Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1252/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 106 par. 3 i 5.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 233 par. 1.
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 30 ust. 2 pkt 2.
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Maria Myślińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Z. S. "S.–M." S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 644/10 w sprawie ze skargi B. Z. S. "S.–M." S.A. w B. na informację Marszałka Województwa K.-P. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Marszałka Województwa K.-P. na rzecz B. Z. S. "S. –M." S.A. w B. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 644/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę B. Z. S. "S. – M." S.A. w B. na informację Marszałka Województwa K. – P. z dnia 28 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W wyniku oceny formalnej, wniosek skarżącej Spółki o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013, złożony w dniu 24 marca 2010r., został odrzucony z powodu niespełnienia Kryterium rejestracyjnego R.4, z uwagi na brak tabeli J.4 wniosku w wersji papierowej.

W odpowiedzi na powyższą informację Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu wskazała, że wniosek w wersji papierowej został dostarczony w formie kompletnej, zbindowany, łącznie z tabelą J.4, dowodem czego, była zdaniem skarżącej, tożsama suma kontrolna w wersji papierowej i elektronicznej oraz fakt że wersja elektroniczna XML zawierała prawidłowo wypełnioną tabelę J.4. Dodatkowo strona podniosła, że Kryterium rejestracyjne R.4 stanowi o niewypełnieniu pola J.4, co zdaniem skarżącej, nie było tożsame z jego niezłożeniem, a z żadnego z dokumentów dla Poddziałania 5.2.2 nie wynikało wprost, iż niedostarczenie wersji papierowej jest równoznaczne z niewypełnieniem rubryki we wniosku. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka dołączyła wymaganą tabelę J.3. (w rzeczywistości chodzi o tabelę J.4. – przyp. wł.)

Departament Polityki Regionalnej pismem z dnia 28 czerwca 2010 r., wniosek Spółki rozpatrzył negatywnie, wskazując na niespełnienie przez beneficjenta wymagań zawartych w § 11 ust. 1 "Trybu składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013 dla Osi Priorytetowej 5 Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw, Działania 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, Poddziałania 5.2.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw" (załącznik nr 2 do Uchwały nr 77/1323/09 Zarządu Województwa K.-Po. z dnia 20 października 2009r. zwany dalej: "Tryb składania wniosków") oraz w kryterium R.4 oceny projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. (załącznik do Uchwały Nr 44/2009 Komitetu Monitorującego z dnia 15 października 2009r.). Zdaniem organu, skoro niewypełnienie wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie tabeli J.4 powoduje niespełnienie kryterium rejestracyjnego R.4 to tym bardziej niedopuszczalne jest niezałączenie obligatoryjnych części (tabel) wniosku o dofinansowanie. Odnosząc się do argumentu strony, że wersja elektroniczna i papierowa wniosku zawierają tożsame sumy kontrolne, Departament Polityki Regionalnej wskazał, że za przyczynę odrzucenia przedmiotowego wniosku uznano nie brak zgodności sum kontrolnych, a niezałączenie do wersji papierowej wniosku tabeli J.4, co czyniło wniosek o dofinansowanie projektu niekompletnym i nieprawidłowo wypełnionym.

Spółka w skardze od powyższego rozstrzygnięcia zarzuciła organowi błędne ustalenie stanu faktycznego oraz nieuprawnione przeniesienie odpowiedzialności za utratę dokumentu w Instytucji Zarządzającej na skarżącego. Podkreślono, że wniosek był kompletny i zawierał tabelę J.4, a Departament Polityki Regionalnej w Informacji z dnia 28 czerwca 2010r. w ogóle nie odniósł się do zarzutu utraty dokumentu. W ocenie skarżącej organ przyjął dokumentację kompletną, co potwierdził pieczątką i podpisem, a sprawę należałoby potraktować w kategorii utraty dokumentu przez organ administracji i ewentualnie wszcząć procedurę o odtworzenie dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Spółki "S. – M." za zasadne uznał, w stanie faktycznym sprawy, negatywne rozstrzygniecie wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ocena formalna wniosku Skarżącej została przeprowadzona w oparciu o kryteria rejestracyjne oceny projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013 określone w Załączniku nr 2 do uchwały nr 44/2009 Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa K.-P. na lata 2007-2013 z dnia 15 października 2009r. Jako kryterium rejestracyjne przyjęto kryterium R.4. "Czy wszystkie wymagane do rejestracji wniosku pola we wniosku o dofinansowanie są wypełnione (wersja papierowa i elektroniczna)".

Stwierdzenie przez Instytucję Zarządzającą niespełnienia przez projekt kryterium rejestracyjnego R.4. dawało jej prawo w świetle obowiązujących regulacji do odrzucenia wniosku.

Sąd wskazał następnie, że zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 Trybu składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013 dla osi priorytetowej 5 Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw Działania 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw (załącznik nr 2 do Uchwały nr 77/1324/09 Zarządu Województwa K.-P. z dnia 20 października 2009r) Departament Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa K.-P. dokonywał oceny formalnej dwuetapowo: w pierwszym etapie dokonywano oceny zgodności wniosku z kryteriami rejestracyjnymi. Niespełnienie przez wniosek kryteriów rejestracyjnych spowodował odrzucenie wniosku bez przeprowadzania dalszej oceny. Na etapie oceny formalnej wniosków dopuszczalna była jednokrotna poprawa błędów wskazanych w piśmie Departamentu Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa K.-P., wynikająca z oceny w oparciu o kryteria formalne, z wyłączeniem kryteriów rejestracyjnych (§ 11 ust. 3 Trybu składania wniosków o dofinansowanie). Wskazał nadto, że z § 7 ust. 6 Trybu składania wniosków o dofinansowanie wynikało, iż wniosek o dofinansowanie projektu (formularz wniosku) należało równocześnie złożyć w formie papierowej w dwóch egzemplarzach (oryginał wydruku wniosku i jego kopia lub dwa wydruki) w formacie A4 oraz w formie elektronicznej (plik xml) na nośniku elektronicznym. Wersja papierowa, stosowanie do treści z § 7 ust. 7 i 8, powinna być tożsama z wersją elektroniczną wniosku, a wnioskodawca był zobowiązany przy sporządzaniu wniosku o dofinansowanie projektu do stosowania instrukcji wypełniania wniosku i załączników oraz do przestrzegania kolejności stron. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w świetle § 7 ust. 9 wniosek o dofinansowanie projektu i załączniki powinny być przygotowane w sposób staranny, między innymi poprzez jego zszycie bądź bindowanie, jak również powinien być on kompletny, tak w zakresie samego wniosku jak i jego załączników (§ 7 ust. 10).

Wobec powyższych regulacji i stanu faktycznego sprawy, Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu Spółki, iż wobec prawidłowego wypełnienia wersji elektronicznej i papierowej wniosku, co wynikało z sumy kontrolnej obu egzemplarzy sprawę należało potraktować w kategoriach utraty dokumentu przez organ administracji. W sprawie bowiem nie budziło wątpliwości zdaniem Sądu, iż wniosek o dofinansowanie został przez Skarżącą złożony zgodnie z wymogami jako dokument zbindowany, zatem przy tak ustalonych i niespornych okolicznościach stanu faktycznego nie można było postawić zarzutu zagubienia tabeli J4 przez pracowników organu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego forma złożenia dokumentacji (jej zbindowanie) wykluczało możliwość nieświadomego błędu (utraty jednego dokumentu -tabeli J 4) po stronie organu i to dokonanego w obu pisemnych egzemplarzach wniosku. Sąd uznał, że w takiej sytuacji należałoby przyjąć, iż pracownik świadomie usunął z dokumentacji sporny dokument, a w świetle twierdzeń obu stron i stanu faktycznego brak było podstaw aby taką tezę postawić. Oznaczało to zatem, iż Skarżąca nie załączyła tabeli J4 do dokumentacji konkursowej.

Sąd nie podzielił twierdzenia Spółki, zawartego w piśmie z dnia 24 sierpnia 2010r. co do "wiodącej" roli wersji elektronicznej wskazując, że zgodnie z § 7 ust. 6 i 7 Trybu składania wniosków, wniosek o dofinansowanie projektu (formularz wniosku) należy równocześnie złożyć w formie papierowej w dwóch egzemplarzach (oryginał wydruku wniosku i jego kopia lub dwa wydruki) w formacie A4 oraz w formie elektronicznej na nośniku elektronicznym; przy czym wersja papierowa powinna być tożsama z wersją elektroniczną wniosku. Jakikolwiek brak w tym zakresie nie podlegał uzupełnieniu zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Trybu składania wniosków o dofinansowanie. Brak przedmiotowej sekcji musiał więc skutkować odrzuceniem wniosku.

Skargą kasacyjną pełnomocnik B. Z. S. "S. – M." S.A. w B., zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a.), tj.:

a) art. 106 § 3 i p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez pominięcie dowodu z dokumentu, tj. z wersji elektronicznej wniosku (w wersji zakodowanej w formacie xml) i zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów i twierdzeń skarżącej podniesionych w piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2010 roku,

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712 ze zm.) dalej jako u.z.p.p.r., poprzez zaniechanie rozważenia, czy brak formularza J4 stanowi brak usuwalny, czyli poprzez nieuwzględnienie postanowień Załącznika nr V "Kryterium oceny projektów" do "Szczegółowego opisu osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K. – P. na lata 2007/2013 (Uszczegółowienia RPO)" stanowiącego załącznik nr 2 do Uchwały Nr 16/170/09 Zarządu Województwa K.-P. z dnia 26 lutego 2009 r. ze zm. - dalej jako "Kryteria oceny projektów" (kryterium horyzontalnego A3 "Kompletność wniosku" - według podziału ogólnego/kryterium horyzontalnego A4 "Kompletność wniosku" - według podziału szczegółowego dla Poddziałania 5.2.2.) w zw. z § 11 ust. 1 i 3 Trybu składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013 dla osi priorytetowej 5 wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw Działania 5.2 wsparcie inwestycji przedsiębiorstw Poddziałanie 5.2.2 wsparcie inwestycji przedsiębiorstw (Załącznik nr 2 do uchwały nr 77/1324/09 Zarządu Województwa K.-P. z dnia 20 października 2009r. w sprawie ogłoszenia naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Działania 5.2.2. Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw Oś Priorytetowa 5 Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013) - dalej jako: Tryb składania wniosków,

d) art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia wymienionych w pkt l a) - c) zarzutów niniejszej skargi a nadto art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez niestwierdzenie, że § 7 Trybu składania wniosków narusza zasadę przejrzystości albowiem nie przewiduje weryfikacji zarzutów dotyczących zagubienia części dokumentacji (wniosku),

2. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). tj.:

a) § 7 ust. 6 i 7 Trybu składania wniosków, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wersja elektroniczna wniosku nie jest wersją podstawową ("wiodącą"),

b) § 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 Trybu składania wniosków, polegające na nieuwzględnieniu regulacji tam zawartych, zobowiązujących instytucję odpowiedzialną za formalną ocenę projektów do wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych określanych jako kryterium horyzontalne A3 "Kompletność wniosku" – według podziału ogólnego/kryterium horyzontalne A4 "Kompletność wniosku" – według podziału szczegółowego dla Poddziałania 5.2.2.A3 Kryteriów oceny.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd pierwszej instancji przyjmując, iż złożony przez stronę wniosek o dofinansowanie zawierał braki w postaci niedołączonego formularza J4 oparł się wyłącznie na twierdzeniach organu. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że wprawdzie § 7 ust. 8 Trybu składania wniosków stanowi, że wnioskodawca jest zobowiązany do przestrzegania kolejności stron, to jednak na wniosku sporządzonym w generatorze wniosków i drukowanym z niego jako cały dokument brak jest zachowania ciągłości numeracji stron. Brakujący formularz złożenia dokumentacji poprzez jej bindowanie nie wyklucza, zdaniem kasatora, możliwości świadomego usunięcia (wyrwania) z dokumentacji spornego dokumentu.

W tym zakresie podniesiono, iż nie było możliwe jednoczesne sporządzenie wniosku w generatorze wniosków bez brakującego formularza, co uprawdopodabnia twierdzenie skarżącej Spółki, iż przy kompletowaniu wniosku nie mogła pominąć brakujących stron.

Kasator podniósł ponadto, że w jego ocenie brak jest procedury, która umożliwiałaby stwierdzenie, że wniosek o dofinansowanie złożony został przez skarżącego bez wymaganego formularza, w tym przypadku formularza J4. Wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1998 r., w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów samorządu województwa (Dz. U. Nr 160, poz. 1073 ze zm.), przy przyjęciu wniosku jego fizyczna kompletność nie jest badana, zaś stempel potwierdza jedynie datę przyjęcia dokumentów bez potwierdzenia ich zawartości. W tym kontekście autor skargi kasacyjnej powołał się na treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 283/10.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił okoliczności, iż organ nie uruchomił procedur, które pozwalałyby na ustalenie, że do zagubienia formularza J4 doszło lub nie, na etapie oceny projektu. Zdaniem kasatora skoro procedura naboru, przyjmowania wniosków i poddawania ich ocenie zmierza do zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów powinna ona również przewidywać i umożliwiać weryfikację wszelkich zarzutów w tym dotyczących zagubienia części dokumentacji.

Podniesiono także, iż Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął zaprezentowany przez stronę dowód z wersji elektronicznej wniosku. Kasator wskazał, iż co prawda Sąd w dniu 25 sierpnia 2010 r., podjął próbę uruchomienia płyty zawierającej wniosek, próba ta jednak zakończyła się niepowodzeniem. W ocenienie skarżącej weryfikacja danych zawartych na przedmiotowej płycie i porównanie obu wersji wniosku (papierowej i elektronicznej) była niezbędna także w celu ustalenia, czy organ prawidłowo zakwalifikował brak formularza jako brak nieusuwalny oznaczony symbolem R4. Do tej kwestii, zdaniem kasatora, Sąd pierwszej instancji się nie ustosunkował w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak też nie ustosunkował się do treści pisma strony z dnia 24 sierpnia 2010 r., czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie przeprowadzając zaś dowodu z elektronicznej wersji wniosku i nie dokonując wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego Sąd naruszył w ocenie autora skargi kasacyjnej art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Ponadto, zdaniem kasatora, Sąd naruszył również § 7 ust. 6 i 7 Trybu składania wniosków, bowiem nie odniósł się on do argumentacji skarżącej i w istocie nie dokonał wykładni § 7 ust. 7 Trybu, stanowiącego, że wersja papierowa wniosku powinna być tożsama z wersją elektroniczną wniosku. W ocenie autora skargi kasacyjnej bezspornym było, że skarżąca spełniła dyspozycję § 7 ust. 6 Trybu składając w tym samym momencie wniosek w obydwu formach. Natomiast w razie uznania za prawidłowe stwierdzenie Sądu o nieusuwalnym charakterze "braku" polegającego na niedochowaniu wymogu tożsamości w wersji papierowej wniosku z jego elektroniczną wersją, należałoby konsekwentnie stwierdzić wzajemną sprzeczność ustanowienia usuwalnego kryterium A3/A4: "Wersje papierowa i elektroniczna wniosku są tożsame". W ocenie aktora skargi kasacyjnej wersja elektroniczna składanego wniosku, jako wersja podstawowa, ma charakter wiodący, bowiem treść wersji papierowej musi być identyczna z treścią wersji elektronicznej nie zaś odwrotnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określa art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Zagadnieniem mającym kluczowe znaczenie w sprawie niniejszej jest ocena konsekwencji braku – stwierdzonego przez organ podczas dokonywania oceny formalnej złożonego przez skarżącą wniosku o dofinansowanie projektu budżetu Unii Europejskiej – "tabeli J.4" (określanej też jako "formularz" J.4, albo "sporny dokument") w obydwu egzemplarzach wersji papierowej tegoż wniosku.

Jak wynika z akt sprawy, w wyniku oceny formalnej, wniosek skarżącej o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013, został odrzucony z powodu "niespełnienia Kryterium rejestracyjnego R.4, z uwagi na brak tabeli J.4 wniosku w wersji papierowej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w zaskarżonym wyroku uznał, że w stanie faktycznym sprawy, "zasadnie... podjęto negatywne rozstrzygniecie w przedmiocie wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy" (str. 4 uzasadnienia wyroku). A zatem Sąd I instancji uznał za legalne (zgodne z prawem) rozstrzygnięcie organu odrzucające wniosek skarżącej wnioskującej o dofinansowanie zgłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013 projektu.

Zważyć przy tym wypada, iż zaskarżone do Sądu I instancji rozstrzygnięcie (informacja) stanowiło w istocie negatywną ocenę projektu, który przedstawiła wnioskująca spółka - skoro opierało się na założeniu konsekwencji niewypełnienia kryteriów dopuszczających wniosku, a te polegają na badaniu kwalifikowania się projektu do uzyskania pomocy w ramach konkretnego działania danego programu pomocowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd o zgodności z prawem aktu kończącego postępowanie aplikacyjne (administracyjne) w przedmiotowej sprawie został wypowiedziany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. co najmniej przedwcześnie, bo bez dostatecznego rozważenia istotnych w sprawie kwestii oraz z pominięciem przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zadawalającego ustosunkowania się do argumentacji prezentowanej konsekwentnie przez skarżącą Spółkę od chwili otrzymania pierwszej "informacji" o odrzuceniu jej wniosku.

Należy przy tym zauważyć (na co zwracał już uwagę NSA m.in. w wyroku z 30 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 314/10), że dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego, w tym te ustalające wszelkie zasady przeprowadzania samego konkursu, stanowią niewątpliwie uregulowania prawne pozostające poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego (odnoszą się bowiem tylko do relacji między właściwą instytucją a zainteresowanymi otrzymaniem pomocy z programu operacyjnego wnioskodawcami, którzy składając do niego aplikacje wyrażają - z zasady - zgodę na poddanie się wymaganiom danego programu). Uregulowania te nie mogą być jednak zarówno tworzone, jak i wykładane w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego dotyczącymi bezpośrednio konkretnej sfery działalności publicznoprawnej, w szczególności z przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zawierającej pewne, choć z pewnością ograniczone wskazania co do wymogów stawianych programom pomocowym w ramach polityki rozwoju, z mającymi zastosowanie do danego programu przepisami unijnymi, jak również ze standardami konstytucyjnymi.

Jak to stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ocena formalna wniosku skarżącej została przeprowadzona w oparciu o kryteria rejestracyjne oceny projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013 określone w Załączniku nr 2 do uchwały nr 44/2009 Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa K.-P. na lata 2007-2013 z dnia 15 października 2009r.

Jako kryterium rejestracyjne, którego niespełnienie skutkowało odrzuceniem zgłoszonego przez skarżącą projektu, przyjęto "kryterium R 4", a mianowicie to, "Czy wszystkie wymagane do rejestracji wniosku pola we wniosku o dofinansowanie są wypełnione (wersja papierowa i elektroniczna)". Sąd I instancji słusznie zauważył, że "stwierdzenie przez Instytucję Zarządzającą niespełnienia przez projekt kryterium rejestracyjnego R.4. dawało jej prawo w świetle obowiązujących regulacji do odrzucenia wniosku".

Jednakże Sąd I instancji zaniechał badania i nie dokonał oceny (a w każdym razie w uzasadnieniu wyroku tego nie wyjaśnił), czy owo "stwierdzenie" przez Instytucję Zarządzającą niespełnienia przez projekt kryterium rejestracyjnego R.4., było zgodne z prawem, tj. czy rzeczywiście "dawało jej prawo w świetle obowiązujących regulacji do odrzucenia wniosku".

Bezkrytycznie podzielając pogląd Instytucji Zarządzającej o niespełnieniu przez złożony przez skarżącą wniosek o dofinansowanie zgłoszonego projektu kryterium rejestracyjnego R.4, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. całkowicie pominął, że w kryterium rejestracyjnym R 4. wyraźnie jest mowa o wymogu "wypełnienia" (każdego - wymaganego do rejestracji wniosku) "pola we wniosku" w wersji "papierowej i elektronicznej". A zatem, aby można było mówić o niespełnieniu kryterium rejestracyjnego R.4, należałoby stwierdzić, że w złożonym wniosku – i to zarówno jego wersji papierowej, jak i elektronicznej - jakieś "pole" (np. "pole" zawierające sporny formularz/ tabelę J.4) nie zostało wypełnione. Jednakże w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie stwierdzono (nawet nikt tego nie sprawdzał), aby w wersji elektronicznej wniosku jakieś "pole" pozostało niewypełnione. Stwierdzono jedynie brak tabeli J.4 wyłącznie w papierowej wersji wniosku.

W związku z tym należy zauważyć, że zgodnie z § 7 Trybu składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013 dla osi priorytetowej 5 Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw Działania 5.2. Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw... (stanowiącego załącznik nr 2 do Uchwały nr 77/1324/09 Zarządu Województwa K.-P. z dnia 20 października 2009r.) wnioskodawca jest zobowiązany do sporządzenia wniosku o dofinansowanie projektu "w generatorze wniosków" o dofinansowanie (ust. 5). Zgodnie z § 7 ust. 6 Trybu (...) "wniosek o dofinansowanie projektu (formularz wniosku) należy równocześnie złożyć w formie papierowej w dwóch egzemplarzach (oryginał wydruku wniosku i jego kopia lub 2 wydruki) w formacie A4 oraz w formie elektronicznej (plik xml) na nośniku elektronicznym".

Z tych uregulowań wynika, że wniosek o dofinansowanie "w formie papierowej" to po prostu "oryginał wydruku wniosku", natomiast drugim egzemplarzem wersji papierowej może być albo jego kopia (tzn. np. kserokopia oryginału wydruku), albo drugi "wydruk" z tegoż samego pliku xml na nośniku elektronicznym, który winien być załączony jako forma (wersja) "elektroniczna" wniosku.

Zgodnie z § 7 ust. 7 ww. Trybu składania wniosków (...) "wersja papierowa powinna być tożsama z wersją elektroniczną wniosku".

W tym sensie należałoby się zgodzić z poglądem skarżącej co do "wiodącej" roli wersji elektronicznej, skoro wersja "papierowa" wniosku jest "wydrukiem" z wersji elektronicznej i musi być z nią "tożsama".

Z drugiej strony, z dalszych uregulowań zawartych w ww. "Trybie składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013..." wynika, że "oryginałem wniosku" jest wersja papierowa wniosku, skoro zgodnie z § 7 ust. 12 ww. Trybu składania wniosków (...) "oryginał wniosku o dofinansowanie projekty powinien być podpisany czytelnie... przez osobę lub wszystkie osoby upoważnione do podpisania umowy o dofinansowanie projektu..." oraz że "każda strona oryginału wniosku... powinna być parafowana przez jedną z osób określonych w punkcie A.3 wniosku" (§ 7 ust. 13 ww. Trybu).

Tak więc, nawet gdyby się nie zgadzać – tak jak Sąd I instancji – z prezentowanym przez skarżącą poglądem o "wiodącej" roli wersji elektronicznej (vide str. 6 uzasadnienia wyroku), i uznawać swego rodzaju "prymat" wersji papierowej ("oryginału" wniosku podpisanego przez właściwe osoby), nie ulega wątpliwości, że w kryterium rejestracyjnym R 4. wyraźnie jest mowa o wymogu "wypełnienia" wymaganego do rejestracji wniosku "pola" we wniosku – tak w jego wersji "papierowej", jak i "elektronicznej". A zatem, aby można było mówić o niespełnieniu kryterium rejestracyjnego R.4, należałoby uprzednio stwierdzić, że w złożonym przez skarżącą wniosku – i to zarówno jego wersji papierowej, jak i elektronicznej - jakieś "pole" nie zostało wypełnione. Tymczasem w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie stwierdzono, aby w wersji elektronicznej jakiekolwiek "pole" (np. "pole" zawierające sporny formularz/ tabelę J.4) nie zostało wypełnione. Tak więc, "odrzucenie" przez Instytucję Zarządzającą zgłoszonego przez skarżącą projektu, bez zbadania wersji elektronicznej wniosku, należało uznać za co najmniej przedwczesne i nieodpowiadające treści - przyjętego jako podstawa prawna tego "rozstrzygnięcia" - kryterium rejestracyjnego R.4.

Jest to niezmiernie istotne, albowiem zgodnie z ww. Trybem składania wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013 dla osi priorytetowej 5 Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw Działania 5.2.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw (stanowiącym załącznik nr 2 do Uchwały nr 77/1324/09 Zarządu Województwa K.-P. z dnia 20 października 2009r) Departament Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa K.-P. dokonywał oceny formalnej dwuetapowo.

W pierwszym etapie oceny formalnej dokonywano oceny zgodności wniosku z "kryteriami rejestracyjnymi", których niespełnienie powodowało odrzucenie wniosku bez przeprowadzania jego dalszej oceny (§ 11 ust. 1 pkt 1 ww. Trybu...). Na etapie (dalszej) oceny formalnej wniosków dopuszczalna była "jednokrotna poprawa błędów wskazanych w piśmie Departamentu Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa K.-P., wynikająca z oceny w oparciu o kryteria formalne, z wyłączeniem kryteriów rejestracyjnych" (§ 11 ust. 3 ww. Trybu...).

Przedmiotowe kryterium R.4, sprowadzające się do odpowiedzi na pytanie: "Czy wszystkie wymagane do rejestracji wniosku pola we wniosku o dofinansowanie są wypełnione (wersja papierowa i elektroniczna)", mieściło się w ramach kryteriów rejestracyjnych, czyli tzw. kryteriów "nienaprawialnych" (takich, których niespełnienie od razu powodowało odrzucenie wniosku bez dalszego badania).

Natomiast wśród kryteriów formalnych "naprawialnych", tzn. tych, co do których możliwa była "jednokrotna poprawa błędów wskazanych w piśmie Departamentu Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego...", wskazano (np. w pkt A 3 - Kompletność wniosku) m.in. takie jak to, czy "Wniosek zawiera wszystkie strony" oraz czy "Wersje papierowe i elektroniczne wniosku są tożsame". Z tych zapisów wynika, że na przykład takie okoliczności jak m.in. to, że wniosek nie zawierał wszystkich stron, albo to, że wersje papierowe i elektroniczne wniosku nie były tożsame, mieściły się w ramach kryteriów formalnych "naprawialnych", tzn. tych, co do których możliwa była "jednokrotna poprawa błędów" wskazanych w piśmie Departamentu Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego.

Jednakże również i w tym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. – mimo że przytoczył zawarte w ww. Trybie (...) uregulowania odnoszące się do kryteriów (braków) "naprawialnych" ("usuwalnych") i "nienaprawialnych" – zaniechał wyjaśnienia, dlaczego, jego zdaniem, stwierdzony w postępowaniu aplikacyjnym fakt braku kilku (oddzielnie numerowanych) stron składających się na (zawierających) sporny formularz/ tabelę J.4, nie mógł być uznany za brak "usuwalny", czyli taki brak, co do którego dopuszczalna była "jednokrotna poprawa błędów", wskazanych (zgodnie z § 11 ust. 3 ww. Trybu...) w piśmie Departamentu Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego.

W świetle dotychczas przedstawionych uwag należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. przedwcześnie, naruszając art. 30 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r., zdecydował o oddaleniu skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wystarczającej analizy istotnych w sprawie kwestii oraz ustosunkowania się do argumentacji zawartej w skardze. W szczególności dotyczy to zaniechania rozważenia, czy istniały przesłanki do tego, by brak formularza J. 4 można było uznać za brak "usuwalny"; nierozważenie i nieodniesienie się do twierdzeń skarżącej, iż nie było możliwe jednoczesne sporządzenie wniosku w generatorze wniosków bez brakującego formularza, co mogłoby uprawdopodabniać jej twierdzenie, że przy kompletowaniu wniosku nie mogła pominąć brakujących stron; nieodniesienie się do zarzutu skarżącej (stawianego już na etapie postępowania odwoławczego), że kwestię braku tabeli J.4 należałoby potraktować w kategorii utraty dokumentu i wszcząć procedurę "odtworzeniową", biorąc pod uwagę, że w świetle przytoczonych wyżej uregulowań wersja papierowa wniosku powinna być "tożsama" z wersją elektroniczną i stanowi ona po prostu "wydruk" z wersji elektronicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięcie tych okoliczności przez Sąd I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeśli natomiast chodzi o podniesiony w petitum skargi kasacyjnej jako pierwszy zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez pominięcie dowodu z dokumentu, tj. z wersji elektronicznej wniosku (w wersji zakodowanej w formacie xml) i zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, należy zauważyć, że z treści art. 106 § 3 i p.p.s.a. jasno wynika, że Sąd "może", a zatem nie jest zobligowany, z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przyjmując (tak jak to zakłada autor skargi kasacyjnej, aczkolwiek – niestety - bliżej tego nie wyjaśnia), że dowodem "z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. jest również "wersja elektroniczna" wniosku (dokumentu) zakodowana w formacie xml (z czym, nawiasem mówiąc, Naczelny Sąd Administracyjny się zgadza), należałoby stwierdzić, że przy tak sformułowanym zarzucie, jest on nieuzasadniony, albowiem w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji "mógł", ale nie musiał, tj. nie był prawnie zobligowany do przeprowadzenia tego dowodu, nie mówiąc o tym, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał (nawet nie wskazał), że owo naruszenie mogłoby mieć jakikolwiek (a tym bardziej istotny) wpływ na wynik sprawy. Z drugiej jednak strony, należy zauważyć, że Sąd I instancji, podejmując w dniu 25 sierpnia 2010 r. – jak to podnosi skarżąca – próbę przeprowadzenia tego dowodu, widocznie pierwotnie uznał, że zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., tzn. że przeprowadzenie tego dowodu jest "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości". A zatem "błędem" Sądu I instancji było nie to, że podjął on próbę uruchomienia "płyty" zawierającej wniosek (tj. wersji elektronicznej wniosku zakodowanej w formacie xml) – co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy, było uzasadnione, ale to, że gdy próba ta zakończyła się niepowodzeniem, Sąd przeszedł nad tym "do porządku dziennego" i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że przeprowadzenie tego dowodu stało się zbędne.

Z uwagi na stwierdzone wyżej niejasności w zakresie ustaleń faktycznych, wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, byłoby przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. powinien raz jeszcze dogłębnie przeanalizować podniesione wyżej kwestie i dokonać ponownej oceny legalności przedmiotowego rozstrzygnięcia (informacji) o odrzuceniu złożonego przez B. Z. S. "S. – M." S.A. wniosku, uwzględniając przedstawione wyżej uwagi.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.