Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2364/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, 7 i 9, art. 35, art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 108 par 1 i par 2 art. 124, art. 126, art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 182 par 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 287/21 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2021 r. nr P.7722.42.2020 06.MM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 287/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę F. Sp. z o.o. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2021 r., nr P.7722.42.2020 06.MM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z 3 lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity na dzień wydania postanowienia przez organ I instancji - Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez Spółkę z.o.o. F. przy budowie silosu żelbetowego na biomasę w S. na działce o nr ew. [...] gmina S. i nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia, w terminie do 30 września 2020 r.:

1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami;

3. oświadczenia do dysponowania gruntem na cele budowlane,

W uzasadnieniu podniesiono, że w trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, że Spółka realizuje na przedmiotowej działce budowę budynku gospodarczego na podstawie wydanego 9 stycznia 2015 r. pozwolenia na budowę, zaś obok realizowanego budynku został wybudowany silos żelbetowy na biomasę o wymiarach 3,60 m x 6,90 m. Organ stwierdził, że działka nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wydano pozwolenia na budowę, ani nie przyjęto zgłoszenia budowy silosu żelbetowego na biomasę na tej działce. W zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki, dotyczącym budowy budynku gospodarczego, silos żelbetowy nie był projektowany. Został wybudowany w okresie styczeń 2015 r. – 13 luty 2019 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, czym naruszono art. 28 ustawy Prawo budowlane.

Organ I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy silos jest samodzielną budowlą, posiada kategorię obiektu budowlanego i na jego wykonanie wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji, w ocenie organu I instancji, należało wdrożyć procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Postanowieniem z 25 stycznia 2021 r. WINB, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że silos żelbetowy na biomasę stanowi budowlę i został wykonany w ramach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego przepisami ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego zasadnie wdrożono procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane Jednocześnie organ stwierdził, że przedłożenie dokumentów wskazanych w zaskarżonym postanowieniu celem legalizacji przedmiotowego obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Nieprzedłożenie dokumentacji skutkować będzie wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Na powyższe postanowienie skargę wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając:

1. art. 6 K.p.a. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. na skutek niezachowania przez organy zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz wydanie postanowienia nieuwzględniającego porządku prawnego i uzasadnionego interesu zainteresowanych podmiotów w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie postępowania po uchyleniu zaskarżonego postanowienia przez WINB postanowieniem z 29 maja 2020 r. a jedynie podjęcie próby polemiki, że silos żelbetowy jest samodzielną budowlą w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, które to ustalenia organ odwoławczy przyjął bezkrytycznie, poczynienia własnych ustaleń w tym przedmiocie, a co więcej postanowienie jest niewykonalne z mocy prawa, ponieważ termin do przedłożenia dokumentów upłynął we wrześniu 2020 r. podczas gdy postanowienie organu odwoławczego zostało wydane 25 stycznia 2021 r. oraz przyjęcie, że silos żelbetowy stanowi samodzielną budowlę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę bez uzasadnienia stanowiska, podczas gdy w ocenie skarżącej przyjąć należy, że jest to urządzenie do obiektu budowlanego – budynku gospodarczego, funkcjonalnie z nim związane;

2. art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ stanu epidemiologicznego wynikającego z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego i arbitralne wyznaczenie terminu do przedłożenia dokumentów, podczas gdy z uwagi na stan zagrożenia związany z wirusem SARS-CoV-2, niemożliwie jest uzyskanie dokumentów w zakreślonym terminie;

3. art. 124 K.p.a. poprzez faktycznie zaniechanie uzasadnienia postanowienia;

4. art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że silos żelbetowy jest samodzielną budowlą w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, podczas gdy w ocenie skarżącej przyjąć należy, że jest to urządzenie do obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, funkcjonalnie z mm związane;

5. art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że na przedmiotowej działce prowadzone są roboty budowlane przy budowie silosu żelbetowego, podczas gdy inwestor nie prowadzi budowy, remontu, przebudowy;

6. art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że silos żelbetowy nie stanowi urządzenia do obiektu budowlanego, podczas gdy jest on związany z budynkiem gospodarczym i daje możliwość prawidłowego z niego korzystania;

7. art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez brak sprawdzenia przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego wymagań ochrony środowiska, w szczególności określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zdaniem Spółki, w czasie wszczęcia postępowania inwestor nie posiadał wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia, zaś pozwolenie na budowę może być wydane dopiero po sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z wymogami określonymi w decyzji środowiskowej, która w niniejszej sprawie została wydana 18 czerwca 2019 r. i następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 12 lutego 2020 r. Odnośnie do zaskarżonego postanowienia Spółka podniosła, że organ I instancji nie uzasadnił w żaden sposób rozstrzygnięcia podjętego w tym orzeczeniu w zakresie terminu do przedłożenia dokumentów. Tym samym przyjąć należy, że ustalił on termin w sposób dowolny, nie mający uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym. Zdaniem Spółki, w sytuacji, gdy postanowienie organu odwoławczego zostało wydane 25 stycznia 2021 r. niemożliwym jest przedłożenie dokumentów we wskazanym terminie, tj. do 30 września 2020 r. Ponadto organ I instancji nie mógł wstrzymać prowadzenia robót budowlanych, gdyż na przedmiotowej działce nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania po uchyleniu swojego wcześniejszego postanowienia z 9 marca 2020 r. przez organ odwoławczy i nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego silos żelbetowy został uznany za samodzielną budowlę. Zdaniem Spółki, jest on związany z budynkiem gospodarczym i zapewnia możliwość prawidłowego z niego korzystania, a jako taki nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto z uwagi na zagrożenie epidemiologiczne oraz trudności związane z uzyskaniem stosownych dokumentów w urzędach organy powinny wziąć pod uwagę zagrożenie koronawirusem przy wyznaczaniu terminu na dostarczenie dokumentów. W obecnej sytuacji Spółka nie była w stanie dostarczyć dokumentów we wskazanym terminie.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. WINB podkreślił, że na wykonalność postanowienia nie wpływa fakt złożenia zażalenia. Organ zauważył przy tym, że strona przez prawie rok nie podjęła żadnych działań w celu przedłożenia dokumentów, co jest równoznaczne z rezygnacją z legalizacji przedmiotowego obiektu.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 287/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wydane zostało po 19 września 2020 r., a zatem po dniu wejścia w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), jednakże - jak wynika z akt sprawy – postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 26 kwietnia 2019 r., a postanowienie organu I instancji zostało wydane 3 lipca 2020 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 25 powołanej ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zatem powołane w dalszej części przepisy ustawy Prawo budowlane odnoszą się do ich brzmienia sprzed tej zmiany.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W myśl art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przedłożenie w wyznaczonym terminie wskazanych wyżej dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5). Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4). Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy Prawo budowlane nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego.

Zaskarżone postanowienie dotyczy wstrzymania robót budowlanych przy budowie silosu żelbetowego na biomasę. Organy uznały bowiem, że został on wybudowany bez pozwolenia na budowę. Natomiast skarżąca twierdzi, że obiekt ten stanowi urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a w związku z tym nie wymagał pozwolenia na budowę.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zatem tylko w przypadkach określonych w tych przepisach budowa lub wykonywanie robót budowlanych może zostać zrealizowana na podstawie dokonanego zgłoszenia (o ile organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6), lub też w ogóle nie wymaga podjęcia działań w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. Budowa silosu żelbetowego na biomasę nie jest wymieniona wśród obiektów nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wprawdzie art. 29 ust. 1 pkt 1d ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m³ i wysokości nie większej niż 7 m jako obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, ale przedmiotowy obiekt warunków tych nie spełnia. Ponadto nawet w takim przypadku roboty budowlane wymagają zgłoszenia, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, czego skarżąca także nie dokonała. Odnosząc się z kolei do podniesionej w skardze kwestii zakwalifikowania przedmiotowego silosu jako urządzenia budowlanego, należy zauważyć, że art. 3 ust. 9 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Biorąc pod uwagę charakter przedmiotowego obiektu nie sposób uznać, że spełnia on te przesłanki. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że przedmiotowy silos mógłby być uznany za urządzenie budowlane budynku gospodarczego, to zauważyć należy, że urządzenia takie jako związane w sposób funkcjonalny z obiektem budowlanym, powinno zostać objęte tym samym pozwoleniem na budowę. W przeciwnym wypadku bowiem urządzenie takie traktowane jest jako oddzielny obiekt, wymagający osobnego pozwolenia na budowę (por. Komentarz do ustawy Prawo budowlanego pod redakcja Andrzeja Glinieckiego, LexisNexis, 2014, str. 52). Organ I instancji wskazał, że przedmiotowy silos nie został ujęty w projekcie zagospodarowania działki dotyczącego budowy budynku gospodarczego, ani nie znajdował się wcześniej na przedmiotowej działce. Zatem niewątpliwie jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Z zawartej w aktach sprawy informacji przekazanej przez organ architektoniczno-budowlanej wynika, że w odniesieniu do przedmiotowej działki takiego pozwolenia nie wydawano, jak również nie zgłaszano wykonania takich robót budowlanych. W związku z tym uzasadnione było wszczęcie postepowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do kwestii określonego przez organ terminu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zdaniem Sądu, należy zauważyć, że jest to termin procesowy, instrukcyjny, a nie termin prawa materialnego. Może być on zatem przedłużony przez organ, w tym na żądanie strony - jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. W związku z tym organ nie musi wyjaśniać, z jakich względów ustalił określony termin wykonania nałożonych obowiązków. O ile zatem skarżąca nie miała możliwości przedłożenia żądanych przez organ dokumentów ze względu na okoliczności od niej niezależne, mogła zwrócić się o jego przesunięcie, zwłaszcza że jak wynika z akt sprawy już na etapie postępowania przed organami administracji była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Przy czym wskazać należy, że kwestionując termin wyznaczony przez organ skarżąca powołuje się na okoliczność wydania dopiero w dniu 12 lutego 2020 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pomijając kwestię, czy faktycznie wydanie decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu istniejącej instalacji do chowu i tuczu indyków do wymagań niezbędnych do prowadzenia chowu brojlerów kurzych było niezbędne do przedłożenia organowi projektu budowlanego w przedmiotowej sprawie, to wskazać należy, że – jak podała skarżąca – decyzja ta została wydana 12 lutego 2020 r., zaś termin do przedłożenia dokumentów został wyznaczony na 30 września 2020 r., a zatem ponad pół roku później. Zatem nie sposób uznać, że skarżąca nie miała możliwości przedłożenia stosownej dokumentacji, zwłaszcza że przedmiotowe postępowanie dotyczyło wyłącznie silosa, a nie przedsięwzięcia objętego wskazaną przez skarżącą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto wypełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem nawet po upływie terminu określonego w postanowieniu, o ile organ nie podejmie kolejnych rozstrzygnięć, w dalszym ciągu umożliwia uznanie przez organ wypełnienia obowiązków i daje podstawę do legalizacji zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 942/19, dostępny w Internecie). W tym kontekście wskazać należy, że wprawdzie organ odwoławczy orzekał już po upływie terminu określonego w postanowieniu organu I instancji, ale wywiązanie się skarżącej z nałożonych obowiązków po wydaniu postanowienia przez organ odwoławczy nie wpływałoby na możliwość dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby – pomimo upływu znacznego czasu – Spółka nie przedłożyła żadnych dokumentów. Przy czym, w ocenie Sądu, nie jest zasadne ogólne powoływanie się na ograniczenia pandemiczne. Skarżąca nie wskazała bowiem konkretnych okoliczności, które świadczyłyby o tym, że z uwagi na te ograniczenia nie była w stanie wywiązać się z obowiązków w zakreślonym przez organ terminie.

Zdaniem Sądu, nie może odnieść skutku zarzut dotyczący wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, podczas gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nawet jeśli roboty budowlane zostały zakończone, zamieszczenie w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazu wstrzymania robót nie jest uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 477/19; wyrok WSA w Białymstoku z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 801/19, dostępne w internecie). Nie jest także zasadny zarzut, że rozpoznając ponownie sprawę, po uchyleniu postanowienia z 9 marca 2020 r., organ I instancji nie przeprowadził postępowania administracyjnego. W postanowieniu z 29 maja 2020 r. organ odwoławczy nakazał jedynie dokonanie oceny, czy silos stanowi samodzielny obiekt budowlany, czy też urządzenie budowlane oraz przedstawienie wyników tej analizy w uzasadnieniu postanowienia. W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącej - organ I instancji wyjaśnił, z jakich powodów zakwalifikował przedmiotowy silos do obiektów budowlanych, których wykonanie wymaga pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 35 ustawy Prawo budowlane, który w przedmiotowym postępowaniu w ogóle nie był stosowany.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła F. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. na skutek niezachowania przez Sąd I instancji zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz wydanie postanowienia nieuwzględniającego porządku prawnego i uzasadnionego interesu zainteresowanych podmiotów w szczególności poprzez:

─ nieprzeprowadzenie postępowania po uchyleniu zaskarżonego postanowienia przez WINB (postanowienie z dnia 29 maja 2020 r.) a jedynie podjęcie próby polemiki, że silos żelbetowy jest samodzielną budowlą w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, które to ustalenia organ II instancji przyjął bezkrytycznie bez poczynienia własnych ustaleń w tym przedmiocie; a co więcej postanowienie jest niewykonalne z mocy prawa, ponieważ termin do przedłożenia dokumentów upłynął we wrześniu 2020 r. podczas gdy postanowienie organu odwoławczego zostało wydane 25 stycznia 2021 r.,

─ przyjęcie, że silos betonowy stanowi samodzielną budowlę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę bez uzasadnienia stanowiska, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie przyjąć należy, iż jest to urządzenie do obiektu budowlanego – budynku gospodarczego, funkcjonalnie z nim związane,

2. art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji oraz organy administracji stanu epidemiologicznego wynikającego z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego poprzez arbitralne wyznaczenie terminu do przedłożenia dokumentów, podczas gdy z uwagi na stan zagrożenia związany z wirusem SARS-CoV-2, niemożliwie jest uzyskanie dokumentów w zakreślonym terminie;

3. art. 124 K.p.a. poprzez faktycznie zaniechanie uzasadnienia przez organy I i II instancji zaskarżonego postanowienia;

4. art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że silos betonowy jest samodzielną budowlą w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie przyjąć należy, iż jest to urządzenie do obiektu budowlanego – budynku gospodarczego, funkcjonalnie z nim związane;

1. art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że na przedmiotowej oznaczonej nr [...] w miejscowości S. prowadzone są roboty budowlane przy budowie silosu żelbetowego, podczas gdy inwestor nie prowadzi budowy, remontu, przebudowy;

2. art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że silos żelbetonowy nie stanowi urządzenia do obiektu budowlanego, podczas gdy jest on związany z budynkiem gospodarczym i daje możliwość prawidłowego z niego korzystania;

3. art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez brak sprawdzenia przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego wymagań ochrony środowiska, w szczególności określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec faktu, że skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez F. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są w istocie niemalże dosłownym powtórzeniem zarzutów zawartych w skardze do Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo odniósł się tych zarzutów dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Szczegółowo wyjaśniona została kwestia kwalifikacji silosu żelbetowego. Sąd I instancji zasadnie uznał, że jest to samodzielny obiekt budowlany nie zaś urządzenie budowlane. Stanowisko Sądu I instancji należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanych przez ten Sąd argumentów jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niecelowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny należycie odniósł się do zarzutu dotyczącego wpływu stanu epidemiologicznego na bieg postępowania. Ponowne przytaczanie argumentów wskazanych przez Sąd jest zbędne.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 124 K.p.a. Po pierwsze, stwierdzić należy, że przepis ten dzieli się na dwa paragrafy i w zarzutach skargi kasacyjnej należało wskazać, który z paragrafów tego artykułu został naruszony. Z opisu zarzutu można wnosić, że skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. Po drugie, uzasadnienia postanowień tak organu I instancji jak i organu II instancji zawierają argumenty pozwalające na dokonanie oceny wydanych przez te organy rozstrzygnięć. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że nastąpiło "faktyczne zaniechanie uzasadnienia" jest twierdzeniem niczym nieuzasadnionym.

Odnośnie do kwestii prowadzenia robót budowanych przy budowie silosu stwierdzić należy, że wykonanie robót budowlanych nie stoi na przeszkodzie wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Celem wydania tego postanowienia nie jest bowiem jedynie zablokowanie możliwości dalszej realizacji inwestycji. Wydanie ww. postanowienia skutkuje bowiem także rozpoczęciem biegu terminu do wydania przez organy administracji kolejnych rozstrzygnięć w sprawie, o których mowa w art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie nakładał na skarżącą kasacyjnie Spółkę obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznając tym samym, że uzyskanie takiej decyzji jest zbędne. Na skarżącej kasacyjnie Spółce ciążył obowiązek przedłożenia tych dokumentów, które wskazane zostały w postanowieniu organu I instancji nie zaś dokonywanie oceny, czy budowa silosu żelbetowego wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Bezpodstawne jest również twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki, że nie było możliwości wykonania nałożonych obowiązków, gdyż termin wykonania upłynął 30 września 2020 r. zaś postanowienie organu odwoławczego wydane zostało 26 stycznia 2021 r. Postanowienia organów administracji w przeciwieństwie do decyzji administracyjnych są natychmiast wykonalne. Decyzje administracyjne dopóki nie staną się ostateczne nie są wykonalne, chyba że zostanie im nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 i § 2 K.p.a.). Z art. 126 K.p.a. wynika, że do postanowień art. 108 § 1 i § 2 K.p.a. nie ma odpowiedniego zastosowania. Spółka była zobowiązana rozpocząć wykonywanie obowiązków zawartych w postanowieniu organu I instancji niezwłocznie po jego wydaniu. Nadto jak wskazał Sąd I instancji wskazany w postanowieniu termin wykonania obowiązków mógł zostać przedłużony przez organ administracji na wniosek skarżącej kasacyjnie Spółki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który legł u podstaw wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji rozstrzygnięć. Zasadnie też Sąd I instancji uznał, że organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.