Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 294/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej również jako "organ odwoławczy, organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu w P. (dalej również jako "organ pierwszej instancji") z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], ustalającą odszkodowanie w wysokości 587 618 zł z tytułu nabycia z dniem 19 listopada 2012 r, przez Gminę Miasto P. prawa własności nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, przeznaczonej pod budowę ulicy [...] w P., oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,2182 ha, położonej w obrębie 10 oraz działka o numerze ewidencyjnym Nr [...] o powierzchni 0,0542 ha położona w obrębie [...] w P., dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...] i zobowiązującą Gminę Miasto P. do złożenia ustalonej w decyzji kwoty odszkodowania, do depozytu sądowego na okres 10 lat w sądzie Rejonowym w P.

Zaskarżona decyzja został wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta P. ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej. Decyzją objęta została między innymi nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. 0,2182 ha, położona w obrębie [...] i działka nr ew. [...] o pow. 0,0542 ha, położona w obrębie [...] w P.

W celu ustalenia odszkodowania na zlecenie Starosty Powiatu w P. zostały sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego K.S. operaty szacunkowe: z dnia 24 października 2013 r. (dot. działki nr [...]) oraz z dnia 30 marca 2014 r. (dot. działki nr [...]).

Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy przyjął:

- podejście porównawcze, metodę porównywania parami, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne w okresie od listopada 2011 roku do maja 2013 roku, w odniesieniu do działki nr ew. [...], obr. [...] w P.,

- podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych na cele mieszkaniowe w okresie od września 2012 r. do lutego 2014 r., w odniesieniu do działki nr ew. [...], obr. [...] w P.

W niniejszej sprawie autorka operatu szacunkowego z dnia:

— 24 października 2013 roku dla działki nr ew. [...], obr. [...], ze zbioru dostępnych transakcji wybrała próbkę 9 transakcji (strona 10 operatu) umów kupna - sprzedaży nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne o cenach jednostkowych od 154 zł/m2 do 278 zł/m2,

— 30 marca 2014 roku dla działki nr ew. [...], obr. [...], ze zbioru dostępnych transakcji wybrała próbkę 14 transakcji (załącznik do operatu) umów kupna - sprzedaży nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele mieszkaniowe o cenach jednostkowych od 243 zł/m2 do 355 zł/m2, o cechach rynkowych, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech wycenianej nieruchomości pod względem lokalizacji, dojazdu i elementów sąsiedztwa, uzbrojenia technicznego, wskazań planu zagospodarowania przestrzennego, stanu zagospodarowania, ograniczeń inwestycyjnych, prawnych oraz wielkości i kształtu działki.

Ostatecznie po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech, obliczeniu zakresu kwotowego współczynników granicznych, przedstawieniu charakterystyki obiektu wycenianego w aspekcie cech rynkowych i wyznaczeniu:

- sumy poprawek, wartość 1 m2 działki nr ew. [...] ustalono w wysokości 200 zł/m, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod budowę ulicy [...] w P. na poziomie 436 400 zł, według stanu na dzień wydania decyzji tj. [...] października 2012 r.,

- współczynników korygujących, wartość 1 m2 działki nr ew. [...] ustalono w wysokości 279 zł/m, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod budowę ulicy [...] w P. na poziomie 151 218 zł, według stanu, na dzień wydania decyzji tj. [...] października 2012 r.

W ocenie organu pierwszej instancji operaty szacunkowe z dnia 24 października 2013 r. i z dnia 30 marca 2014 r. sporządzone przez K.S., stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i zostały przyjęte jako podstawa określenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. Organ uznał, że wybrany przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie wybór metody szacowania nie jest dowolny, lecz racjonalny, uzasadniony zasadami szacowania nieruchomości, określonymi obowiązującymi przepisami prawa. W operacie szacunkowym z dnia 24 października 2013 r. i z dnia 30 marca 2014 r., rzeczoznawca majątkowy K.S. zawarła uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych.

W ocenie organu ww. operaty szacunkowe zawierają konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości oraz zastosowano w nich właściwe podejścia do wyceny nieruchomości, prawidłową metodykę i technikę wyceny. Są one spójne, właściwie uzasadnione, a przyjęte w nich daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nich analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tych dokumentach wartość nieruchomości może być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Ponadto organ uznał, że w sprawie nie zachodzi podstawa do podwyższenia odszkodowania o 5 % na podstawie art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687). Organ pierwszej instancji stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż część współwłaścicieli wprawdzie nie stawiała przeszkód odnośnie wydania nieruchomości ale też nie istnieją dokumenty potwierdzające fakt wydania nieruchomości w odpowiednim terminie. W takiej sytuacji, w ocenie organu, pasywna postawa właścicieli nie daje podstaw do przyznania podwyższonego odszkodowania.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M.C. oraz C.C. M.C. zwrócił uwagę na "duży rozrzut cen za 1 m2" – od ok. 550 zł (wycena biegłego sądowego, średnia cena według "Rzeczpospolitej", według cen sprzedaży ziemi pod budowę autostrady nieruchomości położonych w P. i K.) do 200 zł (według rzeczoznawcy K.S.). Zakwestionował zakwalifikowanie ziemi jako "ziemi pod drogę". Stwierdził, że użyte w art. 21 Konstytucji RP "słuszne" odszkodowanie oznacza odszkodowanie m. in. poprawne, właściwe, sensowne, sprawiedliwe. Podniósł, że nikomu nie utrudniał budowy drogi, na jego nieruchomości został urządzony skład materiałów budowlanych. C.C. również podkreślił, że nie utrudniał inwestorowi budowy drogi. Jego zdaniem wykonane operaty nie odzwierciedlają rzeczywistych wartości wywłaszczonych działek.

Odnosząc się do powyższych zarzutów zawartych w ww. odwołaniach Wojewoda [...] uznał je za nieistotne. Podczas analizy operatu nie stwierdzono bowiem braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, który pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Ze względu na przeznaczenie planistyczne terenu, zgodnie z ustaleniami w pkt 7 operatu obszar, w którym usytuowana jest działka ewidencyjna Nr- [...] to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Do wyceny przyjęto nieruchomości przeznaczone na cele mieszkaniowe, a nie tzw. nieruchomości drogowe. Przyjęty sposób wyceny jest korzystny dla wywłaszczanego. Natomiast dobór nieruchomości podobnych należy już do kompetencji autora operatu.

Odnosząc się do kwestii wydania nieruchomości objętej decyzją organ odwoławczy uznał, że podstawą podwyższenia odszkodowania powinno być współdziałanie właścicieli przy wydawaniu jej inwestorowi oraz ich czynna postawa zmierzająca do faktycznego przekazania nieruchomości. Ze zgromadzonej dokumentacji przez Starostę Powiatu w P. wynika, że cześć współwłaścicieli nie stawiała przeszkód przy wydaniu nieruchomości, ale też nie istnieją dokumenty, które potwierdzałyby fakt wydania nieruchomości w odpowiednim terminie. Organ odwoławczy stwierdził, że brak powyższych dokumentów spowodował, że Starosta Powiatu w P. przyznał odszkodowanie bez powiększenia go o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości.

W związku z powyższym, zdaniem Wojewody [...], należy zgodzić się z argumentacją zawartą w decyzji Starosty Powiatu w P. z dnia [...] czerwca 2014 r., w której ustalił odszkodowanie w wysokości 587.618,00 zł z tytułu nabycia z dniem 19 listopada 2012 r. przez Gminę Miasto P. prawa własności nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, przeznaczonej pod budowę ulicy [...] w P., oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka Nr [...], obręb [...] oraz Nr [...] obręb [...] w P., a także o zobowiązaniu Gminy Miasto P. do złożenia ustalonej kwoty odszkodowania, do depozytu sądowego na okres 10 lat w Sądzie Rejonowym w P.

M.C. wywiódł skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podniósł także, że Miasto P. sprzedaje swoją ziemię za 870,643 zł za m2 (zarządzenie nr 86/2013) i za 543,733 zł za m2 (zarządzenie r 82/2014). Jego zadaniem przyjęte przez rzeczoznawcę założenie , że ziemia pod drogi jest w niższej cenie, jest błędne, bo zgodnie z art. 21 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zakwestionował zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenia, ze zarzuty podniesione w odwołaniu są nieistotne oraz, że przyjęty sposób wyceny jest korzystny dla wywłaszczonych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Oceniając w tym aspekcie zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 75 § 1 K.p.a. w zakresie oceny zebranego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie treści uzasadnienia, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie była przede wszystkim wysokość odszkodowania. Wysokość ta została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego.

Analiza przedstawionych operatów wskazuje, że biegła w przypadkach obu działek przyjął podejście porównawcze i dwie metody: w odniesieniu do działki [...] metodę porównywania parami a w odniesieniu do działki [...] metodę korygowania ceny średniej. Wybór podejścia i metody szacowania nieruchomości jest wyborem rzeczoznawcy, który na podstawie dostępnych mu informacji decyduje jaka metoda szacowania w danej sprawie będzie w sposób najlepszy odzwierciedlać wartość rynkową nieruchomości. W podejściu porównawczym metoda porównywania parami, metoda korygowania ceny średniej albo metoda analizy statystycznej rynku - § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004., poz. 2109).

Skarżący zakwestionował tę opinię przedstawiając kontrdowód w postaci wyliczeń z operatu biegłego sądowego A.G., w którym wartość 1 m2 działki o nr. ew. [...] została ustalona na 551,81 zł a działki o nr. ew. [...] na 455 zł.

Organ uznał jednak, że dowód ten jest nieistotny.

Z takim poglądem nie sposób się zgodzić.

Rozpoznając sprawę administracyjną organ, zgodnie z art. 9 K.p.a., ma obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten służy dbałości organu aby strona nie poniosła szkody na skutek nieznajomości prawa a zapewniony jest poprzez nałożenie na organ obowiązku udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zgodnie natomiast z art. 157 pkt 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2000, Nr 46, poz. 543 ze zm.), oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Ocena negatywna tego operatu powoduje utratę charakteru tej opinii o wartości nieruchomości (pkt 1a).

Sporządzenie operatu przez innego rzeczoznawcę tej samej nieruchomości nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości takiego operatu (pkt 2). W niniejszej sprawie organ pouczył skarżącego o możliwości kwestionowania ustaleń poczynionych przez biegłą poprzez zwrócenie sią o weryfikacją opinii przez stowarzyszenie rzeczoznawców majątkowych (pismo z 26 maja 2014 r.), natomiast skarżący nie zwrócił się do takiej organizacji o weryfikacją operatu. W ocenie Sądu nie znaczy to jednak, że nie mógł kontestować operatu. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy o ile z tym prawem nie jest sprzeczne. Tym samym dopuszczalne jest wskazanie innego operatu tym bardziej w sytuacji w której operat ten został sporządzony przez biegłego sądowego. Dowód taki nie jest dowodem z dokumentu prywatnego ponieważ nie został wywołany i sporządzony na zlecenie strony ale sądu. Skarżący powołał się na operat sporządzony na potrzeby postępowania o zniesienie współwłasności w którym wartość działek została oszacowana na poziomie zupełnie innym niż poziom z opinii biegłej z której skorzystał organ administracji publicznej. W ocenie Sądu, dowód ten powinien być przez organ oceniony, zgodnie z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a.

Nie jest natomiast takim dowodem wydruk z gazety "Rzeczpospolita" ponieważ nie zawiera informacji dotyczących konkretnej nieruchomości ani pochodzących od rzeczoznawcy majątkowego. Jest to jedynie informacja dziennikarza na temat trendów rynkowych.

Niewątpliwie skarżący będący w posiadaniu opinii biegłego sporządzonej na zlecenie Sądu a więc organu władzy sądowniczej w takich okolicznościach miał prawo domniemywać, że dowód ten zostanie oceniony przez organ. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłączają przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie oceny dowodów a organ, zgodnie z zasadą przekonywania ustanowioną w art. 11 K.p.a., powinien wyjaśnić stronie powody leżące u podstaw rozstrzygnięcia, co nie oznacza przychylenia się do koncepcji prezentowanej przez stronę.

Tymczasem organ w ogóle nie odniósł się do tego dowodu stwierdzając, że jest nieistotny.

Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do uwzględnienia 5% zwyżki wysokości odszkodowania na co zezwala art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wskazać należy, że dotyczy on sytuacji w której dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyda tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczeniu zawiadomienia o wydaniu decyzji albo doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Chodzi zatem o taką sytuację, w której poprzedni właściciel dobrowolnie wyda nowemu właścicielowi nieruchomość w określonym terminie a nie o taką w której nie będzie utrudniał nowemu właścicielowi wejście w posiadanie tej nieruchomości. Jest to swoista "nagroda" za nie utrudnianie wykonania decyzji. Z akt sprawy nie wynika aby decyzja z [...] października 2012 r była doręczona skarżącemu a więc należy przypuszczać, że nie wiedział on o jej treści a tym bardziej o pouczeniu w niej zawartym o treści art. 18 ust. 1e tej ustawy. Z informacji na tej decyzji wynika, że stała się ona ostateczna [...] listopada 2012 r. a wprowadzenie na budowę inwestora miało miejsce 31 października 2012r. (protokół wprowadzenia k 153 akt. adm.).

Skarżący dwukrotnie pismami z 14 sierpnia 2013 r. i 29 kwietnia 2014 r. wzywany był do przedstawienia dokumentów na okoliczność dobrowolnego wydania nieruchomości nowemu właścicielowi. Dokumenty na tę okoliczność nie zostały przedstawione. W związku z tym organ prawidłowo ustalił, że skarżący nie wydał dobrowolnie nieruchomości przeznaczonej pod drogę a więc brak jest podstaw do podwyższania wysokości odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość niezgodnie z zasadami określonymi w art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P., zdaniem Sądu, zasada przyznania słusznego odszkodowania oczywiście nie oznacza przyznania odszkodowania w wysokości rażąco niższej niż wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wysokość odszkodowania ma związek z wartości wywłaszczanej nieruchomości. Ponieważ ustawodawca w art. 21 ust. 2 Konstytucji użył sformułowania "słuszne odszkodowanie" należy przyjąć, że dopuścił istnienie sytuacji w których przyznanie zostanie odszkodowanie nie w pełnej wysokości. Ma to zastosowanie wtedy gdy istnieją inne, ważniejsze wartości konstytucyjne przemawiające za de facto, obniżeniem odszkodowania. (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1186/09 i powołane tam orzecznictwo).

Organ rozpoznający niniejszą sprawę powołał się na te poglądy Trybunału Konstytucyjnego, co może jednak świadczyć o tym, że sam uznaje wyliczone odszkodowanie za nieadekwatne do wartości wywłaszczonej nieruchomości. Skoro tak, to powinien w związku z tym wyjaśnić z jakich ważnych powodów nie zostało przyznane skarżącemu odszkodowanie w niepełnej wysokości. Takiej argumentacji w uzasadnieniu decyzji brak. Stanowi to o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji ponownie oceni zebrane dowody w tym dowód złożony przez stronę w postaci opinii biegłego (może okazać się konieczne zwrócenie się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do jej treści), lub podejmie inne niezbędne czynności konieczne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Zadba o to aby uzasadnienie decyzji spełniało wymogi art. 107 § 3 K.p.a. również w aspekcie konstytucyjnego prawa do przyznania słusznego odszkodowania, o czym była mowa wyżej.

Ponadto, przed wydaniem decyzji, dokona sprawdzenia księgi wieczystej nr [...] i ustali czy w dalszym ciągu istnieją podstawy do składania kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 200 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.