Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 792/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 3,7,9 art. 2, art. 9, art. 10 ust. 1 pkt 11 i 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Op 335/11 w sprawie ze skargi A. B. na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa z dnia 10 lutego 2011 r. nr V/21/11 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Dąbrowa podjęła w dniu 10 lutego 2011 r., uchwałę Nr V/21/11 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dąbrowa.

A. B. pismem z dnia 20 kwietnia 2011 r., zwrócił się do Rady Gminy Dąbrowa z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Przewodniczący Rady w piśmie z dnia 9 maja 2011 r., poinformował A. B., że Rada nie uznała za stosowne dokonania jakichkolwiek zmian w uchwalonym Studium.

Pismem z dnia 3 czerwca 2011 r., A. B. złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa z dnia 10 lutego 2011 r., Nr V/21/11 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dąbrowa, zarzucając jej naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 1, art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 , art. 2, art. 10 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2004 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w uchwale ustalono granice polderu zalewowego Żelazna, dla wsi Żelazna i Sławice. Wskazał, że jest współwłaścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb Żelazna, które to działki – zgodnie z treścią uchwały – zostały bezzasadnie "zlokalizowane w obrębie polderu zalewowego, co oznacza, iż w przyszłości na tych działkach jakakolwiek zabudowa będzie wyłączona". W związku z powyższym uznał, że posiada interes prawny do złożenia skargi na tę uchwałę, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wskazał, że granice spornego polderu ustalono z pominięciem koncepcji zabezpieczenia przeciwpowodziowego, opracowanej przez J. K. w 2009 r., wg której działki skarżącego "zlokalizowane były poza planowanym polderem i przy zachowaniu odpowiedniej rzędnej terenu, m.in. poprzez dokonanie odpowiedniego nasypu dopuszczalna była zabudowa tych działek". Porównując granice polderu zalewowego Żelazna określone w uchwale, z przebiegiem granic tego polderu wg opracowanej koncepcji przez J. K., uznać należy, iż Radni Gminy Dąbrowa objęli zasięgiem polderu dodatkowy obszar ok. 200 ha. W uchwale tej nie uwzględnili również Atlasu terenów zalewowych w dolinie Odry, opracowanego przez RZGW we Wrocławiu, który wskazywał granice polderu Żelazna. Wójt Gminy, zdaniem skarżącego, posiadał powołaną wyżej koncepcję oraz Atlas. Z tymi dokumentami powinni zapoznać się również radni przed uchwalaniem uchwały. Rada natomiast uchwalając Studium, w którym określiła granice polderu, włączając bezzasadnie ok. 200 ha areału, naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem "w sposób rażący naruszono zasadę proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a prawem własności". Rada naruszyła także postanowienia art. 10 ust. 2 pkt 15 ustawy, gdyż uwarunkowania wynikające z wymagań ochrony przeciwpowodziowej wsi Żelazna nie odpowiadają uzasadnionym, zobiektywizowanym potrzebom właścicieli działek włączonych do polderu zalewowego Żelazna. Rada naruszyła władztwo planistyczne w części dotyczącej przeznaczenia opisanych działek pod teren polderu Żelazna, a tym samym naruszyła art. 140 k.c. oraz art. 7, 31 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, w przedmiocie prawnej ochrony prawa własności. Ustalenia przedmiotowego studium ukształtowały sposób wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych do opisanych działek (art. 64 Konstytucji). Przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować w świetle art. 1 Konstytucji, mając na uwadze prawo własności w toku całej procedury planistycznej. W uchwalonym studium, Rada wzięła pod uwagę zbyt szeroko rozumiany interes ogólny, włączając pod tereny polderu działki skarżącego. W przedmiotowej sprawie, uchwała przyjmująca studium nie zawiera uzasadnienia, czym kierowała się Rada Gminy przyjmując granice polderu zalewowego Żelazna, a zatem skarżący zarzucił jej arbitralność w ustalaniu granic polderu. Dodał, że na zlecenie Prezydenta Miasta Opola została opracowana, na początku 2011 r., koncepcja zabezpieczenia przeciwpowodziowego Miasta Opola, obejmująca w swoim zakresie ochronę przeciwpowodziową obszarów Gminy Dąbrowa, w obrębie wsi Żelazna i Sławice. O tej koncepcji skarżący poinformował Radnych Gminy Dąbrowa w trakcie sesji Rady w dniu 10 lutego 2011 r., przy uchwalaniu studium, jednakże nie wzięli jej pod uwagę i nie zapoznali się z jej treścią. Została zlekceważona bez uzasadnionej przyczyny. Zaakcentował, że zakres przedmiotowy niniejszej skargi pokrywa się z wezwaniem do osunięcia naruszenia prawa, dokonanym bezskutecznie pismem z dnia 20 kwietnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi z uwagi na bezzasadność zarzutów oraz brak uzasadnionych podstaw prawnych. Wskazał, że żaden z przepisów prawa pozytywnego nie nakazuje - przy opracowywaniu uchwały w sprawie studium – uwzględnienia dokumentów powołanych przez skarżącego. Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę nie miała obowiązku zastosowania zapisów znajdujących się w przywołanym Atlasie lub koncepcji z 2009 r., czy też koncepcji Miasta Opola z 2011 r., bowiem dokumenty te nie mają charakteru wiążącego dla Gminy Dąbrowa. Wskazał, że w przypadku koncepcji z 2009 r., czy też Atlasu dokumenty te "posiadają znaczenie indywidualne, specyficzne, informacyjne, w sensie propozycji rozwiązania, ale nie dokumentacji obligującej Radę Gminy do zastosowania jej zapisów". Podobnie, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu, że uchwalając zaskarżoną uchwałę, Rada nie zastosowała koncepcji opracowanej na zlecenie Prezydenta Miasta Opola, którą otrzymał do wiadomości Wójt Gminy Dąbrowa. W przypadku koncepcji z 2009 r., opracowanej przez J. K., stwierdziła, że nie był to dokument, który wiązał Gminę Dąbrowa lub jakikolwiek inny podmiot. Stąd w ocenie Gminy, nie można stawiać zarzutu, że uchwała nie uwzględnia zapisów tego dokumentu. Podstawą skargi mogą być wadliwości prawne, a nie indywidualne niezadowolenie skarżącego. Ponadto "samo cytowanie przepisów ustawowych nie jest tożsame z uchybieniami po stronie Rady Gminy". Zdaniem Gminy, interes skarżącego sprowadza się do tego, aby jego działki stały się budowlanymi, tj. by można je zabudować. Jednakże, skoro sporne tereny są terenami zalewowymi i w praktyce zalewanymi, to nie może skarżący starać się przewartościować swojego interesu ponad potrzeby ogółu. W interesie bowiem ogółu leży, żeby sporne tereny nie były zamieszkałe i narażone jednocześnie na zalanie powodzią. W tym przypadku, interes ogółu społeczeństwa jest sprzeczny z interesem skarżącego. W rezultacie, przyjęcie stanowiska skarżącego przedstawianego w skardze, doprowadziłoby do tego, że teren, który miałby zabezpieczać innych mieszkańców Gminy, a zatem właśnie ogół społeczeństwa, nie mógłby spełniać swojej funkcji. "To właśnie interes ogólny został uwzględniony w spornej uchwale, nie został natomiast uwzględniony prywatny, odrębny interes skarżącego, który pomija potrzeby ogółu społeczeństwa". W ocenie Gminy, skarżący powołując się na dokumenty – koncepcje, Atlas – tak naprawdę nie zarzuca naruszenia zasady proporcjonalności, władztwa planistycznego, konieczności ochrony interesu ogółu, ale zarzuca naruszenie wyłącznie swojego interesu prywatnego. Gmina podkreśliła, że sporna uchwała podlegała długotrwałemu procesowi uzgodnień. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2009 r., Dyrektor RZGW we Wrocławiu postanowił pozytywnie uzgodnić projekt studium w kształcie, który obejmował działki skarżącego, jako działki objęte polderem. Z powodu uwag, jakie wniósł m.in. skarżący, Wójt uwzględniając je w projekcie, za pismem z dnia 23 listopada 2010 r., przedłożył ponownie do RZGW we Wrocławiu projekt studium, który różnił się od poprzedniego w jednym aspekcie – zmiany przebiegu granic polderu Żelazna – wg postanowień Atlasu, na który powołuje się skarżący. Powyższe bezsprzecznie wskazuje, że Wójt podjął próbę, aby zweryfikować projekt studium właśnie wg propozycji skarżącego. W odpowiedzi na propozycje zmiany w tym zakresie, postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r., Dyrektor RZGW we Wrocławiu odmówił uzgodnienia ww. projektu zmiany studium. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że naniesione w studium granice polderu Żelazna nie odzwierciedlają stanu istniejącego i nie określają granicy obszarów narażonych na realne zagrożenie zalania wodami powodziowymi. Z powyższego wynika, że rozważania w zakresie granic polderu wg propozycji skarżącego miały miejsce, jednak Gmina Dąbrowa nie uzyskała pozytywnego uzgodnienia w tej materii. Świadczy to również o tym, że Atlas stanowi materiał informacyjny, a nie legalnie wiążący. Podobnie pozostałe dwie koncepcje, z których jedna jest prywatna, a druga nie dotyczy Gminy Dąbrowa, nie mają zasadniczego znaczenia i nie mogą mieć wpływu na treść czy kształt studium. Podjęta uchwała nie uwzględnia propozycji skarżącego, bowiem była ona sprzeczna z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ogółowi mieszkańców, które stanowi wartość nadrzędną w tym sensie, że musi wyprzedzać jednostkowy interes skarżącego. Do odpowiedzi na skargę załączone zostały przywołane postanowienia oraz pismo Wójta z dnia 23 listopada 2010 r. i wskazywany Atlas. Gmina przesłała także, za pismem z dnia 23 listopada 2011 r., uchwałę Rady Gminy Dąbrowa z dnia 10 lutego 2011 r., Nr V/21/11 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dąbrowa wraz z uzasadnieniem, częścią tekstową i graficzną oraz mapy z zaznaczeniem działek skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2011 r., skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, podkreślając niedostateczność w dostarczeniu dokumentacji przez Gminę, przy piśmie z dnia 30 czerwca 2011 r., stanowiącym odpowiedź na skargę. W związku z powyższym, niezbędne dokumenty – w ocenie skarżącego – wymienione w pkt 1-7 pisma procesowego, skarżący przedłożył Sądowi.

Na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r., pełnomocnik skarżącego poparła zarzuty skargi, modyfikując żądanie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej ustalenia granic polderu zalewowego Żelazna, akcentując przy tym, że doszło do naruszenia art. 82 Prawa wodnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Op 335/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady gminy Dąbrowa z 10 lutego 2011 r. nr V/21/;11 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że A. B. złożył skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do regulacji art. 101 powołanej wyżej ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy "sprawy z zakresu administracji publicznej," a więc jej rozpoznanie pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż wystąpił do Rady Gminy Dąbrowa z pisemnym wezwaniem, z dnia 20 kwietnia 2011 r. Na powyższe wezwanie Rada udzieliła odpowiedzi negatywnej, którą otrzymał skarżący w dniu 11 maja 2011 r. Uwzględniając zatem treść art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym skargę w rozpatrywanym przypadku wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, należy stwierdzić, że skarga z dnia 3 czerwca 2011 r., została wniesiona do Sądu w wymaganym terminie.

Sąd przeprowadził ustalenia legitymacji procesowej A. B. do wniesienia skargi na kwestionowaną uchwałę Rady Gminy Dąbrowa z dnia 10 lutego 2011 r., Nr V/21/11 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dąbrowa. Rada podjęła tę uchwałę na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Sąd podkreślił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy (art. 9 ust. 5 powołanej ustawy) W akcie tym, stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się szereg uwarunkowań i kierunków mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzenią danej gminy. Studium sporządza się bowiem dla obszaru całej gminy. Z kolei, stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Studium, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a jeżeli tak, to w konsekwencji studium może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności. Stąd też, w ocenie Sądu należało przyjąć, że właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym studium, a konkretnie, gdy jego działki leżą w obszarze kwestionowanego polderu zalewowego, jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w tym przedmiocie. Sąd podkreślił, że uchwała rady gminy w sprawie studium jest wyrazem wykonywania przez gminę władczych uprawnień w zakresie i w interesie publicznym, oddziaływujących pośrednio na uprawnienia innych podmiotów.

Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże prawo do skargi na uchwałę gminy z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Kwestionując uchwałę w trybie tej regulacji trzeba wykazać (dowieść), że zaskarżony akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. W celu wykazania naruszenia interesu prawnego w sprawie, skarżący wskazywał, że postanowienia kwestionowanego studium, w zakresie w jakim określają granice polderu zalewowego Żelazna – w obszarze którego znajdują się działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowiące jego współwłasność – pozbawią skarżącego możliwości ich zabudowania, ograniczają tym samym możliwość ich wykorzystania na działki budowlane, a zatem naruszają konstytucyjnie chronione prawo własności.

W świetle przywołanych wyżej regulacji i dokonanych rozważań w przedmiocie skuteczności wniesienia skargi przez A. B. na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa z dnia 10 lutego 2011 r., w części dotyczącej określenia obszaru polderu zalewowego Żelazna, Sąd stwierdził, że skarga ta jako dopuszczalna daje podstawy do weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Sąd podkreślił, że w świetle przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi podstawę zaskarżenia, dla uwzględnienia skargi nie wystarcza stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego, konieczne jest także wykazanie, że uchwała została wydana bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa. Stąd zaskarżona część uchwały, dotycząca polderu zalewowego Żelazna, mogłaby być wyeliminowana z tej uchwały, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszłoby do naruszenia norm prawa materialnego czy procesowego. W ocenie Sądu, Rada Gminy podejmując postanowienia uchwały, odnoszące się do polderu zalewowego Żelazna nie naruszyła zarzucanych w skardze przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 2, art. 10 ust. 2 pkt 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała w treści studium dokument, który stanowił podstawę do przedstawienia "prawdopodobnego zasięgu obszaru polderu zalewowego "Żelazna I". Z lektury akt administracyjnych wynika, że projekt studium, w zakresie określenia obszaru polderu był przedmiotem uzgodnień. Przyjęte uchwałą zapisy, odnoszące się do polderu zalewowego, zostały pozytywnie uzgodnione, w kształcie, który obejmował działki skarżącego. Z kolei, propozycja – po wniesieniu uwag przez skarżącego – zmiany obszaru polderu, z wyłączeniem działek skarżącego nie uzyskała pozytywnego uzgodnienia przez Dyrektora RZGW we Wrocławiu. Ponadto, w załączniku nr 4 uchwały, tj. rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag (...), w pkt 42 i 49 podano, że uwagę skarżącego dotyczącą przeznaczenia działek pod budowę mieszkaniową "nie uwzględnia się ze względu na lokalizację w zasięgu zalewów powodziowych". Zarzut skarżącego, że przy określeniu obszaru zalewowego Gmina Dąbrowa nie kierowała się "koncepcją z 2009 r.", opracowaną przez J. K., z której wynikało, że działki skarżącego znajdowały się poza polderem jest bezpodstawny, gdyż brak podstaw prawnych do przypisania temu dokumentowi mocy wiążącej przy opracowywaniu projektu studium. Podobne rozważania należy odnieść do zarzutu braku uwzględnienia przez Gminę Dąbrowa – Atlasu terenów zalewowych doliny Odry. Jednakże w tej kwestii odnotować trzeba, że właśnie wg wskazanego Atlasu przedłożony został projekt zmiany obszaru polderu, w wyniku wniesionej przez skarżącego uwagi, jednakże projekt ten – jak już sygnalizowano – nie uzyskał pozytywnego uzgodnienia od Dyrektora RZGW we Wrocławiu. Zarzut braku opracowania studium wg dokumentów wskazywanych przez skarżącego mógłby być skutecznie podnoszony, gdyby ich wymagały przepisy planistyczne.

W zakresie naruszenia art. 140 k.c. Sąd podkreślił, że kwestionowana materia studium – polder zalewowy – nie zawiera postanowień jednoznacznie uniemożliwiających skarżącemu wykonywania przysługującego mu prawa własności. Wskazuje jedynie na kierunek bezpieczeństwa na terenie zalewowym, który w opinii Rady Gminy jest najbardziej pożądany i umotywowany m.in. ochroną mieszkańców przed zalewaniem wodami powodziami na tym obszarze. Okoliczności tych nie neguje też skarżący, który oświadczył, że jego działki są zalewane wodami powodziowymi, w tym w 1997 r. i 2010 r. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy przy sporządzaniu planów miejscowych, stąd czym innym jest upatrywanie interesu skarżącego do zaskarżenia studium w określonej części, a czym innym zarzut naruszenia przez studium art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, kwestionowana uchwała w części odnoszącej się do polderu zalewowego Żelazna, nie narusza żadnego ze wskazanych wyżej przepisów. Ponadto, żaden z wymienionych przepisów, nie przewiduje ochrony prawa własności w kategoriach przyszłego, potencjalnego zagrożenia prawa własności. Konieczność funkcjonowania polderu Żelazna, została założona w kierunkach (w studium) dla ochrony mieszkańców, a co za tym idzie, określenie obszaru zalewowego mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przeznaczenie określonych gruntów pod polder zalewowy, które realnie dopiero nastąpi w planie zagospodarowania niewątpliwie służy porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu. Zasygnalizować jedynie trzeba, że realizacja tego celu nie jest jednak możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw. Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stąd określony w studium sposób wykorzystania terenu pod polder zalewowy nie wykracza poza kompetencje planistyczne gminy. Kontrola zatem postanowień studium winna ograniczyć się do weryfikacji zgodności z prawem.

W sprawie nie można również uznać że ma miejsce naruszenie konstytucyjnej zasady równej ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2), skoro w istocie działki skarżącego są zalewane wodami powodziowymi, co wynika z charakteru obszaru, który znajduje się stosunkowo blisko Odry. Z załącznika nr 1 do uchwały, tj. z tekstu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dąbrowa – pkt 3.10.3. "Ochrona przeciwpowodziowa" – wynika, że gmina ta znajduje się w zasięgu oddziaływania wielkich wód powodziowych, zalewających znaczne tereny (...), powodując wielkie szkody (..), w bezpośrednim zagrożeniu powodziami znajdują się użytki rolne oraz zabudowania przede wszystkim we wsiach Sławice, Żelazna, Niewodniki i Narok. Na terenie gminy, na wysokości wsi Sławice i Żelazna, usytuowany jest polder "Żelazna I" o pow. F=200 ha i pojemności V=1,7 mln m³. Polder ma za zadanie spłaszczenia (obniżenia stanu) przemieszczających się wód powodziowych rzeki Odry (s. 51). Podobne sformułowania znajdują się w pkt 5.8.2 "Urządzenia wodne" (s. 68). Dodatkowo, w pkt 7.1 ppkt 2 do terenu gminy Dąbrowa, w zakresie zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych dotyczących ochrony przeciwpowodziowej przewidziano w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Opolskiego m.in. budowę polderu "Żelazna II" (s. 72) oraz w pkt 7 określającym obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (s. 132). Podkreślić należy, że na zasadzie art. 10 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności: obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych. Uwzględniając przywołane zapisy z treści studium, Sąd stwierdził, że mają one oparcie w przedstawionym stanie faktycznym i wypełniają regulację z art. 10 ust. 2 pkt 11 ustawy. W kwestii postanowień odnoszących się do polderu zalewowego Żelazna, obejmującego także działki skarżącego, nie można zatem przypisać organowi działań dowolnych i bezprawnych.

W pkt. 3.8 treści studium podkreślono, że "Na rysunku studium przedstawiono prawdopodobny zasięg polderu zalewowego "Żelazna I", wynikający z "Generalnej strategii ochrony przed powodzią dorzecza Górnej i Środkowej Odry po Wielkiej Powodzi Lipcowej 1997 r." Przedstawiony zasięg obszaru polderu jest oznaczeniem informacyjnym, nie należy do ustaleń studium. Ostateczny zasięg polderu zalewowego zostanie określony w oparciu o szczegółowe prace projektowe, mające na celu ich uaktualnienie w świetle zrealizowanych dotychczas inwestycji oraz istniejącego zainwestowania (...). Dopuszcza się przyjmowanie zmian granic polderu zalewowego "Żelazna I" pod warunkiem uzgodnienia z zarządcą obiektu" – s. 126. Cytowany zapis został powtórzony w pkt 11 "Obiekty i obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania ..." – s. 135. Z treści powyższych zapisów wynika, że kwestionowane przez skarżącego granice polderu zalewowego Żelazna zostały podane informacyjnie, nie są to granice ostateczne, dopuszcza się ich zmianę przebiegu. Zasygnalizować również można, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 11 ustawy - odmiennie jak to wynika z pkt 15 tego przepisu – daje upoważnienie do określenia "obszaru" szczególnie zagrożonego powodzią, a nie "granic" terenu. W świetle powyższego, naniesione hipotetyczne granice obszaru polderu w załącznikach uchwały, tj. rysunkach studium, nie przesądzają o tym, że działki skarżącego znajdą się w ostatecznych granicach polderu Żelazna, a zatem nie można wykluczyć, że znajdą się one w planie poza granicami polderu. Dodatkowo też stwierdzić trzeba, że zarzut arbitralności określenia granic polderu należało również uznać za chybiony. Należy też mieć na uwadze, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego.

Z powyższych rozważań wynika, że przywołanymi ustaleniami studium, realnie i bezpośrednio nie można naruszyć prawa własności. Dlatego też, bezzasadne w tej sprawie są również zarzuty oparte na przepisach konstytucyjnych (art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) oraz art. 140 k.c. Zauważyć należy, że z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że prawa własności nie można rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i taką ustawą, jedną z wielu, jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 6. Z kolei, przepis art. 4 tej ustawy precyzuje w jakim zakresie i w jakich formach organy administracji publicznej mogą władczo wpływać na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przy czym, o nadużyciu władztwa planistycznego przez organy gminy w przypadku studium można jedynie mówić w kontekście art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie, skarżący jednak nie wykazał w skardze, aby zostały naruszone zasady sporządzania studium, istotnie naruszono tryb sporządzania studium lub właściwość organów w tym zakresie. Sąd przywołał stanowisko NSA w tej materii, że "Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzenia lub właściwości organów w tym zakresie" (wyrok NSA z 26 sierpnia 2011 r., II OSK 1027/11, Lex nr 969575).

Wspomnieć też przyjdzie, że brak jest podstaw do uznania, jak stwierdził pełnomocnik skarżącego na rozprawie, że doszło do naruszenia art. 82 Prawa wodnego omawianym studium. Wprawdzie na dzień podjęcia uchwały przepis ten obowiązywał (jego utrata mocy nastąpiła z dniem 18 marca 2011 r.), jednakże trudno dostrzec, w jakim zakresie i trybie zapisy studium odnoszące się do polderu naruszyły ten przepis.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwala w części dotyczącej polderu zalewowego Żelazna nie narusza prawa i jednocześnie negatywnie nie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, pozbawiając go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Z wewnętrznego bowiem przekonania osoby nie wywodzi się interesu prawnego, gdyż jest on kategorią prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd oddalił skargę.

A. B. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia:

I. Prawa materialnego:

1. Poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 3, 7 i 9, art. 2, art. 7, art. 9 ust 4, art. 10 ust 1 pkt 11 i 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2004 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że naniesiona na rysunkach Studium granica polderu zalewowego "Żelazna" jest hipotetyczna i nie wiążąca w przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Żelazna i Sławice, w którym to planie działki skarżącego mogą znaleźć się poza granicami polderu zalewowego "Żelazna", w okolicznościach kiedy zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne ze Studium.

2. Poprzez nie zastosowanie art. 79-88, ze szczególnym uwzględnieniem art. 79 i art. 82 ust 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jjedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), poprzez przyjęcie, że naniesione w Studium granice polderu zalewowego "Żelazna" zostały podane wyłącznie informacyjnie i są hipotetyczne, w okolicznościach, kiedy w Studium granice te winny być określone konkretnie i uwzględniać tereny potencjalnego i bezpośredniego zagrożenia powodziowego.

3. Poprzez błędne przyjęcie, że uchwalając Studium nie naruszono art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny w stosunku do skarżącego.

4. Poprzez błędne przyjęcie, że uchwalając Studium nie naruszono art. 1, art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w stosunku do skarżącego.

II. Przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a to naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 75 § 1 oraz art. 80 i 105 k.p.a., przejawiającego się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu jednostki samorządu terytorialnego, nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, mimo, że zebrany przez jednostkę samorządu terytorialnego materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, który przy uwzględnieniu zebranego materiału dowodowego i przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mógłby przechylić szalę na korzyść skarżącego.

Sąd I instancji przyjął uzasadnienie organu jednostki samorządu terytorialnego, oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego.

Sąd I instancji nie uwzględnił dodatkowych wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie w dniu 08 grudnia 2011 r., a stanowiących, iż Gmina Dąbrowa uchwalając skarżone Studium, mylnie wprowadziła do Studium uzgodnienie dokonane z Dyrektorem RZGW we Wrocławiu w przedmiocie zasięgu granic polderu "Żelazna".

Stan faktyczny jest taki, co uszło uwadze Sądu I instancji, że pozytywne uzgodnienia dokonane z Dyrektorem RZGW we Wrocławiu dotyczyły terenu obejmującego powierzchnię oznaczoną w "Atlasie terenów zalewowych w dolinie Odry na obszarze Województwa Opolskiego w granicach działania RZGW we Wrocławiu", kolorem niebieskim, tj. zasięg zalewowy Q1 i Q10.

W okolicznościach sprawy, Gmina Dąbrowa uchwalając skarżone Studium, wadliwie określiła granice polderu "Żelazna" i objęła wbrew "pozytywnym uzgodnieniom" dodatkowy teren oznaczony w przedmiotowym Atlasie kolorem szarym, tj. o zasięg zalewu potencjalnego Q1 i Q10 o powierzchni 160 ha.

Uszło również uwadze Sądu I instancji, że jednostka samorządu terytorialnego nie doręczyła, pomimo złożonego wniosku skarżącego, do akt sprawy map}' geodezyjnej, na której Dyrektor RZGW we Wrocławiu dokonując pozytywnych uzgodnień w przedmiocie zasięgu polderu "Żelazna", określiłby zasięg zalewu bezpośredniego Q1 i Q10.

Uszła również uwadze Sądu I instancji okoliczność, że w skarżonym Studium, jednostka samorządu terytorialnego określiła zasięg zalewu potencjalnego Q1% (kolor szary w Atlasie), jako zasięg zalewu bezpośredniego Q1 i Q10 oznaczony kolorem niebieskim w Atlasie.

Uszło uwadze Sądu I instancji, iż opisany w treści Atlas został opracowany na zlecenie RZGW we Wrocławiu i stanowi jedyną podstawę wykonywania opracowań z zakresu ochrony przeciwpowodziowej na terenie Gminy Dąbrowa.

Uszło uwadze Sądu I instancji, iż szczegółowe regulacje dotyczące wyznaczania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi zawarte są w art. 79-88 Prawa wodnego, przy czyni zgodnie z art. 79 Prawa wodnego, obszary te określa Dyrektor RZGW na podstawie Studium ochrony przeciwpowodziowej.

Studium takie jest podstawą do wprowadzenia tych obszarów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenia ograniczeń zgodnie z art. 82 ust. 2 Prawa wodnego.

Uszło uwadze Sądu I instancje, że na terenie dolin rzecznych, na podstawie opisanego Studium opracowanego przez właściwe RZGW we Wrocławiu, oprócz kierunków ochrony przed powodzią, wydziela się obszary bezpośredniego oraz potencjalnego zagrożenia powodzią.

Uszło również uwadze Sądu I instancji, że jednostka samorządu terytorialnego, uchwalając skarżone Studium wykroczyła poza kompetencje planistyczne, albowiem oznaczyła w sposób nieuprawniony zasięg polderu "Żelazna" o dodatkową powierzchnię 160 ha, tj. odmiennie niż powierzchnia uzgodniona do Studium z Dyrektorem RZGW we Wrocławiu w ramach tzw. "pozytywnych uzgodnień".

Zdaniem skarżącego tzw. pozytywne uzgodnienia do Studium, dokonane przez Dyrektora RZGW we Wrocławiu obejmowały teren o znacznie mniejszej powierzchni (oznaczone w Atlasie kolorem niebieskim), niż powierzchnia polderu "Żelazna" przyjęta w Studium (oznaczona w Atlasie kolorem szarym). Tzw. pozytywne uzgodnienia z Dyrektorem RZGW we Wrocławiu dokonane na rzecz jednostki samorządu terytorialnego do Studium odpowiadają koncepcji ochrony przeciwpowodziowej opracowanej przez pracownika RZGW we Wrocławiu, Oddział w Opolu inż. K. oraz koncepcji ochrony przeciwpowodziowej dla miasta Opola i Gminy Dąbrowa dla wsi Sławice i Żelazna i z tego powodu skarżący odniósł się w skardze do tych opracowań.

Okoliczność ta uszła uwadze Sądu I instancji.

Na tych podstawach wnosił o:

1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

2. Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów działającego pełnomocnika skarżącego wg norm przypisanych.

Gmina Dąbrowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest zasadny. Wartości, o których stanowi powołany przepis prawa zostały rozważone przez Sąd przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Sąd zważył na konieczność ingerencji w prawo własności z powodów konieczności ochrony interesu publicznego, do którego należy zaliczyć ochronę przeciwpowodziowa miejscowej społeczności. Wartość ta wyprzedza ochronę interesu indywidualnego, który w tym przypadku pozostaje w ramach ochrony interesu publicznego. Skarżący nie kwestionuje faktów zalewania działek podczas powodzi w 1997 i 2010 r.

Nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zawiera słowniczek pojęć ustawowych. Tak również co do zarzutu naruszenia art. 7 tej ustawy, regulującego wyłączenia prawa skargi do sądu administracyjnego. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu, że nie narusza ono ustaleń studium. Zapisy planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidzianego w studium lub wykluczyć wyznaczone w studium kierunki zagospodarowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium nie daje podstaw do bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennego gminy i właśnie w tym zakresie postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Stopień związania ustalenia studium jest zależny od tego, w jakim zakresie studium zawiera ogólne wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że stopień oceny braku naruszenia ustaleń studium jest zależny od jego zapisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1077/11). Wykładnia Sądu zgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały w pkt 3.8 i pkt 11 jest w pełni prawidłowa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 11 i 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 10 ust. 1 należy interpretować w związku z art. 11 tej ustawy, który w pkt 6 wprowadza współdziałanie organów w trybie uzgodnienia oraz opinii z wskazanymi organami. Do tego obowiązku współdziałania należy wystąpienie o opinię do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Podważenia stanowiska właściwego organu administracji rządowej nie można opierać na dokonaniu innej oceny. Organ właściwy do uchwalenia studium dokonuje oceny opinii, które nie można odmówić znaczenia prawnego jeżeli jest jednoznaczna. W sprawie jednoznaczne stanowisko zostało wyrażone w postanowieniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z 21 stycznia 2009 r. Zasadnie Sąd wywiódł jego znaczenie prawne w sprawie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 79-88 ze szczególnym uwzględnieniem art. 79 i art. 82 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Zarzut ten jest postawiony ogólnikowo. Dotyczy regulacji różnych materii, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyprowadzono błędnej wykładni art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ustawy Prawo wodne nie uchylają obowiązku współdziałania z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej oraz kompetencji organów gminy do uchwalenia studium.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 1 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 1 Konstytucji stanowi, że "Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli". Ingerencja organów władzy publicznej jest dopuszczalna na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). To właśnie potrzeba ochrony dobra wspólnego jest uzasadnieniem ingerencji w tym w prawo własności (art. 3 Konstytucji) oraz ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 2 w związku z ust. 3 Konstytucji).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Standardów tej kontroli nie wyznacza art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 80, art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura uchwalenia studium nie jest prowadzona na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zatem zasadny zarzut uchybienia przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.