Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1558/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań A. T. oraz A. L., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia, że część dawnego majątku ziemskiego pn. "[...]" stanowiąca zespół dworsko-parkowy, położona w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], obejmująca działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha nie podlegała działaniu przepisów dekretu.

Jednocześnie Minister orzekł w punkcie 2 decyzji, że część dawnego majątku ziemskiego pn. "[...]" stanowiąca zespół dworsko-parkowy położony w miejscowości [...], obejmująca obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha oraz część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, o łącznej powierzchni [...] ha, szczegółowo oznaczona na mapie granic parku "[...]" w działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], stanowiącej załącznik do decyzji, szrafurą koloru czerwonego - nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W punkcie 3 decyzji Minister stwierdził, że część przedmiotowego majątku obejmująca obecnie część działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz część działki nr [...] o powierzchni [...] ha, o łącznej powierzchni [...] ha, szczegółowo oznaczona na mapie granic parku "[...]" w działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], stanowiącej załącznik do decyzji, jako obszar niewypełniony szrafurą koloru czerwonego, podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 26 września 2012 r., A. T. zwrócił się do Wojewody o stwierdzenie, że przedmiotowy zespół dworsko-parkowy, obejmujący działki nr [...] i nr [...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Po jego rozpatrzeniu Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił stwierdzenia, że część dawnego majątku ziemskiego pn. "[...]", stanowiąca zespół dworsko-parkowy, obejmująca działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha nie podlegała po działanie powołanego dekretu.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, odwołania wnieśli A.T. oraz A. L., kwestionując jego prawidłowość. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wskazali, że organ I instancji błędnie przyjął, że z przepisów dekretu wynika zasada przejmowania całych majątków. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem zespoły dworsko-parkowe nie podlegały przejęciu, jeśli nie były powiązane funkcjonalnie z pozostałą częścią majątku, czyli gospodarstwem rolnym, a tak właśnie było w przypadku ocenianego zespołu dworsko-parkowego.

Po rozpatrzeniu złożonych odwołań organ II instancji stwierdził, że częściowo zasługują one na uwzględnienie i orzekł jak w powołanej powyżej sentencji zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lutego 1946 r. oraz odpisu fragmentu księgi hipotecznej Dobra Ziemskie [...], wynika, że Dobra Ziemskie [...], stanowiące w dniu przejęcia własność A. L., syna W., przejęte zostały na cele reformy rolnej w myśl przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Obszar majątku przewyższał [...] ha, a użytki rolne przekraczały 50 ha. Minister przywołał treść art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz wyjaśnił znaczenie i rozumienie pojęcia "nieruchomość ziemska".

Organ II instancji za niewłaściwe uznał przyjęte przez organ I instancji stanowisko, na którym organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z którym niewyodrębniona prawnie siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej dzieliła losy znacjonalizowanej nieruchomości, na poparcie którego organ I instancji dokonał wykładni językowej wspartej wykładnią systemową i celowościową przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i przepisów rozporządzenia wykonawczego tego dekretu oraz przytaczał dawne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wykładnia ta jest, w ocenie Ministra, wyrywkowa i niespójna, zaś przytoczone wyroki wydane zostały przed uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, która wpłynęła na ujednolicenie orzecznictwa w zakresie interpretacji przepisów dotyczących reformy rolnej. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie jest zaś prezentowany pogląd podkreślający znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym, jako niezbędnej przesłanki dla uznania, że rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła w myśl dekretu na rzecz Państwa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 10 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OPS 3/10. W orzecznictwie sądów administracyjnych również przyjęto, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Odwołując się do tego orzecznictwa, Minister wyjaśnił, że rezydencja właściciela majątku co do zasady nie przechodzi na cele reformy rolnej, jako nieprzydatna do realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie były one przydatne dla celów wskazanych w lit. a-c ust. 2, natomiast cele wskazane pod lit. d i e mogły być realizowane jedynie poprzez przejęcie nieruchomości niezabudowanych. Zmiana dekretu, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m.in. usunięto w art. 2 ust. 1 zdanie wstępne wyrazy "o charakterze rolnym" nie spowodowała skutków prawnych, a więc przejęciu nadal podlegają wyłącznie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym. Minister podzielił te poglądy, podkreślając, że na mocy powołanego dekretu właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności posiadanego przez nich majątku z mocy prawa bez jakiegokolwiek odszkodowania, co powoduje konieczność ścisłej interpretacji przepisów dekretu jako przepisów drastycznie ingerujących w sferę praw jednostek i jako takich niepodlegających wykładni rozszerzającej. Za niedopuszczalną Minister uznał taką interpretację przepisów dekretu, która nie licząc się z ich treścią, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne.

W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego ocena, czy część określonej nieruchomości podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, wymaga zatem w pierwszej kolejności ustalenia, czy ta część nieruchomości posiada rolniczy charakter, a jeśli nie, to dalej zbadania, czy między tą częścią a pozostałą, rolniczą częścią majątku zachodzi tzw. związek funkcjonalny. Organ II instancji wyjaśnił, że ze względu na zakres złożonego wniosku, ocenie będzie podlegać charakter i faktyczne wykorzystanie części przedmiotowej nieruchomości zawierająca się obecnie w działkach nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Organ zastrzegł, że czasami dla dokładnego ustalenia stanu rzeczy niezbędne będzie odniesienie się również do pozostałej części majątku, nieobjętej przedmiotem postępowania, niemniej poczynione ustalenia i wnioski wiążące będą jedynie w zakresie przedmiotu sprawy.

Następnie, na podstawie zebranych w sprawie dokumentów, Minister krótko przedstawił historię zespołu dworsko-parkowego w [...], którego właścicielem przed przejęciem na Skarb Państwa, był A. L. - syn W. L. i M. L. (z domu T.). Dokładnie opisał także jego położenie geograficzne i sposób zagospodarowania. Organ podkreślił, że zgodnie z dokumentacją konserwatorską w północnej części majątku zlokalizowany był folwark, który podlegał rozbudowywaniu. Osią gospodarczej części założenia była prostopadła do alei wjazdowej droga prowadząca od mostu nad [...] przez folwark na pola należące do majątku. Na wschód od folwarku znajdował się duży sad. Natomiast na wschód od sadu, za aleją wjazdową, znajdował się ogród warzywny oraz cieplarnie. Na północ od sadu, za drogą okalającą założenie zlokalizowano osiedle dla robotników folwarcznych, tzw. czworaki. W tej formie, zgodnie z dokumentacją konserwatorską, założenie przetrwało do czasów parcelacji w 1946 r., a później ulegało stopniowym przekształceniom. Minister omówił także dokładnie treść zebranych w sprawie dokumentów, takich jak: mapa "Park w [...]", "Plan gruntów Dóbr [...]" sporządzony w roku 1935 i zatwierdzony 1936 r., odrys mapy majątku [...] sporządzony ze szkicu rozrachunkowego przez komisję podziału ziemi w 1946 r., mapy obrazujące ustalenia konserwatorskie - Park w [...] (Analiza historyczna na podstawie planu z roku 1946) i Park w [...] Plansza inwentaryzacyjna, mapa sporządzona przez uprawnionego biegłego geodetę stanowiąca integralną część wydanej decyzji.

Następnie przenosząc poczynione ustalenia na część majątku objętą postępowaniem, czyli działki nr [...] i nr [...], Minister stwierdził, że na przeważającej części działki nr [...] znajdował się park wraz z dworem, jedynie niewielka północna część tej działki rozpoczynała teren gospodarczy, oddzielony ogrodzeniem od części parkowej. Na części działki nr [...] posadowiona była kuchnia dworska, znajdująca się w części folwarcznej. Organ wyjaśnił, że prawdopodobne granice zespołu dworsko-parkowego z czasu przejęcia majątku na Skarb Państwa zobrazowane zostały na mapie stanowiącej załącznik do wydanej decyzji przez biegłego geodetę uprawnionego. Mapa ta stanowi rezultat sporządzonej przez biegłego opinii geodezyjno-prawnej, którą organ odwoławczy w całości podzielił. W ocenie organu odwoławczego biegły prawidłowo ustalił granice zespołu dworsko-parkowego z czasu przejęcia majątku na Skarb Państwa na cele reformy rolnej w oparciu o mapę z 1935 r., która w sposób najpełniejszy i najbardziej szczegółowy pokazuje przedwojenne zagospodarowanie majątku [...], a więc zagospodarowanie terenu z czasu normalnego funkcjonowania majątku.

Minister wyjaśnił, że o "związku funkcjonalnym" rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą decydować: powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne, źródła dochodów właściciela, zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej, korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski. Bez znaczenia jest też brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej. Istotne znaczenie dla istnienia "związku funkcjonalnego" może mieć natomiast miejsce zamieszkiwania rządcy, tj. czy mieszkał on na terenie części rezydencjalnej czy poza nią, a także czy rezydencja pełniła tylko funkcję mieszkalną, czy stanowiła również centrum zarządcze i gospodarcze majątku ziemskiego. Przy czym, wbrew temu co podnosi organ I instancji, nie chodzi o potencjalną możliwość sprawowania zarządu z budynku dworu, a o faktyczne miejsce sprawowania zarządu. W tej kwestii, odwołując się do oświadczenia strony A. T. i informacji zawartych na stronie internetowej www. [...].pl/index.php/turystyka/zabytki, Minister uznał, że do czasu przejęcia majątku na Skarb Państwa dwór wraz z parkiem był stałym miejscem zamieszkania rodziny L., zaś wybudowana w 1912 r. oficyna dworska, po remoncie uszkodzeń dokonanych w latach 1914-1916, stanowiła budynek mieszkalny dla zarządcy i pracowników majątku. Prawdopodobne położenie rządcówki w części gospodarczej zaznaczone jest na mapie "Park w [...]. Analiza historyczna na podstawie planu z roku 1946". W ocenie organu II instancji poza terenem parkowym, w czworakach znajdujących się na północ od folwarku zamieszkiwali również pracownicy folwarczni. Pozostały zgromadzony materiał nie wskazuje, aby we dworze lub na terenie parkowym zamieszkiwały inne osoby, wykonujące prace w gospodarstwie rolnym.

Zdaniem organu odwoławczego przy ocenie "związku funkcjonalnego" nie ma znaczenia bezpośredni udział właściciela w prowadzeniu spraw majątku. Istotnie, zatrudnienie zarządcy, czy też okoliczność, że zarządzanie gospodarstwem odbywało się na zewnątrz zespołu dworsko-parkowego nie zmienia faktu, że to nadal przy właścicielu majątku pozostawały władcze kompetencje i głos decydujący w sprawach związanych z bieżącym funkcjonowaniem majątku. Niemniej bezpośredni udział właściciela majątku, zamieszkującego dwór, w zarządzaniu gospodarstwem nie dowodzi istnienia jakichkolwiek cech nieruchomości wpływających na ocenę związku funkcjonalnego, w tym przystosowania dworu do sprawowania z niego trwałego zarządu gospodarstwem.

W ocenie organu odwoławczego, objęty przedmiotem postępowania dwór wraz z parkiem, stanowiący część działki nr [...] o pow. [...] ha oraz część działki nr [...] o pow. [...] ha, o łącznej powierzchni [...] ha, szczegółowo oznaczony na mapie granic parku "[...]" w działkach ewidencyjnych [...] i [...] stanowiącej załącznik do decyzji szrafurą koloru czerwonego, stanowił niezależną, wyodrębnioną przestrzennie kompozycję i pełnił funkcję jedynie mieszkalną. Z uwagi na charakter zagospodarowania, przeznaczenie i sposób użytkowania Minister uznał, że zespół dworsko-parkowy, wchodzący w skład Dóbr ziemskich [...], nie miał charakteru nieruchomości rolnej ani nie był powiązany z pozostałą częścią majątku o charakterze rolnym, tym samym podlegał wyłączeniu spod przejęcia na podstawie dekretu.

Natomiast pozostała część nieruchomości objęta zakresem odwołania podpadała pod działanie art. 2. ust. 1 lit. e dekretu. Objęty postępowaniem obszar oznaczony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji jako część działki nr [...] o pow. [...] ha oraz część działki nr [...] o pow. [...] ha (o łącznej powierzchni [...] ha) niewypełniona szrafurą koloru czerwonego, stanowił integralną część większego terenu folwarcznego. Na terenie tym znajdowały się zabudowania gospodarcze oraz kuchnia dworska. Część ta odseparowana była ogrodzeniem od części parkowej, tym samym w sposób wyraźny była od niej wyodrębniona. Z uwagi na charakter tej części nieruchomości teren ten powiązany był funkcjonalnie z częścią rolniczą majątku i tym samym podlegał przejęciu w trybie art. 2. ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odnosząc się do zgłoszonych w trakcie postępowania twierdzeń Gminy, z których wynika, że poniosła ona znaczące nakłady finansowe na wyremontowanie i zrewitalizowanie dworu, a następca prawny dawnego właściciela majątku zaczął czynić starania o zwrot dworu dopiero po jego wyremontowaniu, natomiast wcześniej, gdy budynek znajdował się w złym stanie technicznym, nie wykazywał żadnego zainteresowania nieruchomością swojego poprzednika prawnego, Minister wyjaśnił, że kwestia ta w żaden sposób nie może rzutować na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Organ w przedmiotowym postępowaniu ma obowiązek zbadać jedynie funkcjonowanie i zagospodarowanie objętej postępowaniem części nieruchomości w czasie jej przejęcia na Skarb Państwa, aby w dalszej kolejności ocenić, czy istniały podstawy do jej przejęcia. Bez znaczenia jest natomiast, w jaki sposób ta nieruchomości została później wykorzystana, czy cele przejęcia zgodne z dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej zostały zrealizowane, ani też w jakim faktycznie stanie ta nieruchomość znajduje się obecnie. W ocenie Ministra wadliwego przejęcia nieruchomości nie może sanować ewentualne póź-niejsze prawidłowe jej wykorzystywanie.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...]. W uzasadnieniu skargi zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

I - prawa materialnego, czyli art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że dwór i park nie mógł być objęty działaniem dekretu,

II - przepisów postępowania, czyli:

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy,

- art. 136 § 1 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wykraczającym poza uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie i naruszenie tym samym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

- art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 140 kpa w szczególności poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego, uznanie za udowodnione okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy bez zebrania na te okoliczności materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie ustaleń faktycznych w sposób dowolny,

- art. 80 w związku z art. 140 kpa poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, w wyniku czego w sposób dowolny, a także sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym ustalono, że część działki ewidencyjnej nr [...] i część działki nr [...], szczegółowo oznaczona na mapie stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji nie były integralną częścią nieruchomości ziemskiej objętej dekretem o reformie rolnej i nie pozostawała w funkcjonalnym związku z gospodarczą częścią majątku ziemskiego pn. "Dobra Ziemskie [...]".

W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), zgodnie z którym na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1, część druga dekretu, czyli:

- upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych,

- tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców,

- tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej,

- zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego,

- zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu zwrócić należy uwagę, że na podstawie tego przepisu w dniu wejścia w życie dekretu (czyli w dniu 13 września 1944 r.) właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności majątku z mocy prawa bez jakiegokolwiek odszkodowania. Dlatego też Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1116/07, publ. Lex nr 498316, zgodnie z którym powoduje to konieczność ścisłej interpretacji przepisów dekretu jako przepisów szczególnych, odstępujących od ogólnych reguł i jako takie niepodlegających rozszerzającej interpretacji. Niedopuszczalna jest w tej sytuacji taka interpretacja tych przepisów, która nie licząc się z ich treścią, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Takie stanowisko - powszechnie aprobowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC z 1992 r. nr 5, poz. 72). Stanowisko takie wyrażone zostało także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993 r. nr 3, poz. 47), z treści którego wynika, że brak jest podstaw do tego, ażeby przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności, wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu.

Zwrócić należy uwagę, że dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej skreślił słowa "o charakterze rolniczym". Powołana zmiana nie stanowiła jednak kolejnej reformy rolnej, lecz dotyczyła reformy rolnej wynikającej z dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. O ile więc reformą rolną objęto - w myśl cytowanego wyżej pierwotnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e - nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, to przyjąć trzeba, że w wyniku dokonanej zmiany tego przepisu za nieruchomości ziemskie o rolniczym charakterze należało uznać także takie nieruchomości, które wprawdzie nie miały charakteru rolniczego, ale pozostawały z rolniczą częścią majątku ziemskiego w nierozerwalnym związku funkcjonalnym, w ramach którego nieruchomości nierolnicze nie mogły być samodzielnie wykorzystywane w oderwaniu od części rolniczej, jak również część majątku ziemskiego o charakterze rolniczym nie mogła prawidłowo funkcjonować bez przedmiotowych nieruchomości nierolniczych.

W tej sytuacji zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu zastosowania powyższych przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ma ustalenie znaczenia terminu "nieruchomość ziemska", bowiem powołany dekret nie dawał podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że w myśl pierwotnego określenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i o określonym w tym przepisie areale. Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie może jednak oznaczać, że dekret dotyczył wszelkich nieruchomości ziemskich. W związku z brakiem w dekrecie ustawowej (legalnej) definicji pojęcia "nieruchomość ziemska", jego treść powinna być zatem ustalona z uwzględnieniem innych elementów całej tej regulacji, w tym normatywnie określonych w tym dekrecie celów reformy rolnej. Istotną rolę w tym zakresie odgrywa przepis art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Określenie tych celów dodatkowo czyni zasadnym restrykcyjny charakter wykładni przepisów dekretu.

Stanowisko w tej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06. Niezależnie od zasadniczej tezy, wskazującej na przepis § 5 rozporządzenia jako podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Sąd ten wskazał, że na gruncie tego przepisu na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie może tu zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzić o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d i e dekretu. Sąd ten stwierdził przy tym, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych, a wątpliwości mogą budzić jedynie dwie następne litery tego przepisu (lit. d oraz e), w których mowa o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" (ale nie "odpowiednich obiektów") na realizację określonych celów. To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów, zamków czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. Dla przyjmowanego dziś pojęcia nieruchomości ziemskiej istotne znaczenie ma także w dalszym ciągu uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26, s. 174), która zachowuje swoją wartość interpretacyjną pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej. Przyjęto w niej, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska", używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzn. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej.

Biorąc zatem także pod uwagę przedmiot dekretu, jakim jest reforma rolna, należy uznać, że nieruchomość ziemska to taka, która ma charakter rolniczy (patrz także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 851/05, 4 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 287/08, 23 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 906/08 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10). Wszelkie inne nieruchomości ziemskie, niemające jednocześnie charakteru rolniczego, przedmiotowo nie mogą podlegać pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Mając powyższe na uwadze, można określić, jakie przesłanki musiała spełniać nieruchomość, aby na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogła być przejęta na cele reformy rolnej, i tak była to nieruchomość:

- ziemska o charakterze rolniczym,

- stanowiąca własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych,

- spełniająca normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu,

- nadająca się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Spełnienie zatem nie tylko norm obszarowych decydowało o podpadaniu nieruchomości pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dopiero spełnienie przez nieruchomość wszystkich wyżej wymienionych przesłanek pozwalało uznać, że nieruchomość podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W sytuacji, gdy część nieruchomości nie spełniała powyższych przesłanek, a w szczególności nie miała charakteru rolniczego i nie nadawała się na realizację celów reformy rolnej, nie powinna przejść na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W orzecznictwie sądowym rzeczywiście wyrażany był pogląd, zaprezentowany w rozpatrywanej sprawie przez organ I instancji, że w myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu także rezydencje właścicieli nieruchomości ziemskich przechodziły na rzecz Państwa, jako część składowa przejmowanej nieruchomości ziemskiej, przy czym bez znaczenia była kwestia, czy pozostawały one w tzw. "związku funkcjonalnym" z resztą nieruchomości. W orzecznictwie wyrażany bywał także pogląd, że związek tego rodzaju istniał co do zasady zawsze (rezydencja przeznaczona dla właściciela majątku ziemskiego jako jego integralna część), gdy część nieruchomości nie była prawnie wyodrębniona. Poglądy takie prezentowane były zarówno w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (np. orzeczenia w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa 1923/06, IV SA/Wa 1927/06, IV SA/Wa 2076/06, IV SA/Wa 843/07, IV SA/Wa 1213/07, IV SA/Wa 2299/07, IV SA/Wa 2304/07, IV SA/Wa 2453/07, IV SA/Wa 153/08, IV SA/Wa 1001/08, dostępne na www.nsa.orzeczenia.gov.pl), jak i we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (w szczególności wyroki w sprawach o sygn. akt II SA 2832/95, IV SA 1658/96, IV SA 1146/97, IV SA 2724/98, IV SA 2039/98, OSK 473/04, I OSK 210/05). Podpadanie części rezydencjalnych pod działanie dekretu nie było początkowo kwestionowane także w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok sy-gn. akt III CK 36/02 oraz sygn. akt III CK 393/97, opubl. OSP nr 10 z 1998 r. poz. 171), w którym podnoszono brak zasady konfiskaty ruchomości a contrario przejęcia siedziby właściciela nieruchomości ziemskiej. Jednak w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powstałym po podjęciu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 (opubl. ONSAiWSA 2006/5 poz. 123), jednolicie obecnie prezentowany jest pogląd odmienny. Podkreśla się znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym jako niezbędnej przesłanki dla uznania, że rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła w myśl dekretu na rzecz Państwa. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny także w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W tej sytuacji, wobec jednolitego obecnie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne i prawidłowe jest badanie przez organ orzekający istnienia wskazanego "związku funkcjonalnego" pomiędzy rezydencją (zespołem dworsko-parkowym) a resztą nieruchomości jako warunku podpadania zespołu dworsko-parkowego pod działanie dekretu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez spornych nieruchomości (najczęściej chodziło o zespół pałacowo-parkowy) i odwrotnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 906/08). Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt l OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IV SA 1593/02 lub z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IV SA 451/00). Orzecznictwo sądów administracyjnych co do konieczności wykazania związku funkcjonalnego zespołu z pozostałą, rolną częścią nieruchomości jest utrwalone (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1162/07, z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04, z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 662/13, pub. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym samo zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 532/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 686/08), korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1014/08).

Istotne znaczenie dla istnienia związku funkcjonalnego może natomiast mieć miejsce zamieszkiwania rządcy - na terenie części rezydencjalnej lub poza nią - oraz czy w części gospodarczej, czy w części mieszkalnej dworu (pałacu) znajdował się np. kantor lub biuro, w którym rządca przyjmował interesantów i z których wykonywany był stały bezpośredni zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej (znajdowały się tam księgi rachunkowe, dokonywano bieżących płatności pracownikom i dostawcom itp.). Funkcjonalne architektoniczne dostosowanie części rezydencjalnej do zarządzania pracami rolnymi, przy nieistnieniu na terenie majątku ziemskiego innego tego rodzaju miejsca prowadziłoby do wniosku, że część rezydencjalna jest "funkcjonalnie związana" z majątkiem ziemskim w takim znaczeniu, że nie może on bez niej prawidłowo funkcjonować. Dla prowadzenia gospodarstwa rolnego w znaczniejszych rozmiarach przydatne było ówcześnie istnienie obiektów nadających się do wykorzystywania jako centrum do sprawowania bieżącego zarządu. Z kolei istnienie tego rodzaju ośrodka zarządu (pełniącego również funkcje mieszkalną) bez części folwarcznej byłoby nieracjonalne gospodarczo. Taka sytuacja jednak, jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

Z treści omawianego dekretu nie wynika, by na cele reformy rolnej przeznaczano nieruchomości niemające charakteru rolniczego, a więc działki zabudowane, niepozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, wydzielone prawnie lub fizycznie. Tym bardziej, na co wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 (publ. OSP z 1993 r., nr 3, poz. 47), brak więc jest podstaw do tego, aby generalnie przepisy nacjonalizujące, które wprowadziły tak rewolucyjne ograniczenie prawa własności, wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa i do tego w drodze wykładni rozszerzającej. Przepisy dekretu nie sposób zatem interpretować w ten sposób, że reforma rolna zakładała przejmowanie na własność Państwa budynków mieszkalnych zajmowanych przez dotychczasowych właścicieli i że takie przejmowanie było regułą, a sytuacja przeciwna wyjątkiem.

Również rozpatrując niniejszą sprawę w aspekcie treści art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (o treści obowiązującej w dniu wejścia w życie dekretu), zgodnie z którym przeprowadzenie reformy rolnej obejmuje upełnorolnienie istniejących gospodarstw o powierzchni niżej pięciu hektarów użytków rolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, kolonii i ogródków działkowych robotniczych, urzędniczych i rzemieślniczych oraz zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, uznać należy, że przepis ten nie dawał podstawy do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. W zestawieniu z każdym ze wskazanych celów reformy rolnej teren dworsko-parkowy nie spełniał, w ocenie Sądu, wymagań wynikających z tych celów. Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Zadaniem tego postępowania było zatem ustalenie i rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i tym samym podlegała przejęciu na cele reformy rolnej.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w oparciu o właściwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe, prawidłowo zinterpretował powołany art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i ocenił, że część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha oraz część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, o łącznej powierzchni [...] ha, oznaczona na mapie granic parku "[...]" w działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], stanowiącej załącznik do decyzji, tworząca tzw. zespół dworsko-parkowy, opisana w punkcie 2 zaskarżonej decyzji, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast pozostała część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha oraz część działki nr [...] o powierzchni [...] ha, o łącznej powierzchni [...] ha, oznaczona na mapie granic parku "[...]" w działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], stanowiącej załącznik do decyzji, jako obszar posiadający związek funkcjonalny z resztą gospodarstwa rolnego majątku podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wynika z akt sprawy, powierzchnia przedmiotowego majątku niewątpliwie przekraczała powierzchnię 100 ha, w tym 50 ha gruntów rolnych. Przy czym z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym odpowiednich opracowań konserwatorskich, map i planów, do treści których odwoływał się Minister, wynika, że w północnej części majątku zlokalizowany był folwark, przez który prowadziła droga na pola należące do majątku. Na jego terenie znajdowały się spichlerz, stajnia dla koni, obora dla krów, mleczarnia i rządcówka. Na wschód od folwarku znajdował się sad, ogród warzywny oraz cieplarnie. Za drogą okalającą założenie zlokalizowano osiedle dla robotników folwarcznych, tzw. czworaki. W tej formie majątek przetrwał do czasów parcelacji w 1946 r. Ustalenia te potwierdza treść takich dokumentów jak: mapa "Park w [...]", "Plan gruntów [...]", sporządzony w roku 1935 i zatwierdzony 1936 r., odrys mapy majątku [...] sporządzony ze szkicu rozrachunkowego przez komisję podziału ziemi w 1946 r., mapy obrazujące ustalenia konserwatorskie - Park w [...] (Analiza historyczna na podstawie planu z roku 1946) i Park w [...] Plansza inwentaryzacyjna oraz mapa sporządzona przez uprawnionego biegłego geodetę stanowiąca integralną część wydanej decyzji. Jak wynika z tych dokumentów, na przeważającej części działki nr [...] znajdował się tylko park wraz z dworem, jedynie niewielka północna część tej działki rozpoczynała teren gospodarczy, oddzielony ogrodzeniem od części parkowej. Na części działki nr [...] posadowiona była kuchnia dworska, znajdująca się już w części folwarcznej. W oparciu o analizę materiałów dowodowych, w wykonanym opracowaniu synchronizacyjnym biegły ustalił granice zespołu dworsko-parkowego z czasu przejęcia majątku na Skarb Państwa na cele reformy rolnej w oparciu o mapę z 1935 r., która w sposób szczegółowy pokazuje przedwojenne zagospodarowanie majątku [...]. Zwrócić należy uwagę, że w aktach sprawy znajduje się opracowanie p.t. "Ewidencja Parku w [...]" (Warszawa 1993), które potwierdza fakt, że w latach dwudziestych ubiegłego wieku rządcą majątku został pan B. (k-156), że poza terenem dworsko-parkowym, na terenie folwarcznym istniała tzw. rządówka wybudowana w 1912 r. (k-151 oraz k-148), a także że teren ogrodu był ogrodzony (k-156). Także ze znajdującej się w aktach I instancji kserokopii "Protokołu w sprawie przejęcia przedmiotowego majątku na cele reformy rolnej" z dnia [...] października 1944 r. (k-149) wynika, że "na nieruchomości było [...] m muru z kamienia w podwórzu, parkan siatkowy [...] m, parkan sztachetowy [...] m i płot z drutu kolczastego [...] m wszystko w stanie średnim". Nie kwestionowany jest fakt, że przed wybuchem wojny we dworze mieszkał jego właściciel z rodziną. Rządca mieszkał natomiast w znajdującej się w części folwarcznej rządówce. Oznacza to, że zespół dworsko-parkowy był typowym założeniem mieszkalnym i był wykorzystywany na potrzeby osobiste jego właściciela oraz członków jego rodziny, co ilustrują znajdujące się w aktach sprawy kserokopie zdjęć rodzinnych. Na terenie tym nie było budynków gospodarczych czy sprzętu rolniczego. Żaden ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wskazuje, aby zespól dworsko-parkowy był w jakikolwiek sposób wykorzystywany do celów bezpośrednio związanych z działalnością rolniczą ani do sprawowania bieżącego i bezpośredniego zarządu majątkiem. Podkreślić należy, że również skarżąca Gmina, poza gołosłownymi stwierdzeniami, żadnych takich dowodów nie przedstawiła.

W związku z tym, w ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwo-ławczego, zgodnie z którym określona w punkcie 2 zaskarżonej decyzji część przedmiotowej nieruchomości, na której znajdował się dwór i park nie pozostawała w związku funkcjonalnym z rolniczą częścią majątku. Sam fakt pozostawania w sąsiedztwie obu części nieruchomości ziemskiej nie stanowi podstawy do uznania, że pozostawały one w związku funkcjonalnym. Fakt, że w przedmiotowym majątku ziemskim był zatrudniony zarządca, świadczy o oderwaniu centrum decyzyjnego od osoby właściciela zamieszkującego w zespole dworsko-parkowym. Ponadto nieruchomość rolna w żaden sposób nie korzystała z zespołu dworsko-parkowego i funkcjonowała w pełni samodzielnie. Dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego zespół dworsko-parkowy był bezużyteczny. Zespół dworsko-parkowy mógł prawidłowo funkcjonować bez gospodarstwa rolnego, jak i gospodarstwo rolne mogło prawidłowo funkcjonować w oderwaniu od tego zespołu. Podkreślić należy, że wykazanie (szczególnie po upływie ponad 70 lat) istnienia funkcjonalnego związania zespołu dworsko-parkowego z produkcją rolną co do zasady jest trudne. Jak to bowiem wskazano wyżej, ze stanu faktycznego musiałoby wynikać, że część gospodarcza nie mogłaby prawidłowo funkcjonować bez zespołu dworsko-parkowego i odwrotnie. Dwór wraz z parkiem nie służył produkcji rolnej i jako taki nie był do tej produkcji w żadnym zakresie przydatny. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego i prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz wyczerpująco przedstawił własną oceną prawną legalności zaskarżonej decyzji, wskazując konkretne dowody stanowiące podstawę określonych ustaleń, pod kątem oceny wynikających z ustalonego stanowiska judykatury definicji nieruchomości ziemskiej oraz związku funkcjonalnego.

Dodatkowo, ze względu na podniesiony w skardze zarzut wyjaśnić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone, lecz organ naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady po-stępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, przesądzając przy tym o treści przyszłego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, w sytuacji gdy organ odwoławczy prezentuje inne stanowisko merytoryczne w sprawie niż organ I instancji, a taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, zaś postępowanie wyjaśniające nie wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie, to organ ten może wydać decyzję reformatoryjną, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nie zaś decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ nie może unikać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mieszczącego się w granicach art. 136 kpa, wówczas powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie zależnie od wyników tego postępowania wydać właściwe rozstrzygnięcie, tj. w tym przypadku orzeczenie reformacyjne. Jeżeli natomiast organ odwoławczy ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niemieszczącego się w granicach art. 136 § 1 kpa, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dopiero wówczas może wydać rozstrzygnięcie kasacyjne, nie może natomiast orzekać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Z akt sprawy wynika, że jak wyjaśnił to Minister w odpowiedzi na skargę i co potwierdzają akta sprawy, jedynymi nowymi dowodami, nieprzeprowadzonymi przez organ I instancji, było zwrócenie się do Wojskowego Biura Historycznego oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, który miał za zadanie skompilowanie dokumentów dotyczących zagospodarowania terenu w czasie przejęcia majątku na Skarb Państwa. Pozostałe zaś wystąpienia organu odwoławczego do innych organów, instytucji i stron postępowania były jedynie ponownymi wystąpieniami do podmiotów, z którymi korespondował już organ I instancji i miały one na celu wyjaśnienie pojawiających się w sprawie niejasności. Taki zakres postępowania dowodowego mieści się zdaniem Sądu w pojęciu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o którym mowa w art. 136 § 1 kpa. Dodatkowo należy podkreślić, że najpierw pismem z dnia [...] października 2018 r., a zatem 1,5 roku przed wydaniem decyzji, a następnie pismem z dnia [...] marca 2020 r., a zatem 1,5 miesiąca przed wydaniem decyzji, Minister zawiadomił strony postępowania, w trybie art. 10 kpa, że zgromadzono w sprawie wszystkie dowody, umożliwiając w ten sposób stronom zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do całości postępowania dowodowego a także zgłoszenie żądań, wyjaśnień i dowodów w sprawie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina z tego uprawnienia nie skorzystała ani za pierwszym, ani za drugim razem.

Problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ II instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy (podmiotowego i przedmiotowego), a zatem także na podstawie materiału dowodowego (procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu art. 136 kpa. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Innymi słowy, zasada dwuinstancyjności wymaga, aby ta sama sprawa administracyjna (tożsama co do podmiotu i przedmiotu) była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem tylko do kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza natomiast obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji stronie przysługuje prawo do merytorycznego dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy. I tak też się stało w niniejszej sprawie.

Pamiętać również należy, że zarówno organ I, jak i II instancji zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). W toku postępowania organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczać jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Ocenę wiarygodności dowodów można przy tym podważyć skutecznie jedynie wówczas, gdy jest ona niepełna, dowolna, nielogiczna, sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego i zawodowego, a przede wszystkim nie uwzględnia całokształtu materiału sprawy (art. 80 kpa). Takiego zarzutu zdaniem Sądu nie można zaś postawić organowi odwoławczemu.

Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał również fakty, które uznał za udowodnione, oraz dowody, na których oparł swoje ustalenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.