Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 140/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 478/13 w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr BMI9/016/3/AMR/2013/RWPD-30157/RD-38392 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 478/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 25 kwietnia 2013 r., nr BMI9/016/3/AMR/2013/RWPD-30157/RD-38392, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia 22 marca 2013 r., nr BMI9/016/3/AMR/2013/RWPD-3972RD-23633; (2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; (3) zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" w Warszawie wystąpiła z wnioskiem z dnia 11 lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie odpowiedzi na wnioski o informację publiczną, jakie wpłynęły do Ministerstwa Finansów w 2012 r., decyzji odmawiających oraz umarzających postępowanie w sprawach udostępnienia informacji publicznej wydanych przez Ministra Finansów w 2012 r. wraz z prośbą o zanonimizowanie danych wnioskodawców i przesłanie materiałów na płycie CD (z wyłączeniem odpowiedzi na jej własne wnioski).

Pismem z dnia 26 lutego 2012 r. organ poinformował skarżącą, że udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku będzie wymagało podjęcia dodatkowych czynności, polegających na utworzeniu zbioru wnioskowanych dokumentów poprzez zebranie ich ze wszystkich komórek organizacyjnych Ministerstwa Finansów, odpowiednie zestawienie i pogrupowanie informacji, dokonanie analizy dużej ilości zgromadzonych dokumentów, usunięcie z nich danych chronionych prawem (zanonimizowanie danych osobowych wnioskodawców wielokrotnie powtarzanych w każdym dokumencie sprawy). Jednocześnie z uwagi na to, że wyżej wymienione czynności będą czynić z żądanej przez skarżącą informacji, informację przetworzoną, organ wezwał – w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.i.p.) – do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania udostępnienia informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W piśmie z dnia 8 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego jest bezpodstawne, gdyż usunięcie danych z pism nie tworzy informacji przetworzonej. Nadto podniósł, że wszystkie informacje, o które skarżąca wnioskowała, znajdują się na dyskach w formie elektronicznej, a Ministerstwo Finansów dysponuje również rejestrem spraw związanych z udzielaniem informacji publicznej.

Decyzją z dnia 22 marca 2013 r., Minister Finansów orzekł o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej, uzasadniając odmowę tym, że nie dysponuje gotową informacją, stanowiącą odpowiedź na zadane we wniosku pytania, a udzielenie takiej odpowiedzi wymaga wytworzenia nowej informacji tj. informacji przetworzonej. Nadto Minister Finansów wyjaśnił, że w celu przygotowania odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, należy dokonać czynności polegających na utworzeniu zbioru wnioskowanych dokumentów poprzez zebranie ich ze wszystkich komórek organizacyjnych Ministerstwa Finansów, odpowiednie zestawienie i pogrupowanie informacji, dokonanie analizy dużej ilości zgromadzonych dokumentów, usunięcie z nich danych chronionych prawem, zanonimizowania danych wnioskodawców oraz że przygotowanie odpowiedzi będzie wymagało opracowania jakościowo nowej informacji, wynikającej z zestawienia tak uzyskanych danych. To z kolei wiązać się będzie z zaangażowaniem istotnych środków osobowych. Wytworzenie informacji będzie również czasochłonne.

Wyjaśnił także, że te zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Minister Finansów wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego dla udostępnienia skarżącej przedmiotowych dokumentów. Nadto zauważył, iż skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego, ani też związku przyczynowo-skutkowego między żądanymi informacjami, a celem ich pozyskania.

Na skutek wniosku Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Finansów decyzją z dnia 25 kwietnia 2013 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 22 marca 2013 r.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakimi danymi dysponuje Minister i jakie czynności oraz dlaczego mają przesądzić o powstaniu informacji przetworzonej. Zauważył, że w uzasadnieniu decyzji nie użył twierdzenia, że nie posiada danych źródłowych, lecz wyraźnie poinformował skarżącą, że udostępnienie żądanych przez nią informacji będzie wymagało dokonania wielu różnorodnych czynności polegających na utworzeniu zbioru wnioskowanych dokumentów, poprzez zebranie ich ze wszystkich komórek organizacyjnych Ministerstwa Finansów, odpowiednie zestawienie i pogrupowanie informacji, dokonanie analizy dużej ilości zgromadzonych dokumentów, usunięcie z nich danych chronionych prawem, czy też zanonimizowania danych wnioskodawców. Nadto Minister Finansów wyjaśnił, że powodem odmowy jest brak wykazania przez skarżącą szczególnego interesu prawnego. Odnosząc się natomiast do definicji informacji przetworzonej powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r. I OSK 1347/05 oraz z dnia 27 stycznia 2011 r. I OSK 1870/10.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając uchylenia zaskarżonych decyzji Ministra Finansów oraz nakazania podmiotowi zobowiązanemu udostępnienia informacji publicznej stosownie do wniosku w terminie 14 dni od otrzymania z Sądu akt sprawy. Nadto skarżąca wniosła o włączenie do akt sprawy wnioskowanych informacji publicznych w celu prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że jest to informacja publiczna, której udostępnienie wymaga przetworzenia, czy jedynie przekształcenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 61 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Podniosła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakimi danymi dysponuje Minister dla wytworzenia informacji przetworzonej. Nadto – w ocenie skarżącej – w decyzjach Ministra Finansów nie dokonano wykładni art. 3 ust. 1 u.d.i.p. w kontekście praw określonych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie wskazano, o jakie dane chronione chodzi i jaki przepis wyłącza jawność tych danych, błędnie uznano, że w tym przypadku mamy do czynienia z informacją przetworzoną oraz naruszono art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z nie ustosunkowaniem się do zarzutów odwołania, jak i art. 10 k.p.a. Nadto skarżąca stwierdziła, iż w decyzjach Ministra Finansów występują poważne wady uzasadnień pod względem prawnym, czym naruszono art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., VIII SA/Wa 478/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 22 marca 2013 r. naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Poza sporem jest, że żądane przez skarżącą informacje, tj. odpowiedzi udzielone przez Ministra Finansów na wnioski o informację publiczną, jakie wpłynęły do Ministerstwa Finansów w 2012 r., jak i decyzje odmawiające oraz umarzające postępowania w sprawach udostępnienia informacji publicznej wydane przez Ministra Finansów w 2012 r. są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 i art. 4 u.d.i.p. Sporne natomiast jest, czy żądane dokumenty, o których udostępnienie ubiega się skarżąca – jak twierdzi Minister Finansów – stanowią tzw. informacje publiczne przetworzone.

W związku z nieprzekazaniem przez organ żądanych przez skarżącą dokumentów, o których mowa we wniosku z dnia 11 lutego 2013 r. inicjującym postępowanie w sprawie, nie jest możliwe rozstrzygnięcie bez żadnych wątpliwości przez Sąd I instancji, czy żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Sąd bowiem zgodnie z art. 133 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Skoro zaś żądane przez skarżącą dokumenty nie zostały również przekazane Sądowi I instancji, nie jest więc możliwe dokonanie oceny, czy stanowią one informację publiczną przetworzoną.

Następnie jednak Sąd Wojewódzki stwierdził, że żądana przez skarżącą informacja publiczna nie może zostać uznana za informację przetworzoną. Dlatego też jej udostępnienie nie podlega ograniczeniom zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zatem żądanie przez organ od skarżącej wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji, było nieprawidłowe.

Zdaniem Sądu I instancji podstawową cechą różniącą informację publiczną przetworzoną od informacji publicznej jest to, że informacji tej wprost organ nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych przez dany podmiot informacjach, w wyniku których to działań powstanie nowa jakościowo informacja. Taka nowa jakościowo informacja nie jest jedynie innym technicznie zestawieniem posiadanych informacji – innym sposobem uszeregowania posiadanych dotąd informacji, ale inną, jakościowo nową informacją, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny danego zjawiska, czy określonej interpretacji, znalezienia różnic albo podobieństw. Aby wytworzyć informację przetworzoną niezbędne jest poddanie posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenie w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji, która nie wynika z treści żadnej jednostkowej informacji, które podlegały procesowi przetwarzania, ale wynika z ich całościowego przetworzenia w określony sposób - w uogólnieniu, wynika z sumy (zbioru) jednostkowych informacji podlegających przetworzeniu. Zatem informacją przetworzoną nie jest inne uszeregowanie posiadanych informacji, ani wykonywanie czynności technicznych związanych z udostępnieniem informacji, ale nowa jakość tkwiąca immanentnie w uzyskanej w wyniku przetworzenia nowej informacji (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, str. 126-131, LexisNexis Warszawa 2006; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1258/08 – LEX nr 478697).

Minister Finansów uzasadniając zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej, wskazywał na takie niezbędne dla jej wytworzenia czynności jak: zebranie wnioskowanych dokumentów ze wszystkich komórek organizacyjnych Ministerstwa Finansów, odpowiednie zestawienie i pogrupowanie informacji, dokonanie analizy dużej ilości zgromadzonych dokumentów, usunięcie z nich danych chronionych prawem, czy też zanonimizowanie danych wnioskodawców. W ocenie Sądu I instancji argumentacja organu, że przeprowadzenie powyższych czynności świadczy o informacji przetworzonej nie jest trafna. Informacją przetworzoną nie jest pogrupowanie posiadanych informacji, ani wykonywanie czynności technicznych związanych z udostępnieniem informacji, ale informacja nowa jakościowo. Sąd podkreślił decydującą okoliczność, iż w wyniku przeprowadzenia przez organ wyżej opisanych czynności, nie powstanie nowa informacja, a zatem nie powstanie w sensie mentalnym nowa jakość. Także przeprowadzenie niezbędnych czynności anonimizacji nie stanowi o wytworzeniu informacji przetworzonej, gdyż anonimizacja to wyłącznie czynność techniczna, w wyniku której nie powstaje żadna nowa informacja.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego samo zebranie wnioskowanych dokumentów, odpowiednie ich zestawienie i uszeregowanie według określonego kryterium (a takich czynności musiałby dokonać Minister Finansów rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 11 lutego 2013 r.) nie jest cechą informacji przetworzonej, ale pracochłonnej. Czasochłonność, trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem danej informacji publicznej, nie mogą zwalniać z obowiązku jej udostępnienia, bo są to zwykłe czynności techniczne związane z rozpatrywaniem danego wniosku.

Reasumując Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja oparta została na błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p, która miała wpływ na wynik rozstrzygnięcia – spowodowała nieprawidłowe zastosowanie przez Ministra Finansów art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2013 r., VIII SA/Wa 478/13, wniósł Minister Finansów. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że informacja publiczna przetworzona to tylko nowa jakościowo informacja, a stworzenie zbioru żądanych informacji o bardzo dużej liczbie, oddelegowanie znacznej części pracowników do zebrania żądanej informacji powodujące dezorganizację pracy urzędu, selekcja materiałów pod kątem informacji prawnie chronionych, skanowanie, trudności organizacyjno-techniczne stanowią wyłącznie czynności techniczne, które nie są cechą informacji przetworzonej, ale pracochłonnej;

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że żądana przez Radę Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie informacja publiczna, w zakresie udostępnienia wszystkich odpowiedzi udzielonych na wnioski o informację publiczną jakie wpłynęły do Ministerstwa Finansów w 2012 r., nie stanowi informacji publicznej przetworzonej lecz informację publiczną podlegającą udostępnieniu bez ograniczeń, podczas gdy – w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy – Minister Finansów w sposób uprawniony przyjął, że żądanie strony dotyczy uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie na podstawie istniejącego stanu faktycznego i prawnego brak było podstaw do jego zastosowania,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób ogólnikowy, z powołaniem się na ogólne poglądy doktryny w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego, nieodniesienie się do istniejącego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarcie wewnętrznie sprzecznych i wykluczających się konkluzji uniemożliwiających ocenę sposobu formułowania wniosków, a w konsekwencji sprzecznych wyjaśnień i nie zawarcie (nadających się do wykonania) wskazań, co do dalszego postępowania przez organ, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie pozwalają na pełne dokonanie instancyjnej oceny prawidłowości merytorycznej wydanego wyroku.

Wskazując na powyższe Minister Finansów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że sprawy z zakresu informacji publicznej są często wielowątkowe, wymagają szerokiej korespondencji w celu precyzyjnego określenia zakresu informacji, w rezultacie czego żądana informacja na podstawie jednego wniosku jest udostępniana w kilku dokumentach lub też część podlega udostępnieniu, a w pozostałym zakresie jest wydawana decyzja odmowna lub umarzająca postępowanie. Biorąc pod uwagę, że w 2012 r. do Ministerstwa wpłynęło blisko 1500 wniosków o udzielenie informacji publicznej, a na każdy z nich odpowiedź była udzielana w kilku dokumentach, należałoby przyjąć, że udostępnieniu będzie podlegało kilka tysięcy dokumentów, z których każdy będzie musiał być zanonimizowany i poddany analizie merytorycznej pod kątem ochrony innych informacji chronionych, nie tylko danych osobowych wnioskodawcy.

W ocenie Ministra Finansów, mimo, że wszystkie powyższe czynności nie prowadzą do wytworzenia jakościowo nowej informacji, pozwalają na uznanie, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem żądania jest informacja przetworzona, bowiem brzmienie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. nie pozwala na zawężające rozumienie pojęcia informacji przetworzonej tylko do informacji "jakościowo nowej".

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą ustalenia istnienia przesłanki interesu publicznego w udostępnieniu takiej informacji (por. m.in. wyrok NSA z 27.01.2011. r. I OSK 1870/01; z 17.10.2006 r., I OSK 1347/05 i inne).

Czynności, jakie organ musiałby podjąć dla udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji nie mają charakteru prostego, lecz wymagają podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym, połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, prowadząc do dezorganizacji pracy, zakłócenia wykonywania podstawowych zadań organu.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku w ogóle nie odniósł się do przedstawionej linii orzeczniczej sądów administracyjnych i nie wyjaśnił, dlaczego nie podziela przedstawionego stawiska, czym dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezrozumiały jest też zarzut nieprzedłożenia żądanych informacji Sądowi, w sytuacji gdy organ ich nie posiadał, co wielokrotnie wyjaśniał na każdym etapie postępowania. Zatem stworzenie zbioru dokumentów na potrzeby Sądu czyniłoby niniejsza sprawę bezprzedmiotową, bowiem wówczas podlegałby on udostępnieniu wnioskodawcy.

Niezależnie od powyższego Minister Finansów zauważa, że częstotliwość i zakres składanych przez Sekcję Krajową NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie wniosków o udostępnienie informacji publicznej do Ministerstwa Finansów i jednostek podległych budzi uzasadnioną wątpliwość, czy intencje istotnie wynikają z chęci zaznajomienia się ze sprawami publicznymi. Uciążliwość związana z dużą ich ilością nosi znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie Minister Finansów oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), jednak nie mogła ona być uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Ustawodawca używając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona" nie zawarł równocześnie w ustawie jego legalnej definicji. Konieczne było więc jej utworzenie na gruncie orzecznictwa i doktryny. Przyjęto m.in., że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela zatem stanowiska Sądu I instancji, że informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji, która nie wynika z treści żadnej jednostkowej informacji, które podlegały procesowi przetwarzania, ale wynika z ich całościowego przetworzenia w określony sposób. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w pewnych wypadkach – tak jak w niniejszej sprawie – szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z 21.09.2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z 9.08.2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z 8.06.2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z 17.10.2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369). Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wniosek w niniejszej sprawie dotyczył informacji publicznej przetworzonej. Jak podaje Minister Finansów w 2012 r. do Ministerstwa wpłynęło blisko 1500 wniosków o udzielenie informacji publicznej, a na każdy z nich odpowiedź była udzielana w kilku dokumentach, których przekształcenie – w celu udostępnienia zgodnie z żądaniem – poprzez anonimizację i usunięcie danych objętych tajemnicą prawnie chronioną, z pewnością wymaga zaangażowania znacznych sił osobowych i środków, co może destabilizować normalny tok pracy podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Intencją ustawodawcy przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie było stworzenie instrumentów pozwalających na utrudnienie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Poprzez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest pozbawiony tego prawa. Jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (zob. wyrok NSA z 10.01.2014 r., I OSK 2111/13, LEX nr 1477545). Zarazem jednak niewykazanie się w sposób wyraźny przez wnioskodawcę "szczególnym interesem publicznym" nie zwalnia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji z rozważenia, czy wnioskodawca taki interes posiada (wyrok NSA z 5.04.2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968).

Tego typu rozważań w zaskarżonej decyzji zabrakło. Organ wyjaśnił jedynie, że miał prawo żądać od wnioskodawcy wykazania, że uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w sytuacji, gdy sam takiego interesu nie stwierdził. Ponieważ wnioskodawca nie przedstawił uzasadnienia dla swojego szczególnego interesu publicznego, to zdaniem organu musiał spotkać się z odmową udzielenia informacji przetworzonej. Jednak samodzielnych ustaleń co do tego organ w istocie nie przeprowadził, odwołując się jedynie do pewnych cytatów z orzecznictwa, w oderwaniu od stanu tej sprawy: statusu wnioskodawcy (w tym w sferze publicznej) i możliwości wykorzystania przez niego żądanej informacji z punktu widzenia szczególnego interesu publicznego.

W tym stanie uznać należy, że uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, odpowiadało prawu. Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.