Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 432/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 w zw. z art 193, art 184, art 190, art 204 pkt 1 w zw. z art 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 33 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 149
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 225/19 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Wojewody [... ] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. D. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 października 2019 r., IV SA/Wr 225/19, oddalił skargę D. D., na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Prezydenta Miasta W. (dalej: organ I instancji) z [...] września 2015 r. D. D. (dalej: skarżący) został uznany z dniem 29 września 2015 r. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku.

Decyzją z [...] października 2015 r. organ I instancji orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 października 2015 r. i nadał wydanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji wskazał, że w dniu 2 października 2015 r. strona miała wyznaczony termin wizyty w celu potwierdzenia gotowości do pracy, na który się nie stawiła. Zgłosiła się dopiero w dniu 8 października 2015 r. oświadczając na piśmie, że niestawiennictwo w zaplanowanym terminie wynikało z problemów komunikacyjnych i zdrowotnych, ponieważ "utknął jeden z tramwajów w korku i nie zdążyłem na kolejny tramwaj. Jestem niepełnosprawny ze spastycznymi kończynami lewymi i chodzenie jest utrudnione. Nie byłem w stanie dojść na czas do przystanku na drugi tramwaj. Nie posiadam zwolnienia lekarskiego na druku ZUS-ZLA". Strona zaznaczyła przy tym, że "przy poprzednim statusie bezrobotnego, przytrafił się jej podobny przypadek, lecz nie miała wpływu na takie losowe sytuacje". Odnosząc się do tych wyjaśnień organ I instancji podał, że podobna sytuacja faktycznie miała już miejsce w poprzedniej rejestracji, gdy zamiast w dniu 10 czerwca 2015 r. strona zgłosiła się w dniu 11 czerwca 2015 r., składając przy tym oświadczenie o podobnej treści. Organ I instancji zauważył jednak, że wówczas strona zgłosiła się już następnego dnia po wyznaczonym terminie wizyty, natomiast w ostatniej sytuacji zgłosiła się dopiero po kilku dniach od wyznaczonego terminu. Organ I instancji podał także, że ustalono, iż strona nie posiada zwolnienia na druku ZUS ZLA, z czego wynika, że przyczyną zgłoszenia się w urzędzie pracy dopiero po kilku dniach od wyznaczonego terminu obowiązkowej wizyty nie były problemy natury zdrowotnej. W ocenie organu I instancji strona nie przedstawiła również innych powodów, które byłyby uzasadnioną przyczyną niestawienia się w PUP w dniu 2 października 2015 r.

Rozpoznając odwołanie skarżącego od powyższej decyzji Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że strona, zarówno podczas wizyty w urzędzie pracy w dniu 8 października 2015 r., jak również w złożonym odwołaniu podała, iż niestawiennictwo w urzędzie pracy spowodowane było ulicznymi korkami oraz złym stanem zdrowia. Zdaniem Wojewody argument dotyczący złego stanu zdrowia mógłby zostać uwzględniony jako uzasadniona przyczyna niestawiennictwa, gdyby zainteresowany w terminie 7 dni od dnia niestawiennictwa przedłożył w urzędzie pracy zaświadczenie lekarskie. Wojewoda stwierdził zatem, że niestawiennictwo w wyznaczonym terminie tylko wówczas nie skutkuje utratą statusu bezrobotnego, kiedy bezrobotny spełni łącznie 2 warunki, tj. po pierwsze powiadomi urząd pracy w okresie 7 dni o przyczynie niestawiennictwa, a po wtóre przyczyna niestawiennictwa jest usprawiedliwiona. Zdaniem Wojewody strona spełniła pierwszy warunek, tj. powiadomiła urząd pracy w ciągu 7 dni o powodach swojej nieobecności, jednak jej wyjaśnienia, nie poparte żadnym dowodem, nie zostały uznane jako uzasadniona przyczyna niestawiennictwa. Odnosząc się z kolei do argumentu dotyczącego faktu, że przy poprzedniej rejestracji organ I instancji usprawiedliwił jej nieobecność, Wojewoda stwierdził, że nie może on wpłynąć na zmianę zaskarżonej decyzji. Każda bowiem sprawa badana jest indywidualnie, a organ administracji rozstrzyga w oparciu o konkretny stan faktyczny, zaś czynności opisane przez stronę nie stanowiły przedmiotu zainteresowania w ramach prowadzonego postępowania. Wojewoda wskazał także, że bezrobotny znając problemy komunikacyjne w godzinach szczytu powinien tak zaplanować dojazd, aby zdążyć na obowiązkową wizytę. Zgłoszenie się strony w urzędzie pracy dopiero po upływie pięciu dni od dnia wyznaczonego terminu nie pozwala na przyjęcie, że strona dochowała należytej staranności i niezwłocznie po ustaniu przeszkody zgłosiła się do urzędu i usprawiedliwiła niestawiennictwo.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie: art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.; dalej: u.p.z.i.r.p.) przez błędną jego wykładnię, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niezastosowanie wobec skarżącego zasady równego traktowania oraz art. 7 k.p.a. przez niezastosowanie w niniejszej sprawie zasad ustanowionych tym przepisem. Skarżący stwierdził, że skoro organ uznał za pierwszym razem niemożność stawiennictwa w wyznaczonym dniu z powodu losowych, a więc niezawinionych zdarzeń komunikacyjnych, jako uzasadnione usprawiedliwienie w rozumieniu art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p., to nie ma powodów, dla których kolejnym razem organ mógłby odmówić uznania takich okoliczności za dostateczne usprawiedliwienie. Powołując się na zasady równego traktowania skarżący dowodził, że nie może zostać różnorodnie potraktowanym w takich samych okolicznościach przez organ władzy publicznej. Nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia odmienne podejście do sytuacji niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy, która w obu przypadkach była taka sama. Skarżący zarzucił, że Konstytucja RP w art. 32 ust. 1 nakazuje organom traktować obywateli równo, czyli tak samo w takich samych okolicznościach, gdy tymczasem w takich samych okolicznościach strona została potraktowana różnie, czyli nierówno. Powołując się na art. 7 k.p.a. skarżący podał, że usprawiedliwienie nieobecności ze wskazanych przyczyn w niczym nie naruszało interesu społecznego zarówno za pierwszym jak i za drugim razem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 lipca 2016 r., IV SA/Wr 51/16, oddalił powyższą skargę, uznając za prawidłowe stanowisko organów w kwestii oceny niestawiennictwa skarżącego w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy, które wynikało z wyłącznej winy skarżącego, a nie z niezależnej od niego sytuacji losowej. Sąd po przeanalizowaniu sprawy stwierdził, że utrudnienia komunikacyjne powiązane z niepełnosprawnością skarżącego nie mogły stanowić uzasadnionej przyczyny jego niestawiennictwa w urzędzie pracy w dniu 2 października 2015 r. Sąd zauważył, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Z uwagi na etiologię niepełnosprawności (lewostronny paraliż kończyn ciała) ma on problemy z poruszaniem się. Wskazane okoliczności same w sobie nie uniemożliwiają jednakże mobilności skarżącego, aczkolwiek każdorazowo winny być brane przez niego pod uwagę przy planowaniu podróży. W ocenie Sądu I instancji nie bez znaczenia pozostawało również, że strona zamieszkuje we Wrocławiu i porusza się w obrębie miasta przy wykorzystaniu komunikacji miejskiej. W takiej sytuacji nawet czasowe problemy komunikacyjne nie mogły prowadzić do całkowitego pozbawienia strony możliwości dotarcia do miejsca przeznaczenia, biorąc nawet pod uwagę konieczność przesiadki do innego pojazdu określonej linii tramwajowej bądź autobusowej. Częstotliwość kursów w godzinach szczególnej aktywności pasażerów, pozwala na przyjęcie, że gdyby skarżący nie zdążył na określony tramwaj, miałby z pewnością szansę zdążyć na inny tramwaj danej linii. Natomiast jeśli wybrał takie godziny podróży, które nie pozwalały na dotarcie do urzędu pracy przy najmniejszej nawet czasowej przeszkodzie związanej z ruchem ulicznym, to niestawiennictwo stanowi wyłącznie skutek nieprawidłowego zaplanowania podróży. Strona, będąc świadoma swoich ograniczeń, powinna staranniej organizować swój przejazd, tak aby móc dotrzeć na czas i należycie zadbać o swoje interesy. Sąd I instancji nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że odmienna ocena przyczyn niestawiennictwa dokonana w toku poprzedniej rejestracji oraz w ramach niniejszego postępowania prowadziła do naruszenia jego słusznego interesu i stała w sprzeczności z interesem społecznym. Sąd I instancji wskazał, że dokonana w niniejszej sprawie ocena okoliczności niestawiennictwa mieściła się w granicach konkretnej sprawy, która nie obejmowała swoim zakres sytuacji z okresu poprzedniej rejestracji. Zdaniem Sądu organ nie mógł wyłącznie w oparciu o poprzednie doświadczenia, przyjąć korzystnego dla skarżącego rozwiązania. Zobowiązany był on bowiem do dokonania stosownej analizy podanych przyczyn i do ich oceny, która przemawiała za nieuwzględnieniem usprawiedliwienia skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej, wyrokiem z 7 września 2017 r., I OSK 2764/16, uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uznając skargę kasacyjną za częściowo uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada ta jest skierowana do organów administracji publicznej i stanowi nakaz prowadzenia postępowania w taki sposób, aby obywatel nie był zaskakiwany przez działania organów, które w tym samym stanie faktycznym stosują różne reguły postępowania w stosunku do niego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konsekwentnie podnoszone przez skarżącego stanowisko, że swoje postępowanie oparł na tym, że podczas poprzedniej rejestracji jako bezrobotnego przy podobnym zdarzeniu organy uznały, że trudności komunikacyjne związane z dotarciem do urzędu pracy połączone z niepełnosprawnością skarżącego zostały uznane za przesłankę usprawiedliwiającą jego niestawiennictwo. W tym wypadku był przekonany, że będzie on potraktowany tak samo. Tymczasem organ zmienił swoje stanowisko, co stało się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji rozpoznając skargę nie zbadał tej okoliczności ograniczając się tylko do stwierdzenia, że dotyczyła ona innej sprawy. Takie rozumowanie jest błędne, ponieważ w sytuacji, w której w takim samym stanie faktycznym wobec skarżącego nie zastosowano sankcji z art. 33 ust. 4 u.p.z.i.r.p., miał on prawo spodziewać się, że nadal wobec niego będzie zastosowany taki sam sposób postępowania. Inne zastosowanie tych samych przepisów w takim samym stanie faktycznym wobec tej samej osoby jest złamaniem zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., dlatego też Sąd I instancji powinien zbadać, czy istotnie skarżący ma rację twierdząc, że w podobnej sytuacji nie został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej oraz jeżeli istotnie takie zdarzenie miało miejsce, czy pozbawiając skarżącego statusu osoby bezrobotnej nie naruszył zasady postępowania administracyjnego.

Po zwrocie akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprawa została zarejestrowana pod nową sygn. akt IV SA/Wr 773/17, po czym zwrócono się do Wojewody o przesłanie akt administracyjnych dotyczących poprzedniego okresu rejestracji skarżącego w urzędzie pracy, w tym złożonego przez niego w dniu 11 czerwca 2015 r. oświadczenia dotyczącego usprawiedliwienia niestawiennictwa w urzędzie w dniu 10 czerwca 2015 r. Po kilkakrotnej korespondencji wzywającej do uzupełnienia akt Wojewoda przedłożył wyjaśnienia Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w W. zawarte w piśmie z 5 lutego 2018 r., z których wynikało, że organ ten nie jest w posiadaniu dokumentu z 11 czerwca 2015 r. stanowiącego usprawiedliwienie niestawiennictwa w dniu 10 czerwca 2015 r., ponieważ te okoliczności zostały przekazane organowi w okresie możliwym do usprawiedliwienia nieobecności i jako takie zostały uznane za zasadne. Wyjaśniono, że sytuacja została odnotowana w systemie informatycznym Syriusz. Ponadto, w tym samym dniu od strony odebrano pisemne oświadczenie w przedmiocie zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia w związku z brakiem aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wojewoda z kolei wyjaśnił, że rozpatrując odwołanie strony od decyzji z [...] października 2015 r. nie badał sprawy dotyczącej poprzedniego niestawiennictwa strony w wyznaczonym terminie oraz jego usprawiedliwienia przez organ I instancji i tym samym nie żądał wyjaśnień ani akt od tego organu w tym zakresie. Wojewoda uznał, że podniesiony przez stronę w odwołaniu argument, że przy poprzedniej rejestracji organ I instancji usprawiedliwił jej nieobecność nie miał wpływu na zmianę decyzji z [...] października 2015 r. Wyjaśniono, że skoro usprawiedliwienie przez organ I instancji nieobecności w dniu 10 czerwca 2015 r. nastąpiło podczas poprzedniej rejestracji strony, tym samym nie było przedmiotem badania w obecnej sprawie. Wojewoda wskazał również, że każda sprawa badana jest indywidualnie i organ administracji rozstrzyga w oparciu o konkretny stan faktyczny, uwzględniając wszystkie okoliczności danej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 marca 2018 r., IV SA/Wr 773/17, uchylił zaskarżoną decyzję powołując się w pierwszej kolejności, na wynikające z art. 190 p.p.s.a., związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2017 r., I OSK 2764/16. Zdaniem Sądu I instancji z rozważań NSA wynika wprost powinność zbadania okoliczności, które miały miejsce podczas poprzedniej rejestracji skarżącego jako bezrobotnego. Odnosząc się do nadesłanych akt administracyjnych z okresu poprzedniej rejestracji skarżącego w urzędzie pracy wskazano, że w postępowaniu administracyjnym – w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie ma miejsca na przypuszczenia, tym niemniej kierując się zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.), należało stwierdzić, że przy braku bezpośrednich dowodów, przedstawione wyjaśnienia Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w W. nie zaprzeczają twierdzeniom skarżącego, że podczas poprzedniej rejestracji organ usprawiedliwił jego niestawiennictwo w urzędzie pracy spowodowane problemami komunikacyjnymi. Jest niezaprzeczalny fakt, że skarżący nie został pozbawiony wówczas statusu osoby bezrobotnej. W takiej sytuacji zdaniem Sądu I instancji należało ocenić, czy skarżący mógł uznać, że w podobnej sytuacji będzie potraktowany przez organ tak samo. Wskazano przy tym, że jak wynika z treści decyzji Wojewody, potwierdzonych wyjaśnieniami złożonymi przy piśmie przygotowawczym tego organu z 17 stycznia 2018 r., okoliczność ta nie tylko nie była badana w sprawie, ale wprost została uznana za niemającą wpływu na zmianę decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu I instancji, w świetle wyroku NSA, pogląd taki okazał się całkowicie nieuprawniony, gdyż skoro skarżący nie został poprzednio pozbawiony statusu osoby bezrobotnej w podobnej sytuacji do obecnie rozpatrywanej to obowiązkiem organu odwoławczego, w świetle zarzutów odwołania, było zbadanie, czy wydając decyzję z [...] października 2015 r. organ I instancji nie naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skonstatowano przy tym, że takich rozważań Wojewoda nie poczynił, jednakże rolą Sądu nie jest zastępowanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz gromadzenie i badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dopiero zatem przeprowadzenie przez organ odwoławczy prawidłowego postępowania, w zakresie oceny tego, czy skarżący, wobec którego w takim samym stanie faktycznym – w okresie poprzedniej rejestracji – nie zastosowano sankcji z art. 33 ust. 4 u.p.z.i.r.p., miał prawo spodziewać się, że nadal wobec niego będzie zastosowany taki sam sposób postępowania, stanowić będzie podstawę do oceny legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Podsumowując rozważania uznano, że wobec stanowiska wyrażonego przez NSA w sprawie I OSK 2764/16, w kontrolowanej sprawie Wojewoda uchybił obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co z kolei przełożyło się na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. przez nie wykonanie zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanych w wyroku z 7 września 2017 r., I OSK 2764/16, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd I instancji te zalecenia wykonał, wydałby inne rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że występują braki dowodowe w sytuacji, w której stan akt sprawy na dzień wyrokowania zawierał dowody wskazujące na wszystkie istotne okoliczności w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przy prawidłowej ocenie dowodów zgromadzonych w sprawie Sąd I instancji wydałby inne rozstrzygnięcie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., I OSK 2048/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA podniósł, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia, wyrażonej w art. 153 p.p.s.a., zasady związania sądu administracyjnego oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zwrócono uwagę, że przed skierowaniem sprawy na rozprawę Sąd I instancji otrzymał kompletne akta administracyjne sprawy oraz wyjaśnienia Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w W., na podstawie których stwierdził m.in., iż "podczas poprzedniej rejestracji organ usprawiedliwił niestawiennictwo skarżącego w urzędzie pracy spowodowane problemami komunikacyjnym. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji pozostaje ocenić, czy skarżący mógł uznać, że w podobnej sytuacji będzie potraktowany przez organ tak samo". Zdaniem NSA powyższa ocena powinna być dokonana przez Sąd I instancji, co wynika w sposób niebudzący wątpliwości ze wskazań zawartych w wyroku NSA z 7 września 2017 r. Nieuprawnione więc były wywody Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dopiero przeprowadzenie przez organ odwoławczy prawidłowego postępowania, w zakresie oceny tego, czy skarżący, wobec którego w takim samym stanie faktycznym – w okresie poprzedniej rejestracji – nie zastosowano sankcji z art. 33 ust. 4 u.p.z.i.r.p., miał prawo spodziewać się, że nadal wobec niego będzie zastosowany taki sam sposób postępowania, stanowić będzie podstawę do oceny legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji zobowiązany będzie do ścisłego zastosowania się do oceny prawnej i wskazań wyroku NSA z 7 września 2017 r., I OSK 2764/16.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a., a jedynie zdefiniował w jakiej sytuacji skarżący ma prawo spodziewać się zastosowania wobec niego takiego samego sposobu postępowania, a w konsekwencji kiedy dochodzi do złamania wyrażonej w tym przepisie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, tj. wówczas gdy doszło do innego zastosowania tych samych przepisów w takim samym stanie faktycznym wobec tej samej osoby. W przypadku przesądzenia przez Sąd II instancji kwestii naruszenia art. 8 k.p.a. zupełnie zbędnym byłoby wskazanie na konieczność zbadania czy istotnie doszło do takiego zdarzenia, tj. czy skarżący wcześniej w podobnej sytuacji nie został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej. Dopiero w drugim etapie kontroli sądowej, gdyby potwierdziłoby się takie zdarzenie to wówczas Sąd I instancji miał zbadać czy organ nie naruszył powyższej zasady postępowania administracyjnego pozbawiając skarżącego statusu osoby bezrobotnej. W drugim wyroku kasacyjnym potwierdzono jedynie, że do zbadania tej kwestii wyłącznie właściwy był Sąd I instancji, nie zaś organy administracyjne, a ponadto podkreślono, iż zgromadzono w sprawie wystarczający materiał dowodowy pozwalający na jej prawidłowe rozstrzygnięcie kierując się ściśle do oceny prawnej i wskazań wyroku NSA z 7 września 2017 r.

Sąd I instancji podał, że art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. nakłada na organ zatrudnienia obowiązek pozbawienia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w wyznaczonym terminie oraz w okresie 7 dni nie zawiadomiła o uzasadnionej przyczynie swojego niestawiennictwa. O ile pierwsza przesłanka nie budzi wątpliwości, o tyle już druga okoliczność wymaga wyjaśnienia. Nie można bowiem pozbawić statusu bezrobotnego osoby, której niestawiennictwo miało uzasadnione podstawy i zostało zgłoszone w okresie 7 dni od momentu ich powstania. Pojęcie "uzasadniona przyczyna" jest zwrotem niedookreślonym i jego normatywna treść zawsze powinna podlegać ustaleniu w oparciu o okoliczności faktyczne konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2011 r., I OSK 1826/10). Pod desygnatem "uzasadnione przyczyny" należy rozumieć okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego (zob. wyroki NSA z 26 października 2010 r., I OSK 942/10 oraz z 17 lutego 2010 r., I OSK 1319/09).

Zdaniem Sądu I instancji pod pojęciem "podobne sytuacje (zdarzenia)" w kontekście uzasadnionych przyczyn niestawiennictwa należy rozumieć nie tylko zbliżone (prawie takie same) okoliczności, będące przyczyną niemożności stawiennictwa w wyznaczonym miejscu i czasie, ale także sposób i jakość ich usprawiedliwienia. Co do zasady problemy komunikacyjne mogą być uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa jeżeli wystąpiły niespodziewanie (trudne do przewidzenia, wyjątkowe) i ostatecznie uniemożliwiły dotarcie do miejsca docelowego w określonym czasie. Jeżeli strona ma świadomość możliwości wystąpienia trudności komunikacyjnych czy to na określonym terenie, czy też w danym przedziale czasowym (np. godziny szczytu komunikacyjnego, godziny nocne), a zwłaszcza jeżeli wcześniej doświadczyła takich niedogodności, to trudno mówić tutaj o niemożności przewidzenia wystąpienia takiej sytuacji. Strona zamieszkiwała w dużym mieście wojewódzkim o dobrze rozwiniętej infrastrukturze komunikacyjnej, i jeżeli nie mogła skorzystać z własnego transportu to do dyspozycji miała transport publiczny w postaci tramwajów i autobusów miejskich. Nie było zatem większych przeszkód, uwzględniając również stan zdrowia skarżącego, tak zaplanować podróż aby w godzinach przyjęć klientów Powiatowego Urzędu Pracy (7.30-14.00) stawić się w siedzibie tego urzędu. Na marginesie wskazać można, że oprócz tramwajów trasę pomiędzy miejscem zamieszkania skarżącego a siedzibą urzędu obsługują także autobusy, w tym bez konieczności przesiadki linie [...] i [...] (trasa ograniczona przystankami: ul. T. – ul. D., czas przejazdu na tej trasie 24 minuty). Z akt administracyjnych wynika, że w przypadku niestawiennictwa w dniu 10 czerwca 2015 r. skarżący dzień później, tj. 11 czerwca 2015 r. i to o godz. 7.49 (19 minut po otwarciu urzędu) złożył ustne wyjaśnienia co do przyczyn niestawiennictwa wskazując, że "nie zgłosił się na termin z uwagi na korki uliczne, nie zdążył pobrać numerka" (program Syriusz Std). Natomiast co do niestawiennictwa w dniu 2 października 2015 r. usprawiedliwienie złożył dopiero w dniu 8 października 2015 r., godz. 11.14, w formie pisemnej oświadczając, że ponownie utknął jeden z tramwajów w korku i nie zdążył na kolejny tramwaj (zapis w programie SyriuszStd). W pisemnym oświadczeniu wskazano, że "nie zgłosiłem się 2 października br. w Urzędzie, ponieważ utknął jeden z tramwajów w korku i nie zdążyłem na kolejny tramwaj. Jestem niepełnosprawny ze spastycznymi kończynami lewymi i chodzenie jest utrudnione. Nie byłem w stanie dojść na czas do przystanku na drugi tramwaj (...) (oświadczenie z dnia 8 października 2015 r.)".

W ocenie Sądu I instancji przedstawiony stan faktyczny przemawia za przyjęciem, że sytuacja skarżącego nie była jednolita w obu przypadkach, o czym świadczą wskazywane przyczyny (w dniu 10 czerwca 2015 r. skarżący spóźnił się i "nie zdążył pobrać numerka", natomiast w dniu 2 października 2015 r. "nie zdążył na kolejny tramwaj" i nie dojechał do urzędu) oraz sposób i termin usprawiedliwienia (w pierwszym przypadku niezwłocznie złożył wyjaśnienia, bo w 19 minucie po otwarciu urzędu następnego dnia po niestawiennictwie, w drugim przypadku dopiero w szóstym dniu od niestawiennictwa). Ponadto, o ile za pierwszym razem skarżący mógł nie mieć pełnej świadomości co do konieczności zaplanowania terminowego dotarcia do siedziby urzędu, a także skutków niestawiennictwa wynikających z problemów komunikacyjnych powstałych na skutek własnego działania, to w przypadku drugiego niestawiennictwa winien był przewidzieć dłuższy czas potrzebny na dojazd do urzędu, nie mówiąc już o tym, że powinien był liczyć się z bardziej restrykcyjnym podejściem organów zatrudnienia do kwestii kolejnego niestawiennictwa na wyznaczony termin wizyty. Opisane zdarzenia nie były podobne, a tym samym nie wymagały jednakowego traktowania. W tej sytuacji odpadła konieczność dalszych rozważań czy w sprawie doszło do naruszenia, wyrażonej w art. 8 k.p.a., zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł również o sprostowanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2017 r., I OSK 2764/16, w ten sposób, że zawarte w uzasadnieniu (str. 10 wyroku) wskazanie na art. 34 ust. 4 u.p.z.i.r.p. zmienić na art. 33 ust. 4 u.p.z.i.r.p. z powodu oczywistej omyłki w oznaczeniu tego przepisu w tym miejscu wyroku.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. wskutek jego błędnej wykładni przez przyjęcie, że pod pojęciem "podobne sytuacje (zdarzenia)" należy rozumieć – w kontekście uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa, o której mowa w tym przepisie – nie tylko zbliżone (takie same) okoliczności, które spowodowały niemożność stawiennictwa bezrobotnego w wyznaczonym miejscu i czasie, ale także sposób i jakość powiadomienia organu o przyczynie tego niestawiennictwa bezrobotnego;

2. art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. przez niewłaściwe zastosowanie;

3. art. 7 do 9 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wskutek niezastosowania – przy rozpatrywaniu sprawy – zasad ustanowionych tymi przepisami, a w tym wskutek złamania ustanowionej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady o prowadzeniu przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

4. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie wskutek niezastosowania tego przepisu celem uchylenia zaskarżonej decyzji, która jest wadliwa;

6. art. 151 p.p.s.a. a contrario wskutek nieuwzględnienia uzasadnionej skargi i jej oddalenia;

7. art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie wskutek niewzięcia pod uwagę związania Sądu I instancji oceną prawną zawartą przez NSA w wyroku z 7 września 2017 r., I OSK 2764/16;

8. art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie wskutek niezastosowania normy prawnej statuowanej tymi przepisami;

9. art. 190 k.p.c. przez niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuzasadnionego uwolnienia się Sądu I instancji od związania wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA z 7 września 2017 r., I OSK 2764/16.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zawarte w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. unormowanie nie daje podstaw do przyjęcia, że o podobieństwie sytuacji (zdarzeń) stanowiących o przyczynie niestawiennictwa bezrobotnego w wyznaczonym dniu w urzędzie pracy miałyby decydować nie tylko okoliczności mające miejsce w dniu niestawiennictwa i powodujące to niestawiennictwo, ale również miałyby o tym decydować różne inne okoliczności, zachodzące po tym dniu. Kwestia, czy podany przez bezrobotnego powód uniemożliwiający mu stawienie się w urzędzie pracy w wyznaczonym dniu jest uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa, pozostaje poza kompetencją bezrobotnego, gdyż to jest w gestii organu. Przepis ten nie wprowadza jakości powiadomienia, stopniowanej np. w zależności od szybkości dokonania tego powiadomienia, jak i sposobów tego powiadomienia, tzn. w formie ustnej, czy pisemnej, co według Sądu I instancji też ma decydować o podobieństwie (braku podobieństwa) między sytuacjami stanowiącymi przyczyny niestawiennictwa bezrobotnego w wyznaczonym dniu stawiennictwa w urzędzie pracy w różnych okresach rejestracji. Wobec tego Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem naruszył art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. wskutek jego błędnej wykładni. Co więcej, Sąd I instancji w swoich rozważaniach błędnie podaje, że powiadomienie ma być dokonane w terminie 7 dni, podczas, gdy w przepisie ustawodawca podał, że ma być ono dokonane w terminie do 7 dni. Użyty w tym przepisie przyimek "do" dodatkowo wyklucza przyjętą przez Sąd I instancji możliwość uzależnienia stwierdzenia podobieństwa – dla zaistniałych w różnych okresach rejestracji bezrobotnego – sytuacji stanowiących o przyczynie niestawiennictwa bezrobotnego w wyznaczonym dniu w urzędzie pracy od jakości powiadomienia organu o przyczynie niestawiennictwa stopniowanej np. szybkością dokonania tego powiadomienia. Tym samym już z tego tylko względu wadliwy jest pogląd, że odpadła konieczność dalszych rozważań odnośnie kwestii, czy w sprawie doszło do naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. (ściśle w art. 8 § 1 k.p.a.) zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i z tego już tylko względu Sąd I instancji naruszył art. 8 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, a to wskutek niepodjęcia rozważań odnośnie tej kwestii albo nieprzekazania przezeń tej kwestii w efekcie uchylenia zaskarżonej decyzji do rozważenia Wojewodzie. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że dla stwierdzenia, czy zaistniałe w obydwu okresach rejestracji skarżącego zdarzenia stanowiące przyczynę niestawiennictwa strony w wyznaczonym dniu są takie same (czyli podobne) znaczenie ma relewantny czynnik faktyczny, który był bezpośrednim powodem niestawiennictwa strony. Tym czynnikiem zarówno w pierwszym, jak i w drugim okresie rejestracji skarżącego były zaistniałe kłopoty komunikacyjne. Fakt ten jest bezsporny. I to właśnie ten czynnik decyduje o tym, że obie sytuacje są takie same, czyli podobne. Skarżący bowiem w powiadomieniach do organu zatrudnienia o przyczynie niestawiennictwa podał w jednym i drugim powiadomieniu, że nie zdołał stawić się w urzędzie pracy w wyznaczonym dniu z powodu kłopotów w funkcjonowaniu komunikacji miejskiej. Sąd I instancji nie miał podstaw do zarzucania skarżącemu winy w niestawieniu się w urzędzie pracy w wyznaczonym dniu z powodu kłopotów komunikacyjnych w aspekcie uznania tej okoliczności za przyczynę nieuzasadniającą niestawiennictwo strony. Kwestia ta została bowiem ustalona w pierwszym okresie rejestracji, w którym organ zatrudnienia uznał, że powiadomienie przez skarżącego o kłopotach komunikacyjnych, z powodu których nie zdołał on stawić się w urzędzie pracy w wyznaczonym dniu stanowi uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. Uznanie przez organ tego, że kłopoty komunikacyjne skarżącego w dotarciu w wyznaczonym dniu do urzędu pracy mogą być uznane za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. jest więc faktem dla niniejszej sprawy, a zatem jest czymś z czym się nie dyskutuje. Tym samym ta kwestia (ten fakt) nie może być przedmiotem rozpatrywania w niniejszej sprawie. Bezpodstawne i nieuprawnione są zatem rozważania Sądu I instancji dotyczące rozpatrzenia tej kwestii i przypisywania skarżącemu winy w niestawiennictwie w urzędzie pracy w wyznaczonym dniu, niezależnie od tego, że te rozważania są wadliwe i wyraźnie powodowane dążeniem Sądu I instancji do poszukiwania argumentów, którymi mógłby usprawiedliwiać oddalenie uzasadnionej skargi. Natomiast, skoro Sąd I instancji nie uznaje tego faktu w niniejszej sprawie i próbuje ten fakt ominąć przez dokonywanie własnych wywodów, mających uzasadniać pogląd, że kłopoty komunikacyjne skarżącego powodujące jego niestawiennictwo w urzędzie pracy w wyznaczonym dniu nie stanowią uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa, to tym samym Sąd I instancji narusza art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. także przez niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że inny jest przecież zakres przedmiotowy skargi. Skarżący podnosi w niej inne zarzuty i przedkłada Sądowi do rozważenia inne kwestie, niż powyższe kwestie, którymi Sąd I instancji się zajął, unikając przy tym rozpatrzenia kwestii stanowiących podstawę skargi. Dlatego uzasadniony jest także zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd I instancji wyszedł w swoim rozstrzyganiu poza granice tej sprawy. Sąd I instancji zajął się kwestiami niestanowiącymi podstawy skargi, a z kolei rozstrzygania kwestii objętych skargą bezpodstawnie uniknął. W rezultacie Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, która jest uzasadniona i tym samym niesłusznie ją oddalił.

Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie skoro wskazania i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 7 września 2017 r. stanowią elementy orzecznicze, o których mówi art. 153 p.p.s.a. w odniesieniu do dalszych etapów postępowania w tej sprawie to, jako skierowane do Sądu I instancji, Sąd ten, stosując, po ponownym rozpoznaniu sprawy, przepis art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. jako podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji, byłby uprawniony – właśnie w ramach art. 153 p.p.s.a. i na podstawie normy prawnej stanowionej przepisami art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – do scedowania sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazań i ocen na organ administracji, którego decyzję Sąd I instancji zakwalifikowałby do uchylenia, czyli do scedowania tych wskazań i ocen na skarżony organ. Zawarte w przepisach art. 7 do 9 k.p.a. zasady postępowania władzy publicznej odnoszą się bowiem wprost, nie do sądów administracyjnych, lecz do organów administracji publicznej, a w tej sprawie zasadniczą kwestią jest zasada wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a. Istotne jest też to, że poruszone powyżej kwestie koncentrują się w pierwszej kolejności oraz w sposób bezpośredni właśnie na organie I instancji, który pozbawił skarżącego statusu bezrobotnego w drugim okresie rejestracji nie uwzględniwszy przy tym zgłoszonej przez skarżącego przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy na wyznaczony dzień, a w tym nie uwzględniwszy faktu, że taka sama przyczyna niestawiennictwa w pierwszym okresie rejestracji została przez organ uznana za przyczynę uzasadniającą niestawiennictwo strony w związku z czym organ nie wszczynał wówczas postępowania w przedmiocie pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego. Wojewoda przyznał, że ta kwestia nie była przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu odwoławczym, bo została uznana jako nie należąca do tej sprawy administracyjnej. Z tych więc względów Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż jest wadliwa i scedować – na podanej powyżej zasadzie – na organ odwoławczy wskazania i oceny zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2017 r. do wstępnej ich realizacji, aby Wojewoda odniósł się do tych kwestii oraz je wyjaśnił i ocenił we własnym zakresie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy skarżącego po uchyleniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie może w tych kwestiach zastępować organu administracji publicznej. Nie jest bowiem rolą wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrywanie odwołania administracyjnego strony i dokonywania bezpośredniej kontroli procedowania organu I instancji, na którego orzeczenie strona wniosła odwołanie. A tak w zasadzie stało się właśnie w tym postępowaniu. Skoro powyższe rozważania wykazują nie tylko wadliwość zaskarżonego wyroku, ale tym samym także wadliwość decyzji Wojewody, która powinna być wobec tego uchylona, to należy zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie wskutek niezastosowania tego przepisu celem uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2017 r. wynika opinia, że doszło w niniejszej sprawie do złamania wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Sąd I instancji myli się twierdząc, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a., a jedynie zdefiniował w jakiej sytuacji skarżący ma prawo spodziewać się zastosowania wobec niego takiego samego sposobu postępowania. Nastąpiło bowiem i jedno i drugie. Skoro oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pierwszym wyrokiem naruszało według Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 8 § 1 k.p.a. w zakresie złamania zasady prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, to tym samym, ponowne oddalenie skargi zaskarżonym wyrokiem, ponownie skutkuje naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. w zakresie złamania zasady prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Sąd I instancji nie uwzględniając zatem tej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszył zaskarżonym wyrokiem przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuwzględnienia ustanowionych nimi unormowań.

Pismem z 23 stycznia 2020 r. skarżący kasacyjne wniósł o dokonanie wykładni wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2017 r., I OSK 2764/16.

Pismem z 5 lutego 2020 r. Wojewoda złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Postanowieniem z 29 kwietnia 2020 r. I OSK 2764/16, Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1 sprostował oczywistą omyłkę pisarską w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2017 r., I OSK 2764/16, w ten sposób, że na stronie 10 w wersie 9 od dołu po wyrazie "czy" postanowił dopisać wyraz "organ", a w punkcie 2 odmówił dokonania wykładni wyroku.

Zarządzeniem z 2 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 sierpnia 2021 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 4 stycznia 2022 r. wniosek skarżącego o sprostowanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2017 r., I OSK 2764/16 został wyłączony do odrębnego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., albowiem przepis ten w sprawie nie znajdował zastosowania. Art. 153 p.p.s.a. dotyczy związania prawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego. Taki wyrok, zawierający wiążące zalecenia, w sprawie nie zapadł. W piśmiennictwie dostrzega się, że art. 153 p.p.s.a wyjątkowo może stanowić podstawę do związania oceną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającym skargę kasacyjną z przyjęciem oceny odmiennej od stanowiska WSA, gdy oddalenie skargi kasacyjnej ma miejsce ze wskazaniem, że orzeczenie sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Również jednak taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Nie mogło zatem dojść w sprawie również do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Źródłem związania wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego jest natomiast art. 190 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej sformułowany został zarzut naruszenia art. 190 k.p.c. Mając na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej oraz czynione nawiązania do wykładni zawartej w wyroku NSA z 7 września 2017 r., I OSK 2764/16, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wskazanie na przepis k.p.c. stanowi oczywistą omyłkę, a zarzut dotyczy art. 190 p.p.s.a. Zarzut ten nie znajduje jednak potwierdzenia. Nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, aby Sąd I instancji dystansował się od wskazań zawartych w kolejnych wyrokach NSA wydanych w sprawie, w szczególności zaś od wyroku I OSK 2764/16. Sąd I instancji uznał fakt związania wskazaniami zawartymi w tym wyroku, co wprost zostało stwierdzone w uzasadnieniu. Nie są natomiast zgodne ze wskazaniami zawartymi w tym wyroku, jak też w wyroku NSA z 30 kwietnia 2019 r., I OSK 2048/18 tezy skargi kasacyjnej, jakoby stanowisko NSA zobowiązywało Sąd I instancji do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji, jak też, aby w wyroku I OSK 2764/16 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 8 k.p.a. W odniesieniu do art. 8 § 1 k.p.a. w wyroku z 7 września 2017 r., I OSK 2764/16 Naczelny Sąd Administracyjny podał, że: "inne zastosowanie tych samych przepisów w takim samym stanie faktycznym wobec tej samej osoby jest złamaniem zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., dlatego też Sąd I instancji powinien zbadać, czy istotnie skarżący ma rację twierdząc, że w podobnej sytuacji nie został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej oraz jeżeli istotnie takie zdarzenie miało miejsce, czy organ pozbawiając skarżącego statusu osoby bezrobotnej nie naruszył ww. zasady postępowania administracyjnego". Takie brzmienie tego fragmentu uzasadnienia zostało nadane w wyniku sprostowania na wniosek skarżącego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2764/16. Wynika z tego niedwuznacznie, że kwestia naruszenia w sprawie zasady z art. 8 § 1 k.p.a. (art. 8 k.p.a. w dacie orzekania przez organ odwoławczy) nie została w wyroku NSA w sposób wiążący przesądzona, lecz oddana pod ocenę Sądu I instancji, któremu zarzucono, że niewłaściwie zaniechał zbadania, czy skarżący ma rację, że w podobnej sytuacji nie został pozbawiony statusu bezrobotnego. Obowiązek ten został nałożony na Sąd I instancji, co potwierdza również stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 kwietnia 2019 r., I OSK 2048/18, że ocena w zakresie naruszenia przez organy art. 8 k.p.a. powinna być przeprowadzona przez sąd, a nie przez organy administracji, wobec czego nieuprawnione było stanowisko Sądu I instancji, że dopiero zajęcie stanowiska przez organ odwoławczy będzie podstawą do oceny legalności wydanej decyzji. Dokonujące we własnym zakresie oceny, czy organy naruszyły art. 8 k.p.a. i czy w okolicznościach sprawy doszło do odmiennego potraktowania skarżącego w podobnych sytuacjach związanych z usprawiedliwieniem niestawiennictwa bezrobotnego w urzędzie pracy, Sąd I instancji nie naruszył art. 190 p.p.s.a.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. Zarzut ten został postawiony bardzo nieprecyzyjnie, albowiem wskazany przepis nie zawiera przesłanki "podobnego zdarzenia", lecz przesłankę "uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa". Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował, że przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. zawiera przesłankę określoną za pomocą zwrotu "niedookreślonego", jaką jest przesłanka "uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa". Tego rodzaju zwroty stanowią klauzule generalne, posłużenie się nimi przez ustawodawcę oznacza, że na organie stosującym przepis leży obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem podanego kryterium, jakim w omawianym przypadku jest "zasadność" przyczyny niestawiennictwa. Sąd I instancji prawidłowo zatem zidentyfikował charakter przesłanki ustawowej i przyjął, że wymaga ona oceny okoliczności faktycznych, zaś o zasadności niestawiennictwa mogą świadczyć okoliczności natury obiektywnej, niezależne od strony, na które nie miała wpływu, nie są zaś uzasadnione przyczyny, które zaistniały w wyniku niestaranności w działaniu, lekkomyślności zainteresowanego. W skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie dyrektywy interpretacyjne Sąd I instancji naruszył, przyjmując takie kryteria kwalifikowania przyczyn niestawiennictwa jako uzasadnionych. Zasadność przyczyn niestawiennictwa wskazuje na takie okoliczności, które uzasadniają usprawiedliwienie niestawiennictwa w świetle zasad doświadczenia życiowego.

Nie jest również prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia "art. 7-9 k.p.a." Zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien identyfikować naruszony przepis (regułę zachowania lub zasadę postępowania), wskazywać formę zarzucanego naruszenia i jego wpływ na wynik postępowania, co znajduje uzasadnienie w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Artykuły 7 i 9 k.p.a. zawierają po kilka norm postępowania, skarga kasacyjna nie precyzuje natomiast która z nich i w jaki sposób została naruszona w postępowaniu administracyjnym i z jakich powodów naruszenie to powinno być uznane przez Sąd I instancji za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do art. 7 i 9 k.p.a. skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnienia, wobec czego w tym zakresie zarzuty nie poddają się rozpoznaniu.

Kwestią zasadniczą dla niniejszej sprawy jest natomiast zasadność zastosowania w sprawie art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. w związku z art. 8 § 1 k.p.a., czyli skuteczność zarzutów dotyczących niewłaściwego zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. w kontekście naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Jest to problem będący konsekwencją wskazań zawartych w wyroku NSA z 7 września 2017 r., I OSK 2764/16. W wyroku tym wskazano, że zadaniem Sądu I instancji, przy kontroli zasadności zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p., będzie ocena, czy doszło do odmiennego zastosowania tego przepisu w takich samych okolicznościach faktycznych, albowiem odmienne zastosowanie wobec tej samej osoby tego samego przepisu prawa w takim samym stanie faktycznym jest naruszeniem zasady zaufania z art. 8 § 1 k.p.a.

Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego dotyczy kwestii kwalifikacji stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie jest przypadkiem braku adekwatności między stwierdzonymi okolicznościami faktycznymi a przesłankami zastosowania prawa materialnego. Brak takiej adekwatności może być albo efektem błędnej wykładni prawa materialnego, albo też wadliwych ustaleń faktycznych. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. przyjętej przez Sąd I instancji, nie postawiono także zarzutów pod adresem ustaleń faktycznych. Z tych względów zarzut niewłaściwego zastosowania 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. wymaga rozważenia z uwzględnieniem wykładni przyjętej przez Sąd I instancji i ustaleń dotyczących stanu faktycznego.

Sąd I instancji ocenił, że okoliczności, w jakich doszło do uznania przez organ, że niestawiennictwo skarżącego w urzędzie było spowodowane uzasadnionymi przyczynami były odmienne, niż okoliczności towarzyszące kolejnemu przypadkowi niestawiennictwa. Dla uzasadnienia tego stanowiska Sąd I instancji wskazał na całokształt okoliczności towarzyszących każdemu z przypadków. Sąd zwrócił uwagę na różnice w staranności skarżącego w uzasadnieniu niestawiennictwa, co w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego mieści się w rozumieniu przesłanki "uzasadnionych przyczyn", jaką prawidłowo przyjął Sąd I instancji (przyczyn losowych, które nawet przy zachowaniu staranności, mogą mieć wpływ na skuteczność podjętego działania, jak w przypadku opóźnienia środka komunikacji czy paraliżu komunikacyjnego). Spóźnienie się do siedziby urzędu i podjęcie niezwłocznych działań w celu dopełnienia obowiązku tak szybko, jak było to możliwe nie jest tożsame z sytuacją poinformowania organu w ustawowym terminie, że przyczyną niestawiennictwa były bliżej nieokreślone kłopoty komunikacyjne, korki w ruchu ulicznym. Ograniczony materiał dowodowy dotyczący skutków poprzedniego niestawiennictwa (brak decyzji) nie daje podstaw do przyjęcia, że istotnie przyczyną usprawiedliwienia niestawiennictwa było wyłącznie powołanie się przez stronę na trudności w dojeździe, za wiarygodne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że rolę odegrały również okoliczności towarzyszące niezwłocznemu dopełnieniu obowiązku, świadczące o dobrej woli oraz staranności skarżącego. Takich okoliczności zabrakło w rozpoznawanym przypadku i zasadnie Sąd I instancji uznał, że obie sytuacje pod względem faktycznym nie były tożsame, a w konsekwencji skarżący nie miał podstaw przyjmować, że każdorazowe powołanie się na korki w ruchu ulicznym będzie w ocenie organu uzasadniało niestawiennictwo. Zasadne jest też stanowisko, że utrudnienia w ruchu wielkomiejskim, zwłaszcza w godzinach szczytu, są okolicznością powszechnie znaną i samoistnie nie mogą stanowić uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa. Mogą ją natomiast stanowić w połączeniu z innymi okolicznościami towarzyszącymi, czy to po stronie bezrobotnego, związanymi z jego postawą i dołożoną starannością, czy też po stronie przedsiębiorstwa transportowego (strajki, braki w dostawie prądu do sieci trakcyjnej), czy w końcu związanymi z uwarunkowaniami pogodowymi. Ilość czynników mogących wchodzić w grę jest duża i zasadnie ustawodawca posłużył się wyrażeniem będącym klauzulą generalną, daje to bowiem możliwość organom elastycznego traktowania poszczególnych przypadków i uznawania przyczyny niestawiennictwa za uzasadnioną, zaś kontrola instancyjna i sądowa stanowią elementy chroniące stronę przed arbitralnością ocen, poddają je bowiem wieloetapowej weryfikacji. Skoro każdy z przypadków niestawiennictwa cechował się własnymi, indywidualnymi okolicznościami, zasadnie Sąd I instancji uznał, że przypadki te nie były tożsame, a zatem zajmując odmienne stanowisko co do skutków niestawiennictwa organy nie naruszyły art. 8 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie miało miejsca niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wyszedł poza granice skargi, albowiem przedmiotem kontroli była niewątpliwie decyzja objęta skargą, a Sąd I instancji analizował podstawy do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p.

Wobec braku podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, a oddalając skargę, nie naruszył art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawny, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.