Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 303/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8,  art. 10
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 129
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska - spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 19 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. L., H. S., A. S., D. S., T. S., M. S. i B. S., jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 19 kwietnia 2016 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 grudnia 2015 r., nr [...], umarzającą - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na mocy Zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 kwietnia 1982 r., Nr [...] w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na terenie miasta Opola.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r., znak [...], Wojewoda Opolski, po rozpoznania wniosku adwokat J. S. - repezentującej spadkobierców E. i J., małżonków, K. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w Opolu z dnia 21 listopada 1983 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa oznaczone numerami a, b, c, d i e [...] II etap o powierzchni 7931 m2, objęte księgą wieczystą nr [...] i [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., [obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.- dopisek Sądu]), zwanej dalej K.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej.

Następnie, wnioskiem z dnia 15 stycznia 2015 r. G. L., spadkobierca E. i J. K., reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata – J. S., zwróciła się do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków numerami a, b, c, d i e, obręb [...] II etap, przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 kwietnia 1982 r., Nr [...], w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na terenie miasta Opola. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w niniejszej sprawie została wydana decyzja Urzędu Miejskiego w Opolu z dnia 21 listopada 1983 r., nr [...], ustalająca odszkodowanie za ww. nieruchomości, które jednak według jej wiedzy, nie zostało wypłacone. Dodała, że Wojewoda Opolski decyzją z 15 grudnia 2014 r., nr [...], stwierdził nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w Opolu z dnia 21 listopada 1983 r., jako wydanej bez podstawy prawnej. W tych okolicznościach, zdaniem wnioskodawczyni, istnieją podstawy do ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia 10 czerwca 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące ustalenia, na rzecz G. L., odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że odszkodowanie za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stanowiące wówczas własność E. i J. K., zostało ustalone przez Urząd Miejski w Opolu w formie decyzji administracyjnej z dnia 21 listopada 1984 r., Nr [...], w wysokości 598.875,60 zł i wypłacone w dniu 27 listopada 1984 r. na książeczki oszczędnościowe PKO tych osób. Wobec faktu, iż E. i J. K. nie podważyli wysokości wypłaconego odszkodowania należało uznać, że roszczenia z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostały zaspokojone. Organ wyjaśnił nadto, iż w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, odszkodowanie za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości miastach i osiedlach oraz art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, ustala się w formie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", a nie na podstawie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. W tych okolicznościach organ uprawniony był do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 21 listopada 1983 r. jako wydanej bez podstawy prawnej. Dodatkowo organ wskazał, że na podstawie art. 128 ust. 1 u.g.n. roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Zaspokojenie tych osób wyklucza zatem dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. W świetle powyższego organ uznał, iż skoro decyzja Urzędu Miejskiego w Opolu w sprawie odszkodowania została już wykonana, to faktu tego nie może zmienić stwierdzenie nieważności tej decyzji przez Wojewodę Opolskiego. Powyższe, uzasadniało zatem podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji, G. L., nadal reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podniosła, iż na skutek stwierdzenia przez Wojewodę Opolskiego nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w Opolu z dnia 21 listopada 1983 r. o ustaleniu odszkodowania, zaistniała sytuacja, w której byłym właścicielom nie ustalono odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a odszkodowanie wypłacone wcześniej jest świadczeniem nienależnym, gdyż zostało wypłacone bez podstawy prawnej. W związku z tym, organ winien wystąpić o zwrot nienależnego świadczenia, z uwagi zaś na zawisłość sprawy o ustaleniu odszkodowania, powinien ponownie przeprowadzić postępowanie i ustalić odszkodowanie za przejęte nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zapadłe w sprawach o sygn. akt: II OSK 1457/11, II SA/Lu 814/13 i II SA/Lu 615/12, wywodziła, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia 21 listopada 1983 r. sprawa w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest niezakończona i trwa stan zawisłości sprawy.

W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 21 września 2015 r., nr [...], Wojewoda Opolski uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Opola i przekazał sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że G. L. nie jest jedynym spadkobiercą po nieżyjących właścicielach przejętej nieruchomości - osobom tym także przysługiwał przymiot strony z uwagi na interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Tymczasem Prezydent Miasta Opola prowadził przedmiotowe postępowanie bez udziału tych osób co, w ocenie organu odwoławczego, stanowiło o naruszeniu norm prawa procesowego i prowadziło do uznania, iż wydana przez organ pierwszej instancji decyzja była wadliwa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Opola decyzją z 14 grudnia 2015 r., nr [...], ponownie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Prezydent Miasta Opola powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 czerwca 2015 r. o braku podstaw do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w sytuacji gdy roszczenie odszkodowawcze zostało wypłacone osobom uprawionym. Dodatkowo wskazał, że przedmiotowe postępowanie w znaczeniu materialnym nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a zatem postępowanie w tej sprawie, wszczęte na wniosek, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 §1 K.p.a.

Od powyższej decyzji pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. odwołanie wnieśli: G. L., H. S., A. S., D. S., T. S., M. S. i B. S., reprezentowani przez adwokata J. S., wnioskując o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Opola decyzją z 14 grudnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż organowi. W uzasadnieniu powtórzyli argumentację przedstawioną we wcześniejszym odwołaniu od decyzji z dnia 10 czerwca 2015 r. Dodatkowo wskazali, że okoliczność wypłaty odszkodowania na podstawie decyzji, której stwierdzono nieważność, uregulowana została w art. 132 ust. 3a u.g.n., zgodnie z którym jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. W świetle powyższego, nie godzili się z organem, że zaspokojenie tych osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Powtórzyli nadto, że wypłacone wcześniej odszkodowanie jest świadczeniem nienależnym i organ winien wystąpić o zwrot tego świadczenia na podstawie art. 132 ust. 3a u.g.n., z uwagi zaś na zawisłość sprawy przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 129 u.g.n. i ustalić obecnie odszkodowanie za przejęte nieruchomości.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 19 kwietnia 2016 r., Wojewoda Opolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym przypominał, że przedmiotem sprawy jest ustalenie odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr a, nr b, nr c, nr d i nr e z obrębu [...] etap II, objęte Zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola Nr [...] z dnia 9 kwietnia 1982 r. w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na terenie miasta Opola (Dz. U. WRN, nr 7 z 1982 r.). Podkreślił, że stosownie do art. 5 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192, ze zm.), w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie wskazanego zarządzenia, czyli w terminie dwóch miesięcy od daty jego opublikowania, nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Państwa. Przepis art. 10 ust. 1 ww. ustawy przewidywał z kolei, iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ odwoławczy wywodził, że przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, nie wydawało się decyzji administracyjnych - ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania, albowiem brak było przepisów prawa materialnego pozwalających na wydanie takiego rozstrzygnięcia. W trybie ww. przepisów nie następowało bowiem wywłaszczenie, lecz przejęcie nieruchomości z mocy samego prawa. Odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane były natomiast na podstawie "Wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. W świetle powyższego, brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że decyzją z 15 grudnia 2014 r., nr [...], stwierdzono nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w Opolu z 21 listopada 1983 r., nr [...], ustalającej odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości, jako wydanej bez podstawy prawnej. Decyzja ta nie spowodowała jednak zawisłości sprawy o ustalenie odszkodowania, a jedynie uregulowała porządek prawny w tej kwestii poprzez wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej wadą nieważności. W świetle powyższego, organ odwoławczy uznał, że sprawa ustalenia odszkodowania z wniosku odwołujących nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Brak jest bowiem podstawy prawa materialnego do orzekania w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej, wszelkie zaś roszczenia odszkodowawcze mogą mieć wyłącznie charakter cywilnoprawny. W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo organ pierwszej instancji umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie z wniosku odwołujących się na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie Wojewody, podstaw do uwzględnienia wniosku złożonego w niniejszej sprawie nie daje również art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., stanowiący, iż starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W tej kwestii organ odwoławczy podzielił, pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, co do braku podstaw do stosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, G. L., H. S., A. S., D. S., T. S., M. S. i B. S., nadal reprezentowani przez tego samego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisu art.129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie. Na podstawie powyższych zarzutów domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydent Miasta Opola i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu kwestionowali stanowisko organu, co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Akcentowali, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 710/08, na który powoływał się organ odwoławczy, zapadł na gruncie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli i dotyczył przyznania nieruchomości zamiennej. W ocenie skarżących, wątpliwości dot. interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. obecnie już nie występują, albowiem orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza możliwość przyznania roszczenia w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Akcentowali, iż w sytuacji gdyż odszkodowanie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone, organ zobowiązany jest do dokonania waloryzacji wypłaconego odszkodowania i pomniejszenia o tą wartość kwoty ustalonego ponownie odszkodowania. Podkreślili również, iż za koniecznością waloryzacji wypłaconego wcześniej odszkodowania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 428/13, który zapadł w okolicznościach zbliżonych stanem faktycznym do niniejszej sprawy. W sprawie bowiem stwierdzono nieważność decyzji o odszkodowaniu wydanej w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Ponownie ustalone odszkodowanie zostało pomniejszone o wypłacone wcześniej odszkodowanie, które zostało przez organ zwaloryzowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której je wypłacono, zachodzi także wówczas, gdy zaistniała konieczność jego ustalenia i wypłacenia na nowo. Nie ma w sprawie żadnego znaczenia fakt, iż zarówno wypłata poprzednio ustalonego odszkodowania, jak i stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej i przyznającej tę kwotę miały miejsce przed datą wejścia w życie przepisu art. 132 ust. 3a u.g.n. Tymczasem, Wojewoda Opolski przy wydawaniu decyzji całkowicie pominął treść art. 233 u.g.n., który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed wejściem w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. W miejsce tego przepisu organ powołał się na "ogólną regułę", wskazując, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy interpretować zgodnie z ogólną regułą stosowania ustawy do stanów faktycznych zaistniałych po jej wejściu w życie. Zdaniem skarżących, gdyby intencją ustawodawcy było objęcie zakresem tego przepisu także stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy, znajdowałoby to odzwierciedlenie w wyraźnym brzmieniu tego przepisu. Dodali nadto, że z brzmienia art. 233 u.g.n. nie wynika bezspornie, że wszystkie sprawy, bez jakichkolwiek wyłączeń, wszczęte, lecz niezakończone przed 1 stycznia 1998 r. należy prowadzić na podstawie nowej ustawy. Sprawa prowadzona aktualnie z wniosku spadkobierców E. i J. K. została wszczęta w 1982 r. Zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola i do chwili obecnej nie została zakończona wydaniem prawomocnego orzeczenia o odszkodowaniu za przejętą z mocy prawa nieruchomość. W związku z tym skarżący podtrzymali swoje stanowisko o istnieniu stanu zawisłości sprawy. Zdaniem skarżących, w aktualnym stanie prawnym i faktycznym wypłacone w 1984 r. odszkodowanie stało się świadczeniem nienależnym w rozumieniu 410 § 2 Kodeksu cywilnego, gdyż zapadła czynność prawna zobowiązująca do świadczenia była nieważna (na skutek decyzji Wojewody z 2014 r.). Jednakże, obowiązek zwrotu wypłaconego odszkodowania powstaje na podstawie art. 132 ust. 3a u.g.n., a nie na podstawie art. 405 K.c

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 303/16 WSA w Opolu, na podstawie art. 58 §1 pkt 3 P.p.s.a., odrzucił skargę H. S., A. S., D. S., T. S., M. S. i B. S., z uwagi nieuzupełnienie przez pełnomocnika skarżących braków formalnych skargi poprzez przedłożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżących.

Na rozprawie sądowej w dniu 11 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz argumenty w niej zawarte. Podkreślił, iż wobec niezakończenia postępowania w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 233 u.g.n.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę oraz argumenty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa.

Na wstępie przypomnieć należy, iż przedmiot oceny w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 19 kwietnia 2016 r., mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 grudnia 2015 r., umarzającą - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 kwietnia 1982 r., Nr [...], w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na terenie miasta Opola. Od razu wskazać również należy, iż z uwagi na odrzucenie skargi w stosunku do skarżących tj.: H. S., A. S., D. S., T. S., M. S. i B. S., Sąd przedmiotem rozpoznania uczynił tylko skargę G. L.

Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), zwanej nadal K.p.a. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze ugruntowany jest pogląd, według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt.1 K.p.a., w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania. Art. 105 § 1 K.p.a. ma zatem zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co powoduje, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreśla się nadto, iż bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe związane są z podmiotem stosunku prawnego w taki sposób, że w razie jego braku nie mogą w jego miejsce wstąpić następcy prawni, a więc będzie to śmierć osoby fizycznej lub likwidacja osoby prawnej, a także podmiotu, który był stroną postępowania. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a więc, gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić przedmiot postępowania.

Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji niezbędne jest zatem rozważenie, czy ustalone w decyzjach zdarzenia prawne, czynią bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne wszczęte wskutek wniosku G. L. z dnia 15 stycznia 2015 r.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, zauważyć należy, że co do zasady, ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Wynika z niego, że E. i J. K. byli współwłaścicielami nieruchomości oznaczonych numerami: a, b, c, d i e, obszar [...] II etap o powierzchni 7931 m2, zapisanej w księdze wieczystej numer [...] i [...]. Wymienione nieruchomości objęte zostały Zarządzeniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 kwietnia 1982 r., Nr [...] w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na terenie miasta Opola, które zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Opolu z 1982 r., pod numerem 7. Wskutek wejścia w życie wskazanego zarządzenia, na mocy decyzji z dnia 21 listopada 1984 r. Urzędu Miejskiego w Opolu, orzeczono o przejęciu przedmiotowych działek na rzecz Skarbu Państwa i ustaleniu odszkodowania w wysokości 598.875,60 zł. Podstawą prawną tej decyzji stanowił przepis art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192) oraz art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.). Następnie, decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r., znak [...], Wojewoda Opolski stwierdził nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w Opolu z 21 listopada 1984 r., z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania. Wydanie przez organ decyzji nieważnościowej, skutkowało tym, że wnioskiem z dnia 15 stycznia 2015 r. G. L. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Opolu o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm.), zwanej nadal u.g.n., argumentując, że odszkodowanie według jej wiedzy nie zostało wypłacone jej rodzicom, nadto nie został wydany "Wykaz odszkodowań za grunty przejęte". Zdaniem skarżącej, wobec uchylenia przez Wojewodę Opolskiego decyzji o ustaleniu odszkodowania, istnieje nadal stan zawiłości sprawy wszczętej na skutek Zarządzenia z dnia 9 kwietnia 1982 r., Nr [...]. Orzekające w niniejszej sprawie organy, umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej, uznały z kolei, że wydanie decyzji nieważnościowej nie spowodowało zawisłości sprawy o ustalenie odszkodowania, a jedynie uregulowało porządek prawny w tej kwestii poprzez wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej wadą nieważności. Stwierdziły również, że sprawa ustalenia odszkodowania z wniosku odwołującej nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a wszelkie roszczenia odszkodowawcze mogą mieć wyłącznie charakter cywilnoprawny.

Istota problemu w analizowanej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy zakres zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., obejmuje nieruchomości przejęte w trybie określonym w art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Spór ogniskuje się zatem jedynie wokół zagadnienia prawnego – istnienia (bądź nie) podstawy prawnej do wydania nowej decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęty przez Skarb Państwa grunt, w miejsce decyzji Urzędu Miejskiego z dnia 21 listopada 1984 r., której nieważność została stwierdzona prawomocną decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 15 grudnia 2014 r.

W ocenie Sądu, decyzja Wojewody Opolskiego, a w szczególności motywy jej podjęcia, ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W jej realiach należało uwzględnić przyczyny, dla których Wojewoda Opolski stwierdził nieważność decyzji Urzędu Miejskiego z dnia 21 listopada 1983 r. W sytuacji bowiem, gdy w wyniku stwierdzenia nieważności następuje eliminacja decyzji z obrotu prawnego, istotne jest nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale także okoliczność, z powodu jakich wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., następuje stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Ma to istotne znaczenie z tego względu, że konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją, której nieważność stwierdzono, w znacznej mierze zależy od przyczyny stwierdzenia nieważności. Możliwość ponownego rozpoznania sprawy może być bowiem wyłączona np. w przypadku stwierdzenia res iudicata bądź braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. (por. wyrok NSA z 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2993/13 - dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowej decyzji nadzorczej z 15 grudnia 2014 r., wywłaszczenie za grunty przejmowane przez państwo w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach, uregulowane było w taki sposób, że przejście własności na rzecz Państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (a później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane poprzez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej początkowo w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, następnie zaś w trybie art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 1994, z późn. zm.) uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, po przemnożeniu wartości wskazanych w zarządzeniu przez wielkość (ilość metrów kwadratowych) wywłaszczanej nieruchomości. Odszkodowanie za grunty przejmowane przez państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane były na podstawie "Wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. Wysokość indywidulanego odszkodowania nie była bowiem wynikiem rozstrzygnięcia, lecz wynikiem mnożenia liczby metrów kwadratowych przez ustaloną jednolitą dla wszystkich stawkę odszkodowania za 1 m2. Zauważyć w tym miejscy należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia ta została wyraźnie przesądzona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – zapadłym dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 878/10, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1634/09 (oba orzeczenia dostępne na ww. stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku NSA uznał, że odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego wypłacane być powinny na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. Poprzez użycie w cytowanym przepisie słów "wypłaca się", ustawodawca ograniczył stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości jedynie do norm o charakterze materialnoprawnym. Nieuzasadnionym byłoby więc przy tak sformułowanym przepisie uznanie, że przepis art. 10 ust. 1 odsyła do całej procedury wywłaszczeniowej (podobnie NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2111/14 - dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej, Wojewoda Opolski stwierdził, że decyzja Urzędu Miejskiego z dnia 21 listopada 1983 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości stanowiące własność E. i J. K., została wydana bez podstawy prawnej, a więc jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W obecnie prowadzonym postępowaniu, dotyczącym ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, organy administracji były związane faktem istnienia i treścią opisanej wyżej decyzji, stwierdzającej brak podstawy prawnej do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Powyższe oznacza, że dopóki decyzja nadzorcza nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, niemożliwie jest dokonywanie innej oceny prawnej w tym zakresie. Odmienna wykładnia tej sytuacji procesowej podważyłaby zarówno skutki prawne, jak i sens przeprowadzonego wcześniej postępowania nadzorczego, zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, która korzysta z domniemania legalności, prawidłowości i mocy obowiązującej, dopóki nie zostanie podważona.

Wobec powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie podlega kwestii, że przy przejmowaniu nieruchomości na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego (...) nie było podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie odszkodowania, ani też w przedmiocie wywłaszczenia (por. też wyrok NSA z 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/06, CBOSA). Skoro tak, to wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Urzędu Miejskiego w Opolu z dnia 21 listopada 1983 r. – jako wydanej bez podstawy prawnej – nie pociąga za sobą konieczności wydania nowej decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość. W konsekwencji nie sposób uznać, aby obecnie toczyło się jakieś postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania, stanowiące kontynuację postępowania z 1983 r. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania przepis art. 233 u.g.n., który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Już z tego powodu brak zatem podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. mają zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy to jednak spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy, na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. Gdyby jednak nawet przyjąć, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych (wywłaszczeń) powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami bez względu na to, czy w chwili wejścia w życie tej ustawy postępowanie w danej sprawie było w toku, to w niniejszej sprawie i tak przepis ten nie mógłby znaleźć zastosowania. Wprost z jego brzmienia wynika bowiem, że dotyczy on jedynie sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości "bez ustalenia odszkodowania" (por. ww. wyroki NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2111/14; z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 111/08, z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13; z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11; z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 710/08 i z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 650/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 448/13 - wszystkie dostępne na ww. stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w niniejszej sprawie jest poza sporem, że przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości przez Państwo w 1984 r. nastąpiło za odszkodowaniem, które zostało wówczas ustalone na podstawie operatów szacunkowych z kwietnia 1984 r., nr [...], [...], [...], [...] i [...] i wypłacone na książeczki oszczędnościowe PKO E. i J. K. Jeżeli skarżąca kwestionuje fakt wypłaty odszkodowań z tytułu przejęcia spornych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to przysługuje jej roszczenie na drodze cywilnoprawnej.

Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając motywy decyzji Wojewody Opolskiego i fakt uprzedniej wypłaty odszkodowania, organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem spadkobiercy G. L. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co skutkować musiało jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W świetle powyższego, Sąd stwierdza, iż nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad, które prowadziłyby do konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W szczególności Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień w zakresie rozważenia oraz oceny przez organ odwoławczy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także co do poprawności uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przeciwnie, jak to już wyżej wskazano, organ odwoławczy w należyty sposób rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wyniki tych ustaleń i analiz Wojewoda przedstawił w pisemnych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, zredagowanych w sposób czyniący zadość wymaganiom K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.