Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 747/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 706/13 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. oddalił skargę E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr RI-I.6730.9.2013 Burmistrz Miasta Uniejów, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 50, art. 51, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w związku z art. 53, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa"), art. 106 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – w dalszej części uzasadnienia jako: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A.P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na hodowlę gęsi (do 40 DJP w całym gospodarstwie rolnym) wraz z płytą gnojową na działce nr [...] w miejscowości Ostrowsko, przy drodze gminnej.

Organ I instancji wyjaśnił, iż po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno – architektonicznej, stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i uzgodnieniu decyzji z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi (postanowienie z dnia [...] marca 2013 r.), oraz Starostą Poddębickim (postanowienie z dnia [...] marca 2013 r.) stwierdził, iż wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 5 ustawy.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji E.S. oraz J. i H. małżonkowie T., podtrzymując brak zgody na realizację inwestycji.

Decyzją z dnia [...] maja 2013r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołań małżonków T. i E.S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy, uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej liczbę dużych jednostek przeliczeniowych na "do 40 DJP" w całym gospodarstwie rolnym i określa liczbę DJP na "poniżej 40 DJP" w całym gospodarstwie rolnym, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wyjaśniło, iż w ramach własnej analizy zwróciło się do inwestora o jednoznaczne wskazanie wielkości produkcji. W odpowiedzi A.P. oświadczył, iż w całym gospodarstwie, łącznie z projektowanym budynkiem, będzie 36 DJP. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w opisanej części i w tym zakresie orzekł co do istoty.

Odpowiadając na zarzuty odwołań organ wskazał, iż ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mają żadnego wpływu na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem ustalenia zawarte w studium, jak wynika z art. 9 ust. 4 ustawy, są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych, nadto studium nie zalicza się do aktów prawa miejscowego co przesądza o braku możliwości dokonywania w oparciu o jego zapisy wiążących ustaleń. Na marginesie organ dodał, że w studium zawarty został zapis wskazujący, iż na terenie gdzie ma powstać inwestycja istnieje funkcja zagrodowo – mieszkaniowa, co w żaden sposób nie koliduje z planowaną inwestycją, która bezpośrednio wiąże się w szczególności z zabudową zagrodową występującą powszechnie na terenach wiejskich, do których zalicza się wieś Ostrowsko.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż nie ma przepisu prawa, który nakładałby na organ obowiązek ustalenia czy inwestor posiada zaplecze gruntowe do obsługi planowanej inwestycji, która jest związana z hodowlą zwierząt. Organ określa jedynie jaka inwestycja na danym terenie jest możliwa z punktu widzenia ładu przestrzennego i w tym celu ustala parametry planowanej zabudowy, mając na uwadze uwarunkowania związane z kontynuacją funkcji i cech zabudowy. Zakres materialnoprawny decyzji o warunkach zabudowy określa treść art. 61 i art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy.

Organ nie zgodził się z zarzutem przedłożenia przez inwestora błędnej mapy, gdyż w toku postępowania złożona została kopia mapy w skali 1:1000 z dnia 12 października 2012 r. zgodna z oryginałem przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Inwestor wypełnił tym samym obowiązek ustawowy i przedłożył aktualną mapę, która może posłużyć do wydania decyzji i w oparciu, o którą można przeprowadzić analizę terenu.

Kolegium wskazało dalej, iż inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 13,8576ha, a średnia powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie Uniejów wynosi 3,5ha, a zatem w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 ustawy wskazujący, że w takim przypadku nie bada się przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczącej tzw. "dobrego sąsiedztwa", pozwalającej na ustalenie parametrów dla nowej zabudowy w oparciu o istniejący w otoczeniu działki inwestora stan architektoniczny. Nie ma zatem potrzeby przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wydanie decyzji pozytywnej będzie zatem możliwe gdy inwestycja spełni łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy.

Organ podkreślił, iż z materiału sprawy wynika, że działka inwestora nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz uzbrojenie terenu wystarczające do realizacji zamierzenia budowlanego. Decyzja została pozytywnie uzgodniona z Marszałkiem Województwa Łódzkiego w zakresie melioracji wodnych oraz ze Starostą Poddębickim w zakresie ochrony gruntów rolnych. Nadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Inwestycja przed wydaniem decyzji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż hodowla gęsi będzie mniejsza niż 40 DJP, zatem inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), dla których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obligatoryjne.

Kolegium wskazało również, iż organ I instancji ustalił parametry zabudowy dla inwestycji, w szczególności określił wielkość całkowitej powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji na poziomie do 16%. Jak wynika z akt sprawy oraz z dodatkowych wyjaśnień urbanisty współczynnik ten pozwala na realizację przedsięwzięcia, skoro powierzchnia zabudowy działki istniejąca oraz projektowana wynosi łącznie około 894m².

Nie określenie w decyzji organu I instancji powierzchni biologicznie czynnej – w ocenie Kolegium – nie wpływa na poprawność rozstrzygnięcia, bowiem ustawa, jak i rozporządzenie w żaden sposób nie wskazują jak ten współczynnik należy wyliczyć, nie konkretyzuje tego także rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

W kwestii uciążliwości związanych z inwestycją Kolegium zwróciło uwagę, iż usytuowanie inwestycji nie stoi w sprzeczności z zastanym na tym terenie porządkiem urbanistycznym, zdominowanym przez zabudowę zagrodową, charakterystyczną dla terenów wiejskich, zaś spodziewane przez odwołujących uciążliwości można oceniać wyłącznie z punktu widzenia subiektywnych odczuć, nie zaś obiektywnego wpływu inwestycji na zdrowie ludzi czy wegetację roślin. Na zasadność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla kwestionowanego przez odwołujących zamierzenia nie ma wpływu także okoliczność, iż pomiędzy nieruchomościami małżonków T. i inwestora nie jest uregulowana granica, gdyż decyzja ta nie rodzi praw do terenu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.S. zarzucił powyższej decyzji naruszenie:

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o zgromadzeniu materiału dowodowego przez organ II instancji, tym samym uniemożliwienie stronie złożenia stosownych wniosków, w szczególności w aspekcie wykazania, iż w sprawie nie ziściła się okoliczność z art. 61 ust. 4 ustawy;

- art. 10 § 1 w związku z art. 81 K.p.a. poprzez orzekanie na podstawie materiału, w stosunku do którego skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności opisanych w art. 61 ust. 4 ustawy i oparcie się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, gdy organ miał obowiązek samodzielnie zbadać ziszczenie się tej przesłanki;

- art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepowołanie jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej przyjęcie, że gospodarstwo rolne o określonej w uzasadnieniu decyzji powierzchni, stanowiące własność inwestora, pozostaje w związku z planowaną inwestycją;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa przy określaniu warunków zabudowy;

- art. 1 ust. 2 pkt 5 – 7 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że zapisy Studium nie wiążą organu, gdy należy przyjąć, iż skoro zapisy Studium wiążą przy uchwalaniu planu miejscowego, to tym bardziej muszą wiązać przy ustalaniu warunków zabudowy;

- § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez pominięcie wskazania udziału powierzchni biologicznie czynnej, gdy przy zastosowaniu wykładni per analogium można ustalić, że powierzchnia ta ustalana jest tak jak powierzchnia zabudowy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), która w przepisie art. 59 ust. 1 stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Mając ma uwadze charakter projektowanej zabudowy oraz jej lokalizację Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na przepis ust. 4 art. 61 ustawy, który pozwala nie stosować wymagań określonych w ust. 1 pkt 1 tegoż artykułu do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Sąd I instancji stwierdził, że uwzględniając, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestora wynosi ponad 13 ha, zaś średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy Uniejów to tylko 3,5 ha, to tym samym wydanie decyzji wnioskowanej przez inwestora mogło nastąpić po spełnieniu warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższa konstatacja ma dla sprawy kapitalne znaczenie, bowiem w ten sposób istotnemu ograniczeniu uległ zakres ustaleń niezbędnych dla prawidłowego ukształtowania wnioskowanej decyzji. Ponieważ w skardze stawiany jest zarzut bezpodstawnego zastosowania w sprawie przepisu art. 61 ust. 4 ustawy, to należy w tym względzie wskazać na pismo Burmistrza Miasta Uniejów z dnia 23 maja 2013 r., które jednoznacznie potwierdza wielkość gospodarstwa rolnego wnioskodawcy.

Zdaniem Sądu I instancji należy wyjaśnić, czym w istocie jest zabudowa zagrodowa i czy charakter zabudowy istniejącej i projektowanej na działce inwestycyjnej pozwala uznać, iż mamy do czynienia z zabudową zagrodową. Nie ulega wątpliwości, że istnienie zabudowy zagrodowej łączy się z funkcjonowaniem na danym obszarze gospodarstwa rolnego oraz prowadzeniem działalności rolniczej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo.

Sąd I instancji podkreślił, że w prawie polskim pojęcie działalności rolniczej nie zostało jednolicie zdefiniowane, dlatego jedynie tytułem przykładu można wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.) przez "prowadzenie działalności rolniczej" rozumie się prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

W rozpoznawanej sprawie teren projektowanej inwestycji stanowi podwórko zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi służącymi inwestorowi do prowadzenia produkcji rolnej. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, oczywisty jest wniosek, że projektowana inwestycja stanowi element zabudowy zagrodowej. Stanowiska tego nie może zmienić charakter i rozmiar projektowanej zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że chybiony jest pogląd skarżącego dotyczący niewyjaśnienia okoliczności wskazujących na istnienie związku pomiędzy projektowaną inwestycją, a gospodarstwem rolnym prowadzonym przez inwestora. Zasadnie w powyższej kwestii wypowiedział się organ odwoławczy wskazując, że charakter postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie wyklucza możliwość dokonywania ustaleń czy gospodarstwo rolne inwestora stanowi dostateczne zaplecze dla prowadzenia planowanej działalności w zakresie hodowli gęsi.

W ocenie Sądu I instancji chybiony jest zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy polegający na pominięciu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji zapisów studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada – podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił że zarzutem skargi objęte było natomiast niewskazanie w kwestionowanej decyzji wielkości powierzchni biologicznie czynnej. W powyższym zakresie należy podnieść, iż wskaźniki projektowanego zamierzenia inwestycyjnego ustalane są na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Wśród tych parametrów nie ma wymienionego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Pojawia się on natomiast w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), jako element treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skoro delegacja do wydania powyższego aktu (art. 67 ust. 3 ustawy) wyraźnie wskazuje na kompetencje właściwego ministra ograniczone do określenia oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, to umieszczenie w owym rozporządzeniu parametru stanowiącego o udziale powierzchni biologicznie czynnej, a więc elementu nieznanego zarówno ustawie, jak i wskazanemu powyżej rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, uznać wypada za niedozwolone wyjście podstawowego prawodawcy poza delegację wyznaczoną przez przepis ustawy.

W takiej sytuacji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pominięcie w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia o wielkości udziału powierzchni biologicznie czynnej nie można uznać za naruszenie prawa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. Sąd I instancji wskazał, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może stanowić podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby taki zarzut mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji konieczne jest ustalenie, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to zaskarżona decyzja mogłaby być odmienna.

W realiach niniejszej sprawy bezsporne jest, iż organ odwoławczy nie sprostał obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § K.p.a. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia – przed wydaniem decyzji – wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe naruszenie prawa nie skutkuje jednak, zdaniem Sądu, koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie prowadził bowiem postępowania dowodowego. Okoliczności sprawy zostały bowiem ustalone w analizie architektoniczno – urbanistycznej, która miała jednakową treść zarówno w czasie wydawania decyzji przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy.

Sąd I instancji zwrócić uwagę, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 K.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Oprócz wykazania, że takie naruszenie miało miejsce, konieczne jest ustalenie, iż uniemożliwiło ono stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej – co z kolei miało istotny wpływ – na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji postawienia zarzutu braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. uzasadniającego uchylenie zaskarżonego aktu. W sprawie brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że strona skarżąca uchybienie art. 10 K.p.a. wiąże z konkretnymi skutkami, w szczególności z uniemożliwieniem podjęcia konkretnie wskazanej czynności dowodowej. Co prawda w skardze wskazano, iż wskutek naruszenia art. 10 K.p.a. uniemożliwiono skarżącemu złożenie wniosków w zakresie wykazania, iż w sprawie nie ziściła się okoliczność z art. 61 ust. 4 ustawy, ale brak jest konkretnego wskazania o jakie wnioski mogłoby chodzić, zaś analiza skargi nie dostarcza jakichkolwiek informacji w powyższym zakresie, a zatem naruszenie art. 10 K.p.a. uznać wypada za takie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E.S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez:

- przyjęcie w ramach zaskarżonego rozstrzygnięcia, że oparcie się przez organ II Instancji na piśmie Burmistrza Miasta Uniejów z dnia 23 maja 2013 r., co do którego strona nie mogła się wypowiedzieć, nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie decyzji organu drugiej instancji (art. 81 w zw. z art. 10 § K.p.a.),

- zaakceptowanie przez Sąd I instancji, że organ administracji wydając rozstrzygnięcie w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego co do okoliczności z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., oceniając jedynie związek personalny gospodarstwa inwestora, a pomijając zagadnienie związku funkcjonalnego zabudowy z tym gospodarstwem, czym organ naruszył zasady wyrażone w treści art. 7 i 77 § 1 K.p.a.,

- przerzucenie na stronę skarżącą ciężaru dowodu w zakresie wykazania okoliczności z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że strona ma na etapie sądowoadministracyjnym wykazywać jakie zamierzała składać wnioski dowodowe, gdy to inwestor powinien spełnienie tej przesłanki wykazać, a przedstawiany dowód powinien podlegać swobodnej ocenie organu, po wysłuchaniu każdej ze stron,

- zaakceptowanie przez Sąd, że organ II instancji oparł się na piśmie Burmistrza Miasta Uniejów z dnia 23 maja 2013 r., który to dokument nie tylko nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia z uwagi na treść art. 81 K.p.a., ale jednocześnie jest dokumentem wydanym przez organ I instancji, który wydał zaskarżone rozstrzygniecie, a tym samym zignorowanie, że organ, który wydał rozstrzygnięcie w I instancji nie może być autorem dokumentów, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji przez co naruszona zasada zaufania wyrażone w art. 8 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie ma tylko skutku, że abstrakcyjnie uniemożliwia stronie wypowiedzenie się co do materiałów sprawy. Zgodnie z art. 81 K.p.a. organ nie może dokonywać ustaleń faktycznych na podstawie dowodów, co do których strona nie miała możliwości się wypowiedzieć. Skoro na piśmie Burmistrza Gminy Uniejów z dnia 23 maja 2013 r. oparało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, to w ocenie skarżącego kasacyjnie zostało naruszone prawo.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyraźnie wynika, że dla pominięcia zasady dobrego sąsiedztwa nie jest wystarczające samo dysponowanie przez inwestora gruntem odpowiedniej powierzchni, ale grunt ten musi być związany z zabudową. Musi to być związek funkcjonalny.

Ponadto wywiedziono, że budowa budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na hodowlę gęsi wraz z płytą gnojową stanowi zabudowę produkcyjną nie zaś zagrodową. Skarżący kasacyjnie argumentował, że unormowania studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy winny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.. W ocenie skarżącego kasacyjnie wadliwość ta polega na braku dokonania pełnej oceny prawnej pisma Burmistrza Miasta Uniejów z dnia 23 maja 2013 r., a przez to naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., a ponadto skarżący zarzut ten powiązał z naruszeniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy przede wszystkim podkreślić, że jego skuteczność jest uzależniona od wykazania istoty tego naruszenia. W myśl powołanego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez sąd administracyjny. Zarzut zatem wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Skarżący kasacyjnie nie wykazał jednak powyższej okoliczności. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, a w szczególności wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z treści uzasadnienia w sposób jednoznaczny wynika, w jakim zakresie stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji. Sąd I instancji wskazał także w sposób jednoznaczny na przedmiot postępowania, odniósł się do kwestii podnoszonych przez skarżącego zarzutów oraz przesłanek dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W ramach powyższego zarzutu skarżący podnosi kwestię oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia o treść pisma Burmistrza Miasta Uniejów z dnia 23 maja 2013 r. i przez to naruszania art. 81 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. Naruszenie przez organ ostatniego z przywołanych przepisów było przedmiotem analizy Sądu I instancji.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że samo naruszenie art. 10 K.p.a. nie może automatycznie przesądzać o jego skuteczności. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., II OSK 1098/13). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie wskazał w skardze żadnych czynności, których mógłby dokonać przed organami administracji, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, dlatego też zasadnie Sąd pierwszej instancji wykazał tę okoliczność.

Nieuprawnione jest wywiedzenie z powyższej okoliczności wniosku zawartego w zarzucie skargi kasacyjnej, że w ten sposób został przerzucony na stronę skarżącą ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Nie chodzi bowiem o wykazywanie okoliczności zakreślonych powołanym wyżej przepisem, ale wykazanie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uniemożliwiło jej dokonanie określonych czynności procesowych, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania.

W tożsamy sposób należy ocenić przywołany zarzut dotyczący naruszenia art. 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się przez skarżącego kasacyjnie odnośnie do treści Burmistrza Gminy Uniejów z dnia 23 maja 2013 r. Z pisma tego i załączonego do niego wydruku wykazu działek wynika, że inwestor A.P. posiada gospodarstwo rolne wielkości 13,8576 ha, w sytuacji kiedy średnia wielkość gospodarstwa w gminie wynosi 3, 5 ha.

Samo naruszenie przywołanych przepisów postępowania administracyjnego nie przesądza jednak jeszcze o konieczności uchylenia poddanej kontroli legalności decyzji. Należy bowiem rozważyć opierając się przy tym na twierdzeniach strony, czy wskazane naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakiego rodzaju wpływ miałoby powyższe na wynik postępowania. Ponadto dodać należy, że wielkość posiadanego przez inwestora gospodarstwa rolnego została udokumentowana już z momentem złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzez dołączanie wypisów z rejestrów gruntów. Powyższa okoliczność faktyczna nie była przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestionowana.

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a skarżący kasacyjnie wywodził, że w jego ocenie nie została wyjaśniona kwestia zawiązku funkcjonalnego zabudowy z gospodarstwem rolnym. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku wyjaśnił kwestię związku pomiędzy projektowaną inwestycją, a gospodarstwem rolnym prowadzonym przez inwestora. Zasadnie także przyjął, że nie jest dopuszczalne w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dokonywanie ustaleń czy gospodarstwo inwestora stanowi dostateczne zaplecze dla powadzenia planowanej działalności w zakresie hodowli gęsi.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy należało uznać za chybiony a kwestionowanie poprawności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych, jak też ich oceny, powinno nastąpić przez zgłoszenie odpowiednich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, czy też przepisów prawa materialnego. W związku z tym, że podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozostaje w związku z przepisami prawa materialnego i procesowego w zakresie zaprezentowanego stanowiska Sądu I instancji co do wykładni i zastosowania prawa materialnego, jak też ustaleń i oceny przepisów prawa procesowego, jest on nieuzasadniony. Powiązanie zaś tego zarzutu z art. 3 § 2 pkt 4 jest o tyle nieuzasadnione, że powyższy przepis (w brzmieniu obowiązującym w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej) odnosi się do kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmującej orzekanie w sprawach dotyczących skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej zaś sprawie mamy do czynienia z kontrolą legalności decyzji administracyjnej.

Zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko, że ustalenia studium winny być uwzględniane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest całkowicie nieuprawnione.

W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto stosownie do art. 9 ust. 5 cyt. ustawy studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r. II OSK 574/12, wyrok NSA z 24 lutego 2011, II OSK 510/10, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, 2011, C.H. Beck, Wydanie: 6).

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 184 p.p.s.a skarga została oddalona. O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 powołanej wyżej ustawy.