Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 911/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 3 par. 2, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 144, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Danuta Szydłowska Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi W. Spółka Jawna z siedzibą w C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o wezwaniu do usunięcia nieprawidłowości w deklaracji właściwości użytkowych wyrobu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego na rzecz skarżącej W. Spółka Jawna z siedzibą w C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym w tej sprawie do Sądu ww. postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Główny Inspektor, organ), po rozpatrzeniu zażalenia z [...] lutego 2018 r. wniesionego przez [...] Spółka jawna z siedzibą w C. (dalej strona skarżąca, producent), od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej Wojewódzki Inspektor) nr [...] z [...] stycznia 2018 r. wzywającego producenta do usunięcia nieprawidłowości w deklaracji właściwości użytkowych nr [...] z [...] listopada 2017 r., dotyczącej wyrobu budowlanego - cementu powszechnego użytku MAX 32,5 R (dalej wyrób budowlany), w zakresie wykazu zasadniczych charakterystyk określonych w zharmonizowanej specyfikacji technicznej deklarowanego zamierzonego zastosowania lub zastosowań wyrobu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, uchylił to postanowienie w całości. Wydając powyższe rozstrzygnięcie organ zadziałał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych oraz prawnych:

W dniach 21 lutego - 2 marca 2017 r. Wojewódzki Inspektor przeprowadził kontrolę u sprzedawcy B. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w m. P.. Kontroli podlegał m.in. wyrób budowlany cement powszechnego użytku MAX 32,5 R (niepowtarzalny kod identyfikacyjny: [...], wyprodukowany przez stronę skarżącą, tj. [...] Spółka jawna z siedzibą w C..

Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole kontroli, podpisanym w dniu [...] marca 2018 r.; wskazano w nim, że na wyrobie umieszczono oznakowanie CE wraz z informacjami towarzyszącymi. Kontrolą objęto wyrób w ilości 80 szt. worków pakowanych po 25 kg, wyprodukowany w dniu 26 sierpnia 2016 r. Jak wynika z protokołu oględzin, gwarantowany termin zachowania zadeklarowanych właściwości użytkowych to 120 dni od daty produkcji umieszczonej na opakowaniu. W trakcie kontroli sprzedawca przedstawił deklarację właściwości użytkowych Nr [...] z dnia [...] października 2016 r.

Wobec stwierdzonych nieprawidłowości, Wojewódzki Inspektor w dniu 25 lipca 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ww. wyrobu budowlanego cement powszechnego użytku MAX 32,5 R, którego producentem jest strona skarżąca, o czym zawiadomił producenta i kontrolowanego sprzedawcę.

Po przeprowadzeniu tego postępowania Wojewódzki Inspektor ww. postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. wezwał producenta – [...] Spółka jawna z siedzibą w C. do usunięcia nieprawidłowości w deklaracji właściwości użytkowych nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., dotyczącej wyrobu budowlanego - cementu powszechnego użytku MAX 32,5 R, w zakresie wykazu zasadniczych charakterystyk określonych w zharmonizowanej specyfikacji technicznej deklarowanego zamierzonego zastosowania lub zastosowań wyrobu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. art. 31a ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 , art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1570 ze zm.).

Po rozpoznaniu zażalenia producenta Główny Inspektor postanowieniem z [...] marca 2018 r., wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił ww. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z [...] stycznia 2018 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi – jako organowi I instancji - do ponownego rozpatrzenia. Według Głównego Inspektora organ I instancji uchybił bowiem dyspozycji przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych, wydając postanowienie, które nie zawiera obligatoryjnych elementów, tj. zakazu dalszego udostępniania wyrobu budowlanego przez sprzedawcę oraz wyznaczenia terminu na usunięcie nieprawidłowości.

W wyniku rozpoznania skargi na ww. postanowienie Głównego Inspektora z [...] marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) wyrokiem z dnia 25 września 2018 r. VI SA/Wa 1016/18 uchylił to (zaskarżone) postanowienie. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika bowiem, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnia, dlaczego organ uznał, że wydanie rozstrzygnięcia (zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy) wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie WSA, jeżeli organ miał wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych – choć z uzasadnienia postanowienia takie wątpliwości nie wynikają – miał możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w trybie przewidzianym przez art. 136 k.p.a.; w uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia się do konieczności przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie tego przepisu.

WSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ - Główny Inspektor "winien rozpoznać sprawę na nowo, w pełni ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności tych dotyczących zasadności uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania. W razie potrzeby organ może przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a., jednakże postępowanie odwoławcze winno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej".

Ponownie rozpoznając (skutkiem wyroku WSA) ww. zażalenie strony skarżącej z [...] lutego 2018 r. Główny Inspektor zaskarżonym w niniejszej sprawie ww. postanowieniem z [...] lutego 2019 r. uchylił ww. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z [...] stycznia 2018 r. w całości; stwierdził, że w sprawie należało wziąć pod uwagę fakt umorzenia postępowania administracyjnego, w toku którego wydano to postanowienie. Z akt sprawy wynika bowiem, że [...] kwietnia 2018 r. Wojewódzki Inspektor wydał postanowienie nr [...] w przedmiocie zakazu dalszego udostępniania przez ww. sprzedawcę B. B. (...) wyrobu budowlanego cement powszechnego użytku MAX 32,5 R (wyprodukowany przez [...] Spółka jawna z siedzibą w C.) oraz wyznaczenia terminu do 21 maja 2018 r. usunięcia nieprawidłowości polegającej na sporządzeniu deklaracji właściwości użytkowych (tego cementu) niezgodnie z art. 6 ust. 3 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG.

W wyniku rozpoznania zażalenia producenta na ww. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Główny Inspektor postanowieniem z [...] maja 2018 r. uchylił to postanowienie w całości i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji. Według organu w przypadku przedmiotowego postępowania w sprawie wyrobu budowlanego cement powszechnego użytku MAX 32,5 R, którego producentem jest strona skarżąca, z uwagi na upływ okresu przydatności, organem właściwym do przeprowadzenia kontroli jest właściwy inspektor Inspekcji Handlowej, natomiast do prowadzenia postępowania (w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktu) – Prezes UOKiK.

Powołując się na treść przepisów art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wskazał, że w sytuacji gdy po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ II instancji ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w tej kwestii postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie można go stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Biorąc pod uwagę fakt, iż postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego wyrobu budowlanego cement powszechnego użytku MAX 32,5 R wszczęte na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy o wyrobach budowlanych, w toku którego wydano ww. postanowienie, zostało umorzone, organ uchylił ww. zaskarżone postanowienie z [...] stycznia 2018 r. Z tych też powodów nie ustosunkował się do merytorycznych zarzutów zażalenia.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

- rażące naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia oraz sporządzenie jego uzasadnienia z pominięciem oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania organu, które zostały szczegółowe wymienione w ww. wyroku WSA z 25 września 2018 roku wydanym w sprawie VI SA/Wa 1016/18, w szczególność poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, podczas gdy z uzasadnienia wyroku wprost wynika obowiązek organu w zakresie ustosunkowania się do podniesionych zarzutów;

- naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia postanowienia, w którym organ nie zajmuje de facto merytorycznego stanowiska w sprawie, tj. w zakresie odpowiedzi na zażalenie strony skarżącej, która podnosi zarzut prawidłowego sporządzenia deklaracji właściwości użytkowych nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. dotyczącej wyrobu budowlanego - cementu do powszechnego użytku MAX 32,5 R w zakresie wykazu zasadniczych charakterystyk określonych w zharmonizowanej specyfikacji technicznej deklarowanego zamierzonego zastosowania lub zastosowań wyboru producenta – strony skarżącej, do której stworzenia skarżąca przyjęła wytyczne Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (tego samego organu) zawarte w postanowieniu wydanym w dniu [...] września 2017 r. - 02 października 2017 r. data doręczenia – [...] oraz w oparciu o późniejszą kontrolę [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakończoną [...] stycznia 2018 r. [...]- obejmującej ocenę DWU i oznakowania CE, co do których organ nie miał zastrzeżeń;

- naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia postanowienia, w którym organ nie zajmuje de facto merytorycznego stanowiska w sprawie, tj. w zakresie wskazania jak i według jakich wytycznych powinna być sporządzona w sposób prawidłowy deklaracja właściwości użytkowych nr [...] z [...] listopada 2017 r. dotycząca wyrobu budowlanego - cementu do powszechnego użytku MAX 32,5 R w zakresie wykazu zasadniczych charakterystyk określonych w zharmonizowanej specyfikacji technicznej deklarowanego zamierzonego zastosowania lub zastosowań wyboru producenta skarżącej;

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie postanowienia oraz sporządzenie uzasadnienia, w którym organ ponownie uchyla się od zajęcia stanowiska w sprawie, a wywody organu sprowadzają się do ogólnych stwierdzeń, mimo że przedmiot sprawy ma charakter zawiły, nie posiadają cech merytorycznych poza zdawkowym cytowaniem przepisów, przy czym to działanie jest w sposób oczywisty sprzeczne z obowiązkiem działania organu zgodnie ze słusznym interesem obywateli (prawo do informacji o towarze) oraz przedsiębiorców zobowiązanych do przygotowywania i sporządzania deklaracji właściwości użytkowych towarów.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu kosztów procesu oraz kosztów zastępstwa procesowego. Wniosła też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy WSA VI SA/Wa 1016/18 na okoliczności szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu skargi, w szczególności z ww. wyroku z 25 września 2018 r. i skargi z 23 kwietnia 2018 r. z załącznikami.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty, natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. podniosła, że podany przepis wprost wskazuje, kiedy organ nie jest związany wytycznymi sądu. Ma to miejsce jedynie w sytuacji, gdy przepisy prawa uległy zmianie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Działania organu podejmowane w sprawie wobec skarżącej sprowadzają się do utrudniania prowadzenia działalności gospodarczej. Organ pomimo jasnych wytycznych zawartych w orzeczeniu Sądu, rozpoznając ponownie sprawę, szuka jedynie sposobu na to, aby nie zając merytorycznego stanowiska w sprawie, które pozwoliłoby skarżącej, która jest przedsiębiorcą, na sprawne i zgodne z prawem prowadzenie działalności gospodarczej. Przedmiotem postępowania wszczętego przeciwko skarżącej, nie jest jedynie kwestia uchylenia zaskarżonego postanowienia, ale potrzeba sporządzenia prawidłowej deklaracji właściwości użytkowych produkowanych przez skarżącą wyrobów budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2019 r. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) skutkuje jego uchyleniem.

W ocenie Sądu ww. zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora zapadło z naruszeniem przepisów art. 153 p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., i nie czyni zadość tym przepisom, w szczególności w zakresie związania oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu ww. wyroku WSA z 26 września 2018 r. VI SA/Wa 1016/18, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby możliwe było prześledzenie toku rozumowania przyjętego w tym zakresie przez organ i odzwierciedlenia tych elementów w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Na wstępie należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie tylko ocenia zaskarżone postanowienie pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W postępowaniu administracyjnym to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przedstawienia prawnej oceny poczynionych ustaleń oraz sporządzenia uzasadnienia tak, aby zawierało umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa i wyjaśniało związek pomiędzy to oceną a treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie wywiązał się w pełni z powyższego obowiązku. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy uwzględnić, że sprawa ta była już przedmiotem kontroli sądowej. Ww. wyrokiem z 25 września 2018 r. WSA po rozpoznaniu skargi strony skarżącej (producenta) na postanowienie Głównego Inspektora z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ww. postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z [...] stycznia 2018 r. o wezwaniu producenta do usunięcia nieprawidłowości w deklaracji właściwości użytkowych wyrobu budowlanego, i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, uchylił zaskarżone postanowienie (tj. postanowienie z [...] marca 2018 r.). W uzasadnieniu tego wyroku WSA zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, szczegółowo wyżej cytowane w części wstępnej niniejszego uzasadnienia (por. str. 2-3).

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Rozpoznając ponownie sprawę zarówno organ odwoławczy (tu Główny Inspektor), jak i Sąd są związani oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym wyżej wyroku WSA z 25 września 2018 r. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, tym samym organy administracji publicznej, ani sąd orzekający ponownie w tej samej sprawie, nie mogą formułować, innych, nowych, odmiennych poglądów sprzecznych z uprzednio wyrażonymi. Ocena prawa traci moc jedynie w sytuacji zmiany prawa, czy istotnych okoliczności faktycznych sprawy, które zaistniały już po wydaniu wyroku, czy też w sytuacji wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że organ administracji jest zobowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku sądu, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracji wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumpcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowiłaby prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (tak w wyroku WSA w Warszawie z 28 lutego 2019 r. VI SA/Wa 2220/18 i powołanym tam wyroku tego Sądu z 13 czerwca 2007 r. IV SA/Wa 625/07).

W tej sprawie podczas ponownego orzekania Główny Inspektor był związany ocenami prawnymi i wytycznymi zawartymi w ww. wyroku WSA z 25 września 2018 r. WSA w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien rozpoznać sprawę na nowo, w pełni ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności tych dotyczących zasadności uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania. W razie potrzeby organ może przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a., jednakże postępowanie odwoławcze winno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej.

Podnoszona przez stronę skarżącą w toku postępowania przed organami administracji, jak również przed sądem administracyjnym (WSA) w sprawie VI SA/Wa 1016/18, kwestia umorzenia postępowania dotyczyła m. in. bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na okoliczność, że wyrób budowlany wprowadzony do obrotu, którego dotyczyła kontrola, już w dniu kontroli był po terminie przydatności. W zaskarżonym w niniejszej sprawie ww. postanowieniu z [...] lutego 2019 r. organ administracji pominął ocenę prawną i wytyczne zawarte w wyroku WSA z 25 września 2018 r. i w żaden sposób się do nich nie odniósł. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest lakoniczne, w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, jakimi kierował się organ uchylając postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z [...] stycznia 2018 r.

Po pierwsze, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, że organ w ogóle brał pod uwagę treść art. 153 p.p.s.a., czyli bezwzględny obowiązek związania, zastosowania się do poglądu prawnego i wytycznych zawartych w wyroku sądu administracyjnego. Z uzasadnienia wynika jedynie to, że organ uchylił zaskarżone postanowienie z [...] stycznia 2018 r., gdyż wziął pod uwagę fakt, że postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu budowalnego - cement powszechnego użytku MAX 32,5 R, którego producentem jest strona skarżąca (w toku którego wydano zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie), zostało umorzone ww. postanowieniem z [...] maja 2018 r.

Organ nie odnosił się w żaden sposób do tego, czy wydanie postanowienia z [...] maja 2018 r. – uchylającego postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] o zakazie dalszego udostępniania przez sprzedawcę B. B. wyrobu budowlanego – cement powszechnego użytku MAX 32,5 R - wyprodukowanego przez stronę skarżącą oraz wyznaczeniu terminu usunięcia nieprawidłowości, jest w przedmiotowej sprawie istotną zmianą stanu faktycznego. Powyższe wynika dopiero z odpowiedzi na skargę, w której organ wskazał, że zmiana stanu faktycznego związana z umorzeniem postępowania administracyjnego ma charakter istotny w kontekście ustaleń faktycznych, tak więc została uwzględniona, pomimo związania oceną prawną wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. W ocenie organu, wskazanej w odpowiedzi na skargę, jest to okoliczność powodująca bezprzedmiotowość postępowania. W tym miejscu należy jednak przypomnieć, że ww. wyrok WSA w sprawie VI SA/Wa 1016/18 został wydany 25 września 2018 r., a wskazane wyżej postanowienie w chwili wydawania wyroku istniało już w obrocie prawnym - zostało wydane 28 maja 2018 r. Ponadto w odpowiedzi na skargę w sprawie VI SA/Wa 1016/18 (odpowiedź znajduje się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy) organ wskazywał już na prowadzenie postępowania w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i wydanie w I instancji postanowienia, tj. postanowienia z [...] kwietna 2018 r. w przedmiocie zakazu dalszego udostępniania przez sprzedawcę wyrobu budowlanego oraz wyznaczenia terminu do usunięcia nieprawidłowości polegającej sporządzeniu deklaracji właściwości użytkowych wyrobu/cementu niezgodnie z przepisami (szczegółowo podanymi w tym postanowieniu). Tym samym organ nie wyjaśnił, co było nową okolicznością, pozwalającą na niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 153 p.p.s.a.

Po drugie, kwestia przyjętej w zaskarżonym postanowieniu właściwości organu nie jest jednoznaczna. W wyniku ww. kontroli wyrobów budowlanych przeprowadzonej u sprzedawcy w dniach 21 lutego - 2 marca 2017 r. zostały wydane następujące postanowienia:

- postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o dokonaniu zabezpieczenia przed dalszym przekazywaniem wyrobu budowlanego [...];

- postanowienie z [...] września 2017 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] o utrzymaniu w mocy ww. postanowienia z [...] sierpnia 2017 r.;

- postanowienie z [...] stycznia 2018 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] stwierdzające, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wyrobu budowlanego cement powszechnego użytku MAX 32,5 R;

- postanowienie z [...] stycznia 2018 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] wzywające producenta do usunięcia nieprawidłowości w deklaracji właściwości użytkowych nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., dotyczącej wyrobu budowlanego - cementu powszechnego użytku MAX 32,5 R w zakresie wykazu zasadniczych charakterystyk określonych w zharmonizowanej specyfikacji technicznej deklarowanego zamierzonego zastosowania lub zastosowań wyrobu w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia;

- postanowienie z [...] lutego 2018 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] wstrzymujące wykonanie postanowienia z [...] stycznia 2018 r. nr [...];

- postanowienie z [...] marca 2018 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (uchylone następnie wyrokiem WSA w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 1016/18) uchylające postanowienie z [...] stycznia 2018 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

- postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] zakazujące sprzedawcy dalszego udostępniania wyrobu budowlanego jakim jest cement powszechnego użytku MAX 32,5 R i wyznaczające termin na usunięcie nieprawidłowości;

- postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wstrzymujące wykonanie wyżej wymienionego postanowienia z [...] kwietnia 2018 r.;

- postanowienie z [...] maja 2018 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające wstrzymania wykonania postanowienia tego samego organu z [...] marca 2018 r.;

- postanowienie z [...] maja 2018 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające zaskarżone postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. i umarzające w całości postępowanie w pierwszej instancji;

-postanowienie z [...] lutego 2019 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zaskarżone w niniejszej sprawie) uchylające postanowienie z [...] stycznia 2018 r.

Tak więc w okresie od sierpnia 2017 r. do 25 maja 2019 r. (21 miesięcy) organy nadzoru budowalnego, zarówno I jak i II instancji, wydały łącznie 9 postanowień, w których nie kwestionowały swojej właściwości do działania w sprawie dotyczącej wyrobu budowlanego cementu powszechnego użytku MAX 32,5 R. Producent już w piśmie procesowym z 10 sierpnia 2017 r. oraz sprzedawca w piśmie procesowym z 11 sierpnia 2017 r. wskazywali, że wyrób budowlany - cement powszechnego użytku MAX 32,5 R - w dniu kontroli był przeterminowany. Tymczasem organ dopiero w ww. postanowieniu z [...] maja 2018 r. uchylającym postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] i umarzającym postępowanie pierwszej instancji podniósł, że z uwagi na to, iż przepisy odrębne dotyczące wyrobów budowlanych, jakimi są przepisy ustawy o wyrobach budowalnych z aktami wykonawczymi, nie określają szczegółowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa, związanych z zagrożeniem wynikającym z udostępnienia wyrobu budowalnego, którego okres przydatności upłynął – do spraw tych będą miały zastosowanie przepisy ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, a właściwymi organami będą (w tej sytuacji) w sprawie odpowiednio właściwy inspektor inspekcji handlowej oraz Prezes UOKiK.

Natomiast w zaskarżonym w niniejszej sprawie ww. postanowieniu Głównego Inspektora z [...] lutego 2019 r. nie sposób przyjąć, czy organ uznał się za właściwy w sprawie, czy też niewłaściwy. Kwestia bowiem właściwości organu, o której mowa w zaskarżonym postanowieniu, dotyczy jedynie przyjętej właściwości (czy też swojej niewłaściwości) w sprawie zakończonej postanowieniem z [...] maja 2018 r. dotyczącej zakazu dalszego udostępniania przez sprzedawcę B. B. wyrobu budowalnego i wyznaczenia terminu usunięcia nieprawidłowości. Z uwagi na uznanie swojej niewłaściwości w tamtej sprawie organ zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2019 r. uchylił ww. postanowienie z [...] stycznia 2018 r. o wezwaniu producenta (czyli strony skarżącej) do usunięcia nieprawidłowości w deklaracji właściwości użytkowych wyrobu budowlanego, a więc postanowienie wydane w sprawie, która jest obecnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Jednakże w zaskarżonym postanowieniu nie wskazał, że organ I instancji uchybił dyspozycji art. 20 k.p.a. dotyczącego właściwości rzeczowej organu administracji publicznej, jak to uczynił w poprzednim postanowieniu, tj. postanowieniu z [...] maja 2018 r.

Po trzecie, kwestia uchylenia zaskarżonym do Sądu postanowieniem ww. postanowienia z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie wezwania producenta do usunięcia nieprawidłowości w deklaracji właściwości użytkowych dotyczącej wyrobu budowlanego w zakresie wykazu zasadniczych charakterystyk określonych w zharmonizowanej specyfikacji technicznej deklarowanego zamierzonego zastosowania lub zastosowań wyrobu w określonym w postanowieniu terminie, z uwagi na umorzenie postępowania w przedmiocie zakazu dalszego udostępniania przez sprzedawcę wyrobu budowlanego oraz wyznaczenia terminu do usunięcia nieprawidłowości polegającej sporządzeniu deklaracji właściwości użytkowych wyrobu niezgodnie z przepisami, nie oznacza (bez dodatkowych ustaleń i ocen) , że wszystko to razem dotyczy tego samego postępowania, tym samym rozważenia wymagać będzie, czy w sprawie wystarczające jest tylko wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając decyzję umarza postępowanie w I instancji w całości albo w części. Zarówno w jednym, jak i drugim postępowaniu strony postępowania administracyjnego były takie same, jednakże w ww. postanowieniach obowiązki były nakładane na różne podmioty, w jednym na producenta, w drugim na sprzedawcę; tym samym pozostaje do rozstrzygnięcia, czy w wymienionych sprawach/postępowaniach można mówić o tej samej sprawie, gdy brak jest jednoznacznej tożsamości podmiotowo - przedmiotowej sprawy. Wobec czego organ nie wyjaśnił, czy ww. postanowienie z [...] maja 2018 r., dotyczące umorzenia postępowania w I instancji w zakresie zakazu dalszego udostępniania przez sprzedawcę wyrobu budowlanego i wyznaczenia terminu usunięcia nieprawidłowości, mieściło się w granicach tej samej sprawy, tj. sprawy, która jest obecnie przedmiotem procedowania Sądu. Przedmiotem bowiem kontroli sądowej jest ww. postanowienie organu z [...] lutego 2019 r. uchylające postanowienie z [...] stycznia 2018 r. wzywające producenta do usunięcia nieprawidłowości w deklaracji właściwości użytkowych wyrobu budowlanego. Również ta kwestia przez organ nie była badana. Identyczność podmiotów (stron postępowania) nie oznacza bowiem identyczności przedmiotów sprawy. Zaś z załączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych nie wynika, czy organ po umorzeniu postępowania w I instancji, podjął czynności zmierzające do podjęcia w sprawie działań przez inspektorów inspekcji handlowej czy też Prezesa UOKiK. W przypadku bowiem uznania swej niewłaściwości istnieje możliwość wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość organu administracji publicznej (por. przepisy art. 22 i art. 23 k.p.a.).

Wobec powyższego lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora, bez wskazania kierunku interpretacji zastosowanych w sprawie przepisów i bez dokonania przez organ analizy całej sprawy we wszystkich jej aspektach, uzasadnia ustalenie po stronie organu naruszenia ww. art. 153 p.p.s.a oraz przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uzupełni wskazane braki dotychczasowego postępowania, czyniąc ustalenia i oceny zgodnie z kierunkiem tych działań wnikających z tego uzasadnienia. Należy przy tym pamiętać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz prawnej oceny poczynionych w ten sposób ustaleń w świetle zastosowanych przepisów prawa, spoczywa na organie. Uzasadnienie prawne podjętego rozstrzygnięcia powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Z wyjaśnieniem podstawy prawnej wiąże się więc podanie treści przepisu, na który organ się powołuje oraz przedstawienie przyjętej przez organ jego wykładni w kontekście poczynionych ustaleń.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie; rozstrzygniecie w kwestii zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w wysokości 597 zł zostało oparte o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018.265 j.t.) i wyniosło 480 zł oraz 100 zł wpisu sądowego – zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.