Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1935/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 233/21 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 233/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] października 2020 r. P. O. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, I. O. Do wniosku dołączyła m.in.: odpis orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. z [...] maja 2020 r., nr [...] o zaliczeniu I. O. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 maja 2020 r., orzeczenie wydano do 31 maja 2021 r. i nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność; orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] lutego 2020 r., nr [...], z którego wynika, że I. O. jest niezdolna do pracy; karty informacyjnej leczenia szpitalnego I. O. z [...] stycznia 2020 r., z [...] października 2019 r., z [...] sierpnia 2020 r.; oświadczenie wnioskodawczyni, z którego wynika, że I. O. jest osobą zamężną.

Burmistrz P., decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], odmówił przyznania P. O. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na I. O.

Organ powołał przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące zasad i warunków przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że matka wnioskodawczym jest zamężna z C. O., który pozostaje obecnie w zatrudnieniu na umowę o pracę i nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Organ pierwszej instancji uznał więc, że P. O. nie spełnia warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako "SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że podstawą prawną orzekania były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111 ze zm., dalej jako "u.ś.r.") i przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r.

Organ odwoławczy, na podstawie analizy akt sprawy stwierdził, że wnioskiem złożonym [...] października 2020 r. P. O. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, I. O., która legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu jej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 maja 2020 r. Orzeczenie wydano do 31 maja 2021 r. Bezspornym jest również, że P. O. nie pozostaje w zatrudnieniu ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej, co potwierdza oświadczenie znajdujące się w części II złożonego wniosku.

Podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przez organ pierwszej instancji stanowił fakt, że I. O. pozostaje w związku małżeńskim z M. O. (ur. [...] stycznia 1964 r.), który pracuje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem Kolegium art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wprowadził przesłankę negatywną, której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej przepisu wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych.

SKO podkreśliło, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 k.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia, i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Przepis art. 130 k.r.o. wskazuje natomiast, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Dopóki istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej.

SKO zauważyło, że zadaniem organu jest stwierdzenie – na podstawie przedłożonych dokumentów – czy spełnione zostały ustawowe wymagania dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wykazanie przez wnioskodawcę, że spełnia on ustawowe kryteria do otrzymania wnioskowanego świadczenia, obliguje organ do jego przyznania w drodze decyzji administracyjnej, natomiast ich niespełnienie powoduje konieczność wydania decyzji odmownej. Ustawodawca nie zamieścił w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wcześniej przepisach, nie pozostawił tym samym organom administracyjnym prawa do przyznawania świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego.

W skardze do Sądu wojewódzkiego skarżąca zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego co doprowadziło do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że nie uwzględniono słusznego interesu strony. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. przez jego literalną wykładnię i błędne przyjęcie, że osobie realnie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną nienależne jest świadczenie pielęgnacyjne tylko dlatego, że małżonek niepełnosprawnej faktycznie niewykonujący opieki, sam nie ma orzeczenia o niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargę oddalił.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i dotyczyła odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką legitymującą się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji, tj. zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. b u.ś.r. nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiło ustalenie, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. wyłączająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej na podstawie art. 17 ust. 1 ww. ustawy.

Sąd wskazał, że pierwsza zasadnicza kwestia wymagająca rozpoznania dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz oceny, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały uzasadnione podstawy do zastosowania tej regulacji i orzeczenia o odmowie przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej. Rozstrzygając tę kwestię Sąd uznał, że organy, w dacie wydania przez nie decyzji, prawidłowo oceniły fakt pozostawania matki skarżącej w związku małżeńskim jako wyczerpujący negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., pomimo spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z literalnego brzmienia powołanego przepisu niewątpliwie wynika, że zawsze, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało bez względu na jakiekolwiek inne, szczególne okoliczności faktyczne. Sąd podkreślił jednak, że w orzecznictwie sądowym nie ma zgodności co do prawidłowości tak ścisłego rozumienia wskazanego przepisu. Istnieje linia orzecznicza, która odwołuje się do konieczności uwzględniania w zakresie stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. także wykładni celowościowej i systemowej. Sąd przychylił się do tych poglądów, przyjmując, że cel regulacji dotyczących przyznania świadczenia pieniężnego oraz funkcja pomocy społecznej ma istotne znaczenie w procesie stosowania prawa.

W zakresie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., Sąd podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie, że przepis ten, rozumiany celowościowo, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji niepełnosprawnego, w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę.

Trafny jest też, zdaniem Sądu, wywód zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20, że kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest osłabione przez treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że osobom wymienionym w pkt 1-3 oraz innym niż tam wymienione, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby wymagającej opieki i pozostającej w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta powinna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zakresie przesłanki znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednak pełni inną funkcję, gdyż o ile to ostatnie wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle to pierwsze eliminuje przeszkodę nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny.

Z powyższego zestawienia, zdaniem Sądu, należy wyprowadzić wniosek, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki, powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zostaje wyeliminowana.

W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Przedstawiona wykładnia celowościowa znajduje akceptację i potwierdzenie w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1399/20 i z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20). Podkreślenia wymaga jednak, że uwzględniona przez Sąd interpretacja nie może prowadzić do wypaczenia przyjętej przez ustawodawcę reguły, zgodnie z którą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz osoby zobowiązanej do alimentacji jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w małżeństwie z osobą, której stan zdrowia uniemożliwia sprawowanie takiej opieki. Ustawodawca formułując przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jako istotny dla jej zaistnienia uznał bowiem, stan zdrowia małżonka, określany orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To oznacza, że dla stwierdzenia tej przesłanki istotne jest to, czy małżonek ze względu na stan zdrowia lub znaczny wiek, który naturalnie wiąże się z jego pogorszeniem, jest w stanie sprostać obowiązkowi opieki.

W sytuacji, gdy stan zdrowia i wiek małżonka nie uniemożliwiają opieki, same ekonomiczne uwarunkowania związane z wykonywaniem przez niego pracy zawodowej, czy też inne okoliczności, nie mogą stanowić takiej obiektywnej przyczyny, która wyłącza przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Uwzględnienie takich uwarunkowań, które nie wynikają z tej regulacji, prowadziłoby do nieuprawnionej wykładni, wykraczającej poza kryterium przyjęte przez ustawodawcę.

Sąd wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały ujawnione jakiekolwiek obiektywne okoliczności uniemożliwiające mężowi niepełnosprawnej sprawowanie opieki. Z ustalonego stanu faktycznego wynikało, że mąż I. O. jest osobą czynną zawodowo. Nie zostały przy tym podniesione i ujawnione jakiekolwiek okoliczności mogące wskazywać, że jego stan zdrowia nie pozwalał na opiekę nad żoną. Wykonywanie pracy zawodowej od wielu lat potwierdza, że stan zdrowia nie wyłącza go z normalnego funkcjonowania i jest on w stanie wypełniać obowiązki związane z zaspokajaniem potrzeb rodziny, w tym obowiązek alimentacyjny. Także jego wiek nie był na tyle zaawansowany, aby mógł wskazywać na związany z nim zły stan zdrowia, tj. taki, który wykluczałby opiekę nad żoną.

Odwołując się do wykładni systemowej należy uwzględnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko tym uprawnionym osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne rekompensuje utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny – małżonka. Podkreślić przy tym trzeba, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, nie ogranicza się wyłącznie do świadczeń osobistych. Może on przybrać również formę pokrycia kosztów opieki sprawowanej przez inną osobę.

Zgodnie z art. 23 k.r.o. małżonkowie są obowiązani m.in. do wzajemnej pomocy, a stosownie do art. 27 k.r.o., każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, ma obowiązek przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny. Jednocześnie, na podstawie art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Poza tym, zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki stanowi przesłankę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla innego członka rodziny, np. dziecka (zobowiązanego do alimentacji w dalszej kolejności) wówczas, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki jest obiektywnie zdolny wypełniać ten obowiązek. Możliwość uzyskania środków na pokrycie kosztów opieki, w związku z wykonywaniem pracy zarobkowej, uznać należy za okoliczność potwierdzającą możliwość realizacji obowiązku sprawowania opieki nad małżonkiem. Obiektywne okoliczności dotyczące braku możliwości sprawowania opieki przez małżonka związane mogą być jedynie z jego wiekiem lub stanem zdrowia.

Sąd podzielił też stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1193/20, że przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może obejmować sytuacji, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala mu na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawia jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między małżonkami, czy też z innych przyczyn, np. zdrowy współmałżonek nie chce zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. poprzez jego literalną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że osobie realnie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną nienależne jest świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji w której małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, pomimo że nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem.

Na podstawie art. 176 w zw. z art 185 § 1 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego.

Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie opiera się jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 (powinno być "2a", co wynika z uzasadnienia zarzutu) u.ś.r. przez jego literalną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że osobie realnie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną nienależne jest świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji w której małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, pomimo że nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jest to jedna z negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z art. 17 u.ś.r. przyznanie ww. świadczenia możliwe jest jedynie w razie spełnienia przesłanek pozytywnych w nim wskazanych przy jednoczesnym niespełnieniu żadnej z przesłanek negatywnych.

Na tle art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa poglądy co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jeden z nich polegał na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji, sądy dopuszczały możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli, np. z uwagi na wiek lub stan zdrowia (zob. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 744/21, LEX nr 3 262 668; z 9 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1755/20, LEX nr 3 279 419, z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15, LEX nr 2 602 221).

Kwestia ta będzie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z [...] kwietnia 2022 r. o podjęcie uchwały w tym zakresie. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt I OPS 2/22.

Drugi pogląd opierał się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyroki NSA: z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21, LEX nr 3 314 389; z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 627/21, LEX nr 3 289 490; z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20, LEX nr 3 179 375, z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2164/20, LEX nr 3 149 088, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, LEX nr 3 044 226, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, LEX nr 2 798 595). Pogląd ten jest obecnie dominujący, a orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela go i przyjmuje za własny.

Wobec tego stwierdzić należy, że pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21, LEX nr 3 314 389). Niewłaściwa jest zatem wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20, LEX nr 3 144 625).

W niniejszej sprawie, z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że skarżąca kasacyjnie jest córką I. O., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca kasacyjnie, co wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, nad którą sprawuje całodobowo opiekę, ojcem i synem D., ponadto nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Jednocześnie, na podstawie przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego ustalono, że matka skarżącej kasacyjnie, I. O., pozostaje w związku małżeńskim z M. O., który jest aktywny zawodowo (umowa o pracę), i który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności.

Powyższe oznacza zatem, że w stosunku do skarżącej kasacyjnie została spełniona negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Słusznie więc organy odmówiły skarżącej kasacyjnie przyznania tego świadczenia, skoro jej niepełnosprawna matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prawidłowo też Sąd wojewódzki oddalił skargę na ww. decyzję, przy czym bez znaczenia dla niniejszej sprawy są przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania odnoszące się do celowościowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Z akt sprawy bowiem wprost wynika, że mąż I. O. jest aktywny zawodowo, a skarżąca kasacyjnie nie wskazała, by miał on jakiekolwiek problemy zdrowotne. Oznacza to więc, że bez wątpienia może on podjąć się sprawowania opieki nad chorą żoną.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.