Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1325/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp.j. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3362/17 w sprawie ze skargi A. sp.j. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Ochrona Środowiska z dnia 18 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. j. z siedzibą w N. (dalej: spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 18 października 2017 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 12 maja 2017 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za przetwarzanie odpadów poprzez odzysk poza instalacjami i urządzeniami w celu niwelacji terenu działki nr ewid. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.

Decyzją z 18 października 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z 12 maja 2017 r.

Organ odwoławczy wskazał, że od 22 do 24 marca 2017 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę interwencyjną w miejscu prowadzenia działalności przez spółkę. W trakcie kontroli stwierdzono spalanie odpadów na powierzchni ziemi na terenie znajdującym się po prawej stronie od bramy wjazdowej, a także niwelację terenu, która została wykonana na przedmiotowej działce po prawej stronie od bramy wjazdowej oraz na znacznym obszarze po zachodniej stronie za linią sortowniczą. W tym celu wykorzystane zostały odpady budowlane i odpady z remontów wymieszane z ziemią i balastem z sortowni. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu oględzin, stanowiąca załącznik do protokołu kontroli. Protokół kontroli został podpisany przez kontrolującego i kontrolowanego 3 marca 2017 r.

Organ odwoławczy odniósł się do stanowiska spółki, że na terenie działki nr ew. [...], która stanowi własność spółki od listopada 2013 r., wcześniej przed tą datą palono kable i inne rzeczy, które później sprzedawali zbieracze złomu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pozostałości po paleniu odpadów są widoczne na załączonej do protokołu dokumentacji fotograficznej. Można rozpoznać sprężyny materacy oraz zbrojenia opon, co zostało stwierdzone podczas kontroli. Gdyby palenie odpadów miało miejsce w 2013 r. to metalowe pozostałości zostałyby zabrane w celu sprzedaży w punkcie zbiórki złomu, a teren byłby porośnięty równomiernie roślinnością, tak jak pozostała część okolicy. Organ nie zgodził ze spółką, że działka nie była niwelowana odpadami oraz, że stan nawierzchni działki jest taki sam, jak przed listopadem 2013 r. Na załączonej dokumentacji fotograficznej widoczne są masy ziemi wymieszane z dużymi fragmentami różnokolorowej folii, butelkami z tworzyw sztucznych (PET), papą, kawałkami drewna oraz z rozdrobnioną stłuczką szklaną rozprowadzone na rozległym obszarze z odciśniętymi w niej wyraźnymi śladami po oponach ciężarowych. Masy ziemi wraz z różnymi elementami stanowią mieszaninę odpadów budowy i remontów z frakcją podsitową z sortowania odpadów oraz balastem z sortowni. Pokrywają teren działki w taki sposób, że nie widać spod tej warstwy roślinności, traw i krzewów które występują na pozostałej części działki. Wynika z tego, że gdyby nie ingerencja spółki w stan działki, teren ten byłby pokryty czteroletnią naturalną okrywą roślinną właściwą dla tego terenu. Wprawdzie nie ustalono dokładnie okresu, w którym doszło do niwelacji terenu działki, jednak nie ma to wpływu na wynik sprawy. Nie można bowiem przyjąć, że zalegająca ziemia z gruzem budowlanym, tworzywami i stłuczką szklaną tworzyła spójną całość z resztą działki w dacie kupna terenu przez spółkę. Spółka jest właścicielem przedmiotowego terenu od prawie 4 lat, stąd jako władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Organ stwierdził, iż powyższych względów odmówił wiarygodności wyjaśnieniom strony.

Organ wyjaśnił, że spółka posiada decyzję Starosty Kazimierskiego z 15 kwietnia 2015 r. o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów w procesie odzysku i unieszkodliwiania odpadów w kompostowni na terenie składowiska w Sielcu Biskupim. Jednak zezwolenie to nie obejmuje odpadów wykorzystywanych do niwelacji terenu działki nr [...] w Sielcu Biskupim. Zatem uchybienie spółki stanowi podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987, ze zm. – dalej: ustawa o odpadach).

W ocenie organu odwoławczego, wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej mieszczącej się w dolnym przedziale ustawowo przewidzianego limitu świadczy o tym, że organ I instancji uwzględnił okoliczności wymienione w art. 199 ustawy o odpadach i prawidłowo ustalił jej wysokość. Dokładne określenie okresu naruszenia nie jest możliwe, jednakże z uwagi na brak roślinności porastającej masy ziemne można przyjąć, że odpady użyte do niwelacji terenu mogą leżeć na działce ponad pół roku. Nie jest również możliwe sprecyzowanie rozmiaru działalności, a więc ilości użytych odpadów, ponieważ spółka nie prowadzi ewidencji tego rodzaju odpadów, a w przypadku pozostałych rodzajów odpadów prowadzi ją nierzetelnie. Organ wskazał, że każda frakcja odpadów znajdująca się w zalegających na działce masach ziemi i gruzu, mogłaby być wykorzystana w sposób zgodny z prawem. Natomiast w obecnym stanie stanowi odpad, będący obciążeniem dla środowiska, ponieważ nie nadaje się do dalszego wykorzystania.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów. Spółka w toku postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów, wskazujących, że to inny podmiot dokonał niwelacji terenu działki nr ewid. [...]. Oznacza to, że spółka dopuściła się nielegalnego przetwarzania odpadów przez odzysk poza instalacjami i urządzeniami, o czym świadczy dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu oględzin. Kontrola została przeprowadzona w marcu 2017 r., a więc w okresie powegetacyjnym, kiedy znajdujące się na działce masy ziemi wymieszanej z odpadami mogły na niej zalegać ponad pół roku, na co wskazuje brak jakiejkolwiek roślinności. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutów spółki podnoszących naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Ponadto brak było podstaw do powołania biegłego, uwzględniając, że organy obu instancji są wyspecjalizowanymi organami administracji powołanymi do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska.

Sąd I instancji wskazał, że argumentacja spółki koncentruje się wokół konieczności określenia przez organ skali stwierdzonych naruszeń, tj. dokładnego okresu deponowania odpadów i ich ilości. Zdaniem Sądu I instancji, kluczowe było ustalenie, że miało miejsce przetwarzanie odpadów w celu niwelacji terenu działki, którą od 4 lat władała skarżąca jako jej właściciel. Z art. 199 ustawy o odpadach wynika, że stanowi on wyłącznie dyrektywę ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w określonych granicach, wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy. Brak ustalenia dokładnego okresu naruszenia nie może natomiast stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ ta opiera się na kryteriach zobiektywizowanych, w tym przypadku na przesłance gospodarowania odpadami bez wymaganego zezwolenia, który to obowiązek wynika z treści art. 41 ustawy o odpadach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 194 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 196 ustawy o odpadach i wymierzenie spółce administracyjnej kary pieniężnej.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach w związku z art. 199 tej ustawy przez wadliwe przyjęcie, że naruszeń dopuściła się spółka oraz brak ustalenia skali stwierdzonych naruszeń, które uzasadniały zasadność wysokości wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 10 000,00 zł. Spółka podkreśliła, że przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. "art. 145 § 1 lit. c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 77 § 1 oraz w związku z art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. Polegało to na braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. W szczególności doszło do dowolnego ustalenia, że to spółka dokonała niwelacji terenu oraz zinterpretowania wątpliwości organu co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść spółki. Ponadto bezpodstawnie przyjęto, że dla przedmiotowej sprawy nie ma istotnego znaczenia, że spółka "stosunkowo niedawno" zakupiła działkę. W ocenie spółki, organy zaniechały przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy ocena zaistniałego stanu faktycznego w sprawie wymagała wiadomości specjalnych, a w szczególności ustalenia, w którym okresie miała miejsce niwelacja terenu.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zarzuty kasacyjne zostały częściowo błędnie sformułowane, ponieważ w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania spółka powiązała naruszenie stosownych przepisów k.p.a. w powiązaniu z "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a., natomiast przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie ma takiej jednostki redakcyjnej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga precyzyjnego wskazania przepisów stanowiących podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższych uchybień formalnych i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wyspecjalizowane organy inspekcji ochrony środowiska tj. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, jak i Główny Inspektor Ochrony Środowiska, nie oparły tylko swoich rozstrzygnięć na środkach dowodowych, jakimi były dokumentacja fotograficzna i oględziny terenu. Podstawowym środkiem dowodowym w tej sprawie były ustalenia kontroli interwencyjnej przeprowadzonej od 22 do 24 marca 2017 r., utrwalone w formie protokołu kontroli. Natomiast dokumentacja fotograficzna stanowiła wyłącznie załącznik do tego protokołu, potwierdzający ustalenia kontroli. W trakcie kontroli stwierdzono spalanie odpadów na powierzchni ziemi na terenie znajdującym się po prawej stronie od bramy wjazdowej, a także niwelację terenu, która została wykonana na przedmiotowej działce po prawej stronie od bramy wjazdowej oraz na znacznym obszarze po zachodniej stronie za linią sortowniczą. W tym celu wykorzystane zostały odpady budowlane i odpady z remontów wymieszane z ziemią i balastem z sortowni. Ponadto, wbrew stanowisku spółki, organ prawidłowo wyjaśnił, z jakich powodów nie można uznać, że zalegająca ziemia z gruzem budowlanym, tworzywami i stłuczką szklaną tworzyła spójną całość z resztą działki w dacie kupna terenu przez spółkę. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że powyższa okoliczność stanowiła wystarczającą podstawę do nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej. Tym samym, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że administracyjna kara pieniężna została w tej sprawie wymierzona na podstawie naruszeń stwierdzonych w trakcie kontroli i to spółka, a nie inne podmioty była odpowiedzialna za te naruszenia.

Nie doszło do naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz w związku z art. 80 k.p.a., jak i w związku z art. 84 § 1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy w sposób wyczerpujący, rzetelny i wszechstronny zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy sprawy. W szczególności nie doszło do dowolnego ustalenia, że to spółka dokonała niwelacji terenu, ponieważ stanowisko organu w tym zakresie zostało szczegółowo uzasadnione. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów odnoszące się do daty zakupu działki przez spółkę. Nie można jednocześnie podzielić stanowiska spółki, że "stosunkowo niedawno" zakupiła działkę, uwzględniając, że kontrola miała miejsce cztery lata po dokonaniu tej czynności prawnej. Nie bez znaczenia jest również, że przedstawiciel spółki podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń, a następnie spółka poprzestała wyłącznie na gołosłownych wyjaśnieniach, z których nie wynika jednoznacznie, że niwelacji terenu dokonały inne podmioty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyspecjalizowane organy inspekcji ochrony środowiska nie miały obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczność, na której to spółka opiera korzystne dla siebie skutki prawne, a więc na okoliczność daty dokonania niwelacji terenu. Ustalenia w tym zakresie wynikają bowiem jednoznacznie z ustaleń kontroli, które wykluczyły możliwość dokonania tej niwelacji jeszcze przed 2013 r.

Powyższe oznacza, że prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy dawał podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, o czym trafnie orzekł Sąd I instancji Oznacza to jednocześnie, że zarzut naruszenia tego przepisu również nie zasługiwał na uwzględnienie. Z kolei zarzut naruszenia art. 196 ustawy o odpadach nie został szerzej uzasadniony, a właściwość miejscowa organów uregulowana w tym przepisie nie była w tej sprawie kwestionowana.

Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy nie naruszyły art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach w związku z art. 199 tej ustawy. Jak wynika z uzasadnień decyzji organów I i II instancji, organy uwzględniły rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiar prowadzonej działalności. Na podstawie tak ustalonych przesłanek uznały za zasadne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.