Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 447/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 15 i 77, art. 11, 138 par. 1 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 84 ust. 1 i 85 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1957/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1957/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalono w powyższym wyroku pismem z dnia 3 kwietnia 2009 r. [...], wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji zabudowy usługowej na terenie o pow. nie mniejszej niż 2 ha oraz parkingów dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach budowy obiektu handlowego na dz. ew. nr [...],[...],[...] i [...], obr. [...], w rejonie ul. [...],[...] i [...] w Dzielnicy Praga Południe m. st. Warszawy.

Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania w sprawie postanowieniem nr [...], z dnia [...] lipca 2009 r., Prezydent m. st. Warszawy odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., Prezydent m. st. Warszawy stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko polegającego na realizacji zabudowy usługowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha oraz parkingów dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach budowy obiektu handlowego na dz. ew. nr [...],[...],[...] i [...], obr. [...], w rejonie ul. [...],[...] i [...] w Dzielnicy Praga Południe m. st. Warszawy. W decyzji tej wskazano, że z uwagi na charakterystykę przedsięwzięcia należy ono do tych, które w świetle prawa mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W toku procedury Państwowy Powiaty Inspektor Sanitarny stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a zamierzenie jest zgodne z wymogami wynikającymi przepisów odrębnych.

Powyższą decyzję i postanowienie organu I instancji zaskarżyła [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., [...], SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wskutek zaskarżenia decyzji organu odwoławczego przez [...], wyrokiem z dnia 24 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1724/10 WSA w Warszawie uchylił ww. decyzję Kolegium. W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd wojewódzki wskazał w szczególności, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej K.p.a.) w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa i ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, dalej "Udiś") skoro nie zawarto w niej analizy planowanego przedsięwzięcia, w odniesieniu do treści i wymagań zawartych w tym przepisie. Brak jest jakiegokolwiek odniesienia do konkretnego zaistniałego stanu faktycznego oraz wyjaśnienia jakie uwarunkowania zostały uwzględnione przy stwierdzeniu braku potrzeb przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Ponownie orzekając w sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. [...], SKO w Warszawie raz jeszcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 sierpnia 2009 r.

Wskutek zaskarżenia decyzji organu odwoławczego, wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 113/12 WSA w Warszawie uchylił ww. decyzję Kolegium (w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie skargą kasacyjną wyroku IV SA/Wa 1957/13 przytaczając stan faktyczny sprawy, oczywiście błędnie na s. 2 wywodzono, że stało się to wyrokiem tegoż sądu "z dnia 24 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1724/10"). W uzasadnieniu tego wyroku sąd wojewódzki wskazał, że bez swojej winy w sprawie nie brała udziału jedna ze stron postępowania – [...], która w toku postępowania nabyła prawo wieczystego użytkowania działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. To skutkowało nakazem uchylenia zaskarżonej decyzji, za przedwczesne w tej sytuacji uznano wyrażanie przez orzekający wówczas sąd stanowiska co do meritum sprawy.

Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. [...] podtrzymała odwołanie złożone przez [...], jak i własne stanowisko w sprawie wyrażone w skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2011 r.

Orzekając po raz kolejny decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] SKO w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. Organ odwoławczy wywodził, że przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów oraz wytycznych sądu orzekającego w sprawie, Kolegium zobowiązane było ocenić, czy zaskarżona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach odpowiadała wymogom art. 63 ust. 1 Udiś oraz zapewnić prawo do czynnego udziału prawidłowo ustalonym stronom postępowania. Niesporne jest, że przedsięwzięcie – z uwagi na treść § 3 pkt 52b i 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) – może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przywołano dalej tryb procesowania w sprawach o wydanie tzw. decyzji środowiskowej uznając, że zasięgnięto stanowiska powiatowego inspektora sanitarnego, zaś kompetencje regionalnego dyrektora ochrony środowiska w aspekcie nakazu współdziałania organów w czasie trwania postępowania, z uwagi na treść art. 156 Udiś, posiadał organ I instancji. Przywołano dalej treść art. 63 ust. 1 Udiś w odniesieniu do obowiązku uwzględnienia przy wydawaniu decyzji oznaczonych uwarunkowań. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji odpowiada wymogom ww. przepisu, pomimo lakonicznego jej uzasadnienia w tym zakresie. W ocenie SKO w Warszawie decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oceniono jako wystarczający do jej wyjaśnienia. W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zakwestionowanej odwołaniem decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

[...] wniosła na powyższą decyzję Kolegium skargę do WSA w Warszawie, zarzucając:

1) naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz postanowienia organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 r., pomimo, że powołane akty administracyjne nie odpowiadały prawu;

2) naruszenie wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ze względu na fakt, że sprawa nie została w ogóle rozpoznana (wyjaśniona) przez organ I instancji;

3) naruszenie art. 7, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 Udiś poprzez nieuwzględnienie wszystkich uwarunkowań mających znaczenie dla orzeczenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

4) naruszenie art. 11 K.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowienia tego organu z dnia [...] lipca 2009 r. oraz zasądzenie od SKO w Warszawie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zdaniem skarżącej Spółki zasadniczym zarzutem jest naruszenie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., przy uwzględnieniu wadliwości decyzji organu I instancji, jak i poprzedzającego ją postanowienia tegoż organu. Prezydent m. st. Warszawy zaniechać miał obligatoryjnej analizy uwarunkowań przedsięwzięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji jest lakoniczne i zdawkowe, co w świetle przykładu zaczerpniętego z judykatury prowadzi do wniosku o naruszeniu przepisów art. 63 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 2 Udiś oraz przepisów K.p.a. – art. 7, 11, 77 § 1 i 107 § 3. Wprawdzie wywody zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2011 r. odnosić się mają do decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r., ale przedstawione tam wnioski tym bardziej, zdaniem skarżącej Spółki, należy odnieść również do decyzji organu I instancji. Ziścić się miały zatem w postępowaniu odwoławczym podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej po myśli art. 138 § 2 K.p.a., albowiem nie można przyjąć, aby sprawa została w jakikolwiek sposób wyjaśniona. Odnosząc się do zmian treści cyt. przepisu w 2011 r. podkreślano, że pojęcie "zakres sprawy" użyte w nim, nie może być zawężone li tylko do ewentualnych braków postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy nie bacząc na braki decyzji organu I instancji w istocie wyręczył Prezydenta m. st. Warszawy, gdy idzie o merytoryczne załatwienie sprawy. Trudno przyjąć, aby Kolegium należycie wyjaśniło kwestie dotyczące prawidłowości postanowienia wydanego przez organ I instancji. Umknęła uwadze SKO w Warszawie dopuszczalność orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., choć zakres uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprawia wrażenie, że taki zamysł miał organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcie.

Nawet gdy przyjąć, że brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez I instancję mógłby być sanowany przez Kolegium, to – w ocenie strony skarżącej – nie można zgodzić się z legalnością podjętej przez organ odwoławczy decyzji. Powołując się na przykład zaczerpnięty z judykatury wywodzono, że planowane przedsięwzięcie należy do takich, w odniesieniu do których pojawiają się trudności w ocenie ich wpływu na środowisko. Opieranie się wyłącznie na informacjach zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie pozwala ocenić skumulowanych oddziaływań. Błędne jest rozumowanie organu odwoławczego, że sąsiedztwo podobnej inwestycji i ruchliwych ulic nie prowadzi do wniosku o znaczącym wpływie przedsięwzięcia na środowisko. Nie rozważono aktualności danych zawartych w źródłowym wniosku, pomimo że upłynęło od dnia jego złożenia przeszło 4 lata. Niezbyt jasno ujęto ponadto w decyzji okoliczność, że przedsięwzięcie składa się z dwóch elementów: zabudowy usługowej na powierzchni nie mniejszej niż 2 ha i parkingu samochodowego dla nie mniej niż 300 pojazdów. W tym drugim aspekcie znaczenie ma usytuowanie parkingu w odległości 7 m od działki sąsiedniej. Brak jest też materiałów pozwalających ocenić poprawność analizy dotyczącej hałasu. Decyzja Kolegium nie zawiera ustosunkowania się do zarzutów odwołania, co miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie uznał, iż uwzględniając uwarunkowania planowanej inwestycji (rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia), skalę przedsięwzięcia, wielkość przewidzianego pod inwestycję terenu oraz wzajemne proporcje, powiązania z innymi przedsięwzięciami, a także emisje i występowanie innych uciążliwości, oraz jednocześnie brak ryzyka poważnej awarii, jak również usytuowanie przedsięwzięcia, a także rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do ww. uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 Udiś, brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Zasadnicze znaczenie miało to, że w sprawie dwukrotnie orzekał już WSA w Warszawie, zatem należało uwzględnić wydane w sprawie wyroki i zawarte w nich wytyczne. W ocenie orzekającego sądu SKO w Warszawie kolejny raz rozpoznając odwołanie dokonało poprawnie analizy akt sprawy, w tym karty informacyjnej przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ nie rozpatrzył kwestii kumulacji immisji występujących na tym terenie, sąd I instancji zauważył, iż mając na uwadze występowanie na tym obszarze tożsamych inwestycji oraz bliskość ulic o natężonym ruchu organ odwoławczy zasadnie uznał, że planowana inwestycja nie wpłynie znacząco negatywnie na środowisko. Ze względu na lokalizację i charakter inwestycja nie wpłynie ponadto na obszary podlegające ochronie. Również skarżąca Spółka poza polemiką ze wskazanym rozstrzygnięciem Kolegium nie wskazała na jakiejkolwiek konkretne zagrożenia dla środowiska ze strony planowanej inwestycji. To skutkowało oddaleniem skargi.

Działająca przez pełnomocnika [...] skargą kasacyjną zaskarżyła ww. wyrok w całości, zarzucając sądowi I instancji:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi (a tym samym nieuzasadnione zastosowanie art. 151 Ppsa), pomimo, że SKO w Warszawie wydając dnia [...] czerwca 2013 r. decyzję nr [...] oraz Prezydent m. st. Warszawy wydając dnia [...] sierpnia 2009 r. decyzję nr [...] a także poprzedzające ją postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co pozwala w dalszej kolejności postawić WSA zarzut naruszenia przepisów:

1) art. 15 K.p.a. i wyrażonej w nim zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ze względu na fakt, że sprawa niniejsza nie została w ogóle rozpoznana (wyjaśniona) przez organ I instancji (tj. Prezydenta m. st. Warszawy), co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 7 i 77 K.p.a., art. 63 ust. 1 i 2 oraz art. 84 ust. 1 Udiś poprzez nie wyjaśnienie istoty sprawy i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie wszystkich uwarunkowań mających znaczenie dla orzeczenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3) art. 85 ust. 2 pkt 2 Udiś, art. 65 ust. 3 Udiś w zw. z art. 63 ust. 1 cyt. ustawy oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że uzasadnienie decyzji, decyzji organu I instancji oraz postanowienia nie opowiadało prawu (w szczególności brak informacji o wszystkich uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy), co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 11 K.p.a. poprzez pominięcie faktu, że Kolegium wydając decyzję nie ustosunkowało się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5) zasady "aktualności" orzeczeń administracyjnych, wywodzonej z art. 77 § 1 i 80 K.p.a., a także art. 15 K.p.a. oraz konstytucyjnej zasady praworządności (art. 2 Konstytucji RP) - poprzez uznanie prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, a opartego na nieaktualnym stanie faktycznym, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6) art. 138 § 2 K.p.a. (także w zw. z art. 142 oraz 144 K.p.a.) poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki zastosowania tych przepisów przez Kolegium w związku z wydaniem decyzji (i w konsekwencji uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji wraz z poprzedzającym je postanowieniem i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania), co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7) art. 138 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji, którą SKO w Warszawie faktycznie orzekło co do istoty sprawy przy jednoczesnym braku uchylenia decyzji organu I instancji, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

naruszenie art. 153 Ppsa poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że w związku z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku tego sądu z dnia 24 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1724/10, SKO w Warszawie obowiązane było wydać decyzję merytoryczną, a tym samym niedopuszczalne było uchylenie decyzji organu I instancji, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

III. naruszenie art. 135 Ppsa poprzez nieuchylenie decyzji I instancji oraz postanowienia, pomimo, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów, o których mowa powyżej w zarzutach skargi kasacyjnej, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym powyższe zarzuty – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie − pozwalają, kierując się względami ostrożności procesowej, postawić sądowi I instancji dalszy zarzut:

IV. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 Ppsa, wyrażające się w niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, ponieważ, wbrew okolicznościom wynikającym ze zgromadzonych akt, sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę opisanej wadliwości decyzji (a także wadliwości poprzedzających ją decyzji organu I instancji i postanowienia), przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia fakty nie znajdujące oparcia w aktach sprawy.

Ze względu na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od SKO w Warszawie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Nie zgodzono się z wywodem zawartym w kwestionowanym wyroku w aspekcie konsekwencji wyroku IV SA/Wa 1724/10, jakoby kolegium faktycznie nie miało możliwości uchylenia decyzji organu I instancji i zobowiązane było cyt. wyrokiem do rozpoznania sprawy merytorycznie. Narusza to przepis art. 153 Ppsa. Powyższym wyrokiem zobowiązano SKO w Warszawie, ale wyłącznie do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o kryteria zawarte w art. 63 Udiś. Wspierając się tezami orzeczeń sądów administracyjnych skarżąca kasacyjnie Spółka wywodzi, że błędnie sąd I instancji rozumie znaczenie i zakres wytycznych zawartych w pierwszym wyroku wydanym w granicach sprawy, eksponując w szczególności, że nie uchylono wówczas ani decyzji, ani postanowienia organu I instancji.

W dalszej treści zarzucając sądowi wojewódzkiemu pominięcie oceny legalności decyzji oraz postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy skarga kasacyjna (s. 6-14) stanowi niemalże in extenso przywołanie argumentacji zawartej na s. 4-13 skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawowym zarzutem, jaki należy podnieść wobec decyzji SKO w Warszawie, jest całkowite pominięcie kwestii kumulacji oddziaływań. Przepis art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 Udiś jednoznacznie nakłada na organ obowiązek uwzględnienia i zawarcia w uzasadnieniu decyzji informacji o powiązaniach z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, objętym zamiarem inwestycyjnym. Tymczasem kwestie te nie zostały wyjaśnione ani przez organ odwoławczy, ani tym bardziej przez organ I instancji.

Skarżąca Spółka zarzuca ponadto naruszenie przepisu art. 135 Ppsa poprzez brak uchylenia decyzji i postanowienia wydanych przez organ I instancji. Naruszenie zaś przepisu art. 133 § 1 Ppsa ma mieć swe źródło w tym, że pomimo wykazanych okoliczności – w przekonaniu strony skarżącej – znajdujących potwierdzenie w zgromadzonych aktach, sąd I instancji nie wziął pod uwagę opisywanych wadliwości podjętych rozstrzygnięć przez organy obu instancji. Nie można ponadto wyciągać wniosku, że w pierwotnie wydanym wyroku w sprawie z dnia 24 stycznia 2011 r. uznano za prawidłową decyzję organu I instancji.

W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej, pełnomocnik wnioskodawcy w sprawie administracyjnej wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 153 Ppsa, wedle którego (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez sąd I instancji) "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Autor skargi kasacyjnej niezasadnie przypisuje sądowi wojewódzkiemu wyrażenie poglądu, jakoby w konsekwencji treści wyroku IV SA/Wa 1724/10, wyrazić miał on opinię, wedle której SKO w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę faktycznie nie miało możliwości uchylenia decyzji I instancji i obowiązane zostało do rozpoznania sprawy merytorycznie. Trafnie sąd I instancji wskazał, że konsekwencją zapadłych w sprawie wyroków było dokonanie przez organ odwoławczy analizy planowanego przedsięwzięcia w odniesieniu do treści i wymagań zawartych w art. 63 ust. 1 Udiś odnosząc się do konkretnego stanu faktycznego oraz wyjaśnienia, jakie uwarunkowania zostały uwzględnione przy stwierdzeniu braku potrzeb przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zaskarżoną decyzję sąd a quo ocenił jako wywiązanie się przez organ odwoławczy z wytycznych zawartych w wyrokach wydanych w granicach sprawy. Niesporne wszak jest, że orzekając po raz pierwszy WSA w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 1724/10 nie uchylił decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, ani wydanego przezeń postanowienia. Nie jest przeto zasadne zarzucanie sądowi wojewódzkiemu błędnego zrozumienia wytycznych zawartych w powyższym wyroku, gdzie nakazano organowi odwoławczemu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zastosowanie się do przedstawionych w nim zaleceń i zawarcie w uzasadnieniu wszelkich wymaganych elementów, a w szczególności wynikających z art. 63 ust. 1 Udiś. Ponownie rozpoznając sprawę SKO w Warszawie do tych aspektów się odniosło, co szczegółowo przywołał kolejny raz orzekający sąd wojewódzki.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 Ppsa, mający polegać na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego, z treści skargi kasacyjnej wynika, że zarzut powyższy rozumiany jest jako niedostrzeżenie przez sąd wojewódzki wadliwości kwestionowanych orzeczeń organów obu instancji. Z przepisu art. 133 § 1 Ppsa wynika wyłącznie tyle, że sąd co do reguły wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Niesporne jest, że orzekający w sprawie WSA w Warszawie zamknął rozprawę, a następnie wyrokował. W skardze kasacyjnej nie wskazano ponadto konkretnie jakie to okoliczności spoza akt sprawy sąd I instancji wziął pod rozwagę przy wydawaniu wyroku. Odmienna od sądu wojewódzkiego ocena legalności zaskarżonej decyzji, prezentowana przez stronę skarżącą kasacyjnie w żadnym razie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 133 § 1 Ppsa.

Zasadniczą kwestią podnoszoną przez stronę skarżącą kasacyjnie jest to, że uznaje ona, iż to decyzja organu I instancji rażąco narusza przepisy prawa, w tym wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Udiś, odmawiając przy tym organowi odwoławczemu możliwości rozważenia i oceny, czy wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko trafnie uwzględniono uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 Udiś. Rzecz jednak w tym, że w ten sposób zakwestionowano by wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku IV SA/Wa 1724/10. Wyrokiem powyższym uchylono decyzję SKO w Warszawie nakazując temu organowi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zawrzeć w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji odwoławczej elementy, wynikające z art. 63 ust. 1 Udiś. Powyższego wyroku nie kwestionowano w drodze skargi kasacyjnej, przeto orzekając ponownie sąd wojewódzki był tym stanowiskiem związany. Związany nim jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Kolejny raz rozpoznając sprawę z odwołania [...] organ odwoławczy związany był zatem wytycznymi zawartymi w cyt. wyroku IV SA/Wa 1724/10. Wytyczne te nie zdezaktualizowały się w żaden sposób w wyniku podjęcia kolejnego wyroku przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. IV SA/Wa 113/12, gdyż w tym przypadku uchylenie decyzji Kolegium podyktowane było wyłącznie dostrzeżeniem naruszenia prawa sprowadzającego się do pominięcia strony w postępowaniu.

Z tych względów chybiony jest także zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 7, 15 i 77 K.p.a. Niesporne jest, że Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, stwierdzając brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją SKO w Warszawie. Kolegium nie orzekało zatem w innej sprawie, niż rozstrzygnięta przez organ I instancji. Podzielić należy stanowisko sądu I instancji, że organ odwoławczy kolejny raz rozpoznając sprawę prawidłowo i z zastosowaniem wymogów przewidzianych dyspozycją art. 63 ust. 1 Udiś przekonująco uzasadnił motywy, dla których podzielił ocenę Prezydenta m. st. Warszawy, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Umyka uwadze stronie skarżącej kasacyjnie, że taką samą ocenę podjął w ramach współdziałania państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Ocenę tę orzekające w sprawie organy wyraziły biorąc pod uwagę charakterystykę przedsięwzięcia oraz jej kartę informacyjną, które stanowiły załączniki do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy. Analizy tych dokumentów dokonało SKO w Warszawie, dając temu wyraz w obszernym uzasadnieniu swej decyzji, które zrekapitulował sąd wojewódzki podzielając stanowisko organu, że w świetle tych uwarunkowań przedsięwzięcia, z uwagi na jego skalę, powiązanie z innymi przedsięwzięciami, już występujące w tym rejonie Warszawy inne uciążliwości, brak ryzyka poważnej awarii, usytuowanie przedsięwzięcia, zasadnie Kolegium doszło do przekonania, że brak jest podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z akt sprawy niespornie wynika, że przedsięwzięcie zlokalizowane jest u zbiegu ruchliwych ulic, w miejscu gdzie w przeszłości funkcjonował pawilon handlowy z parkingiem samochodowym, sąsiaduje z innymi obiektami o podobnym przeznaczeniu. Trafnie przeto ocenę tę jako przekonującą zaakceptował sąd wojewódzki, a podziela ją orzekający w sprawie Sąd. Przepisy Udiś przewidują wydanie decyzji o braku podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co pozwala na pewną elastyczność i indywidualizację stosowania przepisów prawa, przy rozważeniu konkretnego charakteru planowanego przedsięwzięcia i jego zlokalizowania. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 2 Udiś, wedle którego uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Taką informację decyzja SKO w Warszawie zawiera. Gdy idzie o zarzut naruszenia przepisu art. 77 K.p.a. skarżąca kasacyjnie Spółka nie dostrzegła, że cyt. przepis składa się z kilku jednostek redakcyjnych (paragrafów), a w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono w sposób jednoznaczny, którego z nich dotyczy sformułowany zarzut kasacyjny. Uniemożliwia to odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak sformułowanego zarzutu.

W skardze kasacyjnej nie wskazano przekonująco, aby można było zasadnie zarzucić sądowi wojewódzkiemu naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 11. Gdy idzie o zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasady ogólnej przekonywania wyprowadzanej z brzmienia art. 11 K.p.a., ograniczono się w skardze kasacyjnej do przytoczenia kilku orzeczeń sądów administracyjnych i stwierdzono, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Lektura decyzji Kolegium z dnia 17 czerwca 2013 r. dowodzi, że organ odwoławczy odnosił się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. Niekonsekwentnie skarżąca kasacyjnie Spółka wywodzi, że zakres uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wskazywać ma na intencję podjęcia decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy utrzymano w mocy decyzję I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Ta niekonsekwencja ma swe źródło w tym, że w istocie skarżąca kasacyjnie domaga się, aby za zgodne z prawem uznać wyłącznie dopuszczalność wydania decyzji tzw. kasatoryjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m. st. Warszawy.

Nie doszło także do naruszenia przepisu art. 84 ust. 1 Udiś, zresztą w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie cyt. przepisu, zgodnie z którym w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Takie rozstrzygnięcie zostało zawarte w decyzji organu I instancji. Niesporne przy tym jest, że załącznikami do tej decyzji są karta informacyjna przedsięwzięcia oraz jego charakterystyka.

Z powyższych względów nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i c Ppsa oraz art. 151 Ppsa przez sąd wojewódzki.

Te okoliczności prowadzą w konkluzji do wniosku, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.