Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1522/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 12/19 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.P. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 12/19, oddalił skargę A.P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

A.P. wnioskiem z dnia 18 lutego 2017 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji [...] o udostępnienie informacji publicznej m.in. w postaci materiału wideorejestratora zamontowanego w samochodzie marki [...] o nr rej [...] użytkowanym w KPP [...] w postaci nagrań pełnego przebiegu służby w dniu 17 lutego 2017 r.

Decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. Komendant Powiatowy Policji [...] odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie całości nagrania wideorejestratora zamontowanego w samochodzie służbowym marki [...] o nr rej [...] z urządzeniem [...] nr fabryczny [...] użytkowanego w KPP [...] z dnia 17 lutego 2017 r., którą Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, decyzją z dnia 30 stycznia 2018 r. utrzymał w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r, sygn. akt II SA/Sz 357/18 uchylił powyższe decyzje, wskazując na brak zastosowania przez organy w sprawie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej "u.d.i.p.").

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Komendant Powiatowy Policji [...], po osobistym przeprowadzeniu analizy nagrania stwierdził, że podczas pełnionej służby przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji [...] w dniu 17 lutego 2017 r. z wykorzystaniem wideorejestratora przeprowadzono łącznie siedem (7) kontroli drogowych, w tym kontrolę drogową wnioskodawcy. Wymienione kontrole drogowe zgodnie z czasem nagrania umieszczonym na materiale video odbyły się o następujących godzinach w dniu 17 lutego 2017 r.:

- 13:55 - kontrola drogowa pojazdu,

- 14:14 - kontrola drogowa pojazdu,

- 14:30 - kontrola drogowa rowerzysty,

- 14:33 - kontrola drogowa pojazdu wnioskodawcy,

- 15:51 - kontrola drogowa pojazdu,

- 18:45 - kontrola drogowa rowerzysty,

- 18:59 - kontrola drogowa pojazdu

- 19:36 - kontrola drogowa pojazdu.

Dalej Komendant Powiatowy Policji [...] wyjaśnił, że zarejestrowany materiał zawiera wizerunki co najmniej czterech (4) osób, wobec których prowadzone były interwencje, a także innych przechodniów oraz co najmniej pięciu numerów rejestracyjnych kontrolowanych pojazdów. Dane osób jak i pojazdów, wobec których funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji [...] podejmowali interwencje, znajdują się w notatnikach służbowych, których zanonimizowane kserokopie zostały wnioskodawcy przekazane w odrębnych pismach. Zdaniem organu I instancji, udostępnienie w całości wnioskowanego nagrania z dnia 17 lutego 2017 r. w pełnym zakresie spowoduje naruszenie prywatności osób, wobec których funkcjonariusze policji KPP [...] podejmowali interwencje w powyższych godzinach w dniu 17 lutego 2017 r., co naruszy dyspozycję z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 12 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu wnioskodawca podnosi, że jego wniosek zawierał odmienny od ujętego w decyzji zakres informacji publicznej, bowiem żądał przekazania, cyt.: "materiału z wideorejestratora (...) w postaci nagrań pełnego przebiegu służby w dniu 17 luty 2017 r. oraz w dniach 15 i 16 luty 2017 r.", a w decyzji odniesiono się jedynie do nagrania przebiegu służby z 17 lutego2017 r. Jak utrzymuje, jego intencją nie było uzyskanie informacji w objętym ochroną zakresie. Nadto, wnioskodawca akcentuje niezasadność odmowy udzielenia informacji i konieczność przekazania nagrań wideorejestratora z wyłączeniem tych elementów nagrania, cyt.: "które będą świadczyć o prywatności takich osób np. sylwetka twarzy czy ewentualnie numer tablicy rejestracyjnej". Jednocześnie w dalszej części odwołania zauważa, że niedopuszczalne jest wymazanie całego fragmentu nagrania tylko dlatego, że jakiś element obrazu zawiera, cyt.: "informacje prywatne np. wizerunek osoby". Ponadto, w ocenie wnioskodawcy, cyt.: "udostępniona część nagrania nie spełnia prawnych obowiązków organu wynikających z u.d.i.p.". Niespełnienie tych obowiązków ma według wnioskodawcy polegać na usunięciu dźwięku z udostępnionego nagrania i niewskazaniu powodów takiej anonimizacji w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem wnioskodawcy, uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów formalnych, cyt.: "w szczególności [...] nie posiada oznaczenia osób, które zajęły stanowisko w toku udostępnienia informacji publicznej, tj. wskazania ich imion, nazwisk i pełnionych funkcji [...]. Ponadto organ nie wskazał również podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.".

Jak dalej wskazał organ odwoławczy, w toku rozpoznawania odwołania ekspert Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w Szczecinie, kom. S. D. odtworzył zapis wideorejestratora z dnia 17 lutego 2017 r. stwierdzając, że zawiera on zapis z przebiegu służby funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji [...] - sierż. D. K. i st. sierż. M. P., w tym kontroli drogowych przeprowadzanych przez nich we wskazanych w decyzji godzinach. Widnieją na nim wizerunki kontrolowanych osób, a także marek, modeli i numerów rejestracyjnych pojazdów. Nie ulega zatem wątpliwości, że na nagraniach utrwalono dane umożliwiające ich identyfikację, a udostępnienie zapisu naruszałoby postanowienia art. 47 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony prywatności jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Prawo do ochrony danych osobowych stanowi emanację praw osobistych, których głównym celem jest zapewnienie poszanowania prywatności, godności czy osobowości człowieka. Skuteczna ochrona prywatności wymagałaby zatem nieodwracalnego uniemożliwienia identyfikacji kontrolowanych osób i prowadzonych przez nie pojazdów. Zważywszy na to, że wnioskodawca zażądał udostępnienia danych w formie plików cyfrowych - organ zobowiązany nie był w stanie zapewnić odpowiedniej anonimizacji danych uniemożliwiających odwrócenie tego procesu. Organ odwoławczy przypomniał również, że pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. Komendant Powiatowy Policji [...] poinformował wnioskodawcę o braku nagrań wspomnianego wideorejestratora z dnia 15 i 16 lutego 2017 r., ponieważ w tych dniach nie był on wykorzystywany w służbie. Po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany organ poddał go stosownej weryfikacji. Ponieważ nie posiadał postulowanej informacji - powiadomił o tym na piśmie wnioskodawcę, nie wydając odrębnej decyzji administracyjnej.

Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie zauważył także, że wbrew zawartym w odwołaniu stwierdzeniom, zamieszczono w decyzji personalia osoby zajmującej stanowisko w toku rozpoznawania wniosku. Wyjaśniono przy tym, że czynności w tej sprawie wykonywał osobiście Komendant Powiatowy Policji [...], insp. P. K., który m.in. odtworzył i przeanalizował nagranie wideorejestratora. Był on zatem jedyną osobą zajmującą w tej sprawie stanowisko. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że organ I instancji nie wymienił podmiotów ze względu na dobro których wydano decyzję. Zapis wideorejestratora zawiera wizerunki osób i numery rejestracyjne pojazdów poddawanych kontrolom drogowym. Osoby te zostały oznaczone jako te, których wizerunek utrwalono w toku konkretnych czynności służbowych, przeprowadzanych we wskazanych godzinach. Inny, bardziej precyzyjny sposób oznaczenia tych osób, naruszałby ich prywatność.

Skargę na powyższą decyzję złożył wnioskodawca.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. skarżący, popierając skargę, podniósł, że we wniosku z dnia 18 lutego 2017 r. nie domagał się udostępnienia informacji co do całości nagarnia z dnia 17 lutego 2017 r., lecz nagrania pełnego przebiegu służby z dnia 17 lutego 2017 r., czyli od momentu włączenia wideorejestratora do momentu jego wyłączenia.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji podniósł, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej już dwukrotnie była przedmiotem orzekania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie, a mianowicie. Wyrokiem z dnia 07 czerwca 2017 r., II SAB/Sz 36/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - orzekając o bezczynności Komendanta Powiatowego Policji [...] - przesądził, że żądane przez skarżącego wnioskiem z dnia 18 lutego 2017 r. informacje, stanowią (co do zasady) informacje publiczne. Sąd w wyroku tym stwierdził także, że: "(...) tak szeroko określone żądnie skarżącego – obejmujące m.in. "materiał z wideorejestratora zamontowanego w samochodzie [...] należącym do KPP [...] w postaci nagrań pełnego przebiegu służby w dniu 17 lutego 2017 r. oraz w dniach 15 i 16 lutego 2017 r." może obejmować dane naruszające prywatność osób fizycznych – o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podobnie jak odpisy z notatników służbowych funkcjonariuszy pełniących służbę nie tylko w dniu 17 lutego 2017 r. ale w całym okresie od 10 lutego 2017 r. do 17 lutego 2017 r. W takiej sytuacji organ winien jednak (odnośnie danych naruszających prywatność o jakiej mowa powyżej) wydać stosowną decyzję (w pozostałym zaś zakresie, informacje, którymi dysponuje, a które stanowią informację publiczną i które nie podlegają wspomnianym wyżej ograniczeniom – winien udostępnić). W sprawie organ zaniechał zachowania właściwego trybu, bowiem odmówił udzielenia informacji, dokonując tego czynnością materialno-techniczną, czyli informując pismem, które nie ma waloru decyzji. Takie zaś działanie stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 i art. 5 u.d.i.p., a tym samym uznać należy, że Komendant Powiatowy Policji [...] pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego także w omawianym zakresie".

Natomiast wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r., II SA/Sz 357/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylając decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 29 grudnia 2017 r., wskazał, że: "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyda rozstrzygnięcie z zastosowaniem art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., mając na względzie, że ustawodawca nie wskazał, w jaki sposób osoby fizyczne mają być oznaczone, zatem pozostawił wybór sposobu ich oznaczenia dla organu w zależności od konkretnego stanu faktycznego występującego w sprawie. Z decyzji jednak powinno przede wszystkim jednoznacznie wynikać, że wnioskowana informacja w pełnym zakresie narusza prywatność innych osób, osoby te powinny być także przez organ oznaczone, przy czym chodzi tu o takie oznaczenie, które nie będzie naruszało ich prywatności. Wobec stwierdzenia naruszenia wskazanego wyżej przepisu uznać należało, że rozstrzyganie pozostałych zarzutów dotyczących ograniczenia prawa do dostępu do informacji publicznej jest przedwczesne".

W wykonaniu powyższych wskazań Sądu, Komendant Powiatowy Policji [...] decyzją z dnia 08 listopada 2018 r., odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie całości nagrania wideorejestratora zamontowanego w samochodzie marki [...] o nr rej [...] z urządzeniem [...] nr fabryczny [...] użytkowanego w KPP [...] z dnia 17 lutego 2017 r.,

Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie decyzją z dnia 12 grudnia 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 8 listopada 2018 r

Zatem, WSA w Szczecinie, kierując się treścią art. 153 P.p.s.a., kontrolując zaskarżoną decyzję z dnia 12 grudnia 2018 r. pod względem jej zgodności z prawem, zobowiązany był kierować się oceną prawną jak i wskazaniami Sądów zawartymi w wyrokach: z dnia 07 czerwca 2017 r., II SAB/Sz 36/17 i z dnia 23 maja 2018 r., II SA/Sz 357/18, co ma przełożenie na zakres jej rozstrzygania.

Tak więc na tym etapie postępowania sądowego kontrolę sądową zaskarżonej decyzji należało zawęzić do żądania wniosku z dnia 18 lutego 2017 r. w części dotyczącej odmowy skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie całości nagrania wideorejestratora zamontowanego w samochodzie marki [...] o nr rej [...] z urządzeniem [...] nr fabryczny [...] użytkowanego w KPP [...] z dnia 17 lutego 2017 r.

Zdaniem WSA w Szczecinie, organy obu instancji, wydając swoje decyzje, wykonały wskazania Sądów wynikające z wyroków II SAB/Sz 36/17 i II SA/Sz 357/18 i przy rozstrzyganiu meritum sprawy uwzględniły przy ponownym jej załatwianiu ocenę prawną tych Sądów.

W istocie zarzutów skargi skarżący kwestionuje zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie całości nagrania wideorejestratora zamontowanego w samochodzie marki [...] o nr rej [...] z urządzeniem [...] nr fabryczny [...] użytkowanego w KPP [...] z dnia 17 lutego 2017 r., gdyż jego zdaniem, cyt. "(...) organ może dokonać anonimizacji nie przez wycięcie całego fragmentu, nagrania poprzez zamazanie twarzy bądź innych elementów zawierających dane prywatne".

Na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. skarżący za skargą podniósł, że we wniosku z dnia 18 lutego 2017 r. nie domagał się udostępnienia informacji co do całości nagrania z dnia 17 lutego 2017 r., lecz nagrania pełnego przebiegu służby z dnia 17 lutego 2017 r., czyli od momentu włączenia wideorejestratora do momentu jego wyłączenia.

Odnosząc się zatem do spornej materii (tj. w zakresie nagrania pełnego przebiegu służby z dnia 17 lutego 2017 r.), WSA w Szczecinie zauważył, że jak wynika z załączonego do akt administracyjnych sprawy wniosku z dnia 18 lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, skarżący w pkt 1 tego wniosku domagał się w trybie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienia informacji w zakresie, cyt.: "Materiał z wideorejestratora zamontowanego w samochodzie fiat należącego do KPP [...] w postaci nagrań pełnego przebiegu służby w dniu 17 luty 2017 roku oraz (...)", po czym na str. 2 tego wniosku skarżący wskazał, cyt.: "Sposób i forma udostępnienia informacji: pliki cyfrowe w zakresie punktu 1, dalej, cyt.: "Przekazanie informacji: jako kopii cyfrowej w zakresie punktu, (...)." i dalej, cyt.: "Udostępnienie na nośniku cyfrowym: DVD-R w zakresie punktu 1, (...).".

Z przytoczonej treści wniosku w zakresie nagrania co do pełnego przebiegu służby z dnia 17 lutego 2017 r. wprost wynika, że skarżący jednoznacznie określił, w jakiej formie żąda udostępnienia wnioskowanej informacji, a mianowicie, w formie cyfrowej. Natomiast organ odwoławczy wprost wskazał, że w takiej formie nie może skarżącemu udostępnić żądanej informacji, gdyż nie był w stanie zapewnić anonimizacji danych, zaś zapis wideorejestratora zawiera wizerunki kontrolowanych osób, a także numery rejestracyjne pojazdów poddawanych kontrolom drogowym, co umożliwiałoby zidentyfikowanie tych osób, co w konsekwencji naruszałoby art. 47 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony prywatności jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Zasadnie także wskazał, że prawo do ochrony danych osobowych stanowi emanację praw osobistych, których głównym celem jest zapewnienie poszanowania prywatności, godności czy osobowości człowieka. Trafnie przy tym organ odwoławczy powołał wyrok NSA z 28 listopada 2002 r., II SA 3389/01, w którym Sąd ten m.in. wskazał, że: "według art. 6 tej ustawy za dane osobowe uważa się zaś wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Uwzględniając te artykuły należy więc podkreślić, że ochrona danych osobowych, czyli informacji zarówno identyfikujących, jak i osobopoznawczych, dotyczących osoby fizycznej, zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania, odnosi się zgodnie z art. 2 ustawy jedynie do praw osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Uważa się bowiem, że prawo do ochrony danych osobowych jest emanacją praw osobistych człowieka /prawa osobowości, prawa do informacyjnego samookreślenia/, których głównym celem jest zapewnienie poszanowania prywatności, godności czy osobowości człowieka".

W kontekście tego wyroku NSA oznacza to, że skuteczna ochrona prywatności kontrolowanych osób, w tym także prowadzonych przez nie pojazdów, wymaga takiego zabezpieczenia, które całkowicie uniemożliwi ich identyfikację. Dotyczy to także numerów rejestracyjnych pojazdów, których znajomość może doprowadzić do zidentyfikowania kontrolowanych osób. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, osoby te zostały oznaczone jako te, których wizerunek utrwalono w toku konkretnych czynności służbowych, przeprowadzanych we wskazanych godzinach. Inny, bardziej precyzyjny sposób oznaczenia tych osób, skutkowałoby naruszeniem ich prywatności, co właśnie było powodem zasadnej odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w żądnym zakresie, a nie jak błędnie przyjął skarżący – z powodu "braku możliwości skutecznej anonimizacji materiału". Zdaniem Sądu, niezależnie od zakwalifikowania informacji o numerze rejestracyjnego pojazdu, a więc, czy wchodzi w zakres terminu "dane osobowe" czy nie, zawsze istotne jest wyważenie, czy wymóg podania informacji, tutaj, pełnego numeru rejestracyjnego pojazdu, jest usprawiedliwione okolicznościami, czy niezbędny jest dla osiągnięcia konkretnego celu. Skarżący w niniejszej sprawie tego nie wykazał. Co istotne w kontekście zarzutów skargi, że organ – oprócz tego, że przy ponownym załatwianiu sprawy był związany oceną i zaleceniami Sądów wynikającymi z wyroków – to przede wszystkim jest związany wnioskiem strony i nie może w dowolny sposób modyfikować czy interpretować treści żądania, co wprost wynika z dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p.

Z analizy okoliczności faktycznych występujących w badanej sprawie wynika, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zasadnie odmówił skarżącemu jej udostępnienia w żądnym zakresie wobec stwierdzenia ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., uprawniającej organ do odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, a mianowicie, z powodu możliwości naruszenia prywatności osób widniejących na żądanym nagraniu z dnia 17 lutego 2017 r.

W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2).

W stanie faktycznym badanej sprawy, w sytuacji, gdy skarżący już we wniosku z dnia 18 lutego 2017 r. wprost wskazał sposób i formę żądanej informacji w zakresie nagrania z dnia 17 lutego 2017 r., a mianowicie, w formie plików cyfrowych, uzasadnionym było bezpośrednie zastosowanie przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że dysponując numerem rejestracyjnym, marką i kolorem pojazdu można - niekoniecznie w prosty i łatwy sposób, jak wskazano w uzasadnieniu skargi - ustalić dane osobowe właściciela pojazdu, chociażby np. przez zamieszczenie ogłoszenia, zdjęcia na portalu społecznościowym lub w inny sposób. Nie ma znaczenia, czy w sposób bezpośredni czy pośredni można zidentyfikować konkretną osobą przez znajomość numeru rejestracyjnego pojazdu. Istotne jest bowiem, że numer rejestracyjny pojazdu, a nadto inne jego cechy, można powiązać z konkretną osobą (niekoniecznie właścicielem pojazdu), co w efekcie może doprowadzić do identyfikacji tej osoby, a w konsekwencji naruszenia jej prywatności. Chodzi o taką ochronę prywatności osoby fizycznej, by skutecznie uniemożliwić osobom trzecim ich zidentyfikowanie. Stąd zasadna była odmowa udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w spornym zakresie ze względu na ochronę prywatności innych osób kontrolowanych. Sąd nie podzielił poglądu Sądów powołanych w skardze, że ujawnienie numerów rejestracyjnych nie podlega ochronie prywatności.

W zgodzie zatem z przepisami u.d.i.p. Komendant Powiatowy Policji [...] jako organ zobowiązany, z zachowaniem formy decyzji odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie całości nagrania wideorejestratora zamontowanego w samochodzie marki [...] o nr rej [...] z urządzeniem [...] nr fabryczny [...] użytkowanego w KPP [...] z dnia 17 lutego 2017 r. z uwagi na możliwość naruszenia prywatności osób kontrolowanych wobec braku możliwości anonimizacji (zaciemnienia) poszczególnych części nagrania i wydania tylko fragmentów zapisów w formie plików cyfrowych, zaś Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie w sposób uprawniony utrzymał tę decyzję w mocy.

W dniu 24 kwietnia 2019 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył skarżący, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. - poprzez pominięcie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 357/18;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez uznanie za prawidłową błędnej, lakonicznej i powierzchownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i takiegoż uzasadnienia decyzji organu;

3. art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych – poprzez jego zastosowanie, pomimo, iż w obecnym brzmieniu tego przepisu nie miał on zastosowania w sprawie;

4. art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany twierdzi, iż nie ma możliwości udostępnienia informacji w określonej we wniosku formie nie jest zobowiązany do stosowania tego przepisu;

5. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż treść tablicy rejestracyjnej samochodu lub wizerunek samochodu stanową dane dotyczące prywatności osoby fizycznej;

6. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe postępowania organu, który nie wystąpił do osób fizycznych, których to dotyczy, o wyrażenie zgody na rezygnację z prawa, o którym mowa w tym przepisie;

7. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na prywatność osób fizycznych pomimo braku ku temu podstaw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako oczywiście niezasadnej oraz o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie, jak również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną uznać należy, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.

Przystępując do rozpoznania zarzutów zwartych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut obrazy art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. - poprzez pominięcie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 357/18 jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji bowiem słusznie przypominał, że podstawą uchylenia przez WSA w Szczecinie przywołanym wyrokiem decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 29 grudnia 2017 r., było naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez brak podania imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w sprawie (s. 6 -7 uzasadnienia wyroku o sygn. akt II SA/Sz 357/18). W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że w sprawie organ zrealizował te wnioski, ponieważ z uzasadnienia decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] wynika nie tylko wyjaśnienie przyczyn braku możliwości udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, ale również wskazano na osobę, która zajęła stanowisko w toku postępowania - Komendanta Powiatowego Policji (k.169 akt administracyjnych sprawy).

Nie mógł również odnieść skutku zarzut obrazy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie stosuje bowiem wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji, odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Ustalony w sprawie stan faktyczny został udokumentowany w zgromadzonym materiale dowodowym oraz znalazł wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym kontekście podzielić należy stanowisko WSA w Szczecinie, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.), ponieważ Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu, a jedynie przytoczył go w treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 28 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3389/01 (s. 14 uzasadnienia).

WSA w Szczecinie nie naruszył również art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten ustanawia bowiem nakaz powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazania, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona. Norma z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy zatem tylko sytuacji, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonym we wniosku. W tej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Skarżący kasacyjnie nie zauważył, że podstawą wydania decyzji nie była przeszkoda o charakterze formalnym, tj. brak technicznych możliwości załatwienia wniosku, lecz przesłanka merytoryczna. Odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła bowiem ze względu na ochronę prawa do prywatności osób zarejestrowanych podczas interwencji funkcjonariuszy policji. W takiej sytuacji brak przesłanek do udzielenia informacji publicznej, w tym z powodu ochrony żądanych danych prawem do prywatności, skutkuje zawsze wydaniem decyzji merytorycznej, nie zaś o charakterze formalnym, w postaci np. umorzenia postępowania stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 3/11)

Niezrozumiały jest zarzut dotyczący art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe postępowania organu, który nie wystąpił do osób fizycznych, których to dotyczy, o wyrażenie zgody na rezygnację z prawa do prywatności. Ustawa o dostępnie do informacji publicznej nie przewiduje bowiem swego rodzaju specjalnego trybu rezygnacji osób fizycznych z prawa do prywatności. Żaden z przepisów ustawy ani inny akt prawny nie stanowi, że organ w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy danych objętych prawem do prywatności ma obowiązek zwrócić się z prośbą do osób, których wniosek dotyczy o rezygnację z takiego prawa. Podmiot zobowiązany, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci danych objętych prawem do prywatności ma jedynie zbadać, czy wniosek rzeczywiście dotyczy informacji, o których mowa w art. 5. ust. 2 u.d.i.p., a następnie wydać w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p.- decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Należy uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że WSA w Szczecinie błędnie uznał, iż treść tablicy rejestracyjnej stanowi dane dotyczące prywatności osoby fizycznej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie wyrażone w wyroku NSA z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 1466/21, który uznał że "numer rejestracyjny samochodu nie podlega ochronie wynikającej z prawa do prywatności, gdyż identyfikuje samochód a nie osobę, odnoszona winna być do przypadków standardowych numerów rejestracyjnych składających się z liter i cyfr, nie pozwalających na powiązanie samochodu z właścicielem oraz do przypadków, w których samochód z tablicą rejestracyjną znajduje się lub jest prezentowany bez połączenia z innymi informacjami odnoszącymi się do czasoprzestrzeni lub w powiązaniu z innymi danymi osobowymi, w tym wizerunku osób nim podróżujących". Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE.L. 2016.119.1., dalej: RODO)"dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą") Natomiast możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to taka, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizyczne. Dane osobowe stanowią zatem informację dotyczącą osób fizycznych, przy czym taka informacja pozwala na ustalenie tożsamości takiej osoby bezpośrednio lub przy wykorzystaniu prostych narzędzi identyfikujących będących w posiadaniu podmiotu, który chce takie dane uzyskać lub przetwarzać. Tak więc jeżeli definicja "danych osobowych" odnosi się do osób fizycznych - dane dotyczące rzeczy (samochód) nie stanowią informacji o których mowa w art. 4 pkt 1 RODO, jeżeli zidentyfikowanie posiadacza tej rzeczy możne być dokonane tylko poprzez dostęp do odpowiednich rejestrów lub katalogów.

Należy jednak podkreślić, że mimo błędnego uznania w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji tablic rejestracyjnych za dane osobowe, to orzeczenie oddalające skargę jest prawidłowe. Jak wynika to z uzasadnienia decyzji organu I i II instancji przesłanką, z powodu której przede wszystkim odmówiono wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej było, iż nagrania zawierają wizerunki czterech osób wobec których były prowadzone interwencje, jak i innych osób. Wizerunek osoby fizycznej stanowi dane osobowe, a fakt, że wobec konkretnej osoby była prowadzona czynność Policji (o ile nie jest to osoba pełniąca funkcję publiczną) podlega prawu do prywatności, ponieważ zatrzymanie, przebieg kontroli, czy nawet ukaranie należy do sfery prywatnej danej osoby fizycznej, która nie musi być ujawniona na zewnątrz innym osobom fizycznym. Wobec tego należy uznać, że za niezasadne zarzuty dotyczące obrazy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ obiektywnie istniała przesłanka do odmowy udostępnienia skarżącemu kasacyjnie informacji publicznej.

Wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, ponieważ należało oddalić skargę na decyzje wydane w sprawie.

Wyjaśnić przy tym należy, że w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji przesądzająco wypowiedział się w kwestii przepisów prawa materialnego i ich wykładni, to stanowisko to nie jest wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie. Organy są natomiast związane wykładnią przepisów prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niemniej jednak samo rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji było prawidłowe. Tak więc zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.