Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2223/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 141/11 w sprawie ze skargi N. K. i Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla J. (...) w W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 5 listopada 2010 r. nr 337/2010 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 141/11 oddalił skargi N. K. i Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla (...) w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 5 listopada 2010 r. nr 337/2010 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej.

W uzasadnieniu decyzji Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia 17 września 2010 r. nr 12/2010, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji z dnia 18 sierpnia 2003 r. nr 16/VII/2003 w sprawie przydziału N. K. kwatery tymczasowej nr (...) przy ul. (...) w Warszawie, ponieważ decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Od decyzji odwołanie wnieśli: N. K. oraz Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla (...) w Warszawie, które postanowieniem Komendanta Stołecznego Policji z dnia 2 lipca 2010 r. nr 29/2010 zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołań, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż - jak ustalono – N. K. policjant w służbie stałej, został mianowany w dniu 16 maja 1996 r. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2003 r. nr 16/VII/2003 została mu przydzielona kwatera tymczasowa nr (...) przy ul. (...) w Warszawie. Wnioskiem z dnia 19 maja 2010 r. N. K. wystąpił do Komendy Stołecznej Policji o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz wniósł o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego mieszkania jako lokalu służbowego. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, Komendant Stołeczny Policji słusznie stwierdził nieważność ww. decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne; uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga więc ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja nr 16/VII/2003 z dnia 18 sierpnia 2003 r. (...) w Warszawie podpisana została przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII. Stosownie do treści art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej, którym w rozpoznawanej sprawie był tenże Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII, mógł w formie pisemnej upoważnić pracownika (funkcjonariusza) kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Z akt sprawy wynika, iż Zastępca Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII nie był upoważniony do działania w imieniu organu, a w szczególności do podpisania decyzji nr 16/VII/2003 z 18 sierpnia 2003 r. o przydziale N. K. tymczasowej kwatery. Tym samym sporna decyzja została podpisana przez osobę nieupoważnioną.

Odnosząc się do wniosku zainteresowanego dotyczącego wydania decyzji o przydziale przedmiotowego mieszkania jako lokalu służbowego Komendant Główny Policji stwierdził, że brak jest podstaw do jego rozpatrzenia w przedmiotowym postępowaniu. Wskazał, iż właściwość organów w kwestii przydziału mieszkań regulują przepisy § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), zgodnie z którym decyzje w sprawach przydziału lokali mieszkalnych wydają będący dysponentami lokali komendanci rejonowi Policji na obszarze m. st. Warszawy – w stosunku do policjantów pełniących służbę w komendach rejonowych Policji na obszarze m. st. Warszawy. W związku z czym, w ocenie Komendanta Głównego Policji, wniosek zainteresowanego słusznie został przekazany do rozpatrzenia przez właściwego miejscowo komendanta rejonowego Policji.

N. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 5 listopada 2010 r. nr 337/2010, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę na ww. decyzję wniosło również Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla (...) w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nie narusza ona prawa. Organ przy jej wydawaniu w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i właściwie zinterpretował stosowaną normę prawną. Podkreślił, że skarżona decyzja doprowadziła do skutku oczekiwanego przez stronę. Wnioskodawca domagał się stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej. Rozstrzygnięcie takiej treści zostało wydane. Wbrew twierdzeniu skargi, to, że organ nie ustosunkował się do zawartego we wniosku żądania przydziału lokalu służbowego nie świadczy o nieprawidłowości zaskarżonej decyzji. Jak sama bowiem strona podniosła, organ o powyższej kwestii w decyzji się nie wypowiedział. Brak jest więc przedmiotu, który mógłby zostać objęty skargą. Skarżyć można bowiem jedynie rozstrzygnięcia wydawane przez organ. Tym samym zarzuty skargi skierowane w tym zakresie Sąd uznał za bezprzedmiotowe. W sytuacji, gdy strona uważa, iż organ nie rozpoznał w całości jej wniosku, ma możliwość wszczęcia postępowania mającego na celu przymuszenie organu do działania w zakresie objętym bezczynnością. Jest to jednakże odrębne postępowanie, pozostające bez wpływu na ocenę poprawności skarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli N. K. i Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla (...), reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem.

Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając obrazę art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wykładni w zakresie nieodwracalności skutków prawnych skarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji o stwierdzeniu nieważności decyzji Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII w sprawie przydziału kwatery tymczasowej.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z zaskarżonym wyrokiem, a w szczególności z pominięciem wykładni art. 156 § 2 K.p.a. in fine nie sposób się zgodzić. Kodeks postępowania administracyjnego powstał w celu zrównoważenia władczych rozstrzygnięć organów administracji wobec praw strony postępowania administracyjnego niebędącego organem. Pomimo, że od uchwalenia K.p.a. minęło ponad 50 lat, zyskuje on na uniwersalności rozwiązań w nim przyjętych, zwłaszcza po zmianach ustrojowych. Treść art. 156 K.p.a. nie poddaje pod wątpliwości interpretacje norm w nich zawartych, gdyż od początku obowiązywania aktu są one niezmienne. W judykaturze dominuje pogląd o zaistnieniu "nieodwracalności skutków prawnych decyzji, wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt" (uchwała SN w składzie 7 sędziów z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 - OSNC 1992/12/211). W indywidualnych stanach faktycznych, winno - zdaniem pełnomocnika - być przedmiotem rozważań, zwłaszcza w świetle zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji oraz zasad współżycia społecznego. Doktrynalna wykładnia "nieodwracalności skutków prawnych decyzji" zarazem ogranicza zakres skutków prawnych istniejących w dacie decyzji, której nieważność stwierdza organ. Z konstrukcji instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jednoznacznie wynika, że następuje ona już w czasie późniejszym, gdy mogły zaistnieć inne skutki prawne, które w judykaturze są jedynie następstwem decyzji, której stwierdzono nieważność.

W świetle zasady, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki ex tunc, postrzeganie przyszłych skutków prawnych, jako następstwa niekoniecznie spełnia uniwersalność treści art. 156 § 2 K.p.a., gdyż następne skutki prawne mogą też spełniać walor "nieodwracalności" i to w znaczeniu wyłącznie prawnym.

Stwierdzenie nieważności decyzji wywołując skutki ex tunc, powoduje stan prawny, w którym następcze skutki prawne mogą w ramach uprawnień organu nie być odwracalne, usuwalne lub zmienialne. Powyższe prowadzi do niedwuznacznego wniosku, że usuwając z obrotu prawnego wadliwą decyzję zarazem tworzy się stan prawny następczych decyzji, których nie można usunąć postępowaniem nieważnościowym lub innym w ramach władczych rozstrzygnięć tego samego organu lub mu nadrzędnego. Wskazane rozwiązanie powoduje problemy interpretacyjne w świetle zasady praworządności oraz celowości kluczowych aktów prawnych - Konstytucji i K.p.a., gdyż godzi w ich funkcjonalność oraz legitymizację.

W świetle treści art. 4 ust. 1 Konstytucji można stwierdzić, że nie obywatele są dla państwa, tylko państwo dla obywateli, bez względu, jakie koncepcje "państwa obywatelskiego" można by przyjąć, zwłaszcza w ujęciu nowożytnej historii.

W przedmiotowej sprawie skarżący przed przydziałem kwatery tymczasowej nie składał wniosku o jej przydział, złożył wniosek o przydział lokalu służbowego. Nie sposób się zgodzić z ujednoliceniem dokonanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bowiem przydziału kwatery tymczasowej lub lokalu służbowego dokonuje się na rzecz innych podmiotów, z innych powodów oraz kształtują w odmienny sposób prawa strony. Wskazane instytucje kształtują prawa w elementarnej sferze praw obywatelskich, tj. prawa do mieszkania, stąd winny być poddane wnikliwej analizie faktycznej i prawnej, zwłaszcza w trybie nadzwyczajnym. Wobec powyższego jest obojętne, czy organy Policji są w stanie w ramach władczych uprawnień ukształtować prawo skarżącego do jakiegokolwiek miejsca zamieszkania - gdyż nie są w stanie ukształtować wstecznie tego prawa oraz następczych skutków prawnych. Następczym skutkiem prawnym, wobec stwierdzenia nieważności decyzji jest niewątpliwie stosunek zobowiązaniowy wynikający z zawartej umowy najmu kwatery tymczasowej, którego byt przestaje istnieć wobec odpadnięcia podstawy faktycznej umowy, tj. decyzji o przydziale kwatery tymczasowej uznanej za nieważną. Odpadnięcie przesłanki świadczenia (art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego) powoduje skutek, którego organ Policji w zakresie swojego władztwa nie jest w stanie rozstrzygnąć przynajmniej za okres od 2003 r. do 2007 r., a także nie jest w stanie w zakresie swojego władztwa w odmienny sposób ukształtować wstecznie, tj. prawa skarżącego do kwatery tymczasowej jako lokalu, w którym zamieszkiwał przez ostatnie 7 lat a objętej decyzją o stwierdzeniu nieważności. Istotnym aspektem przedmiotowej sprawy jest potencjalna możliwość organów Policji usunięcia z obrotu prawnego skutków decyzji o przydziale kwatery tymczasowej. Zdaniem pełnomocnika skarżących, organy Policji w pierwszej kolejności winny rozpoznać w ramach postępowania nieważnościowego decyzje o przydziale kwatery tymczasowej, które winno skończyć się odmową stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 K.p.a. Następnie organy Policji winny z urzędu wznowić postępowanie w sprawie przydziału kwatery tymczasowej, w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i wydać nową decyzję - w zależności od tego, czy strona uzupełniłaby wniosek o przydział kwatery tymczasowej - przydzielić ją, a w sytuacji gdyby strona nie uzupełniła wniosku lub zaistniały inne przesłanki negatywne - odmówić przydziału. Powyższe jest o tyle uzasadnione, że osoba podpisująca decyzję o przydziale kwatery tymczasowej nie miała przymiotu organu, więc jeżeli nie da się stwierdzić nieważności decyzji o przydziale z uwagi na jej nieodwracalność, to należy uznać brak wiedzy organu o istotnych okolicznościach nieznanych w dacie wydawania decyzji (brak wniosku).

Takie rozwiązanie nie powoduje konkurencyjności postępowań nadzwyczajnych, a jedynie ich następczą komplementarność - co zapewne było zamysłem ustawodawcy. Skarżący kasacyjnie wskazali, że przedmiotem decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności było ukształtowanie prawa do zamieszkiwania w kwaterze tymczasowej. Zdaniem skarżących, jeżeli decyzja kształtująca prawo indywidualnego podmiotu nie została przez stronę skonsumowana to można stwierdzić jej nieważność, natomiast jeżeli została skonsumowana to uniemożliwia to stwierdzenie jej nieważności, chociaż nie w każdym przypadku. Za takim poglądem przemawia sens dyspozycji art. 156 § 2 K.p.a., tj. "nie stwierdza się nieważności (...), jeżeli (...) upłynęło 10 lat (...)", gdyż jest to jedno zdanie złożone w sensie logicznym oraz ze wspólną dyspozycją. Ponadto, jeżeli ustawodawca w sposób wyraźny i nie powodujący wątpliwości interpretacyjnych, odniósł się w pierwszej części normy do upływu czasu, to co najmniej dyskusyjne jest pominięcie tego elementu przy wykładni drugiej części normy - zawężającej jej sens wyłącznie do skutków prawnych na dzień wydania decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności. Z uwagi na powyższe należy sformułować pogląd o braku możliwości stopniowania przesłanek negatywnych i pozytywnych określonych w art. 156 K.p.a. wobec czego nieprzekonywujący jest zarzut obrazy art. 156 § 2 K.p.a. in fine w zakresie stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jego zasadności w postaci braku badania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że nie mogło mieć to w sprawie istotnego znaczenia. Przytoczona teza, w ocenie skarżącego jest sprzeczna, gdyż brak jest podstaw pochodzących z kodeksu postępowania administracyjnego, które dawałby asumpt do twierdzeń nawet pośrednio sugerujących różną wagę prawną poszczególnych przesłanek.

W świetle powyższego skarżący kasacyjnie stwierdzili, że gdyby kierować się wyłącznie skutkiem prawnym na dzień wydania decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności lub przyjąć, że decyzja kształtująca prawo strony jest całkowicie odwracalna, to nie sposób narazić się na zarzut "wirtualności" norm prawnych, które regulują stany prawne obok stanu faktycznego. Powyższe wynika z zestawienia abstrakcyjności takiego poglądu w stosunku do zdarzeń nieuchronnych, tj. upływu czasu, co powoduje w incydentalnych sprawach utratę waloru uniwersalnego wyrażonych poglądów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął w uzasadnieniu skarżonej decyzji subsumcję przesłanek negatywnych, które winny być objęte rozpoznaniem przez organ drugiej instancji i które mogły mieć istotny wpływ na treść skarżonego wyroku. Kierunek środka odwoławczego nie stanowi jakiejkolwiek polemiki z dotychczas utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, natomiast pojawiające się wątpliwości o charakterze ustrojowym i interpretacyjnym oraz dotyczącym zasad, na kanwie niniejszej sprawy wymagają rozstrzygnięcia, gdyż nie były objęte dotychczasowymi rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t.) dalej powoływaną: "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w art.183 § 2P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty wobec zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga zatem ich prawidłowego określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 P.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut sformułowany w petitum skargi kasacyjnej jako "obrazę art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wykładni w zakresie nieodwracalności skutków prawnych skarżonej decyzji (...)" jest przede wszystkim niepoprawnie sformułowany. Zarzut odnoszący się do braków uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia, które strona zgłasza w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., powinien dotyczyć art. 141 § 4 P.p.s.a., którego jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazuje. Wady uzasadnienia nie stanowią uchybienia procesowego, które może być oceniane w kategoriach naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż przepis ten odnosi się do granic kognicji sądu administracyjnego pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, pomimo że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nader ogólnikowe i lakoniczne, nie zawiera wymaganego przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jednak wobec niepodniesienia przez pełnomocnika stron zarzutu naruszenia tego przepisu, wadliwość uzasadnienia nie może być przedmiotem kontroli przez sąd kasacyjny.

Natomiast powołany w skardze kasacyjnej art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oparcie na tym przepisie zarzutu skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością wskazania przepisów prawa, które - nie będąc wskazanymi w skardze - nie zostały wzięte pod uwagę przez sąd pierwszej instancji jako przedmiot kontroli sądowej. We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej sporządzający ją pełnomocnik nie zawarł jednak w tym zakresie stosownej argumentacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor obszernie rozwinął natomiast wątek nieodwracalności skutków prawnych decyzji zakwestionowanej przez Norberta Konarskiego decyzji o przydziale kwatery tymczasowej. Kwestia nieodwracalności skutków prawnych nie została wprawdzie podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, niemniej jednak należy podkreślić, iż skuteczne powołanie się na zarzut w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik tej konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, że między naruszeniem wskazanych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi tego rodzaju związek przyczynowy, iż gdyby nie zarzucane naruszenie, rozstrzygnięcie sądu byłoby inne. Treść zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 134 § 1 P.p.s.a.) autor skargi kasacyjnej odniósł do błędnej wykładni art. 156 § 2 K.p.a., upatrując jego istotę w zawężającej wykładni końcowej części tego przepisu, odwołującego się do kryterium nieodwracalnych skutków prawnych, których wystąpienie stanowi przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji. Nie określił jednak precyzyjnie aspektów zawężającego charakteru takiej wykładni, a przede wszystkim nie odniósł poczynionych przez siebie dość ogólnych rozważań na ten temat do konkretnej sytuacji prawnej ukształtowanej kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzją nadzorczą. Ograniczył się bowiem do stwierdzenia braku wątpliwości interpretacyjnych w stosunku do niezmienności art. 156 K.p.a. od początku obowiązywania tego aktu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o objęcie pojęciem nieodwracalności skutków prawnych także ukształtowania się, w wyniku podjęcia decyzji z dnia 18 sierpnia 2003 r., prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu jako kwaterze tymczasowej. W ocenie autora skargi kasacyjnej, decyzja o przydziale kwatery tymczasowej została przez N. K. "skonsumowana" w tym sensie, że zamieszkiwał on w tym lokalu, a to - w przekonaniu sporządzającego skargę kasacyjną - uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności. Pogląd ten jest błędny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie odnośnie nieodwracalności skutków prawnych w pełni podziela pogląd, że skutki faktyczne spowodowane istnieniem w obrocie lub wykonaniem wadliwej decyzji nie mogą podlegać takiej kwalifikacji niezależnie od tego, czy są możliwe do odwrócenia, czy też nie. Nieodwracalność skutków prawnych, odnoszona do działań administracji publicznej (względna) winna być ustalana w kontekście możliwości cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia skutków prawnych w drodze działania organu administracji publicznej (jego właściwości, zadań i kompetencji). Za nieodwracalne mogą być uznane takie skutki prawne, które mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Jeżeli natomiast dany organ administracji nie posiada kompetencji do cofnięcia skutku prawnego decyzji badanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, taka decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny w zakresie prawa administracyjnego. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 619-620). Konstrukcja nieodwracalności skutków prawnych może przy tym dotyczyć jedynie prawnych skutków bezpośrednich, co oznacza, że nie można ich odnosić nie tylko do skutków mających charakter zdarzeń faktycznych, będących efektem takiej decyzji, ale także do skutków pośrednich w sferze prawa. Fakt zamieszkiwania w kwaterze (określany w skardze kasacyjnej jako "skonsumowanie" prawa do kwatery) nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych, pozostając wyłącznie skutkami ze sfery faktów.

Fakt, że wraz ze stwierdzeniem nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej przestaje istnieć stosunek zobowiązaniowy, wynikający z umowy najmu tej kwatery nie oznacza, że skarżący jest automatycznie pozbawiany prawa do pozostawania w tym lokalu. Wprawdzie organy Policji nie są w stanie ukształtować wstecznie prawa skarżącego do lokalu mieszkalnego, ale takiego wstecznego ustalenia prawa do lokalu nie spowodowałoby nawet przyjęcie, że miało miejsce wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem skutki takie odnosiłyby się do prawa do kwatery zastępczej.

Ponadto stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, że prawo do lokalu służbowego, które dotychczas nie zostało przyznane, winno być rozstrzygnięte inną decyzją. Wniosek N. K. wszczął dwa odrębne postępowania, z których jedno jest postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, a drugie jest postępowaniem o przydział zajmowanego dotychczas lokalu w postaci kwatery tymczasowej, jako lokalu służbowego na stałe. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem odrębnym i samodzielnym, wszczynanym z urzędu lub na wniosek strony, w ramach którego istotne jest orzeczenie o wystąpieniu przesłanek nieważnościowych w stanie faktycznym i stanie prawnym na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Stąd nie można w ramach tego postępowania rozstrzygać równocześnie o merytorycznych żądaniach strony, których rozpatrzenie winno mieć miejsce w stosunku do stanu faktycznego i stanu prawnego na dzień wydania decyzji w tym przedmiocie. Dodatkowym argumentem, przesądzającym o konieczności rozdzielenia obu postępowań jest odrębność organów właściwych do podjęcia obu decyzji objętych wnioskami skarżącego zawartymi w jednym piśmie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. jest niezasadny. Nie zasługiwał na uwzględnienie także argument odwołujący się do oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej wznowienia postępowania z urzędu w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., albowiem - niezależnie od braku możliwości rozpoznania jego zasadności w ramach kontroli kasacyjnej - nie został wyjaśniony jego związek ani z zarzutem skargi kasacyjnej ani z treścią zaskarżonego wyroku w sytuacji nadto, gdy argument ten jest jednoznacznie skierowany do organu administracji.

Nie jest również trafne odwoływanie się w skardze kasacyjnej do naruszenia art. 4 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ogólne powołanie przepisów i sformułowanie ogólnikowej tezy o relacji pomiędzy państwem i jego obywatelami. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, w czym upatruje związek pomiędzy wyrażoną we wskazanym przepisie konstytucyjnym zasadą zwierzchnictwa narodu a zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Sądu pierwszej instancji.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.