Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 417/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Teza: Nie może zostać ocenione jako niewadliwe i zgodne z zasadami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.)  - wyznaczenie stronie terminu oczywiście nierealnego do dotrzymania i następnie wyciągnięcie negatywnych dla strony konsekwencji procesowych.

TEZY

Nie może zostać ocenione jako niewadliwe i zgodne z zasadami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.)  - wyznaczenie stronie terminu oczywiście nierealnego do dotrzymania i następnie wyciągnięcie negatywnych dla strony konsekwencji procesowych.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy J. K. z dnia [...] stycznia 2017 roku numer [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy J. odmówił B. D. i P. G. "D." Spółce z o.o. w B. (dalej: Spółka) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym J., gmina J. W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 w związku z art. 52 ust. 1, art. 54, art. 56 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz.778 ze zm.), dalej: ustawa planistyczna oraz § 3 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ), dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Organ pierwszej instancji wskazał, że z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wystąpił pierwotnie wyłącznie B. D. jako pełnomocnik ww. Spółki. W sprawie ustalono, że ten sam wnioskodawca tego samego dnia złożył wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych o bardzo podobnych parametrach, lecz różnych formach architektonicznych (zabudowa wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa): po cztery wnioski na każdą z dziesięciu działek o nr [...] położonych w obrębie J. i stanowiących zwarty obszar, które to działki powstały w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni ok. 7,5 ha. Powierzchnia każdej z wydzielonych działek przekracza 3000 m2. Wnioski zostały zarejestrowane pod sygnaturami [...] i wszystkie dotyczą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przewidzianej do realizacji na dziesięciu działkach stanowiących grunty rolne w zwartym obszarze o pow. powyżej 3 ha.

Organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na treść § 3 ust. 1 pkt 53 b oraz treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.) - w dniu [...] października 2016 r. wezwano wnioskodawcę do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na wezwanie wpłynęło do organu pierwszej instancji szereg pism (w dniach [...] listopada 2016 r. oraz [...] grudnia 2016 r.), w których m.in. wezwano organ do "bezwzględnego wykonania czynności nakazanych prawem w sprawach [...] r." oraz do "bezwzględnego uwzględnienia dwóch wnioskodawców: B. D. jako osoby fizycznej i P. G. "D." Sp. z o.o., występujących pod wspólnym adresem", którą to prośbę organ uwzględnił prowadząc od tego momentu postępowanie jako zainicjowane przez dwóch wnioskodawców. W dniu [...] grudnia 2016 r. wnioskodawca przedłożył pismo zatytułowane "Preambuła", w którym zakwestionował zasadność wezwania do przedłożenia decyzji środowiskowej. W międzyczasie, w dniu [...] listopada 2016 r. został pouczony o prawnym obowiązku uzyskiwania decyzji środowiskowych przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy oraz o tym, że brak decyzji środowiskowej nie jest brakiem formalnym, ale prowadzi do nieuwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił również wnioskodawcy na czym polega uzgodnienie (art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: K.p.a.) projektu decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 ustawy planistycznej). Wskazał, że w sytuacji, gdy występuje tożsamość organu wydającego decyzję i organu uzgadniającego, organ ten nie może współdziałać sam ze sobą i powinien wydać decyzję kończącą postępowanie, bez konieczności poprzedzenia jej wyrażeniem swojej własnej opinii. Uregulowano to m.in. w art. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa środowiskowa), zgodnie z którym organ korzysta ze zwolnienia z wymogu uzyskania opinii lub uzgodnienia, jeżeli jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Przy decyzjach o warunkach zabudowy organ prowadzący postępowanie obowiązany jest, zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy planistycznej, uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy z wymaganymi prawem organami. Oznacza to, że ma obowiązek wystąpienia do wymienionych organów o uzgodnienie, bo sam takich kompetencji nie posiada. Podobna sytuacja odnosi się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wydający taką decyzję (Wójt Gminy) obowiązany jest w oparciu o art. 64 ust. 1, w powiązaniu z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, zasięgnąć opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Oznacza to, że organ pierwszej instancji wydający decyzję środowiskową obowiązany jest do ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przy uwzględnieniu stanowiska organów opiniujących.

Końcowo organ pierwszej instancji wskazał, że decyzję o warunkach zabudowy można wydać jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy planistycznej, tj. gdy występuje: kontynuacja funkcji oraz cech zabudowy istniejącej, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Jak wskazał organ pierwszej instancji, brak spełnienia któregokolwiek z tych warunków wyklucza możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, m.in. organ uznał, że inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, a wnioskodawca nie przedłożył ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wójt wskazał też, że w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż planowane parametry inwestycji nie mieszczą się w średnich parametrach istniejącej zabudowy analizowanego obszaru. Zatem nie stanowią dobrosąsiedztwa istniejącej zabudowy. Co prawda, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (powiatowej - nr [...] poprzez działkę własną nr [...]), istnieje możliwość wyposażenia budynków w infrastrukturę techniczną, teren inwestycji wymaga wyłączenia z produkcji rolnej, ale inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, ponieważ może potencjalnie oddziaływać na środowisko, a wnioskodawca nie przedłożył ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stąd organ stwierdził brak łącznego spełnienia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy planistycznej, co wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. D., który wskazał na sprzeczność decyzji z obowiązującą w tym zakresie judykaturą, doktryną i prawem. Wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji i przeprowadzenie rozprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji oraz odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji ze względu na brak ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w odniesieniu do planowanej zabudowy mieszkaniowej na terenie o zwartym obszarze o pow. 3,0175 ha.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej, ustalając stan faktyczny i prawny sprawy identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz stwierdzając, że rozpoznanie sprawy miało miejsce na skutek wniosków dwóch podmiotów: B. D. oraz Spółki – Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy, jednakże błędnie (bezzasadnie) dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro bowiem z art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej wynika, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - to wnioskodawca inicjując postępowanie w sprawie warunków zabudowy powinien dysponować ostateczną i ważną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla jego realizacji. Organ nie może wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli inwestor nie legitymuje się taką ostateczną decyzją środowiskową. Zdaniem SKO, w takiej sytuacji niemożliwe jest merytoryczne rozpoznanie wniosku o warunki zabudowy.

Odnośnie realiów przedmiotowej sprawy SKO wyjaśniło, że nie ulega wątpliwości konieczność uzyskania decyzji środowiskowej na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z § 3 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., gdyż planowana przez wnioskodawców inwestycja łącznie z innymi planowanymi inwestycjami na działkach sąsiednich (jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) obejmuje obszar powyżej 2 ha. Na wnioskowanym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do planowanych zamierzeń inwestycyjnych ma zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia, zgodnie z którym należy sumować parametry planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu. W przedmiotowej sprawie, po zsumowaniu obszarów poszczególnych działek objętych wnioskami o ustalenie warunków zabudowy, planowany obszar zabudowy przekroczy powierzchnię 2 ha. Wszystkie planowane w 40 wnioskach inwestycje dotyczą zabudowy mieszkaniowej i mają być realizowane na dziesięciu przylegających do siebie działkach stanowiących własność jednego z wnioskodawców tj. Spółki, o łącznej powierzchni 3,0175 ha. Wnioskodawcy, pomimo wezwania, nie przedłożyli decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która wydawana jest na wniosek a nie z urzędu. Dlatego, zdaniem SKO, nie było dopuszczalne rozpoznawanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy w aspekcie art. 61 ustawy planistycznej, jak uczynił to organ pierwszej instancji, a tym samym nie było podstaw do przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie było nieprawidłowe, bowiem argumentem za odmową ustalenia warunków zabudowy, oprócz nieuzyskania decyzji środowiskowej, nie mógł być fakt braku dobrego sąsiedztwa, a także niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy planistycznej (niezgodność z przepisami odrębnymi). Ustalenie wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 powinno mieć miejsce dopiero w przypadku dysponowania przez organ ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do pozostałych wniosków odwołania (o "wstrzymanie decyzji" i przeprowadzenie rozprawy) SKO wskazało, że odmowna decyzja nie podlega wstrzymaniu oraz nie było podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozpatrzenia sprawy.

Skargę na decyzję odwoławczą złożył do sądu administracyjnego B. D., który zarzucił nieuwzględnienie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, naruszenie prawa procesowego i materialnego (nieuwzględnienie faktu, że ten sam organ zajmuje się oceną wpływu inwestycji na środowisko oraz wydaniem warunków zabudowy); nieuwzględnienie wieloletniego lekceważenia przez Gminę obowiązku dokonania strategicznej oceny i analizy wpływu na środowisko oraz uwzględnienia obowiązującego studium zagospodarowania przestrzennego, działanie Gminy na szkodę interesu publicznego i jednostkowego przez niewykonywanie przypisanych jej obowiązków. W pozostałym zakresie skarga zawiera negatywną ocenę osób pełniących funkcje organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Podkreślono ogólny charakter zarzutów oraz wyjaśnienie przez organy obydwu instancji kwestii tożsamości organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję środowiskową w uzasadnieniach podjętych przez nie rozstrzygnięć.

W piśmie procesowym z dnia 18 września 2017 r. (data wpływu 2 października 2017 r.) pełnomocnik skarżącego sprecyzował stanowisko strony i sformułował następujące zarzuty:

- naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w tym zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nierozważenia kwestii, iż dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, która to ocena powinna być dokonana przez organ administracji publicznej, a również polegające na niedokonaniu dogłębnej analizy architektoniczno-urbanistycznej obszaru otaczającego działki, których dotyczy wniosek skarżącego, w sytuacji gdy - w ocenie skarżącego - nie on jest podmiotem, na którym ciąży powinność wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- naruszenia art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ uzasadnienia swojej decyzji w sposób przekonujący i odnoszący się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu;

- naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób nieuwzględniający słusznego interesu skarżącego, tj. poprzez brak wspólnego rozpoznania wszystkich spraw toczących się z udziałem skarżącego, podczas gdy pozostają one w faktycznym związku z uwagi na to, iż dotyczą ustalenia warunków zabudowy na terenie należącym do tożsamego podmiotu;

- naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników, w szczególności poprzez brak kierowania się zasadą bezstronności i równego traktowania, polegający na nieuczynieniu zadość obowiązkowi informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem aktualnego lub potencjalnego postępowania;

- naruszenia art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, polegające - zdaniem skarżącego -na niepołączeniu kilku oddzielnych spraw toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, podczas gdy pozostają one ze sobą w ścisłym związku nie tylko merytorycznym ale i dotyczą osoby skarżącego, a rozdzielenie prowadzonych spraw skutkuje brakiem zabezpieczenia interesu skarżącego.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów pełnomocnik skarżącego wskazał, że konkluzje organów nie zostały poprzedzone oceną spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz dążeniem do takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Na rozprawie przed sądem w dniu 3 października 2017 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego poparł skargę i zarzuty w niej sformułowane oraz zarzuty z pisma z dnia 2 października 2017 r. Wskazał, że to na gminie ciążyć powinien obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej.

Skarżący, popierając na rozprawie skargę, wyjaśnił, że gmina posiada studium zagospodarowania przestrzennego od 2006 r. W 2008 r. weszła w życie ustawa środowiskowa, na bazie której gmina żąda przedłożenia analizy środowiskowej. Tymczasem, jak wskazał, ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych co nie eliminuje obowiązku przeprowadzenia wpływu inwestycji na środowisko i nakłada obowiązek gminy, ażeby do wcześniej uchwalonego studium sama gmina przeprowadziła analizę środowiskową i dołączyła ją do studium. Tymczasem Gmina J. nie dokonała takiego uzupełnienia, natomiast jego bezzasadnie wezwano do przedłożenia decyzji środowiskowych. Nie zachodziłaby taka potrzeba, gdyby dokonano uzupełnienia studium. Skarżący także wskazał na zbyt krótki termin do przedłożenia decyzji środowiskowej, co było niemożliwe do wypełnienia. Wskazał też, że wymóg przedłożenia decyzji środowiskowych, z uwagi na przekroczenie obszarów, byłby możliwy do obejścia poprzez np. zbycie części gruntu. Wtedy inny wnioskodawca planowałby inwestycję na mniejszej powierzchni niż 2 ha i jego wniosek także dotyczyłby mniejszej powierzchni. Nie potrzeba by było, jak stwierdził, decyzji środowiskowej. Ma to świadczyć o bezzasadności przedłożenia decyzji środowiskowej do czego został wezwany.

Skarżący dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów procesowych, szczególnie art. 6 K.p.a. oraz powołał się na art. 7a K.p.a. Wskazał, że powinien zostać pouczony jak prawidłowo sformułować wniosek o warunki zabudowy, aby nie było obowiązku przedkładania decyzji środowiskowych.

Nadto sprecyzował swoje stanowisko w złożonym po zamknięciu rozprawy piśmie z dnia 10 października 2017 r. (k. 42).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

W sprawie niniejszej i pozostałych 19-tu sprawach rozpoznawanych w składzie orzekającym wyszczególnionym w sentencji orzeczenia (w dniu 3 października 2017 r.) zarzuty do decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ogólnie sformułowane w skardze przez skarżącego, następnie rozwinięte przez niego podczas rozprawy oraz w piśmie uzupełniającym z dnia 10 października 2017 r., jak też zostały doprecyzowane z profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu w piśmie procesowym z dnia 18 września 2017 r. oraz podtrzymane na rozprawie.

Generalnie zarzuty dotyczyły zarówno naruszenia przepisów procesowych (w tym zasad postępowania administracyjnego) jak i naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności sąd zobowiązany był do rozpatrzenia zarzutów procesowych oraz z urzędu był zobowiązany do oceny, czy nie zostały naruszone przepisy postępowania inne niż zarzucone przez skarżącego oraz jego pełnomocnika, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tak dokonując kontroli zaskarżonej decyzji skład orzekający stwierdził istotne i liczne naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), w tym zasad zawartych w art. 6, 7, 8, 9, 11 K.p.a., co skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji pierwszoinstancyjnej.

Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z mocy regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: ustawa planistyczna) toczyć się może wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Wymogi takiego wniosku określa mający zastosowanie w sprawie (z mocy art. 64 tej ustawy) przepis art. 52 ust. 2, który stanowi, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a) docelową rzędną składowiska odpadów,

b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Obowiązkiem organu administracyjnego po wpłynięciu wniosku jest zbadanie czy spełnia on wymogi ustawowe, co jest potrzebne do zaplanowania czynności procesowych mających doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie sądu, w sprawie niniejszej nie dokonano takiego dokładnego i prawidłowego zbadania wniosku. W szczególności zignorowały organy wymóg z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b in fine ustawy planistycznej, który to przepis wprowadza warunek, aby wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz warunków zabudowy (z mocy art. 64 ustawy planistycznej) określał m.in. powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu, przedstawioną w formie opisowej i graficznej. Wniosek w sprawie niniejszej i pozostałe wnioski w liczbie 40-tu (co sądowi wiadomym jest z urzędu z racji rozpoznawania spraw o sygnaturach akt od II SA/Bk 379/17 do II SA/Bk 418/17) dla inwestycji w postaci zabudowy mieszkaniowej w różnych konfiguracjach na dziesięciu działkach położonych w jednym kompleksie, w części opisowej w ogóle nie zawierały odniesienia do powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. W części graficznej zawierały określone kolorem czerwonym linie oraz oznaczenia literowe, prawdopodobnie wskazany kształt budynków oraz oznaczenia cyfrowe bez wskazania czego dotyczą. Taka treść wniosku (część opisowa oraz graficzna) nie stanowiły wypełnienia obowiązków ustawowych określonych w art. 52 ust. 2 ustawy planistycznej. Organ nie może domyślać się gabarytów projektowanych obiektów oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy planistycznej, których to informacji wniosek nie zawierał w części opisowej.

W sprawie niniejszej dla rozpoznania spraw o ustalenie warunków zabudowy szczególnie istotny pozostawał element wniosku w postaci powierzchni terenu podlegającej przekształceniu w sytuacji, gdy organy obydwu instancji widziały potrzebę sumowania powierzchni inwestycji, czemu Burmistrz Gminy J. dał wyraz w wezwaniu z dnia [...] października 2016 r. Wezwania wystosował w każdej sprawie wobec oceny, że powierzchnia zabudowy zajęta przez planowane obiekty budowlane - łącznie brane pod rozwagę jako stanowiące jeden kompleks - przekroczy 2 ha, co powoduje konieczność zaliczenia inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem wymaga przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organy jako powierzchnię zabudowy rozumiały całą, zsumowaną powierzchnię wszystkich działek, co dało ponad 3 ha.

Nie ulega wątpliwości, że to do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) należy ocena, czy inwestor ma, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych (vide wyroki w sprawach: VIII SA/Wa 736/16 z dnia 20 kwietnia 2017 r.; II SA/Go 376/15 z dnia 9 września 2015 r.; II SA/Bk 524/16 z dnia 18 października 2016 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jednak, aby takiej oceny właściwie dokonać winien organ dysponować niezbędnymi informacjami wynikającymi z wniosku spełniającego wymogi określone w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej. Treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia stanowi punkt wyjścia i odniesienia do ustaleń faktycznych prowadzonych w sprawie. Jak podkreślono w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie II OSK 2539/15, wniosek powinien zawierać część opisową i graficzną, a określenie rodzaju inwestycji powinno być na tyle szczegółowe, by pozwalało na ocenę możliwości jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Zadaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest określenie żądania, tj. zamiaru inwestora odnośnie planowanej zmiany zagospodarowania terenu. Jeżeli niezbędnych informacji potrzebnych do oceny zamierzenia inwestycyjnego wniosek nie zawiera, nie wyczerpując wymogów z art. 52 ust. 2 ustawy planistycznej, to organ ma obowiązek wezwania strony do jego uzupełnienia mając na względzie treść art. 64 § 2 K.p.a. Tego w sprawie niniejszej bezzasadnie zaniechano, co stanowi brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Organy bowiem faktycznie bez wyjaśnienia rozumienia powierzchni podlegającej przekształceniu przyjęły jako tę powierzchnię sumę obszaru działek inwestora objętych wnioskami co skutkowało uznaniem, że wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Prawidłowo obszar powierzchni terenu podlegającego przekształceniu powinien określić we wniosku inwestor, a organ winien poddać ocenie te dane, czyniąc własne ustalenia.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że z mocy art. 64 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a. mają obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W orzecznictwie podkreśla się, że nawet gdy w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę postępowania, nie zaś organ, to jednakże nawet i wówczas organ nie jest zwolniony z obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy oraz oceny przedstawionych w sprawie dowodów (vide wyrok z dnia 25 maja 2017 r., II GSK 5398/16, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie mimo braku potrzebnych danych organy uznały obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na przekroczenie powierzchni 2 ha, co uzewnętrzniły w wezwaniu wyżej wskazanym.

Przechodząc do oceny wezwań skarżącego z dnia 24 października 2016 r. (jak sądowi wiadomo z urzędu we wszystkich czterdziestu sprawach o jednakowej treści), to jako zasadne należy uznać zarzuty strony skarżącej naruszenia art. 8 i 9 K.p.a. poprzez nieklarowne, niezrozumiałe wyartykułowanie wezwania oraz wyznaczenie niemożliwego do realizacji obowiązku terminu 7 dni. Treść wezwania brzmiała następująco: "uzupełnić wniosek z dnia [...].09.2016 r. uzupełniony dnia [...].09.2016 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej, dziesięciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, dwudziestu budynków w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na działkach o nr geod. [...] w obrębie geodezyjnym J. gm. J. o wymogi określone w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. o: decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 października 2008 r., o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. 2016 r., poz. 353 ze zm.) w związku z § 3 ust.1 pkt. 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r, w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. z 2016 r., poz. 71)". Ani jednak w zacytowanej wstępnej części wezwania, ani w jego uzasadnieniu nie wskazano stronie, czy z uwagi na ilość złożonych wniosków i wskazane w nich różne konfiguracje przestrzenno – architektoniczne planowanych inwestycji strona powinna złożyć jedną decyzję środowiskową wspólną dla wszystkich obiektów, czy też ma przedłożyć odrębne decyzje dla każdej sprawy wszczętej odrębnym wnioskiem (innymi słowy, czy ma przedłożyć czterdzieści decyzji środowiskowych czy jedną wspólną).

Takie działanie organu narusza zasady procesowe sformułowane w art. 8 i 9 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a., co słusznie zarzuca skarżący oraz jego pełnomocnik. Przepis art. 8 K.p.a. nakazuje organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepis art. 9 K.p.a. zobowiązuje organy do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; sformułowano w nim także obowiązek organów czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i udzielania w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zaś w przepisie art. 11 K.p.a. ustawodawca wskazał, że organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W tym miejscu podkreślić należy szczególną wagę przepisów art. 6 - 16 K.p.a. umieszczonych w rozdziale "Zasady ogólne postępowania administracyjnego". Są to bowiem podstawowe, przewodnie reguły postępowania administracyjnego przyjęte przez ustawodawcę, wspólne dla całości postępowania, obowiązują we wszystkich stadiach postępowań administracyjnych i stanowią wiążące wytyczne dla stosowania wszystkich przepisów K.p.a. Wszystkie zasady są normami prawnymi, wobec czego ich naruszenie jest traktowane jako naruszenie prawa i praworządności. Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 2202/15 w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r.: "To, co wyróżnia zasady spośród innych norm prawnych, to ich zasadniczy charakter, który wypływa z ich treści. Innymi słowy, zasady ogólne wyznaczają pożądany wzorzec działania organu prowadzącego postępowanie i muszą być stosowane wespół z innymi, szczegółowymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które je konkretyzują. Zasady te pełnią rolę dyrektyw interpretacyjnych w stosunku do pozostałych przepisów k.p.a., co oznacza, że te ostatnie powinny być interpretowane tak, aby nie doznały uszczerbku wartości wynikające z zasad ogólnych. Wskazać przy tym należy na brak różnic między zasadami ogólnymi a pozostałymi przepisami k.p.a. od strony formalnej, czyli naruszenie zasady ogólnej wywołuje takie same skutki jak naruszenie każdej innej normy prawnej" (dostępne w CBOSA).

Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela to stanowisko. Oceniając w tym kontekście treść wezwania z dnia [...] października 2016 r. dodatkowo podnieść należy, że kierowane do strony pismo organu powinno być adekwatne do doświadczenia życiowego i możliwości percepcji adresata (vide wyrok w sprawie II OSK 1525/16 z dnia 19 stycznia 2017 r., CBOSA). W sprawach, w których strona działa bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, to na organie administracji spoczywa szczególny obowiązek klarownego i czytelnego formułowania wezwań i wyjaśnień, które powinny zawierać jednoznacznie sprecyzowaną treść zobowiązania.

Wezwania wystosowanego w sprawie niniejszej nie sposób ocenić jako klarownego i jasnego, a zwłaszcza strona niebędąca prawnikiem mogła mieć problem z odczytaniem intencji pisma. Dlatego ten zarzut skarżącej strony sąd podzielił. Uzasadnienie wezwania skierowanego do podmiotu nieposiadającego wykształcenia prawniczego nie wyjaśniało roli decyzji środowiskowej, a przede wszystkim skutków prawnych jej nieprzedłożenia. Słowa: "brak w/w informacji i dokumentów uniemożliwia pełne rozpatrzenie sprawy i przeprowadzenie postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, zgodnie z przewidzianą przepisami procedurą" oraz "nieuzupełnienie wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania o w/w dokumenty, spowoduje wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o istniejące w tut. Urzędzie akta sprawy" dla podmiotu niebędącego prawnikiem nie wyjaśniają istoty problemu, w tym wagi skutków niewypełnienie zobowiązania. Wystosowane w sprawie niniejszej wezwanie nastąpiło zatem z naruszeniem zasady informowania o przesłankach działania organu administracji publicznej wynikającej z art. 11 K.p.a., co dyskwalifikuje to wezwanie i nie pozwala wydanej w sprawie decyzji odmownej, będącej skutkiem niezastosowania się do tego wezwania, ocenić jako nienaruszającej prawa.

Tak samo nie może sąd nie podzielić zarzutu skarżącego, iż wyznaczony termin do wykonania zobowiązania (przedłożenia decyzji środowiskowej) był niemożliwy do realizacji. Jakkolwiek w tej kwestii strona mogła zwrócić się do organu o wyznaczenie innego terminu, czego skarżący nie dopełnił składając jedynie pismo z dnia [...] listopada 2016 r., w którym kategorycznie zażądał "właściwego prowadzenia postępowania", to na organie spoczywa obowiązek racjonalnego działania i prowadzenia postępowania z poszanowaniem praw strony. Nie może zostać ocenione jako niewadliwe i zgodne z zasadami K.p.a. - wyznaczenie stronie terminu oczywiście nierealnego do dotrzymania i wyciągnięcie negatywnych dla strony konsekwencji procesowych. Taka zaś sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Na złożenie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji objętej wnioskami o ustalenie warunków zabudowy udzielono skarżącemu terminu 7 dni, nawet nie informując do którego organu winien zwrócić się o jej wydanie. Sformułowano jednocześnie rygor "wydania decyzji w oparciu o istniejące akta sprawy" w wypadku nieprzedłożenia żądanych dokumentów. Bez głębszych rozważań stwierdzić należy nierealność dochowania terminu. Tymczasem skutek niedochowania tego terminu był najdalej idący – wydano decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem sądu, naruszenie ww. przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., który to przepis określa wymogi uzasadnienia decyzji administracyjnej. Stosownie do jego treści uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W sprawie niniejszej wystąpiły uchybienia dyskwalifikujące zaskarżoną decyzję a dotyczące jej uzasadnienia. Nie zawiera ono bowiem wskazania argumentów oraz toku rozumowania organu odnoszących się do powołanego przepisu § 3 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. SKO uznało wymagalność w sprawie niniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznając, że "planowana inwestycja łącznie z innymi planowanymi inwestycjami na działkach sąsiednich (jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) obejmuje obszar powyżej 2 ha". Organ w najmniejszym stopniu nie dokonał analizy wskazanego przepisu ograniczając się jedynie lakonicznie do wyłożenia treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. W uzasadnieniu jedynie wyłożono, że zsumowano powierzchnię poszczególnych działek objętych wnioskami o ustalenie warunków zabudowy i planowany obszar zabudowy przekroczy powierzchnię 2 ha. Nie wyłożono powodów przyjęcia do oceny powierzchni całych działek i odniesienia tego stanowiska do treści zastosowanego przepisu § 3 ust. 1 pkt 53 b tiret drugie. Przepis ten używa określenia: "przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia". Zatem skoro organ zastosował ten przepis i przyjął powierzchnię całkowitą działek objętych wnioskami o warunki zabudowy, to miał obowiązek przedstawienia swojego toku rozumowania i wyjaśnienia jak rozumie powierzchnię zabudowy. Wobec niewyjaśnienia tej kwestii można się jedynie domyślać, że według organu powierzchnia terenu pod obiektami oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia obejmuje powierzchnię całych działek. Jednak wymaganych rozważań i ustaleń w powyższym zakresie, zarówno obejmujących stan faktyczny jak i stan prawny, zaskarżona decyzja nie zawiera. Wyłącza to możliwość jej kontroli przez sąd. Jak wskazano w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. w sprawie I SA/Rz 168/17, prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia (CBOSA).

Podobne stanowisko wynika z praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych uznających, że nie może pozostawać w obrocie prawnym decyzja organu, która nie zawiera w uzasadnieniu własnych ustaleń i rozważań, przedstawienia toku rozumowania organu poprzedzającego rozstrzygnięcie. Zaniechanie uzasadnienia w sposób czytelny, pełny i przekonujący skutkuje wadliwością decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (vide wyroki: II SA/Po 1207/16 z dnia 24 maja 2017 r., II SA/Go 162/17 z dnia 10 maja 2017 r., IV SA/Po 2/17 z dnia 5 maja 2017 r., II SA/Op 42/17 z dnia 6 kwietnia 2017 r., CBOSA). Dodatkowo wskazać należy, że ocenie sądu podlega decyzja jako całość (rozstrzygnięcie łącznie z uzasadnieniem). Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie aktu z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena legalności nie jest możliwa (vide wyrok z dnia 22 lutego 2017 r., VI SA/Wa 2240/16, CBOSA). Taka sytuacja zachodziła w sprawie niniejszej. Sąd nie może czynić za organ ustaleń co do ziszczenia się przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 53 b tiret drugie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.

Odnieść się również należy do sformułowania rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy J. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i sam orzekł tak samo – odmawiając ustalenia warunków zabudowy z dodaniem w sentencji "ze względu na brak ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w odniesieniu do planowanej zabudowy mieszkaniowej na terenie o zwartym obszarze o pow. 3,0175 ha".

Formalnie przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. pozwala organowi drugiej instancji na uchylenie zaskarżonego aktu i w tym zakresie zezwala na orzeczenie co do istoty sprawy, ale z zasady ten sposób rozstrzygnięcia dotyczy sytuacji, gdy ponowne rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym doprowadza organ do odmiennej oceny wyniku postępowania (np. organ pierwszej instancji uwzględnił wniosek, zaś organ drugiej instancji decyduje, po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej, o jego oddaleniu). Stąd, zdaniem sądu, zbędne było takie, jak zastosowano w sprawie, rozstrzygnięcie w sytuacji tego samego skutku (odmowy wydania warunków zabudowy), tylko z innym uzasadnieniem. Sam sposób sformułowania zaskarżonej decyzji nie stanowi takiego uchybienia procesowego, które mogłoby skutkować jej uchyleniem, jednakże uchybienia wcześniej wskazane tak liberalnie nie mogły zostać ocenione.

W sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów procesowych formułujących podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 9, 11 K.p.a.) oraz przepisów uszczegóławiających te podstawowe zasady (art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) i nastąpiło to w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy. Dochowanie powyższych zasad przede wszystkim umożliwiłoby organowi wszechstronną ocenę wniosku, wystosowanie (o ile uznałby taką konieczność) prawidłowego, mającego oparcie w przepisach prawa wezwania zrozumiałego dla strony oraz wydanie decyzji kończącej postępowanie na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego sprawy. Ułatwiłoby to również organowi sporządzenie prawidłowego, zgodnego z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienia tej decyzji, odnoszącego się do faktów istotnych w sprawie. Tego zabrakło, co zaskarżoną decyzję jak i decyzję pierwszoinstancyjną dyskwalifikuje. W tym więc zakresie znajdują potwierdzenie sformułowane przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia [...] września 2017 r. zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, co wyżej szczegółowo wyjaśniono.

Niezasadny pozostaje natomiast sformułowany przez skarżącego na rozprawie przed sądem administracyjnym zarzut naruszenia art. 7a K.p.a., bowiem przepis ten - z mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zaczął obowiązywać z dniem 1 czerwca 2017 r., podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] marca 2017 r. Oznacza to, że kontrolowane w sprawie niniejszej postępowanie administracyjne zostało ostatecznie zakończone zanim przepis art. 7a K.p.a. zaczął obowiązywać, stąd nie mógł zostać naruszony.

Odnośnie zaś zarzutu, że w sytuacji wymagalności decyzji środowiskowej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy to organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma obowiązek dokonania takiego "uzgodnienia" bez zobowiązywania strony do dołączenia decyzji środowiskowej do wniosku o warunki zabudowy (zarzutu sformułowanego jako naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy środowiskowej), to nie podlega on uwzględnieniu. Przede wszystkim zauważyć należy, że wskazany przepis dotyczy postępowania "środowiskowego" i reguluje postępowanie przed organami prowadzącymi postępowanie na podstawie tej ustawy, przewidując w niej wymogi uzgodnienia oraz opiniowania i takich sytuacji dotyczy.

Postępowanie to charakteryzuje się swoistymi cechami wynikającymi z ustawy i kończy orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu przez strony postępowania. Nie jest wykluczona ocena organu środowiskowego o braku potrzeby oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

Wydanie decyzji środowiskowej, jak stanowi art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, następuje przed uzyskaniem wymienionych w przepisie w dwudziestu dwu punktach decyzji, wśród których wymieniono decyzję o warunkach zabudowy wydawaną na podstawie ustawy planistycznej. Zatem w sytuacjach, gdy dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wymagania decyzja środowiskowa, to taka decyzja powinna zostać dołączona do wniosku, a gdy strona tego obowiązku nie dopełniła, to organ winien wezwać ją do przedłożenia decyzji środowiskowej w wyznaczonym terminie z pouczeniem o skutkach niezastosowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych w większości przyjmuje się, że niedołączenie decyzji środowiskowej i nieprzedłożenie jej na żądanie organu rozpatrującego wniosek o warunki zabudowy nie stanowi braku formalnego w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a., a stanowi brak materialny bez usunięcia którego nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy (vide wyroki w sprawach II OSK 352/15 z dnia 5 marca 2015 r.; II OSK 1186/15 z dnia 27 stycznia 2017 r.; II SA/Rz 232/17 z dnia 8 czerwca 2017 r.; IV SA/Wa 774/16 z dnia 30 marca 2017 r., CBOSA).

Te ostatnie rozważania sądu wynikające z obowiązku ustosunkowania się do zarzutów skargi mają charakter teoretyczny w sytuacji wyżej stwierdzonych nieprawidłowości dyskwalifikujących przeprowadzone w sprawie niniejszej postępowanie i przy braku pełnego materiału dowodowego. Zatem zarzut w zakresie naruszenia przepisu art. 72 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej nie może podlegać kontroli sądu z powodu niedokonania przez organ właściwych ustaleń, wymaganych przepisami prawa materialnego. To organy muszą ocenić, czy dla rozpoznania konkretnych wniosków o ustalenie warunków zabudowy konieczna jest wcześniejsza decyzja środowiskowa. Sąd nie jest uprawniony do tej oceny w niniejszym wyroku.

Natomiast do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy należy ocena, czy inwestor miał, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Analizy takiej organ planistyczny winien dokonać w oparciu o przepis art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy planistycznej, który nakłada na organ obowiązek zbadania warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, uwzględniających także dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną. W konsekwencji przyjąć należy, że organ lokalizacyjny nie rozstrzyga kwestii wstępnej, lecz należy do niego rozważenie, czy kwestia wstępna w danej sprawie występuje (vide wyrok w sprawie II SA/Go 376/15 z dnia 9 września 2015 r., CBOSA). Swoją ocenę i wywiedzione wnioski organy winny wyczerpująco przedstawić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Rozpoznając ponownie sprawę (na skutek niniejszego wyroku) organy winny uwzględnić wyżej wskazane stanowisko sądu i zaprezentowaną ocenę prawną dbając o realizację zasad i przepisów procesowych. Ustalony stan faktyczny przyporządkują przepisom prawa materialnego wyjaśniając które z nich i dlaczego zastosowały.

Tytułem wyjaśnienia wskazać również należy, odnośnie zarzutu pełnomocnika skarżącego naruszenia art. 111 § 2 p.p.s.a., że mimo podobieństwa przedmiotów czterdziestu spraw o ustalenie warunków zabudowy, które podlegają rozpoznaniu przez tutejszy sąd na skutek skargi B. D., nadal są one odrębnymi sprawami choć pozostającymi w ścisłym związku. Fakt ich odrębnego rozpoznania nie ma jakiegokolwiek wpływu na należyte procesowe zabezpieczenie interesu skarżącego. Co więcej, sprawy te wyznaczone zostały do rozpoznania grupami, tj. po kilka na jednym posiedzeniu i nie występuje sytuacja, aby skład orzekający w konkretnej sprawie w określonej dacie posiedzenia nie miał wiedzy o ilości tych spraw, ich przedmiocie czy występujących w nich problemach prawnych. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, że zarzuty skargi odnosić się mają do decyzji organu administracji nie zaś czynności sądu. Nadto, zgodnie z art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Tak postąpiono w sprawie niniejszej. Przepis art. 111 § 2 p.p.s.a. daje możliwość, nie obowiązek sądu połączenia kilku spraw do łącznego ich rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku a skorzystanie z tej możliwości w żaden sposób nie wpływa na wynik sprawy. Dlatego zarzut naruszenia art. 111 § 2 p.p.s.a. nie mógł być uznany jako zasadny.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji uchylając decyzję zaskarżoną i decyzję pierwszoinstancyjną. Nie orzeczono o kosztach postępowania, bowiem skarżący korzystał z prawa pomocy w pełnym zakresie (zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika).