Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 881/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt4
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Dudra (spr) Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Protokolant asystent sędziego Joanna Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 listopada 2010r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz E. O. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał

w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] r. o stwierdzeniu wydania decyzji w sprawie przyznania E. O. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...]r. z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął "Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" na[...] r., w którym producent ubiegał się o jednolitą płatność obszarową (JPO) i uzupełniającą płatność obszarową (UPO).

W wyniku pozytywnej kontroli administracyjnej wniosku, w dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

W związku z wpłynięciem do Biura Powiatowego ARiMR w B. protokołu

z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie producenta w dniu [...]r., w której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie użytkowania deklarowanych działek, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] r. wznowił z urzędu postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję dotychczasową i odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Od powyższej decyzji producent złożył odwołanie. W uzasadnieniu stwierdził,

że organ błędnie obliczył przedeklarowanie powierzchni. Podniósł, że postępowanie prowadzono w sposób nierzetelny i nieuczciwy. Wskazał, że nałożona kara jest winą samej Agencji, która wprowadziła w błąd rolników składających wnioski w [...] r.

W dalszej części odwołania skarżący zarzucił organowi I instancji, że wybrał tylko te zwroty z jego wyjaśnień, które można było wykorzystać do wykluczenia działek [...] oraz [...]. Podkreślił, iż na ww. działkach uprawiane są drzewka ozdobne do ponownego przesadzenia. Wyjaśnił ponadto, że grunt ten nabył [...] r. jako grunt rolny, po skoszeniu zboża działki te zostały zaorane, i co roku są nasadzane różnymi gatunkami drzewek, w przyszłości przeznaczonymi do ponownego przesadzenia w inne miejsce. Strona kwestionując ustalenia organu wskazała, iż na ww. działkach znajdują się drzewka do przesadzenia w wielkości od l0 cm do 2 m. Zakwestionowała ponadto zdjęcie wykonane podczas kontroli na miejscu, które w jej ocenie nie przedstawia prawdziwego stanu faktycznego.

Skarżący nie zgodził się również z wykluczeniem z płatności działki rolnej [...], położonej na działce ewidencyjnej nr [...], na której znajdują się te same drzewka, które były nasadzane w tym samym czasie, co na uznanej przez organ działce nr [...] w P. Uzasadnienie wykluczenia działki, zdaniem skarżącego, nie znalazło odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy.

Producent wyraził również zastrzeżenia, co do ustalonego przez organ sposobu użytkowania działki nr [...]. Podniósł, iż dokumentacja fotograficzna tej działki nie odzwierciedla jej stanu faktycznego. Zarzucił, że zdjęcie zostało wykonane zimą,

i przedstawia jedynie zarys drzewek. Dodał, że działka jest tylko wokół porośnięta drzewkami, natomiast jej środek nie jest zadrzewiony, a przygotowany do ponownego nasadzenia. Na dzień 30 czerwca 2003 r. na działce znajdowały się drzewka do przesadzenia o wysokości ok. 0,5 m.

Producent zakwestionował raport z kontroli na miejscu jako dowód w sprawie

i zażądał przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu w jego obecności. Powołując się na art. 7 Kpa podniósł, ze organ winien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na istniejących okolicznościach faktycznych a nie domniemaniach.

Po rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego w T. wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia, albowiem stwierdził, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Realizując zalecenia organu odwoławczego Kierownik BP w B. wezwał producenta do złożenia wyjaśnień. Ponadto w dniu [...]. inspektorzy Biura Kontroli na Miejscu przeprowadzili w obecności i z udziałem strony oględziny działek nr [...], [...], [...] i [...].

W związku z powyższym w dniu [...]. Kierownik BP w B. wydał decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...] z dnia [...]. z naruszeniem prawa.

Od powyższej decyzji producent złożył odwołanie, w którym stwierdził, że organ nie wykonał zaleceń organu odwoławczego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego, organ powinien przeprowadzić w jego obecności kontrolę, przez co otrzymałby prawo do wyrażenia swojej opinii czy zgłaszania uwag do protokołu. Dodał, że kontrola z dnia [...] r. odbyła się w jego obecności, lecz "bez jego udziału". W ocenie skarżącego kontrola ta nie wyjaśniła należycie stanu faktycznego sprawy. Producent podniósł, że raport sporządzony z kontroli przeprowadzonej w 2009 r. nie może stanowić dowodu w sprawie ze względu na to, iż strona nie była obecna podczas kontroli.

W opinii producenta spełnił on warunki rozporządzenia nr 1444/2002 do przyznania płatności, gdyż jak stwierdził produkuje drzewa i krzewy do sadzenia w ogrodach, parkach.

Na koniec skarżący podniósł, że sposób deklaracji wniosku, oznaczenie działek we wniosku został zmieniony z "plantacji choinkowej" na "rośliny ozdobne" pod wpływem informacji udzielanych przez pracowników organu. Wniósł ponadto o powołanie biegłych rzeczoznawców, na okoliczność ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W dniu [...] r. producent złożył w sprawie kolejne wyjaśnienia. Wskazał, że gdyby udzielono mu w [...] r. informacji, że do choinek płatność nie przysługuje, wówczas odmówiono by mu płatności, a on sam nie składałby wniosków w latach kolejnych. Dodał, że dopiero w [...] r. dowiedział się, że płatność do choinek się nie należy. Zrezygnował wtedy z dopłat ONW do całego gospodarstwa, i z dopłat bezpośrednich do choinek. Wyjaśnił ponadto, że kiedy ubiegał się w [...] r. o pomoc finansową na traktor, odbyła się w jego gospodarstwie kontrola, która nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości. Producent podniósł, że po przeprowadzeniu oględzin nie otrzymał protokołu, do którego mógłby wnieść uwagi. Wobec powyższego, w jego ocenie, winna zostać przeprowadzona ponowna kontrola w jego gospodarstwie.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji przytoczył dotychczasowe ustalenia stanu faktycznego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podjętych ustaleń przez organ I instancji, Dyrektor Oddziału Regionalnego wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że producent zadeklarował do płatności działki, które nie spełniały wymogów określonych w przepisach prawa. Raport z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. i wykonane w jej ramach zdjęcia bezsprzecznie wykazały, że ww. działki nie były użytkowane rolniczo.

Organ wyjaśnił, że powodem wykluczenia przez organ I instancji z płatności działki rolnej nr [...], nr [...] i nr [...], było stwierdzenie, że na ww. działkach znajduje się uprawa drzewek bożonarodzeniowych, które zgodnie z przepisami prawa unijnego nie kwalifikują się do płatności.

Organ wskazał w tym zakresie, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniające decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji cech charakterystycznych, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, odnoszących się do badań statystycznych w zakresie struktury gospodarstw rolnych (Dz. U. L. Nr 216, z 12 sierpnia 2002 r.), plantacja choinek bożonarodzeniowych zakwalifikowana została do kategorii H/2 - powierzchnie zadrzewione (obszary leśne), które zgodnie z art. 143b ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., nie są objęte systemem Jednolitych Płatności Obszarowych. Przepisy rozporządzenia Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zakwalifikowały do kategorii H/2 pkt 2 również: obszary zarośnięte drzewami lub krzakami typu leśnego, w tym również plantacje topoli w lasach lub poza nimi oraz szkółki drzew leśnych rosnące w lesie na potrzeby własne gospodarstwa, a także udogodnienia leśne (drogi leśne, składy drewna itp.). Organ wyjaśnił, że przepis stanowi, iż tam gdzie uprawy rolnicze są połączone z lasami, zajęte przez nie powierzchnie dzieli się odpowiednio do stopnia zajęcia terenu. Wiatrołomy, pasy ochronne, żywopłoty itp. włącza się wtedy, kiedy można je uważać za las. W myśl przepisu włącza się tu choinki oraz drzewa i krzewy przeznaczone głównie do produkcji energii, i to niezależnie od miejsca, gdzie rosną. Z kolei w części G/5 - zawarto uregulowania dot. szkółek. Stosownie do przepisu szkółkę stanowią obszary młodych sadzonek drzew, uprawianych na otwartym powietrzu w celu przesadzenia w przyszłości:

szkółki winorośli oraz szkółki dla sadzonek;

szkółki drzew owocowych;

szkółki roślin ozdobnych;

szkółki drzew leśnych (z wyłączeniem rosnących w lesie szkółek przeznaczonych na potrzeby własne gospodarstwa);

drzewa i krzewy do sadzenia w ogrodach, parkach, przy drogach i na chodnikach (np. rośliny na żywopłoty, róże i inne krzewy ozdobne, iglaki ozdobne), we wszystkich przypadkach włączając ich kłącza, rozłogi i młode sadzonki.

W pkt II wskazano, że komercyjne szkółki drzew leśnych, w lesie lub poza nim, umieszcza się w kategorii G/5, co dotyczy również rosnących poza lasem niekomercyjnych szkółek drzew leśnych dla własnych celów gospodarstwa. Na ogół niewielkie, a rosnące w lesie szkółki na potrzeby własne gospodarstwa włącza się do lasów (pozycja H/2).

Organ wskazał, że analiza akt sprawy prowadzi do twierdzenia, iż deklarowane we wniosku plantacje różnych drzew (w tym odmian świerka, sosny, jodły) są prowadzone w celu pozyskania choinek bożonarodzeniowych, a co za tym idzie nie mogą być zakwalifikowane do jednolitej płatności obszarowej. Organ zaznaczył, że producent potwierdził w wyjaśnieniach, iż na działkach [...], [...] znajdują się drzewka bożonarodzeniowe. Ponadto wskazał na brak możliwości rozgraniczenia na drzewka przeznaczone do przesadzenia oraz na drzewka bożonarodzeniowe.

Organ nie dał wiary twierdzeniom odwołującego dot. wskazania procentowego udziału drzewek bożonarodzeniowych w uprawie. Zaznaczył, ze producent we wcześniejszych wyjaśnieniach nie był w stanie określić, jaką powierzchnię zajmują drzewka bożonarodzeniowe, podczas gdy w wyjaśnieniach składanych po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy wskazał już, że drzewka bożonarodzeniowe zajmują 10 % powierzchni działek nr [...], [...] i [...]. Organ wskazał, że w ramach oględzin stwierdzono występowanie na ww. gruncie różnych odmian świerka. Na działce [...] stwierdzono plantację świerka pospolitego (50%), srebrnego (40%), jodły pospolitej (10%) i pojedyncze sztuki świerka serbskiego.

W ocenie organu, błędne było twierdzenie skarżącego, zgodnie z którym organ przyjął, że ww. prowadzi produkcję choinek oraz drzew głównie przeznaczonych na energię. Organ wskazał, że wykluczenie ww. działek z płatności nastąpiło z uwagi na stwierdzenie (uprawy) produkcji drzewek bożonarodzeniowych. Dyrektor zwrócił uwagę, że producent nie zaprzeczał, że prowadzi uprawę choinek (wyjaśnienia z dnia [...] r.). Ponadto poza twierdzeniem zawartym w odwołaniu nie przedstawił żadnego dowodu na potwierdzenie prowadzenia szkółki.

Ustosunkowując się do zarzutu odmiennej oceny dwóch działek, na których w ocenie strony były te same uprawy, tj. działki [...] i [...] Dyrektor stwierdził, że w ramach kontroli w [...] r. organ poddał kontroli działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, tj. działkę powstałą po podziale działki nr [...] o powierzchni całkowitej [...] ha. Działka [,...] o powierzchni [...] ha nie podlegała kontroli (z uwagi na brak jej deklaracji w [...] r.). Kontrola stwierdziła w stosunku do działki [...], że jej powierzchnia kwalifikowana wynosi [...] ha. Dodatkowe ustalenia prowadzone w ramach postępowania wznowieniowego - nie dały podstaw do wykluczenia działki nr [...] z płatności. Dyrektor wyjaśnił, że analiza materiału dowodowego dot. działki nr [...] doprowadziła organ do odmiennych ustaleń. Stwierdzona na ww. gruncie uprawa (drzewek bożonarodzeniowych) skutkowała wykluczeniem działki z płatności. Fotografie zamieszczone w odwołaniu, w ocenie organu, nie dały podstaw do uznania twierdzeń strony i przyjęcia, że działka ta kwalifikuje się do dopłat.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego w odwołaniu zarzutu dot. udzielenia przez prowadzących szkolenia dla rolników z zakresu dopłat bezpośrednich błędnych informacji organ wskazał, że okoliczności te nie zostały poparte żadnymi dowodami. Pomimo, że producent twierdził, że może wskazać świadków na powyższą okoliczność, nie wniósł o przesłuchanie konkretnych osób. Organ podkreślił, że jak twierdził producent, to na skutek błędnych informacji udzielonych podczas składnia wniosku na [...] r. plantacje choinek zadeklarował jako rośliny ozdobne. W odniesieniu do powyższego Dyrektor wskazał, że niniejsze postępowanie dotyczy wniosku na [...] r., a nie na [...] r. Nie mniej jednak zwrócił uwagę, iż w toku postępowania producent wskazał, że podczas składania wniosków nie zadawał pytań i nie informował organu o prowadzonej plantacji choinek. Nie wystąpił również na piśmie do Kierownika BP z pytaniem o możliwość deklarowania do płatności działek, na których występują choinki.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu odwołania, dotyczącego przeprowadzenia kontroli bez udziału strony organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE nr L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.), kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Dyrektor podkreślił, że zasadą jest przeprowadzanie kontroli bez uprzedzenia, co ma uniemożliwić producentom przygotowanie się do niej.

Za bezzasadny uznał organ odwoławczy również zarzut naruszenia Konstytucji i ogólnych zasad Kpa dot. konieczności zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, albowiem w jego ocenie, w przedmiotowej sprawie strona miała możliwość zapoznania się na każdym etapie postępowania a przed wydaniem decyzji z aktami sprawy, i z tej możliwości korzystała składając obszerne wyjaśnienia.

Ponadto Dyrektor stwierdził, że rzetelność prowadzonego postępowania

i ustalenia poczynione w jego trakcie, wykluczyły konieczność powołania biegłego, o co wnioskował skarżący.

Organ zaznaczył, że działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] prawidłowo wyłączono z płatności z uwagi na to, iż nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Organ wskazał, że zarówno analiza ortofotomapy dla poszczególnych działek jak i raport z kontroli, w szczególności dokumentacja fotograficzna wykazały, że ww. grunty nie mogą zostać uznane jako kwalifikowane do płatności. Stan zastany podczas wizytacji, został utrwalony na zdjęciach, ponadto sporządzony został szkic działek rolnych, na których naniesione zostały miejsca wykonania zdjęć. W ramach kontroli z dnia [...] r. stwierdzono, że na działce [...] znajduje się las. Oględziny działki przeprowadzone w toku wykazały, że działka zajmowana jest przez starą i zaniedbaną plantacje świerka pospolitego w wieku ok. 15 lat. W dniu oględzin działki stwierdzono na działce brzozy, sosny, modrzewie, jarzębinę, lipę oraz głóg. Inspektorzy wskazali, że w środku zadrzewienia, brak drzewostanu, widoczne ślady pozyskania. Zdjęcia z kontroli na miejscu wskazują, że na działce występują drzewa, których wzrost wskazuje na wieloletnie nieużytkowanie rolnicze. Organ I instancji prawidłowo zatem przyjął, że grunty na ww. działce winny zostać wykluczone z płatności.

Odnosząc się do zaś do wyników kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie producenta w 2004 r. w związku z wystąpieniem o pomoc finansową na zakup ciągnika, która to nie stwierdziła nieprawidłowości, organ odwoławczy wyjaśnił, że ze znajdującego się w aktach sprawy raportu z wizytacji terenowej z dnia [...] r. wynika, iż kontrola ta przeprowadzona przez Sekcję Obsługi Wniosku o Pomoc Finansową została przeprowadzona w ramach programu dot. schematu Zwiększenie różnorodności produkcji gospodarstw rolnych i stwierdzała zgodność projektu z wnioskiem z i umową. Ocenie podlegał przede wszystkim sposób realizacji inwestycji dot. udzielenia pomocy finansowej na zakup maszyny rolniczej.

Podsumowując powyższe ustalenia, organ wskazał, że powierzchnia kwalifikowana do płatności JPO oraz UPO wynosi odpowiednio [...] ha i [...] ha. Ponadto podkreślił, że z uwagi na wystąpienie w sprawie okoliczności wskazanych w art. 146 § 1 Kpa organ ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...]. została wydana z naruszeniem prawa.

W skardze do Sądu producent wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu.

Ponownie stwierdził, że kontrola z dnia [...] r. przeprowadzona została w jego obecności, jednakże bez możliwości wypowiedzenia się. W związku z powyższym wniósł o ponowne jej przeprowadzenie z jego udziałem, co da mu prawo do wyrażenia swoich opinii i zgłoszenia uwag.

Strona wyjaśniła, że jak wynika z załączonych do notatki służbowej zdjęć, na działce nr [...] uprawiane są drzewka ozdobne, widoczne są ślady wykopywania oraz ścinki drzewek. Stwierdziła, że prawdopodobnie ścięte drzewa były wynikiem przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych polegających na usuwaniu chorych i wadliwych drzewek. Ponadto widoczne są również, w jej ocenie, ślady świeżych nasadzeń w miejscu wykopanych drzew.

Następnie skarżący oświadczył, że z działki nr [...] o powierzchni [...] ha jesienią [...]r. wykopał i sprzedał do ponownego posadzenia około [...] drzewek. Strona ponownie nie zgodziła się z wykluczeniem z płatności tej działki, i jednocześnie uznaniem przez organ działki nr [...] w P., gdyż jak wyjaśniła na obydwu tych działkach rosną te same drzewka i nasadzane były w tym samym dniu.

Producent ponownie uznał, iż spełnił warunki rozporządzenia nr 1444/2002 do przyznania płatności, gdyż jak twierdzi produkuje drzewa i krzewy do sadzenia w ogrodach i parkach.

Skarżący zarzucił organowi, że nie uwzględnił jego uwag i zastrzeżeń, które wniósł do raportu z kontroli w dniach [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. oraz [...] r.

W dalszej części skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie konieczności zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i stwierdził, że nowa wizja lokalna z jego udziałem pozwoliłaby na ustalenie stanu faktycznego zgodnego z prawdą.

Na zakończenie producent ponownie stwierdził, że Agencja wprowadziła go w błąd, czego wynikiem było wpisanie we wniosku zamiast "plantacja choinkowa", "rośliny ozdobne". Ponadto podkreślił, że po zapoznaniu się z aktami sprawy pismem z dnia [...]r. wnioskował o uzupełnienie akt sprawy, czego organ nie uczynił, tylko wydał zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467).

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy prawa procesowego w tym w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania.

Ogólnie rzecz ujmując spór pomiędzy stronami sprowadza się do uchybień procesowych, jakich miały się dopuścić organy prowadzące postępowanie, w sprawie dotyczącej płatności do gruntów rolnych związanych z uprawą drzewek. Skarżący zakwestionował sposób przeprowadzenia oględzin działek, na których prowadzona była produkcja drzewek, brak wiadomości specjalnych u organów prowadzących postępowanie niezbędnych do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie oraz wprowadzenie go w błąd – co do upraw, do których przysługują płatności – w dacie składania o te płatności wniosku w [...] r.

Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony podczas prowadzonego postępowania administracyjnego. Dowód z oględzin winien być przeprowadzony przy czynnym udziale strony, jej udział w tych czynnościach nie sprowadza się do biernego uczestniczenia w oględzinach, winien być to udział aktywny. Oględziny dają stronie możliwość bezpośredniego kontaktu ze źródłem dowodowym, także wypowiadania się na jego temat. Strona ma prawo na bieżąco podczas przeprowadzania takiego dowodu składać wyjaśnienia i oświadczenia. Z przebiegu takiego dowodu powinien być sporządzony protokół. W stanie faktycznym sprawy skarżący winien mieć możliwość wypowiadania się podczas prowadzenia tego dowodu poprzez składanie wyjaśnień i oświadczeń w chwili oglądu danego przedmiotu sporu, w szczególności na temat rodzaju nasadzeń, ich wieku, zajmowanej powierzchni, czy też miejsca wykonywania zdjęcia.

Tego uprawnienia strony nie można zastąpić umożliwieniem jej wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzonego dowodu post fatum, tj. po przeprowadzonych oględzinach, poprzez odniesienie się do treści sporządzonej przez pracowników organu notatki z oględzin. Odniesienie się przez stronę do takiej notatki jest niczym innym niż zajęciem stanowiska w przedmiocie przedłożonego stronie podczas prowadzonego postępowania dowodu z dokumentu. Nie byłby to zatem dowód równoznaczny dowodowi z oględzin, którego przeprowadzenie Kierownikowi Biura Powiatowego zlecił organ drugiej instancji.

W okolicznościach faktycznych sprawy, jak twierdzi strona, czego organy prowadzące postępowanie nie kwestionują skarżącemu uniemożliwiono czynny udział w postępowaniu. Zastrzegając na samym początku dowodu z oględzin, że nie będzie on mógł wypowiadać się, zabierać głosu i składać jakichkolwiek uwag w zakresie prowadzonego dowodu odzwierciedlonego w notatce z dnia [...] r. (dowód z oględzin). Skarżący podczas oględzin mógł być jedynie obecny i tylko patrzeć.

Uniemożliwienie czynnego udziału stronie podczas przeprowadzania dowodu z oględzin, skutkuje naruszeniem procedury w sposób kwalifikowany, a mianowicie: zachodzi w takim przypadku przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej kpa, czyli podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego.

Warto w tym miejscu przywołać orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w którym Sąd ten postawił następującą tezę: oględziny dają stronie możliwość bezpośredniego kontaktu ze źródłem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat. Wprawdzie przeprowadzane są przez organ prowadzący postępowanie, który spisuje z nich protokół, ale wartość dowodową mają tylko wówczas, gdy odbywają się w obecności wszystkich zainteresowanych stron, bowiem podlegają ocenie razem z ich wyjaśnieniami i oświadczeniami. Niedopuszczenie strony do udziału w czynnościach dowodowych, w tym również w oględzinach, skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II S.A./Lu 125/08, LEX nr 485731).

W myśl art. 79 § 2 kpa strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Zachowanie wymagań art. 79 k.p.a. niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji, zaś naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. nie konwaliduje ewentualne zapoznanie strony z treścią protokołu przesłuchania świadków bez zapewnienia stronie udziału w tej czynności procesowej. Dowód taki należy powtórzyć. A więc naruszenie przez organ obowiązków wypływających z art. 79 k.p.a. jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (por. orzeczenia: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1759/07, LEX nr 508447; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 502/07, LEX nr 459993; wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1035/97, LEX nr 36901 oraz wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2015/85, ONSA 1986/1/13).

Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ma miejsce niezależnie od tego czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ma charakter formalny, tj. sam "goły" fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmentu bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia tegoż postępowania. Przesłanka braku winy strony, określona art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II Bk 269/08, LEX nr 557006; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 310/08, LEX nr 511395; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt V S.A./Wa 2741/08, LEX nr 550469; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 344/07, LEX nr 372523; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1713/07, LEX nr 459919 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2157/06, LEX nr 298185).

Reasumując powyższe jednoznacznie należy stwierdzić, że w stanie faktycznym sprawy doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu skutkującym zaistnieniem przesłanki do wznowienia postępowania – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, która to przesłanka powstała w związku z uniemożliwieniem skarżącemu czynnego udziału w oględzinach poprzez składanie wyjaśnień i oświadczeń w przedmiocie upraw znajdujących się na gruntach zgłoszonych do płatności.

Zaistnienie w niniejszej sprawie wskazanej powyżej przesłanki do wznowienia postępowania związane jest jeszcze z jednym uchybieniem procesowym. Udokumentowanie dowodu z oględzin nastąpiło nie w formie protokołu, jak to przewiduje art. 67 § 2 pkt 3 kpa, a w formie notatki. W myśl bowiem powołanego przepisu organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy [...]. W szczególności sporządza się protokół oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej.

Notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu administracji publicznej nie jest potwierdzeniem dokonania czynności dowodowej zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie prowadzenie postępowania administracyjnego narusza prawo strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) (por wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1793/07, LEX nr 486226).

Sporządzenie w sprawie notatki służbowej z dnia [...] r., dokumentującej przeprowadzone oględziny działek rolnych, narusza prawo w sposób kwalifikowany, skutkujący przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Podnieść w sprawie dalej należy, że do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w kilku kwestiach, potrzebne są wiadomości specjalisty w dziedzinie produkcji leśnej.

W myśl art. 84 kpa gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi tu zatem o przypadki, w których dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza (K. Kołakowski (w:) Komentarz do kpc, 1996, s. 870). W uzasadnieniu niepublikowanego wyroku SN z dnia 18 lipca 1975 r., I CR 331/75, Lex nr 7729, przyjęto, że wiadomości specjalne to wiadomości wykraczające poza zakres tych, jakimi dysponuje ogół osób inteligentnych i wykształconych. Z kolei według E. Wengerka rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, sztuki, rzemiosła, techniki, stosunków gospodarczych itp., z którą wiąże się rozpatrywane zagadnienie (Komentarz do kpc, 1989, s. 458) (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz bieżący do art. 84 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010).

Ustawodawca pozostawia organowi pewną swobodę w zakresie podjęcia decyzji o zastosowaniu środka dowodowego z opinii biegłego - co zostało wyrażone przez użycie słowa "może" - jednakże granice tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy materialnej. W sprawach o zawiłym stanie faktycznym, który można wyjaśnić dopiero wtedy, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami, organ jest obowiązany wykorzystać opinię biegłego (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2001 r., V SA 1085/00, niepubl. oraz P. Pietrasz, [w:] C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, M. Popławski, Ordynacja podatkowa. Komentarz do art. 197 ord. pod. – odpowiednika art. 84 kpa, LEX, 2009, wyd. III).

Według tradycyjnego poglądu dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Biegły powinien więc wyjaśnić i naświetlić przyjęte za obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie lub jedynie odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości (K. Kołakowski (w:) Komentarz do kpc, 1996, s. 870 (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz bieżący do art. 84 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010).

Jak wynika zatem z powyższego w przypadku zaistnienia potrzeby uzyskania w toku postępowania administracyjnego wiadomości specjalnych organ prowadzący postępowanie winien powołać biegłego, który w celu odzwierciedlenia prawdy materialnej wyjaśni i naświetli reguły funkcjonujące w danej dziedzinie, odniesie się do zagadnienia wymagającego wiedzy specjalistycznej.

W niniejszej sprawie w kontekście stanu faktycznego zastanego na spornych działkach zachodzi potrzeba uzyskania wiadomości specjalnych z zakresu produkcji leśnej, a konkretnie, czy działki te na dzień 30 czerwca 2003 r. były w dobrej kulturze rolnej, czy rosnące na nich w czasie oględzin drzewka – ze względu na wiek – kwalifikowały się do przesadzenia, tym samym, czy spełniały one warunki do uznania je za rośliny ozdobne, do których przysługują płatności.

O ile ustalenie gatunku drzewa oraz obliczenie jego obwodu nie jest zabiegiem skomplikowanym, to nie ulega wątpliwości, że zbadanie wieku drzewa wymaga wiadomości specjalnych (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1766/07, LEX nr 509154).

Odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących kwestii wprowadzenia go w błąd podczas składania wniosków o płatności w [...] r., zauważyć należy, w ramach podnoszonych przez skarżącego zarzutów, iż pierwotny wniosek zawierający zapisy "plantacja choinkowa" z uwagi na dużą ilość skreśleń, poczynionych przez skarżącego, w związku informacją pochodzącą od organu, że we wniosku trzeba wskazać "rośliny ozdobne", zgodnie z przedłożoną mu informacją pisemną (druk) dotyczącą płatności o nazwie: Wstępny wykaz upraw lub gatunków roślin dla poszczególnych "Składowych koperty finansowej" – organy winne w sposób bardzo dokładny odnieść się do tych twierdzeń w kontekście zasad ogólnych postępowania administracyjnego, które ówcześnie w 2004 r. obowiązywały w postępowaniach dotyczących płatności w pełnym zakresie, bez żadnych modyfikacji.

W szczególności zasady ogólnej wynikającej z art. 7 kpa uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pod którym kryje się słuszny interes strony oraz zasady wynikającej z art. 9 kpa obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej, w ramach której organy czuwają nad tym aby strona postępowania nie poniosła szkody.

Uwzględnienie interesu obywatela (strony postępowania) przejawia się m.in. w obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W interesie strony postępowania dotyczącego przyznania płatności niewątpliwie leży złożenie prawidłowego wniosku zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym. Powołana zasada w kontekście okoliczności sprawy (wprowadzenia w błąd podczas składania wniosku o przyznanie płatności) wiąże się ściśle z zasadą wyrażoną w art. 9 kpa.

Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powołany przepis ustanawia zasadę ogólną obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej.

Udzielanie informacji w trakcie toczącego się postępowania dotyczy zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 2045/04, LEX nr 164957). W myśl orzecznictwa NSA zgodnie z art. 9 in fine organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej poprzez wskazanie bądź zacytowanie przepisu, lecz musi podać również "niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielać "wskazówek", jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 2045/04, LEX nr 164957). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 kpa. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1740/98, LEX nr 42031).

Mając zatem powyższe rozważania na względzie, stwierdzić trzeba, że w ponownym postępowaniu organ winien przeprowadzić oględziny działek zgodnie zobowiązującymi przepisami, tj. z uwzględnieniem czynnego udziału strony i właściwym udokumentowaniem tych czynności. Uzyskać wiadomości specjalne z zakresu produkcji drzewek. Wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości, w kontekście wskazanych powyżej zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zagadnienie wprowadzenia skarżącego w błąd podczas składania wniosku o płatności za [...] r. z jednoczesnym uwzględnieniem, w szczególności: stanowiska skarżącego zaprezentowanego w piśmie procesowym z dnia [...] r., jego wypowiedzi odnotowanej w protokole na rozprawie w dniu [...] r., głównie dotyczącej wyjaśnienia kwestii pojęcia choinka i drzewko ozdobne na gruncie przepisów regulujących przyznawanie płatności, także tego aspektu jak skarżący rozumiał pojęcie "plantacje choinkowe". W postępowaniu należy również uwzględnić przedłożone na rozprawie dowody w postaci zdjęć spornych działek, rachunków dokumentujących sprzedaż drzewek do przesadzenia, gazet z ogłoszeniami prasowymi świadczącymi o sprzedaży przez skarżącego drzewek do przesadzenia.

Wobec powyższego Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

D.Dudra E.Kruppik-Świetlicka I.Najda-Ossowska