Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 82/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 art. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA – Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA – Olga Białek Protokolant: Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji w sprawie rozbiórki wału ziemnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz J. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał T. S., jako inwestorowi i właścicielowi działki [...] i [...] obręb [...] J., rozbiórkę wału ziemnego obłożonego kamieniem od strony granicy z sąsiednią działką nr [...] należącą do J. K., w celu doprowadzenia terenu granicy działek do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż podczas postępowania administracyjnego ustalono, że T. S. wykonał sporny wał ziemny, obłożony z dwóch stron kamieniem polnym, bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 b i 3 Prawa budowlanego obiekt ten stanowi budowlę ziemną zaliczaną do obiektu budowlanego, na rozpoczęcie budowy którego wymagane jest pozwolenie na budowę (zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego). Wskazane roboty wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób powodujący zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, o którym mowa w z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zatem zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego należało zastosować ust. 1 pkt 1.

Organ I instancji wyjaśnił, iż w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] oględzin stwierdzono, że na terenie działki nr [...] i na części działki nr [...], których właścicielem jest T. S., wykonane zostały prace ziemne związane z ukształtowaniem terenu, tj. zdjęcie humusu, nawiezienie nowej ziemi, a nadto - od strony z działką sąsiednią nr [...], należącą do J. K., usypano wał ziemny obłożony obustronnie kamieniem polnym, o szerokości ok. 100 cm i wysokości 50-60 cm. Wał ten rozpoczynał się od wjazdu na działkę z drogi wojewódzkiej nr [...], ciągnął się do końca palcu budowy i był wykonany od granicy z działką sąsiednią, a kamienie ułożone zostały luźno bez wiązania betonem. Obecny podczas oględzin J. K. - właściciel sąsiedniej działki nr [...] nie zgodził się na pozostawienie muru z kamienia od strony jego działki, gdyż jak stwierdził zagraża to bezpieczeństwu podczas prac na roli.

W świetle powyższego oraz stwierdzenia, że wykonany wał ziemny nie jest w żaden sposób zabezpieczony, brak powiązania pomiędzy elementami kamiennymi może grozić obsunięciem oraz zagrażać dla użytkownika sąsiedniej działki, należało zdaniem organu wydać nakaz jego rozbiórki w celu doprowadzenia terenu granicy działki do stanu poprzedniego, zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zaznaczając przy tym, iż nie bez znaczenia jest również brak zgody sąsiada J. K. na wykonanie ww. wału.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. S. podniósł, iż aktualnie należące do niego działki są terenem budowy i wszelkie nierówności terenu oraz ziemi nasypanej wzdłuż granicy są nie ostateczne, gdyż ziemia i kamienie będą musiały być doprowadzone do projektu dróg i parkingu. Dodał, iż kamienie ułożone 1 metr od granicy, będą musiały być i tak zabrane, gdyż w tym miejscu znajduje się droga wjazdowa i parking. Odwołujący się poinformował, że kamień składany 1 metr od granicy nie zagraża w żaden sposób sąsiedniej działce, gdyż jest składowany na jego działce, a przy granicy działki nr [...] należącej do J. K. Kamień polny ułożono w wysokości od 60 cm do zera (różnica terenu) celem zabezpieczenia pobocza nasypanego z ziemi. Zaznaczył, iż twierdzenia J. K., że kamień ułożony przy jego granicy jest niebezpieczny podczas prac polowych, jest dla niego "sprzeczne", gdyż ww. obsiał pole przy samych kamieniach.

Decyzją z dnia [...] nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił opisaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji w całości i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w jego ocenie pas ziemi luźno obłożony kamieniami, o wysokości nie przekraczającej 60 cm i szerokości 100 cm, nie spełnia kryteriów obiektu budowlanego i w konsekwencji nie powinien być jako taki traktowany przez organy nadzoru budowlanego. Zatem prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), wskutek czego brak podstaw prawnych do wydania przez organ nadzoru budowlanego w sprawie decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Organ II instancji podkreślił, iż w postępowaniu odwoławczym organ nie ogranicza się jedynie do badania zaskarżonej decyzji ale zobowiązany jest ponownie, niezależnie od postępowania pierwszoinstancyjnego, rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną będącą przedmiotem postępowania, a zatem może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie z innych przyczyn niż wskazane w odwołaniu, które zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, może także wydać w tym zakresie decyzję merytoryczną rozstrzygającą istotę sprawy lub umorzyć postępowanie jeżeli stwierdzi jego bezprzedmiotowość.

Zdaniem organu odwoławczego prace polegające na zmianie ukształtowania powierzchni ziemi nie w każdym przypadku mogą być traktowane jako roboty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, w szczególności nie można ich traktować jako budowy a więc wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu, o której mowa w art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 1999 r. (sygn. akt II SA/Kr 809/97, niepublikowany), zgodnie z którym nie każde utwardzenie powierzchni ziemi może być kwalifikowane jako roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego (...) do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego można zaliczyć położenie płyt chodnikowych dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodu (...) obiektem budowlanym może być także nałożenie na powierzchnię gruntu warstwy betonu, czy warstwy kamienno-żużlowej, ale związanej z betonem.

Niezależnie od powyższego, organ II instancji podkreślił, że organ wydaje decyzje w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazującą rozbiórkę obiektu bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, która kończy postępowanie, tylko w razie stwierdzenia braku możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem organu odwoławczego, po zapoznaniu się z dokumentacją fotograficzną, argumentacja organ I instancji że wykonany wał ziemny nie jest w żaden sposób zabezpieczony, brak powiązania pomiędzy elementami może grozić obsunięciem oraz zagrażać użytkownikowi sąsiedniej działki rodzi poważne wątpliwości, gdyż przedmiotowy pas ziemny pomimo luźnego osadzenia na nim kamieni, bez stosownej zaprawy, sprawia wrażenie solidnej konstrukcji, która nie może stwarzać zagrożenia bezpieczeństwa kogokolwiek. Organ odwoławczy zauważył, iż pas ten jest stosunkowo niski, przy tym szeroki, jego wysokość nie przekracza 60 cm, szerokość ok. 100 cm, dlatego jest wątpliwe, że może nastąpić jego obsunięcie a w związku z tym, że stwarza on zagrożenie. Jeżeli zaś chodzi o brak zgody sąsiada na wykonanie wału, to sprawa ta nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, gdyż istotą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć zgodność pod względem techniczno-budowlanym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję złożył J. K. wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący wskazał, iż w wyniku realizacji ww. inwestycji inwestor zlikwidował mostek i przepust istniejący na rowie melioracyjnym biegnącym równolegle do drogi nr [...], w następstwie czego zalewane są działki nr [...] i [...], a w konsekwencji powstają nieodwracalne skutki i szkody.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Podczas rozprawy skarżący dodatkowo zarzucił, iż decyzja wydana została bez przeprowadzenia oględzin spornego wału w terenie, a zdaniem skarżącego opieranie się przez organ odwoławczy jedynie na fotografiach jest niewystarczające.

Obecny również na rozprawie uczestnik postępowania – T. S. wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że usypany wał ziemi to odcinek długości około 40- 50 metrów. Wał ten obłożył kamieniami aby zgromadzona ziemia nie obsypywała się. Nadto wyjaśnił, że rząd kamieni ułożony od strony działki skarżącego zamierza pozostawić jako murek oporowy przed obsuwaniem się ziemi z tej to przyczyny, że jest nierówny poziom gruntu. Dodatkowo podniósł, iż posiada decyzję na ukształtowanie terenu, podniesienie terenu pod planowaną inwestycję: motel, parking i drogę dojazdową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 u.p.s.a.). Sąd z urzędu zobowiązany jest bowiem do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa jakie stwierdzi badając daną sprawę.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy /art.7 k.p.a./ spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i należytej oceny całokształtu materiału dowodowego /art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a./.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z przepisem art. 140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy ustala zatem stan faktyczny, dokonując oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, tym samym dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności decyzji pierwszej instancji. W sytuacji zaś, gdy dochodzi do przekonania, że postępowanie dowodowe organu pierwszej instancji wymaga uzupełnienia, przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe /art.136 k.p.a. w związku z art.140 k.p.a./.

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ odwoławczy miał dostateczną podstawę do wydania w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji.

Zgodnie z ww. art.138 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. - organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchylając zaskarżoną decyzję, umarza postępowanie w pierwszej instancji.

Istota zatem tego rodzaju decyzji polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji, nie rozstrzygając sprawy merytorycznie.

Jednakże aby można było wydać tego rodzaju decyzję niezbędna jest przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu art.105 § 1 k.p.a., która występuje gdy:

- brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź

- nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko

- nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji /por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie C.H. Beck , Warszawa 1998 r. str.664/.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał w sposób dostateczny, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły istotnie podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art.138 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a., czym naruszono dodatkowo przepis art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem bowiem każdego organu jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (tj. zasady udzielania informacji), jak i art. 11 k.p.a. (tj. zasady przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia).

Niespornym w sprawie faktem (ustalony w trakcie przeprowadzonych w dniu 23 [...] przez organ nadzoru budowlanego oględzin działki nr [...] i nr [...]) jest to, iż na ww. działkach należących do T. S. wykonane zostały bez stosownego pozwolenia prace ziemne związane z ukształtowaniem terenu, tj. zdjęcie humusu, nawiezienie nowej ziemi, a nadto - od strony z działką sąsiednią nr [...], należącą do J. K., usypano wał ziemny obłożony obustronnie kamieniem polnym, o szerokości ok. 100 cm i wysokości 50-65 cm. Powyższe okoliczności zostały udokumentowane sporządzonym w trakcie oględzin protokołem i wykonanym przez organ materiałem fotograficznym.

Organ pierwszej instancji po zgromadzeniu materiału dowodowego (w szczególności po dokonaniu bezpośrednich oględzin przedmiotowych działek) uznał, iż wykonany przez T. S. sporny wał ziemny, obłożony z dwóch stron kamieniem polnym stanowi budowlę ziemną, którą zgodnie z art. 3 pkt 1 b i 3 Prawa budowlanego zaliczyć należy do obiektu budowlanego, na rozpoczęcie którego wymagane jest pozwolenie na budowę (zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego).

Organ odwoławczy z kolei opierając się na tym samym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym (w szczególności przywołując zgromadzony w trakcie oględzin przedmiotowych działek materiał fotograficzny) doszedł do diametralnie odmiennych wniosków, tj. stwierdził, że pas ziemi luźno obłożony kamieniami, o wysokości nie przekraczającej 60 cm i szerokości 100 cm, nie spełnia kryteriów obiektu budowlanego i w konsekwencji nie powinien być jako taki traktowany przez organy nadzoru budowlanego.

Mając na uwadze powstałą rozbieżność między organami dotyczącą oceny tych samych okoliczności faktycznych obowiązkiem organu odwoławczego było w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawienie w sposób wyczerpujący i przekonujący swojego stanowiska, czego zdaniem Sądu organ ten nie dokonał, naruszając tym samym przepis art.107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na specyfikę wykonanych przez inwestora T. S. prac ziemnych (usypanie wału ziemi i luźno obłożnie go kamieniami) za niewystarczające przy rozpatrzeniu sprawy należy uznać oparcie się organu odwoławczego w zasadzie tylko na materiale fotograficznym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji w trakcie oględzin przedmiotowych działek i wywiedzenie z tegoż bezprzedmiotowości postępowania.

Słuszne jest twierdzenie organu II instancji, iż prace polegające na zmianie ukształtowania powierzchni ziemi nie w każdym przypadku mogą być traktowane jako roboty budowlane. Jednakże ustalenia, które prace ziemne są lub nie w rzeczywistości robotami budowlanymi nie znajdują się w swobodnej gestii organu nadzoru budowlanego, ale winny (po przeprowadzeniu w każdym przypadku wyczerpującego postępowania wyjaśniającego) znaleźć podstawę w obowiązujących przepisach i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Każdy przypadek wymaga bowiem odrębnej oceny i wnikliwej analizy.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie wykazał (nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego), iż sporny wał ziemi nie powinien być traktowany przez organy nadzoru budowlanego jako obiekt budowlany, a zatem co najmniej przedwcześnie organ ten uznał istnienie braku podstaw prawnych do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Rozpoznając na nowo niniejszą sprawę organ administracyjny winien rozpatrzyć wszystkie okoliczności podnoszone przez strony w trakcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Mając przy tym na względzie art. 136 k.p.a., obowiązkiem organu odwoławczego będzie przede wszystkim ustalenie czy usypany na granicy działek pas ziemi luźno obłożony kamieniami należy uznać czy też nie za obiekt budowlany.

W tym stanie faktycznym i prawnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" u.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.