Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 428/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: Art. 21  ust. 1  pkt2, art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1610
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego
article: Art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. F. na § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. nr [ ] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej [....] oraz tymczasowych pomieszczeń I. stwierdza nieważność § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c zaskarżonej uchwały Rady Miasta w zakresie obejmującym lokale socjalne, II. zasądza od Gminy Miasto [ ] na rzecz skarżącej M. F. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta podjęła w dnia 8 lipca 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urzed. Woj. z 2015 r. poz. 4508) zwanej dalej w skrócie "uchwałą", którą ustalono zasady i tryb wynajmu lokali z zasobu Gminy w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby o niskich dochodach zamieszkujące w lokalu lub jego części niewchodzącym w skład zasobu, na podstawie umowy najmu, użyczenia lub innego tytułu prawnego umożliwiającego zamieszkiwanie w sytuacji, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki:

a) upłynął okres na jaki został zawarty lub utracono tytuł prawny wskutek wypowiedzenia;

b) kwota opłat za używanie lokalu, przekraczała w momencie upływu okresu wypowiedzenia lub okresu na jaki został zawarty tytuł prawny 50% miesięcznych dochodów wnioskodawcy i osób objętych wnioskiem;

c) powierzchnia zajmowanego lokalu lub jego części nie przekracza normatywnej powierzchni użytkowej przyjętej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

M. F. w dniu 3 lutego 2017 r. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą.

Następnie w dniu 23 marca 2017 r. M. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, zaskarżając § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały.

W zaskarżonym zakresie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez ustanowienie przesłanki, która uniemożliwia osobom zamieszkującym w lokalu lub jego części nie wchodzącym w skład zasobu (na podstawie umowy najmu, użyczenia lub innego tytułu prawnego umożliwiającego zamieszkiwanie) staranie się o lokal z zasobu gminy w razie przekroczenia przez powierzchnię zajmowanego lokalu lub jego części normatywnej powierzchni użytkowej przyjętej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966, z późn. zm.), która to przesłanka uniemożliwia skierowanie skarżącej do zawarcia umowy najmu lokalu, podczas gdy art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego obok możliwości zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z uwagi na wyrok sądowy, przewiduje taką możliwość także ze względu na łączne spełnienie jedynie dwóch przesłanek: braku tytułu prawnego do lokalu i niskich dochodów gospodarstwa domowego (nie przekraczających wysokości określonej w uchwale rady gminy), nie przewidując innych przesłanek.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przytoczono § 11 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały który wskazuje, że uprawnionym do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są miedzy innymi osoby o niskich dochodach zamieszkujące w lokalu lub jego części niewchodzącym w skład zasobu, na podstawie umowy najmu, użyczenia lub innego tytułu prawnego umożliwiającego zamieszkiwanie w sytuacji, po spełnieniu łącznie następujących przesłanek:

a) upłynął okres na jaki został zawarty lub utracono tytuł prawny wskutek wypowiedzenia;

b) kwota opłat za używanie lokalu, przekraczała w momencie upływu okresu wypowiedzenia lub okresu na jaki został zawarty tytuł prawny 50% miesięcznych dochodów wnioskodawcy i osób objętych wnioskiem;

c) powierzchnia zajmowanego lokalu lub jego części nie przekracza normatywnej powierzchni użytkowej przyjętej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

Skarżąca podniosła, że jednocześnie w uchwale nie przewidziano możliwości starania się o lokal socjalny w razie łącznego spełniania tylko dwóch przesłanek, które w świetle art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego powinny być wystarczające, tj. braku tytułu prawnego do lokalu i niskich dochodów gospodarstwa domowego (nie przekraczających wysokości określonej w uchwale rady gminy). Zgodnie z § 1 ust. 1 załącznika nr 2 do uchwały "Tryb załatwiania Wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu", pozytywna wstępna weryfikacja wniosku stanowi podstawę do uwzględnienia wniosku w toku postępowania mającego na celu opracowanie list mieszkaniowych, natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 tego załącznika osoby objęte ostateczną listą mieszkaniową są uprawnione wyłącznie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego (z wyjątkiem lokali uzyskanych w trybie zamiany oraz w trybie określonym w § 8 ust. 2 uchwały).

Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny i uprawnienia skarżącej, która w dniu 22 lipca 2016 r. złożyła wniosek w sprawie mieszkaniowej obejmujący ją, jej brata oraz syna. Wniosek uzasadniała między innymi narodzinami w lipcu 2016 r. syna, którego samotnie wychowuje, trudną sytuacją materialną i wysokim czynszem w wynajmowanym lokalu (czynsz 1600 zł i opłaty ok. 300 zł/miesiąc jest niewiele niższy od jej dochodów) oraz opieką nad niepełnosprawnym bratem. Wniosek uzupełniono pismem wraz załącznikami z dnia 14 września 2016 r. Sprawa toczyła się pod sygnaturą: [...].

Pismem Wydziału Mieszkalnictwa z dnia 13 października 2016 r. wyjaśniono, że nie jest możliwa pozytywna weryfikacja wniosku ze względu na bezdomność (M. F. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym na oś. O w K), ani w związku z utratą lub upływem okresu obowiązywania tytułu prawnego do zamieszkiwania w lokalu - umowa najmu została zawarta na czas nieokreślony. Jednakże w dniu 15 września 2016 r. zawarto aneks do umowy najmu, zgodnie z którym umowa została zawarta na czas określony do dnia 1 grudnia 2016 r. Powyższy aneks został załączony do pisma z 14 listopada 2016 r., w którym jednocześnie wniesiono zarzuty co do projektu listy mieszkaniowej nie obejmującej skarżącej (jednocześnie pismo to stanowiło odpowiedź na pismo Wydziału z 13 października 2016 r.). W piśmie z 14 listopada 2016 r. wskazano między innymi, że z dniem 1 grudnia 2016 r. M. F. utraci tytuł prawny do lokalu, więc spełnia przesłanki uprawniające do uzyskania lokalu. Wskazano, że nieudzielenie pomocy, gdy skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej opisanej już w pierwotnym wniosku, jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.

Wydział Mieszkalnictwa pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. udzielił odpowiedzi na wystąpienie z dnia 14 listopada 2016 r. wskazując tym razem, że powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu (62,88 m2) jest większa niż powierzchnia normatywna dla 3 osób (45 m2) wynikająca z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, zatem skarżąca nie spełnia przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

W dniu 27 grudnia 2016 r. skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszeń prawa, dokonanych w: piśmie zastępcy dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta z dnia 12 grudnia 2016 r. oraz w załączniku nr 1 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 12 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia i podania do publicznej wiadomości ostatecznych list mieszkaniowych na rok 2016, polegających na naruszeniu art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Jednakże w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r. doręczonym na adres pełnomocnika skarżącej w dniu 31 stycznia 2017 r., Wydział Mieszkalnictwa Urzędu Miasta podtrzymał swoje stanowisko, wskazując na przepisy uchwały.

Skarżąca podniosła, że § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały w oparciu o który działa Wydział Mieszkalnictwa Urzędu Miasta, należy uznać za sprzeczny z ustawą o prawach lokatorów, bowiem w przepisie tym ustanowiono, nieznaną ustawie, przesłankę powierzchni normatywnej. W ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przewidziano możliwości ustanawiania przez Gminę dodatkowych przesłanek - obok braku tytułu prawnego do lokalu oraz niskich dochodów wskazanych w art. 23 ust. 2 ww. ustawy. Takiej przesłanki jak powierzchnia zajmowanego lokalu mieszkalnego w tym przepisie nie ma. Ustawodawca upoważnił Gminę jedynie do określenia progu dochodów gospodarstwa domowego, od których uzależnione jest udzielenie pomocy mieszkaniowej, a także do określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zasady te nie mogą być sprzeczne z jakimkolwiek przepisem ustawy.

Jednocześnie spełnienie przez skarżącą dwóch ustawowych przesłanek oraz pozostałych przesłanek wymienionych w uchwale nie było kwestionowane przez Wydział Mieszkalnictwa Urzędu Miasta. Zatem przepis § 11 ust. 3 pkt. 7 lit. c uchwały narusza prawa M. F.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.

Rada Miasta podniosła, że problematykę najmu lokali mieszkalnych oraz zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gmin reguluje ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ustawa ta nakładając na gminy obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, jednocześnie nadała gminom uprawnienia do własnych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy do zadań własnych gminy o charakterze obligatoryjnym należy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Z tak sformułowanego przepisu nie można wyciągnąć wniosku, że jedynym poprawnym pod względem prawnym kryterium jest osiąganie przez dane gospodarstwo domowe niskich dochodów.

Drugim niezbędnym kryterium, którego spełnienie warunkuje możliwość starania się o pomoc mieszkaniową gminy jest fakt posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Dopiero kumulatywne spełnienie powyższych warunków uprawnia daną osobę do skutecznego Wnioskowania o udzielenie pomocy mieszkaniowej.

Gmina - zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - w uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego powinna określić między innymi warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy.

Dlatego istnieje zarówno podstawa prawna jak i faktyczna do podjęcia przez Radę Miasta przepisu określonego w § 11 ust. 3 pkt 7 litera c uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Zgodne z tym przepisem uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby zamieszkujące w lokalu lub jego części na podstawie umowy najmu, użyczenia lub innego tytułu prawnego umożliwiającego zamieszkiwanie pod warunkiem, że łącznie spełnione są następujące przesłanki:

a) upłynął okres na jaki został zawarty lub utracono tytuł prawny wskutek

wypowiedzenia;

b) kwota opłat za używanie lokalu, przekraczała w momencie upływu okresu

wypowiedzenia lub okresu na jaki został zawarty tytuł prawny 50% miesięcznych

dochodów wnioskodawcy i osób objętych wnioskiem;

c) powierzchnia zajmowanego lokalu lub jego części nie przekracza normatywnej

powierzchni użytkowej przyjętej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca

2001 roku o dodatkach mieszkaniowych.

Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać:

1) 35 m2 - dla 1 osoby,

2) 40 m2 - dla 2 osób,

3) 45 m2 - dla 3 osób,

4) 55 m2 - dla 4 osób,

5) 65 m2 - dla 5 osób,

6) 70 m2 - dla 6 osób, a w razie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym większej liczby osób dla każdej kolejnej osoby zwiększa się normatywną powierzchnię tego lokalu o 5 m2.

Rada Miasta wyjaśniła, że jest to definicja dookreślająca jakie to sytuacje faktyczne należy uznać za niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, tj. ustalająca jakie warunki zamieszkiwania dana osoba powinna spełnić, aby móc je poprawić czyli móc starać się o gminną pomoc mieszkaniową.

Dodano, że art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie określa szczegółowo jakie warunki zamieszkiwania mogą być przez gminę doprecyzowane. Na warunki zamieszkiwania składają się w ocenie organu dwie, główne okoliczności:

- stan prawny lokalu (stan własności budynku, stan własności lokalu, tytuł prawny do lokalu itd.),

- stan techniczny lokalu (a w tym również jego wielkość, struktura itd.).

Zbadanie, czy osobie starającej się o gminną pomoc mieszkaniową przysługuje tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (a więc zbadanie stanu prawnego lokalu) uzależnienie od tego dalszej (pozytywnej bądź negatywnej) weryfikacji wniosku jest rzeczą nie budzącą wątpliwości. Przyjęcie odmiennej interpretacji skutkowałoby nałożeniem na gminę obowiązku świadczenia pomocy mieszkaniowej osobom posiadającym zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Ze stanem prawnym lokalu, w którym dana osoba zamieszkuje, bezpośrednio związany jest również jego stan techniczny oraz wielkość. Sytuacja osoby zajmującej lokal mieszkalny o bardzo złym stanie technicznym bądź lokal o niskim metrażu jest inna od osoby zamieszkującej w lokalu, który pozostaje w dobrym stanie i jest lokalem o dużej powierzchni użytkowej.

Nadmieniono, że art. 23 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego dotyczy zawierania umów najmu lokali socjalnych przez osoby, które zostały zakwalifikowane do gminnej pomocy mieszkaniowej na podstawie odpowiednich przepisów prawa miejscowego.

Podsumowując Rada Miasta stwierdziła, że § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń, nie stoi w sprzeczności z treścią art. 21 ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, dlatego też skargę jako bezzasadną należałoby oddalić.

W piśmie z dnia 10 maja 2017 r. skarżąca, na wezwanie Sądu do udzielenia wyjaśnień, na czym polega naruszenie jej interesu prawnego przedmiotową uchwałą wskazała, że w skardze szczegółowo przedstawiła przebieg postepowania w sprawie i droga do starania się o lokal socjalny przez skarżącą została zamknięta, a podstawą negatywnej dla niej decyzji - odmowy pozytywnej weryfikacji wniosku - był § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały. Podkreśliła też, że Wydział Mieszkalnictwa Urzędu Miasta nie kwestionował spełnienia innych przesłanek przez skarżącą, warunkujących pozytywną weryfikację wniosku. Tak więc zaskarżona uchwała, a konkretnie jej § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c narusza własny interes prawny i uprawnienia skarżącej do uzyskania najmu lokalu z zasobu Gminy, uniemożliwiając ich realizację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." uchwała organu gminy zawierająca istotne naruszenie prawa jest nieważna. Taką istotną wadą byłoby podjęcie uchwały bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem podstawy prawnej.

W niniejszej sprawie skarżąca zaskarżyła § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urzęd. Woj. z 2015 r. poz. 4508, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie uchwałą.

Przy tak określonym zakresie zaskarżenia należy stwierdzić, że przedmiotem skargi jest żądanie zbadania zgodności z prawem tylko ww. § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały. Ma to istotne znaczenie w tej sprawie, ponieważ prawidłowe zakreślenie przedmiotu zaskarżenia pozwoli Sądowi na orzekanie tylko w tym zakresie, w jakim dotyczy tego skarga.

NSA w uchwale z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, opub. w ONSA 1997 r., nr 3, poz. 104 wyraźnie stwierdził, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. W związku z tym w niniejszej sprawie Sąd dokona oceny zgodności z prawem jedynie zaskarżonego § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie ulega także wątpliwości że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stanowi uchwałę z zakresu administracji publicznej.

Skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta w dniu 1 lutego 2017 r. Skargę wniosła zaś w dniu 23 marca 2017 r. z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu do jej złożenia zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, opubl. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1861/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2101/12). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, w związku z tym w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącą naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącej. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt OSK 715/05, opub. w LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr 53376, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt II SA 1933/95, opubl. w ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn. akt II SA/Bk 763/05).

W związku z powyższym w następnej kolejności należy ustalić, czy wskazana przez skarżącą argumentacja zawarta w samej skardze, jak i w późniejszych wyjaśnieniach pozwala na stwierdzenie, że zaskarżony § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały narusza jej interes prawny, a więc ustalić, czy poprzez uchwalenie tejże uchwały interes prawny skarżącej już został naruszony lub w inny sposób ograniczony.

Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi pozytywnej dla skarżącej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca złożyła w dniu 22 lipca 2016 r. (uzupełniony w dniu 13 września 2016 r.) wniosek w sprawie mieszkaniowej domagając się przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Gminy (akta administracyjne sprawy, karty nr 2-35). Do wniosku tego dołączono pismo przewodnie wniesione przez pełnomocnika skarżącej z którego wynika, że wnosi ona o przyznanie jej lokalu socjalnego uzasadniając to między innymi eksmisją po wyroku sądowym z lokalu mieszkalnego przy ul. Z w K, bardzo dużymi wydatkami na wynajmowany lokal mieszkalny, opieką nad niepełnosprawnym bratem oraz nad dzieckiem (akta administracyjne sprawy, karta nr 37). W kolejnym piśmie z 14 listopada skarżąca wskazała, że z dniem 1 grudnia 2016 r. utraci tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego na Osiedlu O w K (akta administracyjne sprawy, karty nr 46-44). Skarżąca nie została objęta listą osób zakwalifikowanych do zawarcia umów najmu lokali z zasobów mieszkaniowych Gminy z tego powodu, że powierzchnia dotychczas zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego przekraczała wskaźnik zawarty w § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały (akta administracyjne sprawy, karta nr 47).

Tym samym skoro skarżąca domagała się zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, to odmowa jej zakwalifikowania uzasadnia wniesienie skargi na ten przepis uchwały, który reguluje kryteria umożliwiające zawarcie umowy najmu takiego lokalu i w oparciu o który pozbawiono skarżącą możliwości zakwalifikowania jej do zawarcia takiej umowy.

Nie ulega wątpliwości, że tworzenie zasobu mieszkaniowego gminy i zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców wspólnoty samorządowej stanowi zadanie własne samorządu gminnego, co wprost wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą o mieszkaniowym zasobie gminy". Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ww. ustawy gmina na zasadach określonych w tej ustawie ma zapewnić mieszkańcom lokale socjalne, lokale zamienne i zaspokajać potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Tym samym w przypadku, gdy skarżąca powołuje się na jej prawo do uzyskania (zawarcia z nią umowy lokalu mieszkalnego) jako lokalu socjalnego i wskazuje na przepis ww. ustawy – art. 23 ust. 2 regulujący warunki do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego podkreślając jednocześnie, że te warunki spełnia, a mimo to nie jest z nią zawierana umowa najmu lokalu socjalnego – to w przekonaniu Sądu skarżąca wykazała w tej sprawie naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego chronionego art. 23 ust. 2 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy.

Tym samym skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Po przeprowadzonej kontroli zaskarżonego § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga w całości zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowany przez skarżącą przepis uchwały narusza prawo w stopniu istotnym. Został on bowiem wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej w odniesieniu do lokali socjalnych.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Stosownie do art. 21 ust. 3 ww. ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy określił materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Nie ulega także wątpliwości, że zamieszczony w art. 21 ust. 3 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy zwrot "w szczególności" nakazuje nie tylko obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich elementów wymienionych w pkt 1-7 tego przepisu, ale także doprecyzowanie tych warunków w ten sposób, aby w jak najlepszy sposób dostosować zasady wykonywania tego zadania do lokalnych warunków i potrzeb wspólnoty samorządowej. Uchwała w zakresie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasoby mieszkaniowego gminy powinna być kompleksowa i szczegółowo regulować wszystkie zagadnienia wymienione w tym upoważnieniu ustawowym. Nie ulega także wątpliwości, że pod pojęciem warunków zamieszkiwania osób które kwalifikują je do ich poprawy (art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy) należy rozumieć także powierzchnię dotychczas zajmowanego przez te osoby lokalu. Takie stanowisko jest przyjmowane w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 463/15, wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1126/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2275/12, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 464/13). Sąd w tej sprawie taki pogląd także akceptuje.

Ustawodawca z zasobu mieszkaniowego gminy wyodrębnił jednak lokale socjalne, co wprost wynika z art. 22 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ww. ustawy umowa najmu lokalu socjalnego (z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 tejże ustawy - który to przepis nie ma zastosowania w tej sprawie), może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy. Tym samym skoro warunki najmu lokali socjalnych stanowiących część mieszkaniowego zasobu gminy zostały przez ustawodawcę uregulowane odrębnie, to te ustawowe warunki muszą respektować także organy samorządu gminnego. To bowiem przepisy ustawy przyznają obywatelom prawa i nakładają obowiązki, a przepisy prawa miejscowego mają za zadanie jedynie doprecyzować i uszczegółowić zasady wykonywania przyznanego ustawowo prawa.

Tym samym skoro z art. 23 ust. 2 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy wynika, że uprawnienie do najmu z gminnego zasobu mieszkaniowego lokalu socjalnego przysługuje osobie spełniającej tylko dwa warunki: nie posiadającej tytułu prawnego do lokalu oraz spełniającej kryterium dochodowe określone przez organ stanowiący gminy na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy; to nie ma podstaw do wprowadzania w zakresie wynajmowania lokali socjalnych wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego kolejnych kryteriów, które ani nie zostały zawarte w ustawie, ani też ustawa nie zawiera delegacji do ich określenia.

Tym samym zasadniczo trafnie zarzucono w skardze, że co do zasad wynajmowania lokali socjalnych (i tylko tych lokali) Rada Miasta wprowadziła bez wymaganej podstawy prawnej kryterium w postaci powierzchni zajmowanego lokalu lub jego części (powierzchni mieszkalnej).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że jest uzasadniony zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego przez Radę Miasta poprzez nieuprawnione ustalenie, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą spełniającą nie tylko kryterium dochodowe oraz brak posiadania tytułu prawnego do lokalu, ale także zajmującą lokal mieszkalny o określonej powierzchni. Ten ostatni warunek zawarty w § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały nie znajduje podstaw prawnych w odniesieniu do lokali socjalnych.

Orzekając w punkcie I-szym wyroku Sąd unieważnił § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały ale tylko w zakresie obejmującym lokale socjalne. Nie jest to proste unieważnienie zaskarżonej części uchwały. Sąd jednak w tej sprawie, z uwagi na jej treść, musiał dokonać takiego wyrzeczenia a to dlatego, że § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały dotyczy warunków zawierania umów najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu lokali Gminy niezależnie od tego, czy lokale te stanowią lokale socjalne, czy też nie. Sam układ treści uchwały, w której wprowadzono w jej pierwszej części przepisy ogólne, następnie przepisy szczegółowe i znowu przepisy (zasady) ogólne prowadzi do małej przejrzystości i czytelności jej treści, Sąd jednak nie ocenia zaskarżonej uchwały ponad jej § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c, a tylko wskazuje, dlaczego unieważnił ww. przepis w odniesieniu do lokali socjalnych.

Ponadto należy stwierdzić, że - jak już zostało to wyjaśnione - w stosunku do innych lokali niż lokale socjalne, art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o mieszkaniowym zasobie gminy pozwala na wprowadzanie takich kryteriów jak np. powierzchnia zajmowanego lokalu. Tym samym gdyby Sąd unieważnił cały § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c uchwały, to wówczas wkroczyłby w zakres kompetencji organu stanowiącego gminy uznając, że do wszystkich lokali pozostających w gminnym zasobie mieszkaniowym nie stosuje się kryterium wynikającego z § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c. Tak jednak nie jest, ponieważ to kryterium jest niedopuszczalne wobec wynajmowania lokali socjalnych wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 11 ust. 3 pkt 7 lit. c zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym lokale socjalne.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 §.p.s.a. o związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują zwrot kwoty wpisu sądowego (300 zł) oraz kwotę 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego wykonywanego przez pełnomocnika skarżącej, wynikających z § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).