Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 159/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 4 pkt 3-5, art. 46b pkt 2 i 8, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 7 w zw. z art. 46b pkt 2, art. 48a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: § 10 ust. 19, § 10 ust. 20
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 4, art. 87 ust. 1, art. 92, art. 193, art. 228 ust. 1, art. 233 ust. 1, art. 233 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 981/21 w sprawie ze skargi (...) Sp. z o.o. Sp.k. w (...) na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności przez przedsiębiorców oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA, sąd I instancji) objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 981/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. (dalej: Skarżąca, Spółka, Strona), uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. (dalej: Organ, PPWIS) z (...), nr (...) w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (dalej: Organ I instancji, PPIS) z dnia (...), nr (...).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z (...) nr (...), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R., działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 7 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2020 r., poz. 1845 ze zm., dalej: u.z.z.z.), § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r.) oraz art. 104, art. 107 § 1, art. 189a i art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) – wymierzył Spółce karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej.

Spółka od wyżej wymienionej decyzji wniosła odwołanie, które przez PPWIS nie zostało uwzględnione. PPWIS decyzją z (...) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 7 w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z., § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. oraz § 9 ust. 20 i 21 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512) - utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji.

Wobec powyższego Spółka wniosła skargę zarzucając PPWIS naruszenie wskazanych w niej przepisów postępowania oraz prawa materialnego, z kolei Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uwzględnił skargę stwierdzając, że kwestią mającą kluczowe znaczenie w sprawie jest podstawa prawna nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2, stanowiące de facto ograniczenie wolności i praw obywatelskich, zamieszczano w rozporządzeniach, bez przyjęcia stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia. Zdaniem Sądu I instancji ograniczenia i zakazy wprowadzane przez Radę Ministrów na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 46a i 46b u.z.z.z. były dokonywane bez zawarcia kompetencji w samej ustawie. W ocenie WSA tego rodzaju działania prawodawcy byłyby dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej, który nie został wprowadzony.

W ocenie Sądu I instancji § 10 ust. 19 i 20 rozporządzenia RM z dnia 21 grudnia 2020 r. stanowiący całkowity zakaz działalności w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej, wprowadzony został z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46a i art. 46b pkt 2 u.z.z.z. pozwala ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwala natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w cytowanym rozporządzeniu, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez całkowite jej zakazanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. zaskarżając wyrok ten w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Organ, zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46 b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069) w zw. z § 10 ust. 19 i ust. 20 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 z późn. zm.) oraz art. 31 Konstytucji RP, ponieważ WSA w Rzeszowie stwierdził w wyroku, z czym nie sposób się zgodzić, iż czasowe ograniczenie działalności przedsiębiorców w zakresie innych form rozrywki i rekreacji zawarte w § 10 ust. 19 i ust. 20 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym podstawowe ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej, co stoi w sprzeczności z art. 31 ust. 1-3 Konstytucji statuującym zasadę wolności dla każdego człowieka, przy czym ograniczenia tej wolności obywatelskiej mogą być ustanawiane tylko w ustawie a co za tym idzie naruszenie nakazu określonego ograniczenia działalności gospodarczej nie może być podstawą do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Sąd błędnie wywiódł, że czym innym jest czasowe ograniczenie prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej a czym innym wprowadzenie powszechnego zakazu prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej, z czym nie sposób się zgodzić, gdyż zdaniem skarżącego organu w pojęciu "ograniczenie" mieści się również pojęcie "zakaz" i "nakaz", zaś rozporządzenie Rady Ministrów mogło zakazywać pewnego rodzaju działalności gospodarczej. Sąd I instancji dokonał również błędnej wykładni art. 46a i 46b pkt 1-6 i8-12 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych twierdząc, że przepisy te, będące upoważnieniem ustawowym do wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń wykonawczych, nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych rozporządzeń, a tym samym naruszają art. 92 ust. 1 Konstytucji, zaś zdaniem skarżącego organu, wytyczne zawarte w wyżej wymienionych przepisach ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi są wystarczające;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przez Sąd I instancji art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w związku z art. 193 Konstytucji poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której Sąd I instancji powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 pkt 4 oraz art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które to stanowią podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, z art. 31 Konstytucji;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej podczas gdy decyzje te nie naruszały prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Spółka nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Sposób ich sformułowania oraz argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przedstawione w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniono) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie – potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne jest ich łączne rozpoznanie.

Podstawę prawną wydania przez organy inspekcji sanitarnej decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 7 w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 tej ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Stosownie zaś do art. 46b pkt 2 ustawy Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. W rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. wydanym na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. w § 10 ust. 19 postanowiono, że do dnia 14 lutego 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu wesołych miasteczek i parków rozrywki (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.2l.Z), pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.A) oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.B). Zaś w § 10 ust. 20 przewidziano, że przepis ust. 19 stosuje się odpowiednio do podmiotów prowadzących działalność określoną w tym przepisie, które we wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Krajowym Rejestrze Sądowym lub krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej, jako oznaczenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej mają wskazany kod Polskiej Klasyfikacji Działalności 93.29.Z, 93.29.B lub 77.2l.Z.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, naruszenie przez skarżącą Spółkę zakazu ustanowionego w § 10 ust. 19 w zw. z ust. 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r.

Należy zauważyć, że kwestia ograniczania praw i wolności jednostki (w tym przewidzianej w art. 22 Konstytucji RP wolności działalności gospodarczej) w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz nakładania kar za naruszenie określonych w tych rozporządzeniach zakazów i nakazów była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Można stwierdzić, że istnieje ustalona i jednolita linia orzecznicza w tej kwestii (por. np. odnoszące się do ograniczeń wolności działalności gospodarczej wyroki NSA z: 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1382/21, 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2184/21 i sygn. akt II GSK 2385/21). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela poglądy wyrażone we wskazanych wyrokach i argumenty na ich poparcie.

Nie może budzić wątpliwości, że wprowadzenie w § 10 ust. 19 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. zakazu działalności polegającej m.in. na prowadzeniu miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej narusza wolność działalności gospodarczej zagwarantowaną wprost postanowieniami Konstytucji RP. Należy podkreślić, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Dokonując wykładni powyższych zasad konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie do możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia. Z wypowiedzi tych wynika, że możliwe na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej "tylko w drodze ustawy" i "tylko ze względu na ważny interes publiczny" wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem powinny stanowić jedynie "wykonanie" ustawy i być traktowane w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do uregulowania w drodze rozporządzenia, jednak nie może dotyczyć to elementów o "zasadniczym" (podstawowym) charakterze. Przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (por. np. wyroki TK z: 13 października 2010 r. Kp 1/09 i 10 kwietnia 2001 r. U 7/00).

Przepisy art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r., zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wprowadzającego m.in. ograniczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b). Przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniając tym samym wymogu wynikającego z art. 92 Konstytucji.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP w zw. z przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, niedopuszczalna jest w systemie prawa powszechnie obowiązującego żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). Niedopuszczalne jest poprzestanie na blankietowej regulacji ustawowej i "pozostawienie organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek". Ten wymóg zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w tekście ustawy "musi być stosowany ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności" (por. wyrok TK z 25 maja 1998 r., U 19/97). Zastrzeżenie wyłączności ustawowej w regulowaniu sfery wolności i praw człowieka należy rozumieć dosłownie, "z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97; por. też wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). To w ustawie powinien się zatem znaleźć zasadniczy trzon regulacji prawnej, natomiast przepisy upoważniające, takie jak art. 46a i art. 46b u.z.z.z. powinny zawierać precyzyjne i wyczerpujące wskazania odnośnie do tego, jakie uszczegółowiające kwestie techniczne mogłyby zostać uregulowane w rozporządzeniu jako akcie podustawowym. Przepisy upoważniające powinny bowiem zawierać wytyczne dotyczące treści norm prawnych przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu.

Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008r. właściwie nie ma. Zauważyć należy, że przepis ustawowy, do którego odwołuje się skarżący kasacyjnie organ - art. 46 b pkt 2 u.z.z.z. przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym. Tak samo w sposób bardzo ogólny brzmi przepis dotyczący możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy – art. 46 ust. 4 pkt 3 u.z.z.z. Prawodawca nie tylko zatem nie zawarł w ustawie podstawowych regulacji w zakresie ograniczeń działalności gospodarczej, ale również nie sformułował jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych ograniczeń.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej przewidziane w § 10 ust. 19 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się w rozporządzeniu. Tym samym została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja ustawa - rozporządzenia jeśli chodzi o materię wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej.

Znaczenie przedstawionych uwag odnośnie do obowiązywania zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w sferze unormowania wolności i praw, a w tym wolności działalności gospodarczej, nie może pomijać tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw jednostki, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP, a wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika zatem, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej - art. 22 Konstytucji RP.

Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, jednak ustrojodawca nie określił jakie środki winny prowadzić do jego wykonania. Brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne. Ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, prawa i wolności konstytucyjne, w tym wolności działalności gospodarczej, w stanie epidemii nie mogą zostać całkowicie zawieszone. Oznacza to, że ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi w pełni spełniać standard konstytucyjny. Prawa i wolności konstytucyjne, w tym wolność działalności gospodarczej, nie mogły zostać całkowicie zawieszone i to aktem podustawowym opartym na ogólnym upoważnieniu ustawowym.

W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej zauważyć również należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, z 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97). Niewątpliwie oprócz sfery wolności i praw, w tym wolności prowadzenia działalności gospodarczej, o czym była mowa wyżej, należy do nich również dziedzina regulacji o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie sankcji, albowiem należy odnosić również do nich konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych (por. orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95). Podkreślając zatem, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej sprzeciwiał się art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Należy nadto wskazać, że przepis § 10 ust. 19 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. i ustanowiony w nim zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, jest przepisem sankcjonowanym w relacji do przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1– 5 u.z.z.z., sankcjonującego przestrzeganie tego zakazu. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu odesłania, przewidując w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...]", odsyła do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1 do 5 do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego. Jeżeli w pkt 2 art. 46b mowa jest tylko o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców", to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu, o którym jest mowa w art. 48a ust. 1 u.z.z.z., aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 10 ust. 19 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020r. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu, o którym mowa w art. 48a ust. 1 u.z.z.z.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowana w sankcjonującym przepisie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z. technika prawodawcza odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych), i to w istocie wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierającego w sobie odesłanie do wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego wyznaczających zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Zakazy i nakazy wynikają zatem nie z ustawy, lecz z rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że naruszenie wynikającego z art. 92 Konstytucji wymogu konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy spowodowało, że sporne rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020r. stało się w istocie rzeczy aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru wobec ustawy.

Art. 68 ust. 4 Konstytucji RP nie stanowi wystarczającej podstawy do traktowania spornego w tej sprawie rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. jako aktu stosowania, a nie aktu stanowienia prawa. Ustrojodawca nie określił w jakich formach i jakimi środkami powinien być wykonany obowiązek z art. 68 ust. 4 Konstytucji. Oznacza to jednak, że ma być on realizowany przy użyciu zwykłych środków konstytucyjnych.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że przepisy spornego rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r., podobnie jak innych rozporządzeń wydanych na podstawie przytoczonych powyżej przepisów u.z.z.z, należy kwalifikować do obszaru stosowania a nie stanowienia prawa (por. zdanie odrębne s. Z. Czarnika do wyroku NSA z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1282/21 oraz do wyroku NSA z 8 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 2737/21). Konstytucja RP sprowadza działalność administracyjną do jedynie dwóch dopuszczalnych form: stanowienia prawa w formach przewidzianych w Konstytucji, albo stosowania prawa na podstawie upoważnień ustawowych, tj. aktami indywidualno-konkretnymi. Przewidziane w Rozdziale III Konstytucji RP zamknięcie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego oznacza, że w polskim porządku prawnym nie jest możliwe stanowienie innych abstrakcyjnych i generalnych aktów normatywnych (źródeł prawa) powszechnie obowiązującego niż te, które zostały przewidziane w Konstytucji, ani też nie są dopuszczalne żadne wydawane przez administrację akty "z pogranicza", tj. zawierające normy abstrakcyjno-generalne akty stosowania prawa lub akty konkretno-generalne. Postulowane w doktrynie zaakceptowanie możliwości wydawania przez administrację generalnych aktów administracyjnych wymagałoby zmian w prawie, w tym objęcia ich regulacją k.p.a. (co dostrzegają E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, zwłaszcza s. 90 i s. 208) i poddania ich sądowej kontroli, pozostają one bowiem poza katalogiem aktów objętych kognicją sądów administracyjnych przewidzianą w art. 3 p.p.s.a.

Mając to na uwadze należy uznać, że sporne rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r., wydane na podstawie przytoczonych powyżej upoważnień ustawowych, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP, a więc wykonawczym wobec ustawy aktem podustawowym, który powinien być wydany na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, spełniającego wymogi przewidziane w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a ten warunek nie został spełniony. Konstytucyjna dychotomia zawęża pole możliwej aktywności administracji, której pozostaje albo forma indywidualnych aktów stosowania prawa (decyzji) albo "klasycznych" rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, czyli abstrakcyjnych i generalnych aktów stanowienia prawa o wykonawczym charakterze. Sama trudność w dobieraniu przez administrację najbardziej skutecznych środków zaradczych nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do odstąpienia od utrwalonych zasad ogólnych, potwierdzonych w Konstytucji RP, gwarantujących ochronę przed arbitralnością administracji w przypadkach jej ingerencji w prawa i wolności jednostek.

W świetle przedstawionych argumentów, uwzględniając znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw, w tym wolności działalności gospodarczej oraz w dziedzinie regulacji o charakterze represyjnym, nie może budzić wątpliwości, że przepis § 10 ust. 19 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020r. nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego w nim zakazu, co oznacza, że nie był zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Nie był uzasadniony również zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny zgodności zastosowanych w sprawie przez organ przepisów z Konstytucją RP, podczas gdy zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją orzeka Trybunał Konstytucyjny. Należy zauważyć, że art. 193 Konstytucji RP ma charakter fakultatywny, pozwalając każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia jednak sądu od konieczności badania i oceny w każdej sprawie czy przepis prawa, który miał zastosowanie w danej sprawie, jest zgodny z Konstytucją i w konsekwencji – od obowiązku prokonstytucyjnej wykładni prawa. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni prawa. Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, była zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa stanowiących podstawę prawną kontrolowanej decyzji. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji, korzystając z przyznanej mu konstytucyjnie niezawisłości, a więc będąc związany Konstytucją i ustawami, prawidłowo ten obowiązek wypełnił, dokonując prokonstytucyjnej wykładni przepisów podustawowych, stanowiących podstawę prawną kontrolowanej w tej sprawie decyzji, działając w celu zapewnienia realizacji konstytucyjnych zasad wyłączności ustawy oraz wolności działalności gospodarczej.

W konsekwencji za niezasadny uznać też należało zarzut zawarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, bowiem rozstrzygnięcie Sądu uchylające zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nie naruszało art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.