Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2089/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 145 par. 1 pkt 1a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), , , , , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. F. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r., znak sprawy: [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej "kpa", po rozpatrzeniu wniosku A.F. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] o pow. [...][...] , dalej "orzeczenie wywłaszczeniowe", odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w części dz. ew. nr [...] z obrębu [...], dalej "wywłaszczona nieruchomość".

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] o pow. [...][...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279), dalej "dekret". Stanowiła własność E.W.. (por. zaświadczenie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].07.2005 r. [...]). Z dniem [...] listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy [...] , a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130).

[...] października 1948 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek adw. B.M. reprezentującego R.F. (spadkobierczynię E.W.) złożony w trybie art. 7 ww. dekretu o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do ww nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1961 r. nr [...], skierowanym do adw. B.M., Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło dotychczasowemu właścicielowi E.W. przyznania prawa własności czasowej z uwagi na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod wielokondygnacyjne budownictwo państwowe.

Przedmiotowe orzeczenie skierowane do adw. B.M. zostało zwrócone przez pełnomocnika, z uwagi na fakt, iż, jak wskazał w piśmie z dnia [...] stycznia1961 r., nie był już on pełnomocnikiem R.F..

Orzeczenie to zostało ogłoszono w formie obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w budynku Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w [...] przy ul. [...] oraz w budynku zajmowanym przez Prezydium Rady Narodowej [...] w dniu [...] stycznia 1961 r.

Odwołanie od powyższego orzeczenia nie zostało złożone.

[...] października 2006 r. do Ministerstwa Budownictwa wpłynął wniosek A.F. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego.

Z dołączonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po zmarłym [...] lutego 1938 r. E.W. nabył syn A.W.. Natomiast spadek po zmarłym w dniu [...] września 1940 r. A.W. nabyła żona R.F..

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] uznał za skuteczne na obszarze Polski postanowienie Kierownika Urzędowego Rejestru Spraw Spadkowych w [...] z dnia [...].12.2003 r. nr aktu [...], urzędowego uznania testamentu, mocą którego cały majątek R.F. przypadł jej synowi A.F., z wyłączeniem nieruchomości położonych na terenie Polski.

Dawna nieruchomość [...] ozn. nr hip. [...] wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...] będących własnością Miasta [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] będącej własnością Skarbu Państwa we władaniu Ambasady [...].

Minister jest właściwym organem do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jedynie w części nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w pozostałym zakresie właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Z powyższego wynika, że niniejszym postępowaniem objęta jest działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa tj. w części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wydane zostało z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r. stwierdzającą, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] stycznia 1961 r. wydane zostało z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia.

Wyrokiem z 9 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2012/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Wyrokiem z 15 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2299/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i obie decyzje organów administracji Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wydany w sprawie wyrok doszedł do przekonania, że organ nadzoru nie zbadał prawidłowo legitymacji A.F. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego z dnia [...] stycznia 1961 r.

W toku postępowania nadzorczego A.F. przedłożył do akt sprawy postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. sygn. [...] uznające, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarze Polski, nabycie spadku po R.F., wynikające z postanowienia Kierownika Urzędowego Rejestru Spraw Spadkowych w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Przedłożono również postanowienie Sądu Najwyższego z dnia [...] sierpnia 2000 r. sygn. [...], pub. w Lex [...]. Według wskazanego postanowienia postępowanie spadkowe po cudzoziemcu w zakresie dotyczącym wchodzących do spadku praw rzeczowych należy do wyłącznej jurysdykcji sądów polskich, z tym że roszczenie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest ograniczonym prawem rzeczowym.

[...] października 2016 r. do akt sprawy wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].10.2013 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po zmarłej w dniu [...] sierpnia 2003 r. R.F. w zakresie nieruchomości i ograniczonych praw rzeczowych do nieruchomości położonych w Polsce nabył syn A.F.. Postanowieniem Sądu [...] w [...] sygn. akt [...] z dnia [...].04.1950 r. stwierdzono, że prawa R.F. do spadku po A.W. zmarłym w dniu [...].09.1940 r

Na podstawie tych dowodów organ uznał, że A.F. prawidłowo udokumentował swoje następstwo prawne po R.F., a tym samym wykazał, że jest spadkobiercą byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości.

W dalszej kolejności organ ocenił decyzję wywłaszczeniową w kontekście przesłanek z art. 156 kpa.

Kwestionowane orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].01.1961 r. nr [...] wydane zostało w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanego dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. nr 6, poz. 43), wydanym na podstawie art. 4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], obejmowanie w posiadanie przez gminę [...] gruntów na obszarze [...] (...) następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego [...], podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w [...] oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia grunty miejskie uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

Z opracowania geodety uprawnionego z [...] maja 2013 r. wynika, że grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] został objęty w posiadanie przez Gminę [...] w dniu publikacji Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...], tj. w dniu [...].08.1948 r. Zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy upłynął w dniu [...].02.1949 r. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że wniosek R.F. o przyznanie jej za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], został złożony do Zarządu Miejskiego w [...], Wydziału Polityki Budowlanej w dniu [...].10.1948 r., a zatem z zachowaniem 6-cio miesięcznego terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu. Wniosek złożył adw. B.M. reprezentujący R.F. wraz z odpisem pełnomocnictwa udzielonego mu przez R.F.. Odpis przedmiotowego pełnomocnictwa został poświadczony za zgodność przez adw. B.M., należy zatem uznać, że był on jako adwokat uprawniony do samodzielnego uwierzytelniania odpisu udzielonego mu pełnomocnictwa. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu strony ze skorowidza alfabetycznego [...] byłego Sądu Okręgowego za lata 1945-1950 wynika, że R.F. złożyła w 1948 roku wniosek o wprowadzenie w posiadanie nieruchomości. Z dokumentu tego nie wynika jednak jakiej nieruchomości dotyczył przedmiotowy wniosek. Brak jest również informacji o rozstrzygnięciu sprawy.

Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy określał w art. 7 ust. 2 reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], stanowiąc, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie planu zagospodarowania przestrzennego).

Prezydium Rady Narodowej w [...] uzasadniło odmowne rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej wskazując, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] przeznaczony został pod budownictwo wielokondygnacyjne państwowe.

W dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego przedmiotowa nieruchomość była objęta Ogólnym Planem Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Z barwnej reprodukcji powyższego planu oraz objaśnień do ww. planu wynika, że dawna nieruchomość ozn. nr hip. [...] znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą [...] kondygnacyjną.

W dacie wydania orzeczenia dekretowego poza tzw. dekretem warszawskim organ orzekający związany był również przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst pierwotny Dz.U. nr 17, poz. 70), dalej "ustawa z 1958 r.", która powiększyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania prawa własności czasowej. Art. 51 ust. 1 powołanej ustawy stanowił, iż poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Powołany art. 3 dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była ona niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a także do planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

W związku z tym ustalono, że przedmiotowa nieruchomość objęta została zaświadczeniem lokalizacyjnym z dnia [...] października 1956 r. nr [...] wydanym przez Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział [...], Nadzoru Budowlanego i Geodezji dla Ministerstwa Spraw Zagranicznych pod budowę budynków Ambasady [...]. Odmawiając przyznania prawa własności czasowej organ dekretowy powołał się na przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo wielokondygnacjowe państwowe. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie w sprawie nieruchomości położonej przy ul. [...] zostało oparte na przesłankach wymienionych w dekrecie o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] oraz na innych obowiązujących w tej dacie przepisach - modyfikujących, stosowanie dekretu, na co wskazuje uzasadnienie orzeczenia z dnia [...].01.1961 r. Organ dekretowy zasadnie uznał, że dotychczasowy właściciel nie mógł w 1961 r. korzystać z nieruchomości Wprawdzie zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z 1931 r. była ona przeznaczona pod zabudowę zwartą [...] kondygnacyjną, jednakże w świetle wydanego zgodnie z ówczesnymi przepisami zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] organ uznał,, że przeznaczenie nieruchomości w stosunku do uchwalonego w 1931 r. zostało w nim skonkretyzowane, co znalazło również wyraz w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej.

Istniejąca decyzja lokalizacyjna przesądzała o konieczności przejęcia gruntu na rzecz Państwa, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. Jednocześnie wydanie decyzji lokalizacyjnej na przedmiotową nieruchomość przesądzało o planach inwestycyjnych, które powodowałyby wywłaszczenie nieruchomości, gdyby nie uregulowania nacjonalizacyjne dekretu warszawskiego. Dla takich sytuacji został wprowadzony art. 51 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Organy dekretowe oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przez dotychczasowego właściciela brały również pod uwagę inne uwarunkowania - decyzję lokalizacyjną, do której odsyła w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawa z dnia 12 marca 1958 r.

Ustawa ta umożliwiała na podstawie art. 51 odmowę przyznania prawa własności czasowej z uwagi na możliwość przejęcia nieruchomości na cele wywłaszczeniowe.

Przeznaczenie niniejszej nieruchomości pod budowę budynków Ambasady [...] , uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi dalsze korzystanie z gruntu. Podmiot prywatny, jakim był dotychczasowy właściciel nieruchomości nie miał legitymacji do realizacji określonego w zaświadczeniu nr [...] celu tj. wybudowania budynków dla przedstawicielstwa dyplomatycznego. W konsekwencji nie posiadając uprawnień do wzniesienia budynków pod ambasadę [...] , nie mógł on również scedować tych uprawnień na inne podmioty. Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przewidywał dalszą możliwość korzystania przez byłego właściciela z nieruchomości tylko w sytuacji, jeżeli w ramach uprawnień przysługujących temu właścicielowi posiadał on możliwość realizacji celu przewidzianego dla tego gruntu.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie ustalono, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. Nie stwierdzono również, aby kwestionowane orzeczenie dekretowe było obciążone innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, uzasadniającymi stwierdzenie jego nieważności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący A.F..

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przez organ:

1) art. 190 ppsa w zw. z art. 139 kpa poprzez niezastosowanie się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z dnia 15 lipca 2016 roku, sygn. akt: I OSK 2299/14, w szczególności pominięcie i nie zbadanie przez organ, czy w świetle przesłanek określonych w art. 139 kpa możliwe było wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;

2) art. 51 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że budowa Ambasada [...] mieści się w katalogu przesłanek z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a w konsekwencji błędne uznanie, że przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy;

3) art. 51 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich bezpodstawnym zastosowaniu, podczas gdy przepisy te nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że zaświadczenie lokalizacyjne nie mogło konkretyzować treści planu zabudowania z 1931 r., a ponadto zastosowanie tych przepisów nie było obligatoryjne, a organ dekretowy w orzeczeniu administracyjnym nie powołał się na te przepisy.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1§1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 28 dalej-"ppsa".

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 kpa Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] marca 1996 r.,sygn. akt. [...]).

Poza tym zgodnie z art. 190 ppsa i organ i sąd związani są wykładnią prawa dokonaną przez sąd poprzednio rozpoznający sprawę, w tym wypadku wyrokiem NSA z 15 lipca 2016 r. I OSK 2299/14.

Tenże nakazał organowi nadzoru zbadanie legitymacji czynnej osoby występującej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, wskazując że roszczenie o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych odmawiających przyznania własności czasowej nie stanowi podstawy do zastosowania art. 1102 § 1 kodeksu postępowania cywilnego Skarżący w takim wypadku mogą złożyć wniosek o stwierdzenie praw do spadku w trybie art. 10991kpc Złożenie takiego orzeczenia pozwoli wylegitymować się skarżącemu interesem prawnym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Po drugie NSA nakazał w następnej kolejności ustalenie czy składający wniosek dekretowy następca prawny był w posiadaniu gruntu.

Jednocześnie zwrócił uwagę, że przy ustaleniu istnienia przesłanek z art. 156 kpa konieczne jest sprecyzowanie którego z przepisów prawa materialnego dotyczy ustalenie rażącego naruszenia prawa a w odniesieniu do ustawy z 1958 r jaki cel wymieniony w art. 3 uzasadniał jego zastosowanie. Poza tym NSA stwierdził, że nie doszło do skierowania orzeczenia do osoby zmarłej gdyż orzeczenie dekretowe zostało skierowane do R.F., co wynika z jego uzasadnienia. Nie doszło także do naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 3 i 51 ustawy z 1958 r. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że właściciel prywatny nie mógł wybudować budynków ambasady. Zdaniem NSA okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia skoro według planu zabudowania [...] z 1931 r. nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę [...] kondygancyjną. Nie ma też znaczenia to, że budynki Ambasady [...] zostały wybudowane.

W takich ramach prawnych orzekał organ.

Kluczową, dającą możliwość oceny skuteczności wniosku o stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego była kwestia legitymacji czynnej skarżącego.

Sąd rozpoznający sprawę w pełni akceptuje wywody organu w tym zakresie który na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów urzędowych szczegółowo opisanych w uzasadnieniu decyzji ustalił, że skarżący jest następcą prawnym dawnego właściciela dekretowego. Skoro tak organ zasadnie przystąpił do badania przesłanek z art. 156 kpa.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Ustawodawca w art. 7 dekretu wskazał na 3 przesłanki od których spełnienia zależało uwzględnienie wniosku dekretowego:

-wniosek dekretowy powinien złożyć właściciel gruntu lub jego następca prawny będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące;

-wniosek powinien być złożony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę;

-korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie było sprzeczne z planem zabudowy.

Pierwsza przesłanka została spełniona bowiem wniosek dekretowy został złożony przez następcę prawnego dawnego właściciela dekretowego tzn. jego pełnomocnika adw. B.M.. W aktach znajduje się kopia jego pełnomocnictwa podpisana przez R.F.. Pełnomocnictwo to nie było kwestionowane.

Co do drugiej przesłanki – posiadania, organ nie ustalił czy następca prawny dawnego właściciela nieruchomości [...] był w posiadaniu gruntu do czego był zobowiązany treścią art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i wytycznymi NSA. Organ powołał się jedynie na str. 7 decyzji na skorowidz alfabetyczny [...] byłego Sądu Okręgowego za lata 1945-1950 z którego wynika, że R.F. złożyła w 1948 r. wniosek o wprowadzenie w posiadanie nieruchomości jednakże z dokumentu nie wynika jakiej nieruchomości dotyczył przedmiotowy wniosek i nie wiadomo jakie rozstrzygnięcie w tej kwestii zapadło. Mimo tych ustaleń organ nie wyprowadził z nich żadnych wniosków a sąd w takim wypadku tych wniosków nie może się domyślać. Doszło zatem do naruszenia przez organ art. 190 ppsa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, co stanowi samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Organ natomiast prawidłowo ustalił, że wniosek dekretowy został złożony w terminie. Objęcie w posiadanie gruntu przez Gminę nastąpiło [...] sierpnia 1948 r. tj. z datą ukazania się Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...]. Termin do złożenia wniosku upływał zatem [...] lutego 1949 r. Wniosek R.F., w imieniu której działał jej pełnomocnik, został złożony do Zarządu Miejskiego [...] października 1948 r. a więc w terminie o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

Co do kolejnej przesłanki – przeznaczenie nieruchomości w planie i możliwości dalszego korzystania z niej przez właściciela, organ na podstawie ustaleń decyzji lokalizacyjnej w związku z przepisami ustawy z 1958 r. uznał, że nieruchomość została przeznaczona pod inwestycję publiczną - budowę Ambasady [...].

Organ powołał art. 51 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rozszerzający katalog podstaw do odmowy przyznania własności czasowej ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy tj. gdy nieruchomość była przeznaczona na:

-cele użyteczności publicznej;

-cele obronności państwa;

-dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych;

-do planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Organ uznał, że budowa ambasady mieściła się w celach użyteczności publicznej gdyż była to inwestycja publiczna.

Sąd nie podziela tego poglądu a poza tym stwierdza, że podstawą wydania decyzji dekretowej były tylko i wyłącznie przepisy dekretu a nie ustawa z 1958 r.

Powyższy pogląd wynika z tego, że pod pojęciem celów użyteczności publicznej, zdaniem Sądu, rozumie się takie inwestycje, które służą ogółowi więc są ogólnodostępne dla całego społeczeństwa (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2006 r., IV SA/WA 1026/97, czy WSA w Warszawie I SA/WA 1447/05). Ambasada [...] z pewnością tych cech nie posiadała ponieważ służyła wyłącznie pracownikom tej ambasady (w aktach znajduje się szereg pism dyplomacji [...] z których wynikało, że ma służyć pracownikom ambasady mających trudności lokalowe). To, że dostęp do takiej instytucji miałaby osoby starające się o prawo do legalnego wjazdu do [...] nie oznacza, że była dostępna dla społeczeństwa jako całości. Dlatego w ocenie Sądu organ wadliwie przyjął, że lokalizacja Ambasady [...] służyła celom użyteczności publicznej. Czyni to zasadnym zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 i art. 3 ustawy z 1958 r. polegający na wadliwej wykładni i przyjęciu, że budowa Ambasady [...] mieściła się w katalogu przesłanek o jakich mowa w art. 3 ustawy z 1958 r.

Co do zarzutu błędnego uznania, że przepisy ustawy z 1958 r. znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd organu o konieczności orzekania na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania decyzji dekretowej. Decyzja dekretowa została wydana [...] stycznia 1961 r. a więc wtedy gdy obowiązywał już ustawa z 1958 r. Jak wskazał NSA w wyroku z 15 lipca 2016 r. istniały poważne wątpliwości co do możliwości stosowania przepisów ustawy z 1958r. do decyzji dekretowych. Wskazywano, że po wejściu w życie tej ustawy przepis art. 54 (poprzednio 51) miał zawsze zastosowanie niezależnie od podstawy prawnej wskazanej w decyzji dekretowej (np. wyrok NSA z 15 kwietnia 2009 r. I OSK 1427/08, z 25 marca 2011 I OSK 766/10, 20 listopada 2013, I OSK 591/13. W innych natomiast, że nie było podstaw do stosowania tych regulacji prawnych z uwagi na ich odmienność zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu i art. 51 ustawy z 1958 r. (wyrok NSA z 4 marca 2005 r, OSK294/04, z 13 lutego 2003 r. I SA1046/01).

Błędy w wykładni prawa i rozbieżności co do możliwości jego stosowania do określonych stanów faktycznych nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Jak to Sąd wskazał wyżej rażące naruszenie prawa to naruszenie konkretnego, jasnego i nie budzącego wątpliwości przepisu prawa którego treść "na pierwszy rzut oka" jest jasna i nie wymagająca wykładni. Gdy natomiast istniały rozbieżności czy wątpliwości co do możliwości stosowania do decyzji dekretowych art. 51 (potem 54) ustawy z 1958 r. naruszenie tego przepisu nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia dekretowego. Rozważania te mają charakter czysto teoretyczny skoro i tak w odniesieniu do tej nieruchomości nie było podstaw do przyjęcia istnienia celu użyteczności publicznej.

Organ nie naruszył art. 190 ppsa w zw. z art. 139 kpa gdyż zasada reformationis in peius nie ma zastosowania w sytuacji w której sąd wcześniej rozpoznając sprawę uchylił obie decyzje administracyjne. W takim wypadku sprawa toczy się od nowa.

Zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z 1958 r. polegające na błędnym przyjęciu, że zaświadczenie lokalizacyjne konkretyzowało postanowienia planu jest trafny ponieważ podstawą odmowy wydania decyzji dekretowej (pozytywnej) były tylko i wyłącznie przepisy dekretu.

Z powyższych względów a przede wszystkim z powodu nie wykonania przez organ wytycznych NSA w zakresie ustalenia czy następca prawny właściciela dekretowego posiadał nieruchomość Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ppsa i orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2015, poz. 1800ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez WSA mając na uwadze ustawę z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2021, poz. 1491).