Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1126/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 41 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...], [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2602/16 w sprawie ze skargi [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie koncesji na wydobywanie kopaliny 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odwołań [...], [...] i [...]; 3. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz [...], [...] i [...] solidarnie [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2602/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oddalił skargę [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego udzielił [...] S.A. z siedzibą w [...] koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kopaliny, którą stanowi piasek skaleniowo - kwarcowy ze złoża [...] położonego w miejscowości [...], gmina [...], na terenie działek nr [...], [...] - obręb nr [...] [...].

Od decyzji tej odwołanie do Ministra Środowiska pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wnieśli: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Ponadto pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. odwołanie od decyzji złożyli również: [...], [...] oraz [...]. W kolejnych pismach odwołujący wskazali, że ich interes prawny we wniesieniu odwołania wynika z faktu zamieszkiwania w miejscowości [...], gmina [...], w odległości odpowiednio 250 lub 300 metrów od przedmiotowej inwestycji, w zależności od osoby odwołującego. Ponadto podnieśli, że ich nieruchomości znajdują się w obrębie bezpośredniego oddziaływania kopalni, a negatywny wpływ planowanego przedsięwzięcia będzie przejawiał się w szczególności w emisji znacznego hałasu oraz zanieczyszczeń do środowiska, a także, że wydobycie kopaliny ze złoża będzie wiązało się ze wzmożonym ruchem pojazdów ciężarowych przewożących kruszywo, co negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo oraz wpłynie destrukcyjnie na nawierzchnię drogi przylegającej do nieruchomości odwołujących. W pismach odwołujących [...], [...] oraz [...] wskazano, że ich nieruchomości znajdują się w granicach obszaru górniczego, a zatem są oni stronami w rozumieniu art. 41 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 z późn. zm.) oraz, że ich interes prawny odwołujących wynika z faktu zamieszkiwania w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji oraz negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na ich nieruchomości.

Minister Środowiska decyzją z dnia 19 października 2016 r., znak: DGK-I.4771.39.2016/MZ/61, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze. zm., dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] od opisanej wyżej decyzji Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2016 r., umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ powołał art. 28 k.p.a. oraz art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Nawiązując do tych przepisów organ wskazał, że działalność objęta decyzją koncesyjną polega na wydobywaniu metodą odkrywkową kopaliny na terenie działek nr [...], [...] - obręb nr [...] [...], których właścicielami są jedynie [...] i [...]. Tym samym odwołujący się, jako właściciele nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego, nie są stroną postępowania w przedmiocie wydania koncesji na wydobywanie kopaliny ze złóż.

Powyższa decyzja Ministra Środowiska stała się przedmiotem skargi [...], [...] oraz [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem, wskazał, iż prawidłowe było przyjęcie przez organ odwoławczy, że odwołujący się od decyzji o udzieleniu koncesji spółce [...] S.A. na wydobywanie metodą odkrywkową kopaliny, piasku skaleniowo – kwarcowego, w tym skarżący [...], [...] oraz [...], nie legitymują się statusem strony w postępowaniu koncesyjnym.

Od dnia 1 stycznia 2012 r., zgodnie z jednoznacznym uregulowaniem art. 41 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, stronami postępowań koncesyjnych nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami obszaru górniczego. Nie ma wątpliwości, że uregulowanie to jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a.. Z woli ustawodawcy właściciele nieruchomości poza obszarem górniczym zostali wyłączeni od udziału w tym postępowaniu. Nie ma zatem potrzeby ani możliwości rozważania wpływu koncesji na ich sferę prawną, bowiem brak ich interesu prawnego został przesądzony w ustawie. W toku postępowania organ poczynił niezbędne ustalenia w przedmiocie położenia nieruchomości należących do skarżących oraz ich ewentualnego pokrywania się z obszarem górniczym. W tym zakresie wystarczające było ustalenie, że skarżący nie są właścicielami nieruchomości obejmującej działki [...] oraz [...], których dotyczy koncesja z dnia [...] czerwca 2016 r.

Skoro właściciele nieruchomości spoza obszaru górniczego są wyłączeni z postępowania koncesyjnego, to nie mogą skutecznie wnieść odwołania od decyzji koncesyjnej, bowiem nie mają legitymacji procesowej do takiego działania. W tym stanie rzeczy organ prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., pozwalający na zakończenie postępowania odwoławczego bez merytorycznego rozstrzygnięcia z uwagi na stwierdzenie jego bezprzedmiotowości z przyczyn podmiotowych. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze. zm. , dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej w imieniu [...], [...] oraz [...] w oparciu o art. 174 p.p.s.a zarzucono:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w postaci: art. 41ustawy Prawo geologiczne i górnicze i oddalenie skargi, podczas gdy przy wydawaniu zaskarżonej nią decyzji organ nie zapewnił udziału w postępowaniu wszystkim stronom tego postępowania;

b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

- art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i oddalenie skargi podczas gdy organ bezzasadnie umorzył postępowanie odwoławcze wskutek stwierdzenia, że skarżący nie są stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego, podczas gdy przymiot strony im przysługuje;

- art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i oddalenie skargi podczas gdy organ w zaskarżonej nią decyzji pominął fakt negatywnego oddziaływania kopalni na infrastrukturę gminy oraz na zaburzenie prawidłowego i zdrowego funkcjonowania jej mieszkańców, a w konsekwencji błędnie ustalił, iż w sprawie zostały zbadane wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i oddalenie skargi podczas gdy organ w zaskarżonej nią decyzji nie zawarł uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiących podstawę do jej wydania;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 k.p.a. i oddalenie skargi podczas gdy organ bezzasadnie nie zawiesił postępowania administracyjnego w sprawie podczas gdy było to obligatoryjne ze względu na to, iż rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zależy od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...];

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości pomimo zaistnienia przesłanek w postaci wydania jej z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1.uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; 2.uchylenie w całości decyzji Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...]; 3.zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 4.rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Z punktu widzenia istotny spornej w sprawie kwestii za uzasadnione należało bowiem uznać zarzuty naruszenia - jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – przepisów art. 41 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., na gruncie których, podważając prawidłowość podejścia do ich rozumienia oraz zastosowania w sprawie przez Sąd I instancji, a w konsekwencji przez organy administracji publicznej, skarżący kwestionowali zasadność stanowiska, że jako właściciele działek sąsiadujących z projektowaną inwestycją nie byli stroną postępowania koncesyjnego zakończonego decyzją adresowaną do [...] S.A.

Jakkolwiek art. 41 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dniem 18 maja 2021 r. utracił moc obowiązującą na podstawie derogacji trybunalskiej, to jednak w relacji do stanu prawnego na podstawie którego orzekał Sąd I instancji nie zwalnia to Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku przeprowadzenia kontroli zgodności prawem zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

Zwłaszcza, gdy podkreślić że – abstrahując już nawet od kwestii natury ustrojowej (zob. szerzej M. Pyziak-Szafnicka, Trybunał Konstytucyjny á rebours, PiP 2020/5, s. 43-44; P. Radziewicz, Kryzys konstytucyjny i paradygmatyczna zmiana konstytucji, PiP 2020/10, s. 3-20; P. Mikuli, Doktryna konieczności jako uzasadnienie dla rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw Polsce, Gdańskie Studia Prawnicze 2018, t. XL, s.635-648; P. Polak, Związanie sądu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wydanym w nieprawidłowo umocowanym składzie, ZNSA 2020/3/62-86; wyrok ETPC z 7 maja 2021 r. w sprawie Xero Flor w Polsce sp. z o.o. przeciwko Polsce, skarga nr 4907/18,), a także od kwestii odnoszącej się do przyczyny derogacji wymienionego przepisu prawa, za którą uznany został brak jego korespondencji z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, co nota bene nie stanowiło żadnej przeszkody w zainicjowaniu skutecznej kontroli sądowej decyzji wydanej na jego podstawie – strony skarżące nie bez usprawiedliwionych podstaw podnoszą, w rozpatrywanej sprawie niezasadnie odmówiono im – wręcz pozbawiono je – przymiotu strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Źródła wadliwości, a co za tym idzie braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku upatrywać bowiem należy w braku dostrzeżenia, czy też wręcz w pominięciu przez Sąd I instancji - oczywistych zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - deficytów konstytucyjnych art. 41 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, które – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – wyrażały się w braku jego korespondencji z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, o czym przekonują następujące argumenty osadzone na gruncie wszystkich konsekwencji wynikających z wykładni zgodnej z Konstytucją.

Źródła nakazu dokonywania wykładni zgodnej z Konstytucją, należy upatrywać w art. 8 ustawy zasadniczej, a ściślej rzecz ujmując w ustanowionych na jego gruncie zasadach jurydyzacji Konstytucji – art. 8 ust. 1 – oraz jej judycializacji, to jest jej bezpośredniego stosowania (współstosowania) – art. 8 ust. 2 – zaś w aspekcie odnoszącym się do potrzeby komplementarnego uwzględniania innych jeszcze – a równie koniecznych – dyrektyw wykładni prawa, w treści zasady internacjonalizacji konstytucji rozumianej, jako określenie relacji i wzajemnego stosunku prawa krajowego - w tym jego otwartość oraz przychylność - wobec systemów prawa międzynarodowego oraz prawa unijnego (art. 90 i art. 91), co nastąpiło to poprzez konstytucjonalizację imperatywnej na gruncie prawa międzynarodowego zasady pacta sunt servanda (art. 9), zasady (nakazu) proumownej i prounijnej wykładni prawa, zasady bezpośredniego stosowania i pierwszeństwa ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie umowy międzynarodowej, zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego.

W praktycznym wymiarze, znaczenie tych zasad oraz potrzeby ich uwzględniania w orzecznictwie sądowym znajduje swoje potwierdzenie chociażby w stanowisku – a jest to jedno z wielu – odnośnie do konieczności przyjmowania takiego znaczenia przepisów, które jest najpełniej zharmonizowane z postanowieniami konstytucyjnymi i aktami międzynarodowymi oraz zdeterminowane dyrektywami ochrony praw jednostki wypływającymi z zasady demokratycznego państwa prawa (por. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt I FPS 18/99). Akcentując znaczenie potrzeby zachowania gwarancji zgodności sądowego rozstrzygnięcia z aksjologią systemu prawa – albowiem tak właśnie należałoby je rozumieć w świetle formuły "podległości sędziów konstytucji oraz ustawom" – stanowisko to koresponduje więc tym samym z tym w pełni uprawnionym i uzasadnionym podejściem do wykładni prawa – bo motywowanym konsekwencjami wynikającymi z przywołanych zasad konstytucyjnych – które wyodrębniając wśród typów roli naprawczej wykładni prawa "rolę naprawczą aksjologiczną", zwraca uwagę na konieczności liczenia się z zachowaniem pewnych wartości, którym służyć ma prawo (M. Zieliński, Wykładnia operatywna (podstawowe właściwości), "Państwo i Prawo" 2009, z. 6, s. 3 i n.), a także zwraca uwagę na rolę i znaczenie, jako argumentów walidacyjnych, innych źródeł rekonstrukcji podstaw decyzji stosowania prawa, a mianowicie kryteriów pozaprawnych oraz orzecznictwa (L. Leszczyński, Wykładnia operatywna (podstawowe właściwości), "Państwo i Prawo" 2009, z. 6, s. 11 i n.).

Uwzględniając przedstawione uwagi oraz formułowane na ich podstawie wnioski, twierdzenie o braku korespondencji art. 41 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z wzorcem konstytucyjnym rekonstruowanym z art. 64 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasadniczej trzeba uznać za uzasadnione.

W punkcie wyjścia należy podnieść, że do końca 2011 r., czyli do czasu obowiązywania ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 27 poz. 96), w prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy postępowaniu administracyjnym o udzielenie koncesji na wydobywania kopalin ze złóż, nie były przewidziane żadne szczególne rozwiązania, dotyczące kręgu stron tego postępowania. Zastosowanie zatem w postępowaniu koncesyjnym znajdowały zasady ogólne postępowania administracyjnego, a więc zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną tego postępowania był "każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie".

W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że fundamentalnym założeniem i celem postępowania administracyjnego typu jurysdykcyjnego jest zapewnienie ochrony, mającemu charakter kwalifikowany, interesowi indywidualnemu (Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 182). Poszczególne instytucje postępowania administracyjnego nakierowane są przede wszystkim, jeśli nawet nie wyłącznie, na ochronę tego interesu. Związana z tym jest konieczność udzielenia gwarancji procesowych podmiotom, które znajdą się w zasięgu oddziaływania skutków prawnych wydanego w danym postępowaniu aktu prawnego, co znalazło odzwierciedlenie w kodeksowej definicji strony postępowania sformułowanej w art. 28 k.p.a. (zob. M. Szalewska, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2957/12, Przegląd prawa ochrony środowiska, 4/2015 s.118-119). Elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę postępowania jest więc, zgodnie z tym przepisem, posiadanie interesu prawnego. Jeżeli chodzi o interes prawny w postępowaniu koncesyjnym to wywodzić się on może z tzw. prawa refleksowego, które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej" (H. Knysiak-Molczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 59/06, OSP 2007/4/42). W prawie refleksowym więź prawna między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym, a osobą trzecią ma charakter zarówno materialny i formalny. Charakter materialny tej więzi (relacji) wyraża się tym, że przyznanie uprawnień pierwszemu z nich powoduje skutek w uprawnieniach drugiego, zaś charakter formalny zaś oznacza konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji.

Przytoczenie powyższych fundamentalnych założeń postępowania administracyjnego, jako nakierowanego na ochronę praw jednostki w postępowaniu przed reprezentującymi interes publiczny organami administracyjnymi, obejmującego tą ochroną również tzw. prawa refleksowe, pozwala na stwierdzenie naruszenia tych podstawowych zasad przez wprowadzenie ustawą Prawo geologiczne i górnicze z 9 czerwca 2011 r. szczególnych rozwiązań procesowych, znacząco odbiegających od przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego w zakresie określenia stron postępowania koncesyjnego, prowadzących do faktycznego pozbawienia w postępowaniu koncesyjnym określonych podmiotów ochrony. Otóż zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze jeżeli nie stanowi ona inaczej, stronami postępowań koncesyjnych w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). Jednocześnie zgodnie z art. 41 ust. 2 tej ustawy stronami takich postępowań nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych, przy czym obszarem górniczym jest "przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny... oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji "(art. 6 ust. 1 pkt 5).

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że faktycznie stanowią one, iż w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, stroną tego postępowania może być przedsiębiorca, który zazwyczaj jest właścicielem nieruchomości gruntowej w granicach której ma być prowadzona działalność górnicza, a inne podmioty zostały z tego postępowania wykluczone. W orzecznictwie przyjmuje się, że uregulowanie art. 41 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a.. Z woli ustawodawcy właściciele nieruchomości położonych poza obszarem górniczym zostali wyłączeni od udziału w postępowaniu koncesyjnym, a zatem nie ma potrzeby ani możliwości rozważania wpływu koncesji na ich sferę prawną, gdyż wykluczenie ich z postępowania koncesyjnego zostało przesądzone w ustawie (por. wyroki NSA z 3 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 854/15, z 3 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2311/14, z 7 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1280/13). Wprawdzie pojawiają się też poglądy, że art. 41 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie pozostaje z art. 28 k.p.a. w relacji przepis szczególny - przepis ogólny, to jednak podkreśla się, że źródłem interesu prawnego art. 28 k.p.a. w postępowaniu koncesyjnym mogą być podstawy materialnoprawne wynikające z odrębnych niż prawo własności przepisów. Interes prawny może być wywodzony z innego zakresu niż prawo własności, które zostało wyłączone z mocy art. 41 ust. 1 i 2 prawa geologicznego i górniczego (zob. G. Dobrowolski, Postępowanie w sprawach górniczych, PPP 2014/9 s.47-65; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1650/20).

Należy więc zauważyć, że nawet przy przyjęciu, iż w postępowaniu koncesyjnym ogólna zasada wynikająca z art. 28 k.p.a. ma zastosowanie, ale z ograniczeniami wynikającymi z art. 41 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego, to i tak ochrona praw innych podmiotów niż przedsiębiorca (właściciel nieruchomości gruntowej w granicach której ma być prowadzona działalność górnicza) pozostaje iluzoryczna, skoro nie mogą one powoływać się na prawo własności.

Obowiązujące od 2012 r. uregulowania dotyczące określenia stron postępowania koncesyjnego wykluczyły zatem z tego postępowania właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy nie mogą powoływać się na interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynikający z prawa własności.

Siłą rzeczy towarzyszy temu uzasadniona wątpliwość, czy ograniczenie kręgu stron postępowania koncesyjnego zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze odpowiada konstytucyjnym gwarancjom ochrony prawa własności. Jest ona aż nadto jasno i wyraźnie widoczna, gdy treść przywołanego przepisu prawa zestawić z art. 64 Konstytucji RP, który gwarantuje obywatelom poszanowanie "prawa własności i innych praw majątkowych" (ust. 1) oraz równą dla wszystkich ochronę tych praw (ust. 2), co w konsekwencji prowadzi do wniosku o naruszeniu prze przywołaną regulację ustawową istoty prawa własności, a to poprzez pozbawienie jakiejkolwiek ochrony tego prawa przed jego naruszeniem w takim postępowaniu, jak regulowane ustawą Prawo geologiczne i górnicze.

Jakkolwiek w aktualnym stanie prawnym dostrzegalna jest tendencja ustawodawcy do wyznaczania za pomocą odrębnej normy prawnej, katalogu podmiotów, którym w danej kategorii spraw administracyjnych przyznawany jest przymiot strony poprzez wyznaczenie, bezpośrednio w przepisie prawa, kategorii podmiotów, którym przysługuje status strony postępowania, z jednoczesnym wykluczeniem możliwości uzyskania takiego statusu przez inne podmioty, niezależnie od posiadanego interesu prawnego, tak jak to uczyniono w art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górniczego (przykładami takich regulacji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. Dz.U. z 2020 r. poz.1333 - art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3 i art. 59 ust.7), to jednak należy zauważyć, że w odniesieniu do podobnych uregulowań – wprowadzonych przepisami jednej z ustaw nowelizujących ustawę Prawo budowlane – Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 kwietnia 2011 r. sygn. Kp 7/09 wskazał, że na ustawodawcy ciąży obowiązek zapewnienia właścicielom sąsiednich nieruchomości procedur umożliwiających skuteczną ochronę ich praw. Ochrona prawa osób trzecich (sąsiadów) do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. Takiej ochrony Trybunał nie dostrzegł w procedurach planistycznych oraz środkach ochrony cywilnoprawnej uznając, że skoro planowane inwestycje mogą oddziaływać na korzystanie z nieruchomości sąsiednich, ponieważ nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, to co do zasady, w sprawie powinno zostać przeprowadzone postępowanie administracyjne z udziałem właścicieli wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. W przeciwnym razie, w ocenie Trybunału, dochodzi do naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W korespondencji do przedstawionych argumentów należy więc podnieść, że już z samej istoty koncesjonowanej działalności górniczej wynika, że jej wpływ na nieruchomości sąsiednie z reguły może być bardziej intensywny aniżeli w przypadku inwestycji budowalnych. Negatywne oddziaływanie działalności górniczej polegającej na wydobyciu kopalin metodą odkrywkową na nieruchomości sąsiednie może przejawiać się, tak jak to wskazywali odwołujący w rozpoznawanej sprawie, w emisji nadmiernego hałasu, zanieczyszczeń, natężenia ruchu pojazdów ciężarowych, co ma wpływ na bezpieczeństwo osób zamieszkujących w sąsiedztwie. Poza tymi uciążliwościami negatywne oddziaływanie takiej działalności górniczej może przejawiać się np. w dyskomforcie estetycznym wynikającym z deformacji krajobrazu, czy spadku wartości rynkowej nieruchomości sąsiednich. Wpływ działalności górniczej na nieruchomości sąsiednie jest nieunikniony i w każdym postępowaniu koncesyjnym winien zostać uwzględniony. Uwzględnienie tego wpływu powinno nastąpić już przez ustawodawcę w ramach decydowania o doborze kryteriów określających krąg stron postępowania koncesyjnego. Jeżeli więc, ograniczając krąg stron postępowania koncesyjnego do przedsiębiorcy (właściciela nieruchomości w granicach której ma być prowadzona działalność górnicza) ustawodawca pomija zupełnie, że działalność, na którą udzielana jest koncesja może być bardzo uciążliwa dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz istotnie wpływać na korzystanie z tych nieruchomości przez ich właścicieli, a to poprzez jego istotne zakłócenie, to za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że nie może być to ocenione inaczej, jak tylko jako ingerencja w istotę prawa własności, którego ochronę zapewnia Konstytucja.

Ograniczenie – na gruncie art. 41 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze – kręgu stron postępowania koncesyjnego tylko do przedsiębiorcy (właściciela nieruchomości w granicach której ma być prowadzona działalność górnicza) uzasadnia więc twierdzenie o istotnym naruszeniu prawa własności, co prowadzi do wniosku naruszeniu gwarancji własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 1) oraz równej dla wszystkich prawnej ochrony tych praw (art. 64 ust. 2). Istocie prawa własności oraz jego prawnej ochronie nie służy bowiem brak zapewnienia właścicielom działek, o których mowa w art. 41 ust 2 przywołanej ustawy mechanizmu, który ochronę tą ogranicza, uniemożliwia, wręcz niweczy przez co bezpośrednio dotyka istoty konstytucyjnie gwarantowanego prawa, a w tym kontekście nie sposób jest jednocześnie twierdzić, że usprawiedliwieniem tego stanu rzeczy jest, czy też może być "wartość" tempa (szybkości) prowadzenia postępowania w sprawie udzielania koncesji, skoro z oczywistych wręcz powodów sprzeciwia się temu również art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia 41 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze należało więc uznać za usprawiedliwiony, a przedstawione argumenty nie pozostają bez wpływu na wniosek odnośnie do zasadności zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości (punkt 1. sentencji), a wobec opisanego wyżej naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego i przepisów postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odwołań skarżących kasacyjnie i wnoszących skargę do Sądu pierwszej instancji, tj. wobec [...], [...] i [...] (punkt 2. sentencji).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni, zgodnie z art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a., ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w konsekwencji wszystkich przedstawionych argumentów oznacza, że oceny, czy skarżący i zarazem odwołujący się od decyzji Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego posiadali przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym zakończonym wymienioną decyzją dokona z pozycji wyznaczonych treścią art. 28 k.p.a., co oznacza również, że zobowiązany będzie do zbadania, czy postępowanie koncesyjne prowadzone przez organ pierwszej instancji dotyczyło interesu prawnego, w rozumieniu tego przepisu, odwołujących się od wydanej w tym postępowaniu decyzji, a mianowicie interesu prawnego [...], [...] i [...].

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3. sentencji, na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.2018.265 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżących kasacyjnie solidarnie kwotę 2237 zł, przy czym na koszty te złożyły się: równowartość wpisu sądowego od skargi (1000 zł), równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji (480 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżących kasacyjnie za sporządzenie skargi kasacyjnej (240 zł) i równowartość opłaty skarbowej uiszczonej z tytułu udzielenia pełnomocnictwa (17 zł).