Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1907/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 4, art. 11 ust. 1, ust. 5, art. 26 ust. 1, ust. 2, ust. 5,
journal: Dz.U. 2004 nr 116 poz 1206
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi P. G. na uchwałę Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia ... kwietnia 2009 r. nr ... w przedmiocie realizacji projektu własnego finansowanego z budżetu Unii Europejskiej; 1. stwierdza nieważność § 8 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały nr ... Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia ... maja 2009 r. 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Zarządu Województwa Mazowieckiego na rzecz P. G. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z ... kwietnia 2009 r. nr ... w sprawie realizacji w roku akademickim 2008/2009 projektu własnego Samorządu Województwa ... - "... Stypendium Doktoranckie", w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, Działania 2.6 "Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy", Zarząd Województwa ... zatwierdził do realizacji projekt, określił kwotę przeznaczoną na realizację projektu, przyjął regulamin (stanowiący integralną część uchwały) rekrutacji, warunki oraz tryb przyznawania i przekazywania stypendiów dla najlepszych absolwentów szkół wyższych kontynuujących naukę na studiach doktoranckich z zakresu nauk i dziedzin naukowych przyczyniających się do rozwoju strategicznych obszarów Województwa ....

W toku realizacji projektu uchwała z ... kwietnia 2009 r. została zmieniona następującymi uchwałami: ...

Zarząd Województwa ... uchwałą z ...maja 2009 r., nr ... zatwierdził listę rankingową, a następnie przyznał stypendia doktorantom wymienionym na powyższej liście w pozycjach od 1 do 1062.

P. G. (dalej: skarżący, strona) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę z ... kwietnia 2009 r., w brzmieniu nadanym uchwałami zmieniającymi z .... W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z uwzględnieniem stanowiących jej integralną część załączników nr 1 i 2.

Zaskarżonej uchwale strona zarzuciła istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 2 w związku z art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78, a także art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 93 oraz art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483),

- art. 7 i art. 70 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 18 pkt 19a, art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 57 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 i 6 oraz art. 89 ustawy o samorządzie województwa – (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm. dalej: u.s.w.), a także w związku z art. 11 i art. 26 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm., dalej: "ustawa o NPR") oraz § 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.).

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została wydana przez niewłaściwy organ, a powołane w uchwale przepisy nie mogły stanowić podstawy prawnej do jej wydania.

Skarżący wskazał, że w roku akademickim 2008/2009 był słuchaczem dziennych studiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, a tym samym pozostawał adresatem zaskarżonej uchwały. Następnie złożył wniosek o przyznanie stypendium, który został oceniony pozytywnie pod względem formalnym.

W dniu ... maja 2009 r. Zarząd Województwa ... podjął uchwałę nr ... w sprawie zatwierdzenia listy rankingowej oraz przyznania stypendiów. Skarżący nie został zakwalifikowany do przyznania stypendium.

W ocenie skarżącego uchwała z ... maja 2009 r. jest decyzją administracyjną, choć ułomną formalnie. Skarżący pismem z ... maja 2009 r. wezwał Zarząd Województwa ... do usunięcia naruszenia prawa, żądając uchylenia uchwały z ... kwietnia 2009 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podstawą prawną do zaskarżenia uchwały, stanowi art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 i 4 u. s. w. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p. p. s. a. w zakresie, w jakim przepisy te przewidują możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności faktycznych i prawnych (uchwał niebędących aktami prawa miejscowego) podejmowanych przez organy samorządu województwa w sprawach administracji publicznej oraz naruszających prawa osób trzecich.

Skarżący wskazał, że mając na uwadze treść art. 70 ust. 4 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 11 ust. 2 pkt 4 i 6, art. 18 ust. 19a oraz art. 41 ust. 2 pkt 4 u.s.w. oraz z przepisami ustawy o NPR i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, uchwała pod względem przedmiotowym stanowi akt mieszczący się w zakresie działalności administracyjnej państwa, natomiast w aspekcie podmiotowym pochodzi od organu znajdującego się w strukturze aparatu administracji publicznej. Wobec tego, uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Nie zmienia powyższego faktu okoliczność, że w oparciu o regulacje uchwały (załącznik regulaminu) zawarte zostały umowy cywilnoprawne, na podstawie których nastąpiła wypłata stypendiów. Skarżący wskazał na stanowisko orzecznictwa: uchwałę siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 2000 r. OPS 11/00, ONSA 2001 Nr 2 poz. 52, w której przyjęto, że do aktów organów gminy (to samo dotyczy aktów organów województwa, w tym zarządu) objętych zakresem skargi do sądu administracyjnego należy zaliczyć te z nich, które nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych.

Wskazując na naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą skarżący podniósł, że zgodnie z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne, na zasadach określonych w ustawach, tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów, przy czym - stosownie do art. 7 Konstytucji RP - mają obowiązek czynić to na podstawie i w granicach prawa. Wskazane normy nie są źródłem roszczenia przeciwko władzy publicznej o przyznanie pomocy materialnej, np. w formie stypendium, statuują jednak prawo do żądania od władz publicznych, aby respektowały istniejące przepisy i tworzyły oraz wspierały systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów w sposób legalny, co ma swoje dalsze odniesienie z punktu widzenia tak zasadniczych uprawnień jednostki, jak prawo do zaskarżania orzeczeń, prawo do sądu oraz dostęp do drogi sądowej w sprawach naruszonych praw lub wolności (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji RP) w sytuacji, gdy władze publiczne kreują uprawnienia stypendialne z naruszeniem przepisów Konstytucji RP oraz z uchybieniem normom ustawy o samorządzie województwa.

Skarżący wyjaśnił, że uchwała, której jest adresatem, kształtuje jego sytuację przede wszystkim w unormowaniach regulaminu. Zarzucił, że regulamin nie przewiduje żadnych dodatkowych kryteriów, które precyzowałyby, co należy rozumieć pod pojęciem "prac badawczych, wpisujących się w strategiczne obszary rozwoju określone w Strategii Rozwoju Województwa ... i dotyczących spraw istotnych dla rozwoju innowacyjności oraz zwiększenia konkurencyjności Regionu" (§ 1ust. 4 regulaminu), kreując w tym zakresie pełną arbitralność i zupełną dowolność w zakresie ocen dokonywanych przez komisję stypendialną.

Skarżący ocenił, że w świetle zapisów § 7 ust. 17 w związku z § 7 ust. 11 regulaminu ocena merytoryczna względem części doktorantów, w tym skarżącego, została dokonana w sposób nierzetelny i całkowicie dowolny, a adresaci tych ocen, w tym skarżący, pozbawieni są możliwości dowiedzenia się, ile punktów - i dlaczego tyle – uzyskali. Skarżący podniósł również, że zgodnie z regulaminem (§ 7 ust. 14) doktorant nie ma możliwości odwołania się od oceny komisji stypendialnej.

Następnie skarżący podniósł, że projekt "... Stypendium Doktoranckie" jest w świetle zapisów ustawy o NPR, a w szczególności jej art. 2 pkt 9 i pkt 12 oraz art. 11, wyłącznie pojedynczym projektem realizowanym w ramach jednego z działań przewidzianych w Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (działania zostały określone w wydanym na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o NPR rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006).

Skarżący uznał za chybiony zarzut, iż podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowi art. 11 ust. 5 ustawy o NPR. Projekt "... Stypendium Doktoranckie" w żadnym wypadku nie stanowi bowiem uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 - 2006 w rozumieniu art. 11 ustawy o NPR, szczególnie, że uzupełnienia tego dokonano rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1267/09 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zmieniających ją uchwał Zarządu Województwa ...: ...

Sąd wywiódł, że podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu skargi nie tylko interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie winny być naruszone uchwałą. Sąd uznał, że skarżący miał legitymację do wystąpienia ze skargą do sądu. Legitymacja ta wynika wprost z faktu bycia uczestnikiem studium doktoranckiego, złożenia wniosku o dofinansowanie projektu oraz z zakresu regulacji zaskarżonej uchwały określającej prawo do dofinansowania w ramach "... Stypendium Doktoranckiego".

W ocenie Sądu przedmiotem zaskarżenia była uchwała zarządu Województwa ... z dnia ... kwietnia 2009 r., która w § 1 stanowiła, że zatwierdza do realizacji w roku akademickim 2008/2009 projekt własny Samorządu Województwa ... – "... Stypendium Doktoranckie", w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, Działania 2.6. "Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy", zaś w § 4 wprowadza Regulamin rekrutacji, warunków oraz trybu przyznawania stypendiów dla najlepszych absolwentów szkół wyższych kontynuujących naukę na studiach doktoranckich z zakresu nauk i dziedzin naukowych przyczyniających się do rozwoju strategicznych obszarów Województwa ....

Sąd ocenił, że zaskarżona uchwała została wydana bez właściwej podstawy prawnej. Przepisy ustrojowe powołane jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały nie uprawniają zarządu województwa do wprowadzenia regulaminu i rozstrzygania w zakresie przyznawania stypendiów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa ....

Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 616/10 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarówno uzasadniając dopuszczalność skargi jak i wykazując, iż zaskarżona uchwała narusza prawo ogólnie opisał naruszenie praw skarżącego i sprzeczność uchwały z prawem w najistotniejszym zakresie postanowień regulaminu. Ocena legalności postanowień regulaminu stanowiła natomiast kluczowe zagadnienie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił również, w jaki sposób prawa skarżącego naruszyły postanowienia inne niż § 4 uchwały z ... kwietnia 2009 r. i załącznik nr 2 do tej uchwały oraz na czym polegała ich niezgodność z prawem.

Za zasadny NSA uznał również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. wskazując, iż przepis ten nie ma zastosowania w przypadku kontroli zgodności z prawem aktów i czynności o charakterze generalnym, choćby były skierowane do wyodrębnionego przez wskazanie cech wyróżniających kręgu podmiotów.

NSA zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jednoznacznie jakie uchwały stanowiły przedmiot zaskarżania. Skarżący w wezwaniu o usunięcie naruszenia prawa wymienił bowiem w mniejszej niż w skardze liczbie uchwały zmieniające uchwałę z ... kwietnia 2009 r.

W toku ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skarżący w piśmie procesowym z dnia 28 września 2011 r. podtrzymał żądania skargi. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem przepisów art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał ponadto, że uchwałę Zarządu Województwa ... nr ... z ... maja 2009 r. należy traktować jako decyzję administracyjną, co prowadzi do wniosku, że procedura konkursowa powinna - w aspekcie formalnym - toczyć się zgodnie z przepisami k.p.a.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 4 października 2011 r. skarżący wyjaśnił, że swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały wywodzi głównie z faktu, że był adresatem tej uchwały. Wskazał również na treść art. 70 ust. 4 Konstytucji RP. Podkreślił też, że zapisy zawarte w regulaminie naruszały ogólnie obowiązujący porządek prawny. Odnośnie zakresu zaskarżenia wskazał na treść art. 134 p.p.s.a. oświadczając, iż pozostawia tę kwestię do uznania Sądu.

Wyrokiem z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1613/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W ocenie Sądu skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby dla niego określone uprawnienie, naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Za taki przepis nie może być w ocenie Sądu uznana przywołana przez skarżącego norma ogólna art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, ponieważ nie wynikają z niej dla skarżącego żadne konkretne uprawnienia, w które zaingerowałaby w sposób negatywny zaskarżona uchwała.

W ocenie Sądu legitymacji skargowej strony nie można także wywodzić z faktu, iż w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały był słuchaczem dziennych studiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, ponieważ art. 91 ust. 1 u.s.w. nie przyznaje legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero potencjalnie zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie danego aktu.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 245/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. NSA zauważył, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie odczytał i wykonał zalecenia zawarte w wyroku z 8 czerwca 2011 r. Podkreślił, że w wyroku WSA nie zostały wyrażone wątpliwości co do legitymacji skargowej strony. Naczelny Sąd Administracyjny wówczas rozpoznający sprawę nie sformułował też zaleceń, z których można by wywodzić potrzebę ponownego badania kwestii legitymacji skargowej. Wspominając o braku rozważań dotyczących naruszenia praw skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionował legitymacji skarżącego w ogóle, lecz nawiązywał do niedostatecznych ustaleń i rozważań Sądu dotyczących przedmiotu skargi i oceny legalności poszczególnych jednostek redakcyjnych regulaminu stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. Z uzasadnienia wyroku z 8 czerwca 2011 r. wprost wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionował legitymacji skarżącego co najmniej w zakresie § 4 i załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji powinien skoncentrować się na tych problemach, które zostały podniesione przez NSA w wyroku z 8 czerwca 20011 r. Natomiast na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie było rolą Sądu ponowne badanie legitymacji skargowej strony, gdyż ta została przesądzona w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącego przez § 4 uchwały i załącznik nr 2 do niej, co jest wystarczające do uznania, że skarżący był legitymowany do wniesienia skargi. Inną kwestią, która nie została zbadana przez Sąd pierwszej instancji, jest natomiast zasadność skargi.

Sąd drugiej instancji zauważył, że konsekwencją przyjęcia, tak jak miało to miejsce w wyroku NSA z 8 czerwca 2011 r., że uchwała może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.w., jest uznanie istnienia grupy podmiotów, którym przysługuje legitymacja skargowa tzn. podmiotów, których interes prawny (uprawnienie) został tą uchwałą naruszony - musi istnieć realna możliwość jej zaskarżenia. Możliwość taką powinni mieć adresaci tej uchwały, a więc doktoranci, którzy w roku akademickim 2008/2009 kontynuowali naukę na studiach doktoranckich i ubiegali się o stypendium w ramach "... Stypendium Doktoranckiego". Skarżący spełnia te warunki, gdyż w roku akademickim 2008/2009 był słuchaczem dziennych studiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, a zgłaszając wniosek o przyznanie stypendium poddał się procedurze określonej w uchwale z ... kwietnia 2009 r., a dokładnie w załączniku nr 2 do tej uchwały. Sposób ukształtowania tej procedury, a w szczególności pozbawienie wnioskodawców ubiegających się o stypendium, w tym skarżącego, możliwości zapoznania się z aktami i wynikiem merytorycznej oceny wniosku (w tym poznania liczby uzyskanych punktów) oraz weryfikacji tej oceny w jakimkolwiek trybie należy traktować jako naruszenie interesu prawnego. Uchwała wyłączając możliwość odwołania od oceny wniosku w istocie pozostawiała poza wszelką kontrolą działania Komisji Stypendialnej, a w konsekwencji reguły przyznawania pomocy ze środków publicznych. Uwzględniając, że ocena wniosku przez Komisję Stypendialną była podstawą ustalania listy rankingowej a następnie zawierania umów stypendialnych, NSA uznał, że odmowa wnioskodawcom prawa do odwołania nie pozostawała bez wpływu na sferę ich praw (w tym także skarżącego). Sąd kasacyjny uznał, że trafne są zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko sądu pierwszej instancji o braku legitymacji strony do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

- stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz 1270 ze zm. dalej ppsa) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając sprawę niniejszą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa oraz wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011r. w sprawie o sygn. akt II GSK 616/10 wydanym w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej Zarządu Województwa ... oraz w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 245/12 wydanym w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej P. G.

W świetle powyższych wyroków nie może budzić wątpliwości, iż :

- zaskarżona do Sądu uchwała nr ... ( a także uchwały ją zmieniające ) została wydana na podstawie art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju ( Dz. U. Nr 116 poz. 1206 ze zm. )

- możliwość zaskarżania tejże uchwały wynika z art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa,

- skarżący jako adresat zaskarżonej uchwały ma interes prawny w jej zaskarżeniu do sądu.

Oceniając zasadność skargi P. G. należy także mieć na względzie pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r sygn. akt. II GPS 3/06 : "Odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy." ( publ. ONSAiWSA 2007/3/59) . Wprawdzie rozważania NSA dotyczyły problemu dofinansowania przyznawanego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", jednak są one w pełni adekwatne w sprawie niniejszej, gdyż dofinansowanie dla doktorantów w ramach regionalnego programu operacyjnego odbywało się na takich samych zasadach – na podstawie tego samego przepisu ustawy o Narodowym Planie Rozwoju.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o NPR ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, projektów w ramach programów wymienionych w art. 8 ust. 1 pkt 1-3 składał wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach. Użyte w przepisie pojęcie "instytucja zarządzająca" oznacza właściwego ministra albo inny organ administracji publicznej odpowiedzialny za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności lub Podstaw Wsparcia Wspólnoty, o których mowa w przepisach wspólnotowych ustanawiających Fundusz Spójności i przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (art. 2 pkt 5 ustawy NPR). Natomiast instytucja wdrażająca to, w myśl art. 2 pkt 4 omawianej ustawy, podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przytoczone przepisy ustawy o NPR wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych - unormowanych osobno, w dwóch różnych ustępach art. 26 tej ustawy. Pierwszy etap to postępowanie wszczynane na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą, stosownie do przyjętego realizacji. Etap ten kończy się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy. Dopiero po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu następuje drugi etap postępowania, którym jest zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 ustawy).

Zdaniem Składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie przedstawionej wyżej, złożonej procedury mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Użyte przez ustawodawcę określenie "przyznaje dofinansowanie" należy interpretować jako stworzenie podstawy prawnej do wydania przez instytucję wdrażającą lub zarządzającą decyzji administracyjnej. Decyzje wydawane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR mają charakter indywidualny i jednostronny.

Wobec takiej konkluzji należy stwierdzić, że decyzje te winny odpowiadać rygorom określonym w art. 107 k.p.a. czyli przede wszystkim zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji .

Nie może więc budzić wątpliwości, że zapisy procedury oceny wniosków stypendialnych zawarte w załączniku nr 2 do uchwały z ... kwietnia 2009 r. , ostatecznie zmienionej uchwałą Nr ... z ... maja 2009 r. powyższych wymogów nie spełniają. Zgodnie z § 8 ust. 1 Regulaminu Zarząd Województwa ... na podstawie rekomendacji Komisji Stypendialnej zatwierdza Listę rankingową sporządzoną przez Komisję Stypendialną. Kolejność wniosków na Liście wynika z liczby punktów, począwszy od najwyższej, uzyskanych podczas ich oceny merytorycznej, przeprowadzonych w Podkomisjach, o których mowa w § 7 ust. 4. Stypendia przyznaje się doktorantom, których Wnioski objęte Listą rankingową otrzymały najwyższą liczbę punktów ( § 8 ust. 2 i 3 Regulaminu). Stypendium zaś wypłaca się na podstawie Umowy stypendialnej zawartej pomiędzy Samorządem Województwa ... a stypendystą ( § 10 ust. 1 Regulaminu ).

Jak wynika z zapisów wyżej zacytowanych nie odpowiadają one wymogom określonym w Uchwale Składu 7 sędziów NSA dla procedury określonej jako administracyjna. Regulamin nie tylko nie przewiduje wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyznania stypendium, ale nawet nie przewiduje pisemnego poinformowania doktoranta o wynikach oceny, wraz z jej uzasadnieniem. I oczywiście nie przewiduje żadnej procedury odwoławczej od wyników oceny.

Zdaniem Sądu brak jest natomiast podstaw do kwestionowania całej procedury związanej z programem przyznawania stypendiów w ramach realizowanego przez Zarząd Województwa ... programu własnego. Poza naruszającą prawo procedurą dot. oceny wniosków o stypendium , w pozostałym zakresie zaskarżone uchwały wraz z załącznikami zostały wydane zgodnie z kompetencjami Zarządu Województwa, określonymi w art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o NPR. Kwestie poruszane przez skarżącego, związane z brakiem zatwierdzenia uzupełnienia programu , zawartego w zaskarżonej uchwale przez Komitet Monitorujący, zostały w sposób precyzyjny wyjaśnione w piśmie procesowym organu z 6 października 2011 r. ( k 266, 267 akt sądowych ), i w ocenie Sądu brak jest podstaw do dalszego wyjaśniania tej kwestii. Poza wszystkim jest to wyjście poza interes prawny skarżącego, a także zarzutów, które dotyczą wyłącznie procedury oceny wniosków o stypendium.

Wobec powyższego Sąd uznał, że stwierdzeniu nieważności mogą podlegać tylko te zapisy Regulaminu, które dotyczą powyższej procedury . Nie ma podstaw do uchylania całej uchwały, czy też nawet całego Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Uchwała nie reguluje tych kwestii w ogóle, stanowi jedynie, że Załącznik nr 2 zawiera Regulamin. Sam zaś Regulamin zawiera także zapisy obojętne z punktu widzenia interesu skarżącego, a ponadto nie naruszające prawa ( chociażby dot. powołania Komisji Stypendialnej, trybu jej procedowania itp.). Szczegółowy sposób oceny wniosku o dofinansowanie został pozostawiony przez ustawę o NPR do decyzji instytucjom zarządzającym i pośredniczącym.

Z powyższych względów stwierdzeniem nieważności powinien być objęty jedynie § 8 Regulaminu. Pozostałe unormowania nie naruszają prawa, a ponadto ich wyeliminowanie w żaden sposób nie wpłynie na wykonalność wyroku. To jest zresztą kwestia , która przekracza ramy tej sprawy, gdyż de facto pieniądze na program stypendialny zostały już rozdysponowane w roku 2009. Na marginesie należy wskazać, że uchwała Nr ... zatwierdzająca listę rankingową nie jest objęta ani skargą ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 29 maja 2009 r. , wobec tego jej legalność nie może być badana.

Z powyższych względów na zasadzie art. 147 § 1 i 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.

Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 p.p.s.a