Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1981/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. W. kwotę 987 (dziewięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej k.p.a.), nakazał L. i J. W. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego murowanego budynku letniskowego, o wymiarach 5,40 x 8,70 m, położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...] oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli L. i J. W.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., po rozpatrzeniu odwołania L. i J. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] lutego 2015 r. pozwoliły ustalić, że na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...], znajduje się budynek letniskowy o konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym pokrytym blachą o wymiarach 5,40 m x 8,70 m. Stan techniczny budynku oceniono na zadowalający. Jak ustalił organ I instancji ww. obiekt powstał samowolnie w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku.

Dalej, organ podkreślił, że nie budzi wątpliwości konieczność zastosowania w niniejszej sprawie wobec przedmiotowego budynku rekreacyjnego przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak wynika bowiem z treści art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, z którego wynika, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe prowadzić musi do wniosku, iż w przypadku przedmiotowej samowoli budowlanej popełnionej jak bezsprzecznie ustalono przed 1994 r. zastosowanie winien mieć przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Organ II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub, 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podkreślił, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1521/08, celem przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" sformułowany został w czasie teraźniejszym. Wykładnia językowa omawianego przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, że do oceny stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu stosować należy stan prawny z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej, a nie z daty jej realizacji. Zatem zasadne jest dokonanie analizy obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, z której wynika, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

W niniejszej sprawie jak ustalił organ I instancji na podstawie pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], dla terenu, na którym znajduje się sporny obiekt brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz założeń do tego planu. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] jest działką leśną. Z kolei jak wynika z informacji udzielonej organowi powiatowemu przez Wójta Gminy [...] przy piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. ww. działka w dacie budowy spornego budynku stanowiła także grunt leśny.

Organ odwoławczy podkreślił, że w toku odrębnego postępowania prowadzonego pod znakiem sprawy [...], przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe zmierzające przede wszystkim do ustalenia przeznaczenia terenu na którym powstał ww. budynek. W toku tego postępowania przy piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], przesłano kopię uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wraz z załącznikami graficznymi dotyczącymi działki nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W treści ww. pisma wskazano ponadto, że w dniu [...] marca 2015 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in. ww. nieruchomość. Analiza treści przekazanego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego ww. uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. pozwoliła ustalić, iż działka na której znajduje się sporny budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej ww. planu wynikało, iż był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Z powyższego w ocenie organu należało wywieść, iż ww. plan miejscowy nie dopuszczał do budowy w sposób legalny nowych obiektów o charakterze odpowiadającym przedmiotowemu budynkowi, ponadto nie dopuszczał aby obiekty wykonywane legalnie poddawane były jakimkolwiek remontom czy rewitalizacji. Tym bardziej zatem w świetle powołanych zapisów brak było możliwości sanowania budowy obiektów powstałych na ww. terenie w sposób samowolny.

Organ podniósł, iż z informacji udzielonej przez Wójta Gminy [...], w innych postępowaniach dotyczących tego terenu, wynika, że Gmina [...] nie posiada planów miejscowych, które obowiązywałyby dla ww. terenu w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a zatem w dacie budowy przedmiotowego obiektu. Z pism Gminy wynika również, że tereny te stanowiły obszary leśne i stanowią do chwili obecnej.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle powyższego zaszła okoliczność o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przesądzająca o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na realizacji budynku rekreacyjnego w związku z przeznaczeniem terenu, na którym został on zrealizowany wykluczającym jego zabudowę. Powyższa niezgodność stanowi samoistną przesłankę wskazującą na konieczność nakazania rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej.

Ustosunkowując się do wywodów i zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że uchwała dotycząca przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Taką możliwość bowiem daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plany bądź założenia, jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne, które nie stanowi podstawy do legalizacji przedmiotowego obiektu.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli L. W. i J. W., wnosząc o jej uchylenie oraz o rozważenie uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zrzucili naruszenie:

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącym przez organ czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w drugiej instancji jak również nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału oraz uniemożliwienie zgłoszenia wniosku o przesłuchanie świadków na okoliczność niedokonywania remontów utrwalających zabudowę oraz rewitalizacji domku, uniemożliwienie analizy akt sprawy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. i określenia położenia działki skarżących, uniemożliwienie złożenia wniosku o uzyskanie przez organ obowiązujących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dotyczących terenu, gdzie położona jest nieruchomość skarżących, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z regułami określonymi w art. 7, 77 k.p.a.;

- art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez brak ustalenia na podstawie właściwych dokumentów (wypis z rejestru gruntów) jaki status w 1981 r. posiadała działka nr [...] położona w miejscowości [...] gm. [...], celem ustalenia rodzaju gruntu na którym postawiono przedmiotowy budynek na nieruchomości skarżących, co miałoby istotne znaczenie dla określenia czy doszło do samowoli budowlanej, a więc miałoby wpływ na treść decyzji;

- art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie odniesienie się przez organ do wszelkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności, w szczególności niewyjaśnienia znaczenia dla niniejszej sprawy decyzji z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...], która potwierdza, iż grunt na którym znajduje się budynek został wyłączony z produkcji leśnej pod budownictwo letniskowe, co pozwala na przyjęcie, iż grunt nie stanowi już lasu z uwagi na jego wyłączenie, co powoduje, iż organ wziął pod uwagę błędny stan faktyczny i nie mógł wydać decyzji o rozbiórce;

- art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i nieuzyskanie przez organ miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. obejmującego działkę skarżących, w którym to planie nieruchomość skarżących została przeznaczona pod zabudowę letniskową, co miało wpływ na treść decyzji;

- art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i niezwrócenie się przez organ do właściwego organu o udzielenie informacji, czy oprócz ustnej zgody Naczelnika Gminy [...] na budowę domku skarżących, Naczelnik zgodę tę zawarł również w pisemnym pozwoleniu na budowę znajdującym się w posiadaniu tego organu;

- art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie treści pisma Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącej w inwentaryzacji urbanistycznej sporządzonej w 1987 r. i określenie, iż w okresie budowy domku letniskowego nie można było budować, podczas gdy w piśmie tym zostało wskazane, iż nieruchomość skarżących stanowiła tereny budownictwa letniskowego, co wskazuje, iż budynek został wybudowany zgodnie z przepisami planowania przestrzennego w dacie budowy, a wydana decyzja jest nieprawidłowa, bowiem można było dokonać sanowania budowy budynku (w przypadku gdyby skarżący nie posiadali pozwolenia na budowę);

- art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w sposób prawidłowy przeznaczenia nieruchomości skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. oraz nierozważenie w sposób wyczerpujący zaistniałego w sprawie stanu faktycznego poprzez niezasadne przyjęcie, iż budynek położony na nieruchomości skarżących był przedmiotem remontu lub rewitalizacji, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego w żadnym wypadku nie można uznać, iż budynek był przedmiotem remontu lub rewitalizacji, co spowodowało wadliwe przyjęcie przez organ, iż brak jest możliwości sanowania budowy budynku powstałego na terenie nieruchomości skarżących;

- art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie planowanego przeznaczenia działki nr [...] położonej w m. [...], gm. [...] na cele związane z zabudową letniskową, co zostało przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., co miało wpływ na treść decyzji gdyż przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczają zabudowę letniskową na działce [...];

- art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezebranie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez brak zwrócenia się do Urzędu Gminy [...] o przedłożenie organowi uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia studium w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], które obowiązuje do dnia dzisiejszego i dopuszcza zabudowę mieszkaniowo-letniskową na działce nr [...];

- art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dowolne i nie poparte żadnym materiałem dowodowym stwierdzenie, iż obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz w chwili obecnej, na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, podczas gdy przepisy o planowaniu przestrzennym (tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) nie istnieją dla przedmiotowej nieruchomości, nadto planowane jest przeznaczenie tej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniowo - usługową i letniskową zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. Organ również nie wskazał, z jakimi przepisami o planowaniu przestrzennym niezgodna jest przedmiotowa budowla oraz na podstawie jakich przepisów rangi ustawowej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę budynku skarżących;

- art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ przyczyn niezastosowania w sprawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie przeprowadzenia w ogóle postępowania w zakresie ewentualnej legalizacji zabudowy skoro twierdzi, że doszło do samowoli budowlanej, bowiem w ocenie skarżących możliwe było zastosowanie art. 40 Prawa Budowlanego, jak również zasadne było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż w okresie od daty budowy przedmiotowego budynku do daty wydania decyzji istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., który przeznaczał nieruchomość skarżących pod zabudowę letniskową oraz istniał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., a obecnie obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.;

- art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa i orzeczenie nakazu rozbiórki budynku, podczas gdy z decyzji nr [...]z dnia [...] lipca 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę sieci wodociągowej wynika, iż możliwa była zabudowa w obrębie nieruchomości skarżących, a sieć wodociągowa jest doprowadzana, celem zaopatrzenia domku skarżących w wodę, skarżący przez cały okres posiadania budynku uiszczali podatek od nieruchomości wyliczony od domku letniskowego, a nie od gruntu leśnego, co powodowało zaufanie obywatela do Państwa, że organy będą posiadać informację o wybudowaniu domku zgodnie z pozwoleniem na budowę i że po 35 latach od wybudowania domku nie zostanie wydana decyzja nakazują rozbiórkę, tym bardziej, że po dacie budowy (do 2003 r.) istniały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i organy w przypadku wątpliwości co do legalności zabudowy mogły przez 10 lat przeprowadzić postępowanie w przedmiocie legalności zabudowy;

- art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru geodezyjnego [...], w sytuacji gdy, została podjęta uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru geodezyjnego [...] gm. [...], której założeniem jest przeznaczenie nieruchomości skarżących pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i letniskową;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1, 7, 77,80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji i brak uchylenia tej decyzji w sytuacji gdy zarzuty podniesione w odwołaniu uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub zmianę decyzji i legalizację samowoli budowlanej;

- art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, iż obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w szczególności, iż z pisma Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wynika, że działka [...] przeznaczona była pod budownictwo letniskowe;

- art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy błędnej wykładni, polegające na wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o stwierdzenie, iż obiekt budowlany jest wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, podczas gdy z pisma Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wynika, że działka [...] przeznaczona była pod budownictwo letniskowe, a subsumpcja częściowo zebranego w sprawie materiału dowodowego i istniejący stan faktyczny w dniu wydania decyzji jednoznacznie wskazuje, iż nie istnieją przepisy o planowaniu przestrzennym w stosunku do działki nr [...] zakazujące jej zabudowy zarówno w dniu budowy budynku jak i w dniu wydawania decyzji, a skarżący posiadali zgodę na budowę, a nadto działka ta ma zostać przeznaczona w sporządzanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniowo - usługową i letniskową, co powoduje, iż nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z uwagi na brak możliwości stwierdzenia, iż budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, co powoduje, iż organ po wszczęciu postępowania powinien wydać decyzję o zezwoleniu na użytkowanie budynku;

- art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o stwierdzenie, iż obiekt budowlany jest wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym w okresie od dnia zabudowy do chwili obecnej, podczas gdy w latach 1994-2003 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. i przeznaczał nieruchomość skarżących pod zabudowę letniskową (pod taką zabudowę przeznacza również obowiązujące studium), a także od 1988 r. obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., co powinno skutkować zastosowaniem art. 40 ustawy Prawo budowalne i wydaniem decyzji o legalizacji lub pozwoleniu na użytkowanie, zamiast zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane;

- art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz w związku z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę z uwagi na wybudowanie obiektu, w ocenie organu, niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy i chwili obecnej, z pominięciem rzeczywistej oceny i przeznaczenia terenu (tj. oznaczenia UTL) w okresie wcześniejszym uregulowanym wskazanym powyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. oraz miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., jak również brak ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie odpowiedniego wypisu z rejestru gruntów w 1981 roku (data budowy), co doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący wnieśli także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj.:

-oświadczenia L. i J. W. z dnia [...] lipca 2016 r. na okoliczność niedokonywania w budynku posadowionym na działce [...] remontów utrwalających istniejącą zabudowę oraz rewitalizacji;

- zaświadczenia z Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. na okoliczność zgodności zabudowy działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] z nieobowiązującym już miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r.;

- uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru geodezyjnego [...] gm. [...], wraz z jej uzasadnieniem, na okoliczność przeznaczenia planowanego przeznaczenia działki skarżących w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele mieszkaniowo-usługowe i letniskowe.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji. Przedstawiając argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi przywołali także poglądy prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1981 r., sygn. akt I SA 1933/81, z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 278/06, z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1067/08, z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2053/11.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Z uwagi na śmierć skarżącego J. W., w chwili obecnej stroną skarżącą jest L. W., będąca jednocześnie jedynym następcą prawnym zmarłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej wymienione kryteria Sąd uznał niektóre zarzuty skargi za zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], nakazującą - na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) – L. i J. W. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego murowanego budynku letniskowego, o wymiarach 5,40 x 8,70 m, położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...] oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce.

W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy budynek letniskowy został wybudowany w 1981 roku. Poza sporem pozostaje również fakt zrealizowania ww. obiektu w warunkach samowoli budowlanej - bez uzyskania pozwolenia na budowę, wymaganego w świetle obowiązującego wówczas art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 44 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. nr 8 poz. 48 ze zm.).

Konsekwencje wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę reguluje obecnie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie jednak z art. 103 ust. 2 tej ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Celem wprowadzenia omawianego przepisu przejściowego było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji takiej samowoli budowlanej.

Skoro sporny obiekt zrealizowany został w 1981 roku, to zasadnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. (Dz.U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 ze zm.).

Przepis art. 37 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Nakaz przymusowej rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ww. ustawy, z tego względu powinien on być stosowany tylko wówczas, gdy zostało wykazane w sposób bezsporny, iż spełniona została którakolwiek z przesłanek określonych w art. 37 Prawa budowlanego i nie ma innej możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przypadku, gdy okoliczności określone w tym przepisie nie zachodzą, organ nadzoru budowlanego winien prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu, z uwzględnieniem przepisów art. 40 i art. 42 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że zalegalizowanie spornego budynku letniskowego, samowolnie zrealizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] gm. [...], nie jest możliwe z uwagi na jego sprzeczność z przepisami o planowaniu przestrzennym, bowiem znajduje się on na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę.

Wobec przyjęcia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 LEX nr 1404021, która rozstrzygnęła wątpliwości dotyczące kwestii stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym, o których mowa w powołanym przepisie.

Z uzasadnienia powołanej uchwały wynika, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że o ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.

W konsekwencji w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od początku jego budowy.

W kontrolowanej sprawie, pomimo powołania się przez organ odwoławczy na powyższą uchwałę, nie przeprowadzono jednak rzetelnego postępowania w celu ustalenia przeznaczenia terenu, na którym zrealizowano budynek letniskowy, w okresie od daty jego budowy.

Ustalając przeznaczenie terenu, obejmującego działkę nr [...] w miejscowości [...] gm. [...], na której zrealizowano sporny budynek letniskowy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do uchwały Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 1994 r. nr [...] poz. [...]) i w oparciu o jej zapisy stwierdził, że brak jest możliwości sanowania budowy obiektów powstałych na ww. terenie w sposób samowolny. Zauważyć wobec tego trzeba, że zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż z ustaleń ww. uchwały wynika dla omawianego terenu zakaz budowy nowych obiektów letniskowych, jak też zakaz przeprowadzania remontów obiektów już istniejących. Rozwiązanie takie zostało przyjęte w celu stopniowego przywracania omawianym terenom funkcji leśnej.

Jednakże organ nie dostrzegł, że skoro w świetle ustaleń planu jest to teren leśny z zabudową letniskową, bez możliwości dalszej zabudowy, z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę, to zapis taki wskazuje, że ww. uchwała (obowiązująca do dnia 31 grudnia 2003 r., w zw. z art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) dopuszczała tymczasowe istnienie już zrealizowanej zabudowy letniskowej (sporny budynek powstał zaś w 1981 r.), bez rozróżnienia na zabudowę legalną i zrealizowaną w warunkach samowoli budowlanej. Granicę tymczasowości wyznaczał przy tym okres technicznej trwałości zrealizowanych wcześniej obiektów. Jeśli zaś w okresie istnienia obiektu budowlanego zbudowanego bez pozwolenia na budowę obowiązywały przepisy planu zagospodarowania przestrzennego, które sanowały legalność, bądź chociażby dopuszczały istnienie wcześniejszej zabudowy, to tym samym decyzja rozstrzygająca o konsekwencjach nielegalności budynku powinna taką warunkową zgodność z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym brać pod uwagę. Nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego, że powyższe zapisy uniemożliwiają legalizację spornego obiektu.

Zauważyć jednocześnie należy, że ustalając przeznaczenie działki nr [...], na której zrealizowano budynek letniskowy, w okresie od daty budowy obiektu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się jedynie do analizy powyższej uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. Powołanie się przez organ odwoławczy tylko na zapisy uchwały z 1994 r., w sytuacji, gdy z jej treści wynika, że zmieniono nią Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1990 r., a także wprowadzono zmiany do Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Wsi [...] zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] stycznia 1989 r.), należy uznać za niewystarczające. W takiej sytuacji i wobec zrealizowania obiektu w 1981 roku, należało bowiem wyjaśnić, czy plany wcześniej obowiązujące obejmowały działkę nr [...], na której posadowiono sporny obiekt, a jeśli tak, jakie przeznaczenie gruntu przewidywały. Takich ustaleń w rozpoznawanej sprawie zabrakło.

Zdaniem Sądu bez szczegółowego rozważenia powyższych kwestii zastosowanie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ocenić należy jako przedwczesne. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że sprawa wymaga więc ponownego przeanalizowania. Kwestia zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym nie została przez organy nadzoru budowlanego wyczerpująco wyjaśniona, a co za tym idzie, nie zostało wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, iż nie zachodzi możliwość legalizacji obiektu oraz że spełniona została przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, w świetle przytoczonej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., organ nadzoru budowlanego obowiązany będzie do rzetelnego przeanalizowania, z uwzględnieniem powyższych wskazówek, kwestii przeznaczenia działki nr [...], położonej w miejscowości [...] gm. [...], od daty budowy spornego budynku letniskowego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien także uwzględnić, iż – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] – działka nr [...] położona jest w granicach [...] i [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla których obowiązuje Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2005 r. nr [...] poz. [...] ze zm.) oraz Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2005 r. nr [...] poz. [...] ze zm.).

W tym stanie rzeczy, z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy.