Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 2948/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Sygn. akt 6 II SA 2948/03       W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Andrzej Siwek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi H. P. na w [...] z dnia [...]czerwca 2003 r. nr[...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 1998 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. P. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

H. P., zwana dalej skarżącą, złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2003r. o nr [...]utrzymującą w mocy poprzednią decyzję tego organu z dnia [...] września 2000r. odmawiającą na zasadzie art.151 § 1 pkt 1 Kpa. uchylenia decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 1998r. wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 pkt 1 i 6 Kpa.

Skarżąca, pismem z dnia 14 października 1999r. kierowanym do Urzędu Gminy w [...], wnioskowała o wznowienie postępowania scaleniowego we wsi P. i D. zakończonego ostatecznymi decyzjami nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 1998r. Jako podstawę prawną wniosku o wznowienie podała art. 145 pkt 2 i 6 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniami z dnia [...] lipca 2000r. wznowiło postępowanie ze złożonego wniosku i następnie decyzjami z dnia [...]września 2000r.: 1/ o nr [...] odmówiło uchylenia decyzji Wojewody nr [...]dotyczącej wsi P. i 2/ o nr [...] odmówiło uchylenia decyzji Wojewody nr [...] dotyczącej wsi D. wobec braku podstaw do ich uchylenia na podstawie art. 145 pkt 2 i 6 Kpa. Skarżąca pismem z dnia 10 października 2000r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek dotyczył decyzji o nr[...], a w tytule odwoływał się do decyzji dotyczących wsi P. i D. Skarżąca podkreśliła, że decyzja scaleniowa i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...], której dotyczyła zaskarżona decyzja SKO w [...] zostały wydane w oparciu o przekonanie tych organów, że postępowanie scaleniowe przebiegło zgodnie z prawem. Tymczasem problemem tego postępowania jest, że w jego toku fałszowane były podpisy zarówno skarżącej jak też członków jej rodziny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2001r. uchyliło w całości swoją decyzję nr [...] z dnia [...] września 2000r. wraz z poprzedzającym ją postanowieniem SKO z dnia [...] lipca 2000r. i orzekło o odmowie wznowienia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu Kolegium podało, że postępowanie w sprawie uchylenia decyzji nr [...] Wojewody [...], po oddaleniu przez NSA wyrokiem z dnia 2 lutego 1999r. ( II SA 1587-1588/98 ) skarg na te decyzje zyskało walor powagi rzeczy osądzonej, a ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu wiąże w sprawie ten Sąd i organ, którego działanie zaskarżono. Tym samym inne organy utraciły prawo do prowadzenia postępowania w tej sprawie. Decyzja ta została następnie uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2003r. Sąd uzasadniając orzeczenie stwierdził, że skoro prawomocność nadana ostatecznej decyzji wyrokiem sądu administracyjnego nie sięga dalej, niż to wynika z granic rozpoznania skargi, to nie ma dostatecznych podstaw do utrzymywania, że powyższa decyzja nie może być zmieniona lub uchylona w trybie postępowania administracyjnego z powodu takich jej wadliwości prawnych, które ze względu na swój charakter nie mogły być weryfikowane w toku kontroli sądowej jak to uczyniło Kolegium decyzją poddaną kontroli sądowej.

Kolegium rozpoznając po raz drugi wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] września 2000r. o nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody [...] nr[...] dotyczącej scalenia gruntów we wsi P., utrzymało swoją poprzednią decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, iż wobec zarzutu skarżącej polegającego na tym, że w postępowaniu scaleniowym wielokrotnie fałszowano jej podpis i podpis innej wnioskodawczyni – uczestniczki postępowania scaleniowego, należy stwierdzić, że zarzut odpowiada kwalifikacji wymienionej w art. 145 pkt 1 lub 2 Kpa. Są to wprawdzie przesłanki wznowienia postępowania, lecz w takich przypadkach muszą być spełnione inne przesłanki. W

przypadku pkt 1 musi wystąpić fałszywy dowód oraz dowód ten musi zostać stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. W przypadku pkt 2 muszą być spełnione trzy przesłanki: musi mieć miejsce fakt popełnienia przestępstwa, stwierdzony on musi zostać prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu i musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy popełnieniem przestępstwa, a wydaniem decyzji. Kolegium w utrzymanej w mocy decyzji stwierdziło brak podstaw do uchylenia decyzji nr [...] Wojewody[...] z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 2 i 6 uznając, że geodeta miał prawo do dokonywania czynności w postępowaniu scaleniowym ( brak przesłanki z pkt 6 ), a żadne przestępstwo nie zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu., a nie zachodziły przesłanki z art. 145 § 2 Kpa. Kolegium stwierdziło, że zarzuty otrzymania gorszych działek, niż przed scaleniem były już badane przez NSA, który nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji w tym zakresie. Na obecnym etapie postępowania ani skarżąca ani druga wnioskodawczyni nie przedstawiły żadnych dowodów potwierdzających fakt popełnienia przestępstwa, zaś organ nie jest władny sam dokonywać takich ustaleń. Jeżeli zainteresowana osoba utrzymuje, że popełnione zostało przestępstwo i wpłynęło na treść decyzji, ma obowiązek udowodnić ten fakt w odrębny postępowaniu przesądem lub innym organem i dowód przedstawić w postępowaniu o wznowienie. Dopiero wtedy organ ma obowiązek wziąć ten fakt pod uwagę.

W złożonej do NSA skardze H. P. domagała się interwencji Sądu twierdząc, że dostarczyła SKO niezbędny materiał dowodowy na okoliczność popełnienia przestępstwa przy wydaniu decyzji scaleniowej. Na rozprawie przed Sądem skarżąca, popierając skargę, wniosła o uchylenie decyzji i stwierdziła, iż fakt prowadzenia postępowania w sprawie o popełnienie przestępstwa sfałszowania podpisów na dokumentach scaleniowych był znany organom prowadzącym postępowanie administracyjne, Prokuratura Rejonowa w [...] występował bowiem do Starosty w [...] o udostępnienie dokumentów. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wiedziało o postępowaniu karnym.

SKO w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Skarżąca złożyła organowi niezbędne dokumenty tj. ekspertyzę kryminalistyczną i pismo Prokuratury Rejonowej w [...] dopiero [...] sierpnia 2003r. czyli po dacie wydania zaskarżonej decyzji w sprawie, a ponadto sfałszowanie podpisów nie zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym ani innym prawomocnym wyrokiem sądu. Tylko takie orzeczenie wiąże organ, gdyż wykazuje istnienie przesłanek wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie:

• ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a.,

• ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwana p.p.s.a.,

• ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p.

Jednocześnie uchylona została ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma więc miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie.

Organy administracji, prowadząc postępowanie, obowiązane są na każdym jego etapie przestrzegać podstawowych reguł proceduralnych sformułowanych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - Kpa. Reguły te jako odnoszące się do każdego stadium postępowania, znajdują odniesienie dla zastosowania każdego przepisu Kpa, co oznacza, że organy administracji rozstrzygając sprawę i stosując określone przepisy Kpa, zawsze współstosują przepisy określone jako "zasady ogólne". Takiego działania w rozpatrywanej przez Sąd sprawie zabrakło.

Jak zważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2003r. ( II SA 815/01 ) brak jest podstaw do przyjęcia, iż ostateczna decyzja, na którą to wniesiona skarga została przez sąd administracyjny oddalona, nie może być następnie zmieniona lub uchylona w trybie postępowania administracyjnego z powodu jej wadliwości prawnych, które ze względu na swój charakter nie mogły być weryfikowane w toku kontroli sądowej.

Tak więc, złożony przez skarżącą wniosek o wznowienie postępowania otwierał drogę do zweryfikowania decyzji nr [...]i nr [...] wydanej przez Wojewodę [...] dnia [...] września 1998r. orzekającej o dokonaniu scalenia gruntów wsi P. i D.

Przedmiotem zainteresowania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja nr [...] , ponieważ o niej rozstrzygała zaskarżona decyzja SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2003r. Kolegium, rozpatrując wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, miało rozważyć czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji nr [...] Wojewody [...]i stosownie do ustaleń w tym zakresie albo odmówić uchylenia decyzji, albo uchylić ją i wydać nową rozstrzygającą o istocie sprawy. Postępowanie to, mające charakter postępowania drugoinstancyjnego, należało przeprowadzić przy uwzględnieniu zasad ogólnych Kpa, kierując się nadrzędnym celem, jakim jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i następnie art. 77 § 1 Kpa wynik obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ( wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1999r. I SA 1003/99 ). Sprawa pozostawiająca wątpliwości, czy dana okoliczność istotna dla jej rozstrzygnięcia została udowodniona, nie kwalifikuje się do rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie najistotniejsza była kwestia wydania decyzji wskutek popełnienia przestępstwa lub przy zastosowaniu fałszywych dowodów. Okoliczność ta podnoszona przez skarżącą i powoływana przez nią jako podstawa wznowienia postępowania była przez skarżącą dokumentowana w sposób, który uznawała za wystarczający. Tymczasem organ , który zobowiązany jest informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania ( art. 9 Kpa. ) nie poinformował skarżącej o konieczności przedstawienia przez nią organowi, będących w jej posiadaniu postanowień Prokuratury Rejonowej w [...], a dotyczących prowadzonego postępowania w przedmiocie sfałszowania podpisów na dokumentach sporządzanych podczas scalania wsi P. i D. Sąd dał wiarę skarżącej, która twierdziła, że organy administracji prowadzące postępowanie scaleniowe we wszystkich instancjach wiedziały o prowadzonym postępowaniu karnym. Potwierdza to informacja zawarta w załączonych do skargi postanowieniach Prokuratury Rejonowej w [...], iż w toku prowadzonego przez nią postępowania, występowała do tych organów o udostępnienie dokumentacji scaleniowej dla oceny zgłoszonych zarzutów.

Wszystkie te okoliczności zobowiązywały organ , aby przed podjęciem decyzji w trybie art. 151 § 1 Kpa. wyjaśnił rzecz dla tego rozstrzygnięcia najistotniejszą, a mianowicie czy w przypadku przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. miał miejsce fałszywy dowód i czy jego sfałszowanie stwierdzone zostało prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu lub w przypadku przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 Kpa. czy stwierdzony został prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu fakt popełnienia przestępstwa i czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy popełnieniem przestępstwa, a wydaniem decyzji. SKO w [...] mogło zatem zadecydować o odmowie uchylenia decyzji scaleniowej lub o uchyleniu jej tylko w stanie dokładnego wyjaśnienia istnienia przesłanek wznowieniowych, o których traktował wniosek skarżącej. Okoliczności tej Kolegium nie wyjaśniło i nie wezwało skarżącej do dostarczenia ewentualnych dokumentów pozwalających przyjąć określony stan rzeczy, natomiast w zaskarżonej decyzji powołało się na fakt, iż skarżąca nie przedstawiła dowodów ( prawomocnych orzeczeń sądu lub innego organu ) potwierdzających fakt popełnienia przestępstwa. Prawidłowe wywody organu, iż nie może on samodzielnie dokonywać ustaleń co do popełnienia przestępstwa powinny wręcz narzucać wniosek, że decydującej dla rozstrzygnięcia okoliczności nie można pozostawić niewyjaśnionej i należy wyjaśnić ją w inny możliwy sposób. W konkretnej sprawie, należało wezwać stronę postępowania do doręczenia organowi koniecznych dowodów w sprawie popełnienia przestępstwa nie zaś poprzestawać na stwierdzeniu, iż takich dowodów organowi nie przedstawiono.

Organ rozpatrując ponownie sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie zobowiązany jest uwzględnić obowiązki wynikające z zasad ogólnych Kpa i wyjaśnić kwestię czy

spełnione zostały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa. Należy mieć na uwadze, iż prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w [...] postępowanie w sprawie o sfałszowanie dowodów ma niewątpliwy wpływ na rozpatrzenie sprawy z wniosku skarżącej i dopiero jego zakończenie umożliwić może zakończenie postępowania w przedmiocie przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p. p.s.a.