Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2597/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 325/13 w sprawie ze skargi M. M. i A. M. na bezczynność PGE Dystrybucja S. A. w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt III SAB/Lu 325/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. i A. M. na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie (dalej: PGE Dystrybucja S.A. lub Spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – zobowiązał PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie do załatwienia wniosku M. M. i A. M. z dnia 19 stycznia 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność PGE Dystrybucja nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od tego podmiotu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

pismem z dnia 19 stycznia 2012 r. M. M. i A. M. zwrócili się do PGE Dystrybucja S.A. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych usytuowanych na ich działce nr [...] w [...]. Ponieważ Spółka nie odniosła się do zgłoszonego żądania, M. M. i A. M. - reprezentowani przez radcę prawnego - wnieśli skargę na bezczynność. Wskazali, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest PGE Dystrybucja S.A., jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, dlatego decyzje będące podstawą lokalizacji i budowy linii energetycznych, jako dotyczące "sprawy publicznej", powinny zostać im udostępnione.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie podnosząc, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a zatem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma w sprawie zastosowania. Obowiązek udostępnienia informacji dotyczy bowiem jedynie dokumentów mających charakter dokumentu publicznego oraz możliwych do zindywidualizowania, zaś kserokopie "wszelkich ewentualnych decyzji" takiej informacji nie stanowią. Objęte wnioskiem informacje związane są z prywatnym interesem skarżących, domagających się na drodze postępowania cywilnego odszkodowania od Spółki za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Spółka mimo podlegania reglamentacji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie prowadzi działalności w zakresie administracji publicznej i nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Gdyby nawet uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania takich informacji, to i tak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Wymiana pism pomiędzy Spółką a skarżącymi nie została zakończona, a wobec braku ze strony skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarga w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest przedwczesna. Ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby także do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa".

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę uwzględnił podkreślając, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu, Spółka pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej, gdyż jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia; w myśl z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. nr 112, poz.1198 ze zm., dalej: u.d.i.p./, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Obowiązkiem władzy publicznej jest zatem dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Jest on realizowany przez organy administracji publicznej, jak i przez inne podmioty, a do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zatem "zadaniami publicznymi". Pogląd, że przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym Spółkę, będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, w terminie wskazanym w art. 13 (14 dni od dnia złożenia wniosku). Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, lub 2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jeżeli jednak objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z akt sprawy wynika, że PGE Dystrybucja S.A. nie załatwiła wniosku skarżących w żaden z wymienionych sposobów, co świadczy o bezczynności tego organu. Ponieważ zachowanie Spółki wynikało z błędnego przekonania, że nie jest ona podmiotem objętym regulacją art. 4 u.d.i.p., bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej PGE Dystrybucja S.A., działające przez radcę prawego, zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a./, naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest po temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;

b) art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, co winno skutkować odrzuceniem skargi, także wobec jej zakresu i treści; oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 P.p.s.a., tj. wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki;

c) art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominięcie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych;

a w wypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutów procesowych:

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez:

a) przypisanie żądanym przez skarżących informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;

b) przyjęcie, iż PGE Dystrybucja S.A. jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej (w szczególności jej Oddział - wobec skierowania żądania tylko do tej jednostki organizacyjnej, brak jest więc żądania, o którym mowa w art. 28 k.p.a.), co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5, w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 u.d.i.p. - na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści;

c) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059, dalej: P.e.) określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 P.e. - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji - Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i 23 ust. 1, 2 pkt 1-22 P.e.);

d) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) normy art. 49 § 1 k.c. - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – wskazującego, w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje dot. wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa;

- a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na nim rozstrzygnięcia oraz mimo wystąpienia przesłanek do odrzucenia skargi (skierowania żądania tylko do Oddziału, nie do Spółki), ewentualnie jej oddalenia (brak przesłanek do objęcia Spółki obowiązkami wynikającymi z u.d.i.p.).

Jednocześnie Spółka podtrzymała tezy zamieszczone w odpowiedzi na skargę, w tym wniosek o dopuszczenie dowodu i wezwanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez Prezesa URE, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że oddział spółki akcyjnej nie ma zdolności sądowej. Spółka akcyjna osobowość prawną uzyskuje z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego - Rejestru Przedsiębiorców. Żaden przepis k.s.h. nie przyznaje osobowości prawnej ani zdolności sądowej oddziałowi takiej spółki, mającej siedzibę na terenie RP. Oddział spółki stanowi jedynie zorganizowaną część przedsiębiorstwa spółki i nie posiada podmiotowości prawnej, a więc nie może być uznany za podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W świetle powyższego, stroną w postępowaniu może być wyłącznie osoba prawna wpisana do KRS (PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie). Skarga skierowana przeciwko PGE Dystrybucja S.A. Oddział w L. Rejon Energetyczny P. nie może być więc merytorycznie rozpoznana i podlega odrzuceniu. Podkreślono również brak możliwości przypisania żądanym informacjom charakteru informacji publicznej. Jest nią każda wiadomość (treść dokumentów) wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. Jako żądania złożonego na podstawie u.d.i.p. nie można więc uznać wniosku o udostępnienie kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji", bowiem przeczy to tezie, że w sprawie mamy do czynienia z kategorią informacji publicznej. Treść wniosku wskazuje też, że nie dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego, gdyż korespondencja związana z uzyskaniem informacji publicznej wiąże swój początek z postępowaniem o dochodzenie od Spółki wynagrodzenia. Znamionuje to indywidualny, prywatny interes skarżących, niemający związku z definicją informacji publicznej. Nawet gdyby przyjąć, że po stronie PGE Dystrybucja S.A. zachodzi obowiązek stosowania u.d.i.p. nie oznacza to, że wszystkie dokumenty będące w jej posiadaniu wyczerpują zakres przedmiotowy u.d.i.p. Roszczenie cywilnoprawne wynikające z prawa własności ma wyłącznie indywidualny i prywatny charakter; przyznawanie mu dodatkowej ochrony wynikającej z u.d.i.p. sprzeciwia się celom i funkcjom tej regulacji. Tym samym żądane informacje dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach nie są informacjami publicznymi w rozumieniu tej ustawy. Skarżący nie są zainteresowani jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz de facto zmierzają do uzyskania dowodu na zasadność ich roszczeń cywilnoprawnych (żądanie ustanowienia służebności przesyłu i zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości jest przedmiotem typowych stosunków cywilnych). Dodatkowo wskazano, że sprawa nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. Działalność Spółki opiera się bowiem na kategoriach stricte cywilistycznych. Gdyby nawet przyjąć, że przyłączenia i dostęp do sieci dystrybucyjnej (art. 7 ust. 1 P.e.) wiążą się jedynie z władczą kompetencją organu administracyjnego do regulowania tego typu stosunków, podyktowane jest to wysokim poziomem reglamentacji koncesjonowanej działalności, związanej z faktem wypełniania tych obowiązków. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.), działalność Spółki możnaby co najwyżej określić jako realizację zadań z zakresu użyteczności publicznej, a nie jako zadania publiczne powoływane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Kwestionując poprawność tezy wywiedzionej przez skarżących z wyroku TK z dnia 25 lipca 2006 r. P 24/05 Spółka wskazała, że "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu i sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie, co zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Na gruncie sprawy publiczne prawa podmiotowe realizowane są tylko poprzez regulatora rynku (Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki) i to wyłącznie na skutek wniosku uprawnionego podmiotu. Spółka nie prowadzi działalności w zakresie sprzedaży energii elektrycznej a jedynie w zakresie jej dystrybucji, przez co tezy o powszechności i użyteczności dla ogółu nie mają w stosunku do niej bezpośredniego zastosowania. Nie jest ona też objęta wykazem jednostek, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prowadzących Biuletyn Informacji Publicznej. Obowiązek realizacji zadań publicznych należy w pierwszej kolejności wiązać z administracją publiczną. Źródła delegacji do ich realizacji należy poszukiwać w przepisach rangi ustawowej, a charakterystyczne dla administracji zlecanie określonych zadań podmiotom niepublicznym wiąże się z zapewnieniem środków publicznych na ich realizację. Spółce takie zadania publiczne – bezpośrednio lub pośrednio – nie zostały powierzone, a instytucja Taryfy zatwierdzanej przez Prezesa URE stanowi jedynie kolejne ograniczenie swobody prowadzonej przez nią działalności gospodarczej (to właśnie Prezes URE w ramach swoich kompetencji realizuje zadania publiczne w płaszczyźnie rynku energii). WSA podzielając pogląd o dopuszczalności realizacji zadań publicznych przez podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowanie ustawowe, zaniechał jednocześnie nawet próby wskazania takiego unormowania w stosunku do Spółki, powołując się w tym zakresie wyłącznie na ogólne tezy uzasadnienia wyroku TK oraz rzekomo powszechnie aprobowany pogląd orzecznictwa, bez rozwinięcia tej tezy co do stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, jednakże ze względu na treść zarzutów i wzajemne "zazębianie" się zarzutów mających oparcie w art. 174 pkt 1 oraz w pkt 2 P.p.s.a., ich ocena dokonana zostanie wspólnie.

W świetle wniosków skargi kasacyjnej, a to żądania uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, najdalej idącym wydaje się zarzut dotyczący przypisania jednostce organizacyjnej Spółki, a więc jej oddziałowi, przymiotu strony, czego konsekwencją są uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony został do PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie. Ponieważ adresat nie odniósł się w żaden sposób do żądania, M. M. i A. M. wnieśli skargę na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie. WSA zaskarżonym wyrokiem skargę uwzględnił i zobowiązał PGE Dystrybucja Spółka Akcyjna w Lublinie do załatwienia wniosku w określonym terminie. Wobec tego stwierdzić należy, że adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a następnie stroną postępowania sądowego i wreszcie zobowiązanym na podstawie wyroku WSA jest Spółka, a nie oddział spółki. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej w części, w której dotyczą naruszenia przepisów postępowania poprzez przypisanie oddziałowi Spółki przymiotu strony i w konsekwencji uprawnień do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej nie dotyczą rozpoznawanej sprawy, a więc są nieusprawiedliwione.

Jeśli chodzi natomiast o pozycję Spółki, jako strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to w świetle unormowań ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stronami jest skarżący i organ. P.p.s.a. nie zawiera definicji organu stanowiąc jedynie w art. 32, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłość postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach ustawy procesowej definicji organu, zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (zob. B. Adamiak, (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389).

Administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji sensu stricto, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Istotnym przymiotem jednostki zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zdolność sądowa, którą art. 25 § 1 P.p.s.a. definiuje jako "zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona". PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie, jako osoba prawna, ma zdolność sądową, a zatem może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego.

Z przepisu art. 32 P.p.s.a. wynika, że stroną, poza skarżącym, jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przy czym to przepisy szczególne określają, czy konkretny podmiot będzie organem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Do takich przepisów szczególnych niewątpliwie należy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym.

Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest mowa ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy P.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał w ustawie o dostępie do informacji publicznej wprowadzić jakiekolwiek w tym zakresie ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane funkcje, to w konsekwencji każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Może być on bowiem organem w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., a zatem organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań publicznych, co tym samym uzasadnia przyznanie mu w omawianej kategorii spraw przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prowadzi to do wniosku, że Spółka jest zobowiązana do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

W tym miejscu przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa, a zatem zapewnienia wolności oraz praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym stanowi art. 1 Konstytucji RP. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, czyli z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnego i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego, co znajduje oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska. Ograniczenia te mogą być przy tym ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty i wolności praw". W związku z tym, przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Ich działalność dla urzeczywistniania wskazanych przez Trybunał celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. I tak np. art. 16 i art. 17 ustawy - Prawo energetyczne, przewidują obowiązek uwzględnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego. Zatem WSA prawidłowo zaliczył PGE Dystrybucja S.A. do jednostek wykonujących zadania publiczne, uznając ją za jeden z wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie żądanie strony dotyczy udostępnienia dokumentacji urzędowej, to jest treści aktów administracyjnych i rozstrzygnięć wydanych w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Jest to niewątpliwie dziedzina publiczna, a nie prywatna. Zatem przyjąć należy, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie wykonywania obowiązków wskazanych w art. 9 c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczy to więc wniosku o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych usytuowanych na ich działce nr 835/1 w Starej Wsi.

Nie można się zgodzić ze skargą kasacyjną, że zawarte we wniosku żądanie udostępnienia dokumentów nie może być oceniane na podstawie u.d.i.p. z tej przyczyny, że dokumenty te mogą być wykorzystane przy dochodzeniu roszczeń cywilnych. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje bowiem spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust.1 u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie przestają stanowić informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania prezentowane przez stronę skarżącą kasacyjnie są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

Jest rzeczą niekwestionowaną, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 16 u.d.i.p.). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając, lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie WSA rozpoznawał jedynie kwestię bezczynności Spółki trafnie przesądzając, że wnioskowane przez M. M. i A. M. informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p. oraz, że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zaznaczyć jednak należy, że zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza sytuacji, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać będzie wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczy decyzji administracyjnych, które, co do zasady, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa.

Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominięcie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych, to w realiach sprawy są one nieusprawiedliwione.

WSA wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do uznania zasadności złożonej w sprawie skargi. Nie było zatem konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że art. 106 § 3 P.p.s.a. nie obliguje sądu administracyjnego do dopuszczenia każdego dowodu z dokumentu wnioskowanego przez stronę, a jedynie daje taką możliwość. Uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu Sąd może przeprowadzić jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Takiej potrzeby w niniejszej sprawie nie było. Co do art. 106 § 4 P.p.s.a., to skarga kasacyjna nie wskazuje, na czym naruszenie tego przepisu miałoby polegać. Będąc związany granicami skargi, Naczelny Sąd Administracyjny do tak postawionego zarzutu nie miał możliwości odniesienia się. Natomiast co do naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a., to wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej WSA sporządził uzasadnienie odpowiadające wzorcowi ustawowemu, które umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Wszystko to prowadzi do wniosku, że przepisy postępowania oraz prawo materialne nie zostały naruszone. Zatem reasumpcja jest taka, że WSA nie dopuścił się przypisywanych skargą kasacyjną naruszeń.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.