Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 427/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi P. K., S. K. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy [...] solidarnie na rzecz skarżących P. K., S. K. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca solidarnie skarżącym P. K., S. K. nadpłacony wpis od skargi w wysokości [...] zł ([...] złotych).


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. L P. K. oraz S. K. wnieśli do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach numer [...], [...], [...], położonych w [...].

[...] marca 2019 roku Rada Miejska Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul [...] w [...]. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] przedstawił Radzie Miejskiej Gminy projekt uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień. Jednakże Rada Miejska Gminy po zapoznaniu się z treścią projektu uchwały przedstawionej przez Burmistrza, stanowiskiem mieszkańców sąsiadujących z planowaną inwestycją, którzy w większości byli przeciwni tej inwestycji oraz biorąc pod uwagę możliwości budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych poza terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podjęła uchwałę w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w [...].

Pismem z dnia [...] maja 2019 roku P. K. oraz S. K., skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Skarżący zarzucili przedmiotowej uchwale naruszenie przepisu art. 7 ust 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1496, dalej jako "ustawa").

W ocenie Skarżących Rada Miejska Gminy podejmując w/w uchwałę nie wzięła pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy, a także tego, że realizacja inwestycji będzie zgodna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...]. Zdaniem Skarżących w sporządzonym do uchwały uzasadnieniu nie wskazano motywów przemawiających za jej podjęciem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących w art. 7 ust.4 określa przesłanki, ale ich w żaden sposób nie definiuje. Ustawodawca nie wskazuje również w jaki sposób rada, jako organ kolegialny, ma w dniu podejmowania uchwały wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy

Burmistrz Gminy [...] przyjął, że ze względu na spełnienie przez wnioskodawców wymogów ustawowych oraz uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień, ustawa obliguje go do przygotowania radzie projektu uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i taki projekt uchwały wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień, zgodnie z przepisami, przedstawił Radzie Miejskiej Gminy.

Jednakże na sesji dnia [...] marca 2019 roku przedstawiony przez burmistrza projekt uchwały, po przeprowadzeniu dyskusji, nie uzyskał akceptacji rady i uchwała nie została przyjęta.

W związku z powyższym rada na tej samej sesji przystąpiła do głosowania nad uchwałą o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, przyjmując, że skoro ustawodawca radzie pozostawił kompetencje w tym zakresie to jest ona uprawniona do podjęcia uchwały o odmowie ustalenia inwestycji mieszkaniowej.

Zdaniem organu stanowisko mieszkańców [...], w szczególności mieszkańców sąsiadujących z nieruchomością na której zlokalizowana miałaby być inwestycja, było negatywne. Zarówno na etapie opinii i uzgodnień wniosku jak i na komisji rady, a także na sesji, na której podejmowana była uchwała, wskazywali oni na zagrożenia i uciążliwości wynikające z planowanej inwestycji dla nich samych oraz ich nieruchomości, które wiele lat wcześniej zabudowane zostały domami jednorodzinnymi. Podnosili oni, że ich dobro jako mieszkańców [...] powinno być chronione bardziej niż korzyści przyszłego dewelopera.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwale lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm., dalej – "u.s.g.") uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Kontrola zaskarżonego aktu, przeprowadzona na powyższych zasadach, doprowadziła Sąd do wniosku, że uchwała Rady Miejskiej Gminy z [...] marca 2019 r. Nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul [...] w [...], podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 94 u.s.g.

Legitymacja skargowa skarżących w rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwa. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dodatkowo skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na mocy przepisu szczególnego art. 15 specustawy mieszkaniowej – jako inwestor. W sprawie niesporne pozostaje, że zachowany został 30-dniowy termin do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały z [...] marca 2019 r. określony w art. 15 ww. specustawy.

Zaskarżona uchwała podjęta została w trybie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Głównym celem tzw. specustawy mieszkaniowej, jako instrumentu polityki mieszkaniowej, było przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji, dla eliminacji deficytu mieszkań jako problemu społecznego. Dla realizacji tego celu, z poszanowaniem dla gminnego władztwa planistycznego, przepisy tej ustawy miały na celu umożliwienie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w szczególności tam gdzie uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy, bowiem jego zmiana jest procesem długotrwałym. Ustawodawca dla realizacji celów tej ustawy szczególnej, umożliwił, na warunkach w niej określonych, także dokonywanie "korekt" planów miejscowych, przy jednoczesnym zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium. Przy czym, jeżeli gmina stwierdzi, że wniosek inwestora koliduje z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy, może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji.

Jak wskazano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2667/VIII kadencja, s.1-2, www.sejm.gov.pl): "w celu wyeliminowania zidentyfikowanych barier zdecydowano się na rozwiązanie pozwalające z jednej strony zachować podstawowe wartości planowania przestrzennego, a z drugiej strony zrealizować zakładane ustawą cele. Punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W celu wyeliminowania ewentualnych zastrzeżeń w odniesieniu do lokalizacji inwestycji mieszkaniowej organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) w terminie 3 dni od otrzymania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zamieszcza ten wniosek wraz z dołączonymi do niego dokumentami na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, a jeżeli nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej - podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu wniosku w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednocześnie organ ten ustala 21-dniowy termin, w jakim osoby zainteresowane mogą zgłosić swoje uwagi.

W art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy wskazano, że rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Ustawodawca w tym przepisie wprowadził dodatkową przesłankę, którą należy uwzględnić przy ustalaniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Podkreślić przy tym należy, że jest to przesłanka o szczególnym charakterze. Jej realizacja jest w całości niezależna od działań podejmowanych przez inwestora. Ocena, czy przesłanka ta jest spełniona, zależna jest wyłącznie od rady gminy, przy czym ustawodawca starał się użyć kryteriów obiektywizujących dokonywaną przez radę ocenę. Rozwiązanie to stanowi wyraz zaufania ustawodawcy do znających lokalne realia i potrzeby radnych, będących wszak przedstawicielami mieszkańców.

Stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy ocenia rada gminy. Jednakże to wójt (burmistrz) jest organem prowadzącym całe postępowanie oraz przygotowującym projekt uchwały. Tym samym to on będzie pierwszym podmiotem ze strony gminy, który będzie oceniał stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Wójt (burmistrz) przedstawiając projekt uchwały, będzie musiał odnieść się do omawianej przesłanki, wskazując, czy została ona w danym przypadku spełniona.

Bez względu na podmiot dokonujący oceny ustawa milczy na temat warunków czy też dyrektyw postępowania wiążących organy gminy przy dokonywanej ocenie. Milczenie to pozwala na przyjęcie, że owa ocena jest dokonywana przez organy gminy w sposób samodzielny, przy czym nie może być to rozumiane jako uprawnienie do dowolnego działania ze strony organów gminy. Mimo bowiem braku wytycznych zawartych w ustawie organy te są związane przepisami zawartymi w innych obowiązujących aktach prawa powszechnie obowiązującego. Będą to przede wszystkim zasady konstytucyjne.

Zasadą konstytucyjną mającą wpływ na działanie organów administracji publicznej jest zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stosownie do zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), powiązanej z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP), odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z powodu braku wystąpienia na terenie gminy niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, która to inwestycja miałaby być realizowana na terenie, do którego inwestor ma tytuł prawny, mogłaby naruszać test proporcjonalności, a przez to naruszać prawo własności nieruchomości, jeżeli uprzednio inwestor otrzymał od gminy jednoznaczne informacje potwierdzające istnienie na jej terenie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, co dało asumpt do zakupu nieruchomości i podjęcia dalszych czynności inwestycyjnych.

Naruszeniem prawa będzie także wydanie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w sytuacji, gdy na rynku mieszkaniowym występuje znacząca liczba mieszkań na sprzedaż nieznajdujących kupców, jak też są łatwo dostępne lokale mieszkalne na wynajem. Należy zatem skonstatować, że mimo braku wskazania odrębnych wytycznych w ustawie organy gminy nie mogą działać w sposób zupełnie dowolny.

Organy przed wydaniem przedmiotowej uchwały oceniają stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium.

Odnośnie drugiego zagadnienia to, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 PlanZagospU w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

1) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

2) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

3) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

4) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Dodatkowo w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wynika z tego, że w treści studium zostają ujęte zagadnienia dotyczące potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Co więcej, poza studium istnieją dodatkowe dokumenty odnoszące się do tych kwestii. Pozwala to, odmiennie niż w przypadku stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, na w miarę precyzyjne oraz obiektywne ustalenie potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Ustawodawca dodał, że potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikają ze studium, co ma ten skutek, że organy gminy nie mogą na potrzeby prowadzonego postępowania tworzyć ad hoc nowych potrzeb rozwoju gminy. Muszą one jednoznacznie wynikać z treści studium, aby możliwe było ich uwzględnienie w ramach omawianej przesłanki.

Zatem rada gminy dokonując wiążącej oceny spełnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium, korzysta z pewnej swobody, jednakże nie działa w tym zakresie w sposób zupełnie dowolny. Organy gminy działając w granicach oraz na podstawie prawa, mają obowiązek przedstawienia motywów pozwalających uznać, że gmina w ramach przysługującego jej czasu dołożyła należytej staranności przy ocenie tej przesłanki, a jej działanie nie było arbitralne. Rada gminy bowiem nie dokonuje jedynie samej oceny stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, lecz wynik tej oceny jest zobowiązana wziąć pod uwagę przy podjęciu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

W orzecznictwie na gruncie PlanZagospU przyjmuje się, że "w ocenie całej działalności władz publicznych (...) jest zasada praworządności, zarówno w znaczeniu ograniczenia kontroli sądowej do kryterium legalności (art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych), jak i konieczności wykazania się przez administrację publiczną podstawą prawną w każdym działaniu (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP). Związanie prawem oznacza ponadto, że żadne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie może być arbitralne, podjęte bez należytego rozważenia istotnych argumentów prawnych, co powinno być omówione w uzasadnieniu planu" (wyr. NSA z 8.4.2009 r., II OSK 1468/08, Legalis).

Pogląd ten jest także aktualny w ramach komentowanego przepisu. Wskazanie tych motywów powinno nastąpić w uzasadnieniu uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej. Dzięki nim zarówno inwestor, jak i sąd administracyjny w ramach przeprowadzanej kontroli działalności administracji publicznej będą mogli poddać ocenie, czy gmina nie dopuściła się naruszenia prawa. W tym dokumencie bowiem rada gminy powinna przedstawić to, jak kształtują się potrzeby mieszkaniowe gminy oraz jaki jest wpływ tej oceny na podjętą przez ten organ uchwałę. Wynika z tego kluczowe znaczenie uzasadnienia uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Tym samym uwzględniając skutki, jakie wywołuje ocena stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy, przyjąć należy, że uzasadnienie jest obligatoryjnym elementem uchwały w przedmiocie ustalenia bądź odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2018r., sygn. II OSK 3007/18).

Ocena stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium będzie miała wpływ na uchwałę ustalającą lokalizację inwestycji mieszkaniowej. Rada gminy będzie bowiem mogła odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w przypadku, gdy:

1) inwestycja ta nie będzie zmierzała do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy lub gdy potrzeby te będą już zaspokojone, lub

2) inwestycja ta będzie sprzeczna z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy wynikającymi ze studium.

Drugi ze wskazanych przypadków należy interpretować zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy, który wskazuje, że inwestycja mieszkaniowa nie może być sprzeczna ze studium. Regulację tę należy odczytywać tak, że inwestycja mieszkaniowa nie może być sprzeczna ze studium, a przy tym nie może być także sprzeczna z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy wynikającymi ze studium. Ta druga kategoria może być znaczenie szersza niż "zwykły" brak sprzeczności pomiędzy inwestycją mieszkaniową a studium.

Rada gminy nie może natomiast odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na wystąpienie okoliczności niewymienionych w ustawie, np. brak zgody lokalnej społeczności na daną inwestycję. Takie działanie bowiem stanowi ewidentne naruszenie prawa, mające wpływ na ważność podjętej uchwały (patrz A. Jakubowski (red.), Specustawa mieszkaniowa. Komentarz do art. 7, Warszawa 2019, wyd. 1/A. Sypnicki, Legalis)..

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, iż w komentowanym zakresie uwidoczniła się istotna wada zaskarżonej uchwały w postaci niedostatecznego uzasadnienia odmowy ustalenia lokalizacji konkretnej inwestycji mieszkaniowej. Po pierwsze uchwała niedostatecznie indywidualizuje inwestycję mieszkaniową o ustaleniu lokalizacji której rozstrzygano, a nadto zawiera lakoniczne uzasadnienie, z którego nie wynika dostatecznie jakimi motywami kierowała się rada gminy podejmując uchwałę odmowną wobec wniosku dotyczącego konkretnej inwestycji mieszkaniowej, na konkretnym terenie, o konkretnych uwarunkowaniach zarówno prawnych, planistycznych, jak i w zakresie zabezpieczenia lokalnych potrzeb mieszkaniowych, czy ewentualnego ich deficytu.

W art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej zawarto co prawda obligatoryjne elementy dla uchwały o ustaleniu inwestycji mieszkaniowej, jednakże wymogi te w ocenie Sądu, w niezbędnym dla indywidualizacji wnioskowanej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zakresie należy odnosić do uchwały o odmowie ustalenia tejże lokalizacji. Z pewnością zatem w uchwale odmownej należy także określić zatem inwestora, rodzaj inwestycji, jak i granice terenu tą inwestycja objętego, ze wskazaniem nieruchomości, według katastru nieruchomości (numerów działek ewidencyjnych). Konieczność indywidualizacji uchwały rady gminy i podjęcia jej wobec konkretnego wniosku o konkretnych uwarunkowaniach wynika z treści cytowanego już uzasadnienia projektu specustawy, co niezbędne jest także do możliwości poddania takiej uchwały w pierwszej kolejności ocenie inwestora i ewentualnie innych podmiotów zainteresowanych sprawą, a w dalszej kolejności sądu administracyjnego – w przypadku poddania uchwały takiej kontroli przez legitymowany podmiot.

Zaskarżona uchwała nie spełnia podstawowych standardów aktu prawnego w powyższym zakresie. W § 1 uchwały określono jedynie ogólnie, że odmawia się ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach numer [...], [...], [...], położonych w [...]. Treść uchwały nie odnosi się zatem do podmiotu inwestora. Także uzasadnienie skarżonej uchwały jest tak ogólne, że nie określa precyzyjnie i konkretnie ani zakresu wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej, ani jej posadowienia, ani tego czy spełnia definicje pojęcia inwestycji mieszkaniowej określoną w art. 2 ustawy, ani tego czy wniosek jest kompletny i w jaki sposób odnosi się do zastanego w konkretnym terenie faktycznego oraz prawnego sposobu zagospodarowania terenu, jego przeznaczenia, czy dla tego konkretnego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie są jego konkretne ustalenia. Organ nie wyjaśnił konkretnie czy i jakie inwestycje mieszkaniowe są możliwe na wnioskowanym terenie inwestycji na podstawie obowiązującego porządku planistycznego, a zatem czy ewentualnie inwestycja mieszkaniowa, w rozumieniu art. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej nie jest możliwa na tym terenie bez uzyskania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy.

Ustawodawca uregulował procedurę podjęcia przedmiotowej uchwały oraz określony czas aby te niezbędne dane ustalić, i udokumentować w taki sposób aby na tej podstawie rada gminy mogła podjąć nie dowolną, lecz zgodną z przepisami prawa, opartą na ocenie konkretnych ustaleń decyzję co do zaspokojenia potrzeb i standardów mieszkaniowych na tym terenie. Powtórzyć należy, że konieczność poczynienia ustaleń w powyższym zakresie bezpośrednio wynika z treści przepisu art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, gdzie stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy expressis verbis uznany został za zasadniczą okoliczność, obok zgodności inwestycji ze studium, podlegającą analizie organu gminy w procesie badania zasadności wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

W uzasadnieniu projektu ustawy podkreślono nadto, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji umotywowana może być kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że takiej kolizji nie wykazano. Również z protokołu sesji nie wynika, by dyskusja nad projektem uchwały skoncentrowała się na wskazanych ustawowych przesłankach. Jedynym powodem odmowy ustalenia lokalizacji mieszkaniowej był sprzeciw mieszkańców sąsiadujących z planowana inwestycją. Takie uzasadnienie nie odpowiada prawu.

Należy wreszcie zauważyć, że przedstawiony radzie gminy projekt uchwały w przedmiocie lokalizacji wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej rekomendował pozytywne załatwienie wniosku. W projekcie tym, znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, ustalono parametry architektoniczno-budowlane planowanej inwestycji, potwierdzono jej zgodność z ustaleniami studium, zaspokojenie przez nią potrzeb mieszkańców oraz ludności napływowej gminy, do projektu załączono nadto wyciągi mapy zasadniczej w skali 1:1000 obrazującej teren inwestycyjny, plan zagospodarowania tego terenu. W uzasadnieniu do projektu uchwały wskazano także, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, że przedmiotowa inwestycja uzyskała potrzebne opinie i uzgodnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 12 i 14 specustawy mieszkaniowej. Inwestycja spełnia warunek art. 5 ust. 3 ww. ustawy o niesprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] przyjęte uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy z dnia [...].06.2010 r. ustala na przedmiotowym terenie następujący kierunek: "obszary zabudowy mieszkaniowej, z usługami towarzyszącymi". Dany kierunek zezwala na uzupełnianie i kontynuację istniejącej struktury zabudowy o funkcji mieszkaniowej. W aktach nie ma projektu uchwały odmawiającego lokalizacji wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej.

Obowiązek przedstawiania projektu uchwały przez wójta radzie gminy wynika z art. 7 ust. 17 specustawy. Tym bardziej zatem niejasne jest, zarówno wobec lakoniczności uzasadnienia przyjętej uchwały odmownej, jak i kategorycznie innego rozstrzygnięcia niż zaproponowanego przez wójta, jakie były motywy takiego, a nie innego załatwienia sprawy wniosku skarżącego.

Jak wynika z protokołu sesji dyskusja nad projektem uchwały nie koncentrowała się na wskazanych ustawowych przesłankach. Ograniczyła się do wskazania na negatywny stosunek części mieszkańców do planowanej inwestycji i jednej negatywnej opinii komisji gminnej.

Sporządzenie uzasadnienia uchwały należy poczytywać za przejaw w dążeniu do realizacji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady zaufania do organów władzy publicznej, które powinny działać na podstawie i w granicach prawa. Ujawnienie w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia zapobiega jego dowolności i arbitralności, umacnia poczucie zaufania społecznego i stanowi podstawę kontroli jego legalności. Jest zatem ważnym elementem rozstrzygnięcia podejmowanego przez organy władzy publicznej, w tym także organy gminy.

W warunkach niniejszej sprawy zaskarżona uchwała pozbawiona została tego rodzaju uzasadnienia, a załączone w tej wersji do zaskarżonej uchwały uzasadnienie uniemożliwia poznanie powodów odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej. Brak jest informacji dotyczących merytorycznych powodów odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej, w szczególności w kontekście przesłanek. o których mowa w art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy mieszkaniowej.

Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Nadto podkreślenia wymaga, iż pozbawiona właściwego uzasadnienia uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej czy to pozytywna, czy to negatywna rażąco ogranicza możliwość skutecznej realizacji przez obywatela konstytucyjnego prawa do zaskarżenia tego typu aktu organu władzy publicznej do sądu. Zważyć przyjdzie, iż ustawodawca niezależnie nawet od uprawnienia do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały z zakresu administracji publicznej przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone taką uchwałą (art. 101 ust. 1 u.s.g.), w art. 15 ustawy specustawy mieszkaniowej potwierdził to uprawnienie wobec uchwał określonych w art. 7 ust. 4, ograniczając je jednakże terminem 30 dniowym od dnia opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania uchwały inwestorowi. Tym samym brak dostatecznego uzasadnienia tego typu uchwały, w istocie ogranicza konstytucyjne prawo podmiotu skarżącego (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), bowiem czyni sądową kontrolę legalności działalności organów gminy w danej sprawie - iluzoryczną.

W konsekwencji należało uznać istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł) oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) i wynagrodzenia radcy prawnego ([...] zł) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 265) uwzględniając stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika. W punkcie 3, Sąd zwrócił z urzędu skarżącym nadpłacony wpis od skargi w kwocie [...]zł.