Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1301/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: §9
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski del.WSA Stanisław Marek Pietras(spr.) Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 22/09 w sprawie ze skargi J. R. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w N. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 1301/09

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 22/09 w sprawie ze skargi J. R. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, mając za podstawę art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego J. R. z dnia [...] grudnia 2008 r. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Komendant Rejonowy Policji w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...], przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia. Z kolei wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. emerytowany już funkcjonariusz Policji J. R. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 wraz z odsetkami w którym podał, że należnego mu świadczenia został bezprawnie pozbawiony w 2006 r. i to w sytuacji gdy została wydana i nadal obowiązuje decyzja przyznająca mu równoważnik pieniężny, co oznacza, iż nabył ustawowo uprawnienia do świadczenia.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Komendant Powiatowy Policji w Nowej Soli pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. powołując się na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2002 r. nr 100 poz. 919) wyjaśnił, że § 8 i § 0 ust. 2 tegoż aktu zostały uchylone w wyniku jego nowelizacji, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Decyzja administracyjna ustalająca bezterminowo prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego kształtuje sytuację prawną adresata i ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o ustalenie wysokości tego świadczenia, a uprawnienie wnioskodawcy do równoważnika ustalano i wypłacano na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych, przy czym nie było praktyki wydawania decyzji administracyjnej. Z kolei uchylenie powyższych przepisów oznacza wygaśnięcie – z mocy prawa – z dniem 1 stycznia 2006r. wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych o przyznaniu spornych świadczeń i od tego dnia żaden z organów nie ma uprawnienia do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu, a do wszystkich zainteresowanych wystosowano stosowną informację. Reasumując, decyzja przyznająca wnioskodawcy sporny ekwiwalent stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji z powodu zmian w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron, a skutek ten został wywołany uchyleniem podstawy prawnej w oparciu o którą następowało ustalanie uprawnień dla emerytów i rencistów. Ponadto ani ustawa o Policji, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, nie regulują prawa emerytowanych funkcjonariuszy do równoważnika za remont lokalu.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r., nazwanym odwołaniem i z powołaniem się na przepisy art. 127 § 1 i 2, 128 i 129 k.p.a., J. R. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. o ponowne rozpoznanie jego wniosku z dnia [...] grudnia 2008r. i w uzasadnieniu wskazał, że mimo złożenia wniosku otrzymał od Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli jedynie pismo z dnia [...] stycznia 2009 r. nie zawierające elementów decyzji.

Pismem dnia [...] marca 2009r. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. W całości podzielił stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli o braku podstaw do wypłaty emerytowanym funkcjonariuszom Policji równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w związku z uchyleniem § 8 i 9 ust.2 powoływanego wyżej rozporządzenia. Wskazał dodatkowo, iż wobec faktu, że uprawnienia do równoważnika nie wynikały z ustawy o Policji, nie ma zatem zastosowania przepis art. 97 ust. 5 ustawy. Nadto brak też podstaw prawnych do żądania po 1 stycznia 2006r. oświadczeń mieszkaniowych, które poprzednio stanowiły wniosek o przyznanie uprawnienia i dawały podstawy do wszczęcia postępowania o ustalenie uprawnień do niego, zaś sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji, bowiem nie istnieje organ władny podjąć rozstrzygnięcie, nie ma strony postępowania tj. podmiotu mającego interes prawny w jej załatwieniu, a także brak jest przedmiotu sprawy określonego w przepisach prawa.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 roku, nazwanym zażaleniem, J. R. zaskarżył do Sądu bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli i Komendanta Wojewódzkiego w Gorzowie Wlkp. w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008. W uzasadnieniu wskazał, iż od [...] kwietnia 1991 r. przebywa na emeryturze policyjnej i do 2005 roku otrzymywał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, którego pozbawiono go od 2006 r. Zdaniem skarżącego, fakt uchylenia § 8 rozporządzenia nie mógł spowodować wygaśnięcia decyzji przyznającej mu uprawnienie do ekwiwalentu, co znajduje uzasadnienie w stanowisku judykatury. W dalszej części wskazał, że organy nie mogą poprzestać jedynie na udzieleniu informacji o braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jest to bowiem uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008, którego nie utracił.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. wniósł o odrzucenie skargi, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, zaś Komendant Powiatowy Policji w Nowej Soli w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2009r.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy, gdy sprawa powinna zostać zakończona m.in. decyzją administracyjną i po wyczerpaniu – w myśl art. 55 ust. 2 ustawy – środków zaskarżenia, zaś w przypadku skargi na bezczynność należy przez to rozumieć zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wymóg ten został spełniony przez skarżącego poprzez wniesienie pisma z dnia [...] marca 2009 r., a ponadto upłynął termin do wniesienia ustalony w art. 35 lub 36 k.p.a. Niezależnie od powyższego wskazał, że dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i przedmiotu oraz organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. W dalszej części stwierdził, że uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U z 2004 r. nr 8 póz. 67 ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy, emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy, zaś kwestię mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U z 2007 r. Nr 43 póz. 277 z późn. zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Do 1 stycznia 2006 r. prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2002 r. nr 100 poz. 919). Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 roku, przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2005 r. Nr 266 póz. 2246) i w rozporządzeniu tym nie zawarto przepisu określającego następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylanego uregulowania. Natomiast w doktrynie przyjmuje się, że w zakresie skutku jaki rodzi zmiana stanu prawnego na istnienie wcześniej zawiązanego stosunku prawnego, uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku ( patrz: T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 kpa), PiP 1992 nr 7). Skoro więc w rozporządzeniu nowelizującym ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002r., to uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Ponadto należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008r. w sprawie U 4/08, dotyczący zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633) z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.) oraz z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Stąd też, zważywszy na analogiczne zasady regulacji prawnych dotyczących równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz identyczny sposób ich zmiany stanowisko Trybunału odnieść należy również do kwestii uprawnień emerytowanych funkcjonariuszy Policji do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 roku dotyczącego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Wobec powyższego analizując regulacje ustawy o Policji, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 roku i rozważając jaki jest krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Trybunał uznał, iż żaden przepis ustawy o Policji ani ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przyznaje emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Trybunał uznał również, iż § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego i jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednakże stanowisko Trybunału nie rozstrzyga podnoszonej wcześniej kwestii wpływu zmiany stanu prawnego na sytuację prawną emerytowanych funkcjonariuszy Policji, legitymujących się, pozostającą nadal w obrocie prawnym, decyzją o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak czy remont lokalu mieszkalnego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący legitymował się decyzją z dnia [...] maja 1998r. o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i otrzymując taki ekwiwalent do końca 2005 r., wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 roku wystąpił o jego wypłatę za lata 2006 – 2008. Z kolei zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na wniosek jest dzień doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej (§ 3), co oznacza pewien automatyzm, polegający na tym, że samo doręczenie podania organowi prowadzi do wszczęcia postępowania, oczywiście przy założeniu, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji i wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a organ jest właściwy w sprawie. Ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera regulacji dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, to gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, organ może pozostawić go bez rozpoznania jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 k.p.a., przekazać go organowi właściwemu (art. 66 i 66 § 1 k.p.a.) albo na podstawie art. 66 § 1 i 3 k.p.a. dokonać stosownego zawiadomienia lub zwrotu wniosku. W innych przypadkach wniosek strony, co do zasady, powoduje zawiązanie postępowania i konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Dokonując oceny procesowej złożonego wniosku organ ustala czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego oraz czy dysponuje on zdolnością do prowadzenia postępowania w tej konkretnej sprawie i do wydania decyzji. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. polega na wydaniu decyzji merytorycznej czyli rozstrzygającej o istocie sprawy (np. o uprawnieniu którego strona się domaga) lub kończącej postępowanie w sposób formalnoprocesowy. W sytuacji gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, innymi słowy gdy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a ). Wobec powyższego Komendant Powiatowy Policji w Nowej Soli dotychczas nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami procedury, co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. Skoro bowiem uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont lokalu wynikało z decyzji administracyjnej, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski w tym przedmiocie organ winien załatwiać w innej formie i w tym też przejawia się posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co w konsekwencji legitymuje go również do wniesienia skargi na bezczynność organu stosownie do wymogu art. 50 § 1 ppsa. Skoro więc skarżący ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się natomiast do stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli w kwestii braku w aktualnym stanie prawnym organu posiadającego kompetencję do rozpoznania wniosku skarżącego ze względu na uchylenie przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia stwierdzono, że przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy pozostających w służbie. Stąd też organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania wniosku funkcjonariusza (§ 9 ust. 1 rozporządzenia), a zatem w rozpoznawanej sprawie Komendant Powiatowy Policji w Nowej Soli (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia).

Od powyższego wyroku w całości, Komendant Powiatowy Policji w Nowej Soli wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego oraz norm kompetencyjnych przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 43 poz. 277 z późn. zm.), art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c ,art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 z późn. zm.), § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 z późn. zm.) przez przyjęcie, iż Komendant Powiatowy Policji jest właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 jako sprawy administracyjnej oraz że sprawa ta winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez odrzucenie skargi skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podstawę nałożonego obowiązku stanowi art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08, przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i zaakceptowanie tego stanowiska prowadzi do akceptacji trwania skutków przepisów niekonstytucyjnych, bowiem prawa emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jak i za remont lokalu mieszkalnego nie znajdują umocowania ani w ustawie o Policji, ani też w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Wskazał ponadto, że ustalanie uprawnienia do równoważnika za remont lokalu zgodnie z § 3 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. dokonywane jest w każdym roku oddzielnie na podstawie aktualnego składanego przez policjanta oświadczenia majątkowego według nowego wzoru co oznacza, że w każdym z tych przypadków mamy do czynienia ze sprawą administracyjną jeżeli występuje z wnioskiem osoba uprawniona. Ponadto wskazaną wyżej nowelizacją uchylono również dotychczasowy § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia, co skutkowało cofnięciem nie tylko dotychczasowych uprawnień do równoważnika, ale też uchyleniem dotychczasowych postanowień co do organu właściwego do rozpatrywania spraw równoważnika za remont dla emerytów i rencistów policyjnych. W konsekwencji, nie ma organu właściwego do rozpatrywania spraw równoważnika za remont, nie ma też sprawy administracyjnej oraz formy decyzji administracyjnej przy "załatwianiu" wniosków emerytów policyjnych w tym przedmiocie. Innymi słowy mówiąc, załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej stosuje się w okolicznościach, gdy istnieje sprawa administracyjna i jest organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia. Z kolei co do uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych, to kwestię tę reguluje cytowana wyżej ustawa z dnia 18 lutego 1994 r., o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, gdzie przewiduje dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych wyżej wymienionych osób, tj. prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby i określone w art. 30 ustawy prawo dotyczące pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Podkreślono również w skardze, że Sąd I instancji w swych rozważaniach nad formą rozstrzygnięcia przez organ administracji, całkowicie pominął normę wynikającą z postanowień art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, zastrzegającą wyłączność co do kręgu uprawnionych, uniemożliwiającą wykładnię rozszerzającą na emerytów i rencistów policyjnych. Ponadto stanowisko Sądu, iż wobec uchylenia § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. należy stosować przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, uznając przy tym Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli, jako organ właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego, nadając mu przy tym przymioty funkcjonariusza (§ 9 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.), należy uznać za chybione. Z tego mianowicie powodu, że art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, wskazujący sposób rozstrzygania spraw w formie decyzji administracyjnej, między innymi z zakresu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (art. 91 ust. 1), ma wyłącznie zastosowanie do kręgu osób wskazanych przez ustawodawcę, to jest policjantów i rozciąganie w aktualnym stanie prawnym rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej co do zgłaszanych wniosków przez emerytów i rencistów policyjnych, nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi naruszenie norm wyrażonych przez ustawodawcę w cytowanym wyżej przepisie. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia naruszenia art. 35 k.p.a. skarżący kasatoryjnie wskazał, że bezczynność organu administracji można zarzucić wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żądnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji administracyjnej lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności, zaś w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej przez Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli, a właściwą formą udzielenia odpowiedzi było pismo w sposób obszerny i wyczerpujący objaśniające stanowisko organu w sprawie. Wydając więc orzeczenie zawierające rozstrzygnięcie merytoryczne czy też umarzające postępowanie, na co wskazywał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, naruszono by przepisy o właściwości, a tym samym zostałyby wypełnione przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 1k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a skoro zaś skargę oparto jedynie na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego, przeto stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się to z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

W ocenie Sądu pierwszej instancji istota sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy Komendant Powiatowy Policji w Nowej Soli był organem właściwym do rozpoznania wniosku J. R. z dnia [...] grudnia 2008 r. o przyznanie równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego obejmującego lata 2006 – 2008 w formie decyzji administracyjnej, innego aktu lub podjęcia stosownej czynności w sytuacji, gdy przepisy § 8 i 9 ust 2 rozporządzenie Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnia pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) zostały uchylone przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 26, poz. 2246).

Zauważyć ponadto należy, że Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie dotyczącej bezczynności organu, nie przeprowadza kontroli aktualnego aktu lub czynności organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny oraz prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. Zatem w przedmiotowej sprawie stwierdził pozostawanie organu w bezczynności i zobowiązał go do załatwienia wniosku, wskazując na działania procesowe prowadzące do zakończenia postępowania administracyjnego i wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd nie zawarł oceny, czy skarżącemu, jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji przysługuje bądź nie równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę na potrzebę określenia – i to szczegółowego – przedmiotu sprawy, w której doszło do bezczynności. Zatem bezspornym jest, że wniosek skarżącego dotyczył wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 wraz z ustawowymi odsetkami, albowiem w sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca mu prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego od roku 1998 ze wskazaniem, że jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Natomiast z akt sprawy wynika, że powyższy równoważnik był skarżącemu wypłacany do 2005 r., na podstawie składanych przez niego oświadczeń mieszkaniowych. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek skarżącego było rozważenie, w jakim trybie i formie powinien być on załatwiony.

Tymczasem skarżący kasacyjnie pominął powyższy aspekt, bowiem zarzucił naruszenie obowiązujących przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że wskazany Komendant Powiatowy Policji jest właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008, jako sprawy administracyjnej. Spowodowało to, że wywody zawarte w skardze kasacyjnej nie dotyczą istoty sprawy rozstrzyganej przez Sąd pierwszej instancji, bowiem sprowadzają się one do stwierdzenia, iż fakt uchylenia z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 i § 9 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., spowodował z tym dniem automatyczne wygaśnięcie decyzji przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do przedmiotowego równoważnika i że przepisy prawa nie przewidują takiego uprawnienia dla tej kategorii osób, a w konsekwencji nie wskazują organu administracji właściwego do jej rozstrzygnięcia.

Takie stanowisko kasatora nie może być – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zaakceptowane i to z następujących powodów. Otóż brak w nowej regulacji prawnej postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie sprawił, że wiążą one nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która warunkowała jej wydania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 sygn. akt I OSK 953/07). Stąd też Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej skarżącemu określone uprawnienie na przyszłość (bezterminowo) mogłoby nastąpić tylko w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, zaś taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. Ponadto przepis art. 97 ustawy o Policji nie przewiduje sprawy ustalenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jako podlegającej załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. W świetle delegacji zawartej w art. 92 ust 2 ustawy, określeniu w drodze rozporządzenia podlegała wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania równoważnika, a w § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. określono organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznawania, cofania albo zwracania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że wykonanie decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wymaga corocznego ustalenia kwoty waloryzowanego równoważnika na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta (§ 3 ust 2 cyt. rozporządzenia), zaś jego wypłata następuje nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia powołanego oświadczenia mieszkaniowego (§ 3 ust 6 tego rozporządzenia). Oznacza to, że właściwa jednostka organizacyjna Policji ustala wysokość i dokonuje wypłaty tego świadczenia dopiero po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego (§ 3 ust. 7 rozporządzenia).

Stąd też – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – niepodjęcie w rozpoznawanej sprawie przez organ czynności wyjaśniających i ograniczenie się do pisma informującego upoważniało do stwierdzenia, iż pozostawał on w stanie zaskarżonej bezczynności. Jak już bowiem wyżej wskazano, pozostawała nadal w obrocie prawnym decyzja administracyjna przyznająca skarżącemu, jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji, prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a jego wypłata następowała w drodze czynności materialno – technicznej organu o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że akt lub czynność (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a) może dotyczyć nie tylko uprawnień lub obowiązków określonych wprost przepisami prawa (stwierdzonych ex lege), czy opierających się na przepisach prawa, ale także skonkretyzowanych aktem zastosowania prawa np. w drodze decyzji (vide: A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, wydanie II, Zakamycze 2006 str. 25; E. Łętowska glosa do wyroku NSA oz. w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2002 r. sygn. II SA/Gd 4182/01, OSP 2008 nr 10 poz. 135; M. Bogusz glosa do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r. – II SAB/Bd 23/2004 OSP 2006, nr 3).

Natomiast w sytuacji, gdy w ocenie organu skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, to powinien on wydać decyzję administracyjną. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że odmowa dokonania czynności materialno – technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, gdyż jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (vide: wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 I OSK 761/08).

W niniejszej sprawie forma decyzji w razie odmowy dokonania czynności wypłaty spornego świadczenia jest w pełni pożądana zważywszy, że takie działanie organu oznacza pozbawienie uprawnienia, które zostało przyznane ostateczną decyzja administracyjną. Podkreślić bowiem należy, że skarżący nie ma możliwości uzyskania oczekiwanej ochrony przed sądem powszechnym lub w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organem uprawnionym do wszczęcia egzekucji jest bowiem wyłącznie organ państwowy. Na marginesie zauważyć należy, iż decyzja przyznająca skarżącemu to uprawnienie nie określa wysokości należności pieniężnej, a zatem nie zawiera niezbędnego elementu będącego podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej (art. 26 i 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Brak jest również podstaw do uznania tej decyzji, jako tytułu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c. i nadania jej sądowej klauzuli wykonalności. Przepis ten bowiem nawiązuje do zasady, że decyzja lub postanowienie administracyjne podlegają realizacji w drodze egzekucji administracyjnej, zaś wyjątki od tej zasady są dopuszczalne tylko wtedy, gdy przewidują to przepisy ustawy.

Stąd też powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji – wbrew stanowisku kasatora – prawidłowo uznał, iż odmowa wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za lata 2006 – 2008 dokonana w formie pisma informacyjnego, stanowiła bezczynność organu.

Omówienie zaistniałego stanu prawnego nie spowodowało, że sprawa skarżącego przestała być sprawą administracyjną podlegającą rozpoznaniu przez organ, który uprzednio wydał decyzję przyznającą skarżącemu przedmiotowy równoważnik i do roku 2005 dokonywał jego wypłaty. Odmienne stanowisko bowiem pozbawiałoby skarżącego, legitymującego się ostateczną decyzją o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, jakiejkolwiek ochrony prawnej w demokratycznym państwie prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.