Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 112/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Wójta Gminy w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w sprawie w zakresie żądania zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w kwocie 500 (pięćset) zł, 4. przyznaje ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz r. pr. K. J. kwotę 295 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć) zł 20 (dwadzieścia) gr. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w tym kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) zł 20 (dwadzieścia) gr. tytułem podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 29 marca 2012 r. M. W. zwróciła się do Rady Gminy o udzielenie informacji w zakresie nazwisk wszystkich członków Komisji Budżetowo-Rolnej, Rozwoju Gospodarczego, Mienia Komunalnego, Planowania i Ochrony Środowiska Rady Gminy obecnych podczas oględzin terenu w dniu 27 marca 2012 r. w celu zbadania zasadności wycinki drzew w G. Wniosła również o udostępnienie informacji dotyczących ich kwalifikacji w zakresie dendrologii i hydrologii niezbędnych do dokonywania oceny zasadności wycinki drzew i udrażniania rowów melioracyjnych. Wnioskująca wskazała, że to decyzja Wójta Gminy o udrażnianiu konkretnego fragmentu rowu melioracyjnego spowodowała konieczność wycinki drzew i zwrócenie się do Starosty o zgodę na to wycięcie.

W piśmie z dnia 11 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy, w odpowiedzi na powyższy wniosek wyjaśnił, że skład Komisji Budżetowo-Rolnej, Rozwoju Gospodarczego, Mienia Komunalnego, Planowania i Ochrony Środowiska Rady Gminy upubliczniony jest na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy w zakładce: Władze Gminy, Skład Rady Gminy, Komisje Gminy. W odniesieniu do wskazania kwalifikacji członków komisji wyjaśniono, że nie jest to informacja publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nadto organ nie posiada informacji na temat wykształcenia członków komisji.

Pismem z dnia 14 maja 2012 r. skierowanym do Rady Gminy i Wójta Gminy M. W. stwierdziła, że wniosek z dnia 29 marca 2012 r. kierowała do Rady Gminy, która w ogóle się do niego nie odniosła. Nieudolną próbę odpowiedzi podjął natomiast Wójt Gminy, który nie udzielił jednak żadnej satysfakcjonującej odpowiedzi. Wnioskująca zażądała udzielenia odpowiedzi na następujące pytania:

1. podanie nazwisk wszystkich członków Komisji obecnych podczas oględzin terenu w dniu 27.04.2012 r. w celu zbadania zasadności wycinki drzew w G.,

2. podania uprawnień i odpowiednich kwalifikacji członków Komisji, które były niezbędne do dokonywania oceny zasadności wycinki drzew,

3. czy podstawą zwrócenia się Wójta Gminy do Starosty o zgodę na wycinkę ponad 60 - letnich, zdrowych drzew było swobodne uznanie gminnych urzędników czy wcześniejsze uzyskanie opinii i ekspertyz specjalistów z zakresu dendrologii, ekologii i hydrologii, które jednoznacznie i ponad wszelką wątpliwość potwierdzały szkodliwy wpływ drzewostanu: na stan drożności konkretnego odcinka rowu melioracyjnego, na którym rosły, na zakłócanie stosunków wodnych okolicznych gruntów rolnych, głównie mojej działki nr [...], na wysokości której rosły, wykazały negatywny wpływ na system melioracyjny odcinka, na którym dokonano następnie wycinki,

4. czy zwrócenie się do Starosty o zgodę na wycinkę zostało poprzedzone przez Gminę dokonaniem operatu o wpływie na środowisko ewentualnej wycinki oraz udokumentowaniem braku negatywnego i ujemnego oddziaływania wycinki zdrowych drzew na ekosystem okolicznych terenów, na walory krajobrazu czy przyrodnicze,

5. czy ocena dokonana przez Komisję, mającą za zadanie zbadać zasadność wycinki zdrowych, ponad 60 - letnich drzew, została poprzedzona dokonaniem dogłębnej analizy opartej na dokumentacji i opiniach ekspertów, które pozwalały następnie Wójtowi Gminy zwrócić się do Starosty o zgodę na wycinkę,

6. czy protokół sporządzony przez Komisję, badającą zasadność wycinki drzew (proszę o jego ujawnienienie), został oparty na rzetelnym materiale dowodowym w postaci opinii specjalistów i ekspertów, na ocenie członków Komisji, posiadających odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia, umożliwiające właściwą ocenę oraz analizę powyższych zagadnień czy na swobodnym i dowolnym uznaniu Komisji?

W piśmie z dnia 31 maja 2012 r. Wójt Gminy wyjaśnił, że sprawa pytań wnioskodawczyni zostanie rozpatrzona przez Radę Gminy.

Pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. przesłano wnioskodawczyni stanowisko Rady Gminy oraz wskazano, że Urząd Gminy nie będzie powielał informacji publicznej już udostępnionej na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy. Stanowisko Rady Gminy wynikające z pism z dnia 30 marca 2012 r. oraz z dnia 15 czerwca 2012 r. potwierdza, że działania podjęte przez Wójta i Radę w kierunku doprowadzenia do wycinki drzew w G. są zgodne z prawem, a skarga M. W. jest bezzasadna.

M. W. złożyła skargę na bezczynność Wójta Gminy i Rady Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W skardze wyjaśniła, że w piśmie z dnia 29 marca 2012 r. skierowanym do Rady Gminy oraz w piśmie z dnia 14 maja 2012 r. skierowanym zarówno do Rady Gminy, jak i do Wójta Gminy, domagała się udzielenia odpowiedzi na konkretnie postawione pytania, ale udzielona przez Wójta Gminy odpowiedź nie wyczerpała tematu. Wójt był zobowiązany do szczegółowego, wyczerpującego i jasnego udzielenia odpowiedzi na wszystkie postawione pytania. Brak powyższego świadczy o rażącym lekceważeniu sprawy i podejmowaniu działań wyłącznie wymijających. Skarżąca wskazała, że nieprawą jest twierdzenie organu, iż nie dysponuje informacją o wykształceniu osób pełniących funkcje publiczne radnych, zwłaszcza że jest to niezbędne do ustalenia czy posiadają odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje w zakresie umożliwiającym właściwą ocenę oraz analizę zasadności wycinki drzew w G. Brak wykształcenia i niezbędnej wiedzy w tym zakresie obligował Radę Gminy do wykonania ekspertyzy a gołosłowne uznanie przez organ jej skargi na działania Wójta za niezasadną całkowicie by taką opinię dyskwalifikowało. Niepodjęcie przez organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w terminie właściwym czynności, tj. udostępnienia informacji lub wydania decyzji o odmowie jej udzielenia powoduje, że Rada Gminy i Wójt Gminy pozostają w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy uznał skargę za zasadną i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł również o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ze względu na udzielenie żądanej informacji w ramach samokontroli organu. Wójt wyjaśnił, że w odniesieniu do żądań zawartych w piśmie z dnia 29 marca 2012 r. nie pozostaje w bezczynności, albowiem żądana informacja została już udostępniona na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy. Uznając jednak, że skarżąca uzyskała niepełną informację, albowiem odniesiono się do dwóch z sześciu zadanych pytań pismem z dnia 8 listopada 2012 r. udzielono skarżącej odpowiedzi w żądanym przez nią zakresie. W piśmie tym wskazano nazwiska członków Komisji biorących udział w oględzinach terenu oraz podtrzymano dotychczasowe stanowisko, że informacje w zakresie ich uprawnień i kwalifikacji do oceny drzew pod wycinkę nie stanowią informacji publicznej, a nadto organ ich nie posiada. Posiadanie odpowiednich uprawnień i kwalifikacji nie jest wymagane od kandydata na radnego i członka komisji rady gminy. W odniesieniu do pytania nr 3 i 4 wyjaśniono, że wystąpienie z wnioskiem o wydanie zgody na wycinkę drzew podyktowane było koniecznością udrożnienia rowu melioracyjnego, a uzyskanie opinii i ekspertyz z zakresu dendrologii nie było w tym przypadku wymagane przepisami ustawy o ochronie przyrody tak samo zresztą jak i operatu o wpływie na środowisko ewentualnej wycinki. Ustosunkowując się do pytania nr 5 i 6 organ wyjaśnił, że ocena zasadności wycinki drzew oraz protokół z wyjazdu w teren, została poprzedzona analizą dokumentacji, bez opinii ekspertów, która nie była w tym wypadku sporządzana. Przedłożono protokół z posiedzenia Komisji z dnia 27 marca 2012 r., który dostępny jest również na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy.

W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2012 r. skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje skargę i zażądała stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uznanie zasadności skargi przez organ w odpowiedzi na skargę przy jednoczesnym stwierdzeniu, że organ nie pozostał w bezczynności wobec żądań skarżącej, razi wewnętrzną sprzecznością. Skarżąca wskazała, że Wójt nie udzielił odpowiedzi na zadane przez nią pytania. Przede wszystkim odpowiedzi wymaga pytanie dotyczące wykształcenia i kwalifikacji posiadanych przez radnych Rady gminy, którzy brali udział w ocenie drzew przeznaczonych do wycinki w związku z koniecznością przeprowadzenia udrożnienia rowu melioracyjnego w G. Skarżąca wniosła również o wymierzenie Wójtowi grzywny jako sankcji dyscyplinującej do podjęcia prawidłowych działań.

Ustosunkowując się do powyższego pisma Wójt Gminy w piśmie z dnia 4 lutego 2013 r. ponownie wyjaśnił, że udzielił już odpowiedzi na wszystkie pytania skarżącej, natomiast nie może udzielić informacji w zakresie wykształcenia i kwalifikacji radnych niezbędnych do oceny zasadności wycinki drzew, albowiem takich informacji nie posiada. Wobec tego Wójt nie pozostaje w bezczynności a żądanie nałożenia grzywny jest bezzasadne.

Na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował skargę wskazując, iż dotyczy ona wyłącznie bezczynności Wójta Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a., w których ustawodawca wymienia zaskarżalne akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.

Skarżąca występowała o udzielenie informacji publicznej do dwóch organów Rady Gminy i Wójta Gminy w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Wniesiona skarga została ostatecznie sprecyzowaną jako skarga na bezczynność Wójta Gminy.

Sąd uznał, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, LEX nr 236545).

Ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy przyjąć należy, że bezspornie wójt, jako organ administracji publicznej samorządowej podmiotem zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się publicznej sfery działalności.

Złożony wniosek dotyczył udzielenia informacji publicznej. Okoliczność ta nie była przez organ kwestionowana, za wyjątkiem kwestii czy charakter informacji publicznej mają dane o posiadaniu wykształcenia w zakresie dendrologii i hydrologii przez radnych członków Komisji Budżetowo-Rolnej, Rozwoju Gospodarczego, Mienia Komunalnego, Planowania i Ochrony Środowiska Rady Gminy obecnych podczas oględzin terenu w dniu 27 marca 2012 r. w celu zbadania zasadności wycinki drzew w G. Organ wskazywał bowiem, iż nie posiada informacji w tym zakresie, kwestionują jednocześnie publiczny charakter żądanej informacji. W ocenie Sądu, żądana informacja stanowiła, co do zasady, informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Żądana informacja dotyczyła osób sprawujących funkcje w organie, jakim jest rada gminy, a w szczególność posiadanego przez te osoby wykształcenia. Wystąpienie przez skarżącą o udzielenie informacji w tym zakresie związane jest z rolą, jaką osoby te pełniły w sprawie wycinki drzew – ich udziałem w komisji badającej zasadność dokonania wycinki. Informacja o merytorycznych kompetencji tych osób może mieć znaczenie dla sprawdzenia fachowości dokonanej oceny i prawidłowości działania organów gminy, w szczególności w sytuacji braku sporządzenia fachowych ocen i ekspertyz w zakresie wycinki drzew. Informacja taka ma służyć ocenie prawidłowości działań członków organu podjętych w związku z pełniona przez nich funkcją. W świetle celu ustawy, brak jest zatem podstaw do uznania, by tego typu informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. II SAB/Wa 252/10, w którym wskazano, że dane ekspertów i asesorów Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w zakresie ich imion, nazwisk, wieku, wykształcenia, przygotowania zawodowego, doświadczenia muszą być transparentne i zakwalifikowane do kategorii informacji publicznej, Lex nr 756212)

Wójt Gminy mógł załatwić wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej, poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, poprzez zawiadomienie wnioskodawczyni, że żądana informacja nie zostanie udzielona w trybie ustawy, bowiem informacja ta została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej i zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy nie podlega ona udostępnieniu na wniosek, poprzez zawiadomienie wnioskodawczyni, że żądana informacja nie zostanie udzielona w trybie ustawy, bowiem informacja ta nie stanowi informacji publicznej, bądź zawiadomienie wnioskodawczyni, że organ nie posiada tej informacji.

Wójt Gminy udzielił skarżącej odpowiedzi na złożony wniosek w piśmie z dnia 11 kwietnia 2012 r. oraz piśmie z dnia 8 listopada 2012 r., wystosowanym do skarżącej już po wniesieniu skargi. Stanowisko skarżącej, że Wójt Gminy pozostaje nadal w bezczynności w zakresie, w jakim wnosiła ona o udzielenie informacji czy członkowie Komisji Budżetowo-Rolnej, Rozwoju Gospodarczego, Mienia Komunalnego, Planowania i Ochrony Środowiska Rady Gminy obecni podczas oględzin terenu w dniu 27 marca 2012 r. w celu zbadania zasadności wycinki drzew w G. posiadają kwalifikacje w zakresie dendrologii i hydrologii niezbędne do dokonywania oceny zasadności wycinki drzew i udrażniania rowów melioracyjnych, nie jest uzasadnione. Organ w obu wystosowanych do skarżącej pismach udzielił skarżącej odpowiedzi, iż nie posiada informacji w tym zakresie, w związku z tym informacja taka nie może być jej udzielona. Na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. pełnomocnik organu wskazał, że dokumentacja składana przez kandydatów na radnych w związku z procedurą wyborczą przekazywana jest w całości do archiwum Państwowej Komisji Wyborczej.

Organ władzy publicznej obowiązany jest do udostępnienia formacji publicznej będącej w jego posiadaniu. W sytuacji gdy organ informacji takiej nie posiada, udzielenie odpowiedzi na wniosek sprowadza się do poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie. Skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, by złożone przez organ oświadczenie nie było zgodne z prawdą. Wbrew stanowisku skarżącej, bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała zatem istnieć Postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie wyznaczenia organowi terminu do rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Wydanie przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, postanowienia, nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się w całości bezprzedmiotowe.

Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. (art. 149 § 2 p.p.s.a.) Z przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd podjąć może trzy rozstrzygnięcia – odnośnie zobowiązania organu do dokonania czynności, odnośnie tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz odnośnie wymierzenia organowi grzywny. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, organ winien rozstrzygnąć pozostałe przewidziane w przepisie kwestie - a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w przypadku zgłoszonego wniosku o wymierzenie grzywny, orzec w tym przedmiocie. Ustawodawca użył w treści przepisu zwrotu "jednocześnie", co mogło by wskazywać, że orzekanie o rażącym naruszeniu prawa i grzywnie może nastąpić jedynie w razie zobowiązania organu do dokonania czynności. Takie też stanowisko przyjmowane jest w części orzeczeń sądów administracyjnych. Jednak wykładnia językowa, zdaniem Sądu, w tym przypadku pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1360/12, wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). "Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian." (orzeczenie dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Wykładnia art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którą, wydanie przez organ pozostający w bezczynności aktu po wniesieniu skargi wyklucza możliwość orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który dopuścił się bezczynności prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens zmian wprowadzonych wskazanymi wyżej ustawami.

Art. 4171 § 3 k.c., przewidujący odpowiedzialność władzy publicznej za szkodę wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa stanowi, że naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Regulacja ta obowiązuje od 2004 r. i była związana z wejściem w tym czasie w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. 2004 nr 179 poz. 1843 ze zm.). W art. 16 tej ustawy wskazano, że strona, która nie wniosła skargi na przewlekłość postępowania, zgodnie z art. 5 ust. 1, może dochodzić - na podstawie art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) - naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości, po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy. W postępowaniu sądowym, nieskorzystanie przez stronę z możliwości złożenia skargi na przewlekłość i domagania się tą drogą przyspieszenia rozpoznania sprawy nie stanowi zatem przeszkody w dochodzeniu, po prawomocnym zakończeniu postępowania, naprawienia szkody spowodowanej przewlekłością.

Odmienne zasady obowiązują na gruncie postępowania administracyjnego, gdzie żaden przepis odrębny nie umożliwia stronie dochodzenia odszkodowania za bezczynność organu bez stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem zaniechania organu.

Przed wprowadzeniem zmian ustawodawczych w 2010 i 2011 r. uzyskanie w postępowaniu administracyjnym orzeczenia, stanowiącego prejudykat określony w art. 4171 § 3 k.c., było możliwe dopiero w razie wniesienia skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, w trybie art. 154 p.p.s.a., na podstawie § 4 i 5 tego przepisu. Obecnie ustawodawca umożliwił stronie uzyskanie orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa już na etapie orzekania o bezczynności organu. Działanie organu pozostającego w bezczynności, który po wniesieniu skargi wyda dany akt, nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa uzyskania wyroku stanowiącego prejudykat w postępowaniu odszkodowawczym. Organ administracji pozostający w długotrwałej bezczynności, po wniesieniu skargi mógłby wydać akt w celu uniknięcia przyszłej odpowiedzialności. Zaistnienie przesłanki tej odpowiedzialności nie może zależeć od woli organu.

Na poparcie tezy o możliwości orzeczenia o kwestii rażącego naruszenia prawa, mimo zakończenia stanu bezczynności organu, wskazać należy, że w art. 54 § 3 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, uwzględniając skargę w zakresie swojej właściwości, stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W tym przypadku wydanie aktu i ustanie stanu bezczynności nie powoduje zatem braku konieczności orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa. Analogicznie oceniać należy sytuację unormowaną w art. 149 p.p.s.a.

Zatem wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 2443/12, z dnia 18 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 1953/12, (wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Sąd uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność organu. Rozpoznanie wniosku nastąpiło w terminie ponad 8 miesięcy, co stanowi wielokrotność terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy, przewidującym, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, co zostało przez organ przyznane w toku postępowania. Organ wydłużył ustosunkowywanie się do wniosku i pism skarżącej ponad przewidziany w ustawie termin, przekroczenie tego terminu było znaczne, a organ nie wyjaśnił przyczyn zaistniałej zwłoki w tym zakresie ani w toku postępowania przed organem zmierzającego do rozpatrzenia wniosku, ani w toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego.

Uwzględniając powyższe okoliczności, Sąd uwzględnił wniosek o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Wysokość grzywny w kwocie 500 zł ustalono na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Określając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę długi okres bezczynności organu, z drugiej strony, Sąd uwzględnił fakt, że organ do wpłynięciu skargi podjął działania w celu rozpatrzenia wniosku i rozpoznał wniosek skarżącej w brakującym zakresie. Wymierzona grzywna w wysokości 500 zł, w ocenie Sądu, spełni swą funkcję sankcji za zaniedbanie przez organ jego obowiązków i wpłynie dyscyplinująco w zakresie terminowości rozpatrywania spraw w przyszłości.