Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1027/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 1 i  2
journal: Dz.U. 2006 nr 144 poz 1045
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. R.-Z. na decyzję [...] Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania na rynek brojlerów kurzych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Lekarza Weterynarii w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Wojewódzki Lekarz Weterynarii ("KPWLW") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. ("PLW") z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie zakazu wprowadzania na rynek brojlerów kurzych przez skarżącą J. R.-Z..

Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] PLW, działając na podstawie m.in. art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz.U. z 2006 r. Nr 144, poz. 1045, dalej powoływanej jako "ustawa o paszach"), art. 54 ust. 2 lit. a, lit. b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1, dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 882/2004"), art. 7 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz.U.UE.L.2001.147.1 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 999/2001") i załącznika IV tego rozporządzenia oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o produktach pochodzenia zwierzęcego"), w związku ze stwierdzeniem niedozwolonego białka pochodzącego ze zwierząt lądowych w żywieniu kurcząt brojlerów, zakazał skarżącej wprowadzania na rynek brojlerów kurzych z kurnika K-1.

W wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania - w którym zarzuciła ona organowi I instancji m.in. naruszenie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.U.UE.L.2009.54.1., dalej powoływanego jako "rozporządzenie 152/2009") oraz szereg innych naruszeń przepisów prawa materialnego, jak i procesowego - KPWLW decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał w szczególności, że odwołanie od decyzji nie może uruchamiać kontroli i nadzoru nad całością działalności organu I instancji, a ogranicza się jedynie do przebiegu postępowania administracyjnego, które nie obejmuje postępowania kontrolnego. Podniósł jednocześnie, że wystarczającym środkiem ochrony interesu podmiotu kontrolowanego jest możliwość wniesienia zastrzeżeń do protokołu.

Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ("WSA") w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 933/13 uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na nieprawidłowe pouczenie skarżącej odnośnie prawa wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie rozpatrzenie zarzutów skarżącej, dotyczących postępowania kontrolnego zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "k.p.a."), regulującymi postępowanie wyjaśniające w ramach ogólnego postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd wskazał, że rolą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie dokonanie oceny wpływu naruszeń postanowień rozporządzenia nr 152/2009 na reprezentatywność pobranych próbek i ich jakość, w ramach której uwzględni także charakter i cele regulacji zawartych w ww. rozporządzeniu.

W następstwie rozpatrzenia wniesionej przez skarżącą od powyższego wyroku skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1122/14, orzekł o jej oddaleniu stwierdzając, że kwestionowany wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W uzasadnieniu orzeczenia NSA, stwierdził, m.in. że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że przebieg postępowania kontrolnego, ustalenia zawarte w protokole kontroli sporządzonym w ramach tego postępowania i wyniki kontroli (w szczególności wyniki badań), nie podlegają rozpatrzeniu oraz ocenie i badaniu przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego. Za prawidłowe uznał natomiast wskazanie Sądu I instancji, że rolą organu będzie dokonanie oceny wpływu stwierdzonych przez Sąd naruszeń na reprezentatywność jak i jakość pobranych próbek i w zależności od poczynionych ustaleń ewentualne przeprowadzenie innych dowodów. Jednocześnie NSA wskazał, że rację ma skarżąca twierdząc, iż przeprowadzone badania powinny uwzględniać metodologię badań pasz określoną w przepisach rozporządzeń WE oraz przewidziany przepisami prawa dopuszczalny skład paszy dla brojlerów.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w zw. z ww. wyrokami, KPWLW decyzją z dnia [...] maja 2016 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła do WSA w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 903/16 oddalił skargę.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez skarżącą, NSA wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1717/17 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Bydgoszczy oraz - stwierdzając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – także zaskarżoną decyzję KPWLW z dnia [...] maja 2016 r. NSA zobowiązał jednocześnie, ponownie przeprowadzającego postępowanie w sprawie KPWLW, do prawidłowego ustalenia sposobu pobrania próbek pasz, co do ich jakości i reprezentatywności stosownie do załącznika nr I rozporządzenia nr 152/2009 i dopiero na tej podstawie do dokonania oceny, czy wyniki badań próbek pasz pozwalały na nałożenie obowiązków na stronę. Ponadto zaznaczył, że organ winien zastosować wytyczne zawarte w wydanych w sprawie wyrokach: WSA w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 933/13 oraz NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1122/14.

W następstwie powyższego wyroku, KPWLW po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że z uzasadnienia wyroku NSA nie wynikają dla organu administracji publicznej precyzyjne wskazania co do zakresu związania tym wyrokiem, gdyż w wyroku tym nie przesądzono jednoznacznie, że wyniki badań próbek pasz nie pozwalały na nałożenie środków zaradczych, a jedynie wskazano na wytyczne dla organu w zakresie ustalenia jakości i reprezentatywności próbek pasz pobranych w wyniku kontroli.

Organ wskazał, że jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w fermie skarżącej przeprowadzono siedem próbkobrań paszy [...] w dniach [...] maja 2013 r. Podkreślił ponadto, że z rozporządzenia nr 152/2009 nie wynika nakaz ścisłego stosowania się przez organy kontrolujące do procedur pobierania próbek w nim przewidzianych, gdyż legislator unijny dopuszcza w tym zakresie pewne odstępstwa. Wskazał, że odstępstwo w zakresie stosowanej w niniejszej sprawie procedury, dotyczyło ilości pobranych próbek pierwotnych, które wynikało z warunków technicznych magazynu, zasypnika i silosu. W przedmiotowej sprawie pobrano materiał do badań w ilości jednego wiadra, który po dokładnym wymieszaniu, podzielono na trzy próbki końcowe. Postępowanie dowodowe pozwoliło ustalić, że ilość cząsteczek przetworzonego białka zwierzęcego w paszy, stanowi na tyle znaczny procent składu paszy, iż można je uznać za niezgodny z przepisami prawa. W ocenie KPWLW, organ I instancji prawidłowo ustalił, że braki w odpowiedniej liczbie próbek pierwotnych, służących do utworzenia próbek końcowych, nie wpływają na wynik końcowy, biorąc pod uwagę tak wysoką zawartość białka przetworzonego. Zasadnie w ocenie organu II instancji, PLW wskazał, że aby w pełni zrealizować procedurę określoną w rozporządzeniu nr 152/2009, koniecznym byłoby dokonanie rozładunku całego silosu, przy czym efekt końcowy byłby taki sam, a rozwiązanie to nie wpłynęłoby w żaden sposób na ilość cząstek zakazanych substancji w materiale pobranym. Organ zaznaczył ponadto, że pkt 10 załącznika nr I do rozporządzenia 152/2009 dopuszcza możliwość stosowania odstępstw od procedury pobierania próbek przewidzianej w niniejszym rozporządzeniu oraz że wymogi ilościowe dla próbek pierwotnych, zawarte w rozporządzeniu 152/2009 oparte są na statystykach, natomiast ich cel sprowadza się do uzyskania próbki reprezentatywnej, przy czym w przypadku wykrycia substancji niedozwolonej nie ma to istotnego znaczenia dla oceny wyników przeprowadzonej kontroli. KPWLW przyznał, że nie ulega wątpliwości, iż organ I instancji nie wpisał w protokołach pobrania próbek odejścia od procedury przewidzianej w rozporządzeniu nr 152/2009, jednak uznać to należy wyłącznie za uchybienie natury organizacyjnej, które nie ma wpływu na wyniki badań laboratoryjnych próbek pasz. W ocenie organu II instancji, próbka pobrana przy zastosowaniu pewnych odstępstw od procedury nie traci bowiem waloru urzędowości i w dalszym ciągu spełnia wymogi urzędowego próbkobrania, o którym mowa w ww. rozporządzeniu.

Odnosząc się do wniosków dowodowych wskazanych przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r., organ odwoławczy wskazał, iż są one bezzasadne i nie dotyczą kwestii oceny prawidłowości pobierania próbek.

Reasumując, organ odwoławczy wskazał, iż próbki pasz uznać należy za reprezentatywne w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 152/2009, gdyż pobrane zostały odpowiednim sprzętem, przy użyciu odpowiednich narzędzi, sprzęt był zdezynfekowany, a próbki zostały zapakowane prawidłowo w opakowania zgodnie z ich przeznaczeniem. Co prawda organ I instancji poczynił odstępstwa od standardowej procedury, jednak jego działania były uzasadnione i wynikały z problemów technicznych oraz trudności przy pobieraniu próbek z silosu. Wobec tego KPWLW stwierdził, iż ustalenia organu I instancji o reprezentatywności i jakości materiału dowodowego są prawidłowe.

Powyższą decyzję skarżąca w całości zaskarżyła do WSA w Bydgoszczy, zarzucając jej:

1. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") - poprzez nieuwzględnienie ocen i wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 23 maja 2019 roku z uwagi na:

a) błędne, sprzeczne z oceną NSA, wywiedzenie, iż z rozporządzenia 152/2009 nie wynika nakaz stosowania się przez organ kontrolujący do procedur pobierania próbek w nim przewidzianych, chociaż literalnie wynika to m.in. z pkt 1, 2.1.3.1 i 2.2.3.1 załącznika VI tego aktu i w konsekwencji naruszenie ww. przepisów rozporządzenia mające wpływ na wynik sprawy;

b) błędne, sprzeczne z oceną NSA, zastosowanie rozporządzenia 152/2009 w brzmieniu nieobowiązującym w czasie prowadzenia kontroli i powoływanie się na regulację pkt 10 załącznika I do tego rozporządzenia rzekomo pozwalającą na zastosowane w ramach kontroli dowolnego odstępstwa od procedury pobierania próbek, które jednak nie wpływa istotnie na wynik kontroli, podczas gdy załącznik ten, obowiązujący w okresie kontroli, w ogóle nie zawierał pkt 10 (kończył się na pkt 8), nie zawierał w ogóle postanowień przewidujących jakiekolwiek odstępstwa, a nadto zgodnie z podstawowymi dyrektywami prawa administracyjnego, dla dyskwalifikacji postępowania wystarczające jest naruszenie mogące mieć wpływ na wynik, a nie “wpływające istotnie na wynik";

c) sprzeczne z oceną i wskazaniami NSA przyjęcie, że uzyskiwanie próbki reprezentatywnej w przypadku wykrycia substancji niedozwolonej nie ma istotnego znaczenia w sprawie, podczas gdy NSA jednoznacznie zobowiązał organ do ustalenia, czy sposób pobrania próbek pasz zapewnił reprezentatywność próbek, a nadto jest to sprzeczne z rozporządzeniem 152/2009, w tym pkt 2.1.3.1 i 2.2.3.1 załącznika VI tego aktu nakazującego użycie reprezentatywnych próbek do badań na oznaczenie składników pochodzenia zwierzęcego w paszy;

d) niewykonanie wskazań NSA dotyczących należytego zebrania materiału dowodowego w odniesieniu do pobierania i reprezentatywności próbek, poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu, odrzucenie wszystkich wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą i w efekcie błędne ustalenie stanu faktycznego mające wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art. 81a k.p.a., art. 7 i 8 k.p.a., w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a i art. 19d, 19e i 19f ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm., dalej powoływanej jako "u.i.w.") poprzez jednostronne prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników do organów administracji publicznej, dowolną ocenę zebranych dowodów i nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, nierozstrzyganie ewentualnych wątpliwości na korzyść strony, z uwagi na:

a) ustalenie, że na fermie skarżącej przeprowadzono siedem próbkowań paszy i to w dniach [...] maja 2013 roku, a nadto że wielokrotnie pobrano próbki pierwotne w rożnych miejscach partii paszy i to pobrane one zostały m.in. z zasypnika, karmideł i silosów, podczas gdy na fermie skarżącej przeprowadzono trzy próbkowania paszy, nie pobierano w ogóle paszy z karmideł, a nadto pobrano wyłącznie próbkę z zasypnika w dniu [...] maja, jedną próbkę z zalegającej paszy u dołu leja silosu w dniu [...] maja oraz jedną próbkę w postaci zeskrobania materiału ze ścian silosu w dniu [...] maja;

b) dowolne, niezgodne z dowodami zgromadzonymi w sprawie, stwierdzenie, że odstępstwo od zasad pobierania próbek określonych w rozporządzeniu 152/2009 dotyczyło jedynie ilości próbek pierwotnych i w oparciu o to uznanie, że próbki są reprezentatywne, podczas gdy naruszeń było znacznie więcej i to na tyle istotnych, że wykluczają one reprezentatywność próbek, w tym m.in.:

- błędnie ustalano co jest partią paszy - naruszenie pkt 3 załącznika I;

- kontrolowana partia pasz nie tylko nie była podzielona na równe części w odpowiedniej ilości celem pobrania miarodajnych próbek pierwotnych z każdej z tych części, ale w ogóle nie została podzielona - naruszenie pkt 6 załącznika I;

- osoby podejmujące czynności kontrolne ograniczyły się do pobrania jednej próbki, przy czym pobrania następowały nie losowo, w odniesieniu do każdej z części partii kontrolowanej, a jedynie z jednego celowo wybranego, niereprezentatywnych miejsc, w praktyce pobrano próbkę z zalegającym materiałem - np. pobranie wyłącznie jednej próbki z zalegającego materiału u dołu leja silosu, czy nawet zeskrobanie sklejonego materiału ze ścian silosu - naruszenie pkt 6 załącznika I;

- osoby podejmujące czynności kontrolne nie dysponowały odpowiednim sprzętem - np. sondą, która pozwoliłaby na podzielenie największej części partii paszy znajdującej się w silosie i pobranie z tego silosu odpowiednich próbek pierwotnych - naruszenie pkt. 4.2.1.2. załącznika I;

- osoby podejmujące czynności kontrolne wyręczały się osobami trzecimi, które wręcz same pobierały próbki, a nigdy nie były co do tego przeszkolone (np. próbki pobrali pracownik skarżącej W. K., lekarz weterynarii Z. K. nie będący pracownikiem inspekcji weterynaryjnej i w ogóle nie przeszkolony do pobierania prób) - naruszenie pkt. 2 załącznika I;

- pobrania nie następowały w odpowiedniej wadze - naruszenie pkt 5 załącznika I;

- w żadnym z przypadków nie utworzono odpowiednich próbek zbiorczych - naruszenie pkt 5 załącznika I;

- pobrania często następowały bez zachowania wymaganych środków ostrożności - w tym poprzez stosowanie odpowiedniego stroju (np. rękawic, zabezpieczenie włosów itp. i to w towarzystwie psa) – naruszenie pkt 6.1 załącznika I;

- protokoły z czynności kontrolnych zawierały liczne błędy – naruszenie pkt 7 załącznika I;

- nie przekazano niezwłocznie próbki bezpośrednio do laboratorium upoważnionego do prowadzenia badań wraz z informacjami niezbędnymi dla analityka - naruszenie pkt 8 załącznika I;

c) dowolne, niezgodne z logiką przyjęcie, że błędy w zakresie pobierania próbek pasz i pobranie próbki niereprezentatywnej mogą wpłynąć wyłącznie na wystąpienie wyniku fałszywie ujemnego, korzystnego dla producenta, natomiast niemożliwe jest uzyskanie wyniku fałszywie wskazującego na przekroczenie dopuszczalnych limitów, podczas gdy dopuszczonych do stosowania w paszy składniki pochodzenia zwierzęcego, zawierających nieznaczne ilości białka pochodzenia zwierzęcego, powodują ich przyleganie, klejenie się do elementów systemu podawania paszy i możliwym jest takie pobranie niereprezentatywnej próbki, której skład dawałby wynik fałszywie dodatni;

d) błędne, dowolne uznanie, że warunki techniczne pobierania pasz z silosów i zasypników nie pozwalały na pobranie próbek zgodnie z rozporządzeniem 152/2009 (rzekomo należało opróżnić całe silosy i zasypniki i to z ryzykiem zanieczyszczenia paszy) a nadto, że kontrolujący dysponowali odpowiednim sprzętem, podczas gdy do pobrania próbek zgodnie z rozporządzeniem 152/2009 z silosu i zasypników na fermie skarżącej wystarczyło użycie zwykłej sondy do pobierania prób (ostrza probierczego) zawierającego odpowiednią ilość okienek/przegródek wzdłuż ostrza, wymienionej explicite w pkt. 4.2.1.2. załącznika I do Rozporządzenia 152/2009, ponadto akt ten wskazuje także na sposoby pobierania reprezentatywnych próbek również w przypadku rozładowywania silosów/pojemników;

e) błędne przyjęcie “wysokiej" ilości zawartości przetworzonego białka pochodzenia zwierzęcego, inaczej niedoprecyzowanej i w niezidentyfikowanej próbce dotyczącej niewiadomej partii paszy oraz chybione wywnioskowanie stąd, że błędy w zakresie pobierania próbek nie wpłynęły na wynik końcowy, podczas gdy znajdujące się w aktach sprawy wyniki badań na zawartość w próbkach paszy białka ogólnego (tj. łącznie zarówno zwierzęcego, jak i roślinnego) wskazują na co najwyżej niewielki udział przetworzonego białka pochodzenia zwierzęcego, albowiem udział białka ogólnego pokrywa się z zawartością białka roślinnego w paszy, ponadto zamiast jednej próbki pierwotnej pobranej w sposób stronniczy, należało pobrać losowo nawet kilkadziesiąt próbek pierwotnych z rożnych miejsc podzielonej na równe części partii paszy, wymieszać je i z niej stworzyć reprezentatywną próbkę końcową podlegającą badaniu czy zawiera ona pozostałości przetworzonego białka pochodzenia zwierzęcego przekraczające dopuszczalny limit;

f) błędne stwierdzenie, że organ I instancji w protokołach pobrania prób wyłącznie poprzez uchybienie natury organizacyjnej nie wpisał w protokole pobrania prób odstępstw od procedury określonej rozporządzeniem 152/2009, podczas gdy w okresie kontroli prowadzonej przez ten organ żadne odstępstwa nie były dopuszczone, sam formularz protokołu nie zawierał pola na wpisywanie takich odstępstw, a ponadto organ I instancji wyraźnie w piśmie znajdującym się w aktach sprawy wskazywał na zastosowanie tego rozporządzenia;

g) błędne przyjęcie zagrożenia dla zdrowia zwierząt i ludzi rzekomo uzasadniające działanie niezgodnie z rozporządzeniem 152/2009, podczas gdy w oficjalnych dokumentach (w aktach sprawy) zarówno inspekcja weterynaryjna (np. Główny Lekarz Weterynarii), Ministerstwo Rolnictwa, jak i organy Unii Europejskiej zgodnie uznają, że w świetle aktualnej wiedzy naukowej, stosowanie białka pochodzenia zwierzęcego w paszy dla drobiu nie wiąże się z żadnym zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi i zwierząt, nadto Ministerstwo Rolnictwa podejmuje szereg działań by zakaz jego stosowania został uchylony;

- co skutkowało wyciągnięciem całkowicie dowolnych wniosków i wydaniem błędnej merytorycznie decyzji;

3. naruszenie art. 81a k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. – poprzez nieznajdujące jakiegokolwiek uzasadnienia w przepisach procedury administracyjnej przerzucenie ciężaru dowodzenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy na stronę postępowania (w szczególności w zakresie wpływu nieprawidłowości przy pobieraniu próbek paszy na wynik badań, a w konsekwencji na okoliczność występowania w paszy białka w ilościach przekraczających dopuszczalne przez prawo normy), a ponadto poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności pominięcie szeregu dowodów zaoferowanych w toku postępowania przez stronę (zob. w szczególności pisma skarżącej z dnia [...] sierpnia 2019 roku oraz pismo z dnia [...] maja 2016 roku) stanowiących kontrdowody wobec ustaleń zawartych w protokole kontroli oraz wyników badań paszy, w tym:

a) wniosku o przeprowadzenie dowodu z materiału audiowizualnego obejmującego rejestrację czynności kontrolnych przeprowadzonych u skarżącej;

b) wniosków o przesłuchanie świadków, w tym na okoliczność przebiegu, metod i sposobu przeprowadzenia kontroli zainicjowanej przez organ (w szczególności w odniesieniu do pobierania i przekazywania prób paszy);

c) wniosku o przesłuchanie skarżącej w charakterze strony, przebiegu, metod i sposobu przeprowadzenia kontroli zainicjowanej przez organ (w szczególności w odniesieniu do pobierania i przekazywania prób paszy);

d) wniosków o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego;

4. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie pkt 3 załącznika nr I do rozporządzenia 152/2009 w zw. z lit. a) załącznika nr 2 do rozporządzenia nr 183/2005 z dnia 12 stycznia 2005 r. ustanawiającego wymagania dotyczące higieny pasz (Dz.U.UE L z dnia 8 lutego 2005 r. dalej "rozporządzenie 183/2005"') poprzez błędne, a nadto niekonsekwentne i wzajemnie sprzeczne definiowanie partii paszy np. uznając za jedną partię nawet łącznie wszystkie pasze znajdujące się nie tylko w danym gospodarstwie, ale także w gospodarstwie sąsiednim i to niezależnie nawet od dnia wytworzenia i producenta paszy i w konsekwencji błędne uznanie, że pobranie pojedynczych próbek pierwotnych w różnych dniach i u różnych producentów stanowi pobranie kilku próbek pierwotnych tej samej kontrolowanej partii w rożnych jej miejscach, podczas gdy zgodnie z powołanymi regulacjami partią paszy jest możliwa do zidentyfikowania ilość paszy mająca wspólne cechy, takie jak pochodzenie, odmiana, rodzaj opakowania, pakujący, wysyłający lub etykietowanie, a w przypadku procesu produkcyjnego - jednostka produkcyjna wytworzona w jednym zakładzie z wykorzystaniem jednolitych parametrów produkcyjnych lub pewna ilość takich jednostek, w przypadku gdy są one produkowane w sposób ciągły i przechowywane razem; a kontrolowaną partią jest ilość produktu stanowiąca partię, posiadająca cechy wystarczające do uznania jej za jednolitą;

5. naruszenie art. 7 ust. 1, 2, 3 i załącznika nr IV do rozporządzenia 999/2001 oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z art. 1 i 3 oraz załącznikami I i VI Rozporządzenia 152/2009 oraz w sekcjami 2-7, rozdziału II, załącznika X w zw. z załącznikiem IV Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 roku w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnych na granicach w myśl tej dyrektywy (Dz.U.UE.L.2013.201.31; dalej "rozporządzenie 142/2011"), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że obecność jakiejkolwiek ilości składników białka pochodzenia zwierzęcego w paszy podawanej zwierzętom gospodarskim powoduje, że pasza nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach o paszach, podczas gdy powołane przepisy prawa przewidują możliwość i legalność istnienia pewnych ilości białka pochodzenia zwierzęcego w paszy w związku z jej zanieczyszczeniem i dlatego pobranie próbek paszy i ich badanie niezgodnie z metodologią określoną w rozporządzenia 152/2009 może mieć wpływ na wynik badania;

6. naruszenie art. 1 rozporządzenia 152/2009, wszystkich pkt załącznika I do tego rozporządzenia oraz pkt 1, 2.1.3.1, 2.1.4.3, 2.1.5.2 i 2.2.3.1 załącznika VI do rozporządzenia 152/2009 (w treści obowiązującej okresie kontroli) poprzez przyjęcie, że pobranie próby paszy w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tam określonymi, w tym w praktyce wszystkimi punktami załącznika I, nie ma wpływu na wynik badania i pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że pasza zastosowana w żywieniu brojlerów kurzych skarżącej zawierała przetworzone białko zwierzęce w ilości powyżej dopuszczalnych norm;

7. naruszenie art. 73 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 7 k.p.a. – poprzez uniemożliwienie skarżącej odpowiedniego zapoznania się z materiałami i dowodami w sprawie, stosownie do dyrektywy z art. 10 k.p.a., albowiem m.in. akta przechowywane są i udostępniane łącznie dla różnych spraw administracyjnych, brak jest oryginałów części akt, brak jest metryki sprawy, część dokumentacji w ogóle nie jest wpięta do teczek;

8. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. przez organ II instancji, pomimo że zachodziło szereg podstaw uzasadniających jej uchylenie i umorzenie postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), w postaci licznych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, których dopuścił się organ I instancji.

Formułując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę KPWLW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. zatytułowanym "Replika na odpowiedź na skargę" skarżąca przedstawiła obszerną argumentację na poparcie swojego stanowiska wraz z opiniami sporządzonymi przez dra P. K. dotyczącymi: potencjalnych źródeł zanieczyszczenia pasz białkiem zwierzęcym, wpływu nieprawidłowości przy pobieraniu na wynik badania oraz braku zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi związanego z podawaniem kurczętom rzeźnym przetworzonego białka zwierzęcego oraz wyciągiem z raportów RASFF.

Ustosunkowując się do powyższego pisma, KPWLW podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i odnosząc się do przedłożonych przez skarżącą opinii wskazał, iż kwestie te były niejednokrotnie wyjaśniane w toku postępowania, przy czym podkreślił, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy przenoszenia choroby, tylko ściśle administracyjnego zakazu paszowego, a co więcej BSE nie występuje u drobiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 p.p.s.a., uzasadnia uwzględnienie skargi, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzutu są zasadne.

Przedmiot oceny sądu stanowi decyzja [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] września 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – zakazującą skarżącej, jako prowadzącej fermę drobiu wprowadzania do obrotu brojlerów kurzych ze wskazanego kurnika.

Wskazać na wstępie należy, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonego obecnie rozstrzygnięcia, rozpoznawana była przez organ w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2019 r. (sygn. akt II OSK 1717/17). Należy zatem przypomnieć brzmienie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, są one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się, zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w poprzednim wyroku, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji (vide: wyrok NSA z 10 kwietnia 2019r., sygn. akt II OSK 1490/17 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Między oceną prawną a wskazaniami, co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (vide: wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt I GSK - dostępny w bazie Legalis – nr 2395/05). Wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. (Komentarz do Prawo o Postępowaniu Przed Sądami Administracyjnymi pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013, str. 593).

Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w poprzednim wyroku, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji.

Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę nie sprostał wskazaniom, o jakich mowa w wyroku NSA z 23 maja 2019r. i przede wszystkim z tego powodu Sąd uwzględnił skargę. Należy też zauważyć, że związanie wskazaniami sądu w realiach rozpoznawanej sprawy obejmuje również wcześniej wydane orzeczenia zarówno przez tut. Sąd, jak i NSA. Warto je zatem przypomnieć.

W uzasadnieniu wyroku z 26 listopada 2013 r. sygn. II SA/Bd 933/13 WSA w Bydgoszczy, uchylając pierwotną decyzję KPWLW przedstawił wykładnię przepisów stanowiących podstawę zastosowania przez organy Inspekcji Weterynaryjnej środków zaradczych określonych w art. 54 ust. 2 lit. a i b Rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE L z 2004 r. Nr 165, s. 1, dalej jako "Rozporządzenie nr 882/2004"). Odnosząc się do istoty sporu między skarżącym i organem, sąd dokonał także wykładni przepisów proceduralnych art. 19d i 19e ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744). Sąd zważył, iż niezależnie od ukształtowanego w tych przepisach trybu i terminu zgłaszania zastrzeżeń do protokołu kontroli przed jego podpisaniem, wobec niezgodnego z ww. przepisami pouczenia zawartego w protokole kontroli w zakładzie skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. - nie ma podstaw do twierdzenia, jak czynił to organ odwoławczy, że w przedmiotowej sprawie nie zostały złożone w ustawowym terminie zastrzeżenia do protokołu kontroli, ani uznania, że miała miejsce prekluzja terminu do kwestionowania ustaleń objętych ww. protokołem kontroli. Sąd zauważył, że wobec wadliwego skoncentrowania się przez organ na braku zastrzeżeń do protokołu z kontroli przeprowadzonej u skarżącej w sprawie nie zostały poczynione istotne dla rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne. Wskazał zatem, aby ponownie rozpoznając sprawę organy poczyniły niezbędne ustalenia w spornym zakresie zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi sposób przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w ramach ogólnego postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że w sprawie zostały naruszone postanowienia Rozporządzenia Komisji nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiające metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.U.UE.L.2009.54.1) dotyczące co najmniej wymagań ilościowych pobranego materiału badawczego (z załącznika do protokołu z kontroli nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. wynika, że pobrano 3 próbki do badań, co nie odpowiada ilości określonej w załączniku nr 1 pkt 5) oraz sposobu pobierania materiału badawczego (określone w załączniku nr 1 pkt 6 do ww. rozporządzenia). Jednocześnie WSA podkreślił, że na etapie postępowania skarżąca nie przytoczyła okoliczności, które podważyłyby wiarygodność uzyskanych wyników badań, pomimo wystąpienia wskazanych naruszeń, a także pomimo okoliczności, iż w sprawie miało miejsce dwukrotne otwarcie pobranych próbek paszy tj. zarówno w Zakładzie Higieny Weterynaryjnej w B. i w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym w P.. WSA wskazał, że rolą organów w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie zatem dokonanie oceny wpływu ww. naruszeń na reprezentatywność pobranych próbek i ich jakość.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z [...] stycznia 2016 r., oddalającego skargę kasacyjną skarżącej od powyższego wyroku, uznał prawidłowość rozstrzygnięcia sądu I instancji. NSA nie podzieliło jednak w pełni argumentacji zaprezentowanej w orzeczeniu z [...] listopada 2013 r. Uwzględniając bowiem cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy inspekcji weterynaryjnej NSA stwierdził, że protokół kontroli jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe i w zakresie ich działania) stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, podlega jednak ocenie organu jak każdy inny środek dowodowy. Protokół może być podstawą do podjęcia dalszych działań przez organ, w tym wydania decyzji administracyjnej, poprzedzonego przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w sprawie. Natomiast rzeczą organu jest ustalenie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie za pomocą prawem przewidzianych środków dowodowych. To na organie ciąży dobór adekwatnych do stanu sprawy źródeł i środków dowodowych. W ocenie NSA nie jest zatem wykluczone przeprowadzenie innego dowodu, który może podważyć jakieś okoliczności wynikające z protokołu kontroli. Za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji NSA uznał natomiast to, że rolą organu będzie dokonanie oceny wpływu stwierdzonych przez ten Sąd naruszeń na reprezentatywność jak i jakość pobranych próbek i w zależności od poczynionych ustaleń ewentualne przeprowadzenie innych dowodów.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia WE 999/2001 i załącznika IV do tego rozporządzenia oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z art. 1 i art. 3 oraz załącznikami I i VI rozporządzenia WE 152/2009 oraz sekcjami 2-7, rozdziału II załącznika X w związku z załącznikiem IV rozporządzenia Komisji (UE) Nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 NSA wskazał, że w sprawie powołane przepisy rozporządzenia WE 152/2009 zostały naruszone, gdyż ilość pobranego materiału badawczego nie odpowiada ilości określonej w załączniku nr I pkt 5 powołanego rozporządzenia. Odnośnie zarzutu niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów NSA potwierdził, że według art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) produkty te mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które: 1) spełniają wymagania weterynaryjne określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt; 2) były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Natomiast według przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia WE nr 999/2001 zabrania się karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego. Zgodnie z załącznikiem IV rozdział I lit. b w zw. z art. 7 ust. 2 rozporządzenia WE 999/2001 zakaz ten rozszerza się na zwierzęta gospodarskie inne niż przeżuwacze, z wyjątkiem zwierząt futerkowych, zakazując karmienia ich m.in. przetworzonym białkiem zwierzęcym oraz paszą zawierającą ten produkt. Niewątpliwie więc powołane przepisy wprowadzają zakaz karmienia zwierząt gospodarskich (w tym także brojlerów) paszami zwierającymi białka pochodzenia zwierzęcego. NSA wskazał, że powoływane przez stronę przepisy rozporządzenia WE 152/2009 i rozporządzenia Komisji (UE) Nr 142/2011 regulują szczegółowo metodologię badań pasz zwierzęcych, w tym także zagadnienia przyczyn zanieczyszczenia próbek pobranych do badania oraz kwestię miarodajności tych prób. Postanowienia ust. 2.1.4.3 oraz ust. 2.1.5.2 załącznika nr VI Rozporządzenia WE 152/2009 normowały szczegółowo metodologię badania pasz i oceny pobranych prób – cząstek zwierzęcych w mączce rybnej. Powyższe przepisy nie podważają zakazu karmienia brojlerów białkami pochodzenia zwierzęcego a jedynie wskazują na możliwość zniekształcenia wyniku badań. NSA podzielił stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym przeprowadzone badania powinny uwzględniać metodologię badań pasz określoną w przepisach rozporządzeń WE oraz przewidziany rozporządzeniami WE dopuszczalny skład paszy dla broilerów.

Z kolei uchylając w całości wyrok tutejszego Sądu z 14 grudnia 2016r. sygn. II SA/Bd 903/16 oraz zaskarżoną kolejną decyzję KPWLW z [...] maja 2016r., w uzasadnieniu wyroku z 23 maja 2019 r. sygn. II OSK 1717/17 NSA przesądził, że:

- zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 152/2009 obowiązującego w dacie pobierania próbek paszy w tej sprawie (maj 2013 r.) pobieranie próbek dla celów urzędowej kontroli pasz w zakresie oznaczania składników, dodatków oraz niepożądanych substancji, z wyjątkiem pestycydów i mikroorganizmów, przeprowadzane jest zgodnie z metodami opisanymi w załączniku nr I tego rozporządzenia. Określona tam metodologia poboru próbek ma zastosowanie także dla jednorazowej kontroli urzędowej składników pasz przeznaczonych do skarmiania zwierząt.

Nawet w przypadku jednorazowego pobierania próbek należy stosować metodologię pobierania próbek pierwotnych, które z kolei tworzą próbkę zbiorczą a ta jest niezbędna do wyselekcjonowania próbki końcowej. Dokładne instrukcje pobierania tych próbek opisuje załącznik nr I do rozporządzenia nr 152/2009. Zgodnie z art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 882/2004 pod pojęciem kontroli urzędowej rozumie się każdą formę kontroli, którą właściwy organ lub Wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. NSA podkreślił wyraźnie, że przestrzeganie metodologii pobierania próbek pozwala zarówno organom inspekcji weterynaryjnej na zebranie reprezentatywnego materiału do analiz, jak również chroni interes podmiotu (przedsiębiorcy) przed nieobiektywnym, stronniczym lub wręcz dowolnym pobieraniem próbek do kontroli. Jest to więc z jednej strony ochrona organu, który w ten sposób realizuje zasadę praworządności działając w oparciu i zgodnie z przepisami prawa, a z drogiej strony chronione są interesy stron.

- już w wyroku WSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 934/13 wyraźnie stwierdzono, że obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie dokonanie oceny, czy naruszenia w zakresie sposobu pobierania próbek w tej sprawie miały wpływ na ich reprezentatywność i jakość. Takiej zaś oceny nie można prawidłowo przeprowadzić bez oceny, czy próbki w tej sprawie pobrano w sposób zgodny z załącznikiem nr I do rozporządzenia nr 152/2009, a jeżeli z naruszeniem tego załącznika, to czy to naruszenie miało wpływ na jakość i reprezentatywność tak pobranych próbek. Takiej oceny w tej sprawie w istocie nie przeprowadził Wojewódzki Lekarz Weterynarii, a Sąd pierwszej instancji niezasadnie zaakceptował to stanowisko.

- nie może stanowić uzasadnienia dla reprezentatywności lub jakości pobranych próbek okoliczność, że próbki te zostały zbadane przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w B. lub Państwowy Instytut Badawczy w P.. Jednostki te dokonują badań laboratoryjnych pobranych próbek pasz, a nie oceniają sposobu (metody) ich poboru już z tej przyczyny, że pracownicy żadnego z tych zakładów nie brali udziału w zbieraniu tych próbek,

- zgodnie z ppkt 2.1.3.1. i ppkt 2.2.3.1. załącznika nr VI do rozporządzenia nr 152/2009 w zakresie pobierania próbek do analizy należy użyć reprezentatywnej próbki, pobranej zgodnie z przepisami określonymi w załączniku I do tego rozporządzenia. To zaś oznacza, że laboratoria przeprowadzające analizy zawartości białka zwierzęcego w paszy zgodnie z załącznikiem nr VI do tego rozporządzenia powinny otrzymywać tylko takie próbki, które zostały pobrane zgodnie z załącznikiem nr I.

- do oceny zgodności z prawem pobrania próbki należy stosować przepisy obowiązujące w dacie jej pobrania, chyba że co innego wynika z treści aktu nowelizującego,

- w ramach związania z art. 153 i 190 p.p.s.a. z powyższych wyroków wynika, że obowiązkiem organu administracyjnego miała być ocena, czy próbki pobrane w okolicznościach tej sprawy zachowały swój walor reprezentatywności i prawidłowej jakości, czy też nie, a z wyroku z 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1087/14 wynika, że należy stosować metodologię badania próbek pasz zgodną z załącznikiem nr VI do rozporządzenia nr 152/2009, a próbki pasz przekazywane celem przeprowadzenia analizy zgodnie z tym załącznikiem, powinny być pobierane stosownie do załącznika nr I. Tym samym należało z uzasadnienia wyroków sądów zapadłych w tej sprawie wywieźć wniosek, zgodnie z którym próbki powinny być pobrane zgodnie z załącznikiem nr I i obowiązkiem organów było ustalenie, czy miały miejsce uchybienia w pobieraniu próbek zgodnie z tym załącznikiem i ewentualnie na ile te uchybienia spowodowały pobranie próbek nieodpowiedniej jakości lub niereprezentatywnych,

- organ odwoławczy został zobowiązany wyrokami sądów administracyjnych do ustalenia prawidłowości pobrania próbek paszy, przy czym jak wskazał na to NSA w wiążącym wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1087/14, prowadzenie postępowania dowodowego pozwala na dopuszczenie jako dowodu każdego dokumentu lub innego nośnika informacji, które pozwolą na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tym samym stanowiło naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 1 K.p.a. brak przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu zgłoszonego przez stronę. Każdy dowód, który pozwoli na ustalenie stanu faktycznego tej sprawy w zakresie oceny prawidłowości pobierania próbek powinien być uwzględniony przez organ administracyjny.

- nie ma istotnego znaczenia dla sprawy wniosek o przeprowadzenie dowodu z konfrontacji wyników badania Zakładu Higieny Weterynaryjnej w B. z [...] czerwca 2013 r. na zawartość białka ogólnego w próbkach paszy pobranych na fermie drobiu skarżącej z opisem producenta tej paszy (opis paszy o nazwie [...]).

- w uchylonej przez NSA decyzji organ odwoławczy nie wykazał, aby przy tak zgromadzonym materiale dowodowym stan faktyczny sprawy w pełni odzwierciedlał rzeczywisty przebieg pobierania próbek pasz zgodnie z załącznikiem nr I do rozporządzenia nr 152/2009. Strona skarżąca podnosi bowiem, że żadne próbki nie zostały pobrane prawidłowo, co jednak będzie przedmiotem ustalania w tej sprawie przez organ administracyjny.

- NSA w wiążącym wyroku z 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1087/14 wyraźnie stwierdził, że zgodnie z art. 7 i załącznikiem nr IV do rozporządzenia nr 999/2001 zakaz karmienia zwierząt zawierającą przetworzone białko pochodzenia zwierzęcego rozszerza się na zwierzęta gospodarskie inne niż przeżuwacze, za wyjątkiem zwierząt futerkowych. Zakaz ten obejmuje także karmienie paszami zawierającymi białka pochodzenia zwierzęcego kurcząt (brojlerów) – strona 25 uzasadnienia.

- ponownie prowadząc postępowanie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzki Lekarz Weterynarii zobowiązany jest do prawidłowego ustalenia sposobu pobrania próbek pasz co do ich jakości i reprezentatywności stosownie do załącznika nr I rozporządzenia nr 152/2009 i dopiero na tej podstawie dokonanie oceny, czy wyniki badań próbek pasz pozwalały na nałożenie obowiązków na stronę. Ponadto organ winien zastosować wytyczne zawarte w wydanych w sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 934/13 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1087/14.

Podstawowym zadaniem w ramach kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy organ odwoławczy utrzymując kolejny raz w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. z [...] maja 2013 r. podporządkował się tym razem ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 23 maja 2019 r. i z 12 stycznia 2016 r., jak również w wyroku WSA w Bydgoszczy z 26 listopada 2013 r. sygn. II SA/Bd 933/13 (w zakresie w jakim nie zmienił tej oceny prawnej NSA).

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z powyższych wyroków wynikała jednoznacznie o precyzyjnie potrzeba uzupełnienia dotychczasowego postępowania dowodowego, w celu wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego tej sprawy, w szczególności co do zarzutów strony dotyczących przeprowadzenia czynności kontrolnych i pobierania próbek paszy z naruszeniem metodologii określonej przepisami załącznika nr I rozporządzenia nr 152/2009 i metodologii badania próbek pasz zgodnej z załącznikiem nr VI. Obowiązkiem organu odwoławczego prowadzącego ponownie postępowanie było zatem ustalenie jakie konkretnie miały miejsce uchybienia w pobieraniu próbek zgodnie z metodologią określoną tym załącznikiem, a dopiero w dalszej kolejności ocena na ile te uchybienia (uwzględniając ich charakter, skalę) spowodowały pobranie próbek nieodpowiedniej jakości lub niereprezentatywnych. W tym celu, co również wynika wprost z powyższych wyroków, organ winien przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające, z dopuszczeniem wszystkich możliwych dowodów, w trybie regulowanym przepisami k.p.a. Nie budzi zatem wątpliwości, iż organ winien przeprowadzić co najmniej niektóre z licznych dowodów oferowanych przez stronę w toku postępowania, od wniesienia zastrzeżeń, poprzez odwołanie i dalsze pisma procesowe. Zaniechanie tych czynności i ograniczenie się do ogólnikowych twierdzeń niepopartych żadnymi czynnościami wyjaśniającymi, mimo że postępowanie w tej sprawie organ odwoławczy prowadzi od 2013 r. - stanowi istotne naruszanie nie tylko art. 153 p.p.s.a., lecz również art. 7 w związku z art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 19d, 19e i 19f ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej oraz przepisów załącznika VI do rozporządzenia nr 152/2009 w zakresie dokonania dowolnej oceny zebranych dowodów i zaniechania ustalenia prawidłowego stanu faktycznego rozpoznawanej po raz trzeci sprawy.

Wskazać w tym miejscu należy, że wobec nader lakonicznej treści uzasadnienia decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii Nr [...] nie można zaakceptować stanowiska KPWLW (zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), który odnosi się do nieistniejących ustaleń organu I instancji. Jak wynika z wnikliwej analizy pierwotnie uchylonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego i cytowanych wyroków sądów administracyjnych, organ pierwszej instancji poza oparciem się na protokole kontroli i wynikach badań laboratoryjnych nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. PLW nie czynił żadnych ustaleń w zakresie przekraczającym treść protokołu z kontroli i wyników badań, co zostało zakwestionowane już w wyroku WSA w Bydgoszczy z 26 listopada 2013 r., a tym bardziej w wyroku NSA z 12 stycznia 2016 r.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sądy administracyjne uchylały kolejne rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Uwzględniając zatem wynikający z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) obowiązek wszechstronnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy, zobligowany był on do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym w wiążących go wyrokach, w zakresie kompetencji określonych w art. 138 i art. 136 k.p.a.

Wbrew jednoznacznym wskazaniom powyższych prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, KPWLW nie przeprowadził jednak żadnego postępowania wyjaśniającego, ograniczając się w zasadzie do kontestacji i polemiki z wyrażoną w nich oceną prawna i wytycznymi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wybiórczo powielił jedynie te nieprawidłowości, które zostały już wprost przesądzone w sprawie. Całkowicie pominął jednak wskazania co do zakresu koniecznego rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim przebiegu konkretnych czynności kontrolnych i pobierania próbek paszy, w aspekcie zgodności: działań osób dokonujących urzędowej kontroli na fermie skarżącej, metodologii pobierania próbek, ich jakości - z przepisami załączników do Rozporządzenia nr 152/2009, w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli. Co wymaga podkreślenia ponownie, PLW nie przeprowadził żadnego z wnioskowanych przez stronę dowodów, jak również z urzędu jakiegokolwiek postępowania w celu wyjaśnienia zasadniczej - a spornej nadal okoliczności - możliwości uznania pobranych w toku kontroli próbek za reprezentatywne, w rozumieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. W tym zakresie nastąpiło zatem oczywiste naruszenie art. 153 p.p.s.a.

W konsekwencji wszelkie inne wywody organu uznać należy za dowolne, wadliwe i co najmniej przedwczesne, w sytuacji gdy oparte zostały na niepełnym, nierzetelnie i niewszechstronnie zgromadzonym oraz ocenionym materiale dowodowym. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Obowiązek wyczerpującego zebrania, a następnie dopiero rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Podkreślenia wymaga, że jaskrawe naruszenie powyższych zasad stanowi dowolne zaniechanie przez organ administracji wskazanego już jako konieczne w wiążących wyrokach sądowoadministracyjnych wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym całkowite pominięcie dowodów oferowanych przez stronę, mimo tego że zasadnicze okoliczności, warunkujące prawidłowe zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego, nie zostały w sprawie wyjaśnione. Zważyć należy, że niedopuszczalne jest uchylanie się organu administracji publicznej od wyjaśnienia i weryfikacji spornych elementów stanu faktycznego sprawy administracyjnej tylko dlatego, że organ uznaje to za zbędne wobec z góry przyjętej za słuszną tezy.

Wynikająca z art. 7 in fine k.p.a. zasada ogólna postępowania administracyjnego stanowi także wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego. Przepis art. 7 k.p.a., wprowadzający zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie określa hierarchii tych wartości, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Powyższą zasadę należy rozumieć w ten sposób, że w wypadku sprzeczności (kolizji) między tymi interesami, organ powinien załatwić sprawę, realizując w sposób możliwie najpełniejszy oba rodzaje interesów. W pierwszej kolejności winien jednak ustalić prawidłowo stan faktyczny sprawy, a dopiero w następstwie powyższego dokonać subsumpcji do właściwej normy prawa materialnego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie sposób nie dostrzec uporczywego uchylania się przez organ inspekcji weterynaryjnej od ustalenia rzeczywistego przebiegu czynności kontrolnych w ramach kontroli urzędowej, metody i jakości pobranych próbek paszy z kurnika należącego do skarżącej, stanowiących podstawę przeprowadzenia badań na zawartość niedozwolonych substancji (przetworzonego białka zwierzęcego) w paszy, którą karmione były brojlery kurze - stanowiących podstawę wydania decyzji PLW z [...] maja 2013r. Nie można w konsekwencji wykluczyć, że organ w istocie nie kwestionuje nieprawidłowości wskazywanych w tym zakresie przez stronę, w tak wielu aspektach wymogów określonych zarówno w metodologii pobierania próbek jak również co do jakości próbek przekazanych do badań laboratoryjnych – mimo że uchyla się od szczegółowego odniesienia ich do poszczególnych zapisów i wymogów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej – odpowiednio załączników do ww. rozporządzenia. W sytuacji jednak gdyby okazały się zasadne wszystkie podnoszone przez stronę konsekwentnie od początku postępowania zarzuty w tym zakresie dotyczące m.in. takich elementów przedmiotowej kontroli urzędowej jak: brak upoważnienia niektórych z osób rzeczywiście pobierających próbki paszy, naruszenie poszczególnych wymogów i etapów metodologii poboru próbek, nieadekwatność użytego narzędzia do okoliczności tej sprawy, jak również przesądzone już naruszenie wymagań ilościowych pobranego materiału, może mieć to zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy. Wbrew ogólnikowemu stanowisku KPWLW wyrażonemu w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji, które nie zostało odniesione do konkretnych ustaleń w spornym zakresie, w takiej sytuacji nie można byłoby zaprzeczyć twierdzeniom skarżącej, że przeprowadzona w tej sprawie kontrola paszy nie odpowiadała wymogom prawa unijnego, jak również krajowego. Tym samym brak byłoby dostatecznych podstaw faktycznych i prawnych, aby organ administracji publicznej, na podstawie wyników badania w tak znaczącym stopniu wadliwie pozyskanych, zatem nie spełniających wymogu "reprezentatywności" próbek paszy, nałożył na skarżącego przedsiębiorcę środki zaradcze określone w art. 54 ust. 2 lit. a i b Rozporządzenia nr 882/2004.

Jak bowiem zostało już prawomocnie przesądzone w tej sprawie próbki paszy winny być pobrane w sposób zgodny z załącznikiem nr I rozporządzenia nr 152/2009, a w przypadku naruszenia w tym zakresie organ winien ocenić jakie naruszenia miały wpływ na jakość i reprezentatywność próbek. Aby zadośćuczynić temu wymogowi nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości, że organ musi ustalić i ocenić, za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, zastosowaną przez osoby dokonujące kontroli urzędowej w tej sprawie sposób (metodę) poboru próbek paszy z różnych elementów infrastruktury służącej do karmienia, tworzenia próbek pierwotnych, zbiorczych, a następnie odnieść to to poszczególnych (spornych) wymogów metodologii określonej szczegółowo przepisami załącznika nr I.

Ponownie zwrócić należy organowi uwagę, że w wyroku z 23 maja 2019 r. NSA uznał już zasadność zarzutu strony skarżącej dotyczącego ppkt 2.1.3.1 i ppkt 2.2.3.1. załącznika nr VI do rozporządzenia nr 152/2009, stwierdzając: "wskazują one wprost, że w zakresie pobierania próbek do analizy należy użyć reprezentatywnej próbki, pobranej zgodnie z przepisami określonymi w załączniku nr I do tego rozporządzenia. To zaś oznacza, że laboratoria przeprowadzające analizy zawartości białka zwierzęcego w paszy zgodnie z załącznikiem nr VI do tego rozporządzenia powinny otrzymywać tylko próbki, które zostały pobrane zgodnie z załącznikiem nr 1". Nadto Sąd w całości podziela wyrażone w uprzednich wyrokach wprost znaczenie wagę i istotę stosowania do kontroli tych samych materiałów i pasz dla wszystkich producentów z krajów Unii tej samej metodologii określonej w załącznikach do rozporządzenia nr 152/2009. Przestrzeganie zatem metodologii pobierania próbek pozwala zarówno wyspecjalizowanym organom inspekcji weterynaryjnej na zebranie reprezentatywnego materiału do niezbędnych analiz, jak również chroni interes podmiotu (przedsiębiorcy) przed nieobiektywnym, stronniczym lub wręcz dowolnym pobieraniem próbek do kontroli. Jest to więc z jednej strony ochrona organu, który w ten sposób realizuje zasadę praworządności działając w oparciu i zgodnie z przepisami prawa, a z drugiej strony chronione są interesy stron. Przy czym zwrócić należy szczególną uwagę na konieczność zapewnienia zasad równości, jednolitości i proporcjonalności wymogów dla podmiotów zajmujących się chowem drobiu i karmiących zwierzęta paszami na terenie wszystkich państw członkowskich.

W tym miejscu za wyrokiem tutejszego sądu z 26 listopada 2013 r. sygn. II SA/Bd 934/13 należy także przypomnieć, że w preambule Rozporządzenia nr 882/2004 podkreśla się, że pasze i żywność powinny być bezpieczne i zdrowe, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w ramach działalności pozostającej pod ich kontrolą są odpowiedzialne za zapewnienie, aby pasze spełniały wymagania prawa paszowego, które są właściwe dla ich działalności, że Państwa Członkowskie powinny egzekwować prawo paszowe oraz monitorować i sprawdzać, czy właściwe wymagania w tym zakresie są spełniane przez podmioty gospodarcze na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, że instrumentem ku temu są kontrole urzędowe, które powinny zostać zorganizowane przez państwa członkowskie w taki sposób, aby odbywały się one na podstawie udokumentowanych procedur, aby przeprowadzane były jednolicie i stale cechowały się wysoką jakością, aby zapewniona była bezstronność i skuteczność kontroli i żeby organy dysponowały dostateczną liczbą wykwalifikowanych i doświadczonych pracowników oraz posiadały odpowiednie urządzenia i sprzęt, aby wykonywać swoje obowiązki prawidłowo. Wskazano tam również, że z uwagi na okoliczność, iż naruszenia prawa paszowego i żywnościowego oraz reguł dotyczących zdrowia zwierząt i ich dobrostanu mogą stanowić zagrożenia dla zdrowia ludzkiego, zdrowia zwierząt i ich dobrostanu, powinny one (te naruszenia) w całej Wspólnocie podlegać efektywnym, odstraszającymi i proporcjonalnym środkom na poziomie krajowym. Takie środki powinny obejmować działania administracyjne podjęte przez właściwe organy Państw Członkowskich, w których to Państwach powinny istnieć procedury do tego celu. Zaletą takich procedur jest to, iż może być podjęte szybkie działanie w celu przywrócenia sytuacji. Podmioty gospodarcze powinny mieć zaś prawo do odwołania się od decyzji podjętej przez właściwe organy w wyniku kontroli urzędowych oraz powinny być powiadomione o takim prawie.

Nadto zgodnie z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 10 Rozporządzenia nr 882/2004 jedynie w sytuacji gdy właściwy organ wykryje niezgodność z prawem paszowym i żywnościowym, oraz z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu, podejmuje działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności.

Zgodnie z art. 2 pkt 11 ww. Rozporządzenia, "pobieranie próbek do analizy" oznacza pobranie paszy lub żywności albo innej substancji (w tym ze środowiska) właściwej dla produkcji, przetwarzania oraz dystrybucji pasz lub żywności albo dla zdrowia zwierząt w celu sprawdzenia poprzez analizę zgodności z prawem paszowym i żywnościowym lub regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt. Należy przy tym stwierdzić, że nie znajduje oparcia w obowiązujących w dacie kontroli przepisach prawa twierdzenie organu odwoławczego, zgodnie z którym z przepisów prawa unijnego nie wynikał nakaz stosowania się stricte do procedur pobierania próbek określonych w Rozporządzeniu Komisji (WE) nr 152/2009. Z wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej przepisów art. 11 Rozporządzenia nr 882/2004, na których podstawie zostało wydane powyższe rozporządzenie wykonawcze Komisji nr 152/2009, jak również jego przepisów art. 1- 3 wynika bowiem wniosek przeciwny. Pobieranie próbek do celów urzędowej kontroli pasz, w zakresie oznaczania składników, dodatków oraz niepożądanych substancji, z wyjątkiem pozostałości pestycydów i mikroorganizmów, przeprowadzane jest zgodnie z metodami opisanymi w załączniku I (art. 1). Przygotowanie próbek do analizy i wyrażanie wyników odbywa się zgodnie z metodami opisanymi w załączniku II (art. 2). Z kolei zgodnie z art. 3, badania do celów urzędowej kontroli pasz przeprowadzane są z wykorzystaniem metod określonych w załącznikach III (Metody analizy składu materiałów i mieszanek paszowych), IV (Metody analizy do celów kontroli poziomu dopuszczonych dodatków w paszach), V (Metody analizy do celów kontroli zawartości niepożądanych substancji w paszach) oraz VI (Metody analizy dotyczące oznaczania składników pochodzenia zwierzęcego do celów urzędowej kontroli pasz). Zasadnie przy tym strona skarżąca zarzuca, że Załącznik I określający metody pobierania próbek, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, nie przewiduje wskazywanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji odstępstw, w szczególności nie zawiera pkt 10, bowiem kończy się na pkt. 8. Tym bardziej nieuprawnione jest powoływanie się przez organ w tej sprawie na niesprecyzowane ogólnikowe pojęcie "pewnych odstępstw", jako po pierwsze dopuszczalnych, a ponadto niemających wpływu na reprezentatywność pobranych w rozpoznawanej sprawie próbek paszy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że prawodawca unijny już w punkcie 1 załącznika nr I określając cel i zakres stosowania metody, zastrzegł, że próbki przeznaczone do urzędowej kontroli pasz pobierane są zgodnie z metodami opisanymi poniżej. Próbki otrzymane w ten sposób uważa się za reprezentatywne dla kontrolowanych partii.

W konsekwencji sąd zważył, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. oraz przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 19d, 19e i 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej wskazane w punktach 1 -3 skargi w opisanym wyżej zakresie.

Jednocześnie przedwczesne byłoby odnoszenie się przez sąd do zarzutów w zakresie w jakim nie ustalił stanu faktycznego i nie odniosły się szczegółowo do uprzednich zastrzeżeń strony organy administracji orzekające w sprawie administracyjnej. W ocenie sądu nie można jednak odmówić słuszności zarzutom dotyczącym dowolnej interpretacji przepisów prawa, wnioskowaniu całkowicie oderwanym od okoliczności danej sprawy i naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd chciałby jednak wskazać, że nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 81a k.p.a. Niezależnie nawet od tego czy przepis ten byłby adekwatny do okoliczności tej sprawy, nie może on mieć w niej zastosowania. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu przez organ inspekcji weterynaryjnej w 2013r. Tymczasem powyższy przepis, kreujący w określonych sytuacjach zasadę rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, dodany został z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 16 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, co oczywiste, nie zostało zakończone decyzją ostateczną przez 1 czerwca 2017 r., skoro zaskarżona decyzja ostateczna WLW została wydana [...] września 2019r.

Nie mogły odnieść zamierzone skutku również te zarzuty skargi, które odnoszą się do kwestii niepodlegających w ogóle ocenie przez organy inspekcji weterynaryjnej, czyli takich do których organy nie odniosły się. Nadto podkreślenia wymaga, że na obecnym etapie postepowania, wobec wadliwości polegającej na nieustaleniu w zasadzie stanu faktycznego sprawy, przedwczesne i niedopuszczalne byłoby odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. W ocenie sądu, wobec kilkukrotnego uchylania decyzji drugoinstancyjnej i możliwości składania przez stronę w postępowaniu odwoławczym wszelkich wniosków, przeglądania akt, skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie wykazała, aby na tym etapie postępowania zostało naruszone jej uprawnienie wynikające z art. 10 k.p.a. w taki sposób, aby miało mieć to istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Wobec stwierdzonego naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przedwczesne i dowolne utrzymanie w mocy oczywiście naruszającej przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. decyzji organu I instancji, mimo braku przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy.

Mając powyższe na uwadze, ponownie prowadząc postępowanie właściwy organ uzupełni postępowanie wyjaśniające w sprawie zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami procedury administracyjnej. W szczególności przeprowadzi wnioskowane przez stronę dowody: z materiałów audiowizualnych, z przesłuchania świadków (osób biorących udział w czynnościach kontrolnych i pobieraniu próbek), jak również podejmie ewentualnie dalsze niezbędne dowody celem ustalenia rzeczywistego przebiegu kontroli urzędowej spornej partii paszy, zastosowanej metody pobierania próbek, przygotowania próbek do badania w fermie skarżącej, możliwości zgłoszenia skutecznego zastrzeżeń do prowadzonej kontroli i protokołu z kontroli. Następnie dokona oceny ustalonego stanu faktycznego w zakresie zgodności z odnośnymi przepisami Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 152/2009, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wszystkich wiążących organ wyrokach sądów administracyjnych, w tym w niniejszym uzasadnieniu.

Jednocześnie zastrzec należy, że w sytuacji gdy organ uzna, że m.in. na skutek znacznego upływu czasu (postępowanie toczy się od 2013 r.) lub z innych niezależnych od strony postępowania przyczyn, nie będzie możliwe właściwe i zgodne z przepisami postępowania dostatecznie szczegółowe ustalenie rzeczywistego przebiegu i zastosowanej metody poboru próbek paszy z danej jej partii, czy też zakresu i rozmiaru odstępstw od metodologii określonej w załączniku nr I, wątpliwości w tym zakresie nie będą mogły być interpretowane obecnie na niekorzyść strony. Strona bowiem od momentu kontroli konsekwentnie zgłaszała szereg wniosków dowodowych możliwych i koniecznych do przeprowadzenia, konieczność przeprowadzenia takich dowodów wynika także z prawomocnych wyroków, czego organ zaniechał. W konsekwencji powyższego zaniechania w ustaleniu stanu faktycznego przez organy inspekcji weterynaryjnej w niniejszej sprawie, nie można zatem na obecnym jej etapie wykluczyć także tego, że zaistnieje konieczność orzeczenia przez Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w sprawie wskazanych w tej decyzji niezgodności z prawem paszowym i żywnościowym w całości - jako bezprzedmiotowego.

Z tych powodów, na podstawie art. 153 i art. 190 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zważył, że wobec niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej, a nadto uwzględniając związanie sądu uprzednimi wyrokami sądów administracyjnych w tej sprawie, nie zaistniały podstawy do uchylenia przez sąd decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego po myśli art. 145 § 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800) zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania – w tym wynagrodzenie adwokata w kwocie wyższej niż minimalna z uwagi na charakter sprawy i nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika.