Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2997/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,8,9
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 145 par. 1 pkt 1  lit. c, 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Anna Wesołowska Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. K., L. W. i U. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. K., L. W. i U. T. solidarnie kwotę 491 (czterysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B., uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] wydaną w sprawie ustalenia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że sporna nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i z dniem jego wejścia w życie grunt tej nieruchomości, przeszedł na własność gminy [...], a następnie na rzecz Skarbu Państwa. Obecnie grunt ten stanowi mienie komunalne i obejmuje działki ewidencyjne o numerach: [...] o powierzchni [...] m2, [....] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2 oraz [...] o powierzchni [...] m2.

W. i A. małżonkowie D. (przeddekretowi właściciele przedmiotowej nieruchomości) złożyli w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] wniosek o przyznanie prawa własności czasowej gruntu (k-213 tom 1 akt adm.). Po jego rozpatrzeniu Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1952 r., nr [...] odmówiło dawnym właścicielom przyznania wnioskowanego prawa z jednoczesnym stwierdzeniem przejęcia na własność Państwa wszystkich znajdujących się na tym gruncie zabudowań. Jak wynika z akt sprawy, W. D. zmarł w 1949 r. Spadek po nim nabyli: córka J. G. w połowie oraz wnuki: D.B i J.B w równych częściach w drugiej połowie (postanowienie Sądu Powiatowego [...]).

W dniu [...] stycznia 1955 r. zawarta została pomiędzy dawną współwłaścicielką spornej nieruchomości A. D. i . S. umowa, na podstawie której A. D. przelała za sumę [...] zł na rzecz I. S. wszystkie swoje prawa do odszkodowania przysługujące jej z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], w związku z orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r. oraz w związku z przejęciem przez Skarb Państwa nieruchomości nr hip. [...] Podpisy pod tą umową zostały następnie poświadczone przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] w dniu [...] stycznia 1955 r. za nr rep. Nr [...] Następnie analogiczne umowy zostały zawarte przez spadkobierców W. D.: w dniu [...] czerwca 1955 r. umowę taką, za kwotę [...] zł z I. S. zawarła J.G. (k-), w dniu [...] sierpnia 1955 r. umowę taką za kwotę [...] zł z I. S. zawarła D. B.(k-[...].), a w dniu [...] września 1956 r. za sumę [...] zł z I. S. zawarła D. B., działająca na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w [...] w imieniu i na rzecz małoletniego J. B. (k-[...].).

W aktach sprawy znajdują się również kserokopie "Oświadczeń" złożonych w dniu podpisania powołanych wyżej umów przez: D. B. (w dniu [...] sierpnia 1955 r.) oraz A. D. (w dniu [...] stycznia 1955 r.), w których oświadczyły, że "w razie uchylenia Orzeczenia administracyjnego o przejęciu przez Skarb Państwa budynków znajdujących się na powyższej nieruchomości Nr hipot. [...], nie będę rościć żadnych pretensji, ani praw do" połowy powyższej nieruchomości (oświadczenie A. D., w przypadku D. B. - do 1/8 niepodzielnej części), "uznając I.S. jako właścicielkę tejże" niepodzielnej połowy (części w przypadku D. B.) nieruchomości.

Spadek po A. D. nabyli: J. B., D.P. (z domu B.) i J. G. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy [...]). Po śmierci J. G. spadek po niej nabyła E.O. (postanowienie Sądu Rejonowego [...]). W tym stanie rzeczy następcami prawnymi przeddekretowych właścicieli są: J. B., D.P. i E.O.

Po śmierci I. S. spadek po niej nabyli: A.T. oraz J.T. i M.T (postanowienie Sądu [...]). Po śmierci J.T spadek po nim nabyli: U.T. i M.T. (postanowienie Sądu Rejonowego [...]).

Na wniosek następców prawnych I.S wszczęte zostało przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowanie nadzorcze w przedmiocie orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1952 r., które zakończyło się decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], stwierdzającą nieważność tego orzeczenia administracyjnego (k-268 tom 1 akt adm.). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] uchyliło własną decyzję z [...] czerwca 2006 r. i orzekło, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] lutego 1952 r. w odniesieniu do sprzedanych lokali mieszkalnych o numerach: [...], znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...], wydane zostało z naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jego nieważności w tym zakresie; natomiast w pozostałej części Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność kwestionowanego orzeczenia administracyjnego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (k-272 tom 1 akt adm.).

Na skutek tego orzeczenia organu nadzoru "odżyła" sprawa rozpatrzenia złożonego przez W. i A. małżonków D. wniosku dekretowego. W tej sytuacji po ponownym rozpatrzeniu wniosku dekretowego Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], zmienioną w trybie art. 155 kpa za zgodą stron decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., ustanowił w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., w odpowiednich udziałach, użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości na rzecz A. T., M. T. oraz U. T.

W wyniku wznowienia postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2010 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], uchyliło swoje decyzje z dnia [...] lutego 2007 r. i z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1952 r. w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach: 1, 2, 4, 10, 14, 17 i 20 w budynku położonym przy ul. Narbutta 8 wydane zostało z naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie stwierdziło nieważność tego orzeczenia.

Postanowieniem z dnia [...]czerwca 2011 r. Prezydent [...] odmówił J. B. wznowienia postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości [...] z powodu braku przymiotu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nie uwzględniło zażalenia J. B. na postanowienie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 7/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na te postanowienia.

Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezydenta [...] z dnia 27 grudnia 2007 r., nr [...], zmienioną za zgodą stron decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. W wyniku tego wznowienia Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. zmienioną za zgodą stron decyzją tego organu z dnia [..] czerwca 2008 r., obydwie w części odnoszącej się do działki o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Równocześnie organ I instancji orzekł o ustanowieniu w trybie dekretu dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w odpowiednio zmienionych udziałach, użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz L. W., A. K.(następców prawnych A. T.), M. T. oraz U. T. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi następców prawnych I. S.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J. B. złożył odwołanie, podnosząc, że kwestionowana decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ strony tego postępowania (K.S, E. O., D. P. i J. B.) zostali pozbawieni możliwości działania w sprawie, a decyzja została skierowana do osób nie będących stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 kpa). Na potwierdzenie zasadności postawionych zarzutów odwołujący się przedstawił kserokopie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., zapadłych w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 2397/11 oraz I SA/Wa 2398/11.

Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jest ono zasadne i uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał obszerne fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11 i z ich treści wywiódł, ze w rozpatrywanej sprawie następcy prawni I.S nie mieli interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, a zatem kwestionowana decyzja organu I instancji została skierowana do osób niebędących stronami postępowania, zatem podlega uchyleniu w postępowaniu odwoławczym. Równocześnie organ II instancji uznał, że J. B. jest stroną postępowania dotyczącego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i był uprawniony do złożenia odwołania w niniejszej sprawie.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły L. W., A. K. oraz U.T.. Zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 10 § 1 kpa poprzez pominięcie skarżących w postępowaniu odwoławczym polegające na niezawiadomieniu skarżących o: prowadzeniu przedmiotowego postępowania, zakończeniu postępowania i prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, które to uchybienia miały wpływ na wynik postępowania, a zarazem pozbawiały skarżące należnych im uprawnień – czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

- art. 6, 7, 9 i 11 kpa poprzez niewyjaśnienie kwestii legitymacji skarżących i oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11, w sytuacji gdy ocena prawna zawarta w ww. uzasadnieniu nie ma mocy wiążącej dla rozpatrzenia przedmiotowej kwestii, a organ jest zobligowany do wszechstronnego zbadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, zaś w innym wyroku z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 7/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, iż udział J.B. w prawach i roszczeniach do gruntu nieruchomości przy ul. [...] został zbyty na rzecz I.S - poprzedniczki prawnej Skarżących,

- art. 7, 77 i 80 kpa poprzez brak dokonania oceny dowodów znajdujących w aktach postępowania, w tym zwłaszcza oparcie decyzji wyłącznie na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11 i niedokonanie własnych ustaleń w sprawie oraz pominięcie dowodu z umów przelewu praw i oświadczeń D. B. i A. D. na okoliczność zrzeczenia się wszelkich roszczeń do nieruchomości w przypadku uchylenia orzeczenia administracyjnego z 1952 r.,

- art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, a w konsekwencji niewyjaśnienie Skarżącym motywów rozstrzygnięcia i dowodów: na których oparł się organ, którym odmówił wiarygodności, w tym pominięcia mocy dowodowej znajdujących się w aktach umów przelewu praw oraz złożonych wraz z zawarciem przedmiotowych umów oświadczeń oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] a oparcie uzasadnienia i argumentacji prawnej na uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który zapadł w innej sprawie i rozstrzygał wyłącznie o przesłankach wszczęcia postępowania nadzorczego przez J. B.,

- art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że skarżące nie posiadają interesu prawnego w sprawie rozstrzygniętej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], jak i decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] oraz poprzez przyjęcie, że A.K., M. T., U. T. i L.W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w sytuacji gdy A. K., M. T., U. T. i L. W. legitymują się przymiotem strony postępowania wskutek zawarcia umów przelewu praw, które to umowy są ważne, skuteczne i dotyczą wszelkich praw do nieruchomości powstałych także w razie uchylenia orzeczenia dekretowego, nadto istnieje prawomocne orzeczenie administracyjne - ostateczna decyzja z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało legitymację ww. osób w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1952 r., nr [...], co stanowiło prejudykat do żądania przez Skarżących ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości,

- art. 138 § 2 pkt 3 kpa poprzez nieumorzenie postępowania odwoławczego i rozpatrzenie odwołania od podmiotu niebędącego stroną postępowania i zarazem przyznanie temu podmiotowi przymiotu strony postępowania w sytuacji, gdy prawa i roszczenia J. B. do gruntu nieruchomości [...] przy ul[...] zostały przez jego przedstawiciela ustawowego przelane na rzecz I.S. poprzednika prawnego skarżących,

- art. 138 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. była prawidłowa i brak było przesłanek do jej uchylenia, bowiem nie zachodziła sytuacja, jakoby decyzja została skierowana nie do osób będącymi stronami postępowania.

W związku z powyższymi zarzutami skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi skarżące przedstawiły argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W szczególności na poparcie zasadności swojego stanowiska skarżące przywołały wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 7/12.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosły o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Z akt sprawy wynika, że obecnie przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się postępowanie sądowe o zapłatę w sprawie o sygn. akt [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność skargi, aczkolwiek Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z innych przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], po wznowieniu z urzędu tego postępowania przez Prezydenta [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Organ I instancji podniósł, że w wyniku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Kolegium uchyliło swoje decyzje z dnia [...] lutego 2007 r. i z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1952 r. w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach: [...] w budynku położonym przy ul. [...] wydane zostało z naruszeniem prawa, zaś w pozostałym, zmienionym w stosunku do uchylonych decyzji zakresie stwierdziło nieważność tego orzeczenia. Tym samym zaszła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa.

Stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Jedyną budzącą wątpliwości kwestią jest prawidłowe ustalenie, komu obecnie przysługują uprawnienia do żądania ustanowienia w trybie dekretowym prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...]. Spór powstał na tle zawartych w latach 1955-1956 umów przelewających na rzecz I.S. wszystkie prawa do odszkodowania przysługujące z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], w związku z orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r. oraz w związku z przejęciem przez Skarb Państwa nieruchomości nr hip. [...]. Umowom tym towarzyszyły oświadczenia, że zbywający nie będą rościć żadnych pretensji ani praw do spornej nieruchomości w przypadku uchylenia orzeczenia dekretowego, uznając I.S. jako właścicielkę odpowiednich części tej nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne w toku różnych, licznych postępowań całkowicie odmiennie rozstrzygały tę sporną kwestię, raz uznając rację jednej, raz drugiej strony (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11 oraz I SA/Wa 2398/11 uznające uprawnienia spadkobierców przeddekretowych właścicieli nieruchomości oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 7/12 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13, uznające uprawnienia spadkobierców Ireny Świerczyńskiej).

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zdaniem Sądu orzekającego, w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej co do zasady istnieje możliwość dokonywania przez organy administracji i sądy administracyjne oceny skutków prawnych treści zawartych przez strony umów i złożonych przez nich oświadczeń, ale tylko w sytuacji, w której kwestia ta nie jest sporna pomiędzy stronami postępowania. Natomiast w przypadku powstania między stronami postępowania administracyjnego sporu co do rzeczywistej treści zawartych umów cywilnych, ich skutków prawnych oraz skuteczności złożonych oświadczeń woli (a taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie) ani organy administracyjne, ani sądy administracyjne nie są organami kompetentnymi do rozpatrywania i rozstrzygania powstałego sporu. Jest to bowiem typowy spór cywilny powstały pomiędzy osobami fizycznymi i jako taki podlega kognicji jedynie sądów powszechnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Zgodnie natomiast z art. 1 Kodeksu cywilnego to ten kodeks (a nie Kodeks postępowania administracyjnego) reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Oznacza to, że jeżeli sporna sprawa jest sprawą cywilną (a do takich należy zaliczyć spory wynikłe na tle zawartych umów cywilnych), należy ją przedstawić do rozstrzygnięcia powszechnemu sądowi cywilnemu. Przy czym podkreślić należy, że w ocenie Sądu orzekającego rozpatrzenie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskich niewątpliwie należy do kompetencji organów administracyjnych, jednakże rozstrzyganie sporów cywilnych powstałych na tle zawartych umów i złożonych oświadczeń już nie. Jeżeli zatem w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego pojawia się taki spór, którego rozstrzygniecie jest niezbędne do dalszego, prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, organ administracji winien skorzystać z treści art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 kpa, które stanowią, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające niewłaściwie, zdaniem sądu, nie skorzystały jednak z powołanych przepisów prawa, przez co naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym niewątpliwie mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia.

Jednakże głównym powodem uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji jest fakt, że w niniejszej sprawie wystąpiła niedopuszczalność przedmiotowa wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Jak zauważył to Naczelny Sąd Administracyjny i wyjaśnił w wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13, oddalającym skargę kasacyjną J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 7/12 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania: "W niniejszej sprawie dostrzec wypadało /.../ niedopuszczalność przedmiotową wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Decyzja ta bowiem na ten czas nie funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż została stwierdzona jej nieważność decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...]). Brak substratu zaskarżenia czyni bezprzedmiotowym postępowanie wznowieniowe. Eliminacja decyzji dotychczasowej nastąpiła wszak ex tunc. Co prawda decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego, który jeszcze skargi nie rozpoznał, lecz jak to wyżej wskazano, okoliczność ta nie została uwzględniona w sensie procesowym, zaś w sferze materialnej z braku orzeczenia nie mogła zostać wzięta pod uwagę. Wspomniana decyzja ostateczna zatem pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne."

Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Natomiast Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone tą samą decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Oznacza to, że w okresie od [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. w stosunku do decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. toczyły się równolegle dwa postępowania nadzwyczajne - pierwsze w trybie art. 156 § 1 kpa (stwierdzenia nieważności), drugie w trybie art. 145 § 1 kpa (wznowienia postępowania). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że w przypadku zbiegu obu tych trybów, wobec tego że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania (skutek ex tunc), należy dać priorytet pierwszemu z nich. Dlatego też co do zasady organ w takiej sytuacji winien prowadzić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i zawiesić na ten czas postępowanie w sprawie wznowienia. W razie stwierdzenia nieważności organ winien podjąć zawieszone postępowanie w sprawie wznowienia oraz orzec o jego bezprzedmiotowości. W przypadku odmowy stwierdzenia nieważności organ winien podjąć i prowadzić zawieszone postępowanie w sprawie wznowienia. Gdy natomiast oba postępowania prowadzone są przed tym samym organem, organ winien uczynić przedmiotem rozpoznania w pierwszej kolejności postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Następstwem prawnym stwierdzenia takiej nieważności jest natomiast bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia. W rozpatrywanej sprawie organ nie zastosował przedstawionych powyżej reguł postępowania, co spowodowało, że we wznowionym postępowaniu administracyjnym orzekał co do decyzji, która została już wycofana z obiegu prawnego ostateczną decyzją wydaną w trybie nadzoru. Czyniąc w ten sposób, organ naruszył przepisy art. art. 145 § 1 i art. 105 kpa w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim wziąć pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i rozważyć konieczność umorzenia prowadzonego postępowania wznowieniowego. Dodatkowo organ ponownie ustali właściwy krąg stron postępowania. Jak bowiem wynika z akt sprawy, uczestniczka postępowania W. S. zmarła w dniu [...] stycznia 2013 r., czyli jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, która została skierowana zarówno do W. S., jak też do jej następców prawnych J.S. oraz A. S.. Ponadto uczestnicy postępowania na rozprawie podnieśli, że w niniejszym postępowaniu winni brać udział następcy prawni zmarłego S. G., J. S. zmarłego w dniu [....] sierpnia 2016 r. oraz H. S. zmarłej w dniu [...] października 2008 r., którzy jak wynika z akt sprawy do tej pory nie byli stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzji i nie brali udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Poza tym organ, ponownie rozpatrując sprawę, w zgodzie z treścią art. 170 oraz 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przed wydaniem orzeczenia przeanalizuje oraz weźmie pod uwagę rozstrzygnięcia i argumenty zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11 oraz I SA/Wa 2398/11 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13. Następnie organ swoje ustalenia i rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Rodzaj stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa powoduje, że na tym etapie postępowania rozpatrywanie zawartych w złożonej skardze zarzutów jest w ocenie Sądu przedwczesne.

Ponadto, ze względu na zgłoszony na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. w trybie art. 105 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania o wpisanie zastrzeżenia do protokołu, Sąd postanowił dodatkowo wyjaśnić, że w trakcie niniejszego postępowania sądowego do akt sprawy wpłynęło ponad 40 wniosków uczestników postępowania i innych osób.

Licznych wniosków o odroczenie rozprawy, które zostały złożone przede wszystkim w dniu rozprawy, Sąd nie uwzględnił, ponieważ w ocenie Sądu nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W rozpatrywanej sprawie żadna z ustawowych przesłanek odroczenia rozprawy nie zaistniała. Przy czym podkreślić należy, że sam fakt nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy (art. 107 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Sąd nie uwzględnił również licznie złożonych, także przede wszystkim w dniu rozprawy przez uczestników postępowania wniosków o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły bowiem ani obligatoryjne, ani fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania sądowego określone w art. 123-125 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślić przy tym należy, że złożone przed zamknięciem rozprawy wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wyłączenie sędziów składu orzekającego w niniejszej sprawie oraz przyznanie prawa pomocy, zostały rozpatrzone odrębnymi orzeczeniami, od których zainteresowanym przysługiwać będą przewidziane ustawą środki odwoławcze.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że już po zamknięciu przez Sąd w dniu 4 listopada 2016 r. rozprawy w niniejszym postępowaniu, do akt sprawy wpłynęło ponad 20 kolejnych wniosków, złożonych w większości w dniu 17 października 2016 r., na który to dzień Sąd odroczył ogłoszenie orzeczenia. Wnioski te ponownie dotyczyły m.in. zawieszenia niniejszego postępowania, reasumpcji i uchylenia postanowienia z dnia 4 listopada 2016 r. oddalającego wniosek o wyłączenie sędziów składu orzekającego, dopuszczenia do udziału w postępowaniu, przyznania prawa pomocy. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że Sąd nie uwzględnił tych wniosków i uznał je za niedopuszczalne, ponieważ złożone one zostały już po zamknięciu rozprawy w niniejszym postępowaniu. Jedynie wnioski o sprostowanie protokołu z rozprawy oraz o przyznanie prawa pomocy Sąd przekazał do rozpatrzenia w trybie posiedzenia niejawnego. Zdaniem Sądu samo złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy nie wywiera bezpośredniego wpływu na możliwość dalszego procedowania przez Sąd, w szczególności jeśli wniosek taki zostaje złożony po zamknięciu rozprawy. Należy zauważyć, że złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy w toku postępowania sądowego na charakter incydentalny, bowiem rozpoznanie tego wniosku pozostaje bez wpływu na inne czynności procesowe podejmowane w sprawie (np. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OZ 288/07, 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 874/11, 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I OZ 946/08, czy z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OZ 939/08). Zdaniem Sądu orzekającego wszczęcie postępowania incydentalnego w sprawie przyznania prawa pomocy nie powinno zatem powodować wstrzymania postępowania w sprawie. W przypadku bowiem pozytywnego rozstrzygnięcia takiego wniosku, uczestnik postępowania będzie mógł podejmować ewentualne dalsze działania w sprawie (np. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym), korzystając już z pomocy profesjonalnego pełnomocnika.

Zwrócić należy także uwagę, że w tej grupie wniosków były także wnioski o otwarcie zamkniętej rozprawy. Również tych wniosków Sąd nie uwzględnił. Zgodnie z treścią art. 133 § 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. Rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że jest uprawnienie Sądu, a nie jego obowiązek. Przepis ten dotyczy niewątpliwie sytuacji wyjątkowych i w ocenie Sądu taka decyzja powinna wynikać z ważnych i istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy powodów. Przy czym podkreślenia wymaga, że chodzi jedynie o takie powody, które ujawniły się dopiero po zamknięciu rozprawy. W literaturze przyjmuje się, że otwarcie rozprawy na nowo będzie uzasadnione, jeżeli w toku narady okaże się, że nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 171) lub np. jeżeli w trakcie narady skład orzekający ustali, że zachodzi potrzeba wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślić przy tym należy, że w przywołanym art. 133 § 3 chodzi o takie okoliczności, które istniały w dniu wydania zaskarżonego aktu (lub bezczynności organu), a nie były znane temu organowi lub nie zostały przez ten organ uwzględnione. Jak wyjaśnił, to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1167/11 przez pojęcie istotne okoliczności (art. 133 § 3 p.p.s.a.), należy rozumieć taki element stanu faktycznego, który na dzień wydania przez organ odwoławczy decyzji nie został ujęty w aktach sprawy administracyjnej, a następnie został ujawniony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednak ta istotna okoliczność w postaci nowego faktu lub dowodu musi wystąpić na moment wydawania przez organ decyzji, a nie przez sąd wyroku. W ocenie Sądu taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

Podsumowując omówione kwestie, przede wszystkim przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu (tzw. zasada szybkości postępowania lub tzw. zasada koncentracji materiału procesowego). Zasada ta obowiązuje w całym systemie prawa. W sposób najogólniejszy ujęta jest w art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepisy te stanowią, że każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki. Natomiast zarówno liczba złożonych wniosków, ich rodzaj (np. liczne wnioski o odroczenie rozprawy, zawieszenie rozprawy, wyłączenie składu orzekającego), jak i tryb ich skłania (w większości przypadków krótko przed wyznaczonym terminem rozprawy) sugerują, że zmierzały one do wydłużenia postępowania sądowego. Następstwem takich działań (nakierowanych nie na realne rozpatrzenie wniesionej do Sądu skargi) jest utrudnienie (dezorganizacja) prawidłowego funkcjonowania Sądu. Zdaniem Sądu takie działania nie zasługują na ochronę, ponieważ nie są nakierowane na rzeczywistą obronę interesu prawnego stron postępowania sądowego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego stronom prawa do terminowego, sprawnego i obiektywnego rozpatrzenia przez Sąd sprawy. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 605-16 "ogólnie rzecz ujmując, nadużyciem prawa jest bowiem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Zakaz nadużycia prawa wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 69; M. G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.), Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 204-205). W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153; P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW dnia 1 marca 2002 r., w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, LIBER 2003, s. 189). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych lub sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Za dopuszczalną uznano m.in. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (post. EKPC z: 10 lipca 1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4 grudnia 1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2 lipca1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, por. również M. Stępień, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska (red.), Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442)." Niewątpliwie z faktu, że przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada szybkości postępowania, wynika, że wszystkie regulacje ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczające podejmowanie czynności skutkujących przedłużeniem postępowania (np. zawieszenie postępowania sądowego czy odroczenie rozprawy), mają charakter wyjątków od zasady szybkości i jako takie podlegają ścisłej wykładni. Rozpoznając złożone wnioski, Sąd kierował się omówionymi wyżej przepisami prawa oraz zasadami postępowania przed sądem administracyjnym. Sąd wziął również pod uwagę fakt, że skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do Sądu już 3 lata temu (w dniu 29 listopada 2013 r.), a ze względu na licznie składane wnioski uczestników postępowania i innych zainteresowanych osób oraz utrudnione kompletowanie akt administracyjnych została dopiero w dniu 4 października 2016 r. skierowana na rozprawę w dniu 4 listopada 2016 r. Uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji daje przy tym możliwość obrony swoich praw przez wszystkich zainteresowanych w ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na postawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.