Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 372/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego na uchwałę Rady Powiatu z dnia 29 listopada 2019 r., nr XV/112/2019 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na rok 2020 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Regionalny wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu z dnia 29 listopada 2019 r. nr XV/112/2019 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statków i innych obiektów pływających na rok 2020.

Składając skargę na powyższą uchwałę Prokurator Regionalny wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, w szczególności art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 995) i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1482), polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej, poprzez uchwalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na poziome maksymalnym, wynikającym z obwieszczenia Ministra Finansów z 1 sierpnia 2019 r. w sprawie maksymalnych opłat za usuwanie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na rok 2020 (M.P. z 2019 r. poz. 732). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na treść art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych oraz podkreślił, że ustalenie wysokości stawek opłat za usuwanie i przechowywanie statków i innych pojazdów pływających powinno być poprzedzone szczegółową kalkulacją, która winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie, z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnej analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Rada Powiatu ustalając wysokość tych stawek powinna mieć na uwadze rzeczywiste koszty, jakie poniesie powiat w danym konkretnym przypadku, w szczególności ceny za usługi związane z usuwaniem i przechowywaniem statków i innych obiektów pływających świadczone przez profesjonalne podmioty. Stwierdzenie, że na terenie powiatu takie usługi nie są świadczone w żadnym przypadku nie uzasadnia automatycznego przyjęcia maksymalnych stawek wynikających z obwieszczenia Ministra Finansów.

W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za zasadną. Przed podjęciem uchwały Rada nie przeprowadziła kalkulacji rzeczywistych kosztów, jakie poniósłby powiat w przedmiotowym zakresie. Przeprowadzono natomiast rozeznanie rynkowe poprzez przeprowadzenie rozmów telefonicznych z podmiotami mogącymi realizować powyższe zadanie, kalkulacji rzeczywistych kosztów jednak nie przeprowadzono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia prawa - ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów stawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatu (DZ.U. z 2020 poz. 920 - dalej - u.s.p.), w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy stanowieniu aktów uchwalanych przez organ powiatu, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 i ust. 5 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., II SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W dniu 29 listopada 2019 r. Rada Powiatu uchwaliła uchwalę nr XV/112/2019 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statków i innych obiektów pływających na obszarze Powiatu, określając w § 1 i § 2 następujące stawki:

1) rower wodny i skuter:

a) za usunięcie - 59 zł

b) za każdą dobę przechowywania - 21 zł

2) poduszkowiec:

a) za usunięcie - 111 zł

b) za każdą dobę przechowywania - 37 zł

3) za statek długości kadłuba do 10 m:

a) za usunięcie - 135 zł

b) za każdą dobę przechowywania - 59 zł

4) za statek do długości kadłuba do 20 m:

a) za usunięcie -166 zł

b) za każdą dobę przechowywania -111 zł

5) za statek o długości kadłuba powyżej 20 m:

a) za usunięcie - 220 zł

b) za każdą dobę przechowywania - 166 zł.

Uzasadniając przedmiotową uchwałę Rada Powiatu przytoczyła treść art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, a ponadto podała że wysokość przyjętych opłat wynika z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 1 sierpnia 2019 r. w sprawie maksymalnych opłat za usunięcie, przechowywanie statków i innych obiektów pływających na rok 2020.

Podstawę prawną wydania spornej uchwały stanowił art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 30 ust. 3, oraz koszty usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie tych statków lub innych obiektów pływających.

Jak zasadnie stwierdzono w uzasadnieniu skargi, ustalenie stawek opłat powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnej analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy, a nie w drodze arbitralnego uznania ze strony organu z pominięciem ustawowych kryteriów. Rada powiatu, ustalając wysokość tych stawek, winna mieć na uwadze rzeczywiste koszty, jakie poniesie powiat w danym konkretnym przypadku, w szczególności ceny za usługi tego rodzaju świadczone na terenie powiatu przez inne podmioty, w tym zwłaszcza zajmujące się profesjonalnie ich świadczeniem. Stwierdzenie, że na terenie powiatu takie usługi nie są świadczone w żaden sposób nie uzasadnia przyjęcia arbitralnie przez organ stanowiący powiatu tych stawek, a w szczególności określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów, o którym mowa w art. 31 ust. 4 ustawy. Powiat może realizować powyższe zadanie nie tylko poprzez podmiot zewnętrzny wyłoniony w drodze ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. W przypadku, gdy przetarg taki nie dojdzie do skutku, Powiat może realizować zadanie, o którym mowa w art. 30 ustawy, przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych. Nie zwalnia to jednak z obowiązku przeprowadzenia kalkulacji tych kosztów w oparciu o kryteria ustawowe i dopiero w oparciu o taką kalkulację podjęcie uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie statku i innych obiektów pływających po obszarze wodnym. Opłaty te winny w szczególności odpowiadać realnym kosztom. Taką analizę winno zawierać uzasadnienie podejmowanej w tym przedmiocie uchwały, co umożliwi kontrolę w zakresie jej zgodności z przesłankami określonymi w art. 31 ust. 1 ustawy.

Ponieważ stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała nie zawiera wymaganego uzasadnienia, nie wykazano przesłanek, w oparciu o które ustalono opłaty, a samej podstawy do ich ustalenia nie mogą stanowić stawki maksymalne określone w obwieszczeniu Ministra Finansów wydanego na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy, skargę należy uznać za uzasadnioną, podzielając w całości zawartą w niej argumentację. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 40 ust. ust. 1 u.s.p. (tj. naruszeniem przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały), co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.