Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 934/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 33 ust. 1,art. 34 ust. 2 i 5, art. 33 ust. 3a, art. 46b pkt 1-6 i 8-13,
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 134 par. 1, art. 151, art. 61 par. 2 i 3, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi ma G. na [...] Inspektor Sanitarny z dnia [...] października 2021 r. w przedmiocie objęcia kwarantanną oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

A. G. (małoletni reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych - rodziców I. G. i M. G.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...] Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. z dnia 31 października 2021 r. polegającą na objęciu go kwarantanną, wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wniósł również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej [...] na zasadzie art. 61 § 2 p.p.s.a.

Zarzucił zaskarżonej [...] rażącą sprzeczność z prawem, tj. z przepisami art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń

i chorób zakaźnych u ludzi, które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu wskazano, że 31 października 2021 r. I. G. została telefonicznie poinformowana przez pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. o objęciu kwarantanną jej syna A. G.. Do dnia wniesienia skargi w stosunku do skarżącego nie wydano decyzji administracyjnej ani organ nie przekazał mu informacji o wydaniu takiej decyzji.

Podniesiono, że rodzice skarżącego zakładają, że objęcie ich dziecka kwarantanną wynika z zastosowania przez tutejszy organ inspekcji sanitarnej niezgodnego z ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych

u ludzi, przepisami k.p.a. i Konstytucji RP, zapisu z rozporządzenia Rady Ministrów

o tym, że: "decyzji nie wydaje się". Jeżeli tak jest w istocie, to Sąd powinien odmówić zastosowania owego, wprost sprzecznego z ustawą przepisu rozporządzenia.

Uzasadniając swoje stanowisko autor skargi powołał się na art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to z wykładni tego przepisu ustawy.

Ponadto wniosek o konieczności wydania decyzji ma bezpośrednie wsparcie

w innych przepisach ww. ustawy. Art. 33 ust. 1 stanowi, że na osobę podejrzaną, którą definiuje się zgodnie z art. 2 pkt 21 ustawy, mogą być nałożone w drodze decyzji obowiązki określone w art. 5 ust. 1 tj. m.in. obowiązek poddania się kwarantannie. Nie trudno dostrzec, że odnosi się to do sytuacji z art. 34 ust. 2 ustawy oraz do stanu faktycznego, jaki zaistniał w sprawie.

Autor skargi przywołał stanowisko prezentowane w doktrynie (źródło: K. Sałbut w: Leszek Bosek (red.) Ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz. W. 2021, wyd. C.H. Beck, s. 551 – do art. 34 ust. 2 ustawy), zgodnie z którym podleganie obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu jest uwarunkowane rozstrzygnięciem organów inspekcji sanitarnej w postaci decyzji i nie może być tu mowy o powstaniu tego obowiązku

z mocy samego przepisu ustawy.

Przywołano również stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, dostępne na stronie RPO od 29 października 2020 r.

Ponadto autor skargi wskazał, że przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów, na które teraz nagminnie powołują się organy inspekcji sanitarnej, wydawane były decyzje administracyjne na podstawie art. 34 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, które były zaskarżane instancyjnie, a następnie kontrolowane przez sądy. Przywołano w tym zakresie dwa wyroki WSA w Gliwicach z 27 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 467/20 oraz z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 514/20 oraz wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 885/20.

Końcowo skarżący podniósł, że Powiatowa Stacja Sanitarno- Epidemiologiczna w K. miała obowiązek orzec o jego kwarantannie w formie decyzji administracyjnej, a skoro tego nie uczyniono, lecz nałożono kwarantannę w formie czynności materialno-technicznej, doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak wydania decyzji uniemożliwia skarżącemu postawienie merytorycznych zarzutów

w stosunku do rozstrzygnięcia tutejszego organu, które z dużym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością jest całkowicie arbitralne i wadliwe (m.in. jako oparte o wynik testu z komercyjnego laboratorium niemającego odpowiednich certyfikacji, brak przeprowadzenia wymaganego przez ustawę dochodzenia epidemiologicznego itd.). Autor skargi podkreślił, że wyłącznie orzekanie w trybie decyzji administracyjnej daje jakąkolwiek szansę kontroli tych oczywistych

i nagminnie się powtarzających, ze szkodą interesu publicznego

i prywatnego, nieprawidłowości w działaniach tutejszego organu, które póki co pozostają ukryte.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny (dalej: PPIS) wniósł o:

- oddalenie skargi w całości

- umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość

- zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że w skardze błędnie wskazano, że dotyczy ona czynności Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. o objęciu małoletniego A. G. kwarantanną, gdyż legitymację do nakładania kwarantanny posiada Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, co wynika z art. 10, art. 12, art. 12a i art. 15 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Wskazano, że obowiązkiem dyrektora szkoły, w oparciu o wytyczne MEiN, MZ i GIS, jest zawiadomienie PPIS w przypadku stwierdzenia potwierdzonego zakażenia SARS-CoV-2 na terenie szkoły, w celu podjęcia przez ten organ określonych działań. Informacje dyrektora szkoły są następnie weryfikowane przez pracownika powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej podczas przeprowadzanego indywidualnie dochodzenia epidemiologicznego z osobami wskazanymi przez dyrektora placówki jako potencjalnie mających bliski kontakt z osobą, u której stwierdzono zakażenie wirusem. Na tej podstawie PPIS ustala osoby z kontaktu.

Ocena, czy dana osoba spełnia definicję styczności określoną w art. 2 pkt 25 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, należy do PPIS i jest ona rozpatrywana w kontekście zagrożenia przeniesienia zakażenia określonego w art. 34 ust. 2 ustawy.

Wskazano, że podczas przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego ustalono, że A. G. spełnił co najmniej jedno z kryteriów epidemiologicznych tzw. bliskiego kontaktu z osobą zakażoną, tj. przebywał w bezpośredniej bliskości

z osobą chorą, w odległości mniej niż 2 metry przez ponad 15 minut.

Organ przywołał treść art. 2 pkt 25 ww. ustawy i podkreślił, że jak wynika

z art. 32 ustawy PPIS kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego dokonuje oceny przypadku/narażenia/ sytuacji/ogniska czy styczność/bliski kontakt z osobą zarażoną wirusem SARS-CoV-2 powoduje nałożenie kwarantanny na np. osobę czy też całą klasę lub kilka klas.

Podkreślono, że zakaźność osoby zakażonej wirusem występuje również

w przypadku bezobjawowym, a według danych ECDC należy przyjąć zakaźność zakażonej osoby bezobjawowej do 3 dni przed dniem pojawienia się objawów. Ponieważ zakaźność osób zakażonych bezobjawowo w różnych okresach fazy inkubacji nie da się ze 100% pewnością wykluczyć, to mamy w każdym przypadku do czynienia ze wskazanym w art. 34 ust. 2 ustawy "zagrożeniem przeniesienia zakażenia".

Przywołując treść art. 2 pkt 12 ww. ustawy organ podkreślił, że zapobieganie zakażeniom poprzez kwarantannę wynika z mechanizmów przenoszenia się wirusa, który rozprzestrzenia się między osobami w bliskiej odległości, przenosi z osoby na osobę drogą kropelkową, gdy zarażona osoba kaszle lub kicha oraz zarażenie jest możliwe poprzez dotknięcie powierzchni lub przedmiotu, na którym znajduje się wirus.

Według oceny epidemiologicznej małoletni przebywając w klasie z osobą,

u której stwierdzono COVID-19 był narażony na zakażenie wirusem SARS-CoV-2

w rozumieniu art. 34 ust. 2 ustawy oraz § 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku nadzoru epidemiologicznego, co skutkowało nałożeniem obowiązku kwarantanny. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie osoba, u której potwierdzono zakażenie była objawowa, co oznacza zwiększenie ryzyka przeniesienia zakażenia. Niewątpliwie przebywanie danej osoby w zamkniętym pomieszczeniu w klasie przez godzinę lekcyjną z osobą, u której potwierdzono zakażenie, stwarza zagrożenie przeniesienia zakażenia na inne osoby.

Co do zarzutu, że w przedmiocie objęcia kwarantanną powinna być wydana decyzja administracyjna organ podkreślił, że ustawa o chorobach zakaźnych przewiduje dwa rodzaje nakładania kwarantanny: na podstawie art. 33 i 34 ust. 2 tej ustawy. Na podstawie tego ostatniego przepisu organ nakłada kwarantannę w drodze czynności materialno-technicznej. Oba przepisy nie są ze sobą powiązane, nie korespondują ze sobą. Organ decyduje samodzielnie o wyborze podstawy prawnej nałożenia kwarantanny na daną osobę. Zdaniem PPIS, art. 33 ust. 3a ustawy

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie ma zastosowania ze względu na brak uznania przez ustawodawcę zakażenia wirusem SARS-CoV-2 za chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, stanowiącą bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia innych osób.

W przedmiotowej sprawie na małoletniego A. G. nałożono kwarantannę na podstawie art. 34 ust. 2 ww. ustawy.

Powołując się na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r.

w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego, okres obowiązkowej kwarantanny w tym konkretnym przypadku wynosi 10 dni – licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiedniego narażenia albo styczności.

Zdaniem organu, w ustawie o chorobach zakaźnych określono dwa sposoby nakładania kwarantanny poprzez wydanie decyzji administracyjnej oraz bez wydawania decyzji, kiedy nałożenie kwarantanny wynika wprost z przepisu prawa

i decyzji administracyjnej nie wydaje się. Elastyczne podejście ustawodawcy wynika głównie z generalnej zasady ochrony zdrowia publicznego i w przypadku ogłoszenia stanu epidemii organy administracji publicznej muszą działać szybko w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się epidemii. Wydanie decyzji administracyjnej

i doręczenie jej stronie przez Urząd Pocztowy udaremniłoby działanie organu, gdyż kwarantanna zakończyłaby się zanim decyzja dotarłaby do adresata. Dodatkowo organ przywołał treść § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, który wyłącznie w aspekcie technicznym uregulował kwestie, że decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona skarżąca zawarła w skardze wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, zaś organ w terminie czternastu dni od zawiadomienia

o złożeniu wniosku (liczonym w tym przypadku od daty złożenia skargi w siedzibie PPIS w K. tj. od 10 listopada 2021 r. ) nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie wskazać należy, że organem w kontrolowanej sprawie, który podjął zaskarżoną [...] i przeciwko któremu faktycznie powinna zostać skierowana skarga, jest Inspektor Sanitarny, a nie Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w K., jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę. Uprawnienie PPIS do decydowania w sprawach związanych

z nałożeniem m.in. kwarantanny w rozumieniu ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (wedle brzmienia obowiązującego na datę podjęcia zaskarżonej [...], opublikowanego w Dz. U.

z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, wynika wprost z przepisu prawa, tj. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195). Z uwagi na treść przywołanego wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a., wadliwe oznaczenie organu w skardze nie miało jednak wpływu na możliwość przeprowadzenia przez Sąd kontroli zaskarżonego aktu.

Przedmiotem skargi jest [...] Inspektor Sanitarny z dnia 31 października 2021 r., polegająca na objęciu kwarantanną małoletniego A. G., podjęta na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r.

w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku

z wystąpieniem stanu epidemii (stan prawny obowiązujący na datę wydania zaskarżonej [...] opublikowany w Dz. U. poz. 861 z późn. zm.).

Jak wynika z akt administracyjnych, powodem nałożenia kwarantanny był fakt potwierdzenia zakażenia wirusem [...] nauczyciela Szkoły Podstawowej nr [...] w K., który prowadził w dniu 26 października 2021 r. zajęcia w klasie, w czasie których uczestniczył skarżący. Organ uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki,

o jakich mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, co uzasadniało przyjęcie, że A. G. podlega obowiązkowej kwarantannie. Okoliczność obecności dziecka w szkole w dniu 26 października 2021 r. nie jest pomiędzy stronami sporna. Wynika również ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dowodów (m.in. adnotacja urzędowa z 31 października 2021 r.).

Istota sporu w sprawie sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy nałożenie obowiązku odbycia przez A. G. kwarantanny winno nastąpić

w drodze decyzji administracyjnej, do wydania której zobowiązany był organ inspekcji sanitarnej (jak wywodzi autor skargi), czy też obowiązek ten wynika z przepisu ustawy, a co za tym idzie nie ma konieczności indywidualizowania go w formie decyzyjnej (jak twierdzi organ). Analiza przepisów ustawy oraz rozporządzeń, wydanych na podstawie zawartych w tej ustawie delegacji, przy zastosowaniu wykładni celowościowej (o czym będzie mowa niżej) skłoniła Sąd do przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym poddanie się kwarantannie przez osobę, co do której stwierdzono, że była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego [...] chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych, ma charakter obowiązku ustawowego, a organ inspekcji sanitarnej nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na taką osobę obowiązek odbycia kwarantanny.

W celu wykazania słuszności tego poglądu niezbędnym jest przedstawienie regulacji prawnych obowiązujących w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy

w dacie podjęcia przez organ zaskarżonego aktu. Przepisy te zmieniały się wielokrotnie w zależności od rozwoju sytuacji epidemicznej związanej

z rozprzestrzenianiem się wirusa [...], jednak dokonując kontroli legalności zaskarżonych aktów, sąd administracyjny ocenia je mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie ich wydania. Z tych przyczyn wszystkie przywołane przez Sąd przepisy zostały przytoczone w brzmieniu na dzień 31 października 2021 r.

Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy, jej przepisy stosuje się do zakażeń i chorób zakaźnych, których wykaz jest określony w załączniku do ustawy, oraz biologicznych [...] chorobotwórczych wywołujących te zakażenia i choroby. W załączniku,

o jakim mowa w art. 3 ust. 1, nie ma wprawdzie wymienionej choroby powodowanej przez wirusa [...], jednak realizując delegację ustawową zawartą w art. 3 ust. 2, Minister Zdrowia ogłosił, że zakażenie tym wirusem zostaje objęte przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem [...] – Dz.U. poz. 325). Nie ma więc wątpliwości co do tego, że wszystkie regulacje ww. ustawy stosuje się również w przypadku zakażenia wirusem [...]

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego [...] chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Z dniem 1 kwietnia 2020 r. (Dz.U.2020.poz.567) wprowadzono do art. 33 - ust. 3a, wedle którego decyzje,

o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Stosownie natomiast do art. 34 ust. 2 ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego [...] chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 351 z późn. zm.), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 34 ust. 5 ustawy, określono, że obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa

w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na

chorobę wywołaną wirusem [...] (COVID-19) lub pozostawania

w styczności ze źródłem biologicznych [...] chorobotwórczych wywołujących tę chorobę (§ 7 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia).

Ustawa zawiera również legalne definicje:

- kwarantanny, przez co należy rozumieć odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (art. 2 pkt 12),

- choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, którą jest choroba zakaźna łatwo rozprzestrzeniająca się, o wysokiej śmiertelności, powodująca szczególne zagrożenie dla zdrowia publicznego i wymagająca specjalnych metod zwalczania, w tym cholera, dżuma, ospa prawdziwa, wirusowe gorączki krwotoczne (art. 2 pkt 4), oraz

- styczności, która oznacza bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych [...] chorobotwórczych (art. 2 pkt 25).

W ocenie Sądu, porównanie zakresów norm ujętych w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy wskazuje na to, że drugi z wymienionych przepisów ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisu pierwszego, czyli, że art. 34 ust. 2 stanowi lex specialis wobec normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1. Wniosek taki wynika

z tego, że art. 33 ust. 1 odnosi się ogólnie do wszystkich obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1, zaś art. 34 ust. 2 dotyczy jedynie kwarantanny. Obowiązki, które może nałożyć właściwy organ w trybie art. 33 ust. 1, polegają na poddaniu się na zasadach określonych w ustawie: zabiegom sanitarnym, szczepieniom ochronnym, poekspozycyjnemu profilaktycznemu stosowaniu leków, badaniom sanitarno-epidemiologicznym, w tym również postępowaniu mającemu na celu pobranie lub dostarczenie materiału do tych badań, nadzorowi epidemiologicznemu, kwarantannie, leczeniu, hospitalizacji, izolacji, izolacji w warunkach domowych.

Ponadto, w przeciwieństwie do treści art. 34 ust. 2, wydając decyzję w trybie art. 33 ust. 1 ustawy, właściwy organ może, ale nie musi, nałożyć jeden z obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1. Wydanie decyzji ma w tym przypadku charakter konstytutywny, a więc kreuje określone obowiązki wobec podmiotu, do którego decyzja jest skierowana. O tym, czy i który obowiązek, o jakim mowa w art. 5 ust. 1, zostaje nałożony decyduje w formie władczego rozstrzygnięcia państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny. Natomiast art. 34 ust. 2 ustawy, zawierający normę o charakterze materialnoprawnym, nakłada na określone podmioty, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Uznanie organu ogranicza się tylko do wyboru jednego z tych dwóch środków, natomiast sam obowiązek ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej.

Z podanych wyżej przyczyn, w sprawie nie ma również zastosowania art. 33 ust. 3a ustawy, będący jedynie rozwinięciem procesowym normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1 w stosunku do podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób. Regulacja z ust. 3a zawarta została w jednej z jednostek redakcyjnych art. 33 i w swojej treści odnosi się do ust. 1, co oznacza, że przewidziany w tym przepisie szczególny tryb wydania decyzji administracyjnej, ma zastosowanie

w przypadkach, w których organ w sposób władczy decyduje o wyborze jednego

z obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 1. Sąd nie podziela przy tym poglądu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że uzasadnieniem braku zastosowania

w stanie sprawy art. 33 ust. 3a jest fakt, że choroba wywołana wirusem [...] nie została przez ustawodawcę uznana za chorobę szczególnie niebezpieczną

i wysoce zakaźną. Definiując w art. 2 pkt 4 tego rodzaju choroby ustawodawca wymienił jedynie przykładowo cholerę, dżumę, ospę prawdziwą i wirusowe gorączki krwotoczne. [...] tych chorób nie jest jednak zamknięty, a o zaliczeniu danej jednostki chorobowej do szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych decydują takie [...], jak łatwość rozprzestrzenia, wysoka śmiertelność, szczególne zagrożenie dla zdrowia publicznego i konieczność przedsięwzięcia specjalnych metod zwalczania. Ponadto, kwarantanna, jak wynika z treści art. 2 pkt 12, ma charakter środka zapobiegawczego stosowanego jedynie w stosunku do chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Sformułowanie katalogu chorób powodujących obowiązek kwarantanny ustawodawca powierzył ministrowi właściwemu do spraw zdrowia w art. 34 ust. 5 ustawy. Jak już wyżej powiedziano, w § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego, wymieniono chorobę wywołaną wirusem [...] jako tę, która – w przypadkach, o jakich mowa w art. 34 ust. 2 - wywołuje obowiązek kwarantanny. W § 7 ust. 1 tego rozporządzenia obok [...] znalazły się choroby wymienione w art. 2 pkt 4 ustawy, a także zespół ostrej niewydolności oddechowej (SARS), bliskowschodni zespół niewydolności oddechowej (MERS) i ebola (EVD).

Ponadto przepis art. 33 ust. 3a dodany został z dniem 1 kwietnia 2020 r. ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...] (Dz. U. poz. 567 z późn. zm.). Nie może być zatem wątpliwości co do tego, że chorobę wywołaną wirusem [...] ustawodawca od początku traktował jako szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną. Niezasadność stanowiska organu

w omawianym zakresie nie zmienia jednak zaprezentowanej wyżej oceny, że art. 33 ust. 3a ustawy nie ma zastosowania w sprawie, jednak z innych przyczyn, niż przyjęte przez PPIS w K. w odpowiedzi na skargę.

Sąd dostrzega jednocześnie niespójność treściową przytoczonych wyżej przepisów, tj. art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 3a i art. 34 ust. 2 ustawy, mogącą wywoływać wątpliwości w zakresie jednoznacznego określenia wzajemnych relacji zawartych

w nich norm, w aspekcie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Konstrukcja tych regulacji, czytanych literalnie, istotnie nie pozwala na jednoznaczną

i logiczną odpowiedź co do tego, czy obowiązek kwarantanny winien wynikać z decyzji administracyjnej, czy też nie, skoro kwarantanna jest jednym ze środków wymienionych w art. 5 ust. 1, do którego odwołuje się art. 33 ust. 1 ustawy. Skoro niewątpliwie zawodzi w tym przypadku wykładnia literalna i nie można posłużyć się testem racjonalnego ustawodawcy, przy wykładni przepisów, o jakich mowa wyżej, Sąd uwzględnił przede wszystkim ich cel, polegający na zapewnieniu takich rozwiązań prawnych, które w sposób sprawny i skuteczny będą realizować zadania wynikające

z ustawy oraz realnie zagwarantują szybką reakcję służb sanitarnych w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 2 ustawy. Przyjęcie koncepcji, że przy znaczącej ilości zakażeń dziennych, sięgających kilkunastu, a nawet kilkudziesięciu tysięcy przypadków, organy inspekcji sanitarnej zobowiązane byłyby do wydawania decyzji administracyjnych o kwarantannie osób ze styczności ze wszystkimi zakażonymi, jest nie do zaakceptowania, gdyż praktycznie sparaliżowałoby prace służb sanitarnych

i nie realizowałoby celu ustawy, którym jest zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych, w tym przypadku choroby wywołanej wirusem [...] Wsparciem takiego stanowiska jest dodatkowo niebudzący wątpliwości Sądu wniosek, sformułowany już wcześniej, że obowiązek kwarantanny, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, wynika wprost z tego przepisu. Tym samym nie zostają ograniczone

w sposób sprzeczny z Konstytucją prawa i wolności obywatelskie, gdyż źródło tych ograniczeń znajduje się w ustawie, a nie w aktach niższego rzędu, czyli

w rozporządzeniach. Taka praktyka legislacyjna w przypadku epidemii [...] była zresztą przedmiotem słusznej krytyki sądów, w tym także administracyjnych np. co do obowiązku kwarantanny nakładanej w rozporządzeniu na osoby przekraczające granicę Rzeczypospolitej [...] (przykładowo wyrok NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK [...], dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Sąd nie znajduje także podstaw do odmowy zastosowania § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem [...], izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się (ust. 1). Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (ust. 2).

Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy. Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy istotne jest brzmienie art. 46a pkt 2 i art. 46b pkt 5. Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze

i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b, mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w art. 46b pkt 5 postanowiono, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie.

Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi jedną z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności przemieszczania się obywateli , o jakiej mowa w art. 52 Konstytucji RP, w związku

z tym może być wprowadzony do porządku prawnego wyłącznie w drodze ustawy, przy uwzględnieniu przesłanek, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności

i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne

w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (por. w tym zakresie powołany już wyżej wyrok NSA w sprawie II GSK [...]).

W stanie sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją naruszającą standardy konstytucyjne. Obowiązek kwarantanny dla osób ze stycznością z osobą zakażoną [...] wynika bowiem wprost z art. 34 ust. 2 ustawy, a nie z rozporządzenia. Natomiast zastrzeżenie braku formy decyzyjnej w przypadku kwarantanny w takim przypadku, zdaniem Sądu, nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, o jakiej mowa w art. 46a pkt 2, gdyż mieści się w ramach rodzajów stosowanych rozwiązań

w zakresie ustawowo ustanowionego obowiązku kwarantanny - co do formy procesowej rozstrzygnięcia organu, czyli objęcia obowiązkiem kwarantanny, a nie obowiązkiem nadzoru epidemiologicznego. Ponadto skoro w przypadkach określonych w art. 34 ust. 2 ustawy obowiązek kwarantanny wynika z mocy samego prawa, to nie ma potrzeby jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, co już wyżej podkreślono.

Należy także wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowana procesowa forma objęcia kwarantanną osoby poprzez podjęcie przez właściwy organ [...] materialno-technicznej polegającej na umieszczeniu stosownej informacji w systemie teleinformatycznym. Sądy kwestionowały natomiast przedmiot tej [...], jakim było skierowanie na kwarantannę osób przekraczających granicę Rzeczypospolitej [...], bez względu na to, czy były one zakażone bądź miały styczność z osobą zakażoną (por. stanowisko wyrażone

w wyroku WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 284/20 oraz w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Go 241/20, dostępne j.w.). Skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje również za własne stanowisko judykatury, że objęcie obowiązkową kwarantanną stanowi [...] materialno-techniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta podjęta zostaje bowiem w sprawie indywidualnej i dotyczy obowiązku wynikającego

z przepisu prawa, w tym konkretnym przypadku z art. 34 ust. 2 ustawy. Tego rodzaju czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, z czego zresztą skorzystał skarżący wnosząc skargę. Nie można więc podzielić zarzutu, że "wyłącznie orzekanie w trybie decyzji administracyjnej (...) daje jakąkolwiek szansę kontroli" czynności polegającej na objęciu konkretnej osoby kwarantanną.

Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej [...] PPIS w K.

z dnia 31 października 2021 r. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa powodujących konieczność stwierdzenia jej bezskuteczności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 31 października 2021 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] im. S. S. w K. zgłosił PPIS

w K. fakt zakażenia jednego z nauczycieli tej szkoły wirusem SARS-CoV-2.

W zgłoszeniu podano listę osób z kontaktu z zarażonym nauczycielem. Organ przeprowadził dochodzenie epidemiologiczne, o jakim mowa w art. 32 ustawy,

z którego wynikało, że ostatni kontakt uczniów z osobą zakażoną wirusem miał miejsce 26 października 2021 r. w sali lekcyjnej przez 45 minut. Prowadzący zajęcia nauczyciel (u którego potwierdzono zakażenie) oraz uczniowie nie mieli założonych maseczek. W czasie zajęć chętne dziecko rozdało przygotowane przez nauczyciela kartki

z krótkim tekstem jak również porządkowało (przygotowane przez nauczyciela) kartki na tablicy. Pod koniec zajęć uczniowie wyszli na korytarz, gdzie została przeprowadzona zabawa integracyjna z chustą animacyjną, osoba zakażona stała obok dzieci.

Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy, w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza dochodzenie epidemiologiczne, a następnie, w razie potrzeby, podejmuje [...] mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na tę chorobę zakaźną.

Zdaniem Sądu, niekwestionowany fakt, że skarżący przez 45 minut przebywał w jednym pomieszczeniu z osobą zakażoną, bez maseczek ochronnych, dawał organowi inspekcji sanitarnej podstawę do przyjęcia, że doszło do styczności ze źródłem biologicznego [...] chorobotwórczego w rozumieniu art. 34 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 25 ustawy. Tym samym skarżący podlegał obowiązkowej kwarantannie lub

nadzorowi epidemiologicznemu. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 32 ust. 1, przy ustaleniu, czy w konkretnym przypadku doszło do styczności, o jakiej mowa w art. 2 pkt 25, oraz dokonywaniu wyboru jednego z dwóch środków zapobiegawczych przewidzianych w art. 34 ust. 2, organ inspekcji sanitarnej kieruje się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia. W stanie faktycznym sprawy, Sąd nie znajduje podstaw do przyjęcia, że podejmując rozstrzygnięcie o objęciu małoletniego A. G. obowiązkową kwarantanną, PPIS w K. naruszył art. 32 ust. 1, art. 34 ust. 2 w zw.z art. 2 pkt 25 ustawy. Zarzut skargi, że rozstrzygnięcie to "z dużym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością jest całkowicie arbitralne i wadliwe..." nie został poparty żadnymi racjonalnymi argumentami i należy go ocenić jako gołosłowny, a przez to nieskuteczny. W szczególności nie wiadomo, na jakiej podstawie skarżący twierdzi, że nie zostało przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne, bądź, że rozstrzygnięcie o jego kwarantannie oparte zostało o wynik testu z komercyjnego laboratorium niemającego odpowiednich certyfikatów.

Zgodnie z prawem określono także okres kwarantanny. Wedle stanu prawnego obowiązującego na dzień 31 października 2021 r., okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem [...] u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby [...], albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny,

w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny (§ 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego).

W tym przypadku, licząc 10 dni od ostatniego kontaktu z osobą zakażoną, czyli od 26 października 2021 r., ostatnim dniem obowiązkowej kwarantanny A. G. był 5 listopada 2021 r. i tak też określił ją organ. Z akt wynika, że w dniu 4 listopada 2021 r. około godziny 9.00 pracownik Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. skontaktował się z ojcem skarżącego – M. G. informując go o możliwości skrócenia kwarantanny po uzyskaniu ujemnego wyniku testu na obecność koronawirusa. Bezspornym jest, że z tej możliwości rodzice skarżącego nie skorzystali.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zarzuty skargi nie odniosły zamierzonego skutku, zaś Sąd z urzędu nie dopatrzył się naruszeń prawa przy podejmowaniu zaskarżonej [...], skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd nie orzekał w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej [...], mając na uwadze, że:

- po pierwsze, wniosek został skierowany do organu, na co wskazuje jego podstawa prawna tj. art. 61 § 2 p.p.s.a. (sąd administracyjny orzeka w przedmiocie takiego wniosku w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu przez organ skargi);

- po drugie, w dacie wpływu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, co nastąpiło 6 grudnia 2021 r. (data wpływu skargi do organu - 10 listopada 2021 r.) wniosek był bezprzedmiotowy, gdyż kwarantanna została zakończona 5 listopada 2021 r.

Sąd nie uwzględnił wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, gdyż przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiej możliwości przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje wyłącznie skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi.