Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 537/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono akt nadzoru w części
Powołane przepisy: article: art. 18  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1,  art. 7,  art. 10
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 07 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Szklarska Poręba na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 lipca 2008 r. nr NK.II.0911-8/334/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności fragmentów uchwały z dnia 27 maja 2008 r. nr XXIII/240/08 w sprawie statutu miasta Szklarska Poręba I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności: • rozdziału I § 7 ust. 1 we fragmencie: "lub "Przyjaciela Miasta Szklarska Poręba" oraz może przyznać Medal "zasłużony dla Miasta Szklarska Poręba", ust. 2 we fragmencie: "oraz przyznawania Medalu"; • załącznika nr 5 do uchwały w następującym zakresie: tytułu we fragmencie "okolicznościowego tytułu "Przyjaciel Miasta Szklarska Poręba" oraz medalu "Zasłużony dla Miasta Szklarska Poręba" oraz §4; §8; §9; §10; §11; §12; §13; §14; §15; §16 we fragmencie: "i medalem"; §17 we fragmencie: "Przyjaciel Miasta Szklarska Poręba" lub medalem "Zasłużony dla Miasta Szklarska Poręba"; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym (Nr NK.II.0911-8/334/08) z dnia 11 lipca 2008 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stwierdził nieważność: rozdziału I § 7 ust. 1 we fragmencie: "lub "Przyjaciela Miasta Szklarska Poręba" oraz może przyznać Medal "Zasłużony dla Miasta Szklarska Poręba", ust. 2 we fragmencie: "oraz przyznawania Medalu"; rozdziału V § 25 ust. 2; rozdziału VIII § 105 i § 106 ust. 2; rozdziału XI § 108, § 109 i § 110, uchwały Rady Miejskiej w Szklarskiej Porębie Nr XXIII/240/08 z dnia 27 maja 2008 r. w sprawie statutu miasta Szklarska Poręba oraz załącznika nr 5 do tejże uchwały w następującym zakresie: tytułu we fragmencie: "okolicznościowego tytułu "Przyjaciel Miasta Szklarska Poręba" oraz medalu "Zasłużony dla Miasta Szklarska Poręba", § 4, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13, § 14, § 15, § 16 we fragmencie: "i medalem", § 17 we fragmencie: "Przyjaciel Miasta Szklarska Poręba" lub medalem "Zasłużony dla Miasta Szklarska Poręba".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że w rozdziale I w § 7 uchwały, Rada postanowiła, iż: 1. Osobom szczególnie zasłużonym dla miasta Rada może nadać tytuł " Honorowego Obywatela Miasta Szklarska Poręba " lub "Przyjaciela Miasta Szklarska Poręba" oraz może przyznać Medal "Zasłużony dla Miasta Szklarska Poręba". 2. Zasady nadawania tytułu oraz przyznawania Medalu określa Regulamin stanowiący załącznik Nr 5 do Statutu.

Zdaniem organu postanowienia zawarte w: rozdziale I w § 7 ust. 1 przedmiotowej uchwały we fragmencie: "lub "Przyjaciela Miasta Szklarska Poręba" oraz może przyznać Medal "Zasłużony dla Miasta Szklarska Poręba", ust. 2 we fragmencie: "oraz przyznawania Medalu"; załączniku nr 5 do uchwały w zakresie tytułu we fragmencie: "okolicznościowego tytułu "Przyjaciel Miasta Szklarska Poręba" oraz medalu "Zasłużony dla Miasta Szklarska Poręba", oraz zakresie § 4, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13, § 14, § 15, § 16 we fragmencie: "i medalem", § 17 we fragmencie: "Przyjaciel Miasta Szklarska Poręba" lub medalem "Zasłużony dla Miasta Szklarska Poręba", zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.).

W ocenie organu nadzoru art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym nie zezwala radzie gminy na przyznawanie dodatkowych, innych niż honorowe obywatelstwo, form wyróżnienia honorowego. Skoro zatem Rada Miejska w Szklarskiej Porębie uregulowała w przedmiotowym statucie zasady przyznawania tytułu "Honorowy Obywatel Miasta Szklarska Poręba", brak jest podstaw do wprowadzania innej form honorowego wyróżnienia.

Także ustawa o samorządzie gminnym ani inne ustawy szczegółowe nie zawierają normy kompetencyjnej dającej gminnym organom stanowiącym podstawę do ustanowienia medalu. Wprawdzie art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach, przyznał jednostkom samorządu terytorialnego kompetencję do ustanawiania, w drodze uchwały organu stanowiącego, symboli innych niż własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia, to – zdaniem organu nadzoru - ta norma kompetencyjna nie obejmuje upoważnienia do stanowienia honorowych medali. Ustanowienie odznaki honorowej przez organy samorządu terytorialnego ustawodawca dopuścił w jednym przypadku, mianowicie, kompetencję tę posiada sejmik województwa. Wojewoda Dolnośląski wskazał ponadto, iż jego powyższe stanowisko zbieżne jest ze stanowiskiem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedstawionym w piśmie Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru powołał się na art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Zatem każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), działania w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe (art. 94 Konstytucji RP) oraz z uwzględnieniem innych przepisów regulujących daną dziedzinę.

Natomiast zapis zawarty w rozdziale V § 25 ust. 2 przedmiotowej uchwały, stanowiący: "Do udziału w sesjach Rady mogą zostać zobowiązani kierownicy komórek organizacyjnych Urzędu oraz kierownicy miejskich jednostek organizacyjnych", zdaniem organu nadzoru stanowi naruszenie kompetencji Burmistrza Szklarskiej Poręby. Zapis ten jest sprzeczny z art. 33 ust. 3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że to burmistrz jest kierownikiem urzędu i wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminny jednostek organizacyjnych. Zatem w dyspozycji Burmistrza – jako pracodawcy – pozostaje powierzanie jakichkolwiek zadań swoim pracownikom. Rada nie ma więc żadnego upoważnienia do nakładania obowiązków na jakiegokolwiek pracownika gminy ani do wydawania poleceń osobom, dla których pracodawcą jest Burmistrz Szklarskiej Poręby. Nie jest również uprawniona również do zobowiązania Burmistrza do wydawania poleceń określonej treści swoim pracownikom, co uczyni, wprowadzając taką regulację statutową.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że zawarty w rozdziale VIII § 105 Statutu stanowiący: 1. Uprawnionymi do otrzymania informacji są wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem informacji związanych z działaniem organów miasta i komisji. 2. Informacji udziela się na wniosek złożony do Burmistrza ustnie lub pisemnie. 3. Udzielenie informacji na wniosek następuje w miarę możliwości niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku. 4. Udostępnienie informacji może nastąpić w formie ustnej, pisemnej lub udostępnienia do wglądu dokumentów urzędowych; a także § 106 ust. 2 Statutu, stanowiący: Dokumenty, - tj. protokoły z sesji, protokoły z posiedzeń komisji Rady, rejestr uchwał Rady, rejestr wniosków i opinii komisji Rady, rejestr interpelacji i wniosków radnych - podlegają udostępnieniu po ich formalnym przyjęciu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób istotny narusza art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 11b ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 1 ust. 1, art. 10 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W tym zakresie organ nadzory wskazał w uzasadnieniu, że prawo do informacji publicznej wynika wprost z art. 61 Konstytucji RP, który stanowi: "1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (...). 2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. 3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. 4. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.".

Z kolei zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (art.10).

Wprawdzie, zgodnie z art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Jednakże , jak wskazał organ nadzoru, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. (K 38/01, OTK-A 2002/5/59), przepis art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się wyłącznie do aspektów organizacyjno-technicznych o charakterze lokalnym, właściwym dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a związanych z dostępem do dokumentów i korzystaniem z nich. Zdaniem Trybunału tylko dyrektywy o charakterze organizacyjno-technicznym – czyli określające na przykład czas urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniany, wskazujące jednostki organizacyjne odpowiedzialne za udostępnianie określonych dokumentów, precyzujące zasady, w oparciu o które odbywać się będzie ich kopiowanie itp. – mieszczą się w zakresie zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich, o których mowa w art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem, w ocenie organu nadzoru, postanowienia § 105 Statutu nie stanowią przepisów o charakterze organizacyjno – technicznym w powyższym rozumieniu, wynikają wprost z ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlatego też uznać należy, że naruszają w sposób istotny obowiązujący porządek prawny.

Odnośnie postanowienia wynikającego z § 106 ust. 2 uchwały, organ nadzoru podniósł brak podstaw do wprowadzenia takiego zapisu, bowiem przepis art. 11b ustawy o samorządzie gminnym nie narzuca żadnych ograniczeń przedmiotowych w prawie do uzyskania informacji i dostępie do dokumentów, poza tym, iż mają one wynikać z wykonywanych zadań publicznych. Ograniczeń takich w zakresie udostępniania protokołów z posiedzeń rady, jej komisji, rejestrów uchwał czy rejestrów wniosków i opinii komisji rady nie nakłada również ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustalanie zasad dostępu nie oznacza prawa rady gminy do modyfikowania zakresu przedmiotowego udostępnionych informacji i dokumentów. W związku z powyższym należy uznać, iż przepis przedmiotowej uchwały uzależniający dostęp do protokołów z posiedzeń Rady, Komisji Rady, rejestrów uchwał od ich formalnego przyjęcia, istotnie narusza prawo.

W kolejnej części uzasadnienia wskazano, że umieszczone w rozdział XI Statutu następujących postanowień: § 108 1. Burmistrz wykonuje swoje zadania wynikające z ustawy o samorządzie gminnym, innych ustaw oraz uchwał Rady. 2. Szczegółowe kompetencje i zadania Burmistrza określa regulamin organizacyjny Urzędu; § 109 Organizacją pracy Urzędu, związane z tym prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników określa regulamin pracy Urzędu; § 110. Zastępca Burmistrza i Sekretarz Miasta, prowadzą sprawy miasta w zakresie ustalonym przez Burmistrza w regulaminie organizacyjnym Urzędu; został podjęte z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 1 i art. 33 ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy (art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), niemniej, zdaniem organu nadzoru, zapisy § 108 - § 110 badanej uchwały zostały podjęte z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia, który jest kierownikiem urzędu i wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Ponadto Rada Miejska w Szklarskiej Porębie powyższymi uregulowaniami dopuściła się modyfikacji powtórzonych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, do czego nie ma upoważnienia.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego Gmina Szklarska Poręba wniosła o jego uchylenie w całości. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu:

1. naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w Szklarskiej Porębie nr XXIII/240/08 z dnia 27 maja 2008 r. w sprawie statutu Miasta Szklarska Poręba jest sprzeczna z prawem w zakresie określonym w rozstrzygnięciu nadzorczym, a przez to naruszenie: 1) art. 3 ustawy o odznakach i mundurach; 2) art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym; 3) art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym; 4) art. 61 Konstytucji RP, art. 11b ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ust. 1, art. 10 i art. 13 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej; 5) art. 30 ust. 1 i art. 33 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem strony skarżącej Medal "Zasłużony dla Miasta Szklarska Poręba" mieści się w pojęciu "innego symbolu" w rozumieniu art. 3 ustawy o odznakach i mundurach i uzyskał, wymaganą przez art. 3 ust. 3 tejże ustawy, pozytywną opinię Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji – Komisji Heraldycznej (pismo z dnia 30 maja 2008 r.). Z kolei tytuł "Przyjaciel Miasta Szklarska Poręba", podobnie jak tytuł "Honorowy Obywatel Miasta Szklarska Poręba", o którym mowa w art. 18 ust.2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminy, stanowi tytuł honorowy, tyle tylko, że jest mniejszym zaszczytem, a zatem na zasadzie argumentum a maiori ad minus jest dopuszczalne jego nadawanie przez Radę.

Dalej strona skarżąca podniosła, iż kwestionowany zapis § 25 ust. 2 Statutu dotyczący samej tylko możliwości zobowiązania kierowników komórek organizacyjnych Urzędu oraz kierowników miejskich jednostek organizacyjnych do udziału w sesjach Rady, nie określa natomiast kto (jaki podmiot) może wydać polecenie zobowiązujące do udziału w sesji. Tym samym w niczym nie narusza regulacji z art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, iż kierownikiem urzędu jest wójt i regulacji o wykonywaniu uprawnień zwierzchnika przez kierownika urzędu.

Odnośnie zakwestionowania § 105 Statutu, w ocenie skarżącej, organ nadzoru ograniczył się jedynie do ogólnego twierdzenia, że nie stanowią one przepisów o charakterze organizacyjno – technicznym, nie przeprowadził natomiast szczegółowej analizy poszczególnych zapisów i norm zawartych w § 105. W szczególności organ nie wykazał, które konkretnie uregulowania zawarte w § 105 Statutu są sprzeczne z - również wskazanymi konkretnie - regulacjami zawartymi w art. 61 Konstytucji RP oraz wskazanymi przez ten organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro do stwierdzenia nieważności danego konkretnego zapisu jest wymagana jego sprzeczność z prawem, tzn. z innym konkretnym zapisem, to organ nadzoru chcąc wykazać istnienie takiej sprzeczności powinien z jednej strony zacytować kwestionowany zapis statutu, a z drugiej strony wskazać i zacytować ten konkretny zapis prawny, z którym - według oceny organu nadzoru - cytowany zapis statutu pozostaje w sprzeczności.

Zdaniem strony skarżącej, regulacja § 105 ust. 1 nie wkracza w "samo prawo do informacji publicznej oraz w jego zakres", natomiast postanowienia ust. 2, 3 i 4 regulują kwestie organizacyjno – techniczną. Z kolei postanowienia zawarte w § 106 ust. 2 Statutu regulują kwestię ściśle techniczną, ponieważ wskazuje, że dopiero dokumenty, a nie ich niedokończone i niedopracowane przez piszącego wersje robocze (czynione na własny użytek, dla dokładniejszego opracowania dokumentu) mogą być dopiero udostępniane.

W dalszej części skargi strona skrząca podniosła, że postanowienia § 108 - § 110 Statutu nie modyfikują regulacji art. 30 ust. 1 i art. 33 ustawy o samorządzie gminnym. Są przepisami typowo technicznymi niewprowadzającymi zamian zapisów ustawowych ani odmiennej regulacji.

Skarżąca zarzuciła również rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 91 ust. 5 w związku z art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przez brak zawiadomienia Gminy Szklarska Poręba o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały i pozbawienie przez to gminy możliwości wzięcia czynnego udziału w tym postępowaniu (w szczególności złożenia odpowiednich wyjaśnień dotyczących wykładni kwestionowanych regulacji, podania informacji o stanowisku Komisji Heraldycznej i innych istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii).

Ponadto strona skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzoru podkreślił, że nie można przyjąć, aby zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełniało wymogów wynikających z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem została powołana w nim właściwa podstawa prawna wraz ze wskazaniem w uzasadnieniu stosownych przepisów prawa materialnego oraz zwięzłego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia.

Wskazał dalej, iż stwierdzenia zawartego w piśmie Komisji Heraldycznej z dnia 30 maja 2008 r.: " Komisja Heraldyczna uprzejmie informuje, że ze względu na umieszczenie na projektowanym medalu wizerunku herbu miasta, który jak ustaliła Komisja, nie uzyskał dotąd opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji co do jego zgodności z zasadami heraldyki i miejscową tradycją (...), i projekt medalu nie został zaopiniowany" nie można uznać za uzyskanie stosownej opinii przez Gminę, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach.

Dodatkowo Wojewoda w dopowiedzi na skargę podniósł, że przepis art. 25 § 2 Statutu - jako niedoprecyzowany - może być stosowany z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Rada nie regulując, kto może wydawać polecenie stwarza sytuację, że osoby nieuprawnione, powołując się na postanowienia Statutu, będą w niedopuszczalny sposób ingerować w kompetencje kierownika urzędu.

W zakresie udostępniania informacji publicznych, organ nadzoru podniósł dodatkowo, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ograniczają się do dokumentów urzędowych. Udostępnieniu podlegają praktycznie wszystkie stanowiska, wystąpienia i oceny zajmowane przez funkcjonariuszy publicznych, a ściślej – dokumenty będące nośnikiem informacji o tych stanowiskach, znajdujące się w posiadaniu organów władzy publicznej. Protokół z obrad rady miejskiej, jeszcze przed jego zatwierdzeniem, spełnia wszystkie warunki aby być uznanym za taki dokument.

Organ nadzoru potrzymał także stanowisko, że realizacja norm kompetencyjnych przez Radę Miasta nie może polegać na przetwarzaniu, bądź też modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Za nietrafiony uznał organ nadzoru zarzut pozbawienia gminy możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez złożenie "odpowiednich wyjaśnień dotyczących wykładni kwestionowanych regulacji". W ocenie organu nadzoru, to czy uzyskałby on informację, co do tego jak należy interpretować kwestionowane przepisy uchwały i jakie były intencje Rady Miejskiej w Szklarskiej Porębie przy ich wprowadzaniu, nie miało żadnego znaczenia dla faktu, że kwestionowane przepisy uchwały są sprzeczne z przepisami prawa wyższego rzędu. A udzielenie wyjaśnień w żaden sposób nie zmieniłoby brzmienia wadliwych przepisów i nie wpłynęłoby na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W zakończeniu odpowiedzi, Wojewoda podniósł, że rozstrzygnięcie nadzorcze opowiada wymogą prawa i zawiera w uzasadnieniu wskazanie naruszenie prawa, jego wykładnię i zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w przedmiotowej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego są przepisy Uchwały Nr XXIII/240/08 Rady Miejskiej w Szklarskiej Porębie z dnia 27 maja 2008 r. w sprawie statutu miasta Szklarska Poręba, we fragmencie dotyczącym okolicznościowego tytułu; "Przyjaciel Miasta Szklarska Poręba", oraz medalu "Zasłużony dla Miasta Szklarska Poręba" oraz załącznika Nr 5 do powyższej uchwały stanowiącego regulamin ich przyznawania, we fragmencie określającym zasady i tryb przyznawania powyższych wyróżnień,

Istotnym zagadnieniem w tym zakresie, jest kwestia, czy w ramach samodzielności statutowej gminy, może ona stanowić o wyróżnieniu osób w inny sposób niż to przewidziano wprost w art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), tj przez nadawanie "honorowego obywatela gminy".

Przy interpretacji art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym nakazy mieć na względzie istotę jednostek samorządu terytorialnego – wspólnoty mieszkańców określonego terytorium wraz z tym terytorium – oraz sposób określania zadań gminy i konstytucyjnego określania aktów prawa miejscowego jako aktów ustanawianych na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK389/08).

Kwestia zakresu podstawy prawnej zaskarżonej uchwały wymaga więc odniesienia się do elementarnych zasad dotyczących samodzielności samorządu terytorialnego. Należy zatem podkreślić, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Samorząd terytorialny wykonując te zadania w zakresie określonym prawem, ma swobodę działania w każdej sprawie, która nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 163 Konstytucji RP). Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP).

Powyższe wskazuje, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, została obdarzona możliwością samodzielnego określania swego ustroju wewnętrznego (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Gmina jako wspólnota, jest podmiotem o charakterze korporacyjnym, tym samym relacje pomiędzy gminą a jej członkiem (członkiem wspólnoty) dotyczą wewnętrznego ustroju gminy. W zakresie tych relacji (wspólnota – członek wspólnoty) pozostaje niewątpliwie ewentualna możliwość wyróżniania przez gminę członka wspólnoty gminnej za zasługi względem gminy.

O ustroju gminy stanowi jej statut uchwalany przez radę (art. 3 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że materia odnosząca się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej członkami ma statutowy charakter, dotyczy jej wewnętrznego ustroju a sam statut ma, m.in. z uwagi na zewnętrzny charakter wielu niezbędnych w nim postanowień, charakter aktu prawa miejscowego. Potwierdza to przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy.

Tej "statutowej" materii dotyczy również kompetencja do wyróżniania zasłużonych zdaniem rady gminy osób, nie tylko poprzez instytucję honorowego obywatelstwa, ale także poprzez nadawanie innych wyróżnień honorowych, podkreślających zasługi dla konkretnej jednostki samorządowej, mieszczących się w zakresie pojęciowym instytucji honorowego obywatelstwa.

W literaturze wyrażany jest bowiem pogląd, akceptowany przez Sąd, że szczegółowa regulacja prawna honorowego obywatelstwa gminy (a zdaniem Sądu, także inne formy uhonorowania za zasługi dla gminy) powinna być unormowana w statucie gminy, ewentualnie w specjalnej uchwale rady gminy (zob. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 173; A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny, Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005, s. 173, 174). Wymóg podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego o charakterze statutowym spełnia natomiast norma ustrojowoprawna.

Biorąc pod uwagę reprezentowane w tej materii poglądy, Sąd podkreśla, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter kompetencyjny. Określa wyłączną właściwość rady gminy w sprawie nadawania honorowego obywatelstwa gminy. Nie może zatem stanowić upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego w ujęciu tradycyjnym, aktu obowiązującego powszechnie na obszarze gminy. Może być jedynie podstawą regulacji o charakterze statutowym, czy innej regulacji o charakterze ustrojowym, która ma charakter aktu prawa miejscowego.

Natomiast sama wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym nie może być zawężająca. W zakresie bowiem spraw o charakterze korporacyjnym samodzielność gminny musi być większa. Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencję w tym zakresie powinna uwzględniać także istotę samorządu, cele dla których został powołany samorząd i pozostawać w zgodzie z wartościami, które ma realizować. W tej sytuacji, jeżeli art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje radzie gminy prawo do nadania honorowego obywatela gminy i nie definiuje tego pojęcia, to tym samym, pozostając w sferze struktury wewnętrznej gminy kształtowanej statutem i uchwałami "statutowymi", rada gminy może nadawać obok honorowego obywatelstwa także inne wyróżnienia i tytuły honorowe. W sprawie: medal "zasłużony dla Miasta Szklarska Poręba", tytuł "Przyjaciel Miasta Szklarska Poręba" przemawia za taką niezawężającą wykładnią nie tylko podkreślany już korporacyjny charakter gminy, ale także sposób określenia jej zadań i kompetencji w art. 6 ustawy o samorządzie gminnym.

Nadawanie obywatelstwa honorowego gminy należy bezspornie do zadań własnych gminy. Problem zakresu tych zadań jest uregulowany w przykładowym katalogu zawartym w art. 7 ust. 1 powyższej ustawy. Poza tym wyliczeniem, zgodnie z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. Według zgodnych poglądów doktryny oraz ustalonego orzecznictwa sądowego, gmina może w tych ogólnie zakreślonych ramach ustawowych załatwiać sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, według następujących zasad: gmina wykonuje lokalne zadania publiczne określone ustawowo, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów; gmina może też sama określać swe zadania oraz podejmować się ich wykonywania. Taka możliwość ustalania zadań publicznych jest dopuszczalna tylko w gminie. Powiat oraz samorząd województwa może bowiem wykonywać tylko zadania określone ustawowo.

Uhonorowanie określonych osób za ich zasługi dla gminy, czyli terytorialnej wspólnoty samorządowej (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym), jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym. Formy takiego uhonorowania nie mają charakteru zamkniętego do nadawania obywatelstwa honorowego, ograniczonego podmiotowo do osób fizycznych. W ramach swobody określania swych zadań, umocowanej w powołanym art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, gmina może tworzyć nowe formy prawne w badanym zakresie, obejmujące nie tylko osoby fizyczne, ale także twory organizacyjne, w tym osoby prawne, zasłużone dla gminy. Przyjmowanie takich form służy z pewnością wykonywaniu zadań gminy, określonych w art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy, czyli wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej (pkt 17) oraz promocji gminy (pkt 18).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organem właściwym do przyjmowania nowych zadań i form ich realizacji jest rada gminy, która uchwala stosowne przepisy w statucie gminy bądź w odrębnej uchwale o charakterze ustrojowym.

Sąd podziela pogląd organu nadzoru o zakazie domniemania kompetencji, nakazie interpretacji norm kompetencyjnych w sposób ścisły, zakazie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Stanowisko to nie ma wszakże zastosowania do rozpatrywanej sprawy.

W rozpatrywanej sprawie, właściwy organ gminy w osobie Rady Miejskiej określił bowiem w granicach dopuszczonych obowiązującym prawem w trybie zaskarżonych przepisów Statutu nowe zadanie gminy polegające na ustanowieniu tytułu " Przyjaciel Miasta Szklarska Poręba" oraz wyróżnienia – medal "Zasłużony dla Miasta Szklarska Poręba" a także przyjął regulamin nadawania tych honorowych wyróżnień. Właściwy organ gminy stosuje takie przepisy w trybie uznaniowym. Nikt nie ma roszczenia o ich przyznanie. Charakter prawny nadania cechuje się po obydwu stronach, nadającej oraz otrzymującej tytuł, całkowitą dobrowolnością. Tak jak honorowe obywatelstwo, także inne, podobne formy wyróżniania czy uhonorowania, mogą mieć jedynie charakter symboliczny. Nie jest to nadawanie uprawnień w tradycyjnym znaczeniu prawnym i prawniczym. Do przyznawania tego typu świadczeń byłoby bowiem konieczne szczegółowe upoważnienie ustawowe.

Rada Miejska w Szklarskiej Porębie wprowadzając zaskarżoną uchwałą honorowe wyróżnienie w formie tytułu i medalu działała zatem w ramach swych kompetencji, określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Nie wykroczyła też poza dopuszczalne granice tej regulacji, wyznaczone jej ustrojowoprawnym charakterem i nie naruszyła ustawy o odznakach i mundurach (zob.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2008 r. sygn. III SA/Wr 302/08; wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2008 r. sygn. III SA/Wr 210/08; wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 27 maja 2008 r. sygn. III SA/Wr 126/08; wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r. sygn. II SA/Bd 462/08; wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 10 września 2008 r. sygn. II SA/Bd 553/08).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdza, że zarzut rozstrzygnięcia nadzorczego naruszenie ustawy samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji, przez wskazane postanowienia statutu w zakresie wprowadzonych honorowych wyróżnień i regulaminu ich przyznawania, jest bezzasadny Z tych wszystkich względów skarga w tym zakresie zasługiwała na uwzględnienie.

W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na rozstrzygniecie nadzorcze.

Przedmiotem rozstrzygnięcia objęte zostały także przepisy § 25 ust. 2 rozdziały V Statutu: "Do udziału w sesjach Rady mogą zostać zobowiązani kierownicy komórek organizacyjnych Urzędu oraz kierownicy miejskich jednostek organizacyjnych". Zdaniem organu nadzoru przepis stanowi naruszenie kompetencji Burmistrza, jest bowiem sprzeczny z art. 33 ust. 3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że to burmistrz jest kierownikiem urzędu i wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminny jednostek organizacyjnych. Zdaniem strony skarżącej, przepis ten nie narusza powyższego artykułu, nie wskazuje bowiem wykonawcy tej kompetencji możliwości.

Nie ulega wątpliwości, jak trafnie wskazał organ nadzoru, iż do Burmistrza jako wykonującego uprawnienia zwierzchnika służbowego osób wskazanych w § 25 ust, 2 Statutu – pozostaje powierzanie im określonych obowiązków, w tym w zakresie udziału w sesji Rady. Zakwestionowane sformułowanie, nie przewiduje wprost, że Rada Miejska może zobowiązać pracowników urzędu oraz kierowników gminny jednostek organizacyjnych, do udziału w sesji. Niemniej, niewskazanie w postanowieniach Statutu podmiotu, co podniesiono w skardze, który może nałożyć to zobowiązanie, nie eliminuje wątpliwości co do tego, kto może wydać takie polecenie. Statut gminy, jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa obowiązującym na obszarze całej gminy. W tym stanie – nieprecyzyjnej regulacji - jak zasadnie wskazał organ nadzoru - nieuprawnione podmioty, powołując się na zapis statutu, mogą ingerować w kompetencja kierownika urzędu gminy. Obowiązek przestrzegania zapisów statutu, w sytuacji niedoprecyzowania zapisów § 25 ust. 2 Statutu stwarza sytuację, iż ten zapis może być stosowany z naruszeniem obowiązującego porządku, w szczególności art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

Przedmiotem rozstrzygnięcia objęte zostały także zawarte w rozdziale VIII przepisy § 105 i § 106 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Szklarskiej Porębie w sprawie statutu miasta Szklarska Poręba, które zostały podjęte w ocenie organu nadzoru, z istotnym naruszeniem art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 11b ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1 ust. 1, art. 10 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Natomiast zdaniem strony skarżącej powyższe postanowienia nie pozostawaj w sprzeczności ze wskazanymi przepisami, wynikają z upoważnienia zawartego w art. 11 b ust.3 ustawy o samorządzie gminnym.

W niniejszej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z dostępem do dokumentów urzędowych, uzyskaniem informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Sprawy te są przedmiotem regulacji art. 61 Konstytucji RP. Stanowi on między innymi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcję publiczne. Według ust. 2 tego artykułu prawo do uzyskania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów, z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku. Konstytucja przewiduje więc prawo dostępu do wszelkich dokumentów zawierających informację publiczną.

Ponadto upoważnienie wynikające z art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zdaniem Sądu, nie może być interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, normujących szczegółowo zagadnienia dotyczące dostępu do informacji publicznej. Uregulowania zasad dostępu do informacji w Statucie, muszą pozostawać w zgodności z powyższymi ustawami.

Zgodnie z art. 1 przywołanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych, każdemu przysługuje, z zastrzeżonych przypadków, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Ustawa ta wskazuje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1). Według art. 7 tego aktu udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów kolegialnych władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępnienia materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia. Z kolei, zgodnie z art. 10 tej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek, natomiast informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Ponadto informacja publiczna może być udostępniana: w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (art. 11 powyższej ustawy). Natomiast stosownie do postanowień art. 18 omawianej ustawy, posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne, podobnie jak posiedzenia ich kolegialnych organów pomocniczych. Po myśli zaś art. 19 przywołanego aktu, wskazane wyżej organy sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad chyba, że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrazy.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Rada Miejska w Szklarskiej Porębie ustalając w Statucie – a więc w akcie niższego rzędu - zasady dostępu do dokumentów urzędowych (publicznych) organów gminy nie była, żadnym przepisem rangi ustawowej, upoważniona do odmiennego ustalenia zasad dostępu do tych dokumentu oraz ograniczenia dostępu dokumentów organów gminy i komisji rady przed ich formalnym przyjęciem.

Zdaniem Sądu, Rada czyniąc to w rozpatrywanej sprawie przekroczyła zakres umocowania ustawowego, zawarte w art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, iż zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. naruszając w istotny sposób przywołane wyżej przepisy art. 61 Konstytucji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym względzie Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że zasady te – jak wskazał to Trybunał Konstytucyjny w przywołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym wyroku - nie powinny być sprzeczne z materią ustawową, ponadto powinny przybrać charakter norm organizacyjno – technicznych.

Rada w § 105 Statutu postanowiła, że: 1. Uprawnionymi do otrzymania informacji są wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem informacji związanych z działaniem organów miasta i komisji. 2. Informacji udziela się na wniosek złożony do Burmistrza ustnie lub pisemnie. 3. Udzielenie informacji na wniosek następuje w miarę możliwości niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku. 4. Udostępnienie informacji może nastąpić w formie ustnej, pisemnej łub udostępnienia do wglądu dokumentów urzędowych;

Natomiast ze wskazanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia nie tylko do wglądu do dokumentów urzędowych, ale także dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Wynika, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.

Zasadne jest stanowisko organu nadzoru, iż postanowienia § 105 Statutu stanowiąc, iż udzielanie informacji związanych z działaniem organów miasta i komisji następuje na pisemny lub ustany wniosek złożony do Burmistrza, w miarę możliwości niezwłocznie, nie stanowią przepisów o charakterze organizacyjno - technicznym, wynikają wprost z ustawy o dostępie do informacji publicznej, modyfikując regulację ustawową. Nietrafny jest wiec także zarzut strony skarżącej o braku wskazania przepisów ustawowych, z którymi są sprzeczne postanowienia § 105 Statutu

Ustalenie zasad dostępu przez Radę w Statucie nie oznacza także uprawnienia do ograniczania dostępu do dokumentów takich jak protokoły z sesji, czy posiedzeń komisji, od ich formalnego przyjęcia, o czym mowa w ust. 2 § 106 Statutu.

Stosownie do postanowień analizowanego Statutu (§ 48), aby uznać, że sporządzono protokół sesji Rady musi on zawierać - jako element niezbędny - między innymi, podpis przewodniczącego obrad oraz osoby sporządzającej. Inaczej mówiąc, skoro podpis przewodniczącego obrad i osoby sporządzającej protokół nie zostanie złożony, nie można mówić o sporządzeniu protokołu w rozumieniu niniejszego Statutu. Nie można jednak uznać, jak to sugeruje strona skarżąca, że do czasu przyjęcia protokołu na następnej sesji Rady nie funkcjonuje dokument w postaci tegoż protokołu, a jedynie jego wersja robocza. Protokół sesji po jego sporządzeniu jest w ocenie Sądu dokumentem, który zgodnie z przywołanymi wcześniej przepisami Konstytucji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej winien być udostępniany. Brak bowiem regulacji ustawowych wyłączających obowiązek jego udostępnienia.

Wymóg przyjęcia i możliwość ewentualnych poprawek i zmian w protokole z sesji Rady w żaden sposób nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dokumentem zawierającym informacje na temat działalności organu władzy publicznej, podlegającym publicznemu udostępnieniu. Podobnie ustalenia należy odnieść do protokołach z prac komisji Rady. Wskazana wcześniej zasada jawności działania organów gminy nakazuje bowiem aby publicznemu udostępnieniu poddane były wszelkie dokumenty obrazujące czynności faktyczne i prawne podejmowane przez te organy, chyba, że ustawa ogranicza tę jawność.

Tym samym wprowadzając w Statucie zapis uzależniający udostępnianie protokołu sesji rady i protokółów z obrad komisji od ich "formalnego przyjęcia" Rada naruszyła w istotny sposób przywołane wyżej przepisy art. 61 Konstytucji, art. 11 b ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 i art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym pozbawiono obywateli dostępu do informacji publicznej, jaką jest protokół sesji rady, na pewnym etapie działania organów (przed przyjęciem przez radę). W konsekwencji, ograniczono tym samym możliwości uczestniczenia obywateli w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych i sprawowaniu kontroli nad tym procesem. W żadnym zaś razie ustalenie zasad dostępu nie oznacza uprawnienia rady gminy do modyfikowania regulacji ustawowych określających przedmiotowy zakres udostępnianych informacji.

W dalszej kolejności, Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym zakwestionował następujące postanowienia rozdział XI Statutu, stanowiące: § 108 1. Burmistrz wykonuje swoje zadania wynikające z ustawy o samorządzie gminnym, innych ustaw oraz uchwał Rady. 2. Szczegółowe kompetencje i zadania Burmistrza określa regulamin organizacyjny Urzędu; § 109. Organizacją pracy Urzędu, związane z tym prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników określa regulamin pracy Urzędu. § 110. Zastępca Burmistrza i Sekretarz Miasta, prowadzą sprawy miasta w zakresie ustalonym przez Burmistrza w regulaminie organizacyjnym Urzędu.

Organ nadzoru stanął na stanowisku, iż przepisy te podjęto z istotnym naruszeniem art. 30 ust.1 i art. 33 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ich powtórzenie i modyfikację. Natomiast zdaniem strony skarżącej regulacje zawarte w tych przepisach maja charakter norm typowo technicznych nie wprowadzających zamian zapisów ustawowych.

Wskazany art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Natomiast art. 33 tej ustawy stanowi: 1. Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. 2. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. 3. Kierownikiem urzędu jest wójt. 4. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. 5. Kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. 6 Status prawny pracowników samorządowych określa odrębna ustawa.

Powyższe wskazuję, jak zasadnie podniósł organ nadzoru, że treść § 108 Statutu jest modyfikacją art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ogranicza bowiem kompetencje Burmistrza do realizacji zadań wynikających tylko z ustawy o samorządzie gminnym i innych ustaw, a ustawa mówi o przepisach prawa. Natomiast § 109 Statutu modyfikuje przepis art. 33 ust. 2 i ust. 5 tej ustawy, zobowiązuje bowiem Burmistrza do określenia w regulaminie organizacyjnym Urzędu praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a ustawa mówi o organizacji i zasadach funkcjonowania urzędu gminy. Z kolei § 110 stanowi modyfikację art. 33 ust. 2, 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ustalenia, iż zakres obowiązków Zastępcy Burmistrz i Sekretarza, Burmistrz winien określić w regulaminie organizacyjnym Urzędu. Nie zasadny jest więc argument strony skarżącej, o braku modyfikacji przepisów ustawy.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż odnośnie zapisów § 108 - § 110 Statutu Rada Miejska w Szklarskiej Porębie przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powtarzając przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. 30 ust. 1 i art. 33) oraz jednocześnie modyfikując je, zamieszczając przepisy niezgodne z ustawą o samorządzie gminnym. Tymczasem, Rada nie może w Statucie powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała istotnie narusza prawo. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Sąd podzielił stanowiska organu nadzoru, iż brak zawiadomienia Gminy o wszczętym postępowaniu nadzorczym nie miał w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia. Brak zawiadamiania organów jednostek samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego i ich udział w tym postępowaniu, poprzez odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może być uznany za pozbawiony znaczenia prawnego (Uchwała Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 21 października 2002 r. OPS 9/02, ONSA 2003/2/43, 23/1060, OSP 2003/3/32; wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 466/07,, LEX nr 341371).

Niemniej do sądu administracyjnego należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie podnoszona przez stronę skarżąca okoliczność braku możliwości złożenia w toku postępowania nadzorczego odpowiednich wyjaśnień dotyczących możliwości przyznawania przez Gminę wyróżnień honorowych nie miało istotnego znaczenia dla sprawy, w świetle stanowiska Sądu.

Za niezasadny, zdaniem Sąd, należy uznać zarzut strony skarżącej naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygniecie nadzorcze zawiera wskazanie przepisów prawa, które zaskarżone fragmenty uchwały naruszają oraz wskazuje na czym to naruszenie polega.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt I znajduje postawę w art. 148 p.p.s.a., natomiast orzeczenie w pkt II w art. 151 p.p.s.a., z kolei orzeczenie w pkt III w art. 152 p.p.s.a.