Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 291/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 51 ust. 1 pkt 1, pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 10 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. C. wniósł skargę na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 10 maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie nakazania B. R. wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Kierownik Urzędu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu decyzją z dnia 2 października 1996 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. R. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w [...] przy ul. [...].

Pismem z dnia 19 sierpnia 1998 r. L. C. zawiadomił organ o wykonaniu rozbudowy ww. budynku w sposób niezgodny z projektem i warunkami technicznymi, skutkiem czego jest niewłaściwe odprowadzenie wody deszczowej i zalewanie jego posesji.

W dniu 7 października 1998 r. przeprowadzono oględziny, które ujawniły, że roboty, które zakończono w roku 1997, wykonano z odstępstwami od pozwolenia na budowę, polegającymi na wykonaniu poddasza użytkowego, zmianie kształtu dachu i wykonaniu spadku połaci dachowej na stronę posesji nr [...] oraz zwiększeniu wysokości części rozbudowywanej budynku. Na tej podstawie Kierownik Urzędu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu decyzją z dnia 21 grudnia 1998 r., opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał B. R. przedłożyć w terminie do 31 maja 1999 r. inwentaryzację części rozbudowanego budynku mieszkalnego oraz orzeczenie o stanie technicznym wykonanych robót, natomiast Starosta Krapkowicki decyzją z dnia 13 października 1999 r., nr [...], na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę.

W toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego przeprowadzono w dniu 17 listopada 1999 r. oględziny, podczas których stwierdzono, że rozbudowa zlokalizowana jest w granicy działki L. C., wykonano ściany oddzielenia pożarowego, odprowadzenie wody na teren posesji własnej oraz zamontowano drabinki śniegowe.

Decyzją z dnia 18 listopada 1999 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na B. R. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji rozbudowanego budynku mieszkalnego, orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót, a także uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 stycznia 2000 r. nr [...].

Wykonując powyższy obowiązek B. R. złożyła dokumentację, tj. inwentaryzację budynku oraz orzeczenie o stanie technicznym wykonanych robót, opracowane przez inż. J. Ł.-S., o czym poinformowała w piśmie z dnia 18 grudnia 1999 r., wnosząc jednocześnie o wydanie pozwolenia na użytkowanie jego rozbudowanej części budynku.

W wyniku tego wniosku organy nadzoru budowlanego prowadziły wieloletnie postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], a wydawane w sprawie rozstrzygnięcia poddawane były kontroli sądu administracyjnego na skutek skarg wnoszonych przez L. C.

I tak, decyzja Starosty Krapkowickiego z dnia 6 marca 2000 r., wydana na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, udzielająca pozwolenia na użytkowanie oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 28 kwietnia 2000 r., zostały uchylone wyrokiem NSA Ośrodka Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 7 marca 2002 r., II SA/Wr 1285/2000, który stwierdził, że dla zastosowania art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego konieczne jest ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy dokonana rozbudowa i zalewanie budynku L. C. pozostają ze sobą w związku przyczynowym i czy wynika to z niezgodnego z prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi prowadzenia inwestycji.

Postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 sierpnia 2003 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania L. C. od decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 24 czerwca 2003 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie zostało uchylone wyrokiem WSA w Opolu z dnia 28 kwietnia 2005 r., II SA/Wr 1943/03, który uznał, że L. C. przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 sierpnia 2005 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Krapkowickiego z dnia 24 czerwca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie zostały uchylone przez WSA w Opolu wyrokiem z dnia 3 lutego 2006 r., II SA/Op 358/05, z uwagi na brak umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 7 marca 2002 r., w szczególności wykazania istnienia wypływu lub braku wpływu inwestycji na budynek L. C.

Decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 marca 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia 10 maja 2007 r. o pozwoleniu na użytkowanie zostały uchylone wyrokiem WSA z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Op 181/08. Sąd stwierdził także nieważność decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 stycznia 2000 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia 18 listopada 1999 r. w przedmiocie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji rozbudowanego budynku mieszkalnego oraz orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót. W uzasadnieniu Sąd wskazał na związanie wcześniejszymi wyrokami i stwierdził, że w konsekwencji zobowiązany był ocenić, czy organy jednoznacznie ustaliły, czy dokonana rozbudowa budynku i zalewanie budynku sąsiedniego pozostają ze sobą w związku przyczynowym i czy wynika to z niezgodnego z prawem budowlanymi przepisami wykonawczymi prowadzenia inwestycji, jak również czy organy zgodnie z wytycznymi sądu zastosowały w sprawie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed 11 lipca 2003 r. Sąd uznał, że w aktach brak jest jednoznacznej opinii technicznej potwierdzającej związek przyczynowy między zalewaniem lokalu mieszkalnego L. C., a zrealizowaną inwestycją. Zaznaczył, że ustalona okoliczność niewłaściwego zabezpieczenia zlewu połaci dachowej powinna być związana z zalewaniem nieruchomości sąsiedniej. Stwierdził również, że organy nie odniosły się do faktu niewystarczającego zabezpieczenia ganku L. C. w postaci drabinki śnieżnej. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanych na etapie wstępnym decyzji nakazującej dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Podkreślił Sąd, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu wynikał dla inwestorki z treści art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. Odnośnie decyzji, których stwierdzono nieważność, Sąd podał, że wcześniejsze wyroki nie zawierały oceny prawnej odnoszącej się do tych decyzji i stwierdził, że wydając decyzje w postępowaniu naprawczym organy rażąco naruszyły przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakładając na tej podstawie obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, gdyż zrealizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów (opinii, dokumentacji technicznej, itp.) nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i powinno się odbywać na podstawie art. 81c Prawa budowlanego w drodze postanowienia (dowodowego). Ponadto Sąd wskazał, że przedstawienie określonych dokumentów nie jest tożsame z wykonaniem określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a nałożenie obowiązku w trybie tego przepisu musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych, obniżenia wysokości budynku o jedną kondygnację, zmiany konstrukcji dachu itp. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd zobligował organy w pierwszej kolejności do zbadania zgodności wykonanych robót budowlane z postanowieniami aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z obowiązującymi aktualnie przepisami wykonawczymi (rozporządzeniem, Normami Polskimi) z uwzględnieniem treści § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Ponadto Sąd wskazał, że na tym etapie wydawania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy dokonać oceny, czy nie zostały naruszone chronione art. 5 tej ustawy uzasadnione interesy osób trzecich i to nie tylko pod kątem zarzutów skarżącego, ale także z uwzględnieniem wszystkich obowiązujących przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego, w tym treści § 204 ust. 5 ww. rozporządzenia. Sąd podkreślił, że inwestorka odstąpiła od warunków udzielonego jej pozwolenia na budowę nie tylko w zakresie zmiany konstrukcji dachu płaskiego na stromy, dwuspadowy, nawiązujący wysokością do dachu istniejącego i z nim połączonego, z jedną połacią dachową posiadającą spadek na stronę działki skarżącego, lecz odstępstwo polegało także na połączeniu dwóch odrębnych części dobudówki w jedną całość. Końcowo Sąd stwierdził, że nakaz wykonania czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego będzie wchodził w rachubę, jeśli możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a gdy nie ma takiej możliwości należy orzec rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych .

Decyzją z dnia 3 czerwca 2009 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 21 grudnia 1998 r. nakazującą B. R. przedłożenie inwentaryzacji części rozbudowanego budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] wraz z orzeczeniem o stanie technicznym wykonanych robót. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim nałożył na B. R. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 sierpnia 2009 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego, natomiast decyzją z dnia 23 czerwca 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia B. R. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku wskazując, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 18 listopada 1999 r., do czasu zakończenia postępowania naprawczego brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 5 sierpnia 2009 r.

W wykonaniu obowiązku określonego postanowieniem z dnia 22 czerwca 2009 r. B. R. przedłożyła ekspertyzę o stanie technicznym budynku, sporządzoną przez inż. T. G. i inż. G. Z. Dokument został następnie uzupełniony w związku z postanowieniem z dnia 7 września 2009 r., nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej ekspertyzie.

Decyzją z dnia 27 października 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, działając na podstawie aktualnego brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na B. R. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i wykonania określonych robót budowlanych w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r. Decyzja ta została uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 23 września 2010 r., nr [...], który wskazał na konieczność zastosowania w sprawie - zgodnie z dotychczasowymi wyrokami - przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jaka weszła w życie dnia 11 lipca 2003 r. Ponadto organ odwoławczy dostrzegł, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii dotyczącej wpływu inwestycji na zalewanie nieruchomości sąsiedniej wodami opadowymi i nie wyjaśnił, w jaki sposób nałożone obowiązki doprowadzą wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z dnia 22 października 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, powołując się na przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414, z późn. zm.), nakazał B. R. wykonanie - w celu doprowadzenia inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], dz. nr A, do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z warunkami technicznymi, Polskimi Normami, sztuką budowlaną - robót budowlanych polegających na:

- wykonaniu nowej obróbki blacharskiej w połaci dachowej i na ścianie zgodnie ze sztuką budowlaną zapewniając jednocześnie szczelne połączenie koryta koszowego z rynną dachową, kosze powinny być pokryte pasem blachy cynkowanej lub ocynkowanej o szerokości nie mniejszej niż 600 mm, boczne krawędzie blachy zakończyć rąbkami leżącymi o szerokości 20+30 mm i wchodzącymi pod dachówkę na 150+200 mm, przy czym długość obróbek blacharskich pionowych i poziomych biegnąca wzdłuż połaci dachowych powinna wynosić min 15 cm, styki ściany blachy ze ścianą budynku uszczelnić za pomocą preparatów przeznaczonych do tego typu połączeń, miejsce i sposób wykonania obróbek blacharskich wykonać zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji;

- wykonaniu zapory śniegu zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji, podgrzewanej systemem kabli grzewczych odpornych na działanie UV;

- wykonaniu obróbki blacharskiej blachy cynkowanej lub ocynkowanej przy styku ściany dobudówki B. R. w poziomie stropodachu nad przybudówką L. C. na szerokość i wysokość min. 15 cm biegnącą wzdłuż połaci dachowej na całej długości połączenia tych dwóch części obu budynków, styki ścian blachy ze ścianą należy uszczelnić za pomocą preparatów przeznaczonych do tego typu połączeń lub za pomocą taśmy uszczelniającej dekarskiej,

- wykonaniu wymiany połączenia w miejscu oparcia krokwi na płatwi przy połączeniu dachu budynku głównego z dobudówką z istniejącego mocowania za pomocą gwoździ, na połączenie ze śrub Ml2 minimum 2 szt. na tym złączu.

Termin wykonania nałożonego obowiązku organ wyznaczył do dnia 30 kwietnia 2011 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zastosował przepisy obowiązujące w chwili popełnienia samowoli budowlanej w postaci istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, tj. przepisy Prawa budowlanego obowiązujące po zmianie, która weszła w życie od dnia 24 grudnia 1997 r. Następnie stwierdził, że odstępstwo od pozwolenia na budowę polegało na połączeniu dwóch odrębnych części rozbudowy w jedną całość, zmianie konstrukcji dachu z płaskiego na stromy, dwuspadowy, nawiązujący wysokością i połączony z dachem istniejącym budynku mieszkalnego (przy czym jedna z połaci dachowych z uwagi na prostopadłe usytuowanie względem granicy posesji posiada spadek na stronę działki sąsiedniej), wykonaniu pod połacią dachową dodatkowej kondygnacji (pokój mieszkalny oraz taras). Organ podał, że po sprawdzeniu zgodności wykonanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr LII/419/2002 Rady Miejskiej w [...] z dnia 10 października 2002 r. uznał, iż sporne roboty budowlane są zgodne z planem, gdyż nie zakazuje on lokalizacji nowej zabudowy w granicy, a rozbudowana część budynku ma dwie kondygnacje naziemne w tym poddasze użytkowe oraz posiada symetryczny dach (względem osi prostopadłej do ul. [...]) i kąt pochylenia dachu około 40°. W dalszej kolejności wyjaśnił, że stosownie do wskazań wynikających z wyroku z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Op 181/08, dokonał również oceny zgodności robót budowlanych z przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w zakresie zgodności lokalizacji budynku oraz przepisów przeciwpożarowych i wpływu wykonanej inwestycji na budynek sąsiedni należący do L. C. W tym zakresie, biorąc pod uwagę m.in. inwentaryzację budowlaną i orzeczenie techniczne sporządzone przez J. Ł.-S., a także protokoły oględzin z 25 czerwca 2002 r., z 22 maja 2003 r. oraz z 10 listopada 2006 r., organ stwierdził, że budowa, która została zrealizowana na działce o szerokości 12,7 m, jest zgodna z przepisami § 12 rozporządzenia w zakresie odległości od działek sąsiednich, ściana wykonana w granicy z działką L. C. jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o ognioodporności REI 120, wykonaną zgodnie z § 235 rozporządzenia, natomiast lokalizacja rozbudowy nie wpłynęła na ograniczenie warunków określonych w § 13 i § 60 rozporządzenia, gdyż od strony dokonanej rozbudowy nie ma pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a jedynie wiatrołap. W oparciu o § 204 ust. 5 rozporządzenia organ stwierdził z kolei, że dokonane przez inwestorkę odstępstwo, jak i wadliwie wykonane roboty budowlane, doprowadziły do obniżenia przydatności użytkowej budynku L. C. wskutek jego zamakania, który to fakt został wskazany w przedłożonej ekspertyzie technicznej sporządzonej przez inż. T. G. i inż. G. Z.., a także w ocenie stanu technicznego z 10 lipca 2000 r. sporządzonej przez inż. J. K., jak i w wyniku pięcioletniej okresowej kontroli stanu technicznego obiektu, dokonanej przez inż. J. O. Organ zaznaczył, że nie uwzględnił dowodu w postaci protokołów [...], dotyczących zalania budynku L. C. w roku 2000, gdyż nie wskazują one jaka była przyczyna zalania i jakie pomieszczenia jej uległy. Nie uwzględnił też dowodu w postaci dokumentów z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział w Katowicach dotyczących najobfitszych opadów w latach 2000-2002 oraz ich oceny dokonanej przez Starostę Krapkowickiego, gdyż w ocenie tej nie uwzględniono warunków atmosferycznych występujących zimą. Dokonując dalszej analizy na podstawie art. 204 § 5 rozporządzenia, organ zgodził się z wnioskami zawartymi w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez inż. T. G. i inż. G. Z., że z uwagi na fakt, iż dach na dobudówce ma spadek w kierunku posesji L. C., zachodzi możliwość częściowego obsunięcia się śniegu i lodu z rozbudowanego budynku na jego podwórko. W oparciu o powyższe ustalenia organ uznał, że dokonana przez inwestorkę rozbudowa budynku mieszkalnego i zalewanie budynku skarżącego pozostają ze sobą w związku przyczynowo-skutkowym, zaś skutki powodujące zalewanie budynku L. C. są wynikiem wadliwego, niezgodnego z normami budowlanymi i sztuką budowlaną wykonania robót budowlanych dotyczących w szczególności wykonania połączeń ścian rozbudowanej części budynku z istniejącymi dachami L. C. oraz z niewłaściwym połączeniem dwóch połaci dachu budynku B. R. i odprowadzenia wód opadowych z tego miejsca. Organ wskazał, że obowiązki nałożone wydaną decyzją zostały określone w oparciu o ustalenia i wnioski zawarte w przedłożonej ekspertyzie, przedstawiającej jednoznacznie i wyczerpująco zaistniały stan, a także sposób rozwiązania stwierdzonych nieprawidłowości. Wyjaśnił ponadto organ, że powodem nałożenia obowiązku wynikającego wprost z tej ekspertyzy był fakt braku normy budowlanej określającej sposób montażu zapór śniegowych na połaci dachu, co uzasadniało konieczność oparcia się na doświadczeniu inż. T. G. jako osoby posiadającej uprawnienia budowlane w tym zakresie. Natomiast rozwiązania przyjęte w ekspertyzie odnośnie wykonania zabezpieczenia przeciwwilgociowego na połączeniu obu budynków i dwóch połaci dachowych w miejscu kosza, wynikają bezpośrednio z norm budowlanych PN-61/B-10245 i PN-71/B-10241, dotyczących robót blacharskich i robót pokrywczych dachówką ceramiczną. Ponadto organ wyjaśnił, że rozważył także możliwość wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, jednak stwierdził, że zaistniałe naruszenie daje się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, stąd nie zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu.

Od powyższej decyzji L. C. wniósł odwołanie, w którym zarzucił, że decyzja ta jest sprzeczna z przepisami prawa budowlanego, a w sytuacji istotnego odstępstwa od pozwolenia budowlanego i zagrożenia dla jego nieruchomości, a także zagrożenia dla zdrowia jego rodziny wywołanego samowolą budowlaną, jedyną możliwą decyzją jest nakaz rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Poza tym podniósł, że decyzja ta nie została skutecznie doręczona, gdyż pominięto pełnomocnika, którego ustanowił w sprawie.

Na skutek rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 9 grudnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, natomiast WSA w Opolu wyrokiem z dnia 17 października 2011 r., II SA/Op 81/11, uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd stwierdził, że decyzja Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim, z dnia 22 października 2010 r., nr [...], nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego, stąd organ odwoławczy nie był uprawniony do dokonywania merytorycznej oceny odwołania, zatem termin do wniesienia odwołania od tej decyzji zacznie biec dopiero po skutecznym jej doręczeniu.

Postanowieniem z dnia 21 lutego 2012 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez L. C. uznając, że decyzja organu pierwszej instancji nie weszła do obrotu prawnego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim ponownie rozpoznał sprawę i decyzją z dnia 20 marca 2012 r., nr [...] - utrzymaną w mocy decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 11 czerwca 2012 r., nr [...] - nakazał B. R. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r., II SA/Op 379/12, WSA w Opolu stwierdził nieważność powyższych decyzji organów obu instancji, a także uchylił postanowienie organu odwoławczego z dnia 21 lutego 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania L. C. od decyzji z dnia 22 października 2010 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że dotknięte wadą nieważności decyzje dotyczyły sprawy już wcześniej rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji decyzją z dnia 22 października 2010 r., nr [...]. Sąd przypomniał, że w wyroku z dnia 17 października 2011 r., II SA/Op 81/11, zawarty został nakaz prawidłowego doręczenia tej decyzji uczestnikowi postępowania. Uzasadniając objęcie kontrolą sądową również postanowienia z dnia 21 lutego 2010 r. Sąd wyjaśnił, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż L. C. zrezygnował z zastępstwa procesowego, o czym poinformował organ pierwszej instancji pismem z dnia 28 lutego 2012 r. Ta zmiana stanu faktycznego zaistniałego po wydaniu wyroku spowodowała, że odpadła możliwość wykonania wytycznych Sądu i organ odwoławczy, wskazując na jej zaistnienie, winien był rozpoznać odwołanie wniesione przez L. C. od decyzji z dnia 22 października 2010 r.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, rozpoznawszy odwołanie L. C. od decyzji z dnia 22 października 2010 r., wydał decyzję z dnia 10 maja 2013 r., nr [...], którą w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (Dz. U. nr 89, poz. 414, z późn. zm.) nakazał B. R. wykonanie robót budowlanych w budynku położonym w [...] przy ul. [...], polegających na wykonaniu w terminie do 30 czerwca 2014 r.:

1) nowej obróbki blacharskiej w połaci dachowej i na ścianie zgodnie ze sztuką budowlaną zapewniając jednocześnie szczelne połączenie koryta koszowego z rynną dachową, kosze powinny być pokryte pasem blachy cynkowanej lub ocynkowanej o szerokości nie mniejszej niż 600 mm, boczne krawędzie blachy zakończyć rąbkami leżącymi o szerokości 20+30 mm i wchodzącymi pod dachówkę na 150+200 mm, przy czym długość obróbek blacharskich pionowych i poziomych biegnąca wzdłuż połaci dachowych powinna wynosić min 15 cm, styki ściany blachy ze ścianą budynku uszczelnić za pomocą preparatów przeznaczonych do tego typu połączeń, miejsce i sposób wykonania obróbek blacharskich wykonać zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji;

2) zapory śniegu zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z 22 października 2010 r., podgrzewanej systemem kabli grzewczych odpornych na działanie UV;

3) obróbki blacharskiej z blachy cynkowanej lub ocynkowanej przy styku ścian dobudówki inwestorki w poziomie stropodachu nad przybudówką L. C. na szerokość i wysokość min. 15 cm, biegnącej wzdłuż połaci dachowej na całej długości połączenia tych dwóch części obu budynków, styki ścian blachy ze ścianą należy uszczelnić za pomocą preparatów przeznaczonych do tego rodzaju połączeń lub za pomocą taśmy uszczelniającej dekarskiej;

4) wymiany połączenia w miejscu oparcia krokwi na płatwi przy połączeniu dachu budynku głównego z dobudówką z istniejącego mocowania za pomocą gwoździ, na połączenie ze śrub Ml2 minimum 2 szt. na tym złączu.

W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, w ramach którego szczegółowo omówiono ustalenia ekspertyzy o stanie technicznym budynku sporządzonej przez inż. T. G. i inż. G. Z., organ wskazał na moc wiążącą orzeczeń sądowych wydanych w sprawie inwestycji B. R., wynikającą z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. Stosownie do tego stwierdził, że badając dotychczas sprawę rozbudowy budynku, zarówno WSA w Opolu, jak i NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, jako zasadnicze dla prawidłowego rozstrzygnięcia uznał dwie kwestie, tj. związku przyczynowego pomiędzy zrealizowaną inwestycją, a zalewaniem budynku L. C. oraz zastosowania w sprawie przepisów obowiązujących w dacie "pierwotnego" orzekania, czyli sprzed nowelizacji z 11 lipca 2003 r. Stwierdzenie nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego z 1999 r. i 2000 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów spowodowało natomiast, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim ponownie obowiązany był prowadzić postępowanie legalizacyjne. Na mocy wyroku z dnia 13 listopada 2008 r., w obecnie prowadzonym postępowaniu aktualne stały się przy tym ustalenia wszystkich zapadłych w sprawie rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych. To z kolei oznacza, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy z daty popełnienia samowoli budowlanej, a więc ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w pierwotnej wersji (Dz. U. z 1994 r. nr 89, poz. 414). Organ przytoczył treść art. 50 i art. 51 tej ustawy i wskazał, że w sytuacji prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach organ nadzoru budowlanego winien w pierwszej kolejności ustalić, czy możliwe jest zastosowanie przepisów w taki sposób, aby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy za bezsprzeczne uznał, że B. R. samowolnie odstąpiła od zatwierdzonego projektu budowlanego i że wykonane przez nią roboty budowlane zostały już zakończone. Uznał przy tym, że samowola ta może zostać naprawiona w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż stwierdzone uchybienia mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego nie tylko ze sztuką budowlaną, lecz również z szeroko rozumianymi przepisami. Organ wskazał, że zrealizowana inwestycja nie narusza § 12, § 13, § 60 i § 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r., w świetle których dopuszczalne jest sytuowanie budynku ścianą bez otworów lub drzwiowych bezpośrednio z działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Tymczasem, jak wynika z zebranych dokumentów, szerokość działki wynosi mniej niż 16 m, bo 12,7 m. Inwestycja tylko jedną ścianą graniczy bezpośrednio z działką budowlaną L. C. , natomiast w stosunku do działki nr B odległość ta jest większa niż wynikająca z § 12 rozporządzenia, tym samym lokalizacja inwestycji jest zgodna z tym przepisem. Natomiast przylegający bezpośrednio do budynku B. R. przedsionek L. C., będący wiatrołapem, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie jest uważany za pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi, co wyklucza stosowanie przepisu § 60 dotyczącego nasłonecznienia. Z kolei wykonana ściana rozbudowanego budynku, zlokalizowana w granicy z działką sąsiednią, jest o ognioodporności równej REI 120, zaś pokrycia obu budynków są wykonane z dachówki ceramicznej, tj. z materiałów nierozprzestrzeniających ognia, stąd - jak wynika również z oceny J. Ł.-S. - materiały użyte przy budowie ścian i zabezpieczenia dachu spełniają wymagania odporności przeciwpożarowej w świetle § 235 warunków technicznych. Następnie organ dokonał ustaleń w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stwierdził, że teren, na którym jest położona działka nr A, oznaczony został w planie symbolem MN oznaczającym tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej. Projektowana linia zabudowy 4,0 m od granicy działki, nie bliżej niż 6,0 m, wysokości projektowanej i modernizowanej zabudowy max. 2 kondygnacje plus poddasze użytkowe, z pokryciem dachu stromym o symetrycznych spadkach połaci w zakresie 30-450. Organ stwierdził, że plan ten nie zabrania budowy nowych obiektów w granicy, a odnosi się wyłącznie do ich wysokości, określając ją maksymalnie na dwie kondygnacje z poddaszem użytkowym, podczas gdy inwestycja B. R. składa się z dwóch kondygnacji naziemnych, w tym poddasza użytkowego, co zostało określone w ocenie technicznej obiektu z 1999 r. Plan odnosi się także do pokrycia dachu, a w przypadku omawianej inwestycji kąt nachylenia dachu wynosi ok. 400. Dalej, analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ uznał, że roboty budowlane zrealizowane przez inwestorkę pogorszyły stan techniczny budynku L. C., poprzez jego zalewanie wodami opadowymi. Organ wskazał, ze uwzględnił odrzucone przez organ pierwszej instancji dokumenty [...] potwierdzające, że w latach 2000 i 2001 L. C. uzyskał wypłatę odszkodowania z tytułu szkody spowodowanej zalaniem mieszkania, przy czym z dokumentów tych wynika, że przyczyną zalania mogła być wadliwie wykonana blacharka budynku sąsiada i nieszczelność na styku łączenia obu dachów. Te same okoliczności wynikają także z oceny stanu technicznego z 10 lipca 2000 r. sporządzonej przez inż. J. K., a także z pięcioletniej okresowej kontroli budynku dokonanej przez inż. J. O., jak i z ekspertyzy o stanie technicznym wykonanej przez inż. T. G. i inż. G. Z. Wynika z nich, że przyczyną zalewania budynku L. C. są nieprawidłowo wykonane roboty budowlane na styku obu połaci dachu, niedostateczne zabezpieczenie łączenia, brak szczelności pokrycia dachu w osi rynny dachowej przybudówki oraz brak uszczelnienia na bazie kitu trwale plastycznego, skutecznie ograniczający ewentualny napływ wód opadowych. Na tej podstawie, stwierdzając że bez wątpienia nieprawidłowo wykonane roboty budowlane spowodowały pogorszenie stanu budynku L. C., organ uznał, iż inwestycja B. R. nie odpowiada przepisom w zakresie połączenia obu dachów oraz ich uszczelnienia i narusza § 204 ust. 5 warunków technicznych. Zauważył organ, że zgodnie z § 319 ust. 1 tego rozporządzenia dachy i tarasy powinny mieć spadki umożliwiające odpływ wód opadowych i z topniejącego śniegu do rynien i wewnętrznych lub zewnętrznych rur spustowych jednak przepisy prawa nie wskazują, w jaki sposób połączenie obu dachów winno zostać wykonane i dlatego odnieść się tu należy do ogólnej normy z § 204 ust. 5 rozporządzenia. Organ wskazał, że wobec braku unormowań prawnych regulujących stwierdzone nieprawidłowości, za właściwe uznać należy rozwiązania podane w ekspertyzie sporządzonej przez inż. T. G. i inż. G. Z. Stosownie do tego wyjaśnił, że wykonanie nowej obróbki blacharskiej w połaci dachowej i na ścianie zgodnie ze sztuką budowlaną zapewniającej jednocześnie szczelne połączenie koryta koszowego z rynną dachową i wskazanie, że kosze powinny być pokryte pasem blachy cynkowanej lub ocynkowanej o szerokości nie mniejszej niż 600 mm, nakazanie zakończenia bocznych krawędzie blachy rąbkami leżącymi o szerokości 20÷30 mm i wchodzącymi pod dachówkę na 150÷200 mm, przy czym długość obróbek blacharskich pionowych i poziomych biegnąca wzdłuż połaci dachowych powinna wynosić min 15 cm, nakazanie uszczelnienia styków ściany blachy ze ścianą budynku za pomocą preparatów przeznaczonych do tego typu połączeń, jest rozwiązaniem przewidzianym w Polskich Normach PN-61/B-10245 Roboty blacharskie budowlane z blachy stalowej ocynkowanej i cynkowej - wymagania i badania techniczne przy odbiorze oraz PN-71/B-10241 Roboty pokrywcze - krycie dachówki ceramicznej wymagania i badania przy odbiorze, które nie zostały jednak przywołane w rozporządzeniu z 2002 r. Normy te są powszechnie stosowane w budownictwie, jako zapewniające bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania budynku. Podobnie ocenił organ nakaz wykonania zapory śniegu wskazany w decyzji organu pierwszej instancji, podgrzewanej systemem kabli grzewczych odpornych na działanie UV. Wskazał, że jej brak bezsprzecznie powoduje zagrożenie dla sąsiedniej nieruchomości, jednak realizacja obowiązków w sposób określony przez autorów ekspertyzy z 2009 r. pozwoli na usunięcie występowania tego zagrożenia, a zatem doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem. Naprawa łączenia obu dachów i uszczelnienie obróbek blacharskich, montaż właściwych zabezpieczeń śniegowych spowodują, że budynek L. C. nie będzie zalewany wodami opadowymi, a stan zagrożenia związany z możliwością osuwania się śniegu zniknie. Uzasadniając zmianę treści orzeczenia organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, że było to podyktowane koniecznością uwzględnienia dodatkowych robót budowlanych, określonych w pkt. 3 decyzji, a nie wskazanych przez organ pierwszej instancji. Odnośnie wyznaczonego terminu wykonania nałożonych obowiązków organ wskazał, że wynika on zarówno ze skomplikowanego ich charakteru, jak i czasu koniecznego do niezbędnych uzgodnień pomiędzy stronami co do wstępu na sąsiednią posesję.

We wniesionej skardze L. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie przez Sąd co do istoty sprawy. Domagając się pełnej realizacji wyroku WSA z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Op 181/08, wnioskował o nakazanie rozbiórki samowolnie dokonanych robót. Stwierdził, że proponowane przez organ rozwiązania nie są w stanie w pełni zabezpieczyć jego budynku przed zalewaniem i osuwaniem śniegu. Zarzucił, że uwzględniona przez organ ekspertyza została wykonana na zlecenie B. R., podczas gdy zgodnie z wyrokiem powinna być wykonana przez niezależnego rzeczoznawcę. Ponadto skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji nie realizuje poleceń organu odwoławczego i sądu.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego zgłosiła się adw. A. P., jako pełnomocnik ustanowiony przez skarżącego, która w piśmie procesowym z dnia 6 września 2013 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz prawidłowe doręczenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia 22 października 2010 r. W uzasadnieniu wskazała na związanie organu wyrokiem WSA w Opolu z dnia 17 października 2011 r., którym uchylono wyłącznie decyzje organu odwoławczego i wywiodła, że organ nie powinien rozpatrywać odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Zarzuciła, że organy nie zastosowały się do wiążących ocen prawnych i wskazań wyrażonych w orzeczeniu Sądu. Brak jest ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy dokonana przez inwestorkę rozbudowa budynku i zalewanie budynku skarżącego pozostają ze sobą w związku przyczynowym. Poza tym organ powinien prowadzić postępowanie zgodnie z art. 77 § 1 i § 3 w zw. z art. 7 oraz art. 80 K.p.a., poprzez zebranie i wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego. Podniosła, że decyzja wydawana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy i argumentowała, że organ w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy odstępstwo od pozwolenia budowlanego nie jest przypadkiem objawem samowoli budowlanej, przy czym nie bez znaczenia jest też zakres, w jakim ta samowola narusza uzasadniony interes osób trzecich. Zarzuciła też, że odnośnie negatywnych skutków rozbudowy w sprawie brak jest opinii biegłego specjalisty, najlepiej spoza województwa opolskiego, który powinien wypowiedzieć się co do rożnych możliwych sposobów legalizacji w kontekście rozmiarów popełnionej samowoli, a dotychczasowe ekspertyzy nie mogą być traktowane jako opinie biegłego. Zarzuciła, że przyjęta przez organy ekspertyza została opracowana na zlecenie B. R. i jest dokumentem jednostronnym, określającym minimalne dolegliwości dla inwestorki, a zakres wskazanych w niej robót jest nieproporcjonalny do naruszeń i odstępstw od projektu, co stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego. Ponadto, nakazane roboty są niezgodne z prawem, gdyż skutek samowoli nie zostanie zniwelowany, a tylko zminimalizowany, podczas gdy opinia powinna iść w kierunku maksymalnej ochrony interesów skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Z tego względu, stosownie do treści art. 145 § 1 P.p.s.a., wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2). W razie jednak niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a., skarga podlega oddaleniu.

Ponadto, z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, sądy te nie stanowią kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów i nie są władne do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach podlegających ich ocenie. W związku z tym Sąd nie był uprawniony do orzekania co do istoty sprawy, o co wnosił skarżący.

Oceniając według wskazanych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej wyeliminowania z porządku prawnego.

Uzasadniając tę ocenę, w pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że sprawa dotyczącą legalności robót budowlanych zrealizowanych przez B. R., polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w [...] przy ul. [...], była już kilkakrotnie przedmiotem oceny Sądu, który odnośnie postępowania prowadzonego w tej sprawie wypowiedział się w wyrokach: z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Op 181/08, z dnia 15 marca 2010 r., II SA/Op 429/09, z dnia 17 października 2011 r., II SA/Op 81/11 oraz z dnia 3 grudnia 2012 r., II SA/Op 379/121.

W związku z powyższym należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w tym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Zaznaczyć trzeba, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wykładnia sposobu ich zastosowania w konkretnej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku sądu oznacza z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Na tle omawianego przepisu nie budzi wątpliwości, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i zobowiązane są podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., II FSK 1296/10 i II FSK 1328/10, LEX nr 1107582 oraz LEX nr 1104099).

Z tych względów legalność zaskarżonej decyzji w niniejszym postępowaniu musiała być dokonywana przez Sąd w kontekście oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych we wcześniej wydanych orzeczeniach, a w szczególności w wyrokach z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Op 181/08 oraz z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 379/12. Dodać trzeba, że przedmiotem oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 17 października 2011 r., II SA/Op 81/11, były zagadnienia proceduralne, dotyczące skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji, a przedstawiona w nim ocena - na skutek zmiany stanu faktycznego w zakresie okoliczności istotnej z punktu widzenia dokonanej oceny - nie była wiążąca, podobnie jak i wskazania z tego wyroku, co zostało stwierdzone w kolejnym wyroku - z dnia 3 grudnia 2012 r., II SA/Op 379/12. Z uwagi na przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zauważyć jednak należy, że ocenie Sądu podlegała również inna sprawa, dotycząca wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu powstałego w wyniku wykonania przez B. R. spornych robót budowlanych. W sprawie tej wydane zostały wyroki: z dnia 7 marca 2002 r., II SA/Wr 1285/2000, z dnia 28 kwietnia 2005 r., II SA/Wr 1943/03, z dnia 3 lutego 2006 r., II SA/Op 358/05, z dnia 16 lipca 2007 r., II SA/Op 190/07. Dostrzeżenie tego jest o tyle istotne, że postępowanie dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było konsekwencją nałożenia na inwestorkę obowiązku uzyskania takiego aktu decyzją wydaną w niniejszej sprawie, której nieważność Sąd stwierdził wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Op 181/08. O ile jednak wyrażona w tych wyrokach ocena prawna dokonana została w oparciu o okoliczności faktyczne podlegające badaniu również w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję, to organy nadzoru budowlanego oraz Sąd były nimi związane w niniejszej sprawie z mocy art. 170 P.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powołany przepis odnosi się do prawomocności materialnej orzeczenia. Jego ratio legis polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się natomiast w tym, że wskazane w powyższym przepisie podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W konsekwencji, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Zauważyć przy tym trzeba, że wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia. W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (wyroki NSA: z 19 grudnia 2012 r., I FSK 62/12, LEX nr 1295098; z 24 kwietnia 2012 r., II FSK 805/12, LEX nr 1137669; z 25 stycznia 2012 r., II OSK 2127/10, LEX nr 1138080; z 20 kwietnia 2012 r., II OSK 223/11, LEX nr 1219097).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył art. 153 i art. 170 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności stwierdzić przyjdzie, że uwzględniając wskazania wynikające z wyroku bezpośrednio poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. wyroku z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 379/12, wobec stwierdzonej w nim zmiany stanu faktycznego, organ odwoławczy prawidłowo rozpoznał odwołanie L. C. z dnia 3 listopada 2010 r. wniesione od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 22 października 2010 r. W wyroku tym Sąd uznał bowiem, że na skutek zmiany stanu faktycznego nie istniała możliwość wykonania wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 17 października 2011 r., II SA/Op 81/11. Jednocześnie Sąd uchylił postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wskazanego odwołania co spowodowało, że organ zobowiązany był do jego ponownego rozpoznania. Tym samym na uwzględnienie nie zasługują zarzuty podnoszone przez pełnomocnika, który wskazywał na konieczność doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji z dnia 22 października 2010 r.

Stosownie do wyroku z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Op 181/08, organ prawidłowo natomiast wydał rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w jej brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r., która weszła w życie od dnia 11 lipca 2007 r. Zauważyć przyjdzie, że wskazanym wyrokiem Sąd stwierdził nieważność wcześniejszych decyzji wydanych w sprawie legalizacji robót budowlanych wykonanych przez B. R., co skutkowało powrotem tej sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Uznając, że inwestorka odstąpiła od warunków udzielonego jej pozwolenia na budowę, Sąd przedstawił w tym wyroku ocenę prawną co do możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie wskazał m.in., że mowa w nim o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnił przy tym, że nałożenie na jego podstawie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu tego przepisu i samo ich przedstawienie nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Poza tym zaznaczył, że nakaz o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może być nałożony wówczas, gdy możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a jeśli nie ma takiej możliwości należy orzec rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowanych.

Nie ulega wątpliwości, że powyższa ocena prawna uwzględniała treść art. 51 Prawa budowlanego w jego brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w 2003 r. W pierwszej części rozważań Sąd wskazał bowiem jednoznacznie, że ciąży na nim obowiązek dokonania oceny, czy organy jednoznacznie ustaliły, czy dokonana rozbudowa budynku i zalewanie budynku sąsiedniego, pozostają ze sobą w związku przyczynowym i czy wynika to z niezgodnego z prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi prowadzenia inwestycji, jak również czy organy, zgodnie z wcześniejszymi wytycznymi Sądu zastosowały w sprawie przepisy Prawa budowanego obowiązujące przed 11 lipca 2003 r. Brak związania oceną prawną wyrażoną w poprzednich wyrokach Sąd odniósł natomiast jedynie do kwestii, które nie były jeszcze oceniane. Ponadto dostrzec należy, że w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania omawianego wyroku przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - obok obowiązku wykonania określonych czynności - przewidywał już także możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. W omawianym wyroku z dnia 13 listopada 2008 r. Sąd rozważał natomiast treść tego przepisu w poprzednim jego brzmieniu wskazując, że dotyczy on nałożenia wyłącznie obowiązku wykonania określonych czynności. Co istotne, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu nie może zostać wydana decyzja w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji, która odpowiada ustalonemu i przyjętemu w niniejszej sprawie stanowi faktycznemu, zastosowanie bowiem znajduje przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który nie obowiązywał przed wskazaną nowelizacją. Wprawdzie przyjąć należy, że przepis ten nie ma zastosowania w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż trudno mówić w takim przypadku o odstępstwach, czy zgodności robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym skoro utracił on walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu. Niemniej jednak dostrzec należy, że w niniejszej sprawie postępowanie legalizacyjne nie było konsekwencją uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz odwrotnie - pozwolenie to uchylone zostało na skutek wszczęcia niniejszego postępowania na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego z powodu odstępstw od projektu budowlanego. W tej sprawie, we wcześniejszym wyroku Sąd nie rozważał jednak możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, pomimo iż wskazał, że inwestorka odstąpiła od warunków udzielonego jej pozwolenia na budowę. Wiążąca ocena prawa Sądu co do podstawy prawnej legalizacji spornych robót odnosiła się natomiast do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Uwzględniając treść regulacji art. 51 Prawa budowlanego w jego brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, a więc sprzed nowelizacji dokonanej w 2003 r., wskazać należy, że nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych jest możliwe w sytuacji, gdy poprzez ich wykonanie istnieje możliwość doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlane znajduje on przy tym zastosowanie także w przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wynika jednak, że poprzez wykonanie nakazanych czynności inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Zgodność w tym zakresie nie jest wymagana ww. przepisem, który wyraźnie stanowi, że celem nakazu wydanego na jego podstawie jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Niemniej jednak, jeśli w obrocie prawnym nadal istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę, to organ powinien ją również uwzględnić. Jeżeli jednak wady wykonanych już robót budowlanych są takie, że nie sposób doprowadzić ich do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności wówczas, zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przewidujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Zaznaczyć przy tym należy, że przez "stan zgodny z prawem", do którego należy dążyć w postępowaniu naprawczym, oznacza zgodność z aktualnie obowiązującym - w chwili podejmowania decyzji przez organ nadzoru budowlanego - porządkiem prawnym w zakresie prawa materialnego administracyjnego, a nie cywilnego. Organ ma bowiem na celu ustalenie, czy roboty odpowiadają wymogom określonym w art. 5 ustawy Prawo budowlane, tj. w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, warunków higienicznych i zdrowotnych, a także ochronę poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6), co w rozumieniu art. 5 ust. 2 tej ustawy obejmuje ochronę wibracjami, hałasem, przed pozbawieniem dopływu światła. Omawiane pojęcie obejmuje zatem przede wszystkim zgodność z obowiązującymi przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także z przepisami określającymi ład przestrzenny, do jakich należą przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego to czynności faktyczne, naprawiające ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych. Postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest bowiem postępowaniem o charakterze naprawczym, zmierzającym do doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem, a tym samym do ich zalegalizowania.

W świetle powyższego, prowadząc postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego organ zobowiązany jest dokładnie ustalić stan faktyczny zrealizowanych robót przez pryzmat ich zgodności z przepisami prawa. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r.) w niniejszej sprawie organ zobowiązany był zatem do ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność nakazania, w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czy też istnieje możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku ustalenia, że inwestycja nie odpowiada przepisom prawa, organ winien ponadto zbadać, czy i jakie czynności muszą być wykonane, aby doprowadzić tę inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki wykonanego obiektu lub jego części może zostać wydany jedynie w sytuacji, gdy organ bezwzględnie ustali, że z uwagi na stopień naruszenia przepisów prawa doprowadzenie przedsięwzięcia do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe przez zrealizowanie określonych czynności. Wynika to z tego, że decyzja podejmowana w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie ma charakteru represyjnego, a jedynie restytucyjny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ uznał bowiem, że istniała możliwość doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przez B. R. do stanu zgodnego z prawem, stąd brak było podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stwierdzić przy tym należy, że wydając zaskarżoną decyzję organ przeprowadził rzetelną i wszechstronną analizę okoliczności związanych z możliwością doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności i cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy wziął pod uwagę nieuwzględnione przez organ pierwszej instancji dokumenty [...], dotyczące wypłaty odszkodowania z tytułu zalania lokalu skarżącego, które potwierdzały fakt negatywnego wpływu inwestycji B. R. na budynek skarżącego. Tym samym nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że realizując inwestycję B. R. odstąpiła od warunków udzielonego jej pozwolenia na budowę i część inwestycji powstała w wyniku popełnienia samowoli budowlanej. Taki też stan faktyczny przyjęty został w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 181/08, a późniejsze postępowanie wyjaśniające przed organami nie ujawniło okoliczności poddających w wątpliwość dokonane ustalenia. Nie doszło zatem do istotnej zmiany okoliczności faktycznych, co powodowałoby wyłączenie związania organu oceną prawną wyrażona w tym wyroku. W świetle zaistniałego stanu faktycznego organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził zatem ocenę wykonanych robót w aspekcie zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz spełnienia aktualnie obowiązujących warunków techniczno-budowlanych. Zauważyć przy tym przyjdzie, że wiążące organ wskazania co do dokonania oceny w tym zakresie zostały również wyraźnie określone w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Op 181/08.

W zakresie zgodności spornej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym, zatwierdzonym uchwałą Nr LII/419/2002 Rady Miejskiej w [...] z dnia 10 października 2002 r., organ rozważył spełnienie określonych w tym akcie warunków zagospodarowania dla terenu, na którym została ona zrealizowana (oznaczonego symbolem MN - tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej) i w świetle jego zapisów prawidłowo uznał, że wykonana rozbudowa w zakresie przeznaczenia, linii zabudowy, wysokości, konstrukcji i pokrycia dachu, nie narusza ustaleń planu.

Z kolei badając możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie warunków techniczno-budowlanych, słusznie organ odniósł się do przepisów określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ocena w tym zakresie dokonana została przy tym w odniesieniu do spełnienia wymogów sytuowania budynków, bezpieczeństwa pożarowego, a także ochrony uzasadnionych interesów skarżącego. Wykazała ona, że wykonane roboty niewątpliwie spowodowały pogorszenie stanu budynku skarżącego, wskutek jego zalewania przez opady atmosferyczne i mogą zagrażać bezpieczeństwu jego mieszkańców. Jako przyczyny takiego stanu rzeczy organ wskazał nieszczelności na styku łączenia połaci dachu, niedostateczne zabezpieczenie łączenia i brak szczelności dachu. W świetle dostrzeżonych nieprawidłowości zasadnie organ przyjął, że wykonane roboty budowlane naruszają § 204 ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Trafnie przy tym odniósł się do zapisów § 319 ust. 1 rozporządzenia. Zauważyć przyjdzie, że w powołanym rozporządzeniu nie reguluje się szczególnych warunków dla budynków, które miałyby zapobiegać zsuwaniu się śniegu z dachu na nieruchomość sąsiednią. Jedynie przepis § 319 rozporządzenia określa w sposób ogólny odpływ wód opadowych z dachu oraz wód z topniejącego śniegu przewidując, że może być to zrealizowane za pośrednictwem rynien i rur spustowych.

W oparciu o dokonaną ocenę organ uznał, że obiekt można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w osnowie wydanej decyzji. Stosownie do tej ceny, dostrzec należy, że przeprowadzona została ona w sposób wiarygodny, a organ wykazał, że możliwa jest legalizacja spornych robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Zgodzić się należy z twierdzeniem organu, że rozporządzenie nie wskazuje w sposób szczegółowy wykonania połączenia i zabezpieczenia dwóch stykających się dachów. W ocenie Sądu, uznać przy tym trzeba, że z uwagi na ogólność regulacji § 204 ust. 5 i § 319 ust. 1 rozporządzenia, organ nadzoru budowlanego, będący organem wyspecjalizowanym, posiadającym własną fachową wiedzę z zakresu budownictwa, był kompetentny do samodzielnego określenia, jaki rodzaj i zakres czynności - przy zastosowaniu aktualnych możliwości technicznych - jest konieczny do wykonania w celu doprowadzenia powstałego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności do usunięcia skutków samowoli mających negatywny wpływ na nieruchomość skarżącego. Zauważyć należy, że przepisy § 204, w tym także § 204 ust. 5 rozporządzenia, posługują się określeniami ocennymi, które mogą być w różny sposób interpretowane. Jednocześnie, dokonując oceny co do możliwości legalizacji robót budowlanych poprzez wykonanie określonych czynności, organ mógł oprzeć się na przedłożonej przez inwestorkę ekspertyzie sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania przez inż. T. G. i inż. G. Z., uwzględniając ustalenia zawarte w innych dokumentach, w tym w ocenie stanu technicznego, sporządzonej przez inż. J. K., jak też w protokole kontroli przeprowadzonej przez inż. J. O.

Formułując nakaz w tym zakresie organ - z uwagi na brak regulacji prawnych dotyczących zakresu i sposobu wykonania czynności w celu doprowadzenia stwierdzonych nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem - mógł uwzględnić rozwiązania podane w ekspertyzie. W związku z zarzutami pełnomocnika skarżącego należy wskazać, że takie dokumenty jak opina techniczna i ekspertyza, są dowodami w sprawie, niewiążącymi organ lecz podlegającymi ocenie stosownie do wymogów art. 80 K.p.a. Z uwagi na swój pomocniczy charakter, mogą służyć organom nadzoru budowlanego w procesie wnioskowania, czy w odniesieniu do obiektu budowlanego istnieją nieprawidłowości w zakresie zachowania wymogów określonych przepisami prawa oraz czy i w jaki sposób istnieje możliwość wdrożenia stosownej procedury celem ich usunięcia. Dokumenty te winny zostać sporządzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, których organ nadzoru budowlanego nie może kwestionować. W rozpoznawanej sprawie organ dokonał oceny ekspertyzy technicznej również w aspekcie innych zgromadzonych dowodów, tj. oceny stanu technicznego i okresowej kontroli obiektu, wykonanych przez uprawnione osoby. Jak wynika z akt sprawy, autorzy tych opracowań, w tym autor ekspertyzy technicznej, legitymują się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Podkreślenia wymaga przy tym, że osoba sporządzająca ocenę lub ekspertyzę techniczną ponosi odpowiedzialność zawodową i cywilną za ewentualne skutki wynikające ze sporządzonego przez siebie opracowania.

Wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie organ nie przekroczył też granic swobodnej oceny dowodów, gdyż na podstawie ustaleń wynikających ze wskazanych dokumentów dokonał samodzielnej oceny spornych robót. Tym samym nie można zarzucić organowi dowolności przy rozpoznaniu sprawy. Zauważyć ponadto należy, że wskazana ekspertyza, którą skarżący uznaje za niewystarczającą w sprawie, została sporządzona w wykonaniu postanowienia organu nakładającego na inwestorkę obowiązek jej przedłożenia. Wprawdzie dostrzec przyjdzie, że jako podstawę prawną tego postanowienia błędnie wskazano przepis art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, zamiast ust. 2 tego przepisu, który stanowi podstawę do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy, niemniej jednak treść obowiązku określonego w tym postanowieniu, a także wynikający z jego uzasadnienia cel jego nałożenia, jednoznacznie wskazują na obowiązek, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, powyższa nieprawidłowość nie mogła mieć jednak wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie. Postanowienia wydawane na podstawie art. 81c Prawa budowlanego nie kończą bowiem postępowania administracyjnego i nie przesądzają kierunku rozstrzygnięcia zasadniczego. Postanowienie określające obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o którym mowa w art. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i może być wydawane w toku postępowania legalizacyjnego, a sporządzona na jego podstawie ekspertyza służy wyjaśnieniu wątpliwości co do robót budowlanych będących przedmiotem tego postępowania. Uwzględniając zakres ekspertyzy sporządzonej w niniejszej sprawie uznać należy, że zasadnie organy przyjęły jej wynik za miarodajny i wiarygodny. Była ona wystarczająca dla dokonania przez organ ustaleń co do zaistniałych nieprawidłowości, a także podjęcia stosownego rozstrzygnięcia merytorycznego. Zawierała bowiem gruntowną ocenę stanu technicznego budynku, wskazywała nieprawidłowości w zakresie wykonanej rozbudowy i związane z nimi przyczyny zalewania budynku skarżącego, a także skrupulatnie określała zakres robót umożliwiających wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości. Tym samym brak było podstaw do przeprowadzenia w sprawie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłego. Za zbędne uznać bowiem należy powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która może być ustalona przez organ na podstawie zgromadzonych dokumentów. Ponadto, przez skarżącego nie zostały przedłożone jakiekolwiek dowody podważające ustalenia czy wnioski wynikające z tego opracowania. Poza tym, jak wskazano już wyżej, organ nie jest związany opinią biegłego i w sprawie, w której są wymagane wiadomości specjalne, może w oparciu o własną fachową wiedzę samodzielnie ocenić wartość zgromadzonych dowodów i rozstrzygnąć na tej podstawie kwestie z zakresu prawa budowlanego. Natomiast ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących prowadzenia robót budowlanych.

Reasumując, wbrew zarzutom skargi stwierdzić należy, że wydając zaskarżoną decyzję organ uwzględnił ocenę prawną i zastosował się do wskazań wynikających z wydanych wcześniej w sprawie orzeczeń sądowych. Dokonując oceny na podstawie stwierdzonego stanu faktycznego, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, dokonał prawidłowej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i uznając, że roboty budowlane wykonane niezgodnie z przepisami prawa można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, słusznie nałożył na inwestorkę obowiązek wykonania określonych czynności. Odnośnie podnoszonego przez skarżącego żądania orzeczenia nakazu rozbiórki podkreślić należy, że brak było podstaw do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy istniała możliwość doprowadzenia spornych robót do stanu zgodnego z prawem. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak przy tym podstaw do tego aby wywodzić, że wykonanie czynności nakazanych w zaskarżonej decyzji nie będzie wystarczające do osiągnięcia celu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Końcowo zauważyć trzeba, że zaskarżona decyzja z dnia 10 maja 2013 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i była decyzją kasacyjno-reformatoryjną. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował powyższy przepis jedynie w odniesieniu do części decyzji organu pierwszej instancji dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków. W dacie orzekania przez organ odwoławczy wyznaczony w decyzji organu pierwszej instancji dzień 30 kwietnia 2011 r., już upłynął, w związku z czym utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia w tym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. prowadziłoby do tego, że wywiązanie się przez inwestora z obowiązków określonych w merytorycznej części osnowy decyzji byłoby niewykonalne. Wyznaczony przez organ odwoławczy termin jest adekwatny do zakresu prac, o których orzeczono w zaskarżonej decyzji, a ponadto uzasadniony koniecznością porozumienia się stron co do umożliwienia wykonania nałożonych obowiązków. Dostrzec jednak trzeba, że mylne było przekonanie organu odwoławczego co do zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i konieczności uzupełnienia zakresu robót o te z nich, które zostały wskazane w punkcie 3 zaskarżonej decyzji, gdyż identyczny zakres prac został określony już przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, ta wadliwość nie mogła jednakże mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w części merytorycznej przez organ odwoławczy skutkowałoby tym, że na inwestora byłyby nałożone obowiązki tożsame z tymi, jakie określono w zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.