Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 721/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1,
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
article: art. 4 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.
article: art. 33.1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki komandytowo – akcyjnej z siedzibą w Ch. na decyzję Wojewody z dnia 25 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 14 czerwca 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki komandytowo – akcyjnej z siedzibą w Ch. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r., Nr [[...]], Starosta odmówił A. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących działki o numerach [[...]]-[[...]] w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi, iż uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie przysługuje tylko osobom fizycznym i prawnym. Uprawnienia spółek osobowych (np. spółka komandytowo-akcyjna) wynikające z art. 331 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 4 § 1 i art. 8 § 1 Kodeksu spółek handlowych, na podstawie których, te spółki mogą w pełni uczestniczyć w obrocie prawnym, cywilnym, administracyjnym i sądowym, nie są wystarczające do tego, aby mogły występować z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Według Starosty, w świetle jednoznacznego i precyzyjnego przepisu niemożliwe jest zastosowanie wykładni rozszerzającej, tak aby uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie obejmowało również jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej a posiadające jedynie zdolność prawną.

Odwołanie od decyzji Starosty złożyła A. zarzucając, że intencją ustawodawcy jest rozszerzanie możliwości przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności a nie ograniczanie na rzecz niektórych podmiotów. Odwołująca Spółka dodatkowo wskazała, że odmowa przekształcenia narusza konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji. Podniesiony został zarzut błędnej interpretacji art. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu, poprzez zastosowanie wykładni zwężającej wobec tzw. ułomnych osób prawnych, oraz błędną wykładnię przepisów art. 33 i art. 331 Kodeksu cywilnego.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 25 września 2012 r., Nr [[...]], Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu pierwszej instancji, że w świetle art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu z wnioskiem o przekształcenie użytkowania w prawo własności mogą wystąpić wyłącznie osoby fizyczne i prawne, a nie jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Spółki osobowe, którym odrębne przepisy przyznają zdolność prawną, zostały wyłączone spod dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy, który nie przyznał im legitymacji do złożenia wniosku. Nie uwzględnia ich również przepis art. 1 ust. 1b pkt 1 – 3 ustawy określający wyłączenia. Organ podkreślił, że w pierwotnym brzemieniu ustawy legitymowane były wyłącznie osoby fizyczne. Dopiero od 1 stycznia 2008 r. ustawodawca dopuścił taką możliwość również w odniesieniu do osób prawnych, poza nawiasem pozostawiając pozostałe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Osobowość prawną posiadają tylko spółki kapitałowe, a nie spółki osobowe. Poza tym wskazano, że przepis art. 32 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje możliwość sprzedaży prawa własności nieruchomości jej użytkownikowi wieczystemu na drodze umowy cywilnoprawnej.

Skargę na decyzję Wojewody wniosła A., zarzucając naruszenie przepisu art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 331 kodeksu cywilnego oraz art. 32 Konstytucji poprzez uznanie, że spółka komandytowo – akcyjna nie jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Według skarżącej przyjęte w uzasadnieniach decyzji obu instancji stanowisko nie odpowiada prawo, albowiem z art. 1 ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżąca nie zgadza się z wykładnią pojęcia osób prawnych przyjętą przez organ. Organ nie zastosował przepisu art. 331 kodeksu cywilnego, który nakazuje do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną stosować przepisy o osobach prawnych. Skoro nie kwestionuje się faktu, że osobowe spółki prawa handlowego mogą być użytkownikami wieczystymi, jak i właścicielami, to nie ma przeszkód, aby podmioty te mogły występować z roszczeniem przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności. Według skarżącej działanie organów doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa i równego traktowania podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą relewantną – czyli statusem użytkownika wieczystego. Opierając się na orzecznictwie konstytucyjnym skarżąca Spółka wskazała, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek racjonalnych argumentów pozwalających przyjąć, że ustawodawca w sposób świadomy i celowy wykluczył możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego spółkom osobowym. Organ interpretując przepis art. 1 ustawy nadał jej znaczenie sprzeczne z Konstytucją, podczas gdy wśród zasad wykładni na czoło wysuwa się zasada wykładni zgodnej z Konstytucją. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca przedstawiła pismo Dyrektora Departamentu Gospodarki Nieruchomościami Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśniono, że w świetle wykładni literalnej przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustawodawca nie dopuścił możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wobec spółek osobowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1). Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność rozstrzygającego sprawę organu.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kierując się powyższymi przesłankami sąd uwzględnił skargę, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Wojewody z dnia 25 września 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 14 czerwca 2012 r. odmawiającą A. prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Stosownie do treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

Przepis art. 1 ustawy otrzymał przytoczone brzmienie w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, poz. 1110). Celem wprowadzonej zmiany było rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy na wszystkich użytkowników wieczystych (podkreślenie sądu). Tym samym poza pierwotnie uprawnionymi osobami fizycznymi zakresem podmiotowym ustawa objęła również osoby prawne, z zachowaniem jednak pewnych ściśle określonych wyłączeń. Wyłączeniami tymi art. 1 ust. 1b ustawy objął:

1. Polski Związek Działkowców;

2. państwowe i samorządowe osoby prawne, a także spółki handlowe, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129);

3. nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego.

Analiza językowa powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawa nie wspomina o trzeciej kategorii podmiotów występujących w stosunkach cywilnoprawnych, mianowicie o jednostkach organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną (art. 331 § 1 k.c.).

Z tych względów dla rozpoznania przedmiotowej sprawy kluczowym będzie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, a posiadające zdolność prawną, mogą skorzystać z uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie podmiot wnioskujący o przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego funkcjonuje w obrocie prawnym jako spółka komandytowo – akcyjna. W myśl art. 4 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037 ze zm.), zwanej dalej dalej k.s.h., spółka komandytowo – akcyjna jest jedną ze spółek osobowych. Z treści art. 8 § 1 k.s.h. wynika, że każda spółka osobowa może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną. Przepis powyższy nadaje spółkom osobowym zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych oraz zdolność sądową. Nie przyznaje im jednak osobowości prawnej. Jednakże z mocy art. 331 § 1 kodeksu cywilnego do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Wobec tego atrybuty w postaci zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych sytuują spółki osobowe jako pełnoprawnych uczestników obrotu prawnego.

Wprowadzenie przez ustawodawcę do kodeksu cywilnego jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej jako trzeciej, obok osób fizycznych i prawnych, kategorii podmiotów powoduje, że osobowość prawną należy pojmować w kontekście podmiotowości, nie zaś przeciwstawną jej kategorię. Wspólną cechą osób prawnych i podmiotów należących do wskazanej kategorii jest to, że są to jednostki organizacyjne, czego nie można powiedzieć o osobach fizycznych. Dlatego też zestawienie cech wspólnych osób prawnych i jednostek z trzeciej kategorii podmiotowej pozwala na dojście do wniosku, że o możliwości uczestniczenia w obrocie, również w sferze stosunków cywilnoprawnych, decydują zdolności: prawna, do czynności prawnych, sądowa, procesowa. Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że jednostki organizacyjne, którym ustawodawca przyznał zdolność prawną - czyli podmioty wymienione w art. 331 k.c. - mają z punktu widzenia stosunków cywilnoprawnych jakieś gorsze cechy, a więc cechuje je "ułomność". Brak osobowości prawnej wcale nie musi być jakąkolwiek "dolegliwością" (por. A. Kidyba, Komentarz do art. 331 k.c., LEX/el.).

Zrównanie w obrocie prawnym pozycji jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej z osobami prawnymi, dokonane z dniem 25 września 2003 r. na podstawie ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. (Dz. U. nr 49, poz. 408), która wprowadziła do kodeksu cywilnego art. 331 sprawia, że nie jest wystarczająca wykładnia językowa art. 1 ustawy w odniesieniu do zakresu podmiotowego jej zastosowania.

Zdarzają się bowiem sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy. Pobodnie przepis jasny może okazać się wątpliwy w rezultacie wprowadzenia nowych przepisów, istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo zmianie.

Organy administracji w przedmiotowej sprawie poprzestały w zakresie interpretacji przepisu art. 1 ustawy wyłącznie na rezultatach wykładni językowej w sytuacji, gdy jej zastosowanie prowadzi do osiągnięcia wyników sprzecznych z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP, a zwłaszcza z zasadą równości sformułowaną w art. 32.

Nauka prawa i orzecznictwo stoi na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadziliśmy kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważyliśmy również aspekty systemowe i funkcjonalne (M. Zirk – Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 2, poz. 21). Z tego wynika, że po pierwsze należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej. Po drugie, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej.

Według dyrektyw wykładni systemowej należy znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Zastosowana w przedmiotowej sprawie wykładnia językowa art. 1 ustawy doprowadziła do rezultatu sprzecznego z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, polegającego na wykluczeniu z kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z uwłaszczenia w trybie ustawy jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w tym spółki osobowej, jaką jest spółka komandytowo – akcyjna (art. 4 § 1 pkt 1 k.s.h.). W myśl art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje ugruntowany pogląd, że z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej grupy. Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Cechą relewantną osób prawnych i spółek osobowych jest zdolność prawna, która nie pozwala na różnicowanie ich sytuacji w obrocie prawnym i nakazuje ich jednakowe traktowanie.

Dyrektywy wykładni systemowej powinny prowadzić do wniosku, że skoro ze względu na dyspozycję art. 331 k.c. w związku z art. 8 k.s.h. podmioty te zostały zrównane w obrocie prawnym z osobami prawnymi, to brak jest podstaw do pozbawiania ich uprawnień przysługujących bezpośrednio osobom prawnym. Podobnie rzecz się ma z zastosowaniem dyrektyw wykładni celowościowej. Zamiarem ustawodawcy było przyspieszenie i udrożnienie procesów przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poszerzenie podmiotowe i przedmiotowe uprawnionych do przekształceń. Tak więc rezultat wykładni celowościowej potwierdza prawidłowość wyżej dokonanej wykładni systemowej.

Wobec tego uznając za zasadne argumenty skarżącej sąd doszedł do wniosku, że ustawa obejmuje zakresem podmiotowym także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w tym występującą w postępowaniu spółkę komandytowo – akcyjną. Jednostki takie mają możliwość przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego na takich samych zasadach jak osoby prawne.

Kierując się przedstawionymi rozważaniami sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ol 900/11 (www.orzecznia.nsa.gov.pl), według którego spółki osobowe jako jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej zostały wykluczone z zakresu podmiotowego ustawy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wykładnię art. 1 ustawy dokonaną przez sąd w niniejszym postępowaniu.

Na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej A. kwotę 200 zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w wysokości uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.