Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1858/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 6 i 7, art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1799/12 w sprawie ze skargi G.N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1799/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. N., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] sierpnia 1965 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. C., wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w Gdyni wykaz L 13 Gdynia, oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 11.685 m² z całej nieruchomości o powierzchni 18.133 m², stanowiącej własność J. C., M W., J. T., S T, H W. Rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy decyzją Komisji Odwoławczej Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1966 r., nr [...].

Pismem z dnia 10 listopada 2006 r., sprecyzowanym pismem z dnia 20 lutego 2009 r., G. N., E Z, J S, A Z, A Z, T A, R A, J T, J T, Z T, G T, A K, M S, M N, E T wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dot. odszkodowania, zaś Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] marca 2012 r. odmówił ich żądaniom, zaś decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., na skutek wniosków ww. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. Odmowę Minister uzasadnił następująco: Z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, zatem ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, przewidzianych w art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie nie miało to miejsca, bowiem, jak wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, pismem z 24 maja 1965 r. nr USW III w 1/31/65, organ wywłaszczeniowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, wyznaczonej na dzień 24 czerwca 1965 r. W aktach tych znajdują się także zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o ww. faktach, odebrane przez: J T, S T, M W, J C i H W. Rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w wyznaczonym terminie bez udziału współwłaścicieli nieruchomości oraz bez udziału biegłych. Jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Biegli, mimo iż nie brali udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnych opinii, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy dwie opinie szacunkowe rzeczoznawców z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, z dnia 15 maja 1965 r. i z dnia 15 czerwca 1965 r. Podstawę prawną przyznanego odszkodowania stanowił art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym, odszkodowanie za grunt w mieście, gdy wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, obliczane było jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej w okręgu I. Cena sprzedaży nieruchomości ustalana była na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. Nr 72 poz. 335), zgodnie z którym cena 1 ha gruntów klasy I położonych w okręgu I strefy miejskiej wynosiła 36 000 zł. Celem wywłaszczenia było urządzenie terenów rekreacyjnych, stosownie do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 11/56/64, zastosowanie miał zatem także art. 8 ust. 7 ww. ustawy. Stanowi on, że jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście następowało na cele budowy lub poszerzenia placu, albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, a więc parku, skweru itp. wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Odszkodowanie należało się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekraczała 25% obszaru nieruchomości. Zgodnie z powyższymi zasadami, mając na uwadze, że ówcześnie obowiązujące przepisy dotyczące szacowania nieruchomości miały charakter uproszczony i wynikały z przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel, to 25% całości nieruchomości podlegało wywłaszczeniu bez odszkodowania, tj. 25% z 18 133 m² dało 4533 m². Następnie wywłaszczaną część nieruchomości, tj. 11 685 m² należało pomniejszyć o 4533 m², co dało 7152 m², a otrzymany wynik pomnożyć przez stawkę określoną w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. – 7152 x 3,60 m² = 25 747 zł., którą to kwotę przyznano zaskarżoną decyzją i która została wyliczona w opinii szacunkowej biegłego rzeczoznawcy W W. Wprawdzie, biegły inż. Z K błędnie obliczył 25% powierzchni, za którą nie przysługiwało odszkodowanie, gdyż przyjął 25% z części podlegającej wywłaszczeniu, a nie 25% z całego gruntu właścicieli, tj. 18 133 m², jednakże odszkodowanie ustalono prawidłowo na podstawie drugiej opinii, tj. opinii biegłego rzeczoznawcy W W. Zarzuty, że opinie szacunkowe zostały sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia i są jego dokumentami nie są zasadne, bowiem w celu wydania opinii szacunkowej inwestor zwracał się do Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wskazanie osoby biegłego lub o zlecenie dokonania szacunku nieruchomości konkretnym biegłym z listy. Biegły nie mógł przyjmować zlecenia na opracowanie opinii szacunkowej lub opinii w innym przedmiocie od właściciela nieruchomości będącej przedmiotem nabycia przez inwestora zarówno w drodze umowy, jak w trybie postępowania wywłaszczeniowego. Właściciel mógł, jeśli uzasadnił potrzebę ponownego szacunku nieruchomości przez innego biegłego lub wydania opinii w innym przedmiocie dotyczącym nabywanej nieruchomości, zwrócić się do organu orzekającego o wywłaszczeniu i odszkodowaniu o zlecenie biegłemu dokonania takiej czynności. Biegły nie mógł również przyjmować takiego zlecenia od inwestora, którego był pracownikiem. Już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena nieruchomości powinna była być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, na podstawie opinii biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej i nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej. Biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, wybierano ich z listy Urzędu Wojewódzkiego, a wycena, tak jak w przedmiotowej sprawie, polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. Tak samo należy ocenić zarzut braku rozprawy o charakterze odszkodowawczym, bowiem przepisy ww. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywały przeprowadzenie osobnej rozprawy dot. ustalenia odszkodowania tylko w przypadku odroczenia ustalenia odszkodowania. Jeśli idzie o zarzut, iż art. 8 ust. 7 tej ustawy dotyczył tylko działek budowlanych natomiast wywłaszczono grunt rolny, wskazać należało, że przepis ten może budzić wątpliwości interpretacyjne, dotyczy bowiem gruntów w mieście i osiedlu i zawiera odesłanie do zasad ustalania odszkodowania, określonych w ust. 6, nie zawierających odrębnych zasad ustalania odszkodowania za działki budowlane. Ponadto pojęcie działki budowlanej nie zostało w ustawie określone, zaś w ust. 6 występuje jedynie pojęcie powierzchni działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na wybudowanie domu jednorodzinnego wolnostojącego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko takiego przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rozbieżności interpretacji przepisu nie pozwalają organowi oceniającemu legalność decyzji uznać, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę na powyższą decyzję złożyła G. N., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organ wywłaszczeniowy nie powołał biegłych z zakresu szacowania nieruchomości, a wysokość odszkodowania ustalił na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych działających na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, już po wszczęciu postępowania w dniu 24 maja 1965 r. (obie opinie z daty 15 czerwca 1965 r.). Ponadto obie opinie szacunkowe, pomimo iż do wyliczenia wysokości odszkodowania odwołują się do art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., pomijają określenie charakteru użytkowego wywłaszczanej nieruchomości, tj. nie wskazują czy stanowią one działki budowlane. Organ wywłaszczeniowy nie przeprowadził także rozprawy o charakterze odszkodowawczym, poprzestając na omówieniu w czasie rozprawy w dniu 24 czerwca 1965 r. wyłącznie kwestii samego wywłaszczenia nieruchomości, nie zapewnił udziału w rozprawie biegłych (gdyż tych w ogóle nie powołał), nie wezwał też na rozprawę rzeczoznawców, nie wysłuchał też na niej sporządzonych przez nich opinii.

Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Art. 8 ust. 7 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości określał wyjątek od zasady wywłaszczania za odszkodowaniem (art. 7 ust. 1 tej ustawy). Był to przepis restrykcyjny, pozbawiający odszkodowania za część nieruchomości. Wobec tego wszystkie jego przesłanki muszą być wykazane, tj. cele wywłaszczenia w mieście lub osiedlu, jakimi są: budowa lub poszerzenie ulicy lub placu, wyrównanie granic zieleni publicznej, a także, czy działka była budowlana. Za rażące naruszenie tego przepisu, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało uznać odstąpienie od orzekania za pełnym odszkodowaniem za wywłaszczenie działki, która nie była działką budowlaną lub gdy wywłaszczenie było na inny cel niż wskazane w przepisie art. 8 ust. 7 ustawy. Pozbawienie w takim przypadku właściciela nieruchomości odszkodowania było również nie do pogodzenia z zasadą praworządności, określoną w art. 4 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów z 1965 r. – działka nr [...] oznaczona była jako zieleń, a działka nr [...] jako ulica. Natomiast z odpisu z księgi wieczystej z 20 marca 1964 r. Tom I wykaz L 13, prowadzonej przez Sąd Powiatowy w Gdyni wynika, że nieruchomość stanowi rolę i ulicę. Z wniosku wywłaszczeniowego, z 15 kwietnia 1965 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni, wynika, że tereny, o wywłaszczenie których ubiegał się wnioskodawca, były niezabudowane i częściowo użytkowane pod ulice. Zarówno materiał dowodowy zebrany w aktach postępowania zwykłego, jak i w aktach organu nadzoru, nie wskazuje, że działki nr [...] i nr [...], a także działka, z której zostały one wydzielone były działkami budowlanymi. Nie wynika to również z opinii biegłych W W i Z K. Art. 8 ust. 6 ww. ustawy dotyczył odszkodowania za grunty w mieście lub osiedlu. Natomiast art. 8 ust. 7 ustawy odnosił się zarówno do szczególnych celów wywłaszczenia, jak i do charakteru działki w mieście lub osiedlu. Ustawodawca dokonał tu wyraźnego rozróżnienia. Organy ani w postępowaniu zwykłym, ani organ nadzoru nie dokonały ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (o ile taki obowiązywał), nie przeprowadziły także dowodów z innych dokumentów potwierdzających charakter nieruchomości (sposób jej przeznaczenia i wykorzystywania). Minister nie zbadał również, na jaki konkretnie cel miały być wywłaszczone przedmiotowe działki, jaki rodzaj inwestycji miał być na nich zrealizowany. Jak wynika z decyzji lokalizacyjnej z 12 listopada 1964 r., ustalono lokalizację szczegółową na teren rekreacyjny, jednakże cel taki nie jest objęty dyspozycją art. 8 ust. 7 ww. ustawy, który przy wywłaszczeniu części działki budowlanej pozwalałby na pomniejszenie odszkodowania. Wobec tego koniecznym było ustalenie rodzaju inwestycji realizowanej w ramach celu określonego jako "teren rekreacyjny" na wywłaszczonych działkach. Należało podzielić zarzuty skargi, że opinie biegłych Z K i W W zostały sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Powyższe stoi w oczywistej sprzeczności z art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż wbrew obowiązkowi ustanowionemu w tym przepisie, biegli nie zostali powołani przez organ administracji prowadzący postępowanie, lecz przez podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Ponadto wprawdzie organ ma rację, że w postępowaniu wywłaszczeniowo odszkodowawczym nie przeprowadzało się oddzielnie rozprawy wywłaszczeniowej i oddzielnie odszkodowawczej, jednakże wzięcie za podstawę przez organy wywłaszczające opini sporządzonych przez wnioskodawcę wywłaszczenia i przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłych w sytuacji gdy strony kwestionowały wysokość odszkodowania, naruszało ww. przepis. Niezasadne są argumenty podnoszone przez organ, że kwota odszkodowania wynikała z prostego równania matematycznego, a więc nie ma istotnego znaczenia, na czyje zlecenie działali biegli. Należy zaznaczyć, że celem ustawodawcy było, aby w tego typu sprawach w zakresie ustalenia odszkodowania opierać rozstrzygnięcia na opinii bezstronnego biegłego i wysłuchania go na rozprawie. Takie unormowanie legislacyjne niewątpliwie dawało stronom możliwość działania w sprawie w zakresie potencjalnego kwestionowania ustaleń biegłego. Stwierdzić należało zatem, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało wadliwie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Gdynia, wykonujący zadania starosty, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna powołuje obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o. zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną jego wykładnię polegającą na:

• przyjęciu, że zlecenie sporządzenia opinii szacunkowej przez wnioskodawcę wywłaszczenia skutkuje nieważnością decyzji o odszkodowaniu, wydanej w oparciu o taką opinię, bez względu na prawidłowość ustalenia odszkodowania,

• przyjęciu, że wydanie decyzji o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego skutkuje nieważnością decyzji, bez względu na prawidłowość ustalenia odszkodowania;

2. naruszenie przepisów postępowania:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że ze względu na wydanie decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, decyzja odszkodowawcza dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, co stanowiło podstawę do uchylenia obu orzeczeń Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej,

• art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, które pomija całkowicie kwestię, że odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo w sposób niekwestionowany przez wywłaszczonych, co wpłynęło na dokonanie błędnej oceny prawnej i niewłaściwe rozstrzygnięcie sprawy przez WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach.

Istota sprawy sprowadza się do tego czy ustalenie odszkodowania decyzjami Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z [...] sierpnia 1965 r. nr WSW III nr 1/31/65 i Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1966 r. numer D.849/KW/65 – gdyż tylko takich części tych decyzji dotyczył wniosek następców prawnych wywłaszczonych właścicieli nieruchomości – nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu tekstu jedn. z Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej "ustawa", czy też z ich naruszeniem, a jeżeli tak to czy naruszenie miało charakter rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W sprawie występują dwie kwestie – powołania biegłych – art. 21 ustawy i pomniejszenia odszkodowania – art. 8 ustawy.

Z art. 21 ustawy wynikały cztery przesłanki, spełnienie których przesądza o prawidłowości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Były nimi: obowiązek przeprowadzenia rozprawy, powołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowy, wysłuchanie opinii biegłych na rozprawie, szczegółowe uzasadnienie opinii biegłych. Przepis ten stanowił bowiem, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, opinie biegłych powinny zawierać szczegółowe uzasadnienie. Wymogi te powinny być spełnione łącznie, wtedy można by mówić o zachowaniu praw wywłaszczonych do odszkodowania.

Z akt sprawy wynika, że w zawiadomieniu (obwieszczeniu) o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego podany został termin rozprawy wywłaszczeniowej na 24 czerwca 1965 r., (zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń i przesłane następcom prawnym właściciela, choć nie wszystkim). Rozprawa się odbyła, o czym świadczy sporządzony z niej protokół (jest on bez daty, w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej stwierdzono, iż rozprawa się odbyła, jednak daty nie poddano), jednak nie brały w niej udziału strony ani biegli. W aktach sprawy znajdują się także inne opinie szacunkowe, wszystkie z 15 czerwca 1965 r., sporządzone przez dwóch biegłych, z których jeden opracował obie opinie określające różną wartość nieruchomości, a organ wywłaszczeniowy zwrócił się do niego – pismo z 2 lipca 1965 r. – o uzupełnienie tych opinii z uwagi na nieprawidłowość oszacowania. W decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu ustalona została kwota, którą ustalili obaj biegli identycznie w opiniach z 15 czerwca 1965 r. Opinie biegłych zostały opracowane na zlecenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 7 czerwca 1965 r., występującego z wnioskiem o wywłaszczenie, przy tym we wniosku o wywłaszczenie, jak i w zawiadomieniu (obwieszczeniu) o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego jako nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu poddano działkę przy u. C. w Gdyni, nr 833/25 o powierzchni 11 094 m², z kolei opinie szacunkowe i decyzje wywłaszczeniowe mówią o działkach przy ul. C. nr nr [...] i [...] o pow. 11 685 m², a na te rozbieżności wywłaszczeni zwracali uwagę w odwołaniu od decyzji I instancji.

Opisane "nieścisłości" wskazują na tak prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego i nieprawidłowości w działaniu organów.

Jeśli uznać, że ww. niedokładności mają charakter tylko naruszenia zasad postępowania, nie kwalifikowany, to podkreślić należy kwestię powołania biegłych i ustalenia odszkodowania w wyniku rozprawy z ich udziałem, na której powinny być zaprezentowane szczegółowo uzasadnione w opinie.

Z cytowanego art. 21 ustawy wynika, jak już wskazano wyżej, obowiązek powołania biegłych przez organ wywłaszczeniowy w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w celu sporządzenia przez nich wyceny nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia. Przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie był zobowiązany, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy do wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości za cenę określoną wg zasad podanych w tym przepisie. Cenę tę mógł oczywiście ustalić biegły z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej (innych biegłych nie było), jego opinia co do wartości nieruchomości nie może być jednak utożsamiana z opinią biegłego powołanego przez organ wywłaszczeniowy w tym postępowaniu. Powołanie się przez organ wywłaszczeniowy na opinię biegłego wydaną na zlecenie ubiegającego się o wywłaszczenie nie wypełnia przesłanki wysłuchania opinii biegłego powołanego przez organ wywłaszczeniowy, o której mowa w art. 21 ustawy. Nie ma przy tym znaczenia, że odszkodowanie obliczało się w istocie według ściśle ustalonych przepisami zasad (mogłoby odbyć się w ogóle bez biegłego).

Powołanie biegłego przez organ wywłaszczeniowy, wysłuchanie na rozprawie wywłaszczeniowej jego szczegółowo uzasadnionej opinii miało służyć zachowaniu pozorów przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego – prawdy obiektywnej, nakazującej organowi administracji stanie na straży praworządności ludowej i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa (ówczesny art. 5, 6 i 7 k.p.a.).

Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu wywłaszczeniowym, zaskarżonym decyzjami badanymi w postępowaniu nadzorczym, podlegającym ocenie Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu w niniejszej sprawie, biegli nie zostali powołani przez prowadzący postępowanie Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, nie zawiadomiono ich tym samym o rozprawie administracyjnej.

W postępowaniu wywłaszczeniowym był obowiązek przeprowadzenia rozprawy, która powinna być poświęcona tak samemu wywłaszczeniu – art. 18 ust. 7 i art. 20 ustawy, jaki i odszkodowaniu – art. 21 ustawy. Pominięcie któregoś przedmiotu powoduje, że rozprawa w tym zakresie nie została przeprowadzona.

W niniejszej sprawie rozprawa w zakresie odszkodowania nie została w istocie przeprowadzona, biegli nie zostali powołani, nie przedstawiono ich szczegółowo umotywowanych opinii, co wyraźnie wynika z akt, w tym z protokołu rozprawy, która przy tym nie wiadomo kiedy została przeprowadzona, bowiem protokół, jak wskazano już wyżej, jest niedatowany.

Te naruszenia art. 21 ustawy należy uznać, że miały charakter rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W sprawie jest jeszcze druga kwestia – prawidłowości określenia odszkodowania w świetle art. 8 ust. 7 ustawy.

Artykuł 8 ust. 6 ustawy normował zasady ustalania odszkodowania za grunty wywłaszczane w mieście lub w osiedlu, zaś ust. 7 również za takie grunty jednak z wyraźnym wskazaniem celu wywłaszczenia i charakteru działki. Obliczenie zatem odszkodowania wg art. 8 ust. 7 ustawy wymuszało odniesienie się do przesłanek w nim zawartych. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wywłaszczenie gruntów w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nieprzekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania, odszkodowanie należy się wg zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczonego gruntu,, która przekracza 25% obszaru nieruchomości.

W postępowaniu nadzorczym, mającym przecież na celu zbadanie czy kontrolowane decyzje są zgodne z przepisami, stanowiącymi podstawę ich wydania, czy też je naruszają i w jaki sposób, konieczna jest ocena pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z tych przepisów. W niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wymagało odniesienia się do kwestii, jaki charakter miała wywłaszczona działka oraz na jaki cel została wywłaszczona. Przesłanki te winny być spełnione łącznie. Jeżeli bowiem nawet charakter działki mieścił się w ww. art. 8 ust. 7, zaś inny był cel wywłaszczenia nie było podstaw do obniżenia odszkodowania i odwrotnie – cel wywłaszczenia mieścił się w tym przepisie, charakter działki nie. Pomniejszenie odszkodowania zatem w przypadku nie zaistnienia którejś z przesłanek z art. 8 ust. 7 ustawy stanowiło naruszenie tego przepisu i to rażące.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje nadzorcze, bowiem odmówiły one stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowania w części odszkodowania w sytuacji, gdy były one rażąco niezgodne z art. 21 ustawy, zaś kwestia pomniejszenia odszkodowania nie była zbadana, zgodnie z zasadami postępowania.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).