Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1099/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6341 Pozbawienie uprawnień kombatanckich oraz pozbawienie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Kombatanci
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Tylko w sytuacji, gdy rzeczywiście istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 235 par. 1 Kpa organ powinien stosując art. 9 Kpa zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania.

Wystąpienie do strony o sprecyzowanie żądania w celu ustalenia właściwego trybu postępowania byłoby wskazane wówczas, gdyby strona podawała w swym piśmie przykładowo zarówno okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, jak i stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

TEZY

Tylko w sytuacji, gdy rzeczywiście istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 235 par. 1 Kpa organ powinien stosując art. 9 Kpa zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania.

Wystąpienie do strony o sprecyzowanie żądania w celu ustalenia właściwego trybu postępowania byłoby wskazane wówczas, gdyby strona podawała w swym piśmie przykładowo zarówno okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, jak i stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA A.Plucińska-Filipowicz(spr.), Sędziowie NSA A.Gliniecki, M.Stahl, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2889/03 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 27 listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od M. B. na rzecz Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kwotę 220,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

OSK 1099/04

U z a s a d n i e n i e

Zaskarżonym wyrokiem wydanym w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi M. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 27 listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż skarga dotyczy odmowy uchylenia decyzji z dnia 13 lipca 1998 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 12 lipca 2002 r., w którym zarzucono, że decyzja z dnia 28 kwietnia 1998 r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich została wydana z naruszeniem prawa, a w szczególności zasady domniemania niewinności oraz na skutek zastosowania zasady zbiorowej odpowiedzialności i nadinterpretacji przepisu art. 21 ustawy kombatanckiej, gdyż organ orzekający o pozbawieniu uprawnień uznał, że sam fakt zatrudnienia w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej stanowi wystarczającą przesłankę pozbawienia uprawnień kombatanckich, podczas gdy - w ocenie skarżącego - organ powinien udowodnić popełnienie określonych czynów, mogących uzasadniać pozbawienie tych uprawnień. Wniosek skarżącego został zakwalifikowany jako żądanie uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 154 ( 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego skoro strona podnosiła takie okoliczności, jakie zgłaszała już wcześniej w postępowaniu weryfikacyjnym jak też "nie wskazała ustawowych podstaw do wznowienia postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji", a więc stosownie do art. 235 kpa należało uznać jej pismo za wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł M. B. po wyczerpaniu trybu określonego w art. 127 ( 3 kpa, podnosząc, iż bezprawnie zastosowano do niego zasadę zbiorowej odpowiedzialności.

O rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wniósł organ, który wydał zaskarżoną decyzję, zaś skarżący pismem procesowym z dnia 5 maja 2004 r. przychylił się do tego wniosku. Wobec zgodnych stanowisk stron rozpoznanie sprawy nastąpiło w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 120 w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa".

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podał, iż uwzględnia skargę z innych przyczyn aniżeli w niej wskazanych oraz zauważył, że wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło na żądanie strony, ma więc zastosowanie regulacja art. 63 ( 1 - 3 kpa obligująca organ administracji państwowej do szczególnie wnikliwego badania pism pod kątem zawartych w nich treści oraz dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotu żądania strony, zwłaszcza gdy żądanie pochodzi od osoby, która w sposób nieporadny lub nielogiczny próbuje je wyartykułować, albo czyni to w sposób wieloznaczny. Niezbędny jest przy tym czynny udział samych zainteresowanych stron, które - na żądanie organu - powinny ostatecznie zadecydować o tym, w jakim kierunku powinno być wszczęte postępowanie. Organ nie jest w ocenie sądu władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, przykładowo żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na żądanie stwierdzenia nieważności /wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90 - ONSA z 1990 r. nr 2-3, poz. 47, w którym podkreśla się, że w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji/. W wyroku z dnia 17 września 1992 r. sygn. akt III SA 949/92 przyjęto według Sądu trafnie, że o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona, zaś jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ ma obowiązek na podstawie art. 9 kpa czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa w i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, które powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma. Rozpoznanie sprawy bez ustalenia dokładnego przedmiotu żądania wszczynającego postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik.

W ocenie Sądu treść pisma z dnia 12 lipca 2002 r. wszczynającego postępowanie w sprawie nakazywała w pierwszym rzędzie rozważenie możliwości jego zakwalifikowania jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 1998 r. na podstawie art. 156 ( 1 pkt 2 kpa, organ więc - o ile miał wątpliwości co do treści wniosku, powinien był wątpliwości te usunąć przy czynnym współudziale skarżącego, a nie samodzielnie kwalifikować jego treść jako żądanie uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 lub 155 kpa. "Nie było ku temu żadnych racjonalnych podstaw bez uprzedniego zażądania od strony wskazania przedmiotu żądania oraz bez wyjaśnienia skarżącemu w trybie art. 9 kpa możliwego trybu realizacji tego żądania. Przywołany przez organ przepis art. 235 kpa nie stwarza po stronie organu jakiegokolwiek marginesu uznaniowości w zakresie sposobu kwalifikowania wniosku strony dotyczącego decyzji ostatecznej, nakazującego wprost dokonywanie kwalifikacji takiego rodzaju pisma strony stosownie do jego treści".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych reprezentowany przez radcę prawnego M. Ł., zaskarżając ten wyrok w całości oraz jako podstawę skargi kasacyjnej podając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 235 ( 1 kpa polegające na przyjęciu, iż w myśl art. 235 ( 1 kpa organ administracji nie jest uprawniony do oceny, w jakim trybie winno być wszczęte i przeprowadzone postępowanie administracyjne, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu w sytuacji, gdy nie naruszył on przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż w dniu 12 lipca 2002 r. M. B. wniósł o przywrócenie mu uprawnień kombatanckich podnosząc, iż pozbawienie go tych uprawnień było wynikiem zastosowania zasady zbiorowej odpowiedzialności i nadinterpretacji art. 21 ustawy o kombatantach.

Organ administracji kierując się zasadą wyrażoną w art. 8 kpa i ekonomią procesową, rozpoznał skargę dokonując jej oceny stosownie do dyrektyw wypływających z art. 235 ( 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przypisał organowi uchybienie przepisom postępowania polegające na nie wyjaśnieniu przedmiotu żądania przy współudziale strony.

Wbrew stanowisku Sądu według utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma /por. np. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. sygn. akt III SA 1111/93, ONSA 1995 r. Nr 3, poz. 120/. Nie ma decydującego znaczenia również tytuł pisma /por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r. sygn. akt III SA 92/87, GAP 1988 Nr 11, s. 44/. Zasada, zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter pismo i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy zachodzą wątpliwości co do rzeczywistej woli strony /por. wyrok NSA z dnia 17 września 1992 r. sygn. akt IV SA 949/92,niepubl./.

W treści pisma wszczynającego sprawę strona domagała się zmiany decyzji administracyjnej i przywrócenia jej uprawnień kombatanckich. Przedmiot żądania wbrew stanowisku Sądu był ab initio ustalony, zaś intencją strony było rozpoznanie sprawy w trybie, pozwalającym na zmianę poprzedniej, niekorzystnej dla niej decyzji. Nie istnieją zatem wątpliwości, co do oceny prawnej charakteru żądania. Skarżący powoływał się na ogólne zasady takie jak domniemanie niewinności czy też zbiorowej odpowiedzialności nie wskazywał natomiast na istnienie podstaw wznowienia postępowania, czy też kwalifikowanych wad decyzji, w związku z czym organ dokonał prawidłowej oceny żądania w oparciu o dyrektywy art. 235 ( 1 kpa, z którego wynika nakaz zastosowania jednego z trzech typów enumeratywnie w jego treści wymienionych /wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmiana/. Brzmienie przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż o tym, w jakim trybie zostanie sprawa rozpoznana decyduje treść pisma wszczynającego postępowanie. Nie jest więc uprawnione twierdzenie Sądu, że organ powinien zwrócić się do zainteresowanego, aby wybrał sobie jedną z opcji. Gdyby strona w treści pisma powołała się na ustawowe przesłanki wznowienia postępowania, właściwym trybem do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania byłby tryb wznowienia postępowania /wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1986 r. sygn. akt II SA 634/86, ONSA 1986, Nr 2, poz. 46/, natomiast gdyby powołała się na ustawowe podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, obowiązkiem organu byłoby przeprowadzenie postępowania w trybie nieważnościowym /art. 156 ( 1 kpa w zw. z art. 235 ( 1 kpa/. W niniejszej sprawie strona dając wyraz swemu niezadowoleniu domaga się ponownej oceny jej sytuacji prawnej powołując się na niekwalifikowane wady poprzedniego postępowania administracyjnego, dając ostatecznie wyraz swym oczekiwaniom - zmiany ostatecznej decyzji negatywnej, co w ocenie organu powoduje, że zastosował właściwy tryb postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł M. B. wnosząc o oddalenie tej skargi oraz twierdząc, iż zasadna jest ocena wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do tego, że jako osoba działająca samodzielnie prezentował swoje stanowisko wieloznacznie i nieporadnie, obligowało to więc organ do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotu żądania strony.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów postępowania /art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 235 ( 1 kpa/ mogącgo mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną organ wywodzi w uzasadnieniu, iż wadliwie Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedwcześnie stosując art. 154 w zw. z art. 235 ( 1 kpa, bez porozumienia się ze stroną inicjującą postępowanie administracyjne, organ ustalił tryb postępowania właściwy do rozpoznania żądania strony.

Do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wpłynęło pismo M. B. z dnia 12 lipca 2002 r. bez określenia jego nazwy, z zaznaczeniem, iż dotyczy decyzji z dnia 28 kwietnia 1998 r. Nr [...] tego organu. W treści pisma wskazano, iż "w rezultacie z urzędu wszczętego postępowania" nazwanego "oczyszczającym", M. B. został pozbawiony uprawnień nabytych decyzją z dnia 29 października 1984 r., w wyniku restrykcyjnej działalności, naruszenia prawa, a między innymi zasady domniemania niewinności oraz zastosowania zbiorowej odpowiedzialności i nadinterpretacji art. 21 ustawy z 1991 r. o kombatantach i osobach represjonowanych, wobec uznania, że sam fakt zatrudnienia w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej stanowi wystarczającą przesłankę do pozbawienia uprawnień kombatanckich. W konkluzji pisma M. B. prosi o "ponowne rozpatrzenie mojej sprawy i przywrócenie mi nabytych wcześniej uprawnień kombatanckich".

Organ orzekający stosując art. 235 ( 1 kpa, który stanowi, iż skargę w sprawie, w której została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści, za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu, potraktował pismo M. B. z dnia 12 lipca 2002 r. jako skargę, która zawiera żądanie zmiany niekorzystnej dla skarżącego decyzji z dnia 28 kwietnia 1998 r. /pozbawiającej uprawnień kombatanckich/, stosownie do jednoznacznie brzmiącej wypowiedzi zawartej w końcowym fragmencie pisma strony z dnia 12 lipca 2002 r. Żądanie zmiany /uchylenia/ ostatecznej decyzji na mocy której strona nie nabyła prawa, a taką niewątpliwie jest decyzja o pozbawieniu uprawnień nabytych wcześniej wydaną decyzją administracyjną, podlega rozpatrzeniu na podstawie art. 154 kpa, który to tryb w sprawie zastosował Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych.

Ponadto nie budzi wątpliwości, iż w treści pisma M. B. z dnia 12 lipca 2002 r. brak jest takich wypowiedzi, które mogłyby sugerować, iż intencją je wnoszącego jest przeprowadzenie postępowania wznowieniowego lub też nieważnościowego, uwzględniając nawet taką okoliczność, że pismo to zostało sformułowane przez osobę nieporadną, działającą osobiście /bez pomocy adwokata lub radcy prawnego/.

Odpowiedź na skargę wniesiona przez M. B., reprezentowanego przez adwokata P. R. przytacza fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku zgadzając się ze stanowiskiem Sądu. Twierdząc jednak, iż zasadnie Sąd przyjął, że M. B. działał samodzielnie i swoje stanowisko prezentował w sposób wieloznaczny i nieporadny, jego pełnomocnik - adwokat - nie wskazuje jednak, które wypowiedzi zawarte w piśmie z dnia 12 lipca 2002 r. i z jakiej przyczyny, mogłyby ewentualnie wzbudzić wątpliwość organu właściwego do załatwienia żądania strony w takiej kwestii jak przyjęcie odpowiedniego trybu postępowania /art. 145. 154, 155 czy 156 kpa/.

W tym stanie rzeczy pogląd Sądu, iż nie było żadnych racjonalnych podstaw do rozpoznania sprawy w trybie art. 154 kpa, "bez uprzedniego zażądania od strony wskazania przedmiotu żądania oraz bez wyjaśnienia skarżącemu w trybie art. 9 kpa możliwego trybu realizacji tego żądania", zaś "Przywołany przez organ przepis art. 235 kpa nie stwarza po stronie organu jakiegokolwiek marginesu uznaniowości w zakresie sposobu kwalifikowania wniosku strony dotyczącego decyzji ostatecznej, nakazującego wprost dokonywanie kwalifikacji takiego rodzaju pisma strony stosownie do jego treści" nie może być uznany za prawidłowy.

W pełni uprawnione jest natomiast stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, iż tylko w sytuacji, gdy rzeczywiście istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 235 § 1 kpa organ powinien stosując art. 9 kpa zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, z którego można by wyprowadzić wniosek, iż właściwie prawie w każdej sprawie, w której strona działa samodzielnie, bez pomocy osoby posiadającej kwalifikacje prawnicze, konieczne byłoby wystąpienie do tej strony aby sprecyzowała swoje żądanie, nie jest zgodny z art. 235 ( 1 kpa, który takiego wymogu nie określa, ani też z zasadą zawartą w art. 9 kpa - informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających w sprawie znaczenie, a zwłaszcza z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa, stosownie do którego organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wystąpienie do strony o sprecyzowanie żądania w celu ustalenia właściwego trybu postępowania byłoby natomiast wskazane wówczas, gdyby strona podawała w swym piśmie przykładowo zarówno okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, jak i stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W niniejszej sprawie natomiast w piśmie z dnia 12 lipca 2002 r. strona jednoznacznie żąda ponownego rozpatrzenia sprawy, a więc przeprowadzenia postępowania, w wyniku którego możliwa jest zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji przez stronę wskazanej. Skorzystanie zresztą z takiego trybu postępowania nie wyklucza możliwości złożenia nowego wniosku o przeprowadzenie postępowania prowadzącego do usunięcia kwestionowanej decyzji w innym trybie /wznowieniowym, nieważnościowym/.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.