Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 561/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję w całości i umorzono postępowanie - art.145 par.3 ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 145,146,147 i 148
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 145, 146, 147 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016, poz. 2147 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie: "u.g.n."), w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na obszarze Gminy Miejskiej Z., zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r., Prezydent Miasta Z. ustalił wobec D. i T. P. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w Z. przy ul. [...] , obejmującej działkę nr [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej ich współwłasność, spowodowanego stworzeniem warunków do podłączenia ww. nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że w ramach prowadzonej przez Gminę Miejską Z. inwestycji pn.: "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej z odprowadzeniem ścieków sanitarnych poprzez lokalną przepompownię do kolektora południowego w ul. [...] oraz odtworzenie nawierzchni drogowych, a także budowa przepompowni ścieków na Osiedlu Wyzwolenia w Z.", finansowanej ze środków pochodzących z dofinansowania z [...], udziału własnego "A" Sp. z o.o. oraz udziału własnego Miasta Z., została wybudowana sieć kanalizacji sanitarnej. Zawiadomieniem z dnia [...] r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. inwestor poinformował o zakończeniu ww. inwestycji, w ramach której nastąpiła budowa opisanych powyżej urządzeń infrastruktury technicznej. Organ ten nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu i z dniem [...] r. zezwolił na użytkowanie obiektu budowlanego. Inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę - decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r.

Stworzenie warunków do podłączenia ww. nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nastąpiło zatem [...] r., tj. w dniu oddania do użytkowania obiektu budowlanego, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. W tej dacie obowiązywała stawka procentowa opłaty adiacenckiej na poziomie 25% różnicy między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, ustalona przez Radę Miejską w Z. w uchwale Nr [...] z dnia [...].

W toku przedmiotowego postępowania zgromadzono materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] r. Kopia operatu została przekazana stronie.

Jak dalej wskazał organ I instancji pismem z dnia [...] r. strony wniosły o umorzenie prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku zarzucono naruszenie przez Prezydenta Miasta Z. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto strony zarzuciły naruszenie zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP ze względu na naliczenie opłat adiacenckich jedynie w kilku dzielnicach miasta Z., objętych inwestycją polegającą na poprawie gospodarki wodno-ściekowej. Mieszkańcy [...] w Z., na co zwrócono uwagę, nie byli informowani o konieczności ponoszenia w przyszłości dodatkowych kosztów w postaci uiszczania opłat adiacenckich. Poza tym, operat szacunkowy sporządzony w toku przedmiotowego postępowania obarczony jest licznymi błędami, które powinny zostać skorygowane przez biegłego, a jeśli nie, to organ prowadzący postępowanie winien przeprowadzić rozprawę lub powierzyć opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. strony wniosły o umorzenie postępowania w związku ze zmianą stawki procentowej opłaty adiacenckiej z 25% na 3% ustaloną uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. i wszczęcie nowego postępowania z zastosowaniem nowej stawki.

Odnosząc się do powyższego Prezydent Miasta Z. wyjaśnił, że rzeczoznawca w ramach posiadanej wiedzy specjalistycznej odrębnym pismem odniosła się do wszystkich zarzutów strony do operatu szacunkowego, argumentując zasadność zastosowanych rozwiązań i uwarunkowań dokonanych czynności i podtrzymując jednocześnie wartość przedmiotu wyceny. Ponadto zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest bezzasadny, bowiem pismem z dnia [...]. informującym o zgromadzeniu materiału dowodowego, organ powołał treść art. 10 § 1 k.p.a, zatem wskazał, że strona postępowania ma prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy będzie to ekonomicznie uzasadnione, będą podejmowane działania zmierzające do wszczęcia kolejnych postępowań administracyjnych w zakresie opłat adiacenckich w innych dzielnicach miasta Z.. Ponadto Prezydent nie był zobowiązany do wyprzedzającego informowania mieszkańców o konieczności wnoszenia na rzecz gminy opłat adiacenckich, bowiem działania organu w tej kwestii wynikają wprost z uprawnień ustawowych. Jednocześnie w odniesieniu do wniosku strony o zastosowanie stawki opłaty adiacenckiej na poziomie 3% Prezydent informuje, że w przedmiotowym postępowaniu należy zastosować stawkę opłaty adiacenckiej na poziomie 25%, do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się bowiem stawkę tej opłaty, obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Jak wyjaśnił dalej organ I instancji, w związku ze wskazaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., sformułowanym w ramach postępowań odwoławczych dotyczących ustalenia opłat adiacenckich dla właścicieli innych nieruchomości położonych na [...] w Z., rzeczoznawca dokonała, na zlecenie Prezydenta Miasta Z., uzupełnienia i poprawy operatu szacunkowego. Operat z dnia [...] r. jest uzupełnieniem, jak i poprawą operatu szacunkowego z dnia [...] r., zatem stanowi unieważnienie operatu pierwotnego w części korygowanej, a utrzymaniem w mocy treści dokumentu pierwotnego w pozostałej części, jak i załączników.

Rzeczoznawca w poprawionym operacie szacunkowym wskazuje, że nieliczne transakcje o powierzchni poniżej [...] m2 są transakcjami dotyczącymi działek przeznaczonych na poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej lub są to nieruchomości drogowe. Zasadnym jest więc przyjęcie w przedmiotowej sprawie do porównania transakcji nieruchomościami o powierzchni od [...] m2, podczas gdy powierzchnia wycenianej nieruchomości to [...] m2.

Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego, różnica wartości nieruchomości sprzed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej wynosi [...] zł, w konsekwencji ustalono opłatę adiacencką w wysokości [...] zł.

Odwołanie od ww. decyzji złożyły strony, wnosząc o jej uchylenie. Wskazały, iż zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty powinno nastąpić do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W jej przypadku termin uprawomocnienia decyzji o naliczenie opłaty adiacenckiej upłynął [...] r. nastąpiło zatem przedawnienie sprawy. Zarzuciły nadto naruszenie art. 7, 8, 75, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładną analizę operatu szacunkowego, brak analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych, w tym uchybienie polegające na "złym" doborze nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, a także naruszenie art. 153, 155 i 157 u.g.n. w związku z art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przekazania operatu szacunkowego przez Urząd Miasta Z. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zarzuciły też naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak możliwości ponownego odniesienia się do odpowiedzi rzeczoznawcy na stawiane zarzuty w operacie szacunkowym. Strony wskazały nadto szereg zarzutów w stosunku do operatu szacunkowego.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało kwestionowane rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy regulujące kwestię opłat adiacenckich, a następnie wskazało, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe po spełnieniu następujących przesłanek:

1/ w dniu, w którym doszło do stworzenia wymienionych wyżej warunków obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

2/ doszło do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo doszło do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi,

3/ wzrost wartości nieruchomości jest konsekwencją stworzenia wymienionych wyżej warunków.

Rada Miejska w Z. uchwałą nr [...] z [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na obszarze Gminy Miejskiej Z. uznała za właściwe ustalić stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 25%, zgodnie zaś z art. 145 u.g.n. do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że spełniona została pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek.

Spełniona została także druga z wymienionych wyżej przesłanek, doszło bowiem do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej. Organ I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje datę stworzenia warunków umożliwiających podłączenie wymienionej wyżej nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, to jest dzień [...] r. - data informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o przyjęciu bez zastrzeżeń zgłoszenia zakończenia budowy.

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazuje, że zarzut naruszenia wymienionych w odwołaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest chybiony. Strony zarzuciły nieprawidłowy dobór nieruchomości do porównania poprzez przyjęcie do tego porównania nieruchomości o powierzchni 600 do 985 m2, jednak o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Jeżeli strony mają zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogą skorzystać z możliwości oceny operatu szacunkowego przez organizacje zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona z mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie organ I instancji dokonał oceny operatu szacunkowego w zakresie swojej kompetencji i nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń zawartych w operacie. Zarzut dotyczący błędnego ustalenia w zakresie "uzbrojenia" terenu Kolegium uznaje za nieuzasadniony. Pojęcie uzbrojenia terenu nie jest zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ani w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; z późn. zm.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera pojęcie "urządzenia infrastruktury technicznej" przez które rozumie się: przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. W ocenie odwołujących się rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił istnienia sieci telekomunikacyjnej oraz drogi, zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy, co wpłynęło na wyliczenia wartości nieruchomości. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że wartość nieruchomości uzależniona jest od ilości sieci uzbrojenia, przy czym sieć telefoniczna nie jest w potocznym rozumieniu tego pojęcia uznawana za "uzbrojenie terenu". Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących braku spełnienia standardów drogi publicznej przez drogę stanowiącą dojazd do działki odwołującej się Kolegium wskazuje, że w ocenie rzeczoznawcy majątkowego zostały one ocenione jako: 1 - złe. Uwaga odwołania dotycząca braku w operacie szacunkowym mapy zawierającej w swojej treści sytuację, ewidencję gruntów oraz uzbrojenia terenu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Także brak innych wskazanych w odwołaniu dokumentów jest - w ocenie Kolegium- subiektywnym odczuciem autorów odwołania. Zarzut dotyczący przyjęcia za podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej operatu, który stracił ważność mija się z prawdą. Decyzja została wydana w dniu [...] r. na podstawie operatu z dnia [...].

Pismem z dnia [...]. ww. strony wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Kolegium domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu i połączenia wszystkich spraw z terenu Osiedla. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Wskazały nadto, że w odnoszących się do innych działek w takich samych sprawach na terenie tego samego Osiedla decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. o numerach [...] i [...], a dotyczących takich samych spraw na tym samym osiedlu, uchylono zaskarżone decyzje i przekazano sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Niezrozumiałe jest wydanie w analogicznych przypadkach odmiennych decyzji.

Na stronie tytułowej dokumentu jest informacja, iż operat z dnia [...] r. stracił ważność. Twierdzenie organów, iż uzupełnienie operatu z dnia [...]., datowane na [...] r. jest nowym operatem szacunkowym, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Uzupełnienie datowane na [...] r. jest bowiem wierną kopią operatu z [...] r. Odnosząc się zaś do operatu podniosły, iż nie uwzględniono w uzbrojeniu terenu sieci telekomunikacyjnej oraz drogi zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. co wpłynęło na wyliczenia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe. Decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Z. wydane zostały z uwzględnieniem operatu szacunkowego z dnia [...] r. Operat ten, wbrew twierdzeniu skarżącego spełnia wymogi przewidziane dla tego typu opinii biegłego. Pomimo faktu, iż od dnia wyceny wskazanej w operacie szacunkowym, do dnia wydania decyzji przez organ I instancji minął rok, nie można stwierdzić uchybienia wskazanego przez skarżącą. Niezależnie od tego, czy w operacie byłoby wskazane, że wyceny dokonano na dzień [...] r. czy też na dzień [...] r. oszacowana wartość nieruchomości byłaby taka sama. Odnosząc się do zarzutu skargi o wydaniu przez Kolegium rozbieżnych rozstrzygnięć w takim samym stanie faktycznym Kolegium wskazuje, że decyzje administracyjne są aktami indywidualnymi i konkretnymi, co oznacza, że rozstrzygnięcie podjęte w jednej z podobnych spraw nie sprawia, że każda następna sprawa w zbliżonym stanie faktycznym musi zostać rozstrzygnięta w taki sam sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, musi zostać uwzględniona.

Wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepis art. 145 ust. 2 stanowi natomiast, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z kolei art. 146 ust. 1 - 3 ustawy stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Przenosząc powyższe unormowania na grunt rozpatrywanej sprawy należy podzielić stanowisko Kolegium, iż o ile po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej i stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do tego urządzenia, wzrosła wartość nieruchomości, to Prezydent Miasta miał formalne uprawnienie do ustalenia z tego tytułu opłaty adiacenckiej. Bezspornym jest bowiem w sprawie wykonanie kanalizacji sanitarnej. Natomiast jako datę stworzenia warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do tejże kanalizacji wskazano dzień [...] r. Datę tę, zdaniem Sądu, uznać należy za wskazaną prawidłowo, bowiem dopiero od tego dnia stworzone zostały warunki do legalnego, a nie li tylko faktycznego, podłączenia nieruchomości. W dacie tej obowiązywała zaś uchwała [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r., określająca stawkę opłaty adiacenckiej jako 25% różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. W konsekwencji wydając decyzję w przedmiocie opłaty adiacenckiej organ I instancji dochował terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. (wbrew twierdzeniom stron to wydanie decyzji, nie zaś jej uprawomocnienie, przesądzało w ówczesnym stanie prawnym o dotrzymaniu powyższego terminu).

Pomimo powyższych uwag wydane w sprawie decyzje muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego z następujących przyczyn.

Jak wspomniano wyżej, stosownie do art. 162 ust. 1 i 1a u.g.n., podstawą do ustalenie opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym właściwy organ nie dokonuje koniecznych wyliczeń samodzielnie, ale na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Sama wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 162 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n.). Analiza postanowień art. 162 ust. 1, 1a i ust. 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości przed stworzeniem warunków do przyłączenia do urządzenia i po stworzeniu tych warunków.

Wobec tego z operatu szacunkowego w sposób wyraźny i przekonywujący (uzasadniony) powinien wynikać wzrost wartości nieruchomości po stworzeniu warunków do przyłączenia, wymagający ustalenia (w celu porównania) wartości tejże nieruchomości przed stworzeniem takich warunków i po ich stworzeniu.

Dla określenia jednej i drugiej wartości, rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę, na zasadach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; z późn. zm.), transakcje dotyczące kilkunastu porównywalnych nieruchomości bez dostępu do kanalizacji sanitarnej oraz, z drugiej strony, kilkanaście nieruchomości z takim dostępem. W rozpatrywanej sprawie uwzględniono jedenaście nieruchomości, z których siedem było skanalizowanych i cztery bez dostępu do kanalizacji sanitarnej. Różnice wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po, wyliczono przy użyciu współczynników korygujących, a decydował jeden z nich – współczynnik uzbrojenia terenu, w skład którego wchodzi dostęp do kanalizacji sanitarnej. Taki sposób liczenia zupełnie abstrahuje od rzeczywistego wzrostu wartości konkretnej nieruchomości ze względu na stworzenie warunków do przyłączenia do kanalizacji sanitarnej zakładając a priori, że w każdym takim przypadku (tj. wraz ze stworzeniem takich warunków) wartość nieruchomości wzrasta. Natomiast wzrost ten, co nie budzi wątpliwości, powinien wynikać z realnego wzrostu wartości nieruchomości podobnych, a nie ze współczynników korygujących.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, w operacie szacunkowym znajdujących się w aktach sprawy, nie doszło do ustalenia w sposób prawidłowy tak faktu wzrostu wartości rzeczonej nieruchomości ze względu na stworzenie warunków do przyłączenia jej do kanalizacji sanitarnej, jak i do wielkości (kwoty) wzrostu, co dopiero mogłoby stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie art. 146 ust. 1 u.g.n.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie, bowiem jedyny szacujący wartość nieruchomości, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie tak jak każdy inny dowód. Jednak podkreślenia wymaga to, że jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny, zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania czy zawiera on wyjaśnienia dlaczego takie, a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ew. wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2014 r.,I OSK 345/13, CBOSA).

Najkrócej rzecz ujmując, organy orzekające w sprawie powinny dostrzec, że operat szacunkowy jest wadliwie sporządzony, bowiem nie wynika z niego w sposób przejrzysty, że ustalone wartości nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty adicenckiej.

Operat ten obarczony jest jednak także innymi wadami formalnymi jak i merytorycznymi powodującymi, iż nie mógł on stanowić podstawy ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej.

W aktach sprawy widnieją 2 operaty, jeden z [...] r., zaś drugi z [...] r., a ich wzajemna relacja jest wysoce niejasna. Na karcie tytułowej operatu z [...]r. widnieje bowiem wprawdzie opatrzone gwiazdką wskazanie "Operat z dnia [...] r. traci ważność" to jednak na końcu operatu (s. 19) widnieje adnotacja "Niniejszy dokument jest uzupełnieniem i poprawą operatu z dnia [...] r. zgodnie z decyzjami wydanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.". Z kolei w piśmie z dnia [...] r. rzeczoznawca wskazała, iż adnotacja ta cyt. "oznacza, że dotyczy załączników przekazanych z operatem wcześniejszym". Wskazać zatem należy, iż rzeczoznawca nie podała, o jakie decyzje SKO chodzi i jakie części operatu zostały w myśl decyzji tych cyt. "uzupełnione i poprawione" a tym samym które fragmenty operatu z [...] r. zachowały wg rzeczoznawcy ważność, a które ważność tę utraciły.

Powoduje to, zdaniem Sądu, że operat jest nieweryfikowalny albowiem niejasnym jest jaka jest jego ostateczna treść.

Ponadto, operat z [...] r. nie wskazuje żadnej zaktualizowanej wyceny lecz analogicznie jak w dacie pierwotnego sporządzenia wersji wskazuje, iż datą wyceny był dzień [...] r. Nie zawiera też żadnego zestawienia stanowiących podstawę wyliczeń transakcji, transakcje zaś wskazane w operacie z [...] r. dotyczyły lat [...]. Zdaniem Sądu akceptacja takich ustaleń przez orzekające w sprawie organy stoi w sprzeczności z art. 146 ust. 3 u.g.n. wskazującym iż wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W ocenie Sądu wydanie decyzji o ustaleniu przedmiotowej opłaty ponad rok po dacie wyceny bez wezwania rzeczoznawcy do stosownych uaktualnień wymogom tym nie odpowiada, a argumentacja Kolegium, iż aktualizacja wyliczeń prawdopodobnie nie spowodowałaby kwotowych różnic mieści się w sferze hipotez a nie w sferze faktów.

Wbrew § 4 ust. 4 przywołanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wymagającego przy metodzie korygowania ceny średniej aby do porównań przyjąć co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości, w operacie z [...] r. (ten z roku [...] danych takich nie zawiera) wylicza wprawdzie 11 transakcji jednak w przypadku 4 nieruchomości w tabeli wskazano, iż nie posiadają one kanalizacji natomiast kanalizacja istnieje w przypadku 7 pozostałych. Tym samym stanowiąca załącznik do operatu z [...] r. tabela nie pozwala na dokonanie porównań wymaganych przy wybranej przez rzeczoznawcę metodzie. Podkreślenia wymaga też, że wszystkie transakcje dotyczą nieruchomości o wielkości powyżej 600 m2 podczas gdy działki skarżącego mają jedynie 394 m2.

Także wbrew nadto wymogom § 40 ust. 2 przywołanego rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej nie uwzględniono odległości nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunków podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. W operatach nie wskazano także uzasadnienia przyjęcia określonych wag atrybutów i wskaźników korygujących atrybuty.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, operat, zdaniem rzeczoznawcy poprawiony i uzupełniony, w rzeczywistości nie mógł stanowić podstawy naliczenia opłaty adiacenckiej, a tym samym oparte na jego wyliczeniach decyzje nie mogą ostać się w obrocie prawnym.

Przyjdzie w tym miejscu wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, w której stwierdzono jedynie, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Pytanie prawne, w związku z którym powyższa uchwała została podjęta dotyczyło wątpliwości, czy o zachowaniu ww. terminu przesądza wydanie decyzji przez organ I instancji, czy też decyzji ostatecznej. Ze stanowiska wyrażonego w tej uchwale nie można natomiast wyprowadzić wniosku, że wydanie decyzji nieostatecznej w terminie określonym w art. 145 § 2 u.g.n. stanowi wypełnienie warunku określonego w tym przepisie, także wtedy, gdy decyzja organu I instancji zostanie następnie uchylona (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2015 r., I OSK 2815/13, CBOSA).

Z chwilą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego i utrzymanej przez nią decyzji pierwszoinstancyjnej, a tak stało się w tym przypadku w wyniku orzeczenia przyjętego przez Sąd, dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej, ponownie aktualizuje się stan niepewności (tak co do samego obowiązku uiszczenia opłaty, jak i jej ewentualnej wysokości), przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Uznanie, iż dla zachowania terminu określonego w tym przepisie wystarczające jest wydanie decyzji przez organ I instancji, nawet jeżeli zostanie ona następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, czyniłoby iluzorycznym nałożony na organ obowiązek zachowania terminu, w jakim może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej. Może to skutkować przedłużającą się niepewnością strony co do obowiązku zapłaty należności publicznoprawnej i jej wysokości, co - z punktu widzenia celu, jakiemu miało służyć wprowadzenie w art. 145 ust. 2 u.g.n. terminu przedawnienia - byłoby nie do zaakceptowania (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2015 r., I OSK 2815/13, CBOSA).

Na marginesie trzeba nadto wskazać, że skarżąca przywołuje w skardze dwa rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęte w takich samych sprawach, odnoszących się do położonych w sąsiedztwie działek nr [...], w których Kolegium sformułowało poważne zarzuty wobec analogicznie brzmiącego operatu uznając wychwycone uchybienia za na tyle istotne, że koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej. Te same cechy operatu skład orzekający Kolegium w zaskarżonej obecnie decyzji uznał za poprawne i zasługujące na akceptację.

Sąd stwierdza, że pomimo, iż rozstrzygnięcia podjęte w innych sprawach formalnie nie wiążą organów orzekających w niniejszej sprawie, zasada zaufania obywateli do organów Państwa oraz pewności co do prawa wymaga, ażeby w takim samym stanie faktycznym oraz prawnym nie wydawać dwóch różnych rozstrzygnięć, bez należytego wyjaśnienia przyczyn takiej rozbieżności i uzasadnienia zmiany stanowiska organu. Za niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa należy bowiem uznać, aby te same organy administracji państwowej odmiennie oceniały i kwalifikowały podobne okoliczności faktyczne i prawne bez wnikliwego uzasadnienia takich różnic.

Bez wątpienia uzasadnienia takiego w zaskarżonej decyzji brak, nie można też uznać za wystarczające sformułowania zawartego w odpowiedzi na skargę, iż "decyzje administracyjne są aktami indywidualnymi i konkretnymi, co oznacza, że rozstrzygnięcie podjęte w jednej z podobnych spraw nie sprawia, że każda następna sprawa w zbliżonym stanie faktycznym musi zostać rozstrzygnięta w taki sam sposób".

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z.. Nadto na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając brak przesłanek określonych w art. 145 ust. 2 u.g.n. do prowadzenia postępowania, albowiem upłynął termin trzech lat, w trakcie których organ ma kompetencje do wydania decyzji określającej opłatę adiacencką. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania ustalającego opłatę rozstrzygnięcia.