Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2026/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 49/21, w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu wydzielonego pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 marca 2021r., I SA/Po 49/21, oddalił skargę Gminy C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu wydzielonego pod drogę publiczną.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 – dalej "specustawa"), Starosta Poznański ustalił lokalizację inwestycji, polegającej na budowie ulicy m.in. na części nieruchomości, będącej własnością A. P., położonej w miejscowości P., oznaczonej jako: działka nr [...] oraz działka nr [...] (dalej "decyzja inwestycyjna"). Decyzją tą zatwierdzał projekt podziału w/w nieruchomości, wydzielając pod realizację opisanej powyżej inwestycji działki nr [...] i [...] W dacie wydania w/w decyzji działki nr [...] i [...] znajdowały się na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy pod tereny komunikacji dróg publicznych dojazdowych.

Pismem z dnia 18 października 2019 r. Starosta poinformował Gminę C. oraz właścicielkę nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie na rzecz Gminy C. w/w nieruchomości. Powołany w charakterze biegłego rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z dnia 12 grudnia 2019 r., stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], Starosta Poznański, ustalił na rzecz właścicielki wysokość odszkodowania – z tytułu przejęcia przez Gminę C. gruntu wydzielonego pod drogę publiczną – w kwocie 26.000 zł oraz powiększył jego wysokość o 5%, tj. o kwotę 1.300 zł. Jako podstawę ustalenia odszkodowania Starosta przyjął opisany wyżej operat szacunkowy, uznając go za zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania.

Od powyższej decyzji Gmina C. złożyła odwołanie, zarzucając organowi I instancji, że na podstawie wyceny działek dokonanej przez biegłego, błędnie ustalił ich aktualny sposób użytkowania, utożsamiając go z faktycznym sposobem użytkowania

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2020 r.

Organ odwoławczy wskazał, że analiza operatu szacunkowego nie wykazała błędów, uchybień czy nieścisłości. Został on wykonany zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 – dalej "u.g.n."), zatem stanowi pełnowartościowy materiał dowodowy i może stanowić podstawę do określenia wysokości odszkodowania, bowiem spełnione zostały wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej – "rozporządzenie RM"). Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat pozostaje aktualny na dzień orzekania w niniejszej sprawie, albowiem termin 12 miesięcy, o którym mowa w tym przepisie jeszcze nie upłynął.

W ocenie Wojewody problem sprowadza się do rozróżnienia pojęć: "faktyczny sposób użytkowania nieruchomości" (wymieniony w art. 154 ust. 3 u.g.n.) oraz "aktualny sposób użytkowania" (uregulowany w art. 134 ust. 3 u.g.n.). Podkreślając brak zdefiniowania w/w pojęć w ustawie o gospodarce nieruchomościami, rozporządzeniu RM i innych aktach prawnych, Wojewoda przyjął ich tożsamość, wynikającą z semantyki obu pojęć. Wskazano, że mechanizm zawarty w art. 134 ust. 3-4 u.g.n. (zasada korzyści) polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczonego, przy czym aktualny sposób użytkowania oznacza wycenę według faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Badanie rynku nieruchomości wykonane przez biegłego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i pozwolić uzyskać wyższe odszkodowanie. Ponadto w przypadku, gdy nieruchomość objęta decyzją inwestycyjną drogową była już wcześniej przeznaczona pod inwestycję, to także wówczas nie należy przy określaniu wartości według aktualnego sposobu użytkowania uwzględniać tzw. przeznaczenia drogowego. Zdaniem organu, decydujący powinien być w tym przypadku aktualny na dzień wydania decyzji – sposób użytkowania (np. rolny, mieszkaniowy, usługowy) a nie przeznaczenie "wywłaszczeniowe".

Wobec powyższego organ stwierdził, że dla celów wyceny wartości działek aktualny sposób użytkowania nieruchomości, określony w przepisie art. 134 ust. 3 u.g.n., nie musi być stawiany w zgodności z przeznaczeniem nieruchomości na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. Podano, że aktualny sposób użytkowania nieruchomości biegły ustalił na dzień wydania decyzji inwestycyjnej.

Ponadto Wojewoda podkreślił, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, zbadać, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Natomiast gdy operat szacunkowy jest kwestionowany, na stronę przechodzi ciężar przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Organ zaznaczył zatem, że jeżeli strona skarżąca uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, mogła zakwestionować prawidłowość jego wykonania przed tą organizacją, która jest właściwa do wyrażania opinii w sprawie prawidłowości wykonania operatu szacunkowego.

Na powyższą decyzję Gmina C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 31 marca 2021 r. oddalił skargę.

Przytaczając brzmienie art. 134 u.g.n. Sąd wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Istotne znaczenie ma także art. 130 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości oraz art. 154 ust. 1, stanowiącym, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do § 36 ust. 1-5 rozporządzenia RM, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Sąd wskazał, że po analizie materiału dowodowego, w tym sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 12 grudnia 2019 r., sporządzonego na zlecenie Starosty Poznańskiego oraz wyjaśnień rzeczoznawcy zawartych w piśmie z 6 lipca 2020 r., nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń biegłego, zawartych w przedłożonej przez niego opinii. Sąd zaznaczył, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera oczywistych pomyłek, ani istotnych braków czy niejasności, które wpływałyby na wskazaną w nich wartość nieruchomości. Zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane przepisami rozporządzenia RM. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. [...] maja 2019 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy C. Nr 467/LI/2018 z dnia 25 maja 2018 r. (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2018 r. poz. 4801), z którego wynika, że działki nr [...] i [...], przeznaczone były w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. pod tereny komunikacji - dróg publicznych dojazdowych "[...]".

Wobec tego Sąd I instancji uznał, że – mając na uwadze, iż działki w dacie wydania decyzji inwestycyjnej stanowiły cześć nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym i garażowym, ogrodzonej i użytkowanej na cele mieszkalne – zasadnie rzeczoznawca przyjął, że ich wartość powinna być wyliczona według tego sposobu wykorzystywania. Sąd nie znalazł zatem podstaw dla uznania operatu szacunkowego za wadliwy. Według Sądu organ dokonał prawidłowej oceny ustaleń biegłego wyrażonych w operacie szacunkowym. Wyniki ustaleń pokazały bowiem, że wartość nieruchomości ustalona według aktualnego sposobu jej użytkowania jest wyższa od wartości ustalonej według jej przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia, co dało organom podstawę do przyjęcia w oparciu o przepis art. 134 ust. 3 u.g.n. wartości wyższej. Sąd podkreślił przy tym, że ocena prawidłowości operatu szacunkowego, najważniejszego dowodu w sprawie odszkodowawczej, pozostaje w gestii organu, ale tylko w ograniczonym zakresie. Organ nie ma bowiem uprawnień do badania merytorycznego operatu gdyż nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Natomiast weryfikacja prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia, jak i metody wyceny dokonać może wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych – na podstawie art. 157 u.g.n. Oceny tej nie dokonuje się na podstawie przepisów K.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina C., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2020 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 134 ust. 3 i art. 154 ust. 3 u.g.n., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na tożsamym pojmowaniu pojęć "aktualny sposób użytkowania" oraz "faktyczny sposób użytkowania", co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd I instancji prawidłowości zaskarżonych decyzji wydanych w oparciu o operat szacunkowy, w którym zastosowano tzw. "zasadę korzyści", pomimo iż, zarówno według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i zgodnie z przeznaczeniem, przejęte nieruchomości przewidziane są na tereny komunikacji drogi publiczne dojazdowe, podczas gdy przy właściwym rozróżnianiu wyżej wskazanych pojęć, odszkodowanie winno być wyliczone z pominięciem którejkolwiek z "zasad korzyści", tj. według cen za nieruchomości drogowe;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 175 ust 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555 – dalej "rozporządzenie") mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że operat szacunkowy, będący głównym dowodem w postępowaniu administracyjnym organów obu instancji został wydany z naruszeniem prawa, tj. niezgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia, albowiem biegły rzeczoznawca, prawidłowo ustalając, iż nieruchomość przejęta na realizację inwestycji drogowej była na dzień wydania decyzji przeznaczona pod inwestycję drogową, winien był oszacować wartość odszkodowania w oparciu o ustalone przez siebie ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, czego zaniechał, a co skutkowało bezpodstawnym zawyżeniem wartości odszkodowania i oddaleniem skargi przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wartość rynkowa według aktualnego sposobu użytkowania winna być określana przy założeniu zgodności z jej przeznaczeniem, określonym zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 154 u.g.n., czyli w pierwszej kolejności w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w ostateczności w wyniku analizy faktycznego sposobu użytkowania. Podniesiono, że zgodnie z intencją "zasad korzyści" określonych w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., przeprowadzanie odrębnych analiz rynku dla innego przeznaczenia nieruchomości jest dopuszczalne dopiero w sytuacji, gdy aktualny sposób jej użytkowania (aktualne przeznaczenie) jest inny, niż przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Na potwierdzenie tego stanowiska wskazano na treść § 36 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak było podstaw do zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego rozwiązania z art. 134 ust. 3 u.g.n., skoro zarówno aktualny sposób użytkowania nieruchomości będących przedmiotem postępowania, jak i ich cel przeznaczenia wynikający z decyzji o lokalizacji celu publicznego, dotyczą inwestycji drogowej, a rzeczoznawca majątkowy dysponował stosowną bazą transakcyjną nieruchomości drogowych, która pozwalała na oszacowanie wysokości odszkodowania właśnie w oparciu o transakcje nieruchomości drogowych.

Powyższe – zdaniem autora skargi kasacyjnej – oznacza, że organy obu instancji nie mogły oprzeć się na operacie szacunkowym z 12 grudnia 2019 r., jako sporządzonym z naruszeniem art. 175 ust. 1 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. – uczestniczka postępowania – wniosła o jej odrzucenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Gmina C. kwestionuje stanowisko organów i Sądu I instancji dotyczące dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z tego powodu, że przy wycenie wywłaszczonej nieruchomości przyjęto aktualny sposób jej użytkowania i zastosowano zasadę korzyści z art.134 ust.3 u.g.n.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że bezsporna (nie kwestionowana przez skarżącą Gminę) jest okoliczność, iż w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w dniu [...] maja 2019 r. przedmiotowe działki były użytkowane na cele mieszkaniowe, stanowiły część nieruchomości mieszkalnej, zabudowanej budynkiem mieszkalnym i garażowym - nieruchomości ogrodzonej i zagospodarowanej. Na dzień [...] maja 2019 r. w księdze wieczystej nieruchomości (dz. nr [...] i [...]) o pow. 0, 2012 ha wpisano sposób korzystania: B – tereny mieszkaniowe (k. 19 akt adm.). Jak wynika z akt z działki nr [...] wydzielono działki nr [...], zaś z działki nr [...] wydzielono działki nr [...]. Jak również wynika z akt przedmiotowa nieruchomość została zabudowana budynkiem mieszkalnym i ogrodzona kilkanaście lat przed wydaniem decyzji zezwalającej na inwestycję drogową, jak również przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. Z pisma A. P. – właścicielki wywłaszczonych działek – wynika, że w 1996 r. zakupiła działkę budowlaną, uzyskała pozwolenie na budowę wraz z warunkami zabudowy.

Mamy zatem do czynienia z sytuacją, gdy wywłaszczone działki są użytkowane dla celów mieszkaniowych, zaś w dacie ich wywłaszczenia na podstawie decyzji zezwalającej na inwestycję drogową zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidywały przeznaczenie tych działek na cele drogowe.

Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art.134 ust.3 i 154 ust.3 u.g.n. oraz naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ta błędna wykładnia wskazanych przepisów ma polegać na: " tożsamym pojmowaniu pojęć "aktualny sposób użytkowania" oraz "faktyczny sposób użytkowania", co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd I instancji prawidłowości zaskarżonych decyzji wydanych w oparciu o operat szacunkowy, w którym zastosowano tzw. "zasadę korzyści". Skarżąca kasacyjnie prezentuje stanowisko, że skoro według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, przejęte nieruchomości przeznaczone są na tereny komunikacji, drogi publiczne dojazdowe, to odszkodowanie winno być wyliczone z pominięciem którejkolwiek z "zasad korzyści", lecz według cen za nieruchomości drogowe. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że według skarżącej kasacyjnie Gminy zasada korzyści mogłaby być zastosowana do wyceny nieruchomości, wówczas gdy "aktualny sposób jej użytkowania (aktualne przeznaczenie) jest inny, niż przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia".

Wynika z tego, że w ocenie skarżącej kasacyjnie: po pierwsze – nie są tożsame pojęcia aktualny sposób użytkowania oraz faktyczny sposób użytkowania, o których mowa odpowiednio w art. 134 ust.3 i 154 ust.3 u.g.n; po drugie: zasadę korzyści można stosować jedynie wówczas, gdy aktualne - wynikające z przeznaczenia planistycznego - użytkowanie byłoby inne aniżeli przeznaczenie wynikające z decyzji lokalizacyjnej.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić.

Zacząć należy od przypomnienia, że zgodnie z art.12 ust.5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. tj. 2018, poz.1474) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za nieruchomości wywłaszczone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Stosownie do art. 134 ust. 3 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Zaś w myśl art. 154 ust. 3 u.g.n., w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2 (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Pierwszy z wymienionych przepisów dotyczy sposobów ustalenia wartości nieruchomości, drugi zasad wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. Art.134 u.g.n. w ustępie 1 i 2 przewiduje, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wynika natomiast, że wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Należy zatem przyjąć, że ustalając wartość rynkową nieruchomości, właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, ale jedynie w przypadku, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Nie można zatem uznać, że w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne prawidłowe jest uwzględnienie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Z kolei § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Powstaje zatem pytanie o relacje § 36 ust. 4 rozporządzenia i wskazanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak słusznie wywiódł to Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1395/13 i z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1394/17: " § 36 ust. 4 rozporządzenia nie może wyłączyć, obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4. Przepisy te zawarte są bowiem w akcie wyższego rzędu – ustawie. Uznanie, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia zawiera normę pozostającą w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, wyłączającą przepisy ustawy, oznaczałoby, iż rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenie, będąc aktem wykonawczym do ustawy nie może bowiem pozostawać w sprzeczności przede wszystkim z ustawą, na podstawie której zostało wydane. W tej sytuacji należy przyjąć, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa". Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Według reguły kolizyjnej porządku hierarchicznego norm – norma zawarta w przepisach ustawy uchyla sprzeczną z nią normę zawartą w przepisach rozporządzenia ( lex superior derogat legi priori).

W świetle zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego.

Pomimo, że w art. 134 ust.3 u.g.n. ustawodawca nie użył pojęcia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, to jednak pojęcie "aktualny sposób użytkowania" oznacza stan bez uwzględnienia ustaleń przeznaczających nieruchomość na cel publiczny. Jak podkreśla się w piśmiennictwie: "Ustalenie wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania zakłada więc konieczność eliminacji celu wywłaszczenia ustaleń planistycznych i hipotetyczne założenie, że nieruchomość nie będzie wywłaszczona na określony cel. W ten sposób musi też być rozumiane pojęcie "stan nieruchomości" zdefiniowane w art. 4 pkt 17 u.g.n. w kontekście art. 134 ust. 3 u.g.n." ( por. M. Gdesz. Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym, Zeszyty Naukowe NSA 2022/1/36-48).

W literaturze przedmiotu wskazano również, że wartość nieruchomości powinna być adekwatna do aktualnego sposobu jej użytkowania. To powoduje konieczność ustalenia tego sposobu na podstawie stosownych dokumentów oraz w ramach oględzin nieruchomości. Taki sposób określania wartości nieruchomości służy bowiem wynagrodzeniu osobie wywłaszczonej utraty możliwości dalszego korzystania z nieruchomości w taki sposób, w jaki osoba ta wykonywała swoje prawo, jako wyraz najbardziej użytecznego sposobu w danym czasie ( tak. M. Wolanin w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami. C.H. Beck 2020. Wydanie 6, str. 940 – 941).

Analiza art.134 u.g.n. prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca majątkowy celem określania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania powinien określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem, przejęciem z mocy prawa ustalonego np. jako mieszkaniowe, rolne, czy zabudowę indywidualną). Konieczność określenia wartości rynkowej nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania wynika wprost z art. 134 u.g.n. Następnie określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia i dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) nie skutkuje zwiększeniem wartości. Większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Tak ustalone odszkodowanie z zastosowaniem reguł wyrażonych w art. 134 u.g.n. będzie odpowiadało "słusznemu odszkodowaniu", w rozumieniu art.21 ust.2 Konstytucji RP.

Reasumując, w przypadku, gdy nieruchomość objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była już wcześniej przeznaczona pod inwestycję drogową zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to także wówczas przy określaniu wartości według aktualnego sposobu użytkowania nie należy uwzględniać tzw. przeznaczenia drogowego według aktu planistycznego. Decydujący jest w takim przypadku sposób użytkowania gruntu – w niniejszej sprawie – mieszkaniowy, nie zaś przeznaczenie wywłaszczeniowe nieruchomości. Taka wykładnia art. 134 u.g.n. jest oczywista, jeśli wziąć pod uwagę art. 134 ust.4 u.g.n., który wprost stanowi, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zatem tylko w sytuacji, gdy przeznaczenie drogowe powoduje zwiększenie wartości nieruchomości należy brać pod uwagę wartość nieruchomości drogowych. W przeciwnym wypadku należy wziąć pod uwagę aktualny ( w niniejszej sprawie mieszkaniowy) sposób użytkowania. A to pomimo, braku racjonalności ustawodawcy w zamiennym używaniu pojęć aktualny sposób użytkowania i faktyczny sposób użytkowania.

Prawidłowa jest zatem konstatacja, że aktualny mieszkaniowy sposób korzystania z nieruchomości, tożsamy z faktycznym sposobem użytkowania uprawniał do zastosowania zasady korzyści ( art.134 ust.3 u.g.n.) przy wyliczaniu odszkodowania, pomimo drogowego przeznaczenia wywłaszczanych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Prawidłowo zatem biegły rzeczoznawca w niniejszej sprawie dokonał porównania analizy rynku nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe i rynku nieruchomości budowlano – mieszkaniowych i zastosował zasadę korzyści przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania. W sporządzonym w sprawie operacie biegły słusznie przyjął, powołując się na stosowne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, że jeżeli aktualny sposób użytkowania powoduje wzrost wartości nieruchomości, należy oszacować grunt w oparciu o aktualny sposób użytkowania. Rzeczoznawca podał, że analiza i charakterystyka rynku lokalnego w niniejszej sprawie wskazuje, iż cenność gruntów budowlano – mieszkaniowych położonych w obrębie P. kształtuje się na poziomie średnim 113,35 zł/m2, natomiast średnia cena gruntów przeznaczonych i nabywanych pod drogi w analizowanym obszarze gminy C. kształtuje się w wartości średniej 50,20 zł/m2. Wobec tego rzeczoznawca uznał, że w niniejszym przypadku zachodzi zasada korzyści, gdyż cenność gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jest wyższa, niż cenność gruntów drogowych. Zatem aktualny sposób użytkowania gruntu generuje wyższą wartość, niż sposób użytkowania zgodny z drogowym przeznaczeniem tego gruntu. Rzeczoznawca zaznaczył więc, że cel wywłaszczenia (drogowy) nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości, a zatem zasada korzyści z tej przyczyny nie zachodzi. W niniejszej sprawie przedmiotem oszacowania jest zatem wartość gruntu dla aktualnego sposobu użytkowania, zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. (tereny mieszkaniowe).

Wobec powyższego uznać należy, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.