Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 619/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 i 4, art. 39, art. 107
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 3 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 752/12 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 752/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Kamionce – działając z upoważnienia Wójta Gminy Kamionka – przyznał S. K. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na potrzeby wymienione w podaniu w miesiącu maju 2012 r. w wysokości 200 zł i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Świadczeniobiorca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną, a dochód jego rodziny obejmujący jedynie zasiłek okresowy w wysokości 236,50 zł nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdziło, że S. K. nie ma własnych dochodów, a utrzymuje się z regularnych świadczeń wypłacanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Kamionce. Wprawdzie skarżący został zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności i jest osobą niezdolną do pracy, ale prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną D. K., która pomimo deklarowanych problemów zdrowotnych jest osobą zdolną do pracy. Organ podkreślił, że ostatnio wymieniona okoliczność znajduje potwierdzenie w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 12 marca 2012 r., podczas którego oceniono stan zdrowia D. K. jako ogólnie dobry. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek skarżącego z dnia 13 kwietnia 2012 r. dotyczył udzielenia zapomogi na zapłacenie rachunku za energię elektryczną w wysokości 335 zł oraz na wymianę szkieł w okularach w wysokości 200 zł. Organ pierwszej instancji działając w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego przyznał natomiast stronie zasiłek w wysokości 200 zł na potrzeby wymienione w powyższym podaniu, a także odrębną decyzją przyznał stronie w miesiącu maju 2012 r. zasiłek na częściowe pokrycie rachunku za energię elektryczną w wysokości 250 zł. Ponadto w okresach od dnia 1 marca 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. oraz od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. przyznano rodzinie strony zasiłek okresowy. Zdaniem organu odwoławczego przedstawione formy pomocy ze strony organu pierwszej instancji pozwalają na uznanie, że strona ma zabezpieczone podstawowe potrzeby bytowe. W ocenie organu odwoławczego pomoc objęta wnioskiem skarżącego została mu udzielona, a jej forma i wysokość nie budzą zastrzeżeń w świetle art. 39 ustawy o pomocy społecznej tym bardziej, że S. K. otrzymuje również zasiłek okresowy, a także wypłacane mu są zasiłki celowe na różne wskazywane przez skarżącego potrzeby. Wszelkie działania pomocy społecznej pomimo, że nie są w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb skarżącego oraz jego żony, zmierzają do efektywnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej strony, a żona skarżącego, jako osoba zdolna do pracy, powinna przedsięwziąć wszelkie możliwe środki w tym celu. Organ odwoławczy podniósł również, że organ pierwszej instancji w swoim działaniu musi brać pod uwagę potrzeby wszystkich osób korzystających i oczekujących na pomoc, a istotnym czynnikiem wpływającym na wysokość przyznawanych świadczeń są jego możliwości finansowe. Wydana decyzja nie uniemożliwia skarżącemu występowania z kolejnymi wnioskami o udzielenie pomocy społecznej.

Oddalając skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził m.in., że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby, możliwości. Pomoc ta ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji osób o nie się ubiegających, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy należy uwzględnić w przypadku, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy). Istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Podstawowym środkiem dowodowym służącym ustaleniu całokształtu warunków życia wnioskodawcy jest wywiad środowiskowy przewidziany w art. 107 ustawy o pomocy społecznej. Rodzinny wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, lub odmowie przyznania tego świadczenia. Wywiad ten jest istotnym elementem postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia, albowiem służy ustaleniu rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o to świadczenie. Zawarte w art. 39 ustawy o pomocy społecznej sformułowanie, iż zasiłek celowy "może być przyznany" wskazuje, że decyzja w tym przedmiocie na podstawie powyższego przepisu jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to możliwość wyboru przez organ jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w konkretnej, indywidualnej sprawie, w szczególności rozstrzygnięcia, czy zasiłek powinien być przyznany, a także określenia wysokości tego świadczenia, gdyż w ust. 2 art. 39 jednoznacznie przewidziano, że zasiłek może być przyznany na pokrycie części lub całości potrzeb wymienionych przykładowo w tym przepisie. W ocenie Sądu pierwszej instancji poczynione przez organy obu instancji ustalenia co do sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego znajdują oparcie w treści zawartego w aktach postępowania administracyjnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przed wydaniem decyzji. Organy prawidłowo uznały, że w sprawie spełnione zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego i taki zasiłek został skarżącemu przyznany. Jednocześnie wysokość świadczenia została dostatecznie uzasadniona. Organy obu instancji wskazały z jednej strony na uzyskiwane świadczenia i możliwości strony, z drugiej zaś na ograniczenia wynikające z wielkości środków, którymi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej zobowiązany do udzielenia pomocy wszystkim potrzebującym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie podkreślono, że żona skarżącego jest osobą zdolną do pracy i powinna podjąć wszelkie możliwe działania, aby przezwyciężyć trudną sytuację rodziny, a jednocześnie wskazano na realnie i stale udzielaną rodzinie pomoc ze środków pomocy społecznej – w formie zasiłków okresowych oraz zasiłków celowych przyznawanych w związku ze zgłaszanymi potrzebami, w tym na częściowe pokrycie kosztów energii elektrycznej. Nie sposób zatem przypisać zaskarżonej decyzji cech dowolności. W świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej pomoc ta ma charakter subsydiarny, a przepis art. 39 ust. 2 tej ustawy wprost zakłada możliwość przyznania zasiłku celowego na pokrycie jedynie części kosztów zgłoszonych potrzeb. Osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Z kolei zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku S. K. zarzucił obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji w toku postępowania przepisów prawa procesowego, a zwłaszcza art. 6 kpa (zasady praworządności), art. 8 kpa (zasady zaufania obywateli do państwa) i art. 11 kpa (zasady przekonywania) poprzez wydanie orzeczenia opatrzonego wadliwym uzasadnieniem, w szczególności nie odniesienie się do konkretnych okoliczności sprawy wskazanych przez stronę, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy obu instancji straciły z pola widzenia fakt, że skarżący i jego żona są osobami w bardzo zaawansowanym wieku, mają poważne problemy ze zdrowiem co łączy się z wysokimi wydatkami na lekarstwa, zabiegi medyczne i wizyty lekarskie. Mieszkają samotnie, na nich spoczywa ciężar utrzymania domu, pokrycie kosztów energii elektrycznej i opału. Skarżący nie jest więc w stanie samodzielnie przezwyciężyć tych trudnych sytuacji życiowych, nie mając jakichkolwiek możliwości podjęcia dodatkowej pracy. Uznać należy, że oddalenie skargi nie pozostaje w zgodzie z przepisami prawa, a co za tym idzie zaskarżone decyzje noszą cechy rażącej dowolności. W niniejszej sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, nie zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności dotyczące sytuacji skarżącego mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.

W skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśniono, w czym przejawia się – zdaniem skarżącego kasacyjnie – rażąca dowolność i przekroczenie przez organy administracji granic uznania administracyjnego, których to okoliczności miał nie dostrzec Sąd pierwszej instancji. Ogólnikowe sformułowanie zarzutów nie wystarcza jednak do uznania ich za zasadne.

Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej oceny zaskarżonych decyzji, zwracając szczególną uwagę na okoliczność nieprzyznania skarżącemu kasacyjnie świadczenia z opieki społecznej w pełnej wysokości oczekiwanej przez skarżącego. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił argumentację organów administracji, że pomoc z opieki społecznej służy wsparciu osób potrzebujących (spełniających ustawowe kryteria do uzyskania takiej pomocy) w ramach posiadanych przez organ możliwości finansowych, nie może natomiast służyć pełnemu finansowaniu utrzymania tych osób w zakresie przez nie oczekiwanym.

Sąd pierwszej instancji wywiązał się zatem z ustawowego obowiązku dokonania kontroli działania organów administracji w przedmiotowej sprawie, w sposób odpowiadający art. 3 § 1 ppsa. Natomiast w skardze kasacyjnej nie został sformułowany zarzut naruszenia przez Sąd takich przepisów prawa, których naruszenie miałoby skutkować błędną oceną prawną Sądu zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnośnie wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w ramach udzielonego z urzędu prawa pomocy należy wskazać, że do orzeczenia o przyznaniu tych kosztów właściwy jest Sąd pierwszej instancji, ponieważ według art. 254 § 1 ppsa to do tego Sądu należy rozpoznawanie wniosków o przyznanie prawa pomocy, z którym wiąże się obowiązek wypłaty stosownego wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu.