Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 84/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64e i art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. Sp. z o.o. w B. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Sprzeciw został wywiedziony na podstawie następujących okoliczności.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S.A. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z handlem, usługami i garażami wraz z zagospodarowaniem terenu, instalacjami doziemnymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, systemu retencyjno-rozsączającego, wewnętrznej linii zasilającej i oświetlenia terenu na działkach o nr ewid. gruntu [...] położonych przy ul. [...] w B. oraz pozwolenia na rozbiórkę 29 garaży położonych na działkach o nr ewid. gruntu [...] przy ul. [...] w B.

Powyższa decyzja została następnie przeniesiona decyzją z [...] maja 2014 r. znak: [...] na rzecz A. sp. z o.o. w B. (powoływanej dalej jako "Skarżąca").

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. G. K.- współwłaścicielka działki nr [...] zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. argumentując, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] organ I instancji wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2014 r., wyjaśniając jednocześnie, że badanie zagadnienia posiadania przez G. K. przymiotu strony nastąpi w trakcie wznowionego postępowania.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2014 r., uzasadniając, że G. K. nie posiada legitymacji do bycia stroną w sprawie kwestionowanego pozwolenia na budowę, ponieważ inwestycja w żaden sposób nie ograniczy możliwości zabudowy jej działki o nr ewid. gr. [...] oraz nie wprowadzi zmian w terenie mogących skutkować powstaniem immisji.

Na skutek złożonego przez Wnioskodawczynię odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Wojewody organ przedwcześnie stanął na stanowisku, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania, gdyż nie przeanalizował jej sytuacji prawnej. Zdaniem Wojewody Prezydent Miasta B. w niniejszej sprawie pominął fakt, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Organ wskazał dodatkowo, że przyznanie statusu strony nie musi potwierdzać naruszenia interesu podmiotu, ale daje gwarancję jego udziału w badaniu tego problemu, co pozostaje w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej. Wojewoda wskazał także, że różnica poziomu terenu pomiędzy rzędnymi uzupełnionymi przez geodetę na mapie do celów projektowych, a rzędnymi na mapie do celów projektowych, na której opracowany został projekt zagospodarowania terenu, różnią się o około 0,5÷1,8 m, przy czym organ pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyn wystąpienia powyższej różnicy w rzędnych terenu, a jedynie wskazał, że nie ma podstaw do kwestionowania mapy (uzupełnionej przez uprawnionego geodetę).

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła A. sp. z o.o., domagając się jej uchylenia. Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 143/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. argumentując, że Wojewoda P. trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Za słuszne Sąd uznał stwierdzenie Wojewody P., że organ pierwszej instancji przedwcześnie stanął na stanowisku, iż Wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania bez przeanalizowania jej sytuacji prawnej w kontekście art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Dalej Sąd przypomniał, że obszar oddziaływania obiektu wyznaczanego na podstawie przepisów odrębnych nie ogranicza kręgu stron wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale zalicza do tego kręgu również właścicieli działek położonych dalej, pod warunkiem ustalenia oddziaływania inwestycji na te działki. Przy czym nie należy uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, ale konieczne jest zbadanie samej możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora. WSA stanął bowiem na stanowisku, że nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka A. sp. z o.o. , lecz Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2064/15 oddalił powyższą skargę podzielając w całości stanowisko Sądu I instancji.

Prezydent Miasta B., po ponownym przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego na skutek decyzji kasacyjnej Wojewody P. z [...] stycznia 2015 r., decyzją z [...] listopada 2017 r. znak: [...]. odmówił po raz drugi uchylenia własnego rozstrzygnięcia z [...] marca 2014 r., argumentując, że nie zaistniała przesłanka wznowienia przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem działka o nr [...], nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a w konsekwencji Wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego w uznaniu jej za stronę tego postępowania. Prezydent Miasta B. stanął na stanowisku, że pomimo bezpośredniego sąsiedztwa projektowane zamierzenie budowlane nie oddziałuje (nawet potencjalnie) na nieruchomość Wnioskodawczyni z punktu widzenia jego usytuowania, czy też przesłaniania. Analiza zatwierdzonego projektu budowlanego nie wykazała również, aby usytuowanie projektowanego budynku wpływało w jakikolwiek sposób na warunki ochrony przeciwpożarowej obiektów znajdujących na działce Wnioskodawczyni. Natomiast sam fakt wystąpienia uszkodzenia ściany budynku garażowego Wnioskodawczyni (wskazywane pęknięcia) w wyniku robót budowlanych nie mogą uzasadniać legitymacji do uzyskania statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Jak wyjaśnił bowiem organ interes prawny musi opierać się na konkretnych normach prawa materialnego, a nie na powstałych zdarzeniach będących następstwem wykonanych robót.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła G. K., reprezentowana przez męża – J. K., wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty poprzez uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołująca nie zgodziła się również z przyjętą w projekcie budowlanym rzędną poziomu usytuowania okna w budynku hipotetycznym na własnej działce o nr [...], wskazując że pomiar geodety wykonany [...] października 2013 r. mógł zostać zdjęty z elementów małej architektury ogrodowej - skalniaka. Zdaniem autorki odwołania w sprawie naruszono także przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie usytuowania garażu podziemnego, ponieważ ściana zewnętrzna projektowanego obiektu wychodzi na wysokości około 0,8-0,9 m ponad teren należącej do niej działki o nr [...].

Wojewoda P., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda uznał bowiem, że pomimo, iż organ I instancji w szerokim uzasadnieniu skarżonej decyzji przedstawił stanowisko, że projektowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki o nr [...], to błędna jest ocena, że Wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w sprawie kwestionowanego pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego w sytuacji, gdy analiza przesłaniania znajdująca cię w projekcie budowlanym zawiera rzędne terenu nieznane Wnioskodawczyni, a warunek przesłaniania spełniony jest niemal na granicy, zasadnym winno być umożliwienie właścicielce sąsiedniej nieruchomości zapoznanie się z tymi dokumentami. Natomiast skoro zapoznanie się z aktami sprawy przysługuje stronom postępowanie to organ winien przyznać Wnioskodawczyni legitymację strony postępowania. Drugą okolicznością uzasadniającą, zdaniem Wojewody, przyznanie legitymacji strony postępowania G. K. jest zaprojektowanie garażu podziemnego w odległości minimum 34 cm od granicy jej działki. Jak podkreślił Wojewoda przy najbliższym zbliżeniu garażu podziemnego do granicy działki nr [...] usytuowany jest na skarpie (umocnionej murem oporowym) budynek garażowy Wnioskodawczyni. Budynek ten posadowiony jest w odległości 90 cm od zaprojektowanego garażu podziemnego Inwestora. Zdaniem organu odwoławczego właściciel sąsiedniej nieruchomości winien mieć zatem wiedzę, że w bezpośrednim sąsiedztwie Inwestor zamierza realizować budynek z głębokimi pracami ziemnymi (ponad 4 m) niemal przy granicy nieruchomości. Powinien też mieć możliwość sprawdzenia w dokumentacji projektowej w jaki sposób zaplanowano zabezpieczenie wykopów przy granicy swojej działki. Za nieistotne przy określeniu kręgu stron postępowania w takiej sytuacji Wojewoda uznał natomiast fakt, że przepisy warunków technicznych (§12 ust. 7) nie ustalają odległości podziemnej części budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Końcowo Wojewoda zastrzegł, że postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Zupełnie zaś oddzielnym zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione i zasadne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Badanie, analizowanie tych zarzutów może odbywać się jednak wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu właścicielom działek położonych w otoczeniu inwestycji. W ocenie organu II instancji w rozpatrywanej sytuacji Wnioskodawczyni winna mieć możliwość zapoznania się z materiałami na prawach strony skoro do projektu budowlanego przyjęto dodatkowe rzędne terenu nieznane jej wówczas, a ponadto jak zostało już zasygnalizowane, w sytuacji gdy warunek przesłaniania (określony w § 13 warunków technicznych) jest spełniony niemal na granicy, a także gdy podziemna cześć budynku jest zaprojektowana niemal przy granicy nieruchomości (34 cm - zgodnie z rysunkiem rzut piwnic). Z podanych przyczyn Wojewoda P. zalecił aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wyeliminował naruszenie prawa związane z nieuznaniem Wnioskodawczyni za stronę postępowania i przeprowadził postępowanie na nowo z zapewnieniem jej czynnego udziału.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wiosła spółka A. Sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej p.b.) poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że G. K. winna być uznana za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne nie oddziałuje na nieruchomość wnioskodawczyni, a przy ocenie obszaru oddziaływania inwestycji nie można opierać się wyłącznie na przypuszczeniach, czy stanach hipotetycznych, bez konkretnego powiązania normy prawnej z możliwością jej wpływu na zagospodarowanie działki sąsiedniej, mając na uwadze, że rozważania czynione w toku postępowania wznowieni owego co do przyznania legitymacji procesowej w postępowaniu o pozwolenie na budowę dotyczyły przede wszystkim wyłącznie przyszłej zabudowy możliwej do zrealizowania przez wnioskodawczynię wznowienia, a samo, nawet bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością, na której przewidziano inwestycję, nie przesądza o statusie strony postępowania;

- art. 138 § 2 k.p.a. polegający na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy brak było podstaw do jego zastosowania wobec stwierdzenia, iż wskazany we wniosku o wznowienie interes prawny uzasadniający legitymację procesową wnioskodawcy, nie stanowi naruszenia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, i jawi się w istocie tylko interesem faktycznym, który nie może doprowadzić do merytorycznej weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Do takiej weryfikacji nie może prowadzić także błędne stanowisko organu odwoławczego, uznającego niejako z automatu legitymację procesową wnioskodawcy pani K. do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę z racji bycia sąsiadem planowanej inwestycji;

- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez brak rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Trudno bowiem uznać za przekonywujące ogólnie sformułowane i nieuzasadnione bliżej tezy dotyczące konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji, szczególnie w sytuacji, gdy powody przemawiające za zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji dokonane zostały wbrew obowiązującej w tym zakresie regulacji prawnej, a sytuacja prawna wnioskującej o wznowienie wskazuje jednoznacznie, iż prawidłowym rozstrzygnięciem jest odmowa uchylenia decyzji, a organ II instancji winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewoda P. w piśmie stanowiącym odpowiedź na sprzeciw wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu należy też podkreślić, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935) – zwana dalej: "ustawą nowelizującą" – która wprowadziła do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmiany polegające na dodaniu rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji". Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, zatem miały do niej zastosowanie nowe przepisy p.p.s.a.

Jak wynika zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszointancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; WSA w Gorzowie z 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie jako "CBOSA"). Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem wyłącznie natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13, CBOSA).

Przepis art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 138 § 2b k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.).

Organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien zatem wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Przy czym zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do skorzystania przez Wojewodę P. z art. 138 § 2 k.p.a., należy mieć na względzie, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego, wydana w postępowaniu nadzwyczajnym. Zaskarżoną decyzją Wojewoda P. rozstrzygnął o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, który po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji własnej z dnia [...] marca 2014 r. udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji realizowanej przez A. S.A. (obecnie A. Sp. z o.o.) uznając, że Wnioskodawczyni, będąca współwłaścicielem działki sąsiedniej o nr [...], nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. W ocenie Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył w żadnym zakresie regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. i trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną. Prezydent Miasta B., mimo wydanej już uprzednio przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z dnia [...] stycznia 2015 r. w tej sprawie, której prawidłowość skontrolował tutejszy Sąd w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., II SA/Bk 143/15 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2064/15, nie przeprowadził postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy błędnie zakładając, że Wnioskodawczyni (G. K.) nie posiada przymiotu strony postępowania.

Tymczasem jak zasygnalizował tut. Sąd w wyroku z dnia 26 maja 2015 r. i co trafnie powtórzył organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, przy określaniu kręgu stron w sprawach o pozwolenie na budowę, prowadzonych zarówno w trybie zwykłym jak i nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właściwe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, wielkość, konstrukcję projektowanego obiektu czy inne cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając przy tym treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Jednakże, jak słusznie zasygnalizowano w zaskarżonej decyzji, przy ocenie czy dany podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, bowiem że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, jak uczynił to organ I instancji w kontrolowanej sprawie, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, jak zasadnie podkreślił Wojewoda P., że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości powinni mieć status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne budynków - jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych, oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Weryfikacja zatem zarzutów zgłaszanych przez właściciela powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy, a nie na etapie badania jego legitymacji procesowej (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2071/14, wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., IIOSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., IIOSK644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wszystkie dostępne w CBOSA).

W tym miejscu powołać też należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt VIISA/Wa 1746/09, Lex nr 507654) stwierdził, iż celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było wprawdzie ograniczenie w takich postępowaniach kręgu osób uznawanych za strony, lecz przepis ten nie wyłączył z zasady z kręgu stron postępowania właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż ich sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, jest uzależniony od obiektu powstałego już na sąsiedniej działce budynku. Dlatego za stronę takiego postępowania uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości, bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowalny zgodnie z przepisami technicznymi, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie.

Podzielając ten kierunek wykładni przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazany uprzednio już przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 26 maja 2015 r. i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. zgodzić się należy z Wojewodą P., że realizacja zamierzenia inwestycyjnego opisanego w decyzji marca 2014 r. przez skarżącą Spółkę może ograniczyć możliwość zagospodarowania działki nr [...] przez jej współwłaściciela – G. K., co przesądza, że przysługuje jej przymiot strony postępowania w sprawie udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na budowę.

W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii nie dawała podstaw do zastosowania art.136 k.p.a., były natomiast podstawy do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda P. na obecnym etapie postępowania wznowieniowego nie mógł natomiast zastąpić organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia istoty sprawy, albowiem stanowiłoby to o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazał szczegółowo i wyczerpująco, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Reasumując należało stwierdzić, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały przez organ odwoławczy bezspornie wykazane. Jednocześnie Sąd, stosownie do regulacji art. 64e p.p.s.a., nie czynił przedmiotem swej oceny kwestii zasadności pozostałych naruszeń prawa wskazanych w skardze.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku