Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1124/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134 par.1, art.145 par.1 pkt 1, art.151;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.2 pkt 14, art.6 ust.2 pkt 1, art.61 ust.1 pkt 1 i pkt 3;
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.5 ust.1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art.2 pkt 5, art.15 ust.2;
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.
article: art.143 ust.2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Wójt Gminy O. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity na dzień wydania decyzji Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku M. J. (dalej jako: inwestor), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz budowie altany ogrodowej, na działce nr "[...]", obręb K., gmina O. Powyższa decyzja została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z uchyleniem uprzednio wydanej decyzji organu I instancji z "[...]" przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. rozstrzygnięciem z "[...]". W wydanej decyzji organ I instancji określił rodzaj zabudowy, funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, a także warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ustalenia w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, ustalenia w zakresie ochrony interesów osób trzecich, a także ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych. W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że rozpatrując ponownie sprawę, dokonano na nowo analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie z 2003 r.), stosownie do wytycznych Kolegium. Na podstawie wykonanej analizy stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie spełnia wymogi określone w art. 61 u.p.z.p. Ustalono, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów inwestor (wraz z małżonką) posiada udział w prawie własności działki nr "[...]", po której to działce ma się odbywać dojazd do działki nr "[...]", a co za tym idzie inwestorowi przysługuje prawo dostępu do drogi. Zaznaczono, że wobec niezajęcia stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., Starostę O. oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w T. należy uznać wymagane uzgodnienia za dokonane.

K.W. (dalej jako: odwołujący lub skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity na dzień wniesienia odwołania Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako: u.g.n.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu są wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy nie wynika to w żaden sposób z treści decyzji, jak również z wykonanej przez organ analizy;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a przez to uznanie, że dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla działki, której dostęp do drogi publicznej zakłada dojazd poprzez działkę nr "[...]", działka ta zaś nie spełnia warunków koniecznych do uznania jej za drogę wewnętrzną;

- art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej jako: u.c.p.g.) poprzez ustalenie warunków zabudowy przewidujących możliwość odprowadzania ścieków z nieruchomości z zastosowaniem zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych, podczas gdy dopuszczalne jest to wyłącznie w sytuacji, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, zaś w najbliższej odległości działki inwestora gmina zapewniła dostęp do kanalizacji sanitarnej, a organ nie wykazał w żaden sposób, że podłączenie do niej byłoby ekonomicznie nieuzasadnione, w szczególności organ nie dokonał w tym zakresie żadnych wyliczeń;

- art. 7 k.p.a. w zw. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedokonanie przez organ właściwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co w konsekwencji spowodowało dokonanie przez organ niewłaściwych ustaleń w zakresie rzeczywistego zagęszczenia zabudowy, dostępu do kanalizacji sanitarnej, jak również dostępu do drogi publicznej nieruchomości;

- art. 7 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 81 ze zm., dalej jako: rozporządzenie w sprawie budowli rolniczych) poprzez ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości bez uwzględnienia okoliczności, że jej budowa we wskazanej lokalizacji i gabarytach będzie niemożliwa do pogodzenia z minimalną odległością od płyty gnojowej, która powstaje na nieruchomości sąsiedniej (w odległości 4 m od granic działki sąsiedniej), które to odległości wynoszą 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 30 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach;

- § 3 rozporządzenia z 2003 r. poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób;

- § 4 rozporządzenia z 2003 r. poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.) poprzez uznanie, że wystarczającym do stwierdzenia, iż wnioskodawca dysponuje tytułem prawnym do działki nr "[...]" jest wypis z rejestru gruntów, podczas gdy jedynym dokumentem stanowiącym podstawę do ustalenia prawa własności do nieruchomości jest aktualny wypis z ksiąg wieczystych z informacją o braku wzmianek w dziale II tejże księgi.

W związku z powyższymi zarzutami odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucił, że wbrew twierdzeniom organu I instancji działka inwestora nie posiada dostępu do drogi publicznej w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdyż działka nr "[...]" nie spełnia przesłanek zarówno drogi wewnętrznej, jak i w ogóle jakiejkolwiek drogi i tym samym, nie może stanowić łącznika pomiędzy nieruchomością, dla której ustalono warunki zabudowy a drogą publiczną. Ponadto organ I instancji nie wskazał na jakiej podstawie uznał, że działki nr "[...]" oraz nr "[...]" stanowią drogi wewnętrzne, zaś sama możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że działka ma dostęp do drogi publicznej. Zarzucił, że wypis z rejestru gruntów nie może stanowić podstawy do uznania, że prawo własności przysługuje osobie w nim ujawnionej, a jedynym dokumentem stanowiącym podstawę do ustalenia prawa własności do nieruchomości jest aktualny wypis z ksiąg wieczystych. Odwołujący się podniósł również, że organ I instancji nie wykazał, aby zaistniała podstawa do odstępstwa od zasady, zgodnie z którą inwestor winien podłączyć nieruchomość do sieci kanalizacyjnej, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. W najbliższej odległości działki inwestora gmina zapewniła dostęp do kanalizacji sanitarnej, co czyni budowę zbiornika niezgodnym z prawem. Co prawda, organ I instancji wskazał, że przyłączenie do sieci kanalizacyjnej byłoby ekonomicznie nieuzasadnione, jednakże nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń, ani też wyliczeń, które wskazywałyby na niewspółmierność tych kosztów. Nie jest także – zdaniem odwołującego się - wystarczający argument, że działka przez które miałoby nastąpić podłączenie, nie stanowi własności inwestora, gdyż istnieje możliwość skorzystania z instytucji służebności gruntu. Ponadto prowadzenie sieci kanalizacyjnej nie powinno obejmować wyłącznie nieruchomości inwestora, ale również sąsiednią nieruchomość, która korzysta z odprowadzenia ścieków do szamba, co rodzi zagrożenie dla środowiska i zagrożenie epidemiologiczne. Odwołujący się zakwestionował również ustalenie 13% wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wskazując, że działka ta sąsiaduje w całości, bądź też w przeważającej części z działkami o charakterze rolnym, co powinno determinować rodzaj i zagęszczenie zabudowy charakterystyczne dla nieruchomości siedliskowych. Przy czym zarzucono, że wskaźnik udziału powierzchni zabudowy do powierzchni działek w znacznym stopniu zawyżają nieruchomości usytuowane na działce nr "[...]", która znajduje się w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Ponadto wskazano, że organ I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że na sąsiedniej działce, w odległości 4 m od granicy działki inwestora, powstaje płyta gnojowa. Zgodnie zaś z § 6 ust. 5 rozporządzenia w sprawie budowli rolniczych w odległości 25 m od płyty gnojowej nie można budować pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, zaś w odległości 30 m nie można umieszczać otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach. W ocenie strony odwołującej organ I instancji naruszył także art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdyż z zaskarżonej decyzji nie wynika na jakiej podstawie organ doszedł do przekonania, że projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3 lit. a i orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez: określenie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, w szczególności ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - 12% oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki - minimum 70%. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał na podstawie sporządzonej analizy – że front działki inwestycyjnej wynosi 64 m, zaś wielkość obszaru analizowanego stanowi trzykrotną szerokość tego frontu, tj. 192 m. Organ, wyznaczając minimalny obszar analizowany, kierował się koniecznością obiektywnej oceny sąsiedztwa w odniesieniu do planowanej inwestycji, mając na celu dążenie, aby obszar analizowany stanowił całość urbanistyczną i pozostawał w zgodzie ze specyfikacją okolicy, co w ocenie organu odwoławczego jest wystarczające do rzetelnego określenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w kontekście ochrony ładu przestrzennego. W formie tabelarycznej przedstawiono w obszarze analizowanym średni udział powierzchni zabudowy do powierzchni działek (13%) oraz średnią szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych (11 m). Wykazano, że wnioskowana inwestycja jest położona w sąsiedztwie co najmniej jednej działki budowlanej, zabudowanej obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów budowlanych, co pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Podniesiono, że w analizowanym obszarze nieruchomości gruntowe posiadają dostęp do drogi publicznej gminnej (tj. do działki nr "[...]" oraz nr "[...]"), zaś istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu są wystarczające dla planowanej inwestycji. Wskazano także, że dopuszczono odprowadzanie ścieków za pomocą zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Zaznaczono, że teren planowanej inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, a także ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W kwestii dostępu działki inwestora do drogi publicznej Kolegium wskazało, że inwestor wraz z małżonką są współwłaścicielami "[...]" części działki nr "[...]", przez którą ma odbywać się wjazd na działkę inwestora z działki nr "[...]", stanowiącej drogę wewnętrzną, co wynika nie tylko z informacji o tej działce, ale także z wypisu z rejestru gruntów. Wyjaśniono, że do akt sprawy dołączono wypis z treści księgi wieczystej. Wskazano, że do dróg wewnętrznych, a więc niezaliczonych do żadnej kategorii dróg publicznych, zalicza się także i te dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych. Na tej zasadzie należy zatem uznać za drogę wewnętrzną działkę nr "[...]", gdyż jak wynika z załączonych map, stanowi ona drogę gruntową, posiadającą dostęp do publicznej drogi gminnej, tj. działki nr "[...]". Został zatem spełniony warunek dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej, a mianowicie tzw. dostęp pośredni, czyli poprzez drogi wewnętrzne, co orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza jako jedną z możliwości. Odnośnie do określonego w decyzji sposobu odprowadzania ścieków Kolegium uznało, że organ I instancji w dostateczny sposób wykazał, że rozbudowa sieci kanalizacyjnej istniejącej na działce nr "[...]", tj. w odległości około 80 m od działki inwestycyjnej, zaprojektowana tylko dla planowanego budynku aktualnie byłaby ekonomicznie nieuzasadniona. Natomiast w przypadku rozbudowy istniejącej sieci, z przyłączenia skorzystałaby większa liczba podmiotów posiadających tytuły prawne do okolicznych działek. Zatem dopuszczalne jest rozwiązanie w postaci zbiornika bezodpływowego. Wyjaśniono, że trudno wymagać przedstawienia wyliczeń, polegających na wskazaniu konkretnych (kwotowych) kosztów przedsięwzięcia. Za zasadny jednak Kolegium uznało zarzut dotyczący ustalenia wskaźnika udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek. Wzięto bowiem pod uwagę działkę nr "[...]", która znajduje się w bezpośredniej bliskości granic obszaru analizowanego, ale nie wchodzi w skład tego obszaru. W związku z tym Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w tej części i orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy na podstawie uśrednienia wartości wskazanych w analizie z pominięciem wskazanej działki. Odnośnie do kwestii powstawania na sąsiedniej działce płyty gnojowej wskazano, że przepisy rozporządzenia w sprawie budowli rolniczych nie mają zastosowania na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, lecz dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa jedynie uwarunkowania urbanistyczne dla zamierzenia inwestycyjnego, tj. uwarunkowania w jakich może być to przedsięwzięcie realizowane, nie zaś czy w ogóle może być realizowane ze względów techniczno - budowlanych lub jakie warunki techniczne muszą być spełnione, by przepisów nie naruszyć.

W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł tożsame zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji w odniesieniu do nieprawidłowej analizy, braku dostępu do drogi publicznej, zastosowania zbiornika bezodpływowego celem odprowadzania ścieków, nieuwzględnienie odległości od budowanej płyty gnojowej na działce sąsiedniej, nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy. Dodatkowo podniesiono, że Kolegium naruszyło art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nierozważenie i nieodniesienie się do jednego z zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji dotyczącego niewystarczającego uzbrojenia działki dla zamierzenia budowlanego, co powoduje, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez przepisy prawa i na tej podstawie nie jest możliwe ustalenie, czy organ w prawidłowy sposób przeprowadził postępowanie odwoławcze. W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu odwołania złożonego od decyzji organu I instancji. Wskazano, że w momencie zapoznawania się przez pełnomocnika skarżącego z aktami sprawy w siedzibie organu I instancji w aktach sprawy nie znajdował się wypis z księgi wieczystej, na który powołuje się organ odwoławczy. Jeżeli wypis ten został złożony do akt na etapie postępowania przed organem odwoławczym, to - zdaniem skarżącego - nie mógł stanowić podstawy do wydania skarżonej decyzji z uwagi na niemożność zapoznania się z nim i odniesienia do jego treści przez skarżącego. W ocenie skarżącego Kolegium niesłusznie podzieliło opinię co do nieekonomiczności ustalenia odprowadzenia ścieków z przedmiotowej nieruchomości za pomocą kanalizacji, gdyż organ nie wskazał na podstawie jakich danych uznał, że odległość do najbliższego przyłącza kanalizacji wynosi 80 m, a także dlaczego kanalizacja miałaby być podłączona wyłącznie do nieruchomości inwestora. Skarżący zarzucił również, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do ustaleń organu I instancji w zakresie prawidłowości uzbrojenia dla zamierzenia budowlanego. Tym samym uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, że wypis z księgi wieczystej został dołączony do akt sprawy już na etapie ponownie prowadzonego postępowania przez organ I instancji. Przy czym pełnomocnik skarżącego, jak wynika z akt sprawy, nie zapoznawał się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ I instancji decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nierozważenia możliwości podłączenia działki inwestora do sieci kanalizacyjnej przez inną działkę wyjaśniono, że skarżący nie może przesądzać, która z nienależących do niego nieruchomości może kwalifikować się do podłączenia do sieci kanalizacyjnej. Natomiast co do braku weryfikacji odległości 80 m w linii prostej pomiędzy planowaną inwestycją a istniejąca siecią kanalizacyjną podano, że odległość taka wynika z tekstowej części analizy sporządzonej przez osobę uprawnioną i brak jest podstaw, by zapis ten zakwestionować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem każdy podmiot może zagospodarować nieruchomość, o ile uczyni to zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ wydaje bowiem decyzję o warunkach zabudowy, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oceny spełnienia powyższych przesłanek organ dokonuje w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzaną na podstawie przepisów rozporządzenia z 2003 r. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; dostępny w Internecie).

W rozpoznawanej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona dla obszaru określonego na 192 m. Jest to zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia przewidującego, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m, a w niniejszej sprawie szerokość frontu działki inwestora to 64 m. Ustalono, że w analizowanym obszarze znajdują się tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, gospodarczymi oraz budynkiem usługowym. Przy czym, jak słusznie wskazało Kolegium, dla wyznaczenia parametrów nowej zabudowy organ I instancji nieprawidłowo uwzględnił działkę "[...]", która znajduje się poza obszarem analizowanym. W związku z tym Kolegium skorygowało wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy oraz wielkości powierzchni czynnej biologicznie do powierzchni działki, w oparciu o dane zawarte w analizie, bez uwzględnienia wskazanej działki. W pozostałym zakresie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi zastrzeżeń. Został zatem spełniony został warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, określany jako zasada dobrego sąsiedztwa, gdyż w analizowanym terenie jest zabudowa na pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przy czym wskazać należy, że kontynuacja funkcji znajdujących się na danym terenie obiektów polega na wykluczeniu możliwości wprowadzenia na tym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów, ale nie oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy ma polegać na ich wiernym odtworzeniu na działce przeznaczonej pod planowaną inwestycję.

Należy także stwierdzić, że przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej. Wyjaśnić bowiem należy, że stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Powołany przepis przewiduje zatem trzy odrębne przypadki dostępu terenu do drogi publicznej: po pierwsze, jest to bezpośredni dostęp danego terenu do drogi publicznej czyli przyleganie tego terenu do pasa drogi publicznej; po drugie jest to dostęp przez drogę wewnętrzną i po trzecie jest to dostęp poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 327/18). Dostęp do drogi publicznej w świetle cytowanego wyżej przepisu to nie tylko dostęp faktyczny, ale i prawny. Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2514/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006). Nie oznacza to jednak, że dostęp ten musi być zapewniony wyłącznie przez działki stanowiące drogę. Należy bowiem wyjaśnić, że ustawodawca dopuścił możliwość dostępu do drogi publicznej nie tylko poprzez drogę wewnętrzną, ale także poprzez ustanowienie służebności drogowej. Służebność drogowa jest zaś ograniczonym prawem rzeczowym i nie musi stanowić wyodrębnionego ewidencyjnie użytku gruntowego. Tym bardziej zatem za dostęp do drogi publicznej może być uznany dojazd poprzez działkę, której inwestor jest współwłaścicielem. Okoliczność, że inwestor jako współwłaściciel działki nie może ustanowić służebności drogowej na własną rzecz, nie może go stawiać w gorszej sytuacji, niż gdyby działka ta nie była jego współwłasnością. W niniejszej sprawie działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę (nr "[...]"), której jest współwłaścicielem, a następnie poprzez drogę wewnętrzną (nr "[...]"). Dodatkowo należy wyjaśnić, że kwestia współwłasności jest potwierdzona wypisem z księgi wieczystej. Przy czym wbrew twierdzeniu skarżącego wypis taki mógł być dołączony do akt sprawy nie tylko na etapie postępowania przed organem I instancji, ale nawet na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przy czym ta dwuinstancyjność polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić po raz drugi postępowanie wyjaśniające, a w razie potrzeby może dokonywać dodatkowe ustalenia faktyczne. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zapoznał się z aktami sprawy.

Niezasadny jest także zarzut odnośnie do braku podstaw do dopuszczenia odprowadzenia ścieków do zbiornika bezodpływowego, do czasu budowy gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Z brzmienia tego przepisu faktycznie wynika, że jeżeli istnieje sieć kanalizacyjna, przyłączenie do niej nieruchomości jest obowiązkowe, ale właściciel nieruchomości nie ma obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Wskazać przy tym należy, że powołana u.c.p.g. nie zawiera definicji przyłącza kanalizacyjnego. Pojęcie to zostało zdefiniowane w ustawie z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm., dalej jako: u.z.z.w.), której art. 2 pkt 5 stanowi, że przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizacja budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Natomiast do poniesienia nakładów na wybudowanie odcinka sieci do granicy nieruchomości przyłączanej obowiązane jest zapewnić przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (w razie jego braku - gmina). Przywołana definicja przyłącza obejmuje dwie sytuacje: gdy na nieruchomości jest studzienka i wówczas przyłącze zaczyna się za pierwszą studzienką, a kończy na sieci, oraz gdy nie ma studzienki - wtedy przyłącze stanowi odcinek łączący wewnętrzną instalację z granicą nieruchomości. Zatem obowiązek, o którym mowa w art. 5 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. może być nałożony, jeżeli są spełnione warunki podłączenia do sieci i dotyczy to wykonania przyłącza do granicy z nieruchomością. Nie może zaś obejmować konieczności rozbudowy sieci kanalizacyjnej, której wykonanie należy do obowiązków gminy stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i to gmina ma stworzyć warunki do podłączenia danej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 906/10). Skoro zatem w niniejszej sprawie inwestor nie ma realnej możliwości podłączenia się do sieci, gdyż nie jest ona doprowadzona do granicy jego nieruchomości, a znajduje się w znacznej odległości od działki inwestora, to taki obowiązek nie może być na niego nałożony, niezależnie od kosztów z tym związanych. Zupełnie bezpodstawne jest przy tym twierdzenie skarżącego, że inwestor powinien wykonać podłączenie do sieci poprzez działkę należącą do innego właściciela, a nawet że inwestycja ta powinna obejmować także tę inną działkę, gdyż - jak wskazano wyżej - jest to obowiązek gminy, którego nie można przerzucać na inne osoby. W tych okolicznościach zarzut braku wyliczeń kosztów podłączenia jest zupełnie bezzasadny.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego braku odniesienia się Kolegium do kwestii niewystarczającego – zdaniem skarżącego – uzbrojenia dla planowanej inwestycji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Pod pojęciem uzbrojenie terenu należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 u.g.n., wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Tylko zatem w tym zakresie bada się kwestie uzbrojenia terenu. Przy czym celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w tym zakresie dostęp do niezbędnych mediów jest zapewniony, na co Kolegium wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji. Zatem zarzut skarżącego w tym zakresie nie znajduje podstaw.

Natomiast kwestia zachowania odległości pomiędzy planowaną zabudową a płytą gnojową, która jest budowana na działce sąsiedniej, wyjaśnić należy, że okoliczność ta nie może być badana i oceniana na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Powołane rozporządzenie w sprawach budowli rolniczych zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i ma zastosowanie dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, o czym stanowi § 2 rozporządzenia w sprawie budowli rolniczych.

Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną należało oddalić.