Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 773/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. M. S.-C. nr [...][...] w S. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od niewybrania do dofinansowania projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem Dyrektora z dnia [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) poinformowano Wspólnotę Mieszkaniową w S.(stronę skarżącą) o negatywnym wyniku oceny projektu pn. "[...]." Projekt spełnił wszystkie obligatoryjne kryteria oceny formalnej i merytorycznej oraz otrzymał powyżej wymaganej liczy punktów ( 55 pkt), lecz z powodu ograniczonej dostępności środków finansowych w ramach naboru nr [...] nie został wybrany do dofinansowania.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r. strona skarżąca złożyła protest wnosząc o ponowną weryfikację wniosku o dofinansowanie projektu pod kątem spełnienia następujących kryteriów, tj. "Efektywność ekonomiczno-społeczna projektu", "Gotowość projektu do realizacji", "Wpływ projektu na promowanie równości mężczyzn i kobiet", "Wpływ projektu na przywracanie i utrwalanie ładu przestrzennego". Strona skarżąca nie podniosła aspektu proceduralnego, dotyczącego zgodności dokonanej oceny projektu z obowiązującą procedurą.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2017 r. IZ RPO WD nie uwzględniła protestu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia IZ RPO WD odnosząc się kolejno do kryteriów:

- "Efektywność ekonomiczno-społeczna projektu" – po przywołaniu treści ocen I i II Oceniającego - uznała to kryterium za spełnione i przyznała 4 pkt,

- "Wpływ projektu na promowanie równości mężczyzn i kobiet" - po przywołaniu treści ocen I i II Oceniającego - uznała za zasadną negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie w zakresie tego kryterium;

-"Wpływ projektu na przywracanie i utrwalanie ładu przestrzennego" - po przywołaniu treści ocen I i II Oceniającego – uznała, że kryterium to zostało spełnione i podtrzymała przyznaną liczbę punktów (1,5 pkt).

Odnosząc się w natomiast do kryterium "Gotowość projektu do realizacji" IZ RPO WD wskazała, że I Oceniający stwierdził, iż "Projekt wymaga uzyskania decyzji budowlanych. Dołączone do wniosku o dofinansowanie decyzje pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nie posiadają adnotacji o ostateczności, dlatego nie można przyznać w tym kryterium punktów. Przyznano 0 pkt." II Oceniający stwierdził natomiast, że "Projekt wymaga uzyskania decyzji budowlanych, ale decyzje, które uzyskał nie posiadają adnotacji o ostateczności. Przyznano 0 pkt."

IZ RPO WD nawiązała także do treści protestu strony skarżącej w zakresie tego kryterium, w którym strona skarżąca dowodziła, że "w kryterium ocena punktowa wyniosła 0 punktów, pomimo iż przedstawiła ona decyzje budowlane wydane w 2009 r., a więc co do których nie istnieje żadne ryzyko ich podważenia. Ocena 0 punktów na podstawie braku potwierdzenia o ostateczności decyzji, która w swojej mocy jest decyzją (a nie np. decyzją warunkową) podjętą 8 lat temu, od której nie istnieje możliwość jej podważenia, jest dla niej krzywdzące. We wniosku w sekcji: "Posiadane decyzje budowlane" opisano precyzyjnie, jakie prace były wykonywane w ramach decyzji (niezwiązane z projektem), że prowadzona jest książka obiektów (dziennik budowy) z aktualnymi wpisami i w związku z tym pozwolenie jest nadal aktualne. Załączone do wniosku decyzje budowlane siłą rzeczy są ostateczne, a potwierdzenie stanu oczywistego jest nadmiernym wymogiem niemającym żadnego logicznego uzasadnienia. Strona przywołała dalej treść art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. 1994 nr 89 poz. 414 ze zm.) i wskazała, że ostatnie daty wpisów w dzienniku budowy nr 617/2009 to 16 września 2015 r, a w dzienniku budowy nr 617/2009 to 18 lipca 2016 r. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca stwierdziła, że decyzje te są decyzjami aktualnymi w świetle prawa budowlanego. Dlatego też skarżaca wniosła o przyznanie 4 punktów w ramach niniejszego kryterium."

IZ RPO WD – odnosząc się do powyższego – podniosła, że zgodnie z opisem w ramach kryterium będzie sprawdzane na jakim etapie przygotowania znajduje się projekt:

- Projekt wymaga uzyskania decyzji budowlanych, ale jeszcze ich nie uzyskał lub uzyskał decyzje budowlane na mniej niż 40% wartości planowanych robót budowlanych — 0 pkt.

- Projekt wymaga uzyskania decyzji budowlanych i uzyskał decyzje budowlane na min. 40% wartości planowanych robót budowlanych — 2 pkt.

- Projekt wymaga uzyskania decyzji budowlanych i posiada wszystkie decyzje budowlane dla całego zakresu inwestycji — 4 pkt.

- Projekt nie wymaga uzyskania decyzji budowlanych — 4 pkt.

Punkty w ramach kryterium zostaną przyznane jeżeli ostateczna decyzja budowlana zostanie dołączona do pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie. 0-4 punktów (0 punktów w kryterium nie oznacza odrzucenia wniosku).

Dalej IZ RPO WD podniosła, że zgodnie z Instrukcją "Gotowość projektu do realizacji" oznacza posiadanie pozwoleń na budowę (lub decyzji równoważnych) na wszystkie inwestycje przewidziane do realizacji w ramach projektu. Ilekroć jest mowa o "decyzji budowlanej" należy przez to rozumieć każdą decyzję uprawniającą do rozpoczęcia robót budowlanych a także sytuację, kiedy w wyniku braku sprzeciwu właściwego organu Wnioskodawca jest uprawniony do realizacji przedsięwzięcia w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane. (...) Aby uzyskać punkty na ocenie merytorycznej Wnioskodawca powinien złożyć ostateczne w dniu złożenia pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie pozwolenie na budowę. Powinno ono dotyczyć wnioskowanej inwestycji. Ostateczność pozwolenia na budowę należy potwierdzić pieczęcią (wpisem) właściwego organu."

Tymczasem strona skarżąca do pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie dołączyła decyzje budowlane dla całego zakresu inwestycji, jednak nie posiadały one adnotacji o ostateczności. A opis kryterium jasno wskazuje, iż decyzje budowlane muszą być ostateczne, czego bezsprzecznym dowodem (zgodnie z Instrukcją) jest pieczęć (wpis) właściwego organu o ich ostateczności. Strona skarżąca w sekcji A wniosku o dofinansowanie "Gotowość projektu do realizacji" podaje informację, iż "prowadzona książka obiektu ma aktualne wpisy - pozwolenie jest nadal ważne". Aczkolwiek książka obiektu nie jest dokumentem tożsamym z dziennikiem budowy a stwierdzenie, że pozwolenie jest nadal ważne nie oznacza jego ostateczności. Na podstawie książki obiektu nie można stwierdzić, iż dana decyzja budowlana jest aktualna, tj. czy budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub czy budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Takim dokumentem jest dziennik budowy, do którego prowadzenia zobowiązany jest kierownik budowy/robót, zgodnie z decyzją nr 458/2009 z dnia 4 maja 2009 r. oraz decyzją nr 652/2009 z dnia 15 czerwca 2009 r. Ponadto zgodnie z obowiązującą w konkursie Instrukcją: "Ostateczność pozwolenia na budowę należy potwierdzić pieczęcią (wpisem) właściwego organu. (...)." Pozwolenie na budowę musi być także aktualne — nie może być starsze niż trzy lata, chyba że prace budowlane zostały już rozpoczęte. W takim przypadku należy dołączyć kopię pierwszej i ostatniej zapisanej strony Dziennika budowy oraz poświadczenie, że budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna oraz, że nie została ona przerwana na czas dłuższy niż 3 lata." Strona skarżąca nie przedstawiła natomiast decyzji posiadających pieczęci (wpisu) właściwego organu o ich ostateczności, nie dołączyła również kopii pierwszej i ostatniej zapisanej strony Dziennika budowy, co winna uczynić ponieważ, gdyż załączyła decyzję podjętą 8 lat temu. Strona skarżąca błędnie nadto – zdaniem IŻ RPO WD - wskazała książkę obiektu jako dokument tożsamy z dziennikiem budowy. Zapisy ustawy Prawo budowlane wyraźnie rozróżniają te dwa dokumenty w art. 45 i art. 64 ), co zostało czytelnie wyartykułowane w Instrukcji wypełniania wniosku (dostępnej dla każdego Wnioskodawcy). Dlatego też zdaniem IZ RPO WD przyznanie stronie skarżącej punktów w ramach tego kryterium bez spełnienia ww. wymogu skutkowałoby złamaniem zasady równego traktowania Wnioskodawców. Do obowiązków Wnioskodawcy należy rzetelne przygotowanie wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami, w sposób niebudzący wątpliwości oceniających. Wnioskodawca zobowiązany jest do stosowania zapisów Regulaminu danego konkursu wraz z załącznikami oraz zapisów Instrukcji. Mając powyższe na uwadze IZ RPO WD uznało za zasadną negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie w zakresie kryterium "Gotowość projektu do realizacji".

W skardze z dnia 7 listopada 2017 r. strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez uznanie, że przedłożenie ostatecznych decyzji-pozwoleń na budowę, niezaopatrzonych w pieczęć (klauzulę) ostateczności jest niezgodne z postanowieniami Regulaminu konkursu i tym samym dokonanie oceny projektu na podstawie kryteriów sprzecznych z postanowieniami Regulaminu;

2) art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny polegający na błędnym przyjęciu, że nie spełniono wskazanego kryterium "Gotowość projektu do realizacji",

3) art. 45 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zw. z pkt 16 Regulaminu poprzez brak rzetelnej oceny wniosku polegającej na nieprecyzyjnym wezwaniu do uzupełnień i wyjaśnień w zakresie pozwoleń na budowę, brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu, powielenie argumentów IPAW i niedostrzeżenie ewidentnych uchybień merytorycznych w ramach oceny wniosku, wnosząc o uwzględnienie skargi.

W uzasadnieniu skargi (k. 3 – 5) strona skarżaca w szczególności podniosła, że nie akceptuje – jedynie – oceny w zakresie kryterium "Gotowość projektu do realizacji" (przyznano 0 punktów na 4 możliwe).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 Nr 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwanej p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 z dnia 11 lipca 2014 r. (Dz. U z 2017, poz. 1460 zwanej ustawą wdrożeniową), które określają między innymi sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., o czym mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, instytucja zarządzająca, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów i wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy, wybór projektów do dofinansowania jest przeprowadzany przez właściwą instytucję w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący. Wybór projektów w trybie konkursowym następuje na podstawie regulaminu określonego przez właściwą instytucję. Regulamin określa zasady przeprowadzenia konkursu, zawierając w swej treści pozycje wymienione szczegółowo w art. 41 ust. 2 pkt 1-12 ustawy wdrożeniowej, w tym "kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia" (pkt 7).

Konkurs w rozpoznawanej sprawie został przeprowadzony na podstawie zapisów Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. w ramach ogłoszonego naboru wniosków o dofinansowanie, Osi priorytetowej 3, Gospodarka niskoemisyjna, Działania 3.3 efektywność energetyczna w budynkach użyteczności publicznej i sektorze mieszkaniowym, Poddziałania 4-3.3.4 Efektywność energetyczna w budynkach użyteczności publicznej i sektorze mieszkaniowym – ZIT AW, Schematu B: Projekty związane z kompleksową modernizacją energetyczną budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie były w zasadzie dwie kwestie. Pierwsza, wymagająca ustalenia, czy na etapie oceny formalnej strona skarżąca winna zostać wezwana do uzupełnienia wniosku "w zakresie wyjaśnień co do charakteru decyzji (ich ostateczności)". Druga odnosząca się do sprawdzenia prawidłowości dokonanej oceny wniosku i przyznania punktacji w ramach jednego z czterech kryteriów tj. kryterium "Gotowość projektu do realizacji", w ramach którego strona skarżaca otrzymała 0 pkt na 4 możliwe. W odniesieniu bowiem do pozostałych kryteriów strona skarżąca nie zakwestionowała przyznanej - w wyniku rozpatrzenia protestu - punktacji.

Bezspornym jest, że strona skarżąca do pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie dołączyła decyzje dla całego zakresu inwestycji, aczkolwiek nie posiadały one adnotacji o ostateczności. Ponadto strona skarżąca udzielając odpowiedzi "na jakim etapie przygotowania znajduje się projekt" wyraźnie wskazała, że "projekt wymaga uzyskania decyzji budowalnych i posiada wszystkie decyzje budowalne dla całego zakresu inwestycji". Z opisu natomiast posiadanych przez stronę skarżącą decyzji budowalnych wynika zaś, że posiada ona dwie decyzje:

- pierwszą: decyzję Starosty S. nr 458/2009 z dnia 4 maja 2009 r.. Pozwolenie na roboty budowalne obejmujące docieplenie ścian zewnętrznych z pomalowaniem elewacji wraz z przebudową kondygnacji podziemnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego (...). W ramach pozwolenia prowadzone były modyfikacje instalacji gazowej i kondygnacji podziemnej, prowadzona książka obiektu ma aktualne wpisy – pozwolenie jest nadal ważne (wg. oświadczenia strony skarżącej),

- drugą: decyzję Starosty S. nr 652/2009 z dnia 5 czerwca 2009 r. Pozwolenie na roboty budowlane obejmujące docieplenie ścian zewnętrznych i stropodachu budynku, przebudowie kondygnacji podziemnej z przeznaczeniem na piwnice lokatorskie, przebudowie wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym. W ramach pozwolenia prowadzone były modyfikacje instalacji gazowej i prace na kondygnacji podziemnej, prowadzona książka obiektu ma aktualne wpisy – pozwolenie jest nadal ważne (wg. oświadczenia strony skarżącej).

Ani na etapie kontroli formalnej, ani na etapie kontroli merytorycznej wniosku strona skarżąca nie została wezwana do jego korekty w tym właśnie zakresie, co w jej ocenie stanowi naruszenie ustawy wdrożeniowej, gdyż uzupełnienie wniosku "w zakresie wyjaśnień co do charakteru decyzji (ich ostateczności)" nie prowadziłyby do "modyfikacji wniosku".

Tymczasem art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek, właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Powołany artykuł w ust. 2 zawiera stwierdzenie, że uzupełnienie wniosku nie może właśnie prowadzić do jego "istotnej zmiany, modyfikacji".

Zapisy te znalazły odzwierciedlenie pkt 15 Regulaminu konkursu, z którego wynika, że wezwanie do poprawienia oczywistej omyłki lub uzupełnienia braku formalnego może nastąpić na każdym etapie oceny spełnienia kryteriów wyboru (zarówno oceny formalnej, jak i merytorycznej) o ile zostaną stwierdzone, w trybie art. 43 ustawy wdrożeniowej. Niepoprawienie w terminie lub niepoprawienie wszystkich braków i omyłek lub wprowadzenie zmian, niewynikających z pisma i powodujących istotną modyfikację spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia i niedopuszczenie projektu do dalszej oceny. Regulamin też definiuje pojęcie "istotnej modyfikacji" poprzez którą należy w szczególności rozumieć modyfikację dotyczącą elementów treściowych wniosku, której skutkiem jest zmiana:

- podmiotowa (np. zmiana Wnioskodawcy, podmiotu/podmiotów realizujących, partnerów) dopuszcza się wyłącznie zmiany wnikające wprost z przepisów prawa,

- przedmiotowa (np. zakres rzeczowy, skrócony opis projektu, kategorie kosztów, zmiany wartości projektu niewynikających z oczywistych omyłek i błędów rachunkowych),

- celów projektu,

- wskaźników monitoringowych, w tym ich wartości docelowych niewynikających z omyłki lub celów mających wpływ na kryteria wyboru projektów.

Ostateczna ocena czy uzupełnienie wniosku o dofinansowanie lub poprawienie w nim oczywistej omyłki doprowadziło do istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, jest dokonywana przez DIP.

Mając powyższe na uwadze – w pierwszej kolejności podnieść należy, że brak polegający na przedłożeniu przez stronę skarżącą decyzji dla całego zakresu inwestycji, aczkolwiek bez adnotacji o ich ostateczności, nie może zostać uznany za "oczywistą omyłkę" objętą dyspozycją art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i pkt 15 Regulaminu.

Wyjaśnić należy, że pojęcie "oczywistej omyłki" użyte w treści powołanego przepisu oznacza widoczny błąd pisarski lub inną podobną usterkę w tekście wniosku o dofinansowanie lub jego załącznikach. Za oczywistą należy uznać także omyłkę, która nie jest widoczna w treści wniosku o dofinansowanie, ale wynika z porównania treści wniosku z pozostałymi dokumentami złożonymi wraz z nim. Pojęcie to z definicji zakłada ewidentny, w kontekście całej treści protestu i dokumentacji aplikacyjnej, błąd informacyjny. Ocena czy pomyłka jest oczywista ma charakter formalny i następuje przez analizę i porównanie informacji zawartych w dokumentacji aplikacyjnej. Jako przykład oczywistej omyłki można podać np. sytuację wpisania we wniosku o dofinansowanie nazwy wnioskodawcy z błędem literowym, gdy np. z pieczęci firmowej wynika poprawna nazwa wnioskodawcy (Komentarz do art. 43 ustawy wdrożeniowej, autor: Rafał Poździk, stan prawny 22 luty 2016 r.). Za oczywistą omyłkę należy również uznać błędy rachunkowe np. gdy w treści wniosku o dofinansowanie omyłkowo wyliczono kwotę VAT, a pomyłka wynosiła 1 PLN (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2009 r. w sprawie V SA/Wa 1624/09 oraz wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. w sprawie II GSK 1/10).

Jednocześnie w myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2016 r pojęcie "oczywistej omyłki" nie może odnosić się do kwestii zasadniczych dla treści wniosku o dofinansowanie, objętych kryteriami czy to formalnymi, czy merytorycznymi (sygn. akt: II GSK 4701/16).

Tymczasem - w rozpoznawanej sprawie - nieprawidłowości dotyczące "przedłożenia przez stronę skarżącą decyzji dla całego zakresu inwestycji, aczkolwiek bez adnotacji o ich ostateczności" odnoszą się właśnie do kwestii zasadniczych dla treści wniosku, gdyż dotyczą bezpośrednio kryterium merytorycznego ogólnego "Gotowość projektu do realizacji".

Nie sposób również uznać – za stroną skarżącą – aby doszło w tym zakresie do błędu formalnego, bowiem sekcja A wniosku została przecież de facto wypełniona, co umożliwiało dokonanie jego oceny punktowej (pkt od 0 – 4), a poprzez brak formalny należy niewątpliwie rozumieć jako wadę wniosku o dofinansowanie uniemożliwiającą nadanie mu prawidłowego biegu, zgodnie z procedurą określoną w regulaminie konkursu i Instrukcji. Skoro zatem "dokument w postaci pozwolenia na budowę ze stwierdzeniem ostateczności" nie był wymagany dla pozytywnej oceny wniosku w tym sensie, że jego brak nie powodował jego negatywnej oceny, nie uniemożliwiał też nadanie złożonemu wnioskowi dalszego biegu, lecz stanowił jedynie podstawę do uzyskania przez stronę skarżącą odpowiedniej ilości punktów (mniejszej lub większej w zależności, czy strona przedłożyła wymagany dokument z adnotacją o jego ostateczności, czy też nie), to nie sposób uznać go za brak formalny wniosku. Inną kwestią jest natomiast, że "wypełnienie tejże sekcji" było niezgodne z treścią Regulaminu i Instrukcji.

W związku z tym – wbrew zarzutom zawartym w skardze - strona skarżąca nie mogła oczekiwać, że Instytucja Zarządzająca uruchomi procedurę wezwania jej do poprawienia wniosku o dofinansowanie we wskazanym wyżej zakresie, wychodzącym poza "oczywistą pomyłkę" i "braki formalne". Kryteria wyboru projektów i ich znaczenie są częścią Regulaminu konkursu, który jest udostępniany potencjalnym beneficjentom. Kryteria wyboru oraz zasady naboru projektów są jednakowe dla wszystkich konkurujących. Aplikujący o dofinansowanie powinien dokładanie zapoznać się z zasadami naboru projektów do dofinansowania i znając te zasady, powinien dążyć do takiego sformułowania wniosku, aby nie było wątpliwości co do wypełnienia przez niego odpowiednich kryteriów.

W tym miejscu jeszcze raz podkreślić należy, iż zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, w wyniku uzupełnienia braków formalnych lub poprawienia oczywistych omyłek niedopuszczalna jest istotna modyfikacja wniosku. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia zasady równości. Tym samym zmiany wniosku o dofinansowanie, dokonane w trybie ustępu 1, nie mogą mieć charakteru istotnego. Ewentualne zaś zmiany dokonane "w zakresie wyjaśnień co do charakteru decyzji (ich ostateczności)", stanowiłoby w zasadzie o tyle istotną zmianę wniosku o ile wpłynęłołby wprost na zmianę wysokości punktów przyznanych w ramach ocenianego kryterium i jako takie nie mogło zostać sanowane w trybie art. 43 ustawy wdrożeniowej. Organ bowiem w zależności od stopnia prawidłowości złożonego wniosku w ramach tego kryterium mógł dokonać jego oceny poprzez gradacje przyznanych punktów w skali od 0 pkt do 4 pkt (maksymalnie).

Procedura konkursowa opiera się bowiem na zasadzie równego traktowania wnioskodawców i absolutnie – o czym zdaje się nie pamiętać strona skarżaca - nie przewiduje możliwości wtórnego kształtowania treści wniosku, w dowolnym czasie, już po upływie terminu naboru wniosków (zob. wyrok WSA w Lublinie z 27 czerwca 2013 r. w sprawie III SA/Lu 366/13). Po złożeniu wniosku o dofinansowanie, wnioskodawca na żadnym etapie oceny nie ma możliwości uzupełniania informacji merytorycznych dotyczących projektu (por. wyroki: WSA w Warszawie z 19 października 2010 r. w sprawie V SA/Wa 1706/10; NSA z 21 stycznia 2011 r. w sprawie II GSK 1423/10). Całość dokumentacji przedkładanej do konkursu musi być spójna i dotyczyć tego samego zamierzenia, pierwotnie scharakteryzowanego we wniosku. Dlatego wykluczona jest możliwość wprowadzenia do projektu jakichkolwiek modyfikacji w toku oceny z wyjątkiem tych wynikających wprost z wezwania właściwej instytucji na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (por. wyrok NSA z 11 września 2013 r. w sprawie II GSK 1638/13).

Możliwość uzupełnienia wniosku, którego domagała się strona skarżąca, niewątpliwie dotyczyło merytorycznego kryterium ogólnego "Gotowość projektu do realizacji". A zgodnie z opisem Kryteriów wyboru projektów (zatwierdzonych przez KM RPO WD 2014-2020 uchwałą 2/5 z dnia 6 maja 2015 r. ze zm.), w ramach tego kryterium, sprawdzane było na jakim etapie przygotowania znajduje się projekt:

- Projekt wymaga uzyskania decyzji budowlanych, ale jeszcze ich nie uzyskał lub uzyskał decyzje budowlane na mniej niż 40% wartości planowanych robót budowlanych — 0 pkt.

- Projekt wymaga uzyskania decyzji budowlanych i uzyskał decyzje budowlane na min. 40% wartości planowanych robót budowlanych — 2 pkt.

- Projekt wymaga uzyskania decyzji budowlanych i posiada wszystkie decyzje budowlane dla całego zakresu inwestycji — 4 pkt.

- Projekt nie wymaga uzyskania decyzji budowlanych — 4 pkt.

Punkty w ramach kryterium zostaną przyznane jeżeli ostateczna decyzja budowlana zostanie dołączona do pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie (0 punktów w kryterium nie oznacza odrzucenia wniosku).

Niniejsze zapisy znajdują uszczegółowienie w Instrukcji wypełniania wniosków, zgodnie z którą poprzez "Gotowość projektu do realizacji" należy rozumieć posiadanie pozwoleń na budowę (lub decyzji równoważnych) na wszystkie inwestycje przewidziane do realizacji w ramach projektu. Ilekroć jest mowa o "decyzji budowlanej" należy przez to rozumieć każdą decyzję uprawniającą do rozpoczęcia robót budowlanych, a także sytuację, kiedy w wyniku braku sprzeciwu właściwego organu Wnioskodawca jest uprawniony do realizacji przedsięwzięcia w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane. Celem określenia gotowości projektu do realizacji, z listy rozwijalnej należy wybrać jedną z czterech opcji:

1. Projekt wymaga uzyskania decyzji budowlanych, ale jeszcze ich nie uzyskał lub uzyskał decyzje budowlane na mniej niż 40% wartości planowanych robót budowlanych.

2. Projekt wymaga uzyskania decyzji budowlanych i uzyskał decyzje budowlane na min. 40% wartości planowanych robót budowlanych.

3. Projekt wymaga uzyskania decyzji budowlanych i posiada wszystkie decyzje budowlane dla całego zakresu inwestycji.

4. Projekt nie wymaga uzyskania decyzji budowlanych.

W przypadku wyboru:

- opcji 1, 2 lub 3: Wnioskodawca powinien wskazać wszystkie posiadane przez siebie decyzje budowlane, tj. datę ich uzyskania (w miejscu tym nie należy podawać daty uprawomocnienia decyzji) oraz nazwę i nr właściwego dokumentu (jeżeli dotyczy). Istnieje możliwość wskazania kilku decyzji (poprzez przycisk DODAJ).

- opcji 1 lub 2: Wnioskodawca dodatkowo powinien wskazać:

• przewidywaną datę uzyskania wszystkich wymaganych prawem decyzji budowlanych,

• dokumenty dla zakresu, dla którego nie uzyskano jeszcze decyzji budowlanej jeżeli Wnioskodawca jest w posiadaniu takich dokumentów (mogą to być, np. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzja o warunkach zabudowy, wypis / wyrys z planu zagospodarowania).

- opcji 4: Wnioskodawca obowiązkowo powinien podać właściwe uzasadnienie.

(...) Aby uzyskać punkty na ocenie merytorycznej Wnioskodawca powinien złożyć ostateczne w dniu złożenia pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie pozwolenie na budowę. Powinno ono dotyczyć wnioskowanej inwestycji. Ostateczność pozwolenia na budowę należy potwierdzić pieczęcią (wpisem) właściwego organu. W przypadku realizacji robót na zgłoszenie należy przedłożyć stosowny dokument wraz z adnotacją właściwego organu o braku sprzeciwu lub oświadczeniem Wnioskodawcy, że wciągu 30 dni właściwy organ nie wniósł sprzeciwu (tzw. milcząca zgoda). Pozwolenie na budowę musi być także aktualne - nie może być starsze niż trzy lata, chyba że prace budowlane zostały już rozpoczęte. W takim przypadku należy dołączyć kopię pierwszej i ostatniej zapisanej strony Dziennika budowy oraz poświadczenie, że budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna oraz, że nie została ona przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Tymczasem strona skarżąca do pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie dołączyła wprawdzie decyzje dla całego zakresu inwestycji, lecz nie posiadały one adnotacji o ostateczności. Tymczasem z opisu tego kryterium – co słusznie zostało podniesione przez organ - jednoznacznie wynika, że decyzje budowalne muszą być ostateczne, czego dowodem jest pieczęć (wpis) właściwego organu o ich ostateczności.

Ponadto z treści wniosku o dofinansowanie - w zakresie kryterium "Gotowość projektu do realizacji" jednoznacznie wynika, że w ocenie strony skarżącej "projekt wymaga uzyskania decyzji budowalnych i posiada wszystkie decyzje budowalne dla całego zakresu inwestycji". Z opisu posiadanych decyzji budowalnych wynika zaś, że strona skarżąca posiada dwie decyzje: decyzję Starosty S. z dnia 4 maja i 5 czerwca 2009 r. odpowiednio o numerach 458/2009 i 652/2009. W obu przypadkach – jak wskazała strona skarżaca – "prowadzone książki obiektów mają aktualne wpisy – pozwolenie jest nadal ważne". Tymczasem "książka obiektu" nie jest dokumentem "tożsamym" z dziennikiem budowy, a stwierdzenie użyte przez stronę skarżącą, że "pozwolenie jest nadal ważne" jest jedynie oświadczeniem strony, a nie stwierdzeniem uprawnionego organu. Na podstawie książki obiektu (art. 64 ustawy Prawo budowlane) nie można bowiem stwierdzić, czy dana decyzja budowlana jest aktualna, tj. czy budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub czy budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Takim dokumentem jest tylko dziennik budowy stanowiący "urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zarządzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót (...) (art. 45 ustawy Prawo budowlane). Taki wymóg – o czym zadaje się nie pamiętać strona skarżąca - wynika przecież wprost z treści Instrukcji.

Ponadto – ponownego zaakcentowania wymaga – że zgodnie z treścią Instrukcją "ostateczność pozwolenia na budowę należy potwierdzić pieczęcią (wpisem) właściwego organu". Ponadto pozwolenie na budowę musi być również aktualne - nie może być starsze niż trzy lata, chyba, że prace budowalne zostały już rozpoczęte. W takim przypadku należy dołączyć kopię pierwszej i ostatniej zapisanej strony Dziennika budowy oraz poświadczenie, ze budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat, od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna, oraz że nie została ona przerwana na czas dłuższy niż 3 lata". Tym czasem – na co słusznie zwrócił również uwagę organ – strona skarżąca nie przedstawiła decyzji posiadających pieczęci (wpisu) właściwego organu o ich ostateczności, a le również nie dołączyła kopii pierwszej i ostatniej zapisanej strony dziennika budowy, podczas gdy do wniosku dołączyła decyzję podjętą 8 lat temu.

I już tylko ww. okoliczności świadczyły, zdaniem Sądu, o prawidłowości dokonanej oceny tego kryterium przez organ. Błędne wypełnienie wniosku w tym zakresie, co przyznała sama skarżąca podnosząc, że dokument opatrzony pieczęcią, potwierdzającą ostateczność decyzji nie został złożony wraz z wnioskiem, zaś dowody ostateczności decyzji wynikały – w jej ocenie – z pozostałych dokumentów i oświadczeń, prawidłowo zatem zostały uznane przez organ za "błąd", którego poprawa (uzupełnienie) zmierzałaby de facto do jego zmiany, i co najważniejsze prowadziłyby do podwyższenia punktacji możliwej do zdobycia przez stronę skarżącą w ramach tego kryterium. To z kolei przyczyniłoby się wprost do nieuzasadnionego uprzywilejowania strony skarżącej wobec innych wnioskodawców składających wnioski w ramach tegoż konkursu. Powyższe dodatkowo potwierdza zatem dotychczasowe rozważania Sądu, że nie jest to "błąd formalny lub oczywista omyłka" objęta dyspozycją art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Istnienie natomiast ww. błędu wniosku dowodzi okoliczności, że strona skarżąca nie zachowała należytej staranności wypełniając wniosek, gdzie wymagana staranność jest niezbędna - zwłaszcza w sytuacji, gdy na etapie ogłaszania naboru podmiot ubiegający się o dofinansowanie ma możliwość zapoznania się z kryteriami naboru oraz regulaminem konkursu, a co za tym idzie - powinien dysponować wiedzą, w jakim zakresie będzie mógł on dokonać ewentualnej korekty, a które uchybienia wywołają negatywne dla niego skutki. Podkreślenia nadto wymaga, że strona skarżąca składając wniosek, zobowiązała się tym samym do przestrzegania postanowień Regulaminu, a także Instrukcji oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego, czy służą one ocenie formalnej, czy merytorycznej muszą tworzyć zbiór informacji w celu dokonania oceny według jednolitych przyjętych dla wszystkich aplikujących kryteriów. Udzielanie przez wnioskodawcę w dokumentacji konkursowej danych niepełnych wpływają na zmniejszenie ilości przyznanych punktów, a tym samym zmniejszają szanse na zakwalifikowanie do finansowania. Obowiązkiem wnioskodawcy jest zatem wypełnienie wniosku w taki sposób, aby był on jasny, czytelny i zrozumiały, bez potrzeby sięgania do dodatkowych wyjaśnień i informacji. Wszelkie zatem niejasności, niespójności, czy też nieprecyzyjne sformułowania wniosku, co do zasady przemawiają na niekorzyść wnioskodawcy przy dokonywaniu oceny. Niezastosowanie się do postanowień Instrukcji jest wyrazem niedochowania należytej staranności i dbałości.

Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych wszelkie niejasności, sprzeczności, niespójności czy też nieprecyzyjne sformułowania wniosku o dofinansowanie, co do zasady będą przemawiały na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie oceny jego projektu, a dodatkowo nie będą stanowiły braku podlegającego uzupełnieniu w trybie ustanowionym w art. 43 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów (por. wyroki: WSA w Warszawie z 30 czerwca 2011 r. w sprawie V SA/Wa 1039/11, NSA z 12 października 2011 r. w sprawie II GSK 1964/11). Jest to o tyle istotne, że Instytucje udzielające dofinansowania mają obowiązek dokonać szczegółowej analizy każdego aspektu wniosku o dofinansowanie. Oczywistym jest przy tym, iż to z dokumentacji aplikacyjnej, sporządzonej przez Wnioskodawcę, winny wynikać wszystkie informacje potwierdzające spełnienie przez niego kryteriów na podstawie, których IOK dokona oceny wniosku o dofinansowanie. To Wnioskodawca winien zadbać, aby jego wniosek zawierał wszystkie wymagane informacje, bez żadnych nieścisłości czy sprzecznych informacji.

Tym samym skarżąca winna dochować należytej staranności przy wypełnianiu wniosku, licząc się z negatywnymi konsekwencjami jego niestarannego wypełnienia. Tymczasem strona skarżąca, choć sama wypełniając wniosek nie zastosowała się do treści Regulaminu i Instrukcji, uczyniła z tego (niesłuszny zresztą) zarzut organom. Zdaniem Sądu wszystkie bowiem Kryteria i Regulamin konkursu były określone w sposób jasny, przejrzysty i równy - były jednakowe i dostępne dla wszystkich wnioskodawców na stronie internetowej. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Co więcej, to organy orzekające – a nie skarżąca - dochowały należytej staranności dokładnie przeanalizowały złożony przez stronę skarżącą wniosek i wychwyciły omówione wyżej nieprawidłowości, co niewątpliwie świadczy o dochowaniu zasady rzetelności. Zgodnie natomiast z uzasadnieniem do projektu ustawy wdrożeniowej rzetelność związana jest przede wszystkim z obowiązkiem właściwej instytucji dogłębnej i zgodnej z ustanowionymi regułami ocenie każdego projektu oraz przedstawianiu na zakończenie oceny wyczerpującego merytorycznego uzasadniania objęcia bądź odmowy objęcia danego przedsięwzięcia dofinansowaniem, co organ niewątpliwe spełnił. Skarżąca natomiast w żaden sposób nie udowodniła. aby ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający wskazane wyżej kryterium.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji wyroku.