Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 623/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 28, art. 40 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2, art. 158
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ / SKO) działając na podstawie art. 127 § 3 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. znak: [...] o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na 99 lat gruntu o ogólnej powierzchni 7 ha 9722 m2 na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu ww decyzji SKO wskazało, że decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] znak: [...] Wojewoda [...] (działając na wniosek S. K.) stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1975r. w części orzekającej o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania za nieruchomość o pow. 508 m2 przy ul. [...] w [...]. Decyzją tą zobowiązano także p. S. K. i p. B. P. do zwrotu na rzecz Miasta [...] zwaloryzowanej kwoty odszkodowania -wypłaconej tym osobom z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Organ podał, że sporna nieruchomość o pow. (jak ustalono) 507 m2 odpowiada obecnie działkom nr [...] i nr [...] z obrębu [...] - zaś w 1997r. wchodząc w skład większego terenu będącego w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowej, decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] znak: [...] przez Zarząd Gminy [...] została przekazana w użytkowanie wieczyste na 99 lat [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] (dalej jako spółdzielnia/skarżąca).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. w części dotyczącej aktualnej działki nr [...] o pow. 227 m2 wystąpił dawny współwłaściciel S. K. wskazując na rażące naruszenie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegające na wydaniu decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, który w wyniku skutku ex tunc decyzji wojewody z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] nie należał do Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego tj ówczesnej Gminy [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] SKO działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. w części rozstrzygającej o gruncie stanowiącym sporną działkę nr [...] a następnie opisną na wstępie decyzją utrzymało ją w mocy.

Odnosząc się do zarzutów wniosku spółdzielni o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że "nieważnościowa" decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005r. była przedmiotem oceny w decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.2010r. nr [...] znak [...] odmawiającej jej uchylenia. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] stwierdzono jedynie, że ww decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005r. została wydana z naruszeniem prawa. Jak wskazano w uzasadnieniu ww decyzji działka nr [...] w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2005r. nr [...] znajdowała się w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i zachodziły podstawy do uznania, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].02.1975r. w części orzekającej o wywłaszczeniu tej części działki wywołała nieodwracalne skutki prawne, co w świetle przepisów art. 156 § 2 nie dawało podstaw do stwierdzenia jej nieważności w tej części. Jednak ze względu na upływ ponad 5 lat od dnia doręczenia stronom decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2005r. decyzja ta nie została uchylona a stwierdzono wydanie jej z naruszeniem prawa. Uzasadniając zaskarżoną decyzję SKO przyjęło zatem, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...].06. 2005r. nr [...] znak [...] istnieje w obrocie prawnym a w konsekwencji, że grunt wchodzący obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...], nie stanowił w dniu 29 lipca 1997r. własności gminy.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 145 § 1 pkt 8 kpa i naruszenia art. 157 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ wyjaśnił, że system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wskazał, że uruchomienie trybu stwierdzenia nieważności decyzji i trybu wznowieniowego powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Organ wyjaśnił dalej, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje dalej idące następstwa prawne niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, a wobec tego należy dać priorytet pierwszemu z nich. Przywołał wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120, B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, tamże, s. 613-614.

W kwestii merytorycznej SKO za wnioskodawcą przyjęło, że skoro działka nr [...] nie stanowiła własności gminy ani Skarbu Państwa to zadysponowanie nią stanowiło o rażącym naruszeniu art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. albowiem zgodnie z tym przepisem przedmiotem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego mógł być jedynie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub grunt stanowiący własność gmin. Organ przywołał art. 156 § 1 pkt 2 kpa i podniósł, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość napuszenia prawa, charakter przepisu. który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. Wskazał, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przywołał w tym zakresie m.in. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249.

W konsekwencji organ stwierdził, że kwestionowana w części decyzja Zarządu Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1997r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie SKO podało, że w sprawie nie zaszły okoliczności określone w w art. 156 § 2 kpa a więc, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazało, że potwierdzenie przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie ostatecznej decyzji o przekazaniu, dokonane odpowiednim wpisem do księgi wieczystej prowadzonej dla określonej nieruchomości nie stanowi samo w sobie nieodwracalnego skutku prawnego gdyż nieodwracalne skutki prawne dotyczą następstw samej decyzji kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym, a nie późniejszych zdarzeń prawnych w postaci wpisu do księgi wieczystej. Organ wyjaśnił, że wpis prawa do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (np. ostatecznej decyzji administracyjnej) i ściśle z nim powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa i ma charakter deklaratoryjny.

Skargę na powyższą decyzję złożyła spółdzielnia zarzucając SKO naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

a) art. 7 kpa, art. 28 kpa, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, art. 157 § 2 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich błędną subsumcję, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, że stroną postępowania jest S. K. i D. P., którzy nigdy nie byli uznani za stronę w postępowaniu o przekazanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowego terenu, przez co błędne wszczęcie, prowadzenie i zakończenie sprawy przez SKO w [...] w trybie nieważnościowym,

b) art. 9 kpa w zw. z art. 40 § 1 kpa oraz art. 10 kpa poprzez ich niezastosowanie, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i doręczenie decyzji osobom, które nie powinny mieć statusu strony,

c) art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa poprzez błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na wybiórczym zebraniu materiału dowodowego, przez co nierzetelnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i nieustaleniu czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] znak: [...] jako wydana z naruszeniem prawa nie ma kwalifikowanych naruszeń, które spowodowałyby uznanie jej za nieważną w obrocie prawnym,

d) art. 157 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zachodzi dopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podczas gdy żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego,

e) art. 145 § 1 pkt 8 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której decyzja z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] znak: [...] Zarządu Gminy [...] w części rozstrzygającej o gruncie stanowiącym działkę nr [...] z obrębu [...] została wydana w oparciu o decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1975 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania za nieruchomość o pow. 508 m2 przy ul. [...] w [...], która została następnie unieważniona.

Spółdzielnia wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa oraz art. 135 ppsa o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt [...] w całości; ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji SKO z dnia [...] lipca 2012 r. a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z powodów w niej wskazanych. Sąd nie jest jednak związany zarzutami skargi, gdyż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Podstawę prawną ocenianej w trybie nadzwyczajnym decyzji Zarządu Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1997r. stanowił art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. dalej jako ustawa). Zgodnie z treścią tego przepisu, posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub planach realizacyjnych.

W zaskarżonej decyzji SKO przyjęło, że decyzja Zarządu Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1997r. – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa – rażąco naruszała prawo albowiem została wydana w stosunku do nieruchomości, co do której niemalże dwadzieścia lat później tj. w 2005r. stwierdzono, iż w istocie nie stanowiła ani własności Skarbu Państwa ani własności gminy tzn. po stwierdzeniu nieważności decyzji o wywłaszczeniu z 1975r. Owa "nieważnościowa" decyzja z 2005r., jak wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej Ministra Infrastruktury datowanej na [...] lipca 2011 r., została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania z uwagi na upływ przewidzianego w art. 146 § 1 kpa terminu.

Istotnie, jak wynika z ustaleń faktycznych, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. A zatem skutkowała ex tunc nieważnością orzeczenia o przejściu prawa własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa; a to z kolei (w myśl ugruntowanego orzecznictwa) skutkowało możliwością stwierdzenia przez organ, iż decyzja oparta na art. 80 ust. 2 i 3 ustawy została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Ustaleń faktycznych w tym zakresie jak również dokonanej przez organ oceny prawnej Sąd co do zasady nie kwestionuje. Oceniając stan prawny nieruchomości w dacie wydawania ocenianej w trybie nadzoru decyzji SKO, powołując się na nieważność decyzji wywłaszczeniowej z 1975r., pominęło okoliczność mającej miejsce z mocy samego prawa komunalizacji. Zarówno w decyzji I instancji jak i w zaskarżonej decyzji, SKO arbitralnie przyjęło, że sporna nieruchomość nie stanowiła ani własności Skarbu Państwa ani własności gminy, tymczasem z dniem 27 maja 1990r. ww nieruchomość została skomunalizowana a kwestii tej, (jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia obu decyzji), organ w ogóle nie badał. Komunalizację nieruchomości objętej postępowaniem deklaratoryjnie potwierdzała decyzja Wojewody [...] nr [...] datowana na [...] czerwca 1994r., której nieważność (jak zdołał ustalić Sąd podczas rozprawy sądowoadministracyjnej) stwierdził Minister Administracji i Cyfryzacji w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. Ani decyzji komunalizacyjnej ani decyzji stwierdzającej jej nieważność (a zapadłej po dacie wydania decyzji I instancji w kontrolowanej sprawie) nie ma w aktach administracyjnych. Już samo to ustalenie musiało skutkować zastosowaniem art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i uchyleniem zaskarżonej decyzji albowiem rozstrzygając sprawę organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa a w konsekwencji także art. 107 § 3 ppsa w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę SKO winno poczynić stosowne ustalenia odnośnie do ostateczności decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej; oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniu stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1975r. nie jest bowiem wystarczające w sprawie w sytuacji gdy w dacie wydawania tj. w 1997r. od 27 maja 1990r. stanowiła ona własność gminy.

W kontekście treści art. 156 § 2 kpa istotne zastrzeżenia budzi także dokonana przez SKO kwalifikacja skutków prawnych, jakie wywołała decyzja Zarządu Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. znak: [...]. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takim przypadku zastosowanie ma art. 158 § 2 kpa.

Jak się przyjmuje w orzecznictwie i w doktrynie, nieodwracalny skutek ma miejsce, gdy dane prawo lub rzecz związane z decyzją obarczoną wadą nieważności już nie istnieją (i unieważnienie decyzji tego prawa czy rzeczy nie przywróci) albo istnieją, lecz podmiot został bezpowrotnie pozbawiony możliwości dysponowania nimi. Nieodwracalność skutków prawnych (ww. art. 156 § 2 in fine kpa) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: 1) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub 2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo 3) wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r. o sygn. akt I SA 1406/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 81; wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1143/11, LEX nr 1234131; J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, wyd. 13, s. 656).

W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy można mówić o drugiej z wyżej wymienionych przesłanek pozwalających przyjąć, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne decyzji. Nie budzi wątpliwości, że prawo związane bezpośrednio z decyzją obarczoną wadą nieważności, którego utrata przez dany podmiot stanowi o nieodwracalności skutku prawnego tej decyzji, może być oparte zarówno na przepisach administracyjnego prawa materialnego, jak i innych gałęzi prawa, w tym materialnego prawa cywilnego. Chodzi o pozbawienie określonego podmiotu uprawnień, których nie można następnie przywrócić w drodze procesu administracyjnego. (zob. J. Borkowski, Art. 156, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1985, uwaga 4). W orzecznictwie wskazuje się przykładowo, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji mamy do czynienia w sytuacji gdy nieważność decyzji przyznającej np. określoną korzyść majątkową (np. sumę pieniężną), sprawia, że adresat tej decyzji uzyskał tę korzyść bez podstawy prawnej kosztem innej osoby, a zatem doszło do jego bezpodstawnego wzbogacenia, o którym mowa w art. 405 kc. Nieistnienie tej podstawy prawnej miało już miejsce w momencie wydania decyzji obarczonej wadą nieważności, a zatem termin przedawnienia biegnie od daty ostateczności tej decyzji i przekazania świadczenia jej adresatowi, nie zaś od daty wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji kontrolowanej. Ta ostatnia ma bowiem charakter deklaratoryjny i rozstrzyga o nieważności ex tunc, a zatem o ewentualnym zaistnieniu nieważności (jej przyczynie), która miała swój początek w przeszłości i wywołuje od tamtej chwili skutki – a nie w momencie wydania decyzji nadzorczej. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę, że kwestię tę ostatecznie rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r. o sygn. akt III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75, z glosą M. Karpiuka, LEX/el 2011) stwierdzając, że "nie można [...], mimo konieczności uzyskania decyzji nadzorczej do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną decyzją administracyjną, podzielić tych zapatrywań, według których czyn niedozwolony rodzący zobowiązanie do naprawienia szkody finalizuje się dopiero z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję nadzorczą. Jakkolwiek bowiem decyzja nadzorcza jest nieodzowna do uznania ostatecznej wadliwej decyzji za czyn niedozwolony, to taka kwalifikacja decyzji wadliwej musi być już odniesiona ze względu na skutek wsteczny decyzji nadzorczej do chwili wydania decyzji nadzorczej". (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014r. zapadły w sprawie I OSK 1585/12). W konsekwencji przyjmuje się, że pozbawienie strony stosunku prawnego wywołanego dotkniętą wadą nieważności decyzją możliwości uzyskania zwrotu świadczenia uprzednio "przekazanego", naruszałoby zasadę państwa prawnego, pragnącego urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej. W sytuacji bowiem stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo (nawet po kilkudziesięciu latach) podmiot, który w przeszłości przyznał korzyść majątkową np. w postaci sumy pieniężnej, w istocie nie mógłby domagać się jej zwrotu, choćby z uwagi na zmiany podmiotowe czy kwestie związane z cywilistycznym przedawnieniem przysługujących mu z tego tytułu roszczeń.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że prezentowany wyżej pogląd winien znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu. Trzeba podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1585/12 zwrócił uwagę na nieodwracalność skutków prawnych w zakresie obiektywnej i skutecznej możliwości domagania się przez Skarb Państwa zwrotu świadczenia związanego z decyzją dotkniętą wadą nieważności – wskazując, iż wywołała ona z upływem czasu nieodwracalne skutki w sferze prawnej, tj. w sferze praw majątkowych Skarbu Państwa, chronionych równo przez art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. W sprawie niniejszej pogląd ten ma dalej idące znaczenie, chroni bowiem nie tyle Skarb Państwa co objęty wadliwą decyzją podmiot trzeci tj. spółdzielnię mieszkaniową, która na przestrzeni kilkunastu lat uiszczała stosowne opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Brak możliwości skutecznego domagania się w procesie cywilnym zwrotu tak uiszczonych świadczeń pieniężnych, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stanowi przesłankę do ewentualnego zastosowania art. 158 § 2 kpa. Niewątpliwie bowiem, skoro zaskarżona decyzja prowadzi wprost do stwierdzenia ex tunc decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej spółdzielni, to wszelkie świadczenia spółdzielni z prawem tym związane stanowiły świadczenia nienależne - a gmina występuje tu w roli podmiotu bezpodstawnie wzbogaconego. Wszelkie związane z tym okoliczności winny być przedmiotem ustaleń i analizy organu ponownie rozpoznającego sprawę.

Konieczne jest także zastrzeżenie, że wbrew twierdzeniom organu, wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nie ma charakteru deklaratoryjnego lecz wywiera skutek konstytutywny. Opisana przez SKO zasada deklaratoryjności wpisu do księgi wieczystej nie dotyczy prawa użytkowania wieczystego, a wynika to - ekspressis verbis – z brzmienia art. 27 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj Dz.U. z 2015r., poz. 1774).

Sąd uznał natomiast za niezasadne zarzuty sformułowane w skardze. Niesłuszny jest w szczególności zarzut naruszenia art. 28 kpa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Na skutek decyzji "nieważnościowej" Wojewody [...] z 2005r. wnioskodawca ma prawo domagać się prawa do gruntu objętego decyzją wywłaszczeniową z 1975r. a w konsekwencji ma prawo (a zatem i interes prawny) by uczestniczyć na prawach strony ale i inicjować postępowania związane z nadzorem nad postępowaniami gruntu tego dotyczącymi.

Niezasadne są zatem także zarzuty dotyczące naruszenia art. 9 kpa w zw. z art. 40 § 1 kpa oraz art. 10 kpa a polegające na doręczeniu wnioskodawcy zaskarżonej decyzji i umożliwieniu mu brania czynnego udziału w postępowaniu.

Nie może być też uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa dotyczący nierzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieustalenia czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] znak: [...] jako wydana z naruszeniem prawa nie ma kwalifikowanych naruszeń, które spowodowałyby uznanie jej za nieważną w obrocie prawnym. Przedmiotem kontroli nadzorczej w trybie nieważnościowym była bowiem decyzja z 1997r. a nie decyzja Wojewody [...] z 2005r. Stąd, uwzględniając zasadę ostateczności i trwałości decyzji administracyjnych nie można uznać za trafne zarzutów wskazujących na to, iż organ winien we własnym zakresie, niejako "przesłankowo" ustalić z urzędu nieważność ww decyzji, zwłaszcza, że nie ma do tego kompetencji ustawowej (właściwości).

Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego - wskazać należy, że stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1975r. może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności późniejszej zależnej od niej decyzji, a nie do wznowienia postępowania. Jakkolwiek w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego III CZP 46/07 z dnia 9 października 2010r. wskazano, że w przypadku stwierdzenia, że dane mienie nie stanowiło własności Skarbu Państwa, dane postępowanie powinno być wznowione - to następnie kwestia ta została wyjaśniona w wiążącej wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. I OPS 2/12, publ. ONSAiWSA 2013/1/1, OSP 2013/5/55, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej NSA stwierdził, że "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa". Dlatego też, ten zarzut skargi nie mógł zostać uwzględniony, a w konsekwencji nie można też przyjąć, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ww uchwała NSA nie nakazuje co prawda stosowania trybu nadzwyczajnego określonego w art. 156 i nast. kpa a jedynie możliwość taką dopuszcza, tym niemniej nie sposób zarzucić organowi, że stosując tryb "nieważnościowy" postępowania nadzorczego w miejsce trybu "wznowieniowego" naruszył przepisy procedury, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa, a o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ppsa. Orzekając ponownie w sprawie SKO uwzględni przedstawione wyżej stanowisko, dokonując uprzednio niezbędnych dla wyniku sprawy ustaleń faktycznych.