Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 35/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji II instancji
Powołane przepisy: article: art. 268a, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 522/17 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz J. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 522/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Kadr w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

J. B. pełnił czynną służbę wojskową w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego w Wyższej Szkole [...] w W. (zwanej dalej [X]). Decyzją Rektora -Komendanta [X] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. został zwolniony ze służby kandydackiej wskutek prawomocnego orzeczenia Sądu Garnizonowego w W. o wymierzeniu kary dyscyplinarnej - usunięcia z czynnej służby wojskowej pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego. W konsekwencji powyższego Rektor - Komendant [X], ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., ustalił wysokość kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych poniesionych przez resort obrony narodowej w związku ze zwolnieniem ze służby kandydackiej na kwotę 4[...]zł.

W dniu [...] listopada 2013 r. J. B. wystosował wniosek w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu powyższych kosztów. Po zebraniu materiału dowodowego Rektor-Komendant [X], działając na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2008 r. (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm., dalej: ustawa o służbie wojskowej) oraz § 40, § 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66, poz. 614 z późn. zm., dalej: rozporządzenie) w związku z art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242) decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił stronie zwolnienia z obowiązku zwrotu przedmiotowych kosztów.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami poczynionymi w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy J. B. nie pracuje, w latach 2008-2012 osiągał niskie dochody, zaś w 2013 r. pozostawał na utrzymaniu swojej dziewczyny. Zwrot należności w ww. kwocie stanowi zatem dla wymienionego wysiłek finansowy, jednak sytuacja ta ma charakter przemijający. Organ stwierdził, iż "trudna sytuacja rodzinna lub materialna kandydata" w rozumieniu § 41 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, musi być rozpatrywana jako sytuacja obiektywna, niezależna od jego woli, a przede wszystkim nieprzemijająca.

Wskutek wniesionego przez J. B. odwołania Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a wyrokiem dnia 5 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1848/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) skargę oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł J. B. , a WSA działając w trybie autokontroli, wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r. uchylił swój wcześniejszy wyrok z dnia 5 sierpnia 2015 r. i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 2 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. Nr 94, poz. 426) w zw. z pkt 2 ppkt 1 lit. c upoważnienia Nr 41/MON z dnia 13 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. Nr 17, poz. 256) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Ministra Obrony Narodowej Nr 302/Kadr z dnia 13 sierpnia 2014 r. w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów, opatrzona podpisem ówczesnego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej, została podpisana przez osobę upoważnioną.

Rozpatrując ponownie odwołanie Minister Obrony Narodowej decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1242) do spraw dotyczących kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych, w przypadku gdy pobierali naukę przed wejściem w życie ustawy, a zwolnienie ze służby nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy, do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymanie i naukę stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy art. 135 ust. 1 i ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 2008 r. wskazują w sposób jednoznaczny, że żołnierze pełniący służbę kandydacką są zobowiązani do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauka w przypadku zwolnienia ich ze służby kandydackiej z przyczyn określonych w art. 134 ust. 1 pkt 4-9. To komendant szkoły wojskowej - w myśl ust. 2 cytowanego artykułu ustawy - wydaje decyzję o ustaleniu równowartości kosztów, odroczeniu terminu ich spłaty, rozłożeniu na raty lub zwolnieniu z ich zwrotu. Zgodnie zaś z § 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, komendant na pisemny wniosek kandydata, zobowiązanego do zwrotu kosztów, może wydać decyzję o zwolnieniu z obowiązku zwrotu kosztów w szczególnie uzasadnionych, niezawinionych przez kandydata przypadkach losowych, bądź z uwagi na trudną sytuację rodzinną lub materialną kandydata. Decyzja wydana w oparciu o powołaną podstawę prawną ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola takich decyzji zmierzać może jedynie do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygniecie - stosownie do wymogów z art. 107 § 3 Kpa - w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. W niniejszej sprawie rozważeniu podlegała więc kwestia spełnienia przez odwołującego przesłanki zwolnienia z przedmiotowych kosztów z uwagi na trudną sytuację rodzinną lub materialną kandydata w rozumieniu § 41 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, przy czym z powyższego przepisu wynika, że przedmiotowa decyzja jest wydawana na podstawie tzw. uznania administracyjnego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę uznając, że decyzja jest poprawna. Odniósł się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwego umocowania Dyrektora Departamentu Kadr MON do wydania skarżonej decyzji. Powyższe umocowanie wynikało z upoważnienia nr 38/MON z 9 marca 2016 r., którego pkt 2 ppkt 2 stanowił, że "Dyrektor Departamentu Kadr MON jest upoważniony do załatwiania spraw w imieniu Ministra Obrony Narodowej w II instancji w zakresie wynikającym z rozdziału 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych". W upoważnieniu rozdziale 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych znajdował się zaś przepis art. 135, w oparciu o który wydano decyzję o obowiązku zwrotu przez stronę kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia – a więc kosztów będących przedmiotem wniosku strony inicjującego niniejsze postępowanie. Artykuł 135 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych został uchylony mocą ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1242), ale art. 11 ustawy zmieniającej stanowił, iż do spraw dotyczących kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych, w przypadku gdy pobierali naukę przed wejściem w życie ustawy, a zwolnienie ze służby nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy, do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymanie i naukę stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższego wynika, że Dyrektor Departamentu Kadr MON był skutecznie umocowany do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że bez wpływu na powyższą konkluzję pozostawały podnoszone w skardze i na rozprawie w dniu [...] września 2017 r. okoliczności, że strona w chwili obecnej nie jest kandydatem na żołnierza zawodowego, a jedynie byłym kandydatem na takiego żołnierza. Treść art. 135 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy świadczy o tym, że ustawodawca uregulował nim obowiązki żołnierzy pełniących służbę kandydacką, w przypadku zwolnienia ich z tej służby kandydackiej. Przepis ten dotyczył zobowiązań byłych (bo zwolnionych ze służby) kandydatów na żołnierzy zawodowych.

Sąd następnie wywiódł, że problematyka wysokości, jak i sposobu naliczenia kwoty należności do zwrotu, nie mogą podlegać jego ocenie w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem postępowania jest odmowa zwolnienia kandydata - zobowiązanego do zwrotu kosztów - z obowiązku ich zwrotu. Odnosząc się do kwestii przedawnienia roszczeń Sąd wskazał, że może ona stanowić ewentualną podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stosownie do art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), nie zaś podstawę kwestionowania decyzji - wydanej na wniosek skarżącego - której przedmiotem jest wyłącznie ocena przesłanek merytorycznych zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki w wysokości określonej ww. prawomocną decyzją właściwego organu. Sąd ocenił, że organy obu instancji prawidłowo wywiodły, iż do rozpatrzenia sprawy zastosowanie miały przepisy wojskowej ustawy pragmatycznej w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2007 r. a sama decyzja ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie - stosownie do wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. - w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.

Wnioskodawca nie uzasadniał swojego wniosku przypadkami losowymi, o których mowa w § 41 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Organy orzekające mogły wydać rozstrzygnięcia odmowne w kwestii zwolnienia skarżącego z obowiązku zwrotu przedmiotowych kosztów nauki i utrzymania. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że w sprawie niniejszej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego oraz, że zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności. Ciężar przedstawienia dowodów uzasadniających wniosek o zwolnienie z obowiązku ponoszenia przedmiotowych kosztów spoczywa na wnioskodawcy. To wnioskodawca jest obowiązany wykazać dostępnymi środkami, iż spełnia przesłanki warunkujące pozytywne załatwienie sprawy. Tym samym nie można organowi stawiać zarzutu, iż wydając rozstrzygnięcie w sprawie oparł się na niepełnym materiale dowodowym, skoro w istocie oceniał on dokumentację przedstawioną przez skarżącego.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że sytuacji materialnej, w jakiej znalazł się skarżący, nie sposób obiektywnie uznać jako niezależnej od jego zachowania, bowiem to na skutek wymierzenia kary dyscyplinarnej usunięcia z czynnej służby wojskowej, został on zwolniony ze służby kandydackiej. Sam zatem pozbawił się źródła stałego utrzymania. Przy czym skarżący, jako osoba dorosła, samodzielnie odpowiadająca za swoje zobowiązania, powinien być świadomy konsekwencji swojego postępowania i dokonywanych wyborów. Z kolei wskazywane przez skarżącego zjawisko bezrobocia, jakkolwiek niekorzystne społecznie, ma charakter powszechny. Z tego względu organ odwoławczy poprawnie wywiódł, ze sytuacja skarżącego nie odbiega w znaczący sposób od sytuacji innych młodych ludzi. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby stan zdrowia skarżącego uniemożliwiał mu aktywne poszukiwanie pracy nawet w znacznej odległości od obecnego miejsca zamieszkania. Brak jest również jakichkolwiek danych wskazujących na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, bądź inną osobą obłożnie chorą, czy niepełnosprawną, co mogłoby stanowić dla skarżącego ograniczenie możliwości pozyskania pracy zarobkowej. Sąd wywiódł ponadto, że wydając zaskarżoną decyzję organ uwzględnił sytuację rodzinną i materialną skarżącego, ale również kierował się interesem społecznym, gdyż obowiązkiem Rektora-Komendanta, jak również Ministra Obrony Narodowej, jest dbałość o należyte gospodarowanie środkami finansowymi, zatem zwolnieniu z obowiązku ponoszenia przedmiotowych kosztów powinni podlegać tylko ci zobowiązani, którzy w sposób trwały, nieusuwalny, z przyczyn niezależnych od nich, nie są w stanie udźwignąć ciężaru nałożonego na nich zobowiązania. Uchybienie polegające na braku wskazania w komparycji decyzji materialno prawnej podstawy jej wydania, zostało zaś w sposób nie budzący wątpliwości usunięte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Skoro zaś uzasadnienie decyzji stanowi jej nierozerwalny składnik, wskazanie i wyjaśnienie w nim materialno prawnej podstawy rozstrzygnięcia nie uniemożliwia dokonania weryfikacji poprawności decyzji, a zatem nie rzutowało na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. B. , zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. Naruszenie następujących przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), tj.:

1) naruszenie § 2 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. Nr 94, poz. 426) w zw. z pkt 2 ppkt 2 Upoważnienia nr 38/MON z dnia 9 marca 2016r. (Dz. U. MON. Poz.30) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia 23.01.2017r. nr 61/Kadr w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów może być podpisana przez Dyrektora Departamentu Kadr w Ministerstwie Obrony Narodowej jako osobę upoważnioną - podczas gdy z powołanego w decyzji upoważnienia nr 38/MON z dnia 9 marca 2016 r. wynika jedynie upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu Ministra Obrony Narodowej w II instancji w zakresie wynikającym z rozdziału 8 ustawy, o której mowa w pkt 1 ppkt 2 tj. ustawy o służbie wojskowej. Sąd błędnie uznał, że "z treści tego upoważnienia w sposób logiczny można wywieść umocowanie Dyrektora Departamentu kadr MON do wydania skarżonej decyzji", a więc, że sytuacja prawna skarżącego jest objęta dyspozycją tego upoważnienia, mimo iż wprost nie wskazuje na to jego brzmienie.

2) naruszenie § 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2007 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przesłanką zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów jest trudna sytuacja materialna kandydata rozumiana jako sytuacja obiektywna, niezależna od woli kandydata, a przede wszystkim trwała, podczas gdy nie wynika to z przepisu;

3) pominięcie art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., w zakresie, w jakim Sąd nie uwzględnił obowiązku poprzedzenia decyzji o zwolnieniu od obowiązku zwrotu kosztów nauki postępowaniem administracyjnym prowadzonym zgodnie z zasadami zagwarantowanymi k.p.a. - k.p.a. nie zna bowiem zasady, na którą powołuje się Sąd, iż ciężar przedstawienia dowodów uzasadniających zasadność podnoszonych we wniosku twierdzeń spoczywa na wnioskodawcy. Przeciwnie, organy obowiązane są podejmować stosowną inicjatywę w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, podejmować działania zmierzające do ustalenia sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego, które to okoliczności są kluczowe przy rozstrzyganiu, czy zachodzą przesłanki do zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów;

4) pominięcie § 41 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia jako źródła obowiązku organu do dokonania w toku postępowania szczegółowej analizy trudnej sytuacji materialnej strony (którego to obowiązku organ nie dopełnił).

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt. 2) p.p.s.a., których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 268a, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że podpisujący skarżoną decyzję pracownik Ministerstwa Obrony Narodowej Dyrektor Departamentu Kadr Radosław Peterman nie był uprawniony do wydania decyzji w imieniu Ministra Obrony Narodowej w sprawie dotyczącej byłego kandydata na żołnierza zawodowego z powołaniem się na Upoważnienie Nr 38/MON z dnia 9 marca 2016 r. (Dz. U. MON. Poz. 30). Upoważnienie to:

a) wymienia wprost, że dotyczy spraw kandydatów na żołnierzy zawodowych, a jego treści nie należy domniemywać, interpretując rozszerzająco również na byłych kandydatów na żołnierzy zawodowych,

b) nie jest imienne, wymienia wyłącznie stanowisko w ministerstwie, a nie konkretną osobę zajmującą to stanowisko jako pracownika organu,

c) w pkt 2 ppkt 2 wymienia sprawy w zakresie wynikającym z rozdziału 8 ustawy, o której mowa w pkt 1 ppkt 2 tj. ustawy o służbie wojskowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 i 1822 oraz z 2015 r. poz.1066 i 1217), przez które to wskazanie konkretnych pozycji w dziennikach ustaw sprecyzowane zostały przepisy regulujące sprawy, objęte zakresem przedmiotowym tego upoważnienia. W upoważnieniu nie wskazano ustawy zmieniającej ustawę o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 24 sierpnia 2007r. - Dz. U. z 2007r., nr 176, poz.1242, w której umieszczony jest przepis przejściowy (art. 11), wskazywany przez Sąd jako ten, w myśl którego do skarżącego nadal ma zastosowanie art. 135 ustawy o służbie wojskowej Brak właściwego upoważnienia do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, podobnie jak utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo po rozpatrzeniu sprawy.

2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niepełny, a ten który został zgromadzony nie został w pełni rozpatrzony, w szczególności nie rozważono indywidualnych okoliczności sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu I instancji, zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W konsekwencji w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Natomiast zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 268a oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Przepis ten reguluje tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej.

Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik urzędu przydanego do pomocy temu organowi był umocowany do wykorzystania kompetencji organu. Upoważnienie powinno być udzielone na piśmie i z określeniem daty, od której obowiązuje. Wybór upoważnianego pracownika należy do organu i nie jest związany z żadnymi wymaganiami prawnymi w tym względzie, w szczególności nie jest to uzależnione od funkcji i stanowisk (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, Wyd. 11. str. 745- 746).

Wyjaśnić należy, iż kwestia dekoncentracji wewnętrznej jest przedmiotem regulacji zarówno przepisów prawa ustrojowego, jak i przepisów prawa procesowego (np. art. 268a k.p.a.) które dopuszczają możliwość tej dekoncentracji. Następuje ona poprzez realizację kompetencji organu administracji publicznej przez aparat pomocniczy w zakresie określonym w regulaminie organizacyjnym, w którym przy podziale aparatu pomocniczego na jednostki organizacyjne podaje się zakres zadań przez nie wykonywanych oraz stanowisk w nich występujących. Jest to dekoncentracja wewnętrzna ogólna (por. B. Adamiak, Wpływ prawa procesowego na koncepcje ustrojowe prawa administracyjnego; Studia z prawa administracyjnego i nauki administracji. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr hab. Jerzemu Szreniawskiemu, Przemyśl – Rzeszów 2011, str. 53 i nast.). Natomiast przepisy prawa procesowego przyjmują dekoncentrację wewnętrzną indywidualną. Do prowadzenia postępowania administracyjnego przez pracownika konieczne jest odrębne upoważnienie. Może ono przybrać dwojaką formę. Upoważnienia, które wskazuje imię i nazwisko pracownika albo wskazuje funkcję lub stanowisko, które zajmuje on w strukturze organu, jeżeli stanowisko, którego upoważnienie dotyczy ma charakter monokratyczny. Upoważnienie może być nadane do odwołania, na czas oznaczony albo w odniesieniu do określonych konkretnie spraw. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu. Udzielone upoważnienie administracyjne wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Oznacza to, że czynności prawne podejmuje jeden z pracowników urzędu, a nie sam piastun organu. Zarazem z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości. Kompetencji upoważnionego pracownika nie można także domniemywać. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Podsumowując te rozważania stwierdzić należy, że upoważnienie pracownika przez organ do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art.268a k.p.a. wymaga: formy pisemnej, wskazania imienia i nazwiska osoby upoważnionej albo funkcji lub stanowiska, które ona zajmuje w strukturze urzędu (jeżeli tylko mają one charakter monokratyczny i w sposób jednoznaczny pozwalają na określenie osoby, której takie upoważnienie zostało udzielone) oraz daty, od której upoważnienie to można uznać za skuteczne. Nadto wydane na podstawie art.268a k.p.a. upoważnienie musi w sposób precyzyjny określać zakres zadań i kompetencji przekazanych pracownikowi obsługującemu organ do wykonywania w jego imieniu. Zatem upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu i osoby upoważnionej. Wskazanie osoby upoważnionej do wydawania decyzji w imieniu organu poprzez oznaczenie jej funkcji lub stanowiska musi być precyzyjne, pozwalające na jednostkową identyfikację i indywidulane przypisanie udzielonego upoważnienia. Nie jest więc dopuszczalne udzielenie upoważnienia na podstawie art.268a k.p.a. tylko poprzez ogólne określenie funkcji i stanowisk, jeżeli w strukturze urzędu danego organu jest ich więcej niż jedno (np. dyrektor wydziału, sekretarz stanu). O tym, kto jest upoważniony do działania w imieniu organu, rozstrzyga w razie wątpliwości regulamin organizacyjny lub podział czynności w danym urzędzie (por. wyroki SN z dnia 11 października1996 r., IIIRN 8 /96 OSNAP i US 1997 nr 9 poz.144, z dnia 18 grudnia 1996 r. III RN 42 /96 OSNAP i US 1997 nr 15 poz. 264 ). Tym samym udzielone upoważnienie należy rozumieć ściśle (interpretatio declarativa) i niedopuszczalna jest rozszerzająca go interpretacja (interpretatio extensiva).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że pracownik Ministerstwa Obrony Narodowej jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra jedynie w takim zakresie w jakim wynika to z upoważnienia udzielonego mu przez Ministra na podstawie art. 268a k.p.a. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10).

Z pkt 2 ppkt 2 upoważnienia Nr 38/MON z dnia 9 marca 2016 r. (Dz. U. MON. poz. 30) wynika, że Dyrektor departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej właściwy do spraw kadr jest upoważniony m.in. do załatwiania spraw w imieniu Ministra Obrony Narodowej w II instancji w zakresie wynikającym z rozdziału 8 ustawy, o której mowa w pkt 1 ppkt 2, dotyczącym kandydatów na żołnierzy zawodowych. W pkt 1 ppkt 2 wskazano, że chodzi o ustawę z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 i 1822 oraz z 2015r. 1066 i 1217). Zatem Minister Obrony Narodowej precyzyjnie wskazał, że Dyrektor departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej właściwy do spraw kadr jest upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w II Instancji w imieniu organu tylko w zakresie wynikającym z rozdziału 8 ustawy o służbie wojskowej w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym z późn. zm. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 i 1822 oraz z 2015r. poz.1066 i 1217) w odniesieniu do kandydatów na żołnierzy zawodowych. W tym zakresie udzielone upoważnienie jest jednoznaczne. Tak określony zakres rozdziału 8 ustawy o służbie wojskowej w brzmieniu ustalonym po 17 października 2014r. nie obejmuje art.135, który został uchylony z dniem 1 stycznia 2008r. Przedmiotowe upoważnienie nie czyni więc zadość wymogom skonkretyzowania uprawnień osoby upoważnionej w trybie art. 268a k.p.a. co do byłych kandydatów na żołnierzy. Oznacza to w konsekwencji, że przedmiotowe upoważnienie Nr 38/MON z dnia 9 marca 2016 r. nie obejmuje wydawania decyzji w II instancji przez Dyrektora departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej właściwego do spraw kadr w sprawach dotyczących byłych kandydatów na żołnierzy, jak również nie obejmuje art.11 ustawy zmieniającej ustawę o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 24 sierpnia 2007r. (Dz. U. 2007 r. nr 176 poz.1242) zgodnie, z którym do spraw dotyczących kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych i żołnierzy zawodowych, w przypadku gdy pobierali naukę przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a zwolnienie ze służby nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy, do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymanie i naukę stosuje się przepisy dotychczasowe.

Tym samym upoważnienie jakim posługiwała się osoba podpisująca w imieniu Ministra Obrony Narodowej decyzję z dnia 23 stycznia 2017 r. nr 61/Kadr w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nie obejmowało tego zakresu spraw, a więc nie była ona uprawniona do wydania takiej decyzji.

W orzecznictwie niesporne jest, że działanie pracownika bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji. Nie ma jednak zgodności co do tego, czy nieważność ta jest skutkiem naruszenia właściwości, czy rażącego naruszenia prawa bądź braku podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1996 r. SA/Lu 691/95, LEX nr 26790: "Brak upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a., skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.)"; inaczej: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1996 r., SA/Ka 2564/95, LEX nr 28969: "1. Konsekwencją prawną podpisania rozstrzygnięcia organu podatkowego przez osobę nieupoważnioną będzie uznanie tego rozstrzygnięcia za wydane bez podstawy prawnej, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia")

W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, do którego przychyla się również skład orzekający w niniejszej sprawie, że brak właściwego upoważnienia do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa tj. art.268 a k.p.a. w zw. z art.104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. (por. także wyroki NSA: z 30 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 94/10, z 10 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 3338/15, z 27 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 3369/15).

Wytknięta wada czyni rozpoznanie pozostałych zarzutów kasacyjnych przedwczesnym, gdyż dopiero wydanie decyzji prawidłowo podpisanej tj. przez organ lub poprawnie upoważnionego przez niego pracownika umożliwi odniesienie się do zagadnień, które mogą stanowić naruszenie prawa materialnego lub mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie ad meritum.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.