Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 719/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.50  ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 252
law: Ustawa z dnia 13 września 2002 r. o produktach biobójczych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Zofia Borowicz (spr.) NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. Spólki z o.o. - Firma A. – P. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1851/08 w sprawie ze skargi M. P. Spólki z o.o. - Firma A. – P. w G. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na obrót produktem biobójczym uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1851/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi M. P. Spólki z o.o. - Firma A. – P. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na obrót produktem biobójczym, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd podał, że Minister Zdrowia decyzją nr [...], wydaną w dniu [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 54 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 i 5 ustawy z 13 września 2002 r. o produktach biobójczych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 252 ze zm. – dalej: ustawa o produktach biobójczych) odmówił Spółce wydania pozwolenia na obrót produktem biobójczym T. T. - preparat biobójczy do higieny stóp.

W uzasadnieniu organ podał, że produkt, którego dotyczył wniosek ma działanie profilaktyczne i przeznaczony jest do higienicznej dezynfekcji stóp. W związku z profilaktycznym działaniem produktu, jego częstym stosowaniem oraz tym, że może być on stosowany na podrażnioną skórę stóp zwrócono się do Komisji do Spraw Produktów Leczniczych, która uznała, że produkt T. T. nie powinien podlegać regulacji ustawy z dnia 13 września 2002 r. o produktach biobójczych, a zasypki do higieny stóp o działaniu przeciwgrzybiczym, przeciwpotliwym, przeciwzapalnym, antybakteryjnym powinny być klasyfikowane jako produkty lecznicze bądź kosmetyki.

Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Zdrowia decyzją nr [...], wydaną [...] sierpnia 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ustawy z 13 września 2002 r. o produktach biobójczych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku analizy sposobu działania produktu objętego wnioskiem przyjęto, iż spełnia on definicję produktu leczniczego, a tym samym nie podlega on przepisom ustawy o produktach biobójczych. Organ podniósł, że do czasu wpisania poszczególnych substancji czynnych do odpowiednich załączników dyrektywy 98/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 16 lutego 1998 r. dotyczącej wprowadzenia do obrotu produktów biobójczych państwa członkowskie mogą stosować dotychczasowe przepisy krajowe.

Z uwagi, iż substancja czynna będąca składnikiem T. T.Preparat biobójczy do higieny stóp nie została wpisana do załącznika dyrektywy 98/8/WE (a tym samym nie została zamieszczona w wykazach publikowanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, o których mowa w art. 6 ustawy) produkt ten nie posiada pozwolenia wydanego na podstawie art. 9 ustawy o produktach biobójczych (w szczególności brak spełnienia warunku określonego w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy). W konsekwencji nie ma możliwości prawnej wydania pozwolenia w oparciu o procedurę określoną w art. 50 ustawy o produktach biobójczych. Organ wywiódł, że w tym stanie prawnym mógł jedynie rozpatrzyć wniosek strony w oparciu o art. 54 ustawy o produktach biobójczych.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1 i 5, art. 50 ust. 1 i art. 54 ustawy o produktach biobójczych, art. 28 TWE, art. 20 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8, 10 § 1, 80, 81 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę Spółki i uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu oparte zostało na ustaleniu, że objęty wnioskiem produkt T. T. - preparat biobójczy do higieny stóp spełnia definicję produktu leczniczego lub kosmetyku, więc nie może być dopuszczony do obrotu na podstawie przepisów ustawy o produktach biobójczych. Organ powołał się w tej kwestii na uchwałę Komisji do Spraw Produktów Leczniczych.

W ocenie Sądu, przedstawione przez organ dowody nie przemawiają jednoznacznie za tym, że omawiany środek należy zaliczyć do produktów leczniczych lub kosmetyków. Uchwała Komisji do Spraw Produktów Leczniczych mogłaby - co do zasady - stanowić dowód w niniejszej sprawie, stanowić rodzaj opinii biegłego.

Sąd odwołując się do treści art. 75 § 1 k.p.a. podkreślił, że uchwała Komisji do Spraw Produktów Leczniczych z dnia [...] maja 2008 r. mogła zatem stanowić dowód w niniejszej sprawie, który organ powinien ocenić zgodnie z art. 80 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że z uzasadnienia decyzji wynika wprawdzie, że organ dał wiarę ww. opinii, skoro w oparciu o jej treść uznał, że produkt objęty wnioskiem nie może być traktowany jako biobójczy, jednakże ocena ta jest przedwczesna. Sąd zauważył, że zdania członków Komisji na temat kwalifikacji zasypki T. T. były, co wynika z protokołu posiedzenia, są bardzo różne, a stanowisko Komisji sprowadziło się jedynie do stwierdzenia, że omawiany produkt nie może być traktowany jako biobójczy. Komisja nie przedstawiła żadnych merytorycznych argumentów potwierdzonych np. wynikami badań, które uzasadniałyby prawidłowość przyjętego przez nią stanowiska, a organ – ograniczając się jedynie do przytoczenia stanowiska Komisji – nie ustalił, na jakich przesłankach oparto to stanowisko, nie podał również z jakich powodów dla oceny, czy objęty wnioskiem produkt jest biobójczym, nie zwrócił się do Komisji do Spraw Produktów Biobójczych.

W związku z powyższym Sąd uznał, że decyzja została wydana przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., natomiast jej uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej M. P. Spólki z o.o. - Firma A. – P. w G. zaskarżyła powyższy wyrok w części obejmującej uchylenie zaskarżonej decyzji (pkt I tenoru wyroku) oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poprzez zasądzenie od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej kwoty 300 zł, zamiast 500 zł (pkt. III tenoru wyroku). Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Orzeczeniu skarżąca spółka zarzuciła:

– naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

– naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2002 roku o produktach biobójczych oraz art. 28 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż posiada interes prawny w zaskarżeniu rzeczonego wyroku, gdyż z oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wynika, czy Minister Zdrowia ponownie rozpatrując sprawę powinien tego dokonać w oparciu o art. 50 czy też art. 54 ustawy o produktach biobójczych. Zdaniem strony skarżącej przepisy powyższe regulują dwa różne tryby postępowania, kończące się decyzjami opartymi na innych przesłankach. Tym samym Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez nierzetelne (nieprecyzyjne i niejednoznaczne) wskazania co do dalszego postępowania.

Strona skarżąca podniosła, iż w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnioskowała o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jednakże Sąd tego żądania nie uwzględnił i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podał żadnych motywów, dlaczego tego żądania nie uwzględnił.

Skarżąca podkreśliła, że tylko w razie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie jej uchylenia, posiadać będzie roszczenie odszkodowawcze w stosunku do organu administracji publicznej (art. 287 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe w ocenie skarżącej narusza art. 145 § 1 pkt 2, a także art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika obowiązek oceny jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy. Ponieważ Sąd nie rozpoznał zarzutów skargi zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji oraz nie uwzględnił całości akt administracyjnych sprawy, w konsekwencji nie zastosował art. 50 ust. 1 ustawy o produktach biobójczych oraz art. 28 TWE. Sąd nie rozpoznał i nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów zawartych w skardze a dotyczących naruszenia przez Ministra Zdrowia prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 ustawy o produktach biobójczych. W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że powołany przepis nie obowiązuje i w konsekwencji nie miał zastosowania w sprawie, jednakże Sąd I instancji do zarzutów skarżącej kwestionujących powyższe stanowisko w ogóle się nie odniósł.

Ponadto z uzasadnienia wyroku nie wynika, w oparciu o jakie przepisy prawa i jakimi względami kierował się Sąd zasądzając na rzecz skarżącej jedynie część wpisu sądowego, który wyniósł 500 zł, a nie 300 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Istota zarzutu sformułowanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że Sąd I instancji, mimo że uchylił zaskarżoną decyzję uwzględniając skargę strony, to jednakże z oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie wynika w oparciu o jakie regulacje prawne organ powinien ponownie rozpatrzeć sprawę. Uchybienie powyższe, zdaniem strony skarżącej, jest skutkiem nierozpatrzenia przez Sąd I instancji wszystkich wniosków i zarzutów zawartych w skardze.

Na wstępie należy zauważyć, że mimo iż w piśmiennictwie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu (wyrok SN z 15 marca 2002 r., sygn. akt II CKN 1415/00, niepubl.; W. Siedlecki [w:] B. Dobrzański, B. Lisiewski, Z. Resich, W. Siedlecki, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Warszawa 1975, tom I, s. 573), to mając na uwadze zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zasadę kontroli wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 p.p.s.a.) oraz zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), nie jest możliwe ustalenie tego zakresu bez sięgnięcia do treści uzasadnienia. Dlatego dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść uzasadnienia wyroku (por. B. Dauter "Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego", Warszawa 2009, s. 558). Uzasadnienie wyroku spełnia zatem istotną rolę i powinno wobec tego odpowiadać warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie podkreśla się, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II FSK 325/05, zbiór Lex nr 177476). Jak z powyższego wynika, tylko prawidłowe i pełne uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie jego właściwej kontroli instancyjnej. Istotne natomiast w tym zakresie uchybienia powodują, że wyrok Sądu I instancji może nie poddawać się kontroli, więc tylko z tego powodu powinien być uchylony. Ta zasada od lat obowiązuje w orzecznictwie Sądu Najwyższego, a ponieważ dotyczy wyłącznie instytucji stricte procesowych, zbieżnie ukształtowanych tak w przepisach postępowania mających zastosowanie przed sądami powszechnymi, jak i przed sądami administracyjnymi, to również może (i powinna) odnosić się ona także do postępowań sądowoadministracyjnych.

Na podstawie art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz – w następstwie tego – doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba i należy się tylko domyślać. Tego bowiem rodzaju i w tym zakresie wadliwe uzasadnienie skutkować może uzasadnioną niepewnością organu i strony w zakresie dalszych – mających mieć miejsce po wyroku – czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których Sąd uchylił dotychczas obowiązującą decyzję. Z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. zalecenia w zakresie postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej po wyroku powinny zostać sformułowane i przekazane przez Sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Wskazując powyższą argumentację, w orzecznictwie NSA podkreśla się, że uzasadnienie wyroku, które w przypadku określonym w zdaniu ostatnim art. 141 § 4 p.p.s.a. nie przedstawia dosłownie niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji, narusza w sposób oczywisty wymienione unormowanie (por. wyrok NSA o sygn. akt FSK 2033/04, zbiór Lex nr 173169).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2007 r. (sygn. akt I GSK 1649/06, zbiór Lex nr 351035) wskazał, że z przepisów art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a., w szczególności w kontekście art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wynika generalny nakaz, aby sądy administracyjne rozpoznawały merytorycznie wszystkie podniesione w skardze zarzuty, gdy jest to konieczne do końcowego załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Taka sytuacja zachodzi właśnie wtedy, gdy koniecznym jest usunięcie z obrotu wadliwej decyzji i przekazanie sprawy organowi celem jej ponownego rozpoznania. NSA zwrócił przy tym uwagę, że ustawodawca nałożył na wojewódzkie sądy administracyjne obowiązek baczenia, aby ich działalność i podejmowane w jej ramach środki przyczyniały się do końcowego załatwienia sprawy, czyli aby wydawane orzeczenia powodowały albo rozstrzygnięcie spornych okoliczności, albo stanowiły wskazanie do takiego dalszego działania organu, aby wszelkie niejasności i wątpliwości zostały w sposób jednoznaczny wyjaśnione. Środkiem procesowym, którym dysponują wojewódzkie sądy administracyjnego do realizacji powyższych celów są "wskazania", o jakich jest mowa w art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. Nierozpoznanie wszystkich zarzutów, a zatem pozostawienie bez rozstrzygnięcia części sporu i uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje, że spór merytoryczny – pozostając w tym zakresie wciąż nierozstrzygnięty – ex definitione kwalifikuje się do wystąpienia z kolejną akcją wszczynającą nowe postępowanie sądowoadministracyjne w części, w jakiej brak jest stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Takie zatem działanie WSA nie tylko nie zmierza do końcowego załatwienia sprawy, ale wręcz je odsuwa w czasie, gdyż przy kolejnym przeprowadzeniu kontroli może dojść do uchylenia decyzji z przyczyn podnoszonych już przy pierwszej kontroli, lecz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nierozpoznanych przy jej przeprowadzeniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że zarzuty zawarte w skardze dotyczyły kwestionowania ustaleń organu, iż przedmiotowy produkt nie spełnia definicji produktu biobójczego, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o produktach biobójczych, oraz że nie podlega on regulacjom tej ustawy i powinien być uznawany za produkt leczniczy lub kosmetyk. Poza tym w skardze sformułowano obszerne zarzuty co do zastosowanej w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej w kwestii przyjętej procedury rozpatrzenia wniosku strony o wydanie pozwolenia na obrót produktem biobójczym "T. T. Preparat biobójczy do higieny stóp". Strona skarżąca sformułowała zarzuty, w których kwestionowała stanowisko organu o rozpatrzenie wniosku w trybie art. 54 ust. 1 ustawy o produktach biobójczych, zarzucając, że organ był zobligowany zastosować tryb przewidziany w art. 50 ust. 1 tej ustawy.

Sąd I instancji uwzględniając skargę strony rozpatrzył zarzuty dotyczące ustaleń organu, iż produkt objęty wnioskiem spełnia definicję produktu leczniczego lub kosmetyku, a więc nie może być dopuszczony do obrotu na podstawie przepisów ustawy o produktach biobójczych. Odwołując się do takiego sformułowania Sąd uznał, że w tym zakresie zaskarżona decyzja narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem przedstawione przez organ dowody nie przemawiają jednoznacznie za tym, że omawiany środek należy zaliczyć do produktów leczniczych lub kosmetyków. Sąd w ramach sformułowanych zaleceń jedynie wywiódł, że stanowiska członków Komisji, która podjęła uchwałę, iż omawiany produkt nie może być traktowany jako biobójczy, były w kwestii kwalifikacji produktu bardzo różne. Zdaniem Sądu, Komisja nie przedstawiła w tym zakresie żadnych argumentów np. wyników badań. Natomiast organ opierając się na stanowisku Komisji nie wskazał, z jakich powodów w kwestii oceny tegoż produktu nie zwrócono się do Komisji do Spraw Produktów Biobójczych.

Następnie Sąd stwierdził, że decyzja ta jest przedwczesna, narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a jej uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

W tak przedstawionych motywach jednoznaczne jest tylko stanowisko Sądu co do tego, że ustalenia faktyczne organu co do charakteru omawianego produktu zostały zakwestionowane jako oparte na niewystarczająco zgromadzonym materiale dowodowym.

Stanowisko Sądu co do tego, czy w zależności od dokonania ponownych ustaleń faktycznych, iż omawiany preparat nie będzie spełniał definicji produktu biobójczego, nie może być dopuszczony do obrotu na podstawie przepisów ustawy o produktach biobójczych, nie jest już jednoznaczne.

Sąd bowiem w tej kwestii nie wypowiedział się w sposób jednoznaczny. Stanowiska Sądu w tej kwestii można się jedynie domyślać. Sąd zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a., ale kontekst tej wypowiedzi nie wskazuje czy ta ocena Sądu odnosi się jedynie do kwestii związanych z ustaleniami faktycznymi, czy też do pozostałych ocen prawnych zawartych w tym uzasadnieniu. Zauważyć bowiem należy, że organ w uzasadnieniu decyzji wskazał z jakich przyczyn uznał, że procedura dopuszczenia do obrotu omawianego produktu w trybie art. 50 ustawy o produktach biobójczych nie jest w jego ocenie dopuszczalna. Tych kwestii dotyczyły też zasadniczo zarzuty sformułowane w skardze, a następnie także w piśmie procesowym strony skarżącej z dnia 1 grudnia 2008 r., a to wobec stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, a następnie też w piśmie z dnia 10 lutego 2009 r. Treść zarzutów skargi w związku ze stanowiskiem organu przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak wskazuje treść pozostałych pism procesowych, stanowiła istotę sporu pomiędzy skarżącą a organem. Do tej kwestii Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani też nie wskazał, czy w sytuacji gdyby dotychczasowe ustalenia organu nie potwierdziły się, czy stanowisko w kwestii interpretacji przez organ procedury przewidzianej w art. 50 ustawy o produktach biobójczych jest prawidłowe czy też nie.

Sąd I instancji trafnie zanegował przyjęte przez organ ustalenia, wskazując jednoznacznie, że sprawa w tym zakresie nie została dostatecznie wyjaśniona. Oczywiście gdy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy, Sąd nie jest władny jednocześnie dokonywać oceny przepisów prawa materialnego w zakresie jego zastosowania bądź też nie zastosowania. Tego rodzaju ocena jest bowiem możliwa tylko w odniesieniu do konkretnego, niewadliwie ustalonego stanu faktycznego. Nie oznacza to jednak, że Sąd uchylając zaskarżoną decyzję z powołaniem się na uchybienia natury procesowej nie może w jakimkolwiek zakresie formułować stanowiska w kwestiach odnoszących się do sfery prawa materialnego. Jeżeli bowiem z określonych uregulowań prawnych odnoszących się do materii związanej z przedmiotem postępowania administracyjnego wynika, że w zależności od poczynionych ustaleń faktycznych możliwe są różne np. tryby postępowania, czy też możliwe jest stosowanie odmiennych uregulowań prawnomaterialnych, a wokół tych kwestii toczy spór pomiędzy stroną postępowania a organem rozstrzygającym daną sprawę i spór ten występuje już w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to Sąd rozstrzygając w tym zakresie powinien odnieść się do wszystkich zarzutów odnoszących się do tych kwestii w takim zakresie w jakim jest to możliwe. Pozostawienie bowiem bez rozstrzygnięcia części tego sporu i uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje, że w istocie rzeczy spór merytoryczny jest nadal nierozstrzygnięty i sprawa nie zmierza w ten sposób do końcowego załatwienia. W przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji wskazania co do dalszego postępowania organu administracji muszą być pełne i odnosić się do zarzutów formułowanych w skardze.

Powyższe dowodzi, że Sąd I instancji w sposób niepełny odniósł się do wskazań zawartych w art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a., bowiem nie przeanalizował wszystkich zarzutów skargi i nie poczynił pełnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Z tych zatem przyczyn zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. był trafny i skutkował uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Za trafny należy uznać też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w którym skarżący podnosi, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w motywach zaskarżonego wyroku powodów rozstrzygnięcia dotyczącego kosztów postępowania sądowego (pkt III sentencji wyroku). Brak tego elementu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skutkował sformułowaniem zarzutu naruszenia art. 200 p.p.s.a. Rodzi to też ten skutek, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji w tym zakresie wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie mniej jednak należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się zarządzenie Przewodniczącego VII Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 listopada 2008 r. o zwrocie skarżącej części kwoty nadpłaconego wpisu od skargi (k. 28 akt sądowych).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Jest to przepis o charakterze proceduralnym. Zatem zarzucając jego naruszenie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący musi wskazać sposób naruszenia tego przepisu i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej jedynie zarzucił, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, jednakże nie wyjaśnił o jaki to chodzi konkretnie materiał dowodowy. Zatem zarzut ten wymyka się spod kontroli Sądu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać za skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.. wyłącznie z tej przyczyny, że z treści art. 287 pkt 2 p.p.s.a. wynika, iż w przypadku gdy sąd w orzeczeniu stwierdzi nieważność aktu, stronie, która poniosła szkodę służy odszkodowanie od organu który wydał decyzję. Należy przy tym zauważyć, że w skardze do Sądu I instancji sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, alternatywnie wraz z wnioskiem o jej uchylenie.

Natomiast słusznie zarzuca skarżąca, że w motywach zaskarżonego wyroku Sąd w ogóle nie odniósł się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących tego, że w ocenie skarżącej zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co jednak nie może być zrozumiane jako prawo Sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę. Powinnością Sądu niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy. Zatem zarzut naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rozstrzygnięcie oparte o treść art. 152 p.p.s.a. określa sytuację prawną skarżącego w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości do czasu uzyskania przez wyrok Sądu I instancji przymiotu prawomocności.

Z tych zatem przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. W związku z ogólną zasadą wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. oraz brakiem jednoznacznej podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej strony, która zaskarżyła wyrok uwzględniający jej skargę, Sąd nie zasądził od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. (por. Wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 1002/08, wyrok NSA z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt I GSK 1649/06).