Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1247/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 9 ust. 1, § 44 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 568/19 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 29 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 568/19 oddalił skargę S. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania S. C., decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z [...] lipca 2018 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...] w zakresie działek o numerach [...],[...] i [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że Starosta K. wprowadził z urzędu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Z. w ten sposób, że:

1. w jednostce rejestrowej Nr [...], w której jako właściciel wpisany jest S. C. s. W. i G.:

1) wykreślić działkę nr [...] o pow. 0,52 ha, w tym RIIIa - 0,27 ha, Br-RIIIa - 0,10 ha, S-RIIIa - 0,04 ha, RIIIb - 0,11 ha, a w jej miejsce wykazać działkę nr [...] o pow. 0,52 ha, w tym Rllla - 0,27 ha, Br-RIIIa - 0,10 ha, S-RIIIa - 0,04 ha, RHIb - 0,11 ha;

2) wykreślić działkę nr [...] o pow. 0,52 ha, w tym RIIIa - 0,27 ha, Br-RIIIa - 0,10 ha, S-RIIIa - 0,04 ha, RHIb - 0,11 ha, a w jej miejsce wykazać działkę nr [...] o pow. 0,5213 ha, w tym RIIIa - 0,2942 ha, Br-RIIIa - 0,1067 ha, S-RIIIa - 0,0394 ha, RIIIb - 0,0810 ha;

3) wykreślić działkę nr [...] o pow. 0,5213 ha, w tym RIIIa - 0,2942 ha, Br-RIIIa - 0,1067 ha, S-RIIIa - 0,0394 ha, RIIIb - 0,0810 ha, a w jej miejsce wykazać działkę nr [...] o pow. 0,1010 ha, w tym RIIIa o pow. 0,1010 ha i działkę nr [...] o pow. 0,4203 ha, w tym RIIIa - 0,1932 ha, Br-RIIIa - 0,1067 ha, S-RIIIa - 0,0394 ha, Rlllb - 0,0810 ha;

a) wykreślić działkę nr [...] o powierzchni 0,16 ha, w tym RIIIa - 0,07 ha, RIIIb - 0,09 ha, a w jej miejsce wykazać działkę nr [...] o powierzchni 0,0984 ha, w tym Rllla - 0,0984 ha oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,1018 ha, w tym Rllla - 0,0127 ha, Rlllb - 0,0891 ha;

2. W jednostce rejestrowej Nr [...], w której jako posiadacz samoistny wpisana jest Gmina Z.:

1) wykreślić działkę nr [...] o pow. 0,02 ha, w tym dr - 0,02 ha, a w jej miejsce wykazać działkę nr [...] o pow. 0,02 ha w tym dr - 0,02 ha;

2) wykreślić działkę nr [...] o pow. 0,02 ha, w tym dr - 0,02 ha, a w jej miejsce wykazać działkę Nr [...] o pow. 0,0064 ha w tym dr - 0,0064 ha.

Organ odwoławczy wskazał, że celem przeprowadzonego przez Starostę K. postępowania administracyjnego było doprowadzenie zapisów w ewidencji gruntów do zgodności z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", oraz usunięcie ujawnionych w operacie ewidencyjnym błędów związanych z numeracją i powierzchnią działek. Podstawą wprowadzonych zmian był sporządzony przez uprawnionego geodetę A. W. operat techniczny przyjęty w dniu [...] czerwca 2018 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. za nr [...] oraz operat sporządzony przez uprawnionego geodetę R. B. nr [...] przyjęty do zasobu Ośrodka w dniu [...] kwietnia 2012 r.

Organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone przez organ I instancji czynności znajdują umocowanie w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k.", co wynika z deklaratoryjnego charakteru rejestru ewidencji gruntów i budynków potwierdzającego stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Organ przyjął, że błąd w rejestrze dotyczył niewłaściwego położenia i oznaczenia przedmiotowych działek na mapie ewidencyjnej. W ocenie organu z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na podstawie Aktu Własności Ziemi z 1974 r. i umowy z [...] maja 1980 r. o przekazaniu własności i posiadanego gospodarstwa rolnego S. C. stał się właścicielem między innymi działki nr [...] o pow. 0,52 ha i działki nr [...] o pow. 0,16 ha. Taki stan rzeczy potwierdzają wpisy w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. IV Wydział Ksiąg Wieczystych - [...] oraz mapa znajdująca się w aktach tejże księgi wieczystej. Jednakże w operacie ewidencji gruntów powierzchnię 0,52 ha posiadała działka nr [...], składająca się z klasoużytków (Rllla, S-RIIIa, Rlllb), zaś działka nr [...] (stanowiąca tereny komunikacyjne) posiadała powierzchnię 0,02 ha. Podobnie działka nr [...] posiadała powierzchnię 0,16 ha, w tym Rllla - 0,07 ha, Rlllb - 0,09 ha, zaś działka nr [...] (stanowiąca tereny komunikacyjne) posiadała powierzchnię 0,02 ha. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że pierwotnie istniała działka nr [...] o pow. 0,54 ha oraz [...] o pow. 0,18 ha (dowód: Rejestr Gruntów z 1961 r., obliczenia powierzchni z operatu [...]). W roku 1963 wydzielono odpowiednio działkę nr [...] o pow. 0,52 ha i [...] o pow. 0,02 ha oraz działkę nr [...] o pow. 0,16 ha i nr [...] o pow. 0,02 ha. Działki o pow. 0,02 ha (nr [...] i nr [...]) ujawnione zostały jako tereny komunikacyjne we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji. Jak wynika z mapy ewidencyjnej z 1962 r. oraz mapy znajdującej się w aktach księgi wieczystej numer ewidencyjny [...] posiadała już inna działka (o pow. 0,16 ha), mianowicie działka po wschodniej stronie działki nr [...].

Dalej organ odwoławczy wskazał, że podczas przeprowadzania uwłaszczeń na podstawie ustawy z dnia [...] października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w protokole z ustalenia posiadania gospodarstwa rolnego z [...] listopada 1974 r. oraz w Akcie Własności Ziemi z [...] października 1975 r. nr [...] jako działka o pow. 0,52 ha wskazana została działka o nr [...] oraz działka nr [...] o pow. 0,16 ha i działka nr [...] o pow. 0,16 ha. Na podstawie dokumentów z przeprowadzonego uwłaszczenia została założona księga wieczysta. Fakty te przesądzają o tym, że S. C. nabył m. in. działki: o pow. 0,52 ha o nr [...], o pow. 0,16 ha o nr [...] (prawidłowy nr [...]), o pow. 0.16 ha o nr [...] (działka po wschodniej stronie działki nr [...]), a błąd dotyczący numeracji istniał jedynie w operacie ewidencji gruntów i polegał na podwójnej numeracji i braku numerów działek po zachodniej stronie drogi.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że uwłaszczenie nie mogło objąć pasa gruntu, który nie stanowił wyłącznego władania rolnika. W ocenie organu odwoławczego wszystkie dokumenty jednoznacznie wskazują, że w czasie przeprowadzania uwłaszczeń nieruchomość znajdującą się w samoistnym posiadaniu W. i G. C. dzielił pas gruntu, który według danych z ewidencji gruntów stanowił tereny komunikacyjne (użytek "dr") znajdujący się we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji. Taki stan rzeczy pozostawał w sprzeczności z definicją działki ewidencyjnej z § 9 ust. 1 rozporządzenia. W operacie ewidencji gruntów działki znajdujące się po zachodniej stronie działek stanowiących tereny komunikacyjne nie otrzymały nowych numerów ewidencyjnych. Zarówno na mapie ewidencyjnej, jak i na wyrysie znajdującym się w księdze wieczystej [...], zostały jedynie oznaczone "przehaczeniem", które wskazuje, że przynależą do nieruchomości po wschodniej stronie drogi (a contrario droga stanowi odrębny przedmiot władania).

Organ uznał zatem, że podnoszony w toku całego postępowania zarzut, że działka nr [...] oraz nr [...] (prawidłowy nr [...]) powinna zawierać również pas gruntu oznaczony w ewidencji gruntów jako tereny komunikacyjne, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Akta sprawy wskazują natomiast na słuszność podjętych działań przez Starostę K. w celu wyeliminowania nieprawidłowości w operacie ewidencji gruntów i budynków. Sporządzony przez uprawnionego geodetę A. W. operat techniczny nr [...] potwierdza wszystkie ww. kwestie. Uprawniony geodeta w sprawozdaniu technicznym potwierdził, że z analizy materiałów źródłowych -ortofotomapa, operat ewidencji gruntów z 1961 r. nr [...], operat ewidencji gruntów i budynków (mapa ewidencyjna i wypisy), mapa zasadnicza, operat z ustalenia granic i podziału działek nr [...] - wynika, że w ewidencji gruntów i budynków istniały błędy związane z numeracją i powierzchnią działek. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zapisy o przysługującym prawie własności pozostały bez zmian, a w oparciu o operaty przyjęte do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu [...] czerwca 2018 r. za nr [...] oraz w dniu [...] kwietnia 2012 za nr [...], zostały jedynie uporządkowane kwestie związane z numeracją działek w ewidencji gruntów oraz zaktualizowane ich powierzchnie zgodnie z obecnie obowiązującymi standardami technicznymi (z ara do m2).

S. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, którą Sąd powołanym na wstępie wyrokiem oddalił. Sąd na rozprawie oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej i dopuścił jako dowody w sprawie akta administracyjne znajdujące się w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 567/19 dotyczącej skargi J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...] w zakresie działki nr [...].

Sąd podkreślił, że ze znajdujących zastosowanie w sprawie regulacji P.g.k. oraz rozporządzenia wyraźnie wynika, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, czyli wtórny wobec już zaistniałych zdarzeń prawnych. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie trwa od 2012 r. i ze względu na obowiązek starosty utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, organy prawidłowo uznały, że niezbędne było usunięcie rozbieżności istniejących w operacie ewidencji gruntu pomiędzy treścią mapy ewidencyjnej i treścią ujawnioną w rejestrze gruntów. Niezgodność ta polegała, na tym, że działki oznaczone nr [...] (pierwotnie działka nr [...]) o pow. 0,52 ha oraz nr [...] (pierwotnie błędnie oznaczona nr [...]) o pow. 0,16 nie stanowiły obszaru gruntu o charakterze ciągłym, ale były przedzielone innymi działkami o odmiennym stanie prawnym. Sąd uznał, że prawidłowo też organy przyjęły, że w okolicznościach sprawy konieczne było dokonanie zmiany w ewidencji w trybie decyzji administracyjnej, gdyż aktualizacja wymagała uzyskania dodatkowych dowodów. Sąd dalej wskazał, że wpisy w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. IV Wydział Ksiąg Wieczystych - [...] oraz mapa znajdująca się w aktach tej księgi wieczystej potwierdzają, że na podstawie Aktu Własności Ziemi z 1974 r. i umowy z [...] maja 1980 r. o przekazaniu własności i posiadanego gospodarstwa rolnego S. C. stał się właścicielem między innymi działki o nr [...] o pow. 0,52 ha i działki nr [...] o pow. 0,16 ha. Jednakże w operacie ewidencji gruntów, powierzchnię 0,52 ha posiadała działka nr [...] składająca się z klasoużytków, zaś działka nr [...] (stanowiąca tereny komunikacyjne) posiadała powierzchnię 0,02 ha. Także działka nr [...] zawierając klasoużytki miała pow. 0,16 ha, zaś działka nr [...] (stanowiąca tereny komunikacyjne) posiadała powierzchnię 0,02 ha. Z ustaleń organu wynika też, że pierwotnie istniała działka nr [...] o pow. 0,54 ha oraz nr [...] o pow. 0,18 ha. Następnie wydzielono odpowiednio działkę nr [...] o pow. 0,52 ha i nr [...] o pow. 0,02 ha oraz działkę nr [...] o pow. 0,16 ha i nr [...] o pow. 0,02 ha. Działki o pow. 0,02 ha (nr [...] i nr [...]) ujawnione zostały jako tereny komunikacyjne we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji. Jak wynika z mapy ewidencyjnej z 1962 r. oraz mapy znajdującej się w aktach księgi wieczystej numer ewidencyjny [...] posiadała już inna działka (o pow. 0,16 ha), mianowicie działka po wschodniej stronie działki nr [...].

Powyższe ustalenia – zdaniem Sądu - oznaczają, że działki pierwotnie oznaczone nr [...] i nr [...], będące działkami niejednorodnymi prawnie (gdyż przedziela je ciąg komunikacyjny), nie mogą być uznane za działki ewidencyjne. Sens definicji działki ewidencyjnej określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia nie zmienił się począwszy od definicji przyjętej w dekrecie z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 32) oraz przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 3 i art. 11 ust. 4, jak też w zarządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. poz. 1198). Pojęcie to wymagało dla ciągłego obszaru gruntu jednorodności pod względem prawnym. Jednorodność pod względem prawnym oznacza zaś obszar gruntów stanowiący przedmiot prawa własności tej samej osoby (współwłasność tych samych osób). Sąd uznał, że z dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w aktach administracyjnych, a w szczególności z mapy ewidencyjnej gruntów wsi O. przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...], wpisanego do ewidencji [...] grudnia 1976 r. za nr [...] rejestru gruntu oraz mapy ewidencyjnej sporządzonej do uwłaszczeń (tom IV akt administracyjnych sprawy III SA/Lu 567/19, k. 30-31, 60 akt administracyjnych) wynika, że działki nr [...] i nr [...] położone są po obu stronach drogi oznaczonej odpowiednio nr [...] i nr [...], co oznacza, że obie działki były niejednorodne prawnie, gdyż ich obszar gruntu przedzielały inne działki pozostające w posiadaniu Gminy; nie spełniały więc definicji działki ewidencyjnej. Sąd zgodził się z organem, że stan, w którym w ewidencji gruntów wykazana jest jako jedna działka ewidencyjna obszar niejednorodny pod względem fizycznym i prawnym powinien być wyeliminowany w drodze aktualizacji operatu, tj. poprzez wprowadzenie zmiany polegającej na wyodrębnieniu obszarów jednorodnych pod względem prawnym, które stanowić będą samodzielne, odrębne działki ewidencyjne. W takim stanie rzeczy konieczne stało się utworzenie poprzez ustalenie w jednostce rejestrowej Nr [...], w której jako właściciel wpisany jest S. C. dla działek nr [...] o pow. 0,52 ha i nr [...] o pow. 0,16 ha, w ich miejsce działek oznaczonych prawidłowymi numerami ewidencyjnymi tak, by wymogi § 9 ust. 1 rozporządzenia zostały spełnione. Podjęte zatem w tym zakresie przez uprawnionych geodetów czynności określone w dokumentacji "Operat Techniczny - aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków, działki nr [...] i [...]" z 2018 r. oraz "Operat Techniczny - aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków" z 2012 r. dotyczący m.in. działek o numerach [...] przyjętej do zasobu, zostały prawidłowo przez organy ocenione. Działki nr [...] i nr [...] wykreślono z ewidencji, tworząc cztery odrębne działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1010 ha i nr [...] o pow. 4203 ha (obie wydzielone z działki nr [...]) oraz nr [...] o pow. 0,0984 ha i nr [...] o pow. 0,1018 ha (obie wydzielone z działki nr [...]). Każda z nich poprzez tego rodzaju działanie stanowi bowiem ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Konsekwentnie również w jednostce rejestrowej Nr [...], w której jako posiadacz samoistny wpisana jest Gmina Z. wykreślono działkę nr [...] o pow. 0,02 ha (dr), a w jej miejsce wykazano działkę nr [...] o pow. 0,02 ha (dr), a następnie wykreślono działkę nr [...], a w jej miejsce wykazano działkę nr [...] o pow. 0,0064 ha (dr). Analiza części graficznej operatu ewidencji gruntów w zakresie działek będących przedmiotem postępowania wskazuje, że dokumentacja geodezyjno-prawna stanowiąca podstawę założenia księgi wieczystej i dokonania wpisów w dziale I, nie odzwierciedla stanu ewidencji gruntów na dzień, w którym została wydana. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy wskazuje również jednoznacznie na istnienie ciągu działek łączących drogę gminną oznaczoną nr działki [...] z drogą gminną oznaczoną numerem [...]. Niepodważalnym faktem też jest istnienie w operacie ewidencyjnym ciągu działek ewidencyjnych, zakwalifikowanych przez organ prowadzący ewidencję gruntów jako działki należące do terenów komunikacyjnych, co wynika jednoznacznie z danych archiwalnych znajdujących się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

Sąd zgodził się z organami administracyjnymi, że zmiana powierzchni działek nastąpiła w wyniku ustalenia granic na podstawie operatu z 2012 r. przyjętego pod nr [...]. Sprawozdanie techniczne sporządzone do operatu technicznego opisuje wykryte błędy, które w szczególności dotyczą błędnej numeracji działek ewidencyjnych oraz braku ciągłości działek ewidencyjnych. Prawidłowo również Starosta K. zlecił geodecie uprawnionemu sporządzenie korekty dokumentacji geodezyjnej będącej podstawą ujawnienia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], w zakresie nieruchomości oznaczonej numerami działek [...] i [...]. Korekta miała na celu wykazanie właściwego położenia i oznaczenia przedmiotowych działek zgodnie z dokumentami prawnymi zgromadzonymi w aktach sprawy oraz operatem technicznym nr [...]. Jak wskazał geodeta A. W. przyczyną rozbieżności odnośnie do numeracji działek jest błąd w rejestrze ewidencji gruntów z 1961 r., gdzie zamiast nr [...] w rejestrze wpisano działkę [...].

Przebieg granic nowych działek ewidencyjnych (nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) został pozyskany w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych (k. 38-45 akt administracyjnych oraz k. 56-65 akt administracyjnych sprawy III SA/Lu 567/19), poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie w zgodzie z postanowieniami § 36 - § 39 rozporządzenia, a pole powierzchni tych działek zostało obliczone w zgodzie z § 62 tego rozporządzenia. Po uaktualnieniu powierzchni działki nr [...] zostały wydzielone działki nr [...] o pow. 0,0984 ha i nr [...] o pow. 0,1018 ha. Po uaktualnieniu powierzchni działki nr [...] wydzielone zostały działki nr [...] o pow. 0,1010 ha i nr [...] o pow. 4203 ha. W tym zakresie z protokołu ustalenia przebiegu granic wynika, że część punktów granicznych ustalono według ostatniego stanu posiadania, a tam gdzie to było sprzeczne z informacjami wynikającymi z dokumentów określających stan prawny gruntów - ustalenia dokonano na podstawie wszelkiej dostępnej w tym zakresie dokumentacji, oświadczeń zainteresowanych podmiotów, co zgodne jest z postanowieniami § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Sąd uznał, że trafnie organy przyjęły, że przedmiotowa decyzja nie tworzy nowego stanu prawnego, a jedynie uporządkowała kwestie związane z prawidłowym oznaczeniem działek gruntu przez nadanie im numerów ewidencyjnych zgodnie z § 9 ust. 4 i 5 rozporządzenia.

Sąd podkreślił, że przepisy P.g.k. nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych, a organy prowadzące ewidencję nie mogą samodzielnie, w oparciu o przepisy K.p.a., ustalać i rozstrzygać, komu przysługuje prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, a w konsekwencji nie mogą wprowadzić w ewidencji gruntów zmiany właściciela w oparciu o własne ustalenia. Wobec tego Sąd uznał, że nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organy dokonały wnikliwej i poprawnej oceny opracowanej i przyjętej do zasobu dokumentacji geodezyjnej stanowiącej podstawę do dokonania aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków oraz w sposób obszerny przytoczyły nie tylko okoliczności stanu faktycznego, ale i treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i ich wykładnię. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 3 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.w.h.", przede wszystkim dlatego, że organ nie stosował tych przepisów. Wprowadzone zmiany w ewidencji nie oznaczają zmiany właścicieli spornych działek i nie zmieniają granic nieruchomości. W związku z twierdzeniem strony, że w sprawie postępowanie administracyjne zastąpiło postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, Sąd wyjaśnił, że nie jest uzgodnieniem w rozumieniu art. 10 u.k.w.h. sprostowanie oznaczenia nieruchomości, ponieważ wpisy w dziale I-O nie są objęte domniemaniem prawdziwości z art. 3, ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, na co wskazuje uchwała Sądu Najwyższego z 4 marca 1994 r. sygn. akt III CZP 15/94 stwierdzająca, że wpisy w dziale I-O są wpisami danych faktycznych o znaczeniu informacyjnym (por. wyrok SN z 10 października 1985 r. sygn. akt II CR 281/85; OSNCP 1986, nr 7-8, poz. 125), a nie wpisami określającymi stan prawny nieruchomości. Wpisy o takim charakterze, a w szczególności wpisy dotyczące obszaru nabytej nieruchomości, nie są objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych przewidzianą w art. 5 u.k.w.h., co wynika wyraźnie z treści tego przepisu, który odnosi zawartą w nim regulację wyłącznie do "stanu prawnego nieruchomości". Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z 28 lutego 1989 r. sygn. akt III CZP 13/89 (OSNCP 1990, z. 2-3, poz. 26). Zgodnie z art. 26 u.k.w.h. "podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości", a zgodnie z art. 27 "w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, sąd rejonowy dokonuje - na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika - sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości, co oznacza, że sąd wieczysto-księgowy musi uzyskać te dane od organu".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. C. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucił mu naruszenie:

1) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 § i art. 80 K.p.a. polegające na:

a) zaniechaniu przez organ II instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto na niekompletnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego, dokonaniu oceny zebranego materiału w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych; ponadto jako dowód w sprawie organ powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do rozstrzygnięcia sprawy, a nie jest sprzeczne z obowiązującym porządkiem; co więcej, to na organie – zgodnie z zasadą oficjalności – spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego;

b) niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy treścią księgi wieczystej, a innymi zebranymi w sprawie dokumentami;

c) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie które źródło: księga wieczysta czy operat, są decydujące w niniejszej sprawie, a co za tym idzie bezzasadną odmowę mocy dowodowej wpisom znajdującym się w księdze wieczystej;

2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez podzielenie stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w konsekwencji utrzymanie tej decyzji w mocy, w sytuacji gdy decyzja ta oparta została na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym i jako taka pozostawała wadliwa w stopniu przesądzającym jej uchylenie;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3, art. 5, art. 10 u.k.w.h. przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie co skutkuje usiłowaniem usunięcia rozbieżności między stanem prawnym ujawnionym w treści księgi wieczystej a stanem wynikającym z zapisów w rejestrach gruntów w trybie postępowania administracyjnego;

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; ewentualnie na zasadzie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący wniósł także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że stan prawny wynikający z treści księgi wieczystej jest zupełnie inny niż wynikający z dokumentacji, na której opierał się zarówno organ, jak i Sąd. Domniemanie wynikające z treści KW wiedzie prym przed wszystkimi innymi domniemaniami prawnymi. W ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok czyni Gminę Z. właścicielem działki nr [...], jednakże ten sam organ w sprawie [...] w odpowiedzi na skargę wypowiedział się, że w postępowaniu o wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym gmina nie posiada tytułu własności, nie posiada również przymiotu strony, a postępowanie to dotyczyło tych samych działek co niniejsza sprawa. Skarżący wskazał na wątpliwość wynikającą z takiej rozbieżności opinii organu. Podkreślił, że Sąd pominął powyższe i nie odniósł się w uzasadnieniu do podnoszonego zarzutu. Sąd nie odniósł się również w żaden sposób do faktu, że skarżący kwestionował od samego początku operat techniczny na którym opiera się decyzja, a następnie wyrok. Nowo powstałe działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią rzekomo własność gminy z tym, że nie wynika to z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja stanowi próbę bezprawnego przejęcia gruntu stanowiącego własność S. C. Przed Sądem Rejonowym w Z. toczy się postępowanie o zasiedzenie nieruchomość objętych wyrokiem (nieprawomocny wyrok).

W wyroku z 24 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że działki [...] i nr [...] nie graniczą z drogą gminną "to droga wewnętrzna, która nie może być ujawniona w ewidencji gruntów. Skarżący kasacyjnie wskazał, że jest niezrozumiałe, aby jeden Sąd wydał dwa wyroki co do tych samych nieruchomości o odmiennej treści. W 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że nie istnieje droga gminna będąca w samoistnym posiadaniu Gminy. Operat techniczny z 2012 r. jest od samego początku kwestionowany.

Odnosząc się do stwierdzenia Sądu, że działki nie stanowiły obszaru gruntu o charakterze ciągłym, skarżący kasacyjnie wskazał, że o braku ciągłości działek świadczy jedynie mapa ewidencji gruntów [...]. Nie ma zaś innych dokumentów, na podstawie których te działki zostały wyrysowane na działkach S. C. W ewidencji działki skarżącego są zapisane jako 0,52 ha i 0,16 ha i tak uwłaszczony został W. C. - ojciec skarżącego. Skarżący kasacyjnie poddał w wątpliwość, czy można mówić o ciągu komunikacyjnym (mapa [...]) skoro wyrysowane działki od [...] do [...] przedzielają dwie drogi gminne [...] i [...]. Tak też mówi pismo Starostwa z [...] kwietnia 2014. Skarżący kasacyjnie wskazał jeszcze na operat z 2018 r. geodety Wołka, który zawiera nieprawdę, co do stwierdzenia w "zmiany ewidencyjne nr [...]", że "w [...] ([...])[...] 0,02 ha to władający Gmina Z., a po zmianie [...] 0,02 ha, że posiadaczem samoistnym również Gmina Z. (nie było wtedy gmin, a grunty wsi O. należały do gromady B. (rejestr [...])". Działki o numerach [...] nie były nigdy wymierzone ani wyznaczone w terenie. Wskazane karty 38-45 (na które powołuje się Sąd) to dwa różnobrzmiące protokoły sporządzane z czynności geodety B. z [...] marca 2012 r., które są cały czas kwestionowane, zaś karta 56-65 to tylko karta tytułowa operatu technicznego, tj. księga robót geodety B. z czynności [...] marca 2012 r. i te same kwestionowane protokoły.

Skarżący kasacyjnie odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazał, że wszelkie niezgodności w księdze wieczystej i z rzeczywistym stanem prawnym rozstrzyga się na korzyść osoby wpisanej w treści księgi wieczystej. Stan prawny ujawniony w księdze wieczystej jest wiążący dla wszystkich. Oprócz ksiąg wieczystych istnieje w polskim porządku prawnym drugi rejestr nieruchomości, zwany ewidencją gruntów, który ma charakter informacyjny. Ani Sąd, ani organ nie pofatygowały się w wyjaśnieniu w jaki sposób usunięte zostały błędy związane z powierzchnią działek, skoro geodeta zabrał część nieruchomości na drogę gminną, a obszar się zwiększył w stosunku do wykazanego w akcie własności ziemi i księdze wieczystej. Prowadzi to do wniosku, że Sąd wydając zaskarżony wyrok nie zbadał całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a oparł się prawdopodobnie jedynie na znajdujących się w aktach zaskarżonych decyzjach.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych wyżej granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Odnośnie do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. należy stwierdzić, że podnosząc je autorka skargi kasacyjnej ani nie wykazała aby uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ani też nie powiązała naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Sąd ten nie może zatem naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji.

Zarzucając naruszenie wskazanych przepisów postępowania autorka skargi kasacyjnej wskazała na błędną ocenę Sądu I instancji co do dokładnego wyjaśnienia przez organy administracyjne stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz uznania, że okoliczności stanu faktycznego zostały udowodnione na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W szczególności zarzuciła niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy treścią księgi wieczystej a innymi dokumentami oraz bezzasadną odmowę mocy dowodowej wpisom znajdującym się w księdze wieczystej. W rezultacie, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zaskarżona decyzja stanowi próbę bezprawnego przejęcia gruntu stanowiącego jego własność. Skarżący kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego i sądowego utrzymywał, że działki stanowiące jego własność powinny obejmować także pas gruntu, który w ewidencji gruntów oznaczony został jako tereny komunikacji. Stanowisko skarżącego kasacyjnie wskazuje zatem, że kwestionuje działania związane z wydzieleniem działek pod tereny komunikacji (użytek "dr"). Z akt sprawy wynika tymczasem, że wydzielenie tych działek nastąpiło w 1963 r. i okoliczność tę potwierdzają dowody zgromadzone w sprawie. Mianowicie ze znajdującego się w aktach sprawy rejestru gruntów z 1961 r. Gromady B., Osiedla O. (obliczenia powierzchni z operatu [...]) wynika, że pierwotnie istniała działka nr [...] o pow. 0,54 ha i działka nr [...] o pow. 0,18 ha. W 1963 r. wydzielono działki nr [...] o pow. 0,52 ha i nr [...] o pow. 0,02 ha, a także działki [...] o pow. 0,16 ha i nr [...] o pow. 0,02 ha. Działki o pow. 0,02 ha, czyli działki nr [...] i nr [...], ujawnione zostały jako tereny komunikacyjne we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji. Z mapy ewidencji gruntów z 1962 r. oraz mapy znajdującej się w aktach księgi wieczystej wynika, że numer [...] został przyporządkowany do wcześniej istniejącej działki o pow. 0,16 ha znajdującej się po wschodniej stronie działki nr [...]. Kolejno z akt administracyjnych sprawy wynika, że w protokole z ustalenia posiadania gospodarstwa rolnego z [...] listopada 1974 r. według stanu na dzień[...] listopada 1971 r. oraz w Akcie Własności Ziemi z [...] października 1975 r., wydanych na rzecz poprzedników prawnych skarżącego na podstawie ustawy z dnia [...] października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, wskazano działki nr [...] o pow. 0,52 ha oraz nr [...] o pow. 0,16 ha i nr [...] o pow. 0,16 ha. Na podstawie dokumentów z uwłaszczenia została założona księga wieczysta [...].

Uzasadnione jest zatem stanowisko organów administracyjnych zaaprobowane przez Sąd I instancji, że powyższe ustalenia wskazują, że w operacie ewidencji gruntów powstał błąd polegający na funkcjonowaniu podwójnej numeracji działek i braku nadania numerów ewidencyjnych działkom gruntu leżącym po zachodniej stronie działek tworzących drogę. Niewątpliwie wydzielenie działek pod tereny komunikacji miało wpływ na wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków w niniejszej sprawie, to jednak kwestionowanie wydzielenia tych działek, które miało miejsce w 1963 r., w ramach rozpoznawanej sprawy wykracza poza jej granice. Kontrolowana sprawa nie jest bowiem sprawą o własność, a sprawą o wyeliminowanie oczywistego błędu popełnionego w ewidencji gruntów. Z tego względu nie ma podstaw do odsyłania skarżącego i Gminy Z. na drogę postępowania wieczysto-księgowego. Akta sprawy wskazują na prawidłowe działanie organów administracyjnych w celu wyeliminowania nieprawidłowości w operacie ewidencji gruntów i budynków. Organem odpowiedzialnym za stan ewidencji niezgodny z obowiązującym stanem prawnym jest starosta, ponieważ to on – zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia - ma obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Starosta K. dysponował dokumentami źródłowymi (ortofotomapa, operat ewidencji gruntów z 1961 r. nr [...], operat ewidencji gruntów i budynków: mapa ewidencyjna i wypisy, mapa zasadnicza, operat z ustalenia granic i podziału działek nr [...]), co pozwalało mu na przyjęcie, że doprowadzenie do wpisania w ewidencji działek o numerach [...] i [...] bez uwzględnienia działek gruntu, które znajdowały się po zachodniej stronie działek gruntu stanowiących tereny komunikacyjne, nastąpiło wskutek błędu polegającego na uwidocznieniu w ewidencji gruntów parceli gruntowej o niewłaściwych numerach działek i powierzchni działek nie będących działkami jednorodnymi prawnie, a więc nie stanowiących działek ewidencyjnych. Utrzymywanie błędnego stanu ewidencji gruntów jest niedopuszczalne i wymaga uregulowania. Usunięcie tych błędów powinno nastąpić w drodze aktualizacji ewidencji, ponieważ w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się właśnie usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych (por. cytowane przez organy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1628/10 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1048/12). Wynika to z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, która reguluje sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków (art. 1 pkt 3), określone w art. 20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, które zawarte są w operacie ewidencyjnym (zgodnie z art. 24 ust. 1). Przy czym art. 20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Wynika z tego, że dane z ewidencji dotyczące m.in. położenia gruntów, ich granic, powierzchni, czy rodzajów użytków gruntowych stanowią podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, a nie odwrotnie, przy czym ich celem nie jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości (jak w przypadku ksiąg wieczystych), a m.in. planowanie gospodarcze i przestrzenne, czy wymiar podatków i świadczeń. Świadczy o tym wprost art. 21 ust. 1 tej ustawy wskazujący na cel ustawy, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Sposób zakładania ewidencji gruntów i budynków, jak i sposób prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych (§ 1 pkt 2) reguluje rozporządzenie, które zostało wydane na podstawie art. 26 ust. 2 P.g.k. Z treści § 9 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W myśl zaś ust. 2 pkt 1 sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli wyodrębnione zostały w wyniku podziału nieruchomości, a materiały powstałe w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych związanych z tym podziałem przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Jak wynika z akt sprawy zaskarżona decyzja nie wprowadziła zmian w odniesieniu do prawa własności działek nr [...]i nr [...]. Działka nr [...] o pow. 0,52 ha stanowiąca zgodnie z [...] własność S. C., wykazana została w jednostce rejestrowej Nr [...], w której jako właściciel wpisany jest S. C., s. W. i G. Z działki nr [...] zostały wydzielone działki nr [...] o pow. 0,1010 ha i nr [...] o pow. 0,4203 ha, natomiast z działki nr [...] (wcześniej błędnie oznaczonej jako nr [...]) wydzielono działkę nr [...] o pow. 0,0984 ha i działkę nr [...] o pow. 0,1018 ha. Działka nr [...] o pow. 0,02 ha została zaś wykazana w jednostce rejestrowej Nr [...], w której jako posiadacz samoistny wpisana jest Gmina Z. Organy wyjaśniły, że zmiana powierzchni działek nastąpiła w wyniku ustalenia granic na podstawie operatu nr [...] zgodnie z obowiązującymi obecnie standardami technicznymi (z ara do m2). Zostały więc uporządkowane kwestie związane z numeracją działek w ewidencji gruntów oraz zaktualizowane ich powierzchnie, w tym podnoszona przez skarżącego kasacyjnie rozbieżność pomiędzy treścią księgi wieczystej a ewidencją gruntów.

Wbrew temu, co twierdzi skarżący kasacyjnie zaskarżony wyrok nie czyni Gminy Z. właścicielem działki nr [...]. Nie jest sporne, że z żadnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, zarówno w odniesieniu do działki nr [...], jak i działki nr [...], prawo własności na rzecz Gminy Z. We wskazywanym przez skarżącego kasacyjnie prawomocnym wyroku z 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 395/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w istocie przyjął, że ani Starosta, ani geodeta uprawniony sporządzający dokumentację techniczną nie wykazali, że działki ujęte w jednostce rejestrowej [...], oznaczone numerami [...] i [...] stanowią drogę publiczną kategorii gminnej, a co za tym idzie, że Gmina Z. nabyła ich własność z mocy art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. poz. 872 ze zm.) albo art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 1891 ze zm.). Zauważyć jednakże trzeba, że przedmiotem tamtego postępowania sądowego była decyzja dotycząca zmiany wprowadzonej na podstawie dokonanej w toku postępowania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie ustalenia granic, gdzie zaskarżoną decyzją Starosta K. wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej nr [...], w której Gmina Z. była wpisana jako właściciel oraz w jednostkach rejestrowych nr [...] i [...], w których jako właściciel wpisany był S. C. W wyniku zmian w jednostce nr [...] wykreślono wówczas dotychczasowe działki i wpisano nowe działki o numerach [...], aktualizując ich powierzchnię. Z wprowadzonych zmian wynikało również, że właścicielem wymienionych działek jest Gmina Z. Również w jednostkach rejestrowych w których wpisany był jako właściciel S. C. wykreślono dotychczasowe działki i wpisano nowe działki dokonując zmiany ich powierzchni oraz określając użytki i kontury klasyfikacyjne. W rozpoznawanej sprawie zaś w decyzji orzekającej o zmianie w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Z. organy przyjęły, że Gmina Z. jest posiadaczem samoistnym wskazanych działek. Nastąpiła więc zmiana stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania w niniejszej sprawie w stosunku do wyroku z 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 395/13. W konsekwencji oznacza to, że w tym zakresie wyrok ten nie zachował mocy wiążącej określonej w art. 153 P.p.s.a., pomimo tego że postępowanie dotyczyło tych samych działek co niniejsza sprawa.

Nie ma racji zatem skarżący kasacyjnie twierdząc, że zaskarżona decyzja stanowi próbę bezprawnego przejęcia gruntu stanowiącego jego własność, skoro – jak sam wskazuje – "Przed Sądem Rejonowym w Z. toczy się postępowanie o zasiedzenie nieruchomość objętych wyrokiem (nieprawomocny wyrok)".

Zarzucany przez skarżącego kasacyjnie brak odniesienia się Sądu I instancji do powyższych kwestii nie może być skuteczny w ramach zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wadliwość polegająca na wykazaniu, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, może być podniesiona w ramach naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna nie zawiera.

W konsekwencji powyższego nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzje, w której utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Skoro organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów materialnych i procesowych, to prawidłowo wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego art. 3, art. 5 i art. 10 u.k.w.h. przez ich niezastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2255/12, 8 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3080/15, postanowienie NSA z 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 294/12). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Również w jej uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie nie nawiązuje do treści art. 151 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że przepisy te nie mogły mieć zastosowania w sprawie, gdyż kwestie regulowane tymi przepisami stanowią domenę prawa cywilnego, w której właściwe są sądy powszechne.

Mając na uwadze sposób sformułowania powyższych zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnienia wymaga, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r. sygn. akt SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.