Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 109/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji  z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Alicja Palus (spr), Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2007r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo-usługowego wraz z elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu – parking stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Prezydenta Miasta W. działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił na rzecz Gminy W. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo - usługowego wraz z elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu – parking przy ulicy Ł. 1 a we W. iu na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...], [...]i części działek nr [...]i nr [...], obręb P. [...]

W osnowie decyzji organ orzekający określił ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, uwzględniając w nich: ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, a ponadto zamieścił dodatkowe ustalenia wynikające z przepisów odrębnych i wykaz uzyskanych opinii, a ponadto wskazał, że w załączniku pierwszym przedstawiono linie rozgraniczające teren inwestycji, a w załącznikach drugim i trzecim – odpowiednio - część tekstową i graficzną wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W końcowej klauzuli zawarte zostało pouczenie , że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Uzasadniając decyzję Prezydent W. wyjaśnił, że ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego przeprowadzona przez organ lokalizacyjny wykazała, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Tym samym wniosek inwestora po uzupełnieniu z dnia 03.04.2006r.) został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, które określono w art. 52 ust. 2 wspomnianej ustawy.

W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust.3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ lokalizacyjny sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Na podstawie dostępnego w formie elektronicznej programu Systemu informacji Prawnej LEX, przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie (pkt 3 decyzji).

Ustalono, że do dnia [...]. na przedmiotowym terenie obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. uchwalony dnia 10 czerwca 1988r. uchwałą MRN Nr XXI/104/88 (Dziennik Urzędowy Województwa W. Nr 11, poz.165). Obecnie wnioskowany teren nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Wykorzystując dane uzyskane drogą elektroniczną z zasobu Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego rozpoznano stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego.

Stosownie do wymogów procedury administracyjnej wszystkie strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz przysługujących im uprawnieniach, z których mogły korzystać bez ograniczeń.

Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji lokalizacyjnej i wykazane zostały w art. 61 ust. 1 pkt. [...] ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tut. organ lokalizacyjny stwierdził co następuje:

- co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwolił na wyżej przedstawione określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. G. i ul. Ł. ;

- istniejące/projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego;

- teren pod planowane zamierzenie inwestycyjne, oznaczony jest symbolem Bp i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

- żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, tut. organ - w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1[...]8) wyznaczył wokół działki objętej wnioskiem inwestora obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. [...] ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki analizy zostały przedstawione na załączniku nr 2 niniejszej decyzji.

Z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego terenu wynika, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowana jest wielorodzinna zabudowa mieszkaniowa w części z usługami wbudowanymi oraz zabudowa usługowa. Zatem można ocenić, że pod względem planowanej funkcji i sposobu zagospodarowania występującego w tym rejonie planowane przedsięwzięcie polegające na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z elementami infrastruktury techniczne z elementami infrastruktury jest możliwe.

Stosownie do wyżej wspomnianego rozporządzenia tut. organ lokalizacyjny wyznaczył/ustalił:

1. obowiązującą linią nowej zabudowy (na podstawie § 4 ust.4) wyznaczono w nawiązaniu do linii wyznaczonej przez ściany szczytowe wielorodzinnych budynków mieszkalnych przy ul. G. [...]i ul. Ł. [...]w odległości 11 m od krawędzi jezdni ulicy G. - usytuowanie budynku co najmniej jednym narożnikiem na obowiązującej linii uznaje się za zgodne z niniejszą decyzją, od strony ul. Ł. w odległości 6 m od krawędzi jezdni ulicy Ł. - jak na załączniku graficznym;

2. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (na podstawie w § 5 ust. 2) do 0,43 zgodnie z możliwością przyjęto go w oparciu o średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym;

3. szerokość elewacji frontowej od strony ul. Ł. ( na podstawie § 6 ust. 2) do 35 m zgodnie z dopuszczoną możliwością przyjęto ją w oparciu o wartości charakteryzującą szerokość elewacji frontowej najbliższego budynku przy ul. Ł. ;

4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla rozbudowy (na podstawie w § 7 ust.4 ) do 9m przyjęto ją w oparciu o wartości charakteryzujące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w terenie analizowanym z uwzględnieniem funkcji planowanego obiektu;

5. układ połaci dachowych - dach płaski (na podst. § 8) odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Ww. parametry i wskaźniki pozwolą na realizację wnioskowanego obiektu, który będzie kontynuacją występującego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania i funkcji jaką jest - zabudowa usługowa.

Po przeprowadzeniu wymaganej prawem analizy - w związku z art. 10 § 1 k.p.a. - organ zawiadomił strony o zakończonym postępowaniu dowodowym i przystąpieniu do rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, z którym strony mogły się zapoznać w określonym terminie w siedzibie tut. Wydziału i wypowiedzieć się, co do przeprowadzonych dowodów i zebranych informacji dotyczących planowanego przedsięwzięcia. W toku postępowania ze swoich uprawnień aktywnie korzystały strony postępowania administracyjnego poprzez przeglądanie akt sprawy oraz wystąpienia pisemne. W przedmiotowych pismach przedstawili swoje obawy i zastrzeżenia co do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Odnosząc się do uwag zawartych w powyższym pismach, należy zauważyć, że: zgodnie z art.63 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza praw własności i innych uprawnień osób trzecich. Nie przesądza także definitywnie o dopuszczalności realizacji inwestycji na przedmiotowym terenie, wskazuje natomiast na ograniczenia i nakazy wynikające z przepisów odrębnych oraz przeprowadzonej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1[...]8) analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w terenie analizowanym oraz uzyskanych opinii i uzgodnień. Konkretyzacja wymagań interesów osób trzecich oraz ustaleń wynikających z przepisów odrębnych nastąpi na etapie pozwolenia na budowę. Na tym etapie przepisami wiodącymi są unormowania Ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003r. poz. 216 z późniejszymi zmianami), ze szczególnym uwzględnieniem obowiązku uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów (art.32 ust.1 pkt 2) oraz oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych (art. 34 ust.3 pkt 3).

Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego realizacja zamierzeń inwestycyjnych na terenach zurbanizowanych w wielu przypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy: z jednej strony inwestora, a z drugiej osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone przez realizacje inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy Prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie przepisów tego Prawa lub przepisów wydanych w celu ochrony środowiska naturalnego. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli, wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty, życzenia itp. Co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi inwestycjami, a sferą ich indywidualnych wyobrażeń, co do warunków normalnej egzystencji, wypoczynku, korzystania z dóbr przyrody itp. Te oczekiwania, życzenia i postulaty powinny być brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę i w odpowiednim stopniu uwzględniane, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne, w ocenie których terenowe organy administracji samorządowej są w pełni suwerenne.

Wobec spełnienia przez planowaną inwestycję wszystkich ww. warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt [...] ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym oraz uzyskaniu -zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 2 tejże ustawy uzgodnień, stosownie do kategorycznie sformułowanego przepisu art. 56 u.p.z.p. nie można inwestorowi odmówić ustalenia warunków zabudowy. Decyzja, o której mowa w art. 59 u.p.z.p., uprawnia inwestora do ubiegania się o pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego w niej określonego. W myśl art. 55 u.p.z.p. warunki zabudowy ustalone w niniejszej decyzji wiążą tę administrację w tym sensie, że nie może ona wydać pozwolenia na budowę w odniesieniu do terenu, który nie został objęty tą decyzją i nie może wykraczać poza warunki nią określone.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli D. T. , E. i K. K. , Cz. K. oraz J. P. . D. T. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołała się na Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych i wskazała, że w obszarze analizowanym nie występują samodzielne budynki handlowo-usługowe. Odwołująca się zwróciła uwagę, iż działki z budynkami mieszkalnymi oraz budynkami mieszkalnymi z usługami wbudowanymi, zlokalizowane są w "strefie mieszkalnej", natomiast działki zabudowane budynkami niemieszkalnymi w "strefie publicznej". Obszary te oddziela szeroka ulica G. , zaś charakterystyczna dla nich zabudowa stanowi uporządkowany ład przestrzenny, w którym najważniejszym wyznacznikiem jest właściwa lokalizacja i zabudowa obszarów mieszkalnych, zapewniająca odpowiednie warunki do mieszkania, wypoczynku, dostęp do światła dziennego oraz ochronę przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem środowiska i nadmierną koncentracją zbędnej - w jej ocenie -działalności usługowej. Tymczasem planowana inwestycja naruszyłaby istniejący charakter zagospodarowania terenu. Ponadto D. T. wskazała, że likwidacja zadrzewionego terenu zielonego przed budynkami mieszkalnymi, usunie naturalny ekran oddzielający mieszkańców od ulicy G. i Ł. oraz podniosła, że decyzja powinna zobowiązywać do rygorystycznego stosowania wymagań określonych w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a nie dopuszczać odstępstwa od tych wymogów, a także nakazywać przestrzeganie wszystkich obowiązujących i mających zastosowanie aktów prawnych nie dopuszczając do żadnych odstępstw w zakresie rodzaju dopuszczonych usług i handlu, pory dnia i godzin funkcjonowania, a także możliwości wybudowania, lokalizacji oraz odległości parkingów publicznych, dróg dojazdowych, miejsc składowania odpadów, urządzeń wentylacji, klimatyzacji itp. uciążliwych elementów infrastruktury obiektu. Ponadto D. T. zarzuciła, iż brak jest dla przedmiotowej inwestycji opinii Państwowej Straży Pożarnej, w szczególności w zakresie drogi pożarowej do budynku przy ul. Ł. [...]. Strona dodała, iż w wyniku realizacji inwestycji obniżeniu ulegnie atrakcyjność należącej do niej nieruchomości oraz jej wartość, a także wskazała, że działkami sąsiednimi dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, powinny być następujące działki: nr [...](zabudowa mieszkaniowa), nr [...] (droga - ul. Ł. ), nr [...] (zabudowa mieszkaniowa z usługami wbudowanymi), nr [...](droga - ul. G. ), nr [...] (Pracownicze Ogrody Działkowe).

Z kolei E. i K. K. , Cz. K. oraz J. P. we wspólnym odwołaniu sprzeciwili się planowanej inwestycji, bowiem - jak wyjaśnili - budynek, przed którym planowana jest szersza część zabudowy, w większej części zamieszkiwany jest przez osoby starsze, schorowane i niesprawne, dla których przestrzeń przed budynkiem jest potrzebna z uwagi na widok z okna oraz dostęp słońca. Natomiast wybudowanie budynku na tak małej powierzchni pozbawi mieszkańców możliwości korzystania z tych walorów. Strony nie zgodziły się na umieszczenie pod oknami parkingu na [...]samochodów podnosząc, iż mają prawo żądać, aby choć z jednej strony mieszkań był zapewniony spokój i wypoczynek. Wskazały również na usytuowanie miejsca składowania odpadów i wjazd bezpośrednio pod oknami samochodów osobowych i dostawczych. Odwołujący się dodali, iż inwestycja spowoduje zmniejszenie atrakcyjności i wartości ich mieszkań.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 14 listopada 2006r. Nr SKO 4122/304/06 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło czynności procesowe podjęte dotychczas w sprawie, a następnie wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje - co do zasady - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku jego braku, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W myśl art. 53 ust. 3 pkt 1, w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ w postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy, dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest etapem wstępnym realizacji inwestycji i jego celem jest przesądzenie, czy planowane zamierzenie budowlane może być na danym terenie zrealizowane. Decyzja ta - jeśli jest pozytywna - uprawnia inwestora do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Organ lokalizacyjny w trakcie tego postępowania bada, czy dla danej inwestycji spełnione są warunki wydania pozytywnej decyzji, określone w art. 61 powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostąp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1[...]8).

W myśl zatem § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanych warunków, o których wyżej mowa. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Analiza ta jest następnie podstawą do ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi sformułowane w powołanym wyżej przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych.

Celem wskazanej wyżej charakterystyki jest zapewnienie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech istniejącej zabudowy.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła bowiem zasadę dobrego sąsiedztwa, która oznacza, że warunki zabudowy można ustalić jedynie w sytuacji, gdy m.in. zapewniona jest kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych.

Zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona została zatem od dostosowania się inwestora do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, tj. takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 r., s. 493).

Zasada dobrego sąsiedztwa przewiduje zatem konieczność respektowania przez organ orzekający istniejącego na danym terenie zagospodarowania, tj. cech i parametrów istniejących obiektów, w tym również ich usytuowania na poszczególnych działkach, objętych analizą. Organ nie może zatem ustalić warunków zabudowy dla nowej inwestycji znacznie odbiegających od tych, które istnieją w analizowanym obszarze. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi być zatem dostosowana do starej, już istniejącej zabudowy.

W rozpatrywanej sprawie organ wyznaczył prawidłowo obszar analizowany oraz przeprowadził wskazaną wyżej analizę. Jak wynika z akt sprawy, wskazane wyżej wymogi ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Działki sąsiadujące z działką, na której ma być dokonana inwestycja, dostępne z tej samej drogi publicznej, są bowiem zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działka ta ma dostęp do drogi publicznej (ul. G. i ul. Ł. ), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (pisma Spółki A z dnia [...], nr [...],. Miejskiego Spółki B. z dnia [...], nr l.dz. [...], Spółki C . z dnia [...] r., nr l.dz. [...] oraz Spłki D z dnia [...], nr l.dz. [...]). Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, bowiem są to grunty oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "Bp" (zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. Nr 38, poz. 454, grunty oznaczone w ewidencji symbolem "Bp" są zaliczane do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych i oznaczają zurbanizowane tereny niezabudowane). Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest też zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,39 (teren usług oświaty); 0,24 (teren zabudowy wielorodzinnej z usługami); 0,53 (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej); 0,56 (teren zabudowy wielorodzinnej). Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wynosi od 41 m (usługi oświaty) do 206 m (zabudowa wielorodzinna mieszkaniowa), zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki wynosi od 18 m (usługi oświaty) do 24 m (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna).

Dla przedmiotowej inwestycji przewidziano odpowiednio: wskaźnik powierzchni zabudowy - do 0,43; szerokość elewacji frontowej od strony ul. Ł. - do 35 m oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do 9 m. Ustalone przez organ wskaźniki i parametry nie przekraczają średnich wartości, występujących na analizowanym obszarze i choć w przypadku wskaźnika szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki są nieco mniejsze, niż występujące w obszarze analizowanym, to należy uznać, iż planowana inwestycja nie będzie kolidować z cechami istniejącej w tym obszarze zabudowy a tym samym ładu przestrzennego.

Organ mógł zatem ustalić parametry inwestycji w sposób wskazany w decyzji. W ocenie Kolegium, parametry te znajdują uzasadnienie w wynikach analizy. Parametry te nawiązują bowiem do już istniejących obiektów. Następnie Kolegium wskazało, że D. T. podniosła w odwołaniu, iż w obszarze analizowanym nie występują samodzielne obiekty handlowo-usługowe i powołała się na Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych.

Odnosząc się do tego zarzutu Kolegium wyjaśniło, że wprowadzona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), (Dz. U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1316 ze zm.), klasyfikacja obiektów budowlanych służy potrzebom statystyki działalności budowlanej, sporządzania sprawozdań budowlanych, spisów budowli i mieszkań, statystyki cen obiektów budowlanych oraz rachunków narodowych, a także do klasyfikowania obiektów budowlanych. Zgodnie z tą klasyfikacją wyróżnia się grupę 123 do której zalicza się budynki handlowo-usługowe (klasa 1230). Do budynków tych zalicza się centra handlowe, domy towarowe, samodzielne sklepy i butiki, hale używane do targów, aukcji i wystaw, targowiska pod dachem, stacje paliw, stacje obsługi, apteki itp. Klasa ta nie obejmuje natomiast sklepów w budynkach przeznaczonych głównie do innych celów.

Stosownie zatem do powyższego, obiekty budowlane o charakterze mieszkalnym, w których część obiektu przeznaczona jest na działalność handlową, nie stanowią budynków handlowo - usługowych. Jednakże zdaniem Kolegium, nie oznacza to, że wybudowanie takiego obiektu w miejscu wskazanym we wniosku Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] r., spowoduje naruszenie zasady kontynuacji funkcji.

Kontynuacja funkcji oznacza bowiem, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna, jeżeli można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Jednocześnie jednak zasada kontynuacji funkcji nie może być interpretowana zawężające np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, a także nie może naruszać zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że z przeprowadzonej przez organ lokalizacyjny analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wynika, iż w obszarze analizowanym występują usługi oświaty, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna częściowo z usługami wbudowanymi oraz usługi. Obiekt handlowo-usługowy mieści się zatem w granicach istniejącego zagospodarowania terenu.

W ocenie Kolegium nie ma znaczenia, że w obszarze analizowanym nie występują samodzielne budynki handlowo-usługowe. Skoro istniejące obiekty wykorzystywane są m.in. na usługi, to ustalenie warunków zabudowy dla planowanego obiektu nie stanowi naruszenia obowiązujących przepisów prawa oraz zasady ładu przestrzennego.

Zgodnie z art. 56 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja ta nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (zob. art. 63 ust. 2 ustawy). Nie pozwala ona także na rozpoczęcie i prowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych. Konieczne jest wyjaśnienie, że decyzja lokalizacyjna ma charakter związany, tzn., że jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wówczas organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający – odnosząc się do zarzutów zawartych w obu odwołaniach, dotyczących charakteru planowanej inwestycji oraz związanych z tym uciążliwości, takich jak przewidywane zburzenie dotychczasowego spokoju i brak dostępu światła dziennego do mieszkań oraz miejsca do wypoczynku, a także spadku wartości nieruchomości – wyjaśniał, iż w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Stosownie natomiast do treści ust. 2 pkt 2 tego artykułu, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Ochronie w tym postępowaniu podlega zatem jedynie interes prawny. Natomiast wskazane wyżej okoliczności wynikają z interesu faktycznego a nie prawnego, a więc nie podlegają one ochronie w postępowaniu lokalizacyjnym.

Dodać jeszcze należy, iż zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d), w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Stosownie zaś do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1[...]9), wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w decyzji zapisuje się w szczególności przez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (§ 2 pkt 7).

Kolegium stwierdziło przy tym, że w zaskarżonej decyzji dokonano ustaleń we wskazanym wyżej zakresie, w tym również dotyczących warunków ochrony interesów osób trzecich, m.in. w zakresie uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz ochrony przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Oznacza to, że organ budowlany oceniając przygotowany przez inwestora projekt budowlany oceni, czy projekt ten spełnia wszystkie wymogi, w tym także związane z jego usytuowaniem na działce oraz ewentualnym zacienianiem lokali w sąsiednich budynkach. Tylko taki projekt uzyska bowiem akceptację organu, a inwestor decyzję o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego przewidywanej likwidacji zadrzewionego terenu zielonego przed budynkami mieszkalnymi, znajdującymi się przy ul. Ł. [...] i [...], Kolegium wyjaśniło, iż kwestia utrzymania istniejącego terenu zielonego przed budynkami przy ul. Ł. nie jest rozstrzygana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Postępowanie to bowiem ma na celu zbadanie, czy na danym terenie, wskazanym przez inwestora we wniosku, istnieje możliwość realizacji zamierzenia budowlanego oraz określenie wymaganych wskaźników i parametrów nowej zabudowy w celu zapewnienia kontynuacji cech i funkcji istniejącej na tym terenie zabudowy, zgodnie z zasadą ładu przestrzennego, natomiast zgodnie z art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 ze zm.), rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia.

Ponadto odnosząc się do sformułowanego przez Danutę T. w odwołaniu zarzutu, iż dla przedmiotowej inwestycji nie uzyskano opinii Państwowej Straży Pożarnej, w szczególności w zakresie drogi pożarowej do budynku przy ul. Ł. [...], od strony ulicy Ł. . Kolegium wyjaśniło, iż zakres obowiązkowych uzgodnień i opinii wymaganych w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy, określa art. 53 ust. 4, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. W myśl tych przepisów, decyzje o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z wymienionymi w art. 53 ust. 4 organami i w przewidzianych w tym przepisie przypadkach. Wśród tych organów nie wymieniono zaś Państwowej Straży Pożarnej, a więc uzgodnienie z tym organem, ani też jego opinia, nie są wymagane do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Warunki dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków lub ich części, wynikające z ich przeznaczenia i sposobu użytkowania, wysokości lub liczby kondygnacji, a także położenia w stosunku do poziomu terenu oraz do innych obiektów budowlanych, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). W myśl § 28 ust. 2 pkt 1 lit. d) powołanego aktu prawnego, stosowanie przepisów rozporządzenia wymaga uwzględnienia przepisów odrębnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określających w szczególności wymagania dotyczące dróg pożarowych. Wymogi dotyczące dróg pożarowych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. z 2003 r., Nr 121, poz. 1139). W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, należą do przepisów techniczno-budowlanych, które są uwzględniane przy użytkowaniu, projektowaniu i budowie obiektu budowlanego, a więc będą brane pod uwagę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu lokalizacyjnym.

Kwestionując prawidłowość decyzji opisanej powyżej D. T. wniosła skargę (oznaczoną nieprawidłowo jako odwołanie) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. iu i zwróciła się w niej o uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

W uzasadnieniu D. T. zarzuciła, że organ odwoławczy stwierdzając w zaskarżonej decyzji, iż obiekt handlowo-usługowy mieści się w granicach istniejącego zagospodarowania terenu przyjął niezgodne ze stanem faktycznym wnioski z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu utrzymując, że w analizowanym obszarze oprócz usług oświaty, wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej częściowo z usługami występuje również samodzielna zabudowa usługowa. Skarżąca – odwołując się do załącznika nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta W. nr 635/2006 i Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych – stwierdziła, że w analizowanym obszarze samodzielne budynki handlowo- usługowe nie występują. Ponadto wyjaśniła, że w definicji zawartej w Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych wynika, że :

"Budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem", zarzucając jednocześnie, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Kolegium, że występowanie w budynkach wielorodzinnych drobnych usług zajmujących ułamkową część ich kubatury, bez określonej odrębnymi przepisami niezbędnej i typowej dla obiektów handlowo-usługowych infrastruktury technicznej (parking, drogi dojazdowe, składowisko odpadów, przemysłowe urządzenie chłodnicze i klimatyzacyjne itp.) może być podstawą do formułowania tak dalece nieuprawnionych wniosków, że ustalenie warunków zabudowy dla samodzielnego obiektu handlowo-usługowego w obszarze o typowo mieszkalnej funkcji i to w bezpośredniej bliskości budynków mieszkalnych nie stanowi naruszenia obowiązujących przepisów prawa, zasad ładu przestrzennego oraz zasady dobrego sąsiedztwa.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 22 lutego 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, stwierdzając przy tym, że argumenty powołane w skardze są w zasadzie powtórzeniem zarzutów zawartych odwołaniu od decyzji wydanej w sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i zostały ocenione w postępowaniu odwoławczym oraz omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze Kolegium uznało je za bezzasadne, wyjaśniając równocześnie, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Kolegium obiekt handlowo- usługowy mieścił się w granicach miasta istniejącego zagospodarowania terenu. Kolegium wskazało ponadto, że wprowadzone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych ( Dz. U. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.) klasyfikacja obiektów budowlanych służy potrzebom statystyki działalności budowlanej, sporządzaniu sprawozdań budowlanych, spisów budowli i mieszkań, statystyki, cen obiektów budowlanych oraz rachunków narodowych, a także klasyfikowaniu obiektów budowlanych.

W myśl postanowień tego rozporządzenia obiekty budowlane o charakterze mieszkalnym , w których część obiektu przeznaczona jest na działalność handlową nie stanowią budynków handlowo- usługowych, ale nowa zabudowa jest dopuszczalna, jeżeli można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Zasada kontynuacji funkcji nie może być interpretowana zawężająco np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące , a także nie może naruszać zasady wolności zagospodarowana terenu, w tym jego zabudowy wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uznaniu Kolegium w przypadku, gdy istniejące w obszarze analizowanym obiekty wykorzystywane są m.in. na usługi, to ustalenie warunków zabudowy dla planowanego obiektu, będącego budynkiem handlowo- usługowym o parametrach technicznych odpowiadających parametrom charakterystycznym dla obrazu analizowanego nie stanowi - zdaniem Kolegium - naruszenia obowiązujących przepisów prawa oraz zasady ładu przestrzennego.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego postanowieniami z dnia 17 kwietnia 2007r. i z dnia 12 czerwca 2007r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania M. Z. i S. Z. oraz D. B. i Irenę P., natomiast na rozprawie wyznaczonej na dzień 28 października 2007r. przeprowadził dowód z aktualnych wypisów z ksiąg wieczystych prowadzonych dla wyodrębnionych nieruchomości lokalowych położonych we W. przy ul. Ł. Nr [...] (lokal nr [...]), Ł. [...](lokal nr [...]), Ł. [...](lokal nr [...]) i Ł. [...](lokal nr [...]).

Obecni na tej rozprawie pełnomocnik skarżącej oraz uczestnicy postępowania s. z. i P. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, przedstawiając jednocześnie argumentację mającą na celu wykazanie zasadności tego żądania.

Pełnomocnik skarżącej szczególnie zaakcentował naruszenie w tej sprawie przepisu art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla uznania zasadności zarzutu naruszenia w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa materialnego, natomiast stwierdzone naruszenie prawa procesowego, opisane w dalszej części uzasadnienia, noszące cechy, o których mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd rozważył w odniesieniu do dyspozycji zawartej w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 tej regulacji w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego i ocenił, że w warunkach prawnych ukształtowanych treścią tego przepisu brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, mimo uwzględnienia w toku podjętych w sprawie czynności ocennych przepisu art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że nietrafny jest podniesiony przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 28 października 2007r. zarzut naruszenia w sprawie przepisu art. 60 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wymagany tym przepisem projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów znajduje się w aktach administracyjnych sprawy przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę na karcie 16.

Odnosząc się do istoty sprawy należy przede wszystkim wskazać, że podstawą materialnoprawną orzekania w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym stanowiły przepisy powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W treści art. 4 ust. 2 i art. 59 tego aktu statuowany jest obowiązek uzyskania decyzji właściwego organu ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w każdym przypadku zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej m.in. – jak w przypadku niniejszej sprawy – na budowie nowego obiektu budowlanego w sytuacji, kiedy brak jest dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Warunki określające dopuszczalność wydania takiej decyzji ustawodawca skonkretyzował w przepisie art. 61 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, który in extrenso został przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie w ust. 6 przepisu art. 61 upoważnił ministra właściwego w spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, ustalając zakres przedmiotowy poddany regulacji aktem wykonawczym. Odpowiednie rozporządzenie wydane zostało przez Ministra Infrastruktury w dniu 26 sierpnia 2003r. i oznaczone jako rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1[...]8 z późn. zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Stosownie do jego postanowień (§ 3) wyznaczony został wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych przywołanym wcześniej przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo z zachowaniem odległości wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia i wymaganych wskaźników. W sposób zgodny z treścią § 4-8 omawianego rozporządzenia przyjęto też na przedmiotowej działce obowiązującą linię zamierzonej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi tej elewacji i geometrię dachu. Sposób wyznaczenia granic oraz przyjęte wskaźniki i parametry zamierzonej zabudowy stanowiące wynik dokonanej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględnione w części tekstowej i graficznej decyzji nie były zresztą kwestionowane w postępowaniu instancyjnym ani w skardze.

Zdaniem Sądu nie można natomiast w czynnościach wymaganych przepisem § 3 powoływanego rozporządzenia posługiwać się w sposób bezwzględny – jak sugeruje to skarżąca – określeniami przyjętymi w Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych z powodów przedstawionych przez organ odwoławczy w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, a którą to argumentację Sąd w całości podziela.

Niesłuszne jest również kwestionowanie przez skarżącą przyjętych w sprawie kryteriów kwalifikowania działki jako sąsiedniej w stosunku do działki objętej zamierzeniem inwestorskim.

Zarówno w literaturze przedmiotu jak i w dotychczasowym orzecznictwie zaakceptowany zostały pogląd, iż pojęciem działki sąsiedniej objąć należy nie tylko działki graniczące z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ale każdą działkę, znajdującą się w obszarze analizowanym, zabudowaną takim obiektem budowlanym, którego cechy i parametry pozwalają określić gabaryty, formę architektoniczną, cechy konstrukcyjne nowej zabudowy, linię tej zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2005r. sygn. akt II SA/BK 677/04, ONSA/WSA 2006/2/54; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 551/05, Lex nr 194346).

Elementy zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej i cechy zagospodarowania tego terenu muszą zapewnić możliwość dostosowania zamierzonej inwestycji do istniejącej zabudowy wg zasady dobrego sąsiedztwa, czyli stworzenia harmonijnej kompozycji przestrzennej, zachowującej walory funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe i estetyczne (np. wyrok WSA z dnia 24 lutego 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04, Lex nr 171198S).

Kwestią kontrowersyjną w niniejszej sprawie była możliwość określenia w stosunku do nowej zabudowy wymagań w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym brak jest samodzielnych budynków handlowo-usługowych, a obiekty o takim charakterze istnieją wyłącznie jako wbudowane w budynki wielomieszkaniowe.

Zdaniem Sądu czynności ocenne organów orzekających podjęte w tym zakresie nie naruszają prawa.

Zważyć przede wszystkim należy, że w treści § 2 pkt 2 powoływanego rozporządzenia wynika, że przez określenie funkcja zabudowy należy rozumieć m.in. sposób użytkowania obiektów budowlanych.

Taki sposób traktowania tego pojęcia – zalecony przez prawodawcę – pozwala, zdaniem Sądu uznać, że realizowanie na działce sąsiedniej w stosunku do działki objętej zamierzeniem inwestora, funkcji handlowo-usługowej nawet w obiekcie wbudowanym a nie samodzielnym uprawnia do stwierdzenia, iż zamiar wybudowania pawilonu handlowo-usługowego o parametrach ustalonych w sposób wymagany przepisami prawa zapewnia kontynuację funkcji. Wystarczy bowiem, aby nowy obiekt budowlany mieścił się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów.

Niewłaściwe jest natomiast interpretowanie tego pojęcia w sposób prowadzący do stwierdzenia, że kontynuacja funkcji zabudowy ma zapewnić tożsamość zabudowy projektowanej i istniejącej. Jest to sprzeczne z zamiarem ustawodawcy, działającego racjonalnie, któremu nie można przypisywać woli tworzenia urbanistycznych kompleksów jednorodnych funkcjonalnie i architektonicznie. Istotne natomiast jest, że zgodnie ze stosowaną wobec omawianego pojęcia wykładnią systemową należy je interpretować w sposób korzystny dla właściciela terenu lub inwestora i umożliwiający zachowanie zasady wolności zagospodarowania terenu, przyjętej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunek kontynuacji funkcji nie może być bowiem postrzegany i wykorzystywany jako instrument ograniczania czy tamowania działań inwestorskich, ale wyłącznie jako środek dyscyplinujący w zakresie zachowania ładu przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu ... op. cit.).

Ponadto Sąd oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał, że spełnione zostały w rozpoznawanej sprawie pozostałe warunki dopuszczalności tej decyzji zawarte w pkt 2-5 tzn. teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tym aspekcie rozważań Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie korzystać z argumentów dotyczących ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej, czy obniżenia jej wartości lub pogorszenia komfortu zamieszkiwania w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Wielokrotnie sądy administracyjne w sprawowanym w tym zakresie orzecznictwie stwierdziły, że takie kwestie mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę (np. wyrok WSA z dnia 22 czerwca 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 650/04, Lex nr 186655; wyrok WSA z dnia 14 lipca 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 713/05, Lex nr 190610, wyrok WSA z dnia 3 marca 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 233/05, Lex nr 222277).

Powyżej opisane okoliczności faktyczne i prawne Sąd odniósł do treści przepisu art. 56 w związku z zart. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Za przepisy odrębne, które powinny być rozważone w niniejszej sprawie w zakresie mieszczącym się w warunkach działania legalnego i bez naruszenia przepisów o właściwości organów, Sąd uznał – mając również na względzie przepis art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy powoływanej – przepisy : ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.). ustawy z 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92 poz. 880 z późn. zm.), ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 2[...], poz. 2[...]3).

Sąd podzielił pogląd organów orzekających w postępowaniu instancyjnym o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Ta okoliczność – stosownie do przepisu art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym eliminowała możliwość negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia.

Zważyć przy tym należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy potwierdza jedynie możliwość realizowania na konkretnej działce gruntu, wskazanej we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie, projektowanej inwestycji, stanowiąc poprzez swoje ustalenia pewne ograniczenia dla inwestora w zakresie określonym ustawowo, którymi związany jest organ właściwy dla wydania pozwolenia na budowę. Nie determinuje jednak takiego pozwolenia w tym sensie, że bezwzględnie nie obliguje właściwego organu do jego udzielenia.

W toku prowadzonego postępowania Sąd powziął natomiast wątpliwość co do prawidłowości ustalenia w administracyjnym postępowaniu instancyjnym kręgu podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w nim w charakterze strony, zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisach art. 28 i art. [...] kpa.

Z tych względów Sąd zwrócił się do Sądu Rejonowego dla W. – K. IV Wydziału Ksiąg Wieczystych z prośbą o nadesłanie kserokopii zawiadomień w wyodrębnieniu z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonej we W. iu przy ul. Ł. [...] (działka nr 69/1, AM-18, obręb P. ) wyszczególnionych lokali mieszkalnych, założeniu dla tych nieruchomości ksiąg wieczystych i wpisaniu w dziale II stosownych praw.

Z nadesłanych przez Sąd wieczystoksięgowy dokumentów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że nie uczestniczący w postępowaniu administracyjnym: M. i S. Z. zostali wpisani do księgi wieczystej jako właściciele lokalu nr 6 położonego przy ul. Ł. 5 oraz współużytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowej w dniu [...]r., D. B. jako właścicielka lokalu nr [...]położonego przy ul. Ł. Nr [...] oraz współużytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej w dniu 12 stycznia 2006r., I. [...] jako właścicielka lokalu mieszkalnego nr 6 położonego przy ul. Ł. Nr [...] oraz współużytkownik wieczysty gruntu w dniu [...]., a S. W. jako właścicielka lokalu mieszkalnego nr 10 położonego przy ul. Ł. NR 3 i współużytkownik wieczysty gruntu w dniu [...]r.

Rozważając ewentualne naruszenie w stosunku do tych osób przepisu art. 10 § 1 kpa, statuującego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym Sąd uwzględnił konstytutywny charakter wpisu do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego oraz ogólną zasadę wpisu jako przesłankę powstania prawa. Oznacza to, że nabycie prawa (w tym przypadku prawa własności wyodrębnionego lokalu mieszkalnego i prawa współużytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej) następuje z datą wpisu.

Od tego momentu można też korzystać z uprawnień wynikających z nabytych praw, w tym legitymacji procesowej strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, której wyznacznikiem są te prawa. Działanie wpisu do księgi wieczystej ex tunc, czyli z mocą wsteczną od chwili złożenia wniosku, wynikające z art. [...] ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) warunkowane jest bowiem dokonaniem wpisu i od tej daty oceniane i skuteczne (np. wyrok NSA z dnia [...] maja 2002r., sygn. akt I SA 2683/00, Lex nr 826[...]; postanowienie SN z dnia 24 stycznia 2000r., sygn. akt III CKW 5[...]/98, Lex nr 52735, postanowienie SN z dnia 15 kwietnia 2004r., sygn. akt IV CK 272/03, Lex nr 176082; wyrok SN z dnia 28 marca 2007r. sygn. akt II CSK 523/06, Lex nr 253425).

Powołane zasady odniesione do warunków faktycznych istniejących w rozpoznawanej sprawie powodują, iż stwierdzić należy, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym pozbawiona została bez swojej winy prawa do udziału w nim D. B. , w stosunku do której dokonano właściwych wpisów nabytych praw w dniu 12 stycznia 2006r., a zatem przed zakończeniem postępowania pierwszoinstancyjnego (13 września 2006r.) i drugoinstancyjnego (14 listopada 2006r.).

Zaistniałe naruszenie prawa Sąd ocenił w odniesieniu do przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, stanowiącego procesową gwarancję zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym i uprawniającego do wznowienia postępowania w przypadku niezawinionego przez stronę uniemożliwienia jej uczestniczenia w administracyjnym postępowaniu orzekającym. Jednocześnie jednak Sąd rozważył stwierdzone uchybienie procesowe w warunkach art. 146 § 2 kpa, w którym zawarta została negatywna przesłanka uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym określona jako taka sytuacja, w której mimo wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w przepisie art. 151 § 2 kpa ustawodawca postanowił, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie może uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego, dokonując ich właściwej interpretacji, nie uchybiając przy tym – poza opisanym powyżej naruszeniem – wymogom procedury administracyjnej, a to uprawniało do uznania, że ewentualne postępowanie weryfikacyjne przeprowadzone z wykorzystaniem przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie byłoby skuteczne tzn. nie doprowadziłoby do uchylenia kwestionowanej w nim decyzji.

Z tych względów Sąd skorzystał przy orzekaniu z przepisu art. 145 § 1 pkt 3 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym ustawodawca upoważnił Sąd do stwierdzenia wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, a tym samym samodzielnego dokonania oceny co do możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego kwestionowanego w nadzwyczajnym trybie weryfikacyjnym.

Wobec przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem orzekł jak w sentencji.

H.B. 4.01.2008r.