Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2828/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit d
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 88/14 w sprawie ze skargi S. M. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 88/14 po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w pkt 1 zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia pkt 1 wniosku S. M. z dnia 14 maja 2014 roku w części dotyczącej żądania udostępnienia numeru i znaku opisanej we wniosku decyzji – w terminie 14 dni; w pkt 2 stwierdził, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

S. M. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 14 maja 2014 r. wystąpił do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej m.in. danych kiedy oraz jaki organ wydał decyzję stwierdzającą przygotowanie zawodowe J.W. do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz jaki numer (znak) ma w/w. decyzja. (pkt 1 wniosku).

Pismem z dnia 27 maja 2014 r. organ udostępnił mu informację publiczną w żądanym zakresie poza numerem (znakiem) decyzji, która to informacja według organu nie jest informacją publiczną. Z tą oceną skarżący się nie zgadza wskazując, że decyzja administracyjna stanowi w całości informację publiczną, bowiem jest dokumentem złożonym organowi administracji dla potwierdzenia posiadania wymaganych prawem kwalifikacji do pełnienia funkcji publicznej. Zatem odmowa udostępnienia numeru decyzji jest traktowana jako bezczynność organu w realizacji przez organ wniosku skarżącego. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia czynności w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej w zakresie punktu 1 wniosku (numer/znak decyzji administracyjnej), a także o zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w pierwszej kolejności podniósł, że skarżący nie dopełnił obowiązku formalnego wniesienia skargi do sądu, tj. wezwania organu do usunięcia stanu bezczynności. Wobec braku powyższej czynności nie zaczął biec termin na wniesienie skargi do sądu i skarga winna zostać odrzucona.

Gdyby jednak sąd nie uwzględnił powyższej argumentacji organ wniósł także o oddalenie skargi. W ocenie organu żądana przez skarżącego w piśmie z 14 maja 2014 r. informacja o numerze decyzji administracyjnej nie stanowiła informacji publicznej i nie mogła zostać skarżącemu udostępniona, gdyż umożliwiałoby to uzyskanie bezpośredniego dostępu do dokumentu - decyzji o przyznaniu uprawnień, który nie stanowi informacji publicznej. Po uzyskaniu numeru decyzji wystąpi stan analogiczny do udostępnienia samej decyzji.

Organ wskazał, że decyzja stwierdzająca przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przez J.W., pełniącego obowiązki Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawiera dane stanowiące informację publiczną - poziom wykształcenia funkcjonariusza publicznego i przygotowanie merytoryczne do sprawowania określonej funkcji w administracji publicznej. W tym zakresie należy jednak odróżnić informację od jej nośnika jakim jest dokument prywatny. Dokumenty prywatne funkcjonariuszy publicznych nie stanowią zaś informacji publicznej. W związku z powyższym biorąc pod uwagę stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych organ uznał, iż dane o numerze ww. decyzji nie mogą zostać udostępnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał przepisy w zakresie dostępu do informacji publicznej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Podkreślił, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czy wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

Sąd wskazał, iż w tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację przez dokonanie czynności materialnotechnicznej, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania Sąd wskazał, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle.

Sąd wskazał, iż przepis art. 4 ust. 1 ustawy zawiera katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W pojęciu tym mieszczą się m.in. organy nadzoru budowlanego, których zakres kompetencji regulują przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 . Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). Zadania tych organów wykonywane są m.in. przez wojewodę przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Niewątpliwie wojewoda stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej o kompetencjach wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, wykonującego zadania publiczne. Informacje dotyczące kwalifikacji kierownika jednego z działów zespolonej administracji wojewódzkiej (wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego) stanowią informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy.

Analizując okoliczności sprawy należy Sąd wskazał – uwzględniając treść wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej – iż przedmiotem żądania jest informacja prosta, która dotyczy numeru/znaku decyzji stwierdzającej przygotowanie zawodowe konkretnej osoby do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie.

Sąd podkreślił, iż w świetle wcześniejszych uwag błędne jest przekonanie organu, że numer/znak decyzji potwierdzającej kwalifikacje zawodowe osoby wykonującej zadania publiczne nie stanowi informacji publicznej, określa on bowiem jedynie dane nośnika takiej informacji w postaci konkretnego świadectwa kwalifikacji. Świadectwo zaś stanowi dokument prywatny funkcjonariusza publicznego.

Prawo do informacji publicznej obejmuje zarówno prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jak i osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konfrontując powyższe z zapisem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d omawianej ustawy należy jednoznacznie wskazać, iż informacje publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, w tym do osób pełniących funkcje publiczne. Są to zarówno dokumenty wytworzone przez organy administracji, jak i te, których organ używa, nawet jeśli nie pochodzą one wprost od organów administracji.

W ocenie sądu również dane pozwalające na identyfikację dokumentu, w tym dotyczące jego wystawcy, daty sporządzenia, numeru (decyzji) stanowią również elementy dokumentu, a więc są częścią jego treści.

Sąd podniósł, iż dokumenty związane z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem lub pełnioną funkcją, a w szczególności dokumenty wskazujące na poziom jego kompetencji (kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej, stanowią informacje publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy i to nie tylko w zakresie samej treści owej informacji, ale także jej formy. Przez to – że świadectwo kompetencji funkcjonariusza, wskazujące na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej zostało przedłożone przez owego funkcjonariusza w organie tej władzy, w czasie kiedy jeszcze aplikował o określoną funkcje publiczną, bądź już w okresie pełnienia tej funkcji – utraciło walor dokumentu prywatnego i uległo przekształceniu w źródło informacji publicznej na temat kompetencji osoby, sprawującej funkcje publiczną, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 d omawianej ustawy.

Reasumując - żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów omawianej ustawy. Zatem odmowa jej udzielenie mogła nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 owej ustawy, ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Niezałatwienie przez organ wniosku skarżącego w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o jego bezczynności.

Oceniając bezczynność organu sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego, czemu dał wyraz w pkt 2 sentencji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła strona skarżąca - Wojewoda [...] zarzucając:

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na

wynik sprawy w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. Poprzez stwierdzenie

bezczynności organu w sytuacji, która tego nie uzasadniała.

naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub

niewłaściwe zastosowanie:

art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, że informację publiczną stanowią dane umożliwiającego identyfikację dokumentu stwierdzającego poziom wykształcenia funkcjonariuszy publicznych- nośnika, nie zaś sama zawarta w nich informacja o poziomie wykształcenia, czy też posiadanych kompetencjach.

art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w pojęciu "każda informacja o sprawach

publicznych" mieści się udostępnienie danych umożliwiających identyfikację

egzemplarza decyzji administracyjnej dotyczącej funkcjonariusza publicznego

nie zaś informacji zawartej w tej decyzji.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę wyroku poprzez oddalenie skargi do WSA.

Skarżąca kasacyjnie wskazał, iż z wyrokiem Sądu nie sposób się zgodzić. Zgodnie z przeważającą linią orzecznictwa sądów administracyjnych dokumenty prywatne funkcjonariuszy publicznych nie stanowią informacji publicznej. Prawo do informacji obejmuje prawo dostępu do informacji zawartej w tych dokumentach , nie zaś prawo domagania się doręczenia samego egzemplarza dokumentu, w którym informacja publiczna może być zawarta. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowiły w opinii Sądów informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie poglądu odmiennego spowodowałoby, że informacją publiczną staje się wszystko "czego organ tylko dotknie". Zastosowana przez sąd wykładnia rozszerzająca pojęcia "w szczególności" zawartego w art 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zdecydowanie zbyt szeroka. W ten sam sposób można żądać danych o numerach dyplomów ukończenia wydziałów prawa wszystkich sędziów Sądu Najwyższego.

Fakt, iż skarżący wnosi o udostępnienie danych z dokumentów nie zaś samych dokumentów wynika w ocenie organu z faktu, iż jego wcześniejsze żądanie udostępnienia samego dokumentu decyzji, nie zostało przez organ załatwione pozytywnie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Wojewody [...] z dnia 18 lutego 2014r., S. M. wniósł o jej oddalenie skargi kasacyjnej z podanych w uzasadnieniu przyczyn.

Zarzucił on, iż skarżący kasacyjnie nie przywołuje żadnego prawa, z którego wywodzi, że numer decyzji, wydanej przez organ administracji państwa podlega ochronie, ograniczającej udostępnienie go w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, iż informacja publiczna w tej sprawie dotyczy osoby powołanej przez Wojewodę [...] do pełnienia obowiązków [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

Ponieważ istnieje prawny wymóg posiadania przez kandydata uprawnień budowlanych bez ograniczeń, natomiast osoba powołana do pełnienia obowiązków nie posiada wykształcenia budowlanego, którego posiadanie jest z kolei wymagane dla uzyskania uprawnień budowlanych bez ograniczeń.

S. M. podkreślił, iż będąc obywatelem, w którego sprawach orzeka obecnie taka osoba ma prawo poznać, czy rzeczywiście decyzje podpisywane są przez osobę do tego uprawnioną, czy też nie. Wojewoda [...] zaś, który powoływał osobę do pełnienia obowiązków na stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie ma żadnego interesu prawnego w chronieniu decyzji administracyjnej, która podlegała weryfikacji w procesie powołania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skarżącej kasacyjnie strony nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie posiadają uzasadnionych podstaw, a zakwestionowany wyrok Sądu I instancji w zaskarżonym zakresie jest zgody z prawem.

Pierwszy przywołany powyżej zarzut skargi kasacyjnej skupia się na treści art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanego obecnie wyroku WSA w Łodzi, tj. na dzień 20 sierpnia 2014 r.: "§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Zacytowany przepis posiada charakter normy kompetencyjnej upoważniającej sądy administracyjne do wydawania wyroków w sprawach i o treści jakiej w nim mowa. Naruszenie tego typu normy kompetencyjnej może mieć miejsce kiedy sąd zastosuje tę normę do innej sprawy niż przewidziana jej hipotezą lub kiedy w relewantnej prawidłowo zdefiniowanej sprawie nie zaistniały przesłanki upoważniające i zobowiązujące Sąd do wydania wyroku o określonej w ww. treści, a pomimo tego Sąd działa na podstawie tej normy. Trzeba bowiem zauważyć, że omawiany przepis wypowiada się o treści wyroku na okoliczność uwzględnienia przez sąd administracyjny I instancji skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

W konsekwencji powyższych ustaleń zarzut skarżącego podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., a to poprzez stwierdzenie bezczynności organu w sytuacji, która tego nie uzasadniała - nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżący nie wskazał konkretnie, jasno i precyzyjnie jakie przepisy postępowania Sąd I instancji naruszył i zarazem nie wykazał, że ich naruszenie nastąpiło w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Inaczej mówiąc, skarżący kasacyjnie nie zaprezentował Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jakie dokładnie, jego zdaniem, przepisy postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji i jaki wpływ miało to naruszenie na wynik sprawy. W związku z tym omawiany zarzut posiada charakter blankietowy, w sytuacji, w której to skarżący kasacyjnie ma formułować w sposób precyzyjny zarzut skargi kasacyjnej. Na marginesie Sąd wyjaśnia, w znaczeniu zgeneralizowanym, ogólnym, że wzorcem dla wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy są przepisy określające postępowanie przed sądem administracyjnym i przepisy postępowania administracyjnego, jeżeli sąd I instancji zaakceptowałby naruszenie przez organy administracyjne określonego postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy (z uwzględnieniem, że u.d.i.p. w ograniczonym zakresie odsyła do k.p.a. i sama zawiera przepisy proceduralne dotyczące udzielania informacji publicznej) - w zestawieniu z materialnoprawnym pojęciem zarówno informacji publicznej jak i bezczynności organu. Zadaniem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie w skardze jakie to są konkretnie przepisy postępowania i w jaki sposób ich naruszenie wpływa na materialny wynik sprawy. Materialnoprawny wymiar pojęcia informacji publicznej jest oczywisty. Następnie trzeba zauważyć, że co prawda bezczynność jako instytucja prawna i zjawisko faktyczne przejawia się, "egzystuje" na gruncie postępowania/procedowania przez organy, jednak jej definicja wywiedziona z prawa przez doktrynę i orzecznictwo posiada wymiar materialnoprawny/merytoryczny. W konsekwencji naruszenie przepisów postępowania przez sąd (ewentualnie przez organ a zaakceptowane przez sąd) może mieć wpływ na ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną, a także czy w sprawie zaistniała bezczynność w jej ujęciu materialnoprawnym, przy czym jest oczywiste, że ich (tj. informacji publicznej, czy też bezczynności) przedwczesne, czy nieprawidłowe ustalenie wskutek kwalifikowanego naruszenia postępowania rzutuje na nieprawidłowe zastosowanie art. 149 p.p.s.a. Zarzut skarżącego kasacyjnie dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie spełnia powyższych wymogów i jako taki nie został zatem uwzględniony.

Przechodząc do kolejnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: a) art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne uznanie, że informację publiczną stanowią dane umożliwiającego identyfikację dokumentu stwierdzającego poziom wykształcenia funkcjonariuszy publicznych- nośnika, nie zaś sama zawarta w nich informacja o poziomie wykształcenia, czy też posiadanych kompetencjach; b) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w pojęciu "każda informacja o sprawach publicznych" mieści się udostępnienie danych umożliwiających identyfikację egzemplarza decyzji administracyjnej dotyczącej funkcjonariusza publicznego nie zaś informacji zawartej w tej decyzji - Sąd stwierdza, co zostanie uargumentowane poniżej, że i one nie zasługują w żadnym stopniu na uwzględnienie.

Po pierwsze trzeba stwierdzić w odniesieniu do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy o dostępie do informacji publicznej, że Sąd II instancji w pełni podziela wykładnię tych ww. przepisów dokonaną przez Sąd I instancji w realiach kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy.

Na samym początku trzeba podkreślić, że pojęcie informacji publicznej jest pojęciem konstytucyjnym a prawo dostępu do informacji publicznej stanowi konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe. Oznacza to, że w okolicznościach przewidzianych hipotezą normy człowiek może wręcz żądać od organu/władzy ściśle określonego ustawą zachowania się, zaniechania, znoszenia. W myśl art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.: "1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. 2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. 3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. 4. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy".

Z kolei, zgodnie z art. 1 u.d.i.p. " Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie".

W wyniku zestawienia brzmienia art. 1 u.d.i.p. z treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w celu uzyskania definicji "spraw publicznych" jest oczywiste, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy. Informacja publiczna dotyczy przy tym sfery faktów, powinna bowiem zaistnieć, być faktem, aby mogła być udzielona.

Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że art. 6 ust. 2 lit. c u.d.i.p. doprecyzowuje przedmiot informacji publicznej, stanowiąc wprost, że "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach".

Dla kontrolowanej sprawy ma także znaczenie art. 5 u.d.i.p., wypowiadający się w ust. 1 o ograniczeniu prawa do informacji publicznej, stanowiąc, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych" i zarazem dookreślający w ust. 2 , że " Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

A zatem, mając na uwadze powyższe postanowienia Konstytucji RP i ustawy, Sąd I instancji prawidłowo przyjął i ustalił, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W konsekwencji, do zakresu tak rozumianej informacji publicznej niewątpliwie można zaliczyć treść dokumentów odzwierciedlających spełnianie przez podmiot wykonujący funkcje publiczne, tj. określoną osobę fizyczną, przesłanek prawnych legitymizujących i warunkujących sprawowanie przez te osoby tej funkcji.

W sprawie bezsprzecznie jest, co trafnie ujął na dzień adekwatny dla kontroli sądu, Sąd I instancji, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W pojęciu tym mieszczą się m.in. organy nadzoru budowlanego, których zakres kompetencji regulują przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 . Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). Zadania tych organów wykonywane są m.in. przez wojewodę przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Niewątpliwie wojewoda stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej o kompetencjach wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, wykonującego zadania publiczne. Informacje dotyczące kwalifikacji kierownika jednego z działów zespolonej administracji wojewódzkiej (wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego) stanowią informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy.

Kwestią sporną, z punktu widzenia skarżącego kasacyjnie, istotną dla zgodności z prawem kontrolowanego wyroku, jest to, czy organ zobowiązany w realiach sprawy do udzielenia informacji publicznej ma obowiązek, jak to wynika z jego stanowiska opierającego się na pojęciu dokumentu prywatnego, tylko udostępnić informację publiczną wypreparowaną z formy w jakiej pierwotnie została osadzona w sposób uniemożliwiający weryfikację formy z treścią, a to przez odmowę udostępnienia, wskazania numeru, znaku tej formy, którą jest forma decyzji administracyjnej, którą skarżący kasacyjnie ujmuje jako dokument prywatny. Innymi słowy problem sprowadza się do tego, czy z powołaniem się na normy u.d.i.p. skarżący S. M. może uzyskać komplet informacji publicznych, które w sumie, w łącznym zestawieniu pozwolą na odtworzenie pełnej treści dokumentu jaką w kontrolowanym przypadku jest decyzja administracyjna, z której wynikają uprawnienia zawodowe osoby wykonującej funkcję publiczną, w sytuacji kiedy te uprawnienia warunkują wykonywanie tej funkcji publicznej.

W realiach sprawy, skarżący kasacyjnie Wojewoda [...] stoi na stanowisku, że numer/znak decyzji potwierdzającej kwalifikacje zawodowe osoby wykonującej zadania publiczne nie stanowi informacji publicznej, określa on bowiem jedynie dane nośnika takiej informacji w postaci konkretnego świadectwa kwalifikacji. Świadectwo zaś stanowi dokument prywatny funkcjonariusza publicznego.

Jak wynika z akt sprawy, Skarżący wystąpił do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej m.in. danych kiedy oraz jaki organ wydał decyzję stwierdzającą przygotowanie zawodowe J.W. do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz jaki numer (znak) ma w/w. decyzja. (pkt 1 wniosku). W odpowiedzi organ udostępnił mu informację publiczną w żądanym zakresie poza numerem (znakiem) decyzji, która to informacja według organu nie jest informacją publiczną.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że nie tylko wnioskujący o dostęp do informacji publicznej miał prawo do informacji publicznej w postaci numeru/znaku przedmiotowej dla sprawy decyzji, ale co więcej, że ma prawo do zgodnego z prawem dostępu do treści tej decyzji jako źródła informacji publicznej zarówno w znaczeniu jej formy i treści, gdyż w myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów, przy czym co trzeba podkreślić, Konstytucja nie zawęża pojęcia dokumentów tylko do pojęcia dokumentów urzędowych.

Na marginesie trzeba zarazem wskazać, że przedmiotowa dla sprawy decyzja administracyjna o kwalifikacjach zawodowych obiektywnie w świetle prawa posiada walor dokumentu urzędowego, wydanego przez podmiot administrujący, dotyczącego kwestii praw osobowych i dóbr osobistych jej adresata. Gdyby skarżący S. M. starł się o dostęp do jej treści z innych powodów niż realia kontrolowanej sprawy, np. jako do jednej z wielu decyzji wydanej przez organy, jej treść i forma jako przejawy dokumentu urzędowego stanowią informację publiczną, przy czym zakres udostępnionej informacji publicznej uwzględniałby co do zasady ochronę danych osobowych adresata decyzji i treść decyzji byłaby w tym przypadku odpowiednio zanonimizowana. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. "Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy".

Przechodząc jednak do meritum i specyfiki przedmiotowej sprawy, Sąd I instancji trafnie zatem podniósł, że dokumenty związane z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem lub pełnioną funkcją, a w szczególności dokumenty wskazujące na poziom jego kompetencji (kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej, stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy i to nie tylko w zakresie samej treści owej informacji, ale także jej formy. Dzięki temu, że świadectwo kompetencji funkcjonariusza, wskazujące na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej zostało przedłożone przez owego funkcjonariusza w organie tej władzy celem udokumentowania spełniania przesłanek do sprawowania funkcji publicznej - utraciło ono walor dokumentu prywatnego i uległo przekształceniu w źródło informacji publicznej na temat kompetencji osoby, sprawującej funkcje publiczną, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 d omawianej ustawy.

A zatem Sąd I instancji słusznie przyjął, że żądana przez skarżącego S. M. informacja w postaci numeru/znaku przedmiotowej dla sprawy decyzji stanowi prostą informację publiczną w rozumieniu przepisów omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym odmowa jej udzielenia mogła nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 tej ustawy, ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego.

Na koniec trzeba zauważyć, że zarzuty skarżącego kasacyjnie Wojewody [...] dotyczące naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w formie alternatywy. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię lub błędne zastosowanie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak to uzasadnił powyżej Sąd II instancji, Sąd I instancji dokonał poprawnej wykładni wskazanych przepisów prawa w nawiązaniu do elementów stanu faktycznego zaistniałego sprawie, gdyż Sąd II instancji badał wykładnię pojęcia informacji publicznej dokonaną przez Sąd I instancji właśnie pod kątem, czy numer/znak przedmiotowej dla sprawy decyzji stanowi informację publiczną. W związku z tym należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosował, w celu kontroli działania organu tj. Wojewody [...], prawidłowo wyłożone, zinterpretowane przepisy prawa do realiów kontrolowanej przez siebie sprawy bezczynności Wojewody [...]. A zatem pomimo wadliwości konstrukcji zarzutów dot. naruszenia przez Sąd prawa materialnego, która nie powinna mieć formy alternatywy, Sąd II instancji wypowiedział się w całości względem nich, gdyż wykładnia prawa Sądu I instancji była dokonana z uwzględnieniem konkretnych realiów sprawy a w konsekwencji skoro w tych realiach została sformułowana prawidłowo to zarazem pozwoliła Sądowi II instancji na zweryfikowanie poprawności merytorycznej wyroku Sądu I instancji.

Stanowisko składu obecnie orzekającego jest spójne z poglądami zawartymi w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2230/14 oddalającego skargę kasacyjną Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Łd 48/14, w którym Sąd pierwszej instancji wskazał, że "dokumenty związane z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem lub pełnioną funkcją, a w szczególności dokumenty wskazujące na poziom jego kompetencji (kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej, stanowią informacje publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i to nie tylko w zakresie samej treści owej informacji, ale także jej formy".

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, na podstawie art. 184 P.p.s.a., podlega oddaleniu.