Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 150/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
658
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Właściwość sądu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 83 ust. 1, 2, 4, art. 83a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 45
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Cysek po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 2 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Bd 32/13 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie niepodjęcia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o objęciu ubezpieczeniami społecznymi postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 2 września 2013 r., sygn. akt I SAB/Bd 32/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., działając na podstawie art. 58 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), odrzucił skargę M.B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie niepodjęcia postępowania odwoławczego w sprawie objęcia ubezpieczeniami społecznymi. Ponadto Sąd zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi.

Sąd wskazał, że skarga M. B. dotyczyła nieprzekazania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odwołania strony od decyzji ZUS z dnia [...] października 2012 r., wydanej na podstawie art. 83, art. 83a ust. 2, art. 83b ust. 1 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w związku z art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), a odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o objęciu J. D. ubezpieczeniami społecznymi z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o świadczenie usług na rzecz płatnika – M,. R. (obecnie B.) oraz ustalił podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia z powyższego tytułu. Od wspomnianej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. M. B. złożyła wcześniej odwołanie do Sądu Okręgowego Wydział VI Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wniesienie przedmiotowej skargi na bezczynność ZUS było niedopuszczalne. Bezczynność organu podlega bowiem kognicji sądu administracyjnego jedynie w takim przypadku, gdy organ nie podejmuje czynności, czy też nie wydaje orzeczenia, które mogłoby być zaskarżone do sądu administracyjnego. W sprawie kończącej się wydaniem decyzji na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego a nie skarga do sądu administracyjnego. Przyjmując takie stanowisko, Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści uchwały Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13 (publ. OSP 2013/12/118). W konsekwencji Sąd uznał, że skarga M. B. została wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego i z tego powodu podlegała odrzuceniu.

Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu pierwszej instancji złożyła M. B. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

1) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd pierwszej instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i uznanie, że zaistniała w przedmiotowej sprawie bezczynność organu nie stanowiła rodzaju bezczynności objętej ww. przepisem, podlegającej kognicji sądu administracyjnego,

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd pierwszej instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia wniesionej skargi,

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 83a ust. 2 w związku z art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd pierwszej instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i uznanie, że jedynym dopuszczonym przez ustawę sposobem stwierdzenia nieważności decyzji organu jest procedura przedstawiona w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych,

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd pierwszej instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i uznanie, że w przedmiotowej sprawie wyłączone jest stosowanie przepisów k.p.a.,

e) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 180 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd pierwszej instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, polegające na jego niezastosowaniu, wynikające z błędnego uznania organu, że w przedmiotowej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., ponieważ przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach,

f) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd pierwszej instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, z uwagi na jego niezastosowanie wynikające z uznania organu, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji organu w trybie ww. przepisów,

g) art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa,

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia;

2) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 78 w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez pozbawienie skarżącej możliwości zaskarżenia decyzji organu w oparciu o zarzuty dotyczące naruszeń procedury administracyjnej.

W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała w szczególności, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła bezczynność organu kwalifikująca się do badania w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez właściwy sąd administracyjny. Nie sposób natomiast przyjąć, że jest to sprawa cywilna, która winna podlegać odwołaniu kierowanemu do sądu powszechnego. Sprawa ta – w zakresie badania naruszeń procedury administracyjnej w toku wydawania decyzji przez ZUS – podlega bowiem przepisom k.p.a. oraz badana jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, uznając że stwierdzenie nieważności decyzji ZUS możliwe jest tylko w oparciu o ten przepis, to jest jedynie w odniesieniu do decyzji, od których strona nie wniosła odwołania. Z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika natomiast, że znajduje on zastosowanie jedynie do stanów faktycznych, w których od decyzji ZUS nie zostało wniesione odwołanie do sądu. Ponieważ w przedmiotowej sprawie takie odwołanie zostało wniesione, to art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma tu zastosowania. W przedmiotowej sprawie, na mocy art. 180 § 1 k.p.a., znajdzie natomiast zastosowanie właściwa regulacja k.p.a., to jest art. 157 § 2 w zw. z art. 158 k.p.a.

Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła ponadto, że Sąd pierwszej instancji odebrał adresatom decyzji ZUS możliwość podważenia ważności tych aktów w oparciu o zarzuty dotyczące naruszeń procedury administracyjnej. Sąd powszechny jako sąd materialnego prawa ubezpieczeń społecznych nie został bowiem wyposażony we właściwe instrumenty procesowe umożliwiające wydawanie rozstrzygnięć właściwych dla trybu postępowania w sprawie dotyczącej unieważnienia decyzji. W tego typu sprawie tylko wewnętrzna kontrola instancyjna i zewnętrzna kontrola sądowoadministracyjna pozwoli na ocenę zgodności z prawem decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Zakładu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny strona wnosząca skargę kasacyjną zakreśliła zarzucając naruszenie art. 3 § 2 pkt 8, art. 58 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 2 p.p.s.a., art. 157 § 2, art. 158 i art. 180 § 1 k.p.a., art. 83a ust. 2 w związku z art. 83 oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także art. 78 w związku z art. 45 Konstytucji RP. Uchybienie tym przepisom miało polegać na odrzuceniu skargi na bezczynność wskutek uznania, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, gdyż właściwy jest sąd powszechny, podczas gdy: 1) sąd powszechny nie ma instrumentów prawnych do zbadania legalności decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, 2) rzeczywiste, skuteczne zaskarżenie decyzji wydanej w pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS jest możliwe tylko przed sądem administracyjnym, 3) art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie jest jedynym przepisem umożliwiającym prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie cytowanego przepisu skarga przysługuje zatem tylko w sprawach, w których: są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1–3), mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4, bądź są wydawane interpretacje indywidualne prawa podatkowego (pkt 4a). Niezależnie od tego w orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 378). Natomiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z kolei zgodnie z - mającym zasadnicze znaczenie dla sprawy - art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę M. B. na bezczynność ZUS, uznając że sprawa, w której ta bezczynność miała wystąpić nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wskazywana przez skarżącą bezczynność, mająca polegać na nieprzekazaniu Prezesowi ZUS odwołania, odnosi się do sprawy, w której ZUS wydał na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 61a k.p.a. decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, zaś rozstrzygnięcie wydane na podstawie tego przepisu może być kwestionowane jedynie w drodze odwołania wnoszonego do sądu powszechnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Znajduje ono potwierdzenie również w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13, zgodnie z którą "Od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie jest związany - na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. - stanowiskiem zajętym we wskazanej wyżej uchwale. Sąd nie znalazł jednocześnie powodów do odstąpienia od poglądu wyrażonego w uchwale i przedstawienia tak powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu powiększonemu składowi NSA.

W uzasadnieniu wspomnianej uchwały z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazano, że ustanowiony w sprawach ubezpieczeń społecznych odrębny od określonego przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) tryb odwoławczy skutkuje tym, iż wskutek złożenia odwołania od decyzji organu rentowego rozpoznanie sprawy przeniesione zostaje na drogę postępowania sądowego. Przyjmuje się, że od momentu wniesienia odwołania do sądu powszechnego sprawa ubezpieczeń społecznych staje się zgodnie z art. 1 kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) sprawą cywilną (w znaczeniu formalnym), podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii spraw. Zakres spraw, które ustawodawca uznaje za sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych na potrzeby postępowania cywilnego określony został w art. 476 § 2 i 3 k.p.c. Wyjątki od tego trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznanie takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Strona w tych sprawach może złożyć do Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a., włącznie z zaskarżaniem decyzji do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, również decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych powinny podlegać zaskarżeniu według zasady ogólnej obowiązującej w postępowaniach w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a więc w drodze odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Treść normatywna art. 83a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala bowiem przyjąć, że decyzje organów rentowych przewidziane w tych przepisach odnoszą się w swej istocie do praw i obowiązków stron tego samego stosunku prawnego, którego dotyczy weryfikowana decyzja ostateczna. Zależność pomiędzy decyzjami wydawanymi w trybie zwykłym i nadzwyczajnym przemawia za przyjęciem jednolitego sposobu ich zaskarżania, adekwatnego do charakteru spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie do zaakceptowania byłaby natomiast sytuacja, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny bądź sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja organu rentowego. Przyjęcie, że ustanowiony w art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sądowy tryb odwoławczy odnosi się do wszystkich decyzji wydawanych przez organy rentowe na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 83a ust. 1 i ust. 2 tej ustawy – pozwala uniknąć systemowej niespójności. NSA uznał, że uwagi te mają również zastosowanie do decyzji o odmowie wszczęcia przez organ rentowy postępowania w trybie nadzwyczajnym. Podsumowując skład siedmiu sędziów NSA stwierdził, że zgodnie z art. 1 k.p.c. i art. 2 § 1 k.p.c. cywilno-sądowa ochrona prawna w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jest realizowana przez sądy powszechne i sprawujący nad nimi nadzór judykacyjny Sąd Najwyższy, natomiast kognicja sądów administracyjnych przewidziana została wyłącznie w sprawach wymienionych enumeratywnie w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Unormowanie tego przepisu stanowi wyjątek od ustanowionej w art. 83 ust. 2 tej ustawy zasady, że od decyzji wydawanych przez organ rentowy w sprawach indywidualnych z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby w drodze zabiegów interpretacyjnych wyprowadzać z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych kolejny wyjątek co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego. Zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej pozwala wnioskować, że każda decyzja organu rentowego wydana w przedmiocie określonym w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. uchylenia, zmiany lub unieważnienia – podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, jako środka przeniesienia sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela stanowisko i przytoczone wyżej argumenty zawarte w uchwale o sygn. akt I OPS 1/13. Warto przy tym dodać, że podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10, zgodnie z którą "Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych". W uzasadnieniu tej uchwały (której nadano moc zasady prawnej) Sąd Najwyższy wskazał m.in., że "zwrócić także trzeba uwagę na nieporozumienie wynikające z argumentacji o rzekomych ograniczeniach sądu ubezpieczeń społecznych. Z tego, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie o zasadności lub niezasadności decyzji Zakładu w przedmiocie unieważnienia decyzji ostatecznej następuje według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (czynności procesowe sądu ubezpieczeń społecznych i czynności procesowe stron podlegają procedurze cywilnej) nie wynikają ograniczenia w sferze wyjaśnienia przedmiotu sprawy wymagającego ustalenia czy nie zachodzą określone w Kodeksie postępowania administracyjnego przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, np. czy decyzja ostateczna Zakładu ‘wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa’ (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nieprzekonujący jest też argument, że Sąd ubezpieczeń społecznych nie stwierdza nieważności zaskarżonej odwołaniem decyzji. Orzeczenie co do istoty sprawy (art. 47714 § 2 k.p.c.) w ‘zwykłej’ sprawie odwoławczej nie może polegać na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji. Stosownie bowiem do przedmiotu takiego odwołania sąd orzeka o jego istocie - a więc o tym, że np. istnieje określone uprawnienie ubezpieczonego, którego nie uwzględnił Zakład w zaskarżonej decyzji. Można przy okazji zauważyć, że w ogólnym postępowaniu odwoławczym postępowania administracyjnego, organ odwoławczy również nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji (por. art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.). Nie oznacza to oczywiście, że w owym ‘zwykłym postępowaniu’ sąd ubezpieczeń nie ocenia zaskarżonej odwołaniem decyzji z punktu widzenia jej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności rozpoznaniu podlega to czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego. Ponieważ decyzje ostateczne Zakładu podlegają weryfikacji w trybie odwoławczym przed sądem także według kryteriów, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., zostały one, w art. 83a ust. 2 ustawy systemowej wyłączone z określonego w tym przepisie trybu uchylania, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznej przez Zakład, jeżeli zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu. Zasada nieorzekania o nieważności decyzji w zwykłym postępowaniu odwoławczym podlega odpowiedniej modyfikacji w sprawach, w których bezpośrednim przedmiotem, a w konsekwencji również przedmiotem orzeczenia co do istoty sprawy w rozumieniu art. 47714 § 2 k.p.c., jest ‘unieważnienie decyzji’ ". Stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w cytowanej uchwale (której nadano moc zasady prawnej) i jej uzasadnieniu, pozwala na postawienie tezy, że tryb sądowej kontroli w postępowaniu cywilnym decyzji wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS umożliwia skuteczną ochronę praw na drodze sądowej, nie naruszając przy tym standardu tej ochrony wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Przywołane powyżej argumenty sprawiają ponadto, że niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące, że decyzja ZUS wydana na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych może być kontrolowana w trybie skargi wnoszonej do sądu administracyjnego. W związku z tym również skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawie nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Dla oceny tej nie miałoby znaczenia rozważanie, czy stwierdzenie nieważności decyzji ZUS o objęciu ubezpieczeniem społecznym może nastąpić zarówno w oparciu o art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (z urzędu przez ZUS, w przypadku gdy od decyzji wydanej w trybie zwykłym nie wniesiono odwołania), jak i w oparciu o przepisy k.p.a. (we wszystkich innych przypadkach). Z uzasadnień wskazanych wyżej uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wynika bowiem ogólna konkluzja, że decyzje wydane w jakimkolwiek trybie nadzwyczajnym, które zmierzałyby do wzruszenia lub modyfikacji decyzji ZUS innych niż wymienione w art. 83 ust. 4 zdanie 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – podlegają kontroli właściwych sądów powszechnych wskutek wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 83 ust. 2 tej ustawy.

Ze wskazanych wyżej powodów wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.