Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1041/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. J., M. O., J. U., W. O., M. U., W. O., W. J., i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2004r. sygn. akt I SA 1215/02 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Obsługi Cudzoziemców "D." w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznanie własności czasowej do nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2004r sygn.akt I SA 1215/02 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieruchomości warszawskiej położonej przy ul.[...], oznaczonej nr hip.1529 A.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powyższa nieruchomość, stanowiąca własność J. J. W., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1946r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50,poz.279 z póż.zm.). Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z dnia 5 lipca 1951r l.dz.[...] odmówiło dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości, stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki położone na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa, a w uzasadnieniu podając, że nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną. Orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 28 września 1951r. nr [...].

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. J., następczyni J. J. W., stwierdził nieważność powołanych decyzji w przedmiocie odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...]. W motywach podał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 cyt.dekretu z dnia 26 października 1945 r. gmina mogła nie uwzględnić wniosku właściciela gruntu ( jego następcy prawnego) o przyznanie prawa własności czasowej, tylko wtedy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było zatem ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji. W aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości brak jest dokumentów wskazujących na przeprowadzenie takich badań. W toku postępowania nadzorczego ustalono natomiast, iż Archiwum Państwowym m.st. Warszawy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego po 1945 r., który obejmowałby przedmiotową nieruchomość do dnia wydania badanej w trybie nadzoru decyzji organu II instancji. Stwierdzono ponadto, że przedmiotowa nieruchomość do wskazanej daty nie została ujęta w ogłoszonych w Monitorze Polskim obwieszczeniach o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W tej sytuacji należało odnieść się do "Ogólnego planu zabudowania m.st. Warszawy", zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VIII Reg 100/31), a wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 34 z 1939 r., poz. 216).Według tego planu nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] przeznaczona była pod budownictwo o zabudowie zwartej o 4 kondygnacjach do wysokości 15 m i 70 % pow. zabudowy. Z opisu budynków na posesji przy ul. [...], sporządzanego w dniu 24 sierpnia 1948r. przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie i sprawdzonego w dniu 1 sierpnia 1951r. wynika, że w tym czasie na terenie przedmiotowej nieruchomości znajdowały się 3 budynki murowane o 1 kondygnacji – sklepy oraz budynek 5 kondygnacyjny – sterczące ruiny. W świetle powyższych ustaleń należy uznać, iż w żaden sposób nie wykazano, by nie można było pogodzić sposobu dotychczasowego korzystania przez właścicieli z przedmiotowej nieruchomości z jej przeznaczeniem w obowiązującym w dniu wydania decyzji planie zabudowania, a tym samym nie zastosowano się do dyspozycji cytowanego art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Organ wydający decyzję z dnia 28 września 1951r. nie poczynił zatem niezbędnych ustaleń faktycznych, czym rażąco naruszył nie tylko art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., ale również przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 44, art.75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.R.P. Nr 36, poz. 341). Z tych samych przyczyn należało stwierdzić nieważność także decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 28 września 1951r., którą utrzymano w mocy orzeczenie o odmowie przyznania żądanego prawa, mimo braku wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia, czy korzystanie z przedmiotowego gruntu było rzeczywiście sprzeczne z planowanym jego przeznaczeniem.

Zdaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego, a prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95, OSN Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Nr 18, poz. 223).

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Obsługi Cudzoziemców "D." decyzją z dnia [...] nr [...] poprzednią decyzję z [...] utrzymał w mocy.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Przedsiębiorstwo Obsługi Cudzoziemców "D." w Warszawie wniosło o uchylenie powyższych decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W ocenie skarżącego decyzje o odmowie przyznania własności czasowej przedmiotowej nieruchomości wywołały nieodwracalne skutki prawne. Przedsiębiorstwo Usług Mieszkaniowo-Administracyjnych "P.", poprzednik prawny POC "D.", ponosiło bardzo duże nakłady finansowe na budowę budynku mieszkalno–pensjonatowego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...]. Ponadto w chwili obecnej nie zostało zakończone postępowanie z wniosku skarżącego o uwłaszczeniu z mocy prawa z dniem 05 grudnia 1990r. przedmiotową nieruchomością.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę zgodnie z art. 97 §1 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), powołanym wyrokiem z dnia 5 lutego 2004r uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W uzasadnieniu stwierdził, że przy rozpoznaniu złożonego w trybie art.127 § 3 kpa wniosku Przedsiębiorstwa Obsługi Cudzoziemców "D.", należało przede wszystkim rozważyć, czy Przedsiębiorstwu temu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że organ nadzoru tej okoliczności w ogóle nie badał, mimo że z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy może zwrócić się tylko strona. Ze stanowiska skarżącego, przedstawionego również w pismach kierowanych do organu wynika, że postępowanie uwłaszczeniowe z wniosku POC "D." nie zostało dotychczas zakończone", gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia 16.01.1996 r. Nr [...], uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy Warszawa – Śródmieście z dnia 12. kwietnia 1994 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo "D." prawa wieczystego użytkowania gruntu oraz własności znajdującego się na tym gruncie budynku i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Gdyby postępowanie uwłaszczeniowe zakończyło się decyzją odmowną to niewątpliwie Przedsiębiorstwu nie przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym przyznania prawa własności czasowej nieruchomości. Dlatego wydanie decyzji przez organ nadzoru zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, a mianowicie od treści decyzji w postępowaniu uwłaszczeniowym. Organ zobligowany był zatem do zawieszenia postępowania nadzorczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zaskarżona decyzja zapadła więc z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem powyższego przepisu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli:E. J., M. O., J. U., W. O., M. U., W. O., W. J., A. S., reprezentowani przez adwokata, zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.. Wyrokowi zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.art.200 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r, Nr 46, poz.543 ze zm.) przez błędną jego wykładnię wobec przyjęcia, że postępowanie w sprawie nabycia przez Przedsiębiorstwo Obsługi Cudzoziemców "D." z dniem 5 grudnia 1990r prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie narusza praw osób trzecich-spadkobierców dotychczasowego właściciela - i powinno zostać zakończone prawomocną decyzją administracyjną przed zakończeniem postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej dotychczasowym właścicielom prawa własności do tego gruntu,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art.28 kodeksu postępowania administracyjnego przez bezzasadne przyjęcie, że gdyby postępowanie w sprawie nabycia przez Przedsiębiorstwo Obsługi Cudzoziemców" D." z dniem 5 grudnia 1990r prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zakończyło się decyzją odmowną, to nie przysługiwałby mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej dotychczasowym właścicielom prawa własności do tego gruntu,

2) art.97 § 1 pkt.4 kodeksu postępowania administracyjnego przez bezzasadne przyjęcie, że wydanie decyzji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej dotychczasowym właścicielom prawa własności do przedmiotowej nieruchomości uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na rozpatrzeniu wniosku POC "D." o stwierdzenie nabycia z dniem 5 grudnia 1990r prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej cytowanej w skrócie jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd II instancji nie może zastępować stron i formułować czy modyfikować za nie podstaw zaskarżenia oraz ich uzasadnienia. Nie jest bowiem uprawniony do ponownego badania legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien ) to czynić Sąd I instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, NSA nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art.183 § 2 P.p.s.a..

W myśl art. 174, P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący oparli swą skargę kasacyjną między innymi na zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego,tj.art.200 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym przypomnieć należy, iż naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię może polegać na niewłaściwym odczytaniu przez Sąd treści określonej normy prawnej. Chodzi tu przy tym o normę prawa materialnego mającą zastosowanie w danej sprawie. Powołanie przez stronę w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie nie może odnieść zamierzonego skutku, czyniąc nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni

Rozpatrywana sprawa dotyczy wyłącznie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej a nie stwierdzenia nabycia z mocy prawa – w trybie art.200 ustawy o gospodarce gruntami- użytkowania wieczystego gruntu i własności znajdujących się na nim budynków. Przepis art.200 ust.4 nie miał i nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie dokonywał zatem jego wykładni, a tym samym nie można mu zarzucić naruszenia wskazanej normy przez niewłaściwe odczytanie treści tego przepisu.

Nieskuteczny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.art.28 i art.97 pkt.4 kpa. Zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mieścił się w podstawie, o której mowa w art. 174 pkt.2 P.p.s.a., tylko w odniesieniu do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych najpóźniej w dniu 31 grudnia 2003r, od których mogła być wniesiona skarga kasacyjna na podstawie art.101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz. 1271 ze zm.).Od 1 stycznia 2004r postępowanie przed sadami administracyjnymi reguluje powołana ustawa Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zarzuty uchybienia przepisom postępowania mogą zatem dotyczyć wyłącznie norm tego aktu prawnego. Jest więc rzeczą oczywistą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć przepisów art.28 i art.97§ 1 pkt.4 kpa, których nie stosował i których w obecnym stanie prawnym nie mógł stosować.

Nieprawidłowo postawione zarzuty skargi kasacyjnej, uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami tego środka zaskarżenia, kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).