Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1154/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 6 marca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 687/17 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudowanego ganku wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wykonanych lukarn w połaci dachowej oraz przydomowej oczyszczalni ścieków 1. uchyla pkt II, III i IV zaskarżonego wyroku i w tej części skargę oddala, 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 687/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi W. G.:

1. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej rozbiórki wykonanych lukarn w połaci dachowej od strony elewacji bocznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. oznaczonego nr porządkowym [...] na działce nr [...];

2. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej rozbiórki dobudowanego ganku wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. oznaczonego nr porządkowym [...] na działce nr [...];

3. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...];

4. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazu rozbiórki ganku wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. oznaczonego nr porządkowym [...] na działce nr [...] i oczyszczalni ścieków na działce nr [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej – PINB) w 2008 r. otrzymał żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wybudowania zbiornika na nieczystości w miejscowości B. na działce nr [...].

W trakcie przeprowadzonych przez organ oględzin potwierdzono, że na przedmiotowej działce realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z urządzeniami położony na działce nr [...] w miejscowości B. [...], zaś przedmiotowy zbiornik zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...]. Dodatkowo stwierdzono, że budynek został rozbudowany o zabudowany ganek, co spowodowało przekroczenie linii zabudowy, w pomieszczeniach budynku określonych w projekcie jako nr 20, 22, 17 i 21 - na poddaszu budynku wykonano zamiast okien połaciowych - wykusze, natomiast wewnątrz budynku, w parterze zmianie uległ układ ścianek działowych oraz zmieniono układ schodów. Ponadto zamiast szamba wykonano niezgodnie z projektem przydomową oczyszczalnię ścieków od strony wschodniej w pobliżu czynnej studni, która znajduje się na nieruchomości sąsiedniej.

W dniu [...] lipca 2008 r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym wstrzymał prowadzenie robót i nakazał przedłożenie w wyznaczonym terminie inwentaryzacji wykonanych robót. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Niezależnie od powyższego PINB w dniu [...] września 2008 r. wydał decyzję nr [...] nakazującą inwestorom E. i W. G. przywrócenie stanu budynku do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Procedując dalej w sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] marca 2009 r. wydał postanowienie nr [...], którym zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie 30 dni ekspertyzy i oceny technicznej przydomowej oczyszczalni ścieków. Postanowienie to nie pozostało w obrocie prawnym, gdyż na skutek złożonego zażalenia DWINB uchylił je postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Dodatkowo w przeprowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] organ ten stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] września 2008 r. nr [...].

Na tym etapie postępowania w dniu [...] sierpnia 2009 r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym nałożono na E. i W. G. karę w wysokości 10 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego. Postanowienie to zostało w postępowaniu odwoławczym utrzymane w mocy postanowieniem DWINB z dnia [...] października 2009 r., nr [...].

W dniu [...] sierpnia 2009 r. przed organem I instancji zapadła też decyzja nr [...] nakładająca na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 29 stycznia 2010 r. projektu budowlanego zamiennego.

Organ II instancji uchylił ww. decyzję decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...].

Wobec konieczności ustalenia spadkobierców po zmarłej stronie PINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie, zaś na skutek zażalenia rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu II instancji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...].

Po podjęciu zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem DWINB z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], PINB w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą nakazał W., A. i D. G. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz wykonanie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków oraz dobudowanego ganku wejściowego do budynku mieszkalnego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i przepisami w terminie do 30 czerwca 2013 r.

Po powzięciu wiedzy o prowadzeniu postępowania przez organy nadzoru budowlanego Starosta O. w dniu [...] września 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wobec niewykonania obowiązków zawartych w wyżej wskazanej decyzji PINB organ I instancji w dniu [...] lipca 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą nakazał W. G., A. G. i D. G. rozbiórkę dobudowanego ganku wejściowego do budynku oraz przydomowej oczyszczalni ścieków. Decyzja ta nie ostała się jednak w obrocie prawnym jako, że została uchylona decyzją DWINB z dnia [...] września 2014 r., nr [...].

W. G. wnioskował o zmianę terminu wykonania obowiązków zawartych w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] jednak PINB decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] odmówił zmiany własnej decyzji w zakresie terminu. Rozstrzygniecie to zostało uchylone w postępowaniu drugoinstancyjnym decyzją DWINB z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...].

Na poziomie pierwszoinstancyjnym w dniu [...] maja 2015 r. wydano decyzję nr [...], którą organ kolejny raz nakazał W. G., A. G. i D. G. rozbiórkę dobudowanego ganku wejściowego do budynku oraz przydomowej oczyszczalni ścieków.

Organ II instancji rozpoznając odwołanie W. G. uchylił ww. rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r., (sygn. akt II SA/Wr 654/15) oddalił skargę W. G. na powyższą decyzję.

Po powrocie sprawy do organu w dniu [...] września 2016 r. wydano decyzję nr [...], którą PINB przedłużył termin wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] do dnia 28 lutego 2017 r.. Dodatkowo na tym etapie sprawy W. G. wystąpił do organu o zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...].

PINB w O. przedmiotowy wniosek rozpoznał decyzją odmowną z dnia [...] maja 2017 r., nr [...].

Kolejny przejaw działalności orzeczniczej organu I instancji przybrał formę decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Ww. rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 51 ust. 5, w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. w związku z niewykonaniem decyzji PINB w O. nr z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] nakazano W. G., A. S. oraz D. G. rozbiórkę dobudowanego ganku wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. oznaczonego numerem porządkowym [...], na dz. nr [...], rozbiórkę wykonanych lukarn w połaci dachowej od strony elewacji bocznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. oznaczonego numerem porządkowym [...], na dz. nr [...] oraz rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr [...] w obrębie B..

W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego opisał przebieg dotychczasowego postępowania zwracając szczególną uwagę na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Omówiono także szeroko następstwa prawne odstąpienia przez inwestora od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując na zaistnienie takiego przypadku w niniejszej sprawie. W tym kontekście zostały zasygnalizowane zależności wynikające z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji wyjaśnił, że na stronę, wobec istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożono decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz rozbiórki dobudowanego ganku naruszającego ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu linię zabudowy, wyznaczoną w odległości min. 15 m od krawędzi drogi publicznej, poprzez jej przekroczenie oraz rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków naruszającej warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co zostało potwierdzone w sporządzonej przez biegłego ekspertyzie i ocenie technicznej.

Wskazując na prowadzone oględziny wykluczające wykonanie zawartych w decyzji obowiązków oraz na fakt zmiany wyznaczonego w tym zakresie terminu organ zauważył, iż wobec niewykonania obowiązku art. 51 ust 5 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

` PINB oceniając przedłożoną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] podał, że jej wydanie inwestorowi nie skutkuje eliminacją z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., na podstawie której stwierdzono między innymi odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Odstąpienie (rozbudowa o ganek wejściowy) nadal stanowi istotne odstąpienie. Decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. posłużyć może inwestorowi w momencie zakończenia postępowania wobec istotnych odstąpień od udzielonego pozwolenia na budowę. Na jej podstawie inwestor może wykonać rozbudowę obiektu po uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę.

Organ wyjaśnił też, że wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jest konsekwencją ustalenia, że podmiot zobowiązany nie wypełnił obowiązków nałożonych w uprzednim orzeczeniu w zakreślonym przez organ terminie. Inwestor nie wypełnił obowiązku, który został nałożony decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] nakazującą wykonanie projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości B. dz. nr [...], rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków oraz rozbiórkę dobudowanego ganku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości B. na działce nr [...]. Wobec tego według organu należało nakazać rozbiórkę dobudowanego ganku wejściowego do budynku, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz lukarn w elewacjach bocznych budynku.

Nie godząc się z wydaną decyzją W. G. wniósł od niej odwołanie, w którym podniósł zarzut naruszenia procedury administracyjnej. Wyjaśnił przy tym, że PINB postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...] przedłużył termin wykonania decyzji PINB w O. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] do dnia 28 lutego 2017 r.

W dniu [...] listopada 2016 r. inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny w celu jego zatwierdzenia. Jeżeli nastąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem odwołującego się, skoro inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny organ winien go ocenić zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu w art. 35 Prawa budowlanego. Wskazuje na to bezpośrednio konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine tej ustawy, do której odsyła art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Sprawdzenie wykonania obowiązków może skutkować zatwierdzeniem projektu budowlanego lecz nie może sprowadzać się tylko do sprawdzenia, czy inwestor przedłożył organowi dokumenty, do przedstawienia, których został zobowiązany decyzją wydaną na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Według odwołującego się należało dokonać merytorycznej oceny projektu, gdyż zgodnie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, zaś po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Termin określony w art. 35 ust. 3 ma charakter terminu procesowego (urzędowego). Ponadto, nie ma przeszkód prawnych, aby przepis art. 35 ust. 3 mógł być przez organ stosowany w jednej sprawie ponownie.

Po przytoczeniu treści art. 35 Prawa budowlanego W. G. podał, że skoro PINB nie rozważył, czy złożony przez inwestora projekt budowlany zamienny jest zgodny z tym przepisem i nie wyjaśnił czy wykonane prace w ramach istotnego odstępstwa od projektu budowlanego są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, to nie mógł bez wyjaśnienia tych istotnych kwestii odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnianiu decyzji organ II instancji przytoczył regulacje prawa materialnego dotyczące postępowania w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniami odwołania podając, że konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może być jedynie decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, nie zaś decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem DWINB celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w szczególności do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Legalizacja samowoli budowlanej związanej z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego następuje poprzez wykonanie decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a obligatoryjnym elementem nakazu wydanego w tym trybie jest obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. W sytuacji gdy część realizowanej inwestycji narusza przepisy w stopniu uniemożliwiającym jej legalizację, np. gdy wykonane z istotnym odstąpieniem elementy obiektu są niezgodne z prawem, nakazuje się wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Warunkiem legalizacji istotnych odstępstw jest wykonanie wszystkich obowiązków. Przedłożenie jedynie projektu budowlanego zamiennego jeżeli właściwy organ w decyzji podjętej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał również wykonanie robót budowlanych, wyklucza wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 o zatwierdzeniu przedłożonego projektu. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem, przy czym warunkowana jest poprzez spełnienie określonych obowiązków przez stronę wyznaczoną w decyzji organu. W przypadku niewykonania obowiązku legalizacyjnego należy wydać decyzję, która znosi skutki wykonanej samowoli budowlanej tj. istotnych odstępstw od projektu budowlanego zamiennego.

Według organu II instancji w rozpoznawanym przypadku odwołujący się nie wykonał decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] wobec czego organ zobligowany był orzec na podstawie art. 51 ust. 5 nakaz rozbiórki części inwestycji zrealizowanej z istotnym odstąpieniem od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...]. Oceniając argumentację odwołania organ uznał, że sprowadza się ona do kwestii badania samego projektu budowlanego w kontekście jego prawidłowości formalnej. Miałoby to znaczenie gdyby sprawa wykonania nakazu dotyczyła tylko i wyłącznie przedłożenia projektu budowlanego, a w omawianej sprawie nakaz rozbiórki został wydany nie ze względu na wady projektu lecz niewykonanie rozbiórki ganku i przydomowej oczyszczalni ścieków.

Na koniec organ podkreślił, że decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] jest decyzją ostateczną i podlega wykonaniu niezależnie od jej oceny przez strony postępowania. Uznano ją też za wiążącą dla organów orzekających w sprawie, co miało wynikać z faktu, że sprawa była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 654/15) oddalił skargę W. G. na kasacyjną decyzję DWINB z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. Zauważono, że skarga nie dotyczyła decyzji PINB nr [...] lecz zwrócono uwagę na treść art. art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zdaniem DWINB niezastosowanie przez sąd art. 135 wskazanej ustawy wobec tej decyzji należy interpretować w ten sposób, że nie jest ona dotknięta taką wadą prawną, która skutkowałaby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego, w tym poprzez stwierdzenie jej nieważności.

W skardze wywiedzionej przez W. G. na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: na naruszeniu:

– art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, bez wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym dokonanie ustaleń stanu faktycznego w sposób niepełny bez uwzględnienia, że w przedmiotowej sprawie występuje inna wydana przez ten sam organ rozstrzygająca co do meritum decyzja administracyjna;

– art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedochowanie wymogów określonych w tymże przepisie odnośnie do treści uzasadnienia faktycznego zaskarżanej decyzji, polegające w szczególności na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których inne dowody uznał za niewystarczająco wiarygodne, oraz braku szczegółowego wskazania kryteriów i przyczyn ustalenia rodzaju i wysokości zastosowanej sankcji.

Uzasadnienie skargi stanowiło analizę poczynań inwestora zmierzającego do zalegalizowania istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Skarżący zwrócił uwagę, że organ zakwalifikował zmiany wprowadzone przez inwestora jako istotne lecz decyzją z 2012 r. nr [...] nakazano rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków i ganku. Odwołano się też do decyzji Wójta Gminy D. z [...] maja 2015 r., którą linie zabudowy wyznaczono w sposób umożliwiający legalizację ganku. Z kolei opracowany projekt zawiera rozwiązania uwzgledniające kwestie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem dokonanych odstępstw. Wobec wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy decyzja nakazująca rozbiórkę wydana w 2012 r. przyjmuje niczym nieuzasadnioną tezę, że nie da się doprowadzić inwestycji z odstępstwami do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że powody wydania rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i stanowisko organu nie uległo zmianie.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn.. akt II SA/Wr 687/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu:

1. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej rozbiórki wykonanych lukarn w połaci dachowej od strony elewacji bocznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B.;

2. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej rozbiórki dobudowanego ganku wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B.;

3. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej rozbiórki przydomowej oczyszczalni;

4. umarzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazu rozbiórki ganku wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B..

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie zachodzi konieczność, poza uchyleniem w części zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, sięgnięcia po instrumenty w postaci stwierdzenia nieważności tych decyzji w części, a nawet umorzenia w tym zakresie postępowania na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził też, że okoliczności powodujące wydanie takiego rozstrzygnięcia zobligowany był uwzględnić z urzędu niezależnie od zarzutów i twierdzeń skargi.

Sąd wskazał, że sprawa na pewnym etapie była już rozpoznawana przez Sąd, co wiąże się z koniecznością uwzględnienia art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd stwierdził, że wobec długoletniego prowadzenia postępowania oraz wielości zapadłych rozstrzygnięć organ administracji I instancji w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym określił kierowany do zobowiązanych nakaz zawarty w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], zaś DWINB zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał to rozstrzygniecie w mocy. W ocenie Sądu I instancji wszczęte postępowanie w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków z biegiem czasu i czynności organu ewoluowało swym zakresem by finalnie objąć budowę rzeczonej oczyszczalni, lukarn oraz ganku. Z przedłożonych przez stronę i zebranych we własnym zakresie dokumentów organ I instancji wyprowadził wniosek, że działania inwestora kwalifikują się jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Z różnym rezultatem organ powiatowy nakazywał przedkładanie określonych dokumentów czy też rozbiórkę części obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu z załączonych do skargi akt administracyjnych wynikało, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja PINB w O. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] nakazująca W. G., A. G. oraz D. G. sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości B. [...], dz. nr [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz wykonanie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie przydomowej nieruchomości oraz dobudowanego ganku wejściowego do budynku mieszkalnego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i przepisami.

Jakkolwiek w decyzji tej termin realizacji nakazu wyznaczono do dnia 30 czerwca 2013 r., PINB postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. zmienił ten termin wyznaczając w tym celu datę do dnia 28 lutego 2017 r.

Sąd zauważył, że przedmiotowa decyzja zawiera nakazy dwojakiego rodzaju: sporządzenia określonych dokumentów oraz rozbiórkę wskazanych w niej elementów budynku czy zabudowy działki. Okoliczność ta jednak umknęła uwadze organów obu instancji, które mimo upływu kilku lat od wydania rzeczonej decyzji nadal procedują względem elementów obiektu, w stosunku do których ostatecznie orzeczono nakaz rozbiórki.

Sąd zgodził się z organem II instancji, że obecnie mamy do czynienia ze związaniem w trybie art. 153 P.p.s.a. zarówno organów jak i Sądu treścią wyroku z dnia 15 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 654/15), którym nie oceniono decyzji PINB z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. Zatem przyjąć należało, że odnośnie do elementów objętych nakazem rozbiórki takich jak ganek czy oczyszczalnia ścieków funkcjonuje ostateczna decyzja. Skoro PINB po raz kolejny rozstrzygnął decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o nakazie rozbiórki ganku i oczyszczalni ścieków, zaś organ odwoławczy rozstrzygnięcie w takim kształcie utrzymał w mocy, to zdaniem Sądu niewątpliwie mieliśmy do czynienia z przypadkiem o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. tj. wydaniem decyzji w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stwierdzenie takiej okoliczności skutkowało koniecznością stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organu II instancji i decyzji ją poprzedzającej w tych częściach, (ganku i oczyszczalni) zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.. Dodatkowo uznając istnienie w obrocie prawnym aktu administracyjnego ostatecznie rozstrzygającego sprawę ganku i oczyszczalni ścieków Sąd stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie, co rodzi konieczność umorzenia postępowania w tym względzie w oparciu o art. 145 § 3 P.p.s.a.

Mając na uwadze wielowątkowość postępowania jak i samego orzeczenia co do nakazu rozbiórki lukarn w przedmiotowym budynku Sąd stwierdził, że dostrzega również nieprawidłowości decyzji organów obu instancji w sferze prawa materialnego i procedury administracyjnej. Sąd zauważył, że wskazując w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane PINB w O. wyjaśniał, że jest to konsekwencja niewykonania obowiązków nałożonych w uprzednim orzeczeniu. Nie rozwijał się jednak organ w swoich twierdzeniach czy ma na myśl wyłącznie przedłożenie dokumentów czy rozbiórkę konkretnych elementów obiektu. Zbliżona jest argumentacja DWINB, który w swoich wywodach idzie nawet krok dalej podając, że argumentacja odwołania dotyczy badania prawidłowości formalnej projektu budowlanego. Wyjaśnia jednak organ odwoławczy, że miało by to znaczenie gdyby sprawa wykonania nakazu dotyczyła tylko i wyłącznie przedłożenia projektu budowlanego. Wedle DWINB ,,W omawianej sprawie nakaz rozbiórki został wydany nie ze względu na wady projektu lecz niewykonanie rozbiórki ganku i przydomowej oczyszczalni ścieków".

W tym świetle Sąd I instancji, wyjaśnił, że zarówno co do ganku jak i oczyszczalni ścieków istnieje już przecież ostateczna decyzja, zaś organy w żaden sposób nie zbadały możliwości zaakceptowania zamiennego projektu budowlanego w części dotyczącej lukarn. Sąd wskazał, że nie jest mu znany tok rozumowania organów, które wykluczają legalizację inwestycji w części obejmującej lukarny z tej przyczyny, że nie został wyegzekwowany najbardziej dolegliwy nakaz tj. rozbiórka innych elementów budynku. Z uzasadnień decyzji nie wynika bowiem żadną miarą aby organy w najmniejszym stopniu odniosły się do przedłożonego projektu zamiennego. Organ zmienił swoją decyzję nakazującą przedłożenie projektu w części obejmującej termin dostarczenia tego dokumentu. Akta administracyjne potwierdzają, że zobowiązani nowy termin dochowali, zatem nie istnieją żadne podstawy prawne, a nawet faktyczne, aby uniemożliwiać legalizację inwestycji chociażby w tej części.

Zdaniem Sądu, odwołując się do decyzji z 2012 r. przypomnieć należy, że odnośnie do oczyszczalni i ganku podawano przeszkody w postaci sprzeczności z obowiązującą linią zabudowy czy warunkami technicznymi. Z kolei obecnie omawiane decyzje w zakresie lukarn odwołują się do okoliczności, których nie można zaakceptować. W ocenie Sądu organy obu instancji uchyliły się od merytorycznej oceny w tym zakresie projektu zamiennego, co zasadnie akcentuje autor skargi. Decyzje organów z 2017 r. nie zawierają żadnego uzasadnienia dotyczącego chociażby związku funkcjonalnego, by nie mówić o technicznym przedmiotowych lukarn z rozbiórką ganku i oczyszczalni.

Sąd stwierdził, że czuje się zwolniony z zastępowania organów w podejmowaniu prób oceny tego zagadnienia, skoro one same dopuściły się w tym względzie uchybienia procesowego. Zaznaczył, że stanowisko to wpisuje się w pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2013 r., (sygn. akt II SA/Go 135/13), gdzie podano, że ,,Sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje on ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności".

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 77 § 4, 80 i 86 K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji nieuzasadnione zarzucenie organowi wadliwości w wydanym nakazie rozbiórki części obiektu budowlanego zrealizowanych w warunkach istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, w sytuacji, gdy zobowiązany nie wykonał całości obowiązków naprawczych;

2. art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niedokonanie w sprawie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że skarżona decyzja została wydana w sprawie już rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, podczas gdy poprzednia decyzja przestała być wymagalna wraz z bezskutecznym upływem terminu do wykonania przez strony zobowiązane obowiązków naprawczych;

3. art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 77 § 4, 80 i 86 K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji nieuzasadnione umorzenie postępowania w części dotyczącej ganku oraz oczyszczalni ścieków, w sytuacji, gdy jedyny materiał dowodowy, jakim dysponował Sąd I instancji (akta administracyjne) wskazuje na nieusuwalną niezgodność z prawem ww. elementów inwestycji,

4. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów, jakie skłoniły Sąd do umorzenia postępowania w części dotyczącej ganku oraz oczyszczalni ścieków;

5. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej nakładającej obowiązki naprawcze jest nieograniczone w czasie, podczas gdy obowiązki zakreślone w niej dezaktualizują się i przestają być wiążące dla inwestora z chwilą bezskutecznego upływu terminu do ich realizacji;

6. art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że pomimo niewykonania przez inwestora całości obowiązków naprawczych wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 3, istnieje możliwość dalszego procedowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji dysponował materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, z którego wynika, że w toku wdrożonej w stosunku do inwestora procedury naprawczej, na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, inwestor został obciążony łącznie trzema obowiązkami (przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, wykonanie rozbiórki ganku, wykonanie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków). Realizacja wszystkich wymienionych obowiązków stanowiła warunek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, wykonanych przez inwestora w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Akta sprawy administracyjnej potwierdzają, iż znaczna część obowiązków naprawczych nie została przez inwestora zrealizowana w zakreślonym przez organ terminie (wyznaczanym dwukrotnie). Inwestor nie wykonał rozbiórki ganku oraz domowej oczyszczalni ścieków. W tak kształtujących się okolicznościach faktycznych, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania w sprawie kolejnej decyzji – tym razem zmierzającej do zniweczenia prowadzonej dotychczas procedury naprawczej – to jest decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. W przypadku zgromadzenia w postępowaniu materiału dowodowego potwierdzającego niewykonanie przez inwestora całości obowiązków naprawczych, ustawodawca nie pozostawia organom nadzoru budowlanego wyboru, co do charakteru rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Norma prawna zawarta w art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane ma bowiem charakter związany. Istotą regulacji zawartej w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, jest sankcja w postaci rozbiórki całości elementów powstałych w wyniku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skoro bowiem zobowiązani nie wyrazili chęci podjęcia zaoferowanych przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, czynności naprawczych w postaci sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych, to zgodnie z ust. 5, następuje skutek niweczący możliwość naprawy popełnionego naruszenia prawa i organ nadzoru budowlanego orzeka o rozbiórce całości odstąpień, nie analizując, które z nich nadawałoby się ewentualnie do legalizacji, skoro zobowiązani tej legalizacji nie podjęli. Zatem niesłuszny jest pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, jakoby organy nadzoru budowlanego, pomimo oczywistego stwierdzenia niewykonania przez zobowiązanych części obowiązków naprawczych, miały mimo to analizować przedłożony projekt zamienny i rozważać ewentualność częściowego usankcjonowania dokonanych odstępstw (w zakresie lukarn w połaci dachowej).

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie budzi wątpliwości fakt naruszenia przez inwestora prawa, w postaci wykonania robót budowlanych w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, ani też zakres dokonanych odstąpień. Wdrożona przez organy nadzoru budowlanego procedura naprawcza, oparta na art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zmierzała do umożliwienia sprawcy naruszenia, doprowadzenie tychże robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym oparta na ww. przepisie decyzja organu I instancji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nakładała na zobowiązane strony określone obowiązki naprawcze (projekt zamienny, rozbiórka ganku, rozbiórka przydomowej oczyszczalni ścieków). Decyzja ta została zaakceptowana przez strony zobowiązane, jest rozstrzygnięciem ostatecznym i prawomocnym.

W wyznaczonym w ww. decyzji terminie, zobowiązani nie wykonali obowiązków naprawczych - wykonano jedynie jeden z trzech łącznie nałożonych obowiązków. Zgodnie z jednolitym w tej mierze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, przyjmuje się, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem inwestora. Ustawodawca nie przewidział żadnych środków przymusu w sytuacji, gdy naruszający prawo inwestor nie wyraża woli wykonania zaoferowanych mu przez organy nadzoru budowlanego obowiązków naprawczych. W takiej jednak sytuacji ustawodawca przewiduje sankcję zawartą w art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, w postaci nakazu rozbiórki elementów inwestycji zrealizowanych w sposób sprzeczny z prawem. Decyzja taka niweczy dotychczasowe postępowanie naprawcze, co oznacza również, że wcześniejsza decyzja organu nadzoru budowlanego, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, przestaje być wymagalna. Wymagalność ta ustaje z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wykonania obowiązków naprawczych. Nie można zatem, jak uczynił to Sąd I instancji, wywodzić na tej podstawie, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, jest kolejną decyzją wydaną w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Pogląd taki jest nieusprawiedliwiony, z uwagi na jego oczywistą sprzeczność nie tylko z samą ideą procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ale również z brzmieniem przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ww. ustawy.

Działanie organów nadzoru budowlanego mieści się w granicach obowiązującego prawa. W decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ ma możliwość zobowiązania strony do wykonania (oprócz projektu budowlanego zamiennego) również określonych czynności lub robót budowlanych (nie wykluczając rozbiórki). Następnie, w konsekwencji niewykonania tych obowiązków, organ automatycznie stosuje ust. 5 ww. unormowania, również pozwalający na wydanie nakazu rozbiórki. Oznacza to, że skarżonej decyzji nakładającej obowiązki wprost wynikające z ww. normy prawnej, nie można przypisać nieważności opartej na przesłance z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Oznacza to również, że pierwsza z zapadłych w sprawie decyzji – decyzja "naprawcza" wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, przestaje wiązać w związku ze zniweczeniem procedury naprawczej w wyniku nieskorzystania przez strony z zaoferowanych przez organ obowiązków.

Pogląd o czasowym jedynie obowiązywaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, jest o tyle słuszny, że (abstrahując od niniejszego przypadku), w przypadku nieprzedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego w zakreślonym terminie, organ nadzoru budowlanego stosując ust. 5, nie żąda już od strony tego projektu, ponieważ obowiązek naprawczy dezaktualizuje się z chwilą upływu terminu do jego wykonania. Jedynie orzekając o nakazie rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, (który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania) organ ma obowiązek stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Natomiast wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest konsekwencją ustalenia, że podmiot zobowiązany nie wypełnił obowiązków nałożonych w uprzednim orzeczeniu w zakreślonym przez organ terminie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie sprawy zamyka organom nadzoru budowlanego możliwość dalszego procedowania. Nie wiadomo przy tym czym kierował się Sąd I instancji uznając, w sprzeczności z istniejącymi dowodami, że brak jest podstaw do dalszej ingerencji organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do ganku i oczyszczalni ścieków, zrealizowanych przecież w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, którego to ustalenia Sąd nie kwestionuje.

W uzasadnieniu wyroku I instancji zagadnieniu umorzenia postępowania w opisanej części, poświęcono w zasadzie jedno zdanie: "Dodatkowo uznając istnienie w obrocie prawnym aktu administracyjnego ostatecznie rozstrzygającego sprawę ganku i oczyszczalni ścieków Sąd stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie, co rodzi konieczność umorzenia postępowania w tym względzie w oparciu o art. 145 § 3 P.p.s.a."

W ocenie skarżącego kasacyjnie, niezależnie od przeświadczenia, iż pogląd Sądu I instancji odnośnie dalszego obowiązywania decyzji PINB w O. Nr [...], jest chybiony, to nadal niezrozumiałym wydaje się umarzanie przez Sąd I instancji całego postępowania administracyjnego w przedmiocie istotnych odstępstw w zakresie ganku i oczyszczalni ścieków. Wyrok w tej części uniemożliwia organom nadzoru budowlanego jakąkolwiek dalszą ingerencję w te elementy inwestycji, które - co niesporne, zrealizowano w warunkach istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. W postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wydawane są kolejno dwie decyzje administracyjne: pierwsza na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, druga - w zależności od postawy zobowiązanego: na podstawie art. 51 ust. 4 lub ust. 5. Ponieważ pierwsza z decyzji nie kończy postępowania, a zatem należy uznać, iż obie decyzje zapadają w jednym i tym samym postępowaniu-administracyjnym. Zatem skarżony wyrok, w opisanej części, odnosić się musi do całego postępowania mającego za przedmiot samowolne odstąpienie od projektu w zakresie ganku i oczyszczalni. Jednakże z uwagi na zauważalny brak jakichkolwiek wywodów Sądu I instancji w powyższym zakresie, nie sposób stwierdzić na pewno, jaki skutek zamierzał Sąd I instancji osiągnąć poprzez wskazane umorzenie postępowania, w szczególności jak, zdaniem Sądu I instancji winny kształtować się dalsze działania organów nadzoru budowlanego w stosunku do ww. niezgodnych z prawem elementów inwestycji i czy w ogóle wobec umorzenia postępowania, są one dopuszczalne.

Wobec powyższego zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów, jakie skłoniły Sąd do umorzenia postępowania w części dotyczącej ganku oraz oczyszczalni ścieków, jak również skutków prawnych dla dalszego procedowania organów nadzoru budowlanego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakładająca obowiązki o charakterze naprawczym, wraz z określeniem terminu ich wykonania, dezaktualizuje się z chwilą bezskutecznego upływu ww. terminu. Niewykonanie obowiązków naprawczych niweczy dalsze postępowanie naprawcze, a organ nadzoru budowlanego nie oczekuje już ich realizacji, ponieważ w sprawie automatycznie zapada decyzja, o której mowa w ust. 5 ww. regulacji.

Z tej przyczyny za błędną należy uznać wykładnię przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż nakazane w decyzji PINB nr [...] roboty rozbiórkowe w zakresie ganku i oczyszczalni ścieków, nadal wiążą strony zobowiązane. Roboty te stanowiły część obowiązków naprawczych i ich wykonanie (łącznie z przedłożeniem projektu zamiennego) miało doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie robót rozbiórkowych miało przy tym charakter dobrowolny albowiem od uznania inwestora zależy, czy postępowanie naprawcze zakończy się dla niego pozytywnie. Skoro, jak w niniejszym przypadku, zobowiązani nie wyrazili chęci doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nałożono na nich nowy - odmienny obowiązek, tym razem stanowiący sankcję z art. 51 ust. 1 pkt 5 i podlegający egzekucji administracyjnej, w razie braku dobrowolnego wykonania przez strony. Pierwotny obowiązek przestał być natomiast wymagalny, ponieważ jego wymagalność była ściśle określona w czasie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył przepisu art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że pomimo niewykonania przez inwestora całości obowiązków naprawczych wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 3, istnieje możliwość dalszego procedowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Pogląd Sądu I instancji w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z wolą ustawodawcy, który nie przewidział możliwości wydania rozstrzygnięcia innego niż oparte na art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w razie niewykonania przez zobowiązanego obowiązków naprawczych w całości. Nie istnieje prawnie dopuszczalna możliwość, jak wynika z rozumowania Sądu I instancji, rozważenia możliwości częściowej legalizacji robót budowlanych (w zakresie lukarn), z uwagi na częściowe wypełnienie przez strony obowiązków naprawczych (przedłożenie projektu zamiennego). Skoro obowiązki naprawcze określono w sposób łączny jako przedłożenie projektu zamiennego i wykonanie robót budowlanych, a zobowiązani ten zakres obowiązków zaakceptowali, nie można obecnie - wobec częściowego niewykonania obowiązków, rozważać częściowego zalegalizowania niezgodnych z prawem robót budowlanych, gdyż działanie takie nie mieści się w granicach prawa. Gdyby ustawodawca dopuścił opisany sposób rozstrzygnięcia, z pewnością w treści art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, dałby temu wyraz.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego częściowo ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W pełni podzielić należy wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzję organu I instancji:

– w części dotyczącej rozbiórki dobudowanego ganku wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. oznaczonego nr porządkowym [...] na działce nr [...] oraz

– w części dotyczącej rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...].

Słusznie skarżący kasacyjnie organ administracji zwrócił uwagę, że ww. decyzje organów I i II instancji, w części dotyczącej ganku wejściowego oraz przydomowej oczyszczalni ścieków nie zostały wydane w sprawie rozstrzygniętej poprzednio inną ostateczną decyzją administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny za taką "poprzednią inną decyzję" uznał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Decyzja ta nałożyła na inwestorów następujące obowiązki:

– sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego,

– wykonanie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków,

– wykonanie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków.

Ww. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na mocy tego przepisu organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jak również obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych może polegać też na rozbiórce części budynku lub związanych z nim urządzeń. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Na inwestorów nałożony został obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce przydomowej oczyszczalni ścieków oraz ganku wejściowego. Sąd I instancji uznał, że nie było podstaw do powtarzania tego obowiązku w kolejnej decyzji. WSA przyjął tym samym, że organy administracji powinny egzekwować wykonanie obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2012 r. nie zaś ponownie nakładać identyczny obowiązek. Stanowisko to uznać należy za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, że obowiązki nałożone decyzją wydawaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie są obowiązkami, których realizację można wymusić stosując środki przewidziane w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 t.j.). Skutkiem niewykonania obowiązków określonych w decyzji wydanej na podstawie art. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Dopiero ta decyzja może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej. Skoro sam ustawodawca uznał, że skutkiem niewykonania obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest wydanie kolejnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy określającej obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej, to brak jest podstaw do przyjęcia, że ta kolejna decyzja jest decyzją wydaną w sprawie rozstrzygniętej już inną ostateczną decyzją administracyjną.

Jak to zostało już wcześniej wskazane w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane może zostać określony obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych polegający na rozbiórce części budynku lub związanych z nim urządzeń. Niewykonanie tego obowiązku powoduje konieczność wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. Określony w tej decyzji obowiązek także może w określonym stanie faktycznym polegać na konieczności rozbiórki części budynku lub związanych z nim urządzeń. Pozornie może wydawać się, że obowiązek rozbiórki zostaje w takim przypadku powtórzony jednakże należy mieć na uwadze, że dopiero obowiązek określony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane może być egzekwowany w trybie egzekucji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej rozbiórki dobudowanego ganku wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. oznaczonego nr porządkowym [...] na działce nr [...] oraz w części dotyczącej rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] było w pełni uzasadnione. Była to bowiem konsekwencja niewykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji we wskazanej przez ten Sąd częściach. W konsekwencji nie było też podstaw do umorzenia postępowanie administracyjnego w części dotyczącej nakazu rozbiórki ganku wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przydomowej oczyszczalni ścieków.

Podsumowując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji pozostają w mocy w części nakładającej obowiązek rozbiórki ganku wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nakładającej obowiązek rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków, które to obowiązki w przypadku ich niewykonania mogą być egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw w odniesieniu do tej części zaskarżonego wyroku, która dotyczy obowiązku rozbiórki lukarn w połaci dachowej od strony elewacji bocznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji uznać należy za zasadne. Jak wynika z akt sprawy ww. nakaz rozbiórki wynikał z faktu niezatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Z kolei niezatwierdzenie projektu budowalnego zamiennego nie było spowodowane brakami merytorycznymi tego projektu. Organy nadzoru budowlanego uznały, że co do zasady nie będą dokonywały oceny tego projektu, gdyż jego przedłożenie było tylko jednym z trzech warunków, których spełnienie umożliwiałoby legalizację prowadzonej inwestycji. Oprócz obowiązku przedłożenia projektu budowalnego zamiennego inwestor zobowiązany był również do wykonania robót budowlanych w postaci rozbiórki ganku oraz rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków. Zdaniem organów nadzoru budowlanego nie można dokonywać oceny spełnienia poszczególnych obowiązków. Ocena ta powinna być dokonywana łącznie. Jeśli chociażby jeden obowiązek nie został wykonany, to zbędne jest dokonywanie oceny spełnienia pozostałych obowiązków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takiej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane podzielić nie można.

W ocenie NSA jeśli na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożono na inwestora kilka obowiązków i obowiązki te mogą być egzekwowane i wykonane niezależnie od siebie, to należy dokonać merytorycznej oceny, czy został spełniony każdy z nich. Niewypełnienie jednego z obowiązków nie zwalnia organu administracji od dokonania oceny, czy pozostałe obowiązki zostały spełnione. Zdaniem NSA, z przepisów ustawy Prawo budowlane można wywieść wniosek, że celem ustawodawcy jest dążenie do tego by obiekty budowlane zrealizowane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź też z odstępstwami od projektu budowlanego zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Realizacji tego celu nie można stawiać sztucznych przeszkód tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Rozbiórka ganku oraz przydomowej oczyszczalni ścieków doprowadziłaby w określonym zakresie od powstania stanu zgodnego z prawem. Rozbiórkę tę w efekcie wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, można wymusić w drodze egzekucji administracyjnej. Nie można wykluczyć, że sam budynek mógłby zostać zalegalizowany poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Tymczasem przyjęcie założenia, że tylko wykonanie przez inwestora wszystkich obowiązków daje podstawy do merytorycznej oceny projektu budowlanego zamiennego skutkowałoby tym, iż budynek zrealizowany z odstępstwami jednakże hipotetycznie spełniający wymogi prawne niezbędne do jego dalszego funkcjonowania musiałby zostać rozebrany. Takie postępowanie, w ocenie NSA, byłoby postępowaniem nieracjonalnym.

W ocenie NSA, rozpoznając ponownie sprawę, organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do kontynuowania postępowania administracyjnego w części odnoszącej się do przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Projekt ten powinien zostać poddany przez organy administracji merytorycznej ocenie i w zależności od jej wyników wydane zostanie stosowane rozstrzygnięcie.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie trwa już dość długo i w celu uniknięcia jego dalszego przedłużania organy administracji przy rozpoznawaniu sprawy wezmą pod uwagę następujące wskazania.

Po pierwsze, nie stanowi przeszkody w zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego okoliczność, że projekt ten nie przewiduje budowy szamba. Inwestor może je bowiem zrealizować w oparciu o zgłoszenie. Podkreślić należy, że w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jeśli inwestor nie zrealizuje szamba, to musi brać pod uwagę ryzyko, że może nie uzyskać pozwolenia na użytkowanie.

Po drugie, z projektu budowlanego zamiennego przedłożonego przez inwestora wynika, że przewiduje on budynek z gankiem. Projekt ten został opracowany przez projektanta w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] nie zaś w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 1998 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy stanowisko organów administracji, że projekt budowlany powinien być oparty w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 1998 r. nie zaś decyzję z 2015 r. Ponowne przytaczanie argumentacji przemawiającej na poparcie tego stanowiska wskazanej przez organy administracji jest niecelowe. Zdaniem NSA, przedstawienie projektu budowlanego zamiennego opartego o decyzję z 2015 r. i zawierającego ganek nie wynikało ze złej woli inwestora tylko było wynikiem błędu, który powinien zostać naprawiony. W tym celu organ administracji nałoży na inwestora obowiązek poprawienia przez architekta przedłożonego projektu poprzez wykreślenie z niego ganku oraz złożenia oświadczenia, czy pozostałe parametry budynku spełniają wymogi zawarte w decyzji o warunkach zabudowy z 1998 r. Organ powinien wyznaczyć inwestorowi na wykonanie tej czynności dwumiesięczny termin liczony od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że niewykonanie ww. czynności spowoduje, iż ocenie poddany zostanie pierwotnie przedłożony projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wszystkich wynikających z tego faktu konsekwencji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a, art. 151 P.p.s.a., art. 184 P.p.s.a., art. 206 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.