Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2736/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 17 pkt 7 i 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 12
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] z obrębu [...] położonych w miejscowości [...] w gminie [...], w zakresie w jakim usytuowane są na terenie oznaczonym symbolem [...]; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy w [...] nr [...] z [...] stycznia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] z obrębu [...] położonych w miejscowości [...].

Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 17 pkt. 8 i art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80 poz. 717) poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla działek oznaczonych numerami ewidencyjnym [...], [...], [...] z obrębu [...], powstałych w wyniku podziału pierwotnej działki oznaczonej numerem [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości [...].

Opierając się na powyższym zarzucie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnym [...], [...], [...] z obrębu [...] położonych w miejscowości [...], zakresie w jakim usytuowane są one na terenie oznaczonym symbolem [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący podniósł, że przy podejmowaniu uchwały nr [...] naruszony został tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz właściwość organów, o których mowa w art. 17 pkt. 7 lit. c i art. 17 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca, wskazuje bowiem na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów leśnych. W odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym stwierdzono występowanie gruntów leśnych, a zatem przy uchwalaniu miejscowego planu zastosowanie miały przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje m. in. zasady ochrony gruntów leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne i nierolnicze. Przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody wojewody. Rada Gminy sporządzając plan miejscowy nie uzyskała stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, a zatem nie była uprawniona do dokonywania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do działki oznaczonej przed podziałem numerem ew. [...]. Organ sporządzający plan naruszył właściwość organów, o której mowa w art. 17 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dacie podjęcia uchwały działka o nr ew. [...] (o łącznej powierzchni 0,43 ha) stanowiła w całości lasy i grunty leśne, oznaczone symbolem [...], co potwierdza wypis z ewidencji gruntów według stanu z daty [...] stycznia 2005 r. W wyniku wtórnego podziału ww. działki dokonanego w 2017 r. powstały działki oznaczone nr ew. [...],[...],[...]. Z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż cała pierwotna działka o numerze [...] została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych wbudowanych w mieszkanie lub obiekt wolnostojący, oznaczoną symbolem [...]. Zmiana przeznaczenia w planie wykazanych gruntów leśnych na cele nieleśne, wymaga uzyskania zgody właściwego organu, w procedurze sporządzenia projektu planu (w trybie art. 17 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tymczasem, takiej zgody organ wykonawczy Gminy [...] nie przedłożył. Brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia działki leśnej na cele zabudowy mieszkaniowej stanowi naruszenie trybu postępowania przy sporządzaniu planu miejscowego skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie działek [...],[...],[...].

Rada Gminy w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosła o uwzględnienie skargi. Organ potwierdził twierdzenia skargi wskazując, że w toku prowadzonej procedury planistycznej zwracano się o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, ale nie zwracano się do właściwego organu o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Jednocześnie organ wniósł o nieobciążanie strony kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była uchwała Rady Gminy w [...] nr [...] z [...] stycznia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Skargę na uchwałę złożył Wojewoda [...], jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018, poz. 994 ze zm.; dalej jako u.s.g.). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w dacie podejmowania przez Radę zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."). Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Sąd uznaje skargę za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania oraz naruszenie właściwości organów określonych w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień. Jednym z podstawowych instrumentów, za pomocą których gmina wykonuje przysługujące jej władztwo planistyczne, jest plan miejscowy.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wprowadził wymóg uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska przyrodniczego. Z art. 17 pkt. 7 i 8 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że organ gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych oraz uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z uwagi na okoliczność, że na obszarze objętym planem miejscowym stwierdzono występowanie gruntów leśnych zgodnie z art. 15 ust. 1 i 17 pkt. 8 u.p.z.p. w odniesieniu do tych gruntów zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004, Nr 121, poz. 1266 z.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne lub nierolnicze; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności. Tak więc, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, reguluje m.in. zasady ochrony gruntów leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne i nierolnicze. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże, stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, wymaga uzyskania zgody wojewody. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Przy czym, decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy, poza odesłaniem do art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazującym na przesłanki, jakimi winien kierować się organ, w dacie podejmowania uchwały w przedmiocie zagospodarowania terenu, przy kwalifikowaniu gruntu leśnego do odmiennego przeznaczenia.

Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w okresie prowadzenia procedury planistycznej i na dzień uchwalenia planu, tj. [...] stycznia 2005 działka nr [...], z której w wyniku wtórnego podziału dokonanego w 2017 r. powstały działki [...],[...],[...], w ewidencji gruntów i budynków widniała w całości jako grunt leśny "[...]". Wójt Gminy [...] nie uzyskał zgody na dokonanie zmiany przeznaczenia spornego gruntu w planie, a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do ww. działki. Oznacza to, że przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] doszło do naruszenia obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Dokonanie zmiany przeznaczenia gruntu leśnego dla ww. działki na cel inny niż leśny winno nastąpić w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zatem skoro powyższej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla ww. działek Gmina dokonała w planie bez uzyskania wymaganej zgody, bez której organ planistyczny nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia gruntu (art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), to stwierdzić należy, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, co prowadzić musiało do stwierdzenia nieważności postanowień zaskarżonej uchwały we wskazanym wyrokiem zakresie.

Istotne naruszenie trybu prac nad projektem, a także właściwości organów, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powodowało nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. W orzecznictwie na tle przywołanego przepisu ugruntowany został pogląd, że uchybienie w postaci dokonania zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, bez uzyskania wcześniejszej zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zalicza się do istotnego naruszania trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy (wyrok NSA z 4 marca 2014 r. sygn.. akt. II OSK 2730/13, CBOSA). Wskazać należy, że dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Innymi słowy, czy stwierdzone naruszenie procedury planistycznej mogłoby mieć wpływ na treść zapisów planu. Niewątpliwie brak decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia mógł mieć wpływ na treść planu w tej części. Odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia lasu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną skutkowałaby nadal przeznaczeniem leśnym. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia winny być zgodne z obowiązującą regulacją prawną.

W tym stanie rzeczy - na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. – należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały odnośnie działek objętych skargą, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w punkcie II na mocy art. 200 w zw. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty celowego dochodzenia praw w przedmiotowej sprawie stanowiło wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone na kwotę 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018, poz. 265). Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających zastosowanie art. 206 P.p.s.a., w sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów.