Wyrok NSA oz. w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 2314/98
NSA oz. w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2000-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 28, art. 61 par. 4
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Prawo dożywotniego użytkowania części działki i ustanowiona służebność mieszkania daje przymiot strony postępowania.

TEZY

Prawo dożywotniego użytkowania części działki i ustanowiona służebność mieszkania daje przymiot strony postępowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Krzysztofa D. i Witolda I. oraz Adeli L. na decyzję Wojewody K. z dnia 14 sierpnia 1998 r. (...) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego:

I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 19 stycznia 1998 r. (...),

II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rz. na rzecz skarżącego Krzysztofa D. koszty postępowania sądowego (...),

III. umarza postępowanie sądowe w stosunku do skarżącej Adeli L. i zwraca jej połowę wpisu od skargi w kwocie (...),

IV. odrzuca skargę Witolda I.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 19 stycznia 1998 r., (...) nakazał Krzysztofowi D. i Witoldowi I. dokonać rozbiórki obiektu budowlanego w postaci zadaszenia nad komorą zasypową na zboże oraz muru oporowego pod konstrukcję zadaszeń umiejscowionych na działce nr 1995/2 położonej w K. przy ulicy K. w terminie do dnia 30 kwietnia 1998 r.

Powołaną decyzję wydał na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ oraz na podstawie porozumienia z dnia 29.07.1994 r. zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w K., a Zarządem Miasta K. w sprawie przejęcia do prowadzenia niektórych zadań z zakresu rządowej administracji ogólnej /Dz.Urz. Woj. K. 1995 nr 18 poz. 143 i Dz.Urz. Woj. K. 1995 nr 21 poz. 162/.

W uzasadnieniu tej decyzji przytoczył, iż rozbudowa młyna "V." położonego w K. przy ulicy K. jest niezgodna z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 roku, ponieważ zgodnie z zapisem w Miejscowym Planie Ogólnym zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. (...) z dnia 8.12.1994 r., Młyn "V." położony jest wraz z przedmiotową częścią rozbudowy w bloku oznaczonym symbolem BB 7 UR - "teren istniejących usług, rzemiosła i drobnej wytwórczości, a w przyszłości możliwość przekształcenia na budownictwo mieszkaniowe".

Z tego właśnie względu przedmiotowa rozbudowa nie może być zalegalizowana.

Poza tym stwierdził, że wykonanie zadaszeń i muru oporowego zmieniło w sposób zasadniczy strukturę naturalnego spływu wód opadowych gromadzonych poprzez orynnowanie i kratki ściekowe powierzchniowe do bezodpływowych studni chłonnych. Powyższe kratki i ciągi kanalizacji deszczowej wykonano na rzędnych, które nie uwzględniają strefy klimatycznej dla miasta K. /60 do 80cm p.p.t./, dochodzi do przemarzania ciągów i rozlewania się wód na posesję Adeli L. Powyższa kwestia dotyczy również projektowanego powierzchniowego odprowadzania wód.

Od tej decyzji odwołanie złożył Krzysztof D. i zarzucił, iż interpretacja miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, symbolu BB-7UR jest dla niego krzywdząca, gdyż z zapisu tego planu nie wynika, że na tym terenie zakazana jest budowa obiektów zmniejszających uciążliwość działalności młyna dla sąsiadów.

Ponadto w planie nie ma zakazu budowy nowych obiektów związanych z działalnością młyna.

Kwestia odprowadzania wód powierzchniowych została rozwiązana w projekcie odwodnienia terenu, który został wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przekazany do Urzędu Miejskiego w K.

Nadmienił też, iż rozbiórka przedmiotowych obiektów może spowodować zwiększenie uciążliwości związanej z działalnością młyna od strony posesji L.

Wojewoda K., po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 14 sierpnia 1998 r., (...) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu rozbiórki przedmiotowego obiektu i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, zaś pozostałą część decyzji utrzymał w mocy.

Wymienioną decyzję wydał na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa.

W uzasadnieniu swojej decyzji skonstatował, że w aspekcie merytorycznym zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym, natomiast brak było podstaw prawnych do określenia terminu rozbiórki. Uzupełniając stan faktyczny sprawy nadmienił, iż Krzysztof D. i Witold I. są współwłaścicielami działki nr 1995/2 na której znajduje się młyn. Zadaszenie nad komorą zasypową na zboże wraz z murem oporowym wybudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przedmiotowe zadaszenie zostało wybudowane w odległości 0,50 m od granicy działki i takie umiejscowienie w istotny sposób narusza uzasadnione interesy osób trzecich, jak też przepisy techniczno-budowlane. W takim stanie rzeczy nakazanie rozbiórki jest zasadne na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 roku.

Powoływanie się natomiast przez organ I instancji na obowiązujący miejscowy plan przestrzennego zagospodarowania miasta Krosna, nie ma zasadniczego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Nie ma również znaczenia okoliczność, że współwłaścicielka w 4/168 częściach działki nr 1995/2. Marta K. nie żyje, bowiem nakaz rozbiórki nałożono na innych współwłaścicieli tej działki, którzy byli inwestorami tej inwestycji.

Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli:

1/ Krzysztof D. i Witold I.,

2/ Adela L.

Skarżący Krzysztof D. i Witold I. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i wniosek ten zasadzali na zarzucie naruszenia art. 10 Kpa oraz art. 37 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 roku.

Rozwijając te zarzuty podnieśli, iż w toku postępowania administracyjnego zmarłą Marta K., która była jedną ze stron tego postępowania. W takiej sytuacji orzekające w sprawie organy administracji obowiązane były do zawiadomienia o toczącym się postępowaniu następców prawnych zmarłej strony. Okoliczność, iż Marta K. nie była inwestorem, nie zwalniało organów od powyższego obowiązku.

Z poświadczenia Sądu Rejonowego - Wydziału Ksiąg Wieczystych w K. wynika, iż współwłaścicielką działki nr 1995/2, objętej Kw nr 67852 jest Ewa G.-I., której wprawdzie doręczono decyzje obu instancji, ale w postanowieniach wydawanych w toku postępowania jako strona nie figuruje, gdyż jako stronę wpisywano "W." s.c. K. ul. K. 20. Spółka cywilna nie posiada zdolności strony, bo nie ma osobowości prawnej, a stronami są wszyscy wspólnicy takiej spółki.

Warunkiem zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie:

- rozpoczęcie budowy lub wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę,

- naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego w czasie budowy.

Zgodnie z zapisem Miejscowego Planu Ogólnego Miasta K., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. (...) z dnia 8 grudnia 1994 roku, istniejący młyn wraz z samowolnie wykonanym zadaszeniem nad komorą zasypową położony jest na terenach oznaczonych symbolem BB-7 UR "teren istniejących usług, rzemiosła i drobnej wytwórczości, a w przyszłości możliwość przekształcenia na budownictwo mieszkaniowe".

Młynarstwo polega na przeróbce ziarna zbożowego na mąkę, kaszę itp. i jest to rzemiosło młynarskie /Mały Słownik Języka Polskiego, PWN, W-wa 1997, str. 447/.

W takim stanie rzeczy omawiana inwestycja nie była sprzeczna z powyższym planem.

Nie było również podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 roku. Do zastosowania tego przepisu niezbędne jest wykazanie, że spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki:

- naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy,

- powstanie jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Wystąpienie jednego z tych stanów powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, przy czym nie wystarczy podać, że nastąpiło np. zagrożenie, niezbędne jest podanie w jakich okolicznościach organ administracji zagrożenie to upatruje.

W zaskarżonej decyzji ograniczono się do zacytowania przepisu bez wskazania, czy samowolnie wzniesiony obiekt powoduje zagrożenie dla ludzi lub mienia, czy też niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz nie podano okoliczności, które składają się na taki stan. Nakaz przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 roku powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń.

Przepis ten znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy zajdzie taka konieczność /wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1989 r., IV SA 83/89 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 38/.

W zaskarżonej sprawie możliwość wprowadzenia zmian lub przeróbek obiektu nie była przez organy w pełni rozważana.

Skoro więc zaskarżone decyzje zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, bez prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 Kpa, co miało zdaniem skarżących istotny wpływ na wynik sprawy.

Co się tyczy kwestii związanych z oceną naruszenia stosunków wodnych, to do tej kwestii mają zastosowanie przepisy prawa wodnego, a nie przepisy prawa budowlanego.

Skarżący podnieśli też, iż decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą formalną, gdyż została wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta K., przez Urząd Miejski w K., który zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym jest jedynie organem pomocniczym zarządu miasta, a nie organem upoważnionym do rozstrzygania sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie ma się rzecz z decyzją organu II instancji, wydaną z upoważnienia wojewody przez urząd wojewódzki, który jest jedynie aparatem pomocniczym wojewody, a nie organem administracji uprawnionym do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach.

Natomiast Adela L. w swojej skardze polemizuje z argumentami skarżących Krzysztofa D. i Witolda I. i podnosi, że twierdzenie właścicieli młyna "V." o nieszkodliwości i nieuciążliwości młyna po rozbudowie jest niezgodne z prawdą. Rozbudowa młyna spowodowała zmianę spływu wód opadowych i gruntowych, woda spływa pod jej dom i powoduje jego niszczenie.

Twierdzenie właścicieli młyna, że kwestia odprowadzania wód powierzchniowych została już rozwiązana, bo wykonano projekt odwodnienia terenu jest stwierdzeniem niekompetentnym lub pokrętnym, bo samo sporządzenie projektu, bez jego realizacji nie rozwiązuje problemu.

Zadaszenie i mur oporowy zostały wybudowane samowolnie, nie zachowano również odległości od granicy z sąsiednią działką.

W konkluzji wniosła o zobowiązanie właścicieli młyna do likwidacji przyczyn ich szkodliwej działalności.

Wojewoda K. wniósł o oddalenie skarg z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Na rozprawie sądowej /7.04.2000 r./ Sąd zauważył, iż skarżący Witold I. nie podpisał skargi i przed wyznaczeniem rozprawy nie był wzywany do uzupełnienia tego braku. Z tego między innymi względu rozprawę odroczono i Sąd zarządził wezwać ww. do uzupełnienia tego braku formalnego skargi w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie sądowe w sprawie uzupełnienia tego braku doręczono skarżącemu w dniu 17.04.2000 r. Skarżący Witold I. braku skargi nie uzupełnił. W takim stanie rzeczy należało odrzucić skargę Witolda I. na podstawie art. 27 ust. 2 w zw. z art. 37 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, nazwanej dalej skrótem ustawa o NSA.

Na rozprawie sądowej /9.11.2000 r./ skarżąca Adela L. cofnęła swoją skargę i oświadczyła, ze nie zrozumiałą treści zaskarżonej decyzji, ale skoro decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, która nakazuje Krzysztofowi D. i Witoldowi I. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, zatem jest to dla niej korzystne rozstrzygnięcie.

Sąd uznał, iż przytoczone motywy uzasadniają cofnięcie skargi i w związku z tym na podstawie art. 46 ustawy o NSA umorzył postępowanie sądowe w stosunku do Adeli L. i zwrócił jej połowę wpisu od skargi (...).

Orzeczenia zawarte w punkcie III i IV wyroku stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy o NSA są postanowieniami, zamieszczonymi z przyczyn technicznych w wyroku.

II. Skarga Krzysztofa D. imputująca naruszenie przepisów postępowania jest zasadna.

W każdej sprawie budowlanej stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa oprócz inwestorów jest również właściciel lub współwłaściciele nieruchomości na której inwestycja jest realizowana lub została zrealizowana oraz właściciele /współwłaściciele/ lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, a także inne osoby mające w sprawie interes prawny. /zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1994 r., SA/Ka 2500/93 - Jurysta 1995 nr 12 str. 21-22/.

Stosownie do art. 10 par. 1 i art. 61 par. 4 Kpa na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia jakim osobom w danej sprawie przysługuje przymiot strony i zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego.

Orzekające w przedmiotowej sprawie organy administracji nie zrealizowały w pełni obowiązków wynikających z powołanych przepisów.

Działka nr 1995/2 /objęta Kw Nr 67852 prowadzoną przez Sąd Rejonowy w K./ na której umiejscowiona jest przedmiotowa inwestycja stanowi współwłasność Marty K. w 4/168l w części oraz Ewy G.-I. i Krzysztofa D. w 164/168 części. Z mapy ewidencyjnej zalegającej w aktach administracyjnych I instancji wynika, iż powyższa działka graniczy z działkami o numerach: 1995/1, 1994/11, 1994/3, 1990/1 i 1994/1.

W postępowaniu administracyjnym pierwszej instancji nie brali udziału wszyscy współwłaściciele działki nr 1990/1 tj. Jan M., Emil J., Maria J., przede wszystkim tym osobom nie doręczono decyzji organu I instancji z dnia 19.01.1998 r.

Co się tyczy Jana M. doręczyciel na zawiadomieniach zamieszczał informację, iż wymieniony nie żyje. Organ I instancji tej informacji nie sprawdził i tym samym wykluczył ewentualny udział w sprawie następców prawnych Jana M. Decyzji nie doręczono też współwłaścicielce działki nr 1995/2 Ewie G.-I., Emil J., Maria J. i Jan M. /ewentualnie jego następcy prawni/ nie brali również udziału w postępowaniu odwoławczym.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie doręczono zawiadomienia o terminie rozprawy sądowej Marcie Kowal współwłaścicielce działki nr 1995/2, z adnotacją listonosza, iż wymieniona nie żyje. Okoliczność ta była sygnalizowana przez Adelę L. w postępowaniu odwoławczym, co wynika z pisma tego organu z dnia 29.06.1998 r., (...). Jednakże organ tej okoliczności definitywnie nie sprawdził. Kwestia ta jest także przedmiotem zarzutu w skardze Krzysztofa D.

Przedstawione okoliczności w świetle art. 22 ust. 2 pkt 2 i art. 29 ustawy o NSA w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4 stanowiącą samoistną podstawę do kasacji decyzji obu instancji, niezależnie czy uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 55 ust. 1 ustawy o NSA /punkt II wyroku/.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji dopilnują, aby w sprawie uczestniczyły wszystkie osoby mające przymiot strony. W dotychczasowym postępowaniu administracyjnym Adela L. występowała w roli pełnomocnika Jana L. współwłaściciela działki nr 1993/3, graniczącej z działką nr 1995/2 na której zlokalizowane jest zadaszenie nad komorą zasypową na zboże oraz mur oporowy pod konstrukcję zadaszeń.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym Adela L. przedłożyła kserokopię wypisu umowy przekazania gospodarstwa rolnego sporządzonej w formie aktu notarialnego w PBN w K. w dniu 24.09.1986 r., Rep. A numer 848/86 z której wynika, iż przekazała gospodarstwo rolne Janowi L., który ustanowił na jej rzecz dożywotnie użytkowanie części działki nr 1993/1 od strony południowo-wschodniej i służebność osobistą mieszkania położonego w budynku stanowiącym część składową tej działki, Prawo dożywotniego użytkowania części działki i ustanowiona służebność mieszkania daje zdaniem Sądu Adeli L. przymiot strony postępowania, zatem w takim charakterze wymieniona powinna występować.

Okoliczność ta jednakże nie wyklucza możliwości występowania w charakterze pełnomocnika Jana L.

Poza tym należy nadmienić, iż organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny kwestii w jakim czasie zakończono budowę przedmiotowych obiektów budowlanych /przed, czy po 1.01.1995 r./.

Oparły się li tylko na pisemnym oświadczeniu Krzysztofa D. (...), które kwestionowała Adela L. jako pełnomocnik Jana L. (...). Wyjaśnienie tej kwestii będzie decydować czy w sprawie ma zastosowanie prawo budowlane z 1974 roku, czy z 1994 roku. W aktach sprawy administracyjnej przewija się też okoliczność, że Młyn "V." w K. był prowadzony przez spółkę cywilną, której wspólnikami byli Ewa G.-I. i Krzysztof D. W związku z tym nasuwa się wątpliwość z jakiego powodu Ewy G.-I. nie potraktowano jako współinwestora przedmiotowych obiektów budowlanych i ta sprawa będzie wymagać gruntownego wyjaśnienia.