Wyrok NSA, sygn. akt V SA 1819/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 605  Ewidencja ludności, dowody tożsamości, akty stanu cywilnego, imiona i nazwisko, obywatelstwo, paszporty
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 czerwca 1984 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
article: par. 7 ust. 1 pkt 14-15
journal: Dz.U. 1984 nr 32 poz. 176
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności.
Teza: Rozszerzająca wykładnia przepisów o ewidencji ludności, według której decyzje organu administracyjnego mogłyby uczynić bezskutecznymi uprawnienia właściciela lub współwłaścicieli do korzystania z rzeczy, byłaby niedopuszczalna w świetle art. 21 Konstytucji RP, poręczającego ochronę własności oraz art. 1 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

TEZY

Rozszerzająca wykładnia przepisów o ewidencji ludności, według której decyzje organu administracyjnego mogłyby uczynić bezskutecznymi uprawnienia właściciela lub współwłaścicieli do korzystania z rzeczy, byłaby niedopuszczalna w świetle art. 21 Konstytucji RP, poręczającego ochronę własności oraz art. 1 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Danuty P. na decyzję Wojewody (...) z dnia 6 sierpnia 1998 r. w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 sierpnia 1998 r. nr SO.V.5110/329/98 Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy W.-B. z dnia 23 czerwca 1998 r. nr SWL.5101/109/A/98, uchylającą czynność materialno-techniczną zameldowania na pobyt stały Danuty P. w budynku przy ul. L. nr 13 w W. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zabudowana nieruchomość, położona przy ul. L. nr 13 w W., stanowi współwłasność Danuty P. w 7/16 częściach oraz Elżbiety S., Ireny F. i Krzysztofa K., każdego z nich w 3/16 częściach. W dniu 18 grudnia 1995 r. Danuta P. dokonała zgłoszenia pobytu stałego, natomiast administrator nieruchomości Borysław P. potwierdził jej uprawnienia do przebywania w budynku przy ul. L. nr 13 w W. W następstwie powyższego została dokonana czynność polegająca na wpisaniu w dowodzie osobistym Danuty P. adnotacji o zameldowaniu na pobyt stały w jednym z lokali budynku. Danuta P. nie uzyskała zgody na zameldowanie pozostałych współwłaścicieli, w szczególności Ireny F., która w dniu 28 lipca 1995 r. złożyła zastrzeżenie w rejestrze mieszkańców o niemeldowaniu żadnych osób bez jej zgody w omawianej nieruchomości. Organy administracji uznały, że czynność materialno-techniczna, polegająca na zameldowaniu Danuty P. na pobyt stały, została dokonana wadliwie. Zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/ do zameldowania na pobyt stały niezbędne jest łączne spełnienie dwóch warunków, a mianowicie wykazanie się uprawnieniami do pobytu w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie /art. 9 ust. 2/, oraz zamieszkiwanie w tym lokalu /art. 10 ust. 1/. W dniu zameldowania Danuta P. mieszkała w lokalu, w którym została zameldowania. Nie wykazała się jednak uprawnieniami do pobytu w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy. Czynności meldunkowe, wywierające daleko idące skutki w sferze praw majątkowych, zostały uznane w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego za czynności przekraczające granice zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Dlatego też potwierdzenie uprawnień przez współwłaściciela sobie samemu, bez zgody pozostałych współwłaścicieli, nie może być skuteczne. Skoro czynność materialno-techniczna zameldowania została dokonana z naruszeniem obowiązującego w tym zakresie art. 9 ust. 2 cytowanej ustawy, podlega ona uchyleniu.

W skardze na powyższą decyzję, a także na poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Danuta P. domagała się ich uchylenia, jako niezgodnych z przepisami art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w związku z art. 201, art. 204 i art. 206 Kc. Wyraziła pogląd, że z kompetencji sądu powszechnego do rozstrzygnięcia sporu współwłaścicieli na tle prawa jednego z nich do zamieszkania w przedmiocie współwłasności wynika, iż dla skuteczności sprzeciwu mniejszości współwłaścicieli wobec zameldowania wnioskodawczyni w świetle art. 202 Kc wymagana jest wyłącznie forma orzeczenia sądowego. "Zgłoszenie zastrzeżenia meldunkowego", niepoparte akceptującym orzeczeniem sądowym, nie może stanowić bariery dla zameldowania popieranego, zgodnie z art. 201 Kc, przez większość współwłaścicieli. Nie może obowiązywać jednolita interpretacja zameldowania w przedmiocie współwłasności jako czynności przekraczającej zwykły zarząd, na którą wobec treści art. 199 Kc muszą wyrazić zgodę wszyscy współwłaściciele, albowiem pojęcia zwykłego i przekraczającego go zarządów nigdy nie mogą być rozpatrywane abstrakcyjnie. W tym zakresie skarżąca powołała się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1997 r. /I CZ 7/97 - OSNC 1997 nr 8 poz. 111/, który uznał, że decyzja współwłaścicieli o sposobie rozdzielnego korzystania przez nich z przedmiotu współwłasności jest z reguły czynnością zwykłego zarządu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, że kompetencje organu administracji nie rozciągają się na problematykę ustalania uprawnień, którego dotyczy wymagane potwierdzenie, jeżeli uprawnienie to ma charakter cywilnoprawny lub wynika ze stosunku cywilnoprawnego i jeżeli jest ono sporne.

W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżąca przyznała, iż przed Sądem Rejonowym dla (...) od 15 czerwca 1998 r. toczy się postępowanie w trybie art. 199 Kc o dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to jest zezwolenie Danucie P. na zameldowanie się na pobyt stały w spornym lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. W postępowaniu o uchylenie czynności materialno-technicznej zameldowania organ administracyjny ustala, czy w dacie jej dokonania osoba, której obowiązek :meldunkowy dotyczy, spełnia warunki określone w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/.

Zgodnie z tą ustawą, dla zameldowania na pobyt stały lub czasowy trwający ponad dwa miesiące niezbędne jest faktyczne zamieszkiwanie w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie /art. 10 ust. 1/, oraz przedstawienie potwierdzenia "uprawnienia do przebywania w lokalu" /art. 9 ust. 2/.

W sprawie nie był kwestionowany fakt, że w dacie zameldowania /18.12.1995 r./ Danuta P. zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu. W uzasadnieniach decyzji organów administracyjnych trafnie jednak wytknięto, że potwierdzenie uprawnienia skarżącej do przebywania nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów.

Z załączonego do akt wypisu z księgi wieczystej (...) wynika, iż w dacie zameldowania współwłaścicielami zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. L. byli obok Danuty P., m.in. Irena F. oraz Krzysztof K. Z własności wynikają prawa do ochrony windykacyjnej i negatoryjnej /art. 222 Kc/, a także do uregulowania stosunków między współwłaścicielami na tle rzeczy wspólnej w przepisach dotyczących współwłasności, szczególnie określających wykonywanie przez współwłaścicieli prawa do rozporządzania rzeczą wspólną i do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu /art. 199 Kc/ oraz do czynności zwykłego zarządu /art. 201 Kc/.

Zgodnie z art. 206 Kc każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. W powyższym zakresie znaczenie mają reguły rozpoznawania przez sądy powszechne sporów między współwłaścicielami na tle wykonywania uprawnień do rzeczy wspólnej.

Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/ oraz par. 7 ust. 1 pkt 14 i 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie wykonania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności /Dz.U. nr 32 poz. 176/ zakres postępowania organu dokonującego zameldowanie obejmuje tylko dokonanie czynności materialno-technicznej /zameldowanie/, mającej deklaratoryjny charakter, dokonywanej na podstawie wymaganych dokumentów /m.in. "potwierdzenie uprawnienia"/, przy czym kompetencje organu do samodzielnego rozstrzygania wyłaniających się wątpliwości dotyczą kompletności dokumentacji, jej pochodzenia od osób upoważnionych, wiarygodności złożonej dokumentacji - jako takiej, przyczyn odmowy wydania wymaganego dokumentu.

Te ostatnie nie rozciągają się natomiast na problematykę ustalania uprawnienia, którego dotyczy wymagane "potwierdzenie", jeżeli uprawnienie to ma charakter cywilny lub wynika ze stosunku cywilnoprawnego i jeżeli jest ono sporne. W tym mieści się także rozstrzyganie, czy krąg podpisujących zgłoszenie współwłaścicieli jest pełny.

Orzekanie w omówionych sytuacjach przez organy ewidencyjne nastąpiłoby z naruszeniem granic art. 1 Kpa /zob. uchwała SN z dnia 11 lutego 1993 r., III AZP 28/92 - OSNC 1993 z. 7-8 poz. 117/.

Zgoda na rozszerzającą wykładnię przepisów o ewidencji ludności, zgodnie z którą decyzje organu administracyjnego mogłyby uczynić bezskutecznymi uprawnienia właściciela lub współwłaścicieli /zwykle nie uczestniczących w postępowaniach administracyjnych w charakterze strony/ do korzystania z rzeczy, byłaby w świetle art. 21 konstytucji RP, poręczającego ochronę własności, oraz art. 1 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności niedopuszczalna.

Tak więc w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu uznawane jest za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, dla której dokonania niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, ewentualnie zastąpiona odpowiednim orzeczeniem sądowym. /art. 199 Kc/. Skarżąca wydaje się mieć świadomość potrzeby uzyskania tego rodzaju rozstrzygnięcia, skoro już w dniu 15.06.1998 r. wystąpiła z wnioskiem w trybie powołanego wyżej przepisu.

Odmiennej wykładni nie wprowadza powołane w skardze postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1997 r. /I Cz 7/97 - OSNC 1997 z. 8 poz. 111/.

Dotyczy ono decyzji samych współwłaścicieli o sposobie rozdzielnego korzystania z rzeczy wspólnej /podział quoad usam/, co jest z reguły czynnością zwykłego zarządu.

Tego rodzaju podział do użytkowania nie może być utożsamiony z "potwierdzeniem uprawnienia" do przebywania w lokalu, a czego konsekwencją może być sformalizowanie dotychczasowej sytuacji faktycznej, ze wszystkimi konsekwencjami wiążącymi się z zameldowaniem na długotrwały pobyt czasowy lub stały.

Wyznaczenie zarządcy - administratora nieruchomości w osobie Borysława P., pomijając kwestię, iż nie wszyscy współwłaściciele powierzyli mu tę funkcję oraz że jeden z nich wręcz zastrzegł niemeldowanie nowych osób na terenie posesji, także nie mogło doprowadzić do skutecznego "potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu" skarżącej.

Zarządca - administrator pełni swe funkcje w ramach upoważnienia i nie wyłącza wykonywania zarządu przez samych współwłaścicieli.

W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że czynność materialno-techniczna polegająca na wpisaniu do dowodu osobistego Danuty P. zameldowania na pobyt stały w lokalu położonym przy ul. L. w W. dokonana została wadliwie, w oparciu o zgłoszenie pobytu stałego, w którym potwierdzenia uprawnienia do przebywania dokonała osoba nieuprawniona.

Kompetencje Sądu administracyjnego ograniczone są do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Badając z tego punktu widzenia rozstrzygnięcie Wojewody W. Sąd uznał, że oparte ono zostało na właściwej ocenie stwierdzonych faktów i odpowiedniej interpretacji przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Z tych względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, skargę oddalił.