Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1528/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech Anna Łukaszewska - Macioch Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 470/06 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie reformy rolnej uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 470/06 oddalił skargę S. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd ustalił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...], znak [...] stwierdził, że zespół zamkowo - dworsko - parkowy, a także las będący częścią majątku ziemskiego położonego w W, pow. b., woj. m., gm. Ł. obj. Iwh [...] o pow. ogólnej [...] ha i nieruchomość ziemska położona w W. W. gm. Ł. obj. Iwh [...] o powierzchni ogólnej [...] stanowiące własność Sz. P. o łącznym obszarze [...] ha podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i jako takie podlegały przejęciu na Skarb Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej.

Na skutek odwołania S. P. od powyższej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...], Nr [...], uchylił w/w decyzję Wojewody M. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) przewidywało możliwość złożenia przez stronę zainteresowaną wniosku, że nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu. Wniosek taki - w myśl § 5 tegoż rozporządzenia - rozpoznawany był w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie zapadało w formie decyzji. Dopiero wydanie decyzji ostatecznej, że nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa. Przepis § 5 cyt. rozporządzenia przewidywał, że przejście na rzecz Skarbu Państwa dotyczyło nieruchomości ziemskiej ze względu na wielkość jej areału. Decyzja przewidziana w § 5 rozporządzenia dotyczyć mogła wyłącznie podpadania nieruchomości w odniesieniu do powierzchni gruntów. Zatem przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym, czy nieruchomość ziemska jako całość podpada pod działanie dekretu ze względu na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych, a nie jej część ze względu na charakter lub przeznaczenie.

W ocenie organu wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim część nie wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej i wobec tego nie mogła zostać przejęta przez Skarb Państwa, jest żądaniem o rozstrzygnięcie sporu o prawa rzeczowe, a zatem sporu cywilnego. Do rozpoznania zaś spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie.

Skarżący zarzucił tej decyzji naruszenie:

• art. 105 kpa poprzez przyjęcie, że postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe,

• § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że przepis ten odsyła na drogę postępowania administracyjnego jedynie takie spory, których przedmiotem była wielkość przejętego na rzecz Skarbu Państwa majątku oraz przez przyjęcie, że w trybie tych przepisów można orzekać jedynie o całości majątku,

• art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przez błędną wykładnię pojęcia: "nieruchomości ziemskie" , sprzeczną z wykładnią przyjętą w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. sygn. akt 3/89 OTK 1999, poz. 26,

• art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.) przez przeprowadzenie takiej wykładni powoływanego § 5 rozporządzenia, która pozbawia stronę środka odwoławczego w stosunku do działań administracji oraz art. 14 tej Konwencji poprzez prowadzenie wykładni prawa dyskryminującej grupę byłych właścicieli, odmawiającej im ochrony prawnej w trybie administracyjnym,

• art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, odwołując się do stanowiska zajętego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie art. 2 ust.1 lit.e) dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100ha powierzchni ogólnej, bądź 50ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu tj. z dniem 13 września 1944r.

Przepisy wykonawcze do dekretu, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r., w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit.e) dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile wpis takowy został dokonany.

Zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym, czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten pozwala również na rozstrzyganie o tym, czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu z uwagi na swój charakter, czy społeczno gospodarcze przeznaczenie, to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje.

Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 posługuje się również określeniem "dana nieruchomość", jaki zawiera § 5 rozporządzenia, jednak zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust 1 lit. e dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów.

Kierując się taką wykładnią omawianych przepisów skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przyjął odmiennie niż czyniło to w przeważającej mierze dotychczasowe orzecznictwo, że przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych.

Złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów.

W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do stosowania przepisu § 5 rozporządzenia do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to, że dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art. 2 ust. 1 lit. e zostały faktycznie przejęte przez państwo jest w ogóle wyłączone, bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń cywilnych na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowaniu przed sądem powszechnym.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. P. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię a w szczególności:

1) naruszenie § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. Ust. nr 10 poz. 51) przez przyjęcie, że przepis ten odsyła na drogę postępowania administracyjnego jedynie takie spory, których przedmiotem była wielkość przejętego na rzecz Skarbu Państwa majątku oraz przez przyjęcie, że w trybie tych przepisów można orzekać jedynie o całości majątku, a nie o "danej nieruchomości".

2) naruszenie art. 2 ust 1 lit e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 przez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomości ziemskie" sprzecznej z wykładnią przyjętą w Uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 sygn. akt 3/89 OTK 1990 poz. 26 oraz przez rozszerzającą interpretację celów reformy rolnej, a także sprzecznie z wykładnią utrwaloną na tle stosowania Rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich. (Dz. Ust. z 1919 poz. 428).

Ponadto zarzucił naruszenie art. 13 i 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. Ust. z 1993 nr 61 poz. 284 z późniejszymi zmianami) oraz art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Powołując powyższe naruszenia, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, § 5 cytowanego rozporządzenia nie określa, na podstawie jakich przesłanek materialnoprawnych organ administracyjny rozstrzyga spór w przedmiocie czy dana nieruchomość podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. O tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust 1 lit e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej decydują przepisy samego dekretu.

W ocenie skarżącego postępowanie w trybie § 5 cytowanego rozporządzenia jest samoistnym postępowaniem administracyjnym różniącym się od postępowań cywilnych właśnie tym, że w toku tego postępowania organ administracji państwowej może orzec, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał także, iż reforma rolna została przeprowadzona w sposób godzący w podstawowe prawa i wolności Człowieka, dlatego też zawężająca interpretacja § 5 cytowanego rozporządzenia, stanowiącego jeden ze środków ochrony prawnej obywateli, do niedawna jedyny, godzi w te podstawowe prawa i wolności. Natomiast uznanie, że w trybie § 5 cytowanego rozporządzenia można orzekać jedynie o całości majątku ze względu na jego obszar stanowi wykładnię contra legem i wyłącza merytoryczną administracyjną kontrolę stosowania dekretu. Tym samym łamie prawo do skutecznego środka odwoławczego, gwarantowane konwencją, której RP jest stroną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. OPS 2/06 (ONSA i WSA z. 5, poz. 123) stwierdził, że "Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

W uzasadnieniu uchwały wskazał, że "Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 2 lit. e dekretu. Jednak dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie, należy brać pod uwagę również, zgodnie z zawartym tam odesłaniem - przepis art. 1 część druga. Już z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie, których charakter, czy też przydatność odpowiada celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako nieruchomości ziemskie ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a, b i c tego przepisu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzw. grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzonych nowych gospodarstw rolnych, czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty (d i e) są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie np. pałaców, dworów czy też budynków mieszkalnych. (...) Kolejne kryteria, w oparciu o które scharakteryzował prawodawca nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) w zależności od rejonu kraju, w którym są położone i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych (...), prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1, część druga dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Czyli wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny), powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (...). Należy wyraźnie zaznaczyć, iż orzekanie na podstawie § 5 rozporządzenia o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nie było regułą, czy też wymogiem formalnym w każdej sprawie. Tryb ten był uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel (współwłaściciel) nieruchomości uważał, że jego nieruchomość z takich czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Jeżeli się przyjmie (...), że w zakresie orzekania w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia, organ jest uprawniony tylko do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to rzeczywiście postępowanie to może się ograniczyć tylko do całości nieruchomości, a nie jej części. Jednak taki pogląd dopuszcza jednocześnie możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokólarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami (...). Z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia (...), nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów, stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot - użytków każdego rodzaju. Takie sformułowanie znaczeniowo jest szersze, bowiem oprócz użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia, mieszczą się w nim także inne tereny (grunty), np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. Nie podzielając poglądu (...) o ograniczonym zakresie orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia, celowym jest również zwrócenie uwagi na samo brzmienie ust. 1 tego przepisu, a w szczególności na ten jego fragment, który określa przedmiot orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e. Użyty tam wyraz nieruchomość bez przymiotnika ziemska, wskazuje na to, że ustalenie, czy nieruchomość, o wyłączenie której spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e ubiega się strona, jest nieruchomością ziemską, należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie, gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia, chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, użyto by w ust. 1 tego przepisu terminu nieruchomość ziemska, bo tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

(...).Przeważająca część dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, a także Trybunału Konstytucyjnego akcentuje stanowisko, iż na podstawie § 5 rozporządzenia, można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taka nie jest, czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską (...).Pogląd (...), że przewidziana w § 5 rozporządzenia decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych, w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż żądanie wydanie orzeczenia o tym, czy zespół pałacowo-parkowy, wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej, podlega (czy też nie) pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jest sporem o prawa rzeczowe - sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny, co – zdaniem Sądu w tym składzie – nie odpowiada brzmieniu § 5 rozporządzenia w związku z wcześniej przedstawionym rozumieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Również zestawienie brzmienia przepisów art. 1 i 2 § 1 i § 3 kpc nie daje podstaw do przyjęcia takiego poglądu. Wynika z nich bowiem, że nie każda sprawa cywilna podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a co nie powinno budzić już żadnych wątpliwości, jeżeli prawodawca w przepisach wyraźnie wskazał orzekanie na drodze postępowania administracyjnego (...). Prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c. Zgodnie jednak z art. 2 § 1 i § 3 k.p.c., rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba, że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów (...). W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym przekazującym orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, do kompetencji organów administracji publicznej, jest przepis § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu, organem pierwszej instancji jest wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od decyzji którego służy odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Rolnictwa i Rozwoju Wsi)."

W powołanej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, iż "oprócz spraw spornych dających podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie § 5 rozporządzenia, wynikających wprost z brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w praktyce postępowanie to mogło dotyczyć też gruntów, o których mowa w § 7 rozporządzenia (w pierwotnym brzmieniu), czy też sytuacji kolizyjnych wynikłych z równoległego działania w tym samym czasie innych aktów nacjonalizacyjnych, jak np. dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, Dz.U. Nr 15, poz. 82 (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1994 r. III CZP 54/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 215; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. II CK 653/04, OSNC 2006, nr 3, poz. 56)". Przypadki te w istocie, sprowadzały się jednak do odpowiedzi na pytanie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W sytuacjach spornych, czy dana nieruchomość powinna przejść na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy też na podstawie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, nie powinno być żadnych wątpliwości, czy na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać tylko w sprawie całej nieruchomości, czy też również jej części, gdyż spór dotyczył najczęściej tylko pewnej części nieruchomości stanowiącej las bądź grunty leśne. Zaznaczyć należy, że ani dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, ani rozporządzenie wykonawcze do tego dekretu, nie przewidywały wydania decyzji właściwego organu administracji państwowej stwierdzającej – w sposób deklaratywny – faktu przejęcia określonych lasów i gruntów leśnych na własność Państwa.

Sąd w składzie orzekającym pogląd wyrażony w powołanej uchwale w pełni podziela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) w związku z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) przez wyłączenie drogi administracyjnej i formy decyzji administracyjnej jako formy prawnej rozstrzygania sprawy, podpadania części majątku W. oraz nieruchomości ziemskiej położonej w W. W. pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Naruszył tym samym art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie stanowiska organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie. Wskazać należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy dana sprawa nie podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, a taki przypadek w świetle cytowanej regulacji art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w związku z § 5 rozporządzenia nie wystąpił .

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że wyrok został wydany jedynie z naruszeniem prawa materialnego skorzystał z uprawnienia określonego w art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Omówione naruszenia prawa materialnego dotyczyły nie tylko zaskarżonego wyroku, ale również decyzji organu drugiej instancji i uzasadniały ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.