prawodawczej stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 2016 r. poz. 283). Zgodnie z tymi zasadami w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa i powoduje nieważność tych zapisów. Odsyłanie natomiast do stosowania określonych ustaw stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Rada Miasta [...] zaznaczyła, że wyłączenia, o których mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach dotyczą chowania zwłok w grobach murowanych, a zatem niezrozumiałe jest stwierdzenie nieważności całego § 4 uchwały skoro w jego treści ustalono opłaty, m.in. za groby ziemne lub rezerwację miejsc pod groby.

W ocenie skarżącej ponadto uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprecyzyjne, nie wynika z niego, że Rada ustalając w § 4 opłaty dopuściła się istotnego naruszenia prawa, a na co wskazuje zastosowany przez organ nadzoru tryb stwierdzenia nieważności uchwały. Zarzuty organu nadzoru mogą stanowić jedynie o nieistotnym naruszeniu prawa, a w takim przypadku - zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 4 u.s.g. - organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że Wojewoda [...] stwierdzając nieważność § 6 pkt 4 oraz § 7 ust. 4 załącznika do uchwały nie wskazał wystarczająco na czym polega naruszenie i w czym konkretnie się wyraża. Organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że wskazane przepisy nie mieszczą się w zakresie dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Skarżąca podkreśliła, że opłaty pobiera się za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Cmentarz jest obiektem użyteczności publicznej, a kaplica i chłodnia położone na terenie cmentarza służą wyłącznie do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty. Ustalone opłaty (za przechowywanie ciała w chłodni oraz udostępniania kaplicy do ceremonii pogrzebowej) mieszczą się zatem w dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Skarżąca zaznaczyła ponadto, że w obrocie prawnym funkcjonują tego typu uchwały jako akty prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda podkreślił, że brak w kwestionowanej uchwale wyłączeń określonych w art. 7 ustawy o cmentarzach powoduje, że niejasne jest w jakich sytuacjach opłaty są pobierane, a w jakich nie i nie można zgodzić się z twierdzeniem, że naruszenie, którego dopuściła się Rada Miasta [...] jest nieistotnym naruszeniem prawa.

Organ wskazał ponadto, że usługi przechowywania ciała w chłodni (§ 6 pkt 4 Załącznika do uchwały) oraz przygotowywanie i udostępnianie kaplicy do ceremonii pogrzebowej (§ 7 ust. 4 Załącznika do uchwały), mają charakter usług pogrzebowych, które nie zaliczają się do sfery użyteczności publicznej. Zdaniem organu kwestionowane usługi nie mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej i wystarczające było przywołanie przepisów ustawowych bez szerszego uzasadnienia. Ponadto przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego była konkretna uchwała i nie badano jej w kontekście innych aktów na terenie województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo.

Odnosząc się do zgodności z prawem przepisów § 4 Załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i urządzeń cmentarnych należy podzielić częściowo stanowisko organu nadzoru.

Przepisy § 4 Załącznika określają stawki opłat netto za korzystanie z gruntu (miejsca pod pochówek) na cmentarzu komunalnym na okres dwudziestu lat za miejsce pod różnego rodzaju groby (pkt 1-4), miejsce pod groby urnowe ziemne i murowane (pkt 5), za miejsca w niszy katakumby (pkt 6), dopłatę za rezerwację miejsca pod grób, grób urnowy (pkt 7 i 8) oraz za dochowanie urny (pkt 9 i 10). Niewątpliwie przepisy kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały powinny regulować opłaty cmentarne z uwzględnieniem treści art. 7 ustawy o cmentarzach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 – 3 ustawy o cmentarzach grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20 (ust. 1). Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok (ust. 3). Konsekwencją powyższych przepisów jest fakt, że w odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, nie jest konieczne zachowanie okresu 20 lat dla pochowania następnych oraz – po upływie lat 20 wnoszenie kolejnej opłaty przewidzianej za pochowanie zwłok. Art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach nie określa jednak ani wysokości opłaty ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie. Ograniczenie się do samego art. 7 przy kontroli legalności uchwały nie wyjaśnia więc przyczyn stwierdzenia nieważności całego § 4 Załącznika do uchwały. Sytuację wyjaśnia pierwotna wersja ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zawierała ona przepis art. 2 ust. 3 przewidujący właśnie opłaty za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, ustalane przez prezydia odpowiednich rad narodowych. Tak więc art. 7 ust. 2 wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat. Sytuację skomplikowało dopiero skreślenie art. 2 ust. 3 na mocy art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) – z dniem 23 maja 1989 r. Upadła wówczas wyraźna podstawa prawna dla ustalenia przedmiotowych opłat i kompetencji organów w tym względzie. Spowodowało to próby różnych rozwiązań uwidocznione w zróżnicowanym orzecznictwie. Jena z nich zaaprobowana została w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95 (ONSAPU 1996/6/80), która uznała w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach podstawę do określania przez gminę, zarządzającą bezpośrednio cmentarzem, opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok, traktując przy tym taką uchwałę jako ofertę do zawarcia umowy cywilnoprawnej podlegającą nawet negocjacjom. Tak więc pogląd ten wiązał się ze specyficznym, przejściowym stanem prawnym, który uległ diametralnej zmianie po wejściu w życie ustawy o gospodarce komunalnej. Jej art. 4 ust. 1 pkt 2 określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie za bezsporną uznaje się przynależność cmentarzy do tej kategorii obiektów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 73/13,internetowa baza orzeczeń NSA), w związku z czym objęte są one omawianym przepisem i nie jest konieczne poszukiwanie, tak jak w poprzednim stanie prawnym, skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, zmierzających do przezwyciężenia istniejącej wówczas niejasnej sytuacji prawnej. Zwrócić należy zwłaszcza uwagę na występujący w art. 4 ust. 1 zwrot "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Otóż art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie tylko nie wprowadza odmiennych przepisów, ale w ogóle nie reguluje tych kwestii, a mianowicie nie ustala wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Brak jest zatem podstaw do traktowania go jako przepisu szczególnego w rozumieniu cyt. art. 4 ust. 1. W konsekwencji ustalenie cen i opłat w oparciu o ten ostatnio wymieniony przepis nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok" z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach (wyrok WSA w Gliwicach z 20 czerwca 2016 r. sygn. akt IV Sa/Gl 54/16, internetowa baza orzeczeń NSA).

Również w orzecznictwie sądów powszechnych prezentowany jest pogląd, że treść art. 7 ww. ustawy nie sprzeciwia się możliwości pobierania opłat za miejsca grzebalne, w tym także za miejsca grzebalne w grobach murowanych, a jedynie określa zasady możliwego użycia grobu. Z ustawy tej wynika, że możliwe jest użycie grobu murowanego do ponownego chowania przed upływem 20 lat od ostatniego pochówku i nie jest dopuszczalne ograniczenie, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, natomiast ustawa ta nie określa innych kwestii, tj. możliwości pobierania opłat, o czym decyduje zakres umowy (wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I ACa 1227/14). Grób murowany zapewnia trwałe korzystanie z niego i chowanie w nim dalszych zwłok bez ograniczeń czasowych (dawnej mówiło się o "wieczystym" grobie) i dalszych opłat z wyjątkiem opłaty za każdy kolejny pochówek (glosa S. Rudnickiego do wyroku Sądu Najwyższego z 7 listopada 2002 r. sygn. akt II CKN 980/00).

O ile zatem dokonana przez organ nadzoru wykładnia art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którą w odniesieniu do grobów murowanych po upływie 20 lat nie pobiera się opłat za pochowanie zwłok, jest prawidłowa, o tyle nie ma racji organ nadzoru twierdząc, że groby murowane rodzinne nie podlegają opłatom za korzystnie z gruntu.

Rację przy tym należy przyznać też organowi nadzoru, że sposób sformułowania przepisów § 4 Załącznika do uchwały budzi wątpliwości co do obowiązku uiszczania opłat za korzystanie z gruntu w odniesieniu do grobów murowanych. Jednakże nie chodzi tu wyłącznie o kwestie legislacyjne, do których strona skarżąca sprowadza problem. Nie chodzi tu więc tylko o powtórzenia w kwestionowanej uchwale przepisów art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach. Jak słusznie wskazuje strona skarżąca powtórzenia przepisów ustawy w innym akcie prawnym są co do zasady normatywnie zbędne, bo powtarzany przepis już obowiązuje. Jeśli chodzi o akty prawa miejscowego należy je opracowywać według tych samych reguł co inne akty normatywne o charakterze powszechnie obowiązującym. W szczególności zatem akt prawa miejscowego konstruuje się według wskazań zawartych, m. in w dziale I rozdziały 1 – 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Powtórzenia jednak stosowane są ze względów konstrukcyjnych lub w celu zapewnienia komunikatywności każdego z aktów z osobna. Jeżeli powtórzenia nie prowadzą do zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (§ 6 ZTP), nie można mówić o naruszeniu prawa. Istota problemu w kwestionowanych przepisach § 4 Załącznika sprowadza się przede wszystkim do określenia ich zakresu przedmiotowego. Nie jest bowiem jasne, czy kwestionowane przepisy w ogóle obejmują swym zakresem opłaty za miejsce pod pochówek pod grób murowany, czy w odniesieniu do grobów murowanych dotyczą one wyłącznie opłat za udostępnienie miejsca pod grób murowany z wyłączeniem opłaty prolongacyjnej, czy może jest to wyłącznie opłata za kolejny pochówek.

Stwierdzenie nieważności § 4 Załącznika do uchwały bez dokonania pełnej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.s.k. stanowiło naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Stwierdzenie zaś nieważności § 6 pkt 4 Załącznika do uchwały (opłaty za usługi przechowywania ciała w chłodni) oraz § 7 ust. 4 Załącznika do uchwały (opłaty za przygotowywanie i udostępnianie kaplicy do ceremonii pogrzebowej) nastąpiło z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g. Zgodnie z tymi ostatnimi przepisami rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a do postępowania w sprawie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia nadzorczego powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Nie można uznać za wystraczające spełnienie powyższych wymogów wskazanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że opłaty za czynności, o których mowa w § 6 pkt 4 i § 7 ust. 4 Załącznika, nie mieszczą się w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Poza tym stwierdzeniem organ nadzoru nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie swego stanowiska. Wyjaśnienia odnośnie do tej kwestii zawarte w odpowiedzi na skargę, pomijając to, że byłyby spóźnione, również sprowadzają się do stwierdzenia, że czynności zawarte w kwestionowanych przepisach mają charakter usług pogrzebowych, które nie zaliczają się do sfery użyteczności publicznej. Zupełnie niedopuszczalne pozostaje przy tym stanowisko organu nadzorczego, że kwestionowane usługi nie mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej i wystarczające było przywołanie przepisów ustawowych bez szerszego uzasadnienia. Problematyka ta wcale nie jest tak oczywista, gdyż w odniesieniu do tego typu opłat kształtuje się różna praktyka i prezentowane są również odmienne poglądy w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 932/09).

Zarzuty skargi okazały się więc częściowo skuteczne. Sąd ponadto dostrzega konieczność dokonania przez organ nadzorczy ustaleń co do ogłoszenia kwestionowanej uchwały Rady Miasta [...]. Sprawowanie przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej niezależnie od zarzutów i wniosków skargi ma umocowanie w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Objęta nadzorem uchwała dotyczy cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i za usługi świadczone na terenie cmentarza komunalnego. Wymienia ona szereg czynności, z których przynajmniej część należy zakwalifikować jako usługi komunalne, które są świadczone przez zarządzającego cmentarzem. Dotyczy to w szczególności czynności związanych z przechowaniem, czy ekshumacją zwłok. W tym zakresie osoby uprawnione do pochowania zwłok nie mają wyboru świadczeniodawcy, w związku z czym ustalone stawki opłat są adresowane bezpośrednio do nich, a nie tylko do zarządcy cmentarza. W orzecznictwie brak jest jednolitości co do traktowania tego rodzaju uchwał. Sąd w niniejszym składzie przychyla się do, przeważającego aktualnie poglądu, że uchwała wprowadzająca omawiane opłaty nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Jej adresatem są osoby korzystające z cmentarzy komunalnych, zobowiązane do ponoszenia określonych opłat. Nie są to adresaci imiennie oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny. Tego rodzaju uchwała obejmuje przy tym sytuacje powtarzalne, a nie jednorazowe. Są to znamiona odpowiadające ukształtowanemu doktrynalnie i orzeczniczo pojęciu aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13, zbiór LEX nr 1418773 i z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15, wyroki WSA: w Krakowie z 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15 i w Gliwicach z 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15). Zauważyć jedynie można, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wyrażono stanowisko, że kompetencje organów samorządowych z art. 4 u.g.k. mają charakter dodatkowy w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi, a zatem przepis ten stanowi podstawę do wydawania aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1564/13). Przepisy art. 4 ust, 1 pkt 2 i ust. 2 cyt. ustawy wyznaczają więc generalną właściwość organów samorządowych do określenia wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalania.

Przyjęcie poglądu, że kwestionowana w trybie nadzoru uchwała zawiera w sobie normy o charakterze powszechnie obowiązującym, a więc jest aktem prawa miejscowego, spowodowało konieczność zbadania dochowania warunków jego obowiązywania, w tym zwłaszcza ogłoszenia. Art. 88 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, natomiast w ust. 2 przewidziano, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Zasady te określone zostały w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. z 2011r., Nr 197, poz. 1172). Według art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty te, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, o czym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, lub krótszy, o czym jest mowa w 4 ust. 2 i 3 oraz w art. 5 .

Kwestionowana w trybie nadzoru uchwała w § 4 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W aktach sprawy brak jest informacji, czy wymóg ten został spełniony ani nie wynika z nich, że organ nadzoru czynił w tym zakresie ustalenia. Określenie w § 4 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, a więc bez zachowania ustawowego, a nawet konstytucyjnego wymogu ogłoszenia, należałoby uznać za istotne naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).