Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2343/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 lipca 2022 r. nr DO-II.7610.118.2022.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 7 lipca 2022 r., nr DO-II.7610.118.2021.KC, Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "PKP S.A.", "Spółka" "skarżąca’) - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 22 kwietnia 2022 r., nr NWIV.752.181.1.2013 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wojewoda Śląski decyzją z 10 czerwca 2014 r., nr NWIV.752.181.2013 (na skutek wniosku Spółki z 19 grudnia 2005 r.) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha, k.m. 3, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Pismem z 24 czerwca 2014 r. spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody Śląskiego z 10 czerwca 2014 r.

Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej jako "u.g.n.") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), decyzją z 22 kwietnia 2022 r., nr NWIV.752.181.1.2013 odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Polskie Koleje Państwowe w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

Pismem z 10 maja 2021 r. PKP S.A. wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody Śląskiego z 7 lipca 2022 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w jej ocenie decyzja rażąco narusza przepisy, w szczególności art. 200 ust. 1 u.g.n. i § 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. gdyż w toku postępowania skarżąca złożyła dokumenty potwierdzające prawo zarządu do przedmiotowych nieruchomości, w tym decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1988, nr [...] o ustaleniu opłaty za zarządem.

Minister Rozwoju i Technologii powołaną na wstępie decyzją z 7 lipca 2022 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 22 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda rozpoznając wniosek Polskich Kolei Państwowych S.A. ustalił, iż przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz obecnie stanowi własność Skarbu Państwa, zaś podstawę ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...] stanowi zaświadczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1962 r., znak: [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż wpis prawa własności działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa jest aktualny. Powyższe okoliczności nie budzą wątpliwości i nie zostały zakwestionowane przez skarżącą. jednakże kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest okoliczność, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w [...] w okresie przed dniem 5 grudnia 1990 r.

Minister wyjaśnił, że obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy tj. dnia 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek.

Organ odwoławczy stwierdził, że zarząd był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Istnienia zarządu nie można domniemywać. Dalej wskazał, że potwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

Jak wynika z akt sprawy wnioskodawczyni - Polskie Koleje Państwowe S.A. - na potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu przedmiotowym gruntem objętym wnioskiem uwłaszczeniowym z 19 grudnia 2005 r. - załączyła decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1988 r., znak: [...]. o ustaleniu dla [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych opłaty rocznej za zarząd gruntem wraz z załącznikiem do tej decyzji. Do przedmiotowego wniosku uwłaszczeniowego dołączono również decyzję Geodety Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1989 r., znak: [...]. zmieniającą z dniem 1 stycznia 1989 r., treść ww. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1989 r., znak: [...]. o naliczeniu opłat za zarząd nieruchomościami Skarbu Państwa przez Śląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w [...].

W ocenie organu odwoławczego żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego Polskim Kolejom Państwowym w [...] do przedmiotowej nieruchomości. W szczególności nie jest nim ww. decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1988 r. o ustaleniu dla [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych opłaty rocznej za zarząd gruntem oraz zmieniająca ją decyzja Geodety Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1989 r.

Minister wyjaśnił, że mimo iż decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością została wymieniona wśród dokumentów stanowiących dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu (§ 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia), to jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z przywołanymi już wcześniej art. 38 ust. 2 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1406/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 651/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt II SA/GI 637/16 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tymczasem - treść ww. decyzji z 5 stycznia 1988 r. oraz decyzji z 20 stycznia 1989 r. nie wskazuje na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych w [...].

W konsekwencji Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie ustalenia Wojewody co do tego, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 200 ust. 1 u.g.n. - nie budzą wątpliwości organu odwoławczego. Wymienione w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie., niespełnienie którejkolwiek z nich (nawet przy spełnieniu pozostałych), uniemożliwia skorzystanie z możliwości uwłaszczenia na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 7 lipca 2022 r. wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w [...], zarzucając jej:

a) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

b) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

c) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120) poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w [...], co winno doprowadzić do przyjęcia, że Polskie Koleje Państwowe nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji a także decyzji Wojewody Śląskiego oraz o rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 7 lipca 2022 r. nie narusza prawa.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2) tej ustawy, w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

Zatem, kluczowe dla podjęcia na tej podstawie decyzji było ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu przedmiotowym gruntem. Zarząd zaś (obecnie trwały zarząd) był prawną formy władania, która uprawniała określony podmiot do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo PKP, a następnie Spółkę - tego prawa zatem nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r.- tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Jak wskazał Minister, stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W konsekwencji istnienia powyższego prawa, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (którego przykłady przywołano w uzasadnieniu skarżonej decyzji), nie można domniemywać.

Skarżąca - na udokumentowanie prawa zarządu na datę 5 grudnia 1990 r. do spornej nieruchomości - przedstawiła decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1988 r. o ustaleniu dla [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych opłaty rocznej za zarząd gruntem wraz z załącznikiem do tej decyzji (gdzie wymieniono działkę nr [...]) oraz decyzję Geodety Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1989 r. zmieniającą z dniem 1 stycznia 1989 r., treść ww. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1989 r.

Niewątpliwie decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jest wymieniona w § 4 ust. 1 pkt 7) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu - jako jeden z dokumentów pozwalających stwierdzić prawo zarządu. Jednakże mowa jest w nim o decyzji wydanej przed dniem 1 sierpnia 1985 r. a ponadto decyzja ta nie nawiązuje w sposób wyraźny do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu. Wynika z niej jedynie, że dla [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] ustalono – z dniem 1 stycznia 1986 r. –opłaty roczne za zarząd. Z decyzji tej nie wynika jednak kiedy i w stosunku do jakiej nieruchomości a także jakim aktem zarząd został ustanowiony, nie stanowi w związku z tym dowodu na istnienie tego prawa. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarząd powinien jasno wynikać z odpowiedniego dokumentu wyraźnie go kreującego, a istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać, wykazywać go można środkami dowodowymi sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia, zaś decyzję w przedmiocie opłat z tytułu zarządu (bądź użytkowania) można skutecznie uwzględnić tylko wówczas, gdy istnieją jakiekolwiek dowody ustanowionego zarządu w prawem przepisany sposób, a decyzja o naliczeniu opłaty jest zaś tego konsekwencją. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05; 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1926/11 oraz z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2299/20). Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17, w której stwierdzono, że samo dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Tożsame stanowisko zajął również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, gdzie wyraził pogląd, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub o aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa użytkowania (a odnieść to można także do zarządu, gdyż § 6 ust. 1 pkt 2 i § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia mają tożsamą treść), gdy jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie występuje, a zatem - wbrew zarzutom skargi - przyjąć należy, że decyzja z 1988 r. nie może stanowić dowodu na istnienie zarządu.

Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organów, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzedniczce prawnej skarżącej spółki do wnioskowanych nieruchomości. Akta sprawy potwierdzają, że w odniesieniu do spornej nieruchomości skarżąca nie wylegitymowała jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Ma to zaś w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub władanie nim przez poprzedniczkę prawną skarżącej.

Nie mogły więc przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty skargi, że organy przeprowadziły niewystarczające postępowanie dowodowe, czym naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona. Przeprowadzone przez organy postępowanie nie dało podstaw do ustalenia, aby prawo zarządu mogło być w niniejszym przypadku stwierdzone na podstawie także innych dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Orzekając zatem o odmowie uwłaszczenia Wojewoda nie naruszył przepisu art. 200 ust. 1 u.g.n. Nie naruszył go w związku z tym także Minister Rozwoju i Technologii utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.