Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1039/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A.J. i M.J na decyzję Wojewody z dnia 24 maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 2 maja 2006 r. inwestorzy A.M. i J.M. złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku pensjonatowego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza, parkingi, zjazdy indywidualne, dół szczelny) na działkach nr [...] ,[...] ,[...] położonych w M. , Gmina P.

Kilkakrotnie Starosta T. udzielał pozwolenia na budowę i zatwierdzał projekt budowlany, a organ odwoławczy uchylał tak wydawane decyzje lub je utrzymywał w mocy. Na wydawane decyzje przez Wojewodę były wnoszone skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które uchylał wydawane w sprawie decyzje.

Decyzją z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...] znak:[...] , wydaną po kolejnym ponownym rozpatrzeniu przez Starostę T. sprawy wszczętej wnioskiem inwestora z dnia 2 maja 2006 r., Starosta T. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Państwu A. i M.J. pozwolenia na dokończenie budowy budynku pensjonatowego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza, parkingi, zjazdy indywidualne, dół szczelny) na działkach nr [...] ,[...] ,[...] położonych w M. , , Gmina P.

W uzasadnieniu podano, że poprzednia decyzja Starosty T. wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (dokończenia budowy) z dnia 9 lutego 2010 r. uchylona została decyzją Wojewody z dnia 4 września 2012 r., znak:[...] . Decyzja Wojewody z dnia 4 września 2012 r. wydana została, po ponownym rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Starosty, na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1275/10.

Z kolei decyzja Starosty T. z dnia 9 lutego 2010 r. została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1212/08, którym uchylone zostały: decyzja Wojewody z dnia 30 września 2008 r., znak: [...] i poprzedzająca ją decyzja Starosty T. z dnia 28 kwietnia 2008 r., nr [...], znak: [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A.J. i M.J. pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego (kat. XIV) wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza, parkingi, zjazdy indywidualne, dół szczelny) na działkach nr [...] ,[...] ,[...] w M. Ww. decyzja z dnia 28 kwietnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę, podlegała wykonaniu i były w oparciu o nią prowadzone roboty budowlane, które przerwane zostały na skutek ww. prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.). Od decyzji Starosty T. z dnia 9 lutego 2010 r., odwołał się F.Ł. . Wojewoda decyzją z dnia 16 czerwca 2010 r., znak: [..] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 9 lutego 2010 r. na dokończenie budowy.

Jedną z przesłanek, na jakich opierał się organ wydając decyzję, było rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. - decyzja nr [...] z dnia 12 maja 2009 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wszczętej na wniosek F.Ł. o przeprowadzenie kontroli w związku z nieprawidłowościami przy budowie budynku pensjonatowego na działkach nr [...] ,[...] ,[..] w M. Z ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikało, że organ nadzoru budowlanego nie stwierdził niezgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ujawnione zostało, że ww. rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2010 r, znak: [...] . Wobec ujawnienia się ww. okoliczności, Wojewoda wydał decyzję z dnia 23 sierpnia 2010 r. znak:[...] , w ramach tzw. autokontroli, powołując się na art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzją tą uchylił własną decyzję z dnia 16 czerwca 2010 r., jako wydaną przedwcześnie i orzekł, w trybie art. 138 § 2 K.p.a. o uchyleniu decyzji Starosty z dnia 9 lutego 2010 r. Także decyzja Wojewody z dnia 23 sierpnia 2009 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Decyzję tę zaskarżył inwestor.

Prawomocnym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 909/10 umorzone zostało postępowanie w sprawie ze skargi F.Ł. na decyzję z dnia 16 czerwca 2010 r., znak: [...] Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1275/10, wydanym na skutek skargi A.J. i J.M. . uchylone zostały zarówno zaskarżona przez inwestora decyzja Wojewody z dnia 23 sierpnia 2010 r., jak i decyzja Wojewody z 16 czerwca 2010 r., znak: [...]

Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor, zaskarżając wyrok w części rozstrzygnięcia zawartego w pkt I-wszym wyroku, dotyczącego uchylenia decyzji Wojewody z dnia 16 czerwca 2010 r. (znak: [...] Na skutek tak skonstruowanej skargi kasacyjnej (częściowe zaskarżenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego), inwestor uzyskał wpis o częściowej prawomocności z dniem 4 czerwca 2011 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r. Skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1758/11. Z tym dniem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stał się prawomocny, także w pozostałej części tj. w zakresie dotyczącym decyzji z dnia 16 czerwca 2010 r., znak: [....]. Akta zostały zwrócone wraz z odpisem prawomocnego wyroku do tutejszego Urzędu w dniu 27 marca 2012 r. Organ odwoławczy, po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, wydał wspomnianą już powyżej decyzję z dnia 4 września 2012 r., znak:[...] , którą w trybie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję Starosty z dnia 9 lutego 2010 r.).

Od decyzji Starosty T. z dnia 2 lutego 2013 r. w ustawowym terminie, wniesione zostało odwołanie przez stronę postępowania – F.Ł. W odwołaniu zarzucono wydanej decyzji błędne ustalenie stanu faktycznego. Odwołujący podważa legalność wykonanych do tej pory prac budowlanych, wobec ich wykonania w sposób odbiegający od pozwolenia na budowę, na podstawie którego budowa była realizowana. Zdaniem odwołującego się, fakt ten potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1758/11. Skarżący twierdzi, że zrealizowana ściana przyziemia o długości 15 metrów wzdłuż granicy z jego nieruchomością, wykonana została w sposób niezgodny przepisami Prawa budowlanego, z uwagi na niezachowanie warunków techniczno-budowlanych w zakresie zachowania wymaganej odległości, która jak twierdzi odwołujący wynosić winna co najmniej 50 centymetrów od granicy z posesja skarżącego. Organ I instancji nie przeprowadził w tej kwestii wystarczającego postępowania wyjaśniającego, w tym pomiarów i oparł się wyłącznie na autorytecie kierownika budowy. Zdaniem odwołującego się, aby doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem i wydania pozwolenia na budowę, konieczne jest wydanie decyzji o rozbiórce budynku.

Ponadto brak wykonania wytycznych z ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odwołujący przywołał uwagi zawarte w pierwszym wyroku, który zapadł w sprawie przedmiotowej inwestycji - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1212/08. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1275/10).

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...]Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty T. z dnia 12 lutego 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ II instancji, prowadząc postępowanie odwoławcze nie może ograniczać się do zbadania zasadności argumentów odwołania.

Przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ, wydający pozwolenie na budowę, zobowiązany jest sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi art. 35 ust. 1, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych przepisami ustawy wymagań organ uprawniony jest do udzielenia pozwolenia na budowę.

Art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązuje organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę do dokonania sprawdzenia: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...).

W przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do uwzględnienia faktu wejścia w życie uchwały Rady Gminy P. Nr [....] z dnia 14 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj.[...] ), w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M. , który zastąpił poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi M. , przyjęty uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z 9 grudnia 1998 r. Zgodnie z § 43 ww. uchwały z dnia 14 lutego 2013 r.: W obszarze objętym planem, traci moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa M. uchwalony Uchwałą Nr [...] z dnia 9 grudnia 1998 r. Rady Gminy P. .

Zauważono, że ww. uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu weszła w życie z dniem 5 kwietnia 2013 r. Zatem organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z dnia 12 lutego 2013 r., w dacie w której nie obowiązywał jeszcze nowy, obecnie obowiązujący miejscowy plan, opierając się na poprzedniej uchwale Nr [...] z dnia 9 grudnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże organ odwoławczy, orzekający jako organ II instancji z odwołania w sprawie niezakończonej decyzją ostateczną, działa na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 K.p.a. zobligowany jest do wydawania decyzji administracyjnych tylko na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Przepisami prawa powszechnie obowiązującego są m.in. przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że uchwały jednostek samorządu terytorialnego z dniem ich ogłoszenia, (o ile nie przewidują terminu późniejszego, co w niniejszej sprawie zachodzi), wiążą organy administracyjne. Zatem w prowadzonym postępowaniu odwoławczym konieczne było rozpatrzenie sprawy zgodnie z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej, czyli z uwzględnieniem wejścia w życie uchwały Rady Gminy P. Nr [...] z dnia 14 lutego 2013 r., z dniem 5 kwietnia 2013 r. to jest w dwudziestym ósmym dniu postępowania odwoławczego.

Podkreślono, że postępowanie odwoławcze wymagało wydłużenia terminu. W ramach postępowania odwoławczego prowadzone było między innymi postępowanie uzupełniające mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego o potwierdzenie aktualności listy stron postępowania.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem, jak ustalono na podstawie materiałów publikowanych na stronach internetowych w tym Dziennika Urzędowego Województwa [...] z 5 marca 2013 r. publikowany elektronicznie, teren objęty inwestycją znajduje się w obszarze 8 MU2 i 1 KDZ. W poprzednim miejscowym planie w obszarze M1 i M1x oraz KZ. Zapisy miejscowych planów dla terenu objętego inwestycją różnią się nie tylko oznaczeniami, ale i wymogami dla zabudowy i zagospodarowania terenu. Już pobieżna weryfikacja dokonana przez organ II instancji wskazuje na naruszenie określonego w obowiązującym miejscowym planie - § 26 ust. 3 pkt 3 a, warunku wymaganego minimum dla powierzchni czynnej biologicznie - 60 % w obszarze przeznaczonym pod zabudowę (8MU2). Zgodnie z danymi technicznymi zamieszczonymi w opisie do projektu zagospodarowania współczynnik ten wynosi 55 % (co zgodne było z poprzednimi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Organ odwoławczy stwierdził także naruszenia § 26 ust. 5 pkt 4a, którym zapisano ograniczenie długości elewacji mierzonej w obrysie ścian zewnętrznych parteru, na do 25 metrów. Budynek, którego dotyczy postępowanie ma długość ponad 29 metrów (odczytano wymiar z rysunku nr 5 - rzut kondygnacji parteru).

Zatem organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem obowiązującym w dacie prowadzonego postępowania odwoławczego. W zaistniałej sytuacji z uwagi na fakt wejścia w życie nowych zapisów w sprawie miejscowego planu, konieczna jest pełna weryfikacja projektu budowlanego pod kątem zgodności z obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i dostosowanie projektu do jego wymogów. Powyższe przesądza o konieczności uchylenia wydanej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ wskazał, że w ponownym postępowaniu organ I instancji weźmie pod uwagę także ewentualne uwagi wnoszone przez strony postępowania, w tym skarżącego.

Wojewoda odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu, zauważył, że w kwestii legalności wykonanych robót budowlanych wypowiadały się organy nadzoru budowlanego I i II instancji, co opisane zostało szczegółowo w wyczerpującym uzasadnieniu decyzji Starosty. Organy te są organami właściwymi, co do dokonania sprawdzenia legalności wykonywanych robót budowlanych. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 listopada 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 28 czerwca 2012 r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku pensjonatowego wykonywanego na działkach nr [...] ,[...] ,[...] w M. , jest decyzja ostateczną. W uzupełnieniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji Starosty zauważono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi FŁ. na ww. decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skargę oddalił - wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 57/13. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest organem właściwym do badania zarzutów o nielegalności budowy - wykonania robót niezgodnie z prawem. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest również uprawniony do podważania oświadczeń i zapisów kierownika budowy zawartych w dzienniku budowy, który stanowi dokument urzędowy. Zarówno kierownik budowy jak i projektant są uczestnikami procesu inwestycyjnego, posiadają stosowne uprawnienia i są członami Izb Samorządu Zawodowego.

Kwestia zarzucanych braków i niewypełnienia zaleceń zawartych w wyroku (w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1212/08 a nie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, na który powołuje się odwołujący), została omówiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ponownym postępowaniu organ I instancji musi dokonać także uaktualnienia kręgu stron postępowania. Z przesłanej odpowiedzi organu I. instancji, w ramach zleconego uzupełnienia materiału dowodowego pisma z dnia 29 kwietnia 2013 r., znak: [...] wynika, że nastąpiła zmiana właściciela działki nr [...] i jedna ze stron utraciła przymiot strony postępowania na rzecz strony już uczestniczącej w postępowaniu. Okoliczność ta winna zostać uwzględniona w ponownym postępowaniu. Ponadto zwrócono uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym w decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, winny zostać określone, poza obszarem oddziaływania, strony postępowania. Możliwe jest, aby oznaczenie stron postępowania z imienia i nazwiska (bez wskazywania ich adresów), następowało w rozdzielniku decyzji. Równocześnie zwrócono uwagę, że zgodnie z regulacją art. 40 K.p.a., w przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika pisma w sprawie doręcza się pełnomocnikowi, w przypadku ustanowienia kilku pełnomocników jednemu pełnomocnikowi. Praktyka doręczenia pism zarówno pełnomocnikowi inwestora, jak i inwestorowi nie ma uzasadnienia.

Ponadto z przesłanych załączników do ww. pisma Starostwa z dnia 29 kwietnia 2013 r. wynika, że w 2009 r. dokonana została zmiana konfiguracji granic, powierzchni i numerów ewidencyjnych działek: [...] ,[...] ,[...] ,[...] Wszystkie z ww. działek znajdują się wyznaczonym przez organ obszarze oddziaływania inwestycji, przy czym działka nr [...] stanowi także teren inwestycji. Z mapy wykazu zmian (karta nr [...]- plik załącznik do pisma z 29 kwietnia 2013 r.) nie można odczytać w jakim zakresie zmianie uległ przebieg granic, można natomiast wywnioskować z zestawienia powierzchni przed i po korekcie, że korekta przebiegu granic nie jest znaczna.). W zaskarżonej decyzji Starosty fakt powyższych zmian nie został uwzględniony - w decyzji wyrzeczone zostały stare - nieaktualne numery ewidencyjne działek. W ponownym postępowaniu należy wyjaśnić w jakim zakresie zaszła zmiana przebiegu granic. Jeżeli korekta dotyczy granic terenu inwestycji, należy wprowadzić zmiany ich przebiegu na projekt zagospodarowania i dokonać oceny zgodności projektu z przepisami w odniesieniu do aktualnie obowiązujących granic. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe ujawnione w trakcie postępowania odwoławczego okoliczności, nie ograniczając się do dokonania weryfikacji jedynie pod kątem wskazanym w mniejszej decyzji.

Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się A.J. i M.J. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) obrazę przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która miała miejsce po wydaniu przez organ I. instancji decyzji o pozwoleniu na dokończenie rozpoczętej już budowy, stanowi przesłankę do uchylenia decyzji organu I. instancji i powoduje konieczność dostosowania rozpoczętej już inwestycji budowlanej do warunków wynikających z nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym wiadomym jest, że dla tej konkretnej inwestycji rozpoczętej przez Skarżących (zgodnie z przepisami) niemożliwe jest dostosowanie projektu budowlanego do wymogów wynikających z nowego miejscowego planu przestrzennego, a w konsekwencji - wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody musiałoby oznaczać rozbiórkę dotychczasowych naniesień budowlanych;

2) obrazę przepisów art. 91 ust. 1 (względnie art. 93 ust. 1 zdanie drugie) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez zaniechanie przez Wojewodę - jako właściwego organu nadzoru - ustaleń co do zgodności z prawem uchwały Rady Gminy P. nr [...] z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M. , podczas gdy uchwała ta narusza prawo co najmniej w tym zakresie, w jakim nie ustanawia jakichkolwiek przepisów przejściowych, regulujących sytuacje takie, jak w niniejszej sprawie, tj. reguły stosowania dotychczasowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do rozpoczętych już (a niezakończonych) inwestycji budowlanych oraz toczących się i niezakończonych postępowań administracyjnych w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę;

3) obrazę przepisu art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że uaktualnienie kręgu stron postępowania (z uwagi na przeniesienie prawa własności działki nr [...] na rzecz innego podmiotu uczestniczącego już w niniejszym postępowaniu i posiadającego status strony) stanowi przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy ewentualne uaktualnienie w tym zakresie, a także zmiana konfiguracji granic, powierzchni i numerów ewidencyjnych działek: [...] ,[...] ,[...] ,[...] może być dokonana przez organ odwoławczy (tym bardziej, że we wcześniej wydawanych decyzjach kasacyjnych Wojewoda nie wskazywał na braki prawne w tym zakresie i nie przedstawiał wytycznych organowi I instancji).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 24 maja 2013 r. znak: [...] w całości oraz o orzeczenie od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołali argumentację na poparcie powyżej sformułowanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalanie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), w skrócie jako "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Analiza prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena zgodności projektu budowlanego z treścią aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym obowiązkiem organu orzekającego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Zgodność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego musi być dokonywana na datę wydawania w sprawie decyzji obejmującej swoim przedmiotem zatwierdzenie takiego projektu.

Bez wątpienia taką datą będzie data wydania decyzji przez organ I instancji. Jeżeli jednak od decyzji organu I instancji zostało skutecznie wniesione odwołanie, to wówczas organ odwoławczy ma obowiązek dokonania – i to niezależnie od zarzutów podnoszonych w samym odwołaniu – oceny zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na datę wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania odwoławczego jest nie tyle (nie tylko) kontrola poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji, ale przede wszystkim ponowne przeprowadzenie merytorycznego postępowania administracyjnego, zainicjowanego odwołaniem strony. Organ odwoławczy ma również obowiązek uwzględniania stanu prawnego w danej sprawie nawet wówczas, gdyby zmiana tego stanu prawnego nastąpiła już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Także ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonuje organ odwoławczy na datę swojego rozstrzygania, a nie na datę wydania decyzji przez organ I instancji.

Sytuacja zmiany stanu prawnego po wydaniu decyzji przez organ I instancji miała miejsce w tej sprawie, w której w chwili wydawania przez Starostę T. decyzji z dnia 12 lutego 2013 r. obowiązywał dla terenu inwestycji skarżących miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi M. przyjęty uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z 9 grudnia 1998 r.

Natomiast po wniesieniu odwołania od decyzji Starosty T. , a przed rozpoznaniem tego odwołania przez Wojewodę , weszła w życie uchwała Rady Gminy P. Nr [...] z dnia 14 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M. , która zastąpiła poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi M. z 9 grudnia 1998 r. Zgodnie z § 43 ww. uchwały z dnia 14 lutego 2013 r. w obszarze objętym planem, traci moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa M. uchwalony Uchwałą Nr [...] z dnia 9 grudnia 1998 r. Rady Gminy P.

Nie ulega wątpliwości, że ustalenia zawarte w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są odmienne od ustaleń wynikających z poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Trafnie Wojewoda wskaz na niezgodność zatwierdzonego nieostateczną decyzją Starosty T. projektu budowlanego, a postanowieniami § 26 uchwały Rady Gminy P. z dnia 14 lutego 2013 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M. Różnice obejmują przede wszystkim odmienne wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej (§ 26 ust. 4 pkt 3 lit. a nowego planu miejscowego) oraz maksymalnej długości elewacji budynku (§ 26 ust. 5 pkt 4 lit. a nowego planu miejscowego).

Tym samym w stanowisku Wojewody nie chodziło jedynie o wejścia w życie nowego planu miejscowego (wprawdzie przedmiotem uchwały była zmiana istniejącego planu miejscowego, ale dla obszaru sołectwa M. ta zmiana oznacza wprowadzenie nowego planu), ale o odmienne ukształtowanie nowym planem warunków zabudowy, których nie spełnia przedłożony w sprawie projekt budowlany.

Istota sporu między skarżącymi a Wojewodą dotyczy znaczenia wydanej w tej sprawie decyzji przez Starostę T. Skarżący upatrują w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. Nr 647 z późn. zm.) gwarancji dla ustaleń organu I instancji, który to morgan zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, a skoro tak – jak twierdzą skarżący - to takie ustalenia pierwszoinstancyjne nie mogą być kwestionowane nawet w razie wniesienia odwołania i dokonania ponownej oceny zebranego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym. To stanowisko nie jest trafne.

Zgodnie z powołanym przepisem (art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeni. Art. 65 ww. ustawy nie znajduje zastosowania w tej sprawie, ponieważ dotyczy on ważności decyzji ustalających warunki zabudowy.

W ocenie Sądu norma prawna zawarta w art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obejmuje swoją dyspozycją tylko te decyzje administracyjne, które przede wszystkim mają charakter ostateczny. Strona uzyskuje bowiem uprawnienia (lub nakładane są na nią obowiązki) na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzja nieostateczna nie przyznaje jeszcze stronie prawa i w związku z tym strona takiej decyzji nie ma możliwości domagania się od organu odwoławczego zachowania jej nabytych praw z decyzji I-instancyjnej. Nie służy jej – w ramach toczącego się postępowania odwoławczego - żadne prawo podmiotowe zachowania "uprawnień" przyznanych w decyzji I-instancyjnej (pewna ochronę zapewnia art. 139 K.p.a., który także w tej sprawie nie ma zastosowania).

Zasada ta ma zastosowanie także do spraw objętych Prawem budowlanym. Nie jest słusznym pogląd inwestorów, jakoby po legalnym wykonaniu części inwestycji i następującym po tym fakcie uchylenia pozwolenia na budowę – wydanie kolejnego pozwolenia na budowę przez organ I instancji (a w istocie pozwolenia na dokończenie budowy) już stanowiłoby o trwałym nabyciu praw przez takich inwestorów. Co najwyżej tacy inwestorzy mogą oczekiwać wydania decyzji przyznającej im prawo do kontynuowania budowy, ale taka "ekspektatywa" nie znajduje żadnych ochrony na gruncie Prawa budowlanego lub ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie nieostatecznej decyzji organu I instancji udzielającej pozwolenia na budowę nie można legalnie rozpocząć robót budowlanych.

Nie mają też racji skarżący wskazując, że skoro została wzniesiona część obiektu budowlanego legalnie i nowy plan miejscowy nie pozwala nawet na budowę już tak zrealizowanej części inwestycji, to musi to oznaczać rozbiórkę części już zrealizowanego obiektu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stosowany jest tylko do inwestycji, które mają być realizowane po jego wejściu w życie i po wydaniu na jego podstawie pozwoleń na budowę. Wcześniej wybudowane obiekty lub części tych obiektów mogą pozostać jako legalne, o ile w czasie ich budowy inwestor legitymizował się ostatecznym pozwoleniem na budowę. O tym, czy możliwe jest dostosowanie już rozpoczętej inwestycji do ustaleń nowego planu miejscowego decydują przede wszystkim ustalenia nowego planu miejscowego oraz warunki techniczne realizacji inwestycji. Może to także skutkować i tym, że pierwotny zamiar inwestorów musi ulec modyfikacji w związku z warunkami zawartymi w nowym planie miejscowym. Kwestia technicznego zakresu wykonania robót budowlanych winna być zawarta w projekcie budowlanym i nie może prowadzić do odmowy stosowania planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że Wojewoda jako organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji prawidłowo dokonał oceny projektu budowlanego na datę wydawania swojej decyzji i stwierdzając niezgodność tego projektu z obowiązującym planem miejscowym, uchylił decyzję organu I instancji. Stanowiłoby istotne naruszenie zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), gdyby organ odwoławczy dokonywał oceny projektu budowlanego po względem zgodności z planem miejscowym już nie obowiązującym w dacie wydawania swojej decyzji. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 875/09, opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, należy także stwierdzić, że nie są one zasadne. W sprawie objętej skargą na decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego Sąd nie może badać merytorycznie treść poszczególnych przepisów planu miejscowego, a tym bardziej oceniać legalność braku przepisów przejściowym nowego planu miejscowego. Byłoby to znaczące wyjście poza zakres tej sprawy. W ocenie Sądu także pozostałe zarzuty zawarte w zaskarżonej decyzji, a dotyczące uaktualnienia kręgu stron, prawidłowości doręczania decyzji i podania aktualnych numerów działek, zostały trafnie wyeksponowane przez organ odwoławczy. Rację maja skarżący w tym, że gdyby tylko te ostatnio wskazane wady zostały zauważone przez organ odwoławczy, to wówczas także sam organ odwoławczy mógłby te wady usunąć w trybie art. 136 K.p.a. Skoro jednak te wady nie miały najistotniejszego znaczenia w tej sprawie, to nie można czynić zarzutu Wojewodzie, że już teraz zwrócił na nie uwagę i w ten sposób wskazał kompleksowo na uchybienia decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.