Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 312/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art 364
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania działalności instalacji kompostowni odpadów zielonych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...]


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, dalej "organ II instancji", decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2016, poz. 23), dalej "K.p.a.", w zw. z art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (D.U. 2016, poz. 672), dalej "Poś" w związku z odwołaniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] delegowanym do Prokuratury Okręgowej w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], dalej "organ I instancji", umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania działalności instalacji kompostowni odpadów zielonych, stanowiącej część instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu przy ulicy [...] w [...], prowadzonej przez Przedsiębiorstwo [...] Spółka z.o.o. jako bezprzedmiotowe, utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], umorzył jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania działalności instalacji kompostowni odpadów zielonych, stanowiącej część instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu przy ulicy [...] w [...], prowadzonej przez Przedsiębiorstwo [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w [...].

Odwołanie wniósł Prokurator zarzucając decyzji naruszenie art:

- 28, 10 § 1, 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 364 i 375 Poś poprzez niezapewnienie udziału w sprawie mieszkańcom nieruchomości sąsiadujących z instalacją kompostowni odpadów zielonych;

-art. 364 Poś poprzez błędne przyjęcie że dla wystąpienia przesłanki określonej w tym artykule konieczny jest bezpośredni wpływ działalności [...] na zdrowie i życie ludzi, podczas gdy przepis ten nie wymaga bezpośredniości a mówi jedynie o zagrożeniu;

-art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów t.j. pominięcie opinii biegłego Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego –Państwowego Zakładu Higieny, poprzez uznanie, że pośredni wpływ instalacji na zdrowie i mieszkańców nie ma ma wpływu na możliwość wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 364 Poś;

-art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy;

-art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez ocenę dowodów tj. opinii ww. biegłego i stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] bez skonfrontowania ich ze sobą.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ II instancji nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

Ustalił, że w dniach od 28 stycznia 2015 r. do 20 lutego 2015 r. przeprowadzona była kontrola przez [...] WIOS na terenie [...] w trakcie której stwierdzono naruszenie w postaci uszkodzeń (pęknięć i nieszczelności) płyt betonowych na terenie kompostowni i instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. W ramach czynności związanych z ustalaniem stanu faktycznego [...] WIOS uzyskał następujące informacje.

-do urzędu [...] wpływają zgłoszenia mieszkańców Dzielnicy [...] dotyczące odczuwalnych uciążliwości związanych z funkcjonowaniem [...] i ich wpływu na samopoczucie, w szczególności ich nasilenie miało miejsce w 2014 r. W związku z tym [...] zostało zobowiązane do sporządzenia przeglądu ekologicznego. [...] prowadzi jednocześnie prace modernizacyjne i trudno jest w związku z tym jednoznacznie określić oddziaływanie instalacji na środowisko (informacja z Urzędu [...]);

-Powiatowa Państwowa Inspekcja Sanitarna [...] przeprowadziła kontrolę która nie wykazała nieprawidłowości, skutkujących bezpośrednim zagrożeniem dla środowiska oraz zdrowia ludzi. Dokonana kontrola absencji chorobowej pracowników [...] "[...]" nie wykazała pogorszenia ich stanu zdrowia ze względu na rodzaj i miejsce pracy. Jest ona niższa niż średnia krajowa zachorowalność prezentowana przez ZUS;

-do biura Gospodarki Odpadami Komunalnymi urzędu miasta [...] wpłynęły 4 interwencji dotyczące uciążliwości w funkcjonowaniu instalacji, nie podejmowani żadnych działań z zakresu ochrony mieszkańców, wynikających z art. ust. 1 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym; nie występowano do powiatowego inspektora sanitarnego z wnioskiem o podjęcie działań zmierzających do usunięcia ewentualnego zagrożenia sanitarnego w obszarze przedmiotowej instalacji (pismo z 23 stycznia 2015 r.).

- dyrektor Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] przeanalizował problem uciążliwości odorowej instalacji pod kątem nałożenia na prowadzącego instalację obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko w trybie art. 362 Poś i stwierdził, że nie posiada dostatecznych narzędzi prawnych do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania takiej decyzji. Aktualny stan prawny nie normuje zapachowej jakości powietrza oraz nie określa metody jej oceny i dlatego nie jest możliwe określenie stopnia uciążliwości zapachowej instalacji a w konsekwencji wskazanie zakresu i sposobu ograniczenia oddziaływania na środowisko lub ustalenia stanu do jakiego ma zostać przywrócone środowisko;

- nie odnotowano wzmożonej zachorowalności na choroby które podlegają rejestracji w myśl przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Od grudnia 2013 r. do Powiatowej Stacji Epidemiologiczno-Sanitarnej w [...] wpłynęło kilkanaście interwencji dotyczących uciążliwości zapachowej pochodzącej z instalacji , ale zdaniem tego organu, nie było wiarygodnych dowodów na potwierdzenie tego negatywnego oddziaływania (informacja od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z [...] stycznia 2015 r. );

-[...] przekazało ekspertyzę określającą przyczyny zmian obserwowanych parametrów jakości wód w rejonie składowiska "[...]" i instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych [...] przy [...] w [...], ocenę oddziaływania zapachowego tej instalacji wykonaną w styczniu 2015 r. przez Politechnikę [...], Wydział Inżynierii Sanitarnej, analizę uciążliwości odorowej dla Zakładu [...] z lipca 2014 wykonaną przez [...] Spółka z.o.o, protokoły kontroli PPIS z dnia [...] lipca i [...] października 2014 r.; informacje dotyczące programu badawczego "Ocena oddziaływania zapachowego instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów i składowiska odpadów w [...] oraz wyniki absencji chorobowej pracowników; PPIS pismem z 11 lutego 2015 r. stwierdził, że ocena oddziaływania zapachowego ze stycznia 2015 r. wykonana przez Politechnikę [...], analiza wykonana przez [...] Spółka z.o.o. oraz ekspertyza określająca przyczyny zmian jakości wód w rejonie składowiska odpadów [...] nie wskazują aby w związku z działalnością tego zakładu doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, co mogłoby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach kompetencji określonych w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; -nie wpływały do urzędu Gminy [...] informacje od mieszkańców dotyczące ich stanu zdrowia a gmina nie podejmowała żadnych działań z zakresu ochrony zdrowia w stosunku do mieszkańców (pismo z 9 stycznia 2015 r. Wójta Gminy [...]);

-nie otrzymywano od lekarzy zwiększonej liczy zgłoszeń zachorować i/lub podejrzeń zachorowań na choroby zakaźne ani nie odnotowano zwiększonej zachorowalności osób zamieszkujących w sąsiedztwie instalacji (pismo PPIS w Powiecie [...] z 13 stycznia 2015 r.);

-Stowarzyszenie "[...]" przedłożyło 18 lutego 2015 r. opracowanie sporządzone przez pracowników Katedry Ochrony Środowiska Wydziału [...] w [...] "Przydatność testów roślinnych do badania genotoksyczniości kompostów z odpadów miejskich" jako mające stanowić dowód na to, że kompost z [...] jest zanieczyszczony metalami ciężkimi: ołowiem, kadmem, chromem, niklem, cynkiem, co ma oznaczać, że do kompostowania trafiają skażone odpady. Katedra Ochrony Środowiska w piśmie z 3 marca 2015 r. stwierdziła, że wykonane w 2007 r. opracowanie nie służyło ocenie kompostów ale przydatności i czułości testów roślinnych i wykonane było na kilka lat przed wprowadzeniem przez [...] obecnej technologii przetwarzania odpadów zmieszanych i na kilka lat przed wprowadzeniem nowego sposobu zbiórki odpadów w [...];

Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego –Państwowy Zakład Higieny w piśmie z 11 marca 2015 r. poinformował, że z uwagi na odmienne warunki meteorologiczne charakterystyczne dla każdej z pór roku i ich wpływ na mikroflorę powietrza aby ocenić zagrożenia dla zdrowia i życia zamieszkujących w pobliżu instalacji osób niezbędne jest uwzględnienie wyników badań całorocznych. Ocena fragmentaryczna nie byłaby kompletna.

-PPIS, któremu przekazano ocenę odziaływania zapachowego sporządzoną przez Politechnikę [...], pismem z 21 sierpnia 2015 r, stwierdził, że nie budzi zastrzeżeń przyjęta w tych analizach metodyka badania mikrobiologicznego, nie ma podstaw by podważać kompetencje autorów zespołu badawczego, nie ma podstaw do kwestionowania zawartych w opracowaniu wniosków dotyczących wpływu na zdrowie ludzi, jakości powietrza atmosferycznego poza terenem zakładu "[...]" nie stanowi bezpośredniego zagrożenia dla osób przebywających w jego otoczeniu, poziom zanieczyszczenia mikrobiologicznego powietrza na terenie zakładu i podwyższony poziom mikrobiologicznego powietrza na terenie zakładu nie stanowi bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia pracowników. Opracowanie potwierdza występowanie uciążliwych zapachów które w sprzyjających warunkach mogą rozprzestrzeniać się na stosunkowo rozległym obszarze. Wskazano na możliwe do zastosowania rozwiązania techniczne w celu zmniejszenia tych uciążliwości.

Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego –Państwowy Zakład Higieny w piśmie z 31 sierpnia 2015 r. oceniał przedstawione mu przez organ dowody (ww. ekspertyzy). Organ II instancji oceniając ten dowód stwierdził, że ze stanowiska Instytutu wynika, że dane olfaktometryczne potwierdzają wyraźną uciążliwość zapachową której źródłem są instalacje przetwarzania odpadów Zakładu "[...]"; stopień uciążliwości może być większy niż to wynika z pomiarów z uwagi na występowanie przejściowych wzrostów stężeń i intensywności zapachu w okresach pomiędzy planowanymi pomiarami, stopień uciążliwości zapachowej jest przedmiotem subiektywnej oceny, uciążliwość zapachowa może negatywnie oddziaływać na samopoczucie mieszkańców a pośrednio także na ich ogólny stan zdrowia powodując występowania rożnego rodzaju dolegliwości, stężenia mikroorganizmów w powietrzu spadają wraz ze wzrostem odległości od zakładu. W związku z tym istnieje możliwy negatywny wpływ instalacji przetwarzania odpadów tego zakładu na stan zdrowia okolicznych mieszkańców (pkt 5 str. 10 decyzji).

Ostatecznie organ uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 364 Poś jeżeli działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu i zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzję o wstrzymaniu tej działalności w zakresie w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogorszeniu stanu środowiska. Dla spełnienia dyspozycji tego przepisu wystarczy alternatywne wstąpienie jednej z przesłanek z art. 364 Poś. Zgodnie z doktryną zagrożenia muszą już występować czyli mieć charakter realny a nie hipotetyczny. Pojęcia użyte w tym przepisie nie są zdefiniowane przez ustawodawcę. (dt. pojęcia pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach i zagrożenia życia lub zdrowia ludzi). Zdaniem organu niezbędne jest jednak w każdym z tych wypadków udowodnienie powstania takich skutków i wykazanie związku przyczynowego między nimi a działalnością prowadzoną przez dany podmiot. Poczynione przez [...] WIOŚ ustalenia nie potwierdziły aby działalność [...] pogorszyła stan środowiska w znacznych rozmiarach. Stwierdzone podczas kontroli naruszenia tj uszkodzenia płyt betonowych na terenie kompostowni nie noszą znamion naruszeń.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Rzecznik Praw Obywatelskich.

Zaskarżył decyzję w całości i zarzucił jej

1. naruszenie art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672, z późn. zm. - dalej jako "p.o.ś.") poprzez błędną wykładnię polegającą na zawężeniu użytego w tym przepisie pojęcia "zdrowie" wyłącznie do zdrowia fizycznego;

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń w przedmiocie wpływu funkcjonowania ocenianej instalacji na zdrowie psychiczne ludzi.

W związku z powyższym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że organ dokonał niedopuszczalnego zawężenie wynikającej z art. 364 p.o.ś. przesłanki warunkującej wstrzymanie działalności instalacji, którą to przesłanką jest "zagrożenie dla zdrowia ludzi". Organ w sposób wadliwy przyjął bowiem, że stwierdzenie zagrożenia dla zdrowia dopuszczalne jest wyłącznie w sytuacji potwierdzenia występowania chorób i dolegliwości czysto fizycznych. Tymczasem artykuł 364 p.o.ś. stanowi, że "jeżeli działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wyda decyzję o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska". Wynika z niego, że jedną z przesłanek warunkujących zastosowanie przewidzianej w nim sankcji jest zaistnienie zagrożenia dla "zdrowia" ludzi. Podkreślić przy tym należy, że choć ustawodawca posłużył się zarówno w omawianym art. 364 p.o.ś., jak i w wielu innych przepisach tej ustawy pojęciem "zdrowia", jako czynnikiem mającym wpływ na szeroko rozumianą ochronę środowiska, to nie zdefiniował go. Organ, jak można wnosić z uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyjął, że zdrowiem jest stan "braku choroby". Tylko tak można bowiem tłumaczyć, uznane za podstawę stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, szerokie wywody na temat braku potwierdzonych informacji, by działalność ocenianej instalacji była źródłem jakichkolwiek chorób.

Pojęcie "zdrowia" ma zakres znacznie szerszy niż to wynika z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora. Dla przykładu, W. D. określa zdrowie jako "stan żywego organizmu, w którym wszystkie funkcje przebiegają prawidłowo; dobre samopoczucie fizyczne i psychiczne". Pojęcie to zdefiniowane jest też na gruncie prawa, Konstytucję Światowej Organizacji Zdrowia - Porozumienia zawartego przez Rządy reprezentowane na Międzynarodowej Konferencji Zdrowia i Protokół dotyczący Międzynarodowego Urzędu Higieny Publicznej, podpisane w Nowym Jorku dnia 22 lipca 1946 r. (Dz.U. z 1948 r. Nr 61 poz. 477, z późn. zm.). Jej preambuła zawiera bowiem jasną definicję zdrowia, przez które należy rozumieć "stan zupełnej pomyślności fizycznej, umysłowej i społecznej, a nie jedynie brak choroby lub ułomności". Wśród regulacji prawa krajowego, które pozwalają na ustalenie zakresu pojęcia zdrowia, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 364 p.o.ś. trzeba wymienić w pierwszej kolejności ustawę z dnia 11 września 2015 r. o zdrowiu publicznym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1916). Określa ona m.in. zadania z zakresu zdrowia publicznego, które - zgodnie z jej art. 2 pkt 5 obejmują działania w celu rozpoznawania, eliminowania lub ograniczania zagrożeń i szkód dla zdrowia fizycznego i psychicznego w środowisku zamieszkania, nauki, pracy i rekreacji. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na poszczególne fragmenty uzasadnienia do projektu przywołanej ustawy (druk nr 3675 Sejmu RP VII kadencji). Wskazuje się w nim, że wśród największych problemów zdrowia publicznego wymienia się choroby układu krążenia, nowotwory, choroby układu oddechowego, cukrzycę oraz choroby psychiczne (s. 2). Podnosi się, że finansowanie Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego jest nieproporcjonalne do szkód zdrowotnych, społecznych i ekonomicznych powodowanych przez następstwa tych problemów zdrowotnych Przywołana ustawa dokonała również istotnej, na gruncie niniejszej sprawy, zmiany innego aktu normatywnego - ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 231 poz. 1375, z póżn. zm.). Znowelizowała bowiem (art. 20 pkt 1 ustawy o zdrowiu publicznym) art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego wskazując, że część zadań z zakresu ochrony zdrowia psychicznego realizowane być ma w ramach szerszego - Narodowego Programu Zdrowia. Kwestie z zakresu ochrony zdrowia psychicznego zostały ujęte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2016 r. w sprawie Narodowego Programu Zdrowia na lata 2016-2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 1492).

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, za poglądem, że użyte w art. 364 P.o.ś. pojęcie zdrowia obejmuje nie tylko brak chorób przemawia także redakcja innego z przepisów wymienionej ustawy, a mianowicie art. 222 ust. 5 P.o.ś. Przepis ten zawiera fakultatywne upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza. Rozporządzenie, które może zostać wydane w oparciu o przywołany przepis, powszechnie nazywane jest "antyodorowym". Jednocześnie brak realizacji wskazanego upoważnienia podnoszony jest przez organy jako źródło braku możliwości dokonania oceny jakości zapachowej powietrza i argument na poparcie tezy o zasadności umorzenia postępowania w przedmiocie wstrzymania działalności instalacji.

Rzecznik zwrócił uwagę na okoliczność wynikającą z omawianego przepisu, a niedostrzeżoną przez organy. Jak każde upoważnienie do wydania aktu wykonawczego do ustawy (por. art. 92 ust. 1 Konstytucji), również art. 222 ust. 5 zawiera określenie organu właściwego do wydania rozporządzenia. Zgodnie z nim, wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu oraz metody oceny zapachowej jakości powietrza określić może minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia. Prowadzi to, w ocenie Rzecznika, do jednoznacznego wniosku: odory, choć nie muszą powodować chorób, wpływają na zdrowie rozumiane szeroko - obejmujące również zdrowie psychiczne. Odwołał się także do dokumentu, który choć nie ma rangi źródła prawa, jest przez jego twórcę - Ministerstwo Środowiska - uznawanego za istotny dla zapobiegania powstawaniu uciążliwościom odorowym. Mowa o "Kodeksie przeciwdziałania uciążliwości zapachowej". Postawiony jest w nim jednoznaczny wniosek, że "odory mogą mieć negatywny wpływ na zdrowie człowieka", przy czym "wynika to przede wszystkim z destruktywnego oddziaływania na psychikę człowieka" (s. 6 in fine "Kodeksu"). Wskazał na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że ilekroć przepisy P.o.ś. nakazują organom ochrony środowiska uwzględniać zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, obejmuje to także ocenę zagrożenia dla zdrowia psychicznego, można przy tym uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na kanwie kontroli m.in. zezwoleń na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza, pozwoleń na wprowadzenie do środowiska substancji, czy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, przytaczając orzecznictwo sądowoadministracyjne. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, wskutek wykazanej wyżej błędnej wykładni art. 364 p.o.ś. przyjętej przez orzekające w niniejszej sprawie organy, dopuściły się one również naruszenia przytoczonych przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 K.p.a. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazuje bowiem wyraźnie, że prowadząc postępowanie dowodowe, organy skupiły się organy wyłącznie na ustaleniu ewentualnego występowania chorób i ewentualnego związku powstania tych chorób z funkcjonowaniem ocenianej działalności. Dowodzi tego w szczególności okoliczność, że koronnym argumentem przemawiającym - zdaniem organów - za brakiem wpływu ocenianej instalacji na zdrowie ludzkie jest to, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dla [...] nie stwierdził zwiększonej zachorowalności na obszarze oddziaływania instalacji, zaś zgłaszający dolegliwości (wymioty, bóle głowy itd.) mieszkańcy, nie potwierdzają swoich twierdzeń zaświadczeniami lekarskimi.

Uchybienie, jakiego dopuściły się organy jest tym poważniejsze, że w sposób jednoznaczny potwierdzają one istnienie uciążliwości odorowych wywoływanych przez ocenianą instalację. Za sugestię podjęcia analizy wpływu tych uciążliwości na zdrowie psychiczne okolicznych mieszkańców uznać też należy tezy zawarte w sporządzonej na potrzeby postępowania opinii biegłego Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego -Państwowego Zakładu Higieny. Choć nie stwierdził on, by stężenia mikroorganizmów zagrażały zdrowiu ludzkiemu, to wskazał, że same uciążliwości odorowe wpływają negatywnie na zdrowie psychiczne, a to z kolei ma wpływ na zdrowie w ogóle ("na stan zdrowia mieszkańców negatywnie może wpływać także zdenerwowanie, zniecierpliwienie i napięcie, jakiego doświadczają w związku z dokuczliwością przykrego odoru i poczuciem braku skutecznej reakcji na ich postulaty", "mieszkanie w warunkach długotrwałego narażenia na uciążliwe odory nie odpowiada standardom higienicznym i nie zapewnia niezbędnego minimum komfortu lokatorom").

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy implikowały po stronie organów orzekających obowiązek ustalenia nie tylko wpływu ocenianej instalacji na zdrowie fizyczne, ale również, a nawet przede wszystkim, na zdrowie psychiczne osób narażonych na uciążliwości. Środkami dowodowymi służącymi temu celowi mogłyby być przy tym w szczególności dodatkowe opinie biegłych w odpowiednich dziedzinach nauki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W ocenie Sądu organ naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. gdyż zebrane w sprawie dowody nie zostały w sposób należyty ocenione a wadliwość tej oceny skutkowała brakiem podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Ponadto organ naruszył art. 364 Poś poprzez wadliwe przyjęcie, że dla spełnienia przesłanki "zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego" konieczne jest wykazanie skutku pozostającego w związku z działalnością danego podmiotu.

Przepisy związane z ochroną środowiska, mając na celu ograniczenie negatywnego odziaływania podmiotów na środowisko poprze określenie czynności które powinny być przedsiębrane aby zapobiec temu negatywnemu odziaływaniu. W katalogu tych przepisów mamy normy z art. 362 i 363 Poś jako podstawowe i art. 364 Poś jako odnoszący się do kwalifikowanych przypadków w których odziaływanie będzie miało charakter znacząco negatywny. Granica zastosowania tych przepisów jest trudna do ustalenia i w związku z tym to organ powinien wskazać dlaczego zastosował tę a nie inną regulację prawną.

Literalna wykładnia art. 364 Poś wskazuje, że zakres tego przepisu obejmuje sytuacje w których doszło do pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub istnieje zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego. Czyli wtedy gdy doszło już do pogorszenia stanu środowiska w znacznym rozmiarze lub do samego zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego (alternatywa przesłanek). Jak trafnie wskazuje organ w regulacji tej nie wskazano co należy rozumieć pod pojęciem "pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach" lub "zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi".

W związku z tym należy w takim przypadku sięgnąć do potocznego znaczenia tych pojęć.

"Znaczne rozmiary" to rozmiary większe niż normalne czyli kwalifikowane a więc takie które wywołują skutki ponadprzeciętne niż zwykłe pogorszenie stanu środowiska lub też takie które odnoszą się do większej przestrzeni. Jak wskazuje Krzysztof Gruszecki w komentarzu do ustawy Prawo ochrony środowiska (w Lex, kom do art., 364 ), istotne z tego punktu widzenia jest to że nie każde przekroczenie norm wywołuje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach i zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W związku z tym organ powinien, chcąc stosować ten przepis "uwzględniać wszystkie potencjalne zagrożenia a spośród nich bardzo wnikliwie kontrolowane powinny być te związane z naruszeniem standardów emisyjnych". Z kolei niezdefiniowane prawnie pojęcie "zagrożenia życia lub zdrowia ludzi", z uwagi na to, że ustawodawca nie posługuje się w tym wypadku formą kwalifikowaną, należy rozumieć jako każde zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego wynikające z działalności określonego w tym przepisie podmiotu emitującego.

Pod pojęciem "zagrożenia", zgodnie z definicją z internetowego Słownika Języka Polskiego PWN należy rozumieć sytuację lub stan, które komuś zagrażają lub w których ktoś czuje się zagrożony; gdy istnieje realnego niebezpieczeństwo.

Sąd w tym składzie jest zdania, że pod tym pojęciem należy, na gruncie art. 364 Poś, rozumieć sytuację w której na skutek działania wymienionego w nim podmiotu istnieje realne niebezpieczeństwo wywołania negatywnych dla zdrowia lub życia skutków w znaczeniu obiektywnym a nie subiektywnym. Inaczej mówiąc chodzi o sytuację w której obiektywnie istnieje prawdopodobieństwo negatywnego wpływu działalności podmiotu emitującego /korzystającego ze środowiska/ na stan zdrowia lub na życie ludzi. Obowiązująca w prawie ochrony środowiska zasada przezorności wynikająca z art. 6 Poś nakazuje każdemu kto podejmuje działalność mogącą negatywnie wpływać na środowisko podejmowanie działań służących zapobieganiu negatywnemu oddziaływaniu na to środowisko, nawet gdy negatywne oddziaływanie na to środowisko nie jest jeszcze do końca znane. Oznacza to, że kierując się tą zasadą, korzystający ze środowiska ma ustawowy obowiązek ochrony środowiska przed negatywnymi skutkami swej działalności i to zarówno poprzez zaniechanie wszelkich działań powodujących lub mogących powodować negatywne oddziaływanie na nie jak i podejmowania działań zapobiegawczych. W konfrontacji z art. 346 Poś oznacza to, że organ może ograniczyć działanie takiego podmiotu do czasu gdy podmiot nie podejmie działań mających na celu zapobieżenie pogarszaniu stanu środowiska czy wpływających negatywnie na zdrowie i życie ludzi.

W związku z tym Sąd nie podziela wywodów organu, że dla spełnienia tej przesłanki konieczne jest wystąpienie skutku i związku przyczynowego między nimi a prowadzoną przez podmiot działalnością skoro z przepisu tego rodzaju zależność nie wynika. Zasadą wyrażoną w art. 141 ust. 2 Poś jest to, że oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia. Są to więc te same przesłanki o jakich mowa w art. 364 Poś.

Obowiązkiem [...] jest więc dotrzymywanie standardów emisyjnych i nienaruszanie standardów jakości (standardów imisyjnych) Obowiązek ich dotrzymywania wynika z art. 141 ust. 1 Poś. Pod pojęcie "emisji", zgodnie z art. 3 pkt 4 Poś, rozumie się "wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancji, energii, takich jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne. Prawo ochrony środowiska posługuje się także pojęciami standardów emisji. Rozumie się przez nie, zgodnie z art. 3 pkt 33 Poś "dopuszczalne wielkości emisji". Z kolei pod pojęciem "standardu jakości środowiska" (art. 3 pkt 34 Poś) –"poziomy dopuszczalne substancji lub energii oraz pułap stężenia ekspozycji, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze". Przekroczenie tych standardów jest równoznaczne z naruszeniem art. 141 pkt 1 Poś. Nie oznacza jednak, że za każdym razem stanowi to o pogorszeniu stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życia lub zdrowia. Wykładnia tego przepisu w pkt 2 prowadzi do wniosku, że możliwe jest oddziaływanie instalacji lub urządzenia które co prawda występuje ale nie powoduje pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Tak więc i w tej normie jak i normie z art. 264 Poś mowa jest o niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony środowiska, sytuacji w której w wyniku naruszenia norm emisyjnych dojdzie do pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.

Tym samym aby można było ocenić czy doszło do realizacji przesłanek z art. 364 Poś organ musi ustalić czy podmiot korzystający ze środowiska naruszył standardy emisyjne a to jest możliwe dopiero po wskazaniu dozwolonych stosownymi pozwoleniami parametrów emisyjnych. Ustalając te przesłanki należy mieć na względzie art. 145 Poś, który nakłada na prowadzącego instalację szereg obowiązków mających służyć zapewnieniu spełnianie standardów emisyjnych oraz art. 147, 147a i 150 Poś nakładające na podmiot korzystający ze środowiska obowiązki wykonywania okresowych pomiarów wielkości emisji. Wyniki tych pomiarów mają znaczenie dla oceny prawidłowości eksploatacji przedmiotowej instalacji.

Organ w ogóle nie odniósł się do tych kwestii a więc nie wyjaśnił w sposób należyty czy działalność [...] jest prowadzona zgodnie z uzyskanymi pozwoleniami. Ocena parametrów eksploatacji instalacji pozwoli w drugiej kolejności na ocenę czy w ww instalacji dotrzymane są standardy emisyjne i czy nie są naruszane standardy jakości (imisyjne).

Dopiero niedotrzymanie standardów emisyjnych powodująca pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach nie tylko na terenie działania instalacji ale i w jej otoczeniu lub zagrażająca życiu lub zdrowia ludzi uzasadnia wydanie decyzji o wstrzymaniu tej działalności w zakresie w jakim jest to niezbędne do zapobieżenia pogorszeniu stanu środowiska. A contrario nie spełnienie tych przesłanek może być powodem umorzenia postępowania.

Sąd jest nadto zdania, że ocena sposobu funkcjonowania instalacji powinna mieć charakter kompleksowy. Na podstawie uzasadnienia decyzji trudno ustalić czy instalacja w postaci kompostowni odpadów zielonych stanowi samodzielną instalację czy też jest jednym z elementów większej całości. Z komparycji uzasadnienia wynika, że stanowi ona część instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu przy ulicy [...] w [...] a na rozprawie pełnomocnik [...] twierdził, że stanowi odrębną instalację. Jeżeli instalacja ta jest jednym z elementów większej całości i jest z nią powiązana faktycznie i funkcjonalnie trudno, w ocenie sądu ocenić jej wpływ na środowisko badając oddziaływanie część instalacji a pomijając instalację jako całość. Sąd ma z urzędu wiedzę, że w sprawie IV SA/WA 2181/16 wydany został nieprawomocny wyrok uchylający decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2016 r., znak [...] utrzymujący w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r, znak [...] na skutek których umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wstrzymania działalności instalacji do mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych stanowiącej część instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu przy ulicy [...] w [...]. Oznacza to, nie oceniając bynajmniej rozstrzygnięcia Sądu, które jest nieprawomocne, że sprawa dotyczyła części tej samej instalacji co instalacja będąca przedmiotem oceny w obecnie rozpoznawanej sprawie. Zachodzi jednak przypuszczenie, że obie te instalacje są ze sobą funkcjonalnie powiązane a zatem wadliwe działanie jednej z nich może mieć istotny wpływ na działanie drugiej a w konsekwencji może wpływać na pogorszenie standardów środowiska w związku z prowadzoną działalnością.

W związku z tym okoliczność ta powinna być także wyjaśniona poprzez ustalenie jaki wpływ mają na siebie obie instalacje.

W ocenie Sądu organ nie dokonał w sposób prawidłowy oceny zebranych dowodów w tym w zasadzie pominął opinię zaprezentowaną przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego –Państwowy Zakład Higieny z [...] sierpnia 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r., w której jasno wskazano, że działalność zakładu powoduje powstanie uciążliwych zapachów które przy sprzyjających warunkach mogą rozprzestrzeniać się. Uciążliwość zapachowa może negatywnie wpływać na samopoczucie mieszkańców a także pośrednio na ich ogólny stan zdrowia, powodując występowanie dolegliwości takich jak rozdrażnienie, obniżenie nastroju, zaburzenia koncentracji, zakłócenia snu, nudności, bóle głowy. Stężenia mikroorganizmów w powietrzu spadają wraz z wzrostem odległości od zakładu. Istnieje negatywny wpływ instalacji na stan zdrowia mieszkańców. Organ w zasadzie nie ocenił tego dowodu gdyż uznał, że sama możliwość oddziaływania na zdrowie i życie ludzi nie jest wystarczająca do spełnienia drugiej z przesłanek o jakich mowa w art. 364 Poś. W ocenie Sądu, pogląd taki jest wadliwy z powodów wskazanych na k 11 i 12 uzasadnienia.

W związku z tym organ powinien ponownie ocenić wywołaną przez siebie opinię jako dowód w sprawie, przyjmując tezę o tym, że dla spełnienia przesłanki z art. 364 Poś wystarczy samo zagrożenie życia lub zdrowia ludzi a nie skutek w postaci uszczerbków na ich zdrowiu.

W związku z tym Sąd uznał, że organ nie dokonał oceny zebranych w sprawie dowodów, do czego był zobligowany art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. Brak oceny dowodów stanowi o naruszeniu przez organ, wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z nią organ ma przestawić tok swego rozumowania (art. 107 § 3 K.p.a) i argumentację jaka legła u podstaw takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Takiej przekonującej argumentacji brak. Stwierdzenie, że ustalenia kontroli nie wykazały negatywnego wpływu instalacji na stan środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życia lub zdrowia nie przekonuje. Organ ma przy tym obowiązek podjęcia wszelkiego rodzaju działań mających na celu należyte ustalenie stanu faktycznego a następnie obowiązek dokonania jego subsumpcji pod właściwą normę prawną, W ocenie Sądu organ dopuścił się naruszenia art. 364 Poś poprzez błędną wykładnię pojęcia "zagrożenia życia lub zdrowia ludzi" i w związku z tym pominął ocenę dowodów pod kątem możliwości stwierdzenia, że została spełniona przesłanka zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.

Ma rację skarżący, że organ zawęził to pojęcie wyłącznie do zdrowia fizycznego podczas gdy pod pojęciem zdrowia należy rozumieć zarówno zdrowie fizyczne jak i zdrowie psychiczne. Zgodnie z już wcześniej powoływaną definicją "zdrowia" zawartą w Słownika Języka Polskiego PWN należy pod nią rozumieć " stan żywego organizmu, w którym wszystkie funkcje przebiegają prawidłowo", co oznacza, w świetle art. 364 Poś, że zagrożenie zdrowia to możliwość wystąpienia negatywnego wpływu instalacji na jakąkolwiek funkcję organizmu człowieka. Słusznie skarżący odwołuje się w tym przypadku do definicji ustawowych stworzonych na potrzeby ochrony zdrowia tj. np. ustawę z 11 września 2015 r. o zdrowiu publicznym (D.U. 2015, poz. 1916), w której zadania z zakresu zdrowia publicznego obejmują działania mające na celu rozpoznawanie, eliminowanie lub ograniczanie zagrożeń szkód dla zdrowia fizycznego i psychicznego. Odnosząc to do sprawy niniejszej stwierdzić należy że, choćby z powołanej wyżej opinii Instytutu wynika, że odory mogą mieć negatywny wpływ na zdrowie człowieka. Fakt, że ustawodawca polski nie ustanowił norm odorowych nie oznacza przecież, że organ ochrony środowiska nie może podjąć żadnych czynności mających służyć ich ograniczeniu. Jeżeli istnieją metody ograniczające te emisje, powinny być one, zgodnie z aktualnym stanem techniki i wiedzy zastosowane. W związku z tym należy uznać, że nie jest tak jak to wynika z uzasadnienia decyzji, że organ nie ma mechanizmów prawnych umożliwiający ograniczenie tego rodzaju działalności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na uwadze wykładnię prawa oraz wskazania co do dalszego toku postępowania w sposób wyczerpujący zbierze materiał dowodowy a następnie go oceni pod kątem możliwości zastosowania art. 364 Poś. Zadba o to aby uzasadnienie decyzji spełniało przesłanki z art. 107 § 3 i realizowało zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c i 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.