Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 10/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 70 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie wydania decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z [...] stycznia 2018 r. mł. asp. P. P. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), zastępowany przez ad W., wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji (zwanego też dalej "Komendantem Wojewódzkim" lub "Organem") polegającą na tym, iż Komendant Wojewódzki nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Zarzucając naruszenie:

1) art. 104 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w zakresie wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, pomimo tego, że kwestia ta dotyczy indywidualnych praw Skarżącego, co uniemożliwiło stronie kontrolę instancyjną sposobu wyliczenia tego równoważnika;

2) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w taki sposób, że strona tego postępowania straciła zaufanie do organów władzy publicznej, które pomimo kilku wniosków o zajęcie stanowiska w sprawie poprzez wydanie decyzji lekceważyły argumenty Skarżącego powtarzając swoje pierwotne stanowisko w sprawie,

pełnomocnik Skarżącego wniósł o:

- stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności;

- zobowiązanie Organu do wydania w określonym terminie decyzji;

- stwierdzenie, że bezczynność Organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- zasądzenie na rzecz Skarżącego od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że [...] kwietnia 2017 r. podinsp. A. S., jako Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa [...], zwrócił się we własnym imieniu oraz w imieniu czterech innych policjantów, w tym mł. asp. P. P., z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnych w sprawie wysokości równoważników pieniężnych w zamian za umundurowanie. W odpowiedzi na ten wniosek Zastępca Komendanta Policji poinformował Skarżącego o zasadach ustalania wysokości tego równoważnika. W związku z ponowieniem wniosku przez Skarżącego, pismem z [...] czerwca 2017 r. Zastępca Komendanta Policji wskazał, że sprawa równoważnika nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Takie stanowisko zostało również podtrzymane w dalszej korespondencji, w związku z czym Skarżący [...] listopada 2017 r. złożył zażalenie do Komendanta Głównego Policji na bezczynność Komendanta Policji. W dniu [...] grudnia 2017 r. wydane zostało postanowienie nr [...] o uznaniu zażalenia za bezzasadne.

Nie zgadzając się z tym stanowiskiem, pełnomocnik Skarżącego podniósł w szczególności, że przepisy prawa materialnego przewidują niejednokrotnie decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, lecz także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "stwierdza", "przydziela". Skoro w rozporządzeniu w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie zawarto sformułowanie "przyznaje się", a nadto sprawa ma niewątpliwie charakter sprawy administracyjnej, to uznać należy, że rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno przybrać formę decyzyjną. Tym bardziej, że w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, policjanci otrzymują decyzję administracyjną, i to zarówno w przypadku przyznania tego równoważnika, jak i odmowy przyznania. Należałoby zatem przyjąć – zdaniem autora skargi – z uwagi głównie na podobieństwo procedury przyznawania równoważników, a także podobieństwo regulacji ich dotyczących, że i w niniejszej sprawie organ administracji publicznej winien wydać decyzję administracyjną. W ocenie pełnomocnika Skarżącego forma decyzji jest szczególnie istotna, jeśli się zważy, że takie działanie organu, jak w niniejszej sprawie, w istocie pozbawia stronę postępowania instancyjnego, które jest przecież standardem współczesnego funkcjonowania administracji publicznej, stanowiąc jedną z jego podstawowych zasad. Pełnomocnik podkreślił, że Skarżący ma poważne wątpliwości co do prawidłowości wyliczenia wysokości równoważnika pieniężnego, które zgłaszał Organowi, uznając sposób wyliczenia tego równoważnika za dyskryminujący ze względu na swą działalność związkową. Tymczasem Organ bardzo lakonicznie odniósł się do uwag Skarżącego, wskazując jedynie, że wyliczenia zostały dokonane w oparciu o treść załączników do ww. rozporządzenia. Tym bardziej, według pełnomocnika Skarżącego, wydaje się być zasadnym wydanie w takiej sytuacji decyzji administracyjnej, co umożliwi stronie jej zaskarżenie i skontrolowanie przez organ wyższej instancji. Na marginesie autor skargi wskazał, że podstawę prawną decyzji mogą stanowić nie tylko przepisy ustaw, ale także aktów wykonawczych do ustaw.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki, reprezentowany przez r.pr. E. S., wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik Organu podniósł, że pierwszy wniosek Skarżącego o wydanie decyzji został złożony [...] kwietnia 2017 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; zwanej dalej "ustawą zmieniającą"). W związku z tym, zdaniem pełnomocnika, w świetle art. 17 ustawy zmieniającej nie znajduje zastosowania art. 53 ust. 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (dalej w skrócie "p.p.s.a."), lecz Skarżący winien zastosować art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 01 czerwca 2017 r., a więc przed wniesieniem skargi wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarga wniesiona bez wymaganego uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalna, i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Dalej pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego wskazał, że podstawa prawna zawarta w art. 70 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 z późn. zm.) nie daje podstaw do przyjęcia, że organ powinien wydać decyzję administracyjną. Gdyby zamiarem ustawodawcy było załatwianie spraw związanych z przyznaniem funkcjonariuszom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, dałby temu wyraz w cytowanej wyżej ustawie, tak jak w sprawach mieszkaniowych. Realizacja obowiązku następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Pełnomocnik pokreślił, iż w odpowiedzi na wnioski Skarżącego o wydanie decyzji w przedmiocie równoważnika za umundurowanie, Organ informował go o podstawie i przyczynach odmowy wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, w związku z czym nie można uznać, że pozostawał w bezczynności. Poza tym pełnomocnik zaznaczył, że równoważnik dla Skarżącego – który jest zwolniony od zadań służbowych w związku z pełnieniem funkcji z wyboru w związku zawodowym policjantów – został wyliczony zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 47, poz. 279, z późn. zm.).

W replice z [...] marca 2018 r. pełnomocnik Skarżącego, odnosząc się do uzasadnienia wniosku pełnomocnika Organu o odrzucenie skargi, wskazał, w kontekście art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, że ostatnie stanowisko Komendanta Wojewódzkiego w sprawie wydane zostało w lipcu 2017 roku, a więc po [...] czerwca 2017 r. To stanowisko zostało uznane za czynność organu administracji publicznej, a co za tym idzie – uznać można, że zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. w nowym brzmieniu. Skarżący przy tym spełnił wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a., wnosząc zarówno kolejne wnioski o wydanie decyzji, jak i zażalenie na bezczynność organu, które pełniło funkcję ponaglenia, o którym mowa w tym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów.

1. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność, o której mowa w ww. przepisie, wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. – w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień lub innych aktów i czynności tam wskazanych.

2. Ponadto dla dopuszczalności skargi niezbędne jest, co do zasady, uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., co w przypadku skargi na bezczynność oznacza konieczność wyczerpania właściwego trybu zwalczania opieszałości organu w postępowaniu administracyjnym.

1. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym – zainicjowanym skargą wniesioną w dniu [...] stycznia 2018 r. – znajdowały zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu ukształtowanym już przepisami ustawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; zwanej też dalej "ustawą zmieniającą"), która weszła w życie z dniem [...] czerwca 2017 r. Z art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika bowiem (argumentum a contrario), że do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od dnia wejścia w życie tej ustawy – a moment wszczęcia postępowania wyznacza właśnie data wniesienia skargi – stosuje się przepisy p.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą. Przywołany przez strony przepis art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajdował w tym przypadku zastosowania, gdyż expressis verbis dotyczy on skarg na "akty" lub "czynności" organu administracji, a nie – jak w niniejszej sprawie – na jego "bezczynność".

2. W konsekwencji właściwym trybem zwalczania opieszałości organu, który przed wniesieniem przedmiotowej skargi należało wyczerpać, był w kontrolowanej sprawie – w świetle art. 53 § 2b i art. 52 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od [...] czerwca 2017 r. – tryb wniesienia "ponaglenia", uregulowany w art. 37 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od [...] czerwca 2017 r.

3. Należy zauważyć w tej sprawie Skarżący, przez wniesieniem skargi, wystąpił do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Policji, z pismem z [...] listopada 2017 r. piętnującym bezczynność tego ostatniego organu. P. to zostało wprawdzie nazwane "zażaleniem", ale wypada zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że pismo to "pełniło funkcję" (a ściślej: spełniało wszystkie wymagania) "ponaglenia", o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a., unormowanego w art. 37 ust. 1 i nast. k.p.a. (zresztą sam ten przepis – art. 37 ust. 1 k.p.a. – został w analizowanym "zażaleniu" wskazany jako jego podstawa prawna). Należy zatem uznać, że pismo to, pomimo błędnej nazwy, było w istocie wymaganym "ponagleniem" w rozumieniu art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a.

3. Wniesienie skargi na bezczynność nie jest ograniczone terminem końcowym, gdyż zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. taką skargę można wnieść "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu". (Natomiast co do terminu początkowego – który w kontrolowanej sprawie został bezsprzecznie zachowany – zob. uwagi w postanowieniu WSA z 07.12.2017 r., IV SAB/Po 70/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W sprawie tej nie ma zatem w szczególności znaczenia, że pomiędzy wniesieniem ponaglenia ("zażalenia"), a złożeniem skargi upłynęło ponad 30 dni.

2. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem:

- zarzucana bezczynność dotyczy załatwienia przez Komendanta Policji wniosku Skarżącego "o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wysokości równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie" – a więc chodzi tu o ewentualną bezczynność Komendanta Wojewódzkiego w wydaniu żądanej decyzji administracyjnej, czyli aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że kwestia, czy w okolicznościach danej sprawy taka decyzja rzeczywiście powinna zostać wydana, ma znaczenie dla oceny zasadności skargi, a nie jej dopuszczalności;

- z akt administracyjnych sprawy wynika, że – jak to już wyżej wskazano – Skarżący przed wniesieniem skargi wystąpił do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego, z wymaganym ponagleniem: pismem z [...] listopada 2017 r. (data wpływu do Organu: [...] listopada 2017 r..

3. W sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest bezczynność organu, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Mając na względzie przede wszystkim zasadę szybkości postępowania (art. 7 p.p.s.a.), Sąd w niniejszym składzie z tej możliwości skorzystał.

4. Przystępując do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy w przedmiocie bezczynności Komendanta Wojewódzkiego, Sąd stwierdził, że okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia nie są pomiędzy stronami sporne. Zostały one zresztą w sposób zbieżny przedstawione zarówno przez pełnomocnika Skarżącego w skardze, jak i przez pełnomocnika Organu w odpowiedzi na skargę. Z tych względów można w tym miejscu ograniczyć się do konstatacji, iż jest w szczególności poza sporem, że:

- Skarżący, najpierw za pośrednictwem Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa [...] podinsp. A. S. (pismo-wniosek z [...] kwietnia 2017 r.), a następnie osobiście (pisma-wnioski z [...] maja 2017 r. i z [...] lipca 2017 r.) zwracał się do Komendanta Wojewódzkiego o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie przyznanego jemu w roku 2017 równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, podnosząc zastrzeżenia co do prawidłowości wyliczenia tego równoważnika;

- odpowiadając na ww. pisma-wnioski Skarżącego, Organ, odpowiednio pismami z [...] maja 2017 r. i z [...] czerwca 2017 r. oraz pismem bez dokładnego oznaczenia daty, odmówił wydania żądanej decyzji, wskazując, że nie ma obowiązku wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, gdyż naliczenie i wypłata ww. równoważnika następuje w drodze tzw. czynności materialno-technicznej.

5. Należy zauważyć, iż rozpatrywana skarga dotyczy tylko jednej z dwu postaci opieszałości administracji w procedowaniu, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – a mianowicie bezczynności organu – natomiast nie zarzuca wystąpienia drugiej z nich: przewlekłego prowadzenia postępowania.

1. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 05 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym od nowelizacji p.p.s.a. w 2011 r., która wprowadziła odrębną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, pojęcie "bezczynności" ogranicza się tylko do sytuacji niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do art. 37 § 1 k.p.a. z dniem 01 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". A zatem dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego przedłużanie w sposób określony w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

2. W myśl zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę, art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

6. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy Komendant Wojewódzki dopuścił się zarzucanej bezczynności, ma odpowiedź na pytanie, czy przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie następuje w drodze decyzji administracyjnej, czy w innej formie, w szczególności w drodze tzw. czynności materialno-technicznej.

7. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Organu, że w odniesieniu do przyznanego (naliczonego /wypłaconego) policjantowi równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie nie wydaje się decyzji administracyjnej – z następujących względów.

1. Stosownie do art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm.,) policjant otrzymuje bezpłatne umundurowanie. Zgodnie zaś z art. 70 ust. 2 tej ustawy minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość i warunki przyznawania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, uwzględniając: (1) elementy umundurowania stanowiące podstawę do określenia wysokości równoważnika; (2) sposób ustalania wysokości równoważnika; (3) tryb i przypadki przyznawania, zwrotu i zawieszania wypłaty równoważnika; (4) terminy wypłacania lub zwrotu równoważnika. Na podstawie cytowanego upoważnienia ustawowego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 47, poz. 279, z późn. zm.; zwane też dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia ww. równoważnik "przyznaje się" policjantowi, któremu nie wydano przedmiotów umundurowania określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie umundurowania policjantów (Dz. U. Nr 90, poz. 738). W dalszych przepisach rozporządzenia w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, określono m.in. zasady "wypłacania" tego równoważnika (zob. § 2, 4, 8 i 9 rozporządzenia), sposób, w jaki się "ustala [jego] wysokość" (zob. § 3 rozporządzenia), a także przypadki: w których przedmiotowego równoważnika "nie przyznaje się" policjantowi (zob. § 6 ust. 1 rozporządzenia) albo "zawiesza się" jego wypłatę (zob. § 8 rozporządzenia), tudzież w których policjant zwolniony ze służby "zwraca" ów równoważnik, bądź go "nie zwraca" (zob. § 5 rozporządzenia).

2. Sąd w niniejszym składzie za nadal aktualne uznaje stanowisko wyrażone już pod rządem poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 125, poz. 1166, z późn. zm.), zgodnie z którym ani ustawa o Policji, ani wydane na podstawie jej art. 70 ust. 2 rozporządzenie nie zawierają unormowania, z którego wynikałoby, iż przyznanie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie następuje w formie decyzji administracyjnej (por wyrok WSA z 25.09.2008 r., II SAB/Ol 20/08, CBOSA). W szczególności rozporządzenia wydane na podstawie art. 70 ust. 2 ustawy o Policji nie zawierały i nadal nie zawierają unormowania analogicznego do tych, zamieszczonych w:

- § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130, z późn. zm.);

- § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 192, z późn. zm.),

w których jest expressis verbis mowa o "decyzjach w sprawie przyznawania" ww. równoważników. Przywołane unormowania tylko potwierdzają, płynący już z wykładni językowej, wniosek, że gdyby intencją ustawodawcy było, aby przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie następowało w drodze decyzji administracyjnej, to dałby temu jasno wyraz w odnośnych przepisach. Brak takiego unormowania oznacza zaś, że przyznanie ww. równoważnika, choć niewątpliwie stanowi sprawę administracyjną indywidualną, to jednak nie rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej, lecz poprzez tzw. czynność materialno-techniczną organu administracji, polegającą na naliczeniu (verba legis: "ustaleniu wysokości") i wypłacie tego równoważnika.

3. Jednocześnie – mając zwłaszcza na względzie potrzebę zapewnienia procesowych gwarancji ochrony interesu prawnego policjanta ubiegającego się o wypłatę ww. równoważnika w określonych okolicznościach lub w określonej wysokości – Sąd w niniejszym składzie stwierdza, że także w tych sprawach znajduje zastosowanie generalna reguła, w myśl której odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (por.: wyrok NSA z 26.05.2009 r., I OSK 761/08; postanowienie NSA z 22.05.2015 r., I OSK 2912/13 – CBOSA). Ubocznie należy zauważyć, że zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji, dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji (zob. postanowienie NSA z 22.05.2015 r., I OSK 2912/13, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia sądów administracyjnych).

4. Podsumowując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie następuje w drodze czynność materialnotechnicznej. Oznacza to, że wydanie decyzji w takim przypadku jest niedopuszczalne. Decyzja wydana w sprawie podlegającej załatwieniu w drodze czynności materialno-technicznej byłaby bowiem nieważna, jako wydana bez podstawy prawnej (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub za rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 178 i 179). Zachowania formy decyzji administracyjnej wymaga natomiast odmowa przyznania (ustalenia / wypłacenia) ww. równoważnika pieniężnego.

8. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skoro żądanie Skarżącego od początku (w tym także na etapie wniesienia skargi do Sądu przez zawodowego pełnomocnika) dotyczyło w sposób niewątpliwy wydania decyzji administracyjnej dotyczącej "przyznanego równoważnika", to Komendant Wojewódzki zasadnie wskazał na brak podstaw prawnych do wydania takiej decyzji. W konsekwencji, odmawiając "zwykłym" pismem wydania żądanej decyzji, nie dopuścił się zarzucanej przez autora skargi bezczynności w wydaniu decyzji. Jedynie ubocznie wypada zauważyć, że do odmiennych wniosków można by ewentualnie dojść w sytuacji, gdyby żądanie Skarżącego dotyczyło wydania decyzji dotyczącej nieprzyznanej – a zdaniem Skarżącego jemu należnej – części kwoty równoważnika w zamian za umundurowanie. Tak sformułowane żądanie otwierałoby bowiem drogę do rozważenia ewentualnego istnienia podstaw do wydania decyzji w sprawie odmowy przyznania równoważnika w ww. części.

9. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę w całości oddalił.