Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 643/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 1989 nr 10 poz 53
law: Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.
article: art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1076/07 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania nieodpłatnie własności działki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1076/07 uwzględniając skargę Z. D. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2007 r. i poprzedzającą ja decyzję Starosty Tomaszowskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania nieodpłatnie własności działki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności, treść wydanych decyzji i ocenę ich legalności stwierdzając, co następuje:

Starosta Tarnowski po rozpatrzeniu wniosku Z. D. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 ze zm.) odmówił nieodpłatnego przeniesienia na rzecz Z. D. własności działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie L., jed. ewid. Ż.

Działka ta stanowiąca siedlisko wg ustaleń organu pochodziła z przejętego decyzją z dnia [...] sierpnia 1974 r. na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi L., stanowiącego uprzednio własność I. C., z którego to gospodarstwa została wyłączona własność budynków. Właściciel budynków I. C. zmarł [...] stycznia 1985 r.

Według oświadczeń Z. D. I. C. był jej dziadkiem – ojcem jej matki J. Z. Podczas oględzin w dniu [...] maja 2007 r. przy udziale strony stwierdzono, że przedmiotowa działka jest nieużytkowana, porośnięta drzewami (samosiejkami, starymi brzozami i topolami) zaś na działce brak jest śladów zabudowań, czy ogrodzenia. Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych..., w myśl którego właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Uprawnienia te przysługują również następcom prawnym ustalonym przez sąd. W przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do zwrotu działki nr [...], ponieważ brak jest na niej jakichkolwiek budynków i ich śladów.

Powyższą decyzję utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim (decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...]), które nie uwzględniło odwołania Z. D.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, iż brak było przesłanek do zwrotu działki. Odnosząc się do twierdzeń strony, zamieszczonych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że do przyznania własności działki w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. nie wystarczy użytkowanie siedliska na cele rekreacyjne i zobowiązanie się do odbudowy i zagospodarowania siedliska, lecz konieczny jest, aby w dniu orzekania o przyznaniu własności działki fizycznie istniał choćby jeden budynek, albo jak przyjął NSA w wyroku z dnia 26 sierpnia 1988 r. (SA/Wr 773/87) nawet jego ruiny.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Z. D. przedstawiła przyczyny przekazania gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa przez dziadka. Podniosła, iż nie pamięta dokładnie kiedy budynki posadowione na przedmiotowej działce zostały rozebrane, ale było to w chwili, w której popadły one w ruinę. Rozbierając budynki nie miała świadomości, że w ten sposób pozbawia się prawa do przekazania działki na własność.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Uwzględniając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., uczynił to z innych względów niż podane w skardze. Sąd przyjął, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego i mają w nim zastosowanie zasady i przepisy K.p.a., a w szczególności art. 7, 8, 77, 75 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W tym postępowaniu organy administracji dopuściły się szeregu naruszeń przepisów postępowania pomijając podstawowe zasady, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności organy administracji winny ustalić krąg osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem, celem ustalenia następców (następcy) prawnego, któremu to uprawnienie przysługuje, aby decyzja była wydana do osoby właściwej. W sprawach, w których organy administracji orzekają o prawie własności nieruchomości, to następstwo prawne winno być wykazane postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Zaniechanie, świadome pominięcie ustalania kręgu uczestników postępowania administracyjnego z uwagi na przewidywane rozstrzygnięcie, które organ zamierza podjąć jest niedopuszczalne i zawsze narusza prawa osób uprawnionych.

Organy administracji nie poczyniły też ustaleń w zakresie daty rozebrania naniesień budowlanych na działkach objętych wnioskiem. Poza stwierdzeniem skarżącej, że to ona rozebrała naniesienia z uwagi na ich stan techniczny, gdyż nie nadawały się do użytkowania, nie jest znana data tych czynności. Ma to o tyle istotne znaczenie w sprawie, że nie można wykluczyć, iż do rozebrania naniesień budowlanych doszło np. jeszcze za życia jej poprzedników prawnych i to przed datą wejścia w życie art. 6 ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 1989 r. Wydaje się, iż opisywana sytuacja wykluczałaby w ogóle możliwość skutecznego wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 6 omawianej ustawy. Inaczej sytuacja się przedstawia, gdy do rozebrania naniesień doszło po dacie 1 stycznia 1989 r. Przepis art. 6 omawianej ustawy stanowi: "Art. 6. Właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego".

W ocenie Sądu jeżeli budynki istniały w dniu 1 stycznia 1989 r. to osoba uprawniona nabywała prawo do nieodpłatnego nabycia działki gruntu, na których zostały one wzniesione. Tak więc niezależnie od tego w jakim stanie technicznym budynki te znajdowały się na działce były rolnik, bądź jego następca prawny nabywał uprawnienie. Stanowisko takie wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 1991 r. w sprawie sygn. akty II SA 194/91, którego tezy brzmią:

"1. Nie ma podstaw do zwężającej wykładni przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53), ograniczającej jego zastosowanie tylko do właścicieli takich budynków, które fizycznie istnieją w dniu wejścia w życie tego przepisu, czy też w dniu wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie własności działki lub w dniu orzekania.

2. Odrębna własność budynków oznacza, że tak długo istnieje jakikolwiek substrat tej odrębnej własności, tak długo istnieje odrębne prawo własności. Nie może więc mieć znaczenia stan techniczny zabudowań będących odrębnym przedmiotem własności, a zwłaszcza ocena, czy zabudowania te nadają się do użytku. Zawsze bowiem właściciel takich zabudowań może podjąć starania w celu ich odbudowania".

W uzasadnieniu NSA do przywołanego rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnia, iż "celem tego przepisu było nie tylko zlikwidowanie sytuacji, w której własność budynków była oddzielona od własności gruntu, na którym budynki te były wzniesione, ale przede wszystkim usunięcie dyskryminacji rolników i ich spadkobierców, którzy przekazali gospodarstwa państwu przed 1 stycznia 1983 r. w stosunku do tych rolników i ich spadkobierców, którzy przekazali gospodarstwa po 1 stycznia 1983 r. Dostrzeganie tych celów wymienionego unormowania ma istotne znaczenie przy wykładni tego przepisu. Nie ma podstaw do zwężającej wykładni tego przepisu ograniczającej jego zastosowanie tylko do właścicieli takich budynków, które fizycznie istnieją w dniu wejścia w życie tego przepisu, czy też w dniu wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie działki lub w dniu orzekania. Przemawia za tym również argument wynikający z wykładni gramatycznej. Analizowany przepis art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. posługuje się określeniem "działki gruntu, na której te budynki zostały wzniesione". Gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć stosowanie tego przepisu tylko do właścicieli budynków istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy, użyłby z pewnością innego sformułowania, na przykład "działka gruntu, na której te budynki się znajdują".

Niezależnie od tego Sąd podniósł, iż odrębna własność budynku oznacza, że jak długo istnieje jakikolwiek substrat tej odrębnej własności, tak długo istnieje odrębne prawo własności. Nie może więc mieć znaczenia stan techniczny zabudowań będących odrębnym przedmiotem własności, a zwłaszcza ocena, czy zabudowania te nadają się do użytku. Zawsze bowiem właściciel takich zabudowań może podjąć starania w celu ich odbudowania.

Zdaniem Sądu nie jest więc wykluczona np. odbudowa rozebranych zabudowań na podstawie istniejących w ziemi fundamentów, a NSA w cytowanym uzasadnieniu bliższy jest koncepcji prawa nabytego związanego z datą wejścia w życie przepisu art. 6 omawianej ustawy, niż fizycznemu istnieniu budynków. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę, iż skarżąca w toku postępowania wyjaśniała, że dokonała rozbiórki zabudowań, a materiał składowała na działce, który następnie został rozkradziony. Idąc tokiem rozumowania organu Sąd stwierdza, że istnieje fizycznie przecież możliwość odbudowy dawnych zabudowań i nic nie stoi wtedy na przeszkodzie do skutecznego wystąpienia z wnioskiem. Nie taki chyba jednak był cel ustawodawcy wprowadzającego do sytemu prawa omawiany art. 6, aby ograniczać możliwość nabycia prawa własności działki gruntu od stanu budowli.

Powyższe rozważania zobowiązują organy ponownie rozpoznające sprawę do pogłębionej analizy treści i rozumienia przepisu art. 6 omawianej ustawy, po uprzednim ustaleniu koniecznych uczestników postępowania i wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie.

Sąd nadto zwrócił uwagę, iż decyzja organu pierwszej instancji jak i zaskarżona decyzja rozstrzygają jedynie o działce nr [...] o pow. [...] ha, pomijając rozstrzygnięcie w zakresie działki [...] o pow. [...] ha, która również została wymieniona we wniosku. Skarżąca nigdy cofnęła swego wniosku co do działki [...], zaś na rozprawie administracyjnej w dniu [...] maja 2007 r. potwierdziła, iż popiera wniosek o zwrot przedmiotowych działek. Organy administracji nie odniosły się również w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć do pominięcia w decyzji działki [...], jakby w ogóle nie zauważając zakresu pierwotnego wniosku.

Przytoczony opis działań organów administracji publicznej prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, iż zostały naruszone zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto Sąd zalecił, nie przesądzając wyników ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego, aby organy administracji rozpoznając ponownie sprawę ustaliły i wyjaśniły ponad wszelką wątpliwość stan faktyczny w sprawie, przy czynnym udziale stron. Wynik zaś ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organy uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne zapadłej decyzji. Naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. niezależnie od powołanych wcześniej uchybień procesowych stanowi samoistną podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy P.p.s.a. uchylił obie decyzje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, prawidłowo reprezentowane i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego:

art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 ze zm.) przez błędną jego wykładnię;

2) naruszenie przepisów postępowania:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja Starosty Tomaszowskiego zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8, 9, 10 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., co stanowiło przyczynę uchylenia decyzji, podczas gdy skarga, jako niezasadna, powinna być oddalona na podstawie art. 151 powyższej ustawy.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, oddalenia skargi i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor wywodzi, iż przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. miał na celu zrównanie sytuacji prawnej rolników przekazujących gospodarstwa rolne na własność Państwa przed 1 stycznia 1983 r. i po tej dacie, a także zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków przez zwrócenie właścicielom budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami (patrz: wyrok NSA II SA 697/90 z 30 listopada 1990 r., ONSA 1991, nr 1, poz. 6; wyrok NSA II SA 194/91 z 25 kwietnia 1991 r., OSP 1992, z. 3, poz. 63; wyrok SA/Łd 983/1994 z 9 maja 1996 r., ONSA 1996, nr 2, poz. 97; uchwała Sądu Najwyższego III CZP 37/2002 z 26 czerwca 2002 r., OSNC 2003, nr 7–8, poz. 96; wyrok NSA w Warszawie II OSK 1136/2005 z 30 sierpnia 2006 r. niepublikowany, Lex nr 267149).

Kasator nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do tego, iż gdy budynki istniały w dacie 1 stycznia 1989 r. to osoba uprawniona nabywała prawo do nieodpłatnego nabycia działki gruntu, na której zostały one wzniesione, niezależnie od tego w jakim stanie technicznym były.

Sąd I instancji opierając się na wyroku NSA z 1991 r. przyjął koncepcję prawa nabytego, bliżej związanego z datą wejścia w życie ustawy niż koncepcję fizycznego istnienia budynków, a w konsekwencji zarzucił organom niepoczynienie ustaleń w kwestii daty rozebrania budynków.

Według zaprezentowanego przez Sąd poglądu, właściwy organ wydaje decyzję deklaratoryjną stwierdzającą stan powstały z mocy prawa, na dzień 1 stycznia 1989 r.

Przeczy temu zdanie 3 art. 6 ustawy, zgodnie z którym o przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz ustanowieniu służebności orzeka właściwy organ administracji publicznej. Sformułowanie to jednoznacznie wskazuje, że nabycie własności działki nie następuje ex lege, lecz w drodze konstytutywnej decyzji o nieodpłatnym przeniesieniu własności działki pod budynkami na rzecz właściciela tych budynków, musi więc uwzględniać stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji przez organ administracji (patrz: powołana wyżej uchwała Sądu Najwyższego z 2002 r.).

Przyjęta przez Sąd koncepcja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią omawianego przepisu, który przyznaje prawo do nabycia własności działki "właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu..." czyli rolnikom, którzy przekazali gospodarstwo rolne na Skarb Państwa, ich spadkobiercom i innym osobom nie wywodzącym się z kręgu spadkobierców, bądź osób bliskich rolnika. Podmioty, którym przysługuje to uprawnienie, muszą być aktualnie (w dniu orzekania przez organ) właścicielami budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, na której te budynki zostały wzniesione (patrz: powołany wyżej wyrok NSA z 30 sierpnia 2006 r.).

Niczego nie zmieni "odbudowanie" rozebranych zabudowań, co zasugerował Sąd (w przedmiotowej sprawie byłaby to w istocie budowa nowego budynku na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, o ile w ogóle budowa taka byłaby możliwa na podstawie regulujących te kwestie przepisów prawa, choćby z uwagi na niedysponowanie prawem do gruntu), ponieważ nie uczyni to kogokolwiek właścicielem nowo wybudowanego budynku, a jedynie nakładcą na cudzy grunt.

W świetle przedstawionych wyżej uwarunkowań prawnych i stanu faktycznego sprawy nie można zgodzić się z zarzutem, że w postępowaniu administracyjnym organy nie ustaliły kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem (przy czym Sąd uprawnienia tego upatruje jedynie w następstwie prawnym wynikającym z dziedziczenia). Przepis art. 6 ustawy nie wskazuje sposobu nabycia prawa własności budynków, ważne jest jedynie, aby osoba ubiegająca się o przeniesienie na jej rzecz własności działki wykazała, że jest właścicielem znajdujących się na niej budynków.

Występując z wnioskiem o nieodpłatne przyznanie własności działki nr [...], na której kiedyś znajdowały się budynki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu przez J. C., jego wnuczka Z. D. uprawnienia tego upatrywała w fakcie długoletniego korzystania z działki, na poparcie czego wskazała, że to ona rozebrała na własny koszt grożące zawaleniem budynki i uprzątnęła po nich teren działki. Wnioskodawczyni argumentowała swój wniosek tym, że to ona dbała o działkę i wykorzystywała ją wraz z rodziną na cele rekreacyjne. W zasadzie wskazała okoliczności, od spełnienia których uzależnione jest przyznanie zstępnemu po śmierci rolnika prawa własności działki dożywotniego użytkowania, na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342 ze zm.), który nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Uprawnienia tego nie wywodziła natomiast ani z faktu bycia spadkobiercą J. C., ani z faktu bycia właścicielką budynków, które – jak podkreślała we wniosku, a następnie w odwołaniu od decyzji Starosty Tomaszowskiego i w skardze do WSA w Łodzi na decyzję Kolegium – zostały przez Nią rozebrane.

Sądowi uszło uwadze, że przedmiotem własności mogą być rzeczy w techniczno-prawnym znaczeniu (art. 140 K.c.). Rzeczami w rozumieniu prawa cywilnego są tylko przedmioty materialne (art. 45 K.c). Przedmiotem własności mogą więc być tylko istniejące rzeczy. Własność trwa tak długo, jak długo istnieje rzecz będąca przedmiotem własności. Skoro nie istnieje przedmiot własności (budynek) nie istnieje też podmiot, któremu to prawo przysługuje.

Tylko w przypadku, gdyby na działce znajdowały się budynki stanowiące odrębną od gruntu własność, bądź "jakikolwiek substrat tej odrębnej własności", obowiązkiem organu byłoby wezwanie wnioskodawczyni do okazania tytułu własności, a w przypadku istnienia współwłasności budynków ustalenie wszystkich osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem i wezwania ich do udziału w sprawie.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zasadzie wynika, że Sąd przyjął, iż art. 6 ustawy ma na celu zwrot działki na rzecz spadkobierców rolnika, który przekazał gospodarstwo na własność Państwa, bez względu na to, czy na działce tej znajdują się, czy też nie, budynki stanowiące odrębny przedmiot własności. Interpretacja taka nie ma żadnego uzasadnienia ani w treści omawianego przepisu, ani we wskazanych wyżej jego celach, przyjętych w doktrynie i zaakceptowanych przez orzecznictwo. Organ powołuje się na krytyczną glosę S. Jędrzejewskiego do wyroku NSA sygn. II SA 195/1991 z dnia 25 kwietnia 1991 r. (na który powołał się WSA w Łodzi w zaskarżonym wyroku), w którym stwierdzono: "Celem zwrotu przekazanej na własność państwa działki pod budynkami jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków jak i gruntu do budynków tych przynależnego, jeżeli będą stanowiły jeden przedmiot własności tej samej osoby. Celem tym nie jest objęty zwrot działki, na której nie ma budynków, by przysporzyć materialnych korzyści spadkobiercom właściciela przekazanego gospodarstwa rolnego, którzy zapewne w jakiejś mierze winni są braku troski o zachowanie na działce budynków" (OSP 1992, z. 3, poz. 63).

Dokonana w zaskarżonym wyroku błędna wykładnia art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. spowodowała, zdaniem Sądu, że orzekające w sprawie organy administracji dopuściły się naruszenia szeregu zasad postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze stanowiskiem Sądu nie zgadza się kasator, bowiem decyzje organów I i II instancji podjęte zostały na podstawie, wynikającego z poglądów doktryny i orzecznictwa sądowego (powołane wyżej wyroki NSA i uchwała SN), właściwego rozumienia treści art. 6 ustawy, z uwzględnieniem celów tego przepisu i wskazanych w nim przesłanek, od których uzależnione jest przeniesienie własności działki na właściciela znajdujących się na niej budynków, a także na podstawie ustalonego, niekwestionowanego przez stronę, aktualnego w dniu wydania decyzji, stanu faktycznego.

Również uzasadnienia zakwestionowanych przez Sąd decyzji zawierają elementy określone w art. 107 § 3 K.p.a., adekwatne do dokonanej przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej oceny sprawy, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego niezbędnego do jej rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 6 ustawy.

Nie jest także trafny zarzut Sądu, iż organy nie odniosły się w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć do pominięcia w decyzji działki nr [...], jakoby w ogóle nie zauważając zakresu pierwotnego wniosku. Sprawa przeniesienia własności wymienionej działki została bowiem rozstrzygnięta inną decyzją Starosty Tomaszowskiego z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...], która na skutek wniesionego przez Z. D. odwołania została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nie było więc potrzeby odnoszenia się do tej części wniosku zainteresowanej strony w decyzjach, których przedmiotem była działka nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, z przyczyn określonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, której przesłanki w niniejszej sprawie nie miały miejsca.

Skarga kasacyjna w tej sprawie została oparta o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a., a w takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny bada najpierw zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem ocena prawidłowości stosowania prawa materialnego może nastąpić tylko wówczas gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, bądź też nie został skutecznie podważony.

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny odmówił mu trafności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo przyjął, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 7–10 § 1 K.p.a. oraz z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 81 i 107 § 3 K.p.a.

Przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin... uprawnia właścicieli budynków, znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. do uzyskania na własność działki gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Uprawnienie takie przysługuje również spadkobiercom zmarłego rolnika.

Składając wniosek o nabycie własności działki Z. D. powołała się na to, iż jest wnuczką poprzedniego właściciela budynków I. C. i przedłożyła na potwierdzenie tego faktu dokumenty stanu cywilnego. Takie udokumentowanie istnienia następstwa prawnego a w dalszej kolejności interesu prawnego, uprawniającego do złożenia wniosku zasadnie Sąd I instancji uznał za niewystarczające i naruszające prawo.

Wprawdzie zgodnie z art. 924 Kodeksu cywilnego otwarcie spadku następuje w chwili śmierci spadkodawcy, a spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku jednakże aby wylegitymować się względem osób trzecich w celu potwierdzenia swych praw spadkobierca winien przedłożyć postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku (art. 1027 K.c.). Domniemywa się bowiem, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku jest spadkobiercą. Tylko w drodze stosownego orzeczenia sądu możliwe jest potwierdzenie praw podmiotowych wnioskodawcy, a także ustalenie w sposób prawidłowy stron postępowania, a więc ewentualnie innych osób uprawnionych do spadku po zmarłym I. C.

Nie przesądzając zatem wyniku postępowania organ obowiązany jest ustalić strony postępowania, gdyż decyzja wydana w postępowaniu prowadzonym bez udziału strony, która bez swej winy nie uczestniczyła w nim podlega uchyleniu przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a. Przeto tylko z tej przyczyny zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu, a wyrokowi uchylającemu je nie sposób przypisać zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Prawidłowo Sąd I instancji zwrócił uwagę na uchybienie organów, polegające na zaniechaniu dokonania ustaleń co do daty rozebrania budynków. Ma to o tyle istotne znaczenie, że roszczenie o przeniesienie własności działki związane jest z prawem własności budynków, usytuowanych na działce gruntu wchodzącej w skład przekazanego Państwu gospodarstwa rolnego przed dniem 1 stycznia 1983 r. Na aprobatę zasługuje pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż rozebranie przez Z. D. budynków przed dniem 1 stycznia 1989 r. wyłączałoby możliwość pozytywnego załatwienia wniosku. Ustalenie daty rozebrania budynków w drodze przesłuchania stron, danych z ewidencji gruntów i budynków nawet po upływie znacznego okresu czasu jest możliwe.

Okoliczność ta z kolei ma znaczenie dla ustalenia, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. w kontekście nabycia prawa podmiotowego przez następców prawnych I. C..

W myśl art. 922 K.c. prawa i obowiązki zmarłego przechodzą z chwilą śmierci na jedna lub kilka osób. Istotnym w sprawie jest zatem, w jakiej dacie budynki zostały rozebrane, czy wchodziły w skład masy spadkowej, jak również, czy Z. D. i pozostałe osoby dziedziczyły bezpośrednio po I. C., czy też mogły nabyć prawa do swoich wstępnych (matce, ojcu).

W aktach administracyjnych brak jest także jakichkolwiek dowodów co do sposobu załatwienia wniosku dot. działki nr [...].

Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli na ocenę, czy w tym przypadku skarżąca i ewentualnie inne osoby może skutecznie domagać się przeniesienia własności działki.

Z powyższych względów w sprawie tej nie można dokonać pełnej oceny prawidłowości przedstawionej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r., a zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należy za przedwczesny. Jednakże zauważyć należy, iż przepis art. 6 ustawy roszczenie o przeniesienie własności działki gruntu wiąże z własnością budynków znajdujących się na gruncie.

Zważywszy na to, iż roszczenie to ma charakter prawa majątkowego i jest dziedziczne, a od śmierci właściciela upłynął znaczny okres czasu, okoliczność, że na przedmiotowej działce nie ma aktualnie budynków automatycznie nie przesądza o bezpodstawności żądania.

Wykładając ten przepis należy sięgnąć do metod wykładni celowościowej. Uwzględnić przy tym należy, iż w orzecznictwie sądowym (w tym m.in.) w wyrokach, na które powołuje się Sąd I instancji) przyjmuje się, iż celem noweli z dnia 24 lutego 1989 r. było zrównanie praw osób, które przekazały gospodarstwo rolne Państwu w stanie prawnym, obowiązującym przed 1 stycznia 1983 r. kiedy to nie przewidywano możliwości pozostawienia rolnikom własności działki gruntu pod budynkami. Możliwość taką stwarzała dopiero ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268).

Załatwiając wnioski następców prawnych rolników organy winny zatem uwzględniać tę okoliczność, jak również wynikający z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakaz równej dla wszystkich ochrony własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.