Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 961/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pr. bud.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi E.D. i M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. D. i M. D. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. D. i M. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek E. D. i M. D., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. M. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu nr [...] na piętrze budynku przy ul. W. w P., na działce nr ewid. [...], obręb W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2014 r" znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek E. D. i M.D., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. M. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu nr 2 na piętrze budynku przy ul. W.w P., na działce nr ewid. [...], obręb W..

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego E. D. i M. D., złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na wstępie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Wobec powyższego, zakres prowadzonego w ramach trybu nieważnościowego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym.

Organ odwoławczy wskazał zatem że, uwzględniając opisaną powyżej specyfikę postępowania nieważnościowego, zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka – T. M. oraz braku przesłuchania M. D., nie mogły zostać uwzględnione. Wskazano, że "w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika." (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13). GINB zauważył, iż analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją organu stopnia podstawowego wskazuje, że sporne przedsięwzięcie polega na przebudowie piętra budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. W. w P. oraz ociepleniu ww. budynku warstwą styropianu grubości 8,0 cm i wykończeniu tynkiem sylikatowym. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla ww. działki nr ewid. [...] przez Sąd Rejonowy [...] w P., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, w powyższym budynku wyodrębnione zostały dwa lokale mieszkalne, dla których założono dwie księgi wieczyste (nr [...] oraz nr [...]).

Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego na pierwszej kondygnacji są Skarżący – E. D. oraz M. D.. Natomiast treść księgi wieczystej nr [...] wskazuje, że właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego na drugiej kondygnacji, którego dotyczą sporne roboty budowlane, jest Inwestor – K. M..

Odnosząc się do głównego zarzutu Skarżących dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo w ich ocenie wcześniej rozpoczętych robót budowlanych, wskazano, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym panuje niekwestionowany pogląd, że postępowanie nieważnościowe oraz postępowanie wznowieniowe, jako tryby nadzwyczajne są niekonkurencyjne. Innymi słowy, niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04, wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r" sygn. akt II OSK 533/12). W judykaturze przyjmuje się także, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po stwierdzeniu rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest dotknięta sankcją nieważności. Natomiast w sytuacji, gdy organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę nie była znana okoliczność rozpoczęcia robót, to wówczas wskazane jest wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 519/10).

Mając powyższe na uwadze, GINB wskazał, że dla oceny przesłanki rażącego naruszenia art. 34 ust. 4 a i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, decydujące znaczenie ma okoliczność, czy organ wydający pozwolenie na budowę, na datę jego wydania wiedział, że roboty budowlane objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, zostały wcześniej rozpoczęte. Brak takiej wiedzy stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, jako nowa okoliczność faktyczna nieznana organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a nie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazano, że przedkładane przez Skarżących dowody w postaci korespondencji mailowej, faktur VAT za zużycie wody, oraz dokumentacji związanej z toczącą się pomiędzy Inwestorem, a Skarżącymi sprawą cywilną, zmierzają do wykazania, że Inwestor rozpoczął roboty budowlane przed uzyskaniem na nie pozwolenia na budowę.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym dowodów przedłożonych przez Skarżących nie wynika w żaden sposób, żeby organ stopnia podstawowego miał wiedzę o ewentualnym rozpoczęciu przez Inwestora robót budowlanych przed wydaniem kontrolowanego pozwolenia na budowę. Także na etapie postępowania zwykłego toczącego się przed Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący nie wskazywali rzekomego wcześniejszego rozpoczęcia robót budowlanych.

Przechodząc do dalszej merytorycznej oceny kontrolowanego pozwolenia na budowę, wskazano, że zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren spornej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor - Pan K. M. - wraz z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. o wydanie pozwolenia na budowę, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania ww. działką o nr ewid. [...], na cele budowlane.

GINB wyjaśnił, odnosząc się jednocześnie do zarzutów podnoszonych przez Skarżących, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia, zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Innymi słowy, fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją - inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie jest wypełnione prawidłowo oraz nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia.

W przedmiotowej sprawie Skarżący brał udział w postępowaniu zwykłym jako współwłaściciel ww. działki nr ewid. [...] i nie kwestionował na tym etapie prawdziwości oświadczenia złożonego przez K. M.. Skoro więc nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia, organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Jeżeli zaś nie było obowiązku weryfikacji oświadczenia, nie można zarzucić organowi (zwłaszcza w trybie nieważnościowym), że weryfikacji takiej nie przeprowadził.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożone przez K. M. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zostało prawidłowo wypełnione i podpisane. Wskazano w nim tytuł prawny, z którego wynika prawo do dysponowania ww. działką o nr ewid. [...] (współwłasność), jak również dokument, który ten tytuł potwierdza (Akt notarialny nr [...] r.). Powyższe oświadczenie zostało opatrzone podpisem osoby je składającej.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym przypadku, nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Ponadto GINB wskazał, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Analiza akt sprawy wykazała, że dla terenu objętego sporną inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic S. i P." (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. Nr [...], poz. [...]). Powyższy teren zaliczony został do obszaru oznaczonego symbolem 8 MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna Uwzględniając okoliczność, że sporna inwestycja dotyczy w istocie przebudowy lokalu mieszkalnego, bez zmiany jego sposobu użytkowania, w ocenie GINB jest ona zgodna z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z uwagi fakt. że sporna inwestycja dotyczy przebudowy lokalu mieszkalnego w istniejącym już budynku, nie zachodzi sytuacja dotycząca obowiązku sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Stosownie bowiem do art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego, projekt budowlany nie musi zawierać projektu zagospodarowania działki lub terenu, jeżeli, zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z akt sprawy organu stopnia podstawowego wynika także, że projekt budowlany spornej inwestycji, został zaprojektowany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Uwzględniając powyższe rozważania, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego, także zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., jest nieuzasadniony.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu Skarżących, dotyczącego wadliwości uzasadnienia decyzji organu wojewódzkiego (art. 107 § 3 k.p.a.), GINB wyjaśnił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Przepis art. 138 k.p.a. wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy wydaje decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy jego rozstrzygnięcie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji (zob. wyr. WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 640/10).

Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną. Nie została także skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Z uwagi na powyższe GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. D. i M. D..

Zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucili:

1. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r" poz. 267) - dalej "K.p.a." w zw. z art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) - dalej "Pr.Bud.") poprzez uznanie, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo wcześniej rozpoczętych robót budowlanych, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, będącego podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji,

2. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 1 Pr.bud. oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo nie wyjaśnienia przez organ w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego i wydanie pozwolenia na budowę pomimo wcześniejszego rozpoczęcia robót budowlanych, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, będącego podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji,

3. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. Bud. poprzez uznanie, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo złożenia przez inwestora niezgodnego z prawdą oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz nie dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, będącego podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji,

4. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. Bud. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo nie wyjaśnienia przez organ w toku postępowania stanu faktycznego i w rezultacie wydanie pozwolenia na budowę pomimo, że inwestorowi nie przysługiwało prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, będącego podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji,

5. Naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (nie przeprowadzenie dowodów wskazanych przez Skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności, ze szczególnym uwzględnieniem faktu, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, że organ wydający pozwolenie na budowę nie sięgnął do będących w jego posiadaniu dokumentów z lat 60ych i nie wskazał na oczywiste istotne błędy projektowe dotyczące stropu),

6. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nie zapewnienie Stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych w toku postępowania - przed wydaniem zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Podnosząc te zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...], a także decyzji pozwolenie na budowę.

Wnosili również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi oraz w pismach procesowych złożonych do akt sprawy.

Organ oraz pełnomocnik uczestnika postępowania K.M. wnosili o oddalenie skargi wskazując na prawidłowość argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela w większości rozważania organu odwoławczego omawiające orzecznictwo i piśmiennictwo odnoszące się do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wobec tego za zbędne należy uznać ponowne charakteryzowanie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Niemniej dla potrzeb przedmiotowej sprawy należy ponownie wskazać niektóre charakterystyczne elementy postępowania nieważnościowego. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 §

I. k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Stąd też za chybione należało uznać zarzuty podnoszone w toku postępowania a odnoszące się do wadliwości projektu budowlanego.

Za uzasadnione natomiast należało uznać zarzuty dotyczące wadliwości rozstrzygnięć organów administracyjnych w zakresie oceny skutków złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy weryfikując decyzję o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym stanęły na stanowisku, iż organ architektoniczno-budowlany zwolniony jest od weryfikacji tego oświadczenia.

Stanowisko to nie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec takiej treści wskazanego wyżej przepisu, organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę, co do zasady nie bada, czy wnioskodawca rzeczywiście posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie sygn. akt

II. OSK 507/11; LEX nr 1216735). Wyjaśnienie kwestii posiadania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego obciąża organ, o którym mowa w wypadku zaistnienia uzasadnionych wątpliwości (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2554/10; LEX nr 1145615 oraz także z dnia 16 marca 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 8/11; LEX nr 1145642). Istotne w tej mierze jest to, iż wskazane powyżej obowiązki organu dotyczące wyjaśniania czy wnioskodawca rzeczywiście posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczą organu zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę, orzekającego w postępowaniu w trybie zwykłym. W postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym kwestie te nie podlegają badaniu, a jedynie ustalenia wymaga czy organ wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na podstawie dołączonego do wniosku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinien powziąć wątpliwości czy wnioskodawca rzeczywiście posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na te cele i wobec ewentualnych wątpliwości wyjaśnić tą kwestię. Ustalenie w postępowaniu nieważnościowym, iż wątpliwości takie z przedłożonych z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dokumentów wynikały, a mimo to organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym nie zajął się ich wyjaśnieniem, mogłyby prowadzić do wniosku, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Jak wynika z treści oświadczenia, o którym mowa składający oświadczenie wskazał, iż jest współwłaścicielem nieruchomości. Skoro więc projekt przewidywał roboty budowlane przy częściach wspólnych obiektu konieczna była zgoda wszystkich współwłaścicieli. Niewątpliwie więc istniała konieczność zweryfikowania złożonego przez inwestora oświadczenia.

Odnosząc się do drugiej kwestii podnoszonej w skardze dotyczącej rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wskazać należy, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Niemniej zaznaczyć trzeba, że chociaż organy obu instancji procedowały w trybie nadzwyczajnym, to nie oznacza, że nie miały obowiązku zweryfikowania podstawowych ustaleń zawartych w badanej decyzji o pozwoleniu na budowę w

zakresie podstawowych warunków, których spełnienie było konieczne do udzielenia x zgody na budowę.

W zakwestionowanej decyzji organ architektoniczno-budowlany nie zawarł żadnych ustaleń dotyczących kwestii rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

W związku z tym wskazać należy, że w sytuacji, gdy złożone w postępowaniu nieważnościowym dowody w sposób oczywisty świadczą o wadliwości kontrolowanej decyzji a zakres postępowania dowodowego nie jest znaczny, dopuszczenie tych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym może okazać się konieczne dla oceny prawidłowości ocenianego rozstrzygnięcia.

Natomiast za niezasadne Sąd uznał dopuszczenie dowodów zawnioskowanych przez stronę skarżącą w postępowaniu sądowym.

Dowody te miały potwierdzać fakt rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi być rozumiane zawężająco, celem zaś art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie-czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. W dodatku może on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych.

W kontekście tych uwag zauważyć należy, że organy w ogóle nie zajmowały się kwestią terminu rozpoczęcia robót budowlanych. Przywołując stanowisko organów przypomnieć należy, iż organy uznały tę kwestię jako ewentualną podstawę do wznowienia postępowania. Uznały natomiast, że w postępowaniu nieważnościowym kwestia ta nie może być badana.

Zatem skoro organy nie ustalały stanu faktycznego dotyczącego momentu rozpoczęcia robót, trudno dokonywać oceny, czy został on prawidłowo ustalony.

Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę stanowisko Sądu co do oczywistego naruszenia przez Prezydenta Miasta [...] art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Biorąc również pod uwagę rozważania Sądu dotyczące zakresu postępowania dowodowego w postępowaniu

nadzwyczajnym ponownie oceni zasadność przeprowadzenia określonych dowodów, także tych zgłoszonych w postępowaniu sądowym.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 132 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.