Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 461/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi M. P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Prezydent [...] W., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku M. P. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta [...] W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej segment "E", na działce ew. nr [...] z obrębu [... , przy ul. [...] w W. w Dzielnicy [...] - odmówił uchylenia decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 19 kwietnia 2019 r. M. P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 147 Kpa, złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. - z uwagi na brak udziału jako strony w postępowaniu bez własnej winy.

Na podstawie posiadanych dokumentów Prezydent [...] W. ustalił, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z zachowaniem terminu wskazanego w art. 148 Kpa i postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją własną Nr [...].

Pismem z dnia 5 września 2019 r. Prezydent [...] W. wezwał M. P. do złożenia wyjaśnień, poprzez określenie i sprecyzowanie interesu prawnego lub obowiązku - w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - dającego legitymację do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony.

W dniu 30 września 2019 r. wpłynęło pismo, w którym jako źródło interesu prawnego M. P. w postępowaniu w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę wskazano art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, art. 140, art. 144 i art. 23 Kodeksu cywilnego. Ponadto w piśmie odniesiono się do wpływu całej zabudowy szeregowej realizowanej przez inwestorów na działce ew. nr 8/1, zarzucając, że wyższe kondygnacje znajdują się tuż przy ogrodzeniu posesji, przesłaniając widok i dostęp do nasłonecznienia. Okna wyższych kondygnacji budynków, podobnie jak balkony, zostały zwrócone na ogród nieruchomości sąsiadującej, umożliwiając osobom przebywającym wewnątrz pełny i nieskrępowany widok na całą działkę M. P. włącznie z jej domem oraz budynkami gospodarczymi. W wyniku powyższej inwestycji M. P. nie będzie mogła korzystać z ogrodu w sposób zapewniający jej spokój i prywatność, gdyż jej sąsiedzi w sposób nieskrępowany będą mieli wgląd w jej codzienne funkcjonowanie. Część jej nieruchomości stanie się zatem pustym placem, z którego nie będzie można korzystać w zamierzony sposób. Okoliczności te powodują obniżenie wartości nieruchomości należącej do wnioskującej.

Organ wskazał, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę o przymiocie strony stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będący uregulowaniem szczególnym do art. 28 Kpa. Zgodnie z jego treścią, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zawiera definicję "obszaru oddziaływania obiektu", zgodnie z którą przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Odrębnymi przepisami, o których stanowi powyższa norma, mogą być przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy ustawy - Prawo wodne, przepisy ochrony środowiska, przepisy z zagospodarowania przestrzennego, a także przepisy regulujące ochronę prawa własności zawarte w Kodeksie cywilnym.

Organ podniósł, że zgodnie z informacją o obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamieszczoną w projekcie budowlanym, obszar ten obejmuje działkę inwestorów, tj. działkę ew. nr [...] z obrębu [...] oraz sąsiednią działkę ew. nr [...] - ze względu na usytuowanie planowanej zabudowy bezpośrednio przy granicy z tą działką. Inwestorzy uzyskali zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, umożliwiające usytuowanie budynku w granicy z działką ew. nr [...], w drodze postanowienia Prezydenta [...] W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., wydanego w oparciu o upoważnienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 10 grudnia 2018 r.

Prezydent [...] W. uznał, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, jako obejmujący działki ew. nr [...] i [...], został określony prawidłowo.

Odnośnie zarzutu M. P. dotyczącego naruszenia na jej szkodę przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, organ zwrócił uwagę, że określona w tym przepisie potrzeba uwzględnienia interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi i wymaga wyważenia interesów inwestora właścicieli działek sąsiednich oraz uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości. Organ stwierdził, że M. P. może racjonalnie zagospodarować swoją nieruchomość zgodnie z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak uczynił to inwestor. Zgodnie z ustaleniami planu obie działki leżą na terenie MN - tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z usługami, z dopuszczeniem budownictwa mieszkaniowego szeregowego oraz małych domów mieszkalnych. Inwestycja realizowana na działce ew. nr [...] nie uniemożliwia ani nie ogranicza praw wnioskodawczyni w zagospodarowaniu swojej nieruchomości, wynikających z ustaleń planu miejscowego.

Zdaniem organu wnioskodawczyni nie precyzuje, w jaki konkretnie sposób realizacja spornego segmentu E miałaby zakłócać czy wręcz uniemożliwiać swobodne korzystanie z jej nieruchomości, albowiem kieruje swoje zarzuty ogólnie do całej inwestycji na działce ew. [...], obejmującej również pozostałe segmenty zabudowy, objęte odrębnym pozwoleniem na budowę. Organ zauważył przy tym, że segment E jest segmentem skrajnym planowanej zabudowy szeregowej i jednocześnie najbardziej oddalonym od północno-zachodniej granicy działki wnioskodawczyni (odległość ta wynosi 8,0 m). Zarzuty M. P., że nie będzie mogła korzystać z ogrodu w sposób zapewniający jej spokój i prywatność z powodu wglądu sąsiadów na całą działkę oraz, że część działki będzie zacieniana nie znajdują poparcia w żadnych przepisach prawa materialnego, które mogłyby stanowić podstawę do objęcia jej działki obszarem oddziaływania, jak również nie stanowią o naruszeniu powołanych przepisów Konstytucji i Kodeksu cywilnego.

Organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016 r. II OSK 246/16, wskazał, że “samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa".

Organ administracji architektoniczno-budowlanej podkreślił, że jeżeli przepisy prawa zezwalają właścicielowi na określony sposób korzystania z nieruchomości, to właściciele innych nieruchomości nie mogą, powołując się na własne prawo własności, dążyć do ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości danego właściciela, chyba że granice korzystania z nieruchomości wyznaczone przez prawo zostały naruszone, co w omawianym przypadku nie miało miejsca.

Prezydent [...] W. stwierdził, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, przedmiotowa inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu tej działki w sposób zgodny z przepisami prawa. Zdaniem organu M. P. nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem przez Prezydenta [...] W. decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., należało zatem odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania M. P., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] W. Nr [...] z dnia [...] października 2019 r.

Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że M. P. nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r.

Organ odwoławczy wskazał, że to na wnioskodawczy ciąży ciężar wykazania, iż posiada on własny indywidualny interes do bycia stroną w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 4 Kpa, a interes ten musi opierać się na wykazaniu przepisu prawa, który powoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że nie może dojść do sytuacji, w której interes osób trzecich będzie najważniejszym i jedynym kryterium, jakie bierze się pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Respektowanie uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiane jako przedkładanie interesów tych osób nad interesy inwestorów, lecz muszą one być stosownie wyważone. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może bowiem prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami techniczno- budowlanymi. Organ zwrócił również uwagę na art. 4 Prawa budowlanego, w którym została sformułowana zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami obowiązującego prawa.

Organ wskazał, że zasada poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich ma charakter zasady ogólnej prawa budowlanego, przy czym poszanowaniu podlegają jedynie uzasadnione interesy osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r. sygn. II OSK 2092/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r., IV SA/Po 183/13). Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być zatem interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (wyrok WSA w Olsztynie z 7 września 2010 r., II SA/Ol 597/2010). Interesy te muszą znajdować swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne normy (wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r., II OSK 643/05, wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., II OSK 182/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2015 r., II SA/Rz 212/15).

Wojewoda [...] stwierdził, że działka należąca do odwołującej się nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7 - 17.00), oraz § 13 (przesłanianie) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a powyższe potwierdzają analizy załączone do projektu budowlanego. Nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się także w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 19 ww. rozporządzenia (dotyczący usytuowania miejsc postojowych), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi). Realizacja spornej inwestycji nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i inne rozporządzenia) mieszkania wnioskodawcy.

Organ wskazał ponadto, że przepis art. 23 oraz art. 140 ustawy Kodeks cywilny może być podstawą do wykazania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, jednak tylko wtedy, gdy ograniczenie w prawie własności jest oczywiste i zostało wykazane w postępowaniu dowodowym, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 144 Kodeksu cywilnego zawiera zakaz dokonywania tzw. "immisji pośrednich" z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Organ podniósł, iż sporna inwestycja została zrealizowana wyłącznie w granicach należącej do inwestora nieruchomości. Prawo do zagospodarowania tej nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem należy do właściciela i wynika właśnie z art. 140 Kodeksu cywilnego. Inne osoby, w szczególności właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą decydować, w jaki sposób inwestor będzie korzystać ze swojej nieruchomości, o ile ten sposób korzystania nie oddziaływuje na ich prawa i nie narusza ani nie ogranicza tych praw (wyrok NSA z dnia 15 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1082/05).

Odnosząc się do zarzutu braku możliwości korzystania z ogrodu w sposób zapewniający spokój i prywatność skarżącej w związku z planowaną inwestycją organ wyjaśnił, iż niniejsza kwestia uciążliwości i obniżenia komfortu życia związanego z inwestycją zaliczana jest do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi jedynie określone roszczenia cywilnoprawne. Przedstawione utrudnienie dotyczy jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżącej, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Również spadek wartości nieruchomości na skutek zrealizowania planowanej inwestycji nie ma żadnego związku z interesem prawnym w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Żaden przepis Prawa budowlanego nie uzależnia wydania pozwolenia na realizację budynku od tego, by budynek znajdujący się na sąsiedniej działce nie zmniejszył swej wartości.

Zdaniem organu analiza materiału dowodowego sprawy prowadzi do wniosku, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu pierwszej instancji, zasadnym jest zatem utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] W. Nr [...] z dnia [...] października 2019 r., odmawiającej uchylenia decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej segment "E", na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w W.

M. P. złożyła skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w sprawie, podczas gdy skarżąca jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie,

- art. 140 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ograniczenie w prawie własności nie jest oczywiste i nie zostało wykazane w postępowaniu dowodowym, w sytuacji, gdy inwestycja w znaczący sposób ogranicza skarżącej korzystanie z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, zakłócając korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych;

- art. 23 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że nie doszło do jego naruszenia w stopniu wpływającym na ocenę przymiotu strony w postępowaniu, w sytuacji, gdy inwestycja narusza dobra osobiste skarżącej, w tym w stopniu znacznym jej prawo do prywatności i wypoczynku;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

- art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 Kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym uniemożliwienie skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

- art. 7 i 8 Kpa w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, w szczególności poprzez pominięcie faktu, iż ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu;

- zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej, co stanowiło naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony.

Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK1905/17, w którym przyjęto, że: "Do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości".

Skarżąca podniosła, że przy ustalaniu zakresu przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należy uwzględnić cały system przepisów powszechnie obowiązujących, które przesądzają o wpływie budowy obiektu na zabudowę nieruchomości sąsiedniej, przy czym nie można również pominąć przepisów prawa cywilnego, regulujących granice ochrony prawa własności przed ingerencją innych podmiotów. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może zatem wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumieć należy również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

W skardze wskazano, że wznoszone przez inwestorów budynki ulokowane zostały bezpośrednio przy granicy nieruchomości należącej do M. P., wyższe kondygnacje znajdują się tuż przy ogrodzeniu posesji, przesłaniając widok. Okna wyższych kondygnacji budynków, podobnie jak balkony, zostały zwrócone na ogród nieruchomości sąsiadującej umożliwiając osobom przebywającym wewnątrz pełny i nieskrępowany widok na całą działkę M. P. włącznie z jej domem oraz budynkami gospodarczymi. W wyniku powyższej inwestycji M. P. nie będzie mogła korzystać z ogrodu w sposób zapewniający jej spokój i prywatność, gdyż jej sąsiedzi w sposób nieskrępowany będą mieli wgląd w jej codzienne funkcjonowanie. Ta część jej nieruchomości stanie się zatem pustym placem, z którego nie będzie można korzystać w zamierzony sposób. Ulokowanie kilkukondygnacyjnej inwestycji wznoszonej przy granicy działki rzutować będzie także na atrakcyjność nieruchomości należącej do skarżącej pociągając za sobą obniżenie jej wartości. Nie sposób uznać, aby naruszenia te mogły stanowić podstawę wyłącznie roszczeń cywilnych. Tymczasem organ II instancji błędnie uznał, że zwiększone immisje pośrednie mają wyłącznie charakter cywilnoprawny i pozostają bez wpływu na ocenę przymiotu strony w niniejszej sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że dla oceny przymiotu strony nie jest istotne, czy inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz czy w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Definicja "obszaru oddziaływania obiektu" abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca podniosła, że ocena wpływu inwestycji na otoczenie nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. W pojęciu "oddziaływania obiektu" mieści się również naruszenie zasad ochrony środowiska przez emisję zanieczyszczeń i przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu i spalin na tereny sąsiednich nieruchomości. Organ winien wziąć pod uwagę więc nie tylko zachowanie warunków technicznych, ale również wszelkiego rodzaju oddziaływania, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie, a postępowanie dowodowe pozostaje niewystarczające do wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia 18 października 2019 r., odmawiającą - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa - uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta [...] W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej segment "E", na działce ew. nr [...] z obrębu [...] , przy ul. [...] w W. w Dzielnicy [...].

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 Kpa, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta, gdy po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia organ ustali, iż nie zaistniały określone w Kodeksie podstawy wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie M. P. jako podstawę prawną wniosku o wznowienie postępowania wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organów, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nie zaistniała zatem powołana przez nią podstawa wznowienia postępowania.

W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przymiot strony podlega ocenie w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyjaśnienie pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" zawiera art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez ten obszar należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie indywidualnych cech obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia zagospodarowania tego terenu. Przyjmuje się, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa (przepisy z zakresu materialnego prawa administracyjnego) wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą m.in.: przepisy techniczno-budowlane, przeciwpożarowe, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, przepisy prawa miejscowego.

Wyjaśnienia wymaga, iż w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy samo przekonanie właściciela danej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, M. P. wnosząca o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta [...] W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej segment "E", na działce ew. nr [...] z obrębu [...] , przy ul. [...] w W., jest właścicielką działki nr ew. [...], która graniczy z działką inwestycyjną nr [...].

Z samego faktu sąsiedztwa z nieruchomością objętą daną inwestycją nie wynika jednak automatycznie przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Kluczową kwestią dla wyjaśnienia, czy właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje przymiot strony, jest ustalenie, czy istnieją konkretne normy prawa, które mogą stanowić źródło ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu jego działki, spowodowanych realizacją kwestionowanej inwestycji. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, a co za tym idzie ustalenie kręgu stron postępowania, następuje z uwzględnieniem indywidualnych cech obiektu, jego funkcji, konstrukcji i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.

M. P. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2019 r., brak jest bowiem przepisów odrębnych, które ze względu na lokalizację spornego przedsięwzięcia wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia prawne w zagospodarowaniu działki nr 14 należącej do skarżącej.

Warto w tym miejscu zauważyć, że w skardze M. P. podnosi, że wznoszona przez M. S. i A. S. kilkukondygnacyjna inwestycja (obejmująca pięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej) ulokowana została bezpośrednio przy granicy należącej do niej nieruchomości, wyższe kondygnacje znajdują się tuż przy ogrodzeniu posesji, przesłaniając widok. Twierdzenia te nie znajdują jednak żadnego oparcia w materiale dowodowym, w przedłożonej dokumentacji projektowej. Segment “E" jest segmentem skrajnym planowanej zabudowy szeregowej, najbardziej oddalonym od granicy działki wnioskodawczyni (odległość ta wynosi 8,0 m). Również pozostałe segmenty zabudowy, objęte odrębnym pozwoleniem na budowę, nie zostały zlokalizowane przy granicy działki nr [...].

Działka nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym w oparciu o § 12 (dopuszczalne odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 23 (odległość miejsc do gromadzenia odpadów od okien i drzwi do budynków oraz od sąsiedniej działki) § 19 (odległość miejsc postojowych od okien budynków oraz od granicy działki budowlanej). Mając na uwadze wskazane usytuowanie projektowanego budynku, jak również jego wysokość (10,78 m), podstawy interesu prawnego skarżącej nie można poszukiwać również w § 13 (przesłanianie obiektów), czy też w § 57 i § 60 (nasłonecznienie pomieszczeń) rozporządzenia. Dokumentacja projektowa zakłada odprowadzanie wód opadowych na teren nieruchomości inwestora (§ 29 ww. rozporządzenia). Realizacja inwestycji nie pozbawi ww. nieruchomości dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia).

Argumentacja skargi koncentruje się na wykazywaniu, że realizacja spornej inwestycji ograniczy swobodę korzystania z nieruchomości skarżącej, bowiem okna wyższych kondygnacji, podobnie jak balkony, zostały zwrócone na ogród umożliwiając sąsiadom pełny i nieskrępowany widok na całą działkę M. P. włącznie z jej domem i budynkami gospodarczymi oraz wgląd w jej codzienne funkcjonowanie. Tego rodzaju okoliczności nie powodują jednak, że nieruchomość sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Samo obniżenie dotychczasowego komfortu zamieszkiwania na skutek realizacji inwestycji na sąsiedniej nieruchomości nie może stanowić źródła interesu prawnego skarżącej, skoro planowana inwestycja zachowuje odległości wynikające z § 12 ww. rozporządzenia i nie powoduje zagrożenia naruszenia norm dotyczących minimalnego nasłonecznienia.

Okoliczność, iż na danej nieruchomości odczuwalne będą skutki funkcjonowania inwestycji, nie oznacza jeszcze, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Obszar oddziaływania to nie jest teren, w którym da się odczuć niedogodności czy uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Realizacja większości obiektów budowlanych wiąże się z różnego rodzaju uciążliwościami dla nieruchomości sąsiednich, jednak nie świadczy to automatycznie o interesie prawnym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ogólnie rozumiane "uciążliwości i ograniczenia" nie stanowią podstawy do uznania, że mamy do czynienia z wystąpieniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki położonej w otoczeniu inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepis ten nie upoważnia do posługiwania się kategoriami ogólnymi, lecz wymaga wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 kwietnia 2009 r. II OSK 12/08, z 18 stycznia 2011 r. II OSK 338/10, z 20 października 2016 r. II OSK 246/16, z 24 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2620/14). M. P. takiego przepisu i takich ograniczeń nie wskazała.

Wobec wywodzenia przez skarżącą interesu prawnego z art. 144 Kodeksu cywilnego, przewidującego ochronę przed takimi działaniami właścicieli nieruchomości, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, zauważyć trzeba, że w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę kwestia immisji może być uwzględniana, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1537/17, wyrok WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Po 682/11). Takiej regulacji podlega np. ochrona przed hałasem czy przed emisją zanieczyszczeń. Przepisy dotyczące tych kwestii, w tym ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku) mogłyby ewentualnie stanowić podstawę interesu prawnego skarżącej, gdyby projektowany obiekt budowlany mógł być źródłem ponadnormatywnego hałasu czy zanieczyszczeń. Mając na uwadze charakterystykę zatwierdzonego przedsięwzięcia, sposób użytkowania (budynek mieszkalny jednorodzinny) nie sposób łączyć z nim zagrożenia wynikającego z emisji zanieczyszczeń bądź spalin czy też zagrożenia dla zachowania norm akustycznych.

Podkreślić również należy, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu nie może opierać się tylko na przepisach prawa cywilnego, dotyczących ochrony prawa własności, w szczególności art. 144 Kodeksu cywilnego. Przekroczenie dopuszczalnych granic tzw. immisji pośrednich, a więc oddziaływania z jednej nieruchomości, na której będzie realizowana inwestycja, na inną nieruchomość, ponad przeciętną miarę może uzasadniać wystąpienie z powództwem przed sądem powszechnym.

Zamierzonego skutku nie mogło odnieść również wywodzenie przez skarżącą interesu prawnego z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przewidującego, że obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Interesy te muszą znajdować swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Jeżeli inwestycja nie wykazuje żadnej sprzeczności z przepisami prawa, w szczególności z ustawą Prawo budowlane i przepisami techniczno-budowlanymi, to spowodowane realizacją inwestycji faktyczne dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może być rozumiana w sposób absolutny i nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, będą decydowali o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, czy rodzaju obiektu budowlanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 672/05, z 24 września 2015 r. sygn. akt II OSK 182/14, z 25 lutego 2020 r. sygn. II OSK 1010/18).

W ocenie Sądu stwierdzić wobec tego trzeba, że pomimo iż należąca do M. P. działka nr [...] bezpośrednio graniczy z terenem, na którym zaplanowano sporną inwestycję, to jednak obszar jej oddziaływania nie obejmuje działki skarżącej. Sporne przedsięwzięcie nie narusza prawa własności skarżącej, nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działki.

Zasadnie zatem organy uznały, że M. P. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2019 r. Nie zaistniała zatem powołana przez skarżącą przyczyna wznowienia, co skutkować musiało wydaniem na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej.

Mając powyższe okoliczności na uwadze uznać należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.