Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 683/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Joanna Kube, Danuta Kania (spr.), Iwona Maciejuk, , Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania i nieumieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, wydaną m.in. na postawie i § 4 oraz § 22 ust. 5 w związku z § 22 ust. 2 pkt 2 i § 24 ust 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), dalej jako: "uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009", nie wyraził zgody na zawarcie umowy lokalu na czas nieoznaczony i rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu A. Z. na liście osób oczekujących na najem lokalu.

W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały Zarząd Dzielnicy wyjaśnił, że w dniu [...] września 2013 r. A.Z. wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu m.st. Warszawy. We wniosku zainteresowana nie wskazała adresu zamieszkania. Podany został jedyne adres do korespondencji: S. ul. [...] m. [...]. A. Z. w dniu [...] października 2013 r. oraz w dniu [...] listopada 2013 r. złożyła oświadczenia, w których odmówiła podania faktycznego miejsca zamieszkania. Wniosek został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową, a Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego oraz rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu A. Z. na liście osób oczekujących na najem lokalu.

W dniu [...] marca 2014 r. A. Z. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie wniosku, podając, że od [...] stycznia 2014 r. przebywa pod adresem ul. [...] w W.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wymieniona wezwała Zarząd Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...].

Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2014r. oddalił ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że jako osoba zainteresowana uzyskaniem pomocy mieszkaniowej, A. Z. powinna wskazać miejsce, w którym faktycznie zamieszkuje. Za pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. stronie doręczono ww. uchwałę wraz z uzasadnieniem.

W dniu 7 lipca 2015 r. A. Z. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1415/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że odmowa zakwalifikowania A. Z. do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie została poprzedzona "wnikliwą analizą" dotychczasowego sposobu korzystania przez skarżącą z lokalu nr [...] przy ul. [...]. W ocenie Sądu, organ pominął fakt, że wnioskodawczyni jest osobą młodą, uczącą się i pracującą, a jednocześnie bezdomną.

Ponownie rozpoznając sprawę organ wezwał A. Z. do złożenia stosownych wyjaśnień. W odpowiedzi na powyższe, zainteresowana złożyła aktualne zaświadczenie o dochodach oraz podała miejsce zamieszkania, tj. lokal nr [...] przy ul. [...]. Zgodnie z oświadczeniem, wnioskodawczyni zamieszkuje w ww. lokalu od marca 2015 r., lecz nie ma pewności do kiedy będzie mogła go używać. Przedmiotowy lokal składa się z 1 pokoju i kuchni o powierzchni użytkowej 24,08 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 20,70 m2.

Zarząd Dzielnicy wyjaśnił, że zgodnie z § 4 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: (1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto, (2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego.

Organ zauważył, że zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Zdaniem Zarządu Dzielnicy, A. Z. nie podlega definicji osoby bezdomnej, ponieważ nie spełnia jednego z kryteriów, tj. nie posiada zameldowania na pobyt stały, lecz zamieszkuje w lokalu mieszkalnym. Z przeprowadzonego postępowania wynika, że wnioskodawczyni w lokalu, z którego ubiega się o najem, zamieszkuje sama (20,70 m2/os), a zatem przekroczona jest norma metrażowa, o której mowa w § 4 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009.

Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że średni miesięczny dochód zainteresowanej wynosi [...] zł i nie przekracza minimum dochodowego określonego dla gospodarstwa jednoosobowego (1936,99 zł).

Organ stwierdził również, że w przypadku A. Z. ma zastosowanie § 22 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały, zgodnie z którym przy rozpatrywaniu wniosków o najem lokalu należy poddać wnikliwej analizie zamieszkiwanie wnioskodawcy w lokalu za zgodą właściciela. Zainteresowana podnajęła lokal bez zgody właściciela, tj. m.st. Warszawy. Zgodnie z § 22 ust. 5 ww. uchwały informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku.

Sprawa A.Z. została przedstawiona do zaopiniowania przez Komisję Mieszkaniową.

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności sprawy Zarząd Dzielnicy uznał za zasadne niewyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i rozstrzygnięcie o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu A.Z. na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. A. Z. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie ww. uchwały Zarządu Dzielnicy [...] przez zakwalifikowanie i umieszczenie jej na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu m.st. Warszawy. W uzasadnieniu przedmiotowego pisma strona zarzuciła organowi dokonanie analizy przedmiotowej sprawy w sposób powierzchowny i sprzeczny z zasadami współżycia społecznego.

W ocenie strony, organ w sposób niewłaściwy rozpatrzył kwestię zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...], co do którego, jak podkreśliła, nie posiada żadnych uprawnień. Strona podniosła, że ww. mieszkanie nie należy do niej, mogła w nim przebywać jedynie grzecznościowo do czasu powrotu osoby mającej uprawnienie do tego lokalu. Status tego lokalu nie był jej znany, nie miała wiedzy, że należy on do zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy.

W związku z powyższym, ocena organu, że w sprawie przekroczona została norma metrażowa jest bezpodstawna, gdyż wnioskodawczyni - jako osoba bezdomna - nie posiada prawa do lokalu, w którym mogłaby wskazać swój metraż. Strona podniosła, że z lokalu przy ul. [...] może być w każdej chwili wyproszona, co sprawi, że pozostanie bez dachu nad głową. W jej ocenie "absurdem" jest stwierdzenie organu, że spełnia ona kryterium metrażowe w lokalu, w którym przebywa bezprawnie.

Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy uchwałą z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], oddalił ww. wezwanie A. Z. do usunięcia naruszenia prawa, uznając je za bezzasadne.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r., doprecyzowanym ostatecznie pismem z dnia [...] lipca 2017 r. (w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 394/17), A. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, a w dalszej części skargi o stwierdzenie jej nieważności.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "k.p.a.", w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W motywach skargi skarżąca podniosła, iż organ nie może różnicować osób pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych w taki sposób, aby niektóre z nich zostały automatycznie całkowicie wykluczone z procedury uzyskania lokalu z zasobu m.st. Warszawy. Podkreśliła, że nieprzerwanie od 2013 r. stara się o zawarcie umowy najmu lokalu. Podniosła, że w lokalu przy ul. [...] przebywała kiedy miała taką możliwość, przy czym organ pominął fakt, że w lokalu tym zameldowane są inne osoby, a skarżąca nie może nim dysponować. Zaznaczyła, że posiadała zgodę osoby aktualnie dysponującej tym mieszkaniem podczas nieobecności najemcy, która - chcąc jej pomóc - zaproponowała jej czasowe w nim przebywanie w zamian za uiszczanie niewysokich opłat czynszowych.

Skarżąca zaznaczyła, że spełnia przesłanki osoby bezdomnej. Ponownie wskazała na swą trudną sytuację życiową, w tym pobyt w rodzinie zastępczej. Wskazała również, że zgłosiła się do programu wychodzenia z bezdomności proponowanego przez Ośrodek Pomocy Społecznej, jednak nie mogła go zrealizować w całości, bowiem wiązało się to z opuszczeniem dni w pracy, na co nie mogła sobie pozwolić. Skarżąca podkreśliła, że dąży do normalności poprzez kontynuowanie nauki i podejmowanie pracy zarobkowej.

Końcowo skarżąca zaznaczyła, że organ nie zastosował się do zaleceń Sądu wyrażonych w wyroku z dnia 11 marca 2015 r. i nie przeprowadził wnikliwej analizy jej sytuacji życiowej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wniósł o odrzucenie skargi. Podniósł, że skarżąca została skierowana do OPS w Dzielnicy [...], gdzie organizowany był program wychodzenia z bezdomności, którego ukończenie dawało gwarancję otrzymania lokalu socjalnego bez oczekiwania na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu. Skarżąca nie skorzystała jednak z tej możliwości. Ponadto organ podał, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami wezwał skarżącą do opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w związku z brakiem tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Zgodnie natomiast z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl) określił, iż uchwała Zarządu Dzielnicy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 466 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym o bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu.

W przedmiotowej sprawie, w następstwie podjęcia przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy uchwały z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na ww. wezwanie organ w uchwale z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie nie znajdując podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto skarżąca wniosła skargę (doprecyzowaną pismem z dnia [...] lipca 2017 r.) z zachowaniem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Spełnione zostały zatem formalne wymogi wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ww. uchwałę Zarządu Dzielnicy z dnia [...] grudnia 2015 r.

Wobec powyższego, Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi, o co wnioskował organ w odpowiedzi na skargę.

Przechodząc do oceny merytorycznej sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, że zaskarżona uchwała została wydana w następstwie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1415/14. Sąd ten, badając legalność uprzednio wydanej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania organu w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. j.w.).

W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku.

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta go wiąże. Jak podkreśla się w orzecznictwie, działania naruszające zasadę związania oceną prawną muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97; wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Zaznaczyć należy, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że ocena legalności zaskarżonej uchwały oraz trafności podniesionych w skardze zarzutów odbywać się będzie poprzez pryzmat oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyroku Sądu oraz pod kątem oceny realizacji wskazań co do dalszego postępowania zawartych w jego uzasadnieniu.

Przypomnieć należy, że motywując rozstrzygnięcie z dnia 11 marca 2015 r. Sąd stwierdził, iż A. Z. spełnia warunki, określone w przepisach § 12 w związku z § 4 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, do zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, gdyż jest osobą bezdomną oraz znajduje się w niedostatku.

Sąd podkreślił, iż odmowa zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie została poprzedzona "wnikliwą analizą" dotychczasowego sposobu korzystania przez skarżącą z lokalu nr [...] m. [...] przy ul. [...] w W., do czego organ był zobligowany treścią przepisu § 22 ust. 2 pkt 1 ww. uchwały. W szczególności organ pominął, że wnioskodawczyni jest osobą młodą, uczącą się, pracującą i jednocześnie bezdomną, a zatem nie mogła wskazać organom miejsca zamieszkania, gdyż takowego nie miała. Wnioskodawczyni wyjaśniała, że obecnie mieszka gościnnie w różnych miejscach, z uwagi na bezdomność. W zaskarżonej uchwale zabrakło jakichkolwiek ustaleń i rozważań w powyższym zakresie.

Sąd zaznaczył również, że rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania wniosku, podejmowane w oparciu o § 22 ust. 2 pkt 1 ww. uchwały, zależy od uznania organu (§ 22 ust. 5). Zatem każdy przypadek organ powinien zatem oceniać indywidualnie, a nie arbitralnie, uwzględniając całokształt okoliczności danej sprawy. Organ nie może zatem bez głębszej analizy pozbawiać możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu osoby, która spełnia podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu).

Konkludując Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem § 12, § 22 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ww. uchwały. Formułując natomiast wytyczne co do dalszego postępowania Sąd wskazał, iż organ będzie zobligowany poddać wnikliwej analizie sytuację mieszkaniową i materialną skarżącej.

W ocenie Sądu organ nie zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku, czym dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Zaznaczyć przede wszystkim należy, że zgodnie z wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. A. Z. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy o najem lokalu socjalnego (pkt 1.1. wniosku). Organ w dniu [...] grudnia 2013 r. wydał uchwałę nr [...], w której nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego i rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu jej na liście osób oczekujących na najem lokalu. Ta właśnie uchwała była przedmiotem oceny Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1415/14) stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem § 12, § 22 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009.

W aktach sprawy brak jest dowodu na to, że A. Z. zmieniła zakres wniosku z dnia [...] września 2013 r. Przeciwnie, z pisma z dnia [...] sierpnia 2015 r. "Podanie o przyspieszenie rozpatrzenia wniosku" wynika jednoznacznie, że skarżąca podtrzymuje wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, co potwierdził pełnomocnik skarżącej obecny na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2017 r. Tymczasem uchwała organu z dnia [...] grudnia 2015 r., wydana w następstwie ww. wyroku Sądu z dnia 11 marca 2015 r., rozstrzyga kwestię zawarcia przez skarżącą umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony ("Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nie wyraża zgody na zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i rozstrzyga o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu" - § 1 uchwały). Powyższa uchwała jest zatem wadliwa, bowiem została wydana w następstwie dokonania przez organ nieuprawnionej zmiany kwalifikacji wniosku skarżącej, który ostatecznie rozpatrzył sprawę w oparciu o § 4 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Nr LVIII/1751/2009, nie zaś w oparciu o § 12 ww. uchwały, który określa przesłanki najmu lokalu socjalnego. Przy czym przesłanki wymienione w § 12 i § 4 ww. uchwały nie są tożsame, co niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia sytuacji prawnej skarżącej.

Podkreślenia wymaga, że organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku, na podstawie przyjętego przez siebie domniemania w tym zakresie. Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). W postępowaniu administracyjnym o charakterze danego pisma decyduje strona je wnosząca, a nie organ, do którego pismo to zostało skierowane. Niedopuszczalne jest zatem kwalifikowanie wniosku niezgodnie jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli strony.

Zgodnie z § 12 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Zgodnie z § 4 pkt 1 ww. uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

W myśl art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) określenie "osoba bezdomna" oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ stwierdził, że skarżąca nie spełnia definicji osoby bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt 8 ww. ustawy, bowiem jakkolwiek nie posiada zameldowania na pobyt stały, to zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...]. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika bowiem, że skarżąca w ww. lokalu - o powierzchni mieszkalnej 20,70 m2 - zamieszkuje sama, co powoduje że przekroczona jest norma metrażowa, o której mowa w § 4 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009.

Z powyższą konstatacją organu nie sposób się zgodzić. Należy bowiem mieć na względzie, że w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżąca wskazała, że nadal jest osobą bezdomną, bez stałego miejsca zamieszkania oraz bez zameldowania. Jako adres korespondencyjny podała: "[...], ul. [...]". W oświadczeniu z dnia [...] września 2015 r. skarżąca podała, że obecnie grzecznościowo przebywa pod adresem "[...], ul. [...]" ponownie wskazując, że jest to adres korespondencyjny, który może się zmienić, o czym Urząd zostanie niezwłocznie poinformowany. Ponadto, w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. Dyrektor [...] zwracając się do organu o pomoc w rozwiązaniu trudnej sytuacji lokalowej skarżącej wskazał, że do 2013 r. przebywała ona w rodzinie zastępczej, obecnie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Nie ma stałego meldunku, a lokal, który obecnie zajmuje należy do jej znajomych i nie wie jak długo będzie tam mogła przebywać. Osiągany przez nią dochód umożliwia jedynie zaspokojenie podstawowych potrzeb oraz uregulowanie należności za mieszkanie, natomiast nie pozwoli na wygenerowanie środków niezbędnych do nabycia lokalu mieszkalnego lub jego wynajęcia na wolnym rynku. Skarżąca, składając wyjaśnienia w sprawie w dniu [...] listopada 2015 r., oświadczyła, że w ww. lokalu przy ul. [...] mieszka od marca 2015 r., była bowiem zmuszona do opuszczenia pokoju pod adresem [...], który wynajmowała uprzednio. Zajecie tego mieszkania zaproponował jej kolega znając jej trudną sytuację mieszkaniową, przy czym ona sama nie posiadała wiedzy o tym, że lokal ten jest zadłużony i należy do zasobu m.st. Warszawy.

Podkreślić należy, że skarżąca od 2013 r. nie miała miejsca zamieszkania, przebywała "gościnnie" u znajomych w różnych miejscach - na co zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia 11 marca 2015 r. stwierdzając, że jest ona osobą bezdomną. Obecnie, zdaniem Sądu, sytuacja skarżącej nie uległa zasadniczej zmianie. To, że skarżąca stara się uniknąć bezdomności, czy też "pomieszkiwania u znajomych" i próbuje samodzielnie znaleźć jakiekolwiek lokum aby w ten sposób - choćby na krótki okres - zabezpieczyć swe potrzeby mieszkaniowe, nie oznacza, że ma faktycznie "miejsce zamieszkania", z którego - jak wskazał organ - "ubiega się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy". Skarżąca w toku postępowania podkreślała, że wskazywane przez nią miejsce pobytu może ulec zmianie, ponieważ jej sytuacja mieszkaniowa nie jest w żadnym stopniu ustabilizowana. Zaznaczyć przy tym należy, że - jak wynika z odpowiedzi na skargę - w dniu [...] marca 2016 r. do skarżącej zostało skierowane wezwanie do opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w związku z brakiem tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Nie można też pomijać faktu, że rozstrzygając wniosek skarżącej uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] organ nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego wskazując jako powód brak podania przez skarżącą miejsca zamieszkania (pomimo, iż takiego miejsca skarżąca nie miała). Organ podkreślił, że jako osoba zainteresowana uzyskaniem pomocy mieszkaniowej, skarżąca powinna wskazać miejsce, w którym faktycznie zamieszkuje. Od tego czasu skarżąca czyniła starania, aby posiadać miejsce - choćby czasowego - przebywania (ul. [...], a następnie ul. [...] m. [...]). Skarżąca kierowała się właśnie stanowiskiem organu, uznając, że jest to przesłanka pozytywnego załatwienia jej wniosku.

Zgodnie z § 22 ust. 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, przy rozpatrywaniu wniosków o najem lokali z mieszkaniowego zasobu należy poddać wnikliwej analizie: (pkt 1) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu (...); (pkt 2) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; (pkt 5) w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 12: (a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, (b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych (...) i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Odmowa złożenia dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, jak również informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku (ust. 5). Wynikający z § 22 ust. 2 ww. uchwały nakaz poddania wnikliwej analizie wskazanych w tym przepisie okoliczności, pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której zobowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego por red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobligowany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć rzeczywisty jej obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Jest to również istotne z tego powodu, że informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w § 22 ust. 2 uchwały, mogą, ale nie muszą, stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Z uwagi na uznaniowy charakter uchwały w przedmiocie kwalifikacji wniosku i możliwość jej sądowej kontroli, uzasadnienie uchwały powinno pozwalać sądowi na poznanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia oraz ocenę, czy organ uwzględnił i rozważył wszystkie okoliczności faktyczne danej sprawy.

Procedując w sprawie po wyroku Sądu z dnia 11 marca 2015 r. organ był zobligowany do przeprowadzenia wnikliwej analizy sytuacji mieszkaniowej (w tym sposobu korzystania z lokalu przy ul. [...]) i materialnej skarżącej przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy. W ocenie Sądu, organ tego obowiązku nie dopełnił. Organ nie uwzględnił faktu, że skarżąca, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...] została umieszczona w rodzinie zastępczej ustanowionej w osobie A. S. (siostry) i zamieszkiwała w ww. lokalu przy ul. [...] m. [...]. Jest to lokal należący do mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, którego najemcą pozostaje A. S. na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. (uprzednio na podstawie umowy najmu lokalu socjalnego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]). Skarżąca, po osiągnięciu pełnoletności, podjęła decyzję o wyprowadzeniu się z lokalu przy ul. [...], z uwagi na to, że - jak podała we wniosku z dnia [...] września 2013 r. - "siostra założyła rodzinę i kompletnie się ode mnie odcięła". Jak wynika z akt sprawy A.S. od kwietnia 2013 r. mieszka w ww. lokalu przy ul. [...] z M. S. (ostatnio na podstawie zgody udzielonej przez Urząd Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o oddaniu w bezpłatne używanie części ww. lokalu na okres 1-go roku). Skarżąca - jak podkreśliła - nie ma rodziny, która mogłaby jej pomóc (ojcu J. Z. - ograniczono władzę rodzicielską postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 2009 r., matkę – B. S. pozbawiono władzy rodzicielskiej postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] maja 2013 r.). Skarżąca zaznaczyła, że stara się "normalnie" żyć, kontynuuje naukę w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych, jednocześnie pracuje, jednak osiągane dochody nie pozwalają jej na uzyskanie mieszkania na wolnym rynku.

Powyższych okoliczności organ nie wziął pod uwagę, pomimo, że zobowiązany był do wnikliwej analizy i indywidualnej oceny sytuacji skarżącej. Wskazać przy tym należy, że powołując się na przesłankę zamieszkiwania przez skarżącą w ww. lokalu przy ul. [...] bez zgody właściciela, a jednocześnie twierdząc, że skarżąca ma w tym właśnie lokalu zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe (spełnia kryterium metrażowe określone w § 4 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009), organ popadł w wewnętrzną sprzeczność. Organ powinien rozważyć, czy skarżąca w istocie nie spełnia kryterium bezdomności w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej w sytuacji, gdy nie posiada miejsca stałego zameldowania i jedynie tymczasowo przebywa w kolejnych wymienionych lokalach, bądź pomieszkuje u znajomych, i w tym kontekście dokonać oceny wniosku o najem lokalu socjalnego na podstawie § 12 ww. uchwały.

Organ powinien mieć także na względzie odstępstwo wskazane w treści rygorystycznego art. 24 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, który stanowi, iż prawo do lokalu socjalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu, chyba że przyznanie lokalu socjalnego byłoby w świetle zasad współżycia społecznego szczególnie usprawiedliwione.

Końcowo, odnosząc się do podniesionej przez organ kwestii skierowania skarżącej do OPS w Dzielnicy [...], gdzie organizowany był program wychodzenia z bezdomności, stwierdzić należy, że argumenty te nie były podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, która jest aktem podlegającym ocenie Sądu, a wyłącznie w odpowiedzi na skargę. Ponadto, skarżąca wyjaśniła, iż nie skorzystała z ww. programu, ponieważ wymagałoby to zwolnienia się z pracy w określonych dniach, co było niemożliwe z uwagi na możliwość utraty miejsca pracy. Jednocześnie zaznaczyć należy, że skoro skarżąca złożyła wniosek o najem lokalu socjalnego na "ogólnych zasadach" wynikających z uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, to organ był zobligowany do rzetelnego rozpatrzenia sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy.

Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem § 12, § 22 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ww. uchwały w zw. z art. 153 p.p.s.a. Organ podjął uchwałę w przedmiocie najmu lokalu na czas nieoznaczony, a nie w przedmiocie najmu lokalu socjalnego (co było przedmiotem wniosku skarżącej oraz wyeliminowanej z obrotu prawnego uchwały z dnia [...] grudnia 2013 r.). Ponadto stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 22 ust. 2 i ust. 5 ww. uchwały.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną powyżej ocenę prawną. Mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, podda wnikliwej analizie sytuację mieszkaniową i materialną skarżącej przy uwzględnieniu całokształtu indywidualnych okoliczności sprawy i ustali, czy spełnia ona przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ należycie wyjaśni swoje stanowisko odnosząc się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania.

Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku minął rok, zachodzi zatem przesłanka wyłączenia stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, o której mowa w ww. przepisie. Powyższe ustalenia nakazują stwierdzić, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.