Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2076/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. A. SA z siedzibą w P. zwróciło się do Zarządu Dróg Miejskich o wydanie decyzji zezwalającej wnioskodawcy na zajęcie pasa drogowego Al. Ż. w rej. ul. R. w celu umieszczenia w nim reklamy (dwustronnej) o powierzchni 36 m2 na okres od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] lutego 2008 r.

Przed wydaniem decyzji pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. organ poinformował stronę, że zostanie wydana decyzja odmowna.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. Ż. w rej. ul. R. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie, na który składają się: wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, charakterystykę reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony. Ponadto organ uwzględnił fakty powszechnie znane, to jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym wnioskowano umieszczenie reklamy oraz statystykę wypadków drogowych w 2006 r. jak również następujące dokumenty: "Białą Księgę" - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. czas wyborów - niebezpieczeństwo na drogach opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską oraz Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013.

W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2-1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd -poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie do 51,7 m), z prędkością 70 km/h - przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 50,1 m (łącznie do 79,2 m). Organ wskazał, iż przy wnioskowanej lokalizacji natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 1711 pojazdów na godzinę, a limit dopuszczalnej prędkości to 50 km/h. Przekłada się to na drogę potrzebną do zatrzymania pojazdu na odcinku od 33,7 do 51,7 metra. Daje to, w ocenie organu, poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne - głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Organ wskazał również na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, w którym podzielono stanowisko organu w tej sprawie.

W ocenie organu pierwszej instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy Al. Ż. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie, natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2200 pojazdów na godzinę, w szczycie popołudniowym 2040, co jak podkreślił organ jest wartością przekraczającą znacznie wartość wskazaną w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów. Wynika bowiem z niej, że należy usunąć reklamy z pasa drogowego na obszarze zabudowanym, jeżeli natężenie ruch przekracza 1400 pojazdów na godzinę.

Ponadto organ wskazał, że wnioskowana reklama umieszczona jest na trawniku co w wypadku konserwacji reklamy lub nośnika prowadziło często do zniszczenia trawnika a także chodnika.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na zmianę powierzchni reklamy. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Powyższą decyzję organu I instancji zaskarżyła spółka A. S.A., która wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięciu temu spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie;

- art. 7 art. 77, art. 79 i art. 84 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, poprzez niezapewnienie czynnego udziału skarżącej w postępowaniu, m. in. poprzez niezawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłego, a ponadto poprzez pozbawienie skarżącej prawa udziału w przeprowadzeniu dowodu, a w szczególności poprzez pozbawienie prawa do zadawania pytań biegłemu L. K.,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2007 r. orzekło w sposób następujący:

1) na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz Uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urzęd. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 z późń. zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] września 2007 r. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że a) udzieliło A.S.A. zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego al. Ż. w celu umieszczenia w nim dwustronnej reklamy o łącznej pow. reklamowej 36 m2 w okresie od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] września 2007 r.; b) ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 19.260,00 zł;

2) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r., OPK 2/00. Odrzucił zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

W ocenie organu, to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz obowiązek taki spoczywa na wnioskodawcy, który ma przekonać zarządcę, że w konkretnym stanie faktycznym może odstąpić od obowiązującej zasady i udzielić zezwolenia. Tym samym, strona skarżąca nie wskazała, że w sprawie niniejszej zachodzą okoliczności, o których mówi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca ponowiła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, art. 7, 77 k.p.a. poprzez oparcie się na dowodach które nie mogą być podstawą do ustalenia stanu faktycznego. Ponadto w ocenie strony skarżące, doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Skarga dotyczyła całej decyzji.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której Skarżąca przez wiele lat korzystała z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] poprzez posiadanie na niej nośnika reklamowego. W tym czasie działka ta nie była uznana za teren w "pasie drogowym".

Ten stan faktyczny jest bardzo podobny do stanu faktycznego sprawy zakończonej wyrokami NSA, w szczególności chodzi np. o wyrok NSA z 28 czerwca 2007 r. (I OSK 811/06). W tym wyroku stwierdzono, że analiza art. 38 ust. 1 cyt. ustawy prowadzi do wniosku, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu.

Wg NSA z art. 39 ust. 3 i 3a cyt. ustawy wynika, że decyzja co do lokalizacji obiektu budowlanego w pasie drogowym była wydawana przed rozpoczęciem robót budowlanych. W świetle tego przepisu lokalizacja, a więc użytkowanie obiektów budowlanych w przyszłości w pasie drogowym wymagają uzyskania pozwolenia na jego zajęcie. Wg NSA "Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przepis ten nie dotyczy zatem obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych."

Ponadto NSA zauważył, że z kolei przepis art. 40 ust. 1 cyt. ustawy posługuje się pojęciem "zajęcie", a to oznacza, że także w tym przypadku mamy do czynienia ze zdarzeniem przyszłym.

W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło więc ani zajęcie pasa drogowego, ani umieszczenie reklamy. Nośnik reklamowy Skarżącej funkcjonował wcześniej na terenie działki, która nie była jeszcze wówczas pasem drogowym, a więc nie miały zastosowania do niej przepisy ustawy o drogach publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2008 r. Skarżąca w uzupełnieniu skargi podniosła fakt, iż sporny teren był przedmiotem umowy najmu między Skarżącą a Zarządem Mienia skarbu Państwa, a także fakt naruszenia przepisów w zakresie wyliczenia kwoty należnej za zajęcie pasa drogowego. W ocenie skarżącej uchwała Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W. z wyjątkiem autostrad i dróg szybkiego ruchu nie ma tu zastosowania.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej złożył pismo, którym uzupełnił skargę o zarzuty naruszenia:

- art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 i 3a u.d.p. poprzez błędną wykładnię, przy czym niezastosowanie art. 38 ust. 1 i niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie przez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie jednakże z innych, aniżeli wskazanych w skardze powodów.

Cechą administracji publicznej jest to, iż może ona kształtować stosunki społeczne bądź z urzędu, bądź na wniosek uprawnionego podmiotu. Powyższą cechę expressis verbis wyraża przepis art. 61 § 1 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu, mającego legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości, co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca posiadała już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego Al. Ż.w rej. ul. R. w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 na okres od dnia [...].02.2007 r. do dnia [...].07.2008 r. Jej wniosek z dnia [...] lutego 2007 r. dotyczył właśnie takiego terminu.

Organ związany był tym żądaniem. I tak organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem organ II instancji udzielił skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jednak na okres krótszy niż skarżąca wnioskowała ustalając jednocześnie opłatę za zajęcie pasa drogowego. Ponadto w drugim punkcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się na wstępie do podniesionych w skardze wątpliwości prawnych co do obowiązywania przepisów uchwały Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3137 ze zm.) z uwagi na niezgodność art. 19 ust. 5 w związku z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych Sąd zwraca uwagę, iż zarzut dotyczy aktu prawa miejscowego, którego moc wiążąca może być podważona w dwojaki sposób. Może to uczynić wojewoda, stwierdzając w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w ramach swoich uprawnień nadzorczych, nieważność podjętego aktu (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a może to uczynić też każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, poprzez skierowanie skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ustawy o samorządzie gminy). Uchwała Rady [...] W., o której w skardze mowa, jest wiążąca bo nie została w żaden ze wskazanych sposobów podważona, a w sprawie poddanej kontroli Sądu nie ma miejsca na skuteczne jej zakwestionowanie.

Ustosunkowując się jednak do zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej wątpliwości, iż wskazana wyżej uchwała Rady jest niezgodna z art. 19 ust. 5 i art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, Sąd nie podzielił tego stanowiska. Zgodnie z art. 40 ust. 8 ww. ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego (...). Zgodnie z tym przepisem, dla dróg położonych na terenie [...] W., uchwałę w tym przedmiocie podejmuje organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego jakim jest Rada [...] W. Okoliczność, że powołany przepis jest tak sformułowany, iż odnosi regulację do dróg zarządzanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie zaś przez organ wykonawczy (czy stanowiący) tej jednostki, nie może mieć istotnego znaczenia, bowiem sama jednostka samorządu terytorialnego, mimo posiadanej osobowości prawnej, nie realizuje bezpośrednio żadnych zadań. Czyni to przez swoje organy i w zależności od rodzaju zadań - albo przez organy stanowiące, albo przez organy wykonawcze. Kwestie zarządzania drogami należą do sfery władzy wykonawczej, co wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 18 ust. 2 określa krąg spraw zastrzeżonych do właściwości rady gminy (m.in. podejmowanie uchwał w sprawach nakładania opłat określonych w odrębnych ustawach), a w art. 30 ust. 1 i ust. 2 dla wójta (burmistrza/prezydenta) zastrzega wykonywanie uchwał rady, (m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym), jak też z ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, z kolei ust. 2 wskazuje konkretnie zarządców poszczególnych rodzajów dróg m.in. w pkt 4 tj. dla dróg gminnych - wójta/burmistrza/prezydenta miasta. W stosunku do [...] W., które legitymuje się statusem miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] W. - Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest jej organ wykonawczy - Prezydent [...] W. W świetle powyższego nie może być wątpliwości, że podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 ww. ustawy w dniu [...] maja 2004 r. przez Radę [...] W. uchwała w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego (...), podjęta została prawidłowo, a dotyczy dróg na terenie W. zarządzanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie przez samą jednostkę, jak to wprost wynikałoby z art. 40 ust. 8 tej ustawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się od organu I instancji wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej – Al. Ż. w rej. ul. R. na kolejny okres od [...] lutego 2007 r. do [...] lipca

2008 r.

Podstawę materialnoprawną takich zezwoleń stanowi art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 , poz. 115), a decyzje wydawane w tych sprawach mają charakter uznaniowy. Wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna nową sprawę administracyjną. Niniejsza sprawa dowodzi, że strona składając wniosek w dniu [...] grudnia 2006 r. zdawała sobie sprawę z tego, że na skutek tego wniosku wszczęte zostanie kolejne postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Przywołany przez skarżącą w skardze art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się natomiast do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy.

Należy przy tym podkreślić, że powołany przez stronę skarżącą, na poparcie jej stanowiska, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/05 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r., I OSK 811/06. Wydając to rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2).

Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej, sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym Al. Ż. w rej. R. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Art. 38 dotyczy sytuacji gdy to pas drogowy przychodzi do obiektu.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową, a po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na kolejny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

Z przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż warunkiem funkcjonowania reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać - zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego".

W art. 39 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca wskazuje zaś, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi".

Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest, co do zasady, niewystarczające dla udzielenia zezwolenia.

Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów prawa. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może zaś stanowić uzasadnienia dla odstępowania od zapisów ustawy i udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego bez żadnego uzasadnienia.

Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam w pasie drogowym, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami.

W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. W przeciwnym razie, przy dotychczasowej pełnej dowolności częstotliwości umieszczania reklam i ich treści, pas drogowy staje się pasem reklamowym, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy.

W sprawie niniejszej strona żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, zatem odmowa zgody była uzasadniona.

Organ starał się wykazać w toku postępowania, że dalsze umieszczenie reklamy zgodnie z wnioskiem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W istocie jednak, to nie organ powinien dowodzić, że reklama stanowi zagrożenie, tylko strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że trafne zarzuty skarżącej dotyczące załączonej do akt opinii sporządzonej przez mgr inż. L. K. nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym ("usprawiedliwiającym") zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. W istocie rzeczy treść tego pisma nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie organu i okoliczność, iż strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione.

Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się w dużej mierze na zarzutach popełnienia przez organy w toku postępowania szeregu naruszeń procedury administracyjnej, jednakże skarżąca nie wykazała związku tych uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a tylko takie uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Również kwestia uprzedniej dzierżawy terenu od Zarządu Mienia Skarbu Państwa nie ma wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze jak wynika z akt administracyjnych przez ostatni okres skarżąca dzierżawiła teren bez umowy (dowód pismo z dnia [...] stycznia 2007 r. a/a), a ponadto sama skarżąca nie kwestionowała umieszczenia nośnika w pasie drogowym (rozprawa z dnia 21 stycznia 2008 r.).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.