Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1167/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz–Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1167/18

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB w C.) decyzją z 25.05.2018r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako k.p.a.), oraz art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2017 poz. 1332 z późn. zm., dalej p.b.), po przeprowadzeniu postępowania naprawczego i po rozpatrzeniu sprawy z urzędu orzekł, iż budynek mieszkalny jednorodzinny w C. przy ulicy [...], na działce oznaczonej numerem w ewidencji geodezyjnej gruntów [...] zrealizowany przez inwestorów [...] i S. M., został wybudowany zgodnie z prawem.

Postępowanie w kontrolowanej sprawie trwa od co najmniej 2011 r. W jego toku wydano wiele decyzji różnego rodzaju, które często były uchylane przez WWINB. Decyzje organu odwoławczego trzykrotnie były przedmiotem kontroli tut. Sądu, który je uchylał, o czym bliżej w części prawnej niniejszego uzasadnienia.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono m.in., że Starosta C. decyzją nr [...] z dnia 08 lutego 2011 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] i S. M. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego podpiwniczonego, na działce położonej w C. przy ul. [...] oznaczonej numerem, geodezyjnym ewidencji gruntów [...], kategoria obiektu budowlanego I. Wojewoda W. decyzją z dnia 31 października 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 8 lutego 2011 r. znak: [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta C. decyzją nr [...] z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: [...] ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] i S. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wolnostojącego podpiwniczonego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w C..

Wojewoda W., wykonując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r. o sygn. IV SA/Po 331/12, w dniu 25 września 2012 r. wydał decyzję znak: [...] -26/11, którą uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Tym samym z obrotu prawnego wyeliminowano decyzję udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.

Wskutek wielu podań skarżącego PINB w C. w dniu 18 października 2012 r. wydał postanowienie znak: [...], którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, wykonywanych od dnia 01 listopada 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. i od 27 września 2012 r. bez wymaganej prawem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku oraz nałożył na inwestorów [...] i S. M., obowiązek wykonania i dostarczenia do PINB w C. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych przy realizacji tego budynku oraz ekspertyzy technicznej wykonanego budynku mieszkalnego wolnostojącego podpiwniczonego w C. przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem w ewidencji geodezyjnej gruntów [...].

W dniu 16 listopada 2012 r. do PINB w C. wpłynęło pismo [...] i S. M. w załączeniu przekazujące żądaną ww. postanowieniem ekspertyzę techniczną oraz zaświadczenie Burmistrza Miasta C. o zgodności lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w C. przy ul. [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia 29 maja 2006 r.

PINB w C. w dniu 8 lipca 2014 r. wydał decyzję znak: [...], którą nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego budynku mieszkalnego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w [...] do 08 sierpnia 2014 r.

W dniu 01 sierpnia 2014 r. S. M. przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem położonego w C. przy ul. [...] (dz. nr [...]), którego inwestorem był S. M. oraz T. M.. Inwestorzy złożyli w siedzibie PINB w C. dokumenty obrazujące pomiary rzędnych wysokości na działce [...] opracowane przez geodetę D. S..

Ostatecznie 19 stycznia 2017 r. PINB w C. wydał decyzję znak: PINB - [...]/11 i orzekł, iż budynek mieszkalny położony w C., przy ulicy [...], na działce nr [...] zrealizowany przez inwestora: [...] i S. M. został wybudowany zgodnie z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r., sygn. IV SA/Po 1024/16 uchylił zaskarżoną przez M. S. decyzję WWINB, którą utrzymano w mocy w/w decyzję PINB w C. z 19 stycznia 2017 r.

Jeszcze w dniu 16 listopada 2012 r., wykonując obowiązek nakazany w postanowieniu z dnia 18 października 2012 roku znak PINB- [...]/11, inwestorzy dostarczyli inwentaryzację powykonawczą i ekspertyzę techniczną spornego "budynku mieszkalnego jednorodzinnego w budowie" Do dokumentacji dołączono zaświadczenie Burmistrza Miasta C. z dnia 12 listopada 2012 r., znak [...], z którego wynika iż lokalizacja budynku mieszkalnego na działce o numerze w ewidencji geodezyjnej gruntów [...] położonej w C. przy ul. [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia 29 maja 2006 roku, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. Nr [...] z dnia 18 lipca 2006 roku. Ponieważ ekspertyza straciła ważność w dniu 14 listopada 2013 r. inwestor S. M. w dniu 12 grudnia 2013 r. dostarczył kolejną ekspertyzę wykonanego na działce nr [...] budynku mieszkalnego, która jest ważna pod warunkiem nie wykonania prac, które mogą wpłynąć na stan techniczny i właściwości użytkowe budynku lub spowodują niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przywołanych w niej aktów prawnych wyższego rzędu. Nie zachodzą okoliczności powodujące nieważność przedmiotowej ekspertyzy technicznej. Wynika z niej, że budynek mieszkalny zrealizowano z odstępstwami od zatwierdzonego przez Starostę Chodzieskiego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 08 lutego 2011 r. i nr [...] z dnia 30 grudnia 2011 r. oraz został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia i jest zdatny do użytkowania.

W niniejszej sprawie, jak wynika z ekspertyzy S. S. dostarczonej przez skarżącego, "inwestor przemieszczał duże masy ziemne w sposób intensywny w obrębie swoich działek jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę", tj. przed 8 lutego 2011 r. A więc niwelacja [...], wyrównanie poziomu gruntu, czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego, gdyż nie było w tym czasie prawomocnego pozwolenia na budowę. Prace te mogły być przedmiotem oceny postępowania dotyczącego naruszania stosunków wodnych. Kwestie te reguluje obecnie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, z późn. zm.). Tym samym zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 r. poz. 1875 art. 7 ust 1 pkt 1) właściwym do zbadania sprawy jest Burmistrz Miasta C..

Organ I instancji przyjął, że wymurowane ogrodzenie na granicy działek stanowi mur oporowy. Mur oporowy to samodzielna budowla powstrzymująca parcie gruntu. Stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny na nieruchomości nie wskazuje, aby na ogrodzenie napierał grunt z działki [...]. Nadto ogrodzenie betonowe wykonane na działce stanowi przedmiot innego postępowania.

Potwierdzeniem wykonania budynku mieszkalnego w myśl przepisów prawa budowlanego - w tym ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz prawa wodnego i stosunków wodnych, prawa ochrony środowiska, zgodnie ze sztuką budowlaną w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia - jest inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego budynku oraz ekspertyza techniczna wykonanego budynku, zaświadczenia Burmistrza Miasta C. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie PINB nowe ukształtowanie [...] działki, nie narusza zasad i przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75. [...] z późn. zm.).

Autor ekspertyzy budowlanej, biorąc pod uwagę stan techniczny budynku na dzień opracowania ekspertyzy, postawił wniosek, że przedmiotowy budynek mieszkalny nadaje się do użytkowania. Potwierdziła to również kontrola PINB w C. przeprowadzona w dniu 23 listopada 2017 r.

Uznano także za udowodnione, iż budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego przez inwestorów [...] i S. M. jest zgodna z treścią ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia 29 maja 2006 r.m ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. Nr [...] z dnia 18 lipca 2006 r., dla działki oznaczonej nr geodezyjnym [...], położonej w C. przy ul. gen. W. S.. Inwestorzy zgodnie z treścią ustaleń tego planu wykonali na działce nr [...] jeden budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący z podpiwniczeniem o wysokości dwóch kondygnacji z dachem stromym o nachyleniu połaci dachowych nie mniejszym niż 35°. Obiekt nie będzie emitował emisji niespełniających wymagań ochrony środowiska. Inwestor zachował istniejący drzewostan, usunął jedynie kilkuletni drzewostan uniemożliwiający zabudowę. Wody opadowe po nowym ukształtowaniu [...] własnej działki nie będą kierowane na działkę sąsiednią nr [...].

Stwierdzono, że przedmiotowy budynek mieszkalny zrealizowany przez inwestorów [...] i S. M. został wybudowany zgodnie z prawem, a szczególności z właściwymi przepisami:

- Prawa budowanego;

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.);

- aktów prawa miejscowego i indywidualnymi aktami administracyjnymi, w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta C. zatwierdzonym uchwała Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia 29 maja 2006 roku (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Z 2006r. poz. 113) oraz z zaświadczeniem wydanym przez Burmistrza Miasta C. - S. M. z dnia 12 listopada 2012 roku, nr [...] o zgodności lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze ewidencji geodezyjnej gruntów [...] w C. z ustaleniami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym [...] wniósł M. S.

wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. Jak wprost wynika z tego przepisu, decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. można wydać jedynie w sytuacji, gdy uprzednio została wydana decyzja w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W niniejszej sprawie nie ma w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Z tego też tylko powodu wydanie zaskarżonej decyzji było niedopuszczalne.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją 25.09.2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej p.b.) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami budynku mieszkalnego położonego w C. przy ul. [...], na działce nr w ewid. gruntów [...].

W uzasadnieniu decyzji opisano dotychczasowy przebieg postępowania.

Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, iż z obrotu prawnego zostały wyeliminowane wszystkie decyzje Starosty [...] dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielające [...] i S. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wolnostojącego podpiwniczonego, wobec czego do całości zrealizowanych prac należało zastosować tryb unormowany w art. 50-51 p.b.

W myśl art. 50 ust.1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Z kolei art. 51 ust.1 p.b. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Jednakże zgodnie z art. 50 ust.7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przepisy art. 51 p.b. stanowią kontynuację postępowania administracyjnego zapoczątkowanego wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 p.b., chociaż nie tylko, a to z uwagi na treść art. 51 ust. 7 i art. 37 ust. 3 p.b. Przepis art. 51 ust. 7 p.b. umożliwia bowiem również stosowanie przepisów art. 51 p.b. w przypadkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 kiedy roboty budowlane zostały już wykonane.

Organ prowadząc postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie obowiązany jest do sprawdzenia, czy zrealizowany na działce nr [...] przy ul. [...] w C. budynek mieszkalny odpowiada aktualnie obowiązującym przepisom prawa. Przepisami, z którymi zrealizowany obiekt powinien być zgodny są przepisy Prawa budowlanego, w tym przepisy techniczno-budowlane, jak również przepisy regulujące kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W zapadłym na gruncie niniejszej sprawy wyroku z dnia 16 marca 2017 r., sygn. IV SA/Po 1024/16 szczególnie podkreślono, iż WWINB powinien wnikliwiej rozpatrzeć zarzut odwołującego dotyczący naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dniu 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1422), zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na [...] sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W wyroku tym wskazano, że "W niniejszej sprawie skarżący w toku postępowania przedkładał określone dowody sporządzone przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje zawodowe. Skarżący przedłożył m.in. opinię geologa inż. S. S. z dnia 14 grudnia 2011 r., zatytułowaną: "Ponowna ocena wpływu makroniwelacji [...] w obrębie działek [...], [...], [...], [...] i planu zagospodarowania działki [...] na działki sąsiednie a w szczególności na dz. nr [...] położoną przy ul. [...] w C..", opinię inż. S. S. z dnia 17 grudnia 2012 r.: "Ocena wpływu dalszej kontynuacji makroniwelacji [...] i dokonanych zmian planu zagospodarowania działki [...] na działki sąsiednie a w szczególności na dz. nr [...] położoną przy ul. [...] w C. oraz opinię techniczno-prawną, autorstwa inż. G. P.. Natomiast organ pomimo przedłożenia przez stronę konkretnych dowodów oparł się, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, wyłącznie na opracowaniach przedstawionych przez inwestora pomijając całkowicie dowody przedstawione przez stronę. Dowody te miały dowodzić okoliczności przeciwnych niż ustalone przez organ."

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w ostatniej decyzji WWINB (tj. z dnia 31 sierpnia 2017 r., znak: [...] [...]) wskazano już, iż WWINB nie odniósł się do treści wymienionych opracowań technicznych przedkładanych przez skarżącego w zakresie, w jakim opracowania te dotyczy ukierunkowania spływu wód na działkę [...], ponieważ uznał to za niezasadne z uwagi na okres sporządzenia tych opracowań, tj. okres sprzed dokonania przez inwestorów dodatkowych prac ziemno - ogrodowych, o których przeprowadzeniu poinformowano PINB pismem z dnia 17 grudnia 2015 r. Dokonano wówczas dodatkowego wymodelowania skarp poprzez ułożenie ciosanych kamieni umożliwiających spływ wód w kierunku zachodnim posesji, a także umocnienia skarp agro-kratą zakotwioną szpilkami gruntowymi, co zdaniem sporządzającego ekspertyzę J. D. zapewnia stuprocentową stabilność oraz pozwala na ukorzenienie się roślin i w przyszłości krzewów. WWINB wskazał jednak również na wątpliwości wypływające z opracowania inż. S. S. z dnia 15 października 2016 r. (opracowania przedłożone w załączeniu do skargi wniesionej do WSA) pt. "Ocena wpływu ostatecznej makroniwelacji [...] i dokonanych zmian planu zagospodarowania działki [...] w tym budowie muru oporowego na granicy południowej na działki sąsiednie a w szczególności na dz. nr [...] położoną przy ul. [...] w C.". W ocenie wskazano, że tymczasowe odsłonięcia muru oporowego i wykonanie wzdłuż niego wąskiej półki ze stromą, prawie pionową krawędzią skarpy od strony muru oporowego, zabezpieczonej tymczasowo geokratą wypełnioną humusem nie zahamują tego, że przesiąkające i spływające przez nią wody opadowe w ostateczności mogą doprowadzić do utraty ich stateczności i powstania potencjalnych obsunięć. W opracowaniu zwrócono ponadto uwagę na dodatkowe zagrożenie związane z zalegającym w obniżeniu wzdłuż muru (ogrodzenia) śniegu, które z jednej strony mogą spowodować jego degradację, a z drugiej powierzchniowa zmarzlina zalegającego śniegu pozwoli na ukierunkowanie wód opadowych i roztopowych na działkę [...].

Wobec powyższych wątpliwości WWINB w całości podzielił wnioski przytoczone przez PINB w C. w treści zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że właściwe rozdysponowanie wód na nieruchomości potwierdzają opracowania przedłożone przez inwestorów, tj. opracowanie autorstwa technika budowlanego J. D., mgr inż. bud. W. S. i geologa J. Ś.. Natomiast przeciwne wnioski zawierają opracowania przedłożone przez skarżącego autorstwa inż. S. S. i inż. G. P., w których wskazano, że sposób zagospodarowania [...] może powodować zalewanie działki skarżącego. PINB podkreślił, że podczas trwającego około 7 lat postępowania, w toku którego uprawnieni pracownicy PINB wielokrotnie kontrolowali przedmiotową nieruchomość w żadnym z protokołów nie potwierdzono aby działka nr [...] była zalewana. Czas trwania postępowania, w którego toku występowały opady o różnym stopniu intensywności pozwolił zweryfikować słuszność twierdzeń o prawidłowym zagospodarowaniu wód opadowych na działce nr [...] należącej do inwestorów. Nieruchomość należąca do skarżącego jest zlokalizowana poniżej z uwagi na naturalne ukształtowanie [...] i ewentualne oddziaływanie spływu wód opadowych między nieruchomościami stanowi naturalną konsekwencję tego faktu. Zastosowane rozwiązanie w postaci ukształtowania skarp, zastosowanie odpowiedniego rodzaju roślinności i wypłaszczenia gruntu wzdłuż granicy z działką skarżącego ograniczyło spływ wód opadowych ukierunkowując je poniżej działki.

WWINB w decyzji z dnia 31 sierpnia 2017 r., znak: [...] zaznaczył również w ślad za wyrokiem WSA w Poznaniu, iż "organ w pierwszej kolejności winien dokonać oceny co do charakteru wykonanych prac związanych z nawiezieniem ziemi. " Wskazano wówczas, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego są kompetentne do dokonania oceny robót związanych z niwelacją [...], ponieważ zrealizowane na działce [...] ukształtowanie [...] stanowi budowlę ziemną. Z opinią taką zgodził się także J. D. - autor ekspertyzy dotyczącej skarp. Roboty te nie polegały jedynie na nawiezieniu mas ziemi, ale obejmowały także ich odpowiednie uformowanie oraz umocnienie z wykorzystaniem wyrobów budowlanych, takich jak np. geokrata, ponadto roboty te wiązały się ściśle z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z uwagi na ten ścisły związek z budynkiem mieszkalnym nie jest uzasadnione prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie powstałej budowli ziemnej. Kwestia prawidłowości jej wykonania powinna zostać zbadana w prowadzonym już postępowaniu naprawczym.

WWINB nie podzielił rozważań organu I instancji, iż przemieszczenie mas ziemnych nie podlega w tym przypadku prawu budowlanemu i powinno zostać ocenione w postępowaniu dotyczącym stosunków wodnych. Wskazał, że mimo tych twierdzeń PINB nie uchylił się jednak od oceny prawidłowości tych robót wskazując, że ,,nowe ukształtowanie [...] działki nie narusza zasad i przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75. P. . 690 z późn. zm.)". Dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach sprawy (w tym protokoły kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 23 listopada 2017 r., czy z dnia 23 stycznia 2018 r.) potwierdziły, że sposób ukształtowania kaskadowych skarp nie uległ zmianie. [...] jest porośnięty roślinnością i stabilny. Potwierdziły się wobec tego wnioski zawarte w ekspertyzie technicznej autorstwa technika budowlanego J. D., iż wykonana budowla ziemna w postaci skarp umocnionych agro - kratą zapewnia stuprocentową stabilność oraz pozwala na ukorzenienie się roślin i w przyszłości krzewów. Ekspertyza zawiera także opis przeprowadzonych prac ziemno - ogrodowych, który potwierdza prawidłowość wykonania budowli pod względem techniczno - budowlanym.

Ponieważ wykonane zagospodarowanie [...] osiągnęło już docelowy charakter, murowane ogrodzenie na granicy działek może pozostać przedmiotem odrębnego postępowania, bowiem nie podtrzymuje parcia gruntu z wykonanej budowli ziemnej.

Na [...] przedmiotowej inwestycji, zarówno w dacie budowy, jak i aktualnie, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta C., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia 29 maja 2006 r. (Dz. Urz. Woj. W.. z 2006 r" poz. 113). Dla działki o nr [...] oznaczono [...] o symbolu [...], tj. [...] zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na każdej działce w obrębie tego [...] może być zrealizowany jeden wolno stojący budynek mieszkalny o wysokości II kondygnacji nadziemnych, z dachem stromym o nachyleniu połaci dachowych nie mniejszym niż 35° oraz a) jeden budynek gospodarczy o wysokości I kondygnacji nadziemnej, z dachem o nachyleniu nie mniejszym niż 20° - na działkach wydzielonych z [...] działki nr ewid.[...] Przedstawiona dokumentacja pozwala na stwierdzenie, iż obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami planistycznymi. Ponadto Burmistrz Miasta C. wydał zaświadczenie o zgodności lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...] w C. z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zaświadczenie z dnia 12 listopada 2012 r., nr [...]).

Odnosząc się do treści wydanego przez WWINB rozstrzygnięcia, tj. orzeczenia o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami budynku mieszkalnego położonego w C. przy ul. [...], na działce nr w ewid. gruntów [...] wskazano, że PINB orzekł na podstawie art. 51 ust. 3 p.b., iż przedmiotowy budynek "został wybudowany zgodnie z prawem". Treść wydanego rozstrzygnięcia nie licuje z treścią przepisu wskazanego w podstawie prawnej, ani też z etapem prowadzonego postępowania. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. "Po upływie [...] lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku". Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. wydawana jest po uprzednim nałożeniu decyzją obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. "(...) Po sprawdzeniu wykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, organ wydaje decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku. Wydanie tej decyzji kończy postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie, gdyż potwierdza, że inwestor doprowadził roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem co było celem prowadzonego postępowania naprawczego" (Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, R. Godlewski, H. Kisilowska, M. Łaczmańska, W. Nosek, D. Sypniewski, A. Wiśniewski, W. W., C. W., LexisNexis 2008, s. 239).

W niniejszej sprawie PINB w C. nie nakładał na inwestorów obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., bowiem decyzja nakładająca obowiązek wykonania i montażu balustrady obustronnej zewnętrznych schodów prowadzących z poziomu [...] na taras oraz wykonania i montażu balustrady samego tarasu, została uchylona przez WWINB. Niemniej jednak z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji bezpośrednio wynika, że wolą organu było wydanie rozstrzygnięcia, które kończyłoby postępowanie naprawcze jednoznacznym stwierdzeniem, że wykonaną inwestycję wykonano w sposób zgodny z przepisami i nie ma już podstaw do tego, by organy nadzoru budowlanego zobowiązywały inwestora do wykonania dodatkowych robót. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeżeli w ocenie organu nadzoru budowlanego nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestorów obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 winien on odstąpić od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 - orzekając w ten sposób co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1344/05, niepubl., wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/G1 684/07, LEX nr 382702). "Odstąpienie od obowiązku nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., jest także rodzajem legalizacji samowolnie wykonanych prac. Przesłanką do wydania tej decyzji jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, iż co prawda dopuszczono się samowoli budowlanej, co do której mają zastosowanie przepisy art. 50-51 p.b. (samowola budowlana nie polegała na budowie obiektu budowlanego lub jego części), ale prace budowlane są wykonane zgodnie z wymogami techniczno-budowlanymi oraz nie naruszają innych przepisów ustawy. Brak zatem podstaw do nakładania obowiązków od wypełnienia których uzależniona jest legalizacja samowolnie wykonanych prac." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2018 r" II SA/Kr 1704/17, LEX nr 2469102).

Ponieważ nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego pozwalającego orzec w sprawie co do meritum, nie zachodził przypadek określony w art. 138 § 2 k.p.a. pozwalający uchylić zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia, kiedy ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy pozwolił organowi II instancji orzec o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 51 ust. 7 p.b. poprzez uznanie, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego położonego w C. przy ul. [...], na działce nr w ewid. gruntów [...] jest zgodna z przepisami i w konsekwencji - wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami przedmiotowego budynku mieszkalnego, podczas, gdy:

a) roboty budowlane były prowadzone początkowo bez pozwolenia na budowę, a następnie kontynuowane po wydaniu pozwolenia na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego - wydanie zaskarżonej decyzji winno być poprzedzone wydaniem decyzji z art. 50a ust. 2 p.b.

b) przedmiotowa inwestycja jest nadal sprzeczna z przepisami prawa budowlanego, przepisami techniczno-budowlanymi, przepisami odrębnymi, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także zasadami wiedzy technicznej:

i. w ramach prac przygotowawczych inwestorzy przeprowadzili prace makroniwelacyjne bez odpowiedniej dokumentacji, w tym nie określono kategorii geotechnicznej posadowienia obiektu budowlanego i nie sporządzono dokumentacji technicznej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463),

ii, budynek został wzniesiony z naruszeniem § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2015, poz. 1422 ze zm.), zgodnie z którym, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na [...] sąsiedniej nieruchomości jest zabronione, a także art. 100 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672), zgodnie z którym: 1. Przy planowaniu i realizacji przedsięwzięcia powinny być stosowane rozwiązania, które ograniczą zmianę stosunków wodnych do rozmiarów niezbędnych ze względu na specyfikę przedsięwzięcia. 2. Jeżeli konieczna jest czasowa zmiana stosunków wodnych, jest ona dopuszczalna wyłącznie w okresie niezbędnym. 3. Każdy, kto czasowo doprowadził do zmiany stosunków wodnych, jest obowiązany do podjęcia działań w celu ich przywrócenia, gdy zmiana ta przestanie być niezbędna.

iii. inwestycja jest sprzeczna z § 26 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z § 65 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 29 maja 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...] z dnia 18.07.2006 r. poz. 2769), w których to przepisach wprowadza się zakazy: dokonywania zmian stosunków wodnych, o ile nie służą celom ochrony przyrody, trwałego naruszania walorów krajobrazowych, w tym rzeźby [...], likwidowania zadrzewień na obszarach nieprzeznaczonych pod zabudowę budynkami, z wyłączeniem przypadków, które uniemożliwiają przeprowadzenie infrastruktury technicznej lub rozwiązanie układu komunikacyjnego, a także wprowadza się nakazy zachowania naturalnych walorów krajobrazowych (elementy przyrodnicze, ukształtowanie [...] i dobra kultury), zachowania korytarza ekologicznego rzeki Bolimki wraz z jego odtworzeniem w formie systemu zieleni, stosowania zasad zagospodarowania [...] na obszarach chronionego krajobrazu zgodnych z wymogami przepisów o ochronie przyrody, zachowania drzewostanów, w szczególności starodrzewu, na [...] przewidzianych pod zabudowę, o ile nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i nie uniemożliwiają realizacji inwestycji.

Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. i art. 81 c ust. 2 p.b., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego,

b) art. 153 p.p.s.a poprzez orzeczenie wbrew ocenie prawnej i wskazaniom do dalszego postępowania wskazanym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2017 r" sygn. akt IV SA/Po [...].

W uzasadnieniu skargi wskazano, że roboty budowlane były prowadzone początkowo bez pozwolenia na budowę, a następnie kontynuowane po wydaniu pozwolenia na budowę, które to pozwolenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Inwestorzy prowadzili roboty polegające na zmianie ukształtowania [...] przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z 8 lutego 2011 r. Stanowią one, jako tzw. prace przygotowawcze, część budowy, stosownie do art. 41 ust. 1 i 2 p.b.

Inwestorzy po dniu 14 lipca 2011 r., kiedy to na skutek wyroku WSA decyzja o pozwoleniu na budowę straciła ostateczność (Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu), a następnie po dniu 31 października 2011 r., kiedy to została uchylona przez Wojewodę W. decyzja o pozwoleniu na budowę, wznieśli w dużej części budynek.

Inwestorzy większość prac prowadzili bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (a częściowo bez jakiejkolwiek decyzji).

Inwestorzy prowadzili budowę przedmiotowego budynku bez odpowiedniej dokumentacji, w tym nie określono kategorii geotechnicznej posadowienia obiektu budowlanego i nie sporządzono dokumentacji technicznej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463).

Prowadząc prace przygotowawcze inwestorzy dokonali niwelacji [...], polegającej na przemieszczeniu mas ziemnych z działki nr geod [...] na działkę nr geod. [...] i działkę nr [...]. W opracowanej na zlecenie skarżącego opinii geologa inż. S. S. z dnia 14 grudnia 2011 r. autor wskazał, że działania powadzone przez inwestorów związane z makroniwelacją [...] bez sporządzonego i zatwierdzonego planu makroniwelacji [...], zgodnie z obowiązującymi przepisami są niedopuszczalne i zabronione.

Natomiast w załączonej opinii techniczno-prawnej, inż. G. P., w pkt 7.0, wskazała, że "zmiana przez inwestorów ukształtowania [...] doprowadziła do niekorzystnego dla działek sąsiednich spływu wód opadowych z [...] działki [...] w kierunku ich nieruchomości, powodując potencjalne zagrożenie zalewania i obsuwania się skarp. " W konsekwencji, jak wskazano w pkt 4 wniosków opinii: "Brak nakazania przez organ nadzoru budowlanego opracowania projektu geotechnicznego dla działki [...] stanowi poważne zagrożenie dla stabilności gruntu i skarp a także posadowienia budynku zlokalizowanego na tej działce. Stwarza także realne zagrożenie dla właścicieli działki nr [...], którzy mogą zostać narażeni na utratę zdrowia, życia czy mienia w przypadku niekontrolowanego osuwu skarpy".

W ślad za autorami wyżej przytoczonych opracowań technicznych, wskazano, iż niezbędne było opracowanie odpowiedniej dokumentacji geotechnicznej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463): opinii geotechnicznej, dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego, dokumentacji geologiczno- inżynierskiej (§7 ww. rozporządzenia).

Wykonanie prac makroniwełacyjnych i budowa muru oporowego bez wymaganych opracowań technicznych, a następnie budowa na takim [...] budynku, jest sprzeczne z zasadami sztuki budowlanej i stwarza istotne zagrożenie osunięcia się skarpy, a tym samym stanowi bezpośrednie zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia zarówno osób przebywających na działce nr [...], jak i działce nr [...]. Oznacza to także, iż przedmiotowa inwestycja została wykonania z naruszeniem zasad określonych w art. 5 p.b.

Działka nr [...], dla której została wydana zaskarżona decyzja i sąsiednia nr [...], stanowiąca własność skarżącego, zlokalizowane są na zboczu skarpy. Różnica poziomu [...] na każdej z tychże działek wynosi ponad 5 m. Naturalne ukształtowanie tych działek było takie, iż [...] żadnej z nich nie znajdował się powyżej [...] sąsiedniej działki, a [...] po obu stronach granicy opadał w równym stopniu.

Skutkiem tego wody opadowe z każdej z działek kierowały się - zgodnie z ukształtowaniem [...] - w stronę rzeki Bolimki. Inwestorzy dokonali niwelacji [...], polegającej na przemieszczeniu mas ziemnych z działki nr geod [...] na działkę nr geod. [...] i działkę nr [...], w wyniku czego nastąpiła zmiana poziomu [...] sięgająca 7m, a od strony zachodniej działki powstała skarpa wysokości od 2,0m do 5,0m, północno - zachodniej wysokości 8,0m, a od strony południowej od 0,5m do 3,0m. Inwestorzy wybudowali na granicy działek nr [...] i [...] mur oporowy o wysokości 1,6 m - 2,55 m.

W wyniku tak wykonanych prac makroniwelacyjnych wody opadowe z działki nr [...] zostały skierowane działkę nr [...], stanowiącą własność skarżącego. Jak wskazała w załączonej opinii techniczno- prawnej, inż. G. P., w pkt 8.2: "Poprzez wykonane roboty makroniwelacyjne na [...] działki nr [...] inwestor zmienił naturalny spływ wód opadowych ukierunkowując ich spływ na [...] nieruchomości sąsiedniej działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) oraz spowodował zagrożenie zalania działki od strony zachodniej poprzez znaczne podwyższenie [...] - tworząc wysoką skarpę. Tego typu zmiany w ukształtowaniu [...] zabrania wykonywać ustawodawca, czemu dał wyraz w § 29 rozporządzenia."

Natomiast w opracowanej na zlecenie skarżącego opinii geologa inż. S. S. z dnia 27 grudnia 2012 r. wskazano, że "Wybudowany na granicy działek mur oporowy dzieli dwie płaszczyzny o różnych wysokościach. Jego rolą jest obecnie przytrzymywanie masy ziemi wykonanego nasypu makroniwelacyjnego dążącej do osunięcia się w stronę działki [...] (obecnie nr [...]) czyli stawianie określonego oporu przeciw poziomemu parciu tej masy. (...) Należy również podkreślić, że wykonany bez pozwolenia na budowę mur oporowy bez ułożonego wzdłuż jego ściany drenażu może nie pozostawać bez wpływu na kierunek spływu wód opadowych. Woda infiltrująca w podłoże kumuluje się wzdłuż muru i powoduje okresowe jej przesiąkanie przez spoiny wykonanego muru na działkę [...] (obecnie nr [...]). Wykonana makroniwelacja [...] w obrębie działki [...] szczególnie w rejonie i opadających schodów od strony baszty równo z poziomem góry muru oporowego powoduje już podczas gwałtownych opadów deszczu, okresowe przelewanie się wody opadowej i spływającej po nachylonym [...] przez górę muru oporowego, działkę [...] (obecnie nr [...]). "

Jak wynika z załączonej do niniejszej skargi opinii inż. S. S. - uprawnionego geologa i hydrogeologa z dnia 15 października 2016 r. ,,W trakcie budowy i w związku z budową budynku mieszkalnego na dz. [...] Inwestor dokonał znaczących zmian makroniwelacyjnych pierwotnej rzędnej powierzchni [...] polegających na obsypaniu ścian piwnic i budynku oraz przemieszczaniem dużych mas ziemnych na [...] pierwotnie opadający wokół budynku od strony południowej tj. dz. nr [...] i od strony zachodniej aż do poziomu ca 1,8 - 2,5m ponad pierwotny poziom [...] dążąc do wyrównania [...] wokół i poza budynkiem. Ostateczna tak znaczna makroniwelacją spowodowała znacząca zmianę rzeźby [...] - praktycznie całej działki. Inwestor w wyniku wykonanych prac nastąpiła zmiana ukształtowania [...] i jednocześnie zmianę kierunku spływu wód opadowych po powierzchni z zachodniego i północnego w kierunku parowu na południowy w stronę działki [...] będącej własności p. M. S. co jest niezgodne i sprzeczne z § 26 ustęp 1 pkt 3-4 rozdziału 7 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej C. z dn. 29.05.2006r. oraz § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12.04. 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (patrz. Rozdział 5 §. 29) ca 4,0m granicy działki [...]"

Inwestycja jest też sprzeczna z § 26 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z § 65 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 29 maja 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...] z dnia 18.07.2006 r. poz. 2769)

W powyższych przepisach wprowadza się zakazy: dokonywania zmian stosunków wodnych, o ile nie służą celom ochrony przyrody, trwałego naruszania walorów krajobrazowych, w tym rzeźby [...], likwidowania zadrzewień na obszarach nieprzeznaczonych pod zabudowę budynkami, z wyłączeniem przypadków, które uniemożliwiają przeprowadzenie infrastruktury technicznej lub rozwiązanie układu komunikacyjnego, a także wprowadza się nakazy zachowania naturalnych walorów krajobrazowych (elementy przyrodnicze, ukształtowanie [...] i dobra kultury), zachowania korytarza ekologicznego rzeki Bolemki wraz z jego odtworzeniem w formie systemu zieleni, stosowania zasad zagospodarowania [...] na obszarach chronionego krajobrazu zgodnych z wymogami przepisów o ochronie przyrody, zachowania drzewostanów, w szczególności starodrzewu, na [...] przewidzianych pod zabudowę, o ile nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i nie uniemożliwiają realizacji inwestycji.

W wyniku wykonanych prac makroniwełacyjnych nastąpiła zmiana stosunków wodnych, doszło do zlikwidowania zadrzewień, nie zachowano naturalnych warunków krajobrazowych i korytarza ekologicznego rzeki Bolimki. W swej opinii techniczno-prawnej, inż. G. P., w pkt 8.5 stwierdziła: "Wykonane przez inwestora na [...] działki roboty polegające na makroniwelacji [...] stoją w sprzeczności z zapisami ustawy o ochronie przyrody i warunkami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta C.. W wyniku prowadzonych robót zasypano [...] czynne biologicznie, wycięto część starego drzewostanu, zasypano w części ciek Bolimka oraz istniejące kilkunastoletnie sosny do wysokości kilku metrów ponad [...] istniejący, a także wykonano kilkumetrowe skarpy."

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w opiniach geologa i hydrogeologa inż. S. S. z dnia 27 grudnia 2012 r. oraz z dnia 15 października 2016 r.

Wbrew wskazaniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, Urząd Miejski w C. wydał jedynie wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie zaświadczenie o zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest więc podstaw do ustalenia, że inwestycja została wykonana zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto organy obu instancji naruszyły art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 K.p.a. i art. 81 c ust. 2 p.b., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Oparły się bowiem wyłącznie na opracowaniach technicznych dostarczonych przez inwestorów. Skarżący zakwestionował prawidłowość tych dokumentów, w tym opinii geologicznej J. Ś. opartej na nieaktualnej mapie (przed dokonaniem niwelacji [...], nieaktualnej (według samego autora opracowania jest ono ważne tylko rok - patrz ostatnia strona) inwentaryzacji powykonawczej i opinii technicznej z 14 listopada 2012 r. mgr inż. W. S.. Całkowicie pomija w rozstrzygnięciu sprawy przedstawione w toku postępowania środki dowodowe skarżącego. w tym opinie geologa inż. S. S. z dnia 14 grudnia 2011 r., z dnia 17 grudnia 2012 r. oraz opinię autorstwa inż. G. P.. Nie uwzględnił także wniosku o przesłuchanie świadka (w ogóle się do tego wniosku nie ustosunkowuje),

Organy obu instancji naruszyły art. 153 p.p.s.a poprzez orzeczenie wbrew ocenie prawnej i wskazaniom do dalszego postępowania wskazanym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1024/16. Organy administracji obu instancji nie zrealizowały zawartych tam wytycznych i nie odniosły się do wskazań zawartych w dowodach przedstawionych przez skarżącego.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z nią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu była decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z 25.09.2018 r. nr [...] [...] uchylająca w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z 25.05.2018r. nr [...] - którą orzeczono, iż budynek mieszkalny jednorodzinny w C. przy ulicy [...], na działce oznaczonej w ewidencji geodezyjnej gruntów numerem [...], zrealizowany przez inwestorów [...] i S. M., został wybudowany zgodnie z prawem - i odstępująca od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami budynku mieszkalnego położonego w C. przy ul. [...], na działce nr w ewid. gruntów [...].

Istotne jest, że w toku kontrolowanego postępowania zapadły trzy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Pierwszym wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r. o sygn. akt IV SA/Po [...] (publ. CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody W. wskazując, że organ błędnie umorzył postępowanie jako wszczęte przez podmiot, nie mający przymiotu strony. Tym samym przesądzono, że M. S. posiada przymiot strony w tym postępowaniu.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po [...] (publ. CBOSA), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody W. wskazując, że niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę, po rozpoczęciu robót budowlanych, także w sytuacji, gdy inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, lecz pozwolenie to zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Bowiem zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Nie oznacza to, że wzniesione części obiektu, które powstały w okresie obowiązywania decyzji stanowią samowolę budowlaną i podlegają jej rygorom. Ukończenie inwestycji będzie możliwe przy zastosowaniu instytucji prawa budowlanego, związanych z procesem legalizacji takich obiektów. Niezbędne zatem stanie się wdrożenie postępowania, o jakim mowa w art.51 p.b. Wykonanie robót budowlanych przez inwestora na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona powoduje, że nie może być on traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji zastosowanie winna znaleźć procedura przewidziana w art.50 i 51 p.b., a postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. Pogląd taki wyraziły też między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 03 marca 2011r., II SA/Po [...]; w W. w wyroku z dnia 29 września 2009r., VII SA/Wa [...]; w K. w wyroku z dnia 9 czerwca 2010r. II SA/Ke [...]; w O. w wyroku z dnia 28 listopada 2007r., II SA/Ol [...].

Sąd w omawianym wyroku stwierdził, że inwestor wzniósł już cały obiekt objęty pozwoleniem na budowę – do stanu surowego zamkniętego. Roboty polegające na zmianie ukształtowania [...] zostały wykonane przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 08 lutego 2011 r. Stanowiły one tzw. prace przygotowawcze, część budowy, stosownie do art.41 ust.1 i 2 p.b.

W ocenie tego Sądu, organ I instancji nie mógł kontynuować postępowania w celu wydania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, bowiem taka decyzja dotyczyć mogła tylko przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a zrealizowanie obiektu, czy prowadzenie prac budowlanych powodowało bezprzedmiotowość postępowania. Dlatego też organy administracji nie mogły merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę jeśli roboty budowlane już rozpoczęto bądź zrealizowano.

Po zrealizowaniu określonej inwestycji, uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualne kolejne zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art.105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu. Tym samym również odmowa udzielenia zezwolenia staje się bezprzedmiotowa. Sprawa administracyjna uzyskuje bowiem przymiot bezprzedmiotowości wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się niedopuszczalne. Dlatego też organ II instancji winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

W nawiązaniu do przytoczonego wyżej wyroku Sąd orzekający w niniejszym składzie przypomina, że w kontrolowanym postępowaniu ostatecznie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające inwestorom pozwolenia na budowę.

Wreszcie prawomocnym wyrokiem z 16.03.2017 r. o sygn. IV SA/Po 1024/16 WSA w Poznaniu uchylił decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2016 r. nr [...], którą odstąpiono od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami budynku mieszkalnego położonego w C. przy ul. [...], na działce nr w ewid. gruntów [...].

Sąd ten trafnie wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i przy uwzględnieniu wyjątków od tej zasady, wyliczonych w art. 29-31 p.b. Zatem w niniejszej sprawie budowa przedmiotowej inwestycji tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego podpiwniczonego, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestor mógł przystąpić do jej realizacji dopiero w momencie kiedy decyzja stała się ostateczna.

Dalej stwierdził, iż inwestor cześć pracy wykonał legitymując się ostateczną decyzja o pozwoleniu na budowę, lecz obecnie z obrotu prawnego zostały wyeliminowane wszystkie decyzje Starosty [...] dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielające [...] i S. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wolnostojącego podpiwniczonego. Wskazał, iż do prac prowadzonych bez wymaganego Prawem budowlanym pozwolenia na budowę należałoby zastosować tryb z art. 48 p.b., a do pozostałych prac, tj. wykonanych w okresie ważności pozwolenia na budowę, tryb z art. 51 p.b.

Sąd zgodził się z organem, iż z uwagi na brak możliwości szczegółowego wyodrębnienia poszczególnych prac do całości prac należało zastosować tryb z art. 50-51 p.b. Wyjaśnił, że celem postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Także celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50- 51 p.b. jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Podkreślił, że nawet gdyby dałoby się jednoznacznie ustalić, które prace prowadzone były bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, to powyższe nie prowadziłoby automatycznie do wydania nakazu rozbiórki. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest bowiem najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością, i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011r., VII SA/Wa 72/11, LEX nr 1097716).

Decyzja nakazująca rozbiórkę może być więc podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 r., II SA/Łd 990/10, LEX nr 756007; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2011 r., II SA/Gd 503/10, LEX nr 953178; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2011 r., II SA/Kr 153/11, LEX nr 1100502).

Wobec powyższego w ocenie tego Sądu organ zasadnie zastosował art. 51 p.b. do całości prac.

Wskazano, że przedmiotem tego postępowania jest ocena całości prac prowadzonych w ramach inwestycji, a nie wyłącznie jej część.

Zgodnie z art. 50 ust.7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przepisy art. 51 p.b. stanowią kontynuację postępowania administracyjnego zapoczątkowanego wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. chociaż nie tylko, a to z uwagi na treść art. 51 ust. 7 i art. 37 ust. 3 p.b. Przepis art. 51 ust. 7 p.b. umożliwia bowiem również stosowanie przepisów art. 51 p.b. w przypadkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 kiedy roboty budowlane zostały już wykonane.

Organ prowadząc postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie obowiązany był do sprawdzenia, czy zrealizowany na działce nr [...] przy ul. [...] w C. budynek mieszkalny odpowiada aktualnie obowiązującym przepisom prawa. Przepisami, z którymi zrealizowany obiekt powinien być zgodny są przepisy Prawa budowlanego w tym przepisy techniczno-budowlane jak również przepisy regulujące kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dniu 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422) dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na [...] sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

To właśnie kwestia zalewania działki sąsiedniej jest głównym zarzutem odwołania i skargi. Odnosząc się do kwestii zalewania organ wskazał, że znaczna część materiału dowodowego dotyczy kwestionowanej przez M. S. zgodności inwestycji na działce [...] z § 29 ww. rozporządzenia. Zarzut ten jest jednak niezasadny, ponieważ wykonane na działce [...] ukształtowanie [...] pozwala na rozdysponowanie wód opadowych na działce, na której zrealizowano inwestycję, potwierdza to ekspertyza sporządzona przez J. D. oraz ekspertyza sporządzona przez W. S..

Odnosząc się do powyższego twierdzenia Sąd zauważył, iż powyższe wskazuje na naruszenie przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Podkreślił, iż w myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie oznacza to jednocześnie, że organ musi uwzględnić każdy zgromadzony w sprawie dowód, ale powinien zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wskazać w uzasadnieniu faktycznym decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z powyższego przepisu wynika, że organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne nie ma obowiązku uwzględnienia każdego dowodu przedstawionego przez stronę postępowania, ale ma obowiązek oceny wiarygodności i mocy dowodowej dopuszczonych dowodów.

Dalej podkreślono, iż argumentacja organów powinna być przekonująca i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Sąd wskazał, że skarżący w toku postępowania przedkładał określone dowody sporządzone przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje zawodowe. Skarżący przedłożył m.in. opinię geologa inż. S. S. z dnia 14 grudnia 2011 r., zatytułowaną: "Ponowna ocena wpływu makroniwelacji [...] w obrębie działek [...], [...], [...], [...] i planu zagospodarowania działki [...] na działki sąsiednie a w szczególności na dz. nr [...] położoną przy ul. [...] w C.", opinię inż. S. S. z dnia 17 grudnia 2012 r.: "Ocena wpływu dalszej kontynuacji makroniwelacji [...] i dokonanych zmian planu zagospodarowania działki [...] na działki sąsiednie a w szczególności na dz. nr [...] położoną przy ul. [...] w C. oraz opinię techniczno-prawną, autorstwa inż. G. P..

Natomiast organ pomimo przedłożenia przez stronę konkretnych dowodów oparł się wyłącznie na opracowaniach przedstawionych przez inwestora pomijając całkowicie dowody przedstawione przez stronę. Dowody te miały dowodzić okoliczności przeciwnych niż ustalone przez organ.

Dalej Sąd wskazał, że zarówno przedłożone przez skarżącego opinie, jak i dokumentacja przedłożona przez inwestora mają walor dokumentu prywatnego. Organ mając do dyspozycji różne dowody, o takiej samej mocy dowodowej, nie powinien ustalać okoliczności faktycznych wyłącznie w oparciu o dokumentację przedłożoną przez inwestora, w sytuacji gdy skarżący postępowania przedkłada przeciwdowody.

Ponadto Sąd stwierdził, iż w aktach administracyjnych brak jest opinii inż. G. P..

Sąd wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organ, mając na uwadze treść art. 75, 80 oraz art. 107 § 3 k,p.a., winien dokonać oceny przedkładanych przez skarżącego dowodów, a nie rozpoznać sprawę wyłącznie w oparciu o dowody przedstawione przez inwestora.

Zwrócono uwagę, iż w ramach posiadanych kompetencji organy nadzoru budowlanego są właściwe do podejmowania czynności w obrębie stosunków wodnych danej nieruchomości wyłącznie w zakresie związanym z obiektami budowlanymi usytuowanymi na tej nieruchomości, jak też w przypadku gdy ewentualna zmiana stosunków wodnych nastąpiła na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zatem organ w pierwszej kolejności winien dokonać oceny co do charakteru wykonanych prac związanych z nawiezieniem ziemi.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b., w brzmieniu obowiązującym w dniu realizacji inwestycji, pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia [...], budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

W niniejszej sprawie organ w uzasadnieniu decyzji w żadnym stopniu nie wyjaśnił czy w niniejszej sprawie nawiezienie mas ziemnych stanowiło realizację budowli ziemnej, czy też były to prace nie podlegające reglamentacji prawa budowlanego.

W świetle powyższych uchybień organu odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących wykonania przedmiotowej inwestycji niezgodnie z przepisami prawa uznano za przedwczesne.

W ramach wytycznych Sąd ten nakazał, by rozpoznając sprawę ponownie organ w pierwszej kolejności pozyskał brakującą opinię G. P., a następnie ponownie ustalił stan faktyczny sprawy, mając na uwadze wszystkie dowody przedłożone przez strony. Nakazano, by w uzasadnieniu decyzji organ dokonał oceny przedłożonych dowodów, a także odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, w tym zarzutu naruszenia art. 50a ust. 2 p.b.

Mając na uwadze wyżej przytoczone wyroki WSA w Poznaniu zarówno Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, jak i Sąd w niniejszym postępowaniu, na podstawie art. 153 ustawy p.p.s.a. byli związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a w szczególności w wyroku z 16.03.2017r. o sygn. IV SA/Po [...].

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261).

Realizując kontrolę niniejszego postępowania w wyżej zakreślonym zakresie Sąd orzekający stanął na stanowisku, że organy administracji nie podołały w pełni nałożonym na nie obowiązkom i nie zrealizowały w całości wytycznych wskazanych w wyżej przywołanych wyrokach tut. Sądu, a w szczególności w wyroku WSA w Poznaniu z 16.03.2017r. o sygn. IV SA/Po 1024/16.

Organy, opierając się na wykładni prawa dokonanej w przywołanych wyrokach tut. Sądu, trafnie zastosowały tryb określony w art.50 – 51 p.b.

Realizując wytyczne zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z 16.03.2917r., gdzie wskazano, że organ w uzasadnieniu decyzji w żadnym stopniu nie wyjaśnił czy w niniejszej sprawie nawiezienie mas ziemnych stanowiło realizację budowli ziemnej czy też były to prace nie podlegające reglamentacji prawa budowlanego WWINB wyjaśnił, że nie podzielił rozważań organu I instancji, iż przemieszczenie mas ziemnych nie podlega w tym przypadku prawu budowlanemu i powinno zostać ocenione w postępowaniu dotyczącym stosunków wodnych. Jednocześnie wskazał, że mimo tych twierdzeń PINB nie uchylił się jednak od oceny prawidłowości tych robót wskazując, że ,,nowe ukształtowanie [...] działki nie narusza zasad i przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75. P. . 690 z późn. zm.)". Dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach sprawy (w tym protokoły kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 23 listopada 2017 r., czy z dnia 23 stycznia 2018 r.) potwierdziły, że sposób ukształtowania kaskadowych skarp nie uległ zmianie. [...] jest porośnięty roślinnością i stabilny. Potwierdziły się wobec tego wnioski zawarte w ekspertyzie technicznej autorstwa technika budowlanego J. D., iż wykonana budowla ziemna w postaci skarp umocnionych agro - kratą zapewnia stuprocentową stabilność oraz pozwala na ukorzenienie się roślin i w przyszłości krzewów. Ekspertyza zawiera także opis przeprowadzonych prac ziemno - ogrodowych, który potwierdza prawidłowość wykonania budowli pod względem techniczno - budowlanym.

W świetle powyższego organ odwoławczy przyjął, że inwestorzy wykonali budowlę ziemną w postaci skarp umocnionych agro – kratą.

W ramach wytycznych Sąd w wyroku o sygn. IV SA/Po 1024/16 nakazał, by rozpoznając sprawę ponownie organ w pierwszej kolejności pozyskał brakującą opinię G. P.. Organ odwoławczy zrealizował to zalecenie, gdyż w aktach organu odwoławczego na k.79-81 znajduje się opinia G. P., co prawda bez daty, lecz z potwierdzeniem za zgodność pełnomocnika skarżącego z dnia 04.02.2013 r.

Wbrew zarzutom skarżącego w aktach administracyjnych sprawy na k.19 znajduje się zaświadczenie Burmistrza Miasta C. z dnia 12 listopada 2012 r., znak [...] z którego wynika, iż lokalizacja budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w C. przy ul. [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia 29 maja 2006 roku, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. Nr [...] z dnia 18 lipca 2006 r.

Jak trafnie i wiążąco wskazano w wyroku WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 1024/16 "To właśnie kwestia zalewania działki sąsiedniej jest głównym zarzutem odwołania i skargi." Sąd ten w tym zakresie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Obydwie strony - tj. zarówno inwestorzy, jak i skarżący – w toku postępowania złożyli szereg wzajemnie wykluczających się ekspertyz i opinii sporządzonych przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje zawodowe.

Skarżący przedłożył opinię geologa inż. S. S. z dnia 14 grudnia 2011 r., zatytułowaną: "Ponowna ocena wpływu makroniwelacji [...] w obrębie działek [...], [...], [...], [...] i planu zagospodarowania działki [...] na działki sąsiednie a w szczególności na dz. nr [...] położoną przy ul. [...] w C.", opinię inż. S. S. z dnia 17 grudnia 2012 r.: "Ocena wpływu dalszej kontynuacji makroniwelacji [...] i dokonanych zmian planu zagospodarowania działki [...] na działki sąsiednie a w szczególności na dz. nr [...] położoną przy ul. [...] w C.", opinię inż. S. S. z dnia 15 października 2016 r. pt. "Ocena wpływu ostatecznej makroniwelacji [...] i dokonanych zmian planu zagospodarowania działki [...] w tym budowie muru oporowego na granicy południowej na działki sąsiednie, a w szczególności na dz. nr [...] położoną przy u. Sikorskiego 1 w C." oraz opinię techniczno-prawną, autorstwa inż. G. P..

Inwestorzy natomiast w toku postępowania złożyli inwentaryzację powykonawczą spornego "budynku mieszkalnego jednorodzinnego w budowie" z listopada 2012 r. autorstwa mgr inż. bud. W. S., ekspertyzę techniczną spornego "budynku mieszkalnego jednorodzinnego w budowie" z 14 listopada 2012 r. autorstwa mgr inż. bud. W. S., ekspertyzę techniczną spornego "budynku mieszkalnego jednorodzinnego w budowie" z grudnia 2013 r. autorstwa mgr inż. bud. W. S., ekspertyzę techniczną z 15 grudnia 2015 r. dotyczącą "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego podpiwniczonego wraz z infrastrukturą" autorstwa technika budowlanego J. D., pomiar rzędnych dokonany przez geodetę uprawnionego D. S. i opinię geologiczną uprawnionego geologa J. Ś. z 2012 r.

W wyroku WSA w Poznaniu z 16.03.2017 r. o sygn. IV SA/Po 1024/16 trafnie zauważono, że organ pomimo przedłożenia przez skarżącego konkretnych dowodów oparł się wyłącznie na opracowaniach przedstawionych przez inwestora pomijając całkowicie dowody przedstawione przez skarżącego. Dowody te miały dowodzić okoliczności przeciwnych niż ustalone przez organ. Dlatego też w w/w wyroku słusznie wskazano, że organ winien dokonać oceny przedkładanych przez skarżącego dowodów, a nie rozpoznać sprawę wyłącznie w oparciu o dowody przedstawione przez inwestora. W ramach wytycznych Sąd ten nakazał, by organy ponownie ustaliły stan faktyczny sprawy, mając na uwadze wszystkie dowody przedłożone przez strony. Nakazano, by w uzasadnieniu decyzji organ dokonał oceny przedłożonych dowodów,

PINB w C. wbrew tym wytycznym Sądu w istocie rzeczy w ogóle nie przeprowadził oceny dowodów prywatnych w postaci złożonych przez skarżącego i inwestorów opinii i ekspertyz i nie wyjaśnił na których dowodach się oparł, a którym i na podstawie jakich przesłanek odmówił przymiotu wiarygodności. Tym samym organ I instancji zignorował wspomniane wytyczne Sądu. WWINB w zaskarżonej decyzji zaakceptował to uchybienie, a jednocześnie w zasadzie je powtórzył.

WWINB wskazał, że już w swej poprzedniej decyzji tj. z dnia 31 sierpnia 2017 r., znak: [...] [...] WWINB nie odniósł się do treści opracowań technicznych przedkładanych przez skarżącego w zakresie, w jakim opracowania te dotyczy ukierunkowania spływu wód na działkę [...], ponieważ uznał to za niezasadne z uwagi na okres sporządzenia tych opracowań, tj. okres sprzed dokonania przez inwestorów dodatkowych prac ziemno - ogrodowych, o których przeprowadzeniu poinformowano PINB pismem z dnia 17 grudnia 2015 r. Dokonano wówczas dodatkowego wymodelowania skarp poprzez ułożenie ciosanych kamieni umożliwiających spływ wód w kierunku zachodnim posesji, a także umocnienia skarp agro-kratą zakotwioną szpilkami gruntowymi, co zdaniem sporządzającego ekspertyzę J. D. zapewnia stuprocentową stabilność oraz pozwala na ukorzenienie się roślin i w przyszłości krzewów.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak dlaczego w jego ocenie wspomniane wyżej prace ziemno – ogrodowe mają tak zasadnicze znaczenie dla zapadłego rozstrzygnięcia. Co więcej, nie dokonał oceny wiarygodności i prawidłowości złożonej przez inwestorów ekspertyzy technicznej z 15 grudnia 2015 r. dotyczącej "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego podpiwniczonego wraz z infrastrukturą" autorstwa technika budowlanego J. D.. I to pomimo tego, że jak można przypuszczać to prawdopodobnie na tym opracowaniu organ II instancji oparł swe rozstrzygnięcie.

WWINB wskazał natomiast na wątpliwości wypływające z opracowania inż. S. S. z dnia 15 października 2016 r. "Ocena wpływu ostatecznej makroniwelacji [...] i dokonanych zmian planu zagospodarowania działki [...] w tym budowie muru oporowego na granicy południowej na działki sąsiednie a w szczególności na dz. nr [...] położoną przy ul. [...] w C.". W ocenie tej wskazano, że tymczasowe odsłonięcia muru oporowego i wykonanie wzdłuż niego wąskiej półki ze stromą, prawie pionową krawędzią skarpy od strony muru oporowego, zabezpieczonej tymczasowo geokratą wypełnioną humusem nie zahamują tego, że przesiąkające i spływające przez nią wody opadowe w ostateczności mogą doprowadzić do utraty ich stateczności i powstania potencjalnych obsunięć. W opracowaniu zwrócono ponadto uwagę na dodatkowe zagrożenie związane z zalegającym w obniżeniu wzdłuż muru (ogrodzenia) śniegu, które z jednej strony mogą spowodować jego degradację, a z drugiej powierzchniowa zmarzlina zalegającego śniegu pozwoli na ukierunkowanie wód opadowych i roztopowych na działkę [...].

Wobec powyższych wątpliwości WWINB - z przyczyn niezrozumiałych dla Sądu orzekającego, gdyż opracowanie inż. S. S. z dnia 15 października 2016 r. kwestionuje konkluzje przyjęte przez PINB – bez ich wyjaśnienia w całości podzielił wnioski przytoczone przez PINB w C. w treści zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że właściwe rozdysponowanie wód na nieruchomości potwierdzają opracowania przedłożone przez inwestorów, tj. opracowanie autorstwa technika budowlanego J. D., mgr inż. bud. W. S. i geologa J. Ś.. Natomiast przeciwne wnioski zawierają opracowania przedłożone przez skarżącego autorstwa inż. S. S. i inż. G. P., w których wskazano, że sposób zagospodarowania [...] może powodować zalewanie działki skarżącego. WWINB jednak w ogóle nie wyjaśnił, które z nich zasługują na aprobatę, a które na nią nie zasługują, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że w sprawie złożono przeciwstawne ekspertyzy. Dalej WWINB wskazał, że PINB podkreślił, iż podczas trwającego około 7 lat postępowania, w toku którego uprawnieni pracownicy PINB wielokrotnie kontrolowali przedmiotową nieruchomość w żadnym z protokołów nie potwierdzono aby działka nr [...] była zalewana. Czas trwania postępowania, w którego toku występowały opady o różnym stopniu intensywności pozwolił zweryfikować słuszność twierdzeń o prawidłowym zagospodarowaniu wód opadowych na działce nr [...] należącej do inwestorów. Nieruchomość należąca do skarżącego jest zlokalizowana poniżej z uwagi na naturalne ukształtowanie [...] i ewentualne oddziaływanie spływu wód opadowych między nieruchomościami stanowi naturalną konsekwencję tego faktu. Zastosowane rozwiązanie w postaci ukształtowania skarp, zastosowanie odpowiedniego rodzaju roślinności i wypłaszczenia gruntu wzdłuż granicy z działką skarżącego ograniczyło spływ wód opadowych ukierunkowując je poniżej działki.

WWINB jako organ nadzoru budowlanego posiada wiedzę specjalną pozwalającą na dokonanie oceny fachowej opinii i ekspertyz składanych przez strony, względnie na dokonanie obiektywnej oceny, że wiedza fachowa organu jest niewystarczająca i konieczne jest uzyskanie opinii biegłego. Pomimo wspomnianej wiedzy i wyraźnych wytycznych Sądu, WWINB jasno i jednoznacznie nie wyjaśnił, którym ekspertyzom i opiniom złożonym przez strony dał wiarę i na których się oparł, a także z jakich przyczyn. Nie wyjaśnił także jakim opiniom złożonym przez strony nie dał wiary i dlaczego. Nie wiadomo jednoznacznie na których konkretnie opiniach złożonych przez strony oparł się WWINB wydając zaskarżoną decyzję i na podstawie jakich ocen i przesłanek organ odwoławczy zaakceptował te opinie. Tym samym – nie wykluczając być może merytorycznej prawidłowości oceny dokonanej przez WWINB – zaskarżona decyzja nie jest jasna i zrozumiała dla stron i nie poddaje się także kontroli Sądu orzekającego. Organ odwoławczy nie zrealizował bowiem prawidłowo zasadniczej wytycznej zawartej w wyroku WSA w Poznaniu z 16.03.2017 r. o sygn. IV SA/Po 1024/16.

Organ odwoławczy de facto ograniczył się do stwierdzenia, że "czas trwania postępowania, w którego toku występowały opady o różnym stopniu intensywności pozwolił zweryfikować słuszność twierdzeń o prawidłowym zagospodarowaniu wód opadowych na działce nr [...] należącej do inwestorów." Jednak w ocenie Sądu sam fakt, że w trakcie kontroli przeprowadzonych na przedmiotowych nieruchomościach nie stwierdzono zalania działki skarżącego nie może być rozstrzygający, choć uzupełniająco może mieć istotne znaczenie. W latach 2016 – 2018 organ przeprowadził cztery kontrole. Należy mieć na względzie, że ewentualne zalewanie działki skarżącego może wystąpić tylko przy sprzyjającej temu pogodzie. Muszą występować opady deszczu, nie wiadomo jak obfite i jak długotrwałe. Nie wiadomo jakie warunki atmosferyczne panowały w dniach w których przeprowadzano kontrole i w okresie je bezpośrednio poprzedzającym. Dlatego protokoły z tych kontroli nie mogą samodzielnie rozstrzygać o zalewaniu działki skarżącego bądź o braku takiego zjawiska.

Jak trafnie wskazano w w/w wyroku o sygn. IV SA/Po 1024/16 zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie stosownie do treści art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Rozwinięcie wskazanych zasad znajduje się w postanowieniach rozdziału 4 k.p.a., który m.in. w art. 77 § 1 stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Podkreślić należy, iż w myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie oznacza to jednocześnie, że organ musi uwzględnić każdy zgromadzony w sprawie dowód, ale powinien zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wskazać w uzasadnieniu faktycznym decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z powyższego przepisu wynika, że organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne nie ma obowiązku uwzględnienia każdego dowodu przedstawionego przez stronę postępowania, ale ma obowiązek oceny wiarygodności i mocy dowodowej dopuszczonych dowodów.

Argumentacja organów powinna być przekonująca i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Sąd orzekający nie tylko jest związany powyższą wykładnią, ale także z pełnym przekonaniem ją podziela. Strony mają bowiem prawo do rzetelnego postępowania organu administracji i do decyzji zawierającej jasne i zrozumiałe uzasadnienie, nie budzące wątpliwości co do przesłanek, które legły u jej podstaw.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego organy obu instancji nie zrealizowały zasadniczej wytycznej zawartej w wyroku WSA w Poznaniu z 16.03.2017 r. o sygn. IV SA/Po 1024/16, gdyż nie wyjaśniły na podstawie jakich przesłanek zaakceptowały (jak należy domniemywać) opinie i ekspertyzy złożone przez inwestorów. Jednocześnie w ogóle nie wskazały argumentacji dla których złożone przez skarżącego opinie i ekspertyzy o odmiennych wnioskach nie zasługiwały w ich ocenie na aprobatę i zastosowanie w kontrolowanym przypadku.

Ponadto organy w ogóle nie odniosły się do zarzutu naruszenia art. 50a ust. 2 p.b. Wprawdzie zarzut ten skarżący podniósł w swym odwołaniu w postępowaniu poprzedzającym wydanie wyroku WSA w Poznaniu z 16.03.2017 r. o sygn. IV SA/Po 1024/16, jednakże powtórzono go w skardze rozpoznawanej przez Sąd orzekający. Przede wszystkim zaś WSA w Poznaniu w wyroku z 16.03.2017 r. o sygn. IV SA/Po 1024/16 jednoznacznie nakazał organom administracji, by odniosły się do wspomnianego zarzutu.

W świetle powyższego organy dopuściły się naruszenia prawa procesowego (przepisów postępowania), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ w pierwszej kolejności ustali stan faktyczny sprawy, mając na uwadze wszystkie dowody przedłożone przez strony. W uzasadnieniu decyzji organ dokona oceny wszystkich przedłożonych przez strony dowodów wskazując na których z nich się oparł i na podstawie jakich przesłanek, a którym z nich odmówił przymiotu wiarygodności i z jakich przyczyn, a także odniesie się do wszystkich zarzutów wcześniejszego odwołania , w tym zarzutu naruszenia art. 50a ust. 2 p.b.