Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2464/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6, art. 149 § 1 pkt 3, art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 333/22 w zakresie punktu 1. dotyczącego odrzucenia skargi T. T. w sprawie ze skargi T. T., D. J. i B. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Orzeczeniem z 17 stycznia 1959 r. Prezydium Rady Narodowej m. P. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej P.-W. tom [...] wkl. [...] oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 2267 m2, stanowiącej tabularną współwłasność po połowie J. i W. W. (w pkt 4 orzeczenia). Decyzją z 30 listopada 1959 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy orzeczenie z 17 stycznia 1959 r.

Orzeczeniem z 9 maja 1961 r. Prezydium Rady Narodowej m. P. – Urząd Spraw Wewnętrznych w P., orzekło o odszkodowaniu za wywłaszczoną orzeczeniem z 17 stycznia 1959 r. nieruchomość (pkt 4 orzeczenia) na rzecz spadkobierców J. i W. W. w kwocie 7.180 zł.

Pismem z 19 marca 2007 r. D. J. i P. W. (spadkobiercy J. i W. W.), reprezentowani przez adw. A. Z., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 9 maja 1961 r. w części dotyczącej przyznania im, jako spadkobiercom w/w, odszkodowania za sporną nieruchomość.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 2 stycznia 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 9 maja 1961 r.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył P. W.

Pismem z 26 stycznia 2015 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył również r. pr. A. W. w imieniu T. T., D. J. i B. W., który to wniosek, z racji niedołączenia przez pełnomocnika dokumentów upoważniających go do działania w imieniu ww. stron, został skierowany do rozpoznania odrębnym rozstrzygnięciem.

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) decyzją z 14 listopada 2018 r. nr DO-4.6613.710-MG/16(1) utrzymał w mocy własną decyzję z 2 stycznia 2015 r. Przedmiotową decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżących 26 listopada 2018 r.

W tym samym dniu, decyzją nr DO-4.6613.710-MG/16(2), Minister umorzył postępowanie z wniosku złożonego przez r. pr. A. W., z uwagi na nienadesłanie przez niego (mimo wezwania z 26 września 2017 r.) pełnomocnictw procesowych od T. T., D. J. i B. W.

Pismem z 4 lipca 2019 r. r. pr. A. M. (dalej: pełnomocnik skarżących) wniosła w imieniu T. T., D. J. oraz B. W. (dalej: skarżące) ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na bezczynność Ministra.

W odpowiedzi Minister poinformował, że sprawa dot. oceny legalności orzeczenia z 1961 r. została ostatecznie zakończona decyzjami z 14 listopada 2018 r. Decyzja nr DO-4-6613-710-MG/16(1) została doręczona pełnomocnikowi skarżących, a decyzja nr DO-4-6613-710-MG/16(2) została skierowana jedynie do wnioskodawcy, tj. r. pr. A. W. Powyższe decyzje nie zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pismem z 22 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżących wniosła o prawidłowe doręczenie wezwania do złożenia pełnomocnictwa do wniosku z 26 stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi Minister ponownie poinformował, że sprawa dot. oceny legalności orzeczenia z 1961 r. została ostatecznie zakończona decyzjami z 14 listopada 2018 r., które nie zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co oznacza, że są prawomocne.

Pismem z 21 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżących wniosła o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją z 14 listopada 2018 r. nr DO-4-6613-710-MG/16(2).

Pismem z 2 września 2019 r. pełnomocnik skarżących sprecyzowała, że ponaglenie z 4 lipca 2019 r. stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Postanowieniem z 12 września 2019 r. Minister odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra z 14 listopada 2018 r. nr DO-4-6613-710-MG/16(2) wskazując, że podmiotem, który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 2 stycznia 2015 r. był r. pr. A. W. Oznacza to, że decyzja ta nie dotyczyła w żaden sposób praw niedoszłych mocodawczyń ww. radcy prawnego. Jedynym podmiotem mającym interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji jest A. W., którego wniosek organ uznał za nieprawidłowy.

Wnioskiem z 26 września 2019 r. pełnomocnik skarżących złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem.

Minister Rozwoju postanowieniem z 5 lutego 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie z 12 września 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 5 maja 2021 r., I SA/Wa 990/20, stwierdził nieważność obu w/w postanowień z uwagi na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując, że skoro B. W. zmarła przed wszczęciem przedmiotowego postępowania oraz wydanymi postanowieniami z 2019 r. i 2020 r., to w stosunku do niej Minister nie mógł prowadzić postępowania administracyjnego, jak również skierować tych postanowień.

W dniu 12 sierpnia 2021 r. T. T. i D. J. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z 14 listopada 2018 r. nr DO-4-6613-710-MG/16(2). Postanowieniem z 18 marca 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Pismem z 5 kwietnia 2022 r. T. T. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z 18 marca 2022 r. Postanowieniem z 26 maja 2022 r. Minister, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, utrzymał w mocy postanowienie z 18 marca 2022 r. Prawomocnym wyrokiem z 28 października 2022 r., IV SA/Wa 1705/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra z 26 maja 2022 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra z 18 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 14 listopada 2018 r. nr DO-4.6613.710-MG/16(2).

W dniu 24 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżących wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra w rozpoznaniu: 1) wniosku z 19 marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 9 maja 1961 r. (sprawie nadano sygn. akt I SAB/Wa 87/20); 2) wniosku skarżących z 26 stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z 2 stycznia 2015 r. (sprawie nadano sygn. akt I SAB/Wa 62/21).

Pismem z 25 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżących poinformowała Sąd, że B. W. w chwili składania skargi już nie żyła, w związku z czym wniosła o odrzucenie w stosunku do niej złożonej w niniejszej sprawie skargi. W związku z informacją o śmierci B. W., do akt sprawy dołączono ze sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2507/19, odpis pisma Urzędu Stanu Cywilnego z 21 listopada 2020 r. wraz z załączonym do niego odpisem skróconego aktu zgonu wystawionego na nazwisko B. W. Z jego treści wynikało, że B. W. zmarła w P. w dniu 9 listopada 2018 r.

Postanowieniem z 14 maja 2021 r., wydanym w sprawie I SAB/Wa 87/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę skarżących na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku z 19 marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1961 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 8 lutego 2022 r., I OSK 19/22, oddalił skargę kasacyjną T. T. i D. J. od powyższego postanowienia.

Postanowieniem z 14 maja 2021 r., I SAB/Wa 62/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił natomiast skargę B. W., T. T. i D. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku z 26 stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z 2 stycznia 2015 r. Odrzucając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi złożonej przez r. pr. A. M. w imieniu B. W. – z odpisu skróconego aktu zgonu Urzędu Stanu Cywilnego w P. wynika bowiem, że w/w skarżąca zmarła w P. w dniu 9 listopada 2018 r. Oznacza to, że zmarła ona przed wniesieniem w jej imieniu przez r. pr. A. M. skargi. A zatem jeżeli z chwilą śmierci, tj. z dniem 9 listopada 2018 r. w/w skarżąca utraciła zdolność sądową, to nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego. Tym samym skarga została wniesiona w imieniu B. W., czyli podmiotu niemającego przymiotu strony i nieposiadającego legitymacji do jej wniesienia, co czyni tę skargę niedopuszczalną. Oceniając skargę wniesioną przez T. T. i D. J., Sąd wskazał, że jest ona również niedopuszczalna, choć z innych przyczyn. Sąd, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, wskazał że skoro w/w wniosły skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania już po wydaniu w dniu 14 listopada 2018 r. przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji nr DO-4-6613-710-MG/16(1) i nr DO-4-6613-710-MG/16(2), których dotyczył wniosek z 19 marca 2007 r., a zatem po zakończeniu administracyjnego toku instancji w przedmiotowej sprawie, należało uznać, że stanowi to przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej w imieniu T. T. i D. J., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r., I OSK 334/22 w punkcie 1. odrzucił skargę kasacyjną D. J., zaś w punkcie 2. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po śmierci D. J., a zatem skierowane do osoby niemającej zdolności prawnej. Z przepisów p.p.s.a. wynika, że w stosunku do osób zmarłych nie można wydawać orzeczeń, a jeśli takie zostało wydane, to jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 30 sierpnia 2022 r., IV SAB/Wa 333/22, w punkcie 1. odrzucił skargę B. W. i T. T., a punkcie 2. umorzył postępowanie sądowe w stosunku do D. J.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga B. W., na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), podlegała odrzuceniu, ponieważ w dniu wnoszenia skargi, tj. w dniu 24 lutego 2020 r. w/w skarżąca nie posiadała zdolności prawnej, albowiem zmarła 9 listopada 2018 r., a więc przed wniesieniem skargi. Sąd I instancji zakwestionował również dołączone do skargi pełnomocnictwo opatrzone datą "19-02-2020 r." udzielone rzekomo przez B. W. r. pr. A. M. Jak wskazano powyżej w/w zmarła 9 listopada 2018 r., nie mogła więc piętnaście miesięcy później udzielić pełnomocnictwa, a powoływanie się na to pełnomocnictwo i posługiwanie się nim jest nieuprawnione w świetle obowiązujących przepisów prawa.

W odniesieniu do skargi T. T. Sąd I instancji wskazał, że jako niedopuszczalna podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie T. T. wniosła 24 lutego 2020 r. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w rozpoznaniu wniosku z 26 stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 2 stycznia 2015 r. Tymczasem – jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych – wniosek, w rozpoznaniu którego organ miał pozostawać w zwłoce, został już załatwiony decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z 14 listopada 2018 r. nr DO-4-6613-710-MG/16(2). Zauważyć trzeba, że w dniu 7 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę o sygn. akt II OPS 1/21, że "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Na uwagę zasługuje również okoliczność, że obie skargi, tj. na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie zostały – co do zasady – zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd. Umieszczenie przez ustawodawcę obu tych skarg w tych samych jednostkach redakcyjnych i ich łączne unormowanie pozwala na uznanie tożsamego ich charakteru prawnego. Z tego powodu nie można pominąć, że również w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, wskazano, że "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W uzasadnieniu uchwały podniesiono m.in., że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, dlatego też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność organu wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Przyjęty w powołanej uchwale pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy. Normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia bowiem do uznania powołanej wyżej uchwały, jako adekwatnej także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. A zatem, w świetle powołanych uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest merytoryczne odniesienie się przez Sąd do zarzutów bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ i wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Natomiast postępowanie sądowe zainicjowane skargą D. J. podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, co jest niesporne, w/w zmarła w dniu 4 marca 2021 r., a więc na etapie postępowania sądowego. Zatem utrata zdolności prawnej skarżącej nastąpiła w toku postępowania przed Sądem i stanowi trwałą przeszkodę uniemożliwiającą dalsze prowadzenie postępowania. Strona inicjująca postępowanie sądowoadministracyjne utraciła bowiem zdolność sądową i procesową. Mając zaś na uwadze przedmiot niniejszego postępowania dotyczący skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, którą można wnieść w każdym czasie i uprawnionym do jej wniesienia jest każdy, kto ma w tym interes prawny, Sąd uznał, że wynik toczącego się niniejszego postępowania nie dotyczy interesu prawnego innych osób. Sukcesja procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym może mieć bowiem miejsce wyjątkowo, gdy przedmiotem postępowania są prawa i obowiązki, które mogą przechodzić i przeszły na inne osoby w związku ze śmiercią strony. Zasadą na gruncie prawa administracyjnego jest bowiem brak klasycznej sukcesji pod tytułem ogólnym, charakterystycznej dla prawa cywilnego. Brak jest również informacji, by wniosek o udział w sprawie zgłosiła inna osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania.

W skardze kasacyjnej T. T. zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w zakresie pkt. 1. co do T. T., wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonym zakresie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § pkt 6 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie i uznanie, że skarga skarżącej podlega odrzuceniu z uwagi na fakt, że jak również błędnie stwierdzono postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której skarżące złożyły skargę na przewlekłość i bezczynność została już załatwiona decyzją z 14 listopada 2018 r. nr DO-4-6613-710-MG/16(2);

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez nieprzeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

a. nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności faktu braku prawidłowego doręczenia pełnomocnikowi skarżących wezwania do uzupełnienia braków wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji, w wyniku tych braków, umorzenia postępowania mocą decyzji z 14 listopada 2018 r. nr DO-4-6613-710-MG/16(2) oraz jej niedoręczenia pełnomocnikowi skarżących oraz błędnego uznania, że decyzja ta została prawidłowo doręczona w dniu 14 listopada 2018 r. r. pr. A. W., podczas gdy winna zostać doręczona na adres pełnomocnika skarżących – r. pr. A. M., czego organ nigdy nie uczynił i od kilku lat odmawia uczynienia,

b. niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej postanowienia w zakresie dotyczącym uznania za skutecznie doręczanej korespondencji na adres, który nie jest adresem pełnomocnika skarżących,

c. pominięcie okoliczności, że wyrokiem z 5 maja 2021 r., I SA/Wa 990/20, WSA w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Ministra Rozwoju z 5 lutego 2020 r. w sprawie DO-IV.7613.123.2019.AD oraz postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z 12 września 2019 r. w sprawie DO.4.4613.63.2019.EK, którymi odmówiono skarżącym wszczęcia o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 listopada 2018 r. z uwagi na śmierć strony B. W. w dniu 9 listopada 2018 r.;

pkt 1-3 – a w konsekwencji błędne uznanie, że sprawa skarżących została załatwiona, a postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończone przed dniem wniesienia skargi na bezczynności i przewlekłość, a w rezultacie jej odrzucenia, podczas gdy postępowanie to, z uwagi na brak prawidłowego doręczenia decyzji z 14 listopada 2018 r. nr DO-4-6613-710-MG/16(2) pełnomocnikowi T. T. – r. pr. A. M., a także z uwagi na śmierć strony przed wydaniem decyzji z 14 listopada 2018 r. (B. W. zmarła w dniu 9 listopada 2018 r.) nie zostało zakończone, ani na dzień wniesienia skargi, ani na dzień dzisiejszy, a wydana decyzja w sprawie nie jest ostateczna, ani prawomocna, nadto dotknięta jest nieważnością, zatem skarga skarżącej winna zostać rozpoznana merytorycznie pod kątem bezczynności i przewlekłości postępowania, czego Sąd I instancji nie uczynił.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pismem z 26 stycznia 2015 r. został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 2 stycznia 2015 r., którą Minister odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1961 r. Wniosek został jedynie z upoważnienia podpisany przez substytuta – r. pr. A. W. W treści wniosku, w komparycji, wskazano wnioskodawczynie z imienia i nazwiska oraz dokładne dane ich pełnomocnika (r. pr. A. M.). Nadto pismo zostało opatrzone logiem Kancelarii r. pr. A. M. oraz zawierało jej pełny adres. Pismo zostało tylko podpisane z upoważnienia przez pełnomocnika substytucyjnego, przy czym w treści pisma nawet nie wskazano jego adresu. Decyzją z 14 listopada 2018 r. nr "DO-46613-710-MG(1)" organ wydał rozstrzygnięcie dot. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez P. W. Decyzję tę doręczono pełnomocnikowi skarżących A. M., jednak nie dotyczyła ona wniosku o ponowne rozpoznanie wniosku T. T. oraz D. J., gdyż w tym zakresie sprawę wyłączono do odrębnego rozpoznania. Dopiero decyzją z 14 listopada 2018 r. nr "DO-46613-710-MG(2)" Minister umorzył postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. T. i D. J. Treść tej decyzji ani jej uzasadnienie nie jest skarżącym, ani pełnomocnikowi znana, gdyż decyzja ta nie została doręczona ich pełnomocnikowi. O tym rozstrzygnięciu organ zawiadomił pełnomocnika skarżących, po jego monitach, dopiero pismem z 15 lipca 2019 r., doręczonym w dniu 22 lipca 2019 r. Można z niego wywnioskować, że po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ, zamiast właściwego pełnomocnika, wezwał substytuta do złożenia pełnomocnictwa, ten zaś prawdopodobnie braku nie uzupełnił, a aktualnie na zapytania w tej kwestii nie odpowiada. Nie informował on również r. pr. A. M. o jakiejkolwiek korespondencji w sprawie. Organ wydał decyzję o umorzeniu, którą również prawdopodobnie doręczono wyłącznie substytutowi. O powyższych okolicznościach pełnomocnik może tylko domniemywać, gdyż substytut nigdy takich informacji nie udzielił. W tym miejscu podkreślić należy, że r. pr. A. W. nigdy nie był wnioskodawcą, ani pełnomocnikiem wnioskodawczyń w tej sprawie. Czynności organu, w postaci uznania go za osobę, która złożyła wniosek oraz na której adres należy doręczać korespondencję, z pominięciem umocowanego w sprawie pełnomocnika, dotknięte są niewątpliwie wadą. Naruszenia te doprowadziły do sytuacji, w której wnioskodawczynie oraz ich pełnomocnik bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że organ miał wiedzę, że pełnomocnikiem wnioskodawczyń, na podstawie pełnomocnictw złożonych do sprawy wraz z pismem z 15 kwietnia 2013 r. jest wyłącznie r. pr. A. M. W konsekwencji, jeśli organ uznał, że wniosek wnioskodawczyń dotknięty jest brakiem, w postaci niezłożenia pełnomocnictwa substytucyjnego, powinien wezwać pełnomocnika r. pr. A. M. do jego uzupełnienia, nie zaś korespondować w tym zakresie z substytutem. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do doręczania na adres jego Kancelarii korespondencji kierowanej do wnioskodawczyń, tym bardziej, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie było jego adresu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z uwagi na powyższe za błędne należy uznać ustalenia Sądu I instancji, że postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zostało ostatecznie zakończone decyzją o umorzeniu postępowania, która nie została przez skarżące zaskarżona. Po złożeniu wniosku pełnomocnika skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy z 26 stycznia 2015 r., ani nie zobowiązano go do uzupełnienia jego braków, ani nie doręczono decyzji z 14 listopada 2018 r. Decyzja nie mogła zatem stać się ostateczna, ani prawomocna, sprawa nie została zakończona, a postępowanie nadal jest w toku. Skarżące wniosły zresztą w tej sprawie wniosek o wznowienie postępowania, w której to sprawie zapadł w dniu 5 maja 2021 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzający nieważność postanowienia Ministra Rozwoju z 5 lutego 2020 r. oraz postanowienia z 12 września 2019 r. Ministra Inwestycji i Rozwoju, którymi odmówiono skarżącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 14 listopada 2018 r., z uwagi na śmierć strony w dniu 9 listopada 2018 r. Skarżące kasacyjnie podkreśliły, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia całkowicie pominięto fakt, iż B. W. zmarła przed wydaniem decyzji z 14 listopada 2018 r., którą uznano jednocześnie, jako ostatecznie i prawomocnie kończącą postępowanie. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o umorzeniu postępowania z 14 listopada 2018 r. skierowana była m. in. do B. W., która zmarła w dniu 9 listopada 2018 r., a zatem skierowano ją do osoby, która zmarła przed jej wydaniem. Mimo, że k.p.a. nie zawiera normy prawnej, która reguluje w sposób bezpośredni tę kwestię, to jednak w doktrynie i orzecznictwie wypracowano stanowisko, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji rozstrzygnięcia stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, zatem postanowienie wydane w dacie, kiedy strona już nie żyła jest dotknięte nieważnością. Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane w pełni przez WSA w Warszawie przy wydaniu ww. wyroku z 5 maja 2021 r., I SA/Wa 990/20, którym stwierdzono nieważność w/w postanowień. Okoliczność ta jest istotna, gdyż podobnie jak postanowienia organu, co do których stwierdzono nieważność z uwagi na śmierć strony, nieważnością dotknięta jest również decyzja organu o umorzeniu postępowania z 14 listopada 2018 r., skoro również została skierowana do osoby nieżyjącej. W konsekwencji zatem uznać trzeba, że również z powyższego względu postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie zostało zakończone, gdyż postanowienie o umorzeniu postępowania dotknięte jest nieważnością. Skarżąca kasacyjnie wskazał również, że zainicjowała postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji o umorzeniu postępowania z 14 listopada 2018 r. wobec skierowania jej w stosunku do osoby nieżyjącej (sprawa zarejestrowana jako IV SA/Wa 1705/22).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była kwestia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku z 26 stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji z 2 stycznia 2015 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia z 9 maja 1961 r. W tym miejscu wskazania wymaga, że postępowanie zainicjowane przedmiotowym wnioskiem zakończone zostało ostateczną decyzją Ministra z 14 listopada 2018 r. nr DO-4-6613-710-MG/16(2), którą umorzono postępowanie z wniosku złożonego w dniu 26 stycznia 2015 r. Umorzenie postępowania jest zaś orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie decyzja z 14 listopada 2018 r. nr DO-4-6613-710-MG/16(2) nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co oznacza, że jest prawomocna. Decyzje prawomocne to decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu. Wskazania również wymaga, że ze względu na granice sprawy wyznaczone skargą Sąd I instancji nie był zobowiązany do badania skutków procesowych wywołanych wyrokiem z 5 maja 2021 r., I OSK 990/20. W postępowaniu natomiast nie ustalono, aby w trybie wznowienia doszło do uchylenia dotychczasowych decyzji wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1961 r. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Materiał sprawy nie wskazuje na to, aby decyzja nr DO-4-6613-710-MG/16(2) została usunięta z obrotu prawnego. Sąd I instancji zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wydane w sprawie rozstrzygnięcia, zaś w skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentów pozwalających na podważenie stanu faktycznego, jak i nie zostały w niej postawione zarzuty pod adresem adekwatności ustalonego stanu sprawy. Przedmiotem kontroli w przypadku skargi na bezczynność nie jest również kontrola prawidłowości decyzji o umorzeniu postępowania z 14 listopada 2018 r., na skuteczność zarzutu bezczynności nie mają też wpływu okoliczności dotyczące prawidłowości jej doręczenia, ewentualne pozbawienie strony udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania.

Nie są trafne zarzuty dotyczące art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., albowiem kontrola sądowa została przeprowadzona we właściwym zakresie, ograniczonym do decyzji DO-4-6613-710-MG/16(2). Jak wyjaśniono powyżej materiał sprawy nie potwierdza, aby decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego. Z tego powodu zarzut niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku, ponieważ w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych i nie podważono ustaleń, że decyzja kończąca postępowanie w sprawie nieważności orzeczenia z 1961 r. pozostaje w obrocie prawnym. Jej prawidłowość nie ma dla sprawy znaczenia, albowiem nie jest przedmiotem kontroli.

Natomiast stanowisko Sądu I instancji co do bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania w ustalonych okolicznościach faktycznych jest prawidłowe. Z okoliczności sprawy wynika, że skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania została wniesiona w lutym 2020 r. i poprzedzona ponagleniem z lipca 2019 r., a przedmiotem zarzutu bezczynności i przewlekłości jest postępowanie dotyczące rozpoznania wniosku z 26 stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z 2 stycznia 2015 r. Postępowanie wszczęte w tym przedmiocie zostało zakończone ostateczną decyzją z 14 listopada 2018 r. DO-4-6613-710-MG/16(2), która w dacie orzekania przez Sąd I instancji pozostawała w obrocie prawnym. Takiej sytuacji dotyczy uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, w której stwierdzono, że "skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za podstawę prawną odrzucenia skargi złożonej w okolicznościach przedstawionych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2021 r., II OSK 130/21, należy przyjąć art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiący, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia, rozumianego jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, na etapie dokonywania przez sąd administracyjny oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Skargi na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie zostały – co do zasady – zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Z tego powodu, oceniając dopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie można pominąć, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 uznano, iż wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania wskutek wydania decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przyjęty w uchwale z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 pogląd prawny w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy. Normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia bowiem do uznania ww. uchwały, podjętej w sprawie II OPS 5/19, za adekwatną także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21). Powyższa uchwała ma charakter wiążący, na warunkach wskazanych w art. 269 § 1 p.p.s.a.

W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił zatem pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi. Podkreślić przy tym należy, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro więc w ocenianej obecnie sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan bezczynności ani przewlekłości postępowania, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone ostateczną decyzją Ministra z 14 listopada 2018 r. to – w kontekście celu przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i wskazanej jego wykładni w wyżej przywołanej uchwale – brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania, czy organ administracji pozostawał w bezczynności i dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Była to wystarczająca okoliczność uzasadniająca wydanie zaskarżonego postanowienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z argumentacją przywołanej uchwały, kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, a nie historyczny, natomiast nie można zaakceptować koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność. Istotą skargi na bezczynność jak i przewlekłość jest protest strony postępowania wobec istniejącego w tymże postępowaniu – w momencie inicjowania kontroli sądowoadministracyjnej – stanu bezczynności lub przewlekłości. Środek prawny w postaci skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania ma, bowiem przede wszystkim na celu – w razie uwzględnienia skargi, a więc w istocie stwierdzenia, że w dacie wniesienia skargi organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania – zobligowanie organu administracji do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (ewentualnie do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa). Cel taki nie istnieje, jeśli w momencie wniesienia takiej skargi postępowanie to już się nie toczy. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości merytorycznego rozpoznania skargi mogłoby prowadzić do tego, że skarga na bezczynność mogłaby być składana nawet po kilku czy kilkunastu latach po zakończeniu postępowania, którego ta skarga dotyczy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.