Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2629/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 133, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 139 ust. 1 i 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skarg M. L. i M. L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej z tytułu wykonywania działalności z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...]Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. Ł. i M. Ł. (dalej: przedsiębiorcy, skarżący), prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej "Ż." s.c. [...] od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], określającej opłatę dodatkową w wysokości [...] zł z tytułu wykonywania działalności z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji [...]z dnia [...] grudnia 2010 r., udzielonej na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]", gmina P., powiat s., województwo [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę Marszałkowi Województwa [...] do ponownego rozpatrzenia.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...]grudnia 2010 r. ([...]) udzielił przedsiębiorcom: [...] prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą: "Ż" s.c. [...] koncesji na wydobywanie kopaliny z części złoża kruszywa naturalnego "[...]".

W toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2015 r. przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], stwierdzono, że kopalina urabiana jest poza udokumentowanymi pionowymi granicami złoża i poza zakresem eksploatacji wyznaczonym w planie ruchu na lata 2011 - 2016.

Celem rozliczenia dotychczas wydobytej kopaliny, z uwzględnieniem kopaliny wydobytej poza granicą złoża oraz powiększenia obszaru złoża, przedsiębiorcy opracowali i przedstawili organowi koncesyjnemu do zatwierdzenia "[...]" (dalej: "[...]"). Decyzją z [...] września 2015 r. Marszałek Województwa [...] zatwierdził ww. "[...] (...)".

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 22 ust. 4, art. 139 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 pkt 3, art. 156 ust. 1 pkt 2 i art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196 z późn. zm.), dalej: p.g.g.; art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), dalej: k.p.a., Marszałek Województwa [...] ustalił przedsiębiorcom dodatkową opłatę eksploatacyjną z tytułu wykonywania działalności z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" w wysokości [...]złotych.

W uzasadnieniu swojej decyzji, organ I instancji wyjaśnił, że dodatkowa opłata eksploatacyjna została nałożona na przedsiębiorców na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez nadzór górniczy oraz informacji przekazanych przez przedsiębiorców, zawartych w "[...] (...)". Zgodnie z ww. dokumentem, eksploatacja kopaliny poza granicami złoża "[...]" miała miejsce w figurach obliczeniowych nr 22, [...] na łącznej powierzchni [...] m2. Z powierzchni tej wydobyto [...]m3 kopaliny, co przy przeliczniku równym 1,8 tony/m3, wyniosło [...]ton. Fakt ten, w ocenie Marszałka Województwa [...] stanowił rażące naruszenie warunków koncesji na wydobywanie kopaliny, a w konsekwencji zgodnie z art. 139 ust. 1 i ust. 2 p.g.g., podlegał opłacie dodatkowej ustalanej w drodze decyzji organu koncesyjnego.

Od powyższej decyzji przedsiębiorcy wnieśli odwołanie, domagając się uchylenia decyzji Marszałka Województwa [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego, a w szczególności:

1. art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego,

2. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów,

3. art. 139 ust. 1 p.g.g., poprzez jego zastosowanie.

W uzasadnieniu przedsiębiorcy podnieśli, że organ koncesyjny zobowiązany był ustalić, czy do naruszenia warunków koncesji doszło za zgodą i wiedzą jej beneficjentów, jak również czy naruszenie stanowiło wyraz świadomego działania koncesjonariuszy oraz ewentualne rozważyć okoliczności usprawiedliwiające takie działanie. Jednocześnie, organ koncesyjny nie poczynił żadnych ustaleń

w tym zakresie i nie wezwał skarżących do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 k.p.a. Ponadto organ I instancji winien był dokonać oględzin złoża w trybie art. 85 k.p.a.,

a następnie przeprowadzić szczegółowe wyliczenie opłaty dodatkowej, uwzględniając pozyskane w ten sposób i aktualne na dzień wydania decyzji dane.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2016 r., Minister Środowiska uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2016 r.

i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ponieważ Marszałek Województwa [...] przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Minister Środowiska uznał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ I instancji kierował się przy załatwieniu sprawy, co skutkowało wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji. Treść jej uzasadnienia - w ocenie organu odwoławczego - wskazuje, iż postępowanie dowodowe zmierzające do dokładnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych zostało przeprowadzone w niepełnym zakresie, ograniczając się jedynie do ilości wydobytej kopaliny zawartej w "[...]". Nie zawiera zaś analizy zgromadzonych dokumentów oraz nie wyjaśnia, na jakiej podstawie organ koncesyjny przyjął, że akurat ta ilość wydobytej kopaliny jest wynikiem rażącego naruszenia koncesji. Jednocześnie organ I instancji nie odniósł się do analizy ilości wydobytej kopaliny poczynionej w piśmie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z [...] sierpnia 2015 r., ani nie podjął działań w kierunku zweryfikowania danych zawartych w zestawieniach zmian zasobów złoża (Z-l) za rok 2014 i 2015, przygotowywanych na podstawie operatów ewidencyjnych oraz nie odniósł się do nich w swojej decyzji. Tak skonstruowane uzasadnienie nie tylko narusza regulację art. 107 § 3 k.p.a., ale i budzi wątpliwości co do poprawności przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie. Decyzja powinna być bowiem należycie uzasadniona, z wymienieniem materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych w sprawie ustaleń.

W dalszej części uzasadnienia Minister Środowiska zawarł wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania przez Marszałka Województwa [...], zmierzające do ustalenia rzeczywistej ilości wydobytej poza granicami obszaru górniczego kopaliny, w tym jednoznacznego ustalenia skąd było prowadzone wydobycie.

Pismem z [...]listopada 2016 r. przedsiębiorcy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Środowiska, domagając się jej uchylenia, jak również poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] oraz umorzenie postępowania, Zarzucili jej naruszenie:

1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieumorzenie postępowania pierwszej instancji w całości,

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości,

3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte i uzasadnione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] września 2016 r. - organu II instancji - wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. określającą opłatę dodatkową z tytułu wykonywania działalności z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zadaniem Sądu było więc dokonać przede wszystkim oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Kwestie materialnoprawne sprawy mogą podlegać rozpatrzeniu przez Sąd dopiero, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i nie zachodzą inne uchybienia procesowe uniemożliwiające Sądowi wypowiedzenie się co do istoty sprawy. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie tych przepisów obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu sprawy

i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi,

a jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy tego rodzaju decyzji, kontrola sądowa sprowadza się w pierwszym rzędzie do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy przypomnieć, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.

Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji, sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego. Może za to wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski niż ten organ. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, organ odwoławczy zastępowałby w praktyce organ I instancji, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (vide: W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, iż w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: bip.kprm.gov.pl/download.php?s=75&id=12295). Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Jak już wskazano, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być natomiast odczytywana w połączeniu z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż "konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej" (vide: wyroki NSA z 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12, z dnia 15 grudnia 2016 r. II OSK 1427/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska z [...] września 2016 r., uchylająca decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2016 r., którą to organ koncesyjny ustalił opłatę dodatkową z tytułu wykonywania działalności z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji z dnia [...] grudnia 2010 r., udzielonej przedsiębiorcom M. Ł. i M. Ł. na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" oraz przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy (Minister Środowiska) wskazał, że istotnymi kwestiami mającymi wpływ na ustalenie opłaty dodatkowej jest bezsporne ustalenie ilości kopaliny wydobytej z rażącym naruszeniem warunków określonych

w koncesji oraz ustalenie, skąd prowadzone było wydobycie w odniesieniu do granic obszaru górniczego wyznaczonego tą koncesją.

Przypomnieć należy, że podstawą działalności uprawniającej do wydobycia kopalin jest koncesja (art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g.). Ona rozstrzyga o zakresie praw podmiotu, ale także wyznacza obszar górniczy, w granicach którego przedsiębiorca może realizować swoje uprawnienie. Przekroczenie tych granic, w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy zawsze musi być taktowane jako rażące naruszenie warunków koncesji. Jednocześnie, zgodnie art. 139 ust. 1 p.g.g., działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji podlega opłacie dodatkowej. Opłata określona w art. 139 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 (pięciokrotność stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny) ww. ustawy, ma niewątpliwie charakter sankcji majątkowej. Opłata podwyższona pobierana jest bowiem w przypadku, gdy zachowanie oznaczonego podmiotu ma charakter naganny i polega na prowadzeniu oznaczonej działalności z rażącym naruszeniem warunków koncesji. O rażącym charakterze takich naruszeń powinny rozstrzygać konkretne okoliczności danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że samo wydobycie kopaliny poza obszarem górniczym stanowi rażące naruszenie warunków koncesji, gdyż następuje z ewidentnym naruszeniem prawa bezwzględnie obowiązującego w zakresie koncesjonowanej działalności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012r., sygn. akt II GSK 1100/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem w niniejszej sprawie istotnymi kwestiami mającymi wpływ na ustalenie opłaty dodatkowej wskazanej w art. 139 p.g.g. było określenie ilości kopaliny wydobytej i to z rażącym naruszeniem udzielonej koncesji oraz ustalenie miejsca jej wydobycia, to należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że organ I instancji naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Analiza ilości wydobytej przez skarżących kopaliny – będąca podstawą ustalenia wysokości opłaty dodatkowej - została bowiem oparta wyłącznie na przedłożonej przez przedsiębiorców informacji zawartej we wskazanym w części historycznej "[...]". Uzasadnienie decyzji Marszałka Województwa [...] w żadnej mierze nie zawierało analizy zgromadzonych dokumentów oraz nie wyjaśniło, na jakiej podstawie organ ten przyjął, że akurat ta ilość wydobytej kopaliny była wynikiem rażącego naruszenia koncesji. Nadto, organ koncesyjny nie odniósł się do analizy ilości wydobytej kopaliny poczynionej w piśmie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] (k. 1 akt administracyjnych), jak również w swoich ustaleniach nie podjął działań w kierunku zweryfikowania danych zawartych w zestawieniach zmian zasobów złoża (Z-l) za rok 2014 i 2015 przygotowywanych na podstawie operatów ewidencyjnych.

Te okoliczności uzasadniały zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., bowiem tak skonstruowane uzasadnienie decyzji nie tylko narusza regulację art. 107 § 3 k.p.a. i nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ pierwszej instancji kierował się przy załatwieniu sprawy, ale i budzi wątpliwości co do poprawności przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a.

Należy również podkreślić, że Minister Środowiska wydając rozstrzygnięcie kasacyjne nie mógł i nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Marszałek Województwa [...] ma dokonać oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy w skarżonej decyzji wskazał jedynie okoliczności wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Z tych samych względów również Sąd, kontrolując decyzję kasacyjną,

w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie

z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało

z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Taka jednak sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest więc zgodne z prawem.

In fine, za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki uznania sprawy za bezprzedmiotową i umorzenia postępowania administracyjnego. Nie można podzielić bowiem poglądu skarżących, że nie ma możliwości precyzyjnego wyliczenia ilości ewentualnie nieprawidłowo wydobytej kopaliny. W ocenie Sądu, możliwe jest ustalenie ilości kopaliny wydobytej z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, poprzez prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w kontrolowanej decyzji Ministra Środowiska.

Na zakończenie należy zauważyć, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną rozstrzygnął zgodnie z żądaniem odwołujących.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.