Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1967/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 262 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. i S. B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 561/19 w sprawie ze skargi K. K. i S. B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 561/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. i S. B. K. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. z [...] lipca 2019 r., nr [...] , w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] listopada 2017 r. K. L., działając w imieniu W. M. F., wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego.

Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Wójt Gminy G. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonej w obrębie G., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,38 ha i stanowiącej własność M. F. z działką nr [...] o powierzchni 0,36 ha, stanowiącą własność małżeństwa S. B. K. i K. K.

Postępowanie zostało zakończone decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości z [...] sierpnia 2018 r., nr [...].

Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...], Wójt Gminy G. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości w łącznej wysokości 5 400 zł i obciążył tymi kosztami strony postępowania w częściach równych, to jest właściciela działki nr [...], W. M. F., w wysokości 2 700 zł oraz solidarnie właścicieli działki nr [...], S. B. K. i K. K., w wysokości 2 700 zł.

Po rozpatrzeniu zażalenia S. B. K. i K. K.. organ odwoławczy, postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...], uchylił w całości powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem wyjaśnienia przyjętej zasady podziału kosztów oraz uzasadnienia wysokości kosztów składających się na czynności rozgraniczeniowe i wysokość wystawionej faktury.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem organu pierwszej instancji z [...] maja 2019 r. ustalono koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości w łącznej wysokości 5 400 zł i obciążono tymi kosztami strony postępowania w częściach równych, to jest właściciela działki nr [...], W. M. F., w wysokości 2 700 zł oraz solidarnie właścicieli działki nr [...], S. B. K. i K. K., w wysokości 2 700 zł. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 152 k.c.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, złożyli zażalenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. nie podzieliło stanowiska skarżących i zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2019 r. utrzymało w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że strony – uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego – nie zawarły aktu ugody przed uprawnionym geodetą, przed którym złożyłyby stosowne oświadczenie o rozliczeniu kosztów rozgraniczenia w inny sposób niż wskazują to przepisy prawa powołane przez organ pierwszej instancji, wobec czego przyjęty przez organ pierwszej instancji podział kosztów jest prawidłowy. Koszty postępowania rozgraniczeniowego ograniczyły się do kosztu wynagrodzenia geodety, wyznaczonego przez organ prowadzący postępowanie, za czynności rozgraniczeniowe w wysokości 5 400 zł. Koszty te poniósł w całości organ pierwszej instancji. Koszty podzielone zostały po połowie, czyli według zasady ukształtowanej już w praktyce orzekania o kosztach rozgraniczenia w postępowaniu administracyjnym i zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, to jest w kwocie 2 700 zł – wnioskodawczyni rozgraniczenia oraz w kwocie 2 700 zł – pozostali uczestnicy rozgraniczenia.

Pomiędzy stronami istniał spór graniczny, ponieważ w wyniku rozgraniczenia granica uległa przesunięciu i została ustalona na podstawie wykonanej dokumentacji rozgraniczeniowej. Ustalając koszty, organ pierwszej instancji oparł się na własnej analizie dokumentacji rozgraniczeniowej (mapa i szkic) i wydanym w tym zakresie rozstrzygnięciu (decyzji rozgraniczeniowej) oraz w oparciu o ustalenia z wizji w terenie (notatka) i informacji geodety uprawnionego E. D. Decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości został zakończony administracyjny etap postępowania rozgraniczeniowego i obowiązkiem organu pierwszej instancji było rozliczenie kosztów przeprowadzonego postępowania na etapie administracyjnym. W świetle zebranego materiału dowodowego wszystkie strony miały interes w rozgraniczeniu ww. nieruchomości, ponieważ granice pomiędzy nimi były sporne, co wynika z materiału dowodowego (protokół graniczny i szkic graniczny). Wbrew zarzutom zażalenia, koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny być rozliczone w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego czy zostało ono zakończone wydaniem decyzji rozgraniczeniowej. czy zawartą ugodą lub przekazaniem sprawy do sądu rejonowego. Oferta geodety była najniższa w stosunku do innej złożonej (była niższa o 30%), zaś geodeta wyjaśnił, że w rachunku zastosował dodatkowy "rabat".

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli K. K. i S. B. K.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony jest – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k. – wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Rodzaje dokumentów, stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości, określają przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Postępowanie rozgraniczeniowe kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.

Natomiast w kwestii kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia zastosowanie znajdują przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256). Według art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Dlatego w sprawie niniejszej organy prawidłowo do kosztów postępowania rozgraniczeniowego zaliczyły koszty wynagrodzenia biegłego geodety, bowiem są one koniecznymi kosztami postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Zasadę rozdziału kosztów postępowania administracyjnego określa przepis art. 262 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie.

Z powyższego unormowania, w ocenie sądu wojewódzkiego, jasno wynika, że koszty postępowania administracyjnego, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej, najczęściej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa jednocześnie osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji przywołał treść i uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, dotyczącej orzekania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, następnie stwierdził, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości w rozpoznawanej sprawie zostały ustalone i rozdzielone w sposób prawidłowy. W okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy nie zaistniały żadne podstawy do przyjęcia, że rozgraniczenie zostało dokonane wyłącznie w interesie wnioskodawczyni, co uzasadniałoby poniesienie przez nią w całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Powołana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. wskazuje typową regułę, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele nieruchomości po połowie, bez względu na towarzyszące im – co do zasady – zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody, czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 p.g.k.). Umacnia tę zasadę to, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z tego, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Interes prawny stron biorących udział w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie jest kategorią obiektywną, co oznacza, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania.

Sąd wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe obejmowało rozgraniczenie pomiędzy nieruchomościami: działką nr [...], stanowiącą własność M. F., i działką nr [...], stanowiącą własność S. B. K. i K. K. Bez znaczenia dla kwestii obciążenia stron postępowania kosztami postępowania rozgraniczeniowego pozostaje natomiast okoliczność, która ze stron to postępowanie zainicjowała.

Wbrew twierdzeniu skarżących, organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, że organ administracji, orzekając o kosztach rozgraniczenia, uprawniony jest obciążyć nimi strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 kodeksu cywilnego. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl art. 269 p.p.s.a., posiada ogólną moc wiążącą inne składy sądów administracyjnych w sprawach, w których są stosowane interpretowane nią przepisy.

Organ odwoławczy, w ocenie sądu, prawidłowo uznał, że w interesie wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości, w tym skarżących, było ustalenie prawidłowego przebiegu granic. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciele sąsiednich nieruchomości mogą stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w ich interesie, gdyż nie kwestionują oni przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinni ponosić kosztów rozgraniczenia, jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli w sytuacji, gdy stwierdzono w toku postępowania rozgraniczeniowego, że przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego różni się od przebiegu granicy po zakończeniu tego postępowania. Dlatego zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że "interes strony", tj. pożytek czy korzyść, mieli właściciele wszystkich rozgraniczanych działek (wnioskodawca i właściciele działki sąsiedniej). Interes ten wyraża się w ustaleniu przebiegu granicy nieruchomości stanowiących ich własność. Geodeta ustalił, że faktyczna granica pomiędzy działkami przebiega w odległości od 8 do 15 centymetrów od ogrodzenia, które do chwili rozgraniczenia było uważane za granicę, co świadczy o tym, że granica sprzed i po rozgraniczeniu nie pokrywa się. Jak wynika z protokołu granicznego na "gruncie nie istniały żadne znaki trwałej stabilizacji punktów granicznych". Skarżący również w odwołaniu i w skardze przyznali, że granica widoczna była dla nich i jej przestrzegali. Wobec czego, zasadnie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie rozgraniczeniowe obu nieruchomości i decyzją z [...] sierpnia 2018 r. rozgraniczył wskazane nieruchomości.

Sąd wojewódzki podkreślił też, że zasadnie organ odwoławczy uznał, że w tej sprawie koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny ponieść w równych częściach strony tego postępowania, to jest właściciele rozgraniczanych nieruchomości. Organy nie naruszyły przy tym art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w świetle wyżej poczynionych rozważań koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione również w interesie skarżących, ponieważ na gruncie nie było fizycznych istniejącej śladów granicy, a nie wynikały z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Także wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego została ustalona prawidłowo. Wybór uprawnionego geodety nastąpił w drodze zaproszenia do złożenia oferty cenowej. W wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie zapytania ofertowego wpłynęły dwie oferty. Dokonano wyboru korzystniejszej (tańszej) oferty geodety uprawnionego E. D. Druga oferta była droższa o niespełna 30%. Istotnym przy tym jest, że na wezwanie organu pierwszej instancji, geodeta wykazał koszty składające się na czynności rozgraniczeniowe, tj. 4 500 zł za pierwsze 100 m, 450 zł za każde następne 100 m. Ze względu na fakt, że przedmiotowa granica liczy 327,55 m, ustalono cenę 5 400 zł. Geodeta zaznaczył dodatkowo, że uwzględnił "rabat", ponieważ nie została naliczona należność za kolejne rozpoczęte 100 m (pozostałe 27,55 m). Wobec powyższego, w ocenie sądu, zawarcie przez organ administracji umowy na wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic z tym geodetą było racjonalne i zgodne z interesem właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Skarżący nie uprawdopodobnili, że inny geodeta zgodziłby się wykonać te same czynności za niższą cenę. Nie wykazano, by czynności geodezyjne wykonane zostały w sposób niestaranny lub nieprofesjonalny, a tylko w takim przypadku organ administracji uprawniony byłby odmówić zapłaty uzgodnionej umownie ceny.

Sąd wojewódzki odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., wskazując, że z treści samego wniosku wynikać może, że K. L. we własnym imieniu składał wniosek o rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...]. Jednak z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji wezwał K. L., czyli osobę, która podpisała ten wniosek, do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez złożenie pełnomocnictwa upoważniającego autora wniosku do reprezentowania właściciela działki nr [...] w postępowaniu rozgraniczeniowym. W wykonaniu wezwania K. L. złożył notarialnie poświadczone pełnomocnictwo udzielone mu przez Wiesławę M. F. do reprezentowania jej w sprawach dotyczących zarządzania i administrowania nieruchomością położoną w G. przy ul. [...] (działka nr [...]). Zaś z treści postanowienia z [...] stycznia 2018 r. wynika, że organ pierwszej instancji, wszczynając postępowanie rozgraniczeniowe, prawidłowo określił strony tego postępowania, o czym poinformowani zostali również skarżący.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. S. K. i K. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 28, art. 32 i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, i które polegało na błędnej wykładni art. 28 k.p.a. i niewnikliwej ocenie akt administracyjnych, objawiającej się w rozpatrywanej sprawie uznaniem, że stroną w sprawie o ustalenie i podział kosztów postępowania rozgraniczeniowego, wnioskującą o podział kosztów rozgraniczenia nieruchomości, była W. F. w sytuacji, gdy ów wniosek o podział kosztów rozgraniczenia nieruchomości na k. 46 akt administracyjnych wniósł K. L. jako strona wnioskująca w tym przedmiocie, a nie jako pełnomocnik działający w imieniu W. F., strony postępowania rozgraniczeniowego, i gdy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. organ pierwszej instancji powinien był wezwać wnoszącego do usunięcia braków podania przez złożenie odpowiedniego pełnomocnictwa w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania oraz bez stwierdzenia, że kwalifikowało się ono do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.,

2. rozdziału 4 k.p.a., w szczególności art. 86 k.p.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy na skutek braku przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z przesłuchania stron w celu wyjaśnienia istotnego faktu w sprawie o ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, czy skarżący spowodowali powstanie sporu granicznego, i czy kwestionowali przebieg granicy nieruchomości, które miało wpływ na wynik sprawy, i które polegało na jego błędnej wykładni, objawiającej się w rozpatrywanej sprawie uznaniem, że nie należało uchylić zaskarżonego postanowienia SKO w Z. i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy G. z [...] maja 2019 r., znak: [...], w celu uzupełnienia postępowania dowodowego przez przesłuchanie stron w celu wyjaśnienia istotnego faktu w sprawie o ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego czy skarżący spowodowali powstanie sporu granicznego, i czy kwestionowali przebieg granicy nieruchomości,

3. art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, i które polegało na jego błędnej wykładni, objawiającej się w rozpatrywanej sprawie uznaniem, opierającym się na założeniu, że rozgraniczenie leżało w interesie wszystkich stron, oraz że stronę wnioskującą o rozgraniczenie nieruchomości nie powinny wyłącznie obciążać koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie w związku z jej żądaniem, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących i w sytuacji, gdy w sprawie nie było dowodów wskazujących na to, że skarżący spowodowali powstanie sporu granicznego, czy też kwestionowali przebieg granicy wobec konieczności ustalenia tego istotnego w sprawie faktu przez przeprowadzenie stosownych dowodów na tę okoliczność,

4. art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, i które polegało na braku prawidłowej oceny przez organ drugiej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. i organ pierwszej instancji, Wójta Gminy G., bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie, czy istniał spór graniczny i jeżeli tak, to kto go spowodował, a uzasadniający konieczność złożenia wniosku i prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego i wobec braku ustaleń, w czyim interesie leżało to rozgraniczenie, i czy wszystkich stron postępowania, czy tylko wnioskodawcy, i czy wobec ustalenia przebiegu granicy, wobec zgodnego oświadczenia stron (pkt 11.3 protokołu granicznego, k. 39), nie należało wobec złożonego wniosku o rozgraniczenie, ewentualnie umorzyć postępowanie rozgraniczeniowe, mając na uwadze art. 105 k.p.a. i nie obciążyć kosztami tylko wnioskodawcę, jeżeli ten złożył wniosek o rozgraniczenie. Wobec braku dowodów w tym przedmiocie nie można należycie rozważyć wniosku o rozgraniczenie, w tym czy był konieczny, czy był jedynie nadużyciem prawa i czy nie było wcześniej powodów do umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości wobec jego bezprzedmiotowości wobec uprzedniego jego wszczęcia i czy nie było podstaw do obciążenia kosztami postępowania tylko wnioskodawczyni, jeżeli ta złożyła wniosek o rozgraniczenie,

5. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, i które polegało na jego błędnej wykładni, objawiającej się w rozpatrywanej sprawie uznaniem bezkrytycznym, że wynagrodzenie uprawnionego geodety za czynności związane z rozgraniczeniem w wysokości 5 400 zł nie były rażąco wysokie.

Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 561/19 w całości oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zarzuty w niej podniesione są niezasadne.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzuty te zostały sformułowane przez autora skargi kasacyjnej jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stanowiska tego nie można jednak podzielić, albowiem przepis ten, mimo że znajduje się w kodeksie postępowania administracyjnego, to zawiera w sobie normę prawa materialnego dotyczącą kwestii merytorycznego orzekania w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego.

Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy nie mogły powyższego przepisu naruszyć albowiem organ nie obciążył skarżących kosztami postępowania powstałymi z ich winy. Przepis ten nie był również przedmiotem rozważań Sądu.

Podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, opublikowanej w ONSAiWSA 2007/2/26, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. 9 o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może uwzględniając normę art. 152 k.c., obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał także, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w myśl przepisu art. 152 k.c. koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić ponadto należy, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nieusprawiedliwione jest zatem twierdzenie, że rozgraniczenie jest przeprowadzane w interesie tylko jednej ze stron.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących argumentu, że skarżący nie spowodowali powstania sporu granicznego i nie kwestionowali przebiegu granicy, wyjaśnić trzeba, że okoliczności te, stosownie do przedstawionej wyżej argumentacji, nie zwalniają skarżących od poniesienia kosztów rozgraniczenia. Niezależnie jednak od tego, obciążenie kosztami skarżących uzasadnia także wynik przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości interes prawny skarżących w postępowaniu rozgraniczeniowym. Skarżący są właścicielami działki nr [...], zaś spór dotyczy granicy tej działki z działką nr [...] stanowiącą własność W. F. Ponadto w wyniku przeprowadzonego postepowania rozgraniczeniowego granica pomiędzy wyżej wskazanymi działkami uległa przesunięciu i została ustalona na podstawie wykonanej dokumentacji rozgraniczeniowej. Przesunięcie granicy w stosunku do jej przebiegu przed wszczęciem postępowania zostało także potwierdzone podczas oględzin spornej granicy.

W konsekwencji należy stwierdzić, że zasadnie organ ustalił koszty tego postępowania, jak również uczynił to prawidłowo, obciążając nimi obydwie strony sporu.

Skoro przeprowadzone przez organ w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe wyjaśniło wszystkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia, nie było konieczne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron. Ponadto, z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. sygn. akt. I GSK 1277/18, Lex nr 2707189).

Podstawowym kosztem postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości jest wynagrodzenie geodety. Jak wynika z akt sprawy, wybór geodety nastąpił w drodze zaproszenia do złożenia oferty cenowej. Wpłynęły dwie oferty. Organ wybrał korzystniejszą ofertę, geodety uprawnionego E. D. Druga oferta była droższa o niespełna 30%. Zauważyć także trzeba, że na wezwanie organu pierwszej instancji, geodeta wykazał koszty składające się na czynności rozgraniczeniowe, tj. 4 500 zł za pierwsze 100 m, 450 zł za każde następne 100 m. Ze względu na fakt, że granica ww. działek liczy 327,55 m, ustalono cenę 5 400 zł. Geodeta wskazał ponadto, że uwzględnił "rabat", ponieważ nie została naliczona należność za kolejne rozpoczęte 100 m (pozostałe 27,55 m). Powyższe okoliczności wskazują, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, wynagrodzenie uprawnionego geodety za czynności związane z rozgraniczeniem w wysokości 5 400 zł "nie były rażąco wysokie".

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28, art. 32 i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że stroną postępowania o ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego jest W. F. Prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że organ pierwszej instancji wezwał K. L., do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez złożenie pełnomocnictwa upoważniającego go do reprezentowania właściciela działki nr [...] w postępowaniu rozgraniczeniowym. W wykonaniu wezwania K. L. złożył notarialnie poświadczone pełnomocnictwo udzielone mu przez W. M. F. do reprezentowania jej we wszystkich sprawach dotyczących zarządzania i administrowania nieruchomością położoną w G. przy ul. [...] (działka nr [...]). Pełnomocnik W. F. wpłacił kwotę 5400 zł jako zaliczkę no poczet kosztów postępowania i złożył wniosek o wydanie postanowienia ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego. Wskazane wyżej pełnomocnictwo jest załączone do akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy.

Na końcu należy wskazać, że skarżący wszystkie wskazane w skardze jako naruszone przepisy powiązali z zarzutem naruszenia przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie możliwości obciążenia skarżących kosztami postępowania rozgraniczeniowego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów i argumentów skarżących, nie czyni uzasadnionym zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.