Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2489/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Instytutu Łączności – Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Instytutu Łączności – Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w W. na rzecz skarżącej spółki N. S.A. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Dyrektor Instytutu Łączności – Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w W. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2020 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2 i 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej po rozpatrzeniu wniosku N. S.A. z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "kopii wszystkich umów zawartych z firmą [...] S.A. oraz ze spółką z grupy kapitałowej [...] S.A. - [...] sp. z o.o. w latach 2017 - 2020, których przedmiotem jest świadczenie usług transmisji danych na potrzeby Krajowego Systemu [...] ([...])", odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że w toku rozpatrywania wniosku

o udostępnienie informacji publicznej ustalono, że wszelka dokumentacja dotycząca Elektronicznego Systemu [...] stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa Instytutu Łączności - Państwowego Instytutu Badawczego, o której mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co stwierdza Decyzja Nr [...] Dyrektora Instytutu Łączności - Państwowego Instytutu Badawczego z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie: informacji dotyczącej Elektronicznego Systemu [...]. Ponadto ustalono, że informacja objęta przedmiotowym wnioskiem wchodzi w zakres tak określonej tajemnicy przedsiębiorstwa.

Dyrektor wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 roku

o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

W szczególności, wg ust. 2 tego artykułu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Dyrektor wskazał, że w tym stanie faktycznym i prawnym rozstrzygnięto jak w decyzji.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor Instytutu Łączności – Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w W. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2020 r., na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2020 r.

W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazał, że w toku rozpatrywania wniosku potwierdzono, że wszelka dokumentacja dotycząca Elektronicznego Systemu [...] stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa Instytutu Łączności - Państwowego Instytutu Badawczego, o której mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co stwierdza z Decyzja Nr [...] Dyrektora Instytutu Łączności - Państwowego Instytutu Badawczego z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie: informacji dotyczącej Elektronicznego Systemu [...]. Ponadto ustalono, że informacja objęta przedmiotowym wnioskiem wchodzi w zakres tak określonej tajemnicy przedsiębiorstwa.

Decyzję o odmowie udostępnienia informacji wydano zatem ze względu na dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tajemnica przedsiębiorcy) przysługujące Instytutowi, który w ramach realizacji umów objętych zakresem wniosku działa jako przedsiębiorca. Dyrektor stwierdził, iż potwierdzone zostało istnienie materialnych i formalnych elementów przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Decyzja Dyrektora Instytutu Łączności – Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w W. nr [...] z dnia [...] października 2020 r. stała się przedmiotem skargi N. S.A. z siedzibą w W., reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zobowiązanie Instytutu do przedstawienia umów zawartych w latach 2017- 2020 z [...] S.A. oraz [...] sp. z o.o., których przedmiotem jest świadczenie usług transmisji danych na potrzeby Krajowego Systemu [...] ("[...]") oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków;

- art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej podczas gdy zamawiający jest na mocy powyższych przepisów zobowiązany do jej udzielenia;

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1843) poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że umowy będące przedmiotem wniosku zawierają wyłącznie informacje chronione jako tajemnica przedsiębiorstw, i w konsekwencji odmowę udzielenia informacji publicznej i udostępnienia tych umów, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu, prowadzi do uznania, że informacja zażądana przez stronę, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy i nie jest objęta dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem podlega udostępnieniu na podstawie tej ustawy;

- art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1913) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że umowy zawarte z [...] S.A. oraz [...] sp. z o.o., których przedmiotem jest świadczenie usług transmisji danych na potrzeby Krajowego Systemu [...] ([...]) stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa Instytutu pomimo braku spełnienia przesłanek ustawowych do uznania jej za takową.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego rozszerzył argumentację w zakresie podniesionych zarzutów. Wskazał, że Dyrektor Instytutu w zaskarżonej decyzji w sposób ogólnikowy powołał się na tajemnicę przedsiębiorstwa powtarzając uzasadnienie decyzji nr [...] Podniósł, że nie wystarczyło powołanie się przez Instytut na decyzję nr [...] Dyrektora Instytutu z dnia [...] stycznia 2019 r. Instytut powinien wskazać których konkretnie fragmentów (elementów) dokumentacji udostępnienia odmawia i omówić odrębnie każdy z tych fragmentów pod kątem spełnienia przesłanek przemawiających za ich utajnieniem. Instytut nie przeprowadził żadnego rzetelnego postępowania mającego na celu wyjaśnienie podstaw zastrzeżenia poufności Umów ograniczając się jedynie do gołosłownych i ogólnikowych twierdzeń jakoby całość dokumentacji dotyczącej Elektronicznego Systemu [...] stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa.

W świetle orzecznictwa sądowego, ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia danych informacji ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Pełnomocnik wskazał, że skarżący nie ma nawet wiedzy o tym w jakim trybie umowy te były zawierane, w szczególności czy Instytut prowadził postępowanie w reżimie ustawy Prawo zamówień publicznych. Warto podkreślić, że w przypadku umów o udzielenie zamówienia publicznego, utajnienie ich przez Instytut pozostaje w jaskrawej sprzeczności z zasadą jawności określoną w art. 8 powołanej ustawy, której uzupełnieniem jest zasada jawności umów w sprawie zamówienia publicznego wyrażona w art. 139 ust. 3 tej ustawy.

Dyrektor Instytutu Łączności – Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w W., reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik wskazał, że organ nie zgadza się z zarzutami. Pełnomocnik przywołał m.in. treść art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazał, że informacje żądane przez skarżącego posiadają wartość gospodarczą, a organ skarżący podjął działania w celu utrzymania ich w poufności, a to ze względu na wspomnianą wartość gospodarczą. Okoliczność ta wyklucza możliwość pozyskania przez podmiot trzeci wnioskowanych przez skarżącego informacji. Pełnomocnik podniósł, że organ nie ograniczał jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a w szczególności nie podjął jakichkolwiek działań, które tę jawność miałyby wykluczyć. Skarżący natomiast, nie wykazał, że takie działania lub zaniechania miały miejsce. W myśl art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Przepisy te, co wykazano powyżej, ograniczają dostęp do informacji publicznej w zakresie, w jakim informacja ta stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a która to informacja - w świetle materiału dowodowego - istnieje w niniejszej sprawie. Pełnomocnik wskazał też, że skoro skarżący jednoznacznie stwierdza, że nie wie w jakim trybie organ skarżony prowadził postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego (w jednym z trybów przewidzianych w ustawie Prawo zamówień publicznych lub z wyłączeniem stosowania przepisów tej ustawy), to nie ma żadnych podstaw do powoływania się na ustawę Prawo zamówień publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Instytutu Łączności – Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w W. wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, tj. przepisu art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie, w związku z zastosowaniem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej u.d.i.p., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ nie kwestionował w tej sprawie, że jest podmiotem obowiązanym na gruncie art. 4 u.d.i.p., jak również, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Instytut działa na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1383). Zgodnie z § 4 Statutu Instytutu Łączności – Państwowego Instytutu Badawczego zatwierdzonego decyzją nr [...] Ministra Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2017 r., Instytut prowadzi działalność w szczególności w ramach zadań szczególnie ważnych dla planowania i realizacji polityki państwa, których wykonanie jest niezbędne dla zapewnienia obronności i bezpieczeństwa publicznego, rozwoju edukacji i kultury oraz poprawy jakości życia obywateli, dotyczących opracowywania

i bezpieczeństwa transportu oraz standardów produktów, procesów i usług, a także warunków przestrzegania tych standardów. Instytut jest organizacją badawczą

o charakterze niezarobkowym.

Informacją publiczną jest zaś każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen) odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich

i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja w istocie nie poddają się kontroli sądu administracyjnego w zakresie oceny, czy prawidłowe było przyjęcie przez Dyrektora Instytutu, że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Uzasadnienia obu decyzji nie odpowiadają wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który ustanawia ograniczenie dostępu do informacji publicznej

z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i nie pozwalają stwierdzić, jakie fakty przemawiały w ocenie organu za zakwalifikowaniem żądanej informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa.

Trzeba pamiętać, że w świetle przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest udostępnianie informacji, a odmowa jej udostępnienia wyjątkiem od tej zasady. Oznacza to, że ciężar wykazania przesłanek obligujących podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p. (obligujących w jego ocenie) do wydania decyzji odmownej spoczywa właśnie na tym podmiocie.

Wykazanie zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej nie może być rozumiane jako ogólne wskazanie przez organ, że dana informacja stanowi właśnie np. tajemnicę przedsiębiorstwa, albowiem podmiot ten przejawił wolę objęcia jej ochroną. Powołanie się na zatem na decyzję nr [...] Dyrektora Instytutu Łączności – Państwowego Instytutu Badawczego z dnia [...] stycznia 2019 r. "w sprawie potwierdzenia charakteru informacji dotyczących Elektronicznego Systemu [...]" nie stanowi wykazania, że żądana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, tym bardziej, że i ta decyzja nie wyjaśnia przesłanek zakwalifikowania określonych dokumentów jako tajemnicy przedsiębiorstwa. W sytuacji powołania się przez podmiot zobowiązany na tajemnicę przedsiębiorstwa, jako podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznej, konieczne odniesienie się do definicji tajemnicy przedsiębiorstwa i wykazanie dlaczego w ocenie organu żądana informacja (w całości bądź w części, w określonym zakresie) spełnia przesłanki zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniach obu decyzji brak jest wyjaśnienia dlaczego żądane informacje, tj. kopie umów, o których mowa we wniosku z dnia [...] września 2020 r. organ zakwalifikował jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Z zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji nie wynika, co w istocie przemawiało za uznaniem informacji żądanych we wniosku za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia danych informacji ochroną tajemnicy przedsiębiorcy, czy przedsiębiorstwa. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Powody nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący

i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; cbois.nsa.gov.pl).

Wobec uchylenia obu decyzji z uwagi na naruszenie przepisu prawa procesowego, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie dokonywał oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ocena w tym zakresie, wobec obecnego stanu sprawy, byłaby przedwczesna.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania Sądu,

co do konieczności wszechstronnego rozważenia charakteru żądanej we wniosku informacji i należytego, wyczerpującego uzasadnienia decyzji pozwalającego na kontrolę zgodności z prawem jej podjęcia, ewentualnie udostępni żądane informacje publiczne w przypadku zmiany stanowiska, co do ich charakteru.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz uiszczoną opłatę od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).