Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1797/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2, art. 2a, art. 3, art. 5 ust. 2, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust 2 i art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ślemień od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 847/17 w sprawie ze skargi Gminy Ślemień na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 847/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Ślemień na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] października 2013 r. Wojewoda Śląski (dalej także Wojewoda) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Ślemień (dalej także jako Gmina lub skarżąca) prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Ślemień, [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0191 ha projektowana do wydzielenia z działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Żywcu, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. K.. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej : "ustawa z 13 października 1998 r.") oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz., 260 ze zm., dalej : "u.d.p.").

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Gminę, Minister Infrastruktury

i Budownictwa (dalej także jako Minister) zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona

w miejscowości K. wg stanu na 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicach pasa drogowego ul. M., łączącej sołectwa L. i K.. Organy ustaliły, że nieruchomość ta w dniu 31 grudnia 1998 r. nie wchodziła w skład drogi publicznej, bowiem podstawą zaliczenia konkretnej drogi do kategorii dróg gminnych i miejskich stanowiła uchwała stosownego organu. Podstawą prawną zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych gminnych w miejscowości K., L. i Ślemień jest uchwała nr XXVII/128/97 Rady Gminy w Ślemieniu z 26 kwietnia 1997 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Uchwała ta została wydana wraz z trzema załącznikami określającymi odrębnie nazwy i przebieg dróg publicznych w miejscowościach K. (załącznik nr 1), L. (załącznik nr 2) i Ślemień (załącznik nr 3).

Droga o nazwie M. została ujęta jedynie w załączniku nr 2 dotyczącym dróg publicznych w miejscowości L.. Z faktu, że droga M. nie została wymieniona w załączniku zaliczającym drogi do kategorii dróg gminnych

w miejscowości K. wynika, że droga ta na odcinku położonym we wsi K. nie uzyskała kategorii drogi publicznej. Skoro zatem odcinek drogi M. we wsi K. nie posiadał kategorii drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r., to przedmiotowa nieruchomość nie spełniała przesłanki zajętości pod drogę publiczną, o której mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Ślemień, wskazując, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy odcinek ulicy M., w zakresie obejmującym działkę nr [...], stanowił drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku niezaliczenia przed 31 grudnia 1998 r. danej drogi do kategorii dróg gminnych możliwe jest zastosowanie do określonej nieruchomości art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r.

Gmina stała na stanowisku, że nawet w razie niezaliczenia uchwałą określonej drogi do kategorii dróg gminnych, możliwe jest zastosowanie do danej nieruchomości art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Organy obu instancji nie podzieliły tego stanowiska, uznając, iż zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii dróg jest warunkiem zastosowania powołanego przepisu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Zdaniem tego Sądu z ww. przepisu wynika, że jednym z warunków nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości było jej zajęcie pod drogę publiczną. Ustawa weszła w życie z dniem ogłoszenia, tj. z dniem 29 października 1998 r. W tej dacie pojęcie drogi publicznej uregulowane było w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną była droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały właściwego organu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). Sąd ten zauważył, że z dniem 1 stycznia 1999 r. wprowadzono do ustawy o drogach publicznych art. 2a, zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1) zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Wprowadzenie art. 2a dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r., w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., oznacza, że do 31 grudnia 1998 r. możliwe było zaliczenie w drodze uchwały danej drogi do odpowiedniej kategorii dróg, nawet jeżeli droga ta nie stanowiła własności Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za nieprawidłowy wyrażony w skardze pogląd, że art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. dotyczył dróg, co do których z uwagi na nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa albo jednostkom samorządu terytorialnego prawa własności, nie było możliwe podjęcie uchwały o zaliczeniu do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Przeciwnie, przepis ten dotyczył właśnie dróg zaliczonych, na podstawie przepisów obowiązujących do 31 grudnia 1998 r., do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, a które mogły znajdować się na nieruchomościach niestanowiących własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Sąd ten podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym gmina nie może podjąć uchwały o zaliczeniu danej drogi do kategorii dróg gminnych w sytuacji, w której działki wchodzące w skład danej drogi nie stanowią jej własności (por. wyrok NSA z 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09). Dotyczy to jednak stanu prawnego zaistniałego po dniu 1 stycznia 1999 r. Tymczasem spełnienie przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną badane jest na dzień 31 grudnia 1998 r. W stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 1998 r. możliwe było objęcie uchwałą o zaliczeniu do odpowiedniej kategorii drogi znajdującej się na nieruchomości nie będącej własnością Skarbu Państwa, czy też jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem tego Sądu pod pojęciem "drogi publicznej" o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. rozumieć należało drogę zaliczoną do jednej z kategorii dróg na podstawie uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 1998 r. Jeżeli w stosunku do określonej drogi nie została wydana uchwała zaliczająca ją do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, brak było podstaw do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. W niniejszej sprawie niesporne jest, że przed 31 grudnia 1998 r. nie została podjęta uchwała o zaliczeniu drogi M. na odcinku położonym we wsi K. do kategorii dróg gminnych. Skoro nie została wydana uchwała zaliczająca drogę do kategorii dróg publicznych, to na tym odcinku nie istniała droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W takiej sytuacji brak było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia, czy droga ta była zajęta pod drogę publiczną i czy gmina sprawowała nad nią władztwo.

Nadto Sąd ten podał, że nawet przy odczytaniu normy art. 2 ust. 2 u.d.p. w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi do dróg publicznych. Literalne odczytanie przepisu art. 2 ust. 2 u.d.p. i wywiedziony wniosek, że ulica położona w ciągu drogi publicznej ma taką samą kategorię, co ta droga bez potrzeby przeprowadzania procedury zaliczenia do określonej kategorii dróg, pozostaje bowiem w sprzeczności z pozostałymi zapisami ustawy, a także wprowadza możliwość różnych zbędnych interpretacji. W tym też znaczeniu ustawodawca użył pojęcia drogi publicznej w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Stanowisko to koresponduje z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA. z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1942/11)

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że przywołany w skardze wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 691/16 dotyczył kwestii wypłaty odszkodowania za nieruchomość, której prawo własności nabyte zostało w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., nie zaś kwestii spełnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Ślemień reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 1257 z późn. zm., dalej "k.p.a."), przejawiające się tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę, mimo iż powinien uchylić zaskarżoną decyzję, z uwagi na to, że organ administracji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego w sprawie, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) przejawiające się tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, mimo iż powinien uchylić zaskarżoną decyzję, z uwagi na to, że organ administracji nie dokonał w sprawie dokładnej i wszechstronnej analizy przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące adminstrację publiczną "zajętości pod drogę publiczną" w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę, mimo iż powinien uchylić zaskarżoną decyzję, z uwagi na to, że istniały podstawy ku temu w postaci wadliwości zaskarżonej decyzji, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę, mimo iż powinien uchylić zaskarżoną decyzję, z uwagi na to, że samodzielnie dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w sytuacji gdy nie dokonał tego organ administracji publicznej;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, tj. poprzez nieprzedstawienie całościowo podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej niewyjaśnienie oraz poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiającą się w przyjęciu, że "zajętość pasa drogowego" w rozumieniu tego przepisu musi wynikać z uchwały o zaliczeniu danej drogi do odpowiedniej kategorii dróg;

2. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiającą się w przyjęciu, że ulica z samego faktu położenia w ciągu drogi publicznej nie uzyskuje statusu drogi publicznej tej samej kategorii co ta droga publiczna, ale aby taki status uzyskać musi być objęta odpowiednią procedurą zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych;

3. art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiającą się w przyjęciu, że dopiero z uwagi na wejście w życie tego przepisu, tzn. od 1 stycznia 1999 r. nie ma możliwości objęcia uchwałą o zaliczaniu do odpowiedniej kategorii drogi znajdującej się na nieruchomości niebędącej własnością Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu Gmina rozwinęła powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z owym przepisem prawa: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, Lex nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, Lex nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie ww. wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać należy, że za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy.

Przechodząc do oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zarzuty te zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania jest konsekwencją wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy użyte przez ustawodawcę w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) pojęcie "ulicy leżącej w ciągu dróg wymienionych w ust.1" jest tożsame z pojęciem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, o której mowa w art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Innymi słowy, czy ulica leżąca w ciągu drogi publicznej i należąca, po myśli wskazanego wyżej art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych, do tej samej kategorii co drogi wymienione w ust.1 tego przepisu, może być uznana za drogę publiczną z pominięciem procedury nadania drodze określonej kategorii.

Dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decydujący był stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Rozważania dotyczące omawianej kwestii należy zatem rozpocząć od obowiązującego w tej dacie stanu prawnego, który zawierał regulacje dotyczące dróg publicznych. Wspomniana wyżej ustawa z 13 października 1998 r. w art.73 ust.1 przewidywała, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Musiały zatem być spełnione łącznie trzy warunki, aby nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Po pierwsze - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie - nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Po trzecie – była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Ta ostatnia przesłanka w rozpoznawanej sprawie stała się przedmiotem sporu. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawiera definicji drogi publicznej. Regulacje dotyczące dróg publicznych zawarte są w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz., 260 ze zm., dalej : "u.d.p.").

W świetle tych regulacji - według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r.: "Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych". Ustawodawca podzielił drogi publiczne według funkcji w sieci drogowej na cztery kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe (art. 2 ust. 1 u.d.p.), zaś ze względu na stopień dostępności i obsługi przyległego terenu na drogi: ogólnodostępne, ekspresowe i autostrady (art. 3 u.d.p.).

Odnośnie dróg wojewódzkich, według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 1998 r., regulacja zawarta jest w art.6 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem: " Do dróg wojewódzkich zalicza się drogi stanowiące połączenia – inne, niż określone w art.5 ust.1- między miastami, drogi łączące miasta z miejscowościami, w których znajdują się siedziby rad narodowych stopnia podstawowego oraz te miejscowości z wsiami, z punktami obsługi rolnictwa, stacjami kolejowymi, portami, drogi stanowiące połączenia dzielnic w miastach i pozostałe drogi stanowiące ważne połączenia w skali obszaru, aglomeracji, miasta lub zespołu osiedli". Ustawodawca w ustępie 2 i 3 cytowanego przepisu określił procedurę zaliczenia drogi do kategorii drogi wojewódzkiej, stanowiąc, że: "Zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich – z zastrzeżeniem art.10 ust.3 – następuje w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Przebieg dróg wojewódzkich ustala wojewoda, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego oraz szefa wojewódzkiego urzędu spraw wewnętrznych". Zatem, niezbędnym warunkiem uznania drogi publicznej za drogę wojewódzką było zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich na mocy przepisów rozporządzenia.

Odnośnie dróg gminnych - według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 1998 r. - regulacja zawarta jest w art. 7 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem: "Do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zalicza się pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych."

Ustawa w precyzyjny sposób określa także tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. Zaliczenie do kategorii drogi krajowej następowało w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji, przedłożony w porozumieniu z Ministrami Administracji i Gospodarki Przestrzennej oraz Obrony Narodowej i po zasięgnięciu opinii właściwych wojewódzkich rad narodowych (art. 5 ust.2). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust.2). Zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało w drodze uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych korzystających z tych dróg (art. 8 ust.2). Wymaga także podkreślenia, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych (art. 9). Jak zatem wynika z przedstawionych regulacji, dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było jej zaliczenie do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30 maja 2003 r., sygn. akt III CKN 1165/00 (LEX nr 109442): "Decydujące o tym, czy dana droga jest wewnętrzną czy publiczną - jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych."

Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu zaprezentował pogląd, że z treści przepisu art.2 ust.2 u.d.p., obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r., wynika, iż ulicy (drodze) leżącej w ciągu drogi publicznej ustawodawca nadał taki sam status prawny, bez potrzeby podjęcia przez właściwy organ indywidualnego aktu o zaliczeniu ulicy (drogi) do jednej z określonych ustawowo kategorii dróg publicznych. Odczytał zatem normę prawną – art. 2 ust.2 ustawy o drogach publicznych w jej literalnym brzmieniu, jednakże dokonana literalna interpretacja tego przepisu nie daje się pogodzić z wszystkimi pozostałymi zapisami wskazanej ustawy. Nie można bowiem pominąć regulacji wyżej wskazanych a dotyczących procedury zaliczania drogi publicznej do określonej kategorii. Niezbędna jest wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o drogach publicznych, określających pewien porządek prawny uzyskiwania statusu drogi publicznej. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r., ONSA 2001, nr 1, poz.2) Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana w zależności od charakteru regulacji wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Literalne odczytanie przepisu art.2 ust.2 u.d.p. i wywiedziony wniosek, że ulica (droga) położona w ciągu drogi publicznej ma taką samą kategorię, co ta droga, bez potrzeby przeprowadzania procedury zaliczenia do określonej kategorii dróg, pozostaje w sprzeczności z pozostałymi, wyżej omówionymi regulacjami ustawy a także wprowadza możliwość różnych zbędnych interpretacji. Nawet przy odczytaniu normy art.2 ust.2 u.d.p. w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi opisana powyżej. W tym też znaczeniu ustawodawca użył pojęcia drogi publicznej w art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Stanowisko to koresponduje z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 383/08 , Lex nr 496206 i wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1360/08, www.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1732/07, Lex nr 459917, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. II FSK 822/09, Lex nr 643586; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. II FSK 1037/10, publ. www.nsa,.gov.pl, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1124/10, Lex nr 1082566).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że skarżący kasacyjnie dokonał błędnej wykładni pojęcia drogi publicznej, a tym samym, że nietrafny jest podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art.2 ust.2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Niezasadny także okazał się w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 2a ust. 2 u.d.p. dodany przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998, Nr 106, poz. 668) z dniem 1 stycznia 1999 r. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujący jest bowiem stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, niezasadne także okazały się w związku z tym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania. Wszystkie bowiem okoliczności sprawy niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie zostały wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym zgodnie z regułami określonymi w przepisach k.p.a., co Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił. W tej sytuacji nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.