Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 271/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 16, art. 98a ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1a, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 4, par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 24 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2016 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 2669,- zł (dwa tysiące sześćset sześćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Wójt Gminy D. na podstawie art. 98a, art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.) w zw. z uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 367, poz. 6605) ustalił wobec L. Sp. z o.o. w D. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości D., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...], w wyniku jej podziału na działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzja o podziale wymienionej nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] marca 2013 r. W jej wyniku wydzielono: (1) działki nr [...], [...] i [...] z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i tereny gospodarcze MN/MU/G; (2) działki nr [...] i [...] z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną w ramach zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i terenów gospodarczych MN/MU/G; (3) działkę nr [...] z przeznaczeniem pod infrastrukturę techniczną w ramach zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i terenów gospodarczych MN/MU/G. Ponadto w uchwale Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. ustalono, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 15% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. W celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału powołano rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy. Następnie organ I instancji omówił wspomnianą opinię biegłego, wskazując, że wyceniana nieruchomość położona jest przy ul. [...]. W jej sąsiedztwie znajduje się las, tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo, a w niewielkiej odległości – także zabudowania jednorodzinna. Nieruchomość nie jest uzbrojona, ma nieregularny kształt o płaskim terenie. Organ I instancji przytoczył również ustalenia zawarte w rozważanym operacie szacunkowym, wskazując, że wartość przedmiotowej nieruchomość przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale – [...] zł. Uwzględniając zatem wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału o kwotę [...]zł oraz wysokość stawki z uchwały z dnia [...] listopada 2011 r. – 15%, organ ustalił opłatę adiacencką w kwocie [...]zł. Organ I instancji uznał przy tym, że operat szacunkowy został sporządzony przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę rzeczoznawców majątkowych. W ocenie organu I instancji operat szczunkowy zawiera wszystkie niezbędne elementy pozwalająca na wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Opracowanie to jest jasne i zgodne ze standardami zawodowymi, a prezentowana tam argumentacja – spójna, logiczna i konsekwentna.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. L. Sp. z o.o. w D. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2015 r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że operat szacunkowy przyjęty przez organ I instancji zawiera rażące uchybienia, które powinny dyskwalifikować to opracowanie. Wady te prowadzą w konsekwencji do zawyżenia opłaty adiacenckiej; zwłaszcza, że w ocenie skarżącej nie doszło w ogóle to wzrostu wartości nieruchomości. Przede wszystkim organ I instancji naruszył art. 4 pkt 16 i art. 134 ust. 2 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) przez przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie są podobne do wycenianej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość ma bowiem powierzchnię 9.236 m2. Tymczasem w operacie uwzględniono nieruchomości o powierzchni wielokrotnie większej, tj. 44.600 m2 i 29.852 m2. Do wyliczeń przyjęto ponadto transakcje nie notowane w Starostwie Poznańskim. Dlatego skarżąca wniosła o okazanie aktów notarialnych, na podstawie których ustalono transakcje nr [...] i 9 przed podziałem i transakcje nr [...], i 11 po podziale. W operacie szacunkowym nie uwzględniono również zróżnicowanego przeznaczenia dzielonej nieruchomości, przyjmując jednolicie za podstawę do dalszych wyliczeń transakcje dotyczące wyłącznie nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych tylko pod budownictwo mieszkaniowe. Wspomniane zróżnicowanie powinno raczej przemawiać przeciwko wzrostowi wartości przedmiotowej nieruchomości. Abstrahując pod powyższych zastrzeżeń, skarżąca stwierdziła także, że rozważany operat szacunkowy opiera się na sprzecznych założeniach. Rzeczoznawca majątkowych przyjął bowiem transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych na określony cel (działalność gospodarcza – transakcja nr [...], budynki mieszkaniowe wolnostojące – transakcja 5, budynki mieszkaniowe wielorodzinne – transakcja nr [...], budynki mieszkaniowe niskie – transakcja nr [...]; tereny zielone – transakcja nr [...]). Ponadto transakcja nr [...] dotyczy sprzedaży dokonywanej przez gminę, a zatem nie odpowiada wymogom rynkowym. Tym samym, wbrew założeniom przyjętym w operacie, biegły uwzględnił także transakcje nieruchomościami o innym przeznaczeniu niż pod zabudowę mieszkaniową. Rozważany operat szacunkowy nie odpowiada również wymogom art. 175 ust. 1 u.g.n., gdyż jest nierzetelny. Nie poddano w nim bowiem analizie działu III i IV księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości dzielonej. Tymczasem działy te dotyczą obciążeń ustanowionych na nieruchomości. W poruszanym opracowaniu nie przytoczono również przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie przy wycenie nieruchomości. W rezultacie operat szacunkowy jest niepełny – brakuje mu elementu wymienionego w § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia. W dalszej części opinii występują natomiast błędy proceduralne i metodologiczne. W pkt 5.3. tego opracowania wymieniono bowiem działkę nr [...], a nie działkę nr [...], co świadczy o braku wewnętrznej spójności dokumentu. Biegły posłużył się zarazem enigmatycznym określenie w pkt 6. Operatu szacunkowego: "okres badania rynku: trzy lata poprzedzające wycenę – niewystarczająca ilość nieruchomości na rynku". Nie wyjaśnił on jednak związku pomiędzy liczbą nieruchomości na rynku a badaniem rynku. Kluczowa jest bowiem liczba transakcji, a nie liczba nieruchomości. Ponadto biegły nie zastosował się do pkt 3.3. Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny – Noty Interpretacyjnej nr 1 (NI1). Uwzględnił bowiem transakcje z okresu dłuższego niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Przedmiotowy operat szacunkowy narusza również § 3 ust. 2, § 35 i § 56 ust. 1 pkt 7 i 9 powołanego rozporządzenia, gdyż nie została w nim dokonana rzetelna, pełna i szczegółowa analiza rynku nieruchomości. Biegły wskazał bowiem, że dla badanym rynku odnotowano 20 transakcji, z czego do wyceny przyjęto 11 transakcji. Dla wyjściowej próby 20 transakcji nie określono jednak cen ani powierzchni działek. Trudno zatem ocenić, jakie transakcje miały miejsce na rynku oraz czym kierował się rzeczoznawca majątkowy. Ponadto nie opisano i nie przedstawiono danych i ich interpretacji, które legły u podstaw przyjęcia określonych cech rynkowych i ich wag. Tymczasem dobór tych parametrów ma bezpośredni wpływ na określoną wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy posłużył się również nie jednoznacznym wyrażeniem "procentowy udział powierzchni wydzielonej do całości". Cecha ta nie został jednak uwzględniona w procesie wyceny. Wprowadzono natomiast nową cechę – "struktura podziału". Poza tym nie przedstawiono żadnej analizy lub wyjaśnienia, z których wynikałaby tendencja zmiany cen transakcyjnych. Podobnie nie omówiono także relacji ceny do powierzchni, co z kolei przełożyło się na błędne określenie wagi parametru "wielkość nieruchomości" i zniekształcenie wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Skarżąca wskazała również na rozbieżności w danych przyjętych przez biegłego dla transakcji nr [...] na stronie 10 operatu, a także na brak spójności w przyjętym sposobie opisu nieruchomości.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. rzeczoznawca majątkowych odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. i zmodyfikował wcześniejszą opinię.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.) art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 § 1, art. 156, art. 157 ust. 1, art. 159 u.g.n. i § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło następnie, że organ I instancji wydał decyzje w terminie z art. 98a ust. 1 u.g.n. Nie ulega zarazem wątpliwości, że w chwili, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, obowiązywała uchwała ustalająca wysokość stawki procentowanej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego metodą korygowania ceny średniej. Biegły określił w przygotowanym przez siebie opracowaniu położenie nieruchomości i cechy, jakimi kierował się przy analizie i wycenie gruntu przez podziałem i po podziale. Opisano przy tym wyraźnie zakresy współczynników korygujących. W konsekwencji organ II instancji uznał, że wycena jest przeprowadzona w sposób czytelny i zgodny z prawem. Biegły uwzględnił różnice wynikające z poszczególnych cech nieruchomości. Ogólne tendencje na rynku nieruchomości nie odbiegają przy tym od innych rzeczywiście zaistniałych stanów. Wybór dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego jest zróżnicowany i obejmuje adekwatne nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że jedynie właściwa organizacja zawodowa mogłaby pozbawić w całości mocy dowodowej operat szacunkowy. Przedmiotowe opracowanie nie zostało jednak poddane takiej weryfikacji.

W piśmie z dnia [...] marca 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., L. Sp. z o.o. w D. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.), art. 6, art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. i art. 98a ust. 1 u.g.n.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ II instancji zaaprobował wyznaczenie w decyzji ustalającej opłatę adiacencką terminu zapłaty tej należności, sposobu jej wniesienia oraz nałożenia obowiązku zapłaty odsetek za opóźnienie. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie przytoczone w niej zarzuty okazały się trafne.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzają podział nieruchomości stałą się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało prawomocne.

Jak wynika przy tym z art. 98a ust. 2 u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rada gminy, o jakiej mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n., że ustalenie wysokość opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Wójt Gminy D. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], arkusz 5, obręb D., położonej w miejscowości D., gmina D., na działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (k. 1 akt adm. organu I instancji). Rozstrzygnięcie to, jak wynika z zamieszczonej tam adnotacji, stało się ostateczne w dniu [...] marca 2013 r. W dacie tej obowiązywała uchwała nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 367, poz. 6605). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Konsekwentnie zatem spełniony został wymóg z art. 98a ust. 2 u.g.n. Ponadto kontrolowane obecnie decyzje zostały wydane przed upływem terminu z art. 98a ust. 1 zd. 3 u.g.n.

Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą prawidłowości wykonania operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2015 r. (k. 4-14 akt adm. organu I instancji). Skarżąca wskazywała w tej mierze na szereg uchybień powyższego opracowania sporządzonego na potrzebę wyceny przedmiotowej nieruchomości. Organy administracji publicznej wywodziły natomiast konsekwentnie, że złożony do akt sprawy operat szacunkowy jest poprawny i może stanowić podstawę wyliczenia opłaty adiacenckiej z art. 98a ust. 1 u.g.n. Sąd dokonując oceny wymienionego operatu szczacunkowego przychylił się częściowo do stanowiska skarżącej.

Na początku rozważań należy zauważyć, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Nie ulega również wątpliwości, że szacowanie wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale jest zagadnieniem wymagającym wiadomości specjalnych. Uwagę tę potwierdza art. 154 ust. 1 u.g.n., w którym ustawodawca stwierdza, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który, jak wynika z art. 156 ust. 1 u.g.n., sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Z uwagi na potrzebę dysponowania wiadomościami specjalnymi do szacowania nieruchomości organy administracji publicznej nie są uprawnione do dokonywania samodzielnych ustaleń co do wartości wycenianego gruntu, jak i co do merytorycznej szczegółowej weryfikacji wyliczeń zawartych w rozważanej ekspertyzie. W art. 157 ust. 1 u.g.n. ustawodawca wskazuje bowiem jednoznacznie, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Ponadto w świetle art. 157 ust. 1a u.g.n. operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o jakiej mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n.

Tym samym część zarzutów skarżącej, odnoszących się m.in. do analizy cech preferencji nabywców, trendu cen transakcyjnych bądź też znaczenia stosunku ceny do powierzchni, ma charakter ściśle techniczny i nie mogła być uwzględniona przez organy administracji publicznej. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do niedozwolonej merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego przez organy orzekające. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że przedmiotowe opracowanie nie zostało poddane kontroli właściwej organizacji zawodowej. Tymczasem tylko ten ostatni podmiot mógł wypowiedzieć się co do istoty wyliczeń przedstawionych przez biegłego i zaproponować odpowiednią ich korektę.

Powyższe uwagi nie powinny jednak prowadzić do wniosku, że rola organów administracji publicznej ogranicza się do bezkrytycznego przyjęcia operatu szacunkowego. Przeciwnie, organy administracji publicznej mają obowiązek poddać opinię rzeczoznawcy majątkowego wszechstronnej kontroli formalnej, polegającej w szczególności na sprawdzeniu kompletności tego opracowania, spójności zawartych tam wywodów, logiczności i jasności treści oraz sposobu uzasadnienia przyjętych założeń i otrzymanych wyników. Dopiero przeprowadzenie takiej analizy uchyla zarzut dowolności ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc dotychczasowe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej nie zbadały wystarczająco operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2015 r.

Ze wskazanego operatu szacunkowego wynika, że biegły zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Kluczowego znaczenia w konsekwencji nabiera zatem dobór nieruchomości przyjętych do porównania. Zgodnie bowiem z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się następnie ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. W art. 3 pkt 16 u.g.n. wskazuje się zarazem, że wyrażenie "nieruchomość podobna" oznacza nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Ustawodawca nakazuje tym samym wszechstronną analizę podobieństwa nieruchomości przyjmowanych do porównania i nieruchomości wycenianej. Uwaga ta jest szczególnie istotna w niniejszej sprawie, gdyż, jak wynika z powołanej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., działki nr [...], [...] i [...] zostały przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i tereny gospodarcze MN/MU/G; działki nr [...] i [...] – pod drogę wewnętrzną w ramach zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo usługowej i terenów gospodarczych MN/MU/G; a działka nr [...] – pod infrastrukturę techniczną w ramach zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i terenów gospodarczych MN/MU/G. Konsekwentnie zatem nieruchomość wyceniana cechuje się znacznym zróżnicowaniem przeznaczenia składających się na nią terenów.

W operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2015 r. biegły wskazał, że analizie poddano rynek lokalny nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe (tabela 4 na karcie 11v akt adm. organu I instancji). Biegły nie wskazał w operacie, by analizował rynek nieruchomości o innym niż mieszkaniowe przeznaczeniu, nie wyjaśnił również przyczyn takiego zawężenia analizowanego rynku. Powyższe założenie operatu szacunkowego wydaje się zatem nadmiernym uproszczeniem, odbiegającym od realiów przedmiotowej sprawy. Niewykluczone bowiem, że ceny nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu kształtują się odmiennie od typowych działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Należy przy tym zaznaczyć, że na danym rynku może in casu nie występować wystarczająca do wydania opinii ilość transakcji nieruchomościami o mieszanym przeznaczeniu. W takim przypadku możliwe jest uwzględnienie cząstkowego przeznaczenia terenu. Niemniej wymaga to wyraźnego wyjaśnienia w operacie szacunkowym. Taki wymóg nie został tymczasem zachowany w rozpatrywanej sprawie.

Trafnie ponadto skarżąca wskazuje na wewnętrzną niespójność rozważanego operatu szacunkowego. Wbrew opisanemu wyżej założeniu rzeczoznawcy majątkowego, w wymienionym operacie ujęto jednak nieruchomości o innym przeznaczeniu niż budownictwo mieszkaniowe. Jak wywodzi bowiem L. Sp. z o.o. w D., transakcje: nr [...] w K. (Tabela 7, str. 10 operatu) oraz nr [...] w B. (Tabela 9, str. 11 operatu) dotyczyły gruntów przeznaczonych pod tereny działalności gospodarczej. Natomiast transakcje: nr [...] w D., nr [...] w M., nr [...] w T. P., nr [...] w L., nr [...] w L. (Tabela 9, str. 11-12 operatu) oraz nr [...] w D., nr [...] w G., nr [...] w B. i nr [...] w R.-S. (Tabela 7, str. 10 operatu) – gruntów przeznaczonych wyłącznie pod jedną kategorię zabudowy mieszkaniowej, a mianowicie pod zabudowę mieszkaniową niską. W konsekwencji zachodzą wątpliwości co do trafności dokonanego oszczacowania, zaś Kolegium nie podjęło nie podjęły żadnych działań zmierzających do ich usunięcia.

Tymczasem niejasności dotyczące podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania i nieruchomości podlegającej wycenie dodatkowo wzmacnia w zakresie analizy przeznaczenia gruntów pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] kwietnia 2015 r.(k. 17-23 akt adm. organu II instancji). W dokumencie tym biegły stwierdził bowiem, że w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2015 r. uwzględniono także nieruchomości przeznaczone pod działalność gospodarczą. Uwaga ta pozostaje jednak w sprzeczności z założeniami przyjętymi we wspomnianej opinii. Utrudnia ona także jednoznaczne określenie charakteru nieruchomości przyjętych do porównania.

W rozważanej sprawie należy ponadto zwrócić uwagę na specyficzny podział przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika bowiem z mapy stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., z działki nr [...] wyodrębniono działki, które nie odpowiadają typowym działkom budowlanym. Fakt ten powinien być zatem uwzględniony przy sporządzaniu operatu szacunkowego, gdyż może przekładać się na zmianę wartości wycenianej nieruchomości. Sygnalizowana kwestia została wprawdzie dostrzeżona przez biegłego, który wyróżnił parametr "struktura podziału" w sporządzonym przez siebie opracowaniu (k. 10v akt adm. organu I instancji). Cecha ta nie została jednak następnie uwidoczniona w opisie próbki reprezentatywnej dla transakcji przyjętych do porównania przy wycenie przedmiotowej nieruchomości po podziale (Tabela 9, lp. 1-12, strona 11 operatu). Podobnie zresztą w opisie próbek reprezentatywnych dla transakcji przyjętych do porównania – tak przed podziałem, jak i po podziale – brakuje parametru dotyczącego przeznaczenia nieruchomości (Tabela 7, lp. 1-13, str. 10 oraz Tabela 9, lp. 1-12, str. 11-12 operatu). Cecha ta powinna znależć się w opisie nieruchomości uznanych przez biegłego za podobne i reprezentatywne, z uwagi na treść art. 3 pkt 16 u.g.n., jak też z tego względu, że nieruchomość wyceniana ma szerokie spektrum dopuszczalnego sposobu zagospodarowania. Uchybienia te mają istotne znaczenie, gdyż w ich rezultacie utrudnione jest ustalenie, czy nieruchomości przyjęte do porównania są rzeczywiście podobne do wycenianej nieruchomości.

Z rozważanego operatu szacunkowego wynika ponadto, że w okresie badanym przez biegłego na rynku odnotowano 20 transakcji, przy czym do dalszych wyliczeń przyjęto tylko 11 z nich (k. 11v akt adm. organu I instancji). Biegły w żaden sposób nie wyjaśnił w przedmiotowym operacie, jakie cechy nieruchomości zadecydowały, że biegły nie przyjął ich do próbki reprezentatywnej transakcji przyjętych do porównania. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił wprawdzie, że do porównania przyjęto nieruchomości o powierzchni większej niż 5.000 m2. Niemniej stwierdzenie to należy uznać za niewystarczające. Nie wiadomo bowiem, czy powierzchnia działki stanowiła jedyne kryterium czy też uwzględniono inne istotne czynniki, takie jak przeznaczenie nieruchomości czy specyfika wydzielonych działek.

Należy również zaznaczyć, że omawiany operat szacunkowy nie jest wolny od nieścisłości, które wskazują na niedbałe jego sporządzenie. W opisie cech nieruchomości w Tabeli 6 biegły wskazał bowiem, że kształt nieruchomości może być "korzystny" (gdy kształt działki jest regularny, zbliżony do prostokąta lub kwadratu), "średnio korzystny" (gdy kształt ten jest regularny i przypomina np. trapez lub inny czworobok), bądź też "niekorzystny" (gdy wspomniany kształt jest nieregularny, utrudniając racjonalne zagospodarowanie terenu). Opisując przedmiotową nieruchomość przed podziałem biegły wskazał w Tabeli 3, że ma ona kształt nieregularny przy płaskim ukształtowaniu terenu. Natomiast w części tekstowej operatu szacunkowego podano, że rozważana nieruchomość ma regularny kształt oraz płaski, nasłoneczniony teren (str. 6 operatu). W Tabelach 8 i 9 rzeczoznawca majątkowy uznał wspomniany parametr za korzystny. W powyższym zakresie dane zawarte w operacie szacunkowym są zatem wewnętrznie sprzeczne, co oddziałuje z kolei na wynik końcowej wyceny nieruchomości. Niejasność tę wzmacnia poza tym fakt, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy określił już jednolicie kształt przedmiotowej nieruchomości jako niekorzystny zarówno przed podziałem, jak i po podziale.

Wątpliwości budzi ponadto wyznaczenie wartości cechy "droga dojazdowa" w odniesieniu do omawianej nieruchomości przed podziałem. W poruszanym operacie szacunkowym wskazuje się bowiem, że wymieniony parametr jest niekorzystny, choć zarazem przypisuje się mu wartość charakterystyczną dla korzystnego powiązania z drogą dojazdową (Tabela 8, str. 11 operatu). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wymieniona cecha uzyskała już natomiast wartość niekorzystną, także w opisie zakresu współczynników korygujących.

Opisane wyżej uchybienia rodzą istotne wątpliwości co do prawidłowości opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Wady te zostały zresztą częściowo przyznane przez biegłego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Trzeba wprawdzie podkreślić, że stanowisko biegłego zawarte w wymienionym piśmie to zostało pozyskane przez organ I instancji z naruszeniem procedury administracyjnej. Organ I instancji nie powinien bowiem podejmować działań zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego po wydaniu przez siebie rozstrzygnięcia, ewentualna inicjatywa dowodowa pozostaje w takim przypadku przy organie II instancji. Niemniej ze względu na treść pisma z dnia [...] kwietnia 2015 r. i istotną modyfikację operatu z dnia [...] lutego 2015 r. przez biegłego, który dokonał korekty i na nowo oszacował wartość nieruchomości przed podziałem, jej wartość po podziale oraz wyliczył na nowo wzrost jej wartośći, w wysokości prawie 3-krotnie wyższej niż pierwotnie, organ odwoławczy miał obowiązek zbadać także to pismo i zweryfikować spójność operatu szacunkowego. Wymóg ten nie został jednak zachowany przez Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się bowiem w ogóle do pisma biegłego z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Tymczasem, jak sygnalizowano wcześniej, operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2015 r. obarczony jest istotnymi wadami, które nie zostały usunięte przez organy administracji publicznej. W celu usunięcia stwierdzonych uchybień organ II instancji powinien był wezwać biegłego do uzupełnienia sporządzonego przez niego operatu bądź też zlecić przygotowanie nowego operatu innemu biegłemu. Działania te nie zostały jednak podjęte, co przełożyło się na wadliwość kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Nie ulega zatem wątpliwości zdaniem Sądu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skarżącej Spółki. W szczególności trzeba zauważyć, że pominięcie Działu III i IV księgi wieczystej w wyliczeniach zawartych w operacie szacunkowym nie stanowiło uchybienia. W toku ustalania opłaty adiacenckiej nie uwzględnia się bowiem ewentualnych praw, jakimi obciążona jest nieruchomość. Kluczowe znaczenie ma bowiem tylko wzrost wartości nieruchomości w wyniku korzystniejszego układu geodezyjnego działek na tym samym terytorium.

Nie można również zgodzić się ze skarżącym co do konieczności przedstawienia przez biegłego kopii aktów notarialnych, odnoszących się do transakcji przyjętych do operatu szacunkowego. Stanowisko to spotkało się również z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 czerwca 2016 r., II SA/Łd [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie nietrafny jest zarzut, że organy administracji publicznej nie zweryfikowały, czy transakcje wymienione w operacie szacunkowym rzeczywiście miały miejsce.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 178 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uzupełnić operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2015 r. albo zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego w celu usunięcia wątpliwości dotyczących podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania i nieruchomości wycenianej, przy uwzględnieniu specyfiki przedmiotowego gruntu.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w tym o kosztach zastępstwa procesowego w kwocie 2.400 zł w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 4 rozporzadzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).