Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 783/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Sz. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2013 r. r. nr [[...]] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 maja 2013 r. nr [[...]] o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 1 czerwca 2011 r., nr [[...]] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. pozwolenia na przebudowę związaną ze zmianą sposobu użytkowania hali produkcyjno - składowej na halę hodowli ryb w systemie recyrkulacyjnym wraz z budową niezbędnej infrastruktury towarzyszącej - zbiornika do magazynowania osadu, na działce nr [[...]] przy ul. G. w S.

Decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r., nr [[...]], podjętą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. opisanego pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r. S. S. zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta w przedmiocie pozwolenia na budowę i uchylenie tejże decyzji. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości - oddzielonej od nieruchomości, na której zrealizowana ma zostać inwestycja objęta pozwoleniem na budowę – działką nr [[...]]. W stosunku do tej ostatniej działki oraz działki o nr [[...]] wnioskodawca ubiega się przed sądem powszechnym o ustanowienie drogi koniecznej. W toku postępowania o ustanowienie drogi koniecznej, w dniu 4 sierpnia 2011 r., pełnomocnik wnioskodawcy przeglądając akta sądowe dowiedział się o istnieniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Według wnioskodawcy, w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę niesłusznie został pominięty jako strona postępowania. Wprawdzie nieruchomość wnioskodawcy nie jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją, co jednak automatycznie nie oznacza, że nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (tej inwestycji). W sprawie o ustanowienie służebności drogowej B. ujawnił zamiar urządzenia na całej długości działki nr [[...]] drogi pożarowej. Tymczasem działki nr [[...]] oraz [[...]], stanowiące własność inwestora, bezpośrednio przylegają do nieruchomości wnioskodawcy, na której ten prowadzi działalność związaną z produkcją okien i stanowią jedyną drogę dojazdową do budynków posadowionych na działkach wnioskodawcy. Ustanowienie drogi pożarowej wiąże się z koniecznością realizacji szeregu warunków, a konsekwencji z przeprowadzeniem określonego rodzaju robót dostosowawczych. Prace takie mogą całkowicie uniemożliwić wnioskodawcy dostęp do jego zabudowań produkcyjnych. Ponadto inwestor zadeklarował zamiar wykorzystania studni artezyjskich i zbiornika retencyjnego, znajdujących się na działkach [[...]], [[...]], [[...]]. Potrzeba ochrony wspomnianych ujęć oraz zbiornika retencyjnego może zaś wywołać konieczność ustanowienia strefy ochronnej w trybie przepisów ustawy – Prawo wodne, z czego wynikałoby szereg ograniczeń dla wnioskodawcy. Tych ograniczeń organ w ogóle nie badał, wydając pozwolenie na budowę. To zaś sprawia, że wnioskodawca ma interes prawny, który pominięto w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 5 października 2011 r. Prezydenta Miasta, na mocy art. 149 § 3 k.p.a., art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że wnioskodawca nie posiadał i nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 1 czerwca 2011 r. (w przedmiocie pozwolenia na budowę), a to sprawia, że zgodnie z art. 147 k.p.a., niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie.

Na powyższe postanowienie S. S. złożył zażalenie, zarzucając naruszenie art. 141 k.p.a. w związku z art. 149 § 3 i 4 k.p.a. oraz art. 144 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wznowienie postępowania.

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r., sprostowaną w zakresie formy postanowieniem z dnia 4 maja 2013 r., Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Oceniając argumenty zażalenia organ odwoławczy wskazał, że co do zasady słuszne jest stanowisko, że weryfikacja twierdzeń odnoszących się do statusu strony powinna nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jednakże, w sytuacji, gdy bezsporne i oczywiste jest, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi od osoby nie mającej przymiotu strony w danym postępowaniu, uprawniony jest dać temu wyraz w rozstrzygnięciu o odmowie wznowienia postępowania. Organ odwoławczy powołał przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2) wywodząc z nich tezę o oczywistym braku po stronie wnioskodawcy statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W szczególności ustalono, że w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 1 czerwca 2011 r. organ pierwszej instancji wyznaczył obszar oddziaływania obiektu, zakreślając go wyłącznie wokół działki, na której planowana jest inwestycja. Nieruchomość wnioskodawcy nawet nie graniczy z nieruchomością objętą inwestycją, bowiem dzieli je działka nr [[...]]. Zamierzenia inwestora dotyczące tej ostatniej działki nie były przedmiotem decyzji z dnia 1 czerwca 2011 r., a więc nie mogą stanowić podstawy do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu, nieruchomość skarżącego w żaden sposób nie dozna ograniczeń po zrealizowaniu inwestycji na działce nr [[...]] i na taką oceną nie ma żadnego wpływu fakt toczącego się postępowania w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej na działce nr [[...]] i [[...]].

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. S., zarzucając organowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie skarżący zakwestionował formę rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, wskazując że winno ono przybrać postać postanowienia. Zadaniem skarżącego niedopuszczalne też było sprostowanie tej wady w trybie art. 113 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 352/12) uchylił zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 5 października 2011 r. W uzasadnieniu sąd wskazał że ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego, a więc po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. W konsekwencji, rozważania dotyczące interesu prawnego powinny znaleźć się w decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sąd nie podzielił również stanowiska organu, że brak statusu strony wnioskodawcy był niewątpliwy i dostrzegalny bez konieczności dokonywania analizy prawnej.

Ponownie rozpatrujący sprawę Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2013 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną własną decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r., nr [[...]].

Następnie decyzją z dnia 22 maja 2013 r., nr [[...]], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 1 czerwca 2011 r., nr [[...]]. Organ uznał, że nieruchomości, których współużytkownikiem wieczystym jest S. S. nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy, brak jest podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania. Organ wskazał, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 91 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573), przedmiotowa inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W wydanej decyzji środowiskowej Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2010 r. nie stwierdzono konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, który byłby podstawą do uznania właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości w nim położonych za strony postępowania. Inwestycja z punktu widzenia przepisów regulujących ochronę środowiska nie powoduje ograniczeń w użytkowaniu terenu. Skoro w związku z tą inwestycją dla terenów położonych w otoczeniu, przepisy nie przewidują ograniczeń, obszar oddziaływania nie wykracza poza granice działki.

W ocenie organu sporna inwestycja nie powoduje uciążliwości wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), gdyż istniejąca hala, podlegająca przebudowie zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, usytuowana jest w odległości 11m, 12,50m, 14m, 20m, 37m od granicy nieruchomości objętej inwestycją. Lokalizacja przedmiotowego obiektu nie narusza więc normatywnych odległości określonych w § 12 ww. rozporządzenia, nie są także naruszone przepisy § 13 regulujące kwestie zacieniania oraz przepisy bezpieczeństwa pożarowego.

Odnośnie wskazywanej przez skarżącego kwestii urządzenia na działce nr [[...]] (będącej we władaniu B.) drogi pożarowej, organ stwierdził, że na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego dostęp i dojazd do projektowanego obiektu zapewnia zlokalizowana na działce nr [[...]] droga pożarowa, która zgodnie z zapisami autora projektu spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030). Ponadto projekt zagospodarowania terenu został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz sanitarno-higienicznych.

W kwestii zamiaru wykorzystania dla projektowanej inwestycji przez inwestora studni artezyjskich i zbiornika retencyjnego, znajdujących się na działkach [[...]], [[...]], [[...]], organ wyjaśnił, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji zawiera ostateczną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 marca 2011 r. udzielającą inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody podziemnej z ujęcia dwuotworowego położonego na terenie działek [[...]] i [[...]], będących we władaniu B. Decyzja ta nie ustanawia stref ochronnych dla ww. ujęć wód podziemnych, na podstawie których można byłoby uznać właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości w nich położonych za strony postępowania. Ponadto pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy ujęcia wód podziemnych na działce nr [[...]], wymienionej w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania, natomiast działka nr [[...]], na której według skarżącego usytuowany jest zbiornik retencyjny, nie była objęta wnioskiem inwestora, a tym samym nie obejmuje jej wydane pozwolenie na budowę.

Organ uznał również, że toczące się obecnie przed Sądem Rejonowym (I Wydział Cywilny) postępowanie w sprawie ustanowienia na rzecz skarżącego na działce nr [[...]] i [[...]] służebności drogi koniecznej nie ma wpływu na postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i nie zmienia kręgu stron ustalonych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r., gdyż kwestie te są sprawami z zakresu prawa cywilnego, dochodzonymi w postępowaniu przed sądem powszechnym. Nadto zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę obejmuje wyłącznie działania inwestycyjne na terenie działki nr [[...]], będącej we władaniu inwestora i tylko ta działka została wymieniona w decyzji jako znajdująca się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu.

Organ pierwszej instancji ustalił też, że obecnie działka nr [[...]] została podzielona na dwie działki o numerach: [[...]] i [[...]], co wynika z aktualnego zawiadomienia o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków i ocenił, że pozostaje bez wpływu na zatwierdzony projekt budowlany.

S. S. złożył odwołanie od opisanej decyzji organu pierwszej instancji, wnosząc o jej uchylenie w całości. Podał, że planowana droga pożarowa przebiegać będzie bezpośrednio przy granicy z działką nr [..]. Działki [[...]] i [[...]] oddziela stroma skarpa. W ocenie skarżącego dostosowanie drogi przebiegającej przez działkę [[...]] do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 lipca 2009 r. będzie wymagało ingerencji w drogę zlokalizowaną na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [[...]]. Również korzystanie przez B. z ujęć wody głębinowej zlokalizowanych na nieruchomościach nr [[...]] i [[...]] uzasadnia przyjęcie, że nieruchomości odwołującego się znajdują się w strefie oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Ponadto wskazał, że rury łączące działki [[...]] i [[...]] z działką [[...]] przebiegają pod działką nr [[...]]. W związku z powyższym każda naprawa, przebudowa, bądź rozbudowa istniejącej infrastruktury wodociągowej będzie wiązała się z koniecznością zajęcia działki nr [[...]] i odcięcia jedynego dojazdu do zakładu produkcyjnego odwołującego się.

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr [[...]] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 maja 2013 r.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wyjaśniając stanowisko akceptujące decyzję organu pierwszej instancji odwołał się do zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) oraz ich weryfikacji w trybie wznowienia postępowania, w niniejszej sprawie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, w warunkach określonych w art. 147 k.p.a.

Ustalając, czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę odwołał się organ do przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Badaniem przepisów odrębnych, z których wynikać mogą ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego przede wszystkim objęto: przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy techniczno – budowlane, prawa wodnego. Organ odwołał się do § 3 ust. 1 pkt 91 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573), zgodnie z którym przedmiotowa inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ustalił, że Prezydent Miasta w wydanej decyzji środowiskowej z dnia 16 marca 2010 r. nie stwierdził konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, który byłby podstawą do uznania właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości w nim położonych za strony postępowania. Zatem inwestycja z punktu widzenia przepisów regulujących ochronę środowiska nie powoduje ograniczeń w użytkowaniu terenu. Obszar oddziaływania nie wykracza więc poza granice inwestowanej działki.

Odnosząc się do zamiarów wykorzystywania w związku z inwestycją zbiornika retencyjnego oraz studni artezyjskich zlokalizowanych na działkach nr [[...]], [[...]] i [[...]] stwierdził organ, że udzielone inwestorowi ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 31 marca 2011 r. pozwolenie wodnoprawne na pobór wody podziemnej z ujęcia dwuotworowego położonego na terenie działek [[...]] i [[...]], będące we władaniu B. nie ustanawia stref ochronnych dla wskazanych ujęć wód podziemnych, na podstawie których można byłoby uznać właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości na nich położonych za strony postępowania. Zaznaczył też organ, że pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy ujęcia wód podziemnych na działce nr [[...]], wymienionej w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania, natomiast działka nr [[...]], na której według skarżącego usytuowany jest zbiornik retencyjny, nie była objęta wnioskiem inwestora, a tym samym nie obejmuje jej wydane pozwolenie na budowę.

Następnie ocenił organ, że ograniczenie sposobu zagospodarowania działki skarżącego nie wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Istniejąca hala, podlegająca przebudowie zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, usytuowana jest w odległości 11m, 12,50m, 14m, 20m, 37m od granicy nieruchomości objętej inwestycją. Lokalizacja przedmiotowego obiektu nie narusza więc normatywnych odległości określonych w § 12 ww. rozporządzenia, nie są także naruszone przepisy § 13 regulujące kwestie zacieniania oraz przepisy bezpieczeństwa pożarowego.

Również inne przepisy odrębne, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane - ustawa Prawo atomowe, ustawa o ochronie przyrody, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawa o drogach publicznych, przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej budynków, nie powodują w sprawie dotyczącej inwestycji na działce nr [[...]] ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącego.

Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że sprawa cywilna dotycząca ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce nr [[...]] i [[...]] nie ma znaczenia w niniejszej sprawie administracyjnej. Zatwierdzony projekt budowlany obejmuje wyłącznie działanie inwestycyjne na działce nr [[...]].

Odnośnie drogi pożarowej na działce nr [[...]] organ zaznaczył, że wniosek inwestora nie obejmował takiego zamierzenia i nie jest ono objęte udzielonym pozwoleniem na budowę. S. S. nie może zatem z tego wywodzić podstawy dla uznania go za stronę postępowania zakończonego ostateczna decyzją o pozwoleniu na budowę.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. S., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w zaskarżonej decyzji do argumentów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu z dnia 11 czerwca 2013 r. Skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zarzuca się Wojewodzie powtórzenie argumentacji organu pierwszej instancji. Ponadto ponawia się argumenty odwołania dodatkowo zarzucając, że organ nie odniósł się do argumentów odwołania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięć organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak o tym stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Kontrolując w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Wojewody jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organ administracji rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody z dnia 30 sierpnia 2013 r., podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 maja 2013 r., odmawiającą uchylenia, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., własnej decyzji ostatecznej z dnia 1 czerwca 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę związaną ze zmianą sposobu użytkowania hali produkcyjno – składowej na działce nr [[...]] w S.

Jak wynika z akt sprawy i ustaleń organu odwoławczego, niniejsze postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym – wznowieniowym, na skutek podania S. S. pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r., z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym.

Wznowienie postępowania na tej podstawie nastąpiło postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2013 r., podjętego wskutek oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 352/12, uchylającym rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania z tego samego wniosku S. S., wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Sąd zaznaczył w tym wyroku, że "(...) ocena stanowiska organu w kwestii interesu prawnego skarżącego (S. S.) pozostaje poza ramami niniejszego postępowania (...). Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji dokonają prawidłowej wykładni przepisów postępowania mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a więc art. 149 k.p.a. (...)".

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, jak o tym mowa w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrolując zatem zaskarżone rozstrzygnięcie również w kontekście dostosowania się do obowiązku wynikającego z przytoczonego przepisu sąd ocenia, że organy procedowały prawidłowo, bowiem badanie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nastąpiło po wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Przepis art. 151 § 1 k.p.a. stanowi, że:

"Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy".

Decyzja organu pierwszej instancji wydana została w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiący o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ten zaś przepis przewiduje wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Istota niniejszej sprawy sprowadza się w konsekwencji do oceny, czy S. S. posiadał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, jak twierdzi w podaniu o wznowienie, co z kolei uzasadniałby, po wznowieniu postępowania w związku z jego wnioskiem, rozstrzygnięcie w przedmiocie decyzji z dnia 1 czerwca 2011 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub 3 k.p.a.

Pozostaje w niniejszej sprawie niesporne, że S. S. nie był stroną w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Niewątpliwie też nie jest właścicielem nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z inwestowaną działką. Według prawidłowych ustaleń organu skarżący jest współużytkownikiem wieczystym działek o numerach [[...]], [[...]] i [[...]], które od terenu inwestycji – działki nr [[...]] – oddziela działka nr [[...]] pozostająca w użytkowaniu wieczystym B. Działka nr [[...]] jest przedmiotem sprawy cywilnej z wniosku S. S. o ustanowienie służebności drogi koniecznej (toczącej się przed Sądem Rejonowym, w sprawie sygn. akt I Ns 638/05). Na dzień orzekania przez sąd w niniejszej sprawie, według oświadczenia pełnomocnika procesowego uczestnika B., Sąd Rejonowy nieprawomocnym postanowieniem z dnia 27 czerwca 2013 r. orzekł o ustanowieniu na wskazanej działce drogi koniecznej.

Wobec wątpliwości co do tego, czy S. S. powinien być stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, badanie statusu strony tego postępowania winno było nastąpić po wznowieniu postępowania. Takie też było wskazanie zawarte w opisanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r., wobec czego w ponowionym postępowaniu prawidłowo organy administracji przeprowadziły postępowanie co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zasadniczą zaś kwestią w sprawie wszczętej z wniosku S. S. o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r. było poczynienie ustaleń faktycznych dających podstawę do oceny istnienia takiego interesu prawnego po stronie skarżącego, który uzasadniałby jego udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dopiero pozytywna weryfikacja interesu prawnego skarżącego otworzyłaby organom drogę do oceny prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wyznacza art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623, ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" definiuje art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i jest to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu".

Dla uzyskania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1735/10, dostępnym w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się pozostawanie nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, między innymi przepisy techniczno – budowlane. Oznacza to konieczność stwierdzenia naruszenia obiektywnego interesu prawnego. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych, indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które wytyczać będą pewną strefę wobec projektowanego obiektu.

Sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń prawnych w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb obszaru oddziaływania obiektu. Uwzględniając wykładnię pojęcia strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organy administracji rozstrzygające niniejszą sprawę winny były zatem przeprowadzić postępowanie zmierzające do weryfikacji stanowiska skarżącego, który wywodził swój interes prawny z norm wyprowadzonych z ustawy Prawo wodne (w postaci konieczności ustanowienia stref ochronnych w związku z doprowadzeniem do działki inwestowanej wody z ujęć znajdujących się na innych działkach), a także przebiegu drogi przeciwpożarowej na działce stanowiącej jego jedyny dojazd do nieruchomości pozostającej we współużytkowaniu wieczystym (działce nr [[...]]).

Zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zawierają kompletne, niezbędne i wszechstronne ustalenia odnośnie pozostawania nieruchomości skarżącego poza obszarem oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy nie ograniczył się do kwestii akcentowanych we wniosku o wznowienie postępowania (pisma z dnia 25 sierpnia 2011 r.), lecz dokonał badania statusu skarżącego w świetle szeregu przepisów, które mogłyby, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu jego terenu, a związane były z projektowanym obiektem.

Podkreślić zatem należy, że jak wynika z prawidłowych ustaleń organu odwoławczego, żaden z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie wprowadza dla skarżącego ograniczeń w sposobie zagospodarowania jego działek, w związku z inwestycją przewidzianą na działce nr [[...]]. Pierwszorzędne jest ustalenie, że nieruchomość skarżącego nie sąsiaduje z działką inwestowaną, a zastrzeżenie odnośnie możliwości przebiegu drogi pożarowej na działce nr [[...]] są nieistotne. Organ akcentuje, że zagospodarowanie działki nr [[...]] pozostaje poza zatwierdzonym projektem budowlanym, co jest prawidłowe i wynika ze złożonego projektu. Sąd jednak zaznacza, że nawet gdyby przez tę działkę miała przebiegać droga pożarowa, to i tak fakt ten nie kreowałby jakichkolwiek uprawnień dla skarżącego, ani też nie wprowadzałby dla niego ograniczeń w sposobie zagospodarowania jego nieruchomości. Powoływanie się na: utrudnienia w dojeździe do nieruchomości w związku z ewentualnymi remontami sieci wodociągowej przebiegającymi pod działką nr [[...]] i urządzenie drogi pożarowej (dopiero planowanej, nieobjętej zatwierdzonym projektem budowlanym), a więc jakakolwiek ingerencja na tej działce niewynikająca z zatwierdzonego projektu budowlanego przemawiają jedynie za przyjęciem, że skarżący ma interes faktyczny w domaganiu się statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jak prawidłowo ocenił organ, nie ma zaś w tym przypadku żadnych przepisów odrębnych ograniczających sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Zatem zarzuty skargi koncentrujące się na naruszeniu przez organ art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w związku z przywołanymi twierdzeniami, są niezasadne.

Poza tym przedmiotem analizy organów administracji obu instancji były przepisy z zakresu ochrony środowiska, w związku z tym, że projektowana inwestycja jest zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko na mocy § 3 ust. 1 pkt 91 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573). Jak ustalono prawidłowo, Prezydent Miasta w decyzji środowiskowej z dnia 16 marca 2010 r. (w aktach administracyjnych) nie stwierdził konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, który byłby podstawą do uznania właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości w nim położonych za strony postępowania. Słuszna jest zatem ocena organu, że projektowana inwestycja z punktu widzenia przepisów mających na celu ochronę środowiska nie powoduje ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości skarżącego. Odnosząc się do zamiarów wykorzystywania w związku z inwestycją zbiornika retencyjnego oraz studni artezyjskich (usytuowanych poza obszarem inwestowanym) zasadnie stwierdził organ, że udzielone inwestorowi ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 31 marca 2011 r. pozwolenie wodnoprawne na pobór wody podziemnej z ujęcia dwuotworowego położonego na działkach nr [[...]] i [[...]], będących we władaniu B., nie ustanawia stref ochronnych dla tych ujęć wód podziemnych, na podstawie których można byłoby uznać właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości w strefach tych położonych za strony niniejszego postępowania. Było też przedmiotem prawidłowej oceny organu odwoławczego, że ewentualne ograniczenie sposobu zagospodarowania działki skarżącego nie wynika również z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Jak ustalono, odległości przebudowywanej hali od granicy nieruchomości objętej inwestycją (11m, 12,50m, 14m, 20m, 37m) nie powodują naruszenia odległości określonych w § 12, nie stwierdzono też naruszenia przepisu § 13 regulującego kwestie zacieniania ani przepisów bezpieczeństwa pożarowego wynikających z tego rozporządzenia. Niemniej zaznaczyć trzeba dla porządku, że zarzutów w tym kierunku skarżący nie wnosił ani przed organami administracji ani przed sądem administracyjnym, natomiast procedujący prawidłowo organ dokonał szerokiego badania przepisów, które mogłyby w związku z projektowaną inwestycją wprowadzić ograniczenie w zagospodarowaniu działek skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz powtórzenie argumentacji organu pierwszej instancji, sąd również ocenia, że jest on nietrafny. Organ drugiej instancji co do zasady (jak to wynika z treści art. 138 § 1 k.p.a.) jest organem ponownie, merytorycznie rozpatrującym wskutek odwołania, sprawę administracyjną, dokonującym samodzielnie ustaleń i oceny zebranego materiału dowodowego, a nie organem, który ogranicza się do kontroli prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Tak też było w kontrolowanej sprawie, nie jest zaś istotną wadą zaskarżonej decyzji to, że wskutek wyjaśnienia sprawy dokonano takiej samej oceny tego samego materiału dowodowego, nawet z użyciem takich argumentów, jakie przytoczył organ pierwszej instancji. Podkreślić natomiast należy, że argumenty odwołania zasadniczo nie różnią się od tych, które zawarto w podaniu o wznowienie postępowania. Te zaś były przedmiotem obszernej analizy przez oba rozstrzygające sprawę organy administracji. W istocie zaś, uwzględniając również treść skargi, tożsame argumenty odwołania sprowadzają się jedynie do polemiki ze stanowiskiem organu co do braku po stronie skarżącego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji braku przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd wyjaśnia też, że niniejsze postępowanie administracyjne nie jest forum właściwym dla sporów cywilnoprawnych między skarżącym a B., na tle ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce nr [[...]], pozostającej poza obszarem objętym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 1 czerwca 2011 r. Sąd akceptuje stanowisko organu odwoławczego, że tocząca się i na dzień kwestionowanego rozstrzygnięcia niezakończona sprawa cywilna zawisła przed Sądem Rejonowym z wniosku S. S. (sygn. akt I Ns 638/05), nie kreuje dla skarżącego uprawnienia przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi na działce nr [[...]]. Zdaniem sądu, nawet ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego na działce nr [[...]], w okolicznościach niniejszej sprawy nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu terenu należącego do skarżącego – przeciwnie dojazd do jego nieruchomości będzie istniał nadal, a stan urządzenia drogi tego uprawnienia go nie pozbawi.

W konsekwencji sąd uznał, że niniejsza decyzja podjęta na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest prawidłowa, nie zawiera wad wskazywanych przez skarżącego, któremu zasadnie i w zgodzie z przytoczonymi przepisami prawa materialnego nie przyznano statusu strony postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę z dnia 1 czerwca 2011 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.