Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1293/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138, art. 15, art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik - Bury, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. przy udziale – sprawy ze skargi C.G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. ( dalej ARiMR ) decyzją z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...] na podstawie:

art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013r., poz. 267, dalej Kpa);

art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2008r., Nr 98, poz. 634 ze zm. dalej ustawa o ARiMR);

art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 21 ust. 4 pkt ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013r., poz. 173),

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "wsparcie gospodarowania na obszarach G. i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr. 40, poz. 329 ze zm.)

po rozpatrzeniu odwołania C. G. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. nr [...] z dnia [...] r., o odmowie przyznania płatności pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw na obszarach G. i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wnioskodawca, C. G. ubiegając o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach G. i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania złożył w dniu [...] r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności na rok 2013, w którym zadeklarował do płatności działki rolne oznaczone symbolami: A/A1, B/B1, C/CI, D/D1, E/E1, F/F1, G/G1, H/H1, J/11, K/K1, LA/LA1, LB/LB1, LC/LC1, M/M1 zlokalizowane na 21 działkach ewidencyjnych w obrębie G. i Z. G. , gmina G. I. , obrębie W. , gmina S. , powiat bartoszycki, obrębie J. , gmina P. , powiat braniewski, obrębie B. , gmina O. powiat lidzbarski, obrębie K. , gmina K. , powiat olsztyński, województwo warmińsko-mazurskie.

Do płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach G. i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) zgłoszono powierzchnię [...] ha, składając 21 załączników graficznych, ze szkicem działek rolnych objętych wnioskiem.

W dniu [...] r. Wnioskodawca złożył wyjaśnienia co do powierzchni użytkowania rolniczego na działkach ew. nr [...] w obrębie B. oraz o weryfikacji działek o numerach [...] , a powierzchnia tych ostatnich po kontroli nie była kwestionowana.

W toku postępowania o przyznanie płatności na rok 2013 w sprawie innego producenta rolnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. zobowiązał go (za pośrednictwem pełnomocnika H.M. ) wezwaniem z dnia [...] r. do wyjaśnień w zakresie naruszenia przepisów art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) 65/20011 z dnia 27 stycznia 2011 r., w związku z podejrzeniem tworzenia sztucznych warunków otrzymania płatności, o których mowa w niniejszym przepisie.

W odpowiedzi, pełnomocnik Strony przedłożył wyjaśnienia do protokołu nr [...] z dnia [...] r. dotyczące sprawy H.(C.), gdzie poinformował, iż świadczy pełnomocnictwo względem innych osób, nie pobiera za to uposażenia, wszystkie prace polowe zlecane są do wykonania osobom trzecim, koszty rekultywacji i agrotechniki poszczególni wnioskodawcy ponoszą sami, wnioskodawcy zaciągają kredyty bankowe na zakup ziemi oraz podpisują umowy z ANR.

W dniu [...] r. H. M. dostarczył do Biura Powiatowego w B. oświadczenia wszystkich wnioskodawców, których jest pełnomocnikiem, w których to oświadczeniach poszczególni wnioskodawcy stwierdzają, iż wydzierżawiają grunty innym producentom, u których H. M. jest pełnomocnikiem, na podstawie ustnej umowy dzierżawy. Załączył dokumenty potwierdzające dokonywanie opłaty podatku rolnego oraz wypisy z rejestru gruntów.

Na podstawie złożonych przez H. M. dokumentów ustalono, iż C. G. deklaruje w swoim wniosku działki ewidencyjne/rolne wydzierżawione na podstawie ustnej umowy dzierżawy od: A. R. (dz. ew. nr [...] ), od H. M. i A P-M. (dz. ew. nr [...] ), od A.C.-K. (dz. ew. [...] ) oraz od A. P. (dz. ew. nr [...] ). Analogiczna sytuacja, tzn. wymiana działek pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami na rok 2013, dotyczy innych producentów, których pełnomocnikiem jest H. M. .

Odpowiadając na wezwanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. pełnomocnik H. M. , wyjaśnił, iż rolnik zgłasza działki rolne, które uprawia i zagospodarowuje na podstawie posiadanego tytułu prawnego do tych nieruchomości (na przykład: własność, dzierżawa, użyczenie). Każdy beneficjent zgłasza takie działki, które spełniają jego preferencje, na przykład: położenie geograficzne, rodzaj gleby, dostęp do usługodawców, możliwość zagospodarowania i dystrybucji plonów, co ma na celu optymalizować koszty poprzez koncentrację na wybranym terenie oraz odpowiednią skalę działania. Nadto przedłożył aneks z dnia [...] r. Stwierdził, iż nie następuje sztuczny podział gospodarstwa na mniejsze części, a prowadzone działania ze strony ARiMR są nieuzasadnione, bezzasadne i szkodliwe. Zdaniem H. M. , funkcja i rola pełnomocnika powinna wynikać z posiadania określonych kompetencji, znajomości przepisów, procedur itd. Został pełnomocnikiem kilku rolników obsługiwanych przez Biuro Powiatowe B., a to J. F., B. P., M.P., I. C., C.G. , A. R. .

W oświadczeniu H. M. opisał zależności, jakie występują pomiędzy poszczególnymi producentami oraz wskazał, iż wspólne działania przyniosły wielorakie, pozytywne aspekty i społeczne efekty, a to aktywizację zawodową niektórych spośród tych osób, część tych osób, stała się właścicielami gruntów rolnych (nabywanych od Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa z możliwością rozłożenia płatności na wieloletnie raty). W efekcie następuje tworzenie nowych miejsc pracy na terenach, gdzie omawiani beneficjenci korzystają z różnorodnych usług obcych w zakresie rolnictwa i leśnictwa, na terenach objętych szczególnie wysokim bezrobociem jak np. w województwie warmińsko- mazurskim.

Pismem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował Stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W dniu [...] r. Wnioskodawca złożył oświadczenie, w którym wyjaśnia, że od roku 2011 prowadzi samodzielne gospodarstwo rolne, które składa się z gruntów rolnych położonych na Warmii tj. na terenie woj. warmińsko-mazurskiego. Powyższe grunty dzierżawione są na podstawie wieloletnich umów od czterech osób nie będących rodziną. Wyjaśnił, iż plon w postaci trawy jest przekazywany do sąsiednich gospodarstw, które prowadzą hodowle krów i są zainteresowane, aby odbierać skoszoną trawę na własny koszt i własnym transportem do swoich gospodarstw, nie dysponuje własnymi maszynami, a prace rolne wykonują wynajęci okoliczni rolnicy lub tzw. kółka rolnicze. Nie rozumie znaczenia "sztuczne warunki gospodarowania", z nikim "nie wymienia się gruntami rolnymi" bo nie jest właścicielem żadnych gruntów rolnych. Odwołał pełnomocnictwo udzielone H. M. .

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] r. odmówił Wnioskodawcy przyznania płatności na rok 2013. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ I instancji powołał się na art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2001 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L. 2011.25.8, dalej rozporządzenie Komisji UE 65/2011), art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.0 1.2009r. str. 16) oraz art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawę ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L z dnia 23 grudnia 1995r.) - wskazując na stworzenie sztucznych warunków przez Stronę poprzez dokonanie sztucznego podziału dużego gospodarstwa (gospodarstwa grupowego) na kilka mniejszych, celem ominięcia modulacji i degresji płatności, przy jednoczesnym wskazaniu H. M. jako pełnomocnika Strony oraz kilku innych Wnioskodawców obsługiwanych przez Biuro Powiatowe ARiMR w B.

Argumentując podjęte rozstrzygniecie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wskazał na podstawie danych systemu informatycznego ZSZiK, iż H. M. jest pełnomocnikiem dla B. P. oraz I.C., J.F. , A. R. , C. G. , M. P., a ponadto dla kilku innych beneficjentów płatności obsługiwanych przez organy ARiMR poza województwem śląskim, a każde z gospodarstw wymienionych wnioskodawców ubiega się o płatność JPO, płatność UPO oraz płatność PRŚ (gospodarstwa około 100 ha). W przypadku I.C. rachunek bankowy wnioskodawcy jest wystawiony na pełnomocnika H. M. . W wyniku weryfikacji działek deklarowanych do płatności ustalono, iż następuje wymiana działek między poszczególnymi beneficjentami, tzn. działki stanowiące własność jednego beneficjenta deklaruje inny beneficjent, w ramach gospodarstw, w których pełnomocnikiem jest H. M. . Z przesłuchania pełnomocnika wskazało, że prace związane z rekultywacją gruntów i zabiegami agrotechnicznymi ponoszą wnioskodawcy z uzyskiwanych płatności, realizowane są one przez osoby trzecie, dzierżawienie grantów między poszczególnymi wnioskodawcami odbywa się na podstawie ustnych umów, płatności przelane na konto H. M. zostały przekazane I. C.

Działki ewidencyjne i położone na nich działki rolne zadeklarowane przez Stronę stanowią własność innych podmiotów, tj.: A. R. (dz. ew. nr [...] ), H. M. i A. P.-M. (dz. ew. nr [...] ), A.C.-K. (dz. ew. hI [...] ) oraz A. P. (dz. ew. nr [...]).

Zgłaszanie działek do płatności na zasadzie wymiany wynika z wewnętrznych ustaleń Wnioskodawców, ze względu na położenie geograficzne, rodzaj gleby, dostęp usługodawców, możliwość zagospodarowania i dystrybucji plonów, a działania te, wedle Strony, mają optymalizować koszty poprzez koncentrację na wybranym terenie.

Prace koordynowane są przez H. M. oraz J. F., co wynika z oświadczenia z dnia [...] r., zaś dokonano zakup nasion na potrzeby realizacji programu rolno środowiskowego, na podstawie jednej faktury nr [...] wystawionej na H. M. (oświadczenie z dnia [...] r.).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z gospodarstwem grupowym (grupą współposiadaczy) a gospodarstwa zadeklarowane przez beneficjentów stanowią własność bądź współwłasność osób, pomiędzy którymi zachodzą powiązania rodzinne lub towarzyskie, poszczególne gospodarstwa nie posiadają zaplecza technicznego i najprawdopodobniej mogą stanowić zorganizowaną całość zarządzaną przez jedną osobę H. M. , a ich podział na kilka mniejszych (obsługiwanych przez Biuro Powiatowe ARiMR w B. ) dokonane zostało sztucznie na potrzeby maksymalizacji zysków w postaci unijnych płatności obszarowych.

Na poparcie powyższego, organ I instancji powołał przepisy prawa zobowiązujące do zastosowania modulacji płatności w związku z przekroczeniem pułapu powierzchni i wnikającego z niego kwoty płatności, tj. art. 11 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 (wraz z rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia współczynnika korygującego dla płatności bezpośrednich w roku 2013), ponadto art. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21. 12.2006r., str. 52, ze zm.) w związku z art. 79 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.).oraz Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326 ze zm.).

Pismem z dnia [...] r. Wnioskodawca złożył w terminie od powyższej decyzji odwołanie na podstawie art. 127 § 1 Kpa. zarzucając naruszenie reguł postępowania, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77, art. 8, art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1, art. 107 Kpa oraz art. 7 Ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ponadto zarzuciła wydanie decyzji przy błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy, z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych. W uzasadnieniu zaprzeczyła by dokonała jakiegokolwiek sztucznego podziału nieruchomości celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, pomiędzy gospodarstwem rolnym Wnioskodawcy a gospodarstwami rolnymi innych producentów wskazanych w uzasadnieniu decyzji nie istnieje zależność ekonomiczna i techniczna. Organ błędnie ustalił, iż H. M. sprawował funkcję zarządcy jednego wspólnego (grupowego) gospodarstwa rolnego, zaś czynności te zmierzały do uzyskania korzyści sprzecznych z celami programów unijnych, podczas gdy H. M. pełnił funkcję pełnomocnika tych osób wyłącznie w celu ich reprezentacji w postępowaniach przed organami Agencji.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, iż dane zadeklarowane we wniosku podlegają weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie, tj. ARiMR w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach G. i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329 ze zm.), ponadto przepisy Rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U.UE L. 25 z 28.01.2011 r. str.8) oraz rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia rady (WE) 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 02.12.2009r. str. 1, ze zm.).

Warunki otrzymania płatności ONW regulują szczegółowo przepisy Rozporządzenia (Dz.U. 2009, nr 40, poz. 329 ze zm.) zgodnie z § 2 Płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem"

1) który podjął zobowiązanie, o którym mowa w:

a) art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L. 160 z 26.06.1999, str. 80 z póżn. Zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz.3, t.25, str. 391, z óźn.zm.)zwanego dalej "rozporządzeniem 1257/1999", albo

b) art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich EFRROW) (Dz. Urz. EU L. 277 z 21.10.2005 r., str.1 z późn.zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 1698/2005";

2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia rady (WE) 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 02.12.2009r. str. 1, ze zm.), zwanej dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach G. i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) do nałożonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwanej dalej "numerem identyfikacyjnym";

5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r.w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich EFRROW) (Dz. Urz. EU L. 277 z 21.10.2005 r., str.1 z późn.zm.):

§ 2a. W przypadku gdy rolnik zrealizował zobowiązanie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1257/1999, albo zobowiązanie, o którym mowa w art. 37 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, płatność ONW przysługuje temu rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki określone w § 2 pkt 2-5.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił przyznania płatności na rok 2013 ze względu na art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 27 stycznia 2011 r., który stanowi: nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnej płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia

W związku z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich - działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (UE) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadza do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Celem płatności bezpośrednich jest wsparcie dochodów rolników, którzy faktycznie prowadzą działalność rolniczą, zaś definicja rolnika oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty oraz, która prowadzi działalność rolniczą (art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009), a gospodarstwo rolne oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (art. 2 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 7312009).

Z kolei w myśl art. 2 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 "gospodarstwo rolne" oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną oraz zgodnie z załącznikiem II do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1200/2009.

Podejrzenie stworzenia sztucznych warunków w celu uniknięcia zastosowania modulacji lub stawek degresywnych występować może względem sztucznego podziału gospodarstwa poprzez:

- tworzenie wielu spółek powiązanych ze sobą osobowo i kapitałowo dla uzyskania płatności w odniesieniu do gruntów, które faktycznie są w posiadaniu jednego podmiotu lub są przedmiotem współposiadania

- występowanie oddzielne o przyznanie płatności przez podmioty będące faktycznie współposiadaczami gruntów - posługiwanie się przez podmioty tym samym numerem rachunku bankowego.

W ocenie organu odwoławczego zasadnym jest przesłuchanie Strony i pozostałych beneficjentów powiązanych zaskarżoną decyzją, a także ewentualnych świadków na okoliczność prowadzonej działalności rolniczej na własne ryzyko i rachunek, sprawowania nadzoru i czynności podjętych w rozpatrywanym roku przez Wnioskodawcę, w tym ustalenia, kto prowadzi działalność rolniczą na działkach przez niego deklarowanych do płatności, kto decyduje jakie rośliny uprawiać, kto dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, kto zbiera plony, kto finansuje pracowników najemnych, kto decyduje o tym jakie czynności i w jakim czasie należy przeprowadzić, czy też jaką formę ma kwestia wynagrodzenia za wykonane usługi. Zauważyć należy, że posiadanie to stan faktyczny polegający na faktycznym władaniu rzeczą jak właściciel lub osoba posiadająca inny tytuł prawny do tej rzeczy. Wola władania rzeczą dla siebie przejawia się nie tylko w korzystaniu z uprawnień związanych z władaniem tą rzeczą, ale również z ponoszeniem określonych obowiązków.

Z akt sprawy, a także danych systemu ZSZiK wynika, iż H. M. zamieszkały w T. reprezentuje przed organami Agencji łącznie czternaście gospodarstw rolnych. W wyniku weryfikacji poszczególnych spraw ustalono, iż pomiędzy beneficjentami okresowo następowała wymiana działek - w ramach gospodarstw, których pełnomocnikiem jest H. M. , działki stanowiące własność jednego beneficjenta zgłaszał do płatności inny producent.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przepisy UE nie uzależniają prawa do uzyskiwania płatności od posiadania tytułu prawnego do gruntów rolnych. Nie ma znaczenia, czy podmiot ubiegający się o płatności posiada grunty na podstawie określonego tytułu prawnego, czy je posiada bez tytułu prawnego. Warunkiem przyznania płatności jest posiadanie działek rolnych.

Czynności wyjaśniające organu I instancji winny zmierzać do ustalenia istnienia (bądź braku) zależności ekonomicznej pomiędzy poszczególnymi producentami a Wnioskodawcą oraz Wnioskodawcą a ówczesnym pełnomocnikiem H. M. . Należy przy tym przesłuchać Stronę i pozostałe osoby, o których mowa w zaskarżonej decyzji na okoliczność roli H. M. oraz J. F. względem gospodarstwa rolnego zadeklarowanego we wniosku.

Ponadto, należy podnieść kwestię faktury Nr [...] z dnia [...] r., celem uzyskania informacji i utrwalenia jej w aktach sprawy, na czyje i jakie potrzeby została zrealizowana, dlaczego wystawiona została na H. M. i czy w kwocie [...] zł partycypowały inne osoby.

Organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy sprawy, dotyczącej określenia charakteru gospodarstwa Wnioskodawcy względem innych podmiotów wykazanych w decyzji, celem ustalenia stanu faktycznego sprawy - istnienia kilku odrębnych gospodarstw indywidualnych, czy też grupy współposiadaczy (gospodarstwa grupowego) zarządzanej przez jednego z tych współposiadaczy, z uwzględnieniem konieczności ustalenia roli H. M. , którego organ I instancji uznał jako osobę zarządzającą wśród grupy współposiadaczy, natomiast Wnioskodawca tego faktu nie potwierdził.

W ocenie organu odwoławczego, zasadnym jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające oraz dokonać analizy dotychczasowych wyjaśnień Strony dla wykazania względów ekonomiczno-organizacyjnych, poprzez takie, a nie inne ułożenie stosunków wymiany działek. Organ I instancji przedwcześnie uznał, że gospodarstwo rolne zadeklarowane przez B. P. stanowi część gospodarstwa grupowego, zaś podział dużego gospodarstwa rolnego miał doprowadzić do zwiększenia ogólnych dochodów, dzięki ominięciu przepisów dotyczących modulacji płatności i degresji płatności. Skarżący kilkakrotnie podnosił, iż decyzja organu I instancji zawiera sprzeczne treści odnośnie ustaleń co do charakteru jej gospodarstwa raz przyjmując, że doszło do sztucznego podziału gospodarstwa, a po wtóre wskazując, iż istnieje gospodarstwo grupowe zarządzane przez jedną osobę, H. M. , zatem uzasadniając decyzję w ponownym postępowaniu organ I instancji winien jednoznacznie wskazać na przesłankę ewentualnej odmowy płatności.

Organ odwoławczy przypomniał, iż współposiadanie polega na tym, iż każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Organ I instancji ustalił, iż konsolidacja gruntów rolnych należących do wielu producentów, a następnie ich rozdział między nich było przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwocie. Jednocześnie organ nie wykluczył, że podział dużego gospodarstwa na mniejsze można uzasadnić czynnikami ekonomicznymi czy geograficznymi. W ocenie organu odwoławczego, należy wskazać na wzajemne relacje między Wnioskodawcami, nie tylko dokonać opisu sprawy każdego z nich z osobna. Weryfikacja sztucznych warunków powinna odnosić się w szczególności do analizy sieci wzajemnych powiązań pomiędzy podmiotami, w odniesieniu do których zachodzi podejrzenie stworzenia sztucznych warunków.

Za przedwczesne należy uznać stwierdzenie organu I instancji, że Wnioskodawca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami prowadzonymi przez H. M. , co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

W sprawie, w której ARIMR chce wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 27 stycznia 2011 r. oraz w art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009/2006, winny zgodnie z art. 75 Kpa dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Organ pierwszej instancji winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez Wnioskodawcę, celem ustalenia posiadania przez niego zadeklarowanego we wniosku gospodarstwa rolnego, jego samodzielnego prowadzenia.

Organ winien prowadzić postępowanie zgodnie z regułami określonymi w art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z art. 21 ust. 2 ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy, organ przed którym toczy się postepowanie

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kpa nie stosuje się.

Powyższe stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa, zobowiązującej organ do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organy ARiMR zobowiązane zostały bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce wynikającego z Kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa). Ta zmiana zasad i reguł postępowania wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: "gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. uchylił w efekcie zaskarżoną decyzję z dnia [...] r, wskazując tym samym na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z art. 107 § 3 Kpa.

Nie kwestionując przy tym zasadności wykorzystywania danych i informacji płynących z systemu ZSZiK, do którego dostęp posiada ARiMR z urzędu organ odwoławczy podkreślił, że każde ustalenie organu wynikające z systemu informatycznego winno wynikać z dowodów zebranych w konkretnej sprawie. Mając na względzie linię orzeczniczą prezentowaną przez sądy administracyjne w przedmiocie "sztucznych warunków" organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie sztucznych warunków, bo z tych okoliczności chcą wywieść odpowiednie skutki prawne, wynikające z obowiązku badania, czy środki finansowane z budżetu Unii Europejskiej są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.

Przepisy prawa nie definiują pojęcia "sztucznych warunków", jednakże w ślad za wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") z dnia 12 września 2013 r., sygn. C-434/12 wskazać należy, że dla zastosowania normy art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 93/2009 konieczne jest kumulatywne zaistnienie dwóch okoliczności, które organ winien wykazać. Po pierwsze, zaistnienie ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienie subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

Mając na względzie zasady ogólne postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność postępowania jest związana z prawem strony do zaskarżenia dotyczących jej rozstrzygnięć. W orzecznictwie NSA wskazano, że do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Organ odwoławczy zauważa, że do istoty dwuinstancyjności postępowania należy zakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy.

Pismem z dnia [...] r. C. G. a złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 24 lipca 2014 r. domagając się jej uchylenia w całości za przyznaniem kosztów postępowania oraz dopuszczenia dowodów wskazanych w treści skargi.

Strona skarżąca zarzuciła decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez:

a) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji w jakiej organ odwoławczy dysponował zgromadzonym przez organ pierwszej instancji wystarczającym materiałem dowodowym do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a nadto prowadząc tym samym do niezasadnego przedłużania postępowania wyjaśniającego;

b) brak uzasadnienia przyczyn i podstaw podjęcia decyzji kasacyjnej, w sytuacji w jakiej okoliczności sprawy oraz dotychczasowy przebieg postępowania nie uzasadniały odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co poskutkowało naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

2) art. 15 § 1 K.p.a. poprzez brak rozpoznania przez organ II instancji części zarzutów stawianych przez stronę w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej i wydanie decyzji, w której organ II instancji jedynie cytuje zarzuty strony, wskazuje przepisy prawa, wybiórczo przedstawia swoje stanowisko w sprawie oraz kreuje zalecenia wobec organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 in fine K.p.a.

3) art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, w której jej uzasadnienie nie pozwala skarżącemu na dokonanie właściwej analizy tego, czy organ odwoławczy uznał zarzuty stawiane przez stronę w odwołaniu od decyzji za zasadne lub nie; a nadto nie przedstawił samodzielnego stanowiska w zakresie zarzutów odwołania i przyczyn wydania decyzji kasacyjnej.

4) art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2012, poz. 1164 ze zm) oraz art. 29 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. UEL 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., str. 16 ze zm) oraz art. 36 K.p.a w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji po upływie ustawowych terminów, tj. po dniu 1 marca 2014 r., oraz poprzez brak nadania tej okoliczności jakiegokolwiek znaczenia przez organ II instancji i nakazanie organowi I instancji kontynuowania postępowania.

5) art. 12 § 1 K.p.a., art. 8 K.p.a. poprzez:

a) wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, w jakiej organ II instancji był uprawniony do samodzielnej oceny zebranego dotychczas materiału dowodowego sprawy i wydania na jego podstawie decyzji merytorycznej, co prowadzi do wydłużenia postępowania wobec skarżącego,

b) wydanie takiego rozstrzygnięcia w sprawie, które spowoduje nieuzasadnione jej przedłużenie i utratę zaufania skarżącego do organów administracji,

c) niezrozumiałe dla strony odniesienia do osób, których decyzja nie dotyczy poprzez wskazanie np. "ani p. H. M. ani Skarżąca, w rozpatrywanej sprawie, nie przedstawili dowodów na fakt, iż Pani P. posiada i zarządza samodzielnym gospodarstwem rolnym. ( .. ) Organ I instancji przedwcześnie uznał, że gospodarstwo rolne zadeklarowane przez Panią P. stanowi część gospodarstwa grupowego ( ... ).", i odniesienia te tworzą w skarżącym odczucia braku dokładnej analizy akt sprawy, mieszanie osób i faktów co łączy się z nie starannym prowadzeniem postępowania odwoławczego.

II. wydanie zaskarżonej decyzji przy błędnie ustalonym stanie faktycznym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) poprzez uznanie, iż strona dopuściła się "wymiany działek" pomiędzy skarżącym a innymi beneficjentami programów unijnych, a przy tym nie udowodniła, iż określone "ułożenie stosunków wymiany [działek pomiędzy beneficjentami programów unijnych]" ma na celu optymalizację kosztów poprzez koncentrację na wybranym terenie oraz odpowiednią skalę działania oraz iż nie zostało udowodnione, aby skarżący posiadał i zarządzał samodzielnym gospodarstwem rolnym, podczas gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika odmienne stanowisko, a błędne ustalenie stanu faktycznego wynika z braku podjęcia przez organ II instancji własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

2) poprzez sprzeczne wewnętrznie uznanie, iż z jednej strony skarżący i inny beneficjenci programów unijnych, o których mowa w zaskarżonej decyzji posiadają gospodarstwa rolne złożone z gruntów położonych na obszarze sześciu województw, a z drugiej ich gospodarstwa tworzą "duże gospodarstwo jednolite pod kątem technicznym i ekonomicznym" zarządzane przez jedną osobę zarówno pod względem technicznym, administracyjnym, rolnym, personalnym.

3) poprzez uznanie, iż pomiędzy skarżącym a innymi beneficjentami dopłat unijnych zachodzą powiązania współposiadania oraz iż uprzednio umocowany pełnomocnik strony H. M. jest osobą zarządzającą wśród współposiadaczy gospodarstwa rolnego skarżącego, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy potwierdzonego w zebranym materiale dowodowym wynika, iż H. M. " był w stosunku do skarżącego pełnomocnikiem wyłącznie do reprezentowania przed organami ARiMR,

4) poprzez wybiórcze powołanie w ustaleniach faktycznych treści oświadczeń strony lub jej pełnomocnika bez dokonania właściwej analizy ich znaczenia i zakresu, a w konsekwencji organ bezzasadnie wykreował z odpowiednio wybranych fragmentów obraz pasujący do postawionej przez organ pierwszej instancji tezy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymała prezentowane w sprawie stanowisko szczegółowo odnosząc się do korelacji pomiędzy ustalonym w sprawie stanem faktycznym i jego oceną prawną oraz obowiązkiem organu odwoławczego do poczynienia własnych ocen prawnych w oparciu o zawarty w aktach sprawy stan faktyczny w kontekście przedłużającego się postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, iż dane wskazane przez wnioskodawcę podlegają weryfikacji w oparciu o powołane w zaskarżonej decyzji przepisy prawa, zaś strona skarżąca nie jest konsekwentna w stawianych zarzutach, zaś postępowanie w sprawie wymaga uzupełnienia we wskazanym w zaskarżonej decyzji kierunku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.

Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli zachodzą przyczyny stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, to sąd winien orzec o jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w tak zakreślonych ramach badanie sprawy wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w C. , którą uchylono w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję jako podstawę prawną jej wydania wskazał art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy winien wskazać, jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając skargę należało rozważyć powyższe okoliczności w kontekście zarzutów stawianych przez stronę skarżącą.

W dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. określane jest jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji ( W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420).

Art. 138 § 2 K.p.a. określa dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, w którym uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a to po pierwsze w wypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy podkreślić, iż przedmiotem rozważań w sprawie ze względu na proceduralny charakter naruszeń stwierdzonych w zaskarżonej decyzji i jej kasacyjny charakter nie są wprost kwestie merytoryczne, a więc nie zachodzi potrzeba odnoszenia się do przepisów prawa materialnego krajowego i unijnego (m.in. art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, czy art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, art. 12 ust. 3 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w zw. z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009), gdyż decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Organ odwoławczy uzyskuje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, jeśli z materiałów sprawy wynika, po myśli art. 138 § 2 K.p.a., że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Warunki te zaskarżona decyzja spełnia, ponieważ stwierdza istotne braki w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. W analizowanym przypadku organ odwoławczy w swojej decyzji wskazał na nieprawidłowości w zakresie dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń faktycznych, które miały istotne znaczenie dla końcowego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu, zwrócenie przez organ odwoławczy uwagi na brak ustaleń i prawidłowej analizy dokumentacji w zakresie charakteru gospodarstwa, ewentualnego gospodarstwa grupowego, stworzenia "sztucznych warunków" gospodarowania, braku zaplecza technicznego oraz posługiwania się jedynie siłą najemną, roli H. M. jako pełnomocnika czy też de facto zarządzającego gospodarstwami jest w pełni uzasadnione okolicznościami wskazanymi przez organ pierwszej instancji. W świetle materiałów sprawy, słusznym jest stwierdzenie organu odwoławczego, że ustalenia w sprawie nie są kompletne, skoro organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, chociażby w drodze przesłuchania samego skarżącego, charakteru jego kontaktów z H. M. , przyczyn dla których organ pierwszej instancji stwierdził, że to on kierował zespołem gospodarstw. Brak jednoznacznych ustaleń niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania, zaś wskazany przez organ odwoławczy, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie wyjaśniające wymaga zatem uzupełnienia, z uwzględnieniem podanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych. Przy czym, wbrew zarzutom skarżącej, nie było obowiązkiem organu odwoławczego szczegółowe określanie dalszego toku postępowania w sprawie, jak również precyzyjne wyznaczanie rodzaju podejmowanych działań, skoro w postępowaniu uzupełniającym wyłonić się mogą nowe, istotne dla sprawy okoliczności, mające wpływ na przebieg postępowania i ostateczne ustalenia.

Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, zobowiązania organu pierwszej instancji do ponownego zweryfikowania stanu faktycznego sprawy poprzez przesłuchanie Wnioskodawcy oraz pozostałych osób powiązanych zaskarżoną decyzją, przesłuchanie świadków na okoliczność prowadzonej działalności rolniczej na własne ryzyko i odpowiedzialność, sprawowania nadzoru i czynności podjętych przez skarżącego, ustalenia kto prowadzi działalność na działkach deklarowanych do płatności, kto podejmuje decyzje jakie rośliny uprawiać, kto dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, kto zbiera plony, kto finansuje pracowników najemnych, kto decyduje o tym jakie czynności i w jakim czasie należy przeprowadzić, jaką formę przyjmuje wynagrodzenie za wykonane usługi, a następnie przedstawienia argumentacji uzasadniającej stanowisko organu pierwszej instancji, jak również ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę i wyjaśnienia jej toku rozumowania organu.

Wskazanie przedmiotu i zakresu nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego dokonanych przez organ pierwszej instancji daje podstawę do stwierdzenia, że organ odwoławczy miał kompetencje do skorzystania z art. 138 § 2 K.p.a., także przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznaczającą konieczność dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy przez organy każdej z instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy wykazał w sposób dostateczny, że naruszenie przepisów postępowania i nie wyjaśniony przez organ pierwszej instancji zakres okoliczności faktycznych w sprawie, miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie można wobec tego zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy winien dokonać samodzielnej oceny materiału dowodowego i wydać decyzję merytoryczną, a w tym zakresie odwołała się do treści art. 8, art. 12 § 1, art. 136 K.p.a., stwierdzając, że nie znajduje uzasadnienia dla udzielenia prymatu zasadzie dwuinstancyjności nad opisanymi w powołanych przepisach zasadami pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, szybkości postępowania, zasady reformationis in peius. W ocenie sądu to stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż każda z powołanych przez nią zasad powinna mieć zastosowanie w sprawie w odpowiedniej proporcji do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. I tak zasada szybkości postępowania nie może dominować nad rzetelnością zgromadzenia i oceny odpowiednich dowodów, a skoro w niniejszej sprawie ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji nie dały jednoznacznej podstawy faktycznej do dokonania stosownej oceny prawnej, to obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie tejże decyzji i nakazanie uzupełnienia materiału dowodowego i jego ponowną ocenę. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji (wyrok WSA w Gdańsku z 10 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 387/14). W tym miejscu należy podkreślić, iż strona skarżąca już w treści odwołania wskazywała na braki w zgromadzonym materiale dowodowym oraz błędy w dokonanej ocenie tegoż materiału, ze szczególnym uwzględnieniem jedynie lakonicznego odniesienia się w decyzji pierwszoinstancyjnej do przedłożonych przez samą stronę materiałów. W tym zakresie zaskarżona decyzja uwzględnia stanowisko strony skarżącej, gdyż nakazuje organowi pierwszej instancji przy powtórnym rozpoznaniu sprawy te kwestie wyjaśnić i uwzględnić w rozważaniach faktycznych i prawnych.

Wobec powyższego pozostałe zarzuty strony skarżącej obejmujące kwestie proceduralne należało uznać również za nieuzasadnione, w tym zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala wbrew twierdzeniom strony skarżącej na rozpoznanie motywów, którymi kierował się organ przy wydawaniu tejże decyzji, jednocześnie formułując wskazówki dla organu pierwszej, które winien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jedynie na marginesie należy wskazać, iż dokonując oceny zeznań lub oświadczeń organ winien unikać ich cytowania, a opisywać wprost ich znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.

Odnosząc się do zawartych w skardze obszernych i wielowątkowych wywodów strony skarżącej dotyczących nieprawidłowej oceny charakteru gospodarstw, faktu ich wydzierżawiania na podstawie ustnych umów, zaangażowania skarżącego w prowadzenie gospodarstwa, ekonomicznego znaczenia wymiany działek, podkreślić należy, że nie jest kompetencją Sądu administracyjnego narzucanie organom sposobu rozstrzygnięcia poszczególnych zagadnień sprawy z zakresu przyznania płatności, wkraczanie w swobodną ocenę dowodów, a tym samym zastępowanie organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Jak na wstępie wspomniano, sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy i bada zaskarżony akt z punktu widzenia zgodności z prawem. Kontrolę jego legalności opiera zaś na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przy czym, ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji.

Z tych też względów Sąd nie znalazł podstaw do uzupełnienia postępowania dowodowego, które sprowadzało się do przeprowadzenia dowodów z dokumentów już znajdujących się w aktach administracyjnych, a zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., możliwe jest wprawdzie w postępowaniu administracyjnym przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, jednak może to nastąpić tylko wówczas, gdy łącznie spełnione są dwa warunki:

1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości;

2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W orzecznictwie podkreśla się, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50129). W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że prawidłowe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy skutkować będzie koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania strona ma zaś zapewnione prawo do czynnego w nim udziału na własne żądanie (art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), w tym składania wniosków dowodowych, w celu wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy związanej z przyznaniem płatności.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 29 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. i art. 36 K.p.a w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji po upływie ustawowych terminów, tj. po dniu 1 marca 2014 r., oraz poprzez brak nadania tej okoliczności jakiegokolwiek znaczenia przez organ II instancji i nakazanie organowi I instancji kontynuowania postępowania należy podkreślić, iż zasada szybkości postępowania nie zwalnia organu od obowiązku rzetelnego rozstrzygnięcia postępowania. Jednocześnie należy odwołać się do art. 29 ust 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., który twierdza, że płatności w ramach systemów nie dokonuje się przed zakończeniem sprawdzania warunków kwalifikowalności dokonywanego przez państwa członkowskie zgodnie z art. 20.

Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji pismami z dnia [...] r. i [...] r. powiadomił stronę o przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy, zaś pismem z dnia [...] r. powiadomił, że decyzja zostanie wydana do [...] r., co zostało poprzedzone informacją z dnia [...] r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż zarzuty w tym zakresie nie są zasadne, a nadto wobec faktu uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji nie mają pierwszoplanowego znaczenia.

Zasadnie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazał na bezzasadność wypowiadania się po uchyleniu decyzji, co do zarzutów dotyczących postępowania przed organem pierwszej instancji. Trafnie również wskazał na sprzeczność argumentacji skargi, w której z jednej strony podniesiono zarzut nie wydania merytorycznego orzeczenia przez organ odwoławczy, z drugiej zaś, zarzucano nie wyjaśnienie konkretnych okoliczności faktycznych i konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o pełny materiał dowodowy.

Reasumując, w ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa bowiem decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wydając swoją decyzję, wskazał również organowi pierwszej instancji jakie okoliczności winien on wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U.2012.270 j.t. ), skargę należało oddalić jako bezzasadną.