Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 228/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.7, art. 9, art. 11, art. 77 par. 1, art. 15, art. 107 par. 3, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D.S. i K.S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla decyzję I i II instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 1460 zł (słownie: jeden tysiąc czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego; III. odmawia przyznania adwokatowi K.S. kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

W związku z pismem R.D. z dnia 9 grudnia 2011 r. dotyczącego nieprawidłowego wykonania robót budowlanych w lokalu mieszkalnym A.S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr 181 w Sz. przy ul. [...], gmina D.. W dniu 28 marca 2012 r. A.S. złożyła pismo, w którym poinformowała m.in., że w swoim lokalu mieszkalnym wymieniła okna, wymalowała ściany i wymienia podłogi w dwóch pokojach. Przeprowadzone oględziny w dniu 24 maja 2012 r. wykazały, że na działce nr 181 znajduje się poniemiecki budynek mieszkalny wielorodzinny, gdzie w lokalu mieszkalnym przynależnym do A.S. wykonane zostały w 2011 r. roboty budowlane polegające m.in. na wymianie podłogi w jednym z pomieszczeń. Podczas tych prac usunięto dotychczasowe wypełnienie drewnianego stropu - szlakę, które służyło również jako izolacja akustyczna pomiędzy poszczególnymi kondygnacjami. Materiał ten zastąpiony został innym materiałem, który nie spełnia obecnie właściwie roli izolacji akustycznej. Podczas kontroli ustalono również, że w lokalu zlokalizowanym pod pomieszczeniem, gdzie przeprowadzono roboty budowlane, tj. w lokalu mieszkalnym R.D., w sposób bardzo wyraźny słychać osoby znajdujące się i przemieszczające się w lokalu A.S.. Dodatkowo stwierdzono, że w wyniku usunięcia z przestrzeni stropowej szlaki i zastąpieniem lżejszym materiałem, konstrukcja stropu nie jest właściwie dociążona i przenosi duże drgania, co powoduje uszkodzenia ścian przy połączeniu ze stropem, widoczne w lokalu R.D..

Pismem z dnia 16 sierpnia 2012 r. Starosta Powiatu W. poinformował, że nie wydał pozwolenia ani nie przyjął zgłoszenia na wykonanie opisanych wyżej robót budowlanych. W związku z tym PINB dnia [...] r. wydał postanowienie Nr [...], którym nałożył na A.S. - jako inwestora samowolnych robót budowlanych - obowiązek dostarczenia oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawienia w specjalności konstrukcyjno- budowlanej, dotyczącej wykonanych robót budowlanych. W dniu 21 maja 2013 r. inwestorka przedłożyła egzemplarz oceny technicznej, sporządzony przez R.D., po dokonaniu analizy której stwierdzono, że zawarte w nim zapisy dotyczące m.in. zaleceń zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny. W związku z tym dwukrotnie (pismami z dnia 25 czerwca i 21 sierpnia 2013 r.) wzywano inwestorkę do uzupełnienia i sprecyzowania przedłożonej oceny technicznej. Inwestorka dwukrotnie przedkładała uzupełnienie oceny technicznej.

W związku z powzięciem informacji o zbyciu przez A.S. udziału w działce nr 181 (na postawie informacji z rejestru gruntów) - PINB w dniu 18 października 2013 r. wystosował do inwestorki wezwanie do podania nowego adresu korespondencyjnego oraz do przedłożenia aktu notarialnego potwierdzającego zbycie udziału w nieruchomości. W dniu 29 października 2013 r. A.S. dostarczyła kserokopię aktu notarialnego z dnia 20 sierpnia 2013 r. (Rep. A nr [...]), będącego umową sprzedaży udziału wynoszącego 5/15 części nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr 181 obręb Sz. na rzecz D.S. oraz K.S..

W dniu 6 listopada 2013 r. po raz trzeci wezwano inwestorkę do uzupełnienia i sprecyzowania przedłożonej oceny technicznej o określenie zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania, celem doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z przepisami - zalecenia winny zostać sformułowane w sposób techniczny (opis technologiczny wykonania przebudowy stropu). Kolejne wezwania dotyczące tej kwestii zostało wystosowane 4 lutego 2014 r.. Ostatecznie dnia 3 marca 2014 r. R.D. oświadczył, że podtrzymuje w całości treść opracowanej przez siebie opinii technicznej wraz ze wszystkimi uzupełnieniami.

W dniu 26 czerwca 2015 r. w siedzibie PINB stawił się D.S., który przedłożył egzemplarz opracowania technicznego zatytułowanego "Projekt ograniczenia drgań stropu drewnianego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Sz.", autorstwa A.K. oraz Z.M.. Autorzy tego opracowania dokonali opisu konstrukcji stropu, omówienia koncepcji ograniczenia drgań stropu, a także sprawdzenia jego nośności oraz zawarli wnioski i zalecenia, w treści których w sposób precyzyjny i fachowy określono zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania celem doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z przepisami.

W konsekwencji PINB w dniu [...] r. wydał – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym" - decyzję Nr [...] nakazującą D.S. i K.S. - jako właścicielom lokalu mieszkalnego - wykonanie określonych robót budowlanych, celem doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a mianowicie: dociążyć strop warstwą żwiru oraz zespolić belki przewiązkami poprzez rozebranie parkietu wraz z deskowaniem, usunięcie ułożonej podczas poprzedniego remontu na deskowaniu (ślepym pułapie) warstwy wełny mineralnej wraz z ewentualnymi pozostałościami dawnej zasypki, w środku rozpiętości stropu wykonanie tarczowego zespolenia belek przewiązkami z płyty OSB lub sklejki (w tym celu należy uprzednio zdemontować w środku stropu pasmo ślepego pułapu o szerokości koniecznej dla zamocowania przewiązek wkrętami), sprawdzenie szczelności ułożenia desek ślepego pułapu - w razie konieczności uszczelnić pułap, na ślepym pułapie ułożenie warstwy nowej zasypki ze żwiru o grubości 12 cm, odtworzenie podłogi z desek, w terminie do 12 maja 2016 r..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D.S. i K.S., po rozpatrzeniu którego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że konstrukcja przepisu art. 52 Prawa budowlanego powoduje, że kwestia kogo konkretnie obciąża obowiązek dokonania czynności: inwestora, właściciela czy zarządcę w praktyce rodzi wątpliwości. Wskazując na niejednolitość w tej materii w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ wskazał, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, iż większe gwarancje realizacji obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] r. Nr [...] daje nakazanie wykonania przedmiotowych robót przez właścicieli. Prawo własności jest naczelnym prawem rzeczowym. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W wyroku z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, iż organy administracji publicznej nie mogą wydać decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawo budowlane, dopóki nie będą miały pewności, że adresatem tej decyzji jest inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 4. DWINB zauważył przy tym, że art. 4 Prawa budowlanego stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W przedmiotowej sprawie inwestor nie posiada tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji, dlatego organ pierwszej instancji zasadnie uznał właścicieli jako właściwych adresatów decyzji. W przeciwnym razie wykonanie decyzji byłoby znacznie utrudnione lub wręcz niemożliwe, gdyż zobowiązany do wykonania decyzji inwestor nieposiadający tytułu prawnego do nieruchomości nie mógłby działać wbrew woli właścicieli i skutecznie zrealizować nałożone przez organ obowiązki.

Dodał również, że skarżący nie kwestionują nałożonych obowiązków, a zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia 20 sierpnia 2013 r. (Repertorium A nr [...]) mieli świadomość, iż w sprawie wykonywanych robót w nabywanym przez nich lokalu toczy się postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowlanego. Zobowiązania poczynione przez A.S. są zaliczane do kategorii spraw cywilnych i nie mogą stanowić podstawy przy orzekaniu w sprawach administracyjnych. Ponadto, wykonanie obowiązków przez właścicieli nie zwalnia inwestora z poniesienia kosztów dokonanej samowoli budowlanej, gdyż właściciele skutecznie mogą korzystać z ochrony swojego prawa. Jednakże rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym sporów między właścicielem nieruchomości a innymi podmiotami, w tym podmiotem faktycznie odpowiedzialnym za dokonanie samowoli budowlanej, co do tego kto i w jakiej wysokości powinien ponosić koszty związane z wykonaniem obowiązków celem doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie należy do organów nadzoru budowlanego. W tym zakresie strony winny wystąpić na drogę postępowania przed sądem powszechnym.

W skardze na powyższą decyzję D.S. i K.S. zarzucili jej naruszenie prawa procesowego, a to przepisów art. 7 i art. 8 oraz art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do posiadania przez inwestora tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji, w sytuacji gdy dokładna i całościowa analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że inwestor posiada tytuł prawny, co wyraźnie wynika z § 7 aktu notarialnego z dnia 20 sierpnia 2013 r. (rep. A nr [...]), w którym strony zgodnie ustaliły, iż A.S. (inwestor) zobowiązuje się do wykonania wszystkich obowiązków wynikających z postępowania wszczętego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., w zakresie i terminie przez niego wskazanym. Z kolei skarżący zobowiązali się udostępnić wyżej wymienionej lokal mieszkalny, będący przedmiotem umowy, w celu realizacji tych obowiązków. Stąd też należy stwierdzić, że inwestor posiada pełny tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji, a z treści § 7 aktu notarialnego wynika wręcz, że taka była wola stron, aby to inwestor wykonał roboty budowlane. Ponadto, z uwagi na sytuację majątkową i materialną skarżących, to po stronie inwestora istnieje większa gwarancja realizacji nałożonych obowiązków, co również nie zostało przeanalizowane i uwzględnione przez organ. Inwestor jest bowiem osobą o stabilnym statusie, z ugruntowaną pozycją finansową, a skarżący wręcz przeciwnie. Z doświadczenia życiowego wynika, że kupno nieruchomości, zwłaszcza przez młode małżeństwo jakim są skarżący, niejednokrotnie wiąże się z zainwestowaniem przez kupującego wszystkich oszczędności, a także zaciągnięciem kredytu. Po stronie inwestora, na skutek w/w transakcji doszło do znacznej poprawy sytuacji finansowej, co pozwala twierdzić, że w przedmiotowej sprawie większe gwarancje realizacji obowiązków wynikających z decyzji daje nakazanie wykonania robót przez inwestora, a nie przez zadłużonych skarżących. Za błędne należy również uznać twierdzenie, że inwestor realizując obowiązek nałożony przez organ, działałby wbrew woli skarżących będących właścicielami nieruchomości. Skarżącym zależy bowiem na jak najszybszym doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o czym świadczy zawarte w akcie notarialnym zobowiązanie się do udostępnienia lokalu, celem umożliwienia inwestorowi realizacji obowiązków. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym ewentualnych przyszłych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną jej mocą decyzję organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawo materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie zaś z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Jak słusznie zauważył organ drugiej instancji orzecznictwo sądowoadministracyjne co do określenia adresata obowiązków nakładanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie jest jednolite.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że stronami postępowań wszczętych na podstawie wyżej wymienionych przepisów i adresatami decyzji wydanych na podstawie tychże przepisów, mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz 2014, s. 677, uw. 4; s. 693, uw. 1). Gdy inwestor, mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a w dacie wydania decyzji na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a bądź art. 51 Prawa budowlanego utracił to prawo, wówczas decyzje wydawane na podstawie wyżej wymienionych przepisów winny być zawsze skierowane do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością budowlaną lub jest właścicielem (wyrok NSA z dnia 21 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 232/99; z dnia 7 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Po 2107/00; z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1070/05, akceptowane przez A. Glinieckiego – op. cit., s. 694-695, uw. 3). Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest bowiem posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07). Co więcej, według powołanego Komentatora, wskazanie w art. 52 Prawa budowlanego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowalnego jako adresatów decyzji umożliwia też organowi skierowanie do właściwego podmiotu decyzji, jeżeli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca pobytu lub siedziby (tenże, op. cit., s. 696, uw. 5). Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie - inwestor jest znany i co istotniejsze - sam zobowiązał się w umowie sprzedaży do wykonania wszystkich obowiązków wynikających z postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...]. Z kolei skarżący zobowiązali się udostępnić lokal mieszkalny, będący przedmiotem umowy, w celu realizacji tych obowiązków (§ 7 aktu notarialnego z dnia 20 sierpnia 2013 r. (rep. A nr [...]).

Powyższe okoliczności nie mogą zostać pominięte w tej konkretnej sprawie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, i na co również zwrócił uwagę organ odwoławczy, wniosek oparty na wykładni literalnej przepisu art. 52 Prawa budowlanego, dotyczącej kolejności wyboru adresatów decyzji wydanej na podstawie art. 51, nie ma charakteru bezwzględnego i musi być za każdym razem zrelatywizowany do specyfiki konkretnej sprawy. Ustawodawca wymienia jedynie potencjalnych adresatów, do których może być skierowany omawiany nakaz, nie formułując jednak żadnej ścisłej reguły pierwszeństwa adresowania wymienionych decyzji do określonego podmiotu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 538/14).

Uwzględniając powyższy pogląd, który podziela w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie, należało stwierdzić, że organy administracji publicznej powinny zatem casu ad casum dokonywać oceny, czy efektywne jest kierowanie określonego nakazu zgodnie z ogólną sugestią ustawodawcy, czy może w danej sprawie właściwsze byłoby skierowanie decyzji od razu do właściciela nieruchomości lub do jej zarządcy z pominięciem inwestora. Wprawdzie w rozpatrywanej sprawie taką ocenę dokonał (jedynie, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia) organ pierwszej instancji, jednakże pominął istotną okoliczność, a mianowicie, że inwestor zobowiązał się wykonać nałożone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego obowiązki. Pominięcie zaś tej okoliczności świadczy – zdaniem Sądu – o naruszeniu przez organy przepisów art. 7 i art. 8 oraz art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do posiadania przez inwestora tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.

Co do zasady skład orzekający podziel również stanowisko zajęte w wyroku z dnia 22 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 490/13), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracji publicznej nie mogą wydać decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawo budowlane, dopóki nie będą miały pewności, że adresatem tej decyzji jest inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 4. Jednakże zasada ta nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego rozpoznanej sprawy, w której istotną kwestią są zapisy umowy sprzedaży. Błędne jest zatem stwierdzenie organu odwoławczego, że inwestor nie posiada tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji – taki tytuł stanowi zapis § 7 aktu notarialnego umowy sprzedaży. Błędne jest w dalszej konsekwencji i nieznajdujące potwierdzenia w zabranym materiale dowodowym stwierdzenie organu, że w razie uznania inwestora jako właściwego adresata decyzji wykonanie decyzji byłoby znacznie utrudnione lub wręcz niemożliwe, gdyż zobowiązany do wykonania decyzji inwestor nieposiadający tytułu prawnego do nieruchomości nie mógłby działać wbrew woli właścicieli i skutecznie zrealizować nałożone przez organ obowiązki. Z zapisu ust. 2 § 7 aktu notarialnego wyraźnie wynika, że inwestor ma możliwość wykonania nałożonych obowiązków. Słusznie zatem wskazują skarżący, że inwestor posiada pełny tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji, a z treści § 7 aktu notarialnego wynika wręcz, że taka była wola stron, aby to inwestor wykonał roboty budowlane.

Należy jeszcze dodać, że organ odwoławczy powołując stanowisko organ pierwszej instancji, który uznał, iż większe gwarancje realizacji obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] r. Nr [...] daje nakazanie wykonania przedmiotowych robót przez właścicieli, uznając właścicieli jako właściwych adresatów decyzji, sam nie dokonał żadnych w tym względzie rozważań. DWINB w zasadzie utrzymując w mocy zakwestionowaną przez skarżących decyzję, ocenił jedynie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie i prawidłowość uzasadnienia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, samemu nie dokonując żadnej oceny zebranego materiału dowodowego, co stoi ewidentnie w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zawarte w art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a. zasady wyznaczają również granice postępowania odwoławczego, którego istotą - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 K.p.a. - jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Przy czym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 K.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

Powyżej przywołane przepisy zostały w niniejszej sprawie naruszone przez organ odwoławczy, co miało wpływ na wynik sprawy. Zadość art. 107 § 3 K.p.a. nie czyni ani powołanie się na stanowisko organu pierwszej instancji, bez samodzielnej analizy stanu faktycznego sprawy, ani powoływanie się na fakt, że skarżący nie kwestionują nałożonych obowiązków, a zgodnie z treścią aktu notarialnego mieli świadomość, iż w sprawie wykonywanych robót w nabywanym przez nich lokalu toczy się postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowlanego. Właśnie wyrazem tej świadomości jest zawarcie w umowie sprzedaży, celem zabezpieczenia się przed konsekwencjami samowoli budowalnej inwestora w postaci nałożenia przez organ nadzoru określonych obowiązków, klauzuli wskazującej kto te obowiązki ma wykonać. Należy również zwrócić uwagę, że postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] na A.S. został nałożony - jako inwestora samowolnych robót budowlanych - obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych. Pomimo czterokrotnego wzywania do uzupełnienia i sprecyzowania przedłożonej oceny technicznej (pismami z dnia 25 czerwca, 21 sierpnia, 6 listopada 2013 r. oraz 4 lutego 2014 r.) inwestor przez okres jedenastu miesięcy tego wezwania nie wykonał, mając świadomość sprzedaży lokalu, w którym mogły zostać nałożone określone obowiązki do wykonania. Opracowanie techniczne zatytułowane "Projekt ograniczenia drgań stropu drewnianego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Sz.", ostatecznie złożył dopiero skarżący w dniu 26 czerwca 2015 r..

Również niewystarczającym jest ograniczenie się w wywodach przez organ odwoławczy do stwierdzenia, że zobowiązania poczynione przez A.S. jak i spory między właścicielem nieruchomości a podmiotem faktycznie odpowiedzialnym za dokonanie samowoli budowlanej są zaliczane do kategorii spraw cywilnych i nie mogą stanowić podstawy przy orzekaniu w sprawach administracyjnych, tylko na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Podobnie wskazał organ pierwszej instancji, że skarżący mogą legalnie wykonać nakazane przez organ nadzoru budowlanego roboty budowlane, a następnie - ewentualnie dochodzić swoich praw i rościć żądania np. zwrotu kosztów przez A.S. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Niezależnie od powyższego należy jeszcze zwrócić uwagę, że w związku z postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, inwestor był zobowiązany do dostarczenia oceny technicznej dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych. W dniu 21 maja 2013 r. inwestor przedłożył egzemplarz oceny technicznej z kwietnia 2013 r., sporządzonej przez R.D., która była dwukrotnie uzupełniania, aż ostatecznie (po kolejnych dwóch – w sumie czterech - wezwaniach) pismem z dnia 3 marca 2014 r. R.D. oświadczył, że podtrzymuje w całości treść opracowanej przez siebie opinii technicznej wraz ze wszystkimi uzupełnieniami. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się egzemplarz opracowania technicznego zatytułowanego "Projekt ograniczenia drgań stropu drewnianego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Sz.", który został przedłożony przez skarżącego. W decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że po dokonaniu analizy oceny technicznej przedłożonej przez inwestora stwierdzono, iż zawarte w nim zapisy dotyczące m.in. zalecenia zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny, w związku z czym dwukrotnie wzywano inwestora do uzupełnienia i sprecyzowania przedłożonej oceny technicznej. W dniu 6 listopada 2013 r. po raz trzeci wezwano inwestora do uzupełnienia i sprecyzowania przedłożonej oceny technicznej o określenie zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania, celem doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z przepisami - zalecenia winny zostać sformułowane w sposób techniczny (opis technologiczny wykonania przebudowy stropu). Kolejne wezwania dotyczące tej kwestii zostało wystosowane 4 lutego 2014 r.. Ponadto stwierdzono, że autorzy opracowania przedłożonego przez skarżącego dokonali opisu konstrukcji stropu, omówienia koncepcji ograniczenia drgań stropu, a także sprawdzenia jego nośności oraz zawarli wnioski i zalecenia, w treści których w sposób precyzyjny i fachowy określono zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania celem doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z przepisami. Poza tymi zapisami oraz przytoczeniem wyników przeprowadzonych oględzin organ pierwszej instancji nie dokonał żadnych własnych ustaleń co do tego, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki do nałożenia obowiązków, a zatem czy uzasadnione jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przede wszystkim brak jest jakiejkolwiek oceny przedłożonych ocen technicznych. Podkreślić również wypada, że także uczestnik postępowania R.D. przedłożył dokument nazwany "Opinia techniczna", autorstwa R.J.. Również ten dokument organ pierwszej instancji pozostawił bez żadnej oceny, ograniczając się jedynie do stwierdzania, że opracowanie to nie wniosło nic do sprawy i nie nosiło znamion specjalistycznego opracowania technicznego - był to jedynie zbór domniemań. Wprawdzie nałożenie obowiązków nie jest w sprawie kwestionowane, ale to organ ostatecznie podejmuje decyzję i to on dokonuje subsumpcji stanu faktycznego pod konkretne normy prawa materialnego. Analiza stanu faktycznego, ocena zebranego materiału dowodowego zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, sposób rozumowania organu i ich rezultat powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, czego jednak w niniejszej sprawie zabrakło. Tym samym - w ocenie Sądu - uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie czyni zadość przepisom art. 107 § 3 K.p.a.. W szczególności nie wiadomo jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł rozstrzygając sprawę oraz z jakich przyczyn odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Brak jest również wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mimo powyższych braków organ drugiej instancji utrzymał w mocy kwestionowaną przez skarżących decyzję, powielając w zasadzie te same uchybienia, których dopuścił się organ pierwszej instancji. DWINB również ograniczył się w swoim rozstrzygnięciu na kwestii adresata nakładanych obowiązków, nie dokonując oceny składanych w toku postępowania opinii technicznych i nie wyjaśniając zasadności nakazania wymienionych w decyzji pierwszoinstancyjnej czynność. Tym samym naruszony został art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z zasady wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego wypływa obowiązek organów polegający na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero, jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a..

Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organy będą musiały dokonać, z zachowaniem przytoczonych powyżej przepisów K.p.a., pełnych ustaleń oraz rozważań, czy w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego. Wyniki tych rozważań powinny znaleźć się w uzasadnieniu podejmowanych rozstrzygnięć. Jeżeli dojdą do wniosku pozytywnego, adresatem nakładanych obowiązków uczynią zaś inwestora samowoli budowlanej.

W punkcie drugim orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 15 ust. 3, § 17 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) i § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Orzekając o zasądzeniu kosztów na rzecz skarżących nie uwzględniono wniosku pełnomocnika o zasądzenie kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, bowiem składając odpis pełnomocnictwa pełnomocnik nie dołączył dowodu uiszczenia tej opłaty.

Podstawą zaś odmowy przyznania adwokatowi K.S. kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu jest brak we wniosku oświadczenia, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z tym przepisem wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej zawiera oświadczenie, że opłata nie została zapłacona w całości lub w części. Zauważyć tutaj należy, że oświadczenie to jest nieodzownym elementem uzasadnienia wniosku o przyznanie kosztów, stanowiącym przesłankę do przyjęcia, że praca adwokata lub radcy prawnego nie została wynagrodzona, a zatem, iż zachodzi podstawa poniesienia kosztów z tego tytułu przez Skarb Państwa (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1998 r. sygn. akt II CKN 687/98, publ. w OSNC z 1999 r. nr 3, poz. 63, orzekającego na podstawie analogicznego do powołanego wyżej przepisu rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r., tj. § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 154, poz. 1013)). Samo żądanie w tym zakresie, bez stosownego oświadczenia, nie jest wystarczające.

Powyższe stanowisko zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny - na gruncie § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.) - w postanowieniu z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt II FZ 625/05 (niepubl.) uznając, że treść § 20 tego rozporządzenia, a w szczególności użyte wyrażenie "powinien zawierać", nie pozostawia wątpliwości, że oświadczenie, o którym mowa w cytowanym powyżej przepisie, jest obligatoryjnym składnikiem wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Sąd wskazał również, że oświadczenie to nie jest elementem formalnym wniosku, ale stanowi zasadniczy składnik uzasadnienia tego wniosku. Analogiczny pogląd wyrażony został także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2006 r. (sygn. akt II FSK 862/05, publ. Lex nr 242945) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2005 r. (sygn. akt III SA/Gd 373/04, publ. Lex nr 235283). Ponadto przyjmuje się, że brak przedmiotowego oświadczenia nie stanowi braku formalnego wniosku, lecz brak w zakresie uzasadnienia wniosku, dlatego też nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a.. W konsekwencji, wywołuje skutki materialnoprawne polegające na utracie przez adwokata prawa do wynagrodzenia (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 390/08 i z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OZ 615/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjąć należy, że przedstawiony pogląd zachował aktualność także w stanie prawnym obowiązującym w niniejszej sprawie, tym bardziej że rozporządzenie posługuje się zwrotem "zawiera", nie zaś - "powinien zawierać". W tej sytuacji, stosując przepis art. 250 P.p.s.a. w związku z § 3 rozporządzenia, orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji.