Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1019/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Krakowa - Nowej Huty na uchwałę nr VI/28/2015 Rady Gminy Koniusza z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza na 2015 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Koniusza numer VI/28/2015 z dnia 26 marca 2015 roku w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza na 2015 rok, wraz z załącznikiem w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza w 2015 roku".

Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a to:

1. art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 poz. 856) polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez nałożenie na właścicieli odłowionych zwierząt w § 12 ust. 3 załącznika do przedmiotowej uchwały obowiązku zwrotu Gminie kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko - weterynaryjną w chwili odbioru odłowionego zwierzęcia przez właściciela,

2. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez ogólnikowość zapisów § 5 Załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez zaniechanie podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt; w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań;

3. art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, bez wskazania konkretnie schroniska z podaniem jego adresu oraz lekarza weterynarii, w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań;

4. art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie kwestii dotyczącej usypiania ślepych miotów z terenu Gminy Koniusza, w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań;

5. art. 11a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 3 ustawy poprzez zapewnienie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 13 ust. 2 pkt 4 w Załączniku do zaskarżonej uchwały, usypiania zwierząt chorych, w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, podczas gdy podanie środka usypiającego jest możliwe tylko w przypadkach określonych w ustawie o ochronie zwierząt po zapadnięciu decyzji o jego uśmierceniu wydanej przez podmiot wskazany w powołanej ustawie - art. 6 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ustawy, podczas gdy ani art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dawały upoważnienia do ustanowienia takiego zapewnienia;

6. art. 11a ust. 2 pkt 1 i 8 ustawy poprzez niewskazanie konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt oraz lekarza weterynarii w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wraz z podaniem ich adresów, pomimo istnienia ustawowego obowiązku uregulowania wskazanych kwestii.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Koniusza wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Wskazał, że przedmiotowa skarga dotyczy uchwały, która została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez utratę jej mocy prawnej, dlatego postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Nadto, co też nie pozostaje bez znaczenia dla oceny przedmiotowej skargi, skarżący - jako organ ochrony prawnej nie wykazał lub przynajmniej nie uprawdopodobnił w swojej skardze wniesionej w oparciu o przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. jakoby nieobowiązujący już w dacie wniesienia skargi program opieki nad zwierzętami bezdomnymi w jakikolwiek sposób oddziaływał na sytuację prawną innych podmiotów czy organów administracji publicznej.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wójt Gminy Koniusza wskazał, że zarzuty Prokuratura Rejonowego w stosunku do zaskarżonej uchwały nie znajdują uzasadnienia tak w kontekście unormowań ustawowych, jak i w zakresie w jakim Konstytucja RP oraz obowiązujące regulacje prawne przewidują warunki stanowienia aktów prawa miejscowego.

Zarzut "niewskazania konkretnego schroniska dla bezdomnych zwierząt oraz lekarza weterynarii w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wraz z podaniem ich adresów, pomimo istnienia ustawowego obowiązku uregulowania wskazanych kwestii" skarżący wywodzi z art. 11 a ust. 2 pkt 1 i 8 ustawy o ochronie zwierząt. Przywołana norma wbrew twierdzeniom skarżącego, w żaden sposób nie nakazuje aby program w swej treści obligatoryjnie wskazywał na konkretne schronisko dla bezdomnych zwierząt - tak jak twierdzi skarżący - z podaniem adresu. Tego rodzaju dyspozycja wynika natomiast z normy ujętej w art. 11a ust 2 pkt 7 ustawy, w ramach którego wprost zobowiązuje się do "wskazania" w rzeczonym programie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Rada Gminy wypełniła treść upoważnienia ustawowego albowiem zapewniono bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Koniusza miejsce w schronisku dla zwierząt. Brak sprecyzowania samego schroniska w treści uchwały nie może niweczyć samego faktu wypełnienia tego obowiązku w inny określony uchwałą sposób. Zdaniem Rady Gminy zarzut skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, a zapisy programu w tym w szczególności określone w § 2 ust. 2, § 3, § 4, §6, § 10, § 11, § 13 stanowią o wypełnieniu dyspozycji normy ujętej w art. 11a ust. 1 i 8 ustawy o ochronie zwierząt.

Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego, w myśl którego § 5 programu w zakresie w jakim wskazuje się na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie jest zbyt ogólnikowy. Gmina Koniusza jest samorządową jednostką terytorialną o typowo wiejskim charakterze ze znacznymi obszarami leśnymi i na jej terenie nie wystąpiły jak dotąd problemy z wolno żyjącymi kotami, a nawet potrzeby ich dokarmiania. Niemniej jednak w programie przewidziano opiekę nad kotami wolno żyjącymi w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla ochrony tych zwierząt i jest adekwatne dla społeczności lokalnej. W tym zakresie o wypełnieniu upoważnienia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt stanowi m.in. treść § 5 programu. Zgodnie z jego brzmieniem "Sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi obejmuje: dokarmianie kotów wolno żyjących w miejscach, gdzie stwierdzono ich skupiska, poprzez zakup i wydawanie karmy przez pracownika UG Koniusza, społecznym opiekunom kotów wolno żyjących, wolontariuszom działającym na terenie Gminy".

Organ nie zgodził się także z zarzutami w zakresie niewypełnienia upoważnienia ustawowego i ogólnikowego uregulowania kwestii dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, jak też zarzutem nieuregulowania kwestii dotyczącej usypiania ślepych miotów. Stosowna regulacja w tym zakresie znajduje się m.in w § 13 ust 3 programu, zgodnie z którym gmina przewidziała realizację ww. zadania poprzez zapewnienie możliwości usypiania ślepych miotów u lekarz weterynarii, z którym podpisano umowę.

Nie sposób zgodzić się także z zarzutem, wedle którego Rada Gminy w sposób istotny naruszyła art. 11a ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 13 ust 2 pkt 4 programu w zakresie usypiania zwierząt chorych. Strona skarżąca pochopnie kreuje zarzut w sytuacji, w której brak jest wystarczających podstaw ku temu. Jak bowiem wynika z treści programu Gmina zapewniła całodobową opiekę weterynaryjną, w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt poprzez zawarcie stosownej umowy z lekarzem weterynarii/Przychodnią Weterynaryjną, w zakresie opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom bezdomnym. Rada Gminy nie wprowadziła zapisu związanego z koniecznością usypiania chorych zwierząt wbrew zarzutowi skargi, a jedynie w ramach programu przewidziała sytuacje w której w celu ulżenia w cierpieniu zwierzętom potrąconym na drogach przez pojazdy mechaniczne, koniecznym może być podanie środka usypiającego w przypadku, w którym podjęte przez lekarza zabiegi weterynaryjne okażą się być niewystarczające. Wskazana regulacja jest zgodna z obowiązującym prawem, w tym również z przywołanym w skardze art. 33 ustawy. Zgodnie bowiem z jego treścią "W przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, w celu zakończenia cierpień zwierzęcia, potrzebę jego uśmiercenia stwierdza lekarz weterynarii (...)". W razie konieczności bezzwłocznego uśmiercenia, czynność tę dokonuje się przez podanie środka usypiającego - przez lekarza weterynarii (art. 33 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy).

W ocenie organu nie sposób zgodzić się również z twierdzeniem, zgodnie z którym § 12 ust 3 programu w zakresie w jakim nakłada na właścicieli odłowionych zwierząt obowiązek zwrotu Gminie kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko-weterynaryjną w chwili odbioru odłowionego zwierzęcia przez właściciela istotnie narusza prawo tj. art. 11a ust 1 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie organu gmina nie może ponosić kosztów związanych z odławianiem i transportem, utrzymaniem, leczeniem i innymi niezbędnymi zabiegami, w przypadku gdy w późniejszym czasie okaże się, że zwierzę ma swojego właściciela. Wówczas bowiem obowiązek pokrycia wskazanych kosztów spoczywa właśnie na tym właścicielu. Pokrywanie ww. kosztów przez gminę byłoby sprzeczne z istotą programu, który dotyczy bezdomnych zwierząt oraz zasadami prawidłowej gospodarki finansowej środkami publicznymi. Wydatkowanie środków publicznych spowodowane ewidentnym zaniedbaniem przez właściciela (opiekuna) obowiązku sprawowania bieżącej opieki nad odłowionym zwierzęciem nie znajduje tak społecznej akceptacji, jak i nie mieści się w zakresie kosztów związanych z realizacją przez gminę rzeczonego programu, który dotyczy bezdomnych zwierząt a nie zwierząt, które w istocie bezdomnymi nie są.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał sprawę i wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy konieczne jest ponadto uwzględnienie treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 731, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a także treści art. 91 ust. 4 u.s.g., na podstawie którego można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ustawa nie określa katalogu wad stanowiących istotne naruszenie prawa. Art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się w związku z tym, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, przyjmując jednak, że katalog wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych może jednak naprowadzać na wyodrębnienie naruszeń kwalifikowanych jako istotne, skutkujących nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Naruszenia te dotyczą w szczególności przepisów wyznaczających kompetencje organów, podstawę prawną aktu, przepisów prawa ustrojowego, czy też przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu.

Przedmiot sądowej kontroli stanowiła w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Gminy Koniusza podjęta 26 marca 2015 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koniusza na 2015 rok.

W uwzględnieniu dominującego ostatnio w orzecznictwie poglądu należało przyjąć, że uchwała przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami zalicza się do aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, także: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, 2012 r., nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sam przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Zaskarżona uchwała zawiera normy cechujące się abstrakcyjnością i konkretnością. Skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, m.in. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Jej postanowienia nie mają charakteru jednorazowego i pozwalają mieszkańcom oraz innym podmiotom zachować się w sposób w nim przewidziany, np. oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii.

Upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały zostało wyrażone w art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (obecnie: Dz. U. z 2020, poz. 638, dalej: u.o.z.), zgodnie z którym rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl art. 11a ust. 2 ustawy program obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4). Program ten zawiera również wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5).

W ocenie Sądu zaskarżony Program nie realizuje właściwie elementów upoważnienia mających charakter obligatoryjny, o których mowa w art. 11a ust. 2 u.o.z., a nadto zawiera postanowienia podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co w konsekwencji musiało doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały przyjmującej Program w całości.

Rację ma Prokurator, że art. 11a u.o.z. nie przewiduje w ogóle możliwości kształtowania wobec osób trzecich (tu właścicieli zwierząt, które ostatecznie okazały się nie być bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z tego programu. Tym samym postanowienie zawarte w § 12 ust. 3 programu zamieszczone zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a ustawy. Nie ma przy tym przeszkód, aby Gmina na zasadach ogólnych, dochodziła zwrotu kosztów opieki nad zwierzęciem na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym.

Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego podjęte został także § 13 ust. 2 pkt 4 programu, dotyczący uprawnienia lekarza weterynarii do podania środka usypiającego w celu ulżenia w cierpieniu zwierzęciu, w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia. Warunki uśmiercania zwierząt i rolę lekarza weterynarii w tym zakresie reguluje art. 33 ust. 3 i 4 u.o.z. Niewłaściwe jest więc wprowadzanie regulacji, nawet powtarzającej ustawę, do prawa miejscowego. Co najważniejsze jednak, przepis art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie zawiera upoważnienia dla Rady Gminy do umieszczania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt jakichkolwiek regulacji w tym zakresie.

Następnie wskazać należy, że w § 2 ust. 2, § 3, § 6 pkt 1 i 3, § 10, § 11, § 12 i §13 Programu, ogólnie postanowiono, że zadania objęte programem (np. odławianie bezdomnych zwierząt, sterylizację i kastracje zwierząt w schronisku, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów itp.) zapewni schronisko względnie lekarz weterynarii, z którym Gmina Koniusza zawrze umowę. Nie wskazano jednak żadnego konkretnego podmiotu, który te zadania będzie wykonywał, w szczególności konkretnego schroniska dla zwierząt, ani też konkretnego lekarza weterynarii.

Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje, dostosowane do warunków lokalnych. Stopień ogólności zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale powoduje, że uchwała nie spełnia swojej roli. Dostrzec należy również, że skoro uchwała została podjęta w dniu 26 marca 2015 r. na rok 2015 r., a mimo to w dacie jej przyjęcia Rada Gminy w dalszym ciągu ma dopiero w planach zawarcie umowy ze schroniskiem i lekarzem weterynarii, to oznacza, że program uchwalono dla pozoru wypełnienia obowiązku ustawowego, a jego rola jest iluzoryczna. Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1476/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro uchwała ta stanowi "program" czyli plan działania, to w ramach tego planu czynności do których zobowiązana jest gmina muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane – czyli w sposób zaplanowany i zorganizowany. Nie można również pomijać akcentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych istotnego znaczenia informacyjnego programu dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez ogólnikowość zapisów § 5 programu tj. brak wskazania konkretnych miejsc w których przebywają koty wolnożyjące oraz listy społecznych opiekunów, miejsc i częstotliwości dokarmiania. Miejsca w których przebywają koty wolnożyjące z natury rzeczy mogą być zmienne i ustalanie ich w uchwale jest bezcelowe. Podobnie, lista opiekunów społecznych może ulegać zmianie, a wymienianie ich z imienia i nazwiska w akcie prawa miejscowego nie znajduje ani podstawy prawnej, ani logicznego uzasadnienia.

Na koniec Sąd wskazuje, że nie był zasadny wniosek organu o umorzenie postępowania. W sytuacji, gdy sąd dysponuje kompetencją do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, uchylenie tego aktu lub utrata jego mocy obowiązującej nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu bezprzedmiotowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku - niedopuszczalnym. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma bowiem tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r., sygn. II FSK 1710/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności, dostrzegając, że uchwała istotnie narusza prawo, należało orzec na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.