Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 152/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.31 a ust 1,art 13 ust.5, art 7,77,89,107 par 3 ust kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Danuta Kania, Piotr Borowiecki (spr.), Janusz Walawski, , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2017 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] października 2016 r.; 2. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego P. D. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej także: "organ odwoławczy") - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] P. D. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), reprezentowanego przez adwokata, od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie odwołania skarżącego z dniem [...] października 2016 r. ze stanowiska zastępcy Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. - uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji w części określającej datę odwołania skarżącego ze stanowiska, a także ustalił nową datę odwołania strony skarżącej ze stanowiska na dzień [...] grudnia 2016 r. oraz w pozostałej części utrzymał w mocy sporną decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej została wydana w następującym stanie faktycznym.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. (dalej także: "Komendanta Powiatowego PSP w K.") [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej - powołując się na art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 603 ze zm.) - decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] odwołał [...] P. D. ze stanowiska zastępcy Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dniem [...] października 2016 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. wskazał, że odwołanie skarżącego ze stanowiska następuje z powodu ogólnego braku zaufania Komendanta Powiatowego PSP w K. do skarżącego. Ponadto, organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący oficer nie przestrzega zasad dyscypliny służbowej, tj. codziennie spóźnia się do służby. Jednocześnie, organ pierwszej instancji podniósł, że skarżący wykazał się brakiem nadzoru nad operacją powiatową zabezpieczenia [...] oraz udzielił niefortunnego wywiadu dla radia [...] w dniu [...] września 2016 r. podczas ćwiczeń zorganizowanych przez Starostę Powiatu [...] pod kryptonimem "[...]".

W piśmie z dnia [...] października 2016 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji organu pierwszej instancji, skarżący zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej w O. naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego m.in. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranych dowodów, uniemożliwienie stronie skarżącej zapoznania się z aktami postępowania i złożenia wniosków dowodowych, zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także niewystarczające uzasadnienie spornej decyzji, w tym przede wszystkim brak wskazania przesłanek do stwierdzenia "ogólnego braku zaufania". Do odwołania skarżący dołączył akt mianowania na wyższy stopień z dnia [...] maja 2016 r., decyzje z ubiegłych lat o powierzeniu mu obowiązków Komendanta Powiatowego PSP, certyfikaty, grafiki służb, protokoły kontrolne, decyzje o nagrodach, opinie służbowe za lata 2008 - 2010, 2010 - 2015 i 2015 - 2016.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie odwołania skarżącego z dniem [...] października 2016 r. ze stanowiska zastępcy Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. w części określającej datę odwołania skarżącego z tego stanowiska, a także ustalił nową datę odwołania skarżącego ze wskazanego powyżej stanowiska na dzień [...] grudnia 2016 r. oraz w pozostałej części utrzymał w mocy sporną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że o ile podstawę kompetencyjną wydania spornej decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, o tyle jej podstawę materialnoprawną, która winna być wskazana w decyzji, stanowił przepis art. 31a ust. 1 cyt. ustawy, w świetle którego, strażak pełniący służbę na stanowisku służbowym zajmowanym na podstawie powołania może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany z tego stanowiska przez organ uprawniony do powołania. Organ odwoławczy uznał, że brzmienie cytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie strażaka ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania cechuje się uznaniowością organu i nie ma przy tym wymogu, aby istniały ku temu jakieś szczególne przesłanki, czy powody do odwołania (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 lipca 2008 r. wydany w sprawie sygn. akt II SA/Ke 256/08). Ponadto, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że stosunek służbowy strażaka z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej charakterystycznej dla mianowania. Organ odwoławczy zauważył, ze powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Zdaniem organu odwoławczego, powyższy stosunek, obok fachowości i doświadczenia, jest oparty w dużej mierze na zaufaniu, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że z chwilą utraty zaufania, o ile wykazane zostaną konkretne okoliczności mogące wywoływać wątpliwości co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku, zachodzą powody uzasadniające odwołanie. Jednocześnie, organ odwoławczy wskazał, że utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny przełożonego, a nie z obiektywnie zaistniałych przyczyn. Organ odwoławczy uznał, że kryteria tej oceny pozostawione są właściwym przełożonym. Ponadto, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że wystarczającym uzasadnieniem odwołania może być subiektywna ocena organu i dlatego dalsze postępowanie mające szczegółowo wykazać przyczynę tej oceny, nie jest konieczne (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1808/10). Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że odwołanie ze stanowiska z powołania nie jest objęte taką ochroną, jak ze stanowiska z mianowania.

Mając na względzie powyższe, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej - przechodząc na grunt niniejszej sprawy - stwierdził, że sporna decyzja organu pierwszej instancji wymienia trzy zarzuty: nieprzestrzeganie dyscypliny służbowej (codzienne spóźnianie się skarżącego do pracy), brak nadzoru nad operacją powiatową zabezpieczenia [...] oraz udzielenie niefortunnego wywiadu dla radia [...] w dniu [...] września 2016 r. podczas ćwiczeń pod kryptonimem "[...]".

Uzasadniając zarzut naruszenia przez skarżącego dyscypliny służbowej, organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z Regulaminem Służby Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r., rozpoczęcie służby w codziennym rozkładzie czasu służby ustalono na godz. 7.30. Tymczasem, jak wskazał organ odwoławczy, skarżący na ogół przychodzi do pracy o godz. 7.45 do 7.50. Organ podniósł, iż z notatki służbowej Komendanta Powiatowego PSP w K. z dnia [...] października 2016 r. wynika, że w lipcu 2016 r. przeprowadził on z zainteresowanym rozmowę dyscyplinującą, w trakcie której skarżący zadeklarował, że będzie punktualnie stawiał się do służby. Organ odwoławczy stwierdził, że stan ten jednakże nie uległ zmianie. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej uznał, że postawa taka jest nieakceptowana chociażby z punktu widzenia utrzymania dyscypliny służbowej i egzekwowania punktualności całego (podległego stronie skarżącej) personelu.

Uzasadniając zarzut brak nadzoru nad operacją powiatową zabezpieczenia [...], Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że brak bezpośredniego nadzoru skarżącego nad realizacją czynności służbowych w komórkach organizacyjnych jednostki, udzielanie błędnych pouczeń dotyczących sporządzania dokumentacji w trakcie [...], znajdują potwierdzenie w notatkach służbowych innych strażaków. Zdaniem organu odwoławczego, wpływa to na merytoryczną ocenę realizacji zadań na stanowisku kierowniczym i winno być uwzględnione przy ocenie zasadności odwołania skarżącego ze stanowiska.

Ponadto, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej zauważył, że w ocenie zarówno Komendanta Powiatowego PSP w K., jak i [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP publiczny wywiad, którego udzielił skarżący dla rozgłośni radiowej "[...]" był co najmniej "niefortunny". Zdaniem organu odwoławczego, skoro Komenda Powiatowa PSP w K. nie była organizatorem tych ćwiczeń, skarżący nie powinien komentować tego przedsięwzięcia.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia zasad ogólnych postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ odwoławczy uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, zaś w trakcie dalszego postępowania administracyjnego mógł korzystać z prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do wglądu w akta sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, nikt nie odmawiał skarżącemu prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto, organ odwoławczy uznał, że strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy naruszonym w jej odczuciu art. 10 k.p.a., a uniemożliwieniem jej dokonania konkretnych czynności procesowych.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących postępowania dowodowego i niewłaściwego uzasadnienia spornej decyzji, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wyjaśnił, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe adekwatne do szczególnego postępowania w przedmiocie odwołania ze stanowiska. Organ zauważył, że postępowanie to jest mniej rygorystyczne, co wynika ze swobody obsadzania stanowisk z powołania. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie strażaka ze stanowiska zajmowanego z powołania jest decyzją uznaniową, albowiem przepisy nie podają kryteriów podejmowania takich decyzji, ani nie nakładają szczególnych wymogów co do konieczności prowadzenia złożonych postępowań dowodowych. Z tego powodu, jak wskazał organ odwoławczy, ustawodawca przewidział stosowne regulacje ochronne (gwarantujące powrót na stanowisko sprzed powołania lub stanowisko równorzędne).

W ocenie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, przy wydaniu analizowanej decyzji organu pierwszej instancji nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza, że sporne rozstrzygnięcie uznać należy za zasadne.

Organ odwoławczy, uzasadniając częściowe uchylenie spornej decyzji i zmianę daty odwołania skarżącego ze stanowiska, podniósł, iż zmiana terminu odwołania ze stanowiska wynika z faktu, że wniesienie odwołania wstrzymało wykonanie decyzji organu pierwszej instancji (art. 130 § 2 k.p.a.), a decyzji organu pierwszej instancji nie był nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r. wydaną w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska.

Zaskarżając powyższą decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w całości, skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] października 2016 r., a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Spornej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. - poprzez tolerowanie przez organ odwoławczy naruszeń powyższych przepisów polegających na: niewywiązaniu się z obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zaniechaniu wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, jak również uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się i zapoznania przed wydaniem obu merytorycznych decyzji, co do zebranych dowodów, zwłaszcza dokumentu w postaci opinii służbowej z dnia [...] października 2016 r. częściowo sporządzonej na podstawie kreacji faktów, tj. nieznajdującej odzwierciedlenia w rzeczywistości, a przez to - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. - poprzez tolerowanie przez organ odwoławczy naruszeń tych przepisów - poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej przez organ pierwszej instancji zapoznania się z aktami postępowania, a w konsekwencji uniemożliwienie złożenia wniosków dowodowych, jak również, poprzez brak rozstrzygnięcia wniosków dowodowych sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w ślad za organem pierwszej instancji, zaniechanie ustalenia istotnych przyczyn rozstrzygnięcia, pozyskiwania zaufania obywateli, dążenia do prawdy obiektywnej, oraz swobodnej oceny dowodów, w tym uniemożliwienia złożenia skarżącemu wniosków dowodowych, skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego, w szczególności poprzez zaniechanie przesłuchania strony skarżącej w celu umożliwienia obrony przed formułowanymi wobec niej zarzutami decydującymi o odwołaniu ze stanowiska (strona skarżąca wskazała, że dysponuje materiałem dowodowym istotnie poddającym w wątpliwość formułowane wobec niej zarzuty, a na poparcie skarżonych decyzji powołano notatki służbowe, które powstały po dniu odwołania skarżącego ze stanowiska);

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez niewystarczające uzasadnienie obu spornych decyzji, niedokonanie wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia oraz nieumotywowanie tych decyzji, a tym samym naruszenie zasady przekonywania, przede wszystkim z uwagi na niewyjaśnienie, co spowodowało "ogólny brak zaufania" do osoby skarżącego, skoro obecny Komendant Wojewódzki PSP w O. w 2015 r., ówcześnie jako Komendant Powiatowy PSP w K., pozytywnie opiniował skarżącego, jako swojego ówczesnego podwładnego (vide: opinia służbowa z dnia [...] lipca 2016 r.).

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że o ile zasadne jest stanowisko organów obu instancji, że w zakresie decydowania o zwolnieniu zastępcy komendanta Państwowej Straży Pożarnej ustawodawca pozostawił właściwemu organowi luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego, niemniej - jak podkreślił skarżący - uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego oraz wydania decyzji o treści przekonującej pod względem faktycznym i prawnym. W związku z tym, skarżący uznał, że szczególnym obowiązkiem organu administracyjnego, rozstrzygającego sprawę w oparciu o ten rodzaj luzu decyzyjnego w zakresie postępowania dowodowego, jest wszechstronne zbadanie stanu faktycznego i szczegółowe wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Skarżący wskazał jednocześnie, iż w przypadku decyzji uznaniowej szczególne wymagania stawia się jej uzasadnieniu, z którego treści musi wynikać, że decyzja ta nie nosi cech dowolności.

Mając powyższe na względzie, skarżący zarzucił, iż lakoniczne uzasadnienie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. sprowadza się w istocie wyłącznie do powołania przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie których dokonano odwołania skarżącego ze stanowiska zastępcy Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. oraz wskazania, że odwołanie to następuje z powodu ogólnego braku zaufania, ale bez uzasadnienia, na czym utrata takiego zaufania polega.

Ponadto, skarżący zarzucił, że również zarzuty pomocniczo przywołane przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. na uzasadnienie skarżonej decyzji, mają niewiele wspólnego z rzeczywistością.

Skarżący stwierdził, że gdyby organ pierwszej instancji umożliwił mu zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, skarżący przedstawiłby materiał dowodowy wykluczający w/w ustalenia faktyczne.

Skarżący wskazał, że przyjęcie założenia, iż publiczny wywiad, którego udzielił w związku z przeprowadzonymi ćwiczeniami, trudno w świetle zasad doświadczenia życiowego nazwać niefortunnym z uwagi na to, że Komenda Powiatowa PSP w K. nie była organizatorem ćwiczeń, skoro Komenda Powiatowa PSP brała udział w tych ćwiczeniach, a sama treść wypowiedzi skarżącego nie mogła zostać oceniona negatywnie, ponieważ skarżący nie dał ku temu podstaw.

Zdaniem skarżącego, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń co do okoliczności, które przesądziły o konieczności odwołania skarżącego ze stanowiska zastępcy Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej K. W konsekwencji, skarżący uznał, że niemożliwe staje się ustalenie, czy organy obu instancji nie przekroczyły granic przyznanego im uznania administracyjnego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący, powołując się na przepis art. 10 § 1 k.p.a., zarzucił, iż organ administracji publicznej pierwszej instancji dopuścił się naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, co zobowiązywało organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Według skarżącego, w aktach sprawy nie może być informacji, czy skarżący mógł się zapoznać ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i odnieść się do okoliczności, które organ podniósł, jako te, które były podstawą do odwołania go ze stanowiska, ponieważ o toczącym się w tym zakresie postępowaniu skarżący dowiedział się w dniu [...] października 2016 r. w chwili doręczenia skarżącemu spornej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2016 r.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., skarżący wskazał przede wszystkim, że organy obu instancji zaniechały obowiązku stania na straży praworządności, poprzez niepodjęcie, czy to z urzędu, czy też na wniosek strony skarżącej, wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego, organy zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, pozyskiwania zaufania obywateli, dążenia do prawdy obiektywnej, oraz swobodnej oceny dowodów. W ocenie skarżącego, w toku postępowania administracyjnego naruszono również art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak i przepisy zawarte w art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Skarżący zarzucił także, że uzasadnienia obu spornych decyzji nie zostały sformułowane w sposób zgodny z wymogiem wyrażonym w przepisach art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organy administracji publicznej nie wyjaśniły stronie skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, poprzestając wyłącznie na przytoczeniu ogólnych sformułowań ustawowych i przedstawieniu ustaleń poczynionych w toku postępowania. Według strony skarżącej, organy winny tymczasem dokładnie i w przystępny sposób wytłumaczyć stronie skarżącej, dlaczego w stwierdzonym stanie faktycznym podjęły obie sporne decyzje.

Ponadto, skarżący zarzucił, że organy obu instancji dopuściły się w treści spornych decyzji również błędów natury faktologicznej.

Otóż, skarżący zauważył, że na przestrzeni ostatnich 8 lat miał możliwość pełnienia służby z dwoma poprzednikami komendanta, w tym z aktualnym [...] Komendantem Wojewódzkim PSP, którzy w opiniach służbowych obejmujących trzy i pięcioletnie okresy służby, wystawili stronie skarżącej wysokie noty, w znacznej mierze na poziomie ponadprzeciętnym. W konsekwencji, jak wskazał skarżący, powyższe opinie powodowały, że przełożeni formułowali wnioski o zaliczenie go do rezerwy kadrowej na stanowiska kierownicze i wystąpienie o nadanie skarżącemu kolejnych stopni służbowych, w tym przedterminowo. Skarżący zauważył ponadto, że w maju 2016 r. z rąk [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP odebrał awans na stopień [...], który był poprzedzony wnioskiem przełożonych potwierdzającym kwalifikacje, kompetencje i wzorową realizację zadań służbowych przez skarżącego na stanowisku Zastępcy Komendanta Powiatowego PSP w K. W ocenie strony skarżącej, o przydatności skarżącego na zajmowanym stanowisku świadczą również jego kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe, w tym zdobyte na stanowisku Zastępcy Komendanta Powiatowego PSP w K., które nieprzerwanie piastował od [...] lipca 2008 r., aż do odwołania sporną decyzją Komendanta Głównego PSP z dnia [...] listopada 2016 r. Skarżący podkreślił, że jest oficerem z [...]-letnim stażem służby w Państwowej Straży Pożarnej, który przeszedł przez wiele szczebli struktury organizacyjnej tej formacji. Skarżący zauważył jednocześnie, że na przestrzeni ostatnich lat zdobywał doświadczenia, odnosząc wiele sukcesów.

Skarżący podniósł ponadto, że organ powołujący - [...] Komendant Wojewódzki PSP w osobie M. K. - w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] lutego 2016 r. bezpośrednio współpracował ze skarżącym, który był jego zastępcą - Zastępcą Komendanta Powiatowego PSP w K. ([...] Komendant Wojewódzki w w/w okresie był Komendantem Powiatowym PSP w K.).

W konsekwencji, skarżący uznał, że o braku podstaw w formułowaniu zarzutu ogólnego braku zaufania, świadczy m.in. to, że Komendant Wojewódzki PSP w osobie M. K., jako organ powołujący, w okresie sprawowania funkcji Komendanta Powiatowego PSP w K., wielokrotnie występował do OKW PSP z wnioskami o przydzielenie nagród finansowych dla skarżącego, uzasadniając je często wzorowym wykonywaniem obowiązków służbowych, czy wykazywaniem się przez skarżącego wysokimi efektami w realizacji zadań służbowych nastawionymi na osiągnięcie celów służby. Ponadto, skarżący zauważył, że ówczesny Komendant Powiatowy PSP w K. wystawił wysokie noty skarżącemu, wydając pozytywną opinię służbową skarżącemu za okres od [...] października 2010 r. do [...] lipca 2015 r. Jednocześnie, skarżący wskazał, że Komendant Powiatowy PSP w K. w styczniu 2016 r. wystąpił z wnioskiem o awans skarżącego na wyższy stopień służbowy, efektem czego było nadanie stronie stopnia [...]. Skarżący podniósł również, że w okresie powierzenia mu przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP obowiązków Komendanta Powiatowego PSP w K., skarżący wykazał się skutecznym i właściwym nadzorem nad wszystkimi komórkami organizacyjnymi komendy powiatowej, czego potwierdzeniem są wyniki ostatnich kontroli.

Mając na względzie przedstawione powyżej fakty, skarżący zarzucił, że nie został poinformowany, według jakich subiektywnych kryteriów oceny zaufania, organ powołujący poddał skarżącego. W tej sytuacji, skarżący zarzucił, iż w jego ocenie, podłoże oceny zaufania nie miało charakteru merytorycznego, co stoi w sprzeczności z zasadą obiektywizmu oraz zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a.

Skarżący zauważył tymczasem, że wyrazem zaufania i uznania wkładu strony skarżącej w stan bezpieczeństwa powiatu [...] było powołanie skarżącego w roku 2015 przez starostę [...] na Szefa Grupy Monitorowania, Prognoz i Analiz - Powiatowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego, którą to funkcję obecnie skutecznie sprawuje. Skarżący wskazał ponadto, że z tych samych powodów został również powołany do udziału w pracach Komisji Bezpieczeństwa i Porządku, z głosem doradczym w kadencji 2016 - 2019.

Odnosząc się do zarzutów rzekomego naruszenia dyscypliny służbowej na stanowisku pracy, skarżący zauważył, że owych zarzutów nie można rozpatrywać bez uwzględnienia kontekstu związanego z nienormowanym czasem służby kierowników jednostek organizacyjnych PSP i ich zastępców. Skarżący stanowczo podkreślił ponadto, że wnioskujący o odwołanie L. S. - Komendant Powiatowy PSP w K., nigdy wcześniej, aż do dnia [...] października 2016 r., nie zgłaszał jakichkolwiek zastrzeżeń, czy też dezaprobaty dla działań strony skarżącej w zakresie zdyscyplinowania i nie informował skarżącego o formułowaniu zarzutu spóźniania się do służby. Skarżący poddał również w wątpliwość przydatność dowodu w formie notatki służbowej L. S. - Komendanta Powiatowego PSP w K. z dnia [...] października 2016 r. w sprawie rozmowy dyscyplinującej, na który powołał się organ odwoławczy, albowiem - jak podkreślił skarżący - notatka ta została sporządzona dopiero po wniesieniu przez niego odwołania od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP wydanej w sprawie odwołania ze stanowiska. Zdaniem skarżącego, świadczy to o gromadzeniu materiału dowodowego po fakcie postawienia skarżącemu zarzutów stanowiących podstawę wcześniejszego odwołania, co narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 7 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu braku bezpośredniego nadzoru nad realizacją czynności służbowych w komórkach organizacyjnych podległych jednostki, a także zarzutu udzielania błędnych pouczeń dotyczących sporządzania dokumentacji w trakcie [...], znajdujących rzekome potwierdzenie w notatkach służbowych innych strażaków, skarżący zarzucił, że organ odwoławczy na etapie rozpatrywania odwołania nie odniósł się wprost do zarzutu postawionego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, nie wyjaśniając w treści zaskarżonej decyzji, na czym konkretnie miały polegać rzekome niedociągnięcia w działaniu skarżącego, co narusza zasadę praworządności i obiektywizmu.

Skarżący poddał także w wątpliwość przydatność dowodu z powyższych notatek służbowych strażaków, na których organ odwoławczy oparł się, wydając zaskarżoną decyzję. Zdaniem skarżącego, gromadzenie materiału dowodowego dopiero po fakcie postawienia stronie zarzutów stanowiących podstawę do odwołania ze stanowiska, narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 7 k.p.a.

Z kolei, jeśli chodzi o ustalenie organu odwoławczego, jakoby Komendant Powiatowy PSP w K. w dniu [...] października 2016 r. zapoznał skarżącego ze swoim wnioskiem o odwołanie go ze stanowiska zastępcy komendanta powiatowego, strona skarżąca zarzuciła, że powyższego wniosku nigdy nie przedstawiono skarżącemu, a o postępowaniu administracyjnym wobec jego osoby skarżący dowiedział się dopiero w chwili wręczenia mu przez organ pierwszej instancji spornej decyzji o odwołaniu ze stanowiska. Tym samym, skarżący uznał, że uniemożliwiono mu skorzystanie z prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem spornej decyzji pozbawiono go prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co gwarantuje stronie dyspozycja przepisu art. 10 § 1 k.p.a.

r

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że nie można uznać za wiarygodne zapewnień skarżącego, że o trwającym postępowaniu administracyjnym dowiedział się z chwilą doręczenia spornej decyzji organu pierwszej instancji, gdyż twierdzenie to obalają materiały sprawy, a mianowicie: wniosek Komendanta Powiatowego PSP w K. z dnia [...] października 2016 r. zawierający odręczny dopisek tegoż komendanta "w dniu dzisiejszym, tj. [...].10.2016 r. zapoznałem [...] P. D. z treścią złożonego wniosku o odwołanie ze stanowiska", a także notatka służbowa z dnia [...] października 2016 r., z której wynika, że w dniu [...] października 2016 r. skarżący został zapoznany z treścią złożonego wniosku o odwołanie go ze stanowiska zastępcy Komendanta Powiatowego PSP.

Ponadto, organ odwoławczy uznał, że nie może być argumentem w sprawie powoływanie się przez skarżącego na pozytywne oceny w trakcie jego 21-letniej służby, albowiem oceny te mogą być różne na przestrzeni wielu lat służby, a ponadto zależą one od postawy strażaka, poszczególnych etapów jego kariery zawodowej, zajmowanego stanowiska, etc. Zdaniem organu odwoławczego, jest to wartość zmienna zależna od wielu czynników.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził również, że codzienne spóźnianie się skarżącego do służby było obserwowane na bieżąco (notatki z października 2016 r.), zaś ocena [...] miała miejsce po tych dniach (lipiec-sierpień 2016 r.), a wywiad dla radia miał miejsce w dniu [...] września 2016 r.

Zdaniem organu odwoławczego, w ciągu trzech miesięcy Komendant Powiatowy PSP w K. był w stanie ocenić zachowanie i postawę swojego zastępcy, a w tym kontekście - perspektywę dalszej współpracy z nim na każdej płaszczyźnie urzędowania. W tej sytuacji, według organu odwoławczego, należy zatem dojść do wniosku, że wcześniejsze oceny skarżącego strażaka, nawet najlepsze, nie będą miały bezpośredniego znaczenia dla bieżącej oceny tego strażaka. Według organu odwoławczego, potwierdzają to również ostatnie opinie służbowe. Organ odwoławczy zauważył, że o ile opinia z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdza, że wymieniony strażak jest przydatny na zajmowanym stanowisku zastępcy Komendanta Powiatowego PSP, to już kolejna, bieżąca opinia służbowa z dnia [...] października 2016 r. stwierdza, że skarżący jest nieprzydatny na zajmowanym stanowisku zastępcy Komendanta Powiatowego PSP z wnioskiem końcowym o odwołanie go z zajmowanego stanowiska. Organ odwoławczy zauważył w tym miejscu, że od tej opinii skarżący złożył odwołanie, po rozpatrzeniu którego Komendant Wojewódzki PSP w O. utrzymał w mocy sporną opinię, w konsekwencji czego stała się ona ostateczna.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a., a także naruszenia przepisów dotyczących udostępniania akt (zarzut naruszenia art. 73 k.p.a., art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a., Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że skarżący w złożonym odwołaniu, ani w skardze wniesionej do sądu nie wykazał, jakiej konkretnej czynności został pozbawiony, a także jaką szkodę procesową poniósł na skutek niepowiadomienia go o prawie do wglądu w akta sprawy i prawie do składania wniosków dowodowych. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący nie skonkretyzował, o jakich istotnych okolicznościach nie został powiadomiony, a także nie wykazał, aby zarzucane uchybienie uniemożliwiało mu dokonanie konkretnej czynności procesowej. Według organu odwoławczego, nikt nie uniemożliwiał, ani też nie utrudniał stronie skarżącej zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej uznał ponadto, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - okoliczność notorycznego spóźniania się skarżącego do służby jest bezsporna. Organ uznał również, że nie zgadza się z oceną skarżącego, jakoby fakt spóźniania się nie ma żadnego wpływu na ocenę jego zachowania w służbie. Według organu odwoławczego, zachowanie to (w szczególności z uwagi na jego powtarzalność) nosiło znamiona naruszenia regulaminu służby. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, mogło być odbierane jako brak szacunku względem przełożonych, jak i podwładnych, wobec których wymaga się punktualności i egzekwuje się ją.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził ponadto, że nie zgadza się z ocenę skarżącego dotyczącą zarówno braku nadzoru nad operacją zabezpieczenia [...], jak również "niefortunnego" wywiadu dla Radia [...] udzielonego w dniu [...] września 2016 r.

Rozpatrując powyższe, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej uznał, że należy mieć na uwadze istotę służby w Państwowej Straży Pożarnej oraz szczególny charakter stosunku służbowego opartego na powołaniu. Organ odwoławczy podkreślił, że formacja Państwowej Straży Pożarnej jest umundurowaną służbą zhierarchizowaną, gdzie przełożony ma prawo do oceny podległych strażaków, a strażak, zgodnie z rotą ślubowania, ma przestrzegać prawa, dyscypliny służbowej oraz wykonywać polecenia przełożonych. Jednocześnie, organ odwoławczy zauważył, że strażak powołany na stanowisko nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej charakterystycznej dla mianowania. Organ odwoławczy podniósł, iż powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Stosunek ten oparty jest na zaufaniu. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący. Zdaniem organu odwoławczego, z chwilą utraty zaufania, o ile wykazane zostaną konkretne okoliczności mogące wywołać wątpliwości, co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku, zachodzą powody uzasadniające odwołanie. Według Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny przełożonego, a więc trudno jest ją kwestionować w sytuacji wykazania przez organ faktów uzasadniających utratę zaufania, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 15 września 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej, podtrzymując dotychczasowe zarzuty, wniósł, jak w petitum skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga P.D.zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], wydana w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska zastępcy Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. naruszają przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy Państwowej Straży Pożarnej obu instancji, wydając sporne decyzje w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska zastępcy Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K., dopuściły się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie w treści wydanych decyzji administracyjnych, dlaczego przyjąć należy, iż zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżącego ze wskazanego powyżej stanowiska na podstawie przepisu art. 31a ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, a w szczególności, dlaczego - w świetle całości zgromadzonego materiału dowodowego - organ odwołujący uznał, że zachodzi tzw. "ogólny brak zaufania" Komendanta Powiatowego PSP w K. do skarżącego, dający podstawę do odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska.

W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Sąd uznał, że zarówno Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, jak i [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O., rozstrzygając w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska zastępcy Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K., nie dokonał precyzyjnych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania art. 31a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej, wydając wspomniane wyżej decyzje w przedmiocie odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska - dopuściły się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia obu spornych decyzji wydanych przez organy Państwowej Straży Pożarnej.

W tym miejscu, należy na wstępie bardzo wyraźnie podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Zgodnie z treścią przepisu art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, zastępców komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej powołuje spośród oficerów Państwowej Straży Pożarnej i odwołuje komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na wniosek komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej.

Natomiast, jak stanowi przepis art. 31a ust. 1 cyt. ustawy, strażak pełniący służbę na stanowisku służbowym zajmowanym na podstawie powołania może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany z tego stanowiska przez organ uprawniony do powołania.

Treść powołanego przepisu art. 31a ust. 1 cyt. ustawy wskazuje na to, że decyzja komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie odwołania strażaka pełniącego służbę na stanowisku zastępcy komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Z uznaniem administracyjnym mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Inaczej mówiąc, ustawa pozwala na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać wyboru między dwiema lub więcej możliwościami.

Analizowany przepis nie determinuje rozstrzygnięcia komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Nie jest normą, która w przypadku zaistnienia przesłanek zawartych w jej dyspozycji, obliguje organ administracji do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o zwolnieniu zastępcy komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej ustawodawca pozostawił zatem właściwemu organowi luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 k.p.a. obliguje zaś organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast art. 107 § 3 tej samej ustawy wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, LEX nr 41390).

Stąd też uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego oraz wydania decyzji o treści przekonującej pod względem faktycznym i prawnym. W związku z tym, że uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej, obowiązki organu administracyjnego rozstrzygającego sprawę w oparciu o ten rodzaj luzu decyzyjnego w zakresie postępowania dowodowego, są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu. W poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on bowiem w sposób wszechstronny zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej, tj. jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Podkreślić dalej należy, że w przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Ponadto, kontroli Sądu podlega kwestia interpretacji przepisów prawa (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243).

Konieczność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wiążące się z tym wymogiem obowiązki w zakresie postępowania dowodowego prowadzonego przez organ rozstrzygający sprawę w oparciu o uznanie administracyjne powodują, że przy ocenie prawidłowości tego rodzaju decyzji przez organ wyższego stopnia, szczególnego znaczenia nabiera uzasadnienie. Brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia bowiem - w przypadku zaskarżenia decyzji - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, które nie może być tożsame z dowolnością (podobnie: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 225/97, Biuletyn Skarbowy z 1999 r., nr 1, poz. 20). Uzasadnieniu decyzji uznaniowej stawia się zatem szczególne wymagania, bowiem z jego treści musi wynikać, że decyzja ta nie nosi cech dowolności. Pominięcie zaś w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stanowi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635).

Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej - odwołując skarżącego z zajmowanego stanowiska zastępcy Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K., na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - wskazał w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2016 r., że przedmiotowe odwołanie skarżącego następuje z powodu ogólnego braku zaufania Komendanta Powiatowego PSP w K. do skarżącego. Ponadto, organ ten stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że skarżący nie przestrzega zasad dyscypliny służbowej, z uwagi na codzienne spóźnianie się do służby, a także zauważył bliżej niesprecyzowany brak nadzoru nad operacją powiatową zabezpieczenia [...] oraz odwołał się również do bliżej nieopisanego "niefortunnego" wywiadu dla Radia [...] w dniu [...] września 2016 r. podczas ćwiczeń zorganizowanych przez Starostę Powiatu [...] pod kryptonimem "[...]".

W tej sytuacji, uznać należy, że wyjątkowo lakoniczne uzasadnienie spornej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] października 2016 r. sprowadza się w istocie do powołania przepisu kompetencyjnego cyt. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie którego dokonano odwołania skarżącego ze stanowiska komendanta Państwowej Straży Pożarnej (bez przywołania w treści decyzji normy stanowiącej podstawę materialnoprawną) oraz wskazania, że organ utracił zaufanie do strony, ale bez uzasadnienia, na czym utrata takiego zaufania polega, z odwołaniem się wyłącznie do bliżej niesprecyzowanych zarzutów stawianych skarżącemu funkcjonariuszowi Państwowej Straży Pożarnej.

Z kolei, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, jako organ odwoławczy, poprzestał zaś faktycznie na powtórzeniu przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ze wskazaniem na uznaniowość rozstrzygnięcia w materii odwołania ze stanowiska, a także odwołał się do wymienienia w sposób nad wyraz lakoniczny wskazanych przez organ pierwszej instancji trzech zarzutów stawianych skarżącemu, które - zdaniem organu odwoławczego - wpływają na merytoryczną ocenę realizacji przez skarżącego zadań na stanowisku kierowniczym i które winny być uwzględnione przy ocenie zasadności odwołania skarżącego ze stanowiska.

Reasumując, organy Państwowej Straży Pożarnej obu instancji nie dokonały żadnych szczegółowych ustaleń co do okoliczności, które przesądziły o konieczności odwołania skarżącego ze stanowiska zastępcy Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K.

Co więcej, organ odwoławczy, pomimo powołania się przez skarżącego w treści odwołania na okoliczności oraz materiał dowodowy, który miał podważać zasadność stawianych stronie skarżącej zarzutów, zignorował to, nie analizując w żaden sposób prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy, nie odniósł się również do zarzutu braku uzasadnienia w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] października 2016 r., co spowodowało "ogólny brak zaufania", skoro - jak podkreślał skarżący - po pierwsze Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w 2015 r., sprawując ówcześnie funkcję Komendanta Powiatowego PSP w K., pozytywnie opiniował skarżącego, stawiając mu wysokie oceny zarówno w zakresie wykonywania powierzonych mu obowiązków służbowych jak i predyspozycji osobowościowych, a ponadto - w maju 2016 r. nagrodził skarżącego stosowną nagrodą "za wzorowe wykonywanie zadań służbowych".

W ocenie Sądu, powyższe braki dostrzeżone zarówno w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] października 2016 r., powodują, że niemożliwe staje się jednoznaczne ustalenie, czy organy Państwowej Straży Pożarnej, wydając sporne decyzje, nie przekroczyły granic przyznanego im uznania administracyjnego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, należy wskazać, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), również stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zobowiązuje organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2002 r., sygn. akt V SA 1227/01, LEX 109326). W kontekście tej regulacji, zauważyć należy, iż w aktach sprawy brak jest informacji, czy skarżący mógł się zapoznać ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i odnieść się do okoliczności, które organ podniósł, jako te, które były podstawą do odwołania go ze stanowiska. Z kolei, jeśli chodzi o ustalenie organu odwoławczego, jakoby Komendant Powiatowy PSP w K. w dniu [...] października 2016 r. zapoznał skarżącego ze swoim wnioskiem o odwołanie go ze stanowiska zastępcy komendanta powiatowego, należy zauważyć, że brak jest jednoznacznego dowodu na to, iż stronie skarżącej przedstawiono powyższy wniosek celem zapoznania go z planowanym podjęciem decyzji. Jednocześnie, nie sposób podważyć twierdzeń strony skarżącej, w ramach których strona zapewnia, iż o postępowaniu administracyjnym w przedmiocie planowanego odwołania ze stanowiska dowiedziała się dopiero w chwili doręczenia jej przez organ pierwszej instancji spornej decyzji z dnia [...] października 2016 r. o odwołaniu ze stanowiska. Tym samym, zgodzić się należy z zarzutem, iż skarżącemu uniemożliwiono skorzystanie z prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zaś przed wydaniem spornej decyzji pozbawiono go prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co gwarantuje stronie dyspozycja przepisu art. 10 § 1 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż organy Państwowej Straży Pożarnej, wydając obie sporne decyzje, dopuściły się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem odwołując skarżącego z zajmowanego stanowiska, nie dokonały wszelkich istotnych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 31a ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd uznał, że nie uzasadniając w sposób właściwy decyzji w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska, organy Państwowej Straży Pożarnej uchyliły się jednocześnie od obowiązku przeprowadzenia szczegółowej analizy występowania przesłanek owego zwolnienia, co w konsekwencji świadczy o ewidentnym naruszeniu przez te organy normy prawnej przewidzianej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

W ocenie Sądu, brak precyzyjnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w kontekście przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 31a ust. 1 cyt. ustawy, świadczyć może o całkowitym zignorowaniu obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej, gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, iż na organach odwołujących komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciąży ewidentny obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu odwołania, dopuszczenie się jakich działań, czy też naruszenie których konkretnie obowiązków czy też regulacji prawnych, w związku z zajmowanym stanowiskiem, dało podstawę jego odwołania. Należy przy tym zauważyć, że o ile przesłanką odwołania może być jak najbardziej utrata zaufania do osoby pełniącej stanowisko komendanta powiatowego PSP, o tyle powody owej utraty zaufania muszą wynikać jednoznacznie z uzasadnienia wydanego przez organ rozstrzygnięcia, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając sporne decyzje, organy administracji publicznej obu instancji dopuściły się istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

W tym stanie rzeczy, sporne decyzje nie mogły ostać się w obrocie prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy winny wziąć pod uwagę dokonaną powyżej analizę, pamiętając o tym, że ocena, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 31a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu decyzji odwołującej z zajmowanego stanowiska komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie osoby odwoływanej, które mają prowadzić do odwołania jej ze stanowiska, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie decyzji. W uzasadnieniu zaś samego rozstrzygnięcia w zakresie odwołania muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane stronie nieprawidłowości, które przyczyniły się do braku zaufania dającego ewentualną podstawę do odwołania.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie zwrot kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.