Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 257/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 r. ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 listopada 2017 r., nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] (zwane dalej Stowarzyszeniem) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 marca 2018 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 14 września 2017 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Prezydenta Miasta Opola o udostępnienie skanów (wraz z załącznikami i aneksami) umów zawartych pomiędzy Miastem - Gminą Opole a B S.A. w roku 2016 i 2017. We wniosku wskazano, że informacje należy przesłać na wskazany adres poczty elektronicznej.

Pismami z dnia 27 października 2017 r. i 14 listopada 2017 r. Prezydent Miasta Opola zwrócił się do Prezesa Zarządu B S.A. z prośbą o dokładne wskazanie obszarów umów, które mogą zostać udostępnione wnioskodawcy.

Pismem z dnia 15 listopada 2017 r. Prezes Zarządu B S.A. z siedzibą w [...] wyjaśnił, że umowy zawarte pomiędzy B a Miastem Opole w 2016 r. i 2017 r. związane są z realizacją produkcji audycji radiowo-telewizyjnych, a ich przedmiot dotyczy działalności, w której B S.A. zobowiązana jest do prowadzenia działalności konkurencyjnej względem prywatnych nadawców radiowo-telewizyjnych. Z tego powodu treści przedmiotowych umów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej - nie podlegają upublicznieniu. Z powyższych przyczyn Prezes zwrócił się z prośbą o nieudostępnianie treści przedmiotowych umów.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia 22 listopada 2017 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola - Sekretarz Miasta, odmówił udostępnienia informacji publicznej. Rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p. oraz art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 513, poz. 1503, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2018 r. poz. 419]), dalej zwanej ustawą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania, w tym przywołał treść pisma Prezesa Zarządu B S.A. z dnia 15 listopada 2017 r. Następnie wskazał, że zgodnie z § 11 ust. 5 porozumienia zawartego w dniu 2 maja 2016 r. pomiędzy B S.A. a Miastem Opole w przedmiocie określenia zasad organizacji i finansowania [...], a także § 12 ust. 5 umowy zawartej w dniu 28 kwietnia 2017 r. pomiędzy B S.A. a Miastem Opole w przedmiocie organizacji [...] - strony zobowiązały się do zachowania w tajemnicy wszystkich informacji programowych i finansowych związanych z [...] i realizacją audycji, w tym warunków porozumienia w stosunku do osób trzecich, a więc do zapisów umów, o które zawnioskowała strona. Dalej, wskazując na treść art. 61 § 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ stwierdził, że jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie udzielenia informacji publicznej jest tajemnica przedsiębiorcy. Organ wyjaśnił, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny. Zdaniem organu, można odmówić udostępnienia konkretnej informacji, jeśli w sprawie istnieje połączenie tych dwóch elementów pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Nadto organ wskazał, stosownie do art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się natomiast "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorcy). Reasumując organ stwierdził, że po przeanalizowaniu treści żądanych umów oraz po otrzymaniu stanowiska Prezesa B S.A., który nie wyraził zgody na ich udostępnienie, należało odmówić wnioskowanej informacji publicznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie następujących przepisów:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim daje on prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, poprzez nieudostępnienie zawnioskowanych informacji pomimo istniejącego ustawowego obowiązku,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim dopuszcza on ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez nieuzasadnione i błędne uznanie, że dostęp do informacji jest ograniczony ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy,

- art. 35 i 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.) poprzez wyłączenie jawności informacji publicznych z naruszeniem tychże przepisów.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania Stowarzyszenie podniosło, że umowy zawarte przez Prezydenta Miasta Opola niewątpliwie stanowią informację publiczną. Natomiast Prezydent - jako organ władzy publicznej - zobowiązany jest do jej udostępnienia. Zdaniem odwołującego, powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa jako przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej, może mieć miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach, a mianowicie, gdy zostaną spełnione wszystkie warunki określone w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przesłankami tymi są zaś stwierdzenie, że informacje mają charakter techniczny, technologiczny, handlowy lub organizacyjny dla przedsiębiorstwa, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, a także, gdy podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania poufności. Nadto, w ocenie Stowarzyszenia, ustawa o finansach publicznych stawia dodatkowy warunek, według którego informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa wtedy, gdy wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. W opinii Stowarzyszenia, stanowisko przyjęte przez podmiot zobowiązany jest nieprawidłowe, a nadto organ nie zbadał całego stanu faktycznego i tego, czy w omawianym przypadku faktycznie zaistniały przesłanki uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem Stowarzyszenia, Prezydent Miasta Opola nie wykazał, że warunki decydujące o zaistnieniu tajemnicy przedsiębiorcy zostały spełnione. Nie każda bowiem tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia, ponieważ znaczenie danej tajemnicy musi być proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej, co powinno wynikać z uzasadnienia decyzji. Końcowo Stowarzyszenie stwierdziło, że organ w sposób niedostateczny zbadał zaistnienie przesłanek określonych w ustawach, a przynajmniej nie przedstawił ich w swojej decyzji, co uniemożliwiło odwołującemu dokonanie obiektywnej oceny przyjętego stanowiska.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 14 marca 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło opisany wyżej stan faktyczny sprawy, dodatkowo podając, że w piśmie z dnia 6 lutego 2018 r. zwróciło się do B S.A. z siedzibą w [...] o wskazanie, które obszary żądanych przez wnioskodawcę dokumentów objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Kolegium zwróciło uwagę, na to aby odpowiedź na pytanie odnieść do porozumień (umów) zawartych pomiędzy B S.A. a Miastem Opole w 2016 r. i 2017 r., tj. do: 1) porozumienia z dnia 2 maja 2016 r.; 2) umowy z dnia 28 kwietnia 2017 r.; 3) porozumienia z dnia 19 czerwca 2017 r., a także do załączników i aneksów do ww. porozumień (umów). Kolegium wskazało, że w piśmie z dnia 26 lutego 2018 r., stanowiącym odpowiedź B S.A. wyjaśniono, że pomimo, iż B jest spółką Skarbu Państwa, wykonującą zadania publiczne oraz dysponującą majątkiem publicznym, to - jako spółka prawa handlowego - działa w warunkach wolnego rynku. Ponadto zważywszy, że na rynku działają podmioty prowadzące działalność konkurencyjną względem B S.A., upublicznienie pewnych informacji związanych z działalnością Spółki, może mieć dla niej bardzo niekorzystne skutki. B S.A. - tak jak inne stacje telewizyjne - walczy o widza, o środki finansowe pochodzące z emisji filmów reklamowych czy audycji sponsorowanych. Przede wszystkim jednak, jak wyjaśniono w piśmie - walczy o jak najkorzystniejsze warunki, na jakich zawiera umowy, w szczególności w podstawowym przedmiocie działalności, jakim jest emisja czy produkcja audycji telewizyjnych. Powyższe determinuje postępowanie zmierzające do utajniania części wytwarzanych informacji w taki sposób, aby podmioty konkurencyjne nie miały możliwości ich uzyskania. Dodano, że umowy, czy porozumienia zawierane pomiędzy B a Miastem Opole dotyczą współpracy przy produkcji audycji telewizyjnej, a środki na ich realizację nie pochodzą z wpływów abonamentowych. Zawarte w tychże umowach informacje mają wartość gospodarczą, gdyż odnoszą się do kwestii organizacyjnych, technicznych, rozliczeń finansowych - wypracowanych w drodze negocjacji. Udostępnienie tego typu informacji jako informacji publicznej, czyli co do zasady udostępnienie ich ogółowi, w tym konkurentom B, może powodować dla Spółki bardzo dotkliwe skutki. Wskazano też, że wiedza w tym zakresie udostępniona innym podmiotom spowodowałaby możliwość wykorzystania jej w sposób zagrażający interesom B S.A. w bardzo szeroki sposób, np. poprzez użycie jej we własnej działalności. Zdaniem Spółki, poznanie przez podmioty konkurencyjne warunków zawieranych przez B umów, może postawić te podmioty w lepszej sytuacji przy negocjacjach z kontrahentami, z którymi negocjuje również B. Ponadto udostępnienie pewnych informacji publicznych w sytuacji, gdy B S.A. nie ma możliwości uzyskania od konkurencyjnych podmiotów tożsamych danych, spowodowałoby zachwianie równowagi na rynku telewizyjnym i przez to również zagroziłoby interesom B S.A. Z uwagi na powyższe, zdaniem Spółki, uzasadnione jest objęcie przedmiotowych umów tajemnicą przedsiębiorstwa. Następnie, Kolegium po przytoczeniu treści przepisów u.d.i.p., w tym art. 1 ust. 1, art. 5, art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, wyjaśniło, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, lub odnosząca się do tych podmiotów. Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, iż dokumenty, których udostępnienia domaga się Stowarzyszenie stanowią informację publiczną. W zakresie kwestii spornej dotyczącej oceny zasadności nieudzielenia informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Kolegium wskazało, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie Kolegium, B S.A. podjęła działania mające na celu zachowanie w poufności porozumień i umowy - zawartych z Miastem Opole w 2016 r. i 2017 r., ponieważ w każdej z nich została zawarta w tym przedmiocie stosowna klauzula. I tak w porozumieniu z dnia 2 maja 2016 r. w § 11 ust. 5, a także w umowie z dnia 28 kwietnia 2017 r. w § 12 ust. 5 - strony zobowiązały się do zachowania w tajemnicy wszystkich informacji programowych i finansowych związanych z realizacją przedmiotu umowy, w tym warunków porozumienia w stosunku do osób trzecich, z kolei w porozumieniu z dnia 19 czerwca 2017 r. w pkt 12 strony postanowiły, że postanowienia porozumienia strony obejmują klauzulą poufności na zasadzie tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Kolegium zwróciło uwagę, że po złożeniu przez Stowarzyszenie wniosku o udostępnienie skanów ww. dokumentów, B S.A. nie wyraziła zgody na ich upublicznienie, podnosząc, że objęte nimi treści stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że B podjęła stosowne czynności zmierzające do zachowania przedmiotowych porozumień i umowy w poufności. Kolegium doszło też do przekonania, że informacja o treści omawianych dokumentów ma dla B S.A. wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na tę wartość mogła zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. W ocenie Kolegium, ujawnienie tej informacji obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Kolegium wskazało też, że dwa porozumienia oraz umowa zawarta pomiędzy B S.A. a Miastem Opole dotyczyły określenia zasad organizacji, oraz finansowania [...], a także innych przedsięwzięć z tym związanych, obejmujących również współpracę przy produkcji audycji telewizyjnych w tym postanowienia odnoszące się do udzielenia licencji. Zawarte w tych dokumentach informacje niewątpliwie odnoszą się do kwestii organizacyjnych, technicznych, a także - rozliczeń finansowych (w tym zobowiązań finansowych, honorariów i innych należności na rzecz osób trzecich) - w tym - wypracowanych (jak wskazała Spółka) - w drodze negocjacji. Udostępnienie tego typu informacji osobom postronnym (w tym konkurentom Spółki), potencjalnie mogłoby spowodować negatywne skutki dla B S.A., np. poprzez wykorzystanie zdobytej w ten sposób wiedzy we własnej działalności. Kolegium zgodziło się również ze stanowiskiem B S.A., wskazującym, że poznanie przez podmioty konkurencyjne warunków zawieranych przez B S.A. umów, może postawić te podmioty w lepszej sytuacji przy negocjacjach z kontrahentami, z którymi negocjuje również B. Kolegium podkreśliło, że B S.A. jest wprawdzie telewizją publiczną, a tym samym jednostką sektora finansów publicznych, jednakże nie można pomijać zarazem faktu, że jest również spółką prawa handlowego, funkcjonującą na konkurencyjnym rynku nadawców telewizyjnych. O istnieniu konkurencyjności na rynku nie przesądza jednakże status właściciela, ale rzeczywisty przedmiot działalności, rodzaj oferowanych usług, krąg odbiorców i krąg przedsiębiorstw konkurencyjnych. Zdaniem Kolegiom, zważywszy na charakter żądanej informacji, nie można było w żaden sposób przyjąć zarzutów zmierzających do wykazania, iż na gruncie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia zasady proporcjonalności pomiędzy prawem do informacji a tajemnicą przedsiębiorcy - B S.A. Wbrew twierdzeniom odwołania, w świetle regulacji art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dopuszczalne było wyłączenie jawności treści przedmiotowych porozumień i umowy z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Odnosząc się nadto do argumentacji odwołania, Kolegium stwierdziło, że zasada określona w art. 35 ustawy o finansach publicznych nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż przepis ten dopuszcza wyłączenie jawności informacji zawartych w takich umowach z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Zdaniem Kolegium, analiza treści przedmiotowych porozumień i umowy, zawartych pomiędzy Miastem Opole a B S.A. w 2016 r. i 2017 r., wskazuje, że w całości dokumenty te obejmują informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, co do których podjęte zostały działania w celu zachowania ich poufności. Zarazem są to informacje, których dotyczy wyłączenie z art. 35 ustawy o finansach publicznych i w stosunku do których doznaje ograniczeń zasada jawności określona w art. 33 i art. 34 tej ustawy. Z tych przyczyn, w ocenie Kolegium, zachodziły podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie następujących przepisów:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji publicznej;

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji naruszające istotę tego uprawnienia;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie jakim ten przepis stanowi normatywną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione zastosowanie;

- art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie informacji będącej przedmiotem wniosku jako tajemnicy przedsiębiorstwa bez spełnienia ustawowych przesłanek uznania informacji za takową;

- art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie Stowarzyszeniu zapoznania się z całością akt, a tym samym ograniczenie praw strony w toczącym się postępowaniu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Stowarzyszenie domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi Stowarzyszenie podniosło, że kwestionowana decyzja w zakresie uzasadnienia wyłączenia jawności określonych w niej informacji jest ogólna i poza zaprezentowaniem wywodów prawnych dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy organ nie dokonał zważenia prawa do informacji i zastosowanego ograniczenia. Treść decyzji dowodzi bowiem, że samo powołanie przez Spółkę publiczną na tajemnicę przedsiębiorstwa jest wystarczające dla organu. Stowarzyszenie zarzuciło też, że Kolegium nie wyjaśniło, czy każdy element umowy może stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, np. dotyczący jej stron, oświadczeń o jurysdykcji sądowej, podstawowych ustaleń pomiędzy Gminą Opole, a spółką publiczną. Zdaniem Stowarzyszenia, zazwyczaj znaczna część treści umów nie ma żadnego związku z tajemnicą przedsiębiorcy. Ponadto organ samodzielnie winien rozważyć wątek interesu publicznego związanego z działaniem B S.A. w kontekście [...], skoro Spółka utrzymywana jest z podatków. Kolegium nie podało też, jaki wpływ na pozycję przedsiębiorców będą miały informacje historyczne np. z 2015 r. Dalej, Stowarzyszenie odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego dowodziło, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do ogólnego stwierdzenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy, w tym sformułowanego jedynie na podstawie subiektywnej oceny dokonanej w tym zakresie przez przedsiębiorcę. Jej istnienie musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Końcowo Stowarzyszenie podniosło, wskazując na orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, że prawo do informacji publicznej jest częścią prawa wyrażonego w art. 10 ust. 1 EKPC, które uznawane jest za fundament demokratycznego państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że prawo do informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal w skrócie u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji, prawo do informacji publicznej dotyczy m.in. dostępu do dokumentów. Stosownie natomiast do ust. 3 prawo to może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi natomiast, że informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie tej ustawy stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Kategorie takich informacji, w formie przykładowego katalogu zostały wskazane w art. 6 u.d.i.p.

Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a więc i Prezydent Miasta Opola, co w sprawie nie jest kwestionowane Nie budzi wątpliwości, tak Sądu, jak i organów również to, że żądane przez Stowarzyszenie informacje mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej.

W niniejszej sprawie sporną pozostaje natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanej przez Stowarzyszenie informacji w postaci skanów umów zawartych pomiędzy Miastem Opole a B S.A. w roku 2016 i 2017, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o której stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Stosownie do powyższego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa", którą zawiera art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z treścią tego przepisu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z przytoczonego przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie, tj. stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy, musi spełniać dwie przesłanki: formalną i materialną.

Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji (brak ujawnienia). Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To on powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, ponieważ to na nim spoczywa w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy.

Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą, np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia również wymaga, że w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można z góry przyjmować, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Zastrzeżenie tajemnicy stanowi bowiem wyjątek od zasady jawności informacji publicznej. Dlatego też, nie może być on wykładany rozszerzająco, a podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego stwierdzenia o jej istnieniu. W związku z powyższym, w orzecznictwie przyjmuje się, że wynikające z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlegała ochronie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Zatem każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być, przed jej udostępnieniem w trybie u.d.i.p., indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Natomiast ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16).

Wyjaśnić również trzeba, że organ dysponujący informacjami publicznymi nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, którego dotyczą informacje, co do istnienia tajemnicy, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem spełnienia przesłanek uznania określonych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy. Należy przyjąć, że tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny. Nie można wobec istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość wymagającą ochrony. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji odmownej powinno być więc wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy w przypadku danej informacji publicznej polega. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Muszą one przy tym być obiektywne. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze podjęcia działań w celu zachowania poufności. W świetle konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie natomiast uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 546/14).

Uwzględniając dokonane wyżej rozważania o charakterze ogólnym, stwierdzić przyjdzie, że organy obu instancji nie wykazały, aby umowy, o których udostępnienie wnioskowało Stowarzyszenie w całości zawierały informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co uzasadniało odmowę ich udostępnienia. Przede wszystkim dostrzec trzeba, że organ pierwszej instancji poza ogólnym twierdzeniem - opartym zresztą o stanowisko Prezesa B S.A. wyrażone w piśmie z dnia 17 listopada 2017 r. - że żądane umowy zawierają informacje, wypełniające elementy definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, samodzielnie nie dokonał żadnej analizy i nie wyjaśnił z czego wywodzi tę tajemnicę i jakich postanowień umowy to utajnienie dotyczy. Powyższego uchybienia nie dostrzegł organ odwoławczy, który po raz pierwszy w zasadzie przystąpił do badania przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co niewątpliwie stanowi o naruszeniu podstawowej zasady postępowania administracyjnego, znajdującej wyraz w art. 15 K.p.a., jaką jest dwuinstancyjność postępowania. Dokonanie w przedmiotowej sprawie oceny w zakresie podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej w zasadzie tylko przez Kolegium, doprowadziło do zastąpienia organu pierwszej instancji i pozbawienia strony prawa podważania ustaleń tego organu w drodze zwyczajnego środka prawnego (odwołania). Okoliczność ta została również podniesiona przez Stowarzyszenie w zarzutach odwołania. Przy czym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy również nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, ponieważ nie zawarł rozważań w odniesieniu do poufności poszczególnych elementów umów żądanych przez Stowarzyszenie. Przede wszystkim Kolegium nie wyjaśniło, które z elementów umów obejmują kwestie, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację B S.A. W przekonaniu Sądu, zgodzić należy się ze skarżącym Stowarzyszeniem, że tajemnicą przedsiębiorcy z pewnością nie są objęte wszystkie postanowienia zawartych przez B S.A. z Miastem Opole umów, czyli cała ich treść, gdyż za chronioną informację należy uznać tylko tę, która jest poufna. Wprawdzie Kolegium odwołało się do postanowień zawartych w umowach i porozumieniach, w których strony zobowiązały się do zachowania w tajemnicy informacji programowych i finansowych związanych z realizacją przedmiotu umowy, jednakże organ nie wykazał, dlaczego z tego powodu należy odmówić udostępnienia treści całych umów. Ponadto, uwzględniając treść żądanych umów, dołączonych do akt sprawy jako dokumenty objęte tajemnicą przedsiębiorcy, z których treścią Sąd się zapoznał, dostrzec trzeba, że wskazane przez Kolegium postanowienia umów objęte klauzulą poufności nie odnosiły się do całości tych umów. W ocenie Sądu, Kolegium nie ustaliło więc, aby wszystkie informacje zawarte w żądanych umowach miały dla B S.A. taką wartość gospodarczą, która wymaga ochrony ze względu na jej interes prawny. Natomiast bez szczegółowej i dogłębnej analizy organu w powyższym zakresie trudno zaakceptować stanowisko, że żądane umowy w całości mogły podlegać wyłączeniu z udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zatem zaakceptować poglądu organu odwoławczego, że sporne umowy co do całości ich treści oraz postaci stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja w powyższej kwestii nie została bowiem należycie i przekonująco uzasadniona, co stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a.

Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, że dla skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na zaistnienie rzeczonej tajemnicy, nie wystarczy samo wskazanie takiej tajemnicy. Niezbędne jest wykazanie jej zaistnienia, czyli uzasadnienie i wykazanie zasadności objęcia wszystkich żądanych informacji statusem tajemnicy przedsiębiorcy. W tym celu niezbędne jest przeanalizowanie aspektu materialnego żądanych danych w kontekście wskazywanej tajemnicy. Nie wystarczy więc, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Kontrolowane w rozpoznawanej sprawie decyzje nie zawierają natomiast rozważań w powyższym zakresie.

W tym miejscu zwrócić należy też uwagę, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie, np. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez ich utajnienie w procesie anonimizacji określonych danych. Anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu. Jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie dla podmiotu zobowiązanego wykreślenie danych poprzez ich anonimizację, nie jest zmianą o charakterze jakościowym, prowadzącą do powstania nowej informacji, lecz zwykłym zabiegiem technicznym związanym z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Żaden też z przepisów u.d.i.p. nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie właśnie dane, mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 26/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/16).

Dopiero w razie ustalenia, iż istnieje potrzeba ochrony wartości wskazanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych objętych taką ochroną, organ będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej winien na podstawie art. 16 u.d.i.p., wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 537/14).

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy nie dokonały dostatecznej analizy w kontekście przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w odniesieniu do informacji objętych poufnością przez B S.A. Organy obu instancji nie ustaliły bowiem, czy wszystkie informacje zawarte w umowach faktycznie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i ze względu na ochronę wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie podlegają udostępnieniu. Organy nie rozważyły też, czy możliwa jest anonimizacja tych umów, polegająca na usunięciu danych podlegających ochronie. W konsekwencji też przedwcześnie uznały, że na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy istnieją podstawy do odmowy udostępnienia żądanych informacji publicznych. Dokonaną przez organy ocenę w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy zatem uznać za niepełną i nieuzasadniającą wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji też kontrolowane decyzje nie odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizują zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a. oraz zasady ustalonej w art. 8 K.p.a. Wszystkie te naruszenia w ocenie Sądu są przy tym tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nastąpiły na skutek braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie i rozważania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdził, że wykazane wyżej wady ocenianych decyzji, czynią koniecznym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Stowarzyszenia, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez Stowarzyszenie wpis od skargi w kwocie 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.