Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1761/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/ Kr 1761/ 02 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: AWSA Beata Cieloch AWSA Kazimierz Bandarzewski ( spr. ) Protokolant :Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu [...] 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na M. D. obowiązki polegające na dostarczeniu następujących dokumentów: (1) inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej całego budynku nr [...] zbudowanego w latach 60-tych i części samowolnie nadbudowanej i dobudowanej); (2) obliczeń statystycznych sprawdzających wytrzymałość fundamentów; (3) oświadczenia uprawnionej osoby wskazującej na dobry stan techniczny budynku oraz (4) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wraz z operatem pomiarowym - do dnia [...] 2000 r.

Postanowienie to zostało zaskarżone zażaleniem do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] 2000 r. uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu przedłożenia dokumentacji, wyznaczając go na [...] 2000 r. a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2001 r. z urzędu stwierdził nieważność obu ww. postanowień.

Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] 2002 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nałożył na M. D. obowiązek wykonania prac budowlanych, mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowanego, polegających na: (1) wzmocnieniu dwóch belek żelbetowych stropu nad garażem poprzez umieszczenie po obu stronach tych belek kształtownika stalowego I 160, opartego z jednej strony na wymurowanych dodatkowo pilastrach o wymiarach 0,40 m x 0,70 m i posadowionych na niezależnych fundamentach a z drugiej osadzonego w bruździe ściany zewnętrznej na głębokości minimum 20 cm; (2) odciążeniu istniejącej belki tramowej w części stropu drewnianego pod dobudowaną częścią mieszkalną poprzez wykonanie zastrzałów drewnianych o przekroju 16x16 cm do istniejących słupów drewnianych, ukośnie pod kątem 45° do pionu poniżej płatwi górnej więźby, bądź alternatywnie poprzez wykonanie wzmocnienia w drodze nałożenia dodatkowych belek drewnianych o przekroju 7 x 18 cm w ilości 2 sztuk dla każdego istniejącego słupa drewnianego (2 sztuki) równolegle do istniejącego układu belek stropowych; (3) zaimpregnowaniu wszelkich elementów drewnianych użytych do wykonani a wzmocnienia dostępnymi w handlu środkami ognio i grzyboochronnymi - w terminie do [...] 2002 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na konieczność wykonania robót zgodnie z opracowaną inwentaryzacją architektoniczo-budowlaną i opinią techniczną. Podniesiono, że w sprawie były przeprowadzane dowody w postaci oględzin nieruchomości, z których wynikał fakt dobudowania do istniejącego budynku w latach 1998-1999 tarasu na poziomie I piętra, ganka wejściowego oraz jednej kondygnacji (składającej się z 3 pokojów) nad istniejącym garażem. Nadto cały obiekt został połączony wspólnym dachem wielospadowym, po uprzedniej rozbiórce stropodachu żelbetowego. Organ I- instancji uznał, że nadbudowa i rozbudowa ma charakter robót budowlanych, stąd zastosowano art. 50-51 Prawa budowlanego, a ponadto odmówiono zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ nakazanie rozbiórki części dobudowanej musiałoby prowadzić do nakazania doprowadzenia budynku do stanu pierwotnego. Przebudowany budynek nie stanowi naruszenia obowiązującego planu miejscowego.

Od tej decyzji odwołanie wniósł J. L., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata W. M., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez nakazanie rozbiórki całego budynku lub uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w tej sprawie należało prawidłowo zastosować art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego prowadzi do sanowania wcześniej budowy bez pozwolenia na budowę. Prawo budowlane nie zna zaś instytucji legalizacji samowoli budowlanej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, występując w sprawie jako organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. W ocenie organu odwoławczego M. D. prowadził kilka niezależnych od siebie robót budowlanych i w stosunku do każdego tego typu robót należało prowadzić odrębne postępowanie administracyjne. Podkreślono przy tym, że postulowany w odwołaniu art. 48 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania do wszystkich prac budowlanych.

Decyzję organu odwoławczego otrzymał pełnomocnik M. D.- D. A. w dniu [...] 2002 r. i dnia [...] 2002 r. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie.

W skardze zażądano uchylenia w całości decyzji organu odwoławczego i zasądzenia kosztów postępowania zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organ I instancji błędnie powołał właśnie art. 51 ust. l Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego organ I instancji prawidłowo zastosował art. 51 Prawa budowlanego, a decyzja organu odwoławczego jest dla niego krzywdząca.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2002 r. (doręczonej w dniu [...].2002 r.) skarżący wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie pełnomocnik skarżącego w dniu [...] 2002 r.

Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Jedynym kryterium sprawowania kontroli przez sądy administracyjne jest, zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (np. decyzji), ocenianej na datę wydania danego aktu. Wojewódzkie sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sposób merytoryczny w poddanych im kontroli sprawach sądowoadministracyjnych. Oznacza to, że sąd administracyjny rozpatrując skargi na decyzje administracyjne nie może orzec o przyznaniu lub pozbawieniu jakiejkolwiek osoby uprawnienia bądź nałożeniu lub odmowie nałożenia obowiązku.

Jedną z podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego jest zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej prawidłowego (czyli zgodnego z prawem) załatwienia. Zasadę tę statuuje art. 7 k.p.a. W tej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji oparł się o stan faktyczny ustalony w drodze przeprowadzonego postępowania dowodowego, które nie ma jednak żadnego uzasadnienia w aktach sprawy. Akta sprawy nie zawierają jakiegokolwiek dowodu, pozwalającego na ocenę zasadności bądź braku zasadności potwierdzenia ustaleń dokonanych przez organ I instancji. W demokratycznym państwie prawa nie jest zaś dopuszczalnym takie prowadzenie administracyjnego postępowania dowodowego, w którym prowadzący je organ administracji nie zbiera dowodów będących podstawą do przyjętych w decyzji ustaleń. Tym samym naruszono również art. 77 § l k.p.a. wprost nakazujący wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, jak również art. 107 § 3 k.p.a. wskazujący na sposób redagowania uzasadnienia decyzji administracyjnej. Jeżeli bowiem akta sprawy nie zawierają materiału dowodowego, wówczas niedopuszczalnym jest uzasadnianie podjętego rozstrzygnięcia w oparciu o nie przeprowadzone dowody. Dlatego też w tym zakresie decyzja organu odwoławczego ([...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) jest zgodna z prawem, ponieważ organ ten uchylając decyzję organu I-instancyjnego i przekazując sprawę do ponownego załatwienia wyraźnie zaakcentował brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Należy przy tym dodać, że akta sprawy nie tylko że nie zawierają żadnego materiału dowodowego, to nawet nie ma oryginału decyzji organu I-instancji. Kopia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2002 r. nie może być uznana za decyzję administracyjną w rozumieniu k.p.a. Akta sprawy nie zawierają również innych dokumentów pozwalających np. na zbadanie terminowego wniesienia odwołania od wyżej wymienionej decyzji organu I-instancji.

Organ I instancji przekazując akta organowi odwoławczemu zobowiązany był, stosownie do treści art. 133 k.p.a., do przekazania całości oryginalnych akt administracyjnych w terminie 7 dni od daty otrzymania odwołania. Bez wątpienia i ten obowiązek ciążący na organie administracyjnym nie został dochowany.

Mając na uwadze powyższe ustalenia rekonstrukcja stanu faktycznego w sprawie, jest co najmniej utrudniona. Tym niemniej można przyjąć, iż organy administracyjne w tej sprawie ustaliły samowolną (bez wymaganego pozwolenia) rozbudowę budynku nr [...] na działce nr A w [...] (Gmina [...]) przyjmując, że samowolna rozbudowa miała miejsce w latach 1997-1998 lub 1998-1999. Nawet to ustalenie można uznać za wątpliwe. Akta sprawy zawierają bowiem kopię pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z treści którego wynika dokonanie samowolnej rozbudowy budynku nr [...] w 1993 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 59). Organ I instancji w ogóle pominął ustalanie terminu samowolnej rozbudowy budynku, mimo że ta okoliczność ma znaczenie w tej sprawie. Gdyby bowiem okazało się, że część obiektu budowlanego została wybudowana przed dniem l stycznia 1995 r. (datą wejścia w życie Prawa budowlanego), wówczas nie mógłby mieć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego artykuł 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy - do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (czyli obowiązujące przed dniem l stycznia 1995 r.). Przed dniem l stycznia 1995 r. zagadnienia związane z budową obiektów budowlanych (jak i samowolną ich budową) regulowała ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przesądza tym wyrokiem o zasadności stosowania rozwiązań prawych zawartych w art. 48 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. Wskazuje się jedynie na istotne znaczenie ustalenia daty dokonania samowolnej rozbudowy budynku nr [...] położonego na działce nr A w [...]. W tym zakresie organy administracji winny uzasadnić datę dokonania samowolnej rozbudowy, ponieważ ma to wpływ na stosowanie przepisów prawa.

Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza obowiązującego prawa materialnego. Zasadnie organ odwoławczy wskazał na potrzebę zróżnicowania w tej sprawie instytucji prawnych uregulowanych w art. 48 i 51 Prawa budowlanego. Art. 51 ust. l pkt 2 i w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego obejmuje sytuacje, w których roboty budowlane inne niż wymienione w art. 48 Prawa budowlanego były prowadzone, między innymi tak jak to miało miejsce w tej sprawie - bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia.

Jedną z podstawowych różnic między stosowaniem art. 48 Prawa budowlanego, a art. 51 Prawa budowlanego jest odmienny zakres wykonanych robót budowlanych. Art. 48 (o treści obowiązującej w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy) nakazywał orzekanie o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części wybudowanej bez pozwolenia bądź zgłoszenia. Artykuł ten obejmował więc roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego (lub jego części).

Natomiast art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. l Prawa budowlanego miał zastosowanie do takich robót budowlanych, które nie polegały na budowie obiektu budowlanego.

O tym jakie znaczenie należy przypisać budowie danego obiektu (lub jego części), a jakie pozostałym robotom budowlanych rozstrzygał słownik zawarty w art. 3 Prawo budowlane. Ustawodawca niewątpliwie zdawał sobie sprawę z możliwych różnych interpretacji pojęcia roboty budowlane i budowa.

Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego pod pojęciem roboty budowlane należało rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast pod pojęciem budowa ustawodawca uważał wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że pojęcie roboty budowlane jest szersze niż budowa. W związku z tym do wykonania takich robót budowlanych, które polegały na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego należało stosować art. 51 Prawa budowlanego, natomiast do robót budowlanych polegających na budowie - zasadniczo art. 48 Prawa budowlanego.

W związku z tym organ odwoławczy prawidłowo dokonał zróżnicowania zasadności stosowania art. 51 i art. 48 Prawa budowlanego wskazując, iż w tej sprawie oba te artykuły mogą mieć zastosowanie. Warunkiem ich zastosowania jest jednak prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, do czego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał organ I instancji w swojej decyzji kasacyjnej.

Jeżeli bowiem prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji I-instancyjnej ustalił, że niektóre prace polegały na dobudowie (tarasu od strony wschodniej oraz od strony północnej ganka wejściowego) inne zaś na nadbudowie jednej kondygnacji nad garażem, to wówczas można wskazać, że nadbudowa jako forma budowy mieściła się w zakresie hipotezy art. 48 Prawa budowlanego.

Rekapitulując należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2002 r. znak [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2002 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie naruszył obowiązujących przepisów w stopniu nakazującym uchylenie tej zaskarżonej decyzji.

Oznacza to również, iż merytorycznie sprawa administracyjna nie została zakończona zaskarżoną decyzją. Ponownie prowadząc postępowanie I-instancyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien prawidłowo ustalić stan faktyczny i zastosować właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia, a w związku z tym skarżący ma możliwość obrony swoich praw w dalszym postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.