Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1457/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 50 par 1, art 134, art 145 par 1 pkt 1 lit ai c, art 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 15, art 30 par 1, art 75, art 106, art 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 61 ust 6 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 21 ust 1, art 64 ust 1 i 3, art 233 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 140, 144, art 222 par 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: par 3, par 7 ust 2, par 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r., o ustaleniu na rzecz A. S.A. warunków zabudowy dla rozbiórki istniejącej kamienicy wraz z oficynami i realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze i garażem podziemnym przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisało przebieg sprawy wskazując, iż w odwołaniu, wniesionym przez Stowarzyszenie O., podniesiono zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa oraz braku wyjaśnienia zasadności rozbiórki istniejącej kamienicy. Organ powołał się na regulacje dotyczące zasad ustalania warunków zabudowy - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, konkludując, iż nie naruszono zasad dobrego sąsiedztwa Stwierdzono, iż z prawidłowo sporządzonej analizy cech i funkcji zagospodarowania terenu (zwanej dalej analizą) wynika, iż w pierzei ul. [...] są zlokalizowane kamienice V kondygnacyjne, zaś planowana ma mieć także V kondygnacji, zaś możliwość zwyżki zabudowy do VI kondygnacji przewidziano dopiero w linii odsuniętej od lica o ok. 4 m. [...] Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 25 października 2006 r. uzgodnił rozbiórkę kamienicy i realizuje nowego budynku wskazując, iż jego wysokość nie może przekraczać wysokości pierzei ul. [...]. Warunek ten został zachowany.

W skardze na tą decyzję, Stowarzyszenie O. (jest to aktualna nazwa Stowarzyszenia posługującego się uprzednio mianem Stowarzyszenie O.) podniosło zarzuty naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz art. 107 § 3 K.p.a. przywołując następujące okoliczności:

- decyzja organu I. instancji dopuszczono do budowy budynku VII kondygnacyjnego, a nawet do ewentualnej zwyżki do VIII kondygnacji - tego rodzaju budynek z pewnością nie zapewnia zasady harmonii z otoczeniem. Wymóg ograniczenia wysokości budynku jedynie w pierzei ul. [...] jest pozorny i iluzoryczny. Teren inwestycji otaczają prawie wyłącznie budynki IV-VI kondygnacyjne,

- nie wyjaśniono kwestii zasadności rozbiórki zabytkowej kamienicy - wyjaśnienie, iż wynika to z jej stanu technicznego jest niewystarczające,

- pominięto okoliczność, iż [...] Konserwator Zabytków, uzgadniając zabudowę dopuścił jedynie zabudowę w tym miejscu w historycznych gabarytach,

- orzeczenie organu odwoławczego nie zostało prawidłowo uzasadnione,

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania A. S.A. wniosła o oddalenie skargi (k. 64-72). Wskazano, iż określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada dobrego sąsiedztwa nie została naruszona. Nie uchybiono również regulacjom, co do określania wymagań dla nowej zabudowy wskazanym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, w szczególności, co do ustalania wysokości zabudowy. Załączono koncepcje realizacji budynku przy ul. [...], na której naniesione zostały wysokości poszczególnych jego części jak i zabudowy sąsiedniej. Podniesiono, iż cofnięcie najwyższej kondygnacji od strony ul. [...] spowoduje, iż będzie ona niewidoczna z tej ulicy. Wskazano, iż pojęcie "kontynuacji", jako oś zasady dobrego sąsiedztwa, należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz właściciela czy inwestora w celu zachowania zasady wolności w zagospodarowaniu terenu.

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2477/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w części, w jakiej rozpoznano nią odwołanie Stowarzyszenia O. W uzasadnieniu wskazano, iż Stowarzyszenie nie mogło być skutecznie dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony, stąd rozpatrzenie wniesionych przez nie środków odwoławczych było wadliwe.

Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1107/08) uchylił wyrok Sądu I. instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W kwestii oceny legitymacji prawnej Stowarzyszenia O. w postępowaniu przed organami administracji i sądem wskazano m.in., iż:

- ogólnie stawiane Stowarzyszeniu cele statutowe, zdają się przemawiać za zasadnością jego dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na zasadzie art. 31 K.p.a. (str. 6 wrs 11-13),

- sposób realizacji celów Stowarzyszenia nie należy do przesłanek z art. 31 K.p.a.; może on służyć jedynie zobrazowaniu zakresu i zasięgu działania organizacji społecznej, lecz nie może sprzeciwiać się uznaniu stowarzyszenia za uprawnione do udziału w postępowaniu (str. 6, wrs. 16-20),

- konkurencyjne powiązania osób należących do różnych grup i podmiotów z reguły nie przekreślają istnienia interesu społecznego za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (str. 6 wrs. 22-23),

- pojęcie interesu społecznego nie jest prawnie zdefiniowane, ma charakter nieostry, ocenny, wymaga zbadania wielu kwestii, wykazującym cechy uznaniowości; niepodobna twierdzić, aby nawet wadliwa jego ocena i analiza mogła przemawiać za przyjęciem nieważności orzeczenia wydanego z odwołaniem do tego pojęcia (str. 7 wrs. 14-19),

- sąd winien na każdym etapie badać legitymację skargową skarżącego - dotyczy to także dopuszczonej do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej; w przypadku uznania braku jej legitymacji należy skargę oddalić (str. 5 wrs. 13-14, 18-19); sąd winien rozważyć ponownie legitymację skargową Stowarzyszenia w świetle art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), przeprowadzając dowód z uwierzytelnionego odpisu statutu.

W związku z wezwaniami Sądu (k 168 i 195) Stowarzyszenie O. przedłożyło odpis statutu w wersji obowiązującej na dzień orzekania przez organ II. instancji uwierzytelniony przez sąd rejestrowy (k. 206-215), jak i odpis statutu w wersji aktualnej (k. 175-183).

W trakcie rozprawy pełnomocnik uczestnika postępowania A. S.A. wniósł o oddalenie skargi (k. 193), wywodząc, iż określenie wysokości elewacji budynku przez odwołanie do ilości kondygnacji jest prawidłowe, skoro jednocześnie wskazano, iż ma ona stanowić kontynuacje pierzei ulicy, prawidłowo określono także geometrię dachu skoro wskazano na potrzebę harmonizowania bryły budynku z otoczeniem, co obejmuje również geometrię dachu (załącznik do protokołu rozprawy - k. 200-202). Rolą decyzji o warunkach zabudowy nie jest ustalenie wszystkich parametrów budynku (następuje to na etapie pozwolenia na budowę).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy związany jest wykładnią prawa dokonaną w orzeczeniu o sygn. akt II OSK 1107/08 (art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Oceniając zdolność Stowarzyszenia O. do wniesienia skargi należy wskazać, co następuję. W myśl art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnioną do wniesienia skargi jest organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Mając na uwadze podkreślony w wyroku o sygn. akt II OSK 1107/08 ocenny charakter przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, na zasadzie art. 30 § 1 K.p.a., oraz zważywszy na treść art. 134 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w cenie Sądu nie możliwe jest kwestionowanie orzeczenia o dopuszczeniu Stowarzyszenie O. do udziału w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jego udziału w końcowym jego etapie, skoro w świetle §. 5 pkt 1 obowiązującego wówczas statutu do jego celów należała m.in. ochrona istniejących obiektów historycznych na terenie W. i podejmowanie działań w celu zachowania i ukształtowania walorów architektoniczno - urbanistycznych W., a wyliczone w statucie formy realizacji celów (§ 6) nie przesądzają o możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Należy podkreślić, iż w toku postępowania Stowarzyszenie powoływało się zarówno na kwestie walorów historycznych planowanego do rozbiórki obiektu, jaki i ładu przestrzennego w rejonie planowanej zabudowy zamiennej. Stąd spełniony jest jeden z obligatoryjnych warunków wniesienia skargi - udział w postępowaniu administracyjnym. Niewątpliwie postępowanie dotyczy także interesu prawnego innych osób (inwestora, czy właścicieli nieruchomości sąsiednich), co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki dopuszczalności skargi.

Gdy chodzi o trzeci z warunków (zakres statutowej działalności) także należy uznać go za spełniony, mając na uwadze, iż w późniejszych, przedłożonych Sądowi wersjach statutu, cele wskazane w § 5 pkt 1 i 2 ulegały poszerzeniu nie zaś zawężeniu (objęcie właściwością całego Województwa [...] w ostatniej wersji statutu).

Oceniając sprawę, co do meritum należy wskazać, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z przyczyn, które expressis verbis nie zostały wyartykułowane w skardze. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Naruszenie przepisów dotyczy istotnej kwestii wyjaśnienia spełnienia wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa", jak i ustalenia w decyzji wymagań służących jego zapewnieniu przy realizacji zabudowy.

Dla właściwego rozumienia treści normatywnej regulacji w tym zakresie należy mieć na uwadze następujące uwarunkowania.

Generalną zasadą, którą trzeba się kierować odczytując treść normatywną przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przyjmowanie "ładu przestrzennego", jako podstawy działań w zakresie ustalania zasad i zagospodarowania terenów (art. 1 ust. 1 pkt. 2). W świetle ustawy powinny być brane pod uwagę takie względy jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7). Ochrona prawa własności, w pewnym kontekście wykonywania tego prawa, w szerokim zakresie pozostaje w pełnej zgodności z realizacją celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Równocześnie z reguły, wynikające z tych regulacji zasady, prowadzą jednak do ograniczenia prawa własności w płaszczyźnie możliwości swobodnej zabudowy nieruchomości. Nieuprawniony jest wniosek, iż wobec tego przepisy ustawy należy rozumieć w ten sposób, aby w jak najszerszym zakresie zapewnić wykonywanie prawa własności, w sferze możliwości swobodnej zabudowy nieruchomości (tezę taką przytacza uczestnik postępowania A. S.A.). Kwestia ta ma istotne znaczenie dla właściwego odczytania treści normatywnej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wyrażona została zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym prawo to może być ograniczone jedynie na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji).

Ramami prawa materialnego wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia) są m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawodawca określił w niej z jednej strony uprawnienie swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z drugiej strony podkreślono uprawnienie do ochrony interesu prawnego innych osób przy zabudowie terenów nienależących do nich. Do osób tych trzeba zaliczyć m.in. właścicieli sąsiednich działek. Trzeba mieć bowiem na względzie, iż zabudowa działki sąsiedniej rzadko pozostaje faktycznie bez żadnego wpływu na warunki korzystania z działki przyległej. Oczywistym przykładem tego stanu rzeczy może być np. realizacja wysokiej, intensywnej zabudowy obok budynków o mniejszych gabarytach. Choć może być ona w szczególnych przypadkach dopuszczalna, nie pozostanie bez wpływu na warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich a więc faktycznie zakres korzystania z prawa własności w kontekście konieczności znoszenia uciążliwości. Faktyczne oddziaływanie występuje w takim przypadku również pomimo zachowania odnośnych wymagań techniczno-budowalnych np. odnośnie dostępu światła dziennego. Trzeba przy tym mieć na uwadze, iż z uwagi na poddanie w tym kontekście kwestii ochrony własności regulacjom prawa administracyjnego wyłączona jest jego ochrona na zasadach ogólnych wyznaczonych ramami art. 222 § 1 w zw. z art. 140 i 144 K.c. Organ administracji, orzekając w sprawie warunków zabudowy, musi mieć na uwadze zarówno interes publiczny (np. zachowanie ładu architektonicznego, walorów krajobrazowych) jak i ochronę interesu prywatnego właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, iż prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów.

W tym świetle norma art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odgrywa istotne znaczenie z jednej strony, jako przepis określający ramy dopuszczalnej zabudowy działki w kontekście uprawnienia właściciela (innej osoby mającej tytuł do nieruchomości), z drugiej zaś przepis gwarantujący zakres korzystania z nieruchomości już zabudowanych w kontekście uciążliwości związanych z zagospodarowaniem terenów przyległych.

Treść zasad kształtowania ładu przestrzennego, jak i zakres uprawnień właścicieli przyległych nieruchomości, trzeba rozważać mając jednocześnie na uwadze generalne zasady ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - m.in. regułę uwzględniania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1), rozumianego jako kształtowanie przestrzeni tak, aby tworzyła ona harmonijną całość. Przestrzeń powinna być kształtowana także z uwzględnieniem, w uporządkowanych relacjach, wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych czy kompozycyjno-estetycznych (patrz art. 2 pkt 1 ustawy). Należy także uwzględnić walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy).

W tym kontekście Sąd podziela generalnie, prezentowany w judykaturze i piśmiennictwie pogląd, iż wymaganie w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników zabudowy, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, można odnosić w określonych przypadkach także do innych działek sąsiednich niż działki przyległe do terenu planowanej inwestycji, skoro prawodawca wprost nie wskazał, iż chodzi wyłącznie o działki przyległe. Konstatację taką może potwierdzać pośrednio treść normatywna rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jak i konkretne względy celowościowe. W pewnych bowiem przypadkach kontynuacja zabudowy, w nawiązaniu do istniejącej na terenie przyległym, mogłaby prowadzić wyłącznie do utrwalenia chaosu architektonicznego (np. przy działkach z zabudową wymagającą rewitalizacji lub, gdy funkcja istniejącego na działce przyległej obiektu odbiega istotnie od jednorodnej zabudowy na dalszych działkach). Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jednak wyłącznie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Z uwagi na generalne cele ustawy jak i wskazany wcześniej gwarancyjny charakter obowiązku kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy na działkach sąsiednich m.in. dla właścicieli przyległych nieruchomości, nie dopuszczalne byłoby odnoszenie analizy do działek dalej położonych, gdy nie ustalono, iż będzie to służyć ukształtowaniu ładu przestrzennego z uwagi np. na jednorodną odmienną zabudowę terenów sąsiednich. Racjonalnemu i wnikliwemu rozważeniu wskazanych kwestii powinna służyć analiza sporządzona w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Z kolei środkiem służącym zapewnieniu realizacji celów ustawy, co do kształtowania ładu przestrzennego wyrażonego m.in. zasadą dobrego sąsiedztwa, jest określenie na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wymaganych parametrów zabudowy, w związku z treścią art. 61 ust. 6 i 7, z zachowaniem zasad wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Kwestia ta podkreślana jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - patrz wyrok z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1046/08 (niepubl.).

Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, co następuje.

Zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymaganiom prawa materialnego odnośnie obowiązku określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jak i geometrii dachu. Prawodawca, określając normatywnie parametry i wskaźniki, przy których wykorzystaniu ma być urzeczywistniana zasada zachowania ładu przestrzennego przy realizacji zabudowy, zaliczył do nich m.in. wskazane parametry (art. 61 ust. 6 w zw. z ust. 7 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W pkt 1.1. decyzji organu I. instancji określono wysokość zabudowy, wyrażając ją w ilości kondygnacji (V kondygnacji - dopuszcza się VI kondygnację cofniętą), gdy chodzi o "głąb działki" dopuszczono VII kondygnacji ze zwyżką do VIII kondygnacji pod warunkiem nie przekroczenia wysokości budynku [...].

Wskazano też, iż bryła budynku powinny być podporządkowane zasadzie harmonii z otoczeniem. Określenie wysokości zabudowy wyłącznie poprzez wskazanie ilości kondygnacji oraz ogólnych wytycznych, co do harmonijnego powiązania z zabudową sąsiednia nie czyni zadość ustaleniu konkretnych wymagań, które mogą być zweryfikowane, pod katem ich zachowania, na etapie wydania pozwolenia na budowę. Brak konkretnych rozstrzygnięć odnośnie wysokości obiektu (wszak w świetle norm budowlano- technicznych określono jedynie minimalne wymagania dla wysokości kondygnacji mieszkalnych), oznacza, iż konkretne kwestie wysokości elewacji frontowej, będą rozważane dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę, a właściwy w sprawie oceny zachowania ładu przestrzennego organ (organ gminy) na stosownym etapie procedury inwestycyjnej nie zajął w tej sprawie stanowiska. Bez znaczenia jest kwestia, iż w strukturze administracji w rozpoznawanej sprawie, zadania w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej wykonuje ten sam organ (Prezydent W.). Bowiem organ ten na etapie kolejnego postępowania egzekwować będzie mógł jedynie obowiązki wynikające z kompetencji przysługujących na etapie wydania pozwolenia na budowę. Poza zakresem jego uprawnień będzie wówczas określanie wymagań ustalanych w warunkach zabudowy. Jak wynika ze szkicu przedłożonego przez uczestnika postępowania A. S.A., szczegółowo wysokość obiektów przyległych do planowanej zabudowy jest zróżnicowana, różni się równocześnie od przyjętej koncepcyjnie przez inwestora wysokości nowej zabudowy. Rolą organu administracji, ustalającego warunki zabudowy jest precyzyjne określenie parametrów zabudowy wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których należy wysokość zabudowy, przy czym wytyczne, co do sposobu określania wymagań, zamieszczono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Jego teść potwierdza, iż parametr wysokości musi być wyrażany w metrach (patrz zwłaszcza treść § 7 ust. 2 - zasady liczenia wysokości od określonego poziomu). Takie rozumienie przepisów potwierdzają względy doświadczenia życiowego. Z punktu widzenia percepcji przestrzeni nie bez znaczenia jest kwestia, czy wysokość fasady nawiązuje idealnie do przyległej, czy tej jest od niej różna nawet, gdy uskok wysokości nie jest stosunkowo duży. Ewentualnej różnicy w wysokości elewacji nie można wykluczyć w sytuacji, gdy wysokość obiektu została wyrażona w ilości kondygnacji.

Jedynie na marginesie można odnotować, iż w ocenie Sądu, gdy ma to znaczenie dla realizacji zasady ładu przestrzennego, w szczególności na terenach zwartych zespołów architektonicznych o określonych walorach estetycznych, zasadne może być określenie w decyzji o warunkach zabudowy także ilości kondygnacji planowanej zabudowy. Może mieć to bowiem istotne znaczenie z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego (kontynuacja linii, otworów okiennych itp.). Ustalenie wymagań w tym zakresie nie zwalnia jednak organu administracji z obowiązku określania w decyzji o warunkach zabudowy wysokości elewacji frontowej budynku, wyrażonej w metrach.

Gdy chodzi o geometrię dachu, także nie wskazano w decyzji organu I. instancji w sposób wymagany jego parametrów, określając go wyłącznie jako płaski lub dwuspadowy (pkt 1.1. decyzji), przy czym w analizie ani bezpośrednio w treści uzasadnienia decyzji nie wskazano, które z dachów uznano za punkt odniesienia (miałyby one tworzyć harmonijna kompozycję z planowana zabudową). W analizie skazano, iż geometria dachów jest na ocenianym terenie zróżnicowana (dachy płaskie lub o niewielkim spadku - pkt 2.5 analizy). Nawet brak przeważającej formy geometrii dachów na analizowanym terenie nie oznacza, iż zastosowanie dachu o nie sprecyzowanym kształcie na odtwarzanym obiekcie zapewni kształtowanie ładu przestrzennego. Potrzeba kształtowania przestrzeni, jako tworzącej harmonijną całość, jak i względy kompozycyjno-estetyczne zawsze przemawiają w konkretnej lokalizacji (mając na względzie konkretne otoczenie, jak i inne parametry planowanego przedsięwzięcia) za stosowaniem dachów o określonej formie, jako realizujących najpełniej potrzebę kształtowania ładu przestrzennego w danym miejscu. Z reguły zasadne może być nawiązanie do form architektonicznych najbliższej zabudowy, choć w pewnych przypadkach mogą istnieć naturalnie przesłanki dla preferowania innych rozwiązań, w ramach realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa". Nawet ustalenie przez sporządzającego analizę, iż na ocenianym terenie nie ma elementów dominujących, do których należałobym nawiązać (z przedmiotowej analizy nie wynika nawet, czy na terenie dominują określone formy), nie oznacza, iż nie ma konieczności określenia wymagań w tym zakresie, z zachowaniem reguły wynikającej z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jak wskazano, nawet brak na danym terenie ładu przestrzennego w zakresie pewnych cech zagospodarowania (np. geometrii dachów), nie oznacza, przy określaniu warunków zabudowy, możliwości dopuszczenia do pogłębienia tego stanu poprzez określenie konkretnych warunków lub ustalenie ich w sposób przypadkowy np. wnioskowanych przez inwestora. Należałoby raczej, poprzez nawiązanie do cech zabudowy istniejącej (np. na działkach bezpośrednio przyległych), zapewnić warunki do kształtowania pewnych walorów kompozycyjno - estetycznych. Konkluzję taką, w kontekście określenia geometrii dachów, potwierdza treść § 8 wskazanego rozporządzenia. W przepisie tym wskazuje się, iż parametry zabudowy w tym zakresie określa się "odpowiednio" do występujących. Pojęcie odpowiednio oznacza, iż geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, tworząc z nimi harmonijną całość, w myśl zasad wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak określanie wymaganych parametrów zakładanych dachów, do których z mocy ustawy należą: kat nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych oznacza, iż bez uzasadnionych przyczyn odstąpiono od wymagania ustawowego, co do określania warunków służących zachowaniu ładu przestrzennego.

W końcu wskazać należy, iż wynikająca z decyzji możliwość realizacji dodatkowych kondygnacji - odsuniętych od lica budynku, także nie została uzasadniona, jako stanowiąca nawiązanie do istniejących rozwiązań na analizowanym terenie i stanowiąca z nimi harmonijną całość. Argumentacja uczestnika postępowania A. S.A., iż cofnięta kondygnacja nie będzie widoczna w planie widokowym z ul. [...] nie ma przesądzającego znaczenia. Zabudowa miejska bowiem, mając na uwadze jej specyfikę, musi stanowić harmonijną całość przy uwzględnieniu wiele ekspozycji, z jakich zabudowa ta jest postrzegana (różne wysokości z poszczególnych punktów miasta). Zagadnienie dopuszczenia realizacji cofniętej kondygnacji mieszczą się w pojęciu formy zabudowy w kontekście wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu, w myśl art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak szczegółowych wytycznych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, co do zasad uwzględniania tego rodzaju form architektonicznych, w ramach ustalania warunków zabudowy, nie oznacza dowolności, co do kształtowania parametrów zabudowy w tym zakresie, o ile wiążą się one w szczególności z geometrią dachu i mogą mieć wpływ na zachowanie wymagania wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z powinnością uwzględnienia ładu przestrzennego, w myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy.

Zajęcie stanowiska w powyższych kwestiach wymaga uzupełnienia materiału dowodowego - analizy - o elementy istotne dla orzeczenia w przedmiocie zagadnień poruszanych wyżej, w szczególności istotne znaczenie ma precyzyjne określenie wysokości zabudowy sąsiedniej oraz ich geometrii dachu. O ile element architektoniczny, do którego należy nawiązać miałyby stanowić budynki bardziej oddalone, z analizy muszą wynikać przesłanki, jakimi kierował się urbanista oceniając, iż rozwiązanie takie czyni zadość wymaganiom ładu przestrzennego, mając na uwadze, iż zasada swobody zagospodarowania terenu doznaje ograniczenia, z uwagi na wskazane wymagania zapewnienia ładu przestrzennego, którego jednym ze instrumentów realizacji, jest wymóg zachowania tzw. dobrego sąsiedztwa.

Bez znaczenia jest w tym kontekście argumentacja uczestnika postępowania A. S.A., iż projektowanie poszczególnych rozwiązań architektonicznych następuje w następnym etapie postępowania (przy wydawaniu pozwolenia na budowę). Na kolejnym etapie (przy wydaniu pozwolenia na budowę) przesądzeniu podlegają kwestie projektu architektonicznego wykraczające poza wskazane w art. 61 ust. 7 w zw. z ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc te, których określenie nie było wymagane na etapie ustalenia warunków zabudowy (możliwa jest wówczas także ocena rozwiązań aprobowanych, z punktu widzenia ładu przestrzennego, w decyzji o warunkach zabudowy w świetle zachowania wymagań wynikających z przepisów budowlano-technicznych).

W kontekście powyższych uwarunkowań za zasadne można uznać ogólne zarzuty skargi naruszenia przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy, w tym zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. odnośnie właściwego uzasadnienia decyzji, w pewnych bowiem zakresach organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa.

Nie zasadny jest natomiast zarzut tyczący kwestii legalizacji zaskarżoną decyzją rozbiórki kamienicy, mającej, w ocenie Stowarzyszenia, wartości zabytkowe. Kwestie te, co do meritum wykracza stricte poza przedmiot postępowania w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które dotyczy zagadnień związanych z zachowaniem ładu przestrzennego. Dopuszczalność ewentualnej rozbiórki obiektów zabytkowych, pozostaje w kompetencjach organu ochrony zabytków i jest rozstrzygana w ramach odrębnej procedury, która, o ile stanowi o tym przepis szczególny, może być przedmiotem postępowania wpadkowego, w stosunku do postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Jedynie w tym kontekście (procesowym) kwestia ta może mieć znaczenie dla legalności kwestionowanego orzeczenia.

Należy zwrócić uwagę, iż w aktach postępowania, zakończonego wydaniem zakażonej decyzji znajdują się dwa pisemnie stanowisko sporządzone na papierze Biura [...] Konserwatora Zabytków (pisma z dnia 10 października 2006 r. oraz z dnia 27 grudnia 2006 r.) a [...] Konserwator Zabytków wykonuje, w imieniu Prezydenta W., kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jak należy wnosić, w ocenie organu I. instancji, pismo z dnia 27 grudnia 2006 r. stanowiło jedynie opinie specjalistyczną, uzyskaną w toku postępowania, co oznaczałoby uznanie, iż nie zachodził wymóg uzgodnienia projektu decyzji, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz brak zachowania formy postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 K.p.a., złożenia podpisu z upoważnienia organu administracji oraz wskazania stosownych środków odwoławczych - zażalenia, w myśl art. 106 § 5 K.p.a. a także przywołanie w pkt 1.3. decyzji art. 75 K.p.a.). Z kolei organ odwoławczy, wskazując na pismo z dnia [...] października 2006 r., zakwalifikował je jako postanowienie, w myśl przywołanego art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pomijając, iż z jego treści nie wynika, aby było ono uzgodnieniem konkretnego projektu decyzji. Także w tym przypadku nie zachowano wymaganej formy i treści postanowienia uzgadniającego oraz skierowano je do strony postępowania nie zaś do organu uzgadniającego, w myśl art. 106 K.p.a. Na zmieszczonej w aktach administracyjnych kopii pisma (dokumenty, na podstawie których orzekał organ odwoławczy) podpis jest mało czytelny – można wnosić, iż zostało ono podpisane przez [...] Konserwatora Zabytków, który z kolei kompetentny byłby do dokonania uzgodnienia, jedynie z upoważnienia Prezydenta W. Należy stwierdzić, iż o ile w przedmiotowej sprawie chodzi o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenów wiążące się z obszarami lub obiektami objętymi ochroną konserwatorską, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, żadnego z obu stanowisk organu ochrony zabytków nie można uznać za spełniające wymagania uzgodnienia. Przede wszystkim z tej przyczyny (oprócz nie zachowania stosownej formy i treści), iż oba one nie odnoszą się do konkretnych rozwiązań proponowanych w decyzji o warunkach zabudowy, co do ustaleń związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego (kwestia wysokości fasady i innych parametrów zabudowy). O ile z treści obu pism wywieść można jednoznaczne stanowisko w kwestii możliwości rozbiórki istniejącej kamienicy, to nie da się na ich podstawie ustalić, czy wynikające z decyzji o warunkach zabudowy rozwiązanie, polegające na realizacji określonej ilości kondygnacji od czoła budynku i w drugiej linii zabudowy (próbowano tym sposobem sparametryzować wysokość zabudowy) mieści się w wyrażonym w pismach Konserwatora postulacie zachowania historycznych gabarytów i nie przewyższania linii zabudowy istniejącej pierzei - V kondygnacji (kwestie te podnosi Strona skarżąca). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji musi w pierwszym rzędzie ocenić, w świetle obowiązujących przepisów, czy w przedmiotowej sprawie wymagane było przed ustaleniem warunków zabudowy uzgodnienie z organem ochrony zabytków w kwestii rozbiórki istniejącej kamienicy (organy stwierdzają, iż wpisana jest ona do gminnej ewidencji zabytków) czy też w kwestii realizacji nowej zabudowy (wskazano na usytuowanie w "strefie ochrony istotnych parametrów historycznych układu urbanistycznego"). O ile uzgodnienie takie nie jest wymagane, należy dać temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 3 K.p.a.). Jeżeli uzgodnienie jest wymagane, należy o nie wystąpić przekładając stosowny projekt decyzji. Fakt, iż kompetencje w zakresie ustalania warunków zabudowy jak i uzgodnienia w zakresie ochrony konserwatorskiej wykonuje w przedmiotowej sprawie ten sam organ (Prezydent W., z tym, że w drugim przypadku działający w jego imieniu [...] Konserwator Zabytków), nie prowadzi do zwolnienia z obowiązku uzgodnienia w wymaganej formie postanowienia, gdy zachodzą przesłanki wskazane w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem w przypadku orzekania przez [...] Konserwatora Zabytków z upoważnienia Prezydenta W. (w ramach wykonywania kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków) przysługują środki odwoławcze do stosownego wyspecjalizowanego centralnego organu administracji (obecnie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego), nie zaś do samorządowego kolegium odwoławczego, jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy.

O ile uzgodnienia z organem ochrony zabytków w niniejszej sprawie nie byłoby wymagane, za bezzasadne należałoby uznać zarzuty Strony skarżącej odnośnie domniemanej niezgodności warunków określonych przez [...] Konserwatora Zabytków z wynikającymi z decyzji. Bowiem jego stanowisko nie miałoby charakteru wiążącego w sprawie. W takim przypadku istotne znaczenie mawiałyby jedynie, wskazane na wstępie kwestie zachowania warunku dobrego sąsiedztwa.

Nie wyjaśnienie kwestii potrzeby poprzedzenia orzeczenia uzgodnieniem organu ochrony zabytków stanowi naruszanie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na potrzebę ponownego orzeczenia w spawie, co do meritum w kwestiach gabarytów nowej zabudowy, na podstawie poprawnie sporządzonego materiału dowodowego (uzupełnionej analizy), mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzające ją orzeczenie organu I. instancji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent W. orzeknie uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu.