Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 141/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na potrzeby budowy portu lotniczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), Starosta Ś. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami orzekł w części I: pkt 1. o zwrocie na rzecz S. K. i M. K. na własność, w udziale po ½ dla każdego z nich, część nieruchomości gruntowej niezabudowanej, stanowiącej własność Gminy Miejskiej W., położonej we W., obręb S., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 12/7, AM-6, o powierzchni 0,7039 ha, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy W. IV Wydział Ksiąg Wieczystych we W. księga wieczysta Nr [...]. Zwrotu opisanej części nieruchomości wywłaszczeniowej dokona Prezydent W. reprezentujący Gminę W., po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynie termin do złożenia odwołania przez każdą ze stron postępowania do Wojewody D.. W pkt 2. Starosta ustalił też w decyzji wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 40.128,65 z i w pkt 3 i 4 zobowiązał S. K. i M. K. do zwrotu po 20.064,33 zł każe z nich na rzecz Gminy Miejskiej W., w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na wskazany w decyzji rachunek bankowy Gminy W.. W części II osnowy decyzji organ I instancji odmówił S. K. i M. K. zwrotu części nieruchomości gruntowej niezabudowanej stanowiącej własność Gminy Miejskiej W., położonej we W., obręb S., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 12/6, AM-6 o powierzchni 0,0370 ha, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy W. IV Wydział Ksiąg Wieczystych we W. księga wieczysta Nr [...].

Od powyższej decyzji w złożonym odwołaniu Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części I pkt 1-4, tj. w zakresie w jakim organ I instancji orzekł o zwrocie nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 12/7, AM-6, obręb S. i zobowiązaniu S. K. i M. K. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy W. oraz o orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, tj. orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości obejmującej działkę numer 12/7, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik strony odwołującej zarzucił:

1) naruszenie art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez naruszenie art. 216, poprzez jego niezastosowanie w analizowanym stanie faktycznym, podczas gdy kwestia zastosowania przepisów ustawy UGN do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie innej niż UGN, uregulowana jest szczegółowo w art. 216 UGN; zgodnie z treścią art. 216 UGN przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie (tylko) art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie zaś na podstawie art. 21 /w/ ustawy(który to art. 21 był podstawą prawną orzeczenia o wywłaszczeniu) oraz poprzez zastosowanie, na potrzeby zaskarżonego rozstrzygnięcia, wprost, regulacji zawartych w art. 136 i art. 137 UGN, podczas gdy w analizowanym stanie faktycznym wymagane było zastosowanie art. 216 UGN – jako zawierającego regulacje w sprawie stosowania przepisów ustawy UGN do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie innej niż ustawa UGN.

2) naruszenie art. 136 ust. 1 i ust. 3 ustawy UGN, w zw. z art. 7 i art. 77 KPA, poprzez

– brak ustalenia, w sposób określony w art. 136 ust. 1 powołanej ustawy, w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia działki nr 12/7;

3) naruszenie art. 136 ust. 3 UGN, w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że wobec braku określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej możliwe jest ustalenie powyższego celu na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją nr [...] z [...]1978 r. ([...] oraz planu ogólnego zabudowy portowej lotniska komunikacyjnego, podczas gdy z art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że "Zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych przypadkach przedłużony". Błędem organu jest to, że za podstawę orzekania przyjął plan realizacyjny nie dokonując ustaleń w zakresie jego ważności;

4) naruszenie art. 137 ust. 1 UGN, poprzez błędne ustalenie, iż w dacie orzekania upłynął 7-letni termin do rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz upłynął 10-letni termin na zrealizowanie celu wywłaszczenia, podczas gdy termin taki nie został ustalony w przedmiotowym postępowaniu, oraz nie wynikał z decyzji wywłaszczeniowej, wobec tego nie jest możliwe ustalenie czy został zrealizowany;

5) naruszenie art. 141 ust. 2 UGN w zw. z art. 7 i art. 77 KPA, poprzez brak rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie zabezpieczenia wierzytelności Gminy W. z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania., podczas gdy zgodnie z art. 141 ust. 2 UGN wierzytelności właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu.

Wojewoda D. rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego , w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 140 ust. 1-4, art. 217 ust. 2 oraz art. 142, art. 9 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami:

I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej: określenia terminu w jakim zobowiązany dokona zwrotu części nieruchomości (pkt I.1 zdanie drugie decyzji), ustalenia wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt I.2 decyzji), zobowiązania S. K. do zwrotu 20.064,33 zł (pkt I.3), zobowiązania M. K. do zwrotu 20.064,33 zł (pkt I.4 decyzji);

i w tym zakresie orzekł, co następuje:

1) Zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 12/7, AM-6, obręb S. (stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości) dokona Prezydent W. reprezentujący Gminę W. wraz z upływem 14 od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego,

2) Ustalić wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, na kwotę 40 207, 80 zł, ustaloną proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej,

3) Zobowiązać S. K. do zwrotu na rzecz Gminy W. kwoty 20 103, 90 zł – stanowiącej równowartość połowy kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonej proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej – wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do w niesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego,

4) Zobowiązać M. K. do zwrotu na rzecz Gminy W. kwoty 20 103, 90 zł – stanowiącej równowartość połowy kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonej proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej – wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego.

II. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia podane zostało, że nieruchomość rolna (działka nr 12/2 o pow. 7 409 m2) stanowiąca własność W. K., została wywłaszczona za odszkodowaniem na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy F. z dnia [...]1980 r. (znak [...]). Decyzja ta wydana została na postawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości(Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz.64), po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta W., działającej jako inwestor zastępczy budowy portu lotniczego S.. Z dniem 27 maja 1990 r.- prawo własności działki nr 12/2 przeszło na rzecz Gminy W. na podstawie decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] r.

Działka nr 12/2 uległa podziałowi na działki nr 12/6 i 12/7. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla nowego portu lotniczego we W. (uchwała R.M. W. z dnia [...] r. Nr [...]), działka nr 12/6 znajduje się na terenie, który oznaczony został symbolem 1KD-Z, tj. terenu ulicy klasy zbiorczej, natomiast działka nr 12/7 znajduje się na terenie oznaczonym symbolami 2AG-U/1 (teren aktywności gospodarczej i usług) i 7KD-D – teren ulicy klasy dojazdowej.

Spadkobiercy W. K., tj. jego żona S. K. i syn M. K. w dniu 30 października 2006 r. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Okręgowy we W. orzekł o całkowitym ubezwłasnowolnieniu S. K.. W dniu [...] r. postanowieniem o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy we W. powierzył M. K. opiekę nad całkowicie ubezwłasnowolnioną matką S. K.. W dniu [...] r. Sąd Rejonowy dla W. wydał zaświadczenie stwierdzając, że M. K. został ustanowiony opiekunem prawnym S. K..

Następnie, decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), Starosta Ś. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz S. K. i M. K., wskazując, że - jego zdaniem - nie zostały spełnione przesłanki zwrotu, określone przepisami ustawy. Od decyzji tej odwołanie do Wojewody D. wniósł M.K., reprezentowany przez pełnomocnika D. M., w obszernych wywodach zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni przepisów regulujących problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Po rozpatrzeniu opisanego wyżej odwołania, decyzją z dnia [...] r. (znak [...]), Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia były uchybienia proceduralne, w tym - przede wszystkim - wadliwa reprezentacja S. K., nieprawidłowo przeprowadzony dowód z oględzin nieruchomości, brak należytych ustaleń odnośnie celu wywłaszczenia nieruchomości, niepełny materiał dowodowy w zakresie dotyczącym realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, a także zmiana stanu prawnego, będąca skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 59, poz. 369).

W toku ponownego postępowania M. K., przedkładając postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), zezwalające na występowanie w imieniu i na rzecz całkowicie ubezwłasnowolnionej S. K. w postępowaniu administracyjnym o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 12/2, złożył w imieniu tej osoby stosowny wniosek o zwrot. W dalszej kolejności - po uzupełnieniu materiału dowodowego - decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) organ pierwszej instancji orzekł o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej na rzecz S. K. i M. K., na własność, w udziałach ½ oraz ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 38 051,60 zł i zobowiązaniu wymienionych wyżej osób do jej zwrotu po połowie.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła Gmina Miejska W.. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda D., decyzją z dnia [...] r. ([...]), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem były uchybienia proceduralne, a w szczególności naruszenie art. 10 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. ([...]), Starosta Ś. orzekł o zwrocie S. K. i M.K. na własność, w udziałach ½ nieruchomość gruntową niezabudowaną stanowiącą własność Gminy Miejskiej W., położoną we W., w obrębie S., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki:

a) nr 12/6, AM - 6, o powierzchni 0,0370 ha, dla której Sąd Rejonowy dla W. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...],

b) nr 12/7, AM - 6, o powierzchni 0,7039 ha, dla której Sąd Rejonowy dla W. we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...];

Ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 39.193,16 zł;

Zobowiązał S. K. do zwrotu kwoty 19.596,58 zł na rzecz aktualnego właściciela, tj. Gminy Miejskiej W., w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na wskazany rachunek bankowy;

Zobowiązał M. K. do zwrotu kwoty 19 596,58 zł na rzecz aktualnego właściciela, tj. Gminy Miejskiej W., w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczną, na wskazany rachunek bankowy.

Również i od tej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła Gmina Miejska W., w następstwie czego - decyzją z dnia [...] r. (znak [...]) - Wojewoda D. po raz kolejny orzekł o uchyleniu decyzji Starosty w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Rozstrzygnięcie to uzasadnione było naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a także koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Po przeprowadzeniu kolejnego postępowania Starosta Ś. wydał decyzję z dnia [...] r., która to decyzja również zastała zaskarżona do Wojewody D..

Wojewoda rozpatrując odwołanie Gminy W. decyzją z dnia [...] r. dokonał reformacji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że strona odwołująca się w pierwszej kolejności zarzuca organowi I instancji "naruszenie art. 216 ust. 1 ugn poprzez jego niezastosowanie w analizowanym stanie faktycznym, podczas gdy kwestia zastosowania przepisów ugn do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie innej niż ugn, uregulowana jest szczegółowo w art. 216 ugn".

Organ odwoławczy nie zgodził się z przedstawioną w tym zakresie interpretacją zawartą w odwołaniu strony. Instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ma zastosowanie nie tylko do wywłaszczeń przeprowadzonych na podstawie decyzji administracyjnej w okresie obowiązywania ugn, ale także do przypadków, gdy wywłaszczenie dokonane zostało na podstawie aktów poprzedzających tę ustawę. Stanowisko to potwierdza zarówno literatura, orzecznictwo sądowe, jak też orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, gdzie przyjmuje się, że przez nieruchomość wywłaszczoną zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ugn należy rozumieć "wszelkie wypadki wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r." (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., znak SK 43/07, OTK-A 2008/10/175, Dz.U.2008/223/1476, LEX 466668). W zakresie nieruchomości objętych instytucją zwrotu z art. 136 ust. 3 ugn mieszczą się więc również nieruchomości wywłaszczone w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., dekretu z 26 września 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i rozporządzenia wywłaszczeniowego z 1934 r., a nawet wcześniejszych aktów prawnych, przykładowo na podstawach określonych w art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (por. uchwała SN z dnia 19 września 1991 r. znak III CZP 82/91, OSNC 1992/4/56, LEX 3704; wyroki NSA: z dnia 21 maja 1992 r. znak IV SA 236/92, ONSA 1993/2/42, LEX 10346; z dnia 22 marca 2001 r., znak SA/Rz 1736/99, LEX nr 657549; z dnia 4 listopada 1993 r. znak SA/P 1075- 1077/93; a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1118/08, LEX nr 477381).

W niniejszej sprawie podstawą wywłaszczenia była indywidualna decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. działającej jako inwestor zastępczy budowy portu lotniczego S., który to podmiot - jak podano w uzasadnieniu decyzji - "przedłożył decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego na budowę Portu Lotniczego wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego z dnia [...]1978 r. nr [...]" (wspomniana decyzja nr [...] w rzeczywistości wydana została w dniu [...]1978 r.). Na podstawie ww. decyzji odjęto - na rzecz Dyrekcji Rozbudowy m. W. - przysługujące W.K. prawo własności nieruchomości oznaczonej niegdyś jako działka nr 12/2.

Powołany powyżej przepis stanowił, że po przeprowadzeniu rozprawy, naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Decyzja taka zapadła na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania. Przed wydaniem decyzji naczelnik powiatu mógł zarządzić ponowne rozpatrzenie przez właściwe organy celowości i prawidłowości lokalizacji oraz ewentualne przedstawienie przez wnioskodawcę możliwości innej lokalizacji; mógł również wystąpić do ministra właściwego dla wnioskodawcy o oświadczenie się co do niezbędności objęcia wywłaszczeniem nieruchomości w rozmiarze określonym we wniosku o wywłaszczenie.

Art. 216 ugn stanowi jedynie rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości przewidzianej w art. 136 ust. 3 ugn, również na nieruchomości, których prawo własności nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach niemieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie tego przepisu. W związku z enumeratywnym charakterem wyliczenia ustaw i przepisów ustaw, zawartym w art. 216 ugn nie ulega wątpliwości, że normy prawne zawarte w tym przepisie mają charakter wyjątkowy, rozszerzający jedynie pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, do którego odwołuje się art. 136 ust. 3 ugn, i jako takie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Warto przy tym podkreślić, że w treści art. 216 ugn posłużono się terminem nieruchomości "przejętych lub nabytych" na rzecz Skarbu Państwa zamiast "nieruchomości wywłaszczonych" na rzecz tego podmiotu.

Skoro art. 136 ust. 3 ugn dotyczy nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w znaczeniu przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów, zatem nie ma podstawy do stosowania przepisów art. 216 ugn stanowiących rozszerzenie możliwości zwrotu wynikającej z art. 136 ust. 3 ugn. Nadmienić jednocześnie należy, że przytaczany na udowodnienie tez strony, wyrok WSA w Lublinie (znak II SA/Lu 796/07, LEX nr 496235) odnoszący się do interpretacji art. 216 ugn w związku z art. 136 i art. 137 ugn - jak sama wskazuje strona odwołująca się - dotyczył odmiennych okoliczności faktycznych i nie może być odnoszony do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Pozostałe orzeczenia odnoszące się do wykładni zapisów art. 216 ugn - w I ocenie organu odwoławczego – nie mogą być podstawą interpretacji zapisów art. 136 ust. 3 ugn.

Zdaniem Wojewody wywody odwołującego się - mające wykazać, że przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych nie stosuje się wprost do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) - są błędne. Występuje tutaj klasyczne odjęcie prawa własności na mocy władczego, jednostronnego aktu administracyjnego organu władzy, dokonywanym w celu realizacji zadań publicznych. W takim przypadku, przepisy o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych stosuje się wprost. Artykuł 216 ust. 1 ugn, według którego przepisy o zwrocie, zamieszczone w rozdziale 6 Działu III, stosuje się odpowiednio m.in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 powołanej wyżej ustawy z 1958 r. (a więc nie na podstawie jednostronnego aktu wywłaszczeniowego, lecz w formie umowy zawartej w oparciu o zasadę równorzędności podmiotów), nie ma w rozpatrywanej sprawie w ogóle zastosowania.

Zagadnieniem zasadniczym, które w pierwszej kolejności winno być przedmiotem ustaleń Starosty, jest precyzyjne określenie celu wywłaszczenia, gdyż jest to podstawą wyjścia do ustalenia czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na ten cel. Natomiast w sytuacji, gdy w decyzji wywłaszczeniowej cel odjęcia prawa został określony w sposób ogólnikowy, przy użyciu ogólnych określeń, lub też nie został określony w ogóle, należy go ustalić na podstawie analizy dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, w tym na podstawie przeznaczenia nieruchomości wynikającego z archiwalnych dokumentów i aktów regulujących zagospodarowanie przestrzenne, a także decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny.

Jak wynika z poczynionych przez organ I instancji ustaleń, nie zachował się wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. - który zapoczątkował postępowanie zakończone ww. decyzją wywłaszczeniową - wobec tego Starosta Ś. ustalił cel wywłaszczenia, na podstawie analizy planu realizacyjnego nr [...] zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...]1978 r. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że plan realizacyjny: "przewidywał przeznaczenie działki nr 12/2, AM-6, jako teren leżący w strefie M.S.P. oraz powstanie w tej strefie czterech zbiorników paliwa oznaczonych na planie literą 'A' o pojemności 700 m³ oraz zbiornika oznaczonego na planie literą 'B' - grupa zbiornikowa 3x100 m³, przewidywał także lokalizacją przewodów wodociągowych, teletechnicznej kanalizacji kablowej, przewodów średniego napięcia SN 20 kV oraz zieleń wysoką.". Wskazana konkluzja, jak stwierdził Starosta Ś., wynika z analizy planu realizacyjnego nr [...] zatwierdzonego decyzją z dnia [...]1978 r. (nr [...]) i opisu zawartego w aktualizacji planu ogólnego zagospodarowania zabudowy portowej lotniska komunikacyjnego oraz porównania ich z aktualną mapą zasadniczą i ewidencyjną obejmującą teren przedmiotowej nieruchomości".

Wojewoda D. dokonał we własnym zakresie analizy zapisów ww. planu realizacyjnego i porównał jego zapisy do aktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej i map zasadniczych przedmiotowej nieruchomości oraz projektu graficznego podziału nieruchomości (arkusz 2) stanowiącego załącznik nr 2 do decyzji Wojewody D. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 ([...] z dnia [...] r.). W wyniku powyższej analizy ustalono, że organ I instancji w sposób właściwy ustalił przewidywane przeznaczenie działki nr 12/2.

W kolejnym zarzucie Gminy W., strona odwołująca się podniosła, iż jej zdaniem Starosta nie ustalił celu wywłaszczenia działki nr 12/7 w sposób określony w art. 136 ust. 1 ugn. Organowi I instancji zarzucono jednocześnie, że ustalił cel wywłaszczenia w oparciu o plan realizacyjny znak [...] i opis zawarty w aktualizacji planu ogólnego zagospodarowania zabudowy portowej lotniska komunikacyjnego, podczas gdy dokumenty te nie były elementem decyzji nr [...], z dnia [...]1980 r., w której nie określono celu wywłaszczenia.

Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez organ odwoławczy decyzja Naczelnika Dzielnicy F. znak [...], z dnia [...]1980 r. - będąca podstawą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości - określała cel wywłaszczenia w sposób ogólny, mianowicie:

- w podstawie tej decyzji ujęto zapis: "po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy m. W. działającej jako inwestor zastępczy budowy Portu Lotniczego – S. ...";

- natomiast w jej sentencji stwierdzono, iż: "Odjęcie na rzecz Dyrekcji Rozbudowy m. W., prawa własności do nieruchomości rolnych ...";

- w uzasadnieniu wyjaśniono z kolei że: "na wniosek Dyrekcji Rozbudowy m. W., W., pl. N. [...] z dnia 20 czerwca 1980 r. znak [...] działającej jako inwestor zastępczy budowy Portu Lotniczego – S. ..." i "Nieruchomości wywłaszczone na wniosek Dyrekcji Rozbudowy m. W. zostaną przekazane w użytkowanie bezpośredniemu użytkownikowi i zarządcy Portu Lotniczego t.j. Ministerstwu Obrony Narodowej reprezentowanemu przez Zarząd Ruchu Lotniczego i Lotnisk Komunikacyjnych w Warszawie. ".

W świetle powyższego Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż w niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa określała cel wywłaszczenia bardzo ogólnie i istniała konieczność ustalenia tego celu poprzez odwołanie się do innych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Albowiem informację o przedłożeniu przez wnioskodawcę decyzji nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego na budowę Portu Lotniczego - wydanej przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego z dnia [...]1978 r. znak [...]- zawarto w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...]1980 r., znak [...].

Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie w przypadku braku jednoznacznie i precyzyjnie określonego celu w decyzji wywłaszczeniowej, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1987 r. znak IV SA 938/86, ONSA 1987/1/28, LEX 9925). Doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest to zgodne z art. 75 § 1 kpa stanowiącym, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Do wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności sprawy obligują zasady ogólne postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej oraz oficjalności, które wyraz normatywny znalazły, odpowiednio, w art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia dowodów oznacza w myśl art. 77 § 1 kpa, że organ powinien przeprowadzić wszechstronną i wnikliwą ocenę ich wiarygodności i mocy dowodowej, nie pomijając żadnego z nich. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, zgodnie z zasadą swobodnej (co nie znaczy - dowolnej) oceny dowodów, wynikającą z kolei z art. 80 kpa, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przepisy kpa nie ograniczają więc sposobu dowodzenia okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie do tzw. dowodów bezpośrednich, przy czym doprecyzowanie (nie zaś jego samodzielne ustalanie) celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 6 października 2009 r., znak I OSK 1462/08, LEX nr 570977). W świetle powyższego doprecyzowanie celu wywłaszczenia działki nr 12/2 jakiego dokonał organ I instancji w oparciu o ww. plan realizacyjny jest zdaniem Wojewody jak najbardziej właściwe. Odwołująca się strona podnosi również, że w jej ocenie ustalenie celu wywłaszczenia w zakresie działki nr 12/7 jest niewystarczające, gdyż organ I instancji winien dokonać ustalenia lokalizacji i przebiegu przez działki 12/6 i 12/7 przewodów wodociągowych, teletechnicznej sieci kablowej, zbiornika paliwa, czego wg strony brak w zaskarżonej decyzji. Stwierdzić należy, że organ I instancji ustalił cel wywłaszczenia dla całej nieruchomości (oznaczonej jako działka nr 12/2 w dniu wywłaszczenia) a następnie na podstawie oględzin z dnia 16 listopada 2011 r. dokonał opisu aktualnego wykorzystania i zagospodarowania tej nieruchomości w podziale na aktualne działki gruntu nr 12/6 i 12/7. W ocenie organu odwoławczego sposób postępowania organu I instancji również w tym zakresie należy uznać za poprawny, szczególnie w kontekście faktycznego braku jakiegokolwiek zagospodarowania działki 12/7, który to stan ustalono w dacie 16 listopada 2011 r., czyli z zachowaniem wymogów art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia z dnia 12 maja 2011 r., znak I SA/Wa 41/11, LEX nr 1157206).

Wojewoda D. nie podziela, przedstawionego przez Gminę W. stanowiska, iż cel wywłaszczenia można ustalić jedynie na podstawie rozstrzygającej o nim decyzji. Jak słusznie przyjęto w wyroku NSA z dnia 7 lutego 2008 r. (znak I OSK 39/07, LEX nr 443697), dokonując wykładni art. 137 ugn należy uwzględniać art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Co więcej zdaniem Sądu przy ustaleniu, czy nieruchomość uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie jest dopuszczalna wykładnia, że interes prawny osoby indywidualnej może zostać zakwalifikowany jako interes publiczny. Danie przewagi interesowi indywidualnemu (w przedmiotowej sprawie Gminy W.) nad innym interesem indywidualnym (w niniejszym przypadku S. K. i M. K.), wyprowadzonym z prawa własności, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, państwa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i wprost narusza art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez przyjęcie dopuszczalności wywłaszczenia na cel, który nie jest celem publicznym. Zaakceptowanie prezentowanej przez Gminę literalnej wykładni przepisu art. 137 ust. 1 ugn prowadziłoby do znacznego ograniczenia możliwości stosowania omawianej instytucji prawa, która służyć ma restytucji praw przejętych przez podmiot publiczny, w przypadku gdy nie doszło do realizacji celu publicznego. A zatem - mając na względzie art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - kierując się regułami wyrażonymi w art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa, organ rozstrzygający w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej obowiązany był ustalić cel wywłaszczenia na podstawie każdego dowodu, który może przyczynić się do wyjaśnienia tej kwestii, a nie jest sprzeczny z prawem.

Strona odwołująca się zarzuca także organowi I instancji, iż nie dokonał ustaleń w zakresie ewentualnej utraty ważności zatwierdzonego planu realizacyjnego. Jak wynikało z obowiązujących wówczas przepisów art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin ten może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony. W związku z tym zarzutem Wojewoda wyjaśnił, że organ pierwszej instancji powołał się na ustalenia planu realizacyjnego, bowiem, jak wiadomo, został on wskazany w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...]1980 r. Natomiast Starosta nie był uprawniony do weryfikacji w postępowaniu o zwrot nieruchomości, czy w dacie wywłaszczenia nieruchomości posiadała moc obowiązującą decyzja zatwierdzająca omawiany plan realizacyjny. Taka weryfikacja mogłaby nastąpić, jeśli przedmiotem niniejszego postępowania byłaby legalność decyzji wywłaszczeniowej, a nie rozpatrywanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie, weryfikacja taka byłaby w istocie zbędna, albowiem nawet w przypadku utraty ważności planu realizacyjnego cel, wywłaszczenia należałoby doprecyzować w oparciu o ten właśnie dokument, jako wprost powołany w decyzji. W tej sytuacji, przedstawiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Również w tym względzie Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, ujęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Kolejny zarzut strony dotyczył braku rozstrzygnięcia przez organ I instancji w zakresie przyczyn zaniechania zabezpieczenia wierzytelności Gminy W. z tytułu zwrotu odszkodowania podając za podstawę tego zabezpieczenia art. 141 ust. 2 ugn. Z brzmienia ww. przepisu bynajmniej nie płynie wniosek, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było zawrzeć w decyzji rozstrzygnięcie o sposobie zabezpieczenia wierzytelności Gminy W.. Powyższe stanowisko koresponduje z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym sposób zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140 ugn, zależy od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów, ani też innych przepisów tej ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Skoro zaś orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności gminy nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 30 sierpnia 2006 r., znak II SA/Gd 405/05, LEX nr 891127 - w stosunku do którego NSA oddalił skargę kasacyjną w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., znak I OSK 39/07, LEX nr 443697 - oraz wyroki WSA: w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2011 r., znak II SA/Łd 223/11

i w Lublinie z dnia 28 czerwca 2012 r., znak II SA/Lu 306/12 - obydwa http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Dodatkowo wskazano, że wśród elementów rozstrzygnięcia decyzji o zwrocie w art. 142 ust. 1 ugn sposób zabezpieczenia nie został wymieniony. Ponadto, na trafność poglądu wskazuje porównanie treści art. 141 ust. 2 z treścią art. 141 ust. 1 ugn. Ten ostatni dotyczy kwestii rozłożenia wskazanych tam należności na raty i wyraźnie stanowi, że warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o zwrocie. Analogicznego postanowienia nie zawiera, traktujący o zabezpieczeniu, art. 141 ust. 2. Do akt sprawy załączono oświadczenie z dnia 12 kwietnia 2012 r. (tj. sprzed daty wydania zaskarżonej decyzji Starosty Ś.) podpisane przez M. K. - w imieniu własnym oraz w imieniu S. K.- który, w przypadku zakończenia postępowania wydaniem decyzji o zwrocie działki nr 12/7, zobowiązał się do uiszczenia na rachunek Gminy W. całej zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w ciągu 14 dni od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Fakt braku rozłożenia należności na raty oraz jednoznacznie wyrażona przez zobowiązanego wola co do jednorazowej spłaty należności nie uzasadniały konieczności ustanowienia zabezpieczenia.

W treści odwołania zwrócono także uwagę na fakt, iż przedmiotem decyzji jest m.in. odjęcie prawa własności przysługującego Gminie W. do nieruchomości nabytej z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.). W ocenie odwołującej się strony pozostawienie więc w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji spowoduje istnienie dwóch decyzji administracyjnych zawierających sprzeczne rozstrzygnięcia (tj. decyzji komunalizacyjnej potwierdzającej prawo własności Gminy W. i decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości przez Gminę W.).

Odnosząc się do tej sytuacji stwierdzić należy, że w świetle poglądów doktryny, zwrotowi nieruchomości nie stoi na przeszkodzie przejście wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej mienie ogólnonarodowe, na rzecz gminy w ramach komunalizacji mienia państwowego, przewidzianej w powołanej wyżej ustawie. Nabycie własności nieruchomości na podstawie tej ustawy ma charakter pochodny i na określoną jednostkę przechodzi obowiązek zarówno uiszczenia odszkodowania, jeżeli takowe nie zostało zapłacone przez Skarb Państwa, jak i dokonania rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, str. 400). Ewentualnie, gmina może korzystać z ochrony ustanowionej w art. 229 ugn, ale tylko wówczas, gdy nabyła od Skarbu Państwa - w drodze umowy sprzedaży zawartej przed datą wejścia w życie ugn - uprzednio wywłaszczoną nieruchomość. W orzecznictwie NSA wywodzi się, że gmina w takim - związanym ze stricte cywilnoprawnym obrotem nieruchomością - przypadku, korzysta z tej samej ochrony, z jakiej korzystają nabywcy nieruchomości wywłaszczonej będący osobami fizycznymi lub osobami prawnymi innymi, aniżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Wskazuje się także, że ochrona jest wyłączona w razie nabycia prawa do nieruchomości w wyniku komunalizacji, tj. nabycia z mocy prawa lub przekazania, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nabycie własności przez gminę na takiej podstawie nie jest bowiem rezultatem obrotu cywilnoprawnego, ale skorzystania z władztwa państwa, ingerującego w sferę praw majątkowych jednostek, stania się beneficjentem funkcjonowania państwa i jednostek samorządu terytorialnego w ramach imperium (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2006 r., I OSK 651/05, LEX nr 198315; z dnia 20 czerwca 2007 r., I OSK 1060/06, LEX nr 352867; oraz z dnia 29 kwietnia 2010 r., I OSK 914/09, LEX nr 595607).

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji uznał, że; "...po upływie niemalże 31 lat od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu planowana 'rozbudowa lotniska' na działce 12/2, AM-6 (po podziale na działki: nr 12/6 i nr 12/7) nie została zrealizowana; na działkach tych nie istnieje żaden z planowanych obiektów - co potwierdza aktualny stan działek potwierdzony podczas wizji w terenie oraz opis przedmiotowego gruntu ujęty w operacie szacunkowym określającym jego wartość, sporządzonym w grudniu 2011 r. ". W tym miejscu wypada wyjaśnić, iż rzeczony podział wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 12/2 nastąpił decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. ([...]), którą m.in. zatwierdzono podział ww. nieruchomości na działki nr 12/6 o pow. 0,0379 ha i nr 12/7 o pow. 0,7039 ha.

Następnie organ I instancji, podzielając pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 13 listopada 1998 r. (znak IV SA 2053/96, LEX nr 45883) - w kontekście niezrealizowania na nieruchomości celu jaki zawierała decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny na budowę Portu Lotniczego - wskazał, iż do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany wystarczającą przesłanką jest stwierdzenie istnienia na gruncie sytuacji faktycznej, która wskazuje na niezrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu w dacie złożenia przez byłego właściciela (następców prawnych) wniosku o zwrot wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości. Po czym, w kolejnym akapicie uzasadnienia, Starosta Ś. - powołując, się na wyrok NSA z dnia 28 maja 2002 r. (sygn. akt I SA 2743/00, LEX nr 82658) - stwierdził, że uznać należy, że cel wywłaszczenia wygasł z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego.

Natomiast w stosunku do części wywłaszczonej nieruchomości - w chwili obecnej oznaczonej jako działka gruntu nr 12/6 - organ I instancji ocenił, że na jej obszarze została zrealizowana inwestycja pn. droga stanowiąca połączenie Obwodnicy Śródmiejskiej z Regionalnym Portem Lotniczym we W., Zadanie 3 (przebudowa ul. G. na odcinku od ul. S. do Nowego Portu Lotniczego) - na podstawie decyzji Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r. zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] r. - która także nie jest realizacją celu wywłaszczenia.

Jak wskazał w decyzji Starosta Ś. zebrany materiał dowodowy świadczy o tym, że wywłaszczona w 1980 r. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednakże w zakresie działki gruntu nr 12/6 z racji wybudowania na niej drogi publicznej orzekł o odmowie zwrotu. Organ odwoławczy podkreślił, że drogi publiczne zaliczają się do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., znak III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, LEX 196346), a orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która w czasie orzeczenia o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jest niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., znak I OSK 361/08, LEX nr 516045). Jak wynika z powyższego, wyłączeniu z powszechnego obrotu podlegają działki stanowiące drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Działka gruntu nr 12/6, zgodnie z wypisami z obowiązującego mpzp (z dnia 1 czerwca 2010 r. znak [...]; z dnia 13 grudnia 2011 r. znak [...]), znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku mpzp w skali 1:2000 symbolem 1KD-Z. Według § 26 ww. planu symbol 1KD-Z wyznacza teren ulicy klasy zbiorczej. Jak wynika uchwał Rady Miejskiej W., opublikowanych w dzienniku urzędowym Województwa D. (Dz. Urz. Woj. Doln. z [...]) i udostępnionych na witrynach internetowych D. Urzędu Wojewódzkiego oraz Urzędu Miejskiego W. - w części w obejmującej przedmiotową działkę, plan ten nie był nigdy zmieniany. W oparciu o § 4 ust. 1 R. drogi, wprowadzono klasy dróg publicznych a wśród nich m.in. w pkt 5 drogi zbiorcze oznaczone symbolem "Z".

Załączone do akt sprawy decyzje Wojewody D. (znak [...] z dnia [...] r. nr [...], znak [...] z dnia [...] r. nr [...] z dnia [...] r. nr [...]), protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2011 r. oraz dziennik budowy nr 324/2010 r. tom III potwierdzają że grunt oznaczony geodezyjnie jako działka nr 12/6 leży w granicach linii rozgraniczających inwestycji i stanowi fragment wybudowanej już drogi publicznej w postaci: chodnika wraz z infrastrukturą techniczną - o jakiej mowa w decyzji Wojewody D. Nr [...], z dnia [...] r. - oraz pasa zieleni. Fakt wykonania na działce nr 12/6 robót związanych z budową połączenia obwodnicy Śródmiejskiej z Regionalnym Portem Lotniczym we W. potwierdza również pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta znak [...]z dnia [...] r.

Wojewoda D. pozyskał dodatkowo dokumentację obejmującą kopie:

- decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r. (znak [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na przebudowie ul. G., na odcinku od

ul. S. do Nowego Portu Lotniczego, zrealizowanej na podstawie decyzji Wojewody D. nr I[...]r.;

- wniosku z dnia 22 lutego 2012 r. B. M. reprezentującej Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W., skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na przebudowie ul. G., na odcinku od ul. S. do Nowego Portu Lotniczego, zrealizowanej na podstawie decyzji Wojewody D. nr [...] r. (oryginały dokumentów znajdują się w aktach analogicznej sprawy znak [...], załatwionej przez Wojewodę decyzją z dnia

[...]r.).

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji, Wojewoda za słuszną uznał odmowę zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr 12/6 z racji jej zajęcia pod drogę publiczną.

W zakresie działki 12/7 w protokole z oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 16 listopada 2011 r. wskazano, że teren działki stanowi "niczym niezabudowany grunt rolny, nieużytkowany od długiego okresu czasu, porośnięty trawą, chwastami oraz samosiejkami krzewów i drzew, z nawiezionymi hałdami ziemi oraz różnych śmieci". Taka konstatacja pozostaje w zgodności z innymi dowodami. Opisując stan nieruchomości w operacie szacunkowym, rzeczoznawca majątkowy - na podstawie przeprowadzonych przez siebie, w dniach 15-16 listopada 2011 r., oględzin - stwierdził: "Działka stanowi w części nieporośnięty grunt (...) oraz w części jako teren odłogowanej roli (...), porośniętej roślinnością trawiastą, chwastami, pojedynczymi niewielkimi krzewami i drzewkami. Naturalne ukształtowanie terenu działki oraz terenu w bezpośrednim otoczeniu jest płaskie. Jedynie w skutek prowadzonych robót budowlanych na granicy działki, w czasie oględzin, znajdowała się pryzma gruzu budowlanego oraz pojedyncze niewielkie zhałdowane pryzmy ziemi (...). Zgodnie z mapą zasadniczą, przez teren działki nie są prowadzone żadne sieci podziemnego czy nadziemnego uzbrojenia terenu (infrastruktury technicznej).". Wypis z rejestru gruntów potwierdza, że przedmiotowa działka nr 12/7 stanowi użytek rolny, tj. grunty orne o glebach V klasy bonitacyjnej. Fakt, że w granicach przedmiotowej nieruchomości nie wzniesiono żadnych budynków lub urządzeń, znajduje też potwierdzenie w treści kopii mapy zasadniczej terenu. Z żadnych innych dowodów nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana w jakikolwiek sposób.

Nie może więc budzić wątpliwości, że wskazany w przesłance zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, wynikającej z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, 10-letni termin realizacji tego celu, liczony od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie został zachowany. Tym samym, zaistniała podstawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej spadkobiercom byłego właściciela. Ustalenie zaistnienia w stanie faktycznym sprawy o zwrot nieruchomości wywłaszczonej tej jednej przesłanki przesądza już o konieczności orzeczenia o zwrocie. Badanie, czy wystąpiła również pierwsza z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, związana z terminem rozpoczęcia realizacji tego celu, jest w takiej sytuacji bezprzedmiotowe.

Zgodnie z art. 139 ugn, nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Z art. 136 ust. 3 zd. 2 ugn wynika, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 ugn, zgodnie z którym w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (art. 140 ust. 1 ugn). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 ugn, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (art. 140 ust. 2 ugn). Natomiast art. 217 ust. 2 ugn wynika, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w drodze wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Dalej, jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (art. 140 ust. 3 ugn). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w mpzp i zmian w otoczeniu nieruchomości (art. 140 ust. 4) ugn.

Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki gruntu nr 12/7, obecnie stanowi ona własność Gminy W.. Osobami, na rzecz których następuje jej zwrot, są S. K. i M. K., będący spadkobiercami wywłaszczonego W. K. (czego dowodzi powołane wcześniej postanowienie spadkowe). W ramach postępowania wywłaszczeniowego W.K. nie przyznano nieruchomości zamiennej, lecz - wyłącznie - odszkodowanie.

Zatem, organ pierwszej instancji trafnie zobowiązał S. K. i M. K. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości, tj. Gminy W.. W decyzji wywłaszczeniowej zostało ustalone, na rzecz W. K., odszkodowanie w wysokości 133.362,00 zł. Fakt wypłaty odszkodowania w tej wysokości został potwierdzony przez M. K. w protokole z przesłuchania strony, przeprowadzonym w Starostwie Powiatowym w Ś. w dniu 21 sierpnia 2007 r. Odszkodowanie to stanowiło rekompensatę za odebranie prawa własności nieruchomości składającej się z działki nr 12/2 o powierzchni 7 409 m².

Ponieważ w rozpatrywanej sprawie zwrotowi podlega część nieruchomości wywłaszczonej (stanowiąca obecnie odrębną nieruchomość), zwracaną kwotę odszkodowania należało ustalić - zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ugn - proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Skoro odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną o powierzchni 7 409 m² ustalono na łączną kwotę 133.362,00 zł, oznacza to, że - w przeliczeniu na 1 m² - wyniosło ono 18 zł. Przemnożenie tej jednostkowej kwoty ustalonego odszkodowania przez powierzchnię części nieruchomości, podlegającej zwrotowi (działki gruntu nr 12/7), czyli 7 039 m², daje kwotę 126.702,00 zł. Taka też kwota została przyjęta do waloryzacji w decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z orzecznictwem sądowym datą początkową, którą należy uwzględnić przy określaniu okresu, za jaki dokonuje się na podstawie art. 132 ust.3 ugn waloryzacji odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub gminy w trybie wywłaszczenia nieruchomości, jest dzień następny po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu stała się ostateczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2004 r. znak II SA/Bd 801/04 LEX nr 811496). Pogląd, że waloryzacja dotyczy okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna a datą wypłaty odszkodowania wyrażany jest także w literaturze prawniczej (por. "Gospodarka nieruchomościami - Komentarz", Jan Szachułowicz i inni, str. 361, Warszawa 2003 r.) oraz orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., znak I OSK 784/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia

28 września 2010 r., znak I SA/Wa 423/10, LEX nr 750814).

Od decyzji Starosty Ś. wniesiono odwołanie, zatem decyzja ta nie uzyskała przymiotu ostateczności i z racji upływu czasu od momentu wydania decyzji przez organ I instancji do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę D. zaistniała konieczność zwaloryzowania kwoty odszkodowania za okres od maja 2012 r. do daty wydania niniejszej decyzji. W związku z powyższym Wojewoda uchylił pkt 1.2, 1.3, 1.4 zaskarżonej decyzji i dokonał waloryzacji we własnym zakresie.

Zgodnie z wyżej prezentowanym wyliczeniem, odszkodowanie pieniężne, ustalone w wysokości 1.192.000,00 złotych, po dokonaniu waloryzacji wynosi 40 207,80 złotych. W dalszej kolejności należy więc ustalić, jaka jest aktualna wartość zwracanej nieruchomości, by stwierdzić, czy kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50 % tej wartości (art. 217 ust. 2 ugn). Z pozyskanej w tym celu opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej w formie operatu szacunkowego, wynika, że aktualna wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi 1.192.000,00 zł. Wiarygodność i przydatność tego dowodu dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie została poddana przez organ pierwszej instancji ocenie, której dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konkluzji ustaleń organ ten skonstatował, że operat szacunkowy włączony do akt sprawy jest prawidłowy i wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Po przeprowadzeniu analizy operatu we własnym zakresie, również Wojewoda D. uznał, że dowód ten nie zawiera uchybień, mogących dyskwalifikować jego wartość dla potrzeb ustaleń w niniejszej sprawie.

Organ dodać, że rzeczoznawca majątkowy zbadał na potrzeby wyceny - do czego był zobligowany - stan prawny przedmiotowej nieruchomości na podstawie prowadzonej dla niej księgi wieczystej. Przeznaczenie nieruchomości pod aktywność gospodarczą i usługi (95 %) oraz ulice klasy dojazdowej i zbiorczej (5 %) zostało prawidłowo określone, co potwierdza załączony do akt wypis z mpzp.

Operat szacunkowy nie budził wg organu odwoławczego zastrzeżeń pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, a także pod kątem spójności wywodów i prawidłowości obliczeń. Poza tym operat szacunkowy w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej - służąc wyłącznie ochronie interesów wywłaszczonego (jego spadkobierców) - ma znaczenie jedynie dla wykazania okoliczności, że wysokość zwaloryzowanego, podlegającego zwrotowi odszkodowania nie przekracza 50 % aktualnej wartości nieruchomości. Fakt, że w rozpatrywanej sprawie wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50 % aktualnej wartości nieruchomości, nie - po zestawieniu obu kwot - budził żadnych wątpliwości.

Potwierdzono, że decyzje wydane przez Wojewodę D. w analogicznych sprawach były przedmiotem rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyniku czego zaskarżone decyzje Wojewody D. I pozostały w mocy (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 9 września 2011 r., znak II SA/Wr 406/11; z dnia 22 września 2011 r., znak II SA/Wr 407/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - oba). Warto także wskazać, że w analogicznej sprawie (w której nota bene zapadł wyrok znak II SA/Wr 407/11), toczyło się przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody D., które zakończyło się decyzją z dnia [...] r. (znak [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W kontekście uzasadnionej już wcześniej konieczności uchylenia pkt 1.2, 1.3, 1.4 decyzji Starosty Ś. zaistniała również konieczność: uchylenia zapisu (pkt I.1 zdanie drugie) odnoszącego się do terminu zwrotu nieruchomości uzależnionego od złożenia odwołania przez jedną ze stron postępowania; oraz orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. W rozstrzygnięciu organu odwoławczego termin wykonania obowiązku, został wyznaczony zgodnie z dyspozycją przepisu art. 9 ustawy, z którego wynika, że wykonanie decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2010 r., znak II SA/Rz 813/10, LEX nr 754698).

Gmina W. nie godząc się z rozstrzygnięciem zaskarżyła decyzję Wojewody D. z dnia [...] r., [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części:

1. pkt I decyzji, tj. w zakresie w jakim Organ II instancji:

uchylił decyzję Starosty Ś. z dnia [...] r. wydanej w postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą akt [...],

oraz równocześnie

orzekł w tym zakresie, iż zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 12/7, obręb S., AM-6, (stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości) dokona Prezydent W. reprezentujący Gminę W. wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a nadto orzekł o zobowiązaniu Wnioskodawców do zwrotu równowartości zwaloryzowanego odszkodowania w określonej wysokości,

2. pkt II decyzji, w zakresie w jakim Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji w części dotyczącej pkt I ppkt 1 zdanie pierwsze w/w decyzji, orzekające o zwrocie na rzecz Wnioskodawców części nieruchomości gruntowej, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 12/7, obręb S., AM-6, o pow. 0,7039 ha, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy we W., księga wieczysta o nr [...],

wnosząc jednocześnie o:

3. uchylenie decyzji Wojewody D. z dnia [...] r., [...], w części pkt I i pkt II decyzji, wyżej opisanej,

4. uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję, decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r. wydanej w postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą akt: [...], w zakresie pkt I ppkt 1-4, oraz

5. zasądzenie od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 137, ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej UGN), w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., poprzez:

- jego niewłaściwe zastosowanie przez Organ w niniejszej sprawie, polegające na przyjęciu przez Organ za podstawę orzekania art. 137, ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w jego brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r.,

podczas gdy Organ po ustaleniu stanu faktycznego winien za podstawę orzekania przyjąć art. 137 UGN w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. zgodnie z zasadą lex retro non agit;

2) art. 137, ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 21.09.2004 r. (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm.), poprzez:

- jego niezastosowanie przez Organ w niniejszej sprawie,

polegające na nie przyjęciu przez Organ za podstawę orzekania art. 137, ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 21.09.2004 r., (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm.), podczas gdy Organ po ustaleniu stanu faktycznego winien za podstawę orzekania przyjąć art. 137, ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w jego brzemieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r., tj. w brzmieniu zgodnym z ustalonym w niniejszej sprawie stanem faktycznym zasadą lex retro non agit.

3) art. 141 ust. 2 ustawy UGN, poprzez

- błędną wykładnię art. 141 ust. 2 ustawy UGN i w konsekwencji jego niezastosowanie i nie ustanowienie przez Organ II instancji zabezpieczenia wierzytelności Gminy W. z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, oraz przyjęcie, że wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania nie zawsze podlegają stosownemu zabezpieczeniu, oraz że wystarczającym elementem w tym zakresie jest wola zapłaty osób zobowiązanych do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania,

podczas gdy zgodnie z art. 141 ust. 2 UGN wierzytelności właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140 UGN, podlegają obligatoryjnie stosownemu zabezpieczeniu, bez względu na fakt wyrażenia/nie wyrażenia woli osób zobowiązanych do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego

(dalej: KPA), poprzez

- brak podjęcia przez Organ działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkujący ustaleniem przez Organ celu wywłaszczenia na podstawie decyzji naczelnika Dzielnicy W-F. znak [...] z dnia [...] r., podczas gdy decyzja znak [...] celu wywłaszczenia nie określała; oraz

- przekroczenie przez Organ w tym zakresie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na ustaleniu przez Organ, że decyzja naczelnika Dzielnicy W- F. znak [...] z dnia [...] r. określała bardzo ogólnie cel wywłaszczenia, podczas gdy decyzja znak [...] z dnia [...] r. w ogóle nie określała celu wywłaszczenia;

2) art. 7 i art. 77 § 1 KPA w związku z art. 137, ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brzemieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm.) poprzez

- nie zebranie i w konsekwencji nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący przez Organ całego materiału dowodowego, w szczególności zakresie zrealizowania/braku zrealizowania celu wywłaszczenia w terminie do dnia 21 września 2004 r. tj. w terminie do dnia wejścia w życie zmiany ustawy UGN;

oraz poprzez:

- nie zebranie i w konsekwencji nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący przez Organ całego materiału dowodowego, w tym w szczególności zakresie ustalenia utraty mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie do dnia 21 września 2004 r. tj. w terminie do dnia wejścia w życie zmiany ustawy UGN;

3) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA w związku z art. 21, ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) - mającej zastosowanie do planów realizacyjnych oraz ich zatwierdzania, w okresie do 31 grudnia 1994 r., poprzez:

- nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący przez Organ całego materiału dowodowego, a ustalenie celu wywłaszczenia jedynie na podstawie, planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją administracyjną nr [...][...] r. znak: [...];

W zaskarżonej decyzji Organ II instancji wskazał, że cel wywłaszczenia ustalono na podstawie planu ogólnego zagospodarowania lotniska komunikacyjnego W. S. zatwierdzonego decyzją nr [...] z [...] r. znak [...], podczas gdy przedmiotowy plan ogólny zagospodarowania nie był elementem decyzji Nr [...] wydanej w dniu [...] r.

- błędne przyjęcie, że wobec braku określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej możliwe jest ustalenie powyższego celu na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją nr [...] z [...] r. znak

[...] oraz planu ogólnego zabudowy portowej lotniska komunikacyjnego, podczas gdy z przepisów art. 21, ust. 4 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane wprost wynika, że:

"Zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony."

Błąd Organu polega zatem na przyjęciu za podstawę orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jedynego środka dowodowego w postaci dokumentu

- planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją administracyjną nr [...] z [...] r. znak [...], podczas gdy Organ nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w zakresie czy powyższy plan nie utracił ważności na podstawie wyżej powołanego art. 21, ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz czy nie uległ dalszej zmianie.

W ocenie Strony Skarżącej decyzja Wojewody D. z [...] r. znak [...] stoi w sprzeczności z przepisami prawa, z uwagi na poniższe okoliczności.

W pierwszej kolejności Strona Skarżąca podnosi zarzut niewłaściwego zastosowania przez Organ przepisów ustawy UGN w zakresie zagospodarowania nieruchomości/zbędności nieruchomości - w kontekście celu wywłaszczenia, podczas gdy okoliczność ta stanowiła jedną z kluczowych kwestii w przedmiotowym postępowaniu, warunkującą dalsze ustalenia Organu administracyjnego.

W zaskarżonej decyzji Organ II instancji wprost w podstawie orzekania wskazał, że rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie m.in. art. 137 UGN w brzmieniu owiązującym od dnia 22 września 2004 r. Wniosek powyższy wynika z przywołania jednolitego tekstu ustawy UGN opublikowanego w Dzienniku Ustaw z roku 2010, Nr 102, z. 651 ze zm.

Natomiast w niniejszej sprawie Organ administracyjny winien zastosować przepis art. 137 ustawy UGN w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. (tekst jednolity z dnia 25 maja 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543, ze zm.).

Organ administracyjny powinien bowiem dokonać wykładni norm przepisu art. 137 UGN zmierzającej do takiego ustalenia czasowego zakresu ich obowiązywania, który byłby zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit. Zasada ta jest jedną z fundamentalnych zasad polskiego porządku prawnego i stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa.

Wskazać również należy, że obowiązek przestrzegania fundamentalnej zasady lex retro non agit w procesie wykładni i stosowania prawa spoczywa także na organie administracyjnym, który winien podejmować decyzje administracyjne z poszanowaniem zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

Wyżej przywołane stanowisko strony skarżącej odnoszące się do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie wprost art. 137 ustawy UGN w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. znajduje potwierdzenie w aktualnym stanowisku Sejmu RP wyrażonym w odpowiedzi*' na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., przedstawione do Trybunału Konstytucyjnego.

Sejm RP - a więc organ stanowiący prawo, dokonując autentycznej wykładni przepisów prawa, wskazał ze sąd administracyjny w drodze wykładni tychże przepisów, winien zmierzać do takiego ustalenia czasowego zakresu ich obowiązywania, który byłby zgodny z Konstytucją, a w szczególności z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasada lex retro non agit.

Stanowisko Sejmu jednoznacznie wskazuje, iż z regulacji art. 137 ustawy UGN nie wynika nakaz retrospektywnego stosowania tego przepisu do wszystkich sytuacji w których dochodzi do orzekania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości:

Funkcjonalna wykładnia przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 UGN w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 89 ustawy o zmianie UGN, powinna skłaniać do wniosku, że ich celem jest dyscyplinowanie na przyszłość podmiotów prawa publicznego do szybkiej realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu."

W uzasadnieniu w/w stanowiska wskazano również, że ewentualne "dostosowanie się" jednostki samorządu terytorialnego do nowego stanu prawnego nie byłoby możliwe, gdyby przyjąć retrospektywne stosowanie art. 137 ust 1 pkt 2 UGN, w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 89 ustawy o zmianie UGN, gdyż w tym okresie jednostka samorządu terytorialnego nie była jeszcze właścicielem spornej nieruchomości.

W ocenie strony skarżącej wywody Sejmu RP zawarte w piśmie z dnia 16 września 2011 r. Nr BAS-WPTK-1774/11 dokonującego autentycznej wykładni przepisów prawa, jednoznacznie wskazują na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przez Organ orzekający art. 137 ustawy UGN w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. (tekst jednolity z dnia 25 maja 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543, ze zm.).

Tym samym przyjęcie przez Organ za podstawę orzekania niewłaściwej podstawy prawnej powoduje samo przez się wadliwość zaskarżonego orzeczenia.

Przyjęcie przez Organ za podstawę orzekania art. 137 ustawy UGN w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r. doprowadziło do dalszych uchybień przeprowadzonego postępowania dowodowego.

W ocenie Strony Skarżącej zwrócić należy uwagę na szersze konsekwencje, wynikające z przywołanego wyżej stanowiska Sejmu RP, które to konsekwencje dotyczą zgodności z konstytucją RP normy prawnej zawartej w art. 137 ustawy UGN, obowiązującej od 1 stycznia 1998 r.

Sejm RP, w powołanym wyżej stanowisku, wykluczył dopuszczalność zastosowania normy prawnej zawartej w art. 137, ust. 1, pkt 2) ustawy UGN, w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r. - w odniesieniu do stosunków prawnych ostatecznie ukształtowanych pod rządami przepisów regulujących zasady zagospodarowani wywłaszczonej nieruchomości i obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy o zmianie UGN, tj. do 22 września 2004 r. Argumentem przywołanym przez Sejm RP dla uzasadnienia powyższego wniosku było naruszenie zasady lex retro non agit.

Wobec powyższego wykluczyć należałoby, w drodze analogii do wnioskowania zaprezentowanego przez Sejm RP, dopuszczalność zastosowania normy prawnej zawartej w art. 137 ustawy UGN, wprowadzonej po raz pierwszy do polskiego porządku prawnego z dniem 1 stycznia 1998 r. - do stanów prawnych ostatecznie ukształtowanych pod rządami poprzednich przepisów (ustaw) regulujących zasady wywłaszczania oraz zwrotu nieruchomości, obowiązujących do 31 grudnia 1997 r. Skoro bowiem w ocenie. Sejmu, zgodnie z zasadą lex retro non agit, wykluczone jest stosowanie normy art. 137 UGN w aktualnym brzmieniu do stosunków prawnych ukształtowanych pod rządami przepisów regulujących zasady zagospodarowania wywłaszczonych nieruchomości, obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy o zmianie UGN, tj. do dnia 22 września 2004 r., to tym bardziej, w ocenie Strony Skarżącej, niedopuszczalne jest stosowanie aktualnej regulacji Ustawy UGN zawartej w art. 136 i art.137, dotyczącej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości - do stosunków prawnych ostatecznie ukształtowanych pod rządami ustaw obowiązujących do 31 grudnia 1997 r.

Ustawa UGN z dnia 21 sierpnia 1997 r. weszła w życie 1 stycznia 1998 r. podczas gdy decyzja naczelnika Dzielnicy F. znak [...] została wydana [...]1980 r. tj. z całą pewnością w dacie obowiązywania regulacji prawnych normujących zasady dotyczące wywłaszczania (ewentualnie zwrotu) nieruchomości, całkowicie odmiennie od zasad wynikających z ustawy UGN.

Tym samym w ocenie Strony Skarżącej nie jest zgodne z zasadą lex retro non agit stosowanie aktualnego brzmienia Ustawy UGN do stosunków prawnych ukształtowanych w 1980 r. pod rządami uprzednio obowiązujących ustaw.

Zasadność powstania zagadnienia związanego z zakresem stosowania art. 137 ustawy UGN wynika ponadto z porównania zaprezentowanego wyżej stanowiska Sejmu RP ze stanowiskiem (odmiennym) wynikającym z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. 43/07. Otóż przedmiotem powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego było rozpatrzenie skargi konstytucyjnej kwestionującej zgodność art. 216 ustawy UGN z Konstytucją, w zakresie w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6, dział III ustawy UGN do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. Trybunał Konstytucyjny uzasadniając treść wydanego wyroku odnoszącego się do zgodności z Konstytucją RP art. 216 Ustawy UGN, wskazał na zastosowanie aktualnego, brzmienia art. 136 Ustawy UGN do wszystkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości w przeszłości, bez względu na podstawę prawną wywłaszczenia.

Strona skarżąca wskazuje jednak, że kwestia zakresu stosowania art. 137 ustawy UGN nie była objęta skarga konstytucyjną, zatem nie stanowiła istoty przedmiotu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż powyższe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało wydane w 2008 r., podczas gdy przywołane stanowisko Sejmu zostało sformułowane we wrześniu 2011 r. Tym samym z całą pewnością w/w orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego było znane i uwzględniane przy zajęciu stanowiska przez Sejm RP, nie stanowiąc jednakże przeszkody do wyciągnięcia przez Sejm RP zaprezentowanych wyżej wniosków.

Mając na uwadze powyższe Strona Skarżąca uznaje za niezbędne wskazanie w niniejszym postępowaniu na istnienie zasadniczych wątpliwości, co do dopuszczalności stosowania aktualnego brzmienia przepisów ustawy UGN, zawartych w art. 136 oraz 137, do stosunków prawnych ukształtowanych pod rządami poprzednio obowiązujących ustaw. Do chwili obecnej powyższe wątpliwości nie zostały usunięte przez jednoznaczne zbadanie i ustalenie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności w/w regulacji z Konstytucją RP. Istnienie oraz utrzymywanie powyższej wątpliwości skutkować może wadliwym, tj. niezgodnym z Konstytucją RP, stosowaniem prawa.

Kolejny zarzut Strony Skarżącej dotyczy naruszenia przez Organ art. 7 i art. 77 KPA, to w związku z art. 137, ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r.

Organ orzekający wydając decyzję na podstawie niewłaściwie zastosowanego przepisu prawa nie zebrał, a następnie nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie. Organ bowiem nie zbadał zrealizowania przesłanek zbędności nieruchomości określonych art. 137, ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. Organ nie zgromadził zatem materiału dowodowego w zakresie zrealizowania/ braku zrealizowania celu wywłaszczenia w terminie do dnia 21 września 2004 r. oraz w zakresie utraty mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie do dnia wejścia w życie zmiany ustawy UGN.

Skoro bowiem 10 letni termin wyznaczający ramy czasowe, w jakich cel wywłaszczenia winien zostać zrealizowany, został wprowadzony przez ustawodawcę do porządku prawnego dopiero w 2004 r., to tym samym w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym (stanie faktycznym) uzasadnione było zebranie i rozpatrzenie przez Organ administracyjny materiału dowodowego w zakresie zrealizowania celu wywłaszczenia - w okresie do dnia wejścia w życie wyżej wskazanej wyżej zmiany ustawy UGN.

Tym samym Organ przyjmując za podstawę orzekania błędną podstawę prawną tj.

art. 137 UGN w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., konsekwentnie zawęził ramy postępowania dowodowego, powodując że w sprawie nie zostały zbadane wyjaśnione przesłanki warunkujące dopuszczalność określenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W ocenie Strony skarżącej ustalanie stanu faktycznego jedynie w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów art. 137 ustawy UGN, bez uwzględnienia jego brzmienia do dnia 21 września 2004 r., wywołało skutki w zakresie wadliwości merytorycznej orzeczenia.

W dalszej kolejności Strona skarżąca podnosi, iż w decyzji z dnia 21 grudnia 2012 r. Organ II instancji wskazał, że po przeprowadzonej analizie decyzji Naczelnika Dzielnicy F. znak [...] z dnia [...] r. ustalił, że w sposób ogólny określa ona cel wywłaszczenia.

Natomiast analiza decyzji Naczelnika Dzielnicy F. znak [...] z dnia [...] r. jednoznacznie wskazuje, że w ogóle nie zawiera ona określenia celu wywłaszczenia.

Natomiast jak wskazał Organ II instancji, z przeprowadzonej analizy decyzji Naczelnika Dzielnicy F. znak [...], z dnia [...] r. – będącej podstawą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wynika, iż określała cel wywłaszczenia w sposób ogólny".

W ocenie Strony skarżącej, wbrew stanowisku Organu II instancji sformułowania zawarte w decyzji w żadnym razie nie wskazują ani ogólnie ani też szczegółowo, na określenie celu wywłaszczenia.

Tym samym błąd Organu polega na błędnym ustaleniu, że decyzja Naczelnika Dzielnicy F. znak [...], z dnia [...] r. określała cel wywłaszczenia, podczas gdy decyzja ta w ogólne nie określa celu wywłaszczenia.

Wskazać również należy, iż w dniu wydania decyzji, tj. na dzień [...]1980 r. Port Lotniczy W. funkcjonował już przeszło 40 lat w tym okresie posiadał odpowiednią infrastrukturę, co możliwe jest do ustalenia za pomocą źródeł ogólnodostępnych (sieć internet).

Tym samym nieuzasadnione, jako wykraczające poza granice swobodnej oceny dowodów, jest wnioskowanie Organu II instancji, że skoro w decyzji Naczelnika Dzielnicy F. występuje Port Lotniczy S. - jako przedsiębiorstwo obejmujące kompleks praw i obowiązków oraz mienia, to fakt powyższy należy to jednoznacznie i wprost łączyć z rozbudową lotniska rozumianą jako cel wywłaszczenia.

Dodatkowo, Organ II instancji nie wyjaśnił przyczyny bezpośredniego powiązania (relacji) pomiędzy "ogólnym celem wywłaszczenia" - jaki miałby wynikać z decyzji wywłaszczeniowej, a celem "szczegółowym" - jaki miałby wynikać z planu realizacyjnego.

Wskazywaną przez Organ przyczyną posłużenia się w/w planem realizacyjnym, jako dowodem w sprawie - na okoliczność ustalenia celu wywłaszczenia wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, było powołanie się w treści decyzji wywłaszczeniowej na wniosek inwestora zastępczego budowy portu lotniczego S., który to podmiot przedłożył decyzję o zatwierdzeniu powyższego planu.

Jednakże samo wskazanie na istnienie planu realizacyjnego oraz planu ogólnego nie jest równoznaczne z określeniem celu wywłaszczenia, który to cel winien wynikać z decyzji wywłaszczeniowej. Powyższy plan ogólny nie stanowił integralnej części decyzji wywłaszczeniowej. Ustawodawca wyraźnie natomiast nakazał w art. 137, ust. 1 ustawy UGN, aby uznawanie nieruchomości za zbędną następowało w oparciu o cel wywłaszczenia określany w decyzji wywłaszczeniowej, nie zaś określony w innych dokumentach, nie mających cech decyzji wywłaszczeniowej, powiązanych mniej lub więcej z czynnościami przygotowawczymi do procesu inwestycyjnego.

Ponadto zasadniczy sprzeciw Strony skarżącej budzi przyjęcie przez Organ I i II instancji za miarodajny dokumentu w postaci zatwierdzonego planu realizacyjnego - w sytuacji, kiedy organ w żadnym razie nie ustalił, czy zatwierdzony plan realizacyjny utracił ważność na mocy (uchylonych już) regulacji zawartych w art. 21, ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W ocenie Gminy W. błędem jest oparcie orzeczenia Organu II instancji na planie realizacyjnym - w sytuacji, kiedy Organ orzekający nie dokonuje jakichkolwiek ustaleń w zakresie aktualności/utraty ważności w/w planu w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Na powyższą okoliczność, Strona skarżąca wskazywała w odwołaniu od decyzji Starosty Ś., jednakże Organ II instancji doszedł do wniosku, iż Starosta nie był uprawniony do weryfikacji w postępowaniu o zwrot nieruchomości, czy w dacie wywłaszczenia nieruchomości posiadała moc obowiązującą decyzja zawierająca omawiany plan realizacyjny. Natomiast w ocenie Strony Skarżącej nie jest możliwe do zaakceptowania przyjęcie, że dowodem w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustalenia celu wywłaszczenia na datę wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. na dzień [...]1980 r., może być plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia [...]1978 r. Upływ przeszło dwóch lat od dnia zatwierdzenia planu może wskazywać, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji o wywłaszczeniu utracił on ważność, z uwagi chociażby na upływ rocznego terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę o jakim mowa w art. 21, ust. 4. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie mocy dowodowej omawianego dokumentu w postaci planu realizacyjnego, skutkuje rażącym naruszeniem przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego.

Z uwagi na powyższe okoliczności Strona Skarżąca zarzuca Organowi II instancji, że nie przeprowadził postępowania administracyjnego w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także, że nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wystarczający całego materiału dowodowego, a nadto zarzuca również przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Powyższe uchybienia organów administracyjnych orzekających w sprawie tj. zarówno Organu I i II instancji, powodują naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA, które miało wypływ na wynik sprawy.

Bez wątpienia w niniejszym postępowaniu ustalenie celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej było okolicznością kluczową dla postępowania, albowiem tylko w sytuacji jednoznacznego ustalenia powyższego celu możliwe było przeprowadzenie postępowania sprawdzającego realizację powyższego celu.

Tym samym skoro w postępowaniu administracyjnym nie został ustalony cel wywłaszczenia w sposób opisany ściśle w art. 136, ust. 1 ustawy UGN oraz zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, to również niemożliwe było przeprowadzenie dowodu na okoliczności zrealizowania celu (nieustalonego), w terminach określonych w art. 137, ust. 1 ustawy UGN.

Kolejny zarzut niniejszej skargi dotyczy braku rozstrzygnięcia w zakresie zabezpieczenia wierzytelności Gminy W. z tytułu zwrotu odszkodowania, podczas gdy art. 141 ust. i 2 ustawy UGN stanowi, że "wierzytelności właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140 UGN, podlegają stosownemu zabezpieczeniu".

Tym samym, w ocenie Strony Skarżącej organ administracyjny, doszedłszy do przekonania (błędnego przyczyn j.w.) o zwrocie nieruchomości, był zobowiązany do orzeczenia o stosownym zabezpieczeniu należności Gminy W. z tytułu zwrotu przez Wnioskodawców zwaloryzowanego odszkodowania. Kwestia rozłożenia należności na raty zwaloryzowanego odszkodowania nie ma jakiegokolwiek znaczenia w tym zakresie, gdyż brzmienie art. 141 ust. 2 odnosi się do zabezpieczenia wierzytelności określonych w art. 140, bez odwołania się do regulacji zawartych w art. 141, ust. 1 (rozłożenie należności na raty); tym samym brak jakichkolwiek podstaw prawnych aby ograniczyć obowiązek stosowania zabezpieczenia wierzytelności jedynie do przypadków, w których zwrot należności rozłożono na raty.

Opierając się na opisanych wyżej zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego Strona Skarżąca wniosła jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnił, że większość z podnoszonych przez skarżącą zarzutów zawarta była również w treści odwołania od decyzji Starosty Ś. i Wojewoda D., uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, odniósł się do tych zarzutów argumentując ich niezasadność.

Przede wszystkim wskazał, że bezzasadne są zarzuty dotyczące błędnego niezgodnego z zasadą lex retro non agit - zastosowania przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., albowiem podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażaną zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jest to, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowań administracyjnego. Komentarz", wyd. Zakamycze 2009, s. 519). W wyroku z dnia 4 października 2000 r. (znak V SA 283/00, LEX nr 50110) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że miarodajny w zakresie rozpoznania sprawy jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji. Stanowisko to potwierdzają również późniejsze wyroki: NSA z dnia 8 maja 2009 r. (znak II OSK 715/08, LEX nr 547185), WSA w Kielcach z dnia 6 kwietnia 2011 r. (znak II SA/Ke 776/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/search), czy też WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2012 r. (znak VI SA/Wa 1754/11, LEX nr 1139751).

Organ wyjaśnił, że rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym również następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. CH Beck, Warszawa 2011, s. 508). Nie bez znaczenia jest również fakt, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004, Nr 141 poz. 1492); którą dokonano nowelizacji art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn - nie wprowadziła żadnych przepisów przejściowych, które obligowałyby organy administracyjne do stosowania w określonym czasie regulacji prawnych sprzed zmiany ww. przepisów. W tym świetle sprawa – rozpatrywana zarówno przez organ I, jak też II instancji - winna uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania tych rozstrzygnięć, co też w niniejszej sprawie miało miejsce.

Wojewoda także przypomniał, iż na gruncie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lex retro non agit wprost została wyrażona jedynie w dziedzinie prawa karnego, w art. 42 zd. 1. Owszem, jak wskazuje strona skarżąca z ujętej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wywodzi się zasadę lex retro non agit oraz zasadę ochrony praw słusznie nabytych, które wyznaczają granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lutego 1999 r., znak Ts 154/98, OTK 1999/2/34, LEX nr 36187). Tymczasem obowiązek ochrony prawa własności wprost ukonstytuowano w art. 21 ust. 1, ograniczając przy tym możliwość wywłaszczenia, jedynie do sytuacji gdy jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2). Reguła ta znajduje normatywne rozwinięcie w ugn, w tym w przepisach działu 3 rozdziału 6, w którym przewidziano tryb restytucji wywłaszczonych praw, w przypadku odpadnięcia ustawowej i konstytucyjnej - przesłanki skonkretyzowanego celu publicznego, w sytuacji gdy nie doszło do jego realizacji. Z samej istoty art. 137 ugn wynika, że przepisy o zwrocie nieruchomości i wywłaszczonych, dotykają stanów prawnych ukształtowanych w przeszłości. Normy te służą nie tyle wkroczeniu przez władzę w sferę konstytucyjnie chronionych praw, lecz ich przywróceniu w sytuacji gdy ich uprzednie władcze pozbawienie, w sferze faktycznej okazało się bezcelowe.

Przy czym zakres tej restytucji istotnie ograniczono w art. 229 ugn. Zatem, skoro słuszność nabycia praw w drodze wywłaszczenia determinuje spełnienie przesłanek celu publicznego i słusznego odszkodowania, to przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości regulują przypadki gdy - bez względu na przyczyny - odpadła przesłanka celu publicznego. Przyjęcie zatem -prezentowanej przez stronę skarżącą - wykładni, wedle której wykluczone miałoby być stosowanie przepisów działu 3 rozdziału 6 ugn, w przypadkach gdy do wywłaszczenia doszło przed datą wejścia w życie tego aktu, byłoby chybione. Przyjęcie natomiast - w niniejszej sprawie - za podstawę rozstrzygnięcia przepisów obowiązujących w przeszłości (uchylonych, bądź w nieaktualnym brzmieniu) godziłoby w jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, ujętą w art. 6 kpa, zasadę praworządności, która z kolei stanowi rozwinięcie reguły wyrażonej w art. 7 Konstytucji, stanowiącym że: organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2001 r., znak I SA 1333/00, LEX nr 427405; z dnia 16 maja 2007 r., znak I OSK 1080/06, LEX nr 342503).

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygając w niniejszej sprawie, należało zważyć wszystkie z powołanych powyżej przepisów, co musiało prowadzić do konkluzji o słuszności rozstrzygnięcia o zwrocie działki nr 12/7. Nadmienić bowiem należy, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne w zakresie retrospektywnego zastosowania art. 137 ugn, w brzmieniu sprzed 22 września 2004 r., w ocenie Wojewody, mogą dotyczyć wyłącznie sytuacji, w których cel wywłaszczenia został zrealizowany a pomimo tego nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż poza sferą domniemań i przypuszczeń pozostaje kwestia wykorzystania nieruchomości oznaczonej jako działka nr 12/7, która od wielu lat stanowi niezabudowany i nieużytkowany grunt rolny, co wskazuje na nie urządzenie na niej jakiejkolwiek infrastruktury lotniska, czy też jakiejkolwiek innej inwestycji.

W tym kontekście wypada przypomnieć, że postanowieniem z dnia 12 maja 2011 r. (znak I SA/Wa 41/11, LEX nr 1157206) WSA w Warszawie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "czy art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (...) w zw. z art. 19 tej ustawy - zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostką samorządu terytorialnego zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. tj. dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy zmieniającej - jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt P 38/11).

Należy również przedstawić stanowisko organu odwoławczego dotyczące potraktowania wskazanej okoliczności, jako podstawy ewentualnego zawieszenia postępowania, w przedmiocie kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody D., w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.)., albowiem zgodnie z powołanym przepisem, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.

W doktrynie przyjmuje się, że przesłankę zawieszenia należy badać pod kątem celowości, ekonomiki procesowej i sprawiedliwości. Celowość zawieszenia postępowania przez sąd administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym już toczącym się postępowaniu. Kwestią priorytetową jest bowiem konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Nawet w przypadku złożenia wniosku o zbadanie zgodności przepisu z Konstytucją sąd ma obowiązek ustalić celowość ewentualnego zawieszenia postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., II FZ 569/09, LEX nr 794953, Wspólnota 2010, nr 19, s. 43).

Analiza treści art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., prowadzi zatem do wniosku, że dla skutecznego (zasadnego) zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego musi istnieć ścisła zależność pomiędzy rozpoznawaną sprawą a zagadnieniem prawnym, które ma być przedmiotem rozstrzygnięcia prejudycjalnego. Kwestia prejudycjalna, zwana też pytaniem wstępnym lub zagadnieniem wstępnym, jest to zagadnienie prawne, które może przekształcić się w sprawę prejudycjalną, a jej rozstrzygnięcie stanie się prejudykatem wiążącym sąd co do rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej. Kwestia wstępna istnieje tylko wtedy, gdy orzeczenie sądu nie może zaistnieć bez uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy przez organ lub sąd. Konieczną cechą rozstrzygnięcia prejudycjalnego jest uprzedniość w stosunku do sprawy głównej (zob. postanowienie NSA z dnia 26 września 2012 r., znak II FZ 821/12, LEX nr 1223295; oraz Z. Czarnik, "Podstawy zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego", Przemyśl 2007, s. 233). Wskazane w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postępowanie przed TK może być wiązane tylko z sytuacją, gdy przed tym organem toczy się postępowanie ze skargi konstytucyjnej wniesionej w sprawie, która jest związana z rozstrzyganą przez sąd sprawą główną. W takim przypadku postępowanie przed TK jest zagadaniem wstępnym, dlatego że podstawą orzekania nie będzie wypowiedź TK, co do legalności prawa, ale stan faktyczny, który jest skutkiem takiej oceny, z więc istnienie lub zniesienie stosunku prawnego ukształtowanego przez ustawę ocenioną przez TK (por. glosa Z. Czarnik, L. Żukowski do postanowienia NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II FZ 278/11, LEX nr 1171282, OSP 2012/7-8/73). Z powyższego wynika, że kwestia dopuszczalności zawieszenia postępowania w wyżej opisany sposób ma co prawda charakter uznaniowy jednak jak się przy tym podkreśla w orzecznictwie uznanie to nie może być dowolne. Stąd też obowiązkiem sądu jest rozważenie, a w konsekwencji

i wyjaśnienie przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania w sprawie

(por. postanowienie NSA z dnia 25 marca 2005 r., 134/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nadmienić jednocześnie należy, że obligatoryjne zawieszanie postępowań z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewność obrotu (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 148/09).

Tymczasem pytanie prawne skierowane przez WSA w Warszawie do Trybunał Konstytucyjnego dotyczy nieruchomości, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, i to przez konkretny podmiot - jednostkę samorządu terytorialnego oraz w określonym czasie przed dniem 22 września 2004 r., a pomimo tego nieruchomość miałaby podlegać zwrotowi rzecz poprzedniego właściciela, z tej racji, że realizacja celu nastąpiła po upływie 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Sytuacja ta jest więc nieadekwatna do mającej miejsce w niniejszym przypadku. Zatem - w ocenie organu odwoławczego - zawieszenie z tego względu postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego przedmiotową skargą Gminy W., byłoby nieuzasadnione. Z tych samych przyczyn, brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zarówno przez organ I, jak i organ II instancji.

Wojewoda D. odniósł się również do zarzutu braku zabezpieczenia wierzytelności Gminy W. z tyt. Zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, wyjaśniając szczegółowo, że w tym przypadku mamy do czynienia z fakultatywnością rozstrzygnięcia.

Nie zgodził się również z zarzutem, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, wyjaśniając obszernie w odpowiedzi na skargę poszczególne zarzuty i kwestie z nimi związane. W ocenie Wojewody w prowadzonym postępowaniu II instancyjnym, podjęte zostały wszelkie niezbędne działania, zebrano i rozpatrzono w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy i nie przekroczono granic swobodnej oceny dowodów.

Wojewoda podsumowując, wskazał ponadto, że w analogicznych sprawach dotyczących zwrotu gruntów wywłaszczonych pod zabudowę lotniska były przedmiotem rozpatrywania przez WSA we Wrocławiu, który oddalił skargi w sprawach o sygn. akt II SA/Wr 406/11 i II SA/Wr 407/11.

Wobec powyższego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 1 tej ustawy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (ust. 3).

W myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Jak wskazuje się w doktrynie przepis powyższy "zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2). Obie normy prawne z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mają charakter rozłączny w tym znaczeniu, że zaistnienie przesłanek z którejkolwiek z nich czyni wniosek o zwrot nieruchomości zasadnym. Natomiast w obu tych normach prawnych ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć łącznie, by można uznać nieruchomość za zbędną. W odniesieniu do normy zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami są to dwa elementy faktyczne: upływ czasu (7 lat) od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan, w jakim się ona znajduje z ust. 1 pkt 2 - obok stanu rzeczywistego nieruchomości w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu - także upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (10 lat). Taka konstrukcja norm prawnych z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przesłanek uzasadniających zwrot nieruchomości w każdej z tych norm oznacza, że nieruchomość należy uważać za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją tego celu nastąpiło po upływie 7 lat od dnia jej wywłaszczenia, niezależnie od tego, w jaki sposób jest ona wykorzystywana w momencie orzekania o jej zwrocie, a więc nawet wówczas, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 10 lat od jej wywłaszczenia. Z kolei jeżeli realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła dopiero po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości, nieruchomość tę należy traktować jako zbędną na ten cel, choćby jego realizacja została rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości. W konsekwencji oznacza to, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia. (...) podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest precyzyjne ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a jeśli tak, to równie niezbędne jest ustalenie dokładnej daty realizacji celu wywłaszczenia. Tylko bowiem ustalenie, że realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia, uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości. (..) W świetle postanowień art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być poprzedzona ustaleniem, że na nieruchomości najpóźniej przed upływem 7 lat od dnia jej wywłaszczenia rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia i w ciągu 10 lat od tego dnia cel wywłaszczenia został zrealizowany. Dopiero takie stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Ustalenie, że realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, nie została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia lub nie została zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia, ale zagospodarowanie nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia ma charakter trwały, nie może uzasadniać podjęcia decyzji o odmowie zawrotu nieruchomości (zob. T. Woś, Glosa do wyroku SA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, publ. Przegląd Prawa Publicznego 2010/5/82; również M. Wolanin [w] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009, s. 924; E. Mzyk [w] G. Bieniek (red.), S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 500; a także wyrok NSA z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt IISA/Gd 1552/00, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 905/09, niepubl.).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższą interpretację przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przed rozstrzygnięciem powyższych kwestii w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia określenia celu na jaki działka nr 12/7 została wywłaszczona, a w dalszej części dopiero ustalenie użycia wywłaszczonej nieruchomości bądź nie na ten cel. Sąd podziela tutaj stanowisko organu II instancji, że jeżeli cel w decyzji wywłaszczeniowej został określony w sposób ogólnikowy (a w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Dzielnicy F. z dnia [...] r. Nr [...] określała cel wywłaszczenia w sposób niebezpośredni), przy użyciu ogólnych określeń lub też nie został określony w ogóle, należy go ustalić na podstawie analizy dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, w tym na podstawie przeznaczenia nieruchomości wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny.

Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie w przypadku braku jednoznacznie i precyzyjnie określonego celu w decyzji wywłaszczeniowej, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1987 r., sygn. akt IV SA 938/86). Doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest to zgodne z art. 75 § 1 k.p.a. stanowiącym, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do tego, aby w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Przepisy k.p.a. nie ograniczają więc sposobu dowodzenia okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie do tzw. dowodów bezpośrednich, przy czym doprecyzowanie (nie zaś jego samodzielne ustalanie) celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08).

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzenie, organ II instancji w sposób prawidłowy dokonując analizy zapisów planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] i porównując jego zapisy do aktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej i map zasadniczych przedmiotowej nieruchomości oraz projektu graficznego podziału nieruchomości, stanowiącego załącznik nr 2 do decyzji Wojewody D. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 (z dnia [...] r. Nr [...]), prawidłowo ustalił, że przeznaczenie działki wywłaszczonej nr 12/2 pod rozbudowę Lotniska w S..

Za tak ustalonym celem wywłaszczenia przemawiają również zapisy w decyzji wywłaszczeniowej, tj. że decyzja została wydana "po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy m. W. działającej jako inwestor zastępczy budowy Portu Lotniczego – S.", wywłaszczenie ("odjęcie prawa własności") nastąpiło "na rzecz Dyrekcji Rozbudowy m. W." oraz że "nieruchomości wywłaszczone na wniosek Dyrekcji Rozbudowy m. W. zostaną przekazane w użytkowanie bezpośredniemu użytkownikowi i zarządcy Portu Lotniczego t.j. Ministerstwu Obrony Narodowej reprezentowanemu przez Zarząd Ruchu Lotniczego i Lotnisk Komunikacyjnych W..".

Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione. W ocenie Sądu organ II instancji podjął wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia celu wywłaszczenia, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, nie przekraczając przy tym granic swobodnej oceny zebranych dowodów.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. i art. 136 ust. 3 w/w ustawy w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. - mającej zastosowanie do planów realizacyjnych oraz ich zatwierdzania, w okresie do 31 grudnia 1994 r.), Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy, że instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ma zastosowanie nie tylko do wywłaszczeń przeprowadzonych na podstawie decyzji administracyjnej w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także do przypadków, gdy wywłaszczenie dokonane zostało na podstawie aktów poprzedzających tę ustawę. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. (sygn. akt SK 43/07), przez nieruchomość wywłaszczoną zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć "wszelkie wypadki wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r.

W zakresie nieruchomości objętych instytucją zwrotu z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mieszczą się więc również nieruchomości wywłaszczone w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., dekretu z 26 września 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i rozporządzenia wywłaszczeniowego z 1934 r., a nawet wcześniejszych aktów prawnych, np. na podstawach określonych w art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (por. uchwała SN z dnia 19 września 1991 r., sygn. akt III CZP 82/91; wyrok NSA z dnia 21 maja 1992 r., sygn. akt IV SA 236/92; wyrok NSA z dnia 22 marca 2001 r., sygn. akt SA/Rz 1736/99; wyrok NSA z dnia 4 listopada 1993 r., sygn. akt SA/P 1075-1077/93; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08).

Zgodnie z przepisem art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Tak więc art. 216 u.g.n. rozszerza możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonych (oprócz sytuacji objętych przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n.) również na inne nieruchomości wywłaszczone, ale nie mieszczące się w konstrukcji art. 136 ust. 3 tej ustawy.

Ustosunkowując się jeszcze do zarzutu pełnomocnika Gminy W. o nieuwzględnieniu przez orzekający organ wykładni autentycznej Sejmu dotyczącej stosowania przepisów art. 136 i art. 137 ustawy i gospodarce nieruchomościami w ich aktualnym brzmieniu (w sprawie udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne WSA w Warszawie dnia12 maja 2011 r. skierowane do TK), wskazać należy, że:

1) Marszałek Sejmu RP przy piśmie z dnia 16 września 2011 r. nr BAS-WPTK-1774/11 (sprawa o sygn. akt 738/11), ,,przedłożył wyjaśnienia" w tej sprawie, które nie stanowią jednakże wykładni autentycznej Sejmu RP,

2) Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (brak przesłanki funkcjonalnej wydania wyroku),

3) Stan faktyczny sprawy objętej pyt. prawnym WSA w Warszawie jest zupełnie inny niż stan faktyczny niniejszej sprawy,

a ponadto

4) uważna lektura stanowiska Marszałka Sejmu zawarta w ww. piśmie z dnia 16 września 2011 r. dowodzi, że – cyt.: ,,W ocenie Sejmu, może wprawdzie budzić wątpliwości kwestia, czy o istnieniu ostatecznie ukształtowanej (,,zamkniętej") sytuacji prawnej można mówić również w odniesieniu do przypadków, w których wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o zmianie u.g.n. (tj. przed datą 22 września 2004 r.), a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przed tą datą. Jednakże pytanie to może in casu pozostać bez odpowiedzi, ponieważ w sprawie zawisłej przed pytającym sądem cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 22 września 2004 r., co przesądza – zdaniem Sejmu – o ostatecznym nabyciu własności przez jednostkę samorządu terytorialnego na gruncie przepisów u.g.n. obowiązującej do tej daty".

Dowodzi to tylko, że Marszałek Sejmu nie analizował powyższego przypadku, a z takim właśnie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Dodać już tylko wypada, że stosowanie analogii w postępowaniu administracyjnym, na którą powołuje się autorka skargi (str. 9 skargi), nie jest dopuszczane w prawie administracyjnym.

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, co też uczynił organ II instancji, że cel ("rozbudowa lotniska"), na który działka nr 12/2 (po podziale działki: nr 12/6 i nr 12/7) została wywłaszczona nie został zrealizowany, tzn. że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu ani pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Tym samym zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd uznał za niezasadny. Takie stwierdzenie daje zaś podstawy do uznania, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, zaistniała podstawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej spadkobiercom byłego właściciela, S. K. i M. K.. Ustalenie zaistnienia w stanie faktycznym sprawy o zwrot nieruchomości wywłaszczonej tej jednej przesłanki przesądza już o konieczności orzeczenia o zwrocie. Badanie, czy wystąpiła również pierwsza z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, związana z terminem realizacji tego celu, jest w takiej sytuacji bezprzedmiotowe.

Aktualny stan działek nr 12/7 i 12/6 dowodzi, że na działkach tych nie istnieje żaden z planowanych obiektów. Fakt ten potwierdzony został podczas oględzin nieruchomości w terenie w dniu 16 listopada 2011 r. W szczególności w zakresie zaś działki 12/7 w protokole z oględzin wskazano, że teren działki stanowi "niczym niezabudowany grunt rolny, nieużytkowany od długiego okresu czasu, porośnięty trawami, chwastami oraz samosiejkami krzewów i drzew, z nawiezionymi hałdami ziemi oraz różnych śmieci". Za powyższym przemawia również opis przedmiotowego gruntu ujęty w operacie szacunkowym sporządzonym w grudniu 2011 r., w którym rzeczoznawca majątkowy - na podstawie przeprowadzonych przez siebie w dniach 15-16 listopada 2011 r. oględzin – stwierdził, że "działka stanowi w części nieporośnięty grunt (...) oraz w części jako teren odłogowanej roli (...), porośniętej roślinnością trawiastą, chwastami, pojedynczymi niewielkimi krzewami i drzewkami. Naturalne ukształtowanie terenu działki oraz terenu w bezpośrednim otoczeniu jest płaskie. Jedynie w skutek prowadzonych robót budowlanych na granicy działki, w czasie oględzin, znajdowała się pryzma gruzu budowlanego oraz pojedyncze niewielkie zhałdowane pryzmy ziemi. Zgodnie z mapą zasadniczą, przez teren działki nie są prowadzone żadne sieci podziemnego czy nadziemnego uzbrojenia terenu (infrastruktury technicznej).".

Wypis z rejestru gruntów potwierdza, że przedmiotowa działka gruntu nr 12/7 stanowi użytek rolny, tj. grunty orne o glebach V klasy bonitacyjnej. Fakt, że w granicach przedmiotowej nieruchomości nie wzniesiono żadnych budynków lub urządzeń, znajduje też potwierdzenie w treści kopii mapy zasadniczej terenu. Z żadnych innych dowodów nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana w jakikolwiek sposób.

Istotne jest również, że na obszarze części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr 12/6 została zrealizowana - na podstawie decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] r. Nr [...] - inwestycja pn. droga stanowiąca połączenie Obwodnicy Śródmiejskiej z Regionalnym Portem Lotniczym we W., Zadanie 3 (przebudowa ul. G. na odcinku od ul. S. do Nowego Portu Lotniczego). Mimo, że inwestycja ta nie jest realizacją celu wywłaszczenia, słusznie Wojewoda orzekł w tym zakresie o odmowie zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości (działki nr 12/6) z racji jej zajęcia pod drogę publiczną. Kwestia odmowy zwrotu działki nr 12/6 nie stanowi przedmiotu skargi.

Sąd podziela stanowisko, że orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która w czasie orzeczenia o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jest niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08). Jak wynika z powyższego, wyłączeniu z powszechnego obrotu podlegają działki stanowiące drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a za taką należy uznać działkę nr 12/6.

Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nowego portu lotniczego we W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] r. działka gruntu nr 12/6 znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu miejscowego w skali 1:2000 symbolem 1KD-Z. Według § 26 w/w planu symbol 1KD-Z wyznacza teren ulicy klasy zbiorczej. W oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) wprowadzono klasy dróg publicznych a wśród nich m.in. w pkt 5 drogi zbiorcze oznaczone symbolem "Z".

O zajęciu pod drogę publiczną działki nr 12/6 świadczą przeanalizowane przez Wojewodę dokumenty, tj. decyzje Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...], z dnia [...] r. Nr [...], z dnia [...] r. Nr [...]), protokół oględzin z dnia 16 listopada 2011 r. oraz dziennik budowy nr [...] r. tom III, pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia [...] r. znak [...], decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] o umorzeniu postępowania admiracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na przebudowie ul. G. na odcinku od ul. S. do Nowego Portu Lotniczego, oraz wniosek z dnia [...] r. Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W., skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w/w inwestycji.

Zgodnie z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (art. 140 ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (ust. 3). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także tę dopłatę w wysokości ustalonej według zasad, o których mowa w ust. 2, z tym że wysokość zwaloryzowanej kwoty nie może być wyższa niż różnica między wartością nieruchomości zwracanej a wartością nieruchomości zamiennej określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości zamiennej stosuje się dopłaty pieniężne równe różnicy wartości tej nieruchomości określonej na dzień zwrotu (ust. 5).

W niniejszej sprawie działka gruntu nr 12/7, jak wynika z odpisu z księgi wieczystej nr [...], stanowi własność Gminy W.. W ramach postępowania wywłaszczeniowego W. K. nie przyznano nieruchomości zamiennej, lecz - wyłącznie - odszkodowanie. Zatem słusznie organ II instancji trafnie zobowiązał S. K. i M. K. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości, tj. Gminy W.. W decyzji wywłaszczeniowej zostało ustalone na rzecz W. K. odszkodowanie w wysokości 133.362,00 zł (w przeliczeniu na 1 m² - wyniosło ono 18 zł), które stanowiło rekompensatę za odebranie prawa własności nieruchomości oznaczonej nr 12/2 o powierzchni 7409 m². Ponieważ w rozpatrywanej sprawie zwrotowi podlega część nieruchomości wywłaszczonej zwracaną kwotę odszkodowania organ I instancji ustalił proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Przemnożenie kwoty 18 zł ustalonego odszkodowania przez powierzchnię części nieruchomości podlegającej zwrotowi (działki gruntu nr 12/7), czyli 7039 m², dało kwotę 126.702,00 zł. Taka też kwota została przyjęta do waloryzacji w decyzji organu I instancji. Słusznie więc zatem Wojewoda stwierdził, że zachodzi konieczność zwaloryzowania kwoty odszkodowania za okres od [...] r. do daty wydania niniejszej decyzji. W związku z powyższym Wojewoda uchylił pkt I.2, I.3, I.4 zaskarżonej decyzji i dokonał waloryzacji we własnym zakresie przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji wyliczeniem odszkodowanie pieniężne ustalone w wysokości 1.192.000,00 zł, po dokonaniu waloryzacji wyniosło 40.207,80 zł.

W dalszej kolejności Wojewoda ustalił również, że kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50 % tej wartości zwracanej nieruchomości (art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), opierając się na opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej w formie operatu szacunkowego, z której wynika, że aktualna wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi 1.290.000,00 zł. Po przeprowadzeniu analizy operatu Wojewoda D. uznał, co jest niesporne w sprawie, że dowód ten nie zawiera uchybień, mogących dyskwalifikować jego wartość dla potrzeb ustaleń w niniejszej sprawie.

Wniesienie odwołania przez Gminę W. od decyzji organu I instancji powoduje również konieczność uchylenia zapisu pkt. I.1 zdanie drugie, tj. "zwrotu opisanej części nieruchomości wywłaszczonej dokona Prezydent W. reprezentujący Gminę W., po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynie termin do złożenia odwołania przez każdą ze stron postępowania do Wojewody D.", i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy: "zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 12/7, AM-[...] obręb S. (stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości) dokona Prezydent W. reprezentujący Gminę W. wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na niniejszą decyzję do sądu administracyjnego".

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, tj. zarzutu przyjęcia przez organ za podstawę orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości dokumentu w postaci planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją administracyjną z dnia [...] r. Nr [...] i niedokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie czy powyższy plan nie utracił ważności na podstawie wyżej powołanego art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, należy wskazać, że plan realizacyjny posłużył do sprecyzowania celu wywłaszczenia, natomiast okoliczność, czy utracił on moc, nie ma znaczenia dla rozstrzygania kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Są to bowiem dwa odrębne i niezależne postępowania administracyjne. Z tym, że pierwsze z nich jest ostatecznie zakończone.

Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym konieczne było stosowanie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu do dnia 21 września 2004 r. Takie stanowisko – w ocenie Sądu – nie jest do zaakceptowania, bowiem niniejsze postępowanie, tj. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zostało wszczęte na wniosek złożony przez uczestników postępowania w dniu 30 października 2006 r., czyli po 21 września 2004 r. Ponadto organ orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w dniu podejmowania rozstrzygnięcia, chyba że istnieje przepis intertemporalny, który nakazuje stosowanie przepisów wcześniejszych. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Należy również wskazać, że nawet gdyby badać – czyniąc zadość żądaniom skargi - czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie do dnia 21 września 2004 r., tj. do dnia wejścia w życie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie art. 137 ust. 1 pkt 2, analiza akt sprawy doprowadziłaby do wniosku, że cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany w terminie do dnia 21 września 2004 r., bowiem w ogóle nie doszło nawet do rozpoczęcia jego realizacji. Stan działki nr 12/7 od chwili wywłaszczenia (ponad 31 lat temu) do dnia wydania decyzji nie uległ zmianie.

Zarzut błędnej wykładni art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji jego niezastosowanie i nieustanowienie zabezpieczenia wierzytelności Gminy W. również nie mógł zostać uwzględniony, bowiem z treści art. 141 ust. 1 u.g.n. wynika, że w razie rozłożenia zapłaty na raty starosta określa warunki rozłożenia na raty, czyli rozstrzyga, na ile rat i w jakim okresie rozkłada się zapłatę należności, a także przesądza o wysokości oprocentowania rat (por. art. 141 ust. 3 u.g.n.) oraz o zabezpieczeniu z tego tytułu (por. art. 141 ust. 2 u.g.n.) (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 141 ustawy o gospodarce nieruchomościami, publ. Lex).

Sąd stanął na stanowisku, że stosownemu zabezpieczeniu, o jakim mowa w art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podlegają wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, jeżeli w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości orzeczono na podstawie art. 141 ust. 1 w/w ustawy na wniosek poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy o rozłożeniu na raty należności, o których mowa w art. 140. Jeżeli takiego zapisu brak w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami wykonanie decyzji wywłaszczeniowej następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego, skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że stan sprawy, w związku z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił postanowieniem z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 41/11) pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu jest odmienny od rozpoznawanej przed tut. Sądem. Pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego dotyczy nieruchomości, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany przed datą 21 września 2004 r. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Tym samym należało stwierdzić, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od wyniku toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zainicjowanej powyższym pytaniem prawnym (P 38/11). Dlatego Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody D. w tym względzie zawarte w zażaleniu wniesionym na postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r. o zawieszeniu postępowania sądowego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.