Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2131/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...]na rzecz W. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...]listopada 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania A. W., W. G., R. K. i U. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2004 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za działki położone w J., oznaczone nr [...], nr [...] i nr [...], wydzielone pod drogę.

Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym:

Na wniosek A. W., W. G., R. K. oraz U. M. działającej jako pełnomocnik W. M., Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej na terenie wsi J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], wydzielając z powstałych w wyniku podziału nieruchomości działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] pod projektowane drogi gminne oraz działki: nr [...], nr [...] i nr [...] pod projektowaną drogę krajową.

W dniu 9 lutego 2004 r. A. W., W. G., R. K. i U. M. złożyli do Starosty L. wniosek o przyznanie odszkodowania za działki wydzielone pod drogę krajową.

Decyzją z dnia [...]września 2004 r. Starosta L. odmówił ustalenia odszkodowania, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2000 r. nr 46, po. 543 ze zm.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Dotyczy to jednak działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, a więc drogi zaliczone do odpowiedniej kategorii dróg publicznych w trybie przewidzianym w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału. Droga – obwodnica oznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1 KGP, była w chwili wydania tej decyzji obiektem projektowanym i nie była zaliczona do kategorii dróg krajowych. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówi tymczasem o działkach wydzielonych pod drogi publiczne, a nie o działkach wydzielonych pod obszary projektowane dla tych dróg. Ponadto, organ zwrócił uwagę, że art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału stanowił, że w planach zagospodarowania przestrzennego należy rezerwować pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Rezerwację tę realizuje się przez odmowę wydawania zezwoleń budowlanych. Trzeba też uwzględnić, że plany rozwoju sieci drogowej są weryfikowane okresowo przez zarządcę drogi. Weryfikacja takiego planu może oznaczać zarówno jego zmianę jak i odstąpienie od jego ustaleń. Nie do przyjęcia jest, by przekształcenia własnościowe następujące na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkujące obowiązkami odszkodowawczymi, znajdowały oparcie jedynie na planach zarządców dróg, które przecież mogłyby być dowolnie często weryfikowane.

W tej sytuacji organ uznał, że przedmiotowe działki nie przeszły na własność Skarbu Państwa w związku z uprawomocnieniem się decyzji o podziale i pozostały przy dotychczasowych właścicielach, ponieważ nie zostały wydzielone pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg krajowych, a znajdowały się jedynie na terenie przeznaczonym pod projektowaną drogę krajową - obwodnicę oznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1 KGP.

Od decyzji Starosty L. odwołali się A. W., W. G., R. K. i U. M. podnosząc, że działki wydzielone pod drogę krajową, oznaczone nr [...], nr [...] i nr [...], przeszły na własność Skarbu Państwa, w zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych i Autostrad. Działki te nie są wpisane na rzecz skarżących zarówno w księgach wieczystych jak i w ewidencji gruntów, skarżący nie płacą też za nie podatków. Odmowa przyznania odszkodowania jest zatem niesprawiedliwa i narusza prawo własności.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2004 r. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż skoro przedmiotowe działki zostały zajęte pod projektowaną dopiero drogę krajową, która jeszcze nie została zaliczona do tej kategorii w trybie przewidzianym stosownymi przepisami, to nie ma do nich zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykładni tego przepisu należy bowiem dokonywać w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, a mianowicie krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. W przypadku dróg krajowych zaliczenie do tej kategorii następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej oraz Ministrem Obrony Narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw, a w miastach na prawach powiatów – opinii rad miast. W stosunku do projektowanej drogi krajowej zaliczenie takie jeszcze nie nastąpiło, zatem należało odmówić ustalenia odszkodowania.

Na decyzję Wojewody [...] W. M. reprezentowana przez córkę U. M., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła błędne zastosowanie przez organy obu instancji przepisów ustawy, która nie ma związku ze sprawą odszkodowania oraz dowolną interpretację przepisów o odszkodowaniu za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd administracyjny dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność odpowiednio: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Stosownie zaś do ust. 3 powołanego artykułu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższego wynika, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stała się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Obowiązek ten może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a organem, albo – gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości.

W niniejszej sprawie co do działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wydzielonych pod projektowane drogi gminne, jak wynika z oświadczenia złożonego przez pozostałych właścicieli nieruchomości na rozprawie sądowej w sprawie I SA/Wa 21 28/04, sprawa odszkodowania jest w toku uzgodnień między właścicielami nieruchomości i gminą. Natomiast jeśli chodzi o działki nr [...], nr [...] i nr [...] wydzielone pod projektowaną drogę krajową wydana została decyzja odmawiająca ustalenia wysokości odszkodowania. Organy orzekające w tej sprawie uznały, że w wyniku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie doszło do przejścia na Skarb Państwa własności działek gruntu wydzielonych pod drogę krajową, ponieważ droga krajowa - obwodnica, o której mowa w decyzji o podziale, w chwili wydania tej decyzji była jedynie drogą projektowaną i nie była zaliczona do kategorii dróg krajowych w trybie przewidzianym stosownymi przepisami. Za obszar zaś przeznaczony pod projektowaną drogę publiczną odszkodowanie nie może być wypłacone.

Stanowisko to jest błędne. Treść decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...]grudnia 2000 r. nr [...] nie budzi wątpliwości co do tego, że w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr nr [...],[...] i [...] wydzielone zostały działki pod drogi gminne oraz pod drogę krajową. Niespornym jest, że decyzja ta posiada walor ostateczności. Niekwestionowane jest także, że przebieg dróg o których mowa w decyzji, wynikał z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy J. obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Wszystkie te okoliczności wyczerpują przesłanki wymienione w powołanym art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza równocześnie, że przedmiotowe działki gruntu przeszły na własność odpowiednio gminy oraz Skarbu Państwa i w wyniku tego powstał obowiązek zapłaty odszkodowania. Organ ma jedynie rację co do tego, że zbędne było stwierdzenie przejścia własności tych działek w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, bowiem przewłaszczenie następuje z mocy samego prawa, a z przepisu ustawowego nie wynika obowiązek stwierdzenia nabycia własności gruntów wydzielonych pod drogi.

Nie ma natomiast racji organ twierdząc, że nie doszło do przejścia własności przedmiotowych działek na Skarb Państwa z tego powodu, że teren obejmujący wydzielone działki jest przeznaczony pod projektowaną drogę krajową – obwodnicę, a jako droga projektowana nie był zaliczony do kategorii dróg krajowych. Zdaniem Sądu, okoliczności te nie mogą mieć znaczenia w sprawie uregulowanej w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zważyć, że instytucja przewidziana w ust. 1 tego artykułu jest – obok nabycia w drodze umowy sprzedaży, czy wywłaszczenia - jedną z form pozyskiwania terenów na cele publiczne. Uregulowanie zawarte w art. 98 ust. 1 mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia przez fakt, iż w wyniku wydzielenia ostateczną decyzją o podziale, działek gruntu pod drogę, następuje pozbawienie dotychczasowego właściciela własności tych działek. Przepisy o podziale nieruchomości zostały zresztą zamieszczone w Rozdziale I Działu III ustawy zatytułowanym "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości". W tym trybie, decyzją Wójta Gminy J. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, zostały wydzielone przedmiotowe działki z przeznaczeniem pod drogę krajową. Wyrażenie "pod drogi" z góry zakłada, że chodzi o tereny pod przyszłe inwestycje drogowe. Należy zwrócić uwagę, że w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) ustawodawca w tytule Rozdziału 3 posłużył się zwrotem "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Nie budzi wątpliwości, że chodzi o pozyskiwanie terenów pod zamierzone dopiero inwestycje drogowe. Takie jest ratio legis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi odpowiednik art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), w którym cel wydzielenia odpowiednich terenów był wyrażony jasno: "pod budowę ulic". W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawodawca posłużył się zwrotem "pod drogi publiczne", co oznacza możliwość wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości terenów nie tylko pod budowę ale i pod rozbudowę dróg. W każdym jednak razie chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Stanowisko takie znajduje podstawę zarówno na gruncie wykładni gramatycznej, jak i wykładni systemowej art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie odmiennego stanowiska zawężałoby możliwości nabywania własności gruntów pod drogi publiczne, czyli pod inwestycje w zakresie budowy dróg gminnych, powiatowych, wojewódzkich lub krajowych, wyłącznie do umowy sprzedaży oraz wywłaszczenia.

Nie można przyjąć, jak sugeruje organ, że w wyniku podziału nieruchomości skarżących doszło do wydzielenia jedynie rezerwy terenu, o jakim mowa w art. 35 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do tego przepisu w planach miejscowych rezerwuje się pas terenu zabezpieczający użytkowników dróg oraz terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Rezerwę terenu realizuje się przez odmowę wydawania pozwoleń budowlanych. Zasada rezerwacji terenów w planach miejscowych nie ma związku z wydaną w niniejszej sprawie decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, w której wydzielono działki pod drogi. Z przepisów regulujących podział nieruchomości w ogóle nie wynika podstawa prawna do tworzenia omawianej rezerwy terenu.

Jeśli chodzi natomiast o obowiązek wypłaty odszkodowania, to – jak wyżej stwierdzono – jest on bezpośrednim skutkiem przejścia własności gruntu wydzielonego pod drogę publiczną na odpowiedni podmiot, w tym przypadku na Skarb Państwa. W razie nie dojścia do skutku uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie przewidzianych przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Oceniając decyzje podjęte w niniejszej sprawie, poza błędnym zastosowaniem przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd stwierdził uchybienia o charakterze procesowym. W aktach sprawy brak jest dokumentacji sprawy podziałowej, nie ma też dowodów własności nieruchomości, dokumentujących interes prawny stron w sprawie o odszkodowanie. Brak jest także pełnomocnictwa U. M., która – jak wynika z treści decyzji o podziale – reprezentowała w postępowaniu administracyjnym W. M. Oznacza to, że materiał dowodowy został zebrany i oceniony niezgodnie z art. 7 i art. 77 ust. 1 i art. 80 kpa.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.