Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 566/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 16 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 5,
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017r. sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Usługi-Handel-Transport A. C. z siedzibą w C. na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 24 marca 2011r. Nr V/65/2011 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych i dworca I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Busko- Zdrój na rzecz A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Usługi-Handel-Transport A. C. z siedzibą w C. kwotę 317 (trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 24 marca 2011 r. Rada Miejska w Busku-Zdroju, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym ( Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13), podjęła uchwałę nr V/65/2011 w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych i dworca, znajdujących się na terenie gminy Busko-Zdrój. W § 1 uchwały postanowiono, że określa się stawki opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych i dworca, znajdujących się na terenie gminy Busko-Zdrój, zaś zgodnie z § 2 uchwały, stawki opłat, o których mowa w § 1 wynoszą: za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym – 0,05 zł. (pkt 1), za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu – 1,00 zł. (pkt 2). Stosownie do § 4 uchwały, weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że: "uchwalona dnia 16 grudnia 2010 r. ustawa o publicznym transporcie zbiorowym ustala kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jako właściwego do określania w drodze uchwały wysokości stawek opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Podjęcie uchwały w tym przedmiocie jest konieczne, stwarza bowiem nową podstawę do pobierania w/w opłat."

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wywiodła A. C. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Usługi-Handel-Transport A. C. z siedzibą w C., która, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżyła tę uchwałę w całości i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zwrot kosztów postępowania poniesionych przez skarżącą. Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze.

Na poparcie zarzutów skargi, strona podniosła, że Rada Miejska w Busku-Zdroju, korzystając z ustawowej delegacji zawartej w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, podjęła zaskarżoną uchwałę, jednakże przyjęto w niej jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników maksymalną - ustaloną w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym - stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych i 1,00 zł na dworcach. Mimo, że ustawa o transporcie zbiorowym, w art. 16 ust. 4, jasno wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad, w przedmiotowej uchwale, w opinii strony, nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym skarżącej.

Autor skargi wskazał, że przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Na kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego silnie wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania mniejszych przewoźników przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały. W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc, zatrzymujący się na przystankach zatokach bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. Strona wskazała na orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie powyższej argumentacji.

Ustosunkowując się jednocześnie do stanowiska organu zajętego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca podniosła, że bezspornym jest, że oprócz pojazdów o małych gabarytach linie komunikacyjne obsługiwane są pojazdami o dużych gabarytach. Nie ma więc znaczenia procentowy udział takich czy innych pojazdów. Istotny jest zdaniem skarżącej fakt, że występują ich minimum dwa rodzaje - duże i małe. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1.

Strona podkreśliła, że "mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej

miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego, na

poziomie 20 osób, jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego, średnio 50 osób, co przekłada się na dwa razy więcej "śmieci" na przystanku, a więc dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości. Wpisuje się to wprost w cel ustawodawcy określony ustawą.

Skarżąca nie zgodziła się z argumentem organu, że podział pojazdów stanowiłby dyskryminację, odwołując się do takiego podziału stosowanego przy opłatach za parkingi.

Odnośnie zaś przewidywanych trudności technicznych, strona zarzuciła, że żadne trudności nie mogą stać na przeszkodzie wprowadzeniu przepisów prawa, czy nawet stanowić usprawiedliwienia braku jego wprowadzenia, tym bardziej, że nie są niemożliwe do pokonania.

Jako nieuzasadnione oceniła również skarżąca twierdzenia gminy, że wprowadzenie takiego systemu może powodować nie zawsze rzetelną informację, co w konsekwencji może narazić budżet gminy na straty. Gmina nie może bowiem zakładać, że po wprowadzeniu przepisów prawa podmioty będą popełniały czyny zabronione, albowiem z założenia wszyscy obywatele zobligowani są do przestrzegania prawa, a zwłaszcza gmina jako jednostka samorządu terytorialnego winna stosować się do przepisów prawa i uwzględniać fakty, nie zaś dywagacje.

A. C., jak wskazała, prowadząc działalność gospodarczą, świadczy usługi przewozu osób na liniach regularnych. Znakomita część z nich rozpoczyna się i kończy, bądź przebiega przez przystanki i dworce zlokalizowane na terenie Gminy Busko-Zdrój. W sytuacji zatem, gdy skarżąca jest właścicielem firmy przewozowej, a zaskarżona uchwała nakłada na nią obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z przystanków, zaś opłaty te wynikają wprost z unormowań zaskarżonej uchwały, to jej interes prawny wynikający ze wskazanych wyżej norm materialnoprawnych – art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym - został naruszony treścią zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego strona jako przedsiębiorca posiada legitymację do wniesienia niniejszej skargi, zaś sama opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy winna być proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz.

W odpowiedzi na tę skargę Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu, ustawa nie nakazuje z góry w każdym wypadku różnicowania stawek opłat za korzystanie z przystanków. W obrocie prawnym funkcjonuje wiele uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, które regulują stawki opłat w identyczny sposób jak w skarżonej uchwale. Ustalone w uchwale stawki opłat za korzystanie z dworców i przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Busko-Zdrój, w żaden sposób nie dyskryminują żadnego z przewoźników z nich korzystających. Nie można bowiem zasadnie uznać, zdaniem organu, aby ustalenie jednej stawki za korzystanie z dworców i przystanków w każdym wypadku dyskryminowało przewoźników. Skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów, które wskazywałyby na prawnie dopuszczalne i obiektywnie nieuzasadnione przyczyny, z uwagi na które jest ona dyskryminowana poprzez ustalenie jednej stawki opłat za korzystanie z dworców i przystanków, których zarządzającym jest Gmina Busko-Zdrój.

Na terenie Gminy Busko-Zdrój publiczny transport zbiorowy wykonywany jest przede wszystkim przez przewoźników i operatorów pojazdami (busami), które przewożą ok. 20-30 pasażerów. Jedynie na kilku kursach dalekobieżnych

i lokalnych wykorzystywane są (również przez skarżącą) większe pojazdy, które dysponują około 40-50 miejscami dla pasażerów (autobus). Publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Busko-Zdrój nie jest wykonywany pojazdami wysokogabarytowymi (autokarami, autobusami przegubowymi), przewożącymi ponad 60 osób. Częstotliwość kursów wykonywanych autobusami jest natomiast znikoma w porównaniu z częstotliwością kursów wykonywanych przez busy. W okolicznościach niniejszej sprawy, stawki opłat za korzystanie z przystanków ustalane były więc z uwzględnieniem specyfiki lokalnej. Jak wyjaśnił organ, w sytuacji, jaka istnieje na terenie Gminy Busko-Zdrój, zróżnicowanie wysokości opłat w zależności od wielkości pojazdu w istocie może doprowadzić do nieuzasadnionej dyskryminacji przewoźników wykonujących przewóz większymi pojazdami.

Zdaniem organu, gdyby ustawodawca uznał, że należy rozróżnić wysokość opłat w oparciu o kryterium gabarytu pojazdu, to kryterium takie by wprowadził.

W realiach przewozów wykonywanych na terenie Gminy Busko-Zdrój kryterium powyższe nie jest w żadnym zakresie miarodajne w odniesieniu do kosztów utrzymania przystanków, które w dużo wyższym stopniu są eksploatowane przez przewoźników wykonujących przewozy busami.

Nadto, zdaniem organu, zróżnicowanie stawek opłat za przystanki ze względu na pojemność pojazdu spowoduje wprowadzenie zmian w rozliczeniu z przewoźnikami lub operatorami poprzez konieczność informowania organizatora publicznego transportu zbiorowego przez przewoźnika lub operatora o każdorazowym rodzaju pojazdu wykonującym dany kurs.

Jak wyjaśnił organ, nie zawsze liczba pasażerów oczekująca na przystanku na autobus jest wyższa od liczby osób oczekujących na bus. Oczywistym jest, że im więcej osób na przystanku, to tym większe nasilenie jego zanieczyszczenia, a także potencjalnie większe możliwości jego zniszczenia (np. rysowania lub malowania wiat), niemniej jednak ilości pasażerów nie można racjonalnie powiązać z ilością potencjalnie przewożonych osób przez dany pojazd. Nie jest więc tak, że duży pojazd potencjalnie mogący przewieźć kilkadziesiąt osób generuje większe koszty utrzymania i obsługi przystanków od pojazdu mogącego zabierać jedynie kilku lub kilkunastu pasażerów.

Ponadto organ podniósł, że wprowadzona stawka nie wystarcza na utrzymanie we właściwym stanie tychże miejsc.

W niniejszej sprawie stawki były ustalane przy uwzględnieniu rzeczywistych kosztów ponoszonych w związku z utrzymaniem przystanków i dworców w interesie całej zbiorowości lokalnej korzystającej z transportu zbiorowego. Przewoźnik zaś nie wskazał, zdaniem organu, jakie konkretnie okoliczności świadczą o tym, że uchwała w sposób dyskryminujący uregulowała jego obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania dworców i przystanków, które stanowią mienie lokalne i z których przewoźnik korzysta, uzyskując znaczne dochody.

W opinii organu, na obszarze Gminy Busko-Zdrój jest zapewnione traktowanie wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, albowiem w żaden sposób jednolita dla wszystkich stawka opłaty za korzystanie z przystanków i dworców przy jednolitej kategorii środków transportu wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy nie prowadzi do ograniczenia konkurencji.

W art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie zbiorowym jest mowa o opłatach za korzystanie przez "operatora i przewoźnika" w liczbie pojedynczej, a nie mnogiej, co stanowi wskazówkę co do kierunku wykładni gramatycznej. Natomiast w ust. 5 tego samego artykułu przewidziano "jedno zatrzymanie środka transportu" na przystanku (bez zróżnicowania owych środków) jako podstawę ustalania stawki opłaty. Stąd też, w ocenie organu, ustalenie jednej stawki opłaty za korzystanie z przystanków i dworców nie narusza prawa. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych obliguje Radę Miejską do ustalenia stawek podatku w zależności od wielkości pojazdu, natomiast ustawa o publicznym transporcie zbiorowym obowiązku takiego nie nakłada.

W odpowiedzi na powyższą argumentację organu, skarżąca w piśmie z dnia 4 października 2017 r. podniosła, że miasta i gminy dostosowują dotychczasowe akty prawne w przedmiotowym zakresie do zasady, o której zastosowanie wnosi strona. Nawet znoszą te opłaty. Ponadto w przepisach o podatku od środków transportowych zakłada się, że przewoźnicy dostosowują wielkość środków transportu do faktycznej ilości przewożonych pasażerów. Akt prawny regulujący ten podatek stworzył definicję autobusu nisko i wysoko gabarytowego i taką właśnie definicję należy przyjąć zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie. Przewoźnicy uwzględniają na bieżąco potrzeby lokalnego rynku i przewozy, dane kursy wykonują pojazdami o ilości miejsc adekwatnej do ilości oczekujących pasażerów, stąd obiektywnym jest twierdzenie skarżącej, że na mały autobus oczekuje mało pasażerów, którzy mało śmiecą, zaś na duży – dużo pasażerów, którzy śmiecą minimum dwa razy bardziej. Nadto żadna z gmin w Polsce poza uzdrowiskową Gminą Busko-Zdrój nie wskazuje jako "niewystarczających" przyjętych ustawą stawek odpowiednio 0,05 zł i 1,00 zł. Strona zarzuciła, że nie można zgodzić się z argumentem organu, że podział, o który wnosi skarżąca, nie może być przyjęty, gdyż przewoźnicy będą wówczas musieli składać zgłoszenie, skoro każdy z obywateli, w tym przedsiębiorcy, składa deklaracje PIT, CIT, ZUS.

Na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, złożył dodatkowe dokumenty w sprawie i oświadczył, że skarżąca uiszcza opłaty z tytułu korzystania z przystanków na terenie Gminy Busko-Zdrój, jednak nie wykazała ona, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny.

Pełnomocnik skarżącej w odpowiedzi na zarzut odnośnie braku naruszenia interesu prawnego, podał, że wysokość opłat za przystanki na terenie Buska- Zdroju spowodowała ograniczenie przystanków, na których zatrzymują się pojazdy skarżącej do dwóch. Firma skarżącej w sumie posiada 94 pojazdy, o liczbie miejsc od 8 do 73, dlatego krzywdzące jest obciążanie tą samą wysoką stawką pojazdu małego, którego przejazd graniczy i tak już z opłacalnością, ze stawką, jaką się płaci za duży autobus.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga A. C. zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy).

Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie, Sąd uznał, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, skoro w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Busko-Zdrój i bezspornie uiszcza opłaty z tytułu zatrzymywania się pojazdów należących do skarżącej na przystankach (dworcach) na terenie Gminy Busko-Zdrój. W ocenie Sądu, powyższy interes prawny skarżącej, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego tj. art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym ( Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13), powoływanej dalej jako: "ustawa o publicznym transporcie zbiorowym", został naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały, o czym świadczą poniższe rozważania.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.

Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, przez operatorów, przy czym nie może być ona wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku i 1 zł. za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku – jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Miejska w Busku-Zdroju, podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych (lub dworca), których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach (dworcu). Ani z postanowień uchwały, ani z jej krótkiego i lakonicznego uzasadnienia, jak również z wyjaśnień organu i przedłożonych przez organ dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały nie wynika, aby Rada Miejska Busko-Zdrój przed jej podjęciem rozważyła niedyskryminujące zasady. Specyfika lokalna, na którą wskazuje organ, może uzasadniać zastosowanie jednej stawki dla przystanków komunikacyjnych (lub dworca), niemniej jednak organ winien dać temu wyraz we wskazany powyżej sposób.

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy Busko-Zdrój ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.

Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Potwierdza to analiza protokołu nr 5/11 z obrad V Sesji Rady Miejskiej w Busku-Zdroju w dniu 24 marca 2011 r., na której podjęto przedmiotową uchwałę, a także protokół ze wspólnego posiedzenia Komisji Finansowo-Budżetowej i Komisji Uzdrowiskowej Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 15 marca 2011 r.

Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP.

Podkreślić nadto należy, że trudności w pobieraniu opłaty, gdyby była ona zróżnicowana, na które powołuje się organ, nie mogą uchylać ustawowego nakazu, że przy jej podejmowaniu uwzględnić trzeba niedyskryminujące zasady. Organ nie może od nich odstępować tylko z tej przyczyny, że pobieranie opłaty przy zróżnicowaniu stawek byłoby znacznie utrudnione. Ponadto organ pobierający takie opłaty musi uzyskać informację od przewoźnika, jakimi pojazdami jest realizowany przewóz na poszczególnych liniach regularnych oraz na jakich konkretnie przystankach będą zatrzymywać się pojazdy.

Końcowo należy podkreślić, że pojazdy skarżącej, które zatrzymują się na przystankach objętych zaskarżoną uchwałą, to środki transportu o liczbie miejsc od 8 do 73. Zatem brak zróżnicowania w kwestionowanej uchwale wielkości opłat w zależności od rodzaju/gabarytu pojazdów, które obsługują pasażerów na terenie Gminy Busko-Zdrój, co bezpośrednio przekłada się na wysokość finansowego obciążenia skarżącej opłatami określonymi w tej uchwale i jednoczesne podjęcie zaskarżonej uchwały bez powołania się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad tą uchwałą, pozwala na wnioskowanie, że bez wątpienia interes prawny A. C. został naruszony wraz z podjęciem i wejściem w życie kwestionowanego aktu prawa miejscowego.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, na które składają się wpis od skargi (300 zł) i opłata od pełnomocnictwa (17 zł), orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.).