Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1065/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42 par. 1, art. 43, art. 46 par. 1, art. 134 w zw. z art. 141 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska ( spr. ) Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1141/10 w sprawie ze skargi S.K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1141/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia (pkt 1) i przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M.S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 złotych (pkt 2).

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Warszawskiego Zachodniego (dalej w skrócie "PINB") postanowieniem o zastosowaniu wykonania zastępczego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] wobec skierowania tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wraz z kosztami egzekucji do przymusowego wykonania wezwał A.W. i S. K., do wykonania w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, obowiązku wymienionego w tym tytule wskazując, że w przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie, zostanie zlecone jego wykonanie innej osobie na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Ponadto zobowiązał A.W. i S.K. do wpłacenia kwoty 10.000 zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku.

Na powyższe postanowienie S.K. w dniu 24 lutego 2010 r. złożył zażalenie wnosząc o jego uchylenie.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 2 k.p.a. stwierdził uchybienie przez S.K. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB Powiatu Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r. zostało skutecznie doręczone stronie w dniu 16 lutego 2010 r., czego dowodem jest zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji. W tej sytuacji, termin do wniesienia zażalenia określony w art. 141 § 2 k.p.a. upłynął bezskutecznie w dniu 23 lutego 2010 r. Pomimo prawidłowego pouczenia o możliwości złożenia zażalenia i prawidłowego doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji, S.K. zażalenie na to postanowienie nadał w placówce pocztowej w dniu 24 lutego 2010 r., a więc z uchybieniem ustawowego siedmiodniowego terminu do jego wniesienia. Jednocześnie organ wskazał, że strona nie wnioskowała o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia w trybie art. 58 k.p.a.

W skardze, uzupełnionej następnie pismem z dnia 19 stycznia 2011 r., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.K. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia organu II instancji, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu, czy podpis złożony na potwierdzeniu doręczenia przesyłki zawierającej postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2010 r. został złożony przez skarżącego lub inną osobę upoważnioną przez niego do odbioru korespondencji, a tym samym, czy można uznać datę znajdującą się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przedmiotowej przesyłki za datę jej doręczenia skarżącemu oraz niewłaściwe zastosowanie art. 43 k.p.a. w związku z art. 46 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że podpis złożony na potwierdzeniu doręczenia wskazanej przesyłki został złożony przez skarżącego lub przez inną osobę upoważnioną przez niego do odbioru korespondencji będącą domownikiem ze zobowiązaniem się do oddania jej adresatowi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę S.K., uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, zaś w trybie art. 250 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania.

Uzasadniając orzeczenie Sąd I instancji przytoczył w pierwszej kolejności brzmienie art. 134 k.p.a. i wskazał, że w niniejszej sprawie w wyniku badania wstępnego organ stwierdził, że S.K. wniósł zażalenie po terminie, bowiem postanowienie PINB Powiatu Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] lutego 2010 r. zostało mu doręczone w dniu 16 lutego 2010 r., czego dowodem jest oryginał zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki znajdujący się przy postanowieniu PINB Powiatu Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] lutego 2010 r. opatrzony podpisem odbierającego i datą doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.). Co istotne, rzeczone postanowienie zostało skierowane na aktualny adres skarżącego, tj. ul. [...] 16, [...], ustalony przez organ w toku postępowania administracyjnego, a prawidłowość tego adresu potwierdził skarżący, wskazując go zarówno w treści zażalenia, jak i skargi oraz na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. oświadczając, że przebywa pod tym adresem. Zatem, w tej sytuacji termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 23 lutego 2010 r. Pomimo prawidłowego pouczenia o możliwości złożenia zażalenia i prawidłowego doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji, skarżący zażalenie na postanowienie nadał w placówce pocztowej w dniu 24 lutego 2010 r., a więc z uchybieniem ustawowego siedmiodniowego terminu do jego wniesienia.

Następnie Sąd I instancji przywołując treść art. 141 § 2 i art. 144 k.p.a. wskazał, iż termin 7 dni do wniesienia odwołania to termin zawity, co oznacza, iż jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, iż zostało wniesione z uchybieniem terminu w trybie art. 134 k.p.a. Organy administracji nie posiadają uprawnień do przedłużania terminów ustawowych. Strona może bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu wnosząc prośbę o jego przywrócenie. W niniejszej sprawie skarżący nie składał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że skoro zażalenie wniesione zostało z oczywistym uchybieniem siedmiodniowego terminu, a termin ten nie został przywrócony - organ odwoławczy obowiązany był w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. - stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, S.K. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. -mającym odpowiednie zastosowanie poprzez art. 126 k.p.a. oraz 124 § 2 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu, czy podpis widniejący na zwrotnym potwierdzeniu doręczenia przesyłki o numerze nadawczym [...] - zawierającej postanowienie PINB Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] (znak [...]) skierowanej do S.K. - został złożony przez skarżącego lub inną osobę upoważnioną do odbioru korespondencji, a w konsekwencji niewyjaśnieniu, czy pismo to zostało mu w tym dniu doręczone prawidłowo, a zatem czy można uznać datę wynikającą z potwierdzenia odebrania przesyłki za datę jej doręczenia S.K.;

2) art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 42 § 1 i 46 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że podpis złożony na potwierdzeniu doręczenia przesyłki nr nadawczy [...], zawierającej postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...], skierowanej do S.K. został złożony przez skarżącego, pomimo że powyższa okoliczność nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu z uwagi na nieodniesienie się przez Sąd w wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze w szczególności w odniesieniu do podnoszonych przez skarżącego zarzutów rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mających wpływ na treść wydanej decyzji:

1. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. mające zastosowanie poprzez art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu, czy podpis złożony na potwierdzeniu doręczenia przesyłki nr nadawczy [...] z korespondencją zawierającą postanowienie PINB Warszawskiego Zachodniego nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...] skierowaną do S.K. zostało złożone przez niego lub przez inną osobę upoważnioną przez niego do odbioru korespondencji, a tym samym czy można uznać datę wynikającą z potwierdzenia otrzymania przesyłki za datę doręczenia jej S.K. w szczególności poprzez brak oceny tego dowodu w zestawieniu z potwierdzeniem nadania tej samej korespondencji do A.W. i S.K. nr przesyłki [...] pod adresem ul. [...] 201 z uwagi na podobieństwo obu tych podpisów i brak adnotacji na obu potwierdzeniach odbioru kto jest osobą podpisaną w zestawieniu z dowodem z akt postępowania, że podpis składany przez S.K. jest czytelny i dwuczłonowy, które to ustalenia faktów i ocena dowodów nie były dokonane przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia,

2. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 43 k.p.a. w związku z art. 46 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że podpis złożony na potwierdzeniu doręczenia przesyłki nr nadawczy [...] z korespondencją zawierającą postanowienie PINB Warszawskiego Zachodniego nr [...] z dnia [...].02.2010, znak [...] skierowaną do S.K. zostało złożone przez niego lub przez inną osobę upoważnioną przez niego do odbioru korespondencji będącą domownikiem ze zobowiązaniem się do jego oddania adresatowi,

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga powinna zostać w całości uwzględniona.

Wobec tak sformułowanych zarzutów autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania względnie o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ

oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu z uwagi na ich nieopłacenie w całości, ani w części przez skarżącego.

Uzasadniając kasację, jej autor podkreślił, że wbrew twierdzeniom WSA i WINB, postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r. nie zostało S.K. prawidłowo doręczone. WSA błędnie bowiem przyjął, że przedmiotowe postanowienie zostało przez skarżącego osobiście odebrane w dniu 16 lutego 2010 r., co nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, zaś S.K. zakwestionował fakt osobistego odbioru przesyłki. Wątpliwości Sądu pierwszej instancji i organu wzbudzić, wobec takiego stanowiska strony, powinien fakt oczywistej różnicy, zauważalnej bez potrzeby dokonywania specjalistycznej ekspertyzy z zakresu badania pisma, pomiędzy podpisem złożonym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. przesyłki o numerze nadawczym, a innymi podpisami S.K. na kierowanej przez niego w niniejszej sprawie korespondencji. Zauważyć trzeba, że skarżący posługuje się czytelnym podpisem dwuczłonowym, tymczasem zwrotne potwierdzenie odbioru zostało opatrzone jedynie nieczytelną parafą. Należy także wskazać na brak na zwrotnym potwierdzeniu odbioru - w sytuacji złożenia podpisu parafowanego - adnotacji dotyczącej osoby składającej ten podpis. Wskazać przy tym również trzeba na istotne podobieństwo paraf znajdujących się na opisanym wyżej dowodzie potwierdzenia doręczenia przesyłki oraz na korespondencji kierowanej przez WINB w tym samym przedmiocie do A.K. i S.K. – nr przesyłki [...] - pod adresem ul. [...] 201 (k. 2 akt administracyjnych). Nie można było więc uznać, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nastąpiło właściwe doręczenie pisma adresatowi. Sąd w wyroku nie ustosunkował się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu odnoszącego się do sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania oceny materiału dowodowego i do niezgromadzenia materiału zgodnie z zasadą określoną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z urzędu w zakresie zaniechania przez organ administracyjny weryfikacji w zakresie ustalenia czyj podpis widnieje na potwierdzeniu odbioru oznaczonej numerem nadawczym [...] z przesyłką zawierającą postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2010 r. skierowaną do S.K.. Stanowi to o uzasadnionym postawieniu zarzutu naruszenia przepisów o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym w odniesieniu do niewłaściwego zastosowania przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał ponadto, że o prawidłowym doręczeniu S.K. postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] świadczy to, że w złożonym po terminie zażaleniu skarżący powołuje się na nie wskazując jednocześnie znak przedmiotowego postanowienia, tj. [...]. Rozumowanie Sądu dotknięte jest błędem logicznym, polegającym na przyjęciu, że jedynym sposobem zapoznania się przez stronę z pismami do niej kierowanymi przez organ administracji publicznej jest jego prawidłowe doręczenie. Możliwa jest przecież sytuacja, w której strona uzyska wiedzę o doręczeniu pisma i jego treści nawet wtedy, gdy korespondencja ta została jej doręczona wadliwie, czy też w ogóle nie została doręczona. Strona może bowiem dowiedzieć się o istnieniu i treści pisma z innych źródeł choćby kontaktując się z inną stroną postępowania administracyjnego. Należy jednak podkreślić, że samo uzyskanie przez stronę wiedzy o wydaniu przez organ aktu administracyjnego nie przesądza o tym, że akt ten został jej skutecznie i w sposób prawidłowy doręczony. Sytuacja taka miała miejsce w przypadku S.K., który odnalazł skierowaną do siebie korespondencję PINB w swoim mieszkaniu w dniu 24 lutego 2010 r. W tym samym dniu skarżący, stosując się do pouczenia zamieszczonego w przedmiotowym postanowieniu, wniósł zażalenie. Oczywistym jest, że składając zażalenie S.K. posiadał wiedzę o jego istnieniu i treści. W przeciwnym wypadku skarżący w ogóle nie złożyłby zażalenia. Nie zmienia to jednak faktu, że postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] nie zostało mu prawidłowo doręczone z dniem wynikającym z potwierdzenia odbioru korespondencji to jest 16 lutego 2010 r.

W ocenie kasatora, nie sposób również zgodzić się z Sądem I instancji, że przedmiotowa przesyłka została skarżącemu doręczona w trybie art. 43 k.p.a. W świetle powyższego przepisu, w przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Dla uznania takiego doręczenia za skuteczne, pismo organu administracji publicznej musi zostać przyjęte za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. Osoby te muszą ponadto przyjąć na siebie zobowiązanie oddania pisma jego adresatowi. Jest więc oczywiste, że doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. jest możliwe tylko i wyłącznie w przypadkach, gdy wiadomo kto i w jakim charakterze pismo odebrał. W niniejszej sprawie organ I instancji nie ustalił, kto odebrał pismo przeznaczone dla S.K., jak również okoliczność powyższa nie była w ogóle przedmiotem badań WINB.

Mając na uwadze powyższe okoliczności autor kasacji nie zgodził się ze stanowiskiem WSA, aprobującym stwierdzenie organu odwoławczego, że postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] zostało S.K. skutecznie doręczone w dniu 16 lutego 2010 r. Nie ma zatem wątpliwości, że WSA naruszył art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 42 § 1 i 46 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący odebrał pismo PINB osobiście w dniu 16 lutego 2010 r. Ponadto, jak już wskazano wyżej, skarżący dowiedział się o istnieniu przedmiotowego postanowienia już po upływie terminu do wniesienia zażalenia. Obowiązkiem WINB było zatem zbadanie i jednoznaczne ustalenie, czy postanowienie PINB zostało skarżącemu prawidłowo doręczone. Organ odwoławczy powinien więc dokonać porównania podpisu widniejącego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nr 16646244 z podpisami S.K., znajdującymi się na innych dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. WINB powinien także ustalić, kto i w jakim charakterze podpisał się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nr 16646244. Dopiero po wyjaśnieniu wskazanych wyżej okoliczności, do wyjaśnienia których organ jest zobowiązany z uwagi na wskazania określone w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. organ odwoławczy mógł rozważyć możliwość stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W przypadku zaś ustalenia, że zażalenie nie zostało skarżącemu prawidłowo doręczone, WINB nie był uprawniony do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia i powinien je najpierw prawidłowo doręczyć.

Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było więc uchylenie postanowienia WINB z dnia 28 kwietnia 2010 r. i nakazanie ponownego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie ustalenia, czy postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] zostało skarżącemu skutecznie doręczone i czy stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia przez skarżącego było zasadne. WSA powinien także nakazać WINB ponowne i prawidłowe doręczenie postanowienia skarżącemu w przypadku, gdyby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ten doszedł do przekonania, że ww. postanowienie PINB nie zostało skarżącemu doręczone lub zostało doręczone wadliwie (co miało miejsce w niniejszej sprawie).

Z tego względu za uzasadniony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej, polegający na naruszeniu przez WSA art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. mającym zastosowanie poprzez art. 126 k.p.a., a także art. 124 § 2 k.p.a., oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji uzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw do oddalenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.

Wobec braku stwierdzenia nieważności postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną, która

została oparta na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie autor kasacji formułując dwa pierwsze zarzuty wskazał na naruszenie przepisu art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomijając fakt, iż norma paragrafu pierwszego zbudowana jest z trzech punktów, z których tylko punkt pierwszy składa się z trzech podpunktów oznaczonych literami od "a" do "c". Powyższa wadliwość wobec powiązania tegoż przepisu z konkretnymi normami procedury administracyjnej nie dyskwalifikowała jednak rzeczonych zarzutów z możliwości dokonania ich merytorycznej oceny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te jednak nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji przyjął, prawidłowo ustalony przez organ stan faktyczny sprawy i trafnie ocenił, iż wydane rozstrzygnięcie odpowiada przepisom obowiązującego prawa, a więc nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy, jak trafnie uznał Sąd I instancji nie naruszył przepisów, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania mogłoby uzasadniać zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Słusznie argumentował Sąd I instancji, iż brak było podstaw do zakwestionowania skuteczności doręczenia S.K. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], skoro rzeczone rozstrzygniecie organ przesłał za pośrednictwem poczty na aktualny adres zamieszkania skarżącego, wynikający z akt administracyjnych i potwierdzony przez skarżącego w trakcie rozprawy przed Sądem wojewódzkim, zaś oryginał zwrotnego potwierdzenia odbioru załączony do tegoż postanowienia opatrzony został przez adresata przesyłki datą i podpisem.

Podkreślić należy, iż dla oceny skuteczności odbioru przesyłki doręczonej w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej jako "k.p.a.", nie jest konieczne opatrzenie zwrotnego potwierdzenia odbioru przez osobę odbierającą przesyłkę czytelnym podpisem z podaniem imienia i nazwiska obierającego. Taka konstatacja wynika wprost z przepisów. Zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym normuje Rozdział 8 Kodeksu zatytułowany "Doręczenia", stanowiąc w art. 39, iż organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W przypadku osób fizycznych zasadą jest doręczanie pism w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Doręczenie może nastąpić także za pomocą środków komunikacji elektronicznej, pod warunkiem jednak, że spełnione zostaną przesłanki przewidziane w art. 391 § 1 k.p.a. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, przy zastosowaniu warunków określonych w przepisach art. 43 i 44 k.p.a. W myśl art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Przepis ten nie warunkuje więc skuteczności doręczenia pisma od umieszczenia na potwierdzeniu odbioru czytelnego podpisu z podaniem imienia i nazwiska, posługuje się bowiem zwrotem "podpis", co oznacza, że odbierający pismo może potwierdzić okoliczność doręczenia pisma także parafą. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wbrew temu, co starał się dowieść autor skargi kasacyjnej, żaden z przepisów k.p.a. w przypadku potwierdzenia doręczenia pisma parafą, nie nakłada na podmiot doręczający pismo (np. pracownika organu) obowiązku zaznaczenia na potwierdzeniu odbioru, czy pismo doręczono adresatowi.

Problematykę doręczeń oraz formę sporządzania dokumentów pocztowych potwierdzających doręczenie przesyłki przez operatora pocztowego regulują przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (j.t. Dz.U. z 2008 r. nr 189, poz. 1159 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U. nr 5, poz. 34 ze zm.).

Zgodnie z art. 3 pkt 20 w/w ustawy przesyłka rejestrowana jest to przesyłka przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczona za pokwitowaniem odbioru.

Stosownie zaś do § 35 ust. 1 i 3 wspomnianego wyżej rozporządzenia przesyłki rejestrowane (...) doręcza się zgodnie z art. 26 ustawy za pokwitowaniem odbioru, po stwierdzeniu tożsamości osoby uprawnionej do odbioru. Pokwitowanie odbioru przesyłki rejestrowanej (...) powinno zawierać czytelny podpis odbioru i datę odbioru.

Cytowane rozporządzenie – w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego – normuje zasady doręczania przesyłek przez operatora publicznego, co nie oznacza jednak, że zasady te należy przenosić bezpośrednio na grunt postępowania administracyjnego, skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wyraźnego odesłania w tym zakresie. Powyższe regulacje mają na celu zapewnienie gwarancji poziomu jakości usług świadczonych przez operatora pocztowego i co do zasady określają obowiązki, do których stosowania zobligowany jest pracownik poczty dokonujący doręczenia, który wydając przesyłkę rejestrowaną powinien zadbać o jej prawidłowe podpisanie. Nie sposób zatem przyjąć, by przepisy te stanowiły lex specialis wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, rozszerzając wymagania jakie stawia się zwrotnemu potwierdzeniu odbioru przesyłki przez adresata. Brak czytelnego podpisu (z podaniem imienia i nazwiska) nie oznacza tym samym, że doręczenie w postępowaniu administracyjnym jest nieskuteczne, skoro przepis art. 46 k.p.a. wymaga, ażeby potwierdzający pismo potwierdził jego odbiór swoim podpisem i datą.

Powyższą interpretację potwierdza także przewidziana przez ustawodawcę możliwość doręczenia przesyłek przez pracownika organu czy inny upoważniony organ. Nie sposób przyjąć, by pracownik organu zobowiązany był do stosowania się do zasad doręczania przesyłek określonych w ustawie Prawo pocztowe, która to ustawa z woli ustawodawcy wyraźnie reguluje zasady doręczania przesyłek przez operatora publicznego. W tej sytuacji, zależnie od metody doręczenia przesyłki, rożne byłyby warunki jakie stawia się formie zwrotnego potwierdzenia odbioru dla jego skuteczności, a rozróżnienie takie nie znajduje żadnego uzasadnienia, a ponadto sprzeczne jest z zasadami racjonalnego ustawodawstwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1493/10 – Lex nr 784355).

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pocztowy dowód doręczenia przesyłki stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może zostać obalone przeciwdowodem. Nie można jednak przyjąć, by do obalenia tego domniemania wystarczyło twierdzenie strony, że doręczenie przesyłki było nieskuteczne. Ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia pisma spoczywa na zainteresowanym (ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne) - (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 555/08 – Lex nr 526569, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1493/10 – Lex nr 784355).

Zatem argumentacja autora kasacji, iż S.K. posługuje się czytelnym podpisem dwuczłonowym, wobec czego w sytuacji, gdy zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji opatrzone jest datą - 16 lutego 2010 r. i parafą odbiorcy przesyłki, Sąd I instancji i organ administracyjny powinny zakwestionować skuteczność doręczenia przesyłki nie zasługuje na uwzględnienie, skoro takie doręczenie odpowiada wymogom art. 46 § 1 k.p.a. Podkreślić bowiem trzeba, że skarżący składając zażalenie na postanowienie organu I instancji w dniu 24 lutego 2012 r., uczynił to niewątpliwie z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a., nie kwestionując jednocześnie w treści zażalenia (ani też pierwotnie w treści skargi do Sądu I instancji), skuteczności doręczenia postanowienia i nie wnosząc z tego powodu o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Zatem późniejsze czynienie organowi zarzutu, że naruszył zasady procedowania wyrażone w art. 7 i 77 § 1, 80 k.p.a., bowiem miał obowiązek z urzędu przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia czyj podpis widnieje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki pozbawione jest logiki. Na marginesie podnieść należy, iż nie znajduje potwierdzenia w świetle załączonej do sprawy dokumentacji także ten argument kasacji, że skarżący posługuje się czytelnym podpisem dwuczłonowym. Tytułem przykładu wskazać można na zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej wezwanie do uiszczenia wpisu sądowego, opatrzone wyłącznie nazwiskiem adresata, czy też zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej wezwanie do złożenia podpisanego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy, które skarżący opatrzył podpisem z podaniem nazwiska i nieczytelnym, a wręcz niepełnym imieniem.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania wskazanych zarzutów za uzasadnione.

Podobnie, Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał kolejny zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przywołany przepis określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, wskazując, iż powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, z tym że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko wówczas gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów w nim wskazanych. Innymi słowy, wnoszący kasację musi wskazać, jakich konkretnie elementów brak, lub który z nich nie został w sposób należyty zastosowany oraz wykazać, jaki to miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, co jego zdaniem miało wpływ na wynik sprawy, kwestionując w motywach kasacji prawidłowość przyjętego przez Sąd stanu faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd wojewódzki stanu faktycznego. W ramach tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji, zawarta w skardze kasacyjnej, nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., zwłaszcza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji przedstawia proces logicznej analizy przyjętego stanu faktycznego, który doprowadził do zaprezentowanego w końcowym stanowisku wnioskowania, z którego wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne z prawem.

Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż został on sformułowany wadliwie, bowiem przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy), zaś kasator powołał go jako samodzielną podstawę skargi kasacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, LEX nr 1125504).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnośnie wniosku dotyczącego zwrotu kosztów postępowania z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej wyjaśnić trzeba, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258- 261 p.p.s.a.