Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 156/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszajacy prawo
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 3, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 13a, art. 6 ust. 1 i  ust. 2, art. 37 ust. 1, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 1 i ust. 2, art. 58 ust. 1 i ust. 4 pkt 2, art. 59, art. 61 ust. 1 i ust. 8 pkt 1 lit. a, art. 64, art. 66 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Asesor WSA Paweł Dańczak, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi S. P. na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od etapu oceny merytorycznej projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł.; 2. zasądza od Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. na rzecz skarżącego S. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł., działające jako Instytucja Pośrednicząca, dalej również jako IP, poinformowało wnioskodawcę – S. P., na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.), dalej ustawa wdrożeniowa, o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu o nazwie: "Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku i rozwój zakresu usług poprzez zakup maszyn budowanych i transportowych", oznaczonego numerem wniosku o dofinansowanie:[...], wniesionego w dniu 27 listopada 2020 r. (data nadania e-maila 27 listopada 2020 r.) w ramach: Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014–2020 Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka Działania II.3: Zwiększenie konkurencyjności MŚP Poddziałania II.3.1: Innowacje w MŚP Konkursu numer: [...].

Instytucja pośrednicząca wskazała, że stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym. W trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

Konkurs nr [...] na dofinansowanie projektów został ogłoszony w dniu 9 czerwca 2020 r. Nabór wniosków o dofinansowanie trwał od dnia 16 czerwca 2020 r. do dnia 13 lipca 2020 r. Regulamin konkursu, który został opublikowany w dniu ogłoszenia konkursu na stronie internetowej organizatora konkursu, tj. Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł., został przyjęty Uchwałą [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] r.

Regulamin konkursu określa zasady ogłaszania konkursu, warunki uczestnictwa, sposób i formę składania wniosków, sposób i kryteria oceny wniosków, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz procedurę odwoławczą. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ogłoszenie o konkursie zostało podane do publicznej wiadomości na stronie internetowej www.cop.lodzkie.pl, www.rpo.lodzkie.pl oraz www.funduszeeuropejskie.gov.pl.

W ramach przedmiotowego konkursu na dofinansowanie projektów w ramach Poddziałania II.3.1: Innowacje w MŚP, Działania II.3: Zwiększenie konkurencyjności MŚP, Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014–2020, wnioskodawca S. P. złożył w dniu 11 lipca 2020 r. wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku i rozwój z zakresu usług poprzez zakup maszyn budowalnych i transportowych", oznaczony nr [...].

Zgodnie z § 13 Regulaminu konkursu, projekt złożony przez wnioskodawcę podlega ocenie przeprowadzonej przez członków Komisji Oceny Projektów (KOP) na podstawie kryteriów wyboru projektów, stanowiących Załącznik nr 3 do Regulaminu. Ocena projektu składa się z etapu oceny formalnej i oceny merytorycznej.

Projekt został pozytywnie oceniony pod względem spełnienia kryteriów oceny formalnej i został przekazany do oceny merytorycznej, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 28 września 2020 r.

Na podstawie § 15 Regulaminu konkursu, ocena merytoryczna dokonywana jest przez członków KOP będących pracownikami Instytucji Pośredniczącej na podstawie kryteriów merytorycznych dostępu (z przypisanymi wartościami logicznymi Tak/Nie/Nie dotyczy) i punktowych. Ocena merytoryczna ma na celu weryfikację wniosku o dofinansowanie na podstawie następujących kryteriów merytorycznych dostępu:

1/ kryterium nr 1: " Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu";

2/ kryterium nr 2: "Projekt nie dotyczy działalności i sektorów wyłączonych ze wsparcia";

3/ kryterium nr 3: "Wykonalność finansowa projektu";

4/ kryterium nr 4: "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność";

5/ kryterium nr 5: "Zgodność poziomu i wnioskowanej kwoty dofinansowania z regulaminem konkursu";

6/ kryterium nr 6: "Realność wskaźników";

7/ kryterium nr 7: "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu".

W ramach kryteriów merytorycznych dostępu nr 1, 3, 4, 5, 6 i 7 istnieje możliwość poprawienia wniosku o dofinansowanie, w zakresie wynikającym z rekomendacji członków KOP, sformułowanych w procesie oceny. W takim przypadku IP informuje wnioskodawcę o konieczności dokonania poprawy wniosku oraz wyznacza termin 7 dni na jej dokonanie, licząc od dnia następującego po dniu wysłania wezwania. Wniosek jest kierowany do poprawy tylko w przypadku spełnienia wszystkich pozostałych kryteriów merytorycznych dostępu.

Zgodnie z § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu, niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu nr 1–7 powoduje, że projekt nie podlega ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i uzyskuje ocenę negatywną. Pozytywny wynik oceny merytorycznej uzyskują natomiast projekty, które spełniają wszystkie kryteria merytoryczne dostępu oraz uzyskały wymagany procent maksymalnej liczby punktów - tzw. minimum punktowe. Minimum punktowe dla projektów wynosi 40% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania ze wszystkich kryteriów merytorycznych punktowych.

W wyniku oceny merytorycznej wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie: "Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku i rozwój z zakresu usług poprzez zakup maszyn budowalnych i transportowych", oznaczony nr [...], został negatywnie oceniony pod względem zgodności z niżej wymienionymi kryteriami merytorycznymi dostępu:

1/ kryterium nr 1: "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu";

2/ kryterium nr 4: "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność";

3/ kryterium nr 6: "Realność wskaźników,

4/ kryterium nr 7: "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu".

W związku z powyższym projekt nie podlegał dalszej ocenie. Instytucja Pośrednicząca, pismem z dnia 9 listopada 2020 r., poinformowała wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny projektu.

W dniu 27 listopada 2020 r. (data nadania e-maila 27 listopada 2020 r.) do Centrum Obsługi Przedsiębiorcy wpłynął protest wnioskodawcy od negatywnego wyniku oceny merytorycznej. Protest został złożony w terminie oraz spełniał wymogi określone w art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W złożonym proteście wnioskodawca odniósł się do wyniku przeprowadzonej oceny, wnosząc o ponowne sprawdzenie złożonego wniosku o dofinansowanie w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów.

Negatywnie rozpatrując niniejszy protest Instytucja pośrednicząca wskazała, że ocena projektów dokonywana jest na podstawie kryteriów wyboru projektów dla Poddziałania II.3.1: Innowacje w MŚP, Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014–2020, stanowiących Załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu.

Rozpatrzenie protestu sprowadza się do weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów oraz zbadania słuszności zarzutów, podniesionych przez wnioskodawcę w proteście. W trakcie badania zasadności protestu, w celu potwierdzenia prawidłowości dokonanej oceny, powołany został ekspert, będący w wykazie kandydatów na ekspertów regionalnych, zatwierdzonym uchwałą Zarządu Województwa [...]o.

IP podała, że wnioskodawca działa na ł. rynku od dnia 1 lipca 2008 r. Firma A jest mikroprzedsiębiorstwem, którego głównym profilem działalności jest wykonywanie wykopów pod instalacje wodno-kanalizacyjne, cieplne, gazowe i klimatyzacyjne. Ponadto świadczy także usługi rozbiórki i przygotowania terenu pod budowę oraz zajmuje się robotami związanymi z budową dróg kołowych i szynowych. Do tej pory jego firma zajmowała się tylko świadczeniem usług w zakresie robót ziemnych, głównie wykopów pod szamba. Jak deklaruje przedsiębiorca w złożonym wniosku o dofinansowanie: "Firma chce dalej się rozwijać, dlatego realizacja przedmiotowego projektu polegająca na zakupie specjalistycznych maszyn budowlanych pozwoliłaby na poprawę konkurencyjności przedsiębiorstwa.".

Dokonując weryfikacji poprawności przeprowadzonej oceny w ramach zakwestionowanego kryterium nr 1: "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu", wyjaśniono, że Regulamin konkursu przyjmuje dwa rodzaje potencjalnych beneficjentów: kierowany jest głównie do podmiotów zainteresowanych wprowadzeniem do swojej oferty nowych produktów lub usług (przebranżowienie) lub - w drugiej kolejności - do podmiotów zmuszonych przez skutki pandemii do wprowadzenia zmian w swojej działalności. Dokonując analizy zapisów dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy IP wskazała, że zaplanowane w projekcie zmiany nie dotyczą rozwiązań określonych w Regulaminie konkursu, lecz jedynie rozszerzonego sposobu świadczenia usług. W rozpatrywanym przypadku mamy zatem do czynienia z wnioskodawcą, który odczuł negatywne skutki COVID-19 poprzez spadek obrotów (warunek przedmiotowy - spełniony), jednakże nie zalicza się do żadnej z wymienionych powyżej kategorii potencjalnych beneficjentów (warunek podmiotowy). IP podkreśliła, że spadek obrotów nie jest jedyną przesłanką pozytywnej oceny kryterium. Oceniający uznali kryterium za niespełnione z uwagi na już prowadzoną przez wnioskodawcę działalność. Projekt polegający w głównej mierze na działaniach inwestycyjnych (zakup trzech koparek i jednego samochodu specjalistycznego) będzie stanowił zwiększenie stanu środków trwałych przedsiębiorstwa, a tego typu zmiana nie jest wymuszona epidemią, a jedynie planami ekspansji przedsiębiorstwa w ramach dotychczasowego zakresu działalności, co zresztą sam wnioskodawca wskazuje w sekcji E.2 wniosku o dofinansowanie: "Dzięki zakupowi nowoczesnego sprzętu firma zwiększy swoją pozycję konkurencyjną na rynku. Choć proces świadczenia usług nie ulegnie modyfikacji, to zmieni się zdecydowanie zakres świadczonych usług.". Ponadto IP wskazała na deklarację wnioskodawcy, w której wskazał, że będzie świadczył usługi dotychczas nieoferowane, ale nie wyjaśnił jakie. Jedynymi usługami, które można uznać za dotychczas nieoferowane, a które będą oferowane w wyniku realizacji projektu, są usługi pomocy drogowej. IP miała jednak na uwadze, że projekt dotyczy dofinansowania zakupu czterech urządzeń (trzech koparek i jednego samochodu specjalistycznego), w przeważającej części służących świadczeniu dotychczasowych usług budowlanych w większym zakresie.

Zasadniczym celem projektu jest więc rozwój firmy wnioskodawcy, a nie zwalczanie skutków COVID-19. Zdaniem IP, wnioskodawca niezasadnie podniósł w proteście, że projekt zmierzać będzie do zmiany profilu działalności. Nowa działalność (pomoc drogowa) będzie jedynie dodatkowym elementem aktywności gospodarczej wnioskodawcy.

Nie można tej usługi traktować w kategoriach wprowadzenia nowej usługi lub zmiany działalności gospodarczej wnioskodawcy w rozumieniu § 5 ust. 2 Regulaminu konkursu, gdyż nie wszystkie wydatki zaplanowane w projekcie, a wręcz zdecydowania mniejszość, są przeznaczone na zakup urządzeń służących świadczeniu nowej usługi. Większość wydatków przeznaczona jest na doposażenie firmy wnioskodawcy w urządzenia służące świadczeniu już dotychczasowych usług budowlanych. Projekt sprowadza się więc do wsparcia rozwoju firmy, nie zaś do likwidowania negatywnych skutków pandemii.

W rozpatrywanym przypadku zasadnicze znaczenie ma fakt, że przedmiot działalności wnioskodawcy nie ulegnie zmianie, tj. w dalszym ciągu będzie to świadczenie przede wszystkim tych samych usług, bądź jedynie zwiększenie ich zakresu, na co wskazuje opis projektu: "Zakup nowoczesnych maszyn budowlanych i samochodu specjalnego o masie całkowitej do 3,5 ton pozwoli firmie stać się znaczącym i liczącym się na rynku usług budowlanych wykonawcą wszelkiego rodzaju robót ziemnych i rozbiórkowych. Dzięki zakupowi sprzętu możliwe będzie wykonywanie wierceń pod ogrodzenia, kłucie betonu (podmurówki, fundamenty i inne), kompleksowe rozbiórki obiektów, jak również w zakresie transportu drogowego.", "Choć proces świadczenia usług nie ulegnie modyfikacji, to zmieni się zdecydowanie zakres świadczonych usług. Realizacja inwestycji pozwoli firmie na umocnienie pozycji konkurencyjnej i wprowadzenie usług dotąd nieoferowanych przez lokalne firmy budowlane. Ponadto poprawie ulegnie jakość wykonywanych prac ziemnych. Wszystkie te działania sprawią, że firma A stanie się liczącym na rynku lokalnym regionalnym kompleksowym wykonawcą wszelkiego rodzaju robót ziemnych.".

IP uznała, że zapisy dokumentacji aplikacyjnej w zakresie doposażenia przedsiębiorstwa wnioskodawcy nie pozwalają uznać, że podjęte działania zniwelują straty, jakimi wnioskodawca został dotknięty na skutek pandemii COVID-19. W obszarze usług oferowanych przez wnioskodawcę nastąpi zwiększenie środków trwałych, co nie spowoduje łagodzenia skutków wystąpienia pandemii COVID-19. Wnioskodawca będzie w dalszym ciągu wrażliwy na działania czynników związanych z szeroko rozumianą pandemią COVID-19 i walką z zagrożeniami. Autor protestu pomija, że - jak wynika z zapisów Regulaminu konkursu - konkurs skierowany był głównie do przedsiębiorców zainteresowanych szeroko rozumianym przeprofilowaniem prowadzonej działalności lub zupełną zmianą branży, w której działają (Wprowadzenie do Regulaminu konkursu, str. 4). Oczywiście regulacja ta nie wykluczała także innych wnioskodawców, którzy chcąc poprawić swoją sytuację na rynku, nie widzieli konieczności przebranżowienia się. Jednak, aby wykazać wpływ planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19, należało jednoznacznie wskazać, że zamiany/działania, jakie wnioskodawcy chcą wprowadzić w ramach prowadzonej działalności, wymuszone wystąpieniem epidemii COVID-19, zdecydowanie wpłyną na polepszenie ich sytuacji finansowej (w szczególności poparte założeniami i prognozami finansowymi dotyczącymi rezultatów realizacji projektu), co zapobiegnie ich likwidacji czy zmniejszeniu zatrudnienia w ich przedsiębiorstwie. Wprawdzie z opisu kryterium nr 1 nie wynika wprost, że dofinansowaniu podlegają głównie projekty, w których wnioskodawca planuje przeprofilowanie, to jednak - mając na uwadze całość dokumentacji konkursowej - wnioskodawca powinien jednoznacznie wykazać, że realizacja jego projektu, czy to przez przeprofilowanie, czy poprzez wprowadzenie zmian w dotychczas prowadzonej działalności, spełni określone wymogi konkursowe. Przedstawiony projekt nie przewiduje przeprofilowania lub zmian w prowadzonej działalności wymuszonych wystąpieniem epidemii COVID-19, w wyniku których będzie można uznać, że jego realizacja wpłynie na poprawę sytuacji przedsiębiorcy dotkniętego negatywnymi skutkami wystąpienia COVID-19 i potencjalnie zapobiegnie likwidacji lub zmniejszeniu zatrudnienia w jego przedsiębiorstwie. Co istotne, analizowane kryterium było uznawane za niespełnione jedynie wówczas, gdy wnioskodawca nie wykazał, że zamierza zmienić profil swojej dotychczasowej działalności i równocześnie nie wykazał, że planowana inwestycja (nie polegająca na przeprofilowaniu działalności) wpłynie na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. Ponieważ we wskazanym zakresie nie ma możliwości rekomendowania wniosku do poprawy, kryterium - bez kierowania rekomendacji - zostało uznane za niespełnione.

IP dodała, że to wnioskodawca, składając dokumentację aplikacyjną, powinien wykazać, że spełnia wszystkie określone w Regulaminie konkursu warunki przyznania wsparcia. Tak samo powinien wykazać, że wystąpiły dla niego negatywne skutki pandemii i że spełnia pozostałe warunki, w tym także to, że z uwagi na przedmiot projektu - wpisuje się w podmiotowy zakres typu projektu, czyli kwalifikuje się do jednej z wymienionych powyżej kategorii wnioskodawców, u których na podstawie informacji zawartych we wniosku można dokonać oceny wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. Mając na uwadze powyższe, IP podtrzymała negatywną ocenę kryterium nr 1.

Odrębną kwestią jest ocena wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. Ocena tego wpływu powinna wynikać z zawartych w treści wniosku uzasadnień popartych danymi finansowymi, w szczególności założeniami i prognozami finansowymi dotyczącymi rezultatów realizacji projektu ocenianych w ramach kryterium nr 7. Takich danych wnioskodawca nie zawarł w treści wniosku, zatem ocena wpływu inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków pandemii również nie jest możliwa. Korekta w powyższym zakresie również nie znajduje uzasadnienia, bowiem i tak nie miałaby wpływu na ostateczny wynik oceny projektu z uwagi niespełnienie przez beneficjenta warunku podmiotowego.

IP wskazała na odmienny sposób oceny poszczególnych kryteriów, które pozwalają rozpatrzeć projekt z różnych punktów widzenia jego wykonalności. Te same informacje przedstawiane w dokumentacji aplikacyjnej mogą być brane pod uwagę podczas oceny w ramach różnych kryteriów (tutaj: wpływ projektu na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19), co może również powodować, iż wynik oceny danego kryterium rzutuje na ocenę innego kryterium. Powyższe postępowanie jest zasadne z punktu widzenia metodyki oceny. Nie można mówić o niekonsekwencji w ocenie, a jedynie o jednolitym podejściu do konkretnych kwestii, jakie mogą być weryfikowane w ramach różnych kryteriów. Ocena kryterium nr 1, jak i kryterium nr 7 jest ze sobą ściśle skorelowana.

W ocenie IP, w tym zakresie możliwa byłaby rekomendacja uzupełnienia wniosku w ramach kryterium nr 7, jednak satysfakcjonująca odpowiedź na taką rekomendację i tak nie pozwoliłaby ocenić pozytywnie kryterium nr 1, bowiem korekta wniosku w ramach kryterium nr 7 nie decyduje w tym wypadku o negatywnej ocenie kryterium nr 1.

Odnosząc się więc do przeprowadzonej oceny, IP podkreśliła, że eksperci oceniają całość kryterium pod kątem zdefiniowanych zmiennych, a brak wypełnienia przez projekt wszystkich warunków oceny danego kryterium przesądza z reguły o jego niespełnieniu, jak miało to miejsce w przypadku przedmiotowego projektu. Przeprowadzając ocenę w ramach danego kryterium, eksperci nie mogą brać pod uwagę tylko tego, co wnioskodawca zrobił dobrze, a pomijać tego, co zrobił źle, ponieważ nie jest to zgodne z zasadami oceny. To właśnie działanie polegające na uwzględnianiu tylko tych aspektów projektu, które są poprawne z pominięciem elementów przygotowanych nieprawidłowo, a które muszą zostać ocenione zgodnie z zasadami oceny kryterium, stanowiłoby wybiórcze podejście do ustanowionej metodyki oceny. Nie można stwierdzić, że ocena została przeprowadzona wybiórczo. Została ona bowiem przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich zmiennych oceny w ramach kryterium, a stwierdzone nieprawidłowości były na tyle istotne, iż słusznie przesądziły o nieuznaniu kryterium za spełnione. Wybiórcze podejście do zapisów dokumentacji konkursowej i branie pod uwagę tylko tych korzystnych dla wnioskodawcy byłoby niezgodne z zasadami oceny, bowiem ocena wniosków odbywa się na podstawie kompleksowego, całościowego podejścia do przedstawionych przez wnioskodawcę informacji.

Istotą postępowania konkursowego jest bowiem wykazanie w składanej dokumentacji aplikacyjnej wszystkich wymaganych elementów w sposób jednoznaczny, czytelny, spełniający wszystkie wskazane zakresy. Jeżeli określony wniosek tych treści nie zawiera, bądź czyni to w sposób niejednoznaczny, to zawsze będzie to wpływało na wynik oceny projektu. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek sporządzenia wniosku o dofinansowanie w sposób staranny, kompletny, odpowiadający założeniom danego programu operacyjnego i uwzględniający kryteria oceny. Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę. Nie ma podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających i pośredniczących, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. To wnioskodawca musi zadbać o to, aby przekonać instytucje rozdysponowujące pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania.

Ponieważ kryterium nr 1 było uznawane za niespełnione wówczas, gdy wnioskodawca nie wykazał, że zamierza zmienić profil swojej dotychczasowej działalności lub nie wykazał, że planowana inwestycja (nie polegająca na przeprofilowaniu działalności) wpłynie na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19, jak ma to miejsce w przypadku przedmiotowego projektu, z uwagi na stwierdzone okoliczności, IP podtrzymała negatywną ocenę w ramach kryterium nr 1: "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu". Protest w tym zakresie jest niezasadny.

Dokonując analizy prawidłowości przeprowadzonej oceny w ramach kryteriów nr 4 "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność" i 6 "Realność wskaźników, na wstępie IP wskazała, iż zgodnie z uzasadnieniem zawartym w wyniku oceny powodem niespełnienia ww. kryteriów było niespełnienie kryteriów nr 1 i nr 7.

Weryfikując prawidłowość przeprowadzonej oceny w ramach kryterium nr 4: "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność: IP wskazała, że zaplanowane w ramach projektu wydatki są zgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na łata 2014–2020, Szczegółowym opisem osi priorytetowych RPO W[...] na lata 2014–2020 oraz z przepisami o pomocy publicznej lub pomocy de minimis lub pomocy w formie dotacji lub pomocy zwrotnej w ramach programów operacyjnych na lata 2014–2020 w celu wspierania polskiej gospodarki w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19. IP nie uznała ich jednak za zasadne, bowiem, co zostało potwierdzone w ramach procedury odwoławczej, projekt nie wpisał się w przewidziany Regulaminem konkursu typ projektu, a zatem z punktu widzenia celów działania określonych w Regulaminie konkursu jego realizacja jest niezasadna, a tym samym wszystkie planowane w ramach projektu wydatki są niecelowe. Z uwagi na opisane wyżej okoliczności IP stwierdziła, iż oceniający słusznie uznali kryterium nr 4: "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność" za niespełnione.

Rozpatrując natomiast prawidłowość przeprowadzonej oceny w ramach kryterium nr 6 "Realność wskaźników", mając na uwadze zarzuty wskazane w proteście, IP wyjaśniła, że zachodzi ścisła zależność pomiędzy poszczególnymi kryteriami, a możliwością pozytywnej oceny realności wskaźników przedstawionych przez wnioskodawcę. Negatywna ocena kryterium merytorycznego nr 1, skutkująca brakiem możliwości otrzymania dofinansowania, w znaczący sposób wpływa na przyjęte przez wnioskodawcę założenia w zakresie realizacji projektu. W związku z tym, że projekt nie spełnia przede wszystkim kryterium nr 1, jak również pozostałych kryteriów nr 4 i 7, w konsekwencji i tak nie będą mogły one zostać osiągnięte. Negatywna ocena ww. kryteriów merytorycznych, skutkująca brakiem możliwości otrzymania dofinansowania, w znaczący sposób wpływa bowiem na przyjęte przez wnioskodawcę założenia w zakresie realizacji projektu. Mając na uwadze powyższe, IP uznała kryterium nr 6 "Realność wskaźników" za niespełnione, a protest w tym zakresie za bezzasadny.

Odnosząc się zaś do oceny kryterium nr 7 "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu", IP stwierdziła, że weryfikując zapisy dokumentacji aplikacyjnej zawarte w sekcji E.10: "Wpływ projektu na sytuację gospodarczą wnioskodawcy" dane nie pozwalały potwierdzić, w jaki sposób przedmiotowy projekt wpłynie na zapewnienie stabilniejszej sytuacji biznesowej w warunkach spadku popytu na oferowane przez protestującego usługi. Przedstawiona w ww. punkcie treść wniosku jest niewystarczająca, aby stwierdzić, iż realizacja projektu zabezpieczy przedsiębiorstwo przed ryzykiem utraty zleceń w sytuacji zastoju w dotyczącej go branży.

Odnosząc się do powyższego, IP nie mogła więc uznać, że planowana inwestycja umożliwi wnioskodawcy uzyskanie przychodów w czasie zastoju gospodarczego wywołanego epidemią COVID-19. IP zaznaczyła, iż przedmiotowy projekt nie zapobiegnie ewentualnej likwidacji firmy, ani potencjalnemu zmniejszeniu zatrudnienia. Dodatkowo, podkreśliła, że projekt nie zawiera elementów, które można określić jako takie, które zostały wprowadzone na skutek wystąpienia COVID-19. Protestujący zamierza rozszerzyć zakres świadczonych usług w prowadzonej przez siebie działalności, jednak podjęte przez niego działania nie gwarantują, że przyczynią się do zniwelowania negatywnych skutków pandemii. Sytuację, w której istnieje konieczność wprowadzenia zmian w przedsiębiorstwie należy interpretować jako okoliczności, gdzie zagrożona jest przyszłość firmy, grozi jej upadłość, likwidacja miejsc pracy. Wprowadzone przez protestującego zmiany muszą zaowocować efektem ciągłości działania przedsiębiorstwa, alternatywą uzyskania dochodu z zachowaniem miejsc pracy, powstaniem nowej usługi lub kanału sprzedaży, będących szansą na zniwelowanie następstw COVID-19. Planowana przez wnioskodawcę inwestycja odniesie pozytywny wpływ na działalność przedsiębiorstwa, bowiem każda inwestycja w firmę ma pozytywny wpływ na jej konkurencyjność na rynku, niemniej jednak zmiana polegająca na rozwiązaniach opisanych w projekcie jest niewystarczająca, aby zabezpieczyć przedsiębiorstwo przed ryzykiem utraty zleceń w sytuacji zastoju branży, w której działa wnioskodawca.

IP wskazała, że ocena kryterium nr 1, jak i kryterium nr 7 jest ze sobą ściśle skorelowana, brak zatem wykazania kluczowych założeń projektu skutkuje brakiem możliwości uznania, iż realizacja projektu wpłynie na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. Podstawowe znaczenie dla oceny kryterium nr 7 mają bowiem zapisy wniosku w zakresie danych finansowych i marketingowych dotyczących firmy, czego w rozpatrywanej części dokumentacji aplikacyjnej zabrakło. Wnioskodawca nie przedstawił prognozy korzyści finansowych wynikających z realizacji projektu, ani podstaw do uznania, że inwestycja zabezpieczy go na przyszłość na wypadek pandemii, a wskazanie takich danych jest podstawą analizy potencjalnych korzyści, jakie wnioskodawca odniósłby w wyniku realizacji projektu. Choć, zgodnie z § 15 ust. 14 Regulaminu konkursu, istnieje możliwość wezwania wnioskodawcy do złożenia uzupełnień w zakresie założeń biznesowych oraz wątpliwości, jakie pojawiają się na etapie oceny, to niewpisywanie wnioskodawcy w zakres podmiotowy niniejszego konkursu powoduje, że potencjalne rekomendowanie poprawy wniosku byłoby i tak bezcelowe, gdyż w świetle negatywnej oceny kryterium nr 1 ewentualne uzupełnienia dostarczone przez wnioskodawcę nie miałyby wpływu na ostateczną ocenę wniosku o dofinansowanie.

IP wskazała także, że opis zakresu usług mogących być wykonanych za pomocą planowanych do zakupu środków trwałych obejmuje takie, które wnioskodawca już świadczy. Wprowadzenie natomiast nowej usługi pomocy drogowej również jest niewystarczające do uznania, iż wnioskodawca realizując niniejszy projekt nie zabezpieczy się finansowo w przyszłości. Biorąc pod uwagę powyższe IP uznała, iż pierwotna ocena negatywna jest zasadna, zaś kryterium nr 7 za niespełnione.

Podsumowując analizę prawidłowości przeprowadzonej oceny, IP uznała protest za niezasadny, a kryteria nr 1, 4, 6 i 7 za niespełnione.

IP podkreśliła, że możliwość wezwania do złożenia wyjaśnień/uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej jest uprawnieniem fakultatywnym i w szczególności nie może służyć następczemu dopasowywaniu treści wniosków o dofinansowanie do wymagań kryteriów konkursowych. W świetle zapisów Regulaminu konkursu, zwracanie się o dodatkowe wyjaśnienia ma charakter nieobowiązkowy i jest zasadne jedynie wówczas, gdy członek KOP uzna to za konieczne (np. gdy sformułowania wniosku są niezrozumiałe). Zatem, jeśli oceniający projekt dysponuje danymi, które jego zdaniem są wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, to o takie dodatkowe wyjaśnienia czy informacje nie występuje.

W sytuacji, jaka miała miejsce w przypadku niniejszego projektu, z uwagi na niespełnienie kryterium merytorycznego dostępu nr 1, wezwanie do uzupełnienia wniosku i ponowna jego ocena w określonych obszarach nie znalazła żadnego uzasadnienia, bowiem w świetle stwierdzonych okoliczności, mając na uwadze zapisy § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu, projekt i tak nie mógłby podlegać ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i uzyskał ocenę negatywną.

Protestujący nie przedstawił argumentacji, która świadczyłaby o błędach proceduralnych na etapie weryfikacji zapisów projektu pod kątem wyznaczonych kryteriów oceny, jaką przeprowadzili eksperci. Ocena nie została przeprowadzona pobieżnie, a niespełnienie kryteriów merytorycznych, skutkujące negatywną oceną wniosku o dofinansowanie, wynika z treści dokumentacji aplikacyjnej.

Od informacji o nieuwzględnieniu protestu S. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1/ nieuwzględnienie projektu pod względem nowych, innowacyjnych usług w firmie: wiercenie otworów pod słupy ogrodzeniowe, kłucie betonu, innowacyjnych na rynku lokalnym, podnoszących konkurencyjność firmy, usługi wpisują się w oś projektu innowacyjna i konkurencyjna gospodarka;

2/ nieuwzględnienie projektu pod względem częściowego przebranżowienia działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług pomocy drogowej, które wpisują się również w oś priorytetową innowacyjna i konkurencyjna gospodarka typ projektu wsparcie MŚP negatywnie dotkniętych skutkami pandemii COVID-19.

W ocenie skarżącego, negatywna ocena merytoryczna projektu jest błędna, niesprawiedliwa i krzywdząca, albowiem wszystkie działania zawarte w projekcie wpisują się w oś priorytetową.

Zakup nowych maszyn budowlanych, tj. koparek z młotem do kłucia i wiertni do otworów pozwoliłoby na wprowadzenie nowych, innowacyjnych usług w firmie, takich jak kłucie betonu i wykonywanie otworów pod słupy ogrodzeniowe i inne, które do tej pory nie były świadczone przez firmę.

Nowe, innowacyjne usługi w firmie wpłynęłyby znacząco na wzrost konkurencyjności firmy, albowiem lokalnie nie są wykonywane. Ponadto, po zakupie nowego sprzętu wzrosłaby jakość wykonywanych usług. Wykonywane usługi byłyby na wysokim poziomie dzięki nowym maszynom budowlanym. Dzięki tym maszynom zwiększyłaby się rentowność firmy i obniżyłyby się koszty własne przedsiębiorstwa. Projekt zakłada zakup samochodu pomocy drogowej i świadczenie usług z zakresu pomocy drogowej. Usługi te pozwolą na częściowe przebranżowienie się firmy i wpisują się w oś priorytetową programu, co również nie zostało uwzględnione.

W ocenie skarżącego, twierdzenie, że usługi związane z pomocą drogową będą nierentowne jest bezzasadne i nie poparte żadnymi dowodami, stanowi jedynie przypuszczenie. Wykonywanie nowych usług i zakup nowych maszyn budowlanych oraz nowego samochodu pomocy drogowej podyktowany jest spadkiem obrotów w firmie spowodowanym przez pandemię COVID-19.

Wykonywanie nowych usług oraz zakup maszyn budowlanych i samochodu pomocy drogowej ma na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom pandemii COVID-19, albowiem obroty firmy spadły o 100% i dzięki tym maszynom budowlanym i samochodowi pomocy drogowej możliwe będzie wykonywanie nowych usług i częściowe przebranżowienie się przedsiębiorstwa.

Skarżący podkreślił, że projekt nie sprowadza się do wyłącznego wsparcia firmy w jej rozwoju, jak jest błędnie postrzegane przez oceniających, ma na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom pandemii COVID-19 poprzez wykonywanie nowych, innowacyjnych usług, tj. kłucia betonów, wiercenia otworów, usług pomocy drogowej.

Wykonywanie wyżej wymienionych usług możliwe będzie dzięki zakupowi nowoczesnego sprzętu, a to pozwoli firmie zwiększyć swoją konkurencyjność na rynku.

Dywersyfikacja usług ma na celu zabezpieczenie przedsiębiorstwa przed utratą zleceń. Błędne jest twierdzenie, że zakres usług mogących być wykonywanych za pomocą planowanych do zakupów środków trwałych obejmuje takie, które wnioskodawca już świadczy.

Podsumowując przytoczoną powyżej argumentację, zdaniem skarżącego, należy przyjąć za spełnione kryteria nr 1, 4, 6 i 7. Skutki zastoju spowodowane przez pandemię COVID-19 przeżywa wiele branż i tylko takie działania jak opisane w projekcie mogą przeciwdziałać negatywnym skutkom pandemii COVID-19.

W odpowiedzi na skargę Instytucja pośrednicząca wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym piśmie z dnia 20 stycznia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich przepisów szczególnych zalicza się, m.in. postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie prowadzone w oparciu o zasady i reguły, które wynikają z ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm. - dalej jako ustawa lub ustawa wdrożeniowa), która określa, m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W wyniku rozpoznania skargi, sąd może, stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej 1) uwzględnić skargę stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą, 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; c) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Należy podkreślić, że w ustawie wdrożeniowej ustawodawca, inaczej niż w p.p.s.a., nie wskazał, iż naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono system realizacji programu operacyjnego zawierający warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 3139/18).

Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono ogłoszone w trybie art. 40 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, informacje o konkursie, regulamin konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), jak również zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16, z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17 i z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup, czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (por. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020"). Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zachodzi wówczas, kiedy konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Według zaś art. 2 pkt 13a ustawy wdrożeniowej, przez kryteria wyboru projektów rozumie się kryteria umożliwiające ocenę projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie projektu, wybór projektu do dofinansowania i zawarcie umowy o dofinansowanie projektu albo podjęcie decyzji o dofinansowaniu projektu, zgodne z warunkami, o których mowa w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (czyli rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r.), zatwierdzone przez komitet monitorujący, o którym mowa w art. 47 rozporządzenia ogólnego. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 tej ustawy, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej) oraz zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny (art. 41 ust. 2 pkt 7a).

Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu, rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów muszą zostać ocenione negatywnie.

Wymaga zwrócenia uwagi, że kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć też na względzie, że w ustawie wdrożeniowej wskazano, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

W tym miejscu należy również wskazać, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpują źródeł prawa, o których mowa w Konstytucji (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10).

W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne i szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 110/10; podobnie wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10). W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania).

W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść takiego regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia.

Z art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wynika, że regulamin konkursu określa w szczególności: wzór wniosku o dofinansowanie projektu (pkt 5); kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (pkt 7); zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny (pkt 7a); środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy oraz instytucje właściwe do ich rozpatrzenia (pkt 10). Regulamin taki w niniejszej sprawie został przyjęty uchwałą Zarządu Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Konkursu.

Zgodnie z § 13 Regulaminu konkursu statuującym ogóle zasady oceny projektów, złożony w konkursie projekt podlega ocenie przeprowadzonej przez KOP na podstawie kryteriów wyboru projektów, stanowiących Załącznik nr 3 do Regulaminu. Ocena projektu przeprowadzana jest na podstawie informacji przedstawionych we wniosku o dofinansowanie, udzielonych przez wnioskodawcę lub pozyskanych przez IP na temat wniosku o dofinansowanie lub wnioskodawcy. Zgodnie z § 15 Regulaminu konkursu, ocena merytoryczna projektu ma na celu weryfikację wniosku o dofinansowanie na podstawie kryteriów merytorycznych wskazanych w Załączniku nr 3 do niniejszego Regulaminu. Ocena merytoryczna jest dokonywana pod względem spełnienia kryteriów merytorycznych dostępu (z przypisanymi wartościami logicznymi Tak/Nie/Nie dotyczy) i punktowych. Ocena merytoryczna dokonywana jest przez członków KOP będących pracownikami IP i ekspertami lub ekspertami. W ramach kryteriów merytorycznych dostępu nr 1, 3, 4, 5, 6 i 7 istnieje możliwość poprawienia wniosku o dofinansowanie, w zakresie wynikającym z rekomendacji członków KOP, sformułowanych w procesie oceny. W takim przypadku, IP informuje wnioskodawcę o konieczności dokonania poprawy wniosku oraz wyznacza termin 7 dni na jej dokonanie, licząc od dnia następującego po dniu wysłania wezwania. Wniosek jest kierowany do poprawy tylko w przypadku spełnienia wszystkich pozostałych kryteriów merytorycznych dostępu. Niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu powoduje, że projekt nie podlega ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i uzyskuje ocenę negatywną.

Na gruncie niniejszej sprawy kwestią sporną jest przede wszystkim prawidłowość oceny kryterium merytorycznego nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu". Pozostałe kryteria uznane zostały za niespełnione wobec niespełnienia kryterium nr 1.

Opis kryteriów merytorycznych oraz informacje dotyczące sposobu oceny każdego z nich zamieszczone zostały w załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu- Kryteriów wyboru projektów dla Osi Priorytetowej II Innowacyjna i Konkurencyjna Gospodarka Działania II.3: Zwiększanie konkurencyjności MŚP, Poddziałania II.3.1: Innowacje w MŚP, Typ projektu 3: WSPARCIE MŚP NEGATYWNIE DOTKNIĘTYCH SKUTKAMI EPIDEMII COVID-19. Zapisy regulaminu w tym zakresie wraz z opisami kryteriów stanowiły wskazówki dla beneficjentów i jednocześnie ekspertów oceniających projekty.

Zgodnie z opisem kryterium nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu", w jego ramach ocenie podlegać będzie, czy projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MŚP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19.

Przez MŚP negatywnie dotknięte skutkami epidemii COVID-19 należy rozumieć przedsiębiorstwa będące w trudnej sytuacji finansowej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (t.j.Dz.U.2020.695 ze zm.). Ocena, czy MŚP są dotknięte negatywnie skutkami epidemii COVID-19 zostanie dokonana na podstawie dokumentów księgowych potwierdzających spadek obrotów, wzrost zapasów, dokumentów księgowych lub umów potwierdzających zerwanie łańcucha dostaw, dokumentów księgowych lub innych dokumentów potwierdzających zerwanie/rozwiązanie współpracy z dotychczasowymi partnerami finansowymi i klientami lub innych dokumentów wskazujących negatywne skutki dla przedsiębiorstwa w skutek epidemii COVID-19 .

Przy dokonaniu oceny należy także wziąć pod uwagę uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19

Zdaniem organu, w złożonym wniosku o dofinansowanie, wnioskodawca wprawdzie wykazał, że odczuł skutki pandemii, jednak zaplanował inwestycję, która nie zmniejszy negatywnych skutków epidemii COVID-19, a zatem nie wpłynie na przezwyciężenie zdiagnozowanych problemów, na wypadek gdyby miały powtórnie wystąpić. Organ uznał zatem, że celem projektu powinno być znalezienie rozwiązania na trudności, które dotknęły wnioskodawcę w okresie pandemii, a które mogą wystąpić ponownie. Wnioskodawca nie wykazał jak planowane przez niego inwestycje w postaci zakupu trzech koparek oraz jednego samochodu specjalistycznego umożliwiającego świadczenie pomocy drogowej zabezpieczy jego firmę na okoliczność wprowadzenia ponownego reżimu gospodarczego. Opisany projekt nie zapobiegnie likwidacji przedsiębiorstwa ani zmniejszeniu zatrudnienia. Wnioskowany projekt stanowi kontynuację dotychczasowej działalności. Powyższe, w ocenie organu, potwierdzają zapisy dokumentacji aplikacyjnej, z której wynika, że nastąpi zwiększenie środków trwałych, które nie spowoduje łagodzenia skutków wystąpienia pandemii COVID-19. Przedmiot działalności wnioskodawcy nie ulegnie zmianie, bowiem uzupełnienie dotychczasowej działalności nie jest pojęciem tożsamym z poszerzeniem zakresu świadczonych usług. A zatem kryterium to uznane zostało za niespełnione.

W ocenie sądu, sformułowane wobec projektu skarżącego zarzuty, wskazujące na niespełnienie ocenianego kryterium "wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu" nie wynikają w sposób jednoznaczny i precyzyjny z dokumentów konkursowych.

Konfrontując powyższe z treścią dokumentacji aplikacyjnej oraz postanowieniami Regulaminu konkursu i instrukcji wypełnienia wniosku, należało uznać, że przeprowadzona ocena wniosku skarżącego w zakresie powyższego kryterium została dokonana z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zdaniem sądu, organ powinien swoje preferencje i wymagania konkursowe jasno i precyzyjne określić w dokumentacji konkursowej, a nie dopiero na etapie oceny kryterium.

W opisie kryterium nr 1, ani w instrukcji wypełnienia wniosku nie znalazły się zapisy określające, że obowiązkiem wnioskodawcy jest znalezienie rozwiązań trudności, których wnioskodawca doświadczył w pandemii COVID-19. W opisie kryterium nr 1 wskazano jedynie, że ocenie podlegać będzie wpływ planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków pandemii. Ponadto z przywoływanego przez organ wprowadzenia do Regulaminu konkursu wynika, że nie jest on kierowany wyłącznie do przedsiębiorców zmuszonych przez skutki epidemii do wprowadzenia zmian w swojej działalności, ale głównie do przedsiębiorców zainteresowanych szeroko rozumianym przeprofilowaniem prowadzonej działalności lub zupełną zmianą branży prowadzonej działalności.

Nigdzie w dokumentacji konkursowej nie została także zawarta definicja "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności", zatem pojęcie to należy rozumieć w znaczeniu potocznym. Przeprofilować to tyle, co zmienić profil prowadzonej działalności, zaś profilem działalności, zgodnie ze słownikiem poprawnej polszczyzny, jest rodzaj charakter lub zakres tej działalności ( Słownik poprawnej polszczyzny. Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2007). Zatem przeprofilowanie to zmiana rodzaju lub zakresu działalności wnioskodawcy, przy czym zmiana ta nie musi, w ocenie sądu, polegać na całkowitym przebranżowieniu, czyli zmianie branży, w której działał wnioskodawca. W rozstrzyganej sprawie celem skarżącego, było m.in. uzupełnienie prowadzonej działalności poprzez dodanie całkowicie nowych usług w postaci świadczenia pomocy drogowej za pośrednictwem nowego samochodu specjalnego o masie całkowitej do 3,5 tony.

Poza tym prowadzona już działalność budowlana w zakresie wykonywania wykopów pod instalacje wodno-kanalizacyjne, cieplne, gazowe i klimatyzacyjne oraz budowy dróg kołowych i szynowych miała zostać poszerzona o świadczenie nieoferowanych dotąd usług budowlanych w zakresie wykonywania wierceń pod ogrodzenia, kłucie betonu (podmurówki, fundamenty i inne) i kompleksowych rozbiórek obiektów.

Taka dywersyfikacja źródeł dochodów, w ocenie wnioskodawcy, miała na przyszłość uchronić go przed negatywnymi skutkami pandemii.

W tym miejscu podkreślić należy, że ocena projektu powinna być oceną swobodną, ale nie dowolną, a zatem powinna obejmować całościowo przedstawiony projekt, a nie odnosić się wyrywkowo do jego poszczególnych elementów. Dokonując oceny projektu eksperci, a za nimi Instytucja Pośrednicząca, skoncentrowali się wyłącznie na zakupie środków trwałych w sposób nieuprawniony, przyjmując, że posłużą one wyłącznie do rozwinięcia dotychczasowej działalności skarżącego i całkowicie pomijając zaprezentowany we wniosku sposób kompleksowego wykorzystania środków trwałych.

Wskazać także należy, że w instrukcji wypełnienia wniosku w sekcji E1. Cel i uzasadnienie projektu wskazano, że należy opisać, w jaki sposób projekt wpłynie na utrzymanie się przedsiębiorstwa na rynku lub jego rozwój, zmianę procesu produkcyjnego, zmianę sposobu świadczenia usług lub w jaki sposób przyczyni się do zmian organizacyjnych. Opis wnioskodawcy wskazuje, w jaki sposób zamierza on utrzymać się na rynku i rozwinąć swoją działalność poszerzając ją o nowe usługi, a tym samym zmniejszyć negatywne skutki pandemii.

W ocenie sądu, przedstawione przez skarżącego propozycje poszerzenia dotychczasowej działalności umożliwiały pozyskanie nowych klientów, a jednocześnie pozwalały na prawidłowe wykorzystanie już posiadanych środków trwałych i zdobytego doświadczenia w branży budowlanej.

Zgodnie z postanowieniami regulaminu konkursu - § 15 w ramach kryteriów nr 1, 3, 4, 5, 6 i 7 istniała możliwość poprawienia wniosku o dofinansowanie i uzupełnienia dokumentacji, po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku.

Jednakże organ, po dokonaniu krytycznej analizy kryterium nr 1, przyjął, że niewpisywanie się wnioskodawcy w zakres podmiotowy konkursu powoduje bezcelowość uzupełniania wniosku w zakresie pozostałych kryteriów. Zdaniem sądu, odstąpienie od wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, w przypadku stwierdzenia uchybień dotyczących pozostałych kryteriów, było nieuzasadnione.

Ocena wniosku w zakresie kryterium nr 1 dokonana została z naruszeniem kryteriów regulaminowych. Instytucja Pośrednicząca posłużyła się arbitralnymi kryteriami, które nie zostały precyzyjnie określone w regulaminie konkursu, a zatem nie były dostępne dla ogółu wnioskodawców w postaci: "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności" oraz celu projektu, który nie został określony w regulaminie, a dodatkowo w sposób nieuprawiony zaniechała wezwania wnioskodawcy do poprawy wniosku w odniesieniu do kryteriów 4, 6 i 7. W rozstrzyganej sprawie doszło, w ocenie sądu, do naruszenia statuowanych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasad: równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny poprzez nieprecyzyjne sformułowanie dokumentów konkursowych, które spowodowało, że ocena projektu została dokonana w oparciu o subiektywne przesłanki i kryteria.

Organy administracji publicznej, działając w zgodzie z zasadą przejrzystości, zobowiązane są ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. Uczestnik tego postępowania nie może ponosić konsekwencji prawnych nieprecyzyjnych regulacji. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, a przewodnik po tych kryteriach zawierać wszystkie niezbędne informacje potrzebne do ich prawidłowego zrozumienia przez wnioskodawców (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie II GSK 1175/11). Rzetelna ocena projektu, to działanie właściwej instytucji w sposób wiarygodny, zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania, które wiążą organ przy ocenie danego projektu. Przestrzeganie tej zasady oznacza należyte wykonywanie obowiązków danej instytucji. Rzetelność związana jest przede wszystkim z obowiązkiem właściwej instytucji dogłębnej i zgodnej z ustanowionymi regułami ocenie każdego projektu oraz przedstawianiu na zakończenie oceny wyczerpującego merytorycznego uzasadniania objęcia bądź odmowy objęcia danego przedsięwzięcia dofinansowaniem. Zasada rzetelności nakłada na właściwe instytucje obowiązek oceny projektów, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Ponadto, informacje zawarte w tej dokumentacji muszą być poddane wszechstronnej analizie (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie II GSK 177/11). Bezstronność organów administracji publicznej stanowi niezbędną cechę ich działań z punktu widzenia podmiotu indywidualnego będącego stroną sprawy administracyjnej. Właściwe instytucje mają również obowiązek zagwarantować równe traktowanie w trakcie oceny projektów (zob. Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów z zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2010, pod red. R. Poździka, Wydawnictwo Sejmowe 2016 do art. 37). Zdaniem sądu, w rozstrzyganej sprawie doszło do naruszenia powyższych zasad przy ocenie projektu wnioskodawcy i naruszenie to miało wpływ na wynik oceny, bowiem pozostałe kryteria uznane zostały za niespełnione wobec niespełnienia kryterium nr 1.

Z tych względów sąd uznał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Przy ponownej ocenie projektu Instytucja Pośrednicząca umożliwi wnioskodawcy poprawę kryteriów nr 4, 6 i 7, zaś przy ocenie kryterium nr 1 uwzględni całościowo informacje zawarte w dokumentacji konkursowej skarżącego i dokona przejrzystej oceny jego wniosku z odwołaniem się do jego konkretnych zapisów w kontekście regulaminowych zasad oceny tego kryterium.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniu COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie z uwagi na istniejącą pandemię mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z powyższym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

d.j.