Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 272/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 15, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].01.2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].05.2014 r., który po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Zarząd Powiatu [...] o ustalenie wysokości odszkodowania

1. ustalił na rzecz Powiatu [...], w imieniu i na rzecz którego działa Zarząd Powiatu [...], odszkodowanie w wysokości 88 355 PLN (słownie: osiemdziesiąt osiem tysięcy trzysta pięćdziesiąt pięć złotych), z tytułu nabycia z mocy prawa, przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. 451 m² z obrębu 16 miasta [..], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [....] – cz. wydzielonej pod poszerzenie drogi publicznej wojewódzkiej ul. [...].

2. wskazał, że do zapłaty odszkodowania określonego w ust. 1 zobowiązany jest Zarząd Województwa [...], działający w imieniu i na rzecz Województwa [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna (art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Wskazane decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Zarząd Powiatu [...] wniósł do Starosty [...] o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod poszerzenie drogi publicznej wojewódzkiej, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. [...] nr z obrębu 16 miasta [...].

Ostateczną decyzją Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].01.2011 r. zatwierdzającą podział nieruchomości stanowiącej własność Powiatu [...] oznaczonej jako dawna działka nr ew. [...] z obrębu 16 miasta [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], wydzielono między innymi działkę o nr ew. [...] o pow. 451 nr z obrębu 16 m. [...], z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej wojewódzkiej, ul. [...].

W dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, nieruchomość ta, z mocy prawa przeszła na własność Województwa [...] - stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej była bowiem ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

W wyniku analizy dokumentacji dostarczonej przez Zarząd Powiatu [...], dokumentacji dotyczącej podziału nieruchomości i danych z operatu ewidencji gruntów dostępnych w Starostwie Powiatowym w [...] oraz wpisów w księdze wieczystej Nr [...], ustalono, że roszczenie o odszkodowanie za działkę nr ew. [...] z obrębu 16 miasta [...] oraz naniesienia budowlane istniejące w dniu nabycia, powstało w dniu, w którym decyzja Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].01.2011 r. zatwierdzająca podział stała się ostateczna, a uprawnionym do odszkodowania jest Powiat [...].

Za działkę nr ew. [...] wraz z naniesieniami budowlanymi istniejącymi w dniu nabycia przysługiwało odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy Zarządem Województwa [...], działającym w imieniu i na rzecz Województwa [...], a poprzednim właścicielem nieruchomości - Powiatem [...], w imieniu którego działał Zarząd Powiatu [...]. Jeżeli do takiego uzgodnienia by nie doszło, na wniosek poprzedniego właściciela odszkodowanie ustalało się i wypłacało według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Nadmienić należy, że procedura uzgodnień mogła się rozpocząć zarówno z inicjatywy Zarządu Województwa [...] jak i Zarządu Powiatu [...].

Organy obu instancji ustaliły, że w niniejszej sprawie strony nie doszły do porozumienia, co potwierdzała prowadzona korespondencja oraz oświadczenie woli zawarte we wniosku o wydanie decyzji w sprawie odszkodowania. Te okoliczności zadecydowały o zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego na wskazany wniosek z dnia [..].10.2013 r.

Organy podały, że trzykrotne pisemne próby podjęcia negocjacji przez Zarząd Powiatu [...] z Zarządem Województwa [...] zakończyły się negatywnie. Zarząd Powiatu wskazał wysokość oczekiwanego odszkodowania na kwotę 135 300 PLN, tj. 300 PLN/m². W odpowiedzi, Zarząd Województwa [...], nie ustosunkował się do tej propozycji.

Zarząd Powiatu [...] potwierdził brak woli dalszego procedowania w ramach uzgodnień z Województwem [...] dot. odszkodowania za działkę nr ew. [...] z obrębu 16 miasta [...] wraz z naniesieniami budowlanymi istniejącymi w dniu nabycia i wniósł do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.

Organy obu instancji przyjęły zatem, że we wskazanym stanie faktycznym sprawy zaszły okoliczności dające podstawę do ustalenia przez Starostę [...] wysokości odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia [...].11.2013 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów.

Do wyliczeń zastosowany został § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości gruntów wydzielonych pod drogi publiczne, w brzmieniu po nowelizacji. Starosta [...] zlecił wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu W. K. (nr uprawnień [..]). Rzeczoznawca majątkowy wykonał operat szacunkowy w dniu [...].03.2014 r.

W dniu wydania decyzji Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].01.2011 r. na terenie objętym podziałem nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. działka nr ew. [...] oznaczona jest jako teren komunikacji - droga istniejąca, droga wojewódzka nr [...] [...] – [...]. Ponadto teren obejmujący przedmiotową działkę położony jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu utworzonego na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. oraz w zewnętrznej strefie ochrony pośredniej projektowanego ujęcia wód "[...]".

Nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...], na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, była przeznaczona pod drogę publiczną, tak więc stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, wartość rynkową należało określić przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi, biorąc pod uwagę ceny nieruchomości w transakcjach w okresie nieprzekraczającym 2 lat wstecz od daty sporządzenia wyceny - od [...].03.2012 r. do [...].12.2013 r. Jako rynek lokalny przyjęto teren powiatu pruszkowskiego ze względu na brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi na terenie gminy.

W wyniku analizy przeprowadzonej w oparciu o § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia, rzeczoznawca ustalił, że na terenie powiatu [...], ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi są zróżnicowane od 95 PLN/m² (najniższa odnotowana) do ok. 200 PLN/m² (najwyższa odnotowana). Jednocześnie, rzeczoznawca stwierdził stabilizację cen na rynku nieruchomości, m.in. z powodu zakończenia wielu inwestycji drogowych.

Po odrzuceniu z badanego zbioru skrajnych przypadków, rzeczoznawca uznał 12 nieruchomości nabytych pod drogi, za podobne do wycenianej, stosownie do wymogu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Transakcje na nieruchomościach uznanych za podobne były zawarte w okresie od marca 2012 r. do grudnia 2013 r,, w przedziale cenowym 95 - 200 PLN/m². Dane do sporządzenia wyceny rzeczoznawca pozyskał z aktów notarialnych zawartych w okresie badania rynku, operatu ewidencji gruntów i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Jako atrybuty porównawcze przy szacowaniu wartości nieruchomości, rzeczoznawca przyjął: położenie (strefę), sąsiedztwo, jakość drogi dojazdowej i uzbrojenie. Rzeczoznawca odrzucił cechę dotyczącą wielkości i kształtu, ze względu na, fakt, że działki drogowe mają tę cechę uwarunkowaną liniami rozgraniczającymi przewidzianymi w planach zagospodarowania i nie ma ona bezpośredniego wpływu na cenę transakcyjną, podobnie jak możliwości inwestycyjne, które są podobne dla wszystkich działek przeznaczonych pod drogi. Wagi ww. cech przyjął na podstawie analizy rynku oraz w oparciu o informacje o preferencjach nabywców uzyskane w agencjach nieruchomości.

Organy obu instancji oceniły, że wobec określonego celu wyceny, stwierdzonych cech nieruchomości, ilości występujących na rynku lokalnym transakcji kupna-sprzedaży oraz uwarunkowań prawnych, dla określenia wartości rynkowej działki. nr. ew. [...], rzeczoznawca poprawnie zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a do określenia wartości naniesień zastosował podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową.

Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Ceny tych nieruchomości muszą wynikać z aktów notarialnych odpowiednio zweryfikowanych, zgodnie z § 5 ust. 1 wyżej cytowanego rozporządzenia, według którego źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości.

Po dokonaniu sporządzonego operatu szacunkowego uznano, że rzeczoznawca w sposób wyczerpujący opisał kolejno oceny określane w ramach poszczególnych cech nieruchomości i wedle swej specjalistycznej wiedzy potwierdzonej posiadanymi uprawnieniami, dokonał ocen cech nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca opisał także nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej. Zgodnie z metodologią obliczył współczynniki korygujące wartość dla nieruchomości wycenianej.

Podano, że wartość rynkową 1 m² wycenianej nieruchomości rzeczoznawca określił jako iloczyny średniej ceny 1m² gruntu na rynku lokalnym w zbiorze nieruchomości podobnych i sumy oszacowanych wartości współczynników korygujących, na poziomie 137 PLN/m². Po uwzględnieniu powierzchni nieruchomości - 451 m², otrzymano wartość nieruchomości 61 787 PLN oszacowaną dla celów mniejszego postępowania.

Wartość wycenianej nieruchomości rzeczoznawca oszacował wg stanu na dzień [..].01.2011 r., czyli na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. Do określenia wartości naniesień budowlanych znajdujących się na nieruchomości zastosował podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Wyjaśniono, że wartość naniesień budowlanych obejmuje koszt odtworzenia obiektów budowlanych pomniejszony o stopień zużycia. Stopień zużycia jest miarą i wyrazem utraty wartości budynków i innych obiektów budowlanych, wynikającej z ich stanu fizycznego, funkcjonalnego oraz czynników środowiskowych. Wartość naniesień budowlanych określona, zgodnie z zasadami techniki wskaźnikowej, jako wartość ogrodzenia w stanie nowym uwzględniająca stopień zużycia określony na 40 %, wyniosła 26 568 PLN.

Wobec tego jak podały organy, łączna wartość nieruchomości nabytej przez Województwo [...] - działka nr ew. [...] wraz z naniesieniami budowlanymi istniejącymi w dniu nabycia wyniosła 88 355 PLN.

Konkludując podano, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym z dnia [...].03.2014 r. właściwie zastosował § 36 rozporządzenia z dnia 21,0972004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej gruntu, kierował się podobieństwem do nieruchomości szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym, a także uwzględnił stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale.

Starosta w swym rozstrzygnięciu zaznaczył, że strony nie przedłożyły organowi stosownej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i nie zgłosiły w toku sprawy żadnych uwag do opinii biegłego, jaką jest operat szacunkowy, a właściwie powiadomione miały możliwość zwrócenia się do odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, aby przedłożyć organowi stosowny i właściwy przeciwdowód do zakwestionowanego przez nich operatu szacunkowego.

Organ odwoławczy z kolei, odnosząc się do zarzutu odwołania o zasadności wyłączenia Starosty [...] od rozpoznania przedmiotowej sprawy, zaznaczył, że instytucja wyłączenia organu dotyczy wąsko zakreślonego kręgu zdarzeń, wprost wskazanych w ustawie (art. 25 K.p.a.). Brak jest możliwości zastosowania tej instytucji w przypadku uprawdopodobnienia ryzyka co do bezstronności organu, analogicznie jak przy wyłączeniu pracownika (art. 24 § 3 k.p.a.). Powołał się na wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 354/07, LEX nr 468746, który wskazywał, że "Wymienione bowiem w art. 25 K.p.a., przesłanki wyłączenia organu są przesłankami wyczerpującymi, co oznacz, że podstawą wyłączenia organu nie może być przepis art. 24 § 3 K.p.a."

Wojewoda [...] podzielił zatem pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale 7 sędziów z 19 maja 2003 r" sygn. akt. OPS 1/03 (opubl. w ONSA 2003, nr 4, póz. 115), że rola organu jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może on zatem reprezentować osobę prawną i wtedy jest stroną tego stępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., co pozwala mu bronić interesu prawnego reprezentowanej osoby prawnej stosownie do obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

W realiach badanej sprawy, jak podał Wojewoda [..], jej istotą jest rozróżnienie podwójnej roli w jakiej występuje starosta, który w sprawach o ustalenie odszkodowania jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. organem reprezentującym interesy Skarbu Państwa, w odróżnieniu od starosty wykonującego zadania własne jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Wyjaśnił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż brak jest wyraźnej normy, wzorem uchylonego art. 27a k.p.a., wyłączającej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną; obowiązku tego nie można dopatrzeć się w art. 24 §1 i 4 K.p.a. (powołując się na wyrok NSA z dnia 01.04.2009 r., sygn. akt II OSK 460/08, CBOSA).

Wojewoda wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie oceniał postępowania, w których zaistniała kumulacja ról organu i strony, nie stwierdzając naruszenia art. 24 K.p.a., chociaż kwestię tę wyraźnie poddawano rozwadze Sądu. Wskazał, że wręcz przeciwnie - sądy stwierdzają raczej nieważność decyzji, jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości, gdy organ ogólnie ustawowo właściwy uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy wskutek bezpodstawnego wyłączenia (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r. - I OSK 383/10; wyroki WSA w Gdańsku z 28 marca 2012 r. - II S.A./Gd 929/11 i dnia 7 maja 2009 r. II S.A./Gd 920/08).

We wniesionej skardze zarzucono

1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21.08. 1997 r, o gospodarce nieruchomościami, tj. uznanie za prawidłowe wszczęcie postępowania administracyjnego przez Starostę [...] i wydanie decyzji bez przeprowadzenia wymaganych tym przepisem rokowań na drodze cywilnej w przedmiocie uzgodnienia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę wojewódzką;

2) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące brakiem zbadania całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że Województwo [...] nie wyraziło woli prowadzenia rokowań z wnioskodawcą.

Skarżący podniósł, że Zarząd Powiatu [...], reprezentujący byłego właściciela dzielonej nieruchomości, w piśmie z czerwca 2012r., zwrócił się do Zarządu Województwa [...] o podjęcie negocjacji w sprawie ust; wysokości odszkodowania. Tutejszy Urząd poinformował wnioskodawcę (pismami z [...].06.2012 r.,[...].08.2012 oraz [...].07.2013 r.) o woli ustalenia odszkodowania za ww. grunt w drodze dwustronnych negocjacji, których termin ustalony zostanie w późniejszym czasie, gdyż wnioski o wypłatę odszkodowania rozpatrywane są zgodnie z kolejnością ich wpływu do Urzędu. Wnioskodawca został poinformowany, że konkretny termin negocjacji zostanie ustalony odrębnym pismem.

Skarżący wyjaśnił, że wysokość odszkodowania ustala się w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień miedzy byłym właściciel organem wykonawczym odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Tryb przeprowadzania rokowań w drodze cywilno-prawnych ustaleń jest więc obligatoryjny. Musi to zostać udokumentowane stosownym protokołem przeprowadzenia tego trybu. Nie jest zatem dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12.04.2013r. sygn. akt I OSK 596/13, wyroku WSA w Białymstoku z 13 czerwca 2013 r. sygn. akt. II SAB/Bk 16/13, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r. II SA/Kr 1669/13).

Skarżący podkreślił, że tylko brak zgody jednej ze stron na prowadzenie rokowań pozwala na usprawiedliwione przejście z etapu rokowań do etapu ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.

Wniosek Zarządu Powiatu [...] w dalszym ciągu, jak podkreślił skarżący, figuruje na liście osób oczekujących na podjęcie negocjacji co do wysokości przysługującego mu odszkodowania. W takim stanie rzeczy, nie można przyjąć, iż negocjacje zakończyły się negatywnym wynikiem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu również nie dostrzegł takich uchybień rozstrzygnięć obu instancji, które mogłyby prowadzić do ich uchylenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w zakresie ustalania odszkodowania obowiązuje art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że za działki gruntu, które stały się własnością województwa na podstawie art. 98 ust. 1 "przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. (...) Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." Właściwym organem, o którym mowa w cyt. przepisach jest organ wykonawczy Województwa [..] - Zarząd Województwa [...].

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż wystąpiły okoliczności pozwalające Zarządowi Powiatu [...] na domaganie się odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod poszerzenie drogi publicznej wojewódzkiej, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. 451 nr z obrębu 16 miasta [...]. Ostateczną decyzją Burmistrza Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].01.2011 r. zatwierdzającą podział nieruchomości stanowiącej własność Powiatu [...] oznaczonej jako dawna działka nr ew. [...] z obrębu 16 miasta [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], wydzielono bowiem między innymi działkę o nr ew. [...] o pow. 451 nr z obrębu 16 m. [...], z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej wojewódzkiej, ul. [...].

W zakresie ustalania odszkodowania zastosowanie znajdował wskazany art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami .

Należy mieć na uwadze, że wskazana procedura negocjacji nie podlega przepisom K.p.a. ze względu na swój cywilnoprawny charakter. Tak więc kolejność wpływu do Urzędu Marszałkowskiego wniosków o podjęcie negocjacji nie pozostaje w związku z terminem załatwienia sprawy i nie może stanowić usprawiedliwienia dla braku podjęcia negocjacji, które mogą być prowadzone także w formie pisemnej. Znamienne jest przy tym, że Zarząd Powiatu [...] trzykrotne podejmował pisemne próby podjęcia negocjacji z Zarządem Województwa [...], które nie przyniosły żadnego rezultatu, należało więc uznać, że zakończyły się negatywnie.

Z akt sprawy wynika, iż Zarząd Powiatu [...] po raz pierwszy zwrócił się do Zarządu Województwa [...] o uzgodnienie i wypłatę odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...], położoną w [...] pismem z dnia [...].06.2012 r. W odpowiedzi na to wystąpienie Departament Nieruchomości i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w piśmie z dnia [...].06.2012 r. poinformował, iż wnioski o wypłatę odszkodowania rozpatrywane są zgodnie z kolejnością ich wpływu, oraz że wniosek Zarządu Powiatu [...] został zarejestrowany pod numerem [...], w związku z powyższym o terminie negocjacji wnioskodawca zostanie powiadomiony odrębnym pismem.

Kolejnym pismem z dnia [...].08.2012 r. Zarząd Powiatu [...] ponowił swój wniosek o uzgodnienie i wypłatę odszkodowania, wskazując, że przejście prawa własności na rzecz Województwa [...] potwierdził Sąd Rejonowy w P. dokonując stosownego wpisu w księdze wieczystej Nr [...]. Jednocześnie zwrócił się o podanie przybliżonego terminu negocjacji lub wyrażenie propozycji kwoty odszkodowania. W piśmie z dnia [...].08.2012 r. Departament Nieruchomości i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] ponownie stwierdził, iż negocjacje przeprowadzane są sukcesywnie w ciągu każdego roku, zgodnie z kolejnością ustaloną na podstawie kolejności wpływających wniosków, a informacja o terminie negocjacji zostanie przekazana odrębnym pismem.

Wobec tego, po upływie roku od pierwszego wystąpienia w tej sprawie, pismem z dnia [...].06.2013 r. Zarząd Powiatu [...] po raz kolejny zwrócił się o podjęcie negocjacji, przedstawiając jednocześnie propozycję odszkodowania w wysokości 135 300 PLN, tj. 300 PLN/m². Pismem z dnia 04.07.2013 r. Departament Nieruchomości i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] poinformował Zarząd Powiatu [...], że terminy negocjacji ustalane są zgodnie z kolejnością wpływu wniosków, w związku z czym informacja o terminie negocjacji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania zostanie przekazana odrębnym pismem. Po raz trzeci zatem udzielił tej samej odpowiedzi uchylając się niejako od podjęcia negocjacji. Nie wskazał jednocześnie terminu, w którym takie negocjacje zamierzałby podjąć. Wobec tego zasadnie Zarząd Powiatu [...] potraktował stanowisko Zarządu Województwa [...] jako działania zmierzające do uchylenia się od tych negocjacji i odsunięcia ich jak najdalej w czasie.

Nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca uchwalając art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dopuszczał możliwości wieloletniego zwlekania z rozpoczęciem negocjacji. Przekroczenie terminu rocznego mogło więc zostać potraktowane przez Zarząd Powiatu [...] jako brak woli ich prowadzenia po stronie Zarządu Województwa [...]. Podobnie mógł tę sytuację potraktować organ. W tej sytuacji pismo Zarząd Powiatu [...] skierowane do Starosty [...] o ustalenie przedmiotowego odszkodowania uprawniało organ do wszczęcia takiego postępowania i ustalenia odszkodowania za przejętą pod drogę działkę ewidencyjną nr [...], położoną w [...]. Bezsporne jest, że Zarząd Województwa [...] nie podjął rokowań na wezwanie byłego właściciela nieruchomości. Wobec tego sytuacja, w której organ właściwy do przeprowadzenia "uzgodnień" nie wywiązuje się z nałożonych na niego przepisów prawa obowiązków, może być utożsamiania z brakiem uzgodnienia, o jakim mowa w przepisie art. 98 ust. 3 ugn i brakiem woli jego zawarcia. Zatem odpowiednio udokumentowane fakty podejmowanych prób nawiązania takich uzgodnień oraz brak porozumienia pomimo czynionych starań przez okres roku, należało uznać za materiał zastępujący protokół z uzgodnień. Sytuacja taka stwarzała zatem możliwość złożenia wniosku o odszkodowanie do Starosty jako organu właściwego w tym przedmiocie. Co do właściwości Starosty, jakkolwiek kwestia ta nie była podnoszona w skardze, a jedynie w odwołaniu, Sąd w całości podziela argumentację Wojewody [...], wyrażoną w zaskarżonej decyzji, która przytoczona została w części historycznej uzasadnienia wyroku.

Podkreślenia wymaga przy tym, że stanowisko podobne co do negatywnego skutku negocjacji prezentowane było już w orzecznictwie Sądów Administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12.10.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 733/11, podkreślał np., że: "sytuacja, w której organ właściwy do przeprowadzenia "uzgodnień" (...) nie wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków, może być utożsamiana z brakiem uzgodnienia, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 zdanie trzecie ugn. odpowiednio udokumentowane fakty podejmowanych prób nawiązania takich uzgodnień oraz brak porozumienia pomimo czynionych starań, należy uznać za materiał zastępujący protokół z uzgodnień. Sytuacja taka stwarza możliwość złożenia wniosku o odszkodowanie do starosty jako organu właściwego w sprawie ". Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 07.10.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 690/11 stwierdził, że pierwszeństwo przed administracyjnym ukształtowaniem stosunków prawnych pomiędzy byłym i obecnym właścicielem gruntu w przedmiocie zobowiązań odszkodowawczych ma tryb cywilnoprawny. To zaś, czy do wyczerpania tego trybu doszło, tj. czy mimo podejmowanych prób negocjacji zakończyły się one wynikiem negatywnym, a więc zaistniał stan "braku uzgodnienia"(..,), oceniane być musi w oparciu o całokształt zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Uzgodnienie, o którym mowa w tym przepisie, nie jest bowiem procesem sformalizowanym. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten - sprowadzający się w istocie do wypracowania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania jest pozostawiony woli samych negocjujących. O negatywnym ich wyniku można zaś mówić dopiero wówczas, gdy co najmniej jedna ze stron tego procesu nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań.

W tym kontekście, z uwagi na opieszałość Zarządu Województwa [...] w rozpoczęciu oczekiwanych negocjacji, Zarząd Powiatu [...] mógł skutecznie wystąpić do Starosty [...] o ustalenia przedmiotowego odszkodowania, rezygnując z dalszego zamiaru prowadzenia tych negocjacji. Nie wyraził przez to zgody na dalsze prowadzenie rokowań, których Zarząd Województwa [...] wyraźnie unikał.

Nadto, zgodnie obecnym orzecznictwem sądów administracyjnych, przez negatywny wynik rokowań należy rozumieć także "brak reakcji drugiej strony na wezwanie, odmowę przystąpienia do rokowań lub inne działania obstrukcyjne" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07.03.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1178/11). To stanowisko podziela Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę.

Zebrany materiał dowodowy pozwalał zatem na stwierdzenie, iż strony nie doszły do porozumienia w kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym.

Wobec tego zaistniała możliwość ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym. Okoliczność tę potwierdza też treść pisma skierowanego przez Zarząd Powiatu [...] do Starosty [...] z dnia [...].10.2013 r., w którym Zarząd Powiatu [...] stwierdził, że "W związku z brakiem możliwości wyegzekwowania od właściciela gruntu podjęcia negocjacji, Zarząd Powiatu [...] oświadcza, że nie wyraża woli dalszego procedowania w ramach uzgodnień z Województwem [...] dot. odszkodowania za działkę nr ew. [...] z obrębu 16 miasta [...] i wnosi o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej".

Wobec tego trafnie ustaliły organy obu instancji, że istniały podstawy do wydania takiej decyzji. Właściwie ustaliły stan sprawy i zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, właściwie stosując przepisy obowiązującego prawa. Organ I. instancji wyczerpująco wyjaśnił na jakiej podstawie ustalono odszkodowanie i dokonał oceny sporządzonego operatu. Organ odwoławczy natomiast dokonał ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, stosownie do wymogów art. 15 K.p.a. Decyzje obu instancji zostały też prawidłowo uzasadnione, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 K.p.a.

Wobec tego Sąd działając z urzędu nie stwierdził innych uchybień kontrolowanych rozstrzygnięć obu instancji, które prowadziłyby do konieczności ich uchylenia.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.