Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 548/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
w pozostałej części skargę odrzucono
Powołane przepisy: article: art.9,89, 90
journal: Dz.U. 2005 nr 127 poz 1066
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skarg M. S., A.S., P.K., J.R., A.C., J. R. oraz A. H. na uchwałę Nr VIII/92/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego l. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały: 1. w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr 52, w części obejmującej nieruchomość składającą się z działek o nr ewid.: 62, 64, 161/1, 162/1, 163/1, objętych księgą wieczystą nr: [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...] w Krakowie; 2. w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr 134, w części obejmującej nieruchomość składającą się z: a), działki o nr ewid. 571 objętej księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; WSA/wyr, l - sentencja wyroku b), działki o nr ewid. 615, objętej księgą wieczystą [...],prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; c), działki o nr ewid. 621, objętej księgą wieczystą [...],prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; d), działki o nr ewid. 650, objętej księgą wieczystą [...],prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; e), działki o nr ewid. 649/2, objętej księgą wieczystą [...],prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; f), działki o nr ewid. 570, objętej księgą wieczystą [...],prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; g), działki o nr ewid. 661, objętej księgą wieczystą [...],prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; h), działki o nr ewid. 585, objętej księgą wieczystą [...],prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; i), działki o nr ewid. 599, objętej księgą wieczystą [...],prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; 3. w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr 232, w części obejmującej nieruchomość składającą się z działek o nr ewid.: 50, 46/1, 46/2, 46/4, objętych księgą wieczystą nr: [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; 4. w zakresie dotyczącym obwodów łowieckich nr 235 i 238: a), w części obejmującej nieruchomość składającą się z działek o nr ewid.: 115/1, 168/2, 112/16, objętych księgą wieczystą nr: [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; b), w części obejmującej nieruchomość składającą się z działek o nr ewid. 110/5, 111/1, 113/3, 114/1, 116, 122/6, 146/2, 121/4, 121/5, 121/6 121/7, 121/8, 121/9, 121/10, 121/11, 121/12, 121/13, 121/14, 121/15, 121/16, 121/17, 121/18, 121/19, 118/3, 118/4, 118/6, 118/7, 118/8, 118/9, 118/10, 119/1, 119/2, 119/3,119/4, 119/5, 119/6, 119/7, 119/8, 119/9, 119/10, 119/11, 119/12, 119/13, 119/14, 119/15, 171/3, 171/4, 171/5, 171/6, 171/7, 171/8, WSA/wyr.1 - sentencja wyroku 2 172/4, 172/5, 173/4, 173/5, 173/6, 173/7, 173/8, 173/9, 173/10, 173/11, 173/12, 143/1, 166, 167/2, 169/2, 183, 182/2, 112/5, 112/6, 112/7, 112/8, 112/9, 112/10, 112/11, 112/12, 112/13, 112/14, 112/17, obr. 0021, objętych księgą wieczystą nr: [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; c), w części obejmującej działkę ewid. nr 49, objętej księgą wieczystą nr: [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; d), w części obejmującej działkę ewid. nr 46/1, objętej księgą wieczystą nr: [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; e), w części obejmującej działkę ewid. nr 43,objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]; f), w części obejmującej nieruchomość składającą się z działek o nr ewid.: 169/1, 171/1, 170/11, 174/1, 174/5, 174/6, 538, 174/3, objętych księgą wieczystą nr: [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...]; g), w części obejmującej nieruchomość składającą się z działek o nr ewid.: 98/4, 99/4, 101/2, 104/8, 109, 110/3, 112/15, 147/2, 162/1, 162/5, objętych księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] w pozostałej części skargę P. K. odrzuca; III. zasądza od Sejmiku Województwa Małopolskiego na rzecz skarżących M.S. i A.S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, a na rzecz pozostałych skarżących: P.K., J.R., A.C., J.R. oraz A. H. kwoty po 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 548/17

Uzasadnienie

Uchwałą Nr VIII/92/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego, wydaną na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 roku, poz. 1590 z późn. zm.) w związku art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 roku – Prawo łowieckie (j.t. Dz. U. Nr 127 z 2005 roku, poz. 1066 z późn. zm.), dokonano podziału województwa małopolskiego na 256 obwodów łowieckich, stwierdzono, że wykaz obwodów łowieckich z wyszczególnieniem ich nowej numeracji, obszaru obwodów oraz opisem granic stanowi załącznik nr 1 do uchwały, z kolei graficzny przebieg granic obwodów łowieckich przedstawia mapa województwa małopolskiego w skali 1:200 000 z naniesionymi na nią granicami, stanowiąca załącznik nr 2 do uchwały (§1). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Małopolskiego (§2). Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego(§3).

Skargi na powyższą uchwałę (zmienioną uchwałami: Nr XXXV/557/09 z dnia 31 sierpnia 2009 roku, Nr XLVIII/790/10 z dnia 30 sierpnia 2010 roku, Nr XVII/276/12 z dnia 30 stycznia 2012 roku, Nr XXVII/447/12 z dnia 24 września 2012 roku) wnieśli: M. S. i A. S. (sygnatura akt II SA/Kr 548/17), P. K. (sygnatura akt II SA/Kr 549/17), J. R. (sygnatura akt II SA/Kr 624/17), A. C. (sygnatura akt II SA/Kr 885/17), J. R. (sygnatura akt II SA/Kr 904/17) oraz A. H. (sygnatura akt II SA/Kr 911/17). Działając na podstawie art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Nr VIII/92/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego, w częściach ustanawiającej obwody łowieckie na gruntach stanowiących ich własność oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniach podano m. in., że tereny stanowiące własność skarżących zostały włączone do wskazanych w skargach obwodów łowieckich. Nieruchomości skarżących stanowią - w rozumieniu obowiązującego prawa - własność prywatną. W świetle orzecznictwa uchwały tego rodzaju naruszają prawo własności gwarantowane Konstytucją RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie, który w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 ustawy - prawo łowieckie z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta. Przepis art. 27 ust. 1 utracił moc obowiązującą po upływie 18 miesięcy od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 19/13, tj. od dnia 22 stycznia 2016 r. i od tego dnia nie istnieje podstawa prawna zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy, skoro skarżący są właścicielami nieruchomości włączonych bez ich zgody do obwodów łowieckich kwestionowaną uchwałą podjętą na podstawie prawnej uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za naruszający konstytucyjnie chronione prawo własności, to sytuacja taka w sposób bezpośredni i drastyczny narusza konstytucyjnie chronione prawa skarżących jako właścicieli nieruchomości, uprawnionych do odmowy zgody na dysponowanie przedmiotem swojej własności na cele polowań. Pozostawanie w obrocie prawnym uchwały oznacza istnienie stanu istotnego naruszenia prawa, albowiem uchwała Sejmiku wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich, nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać moc obowiązującą mimo tego, że podstawa do jej wydania odpadła, a zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego sposób wyznaczania obwodów łowieckich zastosowany przy jej podejmowaniu naruszał konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicieli nieruchomości. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 4.10.2017 roku, Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył w/w skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Kr 548/17.

W odpowiedziach na skargi wniesiono o ich odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podano, że w dacie uchwalenia uchwały przepisy ustawy – Prawo łowieckie nie wyłączały możliwości tworzenia obwodów łowieckich na nieruchomościach stanowiących własność prywatną. Przepisy te nie nakładały też na sejmik województwa obowiązku uzyskiwania zgody właściciela gruntu na ustanowienie obwodu łowieckiego. Projekt wskazanej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, został skierowany do konsultacji społecznych i wymaganych opinii. Organ, uchwalając przedmiotową uchwałę, działał w ramach obowiązujących przepisów prawa i w jego granicach, a także wyczerpał wymagany tryb do jej podjęcia. Wskazano, że skarżonemu organowi znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 951), przy czym istotne znaczenie ma fakt, że utrata mocy prawnej przez art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego nie spowodowała zniesienia istniejących obwodów łowieckich. Uchwały sejmików województw o podziale województwa na obwody łowieckie niezależnie, czy uznać je za akty stanowienia prawa miejscowego, czy też za akty stosowania prawa miały charakter jednorazowy i "skonsumowały się" z chwilą wejścia w życie, skutkując powstaniem obwodów łowieckich o indywidualnie wyznaczonych granicach, a sam Trybunał Konstytucyjny pośrednio wskazał, że skutkiem jego wyroku nie jest likwidacja obwodów łowieckich istniejących w dniu wejścia w życie orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.).

Skargi (za wyjątkiem części skargi P. K.) zasługiwały w całości na uwzględnienie.

Podstawę prawną wniesionych w niniejszej sprawie skarg stanowi art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (dalej u.s.w.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a. Przystępując do analizy spełnienia przez skarżących warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis u.s.w., Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 9 i 89 u.s.w.). W każdym z przypadków spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a wszystkie skargi zostały wniesione w terminie. Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżący mają interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez Sąd Administracyjny. Również ta przesłanka została spełniona, jako że jak wynika z załączników do skarg (wydruki z ksiąg wieczystych), skarżący są właścicielami, bądź współwłaścicielami wskazanych w skargach gruntów, które zostały włączone do obwodów łowieckich. To powoduje realne ograniczenia własnościowe, co zostanie rozwinięte w dalszej części uzasadnienia. Dodać w tym miejscu należy, że uprawnienia skarżących dotyczące ich nieruchomości, a odnoszące się do terenów wskazanych w skardze, jako objętych obwodami łowieckimi, nie były kwestionowane w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 27 ust. 1 – 3 prawa łowieckiego (w brzmieniu na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały) podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Art. 27 ust. 1 został uznany za niezgodny art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13 (Dz.U.2014.951). Zgodnie z wyrokiem TK wymieniony wyżej przepis utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r. W wyroku tym wskazano m. in., że właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Właściciel nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego jest zobowiązany do znoszenia ingerencji w jego prawo własności przez osoby wykonujące polowanie zgodnie z normami wyrażonymi w przepisach m. in. Prawa łowieckiego. Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy wynika ponadto, że właściciel może nawet nie być skutecznie poinformowany o tym, iż na jego nieruchomości będzie odbywać się polowanie. Wykonywanie polowania na cudzym gruncie wiąże się również z ryzykiem powstania szkód w mieniu (szkody łowieckie). Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez TK włączenie nieruchomości gruntowej do obwodu łowieckiego aktualizuje liczne ograniczenia możliwości pełnego korzystania przez właściciela z przedmiotu prawa własności. Ograniczenia te dotyczą wszystkich podstawowych uprawnień właścicielskich ukształtowanych w historycznym rozwoju prawa własności i mają charakter publicznoprawny, wynikający ze specjalnego reżimu administracyjnoprawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego środki prawne ograniczające konstytucyjne prawa i wolności powinny być jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Innymi słowy - jeżeli ten sam cel możliwy jest do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności jednostki, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, więc narusza Konstytucję. W tym kontekście Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki proporcjonalności sensu stricto. Trybunał zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Zdaniem Trybunału prawodawca przyjąwszy analizowany model tworzenia obwodów łowieckich i związanych z tym ograniczeń prawa własności nieruchomości, nie wyważył odpowiednio podlegających ochronie wartości. Na marginesie można dodać, że w wyroku z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95, Lex nr 76997) Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.).

Nie ma przy tym znaczenia, że przywołany wyrok TK zapadł po wydanej uchwale Sejmiku, będącej przedmiotem kontroli. W wyroku NSA z 14 października 2015 r., sygn. I OSK 54/14, zauważa się, że w orzecznictwie dominuje stanowisko wskazujące na konieczność eliminowania z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału rozstrzygnięć opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał. Uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, co oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wejście w życie negatywnego orzeczenia Trybunału skutkuje tym, że należy przyjąć fikcję prawną, jakoby niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał, a przynajmniej nie obowiązywał w chwili wejścia w życie Konstytucji. Zatem, analogicznie stanowisko należałoby przyjąć w zakresie ocen aktów prawa miejscowego, wydawanych na podstawie delegacji ustawowej, w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu delegującego, jak w niniejszej sprawie. Zakwestionowane uregulowania Prawa łowieckiego, stanowiące podstawę wydanej uchwały, od samego początku nie odpowiadały standardom konstytucyjnym, ingerując nieproporcjonalnie w prawo własności prywatnej, a TK jedynie to potwierdził w wydanym wyroku. To z kolei oznaczało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodów łowieckich nr 52, 134, 232, 235 i 238, w zakresie nieruchomości stanowiących własność, bądź współwłasność skarżących, o czym orzeczono w pkt. I wyroku.

W punkcie II Sąd odrzucił częściowo skargę P. K., z uwagi na brak interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w zakresie całego obwodu łowieckiego nr 52, jak o to wnosił jego pełnomocnik. Jak wynika z załącznika do skargi, skarżący ten jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działek o nr ewid.: 62, 64, 161/1, 162/1, 163/1, objętych księgą wieczystą nr: [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w Krakowie o powierzchni 1,63 ha, z 3958 ha powierzchni obwodu nr 52. Nie wykazał on aby był właścicielem wszystkich nieruchomości objętych obwodem nr 52. Dlatego jego skarga w zakresie przekraczającym w/w tereny obwodu nr 52, do których przysługuje mu prawo własności podlega odrzuceniu, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a., który stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 200 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących M. S. i A. S. solidarnie zwrot uiszczonego przez nich wpisu, a na rzecz każdego z pozostałych skarżących, zwrot wpisu, wynagrodzenia radcy prawnego i opłaty skarbowej.