Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 967/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3§ 2 pkt 7, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 19, art. 31, art. 76 ust. 1, art. 78 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 142
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: M.P. 1992 nr 26 poz 185 art. 115
law: Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.
article: § 120, § 141
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu podjętych na sesji w dniu [...] r. w sprawie odmowy zmiany porządku obrad sesji Rady Powiatu, wyboru komisji skrutacyjnej, nieodwołania Starosty Powiatu oddala skargę.


UZASADNIENIE

z a s a d n i e n i e

Dnia 16 maja 2012 r. grupa pięciu radnych Rady Powiatu złożyła w Starostwie Powiatowym wniosek o odwołanie Starosty z pełnionej przez niego funkcji. Rozpatrzenie tego wniosku zostało uwzględnione w porządku obrad [...] sesji Rady Powiatu zaplanowanej na dzień [...] lipca 2012 r. na godz. 14.00.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r., złożonym w Starostwie Powiatowym w dniu sesji o godz. 13.00 radni cofnęli wniosek o odwołanie Starosty motywując to brakiem odpowiedniej większości w Radzie, pozwalającej na przyjęcie wniosku. Pismo zostało zaadresowane imiennie do Przewodniczącej Rady Powiatu. Pomimo tego wniosek powyższy stał się przedmiotem obrad Rady.

Z protokołu sesji Rady Powiatu z dnia [...] lipca 2012 r. wynika, że pismo radnych cofające wcześniejszy wniosek o odwołanie Starosty zostało zakwalifikowane jako wniosek o zmianę porządku obrad. Wniosek ten został poddany pod głosowanie, w toku którego radni nie wyrazili na to zgody, wniosek o zmianę porządku obrad nie uzyskał wymaganej większości, skutkiem czego sesja odbyła się według ustalonego wcześniej porządku.

W toku rozpatrywania wniosku o odwołanie Starosty zostało odczytane pismo z dnia [...] lipca 2012 r. cofające ten wniosek. Rada w drodze uchwały wybrała ze swego grona komisje skrutacyjną celem przeprowadzenia głosowania w sprawie wniosku o odwołanie Starosty. Spośród pięciu radnych wnioskodawców czterech odmówiło wzięcia udziału w głosowaniu, natomiast piąty opuścił salę przed jego rozpoczęciem. W wyniku głosowania wniosek nie uzyskał wymaganej większości 3/5 głosów ustawowego składu Rady i uchwała w tej sprawie nie została podjęta, co zostało utrwalone w treści protokołu sesji.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., w odpowiedzi na wniosek Wojewody z [...] sierpnia 2012 r., Rada Powiatu przesłała Wojewodzie kserokopie protokołu sesji Rady z dnia [...] lipca 2012 r. oraz protokołu komisji skrutacyjnej, wniosek grupy radnych z dnia [...] maja 2012 r. o odwołanie Starosty oraz zawiadomienie o sesji Rady zwołanej na dzień [...] lipca 2012 r. Dokumenty te wpłynęły do Urzędu Wojewódzkiego dnia 21 sierpnia 2012 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., doręczonym dnia 29 sierpnia 2012 r. Wojewoda wszczął wobec Rady Powiatu postępowanie nadzorcze w stosunku do wszystkich uchwał Rady Powiatu podjętych na sesji w dniu [...] lipca 2012 r.

Po przeprowadzeniu tego postępowania, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwał Rady Powiatu z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie:

- odmowy zmiany porządku obrad sesji Rady Powiatu,

- wyboru komisji skrutacyjnej,

- nieodwołania Starosty Powiatu.

Wojewoda podał, że uchwały podejmowane przez organ kolegialny podzielić można na proceduralne i merytoryczne. Uchwała proceduralna nie dotyczy kwestii będącej przedmiotem obrad sesji, lecz związanych z jej przebiegiem. Kwestie proceduralne dotyczą np. porządku obrad, zakończenia dyskusji, powołania komisji skrutacyjnej. Nie przybierają one formy odrębnych dokumentów, ale muszą być odnotowane w protokole obrad sesji. Uchwały merytoryczne są to uchwały rozstrzygające kwestie będące przedmiotem porządku obrad. Mimo, że nie wynika to z przepisów ustawowych, zawsze winny przybrać one formę odrębnych dokumentów sporządzonych na piśmie. Służyć ma to m.in. realizacji obowiązku przedkładania uchwał rady powiatu organowi nadzoru, stosownie do art. 78 ustawy o samorządzie powiatowym. Podjętej uchwale w sprawie nieodwołania starosty rada powiatu nie nadała formy odrębnego dokumentu i nie przesłała jej do organu nadzoru celem zbadania legalności. Nie oznacza to jednak, że uchwała nie została podjęta.

W ocenie organu nadzoru wszystkie uchwały podjęte przez Radę Powiatu na sesji w dniu [...] lipca 2012 roku dotknięte są wadą i należało je wyeliminować z obrotu prawnego, ponieważ istotnie naruszają art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Zgodnie z tym przepisem rada powiatu może odwołać starostę z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Wspomniany wniosek radnych (podobnie jak opinia komisji rewizyjnej) jest warunkiem formalnym procedury odwołania starosty. Jego brak powoduje, że ewentualne uchwały składające się na procedurę rozpoznania wniosku, w tym m.in. uchwała w sprawie odwołania bądź nieodwołania starosty, w sposób istotny naruszają wymieniony przepis. Według organu nadzoru, cofnięcie wniosku w sprawie odwołania Starosty Powiatu było dopuszczalne i prawnie skuteczne. W polskim prawodawstwie brakuje regulacji prawnych dotyczących możliwości cofnięcia złożonego wniosku o odwołanie starosty. Jednakże mimo braku regulacji w tym zakresie, w ocenie organu nadzoru nie można radnym odmówić prawa do takiego działania.

W niniejszej sprawie wniosek o odwołanie starosty został cofnięty przed rozpoczęciem sesji rady powiatu na której miał być rozpatrywany. Cofnięcie przez wnioskodawców wniosku o odwołanie starosty należy poczytywać jako brak wniosku – brak przedmiotu nad którym miała obradować rada. Skoro wnioskodawcy cofnęli swój wniosek to niedopuszczalnym jest wbrew ich woli pozostawienie go nadal w porządku obrad sesji.

W ocenie organu nadzoru z chwilą cofnięcia wniosku przez wnioskodawców procedowanie nad nim ustaje. Kontynuowanie procedury odwoławczej wobec starosty, pomimo braku wniosku co najmniej 1/4 ustawowego składu rady, w sposób istotny naruszyło art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W rezultacie wspomnianym naruszeniem obarczone są również pozostałe wskazane w rozstrzygnięciu uchwały jako podjęte w ramach procedury odwoławczej Starosty.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Powiat wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

- naruszenie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że można zmienić ustalony porządek obrad nie uzyskawszy bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady;

- naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że wniosek o odwołanie starosty można cofnąć po rozpoczęciu procedury związanej z odwołaniem starosty, a w szczególności po zwołaniu sesji, na której ma się odbyć głosowanie wniosku o odwołanie starosty;

- naruszenie prawa polegające na niezastosowaniu przepisu art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i przyjęcie, że wniosek o odwołanie starosty można cofnąć tuż przed rozpoczęciem sesji, na której ma się odbyć głosowanie w sprawie odwołania starosty, co prowadzi do obejścia tego przepisu dającego staroście i zarządowi powiatu sześciomiesięczną ochronę przed zbyt częstym składaniem takich wniosków. Powiat wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jako oczywiście bezzasadnego.

W uzasadnieniu skargi podano, że obrady były prowadzone zgodnie z ustalonym porządkiem obrad. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i w oparciu o przepis art. 15. ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu może wprowadzać zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Nie uzyskanie wymaganej większości głosów dla proponowanej zmiany porządku skutkuje koniecznością debaty nad sprawami ujętymi w porządku obrad. Według orzecznictwa sądowego ustawodawca wprowadzając możliwość zmiany porządku obrad już w trakcie sesji obwarował ją wymogiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Wobec powyższego, tj. braku uzyskania bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady do zmiany porządku obrad, przebieg zwołanej na dzień [...] lipca 2012 r. sesji Rady Powiatu odbywał się według dołączonego do zawiadomienia o zwołaniu sesji porządku obrad, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Skarżący nie zgodził się z poglądem Wojewody, że wniosek o odwołanie starosty został cofnięty przed rozpoczęciem sesji rady powiatu, na której miał być rozpatrywany. Za nieuprawnione skarżący uznał powoływanie się na zasadzie analogii na dopuszczalność cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego. Radny może bowiem cofnąć swoje oświadczenie tylko wtedy, gdy jest ono dotknięte poważnymi wadami prawnymi. Ewentualne cofnięcie oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu nie może być swobodne, może mieć miejsce tylko w sytuacjach szczególnych i tylko przed podjęciem przez organ stanowiący uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu.

Rada Powiatu, głosując nad wnioskiem o zmianę porządku obrad poprzez wykreślenie z tego porządku punktu dotyczącego odwołania Starosty, stwierdziła, że nie zaszły żadne szczególne okoliczności uzasadniające cofnięcie wniosku o odwołanie Starosty, a z pewnością wniosek ten nie był dotknięty żadnymi wadami prawnymi, tym bardziej wadami poważnymi.

Cofnięcie oświadczenia woli radnego nie może być swobodne i może mieć miejsce tylko do określonego terminu, to jest (w przypadku cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego) do podjęcia przez organ stanowiący uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu.

Zgodnie z przepisem art. 31 ust. 3 u.s.p., jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania. Przepis ten wprowadza system ochrony starosty, a tym samym i całego zarządu, przed zbyt częstym składaniem wniosków w sprawie odwołania zarządu i przed zbyt częstym zakłócaniem ich pracy. Oczywistym jest, że złożenie wniosku o odwołanie starosty wprowadza pewnego rodzaju destabilizację. Ponadto zarówno starosta, jak i zarząd tracą na pewien moment zaufanie. Cofnięcie więc wniosku o odwołanie starosty tuż przed samym rozpoczęciem sesji, na której ma się odbyć głosowanie w sprawie odwołania starosty, prowadzi do obejścia przepisu prawa, który daje ochronę staroście, całemu zarządowi, stanowiąc, że jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek w tej sprawie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania w tej sprawie. Takie cofnięcie powoduje, że ustawowy przepis regulujący sześciomiesięczną ochronę przed zbyt częstym składaniem wniosków o odwołanie starosty staje się martwy. W przeciwnym razie, gdyby uznać, że radni wnioskujący o odwołanie Starosty mogą cofnąć ten wniosek w każdym czasie, mogłoby dojść do permanentnego, nieustannego zakłócania pracy starosty i zarządu, a tym samym działalności całego powiatu poprzez nieustanne składanie takich wniosków.

Dlatego, jeżeli w ogóle przyjąć, że radni wnioskujący o odwołanie starosty mogą w ogóle cofnąć ten wniosek, to na pewno nie tuż przed samą sesją, na której ma się odbyć głosowanie w sprawie odwołania starosty. Jeżeli już, to przed rozpoczęciem procedury dotyczącej odwołania starosty. Cofnięcie oświadczenia woli radnych nie może być bowiem swobodne.

Odrębnym zagadnieniem jest to, czy na piśmie cofającym wniosek o odwołanie Starosty wystarczą cztery (na pięciu radnych wnioskodawców) podpisy radnych – wnioskodawców, czy też takie pismo muszą podpisać wszyscy radni, którzy podpisali się pod wnioskiem o odwołanie starosty. Jak bowiem wynika z protokołu Nr [...] z posiedzenia Komisji Sfery Społecznej Rady Powiatu w dniu [...] lipca 2012 r., wniosek o odwołanie Starosty został podpisany przez pięciu radnych, natomiast Przewodnicząca Rady Powiatu otrzymała w dniu 2 lipca 2012 r. o godz. 13.00 (na godzinę przed rozpoczęciem sesji) pismo cofające przedmiotowy wniosek, podpisane przez czterech radnych. Dopiero przed samym rozpoczęciem sesji, piąty radny złożył swój podpis pod tym pismem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu pismo z dnia [...] lipca 2012 r., dotyczące cofnięcia wniosku o odwołanie Starosty, nie zawierało wniosku o dokonanie zmiany w porządku obrad. To samo wynika z zapisów protokołu nr [...] z sesji Rady Powiatu z [...] lipca 2012 r., gdzie odnotowano, iż radny T.P. poprosił jedynie o wykreślenie tego punktu z porządku obrad z uwagi na wcześniejsze cofnięcie wniosku dotyczącego odwołania Starosty. Powyższe dowodzi, że to Przewodnicząca Rady potraktowała złożoną przez radnego informację jako wniosek o zmianę porządku obrad a następnie poddała go radnym pod głosowanie.

Działanie Przewodniczącej Rady było wadliwe. Skoro wnioskodawcy cofnęli swój wniosek przed rozpoczęciem sesji rady, Przewodnicząca Rady zobowiązana była zdjąć ten punkt z porządku obrad jeszcze przed otwarciem sesji. Do chwili przyjęcia porządku obrad przez radnych to ona była jego wyłącznym gestorem. Wadliwość dalszych działań, tj. przeprowadzenie glosowania nad uchwałami, była konsekwencją wcześniejszego błędu

W ocenie organu nadzoru wniosek o odwołanie starosty złożony przez grupę radnych jest czynnością procesową a nie materialną. Oznacza to, że może zostać wycofany w każdej chwili, strona (czyli grupa radnych) ma bowiem wolność co do tego, czy swój wniosek popiera, czy też nie. Za procesowym charakterem takiego wniosku przemawia także to, że nie jest on bezpośrednią przyczyną powstania, ustania lub zmiany stosunku prawnego, lecz dopiero wszczyna określone postępowanie formalne, czyli procedurę określoną w ustawie o samorządzie powiatowym, dotyczącą odwołania starosty i całego zarządu powiatu, Analogicznie sytuacja przedstawia się w postępowaniu administracyjnym: gdy nie ma wniosku – nie ma postępowania, a gdy wniosek zostanie wycofany – postępowanie administracyjne umarza się. Dopóki projekt nie przekształci się w uchwałę, dopóty radni mogą cofnąć wniosek o odwołanie starosty. Cofnięcie wniosku o odwołanie starosty tuż przed samym rozpoczęciem sesji, na której ma odbyć się glosowanie w sprawie odwołania starosty nie prowadzi zatem – wbrew twierdzeniom skarżącego – do obejścia przepisu prawa, który daje ochronę staroście i całemu zarządowi stanowiąc, że jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek w tej sprawie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania w tej sprawie. Bez znaczenia dla sprawy jest poddawanie przez skarżącego w wątpliwość (co do prawidłowości postępowania) faktu, że na piśmie cofającym wniosek o odwołanie Starosty podpisało się czterech radnych (na pięciu radnych wnioskodawców), skoro podpis piątego z radnych został przez niego złożony przed rozpoczęciem sesji Rady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do treści art. 165 ust. 2 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone przez ustawodawcę w samodzielność w zakresie realizacji ich ustawowych uprawnień, podlegającą ochronie sądowej. Działalność samorządu terytorialnego podlega jednakże nadzorowi ze strony organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP). Nadzór nad działalnością powiatu regulują przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 , ze zm.), dalej w skrócie u.s.p. Zgodnie z art. 76 ust. 1 tej ustawy wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością powiatu na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, o czym stanowi art. 85 ust. 1 u.s.p. oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej w skrócie p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ze skargi jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny ocenia legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, mając na względzie nie tylko przywołane w nim jako podstawa prawna przepisy prawa materialnego, ale także jego zgodność z przepisami postępowania administracyjnego. (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312).

Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] września 2012 r. nr [...], stwierdzające nieważność uchwał Rady Powiatu, podjętych na sesji w dniu [...] lipca 2012 r. w sprawie odmowy zmiany porządku obrad sesji Rady Powiatu, w sprawie wyboru komisji skrutacyjnej oraz w sprawie nieodwołania Starosty Powiatu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podał, że wszystkie wymienione uchwały istotnie naruszają przepis art. 31 ust. 1 u.s.p.

Omówienie motywów wydanego przez Sąd orzeczenia należy rozpocząć od przytoczenia przepisów ustawy regulujących tę kwestię. Stosownie do treści art. 31 ust. 1 u.s.p. rada powiatu może odwołać starostę z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wymaga formy pisemnej i uzasadnienia przyczyny odwołania oraz podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną (art. 31 ust. 2 u.s.p.). Odwołanie starosty następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (art. 31 ust. 3 u.s.p.). Głosowanie w sprawie odwołania rada powiatu przeprowadza po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku. Jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania (art. 31 ust. 3 u.s.p.). Odwołanie starosty albo złożenie przez niego rezygnacji jest, odpowiednio, równoznaczne z odwołaniem całego zarządu powiatu albo złożeniem rezygnacji przez cały zarząd powiatu.

Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do tego, czy wniosek radnych o odwołanie starosty, o którym mowa w art. 31 ust. 1 u.s.p. jest czynnością wywierającą skutki materialnoprawne, czy też jedynie skutki w sferze formalnoprawnej. Analiza przywołanych przepisów ustawy wskazuje, że wniosek ten jedynie wszczyna procedurę odwołania starosty, stanowi niezbędny warunek jej zainicjowania. Z samym zgłoszeniem tego wniosku ustawa nie wiąże jakiegokolwiek skutku w sferze prawa materialnego. Skutek o charakterze materialnoprawnym (tj. odwołanie starosty z pełnionej funkcji) lub choćby niemożność zgłoszenia kolejnego wniosku w tym przedmiocie przez kolejnych sześć miesięcy, są bowiem związane dopiero z przeprowadzeniem głosowania przez radę powiatu nad wnioskiem.

W tej sytuacji należy przyjąć, że wniosek o odwołanie starosty, o którym mowa w art. 31 ust. 1 u.s.p. jako czynność wyłącznie formalna, procesowa może zostać cofnięty do chwili otwarcia sesji rady. Sąd podziela wyrażone w tym względzie w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, iż wnioskodawcom przysługuje możliwość powzięcia wolnej, swobodnej decyzji co do tego, czy wniosek popierają, czy też nie. Cofnięcie wniosku oznaczało, że jego rozstrzyganie, tzn. głosowanie nad odwołaniem starosty było bezprzedmiotowe. Nie było zatem podstawy do przeprowadzenia procedury, o której mowa w art. 31 u.s.p.

W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie nieodwołania Starosty Powiatu należało uznać za zgodne z prawem.

Brak było podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze argumentu, w myśl którego cofnięcie wniosku o odwołanie starosty należało zakwalifikować jako wniosek o zmianę porządku obrad. Przed rozpoczęciem sesji Rady Powiatu odpadła bowiem podstawa warunkująca umieszczenie przedmiotowego punktu (tj. głosowania nad wnioskiem o odwołanie starosty) w porządku obrad rady. Wniosek ten powinien zatem zostać zdjęty przez Przewodniczącą Rady z porządku obrad jeszcze przed rozpoczęciem sesji. W skardze zawarto również argumentację, wspartą orzecznictwem sądowym, iż rada powiatu może wprowadzać zmiany w porządku obrad bezwzględna większością głosów ustawowego składu rady, zaś nieuzyskanie wymaganej większości głosów dla proponowanej zmiany porządku skutkuje koniecznością debaty nad sprawami ujętymi w porządku obrad. Należy jednak podkreślić, że nawet w powołanym przez stronę skarżącą na poparcie tego argumentu wyroku NSA z dnia 1 lipca 2008 r., II OSK 448/08 (Lex Polonica nr 2217655) stwierdzono, iż ustawodawca wprowadzając możliwość zmiany porządku obrad już w trakcie sesji obwarował ją wymogiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Tymczasem w niniejszej sprawie przesłanka rozpoczęcia procedury z art. 31 u.s.p. odpadła jeszcze przed rozpoczęciem sesji. Brak było zatem podstaw do wprowadzania omawianego zagadnienia pod obrady organu stanowiącego powiatu.

Odnosząc się natomiast do argumentacji dotyczącej możliwości cofnięcia oświadczenia woli radnego przede wszystkim z uwagi na istnienie poważnych wad prawnych takiego oświadczenia, należy zwrócić uwagę, że stosunek prawny powstały na skutek wyborów, a istniejący między radnym a jednostką samorządu terytorialnego ma charakter publicznoprawny, jednak nie jest to stosunek administracyjnoprawny w ścisłym tego słowa znaczeniu, oparty na "nierównym" statusie jego stron. Ta specyfika sprawowania mandatu pozwala stwierdzić, że do wykonywania mandatu nie można w drodze prostej analogii stosować przepisów innych gałęzi prawa, w tym przepisów Kodeksu cywilnego, czy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia, interpretacji, czy określenia skutków prawnych czynności i działań podejmowanych przez osobę wykonującą mandat radnego.

Z uwagi na pewne podobieństwo do rozpatrywanego zagadnienia można natomiast przywołać treść przepisów uchwały z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Monitor Polski z 2012 r., poz. 32), dotyczących uchwalania wotum nieufności Radzie Ministrów. Stosownie do treści art. 115 ust. 1 Regulaminu wniosek o wyrażenie wotum nieufności Radzie Ministrów składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu. Po złożeniu wniosku podpisy posłów popierających wniosek nie mogą być wycofane, a także nie mogą być pod nim składane dalsze podpisy. W Regulaminie Sejmu znajduje się zatem zapis wyraźnie i jednoznacznie wykluczający możliwość cofnięcia wniosku o wyrażenie wotum nieufności Radzie Ministrów. Tymczasem zarówno w ustawie o samorządzie powiatowym jak i w Statucie Powiatu, przyjętym uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2007 r. Nr XVII/92/07 na podstawie art. 19 u.s.p., zapisu takiego nie ma. Oznacza to, że brak jest przeszkody prawnej (czy to ustawowej, czy to wynikającej z aktu prawa miejscowego, regulującego organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów powiatu) do cofnięcia wniosku o odwołanie starosty.

Głosowanie nad odwołaniem starosty pomimo braku wniosku ustawowej liczby radnych stanowiło podstawowe naruszenie prawa, skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały. Kolejnym uchybieniem jakim dotknięta była uchwała, jednakże nie mającym istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia nadzorczego, a co za tym idzie na treść orzeczenia Sądu, było naruszenie § 141 w związku z § 120 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), polegające na nienadaniu uchwale w sprawie nieodwołania Starosty Powiatu formy dokumentu odrębnego od protokołu. Nakaz taki nie wynika wprawdzie bezpośrednio z treści § 120 "Zasad techniki prawodawczej", jednakże elementy wymienione w ust. 1 tego paragrafu (oznaczenie rodzaju aktu, nazwę organu wydającego rozporządzenie, datę oraz określenie przedmiotu) można zamieścić jedynie w akcie prawnym stanowiącym odrębny dokument. Stosownie natomiast do treści § 141 "Zasad techniki prawodawczej" do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V (w tym § 120 tego rozporządzenia), z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, o ile zasady zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej.

Pomijając już opisany wyżej brak podstawowej przesłanki umożliwiającej przeprowadzenie procedury z art. 31 u.s.p., skoro Rada Powiatu zdecydowała o poddaniu wniosku pod głosowanie, to powinna podjętej w tym przedmiocie uchwale nadać formę dokumentu odrębnego od protokołu sesji, a następnie Starosta winien je przesłać Wojewodzie jako organowi nadzoru w trybie art. 78 ust. 1 u.s.p. Zawarte w protokole sesji stwierdzenie, iż wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu Rady Powiatu oznacza bowiem w istocie, iż organ ten podjął uchwałę o nieodwołaniu Starosty Powiatu.

Jeżeli chodzi natomiast o dwie pozostałe uchwały objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, tj. w sprawie odmowy zmiany porządku obrad sesji Rady Powiatu oraz w sprawie wyboru komisji skrutacyjnej, to należy je zakwalifikować jako rozstrzygnięcia o charakterze proceduralnym, o których mowa w § 17 ust. 2 Statutu Powiatu (uchwalonego na podstawie art. 19 u.s.p.), które są jedynie odnotowywane w protokole sesji, bez nadawania im numeracji. Uchwały te stanowiły rozstrzygnięcia incydentalne, wpadkowe, nie zachodziła zatem bezwzględna konieczność stwierdzania ich nieważności przez organ nadzoru. Pomiędzy tymi incydentalnymi uchwałami a mającą zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie uchwałą w sprawie nieodwołania starosty zachodzi relacja w pewnym stopniu podobna do relacji opisanej w art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego – tj. pomiędzy decyzją kończącą postępowanie w sprawie a postanowieniami, na które nie służy zażalenie i które można kwestionować w odwołaniu od decyzji. Przeniesienie tej zasady na grunt opisywanej sprawy (z zachowaniem jednakże wszelkich odrębności wynikających z regulacji zawartej w ustawie o samorządzie powiatowym) prowadzi do wniosku, że stwierdzanie przez Wojewodę nieważności dwóch pierwszych z wymienionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uchwał było zbędne. Uchwały te jako akty incydentalne nie wywarły samodzielnie żadnych skutków prawnych, co więcej – Starosta nie miał obowiązku przedkładania ich Wojewodzie celem oceny zgodności z prawem. Jednak z uwagi na to, że wyeliminowanie ich przez Wojewodę z obrotu prawnego nie miało żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a co za tym idzie na wynik niniejszej sprawy, Sąd nie znalazł jakichkolwiek przesłanek przemawiających za koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie. Z przedstawionych wyżej rozważań wynika bowiem, że głosowanie nad odwołaniem Starosty w ogóle nie powinno się odbyć na sesji Rady Powiatu w dniu [...] lipca 2012 r., zaś ewentualne pozostawienie w obrocie prawnym lub eliminacja z niego dwóch pierwszych incydentalnych uchwał oceny tej w jakimkolwiek stopniu nie zmieniają.

Z uwagi na to, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.