Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1572/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Dnia 6 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 90/18 w sprawie ze skargi E. B., H. B., S. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [..] marca 2001 r. nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Miasta K. na rzecz E. B., H. B., S. M. i M. M. solidarnie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018r. sygn. akt II SA/Łd 90/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi E. B., H. B., S. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [..] marca 2001r. nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

E. B., H. B., S. M. i M. M. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, polegające na wszczęciu procedury planistycznej pomimo braku wniosku biskupa diecezjalnego o przeznaczenie terenu pod powiększenie cmentarza diecezjalnego oraz istotne naruszenie procedury sporządzania planu poprzez rozszerzenie cmentarza wyznaniowego bez zgody właściwego inspektora sanitarnego, jak również powiększenie cmentarza bez przeprowadzenia badań potwierdzających spełnienie wymogów określonych w § 1 ust. 2, § 2 ust, 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. nr 52, poz. 315). W uzasadnieniu skargi wskazali, że są właścicielami działek nr [..] i [..] (E. i H. B.) oraz nr [..] (S. i M. M.), położonych na terenie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do kwestii interesu prawnego stwierdzili, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny i uprawnienia, gdyż na skutek poszerzenia terenu cmentarza wprowadzono szereg ograniczeń w możliwości zagospodarowania ich nieruchomości. Zwrócili uwagę, że ani z części tekstowej, ani graficznej planu nie wynika, jaki obszar cmentarz zajmował przed podjęciem uchwały i o jakie dokładnie tereny został poszerzony, gdyż zarówno teren istniejącego, jak i powiększonego cmentarza objęty został jednym symbolem - ZC. Ich zdaniem cmentarz wywołuje zagrożenia o charakterze sanitarnym dla sąsiednich nieruchomości oraz ich mieszkańców. Ponadto skarżący podnieśli, że przedmiotowy cmentarz zlokalizowany jest pomiędzy zabudową mieszkaniową i już z tego powodu w ogóle nie powinien być rozszerzany. Natomiast, jeśli organy gminy uznały za celowe powiększenie terenu cmentarza, to powinny poprzedzić takie rozstrzygnięcie staranną analizą i oceną, czy tereny, o które cmentarz ma zostać powiększony, spełniają wszystkie wymogi sanitarne.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie, podnosząc w pierwszej kolejności, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. Została bowiem uchylona uchwałą Nr [..] Rady Miasta K. z dnia [..] listopada 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. przy ul. S. i Ł. (Dz. Urz. Woj. Łódz. z dnia 31 grudnia 2015 r. poz. 5856), która weszła w życie 31 stycznia 2016 r. Odnosząc się natomiast do treści skargi organ podniósł, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżących z tego względu, że nie wprowadziły one większych ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości niż te, które wynikały z wcześniejszego planu z 1994r. Organ gminy wskazał również, że do przeznaczenia terenów pod wyznaniowy cmentarz katolicki nie jest niezbędny wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. W ocenie Rady wadliwe są również pozostałe zarzuty skargi. Według organu zgoda inspektora sanitarnego na założenie lub rozszerzenie cmentarza wyznaniowego, udzielana na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, powinna być wyrażona w drodze decyzji organu Inspekcji Sanitarnej przed wydaniem decyzji właściwego organu zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (rozbudowę) cmentarza. Dodatkowo Rada podniosła, że z prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze wynika, że głębokość do zwierciadła wody gruntowej wynosi 3m i głębiej, zatem na pewno poniżej 2,5m głębokości. Wobec tego brak zgody odpowiedniego inspektora sanitarnego na poszerzenie cmentarza przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie sprawia, iż uchwała jest sprzeczna z prawem.

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 223/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę, argumentując w uzasadnieniu, że skarżącym nie przysługuje w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz, 446; dalej jako "u.s.g.") legitymacja do zaskarżenia uchwały, bowiem w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym ustaleniami planu skarżący nie wykazali, by zaskarżona uchwała naruszała ich prawnie chroniony interes lub uprawnienie.

W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2559/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia NSA podkreślił że podziela stanowisko skarżących, którzy wywodzą swój interes prawny z prawa własności wypływającego z treści art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 Konstytucji RP, zaś jego naruszenia upatrują w wynikającym z zaskarżonej uchwały ograniczeniu przysługujących im uprawnień w wykonywaniu tego prawa. Bezsporne jest bowiem, że do skarżących należą działki gruntu położone na obszarze objętym planem i już sama ta okoliczność powinna być wystarczająca do uznania, że interes prawny skarżących został naruszony. Jednocześnie NSA zgodził się z poglądem, wyrażonym także w skardze kasacyjnej, że co do zasady uchwalenie planu miejscowego, który ze swej istoty w sposób bezpośredni reguluje sposób zagospodarowania nieruchomości, narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Ponadto sam fakt, że obowiązujący plan w taki sam sposób jak poprzedni reguluje sposób korzystania z nieruchomości, nie eliminuje istnienia przesłanki "naruszenia interesu prawnego". Wręcz przeciwnie interes ten - co do zasady - narusza akt obowiązujący i kształtujący aktualną sytuację prawną właściciela nieruchomości.

W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, że organ nie wykazał utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały. Żaden przepis uchwały z 17 listopada 2015 r. nie odnosi się do planu z 2001 r., w szczególności zaś brak jest przepisu derogującego uchwałę z 2001 r. Ponadto uchwała z [..] listopada 2015 r. została podjęta w "sprawie zmiany miejscowego planu", a nie uchwalenia nowego planu w miejsce poprzednio obowiązującego, co potwierdza treść załącznika nr 2 punkt 9 do uchwały z 2015 r. obejmującego rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do "zmiany" miejscowego planu. Niezależnie od powyższego autor pisma zauważył, że skarżący posiadają interes prawny w stwierdzeniu nieważności uchwały z 2001 r., ponieważ ewentualne uchylenie uchwały mogłoby nastąpić wyłącznie ze skutkiem na przyszłość, zatem nie zniosłoby skutków prawnych tej uchwały z mocą wsteczną. Podkreślił także, że do pisma procesowego z 6 czerwca 2016 r. została załączona decyzja podziałowa z 2003 r., której podstawą była zaskarżona uchwała. Na mocy rzeczonej decyzji z nieruchomości S. i M. M. zostały wydzielone działki nr [..] przeznaczone pod poszerzenie ulicy S. Utrata własności działek [..] oraz brak możliwości zagospodarowania pozostałych działek była bezpośrednim następstwem obowiązywania uchwały z 2001 r., zatem wyłącznie stwierdzenie nieważności tej uchwały umożliwi skarżącym wszczęcie postępowań mających na celu odzyskanie utraconych nieruchomości bądź uzyskanie odszkodowania z tytułu bezprawnego ich przejęcia. W dalszej kolejności autor pisma podniósł, że analogicznie działka nr [..] stanowiąca własność E. i H. B. została przeznaczona pod parking i tereny zieleni - w związku z powiększeniem terenu cmentarza i koniecznością jego obsługi (§ 12 i 13 zaskarżonej uchwały). Skarżący byli zatem pozbawieni prawa zabudowy w/w nieruchomości, wobec czego w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały będą przysługiwały im z tego tytułu roszczenia odszkodowawcze. Pełnomocnik skarżących stwierdził również, że przeznaczenie pod cmentarz działki nr [..] spowodowało, że cmentarz graniczył bezpośrednio z działkami należącymi do S. i M. M., co skutkowało zmianą sytuacji prawnej skarżących w zakresie prawa do ogrodzenia działek, gdyż ogrodzenie terenu cmentarza musi spełniać wymogi wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dodatkowo zaskarżona uchwała wprowadziła zakaz lokalizacji zabudowy mieszkalnej i usługowej (§ 6 pkt 3), co było istotną zmianą w stosunku do poprzednio obowiązującego planu z 1994r. Poszerzenie terenu cmentarza na mocy przedmiotowej uchwały wykluczyło zabudowę usługową na nieruchomościach należących do skarżących przez okres obowiązywania uchwały. Zdaniem pełnomocnika skarżących zaskarżona uchwała wprowadziła również istotne ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [..] stanowiącej własność H. i E. B., a objętej strefą ochrony sanitarnej wykluczającej zabudowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2559/16. Zdaniem Sądu doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących przez nieobowiązującą już uchwałę Nr [..] z dnia [..] marca 2001 r., której postanowienia ewidentnie rzutowały na ograniczenie przysługującego prawa własności w stosunku do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w możliwy sposób ich zagospodarowania. Za trafny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 29, poz. 154), który stanowi, że plany zagospodarowania przestrzennego obejmują także inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe. Przeznaczenie terenu na te cele ustala się w tych planach na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Natomiast z akt sprawy wynika, że z inicjatywą poszerzenia terenu istniejącego cmentarza wystąpił Proboszcz Rzymsko-Katolickiej Parafii p.w. [..]., który nie był podmiotem legitymowanym do wystąpienia z takim wnioskiem zwłaszcza, że działał w tym wypadku we własnym imieniu, a nie na podstawie upoważnienia biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Stwierdzone uchybienie zdaniem Sądu stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Pomimo tego uzasadnione w przekonaniu sądu były także pozostałe zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia procedury planistycznej, bowiem warunek uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego na etapie prac planistycznych nad zaskarżoną uchwałą niewątpliwie nie został spełniony. Ponadto na etapie procedowania nad uchwałą organy gminy, zaniechały zbadania, czy tereny, o które cmentarz miałby zostać poszerzony (zwłaszcza, że są one usytuowane pomiędzy zabudową mieszkaniową) spełniają odpowiednie wymagania sanitarne dotyczące chociażby przepuszczalności gruntu cmentarza, zawartości węglanu wapnia, głębokości zwierciadła wody gruntowej, kierunku spływu wód powierzchniowych, głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku, izolacji terenu cmentarza od zabudowań itd. Dlatego stwierdzone uchybienia, o których stanowi art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r, obligowały sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydenta Miasta K. zarzucając:

naruszenie prawa materialnego, to jest naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z:

1) naruszeniem art. 27 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 42 ust 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną ich wykładnię a w konsekwencji ich zastosowanie i przyjęcie, że brak wniosku biskupa diecezjalnego o poszerzenie cmentarza stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy brak wniosku biskupa nie stanowi naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 27 ust 1 ustawy wyżej cytowanej,

2) naruszeniem art. 27 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ust 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz w związku z § 1 ust 2, § 2 ust 1 i 2, § 3 ust 1 i 2, § 4 ust 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzyskanie zgody właściwego inspektora sanitarnego i spełnienie wymagań określonych wyżej cytowanymi przepisami winny nastąpić już na etapie uchwalania planu miejscowego przyjętego przedmiotową uchwałą Rady Miejskiej w K. a nie dopiero na etapie urządzenia cmentarza, a co za tym idzie przyjęciu, że ze względu na to zostały istotnie naruszone przepisy dotyczące procedury planistycznej, podczas gdy przepisy dotyczące procedury planistycznej nie zostały naruszone, ponieważ wymagania te mogą być spełnione na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. B., H. B., S. M. oraz M. M. wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, jak również rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw

Na wstępie stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej błędnie wskazał jej podstawę, bowiem właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Ponieważ zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego ocena, czy doszło do wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa jest dokonywana na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który nie został zakwestionowany. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie służy podważaniu ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji za podstawę orzekania. To może nastąpić jedynie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że zaskarżona uchwała została podjęta pomimo braku stosownego wniosku biskupa oraz bez zgody właściwego inspektora sanitarnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu ograniczenie prawa inicjatywy w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów cmentarzy katolickich wynikające z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29 poz. 154) nie obowiązywało w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), która w art. 12 ust. 2 i 4 dawała możliwość wystąpienia z wnioskiem o sporządzenie lub zmianę planu każdemu, w tym również radzie gminy.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej wskazując, że zgodnie z jego treścią przeznaczenie terenu w planach na katolickie cmentarze wyznaniowe ustala się na podstawie wniosku biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego diecezjalnego. Zgodzić się należy również ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że powyższe unormowanie koresponduje z treścią art. 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanej w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z dnia 23 kwietnia 1998 r.), zgodnie z którym kościół ma prawo do budowy, rozbudowy i konserwacji obiektów sakralnych i kościelnych oraz cmentarzy - zgodnie z prawem polskim. O potrzebie budowy świątyni i o założeniu cmentarza decyduje biskup diecezjalny lub inny właściwy ordynariusz. Budowę obiektów sakralnych i kościelnych oraz założenie cmentarza inicjują właściwe władze kościelne po uzgodnieniu miejsca z kompetentnymi władzami i po uzyskaniu wymaganych decyzji administracyjnych.

Późniejsze wejście w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej niczego nie zmienia w zakresie prawidłowości wykładni, jak również stosowania art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczpospolitej Polskiej, który jest przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do przepisów art. 12 ust. 2 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i jako taki wyłącza możliwość przeznaczenia określonego terenu na katolicki cmentarz wyznaniowy bez stosownego wniosku biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Pogląd ten znajduje uzasadnienie nie tylko w niebudzącym wątpliwości brzmieniu przedmiotowego przepisu ustawy, ale także w jego wykładni systemowej i funkcjonalnej. Katolicki cmentarz wyznaniowy pozostaje w gestii Kościoła Katolickiego i to Kościół, a nie gmina, decyduje o tym czy cmentarz jest potrzebny, a jeśli tak to w jakim zakresie. Jego sytuacja prawna jest zatem zgoła odmienna niż sytuacja cmentarza komunalnego. Oczywiście nie oznacza to, że gmina jest związana wnioskiem biskupa diecezjalnego (przełożonego zakonnego) co do wskazanego we wniosku miejsca lokalizacji cmentarza. Ta kwestia pozostaje w zakresie władztwa planistycznego gminy. Innymi słowy gmina nie jest związana treścią wniosku, o którym mowa, jednak nie może przeznaczać określonych obszarów na katolickie cmentarze wyznaniowe, z własnej inicjatywy. Nie ulega wątpliwości, że wbrew art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej, wniosek został złożony przez proboszcza działającego we własnym imieniu, a nie na podstawie upoważnienia właściwego biskupa. Tylko wówczas, gdyby z tego wniosku wynikało, że proboszcz działa w imieniu biskupa zachodziłaby podstawa do wezwania wnioskodawcy do wykazania jego umocowania do działania w tej sprawie w imieniu biskupa. Taka jednak sytuacja, w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji co do tego, że przewidziane przez prawo wymagania co do terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod cmentarze powinny być spełnione na etapie planu, a nie dopiero na etapie urządzenia cmentarza. Dlatego też nie jest uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach. Według tego przepisu, wszelkie władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. W świetle tego nie można przyjąć, że "wszelkie sprawy związane z poszerzeniem cmentarza" winny być ustalone i uzgodnione dopiero na etapie urządzenia cmentarza. Decyzja władzy kościelnej o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza może być zatem podjęta dopiero po przeznaczeniu określonego terenu na ten cel w planie zagospodarowania i po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Co istotne, warunek uzyskania zgody nie może być uznany za spełniony, jeżeli w trakcie trwania procedury planistycznej, zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren projektowanego cmentarza, organ Inspekcji Sanitarnej zajmie stanowisko (wyrazi opinię, dokona uzgodnienia) w zakresie spełnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez projekt planu.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że przewidziane w tych przepisach wymagania co do terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod cmentarze winny być spełnione na etapie planu i że nie ma podstaw do tego, aby dopuszczać możliwość spełnienia tych wymagań dopiero na etapie urządzania cmentarzy. Podzielić trzeba w tym zakresie argumentację Sądu pierwszej instancji, że dopuszczenie lokalizacji cmentarzy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na obszarach niespełniających na tym etapie wymagań określonych w rozporządzeniu powodowałoby wprowadzenie ograniczeń dla terenów przeznaczonych na założenie lub poszerzenie istniejącego cmentarza oraz dla terenów sąsiednich niezależnie od tego, czy zostanie on faktycznie w tym miejscu urządzony. Tymczasem postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania, a nie ograniczające nadmiernie prawa obywateli chronione konstytucyjnie. Ponadto przeznaczenie w planie terenów niespełniających wymagań sanitarnych na urządzenie cmentarza, czyniłoby postanowienia planu w tym zakresie bezprzedmiotowymi, podobnie jak bezprzedmiotowe czyniłoby regulacje prawne zawarte w rozporządzeniu, a przynajmniej zmieniało istotnie ich cel. Naczelny Sad Administracyjny zwraca również uwagę, iż rozporządzenie w § 2 ust. 1 posługuje się terminami: "przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza" oraz "na obszarze projektowanym na jego założenie". Zdaniem Sądu regulacja ta nawiązuje do art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który stanowi, iż cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zatem zatwierdzenie lokalizacji cmentarza odbywa się na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie związane z badaniem terenu przyszłej lokalizacji cmentarza pod kątem spełnienia przez ten teren wymogów określonych rozporządzeniem, dotyczy okresu projektowania, lokalizacji cmentarza w sensie uchwalania planu miejscowego. Oznacza to, iż organ planistyczny mimo braku wyraźnego, wyrażonego wprost nakazu, kwestie związane z badaniem warunków gruntowych terenów, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma zamiar przeznaczyć pod cmentarz, w procedowaniu planistycznym powinien uwzględnić. Inaczej naraża się na zarzut naruszenia władztwa planistycznego. Analiza akt sprawy w świetle powołanych przepisów rozporządzenia potwierdza, że na etapie procedowania nad uchwałą z 2001r. organy gminy zaniechały zbadania czy tereny, o które cmentarz miałby zostać poszerzony spełniają wymagania sanitarne.

Z kolei naruszenie określonego trybu prac nad projektem planu zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Wykładnia gramatyczna cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. Wskazać należy, że zapisy dotyczące procedury sporządzania planu są kategoryczne, a klauzula w nim zawarta ma na celu zapewnienie ich bezwzględnego przestrzegania przez organy samorządu lokalnego. W konsekwencji stwierdzone uchybienia zgodnie z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy stanowiły podstawę dla Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.