Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 447/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1a, art. 20 ust. 1, art. 19 ust. 1-6
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Nie jest rzeczą Sądu oceniać stosowanie mechanizmów politycznych w tym możliwości budowania koalicji w sytuacji gdy Rada, zmieniając porządek obrad i podejmując-w tym zakresie-uchwały w przepisanym ustawowo trybie, działa w granicach kompetencji określonych ustawowo.

TEZY

Nie jest rzeczą Sądu oceniać stosowanie mechanizmów politycznych w tym możliwości budowania koalicji w sytuacji gdy Rada, zmieniając porządek obrad i podejmując-w tym zakresie-uchwały w przepisanym ustawowo trybie, działa w granicach kompetencji określonych ustawowo.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 783/07 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miasta w N. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta w N. T. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż na sesji Rady Miasta N. T. w dniu [...] grupa radnych zgłosiła wniosek o zmianę porządku obrad i złożyła projekt uchwały w sprawie zmiany Przewodniczącego Rady Miasta. Rada w głosowaniu opowiedziała się za zmianą porządku obrad i uchwałą nr [...] wybrano nowego Przewodniczącego Rady Miasta. Pismem z dnia 5 czerwca 2007 r. Klub Radnych "[...]" poinformował Wojewodę M. o zmianach, oceniając je jako sprzeczne z § 58 ust. 5 Statutu Miasta N. T.. Projekty zgłaszane przez inne podmioty niż Burmistrz powinny być bowiem przedłożone Przewodniczącemu Rady oraz Burmistrzowi najpóźniej na 14 dni przed terminem sesji zwyczajnej, tymczasem projekty uchwał zostały zgłoszone na sesji Rady i tego samego dnia poddane pod głosowanie. Pismem z dnia 25 czerwca 2007 r. Przewodniczący Rady odrzucił powyższe zarzuty naruszenia prawa, stwierdzając, że Rada mogła na podstawie art. 20 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zmienić porządek obrad i nie miał wówczas zastosowania § 58 Statutu Miasta.

Wojewoda M. zaskarżył uchwałę Rady Miasta N. T. z dnia [...] nr [...] do sądu administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu naruszenia § 20 Statutu Miasta N. T. przez wybranie Przewodniczącego na tej samej sesji, na której odwołano jego poprzednika.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że o naruszeniu § 20 Statutu można mówić, gdyby nastąpiła rezygnacja Przewodniczącego i tylko jednego wiceprzewodniczącego, w takiej sytuacji drugi wiceprzewodniczący gwarantowałby ciągłość pracy Rady. Tymczasem w zaistniałej w tej sprawie sytuacji rezygnację złożyli obaj wiceprzewodniczący. Ponadto intencją Rady uchwalającej Statut było zobowiązanie Rady do możliwie szybkiego wyboru Przewodniczącego lub jednego z wiceprzewodniczących, nie później niż na następnej sesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wskazał, że wynikający z ustawy o samorządzie gminnym obowiązek dostarczenia radnym projektu uchwały przed sesji, na której ma być przedmiotem głosowania zapewnia wszystkim radnym możliwość merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska i jednocześnie chroni mniejszość radnych, którzy w przypadku nieakceptowania projektu, mogą podjąć starania o pozyskanie poparcia dodatkowej liczby radnych. Cele te są zagrożone w przypadku, gdy zgłoszenie projektu i głosowanie nad nim następuje na tym samym posiedzeniu. Zdaniem Sądu I instancji przepis art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym choć zezwala na wprowadzenie zmian w porządku obrad, to nie zwalnia z obowiązku doręczenia radnym jeszcze przed rozpoczęciem sesji projektów uchwał także tych, które mają być dopiero wprowadzone do porządku obrad, co zapobiega sytuacji, w której radni są zaskakiwani wnioskiem o zmianę porządku obrad. Poddanie pod głosowanie projektu uchwały o powołaniu Przewodniczącego Rady Miasta w tym samym dniu, co zgłoszenie projektu stanowiło więc naruszenie Statutu Miasta, wskazującego termin przedkładania projektów uchwal Przewodniczącemu Rady i Burmistrzowi (§ 58 ust. 5 Statutu).

W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Radę Miasta w N. T. zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 147 § 1, art. 151 oraz art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego: art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 58 ust. 5 Statutu Miasta N. T. przez jego niewłaściwą wykładnię, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania, art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwą wykładnię, co doprowadziło do jego nieprawidłowego zastosowania, a z ostrożności procesowej także art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu. W konsekwencji wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a względnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi wobec faktu, iż zarzut naruszenia prawa procesowego jest konsekwencją zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował sens § 58 ust. 5 Statutu. Jego przedmiotem jest doręczenie projektów uchwał Przewodniczącemu rady i Burmistrzowi a nie radnym. Zachowanie tego terminu nie ma bezpośredniego wpływu na merytoryczne przygotowanie się jakiegokolwiek radnego poza przewodniczącym, poza tym nie dotyczy on sytuacji zmiany porządku obrad w czasie sesji. W żadnym miejscu Statutu nie ma odesłania, z którego wynikałoby, że § 58 ust. 5 należy stosować odpowiednio do zmiany porządku obrad, co prowadzi do wniosku, że w przypadku opisanym w art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym nie stosuje się procedury uregulowanej w § 58 ust. 5 Statutu N. T.. Zmieniony porządek obrad został przyjęty jednogłośnie, co wskazuje, że radni czuli się przygotowani do prac nad wprowadzonym porządkiem obrad, nie można także przyjąć, że brak wcześniejszego doręczenia projektów uchwał i porządku obrad skutkowałby tym, iż radni zostaliby w sposób niedopuszczalny zaskoczeni wnioskiem o zmianę porządku obrad. Możliwość zmiany porządku obrad wprowadza bowiem sama ustawa o samorządzie gminnym. Ponadto zauważono, że nawet jeśli uchwała posiadała uchybienia prawne, to tylko istotny charakter uchybienia powoduje konieczność wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego, tymczasem Sąd nie ustalił, czy uchybienie było istotne. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 33 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym podniesiono, że Gmina N. T. winna być obligatoryjnym uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że rozstrzygnięcie Sądu należy uznać za słuszne, ponieważ uchybienia formalnoprawne uchwały dają podstawę do stwierdzenia jej podjęcia z naruszeniem prawa. Zdaniem organu nadzoru Rada Miasta N. T. naruszyła zapis § 20 Statutu poprzez wybranie Przewodniczącego Rady na tej samej sesji, na której poprzedni Przewodniczący został odwołany. Wyboru nowego Przewodniczącego Rada mogła dokonać dopiero na kolejnej sesji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów zasługują na uwzględnienie. Naruszenie przepisów procesowych – art. 147 § 1 i art. 151 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) jest wyłącznie następstwem naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 20 ust. 1 i art. 20 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) poprzez błędną wykładnię . Zarzut naruszenia art. 33 § 1 P.p.s.a. jest z kolei bezpodstawny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Wskazany jako naruszony przepis art. 20 ust. 1 u.s.g. stanowi m.in. że do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami ustaw. Do tego przepisu w zw. z § 58 ust. 5 Statutu Miasta N. T. nawiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotową sprawę. Powołany przepis Statutu stanowi z kolei, że podmiot posiadający inicjatywę uchwałodawczą - jeżeli nie jest nim Burmistrz – przedkłada swoje projekty uchwał Burmistrzowi oraz Przewodniczącemu Rady najpóźniej na 14 dni a w sprawach, o których mowa w § 28 ust.5 na 21 dni przed terminem sesji zwyczajnej. Powołany przepis Statutu odnosi się do wykonywania kompetencji uchwałodawczych przez upoważnione podmioty w sytuacji gdy projekty te mają być rozpatrzone na sesji zwyczajnej i dotyczy doręczania projektów uchwał Przewodniczącemu Rady i Burmistrzowi a nie radnym a wskazane tam terminy mają znaczenie dla podmiotów, którym są przedkładane, warunkują bowiem ich późniejsze działania. Ma również rację skarżąca podnosząc w uzasadnieniu błędne stanowisko Sądu, iż każdy podmiot mający inicjatywę uchwałodawczą a zatem i radni mają obowiązek doręczyć projekt uchwały pozostałym radnym. W świetle powołanego postanowienia Statutu radnych taki obowiązek nie obciąża, nie ma on także oparcia ustawowego. Przepis § 58 ust. 5 Statutu nie miał zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Wprowadzony w wyniku nowelizacji u.s.g. przepis art. 20 ust. 1a u.s.g. stanowi z kolei, że rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia wskazanego przepisu nie może być uznana za zasadną. Prowadzi ona bowiem do sytuacji w której ta nowelizacja traci uzasadnienie merytoryczne i staje się w istocie bezprzedmiotowa. Rada gminy jest organem kolegialnym i jedyną formę, w jakiej uzewnętrznia się jej wola stanowi podejmowanie uchwał. Ponieważ rada może wypowiadać się tylko w takiej formie to zmiana porządku obrad bez możliwości podjęcia w określonym nią zakresie uchwał czyniłaby możliwość zmiany porządku obrad czynnością pozorną. Powołany przepis art. 20 ust. 1a wprowadza odstępstwo od zasady uregulowanej w ust. 1. Odstępstwa tego nie można rozumieć tak wąsko jak zrobił to Sąd I instancji. Ustawodawca wprowadzając możliwość zmiany porządku obrad już w trakcie sesji obwarował ją wymogiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Nie można zatem przepisu art. 20 ust. 1a rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem jednak możliwości zaproponowania następnie treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli radni bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady mogą zmienić porządek obrad to mogą także – w zakresie jaki wynika z przegłosowanej zmiany porządku obrad – zgłosić projekty i podjąć określone uchwały. Należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż w takiej sytuacji, co już wyżej podniesiono, nie ma zastosowania § 58 ust. 5 Statutu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej słusznie również wskazuje iż oparta na powołanych przepisach argumentacja Sądu I instancji iż każdy radni powinni dysponować przed sesją porządkiem obrad i projektami uchwał bo to gwarantuje że nie będą zaskakiwani wnioskami o zmianę porządku obrad, choć słuszna jako zasada generalna, nie może być stosowana w przypadkach gdy ustawodawca, na szczególnych warunkach, dopuścił możliwość zmiany porządku obrad. Nie jest rzeczą sądu oceniać stosowanie mechanizmów politycznych w tym możliwości budowania koalicji w sytuacji gdy Rada, zmieniając porządek obrad i podejmując – w tym zakresie - uchwały w przepisanym ustawowo trybie, działała w granicach kompetencji określonych ustawowo.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni przepisów materialnoprawnych należało uznać za uzasadnione. W sytuacji zatem gdy rozpatrywane odrębnie zarzuty naruszenia prawa procesowego nie były zasadne, były bowiem następstwem naruszenia prawa materialnego i nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, były podstawy do rozważenia także sprawy ze skargi Wojewody M.. W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda podniósł m.in. zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą § 20 Statutu Miasta N. T.. Powołany przepis stanowi, iż w przypadku odwołania z funkcji bądź wygaśnięcia mandatu Przewodniczącego lub jednego z przewodniczących Rady przed upływem kadencji, Rada na swej najbliższej sesji dokona wyboru na wakujące stanowisko. W rozpoznawanej sprawie w wyniku zmiany porządku obrad podjęto – w związku ze zrzeczeniem się funkcji zarówno przez Przewodniczącego Rady jak i wiceprzewodniczących - uchwały w sprawie ich zmiany (odwołania dotychczasowych i powołania nowych). Istotnie, zaskarżoną uchwałę Nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta podjęto na tej samej sesji, na której złożono wniosek o zmianę porządku obrad i dokonanie zmian obsady wskazanych stanowisk. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 19 ust. 1 określa tryb wyboru przewodniczącego rady i wiceprzewodniczących a w ust. 4 stanowi jedynie, że odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej ¼ ustawowego składu rady gminy w trybie określonym w ust. 1 ( to jest bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady). W odniesieniu do kwestii zmiany na tych stanowiskach przepis art. 19 ust. 5 u.s.g stanowi ponadto iż w przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia złożenia tej rezygnacji a przepis ust. 6 wprowadza domniemanie przyjęcia rezygnacji w sytuacji gdy rada we wskazanym terminie nie podejmie stosownej uchwały. Z powołanych przepisów nie wynika termin początkowy do podjęcia uchwały w przedmiocie zmian na stanowiskach przewodniczącego i wiceprzewodniczących, określony jest tylko termin końcowy na przyjęcie rezygnacji, którego dochowanie zabezpieczone zostało domniemaniem prawnym. W sytuacji braku przepisów ustawowych możliwe było statutowe uregulowanie kwestii nie przesądzonych na płaszczyźnie ustawowej. Powołany przepis § 20 Statutu nie uwzględnia jednak sytuacji, gdy obok rezygnacji Przewodniczącego złożone zostały także rezygnacje wiceprzewodniczących Rady i gdy rezygnacje te przyjęto. Statut gminy jest aktem normatywnym i uchwały podejmowane na sesjach powinny być z nimi zgodne. W sytuacji jednak gdy Statut nie uwzględnia wszystkich możliwych stanów faktycznych (rezygnacja nie tylko przewodniczącego ale i wiceprzewodniczących) a ustawa nie określa terminów podejmowania uchwał w przedmiocie wyboru nowego przewodniczącego (i wiceprzwodniczących) stanowiąc jedynie że rezygnacja dotychczasowych powinna być przyjęta nie później niż w ciągu jednego miesiąca -czyli możliwe jest także przyjęcie ich na tej samej sesji na której rezygnacje zgłoszono-należy dokonywać wykładni w granicach ustawy, wyznaczonych przepisem art. 19 ust. 1-6 u.s.g. Brak zarówno Przewodniczącego jak i wiceprzewodniczących, którzy mogliby go zastąpić prowadziłby do niemożności zwołania sesji (brak jest zarówno w ustawie jak i w Statucie postanowienia kto taką sesję mógłby zwołać i prowadzić) a tym samym do paraliżu decyzyjnego Rady.

Powołany przepis Statutu dotyczy wyboru Przewodniczącego i, jak już wskazano, nie uwzględnia sytuacji, gdy Rada zostanie pozbawiona – w wyniku przyjęcia rezygnacji - zarówno Przewodniczącego jak i obu wiceprzewodniczących. W takiej sytuacji naruszenia, poprzez wybór przewodniczącego na tej samej sesji, na której nastąpiło odwołanie, powołanego przepisu Statutu nie można – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – uznać za istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały, tym bardziej, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zostały naruszone i podjęcie przedmiotowej uchwały mieści się w jej granicach. Oczywiście można rozważać teoretycznie, czy Rada postąpiła słusznie przyjmując wszystkie rezygnacje, czy powinna to zrobić czy też nie, ale takie rozważania i sugerowanie jak należało postąpić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wykraczają poza kompetencje Sądu.

Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O odstąpieniu od kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. z uwagi na szczególne okoliczności sprawy.