Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1473/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski ( spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], II. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Towarzystwa [...]" w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2021 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej także "Ministrem"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2021 r. nr [...], znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Towarzystwa Gimnastycznego "[...]" z siedzibą w S. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] (właściwie - Wojewody [...]) z [...]czerwca 1948 r. znak: [...] dotyczącej likwidacji Związku Towarzystw Gimnastycznych "[...]" w Polsce z siedzibą w K. (dalej również: "Związek TG w Polsce").

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ.

Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2017 r. Towarzystwo Gimnastyczne "[...]" w S. (dalej także "TG "[...]" w S." lub "skarżący") zwróciło się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Urząd Wojewódzki w [...] w dniu [...] czerwca 1948 r. o likwidacji Związku TG "[...]" w Polsce.

Postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...], znak: [...] Minister odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W dniu 9 kwietnia 2021 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem z [...] marca 2021 r.

TG "[...]" wskazało na następujące uchybienia postanowienia z [...] marca 2021 r.:

1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes stron poprzez pominięcie § 7 Statutu Związku TG "[...]" w Polsce;

2. niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji Związku TG "[...]" w Polsce z urzędu z uwagi na wydanie tej decyzji bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do ww. zarzutów skarżącego Stowarzyszenia, Minister powołał się na stanowisko orzecznicze sądów administracyjnych, zgodnie z którym, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji (rozwiązaniu) stowarzyszenia mogą być tylko osoby fizyczne - byli członkowie zlikwidowanego stowarzyszenia. Prawo do bycia członkiem było ich niezbywalnym prawem osobistym, zatem na tej podstawie mogą oni żądać weryfikacji decyzji dotyczącej bytu stowarzyszenia (sfery organizacyjnej).

Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia przedstawionej przez TG "[...]" w S. - czyli stowarzyszenie zarejestrowane w dniu [...] maja 2005 r. pod numerem KRS [...] - argumentacji o przysługiwaniu skarżącemu interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności wydanej w 1948 r. decyzji o likwidacji Związku TG "[...]" w Polsce.

Minister podkreślił, że fakt zarejestrowania nowego stowarzyszenia czyni z niego nową osobę prawną, której interes prawny nie może sięgać wstecz, do okresu sprzed dnia rejestracji.

Ustosunkowując się do argumentacji TG [...]" w S. o naruszeniu przez organ art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie § 7 archiwalnego Statutu Związku TG "[...]" w Polsce, Minister wyjaśnił, że formułując powyższy zarzut skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, jakie znaczenie przypisuje treści zamieszczonej w § 7 archiwalnego Statutu ww. Związku dla możliwości uznania go za stronę postępowania. Organ nie dostrzegł związku pomiędzy postanowieniem ww. statutu Związku TG "[...]" w Polsce, którego wnioskodawca jako nowoutworzona w 2005 r. osoba prawna niewątpliwie nie był członkiem, a treścią żądania TG "[...]" w S. o wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony, w celu stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] czerwca 1948 r.

Minister podkreślił również, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, iż jest podmiotem uprawnionym do reprezentowania lub też następcą prawnym Związku TG "[...]" w Polsce, istniejącego w okresie przedwojennym. TG "[...]" w S. zostało wpisane do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych oraz fundacji w ramach Krajowego Rejestru Sądowego dopiero w 2005 r. Skarżące Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnych dowodów potwierdzających, że jest następcą prawnym lub podmiotem uprawnionym do reprezentowania istniejącego w okresie przedwojennym Związku TG "[...]" w Polsce.

Organ wyjaśnił, że stronami postępowania nieważnościowego są, co do zasady, te same podmioty, które były stronami postępowania pierwotnego, z uwzględnieniem ich ewentualnych następców prawnych i innych osób, które stosownie do art. 28 k.p.a. wykażą po swojej stronie istnienie interesu prawnego.

Tymczasem w sprawie niniejszej, jak wynika z przedłożonej przez wnioskodawcę kopii archiwalnego Statutu Związku TG "[...]" w Polsce, znajdującej się w Bibliotece Uniwersyteckiej w P., Związek Towarzystw Gimnastycznych "[...]" w Polsce z siedzibą w K. był przed jego zlikwidowaniem osobą prawną (§ 4 Statutu), reprezentowaną przez swoje organy (§ 19-29 Statutu), tj. Radę Związku, Zarząd oraz Przewodnictwo składające się z prezesa Związku i przynajmniej sześciu członków Zarządu. TG "[...]" w S., jako osoba prawna utworzona w 2005 r., nie było ani organem ani podmiotem upoważnionym do reprezentowania Związku TG "[...]" w Polsce.

Minister podkreślił, że po złożeniu przez osobę zainteresowaną wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, organ inicjuje postępowanie wyjaśniające, które dotyczy formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Powyższe postępowanie musi zakończyć się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy warunek ten nie jest spełniony.

W niniejszej sprawie TG "[...]" w S. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji sprzed ponad 70 lat, co samo w sobie powoduje konieczność zachowania daleko idącej ostrożności w możliwości przypisania wnioskodawcy przymiotu strony postępowania w trybie nadzwyczajnym, tym bardziej, gdy stwierdzenie nieważności decyzji o zlikwidowaniu Związku TG "[...]" w Polsce umożliwi w konsekwencji wejście wnioskodawcy w prawa i obowiązki zlikwidowanego Związku - również o charakterze majątkowym. Minister uznał, że już na etapie wstępnej analizy wniosku skarżącego Stowarzyszenia wystąpiły oczywiste przeszkody o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia bez konieczności wszczynania postępowania administracyjnego, gdyż żądanie wszczęcia postępowania zostało zgłoszone nie przez statutowy organ lub osobę uprawnioną do reprezentowania stowarzyszenia lub mającą interes prawny we wszczęciu postępowania lecz przez osobę niebędącą stroną w sprawie.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziło się TG "[...]" w S., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] czerwca 1948 r. dotyczącej likwidacji Związku TG "[...]" w Polsce z siedzibą w K.,

b) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące bezzasadnym uznaniem przez organ II instancji, iż skarżący nie jest stroną postępowania, w sytuacji w której po stronie skarżącego występuje interes prawny i był on uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] czerwca 1948 r. dotyczącej likwidacji Związku Towarzystw Gimnastycznych "[...]" w Polsce z siedzibą w K.,

c) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a mianowicie wydanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, albowiem zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2004 r., znak: [...], w której stwierdzono nieważność decyzji Wydziału Społeczno-Politycznego Urzędu Wojewódzkiego [...] z [...] marca 1946 r., znak: [...], na mocy której odmówiono zarejestrowania Stowarzyszenia pn. Towarzystwo Gimnastyczne "[...]" w S. oraz z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2006 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Społeczno- Politycznego w [...] z [...] mara 1949 r., ozn.: [...],

d) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes stron, a to m.in. przez pominięcie § 7 Statutu Związku TG "[...]" w Polsce,

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia Ministra z [...] marca 2021 r., znak sprawy [...], w sytuacji w której organ winien uchylić zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] czerwca 1948 r. dotyczącej likwidacji Związku TG "[...]" w Polsce z siedzibą w K..

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżące Towarzystwo wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra z [...] maja 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra z [...] marca 2021 r. znak: [...], a także o zasądzenie na rzecz TG "[...]" w S. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę jej autor podnosi, że organ w ogóle nie rozważył, iż decyzja Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] czerwca 1948 r., dotycząca likwidacji Związku Towarzystw Gimnastycznych "[...]" w Polsce z siedzibą w K., po pierwsze została podjęta bez podstawy prawnej, a po drugie nie została podpisana, a po trzecie - jako sprzeczna z Konstytucją marcową z 1921 r. (jej art. 108) i Konstytucją kwietniową z 1935 r. - została wydana z rżącym naruszeniem prawa, co również uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z urzędu.

Fakt braku podstawy prawnej decyzji z 1948 r. wynika z tego, że obowiązujące Rozporządzenie Prezydenta RP z 27 października 1932 r. - Prawo o Stowarzyszeniach na dzień wydania ww. decyzji w ogóle nie miało w swojej treści żadnego art. 2b, zaś art. 2 rozporządzenia nie dawał jakichkolwiek podstaw żadnemu organowi administracji publicznej ani nie stanowił choćby o przesłankach likwidacji stowarzyszenia. Przeciwnie, wedle Konstytucji marcowej z 1921 r. (art. 108) obowiązywała wolność stowarzyszeń dla obywateli a i Konstytucja kwietniowa z 1935 r. nie podważyła tej zasady. W konsekwencji - w szczególności w zakresie podstawy prawnej - decyzję Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] czerwca 1948 r. uznać należy za jaskrawy przejaw bezprawia administracyjnego.

Wskazana decyzja nie została podpisana, poza jedynie ogólną wzmianką, że wydana została jakoby z upoważnienia wojewody - tymczasem akt administracyjny niepodpisany de facto nie istnieje w sensie prawnym i jest to fundament inkorporowanej w obecnej Konstytucji RP zasady państwa prawa (art. 2);

Wbrew twierdzeniom organu, po stronie skarżącego występuje interes prawny i TG "[...]" było uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Zgodnie z § 7 Statutu Związku TG "[...]" w Polsce, członkiem Związku mogło być każde towarzystwo gimnastyczne w Polsce (a członkiem Związku było natenczas TG "[...]" w S.). Na gruncie obowiązujących wówczas przepisów, członkiem stowarzyszenia mogła być również osoba prawna.

Ponadto skarżący powołuje się na prawomocne decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2004 r., w której stwierdzono nieważność decyzji Wydziału Społeczno-Politycznego Urzędu Wojewódzkiego [...] z [...] marca 1946 r., na mocy której odmówiono zarejestrowania Stowarzyszenia pn. Towarzystwo Gimnastyczne "[...]" w S. oraz decyzję Ministra z [...] listopada 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Społeczno-Politycznego w [...] z [...] marca 1949 r. W decyzjach tych organ przyznał przymiot strony skarżącemu. Organ naruszył tym samym także art. 8 k.p.a., a to poprzez wydanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych.

Skarżący zwraca uwagę, że w postępowaniu rozpoznanym decyzją Ministra z [...] listopada 2006 r., znak: [...], stwierdzono nieważność decyzji Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Społeczno-Politycznego w [...] z [...] marca 1949 r., znak: [...], którą zlikwidowane zostało Towarzystwo Gimnastyczne "[...]" w S.. W świetle uzasadnienia tej decyzji, organ ustalił, że Towarzystwo Gimnastyczne "[...]" w S. powstało w 1889 r. i prowadziło działalność do 1939 r. Po II Wojnie Światowej podjęto próbę wznowienia działalności statutowej, jednakże decyzją z dnia [...] marca 1946 r. odmówiono zarejestrowania stowarzyszenia (przy czym w późniejszym czasie stwierdzono nieważność także tej decyzji). W dniu [...] lipca 2004 r. przedwojenni członkowie reaktywowali Towarzystwo, które zostało wpisane do KRS pod nr: [...]. W odpowiedzi na zapytanie organu, Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] [...] KRS nadesłał organowi akta rejestrowe Towarzystwa, w tym również wskazał, iż na podstawie postanowienia rejestrowego z [...] maja 2005 r. oraz protokołu z zebrania Towarzystwa z 22 lutego 2005 r., a także listy obecności z tego dnia, na której uwzględniono członków przedwojennego Towarzystwa, można domniemywać, iż zarejestrowane Towarzystwo jest następcą prawnym stowarzyszenia o tej samej nazwie. Na podstawie zgromadzonych dokumentów, organ ustalił, iż obecnie działające TG "[...]" w S. powstało po reaktywowaniu działalności zlikwidowanego w przeszłości stowarzyszenia o tej samej nazwie, zatem wniosek Towarzystwa uzasadniony jest interesem prawnym, w związku z tym, w przedmiotowej sprawie może występować w charakterze strony.

W wyniku ww. decyzji oraz przeprowadzonego postępowania, Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] [...], w dniu [...] lutego 2010 r. wydał wyrok (sygn. akt: [...]), na podstawie którego nakazał wpisać skarżącego jako właściciela następujących działek: [...] o powierzchni: 0,2385 ha, [...] o powierzchni: 0,0386 ha, [...] o powierzchni: 0,0203 ha, [...] o powierzchni: 0,1220 ha, które to działki należały do bezpodstawnie zlikwidowanego Towarzystwa. Następnie działki te zostały przekazane TG "[...]" przez Gminę [...], a to na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 30 kwietnia 2010 r.

Organ nie podjął zatem wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając przy tym na uwadze interes społeczny i słuszny interes stron, w związku z czym organ naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 80 k.p.a.

Minister pominął zapis § 7 Statutu Związku TG "[...]" w Polsce, zgodnie z którymi członkiem Związku może być każde towarzystwo gimnastyczne w Polsce. Skarżący był członkiem ww. Związku, a w obecnej formie jest wprost kontynuatorem (następcą prawnym) dawnego Towarzystwa Gimnastyczne "[...]" w S., bezprawnie zlikwidowanego w 1948 r. Organ nie zważył poza tym, że Związek TG "[...]" w Polsce był podmiotem powołanym do życia i istniejącym na podstawie znacznie wcześniejszych przepisów prawnych niż przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z 27 października 1932 r. - Prawo o Stowarzyszeniach i jego członkami mogły być również inne podmioty niż osoby fizyczne.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Organ szeroko odniósł się do zarzutów skargi, kolejno wyjaśniając zasadność wydanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z wniosku TG "[...]" w S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu naruszają przepisy prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie, poddane zostało postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2021 r., nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] marca 2021 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Towarzystwa Gimnastycznego "[...]" w S. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] (w istocie Wojewody [...]) z [...]czerwca 1948 r. znak: [...] o likwidacji Związku Towarzystw Gimnastycznych "[...]" w Polsce z siedzibą w K..

Podstawę prawną kwestionowanych postanowień, stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

Należy jednak podkreślić, że zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem, dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona tylko do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia swego rodzaju postępowania wyjaśniającego - w mniejszym lub większym zakresie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1504/11; z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; z 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11; z 2 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1501/08; z 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, dostępne na – www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

Inaczej mówiąc, zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. ograniczone jest wyłącznie do tych przypadków, które są oczywiste i w których już na "pierwszy rzut oka" brak interesu prawnego po stronie wnoszącej podanie nie może być kwestionowany. Taka sytuacja ma miejsce na przykład wówczas, gdy oczywistość braku interesu prawnego wynika już z treści samego podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, ewentualnie może zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej.

Odmowa wszczęcia postępowania powinna więc mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie i owo zagadnienie wyjaśnić, co nie oznacza, że wszczęcie postępowania automatycznie nadaje podmiotowi wnoszącemu żądanie interes prawny a przez to, że zyskuje on status strony postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 427/21, CBOSA).

Tutejszy Sąd w pełni podziela zatem stanowisko, zgodnie z którym, w sytuacji, gdy organ jest zmuszony do ustalenia, czy po stronie wnioskodawcy istnieje interes prawny, zwłaszcza, gdy strona na taki interes wyraźnie się powołuje, jego obowiązkiem jest wszczęcie postępowania i ustalenie w toku tego postępowania interesu prawnego wnioskodawcy do występowania w sprawie (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 818/20, LEX nr 3159515).

Trzeba bowiem nadmienić, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt II OSK 2116/17, LEX nr 2697643), podejmowanie czynności wyjaśniających poza postępowaniem w sprawie, narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wynika prawo jednostki do obrony interesu prawnego na drodze prawa, a zatem na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego, w których ustanowione są zasady prawa obrony. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w przypadkach gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, narusza prawa jednostki do obrony na drodze prawa. Przyznanie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego, nie stanowi dostatecznej gwarancji ochrony. Materiał dowodowy zgromadzony bez udziału jednostki, która domaga się przyznania jej ochrony, nie daje podstaw do oceny, czy w danym stanie faktycznym przysługuje jej interes prawny.

Powyższy pogląd, znalazł swoje odzwierciedlenie także w literaturze prawniczej, gdzie wskazuje się, że jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017r., s. 383; zob. też wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 378/21, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie występowała w niej wyjaśniona wyżej "oczywistość" w zakresie braku przymiotu strony, a zatem dokonaną w tym zakresie przez organy ocenę, uznać należy za nieprawidłową i naruszającą art. 61a § 1 k.p.a.

Skarżący swój interes prawny wywodzi z treści art. 28 k.p.a. w zw. z treścią przepisów o stowarzyszeniach obowiązujących przed II Wojną Światową oraz § 7 Statutu Związku TG "[...]" w Polsce oraz faktem, że skarżące Towarzystwo do czasu bezpodstawnej likwidacji ww. Związku TG "[...]" w Polsce, co nastąpiło w 1948 r., było jego członkiem.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w ww. przepisie pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 178/18, LEX nr 2734785). Powyższe oznacza więc, że dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17, LEX nr 2624581).

Niemniej dokonując oceny interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. poz. 808, z późn. zm.), zmienionego dekretem z dnia 5 sierpnia 1949 r. o zmianie niektórych przepisów prawa o stowarzyszeniach (Dz.U. poz. 335), które to przepisy regulowały zasady powoływania i funkcjonowania organizacji, jaką było Towarzystwo Gimnastyczne "[...]" w S. i Związek TG "[...]" w Polsce.

Stosownie do art. 58 ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej, do stowarzyszeń istniejących w chwili wejścia w życie tego prawa miały zastosowanie jego postanowienia. Zgodnie z dyspozycją art. 63 ww. Prawa o stowarzyszeniach z 1932 r., postanowienia tego rozporządzenia od 1 stycznia 1933 r. objęły działalność wszystkich stowarzyszeń działających na obszarze II Rzeczypospolitej Polskiej. Z chwilą wejścia w życie tego rozporządzenia utraciły bowiem moc wszelkie przepisy w przedmiotach nim unormowanych, a w szczególności:

a) dekret o stowarzyszeniach z dnia 3 stycznia 1919 r. (Dz. P. P. P. Nr. 3, poz. 88);

b) tymczasowe przepisy o stowarzyszeniach i związkach z dnia 4/17 marca 1906 r., powołane w artykule 1 powyższego dekretu;

c) rozporządzenie Generalnego Komisarza Ziem Wschodnich o stowarzyszeniach z dnia [...] września 1919 r. (Dz. Urz. Z. C. Z. W. Nr. [...], poz. [...]);

d) ustawa o prawie stowarzyszania się z dnia 15 listopada 1867 r. (Dz.U. p. austr. Nr. 134);

e) ustawa o stowarzyszeniach z dnia 19 kwietnia 1908 r. (Dz. ust. Rzeszy Niem. str. 151);

f) przepisy kodeksu cywilnego Rzeszy Niem., o ile odnoszą się do stowarzyszeń, uregulowanych niniejszym prawem;

g) ustawa z dnia 3 grudnia 1924 r. w przedmiocie zmiany niektórych postanowień o pracowniczych związkach zawodowych, względnie o stowarzyszeniach, a mianowicie postanowień dotyczących zrzeszania się pracowników państwowych (Dz. U. R. P. Nr. 114, poz. 1012);

h) przepis pkt. c) art. 22 ustawy z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej (Dz. U. R. P. Nr. 92, poz. 726) co do rejestracji towarzystw i legalizacji ich statutów;

i) ustawa z dnia 4 lipca 1923 r. w sprawie zakładania filii przez związki zawodowe na terenie działania austriackiej ustawy o stowarzyszeniach z dnia 15 listopada 1867 r. (austr. Dz. Ust. Nr. 134), oraz rozporządzenia komisarza generalnego Ziem Wschodnich z dnia 25 września 1919 r. (Dz. Urz. Z. C. Z. W. Nr. 25, poz. 255) (Dz. U. R. P. Nr. 76, poz. 594).

Wobec powyższego, a wbrew twierdzeniom skargi, zarówno dawne Towarzystwo Gimnastyczne "[...]" w S., jak i Związek Towarzystw Gimnastycznych "[...]" w Polsce z siedzibą w K., jako organizacje społeczne działające w kraju przed II Wojną Światową, podlegały przepisom Prawa o stowarzyszeniach z 1932 r.

W myśl art. 42 rozporządzenia z 1932 r., stowarzyszenia zarejestrowane, mogły zakładać związki stowarzyszeń lub innych osób prawnych przy analogicznym zastosowaniu do nich przepisów rozdziału III, z tą różnicą, że dla założenia związku wystarczył udział trzech stowarzyszeń względnie osób prawnych.

Podobne rozwiązanie przewiduje art. 22 obecnie obowiązującej ustawy z 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach, który stanowi, że stowarzyszenia w liczbie co najmniej trzech mogą założyć związek stowarzyszeń. Założycielami i członkami związku mogą być także inne osoby prawne, z tym że osoby prawne mające cele zarobkowe mogą być członkami wspierającymi.

W świetle zarówno ówczesnych, jak i aktualnych przepisów, członkiem związku stowarzyszeń mogły i mogą być zatem stowarzyszenia rejestrowe, a nie osoby fizyczne, które tworzą same stowarzyszenia. Takim właśnie związkiem stowarzyszeń był Związek Towarzystw Gimnastycznych "[...]" w Polsce z siedzibą w K.. W konsekwencji, za całkowicie nieadekwatną do okoliczności analizowanego przypadku uznać należy argumentację Ministra, który powołując się na poglądy judykatury wskazał, że z wnioskiem o restytucję stowarzyszenia mogą wystąpić wyłącznie osoby fizyczne będące jego członkami. Organ w nieuprawiony sposób odniósł bowiem powyższe, skądinąd trafne stanowisko sądów administracyjnych, dotyczące jednak reaktywacji przedwojennych stowarzyszeń, do przedmiotowej sprawy, w której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji o likwidacji związku stowarzyszeń, a nie samego stowarzyszenia. Z przywołanych norm art. 42 rozporządzenia Prezydenta RP z 1932 r. oraz art. 22 aktualnego Prawa o stowarzyszeniach jednoznacznie wynika, że założycielami i członkami związku stowarzyszeń są same stowarzyszenia, a nie osoby fizyczne je tworzące. Oznacza to, że z wnioskiem o ewentualne wznowienie działalności dawnego związku stowarzyszeń wystąpić mogą nie osoby fizyczne, ale stowarzyszenia, które były członkami takiego związku.

Kluczowe znaczenie dla dalszych rozważań w sprawie powinno mieć wobec tego ustalenie, czy dawne Towarzystwo Gimnastyczne "[...]" w S. było członkiem Związku Towarzystw Gimnastycznych "[...]" w Polsce z siedzibą w K., a także czy skarżące TG "[...]" w S. może być uznane za kontynuatora działalności i następcę prawnego ww. Towarzystwa Gimnastycznego "[...]" w S. zlikwidowanego decyzją Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Społeczno-Politycznego w [...] z [...] marca 1949 r., znak: [...].

W tym względzie wypada odnotować, że do skargi załączona została kopia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2006 r., znak: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Społeczno-Politycznego w [...] z [...] marca 1949 r., znak: [...] o likwidacji Towarzystwa Gimnastycznego "[...]" w S. Z uzasadnienia ww. decyzji Ministra wynika m.in., że wedle ustaleń organu, w dniu 11 lipca 2004 r. przedwojenni członkowie reaktywowali ww. Towarzystwo, które 25 maja 2005 r. zostało wpisane do KRS pod nr: [...]. Jednocześnie zarówno organ, jak i skarżący powołują się na pismo Sądu Rejonowego w [...] [...] KRS z dnia 8 maja 2006 r., w którym Sąd ten wskazał, że w oparciu o postanowienia rejestrowe z 24 maja 2005 r., protokołu z zebrania Towarzystwa a także listę obecności z 22 lutego 2005 r., w której uwzględniono członków przedwojennego Towarzystwa, można domniemywać, iż zarejestrowane TG "[...]" w S. jest następcą prawnym stowarzyszenia o tej samej nazwie. W przywołanej decyzji z [...] listopada 2006 r., znak: [...], jak się zatem wydaje Minister przyjął, że obecnie działające TG "[...]" w S. powstało po reaktywowaniu działalności zlikwidowanego w przeszłości stowarzyszenia o tej samej nazwie, a wniosek Towarzystwa o stwierdzenie nieważności orzeczenia o jego likwidacji z 1949 r. był uzasadniony jego interesem prawnym.

W aktach przedstawionych wraz ze skargą i odpowiedzią organu brak jest wspomnianej dokumentacji, w tym w szczególności ww. pisma Sądu Rejonowego w [...] [...][...] KRS z 8 maja 2006 r., pisma tego Sądu z 20 czerwca 2006 r., w którym wyjaśniono, że nie jest możliwe zajecie jednoznacznego stanowiska w tej kwestii, oraz pisma z 19 sierpnia 2006 r., przy którym przekazano Ministrowi kopie akt rejestrowych TG "[...]" w S.. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Minister ograniczył się natomiast jedynie do wskazania, że skoro TG "[...]" w S. zostało wpisane do KRS dopiero w 2005 r., to nie może być uznane za następcę prawnego Towarzystwa założonego jeszcze w XIX w. pod tą samą nazwą. Argumentacja ta jest jednak sprzeczna ze stanowiskiem przyjętym w decyzji organu z [...] listopada 2006 r., znak: [...]. Minister nie odniósł się przy tym do wspomnianego poglądu Sądu Rejonowego w [...] [...] [...] KRS wyrażonego w piśmie z 8 maja 2005 r.

Poza powyższym Sąd uznał, że w oparciu o akta sprawy i zgromadzony przez organ materiał dowodowy, nie jest możliwe tak jednoznaczne potwierdzenie, jak i wykluczenie twierdzeń skarżącego, że dawne Towarzystwo Gimnastyczne "[...]" w S. było członkiem zlikwidowanego w 1948 r. Związku TG "[...]" w Polsce. W tych okolicznościach nie można zakładać, że skarżący nie był członkiem ww. Związku. Jest to o tyle istotne, że jak już wcześniej wyjaśniono, zgodnie z art. 42 Prawa o stowarzyszeniach z 1932 r., to właśnie Towarzystwom Gimnastycznym "[...]" przysługiwał przymiot członka takiego Związku, a w konsekwencji to tego rodzaju Towarzystwu przysługiwać może wyłącznie przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia o likwidacji Związku. Organ przyjął, że cały ciężar dowodowy w tym względzie spoczywał na skarżącym Towarzystwie, jednak z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdzie istotne znaczenie mogą mieć dokumenty archiwalne, znajdujące się w dyspozycji instytucji państwowych, rolą organu powinno być powzięcie z urzędu odpowiednich czynności wyjaśniających, które mogłyby potwierdzić bądź zaprzeczyć twierdzeniom skarżącego.

W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, że nie uszło jego uwadze, iż stosownie do przywołanego art. 42 Prawa o stowarzyszeniach z 1932 r., dla założenia związku stowarzyszeń niezbędny był udział co najmniej trzech stowarzyszeń względnie osób prawnych. Organ nie badając jednak rzetelnie zagadnień dotyczących członkostwa Towarzystwa Gimnastycznego "[...]" w S. w Związku TG "[...]" w Polsce oraz możliwości uznania skarżącego TG "[...]" w S. za następcę prawnego dawnego Towarzystwa o tej samej nazwie, nie wyjaśnił i nie odniósł się zupełnie także i do tego problemu. Tymczasem prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. normy prawnej może mieć w niniejszej sprawie istotne znaczenie w sytuacji, gdyby okazało się, że Towarzystwo Gimnastyczne "[...]" w S. było członkiem Związku, a skarżący jest jego następcą prawnym. Rozważanie tego zagadnienia na obecnym etapie sprawy jest jednak przedwczesne, przy czym nie można wykluczyć, że również inne Towarzystwa Gimnastyczne "[...]", będące kontynuatorami dawnych stowarzyszeń tego typu, już wystąpiły, bądź na etapie ponownego rozpoznawania sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpią z tożsamym wnioskiem, co skarżący.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy nie można także zaaprobować sugestii Ministra, wedle których, stwierdzenie nieważności decyzji o zlikwidowaniu Związku TG "[...]" w Polsce umożliwi w konsekwencji wejście wnioskodawcy w prawa i obowiązki zlikwidowanego Związku - również o charakterze majątkowym. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 6 kwietnia 2021 r. (k. 87-88 akt administracyjnych) podkreślał tymczasem, że Związek ten "nie dysponował żadnym znanym majątkiem ani nieruchomościami" i "nie jest celem ani zamiarem podważanie przez Wnioskodawcę jakichkolwiek zaszłych zmian majątkowych czy stosunków własnościowych ale umożliwienie odtworzenia zniszczonej bezprawiem (...) struktury organizacyjnej Związku (...)".

Kwestia oceny statusu skarżącego jako strony postepowania, nie jest zatem w rozpoznawanej sprawie oczywista i nie upoważniała organu do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a. Świadczy o tym zresztą fakt, że w uzasadnieniu skarżonych postanowień Minister poczynił szereg ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę i dokonał ich oceny prawnej, co powinno nastąpić wyłącznie w toku wszczętego postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału w tej procedurze administracyjnej. Nie można wykluczyć, że po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego z wniosku skarżącego, Minister stwierdzi, że interes ten po stronie wnioskodawcy rzeczywiście nie występuje, tym niemniej powinno to nastąpić po wszechstronnej analizie akt sprawy i podnoszonych przez skarżącego argumentów. Z tych względów Sąd uznał, że organ podjął przedwczesne rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych.

Należy zarazem pamiętać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21, CBOSA). Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1339/18, CBOSA).

Mając na uwadze przedstawione rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające naruszają prawo i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił oba rozstrzygnięcia.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265), zasadzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego (200 zł), kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł) i uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).