Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 142/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 14 par. 2, art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 4b
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 119, art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a i par. 2, art. 161 par. 1 pkt 2, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. przyznaje od Starosty [...] na rzecz skarżącej B.S. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej B.S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

B.S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, złożyła skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, dokonanej na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności względnie przewlekłości w prowadzeniu postępowania; stwierdzenie, że bezczynność organu (względnie przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie skarżącej od Starosty [...] sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł; oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia [...] września 2017r. i decyzji z dnia [...] września 2017r. nr [...] - oba dla wykazania obowiązku wszczęcia przez Starostę postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, daty powstania tego obowiązku oraz okresu, przez który organ pozostaje w stanie bezczynności, oraz z postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021r. - dla wykazania spełnienia przesłanki formalnej do złożenia skargi, bezczynności Starosty [...] w załatwieniu sprawy, rażącego naruszenia prawa oraz jawnego i otwartego lekceważenia przez niego powszechnie obowiązujących przepisów prawa; a nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Uzasadniając tę skargę pełnomocnik wskazał, że Starosta [...] -działając w oparciu o art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i, art. 12 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz.U. z 2020r. poz. 1363 ze zm.), zwanej specustawą drogową - wydał decyzję z dnia [...] września 2017r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a na jej podstawie zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości o nr ewid. 929/5 w obrębie miasta P., której współwłaścicielką była B.S. W wyniku podziału powstały dwie odrębne działki kolejno o nr ewid. 929/8 i 929/9, przy czym działka nr 929/8 znajdująca się w liniach rozgraniczających teren inwestycji (z uwagi na realizację, której został przeprowadzony podział) stała się własnością Powiatu [...] z nastaniem daty, w której decyzja ta stała się ostateczna, tj. z dniem 23 października 2017r. Z tym też dniem strona została wywłaszczona z prawa własności części nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka nr 929/5, tj. w stosunku do jej obszaru, który po podziale uzyskał status odrębnej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 929/8.

Powołując art. 12 ust. 4a, 4b oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, pełnomocnik podniósł, że mimo upływu ponad trzech i pół roku od daty kiedy decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2017r. nr [...] stała się ostateczna, skarżąca nie otrzymała jakiegokolwiek pisma, choćby o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie wspominając już o takich czynnościach jak poinformowanie o ewentualnej zwłoce w rozpoznaniu sprawy, jej przyczynach, czy przewidywanym terminie wydania decyzji.

Pełnomocnik wyjaśnił, że w dniu 3 marca 2021r. skarżąca skierowała ponaglenie, które organ nadzorczy postanowieniem z dnia [...] marca 2021r. uznał za uzasadnione i wyznaczył Staroście termin dwóch miesięcy na rozpatrzenie sprawy, a ponadto stwierdził, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Jednakże mimo upływu dwumiesięcznego terminu wyznaczonego przez Wojewodę na załatwienie sprawy, Starosta [...] w dalszym ciągu nie wydał decyzji.

Zdaniem pełnomocnika, skarżąca jako osoba, której własność została przejęta przez jednostkę samorządu terytorialnego, mimo upływu kilku lat od utraty części jej nieruchomości do dziś nie doczekała się jakiegokolwiek odszkodowania z tego tytułu, mimo iż obowiązujące w tym zakresie przepisy przewidywały termin 30 dni na ustalenie i wypłacenie takowego odszkodowania.

W ocenie pełnomocnika, w związku z okresem pozostawania w stanie bezczynności oraz faktem wieloletniego ignorowania skarżącej oraz jej praw, zasadnym jest, aby sąd przyznał na rzecz skarżącej odpowiednią sumę pieniężną. Skarżąca nie jest zobligowana do wykazywania wysokości jakiejkolwiek szkody, aby domagać się zasądzenia kwoty pieniężnej. Zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2021r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020r. wyniosło 5.167,47 zł, a zatem oznacza maksymalna kwota świadczenia przyznana ewentualnie od organu na rzecz strony sięga sumy 25.837,35 zł. Skarżąca domaga się zaś zaledwie 10.000 zł.

W odpowiedzi na tę skargę Starosta [...] wyjaśnił, że skarżąca wielokrotnie kontaktowała się z pracownikiem urzędu i była informowana o stanie zawisłości sprawy, co - zdaniem organu - mieści się w granicach art. 14 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. 2021r. poz. 735), zwanej k.p.a. Organ podniósł, że jak wskazała skarżąca, występowała nieobecność pracownika, która wynikała z obecnie panującej pandemii COVID-19 w roku 2020 i 2021. Dla zobrazowania organ wskazał daty, w których pracownik zajmujący się do dnia 22 marca 2021r. tą sprawą świadczył pracę zdalnie/rotacyjnie. Z powodów pandemii i wynikających stąd braków kadrowych polegających z niemożności ogłoszenia w wcześniejszym czasie, tj. czasie nasilenia/powrotu pandemii, naboru pracowników w tym do Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, utrudnione było funkcjonowanie urzędu.

Organ podniósł, że w piśmie z dnia 26 lutego 2021r. zlecił wykonania operatu szacunkowego dla oszacowania wysokości odszkodowania dla tej nieruchomości - również z powodu panującej pandemii nie było możliwe, albowiem rzeczoznawcy nie przyjmowali zleceń powołując się na wcześniejsze zaległości w wykonaniu operatów wynikające z panowania COVID-19, w tym z problemami udania się w teren, aby dokonać oględzin szacowanych nieruchomości - często przy współudziale właścicieli lub osób zainteresowanych. Zlecenie operatu szacunkowego dla działki nr 929/8, za którą skarżącej przysługuje odszkodowanie wynikało z faktu, że w dniu 10 maja 2020r. wygasła ważność operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 13 kwietnia 2018r., w którym szacowana wartość nieruchomości wyniosła 5.358,66 zł.

Organ wskazał, że po zluzowaniu skutków trzeciej fali pandemii niezwłocznie dokonał naboru pracownika, aby uzupełnić niedobory kadrowe, w tym wynikające z zwiększonej absencji chorobowej pracowników, a następnie wnioskiem o dokonanie zakupu nr 6 - znak: [...] z dnia 9 czerwca 2021r. uruchomił procedurę zlecenia operatu szacunkowego. Po otrzymaniu operatu szacunkowego z dnia 30 czerwca 2021r., w którym przysługująca szacowana kwota dla skarżącej wynosi 8.490,00 zł, zawiadomieniem o wszczęciu postępowania odszkodowawczego z dnia 2 lipca 2021r. oraz pismem z tej samej daty poinformował strony o toczącym się postępowaniu oraz o przysługujących im prawach. Potwierdzenie odbioru przez strony, tj. B.S. oraz A.S., wskazanych pism datowane na 5 lipca 2021r. wpłynęło do organu w dniu 7 lipca 2021r. W dniu 14 lipca 2021r. radca prawnym z substytucji pełnomocnika skarżącej zapoznał się z aktami sprawy.

Organ wyjaśnił, że bez zbędnej zwłoki, najpóźniej do 30 lipca 2021r. wyda decyzję w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do § 1a "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa".

Na gruncie tego przepisu "z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – ust. 4a p.p.s.a. (tak wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I OSK 1467/18, LEX nr 2553557, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r., I FSK 1238/16, LEX nr 2429215). Judykatura podnosi, że "dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane" (tak wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I OSK 1467/18, LEX nr 2553557, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r., I FSK 1238/16, LEX nr 2429215). Natomiast "bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie" (tak np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020r., I OSK 260/20, LEX nr 3081171). "Stan bezczynności wykazuje cechy rażącego naruszenia prawa, jeśli jest nie tylko konsekwencją znacznego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, lecz dodatkowo wynika z leżących po stronie organu przyczyn pozbawionych jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie jest zatem wystarczające samo oczywiste i poważne naruszenie zasady szybkości postępowania. Konieczne jest także wystąpienie pewnych dodatkowych okoliczności, które świadczą o umyślnym, uporczywym lub lekceważącym naruszeniu przez organ obowiązku terminowego załatwienia sprawy albo o rażąco niedbałym wykonywaniu innych obowiązków, które warunkują zachowanie sprawności i terminowości działania organu w postępowaniu administracyjnym (np. w zakresie stosowania niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów procesowych, zapewnienia właściwej obsady kadrowej urzędu lub dostępu do treści akt administracyjnych)" (wyrok NSA z dnia 8 października 2019r., II OSK 482/19, LEX nr 3059602). "Długiego rozpoznania wniosku nie mogą usprawiedliwiać takie przyczyny, jak np. zbyt mała obsada kadrowa pracowników organu w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Nie można więc istotnego znaczenia przypisać usprawiedliwieniom, że opóźnienie nastąpiło gdyż sprawa nie trafiła od razu do zajmującego się nią pracownika" (wyrok NSA z dnia 15 września 2020r., I OSK 889/20, LEX nr 3110552). Wzrost określonej kategorii spraw i związane z tym problemy organizacyjne organu administracji (lokalowe, kadrowe) nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (wyrok NSA z dnia 21 października 2020r., II OSK 3024/19, LEX nr 3076896).

Wniesiona w tej sprawie skarga na bezczynność Starosty [...] w sprawie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości skarżącej zasługuje na uwzględnienie. Organ dopuścił się bowiem bezczynności poprzez to, iż nie rozpoznał tej sprawy ani w terminie określonym w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej (tj. w 30 - dniowym terminie od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), ani też w wyznaczonym przez Wojewodę [...] dodatkowym dwumiesięcznym terminie na rozpoznanie tej sprawy, a mianowicie do dnia 1 czerwca 2021r., a wskazanym w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021r. Jednocześnie Sąd stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce – z uwagi na znaczne przekroczenie terminu rozpoznania wniosku nawet uwzględniając okres pandemii i znaczne zmniejszenie aktywności organów administracji publicznej i działanie ich w rygorystycznych warunkach sanitarnych - z rażącym naruszeniem prawa. Sprawa ustalenia skarżącej jako współwłaścicielce nieruchomości wysokości odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości została rozpoznana przez Starostę [...] dopiero decyzją z dnia [...] lipca 2021r., a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność. Tymczasem decyzja ta – zważywszy na przepis art. 12 ust. 4b specustawy – powinna być wydana najpóźniej do dnia 23 listopada 2017r., skoro decyzja z dnia [...] sierpnia 2017r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna z dniem 23 października 2017r. Zestawienie wskazanych dat niewątpliwie dowodzi, iż decyzja w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania została wydana po upływie 3 lat i 9 miesiącach. Jest to zatem wielokrotne przekroczenie terminu na rozpoznanie tej sprawy przez Starostę. Nawet wymuszone pandemią ograniczenia działalności administracji publicznej nie uzasadniały tak znacznego opóźnienia, tym bardziej, że pierwszy operat szacunkowy datowany jest na dzień 13 kwietnia 2018r. i był ważny do dnia 10 maja 2020r., kiedy to upłynął ustawowy dwuletni okres jego obowiązywania. Oznacza to, iż już w pierwszym kwartale 2018r. było możliwe rozpoznanie sprawy, zwłaszcza, że Starosta nie wskazywał na żadne okoliczności jego wadliwości czy konieczności jego uzupełnienia, ani też na konieczność przeprowadzenia innych skomplikowanych czynności procesowych. Ale gdyby nawet operat wymagał uzupełnienia, to z pewnością na wiele miesięcy przed ogłoszeniem stanu pandemii możliwe było – w ocenie Sądu – ustalenie wysokości spornego odszkodowania. Bez wątpienia pandemia nie stanowiła, wbrew odpowiedzi na skargę, przyczyny ustalenia skarżącej odszkodowania do dnia 14 marca 2020r., tj. przez 2 lata i niespełna 3 miesiące. W okolicznościach tej sprawy ustalenie odszkodowania nie powinno rodzić większych trudności, czego dowodem jest dość szybkie – jak na standardowo przyjmowany w praktyce czasookres sporządzania operatów przez rzeczoznawców majątkowych - sporządzenie operatu szacunkowego, co miało miejsce w dniu 13 kwietnia 2018r. Przedmiotem oszacowania była też niewielka powierzchniowo część działki skarżącej, a wynoszącej zaledwie 0,0258ha, i usytuowanej wzdłuż inwestycji drogowej o nieskomplikowanym stanie prawnym. Sąd zauważa nadto, że Starosta prowadził postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, skoro uzyskał operat z dnia 13 kwietnia 2018r., a następnie wobec utraty jego ważności w dniu 9 czerwca 2021r. uruchomił procedurę zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a operat ten został sporządzony w dniu 30 czerwca 2021r., pomimo, że formalnie nie wszczął postępowania administracyjnego w tej sprawie. Tego bowiem dokonał dopiero zawiadomieniem z dnia 2 lipca 2021r. A zatem dokonywał czynności procesowych poza postępowaniem administracyjnym. Konkludując Sąd uznał, że podnoszone przez Starostę w odpowiedzi na skargę okoliczności pandemii i trudności kadrowych z tym związanych nie mogły usprawiedliwiać tak późnego ustalenia wysokości odszkodowania skarżącej.

Natomiast wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł – Sąd uwzględnił w zakresie kwoty 500zł, ponad tę kwotę uznał go za niemający uzasadnionej podstawy. W tym zakresie Sąd zauważa, że "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania" (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020r., I OSK 3271/19, LEX nr 3046125); "przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania i to nawet w przypadku, gdy przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa. Pozbawiony podstawy prawnej jest zatem pogląd, iż gdy stwierdzona została przewlekłość postępowania, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, to w związku z tym faktem skarżącemu należało przyznać odpowiednią sumę tytułem odszkodowania, niezależnie od innych okoliczności sprawy" (tak wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020r., II OSK 304/20, Lex nr 3111125, wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2020r., II SAB/Kr 45/20, Lex nr 3018184). "Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej", ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021r., II OSK 2943/20, LEX nr 3164316, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2021r., II OSK 2369/20, LEX nr 3129558, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020r., II OSK 1727/20, LEX nr 3095707). "Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020r., II OSK 3455/19, LEX nr 3087602). "Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji" (tak wyrok NSA z dnia 25 października 2019r., II OSK 1360/19, Lex nr 2748540). "Zarówno instytucja sumy pieniężnej, jak też instytucja grzywny, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełnią funkcję prewencyjną. (...) ich podstawowym celem jest zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym w przypadku przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie, natomiast wymierzenie organowi grzywny pełni funkcję sankcyjną (represyjną) za ewidentne i niepraworządne zachowanie organu w kontrolowanej przez sąd administracyjny sprawie" (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020r., II OSK 862/20, LEX nr 3091443).

W świetle tej regulacji prawnej Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika, że wnioskowana kwota 10.000zł nie jest zbyt wygórowana, nawet w okolicznościach tej sprawy, a opieszałość organu, skala i stopień naruszenia prawa, jakiej dopuścił się organ powoduje, jak twierdzi pełnomocnik, że kwota ta mieści się w dolnej granicy możliwych, usprawiedliwionych i akceptowanych oczekiwań skarżącej. Wskazać jednakże trzeba, że pełnomocnik nie sprecyzował owych powoływanych lakonicznie i ogólnikowo usprawiedliwionych i akceptowanych oczekiwań skarżącej, co czyni wniosek o przyznanie wnioskowanej kwoty nieumotywowanym. Nie wiadomo bowiem, jakie to ważkie powody (okoliczności) uzasadniałyby przyznanie sumy pieniężnej w tak znacznej kwocie. Wręcz przeciwnie, nawet tak długi czas ustalania wysokości odszkodowania nie daje – w ocenie Sądu – podstaw do przyznania skarżącej kwoty 10.000zł. Wysokość sumy pieniężnej powinna być – zdaniem Sądu – adekwatna do okoliczności danej sprawy i uwzględniać szereg czynników, nie zaś jedynie czasookres oczekiwania na rozpoznanie sprawy przez stronę postępowania. Kwota 500zł tytułem sumy pieniężnej jest odpowiednia jako swoistego rodzaju rekompensata za opóźnienie w terminowemu ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Istotnie bowiem organ swoją postawą przyczynił się do nadmiernego opóźnienia w załatwieniu sprawy. Nie sposób jednak nie dostrzec, że pierwszy sporządzony operat szacunkowy ustalił wartość spornej części nieruchomości na 5.358,66zł, drugi zaś na 8.490zł. Nie ma więc wątpliwości, że zwłoka organu w ustaleniu wysokości odszkodowania nie tylko nie pogorszyła sytuacji majątkowej skarżącej w związku z upływem czasu, ale wręcz ją polepszyła, bowiem ostatecznie skarżącej została ustalona wyższa niż w pierwotnym operacie wysokość odszkodowania. Można wręcz uznać, że na opóźnieniu organu skarżąca zyskała. Wartość wywłaszczonej części nieruchomości bowiem w tym czasie wzrosła, co znalazło odzwierciedlenie – jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2021r. – w operacie szacunkowym. Starosta stwierdził wszak w tej decyzji, że "wysokość odszkodowania ustalono wedle wartości rynkowej na dzień wydania niniejszej decyzji", w oparciu o operat z dnia 30 czerwca 2021r. Dodatkowo Sąd przyznał skarżącej tytułem sumy pieniężnej za zwłokę w załatwieniu sprawy w kwocie 500zł. Przyznanie natomiast sumy pieniężnej we wnioskowanej kwocie w sposób jaskrawy nie dałoby się pogodzić z zasadą sprawiedliwości społecznej. Skarżąca domaga się kwoty 10.000zł, podczas gdy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości została ustalona na kwotę niewiele ponad 8.000zł. W takiej sytuacji przyznanie żądanej sumy pieniężnej nastąpiłoby wbrew celowi i naturze instytucji sumy pieniężnej. Suma ta stanowiłaby w istocie odszkodowanie w ujęciu cywilistycznym dla skarżącej za szkodę spowodowaną odebraniem prawa własności części nieruchomości, podczas gdy odszkodowanie z tego tytułu ma jedynie na celu zrekompensowanie "utraconego" prawa własności części nieruchomości w drodze ustalenia wartości tej części nieruchomości i jest sposobem ustalenia wartości nieruchomości lub jej części przeznaczonej na cele publiczne i pełni funkcję podobną do ceny w obrocie wolnorynkowym, podczas gdy suma pieniężna co do zasady ma dyscyplinować organ do terminowego rozpoznawania spraw w przyszłości i czynić zadość niedogodności, którą musiała znosić strona wskutek opóźnienia organu. Postawa skarżącej w dobie pandemii i borykania się całego społeczeństwa, przedsiębiorców i sektora publicznego z poważnymi trudnościami nie może więc spotkać się z aprobatą Sądu, tym bardziej, że przedmiotem wywłaszczenia była niewielka część nieruchomości (0,0258ha), której skarżąca jest współwłaścicielem, a część odebranej nieruchomości biorąc pod uwagę wielkość pierwotną tej nieruchomości (0,5000ha), jej usytuowanie, kształt i zagospodarowanie w żaden sposób – jak dowodzi analiza mapy – nie wpłynęła na dotychczasowy sposób jej zagospodarowania i korzystania. Ta część nieruchomości jest położona wzdłuż drogi publicznej, przypomina kształtem trójkąt, wywłaszczony na poszerzenie drogi publicznej (dla obsługi ogółu korzystających z drogi). Sąd uwzględnił również fakt pandemii, powszechnie znaną trudną sytuację finansową i organizacyjną sektora publicznego (administracji publicznej), finasowanie tego sektora ze środków pochodzących z podatków oraz różnych innych danin publicznych, a także podnoszone przez organ trudności kadrowe, które choć nie mają wpływu na samą bezczynność, to jednak mają wpływ na wysokość sumy pieniężnej. Istotne bowiem od 14 marca 2020r. podmioty sektora publicznego, podobnie jak i sektora prywatnego, borykają się z szeregiem trudności techniczno-organizacyjnych powodowanych pandemią, wzmożoną zachorowalnością pracowników, licznymi absencjami pracowników, kwarantannami pracowników, znacznie zwolnionym tempem działania, spowalniającym rozpoznawanie spraw.

Wobec tego, że w dacie wyrokowania Starosta rozpoznał sprawę spornego odszkodowania zobowiązanie go do jego ustalenia skało się bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ustał bowiem stan bezczynności organu i niecelowe stało się już zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 – pkt 3. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, w pkt 4 orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).

dc