Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 239/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania R. P. od decyzji Zarządu Województwa Ł. nr (...) z dnia (...) w sprawie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr (...) Ł.-C. na działkę nr (...) położoną w miejscowości Ax, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Podstawę decyzji stanowił m.in. art. 29 ust. 1,ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 222 ze zm.).

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 15 listopada 2017 r. R. P. wystąpił do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. o uzgodnienie lokalizacji zjazdu o parametrach zjazdu indywidulanego z drogi wojewódzkiej nr (...) Ł.-C. na działkę o nr ewidencyjnym (...) położoną w miejscowości Ax.

Decyzją z dnia (...) r. organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu indywidualnego. Organ wskazał, że w sprawie nie występuje sytuacja mogąca stanowić przesłankę przemawiającą za uwzględnieniem proponowanej lokalizacji zjazdu, ponieważ przedmiotowa działka może posiadać obsługę komunikacyjną z drogi gminnej. Organ wskazał na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu z drogi wojewódzkiej.

W odwołaniu skarżący wskazał, że wbrew temu co twierdzi organ pierwszej instancji, budowa zjazdu przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym odcinku, a nadto niezbędna jest dla funkcjonowania jego rodziny i prowadzenia działalności gospodarczej. Strona wskazała, że przedmiotowa działka przeznaczona jest w części od drogi gminnej na działkę rekreacyjną przeznaczoną na wypoczynek (trawnik, zieleń, nasadzenia itp.) oraz zagospodarowanie ogródka, natomiast w części od drogi wojewódzkiej nr (...) na poszerzenie prowadzonej działalności., tj. prezentacji i sprzedaży samochodów. Strona wskazała, że działka znajduje się w sąsiedztwie działki ze sklepem, która ma długość 15 m i posiada dwa zjazdy.

Strona podniosła, że organ poza orzeczeniami sądów administracyjnych nie przedstawił żądnych dowodów ani analizy, że zjazd na jej działkę będzie zagrażał bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskania w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Wskazać jednocześnie należy, że na podstawie ust. 4 tego artykułu, zarządca drogi może - ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne – odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację na czas określony.

SKO wyjaśniło, że wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na lokalizację, dotyczy zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr (...) Ł.-C. na działkę nr (...) położoną w miejscowości G.. Przy czym droga wojewódzka nr (...) jest drogą klasy G.

Organ podkreślił, że w treści § 9 ust. 1 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U z 2016r. poz.124) wskazano m.in. warunki lokalizowania zjazdów, przy czym warunki te mają zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z brzmienia § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia wynika, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg, niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Zdaniem Kolegium przepis ten nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. Droga wojewódzka nr (...) ma za zadanie obsługę ruchu regionalnego na trasie Ł.-C.. Organ odwołał się do danych z Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015r., natężenie ruchu na odcinku tej drogi, przylegającym do przedmiotowej działki wynosiło 5992 poj./dobę, co ocenić należy jako duże.

SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że każdy zjazd z drogi o takim natężeniu ruchu powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu ze względu na zmniejszenie przepustowości układu komunikacyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że budowa każdego kolejnego zjazdu stanowi dodatkowy punkt włączania się pojazdów do ruchu oraz wyłączania się pojazdów z tego ruchu (hamowanie przed zjazdem, a następnie skręcanie do nieruchomości). Ogranicza to płynność ruchu pojazdów na drodze i dezorganizuje dotychczasową organizację ruchu. Zwiększa to jednocześnie prawdopodobieństwo powstania kolizji lub wypadku drogowego. Ponadto w ocenie organu odwoławczego względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach klasy G przemawiają za tym, by lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie ulega natomiast wątpliwości, że działka nr (...) ma możliwość obsługi komunikacyjnej poprzez drogę gminną. W ocenie Kolegium, na drodze o tej kategorii i funkcji, wyeliminowanie zjazdów obsługujących działki, podlegające nowej formie zagospodarowania, generującego dodatkowy ruch, jest warunkiem koniecznym dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu.

Bezspornie bowiem zjazdy bezpośrednie stanowią potencjalne miejsca kolizji, a ich nadmiar ogranicza bezpieczeństwo i możliwość szybkiego poruszania się po drodze tej kategorii, do czego jest ona przeznaczona.

Kolegium wskazało, że podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym z czym wiąże się konieczność oceny możliwości włączenia bezpośredniego ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji na drogę publiczną i ważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym może zatem wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest jednakże prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy.

W skardze R. P. wskazał, że uzasadnienie obu decyzji sprowadza się w istocie do zacytowania poglądów z uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych, co nie ma nic wspólnego z merytorycznym i wnikliwym rozpoznaniem sprawy. Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. - organ I i II instancji nie dochował obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

2. art. 8 k.p.a. - organ I i II instancji nie dochował obowiązku wyjaśnienia swojej decyzji sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w tym przesłanek, którymi się kierował (art. 11 k.p.a.)

3. art. 107 § 3 k.p.a. - organy obu instancji nie wskazały w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Zdaniem skarżącego obowiązkiem organów było wyjaśnienie, czy liczba zjazdów z drogi wojewódzkiej nr (...) i ich usytuowanie pozwalają na utworzenie kolejnego zjazdu we wskazanym miejscu.

Skarżący zarzucił organom także naruszenie art. 32 Konstytucji, które polega na odmowie lokalizacji zjazdu z drogi wojewódzkiej w sytuacji możliwości zapewnienia zjazdu z drogi gminnej. Nierówne traktowanie i dyskryminacja rodziny skarżącego polega na tym, że po tej stronie ulicy, co nieruchomość skarżącego - wszyscy właściciele nieruchomości mieli zapewnione zjazdy z drogi gminnej i mimo tego otrzymali zgody na wykonanie zjazdów z drogi wojewódzkiej i takie zjazdy wykonali. Są również właściciele, którzy graniczą z działką skarżącego i posiadają dwa zjazdy z drogi wojewódzkiej w odstępie 10 metrów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia (...) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 ustawy).

Natomiast stosownie do treści § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Podkreślić należy, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę.

Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w powołanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu decydujące znaczenie ma bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Podkreślić zatem należy, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest właśnie zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1786/12 wskazał, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych) przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności.

Powyższe nie oznacza jednak, że organ może działać dowolnie. Kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi wnikliwie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady k.p.a. oraz dyspozycję art. 107 § 3 tego Kodeksu - uzasadnić.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt analizowanej sprawy wskazać należy, że organy uznały, iż wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu na drogę wojewódzką nr (...) – Ł. – C. z działki nr (...) położonej w miejscowości Ax stanowi niebezpieczeństwo w ruchu drogowym - pomimo niezweryfikowania (w sposób określony w k.p.a.) przez nie tego, czy aby istnienie proponowanego zjazdu z działki nr (...), w proponowanym wariancie, nie upłynniłoby ruchu drogowego, tak jak podnosi to skarżący w odwołaniu i nie zniwelowało ryzyka występowania kolizji drogowych, wpływając tym samym na poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Za zasadne należy także uznać stanowisko skarżącego, że § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu zjazdów z dróg klasy G. Powyższy przepis stanowi tylko o ograniczeniu liczby i częstotliwości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, a nie stanowi o całkowitym zakazie lokalizacji zjazdów na drogach klasy G.

Ponadto organy nie wyjaśniły, czy przedmiotowa lokalizacja zjazdu dotyczy nowej zabudowy, czy już istniejącej, czy też działka jest niezabudowana. Z § 1 lit. b aktu notarialnego z dnia 11 lipca 2017 r., rep. A nr (...) wynika, że działka nr (...) nie jest zabudowana. Natomiast skarżący w odwołaniu wskazał, że przedmiotowa działka przeznaczona jest w części od drogi gminnej na działkę rekreacyjną przeznaczoną na wypoczynek (trawnik, zieleń, nasadzenia itp.) oraz zagospodarowanie ogródka, natomiast w części od drogi wojewódzkiej nr (...) na poszerzenie prowadzonej działalności, tj. prezentacji i sprzedaży samochodów. Wprawdzie powyższe ustalenia nie mają decydującego wpływu na zezwolenie na lokalizację zjazdu, ale w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy ma istotne znacznie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec powyższego, w rozpoznawanej sprawie nie zostały przez organ w dostatecznym stopniu ustalone okoliczności faktyczne pozwalające ocenić, że lokalizacja zjazdu do działki nr (...) będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze wojewódzkiej nr (...). W ocenie Sądu zagadnienie wpływu lokalizacji zjazdu z drogi na płynność odbywającego się na niej ruchu w żadnej mierze nie może być zakwalifikowane automatycznie jako "oczywiste". Przeciwnie, wymaga ono każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy i jej okoliczności faktycznych. Istnieją bowiem takie sytuacje, kiedy dodatkowy zjazd będzie utrudniał płynność rzeczonego ruchu i zwiększał niebezpieczeństwo na drodze, ale nie można wykluczyć i takich stanów faktycznych, w których dodatkowy zjazd właśnie upłynni ruch i zwiększy bezpieczeństwo w ruchu na danej drodze. Ten drugi przypadek może być właśnie rozważany na gruncie rozpoznawanej sprawy. Zważyć bowiem należy, że skarżący podnosił w odwołaniu, iż to właśnie brak zjazdu na przedmiotową działkę z drogi wojewódzkiej nr (...) będzie ewidentnie stanowić brak zapewnienia bezpieczeństwa wszystkich użytkowników drogi. Podkreślał, że użytkownicy drogi nr (...) chcąc obejrzeć prezentowane na jego działce samochody będą zatrzymywać się na poboczu, które jest stosunkowo wąskie lub zwalniać w celu spisania informacji dotyczących prowadzonej na działce działalności. Jednocześnie skarżący akcentował, że wydzielił część działki z miejscem na swobodne zjechanie z drogi nr (...) i zatrzymanie się pojazdów bez zbędnego tarasowania drogi i utrudnień w ruchu.

Wobec powyższego, analiza znajdujących się w aktach administracyjnych materiałów nie daje podstaw do stwierdzenia, że lokalizację przedmiotowego zjazdu można wykluczyć. Tym bardziej, że jak wskazuje skarżący w sąsiedztwie jego działki znajduje się działka, która posiada dwa zjazdy. Organ nie dokonał analizy ilości zjazdów z drogi wojewódzkiej nr (...) i ich wpływu na bezpieczeństwo ruchu. Organ II instancji ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że budowa każdego kolejnego zjazdu stanowi dodatkowy punkt włączania się pojazdów do ruchu oraz wyłączania się pojazdów z tego ruchu, co ogranicza płynność ruchu pojazdów oraz zwiększa prawdopodobieństwo powstania kolizji lub wypadku drogowego. Organ nie rozważył powyższego na tle konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Rozważań poczynionych pod tym kątem przez organ nie można zaś zaliczyć do cechujących się przymiotem "zupełności".

Ponadto organy w uzasadnieniu decyzji powołują się na dane z Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 roku dotyczące natężenia ruchu na odcinku drogi wojewódzkiej przylegającej do terenu przedmiotowej działki i wskazują, że natężenie to wynosi 5992 pojazdy na dobę, co organ II instancji ocenił jako duże.

Dla poparcia swojego twierdzenia organy nie przedstawiły jednak żadnych danych, ww. dane zostały załączone dopiero do akt sądowych. Skarżący na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. wskazał, że w jego ocenie w związku z budową drogi ekspresowej S8 natężenie ruchu mogło ulec zmianie od roku 2015.

W ocenie Sądu, rację ma skarżący, że wyniki badań natężenia ruchu dotyczące okresu sprzed dwóch lat mogły ulec zmianie. Tymczasem organy nie przedstawiły żądnych nowych wyników. Tym bardziej, że zakończono budowę drogi ekspresowej S8, a zatem należało ustalić, czy ma to wpływ na natężenie ruchu na drodze wojewódzkiej nr (...).

Organy nie ustosunkowały się także do podnoszonego przez skarżącego interesu w lokalizacji zjazdu w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej przez jego żonę.

Nie sposób zatem uznać, że organy dochowały obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyjaśnienia swojej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), w tym przesłanek którymi się kierowały (art. 11 k.p.a.). Trudno z tych względów także przyjąć, że organ w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Organy nie zweryfikowały zatem, jak w praktyce przedstawia się obecnie kwestia natężenia ruchu na drodze wojewódzkiej nr (...) oraz bezpieczeństwo lokalizacji przedmiotowego zjazdu. Nie wskazały także, aby dochodziło na analizowanym odcinku do kolizji.

Konkludując stwierdzić należy, że organy zastosowały art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., opierając się na niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym, co znalazło odbicie w niedostatecznie szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, dokonany przez organy proces subsumpcji przepisów materialnoprawnych do stanu faktycznego sprawy może być zatem wadliwy na skutek braku zupełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. braku odpowiednich danych, dowodów. Wobec powyższego nie można ustalić, czy nie doszło do przekroczenia determinowanych także zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego granic uznania administracyjnego.

W wyroku z dnia 19 marca 1981 r., SA 234/81 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: 1. Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. 2. Uprawnienie organu administracji państwowej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym (ONSA 1981/1/23)

W ocenie Sądu, wskazane zarzuty są zasadne, zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Zarządu Województwa Ł. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Prowadząc ponownie postępowanie organy winny mieć na uwadze konieczność procedowania zgodnie z regułami wynikającymi z powyższych przepisów, celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto organy powinny uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje bowiem możliwość oceny, czy organ administracji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.

B.K.