Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1719/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 3,  art. 7  ust. 2 i  art. 25  ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156  par. 1  pkt 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. Z., H.Z., A. Z. i M.B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpoznaniu wniosku A.Z., H.Z., A.Z. i M.B., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A.Z., H.Z., A.Z. i M.B., stwierdził, że decyzja Ministerstwa Budownictwa z [...] września 1949 r., nr L. dz. [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z [...] lipca 1949 r., nr L. dz. [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] wydane zostały z naruszeniem prawa, nie stwierdzając ich nieważności z uwagi na fakt, iż od doręczenia ww. orzeczeń upłynęło 10 lat.

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że dalsze korzystanie przez dotychczasowych właścicieli z nieruchomości położonej przy ul. [...] pozostawało w sprzeczności z przeznaczeniem tej nieruchomości stosownie do zapisów obowiązującego na datę orzekania planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem organ ten nie zanegował słuszności decyzji organów dekretowych w przedmiocie występowania przesłanek uzasadniających odmowę przyznania prawa własności czasowej.

Jednocześnie Minister wskazał, że organy orzekające o odmowie przyznania prawa własności czasowej nie ustaliły prawidłowo właściciela nieruchomości i w konsekwencji skierowały decyzję do osoby niebędącej stroną postępowania, czym rażąco naruszyły prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., i co za tym idzie, zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń dekretowych.

Zgodnie jednak z treścią art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a w myśl art. 158 § 2 k.p.a. organ administracji winien ograniczyć się wówczas do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

A.Z., H.Z., A.Z. i M.B., złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] października 2012 r.

Skarżący zarzucili Ministrowi, że zaniechał on zbadania, czy powołany w treści decyzji plan zagospodarowania przestrzennego (Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. Nr [...] opublikowany w Monitorze Polskim z [...] marca 1949 r.) został należycie uchwalony, tj. zgodnie z procedurą unormowaną przepisem § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z [...] grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzeniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W. i [...] Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze. Zdaniem skarżących, gdyby się okazało, że nie doszło do ogłoszenia w Monitorze Polskim o przystąpieniu do sporządzenia planu, oznaczałoby to, że plan Nr [...] przyjęty był z naruszeniem prawa, a zatem nie mógłby stanowić podstawy oceny legalności orzeczeń dekretowych.

Niezależnie od powyższego, skarżący zarzucili, że w planie Nr [...] brak jest linii rozgraniczających dla poszczególnych funkcji.

Podnieśli, że w planie wskazane było zbiorczo różne przeznaczenie, a organ nie wskazał, na jakiej podstawie opiera twierdzenie o przeznaczeniu tego gruntu pod drogi. Wskazali, że żaden przepis ówcześnie obowiązującego prawa nie zabraniał aby droga nie mogła stanowić własności prywatnej.

Skarżący wskazali na niewyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej dokumenty pochodzące od władz miejskich (promesa oraz przekazanie budynków do użytkowania [...]) mają znaczenie z punktu widzenia art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister wyjaśnił, że zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] stanowiąca własność A.Z. objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Obecnie nieruchomość ta znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład (stanowiących mienie W.) działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...]. Działka ewidencyjna nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym Stowarzyszenia [...] "S. [...]" i Oddziału [...] Stowarzyszenia [...].

Organ nadzoru ustalił, że 20 kwietnia 1948 r. (w przepisanym terminie) do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek Z. P. działającej w imieniu dotychczasowego właściciela o przyznanie A. Z. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości ozn. nr hip. [...]. Do przedmiotowego wniosku dołączono odpis pełnomocnictwa z prawem substytucji z 19 marca 1943 r., w którym A. Z. upoważnił swoją żonę J. Z. do zarządzania i administrowania jego majątkiem oraz odpis pełnomocnictwa substytucyjnego z 2 maja 1946 r., w którym J. Z. przeniosła wszystkie uprawnienia nadane jej pełnomocnictwem z 19 marca 1943 r. w całości i bez jakiegokolwiek wyłączenia na Z. P. Ponadto dołączono odpis tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w W. z [...] września 1945 r., na mocy którego J. Z. została wprowadzona w posiadanie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawniej [...]) Nr [...].

Orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1949 r. nr L. dz. [...] Prezydent W. odmówił dotychczasowemu właścicielowi, wymieniając J. Z., przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i jednocześnie stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność gminy W. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. [...] został przeznaczony na cele użyteczności publicznej. Korzystanie zaś z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzeczeniu temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na okoliczność, iż teren omawianej nieruchomości jest przewidziany na wielkie centrum kulturalne [...] i istniejące budynki wymagają przebudowy celem przystosowania ich do nowych zadań. Powyższe orzeczenie zostało skierowane do JJ. Z.

Odwołanie od tego orzeczenia złożyła Z. P.

W piśmie z 25 lipca 1949 r. przekazującym odwołanie do organu drugiej instancji Zarząd Miejski w W. wskazał, że zgodnie z opinią Dyrekcji Planowania Przestrzennego BOS wyrażoną w piśmie z 2 czerwca 1949 r. L. dz. [...] powyższy teren, wg. prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod użyteczność publiczną, dla Stowarzyszenia [...]. Ponadto wskazano, że "Zarząd Miejski w W. powołanym orzeczeniem nie przyznał dotyczącego właścicielowi prawa własności czasowej do pomienionego gruntu oraz udzielił promesy Stowarzyszeniu [...] pod warunkiem zagospodarowania gruntu do 31 grudnia 1949 r.".

Decyzją z [...] września 1949 r. nr L. dz. [...] Ministerstwo Budownictwa utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne z [...] lipca 1949 r.

Kolejnymi decyzjami: Prezydium Rady Narodowej W. z [...] marca 1972 r. nr [...] i Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 1979 r. nr [...] odmówiono A. Z. ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. Ostatecznymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2009 r. nr [...] i z [...] lutego 2009 r. nr [...] wyeliminowano z obrotu prawnego decyzje dekretowe Prezydium Rady Narodowej W. z [...] marca 1972 r. oraz Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 1979 r.

Minister wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę kwestionowanych orzeczeń z [...] lipca 1949 r. i z [...] września 1949 r. stanowił art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie planu zagospodarowania przestrzennego).

Organ nadzoru ustalił, że w dacie wydania kwestionowanych decyzji nieruchomość [...] ozn. nr hip. [...] była objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...] uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu [...] marca 1949 r., ogłoszonym w Monitorze Polskim z [...] marca 1949 r. nr [...], poz. [...].

W ocenie Ministra analiza trybu uchwalenia planu nr [...] pozwala dojść do przekonania, że plan ten został prawidłowo uchwalony i ogłoszony, a zatem uzyskał moc obowiązującą, co więcej, został również zrealizowany.

Plan ten został uchwalony w dniu [...] marca 1949 r. na podstawie art. 3 lit. a ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) przez właściwy do tego organ, a więc Naczelną Radę Odbudowy W., po uzyskaniu niezbędnych zgód. Moc obowiązującą uzyskał zgodnie z art. 9 ustawy o odbudowie m.st. Warszawy w zw. z § 8 i § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z [...] grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W. i [...] Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. R.P. Nr [...] poz. [...]) z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. o uchwaleniu planu, tj. z dniem [...] marca 1949 r. (M.P. nr [...], poz. [...]).

Organ nadzoru wyjaśnił, że barwne odbitki planu znajdujące się w aktach sprawy obrazują granice obszaru objętego planem, w którym mieści się przedmiotowa nieruchomość, a także zawierają adnotację o jego uchwaleniu przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu [...] marca 1949 r. Wskazują, że Dyrekcja Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy [...] nadała temu planowi numer [...].

Ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. o uchwaleniu planu dokonano już piątego dnia po jego uchwaleniu, tj. w dniu [...] marca 1949 r. (Monitor Polski nr [...], poz. [...]).

Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...] spełniał zatem wszystkie wymagania formalne, aby być traktowany jako plan obowiązujący. Organ nadzoru wskazał, że nie jest organem właściwym do oceny prawidłowości planu jak i innych planów miejscowych lub zagospodarowania przestrzennego. Plan ten był stosowany i uznawany za obowiązujący i tak też powinien go oceniać organ nadzoru. Odnoście zarzutów braku publikacji w Monitorze Polskim o przystąpieniu do sporządzenie planu Minister wyjaśnił, że prace nad planem miejscowym rozpoczęto zaraz po wojnie w latach 1946-1947 oraz jeszcze przed uchwaleniem ustawy z 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy. Tym samym zastosowanie miały przepisy wcześniejsze, a więc dekret z 1946 r. na co wskazywał art. 13 ust. 2 ustawy.

Dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) przewidywał w art. 5, że plany miejscowe ustalają przeznaczenie terenów m.in. pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego i kulturalno-oświatowe, pod place publiczne, parki, skwery, ogrody, a także drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Analiza rysunku powyższego planu i legendy do planu wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w części na terenach przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w części na terenach, na których istniejące budynki przeznaczone są na cele użyteczności publicznej, w części na terenach przeznaczonych pod urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku budowlanego, w części na terenach przeznaczonych do użytku publicznego na parki, ogrody, skwery, drogi parkowe dla pieszych oraz drogi z urządzeniami pomocniczymi, a w części na terenach przeznaczonych wyłącznie pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi (opracowanie geodezyjne uprawnionego geodety z 5.09.2007 r.).

W ocenie organu nietrafny jest zarzut skarżących, że brak linii rozgraniczających dla poszczególnych funkcji w planie nie pozwala przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona w planie na cele użyteczności publicznej.

Plan ten należy bowiem odczytywać dokonując analizy części graficznej w połączeniu z częścią tekstową. Rozgraniczenie funkcji zobrazowane jest na rysunku planu poprzez zastosowanie różnej kolorystyki przypisanej poszczególnym funkcjom. Opis każdej z funkcji zawiera precyzyjne wskazanie przeznaczenia terenu.

Organ wyjaśnił, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji archiwalnej wynika, że na nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawniej [...]) znajdował się budynek murowany, stary, 1-piętrowy, stan dobry; przy ul. [...] znajdował się budynek zabytkowy, pałac, konstrukcji murowanej, jednopiętrowy z oficyną, przez nikogo nie zamieszkały, w którym znajdowało się 21 pomieszczeń i hall, uszkodzony od pocisków, część dachu zniszczona; przy ul. [...] znajdował się budynek murowany, stary, konstrukcji drewnianej, w dobrym stanie, mieszkalny.

Budynki znajdujące się na posesji były wykorzystywane na cele mieszkalne i biurowe.

Umową z [...] kwietnia 1948 r. J. Z. oddała Skarbowi Państwa (Ministerstwu [...]) przedmiotową nieruchomość wraz z ogrodem w dzierżawę (zarząd i użytkowanie) na okres 12 lat, licząc od 31 marca 1945 r., w zamian za całkowite wykonanie napraw budynków znajdujących się na przedmiotowym gruncie.

W piśmie Stowarzyszenia [...] z 16 maja 1949 r. zawarto informację, że "na mocy nakazu kwaterunkowego nr [...] z [...] marca 1945 r. oraz zgody Ministerstwa [...] S. [...] zajmuje od 1945 r. nieruchomość przy ul. [...] /[...]/ Nr [...] nr hip. [...] należącą do J.Z. (...), która to nieruchomość została przez S. [...] gruntownie wyremontowana i częściowo przebudowana".

Promesą z [...] lipca 1949 r. L. dz. [...] Zarząd Miejski przyrzekł przyznać teren nieruchomości położonej przy ul. [...] /[...]/ Nr [...] Stowarzyszeniu [...] S. [....] na prawie własności czasowej i zezwolił na podjęcie budowy z zachowaniem praw osób trzecich ze szczególnym uwzględnieniem umów zawartych przez Zarząd Nieruchomości Miejskich. Jak wskazano w promesie, teren przedmiotowej nieruchomości w prawomocnie uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony na cele użyteczności publicznej - dla Stowarzyszenia [...].

Organ ponownie wskazał na treść pisma z 25 lipca 1949 r. przekazującego odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, z którego wynika powyższy teren, wg. prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod użyteczność publiczną, dla Stowarzyszenia [...]. Ponadto wskazano, że z powyższej przyczyny Zarząd Miejski nie przyznał dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej.

W wykonaniu postanowienia Wiceprezydenta W. nr [...] z [...].09.1949 r. Wydział Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w W. przekazał [...] września 1949 r. do użytkowania Stowarzyszeniu [...] budynki znajdujące się na terenie nieruchomości. W postanowieniu wskazano, że zgodnie z prawomocnie uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] został przeznaczony pod użyteczność publiczną dla Stowarzyszenia [...].

Zdaniem Ministra z powyższego wynika, że od pierwszych lat powojennych znaczna część terenu przedmiotowej nieruchomości przeznaczona została w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, dla Stowarzyszenia [...], co znajduje potwierdzenie w dokumentach ówczesnych władz budowlanych W.

Organ powołał uchwalę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (opubl. Lex nr 463485), z której wynika, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej jest określeniem bardzo ogólnym, wymagającym bliższego sprecyzowania. Konkretyzacja ta winna następować w planie zagospodarowania, lecz biorąc pod uwagę ówczesny system prawny gospodarki planowej, mogła ona mieć miejsce również w innych aktach planowania czy też być w inny sposób udokumentowana.

W ocenie Ministra działania ówczesnych organów administracji, w tym administracji budowlanej, stanowią, zgodnie z powołaną uchwałą, uszczegółowienie i skonkretyzowanie funkcji zapisanej dla przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego jako cele użyteczności publicznej (tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz tereny, na których istniejące budynki przeznaczone są na cele użyteczności publicznej, a także otaczające je parki, ogrody, skwery, drogi parkowe dla pieszych i drogi z urządzeniami pomocniczymi).

Zamiar przyznania przedmiotowej nieruchomości Stowarzyszeniu [...] jeszcze przed wydaniem orzeczenia dekretowego wskazuje, że cel użyteczności publicznej przypisany nieruchomości przy ul. [...] winien być zrealizowany przez ten konkretny podmiot.

Organ nadzoru stwierdził, że przekazanie terenu przedmiotowej nieruchomości Stowarzyszeniu [...] S. [...] na prowadzenie przez Stowarzyszenie jego działalności statutowej, a więc de facto na potrzeby instytucji promującej sztukę i wspomagającej jej rozwój zapewniało wykorzystanie nieruchomości na cel publiczny, czyli na cel zgodny z założeniami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego, a nadto mając na uwadze, iż pojęcie użyteczności publicznej podlegało ewolucji i inaczej było postrzegane w Polsce powojennej, a inaczej obecnie Minister wskazał, że nie można uznać, iż odmowa przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości ozn. nr hip. [...] w części przeznaczonej na cele użyteczności publicznej, w tym również na parki, ogrody, skwery, drogi parkowe dla pieszych i drogi z urządzeniami pomocniczymi, rażąco narusza prawo w zakresie obecnej działki ewidencyjnej nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym Stowarzyszenia [...] "S. [...]" i Oddziału [...] Stowarzyszenia [...], jak i w części obecnej działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej aktualnie tereny zielone.

Minister stwierdził, że pozyskanie nieruchomości i urządzenie na niej budynków zajmowanych przez instytucję prowadzącą działalność służącą interesowi publicznemu uwęglającemu potrzeby ogółu społeczeństwa oraz lokalnych społeczności mieściło się zarówno w pozbawionym legalnej definicji pojęciu użyteczności publicznej, jak i w ogólnym celu dekretu [...], jakim było racjonalne przeprowadzenie odbudowy stolicy i dalsza jej rozbudowa.

W ocenie Ministra odnoście części, na której teren nieruchomości przy ul. [...] przeznaczony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (tj. części obecnej działki ewidencyjnej nr [...]), organy dekretowe zasadnie odmówiły przyznania prawa własności czasowej. Przeznaczenie części terenu nieruchomości na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, stanowiącymi dobro o charakterze ogólnonarodowym, publicznym, uniemożliwiało dalsze korzystanie z tej części nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z ustawą z 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433) budowa i utrzymanie dróg publicznych, a więc państwowych, powiatowych i gminnych należy do kompetencji właściwych organów administracji państwowej oraz właściwych związków samorządu terytorialnego (art. 12 ustawy). Dlatego przyznanie byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na gruncie przewidzianym w planie zabudowy pod drogi naruszyłoby interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg i byłoby sprzeczne z zamierzeniami planistycznymi.

Z powyższych przyczyn odmawiając przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości ozn. nr hip. [...] organy dekretowe nie naruszyły w sposób rażący przepisu art. 7 ust. 2 dekretu.

Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, mimo słuszności rozstrzygnięć dekretowych w przedmiocie występowania przesłanek uzasających odmowę przyznania prawa własności czasowej przedmiotowe orzeczenia organów dekretowych obciążone są jednak wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Orzeczenie administracyjne z [...] lipca 1949 r. jako właściciela przedmiotowej nieruchomości wskazywało bowiem J. Z. i do niej zostało skierowane. Tymczasem, orzeczenie to powinno być skierowane do J. Z., jako osoby reprezentującej byłego właściciela – A. Z. Także decyzja organu drugiej instancji z [...] września 1949 r. skierowana została do J. Z. nie jako pełnomocnika, ale jako właścicielki przedmiotowej nieruchomości.

Skoro orzeczenia organów dekretowych były wadliwe w zakresie wypełniającym przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., organ nadzoru zobligowany był do zastosowania w sprawie art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat.

Minister powołując treść art. 16 § 1 k.p.a., podniósł, że poczynione w toku postępowania ustalenia, wzmocnione zasadą trwałości decyzji administracyjnych, nie pozwalają stwierdzić, aby decyzja Ministerstwa Budownictwa z [...] września 1949 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. nr L. dz. z [...] lipca 1949 r. obarczone były inną jeszcze niż wskazana w zaskarżonej decyzji wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych.

Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2013 r. skargę złożyli A. Z., H. Z., A. Z. i M. B.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organ dowolnie przyjął, iż prace nad planem zagospodarowania nr [...] rozpoczęto "zaraz po wojnie w latach 1946 - 47";

2. naruszenie § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z [...] grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzeniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W. i [...] Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze w zakresie, w jakim organ uznał, iż przepis ten nie znajduje zastosowania do planu zagospodarowania nr [...],

3. naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez przyjęcie, iż okoliczności uzasadniające odmowę przyznania prawa własności czasowej na podstawie tego przepisu mogły wynikać z innych źródeł niż legalnie przyjęty plan zagospodarowania przestrzennego;

4. naruszenie art. 12 ustawy z 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej, przez przyjęcie, iż unormowanie nadające kompetencję w zakresie budowy i utrzymania dróg publicznych wyłącza przyznanie gruntu drogi publicznej na własność czasową osobie fizycznej, gdy z art. 103 zd. 1 dekretu prawo rzeczowe wynikała możliwość umownego określenia sposobu korzystania z nieruchomości oddanej we własność czasową w taki sposób, aby nieruchomość była dostępna dla osób trzecich;

5. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie za wykazane, że decyzja Ministra z [...] września 1949 r. została podpisana przez upoważnioną do tego osobę, w braku dowodów takiego upoważnienia w sytuacji nieprzeprowadzenia przez organ kwerendy archiwalnej w zasobach Archiwum Akt Nowych, gdy tamtejsze zasoby zawierają akta gabinetu ministra M. S. niezawierające jakiegokolwiek upoważnienia do podpisania takiej decyzji w imieniu ministra, przy zachowaniu pełnomocnictw udzielanych innym osobom do innych spraw.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ powinien uzasadnić, na jakiej podstawie uznał, iż wymaganie z § 10 ust. 1 rozporządzenia z 11 grudnia 1947 r. nie znajduje zastosowania do planu nr [...], skoro powszechnie przyjmuje się natychmiastowe działanie norm prawa publicznego, a żaden przepis tego rozporządzenia nie uznał za skuteczne procedury przyjęcia planu dokonanych przed wejściem w życie rozporządzenia.

W ocenie skarżących w przypadku gdyby się okazało, że nie doszło do ogłoszenia w Monitorze Polskim o przystąpieniu do sporządzania planu, oznaczałoby to, że plan nr [...] przyjęty był z naruszeniem prawa, a zatem w żadnym razie nie mógł stanowić podstawy oceny legalności orzeczeń dekretowych z 1949 r. W takiej sytuacji podstawę tę powinien stanowić plan zatwierdzony [...] sierpnia 1931 r., ponieważ w odniesieniu do terenu objętego ocenianymi rozstrzygnięciami nie doszło do skutecznego wejścia w życie planu przyjętego po 1944 r.

Skarżący wskazali na wadliwość przyjętej przez organ rozszerzającej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu, polegającej na uznaniu, że odmowa przyznania prawa własności czasowej na podstawie tego przepisu mogła być oparta na innych okolicznościach, niż wynikające z treści planu w tym na dokumentach uwzględnionych przez organ nadzoru.

a. wzmiankowaną w piśmie z 25.07.1949 r. opinię Dyrekcji Planowania Przestrzennego [...] wyrażoną w piśmie z 2.06.1949 r., zgodnie z którą teren "został przeznaczony pod użyteczność publiczną dla Stowarzyszenia [...]";

b. fakt zajmowania nieruchomości od 1945 r. przez S. [...], na mocy nakazu kwaterunkowego z [...].03.1945 r.;

c. promesę przyznania własności czasowej do gruntu na rzecz S. [...] z [...] lipca 1949 r., zgodnie z treścią której "teren został przeznaczony na cele użyteczności publicznej - dla Stowarzyszenia [...]";

d. fakt przekazania budynków znajdujących się na terenie nieruchomości do użytkowania S. [...] przez Wydział [...] Zarządu [...] z dniem [...].09.1949 r.

Skarżący wskazali, że znane jest im stanowisko sformułowane w uchwale NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, jednakże takiej konkretyzacji przeczy zarówno treść planu niezawierająca wskazania S. [...], jak i fakt, iż wymienione wyżej cztery okoliczności nie stanowiły aktów planowania zrównanych przez ówczesne prawo z planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżących tylko dokumenty wskazane pod pkt a. i c. mogą być rozważane z punktu widzenia ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie, gdyż faktyczne zajmowanie nieruchomości, czy też jej przekazanie do użytkowania (punkty b. i d.) na postanowienia planu nie rzutowały. Natomiast rzekome przeznaczenie "na cele użyteczności publicznej dla S. [...]" stanowiło wykroczenie ponad treść planu. Organ nie wyjaśnił w szczególności jaka była tego podstawa prawna i czy z punktu widzenia oceny legalności decyzji ministra i orzeczenia administracyjnego z 1949 r. dokumenty te mogły stanowić podstawę do "uzupełnienia" postanowień planu, który przecież się zachował, i który o S. [...] nie wspomina.

Przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym nie było zwłaszcza ustalenie czy korzystanie z nieruchomości przez S. [...] było zgodne z postanowieniami planu, lecz czy odmowa przyznania własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi gruntu była uzasadniona niemożnością pogodzenia korzystania przezeń z gruntu z postanowieniami planu; tylko planu, a nie planu oraz aktów administracji nielegalnie uzupełniających plan o wskazanie S. [...] jako jedynego podmiotu mogącego realizować użyteczność publiczną na przedmiotowym gruncie.

Skarżący podkreślili, że dla oceny rozstrzygnięć nadzorczych miarodajne jest jedyne legalne rozumienie użyteczności publicznej w 1949 r. W owym czasie pojęcie to było definiowane - wbrew twierdzeniu organu nadzoru - w art. 320 rozporządzenia Prezydenta z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Organ nadzoru naruszył pośrednio także wskazany przepis, eliminując z jego treści wszystkie te rodzaje działalności, których wykonywanie przez osoby fizyczne dopuszczał ówcześnie obowiązujący porządek prawny.

Skarżący zarzucili, że organ nadzoru dokonał wadliwie rozrzedzającej interpretacji - art. 12 ustawy z 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej, przez przyjęcie, iż unormowanie nadające kompetencję w zakresie budowy i utrzymania dróg publicznych wyłącza przyznanie gruntu drogi publicznej na własność czasową osobie fizycznej. Przepis ten bowiem dotyczył wyłącznie budowy i utrzymania dróg, nie zaś kwestii prawnorzeczowych.

Skarżący wskazali, że organ nadzoru nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał za skuteczne podpisanie decyzji przez inż. E. C. w imieniu Ministra Budownictwa. Stanowi to istotny brak skarżonej decyzji, narusza art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z 31 stycznia 2014 r. odniósł się do zarzutów skargi.

Skarżący w piśmie z 18 marca 2014 r. uzupełniającym skargę zarzucili dodatkowo naruszenie:

1) przepisu art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa, poprzez nieprawidłowe ustalenie, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest decyzja Ministerstwa Budownictwa z [...] września 1949 r. zatwierdzająca orzeczenie Prezydenta W. z [...] lipca 1948 r., podczas gdy przedmiotem postępowania z uwagi na uchylenie orzeczenia z [...] lipca 1948 r. na podstawie wyeliminowanej w tej części z obrotu prawnego decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1972 r. jest wyłącznie decyzja Ministerstwa Budownictwa z [...] września 1949 r.

2) przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, poprzez brak zbadania rażącego naruszenia prawa przez decyzję Ministerstwa Budownictwa z [...] września 1949 r., przez pryzmat odwołania złożonego przez Z. P. w imieniu J.Z. od nie będącego już w dacie wydania decyzji nadzorczej w obrocie prawnym orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1972 r., a w konsekwencji brak prawidłowego zakresu postępowania nadzorczego oraz podstawowych kryteriów, przez które powinna być oceniana decyzja z [...] września 1949 r.

Skarżący zarzucili także naruszenie :

- przepisu art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 10 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 157 § 1 i 2 kpa poprzez dokonanie oceny decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] września 1949 r. na podstawie okoliczności faktycznych wynikających z zebranych w postępowaniu nadzorczym dokumentów budowlanych, na podstawie których organ nadzorczy dokonał konkretyzacji planu nr [...], podczas gdy organ nie był uprawniony do zbierania w postępowaniu nadzorczym dodatkowych dowodów, które nie były przedmiotem oceny w postępowaniu zwykłym. Organ wyszedł poza granicę postępowania nadzorczego;

- art. 7 ust. 2 dekretu [...] w zw. z art. 99 i 95 ust. 1 Konstytucji z 17 marca 1921 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokumenty budowlane, które powstały po dacie uchwalenia planu nr [...] mogą konkretyzować plan zagospodarowania przestrzennego, poprzez wskazanie, iż teren objęty planem jest przeznaczony pod konkretny obiekt, podczas gdy konkretyzacja planu może nastąpić tyko w akcie planowania mającym charakter norm ogólnych bądź w dokumentach planistycznych stanowiących podstawę wydania planu, względnie w materiałach przygotowanych do zmiany planu;

- przepisu art. 9 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z [...] grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze W. oraz [...] Zespołu Mieszkaniowego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenu i dokonywania inwestycji na tym obszarze, poprzez niezasadne uznanie, że opublikowanie planu nr [...] w dniu [...] marca 1949 r. stanowi wystarczający dowód, że plan ten był obowiązujący, zaś organy w postępowaniu zwykłym nie były uprawnione do badania jego obowiązywania, podczas gdy, stosownie do art. 81 Konstytucji z 1921 r., organy nie miały prawa badania ważności ustaw wyłącznie w wypadku gdy akt prawny został należycie ogłoszony tj. spełniał wszystkie procedury planistyczne.

Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów ze znajdujących się w aktach sprawy nadzorczej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.: z [...] lutego 2009 r. nr [...] i nr [...], z [...] listopada 2008 r. nr [...] oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1972 r. nr [...] na okoliczności wskazane we wniosku.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2013 r.

Na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżących z pisma z 18 marca 2014 r., uzupełniającego skargę, gdyż decyzje wskazane we wniosku znajdują się w aktach organu nadzoru (co sami skarżący przyznali) i treść tych decyzji jest Sądowi znana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Prawidłowo organ nadzoru uznał, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenia dekretowe dotknięte są wadą wskazaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zarówno orzeczenie Prezydenta W. z [...] lipca 1949 r., jak i decyzja Ministerstwa Budownictwa z [...] września 1949 r. skierowane były do J. Z. jako właścicielki nieruchomości. Orzeczenie z [...] lipca 1949 r., poza wyżej wskazanym skierowaniem do J. Z. jako adresatki orzeczenia, w treści rozstrzygnięcia stanowi, cyt. "nie przyznaje dotychczasowemu właścicielowi Ob. J. Z. prawa własności czasowej". Natomiast z decyzji z [...] września 1949 r. wynika, że organ rozpoznał "odwołanie Z. P. pełnomocniczki właścicielki". Bezsporne jest, że przeddekretowym właścicielem nieruchomości był jedynie A.Z., a jego żona J. była tylko jego pełnomocnikiem na podstawie pełnomocnictwa z 19 marca 1943 r. Natomiast na mocy pełnomocnictwa substytucyjnego z 2 maja 1946 r. J.Z. uprawnienia wynikające z wyżej wskazanego pełnomocnictwa przeniosła na Z. P.

Adresatem art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy jest były właściciel. Skoro organy dekretowe nie ustaliły prawidłowo byłego właściciela nieruchomości i w konsekwencji tego skierowały orzeczenia do podmiotu nie będącego stroną, to rżąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 9 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). Naruszenie powyższe wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Jednakże gdy orzeczenia dotknięte są jedynie tą wadą (a tak wynika z akt sprawy), to zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie jest możliwe stwierdzenie nieważności, gdy od daty doręczenia decyzji upłynęło 10 lat. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Wbrew twierdzeniom skargi organ nadzoru nie prowadził postępowania ponad lub wbrew żądaniom wniosku. Jak wynika z wniosku skarżących z 30 czerwca 2006 r., wnieśli oni o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1949 r. Ministerstwa Budownictwa (pkt 1 wniosku) oraz orzeczenia z [...] lipca 1949 r. Prezydenta W. (pkt 2 wniosku). Wprawdzie decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z [...] marca 1972 r. "anulowano" orzeczenie z [...] lipca 1949 r., to jednakże decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2008 r. ( [...] ) stwierdzono nieważność w całości decyzji z [...] marca 1972 r. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2009 r. ( [...]) utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2008 r. Wobec tego nie sposób przyjąć, że orzeczenie z [...] lipca 1949 r. na datę orzekania przez organ nadzoru zostało usunięte z obrotu prawnego, a tym samym, aby organ nadzoru orzekał ponad żądanie wniosku.

Z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący kiedykolwiek ograniczyli treść wniosku z 30 czerwca 2006 r. Chybione są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Również niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 93 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, którego to przepisu organ nadzoru nie stosował.

Natomiast wnioski o stwierdzenie nieważności innych decyzji złożone przez skarżących nie są przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.

Niezasadne są zarzuty skargi, że w postępowaniu zwykłym rażąco naruszono przepis art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Otóż zasadnie organ nadzoru przyjął, że z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w prawomocnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] pod użyteczność publiczną niemożliwe było pogodzenie korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela zgodnie z przeznaczeniem według planu.

Jak wynika z dokumentów archiwalnych nadesłanych przy piśmie Archiwum Państwowego W. z 13 sierpnia 2007 r. (Tom I akt organu nadzoru), plan nr [...] został uchwalony na podstawie ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy ( Dz. U. Nr 52 poz. 268 ). W dacie jego uchwalania obowiązywał dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109). Stanowił on, że wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu i rozmieszczenia ludności powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego (art.1), a planowe zagospodarowanie przestrzenne przeprowadza się na podstawie planów: krajowego, regionalnych oraz miejscowych, opracowywanych zgodnie z wytycznymi polityki gospodarczej Państwa (art. 2). Zgodnie z art. 25 ust. 1 dekretu o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza sie w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie obwieszczenia w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Wobec tego stanowisko skarżących odnośnie wadliwego przystąpienia do sporządzenia planu jest chybione.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy Miasta W. uzyskał moc obowiązującą zgodnie z § 8 i § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z [...] grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W. i [...] Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. RP Nr [..], poz. [...]), z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim (M.P. Nr [...], poz. [...]). Był więc obowiązującym planem dla nieruchomości przy ul. [...] w dacie wydania kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń dekretowych. Wcześniej w trybie § 15 wyżej wskazanego rozporządzenia w dniu [...] marca 1949 r. Główny Urząd Planowania Przestrzennego wyraził zgodę na powyższy plan. Wynika to wprost z adnotacji na załączniku do planu nadesłanym przez Archiwum W. przy piśmie z 13 sierpnia 2007 r. Odbitki z planu określają wskazanymi w legendzie kolorami przeznaczenie nieruchomości zgodnie z planem na cele w nim podane. Określają też granice obszaru objętego planem. Podnieść należy, że zgodnie z art. 5 ust. 3 dekretu plany miejscowe ustalają linie rozgraniczające tereny zależnie od ich przeznaczenia.

Oprócz dokumentów archiwalnych i załączników graficznych organ zlecił również geodecie określenie położenia nieruchomości hip. [...] w stosunku do rysunku planu. Uprawniony geodeta K.P. oznaczyła na szkicu nieruchomość ze wskazaniem na przeznaczenie jej poszczególnych części zgodnie z planem.

Z dokumentów nadesłanych z Archiwum wynika również, że nieruchomość hip. [...] położona jest w części na terenach przeznaczonych pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, na ternach na których istniejące budynki są przeznaczone na cele użyteczności publicznej, na części przeznaczonej na urządzenie ogrodu do użytku mieszkańców, na terenach przeznaczonych na parki ogrody i skwery i na terenach pod drogi.

Nadesłane dokumenty archiwalne dotyczące planu należy odczytywać łącznie, tj. część tekstową i graficzną, co daje pełny obraz planu.

Organ nadzoru dokonał trafnej analizy planu i słusznie stwierdził, że plan nr [...] był planem obowiązującym.

Wbrew stanowisku skargi, organ prawidłowo wskazał, że prace nad powyższym planem rozpoczęto w latach 1946- 1947. Świadczy o tym adnotacja na dokumentach archiwalnych, że plan sytuacyjny wysokościowy częściowo wykonany został w marcu 1947 r., a pomiary uzupełniające miały miejsce w styczniu 1947 r. Wobec tego prawidłowe jest stanowisko organu, że w zakresie regulacji dotyczących przystąpienia do uchwalania planu mają zastosowanie przepisy dekretu z 1946 r. Skoro w styczniu 1947 r., wykonano niezbędne pomiary, to istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, że prace nad przygotowaniem planu zostały rozpoczęte w 1946 r. Wadliwe jest wiec stanowisko skarżących, że w sprawie miał zastosowanie §10 rozporządzenia Ministra Odbudowy z [...] grudnia 1947 r., gdyż w chwili rozpoczęcia prac nad planem powyższy przepis jeszcze nie obowiązywał. Należy jednakże zauważyć, że po wejściu w życie ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy i wyżej powołanego rozporządzenia dalsze prace nad planem były podejmowane w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym w dniu [...] marca 1949 r. w Monitorze Polskim ogłoszono obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. o uchwaleniu planu. Jednakże jak wyżej wskazano, w zakresie prac rozpoczynających tworzenie planu nr [...] (co najmniej w styczniu 1947 r.) nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy z 3 lipca 1947 r. i rozporządzenia z [...] grudnia 1947 r.

Wobec tego zarzuty skargi co do naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa poprzez dowolne przyjęcie, że prace nad planem rozpoczęto w 1946- 1947 r., jak i naruszenia przepisów art. 9 w zw. z art. 13 ust.2 ustawy z 3 lipca 1947 r., są z powyżej wskazanych przyczyn niezasadne.

Zgodnie z przepisami ustawy obowiązującej w dacie wydania orzeczeń dekretowych, tj. ustawy z 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433), nie było możliwości, aby drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi były w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Budowa i utrzymanie tych dróg należała do organów administracji państwowej lub związków samorządu terytorialnego. Nie można również abstrahować od czasu, w jakim wydano orzeczenia dekretowe i uznać, że drogi zaplanowane w [...] W. mogłyby być we władaniu osób fizycznych bądź, aby tym osobom przysługiwał do nieruchomości na której jest droga publiczna tytuł prawny. Wręcz przeciwnie, również przepisy ustawy z 10 grudnia 1920 r. w art. 7 przewidywały możliwość wywłaszczenia lub czasowego zajęcia nieruchomości potrzebnych do budowy lub utrzymania dróg. Ponadto z orzeczenia dekretowego wynika, że chodzi o cel publiczny, a więc nie były to drogi do użytku prywatnego.

Wbrew stanowisku skargi, organ ustalił przeznaczenie nieruchomości na podstawie planu, a nie wyłącznie w oparciu o dokumenty enumeratywnie wymienione w skardze (str. 6 akt sądowych). Organ "posiłkował się" tymi dokumentami jako dowodami mającymi dodatkowo potwierdzić słuszność stanowiska, że nie było możliwości ustanowienia prawa własności czasowej. Sam plan miał znaczenie rozstrzygające, a powołane przez organ nadzoru dokumenty miały charakter wspierający powyższy dowód. Zgonie z art. 75 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co nie jest sprzeczne z prawem. Powołane przez Ministra i wskazane w skardze dokumenty zostały wytworzone przed wydaniem orzeczenia dekretowego z [...] lipca 1949 r. A więc już przed wydaniem tego orzeczenia wiadomo było, że Stowarzyszenie [...] będzie realizowało na spornej nieruchomości cele użyteczności publicznej. Organ nie sięgał do dowodów współcześnie wytworzonych. Dowody z dokumentów omówione w decyzjach nadzorczych i powołane w skardze (tj. pismo z 25 lipca 1949 r. przekazujące odwołanie, nakaz kwaterunkowy z [...] marca 1945 r. wystawiony dla S. [...], promesa z [...] lipca 1945 r., pismo Wydziału [...] Zarządu [...] dotyczące przekazania budynków S. [...] z dniem [...] września 1945 r.) jedynie potwierdzały treść planu i wskazywały podmiot, któremu powierzono nieruchomość zgodnie z przeznaczeniem według planu, tj. Stowarzyszeniu [...]. Należy podkreślić, że celem planu jest wyłącznie wskazanie sposobu zagospodarowania terenu oraz celów i potrzeb, jakie na danym terenie mają być realizowane. Dlatego nie sposób oczekiwać, aby podmiot realizujący wskazane cele był wymieniony w planie.

Odnosząc się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 XI 2008 r., sygn. I OPS 5/08, na którą powołują się skarżący, to wskazać należy, że wadliwe ją oni rozumieją. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale wskazał: cyt. "Cele użyteczności publicznej są pojęciem tak ogólnym, że wymagały bliższego określenia, przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane, ale o funkcję, jaka mogła być na danym obszarze realizowana (ochrona zdrowia, sport i rekreacja itp.). Konkretyzacja ta powinna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona wystąpić w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana". Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie więc wskazał, że chodzi o inny sposób udokumentowania. Wobec tego w ocenie Sądu w niniejszym składzie mogą być to także dokumenty, które nie miały charakteru planistycznego, lecz bezpośrednio lub w sposób pośrednio do tego planu odnosiły się bądź się na plan powoływały.

Dlatego też z przyczyn wyżej omówionych stwierdzić należy, że nie było możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, albowiem korzystanie z nieruchomości nie dało się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Przekazanie przedmiotowej nieruchomości S. [...] na prowadzenie jego działalności statutowej, a więc działalności promującej sztukę i wspomagającej jej rozwój oraz przeznaczenie nieruchomości na parki, ogrody, skwery, drogi z urządzeniami pomocniczymi zapewniało niewątpliwie wykorzystanie nieruchomości na cel publiczny.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego podpisania decyzji z [...] września 1949 r. przez osobę nieuprawnioną, to gdyby nawet uznać, że E. C. nie był upoważniony do podpisania decyzji, to takie naruszenie prawa stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, tj. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie przyjęto, że wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest oprócz właściwości miejscowej, rzeczowej także właściwość funkcjonalna (por. wyroki; z 12 IV 1996 r. NSA/Lu 692/95 lex 26731, WSA w Gorzowie z 24 VI 2009 r. II SA/Go 265/09, komentarz do KPA pod redakcją M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej C. H. Beck Warszawa 2011 r. str 885- 887). Wobec tego w niniejszej sprawie nie miałoby to wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż zgodnie z art. 156 § 2 kpa organ nie mógłby stwierdzić nieważności decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa z uwagi na upływ 10 lat od dnia doręczenia decyzji.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w wyroku, z mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.