Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 579/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a i par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi H. J. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 876/19 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku H. J. z [...] września 2017 r. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 876/19; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje H. J. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] września 2017 r. H. J. skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) w przedmiocie ustalenia, że podlega wyłączenie wobec niej stosowanie art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Pismem z [...] września 2017 r. organ, powołując się na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy i podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] marca 2018 r.

Równocześnie w tym samym dniu, tj. [...] września 2017 r. organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia.

Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na wezwanie organu pismem z [...] października 2017 r., w którym poinformował, że H. J. ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Funkcjonariuszka została zwolniona ze służby z Komendy Powiatowej Policji w [...][...] września 2014 r. Wypłacana jest jej emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z [...] lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty z [...] lipca 2017 r. wraz z otrzymaną informacją z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z [...] kwietnia 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawczynię służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował wnioskodawczynię.

Pismem z [...] października 2017 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni, która pozwoli ocenić spełnienie przez nią przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby.

Ponadto tego samego dnia organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni do 31 lipca 1990 r., w szczególności w zakresie okresów służby, nazwy formacji, jednostek organizacyjnych, komórek organizacyjnych, zajmowanych stanowisk, pełnionych funkcji, także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Pismem z [...] stycznia 2018 r. Prezes IPN przesłał do organu żądane dokumenty.

Z kolei pismem z [...] marca 2018 r. organ, powołując się na art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257); zwanej dalej K.p.a., zawiadomił H. J., o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] lipca 2018 r., które wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy.

Następnie pismem z dnia [...] marca 2018 r. Komendant Główny Policji przesłał do organu żądane informacje.

Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Minister poinformował wnioskodawczynię, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 K.p.a.

Kolejnym pismem z [...] lipca 2018 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a., zawiadomił H. J., o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] października 2018 r., które wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy.

Wnioskodawczyni pismem z [...] stycznia 2019 r. wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na niezałatwienie w terminie wniosku z [...] września 2017 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] marca 2019 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Następnie na skutek skargi na powyższa decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 876/19 uchylił zaskarżoną decyzję.

Pismem z [...] marca 2020 r. organ poinformował H. J., że w związku z nową linią orzeczniczą wskazującą na konieczność szerszego interpretowania zebranych sprawie dokumentów Minister, celem uzupełnienia materiału dowodowego, pismem z [...] lutego 2020 r. wniósł o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych z IPN dotyczących przebiegu jej służby, a ponadto zawiadomił o terminie załatwienia sprawy do [...] maja 2020 r.

Pismem z [...] kwietnia 2020 r. Prezes IPN przesłał płytę CD zawierającą kopie akt osobowych wnioskodawczyni.

H. J. pismem z [...] lipca 2020 r. wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie co do wydania decyzji zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 876/19.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. (data stempla pocztowego) H. J. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 876/19 (omyłkowo wskazując datę [...] grudnia 2019 r.) wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty maksymalnej określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie organ dokonał mało znaczących czynności polegających głównie na wymianie korespondencji. Działania te były pozorne, które nie zmierzały do załatwienia sprawy.

Wyjaśniła, że postępowanie administracyjne wszczęto [...] września 2017 r., a zatem powinno ono być zakończone bez zbędnej zwłoki, nie później niż [...] października 2017 r., a w przypadku szczególnych komplikacji, nie później niż [...] listopada 2017 r. W związku z bezskutecznym upływem terminów do wydania decyzji [...] stycznia 2019 r. wniosła ponaglenie do Ministra, który [...] marca 2019 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą wyłączenia stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 876/19 uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Skarżąca zaznaczyła, że organ pomimo wyroku nie wydał decyzji i pismem z [...] marca 2020 r. poinformował, iż postępowanie jest nadal prowadzone, a pismem z [...] lutego 2020 r. zwrócił się do IPN o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych dotyczących przebiegu jej służby oraz wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do [...] maja 2020 r.

H. J. podkreśliła, że postępowanie w tej sprawie wszczęto [...] września 2017 r., a ponowne postępowanie, w wyniku wyroku Sądu, [...] lutego 2020 r. (data wpływu do organu prawomocnego orzeczenia wraz z uzasadnieniem). W związku z tym postępowanie administracyjne powinno być zakończone bez zbędnej zwłoki nie później niż [...] marca 2020 r., a w przypadku szczególnych komplikacji, nie później niż [...] kwietnia 2020 r., tj. w terminach określonych w art. 35 § 1 i 3 K.p.a. Tymczasem Minister wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] maja 2020 r., jednak nie zostało ono zakończone w wyznaczonym terminie, nie otrzymała też informacji o przedłużeniu czynności. Tak więc licząc od [...] lutego 2020 r. do dnia wniesienia skargi upłynęło ponad 6 miesięcy i nadal nie zostało wydane merytoryczne rozstrzygnięcie.

Skarżąca podała, że organ nie może wciąż powoływać się na problemy kadrowe i zmiany organizacyjne. Zwróciła uwagę, że znaczny okres oczekiwania na wydanie decyzji (od [...] września 2017 r. do obecnie minie 3 lata) oraz fakt znaczącego obniżenia świadczenia emerytalnego spowodowało brak poczucia stabilności w zakresie sytuacji bytowej. Wskazała, że wraz z mężem posiada do spłaty kredyt hipoteczny w wysokości 322.253,56 zł. W związku z tym zadłużenie u rodziny rośnie z miesiąc na miesiąc.

Jej zdaniem skarga jest zasadna, bowiem pomimo złożenia [...] lipca 2020 r. kolejnego ponaglenia, do dnia wniesienia skargi nie wydano w przedmiotowej sprawie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 876/19 ponownego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł

o jej oddalenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż organ musi dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4900) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji.

Organ zwrócił uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięć merytorycznych, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] października 2020 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przed wniesieniem skargi, H. J. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem, w trybie art. 37 § 1 K.p.a., co czyni skargę dopuszczalną w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a.

W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W myśl art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) bądź jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie skarżąca dopełniła ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w zakresie załatwienia wniosku z [...] września 2017 r. w trybie art. 37 § 1 K.p.a.

Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła "bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania" przez organ w ww. sprawie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny.

Podkreśla się również, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15; publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.

Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. j.w.).

Mając na względzie powyższe należy uznać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 876/19 uchylającym decyzję z [...] marca 2019 r. nr [...]odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wskazują na to zarzuty i argumenty podniesione w skardze.

Jak wynika z akt sprawy odpis sentencji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 876/19 z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi wpłynęły do organu [...] lutego 2020 r. Następnie Minister pismem z [...] lutego 2020 r. wystąpił do IPN o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych H. J. dotyczących przebiegu jej służby, o czym poinformował skarżącą pismem z [...] marca 2020 r. wskazując, że nowy termin załatwienia sprawy nastąpi do [...] maja 2020 r.

Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale także wtedy, gdy nie załatwia sprawy w terminach ustawowych.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa sprawa do [...] sierpnia 2020 r., tj. do dnia wniesienia skargi na bezczynność, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 K.p.a.

Przyjmując nawet, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, jest bezsporne, że organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie licząc od dnia wpłynięcia do organu płyty CD zawierającej kopię akt osobowych H. J. ([...] kwietnia 2020 r.). Podkreślenia wymaga, że nie zakończył ponownego postępowania administracyjnego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 876/19, choć już w pierwotnym postępowaniu zgromadził materiał aktowy sprawy z znacznej części. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na bezczynność organu w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Bezspornie zatem organ dopuścił się bezczynności. Okoliczność, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku decyzję z [...] października 2020 r., czyli przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na bezczynność organu powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z [...] września 2017 r. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast w stanie faktycznym tej sprawy skargi na bezczynność bezzasadną.

Zaakcentowania wymaga okoliczność, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym

w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 876/19.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd stwierdza, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. i 36 K.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić ponad czteromiesięcznego opóźnienia, które miało miejsce już po nadesłaniu z IPN do organu kopii kompletnych akt osobowych H. J.

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącej

o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jak

i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, zwłaszcza po nadesłaniu [...] kwietnia 2020 r. przez IPN kopii akt osobowych skarżącej powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

W realiach niniejszej sprawy Sąd uwzględnił, iż organowi nie można zarzucić bezczynności jedynie w okresie pomiędzy [...] marca 2020 r. a [...] maja 2020 r. Wniosek taki wynika z tego, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast stan zagrożenia epidemicznego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia od 14 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 433 z późn. zm. oraz Dz.U. z 2020 r. poz. 490) od 14 marca, a z upływem czasu od 20 marca 2020 r. uległ przekształceniu w stan epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Co więcej, na mocy art. 15zzs ust. 10 w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, zaś organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11). Nie mniej od [...] maja 2020 r. do dnia wydania decyzji [...] października 2020 r. upłynęły ponad 4 miesiące, co w świetle powyższych uwag nie może zostać zakwalifikowane jako nieznaczne naruszenie terminów załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Mając na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy, w kontekście powołanych okoliczności, tj. znacząco obniżonego świadczenia emerytalnego oraz fakt spłaty kredytu hipotecznego, Sąd orzekł o przyznaniu H. J. sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i sygnalizowanych przez organ trudności związanych z koniecznością rozpatrzenia bardzo dużej ilości wniosków o zastosowanie wyłączenia art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., organ orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawą przyznania skarżącej sumy pieniężnej stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt 3 wyroku.

Sąd nie orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, ponieważ ich nie poniosła będąc zwolniona od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a.