Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 99/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 par.1, 134 par.2, 141 par.4, 145 par.1 pkt 1 lit.c, 153, 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 3 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Arboretum i Zakładu Fizjografii w Bolestraszycach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 396/10 w sprawie ze skargi Arboretum i Zakładu Fizjografii w Bolestraszycach na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 stycznia 2010 r. nr GZ.tr.057-602-287-3/09 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., I SA/Wa 396/10 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 stycznia 2010 r. nr GZ.tr.057-602-287-3/09 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy uchylenia w trybie art. 161 k.p.a. decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi umarzająca postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe, wydana w wyniku wniesionego przez Arboretum i Zakład Fizjografii w Bolestraszycach (dalej zwane mianem "Arboretum") odwołania od decyzji Wojewody Podkarpackiego z 18 sierpnia 2009 r., znak N.II-0717-2/09, którą odmówiono uchylenia w trybie art. 161 k.p.a. decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z 31 maja 2007 r. w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze o pow. 2,78 ha.

Wady zaskarżonej decyzji mają charakter proceduralny. Minister błędnie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Umarzając postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe, organ wywiódł, że skarżące Arboretum nie posiada statusu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze prowadzonym w trybie przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Stronami w tym postępowaniu są tylko a) składający wniosek, czyli w tym przypadku Wójt Gminy Żurawica, reprezentujący właścicieli gruntów objętych swoim wystąpieniem oraz b) Marszałek Województwa Podkarpackiego. Skoro organ odwoławczy uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skierowany do Wojewody Podkarpackiego wniosek z 9 czerwca 2009 r. o uchylenie w trybie art. 161 § 1 k.p.a. decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z 31 maja 2007 r., to prawidłowym rozstrzygnięciem organu II instancji byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine). Umorzenie bowiem postępowania odwoławczego skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji Wojewody Podkarpackiego z 18 sierpnia 2009 r., w której jako podstawę prawną powołano art. 161 § 2 k.p.a., odmawiającą uchylenia decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego w przedmiocie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji dokonał merytorycznej oceny argumentów przywołanych przez Arboretum mających na celu wykazanie stanu poważnego zagrożenia i szkody dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa, o których mowa w art. 161 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy organ odwoławczy doszedł do przekonania, że Arboretum nie było legitymowane do występowania w charakterze strony, to umorzenie postępowania odwoławczego jest rozstrzygnięciem wadliwym, które należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Podkreślenia wymaga, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jak trafnie wskazał organ odwoławczy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), ale również wszystkie podmioty mające tytuł prawny do gruntów objętych wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia. Natomiast przymiot strony w tym postępowaniu nie przysługuje marszałkowi województwa, który do 1 stycznia 2009 r. w odniesieniu do gruntów określonej klasy (IV, V i VI ) był organem właściwym do wyrażenia zgody. Stąd nie do zaaprobowania jest stwierdzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że stroną uprawnioną do występowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie, jest oprócz Wójta Gminy Żurawica, Marszałek Województwa Podkarpackiego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała wyłącznie kwestia procesowa, stąd brak było podstaw do odnoszenia się do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących zasadności uchylenia w trybie art. 161 k.p.a. decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z 31 maja 2007 r.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Arboretum zaskarżono powyższy wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP polegające na wykroczeniu poza granice orzekania wyznaczone zakazem reformationis in peius i w konsekwencji wydanie wyroku na niekorzyść strony skarżącej, w sytuacji, gdy nie zaszły podstawy do odstąpienia od tego zakazu;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z 18 sierpnia 2009 r. jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że przedmiotowa decyzja naruszała następujące przepisy k.p.a.: art. 7, 77, 10 § 1, 107 § 3 oraz art. 161 § 2 w zw. z art. 161 § 1;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające, na nieuznaniu, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie z 13 stycznia 2010 r. umarzającą postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe narusza art. 105 § 1 k.p.a. albowiem postępowanie w sprawie zastosowania art. 161 k.p.a., może zostać wszczęte z urzędu, a wówczas organ II instancji nie może odmówić uchylenia (zmiany) decyzji, lecz powinien w orzeczeniu kończącym postępowanie stwierdzić brak przesłanek do uchylenia (zmiany);

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego z treścią sentencji wyroku i na nierozpoznaniu przez Sąd istoty sprawy;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. l ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w zw. z art. 65 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o ochronie przyrody i nieprzyjęcie, że stroną postępowania w trybie art. 161 § 2 k.p.a. w zw. z 161 § 1 k.p.a. jest również skarżący;

6) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wskazania, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie z 13 stycznia 2010 r. naruszała następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136 zaś organ II instancji nie podjął niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie odniósł się do okoliczności, zarzutów i twierdzeń skarżącego podniesionych w odwołaniu, a w szczególności zaniechał ustalenia czy skarżący jest stroną niniejszego postępowania w związku z podnoszonymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi w odwołaniu

7) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistością, pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia odniesienia się do argumentów podniesionych przez skarżącego w pismach procesowych oraz tylko pozorne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przedstawienie w uzasadnieniu nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji winien umorzyć postępowanie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.; przez bezpodstawne przyjęcie, że sprawa podlegała wyłącznie kwestia procesowa i brak było podstaw do odnoszenia się do merytorycznych zarzutów skargi;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. l ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 65 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez błędne wskazanie w treści uzasadnienia wyroku, że doszło w toku postępowania administracyjnego do uchybienia polegającego na uznaniu skarżącego za stronę postępowania administracyjnego;

10) art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie odmiennej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania od wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 1698/09.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jak trafnie się przyjmuje w orzecznictwie (wyrok NSA z 22 grudnia 2008 r., I FSK 1389/07) przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowi, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem badając zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny powinien każdorazowo mieć na względzie, czy wydane przez niego orzeczenie nie narusza zakazu reformationis in peius. Jak wskazuje A. Kabat (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2006, s. 301) ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius wymaga wnikliwego rozważenia w każdej sprawie. Uwaga ta dotyczy w szczególności tych wyroków, które zawierają rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego aktu lub czynności. (podobnie J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366).

Skarżący wnosił o uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie z 13 stycznia 2010 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody Podkarpackiego z 18 lipca 2009 r. Podnoszone przez niego zarzuty dotyczyły naruszenia szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem przedmiotem oceny Sądu stała się jedynie kwestia proceduralna i to powodująca konieczność umorzenia postępowania w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc z uwagi na art. 153 p.p.s.a. Sąd przesądził o wydaniu przez organ II instancji decyzji niekorzystnej dla skarżącego.

WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego z treścią sentencji wyroku. Skoro uznał, że skarżący jest stroną legitymowaną do wniesienia skargi w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a., a pojęcie to jest tożsame z zakresem znaczeniowym strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., to tym samym twierdzenia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że stroną postępowania w niniejszej sprawie jest wyłącznie wójt i podmioty mające tytuł prawny do gruntów objętych wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia, stają się sprzeczne z treścią rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Skarżący jest ogrodem botanicznym, w sąsiedztwie którego planowana jest inwestycja w postaci wydobycia kruszywa. Każda zatem ingerencja w obszar Arboretum stanowić będzie unicestwienie obszaru unikatowego pod względem przyrodniczym. Zatem, skarżący jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a rozstrzygnięcie WSA w Warszawie w tym zakresie jest dowolne i niespełniające kryteriów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nadto nie zauważył, że zgodnie z art. 65 ustawy o ochronie przyrody ochrona ogrodu botanicznego polega m.in. na zakazie zanieczyszczania na terenie ogrodu botanicznego w ich sąsiedztwie powierzchni ziemi, wód i powietrza oraz na zakazie wznoszenia w sąsiedztwie ogrodu botanicznego obiektów budowlanych lub urządzeń przeznaczonych do prowadzenia działalności produkcyjnej lub usługowej, wpływających szkodliwie na warunki przyrodnicze niezbędne do prawidłowego funkcjonowania ogrodów, co legitymuje skarżącego do udziału w charakterze strony w każdym postępowaniu mającym na celu ochronę ogrodu botanicznego i jego sąsiedztwa.

Jak wskazał skarżący w piśmie procesowym stanowiącym uzupełnienie skargi, do którego nie ustosunkował się WSA w Warszawie z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., usytuowanie żwirowni w bliskim sąsiedztwie Arboretum na podstawie decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z 31.05.2007 r. o wyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, tj. pod eksploatację kruszywa, gruntów rolnych o pow. 2,78 ha stanowiących użytki rolne klas IV w m. Bolestraszyce, zgodnie z projektem mpzp stanowi ingerencję w środowisko naturalne i zaburzenie funkcjonowania fauny i flory na terenie ogrodu w tym zagładę wielu chronionych gatunków roślin oraz może spowodować, ze względu zarówno na rozmiar jak i charakter tej inwestycji, nieodwracalne skutki w funkcjonowaniu budowanego z mozolnym trudem i przy użyciu wielu środków publicznych, od kilkudziesięciu już lat, Arboretum i uzasadnia spełnienie przesłanek z art. 161 k.p.a.

Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 28 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 1698/09 Minister musi też brać pod uwagę, że postępowanie w sprawie zastosowania art. 161 k.p.a. może zostać wszczęte z urzędu, a wówczas Minister nie może odmówić uchylenia (zmiany) decyzji, lecz powinien w orzeczeniu kończącym postępowanie stwierdzić brak przesłanek do uchylenia (zmiany). Skoro zatem postępowanie w trybie art. 161 § 2 k.p.a. w zw. z 161 § 1 k.p.a. mogło być wszczęte z urzędu to decyzja organu II instancji rażąco naruszyła art. 105 § 1 k.p.a. albowiem organ ten bezpodstawnie umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Okoliczności tej nie brał pod uwagę Sąd I instancji pomimo treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

WSA w Warszawie poprzestał jedynie na "badaniu kwestii procesowych". Ograniczenie się do tego stwierdzenia nie wyczerpuje normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 stycznia 2010 r. naruszała art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., w szczególności przez zaniechanie ustalenia czy skarżący jest stroną niniejszego postępowania. Organ II instancji z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwił przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczył zaś nieodniesienia się przez organ do okoliczności, zarzutów i twierdzeń skarżącego podniesionych w odwołaniu. Nadto organ II instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Organ nie uzupełnił również postępowania dowodowego pomimo treści przepisu art. 136 k.p.a.

WSA w Warszawie naruszył również art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie odmiennej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania od wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 1698/09.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

1) Zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP polegające na wykroczeniu poza granice orzekania wyznaczone zakazem reformationis in peius jest bezzasadny. Skoro Arboretum nie posiada legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie odmowy uchylenia w trybie art. 161 k.p.a. decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, to utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Podkarpackiego z 18 sierpnia 2009 r., znak N.II-0717-2/09, którą odmówiono uchylenia w trybie art. 161 k.p.a. decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z 31 maja 2007 r. w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze o pow. 2,78 ha skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji skierowanej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, a tym samym dotkniętej wadą nieważności, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Fakt ten dowodzi spełnienia przesłanek z art. 134 § 2 p.p.s.a.

2) Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji za odpowiadającą przepisom prawa, mimo że naruszała ona art. 7, 77, 10 § 1, 107 § 3 oraz art. 161 § 2 w zw. z art. 161 § 1 k.p.a. jest chybiony. Skoro Arboretum nie posiada legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie odmowy uchylenia decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w trybie art. 161 k.p.a., to jej żądanie nie mogło być rozpoznane merytorycznie. Z tych samych względów należało również uznać za bezzasadny zarzut podniesiony w punkcie 6) i 7) skargi kasacyjnej.

3) Błędny jest również zarzut uchybienia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuznanie, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie z 13 stycznia 2010 r. narusza art. 105 § 1 k.p.a. albowiem postępowanie w sprawie zastosowania art. 161 k.p.a., może zostać wszczęte z urzędu. Prawdą jest, że postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 161 k.p.a. może zostać wszczęte również z urzędu. Oznacza to jednak tylko tyle, że kwestia wszczęcia tego postępowania z urzędu została pozostawiona uznaniu właściwego w sprawie organu administracji. Mówiąc innymi słowy, wystąpienie z żądaniem o uchylenie w tym trybie decyzji ostatecznej przez podmiot nie będący stroną nie zobowiązuje właściwego organu do wszczęcia postępowania z urzędu.

4) Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego z treścią sentencji wyroku i na nierozpoznaniu przez Sąd istoty sprawy. Uzasadnienie to nie jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż Arboretum jako osoba nie będąca stroną w sprawie, do której mimo to skierowano decyzję administracyjną posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do zaskarżenia tej decyzji, wynikającą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Mówiąc innymi słowy, osoba nie będąca stroną w sprawie, do której została skierowana decyzja, ma interes prawny w wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ wskazany przepis k.p.a. upoważnia ją do wystąpienia do organu administracji publicznej z żądaniem stwierdzenia nieważności skierowanej do niej decyzji – por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, LexPolonica nr 332569.

Natomiast, jak już wyjaśniono w pkt 2 niniejszego uzasadnienia, skoro Arboretum nie posiada legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie odmowy uchylenia decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w trybie art. 161 k.p.a., to jej żądanie nie mogło być rozpoznane merytorycznie.

5) Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. l i ust. 2 pkt 1-5 ustawy o ochronie przyrody także nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wskazany przepis, stanowi że Ogrody botaniczne oraz tereny przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na rozbudowę istniejących lub budowę nowych ogrodów podlegają ochronie w celu zapewnienia ich prawidłowej działalności i rozwoju. Ochrona ta polega na zakazie: 1) wznoszenia na terenie ogrodu botanicznego obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z jego działalnością; 2) zmniejszenia obszaru ogrodu botanicznego na rzecz działalności niezwiązanej z ich rolą i przeznaczeniem; 3) zmiany na terenie ogrodu botanicznego lub w jego sąsiedztwie stosunków wodnych, w tym obniżenia poziomu wód gruntowych; 4) zanieczyszczania na terenie ogrodu botanicznego lub w jego sąsiedztwie powierzchni ziemi, wód i powietrza; 5) wznoszenia w sąsiedztwie ogrodu botanicznego obiektów budowlanych lub urządzeń przeznaczonych do prowadzenia działalności produkcyjnej lub usługowej, wpływających szkodliwie na warunki przyrodnicze niezbędne do prawidłowego funkcjonowania ogrodu. Przepis ten nie może być podstawą interesu prawnego, a co za tym idzie legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ponieważ decyzja kończąca to postępowanie nie może w żaden sposób naruszać dóbr wymienionych w art. 65 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o ochronie przyrody. Kwestie te będą dopiero przedmiotem kolejnych postępowań administracyjnych prowadzonych np. w przedmiocie lokalizacji i pozwolenia na budowę konkretnych inwestycji.

6) Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Wobec tego nie jest zobowiązany ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, sporządzonej przecież przez wykwalifikowanego prawnika, a takim jest adwokat – por. wyrok NSA z 26 października 2004 r., OSK 773/04, LEX nr 164460. Zatem podniesiony w punkcie 8) skargi kasacyjnej zarzut uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji winien umorzyć postępowanie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.; przez bezpodstawne przyjęcie, "że sprawa podlegała wyłącznie kwestia procesowa i brak było podstaw do odnoszenia się do merytorycznych zarzutów skargi" nie mógł być rozpoznany, bo wnoszący skargę kasacyjną nie zakreślił jej granic w tym zakresie.

7) Z kolei, zarzut podniesiony w punkcie 9) skargi kasacyjnej jest niezasadny z przyczyn wyłuszczonych w punkcie 2), 4) i 5) niniejszego uzasadnienia.

8) Wreszcie, nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie odmiennej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania od wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 1698/09 i to z dwóch powodów. Po pierwsze, wyrok ten zapadł w innej sprawie, a więc wyrażona w nim ocena prawna – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – nie jest wiążąca dla sądów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie. Po drugie, art. 170 p.p.s.a. dotyczy związania orzeczeniem sądu administracyjnego. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (oceny prawnej) - por. wyrok SN z 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062.

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że Sąd I instancji nie naruszył art. 170 p.p.s.a., ponieważ zaskarżony wyrok w żadnym zakresie nie dotyczy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 sierpnia 2009 r. nr GZ.tr.057-602-287-1/09 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.