Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2469/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 i art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 145/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 29 listopada 2017 r. nr IF-VII.7840.1.99.2017.MD w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 lutego 2019 r., II SA/Lu 145/18 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa) na decyzję Wojewody Lubelskiego z 29 listopada 2017 r. nr IF-VII.7840.1.99.2017.MD utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z 14 września 2017 r. znak AB-BW.6740.1.29.2015, którą tenże organ odmówił we wznowionym postępowaniu uchylenia własnej decyzji z 8 września 2015 r. nr 1108/15 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że ostateczną decyzją z 8 września 2015 r. Prezydent Miasta Lublina w wyniku rozpatrzenia wniosku z 27 sierpnia 2015 r. złożonego przez E. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą X. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia obejmującego roboty budowlane polegające na dokończeniu budowy garaży G1, G2, G3, G4 i G5 wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji elektrycznych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w Lublinie. W związku ze złożeniem przez Wspólnotę Mieszkaniową wniosku z 21 listopada 2015 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z 8 września 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., Prezydent Miasta Lublina postanowieniem z 23 sierpnia 2017 r. znak AB-BW.6740.1.29.2015 wznowił wnioskowane postępowanie, a następnie decyzją z 14 września 2017 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z 8 września 2015 r., stwierdzając, że powołana przez wnioskodawcę przyczyna wznowienia nie wystąpiła, albowiem Wspólnocie Mieszkaniowej nie przysługuje status strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 8 września 2015 r. i jej pominięcie w tym postępowaniu, wbrew odmiennemu stanowisku wnioskodawcy, nie stanowiło błędu.

Nie uwzględniając odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, Wojewoda Lubelski decyzją z 29 listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że obszar oddziaływania zaprojektowanych garaży G1, G2, G3, G4 i G5, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), dalej: p.b., obejmuje jedynie działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które należą do inwestora. Należący do Wspólnoty Mieszkaniowej budynek mieszkalny przy ul. [...] [...] w Lublinie położony jest poza tym obszarem na działkach nr ew. [...] i [...]. Z planu sytuacyjnego (rys. nr 1) wykonanego na aktualnej mapie do celów projektowych i stanowiącego integralny załącznik do decyzji z 8 września 2015 r. wynika, jak zauważył organ, że zachowane zostały przy usytuowaniu wszystkich pięciu garaży określone w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), dalej: r.w.t., minimalne odległości ścian obiektów od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej, tj. 4,0 m - dla ściany z otworami okiennymi, bądź drzwiowymi i 3,0 m dla ściany pełnej, bez otworów. Z planu sytuacyjnego wynika, że garaż G1 znajduje się w odległości ok. 11 m od granicy działki nr ew. [...] (ok. 18 m od budynku Wspólnoty Mieszkaniowej), garaż G2 w odległości ok. 22 m od granicy ww. działki (ok. 32 m od budynku Wspólnoty Mieszkaniowej), garaż G3 w odległości ok. 4 m od granicy ww. działki (ok. 18 m od budynku Wspólnoty Mieszkaniowej), garaż G4 w odległości ok. 8 m od granicy ww. działki (ok. 22 m od budynku Wspólnoty Mieszkaniowej) i garaż G5 w odległości ok. 3 m (ściana pełna) od granicy ww. działki (ok. 11 m od budynku Wspólnoty Mieszkaniowej). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym (Opis techniczny, s. 14) zakres opracowania obejmuje projekt dokończenia realizacji zespołu garaży złożonego z pięciu zespołów boksów garażowych (G1 - 12 boksów – obiekt wykonany; G2 - 8 boksów – obiekt wykonany; G3 - 7 boksów – obiekt do dokończenia; G4 - 12 boksów – obiekt wykonany w całości; G5 - 10 boksów – obiekt wykonany. Zespoły G1, G2, G4 i G5 zostały wykonane z drobnymi usterkami do dokończenia, wykazane na rysunkach szczegółowych). Organ zwrócił uwagę, że prace "dokończeniowe" w garażu G5, znajdującym się najbliżej działki nr ew. [...], nie zmieniają jego usytuowania na działce inwestycyjnej, a polegają jedynie na osadzeniu wrót garażowych w garażu nr [...], uzupełnieniu bram w garażach nr [...] i [...] oraz wymianie wywiewek wentylacyjnych nad garażami nr [...] i [...] (Projekt budowlany, s. 73). W związku z powyższym prace przy garażu G5 nie zmieniają sposobu zagospodarowania działki inwestycyjnej, a tym samym nie oddziałują na działkę nr ew. [...] należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej. W garażu G3 przewidziane są roboty w zakresie budowy ścian i dachu budynku, ale biorąc pod uwagę usytuowanie tego garażu oraz jego wysokość, organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja ta nie spowoduje ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów na działce nr ew. [...], kwestie te normuje wyczerpująco § 13 r.w.t. Realizowana na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] inwestycja nie uniemożliwia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym Wspólnoty Mieszkaniowej ani ich nasłonecznienia, czyli spełnia wymagania, o których mowa w § 13 i 60 r.w.t. Ponadto inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie działki nr ew. [...] ze względu na konieczność zachowania warunków dotyczących bezpieczeństwa pożarowego (§ 271 r.w.t.). Wojewoda wyjaśnił, że garaże nie zaliczają się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), nie emitują pól elektromagnetycznych, nie naruszają również stosunków wodnych. Obiekty te nie będą źródłem hałasu, wibracji i zanieczyszczeń powietrza, gleby i wody. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego polegającego na dokończeniu garaży nie powoduje ograniczenia dostępu do drogi publicznej dla żadnej innej działki, ograniczenia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności w obiektach położonych na sąsiednich działkach ani ograniczania dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w obiektach tam położonych. Organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej żądania. Wojewoda Lubelski zauważył, że analogiczne stanowisko odnośnie do braku podstaw do uznania odwołującej za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 8 września 2015 r. przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) w decyzji z 31 października 2017 r. znak DOA.7110.401.2017.MMS utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 30 czerwca 2017 r. znak IF-VII.7840.1.41.2017.MD umarzającą wszczęte na wniosek Wspólnoty postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 8 września 2015 r.

Pismem z 4 stycznia 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z 29 listopada 2017 r., w której zarzuciła organowi naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140, art. 143 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), dalej: k.c., a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 22 maja 2018 r., II SA/Lu 145/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zawiesił postępowanie sądowe, stwierdzając, że rozstrzygnięcie jest uzależnione od wyniku postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi Wspólnoty na decyzję GINB z 31 października 2017 r. Sąd postanowieniem z 2 stycznia 2019 r. postępowanie to następnie podjął z urzędu w związku ze stwierdzeniem, że nieprawomocnym wyrokiem z 12 września 2018 r., VII SA/Wa 2953/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej na ww. decyzję organu nadzoru.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że kontrolowana decyzja jest prawidłowa, albowiem organ we wznowionym postępowaniu zasadnie odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 8 września 2015 r., jako że nie było podstaw do uznania w sprawie wystąpienia przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji przypomniał, że stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jak również w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w tym przedmiocie, są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 p.b., który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Z przepisu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. wynika, że konieczna jest analiza, czy inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość, tak by można było uznać, iż właścicielowi działki przysługuje bądź nie przysługuje interes prawny jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę bądź w postępowaniu o wznowienie postępowania w tym przedmiocie. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji, będące podstawą określenia interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu realizowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w tym w przepisach techniczno-budowlanych r.w.t. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki jej przysługuje. Interes ten wynikać będzie z przepisów prawa wprowadzających jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji wynikające z jej realizacji w zaprojektowanym kształcie. Oznacza to, że status strony jest niezależny od zgodności projektu z przepisami ustawowymi oraz przepisami aktów wykonawczych. W kontrolowanej sprawie, według Sądu I instancji, organy przeprowadziły obszerną analizę przepisów odrębnych, z której wyciągnęły prawidłowy wniosek co do tego, że nie wprowadzają one jakichkolwiek związanych z projektowaną i realizowaną już budową, a ścisłej rzecz ujmując dokończeniem budowy, ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej. Powyższą analizę organy przeprowadziły uwzględniając indywidulane, konkretne parametry inwestycji już zrealizowanej na podstawie wcześniejszego pozwolenia na budowę. Sąd I instancji zauważył, że w kontrolowanej sprawie opisano szczegółowo zakres realizacji inwestycji w odniesieniu do poszczególnych garaży oraz wskazano odległości od poszczególnych garaży do nieruchomości zagospodarowanej przez Wspólnotę Mieszkaniową. Podkreślił równocześnie, że w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z 12 września 2018 r., VII SA/Wa 2953/17, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję GINB z 31 października 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 30 czerwca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 8 września 2015 r. Wskazał na fakt, że skarga na decyzję GINB i skarga na kontrolowaną decyzję są praktycznie jednobrzmiące. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że "[...] domaganie się od dewelopera wywiązania się z wybudowania odpowiedniej liczby miejsc postojowych, które zaspokoją potrzeby wszystkich wspólnot na analizowanym osiedlu świadczy jedynie o posiadaniu przez Wspólnotę Mieszkaniową interesu faktycznego. Występuje on wówczas, gdy jednostka (podmiot) jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego". Ponadto słusznie Sąd wskazał, że "[...] skarżąca nie może wywodzić interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z 8 września 2015 r., powołując się na inne decyzje ostateczne, wydane w całym procesie inwestycyjnym budowy osiedla, poczynając od 1999 r. Każdorazowo organy administracji są obowiązane badać interes prawny wnoszącego o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, który nie może wynikać z interesu prawnego, jaki przysługiwał temu podmiotowi w kwestionowaniu innych decyzji w danym procesie inwestycyjnym". Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów będących podstawą do ustalenia skarżącej przymiotu strony.

Wspólnota Mieszkaniowa złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do przepisów technicznych r.w.t. wskazanych w skardze i tym samym uznanie, że pozbawienie skarżącej prawa do zaspokojenia potrzeb w zakresie parkowania i postoju samochodów nie stanowi naruszenia jej interesu prawnego, co wskazuje, iż deweloper nie musiał wykonać obowiązków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę wydanego dla budynku skarżącej. Ponadto dokonywanie merytorycznej oceny zgodności projektu budowlanego w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust 1 pkt 2 p.b. w sytuacji, w której takich ustaleń nie dokonuje się na etapie badania, czy w niniejszej sprawie został naruszony interes prawny. Ponadto w wyroku nie wykazano, iż "miejsca parkingowe, do których zapewnienia zobowiązał się deweloper nie mają wypływu na interes prawny, który je zapewniono a następnie ograniczono";

2) art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 143 k.c. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. w zw. z § 18 oraz § 19 r.w.t. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny ww. przepisów oraz uznanie, że zmiana warunków pozwolenia na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy w zakresie odnoszącym się do zapewnienia skarżącej odpowiedniej ilości miejsc postojowych nie stanowi naruszenia interesu prawnego nawet jeżeli deweloper nie wywiązał się z nałożonego obowiązku;

3) art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie ma możliwości kwestionowania decyzji w zakresie jej zgodności z prawem i to w sytuacji, w której istnieją przepisy prawa materialnego, które świadczą o istnieniu interesu prawnego w sytuacji, w której nie muszą one być naruszone.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od strony przeciwnej kosztów postępowania. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 13 maja 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Brak jest podstaw do przypisania zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Objęty podstawą kasacyjną przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada wskazanej wadliwości, zostało bowiem sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z 29 listopada 2017 r. za zgodną z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżącą kwestionującą zgodność z prawem rozstrzygnięcia odmawiającego uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 8 września 2015 r. z uwagi na to, że powołana przez wnioskodawcę przyczyna wznowienia nie wystąpiła. Ocena prawna, jaka stanęła u podstaw stwierdzenia przez Sąd, że skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta Lublina, nawiązywała w wymagany sposób do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b., pozwalając określić, które kwestie rzutowały i dlaczego na nietrafność zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę skarżącą. Odnosi się to w szczególności do akcentowanych w skardze kasacyjnej argumentów dotyczących przepisów r.w.t. oraz zagadnienia związanego z dostrzeganą przez Wspólnotę Mieszkaniową potrzebą powiązania przysługującego jej interesu prawnego z zapewnieniem przez "dewelopera" odpowiedniej liczby "miejsc parkingowych".

To ostatnie zagadnienie skarżąca kasacyjnie odrębnie połączyła z postawionym Sądowi I instancji zarzutem naruszenia prawa materialnego – art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2, art. 33 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1-2 p.b., art. 143 k.c., art. 45 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, a także § 18 i § 19 r.w.t., jednakże nie mógł być on przez Naczelny Sąd Administracyjny uznany za usprawiedliwiony.

Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę weryfikacji decyzji ostatecznej, w tym jej uchylenia, tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ta osoba, która bez własnej winy nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu jako jego strona. Rację ma Sąd I instancji, gdy wskazał, że skarżąca nie mogła zostać uznana za stronę postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia obejmującego roboty budowlane polegające na dokończeniu budowy garaży G1, G2, G3, G4 i G5 wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji elektrycznych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w Lublinie., ponieważ w sprawie, w której zapadła decyzja z 8 września 2015 r., obszar oddziaływania robót "dokończeniowych", posługując się określeniem Wojewody Lubelskiego, ze względu na ich charakter obejmował wyłącznie działki inwestycyjne należące do inwestora (E. L.), w konsekwencji czego Wspólnota Mieszkaniowa z powołaniem się na tytuł prawny przysługujący jej do działek nr ew. [...] i [...], na których zlokalizowany został budynek mieszkalny wielorodzinny, nie mogła wywodzić, że została pominięta w postępowaniu. W sprawie udzielenia pozwolenia na budowę status strony tego postępowania nie kształtuje art. 28 k.p.a., ale art. 28 ust. 2 p.b., który będąc przepisem szczególnym zawęża krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 p.b. została zamieszczona definicja pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z którym jest nim teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji, poddając rozważeniu dokonany przez Wojewodę Lubelskiego sposób konkretyzacji przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w odniesieniu do kwestii pominięcia skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Lublina z 8 września 2015 r., odwołał się w do oceny prawnej, jaką Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził w wyroku z 12 września 2018 r., VII SA/Wa 2953/17 oddalającym skargę skarżącej na decyzję GINB z 31 października 2017 r. Prawidłowość powyższego działania Sądu nie może budzić wątpliwości, mając na uwadze, że wskazanym aktem została utrzymana w mocy decyzja Wojewody Lubelskiego umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 8 września 2015 r., a więc decyzji, która zakończyła postępowanie objęte rozpatrywanym wnioskiem o jego wznowienie. To rozstrzygnięcie formalne wynikało z uznania, że skarżącej nie przysługuje w tejże sprawie statusu strony, co oznacza, że we wskazanym postępowaniu został poddany analizie problem prawny odpowiadający rozpatrywanemu w niniejszym postępowaniu. Kwestie różnicujące ramy, w których problem ten był badany, nie miały istotnego znaczenia, albowiem fakt, iż z nieprzyznaniem Wspólnocie Mieszkaniowej statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ nadzoru powiązał brak przesłanki podmiotowej umożliwiającej wszczęcie i prowadzenie tego postępowania w trybie wnioskowym, a w postępowaniu wznowionym przysługujący skarżącej status strony stanowił kwestię badaną pod kątem wystąpienia przyczyny wznowienia, nie zmienia tego, że w obu postępowaniach rozstrzygnięciu podlegało zasadniczo tożsame zagadnienie odnoszone do istnienia legitymacji skarżącej umożliwiającej jej poddanie weryfikacji ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 8 września 2015 r. Tę tożsamość potwierdzało rozważenie w obu postępowaniach sytuacji prawnej skarżącej w kontekście tej samej normy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.

Uwzględnienia wymaga, że wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został poddany kontroli instancyjnej, która zakończyła się oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 grudnia 2021 r., II OSK 148/19 skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przytoczonych w podstawie kasacyjnej przepisów p.b. i r.w.t. nie można wywieść tezy, zgodnie z którą realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości, na której funkcjonuje skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa. Skarżąca nie wykazała, aby doszło do naruszenia jej uzasadnionego interesu, o którym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., tak aby można było stwierdzić, że naruszone zostały przepisy dotyczące ochrony prawa własności ujęte w k.c. i Konstytucji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych już funkcjonującej Wspólnocie Mieszkaniowej nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, lecz jej interesu faktycznego, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. Poruszonego problemu ponadto nie można postrzegać jako kwestii związanych z istnieniem jakichkolwiek zobowiązań wobec Wspólnoty Mieszkaniowej na gruncie norm administracyjnoprawnych lub cywilnoprawnych, lecz powinien on być traktowany jako wymaganie ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny w kontrolowanym postępowaniu nie może pominąć przywołanego stanowiska w zakresie wyznaczonym podniesionymi zarzutami kasacyjnymi tak ze względu na zarzucenie przez Wspólnotę Mieszkaniową zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zbieżnych wad prawnych, które zostały uprzednio zarzucone Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i oparcia ich na jednakowej argumentacji, jak i z uwagi na związanie wskazanym wyżej prawomocnym wyrokiem, który ma ten skutek, że traktować go należy jako przesądzający prawnie o nieprzysługiwaniu skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 8 września 2015 r. Wymaga w tym kontekście przypomnienia, że określona w art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca orzeczenia sądowego w odniesieniu tak do organu administracji publicznej, jak i do sądu administracyjnego oznacza, iż muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie weryfikowana, a tym bardziej odmiennie rozważona. Jak się jednolicie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie dających się pogodzić w systemie sprawowania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., I OSK 2904/19; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., II OSK 211/18). Powaga rzeczy osądzonej rozciąga się na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia niezbędne do określenia jego zakresu (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., II OSK 2605/17; wyrok NSA z 30 sierpnia 2018 r., II OSK 2163/16). Pogląd ten jest aprobowany w piśmiennictwie. Podkreśla się w nim nie bez racji, że powaga rzeczy osądzonej powinna być oceniania według istoty orzeczenia w związku ze stanem sprawy mającym swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a dla precyzyjniejszego określenia treści werdyktu zawartego w wyroku sądu administracyjnego nieodzowne staje się wykorzystanie argumentów, które doprowadziły do jego podjęcia (por. W. Sawczyn [w:] System Prawa Administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej, T. 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 546).

Kierując się powyższymi względami prowadzącymi do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.