Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 872/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciwy
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151 a par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów M. M., M. M., J. J. i B. Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciwy.


UZASADNIENIE

M. M., M. M., J. J. i B. Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciwy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2021 r., znak: [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta K. z 27 lipca 2020 r. nr [...], znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wielostanowiskowym wraz z instalacjami wewnętrznymi, przebudową istniejącego zjazdu na wjazd do garażu podziemnego, dojściami pieszymi, wiatą na odpady, przebudową istniejącego parkingu naziemnego, przebudową istniejącego zjazdu na parking naziemny, drogą pożarową, przebudową (przekładką) sieci elektrycznej, przebudową (przekładką) sieci wodociągowej, przebudową (przekładką) sieci gazowej, przebudowa (przekładką) sieci kanalizacji ogólnospławnej, budową linii kablowej nn, budową przyłączenia c.o. i c.c.w. budową przyłącza wody, budową przyłącza kanalizacji ogólnospławnej z separatorem, zielenią, małą architekturą, ogrodzeniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz na działkach nr [...] (część), [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]. ewid. P. przy [...] i M. i B. W. w K. oraz o umorzeniu postępowanie w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] i części działki nr [...], obr. [...] [...] objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona sprzeciwami decyzja zapadła w następujących okolicznościach:

Decyzją z dnia 27 lipca 2020 r. Prezydent Miasta K. orzekł, na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego oraz umorzył postępowanie w zakresie działek objętych ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, uzyskano prawem wymagane opinie i uzgodnienia projektu decyzji. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 ustawy, wobec czego możliwym było ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W wyniku skutecznie wniesionych odwołań, w tym M. M., M. M., J. J. oraz B. Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji naruszył art. 10 k.p.a poprzez niezapewnienie wszystkim stronom udziału w tym postępowaniu. Wskazał, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem aktu oraz fazę wydania aktu. Obowiązek ten organ winien realizować od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, przez zawiadomienie wszystkich stron o wskazanej czynności (art. 61 § 4 k.p.a.). Uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśniono, że stroną postępowania - zgodnie z art. 28 k.p.a. - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Posiadanie interesu prawnego oznacza ustalenie, że istnieje powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiej potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania". Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego". Przedstawiono poglądy orzecznictwa dotyczące kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazano też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty. Wspólnota mieszkaniowa reprezentuje wspólne interesy ogółu właścicieli z tytuł współwłasności nieruchomości gruntowej oraz części wspólnych budynku na niej posadowionego. Podobne reguły, obowiązują w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowej będącej współwłaścicielem nieruchomości gruntowej, sprawującej zarząd taką nieruchomością. Co do zasady przyjmuje się, że to spółdzielnia reprezentuje w postępowaniu administracyjnym współwłaścicieli nieruchomości gruntowej tj. ich interesy prawne wynikające z faktu posiadania udziału w prawie własności nieruchomości. Przy czym dopuszcza się ze względu na realia konkretnej sprawy, na zasadzie wyjątku możliwość udziału w sprawie także poszczególnych właścicieli lokali z którymi związane jest prawo własności w nieruchomości w sytuacji, gdy posiadają oni odrębny, a zwłaszcza rozbieżny ze wspólnotą, czy spółdzielnia interes prawny. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zaistniały takie specyficzne konkretne uwarunkowania, które wskazują, że zachodzić może istotna rozbieżność między interesami prawnymi poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości gruntowej, a interesami podmiotu, który zgodnie z przepisami prawa, co do zasady jest upoważniony do ich reprezentowania. W sprawie uwzględnić bowiem należało, że zarówno wnioskodawcą ubiegającym się o ustalenie warunków zabudowy na działkach objętych wnioskiem, jak i podmiotem reprezentującym współwłaścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (tj. działki nr [...] i [...] ) jest ten sam podmiot - tu Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". W przedmiotowej sprawie, organ I instancji ustalając krąg stron niniejszego postępowania wziął pod uwagę przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2018 poz. 845, dalej jako: "u.s.m. "). Zgodnie z art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni, jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U z 2020, poz. 532). Organ uznał, że współwłaściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji (działki nr [...], i [...]) są reprezentowani przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...]". Przy czym organ I instancji przyznał status strony postępowania także indywidualnie współwłaścicielom nieruchomości nr [...] (właścicielom wyodrębnionych lokali znajdujących się w budynku), wskazując, że posiadają oni indywidualny interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu. Natomiast nie przyznał takiego statusu współwłaścicielom nieruchomości gruntowej przy ul. [...] w K. (działki nr [...] obr[...]) oraz nieruchomości gruntowej przy ul. [...] (działki nr [...]). Kolegium nie znalazło podstaw do takiej rezygnacji. W odniesieniu do obu ww. nieruchomości Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" występuje w niniejszym postępowaniu w podwójnej roli - jako inwestor oraz jako reprezentant współwłaścicieli ww. nieruchomości gruntowych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy. Z tej racji również współwłaściciele tych nieruchomości, które bezpośrednio sąsiadują z terenem inwestycji powinni być zostać uznani za strony postępowania, z uwagi na mogącą zaistnieć sprzeczność między ich interesami prawnymi a interesami inwestora (Spółdzielni). Jak słusznie wskazują odwołujący się, trudno oczekiwać, aby reprezentująca tych współwłaścicieli działki sąsiedniej, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] występowała przeciwko własnym planom inwestycyjnym i np. składała w imieniu reprezentowanych mieszkańców odwołanie od pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W związku z tym, należało już na początku postępowania, rozważyć także w tym przypadku odstąpienie od przyjętej w orzecznictwie i doktrynie zasady reprezentowania mieszkańców bloku przez spółdzielnię mieszkaniową sprawującą zarząd nieruchomością wspólną, na rzecz przyznania statusu strony wszystkim współwłaścicielom (osobom fizycznym) nieruchomości gruntowych - działki nr [...] i działki nr [...]. Podkreślono, że nie chodzi tutaj o zapewnienie udziału ww. osobom ze względu na ich ewentualne odrębne indywidualne interesy prawne związane ściśle z odrębnym prawem do lokali mieszkalnych (w tym przypadku Kolegium podtrzymało swój ugruntowany pogląd, że w takim przypadku koniecznym byłoby zgłoszenie się do udziału właściciela lokalu, wskazanie i wykazanie, że ze względu np. na bliskie położenie lokalu (np. jego okien) względem planowanej inwestycji zachodzi potrzeba ochrony jego odrębnego indywidualnego interesu prawnego). W przedstawionym specyficznym stanie faktycznym, chodzi o zapewnienie należytej ochrony w postępowaniu, wszystkim współwłaścicielom nieruchomości gruntowej sąsiadującej z terenem inwestycji, ze względu na ich interes prawny mający swe źródło w prawie własności nieruchomości gruntowej. Stąd też bez znaczenia w tym przypadku powinno być kryterium różnicujące np. odmienne odległości budynków na działce nr [...] i odpowiednio budynków na działce [...] i [...] względem granic terenu inwestycji kubaturowej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przeprowadził czynności ustalających w ww. kwestii, czym naruszono przepisy art. 7, 77, w zw. z art. 28 i art. 10 k.p.a. W ocenie Kolegium, słusznie odwołujący podnieśli, że także w orzecznictwie wskazuje się, że możliwość samodzielnego korzystania przez członka spółdzielni z uprawnień przysługujących stronom postępowano powinna być dopuszczona w przypadku, gdy spółdzielnia z obiektywnych przyczyn — będąc inwestorem nie może zapewnić takiej osobie reprezentacji. Tak m.in. orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 892/1, którego stanowisko Kolegium w pełni podzieliło. Tylko w ten sposób będzie zapewniona możliwość czynnego udziału tych osób w postępowaniu, w tym w szczególności możliwość zaskarżenia orzeczenia naruszającego ich interesy. Postępowanie wyjaśniające wymaga zatem w ww. zakresie uzupełnienia w kierunku ustalanie wszystkich aktualnych współwłaściciel nieruchomości gruntowych sąsiadujących z terenem inwestycji, włączenie ich w poczet stron postępowania i umożliwienie zaznajomienia z aktami sprawy.

Kolegium stwierdziło następnie, że w wyniku oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz treści samej decyzji ustalającej warunki zabudowy, dostrzeżono podstawy do zakwestionowania prawidłowości decyzji w zakresie przyjętych sposobów wyznaczenia parametrów nowej inwestycji.

Co do linii zabudowy organ I instancji przyjął sposób wyznaczenia tego parametru nowej zabudowy, adekwatnie do zobrazowanych w analizie uwarunkowań. Uwzględniono, że na działkach sąsiednich, (po tej samej stronie co teren inwestycji) tj. na działce nr [...] i na działce nr [...] budynki usytuowane są w podobnej odległości ok. 14 m od granicy działki drogowej, tym samym uznano zasadnie, że linię nowej zabudowy należy wyznaczyć jako przedłużenie linii wykszatłconej przez te budynki sąsiednie. Dodatkowo wprowadzono adekwatnie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia, że wobec tak, dość czytelnie ukształtowanej linii, należy ustalić linię nowej zabudowy, jako obowiązującą. Takie wyznaczenie odpowiada w pełni treści ww. przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia. Kolegium zakwestionowało natomiast sposób wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu. Jak wyjaśnił organ I instancji w skarżonej decyzji, w ślad za wynikami analizy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji przeznaczonego pod zabudowę kubaturową, ustalić należało, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. W oparciu o ten przepis wyznaczono następnie ten warunek na poziomie 27 % - 29 % w nawiązaniu do średnich wartości ustalonych dla wszystkich budynków z obszaru analizowanego oraz średnich wartości dla budynków wielorodzinnych. Wskaźnik ten ustalono jednakże w odniesieniu do części terenu inwestycji tj. w stosunku do powierzchni działek nr [...], [...], [...], [...] na których planowana jest część inwestycji - budowa budynku, a z pominięciem działki nr [...] na której planowana jest przebudowa parkingu. Zwrócono uwagę, że parking jest tego rodzaju obiektem budowlanym który również generuje wskaźnik powierzchni zabudowy, dlatego w sytuacji, gdy jego przebudowa jest częścią zamierzenia inwestycyjnego, to organ zobligowany jest wyznaczyć ww. warunek zabudowy także w odniesieniu do tego obiektu, tj. zawrzeć przynajmniej takie rozstrzygniecie, które na dalszym etapie inwestycyjnym nie budzić będzie wątpliwości, co ustalenia w jakich granicach nowo przebudowany parking może generować wskaźniki powierzchni zabudowy. W ocenie Kolegium powinna być dokładnie zbadana kwestia dopuszczalności ewentualnej zmiany powierzchni zabudowy w związku z przebudową parkingu. Brak przeprowadzenia postępowania w tych kierunkach i brak wyznaczenia ww. warunku w odniesieniu do całego terenu inwestycji, stanowi istotną wadę decyzji i prowadzi do naruszenia treści § 5 rozporządzenia. Braki te nie pozwalają także dokonać weryfikacji, czy realizacja inwestycji w zamierzonym zakresie nie będzie prowadzić nadmiernej intensyfikacji zagospodarowania dotychczasowych terenów zielonych. Kolegium zwróciło również uwagę na lakoniczne uzasadnienie wyznaczenia ww. warunku. Jak wynika z akt sprawy w obszarze analizy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji występują zarówno działki posiadające bardzo niski wskaźnik zabudowy (ok. 11 %, dz. nr [...], ok. 14 % - działka nr [...]). Natomiast działki o wyższym wskaźniku powierzchni zabudowy występują wprawdzie również sąsiedztwie nowej zabudowy, jednak po drugiej stronie ul. [...] i tworzą one po tej stronie ulicy odrębny kompleks zabudowy. Oba uwarunkowania przestrzenne i ich wpływ na możliwości wyznaczenia ww. warunku powinny być przez organ dokładnie omówione. W sprawie wymagało także dokładnej oceny, czy ustalona średnia z całego obszaru analizy (podniesiona znacznie m.in. poprzez wysokie wskaźniki generowane przez kompleks zabudowy usługowej na działkach nr [...]- [...]) istotnie pozostawała w pełni miarodajna, jako punkt odniesienia i nawiązania dla ustalania parametrów nowej zabudowy. Według Kolegium organ pierwszej instancji niedostatecznie wykazał też podstawy faktyczne dla wyznaczania w decyzji udziału powierzchni biologicznie czynnej na wskazanym tam poziomie. Obowiązek wyznaczenia w decyzji tego warunku, wynika jednoznacznie z treści § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1589). W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie bardzo lakonicznie zobrazowano jak kształtuje się powyższy wskaźnik w terenie, poprzestając na wskazaniu przedziału wartości, w jakich występuje się ten parametr (tj.: rozpiętości od 30 % do 45 %). Następnie zdecydowano o ustaleniu powyższego warunku, na poziomie zbliżonym do dolnej granicy tegoż przedziału 40 %, nie wyjaśniając motywów, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Nie wskazano jak ten udział kształtuje się na poszczególnych działkach, ani też nie podano, jakie konkretne uwarunkowania przemawiają za zachowaniem na terenie inwestycji, tak niskiego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Z uwagi na niedostateczność postępowania wyjaśniającego w tym zakresie oraz braki w uzasadnieniu decyzji, nie poddaje się weryfikacji prawidłowość wyznaczenia tego parametru, a wątpliwości odwołujących się, w zakresie prawidłowości ustaleń w tym zakresie, mogą okazać się uzasadnione. Zwrócono też uwagę, że organ ma obowiązek dbać o to, by wyznaczone przez niego warunki, w tym ww. warunek dotyczący wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej odpowiadały wymaganiom przepisów odrębnych. Uwzględnić należało, że w toku postępowania została uzyskana opinia Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 11 kwietnia 2019 r., której część postanowień została pomięta w decyzji oraz w uzasadnieniu. Kolegium zgłosiło też zastrzeżenia do sposobu ustalenia w decyzji szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. Organ pierwszej instancji wskazał, że ustalony w decyzji warunek na poziomie 13 m +/- 20 %, wyznaczony został zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie organ odrzucił możliwość nawiązania do budynków o bardzo szerokich elewacjach frontowych (uznając, że są niereprezentatywne, a nadto posiadają wartości niemożliwe do odwzorowania) i następnie uznał, że miarodajną średnią wartością tego parametru (jako podstawa wyznaczenia warunku), może być jedynie ta ustalona dla części budynków z obszaru analizy (tych, posiadających węższe elewacje frontowe). To zaś oznacza, że zrezygnował z zastosowania w sprawie średniej wartości szerokości elewacji frontowej w ustalonej dla całego obszaru analizy, dlatego też zastosowano przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia. Takie odstąpienie od sztywnej reguły z § 6 ust. 1 rozporządzenia determinuje z kolei konieczność wykazania na podstawie wyników analizy, że zastosowana w stosunku do tak ustalonej średniej (13m) tolerancja 20 %, wprowadzająca dolną granicę przedziału na poziomie 10,4 m, tj. nieznanym obecnie w badanym obszarze analizy, nie doprowadzi do realizacji inwestycji godzącej w ukształtowany ład przestrzenny. Odnosząc się natomiast do kwestionowanej w odwołaniu szerokości elewacji bocznej budynku, Kolegium wskazało, że cecha ta nie została zaliczona przez przepisy rozporządzenia jako niezbędny, obligatoryjny element, który winien być ustalany przez organ w decyzji wz, i tym samym obowiązkowo reglamentowany z punktu widzenia ładu przestrzennego. Mając jednak na uwadze proponowany we wniosku rozmiar szerokości elewacji bocznej budynku, i bliskie sąsiedztwo budynków m.in. na działce [...], [...], [...] organ powinien rozważyć potrzebę uspójnienia wzajemnej relacji nowej inwestycji z budynkami w najbliższym sąsiedztwie i ocena ta i jej wyniki winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Kolegium nie znalazło natomiast podstaw do zakwestionowania wyznaczenia w sprawie wysokości elewacji frontowej. Organ I instancji, wskazał na znaczną różnorodność wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Wskazał, że zastosowany w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia przedział, w jakim inwestor będzie mógł realizować inwestycję, znajduje odzwierciedlenie w cechach zabudowy występujących na działkach sąsiednich.

Finalnie Kolegium odniosło się do zarzutów stron postępowania oraz stwierdziło, że ze względu na ujawnione w toku postępowania braki postępowania wyjaśniającego w zakresie kręgu stron postępowania oraz istotnych nieprawidłowości w zakresie rozstrzygnięcia odnośnie ww. wskazanych parametrów architektonicznych, w kontekście ustalenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, które mogą wywrzeć znaczący wpływ na wynik sprawy, należało zaskarżoną decyzję uchylić, a sprawę przekazać organowi I instancji, w celu przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego we wskazanych wyżej kierunkach.

W swoich sprzeciwach skarżący M. M., M. M., J. J., B. Ł. zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędnie uznanie przez organ II instancji, że naruszenia przepisów postępowania uzasadniały wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy decyzja organu I instancji obarczona była naruszeniami prawa materialnego, wobec czego organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji i orzec o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez nieuzasadnione uchylenie się od wydania decyzji merytorycznej o uchyleniu decyzji organu I instancji i orzeczeniu o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W związku z tak sformułowanymi zarzutami wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 151a oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli argumentację podniesioną w zarzutach. Wskazano, że organ II instancji prawidłowo uznał za zasadne część podniesionych w odwołaniach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jednak przy tym nie orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy ze względu na stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia. Zarzucono, że organ II instancji pominął przy rozpatrzeniu odwołania zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie zabudowy, która zaburza ład przestrzenny i narusza zastany układ urbanistyczny istniejącego osiedla poprzez pozbawienie osiedla parkingu oraz terenów zielonych użytkowanych przez mieszkańców. W celu uwzględnienia zasady zachowania ładu przestrzennego konieczne jest traktowanie już istniejącej zabudowy w najbliższym otoczeniu jako urbanistyczną całość. Zastany ład przestrzenny zostanie zachowany wtedy, gdy nowa inwestycja nie zaburzy dotychczasowej harmonii, nie zakłóci istniejących układów funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych. Nowa zabudowa, co oczywiste, zawsze będzie stanowiła ingerencję w istniejący układ urbanistyczny, jednak ingerencja ta powinna mieć na celu kontynuację, uzupełnienie istniejącej zabudowy. Wskazano w tym kontekście, że zabudowa występująca w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji zlokalizowana na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] wraz z działką nr [...] obr[...] tworzy osiedlowy układ zabudowy wielorodzinnej. Oprócz zabudowy układ ten tworzą również tereny zielone, place zabaw, wewnętrzne drogi dojazdowe. Teren inwestycji aktualnie jest niezabudowanym stanowi teren zielony używany przez mieszkańców osiedla do rekreacji. Po zrealizowaniu wnioskowanej inwestycji układ osiedlowy straci teren zielony. Takie działanie doprowadzi do naruszenia zastanego ładu przestrzennego. Zdaniem wnoszących sprzeciwy powyższe powinno doprowadzić do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Zauważono też, że parking zlokalizowany na działce nr [...] obr. [...] stanowi integralną część istniejącego układu osiedla, a z uwagi na korzystanie z przedmiotowego parkingu przez mieszkańców budynku nr [...] przy ul. [...] nie jest możliwe jego włączenie w całości do obszaru planowanej inwestycji i przeznaczenie wyłącznie do obsługi mieszkańców nowej zabudowy.

Zarzucono ponadto, że organ II instancji pominął zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, w zakresie obsługi komunikacyjnej, jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji oraz że możliwe jest zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Na problem niewystarczającej obsługi komunikacyjnej, uzbrojenia terenu w infrastrukturę drogową zwróciła uwagę Rada Dzielnicy XI w uchwale z dnia 27 kwietnia 2020 r., w której negatywnie zaopiniowała planowaną inwestycję. O niewystarczającej infrastrukturze świadczy również, zdaniem skarżących, zapis w opinii ZDMK z dnia 17 maja 2019 r. o konieczności poprawy geometrii skrzyżowania [...]. W takim przypadku ZDMK już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy powinien był zobowiązać Inwestora do zawarcia stosownej umowy o wykonanie inwestycji drogowej poprawiającej istniejące rozwiązanie komunikacyjne. W ocenie skarżących również te naruszenia świadczą o tym, że organy powinny były wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Podkreślić należy w tym kontekście, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15 oraz z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie postanowieniami z 25 października 2021 r. Sąd połączył sprawy ze sprzeciwów wniesionych przez M. M., M. M., J. J. oraz B. Ł. do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a.

Sprzeciwy okazały się nieuzasadnione, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało istnienie podstaw uzasadniających w okolicznościach sprawy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na dwa zasadnicze powody uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K.. Po pierwsze, organ odwoławczy zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji odnoszące się do kręgu stron postępowania, w którym organ pierwszej instancji bezzasadnie – zdaniem Kolegium – pominął właścicieli działki nr [...] obr. [...] (budynek ul. [...]) oraz działki nr [...] (budynek ul. [...]). Po drugie, organ odwoławczy zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji odnoszące się do wyznaczonych w decyzji parametrów zabudowy, takich jak: wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej. Zdaniem Sądu stwierdzone uchybienia nie mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy, w szczególności nie były wystarczające w tym zakresie środki określone w przepisach art. 136 k.p.a., wobec czego uzasadnione było wydanie przez Kolegium decyzji kasatoryjnej.

Niewątpliwie, brak precyzyjnych ustaleń co do kręgu stron stanowi o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wymagających od organów administracji publicznej dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Brak zapewnienia czynnego udziału wszystkim podmiotom, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi natomiast o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo to przysługuje stronie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz w postępowaniu przed organem drugiej instancji.

Co do drugiej kwestii, wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie zakwestionowanym przez organ drugiej instancji, wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji w istotnym zakresie. Zauważyć należy przy tym, że istotnym elementem postępowania związanego z ustaleniem parametrów nowej zabudowy, jest sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. nr 164, poz. 1588). W okolicznościach sprawy konieczne wydaje się sporządzenie nowej analizy względnie uzupełnienie sporządzonej już analizy w istotnym zakresie.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zgodna jest z art. 138 § 2 k.p.a. i nie zasługuje na uchylenie. Jako wystarczające Sąd ocenił zawarte w decyzji wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w sprzeciwach, które Sąd uznał za przedwczesne na tym etapie postępowania, podkreślić należy, że organ odwoławczy mógłby uchylić zaskarżoną decyzję w całości i rozstrzygnąć sprawę co do istoty tylko wówczas, jeśli sprawa byłaby wyjaśniona w całości, tj. nie byłoby wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. W literaturze słusznie wskazuje się, że organ nie powinien unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka, red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 968). Tymczasem w przedmiotowej sprawie, jak wykazał organ odwoławczy, stan faktyczny nie został wyjaśniony w zakresie umożliwiającym podjęcie decyzji ostatecznie rozstrzygającej sprawę merytorycznie, tj. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo jej uchylenie oraz zmianę.

Na koniec podkreślić należy, że aprobata Sądu dla decyzji kasacyjnej nie oznacza aprobaty Sądu dla materialnoprawnych założeń leżących u podstaw zaskarżonej decyzji. Jak wskazano powyżej, w postępowaniu tym Sąd nie oceniał tych założeń, w szczególności nie oceniał tego, czy prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego co do sposobu wyznaczenia kręgu stron postępowania, jak też tego, czy prawidłowe jest stanowisko tego organu co do przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i wyznaczonych parametrów zabudowy. Stanowisko w tym zakresie, a zatem również w odniesieniu do kwestii podnoszonych w sprzeciwie, w tym realizacji zasady ochrony ładu przestrzennego, może być wyrażone przez sąd administracyjny tylko w sprawie zainicjowanej skargą, w której brak jest ograniczeń właściwych w sprawie ze sprzeciwu, a biorą w niej udział wszystkie zainteresowane podmioty, tj. wszystkie strony postępowania administracyjnego, łącznie z inwestorem.

Wobec przedstawionych okoliczności, stwierdzając, że zaskarżona decyzja zgodna jest z art. 138 § 2 k.p.a., Sąd oddalił sprzeciwy na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.