Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 59/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. C, art. 145 par 3, art. 200 w zw. z art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] oraz umarza postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego K. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 59/18

UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].10.2017 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej (zwany dalej Komendantem GSG), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...].08.2017 r. nr [...] (zwany dalej Komendantem PSG) w sprawie odmowy wjazdu na granicy, wydanej obywatelowi [...] – K. S. , ur. [...] marca 1991 r.Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy. W dniu 31 lipca 2017 r. do kontroli granicznej na kierunku wjazdowym do Polski w przejściu granicznym w [...] zgłosił się obywatel [...], K. S., ur. [...] marca 1991 r., legitymujący się paszportem seria i numer [...] wydanym przez władze [...] w dniu 24 marca 2016 r., ważnym do dnia 24 marca 2026 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] po stwierdzeniu, że Cudzoziemiec nie posiada ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium, wskazaną decyzją z [...].08 2017 r. odmówił mu wjazdu na granicy. Cudzoziemiec, za pośrednictwem swego pełnomocnika, w ustawowym terminie złożył odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu nadmienił, że podczas rozpytania (indywidualnej rozmowy przeprowadzanej z osobą stawającą do kontroli na granicy państwowej), przeprowadzonego na drugiej linii, K. S. oświadczył, że chce wjechać do Polski, ponieważ na terytorium [...] może przebywać tylko do 08.08.2017 r. (koniec dopuszczalnego pobytu), i po tym terminie zostanie wydalony z terytorium [...]. Notatka z rozpytania została włączona do akt sprawy prowadzonej w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy.

W związku więc z ustaleniem w sposób niebudzący wątpliwości, że Cudzoziemiec nie posiada ważnej wizy, a jednocześnie nie należy do kategorii osób, o których mowa w art. 6 ust. 5 kodeksu granicznego Schengen, Organ Straży Granicznej był ustawowo zobowiązany podjąć czynności uniemożliwiające Cudzoziemcowi wjazd na granicy oraz wydać decyzję w tym przedmiocie. Jak nadmienił Komendantem GSG - Organy administracji nie mogą kierować się subiektywnymi odczuciami, lecz muszą działać na podstawie i w granicach prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Organ II. instancji wyjaśnił co następuje. Co do zarzutów naruszenia: art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego zastosowanie i wydanie na jego podstawie skarżonej decyzji, art. 28 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy K. S. , podczas odprawy granicznej wystąpił z wnioskiem o udzielnie ochrony międzynarodowej oraz art. 34 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 25 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach przez nieprzeprowadzenie kontroli w zakresie dokumentów w postaci posiadanego przez Stronę wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, który to dokument potwierdzał cel pobytu cudzoziemca na terenie RP, który to dokument został okazany przez Stronę w trakcie procedury – Organ ten wyjaśnił, że skoro kodeks graniczny Schengen zawiera konkretne odesłania do prawa krajowego, tj. wskazuje sytuacje w których przepisy prawa krajowego mają być powołane jako podstawa materialna decyzji, to nie ma powodów, by były one przywoływane także w innych niż wskazane kodeksem przypadkach. Wobec tego zarzuty pełnomocnika Cudzoziemca dotyczące obrazy przepisów ustawy o cudzoziemcach oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, uznał za chybione, skoro odnoszą się do przepisów nie mających zastosowania w niniejszej sprawie, tj. takich, które nie stanowiły podstawy jej rozstrzygnięcia i nie były taką podstawą. Zarzuty te uznał więc za bezzasadne. Z chwilą ustalenia przez funkcjonariuszy SG, że Cudzoziemiec stawił się do kontroli granicznej bez wymaganych prawem dokumentów uprawniających go do przekroczenia granicy, funkcjonariusze skierowali Cudzoziemca do kontroli drugiej linii, w trakcie której szczegółowo wypytali o cel przyjazdu do Polski. Skoro w trakcie takiego rozpytania (indywidualnej rozmowy przeprowadzanej z osobą stawającą do kontroli na granicy państwowej), Cudzoziemiec nie potrafił określić celu swojego pobytu na terytorium RP, a jako jedyny powód przyjazdu do Polski podawał obawę przed nielegalnym pobytem na terytorium [...], to wobec nieposiadania przez wymienionego dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, Komendant PSG zobowiązany był do wszczęcia postępowania w przedmiocie odmowy wjazdu. Gdyby zaś K. S. z chwilą stawienia się do odprawy granicznej samodzielnie wypowiedział treści, z których wynikałaby wola złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, postępowanie w sprawie odmowy wjazdu w ogóle nie zostałoby wszczęte, lecz Komendant PSG podjąłby czynności mające na celu przyjęcie takiego wniosku. Jak podkreślił Organ odwoławczy, pełnomocnik Cudzoziemca nie udowodnił również, ani nawet nie uprawdopodobnił, że K. S. w dniu 31 lipca 2017 r. rzeczywiście podjął próbę wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej. Za przedmiotowe nie mogą być uznane treści pełnomocnictwa, jak również ewentualne posiadanie przez Cudzoziemca w chwili przekraczania granicy "pisemnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej". Jedynie osobiste wystąpienie przez cudzoziemca do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, przesądza o fakcie, że dana osoba o taką ochronę się ubiega. Co do dalszych zarzutów odwołania braku właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej sprawie – Komendant GSG również uznał je za nieuprawnione. Wyjaśnił, że przeprowadzenie dowodów z osobowych źródeł dowodowych (przesłuchania M. K.) celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym na okoliczność zamiaru Strony złożenia w dniu 31 lipca 2017 r. wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i posiadania w tym dniu wydrukowanego i przygotowanego wniosku o udzielenie tego rodzaju ochrony na urzędowym formularzu oraz próby wręczenia wniosku funkcjonariuszom Straży Granicznej w [...], o co wnioskuje Pełnomocnik Strony, należało uznać za zbędne oraz bezzasadnie przedłużające postępowanie w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania M. K., wbrew twierdzeniom Pełnomocnika, w żadnym stopniu nie stanowiłoby dowodu na okoliczność, że Cudzoziemiec w toku kontroli granicznej deklarował jako przyczynę wjazdu do Polski chęć ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Bez znaczenia – zdaniem Organu - pozostaje bowiem to, co Cudzoziemiec oświadczał osobom trzecim przed przyjazdem na granicę, jak również fakt posiadania przy sobie w tym dniu wydrukowanego i przygotowanego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na urzędowym formularzu. Dla Organu wiążąca jest jedynie wola Cudzoziemca wyrażona przez niego osobiście w sposób bezpośredni i świadomy w toku odprawy granicznej. M. K. nie była obecna podczas odprawy granicznej Cudzoziemca, nie miała zatem rzeczywistej wiedzy odnośnie tego, jakiej treści oświadczenia w jej toku składał. Poza tym, jak nadmienił Organ, poważne wątpliwości budzi bezstronność M. K., a co za tym idzie prawdziwość treści sporządzanych przez nią opinii psychologicznych, jak też wiarygodność składanych przez nią oświadczeń. Te twierdzenia Organu oparte zostały na ocenie opinii psychologicznych, sporządzanych m.in. przez M. K., dokonanej przez Polskie Towarzystwo Psychologiczne (Ogólnopolska Sekcja Diagnozy Psychologicznej). Na etapie postępowania Sądowego pełnomocnik Organu dołączyła tę opinię do akt sprawy. Nie sposób również przyjąć – jak podkreślił Komendant GSG - aby w sytuacji otrzymania przez Organ informacji od osób trzecich, które anonsują, że zamiarem cudzoziemca, który stawił się w danym dniu w przejściu granicznym jest ubieganie się o udzielenie ochrony międzynarodowej, organ Straży Granicznej miał obowiązek podejmowania inicjatywy w zakresie "zaproponowania" mu przyjęcia od niego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Taki tryb postępowania nie ma umocowania w żadnych obowiązujących przepisach prawa, którymi organy administracji obowiązane są kierować się w swoich działaniach. O przyjęciu niniejszego wniosku decydują wyłącznie okoliczności towarzyszące czynnościom kontroli granicznej prowadzonej wobec cudzoziemca. Każde rozpytanie odnośnie deklarowanego przez cudzoziemca celu i warunków wjazdu przeprowadzane jest przez funkcjonariusza SG w języku zrozumiałym dla cudzoziemca, tak też rozpytanie jak i wszelkie czynności z udziałem K. S. zostały przeprowadzone w języku dla niego zrozumiałym. Ani funkcjonariusz SG, ani Cudzoziemiec nie zgłaszali jakichkolwiek problemów z komunikacją. Nie znajdują zatem potwierdzenia ani argumenty sformułowane w odwołaniu odnośnie deklarowania przez Stronę chęci złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, ani zarzuty pod adresem funkcjonariuszy Straży Granicznej, iż odmówili przyjęcia takiego wniosku. Zważywszy zarówno na zasadność generalnego domniemania legalności działania funkcjonariuszy publicznych, jak również mając na względzie rygory prawne w razie przekroczenia uprawnień, czy niedopełnienia obowiązków - określone w art. 231 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r., Kodeks karny, założenie najwyższej staranności działania funkcjonariusza w takiej sytuacji jest uzasadnione. Skoro w trakcie takiego rozpytania (indywidualnej rozmowy przeprowadzanej z osobą stawiającą do kontroli na granicy państwowej) Cudzoziemiec deklarował wyłącznie osobiste przyczyny wjazdu na terytorium RP, i nie zadeklarował treści z których można było wywnioskować zamiar złożenia przez niego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, to organ Straży Granicznej, w przedstawionych okolicznościach sprawy, nie mógł postąpić inaczej, niż odmówić mu wjazdu na granicy. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż w postępowaniu prowadzonym w sprawie odmowy wjazdu na granicy nie ma również znaczenia opinia dotycząca stanu psychicznego Cudzoziemca. Nadmienił, że funkcjonariusze Straży Granicznej prowadzący czynności z udziałem cudzoziemców posiadają odpowiednie przeszkolenie z zakresu sposobu postępowania wobec osób, co do których zachodzi podejrzenie, iż mogą być narażone na Zespół Stresu Pourazowego i są szczególnie uwrażliwieni na identyfikowanie osób należących do grupy szczególnej troski, a w szczególności osób posiadających symptomy PTSD.

Odpowiadając na zarzut uniemożliwienia Stronie i jego pełnomocnikowi udziału w czynnościach prowadzonych przez Organ I. instancji, stwierdził, że jest on chybiony. Odprawa graniczna nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Odbywa się w specjalnych, przeznaczonych do tego pomieszczeniach, do których poza funkcjonariuszami SG mają dostęp jedynie osoby poddające się kontroli granicznej. Przedmiotowe oznacza, że na czas odprawy granicznej, cudzoziemiec nie może ustanowić, nawet w charakterze obserwatora, reprezentującego go pełnomocnika. Co istotne, okoliczności spełnienia przez Cudzoziemca w tej sprawie przesłanek do odmowy wjazdu nie budziły żadnych wątpliwości. Sam Cudzoziemiec nie wyrażał bowiem woli ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej, a więc bezcelowe i nie znajdujące umocowania w przepisach prawa było kontaktowanie się z osobami trzecimi, w celu uzyskania od nich deklaracji w tym zakresie. Zasadnym jest zatem uznanie, że na wolę złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej składa się całość wypowiedzi cudzoziemca podczas odprawy granicznej. Nieusprawiedliwione i całkowicie niezrozumiałe – zdaniem Komendanta GSG - okazały się zatem zarzuty pełnomocnika Strony, dotyczące niewskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o odmowie wjazdu na granicy tego, że Strona w czasie postępowania wnosiła o udzielenie jej ochrony międzynarodowej, co - w ocenie pełnomocnika - stanowiło naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Organ podkreślił, że K. S. w dniu 31 lipca 2017 r. nie deklarował woli ubiegania się o udzielenie mu ochrony międzynarodowej. W sytuacji, gdyby wola taka została przez Stronę wyrażona, Organ przyjąłby od niej wniosek w tym przedmiocie, a co za tym idzie nie odmówiłby jej wjazdu na granicy.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 14 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen, decyzję w przedmiocie odmowy wjazdu oraz powody takiej decyzji przedstawia się na formularzu, którego wzór określa załącznik V część B tegoż kodeksu. Wskazany formularz nie podlega modyfikacji w zakresie sporządzenia dodatkowego uzasadnienia, czy też wskazania dowodów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. W niniejszym postępowaniu zaskarżona decyzja została wydana na właściwym formularzu, z podaniem dokładnych przyczyn odmowy wjazdu. Organ I. instancji wskazał w niej podstawy prawne, jak również wyjaśnił jakie istotne fakty zostały ustalone (udowodnione) w toku postępowania (tj. nie posiadanie ważnej wizy lub dokumentu pobytowego), na których to faktach oparł się wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie. Natomiast uzasadnienie prawne zawiera odniesienie wprost do art. 14 kodeksu granicznego Schengen. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa – uznał go za nieuzasadniony. Określenie w przywołanym przepisie zasad, według których powinny działać organy władzy publicznej, wskazuje, że w demokratycznym państwie prawnym byt organu państwowego opiera się na prawie, które określa tak kompetencje tego organu jak i wyznacza granice możliwości jego działania. Skoro zatem ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji jednoznacznie wynika, że Cudzoziemiec stawił się w dniu 31 lipca 2017 r. do kontroli granicznej na kierunku wjazdowym do Polski bez wymaganych prawem dokumentów uprawniających go do przekroczenia granicy, to Komendant PSG zobowiązany był odmówić mu wjazdu. Podkreślenia wymaga, iż nie można szeroko rozumianych konsekwencji swoich działań - w tym przypadku sankcjonujących nieprawidłowość czynności podejmowanych przez Odwołującego się w związku z zamiarem wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej - utożsamiać z naruszeniem przez organ administracji zasad konstytucyjnych. Organ odwoławczy wyraził przekonanie, że zaskarżona decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] jest zgodna z przepisami prawa, a jedynie niezgodna z oczekiwaniami Cudzoziemca. Czynności przeprowadzone, w trakcie odprawy granicznej, wobec Cudzoziemca w zakresie dostępu cudzoziemców do procedury uchodźczej zostały zrealizowane zgodnie z procedurą postępowania funkcjonariuszy Straży Granicznej dotyczącą umożliwienia cudzoziemcowi wjazdu na terytorium RP w celu poszukiwania ochrony międzynarodowej. W związku z tym, że K. S. nie deklarował w dniu 31 lipca 2017 r. chęci złożenia wniosku o udzielenie tego rodzaju ochrony i nie spełniał warunków wjazdu i pobytu na terytorium RP, Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] był obowiązany do zastosowania przepisów kodeksu granicznego Schengen i nie miał możliwości wyboru innego sposobu rozstrzygnięcia, poza odmową wjazdu.Jak podkreślił Organ, w sytuacji stawienia się przez Cudzoziemca do odprawy granicznej i zadeklarowania przez niego osobiście, bezpośrednio w chwili przekraczania granicy RP - woli ubiegania się o ochronę międzynarodową, taki wniosek zostanie przez Komendanta Placówki Straży Granicznej przyjęty, zważywszy że organy Straży Granicznej w chwili składania wniosku w tym przedmiocie nie dokonują oceny zasadności udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej. Tego rodzaju działania mieszczą się w kompetencji Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców. Nie może być zatem mowy o naruszeniu przez organ I instancji art. 7 i art. 56 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ odwoławczy, w oparciu o stan faktyczny oraz przepisy prawa materialnego stwierdził zatem, że rozstrzygnięcie Organu I. instancji było prawidłowe. Z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie nie stwierdził podstaw do uchylenia decyzji wydanej przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], wniosek o przeprowadzenie czynności wskazanych w art. 14 ust. 3 kodeksu granicznego Schengen uznał za bezzasadny.

We wniesionej skardze pełnomocnik Cudzoziemca wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik zarzucił:

I. rażące naruszenie prawa materialnego, tj 1. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez utrzymanie w mocy wydanej przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez podstawy prawnej i z przekroczeniem granic prawa w sytuacji, gdy Skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej; 2. art. 56 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji formalnie uniemożliwiającej Skarżącemu złożenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w sytuacji, gdy Skarżący oświadczył w trakcie kontroli granicznej, że chce ubiegać się o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium Rzeczpospolitej Polski;

II. rażące naruszenie prawa procesowego, tj.: 1. art. 28 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650 ze zm., dalej zwanej u.c.) poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie tego przepisu, w sytuacji gdy nie ma on zastosowania do osób, które wnoszą o objęcie ich ochroną międzynarodową; 2. art. 28 ust. 2 pkt. 2 lit. b) u.c. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy Skarżący podczas kontroli granicznej wystąpił z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej; 3. art. 24 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 1836 ze zm., dalej zwanej: u.u.c.o.) poprzez formalne uniemożliwienie Skarżącemu złożenia wniosku do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], w sytuacji gdy Skarżący oświadczył, że chce ubiegać się o udzielnie mu ochrony międzynarodowej;

4. art. 34 ust. 1 pkt 2 u.c. w zw. art. 25 ust. 5 u.c. poprzez nie przeprowadzenie kontroli w zakresie dokumentów w postaci posiadanego przez Skarżącego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, który to dokument potwierdzał cel pobytu Cudzoziemca na terenie Rzeczpospolitej Polskiej i został okazany przez Skarżącego w trackie procedury; 5. art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu pierwszej instancji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez podstawy prawnej i z przekroczeniem granic prawa w sytuacji, gdy skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, co nakazywało, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zastosowanie do Skarżącego art. 28 ust. 2 pkt. 2 lit. b) u.c.; 6. art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez nie dopuszczenie ustanowionego w postępowaniu przez Skarżącego pełnomocnika do czynności w postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej;

7. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącemu działającemu przez pełnomocnika, czynnego udziału w postępowaniu przed Organem pierwszej instancji, w szczególności niedopuszczeniu pełnomocnika skarżącego do czynności wykonywanych w chwili wszczęcia postępowania, w trakcie podjętych czynności weryfikacyjnych mających na celu ustalenie faktycznych okoliczności zamierzonego pobytu cudzoziemca w Polsce, i w trakcie wydawania decyzji o odmowie wjazdy i złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, podczas gdy skarżący może działać przez pełnomocnika na każdym etapie postępowania; 8. art. 10 w zw. z art. 73 ust. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżącego, a także samu Skarżącemu, wglądu w akta sprawy przed wydaniem decyzji przez Organ pierwszej instancji; 9. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie ustanowionemu przez Stronę pełnomocnikowi odpisu decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] nr [...] z dnia [...]sierpnia 2017 r.

10. art. 67 § 1 i § 2 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. poprzez nie sporządzenie przez Organ pierwszej instancji protokołu z czynności postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli z czynności pierwszego przesłuchania w czasie kontroli granicznej (które w ocenie Organu w ogóle się nie było przesłuchaniem, a ograniczało się jedynie do "czynności weryfikacyjnych"), będącej podstawą wydania decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z czynności ustnego wniesienia przez Skarżącego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, a także nie sporządzenia protokołu z ustnego ogłoszenia skarżonej decyzji, która została ogłoszona Skarżącemu i pełnomocnikowi skarżącego przed doręczeniem tej decyzji na piśmie;

11. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu pierwszej instancji wydanej z pominięciem złożonych przez cudzoziemca oświadczeń, dotyczących kwestii prześladowania w kraju pochodzenia przy określaniu celu pobytu Cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej; 12. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i nie wzięcie pod uwagę faktu, że Cudzoziemiec zadeklarował chęć złożenia wniosku o udzielenie ochrony podczas kontroli granicznej, czego wynikiem było bezpodstawne stwierdzenie, iż Cudzoziemiec deklarował ekonomiczny cel wjazdu do Polski, a także poprzez pominięcie dokumentów przedkładanych przez cudzoziemca w trakcie kontroli granicznej oraz nie przeprowadzenie przez organ odwoławczy zgłaszanych w odwołaniu od decyzji Organu pierwszej instancji dowodów z przesłuchania świadka M. K.;

13. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu pierwszej instancji wydanej z brakiem uzasadnienia w zakresie wskazania, że Skarżący w czasie postępowania wnosił o udzielenie ochrony międzynarodowej i przyczyn faktycznych, dla których Organ pominął wniosek Skarżącego oraz podstaw prawnych pominięcia wniosku składanego przez Skarżącego;

14. art. 6 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej, tzw. dyrektywa proceduralna (Dz.Urz.UE.L 2013 Nr 180, str. 60) poprzez uniemożliwienie Skarżącemu dostępu do procedury uchodźczej, w tym w szczególności poprzez nie przyjęcie od Skarżącego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, pomimo że skarżący wyraził jasno i dobitnie wolę jego złożenia osobiście i w miejscu do tego wyznaczonym. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik stwierdził, że uzupełnia skargę o zarzuty naruszenia art. 67 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niesporządzenie protokołu z przeprowadzonych czynności, tj. przesłuchania Strony, alternatywnie wskazał na naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 1 u. c. poprzez nieprzesłuchanie Cudzoziemca, w sytuacji kiedy Organ nie powinien był się ograniczyć jedynie do kontroli dokumentów. Wskazał też na naruszenie art. 71 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu z nagrania audio i nie przesłuchanie psycholog M. K. - świadka kontroli granicznej w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i przywołał argumentację uprzednio zawartą w zaskarżonej decyzji, na poparcie swego stanowiska. Jednoczenie wskazał, że odprawa graniczna prowadzona jest wyłącznie wobec osoby, która do niej przystępuje i przepisy prawa nie przewidują możliwości ustanowienia do niej pełnomocnika, który będzie w imieniu mocodawcy odpowiadał na pytania funkcjonariusza. Natomiast czynności kontroli II. linii prowadzone były jedynie z udziałem samego Cudzoziemca i nie uczestniczyli w nich ani pełnomocnik – J. Z, ani M. K., zatem nie mogą mieć wiedzy w zakresie oświadczeń składanych wówczas przez cudzoziemca. W związku z tym, że Skarżący powoływał się wyłącznie na osobiste powody wjazdu, wobec nieposiadania dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium RP, Organ I. instancji zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie wjazdu. Za niezrozumiały uznał zarzut, iż decyzja nie została doręczona czy ogłoszona pełnomocnikowi, bowiem o fakcie istnienia pełnomocnictwa Organ uzyskał informację dopiero przy składaniu przez Cudzoziemca odwołania. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że do wyjaśnienia niespełnienia przez cudzoziemca pozytywnych przesłanek wjazdu w ramach czynności dokonywanych podczas odprawy granicznej szczegółowej, a obejmujących weryfikację warunków wjazdu: dokumentów, tożsamości i obywatelstwa, autentyczności dokumentów, sprawdzeń w odpowiednich bazach danych, sprawdzeń stempli, miejsca wjazdu oraz celu pobytu - nie stosuje się zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa krajowego. Rozpytanie cudzoziemca w zakresie celu wjazdu i pobytu stanowi w zasadzie jedną z czynności technicznych prowadzących albo do potwierdzenia spełnienia warunków i umożliwienia wjazdu, albo do skutku w postaci wydania decyzji odmownej i ma zastosowanie wobec każdego cudzoziemca poddanego czynnościom odprawy granicznej. Nie ma przy tym żadnej przeszkody, aby uzyskane informacje, świadczące o tym, że deklarowany przez cudzoziemca cel i warunki pobytu nie pozwalają na wydanie zgody na wjazd na terytorium RP, znalazły odzwierciedlenie w treści notatki dołączanej do akt sprawy. Nadmienił też w szczególności, że Cudzoziemcowi winien być znany sposób postępowania w tej materii, ponieważ w latach 2009 -2010 ubiegał się już o udzielenie ochrony na terytorium RP (decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówiono mu nadania statusu uchodźcy, ochrony uzupełniającej, nie udzielono zgody na pobyt tolerowany oraz orzeczono o wydaleniu z terytorium RP, a w dniu [...] lipca 2010 r. Rada do Spraw Uchodźców umorzyła postępowanie odwoławcze w tej sprawie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna. Podniesione w niej argumenty częściowo bowiem zasługiwały na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...].10.2017 r. nr [...] jak i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] – K. S., ur. [...] marca 1991 r. - naruszyły przepisy prawa procesowego. Naruszenie to, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny tej sprawy. Z tego też względu, ocena spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmawiającej wjazdu na terytorium Polski, musiała być uznana za przedwczesną. Rozważania Sądu w tym przedmiocie, należy poprzedzić przytoczeniem regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, cudzoziemcowi odmawia się wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdy nie posiada ważnego dokumentu podróży, ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium. Wydanie decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej ma więc charakter obligatoryjny, w sytuacji gdy nie zachodzi przesłanka negatywna, uniemożliwiająca jej wydanie. Te przesłanki negatywne ujęte zostały w art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy. Stanowi on, że zasady wynikającej z ust. 1 wskazanego przepisu nie stosuje się do cudzoziemca, który podczas kontroli granicznej:

a) zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lub art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

b) złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Należy zauważyć, że według art. 30 tej ustawy, do przekraczania przez cudzoziemca granicy w zakresie uregulowanym przepisami kodeksu granicznego Schengen nie stosuje się przepisów art. 23, art. 25, art. 34, art. 35 oraz przepisów wydanych na podstawie art. 33 ust. 5. Wskazane przepisy, które nie znajdą zastosowania, określają wymagania podlegające sprawdzeniu, które muszą zostać spełnione przez cudzoziemca, by mógł przekroczyć granicę (art. 23 i 25 ), a także określają zasady prowadzonego postępowania w przedmiocie odmowy wjazdu. Z kolei według art. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen; tekst jednolity Dz.U.UE L z dnia 23 marca 2016 r.), rozporządzenie to określa zasady regulujące kontrolę graniczną osób przekraczających granice zewnętrzne państw członkowskich Unii. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 10 rozporządzenia "kontrola graniczna" oznacza działania podejmowane na granicy zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i do celów w nim określonych, wyłącznie w odpowiedzi na zamiar przekroczenia tej granicy lub na akt jej przekroczenia, bez względu na wszelkie inne okoliczności, składające się z odprawy granicznej oraz ochrony granic. "Odprawa graniczna" oznacza zaś - czynności kontrolne przeprowadzane na przejściach granicznych w celu zapewnienia, aby można było zezwolić na wjazd osób, w tym ich środków transportu oraz przedmiotów będących w ich posiadaniu, na terytorium państw członkowskich lub aby można było zezwolić na opuszczenie przez nie tego terytorium (art. 2 pkt 11). Szczegółowe wymagania, a także sposób przeprowadzania kontroli uregulowane zostały w art. 6 – art. 9 rozporządzenia (kodeks graniczny Schengen). Z tego względu, nie ma potrzeby stosowania w tym zakresie przepisów prawa krajowego. W ramach odprawy granicznej, która jest częścią kontroli, odbywa się sprawdzanie i weryfikacja w zakresie spełnienia wymogów umożliwiających cudzoziemcowi wjazd. Regulacje zawarte w rozporządzeniu, a także działania, do których się odnoszą, nie określają zasad postępowania administracyjnego w sprawie odmowy wjazdu cudzoziemca, z tego względu, w tym zakresie, nie jest wyłączone stosowanie przepisów prawa krajowego. Wynika z tego, że do postępowania prowadzonego w przedmiocie odmowy wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, znajduje zastosowanie art. 34 ustawy o cudzoziemcach, jako przepis szczególny, a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazuje na to treść art. 14 rozporządzenia dotyczącego odmowy wjazdu, który stanowi m.in., że odmowa wjazdu następuje w związku z niespełnieniem określonych w nim warunków wjazdu, w drodze decyzji podejmowanej przez organ do tego upoważniony na mocy prawa krajowego, wydawanej w formie standardowego formularza, wywierającej skutek natychmiastowy, jednak bez uszczerbku dla stosowania szczególnych przepisów dotyczących prawa do azylu i ochrony międzynarodowej. Przepis ten określa także, że osobom, którym odmówiono wjazdu, przysługuje prawo odwołania od decyzji, a postępowanie odwoławcze jest prowadzone zgodnie z prawem krajowym, jak też, że złożenie odwołania nie ma skutku zawieszającego w stosunku do decyzji o odmowie wjazdu. Stwierdza również, że obywatel państwa trzeciego jest uprawniony do uzyskania korekty przez państwo członkowskie, które odmówiło wjazdu, anulowanego stempla wjazdu i innych anulowanych lub dodanych wpisów, które zostały wprowadzone, jeżeli w wyniku postępowania odwoławczego stwierdzono, że decyzja o odmowie wjazdu była nieuzasadniona.

Należy mieć na względzie, że przepis ten normuje niektóre tylko kwestie, dotyczące odmowy wjazdu jak: forma rozstrzygnięcia, formularzowy charakter decyzji, natychmiastowy jej skutek, a także brak skutku wstrzymującego wykonanie decyzji w przypadku wniesienia odwołania. Poza zakresem regulacji pozostawiony został przebieg postępowania, zmierzającego do wydania decyzji o odmowie. Podlega więc ono przepisom prawa krajowego, z zastrzeżeniem, że skutek niespełnienia pozytywnych wymogów do przekroczenia granicy w postaci odmowy wjazdu, nie może prowadzić do naruszenia przepisów dotyczących prawa do azylu i ochrony międzynarodowej.

Stosowanie przepisów krajowych w postępowaniu, którego skutkiem jest decyzja o odmowie wjazdu, znajduje odzwierciedlenie we wzorze przewidzianego w art. 14 rozporządzenia formularza decyzji, który stanowi załącznik V część B (standardowy formularz odmowy wjazdu na granic). We wzorze tym zawarto wymaganą obowiązkowo informację, że przybywający zostaje poinformowany, iż odmawia mu się wjazdu na terytorium danego kraju na mocy (w tym miejscu instrukcja nakazuje wskazać odniesienie do obowiązującego prawa krajowego). Wskazać też należy, że z art. 3 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona, Dz. Urz. UE z 2016 r. Nr L 180/60) wynika, iż dyrektywa ta znajduje zastosowanie do wszystkich wniosków o udzielnie ochrony międzynarodowej, z którymi wystąpiono na terytorium, w tym na granicy państw członkowskich. Jednocześnie jak stanowi art. 6 ust. 2 tej dyrektywy państwa członkowskie zapewniają, aby osoba, która wystąpiła z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, miała rzeczywistą możliwość jak najszybszego złożenia wniosku. Jak wskazuje ww. art. 3 tej dyrektywy, jako miejsce złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez cudzoziemca zamierzającego przekroczyć granicę, wymienia się granicę państwa członkowskiego.

W niniejszej sprawie – co wymaga podkreślenia - Organ wydający decyzję o odmowie wjazdu na terytorium RP, nie miał wątpliwości co do tego, że zachodziły podstawy do przejścia na tzw. "drugą linię kontroli". Cudzoziemiec nie posiadał dokumentów uprawniających do przekroczenia polskiej granicy, a zarazem granicy Schengen. Materiał dowodowy w sposób jednoznaczny to potwierdza. Cudzoziemiec nie posiadał ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu, uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie spełniał więc wymagań przewidzianych w art. 6 rozporządzenia (i odpowiednio art. 23 ustawy o cudzoziemcach). Okoliczność ta jest więc bezsporna.

Do wyjaśnienia niespełnienia przez Cudzoziemca pozytywnych przesłanek wjazdu, w ramach czynności dokonywanych podczas odprawy granicznej szczegółowej, a obejmujących weryfikację warunków wjazdu: dokumentów, tożsamości i obywatelstwa, autentyczności dokumentów, sprawdzeń w odpowiednich bazach danych, sprawdzeń stempli, weryfikację miejsca wyjazdu i celu pobytu - nie stosuje się zasad postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów prawa krajowego. Czynności te mają zatem charakter techniczny i prowadzą albo do potwierdzenia spełnienia warunków i umożliwienia wjazdu albo do skutku w postaci wydania decyzji odmownej, po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym następuje potwierdzenie braku spełnienia przesłanek pozytywnych wjazdu (art. 28 ust. 1 ustawy), jak też potwierdzenie braku wystąpienia przesłanki negatywnej do wydania decyzji o odmowie wjazdu (art. 28 ust.2 ustawy). Trafnie zauważył pełnomocnik Organu, że czynności odprawy granicznej nie muszą więc wiązać się z wytwarzaniem jakiegokolwiek materiału dowodowego, choć w niektórych przypadkach szczegółowa weryfikacja może prowadzić do uzyskania wydruków z baz danych, czy też uzasadniać sporządzenie notatki urzędowej, stanowiących materiał, mogący znaleźć zastosowanie w prowadzonym następnie postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu. W ocenie Sądu, niejednokrotnie sporządzenie takiej notatki będzie można uznać za wystarczające w realiach danej sprawy, jeśli zostanie ona sporządzona w sposób wystarczająco szczegółowy, podane w niej ustalenia będą spójne, a okoliczności sprawy nie będą budziły tak poważnych wątpliwości, jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu.

Jak już wspomniano, sytuacja braku poważnych wątpliwości nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Przede wszystkim, jak stwierdził pełnomocnik K. S., Cudzoziemiec miał przy sobie częściowo wypełniony formularz dotyczący ubiegania się już o udzielenie ochrony na terytorium RP. Nadto wchodząc na drugą linię kontroli deklarował, jak oświadczył jego pełnomocnik, wolę ubiegania się o ochronę międzynarodową w Polsce. Okoliczność braku złożenia takiego wniosku przez Cudzoziemca podczas rozpytania i niemożność sprecyzowania celu wjazdu na teren Polski i strefy Schengen – poza podaniem konieczności opuszczenia goszczącej go dotychczas Ukrainy - jest zastanawiająca, zważywszy, że w notatce tej jednocześnie odnotowano, iż Cudzoziemiec ponad 30-krotnie stawiał się na granicy RP z zamiarem wjazdu do Polski. Należy z tego wnosić, że już ponad 30-krotnie uprzednio nie posiadał ważnej wizy lub innego dokumentu pozwalającego na przekroczenie granicy, a mimo to wciąż na granicy się stawiał. W tym stanie rzeczy wskazane zapisy sformułowane w notatce - jako niespójne i ze sobą nieskorelowane - nie mogły zostać uznane za jednoznaczne.

Należy zauważyć, że Organ odwoławczy odnotował, iż toczyło się już w sprawie Cudzoziemca w latach 2009 - 2010 postępowanie o objęcie go ochroną międzynarodową. Wówczas decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówiono mu nadania statusu uchodźcy, ochrony uzupełniającej, nie udzielono zgody na pobyt tolerowany oraz orzeczono o wydaleniu z terytorium RP, a w dniu [...] lipca 2010 r. Rada do Spraw Uchodźców umorzyła postępowanie odwoławcze w tej sprawie. Nie wiadomo przy tym czy po 2010 r. powrócił najpierw do swego kraju pochodzenia, czy też od razu udał się na [...]. Notatka o tym nie wspomina. Sam fakt, że w 2010 r. Cudzoziemiec zrezygnował z popierania swego odwołania i postępowanie odwoławcze od negatywnej decyzji w przedmiocie objęcia go ochroną międzynarodową zostało umorzone, bo opuścił Polskę, samo przez się nie stoi na przeszkodzie złożeniu - po kilku latach - kolejnego wniosku w tym przedmiocie. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości, zwłaszcza, że Organem właściwym do merytorycznego rozpoznania takiego wniosku jest Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a nie Straż Graniczna. W realiach rozpatrywanej sprawy nie jest więc oczywiste, czy istotnie obecnie zamiarem Cudzoziemca nie było złożenie kolejnego wniosku o objęcie go ochroną. Organ odwoławczy podał, że bez znaczenia dla wyniku tej sprawy pozostaje ewentualne posiadanie przez Cudzoziemca w chwili przekraczania granicy "pisemnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej". Nie wykluczył więc możliwości posiadania przez Cudzoziemca takiego wniosku na granicy. W tym kontekście, kompletność, dokładność oraz spójność treści sporządzonej notatki budzi poważne wątpliwości w zestawieniu przede wszystkim z umieszczonym w niej faktem ponad 30-krotnej odmowy wjazdu Cudzoziemca na teren RP oraz z oświadczeniami przedstawionymi przez pełnomocnika Skarżącego, sugerującymi, że o taką ochronę międzynarodową Cudzoziemiec wnosił już uprzednio i w tym celu także obecnie stawił się na granicy.

Reasumując, w sytuacji stawienia się Cudzoziemca na granicy wraz z wypełnionym wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz z pełnomocnikiem i M. K., którzy – jak wskazuje pełnomocnik Cudzoziemca – byli świadkami składanego przez niego oświadczenia funkcjonariuszom SG, że jest prześladowany w kraju pochodzenia i chce ubiegać się o udzielenie mu ochrony międzynarodowej na terytorium RP - treść owej notatki winna być pełniejsza, wyjaśniająca powstałe rozbieżności, co pozwoliłoby na unikniecie owej wewnętrznej niespójności zawartych w niej stwierdzeń.

Jakkolwiek oświadczenia Cudzoziemca w tym względzie nie stanowią automatycznie potwierdzenia, iż w trakcie odprawy granicznej Skarżący istotnie zadeklarował chęć ubiegania się o objęcie go ochroną międzynarodową, to jednak mając na uwadze zasady logiki oraz doświadczenia życiowego, taki przebieg wydarzeń w znacznej mierze zdają się uprawdopodabniać. Przemawia za tym, jak się wydaje, również fakt odmowy podpisania przez Cudzoziemca decyzji I. instancji. Nie można zatem wykluczyć, że w takcie rozpytywania Skarżącego przez funkcjonariusza II. linii mogło dojść do niedostatecznego zrozumienia woli Cudzoziemca, na co mogły mieć wpływ niedostateczna precyzja czy też wieloznaczność ustnej wypowiedzi Skarżącego (spotęgowana przez wypowiadanie się nie w ojczystym języku [...], tylko w języku [...], wprawdzie zrozumiałym dla Skarżącego, niemniej stanowiącym dla niego jedynie język urzędowy kraju pochodzenia). Mogło jednak też dojść do niedostatecznego opisania przyczyn, dla których mimo stawienia się na granicy po raz ponad trzydziesty, Cudzoziemiec odstąpił od złożenia wniosku o objęcie go ochroną międzynarodową. Trudno bowiem logicznie ustalić, w jakim celu wciąż stawiał się na granicy, nie mając dokumentów pozwalających na legalny wjazd na teren RP. Sąd ma świadomość, że przyczyną sporządzenia niewyczerpującej notatki mogła być ciążąca na funkcjonariuszu II. linii presja czasowa, wynikająca z konieczności odprawienia dużej liczby cudzoziemców. Skoro jednak notatka ta miała wystarczyć za dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a., w tak złożonym stanie faktycznym sprawy, nie mogła zawierać pobieżnych treści.

Wobec tego niezależnie od konkretnych przyczyn leżących u źródeł powstałej sytuacji, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, nie można uznać sporządzonej notatki za posiadającą rozstrzygające znaczenie dla oceny intencji Skarżącego. Reasumując, Sąd stwierdza, że Organy nie wyjaśniły w sposób poddający się kontroli, tak instancyjnej jak i sądowej, niezwykle istotnej kwestii dla rozstrzygnięcia tej sprawy, tj. ewentualnego wystąpienia przesłanki negatywnej do wydania decyzji odmawiającej Skarżącemu wjazdu na terytorium RP. Konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających w tym zakresie, wyprowadzić należy z art. 34 ustawy o cudzoziemcach, który w postępowaniu administracyjnym – prowadzonym w sprawie odmowy wjazdu – znajduje zastosowanie jako przepis szczególny względem przepisów k.p.a.

Jak stanowi art. 34 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, postępowanie prowadzone przez organy SG przed wydaniem cudzoziemcowi decyzji o odmowie wjazdu (art. 33 ust. 1) ogranicza się do: 1) przesłuchania cudzoziemca; 2) kontroli dokumentów posiadanych przez cudzoziemca; 3) przesłuchania wskazanych przez cudzoziemca osób towarzyszących mu w podróży; 4) dokonania sprawdzeń w dostępnych rejestrach, ewidencjach i wykazach w sprawach cudzoziemców; 5) uzyskania niezbędnych informacji od instytucji państwowych, organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, jednostek gospodarczych prowadzących działalność w zakresie użyteczności publicznej, innych jednostek gospodarczych i organizacji społecznych lub osób fizycznych. Wprawdzie zgodnie z ust. 2 cyt. przepisu postępowanie to może mieć węższy zakres, ale tylko wtedy, gdy okoliczności niespełnienia przez cudzoziemca warunków niezbędnych do przekroczenia granicy nie budzą wątpliwości. Wówczas czynności podejmowane w postępowaniu, o którym mowa w art. 34 ust. 1 cyt. ustawy, mogą być ograniczone jedynie do kontroli posiadanych przez cudzoziemca dokumentów.

W niniejszej sprawie budzi poważne wątpliwości czy wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie ust. 2 cyt. przepisu u.c., w związku z powstaniem istotnych i nieusuniętych przez Organy niejasności co do ewentualnego posiadania przez Skarżącego uprawnienia do wjazdu na terytorium RP (w konsekwencji niewykluczonego zadeklarowania zamiaru ubiegania się o ochronę międzynarodową). Wobec sporządzenia przez Organ notatki niewyjaśniającej zasadniczej, wskazanej kwestii w tej sprawie i wobec wskazywania przez Cudzoziemca oraz jego pełnomocnika, że na granicy wnosił o udzielenie mu ochrony międzynarodowej – dla uniknięcia wszelkich wątpliwości w tym zakresie – nie można wykluczyć, iż być może właściwsze byłoby przeprowadzenie w postępowaniu przed I. instancją dowodu z przesłuchania Strony (art. 67 § 1 w zw. z § 2 pkt. 2 k.p.a.). Wskazuje na to treść art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. Jak wynika z k.p.a., organ administracji publicznej może przesłuchać stronę w sytuacji, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku, pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja, jak się wydaje, miała miejsce w tej sprawie. Podkreślenia wymaga też, że nie są przy tym znane pytania, jakie wówczas zadano Cudzoziemcowi. Owo "rozpytanie" Strony dotyczy bowiem czynności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z czynności mających zasadnicze znaczenie w sprawie, w myśl art. 67 § 1 k.p.a. – co do zasady - sporządza się protokół. Wówczas bowiem postępowanie staje się bardziej transparentne. Strona jest też zaznajamiana z jego treścią. Wynika to z charakteru protokołu przesłuchania, który powinien być odczytany i przedstawiony do podpisu osobie zeznającej, niezwłocznie po złożeniu zeznania (art. 69 k.p.a.). Z jego treści zaś powinno wynikać, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zostały zgłoszone. Jak bowiem wskazują realia rozpatrywanej sprawy, notatki w swej treści mogą - w złożonym stanie faktycznym rozpatrywanych spraw - być niejednokrotnie na tyle fragmentaryczne, że nie będą pozwalały na bezsporne ustalenie istotnych okoliczności. Podkreślenia jednak wymaga, że sporządzenie notatki urzędowej z pewnością nie jest sprzeczne z prawem, a więc mieści się w kategorii ewentualnych dowodów, w rozumieniu art. 75 k.p.a., co już uprzednio zostało zaznaczone. Według art. 72 § 1 k.p.a., czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Notatka taka musi jednak zostać sporządzona w taki sposób, by rozwiewała wszelkie ewentualne wątpliwości, co do intencji Cudzoziemca i treści jego oświadczeń. W przeciwnym razie może być uznana za środek dowodowy niewystarczający w sprawie. W tym kontekście, za dowolne należało uznać twierdzenie Organu odwoławczego, że z materiału dowodowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że Cudzoziemiec nie spełniał w dniu 1.08.2017 r. warunków niezbędnych do przekroczenia granicy. Okoliczności sprawy i treść notatki sporządzonej z "rozpytania" Cudzoziemca, nie pozwalały na przyjęcie za dowiedzione stanowiska Organów w tej sprawie.

Organy obu instancji naruszyły więc zasady wyrażone w art. 34 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, a poprzez to art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a Organ odwoławczy dodatkowo naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

Nie ma przy tym wątpliwości co do tego, że zgodnie z art. 14 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen, decyzja o odmowie wjazdu wywiera skutek natychmiastowy. Wjazd zaś ma miejsce w określonej dacie. Prowadzi to do wniosku, że niniejsze postępowanie administracyjne, mimo wadliwości jego przeprowadzenia, i po uchyleniu decyzji obu instancji - należało umorzyć.

Co do kwestii zatarcia stempli odmowy wjazdu, uwidocznionych w paszporcie Cudzoziemca, stwierdzić należy, że w art. 14 ust. 3 kodeksu granicznego Schengen wskazano, iż obywatel państwa trzeciego jest uprawniony do uzyskania korekty przez państwo członkowskie, które odmówiło wjazdu, anulowanego stempla wjazdu i innych anulowanych lub dodanych wpisów, które zostały wprowadzone, jeżeli w wyniku postępowania odwoławczego stwierdzono, że decyzja o odmowie wjazdu była nieuzasadniona.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, kwestię tę rozważy Organ I. instancji, mając na względzie przedwczesność oceny, wobec wadliwie przeprowadzonego postepowania, czy istniały podstawy do odmowy Cudzoziemcowi wjazdu na obszar państw Schengen. Jednocześnie Sąd w pełni podziela stanowisko Organu odwoławczego, że co do zasady zakres postępowania w przedmiocie odmowy wjazdu cudzoziemca na terytorium RP ograniczony jest do niezbędnego minimum, co wynika z konieczności zapewnienia temu postępowaniu pożądanej sprawności (oczywista potrzeba wszczęcia, przeprowadzenia i zakończenia postępowania w tym samym dniu). Biorąc pod uwagę także ograniczoną przestrzeń przejścia granicznego, w której najpierw dokonywane jest "rozpytanie" cudzoziemca na tzw. kontroli drugiej linii, a następnie przeprowadza się postępowanie w przedmiocie odmowy wjazdu cudzoziemca na terytorium RP (w specjalnie wydzielonej strefie w infrastrukturze przejścia granicznego), należy zgodzić się z argumentacją Organu odwoławczego sprzeciwiającą się możliwości dopuszczania do udziału w którejkolwiek z tych czynności, toczących się z udziałem skarżącego, jego pełnomocnika. W konsekwencji trafnie Organ wskazuje, że zapewnienie ustanowionemu pełnomocnikowi możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji I. instancji oraz zgłoszenia żądań w wyznaczonym terminie, mogłoby prowadzić do nieuzasadnionego przedłużania tego postępowania i znacznego utrudnienia dokonywanych odpraw. Nie pozwala to także na przyjmowanie podczas odprawy granicznej dokumentów udzielonych pełnomocnictw. Uzasadnione jest więc stanowisko Organu I. instancji, że winny być one składane odrębnie, na biurze podawczym Urzędu. Z tego też względu, zważywszy, że pełnomocnik Skarżącego został umocowany dopiero przy złożeniu odwołania, bezzasadny jest zarzut skargi pominięcia go w postepowaniu przed I. instancją i niedoręczenia mu decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...].08.2017 r. nr [...].

Skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z Organem, że złożenie przez cudzoziemca deklaracji ubiegania się o ochronę międzynarodową ma charakter bezpośredni i osobisty. Obowiązujące przepisy (art. 26, 28 i 29 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP), wymagają, by cudzoziemiec osobiście złożył wniosek lub zadeklarował zamiar jego złożenia w momencie przekraczania granicy. Postępowanie w przedmiocie odmowy wjazdu na terytorium RP nie jest tego rodzaju postępowaniem, w którym co do zasady, celowe byłoby przesłuchiwanie świadków, także po wniesieniu odwołania od decyzji odmownej, a więc przed II. instancją, zwłaszcza, gdy nie brali oni udziału w czynnościach odprawy. W ocenie Sądu, zasadnie Organ uznał za zbędne przeprowadzenie takich przesłuchań. Z uwagi na to za niezasadne należało uznać zarzuty w zakresie braku przesłuchania M. K., która nie była - podobnie jak pełnomocnik Skarżącego – obecna przy kontroli Cudzoziemca "na drugiej linii". Nadto do akt sprawy zostało złożone opracowanie, w świetle którego poważne wątpliwości budzi bezstronność M. K., a co za tym idzie prawdziwość treści opinii psychologicznych przez nią sporządzanych, jak też wiarygodność składanych przez nią oświadczeń. Te twierdzenia Organu oparte zostały na ocenie opinii psychologicznych, sporządzanych, m.in. przez M. K., dokonanej przez Polskie Towarzystwo Psychologiczne (Ogólnopolska Sekcja Diagnozy Psychologicznej). Analiza wykonana przez PTP wskazała na szereg nieprawidłowości występujących w opiniach psychologicznych przez nią sporządzanych, zarówno na poziomie określania celu badań diagnostycznych, zastosowanych metod, precyzji metodologii, jak również poważnych wątpliwości etycznych w odniesieniu do osoby prowadzącej diagnostykę, narażającej osoby badane na ich wtórną traumatyzację. W ocenie PTP, te opinie psychologiczne w większości nie spełniają standardów prowadzenia procesu diagnozy psychologicznej oraz wytycznych dla diagnozowania osób starających się o ochronę międzynarodową na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W rozpatrywanej sprawie odnotować też należy, że wspomniana opinia nie została w ogóle złożona. Niemniej jednak, na orzekających w sprawie organach ciąży obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w kontekście ustalenia ewentualnej przeszkody do orzeczenia o odmowie wjazdu w postaci deklarowania przez cudzoziemca zamiaru ubiegania się do ochronę międzynarodową. W ocenie Sądu, realizacja tego obowiązku nie wiąże się z koniecznością podejmowania żadnych specjalnych, nadzwyczajnych działań, a polega na dochowaniu przez organy niezbędnej rzetelności w ustaleniu niebudzącej wątpliwości woli cudzoziemca, a w razie zaistnienia wątpliwości w tym zakresie – do stosowania instrumentów z art. 34 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W tym kontekście Sąd ponownie zwraca uwagę, że w rozpoznanej sprawie istotą sporu było to czy Cudzoziemiec stawiając się w dniu 1 sierpnia 2017 r. na przejściu granicznym w [...] ujawnił wolę ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową, a w konsekwencji czy zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki wymienione w art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, wyłączające konieczność wydania decyzji o odmowie wjazdu w stosunku do cudzoziemca, z uwagi na brak wymaganych dokumentów. Organy konsekwentnie twierdzą, że Skarżący takiej woli nie wyraził, czego dowodem ma być wspomniana notatka urzędowa, jak już wskazano zawierająca zasadnicze niespójności. Pełnomocnik Skarżącego stoi natomiast na przeciwnym stanowisku, że Cudzoziemiec nie tylko wyrażał taką wolę, ale w dniu, w którym stawił się na granicy, posiadał wypełniony wniosek o udzieleniu mu ochrony. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że Organy obu instancji naruszyły zasady wyrażone w art. 34 ust. 1 pkt 1 u. c., a poprzez to art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a Organ odwoławczy dodatkowo naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Z uwagi na wadliwość przeprowadzonego postepowania administracyjnego, za przedwczesne należało uznać zarzuty w zakresie naruszenia przepisów Konstytucji RP. Nie można też było uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w zakresie dostępu pełnomocnika do akt sprawy i podjęcia innych czynności w postępowaniu przed wydaniem decyzji I. instancji, skoro pełnomocnik domagał się dopuszczenia do udziału w czynnościach kontrolnych, do czego nie był uprawniony, a pełnomocnictwo złożone zostało dopiero na etapie postępowania odwoławczego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 3 P.p.s.a.- orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 sentencji, na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).