Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 310/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48 ust. 1,2,3,4, art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, 8 i 77, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. D.-W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 232/10 w sprawie ze skargi R. D.-W. i J. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 232/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. W. i R. D. – W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia [...] października 2007 r. T. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublińcu z wnioskiem o interwencję w sprawie wykonania przez J. W. budowli stalowej na nieruchomości przy ul. [...] w Lublińcu. W trakcie prowadzonego postępowania, o którego wszczęciu powiadomiono strony pismem z dnia 22 października 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublińcu w wyniku oględzin ustalił, iż na przedmiotowej nieruchomości J. W. rozpoczął roboty budowlane związane z odbudową i rozbudową budynku gospodarczego (stodoły).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Lublińcu postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej jako Prawo budowlane) nakazał Inwestorom tj. J. W. oraz R. D. – W. wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ I instancji wyznaczył na wniosek zobowiązanych nowy termin wykonania nałożonego obowiązku tj. do dnia 16 maja 2008 r. oraz uzupełnił powyższe postanowienie o obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta Lublińca o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 2 lipca 2008 r., po upływie terminu określonego przez organ I instancji, inwestorzy przedłożyli projekt budowlany w zakresie cyt.: "Remontu i modernizacji budynku magazynu" i część dokumentów, do których dostarczenia zostali wezwani, w tym wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublińca i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublińcu decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 oraz ust. 4 Prawo budowlane nakazał J. W. oraz R. D.-W. (jako współwłaścicielce nieruchomości przy ul. [...] - nr działki [...]) rozbiórkę budynku gospodarczego (stodoły) o konstrukcji stalowo-drewnianej, zlokalizowanego w Lublińcu przy ul. [...], nr działki [...] i częściowo na działce nr [...], obręb Lubliniec. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powiatowy wskazał, iż inwestorzy nie wykonali obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] marca 2008 r. uzupełnionego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Organ powiatowy zaakcentował, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) w Katowicach decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

W ponownym postępowaniu PINB w Lublińcu pismami z dnia 8 grudnia 2008r. oraz 16 grudnia 2008 r. wezwał inwestorów do przedłożenia projektu zagospodarowania działki zawierającego część opisową i część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ze wskazaniem usytuowania przedmiotowego budynku i granic działki, na której jest on zlokalizowany. Następnie pismem z dnia 9 kwietnia 2009 r. organ I instancji ponownie wezwał J. W. oraz R.ę D.-W. do przedłożenia ww. projektu zagospodarowania działki określając termin do dnia 30 kwietnia 2009 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie J. W. pismem z dnia 28 kwietnia 2009 r. poinformował, że przedłożenie ww. dokumentów będzie możliwe dopiero po dokładnym ustaleniu granic w dniu 11 maja 2009 r. z udziałem biegłego geodety.

Pismem z dnia 6 maja 2009 r. PINB w Lublińcu ponownie wezwał do przedłożenia ww. dokumentów. Jednocześnie poinformował, iż nie jest organem właściwym do rozstrzygania sporów w zakresie granic sąsiednich nieruchomości, ponadto wyjaśnił, iż przedmiotem dowodu z oględzin wyznaczonych na dzień 11 maja 2009 r. z udziałem biegłego geodety, będzie wyłącznie ustalenie lokalizacji obiektu. Biegły geodeta, w trakcie przeprowadzonych oględzin oświadczył, iż na podstawie odszukanych znaków granicznych sporny budynek gospodarczy przekracza granice działki J. W. (działka nr [...] z działką nr [...]) o około 1,90 m od strony południowej oraz 1,35 m od strony północnej. J. W. podniósł, iż ustalone granice nie odpowiadają wymiarom widocznym na mapach ewidencyjnych z 1992 r. i 2008 r. Ponadto podniósł, iż nie dokonano pomiaru odległości punktu granicznego od drogi w południowo zachodniej części oraz, że dokładne zlokalizowanie kamienia granicznego wymaga wykonania pomiaru rozgraniczającego.

Wobec podnoszonych przez inwestorów argumentów dotyczących konieczności rozgraniczenia działek organ I instancji pismem z dnia 10 lipca 2009 r. wezwał strony postępowania do przedłożenia dokumentów potwierdzających, iż w przedmiocie granic działek nr [...] i nr [...] Lubliniec istotnie prowadzone jest przed Burmistrzem Miasta Lubliniec lub właściwym sądem powszechnym postępowanie o rozgraniczenie ww. nieruchomości.

W odpowiedzi na powyższe A. M. (właściciel nieruchomości nr [...]) poinformował, iż nie składał wniosku o rozgraniczenie ww. nieruchomości. J. W. pomimo skutecznego doręczenia powyższego wezwania nie udzielił odpowiedzi na niniejsze pismo.

Zawiadomieniem z dnia 24 sierpnia 2009 r. organ I instancji powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W związku z pismem J. W. wnioskującym o przedłużenie terminu, termin ten został przedłużony do dnia 31 sierpnia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], PINB w Lublińcu nakazał J. W. oraz R. D.-W. rozbiórkę budynku gospodarczego (stodoły) o konstrukcji stalowo-drewnianej, zlokalizowanego w Lublińcu przy ul. [...], nr działki [...] i częściowo na działce nr [...], obręb Lubliniec, z uwagi na niewypełnienie przez Inwestorów obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., uzupełnionym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz wezwaniem z dnia 8 grudnia 2008 r. i 16 grudnia 2008 r. oraz z dnia 2 stycznia 2009r., 9 kwietnia 2009 r. i 6 maja 2009 r.

Pismem z dnia 23 września 2009 r. J. W. oraz R. D.-W. wnieśli odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając zaskarżonej decyzji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym nie zakończenie pomiarów geodezyjnych. Wskazali konieczność ukończenia ww. pomiarów, podnieśli także fakt długotrwałego leczenia (4 miesiące i 2 miesiące) co spowodowało niedotrzymanie terminów narzuconych przez PINB w Lublińcu. W konsekwencji wnieśli o uchylenie decyzji PINB w Lublińcu i wydanie zezwolenia na ukończenie budowy.

ŚWINB w Katowicach decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji uznając je za zasadne i zgodne z prawem. W uzasadnieniu organ II instancji opisał przebieg postępowania administracyjnego akcentując wielokrotne wezwanie inwestorów do przedłożenia koniecznych do ewentualnej legalizacji obiektu dokumentów i fakt ich nie przedłożenia przez strony pomimo znacznego upływu czasu. W konsekwencji zdaniem organu za nieuzasadniony należy uznać zarzut dotyczący zbyt krótkiego terminu wyznaczonego przez PINB w Lublińcu na dostarczenie wymaganej dokumentacji zwłaszcza, że o skutkach niedopełnienia wyznaczonych obowiązków inwestorzy zostali prawidłowo pouczeni. Organ II instancji wskazał też, że nie może ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 77 § 2 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), gdyż odwołujący się nie podali, na czym owo naruszenie miałoby polegać. W ocenie natomiast organu zaskarżona decyzja nie naruszała art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. Organ podkreślił bowiem, iż zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę nakazuje on, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego. Zgodnie z zasadą zawartą w tym przepisie można nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma charakter restytucyjny, istotą jego jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Zasada, że w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego będzie wydawał nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, nie będzie miała zastosowania jedynie w sytuacji gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności organ nadzoru budowlanego zgodnie z ust. 2 art. 48 ustawy powinien, w drodze postanowienia, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, bez względu na stopień zaawansowania robót. W postanowieniu tym organ jest obowiązany ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, organ stosuje przepis ust. 1, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wskazał ŚWINB w Katowicach wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest pierwszym etapem procedury zmierzającej do legalizacji samowoli budowlanej, która stanowi niejako prawo inwestora. Dostrzegając możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej organ I instancji nałożył na Inwestorów obowiązki wymienione w art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego, jednak obowiązki nie zostały wykonane przez skarżących w terminie. W związku z uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] września 2008 r. nakazującej Inwestorom rozbiórkę budynku gospodarczego (stodoły) o konstrukcji stalowo-drewnianej oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, PINB w Lublińcu wezwał inwestorów do uzupełnienia przedłożonej, niekompletnej dokumentacji obejmującej sporny obiekt. Bezspornym jednak pozostaje fakt, iż w toku postępowania Inwestorzy pomimo wielokrotnych wezwań do uzupełniania braków dostarczonej dokumentacji nie przedłożyli wymaganych dokumentów. Jednocześnie w ww. pismach organ powiatowy poinformował inwestorów, iż w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku zostanie wydana decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego obiektu. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że w przedłożonych przez inwestorów dokumentach nadal brak nie tylko sporządzonego we właściwej formie projektu zagospodarowania działki lecz nadto zaświadczenia Burmistrza Miasta Lublińca o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 24 lutego 2010 r. J. W. i R. D.-W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu podnieśli, iż zaskarżona decyzja jest krzywdząca i niesprawiedliwa, narusza ich prawa i została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów oraz zasady działania organów i urzędów na korzyść obywatela. Organ nie wziął bowiem w ogóle pod uwagę sytuacji zdrowotnej skarżących, która niewątpliwie miała bezpośredni wpływ na dochowanie wszystkich terminów, nie wziął też pod uwagę panującej biurokracji, która utrudniła pozyskanie dokumentów. Zdaniem skarżących organ powinien był zaś wyznaczyć takie terminy które umożliwiłyby stronom podjęcie czynności niezbędnych do uzyskania odpowiedniej dokumentacji i usunięcia braków formalnych. W odczuciu skarżących organ I instancji traktował ich tendencyjnie i niewłaściwie, działając na ich niekorzyść poprzez wyznaczanie terminów nierealnych do dotrzymania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 5 października 2010 r., złożonym na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 7 października 2010 r. skarżący, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, podnieśli, iż uzupełnienie dokumentacji będzie możliwe dopiero po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego, które wszczęli i które toczy się w Starostwie Powiatowym w Lublińcu. Na dowód swych twierdzeń pełnomocnik skarżących złożył pismo, które 6 dni wcześniej tj. w dniu 1 października 2010 r. skarżący J. W. skierował do Starostwa z prośbą o dokonanie pomiaru parceli i wyjaśnienie rozbieżności w mapach, oferując po sporządzeniu przez Starostwo odpowiednich map możliwość ich zakupu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. oddalając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Sąd I instancji przywołując treść art. 48 ust. 1, 2 i 4 wskazał, że roboty budowlane związane z odbudową i rozbudową przedmiotowego budynku gospodarczego (stodoły) podjęte zostały w roku 2004 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Fakt ten, ustalony przez orzekające w sprawie organy w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, nie został nigdy zakwestionowany przez skarżących. Uczestniczący w oględzinach w dniu 1 lutego 2008 r. J. W. bez jakichkolwiek uwag podpisał bowiem protokół stwierdzający, iż na działce [...] znajdowała się stodoła drewniana z filarami murowanymi, która uległa zawaleniu. Sąd I instancji wskazał, że w ramach podjętych prac budowlanych wykonano dach o konstrukcji stalowo-drewnianej, słupy stalowe i drewniane, ściany zewnętrzne z blachy falistej. W wyniku robót budowlanych rozbudowano stodołę w kierunku zachodnim o ok. 3 m i w kierunku północnym o ok. 2 m. Fakty te także w dalszym ciągu postępowania administracyjnego nie były przez skarżących podważane, a złożony przez J. W. na wezwanie organu projekt budowlany wskazywał, iż przedmiotowy obiekt w zamierzeniu miał docelowo stanowić magazyn o kubaturze budynku 992 m³. Sąd I instancji podzielił ustalenia organów, iż skarżący dopuścili się samowoli budowlanej i wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublińcu postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, nie wykluczając tym samym możliwości legalizacji obiektu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ I instancji wyznaczył na wniosek inwestorów nowy termin wykonania nałożonego obowiązku tj. do dnia 16 maja 2008 r. oraz uzupełnił powyższe postanowienie o obowiązek przedłożenia dodatkowej dokumentacji w postaci m.in. zaświadczenia Burmistrza Miasta Lublińca o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący przedłożyli jednak jedynie, notabene po czasie, niekompletną dokumentację, zawierającą m.in. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością [...] na cele budowlane, wypis i wyrys z planu miejscowego, projekt budowlany. Mając na uwadze powyższe PINB w Lublińcu decyzją z dnia [...] września 2008 r. nakazał skarżącym rozbiórkę spornego budynku gospodarczego (stodoły). W związku z uchyleniem przez organ odwoławczy ww. decyzji organ I instancji pismem z dnia 8 grudnia 2008 r. wezwał inwestorów do uzupełnienia przedłożonej, niekompletnej dokumentacji obejmującej sporny obiekt, jednoznacznie wskazując, iż chodzi o projekt zagospodarowania działki zawierający część opisową i część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ze wskazaniem usytuowania przedmiotowego budynku i granic działki, na której jest o zlokalizowany. Inwestorzy pomimo wielokrotnych wezwań do uzupełniania braków dostarczonej dokumentacji (kolejno pismami z dnia 8 grudnia 2008 r. 16 grudnia 2008 r., 2 stycznia 2009 r., 9 kwietnia 2009 r., 6 maja 2009 r.) i prawidłowego pouczenia ich o skutkach niedopełnienia nałożonego obowiązku, nie przedłożyli wymaganego dokumentu, nie przedłożyli też, jak zaakcentował w uzasadnieniu decyzji organ II instancji, zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Sąd I instancji podkreślił, że wskazane wyżej okoliczności uniemożliwiające legalizację samowolnie podjętych robót nie zostały przez skarżących w trakcie prowadzonego przez organy postępowania zakwestionowane, a ich prawdziwość nie została podważona, a w konsekwencji organ I instancji zobligowany był do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zarówno w odwołaniu, jak też w skierowanej do Sądu skardze skarżący przyznali bowiem, że nie przedłożyli wielokrotnie żądanej przez organ I instancji dokumentacji (projektu zagospodarowania działki), zarzucając jedynie, iż to organ im tego nie umożliwił wyznaczając zbyt krótkie, tendencyjnie na niekorzyść skarżących ustalane terminy. Sąd I instancji uznał, że skarżący działaniem swym uniemożliwili tym samym rozpatrywanie przez organ ewentualnej legalizacji obiektu (czy w istocie byłaby ona możliwa o tym decydowałaby bowiem treść koniecznej dokumentacji). Spowodowali w konsekwencji, iż organ nadzoru budowlanego zobligowany był do nakazania rozbiórki budynku stanowiącego samowolę budowlaną. Stosownie bowiem do art. 34 ust. 3 pkt 1 projekt zagospodarowania działki sporządzony we właściwej formie (co w niniejszej sprawie nie zostało dochowane) stanowi konieczny dokument, którego brak uniemożliwia rozważanie dopuszczalności legalizacji obiektu. W ocenie Sądu I instancji organ I instancji wykazał nadzwyczajną wręcz dbałość o zapewnienie skarżącym możliwości przedłożenia brakującego projektu zagospodarowania działki. W trakcie trwającego łącznie 3 lata postępowania wielokrotnie wzywał bowiem skarżących do przedłożenia brakującej dokumentacji i na wniosek skarżących przedłużał wyznaczone terminy choć mógł był, w zgodzie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nie wyznaczając kolejnych dodatkowych terminów orzec o obowiązku rozbiórki. Sąd I instancji podkreślił, że na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. pełnomocnik skarżących na pytanie jaki termin do przedłożenia projektu zagospodarowania działki byłby poprawny, skoro zdaniem skarżących dotychczasowy okres był niewystarczający wskazał, że jego zdaniem winien to być okres przez organ tak wyznaczony aby w tym czasie można było przeprowadzić postępowanie rozgraniczeniowe. Sąd I instancji uznał, iż skarżący w czasie trwającego 3 lata postępowania administracyjnego nie tylko nie starali się doprowadzić postępowania rozgraniczeniowego do finału lecz w ogóle go nie wszczęli co ewidentnie wskazuje na to, że w istocie działania skarżących miały na celu nie umożliwienie ewentualnej legalizacji obiektu lecz nie dopuszczenie do orzeczenia przez organ nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. Sąd I instancji wskazał, iż na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. pełnomocnik skarżących przedłożył dodatkowe pismo procesowe podnoszące, iż uzupełnienie dokumentacji będzie możliwe dopiero po zakończeniu postępowania rozgraniczającego, które skarżący wszczęli i które toczy się w Starostwie Powiatowym w Lublińcu. Na dowód swych twierdzeń pełnomocnik skarżących przedłożył pismo, które 6 dni wcześniej tj. w dniu 1 października 2010 r. skarżący J. W. skierował do Starostwa. Pismo to zdaniem Sądu I instancji nie dowodzi jednak prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Stanowi ono bowiem jedynie wniosek o dokonanie pomiaru parceli i o wyjaśnienie rozbieżności w mapach, jak również stwierdzenie, iż J. W. po sporządzeniu przez organ odpowiednich map gotów jest je odkupić. Sąd I instancji uznał, że kwestia rozgraniczenia działek nie należy do postępowania w sprawie samowoli budowlanej, a jej wynik nie stanowi kwestii wstępnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. W. i R. D. – W. reprezentowani przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej "p.p.s.a."), polegające na przyjęciu przez Sąd stanu faktycznego, które organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

oraz na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania a to art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust 3 prawa budowlanego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania w postępowaniu kasacyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie kwestionując ustalenia, że organ administracji wielokrotnie wyznaczał kolejne terminy skarżącym należy jednak stwierdzić, że nie były one w stanie zmienić sytuacji prawnej skarżących. Podniesiono, iż główną przeszkodą dla skarżących nie mogących, uzupełnić dokumentacji był fakt nieuregulowanych granic pomiędzy działkami skarżących a działkami sąsiednimi. Na mapach znajdujących się w państwowych zasobach kartograficznych miasta Lubliniec granica nie przebiega jednolicie i jest przyczyną rozbieżności, których do dnia dzisiejszego nie udało się rozwiązać. Pełnomocnik skarżących podniósł, że w toku postępowania administracyjnego powołano biegłego geodetę który stwierdził, że sporny budynek przekracza granice działki skarżących mimo, że skarżący zwracali uwagę na fakt, że pomiary te nie odpowiadają granicom działki na mapach z 1992 i z 2008 roku., a pierwsze oględziny nieruchomości z udziałem biegłego miały miejsce po blisko 1,5 roku od wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżących w tym kontekście rodzi się zatem zasadnicze pytanie czy w ogóle możliwe byłoby uzupełnienie niezbędnych dokumentacji bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i jednoznacznym ustaleniu stanu prawnego oraz odzwierciedleniu tego faktu na mapach. Zdaniem skarżących dopiero wówczas możliwe byłoby opracowanie planu zagospodarowania działki zawierającego zarówno część opisową jak i część rysunkową na aktualnej mapie. W odniesieniu do stanowiska Sądu I instancji, że kwesta rozgraniczenia nie ma charakteru wstępnego wobec postępowania budowlanego pełnomocnik skarżących podniósł, że skarżący nie domagali się zawieszenia postępowania. Wskazali jedynie, że wyznaczanie terminów przez organ administracji stanowiło jedynie pozorne umożliwienie stronom zalegalizowania obiektu. Termin, o którym mowa w art. 48 ust 3 prawa budowlanego jest terminem instrukcyjnym. Lecz w sytuacji, gdy strona nie jest w stanie z przyczyn od siebie niezależnych sprostać nałożonym na nią obowiązkom wyznaczenie niemożliwego (nierealnego) do spełnienia terminu, stanowi jedynie pozorne umożliwienie stronom zalegalizowanie obiektu budowlanego i jest nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych. W świetle powyższego podniesiono, iż Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania a to art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oddalając skargę J. W. i R. D.-W. i przyjmując ustalenia faktyczne organu administracji poczynione wbrew obowiązkom określonym w art. 7, art. 8, art. 77 w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, a zatem należało skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ocena legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji jest rezultatem zgodności decyzji z przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie. Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 oraz art. 77 k.p.a. poprzez nie podjęcie żadnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego.

Za nieuzasadniony należało także uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając zaskarżone postanowienie w tak określonych granicach, stwierdzić należy iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymagania zakreślone w powołanym wyżej przepisie i zawiera bowiem wszystkie wymagane prawem elementy. Trafnie zatem ocenił Sąd I instancji, że nie popełniono błędów przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. W związku ze sformułowaniem zarzutu, należy przypomnieć, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, kontroluje natomiast działania organów administracyjnych w tym aspekcie.

Istota regulacji przepisu art. 48 Prawa budowlanego, a w szczególności art. 48 ust. 2 i 3 ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazanie, że budowa zrealizowana przez niego bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07). Jednakże, aby inwestor mógł skorzystać z niniejszego uprawnienia termin zakreślony na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być realny do wykonania nałożonego obowiązku. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, tylko w przypadku spełnienia określonych obowiązków skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, musi być wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zatem nie przedstawienie przez inwestora dokumentów nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym wypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje tego rodzaju zaniechania obciążać muszą też inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie przez organ z urzędu jest w tej mierze wykluczone.

Naruszenie tej normy według skarżących polegać miało na wyznaczeniu przez organ nadzoru budowlanego postanowieniem PINB w Lublińcu z dnia [...] marca 2008r. zbyt krótkiego terminu na przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Prawo Budowlane.

Stwierdzić należy, iż zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony, bowiem jak to słusznie zauważył Sąd I instancji w dniu [...] kwietnia 2008 r. organ I instancji wydał postanowienie na wniosek inwestorów określające nowy termin (tj. 16 maja 2008r.) wykonania nałożonego obowiązku uzupełnione o nakaz przedłożenia dodatkowej dokumentacji w postaci zaświadczenia Burmistrza Miasta Lublińca o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć należy, iż organ kilkukrotnie przedłużał inwestorom termin do wykonania nałożonych obowiązków określając go ostatecznie na dzień 31 sierpnia 2009 r. Mimo to skarżący nie wywiązali się z nałożonych przez organ obowiązków i nie przedstawili zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż w trwającym blisko trzy lata postępowaniu legalizacyjnym inwestorzy mieli wystarczającą ilość czasu do przedłożenia wymaganej dokumentacji. W ocenie skarżących główną przeszkodą w uzupełnieniu dokumentacji był fakt nieuregulowanych granic pomiędzy działkami skarżących, a działkami sąsiednimi.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że kwestia przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawo budowlane rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 552842). Hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. O takiej ewentualności decydują przepisy materialnoprawne, w tym przypadku przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 48 ust.3 pkt 1 i 2 i art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wynika z nich, że nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie określonych dokumentów powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust.1 Prawa budowlanego. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, iż ewentualne wykorzystanie do celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.