Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 356/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 61 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik - Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. S.-K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. S.-K. i T. K. kwotę 1014 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 stycznia 2019 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z

- art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z

- § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej też jako: rozporządzenie lub rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.),

po rozpatrzeniu odwołania M. S.-K. i T. K., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 15 listopada 2018 r. (znak: [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy działek nr [...], [...] i [...] w W. (P.), na cele realizacji budynku mieszkalno-gospodarczego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną w zabudowie zagrodowej związanej z gospodarstwem pszczelarskim,

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 6 września 2017 r. T. K. i M. S.-K. zwrócili się do Wójta Gminy K. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...] i [...] w W. (P.) o pow. 0,27 ha, na cele realizacji "zabudowy siedliskowej – budynku mieszkalno-gospodarczego oraz budynku gospodarczego z pasieką", do którego dołączono zaświadczenie Urzędu Gminy o średniej wielkości gospodarstwa rolnego w Gminie K. (2,89 ha oraz 3,67 ha w przypadku gospodarstw prowadzących działalność rolniczą). Dodano też, że wniosek scharakteryzowany został przez określenie parametrów liczbowych oraz koncepcję zagospodarowania działki na mapie do celów planistycznych 1:1000.

Następnie wskazano, że w dniu 5 października 2017 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a w dniu 27 października 2018 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku dowodem, że "nie posiadają siedliska", do wykazania, iż mimo rozproszenia działek jest prowadzona działalność rolnicza (pszczelarstwo) oraz do przedstawienia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej. Zaznaczono przy tym, że termin uzupełnień organ wyznaczył na dzień 17 listopada 2017 r. i z zachowaniem terminu inwestor przedłożył żądane informacje wyjaśniając, że posiada pasiekę w J. i P., zaś w W. zamierza założyć gospodarstwo pszczelarskie. Wyjaśniono również, że do chwili obecnej wnioskodawcy nie figurują w rejestrze podatników KRUS w Gminie K..

Dodatkowo wskazano, że sprawdzając zasadność zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego treść przytoczono, w oparciu o przedłożone dokumenty ustalono, iż wnioskodawcy posiadają na terenie: wsi W., gmina K., w formie własności grunty rolne i leśne o pow. 0,4069 ha; wsi J., gmina J., w formie dzierżawy na czas określony, grunty rolne o pow. 4,2700 ha; wsi M., gmina P., w formie dzierżawy na czas nieokreślony, grunty rolne o pow. 0,9291 ha; wsi P., gmina G., w formie dzierżawy na czas nieokreślony, grunty rolne o pow. 1,088 ha. Nadmieniono również, że w początkowym okresie postępowania organ uznał, iż wnioskodawcy wykazali, że posiadają gospodarstwo rolne o pow. większej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie K., w związku z czym sporządzono projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (k. 301-307) w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – odstępując tym samym od analizy nakazanej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. od ustalenia cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy na podstawie analizy sporządzonej w zakreślonym zgodnie z § 3 rozporządzenia obszarze sąsiednim. Wyjaśniono jednak, że w dalszym toku postępowania – w związku z powstającymi wątpliwościami w kwestiach faktycznego znaczenia i zdefiniowania pojęć: siedliska, zabudowy zagrodowej i gospodarstwa rolnego (w tym zaliczenia do takiej kategorii gospodarstwa pasiecznego) – organ doszedł do wniosku, że "gospodarstwo rolne wnioskodawców" nie stanowi funkcjonalnie połączonej całości, a poszczególne jego części w W. , J. (gm. J.), M. (gm. P.) i P. (gm. G.) funkcjonują niezależnie od siebie.

W związku z tym wskazano, że organ w dniu 4 października 2018 r. dokonał "weryfikacji analizy łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz możliwości zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p.", zaś w dniu 5 października 2018 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dokumentami. Podano przy tym, że w dokumencie pt. "weryfikacja" organ dokonał analizy opisowej w odniesieniu do obszaru analizy (§ 3 rozporządzenia), a następnie przeprowadził sprawdzenie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., stwierdzając, że spełnione są warunki zakreślone w pkt 2, 3 i 5 ww. przepisu, natomiast nie został spełniony warunek zawarty w pkt 4 w odniesieniu do działki nr [...], która według ewidencji gruntów była lasem i tym samym brak było podstaw do włączenia tej działki do terenu inwestycji, a więc do znacznego powiększenia frontu terenu inwestycji.

Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia 15 listopada 2018 r. (znak: [...]) Wójt Gminy K. odmówił ustalenia warunków zabudowy działek nr [...], [...] i [...] w W. (P.), na cele realizacji budynku mieszkalno-gospodarczego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną w zabudowie zagrodowej związanej z gospodarstwem pszczelarskim.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. S.-K. i T. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji, orzeczenia co do istoty sprawy, względnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Odwołujący się zarzucili przy tym naruszenie art. 61 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., art. 55 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1025 z późn. zm. – dalej jako: k.c.), art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1405 z późn. zm. – dalej jako u.k.u.r.) oraz art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołania odwołujący się szczegółowo rozwinęli przedstawione zarzuty, wywodząc nadto, że wbrew twierdzeniom organu, nie nastręczało trudności funkcjonowania gospodarstwa rolnego nawet przy dużych odległościach poszczególnych jego części (nawet 700 km nie stanowiło ich zdaniem problemu). Podnieśli również, że areał posiadany w Gminie K. już sam spełniał warunek wymaganej wielkości gospodarstwa rolnego, natomiast liczba uli (czy też rodzin pszczelich) w gospodarstwie pasiecznym była z istoty rzeczy wielkością zmienną. Ponadto w ocenie odwołujących się wyłączenie działki leśnej z analizy było bezprawne, zaś warunek "dobrego sąsiedztwa" został spełniony. Odwołujący się zwrócili również uwagę, że na funkcjonowanie pasiek nie miała wpływu odległość między pasiekami, czy też częściami jednej pasieki. Tym samym według odwołujących się bezpodstawne było odstąpienie od dalszego procedowana sprawy w kierunku ustalenia warunków zabudowy, w szczególności, że projekt decyzji był już przygotowany. Dodano także, że w sprawie nie zachodziła potrzeba uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych, ponieważ grunty pod zabudową zagrodową były nadal "gruntami rolnymi". W tym też zakresie odwołujący się powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazali, że grunty rolne związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, stanowią gospodarstwo rolne także wtedy, gdy potencjalnie mogą stanowić całość gospodarczą, gdyż istotą gospodarstwa rolnego jest to, że pojęcie "zorganizowanej całości gospodarczej" może też odnosić się do gruntów, które nie znajdują się w zwartym kompleksie. Jednocześnie odwołujący się podnieśli, że spełniali wymagania przewidziane w art. 6 u.k.u.r., a organ nie uwzględnił dokumentów świadczących, że zainteresowani byli rolnikami.

Przekazując odwołanie organ I instancji w piśmie z dnia 12 grudnia 2018 r. podtrzymał zajęte w decyzji stanowisko, a odnosząc się do zarzutów odwołujących się wywiódł m.in. że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie dzieli wnioskodawców na rolników i nie rolników i nie daje tym samym szczególnych uprawnień rolnikom. Wyjaśniono również, że zdaniem organu planowana inwestycja nie była zabudową zagrodową związaną z gospodarstwem rolnym rozproszonym na terenie kraju i była traktowana bez uprawnień przysługujących rolnikom. Podniesiono także, że w toku postępowania została przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna w obszarze o zasięgu trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...], tj. 32,5 m x 3 = 97,5 m oraz odrębnie dla działki nr [...], tj. 72,5 m x 3 = 217,5 m i w obu obszarach analiza nie wykazała żadnej zabudowy, skutkiem czego nie został spełniony warunek zakreślony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednocześnie zdaniem organu I instancji wnioskodawcy, w rozumieniu art. 6 u.k.u.r. nie byli rolnikami. Zwrócono nadto uwagę, że P., to polana w W. o szczególnych walorach krajobrazowych, w której centralnej części znajdował się zwarty zespół zabudowy mieszkalno-zagrodowej, ukształtowany jeszcze w okresie międzywojennym, a tym samym – w ocenie organu – wprowadzenie nowej zabudowy na północno-zachodniej części polany, dotychczas wolnej od zabudowy, zniszczy zachowany układ ruralistyczny.

Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na wstępie, że przedmiotem postępowania było zamierzenie inwestycyjne zgłoszone wnioskiem T. K. i M. S.-K. z dnia 13 czerwca 2017 r. na terenie obejmującym działki nr [...] i [...] w obr. W. (P.), na którym wnioskodawcy zamierzają zrealizować "zabudowę siedliskową (budynek gospodarczy i budynek mieszkalno-gospodarczy) z pasieką pszczelarską i z towarzyszącym uzbrojeniem". Zaznaczono przy tym, że powierzchnię terenu planowanej zabudowy wnioskodawcy określili na 0,2776 ha, jak również, że w aktach zalegał drugi wniosek dla takiej samej inwestycji z datą 6 września 2017 r., do którego dołączono koncepcję zagospodarowania działek objętych wnioskiem, rysunki elewacji projektowanych budynków mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:1000. Jednocześnie podano, że inwestorzy przedstawili zaświadczenie z dnia 14 września 2017 r. o średniej wielkości gospodarstwa rolnego na terenie Gminy K., wynoszącej 2,89 ha, natomiast w przypadku gospodarstw prowadzących działalność rolniczą – 3,67 ha. W tym zakresie wskazano, że ta ostatnia wielkość stanowiła podstawę do oceny, czy wnioskodawcy ubiegający się o warunki dla zabudowy zagrodowej (związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego) spełniali wymóg posiadania areału rolnego o powierzchni równej lub większej od wielkości średniej w Gminie. Podkreślono także, że ta kwestia była w dalszym toku postępowania podstawową dla rozstrzygnięcia wniosku inwestorów w zakresie ustalenia, czy istnieje realny związek między gruntami rolnymi rozproszonymi na obszarze kraju a pojęciem "gospodarstwa rolnego funkcjonalnego, stanowiącego zorganizowaną całość", przy czym uznano, że związku takiego, pomimo zgromadzenia wielu dokumentów i wyjaśnień wnioskodawców, a także argumentacji pełnomocnika odwołujących się – w ocenie organu odwoławczego nie było. Wyjaśniono bowiem, że niespornie gospodarstwo pszczelarskie stanowi formę gospodarstwa rolnego (hodowla zwierząt), niemniej jednak skoro wnioskodawcy ubiegali się o ustalenie warunków zabudowy zagrodowej (siedliskowej) w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to powinien być spełniony warunek dysponowania areałem rolnym w danej Gminie o powierzchni równej lub większej od średniej gminnej oraz warunek posiadania statusu "rolnika indywidualnego" w zrozumieniu art. 6 u.k.u.r. Tymczasem w ocenie organu II instancji, warunki te w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione. W odniesieniu do warunku pierwszego wskazano bowiem, że wnioskodawcy udokumentowali posiadanie areału ok. 0,41 ha własności na terenie Gminy K. (brak informacji o gruntach ew. dzierżawionych w W. ), natomiast pozostały areał o łącznym obszarze ok. 6,29 ha znajdował się w terenach odległych o 33 km (J.), 155 km (gm. G.) i 700 km (gm. P.). Organ odwoławczy zaznaczył wprawdzie, że z części orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynikało, iż w skład gospodarstwa rolnego o wielkości uprawniającej do realizacji zabudowy zagrodowej mogą wchodzić grunty położone w innych terenach (niż miejsce planowanej lokalizacji zagrody), jednak – w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego – za zupełnie niewiarygodną należało uznać tezę, że "gospodarstwo rolne" rozproszone w istocie na terenie kraju (z tego 6,29 ha tylko w dzierżawie) może stanowić zorganizowaną funkcjonalną "całość". Podobnie też zdaniem organu odwoławczego, nie został spełniony również warunek drugi, stanowiący, iż inwestor realizujący "zabudowę zagrodową" powinien posiadać status "rolnika indywidualnego". W tym zakresie podkreślono bowiem, że wnioskodawcy nie posiadali wykształcenia rolniczego i nie spełniali warunku zamieszkania co najmniej 5 lat w Gminie K. (byli mieszkańcami Z.). Organ II instancji nadmienił przy tym, iż na podstawie zgromadzonych dokumentów mógł uznać za spełniony warunek posiadania wymaganego "stażu pracy" w rolnictwie (art. 6 ust. 3 u.k.u.r.), jednak zwrócił zarazem uwagę, że nie zostały spełnione warunki określone w ust. 1 ww. przepisu. Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego, brak było rzeczywistej możliwości uznania za "gospodarstwo rolne" gruntów, które (w rozpatrywanym przypadku) mogłyby stanowić "zorganizowaną całość gospodarczą" (art. 55 k.c.), bowiem nadużyciem byłoby twierdzenie, iż grunty położone w tak dużym rozproszeniu są "funkcjonalnie powiązane". W ocenie organu odwoławczego, okoliczność tą potwierdzali zresztą pośrednio sami wnioskodawcy, którzy w piśmie z dnia 29 sierpnia 2018 r. wyjaśniali charakter produkcji pszczelarskiej, podając że w J. posiadali 5 uli (pasieka zarejestrowana w dniu 17 listopada 2017 r.) w M. 7 uli oraz w K. 2 ule, a każda z tych małych pasiek funkcjonowała odrębnie, częściowo także jako pasieki "wędrowne" – koczownicze. Zaznaczono również, że w toku postępowania wnioskodawcy oświadczyli, iż pasieka liczyła łącznie 33 ule, w tym 4 ule okresowo w W. , w związku z czym produkcja pszczelarska skoncentrowana była w J. i M..

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z wnioskiem inwestora na działce nr [...] zamierzona była lokalizacja budynku gospodarczego, a na działce nr [...] budynku mieszkalno-gospodarczego. Dodano, że obie ww. działki dzieliła działka leśna nr [...], która z oczywistych przyczyn nie mogła być włączona pod zabudowę. Z tego względu zdaniem organu II instancji – ponieważ nie można uznać projektowanej zabudowy za "zabudowę zagrodową" związaną z rozproszonym po terenie kraju gospodarstwem rolnym – wnioskodawcom nie przysługiwały uprawnienia przewidziane dla rolników na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W konsekwencji w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniosek ten należało rozpatrywać w trybie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. – odrębnie dla działek nr [...] oraz [...] – z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia. W tym zakresie podano natomiast, że w toku analizy obszar dla działki [...] ustalono na 97,56 m (front działki = 32,52 m), a dla działki [...] na 217,47 (front wynosił 72,49 m). Wyjaśniono również, że obszar analizy zakreślono w kierunku południowo-wschodnim, ponieważ w pozostałych kierunkach w obszarze analizy znajdowały się tylko pola i lasy, przy czym do obszaru inwestycji nie mogła być zaliczona działka leśna nr [...], stąd – zdaniem organu odwoławczego – nieuzasadnionym byłoby ustalenie łącznej szerokości frontu złożonego z działek nr [...], [...] i [...] w wymiarze 111 m. Według organu II instancji, wyniki analizy sporządzonej w tak zakreślonych obszarach były jednoznaczne i nie dały żadnej podstawy do ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., zaś brak przesłanek do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. również nie pozwalał na rozstrzygnięcie wniosku według zamierzenia wnioskodawców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało przy tym, że jako okoliczność dodatkową jednak również istotną z punktu widzenia celowościowej wykładni przepisów ustawy, a w szczególności rozporządzenia należało uznać lokalizację planowanej zabudowy w otwartym terenie rolno-leśnym, pozbawionym jakiejkolwiek zabudowy, położonym w odległości ponad 250 m od najbliższej zabudowy osiedla P.. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, dopuszczenie zabudowy w proponowanym miejscu byłoby niedopuszczalnym precedensem naruszenia zastanego tradycyjnego ładu przestrzennego na bezpośrednim przedpolu [...] Parku Narodowego.

Ponadto organ II instancji odniósł się do licznych zarzutów odwołania, dotyczących naruszenia wymogów prawa procesowego w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i jego analizy wskazując, iż nie godzi się z takimi zarzutami. Wyjaśniono bowiem, że analiza toku postępowania i zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona w toku postępowania przed organem II instancji – w żadnym razie zarzutów tych nie uzasadniała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że akta sprawy liczyły ok. 650 kart i obejmowały w zupełności wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, w tym: wnioski inwestorów, ich uzupełnienia, opisy zamierzenia, rysunki wyjaśniające, wizualizacje komputerowe, różne rodzaje map sytuacyjno-wysokościowych i ewidencyjnych z informacjami z rejestru gruntów i operatu urządzenia lasu, liczne zaświadczenia i oświadczenia (ok. 30), umowy dzierżawy gruntów i akty notarialne, opinie prawne i analizy orzecznictwa sądów administracyjnych, analizy urbanistyczno-architektoniczne i projekty decyzji. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, akta sprawy dowodziły bieżących, licznych kontaktów wnioskodawców z Urzędem Gminy i innymi organami. Dodano też, że organ analizował występujące w toku postępowania zagadnienia, konfrontując je z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przepisami oraz piśmiennictwem dotyczącym hodowli pszczół, a nadto w toku postępowania organ w szerokim zakresie korzystał z portali internetowych oraz geoinformacji. W konsekwencji, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, należało przyjąć, iż organ szczegółowo i merytorycznie uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, a w szczególności przesłanki odstąpienia od wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w wyniku weryfikacji okoliczności sprawy i ponownej analizy materiału dowodowego. Podobnie też, w ocenie organu odwoławczego, ocena materiału dowodowego dokonana w postępowaniu drugoinstancyjnym nie dawała podstaw do zarzutu jego niekompletności.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – M. S.-K. i T. K., domagając się wydania przez Sąd administracyjny I instancji wyroku zobowiązującego do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w terminie wskazanym, decyzji administracyjnej rozstrzygającej o uwzględnieniu wniosku skarżących o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

a) art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnioną odmowę zastosowania wskazanej regulacji prawnej w ramach rozpatrywania wniosku skarżących, podczas gdy dokonanie prawidłowej wykładni obowiązującego przepisu prowadzi do wniosku, iż przesłanka powierzchni gospodarstwa rolnego skarżących jest spełniona, gdyż wartość ta przenosi średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie K., rezultatem czego winno być ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorów,

b) art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 55 k.c., poprzez nieuzasadnioną odmowę uznania, iż nieruchomości wskazane we wniosku, tworzą organizacyjnie jedno gospodarstwo rolne, którego powierzchnia winna być interpretowana łącznie,

c) art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1, 2 i 3 u.k.u.r., poprzez nieuzasadnioną odmowę uznania, iż z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy wystąpili skarżący spełniający wbrew twierdzeniom organu przesłanki warunkujące uznanie za rolników indywidualnych, czego potwierdzeniem jest całokształt dokumentacji przedłożonej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

Jednocześnie, z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów wskazanych w pkt a-c, skarżący podnieśli zarzut naruszenia:

d) art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez nieuzasadnioną odmowę ustalenia warunków zabudowy, której źródłem jest przeprowadzenie w sposób nieprawidłowy określenia wielkości obszaru analizowanego, czego przyczyną jest nieuzasadnione w świetle obowiązujących przepisów, w świetle treści wniosku, pominięcie działki leśnej, a tym samym zaniżenie wielkości obszaru analizowanego, podczas gdy ów obszar prawidłowo określony obejmuje nieruchomości zabudowane siedliskami (zabudową zagrodową).

W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionując twierdzenia organu odwoławczego szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz przytaczając argumentację mającą zdaniem skarżących przemawiać za wadliwością zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zarazem, jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2019 r. (znak: [...]) wydana po

rozpatrzeniu odwołania M. S.-K. i T. K. i utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 15 listopada 2018 r. (znak: [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy działek nr [...], [...] i [...] w W. (P.), na cele realizacji budynku mieszkalno-gospodarczego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną w zabudowie zagrodowej związanej z gospodarstwem pszczelarskim.

Kontrolowana decyzja została wydana w pierwszej kolejności na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. a następnie wskutek stwierdzenia przez kontrolowany organ, że w sprawie nie zachodzą przesłanki o jakich stanowi art. 61 ust. 4 organ wydał decyzję odmowną działając także w oparciu o art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. : "1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".

Z kolei art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że " Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie". Brak wymogu istnienia kontynuacji funkcji w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oznacza brak wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 911/19. Zatem zadaniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze tego gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych byłoby niemożliwe, ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie "miejsca pracy", które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Jednocześnie co istotne na gruncie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie ma podstaw do weryfikowania, czy osoba wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej spełnia kryteria uznania za rolnika indywidualnego w rozumieniu art. 6 ustawy z 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 315/18).

W kontrolowanej sprawie skarżący chcieli skorzystać z uprawnienia o jakim stanowi art. 61 ust. 4 u.p.z.p. podnosząc, że prowadzone przez nich gospodarstwo pszczelarskie predestynuje ich do uzyskania warunków zabudowy dla wnioskowanej przez nich zabudowy zagrodowej.

Analizując treść wskazanego powyżej przepisu trzeba stwierdzić, że zasadniczymi pojęciami, od których przepis ten uzależnia oczekiwane skutki prawne jest pojęcie zabudowy zagrodowej oraz pojęcie gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową a także pojęcie powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że wnioskowana zabudowa zagrodowa powinna być funkcjonalnie związana z gospodarstwem rolnym o kwalifikowanej prawem powierzchni. Ta kwalifikacja prawna polega na stwierdzeniu ustawodawcy, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową powinna przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W świetle orzecznictwa sądowego z treści przepisu wynika także, iż "średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy dotyczy gminy, na terenie której ma być realizowana zabudowa, a owo porównanie z nią ma dotyczyć powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana. Związanie to należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza, że zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna związane są z tą zabudową. Jednocześnie powyższe nie oznacza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa. W każdym przypadku konieczne jest jednak dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Jak się dalej podnosi w orzecznictwie sądowym dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego".(zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1440/15). W orzecznictwie sądowym zatem podkreśla się, że ">>Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy<< dotyczy gminy, na terenie której ma być realizowana zabudowa, jednak owo porównanie z nią ma dotyczyć >>powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana<<. Owo związanie, należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza, że sama zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna, ogrodnicza, czy hodowlana związane są z tą zabudową. To nie oznacza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z zabudową musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa. Konieczne jest zatem dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach". Tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 kwietnia 2017 r. II SA/Bd 1489/16.

Odnośnie pojęcia "zabudowy zagrodowej" należy zauważyć, iż w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, LEX nr 477263, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż pojęcie to należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., II SA 713/98, LEX nr 41767). Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia (...) r., sygn. akt II SA/Bd 195/15). Jednak trzeba mieć na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r., II OSK 2951/17, zgodnie z którym współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia.

Analogicznie w myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2019 r. IV SA/Po 400/19: "Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko)".

Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 803 z późn. zm.) - dalej u.k.u.r., przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 55[3] ustawy z dnia (...) r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) - dalej k.c, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 k.c).

W kontrolowanej sprawie jest niesporne iż gospodarstwo pszczelarskie stanowi formę gospodarstwa rolnego (hodowla zwierząt). Jest także bezsprzeczne, że wnioskiem z dnia 6 września 2017 r. skarżący zwrócili się do Wójta Gminy K. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...] i [...] w W. (P.) o pow. 0,27 ha, na cele realizacji "zabudowy siedliskowej – budynku mieszkalno-gospodarczego oraz budynku gospodarczego z pasieką", do którego dołączono zaświadczenie Urzędu Gminy o średniej wielkości gospodarstwa rolnego w Gminie K. (2,89 ha oraz 3,67 ha w przypadku gospodarstw prowadzących działalność rolniczą). Zgodnie z wnioskiem inwestora na działce nr [...] zamierzona była lokalizacja budynku gospodarczego, a na działce nr [...] budynku mieszkalno-gospodarczego. Obie ww. działki dzieliła działka leśna nr [...]. Wnioskodawcy posiadają na terenie: wsi W., gmina K., w formie własności grunty rolne i leśne o pow. 0,4069 ha; wsi J., gmina J., w formie dzierżawy na czas określony, grunty rolne o pow. 4,2700 ha odległe o 33 km; wsi M., gmina P., w formie dzierżawy na czas nieokreślony, grunty rolne o pow. 0,9291 ha odległe 700 km; wsi P., gmina G., w formie dzierżawy na czas nieokreślony, grunty rolne o pow. 1,088 ha odległe 155 km od planowanego siedliska. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2018 r. skarżący wyjaśniali charakter produkcji pszczelarskiej, podając, że w J. posiadali 5 uli (pasieka zarejestrowana w dniu 17 listopada 2017 r.) w M. 7 uli oraz w K. 2 ule, a każda z tych małych pasiek funkcjonowała odrębnie, częściowo także jako pasieki "wędrowne" – koczownicze. W toku postępowania wnioskodawcy oświadczyli, iż pasieka liczyła łącznie 33 ule, w tym 4 ule okresowo w W. , w związku z czym produkcja pszczelarska skoncentrowana była w J. i M..

Majce na uwadze powyżej wskazane przepisy prawne i ich wykładnię Sąd uwzględnił zarzuty skargi w zakresie o jakim jest mowa poniżej.

Decyzja organu II instancji została wydana w oparciu o wykładnię, której Sąd nie podziela, gdyż jak wynika z treści kontrolowanej decyzji organu II instancji "skoro wnioskodawcy ubiegali się o ustalenie warunków zabudowy zagrodowej (siedliskowej) w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to powinien być spełniony warunek dysponowania areałem rolnym w danej Gminie o powierzchni równej lub większej od średniej gminnej oraz warunek posiadania statusu "rolnika indywidualnego" w zrozumieniu art. 6 u.k.u.r. Zdaniem Sądu wniosek skarżących powinien być rozpatrywany przy uwzględnianiu stanowiska, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z zabudową nie musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa. Przyjęcie innej wykładni powodowałoby, że w przypadku gospodarstwa rolnego usytuowanego na terenie kilku gmin, w taki sposób, że na terenie żadnej z gmin ulokowany właśnie na niej areał gospodarstwa nie przekraczałby średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie – nie byłoby możliwe ustalenia warunków zabudowy, co było by niezgodne z równością wobec prawa, gdyż praktycznie i prawnie uniemożliwiałoby to skuteczne wniesienie wniosku w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i pozbawiało gospodarstwa rolnego zabudowy zagrodowej. Posłużenie się w ww. przepisie pojęciem powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie jedynie "ulokalnia" brzmienie przepisu nawiązując do okoliczności stanu faktycznego w danej gminie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kontrolowane organy powinny mieć na względzie, że na gruncie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie ma także podstaw do weryfikowania, czy osoba wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej spełnia kryteria uznania za rolnika indywidualnego w rozumieniu art. 6 ustawy z 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 315/18).

W kontrolowanej sprawie organy naruszyły istotnie art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego pod kątem przesłanek tego przepisu co mogło mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy a także zarazem naruszyły art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez jego nieprawidłową wykładnię co mogło mieć także znaczenie dla wyniku sprawy.

Zdaniem Sądu kontrolowane organy nie popatrzyły bowiem na areał zgłoszony przez skarżących w charakterze prowadzonego gospodarstwa pszczelarskiego, pomimo takiej sugestii skarżących zawartej na s. 6 odwołania i wcześniejszych pismach pod kątem, czy temu pojęciu nie odpowiada przynajmniej część zgłoszonego areału tj. ta względnie najbardziej zbliżona przestrzennie, na której skarżący prowadzą działalność pszczelarską. Skarżący podkreślają, że ich działki na terenie P. spełniają warunek wielkości gospodarstwa i w związku z tym odnośnie działek w M. wnioskowali o ich wyłączenie z wniosku ponieważ i tak spełniają – i bez nich – warunek średniej powierzchni gospodarstwa. Inaczej mówiąc kontrolowane organy nie podjęły ustaleń, czy samodzielnie ujęte grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, i ulami pszczelimi położone w gminie K. i w gminie J. stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, któremu miała by służyć zgłoszona do ustalenia warunków zabudowy zabudowa zagrodowa jak we wniosku. W ocenie Sądu kontrolowane organy pominęły ustalenie, czy tereny zgłoszone przez skarżących jako tereny prowadzenia przez nich gospodarstwa pszczelarskiego usytuowane w gminie K. i w gminie J. - potraktowane przez kontrolowane organy przedwcześnie jako rozproszone i nie stanowiące gospodarstwa rolnego - nie spełniają jednak atrybutów gospodarstwa pszczelarskiego w myśl art. 55[3] k.c., które ponadto mogło by być funkcjonalnie powiązane z wnioskowaną zabudowa zagrodową. Jest to o tyle istotne, że łączna powierzchnia tych terenów przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie K.. A zatem kontrolowane organy nie zweryfikowały z uwzględnieniem rozwoju cywilizacyjnego i aktualnych środków komunikacji czy tereny prowadzenia przez skarżących gospodarstwa pszczelarskiego - w tym przy weryfikacji jakie tym przypadku posiada praktyczne znaczenie pojęcie pasieki wędrownej - usytuowane w gminie K. i w gminie J. stanowią gospodarstwo pszczelarskie/rolne a następnie, czy tak rozumiane gospodarstwo rolne jest funkcjonalnie powiązane z planowanym budownictwem zagrodowym. Jak to już było podnoszone dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj i specyfika prowadzonej produkcji pszczelarskiej ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego, które wynoszą jak wyżej jak i to czemu konkretnie ma służyć zabudowa zagrodowa. Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. W każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy takie gospodarstwo może służy pasiekom wędrownym, czy planowana zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach. Sąd nie przesądza w tym miejscu wyniku ponownego aktu subsumcji prawa, gdyż ten wynik uzależniony jest od oceny stanu faktycznego w myśl wskazanych przepisów prawnych i ich wykładni. Z uwagi na fakt, że Sąd dostrzega zasadność ponownego rozważania w kontrolowanej sprawie treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dokonuje kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ w myśl art. 61 ust. 1 z pominięciem art. 61 ust. 4 u.p.z.p., gdyż byłoby to w tej chwili przedwczesne. Na marginesie Sąd zauważa, że wbrew stanowisku organów sporna działka leśna potencjalnie mogła być w realiach kontrolowanej objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na charakter zamierzonego przedsięwzięcia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny kierować się powyższymi ustaleniami i oceną Sądu. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1014 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota 34 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1000 z późn. zm.).


ZDANIE ODRĘBNE

UZASADNIENIE

zdania odrębnego złożonego przez SNSA Joannę Tuszyńską od wyroku z dnia 10 lutego 2020 r.

Stosownie do art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Przepis ten wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Ma ona na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Przepis art. 61 ust. 4 ustawy stanowi wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa, przewidując, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Celem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo okolicy. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania (por. wyrok NSA z dnia 18.12.2019 r., sygn. II OSK 354/18, publ. w cbois).

Należy również mieć na uwadze, że przepis art.61 ust.1 pkt 4), jako wyjątek od zasady powinien być poddany wykładni ścieśniającej.

Kluczowym zatem dla rozstrzygnięcie sprawy było dokonanie wykładni pojęcia: "powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową".

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa". Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarczymi" (Nowy Słownik Języka Polskiego, PWN W-wa 2002, s. 1211, 1220). W orzecznictwie, na potrzeby postępowania lokalizacyjnego, przyjęto, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujących dom mieszkalny i wszelkie zabudowania gospodarskie (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07, CBOSA). Tym samym należy uznać, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze dom mieszkalny, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i jego rodziny oraz zabudowania gospodarcze, pozostające w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym.

W związku z tym, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera również pojęcia gospodarstwa rolnego, należy dokonać jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 553 Kodeksu cywilnego. W myśl tego ostatniego przepisu za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z brzmienia przepisu art. 553 k.c. wynika zatem, że ustawodawca odnosi kryterium całości gospodarczej tylko do związków między składnikami materialnymi.

Warunkiem zastosowania ust. 4 art. 61 u.p.z.p. jest ustalenie, że: po pierwsze - inwestor planuje zabudowę zagrodową, po drugie - prowadzi on osobiście gospodarstwo rolne i ma status rolnika oraz po trzecie - gospodarstwo to składa się z gruntów rolnych wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie).

Wnioskodawcy nie wykazali, że planują zabudowę zagrodową. Nie określili bowiem, jakie będzie przeznaczenie budynku gospodarczego i części gospodarczej budynku mieszkalnego, tak więc nie można przyjąć, że będą one stanowiły zagrodę dla prowadzonego gospodarstwa rolnego – pszczelarskiego.

Dla stwierdzenia, czy skarżący prowadzą osobiście gospodarstwo rolne i mają status rolnika, koniecznym będzie przytoczenie przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U.2019.1362 t.j.), która określa zasady kształtowania ustroju rolnego państwa m.in. przez zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Dlatego też można posłużyć się definicją rolnika indywidualnego znajdującą się w jej art. 6. Zgodnie z art.6 ust.1 ustawy za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. W myśl ustępu 2 tego przepisu uważa się, że osoba fizyczna osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, jeżeli pracuje w tym gospodarstwie oraz podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie. Z kolei, stosownie do art.6 ust.2 pkt 2) ustawy uważa się, że osoba fizyczna posiada kwalifikacje rolnicze, jeżeli uzyskała m.in. wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie albo wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i ukończone studia podyplomowe w zakresie związanym z rolnictwem, albo wykształcenie średnie lub średnie branżowe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie. Za staż pracy uznaje się okres, w którym osoba fizyczna podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników lub prowadziła działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o obszarze nie mniejszym niż 1 ha stanowiącym jej własność, przedmiot użytkowania wieczystego, przedmiot samoistnego posiadania lub dzierżawy oraz okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym potwierdzony zaświadczeniem wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (ust.3 i 3a).

Dokumenty przedłożone przez wnioskodawców wskazują, a w szczególności zaświadczenie z dnia 29.06.2018 r. stwierdzające, że T. K. pracował w gospodarstwie rolnym rodziców od 31.08.1994 r. do 1.10.2004 r., że skarżący ma status rolnika indywidualnego.

Moim zdaniem materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na dokonanie ustalenia, że wnioskodawcy prowadzą osobiście gospodarstwo rolne Obydwoje skarżący są pracującymi lekarzami. Skarżący uzyskał dyplom Akademii Medycznej w S. w 2003 r. , a skarżąca U. J. w 2011 r. Jak sami podali (k.379 akt administracyjnych) w skład gospodarstwa rolnego wchodzą działki:

- nr [...] i [...], [...], [...], [...] o pow. 4,27 ha w J. oddalonej o 33 km od działek w W. , na których znajduje się 15 uli, a prace rolne polegają na koszeniu przy użyciu sprzętu rolniczego wujka skarżącej E. C., przy czym siano oddawane jest w ramach rekompensaty za usługę koszenia i wypożyczenie maszyn. Przedstawiono umowy dzierżawy tych działek zawarte z E. C. – wujkiem skarżącej, M. C. – babcią skarżącej oraz matką skarżącej z dnia 1.10.2004 r., 3.01.2013 r., 1.06.2014 r.

W dniu 16.11.2017 r. (k.91 a.a.) skarżąca złożyła oświadczenie, że prowadzi pasiekę pszczelarską w J. w liczbie 5 pni.

- nr [...], [...] ,[...] o pow. 1,008 ha w P./C. oddalonym o 125 km od działek w W. , a prace rolne polegają na koszeniu, przy czym siano oddawane jest w ramach rekompensaty za usługę koszenia i wypożyczenie maszyn. Przedstawiono umowy dzierżawy tych działek zawarte z rodzicami skarżącej F. i S. S. z dnia 5.01.2005 r. oraz z D. S. i K. S.. Nadto rodzice skarżącej w dniu 17.07.2015 r. złożyli oświadczenie, że ich córka M. S. ur[...]. od 16 roku życia pomagała im w prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

- nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] o pow. 0,6157 ha w K. , na których usytuowano 11 uli, gdzie również siano było oddawane w ramach rekompensaty za usługę koszenia i wypożyczenie maszyn;

- nr [...] i [...] o pow.0,92 w M., oddalonym o 689 km od działek w W. , na których znajduje się 14 uli, a prace rolne polegają na obsiewaniu facelią błękitną i jej zbiorze. Przedstawiono umowy dzierżawy tych działek zawarte z rodzicami skarżącego S. K. i B. K. z dnia 1.01.1997 r., 1.09.2011 r., 1.01.2012 r.. Nadto rodzice skarżącego w dniu 20.05.2015 r. złożyli oświadczenie, że ich syn T. K. od 16 roku życia pomagał im w prowadzeniu posiadanego gospodarstwa rolnego. W dniu 13.11.2017 r. sołtys M. (brak imienia i nazwiska) zaświadczył, że skarżący posiada pasiekę na terenie M..

Co istotne, w umowach dzierżawy znajduje się zapis, że czynsz dzierżawny wynosi wysokość podatku rolnego. Z umów tych wynika jedynie, że skarżący dzierżawią grunty o powierzchni wystarczającej dla zastosowania art.61 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ewentualnej pozorności tych umów może się wypowiedzieć jedynie sąd cywilny. W aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu świadczącego o tym, że skarżąca począwszy od 2004 r. prowadziła w J., a od 2005 r. w P. jakąś działalność rolniczą. Brak jest również jakiegokolwiek dowodu, że skarżący od 1.10.2004 r. prowadził osobiście gospodarstwo rolne. Wnioskodawcy nie wykazali, że prowadzili osobiście gospodarstwo rolne i podejmowali wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie.

Dlatego ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej przy tylko formalnym legitymowaniu się przez wnioskodawców umowami dzierżawy gruntów rolnych, bez wykazania, że rzeczywiście gospodarstwo rolne prowadzą byłoby obejściem prawa.

Rację ma również organ twierdząc, że brak jest realnego związku między dzierżawionymi przez skarżących gruntami rolnymi na terenie całego kraju i budową siedliska w W. .

Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy odpowiada prawu.