Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 700/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1,  art. 145  par. 1  pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] 2013 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie R., obręb W., przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa pod budowę obwodnicy A..

Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Ww. nieruchomość, stanowiąca własność C.W. objęta była wydaną w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) dalej: "specustawa drogowa" decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r., zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r. o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej budowy obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] i drogi ekspresowej [...]. W konsekwencji czego jako znajdująca się w liniach rozgraniczających tej inwestycji z mocy art. 12 ust. 4 tej ustawy – stała się własnością Skarbu Państwa.

Decyzją z [...] 2013 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4, 4a i 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej oraz art. 132 ust. 1a, 2 i 3 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 poz. 2204 ze zm.) dalej: "u.g.n.", orzekł o ustaleniu wartości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości w kwocie [...] zł i o przyznania tego odszkodowania na rzecz Banku Gospodarki Żywnościowej SA Oddział w A., powiększył ustalone odszkodowanie o kwotę [...] zł stanowiącą 5 % wartości nieruchomości z tytułu wcześniejszego jej wydania i orzekł o przyznaniu tej kwoty na rzecz C.W. oraz zobowiązał do jego wypłaty Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Na skutek wniesionego odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 5 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1600/14 oddalił skargę C.W. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Do Ministra Infrastruktury i Budownictwa w 2016 r. wpłynął wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. Minister decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji z [...] marca 2014 r. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] marca 2017 r., wpłynął do organu wniosek C.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] 2013 r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014r. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o ponowne sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] marca 2017 r.

We wniosku o stwierdzenie nieważności C.W. wskazał, że decyzja odszkodowawcza Wojewody [...] została wydana z naruszeniem z naruszeniem prawa, tj. art. art.: 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. oraz art. 134 ust. 3, art. 175 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W jego ocenie bowiem wydając ją organ nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych co do aktualnego sposobu użytkowania wywłaszczonej nieruchomości, a także nie zweryfikował w sposób właściwy czy rzeczoznawca majątkowy J. M., który sporządził na potrzeby postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy, nie będąc na wywłaszczanych nieruchomościach, przeprowadził prawidłowo ich oględziny - co zostało ujawnione na rozprawach administracyjnych 26-29 września 2017 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim przez byłych właścicieli nieruchomości, a także potwierdzone zostało przez niego samego poprzez wskazanie, że na nieruchomościach byli syn i zięć. Powoływano się także na opinię [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych.

W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy własną decyzją z [...] grudnia 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] 2013 r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r., nie dopatrując się by były one obarczone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych z art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa.

W motywach tych decyzji Minister wskazywał na istotę postępowania nadzorczego, zwracając uwagę, że w jego ramach nie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy, ale jedynie weryfikacji kwestionowanej decyzji pod kątem obarczenia jej wadami wskazanymi w ww. przepisie. Odnosząc się zaś do przesłanki nieważnościowej "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wyjaśniał, że przepisem prawa, który może zostać w ten sposób naruszony jest - co do zasady - przepis prawa materialnego, gdyż naruszenia proceduralne stanowią przesłanki trybu wznowienia postępowania. W przypadku zaś przepisów procedury administracyjnej, za rażące naruszenie prawa można uznać jedynie tego rodzaju naruszenie reguł postępowania dowodowego, które prowadzi do wydania decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Zastrzegał przy tym, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności na podstawie rażącego naruszenia prawa nie ma miejsca na podważanie ustaleń stanu faktycznego, czy na kontestowanie wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, na których oparto kwestionowaną decyzję. Tego rodzaju wątpliwości rozstrzyga się bowiem w postępowaniu zwykłym.

Zauważył, że zasadniczym zarzutem kierowanym przeciwko decyzji odszkodowawczej było naruszenie w stopniu rażącym art. 134 ust. 3 u.g.n. Przepis ten stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Określając przeznaczenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił, że Gmina R. nie posiadała uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na jej terenie obowiązywało zaś studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie rozwoju rolnictwa ekologicznego, warzywnictwa o agroturystyki. W toku postępowania ustalono, że działka nr [...] stanowiła łąki trwałe, grunty orne i grunty pod rowami. Biorąc zatem pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca - stosownie do art. 134 ust. 4 u.g.n. - dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. W efekcie czego doszedł do przekonania, że charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazuje, że nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Przy czym ustalił także, że nieruchomości drogowe osiągają wyższe wartości niż nieruchomości rolne. Ostatecznie oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej, czyli przeznaczenia rolnego i kierujące się treścią § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów" powiększył tak ustaloną wartość nieruchomości o 50%. Uwzględniając tym samym wyrażoną w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasadę korzyści. W konsekwencji nie istniała, zdaniem Ministra, możliwość naruszenia art. 134 ust. 3 u.g.n., gdyż ten przepis nie znajdował w sprawie zastosowania. Odnosi się on bowiem do sytuacji, w której wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, a cel publiczny, na który nieruchomość została przejęta, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

W związku zaś z opinią o operacie szacunkowym wykonaną przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, Minister zauważył, że w powołaniu na nią złożony został wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i to w aspekcie przesłanek wznowieniowych okoliczności wskazywane w opinii mogły być rozpatrywana. Ze względu zaś na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się z kolei do zarzutów rażącego naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. zwracał uwagę, że w aspekcie tych unormowań zarzut rażącego naruszenia prawa może zostać wyprowadzony tylko wówczas, gdy ustalone zostanie, że w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy. Natomiast z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa. W kontekście zarzutu naruszenia art. 175 ust. 3 u.g.n., zauważał, że przepis ten dotyczy tajemnicy zawodowej rzeczoznawcę, a jej ewentualne naruszenie nie może być poddawane ocenie w postępowaniu administracyjnym w prawie ustalenia odszkodowania, a tym bardziej w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. C.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:

-1) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości, odbiegające od rzeczywistej wartości nieruchomości,

2) art.156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie prowadzące do wyceny zajętych nieruchomości według aktualnego sposobu ich użytkowania, bez uwzględnienia, że planowana inwestycja drogowa znacząco wpływa na wartość wywłaszczonych nieruchomości. W takim przypadku wartość nieruchomości powinna być określona także dla alternatywnego sposobu użytkowania,

3) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości, polegające na pominięciu, m.in. takich kwestii, jak szczegółowe położenie terenu, kształt działki, dojazd do niej, a nawet bonitację gleby,

4) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 ust. 16 u.g.n. oraz z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, poprzez sporządzenie nieprawidłowej, tj. niepełnej analizy rynku nieruchomości, polegające na ograniczeniu się wyłącznie do obszaru województwa, pomijając transakcje na terenach graniczących z Gminą R., gdzie dokonywane były wywłaszczenia nieruchomości pod budowę obwodnic G., O. czy E.,

5) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe i nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które powiązane z podnoszonymi zarzutami dotyczącymi błędów przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda, wskazują na przyjęcie nieprawidłowych danych, co w konsekwencji uniemożliwiało uzyskanie prawidłowego wyniku,

6) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe określenie wartości wywłaszczonych nieruchomości, co jest konsekwencją podnoszonych przez stronę błędów metodologicznych,

7) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia, poprzez niekompletną analizę rynku dokonaną przez biegłego rzeczoznawcę, wykonaną na potrzeby operatów szacunkowych, a także niewłaściwe, niekompletne i wybiórcze zbadanie dokonanych transakcji, bez dokonania ich opisów i sposobu przeprowadzenia analizy rynku. W ocenie skarżącego analiza rynku dokonana na potrzeby sporządzonych operatów szacunkowych jest niekompletna i nie obejmuje szeregu transakcji, które miały miejsce na analizowanym obszarze, o których informacje uzyskała strona, a biegły rzeczoznawca uznał, że w ogóle takich transakcji nie było. Zdaniem skarżącego błędy te w konsekwencji doprowadziły do ustalenia nieprawidłowej wartości rynkowej wywłaszczonych nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie, w trybie art. 145a § 1 ppsa, organu do wydania decyzji o stosownej treści, tj. decyzji zobowiązującej do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest niezasadna.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem C.W. i dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] 2013 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydanych w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie R., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przejętą z mocy prawa przez Skarb Państwa w trybie specustawy drogowej pod budowę obwodnicy A.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Tym samym w postępowaniu nadzorczym nie przeprowadza się nowych dowodów (co słusznie podniósł organ), ale jedynie ocenia kwestionowaną decyzję pod kątem rażącego naruszenia prawa. Zatem dowody zawnioskowane w skardze nie mają w niniejszej sprawie znaczenia i winny zostać oddalone.

W postępowaniu nadzorczym organ administracji publicznej nie jest tym samym władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, to jest może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzekania - odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten nie jest władny zmienić takiej decyzji, ani też - uchylając ją - orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 1999 r. I SA 1527/98, LEX nr 48554, z dnia 6 stycznia 1999 r. IV SA 1030/97, LEX nr 47245).

Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Wszystkie zawarte w skardze zarzuty oraz całe jej uzasadnienie wskazują jednoznacznie, że skarżący kwestionuje nie zakres i sposób przeprowadzenia przez organ postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją, lecz naruszenie przez organy I i II instancji wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sprawie sposobu ustalenia wysokości przyznanego skarżącemu odszkodowania, oceny zebranego materiału dowodowego a przede wszystkim sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego dokonanej przez organy obu instancji w postępowaniu zwykłym. Wszystkie sformułowane w skardze zarzuty dotyczą bowiem sposobu, trybu i zasad sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w sprawie przyznania skarżącemu odszkodowania za przejętą pod budowę drogi nieruchomość, zakończonej decyzją organu I instancji tj. Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., którymi orzeczono o ustaleniu odszkodowania, czyli sprawy rozstrzygniętej już tzw. decyzjami merytorycznymi. Te kwestie, jak wyżej wyjaśniono, nie mogą natomiast być ponownie badane i oceniane w postępowaniu nadzorczym. W konsekwencji, podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że wskazywanych przez skarżącego wad operatu szacunkowego nie można zakwalifikować, jako rażących wad decyzji o ustaleniu odszkodowania. Skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności z powołaniem się na wadliwość operatu próbuje de facto doprowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie odszkodowania, z którego wysokością i sposobem jego wyliczenia nie zgadza się. Jednakże nie temu celowi służy tryb stwierdzenia nieważności decyzji.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej przez Ministra decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju były przepisy ww. specustawy drogowej oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w jej art. 12 ust. 5 przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. formę operatu szacunkowego. Tego rodzaju opinia w toku postępowania przed Wojewodą została sporządzona. Stanowił ją oparta szacunkowy z 8 lipca 2013 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. M., w którym w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej ustalił on wartość rynkową działki nr [...] (wraz z wartością drzewostanu), według stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i według wartości z dnia wyceny, na kwotę [...] zł. Opinia ta oceniona została przez organy za wiarygodną i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa, a w konsekwencji posłużyła do ustalenia należnego byłemu właścicielowi odszkodowania. Takiej oceny dokonał również sąd administracyjny w prawomocnym wyroku z 5 grudnia 2014 r. Skoro zatem organy dysponowały ww. dowodem, który w dacie podejmowania decyzji była aktualny, to czynienie obecnie zarzutu, że opierając się na nim rażąco naruszyły zasady ogólne postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest nieuprawnione. Takie naruszenie może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie organu lub istota załatwienia sprawy nie odpowiadają nakazom wynikającym z przepisów proceduralnych lub łamią nakazy w nich ustanowione, a wadliwa treść decyzji jest wynikiem uchybienia tym przepisom postępowania w sposób rażący – w przedstawionym wyżej rozumieniu (por. wyrok NSA z 13 lipca 2010 r. I GSK 936/09, Lex nr 706192). Można zatem ewentualnego naruszenia w stopniu rażącym ustalonej w art. 7 kpa, a rozwiniętej w art. 77 § 1 kpa zasady obiektywnej, czy też naruszenia w tym samym stopniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), upatrywać jedynie w sytuacji gdyby ustalenia stanu faktycznego w sprawie, które legły u podstaw kontrolowanej decyzji, organ poczynił w oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego w aktach (wbrew tym dowodom), względnie dowodami wymaganymi prawem (tu opinią o wartości nieruchomości) w ogóle nie dysponował. Taka zaś sytuacji w sprawie zakończonej decyzją odszkodowawczą Ministra z [...] marca 2014 r. nie miała miejsca. Zasadnie zatem w odniesieniu do ww. przepisów procedury administracyjnej Minister nie stwierdził ich naruszenia w stopniu rażącym.

Wprawdzie skarżący powołuje się na okoliczność (która nie wynika z akt sprawy), że już po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji okazało się, że operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania były wadliwy, co ma wynikać z wydanej jego przedmiocie opinii [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w K. W konsekwencji czego, zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 157 ust. 1a u.g.n., od dnia jej wydania operat utracił charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 u.g.n. Opinii takiej brak jednak w aktach sprawy, nie została również dołączona do skargi. Zważywszy jednak na fakt (nawet przyjmując, że taka opinia został wydana), że dowód z opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, wykreowany został już po wydaniu decyzji odszkodowawczej, a informacje w nim ujęte były nieznane organowi, który decyzję wydał, może on ewentualnie – jak trafnie wywiódł Minister – stanowić podstawę do wznowienia postępowania z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, które zresztą zostało przez skarżącą zainicjowane. Podważenie po wydaniu decyzji odszkodowawczej wiarygodności operatu nie może więc jednocześnie prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że w przypadku wystąpienia określonej przesłanki uzasadniającej zastosowanie trybów nadzwyczajnych brak jest możliwości wyboru drogi tej weryfikacji przez podmiot uprawniony do inicjowania tychże mechanizmów. Tryby nadzwyczajne mogą być stosowane tylko we wskazanym w ustawie celu i nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok NSA z 17 września 2009 r. II OSK 1407/08 Lex nr 597261). Niedopuszczalne więc jest stosowanie w postępowaniu nieważnościowym przesłanek właściwych dla trybu wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w W-wie z 22 listopada 2011 r. VII SA/Wa 1362/11, Lex nr 1598000).

Zatem sam fakt odmiennej od Komisji oceny wiarygodności operatu przez organ, w kontekście także wskazywanych wyżej przepisów prawa materialnego, nie uprawnia do wyprowadzenia wniosku, że orzekając o odszkodowaniu naruszył on sam te przepisy, a zwłaszcza, że naruszył je w sposób rażący, bądź naruszył rażąco zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Przez co wydana przezeń w sprawie decyzja obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że negatywna ocena [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych jest stanowiskiem zaprezentowanym przez jedną z wielu działających w Rzeczypospolitej Polskiej organizacji zawodowych skupiających rzeczoznawców majątkowych. Od tych ocen rzeczoznawcy majątkowemu nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia. W praktyce natomiast zdarzało się, że w stosunku do operatu szacunkowego wydawane były dwie wykluczające się oceny - najpierw negatywna, a później pozytywna. Przy czym tylko negatywna ocena wywierała skutek w stosunku do opinii o wartości nieruchomości. Dostrzegając ten problem ustawodawca z dniem 1 września 2017 r. uchylił art. 157 ust. 1a u.g.n., co wynika z art. 1 pkt 27 lit. b w zw. z art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509). Z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1560) wynika, że z uwagi na opisaną wyżej praktykę zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Ustawodawca uznał, że - zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów - ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował będzie organ prowadzący postępowanie. Prawodawca dał zatem prymat dokonywanej przez organy administracji publicznej ocenie wartości dowodowej operatu szacunkowego nad dokonywaną przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Zakres zaś tej oceny nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych ujmowany jednolicie. Ścierają się bowiem poglądy, w jaki sposób organ administracji publicznej ma oceniać wartość dowodową operatu szacunkowego, tj. czy tylko pod względem formalnym (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r. I OSK 382/15, Lex nr 2205755), czy również pod względem materialnym (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r. I OSK 57/12, Lex nr 1970589). Rozbieżne poglądy na temat tego jak szeroko można oceniać operat, przemawiają za przyjęciem stanowiska, że ocena wiarygodności operatu dokonywana w toku postępowania odszkodowawczego przez organ orzekający wymyka się możliwości kontroli w aspekcie kwalifikowanej wady prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Podnoszone natomiast w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art.: 4 pkt 16, 134, 54 ust.1, u.g.n oraz przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., którego to naruszenia skarżący upatruje w wadliwie przeprowadzonym procesie szacowania nieruchomości, są o tyle nietrafne, że prowadząc postępowanie nadzorcze organ – jak już wspomniano na wstępie – nie dokonuje ponownie oceny dowodów zgromadzonych w sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją, a jedynie bada czy dysponując określonym zestawem dowodów, w obowiązującym wówczas stanie prawnym mógł ją podjąć i czy ustalenia faktyczne, które legły u jej podstaw znajdują w tych dowodach oparcie.

W toku postępowania nie wykazano także by kwestionowana przez skarżącego decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju była obarczona jakąkolwiek inną kwalifikowaną wadą opisaną w § 1 art. 156 kpa, prowadzącą do jej nieważności. Takich wad nie dostrzegło także prowadzący postępowania nadzorcze Minister oraz rozpoznający niniejszą skargę Sąd. Jak już wskazano powyżej, kwalifikowane wady powodujące nieważność decyzji ostatecznej muszą wynikać z samej decyzji. Tymczasem, podnoszone przez skarżącego w toku postępowania nieważnościowego i w skardze do sądu kwestie dotyczące błędnego określenia wartości rynkowej nieruchomości, nieprawidłowego sporządzenia opisu wycenianej nieruchomości, nieprawidłowej analizy rynku nieruchomości, nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości, niewłaściwego zastosowania procedury podejścia i metody wyceny, niekompletnej analizy rynku dokonanej przez biegłego rzeczoznawcę, niekompletnego i wybiórczego zbadania dokonanych transakcji przez biegłego są ściśle związane z operatem szacunkowym. Skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności z powołaniem się na wadliwość operatu próbuje de facto doprowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie odszkodowania, z którego wysokością i sposobem jego wyliczenia nie zgadza się. Jednakże nie temu celowi służy tryb stwierdzenia nieważności decyzji.

Na marginesie należy zauważyć, że zgodnie z treścią uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18), organ w sytuacji złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, po prawomocnym wyroku oddalającym skargę na tę decyzję, ma obowiązek zbadać, co było przedmiotem rozstrzygnięcia sądu i czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 kpa), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. NSA wskazał, że jeśli tak jest, to wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd). W prawomocnym wyroku z 5 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1600/14 tutejszy sąd zajmował się oceną ustalonego w decyzji Wojewody [...] z [...] 2013 r. (utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r.) odszkodowania, w tym dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu przez J. M. Organ winien zatem w pierwszej kolejności ocenić tę kwestię i ewentualnie odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jednak ta wadliwość procesowa, w istocie nie narusza prawa, gdyż po przeprowadzonym postępowaniu organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.), orzekł jak w sentencji.