Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1117/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 53 ust.1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 25
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 6 ust. 3, 4 i 5
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 73, art. 75, art. 77, art. 78, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Barbara Stukan – Pytlowany Sędzia del. WSA Dorota Chobian (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2144/10 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę D. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji wskazał, że w dniu 14 maja 2006 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, obejmujący działki rolne o łącznej powierzchni 32,25 ha. W dniach 24.08.2006 r. i 13.09.2006 r. została przeprowadzona kontrola zasadnicza metodą inspekcji terenowej. W protokole stwierdzono różnice między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu. Kopię protokołu przesłano wnioskodawczyni listem poleconym. Decyzją z [...] kwietnia 2007 r. Kierownik BP Agencji ARiMR w W. odmówił skarżącej przyznania płatności bezpośrednich na 2006 r. ze względu na zawyżenie powierzchni użytków rolnych w wysokości 176,59%. oraz nałożył na nią sankcje z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości 5688,61 zł i Uzupełniającej Płatności Obszarowej - w wysokości 6453,94 zł. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru

(Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz art. 138 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20 listopada 2004, str.1 ze zm.) oraz art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003, ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18). Po rozpatrzeniu odwołania D. K., decyzją z [...] stycznia 2008 r. Dyrektor [...] OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na skutek wniesionej od tej decyzji skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1059/08 uchylił decyzję organu II instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor [...] OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Organ ten wskazał, że stosownie do ww. wyroku WSA, przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinny mieć zastosowanie zasady i tryb postępowania określony treścią art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a w szczególności przepis art. 3 ust 3 tej ustawy, zgodnie z którym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody i dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji wydając swoje rozstrzygnięcie oparł się na ustaleniach z kontroli na miejscu zawartych w protokole. Podniósł też, że gospodarstwo rolne wnioskodawczyni ma charakter rozproszony (położone jest na terenie czterech województw) stąd kontrola odbywała się w dwóch terminach: w dniu 29.08.2007 r. dokonano kontroli działki rolnej F położonej w woj. mazowieckim, a w dniu 13.09.2007 r. pozostałych działek położonych w województwie lubelskim, warmińsko-mazurskim i zachodniopomorskim.

Działki A i B zmierzono razem, uwzględniono w ramach kompensacji zaniżenie powierzchni działki rolnej A w stosunku do deklarowanej o 0,18 ha. Działka C w świetle ustaleń kontrolerów okazała się być niespójną, ponadto stwierdzono na niej skupiska drzew o łącznej powierzchni 1,63 ha, wykluczone z płatności. Na całej jej powierzchni stwierdzono także brak dobrej kultury rolnej, skutkujący pomniejszeniami. Na działce rolnej D stwierdzono nie wykoszone niedojady, jednakże nie miało to wpływu na płatność. Natomiast na działce E, na znacznej jej części, stwierdzono turzyce i trzciny świadczące o tym, że działka w tej części nie była użytkowana rolniczo. Wyodrębniono obszar o powierzchni 0,05 ha, nadający się do przyznania płatności, jednakże ze względu na fakt, że nie miał on powierzchni 0,1 ha co jest warunkiem zakwalifikowania działki rolnej do ubiegania się o płatności, z wniosku wykluczono działkę rolną w całości. Kontrola działki F wykazała, że na całym jej obszarze nie była prowadzona działalność rolnicza, tym samym nie została ona zakwalifikowana do przyznania płatności. W oparciu o te ustalenia organ wskazał, że do ubiegania się o płatności po wykluczeniu działek E i F oraz części działki C, o powierzchni 0,92 ha, a ponadto po doliczeniu części działki rolnej A o powierzchni 0,18 ha, powierzchnia obszaru spełniającego wszystkie warunki do przyznania płatności na podstawie art. 2 pkt 22 przywołanego wyżej Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z art. 137 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 wynosi 11,66 ha. Różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła zatem 20,59 ha, to jest 176,59 %. W związku z powyższym należało odmówić stronie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz naliczyć sankcje z tytułu JPO na podstawie art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 oraz z tytułu UPO w oparciu o art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. D. K. wniosła o uchylenie ww. decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Podniosła, że organ nie ustosunkował się do jej zarzutów podnoszonych w toku postępowania. Zarzuciła, że podczas pomiarów działek doszło do niezgodnego z prawem zastosowania urządzeń GPS, że uprawnienia osób dokonujących pomiaru działek nie zostały udokumentowane, oraz, że kontrole działek na miejscu zostały przeprowadzone w sposób nieprofesjonalny i nierzetelny, gdyż wykonano tylko dwa lub trzy zdjęcia dokumentujące stan działki i to o niewłaściwej porze dnia przez co zdjęcia te są nieczytelne i uniemożliwiają prawidłowe ocenienie stanu działki. Skarżąca podniosła też zarzut naruszenia przepisów k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami, stwierdziła ponadto, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w wydanym w sprawie wyroku WSA w W. W kolejnych pismach zakwestionowała uprawnienia kontrolerów dokonujących kontroli tej działki i zarzuciła im brak fachowości, ponadto podniosła, że organ nie zastosował się do zaleceń WSA zawartych w uzasadnieniu wyroku z 16.12.2008r., a także wskazała, że podtrzymuje zarzuty zgłoszone w poprzednim postępowaniu sądowym dot. błędnego ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji, będącego wynikiem naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego zawartego w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. oraz ustawie o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia 18 grudnia 2003r., a także przepisów 7,8,9,10,11,12,77,80,81,107§3 i 11 k.p.a., oraz naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności oraz przepisów art. 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor M. OR ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na wstępie podkreślił, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej określanej w skrócie jako p.p.s.a., pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 1059/08, albowiem po wydaniu tego wyroku nie nastąpiła zmiana prawa, ani zmiana stanu faktycznego. Powodem uchylenia wówczas decyzji z dnia [...] stycznia 2008r. było niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i niezastosowanie przez organy art. 10 § 1 k.p.a., co spowodowało że skarżąca swoje stanowisko wyraziła dopiero w skardze i uzupełniającym ją piśmie procesowym, a to z kolei sprawiło, że istotne dla sprawy kwestie zostały przez organ wskazane dopiero w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. Sąd zaznaczył, że już w chwili orzekania przepisy procesowe dotyczące postępowania przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uległy zmianie i w sprawie będą miały zastosowanie nowe zasady i tryb określone treścią art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r., o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z tymi zasadami organ nie będzie już zobligowany do zastosowania w sprawie treści art. 7, 77 i 81 k.p.a., a przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinna znaleźć zastosowanie zasada wyrażona w art. 3 ust. 3 powołanej ustawy z 26 stycznia 2007r. Jeśli chodzi natomiast o kwestie związane z przeprowadzoną sporną kontrolą gospodarstwa rolnego i związaną z tym oceną jej prawidłowości, to zastosowanie w tej kwestii mieć będzie Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r., przy uwzględnieniu obowiązującego w dacie kontroli art. 25, oraz obowiązujące w dacie kontroli przepisy krajowe. Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie natomiast zobowiązany do rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego co w tej konkretnej sytuacji oznacza konieczność oceny materiału zebranego dotychczas w sprawie, ustosunkowania się do argumentów i zarzutów zgłoszonych już przez stronę oraz ewentualnie dodatkowych jej twierdzeń. Sąd wskazał również, że skoro na skutek skargi doszło do uchylenia postępowania ze ściśle określonego powodu, inicjatywa strony powinna być potraktowana jako jej wyraz dotyczący obowiązku udzielania jej niezbędnych informacji i pouczeń oraz obowiązku zapewnienia jej czynnego udziału w sprawie bez konieczności odrębnego, formalnego składania takich żądań w postępowaniu toczącym się po uchyleniu decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji powyższe zalecenia i wytyczne zostały przez organ drugiej instancji wypełnione. Przed wydaniem ponownej decyzji skarżącej udzielono obszernej informacji, będącej odpowiedzią na zgłaszane przez nią w toku postępowania wątpliwości, oraz zawierającej pouczenia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz możliwości składania wyjaśnień osobiście, przez pełnomocnika, lub na piśmie – do dnia wydania decyzji w sprawie ( k. 86 – 70 T III akt adm.). W wydanej w dniu [...].06.2010r. decyzji wskazano ustalony stan faktyczny, rozpatrzono zebrany materiał dowodowy, podano podstawę prawną rozstrzygnięcia, ustosunkowano się do twierdzeń i zarzutów strony zgłaszanych w toku postępowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi WSA w W. wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia rzeczywistego areału gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej przez skarżącą. Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ( Dz. U. z 2004r. nr 6 poz. 40 ze zm.), mającego zastosowanie do płatności na 2006r., o które wystąpiła skarżąca, płatności - w tym jednolita płatność obszarowa i płatności uzupełniające - przysługują producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej, zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Do warunków tych należy m.in. w przypadku łąk - koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, w przypadku pastwisk - wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, a w przypadku gruntów ornych - uprawa roślin lub ugorowanie przy czym uznaje się, że grunt rolny był ugorowany, jeżeli podlegał co najmniej raz w roku w terminie do dnia 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów (§ 1 ust. 1 i § 2 ust. 1). Grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem przypadków określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Organ prowadząc postępowanie wyjaśniające może się posługiwać wszelkimi metodami służącymi weryfikacji spełnienia ww. wymogów przyznania wnioskowanego rodzaju płatności. Jedną z takich metod jest kontrola na miejscu wszystkich działek rolnych. Przepis art. 6 ust. 1 ww. ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych uprawnia Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do dokonywania kontroli na miejscu. Kontroli dokonują pracownicy posiadający imienne upoważnienie Prezesa ARiMR, osoby przygotowane i przeszkolone do wykonywania tego rodzaju czynności, co zapewnia dokonanie pomiaru z dokładnością równoznaczną z pomiarem urzędowym. Jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji szczegółowy opis sposobu przeprowadzenia kontroli, poza przepisami prawa krajowego i unijnego, znajduje się w wewnętrznych procedurach ARiMR, których utworzenie, wdrożenie i bezwzględne przestrzeganie warunkuje uzyskanie przez ARiMR jako Agencję Płatniczą akredytacji Komisji Europejskiej na uruchomienie i wypłatę środków w ramach poszczególnych programów pomocowych. Z kolei zgodnie z art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r., powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze, a zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością przynajmniej równą dokładności wymaganej przy pomiarach wynikających z pomiarów krajowych. Kontrola metodą inspekcji terenowej może obejmować rozmaite metody pomiaru. W czasie kontroli w gospodarstwie skarżącej zastosowano metodę pomiaru urządzeniem GPS, co wynika z protokołu kontroli działek A, B, C oraz D i E, gdzie odnośnie działki C oraz E w kolumnie oznaczenia metody wskazano kod "GP", natomiast odnośnie działek A i B, w przypadku których brak było wyraźnej granicy między nimi, na szkicu dołączonym do protokołu zaznaczono, że dokonano pomiaru za pomocą urządzenia GPS, natomiast wobec pomiaru więcej niż jednej działki w kolumnie "metoda pomiaru" wpisano kod "INNE". Jednocześnie organ ustosunkowując się do wniosków skarżącej o przedstawienie dowodów homologacji urządzeń pomiarowych GPS, wykorzystywanych w trakcie kontroli, wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 30 marca 2005r. w sprawie rodzaju przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli( Dz. U. z 2005r. nr 74 poz. 653) homologacja tych urządzeń nie była wymagana. Ponadto, zgodnie z treścią art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, kontrole na miejscu są przeprowadzane bez uprzedzenia, jednakże jeżeli nie zagrażałoby to celowi kontroli, można o niej zawiadomić z wyprzedzeniem, które nie może przekraczać 48 godzin, w stosownych okolicznościach kontrole na miejscu przeprowadza się w tym samym czasie. Stosownie do art. 28 ww. rozporządzenia Komisji z każdej kontroli sporządza się raport, umożliwiający wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. Raport stanowi następnie dowód w postępowaniu wyjaśniającym. Artykuł 28 rozporządzenia Komisji wskazuje jakie elementy powinien zawierać ten raport. Wobec tego, że kontrola na miejscu obejmowała całe gospodarstwo D. K., sporządzono z niej jeden raport, oznaczony jednym numerem, składający się z trzech części, poszczególne części zostały sporządzone w trakcie kontroli przeprowadzanych osobno dla poszczególnych części gospodarstwa położonych na terenie województw lubelskiego, zachodniopomorskiego i mazowieckiego.

Z powyższych przepisów wynika, że kontrola na miejscu może być przeprowadzona tylko przez określone podmioty, które spełniają warunki ściśle określone przez przepisy prawa. W tym przypadku była przeprowadzona przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji ( art. 6 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich), gdzie dyrektor oddziału jest odpowiedzialny za przeprowadzenie kontroli przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie fachowe. W tym kontekście, a także mając na względzie wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu oraz brak dowodów przeciwnych i niezgłoszenie takich dowodów przez skarżącą, WSA wskazał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi odnośnie braku fachowości osób przeprowadzających kontrolę, błędów poczynionych w toku czynności kontrolnych w tym wadliwego przeprowadzenia pomiarów i niezgodnego z prawem zastosowania urządzeń GPS. Wyniki kontroli na miejscu, utrwalone w protokole z załącznikami (raporcie z kontroli), zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał różnice między powierzchnią działek zadeklarowaną we wniosku i stwierdzoną w toku kontroli, omówił i odniósł się do wynikających z protokołu oraz dokumentacji fotograficznej zastrzeżeń i uwag kontrolujących, dotyczących nieprzestrzegania przez producenta rolnego zasad dobrej kultury rolnej, wyjaśnił również sposób naliczenia płatności i zastosowanej sankcji w odniesieniu do JPO i UPO. Zdaniem sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo uznał za nieuzasadnione zarzuty skarżącej dotyczące braku odpowiednich uprawnień kontrolerów do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych kserokopii upoważnień udzielonych przez Prezesa ARiMR upoważnienia takie zostały udzielone M. Z., M. S. i P. D. (k. 112, 145 i 146 T I akt adm.). Ponadto udzielenie upoważnień stosownie do treści art. 6 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich E. K. potwierdza pismo [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, wskazujące numer tego upoważnienia – [...]( k. 113 T I akt adm.), a K. W. i A. W. pismo [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, wskazujące, że upoważnienie K. W. ważne było od 19.06.2006r. do 18.06.2007r., a A. J. od 2.08.2006r. do 30.11.2006r.( k .72 T III akt adm.), a więc ważność tych upoważnień obejmowała okres, w którym była przeprowadzona zakwestionowana kontrola.

Nie jest również zasadny zarzut dotyczący niewłaściwego przeprowadzenia pomiarów metodą GPS i braku homologacji urządzeń GPS, przy pomocy których dokonywano pomiarów. Jak wyjaśnił organ drugiej instancji, została wykonana na zlecenie Agencji ekspertyza pod kierunkiem prof. dr. hab. S. O. pt. "wykonanie analiz i opracowanie kryteriów wyboru metody oraz urządzeń pomiarowych GPS w celu zapewnienia wymaganej dokładności" i dokument ten został zaakceptowany przez przedstawiciela Komisji. Dokonywanie pomiarów tą metodą jest również zgodne z treścią art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który pozwala określać powierzchnie działek rolnych w trakcie kontroli na miejscu "za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze, a zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością przynajmniej równą dokładności wymaganej przy pomiarach wynikających z pomiarów krajowych". Jeśli chodzi o zarzuty skarżącej wskazujące na niedoręczenie jej po kontroli raportu, co uniemożliwiło jej podjęcie we właściwym czasie stosownych działań, to również i ten zarzut nie mógł odnieść skutku. Po pierwsze, jak wynika z raportu, składającego się z trzech protokołów dokumentujących kontrole z poszczególnych części rozproszonego gospodarstwa skarżącej pod wspólnym numerem 9007- 00000012990/07, został on wysłany listem poleconym w dniu 16.03.2007r. i tego rodzaju adnotacja znajduje się na wszystkich trzech częściach raportu. Skarżąca nie kwestionuje otrzymania tej przesyłki, w piśmie złożonym w organie odwoławczym, już po pierwszym wyroku sądu, zatytułowanym "uzupełnienie odwołania" przyznała tę okoliczność, jednak zarzuciła, że nie otrzymała kompletnego raportu, a jedynie protokół z kontroli działki w woj. lubelskim, o czym miała świadczyć treść pisma przewodniego Agencji, dołączonego przez skarżącą do uzupełnienia odwołania oraz treść uzasadnienia organu odwoławczego, gdzie stwierdza się, że skarżącej przesłano kopie protokołu. Zdaniem WSA ta argumentacja nie może dowodzić, że skarżącej wbrew treści adnotacji na poszczególnych częściach raportu doręczono tylko jedną z tych części –"protokół". Jak wskazał organ i co wynika z treści rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w przypadku tzw. gospodarstwa rozproszonego z kontroli sporządza się jeden raport (protokół) składający się z kilku części – obrazujących wyniki kontroli poszczególnych działek znajdujących się w różnych miejscach kraju. Tak więc użycie słowa protokół w liczbie pojedynczej nie dowodzi w tym przypadku, że skarżącej doręczono tylko część raportu. W toku całego wieloletniego postępowania administracyjnego skarżąca nie wskazywała żadnych dowodów mogących świadczyć, że działalność rolnicza na tych działkach była w spornym okresie prowadzona. Ograniczała się do kwestionowania wyników przeprowadzonej kontroli i do zgłoszenia w piśmie zatytułowanym "uzupełnienie odwołania" z 1.06.2009r. wniosku o przeprowadzenie ponownej kontroli, co żadnego skutku dowodowego nie mogło już przecież odnieść, zważywszy, że istotny był stan faktyczny na gruncie w zakresie utrzymania działek w 2006 roku. Zgłoszenie takiego wniosku miałoby sens po otrzymaniu raportu w marcu 2007r. lub jeszcze w odwołaniu od decyzji I instancji doręczonej skarżącej 8.05.2007r. Zważywszy że zarówno na działce C jak i F była zgłoszona łąka i trawy, w tym przypadku wymagane jest koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca. Jeśli jednak skarżąca nie zgłosiła stosownych wniosków w tamtym czasie, to mogła to uczynić aż do wydania decyzji drugiej instancji, co nastąpiło dopiero 14.06.2010r. Skarżąca przyznaje, że odpis protokołu z kontroli działki F otrzymała ok. 15.10.2008r., poza tym już od doręczenia jej odpisu wyroku z 16.12.2008r. z uzasadnieniem miała też świadomość, że obowiązuje zasada wyrażona w art. 3 ust. 3 ustawy z 27 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która zobowiązuje strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu dotyczącym płatności bezpośredniej i uzupełniającej do przedstawiania dowodów i dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy – zgodnie z prawdą, a także wskazuje, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Mimo to nie został zgłoszony ani jeden dowód mogący świadczyć, że były dokonywane jakieś prace na gruncie w 2006r., np. w postaci dowodów opłacenia wykonywania stosownych prac rolniczych, umowy na wykonanie takich prac, zakupu materiału siewnego, środków ochrony roślin, ani jakikolwiek inny dowód.

WSA nie uznał również za zasadne zarzutów kwestionujących prawidłowość protokołów z kontroli, podważających według skarżącej ich wartość dowodową. Wskazał, że w szczególności nie jest wystarczające dla podważenia mocy dowodowej protokołów stwierdzenie, że zostało wykonanych zbyt mało zdjęć, aby mogły one zobrazować wystarczająco stan 19 – hektarowej działki F i działki C. Przede wszystkim materiał fotograficzny jest tylko uzupełnieniem do przeprowadzonej zgodnie z ww. szczegółowymi przepisami unijnymi i krajowymi kontroli na miejscu. Stan działki oraz utrzymanie jej w dobrej kulturze rolnej stwierdzają posiadający odpowiednią wiedzę fachową kontrolerzy i dają temu wyraz w protokole, zdjęcia zaś potwierdzają tylko dodatkowo ten stan rzeczy. Odnośnie protokołu z kontroli działki F skarżąca zarzuciła wykonanie tylko 3 zdjęć z jednego miejsca, które nie są w stanie zobrazować stanu faktycznego na całej działce, ponadto, że w protokole nie wypełniono części dotyczącej pomiarów (rubryka X), z kolei nieprawidłowo wypełniono formularz kontroli ONW, podczas gdy działka nie była zgłoszona do dopłat ONW.

Kontrola działki F wykazała, że nie była na niej prowadzona działalność rolnicza. Ze szkicu dołączonego do protokołu kontroli wynika, że kontrola objęła zadeklarowaną do dopłat część działki, a nie całą działkę ewidencyjną. Stan faktyczny obrazują ponadto zdjęcia znajdujące się na k. 59 i, 59 h , 59 g akt. adm., które potwierdzają brak działalności rolniczej na tej działce i wbrew twierdzeniom skarżącej odzwierciedlają stan rzeczy na różnych częściach tej działki. Wreszcie, co prawda zgodnie z art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w wersji obowiązującej w dacie kontroli ( a nie art. 48, jak błędnie wskazuje skarżąca), w raporcie wskazuje się wyniki pomiarów działek rolnych, ale tylko w przypadku, gdy były one mierzone. Z protokołu kontroli nie wynika, aby działka była mierzona (stwierdzono brak działalności rolniczej na całej działce), tym samym brak było podstaw do wypełniania rubryk dotyczących wykonanych pomiarów. Jeśli chodzi natomiast o wypełnienie formularza kontroli ONW, podczas gdy działka nie była zadeklarowana do dopłat z tytułu ONW, należy wskazać, że w formularzu tym zakreślono tylko rubryki "Nie dotyczy".

Reasumując, sąd I instancji nie stwierdził, aby kwestionowane przez skarżącą kontrole zostały przeprowadzone wadliwie, a protokoły z tych kontroli, z których utworzono jeden wspólny raport, posiadały takie wadliwości, aby pozbawiało to ich mocy dowodowej. Z drugiej strony jest oczywiste, że ustalenia wynikające z przeprowadzonej kontroli i znajdujące odzwierciedlenie w protokole kontroli, nawet jeśli spełnia on wszelkie wymogi formalne, mogą zostać podważone. Wymaga to jednak inicjatywy dowodowej ze strony kontrolowanego producenta, której nie wykazano w niniejszej sprawie. Skarżąca bowiem kwestionując ustalenia kontrolne, swojego stanowiska nie poparła żadnymi dowodami.

Jako podstawę swego rozstrzygnięcia WSA wskazał art. 151 p.p.s.a..

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła D. K., zarzucając:

1) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 6 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do

gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, w zw. z art. 25 Rozporządzenia

Komisji (WE) 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r.

- "z ostrożności procesowej" art. 53 ust. 1 w zw. art. 3. ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu bezpośredniego;

2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek przyjęcia, iż organy administracji nie dopuściły się naruszenia: art. 6, 7, 8, 9, 10,11, 73, 77, 78 i 136 k.p.a. oraz art. 6 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, w zw. z art. 25 Rozporządzenia Komisji (WE) z 21 kwietnia 2004 r. oraz "z ostrożności procesowej" art. 53 ust. 1 w zw. art. 3. ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu bezpośredniego,

- art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ administracji wypełnił wskazania co do dalszego działania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008r. (sygn. akt V Sa/Wa 1059/08)

W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi wniesionej przez nią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżone orzeczenie w sposób niezupełny i niewłaściwy odnosi się do zawartych w skardze zarzutów, przede wszystkim odnośnie kwestii realizacji przez organ w trakcie postępowania administracyjnego dyrektyw zawartych w k.p.a., odnoszących się m.in. do pozycji i uprawnień strony, wydania przez organ decyzji w sprawie na podstawie - niezupełnego w opinii skarżącej - materiału dowodowego oraz legalności przeprowadzonej kontroli, pod względem posiadania przez kontrolerów wymaganych prawem upoważnień w chwili przeprowadzania kontroli. Przede wszystkim mimo, że organ rzeczywiście w korespondencji ze skarżącą udzielał jej pouczeń odnośnie możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie, to uprawnienie skarżącej nie mogło doczekać się faktycznej realizacji. Sąd I instancji niesłusznie przyjął, iż organ spełnił swój obowiązek umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 28 maja 2009r. skarżącej udostępniono do wglądu odpowiednie materiały, jednak brakowało wśród nich kluczowych dokumentów, mianowicie upoważnień osób kontrolujących działkę "F", o największej powierzchni, o co skarżąca wielokrotnie występowała. Postawienie przez Sąd l Instancji zarzutu skarżącej, iż odmówiła ona podpisania oświadczenia o zapoznaniu się z upoważnieniami inspektorów terenowych znajdujących się w aktach sprawy jest bezzasadne. Skarżąca odmówiła, gdyż w aktach sprawy brakowało upoważnień wszystkich inspektorów. Okazanie akt bez tych upoważnień w istocie stanowi naruszenie art. 8 i 10 kpa, a także art. 73 kpa. W ślad za powyższym, przyjęcie przez Sąd I Instancji prawidłowego działania organu administracji stanowi o naruszeniu przez ten Sąd art. 145 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Zarzuciła także, że organ administracji nie odniósł się do przedstawionych przez nią żądań w zakresie okazania odpowiednich, wymaganych przez przepisy prawa, upoważnień osób dokonujących kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla w zaskarżonym orzeczeniu, że organ administracji uzupełnił postępowanie dowodowe w zakresie potwierdzenia uprawnień kontrolerów do przeprowadzenia czynności kontrolnych, co miało nastąpić poprzez sporządzenie przez [...] Oddział Regionalnego ARiMR pisma potwierdzającego udzielenie upoważnień osobie kontrolującej (p. E. K.), a także pisma [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazującego, iż upoważnienia dwóch innych osób kontrolujących (tj. p. K. W. i p. A. J.) były ważne w chwili przeprowadzania przez nich kontroli. Skarżąca w żaden sposób nie podziela twierdzenia, iż powyższe okoliczności stanowią uzupełnienie materiału dowodowego. Przepis art. 6 ust. 3 ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru wskazuje na to, iż czynności kontrolne wykonywane są przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji. Zgodnie z ust. 4 zawiera ono wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę przeprowadzanej kontroli. Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z ust. 5 wskazanego artykułu przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie, o którym mowa w ust. 3. Prawidłowe upoważnienie osoby kontrolującej stanowi więc gwarancję legalności przeprowadzonej kontroli. Nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że przedstawienie pisma zaświadczającego o ważności upoważnień kontrolujących, bez ich fizycznego przedłożenia skarżącej, stanowi dostateczne uzupełnienie materiału dowodowego, a ono samo spełnia wymogi dowodu. Skoro w przypadku kontroli odbywającej się przy obecności kontrolowanego ma on prawo do zapoznania się z upoważnieniem (a kontrolowany ma obowiązek mu je okazać), to przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w przypadku kontroli zaocznej kontrolowany rolnik nie ma prawa późniejszego zapoznania się z imiennym upoważnieniem kontrolującego (a nie zaświadczeniem o istnieniu upoważnienia), skutkuje przyjęciem poglądu, iż nieobecnemu rolnikowi przysługuje węższy zakres uprawnień w stosunku do rolnika obecnego przy kontroli. Nie jest to w żaden sposób zasadne. Należy uznać więc, że skarżąca miała prawo zapoznać się imiennym upoważnieniem każdej z kontrolujących osób, a wydanie przez [...] oraz [...] Oddział ARiMR pism stwierdzających istnienie takich upoważnień w żaden sposób nie może zostać uznane za "uzupełnienie materiału dowodowego", tym bardziej w stopniu uzasadniającym uznanie, iż organ administracji spełnił ciążące na nim obowiązki, m.in. działania na podstawie prawa (art. 6 KPA) oraz stania na straży praworządności (art. 7 KPA).

Skarżąca wielokrotnie domagała się od organu przedstawienia jej odpowiednich upoważnień, wykazując w tym zakresie inicjatywę, żądając w istocie przeprowadzenia dowodu, którego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, do czego uprawnia ją art. 78 k.p.a. Nie towarzyszyła temu jednak odpowiednia reakcja ze strony organu administracji. Stanowi to naruszenie zasady informowania stron, wyrażonej w art. 9 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wysłowionej w art. 8 k.p.a. oraz zasady przekonywania, zawartej w art. 11 k.p.a. Postępowanie dowodowe nie może być uznane za przeprowadzone przez organ zgodnie z wymogami nakładanymi przez postanowienia k.p.a. z uwagi na niewielką ilość zdjęć - przede wszystkim w odniesieniu do największej z kontrolowanych działek ("F"), na której wykonano zaledwie trzy zdjęcia.

Zdaniem skarżącej ustawą właściwą dla całego postępowania administracyjnego w jej sprawie jest ustawa z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Stosownie bowiem do art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W postępowaniu administracyjnym w przypadku skarżącej nie doszło jeszcze do wydania decyzji, która zawierałaby ostateczne rozstrzygnięcie sprawy skarżącej. Tym samym nie będzie miał zastosowania w sprawie art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nakładający na nią ciężar udowodnienia faktu jako na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Gdyby jednak nawet hipotetycznie przyjąć, że w sprawie skarżącej znajduje zastosowanie ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie można jej postawić zarzutu, jak uczynił to Sąd I instancji, iż nie wykazała inicjatywy dowodowej.

Skoro skarżąca wielokrotnie wnosiła o przedstawienie jej upoważnień osób dokonujących kontroli, której wyniki stanowiły merytoryczną podstawę decyzji organów administracji - organ nie spełnił ciążącego na nim obowiązku i nie umożliwił skarżącej zapoznania się z odpowiednimi upoważnieniami osób kontrolujących, tym samym pozostawiając kwestię prawidłowości i legalności przeprowadzonej kontroli bez rozpoznania. Z uwagi na ciężar procesowy tego problemu nie można czynić skarżącej zarzutu, iż nie wykazała, że na przedmiotowych działkach prowadziła działalność rolniczą. Kwestia legalności i prawidłowości kontroli stanowiła kwestię wstępną i prejudycjalną, warunkowała wszystkie pozostałe elementy postępowania, w tym rozstrzygnięcie w sprawie. Skarżąca wielokrotnie wnosiła o udostępnienie do wglądu odpowiednich upoważnień, okazując tym samym wymaganą przez ustawę inicjatywę dowodową. Jej działanie całkowicie wyczerpywało obowiązek na niej ciążący - przyjąwszy, że zastosowanie znaleźć powinna ustawa o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Gdyby organ odpowiednio zareagował na działania podejmowane przez skarżącą, powinien był najpierw udowodnić legalność kontroli poprzez przedstawienie odpowiednich upoważnień. Tylko organ mógł to zrobić, ewentualny ciężar dowodu w tej sprawie w żaden sposób nie mógł spoczywać na skarżącej. Przedstawienie żądanych przez skarżącą upoważnień rozstrzygałoby kwestię prawidłowości i legalności kontroli, tym samym czyniąc zasadnym ewentualne działania skarżącej, dotyczące udowadniania prowadzenia na przedmiotowych działkach działalności rolniczej, itp. Z uwagi na przytoczoną argumentację, za chybiony należy uznać pogląd Sądu I instancji, że skarżąca nie wykazała inicjatywy dowodowej. Tym samym stwierdzić należy - przyjmując, iż zastosowanie znajdzie ustawa o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego - że zaskarżone orzeczenie narusza art. 53 ust. 1 w zw. z art. 3. ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu bezpośredniego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przechodząc do porządku dziennego nad argumentacją skarżącej naruszył przywołane w skardze przepisy prawa materialnego i procesowego. Powinien był on bowiem dostrzec, iż brak w aktach sprawy upoważnień wszystkich osób kontrolujących stanowi naruszenie art. 77 k.p.a., nakładającego na organ obowiązek zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Nieuzupełnienie przez organ tego braku skutkowało również naruszeniem art. 78 k.p.a. z uwagi na to, że omawiane zaniechanie organu poprzedzone było wielokrotnymi wnioskami skarżącej w tej sprawie.

Zaskarżone orzeczenie narusza tym samym art. 145 ust. 1 lit. a i c prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Gdyby bowiem Sąd prawidłowo zinterpretował art. 145 ust. 1 lit. a i c i skupił swą uwagę na podniesionych przez skarżącą zarzutach, wynik postępowania przed Sądem I instancji z całą pewnością byłby odmienny.

Należy również podnieść, że Sąd I Instancji niesłusznie przyjął w zaskarżonym orzeczeniu, iż organ wypełnił wskazania wyrażone przez WSA w orzeczeniu z 16 grudnia 2008r. Organ bowiem obowiązany był do udzielenia skarżącej niezbędnych informacji, a także ustosunkowania się do jej argumentów i zarzutów przez nią zgłoszonych, a także do jej ewentualnych, dodatkowych twierdzeń. Działania organu polegające na pozostawieniu zarzutów i żądań skarżącej odnośnie przedstawienia upoważnień kontrolerów, a tym samym wykazania legalności kontroli, w żaden sposób nie można uznać za spełnienie wskazań Sądu. Uznać więc należy, iż zaskarżone orzeczenie Sądu I Instancji narusza art. 153 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia zdeterminowany jest granicami środka zaskarżenia. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

D. K. w podstawach wniesionej skargi kasacyjnej postawiła zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, co sprawia, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem ewentualny brak uwzględnienia tego zarzutu pozwala na merytoryczne rozpatrzenie drugiego z zarzutów.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z wszystkimi przywołanymi w tej skardze przepisami, a mianowicie art. 6, 7, 8, 9, 10,11, 73, 77, 78 i 136 k.p.a. oraz art. 6 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, w zw. z art. 25 Rozporządzenia Komisji (WE) z 21 kwietnia 2004 r. jej autor upatruje w tej okoliczności, że mimo składanych przez D. K. wniosków, nie zostały dołączone do akt upoważnienia wydane dla osób, przeprowadzających kontrolę w gospodarstwie rolnym, o jakich mowa w art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6 z 2004r., poz. 40 ze zmianami), dalej określanej ustawą z 18 grudnia 2003r. W szczególności chodzi o brak upoważnień dla K. W. i A. J., które kontrolowały działkę rolną F, o powierzchni 19 ha, która to działka w całości nie została zakwalifikowana do płatności z uwagi na stwierdzony brak prowadzenia na niej działalności rolniczej, a która, z uwagi na znaczną powierzchnię zdeterminowała rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania płatności. Brak upoważnień w aktach skutkował niemożnością zapoznania się z nimi przez skarżącą, to zaś ma świadczyć o pozbawieniu jej możności zapoznania się z kompletnymi aktami, o nieuwzględnieniu składanego przez nią wniosku dowodowego i jest jej zdaniem wystarczające do uznania, że kontrola nie została przeprowadzona w sposób legalny, co z kolei powoduje, że skarżąca nie miała obowiązku wykazywać, że na działce była prowadzona działalność rolnicza.

Z tak sprecyzowanymi zarzutami nie można się zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, że okoliczność, iż organowi prowadzącemu postępowanie nie udało się dołączyć do akt upoważnień wydanych dla K. W. i A. J. (a także dla E. K.) nie oznacza, że osoby te faktycznie nie miały upoważnień, o jakich mowa w art. 6 ust. 3 i 4 obowiązującej w czasie przeprowadzania kontroli ustawy z 18 grudnia 2003r. Przede wszystkim odnośnie K. W.i A. J. wskazać należy, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo, którego odbitka kserograficzna została dołączona do skargi kasacyjnej, a z którego jednoznacznie wynika, że obie te osoby były pracownikami agencji i w zakresie swoich obowiązków pracowniczych miały powierzone przeprowadzanie kontroli w gospodarstwach rolnych. Ponadto z innych, przywołanych przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokumentów wynika, że dla K. W. zostało udzielone upoważnienie, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 18 grudnia 2003r. na okres od 19 czerwca 2006r. do 18 czerwca 2007r., a dla A.J. na okres od 2 sierpnia 2006 r. do 30 listopada 2006 r. Tak więc oba te upoważnienia obowiązywały w okresie, kiedy była przeprowadzana na działce F kontrola (sierpień 2006r.). Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że tylko dokument upoważnienia stanowić może dowód tego, że osoby przeprowadzające kontrolę były upoważnione do jej przeprowadzenia. Umocowanie do przeprowadzenia kontroli może być wykazane także innymi dowodami, brak jest bowiem w tym zakresie przepisów wyłączających stosowanie art. 75 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Wymóg natomiast okazania upoważnienia przed przystąpieniem do czynności kontrolnych, o jakim mowa w art. 6 ust. 5 ustawy z 18 grudnia 2003 r., ma na celu umożliwienie kontrolowanemu rolnikowi sprawdzenie, czy osoby, które chcą przystąpić do czynności w jego gospodarstwie, a więc poza siedzibą agencji, są faktycznie do tego uprawnione. Poza siedzibą agencji dowód w postaci dokumentu "upoważnienia" jest najprostszy do wykazania istnienia takiego upoważnienia. Zauważyć należy, iż nawet gdyby kontrolujący w dacie przeprowadzania czynności nie miał przy sobie tego dokumentu i z uwagi na nieobecność rolnika nie musiał go okazywać, to jeśli tylko w ogóle takim upoważnieniem dysponował, brak przy sobie dokumentu w dacie kontroli nie podważałby legalności samej czynności kontroli. Podobnie ocenić należy sytuację, jaka zaistniała w tej sprawie. Mianowicie skoro z innych dowodów wynika, że K. W. i A. J. (a także E. K.) były przez Prezesa Agencji upoważnione do przeprowadzania kontroli, okoliczność, że aktualnie organ prowadzący sprawę nie dysponuje dokumentami upoważnienia, nie może podważyć legalności przeprowadzonych czynności kontrolnych, jak tego chciałaby skarżąca.

Zauważyć należy, że poza wnioskiem o dołączenie do akt powyższych upoważnień, skarżąca nie składała żadnych innych wniosków dowodowych, w szczególności takich, które potwierdzałyby, że na działce rolnej F były wykonywane czynności, a więc, że działka ta była w 2006r. uprawiana rolniczo. Tymczasem warunkiem przyznania płatności jest nie tylko posiadanie gruntów rolnych o określonej powierzchni, ale także ich utrzymywanie w dobrej kulturze rolnej. Raport z przeprowadzonej kontroli świadczy o tym, że grunty zgłoszone przez skarżącą do płatności tylko w części były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Co do przeważającej ich powierzchni nie była na nich prowadzona działalność rolnicza, co dotyczy przede wszystkim działki rolnej, oznaczonej literą F. Takie ustalenia zostały poczynione przez organ i zaaprobowane przez WSA. Ustaleń tych skarżąca skutecznie nie zakwestionowała ani przed sądem I instancji, ani też w skardze kasacyjnej. W szczególności podnoszona przez nią okoliczność, że wykonano tylko 3 zdjęcia działki rolnej F nie jest wystarczająca do podważenia wyników kontroli tej działki. Jak słusznie bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny materiał fotograficzny jest tylko uzupełnieniem protokołu kontroli. Stan działki oraz oceny, czy jest ona utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, dokonują osoby posiadające odpowiednią wiedzę fachową i dają temu wyraz w protokole.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 53 ust.1. oraz w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 z 2008r.poz. 1051 ze zmianami), który został podniesiony w ramach obu podstaw kasacyjnych, a którego autor skargi upatruje w tym, że jego zdaniem w tej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy 26 stycznia 2007r., to zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., poprzednio rozpoznając skargę D. K. i uchylając decyzję organu odwoławczego wskazał, że organ ten powinien prowadzić postępowanie według nowych przepisów. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Skoro organ, a następnie WSA miały obowiązek zastosowania się do wyrażonej w wyroku z dnia 16 grudnia 2008r. oceny i wskazań, i zgodnie z nimi organ prowadził postępowanie, zaś Sąd I instancji je oceniał, skarżąca obecnie nie może skutecznie zarzucać, że postępowanie powinno było być prowadzone według zasad wynikających tylko z k.p.a. Jedynie na marginesie wskazać należy, że w okolicznościach tej sprawy, bez względu na to, czy miałyby zastosowanie przepisy proceduralne wynikające z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r., czy też wyłącznie przepisy k.p.a., w świetle zebranego i prawidłowo ocenianego przez organ materiału, brak byłoby podstaw do zakwestionowanie poczynionych przez organy ustaleń odnośnie tego, że ponad połowa zadeklarowanej przez skarżącą powierzchni gruntów rolnych nie była w 2006r. utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Tak więc podnoszone przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego bądź to są nieuzasadnione bądź też nawet jeśli byłyby zasadne, to nie mogły mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd art. 153 p.p.s.a.; przeciwnie, zarówno organ jak i sąd ponownie rozpoznając sprawę kierowały się oceną i wskazaniami zawartymi w wyroku z 16 grudnia 2008r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu sformułowanego w ramach drugiej z postaw kasacyjnych, mianowicie naruszenia art. 6 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r., autor skargi nie wskazał, na czym jego zdaniem polega naruszenie tych przepisów. Sąd I instancji nie kwestionował ani tego, że czynności kontrolne są wykonywane przez osoby posiadające upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji, ani tego co powinno takie upoważnienie zawierać, ani też tego, że przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie. Brak jest w związku z tym podstaw do uznania, że Sąd ten w jakikolwiek sposób przepisy te naruszył, a więc że ich nie zastosował, bądź też dokonał ich błędnej wykładni.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zgodnie z art. 184 p.p.s.a.