Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 196/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i ust. 6, art. 270 ust. 2, art. 280 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 107 par. 3, art. 7a par. 1, art. 7 i art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia NSA Gerard Czech Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Lądek Zdrój na decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 marca 2018 r., nr WR.ZUO.4.470.342.2018.OS z dnia 15 marca 2018 r., nr WR.ZUO.4.470.344.2018.OS z dnia 15 marca 2018 r., nr WR.ZUO.4.470.341.2018.OS w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżone decyzje, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 1.460,00 zł (słownie złotych: jeden tysiąc czterysta sześćdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Trzema informacjami rocznymi z dnia 27 lutego 2018 r. o numerach odpowiednio: WR.ZUO.4.470.342.2018.OS; WR.ZUO.4.470.344.2018.OS i WR.ZUO.4.470.341.2018.OS Dyrektor Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor PGWWP Zarząd Zlewni w Nysie", "organ"), na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm. - dalej jako: "Prawo wodne") oraz wskazując na trzy pozwolenia wodnoprawne odpowiednio: z dnia 1 sierpnia 2011 r. nr OŚR.6341.141.2011.ŚW7; z dnia 2 sierpnia 2011 r., nr OŚR.6341.143.2011.ŚW7 i z dnia 1 sierpnia 2011 r., nr OŚR.6341.140.2011.ŚW7 ustalił Nadleśnictwu Lądek Zdrój (dalej jako: "skarżący", "strona") za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości odpowiednio: 1.290 zł; 1.904 zł i 277 zł za pobór wód powierzchniowych. Każda z opłat miała zostać uiszczona w czterech równych ratach kwartalnych.

W złożonych od powyższych informacji reklamacjach strona podniosła, że wysokość rocznej opłaty stałej na podstawie wskazanych pozwoleń wodnoprawnych nie powinna być naliczona, gdyż każda opłata dotyczy zbiornika retencyjnego, który został wybudowany w celu przeciwdziałania skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich, zwiększenia retencji i utrzymania potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie. Nadto ma służyć ograniczeniu skutków powodzi albo susz oraz zwiększeniu różnorodności przyrodniczej. Zbiornik nie ma charakteru komercyjnego.

Skoro głównym celem budowy każdego z tych zbiorników było przeciwdziałanie skutkom suszy oraz ochrona przeciwpowodziowa, a są to zadania organów administracji rządowej oraz samorządowej, a także Wód Polskich (odpowiednio art. 163 i art. 186 ustawy Prawo wodne), to wskazane funkcje zbiorników stanowią podstawę do odstąpienia od naliczania opłaty stałej.

Dyrektor Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie trzema decyzjami, wszystkie z dnia 15 marca 2018 r., o numerach odpowiednio: WR.ZUO.4.470.342.2018.OS; WR.ZUO.4.470.344.2018.OS i WR.ZUO.4.470.341.2018.OS określił stronie wysokość opłat stałych za pobór wód powierzchniowych w kwotach odpowiednio: 1.290 zł; 1.904,00 zł i 277,00 zł – a zatem w wysokości tożsamej z ustalonymi w ww. trzech informacjach rocznych.

Stwierdził ponadto, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach i określił terminy płatności rat oraz sposób uiszczenia opłaty.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięć organ administracji wskazał przepisy art. 273 ust. 6, w związku z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy Prawo wodne oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) – dalej jako: k.p.a.

Uzasadniając te rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności podniósł, że nie uznał reklamacji strony, gdyż zgodnie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń. Wyjątkiem uzasadniającym odstąpienie od naliczenia opłaty może być art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, który – jak to wskazał organ - nie dotyczy przedmiotowej sprawy.

Dalej wskazano, że Nadleśnictwo Lądek Zdrój korzysta z usług wodnych na podstawie pozwoleń wodnoprawnych wydanych przez Starostę Kłodzkiego odpowiednio z dnia: 1 sierpnia 2011 r. nr OŚR.6341.141.2011.ŚW7 na pobór wód powierzchniowych w ilości 50,89 m³/h; z dnia 2 sierpnia 2011 r. nr OŚR.6341.143.2011.ŚW7 na pobór wód powierzchniowych w ilości 75,13 m³/h; z dnia 1 sierpnia 2011 r. nr OŚR.6341.140.2011.ŚW7 na pobór wód powierzchniowych w ilości 10,92 m³/h. Te wielkości poboru wód powierzchniowych wyrażone w m³ na godzinę, po ich przeliczeniu na m³ na sekundę, wyniosły odpowiednio: 0,014136 m³/s; 0,020869 m3/s i 0,003033 m³/s. Stwierdzono, że w związku z uzyskanymi pozwoleniami wodnoprawnymi na pobór wód powierzchniowych strona, zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego, jest zobowiązana ponosić opłatę za usługi wodne. Powyższe, a także nieuwzględnienie reklamacji, obligowało organ do wydania ww. decyzji.

Określenia wysokości opłat stałych organ dokonał na podstawie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, wskazując też na przepisy: § 6, 7, 10 i 15 i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) – dalej określane jako "rozporządzenie".

Jak wskazano w każdej z decyzji, opłata stała za pobór wód powierzchniowych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w maksymalnej ilości odpowiednio: 50,89 m³/h i wynoszącej po przeliczeniu 0,014136 m³/s; 75,13 m³/h i wynoszącej po przeliczeniu 0,020869 m3/s oraz 10,92 m³/h – po przeliczeniu 0,003033 m³/s.

Strona w trzech jednakowo brzmiących skargach wniesionych od powyższych decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyła opisane powyżej rozstrzygnięcia organu, zarzucając im naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, tj.:

1). art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego i w konsekwencji brak jego rozpatrzenia;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

2). art. 188 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez naliczenie opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych w sytuacji, gdy w kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści;

3). art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez naliczenie opłaty stałej pomimo, iż pobór następuje do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów – podczas gdy jest zwolniona z konieczności regulowania opłat stałych, jako że opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw;

4). art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez naliczenie opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych w sytuacji, gdy zbiornik jest napełniany wodą z cieków naturalnych;

5). art. 163 ustawy Prawo wodne poprzez naliczenie opłaty stałej za pobór wody w sytuacji, gdy zbiornik został wybudowany w celu przeciwdziałania skutkom suszy oraz w celach przeciwpowodziowych, a ochrona przed powodzią należy do zadań Nadleśnictwa, stanowiąc zadanie Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej.

W związku z tymi zarzutami wniosła o: uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniach skarg podniosła, że naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego nastąpiło z uwagi na niezebranie jakiegokolwiek materiału dowodowego i nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podnoszonych w reklamacji. Organ administracji, mimo obciążającego go, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., obowiązku podejmowania z urzędu działań dla należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, takich działań nie podjął. Tymczasem było to konieczne ze względu na zawarte w reklamacji zarzuty dotyczące celu wykorzystywania zbiornika, który ma służyć m.in. ograniczeniu skutków powodzi bądź susz oraz zwiększeniu różnorodności przyrodniczej i ochronie przeciwpożarowej. Są to ze wszech miar cele publiczne, a nie służące tylko Nadleśnictwu i przez to zastosowanie winien znaleźć art. 163 Prawa wodnego określający, że zadania z zakresu przeciwdziałania skutkom suszy i powodzi ciążą na organach administracji rządowej i samorządowej. W zakresie zarzutu naruszenia obowiązku należytego zgromadzenia materiału dowodowego strona powołała przykłady orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentując w związku z zaprezentowanymi tam tezami, że tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny może być podstawą słusznego merytorycznie rozstrzygnięcia.

Dalej skarżąca wskazała na fakt wybudowania zbiorników na terenie Nadleśnictwa w ramach realizacji projektu unijnego "przeciwdziałanie skutkom wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w należytym stanie". Jeszcze raz zwróciła uwagę na przeciwpowodziowy i przeciwpożarowy cel wybudowania zbiorników, a także na cel przyrodniczy, z wyłączeniem celów komercyjnych czy innych, służących tylko Nadleśnictwu (np. nawadnianiu szkółki leśnej). Te okoliczności, na podstawie art. 188 ust. 2 w związku z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, nie dają zdaniem strony podstaw do naliczenia opłaty stałej. Cel tej inwestycji jasno wynika z operatów wodnoprawnych, które skarżąca załączyła do skarg.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego nie zgodził się ze stroną podkreślając szczególny, odrębnie uregulowany w ustawie Prawo wodne, charakter postępowania reklamacyjnego, które nie jest typowym postępowaniem administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji, o którym mowa w art. 1 k.p.a. Ta odrębność proceduralna unormowana w ustawie szczególnej nakazuje stosować w pierwszej kolejności jej przepisy, czyli ustawę Prawo wodne. Postępowanie reklamacyjne nabiera typowych cech postępowania administracyjnego dopiero z chwilą wydania decyzji będącej następstwem nieuwzględnienia reklamacji. Uproszczenie postępowania (reklamacyjnego) nastąpiło z uwagi na ekonomikę procesową. Przede wszystkim zaś zarzut naruszenia przepisów k.p.a. o postępowaniu dowodowym jest niezasadny dlatego, że organ takie dowody, w postaci pozwolenia wodnoprawnego, zebrał, i nie miał obowiązku poszukiwania dalszych dowodów.

Nie zgodził się też z twierdzeniem strony o naruszeniu przez organ przepisów art. 163, art. 188 ust. 2 art. 271 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, skutkującym jej zdaniem również naruszeniem art. 270 ust. 2 tej ustawy, gdyż pierwsze z tych przepisów normują całkowicie inną materię, nie regulując kwestii wymiaru opłat za usługi wodne, przez co wskazanie ich przez stronę jest całkowicie dowolne i bezpodstawne.

Prawidłowe było ustalenie opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, gdyż fakt naliczenia i wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, a dokładniej: od maksymalnej ilości poboru wody powierzchniowej przewidzianej w przedmiotowych decyzjach. Jest ona zatem ustalona na podstawie wartości maksymalnych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, które stanowią niejako treść rozstrzygnięcia ujętego w kategorię pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący jest adresatem pozwoleń wodnoprawnych, które stanowiły podstawę wymierzenia spornych opłat. Przywołując treść art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 i 271 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego organ stwierdził, że zobowiązany był naliczyć opłaty, a ewentualne odstępstwo w tym zakresie mogłoby wynikać jedynie z wyraźnego przepisu ustawy. Jednak przewidziane w ustawie zwolnienia przedmiotowe i podmiotowe nie znajdują zastosowania. Za nadużycie prawa uznał traktowanie art. 188 Prawa wodnego za podstawę zwolnienia z opłat za usługi wodne – gdyż przepis ten reguluje odmienne kwestie, tj. utrzymanie urządzeń wodnych. Podobnie należy podnieść w odniesieniu do wskazanego w uzasadnieniu skargi art. 163 Prawa wodnego. Zadania organów, a normy odnoszące się do opłat za usługi wodne stanowią odrębne instytucje prawne i łączne stosowanie tych norm może mieć miejsce tylko za zgodą ustawodawcy wyrażoną w konkretnym przepisie ustawy, którego jednak brakuje w ustawie Prawo wodne.

Natomiast wskazywane przez stronę fakty znajdują oparcie w zebranych w sprawie dokumentach i zostały przez organ przeanalizowane, jednak nie mogą one stać się podstawą do zwolnienia z opłat. W ustawie Prawo wodne brak także przepisu, który pozwoliłby organowi fakultatywnie zwolnić w określonych sytuacjach np. "z uwagi na wyjątkowe okoliczności" podmioty z opłat za usługi wodne, co za tym idzie organ dla wypełnienia dyspozycji norm Prawa wodnego zobligowany był do wymierzenia spornej opłaty, gdyż dysponentem pozwolenia wodnoprawnego jest strona skarżąca.

Organ dodał, że fakty, które podnosi skarżący znajdują pośrednio potwierdzenie w materiale dowodowym, który organ przeanalizował i wziął pod uwagę. Nie są to jednak dokumenty, które mogą stanowić podstawę zwolnienia z opłaty. Każdorazowe odstępstwo od opłaty musi wynikać z przepisu prawnego, a art. 270 ust. 2 Prawa wodnego w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej jako "P.p.s.a.", Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Op 196/18 ze sprawami o sygn. akt I SA/Op 197/18 oraz I SA/Op 217/18 – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod sygn. akt I SA/Op 196/18.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w myśl art. 134 § 1 Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - i w związku z tym podlegają uchyleniu.

Zaskarżonymi decyzjami organ określił opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokościach odpowiednio: 1.290 zł; 1.904,00 zł i 277,00 zł, wiążąc je z wydanymi na rzecz skarżącej pozwoleniami wodnoprawnymi, z których każde dotyczyło pozwolenia na szczególne korzystanie z wody w zakresie poboru tych wód dla zbiorników małej retencji.

Przypomnieć należy na wstępie, że kontroli sądów administracyjnych, pod względem zgodności z prawem, podlegają konkretne akty organów administracji, w tym decyzje (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Zatem to w decyzjach, jako aktach stanowiących władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony, winny znajdować się wszystkie argumenty faktyczne i prawne przemawiające za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. Oznacza to tym samym niedopuszczalność sytuacji, w której stanowisko organu, niejako dopiero w reakcji na zarzuty strony, zostaje przedstawione w innych pismach, niebędących decyzjami, w tym np. w odpowiedziach na skargi. Z punktu widzenia sądowej kontroli danego aktu istotne jest to, jakie motywy swego rozstrzygnięcia organ przedstawił w jego uzasadnieniu.

Kwestią wymagającą rozważenia jest, w pierwszej kolejności, zasadność naliczenia opłaty stałej za usługi wodne w sytuacji, gdy strona podnosiła, że w każdej z tych spraw brak jest podstaw prawnych do naliczenia takiej opłaty, w szczególności z uwagi na zwolnienie przewidziane art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Skarżąca podkreślała, że spełnia warunki uprawniające ją do takiego zwolnienia, albowiem - co organ pominął - pobór wody następuje dla celów przeciwdziałania skutkom suszy, dla celów przeciwpożarowych, co jest zadaniem organów administracji rządowej i samorządowej oraz Wód Polskich (odpowiednio art. 163 i art. 188 ustawy Prawo wodne), zatem wskazując na art. 188 ust. 2 oraz art. 270 ust. 2 tej ustawy uznała za bezzasadne obciążenie jej ww. opłatami stałymi. W skardze wskazała też na cel w postaci nawadniania gruntów leśnych.

Zgodnie z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w sytuacji, gdy pobór wód dokonywany jest do celów enumeratywnie określonych w powołanym art. 270 ust. 2 – opłaty stałej nie ponosi się. Zatem z punktu widzenia treści art. 270 ust. 2 Prawa wodnego ważne było w kontrolowanych sprawach, by organ określając opłatę stałą za pobór wód ustalił, czy pobór wód jest do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, zwłaszcza w sytuacji podnoszenia takich argumentów przez stronę.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że organ tej powinności nie dopełnił, gdyż wydając zaskarżone decyzje w ogóle nie przedstawił żadnej argumentacji w zakresie kwestii zasadności naliczania opłat. Zagadnieniu ewentualnego zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego organ poświęcił jedno zdanie, przy czym znaczna część wypowiedzi stanowiła zacytowanie treści art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, a resztę lakoniczna wzmianka, że przepis ten nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Nie wiadomo więc, na czym organ to przekonanie oparł, gdyż nie przedstawił co do tego ani rozważań prawnych ani nie nawiązał do jakichkolwiek dowodów w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie zawiera żadnych rozważań, czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, a zatem, czy pobór wód jest do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Nie wyjaśniono zatem, dlaczego i na jakiej podstawie organ uznał w każdej z decyzji, że przepis ten "nie dotyczy przedmiotowej sprawy". Z uzasadnienia decyzji nie wynikają żadne argumenty, na podstawie których organ wyciągnął tego rodzaju wnioski. Stwierdzając jedynie to, że przepis art. 270 ust. 2 nie ma zastosowania, organ skupił się na następczych przesłankach braku zastosowania tego przepisu, dotyczących ustalania opłaty stałej. W ocenie Sądu organ działał wadliwie, ponieważ wcześniej winien odnieść się do argumentacji strony i ustosunkować się do stanowiska, czy strona w ogóle powinna ponosić opłatę stałą. Pomijając tak istotną kwestię, odstąpił de facto od wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 270 ust 2 Prawa wodnego. Tym samym w decyzjach nie uzasadnił w sposób należyty zastosowania w sprawie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, co nadaje zaskarżonym decyzjom charakter rozstrzygnięć przedwczesnych i dowolnych.

Podobnie organ w uzasadnieniach decyzji w ogóle nie odniósł się do sygnalizowanej przez stronę kwestii – wyręczania przez stronę czy wspomagania organów administracji rządowej, administracji samorządowej i Wód Polskich w ochronie przed powodzią (art. 163 Prawa wodnego). Powyższe w ocenie strony mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, z uwagi na przepis art. 188 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści (...). Powyższe argumenty strony organ pominął milczeniem w uzasadnieniu decyzji, nawet lakonicznie się do nich nie odnosząc.

Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności uznać trzeba, że organ naruszył w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepis art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz zasady przekonywania określoną w art. 11 k.p.a.

W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z istoty uzasadnienia decyzji wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji jak również sposób rozumienia przez organ treści danego przepisu i zastosowanej przez niego metody wykładni. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz kwestionowania stanowiska organu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. W analizowanym przypadku brak zawarcia w uzasadnieniu nawet syntetycznych rozważań na temat zasadniczego argumentu strony (co do tego, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego) wskazuje, że organ nie dokonał kompleksowej wykładni adekwatnych do stanu faktycznego regulacji prawnych oraz poddaje w wątpliwość, czy prawidłowo rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy a następnie, czy dokonał jego właściwej subsumpcji pod określoną normę prawną.

Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonych decyzji. Organ uniemożliwił sądowi kontrolę swojego stanowiska w tym zakresie, a skarżącego pozbawił możliwości ustosunkowania się w skargach do poglądów organu odnośnie tej kwestii.

Dodatkowo zauważyć trzeba, że szersze rozważania organu co do zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, w tym odniesienie się do stanowiska strony, zostały zawarte dopiero w odpowiedziach na skargi. Jednak, jak już wspomniano, pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może sanować wad decyzji, nie może uzupełniać – w zasadniczym i koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie - uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w nim kluczowych dla sprawy treści, rozważań czy ocen, które powinny znajdować się w uzasadnieniu prawnym i faktycznym zaskarżonych decyzji. Podkreślić należy, że Sąd nie może w tych działaniach zastępować organu administracji, gdyż zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Innymi słowy, nie jest dopuszczalne rozstrzyganie przez Sąd tych wszystkich spornych kwestii spornych, jeśli organ nie odniósł się do nich w skarżonym rozstrzygnięciu.

W toku ponownego postępowania organ zobowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – prawidłowo sporządzić uzasadnienia decyzji odnosząc się do stanowiska strony podniesionego w reklamacjach, a ukierunkowanego na próbę wykazania, że zachodzi w kontrolowanych sprawach przypadek, o jakim mowa w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego.

Abstrahując w tym miejscu od kwestii samej zasadności ustalenia opłaty stałej za usługi wodne w zaistniałych tu okolicznościach (o czym była mowa powyżej), Sąd wskazuje, że w przypadku ponownego wyliczania opłat stałych za pobór wód powierzchniowych organ winien uzasadnić w sposób należyty sposób ich wyliczenia, z uwzględnieniem treści pozwolenia wodnoprawnego. Przy wyliczaniu wysokości opłaty (jeśli organ uzna, że brak jest podstaw do zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego – po uprzednim należytym uzasadnieniem tego stanowiska) należy uwzględnić szczegółową treść każdego z pozwoleń wodnoprawnych.

Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 3 P.w. przewidując, że wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, jaka może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Według treści przepisów przejściowych w okresie od dnia wejścia w życie P.w. do dnia 31 grudnia 2019 r. Wody Polskie ustalają wysokość opłat za usługi wodne, nie uwzględniając średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ) – art. 552 ust. 3 u.P.w. Do dnia 31 grudnia 2019 r. Wody Polskie zostały zobowiązane do opracowania metodyki wyznaczania średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), na potrzeby ustalania wysokości opłat za usługi wodne.

W przypadku tej usługi wodnej jednostkowa stawka opłaty została z kolei określona w § 15 pkt 2 powołanego rozporządzenia: "Do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: (...) 2) za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód".

W kontrolowanych sprawach, jak to wynika z treści wszystkich trzech pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód, zostały one wydane na podstawie nieobowiązującego już art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Otóż na mocy tej regulacji prawnej w pozwoleniu wodnoprawnym ustalało się w szczególności ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Obecnie obowiązujące przepisy Prawa wodnego przewidują w art. 403 ust. 2 pkt 1 konieczność uwzględnienia w pozwoleniu wodnoprawnym na pobór wód miernika w postaci m.in. maksymalnej ilości m3 na sekundę. Podkreślić należy, że ten sam wskaźnik poboru wody, tj. ilość poboru wody w m3 na sekundę, jest również tą samą wartością, którą należy uwzględniać na podstawie obecnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego przy ustalaniu wysokości opłaty za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych, co wprost wynika z brzmienia art. 271 ust. 3 P.w. Te wielkości w obydwu przypadkach są zatem zbieżne. Ponieważ jednak w tych sprawach wydane na rzecz spółki pozwolenia wodnoprawne nie określały maksymalnego pułapu poboru wody powierzchniowej liczonego w m3 na sekundę, to organ wydając zaskarżoną decyzję musiał dokonać wyboru spośród trzech, dostępnych w myśl treści pozwolenia wodnoprawnego, wskaźników maksymalnego poboru. Organ przyjął za podstawę obliczenia opłaty ilość poboru wody wyrażoną w m3/h, po czym dokonał jej przeliczenia na m³/s.

Zdaniem Sądu, w realiach kontrolowanych spraw, w których opłaty stałe zostały określone za pobór wód przez okres 365 dni (czyli za cały rok), maksymalna roczna (a nie godzinowa) wartość poboru, jako stanowiąca dalej idące ograniczenie, winna być punktem odniesienia dla ustalenia maksymalnej ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Odmienne założenie, przyjęte w zaskarżonej decyzji, może prowadzić do naruszenia art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. To bowiem roczny pobór wody wyznacza aktualnie górną granicę dopuszczalnego poboru wód przez korzystającego, skoro opłata ustalana jest na okres 365 dni. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2018 r., o sygn. II SA/Gd 287/18, w którym m.in. stwierdzono, że w sytuacji gdy jednym z elementów decydujących o wysokości opłaty jest maksymalna ilość wody dozwolonej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa dla strony trzy wskaźniki poboru wód, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, a przy tym opłata jest określana w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia przepisów P.w., według której do ustalenia opłaty należy stosować wskaźnik poboru rocznego. Słusznie Sąd przekonuje w tym orzeczeniu, że to wskaźnik poboru rocznego odzwierciedla dopuszczalną w skali roku ilość wód z jakiej można korzystać w ramach pozwolenia. Należy także zgodzić się z twierdzeniem, że zastosowanie parametru poboru godzinowego prowadzi do mniej korzystnego dla strony rezultatu niż w przypadku zastosowania wskaźnika rocznego, który odzwierciedla maksymalny pobór wód.

Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia wskazanych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty, łącznie we wszystkich połączonych sprawach, składa się: kwota 300,00 zł tytułem uiszczonych przez skarżącą wpisów oraz kwota 1.260,00 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).