Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1376/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: [pic] po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] (dalej: organ, Rada) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, ze zm.) po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] w brzmieniu stanowiący załącznik do uchwały.

W piśmie z 16 sierpnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w [...] dalej: skarżący, Prokurator) na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 8 §1, art. 50 §1, art. 52 §1 art. 53 § 1 i 3, art. 54§1, art. 57 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżył uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997. Nr 78 poz. 483), art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 506), art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2919 r., poz. 2010) i przekroczenie ustawowego upoważnienia przez:

- nałożenie w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] - stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały - obowiązków na właścicieli nieruchomości w drodze ustawy przez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i ich modyfikację, wykraczających i ingerujących bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności oraz przekroczenie ustawowych uregulowań przy:

- zobowiązaniu właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 3 pkt 3 do oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych i gnojówki oraz gnojowicy i zabronieniu w §6 ust. 1 odprowadzania płynnych odchodów oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe;

- zobowiązaniu właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 3 pkt 6, 7 i 8 w przypadku mycia samochodów osobowych do stosowania środków ulęgających biodegradacji, przy czym nie może to powodować uciążliwości dla innych osób korzystających z danej nieruchomości lub nieruchomości sąsiedniej; w przypadku mycia samochodów ciężarowych zobowiązaniu do zapewnienia aby powstające ścieki odprowadzane były do kanalizacji lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych w sposób umożliwiający ich usunięcie, w szczególności ścieki takie nie mogą być bezpośrednio odprowadzane do zbiorników wodnych lub do ziemi oraz w przypadku naprawy samochodów poza warsztatami naprawczymi, które odbywają się w obrębie nieruchomości na utwardzonym terenie zapewnienie spływu wody i nieczystości do zbiorników bezodpływowych, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla mieszkańców;

- nałożeniu w §4 ust. 1 zakazu umieszczania w pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych odpadów wymienionych w §1 ust. 1 regulaminu dotyczącym prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, w tym papieru, tektury, tworzywa sztucznego, szkła, a w § 4 ust. 2 zakazu umieszczania w takich pojemnikach odpadów pochodzących z działalności gospodarczej;

- nałożeniu w § 9 ust 2 pkt 1 na właścicieli psów obowiązku wyposażenia psa w obrożę i kaganiec i prowadzenia psa na uwięzi i kagańcu oraz w § 9 ust 2 pkt 2 nałożenie na właścicieli psów obowiązków odnoszących się do ich nieruchomości, w tym puszczania psa na ich terenie i oznakowania nieruchomości tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem;

- nałożeniu w § 11 ust. 3 regulaminu obowiązkowej, niezwłocznej deratyzacji w przypadku wystąpienia na którymkolwiek obszarze gminy [...] populacji gryzoni stwarzającej zagrodzenie sanitarne;

- wskazanie w §5 ust. 3 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały informacji dotyczącej lokalizacji PSZOK, która nie może znajdować się w aktach prawa miejscowego i powinna być udostępniana w inny sposób;

- istotne naruszenie przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. nr 78 poz. 483), art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 506), art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2919r. poz. 2010) i niedopełnienie ustawowego upoważnienia przez nie zawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych art. 4 ust. 2 ustawy przez:

- pominięcie w §2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały - wymagań dotyczących minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych i podanie określonych, a nie minimalnych ich pojemności;

- pominięcie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały - minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową należało uwzględnić przy ustalaniu:

- średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z pojemników i worków przez ograniczenie się w §2 ust. 4 regulaminu do nieostrego sformułowania, że wielkość pojemników winna być dostosowana do liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz częstotliwości odbioru odpadów;

- częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i uregulowanie w rzeczywistości w § 5 ust. 1 i 4 regulaminu częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, a nie ich pozbywania i to niezgodnie z terminami określonymi w art. 6r ust. 3b;

- obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji w § 11 ust. 1 regulaminu przez nie wskazanie wyczerpującej ich liczby.

W skardze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że wyrokiem z 24 września 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. IV SA/WA 539/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na ww. uchwałę Rada Gminy [...] nr [...] w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Następnie w dniu [...] września 2020 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]

Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483), organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ustawy z 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (dalej: u.s.g.).

Zdaniem skarżącego, przy wydaniu ww. uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], który to regulamin stanowił załączniki do zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenie przepisów; art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78, 483), art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 506), art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2919 r., poz. 2010) i przekroczenie ustawowego upoważnienia przez: nałożenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] - stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały - obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w drodze ustawy przez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i ich modyfikację, wykraczających i ingerujących bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności oraz przekroczenie ustawowych uregulowań przy:

- zobowiązaniu właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 3 pkt 3 do oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych i gnojówki oraz gnojowicy i zabronieniu w §6 ust. 1 odprowadzania płynnych odchodów oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe;

- zobowiązaniu właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 3 pkt 6, 7 i 8 w przypadku mycia samochodów osobowych do stosowania środków ulęgających biodegradacji, przy czym nie może powodować uciążliwości dla innych osób korzystających z danej nieruchomości lub nieruchomości sąsiedniej;

- w przypadku mycia samochodów ciężarowych zobowiązaniu do zapewnienia aby powstające ścieki odprowadzane były do kanalizacji lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych w sposób umożliwiający ich usunięcie, w szczególności ścieki takie nie mogą być bezpośrednio odprowadzane do zbiorników wodnych lub do ziemi oraz w przypadku naprawy samochodów poza warsztatami naprawczymi, które odbywają się w obrębie nieruchomości na utwardzonym terenie zapewnienie spływu wody i nieczystości do zbiorników bezodpływowych, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla mieszkańców;

- nałożeniu w §4 ust. 1 zakazu umieszczania w pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych odpadów wymienionych w §1 ust. 1 regulaminu dotyczącym prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, w tym papieru, tektury, tworzywa sztucznego, szkła, a w § 4 ust. 2 zakazu umieszczania w takich pojemnikach odpadów pochodzących z działalności gospodarczej;

- nałożeniu w § 9 ust. 2 pkt 1 na właścicieli psów obowiązku wyposażenia psa w obrożę i kaganiec i prowadzenia psa na uwięzi i kagańcu oraz w § 9 ust. 2 pkt 2 nałożenie na właścicieli psów obowiązków odnoszących się do ich nieruchomości, w tym puszczania psa na ich terenie i oznakowania nieruchomości tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem; nałożeniu w § 11 ust. 3 regulaminu obowiązkowej, niezwłocznej deratyzacji w przypadku wystąpienia na którymkolwiek obszarze gminy [...] populacji gryzoni stwarzającej zagrodzenie sanitarne oraz wskazanie w §5 ust. 3 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały informacji dotyczącej lokalizacji PSZOK, która nie może znajdować się w aktach prawa miejscowego i powinna być udostępniana w inny sposób.

Według Prokuratora, dopuszczono się też niedopełnienia ustawowego upoważnienia przez nie zawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy przez: pominięcie w §2 regulaminu - wymagań dotyczących minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych i podanie określonych, a nie minimalnych ich pojemności oraz pominięcie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały – minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową należało uwzględnić przy ustalaniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z pojemników i worków, przez ograniczenie się w §2 ust. 4 regulaminu do nieostrego sformułowania, że wielkość pojemników winna być dostosowana do liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz częstotliwości odbioru odpadów; częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i uregulowanie w rzeczywistości w § 5 ust. 1 i 4 regulaminu częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, a nie ich pozbywania i to niezgodnie z terminami określonymi w art. 6r ust. 3b, a także obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji w § 11 ust. 1 regulaminu przez brak wskazania wyczerpującej ich liczby.

Według Prokuratora, z delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika uprawnienie rady gminy do wprowadzenia zobowiązania właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 3 pkt 3 do oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych i gnojówki oraz gnojowicy gdyż jest to uregulowane w unormowaniach rangi ustawowej.

W ocenie Prokuratora, jako istotne naruszenie przepisów ustaw należy uznać wprowadzenie w §4 ust. 1 zakazu umieszczania w pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych odpadów wymienionych w § 1 ust. 1 regulaminu dotyczącym prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, w tym papieru, tektury, tworzywa sztucznego, szkła a w § 4 ust. 2 zakazu umieszczania w takich pojemnikach odpadów pochodzących z działalności gospodarczej. Już z samej treści tak szerokiego zakazu odnoszącego się do wszystkich odpadów segregowanych określonych § 1 ust. 1 regulaminu w kontekście odpadów komunalnych innych niż zgodnie z ust. 2 §1 regulaminu odpady zmieszane wynika pewne nieporozumienie i sprzeczność w tym przypadku choćby z art. 6k ust. 3 u.c.p.g., który przewiduje podwyższone opłaty w przypadku, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane. Dodatkowo Prokurator wskazał też na unormowania obecnie obowiązującego art. 6ka ust. 1-3 u.c.p.g., który m.in. w art. 6ka ust. 2 zobowiązuje Wójta na podstawie powiadomienia podmiotu odbierającego odpady komunalne do wszczynania postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku niewłaściwego segregowania odpadów.

Skarżący uważa, że przede wszystkim niedopuszczalne jest jednak wprowadzenie w regulaminie bez upoważnienia ustawowego zakazów. Jak wskazano wyżej wszelkie ograniczenia praw jednostki, tym także nałożenie na obywatela dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z wymienioną zasadą, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Zakaz umieszczania m.in. zużytego sprzętu łącznie z innymi odpadami wynika wprost z art. 34 ustawy z 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Skoro sam ustawodawca powołanym przepisem wprowadził przedmiotowy zakaz, to chybionym i zupełnie zbędnym zabiegiem wydaje się powielenie tego unormowania w uchwale. Dlatego przepis ten w żaden sposób nie może być uznany za właściwy i zgodny z prawem. Akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Zdaniem Prokuratora, jako istotne naruszenie przepisów ustaw należy uznać nałożenie w § 9 ust. 2 pkt 1 regulaminu na właścicieli psów obowiązku wyposażenia psa w obrożę kaganiec w przypadku ras uznawanych za agresywne oraz w § 9 ust. 2 pkt 2 nałożenie na właścicieli psów obowiązków odnoszących się do ich nieruchomości, w tym puszczania psa na ich terenie i oznakowania nieruchomości tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem np. uwaga pies. Skarżący wyjaśnił, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem Prokuratora, trudno wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez humanitarne traktowanie zwierząt rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Według Prokuratora, generalne zobowiązanie wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Przepisy regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

W ocenie skarżącego, powtórzeniem istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikacją i przekroczeniem upoważnienia ustawowego w zaskarżonej uchwale w sprawie regulaminu jest zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 3 pkt 6, 7 i 8 w przypadku mycia samochodów osobowych do stosowania środków ulęgających biodegradacji, przy czym nie może to powodować uciążliwości dla innych osób korzystających z danej nieruchomości lub nieruchomości sąsiedniej - w przypadku mycia samochodów ciężarowych zobowiązaniu do zapewnienia aby powstające ścieki odprowadzane były do kanalizacji lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych w sposób umożliwiający ich usunięcie, w szczególności ścieki takie nie mogą być bezpośrednio odprowadzane do zbiorników wodnych lub do ziemi oraz w przypadku naprawy samochodów poza warsztatami naprawczymi, które odbywają się w obrębie nieruchomości na utwardzonym terenie zapewnienie spływu wody i nieczystości do zbiorników bezodpływowych, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla mieszkańców, gdyż zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustaw i rozporządzenia właściwego ministra, z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi to powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c. Zdaniem Prokuratora, w wyżej wymienionych unormowaniach nie określono ich zgodnie z ustawową delegacją wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., co do mycia samochodów i naprawy samochodów poza myjniami i poza warstwami samochodowymi samochodów a uregulowano wszystkie przypadki mycia samochodów i tylko co do naprawy samochodów wskazano, że odnosi się to do naprawy poza warsztatami naprawczymi. Trudno też dopatrzyć się podstaw do tak wyraźnego rozróżnienia obowiązków przy myciu samochodów osobowych i ciężarowych, gdy na przykład chodzi o mycie karoserii tych samochodów. Skarżący uważa, że normy zawarte w regulaminie ograniczają też w sposób prawem nieuzasadniony prawo własności, ograniczając zakres korzystania z nieruchomości, a także zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań.

W ocenie Prokuratora, powtórzeniem istniejących regulacji ustawowych i przekroczeniem upoważnienia ustawowego jest nałożenie w § 11 ust. 3 regulaminu obowiązkowej, niezwłocznej deratyzacji w przypadku wystąpienia na którymkolwiek obszarze gminy [...] populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne. Prokurator wskazał, że w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.), ustawodawca nałożył na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higienicznosanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności przez zwalczanie gryzoni. Tym samym, to na właścicielu (posiadaczu, zarządcy) nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Nie istnieje zatem konieczność umieszczania takiej regulacji w przedmiotowym regulaminie. Skarżący powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA stwierdził, że rada gminy nie powinna wychodzić poza ramy delegacji ustawowej, która upoważnia ją do wskazania w niniejszym akcie wyłącznie obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Uznanie zatem powyższego postanowienia za zgodne z prawem wyłącznie ze względu na potraktowanie go jako przepis o charakterze informacyjnym - na co wskazywać może również powtarzanie unormowań ustawowych w innych postanowieniach regulaminu – nie znajduje uzasadnienia prawnego. Skarżący podkreślił, że akty prawa miejscowego, a takim jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, nie mogą stanowić biuletynu informacyjnego, dlatego umieszczenie w nich postanowień niezawierających norm prawnych, a mających jedynie charakter informacyjny stanowi naruszenie zasad prawidłowej legislacji. Według Prokuratora, dopuszczono się też niedopełnienia ustawowego upoważnienia przez nie zawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy, przez pominięcie minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową należało uwzględnić przy ustalaniu minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych i podanie w §2 ust. 1 regulaminu określonych, a nie minimalnych ich pojemności, pomimo nawet tego, że rozdział 2 regulaminu w którym zawarto powyższe unormowania nosi tytuł Rodzaje i minimalne pojemności pojemników. Zdaniem Prokuratora, to, że Radzie chodziło o wskazanie w regulaminie w tym przypadku konkretnej pojemności pojemników wskazuje również to, że w tym samym rozdziale w § 2 ust. 2 i §3 ust. 1 regulaminu odnośnie worków i koszy ulicznych określono ich minimalną pojemność.

W ocenie Prokuratora, pominięcie minimum postanowień odnosi się również do braku ustalenia w regulaminie średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z pojemników i worków przez ograniczenie się w §2 ust. 4 regulaminu do nieostrego sformułowania, że wielkość pojemników winna być dostosowana do liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz częstotliwości odbioru odpadów. Zupełnie nie wskazano, ani średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, ani liczby osób korzystających z tych pojemników przy określeniu częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Podobnie pominięcie w regulaminie obligatoryjnych elementów wskazanych w ww. art. 4 ust. 2 ustawy odnosi się do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji w § 11 ust. 1 regulaminu przez nie wskazanie wyczerpującej ich liczby. Gdyby ustawodawca chciał, aby wyznaczenie takich obszarów było tylko przykładowe, to by tak to unormował, podczas gdy w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie wskazano, że chodzi o wyznaczenie takich obszarów. Regulamin jako akt prawa miejscowego nie może w tym zakresie utrzymywać niepewności, zwłaszcza, że chodzi w tym przypadku o nałożenie obowiązków na właścicieli wyznaczonych obszarów przeprowadzenie deratyzacji we wskazanych terminach. W demokratycznym państwie prawnym organy tworzące system prawa, w tym prawa miejscowego mają obowiązek formułowania przepisów prawnych w sposób jasny i precyzyjny i nie mogą pozostawiać obywatela w stanie niepewności co do nałożonych na niego obowiązków.

Według skarżącego, istotnym naruszeniem przepisów ustawy jest też pominięcie minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową należało uwzględnić przy ustalaniu częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i uregulowanie w rzeczywistości w § 5 ust. 1 i 4 regulaminu częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, a nie ich pozbywania i to niezgodnie z terminami określonymi w art. 6r ust. 3b. Przepisy regulaminu w tym zakresie obarczone są wadą nieważności. W przepisach tych pomimo tytułu rozdz. IV: "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego" uregulowano w rzeczywistości częstotliwość odbierania odpadów komunalnych, a więc materię właściwą dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r. ust. 3 ustawy. Prokurator uważa, że na delegację ustawową należy patrzeć przez adresata normy. Mianowicie, o ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy adresowany jest do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r. ust. 3 ustawy adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zakresy obu tych upoważnień są zatem rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać.

Zdaniem Prokuratora, dopuszczono się też przekroczenie ustawowego upoważnienia przez wskazanie w §5 ust. 3 regulaminu informacji dotyczącej lokalizacji PSZOK, która nie może znajdować się w aktach prawa miejscowego i powinna być udostępniana w inny sposób. Skarżący wskazał, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji. Według Prokuratora, analizując treści zaskarżonego regulaminu trudno oprzeć się wrażeniu, że Rada w szczególności przy określaniu obowiązków nałożonych już w drodze ustawy traktowała regulamin jako swoisty informator, a nie akt prawa miejscowego, pomijając przy tym część unormowań, które zgodnie z ustawą miała obowiązek uregulować. Prokurator na marginesie zwrócił uwagę, że zaskarżoną uchwałę z [...] września 2020 r. Rada Gminy [...] podjęła 5 dni po wyroku z 24 września 2020 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i budzić może niepokój, a nawet zdumienie, że kolejny regulamin zawiera niemal wszystkie błędne uregulowania, które były przedmiotem zarzutów wcześniejszej skargi Prokuratora i powodem wcześniejszego stwierdzenia nieważności tej wcześniejszej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku negatywnego jego rozpoznania, o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Wojewoda [...] jako organ nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa i nie stwierdził nieważności uchwały w związku z czym nie zostało wydane przez Wojewodę stosowne rozstrzygnięcie nadzorcze. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pozytywnie zaopiniował regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]. Po zapoznaniu się z treścią skargi Prokuratora organ stwierdził, że nie zgadza się z argumentami skargi Prokuratora z następujących względów:

W § 1 ust. 3 pkt 3) wskazano jedynie, że ścieki bytowe, gnojówka i gnojowica mają być gromadzone oddzielnie. Zdaniem organu, taka regulacja regulaminu nie narusza treści ustawy i innych aktów prawnych mających zastosowanie do tego przedmiotu regulacji. Formalne przedmiotowe oddzielenie tych spraw od pozostałego systemu gospodarowania odpadami nie stanowi jeszcze naruszenie prawa, zważywszy że nie ustalano w regulaminie utrzymania porządku i czystości dalszych zasad.

W ocenie organu, § 1 ust. 3 pkt od 6) do 8) regulaminu jest zgodny z art. 4 ust. 2 pkt 1 ppkt d) u.c.p.g., ponieważ zgodnie treścią tego przepisu regulamin ma zawierać postanowienia w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a więc nie przekroczono granic upoważnienia ustawowego.

Według organu, nie można zgodzić się również z zarzutami Prokuratora dotyczącymi § 2 ust. 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Jak wynika z treści uchwały w tych zapisach ustalono "worki lub pojemniki o pojemności co najmniej 120 l", a więc wypełniona została norma z art. 4 ust. 2 pkt 2) u.c.p.g. Zakwestionowana przez Prokuratora treść § 4 uchwały w pkt 1) i 2) - ma swoją podstawę prawną w art. 2 pkt 1) ppkt a) oraz 2a pkt 5). Organ uważa, że wnioski skarżącego są zbyt daleko idące i zmierzają do nadmiernego ograniczenia Rady w zakresie stanowienia regulacji prawnych na poziomie gminy. Organ wskazał, że regulamin jest przeznaczony dla każdego z mieszkańców, a więc powinien być pisany w sposób prosty i zrozumiały. Okoliczność, że w regulaminie są przepisy (dla Prokuratora) oczywiste i wynikające już poniekąd z innych aktów prawnych - nie oznacza, że nie można ich w sposób prosty zakomunikować mieszkańcom gminy. Zastosowanie się mieszkańców gminy do regulacji § 4 pkt 1) i 2) regulaminu nie czyni w żaden sposób szkody dla innych aktów prawa, czy szeroko pojętych zasad konstytucyjnej praworządności.

Zdaniem organu, podobnie sprawa wygląda w sprawie podania mieszkańcom w regulaminie adresu tzw. PSZOK-u, zlokalizowanego w miejscowości [...]. Rolą zasad regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy jest aby poinformować mieszkańców o takiej lokalizacji, a nie utrudnianie im tej informacji, aby musieli jej poszukiwać w odrębnych aktach prawnych.

W ocenie organu, uwagi skarżącego na temat niezgodności regulaminu w §5 ust. 4 pkt 2) nie znajdują potwierdzenia przy weryfikacji treści art. 6r ust. 3b u.c.p.g. Treść §9 ust. 2 pkt 1) regulaminu ma również podstawę prawną i jest nią art. 2 ust. 2 pkt 6) i trudno się zgodzić z argumentacją Prokuratora, aby były to normy dowolne i wprowadzone z naruszeniem podstawy prawnej. Wyposażenie psa w obrożę, a psa rasy uznanej za agresywną w kaganiec ma na celu przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa innym mieszkańcom, z poszanowaniem prawa do posiadania takich zwierząt przez ich właścicieli. Ustawodawca pozostawił radzie gminy umocowanie prawne do uchwały w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g., rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej: "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. W myśl art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Z tego też względu regulamin należy on do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Wskazać należy, że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a zawarte tam wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter wyczerpujący - zamknięty, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczała to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Dodać należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm., dalej: ZTP). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasad techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Prokuratora, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78, 483), art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.), art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439, dalej: u.c.p.g., ustawa).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Według art. 4 ust. 2a, u.c.p.g., rada gminy może w regulaminie: 1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów; 2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne; 3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące; 4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady; 5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że doszło do przekroczenia przez Radę ustawowego upoważnienia przez nałożenie w regulaminie obowiązków na właścicieli nieruchomości, których źródłem są przepisy ustawy i tym samym do powtórzenia istniejących regulacji ustawowych i ich modyfikacji, wykraczającej oraz ingerującej bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności. Doszło także do przekroczenia ustawowych uregulowań przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 3 pkt 3 do oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych i gnojówki oraz gnojowicy i wprowadzeniu w §6 ust. 1 regulaminu zakazu odprowadzania płynnych odchodów oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe.

Przekroczeniem ustawowych uregulowań jest także zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 3 pkt 6, 7 i 8 regulaminu w przypadku mycia samochodów osobowych do stosowania środków ulęgających biodegradacji, przy jednoczesnym wprowadzeniu zastrzeżenia, że nie może to powodować uciążliwości dla innych osób korzystających z danej nieruchomości lub nieruchomości sąsiedniej; w przypadku mycia samochodów ciężarowych zobowiązaniu do zapewnienia aby powstające ścieki odprowadzane były do kanalizacji lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych w sposób umożliwiający ich usunięcie, w szczególności ścieki takie nie mogą być bezpośrednio odprowadzane do zbiorników wodnych lub do ziemi oraz w przypadku naprawy samochodów poza warsztatami naprawczymi, które odbywają się w obrębie nieruchomości na utwardzonym terenie - zapewnienie spływu wody i nieczystości do zbiorników bezodpływowych, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla mieszkańców. Przekroczeniem ustawowych uregulowań jest także nałożenie w §4 ust. 1 regulaminu zakazu umieszczania w pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych odpadów wymienionych w §1 ust. 1 regulaminu dotyczącym prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, w tym papieru, tektury, tworzywa sztucznego, szkła, a w § 4 ust. 2 regulaminu wprowadzenie zakazu umieszczania w takich pojemnikach odpadów pochodzących z działalności gospodarczej. Przekroczenie ustawowych uregulowań nastąpiło ponadto przez nałożenie w § 9 ust. 2 pkt 1 regulaminu na właścicieli psów obowiązku wyposażenia psa w obrożę i kaganiec i prowadzenia psa na uwięzi i kagańcu. W treści § 9 ust. 2 pkt 2 regulaminu doszło przekroczenia ustawowych uregulowań przez nałożenie na właścicieli psów obowiązków odnoszących się do ich nieruchomości, w tym puszczania psa na ich terenie i oznakowania nieruchomości tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Brak jest podstaw prawnych do nałożenia w § 11 ust. 3 regulaminu obowiązkowej, niezwłocznej deratyzacji w przypadku wystąpienia na którymkolwiek obszarze gminy [...] populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne oraz wprowadzenie w treści §5 ust. 3 regulaminu informacji dotyczącej lokalizacji PSZOK, która z oczywistych względów nie może znajdować się w aktach prawa miejscowego i powinna być udostępniana w inny sposób.

Organ gminy nie wypełnił ustawowego upoważnienia przez brak wprowadzenia do regulaminu obligatoryjnych elementów wskazanych art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i tym samym pominął w treści §2 regulaminu wymagania dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych i podanie określonych, a nie minimalnych ich pojemności oraz pominął w regulaminie minimum unormowań, które zgodnie z delegacją ustawową należało uwzględnić przy ustalaniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z pojemników i worków, przez ograniczenie się w §2 ust. 4 regulaminu do nieostrego sformułowania, że wielkość pojemników winna być dostosowana do liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz częstotliwości odbioru odpadów; częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i uregulowanie w rzeczywistości w § 5 ust. 1 i 4 regulaminu częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, a nie ich pozbywania, niezgodnie z terminami określonymi w art. 6r ust. 3b, u.c.p.g., a także obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji w § 11 ust. 1 regulaminu przez nie wskazanie wyczerpującej ich liczby.

Z delegacji ustawowej unormowanej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika uprawnienie rady gminy do wprowadzenia zobowiązania właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 3 pkt 3 do oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych i gnojówki oraz gnojowicy gdyż jest to przedmiotem regulacji rangi ustawowej.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że jako istotne naruszenie przepisów ustawy należy uznać wprowadzenie w §4 ust. 1 regulaminu zakazu umieszczania w pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych odpadów wymienionych w § 1 ust. 1 regulaminu dotyczącym prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, w tym papieru, tektury, tworzywa sztucznego, szkła, a w § 4 ust. 2 regulaminu zakazu umieszczania w takich pojemnikach odpadów pochodzących z działalności gospodarczej. Niedopuszczalne jest wprowadzenie w regulaminie bez upoważnienia ustawowego zakazów. Ponadto wskazać należy, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, w tym także nałożenie na obywatela dodatkowych obowiązków w regulaminie, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 6k ust. 3 u.c.p.g., rada gminy określi stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy odpowiednio na podstawie ust. 1 albo w art. 6j ust. 3b. Dodatkowo wskazać można też na unormowania obecnie obowiązującego art. 6ka, ust. 1-3 u.c.p.g., - regulującego konsekwencje niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, który m.in. w art. 6ka ust. 2 u.c.p.g. reguluje, że Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Przypomnieć należy, że niedopuszczalne jest j wprowadzenie w regulaminie bez upoważnienia ustawowego zakazów. Ograniczenia praw jednostki, tym także nałożenie na obywatela dodatkowych obowiązków w regulaminie, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zakaz umieszczania m.in. zużytego sprzętu łącznie z innymi odpadami wynika wprost z art. 34 ustawy z 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1895, dalej: u.z.s.e.e.). Zgodnie z treścią tego przepisu, zakazuje się umieszczania zużytego sprzętu łącznie z innymi odpadami. Skoro sam ustawodawca powołanym przepisem wprowadził przedmiotowy zakaz, to chybionym i zupełnie zbędnym zabiegiem jest powielenie tego unormowania w uchwale. Dlatego przepis ten w żaden sposób nie może być uznany za właściwy i zgodny z prawem. Jak wyżej wskazano akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji.

Wynikający z tego przepisu obowiązek oddzielnego gromadzenia zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego odpowiada wynikającemu wprost z art. 34 u.z.s.e.e. zakazowi umieszczania zużytego sprzętu łącznie z innymi odpadami. Skoro sam ustawodawca powołanym przepisem wprowadził zakaz umieszczania zużytego sprzętu łącznie z innymi odpadami, którego konsekwencją jest konieczność oddzielnego gromadzenia tego rodzaju odpadów, to chybionym i zupełnie zbędnym zabiegiem jest powielenie tego unormowania w uchwale (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 991/17). Dodać należy, że umieszczanie wbrew zakazowi określonemu w art. 34 u.z.s.e.e. zużytego sprzętu łącznie z innymi odpadami stanowi wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 95 w zw. z art. 98 u.z.s.e.e.). Nałożenie w regulaminie tak określonego obowiązku powoduje wykreowanie w akcie prawa miejscowego wykroczenia (art. 10 ust. 2a, u.c.p.g.), które ustawodawca przewidział już w ustawie, a w konsekwencji możliwość zbiegu odpowiedzialności na podstawie art. 34 w zw. z art. 95 u.z.s.e.e. i zaskarżonego przepisu regulaminu za ten sam czyn.

Istotnym naruszenie przepisów ustawy jest nałożenie w § 9 ust. 2 pkt 1 regulaminu na właścicieli psów obowiązku wyposażenia psa w obrożę kaganiec w przypadku ras uznawanych za agresywne i prowadzenia psa na uwięzi i odpowiednio w nałożonym kagańcu i w § 9 ust. 2 pkt 2 regulaminu nałożenie na właścicieli psów obowiązków odnoszących się do ich nieruchomości, w tym puszczania psa na ich terenie i oznakowania nieruchomości tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem np. uwaga pies. Wyjaśnić należy, że właściciel psa powinien zapewnić panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras nie zapewnia samo w sobie bezpieczeństwa. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Wskazać należy, że środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 638), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. z 2003 r. nr 77 poz. 687). Ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Normy prawne regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami.

Zauważyć należy, że art. 77 Kodeksu wykroczeń przewiduje sankcję karną za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Ponadto w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zdaniem NSA, "Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego". (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 3039/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zdaniem Sądu, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne oraz innych psów mogących stanowić zagrożenie dla ludzi na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) w stanie prawnym obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że przepisy Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Przepisy regulaminu nie dopuszczają żadnych wyjątków, w tym sytuacji puszczenia psa wolno przy zachowaniu nad nim kontroli, bądź innych środków ostrożności. Ponadto w regulaminie posłużono się pojęciem niedookreślonym psa "mogącego stanowić zagrożenie" dla ludzi, co pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji.

W ocenie Sądu, przepisy regulaminu dotyczące obowiązku umieszczenia odpowiedniej informacji na wejściu na teren nieruchomości nie mają upoważnienia ustawowego. Powtórzeniem istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikacją i przekroczeniem upoważnienia ustawowego jest nałożenie w regulaminie obowiązku na właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 3 pkt 6, 7 i 8 regulaminu w przypadku mycia samochodów osobowych stosowania środków ulęgających biodegradacji, przy zastrzeżeniu, że nie może to powodować uciążliwości dla innych osób korzystających z danej nieruchomości lub nieruchomości sąsiedniej. W przypadku mycia samochodów ciężarowych zobowiązaniu do zapewnienia aby powstające ścieki odprowadzane były do kanalizacji lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych w sposób umożliwiający ich usunięcie, w szczególności ścieki takie nie mogą być bezpośrednio odprowadzane do zbiorników wodnych lub do ziemi oraz w przypadku naprawy samochodów poza warsztatami naprawczymi, które odbywają się w obrębie nieruchomości na utwardzonym terenie zapewnienie spływu wody i nieczystości do zbiorników bezodpływowych, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla mieszkańców, gdyż zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustaw i rozporządzenia właściwego ministra, z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c. Ponadto ww. unormowaniach regulaminu nie określono zaskarżonej treści zgodnie z ustawową delegacją wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. co do mycia samochodów i naprawy samochodów poza myjniami i poza warsztatami naprawczymi samochodów, a uregulowano wszystkie przypadki mycia samochodów i tylko co do naprawy samochodów wskazano, że odnosi się to do naprawy poza warsztatami naprawczymi. Brak jest podstaw do tak wyraźnego rozróżnienia obowiązków przy myciu samochodów osobowych i ciężarowych, gdy na przykład chodzi o mycie karoserii tych samochodów. Z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 u.c.p.g. i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że treść regulaminu nie może wkraczać i ingerować bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodząc tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. Zaskarżone normy prawne zawarte w regulaminie ograniczają też w sposób nieuzasadniony prawo własności, ograniczając zakres korzystania z nieruchomości, a także zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań właścicieli nieruchomości.

Wyjaśnić należy, że warunek niepowodowania "zanieczyszczenia" terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów takiej normy prawnej. Zgodnie z art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.) zanieczyszczeniem jest emisja, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Emisją w świetle tej ustawy jest bezpośrednie lub pośrednie wprowadzanie do powietrza, wody, gleby lub ziemi w wyniku działalności człowieka substancji lub energii (art. 3 pkt 4 p.o.ś.). Wyjaśnić należy, że zagadnienie ochrony przed zanieczyszczeniem jest regulowane przede wszystkim przepisami tytułu III ustawy – p.o.ś.. Regulacje te można podzielić na następujące główne grupy: 1) przepisy ogólne, określające przede wszystkim cele i podstawowe zasady ochrony przed zanieczyszczeniami; 2) przepisy ustalające ogólne zasady i obowiązki związane z ochroną przed zanieczyszczeniem pochodzącym ze wskazanych źródeł, takich jak: a) instalacje i urządzenia, b) substancje i produkty, c) tzw. źródła liniowe i rozproszone, czyli drogi, linie kolejowe, tramwajowe, lotniska lub porty, linie energetyczne; 3) przepisy konstruujące podstawowe wymagania materialne i proceduralne dla wydawania pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii.

Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom dotyczy wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, wytwarzania odpadów, powodowania hałasu, wytwarzania pól elektromagnetycznych, ale traktowanych jako "kwalifikowane" emisje do środowiska. Zgodnie z ogólnymi założeniami p.o.ś., przeciwdziałanie zanieczyszczeniom powinno polegać na zapobieganiu, ograniczaniu albo zakazie wprowadzania do środowiska substancji lub energii, głównym zaś celem takich działań jest przestrzeganie standardów jakości środowiska. Z obowiązku przestrzegania standardów nie zwalnia zastosowanie odpowiedniej technologii ani stosowanie się do standardów emisyjnych. W sytuacji natomiast, gdy określone skutki oddziaływania na środowisko nie są objęte standardem jakości, ochrona przed zanieczyszczeniem to ochrona przed opisowo wskazanymi w definicji zanieczyszczenia skutkami emisji, związanymi z powodowaniem określonych negatywnych konsekwencji (szkód) dla środowiska lub człowieka. Obowiązki w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem obciążają podmioty zarządzające poszczególnymi źródłami emisji. W stosunku do instalacji takim podmiotem jest właściciel instalacji bądź podmiot dysponujący innym tytułem prawnym do instalacji.

Ogólne przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska dotyczące tzw. prawa emisyjnego (ochrona przed zanieczyszczeniem) określają wymagania ochronne adresowane do poszczególnych źródeł emisji. Najbardziej rozbudowane są tego rodzaju postanowienia adresowane do podmiotów prowadzących instalację i dotyczące wymagań, jakie powinna spełniać instalacja

Powtórzeniem istniejących regulacji ustawowych i przekroczeniem upoważnienia ustawowego jest nałożenie w § 11 ust. 3 regulaminu obowiązkowej, niezwłocznej deratyzacji w przypadku wystąpienia na którymkolwiek obszarze gminy [...] populacji gryzoni stwarzającej zagrodzenie sanitarne. Zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), w razie niebezpieczeństwa szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej, uwzględniając aktualną sytuację epidemiologiczną, minister właściwy do spraw zdrowia może określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania sanitarnohigieniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty produkcyjne, usługowe, handlowe, a także sposoby postępowania mające na celu zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym, oraz kwalifikacje osób uprawnionych do realizacji procedur czystości i dekontaminacji, w zakresie: procedur utrzymania czystości i dekontaminacji. Uznanie powyższego uregulowania regulaminu za zgodne z prawem wyłącznie ze względu na potraktowanie go jako przepis o charakterze informacyjnym nie znajduje uzasadnienia prawnego. Na właścicielu (posiadaczu, zarządcy) nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Nie istnieje zatem konieczność umieszczania takiej regulacji w przedmiotowym regulaminie. Rada gminy nie powinna wychodzić poza ramy delegacji ustawowej, która upoważnia ją do wskazania w niniejszym akcie wyłącznie obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

Zdaniem Sądu, dopuszczono się też niedopełnienia ustawowego upoważnienia przez brak umieszczenia obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przez pominięcie minimum treści normatywnych, które zgodnie z delegacją ustawową należało uwzględnić przy ustalaniu minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych i podanie w §2 ust. 1 regulaminu określonych, a nie minimalnych ich pojemności, pomimo nawet tego, że rozdział 2 regulaminu w którym zawarto powyższe unormowania nosi tytuł Rodzaje i minimalne pojemności pojemników (...).

Pominięcie minimum treści normatywnej zaskarżonego regulaminu odnosi się również do braku ustalenia w nim średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z pojemników i worków przez ograniczenie się w §2 ust. 4 regulaminu do nieostrego sformułowania, że wielkość pojemników powinna być dostosowana do liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz częstotliwości odbioru odpadów. Nie wskazano, ani średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, ani liczby osób korzystających z tych pojemników przy określeniu oczywiście częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Pominięcie w regulaminie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. odnosi się do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji w § 11 ust. 1 regulaminu przez brak wskazania wyczerpującej ich liczby. Regulamin jako akt prawa miejscowego nie może w tym zakresie utrzymywać niepewności, zwłaszcza, że chodzi w tym przypadku o nałożenie obowiązków na właścicieli wyznaczonych obszarów przeprowadzenie deratyzacji we wskazanych terminach.

Pozycję prawną głównie posiadacza i wytwórcy odpadów w gospodarce odpadami określają obowiązki i uprawnienia. Obowiązek w znaczeniu ogólnym oznacza konieczność zrobienia czegoś, co wynika z nakazu wewnętrznego (moralnego), administracyjnego, prawnego. Jest to co, ktoś musi zrobić powodowany tą koniecznością. Może on oznaczać powinność lub zobowiązanie. Przyjmuje się, że norma ustanawia dla danego podmiotu obowiązek zwłaszcza wtedy, kiedy przewiduje dla niego jeden tylko sposób zachowania w danych okolicznościach. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla posiadacza i wytwórcy odpadów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo gospodarki odpadami. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Obowiązek prawny stanowi uwarunkowane przez zawarte w normach prawa żądanie i zagwarantowaną przez przymus państwowy konieczność określonego zachowania się. Obowiązki w gospodarce odpadami są pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art., 74 i 86 Konstytucji. Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli". (zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124 -125). Powinno lub może to pociągać za sobą przewidziane przez prawo ujemne skutki dla adresata lub adresatów. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku.

Wskazać należy, że istotnym naruszeniem przepisów ustawy jest też pominięcie minimum treści normatywnej regulaminu, które zgodnie z delegacją ustawową należało uwzględnić przy ustalaniu częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i uregulowanie w rzeczywistości w § 5 ust. 1 i 4 regulaminu częstotliwości odbierania odpadów komunalnych, a nie ich pozbywania i to niezgodnie z terminami określonymi w art. 6r, ust. 3b, u.c.p.g. Treści regulaminu w tym zakresie obarczone są wadą nieważności. W przepisach tych pomimo tytułu rozdz. IV: "Częstotliwość i sposób. pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego", uregulowano w istocie częstotliwość odbierania odpadów komunalnych, a więc materię właściwą dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r, ust. 3 u.c.p.g. Kwestia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie została zastrzeżona do materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r. ust. 3 ustawy. Na gruncie ustawy, mamy do czynienia z dualizmem normatywnym w zakresie instytucji odbierania odpadów. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., regulamin powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r. ust. 3 u.c.p.g., ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Ustawodawca celowo wprowadził rozróżnienie tych dwóch pojęć. Brak legalnej definicji nie stanowi zatem przeszkody w dokonaniu systemowej wykładni kontekstowej tego pojęcia, zwłaszcza przez pryzmat ustalenia zakresu czynności składających się na "odbieranie odpadów".

O ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. adresowany jest do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r, ust. 3 ustawy adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zakresy obu tych upoważnień są zatem rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać.

W regulaminie doszło do przekroczenie ustawowego upoważnienia przez wskazanie w §5 ust. 3 tego aktu informacji dotyczącej lokalizacji PSZOK, która nie może znajdować się w aktach prawa miejscowego i powinna być udostępniana w inny sposób.

Wskazać należy, że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.s.p.g., a zawarte tam wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter wyczerpujący - zamknięty, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać treści normatywnej, która wykraczałaby poza treść art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się unormowania odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego, ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Dodać należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Prokuratora, że uchwała podjęta zostałaz istotnym naruszeniem prawa tj. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78, 483), art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, w związku z czym wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...], należało uznać za zasadny.

Z uwagi na fakt, że stwierdzono wadliwość znacznej liczby postanowień skarżonej uchwały oraz niezawarcie w niej szeregu obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy 13 września o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. Wyeliminowanie tylko stwierdzonych wad spowodowałoby, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.