Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1372/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c, art. 39 h ust. 3 pkt 1, art. 39h ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 71, art. 66 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. W. i R. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa skarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", w związku z wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], złożonym przez J. W., R. D.-H. prowadzących działalność w formie spółki cywilnej pod firmą Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "[...]" S. C., P. N. W. – L., [...] K. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody O. z dnia [...] marca 2015 r., znak [...], którą Wojewoda O. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreślenia z prowadzonego przez Wojewodę O. Rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...].

Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach [...]-[...] października 2010 r. Wojewoda O. przeprowadził kontrolę doraźną w zakresie spełniania przez Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "[...]" S.C. R.D.-H., J.W., P.N.W. – L., [...] K., zwaną również "Spółką", wymogów prowadzenia ośrodka szkolenia.

Na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli, Wojewoda O. decyzją z dnia z dnia [...] marca 2011 r., znak [...]wykreślił z urzędu Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "[...]" S.C. R.D.-H., J.W., P.N.W. – L., [...] K., z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda O. powtórzył pięć zastrzeżeń sformułowanych w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] grudnia 2010 r.

Od ww. decyzji Wojewody O. z dnia [...] marca 2011 r. wspólnicy Spółki wnieśli odwołanie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak [...], Minister Infrastruktury uchylił zaskarżoną ww. decyzję Wojewody O. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie wykreślenia z urzędu Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "[...]" S.C. R.D.-H., J.W., P.N.W. – L., [...] K., z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, i orzekł co do istoty sprawy, tj. zakazał prowadzenia przez Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "[...]" S.C. R.D.-H., J.W., P.N.W. – L., [...] K., ośrodka szkolenia i wykreślił Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "[...]" S.C. R.D.-H., J.W., P.N.W. – L., [...] K., z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia prowadzonego przez Wojewodę O.. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał przeprowadzenie kwalifikacji i szkolenia okresowego w mniejszym wymiarze godzin niż wynika to z przepisów prawa oraz jednoczesne przeprowadzenie szkolenia okresowego dla obydwu bloków programowych za rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia przez Spółkę.

Na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. wspólnicy Spółki wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/WA 1728/11, skargę oddalił.

Od ww. wyroku WSA w Warszawie, wspólnicy Spółki wnieśli skargę kasacyjną. Wskutek jej rozpatrzenia Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II GSK 727/12, uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadne były zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 15 k.p.a. i art. 139 k.p.a. Wskazał, iż działanie organu w sytuacji stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia jest dwuetapowe. Wydaje on bowiem dwie decyzje – pierwszą w przedmiocie zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności regulowanej i drugą w przedmiocie wykreślenia tego przedsiębiorcy z właściwego rejestru. Decyzje te powinny mieć taką właśnie kolejność, zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dopiero po wydaniu decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. W niniejszej sprawie organ I instancji orzekł jedynie o wykreśleniu Spółki z rejestru nie wydając decyzji o zakazie prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkoleń. W tej sytuacji naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem decyzja o zakazie prowadzenia działalności, wydana przez organ II instancji, nie podlegała już kontroli w postępowaniu odwoławczym.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne stwierdzając, iż nie można podzielić zarzutu co do wydania decyzji bez podstawy prawnej, bo taką podstawę dają zarówno przepisy ustawy o transporcie drogowym, jak i przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 39h ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, gdyż Sąd I instancji trafnie wskazał, że dla uznania rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia wystarczyło stwierdzenie przez uprawniony organ samego faktu naruszenia programu szkolenia przyjętego przepisami prawa przy czym bez znaczenia była liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy.

Kierując się powyższymi wytycznymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014r., sygn. akt VI SA/Wa 3103/13, uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody O. z dnia [...] marca 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda O. decyzją z dnia [...] marca 2015r., znak [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreślenia z prowadzonego przez Wojewodę O. rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy - Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "[...]" S. C. Pani R.D.-H., Pan J. W., P.N.W. – L., [...] K..

W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda O. wskazał, że po ponownej analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy zostało stwierdzone "[...] rażące naruszenie wykonywania działalności gospodarczej również w myśl nowego brzmienia art. 39 ust. 3." Ponadto Wojewoda O. stwierdził, że Spółka decyzją Wojewody O. z dnia [...] marca 2011 r. została wykreślona z rejestru działalności regulowanej i nie miała możliwości przez okres 4 lat prowadzenia ośrodka szkolenia. Wojewoda O. uznał, że wydanie w tej sytuacji ponownej decyzji o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy na kolejne 3 lata byłoby dla Spółki krzywdzące i oznaczałoby około 7-letni zakaz wykonywania przedmiotowej działalności gospodarczej.

W związku z wpłynięciem do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa zażalenia Spółki na postanowienie z dnia [...] października 2015 r., znak [...], którym Wojewoda O. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia Spółce wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia, Minister Infrastruktury i Budownictwa powziął informację o możliwym wydaniu przez Wojewodę O. decyzji z [...] marca 2015 r. z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na względzie powyższe, pismem z dnia [...] marca 2016 r., znak [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiadomił R.D.-H. oraz J.W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wojewody O. z dnia [...] marca 2015 r., którą Wojewoda O. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreślenia z prowadzonego przez Wojewodę O. Rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy - Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "[...]" S. C. Pani R. D.-H., Pan J.W., P.N.W.- L., [...] K..

Po przeprowadzeniu postępowania i po przeanalizowaniu zebranych materiałów Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 157 § 1 w związku art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w dniu [...].07.2016 r. wydał decyzję nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody O. z dnia [...] marca 2015 r. znak [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż jej istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody o., wydanej na podstawie art. 39h ust.2 pkt 3 lit. c w związku z art. 39h ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zmianami) oraz art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zmianami), w związku z art. 105 § 1 k.p.a., którą to decyzją organ ten umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreślenia z prowadzonego przez Wojewodę O. Rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy - Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "[...]" S.C. Pani R.D.-H., Pan J.W., P.N.W. – L., [...] K..

Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, iż stosownie do art. 39h ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nadzór nad ośrodkami szkolenia sprawuje wojewoda. W świetle art. 39h ust. 2 ww. ustawy, w ramach sprawowanego nadzoru wojewoda:

1) przeprowadza kontrolę w zakresie:

a) spełniania przez ośrodek szkolenia wymagań, wskazanych w art. 39g ust. 2,

b) zgodności prowadzonego szkolenia z obowiązującymi programami szkolenia,

c) dokumentów wymaganych w związku z prowadzeniem szkolenia;

2) w przypadku ustalenia naruszeń warunków wykonywania działalności wyznacza termin ich usunięcia;

3) wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia oraz wykreśla z urzędu przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia, jeżeli przedsiębiorca:

a) złożył oświadczenie oraz inne dokumenty stanowiące załączniki do wniosku, o którym mowa w art. 39g ust. 5, niezgodne ze stanem faktycznym,

b) nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia w wyznaczonym przez wojewodę terminie,

c) rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia.

Organ podkreślił, iż rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia, zgodnie z art. 39h ust. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy, jest wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi szczegółowymi warunkami przeprowadzania zajęć, o których mowa w art. 39i ust. 1 pkt 2 ustawy, a także w sposób niezgodny z programem szkolenia. W przedmiotowym przypadku rażące naruszenie przez przedsiębiorców przepisów ustawy, o którym mowa w przepisie art. 39h ust. 2 pkt 3 lit c zostało wykazane w postępowaniu Wojewody O. zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak [...].

Następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa nie przesądzając, czy rzeczywiście doszło do rażącego naruszenia przez przedsiębiorców przepisów ustawy, uznał że sytuacja, w której Wojewoda stwierdził wystąpienie przesłanek wymienionych w ustawie, zgodnie z art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c w związku z art. 39h ust 3 pkt 1 lit. a i b ustawy, powinna skutkować wydaniem decyzji o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej i decyzji o wykreśleniu podmiotu z ewidencji przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia (wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie).

Organ odwołując się do treści art. 105 § 1 k.p.a. wskazał, że w trakcie analizy sprawy należy uwzględnić fakt, że Przedsiębiorca decyzją Wojewody O. z [...] marca 2011 r. został wykreślony z rejestru ośrodków szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, która to decyzja miała charakter natychmiastowego wykonania, i nie miał możliwości prowadzenia tejże działalności gospodarczej oraz jej faktycznie nie wykonywał, w okresie od [...] marca 2011 r. do dnia dzisiejszego, to jest przez okres 4 lat, co wynika z zapisów art. 71 ust 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zauważył ponadto, iż zgodnie z zapisami art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo części, jedynie wówczas gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części.

W ocenie organu wyższego stopnia, decyzja Wojewody O. jest obarczona wadą kwalifikowaną tj. została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu poprzez jego nieuprawnione zastosowanie oraz art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c w związku z art. 39h ust. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy o transporcie drogowym poprzez zaniechanie jego zastosowania.

Organ ten wskazał, iż z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, jak również okoliczności opisanych przez organ I instancji wynika, że na żadnym etapie postępowania nie wystąpiły okoliczności wskazujące na bezprzedmiotowość, całkowitą lub częściową postępowania. Okoliczności takie nie wystąpiły ani w czasie, kiedy rozstrzygnięcie było poddawane kontroli sądowej i instancyjnej, ani po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez wojewodę o.. W szczególności o bezprzedmiotowości postępowania nie decydują przywołane przez wojewodę okoliczności faktyczne tj. że przedsiębiorca decyzją Wojewody O. z [...] marca 2011 r. został wykreślony z rejestru ośrodków szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, która to decyzja miała charakter natychmiastowego wykonania, i nie miał możliwości prowadzenia tejże działalności gospodarczej oraz jej faktycznie nie wykonywał, w okresie od [...] marca 2011 r. do dnia dzisiejszego, to jest przez okres 4 lat. Skoro wymieniona decyzja Wojewody O. z [...] marca 2011 r. w wyniku kontroli instancyjnej i sądowej została uchylona, to oznacza, że wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru nastąpiło bez ważnej podstawy prawnej. Zdaniem organu odwoławczego umorzenie przedmiotowego postępowania przez wojewodę, choć wydaje się uzasadnione względami celowościowymi, nie konwaliduje wadliwości działania organów tj. wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru bez ważnej podstawy prawnej. Tym samym organ I instancji nie tylko naruszył prawo, ale że uczynił to w sposób rażący.

Organ II instancji wskazał, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, co ma miejsce wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie, stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Organ wskazał, iż w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt: I OSK 883/05, Lex nr 299873, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zatem słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył również, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Dokonując oceny stopnia naruszenia przepisów przez wojewodę organ II instancji wskazał, że ma ono charakter oczywisty, gdyż Wojewoda O. nawet nie próbował wykazać, że w sprawie zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania, a jedynie, że względy celowościowe uzasadniają odstąpienie od orzeczenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i wykreślenia z rejestru ośrodków szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy. W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa przywołane przez wojewodę okoliczności faktyczne uzasadniają odstąpienie od wykonania ww. zakazu (poprzez zastosowanie art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uwzględniające jego ratio legis, a nie wyłącznie literalne brzmienie, w toku postępowania w sprawie o ponowny wpis do rejestru), co mogłoby jednak nastąpić dopiero po jego orzeczeniu.

Zdaniem organu, charakter naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, oraz art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c w związku z art. 39h ust. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy o transporcie drogowym, poprzez zaniechanie jego zastosowania, wskazuje, że miało ono charakter rażący, bowiem w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy.

Dokonując oceny stopnia naruszenia przepisów przez wojewodę z punktu widzenia racji ekonomicznych i gospodarczych (gdyż to właśnie na ten aspekt w swojej decyzji zwrócił szczególną uwagę wojewoda o.), należy zauważyć, że wbrew intencjom organu, strona została pozbawiona prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Ponadto, brak ostatecznej decyzji, która przesądza kwestię zasadności orzeczenia w stosunku do przedsiębiorców wykreślenia z rejestru ośrodków szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, rodzi możliwość dochodzenia przez strony odszkodowania za niezgodne z prawem decyzje organów administracyjnych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka zarzuciła decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa następujące uchybienia:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Wojewody O. z dnia [...] marca 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie i Wojewoda O. w sposób prawidłowy uznał, że wydanie ponownej decyzji o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy na kolejne 3 lata byłoby dla wspólników spółki krzywdzące i doprowadziłoby do sytuacji, w której wspólnicy spółki zostaliby ukarani dwukrotnie za te same uchybienia i na podstawie tego samego stanu faktycznego, co stanowi jednoczesne naruszenie art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a.;

2) naruszenie art. 16 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w związku z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej w sytuacji braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody O. z dnia [...] lipca 2016 r.;

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w związku z zastąpieniem przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa organu I instancji i dokonaniem oceny materiału dowodowego w sprawie, w której wydanie decyzji o zakazie prowadzenia działalności oraz wykreśleniu z rejestru ma charakter ocenny i oparte jest na przesłankach, które nie mają jednoznacznego brzmienia i wymagają dokonania analizy dokonanego naruszenia oraz oceny charakteru naruszeń i weryfikacji ich powtarzalności w czasie;

4) naruszenie art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wspólnicy spółki nie zostali jeszcze ukarani i nie został wobec nich orzeczony zakaz prowadzenia ośrodka szkolenia i nie zostali wykreśleni z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia, podczas gdy kara nałożona na wspólników spółki w postaci zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia została już odbyta, zaś ponowne zastosowanie ww. przepisu oznaczałoby, iż zakaz wykonywania przez nich działalności w zakresie ośrodka szkoleń wyniósłby razem około 7 lat, co jest niezgodne z przepisem art. 72 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;

5) naruszenie art. 39h ust. 2 pkt 3) lit. c) i art. 39h ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2011 roku o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w niniejszej sprawie stwierdzone nieprawidłowości miały charakter "wielokrotny" podczas, gdy wszelkie nieprawidłowości w prowadzeniu szkoleń zostały stwierdzone jednokrotnie w toku przeprowadzonej kontroli i zostały wyczerpująco wyjaśnione lub usunięte;

6) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie wnioskodawcy czynnego udziału w postępowaniu, tj. kierowanie pism w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji bezpośrednio do stron postępowania, tj. wspólników R. D.- H. i J.W., z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika stron.

Po ponownej analizie zebranego materiału organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Odniósł się przy tym merytorycznie do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wniosła o:

1) uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...];

2) uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r"[...];

3) umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie;

4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. [...] Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 pkt. 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Wojewody O. z dnia [...] marca 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa, a nadto, że naruszenie to miało charakter rażący, podczas gdy Wojewoda O. w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. prawidłowo uznał, że postępowanie w sprawie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreślenia z prowadzonego przez Wojewodę O. Rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców stało się bezprzedmiotowe, a nadto nawet w przypadku ewentualnego uznania, że decyzja Wojewody O. z dnia [...] marca 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa, to w/w naruszenie nie ma charakteru kwalifikowanego, tj. "rażącego" uzasadniającego stwierdzenie nieważności tej decyzji;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie w/w przepisu, w sytuacji gdy takie naruszenie nie zachodziło, albowiem Wojewoda O. prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne wobec faktu, że sankcja określona w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, nałożona na wspólników w postaci 3 - letniego zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia, została już wykonana, przez co odpadł cel prowadzonego postępowania bez konieczności wydawania decyzji dotyczącej zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreślenia z prowadzonego przez Wojewodę O. Rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. art. 39h ust. 2 pkt 3) lit. c) i art. 39h ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący rażąco naruszyli warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka kierowców, a nadto stwierdzenie, że nieprawidłowości miały charakter "wielokrotny" podczas gdy w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki wynikające z w/w przepisów;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 15 k.p.a. poprzez dokonanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa ustaleń w obszarze rażącego naruszenia przez Skarżących warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka kierowców i przyjęcie, że naruszenia te miały charakter wielokrotnych, podczas gdy decyzja Wojewody O. z dnia [...] marca 2015 r. nie była decyzją merytoryczną, zaś podstawą umorzenia postępowania był fakt, że skutek i cel prowadzonego postępowania został osiągnięty, zatem Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdzając nieważność decyzji nie był władny opierać się na ustaleniu, które nie było podstawą rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania i badać kwestii rażącego naruszenia przez Skarżących warunków wykonywania działalności gospodarczej, co w konsekwencji doprowadziło również do tego, że Minister przesądzając istnienie powyższych przesłanek niesłusznie pozbawił stronę prawa zaskarżenia w tym obszarze.

W uzasadnieniu zarzutów Skarżąca w pierwszej kolejności podniosła naruszenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 pkt 2 k.p.a., a nadto art. 105 § 1 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Jednocześnie podkreśliła, że organ administracji publicznej jest obowiązany umorzyć postępowanie z urzędu, w sytuacji gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Wskazała, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania. Ponieważ przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna załatwiana w drodze decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego należy pojmować jako "refleks bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania" [tak: Kędziora Robert, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis],

Skarżąca podniosła, że skoro decyzją Wojewody O. z dnia [...] marca 2011 r. przedsiębiorcy zostali wykreśleni z rejestru ośrodków szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, która to decyzja miała charakter natychmiastowego wykonania i nie mieli możliwości prowadzenia tej działalności gospodarczej oraz jej faktycznie nie wykonywali do dnia wydania przez Wojewodę O. decyzji o umorzeniu postępowania z dnia [...] marca 2015 r., to jest przez okres 4 lat, to sankcja określona w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, jak słusznie uznał Wojewoda O. została już wykonana. Tym samym ustały przyczyny, dla których zasadne byłoby wydanie ewentualnej ponownej decyzji oznaczające faktycznie około 7 - letni zakaz prowadzenia działalności (policzone na dzień wydania przez Wojewodę O. decyzji o umorzeniu postępowania z dnia [...] marca 2015 r.).

Powyższe w ocenie Skarżącej świadczy zo bezprzedmiotowości tejże ewentualnej decyzji o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreśleniu z prowadzonego przez Wojewodę O. Rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, w zmienionych okolicznościach faktycznych, gdyż zadanie, jakie decyzja miała spełniać odpadło. Innymi słowy cel postępowania został de facto osiągnięty bez konieczności wydawania decyzji merytorycznej o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreśleniu z prowadzonego przez Wojewodę O. Rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy.

Skarżąca podkreśliła, że kara nałożona na wspólników Spółki w postaci zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia już została odbyta. Z uwagi na powyższe ponowne orzeczenie o zakazie prowadzenia przez wspólników spółki cywilnej ośrodka szkolenia byłoby niezasadne i doprowadziłoby do sytuacji, w której wspólnicy zostaliby dwukrotnie ukarani za te same uchybienia i na podstawie tego samego stanu faktycznego. Oznaczałoby to, iż zakaz wykonywania działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia wyniósłby łącznie około 7 lat (licząc na dzień wydania przez Wojewodę O. decyzji o umorzeniu postępowania z dnia [...] marca 2015 r.), co byłoby niezgodne z art. 72 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przewidującym jedynie 3 - letni termin na ubieganie się o ponowny wpis do rejestru działalności regulowanej.

Zdaniem Skarżącej prawidłowo zatem Wojewoda O. w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. uznał, że ewentualne wydanie ponownej decyzji o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy na kolejne 3 lata, byłoby dla przedsiębiorcy krzywdzące i bowiem oznaczałoby faktycznie około 7 - letni zakaz prowadzenia tej działalności. Tym samym Wojewoda O. słusznie, biorąc pod uwagę całość sprawy umorzył postępowanie w sprawie ze względu na obowiązujący przez 4 lata zakaz prowadzenia działalności regulowanej oraz poniesione już przez Ppzedsiębiorcę negatywne konsekwencje wykreślenia go z rejestru.

Niezależnie od powyższego Skarżąca podniosła, iż naruszenia określone w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nie miały charakteru wielokrotnego. Należy bowiem podkreślić, iż wszelkie nieprawidłowości w prowadzeniu szkoleń przez wnioskodawców zostały wyczerpująco wyjaśnione łub usunięte, stąd też nie było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. W toku sprawy wskazano, iż większość naruszeń w toku kontroli powinno się traktować jako "uchybienia" stanowiące skutek ludzkiego błędu nie stanowiących podstaw do wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności.

W ocenie Skarżącej pojęcie "rażące", jakim posłużył się ustawodawca w art. 39h ust. 3 ustawy o transporcie drogowym wymagało doprecyzowania, wskutek powyższego do pkt 1 wskazanego przepisu dodano wymóg "wielokrotności" prowadzenia szkoleń w sposób niezgodny z wymogami określonymi w poszczególnych literach. Tym samym słowo "rażące" może dotyczyć jedynie "wielokrotnych" naruszeń, a zatem naruszeń powtarzających się i nieusuniętych. Nie mogą być to uchybienia o charakterze jednorazowym czy incydentalnym bez względu na ich wagę. Ustawowe wymogi "rażących" i zarazem "wielokrotnych" naruszeń przy prowadzeniu szkoleń w niniejszej sprawie nie zostały spełnione, tym samym brak podstaw do uznania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że decyzja Wojewody O. z dnia [...] marca 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie Skarżąca podniosła, że Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdzając nieważność decyzji Wojewody O. z dnia [...] marca 2015 r. wskazał, że mimo stwierdzenia rażących naruszeń wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia przez Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "[...]" s.c. Wojewoda O. umorzył postępowanie administracyjne, w czym Minister Infrastruktury i Budownictwa dopatruje się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nadmienić trzeba, że Minister Infrastruktury i Budownictwa nie mógł stwierdzić, że Wojewoda O. uznał, że Skarżąca dopuściła się w/w naruszeń, bowiem decyzja Wojewody O. z dnia [...] marca 2015 r. nie jest decyzją merytoryczną i kwestia ta pozostawała poza rozstrzygnięciem. Należy także zauważyć, że Minister Infrastruktury i Budownictwa kieruje się jednak wyłącznie literalnym brzmieniem przepisu, które jest oczywiście zbyt restrykcyjne i godzi w przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą polegającą na szkoleniu i doskonaleniu kierowców. O trafności tego stanowiska zdaniem Skarżącej świadczy chociażby właśnie powołana wyżej nowelizacja wskazująca na to, że aby wydać decyzję, o której mowa w art. 39h ustawy o transporcie drogowym niezbędne jest wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami.

W następnej kolejności Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 pkt. 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja Wojewody O. z dnia [...] marca 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, podczas gdy nawet w wypadku ewentualnego uznania, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów prawa, to w/w naruszenie nie ma charakteru kwalifikowanego, tj. "rażącego" uzasadniającego stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Zdaniem Skarżącej, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, "stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza" [tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1361/12, LEX].

Rozwijając powyższe Skarżąca wskazała, że chodzi o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie, mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa, a jeśli tak, to jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie - do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest bowiem ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy.

Skarżąca podniosła, że w jej ocenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wojewodę O. w sprawie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreślenia z prowadzonego przez Wojewodę O. rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Niemniej jednak, nawet jeśli uznać, że w w/w postępowaniu, zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2015 r. o umorzeniu postępowania, doszło do naruszenia przepisów prawa, to nie mają one charakteru kwalifikowanego, tj. rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Skarżącej, tym miejscu wyłania się potrzeba wskazania, w jakich przypadkach naruszenie prawa może być uznane za "rażące".

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny" [tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 915/12, LEX].

Z kolei w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 600/08 "posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące" [tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 600/08].

W doktrynie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa przesądzają - występujące zasadniczo kumulatywnie - trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność miedzy treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności [tak: Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX].

W ocenie Skarżącej w niniejszej sprawie trudno mówić o oczywistości naruszenia przez Wojewodę O. w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. przepisów prawa, tj. art. 105 § 1 k.p.a., czy też przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, które przesądzałyby o stwierdzeniu nieważności w/w decyzji przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. W przedmiotowej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z naruszeniem przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, czyli art. 105 § 1 k.p.a. Ewentualne naruszenie prawa nie jest zatem oczywiste, wyraźne i bezsporne (czyli rażące). Skarżąca wskazała, iż mamy do czynienia z sytuacją zgoła odmienną, bowiem orzeczenie o zakazie prowadzenia działalności przez wspólników spółki cywilnej ośrodka szkolenia byłoby niezasadne i doprowadziłoby do sytuacji, w której wspólnicy Spółki zostaliby ukarani dwukrotnie za te same uchybienia i na podstawie tego samego stanu faktycznego. Taka decyzja byłaby nie do pogodzenia z zasadą zaufania obywatela do organów administracji oraz z zasadą demokratycznego państwa prawa, a więc z obowiązującymi przepisami prawa.

Ponadto wydanie ponownej decyzji o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy na kolejne 3 lata, oznaczałoby faktycznie ok. 7 - letni zakaz prowadzenia tej działalności, co również należałoby uznać za niezgodne z art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W ostatniej kolejności Skarżąca wskazała, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 15 k.p.a., gdyż decyzja Wojewody O. z dnia [...] marca 2015 r. nie była decyzją merytoryczną, a zatem poza nią pozostało ustalenie, czy Skarżąca dopuściła się rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia. Dywagacje na ten temat, czynione na marginesie przez Wojewodę O. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2015 r. nie mają jakiegokolwiek znaczenia, bowiem podstawą umorzenia postępowania był fakt, że skutek i cel prowadzonego postępowania został osiągnięty, a wydanie decyzji merytorycznej doprowadziłoby de facto do dwukrotnego ukarania przedsiębiorców. Tym samym Minister Infrastruktury i Budownictwa w prowadzonym postępowaniu stwierdzającym nieważność decyzji nie był własny dokonywać osobnych, własnych ustaleń w tym obszarze i badać w/w kwestii. Innymi słowy Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdzając nieważność decyzji oparł się na ustaleniu, które nie było podstawą rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, a które we własnym zakresie w postępowaniu nieważności nie mógł badać.

Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wymienione okoliczności decyzji Wojewody O. z dnia [...] marca 2015 r. zdaniem Skarżącej nie można przypisać, że została wydana z "rażącym" naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny należy bowiem każdorazowo brać pod uwagę indywidualne okoliczność faktycznej danej sprawy i na tej podstawie dokonywać oceny podstaw do umorzenia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji wobec jej wydania z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena czy decyzja Wojewody O. z dnia [...] marca 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżona jest bowiem decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. wydaną pod sygn. [...], na mocy której utrzymano w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej Wojewody O. z dnia [...] marca 2015 r., którą Wojewoda O. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz wykreślenia z prowadzonego przez Wojewodę O. Rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy - Centrum Szkolenia Kierowców i Doskonalenia Techniki Jazdy "[...]" s.c. Pani R.D. – H., Pan J. W..

Na wstępie rozważań wskazać należy, że kontrolowane przez Sąd postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy, w której dana decyzja została wydana. Tym samym organ kontrolujący musi skupić się jedynie na rozważeniu, czy zaistniały wyraźnie określone przywołanym przepisem przesłanki stwierdzenia nieważności. Nie zajmuje się zatem samą kwestią zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, w tym co do zasady nie prowadzi szerokiego i rozbudowanego postępowania dowodowego.

Podkreślić należy – iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza, i to w sposób rażący konkretny przepis prawa. Rażące naruszenie prawa polega na jego oczywistości, to jest "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2731/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2519/14).

Wskazać również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Organ obowiązany jest natomiast skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał zaistnienie przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji.

Zgodnie z art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w ramach sprawowanego nadzoru wojewoda wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia oraz wykreśla z urzędu przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia.

Rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia jest m.in. przeprowadzanie szkolenia niezgodnie z programem szkolenia (art. 39 h ust. 3 pkt 1 ww. ustawy).

Dla podjęcia decyzji na podstawie art. 39h ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym wystarczy stwierdzenie przez uprawniony do kontroli organ samego faktu naruszenia programu szkolenia przyjętego przepisami prawa. Przy czym bez znaczenia jest liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy.

Przepis art. 39 h) ust. 2 pkt 3 ww. ustawy należy odczytywać w tej sposób, że w przypadkach określonych w tym przepisie (lit. a-c) wojewoda jest obowiązany wydać decyzję w której zakazuje prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia oraz wykreśla przedsiębiorcę z rejestru. Jest to przepis szczególny do art. 71 ustawy o swobodzie działalności w myśl którego: organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy: stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę (art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy); natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu: w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej.

Przepis art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zawiera katalog zamknięty przypadków, w których organ prowadzący rejestr ma obowiązek wydania zakazu prowadzenia tej działalności przez danego przedsiębiorcę. Katalog tych przypadków może być poszerzony na podstawie przepisów ustaw odrębnych normujących daną działalność gospodarczą.

Treść decyzji wydanej na podstawie art. 39h ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym jest sprecyzowana w tym przepisie w sposób jednoznaczny (organ zakazuje prowadzenia oraz wykreśla z rejestru).

Podkreślić należy, że wykreślenie z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia jest działaniem negatywnym dla strony postępowania, a jednocześnie jest to rozstrzygnięcie kształtujące prawa i obowiązki strony. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej może uzyskać ponowny wpis w tym zakresie działalności nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy. W sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu kształtuje prawa i obowiązki stron, a wręcz nakłada na stronę sankcję (w postaci wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia) istnieje domniemanie działania organu w formie decyzji. Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (który jest przepisem ogólnym dotyczącym wszystkich rejestrów działalności regulowanych) organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 3 tej ustawy w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. Z kolei w art. 66 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej expressis verbis mowa jest o decyzji dotyczącej wykreślenia wpisu działalności regulowanej. Należy zatem przyjąć, że organ prowadzący rejestr działalności regulowanej w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę wydaje dwie decyzje - o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności regulowanej i o wykreśleniu tego przedsiębiorcy z właściwego rejestru.

Wskazać w tym miejscu trzeba, iż w przedmiotowej sprawie orzekające organy administracji związane były prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r. o sygn. akt: VI SA/Wa 3103/13, zgodnie z brzmieniem art. 153 p.p.s.a. Sąd po ponownym rozpatrzeniu sprawy ww. wyrokiem uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., a następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją nr [...] z dnia 7 sierpnia 2014 r., znak [...], uchylił decyzję Wojewody O. z dnia [...] marca 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego (merytorycznego) rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie, jak i zaleceniami Sądu. Wykładnia ta wskazywała jednoznacznie na sposób działania organu w sytuacji stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia, które jak stwierdził Sąd w ww. prawomocnym wyroku, jest dwuetapowe. Organ wydaje bowiem dwie decyzje – pierwszą w przedmiocie zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności regulowanej i drugą w przedmiocie wykreślenia tego przedsiębiorcy z właściwego rejestru. Decyzje te powinny mieć taką właśnie kolejność, zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dopiero po wydaniu decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej.

Tymczasem organ wykładni przepisów oraz zaleceń Sądu nie wykonał, czego nie uzasadnił poprzez wskazanie niezależnych od organu przyczyn, jak zmiana stanu faktycznego lub prawnego sprawy. Kontrolując decyzję Wojewody O. z dnia [...] marca 2015 r. o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie pod względem jej legalności stwierdzić zatem należało, iż narusza ona rażąco przepis art. 153 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z zebranym materiałem w przedmiotowej sprawie, pomimo stwierdzenia przez organ rażącego naruszenia przez Spółkę przepisów ustawy o transporcie drogowym nie została wydana decyzja o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie ośrodka szkolenia oraz decyzja o wykreśleniu z ewidencji działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących regulowaną działalność gospodarczą. O stwierdzeniu przez przedsiębiorców rażącego naruszenia przepisów ww. ustawy świadczy jedynie uzasadnienie decyzji o umorzeniu postępowania w tej sprawie.

Taki sposób działania organu należy ocenić jako niezgodny także z przepisami art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c w związku z art. 39h ust 3 pkt 1 lit. a i b ustawy o transporcie drogowym, co stanowi określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa rażące naruszenie prawa.

Jak bowiem stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje zatem, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r. o sygn. akt: VIII SA/Wa 491/16).

Tymczasem organ I instancji stwierdził wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c w związku z art. 39h ust 3 pkt 1 lit. a i b ustawy o transporcie drogowym, co powinno skutkować wydaniem decyzji o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej i decyzji o wykreśleniu podmiotu z ewidencji przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia, tj. wydaniem decyzji merytorycznej w tej sprawie, a nie umorzeniem postępowania do czego brakowało niezbędnych podstaw faktycznych i prawnych.

Organ ten odwołując się do treści art. 105 § 1 k.p.a. wskazał, że w trakcie analizy sprawy uwzględnił okoliczność, że Spółka decyzją Wojewody O. z [...] marca 2011 r. została już wcześniej wykreślona z rejestru ośrodków szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, która to decyzja miała charakter natychmiastowego wykonania, w związku z czym nie miała możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie. Okoliczności te nie wskazują na bezprzedmiotowość całkowitą lub częściową postępowania. Skoro bowiem wymieniona decyzja Wojewody O. z [...] marca 2011 r. w wyniku kontroli instancyjnej i sądowej została uchylona, oznacza to jedynie, że wykreślenie Spółki z rejestru nastąpiło bez ważnej podstawy prawnej. Zadaniem organu jest naprawienie tego błędu, co nie może jednak nastąpić poprzez umorzenie przedmiotowego postępowania, gdyż takie rozstrzygnięcie nie konwaliduje wadliwości działania organów administracji.

Dokonując zatem oceny stopnia naruszenia przepisów przez organ I instancji uznać należy, iż ma ono charakter oczywisty, gdyż organ ten w żaden sposób nie wykazał, że w sprawie zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania, a jedynie, że względy celowościowe uzasadniają odstąpienie od orzeczenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i wykreślenia z rejestru ośrodków szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy.

Także charakter naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, oraz art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c w związku z art. 39h ust. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy o transporcie drogowym, poprzez zaniechanie jego zastosowania wskazuje, że miało ono charakter rażący, bowiem w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy, co stanowiło uzasadnioną podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Sąd podziela przy tym stanowisko Ministra, iż przywołane przez organ I instancji okoliczności faktyczne uzasadniają odstąpienie od wykonania ww. zakazu (poprzez zastosowanie art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uwzględniające jego ratio legis, a nie wyłącznie literalne brzmienie, w toku postępowania w sprawie o ponowny wpis do rejestru), co jednak mogłoby nastąpić dopiero po jego orzeczeniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.