Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 29/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 2, w zwiazku z art. 1 k.p.a.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Mogielnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 319/09 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Mogielnicy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy i Miasta Mogielnica na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z [...] marca 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Mogielnicy sprawowanego przez M. M. W uzasadnieniu wskazał, że radny M. M. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w Grójcu za przestępstwo z art. 228 § 3 K.k. (będące występkiem umyślnym). Orzeczenie w sprawie II K 354/05 zapadło 20 marca 2007 r. i uprawomocniło się 12 października 2007 r. Ponieważ skazanie nastąpiło w czasie trwania kadencji Rady Miejskiej w Mogielnicy, która rozpoczęła się 12 listopada 2006 r., to radny utracił prawo wybieralności w trakcie pełnienia mandatu. Z uwagi na fakt, że Rada Miejska w Mogielnicy nie podjęła w związku z tą sytuacją stosownej uchwały, mimo wezwania Wojewody Mazowieckiego do jej podjęcia, wydanie zarządzenia zastępczego stało się konieczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 września 2009 r. sygn. akt II OSK 29/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Mogielnicy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd ustosunkowując się do zarzutów wywodził, że M. M. wniósł skargę do Sądu Administracyjnego na zarządzenie zastępcze. Sprawa ta pod sygn. VIII SA/Wa 280/09 została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie merytorycznie rozstrzygnięta wyrokiem z 16 września 2009 r.

Sąd wywodził, że zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda przed wydaniem zarządzenia zastępczego ma obowiązek powiadomić ministra właściwego do spraw administracji publicznej o potrzebie wydania zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo z dnia 12 lutego 2009 r. informujące o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Powyższe pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 24 lutego 2009 r. Uznać zatem należy, iż Minister został prawidłowo powiadomiony o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Sąd wskazał, że powyższy przepis ani także żaden inny, nie przewiduje obowiązku informowania o skierowanym piśmie ani radnego, którego sprawa dotyczy, ani także Rady, do której skierowane było wezwanie do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu. Wobec powyższego ten zarzut jest całkowicie nieuzasadniony – także w świetle regulacji zawartych w art. 41 pkt 2 Karty Praw Podstawowych UE, który przewiduje "prawo każdej osoby dostępu do akt jej sprawy". Wystąpienie Wojewody Mazowieckiego do Ministra było bowiem zwykłą informacją (czynnością materialnotechniczną) niepowiązaną z jakimikolwiek aktami sprawy. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 98 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawach dotyczących uchylenia mandatu właściwy jest minister do spraw administracji publicznej, a nie Prezesa Rady Ministrów.

Sąd podkreślił, że z załączonego do akt sądowych wyroku oraz informacji Krajowego Rejestru Karnego wynika, że M. M. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w Grójcu z 20 marca 2007 r. wydanym w sprawie sygn. akt II K 354/05 za to, że w dniu 14 lutego 2002 r. w Mogielnicy będąc funkcjonariuszem Policji działając wspólnie i w porozumieniu z J. N., przyjął od G. K. korzyść majątkową w postaci 800 zł w zamian za odstąpienie od zatrzymania prawa jazdy. Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 12 października 2007 r. Tak więc M. M. popełnił przestępstwo określone w art. 228 § 3 K.k. i za to w zw. z art. 33 § 1 i 2 w zw. z § 3 K.k. oraz art. 43 § 1 K.k. skazanego na karę 2 lat pozbawienia wolności, grzywnę w wymiarze 60 stawek po 20 zł oraz 4 lata zakazu wykonywania zawodu policjanta. Karę pozbawienia wolności Sąd zawiesił na okres próby wynoszący 4 lata.

Przyjęcie korzyści majątkowej jest przestępstwem umyślnym, a jak wynika z opisu czynu, zostało popełnione w zamiarze bezpośrednim.

Sąd wskazał na fakt, że radni, których postępowanie dotyczyło, w tym M. M., spotkali się osobiście z Wojewodą Mazowieckim jeszcze przed wydaniem zarządzenia zastępczego. Z powyższego spotkania sporządzony został protokół (w aktach sprawy), który uczestniczący w spotkaniu podpisali. Zatem radni złożyli wobec organu nadzoru wyjaśnienia w sposób formalny, czemu w skardze Rada Miejska w Mogielnicy zaprzecza. Wobec powyższego ten zarzut jest całkowicie chybiony. Sąd podkreślił, że przepis art. 98a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie przewiduje stosowania w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka delegacja znajduje się jedynie w przepisie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. w ust. 5. Jednakże przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie rozstrzygnięć nadzorczych i postępowania dotyczącego rozstrzygnięć nadzorczych. W art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi podstawę prawną do wydania zarządzenia zastępczego, takiej delegacji nie ma, a więc w sprawach dotyczących zarządzeń zastępczych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania, skoro ustawodawca wyraźnie tego nie wskazał. Art. 98a ww. ustawy odsyła w ust. 3 do odpowiedniego stosowania art. 98 tejże ustawy. Jednakże i w treści art. 98 także brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego należy uznać, iż w postępowaniach dotyczących zarządzenia zastępczego, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania.

Wojewoda Mazowiecki nie naruszył w postępowaniu przepisów prawa, z akt administracyjnych wynika, że prawidłowo ustalono stan faktyczny i zastosowano właściwe przepisy. Sąd wskazał też, że Wojewoda nie naruszył zapisów Protokołu brytyjskiego (zał. do Traktatu Lizbońskiego) gdyż ten akt nie został jeszcze przez wszystkie kraje UE ratyfikowany.

Z tego względu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.

Rada Miejska w Mogielnicy wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – naruszeniu art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w zw. z art. 64 § 4 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. polegającego na błędnej ich wykładni przez przyjęcie, że przed wydaniem zarządzenia zastępczego przez wojewodę nie jest konieczne poinformowanie wszystkich zainteresowanych o wszczęciu postępowania w sprawie wydania zarządzenia zastępczego oraz umożliwienie im zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy ogólne przepisy tego postępowania mają pełne zastosowanie również w tego rodzaju postępowaniu;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewyjaśnienie w sposób należyty podstawy prawnej uznania przez Sąd, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie wydania zarządzenia zastępczego, określonego w art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

– art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach, przez pominięcie przy orzekaniu czy zarządzenie zastępcze zostało wydane przez Wojewodę we właściwym terminie.

Na tych podstawach wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, iż Sąd nie wywiódł z jakich przyczyn nie mają zastosowania w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wywodzono, że Sąd nie rozważył, kiedy zostało wydane zarządzenie zastępcze, czy nastąpiło to we właściwym czasie. Skoro wzywa do podjęcia uchwały dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w terminie 30 dni od doręczenia wezwania (art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), to niezwłocznie po upływie tego terminu, nie dłużej niż w terminie 30 dni, powinien wydać zarządzenie. Na gruncie niniejszej sprawy wezwanie do podjęcia uchwały doręczono Radzie Miejskiej 1 października 2008 r., zaś zarządzenie zostało wydane dopiero 18 marca 2009 r. Mając na uwadze upływ blisko 6 miesięcy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu nadzoru, należało rozważyć, czy zarządzenie w ogóle mogło być wydane. WSA nie zajął się tą kwestią. Podobnie jak nie dostrzegł, czy wydawanie zarządzenie zastępczego pod koniec kadencji rady, której wykonywanie mandatu radnego dotyczy, jest celowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według przepisanych norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 64 § 4 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2, 4) w sprawach wydawania zaświadczeń".

Art. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi "Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych". Regulacja art. 1 i art. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy stopniowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiotowo odrębnym zakresie działania organów administracji publicznej, czy organów państwowych wymaga regulacji szczególnej. Taką regulację zawiera art. 91 ust. 5 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc "Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Takiej regulacji nie zawiera natomiast art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Do wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym i wywiódł, że brak odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącza ich stosowanie przy wydaniu zarządzenia zastępczego.

Art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi regulacji wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a reguluje wydanie zarządzenia zastępczego, do którego wydania kompetencja przysługuje wojewodzie w razie bezczynności rady. O ile wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jest realizacja samoistnej kompetencji nadzorczej wojewody, to wydanie zarządzenia zastępczego stanowi wkroczenie w kompetencje rady z powodu jej bezczynności naruszającej przepisy prawa. W takim przypadku można zatem tylko wywodzić o zastosowaniu art. 190 ust. 3 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), który stanowi "W przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1, 1b, 2a i 3 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień". W sprawie radny miał zapewnione prawo do wypowiedzenia na spotkaniu z Wojewodą.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę nie zostało ograniczone terminem, którego wpływ powoduje wygaśnięcie kompetencji organu. Przewlekłość w wydaniu zarządzenia zastępczego nie uzasadnia jego uchylenia jako wydanego z naruszeniem prawa. Art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania do terminu wydania zarządzenia zastępczego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd wywiódł brak podstaw dostosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy wydaniu, na podstawie art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, zarządzenia zastępczego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.