Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 422/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: st. sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 października 2011 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – dalej jako: p.b.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi A Sp. z o.o. z siedzibą w K. rozbiórkę wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego składającego się z metalowej konstrukcji wsporczej wraz z zamontowanym na niej nośnikiem reklamowym z tworzywa sztucznego oraz instalacją oświetlenia – wybudowanego na dz. nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K. wykonanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu 12 lipca 2011 r. stwierdzono, że na nieruchomości usytuowanej na dz. nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K. wybudowano urządzenie reklamowe składające się z metalowej konstrukcji wsporczej, zamontowanego na niej nośnika reklamowego wykonanego z tworzywa sztucznego z nadrukiem oraz instalacji oświetlenia. Konstrukcja wsporcza ww. urządzenia reklamowego została wykonana z przestrzennych ram metalowych powiązanych z gruntem za pomocą obciążenia jej płytami kanałowymi, zaś nośnik reklamowy (baner) został zamocowany do konstrukcji wsporczej za pomocą linek stalowych i taśm. Do skrajnych rygli konstrukcji wsporczej zamontowano na metalowych wspornikach punkty świetlne, a ww. urządzenie reklamowe w płaszczyźnie pionowej posiada wymiary ok. 10mx20m. W ocenie organu I instancji opisane urządzenie reklamowe, jako trwale połączone z gruntem, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., a w związku z tym zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor nie dysponował.

Organ I instancji wskazał, że nie było możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, ponieważ odległość skrajnego słupka konstrukcji wsporczej do zewnętrznej krawędzi ul. Pawiej (droga powiatowa) jest mniejsza niż 8m, co narusza przepisy (w tym techniczno-budowlane) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z dnia 6 kwietnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b., [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego, uwzględniając odwołanie A sp. z o.o., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że strona zobowiązana zaskarżoną decyzją do dokonania rozbiórki nie wiedziała o toczącym się postępowaniu, ponieważ zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zostało jej skutecznie doręczone. Organ odwoławczy wskazał również na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Decyzją z dnia 13 czerwca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie nakazał inwestorowi A sp. z o.o. z siedzibą w K. rozbiórkę wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego składającego się z metalowej konstrukcji wsporczej wraz z zamontowanym na niej nośnikiem reklamowym z tworzywa sztucznego oraz instalacją oświetlenia – wybudowanego na dz. nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K. wykonanego bez decyzji pozwolenia na budowę z właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 28 lutego 2014 r. przeprowadzono ponownie czynności kontrolne na ww. działce, w wyniku których ustalono, że nie uległ zmianie poprzednio ustalony stan faktyczny (na działce nadal znajdowało się urządzenie reklamowe), a w związku z tym – w ocenie organu – aktualne pozostają ustalenia organu w zakresie budowy ww. urządzenia reklamowego, które nie zostały zakwestionowane przez organ odwoławczy. Organ I instancji podkreślił ponownie, że takie usytuowanie obiektu budowalnego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a tym samym w sprawie zastosowanie znalazł art. 48 ust. 1 p.b., nakazujący jego rozbiórkę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego wskazał również, że stosownie do treści art. 52 p.b. adresatem decyzji zgodnie z zawartymi umowami cywilnoprawnymi jest inwestor wykonanych robót – A sp. z o.o. z siedzibą w K., który w tym celu zawarł umowę dzierżawy nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł inwestor A sp. z o.o. z siedzibą w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. ze względu na niezawiadomienie o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie zgodnie z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 52 p.b. lub ze względu na nieskuteczne doręczanie korespondencji skarżącemu zgodnie z art. 45 k.p.a. i art. 41 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz niezapewnienie tym osobom czynnego udziału w sprawie i niezapewnienie ochrony ich interesów

2. art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (m.in. sprawa ustalenia właściciela nieruchomości; sprawa ewentualnej zgody właściciela na rozbiórkę obiektu budowlanego lub przysługiwania skarżącemu tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; sprawa trwałości związania z gruntem urządzenia reklamowego oraz odległości urządzenia reklamowego od krawędzi jezdni)

3. art. 81a ust. 2 i ust. 3 p.b., gdyż czynności kontrolne zarówno z dnia 12 lipca 2011 r., jak i z dnia 28 lutego 2014 r. zostały przeprowadzone bez udziału stron, a także bez udziału pełnoletniego świadka niebędącego pracownikiem organu, a ustalenia zawarte w tych protokołach nie pozwalają na stwierdzenie, czy urządzenie reklamowe jest trwale połączone z gruntem oraz w jakiej odległości od krawędzi jezdni znajduje się to urządzenie reklamowe

4. art. 48 ust. 1 i ust. 2 p.b. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 43 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm. – dalej jako: u.d.p.) poprzez przyjęcie, że urządzenie reklamowe usytuowane w odległości mniejszej niż 8m od krawędzi jezdni narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem i tym samym nie jest możliwa jego legalizacja w sytuacji, gdy zgodnie z art. 43 ust. 2 i ust. 3 u.d.p. możliwe jest sytuowanie reklam w terenie zabudowanym w odległości mniejszej niż wskazane w art. 43 ust. 1 u.d.p. za zgodą zarządcy drogi, a organ nie wystąpił do zarządcy drogi w przedmiocie zgody na budowę obiektu budowlanego w odległości bliższej niż 8m od krawędzi jezdni.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie organ I instancji niezasadnie zaniechał uznania wszystkich współwłaścicieli nieruchomości za strony postępowania (za takie uznano jedynie skarżącą oraz jednego ze współwłaścicieli w udziale wynoszącym 1/3, tj. B sp. z o.o.), jak też nie podjął żadnych czynności, które pozwoliłyby mu na ustalenie kręgu stron postępowania. Podniosła również, że adresowana do skarżącej decyzja – pomimo ustanowienia w sprawie pełnomocnika – została skierowana bezpośrednio na (nieaktualny) adres skarżącej, co uniemożliwiało przyjęcie przez organ I instancji jej skutecznego doręczenia. Ponadto skarżąca wskazała, że organ I instancji niezasadnie zaniechał wezwania do udziału w sprawie spadkobierców współwłaścicieli w udziale 2/3 przez co uniemożliwił im czynny udział w sprawie. Strona skarżąca podniosła również, że zarówno ona jak i jej pełnomocnik nie zostali poinformowani przez organ I instancji o obowiązku zawiadomienia organu administracji o zmianie adresu wynikającym z art. 41 k.p.a., gdyż żadne pismo kierowane do strony nie zostało jej skutecznie doręczone, a tym samym w niniejszej sprawie organ nie był uprawniony do przyjęcia fikcji doręczenia, zwłaszcza że nie dokonał on doręczenia na adres wskazany w KRS. Podkreśliła przy tym, że wadliwego doręczenia nie sanuje również zapoznanie się przez pełnomocnika z aktami sprawy.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że w treści protokołu pokontrolnego brak jest precyzyjnych ustaleń co do sposobu rzekomego trwałego związania z gruntem konstrukcji reklamowej oraz nie ma precyzyjnie określonej odległości reklamy od krawędzi jezdni (nie przeprowadzono w tym zakresie jakichkolwiek pomiarów). Zdaniem skarżącej organ I instancji nie dokonał także żadnych ustaleń w przedmiocie zgody właściciela nieruchomości na rozbiórkę konstrukcji reklamowej oraz w przedmiocie dysponowania przez skarżącą tytułem prawnym do nieruchomości, który umożliwiałby wykonanie robót rozbiórkowych. Żadne z postanowień umowy poddzierżawy nie przewiduje bowiem uprawnienia skarżącej do rozbiórki konstrukcji reklamowej w inny przypadku niż po zakończeniu umowy poddzierżawy.

Zgodnie z art. 43 ust. 2 i 3 u.d.p. możliwe jest sytuowanie reklam w terenie zabudowanym w odległości mniejszej niż wskazane w art. 43 ust. 1 u.d.p. za zgodą zarządcy drogi, jednakże organ nie wystąpił do zarządcy drogi w przedmiocie wyrażenia zgody na budowę obiektu budowlanego w odległości bliższej niż 8m od krawędzi jezdni.

Decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotową reklamę świetlną organ I instancji zasadnie zaliczył do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., a w związku z tym konieczne było uzyskanie w tym zakresie pozwolenia na budowę. Podkreślił również, że podstawowe znaczenie dla przesądzenia trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem miało ustalenie, czy posadowienie obiektu budowlanego jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo, co w ocenie organu II instancji miało miejsce, skoro z analizy dokonanej przez organ I instancji wynikało, że urządzenie reklamowe składające się z konstrukcji wsporczej oraz nośnika jest trwale związane z gruntem poprzez dociążenie konstrukcji wsporczej płytami kanałowymi.

Ponadto organ odwoławczy podał, że zwrócił się on do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu o zajęcie stanowiska co do możliwości legalizacji przedmiotowego urządzenia reklamowego i w tym zakresie uzyskał negatywną odpowiedź. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie odstąpił od legalizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej ze względu na niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi i wydał nakaz rozbiórki.

Organ odwoławczy wskazał jednak, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji powinien był pozyskać do akt niniejszej sprawy odpis skrócony aktu zgonu drugiego ze współwłaścicieli dz. nr [...] obr. [...] [...] w K. – P. G., potwierdzający fakt jego śmierci, a następnie wystąpić do właściwego sądu powszechnego o udzielenie informacji, czy przeprowadzone zostało postępowanie spadkowe po ww. zmarłym, a w braku takiego postępowania oraz notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia, organ I instancji powinien był podjąć czynności w celu ustalenia osób, mogących działać w sprawie jako strony, tj. osób sprawujących zarząd majątkiem masy spadkowej, a dopiero w razie ich braku podjąć czynności zmierzające do ustanowienia w sprawie kuratora. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy nie wynikało, jakoby organ I instancji podjął w tym zakresie jakiekolwiek czynności zmierzające do ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, a w związku z tym organ II instancji był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

A sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2016 r., nr [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 43 ust. ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 38 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uzyskanie przez organ stanowiska Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w przedmiocie możliwości legalizacji urządzenia reklamowego w sposób i formie, które nie są przewidziane prawem, podczas gdy zgodnie z przepisem art. 38 ust. 3 u.d.p. stanowisko tego organu w tym przedmiocie wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej, od której odstąpienie nie jest dopuszczalne ze względu na normy wynikające z zasad ogólnych (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.);

2. art. 48 ust. 1 i ust. 2 p.b. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 43 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 u.d.p. poprzez przyjęcie, że urządzenie reklamowe usytuowane w odległości mniejszej niż 8m od krawędzi jezdni narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem i tym samym nie jest możliwa jego legalizacja w sytuacji, gdy zgodnie z art. 43 ust. 2 i ust. 3 u.d.p. możliwe jest sytuowanie reklam w terenie zabudowanym w odległości mniejszej niż wskazane w art. 43 ust. 1 u.d.p. za zgodą zarządcy drogi, a organ nie wystąpił do zarządcy drogi w przedmiocie zgody na budowę obiektu budowlanego w odległości bliższej niż 8m od krawędzi jezdni.

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.) poprzez niedokonanie wystarczających ustaleń faktycznych, które mogłyby uzasadniać możliwość legalizacji przedmiotowego urządzenia reklamowego, w tym brak ustalenia daty posadowienia urządzenia reklamowego (co miało znaczenie dla oceny sprawy, bowiem organ stwierdził, iż emisje świetlne pochodzące z banneru kolidują z emisją światła emitowaną przez budynek Galerii K., choć organ nie ustalił nawet, które z ww. zabudowań zostało wzniesione wcześniej);

2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu na etapie uzyskiwania stanowiska Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, co sprawiło, że strony pozbawione były możliwości obrony swoich praw na tym etapie, podczas gdy postępowanie przed organem powinno stanowić odrębne postępowanie administracyjne, w którym strony biorą czynny udział na zasadach ogólnych, naruszając przez to zasadę praworządności oraz zaufania obywateli do państwa;

3. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom odwołania się od stanowiska Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu i w efekcie – naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co – było wynikiem uzyskania stanowiska organu na drodze nieoficjalnej (poza właściwą procedurą określoną przepisami art. 43 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 38 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a.), podczas gdy stanowisko organu powinno być wyrażone w formie decyzji administracyjnej, od której służy stronom odwołanie;

4. art. 109 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia stronom pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 28 lipca 2015 r., które powinno być traktowane jako decyzja administracyjna, która winna zostać doręczona stronom.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji, jednakże uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostawało w znacznej mierze błędne. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy ustalił, że ww. urządzenie reklamowe znajduje się w odległości mniejszej niż 8m od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej, niemniej jednak w dalszym ciągu nie wskazał ile dokładnie odległość ta wynosi.

Ponadto w ocenie strony skarżącej stanowisko Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, o które w toku postępowania odwoławczego zwrócił się organ II instancji, zostało – wbrew treści art. 38 ust. 3 u.d.p. – wyrażone w innej formie niż decyzja administracyjna, tj. w drodze nieformalnego uzgodnienia, które nie zostało doręczone stronom postępowania, w następstwie czego strona skarżąca została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Zdaniem strony skarżącej taki sposób uzyskania stanowiska Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, pozbawił ją możliwości zaskarżenia uzgodnienia organu, które powinno przybrać formę decyzji. Stanowisko wyrażone przez Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w opisanej formie, nie mogło stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia dokonanego przez organ odwoławczy i w tym zakresie powinno było zostać uznane za niebyłe, a jego brak uniemożliwiał wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowalnego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy dodał, że skarżąca mogła w toku postępowania podjąć działania zmierzające do uzyskania zgody zarządcy drogi w oparciu o art. 43 u.d.p., bowiem w ocenie organu z takim wnioskiem może skutecznie wystąpić jedynie inwestor, który nie czynił w tym zakresie żadnych starań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uznał za konieczne przeprowadzenie od początku postępowania z udziałem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt i tylko w tym celu zdecydował o przekazaniu sprawy organowi I instancji. Stanowiska tego nie sposób podzielić w kontekście okoliczności rozpatrywanej sprawy. Jest bowiem niewątpliwe, że będąca inwestorem, skarżąca Spółka swe prawo do korzystania z nieruchomości wywodzi ze stosunku obligacyjnego (umowy dzierżawy) wiążącego ją ze współwłaścicielem tej nieruchomości (Spółką .....). Przedmiotem umowy jest cała nieruchomość, a pozostali jej współwłaściciele nie są znani i nie współuczestniczą w czynnościach dotyczących tej nieruchomości.

Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane adresatem czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 Prawa budowalnego, jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organ zamierzający wydać decyzję o rozbiórce, stosownie do art. 107 § 1 kpa, musi ustalić jej adresatów. Wybór adresata zaś zależy od okoliczności konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, organy nadzoru budowlanego, by nałożyć obowiązek rozbiórki nie musiały prowadzić postępowania, jak sugeruje to skarżąca Spółka, w stosunku do wszystkich właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Skoro nie budził wątpliwości fakt, że inwestorem przeprowadzonych prac budowlanych była skarżąca Spółka, czerpiąca uprawnienie do zabudowy od współwłaściciela, to okoliczność pominięcia przez organ pozostałych (w dodatku nieznanych) współwłaścicieli nieruchomości nie daje podstaw do twierdzeń, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Taki też pogląd wyraził w podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie II OSK 844/14 (dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślając, że, jakkolwiek "pożądane jest by organ ustalił zgodnie z art. 28 kpa wszystkie strony postępowania i kierował do nich informacje o podjętych w sprawie czynnościach, wynikach tych czynności, podjętych ustaleniach, w szczególności kierował do nich wydane w sprawie decyzje czy postanowienia, to jednakże ustalenie, że adresatem decyzji może być wyłącznie jeden podmiot określony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami uwalnia od konieczności kierowania decyzji także do pozostałych możliwych stron tego postępowania". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przypominał także utrwalony już w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym "skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu". Podzielając te poglądy, za nieuzasadniony uznać należy prezentowany zarówno przez skarżącą Spółkę, jak i przez organ odwoławczy pogląd, który doprowadził do uchylenia decyzji organu I instancji. W istocie zarzuty skarżącej Spółki dotyczące pominięcia w postępowaniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nie są – jak się wydaje – wyrazem dbałości o ich interesy, lecz mają na celu oddalenie w czasie nałożenia na inwestora określonej przepisem sankcji.

W konsekwencji przyjętego wadliwego założenia organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, dopuszczając się zresztą także innego naruszenia prawa. Otóż uznając za konieczny udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym innych osób, organ odwoławczy jednocześnie stwierdził, że spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki do obciążenia skarżącej Spółki obowiązkiem rozbiórki. Dostrzegając zatem (faktycznie nieistniejące) naruszenie przepisów o postępowaniu, organ odwoławczy jednocześnie uznał sprawę za wyjaśnioną do rozstrzygnięcia w całości, w ten sposób pozbawiając z góry przyszłych uczestników postępowania ich uprawnień procesowych. Ten swoisty brak konsekwencji, choć wyraźnie widoczny i zasługujący na wytknięcie, nie jest jednak pierwszorzędną przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wbrew kategorycznym wywodom zaskarżonej decyzji, stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Powodem, dla którego nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego obiektu, jest jego nienormatywna odległość od krawędzi jezdni. Odległość ta zatem ma w sprawie znaczenie kluczowe. Tymczasem ani z uzasadnień decyzji, ani z akt sprawy nie wynika, aby odległość ta została w ogóle zmierzona. Jak się wydaje ustalenie, że wynosi ona "mniej niż 8 m" zostało oparte na zapisie w protokole kontroli z dnia 12 lipca 2011 r., w którym odnotowano, że odległość ta "w zakresie możliwym do oceny wzroku" jest mniejsza od 8 m. Jest oczywiste, że tak względne i ocenne sformułowanie nie może stanowić dostatecznej podstawy do czynienia przesądzających w sprawie ustaleń. W tym zatem zakresie zarzut skargi dotyczący nienależytego wyjaśnienia sprawy Sąd uznał za uzasadniony. Jednocześnie jednak stwierdzić należy, że opisany brak w zakresie materiału dowodowego nie uzasadnia przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bo może być usunięty w trybie art. 136 kpa.

Jak wyżej wskazano, przyjęta przez organ odwoławczy przyczyna przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji nie istnieje, a uzupełnienie rzeczywiście istniejącego braku, ponownego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części nie wymaga. To zaś oznacza brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Za nieuzasadnione należało uznać pozostałe zarzuty skargi. Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia procedury, to stwierdzić należy co następuje:

Po pierwsze ustalenia i oceny organów dotyczące charakteru wzniesionego samowolnie obiektu budowalnego są prawidłowe. Obiekt ten dokładnie opisano, łącznie ze sposobem połączenia go z gruntem, określono jego wymiary, a nadto jego wygląd utrwalono na fotografiach. Prawdą jest, że oględzin obiektu dokonano bez udziału stron, ale okoliczność tę uznać można za co najwyżej nieistotne dla sprawy uchybienie. Obiekt ten dostępny jest bowiem z miejsca publicznego, a ustaleniom organu co do parametrów obiektu i jego połączenia z gruntem skarżąca Spółka nie przeciwstawia faktów odmiennych. Skarżąca jedynie z ustalonych okoliczności wywodzi odmienne wnioski. To jednak wnioski organu, oparte na szczegółowych danych, sprowadzające się do stwierdzenia, że obiekt ten jest budowlą, Sąd w całości podziela, uznając za zbędne ich powtarzanie.

Po wtóre proceduralny błąd organu I instancji polegający na wadliwym doręczeniu decyzji z dnia 13 czerwca 2014 r., jakkolwiek rzeczywiście miał miejsce, to nie miał on znaczenia dla wyniku sprawy (takiego zresztą związku w skardze nie wskazano). Tylko zaś takie, istotne uchybienie przepisom o postępowaniu, może stanowić przyczynę uchylenia decyzji. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r. przywrócono skarżącej Spółce termin do wniesienia odwołania i odwołanie zostało rozpoznane.

Po trzecie wreszcie nie stanowiło naruszenia prawa niedoręczenie skarżącej pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej z dnia 28 lipca 2015 r. Pismo to nie stanowi aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu przez stronę, jest jedynie elementem materiału dowodowego gromadzonego przez organ. Przepisy kpa nie przewidują doręczania stronom postępowania odpisu każdego dokumentu, który do akt jest włączany. O możliwości zaś zapoznania się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji strona skarżąca była zawiadomiona.

Nietrafne są zarzuty skargi odnoszące się do przepisów art. 43 i art. 48 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej lub wojewódzkiej. Stosownie do ust. 2 w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z art. 38 ust. 3 (mającym odpowiednie zastosowanie) wyrażenie zgody na zmniejszenie odległości, o których mowa wyżej, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z przepisów tych wynika, że z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmniejszenie normatywnej odległości występuje do zarządcy drogi ten, kto ma zamiar posadowić przy tej drodze obiekt. Wniosek ten musi być złożony przed realizacją inwestycji, a nie w ramach legalizowania inwestycji już zrealizowanej, i to samowolnie. Przekonanie skarżącej Spółki, że to organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie związane z samowolą budowalną, winien ubiegać się u zarządcy drogi o akceptację istniejącego, sprzecznego z prawem stanu, jest niczym nieuzasadnione.

Pismo zarządcy drogi z dnia 28 lipca 2015 r., stanowiące odpowiedź na pytanie organu, nie jest aktem, o którym mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zawarta w piśmie tym uwaga odwołująca się do treści art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, dla wyniku rozpoznawanej sprawy nie miała żadnego znaczenia, choć organ uwagę tę zacytował w uzasadnieniu decyzji. Przywołany powyżej przepis, zakazujący umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzający w błąd uczestników ruchu, nie reguluje odległości obiektu budowalnego od krawędzi jezdni. Weryfikacjazatem odnoszącej się do tej kwestii oceny zarządcy drogi, była zbędna. W konsekwencji zarzuty skargi o braku prawidłowych ustaleń co do skutków emisji światła z przedmiotowego obiektu, uznać należało za nietrafne.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa, uchylono zaskarżoną decyzję. Od wyniku ponowienie przeprowadzonego przez organ II instancji postępowania i ustalenia rzeczywistej odległości obiektu od krawędzi jezdni zależeć będzie wynik sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.