Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 608/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 1 i 2, art. 119 par. 1, art. 121 par. 2 i 4,  art. 122
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi Z. P. i K. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr: [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia K. i Z. małżonków P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z załączonej do sprawy dokumentacji postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na Z. P. i K. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4 000 zł z powodu uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku polegającego na doprowadzeniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38, do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie cegłą pełną otworu okiennego w ścianie w/w budynku usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. A 36 w Ł., wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...].

W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie K. i Z. P. podnieśli, że zawarte w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienie wyboru środka egzekucyjnego jest zdawkowe i szablonowe, co świadczy o tym, że organ egzekucyjny

w rzeczywistości tej kwestii nie rozważył. Dodali, że ich sytuacja życiowa i majątkowa nie pozwala równocześnie na zapłacenie grzywny oraz poniesienie kosztów wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Ł. z dnia [...] bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw.

z art. 144 k.p.a. w zw. art. 121 § 2 i § 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] nałożył na Z. P. oraz K. P. obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38, do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie cegłą pełną otworu okiennego w ścianie w/w budynku, usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. A 36 w Ł. Powyższa decyzja, wobec nieuwzględnienia odwołania Z. P. oraz K. P., została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...].

W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2012 r. na przedmiotowej nieruchomości przedstawiciele organu I instancji ustalili, że obowiązek polegający na zamurowaniu otworu okiennego cegłą pełną nie został wykonany.

W dniu 7 maja 2012 r. PINB skierował do Z. P. oraz K. P. upomnienie przypominające o konieczności wykonania obowiązku.

Pismem z dnia 16 października 2012 r. organ I instancji zawiadomił o wyznaczeniu na dzień 5 listopada 2012 r. oględzin na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38. Z treści protokołu sporządzonego na w/w okoliczność wynika, iż zobowiązani nie wykonali obowiązku polegającego na zamurowaniu otworu okiennego cegłą pełną.

W dniu [...] PINB wystawił tytuł wykonawczy TW Nr [...] i TW Nr [...] oraz wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania orzeczonego obowiązku. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez Z. P. oraz K. P.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...], WINB wstrzymał postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]. Jednocześnie [...]WINB zawiadomił Z. P. oraz K. P., że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, winni wnieść do organu egzekucyjnego, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.

W dniu 8 stycznia 2013 r. Z. P. oraz K. P. wnieśli zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązani podnieśli zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 4 000 zł oraz wskazali, że poczynili już pewne starania celem wykonania obowiązku poprzez zakup materiałów budowlanych.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., w wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez K. i Z. P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], którym oddalono jako bezzasadne zarzuty zgłoszone przez K. P. oraz Z. P.,

w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, dotyczącej wykonania wskazanego wyżej obowiązku. Zdaniem WINB wszczęcie przez organ I instancji postępowania egzekucyjnego i zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci nałożenia na zobowiązany podmiot grzywny w celu przymuszenia, było uzasadnione, ponieważ zastosowanie środków egzekucyjnych ma zmierzać do realizacji nakazu i stanowi wypełnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej unormowanej w art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.). Środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125-126 u.p.e.a. Zgodnie z art. 125 § 1 przywołanej ustawy w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z kolei, w myśl art. 126 na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. W rozpatrywanej sprawie, organ egzekucyjny, biorąc pod uwagę cel postępowania oraz wskazania zawarte w w/w przepisie, uznał, iż kwota 4 000 złotych winna skutecznie przymusić zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...].

Przywołując brzmienie art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. organ II instancji podkreślił, organ egzekucyjny stosując środek egzekucyjny, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, winien ustalić ją w takiej wysokości, która zdyscyplinuje zobowiązanych do wykonania określonego obowiązku niepieniężnego, a więc do zakończenia postępowania egzekucyjnego bez konieczności stosowania kolejnych środków egzekucyjnych. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego nań obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Zdaniem WINB, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny rozważył jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. W dodatku organ poinformował zobowiązanych o możliwości wynikającej z treści art. 125 u.p.e.a. Takie działanie organu I instancji należało uznać za prawidłowe oraz zgodne z przepisami prawa. Zobowiązani dobrowolnie nie wykonali nałożonego obowiązku, wobec tego organ egzekucyjny stosując środek egzekucyjny, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, winien ustalić ją w takiej wysokości, która zdyscyplinuje do jego wykonania, co ma również na celu. W tej sytuacji należało utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. P.

i K. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. oraz art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez jego błędne zastosowanie.

W motywach skargi powtórzyli argumentację przedstawioną w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. Zdaniem skarżących organ bezpodstawnie pominął znany mu z urzędu fakt, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy kwestia zamurowania otworu okiennego powinna zamknąć się w kwocie około 1 tysiąca złotych. Takie też byłyby koszty wykonania zastępczego obowiązku zamurowania otworu okiennego. Skoro więc organ egzekucyjny zamiast wykonania zastępczego, mogącego kosztować maksymalnie 1 tysiąc złotych, zastosował grzywnę w celu przymuszenia w wysokości czterokrotnie wyższej, to dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego niewłaściwego ze względu na nadmierną uciążliwość dla zobowiązanego.

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. skarżąca poparła skargę i oświadczyła, że obowiązek zamurowania okna cegłą nie został wykonany.

Sąd dopuścił dowód ze sprawy WSA w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd [...] - wyroku

z dnia 10 grudnia 2013 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej.

Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.

nałożeniu na Z. P. i K. P. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 4 000 zł z powodu uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku polegającego na doprowadzeniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38, do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie cegłą pełną otworu okiennego w ścianie w/w budynku usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. A 36 w Ł., wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Ł. z dnia [...] nr [...].

W rozumieniu art. 7 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.e.a.", organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Po myśli art. 121 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - kwoty 50.000 zł (§ 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - kwoty 200.000 zł (§ 3). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4). Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (§ 5).

Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 – pkt 1; postanowienie o nałożeniu grzywny – pkt 2 (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych - pkt 1; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze – pkt 2 (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.).

Nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w niniejszej ustawie (art. 124 § 1 u.p.e.a.). W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (art. 125 § 2 u.p.e.a.). Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 u.p.e.a.).

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Organ egzekucyjny obciąża obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 813/11 – Lex nr 1252196).

W rozpoznawanej sprawie okolicznością niekwestionowaną przez strony postępowania jest fakt, że ostateczną decyzją z dnia [...] PINB nałożył na skarżących obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38 do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie cegłą pełną otworu okiennego w ścianie wspomnianego budynku, usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. A 36 w Ł. Zobowiązani do dnia rozprawy nie wykonali obowiązku.

Wobec ich bezczynności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął postępowanie egzekucyjne, dwukrotnie przeprowadził oględziny nieruchomości małżonków P., wystosował upomnienie, a w rezultacie wystawił tytuły wykonawcze i podjął kontrolowane obecnie postanowienie o nałożeniu w wysokości 4000 złotych grzywny w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania nałożonego nań obowiązku.

Skarżący kwestionują wysokość nałożonej zaskarżonym postanowieniem grzywny, podnosząc, iż nie została ona dostosowana do celu, jakiemu ma służyć jej zastosowanie.

W przekonaniu sądu stanowisko skarżących jest uzasadnione. Orzeczona zaskarżonym postanowieniem grzywna w celu przymuszenia została nałożona, aby wyegzekwować wymagalny obowiązek zamurowania otworu okiennego w ścianie budynku, czyli wykonanie czynności, o których mowa w art. 119 § 1 u.p.e.a. Egzekucja nie dotyczyła zatem rozbiórki obiektu budowlanego, lecz wykonania innego obowiązku z zakresu prawa budowlanego, dlatego zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. Z przywołanych na wstępie rozważań przepisów wynika, że grzywna w takim wypadku może być nałożona jednorazowo i co istotne - nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł. Określenie przez ustawodawcę wyłącznie górnej granicy wysokości grzywny w celu przymuszenia nie oznacza jednak całkowitej dowolności ze strony organów egzekucyjnych w miarkowaniu jej wysokości. Jakkolwiek grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie mniej jednak jej wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku (skoro zastosowany środek z jednej strony ma zapewnić efektywność a z drugiej być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego). Taka zaś sytuacja - w ocenie sądu - miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W piśmiennictwie przedmiotu, podkreśla się, że wysokość grzywny zależy każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze zawsze winien baczyć, aby ten środek spełnił w danej sytuacji swoją rolę, ale także przy ustalaniu wysokości grzywny należy ocenić sytuację materialną osoby, której ją się wymierza, w tym jej indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa takiego, a nie innego postępowania tej osoby. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z niej obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony (por. W. Ławczyn (w:) red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 121).

Zdaniem składu orzekającego ustalenie przez organ egzekucyjny wysokości grzywny, która winna przymusić zobowiązanych do wykonania ciążących nań obowiązków, powinno być poprzedzone uprzednim zbadaniem, z jakimi konkretnie kosztami będzie wiązało się zamurowania jednego otworu okiennego (zakup materiałów + koszty robocizny), w tym wyważenie - na co zresztą zwracali uwagę zobowiązani - czy zasadnym byłoby może zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego i obciążenia kosztami jego wykonania skarżących. Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie mogłoby stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań organu egzekucyjnego co do wysokości grzywny w celu przymuszenia, które winny mieć swoje odzwierciedlenie w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem zarówno w uzasadnieniu postanowienia organu I, jak i II instancji próżno poszukiwać jakichkolwiek bliższych refleksji w tym przedmiocie, co świadczy o istotnym naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Akta sprawy potwierdzają zaś, że ani organ I instancji, ani też organ II instancji nie pokusiły się o ustalenie faktycznych kosztów zamurowania otworu okiennego i nie wyjaśniły dostatecznie, jakimi konkretnie przesłankami kierowały się nakładając grzywnę w wysokości 4000 złotych.

Dodać również wypada, że skarżący w trakcie postepowania egzekucyjnego podnosili, że zakupili już materiały do zamurowania otworu okiennego, jednakże powyższe twierdzenie nie zostało w żaden sposób zweryfikowane, chociażby w trakcie oględzin nieruchomości, poprzedzających nałożenie grzywny w celu przymuszenia, mimo, iż mogłoby to mieć niebanalne znaczenie przy ustaleniu jej wysokości.

Poza zakresem zainteresowania organów egzekucyjnych obu instancji były także argumenty dotyczące możliwości finansowych skarżących.

W wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 43/07 (Lex nr 437519) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który zresztą tutejszy sąd w pełni aprobuje, iż brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji,

w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Zatem organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej - był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Natomiast

o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, aczkolwiek i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego.

Dodatkowym powodem usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji jest wadliwe określenie zakresu obowiązku nałożonego na skarżących i sposobu jego realizacji. Mianowicie nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy grzywna jest nałożona i winna zostać uiszczona przez każdego ze skarżących z osobna, czy też solidarnie.

W orzecznictwie dominuje stanowisko, zgodnie z którym nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych – tak jak to miało miejsce w tej sprawie - organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku.

Z postanowienia winno jasno wynikać, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 640/07 – Lex nr 487244, w Lublinie z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 419/11 – Lex nr 1152905).

W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zaś w punkcie drugim - kierując się regulacją art. 152 p.p.s.a. - stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien uwzględnić oceną prawną wynikającą z niniejszego wyroku.

A. P.