Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6919/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 179, 204 PKT 1, 205 PAR 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 220/21 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej przyznania Wójtowi Gminy S. nagrody spisowej 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od skarżącej Gminy S. na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 220/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 28 stycznia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej przyznania Wójtowi Gminy S. nagrody spisowej, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr XVIII/134/2020 Rady Gminy S. przyznającej Wójtowi Gminy nagrodę spisową w kwocie 6000 zł za pełnienie funkcji Gminnego Komisarza Spisowego podczas Powszechnego Spisu Rolnego w 2020 r. Wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r., poz. 713 ze zm., dalej jako: u.s.g.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta. Podano, że składniki wynagrodzenia nie mogą być jednak ustanawiane dowolnie, ale na podstawie ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 ze zm.; dalej jako u.p.s.). Podniesiono, że zgodnie art. 36 ust. 2 u.p.s. wójtowi, jako pracownikowi samorządowemu pochodzącemu z wyboru przysługują następujące składniki wynagrodzenia: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa, odprawa emerytalna, dodatkowe wynagrodzenie roczne. Wskazano, że w art. 36 ust. 6 u.p.s. zostali wymienieni "inni" pracownicy (tj. zastępca wójta, skarbnik, pozostali pracownicy), którym można przyznać nagrodę. Natomiast wójtowi nie przysługuje nagroda, gdyż nie przewiduje tego żaden przepis u.p.s. i potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazano, że wprawdzie rada gminy ustala wójtowi wynagrodzenie z mocy art. 18 ust. 2 u.s.g. w powiązaniu z przepisami u.p.s., ale nie może uzurpować sobie innych uprawnień z mocy ogólnego przepisu art. 18 ust. 1 u.s.g. do przyznawania wójtowi nagrody, bez względu na to, że uprawnienie do nagrody wynika z przepisów materialnych innej ustawy. Podano, że Wójt Gminy działał, podczas Powszechnego Spisu Rolnego w 2020 r. jako gminny komisarz spisowy i kierował pracami gminnego biura spisowego, gdyż takie obowiązki nakładała na wójtów w całej Polsce ustawa z dnia 31 lipca 2019 r. o powszechnym spisie rolnym z 2020 r. (Dz. U. z 2019, poz. 1728, dalej jako: u.p.s.r.). Ustawa ta przewidywała nagrody spisowe dla komisarzy spisowych (art. 23 ust. 1 pkt 3, ust. 3, ust. 4 u.p.s.r.), jednakże żaden jej przepis nie stanowił, przez jaki organ będą ustalane, a następnie wypłacane takie nagrody. Żaden przepis u.p.s.r. nie upoważnił także rady gminy do uchwalania nagrody spisowej dla wójta. Wskazano, że fundusze na ewentualne nagrody nie pochodziły z budżetów gminnych, tylko z budżetu Skarbu Państwa i funduszy Unii Europejskiej, a zatem gdyby była tzw. regulacja szczególna, to ustawodawca zawarłby odpowiedni, wyraźny przepis na ten temat w u.p.s.r.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła Gmina S., zaskarżając go w całości i zarzucając:.

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę nie odniósł się do większości zarzutów stawianych przez skarżącą Gminę; z uzasadnienia wyroku nie wynika z jakich powodów zarzuty skargi nie zostały uwzględnione; w przeważającej mierze Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutów skargi, powielił argumentację prawną rozstrzygnięcia nadzorczego, nie dokonując własnej interpretacji ani nie wyjaśniając podstaw prawnych rozstrzygnięcia;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 23 ust. 1 pkt 3 u.p.s.r. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej;

II. na podstawie art. 174 pkt § 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 18 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie daje on uprawnień radzie gminy do przyznawania nagród wójtowi gminy, podczas gdy w myśl ogólnej zasady wynikającej z przedmiotowego przepisu, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej;

- art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. u.p.s.r., poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do lakonicznego przyjęcia, że nie ma w nim informacji dotyczącej tego, przez jaki organ będą ustalane nagrody spisowe dla komisarzy spisowych, podczas gdy przepis ten ma istotne znaczenie w sprawie; wskazuje, że na terenie gminy pracami spisowymi kieruje odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta - jako gminny komisarz spisowy, któremu zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 u.p.s.r., może zostać przyznane wynagrodzenie za prace spisowe;

- art. 23 ust. 1 pkt 3 u.p.s.r., poprzez błąd subsumcji, a w efekcie niewłaściwe zastosowanie przepisu, polegające na uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa, a w efekcie nieuwzględnienie przedmiotowej regulacji jako szczególnej wobec ustawy o pracownikach samorządowych, podczas gdy przepis ten jest kluczowy w niniejszej sprawie, tj. traktuje o tym, że w ramach wydatków osobowych może zostać sfinansowana nagroda spisowa dla komisarzy spisowych;

- art. 23 ust. 4 u.p.s.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa, podczas gdy przepis ten ma istotne znaczenie w sprawie, a mianowicie ustala kryteria przyznania nagrody spisowej oraz stanowi regulację szczególną wobec ustawy o pracownikach samorządowych;

- art. 8 ust. 2 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten stanowi, że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy w drodze uchwały;

- art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalenie wynagrodzenia wójta.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, a także o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ I instancji pominął szereg okoliczności, które jednoznacznie świadczą o umocowaniu skarżącej do przyznania Wójtowi Gminy nagrody spisowej. Wskazano, że według oświadczenia rzecznika prasowego Prezesa GUS w sprawie przyznawania nagród spisowych dotyczących członków gminnych biur spisowych (pracowników jednostek samorządu terytorialnego), otrzymali oni gwarantowane ustawą o spisie dodatki spisowe, a gminni komisarze spisowi otrzymali informację o możliwości wypłat nagród za realizację spisu dla członków gminnych biur spisowych. Podkreślono, że realizacja spisu możliwa była wyłącznie dzięki właściwemu i ciągłemu nadzorowi Wójta Gminy nad prowadzeniem czynności spisowych. Wypłacenie nagrody spisowej Wójtowi Gminy jako gminnemu komisarzowi spisowemu jest więc zgodne z przepisami prawa oraz wykonywanymi obowiązkami. Powołano się na stanowisko eksperta ds. legislacyjnych Związku Miast Polskich, którego zdaniem błędem jest traktowanie środków za spis jako nagrody, gdyż jest to wynagrodzenie, albowiem wójt ponosi odpowiedzialność z tytułu spisu. Podniesiono, że GUS ocenił pozytywnie pracę gminnych komisarzy spisowych, jak i innych osób biorących udział w organizowaniu spisu, spis został przeprowadzony sprawnie i zakończył się sukcesem. Podano, że przyjęte przez organ nadzoru stanowisko, oznaczałoby, że gminni komisarze spisowi wykonują swoje dodatkowe obowiązki związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej bez jakiegokolwiek dodatkowej gratyfikacji finansowej, co budzi uzasadnione wątpliwości także w kontekście konstytucyjnie gwarantowanej zasady równości wobec prawa. Wskazano, że w myśl art. 19 ust. 1 u.p.s.r. wykonywane przez gminę czynności w ramach spisu są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. Z przepisu art. 22 ust. 4 u.p.s.r. wynika, że środki na wykonanie zadań, o których mowa w art. 19, Prezes GUS przekazuje gminie za pośrednictwem dyrektora urzędu statystycznego właściwego ze względu na miejsce położenia gminy, w terminach umożliwiających wykonanie prac spisowych. Przy czym, zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 u.p.s.r.: w ramach wydatków osobowych mogą być finansowane nagrody spisowe dla komisarzy spisowych. Z kolei z art. 18 ust. 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Wskazano, że wprawdzie nagroda dla gminnego komisarza spisowego nie ma swojego źródła w stosunku pracy, jednak w myśl ogólnej normy wyrażonej w art. 18 ust. 1 u.s.g., do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wynagrodzenie przyznane członkom gminnego biura spisowego w postaci dodatku spisowego i nagrody spisowej, nie jest wynagrodzeniem wójta sensu stricte. Przyznanie nagrody ma zawsze charakter uznaniowy i zależy od decyzji organu przyznającego tę nagrodę. Nie jest natomiast uzależniona od opinii wojewody.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Wojewody zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 12 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 wyżej powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przy czym Sąd kasacyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. upatrując jego naruszenia w tym, że Sąd I instancji nie odniósł się do większości zarzutów podniesionych w skardze, a także naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 23 ust. 1 pkt 3 u.p.s.r. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej.

Należy zatem wyjaśnić, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostępna w Internecie).

Zaskarżony wyrok spełnia powyższe wymagania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone bowiem w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną i zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Pozwala zatem ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu tym wskazano bowiem, jaki stan faktyczny przyjęto za podstawę orzeczenia i w tym kontekście niezrozumiały jest zarzut wybiorczego przedstawienia stanu sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił także, z jakich względów podzielił stanowisko organu nadzoru co do stwierdzenia, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, co obligowało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. Niezasadne jest także twierdzenie, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się zarówno do przepisów ustawy o samorządzie gminy, jak i ustawy o powszechnym spisie rolnym, na których oparto zarzuty skargi wniesionej do WSA. Natomiast okoliczność, że WSA podzielił całkowicie argumentację organu nadzoru, a tym samym stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, dostępny w Internecie).

Ponadto należy wskazać, że uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył w głównej mierze okoliczności, które w ocenie Rady przemawiały za przyznaniem nagrody w określonej wysokości. Jednakże przedmiotem sporu w przedmiotowej sprawie nie była kwestia ustalonej wysokości nagrody, lecz braku podstawy prawnej do jej przyznania. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby wskazane w skardze okoliczności faktyczne miały jakikolwiek wpływ na treść orzeczenia Sądu I instancji. Podkreślić zaś należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego sporządzenie powierzone zostało profesjonalnym podmiotom. Obliguje to jej autora do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy z konkretnym działaniem, bądź zaniechaniem Sądu I instancji w danej sprawie. W związku z tym zarzuty kasacyjne winny być sprecyzowane w taki sposób, aby możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie NSA). Jednakże do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). W związku z powyższym wskazane zarzuty nie okazały się skuteczne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Także w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera szerszej argumentacji, poza powołaniem się na stanowisko przedstawione w Komentarzu do ustawy o powszechnym spisie rolnym. Należy przy tym zauważyć, że słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, że nagroda dla komisarza spisowego nie ma swojego źródła w stosunku pracy wójta i nie jest jego wynagrodzeniem sensu stricte. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. oraz art. 8 ust. 2 u.p.s. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co następuje w drodze uchwały. Przy czym składniki tego wynagrodzenia są ściśle określone w art. 36 u.p.s., a ich wysokość była uregulowana w obowiązującym na dzień podjęcia uchwały rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936 ze zm.). Z przepisów tych wynika zatem, że wprawdzie to rada gminy ustala wysokość wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru, jakim jest w tym wypadku wójt, ale może to uczynić jedynie w granicach wynikających z powołanych przepisów. Rada gminy nie jest natomiast upoważniona, na gruncie powołanych przepisów, do ustalania jakichkolwiek innych gratyfikacji. Takie upoważnienie musiałoby wynikać jednoznacznie z przepisu ustawy. Jednakże z całą pewnością takiej podstawy nie stanowią powoływane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o powszechnym spisie rolnym. Wprawdzie art. 23 ust. 1 pkt 3 u.p.s.r. stanowi, że w ramach wydatków osobowych może być finansowana nagroda spisowa dla komisarzy spisowych, zaś art. 23 ust. 4 u.p.s.r. określa kryteria jej przyznania, ale z przepisów tych nie sposób wywieść upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w tym zakresie, zwłaszcza że przedmiotowa nagroda nie dotyczy wynagrodzenia za pełnienie funkcji wójta, lecz sprawowania obowiązków komisarza spisowego. Należy przy tym zauważyć, że z przepisów ustawy o powszechnym spisie rolnym nie wynika, aby rada gminy pełniła jakąkolwiek rolę w przeprowadzonym spisie. W związku z tym nie sposób znaleźć podstaw do uznania, że byłaby upoważniona do decydowania o przyznaniu nagrody spisowej i to w dodatku nagrody o charakterze uznaniowym. Okoliczność, że w u.p.s.r. nie wskazano organu czy podmiotu uprawnionego do przyznawaniu nagród komisarzom spisom nie daje podstawy do przyznania sobie takiej kompetencji przez radę gminy. Z całą pewnością nie tworzy jej też powołany przez radę art. 18 ust. 1 u.s.g., który – jak wskazano wyżej – dotyczy wyłącznie przyznawania wójtowi wynagrodzenia. Z powyższych powodów nie są skuteczne zarzuty art. 23 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 u.p.s.r., oraz art. 18 ust. 1 u.s.g.

Natomiast zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 16 ust. 4 u.p.s.p. Przepis ten stanowi, że na terenie gminy pracami spisowymi kieruje odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta - jako gminny komisarz spisowy, czego ani organ nadzoru, ani Sąd I instancji nie kwestionują. Przepis ten nie stanowił jednak podstawy wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, które było przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji, a tym samym WSA nie dokonywał jego wykładni.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., w kwocie 360 zł, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).