Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1083/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego M. H. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [..] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] 2010 r. znak: [...] odmówił aktualizacji danych ewidencyjnych w części kartograficznej i opisowej obrębu L, jednostka ewidencyjna J, przyjętego do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjne-Kartograficznej w dniu 2 listopada 1994 r. pod numerem [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt: III SA/Kr 136/11 uchylił wskazane wyżej decyzje organów obydwu instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m.in., że:

- z wniosku J. J. wszczynającego postępowanie, jak i z treści odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] 2010 r. znak: [...] wynika, że kwestionował on dane ewidencyjne – dane przedmiotowe, mianowicie sposób przedstawienia na aktualnych mapach ewidencyjnych przebiegu granic działek wymienionych w załączniku do wniosku, twierdząc, że zmiany w stosunku do poprzednio obowiązujących map wprowadzone zostały na skutek modernizacji ewidencji gruntów przeprowadzonej w latach 1994-1995 r. Zdaniem skarżącego przebieg granic przedstawiony na aktualnie obowiązujących mapach nie odzwierciedla w sposób prawidłowy granic działek na gruncie. Granice na gruncie mają charakter bezsporny, punkty graniczne są zastabilizowane trwale, nadto nie wystąpiły żadne okoliczności uzasadniające odmienne niż przed modernizacją przedstawienie granic na mapach. Przyczynę takiego stanu rzeczy skarżący upatruje w błędach i nadużyciach, które jego zdaniem miały miejsce w trakcie prowadzenia prac modernizacyjnych, w szczególności w sfałszowaniu jego podpisu na protokole synchronizacyjnym.

- wobec działek, których dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie organy nie przeprowadziły postępowania w sposób należyty, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ją poprzedzającej jest w istotnych jego fragmentach niejasne. Ustalenia organów decydujące o motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia sprowadzają się do stwierdzenia, że działki ewidencyjne zmodernizowane będące przedmiotem postępowania odpowiadają działkom ewidencyjnym sprzed modernizacji, a stan prawny działek ewidencyjnych zmodernizowanych nie uległ zmianie. Stwierdzenie przez organ, że stan prawny działek nie uległ zmianie i powołanie tej okoliczności jako argumentu przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku skarżącego jest chybione. Niejasne jest i niezrozumiałe co zdaniem organu oznacza, że określone działki ewidencyjne "odpowiadają" określonym działkom sprzed modernizacji. Nie wiadomo, czy twierdzenie to dotyczy odpowiedniości w numeracji działek, czy też używając określenia "odpowiadają" organ ustalił, że nie uległy zmianie w stosunku do opisu działek przed modernizacją - oprócz numerów działek - żadne inne elementy tego opisu, w szczególności ich konfiguracja i powierzchnia. Ewentualna zmiana stanu prawnego (która nie miała miejsca) nie oznaczałaby przecież automatycznej zmiany treści danych przedmiotowych (opisu) spornych działek. Organy odniosły się do twierdzeń skarżącego w sposób ogólny, nie ustalając, których konkretnych działek dotyczą zarzuty błędnego przedstawienia konfiguracji, a których tylko zarzuty dotyczące nieprawidłowej powierzchni. Nie doprowadziły organy do dokładnego określenia przez skarżącego treści żądania co do poszczególnych działek.

- nie wyjaśniły także organy, czy i jakie znaczenie należy przypisać faktowi, że skarżący nie złożył podpisu na sporządzonym w toku prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów wykazie synchronizacyjnym - w szczególności czy fakt ten miał znaczenie dla sposobu przedstawienia zmodernizowanych działek ewidencyjnych na aktualnej mapie.

- przeprowadzona w latach 1992-1995 r. modernizacja operatu ewidencji, czy też - według treści znajdującej się w aktach adm. (k. 82) kserokopii obwieszczenia Wojewody z dnia 25 października 1995 r. założenie operatu ewidencji gruntów dla obrębu m. in. L jako podstawę prawną miała Zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969 r. Nr 11, poz. 98). Zarządzenie to nie posługiwało się pojęciem "modernizacji", lecz "odnowienia operatu ewidencji gruntów" i instytucja ta uregulowana była w § 91 do 96 tego aktu. Obwieszczenie Wojewody z dnia 25 października 1995 r. jako podstawę prawną wskazywało § 6 ust. 1, oraz § 91 ust. 2 w/w Zarządzenia, co jest pewną niekonsekwencją biorąc pod uwagę, że obwieszczenie to było obwieszczeniem "w sprawie założenia ewidencji gruntów". Jednakże powyższe nie ma większego znaczenia, jeżeli chodzi regulację dotyczącą sposobu przedstawienia przebiegu granic działki na mapie ewidencyjnej. Sposób ten był taki sam w przypadku zakładania ewidencji gruntów, jak i w przypadku odnawiania operatu ewidencji gruntów. I tak zgodnie z § 10 Zarządzenia: "Granice działki określa przebieg linii: 1) według faktycznego stanu władania, stwierdzonego na gruncie, 2) według stanu prawnego nieruchomości, ustalonego w postępowaniu uregulowanym odrębnymi przepisami, lub 3) według obowiązującego podziału powierzchniowego (oddziałów) – na obszarach lasów państwowych. Z kolei § 37 Zarządzenia stanowił, że ustalenie stanu władania następuje na podstawie dokumentów przedstawionych przez strony lub na podstawie dokumentów znajdujących się w posiadaniu właściwego organu. Zgodnie z ust. 2, z przeprowadzonych czynności należało sporządzić protokół ustalenia stanu władania a razie niemożności dokonania ustalenia stanu władania w sposób określony w ust. 1 przyjmuje się do protokołu oświadczenie strony, potwierdzone przez przedstawicieli wsi, osiedla, miasta, biorących udział przy sporządzaniu protokołu ustalenia stanu władania i znających miejscowe stosunki (ust. 3 § 37). W związku z wyżej przedstawioną regulacją obowiązującą w dacie zakładania (zgodnie z treścią obwieszczenia), czy też odnawiania ewidencji (jak określa organ - modernizacji) dla obrębu L, oceny wymaga także, jakie znaczenie dla żądania skarżącego w postępowaniu wszczętym wnioskiem z 2003 r. ma fakt umorzenia śledztwa w sprawie podrobienia podpisu skarżącego w protokole synchronizacyjnym sporządzonym w toku czynności zmierzających do wprowadzenia nowej ewidencji. Niewątpliwie więc stwierdzić należy, że skoro skarżący nie brał udziału w sporządzaniu protokołu ustalenia stanu władania, o czym świadczy fakt podrobienia jego podpisu na protokole, to fakt ten mógł mieć wpływ na sposób przedstawienia przedmiotowych działek na mapie sporządzonej w następstwie czynności mających miejsce w latach 1992-1995.

- zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie, czy żądanie skarżącego wprowadzenia zmian na mapie ewidencyjnej jest zgodne z zasadą aktualności, oraz czy słuszne jest stanowisko organu odmawiające aktualizacji danych ewidencyjnych z powodu nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentacji geodezyjno-kartograficznej mogącej stanowić podstawę wprowadzenia żądanych zmian. Zdaniem skarżącego aktualny stan władania na gruncie w zakresie granic władania oraz powierzchni działek ewidencyjnych odzwierciedlały w sposób prawidłowy mapy ewidencyjne, które obowiązywały do 1995 r., tj. do czasu wprowadzenia nowej ewidencji gruntów, natomiast aktualne mapy przedstawiają przebieg granic i powierzchnie działek niezgodnie z aktualnym stanem władania na gruncie. Sąd wskazał, że przepisy obowiązującego aktualnie rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie przewidują wprost prostowania błędnych wpisów w ewidencji, ponieważ posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji a nie jej prostowania. W pojęciu aktualizacji ewidencji mieści także usuwanie błędów lub pomyłek, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać a nie tworzyć (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 119/08, Lex nr 510298). Rozróżnić jednak należy sytuacje, w których zmiana błędnego wpisu w rejestrze może nastąpić w drodze sprostowania, co może dotyczyć wyłącznie błędów pisarskich, rachunkowych czy innych oczywistych omyłek (art. 113 § 1 kpa), od sytuacji wymagających wydania decyzji, kiedy to sprostowania wymagają omyłki i błędy istotne, czyli takie, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, czy ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (por. D. Felcenloben: "Kataster nieruchomości rejestrem publicznym" Wyd. Gall, Katowice, wydanie I. wrzesień 2009 r. , str. 91). W sytuacji, kiedy wpis w operacie ewidencji gruntów i budynków jest niezgodny z dokumentem źródłowym, organ rejestrowy powinien podjąć z urzędu lub na wniosek czynności zmierzające do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Wymaga to oczywiście uprzedniego zbadania i ustalenia rodzaju błędu (czy jest on istotny, czy nieistotny), oraz jego genezy.

- nie dokonano ustaleń, czy, a jeżeli tak to w jakim zakresie granice działek na aktualnych mapach odbiegają od granic na mapach sprzed modernizacji ewidencji, a jeżeli tak, to jaka jest przyczyna takiego stanu rzeczy. Nie ustaliły organy, czy aktualny przebieg granic na mapach ewidencyjnych jest zgodny z materiałami źródłowymi, czy też aktualne odzwierciedlenie zakresu stanu władania na gruncie wynika z ewentualnego błędu organu, który oczywiście byłby błędem istotnym. Żądając przedłożenia przez skarżącego stosownej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, organy powinny jednoznacznie i wyczerpująco ustalić, wyjaśnić i uzasadnić, że istniejące w zasobie materiały źródłowe nie dają podstaw do wprowadzenia w drodze aktualizacji żądanych zmian a aktualne mapy są zgodne z tymi materiałami, tym samym wykluczyć istnienie błędów lub pomyłek, których naprawienie nie wymagałoby przedkładania przez skarżącego dokumentacji, o której mowa w § 46 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia.

- z uzasadnienia decyzji powinno wynikać wyraźnie, że dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych stanowi kompletny materiał dowodowy, a tym samym materiał źródłowy, na podstawie którego sporządzono aktualnie obowiązujące mapy ewidencyjne, wszechstronnie oceniony i dający podstawę do uznania, że żądanie aktualizacji ewidencji przez skarżącego może być uwzględnione tylko po przedstawieniu stosownej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej a nie może być dokonane w drodze aktualizacji polegającej na wyeliminowaniu błędów czy pomyłek.

- prowadząc po raz kolejny postępowanie organy winny doprowadzić do dokładnego wyjaśnienia treści wniosku wszczynającego postępowanie. Dotychczasowe stanowisko organów, polegające na sprowadzeniu treści żądania wniosku wyłącznie do zwiększenia powierzchni działek jest sprzeczne z twierdzeniami skarżącego, z których wynika, że zmiana powierzchni nastąpiła wskutek błędnego przedstawienia granic działek. Oczywiste jest, że w przypadku, gdyby okazało się, że żądanie sprowadza się wyłącznie do skorygowania powierzchni działek, dopiero wówczas winny mieć organy na uwadze treść § 61 i 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454)

Pismami z dnia 24 października 2012 r. i z dnia 12 listopada 2012 r. Starosta wystąpił do wnioskodawcy o "sprecyzowanie żądania aktualizacji poprzez dokładne określenie jego treści co do poszczególnych działek ewidencyjnych, tj. jednoznaczne wskazanie zakresu danych ewidencyjnych działek nr [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], których przedmiotowa aktualizacja ma dotyczyć".

Pismem z dnia 5 listopada 2012 r. J. J. oświadczył, że konsekwentnie wnosi, aby jego nieruchomości gruntowe zostały przywrócone do stanu jaki ujawnia stary operat ewidencyjny, a w szczególności domaga się przywrócenia prawidłowego przebiegu granic jego działek na styku z działkami stanowiącymi drogi gminne.

Starosta decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...] orzekł o odmowie aktualizacji danych ewidencyjnych w części kartograficznej i opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu L, jednostka ewidencyjna J, przyjętego do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograflcznej w dniu 2 listopada 1994 r. za numerem [...] w zakresie granic ewidencyjnych oraz powierzchni działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził m.in., że odmienne technologie opracowania "starego" operatu ewidencyjnego z 1969 r. oraz odnowionego operatu ewidencyjnego mogły powodować nieznaczne rozbieżności w opisie granic i powierzchni przedmiotowych działek ewidencyjnych przedstawionych w operatach z 1969 r. i z 1994 r. Jednakże nie spowodowały żadnych zmian własnościowych na gruncie. W zakresie przedmiotowych działek ani do dnia założenia ewidencji gruntów z 1969 r., ani do jej odnowienia nie był wykonywany bezpośredni pomiar na gruncie, którego wyniki stanowiłyby wiarygodny materiał źródłowy w zakresie granic przedmiotowych działek ewidencyjnych. Nie można bez wykonania czynności ustalenia granic na gruncie za dowód w sprawie przyjąć samo twierdzenie skarżącego, że stan przedstawiony na gruncie jest zgodny z mapą ewidencji gruntów sprzed modernizacji. Dopiero sporządzona z czynności bezpośrednich na gruncie stosowna dokumentacja geodezyjno-kartograficzna stanowić może podstawę do ewentualnej aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie konfiguracji, a co za tym idzie również i powierzchni przedmiotowych działek. Wskazano, że istniejąca w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym urzędu dokumentacja źródłowa nie daje podstaw do aktualizacji operatu ewidencyjnego w przedmiocie granic, a co za tym idzie, również i powierzchni przedmiotowych działek ewidencyjnych.

Od powyższej decyzji złożył odwołanie J. J. zarzucając jej, że istotnym i bezprawnym zmianom uległy: konfiguracja, przebieg granicy i powierzchnia ww. działek pomiędzy stanem istniejącym przed wprowadzeniem modernizacji operatu ewidencyjnego a stanem po modernizacji, tj. obecnie ujawnionym na mapie ewidencyjnej zmodernizowanej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 25 lipca 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z [...] 2013 r. znak: [...] o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu L, jednostka ewidencyjna J.

Organ ustalił następujący stan faktyczny:

Z wnioskiem o pomiar kontrolny wystąpił w dniu 9 czerwca 2003 r. J. J. Do wniosku dołączył wykazy działek będących jego własnością, objętych księgą wieczystą nr [...], wykazanych w jednostce rejestrowej [...] obręb L, jednostka ewidencyjna J.

W związku z rozwiązaniem z dniem 5 stycznia 2004 r. porozumienia, na mocy którego Wójt Gminy J był organem prowadzącym operat ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej J, organem właściwym w zakresie prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków, jak i dalszego postępowania z wniosku J. J. stał się Starosta.

Starosta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] 2009 r. znak: [...] odmówił aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek ewidencyjnych zmodernizowanych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez F. J., działającego jako pełnomocnik J. J., od ww. decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...] odmówił aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie ww. przedmiotowych działek. Po rozpatrzeniu odwołania J. J. od ww. decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 136/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku zarzucił organom obu instancji między innymi:

- niewyjaśnienie co zdaniem organu oznacza, że określone działki ewidencyjne odpowiadają określonym działkom sprzed modernizacji, organy nie ustaliły jakie elementy opisu działek nie uległy zmianie;

- brak określenia przez skarżącego treści żądania co do poszczególnych działek;

- brak wyjaśnienia, czy niezłożenie podpisu przez F. J. na sporządzonym w toku prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów wykazie synchronizacyjnym miało znaczenie dla sposobu przedstawienia zmodernizowanych działek ewidencyjnych na obowiązującej mapie;

Sąd wskazał, że organy powinny ustalić, czy istniejące w zasobie materiały źródłowe nie dają podstaw do wprowadzenia w drodze aktualizacji żądanych zmian, a aktualnie mapy są zgodne z materiałami źródłowymi.

Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 22 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz na podstawie § 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 ustawy dane z ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych.

Ewidencję gruntów stosownie do art. 2 pkt 8 ww. ustawy - stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Powyższe informacje zawiera ewidencja gruntów i budynków, którą zgodnie z art. 22 ust. 1 ww. ustawy prowadzą starostowie. Zadaniem starosty jest więc utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Aktualizacja operatu ewidencyjnego zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 48 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia), o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę rozstrzygnięcia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją orzekającą o zmianie danych ewidencyjnych lub odmawiającą żądanej zmiany danych ewidencyjnych.

Wydanie w powyższej sprawie decyzji przez Starostę wskazuje, że jako tryb aktualizacji operatu ewidencyjnego, przyjął tryb postępowania administracyjnego. Takie stanowisko nakłada na organ obowiązek stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. oraz obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy.

W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta w pierwszej kolejności zwrócił się do J. J., zgodnie ze wskazaniem Sądu zawartym w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt: III SA/Kr 136/11 o określenie treści żądania co do poszczególnych działek.

Wnioskodawca sprecyzował swój wniosek podkreślając, że "Konsekwentnie wnoszę aby moje nieruchomości gruntowe zostały przywrócone do stanu jaki niekwestionowany przez nikogo istniał od zawsze tj. jaki ujawnia stary operat ewidencyjny" (pismo z dnia 5 listopada 2012 r.).

Stwierdzono zatem, że wniosek J. J. dotyczy aktualizacji odnowionego operatu ewidencji gruntów dla obrębu L, jednostka ewidencyjna J.

Organ wskazał, że w latach 1993-1994 Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne Spółka z o.o. w K, na zlecenie Urzędu Wojewódzkiego, wykonało odnowienie operatu ewidencji gruntów dla obrębu L, związane z opracowaniem mapy zasadniczej wsi L w skali 1:2000. Według informacji zamieszczonych w sprawozdaniu technicznym sporządzonym z wykonania przedmiotowego zlecenia, przy opracowaniu wykorzystano istniejące materiały geodezyjne:

- operat ewidencji gruntów (mapy ewidencyjne w skali 1:2880);

- operat mapy zasadniczej opracowanej metodą autogrametryczną w skali 1:2000, wykonanej w ramach zlecenia nr [...] przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne Spółka z o.o. w K;

- protokoły ustalenia stanu władania i nakładki ewidencyjne w skali 1:2000 z obliczeniem powierzchni działek;

- operaty zmian do ewidencji gruntów.

Organ wyjaśnił, że prace związane z odnowieniem operatu ewidencji gruntów dla obrębu L zostały wykonane zgodnie z obowiązującym wówczas Zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11 z 25 marca 1969 r., poz. 98), a dokładniej załącznikiem do niego zatytułowanym "Zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntów", którego Rozdział 4. "Odnowienie operatu ewidencji gruntów" Działu III "Prowadzenie ewidencji gruntów" zawierał uregulowania dotyczące odnowienia ewidencji gruntów. Zgodnie z przepisem § 92 ust. 3 ww. załącznika "Odnowienie operatu ewidencji gruntów następuje również w razie sporządzenia nowej mapy zasadniczej", a taka mapa właśnie została wówczas wykonana dla obrębu L.

Odnowiony operat ewidencji gruntów dla obrębu L, jednostka ewidencyjna J został przyjęty do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w dniu 2 listopada 1994 r. za numerem [...]. Operat odnowienia operatu ewidencji gruntów stał się obowiązujący na mocy obwieszczenia Wojewody z 25 października 1995 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...], poz. 129 i w całości zastąpił dotychczasową ewidencję gruntów.

Odnowiona mapa ewidencyjna w skali 1:2000 obrębu L stanowi nakładkę mapy zasadniczej w skali 1:2000, opracowanej metodą autogrametryczną. Metoda ta oparta została na źródłowych materiałach fotogrametrycznych, uzyskanych na podstawie wykonanych i przetworzonych zdjęć lotniczych. Na odnowionej mapie ewidencyjnej wykonano nową numerację działek ewidencyjnych. Opisu granic działek ewidencyjnych zmodernizowanych (odnowionych) dokonano za pomocą uzyskanych drogą digitalizacji współrzędnych punktów załamania granic. Pola powierzchni działek obliczono metodą analityczną w oparciu o ww. współrzędne i określono w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001. W skorowidzu obliczenia powierzchni działek zamieszczono wyrównane powierzchnie działek. Dokonano porównania odnowionego operatu ewidencji gruntów z uprzednio obowiązującą ewidencją gruntów, sporządzając protokoły synchronizacyjne. Protokoły te oraz mapy ewidencyjne w skali 1:2000 obrazowały stan władania, który okazywano stronom.

Również dane ewidencyjne działek ewidencyjnych zmodernizowanych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i nr [...], jednostka [...], obręb L, jednostka ewidencyjna J objętych niniejszym postępowaniem zostały określone w odnowionym operacie ewidencji gruntów w sposób opisany powyżej, co przedstawiono na wydrukach z programu EWmapa (karty nr 79 - 99 akt sprawy). Granice ewidencyjne przedmiotowych działek zostały przedstawione na arkuszach map ewidencyjnych w skali 1:2000 (karty nr 26 i nr 28). Wyrównane powierzchnie działek objętych niniejszym postępowaniem przedstawiają z kolei kopie skorowidza obliczenia powierzchni działek (karty nr 62 - 75 akt sprawy).

Wskazano, że w operacie pomiarowym z 1994 r. nr [...]:

1) w protokole ustalenia stanu władania T.XII, Lp. 807 wykazano J. J. s. K. i G. jako właściciela m.in. działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W kolumnie 7 protokołu wpisano odpowiadające ww. działkom ewidencyjnym działki ewidencyjne wg oznaczeń starej ewidencji. W kolumnie 12 zatytułowanej: "Nazwisko i imię osoby udzielającej wyjaśnień (czytelnie) 2. oraz jej podpis 3. Stopień pokrewieństwa z osobą wymienioną w Kol. 2" widnieje wpis: J. F. (brat), a pod nim podpis "J. F.";

2) w protokole ustalenia stanu władania T.VIII, Lp. 461 wykazano W.

K. i E. K. jako właścicieli m.in. działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...]. W kolumnie 7 wpisano odpowiadające ww. działkom ewidencyjnym działki ewidencyjne wg oznaczeń starej ewidencji;

3) w protokole ustalenia stanu władania T.XII, Lp. 816 wykazano A. M. i I. M. jako władających m.in. działką nr [...]. Protokół podpisała A. M. Działce ewidencyjnej nr [...] odpowiadają stare działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...].

Z kolei protokoły okazania stanu władania (wykaz synchronizacyjny) i mapa ewidencyjna sporządzona w ramach czynności odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków stanowiły dokumenty do okazania stronom stanu władania. Na stronach 121 do 123 ww. protokołu jest przedstawiony stan według istniejącej ewidencji gruntów (Kolumny 1, 2, 3, 4) oraz stanu według odnowionego operatu ewidencji gruntów (Kolumny 7, 8, 9, 10, 11, 12). Właścicielem działek ewidencyjnych według nowych oznaczeń jest J. J. s. K. i G. na podstawie księgi wieczystej nr [...] (działki ewidencyjne wymienione powyżej w punkcie 1).

W protokole stanu władania (wykaz synchronizacyjny) w kolumnie 13 zatytułowanej: "Przyjmuję bez zastrzeżeń do wiadomości okazaną powierzchnię kol. 10 w granicach określonych na mapie ewidencji gruntów (data i podpis). Ewentualne zastrzeżenia" widnieje wpis "J. F. brat" oraz nieczytelny podpis (str. 57-58 akt sprawy). W uzasadnieniu postanowienia z 9 stycznia 2001 r., sygn. akt: [...] Sąd Rejonowy stwierdził, że podpis ten został podrobiony. Jednakże wobec niewykrycia sprawców przestępstwa śledztwo zostało umorzone. Z uwagi na ustalenia dokonane przez Sąd należy uznać, że F. J. nie złożył przytoczonego wyżej oświadczenia w protokole okazania stanu władania. Okazany protokół nie zawiera żadnych adnotacji w powyższej sprawie.

W protokole okazania stanu władania (wykaz synchronizacyjny) obejmującym działki wymienione powyżej w punkcie 2 w kolumnie 13 widnieje adnotacja, że z okazanym stanem władania zapoznał się W. K. oraz podpis "K. W." (karta 54-55 akt sprawy).

Z kolei w protokole okazania stanu władania (wykaz synchronizacyjny) obejmującym m.in. działkę nr [...] widnieje adnotacja, że z okazanym stanem władania zapoznał się użytkownik S. H. W ww. protokole przy działce o starym oznaczeniu nr [...] w koi. 4 widnieje adnotacja: "J. J. s. K. i G." (karta 52-53 akt sprawy).

Organ wskazał, że przebieg granic zmodernizowanych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] został przedstawiony na mapie ewidencji gruntów w skali 1:2000, która powstała jako nakładka dla mapy zasadniczej w skali 1:2000 opracowanej metodą autogrametryczną wykorzystującą zdjęcia lotnicze. W związku z przyjętą technologią odnowienia ewidencji brak podpisu F. J. w protokole okazania stanu władania (synchronizacyjny) sporządzonym podczas prac modernizacyjnych nie miał wpływu na przedstawienie zmodernizowanych działek ewidencyjnych na mapie ewidencyjnej oraz w rejestrze gruntów.

Powyższe działki ewidencyjne zostały ujęte w jednostce rejestrowej [...], założonej w dniu 25 kwietnia 1994 r. i stanowią własność J. J. s. K. i .

Dla działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...] została założona jednostka rejestrowa [...] a jako właścicieli ujawniono: W. K. s. W. i E. oraz E. K., c. E., KW [...].

Dla działki ewidencyjnej nr [...] została założona jednostka rejestrowa [...] jako właścicieli ujawniono I. M. s. I. i M. oraz A. M., AWZ [...]. Jednak w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków uległy zmianie dane ewidencyjne działki nr [...]. Na podstawie dokumentacji sporządzonej przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjne i Kartograficzne działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1285 ha podzieliła się na działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1009 ha, [...] o pow. 0,0043 ha i [...] o pow. 0,0233 ha. Decyzja Wójta Gminy J z [...] 1997 r., znak: [...] zatwierdziła ww. podział działki nr [...]. Ww. podział miał na celu wyodrębnienie z działki ewidencyjnej zmodernizowanej nr [...] działki stanowiące przedmiot odrębnej własności. Działka [...] zgodnie z wykazem zmian odpowiada działce wg starej numeracji nr [...] będącej własnością J. J. s. K. i G., zgodnie z KW [...]. Obecnie działka nr [...] jest ujęta w jednostce rejestrowej nr [...].

Aktem notarialnym z dnia 21 grudnia 1995 r., Rep. A nr [...] J. J. w drodze umowy sprzedaży, nabył na własność działki ewidencyjne wg starych oznaczeń nr: [...], [...], [...], [...] i [...], które odpowiadają działkom ewidencyjnym zmodernizowanym nr: [...], [...], [...], [...], [...]. Ww. działki są ujawnione w jednostce rejestrowej [...] a jako właściciel jest ujawniony J. J. s. K. i G.

Działki ewidencyjne zmodernizowane objęte niniejszym postępowaniem zostały ujęte w jednostce rejestrowej [...] i stanowią własność J. J. s. K. i G. Powierzchnie działek zostały wpisane do rejestru gruntów na podstawie analitycznego obliczenia ich powierzchni. Zarówno powierzchnia, jak i przebieg granic przedmiotowych działek nie uległy zmianie od momentu ogłoszenia Wojewody w sprawie założenia ewidencji gruntów dla obrębu L.

Natomiast dział I księgi wieczystej nr [...] obejmuje oznaczenia nieruchomości wg nieobowiązującego operatu ewidencji gruntów, który zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej w sprawie ewidencji gruntów został zastąpiony odnowionym operatem ewidencji gruntów z dnia 2 listopada 1994 r. numer [...].

Odnowiony operat ewidencji gruntów dla obrębu L przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 listopada 1994 r. za numerem [...], jak również operat mapy zasadniczej w skali 1:2000 wsi L z dnia 2 listopada 1994 r. za numerem: [...], [...], [...] zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi wówczas: Zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11 z 25 marca 1969 r., poz. 98), którego załącznik - Zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntów - zawierał uregulowania dotyczące odnowienia ewidencji gruntów, oraz instrukcjami technicznymi dotyczącymi sporządzenia mapy zasadniczej.

Dokonując z kolei oceny możliwości aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków należy mieć na uwadze przepis § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Według § 36 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego i sądowego (rozgraniczeniowego, podziału nieruchomości, scaleniowego i wymiany gruntów, scalenia i podziału nieruchomości itd.). W razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie według zasad określonych w § 38 przywołanego rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego żądanie J. J. dotyczące przywrócenia przedmiotowych działek "w ten sposób aby zarówno konfiguracja jak i powierzchnia tychże działek zostały przywrócone do stanu pierwotnego, tj. takiego jaki istniał przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków wsi L" jest żądaniem, aby konfiguracja i powierzchnia przedmiotowych działek odpowiadały danym z operatu założenia ewidencji gruntów nr [...].

Uprzednio obowiązujący operat założenia ewidencji gruntów z ustaleniem stanu władania został sporządzony przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych i został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 listopada 1969 r. za numerem [...]. Podstawą do założenia ewidencji gruntów były mapy katastralne w skali 1:2000 b. gm. kat. L. Organ odwoławczy dokonał analizy możliwości wykorzystania ww. operatu do aktualizacji obowiązującego operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu L. Stwierdzono, że ze względu na niepełną dokumentację pomiarową, brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy granice działek ewidencyjnych według starych oznaczeń, przedstawione na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 zostały prawidłowo skartowane. Powierzchnie działek ewidencyjnych z operatu założenia ewidencji nr [...] zostały obliczone w sposób graficzny lub przyjęte według stanu ujawnionego w katastrze gruntowym. Podkreślono, że w odnowionym operacie ewidencji gruntów powierzchnie działek ewidencyjnych zostały obliczone analitycznie w oparciu o współrzędne punktów określających przebieg linii granicznych, a więc zgodnie z § 62 obecnie obowiązującego rozporządzenia.

Ponadto porównując mapy ewidencji gruntów i budynków w skali 1:2000 z mapami w skali 1:2000 w zakresie działek ewidencyjnych zmodernizowanych będących przedmiotem postępowania, nie stwierdzono rozbieżności w przebiegu granic działek ewidencyjnych zmodernizowanych w stosunku do odpowiadających im działek ewidencyjnych z założenia ewidencji gruntów (działki wg starych oznaczeń).

W państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym Starostwa Powiatowego nie odnaleziono dokumentacji, która stanowiłaby w myśl § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wiarygodną dokumentację geodezyjno-kartograficzną, mogącą stanowić podstawę aktualizacji działek ewidencyjnych zmodernizowanych objętych przedmiotowym postępowaniem.

Nadmieniono również, że dokumentacja geodezyjna wykonana w latach sześćdziesiątych, z uwagi na ówczesne technologie pomiarów geodezyjnych, wykorzystywany do nich sprzęt, a w rezultacie również uzyskiwane dokładności tych pomiarów, nie może aktualnie stanowić podstawy do dokonywania w oparciu o nią wprost zmian w obecnie obowiązującej ewidencji. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego aktualny stan w operacie ewidencyjnym w zakresie kwestionowanych przez J. J. działek wykazany jest prawidłowo, zgodnie z dokumentacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Wskazano, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowana rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów, przy czym chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OSK.355/09). W myśl bowiem art. 22 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne osoby zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Dokumenty takie nie zostały przez skarżącego dostarczone. J. J. nie przedłożył bowiem opracowania przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającego wykazy zmian gruntowych, z którego by wynikało, że granice i powierzchnie przedmiotowych działek są inne niż wykazane w obecnym operacie ewidencyjnym. Nie było w tej sytuacji danych do wprowadzenia ewentualnych zmian w operacie ewidencyjnym w zakresie granic i powierzchni przedmiotowych działek.

Reasumując stwierdzono, że okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ I instancji. Zatem Starosta nie naruszył podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W sprawie został zgromadzony niezbędny materiał dowodowy oraz zapewniono J. J. czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 lipca 2013 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. J. wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji.

Skarżący podniósł, że organ pominął fakt, że sąd karny stwierdził, że sfałszowanie jego podpisu pod wykazem synchronizacyjnym miało istotny wpływ na sposób przedstawienia przebiegu granic jego działek ma mapie modernizacyjnej. W ocenie skarżącego organ celowo pominął treść załączonego w aktach sprawy uzasadnienia Sądu Rejonowego z dnia 9 stycznia 2001 r., z którego jednoznacznie wynika, że podczas modernizacji dopuszczono się ogromnej liczby błędów geodezyjnych i nadużyć.

Za absurdalną skarżący uznał argumentację organu, wedle której dane obowiązujące w starej ewidencji tj. przed dokonaniem modernizacji są nierzetelne w zakresie przebiegu granic, konfiguracji i powierzchni poszczególnych działek, zaś dane wynikające z zmodernizowanego operatu są całkowicie prawidłowe i sporządzone profesjonalnie. Sposób podejścia organu do tej kwestii jest przyczyną odmiennych interpretacji zapisów geodezyjnych.

Podniesiono, że organ pierwszej instancji na podstawie błędnych danych wynikających ze zmodernizowanego operatu dokonał swojego rozstrzygnięcia, w żaden sposób nawet nie próbował porównywać je z danymi wynikającymi ze starego operatu, ani ze stanu faktycznych własności lub władania na gruncie. Jedynym punktem odniesienia jest obecna mapa ewidencyjna i dokumenty wytworzone podczas modernizacji operatu ewidencyjnego i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zdaniem skarżącego ujawniony na obecnej mapie ewidencyjnej przebieg działki nr [...] w stosunku do działki nr [...] jest nieprawidłowy. Podczas opracowania zmodernizowanego operatu ewidencyjnego poszerzono uprzednio istniejący pas drogi gminnej [...] kosztem działki o ok. 0,5 m.

Skarżący podniósł, że w przedmiotowym postępowaniu nie podjęto żadnych czynności geodezyjnych w terenie a jedynie oparto się na dokumentacji przyjętej do zasobu geodezyjnego. Skarżący przywołał wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., I OSK 1264/11 stwierdzający, że w przypadku postępowań aktualizacyjnych organ w sposób rygorystyczny powinien ocenić, czy przyjęta do zasobu geodezyjno-kartograficznego dokumentacja jest prawidłowa. Tymczasem Starosta nie podjął zweryfikowania dokumentacji przyjętej do geodezyjno-kartograficznego pod kątem jej przydatności do aktualizacji działek ewidencyjnych z góry zakładać jej rzetelność.

Podniesiono również, że organ odwoławczy w swej decyzji podał, że ze względu na niepełną dokumentację pomiarową, brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia czy granice działek ewidencyjnych według starych oznaczeń, przedstawione na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 zostały prawidłowo skartowane, co ma zdaniem skarżącego uwiarygodniać sfałszowany nowy operat ewidencyjny.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Stanowisko skarżącego zostało dodatkowo sprecyzowane w pismach procesowych z dnia 20 lutego 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz .1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2012 r., III SA/Kr 136/11, który zapadł w granicach niniejszej sprawy. Treść tego wyroku w znacznym stopniu determinuje stanowisko dotyczące istoty problemu w niniejszej sprawie, który zasadniczo sprowadza się do ustalenia wpływu, jaki na decyzję wydaną w postępowaniu dotyczącym aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków ma ustalenie przez organ prawidłowości sporządzenia operatu ewidencji gruntów i budynków, a także jaki jest zakres postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Należy podkreślić, że niewątpliwie w sprawach aktualizacji operatu ewidencyjnego mają zastosowanie przepisy § 44, § 45 i § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 584 z późn. zm.), zgodnie z którymi podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego stanowią opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, gdy skarżący kwestionuje przebieg granic należących do niego działek ewidencyjnych, konieczne jest uwzględnienie również § 36, § 37 i § 38 tego rozporządzenia. Według § 36 Rozporządzenia regułą jest, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w wymienionych postępowaniach sądowych i administracyjnych, kończących się wydaniem prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej. Wyjątkiem jest natomiast rozwiązanie przewidziane w § 37 i § 38 Rozporządzenia, dopuszczające, aby dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskiwać w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Stosownie do § 38 ust. 2 rozporządzenia, ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie. Dodać przy tym trzeba, że do zawiadomień o czynnościach ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych stosuje się przepisy art. 32 ust. 1-4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowiące m.in., że w wezwaniu należy poinformować strony o skutkach niestawiennictwa i że tylko nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron nie wstrzymuje czynności geodety, a w razie usprawiedliwionego niestawiennictwa strony, geodeta wstrzymuje czynności do czasu ustania przeszkody lub wyznaczenia pełnomocnika. O ile zatem ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych nie wynika z prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, to warunkiem skuteczności geodezyjnego ustalenia przebiegu granic na gruncie jest zachowanie szczególnych wymogów prawnych dotyczących tej czynności. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkuje to tym, że zarówno organy administracji, jak też sąd administracyjny powinny w odpowiednio rygorystyczny sposób ocenić czy przyjęta do zasobu geodezyjno-kartograficznego dokumentacja mogła stanowić podstawę do aktualizacji operatu (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., I OSK 1264/11).

Organy stanęły na stanowisku, że skoro odnowiona mapa ewidencyjna w skali 1:2000 obrębu L stanowi nakładkę mapy zasadniczej w skali 1:2000, opracowanej metodą autogrametryczną i oparta została na źródłowych materiałach fotogrametrycznych, uzyskanych na podstawie wykonanych i przetworzonych zdjęć lotniczych, a opisu granic działek ewidencyjnych zmodernizowanych (odnowionych) dokonano za pomocą uzyskanych drogą digitalizacji współrzędnych punktów załamania granic, ponadto dokonano porównania odnowionego operatu ewidencji gruntów z uprzednio obowiązującą ewidencją gruntów, sporządzając protokoły synchronizacyjne, które wraz z mapami ewidencyjnymi w skali 1:2000 obrazowały stan władania, który okazywano stronom, to tego rodzaju technologia sprawia, że brak podpisu F. J. w protokole okazania stanu władania (synchronizacyjnym) sporządzonym podczas prac modernizacyjnych nie miał wpływu na przedstawienie zmodernizowanych działek ewidencyjnych na mapie ewidencyjnej oraz w rejestrze gruntów.

Powyższego stwierdzenia nie można ocenić jako wyrazu prawidłowego podsumowania zrealizowania wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2012 r., III SA/Kr 136/11. Sąd analizując Zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969 r. Nr 11, poz. 98) jako podstawę prawną przeprowadzonej w latach 1992-1995 r. modernizacji operatu ewidencji zwrócił uwagę na treść § 37 tego zarządzenia i wskazał, że oceny wymaga, jakie znaczenie dla żądania skarżącego w postępowaniu wszczętym wnioskiem z 2003 r. ma fakt umorzenia śledztwa w sprawie podrobienia podpisu skarżącego w protokole synchronizacyjnym sporządzonym w toku czynności zmierzających do wprowadzenia nowej ewidencji. Sąd jednoznacznie podkreślił, że "niewątpliwie stwierdzić należy, że skoro skarżący nie brał udziału w sporządzaniu protokołu ustalenia stanu władania, o czym świadczy fakt podrobienia jego podpisu na protokole, to fakt ten mógł mieć wpływ na sposób przedstawienia przedmiotowych działek na mapie sporządzonej w następstwie czynności mających miejsce w latach 1992-1995".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., II GSK 2101/11, LEX nr 1277944). Artykuł 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych wcześniej w orzeczeniu. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I GSK 1591/11, LEX nr 1339558; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013 r., II SA/Ol 1350/12, LEX nr 1316805; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1865/11, LEX nr 1293568). Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., I OSK 2468/12, LEX nr 1333866).

Zaskarżona decyzja zapadła w niezmienionym – w stosunku do uwzględnionego przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., III SA/Kr 136/11 – stanie prawnym i faktycznym, a zatem wskazane w tym wyroku wskazania co dalszego postępowania były dla organu wiążące. Należy raz jeszcze podkreślić, że skoro z treści § 37 cytowanego wyżej Zarządzenia wynika, że ustalenie stanu władania następuje na podstawie dokumentów przedstawionych przez strony lub na podstawie dokumentów znajdujących się w posiadaniu właściwego organu, przy czym z przeprowadzanych czynności należy sporządzić protokół ustalenia stanu władania, a w razie niemożności dokonania ustalenia stanu władania w powyższy sposób przyjmuje się do protokołu oświadczenie strony, potwierdzone przez przedstawicieli wsi, osiedla, miasta, biorących udział przy sporządzaniu protokołu ustalenia stanu władania i znających miejscowe stosunki, to w sytuacji gdy operat ewidencyjny był sporządzony na podstawie przepisów Zarządzenia, a nieprawidłowości w tym zakresie potwierdza postanowienie Sąd Rejonowego z dnia 9 stycznia 2001 r., sygn. akt: [...], organy obowiązane były wykazać i szczegółowo uzasadnić, że niekwestionowana wadliwość postępowania w tym zakresie nie miała wpływu na sposób przedstawienia przedmiotowych działek na mapie sporządzonej w następstwie czynności mających miejsce w latach 1992-1995. Tym bardziej w sytuacji, gdy Sąd stwierdza, że fakt niebrania udziału skarżącego w sporządzaniu protokołu ustalenia stanu władania mógł mieć wpływ na sposób przedstawienia tych działek na mapie, poprzestanie na konstatacji, że nowoczesna technologia sporządzania operatu w istocie wyklucza wpływ braku podpisu F. J. w protokole okazania stanu władania sporządzonym podczas prac modernizacyjnych na przedstawienie zmodernizowanych działek ewidencyjnych na mapie ewidencyjnej oraz w rejestrze gruntów, jest niewystarczające.

Konsekwencją tego uchybienia, zwłaszcza po wyjaśnieniu przez organy treści wniosku wszczynającego postępowanie i ustaleniu, że żądanie skarżącego koncentruje się na kwestii prawidłowości przebiegu granic jego działek, jest przedwczesne przyjęcie, że wpisy w operacie ewidencji gruntów i budynków z 1994 kwestionowane przez skarżącego są prawidłowe, a w konsekwencji również przedwczesne jest przyjęcie na tym etapie postępowania, że brak podstaw do aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu L, jednostka ewidencyjna J.

Należy zatem stwierdzić, że niewykonanie przez organy jednej z istotnych wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2012 r., III SA/Kr 136/11 w kontekście całokształtu okoliczności sprawy jest uchybieniem, które bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia i w tym zakresie zarzuty skarżącego zawarte w skardze z dnia 10 sierpnia 2013 r. okazały się uzasadnione. W konsekwencji powyższego uchybienia organy obydwu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności przez co naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowały treść wydanych w sprawie decyzji, które na tym etapie postępowania należy ocenić jako dowolne i przedwczesne.

Należy również podzielić stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn.. akt: III SA/Kr 279/13, zgodnie z którym skoro organy administracji uznały, że wniosek skarżącego powinien być rozpatrzony w postępowaniu administracyjnym, to przy rozpatrzeniu wniosku skarżącego należy uwzględnić obowiązujące w tym zakresie przepisy k.p.a., w tym reguły dotyczące rozkładu ciężaru dowodu. Ma przy tym znaczenie, że błędy wytknięte przez skarżącego dotyczące opracowania odnowionego operatu ewidencyjnego polegające m.in. na podnoszonym w sprawie i niekwestionowanym przez organy podrobieniu podpisów na protokole synchronizacyjnym, nie zostały wywołane przez skarżącego, a mimo to odnowiony operat ewidencji został przyjęty do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej. W takiej sytuacji przerzucanie na stronę postępowania administracyjnego skutków błędów i naruszeń przy odnowieniu ewidencji gruntów oraz naruszeń przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w administracyjnym toku instancji bez zasygnalizowania ponadto stronie, że do niej należy przedłożenie odpowiedniej dokumentacji rażąco narusza zasadę zaufania wyrażoną w treści art. 8 k.p.a. W sytuacji, gdy ewidencja gruntów ma odzwierciedlać aktualny stan prawny, a nie go tworzyć, to niedopuszczalnym jest akceptowanie sytuacji, w której organ ewidencję prowadzący przyjmuje, że odmienne technologie opracowania operatu ewidencyjnego z 1969 r. oraz odnowionego operatu ewidencyjnego mogły powodować nieznaczne rozbieżności w opisie granic przedmiotowych działek ewidencyjnych przedstawionych w tych operatach, jakim jest konfiguracja i powierzchnia, bez podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia czy takie rozbieżności faktycznie zaistniały przy właściwym zastosowaniu środków i zasad przewidzianych w k.p.a., do których stosowania organ ewidencyjny się odwołuje.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą orzeczeń organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie orzeczeń organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy winny zrealizować wszystkie dotąd nie wykonane wskazania zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2012 r., III SA/Kr 136/11, uwzględniając również powyższe uwagi, a podjęte rozstrzygnięcie szczegółowo uzasadnić zwłaszcza w zakresie objętym zarzutami konsekwentnie podnoszonymi przez skarżącego w toku dotychczasowego postępowania.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonalności zaskarżonego orzeczenia (art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) z uwagi na to, że zaskarżone orzeczenie, jako decyzja odmowna, nie podlega wykonaniu.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 225 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 19892 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.), określając ich wysokość na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).