Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 763/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) NSA Jan Zimmermann Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 listopada 2010 r. nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy, Prezydent Miasta K. na podstawie:

- art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.),

- §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588),

- §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589)

po rozpatrzeniu wniosku A.G. , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z garażami wbudowanymi na dz. nr [....] obr. [....] oraz budowa zjazdu z dz. nr [....] obr. jw. przy ul. [....] w K.

W uzasadnieniu organ stwierdził, co następuje:

Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego należało przeprowadzić postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że teren wnioskowanej inwestycji usytuowany jest w pobliżu skrzyżowania ul. [....] i ciągu rowerowego [....] . Zabudowa wzdłuż [....] w obszarze analizowanym tworzy linię zabudowy odsuniętą na ok. 25-30 m.

Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach odrębnych. Z treści art. 61 ust. 1 ww. ustawy wynika, że wydanie decyzji o ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Niespełnienie któregokolwiek z nich oznacza konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie parametrów i cech zabudowy przyjmuje się za podstawę ład przestrzenny oparty na zasadach kontynuacji. Zgodnie z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez cechy zabudowy oraz zagospodarowania należy rozumieć również linię zabudowy. Na podstawie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Analiza urbanistyczno-architektoniczną wykazała, że ze względu na kształt i położenie terenu inwestycji, jego przyszła zabudowa w mniejszym stopniu stanowić będzie obudowę ulicy [....] , a w większym stopniu stanowić będzie obudowę [....] - ciągu pieszo-rowerowego, wzdłuż którego wykształciło się niezabudowane wnętrze urbanistyczne, wypełnione zielenią, spełniające rolę przestrzeni publicznej. Realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje powstanie w tym wnętrzu bariery architektonicznej. W związku z powyższym stwierdzono, że niemożliwa jest kontynuacja linii zabudowy wzdłuż północnej strony [....] , gdyż teren inwestycji w całości położony jest przed tą linią. Stwierdzono również, że niemożliwa jest kontynuacja linii zabudowy wzdłuż północnej części ulicy [....] . Nie został więc spełniony warunek z art. 61 ust. 1 punkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dopuszczenie do realizacji wnioskowanej inwestycji stanęłoby w sprzeczności z zasadą kontynuacji dotychczasowego sposobu zabudowy obszaru w zakresie linii zabudowy i funkcjonalnym przeznaczeniem terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na mylnym interpretowaniu zasady "dobrego sąsiedztwa" wbrew regułom logiki i ustalonej linii orzecznictwa i doktryny, oraz rażące naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na uzasadnienie odwołująca się podniosła, że przyjmując za podstawę ład przestrzenny oparty na zasadach kontynuacji, możliwe jest zlokalizowanie inwestycji na w/w działkach, gdyż istnieje dostęp do tej samej drogi publicznej tj. do ulicy [....] , co potwierdza opinia ZIKiT w K. Stan faktyczny nie potwierdza stanowiska organu, że w kontekście zabudowy sąsiedniej nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż nie ma działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Tworzenie nowej linii zabudowy wzdłuż pasa [....] jest w opinii odwołującej się nieporozumieniem. Linię zabudowy tworzą budynki zlokalizowane wzdłuż ulicy [....] , czyli na działkach nr: [....] , [....] , [....] ....itd., co potwierdza załącznik graficzny sporządzony do analizy, bowiem ulica ta biegnie dalej przecinając ulicę [....] . Dlatego, zdaniem odwołującej kontynuacja linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące budynki powinna przebiegać konsekwentnie dalej wzdłuż tej samej ulicy. W ocenie odwołującej planowana inwestycja może być zlokalizowana w istniejącym zespole zabudowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia 4 marca 2011 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie:

- art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),

- § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588)

- art. 138 § 2 k.p.a.,

uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że w świetle ogólnej zasady, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub interesu osób trzecich. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od wolności zagospodarowania przestrzennego, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego.

W ocenie Kolegium ustalony przez organ I instancji obszar analizowany uwzględnia istotę oraz cel regulacji § 3 rozporządzenia wykonawczego, a ustalony w ten sposób obszar pozwala organom na dokonanie weryfikacji sposobu zagospodarowania terenu usytuowanego wokół terenu inwestycji w celu dokonania prawidłowej subsumcji skutkującej podjęciem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 przedmiotowej ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zatem nie chodzi tutaj tylko o zasadę kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Przepis ten traktuje również o konieczności kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem generalnie nakazuje wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny.

Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy jest wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zatem z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy, możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuacje zastanego układu urbanistycznego. Brzmienie art. 61 ust. 1 w/w ustawy wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego.

Niewątpliwym jest w ocenie organu, że zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym obejmuje obiekty, które co do zasady mogłyby stanowić kontynuację w odniesieniu do funkcji planowanej zabudowy (zabudowa mieszkalna jednorodzinna) oraz przynajmniej większości konkretnych parametrów urbanistycznych wymaganych w świetle cytowanej wyżej regulacji.

Organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [....] . Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma się odbywać od strony ul. [....] , a zatem istniejąca zabudowa w odniesieniu do tej drogi publicznej jest kluczowa z punktu widzenia możliwości ustalenia warunków zabudowy. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że wzdłuż ul. [....] występuje stosunkowo liczna grupa obiektów budowlanych. W ocenie Kolegium organ I instancji, jak również autor analizy urbanistyczno-architektonicznej powinien rozważyć możliwość ustalenia linii zabudowy w szczególności w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia. Należy podkreślić, iż organ administracji publicznej weryfikując zasadność wniosku składanego w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma tytuł do odniesienia się do zasad ogólnych kształtujących ład przestrzenny. Co jednak szczególnie istotne, obszar analizowany oraz dostępność z konkretnej drogi publicznej są głównymi czynnikami determinującymi sposób kształtowania przyszłej zabudowy, a zatem jeżeli zamierzenie koncentruje się wokół ul. [....] , weryfikacja konkretnych parametrów powinna w ocenie Kolegium nawiązywać przede wszystkim do tej ulicy.

Kolegium podkreśliło, że nie przesądza niniejszym rozstrzygnięciem, że wniosek w niniejszej sprawie powinien zostać rozpatrzony pozytywnie. W ocenie Kolegium zabudowa wzdłuż ul. [....] , umożliwia co do zasady ustalenie warunków zabudowy, z tym że nie można wykluczyć konieczności korekty zakresu zamierzenia inwestycyjnego dokonanego przez Inwestora, z uwagi na specyfikę usytuowania terenu inwestycji, jego powierzchnię oraz liczbę planowanych obiektów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.K. stwierdziła, że decyzja Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy jest prawidłowa, a wszystkie wskazania SKO będące podstawą uchylenia ww. decyzji naruszają przepisy prawa i wynikają z błędnej interpretacji prawa lub są bezprzedmiotowe.

Arbitralnie przyjęte przez SKO stanowisko, co należy uważać za linię zabudowy w tym konkretnym przypadku jest zdaniem skarżącej nieuprawnione. Skarżąca podkreśliła, że jeżeli architekt uprawniony stwierdził w trakcie analizy architektoniczne - urbanistycznej, iż planowane zamierzenie inwestycyjne w istocie stanowić będzie obudowę urbanistyczną ciągu pieszo- rowerowego [....] , oraz że zamierzenie stoi w sprzeczności z zasadą kontynuacji dotychczasowego sposobu zabudowy w zakresie linii zabudowy i dotychczasowego funkcjonalnego przeznaczenia terenu i ładu przestrzennego, to nie ma podstaw, aby SKO takie stanowisko kwestionowało i podejmowało ustalenia architektoniczne - urbanistyczne we własnym zakresie. Zarówno osoba przygotowująca projekt decyzji Prezydenta Miasta K. jak i osoba sporządzająca analizę architektoniczno - urbanistyczną, oraz niektóre osoby przygotowujące dodatkowe opinie, to architekci posiadający uprawnienia, a zatem posiadający wiadomości szczególne. W składzie zaś orzekającym SKO, które wskazuje na przedmiotowe uchybienia, nie zasiada żaden architekt.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 marca 2011 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Decyzja tą uchylona została decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy i umorzenia postępowania, której materialnoprawną podstawą był przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawy), oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (rozporządzenia). Kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji wyznaczył ramy sądowej kontroli. Badaniu podlegało bowiem przede wszystkim to, czy przesłanka polegająca potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, została spełniona. W sprawie takiej przepisy prawa materialnego maja znaczenie tylko w takim zakresie, w jakim konieczne jest to do oceny grani koniecznego postępowania wyjaśniającego.

W ocenie Sądu przesłanka, o której mowa, została spełniona.

Stosownie do treści art. 61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym podnieść należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500).

Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807). Podkreślenia wymaga, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też uznać należy, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 p.z.p. - co do zasady, brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. (sygn.II OSK 1862/08, LEX nr 597414), że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W rozpatrywanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony. Jest niesporne, że w obszarze tym znajduje się zabudowa pozwalająca na ustalenie wskaźników, wyjątek jednak stanowi linia zabudowy. Zdaniem organu I instancji nie jest możliwe jej wyznaczenie.

Zgodnie z § 4 ust.1 tego rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z kolei według ustępu 3 i 4 omawianego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Podobnie jak nie sposób interpretować przepisu art. 61 ust. 1 ustawy bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy wówczas szczególnej analizie poddać możliwość wyznaczenia tej linii na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie tej szczególnej analizie winna być poddana możliwość ustalenia linii zabudowy od ulicy [....] , wzdłuż której istnieje już zabudowa i z której zamierzona inwestycja będzie obsługiwana. Z treści § 4 rozporządzenia wyraźnie wynika, że w przepisie tym chodzi o linię zabudowy od strony pasa drogowego. Pojęcie pasa drogowego pojawia się w ustępie 3, który swym zakresem regulacji nawiązuje do ustępu 1. Pojęcie zaś pasa drogowego łączyć należy z pojęciem drogi publicznej, a nie ciągu pieszo – rowerowego. Organ I instancji tymczasem jako założenie błędnie przyjął konieczność ustalenia linii zabudowy właśnie od strony [....] , a tym samym w istocie ocenę możliwości lokalizacji inwestycji odniósł tylko do ogólnej przesłanki ładu przestrzennego i ochrony wartości przyrodniczych. Nie rozważył natomiast należycie możliwości ustalenia linii zabudowy od ulicy Przybyszewskiego, poprzestając w tym zakresie na lakonicznym stwierdzeniu, że nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy z uwagi na ukształtowanie ulicy. Nie rozważył przy tym nawet, czy rozszerzenie ulicy przy skrzyżowaniu rzeczywiście wyklucza ustalenie linii zabudowy, jako linii równoległej do pasa drogowego, na podstawie § 4 ust 1 rozporządzenia.

W tej sytuacji, zważywszy na specyfikę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, stwierdzić należy, że sprawa wymagała wyjaśnienia w znacznej części. Decyzję zaskarżona zatem ocenić należy jako zgodna z prawem, łącznie ze wskazanymi w niej możliwościami poszukiwania prawidłowego rozwiązania.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ppsa skarga została oddalona.