Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 306/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4,  art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka(sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. K. i G. A. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę loggii od strony podwórza oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez G. A., S. K. i A. D., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "W." pozwolenia na przebudowę loggii od strony podwórza przy ul. P..

W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 25 listopada 2011 r. do Prezydenta W. wpłynął wniosek G. A. S. K., J. S. i R. S., uzupełniony pismami z dnia: 12 grudnia 2011 r., 11 stycznia 2012 r., 31 stycznia 2012 r. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]. Niezależnie od tego wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie wnieśli B. i G. T.. W dniu 17 stycznia 2012 r. wpłynął wniosek B. T., uzupełniony następnie pismem z dnia 31 stycznia 2012 r., natomiast w dniu 1 lutego 2012 r. wniosek G. T.(pismo z dnia 31 stycznia 2012 r.). Pismem z dnia 1 marca 2012r. G. A., S. K. oraz G. i B. T. odnosząc się do pisma Prezydenta W. z dnia 21 lutego 2012 r. wskazali termin, w jakim dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej postawę wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia 15 marca 2012 r. nr [...] Prezydent W. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił jej uchylenia, uznając, że wnioskodawcy nie są stronami przedmiotowego postępowania. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wnieśli: G. A., S. K., R. i J. S. oraz G. i B. T.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie odwołanie wnieśli: G. A., S. K. i A. D.. Skarżący wskazali na błędną interpretację powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda D. stwierdził, że wznowienie postępowania stanowi tryb nadzwyczajny służący ponownemu zbadaniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, przy czym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, właściwy organ jest zobowiązany zbadać, czy nie zachodzi w sprawie okoliczność będąca przesłanką niedopuszczalności wznowienia postępowania.

Jedną z przesłanek niedopuszczalności wznowienia postępowania jest wystąpienie z wnioskiem o wznowienie przez osobę nieposiadającą prawa strony postępowania. Należy jednak zastrzec, że zgodnie ze stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych, w przypadku, gdy wnioskodawca powołuje się na podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując, iż jako strona postępowania bez własnej winy nie brał w tym postępowaniu udziału, a jednocześnie zbadanie kwestii posiadania przez wnioskodawcę statusu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego, właściwy organ jest zobowiązany wznowić postępowanie i dopiero w ramach wznowionego postępowania ustalić, czy wnioskodawcy przysługuje legitymacja procesowa. Zgodnie bowiem z powyższym stanowiskiem, negatywny wynik opisanych wyżej ustaleń będzie równoznaczny z nieistnieniem przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4. W takim przypadku właściwy organ powinien wydać, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzję o odmowie uchylenia decyzji wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a.

We wstępnej fazie postępowania obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia, organ bada zatem czy podanie o wznowienie postępowania opiera się na którejś z ustawowych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 lub 145a i 145b Kodeksu postępowania administracyjnego oraz czy w świetle twierdzeń zawartych w podaniu jest oczywiste, że osoba wnosząca podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, a także czy został zachowany termin do wniesienia podania określony w art. 148 § 1 i 145a § 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie skarżący G. A., S. K. i A. D. w piśmie z dnia 21 listopada 2011 r., (data wpływu 25 listopada 2011 r.) skierowanym do Prezydenta W. wskazali, że jako współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. P. pozbawieni zostali prawa udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. Nr [...], którą udzielono Spółdzielni Mieszkaniowej "W." pozwolenia na przebudowę loggii w przedmiotowym budynku. Pismem z dnia 1 marca 2012 r. skarżący doprecyzowali wniosek wskazując, że o wydaniu decyzji Prezydenta W. dowiedzieli się w listopadzie 2011 r. Podania zostały zatem złożone z zachowaniem terminu jednego miesiąca od daty kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.

Zgodnie z przepisem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego łub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach regulowanych przepisami ustawy Prawo budowlane dla oznaczenia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, który stanowi, iż stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Natomiast stosownie do art. 48 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz.U. 2003r. Nr 188 poz. 1848 z późn. zm.), spółdzielnię na zewnątrz reprezentuje jej zarząd. Z przytoczonych przepisów wynika zatem - że co do zasady - członkowie spółdzielni mieszkaniowych nie mają własnego interesu prawnego, czy szczególnego tytułu prawnego, aby w stosunkach zewnętrznych niewynikających z członkostwa w spółdzielni i spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, mogli występować o wydanie decyzji, czy też podważać decyzje administracyjne (por. wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 1999 r. IV SA 557/97 oraz z dnia 30 czerwca 1999 r. IV SA 629/97). Ponadto zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003r., Nr 119, poz. 1116 z póżn. zm.), w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Ustęp 2 ww. artykułu stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Zaś w myśl ustępu 3 art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 241 oraz art. 26.

Z powołanej powyżej regulacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wynika, że reżim sposobu sprawowania zarządu dotyczy również nieruchomości spółdzielczych przewłaszczonych w całości lub części na członków lub osoby niebędące członkami, do czasu wyodrębnienia wszystkich lokali w danej nieruchomości (art. 26) lub podjęcia uchwały, o której mowa w art. 241, Przy czym po przejściu w tych warunkach do reżimu ustawy o własności lokali, zmiana zarządcy (umownego, jakim nadal jest spółdzielnia) następuje dopiero po podjęciu uchwały w trybie art. 18 ust. 2a, w zw. z art. 33 ustawy o własności lokali. Ponadto stwierdzić należy, że przewłaszczenie spółdzielczych własnościowych praw do lokali (mieszkalnych, użytkowych i garaży) oraz spółdzielczych lokatorskich praw do lokali mieszkalnych, a także każde inne ustanowienie odrębnej własności lokali w myśl przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z reguły będzie skutkować przejściem do reżimu zarządzania wynikającego z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Oznacza to, że uprawnienia właściciela lokalu są ograniczone do spółdzielczej formuły uczestnictwa w organach spółdzielni. W tym miejscu należy zauważyć, że instytucja zarządu powierzonego spółdzielni mieszkaniowej nie wyklucza udziału w postępowaniu administracyjnym, obok zarządu spółdzielni, także właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych i mających udział w gruncie, jednakże pod warunkiem, że wykażą oni własny zindywidualizowany interes prawny.

W odwołaniu skarżący wskazali, że będące przedmiotem przebudowy loggie, znajdujące się w budynku położonym we Wrocławiu przy ul. P., stanowią własność poszczególnych właścicieli mieszkań znajdujących się w tym budynku i nie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej, do której zarządzania uprawniona jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "W.".

Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Jednocześnie w myśl art. 3 ust. 2 powołanej ustawy nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W kontekście powyższego oraz mając na względzie orzecznictwo sądów należy stwierdzić, że balkon/loggia w zależności od tego, czy służą wyłącznie właścicielowi lokalu, czy też są przeznaczone do użytku wszystkich właścicieli lokali, mogą stanowić bądź część składową konkretnych lokali, bądź zaliczać się do nieruchomości wspólnej. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2002 r. III RN 153/01 (OSNP 2003, nr 18, poz. 423) stwierdzono, że balkon służący do wyłącznego użytku właściciela lokalu, z wejściem prowadzącym wyłącznie do tego lokalu, należy zaliczyć do pomieszczeń przynależnych, a w uchwale z dnia 7 marca 2008 r., III CZP 10/08 (OSNC 2009, nr 4, poz. 51) balkon taki został uznany za pomieszczenie pomocnicze. Niewątpliwie balkon, a tym bardziej loggia, służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, m.in. wypoczynku, wykazując związek funkcjonalny z pozostałą częścią lokalu. Właśnie ów związek funkcjonalny, a nie to, czy jest to pomieszczenie wydzielone ścianami, nakazuje zaliczyć loggię (balkon) do pomieszczeń pomocniczych w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. Pomieszczenia pomocnicze należy natomiast traktować jak izby, podlegają zatem ujawnieniu w księdze wieczystej w sposób wskazany w zaskarżonym orzeczeniu. Nie ma także w przepisach bezwzględnego wymogu lokalizacji wszystkich pomieszczeń pomocniczych w obrębie lokalu, sam zatem fakt, że balkon (nie loggia) wykracza poza obręb lokalu, nie wystarcza do wykluczenia go z opisu lokalu (postanowienie SN z dnia 14 lipca 2010 r., V CSK 31/10, OSNC 2011, nr 2, poz. 20).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wojewoda stwierdził, że loggie w budynku przy ul. P. we W., których przestrzeń wewnętrzna służy wyłącznie właścicielom konkretnych lokali mieszkalnych, stanowią część składową takiego lokalu. Niezależnie od powyższego należy jednak stwierdzić, że loggia jako kryty balkon w postaci wnęki w ścianie budynku stanowi jednocześnie element konstrukcyjny budynku, tworzący jego elewację. Elementy architektonicznej konstrukcji loggii, trwale powiązane z bryłą budynku należy zatem kwalifikować jako nieruchomość wspólną, której konserwacja obciąża wspólnotę mieszkaniową, reprezentowaną w przedmiotowej sprawie przez zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej. Powyższe potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2008r., III CZP 10/08 w której w sposób jednoznaczny stwierdzono, że: "(...) elementy architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku, i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu, uznać należy za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, a w konsekwencji - z mocy art. 3 ust. 2 ustawy - powinny być kwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, z mocy art. 14 pkt 1 ustawy, że wydatki na remonty i bieżącą konserwację nieruchomości wspólnej stanowią koszty zarządu tą nieruchomością, które obciążają wspólnotę mieszkaniową".

Analiza akt sprawy wskazuje, że objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę roboty budowlane dotyczą w głównej mierze naprawy uszkodzonych elementów żelbetowych oraz wzmocnienia konstrukcji płyty loggii. Dotyczą zatem elementów konstrukcyjnych budynku, za których stan odpowiada Spółdzielnia Mieszkaniowa "W.", sprawująca zarząd powierzony nieruchomością. Podsumowując należy zatem stwierdzić, że stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...] była wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa, która reprezentowała wszystkich właścicieli lokali położonych w tym budynku. Skarżącym nie przysługiwał zatem przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych.

Nie godząc się z przytoczonym rozstrzygnięciem Wojewody D., S.K., A.D. i G.A. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...], którą zaskarżyli w całości.

W skardze wskazano, że w decyzji wojewody błędnie ustalono zakres uprawnień zarządu powierzonego w stosunku do przedmiotowego budynku poprzez wadliwą interpretację prawa, a mianowicie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (u.s.m.) oraz art.48 ustawy Prawo spółdzielcze (u.p.s.). Wskazano, że mimo prawidłowego ustalenia (odmiennego od ustaleń poprzedniego organu), że loggie w budynku stanowią część składową lokali będących prywatną własnością, odmówiono właścicielom prawa składania oświadczenia woli i obrony własnych indywidualnych interesów. Wskazano na błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na uznaniu, że planowana przebudowa dotyczy w głównej mierze części konstrukcyjnych budynku, które stanowią wspólną jego część, w sytuacji kiedy niezależnie od przyjętej definicji loggii, planowane prace będą naruszać interes prawny skarżących, gdyż dotyczyć będą m.in. ich własności poprzez niemożność przeprowadzenia prac bez ingerencji w zakres nieruchomości objętej ich prawem (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Skarżący zarzucili wojewodzie niewłaściwe odniesienie art. 14 pkt 1 ustawy, który dotyczy konserwacji i remontów a nie przebudowy, do wybranego cytatu uchwały SN z 07.03.2008 r.- jako podstawy orzeczenia.

Zdaniem skarżących organ II instancji nie dopatrzył się, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę podjęta została na podstawie 3-krotnie poprawianych oświadczeń prezesów SM "W.". W pkt 2 oświadczeń z 28.03.2011 r. i 17.06.2011 r. zapewniają, że "posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu współwłasności oraz zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę". Oświadczają też, że posiadają "tytuł trwałego zarządu". Zarząd trwały dotyczy nieruchomości komunalnych, a wniosek dotyczy "przebudowy loggii podwórzowych" w budynku spółdzielczym (uchwała NSA OPS 2/12 z 13.11.2012r.). Skoro prezesi spółdzielni oświadczali pod odpowiedzialnością karną, to z nieznanych skarżącym powodów Wydział Architektury w imieniu Prezydenta 22.06.2011 r. wezwał SM W. do "usunięcia braków formalnych wniosku", wskazując, że chodzi o "poprawne wypełnienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością cele budowlane poprzez wskazanie współwłaścicieli nieruchomości". Józef Śnieżek i Marek Dera (prezesi SM W.) w dniu 12.07.2011 r. uzupełnili wniosek o kolejne oświadczenie z 07.07.2011 r., gdzie w pkt 7 wpisali motywację dysponowania nieruchomością na cele budowlane: "współwłasność i sprawowanie przez SM W. trwałego zarządu powierzonego na mocy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (§ 1 ust. 3)". W ustawie nie ma takiego paragrafu, jak również zarząd spółdzielni nie jest zarządem trwałym. Organ przyjmuje oświadczenia bez zastrzeżeń i zawiadamia o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz podejmuje, bez uzasadnienia, sporną decyzję zatwierdzającą projekt przebudowy loggii, która uprawomocniona zostaje 13.10.2011 r.

W ocenie skarżących, opisane zdarzenia miały miejsce poza wiedzą i zgodą współwłaścicieli. O wydanej już prawomocnej decyzji skarżący dowiedzieli się na początku listopada 2011 r. z pisma przewodniczącego rady nadzorczej spółdzielni do J. S.. W okresie 25.11.2011 r. - 12.03.2012 r. trwało upominanie się właścicieli lokali, w tym skarżących o uznanie stroną w postępowaniu i dostępu do dokumentacji. W efekcie organ wznowił postępowanie. Według organu wznowienie ma na celu wypełnienie przez spółdzielnię obowiązku "przedłożenia dokumentów z których wynika, że przebudowane loggie nie przynależą do poszczególnych lokali mieszkalnych w przedmiotowej nieruchomości". Dokumenty te miały być złożone do 30.04.2012 r. Dokumentacja została uzupełniona przez SM dopiero 04.05.2012 r. o oświadczenie prezesów, że "loggie nie przynależą do poszczególnych lokali mieszkalnych" oraz o 3 zaświadczenia Wydziału Architektury świadczące o samodzielności lokali mieszkalnych, w których wymienione są składniki lokali bez loggii. Skarżący podali, że złożyli do akt szkic lokalu, uchwałę zarządu SM W. nr 59/II/2004 z 09.04.2004 r., z której wynika (pkt 6), że loggia jest pominięta w zaświadczeniach Wydziału Architektury oraz w aktach notarialnych, bo jest to część składowa lokalu, za którą nie pobiera się opłat czynszowych, protokół z inspekcji PINB nr [...] z 10.03.2011 r., weryfikację projektu przebudowy loggii opracowaną przez pełnomocnika skarżących inż. bud. lądowego R. I. oraz jego orzeczenie techniczne konstrukcji loggii. Dokumentacja skarżących przez organ nie została uwzględniona. Zawiadomieniem z 09.05.2012 r. organ zakończył postępowanie dowodowe, a następnie [...]r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z [...] r.

Następnie skarżący odwołali się do Wojewody D., który decyzją nr [...] z [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji postanowieniem nr [...] z [...] r. odmówił wstrzymania wykonania, a następnie decyzją nr [...] z [...]r. odmawia uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oba te rozstrzygnięcia utrzymał w mocy wojewoda.

Skarżący stwierdzili, że przez blisko dwa lata trwającego postępowania administracyjnego skarżący nie zostali uznani stroną w sprawie. Został naruszony art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Organy państwowe w sposób lekceważący potraktowały interes społeczny i interes własny obywateli, naruszyły powyższe artykuły k.p.a. poprzez błędną interpretację przepisów prawa, w szczególności art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych; nadto naruszyły prawo własności.

W ocenie skarżących decyzja wojewody nie uwzględniła możliwości zaistnienia nowych istotnych spraw i okoliczności faktycznych. Równolegle do postępowania w Wydziale Architektury trwało postępowanie w D. Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego rozpoczęte 09.02.2011 r. przez PINB na wniosek skarżących. Postępowanie dotyczy rozpoczęcia przebudowy loggii bez stosownego pozwolenia, poprzez dokonanie ich stemplowania sugerującego, że są w "katastroficznym" stanie. PINB decyzją nr [...] z [...] r. postępowanie umorzył. Następnie S.K. mający status strony odwołał się od powyższej decyzji do DWINB, który decyzją nr [...] z [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzję tę S.K. zaskarżył do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem sygn. akt IISA/Wr 505/12 z 14.11.2012 r. uchylił ostatnią decyzję DWINB. W uzasadnieniu WSA wskazał, że organ naruszył przepis art. 7, art.77§ 1, art. 177 kpa, gdyż nie rozważył wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności z uwagi na nierozpatrzenie w należyty sposób wszystkich podnoszonych w odwołaniu zarzutów. W następstwie DWINB decyzją nr [...] z [...] r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem skarżących do nowych okoliczności należy przede wszystkim zaliczyć fakt, że ekspertyza wykonana na zlecenie zarządu spółdzielni przez B. P. jest ekspertyzą błędną, która określa nieprawdziwe stany techniczne elementów nośnych loggii, zawiera zalecenia sprzeczne z zasadami sztuki budowlanej (orzeczenie techniczne rzeczoznawcy inż. R. I.). Ekspertyza powyższa posłużyła do opracowania projektu przebudowy loggii. Na podstawie błędnej ekspertyzy opracowano błędny projekt zatwierdzony do realizacji przez Prezydenta W., chociaż ekspertyza stwierdza istnienie zagrożenia, zdrowia i życia mieszkańców niezgodnie z prawdą. Rzeczoznawca skarżących nie został przesłuchany przez żaden z organów prowadzących postępowanie. W dniu 8.12.2012 r. wszczęte zostało śledztwo przez Prokuraturę W. w sprawie posłużenia się w PINB przez zarząd spółdzielni niezgodną z faktami ekspertyzą stanu technicznego loggii opracowaną przez B. P. na zlecenie zarządu spółdzielni (art. 233 k.k.) - sygn. akt [...].

W konsekwencji naruszenia przepisów przez Wojewodę D. organ ten uznał, że loggia stanowi część nieruchomości skarżących, ale zastosował mylną interpretacje uchwały SN z dnia 7 marca 2008r., III CZP 10/08, której treść ma zastosowanie wyłącznie do remontów i bieżącej konserwacji balkonów. Uchwała ta jednoznacznie mówi o remontach i bieżącej konserwacji balkonów trwale połączonych z budynkiem, a nie o przebudowie na którą zarząd SM otrzymał zgodę. Wobec powyższego wojewoda w sposób niewłaściwy przytoczył jako uzasadnienie swojej decyzji uchwałę SN, która dotyczy zupełnie innej kwestii. Jednocześnie nie wziął pod uwagę uchwały NSA z 13.11.2012 r. (II OPS 2/12), gdzie wyraźnie zinterpretowano zakres uprawnień zarządu SM w sprawie dysponowania częścią wspólną nieruchomości na cele budowlane na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane oraz innych.

Dalej skarżący odnieśli się do błędnych – ich zdaniem – ustaleń co do prac budowlanych wymienionych w projekcie przebudowy, jako podstawy wydania decyzji wojewody. Budynek składa się z 7 segmentów. Po stronie od ul. K. każdy segment posiada osobną loggię podzieloną przegubami na mniejsze loggie przynależne do poszczególnych mieszkań. 22 lata temu budynek był zasiedlany w trakcie budowy. W podłodze loggii i przedniej ścianie znajdowały się otwory, wobec czego ludzie na własny koszt dokonywali ich usunięcia. Robiła to firma budowlana zatrudniona przez inwestora przy jego cichej zgodzie. Betonem zbrojonym fachowo zalano 254 otwory na 389. Inspektor PINB w protokole z inspekcji nr [...] z 10.03.2011 r. nie stwierdził na przebudowanych loggiach pęknięć, ani zagrożenia. Również pełnomocnik skarżących nie stwierdził zagrożenia i konieczności przebudowy narażającej nieświadomych spółdzielców na bardzo wysokie koszty. Budynek wymaga remontu, bo przez 22 lata pracy budynku i jego użytkowania nie był poddany konserwacji ani remontowi i występują niewielkie pęknięcia, ale od strony zewnętrznej bocznych przegubów loggii. Również nie ma potrzeby przebudowy ugięć płyt stropowych loggii, ponieważ są to wady produkcyjno-wykonawcze (również ekspertyza tak je określa). Ugięcia nie pogłębiają się i nie wynikają z nadmiernego obciążenia loggii, również w wyniku wypełnienia otworów. Należy również dodać, że otwór w podłodze loggii w żaden sposób nie należy do elementów konstrukcyjnych budynku, natomiast w projekcie usuwanie zabudowy otworów lub zabudowa wymieniane były jako podstawowa praca budowlana.

Reasumując skarżący wskazali, że SM uzyskała pozwolenie na przebudowę loggii decyzją nr [...] z [...] r., która obejmowała w swoim zakresie prace budowlane wykraczające poza konserwację bieżącą i remont (uchwała NSA II OPS 2/12 2012 r.). Zgodnie z przedłożonym przez SM projektem miała zostać przeprowadzona przebudowa. Skarżący wykazali, że Prezydent wydał pozwolenie na przebudowę prywatnej własności, tj. loggii, bez wiedzy skarżących i bez ich zgody. Przez cały czas trwania postępowania administracyjnego skarżący nie otrzymali statusu strony, ani nie uznano loggii za część przynależną do mieszkania. W dodatku decyzja była podjęta bez żadnego merytorycznego uzasadnienia.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W dniu 15 lipca 2013 r. do akt wpłynęło pismo procesowe skarżącego S. K. dotyczące nieprawidłowości, które – zdaniem autora pisma – wystąpiły na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, a także na braki w aktach sprawy.

W dniu 12 sierpnia 2013 r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącej G.A., popierające skargę i wnioski w niej zawarte.

W dniu 14 sierpnia 2013 r. do akt wpłynęło pismo Wojewody D., który oświadczył, że wraz ze skargą zostały sądowi przekazane kompletne akta administracyjne, stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym postanowieniem z dnia 24 października 2013 r. odrzucił skargę A. D..

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 18 lutego 2014 r. skarżąca G.A. podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto podniosła, że pozwolenie na budowę wydane zostało na podstawie fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z tego względu, że właściciele lokali mieszkalnych nigdy nie podjęli uchwały uprawniającej zarząd Spółdzielni do wykonywania robót budowlanych w zakresie balkonów. Dodała, że wykonywanie zarządu przez Spółdzielnię zostało narzucone ustawowo i nigdy nie była zawarta umowa w trybie art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Argumenty te były przedstawiane zastępcy dyrektora Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego W.. Na pytanie sądu, czy zostało zakończone postępowanie w prokuraturze w wyniku zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa przez zarząd Spółdzielni, skarżąca wyjaśniła, że w dalszym ciągu toczy się opieszale postępowanie w tym przedmiocie. Skarżący S.K. poparł skargę i wskazał, że oświadczenie złożone przez zarząd Spółdzielni o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma zasadnicze znaczenie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Organy administracyjne to zlekceważyły, gdyż w tym postępowaniu kwestii tej nie wyjaśniły. Podał też, że budynek "sypie się i wymaga remontu". Skarżący nie kwestionuje potrzeby remontu budynku, lecz postępowanie o pozwolenie na budowę powinno toczyć się z ich udziałem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Omówienie motywów wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Wskazać należy, że postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] odmawiające wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu w powyższej sprawie administracyjnej jest przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu pod sygnaturą akt II SA/Wr 302/13 i w sprawie tamtej wydano wyrok z dnia 18 lutego 2014 r. oddalający skargę.

Natomiast przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest wyłącznie decyzja Wojewody D. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W., odmawiającą uchylenia – we wznowionym postępowaniu – decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na przebudowę loggii w budynku przy ul. P. we W.. Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie, mając na względzie wskazane kryterium legalności, nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, które skutkowałoby koniecznością eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Trzeba zauważyć, że zaskarżoną decyzję wydano w toku wznowionego postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania zaliczane jest do trybów nadzwyczajnych postępowania. Z przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) wynika, że uzasadnieniem dla wznowienia postępowania jest istnienie jednej z wymienionych w nim enumeratywnie okoliczności. W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z akt administracyjnych – podstawą wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 k.p.a.). W myśl art. 151 § 1 k.p.a. właściwy organ, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zgodnie z tym, co podkreśla się w literaturze prawniczej, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy zarówno przypadków, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu, jak również gdy nie uczestniczyła w istotnych czynnościach przygotowawczych. Chodzi tu bowiem o czynności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w których udział stron przewidują przepisy kodeksowe. Brak uczestnictwa może dotyczyć też tylko pewnych wybranych etapów postępowania. Niezawiniony brak udziału strony może być zatem spowodowany niedopuszczeniem jej do postępowania, lecz również sytuacją, gdy prawidłowo zawiadomiona strona nie mogła wziąć udziału w czynnościach z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. Także niedoręczenie stronie decyzji stanowi pozbawienie jej udziału w postępowaniu. Niedopuszczenie do uczestnictwa w postępowaniu stanowią więc następujące sytuacje: brak zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania na wniosek jednej strony bądź wszczętego z urzędu; brak wezwania uprzednio zawiadomionych stron do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego bądź sprzeczne z przepisami prawa niezapewnienie im aktywnego udziału; brak zawiadomienia którejś ze stron o wniesieniu odwołania przez pozostałe strony lub podmioty na prawach strony (J. Goździewicz-Biechońska, Niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, [w:] Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Lex/el. 2011). Z tego zaś wynika, że ustalenia w postępowaniu wznowieniowym wymaga, czy osoba, która żąda wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w zakończonym postępowaniu administracyjnym oraz czy jej uprawnienia jako strony zostały naruszone w tamtym postępowaniu w taki sposób, że "bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu".

Zdaniem sądu, zgodzić się należy z organami obu instancji, że skarżący nie byli stronami postępowania administracyjnego zakończonego spornym pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych w obrębie loggii w budynku. Jak wynika z akt postępowania zwyczajnego, decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na przebudowie loggii od strony podwórza, skierowano do Spółdzielni Mieszkaniowej "W." jako inwestora, przy braku innych stron postępowania. W tym kontekście – w ocenie sądu – organ zasadnie stwierdził, że skarżący nie należą do katalogu stron postępowania, czyli podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409). W tym stanie rzeczy prawidłowo przyjęto, że nie zachodzi konieczność uchylenia inkryminowanego pozwolenia na budowę z racji spełnienia się przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem sądu, ustalenia organów obu instancji w powyższym zakresie były wystarczające dla wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy uchylenia pozwolenia na przebudowę loggii. Podkreślić należy, że organy związane były zakresem wznowionego postępowania, które zmierzało do wykazania, czy istotnie wnioskodawcy są stronami postępowania, które nie brały udziału w postępowaniu bez własnej winy i czy ewentualne wystąpienie takiej okoliczności winno skutkować uchyleniem spornego pozwolenia na budowę. Negatywne ustalenia w tym zakresie, których dokonały organy należało uznać za prawidłowe. W toku wznowionego postępowania organy ustaliły, że skarżący są właścicielami lokali w budynku, stanowiących odrębną nieruchomość. Natomiast charakter planowanych robót budowlanych wskazuje, że dotyczyć one będą części wspólnych nieruchomości, którymi zarząd sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa "W.", która w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego była stroną kwestionowanego postępowania administracyjnego. Ustalenie, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowania zwykłego powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie uchylenia – we wznowionym postępowaniu – decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. Sąd aprobująco przyjął ustalenia organów obu instancji w powyższym zakresie, chociaż uzasadnienia decyzji organów obu instancji w sposób nieco zbyt zawiły prezentują tok rozumowania organów administracji publicznej. Uwaga ta jednak nie może mieć wpływu na ocenę – co do zasady – słusznego rozstrzygnięcia organów obu instancji.

Oceniając postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, które toczyło się w celu weryfikacji, czy doszło do sytuacji opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., trzeba – w realiach niniejszej sprawy – powiedzieć, że skoro w myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to osoby uważające się za strony postępowania zwykłego, winny wskazać, a organ ocenić, czy i którym z podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego były w czasie trwania postępowania zwykłego. Zgodzić się przy tym należy z poglądem, że ustawodawca przesądził, iż źródłem interesów prawnych innych osób niż inwestor są normy stanowiące podstawę prawa własności (użytkowania wieczystego, zarządu nieruchomości), a właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości mają legitymację procesową, o ile związek interesów prawnych tych osób z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę jest tego rodzaju, że istnieje oddziaływanie obiektu na nieruchomości należące do tych podmiotów. Brak takiego oddziaływania wyklucza legitymację procesową. Wprawdzie ustawodawca definiuje w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, pod którym rozumie "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu", to nie zmienia to w istotnym stopniu ocenności związków pomiędzy postępowaniem o pozwolenie na budowę określonego obiektu a interesami prawnymi osób innych niż inwestor. Należy jednak przyjąć, że związki te muszą mieć, po pierwsze, charakter bezpośredni, tzn. oddziaływanie obiektu przez to, że ogranicza zagospodarowanie terenu w otoczeniu tego obiektu, wpływa niekorzystnie (tj. właśnie ograniczając zagospodarowanie terenu) na wykonywanie prawa własności, a w dalszej kolejności i na prawo zabudowy nieruchomości sąsiadujących z obiektem budowlanym Natomiast okoliczność, że interes prawny zgodnie z przyjętymi i akceptowanymi założeniami teoretycznymi wynika bezpośrednio z normy prawnej, determinuje też sposób rozumienia "właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości". Sam fakt zarządzania – w szerokim znaczeniu tego słowa – nieruchomością przez określony podmiot nie uzasadnia jego interesu prawnego, lecz konieczne jest odnalezienie normy prawa materialnego, z której wynika status zarządcy nieruchomości, chroniony następnie normą z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. W. Jakimowicz, Legitymacja procesowa w sprawach pozwolenia na budowę, [w:] Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Lex/el. 2012). Takie ograniczenie oznacza, że osoby trzecie, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, mogą skutecznie kwestionować planowane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Pojęcie interesu prawnego powinno być przy tym rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, związana z interesem osobistym skarżącego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuacje, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć wskazaniem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie dotyczyłoby praw i obowiązków tego podmiotu.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący, jako właściciele lokali mieszkalnych w budynku, są współwłaścicielami części wspólnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wyłącznego użytku właścicieli lokali. W tym zakresie trwa stosunek współwłasności w częściach ułamkowych między właścicielami wykupionych lokali a spółdzielnią mieszkaniową, która sprawuje zarząd tymi częściami wspólnymi. Regulacja taka wynika z przepisu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1222), który stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

Natomiast prawo własności części wspólnych nieruchomości wspólnej jest prawem związanym z własnością lokalu. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.; dalej: u.w.l.). Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 u.w.l., samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane "pomieszczeniami przynależnymi" (art. 2 ust. 4 u.w.l.).

Oceniając zatem sytuację prawną skarżących z tej perspektywy, należało zauważyć, że sporne loggie nie służą do ich wyłącznego użytku, a zatem pozostają częściami wspólnymi budynku. Pogląd ten wynika z trafnych ustaleń organów, które stwierdziły, że sporne loggie stanowią element konstrukcyjny budynku, stanowiący jego elewację, trwale powiązany z jego bryłą. Skarżący zaś zdają się sugerować, że loggie przynależą do lokali mieszkalnych stanowiących wyodrębnione nieruchomości. Kwestia ta jest w niniejszej sprawie o tyle istotna, że ustalenie, iż loggie stanowią przynależności poszczególnych lokali mieszkalnych, prowadziłoby do stwierdzenia, że inwestor nie miał prawa dysponowania poszczególnymi loggiami na cele budowlane, a po drugie, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę powinny były być może brać udział osoby, którym służy prawo własności poszczególnych lokali w budynku. Natomiast ustalenie, że loggie są elementem części wspólnych budynku wywoła ten skutek, że trzeba będzie uznać, iż stroną w postępowaniu nie będą poszczególni współwłaściciele, ale zarządca nieruchomości (w tym wypadku spółdzielnia mieszkaniowa), który będzie miał prawo dysponowania nieruchomością zarządzaną na cele budowlane.

Sąd rozpoznający sprawę przyjął, że urządzenia i części budynku, w tym balkony, służące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych nie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej. Jednak kategoria "pomieszczenia przynależnego" (art. 2 ust. 4 u.w.l.), jako części składowej w znaczeniu funkcjonalnym, rozszerza pojęcie rzeczy składowej (art. 47 Kodeksu cywilnego), a zarazem jest na tyle elastyczna, że status prawny balkonu uzależnia od okoliczności konkretnego przypadku w tym sensie, iż ani nie przesądza, ani też nie wyklucza kwalifikowania go jako pomieszczenia przynależnego. Innymi słowy, balkony mogą zależnie od koncepcji architektonicznej danego budynku być zarówno częścią elewacji spełniającą jedynie funkcję zdobniczą lub zostać przeznaczone do użytku ogółu właścicieli albo przynależeć do poszczególnych lokali mieszkalnych i być przeznaczone do wyłącznego użytku ich właścicieli (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2002 r., III RN 153/01, OSNP 2003/18/423).

W niniejszej sprawie skarżącym nie udało się w sposób przekonujący wykazać, że sporne loggie stanowią elementy służące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali. Skoro tak, to logiczne jest, że służą one ogółowi właścicieli, gdyż zaliczają się do części wspólnych nieruchomości. Jak wynika z fotografii znajdujących się w aktach I instancji, budynek (zwany powszechnie "[...]") skonstruowany jest tak, że od strony ul. P. znajdują się galerie, z których wchodzi się do poszczególnych lokali, a po przeciwnej stronie budynku znajdują się sporne balkony (loggie). Z projektu budowlanego wynika, że balkony w opisywanym budynku nie są pojedynczymi elementami, ale stanowią połączone z sobą płaszczyzny wchodzące w skład bryły budynku, przedzielane ściankami, wsparte podporami o rozstawie co 6 metrów. Natomiast planowane roboty budowlane mają służyć poprawie stanu technicznego elewacji budynku, której elementem są sporne balkony. Nie ulega zaś wątpliwości, że elewacja i elementy z nią trwale związane są częścią wspólną nieruchomości, ponieważ nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, ale samym swoim istnieniem służą ogółowi mieszkańców, zapewniając zachowanie substancji budynku w należytym stanie (podobnie jak np. fundamenty, dach itp.). W ocenie sądu, spornych balkonów nie dałoby się odłączyć od bryły budynku, a szczególnie od elewacji, bez jej istotnego uszkodzenia, co wskazuje, że w niniejszej sprawie balkony owe stanowią części składowe części wspólnej nieruchomości, jaką jest elewacja, a nie części składowe poszczególnych lokali mieszkalnych. Taka konstrukcja budynku pozwala przyjąć, że balkony są elementami części wspólnej, mimo że – co oczywiste – poszczególne fragmenty płaszczyzny balkonów pozostają do dyspozycji posiadaczy poszczególnych lokali mieszkalnych. Za taką kwalifikacją spornych loggii przemawiają okoliczności o charakterze obiektywnym (konstrukcja budynku), a nie decydują o tym względy finansowe czy słusznościowe. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się uchwała zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "W." z dnia 2 sierpnia 2004 r. nr 59/II/2004, zawierająca wyliczenie tego, co wchodzi w skład "powierzchni wspólnej budynku" (są to klatki schodowe, galerie, suszarnie, piwnice, dźwigi, pomieszczenia zsypowe, pomieszczenia węzłów cieplnych, hydroforni, techniczne i maszynownie), jednak z faktu nieujęcia w tym wyliczeniu spornych loggii nie można wysnuwać – wbrew wyłożonym już argumentom – wiążącego wniosku o ich statusie prawnym.

Ponadto sąd zważył, że nie jest sporne, iż skarżący nie byli inwestorem planowanych robót. Z akt nie wynika również, aby byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości, ani aby byli zarządcą nieruchomości. Jedynym "punktem zaczepienia" w badaniu ich roli procesowej mogło być prawo własności lokali mieszkalnych w budynku, które to prawo niewątpliwie każdemu ze skarżących przysługuje. Aby uznać, że skarżący winni być uznawani za strony postępowania zwykłego, należało zatem wykazać, że są oni właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, który objęty jest spornym pozwoleniem na budowę. W ocenie sądu planowane roboty budowlane nie będą oddziaływać na nieruchomości skarżących w sposób niekorzystny na wykonywanie prawa własności, a zatem nie dojdzie do nieuprawnionego ograniczenia zagospodarowania nieruchomości należących do skarżących. Z tych względów wykluczone jest przyznanie skarżącym tak rozumianego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym spornym pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych.

Wobec tego należało stwierdzić, że skarżącym jako właścicielom poszczególnych lokali w budynku, nie służył status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na roboty budowlane dotyczące loggii, ponieważ zarządcą tej części nieruchomości i inwestorem robót – a więc stroną postępowania – była spółdzielnia mieszkaniowa. W tym stanie rzeczy nie sposób było przyjąć, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu zwyczajnym, a jeśli tak, to organy prawidłowo zastosowały przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówiły uchylenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

W związku z treścią skargi, trzeba wskazać, że sądowi rozpoznającemu skargę znana jest treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt II OPS 2/12, orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wskazano, że w sytuacji, gdy spółdzielnia mieszkaniowa jest współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości (budynku, w którym wyodrębniono lokale będące własnością innych osób) i gdy spółdzielnia wykonuje zarząd taką nieruchomością na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zakres prawa spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zależy od tego, czy określone zamierzenie budowlane wynika z obowiązków i uprawnień spółdzielni sprawującej zarząd nieruchomościami wspólnymi. Skoro na spółdzielni mieszkaniowej spoczywają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania oraz remontu budynku (art. 4 ust. 4 i art. 61 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych), to spółdzielnia w ramach sprawowanego zarządu ma prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w tym zakresie. Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Jednak zdaniem sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie okoliczność, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." była uprawniona do złożenia oświadczenia o prawie dysponowania balkonami na cele budowlane pozostaje poza zakresem rozważań w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego opartego o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie było bowiem przedmiotem rozważań organów we wznowionym postępowaniu, czy spółdzielnia mieszkaniowa w zakresie powierzonego jej zarządu (uprawnień, które posiada z tytułu zarządzania częścią wspólną nieruchomości, w skład której wchodzą również loggie) miała prawo dysponować loggiami na cele budowlane określone w spornym pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta nie miałaby i nie ma wpływu na ocenę legitymacji procesowej skarżących w postępowaniu administracyjnym. Ewentualne bowiem "przekroczenie uprawnień" przez spółdzielnię mieszkaniową w zakresie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane nie przydałoby skarżącym statusu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Jak już była o tym mowa, źródłem statusu strony w postępowaniu mógłby być wyłącznie interes prawny, którego po stronie skarżących brak.

Podkreślić należy, że rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a nie ocena celowości wykonania czy kosztorysu kwestionowanych robót budowlanych. Również poza oceną sądu pozostały kwestie oceny stanu technicznego budynku i relacje pomiędzy skarżącymi a organami spółdzielni mieszkaniowej. Sprawa ewentualnego wydania spornego pozwolenia na budowę w wyniku przestępstwa lub na podstawie fałszywych dokumentów, o czym wspominali skarżący, będzie mogła być podstawą odrębnego postępowania po ustaleniu tych okoliczności w stosownym trybie przez prokuraturę i ewentualnie właściwy sąd. Na obecnym etapie rozważeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlegała wyłącznie prawidłowość i zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Zatem w świetle poczynionych przez sąd rozważań należało dojść do przekonania, że decyzja Wojewody D. odpowiada prawu, a zarzuty skarżących okazały się niezasadne, a więc brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.