Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2714/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski,, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] rzecz A. Z. kwotę 494 (czterysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją NR [...] z dnia [...]stycznia 2015 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - chlewni (do 20 DJP) zbiornika na gnojowicę oraz płyty gnojowej na terenie części działki nr ew. [...] we wsi [...] , w ramach zabudowy zagrodowej ustalając:

-wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją - max 9%;

-wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku inwentarskiego - max. 7.0m; geometria dachu:

- kąt nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°,

■ wysokość głównej kalenicy budynku inwentarskiego - max 9,Om;

■ układ połaci dachowych -dach dwuspadowy;

■ kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - według załącznika graficznego nr 1;

-szerokość elewacji frontowej budynku inwentarskiego - max 12,0 m, pojemność zbiornika na gnojowicę - max. 20, 0 m3.

- powierzchnia biologicznie czynna - min 70% powierzchni terenu objętego decyzją.

Stwierdził, że:

-planowane zamierzenie nie jest inwestycją figurującą w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w spawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w związku z czym nie jest wymagany raport o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2013r. nr 213 poz. 1397 z póź. zm.),

-teren objęty wnioskiem nie jest położony w sąsiedztwie obszarów prawnie chronionych, ustanowionych w trybie przepisów Ustawy o Ochronie Przyrody z dnia 16.04.2004r. (Dz. U. z 2015 poz. 1651),

-nałożył obowiązek przestrzegania przepisów ustawy Prawo Wodne z dnia 18 lipca 2001r. (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 469) w przypadku występowania w obszarze objętym niniejszą decyzji urządzeń melioracji wodnych, możliwość zmiany ukształtowania terenu maksymalnie o 0,5 m w stosunku do poziomu istniejącego z zagwarantowaniem niezmienności stosunków wodnych, obowiązek ochrony istniejącego drzewostanu. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem Wójta Gminy wydanym na wniosek posiadacza nieruchomości, z tym że organ może uzależnić udzielenie zezwolenia od przeniesienia drzew lub krzewów we wskazane przez siebie miejsce albo zastąpienie drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami zgodnie z art. 83 ustawy z dn. 16.04.2004r. o ochronie przyrody, ustalił warunki ochrony konserwatorskiej, warunki podłączenia do mediów, odprowadzania wód opadowych z powierzchni utwardzonych - powierzchniowo na teren własny, usuwania odpadów, odbioru sztuk padłych, komunikację - bezpośredni dostęp do działki drogi - działka nr [...] będąca własnością Gminy [...] dalej do drogi powiatowej nr [...] , obsługa komunikacyjna poprzez projektowany zjazd z działki drogi nr ewid. [...] będącej własnością Gminy [...] , dalej do drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...] , zapewnienie miejsc postojowych (2), ochronę interesów osób trzecich i obowiązek spełniania warunków zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U 2002 Nr 75 poz. 690 z późniejszymi zmianami) oraz w innych przepisach odrębnych, obowiązek uzyskania decyzji na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i przeprowadzenie archeologicznych badania wykopaliskowych wyprzedzające planowane przedsięwzięcie - na obszarze inwestycji pokrywającym się z terenem stanowiska archeologicznego.

Decyzja o warunkach zabudowy została uzgodniona z następującymi organami:

Marszałkiem Województwa [...] Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Oddział w [...] , Inspektorat w [...] (w sprawach melioracji):

-postanowienie znak: [...] z dnia [...].12.2015 r. Starostą Powiatu [...] (w sprawach ochrony gruntów rolnych)

-postanowienie znak: WOŚ. [...] dnia [...] .12.2015 r. Zarządem Dróg Gminnych;

-uzgodnienie [...] z dnia [...].01.2014 r. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...]:

-postanowienie: [...] z dnia [...] .12.2015r.

Odwołanie złożyła A. Z. , zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie odwołującej inwestycja może negatywnie wpłynąć na otoczenie (niebezpieczeństwo immisji), tym samym spowodować spadek wartości jej nieruchomości, której podział planuje. Stwierdziła również, że pierwotny wniosek obejmował zabudowę siedliskową, a dopiero po kilku miesiącach strona wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy pod chlewnię. Uważa również, że w przyszłości inwestor będzie dążył do powiększenia jednostek DJP, tym samym zwiększy się uciążliwość inwestycji dla nieruchomości sąsiednich.

Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie gdyż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Nie podzielił zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących ograniczenia praw Odwołującej (m. in. immisje, jako skutek niezgodności inwestycji z przepisami Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie - Dz. U. z 2014 r., poz. 81) uznając je za przedwczesne. Stwierdził, że mogą być podnoszone dopiero na etapie uzyskiwania przez Wnioskodawcę pozwolenia na budowę.

Niezasadny uznał również zarzut, dotyczący niedoręczenia Odwołującej egzemplarza analizy urbanistycznej oraz wyników tej analizy. Wprawdzie wyniki analizy stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy, jednakże z punktu widzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy istotne jest, aby ta analiza została przeprowadzona i znalazła się w aktach sprawy. Organ analizę sporządził i znajduje się ona w aktach sprawy. Niedoręczenie stronie wyników analizy niewątpliwie stanowi uchybienie proceduralne, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem SKO analiza akt sprawy nie potwierdziła również zarzutów dotyczących naruszeń kpa. Organ zebrał materiał dowodowy (w tym uzyskał niezbędne uzgodnienia od właściwych organów, sporządził analizę zagospodarowania przestrzeni zanalizował go i swoje stanowisko uzasadnił.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła A. Z. zaskarżając decyzję SKO w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj.

a) art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "kpa"), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, w szczególności, czy nowa zabudowa planowana przez inwestora odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej, co jest warunkiem koniecznym wydania decyzji o warunkach zabudowy;

b) naruszenie art. 8 i 107 § 3 kpa polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji i sporządzeniu uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności bardzo ogólnikowe odniesienie się przez organ II instancji do znacznej części zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

c) naruszenie art. 109 § 1 kpa w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na błędnym przyjęciu przez organ II instancji, że brak doręczenia Skarżącej przez organ I instancji wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy, stanowiło uchybienie proceduralne, które nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy brak doręczenia Skarżącej powyższych wyników analizy uniemożliwił Skarżącej zapoznanie się z całym materiałem dowodowym oraz argumentacją organu I instancji uzasadniającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, a w konsekwencji pozbawił Skarżącą możliwości pełnego odniesienia się w odwołaniu do wszystkich elementów decyzji organu I instancji;

d) naruszenie art. 15 kpa poprzez brak ponownego, merytorycznego zbadania sprawy przez organ II instancji i poprzestanie wyłącznie na ogólnikowym rozpoznaniu niektórych tylko zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że określona w tym przepisie przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora została w przedmiotowej sprawie spełniona, podczas gdy ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika, że nowa zabudowa planowana przez inwestora odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej, co jest warunkiem koniecznym wydania decyzji o warunkach zabudowy;

b) art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez błędne przyjęcie, że określona w tym przepisie przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora została w przedmiotowej sprawie spełniona, podczas gdy ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wydana przez organ I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi, w szczególności z przepisami wskazanymi przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, tj. art. 25 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu oraz §12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. a także uchylenie decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...] stycznia 2016 r. (omyłkowo datowanej na [...] stycznia 2015 r.) nr [...] i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła poszczególne zarzuty.

I. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa -

Organ II instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie wyjaśniając w należyty sposób, na jakiej podstawie uznał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora, w szczególności organ odwoławczy nie wykazał, że w odniesieniu do planowanej przez Inwestora inwestycji została spełniona tzw. zasada dobrego sąsiedztwa przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, tj. że nowa zabudowa planowana przez inwestora odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej, co jest warunkiem koniecznym wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji ograniczył się jedynie w powyższym zakresie do ogólnikowego i zdawkowego wskazania, że wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostały w przedmiotowej sprawie spełnione przez Inwestora.

Decyzja organu I instancji nie zawiera w szczególności dogłębnej analizy oraz wyjaśnienia, czy nowa zabudowa planowana przez Inwestora odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej.

Podstawą do oceny, czy w danej sprawie zostały spełnione warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp, które zawierają część tekstową i graficzną. Wyniki analizy przeprowadzonej przez organ I instancji w przedmiocie funkcji obszaru objętego analizą sprowadzają się natomiast jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że "Dominującą funkcją obszaru objętego analizą jest zabudowa zagrodowa. Planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa". Inwestycja realizowana w ramach zabudowy zagrodowej."

Powyższe ogólnikowe stwierdzenie organu I instancji, które nie zostało poparte żadnymi konkretnymi argumentami lub wyjaśnieniami z pewnością nie stanowi wyczerpującego oraz dogłębnego zbadania oraz wyjaśnienia, czy inwestycja planowana przez Inwestora jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa przewidzianą w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Samo lakoniczne stwierdzenie, że dominującą funkcją obszaru objętego analizą jest "zabudowa zagrodowa" nie oznacza, że w ramach zabudowy zagrodowej Inwestora może być zrealizowane dowolne przedsięwzięcie inwestycyjne (budynek inwestorski - chlewnia, zbiornik na gnojowicę oraz płyta gnojowa). Organ administracji był zobowiązany do szczegółowego oraz dokładnego zbadania, czy konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne planowane przez Inwestora jest zgodne z wymogami przewidzianymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, czego zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie uczynił, co uzasadnia twierdzenie, że organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy.

Mając na uwadze treść obu decyzji (w tym wyniki analizy zagospodarowania obszaru), nie może budzić wątpliwości, że powyższe warunki przesądzające o prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy nie zostały spełnione. Organy obu instancji nie dokonały kompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, nie zostały wskazane w sposób szczegółowy motywy rozstrzygnięcia umożliwiającego inwestorowi lokalizację budynku inwestorskiego - chlewni, zbiornika na gnojowicę oraz płyty gnojowej w granicy działki nr ew. [...] we wsi [...]. Ponadto, wydanie (oraz utrzymanie w mocy) decyzji ustalającej warunki zabudowy nie zostało poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znalazłyby odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

II. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 i 107 § 3 kpa

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu II instancji jest nienależyte i nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa. Przedmiotowa decyzja II instancyjna zawiera jedynie ogólne stwierdzenia, nie wyjaśnia zasadniczych kwestii mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Organ II instancji nie odniósł się w należyty sposób do licznych zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ograniczając się jedynie do lakonicznego i zdawkowego stwierdzenia, że zarzuty podniesione w odwołaniu, a dotyczące ograniczenia praw Skarżącej są przedwczesne i mogą być podnoszone dopiero na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę, natomiast w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów kpa organ II instancji uznał, że analiza akt nie potwierdziła tych zarzutów.

Organ II instancji nie wyjaśnił należycie, na jakiej podstawie uznał, że podniesione przez Skarżącą w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione. Obowiązkiem organu administracji było szczegółowe i wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów Skarżącej, wykazanie ich bezzasadności oraz wyjaśnienie motywów oraz podstaw rozstrzygnięcia.

III. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 109 § 1 kpa w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 109 § 1 kpa decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Stosownie zaś do treści § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W myśl § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 [analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp], zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Organ I instancji był zobowiązany do doręczenia Skarżącej decyzji o warunkach zabudowy wraz z co najmniej częścią tekstową wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji doręczył Skarżącej samą decyzję organu I instancji bez załącznika w postaci wyników analizy zagospodarowania obszaru (który został przesłany Skarżącej już po rozpoznaniu odwołania przez organ II instancji wyłącznie na skutek kolejnej interwencji Skarżącej w tym zakresie). Organ II instancji dostrzegł uchybienie proceduralne organu I instancji, stwierdzając jednak, że nie miało ono wpływu na wynik sprawy.

Załącznik w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi kluczowy dokument w przedmiotowej sprawie, który w zasadzie rozstrzyga o treści obu decyzji. Brak doręczenia Skarżącej powyższych wyników analizy uniemożliwił Jej zapoznanie się z całym materiałem dowodowym oraz argumentacją organu I instancji uzasadniającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora, a w konsekwencji pozbawił Skarżącą możliwości wyczerpującego odniesienia się w odwołaniu do wszystkich elementów Decyzji I. Skarżąca nie miała także możliwości skonsultowania treści przedmiotowej analizy z doradcą prawnym oraz technicznym, a w konsekwencji podniesienia dalej idących i bardziej szczegółowych zarzutów dotyczących decyzji organu I instancji.

IV. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 15 kpa

W świetle art. 15 K.p.a. organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Zadaniem organu II instancji jest bowiem ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa" w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i argumenty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

Zatem rola organu - wynikająca z zasady dwuinstancyjności - polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie w oparciu o przepisy kpa, rozpatrzeniu wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu oraz kontrola prawidłowości postępowania organu I instancji w celu wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 kpa.

Zdaniem skarżącej organ II instancji nie rozpoznał ponownie sprawy. Ograniczył swoje postępowanie do przytoczenia przepisu prawa dotyczącego wymogów wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie rozpatrzył ponownie całej sprawy, ani nie dokonał pełnej, rzetelnej oceny postępowania organu I instancji. V. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną zabytków, ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), korzystaniem z dróg publicznych."

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Skarżącej, przedsięwzięcie inwestycyjne planowane przez Inwestora, nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Planowana przez Inwestora inwestycja, tj. budynek inwentarski - chlewnia, zbiornik na gnojowicę oraz płyta gnojowa, nie stanowi kontynuacji dotychczasowej zabudowy w szczególności w zakresie cech, funkcji oraz intensywności wykorzystania terenu. Realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje naruszenie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne zgodnie z postanowieniami art. 2 pkt 1 upzp. W granicach obszaru objętego analizą nie znajduje się żaden obiekt podobny lub zbliżony pod względem funkcji, cech lub przeznaczenia do przedmiotu inwestycji planowanej przez Inwestora, tj. budynku inwentarskiego - chlewni wraz ze zbiornikiem na gnojowicę oraz płytą gnojową. Działalność prowadzona w ramach zabudowy zagrodowej dominującej w granicach obszaru objętego analizą ma charakter rolniczy, który jest całkowicie odmienny od działalności planowanej przez Inwestora, w szczególności na powyższym obszarze nie jest prowadzona jakakolwiek działalność w zakresie zorganizowanego chowu lub hodowli zwierząt na dużą skalę, co planuje Inwestor. Działalność planowana przez Inwestora w istotny oraz znaczący sposób różni się od typowej działalności prowadzonej w ramach zabudowy zagrodowej, co pośrednio potwierdziły same organy, wskazując, że "przed wydaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać decyzję na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej w Starostwie Powiatowym w [...]". Powyższe stwierdzenie organu I instancji oznacza, że działalność objęta zamierzeniem inwestycyjnym Inwestora wskazanym w Decyzji I nie jest działalnością rolniczą tożsamą lub zbliżoną do działalności prowadzonej w ramach zabudowy zagrodowej w granicach obszaru objętego analizą. Z tego względu organ zwrócił uwagę na rażącą wewnętrzną sprzeczność oraz niespójność występującą obu decyzjach polegającą na tym, że organ administracji z jednej strony uznaje, że inwestycja planowana przez Inwestora stanowi kontynuację działalności prowadzonej w granicach obszaru objętego analizą (czyli działalności rolniczej), a z drugiej strony sam przyznaje, że przedsięwzięcie planowane przez Inwestora wymaga wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Mając na uwadze powyższe, za całkowicie błędne i nieuzasadnione skarżąca uznała przyjęcie przez organy administracji w obu decyzjach, że określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora została w przedmiotowej sprawie spełniona. W ocenie Skarżącej, nowa zabudowa planowana przez Inwestora nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej, co jest warunkiem koniecznym wydania decyzji o warunkach zabudowy.

VI. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika w szczególności, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi, w szczególności z przepisami wskazanymi przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, tj. art. 25 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu oraz §12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Z treści zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego nie wynika, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie inwestycyjne obejmujące m.in. wybudowanie zbiornika na gnojowicę oraz płyty gnojowej jest zgodne ze wskazanymi powyżej wymogami wynikającymi z ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. Organ I instancji poprzestał jedynie w powyższym zakresie na uznaniu za prawidłowe stanowiska Inwestora, iż zbiornik o pojemności 20m3 jest wystarczający do gromadzenia gnojowicy, natomiast organ II instancji w Decyzji II w ogóle nie odniósł się do powyższej kwestii, która została podniesiona przez Skarżącą w ramach jednego z zarzutów w odwołaniu od Decyzji I.

Zgodnie z §12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie budowle rolnicze uciążliwe dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy lub wydzielanie się substancji toksycznych, powinny być odizolowane od przyległych terenów pasem zieleni złożonym z roślinności średnio- i wysokopiennej. Ponadto, postanowienia §6 ww. rozporządzenia określają warunki, jakim powinny odpowiadać m.in. zbiorniki na gnojowicę.

Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do powyższych kwestii w decyzji organu II instancji, pomimo tego, że były one przedmiotem zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu. Natomiast organ I instancji odniósł się bardzo ogólnikowo do wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie jedynie w zakresie usytuowania planowanego obiektu, w sytuacji, gdy przepisy przedmiotowego rozporządzenia określają także wymogi odnośnie konkretnych warunków technicznych i otoczenia planowanej inwestycji, do czego organ I instancji w ogóle się nie odniósł, nie badając, czy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem Inwestora jest zgodne z tymi przepisami i czy powyższe warunki mogą być w ogóle spełnione przez Inwestora.

Organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczące zgodności tej decyzji z przepisami odrębnymi zostały spełnione, co w żaden sposób nie wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe, za całkowicie błędne i nieuzasadnione skarżąca uznaje przyjęcie przez organy administracji w obu decyzjach, że określona w art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora została w przedmiotowej sprawie spełniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji były przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nimi w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla innej niż lokalizacja inwestycji celu publicznego.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją ogólną, która określa czy w danym miejscu może być prowadzona dana inwestycja. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tego rodzaju postępowania jest ocena przez wyspecjalizowany organ czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna a jeżeli tak, to ustala podstawowe granice tego dopuszczenia. Organ ocena więc czy zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art., 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. Wydając decyzję organ działa w granicach uznania administracyjnego i tylko w sytuacji w której wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa ma obowiązek wydania decyzji negatywnej.

Podstawowym dokumentem na którego podstawie organ ustala warunki zabudowy jest analiza urbanistyczna sporządzana na podstawie ww rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej " rozporządzenie". Stanowi ona następnie załącznik do decyzji (w formie tekstowej i graficznej).

Jaka wynika z decyzji organu I instancji wyniki analizy urbanistycznej stanowią załącznik nr 2 – część tekstowa i załącznik nr 3 – część graficzna. Za decyzją w aktach sprawy występuje załącznik nr 1 na którym uwidoczniona jest działka inwestycyjna, następnie postanowienia uzgodnieniowe (3), załącznik nr 1 z uwidocznioną częścią działki o nr ew. [...] "na którym istnieje obowiązek uzgodnienia inwestycji z MWKZ" i kilka projektów decyzji. Na k 134 akt adm. również znajduje się załącznik nr 1 do decyzji tym razem z oznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wreszcie załącznik nr 2 do tej decyzji z 18 stycznia 2016 r. – wyniki analizy zagospodarowania terenu (tekstowy) oraz załącznik graficzny nr 3 (graficzny). Przyjmując zatem że to te dwa dokumenty (str. 14 i 15) stanowią wymienione w decyzji załączniki, Sąd uznał, że sporządzona analiza nie może stanowić podstawy do ustalenia parametrów zabudowy.

Z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w razie łącznego spełnienia następujących warunków:

-co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania teren;

-teren ma dostęp do drogi publicznej;

-istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu wystarczające do planowanego zamierzenia inwestycyjnego;

-teren nie wymaga dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów;

-decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy podejmowaniu decyzji o sposobie zagospodarowania przestrzennego, działając zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" należy mieć na względzie przede wszystkim to, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej terenu, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy, jej intensywności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2012 r.,IV SA/Po 44/12, LEX nr 1139619). Służy temu dokonanie przez organ analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich (są nimi nie tylko działki przylegające bezpośrednio do działki na której planowana jest inwestycja) na podstawie której następuje ustalenie parametrów nowej zabudowy, zgodnie z art. 61 ustawy o p.z.p. i Rozporządzeniem wykonawczym Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003, poz. 1588), dalej "rozporządzenie" ale i pozostałe działki z obszaru analizowanego.

Ustawodawca w art. 61 pkt 2 do 4 p.z.p. przewidział wyjątki od stosowania zasady kontynuacji funkcji. Jednym z tych wyjątków jest sytuacja w której mamy do czynienia z zabudową zagrodową o ile powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. (art. 61 pkt 4 p.z.p.). Obowiązkiem organu jest zatem w pierwszej kolejności ustalenie czy przypadkiem planowana inwestycja nie jest tą o jakiej mowa w art. 61 pkt 2-4 p.z.p. Jak wynika z wyników analizy urbanistycznej inwestycja jest realizowana w ramach zabudowy zagrodowej. Mimo takiego stwierdzenia w analizie organ nie poczynił należytych ustaleń w zakresie powierzchni gospodarstwa rolnego inwestora w porównaniu ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w danej gminie. W związku z tym dopuścił się naruszenia ww wskazanego przepisu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu należy jedynie przypuszczać, że planowana inwestycja nie jest tą o jakiej mowa w art. 61 pkt 4 p.z.p., skoro została przeprowadzona analiza kontynuacji funkcji. Ponieważ analiza została jednak sporządzona sąd dokonał jej oceny i uznał, że w części została sporządzona sprzecznie z rozporządzeniem. I tak:

- parametry wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do wielkości działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego a w sposób odmienny, gdy to wynika z analizy (§ 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Tymczasem z analizy wynika, że średni wskaźniki zabudowy na analizowanym terenie wynosi 6,3 % i mieści się w przedziale od 2,8 % do 11,7%. Wskaźnik ustalono na poziomie 9% ze wskazaniem, że istniejący wskaźnik zabudowy na działce inwestycyjnej wynosi 3,6%. W analizie nie wyjaśniono dlaczego przyjęto taki wskaźnik i jakie racje legły u podstaw tak ustalonego parametru. Należy bowiem pamiętać, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Stanowią podstawę dla dalszego procesu inwestycyjnego związanego z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę kiedy to dochodzi do skonkretyzowania parametrów inwestycji (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1048/15, Lex 2226864).

Nawet zakładając że zabudowa będzie zabudową uzupełniającą to i tak po zsumowaniu (3,6 i 9) daje to procent wyższy niż na całym obszarze analizowanym. Co prawda na załącznik graficznym urbanista podał w odniesieniu do poszczególnych działek dane dotyczące stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki to jednak nie zawarł w analizie żadnych obliczeń które pozwalałyby ustalić czy przyjęte parametry są prawidłowe. Po to w ramach postępowania o wydanie warunków zabudowy zleca się urbaniście przeprowadzenie analizy urbanistycznej aby organ merytoryczny, strona a następnie sąd miały wyliczenia niezbędne do analizy prawidłowości przyjętych rozwiązań. Takich analiz w niniejszej sprawie brak.

-szerokość elewacji frontowej wyznacza się, zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia, na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, a inny gdy wynika to z analizy (§ 6 pkt 2) W sprawie średni wskaźnik nie został ustalony. Mowa jest tylko o maximum, co oznacza że nie został on ustalony w sposób zgodny z rozporządzeniem. Ustalono szerokość elewacji budynku chlewni na max 12 m. Nie ustalono minimalnej szerokości. W związku z tym ustalenia w tym zakresie nie są prawidłowe. Ustalając parametry zabudowy organ ma bowiem obowiązek ustalenia średniej a następnie ustalenia lub sztywnego parametru z tolerancją 20% lub też określenia w jakich tzw. widełkach może zostać zrealizowana dana zabudowa. Ustalenie parametru jako maksymalnego, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie może doprowadzić do sytuacji w której inwestor wybuduje budynek nie zgodny z zasadami ładu przestrzennego panującymi na danym terenie (np. za mały w stosunku do istniejącej na tym terenie zabudowy);

-dach ustalono jako dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 30% do 45% i wysokość górnej kalenicy max 20 %. Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich a gdy ta tworzy uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 1 i 3) Dopuszcza się, zgodnie z ust. 4 rozporządzenia, ustalenie innej wysokości gdy wynika to z analizy. W niniejszej sprawie nie wynika który z wariantów został zastosowany, jak wygląda układ dachów na gruntach sąsiednich, czy wysokość górnej krawędzi została ustalona zgodnie z § 7 ust. 1, 3 czy 4 a w odniesieniu do przyjętej geometrii dachu jakie dach występują na obszarze analizowanym i czy zaproponowany przez urbanistę w ogóle występuje na tym obszarze.

Rolą osoby która sporządza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest dokonanie dokładnych ustaleń co do tych cech tak aby możliwe było przeprowadzenie wyliczeń matematycznych które są niezbędne do określenia parametrów planowanej inwestycji Analiza ta powinna zawierać dane które mogą uzasadniać odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowanie danego terenu (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r, sygn.. akt II OSK 989/15, LEX nr 2227037).

W ocenie sądu, sporządzona analiza nie jest więc zgodna z ww postanowieniami rozporządzenia i nie może służyć jako rzetelny dowód w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z zarzutami skargi dotyczącymi braku spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym gdyż, jak wywodzi skarga na terenie objętym analizą nie ma żadnego obiektu podobnego lub zbliżonego pod względem funkcji, cech przeznaczenia do przedmiotowej inwestycji, nie jest prowadzona na tym terenie żadna działalność w zakresie zorganizowanego chowu lub hodowli zwierząt na dużą skalę, należy stwierdzić, że istotnie ani na podstawie analizy ani decyzji nie można ustalić czy na terenie analizowanym występuje zabudowa zagrodowa w ramach której prowadzony jest chów zwierząt. Z drugiej jednak strony biorąc pod uwagę fakt, że na analizowanym terenie występuje zabudowa zagrodowa trudno sobie wyobrazić aby na wsi brak było obiektów w których właściciele hodują zwierzęta gospodarskie. Przelicznik DJP na poziomie 20 oznacza, że maksymalnie może być w tej chlewni trzymanych do 20 szt. zwierząt, co oznacza, że nie będzie to chów przemysłowy. (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. D.U. 2016, poz, 71).

W ocenie sądu twierdzenia skargi, że skarżący zamierza prowadzić na terenie działki zorganizowany chów lub hodowlę zwierząt na dużą skalę nie znajduje uzasadnienia w zebranych dowodach w tym przede wszystkim we wniosku inwestora.

Jednocześnie nie zrozumiałe są ustalenia organu co do konieczności uzyskania przed wydaniem pozwolenia na budowę decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej skoro w dalszej części decyzji organu I instancji mowa jest w pkt 4 uzasadnienia że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gdyż stanowi tereny rolne zabudowane, grunty rolne, pastwiska a zabudowa jest realizowana w ramach zabudowy zagrodowej. Sprzeczność ta powinna być wyjaśniona.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi należy zgodzić się ze skarżącą, że organ II instancji naruszył art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpoznanie materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych kroków dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego a w konsekwencji dokonanie wadliwej oceny. Sporządzona analiza jest w części wadliwa co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej do II instancji decyzji organu I instancji i nałożeniem obowiązku sporządzenia analizy zgodnie z zasadami wyrażonymi w rozporządzeniu. Punktem wyjścia powinno być ustalenie czy planowana inwestycja mieści się w definicji z art. 61 pkt 4 p.z.p. Poza tym organ II instancji w ogóle nie przeprowadził ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego a jedynie odniósł się do części zarzutów odwołania. Stanowi to także do naruszenia przez organ art. 15 K.p.a. i oczywiście art. 107 § 3 K.p.a. Wskazywana w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności oznacza, obowiązek rozpoznania sprawy dwukrotnie przez 2 różne organy (por. wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 261/15, Lex nr 2230945).

Niedoręczenie decyzji wraz z tak istotnym załącznikiem jakim jest analiza, przy jednoczesnym wskazaniu w decyzji, że analiza wraz z załącznikami graficznymi stanowi część decyzji narusza art. 109 § 1 K.p.a. Ma rację skarżąca, że brak załącznika w postaci analizy uniemożliwił jej zapoznanie się na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy z całym materiałem dowodowym. Jednakże z drugiej strony, akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z 4 grudnia 2015 r, strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami postępowania w trybie art. 10 K.p.a., co mogłoby oznaczać, że mimo tego uchybienia organu jej prawa nie zostały naruszone.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c i 135 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz. 270), dalej P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. zasądzając od SKO na rzecz A. Z. tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego 497 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U: 2015, poz. 1804). Sąd przez omyłkę nie zasądził na rzecz skarżącej kwoty 500 zł uiszczonej tytułem wpisu, co będzie podstawą do wydania postanowienia w trybie art. 157 § 1 P.p.s.a. o ile wniosek o uzupełnienie wyroku w tym zakresie zostanie złożony w terminie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie miał obowiązek dokonania szczegółowych ustaleń w zakresie możliwości zastosowania art. 61 pkt 4 P.z.p. a gdyby nie miał zastosowania sporządzenia nowej analizy urbanistycznej w której zostaną ustalone w sposób prawidłowy parametry o jakich mowa w art. 61 ust. 7 p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia. Ustalając wskaźniki zabudowy organ musi mieć na względzie, że gdyby wskaźniki te był inne niż średnie, musiałoby to znaleźć argumentację w przedstawionej analizie. Organ musi pamiętać, że odstępstwa od zasad określania parametrów nowej zabudowy muszą znaleźć odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Organy zadbają o to aby uzasadnienie decyzji spełniało wymogi art. 107 § 3 K.p.a.