Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 324/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art 2 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B (zwany dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") po ponownym rozpoznaniu wniosku O z o.o. (zwana dalej: "spółka", "beneficjent") odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE L 368 z 23 grudnia 2006 r.).

W odwołaniu od tej decyzji spółka podniosła, że w toku postępowania przed organem I instancji w sposób nieuzasadniony odmówiono przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków (prezesa zarządu spółki, dyrektora zarządzającego oraz osób uczestniczących w istotnych dla niej sprawach) na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej rzecz, rachunek i na jej ryzyko. Jednocześnie wniosła o dołączenie do sprawy wszystkich sprawozdań finansowych i uzupełnienie dokumentacji o sprawozdania składane przez spółki do właściwych organów.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], Dyrektor M Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W (zwany dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przytaczając treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że O sp. z o.o. we wniosku z dnia 17 maja 2010 r. ubiegała się o przyznanie płatności do powierzchni 101,36 ha w ramach pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, w tym:

- 64,16 ha w wariancie 2.1 Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności o stawce 790 zł na 1 ha

- 37 ha w wariancie 2.2 Uprawy rolnicze w okresie przestawiania o stawce 840 zł na 1 ha

-0,2 ha w wariancie 2.3 Trwałe użytki zielone o stawce 260 zł na 1 ha oraz do powierzchni 101,16 ha w ramach pakietu 6 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie w wariancie 6.1 - Produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych o stawce 570 zł na 1 ha.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust 3 Rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 5 ust.3 rozporządzenia Komisji WE nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu ośrodków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. L 368/74 z 23.12.2006) bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Organ podkreślił, że systemy wsparcia w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia to np. ominięcie modulacji płatności lub zastosowania stawek degresywnych, stworzenie pozorów prowadzenia działalności rolniczej dla uzyskania pomocy przez podmiot, który w rzeczywistości jej nie prowadzi.

Powołując się na ustalenia organu I instancji Dyrektor ARiMR wskazał, że wspólnikami O sp. z o.o. byli P M i jego syn D M, którzy występują ponadto jako wspólnicy, prezesi zarządu, prokurenci lub pełnomocnicy 76 spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, zarejestrowanych jako odrębne podmioty. Ponadto P M prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą N. P M. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika również, że spółki te są powiązane ze sobą poprzez wymienione osoby oraz byłą żonę P M. W ocenie organów przemawia za tym struktura organizacyjna spółek, w których osoby te mają bezpośredni wpływ na ich funkcjonowanie albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające prowadzenie spraw spółki. Organ odwoławczy podniósł, że w dacie wydawania decyzji P M występował jako wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik ponad 90 spółek ubiegających się o płatności w ramach wspólnej polityki rolnej. W 2010 r. 76 spółek cywilnych i z ograniczoną odpowiedzialnością, w których występował jako prezes zarządu lub wspólnik ubiegały się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pakietach 2 (rolnictwo ekologiczne) do łącznej powierzchni 4168,49 ha. W ocenie organu deklaracja całej takiej powierzchni we wniosku, przez jednego producenta, skutkowałaby zastosowaniem modulacji wynikającej z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z 20 lipca 2004 r., zgodnie z którą płatność rolnośrodowiskowa w pakiecie rolnictwo ekologiczne przyznana zostałaby w kwocie odpowiednio zmniejszonej. Zatem stawka płatności w tym pakiecie w przypadku powierzchni przekraczających 300 ha uległaby redukcji i stanowiła jedynie 10% stawki podstawowej. W ocenie organu sztuczny podział tego samego gospodarstwa pozwala na ominięcie przepisów modulacyjnych i uzyskanie płatności obliczanych według stawki podstawowej (maksymalnej). Organ podkreślił, że ten sam mechanizm występuje w przypadku płatności w ramach działania ONW, gdzie płatność do powierzchni działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW przekraczającej 50 ha jest przyznawana w wysokości:

1) 50% stawki podstawowej za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha,

2) 25% stawki podstawowej za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha,

Zaś zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z 11 marca 2009 r. płatność ONW nie przysługuje do powierzchni działek rolnych przekraczającej 300 ha.

Następnie Dyrektor ARiMR zauważył, że wszystkie podmioty, ubiegające się o płatności w 2010 r., w tym spółka podawały ten sam adres siedziby oraz konto bankowe należące do P M lub D M. Również organizacyjnie wymienione podmioty nie wykazywały odrębności i samodzielności. Poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składniki gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi przez P M. W ocenie organu odwoławczego P M w przypadku każdej ze spółek sprawuje funkcję osoby mającej decydujący wpływ na zarządzanie tym podmiotem poprzez sprawowanie odpowiednich funkcji jako prezes zarządu lub wspólnik spółki cywilnej. Nie kwestionując swobody w kształtowaniu stosunków gospodarczych organ uznał, że P M dokonał swoistego podziału gospodarstwa według klucza terytorialnego (nazwy spółek wiążą się z położeniem gruntów) zaś prace rolne wykonuje P M w formie prowadzonej działalności gospodarczej o nazwie J – P M. Przy czym w żaden sposób nie wykazał on, że powołanie spółki samo w sobie przyniosło większe oszczędności i korzyści niż gdyby działalność taką prowadzono w ramach jednego gospodarstwa na większą skalę. Za oczywiste organ uznał, że podział gospodarstwa miał doprowadzić do zwiększenia ogólnych przychodów prowadzonej działalności, głównie dzięki ominięciu przepisów dotyczących modulacji płatności i znacznemu zwiększeniu przychodów z tego tytułu. Według szacunkowego wyliczenia organu odwoławczego gdyby P M wraz z grupą osób złożył jeden wniosek obejmujący wszystkie grunty należące do zarządzanego przez tę grupę gospodarstwa - 4168 ha, szacunkowa kwota płatności rolnośrodowiskowej uwzględniając stawkę 260 zł na 1 ha oraz łączną powierzchnię 4168 ha deklarowaną przez wszystkie spółki w 2010 r. do płatności, wyniosłaby jedynie: 100 x 260+ 200 x 26 0x 50% + (4168 – 300) x 260 x 10% = 26000 + 2600 + 100568 = 152 568 zł. Podział gospodarstwa na mniejsze jednostki w oczywisty sposób doprowadzić miał do uzyskania pomocy w szacunkowej w kwocie 4168 x 260 = 1.083.680 zł.

Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że swobodne przekazywanie poszczególnych gruntów pomiędzy podmiotami wykazane przez organ I instancji, nie wskazuje, że były one posiadane przez stronę postępowania, gdyż posiadanie powinno mieć charakter trwały. Związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony. Nie zmienia to jednak faktu, że tak czy inaczej działalność rolna na przedmiotowych gruntach, zawsze nadzorowana była przez P M jako wspólnika wszystkich podmiotów. Organ I instancji w żaden sposób nie podważył obowiązującej w prawie polskim zasady odrębności podmiotów posiadających osobowość prawną. Jednak przy tak stworzonej strukturze własnościowej wymienionych wyżej 90 podmiotów, nie jest możliwa ich odrębność gospodarcza. Dyrektor ARiMR podkreślił, że ewentualne zeznania świadków na tę okoliczność nie miałyby znaczenia dla sprawy, a przeprowadzenie takiego dowodu miałoby na celu jedynie przedłużenie postępowania. Odmowa przeprowadzenia dowodów przez organ odwoławczy dla wyjaśnienia okoliczności już wyjaśnionych przez organ I instancji nie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 173) stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 K.p.a. Stosownie do powyższego przepisu K.p.a., na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obowiązek ten został ograniczony do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkudziesięciu spółek kapitałowych i osobowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Natomiast wyodrębnienie spółek miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia.

Tym samym należało uznać, iż O spółka z o.o. składając wniosek o przyznanie płatności nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to posiadał P M. Brał on udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla strony niniejszego postępowania (jak i wszystkich innych w/w spółek), związanych zarówno z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych, co potwierdzają, załączone przez stronę protokoły z dokonanego obmiaru produkcji roślinnej oraz protokoły z inspekcji gospodarstwa rolnego, a także wszelkich spraw formalnych w kontaktach z ARiMR. Organ podkreślił, że gospodarstwo należy rozpatrywać jako całość wszystkich gruntów będących przedmiotem posiadania, a nie są to poszczególne działki ewidencyjne. Natomiast programy są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych (które nie stanowią odrębnego gospodarstwa). Zgromadzona dokumentacja w sprawie wykazała, że to P M prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo O sp. z o.o. zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Przyznanie zatem wnioskowanej przez O Sp. z o. o. płatności byłoby sprzeczne z dyspozycją art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Skargę na powołaną wyżej decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. do sądu administracyjnego złożyła O sp. z o.o., której następcą prawnym w toku postępowania stała się D sp. z o.o., co potwierdza załączona informacja z KRS, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej nie zwalnia organów z obowiązku przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę, co w przedmiotowej sprawie było niezbędne dla wykazania nieprawdziwości stawianej przez organy tezy, że to P M prowadził gospodarstw rolne, ponosił nakłady czerpał z tego tytułu zyski, a pozostałe podmioty zostały utworzone sztucznie w celu uzyskania wyższych płatności. W ten sposób w ocenie skarżącej naruszone zostały przepisy art. 7, art. 78 i art. 80 Kpa. Ponadto teza jakoby swobodne przekazywanie gospodarstwa potwierdzało sztuczny jego podział jest zdaniem skarżącej całkowicie chybiona. Prawo bowiem nie wymaga, aby posiadanie gruntów polegało na związku z rzeczą na czas nieokreślony, wręcz przeciwnie ustawodawca skraca niezbędny czas władania. Zdaniem skarżącej art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 nakłada na rolników obowiązek utrzymania w swojej dyspozycji przez co najmniej 10 miesięcy działek odpowiadających kwalifikującemu się hektarowi. Z wymogiem tym wiąże się ryzyko ograniczenia funkcjonowania rynku obrotu gruntami. Jednak, by uniknąć podwójnych roszczeń w odniesieniu do tego samego gruntu, niezbędne jest ustalenie, że działki powinny znajdować się w dyspozycji rolnika w określonym dniu. Skarżąca podkreśliła, że tak specyficzne ustalenia faktyczne nie mogą się odbyć bez możliwości wypowiedzenia się strony, co do jej woli, zamiarów i celów, którymi kierowała się w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

W dniu 23 czerwca 2014 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe skarżącej stanowiące uzupełnienie złożonej skargi w zakresie błędnego ustalenia przez orzekające organy, że to nie wnioskująca spółka, a P M był posiadaczem gruntów objętych wnioskami o płatność. Takie stanowisko w ocenie skarżącej wynika z niezrozumienia definicji rolnika, która właśnie wskazuje na odrębność podmiotową osób fizycznych, osób prawnych i grup tych osób. Odrębnymi rolnikami są bowiem R M, D M i P M, a także skarżąca spółka O i spółka cywilna R, co zostało potwierdzone wyrokami NSA w sprawach sygn. akt II GSK 656 - 659/11 i II GSK 1070/12. Wadliwe ustalenia organów w tym zakresie wynikają zdaniem skarżącej z błędnej metodyki prowadzenia postępowania dowodowego tj. pominięcia wnioskowanych dowodów z przesłuchania świadków. Ponadto skarżąca zarzuciła organom błąd stosowania kluczowej definicji gospodarstwa rolnego z art. 2 lit. b Rozporządzenia rady (WE) nr 73/2006 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz błędne rozumienie Zrównoważonego Rozwoju Obszarów Wiejskich tj. doktryny prowadzenia działań rozwojowych, aby zachować zasoby i walory środowiska w stanie zapewniającym trwałe, nie doznające uszczerbku możliwości korzystania z nich przez obecne i przyszłe pokolenia, przy czym doktryna ta zdanie skarżącej nie zakłada ograniczania pomocy dla gospodarstw o dużych areałach.

Skarżąca poddała w wątpliwość konstytucyjność zastosowanego przez organy przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w jej ocenie nieprecyzyjnego i niejednoznacznego, tworzącego jedynie szkielet instytucji prawnej, której treść zostaje ukształtowana dopiero w praktyce. Z tego względu sposób stosowania tych przepisów przez organy w sprawie nie spełnia wymagań wzorca zawartego w art. 2 konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010. Zdaniem organów, nastąpiło to na skutek dokonanych ustaleń, że skarżąca została sztucznie utworzona w celu uzyskania wyższych dopłat, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 oraz, że składając wniosek o przyznanie płatności nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to posiadał P M.

Zgodnie z ww. przepisem, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Rozporządzenie nie definiuje pojęcia "sztucznych" warunków, ale kwestia wykładni tego pojęcia była przedmiotem rozważań TSUE we wskazanym w skardze wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Wyrok ten dotyczy wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, które zastąpiło rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006, jednak treści obu przepisów są tożsame. Rozporządzenia te obejmują przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, Dz.U. L 277, s.1).

Wyrok w sprawie C-434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011). Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych

w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1975/2006, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, że celem przedmiotowej płatności jest finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne, tzn. decydują, jakie rośliny uprawiać, dokonują odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbierają plony, utrzymują grunty w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Chodzi tu więc o wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa.

Nie mniej w ocenie Sądu, organy ARiMR dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia ich decyzji. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec spółki art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, organy winny wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, mając na uwadze wskazówki interpretacyjne, zawarte w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r.

w sprawie C 434/12.

Organy powołują się w swoich decyzjach na informacje zawarte

w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, które to dane są organom znane niejako z urzędu i dopuszczalne do ich wykorzystania podczas weryfikacji warunków, na jakich przyznawana jest płatność (art. 10 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006). Jednak posiadane dane z tego rejestru nie mogą zdeterminować postępowania wyjaśniającego w ten sposób, aby wszelką inicjatywę dowodową strony uznawać za "przewlekanie postępowania", tym bardziej, że zgodnie z ww. wyrokiem TSUE, w celu udowodnienia producentowi rolnemu stworzenia "sztucznych warunków" organy ARiMR muszą m.in. wykazać wyłączny zamiar strony w uzyskaniu korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. W ocenie Sądu, nie można obiektywnie tego ustalić bez przeprowadzenia wskazanych przez stronę dowodów osobowych, które zostały zgłoszone na istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności, że prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki z o.o. było uzasadnione okolicznościami ekonomicznymi. Ustalenie przez organy administracji, że utworzenie skarżącej spółki było przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwocie jest na tym etapie postępowania, zdaniem Sądu, dowolne, a przynajmniej przedwczesne, tym bardziej, że jednocześnie organy nie wykluczają, że każdy podział dużego gospodarstwa na mniejsze można uzasadnić czynnikami ekonomicznymi, czy geograficznymi.

Niezasadne jest więc, zdaniem Sądu, działanie organów odmawiające skarżącej dopuszczenia dowodów osobowych na okoliczność wykazania kto był faktycznym posiadaczem zgłoszonych do płatności rolośrodowiskowych gruntów. Nie negując poczynionych przez organy ustaleń dotyczących struktury powiązań podmiotów, w których jako wspólnik, prezes zarządu albo prokurent występuje P M podkreślić należy, że twierdzenia zawarte w decyzjach organów obu instancji, jakoby to nie skarżąca spółka, a P M był posiadaczem zgłoszonych gruntów bez ustalenia woli i celów jakimi kierowała się skarżąca są co najmniej przedwczesne.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ust. 2 tego artykułu wynika, że w postępowaniu

w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Z kolei ust. 3 art. 21 tej ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Niewątpliwie, w oparciu o ww. przepis, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Jednak należy zgodzić się ze skarżącym, że ciężar dowodu, który spoczywa na stronie, nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na jej żądanie dowodów osobowych (z zeznań wskazanych przez nią w pismach świadków). Strona nie może przeprowadzić tego dowodu bez udziału organu. Zdaniem Sądu, zgłoszenie wniosku o przeprowadzenie dowodu ze źródeł osobowych na okoliczności, które podważa organ, jest realizacją spoczywającego na stronie ciężaru dowodu jako na stronie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. To że na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności nie oznacza, że zwolniony jest on z obowiązku wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 241/12 LEX nr 1337138

Niezrozumiałe jest w tym zakresie stanowisko organów, które z jednej strony stoją na stanowisku, że strona powinna swoim działaniem udowodnić twierdzenia, przedstawić materiał dowodowy świadczący przeciwko twierdzeniom organu, a z drugiej strony odmawiają jej prawa do przeprowadzenia wskazanych przez nią dowodów z góry przesądzając, iż w zderzeniu z ich danymi z systemu informatycznego ewentualne zeznania świadków nie wpłynęłyby na pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie. Nie można w takim układzie, w ocenie Sądu, zgodzić się z organami, że stojąc na straży praworządności rozpatrzyły wyczerpująco cały materiał dowodowy.

Zdaniem Sądu – składu orzekającego, jesli organy ARiMR zamierzały udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków", to ustalenia takie winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie wszechstronnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że organ mógł powoływać się na dane zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, niemniej, winny one znaleźć swoje odpowiednie odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z systemu informatycznego winno wynikać z dowodów zebranych w konkretnej sprawie, zwłaszcza w przypadku zanegowania tych danych przez stronę. Dopiero wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje będzie można uznać za przekonywujące, zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). W przeciwnym razie ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a. (swobodną ocenę dowodów) oraz art. 8 k.p.a. (zasadę pogłębiania zaufania obywateli od organów Państwa).

Zasada przekonywania obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Nie zostanie ona jednak zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub odmówi bez przekonywującego uzasadnienia przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez stronę.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście skarżący stworzył "sztuczne warunki", o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 (z uwzględnieniem wykładni tego pojęcia, zawartej w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12), do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu. Analiza materiału dowodowego zebranego przez organy na okoliczność ustalenia, że to P M, a nie spółka, jest posiadaczem deklarowanego gospodarstwa rolnego, w postaci przesłuchań pracowników w ramach postępowań z wniosków innych podmiotów o przyznanie płatności, z zeznań których rzekomo wynika nieograniczona decyzyjność P M w zakresie działalności rolnej tych podmiotów, jest nieweryfikowalna dla Sądu, bowiem organy przedstawiły materiał dowodowy bez wskazania, o zeznania których pracowników chodzi, w jakich sprawach i za jaki okres oraz na jakie okoliczności byli oni przesłuchiwani.

Jednocześnie tak zebrany materiał dowodowy organy poddały arbitralnej ocenie, nie dając możliwości drugiej stronie jego weryfikacji przez wykazanie, że to skarżąca spółka O efektywnie i rzeczywiście korzystała z przedmiotowych gruntów, użytkowała rolniczo na własne ryzyko i rachunek zgłoszone działki, decydując poprzez swoje organy komu zlecać prace polowe, kiedy zbierać plony i gdzie je sprzedawać, w szczególności, czy istotnie miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji. W związku z tym Sąd podziela stanowisko skarżącej, że co do zasady organy, analizując wystąpienie ewentualnego "sztucznego" jej działania, winny dać szansę stronie do wypowiedzenia się w kwestiach, które z samej natury rzeczy determinowane są właśnie przez jej wolę.

Nieuzasadnione jest również stanowisko Dyrektora ARiMR, że skarżąca spółka zgłaszając wniosek o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków miała na celu jedynie przedłużenie postępowania. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił jakie korzyści miałby odnieść skarżąca z takiego działania.

W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy winny, oprócz przesłuchania wskazanych przez skarżącą świadków, zbadać sprawozdania finansowe spółki, sposób ewidencjonowania i wykorzystywania środków pochodzących z dopłat.

W związku powyższym, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, za co najmniej przedwczesne, należy uznać stwierdzenie organów, że skarżąca spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P M, co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, winny zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Trudno uznać za wykazany element woli, że P M układał "sztuczne warunki", bez jednoczesnego jego przesłuchania. Organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności w odwołaniu, celem ustalenia posiadania przez spółkę zadeklarowanego w przedmiotowym wniosku gospodarstwa rolnego, jego samodzielnego prowadzenia, jak również na okoliczności dokładnie wskazane w odwołaniu. Następnie tak uzupełniony materiał dowodowy wszechstronnie ocenić, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów.

Za przedwczesne w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów uznać należy odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien dokonać ustaleń

z uwzględnieniem wytycznych Sądu, a następnie wyjaśnić istotne, sporne kwestie

w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy w taki sposób, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.

Uwzględniając zarzuty skargi odnośnie zbierania i oceny materiału dowodowego przez organy ARiMR w kontekście wytycznych ww. wyroku TSUE, Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).