Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 861/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 39 ust.1, art. 44 ust. 4, art. 53 ust.2 pkt. 2, art. 61 ust. 1 i ust.8, art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. F. na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga K. F. (dalej: "Wnioskodawca", "beneficjent" "strona" lub "skarżący") dotyczyła informacji Zarządu Województwa w O. (dalej: "IZ", "Instytucja Zarządzająca" lub "organ") z "[...]" r. o nieuwzględnieniu protestu złożonego na informację organu z "[...]" r. o negatywnej ocenie projektu pt. "A" (dalej: "Projekt"). Powyższy projekt był przedmiotem wniosku skarżącej z "[...]"r. o dofinansowanie (dalej: "Wniosek" lub "Wniosek o dofinansowanie") złożonego w konkursie nr "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa W. na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa "[...]" "K.", Działanie. "[...]" "R.", Poddziałanie. "[...]" "R1." (dalej: "Konkurs"). Wniosek dotyczył dofinansowania w kwocie "[...]"zł.

Jak wynika z treści Wniosku, głównym celem projektu miało być uzyskanie kwalifikacji lub nabycie kompetencji przez "[...]" uczestników projektu do "[...]" roku. Projekt miał być realizowany w okresie od "[...]" do "[...]". Jako cele szczegółowe wskazano: 1 uzyskanie kwalifikacji językowych zgodnych ze skalą Europejskiego Systemu Opisu Kształcenia Językowego (z zakresu j. angielskiego i niemieckiego) przez min. "[...]" osób uczestniczących w kursach języków obcych; 2. uzyskanie kwalifikacji cyfrowych lub nabycie kompetencji cyfrowych przez min. "[...]" osób uczestniczących w kursach z tego zakresu 3. uzyskanie kwalifikacji lub nabycie kompetencji w zakresie zarządzania projektem przez min. "[...]" osób uczestniczących w kursach z tego zakresu. Zadania realizowane w projekcie: 1. Kursy języka angielskiego do "[...]" osób, 2. Kursy języka niemieckiego dla "[...]" osób, 2. Kursy Tik dla "[...]" osób, 3. Kursy zarządzania projektami dla "[...]" osób. Projekt miał być realizowany na całym obszarze woj. "[...]".

Sprawa zainicjowana Wnioskiem o dofinansowanie była dotychczas przedmiotem dwukrotnego rozpatrzenia przez organ. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2021r. sygn. akt I GSK 440/20 Naczelny Sądu Administracyjny uchylił bowiem wyrok tutejszego Sądu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 650/19 oraz stwierdził, że zawarta w informacji organu z dnia "[...]"r., ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "samo stwierdzenie przez organ, że projekt nie może być sfinansowany tylko z tego powodu, że zabrakło środków na jego finansowanie ("kwota przeznaczona na dofinasowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie projektu do dofinasowania" – art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020; t.j. Dz. U. z 2018 poz. 1431 ze zm.; dalej jako: "ustawa wdrożeniowa") nie może być gołosłowne, lecz musi być udokumentowane przez organ poprzez wykazanie, że wyczerpanie środków rzeczywiście nastąpiło. Ocena zaś, czy w sprawie zasadnie organ uznał, że doszło do wyczerpania środków na dofinasowanie projektu, podlega kontroli sądowej. Tylko w ten sposób zapewniona będzie realizacja zasad przejrzystego, rzetelnego, bezstronnego i równego prowadzenia wyboru projektów do dofinansowania i zagwarantowania beneficjentowi prawa do zainicjowania kontroli zgodności z prawem działań organu. Ponownie rozpoznając sprawę organ został zobowiązany przez Sąd do wykazania zasadności przyczyny negatywnej oceny projektu, na którą się powoływał, tzn. że kwota przeznaczona na dofinasowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie spornego w tej sprawie projektu do dofinasowania. Polecono mu także, aby rozstrzygnięcie kierowane do strony wyjaśniało w sposób szczegółowy okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu sprawy. Zaznaczono bowiem, że procedury konkursowe powinny być tak ukształtowane, by udowodnienie przez wnioskodawcę swoich racji, pozwalało mu na realne uzyskanie dofinansowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, pismem z "[...]"r. organ poinformował skarżącego o negatywnej ocenie Projektu z uwagi na wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z Regulaminem Konkursu (s. "[...]"), wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie, poczynając od projektu, który uzyskał najlepszą ocenę na etapie merytorycznej i został skierowany do negocjacji, skutkuje przerwaniem/ niekontynuowaniem etapu negocjacji. Podał, że choć Wniosek o dofinansowanie w wyniku procedury odwoławczej uzyskał "[...]" pkt więcej tj. "[...]" punkty i znalazł się na "[...]" miejscu listy rankingowej, to przed wnioskiem "A" znalazło się Jeszcze "[...]" projektów, które uzyskały wyższą liczbę punktów, a tym samym uzyskały pierwszeństwo w otrzymaniu dofinansowania. Jak wskazywał dalej organ łączna wartość wnioskowanego dofinansowania ww. "[...]" projektów wynosi "[...]"zł, lecz z powodu braku środków finansowych w konkursie żaden z ww. projektów nie został skierowany do dofinansowania. Podsumowując, w ramach konkursu zawarto "[...]" umów zgodnie z listą rankingową (ostatnia umowa w ramach konkursu nr "[...]" została zawarta w październiku 2019 r.) o łącznej wartości "[...]" zł. W konsekwencji doprowadziło to do całkowitego wykorzystania alokacji w konkursie (alokacja w konkursie wynosi 0,00 zł). Jak podkreślał organ potwierdza to, załączona do informacji, lista zawartych umów o dofinansowanie w konkursie. Organ wskazywał ponadto, że środki finansowe przeznaczone na realizację przedmiotowego konkursu nie zostaną zwiększone, ponieważ w Poddziałaniu 2.3.1 zostały osiągnięte wszystkie określone dla programu RPO "[...]" 2014- 2020 wskaźniki rzeczowe i finansowe w tej części. Ponadto podjęcie takich działań wiązałoby się z koniecznością reprogramowania, a więc m.in. zidentyfikowania "wolnych" środków niemożliwych do zakontraktowania w ramach innych działań, poddziałań, których IZ "[...]" nie identyfikuje na obecnym etapie realizacji programu.

W proteście od powyższej oceny Projektu skarżący zarzucił organowi naruszenie

1) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 Ustawy wdrożeniowej poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i obiektywne] oceny Projektu polegającej na błędnej i nieuzasadnionej ocenie Projektu przez członków Komisji Oceny Projektów (dalej jako: "KOP") w zakresie następujących kryteriów merytorycznych punktowych:

A. ,,D1. Adekwatność doboru grupy docelowej do SZOOP RPO "[...]" 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy":

I. pkt b) opis potrzeb uczestników projektu w kontekście wsparcia, które ma być udzielane w ramach projektu.

B. ,,D2. Zgodność celu projektu z SZOOP RPO "[...]" 2014-2020 oraz adekwatność doboru i opisu wskaźników, źródeł oraz sposobu ich pomiaru":

I. pkt a) wskazanie celu projektu;

II. pkt c) wskazanie źródeł i sposobów pomiaru wskaźników.

C. ,,D4. Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz

trafność doboru i opisu tych zadań":

I. pkt c) uzasadnienie wyboru Partnerów do realizacji poszczególnych

zadań;

D. ,,D5. Adekwatność potencjału Wnioskodawcy i Partnerów (o ile dotyczy) oraz sposobu zarządzania Projektem":

I. pkt b) opis posiadanego potencjału kadrowego oraz sposobu jego

wykorzystania w ramach projektu;

E. ,,D7. Prawidłowość budżetu Projektu":

I. pkt a) racjonalność i efektywność wydatków projektu (rozumiana jako relacja nakład/rezultat oraz rynkowość kosztów) oraz kwalifikowalność wydatków,

II. pkt h) techniczna poprawność wypełnienia budżetu projektu co prowadzi do wniosku, iż dokonanie prawidłowej oceny wskazanych powyżej kryteriów merytorycznych punktowych doprowadziło do zwiększenia punktacji końcowej Wniosku oraz końcowego wyniku oceny Projektu, co skutkowałoby odpowiednio wyższym miejscem Wniosku na Liście rankingowej wszystkich wniosków podlegających ocenie merytorycznej w ramach KOP dla konkursu "[...]" w ramach Osi Priorytetowej K. z zakresu Działania 2.3 R. 2.3.1 R1 ogłoszonej na stronie Organu w "[...]" r.' (dalej jako: "Lista") i zakwalifikowaniem Projektu do etapu negocjacji, a następnie przyznaniem dofinansowania.

2) naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 Ustawy wdrożeniowej poprzez bezpodstawne i niezgodne z treścią wydanego w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 27 lipca 2020 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 440/20 przyjęcie, że doszło do wyczerpania kwoty środków przeznaczonych na Konkurs, w sytuacji, w której:

a. pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty w danym konkursie, a z faktycznym wyczerpaniem środków, które musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego co potwierdził w swoim wyroku NSA

b. z treści samej Informacji wynika, że środki w Konkursie nie zostały wyczerpane w rozumieniu wiążącym Organ wskazanym przez NSA w ww. wyroku, zaś Organ - z powołaniem się po raz kolejny na tę samą podstawę prawną, tj. art. 53 ust. 2 pkt 2 Ustawy wdrożeniowej - ponownie rozpoznał protest Wnioskodawcy negatywnie wbrew ocenie prawnej i wskazaniom płynącym z prawomocnego wyroku NSA wydanego w niniejszej sprawie i wiążącego Organ.

3) naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z. art. 53 ust. 2 pkt 2 Ustawy wdrożeniowej poprzez wadliwe uznanie przez Organ, że w niniejszej sprawie istnieje możliwość negatywnej oceny protestu Wnioskodawcy ze względu na wyczerpanie alokacji w Konkursie, w sytuacji, w której organ nie uzasadnił ani nie wykazał faktu wyczerpania środków, bowiem załączenie listy zawartych umów o dofinansowanie nie stanowi o faktycznym wykorzystaniu środków, czym naruszył zasady rzetelności i przejrzystości oraz nie zapewnił Wnioskodawcy, równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;

4) naruszenie art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2) w zw. z art. 46 ust. 2 Ustawy wdrożeniowej poprzez bezzasadne uznanie, że Projekt nie może zostać rekomendowany do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie alokacji w Konkursie, pomimo uzyskania wymaganej liczby punktów oraz spełnienia kryteriów wyboru, co skutkowało negatywną oceną Projektu Wnioskodawcy, podczas gdy dofinansowanie Projektu jest możliwe, ponieważ nadal są dostępne środki w ramach alokacji na Działanie, a przepisy wyraźnie dopuszczają możliwość zwiększenia kwot przeznaczanych na dofinansowanie projektów w konkursach;

5) naruszenie art. 37 ust. 1 Ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Rozwoju Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszy Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 z dnia 2013.12.20); dalej jako "rozporządzenie ogólne" lub "rozporządzenie nr 1303" poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i obiektywnej oceny Projektu polegającej na:

a. dokonaniu przez Organ oceny Wniosku w sposób dowolny i arbitralny oraz

stawianiem wymagań względem Wnioskodawcy niewynikających z ww. kryteriów oceny ani z dokumentacji konkursowej, w tym z Regulaminu Konkursu,

b. wybiórczej, a nie całościowej lekturze Wniosku,

c. braku przejrzystego uzasadnienia, dlaczego Projekt za poszczególne kryteria otrzymał niższą punktację co powoduje, że Wnioskodawca nie jest w stanie zweryfikować zarzutów KOP oraz ustosunkować się do nich w sposób wyjaśniający wątpliwości Oceniających, a tym samym pozbawiono go możliwości merytorycznego odniesienia się do zarzutów KOP w ramach jedynego pełnego środka odwoławczego przewidzianego w trakcie procedury konkursowej, tj. protestu, co spowodowało brak zapewnienia Wnioskodawcy przejrzystych i rzetelnych reguł obowiązujących przy ocenie Projektu oraz dokonanie oceny Projektu w sposób dowolny i sprzeczny z zasadą równego dostępu do pomocy, podczas gdy prawidłowo dokonana ocena prowadziłaby do zwiększenia punktacji końcowej Wniosku, a tym samym odpowiednio wyższego miejsca Wniosku na Liście, a co więcej umożliwiłaby Wnioskodawcy rzeczywistą weryfikację zarzutów KOP.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie protestu, umieszczenie Projektu na odpowiednim miejscu listy rankingowej konkursu, zgodnie ze zweryfikowaną i prawidłowo dokonaną oceną formalno-merytoryczną, a w konsekwencji przekazanie Projektu do etapu negocjacji na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a niezależnie od powyższego podjęcie negocjacji z Wnioskodawcą z uwagi na pozytywną ocenę formalno-merytoryczną Projektu i zakwalifikowanie Projektu do etapu negocjacji.

W uzasadnieniu protestu skarżący wskazał na niezachowanie przez organ zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, czego wyrazem jest m.in. brak wyjaśnienia skarżącemu, dlaczego za niektóre zarzuty przy poszczególnych kryteriach merytorycznych Oceniający I odjął 1 punkt, natomiast Oceniający II odjął dwa punkty (s. "[...]" protestu). Zwrócił przy tym uwagę na pomijanie jego wyjaśnień w tych obszarach najpierw przez KOP, a następnie przez organ. Ocenił, że zaniedbania organu w tym zakresie miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio doprowadziły do bezpodstawnej negatywnej oceny Projektu. Stwierdził także, że organ nie wykonał wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku, gdyż nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w niniejszej sprawie nie może dojść do relokacji środków. Za bezprawne, w świetle art. 65 ustawy wdrożeniowej i regulacji Regulaminu Konkursu dotyczących rezerwy finansowej dla projektów uczestniczących w procedurze odwoławczej, skarżący uznał działania organu polegające na rozdysponowaniu całej kwoty alokacji przed rozpoznaniem jego protestu. Podkreślił, że kwota środków alokowanych na Konkurs ma charakter wtórny w stosunku do obowiązku organu zapewnienia prawidłowej i rzetelnej procedury oceny wniosków.

Pismem z "[...]"r. organ poinformował skarżącego o nieuwzględnieniu protestu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1303 organ zauważył, że oba te zarzuty dotyczą sposobu punktowania wniosku w ramach poszczególnych (wskazanych przez skarżącego) kryteriów merytorycznych, co zasadnym czyni łączne odniesienie się przez organ do tych zarzutów. W tym zakresie organ zauważył, że zgodnie z Wytycznymi w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, zasada rzetelności jest "(...) realizowana co najmniej poprzez pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełniania każdego z kryteriów, które zostało ocenione negatywnie oraz w przypadku kryterium punktowego nie przyznano maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów. Każde uzasadnienie zawiera przynajmniej wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o negatywnym wyniku oceny spełniania danego kryterium lub wskazanie okoliczności uniemożliwiających przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów lub wskazanie okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu określonej liczby punktów". Organ przyjął, że Oceniający nie mają obowiązku wskazywania konkretnej liczby punktów, jaką zmniejszyli za daną uwagę (np. uwaga X - minus 1 pkt, uwaga Y - minus 2 pkt, itd.). Podkreślił, iż Regulamin Konkursu (od s. 80) oraz konstrukcja karty oceny merytorycznej narzuca przyznawanie punktów całkowitych za dane kryterium (nie ma tym samym możliwości przyznawania np. punktów cząstkowych, ułamkowych, ani ujemnych - w przypadku większej liczby uwag niż liczba punktów przy danym kryterium).

Zdaniem organu, oceniający zgodnie z ww. Wytycznymi wskazali okoliczności uniemożliwiające przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów. Organ wyjaśnił przy tym, iż system oceny wniosków o dofinansowanie (zgodnie z Regulaminem Konkursu, Regulaminem KOP) polega na indywidualnym wypełnieniu karty oceny merytorycznej (w tym przyznanie punktów) przez każdego Oceniającego. Podał, że ocena ta ma charakter subiektywny oraz niezależny i dokonywana jest przez każdego Oceniającego (w oparciu o kryteria wyboru projektów, inne zapisy dokumentacji konkursowej, etc.).

Organ wskazał następnie (s. 3-27 informacji o nieuwzględnieniu protestu), jakie okoliczności zostały wskazane przez Oceniających jako uniemożliwiające przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów w ramach kwestionowanych przez skarżącego kryteriów merytorycznych. Organ wskazał, że błąd średniej arytmetycznej w kryterium D7 h) posiada charakter oczywistej omyłki pisarskiej i nie rzutuje na liczbę punktów przyznanych w ramach kryterium D7 oraz ogólną liczbę punktów jaką uzyskał wniosek po pierwszym rozpatrzeniu protestu oraz wskazaną po zaskarżonej Informacji o negatywnej ocenie wniosku. Wartości te zostały policzone poprawnie w tabeli z punktacją.

Odnosząc się natomiast do zarzutów protestu dotyczących naruszenia: art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 37 ust. 1 w zw. z. art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej organ ocenił, że prawidłowo wykonał wyrok NSA z dnia 27 lipca 2020 r. w zakresie wykazania wyczerpania środków w przedmiotowym konkursie. Organ podał, że mając na względzie wskazania Sądu, w zaskarżonej protestem informacji szczegółowo przedstawiona została historia rozdysponowania całości środków przeznaczonych na konkurs, a na potwierdzenie tej okoliczności przedłożona została Wnioskodawcy lista zawartych umów o dofinansowanie wraz ze wskazaniem poszczególnych kwot dofinansowania, których suma odpowiadała całości alokacji w konkursie. Podkreślił przy tym, że zawarcie umowy o dofinansowanie przez Instytucję Zarządzającą (de facto Województwo) powoduje powstanie po jego stronie skonkretyzowanego zobowiązania finansowego wobec danego beneficjenta, polegającego na obowiązku przekazania dofinansowania, pod warunkiem spełnienia przez niego określonych warunków. Przyjął, że już sam fakt zawarcia umowy o dofinansowanie powoduje, że mamy do czynienia z rozdysponowaniem konkretnej kwoty środków z danego konkursu, a pogląd ten znajduje akceptację w orzecznictwie sądowym.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu protestu dotyczącego naruszenia art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2) w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej organ ocenił, że argumenty (zarzuty) Wnioskodawcy o nieuzasadnionej odmowie skierowania jego projektu do dofinansowania, w szczególności dotyczące braku alokacji w konkursie, mogłyby mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyby zaistniał pozytywny wynik ponownej oceny projektu po procedurze odwoławczej, skutkujący zajęciem na liście rankingowej miejsca gwarantującego otrzymanie dofinansowania, a Instytucja Zarządzająca odmawiałaby udzielenia dofinansowania. Stwierdził, że z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż przyznana skarżącemu w wyniku rozpatrzenia protestu punktacja ("[...]") nie premiuje go do dofinansowania jego projektu, poza kolejnością wynikającą z listy rankingowej w konkursie. Podkreślił, że projekt Wnioskodawcy nawet po uwzględnieniu pierwszego protestu i zmianie punktacji, nigdy nie znalazł się wśród projektów wybranych do dofinansowania ("nie przeskoczył" na liście rankingowej ostatniego projektu wybranego do dofinansowania). Przyjął, że projekt Wnioskodawcy wskutek procedury odwoławczej nie wpłynął na modyfikację listy projektów wybranych do dofinansowania w sposób, który uzasadniałby jego dofinansowanie w pierwszej kolejności, przed innymi projektami z wyższą punktacją. Ocenił także, że Wnioskodawca mylnie porównuje swoją sytuację, do przywoływanych w orzecznictwie przypadków, w których projekty wskutek zmiany punktacji w procedurze odwoławczej, otrzymywały większą punktację niż projekty wcześniej skierowane do dofinansowania. Jak wskazywał organ w Informacji o negatywnej ocenie projektu (str. 8) wskazano, że projekt wnioskodawcy znalazł się na "[...]" miejscu listy rankingowej. Na przedmiotowej liście znalazło się jeszcze "[...]" projektów, które uzyskały wyższą liczbę punktów, a tym samym uzyskały one pierwszeństwo w otrzymaniu dofinansowania. Z powodu braków środków finansowych w konkursie żaden z "[...]" projektów (które uzyskały wyższą liczbę punktów) nie został skierowany do dofinansowania.

Końcowo organ zauważył, że pomimo tego, że w ramach przedmiotowego konkursu kwota środków przeznaczonych na konkurs była uprzednio zwiększana, to Instytucja Zarządzająca nie ma prawnego obowiązku kolejnego jej zwiększenia. Podkreślił, że Instytucja Zarządzająca ma prawo, a nie obowiązek dokonywania realokacji środków działań lub poddziałań. Przyjął więc, że wnioskodawca/beneficjent nie może oczekiwać "przesunięcia" środków na konkurs, w którym to akurat on bierze udział. Wskazał, że podobnie jak w przypadku realokacji, wygląda kwestia związana z reprogramowaniem środków w ramach programu operacyjnego, gdyż Instytucja Zarządzająca nie ma obowiązku podjęcia takiego działania, jeżeli wyczerpane zostały środki przeznaczone na dany konkurs, żeby dofinansować projekty, które znalazły się na odległym miejscu na liście rankingowej. Organ nie zgodził się także z twierdzeniem skarżącego, że organ winien wstrzymać się z zawieraniem umów o dofinansowanie do czasu zakończenia procedury odwoławczej uznając, że takie działanie naruszyłoby art. 65 ustawy wdrożeniowej.

Organ w podsumowaniu wskazał, że mając na uwadze całościowe rozpatrzenie zarzutów wnioskodawcy protest zostaje nieuwzględniony, co w przypadku przedmiotowego Projektu oznacza, że punktacja wskazana w zaskarżonej informacji o negatywnej ocenie pozostaje na tym samym poziomie.

W skardze na powyższą informację o nieuwzględnieniu protestu skarżący zarzucił organowi naruszenie:

I. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie przez członków Komisji Oceny Projektów (dalej jako: "KOP") oceny Wniosku w sposób dowolny, stawianie wymagań względem Wnioskodawcy niewynikających z dokumentacji konkursowej oraz wybiórczą, a nie całościową lekturę Wniosku, co skutkowało brakiem rzetelnej i obiektywnej oceny Projektu polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że Projekt w ramach następujących kryteriów merytorycznych punktowych:

1) kryterium D1. Adekwatność doboru grypy docelowej do SZOOP RPO"[...]" 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy (dalej jako: "Kryterium D1")

a. pkt a) opis istotnych cech uczestników (osób lub podmiotów), którzy zostaną objęci wsparciem w kontekście zdiagnozowanej sytuacji problemowej - pozostaje oceniony w ramach ww. kryterium bez zmian tj. jak w punktacji po I rozpatrzeniu protestu z dnia "[...]" r. (Oceniający I - 2 pkt, Oceniający II - 2 pkt)

b. pkt d) opis sposobu rekrutacji uczestników projektu, w tym kryteriów rekrutacji i kwestii zapewnienia dostępności dla osób z niepełnosprawnościami - pozostaje oceniony w ramach ww. kryterium bez zmian tj. jak w punktacji po I rozpatrzeniu protestu z dnia "[...]" r. (Oceniający I - 4 pkt, Oceniający II - 3 pkt);

2) kryterium D3. Trafność opisanej analizy ryzyka nieosiągnięcia założeń projektu

a. pkt a) opis sytuacji, w których wystąpienie utrudni lub uniemożliwi osiągnięcie wartości docelowej wskaźników rezultatu - pozostaje oceniony w ramach ww. kryterium bez zmian tj. jak w punktacji po I rozpatrzeniu protestu z dnia "[...]" r. (Oceniający I - 2 pkt, Oceniający II - 3 pkt);

3) kryterium D4. Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu tych zadań

a. pkt a) szczegółowy opis i uzasadnienie potrzeby realizacji zadań oraz racjonalność harmonogramu realizacji projektu - pozostaje oceniony w ramach ww. kryterium bez zmian tj. jak w punktacji po I rozpatrzeniu protestu z dnia "[...]" r. (Oceniający I -11 pkt, Oceniający II -12 pkt);

4) kryterium D5. Adekwatność potencjału Wnioskodawcy i Partnerów (o ile dotyczy) oraz sposobu zarządzania projektem

a. pkt c) opis posiadanego potencjału technicznego w tym sprzętowego i warunków lokalowych - pozostaje oceniony w ramach ww. kryterium bez zmian tj. jak w punktacji po I rozpatrzeniu protestu z dnia "[...]"r. (Oceniający I -1 pkt, Oceniający II - 1 pkt);

5) kryterium D7. Prawidłowość budżetu Projektu

a. pkt a) racjonalność i efektywność wydatków projektu (rozumiana jako relacja nakład/rezultat oraz rynkowość kosztów) oraz kwalifikowalność wydatków - pozostaje oceniony w ramach ww. kryterium bez zmian tj. jak w punktacji po I rozpatrzeniu protestu z dnia "[...]" r. (Oceniający I - 3 pkt, Oceniający II - 4 pkt);

co jest równoznaczne z:

a) nieuzasadnionym odjęciem punktów przez oceniających w ramach tych kryteriów i w konsekwencji przyznaniu Projektowi Skarżącej mniejszej liczby punktów;

b) niekorzystnym dla Skarżącej interpretowaniu nieostrych postanowień dokumentacji konkursowej;

c) stawianiem Projektowi Skarżącej wymogów nieujętych w dokumentacji konkursowej;

d) braku przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających i w konsekwencji dowolnej ocenie kryteriów ocenianych punktowo polegającej na przypisaniu określonej liczby punktów w ramach tych kryteriów bez stosownej gradacji rangi i wagi stwierdzonych uchybień;

e) nieproporcjonalnym do stwierdzonych uchybień odjęciu punktów w poszczególnych kryteriach przez ekspertów.

Skarżąca wskazywała, że powyższe prowadzi do wniosku, iż dokonanie prawidłowej oceny Projektu w zakresie ww. kryteriów merytorycznych punktowanych, doprowadziłoby do zwiększenia punktacji końcowej Wniosku oraz końcowego wyniku oceny Projektu, co skutkowałoby odpowiednio wyższym miejscem Wniosku na Liście rankingowej wszystkich wniosków podlegających ocenie merytorycznej w ramach KOP dla konkursu nr. "[...]"w ramach Osi Priorytetowej 2 K. z zakresu Działania 2.3. R. 2.3.1 R1 ogłoszonej na stronie Organu w dniu "[...]"r. (dalej jako: "Lista") i zakwalifikowaniem Projektu do etapu negocjacji, a następnie przyznaniem dofinansowania [ZARZUT 1];

II. Naruszenie art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nierzetelne i nieprzejrzyste rozpoznanie Protestu Skarżącej, w szczególności brak wszechstronnego odniesienia się do podniesionych zarzutów, brak samodzielnej oceny Projektu i braki w uzasadnieniu Protestu utrudniające, a nawet uniemożliwiające weryfikację jego prawidłowości [ZARZUT 2];

III. Naruszenie art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art.5 ust. 4 TUP w zw. z art. 125 ust. 3 lit. A pkt I – III rozporządzenia 1303/20133 przez nierzetelną ocenę Projektu w zakresie kryteriów wskazanych przy Zarzucie 1 i rozpatrzenie Protestu Skarżącej polegające na niepełnym, fragmentarycznym i urągającym podstawowym standardom dotyczącym postępowania rozpoznaniu środka odwoławczego Skarżącej przejawiające się w szczególności m.in. w uchybieniach wskazanych przy Zarzucie 1 czym Organ naruszył prawo do dobrej administracji przejawiające się w sprawiedliwym rozpatrzeniu sprawy a także prawidłowym uzasadnieniu negatywnej decyzji oraz zasadę proporcjonalności, stosując przy ocenie poszczególnych uchybień w ramach oceny kryteriów sankcje nieproporcjonalne do tych uchybień, co znalazło odzwierciedlenie w arbitralnym przypisaniu przez ekspertów określonej liczby punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Szczegółowe uchybienia w zakresie poszczególnych kryteriów zostały opisane powyżej przy Zarzucie 1, jak w również w uzasadnieniu niniejszej Skargi [ZARZUT 3];

IV. Naruszenie art. 87 ust. 1w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez wydanie zaskarżonego Rozstrzygnięcia na podstawie postanowień systemu realizacji, nie mających charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie znajdujących zastosowania do oceny Projektu Wnioskodawcy mianowicie m.in. na podstawie: Regulaminu i dokumentacji stanowiącej załączniki do Regulaminu, Regulaminu (w tym Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie współfinansowanego z EFS w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na tata 2014-2020; dalej jako: "Instrukcja"), Szczegółowego opisu osi priorytetowej Kadry dla gospodarki Regionu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020 (dalej jako: "Opis osi priorytetowej") oraz kryteriów konkursowych merytorycznych, w sytuacji, gdy postanowienia tych dokumentów jako nie mające charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie mogą regulować praw i obowiązków Wnioskodawcy przy czym, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego" odnoszącym się do przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju- z dnia 6 grudnia 2006 r. system realizacji programów nie może ustanawiać, choćby pośrednio, praw i obowiązków wnioskodawców, w związku z tym, że składające się nań ww. dokumenty nie mają charakteru aktów prawa powszechnie obowiązującego, a co za tym idzie ocena Projektu i sarno Protest, w zakresie, w jakim odwołuje się do tych dokumentów, został wydane bez podstawy prawnej, a zatem naruszają zasadę legalizmu [ZARZUT 4];

V. Naruszenie art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2) i art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1) oraz art. 65 i art. 66 ust. 2 pkt 1ustawy wdrożeniowej poprzez bezzasadne uznanie, że Projekt Skarżącej nie może zostać rekomendowany do dofinansowania pomimo uzyskania wymaganej liczby punktów oraz spełnieniu kryteriów wyboru, co skutkowało odmową dofinansowania Projektu, podczas gdy:

a) dofinansowanie Projektu jest możliwe, ponieważ nadal są dostępne środki w ramach alokacji na działanie, a odmowa zwiększenia alokacji na Konkurs, podczas gdy przepisy wyraźnie dopuszczają taką możliwość i wadliwość pierwotnej oceny Projektu przez Organ w pełni uzasadniałaby taką decyzję;

b) Organ nie wykazał w przejrzysty sposób, z jakich powodów wystąpiła sytuacja braku wystarczania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w Konkursie oraz całkowicie zaniechał weryfikacji pozostawania środków w Konkursie na chwilę rozstrzygnięcia Konkursu oraz na chwilę rozstrzygnięcia Protestu w wyniku przeprowadzonej procedury odwoławczej [ZARZUT 5];

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, stwierdzenie, że ocena Projektu została przeprowadzona niezgodnie z prawem oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi oceniono, że dokonana przez Organ ocena Wniosku o dofinansowanie jest niezgodna z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wywiedziono bowiem, że eksperci oceniający Projekt obniżyli punktację w oparciu o wymagania, które nie wynikały z dokumentacji konkursowej, co stanowi wyraz arbitralności oceny oraz braku rzetelnego zapoznania się z dokumentacją konkursową. Podniesiono także, że oceny ekspertów nie sposób uznać za należycie uzasadnioną, gdyż członkowie KOP przedstawili niespójną i nieprecyzyjną argumentację w zakresie oceny spełnienia przez Wnioskodawcę poszczególnych kryteriów, co czyni możliwość kontroli oceny Projektu wyłącznie iluzoryczną i stanowi naruszenie zasady przejrzystości. Sformułowano także liczne zastrzeżenia do stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonym rozstrzygnięciu, odnosząc je odrębnie do każdego z zakwestionowanych kryteriów merytorycznych punktowych (s. 24-52 skargi). Zauważono przy tym, że organ w dużej mierze nie ustosunkował się do merytorycznej argumentacji Wnioskodawcy zawartej w proteście.

Zakwestionowano także twierdzenie organu, jakoby ocena formułowana przez KOP nie musiała wskazywać, jakie uchybienie skutkuje odjęciem bądź przyznaniem skarżącemu punktów za poszczególne kryteria merytoryczne. Oceniono bowiem, że aby potencjalny wnioskodawca (lub sąd kontrolujący konkretne rozstrzygnięcie) miał możliwość weryfikacji zarzutów oceniających, immamentnym jest przedstawienie spójnej, logicznej, całościowej i wyczerpującej oceny. Stwierdzono, że sposób sformułowania oceny przez KOP (a następnie przez organ) w przedmiotowej sprawie uniemożliwia skarżącemu rzetelne ustosunkowanie się do poszczególnych zarzutów oceniających oraz stoi w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, które bezwzględnie obowiązują organ. Zauważono przy tym, że takie same uchybienia we wniosku złożonym w konkursie przez inny podmiot (a dotyczące braku podania we wniosku okresu zatrudnienia kadry w Projekcie - kryterium D5 pkt b i pkt d) nie skutkowały obniżeniem punktacji, co dowodzi naruszenia wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasad tj. przejrzystości, rzetelności i bezstronności, a w szczególności równego dostępu do informacji i warunkach wyboru do dofinansowania.,

Przyjęto także, że z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że nie doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, skoro zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej protest skarżącego nie został pozostawiony bez rozpatrzenia. Oceniono więc, że nie ma żadnych przeszkód, aby organ zastosował wobec Projektu art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej i zwiększył kwotę środków przeznaczonych na dany Konkurs, tym samym "naprawiając swój błąd". Podano, że skarżący nie podważa faktu, iż odmowa skierowania Projektu do dofinansowania byłaby dopuszczalna, ale wyłącznie na etapie poprzedzającym procedurę odwoławczą, w sytuacji, w której nie byłoby możliwe skuteczne wniesienie Protestu. Uznano, że potwierdza to brzmienie art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym, gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu. Wywiedziono, że racjonalny ustawodawca świadomie przyjął, że jedyną przesłanką uzasadniającą odmowę dofinansowania w trakcie procedury odwoławczej może być wyczerpanie środków w jej toku.

Skonstatowano, że stan środków w konkursie, jakkolwiek niewątpliwie zmienny w czasie, jest w pełni zależny od danej instytucji, która może dokonywać w ramach dostępnej alokacji przesunięć, nawet jeżeli w efekcie procedury odwoławczej okaże się, że na liście projektów pojawią się inne projekty. Oceniono bowiem, że kwota środków alokowanych na Konkurs ma charakter wtórny w stosunku do obowiązku organu zapewnienia prawidłowej i rzetelnej procedury oceny wniosków. Przyjęto, że o wyczerpaniu środków przeznaczonych na dofinansowanie można mówić, gdy brak możliwości rozdysponowania kwoty na projekty spełniające kryteria wyboru ma charakter obiektywny, co oznacza, że kwota środków została już definitywnie wyczerpana poprzez jej rozdysponowanie. Uznano, że środki finansowe przeznaczone na dany Konkurs są elementem większej kwoty ustalonej w ramach alokacji na Działanie.

Wobec powyższego stwierdzono, że organ, pozbawiając skarżącą dofinansowania wskutek uznania, że Projekt nie może zostać rekomendowany do dofinansowania, pomimo uzyskania wymaganej liczby punktów oraz spełnienia kryteriów wyboru, dopuścił się naruszenia wyrażonej w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady przejrzystości i rzetelności w sposobie przeprowadzania wyboru projektów w Konkursie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, a ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Natomiast w piśmie procesowym z "[...]" r. organ wskazał, że aktualna pula środków znajdujących się w Poddziałaniu 2.3.1 (stan na luty 2021 r.) nie wystarczy na dofinansowanie projektu Wnioskodawcy, na co przedstawił stosowne dokumenty i wyjaśnienia.

Organ pismem z "[...]"r. w nawiązaniu do złożonej odpowiedzi na skargę, mając na względzie treść przepisu art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej wskazał, że dostępny limit środków możliwych do zakontraktowania w ramach Poddziałania 2.3.1 na luty 2021 r. wynosi: "[...]"zł (Fundusze Strukturalne) oraz "[...]"zł (Budżet Państwa). Jako załącznik potwierdzający powyższe dane przedłożono dokument pod nazwą: Limit środków możliwych do zakontraktowania na luty 2021 r. wraz z wiadomością e-mail potwierdzającą rozesłanie wiadomości z załączonym Limitem do departamentów wdrażających, zgodnie z procedurą przedstawioną w odpowiedzi na skargę.

Organ wskazał następnie, że montaż finansowy każdego z projektów dofinansowanych w ramach konkursu RPWM. "[...]" został kreślony w SZOOP Kadry dla gospodarki (s. 42) - w wersie 20 wskazano, że "Maksymalny % poziom dofinansowania UE wydatków kwalifikowalnych na poziomie projektu" wynosi 85 % wydatków kwalifikowanych na poziomie projektu, natomiast w wersie 21 wskazano, że "Maksymalny % poziom dofinansowania całkowitego wydatków kwalifikowalnych na poziomie projektu (środki UE + ewentualne współfinansowanie z budżetu państwa (...)" równa się 90% wydatków kwalifikowanych na poziomie projektu, co oznacza, że dofinansowanie z budżetu państwa może wynosić nie więcej niż 5%. Biorąc pod uwagę, że obecnie maksymalna kwota jaką może zostać dofinansowany projekt wynosi "[...]" zł (100% z dostępnych z funduszy strukturalnych + 5% z dostępnych środków budżetu państwa) oraz wartość wnioskowanego dofinansowania w projekcie Skarżącej w wysokości "[...]" zł Organ stwierdził, że pomimo dostępności środków, projekt skarżącej nie może zostać dofinansowany w ramach Poddziałania 2.3.1. Ponadto zgodnie z Regulaminem konkursu, a dokładnie z postanowieniem zawartym na str. 94: "W ramach procesu negocjacji istnieje możliwość: zmniejszenia wartości projektu o maksymalnie 25% w związku ze zidentyfikowaniem wydatków niekwalifikowanych, w szczególności niezgodnych ze stawkami rynkowymi (dotyczy to również sytuacji, gdy łączna wartość usług/towarów uwzględnionych w budżecie projektu lub cała wartość projektu jest zawyżona w stosunku do stawek rynkowych) i/lub zbędnych z punktu widzenia realizacji projektu". Biorąc pod uwagę wyżej wskazany limit zmniejszenia wartości projektu, wysokość dostępnych środków w ramach poddziałania 2.3.1. oraz wartość Projektu Wnioskodawczyni, która wynosi "[...]"zł, Organ wskazał, że aktualna pula środków znajdujących w poddziałaniu nie wystarcza na dofinansowanie projektu Wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według art. 3 § 3 sądy orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j.- Dz. U. z 2020r., poz. 818; dalej - ustawa wdrożeniowa), w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga również, że orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., gdyż niniejszy wyrok jest poprzedzony wyrokiem NSA z dnia 27 lipca 2020r. sygn. akt I GSK 440/20. Naczelny Sądu Administracyjny uchylił bowiem wyrok tutejszego Sądu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 650/19 oraz stwierdził, że zawarta w informacji organu z dnia "[...]"r., ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 p.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justicia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom I, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827).

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Pomiędzy oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II FSK 1057/11).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartym w wyroku z 27 lipca 2020r. Jednocześnie skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 lipca 2020r. zostały przez organ wykonane. NSA wskazał bowiem, że organ, ponowienie rozpoznając sprawę powinien wykazać zasadność przyczyny negatywnej oceny projektu na którą się powoływał, tzn. że kwota przeznaczona na dofinasowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie spornego w tej sprawie projektu do dofinasowania. Rozstrzygnięcie kierowane do strony winno wyjaśnić w sposób szczegółowy okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu sprawy. Wymogi te zostały spełnione przez IZ w rozstrzygnięciu z "[...]".

Odnosząc się cały czas do kwestii warunków formalnych determinujących w niniejszej sprawie postępowanie sądowo administracyjne wskazać należy, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1;

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę, w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.

Konsekwencją braku związania sądu zarzutami skargi, oraz faktu, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 153 p.p.s.a. istnieje konieczność rozważenia w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności czy zaskarżone rozstrzygniecie organu realizowało wiążące wytyczne zawarte w wyroku NSA 27 lipca 2020r. W dalszej kolejności należało rozważyć zarzuty najdalej idące, ewentualnie okoliczności sprawy mające najdalej idące skutki dla oceny prawnej zaskarżanego rozstrzygnięcia.

Respektując wskazane wyżej kryteria kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestii wyczerpania środków na dofinansowanie projektu. W tym kontekście zwrócić należy uwagę na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 27 lipca 2020r. sygn. akt I GSK 440/20. NSA wskazał wprost, że "wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego". Jednocześnie stwierdzenie wyczerpania środków zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wiąże się z konkretnymi następstwami procesowymi. Zgodnie z treścią ww. przepisu "w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania:

1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61;

2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia".

Stwierdzenie wykazania przez organ wyczerpania środków jest zatem istotną okolicznością prawotwórczą. Organ winien zatem wskazując na jej zaistnienie dochować najwyższych standardów rzetelności postępowania.

Mając na względzie powyższe w pierwszej kolejności poczynić należy ogólniejsze uwagi dotyczące standardów postępowania organu prowadzącego postępowanie konkursowe. Tryb postępowania w sprawie przyznania środków na finansowanie zgłaszanych przez uprawnione podmioty projektów określa ww. ustawa wdrożeniowa oraz Wytyczne w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 z dnia 6 marca 2017 r., dalej: Wytyczne.

Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru Projektów i:

1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo

2) uzyskały koleino największa liczbę punktów, w przypadku ody kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1.

Ponadto, zgodnie z Wytycznymi (Podrozdział 6.6. pkt 9) - Zgodnie z zasadami horyzontalnymi odnoszącymi się do wyboru projektów, w szczególności niedyskryminacji i przejrzystości art. 125 pkt 3 lit. a (ii) rozporządzenia ogólnego), zakazane jest wybieranie do dofinansowania, po rozstrzygnięciu konkursu lub etapu konkursu, o którym mowa w podrozdziale 6.3 pkt 2 lit. c) ii. projektów z listy, o której mowa w art. 44 ust. 4 ustawy, w innej kolejności niż wynikałoby to z przeprowadzonej oceny.

Nie ulega wątpliwości, że na każdym etapie oceny organ powinien kierować się zasadą przeprowadzania wyboru projektów w sposób przejrzysty. Zasada ta w odniesieniu do oceny opartej o treść art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oznacza, że organ powinien w sposób przejrzysty wskazać z jakich powodów w konkretnym przypadku wystąpiła sytuacja braku wystarczania kwoty przeznaczonej na dofinasowanie projektów w konkursie na wybranie konkretnego projektu do dofinasowania. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie kryterium to spełnia. Organ wskazał jaką konkretnie sytuację uznaje za spełniającą przesłankę wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinasowanie projektów i odniósł tą sytuację do rozpatrywanego przypadku.

Definiując pojęcie wyczerpania środków wskazać należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym (Wyrok z 22 czerwca 2020r. sygn. akt I GSK 299/20), że "o faktycznym wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, w rozumieniu art. 66 ust. 2 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności realizowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, można mówić - co najmniej - w sytuacji istnienia prawnie wiążących zobowiązań do wydatkowania tych środków, a takie prawnie wiążące zobowiązania to - w świetle art. 52 ust. 1 tej ustawy - umowa lub decyzja o dofinansowaniu, stanowiące podstawę dofinansowania." (podobnie NSA w wyroku 11 kwietnia 2018r. sygn. akt I GSK 1866/18).

Spójny z powyższym stanowiskiem, acz wyrażony w nieco ostrzejszy sposób i powszechniej przyjmowany w orzecznictwie jest pogląd zgodnie z którym "Użyte w art. 66 ust. 2 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 sformułowanie "wyczerpanie" - w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów, nie może oznaczać jedynie potencjalnej możliwości ich wykorzystania, lecz wymaga ustalenia rzeczywistego wykorzystania (rozdysponowania) środków." Definicja ta przywoływana była przez NSA w wyrokach z 21 sierpnia 2020r. (sygn. akt I GSK 499/20), 27 lipca 2020r. (sygn. akt I GSK 298/20). Zwrócić należy również uwagę na stanowisko NSA zawarte w wyroku 27 lutego 2018r. (sygn. akt II GSK 152/18). Sąd wskazał, że pojęcia wyczerpania kwoty nie można rozumieć jako rzeczywistego wyczerpania środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania, czyli wydatkowania ich poprzez faktyczne wypłacenie uprawnionym podmiotom. Do rzeczywistego wydatkowania środków dojdzie dopiero w związku z realizacją umów o dofinansowanie, co zależnie od przedmiotu konkursu może mieć miejsce nawet w okresie kilku lat od daty przeprowadzenia konkursu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania kwoty czyniłoby przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przepisem martwym, nieznajdującym w praktyce zastosowania, ponieważ trudno przyjąć, by po upływie kilku lat od daty zakończenia procedury oceny projektów bądź podpisania umów o dofinansowanie, nie zostały jeszcze rozpoznane protesty wniesione przez uczestników konkursu od negatywnych ocen projektów. W tym samym wyroku NSA wskazywał również, że do wyczerpania środków dochodzi dopiero w wyniku zawarcia umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Do wyczerpania środków w ramach działania dojdzie w sytuacji, w której suma kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów wybranych do dofinansowania w konkursach zgodnie z zatwierdzonymi listami będzie równa kwocie przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ zdołał potwierdzić, iż doszło do wyczerpania środków, a konstatacja ta poparta została właściwą argumentacją i odniesieniem się do dokumentów źródłowych. Organ przeprowadził szczegółową analizę ilości posiadanych środków oraz sposobu ich wydatkowania. Jak wskazano w rozstrzygnięciu organu z 24 września 2020r. (wydanym w wykonaniu wyroku NSA z 27 lipca 2020r.) wniosek pt. "A." w wyniku procedury odwoławczej uzyskał "[...]" pkt więcej tj. "[...]" pkt i znalazł się na "[...]" miejscu listy rankingowej. Przed wnioskiem "A." na liście znalazło się "[...]" projektów, które uzyskały większą liczę punktów, a tym samym uzyskały pierwszeństwo dofinansowania. Łączna wartość wnioskowanego dofinansowania ww. "[...]" projektów to "[...]" zł, lecz z powodu braku środków w konkursie żaden z ww. projektów nie został skierowany do finansowania. Jak wywodził dalej organ w ramach konkursu zawarto "[...]" umów zgodnie z listą rankingową (ostatnia umowa w ramach konkursu nr "[...]" została zawarta w październiku 2019 r.) o łącznej wartości "[...]" zł. W konsekwencji doprowadziło to do całkowitego wykorzystania alokacji w konkursie (alokacja w konkursie wynosi 0,00 zł). Potwierdzała to, załączona do niniejszej informacji, lista zawartych umów o dofinansowanie w konkursie. Organ przedstawił również szczegółowo wcześniejsze etapy rozdysponowania środków i zwiększenia kwoty alokacji na konkurs (s. 5 stanowiska organu z "[...]"). Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ uzupełniając swój wywód podkreślał, że IZ szczegółowo wykazała brak alokacji w konkursie poprzez przedstawienie historii rozdysponowywania środków w konkursie, jak również poprzez przedłożenie wszystkich zawartych umów o dofinansowanie w ramach przedmiotowego konkursu (Informacja o nieuwzględnieniu protestu z dnia "[...]"r.). Organ realizując wiążące wytyczne NSA zawarte w wyroku z 27 lipca 2021r. sygn. akt I GSK 440/20 wyjaśnił skarżącej przyczyny braku alokacji w konkursie, w tym przez przedstawienie załączenia wyciągów z zawartych umów o dofinansowanie ze wskazaniem kwot udzielonego dofinansowania.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje i podziela pogląd organu, że o braku dofinansowania zgłoszonego przez Skarżącą Projektu przesądziła punktacja zdobyta przez Projekt i brak możliwości skierowania go do etapu negocjacji, które nie mogą być prowadzone z uwagi na wyczerpanie się alokacji. W tym kontekście wyraźnie wskazano, na zanany skarżącej regulamin konkursu, który wskazuje (str. 94), że "Negocjacje prowadzone są do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie poczynając od projektu, który uzyskał najlepszą ocenę na etapie oceny merytorycznej i został skierowany do negocjacji"). Organ wyraźnie przy tym wskazał (odnosząc się tak do ilości dobytych przez projekt punktów jak i miejsca na liście rankingowej), że przyznana Skarżącej punktacja nie premiuje do dofinansowania Projektu będącego przedmiotem Skargi, poza kolejnością wynikającą z listy rankingowej w Konkursie. Lista rankingowa została przy tym przedstawiona w załączeniu do odpowiedzi na skargę.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie mógł również pominąć wyjaśnień organu zgłoszonych w piśmie procesowym z "[...]". IZ w sposób przejrzysty, popierając swoje stanowisko konkretnymi dokumentami źródłowymi, wskazała iż dostępne środki finansowe nie pozwalają sfinansować projektu skarżącej, a tym samym uznać należy środki za wyczerpane. Jak wywodził organ dostępny limit środków możliwych do zakontraktowania w ramach Poddziałania 2.3.1 na luty 2021 r. wynosi: "[...]"zł (Fundusze Strukturalne) oraz "[...]"zł (Budżet Państwa). Jak podkreślał Organ, biorąc pod uwagę, że obecnie maksymalna kwota jaką może zostać dofinansowany projekt wynosi "[...]"zł (100% z dostępnych z funduszy strukturalnych + 5% z dostępnych środków budżetu państwa) oraz wartość wnioskowanego dofinansowania w projekcie Skarżącej w wysokości "[...]"zł stwierdzić należy, że pomimo dostępności środków, projekt skarżącej nie mógłby zostać dofinansowany w ramach Poddziałania 2.3.1. Zgodnie z regulaminem konkursu przy uwzględnieniu limitu zmniejszenia wartości projektu, wysokości dostępnych środków w ramach poddziałania 2.3.1. oraz wartość spornego Projektu (opisaną na kwotę "[...]" zł) organ podkreślił, że pula środków znajdujących się w poddziałaniu 2.3.1. nie wystarcza na dofinansowanie. Powyższy wywód, w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wskazuje na zaistnienie sytuacji odpowiadającej "wyczerpaniu środków". Wiarygodność przedstawionych wyżej konkluzji nie budzi wątpliwości, a dodatkowo potwierdzają ją, przedstawione przez organ na wcześniejszym etapie postępowania, dokumenty źródłowe w tym przedłożenie wyciągów z zawartych umów o dofinansowanie (informacja o wyniku rozpatrzenia protestu z "[...]"r.). Nie budzi zatem wątpliwości, że organ zrealizował w tym zakresie wiążące wytyczne zawarte w wyroku NSA z 27 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 440/20.

Nie można również uznać za skuteczny zarzutu skarżącej dotyczącego braku zwiększenia alokacji na Konkurs. Ustawodawca w art. 46 ustawy wdrożeniowej wyraźnie stwierdził, że właściwa instytucja może zwiększyć kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie albo w rundzie konkursu. Działanie takie podejmowane jest zatem w ramach dyskrecjonalnej władzy organu. Działania podejmowane w ramach uznania administracyjnego nie podlegają zaś merytorycznej ocenie sądu administracyjnego. Sąd administracyjny bada bowiem legalność działań organów. Jeśli zaś organ działa w granicach uznania administracyjnego i granic tych nie narusza, działając np. w sposób dowolny, to sąd administracyjny nie może ingerować w przyznaną organowi na mocy ustawy swobodę uznania administracyjnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że sformułowane przez skarżącą zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej potraktowane muszą zostać w sposób zbiorczy. Skarżąca dąży bowiem w istocie do dokonania na etapie postępowania sądowego powtórnej merytorycznej weryfikacji konkretnych aspektów jej wniosku.

W tym kontekście podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.z.r.p., właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów, na przykład poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie sądowa ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2011 r., II GSK 1115/10).

W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej, czy merytorycznej projektu jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. Komentarz do art. 37 zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Jacek Jaśkiewicz, publ. e/LEX).

Nie można zatem skutecznie stawiać IZ zarzutu naruszenia zasad z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jeżeli organ opiera się na ocenach ekspertów wskazujących poszczególne uchybienia, luki, czy nieścisłości bądź błędy we wniosku lub załączonych do niego dokumentach. Jeśli ocena ekspercka jest czytelna w tym sensie, że jasno artykułuje jakie elementy wniosku czy koniecznych załączników są wadliwie opracowane, bądź które wartości zostały podane nieprawidłowo i wyjaśnia powody dlaczego tak uznano odwołując się do zakresu ustalonych dla danego naboru kryteriów, to obalenie tych twierdzeń przez wnioskodawcę również musiałoby nastąpić poprzez sformułowanie konkretnych zarzutów, a nie poprzez stawianie ogólnikowych tez (tak w wyroku WSA w Krakowie z 07.06.2018 r. I SA/Kr 1282/17, Lex nr 2524795).

Co ważne, zarzuty czynione wobec merytorycznej oceny wniosku prócz konkretności, nie mogą w swojej istocie stać w sprzeczności z regulaminem konkursu i z przewidzianymi w nim zasadami oceny projektów. Czyniąc zarzuty dotyczące oceny projektu, skarżąca nie może dążyć do zmiany obowiązujących i uniwersalnych dla wszystkich biorących udział w konkursie reguł oceny. Także kwestionowanie merytorycznych podstaw przyznania przez eksperta określonej liczby punktów za oceniane kryterium prowadzi w istocie do niedopuszczalnej próby przeniesienia na grunt postepowania sadowego kwestii merytorycznej oceny wniosku.

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że ocena wniosku przeprowadzona została przez IZ w sposób nienaruszający prawa, a co za tym idzie nie zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi. Dokonana przez ekspertów ocena merytoryczna kryteriów nie narusza zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektu. Uzasadnienie skargi nie daje podstaw do stwierdzenia, że ocena ekspercka była subiektywna, dowolna czy nie oparta na jasnych kryteriach merytorycznych.

W ocenie Sądu zarzuty skargi stanowiły jedynie polemikę z oceną ekspertów, która została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi procedurami. Poza uwagami polemicznymi skarżąca dążyła w istocie do zmiany sposobu ustalania punktacji. W orzecznictwie podkreśla się zaś, że: Uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się i podporządkowuje się regulaminowi postępowania konkursowego, to musi posługiwać się nomenklaturą konkursową w nim zawartą. Do uczestnika konkursu należy bowiem obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt: III SA/Łd 434/20).

Należy podkreślić, że IZ w kontrolowanym postępowaniu, stosując się do wiążących ją wytycznych sformułowanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2020 r. sygn. akt: I GSK 440/20 dokonała kolejnej oceny tych samych kryteriów merytorycznych skarżonych przez Wnioskodawcę. Fakt, że dokonana przez IZ weryfikacja nie przyniosła oczekiwanych przez skarżąca rezultatów sam w sobie nie może przesądzać o zasadności skargi. Zgodzić należy się z organem, że proces oceny wniosków reguluje Regulamin Komisji Oceny Projektów IZ, który szczegółowo omówiony został przez IZ w zaskarżonym rozstrzygnięciu z "[...]". Jak podkreślał organ, liczba uwag ekspertów dokonujących oceny projektu nie jest równa liczbie punktów możliwych do uzyskania w ramach oceny danego kryterium. Wynika to m.in. z tego, że liczba uwag zależy od indywidualnego stanu faktycznego opisanego we wniosku. Kluczowa dla oceny projektu jest przyznana przez ekspertów punktacja, czynione przez nich uwagi wskazują zaś na motywy jakimi kierowali się eksperci przyznając określoną liczbę punktów. Należy podkreślić, że poszczególne uwagi mogą mieć różną wagę i istotność. Ich ilość nie determinuje przyznanej punktacji, tego typu walor przypisać można ich merytorycznej treści. Przypisywanie im – jak chciałaby skarżąca – konkretnej wartości punktowej nie znajduje oparcia w żadnej regulacji mającej zastosowanie w procedurze konkursowej. Każdy z oceniających ma prawo do formułowania własnych uwag, istotnych w jego ocenie dla spełnienia danego kryterium. Organ wyjaśniał przy tym wielokrotnie, na różnych etapach postępowania, że Regulamin Konkursu (od str. 80) oraz konstrukcja karty oceny merytorycznej narzuca przyznawanie punktów całkowitych za dane kryterium (nie ma tym samym możliwości przyznawania np. punktów cząstkowych, ułamkowych, ani ujemnych - w przypadku większej liczby uwag niż liczba punktów przy danym kryterium).

Podkreślić należy, że wobec braku wykazania uchybień natury formalnoprawnej związanych z przyjętą przez IZ oceną projektu i poszczególnych jego składowych, sąd nie może wkraczać w zakres merytorycznej oceny poszczególnych kryteriów. Strona w skardze zakwestionowała poszczególne przyznane jej wartości punktowe, lecz te przyznawane były w ramach merytorycznej oceny wniosku. Nie jest zatem możliwe dokonywanie przez sąd własnych ustaleń dotyczących oceny na ile wniosek strony odpowiada poszczególnym wymaganiom konkursowym i czy przyznana liczba punktów jest w tym kontekście właściwa.

Kwestionowane przez stronę kryteria D1, D3, D4, D5 i D7 zostały ocenione przez ekspertów. Ponadto w informacji o wyniku rozpatrzenia protestu z "[...]". IZ w sposób szczegółowy odniosła się do każdego z zarzutów i zakwestionowanych kryteriów merytorycznych. Przedstawiono zarówno stanowisko samego organu jak i punktacje poszczególnych ekspertów. IZ wskazała zatem:

Kryterium D1 a – punktacja bez zmian oceniający I -2 pkt, oceniający II – 2 pkt (s. 8 pisma)

Kryterium D1 d – punktacja bez zmian, oceniający I -4 pkt, oceniający II – 3 pkt (s.12 pisma)

Kryterium D3 a - punktacja bez zmian, oceniający I -2 pkt, oceniający II – 3 pkt (s.14 pisma)

Kryterium D4 a- punktacja bez zmian, oceniający I -11 pkt, oceniający II – 12 pkt (s.18 pisma)

Kryterium D5 c punktacja bez zmian, oceniający I - 1 pkt, oceniający II – 1 pkt (s.20 pisma)

Kryterium D7 a punktacja bez zmian, oceniający I - 3 pkt, oceniający II – 4 pkt (s.21 pisma)

Kryterium D7 h po uwzględnieniu oczywistej omyłki pisarskiej przyznaje następująca punktację , oceniający I - 2 pkt, oceniający II – 2 pkt (s.22 pisma)

Nie odnosząc się do merytorycznej strony wyjaśnień dotyczących punktacji, która pozostaje de facto poza kontrolą sądu, wskazać należy że stanowisko IZ spełnia wszelkie wymogi transparentności i logicznego przedstawienia motywów zajętego stanowiska. Organ nie naruszył zatem prawa w zakresie oceny wniosku. Sąd nie dostrzega błędów powyższej oceny, która pozwoliłaby na jej podważenie.

Na marginesie dodać należy, ze zarzut niekorzystnego dla Skarżącej interpretowania nieostrych postanowień dokumentacji konkursowej, nie może być zaakceptowany przez Sąd. Istota kryteriów nieostrych, lub inaczej rzecz ujmując wady języka jako kanału komunikacji, z założenia stwarzającego margines różnej interpretacji poszczególnych zwrotów i całych komunikatów nie mogą stanowić o wadliwości działań organu lub naruszaniu przez organ prawa. Korzystanie przez organ z marginesu interpretacyjnego odnoszącego się do poszczególnych postanowień regulacji dotyczących konkursu jest działaniem mieszczącym się w granicach prawa.

Końcowo nalży odnieść się do zarzutu naruszenie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z brzmieniem art. 41 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Naturalne jest zatem, że działania IZ opierają się zarówno o przepisy aktów powszechnie obowiązujących jak i ustanowionego regulaminu i jego załączników. Akty te wiążą podmioty przystępujące do konkursu. W orzecznictwie podkreślono, że: Uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się i podporządkowuje się regulaminowi postępowania konkursowego, to musi posługiwać się nomenklaturą konkursową w nim zawartą. Do uczestnika konkursu należy bowiem obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt: III SA/Łd 434/20).

Reasumując przeprowadzona kontrola sądowa orzeczenia co do kryterium zgodności z prawem nie daje podstaw do podzielenia zarzutów skarżącego co do naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego.

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze nieprawidłowości w działaniach Instytucji Zarządzającej. Wobec niestwierdzenia, aby w związku z oceną projektu dokonaną przez Instytucję Zarządzającą doszło do naruszenia przepisów prawa, na podstawie art. 61 ust.8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalono.