Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3228/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. f)
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d)
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1050/19 w sprawie ze skargi B.K. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 10 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi B.K. i J.K. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 10 września 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nowego Warpna z 23 kwietnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 27 grudnia 2018 r. A. sp. z.o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor) złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. [...].

Decyzją z 23 kwietnia 2019 r. Burmistrz Nowego Warpna umorzył postępowanie w sprawie.

Organ I instancji wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, w skład której wejdą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych posadowionych u podstawy wieży oraz anteny sektorowe i anteny paraboliczne zawieszone w wieży. Równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi 1000 W ≤ERIP<2000 W. Ponadto w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osiach głównych wiązek promieniowania anten, nie występują miejsca dostępne dla ludności. W ocenie organu I instancji, przedsięwzięcie nie osiąga parametrów przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2016 r., poz. 71 – dalej: rozporządzenie). Oznacza to, że nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący.

Decyzją z 10 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zadaniem organu w tej sprawie było ustalenie mocy poszczególnych anten, a następnie rozważenie czy wystąpi zjawisko kumulacji, o którym stanowi art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Ponadto organ powinien był określić, czy w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W tym celu organ powinien poczynić ustalenia, czy w najbliższym sąsiedztwie znajdują się już zrealizowane przedsięwzięcia o podobnym charakterze, a jeżeli tak, to czy istnieje prawdopodobieństwo takiego wzajemnego oddziaływania istniejących stacji bazowych telefonii komórkowej i planowanej stacji, które doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnej mocy promieniowania. Tego rodzaju ustaleń w tej sprawie nie poczyniono. Nie zawiera ich również przedłożona przez inwestora karta informacyjna przedsięwzięcia, w której dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko skoncentrowano się jedynie na istnieniu w odległości do 70 m od stacji miejsc dostępnych dla ludności. W świetle wywodów skarżących, popartych załączonym do akt sądowych wydrukiem mapy zawierającej lokalizację masztów antenowych, poczynienie tego rodzaju ustaleń jest niezbędne dla prawidłowej oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe ustalenia powinny obejmować również stwierdzenie, czy na terenie, na który będzie oddziaływać planowane zamierzenie znajduje się zabudowa, jeżeli tak to jaka, a także, czy dla działek znajdujących się w tym obszarze wydano decyzje o warunkach zabudowy. Dopiero bowiem odniesienie prawidłowo określonego zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia do znajdującej się w nim zabudowy (zarówno istniejącej, jak i tej, która w oparciu o wydane decyzje o warunkach zabudowy może powstać) pozwoli na wiarygodne określenie, czy przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej niezbędne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Organy obu instancji ograniczyły się do lakonicznego stwierdzenia, że w osiach głównych wiązek promieniowania takie miejsca nie występują. Organ odwoławczy wskazał, że znajdujący się w osiach promieniowania poszczególnych anten teren stanowi użytki rolne i drogę, co przesądza o tym, że jest to teren niedostępny dla ludności. Stanowisko to jest wadliwe, ponieważ dla działki skarżących została wydana decyzja o warunkach zabudowy, czego organ nie wziął pod uwagę. Podobnie organ nie dostrzegł, że w granicach 70 m, wyznaczonych od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny C1 znalazła się działka nr [...]/1, oznaczona symbolem B, co oznacza konieczność ustalenia, czy dla tej działki zostały wydane warunki zabudowy, a jeżeli nie, to zabudowa o jakich parametrach może na tej działce powstać.

Jak wynika ze skargi oraz załączonych dokumentów, w strefie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia mogą znajdować się inne miejsca dostępne dla ludności, co również powinno się stać przedmiotem ustaleń organu.

Sąd I instancji za zasadny uznał również zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej, bowiem organ I instancji zwrócił się do właściwego organu Wód Polskich o opinię, jednak ostatecznie zrezygnował z jej uzyskania, nie odpowiadając na wezwanie do uzupełnienia wniosku. Norma z art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej, nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek zasięgnięcia opinii organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, nie uzależniając tego obowiązku od istnienia przesłanek do przeprowadzenia oceny wodnoprawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor.

W pierwszej kolejności inwestor sformułował wnioski procesowe wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpatrzenie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Inwestor zarzucił naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię.

Po pierwsze, art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. f) w związku z art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, przez nałożenie na organy obowiązku sprawdzenia oddziaływania skumulowanej mocy anten w sytuacji, gdy przepisy nie nakładają takiego obowiązku. Na przedmiotowym obszarze nie znajduje się przedsięwzięcie o podobnym charakterze, a konfiguracja anten (po jednej antenie w każdym z sektorów) wyklucza również konieczność kumulowania mocy anten dla tego przedsięwzięcia.

Po drugie, art 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej: p.o.ś.) przez nałożenie obowiązku badania zagospodarowania terenu jaki może być potencjalnie zrealizowany, bez odwołania się do aktualnego zagospodarowania terenu w danym obszarze.

Ponadto inwestor zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego. Polegało to na zastosowaniu określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie natomiast z art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy środowiskowej, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ ten uwzględnia usytuowanie przedsięwzięcia, w tym możliwe zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – uwzględniające obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone lub istnieje prawdopodobieństwo ich przekroczenia. Wynikające z powyższego przepisu zjawisko kumulacji zostało doprecyzowanie na gruncie § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z treści cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że kumulacja dotyczy wyłącznie terenu jednego zakładu lub obiektu. W tej sprawie skarżący nie wskazali, że na terenie, na którym planowane jest przedsięwzięcie występują przedsięwzięcia, które należy ocenić w kontekście § 3 ust. 2 rozporządzenia. Również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, że tego rodzaju przedsięwzięcia zostały zrealizowane na tym terenie, a Sąd I instancji poprzestał jedynie na informacji skarżących, z której wynika, że maszty telefonii komórkowej istnieją na terenie gminy Nowe Warpno, jednak nie wynika z niej, że znajdują się one w odległości uzasadniającej rozważenie w tej sprawie zjawiska kumulacji. Stąd też zarzut powołanych przepisów zasługiwał na uwzględnienie.

Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 124 ust. 2 p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Na tej podstawie Sąd I instancji uznał, że dopiero "odniesienie prawidłowo określonego zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia do znajdującej się w nim zabudowy (zarówno istniejącej, jak i tej, która w oparciu o wydane decyzje o warunkach zabudowy może powstać) pozwoli na wiarygodne określenie, czy przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej niezbędne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko." Sąd I instancji pominął jednak, że przepis art. 124 ust. 2 p.o.ś. został zmieniony przez art. 8 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1815) i w obecnym brzmieniu stanowi, że przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów intertemporalnych w odniesieniu do postępowań w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, co oznacza, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane byłyby uwzględnić obecny stan prawny, a zatem ocenić miejsce dostępne dla ludności ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Natomiast aktualny stan zagospodarowania nieruchomości nie pozwala na przyjęcie, że w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osiach głównych wiązek promieniowania anten, występują miejsca dostępne dla ludności.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut naruszenia powołanych przepisów został błędnie sformułowany. Powołana norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Ponadto norma z art. 145 § pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie została powołana przez Sąd I instancji jako podstawa prawna zaskarżonego wyroku. Niezależnie od powyższego uchybienia zauważyć należy, że Sąd I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazując na wadliwie przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe, jednak nie powołał żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez organ, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku odnosi się wyłącznie do przepisów o charakterze materialnym.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy, a więc norma ta nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ określa zakres regulacji p.p.s.a. Ponadto przepis ten został powołany nieprawidłowo bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej i zastosował środek określony w ustawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i dokonać pełnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnej Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.