Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 998/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 771/17 w sprawie ze skargi A.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz A.B. 1020 (słownie: tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 771/17 oddalił skargę A.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii w O. negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwo, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w nowo uruchamianej placówce handlowej Dom Towarowy przy ul. [...] w O. Zdaniem Komisji, lokalizacja punktu sprzedaży nie spełnia wymogów określonych w § 1 pkt 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta O., zgodnie z którym: "Nie wydaje się zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jeżeli: najbliższa odległość mierzona w linii prostej pomiędzy budynkiem lub obiektem, w którym znajduje się punkt sprzedaży, a budynkami: (...) obiektów kultu religijnego, (...) wynosi mniej niż 30m". Komisja podkreśliła, że punkt sprzedaży, którego dotyczy wniosek jest położony w odległości 7,65 m od Bazyliki [...] w O. W sprawie nie mógł zostać zastosowany § 2 pkt 1 cyt. uchwały, zgodnie z którym: "od zasad określonych w § 1 można odstąpić w przypadku gdy: usytuowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych nie koliduje z funkcjonowaniem podmiotów określonych w § 1 pkt 1". Usytuowanie punktu sprzedaży koliduje bowiem z funkcjonowaniem Bazyliki [...] w O., do której prowadzą trzy wejścia, z których korzystają wierni. Jedno z wejść do Bazyliki, z którego najczęściej korzystają wierni, odbywa się w ciągu ruchu pieszego - obok wejścia do ww. sklepu.

W wyniku zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu SKO podzielając stanowisko Komisji, że placówka handlowa, której dotyczy wniosek, znajduje się w odległości 7,65 m od Bazyliki [...], liczonej w linii prostej, a więc odległości mniejszej niż wymagana przepisami ww. uchwały i tym samym wzajemne usytuowanie tych obiektów nie pozwala na pozytywne zaopiniowanie wniosku skarżącego. SKO podzieliło również stanowisko Komisji odnośnie do braku możliwości zastosowania w tej sprawie § 2 pkt 1 powołanej uchwały. Funkcjonowanie Bazyliki [...], a więc obiektu kultu religijnego stoi bowiem w oczywistej sprzeczności z miejscem, w którym dobywać się ma sprzedaż napojów alkoholowych. Nie do pogodzenia jest funkcjonowanie obok siebie miejsca kultu, pełniącego funkcję religijną z placówką handlową, w której prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie: § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta O., art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd I instancji oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1396 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) wskazał na wynikający z art. 18 ust. 3a w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 487) wymóg oceny przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą regulującą zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Sąd I instancji podkreślił, że wobec treści wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz na piwo w prowadzonym sklepie zastosowanie znalazł § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O., zgodnie z którym: "Nie wydaje się zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jeżeli najbliższa odległość mierzona w linii prostej pomiędzy budynkiem lub obiektem, w którym znajduje się punkt sprzedaży, a budynkami: szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych, domów kultury, bibliotek, obiektów kultu religijnego, zakładów opieki zdrowotnej i społecznej, dworców kolejowych lub autobusowych, zakładów przemysłowych, obiektów zajmowanych przez organy ścigania lub wymiaru sprawiedliwości, zakładów karnych, administracji publicznej wynosi mniej niż 30 m." W powołanej uchwale przyjęto jako kryterium odległości 30 m i opisano sposób mierzenia tej odległości. Sąd nie podzielił więc wątpliwości interpretacyjnych skarżącego odnośnie § 1 pkt 1 tej uchwały, gdyż jej treść jest jednoznaczna i wyraźnie określa zasadę usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.

Sąd I instancji zauważył, że w analizowanej sprawie negatywna opinia w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych spowodowana była zbyt małą odległością pomiędzy punktem sprzedaży wyrobów alkoholowych, a Bazyliką [...], która zalicza się do obiektów wskazanych w § 1 pkt 1 uchwały Nr [...]. Biorąc pod uwagę brzmienie § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów kultu religijnego musi być mierzona w najbliższej linii prostej. W ocenie Sądu, sposób pomiaru przeprowadzony w myśl wskazanego paragrafu obowiązującej uchwały nie bierze więc pod uwagę miejsc położenia wejść do obiektów, czy też jakichkolwiek przeszkód pomiędzy nimi. Wprawdzie jak wskazuje skarżący wejście do sklepu, w którym ma zamiar prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych, znajduje się w odległości ok. 100 m od wejścia do Bazyliki, mierząc odległość od drzwi wejściowych do sklepu do drzwi wejściowych do Bazyliki, jednak sposób dokonania pomiaru pomiędzy wskazanymi obiektami w sposób na jaki wskazuje skarżący nie znajduje potwierdzenia w treści § 1 pkt 1 uchwały Nr [...]. Z protokołu pomiaru wynika, że odległość pomiędzy obiektem, w którym ma zostać uruchomiony punkt sprzedaży alkoholu, a Bazyliką wynosi 7, 65 m w linii prostej. Dlatego Sąd nie dopatrzył się w tej sprawie naruszenia § 1 pkt 1 wskazanej uchwały.

W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo nie zastosowały również regulacji § 2 pkt 1 cytowanej uchwały. Organ może bowiem (ale nie jest zobowiązany) odstąpić od ustalonych reguł i działając w granicach uznania administracyjnego, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy i sporządzić uzasadnienie wyjaśniające przesłanki, którymi się kierował. W rozpoznawanej sprawie organy sprostały powyższym wymaganiom. Ocena organów w sposób niebudzący wątpliwości przekonuje, że motywy jakimi kierowały się organy są wynikiem wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego sprawy pod kątem wymogów zawartych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w uchwale nr [...] Rady Miasta O. Zarzut naruszenia § 2 pkt 1 uchwały Sąd uznał więc za niezasadny.

Sąd I instancji nie dopatrzył się także naruszenia przez organy art. 8, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ze wskazanych powodów skarga została oddalona.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a to:

a) § 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta O. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że najbliższa odległość między budynkami w linii prostej powinna być mierzona od dowolnego miejsca (bez uwzględnienia drzwi wejściowych) obiektu kultu religijnego do najbliżej położonej części budynku (bez uwzględnienia drzwi wejściowych), w którym znajduje się sklep, gdzie skarżący chciałby sprzedawać napoje alkoholowe;

b) § 2 pkt. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta O. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że usytuowanie sklepu skarżącego będzie kolidowało z funkcjonowaniem Bazyliki [...], mimo że biorąc pod uwagę odległość od drzwi wejściowych do miejsca kultu religijnego, a od drzwi wejściowych prowadzących do sklepu jest więcej niż 30 m odległości, a nadto pomiędzy osobami korzystającymi ze sklepu, a osobami udającymi się do Bazyliki brak jest możliwego kontaktu zarówno wzrokowego, jak i słuchowego;

2) przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że Sąd nie dopatrzył się, aby organy naruszyły wskazane przepisy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w przedmiocie negatywnej opinii wniosku w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na sprzedaż piwa stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do braku zaktualizowania się określonej w § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta O. przesłanki pozytywnego zaopiniowania wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, a także określonej § 2 pkt 1 tej uchwały przesłanki ustanawiającej odstępstwo od zasad ogólnych, co w konsekwencji – i po trzecie – uzasadniało negatywne zaopiniowanie wniosku o wydanie wymienionego zezwolenia.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono już na wstępie – nie wszystkie spośród tych zarzutów są usprawiedliwione.

Nie jest bowiem usprawiedliwiony zarzut z pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut błędnej wykładni § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta O. polegającej na przyjęciu, że "najbliższa odległość między budynkami w linii prostej powinna być mierzona od dowolnego miejsca (bez uwzględnienia drzwi wejściowych) obiektu kultu religijnego do najbliżej położonej części budynku (bez uwzględnienia drzwi wejściowych), w którym znajduje się sklep [...]".

Odnosząc się do tego zarzutu, w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji (zob. np. wyroki NSA z: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13; 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 575/14; 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 294/14).

Uwzględniając przedstawione rozumienie zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, nie ma zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw, aby prezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejściu do rozumienia § 1 pkt 1 przywołanej uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] lutego 2003 r. – który stanowi, że " Nie wydaje się zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jeżeli 1) najbliższa odległość mierzona w linii prostej pomiędzy budynkiem lub obiektem, w którym znajduje się punkt sprzedaży, a budynkami: szkół, [...] obiektów kultu religijnego, [...] wynosi mniej niż 30 m" – można było zasadnie zarzucić błąd, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Jeżeli bowiem, na gruncie przywołanej regulacji prawnej mowa jest o "[...] najbliższej odległości mierzonej w linii prostej pomiędzy budynkiem lub obiektem, w którym znajduje się punkt sprzedaży [...]" to nie sposób jest twierdzić, aby dokonując rekonstrukcji znaczenia pojęć "najbliższej odległości", "linii prostej" oraz "budynków", Sąd I instancji nadał im znaczenie niekorespondujące, czy też odbiegające od ich rozumienia, w tym aby nie uwzględnił kontekstu, w jakim występują one na gruncie tejże regulacji, w związku z czym nie można zasadnie zarzucić temu Sądowi błędu wykładni (zob. s. 7 – 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Trywialnie rzecz ujmując, z przywołanej wypowiedzi normatywnej wynika, że na jej gruncie chodzi o odległość między budynkami mierzoną w linii prostej. A co więcej, o odległość wyznaczoną najbliższymi sąsiadującymi ze sobą w linii prostej elementami budynków, która to odległość nie może wynosić więcej, niż 30 m – nota bene, z akt sprawy, a zwłaszcza protokołu z dokonanych pomiarów odległości, nie wynika, aby strona skarżąca kwestionowała tak opisaną metodę pomiaru. Tak wyznaczone przez lokalnego prawodawcę kryteria odległości, a co za tym idzie kryteria oceny spełniania warunków pozytywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, nie odnoszą się więc do kryterium, których stosowania oczekuje strona skarżąca, a mianowicie kryterium odległości mierzonej od drzwi wejściowych punku sprzedaży alkoholu i obiektu chronionego.

Z przedstawionego punktu widzenia nie mogą być więc uznane za przydatne dla przyjęcia innego – i preferowanego przez stronę skarżącą – podejścia do rozumienia § 1 pkt 1 przywołanej uchwały Rady Miasta O. argumenty, które osadzone są na przykładach uchwał podejmowanych przez uprawnione do tego organy stanowiące innych jednostek samorządu terytorialnego, albowiem ocenić należałoby to jako wyraz własnych polityk tworzenia aktów prawa miejscowego regulujących zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a rozpoznawana sprawa nie dotyczy oceny legalności przywołanej uchwały, lecz oceny zgodności z prawem postanowienia w przedmiocie negatywnej opinii wniosku w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na sprzedaż piwa. Tym samym, za nieprzydatne z omawianego punktu widzenia trzeba również uznać argumenty osadzone na gruncie przywoływanych przykładów judykatów sądowych, albowiem zostały one wydane w postępowaniach inicjujących kontrolę legalności uchwał podejmowanych w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a nie kontrolę zgodności z prawem opinii wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Z przedstawionych powodów omawiany zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest natomiast usprawiedliwiony zarzut z pkt 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Ocena zasadności tego zarzutu wymaga przypomnienia, że wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji spełnienia prawnego obowiązku wykazania, na jakiej podstawie rozstrzygnięcie sądowe zostało podjęte oraz funkcji kontroli trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Jak wyjaśnia się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwa kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie na przykład przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), jak również orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając te elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem – zwłaszcza, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego bez jednoczesnego gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy oraz przyjęty kierunek i sposób rozstrzygnięcia – a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11).

Wadliwość uzasadnienia wyroku ujawni się, między innymi, w sytuacji, gdy sąd administracyjny poprzestanie na ocenie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ, bez odniesienia ich do elementów podstawy materialnoprawnej kontrolowanego aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Ponadto – co nie jest również bez znaczenia – jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak – a trzeba to podkreślić – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17).

Zestawiając wnioski rysujące się na tle przedstawionych argumentów z prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacją odnośnie do braku zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie tej pozytywnej – a jednocześnie fakultatywnej i stanowiącej odstępstwo od zasady ogólnej – przesłanki pozytywnego zaopiniowania wniosku strony o wydanie zezwolenia, o której mowa w § 2 pkt 1 przywołanej uchwały Rady Miasta O. trzeba stwierdzić, że argumentacja ta – powielająca racje przedstawione przez organ – nie może być uznana za dostatecznie wystarczającą dla przyjęcia, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa również w odniesieniu omawianego aspektu spornej w sprawie kwestii.

W tej bowiem mierze, trzeba zwrócić uwagę na to, że zarówno w zażaleniu na postanowienie z [...] czerwca 2017 r., jak i w skardze adresowanej do Sądu I instancji, strona skarżąca konsekwentnie podnosiła, że znane są jej przypadki – które obrazowała przywoływanymi przykładami – stosowania określonego przywołanym postanowieniem § 2 pkt 1 uchwały odstępstwa od zasady ogólnej w odniesieniu do podmiotów, których sytuacja, gdy chodzi o lokalizację punktu sprzedaży alkoholu oraz ich sąsiedztwa z obiektem chronionym (obiektem kultu religijnego), tj. odległość punktu sprzedaży od obiektu chronionego, jest podobna lub tożsama jej sytuacji, co nie sprzeciwiało się temu, aby wydać tym podmiotom zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, a to z uwagi na brak kolizji z funkcją obiektu chronionego. Z uzasadnienia kontrolowanego postanowienia nie wynika, aby kwestia ta stanowiła przedmiot jakiejkolwiek refleksji organu.

Również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby stanowiła ona przedmiot jakiejkolwiek analizy Sądu I instancji, co nie może pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do naruszenia w ten sposób tego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, który wynika z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a zwłaszcza z art. 8 k.p.a.

Przede wszystkim dlatego, że jeżeli jak przyjął Sąd I instancji (zob. s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), ustanowione w § 2 pkt 1 przywołanej uchwały odstępstwo od zasady ogólnej zostało oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, to w relacji do przywołanego stanowiska strony skarżącej – które, co ponownie trzeba podkreślić, nie było przedmiotem żadnej oceny, ani też analizy ze strony organu oraz tego Sądu – za uzasadnione należało uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby odniesienia się do poprzednio wydanych orzeczeń w innych sprawach indywidualnych tego samego rodzaju, co gdyby nastąpiło, mogłoby dopiero stanowić podstawę do formułowania oceny, czy organ administracji publicznej działał w granicach uznania, czy też je przekroczył. W rezultacie, czy prawidłowo uzasadnił swój wybór w zakresie odnoszącym się do konsekwencji podejmowanego orzeczenia. Jest to istotne zważywszy na pożądany i oczekiwany z punktu widzenia standardu demokratycznego państwa prawnego postulat operowania w pełni zobiektywizowanymi, przewidywalnymi i transparentnymi (odzwierciedlanymi, tak w praktyce działania organu administracji publicznej, jak i w uzasadnieniach wydawanych orzeczeń) kryteriami oceny (również kryteriami wyboru konsekwencji) spraw danego rodzaju i przestrzeganie ich w każdym z rozpatrywanych przypadków. Z zastrzeżeniem oczywiście, możliwości występowania odstępstw, czy też modyfikacji wcześniejszej praktyki, o ile towarzyszą temu rozsądne motywy lub uzasadnienie odwołujące się do racji interesu publicznego lub też argument w postaci wadliwości poprzedniej praktyki działania, co musi być jednak przez organ administracji publicznej w odpowiedni sposób wykazane.

Z przedstawionych powodów omawiany zarzut należało więc uznać za usprawiedliwiony, skoro istotna z punktu widzenia stosowania § 2 pkt 1 przywołanej uchwały Rady Miasta O. kwestia nie została oceniona, ani też rozważona w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać.

To zaś prowadzi do wniosku, że ocena zasadności zarzutu z pkt 1) lit. b) petitum skargi kasacyjnej jest przedwczesna.

Uwzględniając skargę kasacyjną i uchylając zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał więc skargę strony na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w przedmiocie negatywnej opinii wniosku w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na sprzedaż piwa. W świetle przedstawionych powyżej argumentów skarga ta zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem tego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii w O. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) orzekł, jak w sentencji wyroku.