Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 40/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.40, art.40d, art.39
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art.145
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant ref. staż. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1017 (tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO") po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia C. sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 2.475,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w dniach 12,14,26,31 maja 2019 r., oraz 6 czerwca 2019 r., przez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczy elektronicznym o pow. 2,91 m2 natomiast w dniach 29 kwietnia – 11 maja 2019 r., 13, 15-25,27-30 maja 2019 r., oraz 1-5 czerwca 2019 r. przez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,38 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2019 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] i stwierdzili funkcjonowanie elektronicznego wyświetlacza reklamowego należącego do firmy C. Wymiary nośnika reklamowego z reklamą: 2,19 m x 1,33 m, co dało powierzchnię 2,91 m2, rzut poziomy nośnika: 1,33 m x 0,29 m, co dało powierzchnię 0,38 m2. Powyższe zostało stwierdzone w protokole kontroli nr [...]. Dodatkowo sporządzona została dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie nośnika reklamy.

Pismem z dnia 21 maja 2019 r., zostało wszczęte postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] na podstawie art. 104 i art. 107 kpa, art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej udp.), na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) orzekł o wymierzeniu C. sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...], w dniach 12,14,26,31 maja 2019 r., oraz 6 czerwca 2019 r., przez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o pow. 2,91 m2 natomiast w dniach 29 kwietnia – 11 maja 2019 r., 13, 15-25, 27-30 maja 2019 r., oraz 1-5 czerwca 2019 r. przez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,38 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. w wysokości 2.475,00 zł.

C. sp. z o.o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

W odwołaniu strona kwestionowała m.in. usytuowanie spornej reklamy w strefie pasa drogowego oraz zarzuciła organowi pominięcie strony w czynnościach gromadzenia materiału dowodowego.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej, wydruku z mapy zasadniczej, protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i notatek służbowych pracowników organu pierwszej instancji. Przyjęto, że granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym były umieszczone sporne nośniki reklamowy, a więc znajdowały się one w pasie drogowym. SKO zaznaczyło, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wyjaśniło że opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów, a także nośnik (inny obiekt) na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717; z 2005 r. Nr 77, poz. 2036; z 2006 r. Nr 199, poz. 7564; z 2008 r. Nr 141, poz. 4985, Nr 218, poz. 9282; z 2010 r. Nr 138, poz. 3249; z 2011 r. Nr 54, poz. 1774; z 2013 r., poz. 7291; z 2014 r. poz. 6878; z 2015 r. poz. 4776).

Organ pierwszej instancji przyjął w niniejszej sprawie stawkę dla reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów (poz. 23) - 10,00 zł, a dla innego obiektu budowlanego nie wymienionego w poz. 1-18 (poz. 19) - 3,00 zł. W ocenie organu odwoławczego, skoro udokumentowano umieszczenie reklamy emitowanej na monitorach

i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów w dniach 12,14,26,31 maja 2019 r., oraz 6 czerwca 2019 r., przez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczy elektronicznym o pow. 2,91 m2 natomiast w dniach 29 kwietnia – 11 maja 2019 r., 13, 15-25,27-30 maja 2019 r., oraz 1-5 czerwca 2019 r. przez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,38 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi to

to za te dni prawidłowo naliczono karę.

Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę świetlną emitowaną na wyświetlaczu oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (2,19 m x 1,33 m, tj. 2,91 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (6 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (10,00 zł).

Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za nośnik reklamowy oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (0,29 m x 1,33 m, tj. 0,38 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (34 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (3,00 zł).

Wysokość kary pieniężnej, stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej. Zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,0 m2 jest traktowane jako zajęcie 1,0 m2.

Organ stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dowodów, które zaprzeczałyby powyższym ustaleniom. Materiał dowodowy został w pełni zgromadzony

i rozpatrzony w jego całokształcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1,136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy o drogach publicznych, poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych,

b) opinia biegłego geodety,

na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawionej podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

- art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby Skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia w terminie od dnia 29 kwietnia do 11 maja, od 13 do 25 maja, od 27 do 30 maja, od 1 do 5 czerwca podczas gdy kontrole Organu miały miejsce w dniach 12,14, 26, 31 maja oraz 6 czerwca 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik reklamowy był zamontowany w okresach pomiędzy kontrolami oraz przed dniem pierwszej kontroli;

- art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

- art. 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego i gromadzenia dowodów przez Organ II instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając Skarżącego służącego mu prawa odwołania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

- art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pr. bud.") poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Digital, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. a zatem karę pieniężną za okres od 29 kwietnia do 11 maja, od 13 do 25 maja, od 27 do 30 maja, od 1 do 5 czerwca wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez Organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W przypadku uchylenia obydwu decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania skarżąca wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

- dokumentu w postaci opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygnięcia spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych,

- pisma Zarządu Dróg Miejskich W. z dnia [...] września 2019 r. na okoliczność ustalenia, że działania organu mogą nosić znamiona czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w szczególności poprzez utrudnianie skarżącemu dostępu do rynku (art. 15 ust. 1 ww. ustawy).

W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych bowiem wyjaśnienie, czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są to pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu. Zarówno wyrys z ewidencji gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji, jak gzyms). Skoro w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie lokalizacji nośnika względem granicy pasa drogowego, należało uzupełnić materiał dowodowy w zakresie opinii biegłego geodety.

Analiza powyższych dokumentów powinna zatem stanowić co najwyżej pierwszy ogólny etap badania położenia spornego nośnika na działce ewidencyjnej oraz przebiegu pasa drogowego. Skarżąca zaznaczyła, że wypis i wyrys z rejestru gruntów powinny być standardowymi dokumentami gromadzonymi przez organy

w postępowaniach wszczynanych na podstawie art. 40 u.d.p.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2020r. strona skarżąca wniosła o dopuszczenie

i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci opinii uzupełniającej do opinii Zespołu Rzeczoznawców Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane

z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane

z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy

o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości

10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a.: zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W sprawie zaś organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej kwestii.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję

o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis

z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO

z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] we wskazanym w decyzji terminie poprzez umieszczenie w nim reklam oraz nośników przymocowanych do elewacji. Należy wskazać, że dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Potwierdza to dołączona do skargi opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r. W sprawach dotyczących instalacji tablic

i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub w bliskiej odległości od tej granicy, dla właściwego ich rozstrzygnięcia niezbędne są szczegółowe i wiarygodne informacje dotyczące

w szczególności:

- przebiegu granicy nieruchomości,

- usytuowania ściany budynku na której są zainstalowane lub planowane do zainstalowania tablice i urządzenia względem granicy nieruchomości,

- geometrycznego kształtu ściany budynku, na której są zainstalowane lub planowane do zainstalowania tablice i urządzenia reklamowe w tym wnęk, załamań nawisów. Powyższe informacje o odpowiednim stopniu szczegółowości oraz wiarygodności z reguły nie są zawarte na mapie zasadniczej. W wielu przypadkach wykazywane na tej mapie granice działek ewidencyjnych odzwierciedlają stan posiadania, a nie zasięg prawa własności, który może różnić się od stanu posiadania. Należy mieć też na uwadze, że w wielu przypadkach przebieg tych granic wykazywany na mapie zasadniczej nie był nigdy ustalony na gruncie w drodze odpowiednich czynności prawnych albo też nie zachowały się dokumenty potwierdzające takie czynności. Ponadto z faktu stykania się na mapie zasadniczej linii oznaczającej granice działki ewidencyjnej z linią oznaczającą kontur budynku nie można wnioskować, że granicę nieruchomości wyznacza płaszczyzna ściany budynku. Błędne informacje w tym zakresie mogą być skutkiem błędów kartowania oraz błędów kreślarskich, a także ograniczeń rozdzielczości oka ludzkiego. Analiza i przetwarzanie informacji o zawartych w operatach technicznych PZGiK w celu utworzenia dokumentów niezbędnych do właściwego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub w bliskiej odległości od tej granicy wymaga w większości przypadków specjalistycznej wiedzy z zakresu geodezji, zatem czynności te powinny być wykonywane przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje w tym zakresie. Dodatkowo powyższe informacje mogę być pozyskane z dokumentów zawartych w operatach technicznych PZGiK takich jak protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, szkiców polowych oraz dzienników danych obserwacyjnych.

Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez pracownika (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonych w pasie drogowym reklam i nośników z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Ponadto sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporne reklamy, nośnik znajdują się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy

i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 900 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej.