Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 190/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne~Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 36 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: par 118 i par 137 w zw. x par 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 7 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Halina Jakubiec Sędziowie: WSA Ewa Michna (spr.) WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2020 r. skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta na uchwałę nr IW/38/98 Rady Gminy Koniusza z dnia 29 grudnia 1998 roku w sprawie: przyjęcia Statutu Sołectwa - Posądza l. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej a) § 2; b) § 9 ust. 1 i 2; a) §12 ust. 2 i 4; c) wyrażenie "w szczególności" we wprowadzeniach do wyliczenia w§ 12 i §17; b) §14 ust. 1; c) §16 ust. 2 i 3; d) § 17 ust. 4; h) §19 ust 1; i)wyrażenie w razie nieobecności Z-ca Sołtysa" w § 3; j) wyrażenie "Z-cy" w § 4; k) wyrażenie "jego Zastępcy" w § 7 ust. 3 l) wyrażenie "lub Z-ca" w § 7 ust. 5; ł) wyrażenie "lub jego Z-ca" w § 10 ust. 3 lit. b; m) wyrażenie "jego Zastępcy" w §13 ust. 1; n) wyrażenie "jego Z-cy" w § 13 ust. 2; o) wyrażenie "jego Z-ca" w § 13 ust. 3; p) wyrażenie "Z-cy" w § 16 ust. 1; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowej Hucie zaskarżył pismem z 29 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Nr IV/38/98 Rady Gminy Koniusza z dnia 29 grudnia 1998 r. w sprawie: przyjęcia Statutu Sołectwa – Posądza- w części regulacji zawartych w załączonym do niej Statucie Sołectwa zarzucając istotne naruszenia prawa, tj.: art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 36 ust. 1 - 3 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283).

Prokurator zarzucił w skargach następujące naruszenia. Po pierwsze, zarzucił wskazanie przez Radę Gminy w § 2 Statutu liczby mieszkańców Zebrania Wiejskiego. W tej kwestii Prokurator podniósł, że skoro uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a jej konstrukcja powinna być tak ukształtowana, aby miała zastosowanie w dynamicznie zmieniającej się sytuacji, to w konsekwencji faktycznej zmiany stałej ilości mieszkańców Sołectw treść § 2 Statutów dezaktualizuje się. W sytuacji zwiększenia się ilości stałych mieszkańców dochodzi do sprzeczności pomiędzy zapisem Statutów a unormowaniami zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym, gdzie w art. 36 ust. 2 tej ustawy mowa jest o stałych mieszkańcach sołectwa uprawnionych do glosowania.

Po wtóre Prokurator wskazał na nieprawidłowość w postaci nadania w § 12 ust. 1 Statutu Zebraniu Wiejskiemu kompetencji do wybierania i odwoływania Sołtysa, Zastępcy i Rady Sołeckiej, co jest niezgodne z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, które nie wymieniają zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Prokurator powołał się tu na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 sierpnia 2019 r., II SA/Go 351/19.

Kolejny zarzut dotyczył niesprecyzowania w § 12 ust. 4 Statutu zadań przekazanych Sołectwu do realizacji i odesłanie w tym zakresie do przepisów ustawowych, co jest sprzeczne z art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji.

Nieprawidłowe było również brak enumeratywnego wskazania w § 12 i § 17 Statutu, a jedynie przykładowe wskazanie kompetencji Zgromadzenia Wiejskiego oraz Sołtysa (użycie sformułowania "w szczególności"), co stanowiło naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że zadania organów sołectwa powinny zostać uregulowane w uchwalonym statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego, a ustawodawca w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przewidując otwarty katalog kwestii ustrojowych sołectwa regulowanych w uchwalanym statucie, w pkt 1-5 wskazał na elementy niezbędne każdego statutu, w tym określony w pkt 3 wymóg konkretnego wskazania organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej.

Prokurator nie zgodził się również z umocowaniem w § 17 ust. 4 oraz § 19 ust. 1 Statutów Sołtysa do przewodniczenia Radzie Sołeckiej, co Prokurator ocenił jako nieuprawnione skoro art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określający strukturę i kompetencje jednostki pomocniczej jaką jest sołectwo, wskazuje zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy w sołectwie, a sołtysa organem wykonawczym, którego działalność z kolei wspiera rada sołecka.

Kolejny zarzut dotyczył wprowadzenia w § 14 ust. 1 ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru wymagana jest obecność 1/10 uprawnionych do głosowania, co stanowi dodatkowy, niedopuszczalny warunek. Prokurator wskazał przy tym na kompletną regulację art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa.

Prokurator zarzucił również ustanowienie w § 13 oraz § 16 oraz § 3 oraz § 4 oraz § 7 ust. 3 i 5, oraz § 10 ust. 3b oraz § 12 ust. 1 i 2 Statutu organu w postaci Zastępcy Sołtysa, podczas gdy opierając się na art. 36 ustawy o samorządzie gminnym można stwierdzić, że ustawa nie przewidziała kompetencji do wybiera poza sołtysem innego organu wykonawczego sołectwa.

Kolejny zarzut skargi to ustanowienie w § 13 ust. 3 Statutu bezpośredniej odpowiedzialności Sołtysa, jego Zastępcy i członów Rady Sołeckiej przed Zebraniem Wiejskim, przez które mogą być odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swych obowiązków, naruszają postanowienia Statutu i uchwał Zebrań Wiejskich lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego ich w opinii środowiska. Przyznanie zebraniu charakteru elekcyjnego pozostawało w ocenie Prokuratora, sprzeczne z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym ustawodawca nadał zebraniu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Nie było uzasadnienia również ustanowienie w § 9 ust. 1 Statutu zasady tajności głosowania w sprawach personalnych, oraz umocowanie w § 9 ust. 2 Statutu Zebrania Wiejskiego do przeprowadzenia głosowania tajnego nad konkretną sprawą, przy pomocy Komisji Skrutacyjnej. Powyższe stanowi naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11 b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator wyjaśnił, że odstępstwa od zasady jawności są wyłączną kompetencją ustawodawcy.

Prokurator zarzucił również brak uregulowania w Statucie form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością Sołectwa, ograniczając się jedynie do wskazania w § 22 zakresu oraz organów, które czuwają nad prawidłowością działalności jednostki pomocniczej. Tym samym w ocenie Prokuratora Rada Gminy nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym.

Ostatni zarzut skargi dotyczył powtórzenia w § 16 ust. 3 Statutu treści art. 36 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska Koniusza uchwalając przepis § 16 ust. 3 pominęła regulację ujętą w art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która stanowi, że sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Uchwalenie powyższego unormowania w ocenie Prokuratora naruszyło przepisy zawarte w § 118 i § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 2, § 3, § 4 oraz 7 ust. 3 i 5, oraz 10 ust. 3b oraz § 9 oraz § 12 ust. 1, 2 i 4 oraz § 13 oraz §14 ust. 1 oraz 16 oraz § 17 oraz § 19 ust. 1 Statutu stanowiących do nich załącznik.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, zarzucając formalistyczną interpretację prawa przez stronę skarżąca, w oderwaniu od wykładni systemowej i celowościowej, wypaczającą sens i cel działania samorządu terytorialnego, w tym naruszającą zasadę samorządności i samodzielności w kształtowaniu ustroju jednostek pomocniczych gminy. W ocenie organu zarzucane naruszenia są co najwyżej nieistotnymi uchybieniami w tworzeniu aktu prawnego, a ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały z powodów tak nieistotnych jak wskazane w skardze może prowadzić do większych negatywnych konsekwencji prawnych.

Organ stanął on na stanowisku, że rada gminy podejmując uchwałę o ustroju jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo, zobowiązana jest do przestrzegania przepisów ustawy o samorządzie gminnym, dopuszczając jednak swobodę regulacji w pozostałym zakresie. Organ wskazał, że jakkolwiek art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określa, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów, o tyle przepis ten pomija wiele istotnych kwestii związanych z wyborem sołtysa i rady sołeckiej, które nie zostały unormowane również w innych przepisach ustawowych, np.: w jakim trybie i w jakiej formie winny być zgłaszane kandydatury, jaki winien być sposób głosowania na kandydatów tj. czy na zebraniu wiejskim, czy też w lokalu wyborczym oraz jaką procedurę należy stosować w sprawach związanych z wyborem i odwołaniem organów sołectwa. W ocenie organu stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej powinny być unormowane w statucie sołectwa.

Organ ocenił, że jedynie zarzut wskazania w treści uchwały liczby osób wchodzących w skład organu stanowiącego, jakim jest Zebranie Wiejskie w kontekście charakteru statutu, jako akt prawa miejscowego jako jedyny można uznać za zasadny.

Nie zgodził się natomiast z nieuprawnionych przyznaniem uprawnień elekcyjnych zebraniu wiejskiemu, gdyż przepisy statutu jako regulacje techniczne jedynie dookreślają miejsce, w czasie którego dokonuje się wyboru (odwołania) określonych podmiotów, a nie stanowią o nadaniu zebraniu wiejskiemu uprawnień elekcyjnych. Odniósł to również do kompetencji przyznających zebraniu wiejskiemu uprawniania do odwołania sołtysa, jego zastępcy oraz członków rady sołeckiej.

Dalej wskazał, że przepis art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie obowiązywał w dacie podjęcia uchwały, a ponadto nie konkretyzuje on zadań, które powinny być przekazane jednostce pomocniczej, wskazując jedynie, że rada gminy określa w statucie jednostki pomocniczej zadania jej organów oraz zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. Użycie sformułowania "w szczególności" nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa, a jedynie o możliwości przekazania sołectwu innych zadań gminy w trybie ustawowym względnie na podstawie odrębnych uchwał rady gminy, wydanych na podstawie wyraźnego upoważniania ustawowego.

Organ podkreślił również – w kontekście zarzutu przyznania sołtysowi funkcji przewodniczącego rady sołeckiej i powołania zastępcy sołtysa – że okoliczność, iż kwestie dotyczące szczegółowego ustroju i organizacji sołectwa nie zostały unormowane w ustawie ustrojowej nie może sama przez się stanowić o niedopuszczalności stanowienia przez radę o tej materii. Skoro w dacie podjęcia uchwały rada uprawniona była do określenia organizacji działania jednostki pomocniczej, a wprowadzony następnie art. 35 ust. 2 pkt 3 dookreślił, iż statut w szczególności określa "organizację i zadania organów jednostki pomocniczej", to z przepisów tych nie można wywieźć niedopuszczalności stanowienia tak określonych zasad działania sołtysa i rady sołeckiej, które wyraża się przewodniczeniu tej radzie. W ocenie organu rada nie ma samoistnych kompetencji, a jest ciałem doradczym oraz opiniodawczym i nie ma uprawnienia do samodzielnego działania, oprócz wspomaganie sołtysa.

W kwestii kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa, organ wskazał, że taka regulacja mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawie o samorządzie gminnym i potwierdzał to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2013 r., II OSK 417/13.

Dalej organ podkreślił, że przyznanie radzie gminy delegacji do stanowienia o organizacji działania jednostki pomocniczej, w tym do określenia wprost zasad i tryb przeprowadzonych wyborów (art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym) wprost stanowi o uprawnieniu rady gminy do formułowania zasad także w zakresie wprowadzania wyjątków od zasady jawności, zwłaszcza, że powyższe dotyczy wyjątków, głosowania w sprawach personalnych, co dopuszcza również ustawa ustrojowa, jak i inne przepisy obowiązującego prawa. Ponadto organ podniósł, że regulacja ta nie może naruszać przywołanych przez skarżącego przepisów albowiem dotyczą one stricte organów gminy, co wyraźnie wynika z ich treści, a bezspornym jest, że jednostki pomocnicze nie są przez ustawę ustrojową zaliczane do tego rodzaju organów.

Organ wskazał, że w dacie podjęcia uchwały norma art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie obowiązywała w ww. kształcie, Statuty w § 22 stanowią o podmiotach, które wykonują kontrolę i nadzór.

Organ nie zgodził się również z zarzutem powielenia w § 16 ust. 3 regulacji ujętej w art. 36 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym, uznając że zapis uchwały w tym zakresie ma jedynie walor informacyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga w znacznej części była zasadna.

Niniejszy wyrok jest kolejnym z orzeczeń zapadłych w skardze Prokuratora Rejonowego na uchwałę w przedmiocie statutu sołectwa i dlatego powtarza dotychczasowe argumenty.

Sąd podkreśla, że statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Jako że przedmiotem zaskarżenia jest statut jednostki pomocniczej gminy należy wskazać, że statut nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady gminy stanowią ustawy. Ograniczenia swobody statutowej gminy będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu została gmina upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Akt uchwalony przez Gminę nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny, lub budzący wątpliwości interpretacyjne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 i art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki.

Zgodnie z art. 35 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.

Zarzut dotyczący § 2 Statutu

Zdaniem Sądu zarzut dotyczący § 2 Statutu jest zasadny, gdyż sformułowanie znajdujące się w § 2 Statutu narusza art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z wyżej przywołanym przepisem sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Wskazanie w Statucie konkretnej liczby osób uprawnionych do głosowania powoduje, że postanowienie § 2 Statutu dezaktualizuje się w sytuacji, gdy liczba osób uprawnionych do głosowania nie odpowiada liczbie określonej w Statucie. Powyższe naruszenie prowadzić musi do stwierdzenia nieważności § 2 Statutu.

Zarzut dotyczący § 12 ust. 2 Statutu

W § 12 Statutu określone zostały przykładowo, poprzez użycie sformułowania "w szczególności" kompetencje Zebrania Wiejskiego. W ust. 2 powyższego przepisu wskazano, że do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wybieranie i odwoływanie Sołtysa, Zastępcy i Rady Sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania określa statut sołectwa.

Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (por. wyrok WSA w Kielcach z 20 lutego 2020 r., II SA/Ke 1102/19). Zarzut skargi dotyczący § 12 ust. 2 Statutu jest zatem uzasadniony.

Zarzut dotyczący § 12 ust. 4 Statutu

Zasadny jest również zarzut skargi odnoszący się do § 12 ust. 4 Statutu, zgodnie z którym do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy w szczególności "stanowienie w innych sprawach dotyczących Sołectwa w ramach przepisów ustawowych". Co prawda przepis ten nie narusza wskazanego w skardze art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały przepisów ów nie obowiązywał, jednak kwestionowana regulacja jest zbędna, gdyż nie wprowadza żadnej samodzielnej treści normatywnej. Akt będący aktem prawa miejscowego nie powinien zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne. Odesłanie do "przepisów ustawowych" w § 12 ust. 4 Statutu jest zdaniem Sądu niejasne i zbędne.

Zarzut dotyczący § 12 i § 17 Statutu (w zakresie sformułowań "w szczególności"

Zasadny jest zarzut, że w § 12 i § 17 użyto sformułowania "w szczególności" w odniesieniu do ustalenia kompetencji Zebrania Wiejskiego oraz obowiązków i kompetencji Sołtysa. Zakres działania poszczególnych organów sołectwa powinien być określony enumeratywnie. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powyższym przepisem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Zdaniem Sądu zakres działania poszczególnych organów sołectwa powinien być określony ściśle, gdyż brak jest innej podstawy prawnej do podejmowania przez nie działań. Byt jednostki pomocniczej uzależniony jest m.in. od nadanych jej statutem "konkretnych" uprawnień. Nie sposób natomiast mówić o nadaniu jednostce pomocniczej lub jej organom w pełni "konkretnych" uprawnień w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – nie zostały one wymienione w statucie w sposób wyczerpujący (por. też wyrok WSA w Poznaniu z 14.02.2020 r., IV SA/Po 917/19, CBOSA). Raz jeszcze należy podkreślić, że akt będący aktem prawa miejscowego nie powinien zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne.

Zarzut dotyczący § 17 ust. 4 i § 19 ust. 1 Statutu

W § 17 ust. 4 i § 19 ust. 1 Statutu upoważniono Sołtysa do przewodniczenia Radzie Sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawa nie przewiduje zatem in genere pełnienia przez sołtysa funkcji przewodniczącego rady sołeckiej. Wadliwości analizowanych postanowień § 17 ust. 4 oraz § 19 ust. 1 Statutu należy upatrywać w nieuprawnionym zatarciu ustrojowej odrębności pomiędzy organem wykonawczym (sołtysem) i "wspierającą jego działalność" radą sołecką. Jeśli idzie o możliwość przewodniczenia przez sołtysa pracom rady sołeckiej, to w ocenie Sądu w tym przypadku nie powinno się wprowadzać żadnego automatyzmu, jak to uczyniono w powołanych wyżej przepisach Statutu. Sąd podziela bowiem pogląd, że statut sołectwa może wskazywać na prawo sołtysa do udziału w posiedzeniach rady sołeckiej, w żadnym razie nie może jednak formułować takiego obowiązku (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 36), szczególnie że rada sołecka może podejmować działania nie tylko na wniosek sołtysa, którego działalność wspiera, ale również z własnej inicjatywy (zob. (M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 149). Tymczasem przyjęte w § 19 ust. 1 Statutu rozwiązanie, że Rada Sołecka "obraduje na posiedzeniach, którym przewodniczy Sołtys", może być odczytywane, z jednej strony, jako nakładające na sołtysa obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach rady sołeckiej, a z drugiej strony, jako wykluczające podejmowanie przez radę jakichkolwiek działań z własnej inicjatywy. Zarzut skargi jest zatem zasadny i musi prowadzić do stwierdzenia nieważności § 17 ust. 4 i § 19 ust. 1 Statutu.

Zarzut dotyczący § 13 ust. 3 Statutu

W § 13 ust. 3 Statutu wskazano, że Sołtys, jego Zastępca i członkowie Rady Sołeckiej mogą być odwołani przez Zebranie Wiejskie przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swoich obowiązków, naruszają postanowienia Statutu i uchwał Zebrań Wiejskich lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego ich w opinii środowiska, w tym samym trybie co wybór, po wysłuchaniu zainteresowanych. Nie można przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r.,. II OSK 1528/17), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie Zebraniu Wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, w sposób istotny narusza prawo. Z uwagi na powyższe zdaniem Sądu zarzut istotnego naruszenia prawa w § 13 ust. 3 Statutu nie jest zasadny i w tym zakresie skargę należało oddalić, co uczyniono w punkcie II sentencji wyroku.

Zarzut dotyczący § 9 ust. 1 i 2 Statutu

W § 9 ust. 1 wskazano, że Zebranie Wiejskie podejmuje uchwały jawnie i zwykłą większością głosów. W sprawach personalnych tajnie. Z kolei w ust. 2 powyższego przepisu wskazano, że Zebranie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego nad konkretną sprawą, przy pomocy Komisji Skrutacyjnej. Należy podnieść, że art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, na który powołuje się skarżący, został dodany przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz.U. Nr 45, poz. 497) zmieniającej ustawę o samorządzie gminnym z dniem 30 maja 2001 r. W czasie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywał również art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a art. 14 miał następujące brzmienie "1. Uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej. 2. W przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego.". Mimo obowiązywania w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały regulacji prawnych w innym brzmieniu, niż powołane w skardze, należy stwierdzić, że kwestia podejmowania przez organy gminy uchwał została objęta materią ustawową i brak jest podstaw do regulowania jej w statucie jednostki pomocniczej. Z powyższej przyczyny w § 9 ust. 1 i 2 Statutu doszło do istotnego naruszenia prawa, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności uchwały w ww. zakresie.

Zarzut dotyczący § 14 ust. 1 Statutu

Zgodnie z § 14 ust. 1 Statutu dla prawomocności wyborów dla wyboru Sołtysa stosuje się odpowiednio przepisy § 8 ust. 1, mają również zastosowanie przepisy § 8 ust. 2. Z kolei § 8 Statutu przewiduje dla ważności obrad Zebrania Wiejskiego obecności minimum 1/10 mieszkańców podpisanych na liście obecności (quorum). Powyższej regulacji nie stosuje się w przypadku braku quorum i niemożliwości jego uzyskania w ciągu 15 minut przerwy, a zawiadomienie o nim odpowiadało wymogom § 7 ust. 6. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać zatem należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe i bezwzględnie obowiązujące zasady wyboru sołtysa. W tych okolicznościach wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., II SA 2112/01, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1446/16). Regulacja § 14 ust. 1 Statutu narusza zatem prawo w sposób istotny, co stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności.

Zarzut dotyczący § 16 ust. 3 Statutu

Zgodnie z § 16 ust. 3 Statutu "Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszowi publicznemu". Powyższa regulacja stanowi powtórzenie art. 36 ust.3 u.s.g., zgodnie z którym "sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym". Powyższe powtórzenie jest zbędne, jak również nie sposób go uzasadnić koniecznością zapewnienia spójności uchwały. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

Sąd dostrzega przy tym, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z 5 maja 2011 r., I OSK 1059/10). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej, Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie sposób dopatrzeć się konieczności powtórzenia w § 16 ust. 3 Statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych.

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26 marca 2016 r., IV SA/Po 62/16,).

Zarzut dotyczący § 3, § 4, § 7 ust. 3 i 5, § 10 ust. 3b, § 12 ust. 1 i 2 § 13, § 16, Statutu w zakresie ustanowienia organu w postaci Zastępcy Sołtysa

Istotna wadliwość unormowań Statutu w zakresie statuującym organ w postaci "Zastępcy Sołtysa", skutkująca ich nieważnością, polega na tym, iż przewidują one, bez podstawy prawnej, możliwość cedowania przez sołtysa jego kompetencji na inną osobę (Zastępcę Sołtysa, nieznanego ustawie). O ile za dopuszczalne można by uznać, co do zasady, ustanawianie w statucie organów (funkcji, "ciał", itp.) nieznanych ustawie, to niedopuszczalne jest jakiekolwiek przekazywanie im kompetencji przysługujących organom "ustawowym". Zakwestionowane w skardze zapisy Statutu zrównują pozycję Zastępcy Sołtysa z pozycją Sołtysa, a zatem kreują w istocie nowy organ, o tożsamej pozycji, co organ statuowany ustawą. Organem wykonawczym sołectwa zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi być sołtys, wspomagany jedynie przez radę sołecką. W ustawie o samorządzie gminnym nie przewidziano funkcji zastępcy sołtysa, w związku z czym rada gminy nie może wprowadzić takiej funkcji w statucie sołectwa (por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 3 kwietnia 2014 r., znak NK-II.4131.33.2014.AK, Dz. Urz. woj. podlaskiego z 2014 r. poz. 1496). Należy jedynie podnieść, że § 12 ust. 2 Statutu podlega stwierdzeniu nieważności w całości, o czym była mowa wyżej, w punkcie 2, natomiast w § 12 ust. 1 Statutu brak jest odniesienia do Zastępcy Sołtysa.

Zarzut braku uregulowania w Statucie form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością Sołectwa

Powyższy zarzut nie odnosi się do żadnej konkretnej regulacji Statutu i już z tej przyczyny nie może być dokonana ocena zgodności z prawem konkretnej regulacji. Nadto należy podnieść, że kwestie nadzoru i kontroli działalności gospodarczej i finansowej zostały uregulowane w § 22 Statutu.

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Koniusza w zakresie § 2, § 12 ust. 2 i 4, § 12 i § 17 w zakresie sformułowań "w szczególności", § 17 ust. 4, § 19 ust. 1, § 14 ust. 1, § 9 ust. 1 i 2, § 16 ust. 3 oraz § 3, § 4, § 7 ust. 3 i 5, § 10 ust. 3b, § 13, § 16 w zakresie sformułowań dotyczących Zastępcy Sołtysa Statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w wyżej opisanym zakresie w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Natomiast w zakresie § 13 ust. 3 Statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że istotne naruszenie prawa nie występuje i na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie II sentencji wyroku skargę – w pozostałym zakresie - oddalił.