Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 389/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie Anna Łuczaj (spr.) NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 347/04 w sprawie ze skarg Gminy S. i Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2005 roku, sygn. akt II SA/Gl 347/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi Gminy S. oraz Prokuratora Rejonowego w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 264 k.p.a., ustalił koszty postępowania prowadzonego z wniosku A. i J. S. o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] na kwotę 207,40 zł i zobowiązał wnioskodawców do uiszczenia tych kosztów w terminie 14 dni od dnia ostateczności postanowienia.

Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że w toku postępowania zaistniała potrzeba określenia wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, o której mowa w art. 4 w związku z art. 4a ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001r. Nr 120, poz. 1299). Za sporządzenie opinii określającej wartość nieruchomości rzeczoznawca otrzymał wynagrodzenie w kwocie 207,40 zł. Zdaniem organu, koszty te obciążają stronę, gdyż poniesione zostały w jej interesie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W zażaleniu na powyższe postanowienie A. i J. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając brak podstaw do obciążenia ich kosztami sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę, skoro ponoszą wysokie koszty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 262 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k..p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło, że koszty postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta S. obciążają ten organ.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony oraz zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Natomiast z powołanego przez organ I instancji przepisu art. 4a ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wynika, że do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 4 tej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 69 i art. 70 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Obowiązek sporządzenia operatu szacunkowego wypływa z art. 67 o gospodarce nieruchomościami, a na organie spoczywa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zatem poniesione wydatki na sporządzenie operatu nie mogą obciążać strony jako koszty, które poniesione zostały w interesie lub na żądanie strony. Kolegium zauważyło, że gdyby operat stał się nieaktualny (wskutek zawieszenia postępowania z przyczyn leżących po stronie użytkowników wieczystych), wówczas koszty nowej wyceny obciążać powinny stronę.

Powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zaskarżyli do Sądu Gmina S. (skargę w imieniu Gminy wniósł Prezydent Miasta) oraz Prokurator Rejonowy w S., domagając się uchylenia tej decyzji.

Skarżąca Gmina S. zarzuciła Kolegium dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, iż postępowanie o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności prowadzone jest w interesie strony, wszczęte zostaje na wniosek strony. W takiej sytuacji strona zobligowana jest do poniesienia kosztów sporządzenia przez biegłego opinii, gdyż sporządzenie opinii jest niezbędne dla ustalenia wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego i ustalenia opłaty za przekształcenie tego prawa w prawo własności. Podkreślono, że w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, w tym po uwzględnieniu noweli dokonanej ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r., brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek poniesienia kosztów postępowania. Z kolei art. 4a ustawy określa jedynie, że osoba, która nabyła własność nieruchomości zobowiązana jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty za przekształcenie, stosując art. 67 ust. 1, art. 69 i art. 70 ust. 2 - 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z brzmienia art. 67 tej ustawy nie wypływa obowiązek sporządzenia operatu szacunkowego; jego treść określa jedynie cenę nieruchomości, którą ustala się na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę.

Skarga Prokuratora Rejonowego w S. również oparta została o zarzut naruszenia art. 262 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie wskutek błędnej wykładni art. 4a ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Zdaniem Prokuratora wadliwa wykładnia tego przepisu polegała na uznaniu, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, podczas gdy prawidłowa jego interpretacja prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko sposobu ustalenia opłaty za przekształcenie, a nie reguluje kwestii ponoszenia kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na pierwszą skargę wniosło o jej odrzucenie, a na wypadek nieuwzględnienia tego żądania - o oddalenie skargi. Kolegium wskazało, że skarga została faktycznie wniesiona przez Prezydenta Miasta S. działającego w imieniu własnym, czyli jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a nie przez Gminę S. reprezentowaną przez Prezydenta Miasta. Świadczy o tym treść podniesionych zarzutów, sposób oznaczenia skarżącego, opieczętowanie skargi pieczęcią Prezydenta Miasta. W skardze nie sformułowano interesu prawnego Gminy S. uprawniającego do wniesienia skargi. Kolegium następnie podtrzymało w całości dotychczasowe stanowisko i argumentację Powołało się także na wyrok NSA z dnia 10 listopada 1995r. sygn. III SA 199/05, w którym wyrażono pogląd, że organ pokrywa koszty postępowania ponoszone w wykonania obowiązku ustawowego. Natomiast stronę obarczają koszty powstałe z jej winy i na skutek czynności wykonanych na żądanie lub w interesie strony.

W odpowiedzi na skargę Prokuratora Rejonowego w S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Kolegium wywodziło, że obowiązek sporządzenia operatu szacunkowego wypływa z art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można uznać, że nie są to koszty wypływające z przepisów prawa. Zdaniem Kolegium wątpliwości co do tego kto winien ponosić koszty sporządzenia operatu mogłyby istnieć w okresie od 14 kwietnia 2000 r. do 28 lipca 2001 r. W stanie prawnym wówczas obowiązującym wysokość opłaty za przekształcenie określał art. 5 ustawy, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 roku został uznany za niekonstytucyjny (Dz. U. Nr 28, poz. 352) i z dniem 14 kwietnia 2000 roku utracił moc. Natomiast ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. ( Dz. U. Nr 72, poz. 748), która weszła w życie z dniem 28 lipca 2001 roku, wprowadzono przepis art. 4a przesądzając zasady i tryb wyceniania nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odnosząc się do legitymacji skargowej Gminy S. uznał, iż po sprecyzowaniu skargi stroną skarżącą jest Gmina S., nie zaś Prezydent Miasta. Sąd przedstawił rozbieżne poglądy dotyczące legitymacji skargowej gminy w sytuacji, gdy jej organ w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie. W ocenie Sądu pierwszej instancji Gmina S. posiada legitymację skargową; gmina nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że Prezydent Miasta S. z mocy przepisu kompetencyjnego stał się organem prowadzącym postępowanie o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, w toku tego postępowania wydał postanowienie o ustaleniu kosztów oraz decyzję załatwiającą sprawę co do istoty w pierwszej instancji.

Jednak, zdaniem Sądu, strona nie wykazała interesu prawnego, co uzasadnia oddalenie skargi. Sąd pierwszej instancji wskazał na ugruntowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę tego interesu stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd podkreślił, iż strona skarżąca nie była w stanie wskazać normy prawnej, która kreuje interes prawny Gminy. Twierdzenia strony skarżącej, iż koszty opracowania operatu szacunkowego są roszczeniem związanym bezpośrednio z przekształceniem stanu prawnego nie uzasadniają poglądu, że w tym upatrywać należy istnienie interesu prawnego. Gmina posiada interes faktyczny polegający na tym, że broni się przed wydatkowaniem z własnych funduszy kwoty pieniężnej przeznaczonej na pokrycie kosztów opinii biegłego (operatu szacunkowego rzeczoznawcy). Istnienia interesu prawnego Gminy S. do wniesienia skargi nie można doszukiwać się w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), głównie zaś zawartych w Rozdziale 6 - Gminna gospodarka finansowa, czy też przepisach ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku, o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) dotyczących zasad i trybu gospodarowania środkami gminnymi.

Gmina nie może też upatrywać interesu prawnego w tym, że była właścicielem nieruchomości, w stosunku do której użytkownicy wieczyści złożyli wniosek o przekształcenie przysługującego im prawa rzeczowego. Skarga nie została bowiem wniesiona na decyzję organu odwoławczego w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, lecz na postanowienie wydane w kwestii kosztów postępowania.

Skargę wniesioną przez Prokuratora Rejonowego w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - jako niezasadną.

Sąd wskazał, iż aczkolwiek postępowanie w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności prowadzone jest - na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) - w interesie strony składającej wniosek i wszczyna się na wniosek użytkownika wieczystego, to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy strony, winny obciążać stronę (użytkownika wieczystego). Zgodnie bowiem z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje odpłatnie (art. 4 ustawy) a podstawę do ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie stanowi wartość nieruchomości, która ustalona jest na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Wynika to z odesłania zawartego w art. 4a ust. 1 ustawy, nakazującego stosowanie odpowiednio art. 67 ust. 1, art. 69 i art. 70 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 2603 ze zm.). W wyniku złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego obowiązkiem organu jest zlecić rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego; czynność ta należy do obowiązków organu orzekającego i wynika wprost z brzmienia art. 4a ust. 1 ustawy. W postępowaniu tym strona występująca z wnioskiem o przekształcenie nie jest zobowiązana do ponoszenia kosztów opinii biegłego (operatu szacunkowego rzeczoznawcy), chyba ze koszty te wynikły z winy strony (art. 262 § 1 k.p.a.).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła Gmina S..

Gmina S., reprezentowana przez radcę prawnego T. T., zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie:

- prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( Dz. U. nr 120 poz. 1299 ze zm. - obowiązującym w czasie postępowania ) poprzez uznanie, że przekształcenie nie zostało dokonane w interesie strony - wnioskodawcy a zatem wynikające z niego koszty obciążają organ administracji publicznej (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.),

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Gmina nie wykazała interesu prawnego w skardze na obciążenie jej kosztami postępowania w sprawie przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności, a jednocześnie wyłączenie możliwości wskazania tegoż interesu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych - obowiązującej w czasie postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Gmina - jako organ samorządu terytorialnego - realizuje szereg zadań, polegających na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej, a w przypadku Gminy S. będącej miastem na prawach powiatu, także zadań określonych w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. nr 142 poz. 1592 z 2001 r. ze zm.). Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową w ramach budżetu ( art. 51 ustawy ), a zaspokojenie potrzeb mieszkańców Gminy wymaga prowadzenia gospodarki finansowej zgodnej z przepisami oraz zasadami oszczędności i celowości. Przepis art. 50 ustawy zobowiązuje osoby uczestniczące w zarządzaniu mieniem komunalnym do zachowania szczególnej staranności. W jaki sposób winna przebiegać gospodarka finansowa Gminy określa ustawa o finansach publicznych a art. 138 tej ustawy definiuje pojęcie naruszenia dyscypliny finansów publicznych stwierdzając, że naruszeniem dyscypliny jest m. in. popełnienie czynu polegającego na zaniechaniu ustalenia należności jednostki samorządu terytorialnego a także pobrania, ustalenia lub dochodzenia jej w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia. Skoro zatem przekształcenie prawa wieczystego użytkowania gruntu w prawo własności następuje na wniosek zainteresowanego i w jego interesie to skarżący miał nie tylko interes prawny ale i obowiązek wyliczyć i pobrać należną z tego tytułu kwotę kosztów.

Odnosząc się do argumentów Sądu pierwszej instancji w części oddalającej skargę Prokuratora Rejonowego w S., Gmina S. stwierdziła, iż przyjęcie zasady, że przepis prawa nakładający na organ administracji publicznej obowiązek załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej przesądza o obowiązku ponoszenia przez organ kosztów postępowania prowadzi do konkluzji, iż we wszystkich przypadkach, gdy wszczęcie postępowania następuje na wniosek strony (a tym bardziej z urzędu) koszty obciążają ten organ. To zaś narusza zasadę art. 262 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wywodząc zbieżnie z uzasadnieniem postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że o ile przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności prowadzone jest w interesie użytkownika wieczystego to uiszczenie opłaty za przekształcenie nie leży w interesie wnioskodawcy, lecz jest ustawowym obowiązkiem organu ( art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. ).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.), ponieważ jest to jedna z przesłanek jej dopuszczalności. Niemniej jednak od zasady, że wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie, należy przyjąć istotny wyjątek. A mianowicie, nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot nie będący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona tj. gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd pierwszej instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. W takim wypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku przez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną ( por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 roku, OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62 ).

Zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004).

Gminę S. zaliczyć należy do pierwszej kategorii podmiotów, tj. tych których legitymacja do wniesienia skargi jest zależna od posiadania w sprawie interesu prawnego.

Analiza treści art. 50 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 , B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 129 - 130).

Bezspornym jest, iż skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności wniosła gmina, której organ wydał postanowienie w I instancji i który prowadzi postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta S. występował w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej / postanowienia w I instancji.

W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, iż organy administracji publicznej nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie to, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny. Nie może również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T.Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s.103), a zatem - postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny.

Także w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (por. ONSA 2003, z.4, poz. 115).

Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 roku, OSK 1017/04, LEX nr 171164, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2005 r., OSK 1687/04, OSK 1688/04, OSK 1685/04 niepubl., postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2005 r., OSK 1753/04, niepubl.).

Podobnie należy ocenić legitymację skargową gminy do wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego, wydane w sprawie, w której organ tej gminy wydał postanowienie w pierwszej instancji Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z.7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986, z.2, poz. 26).

Stosownie do art. 2 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm. ) decyzję w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydaje (...) wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego. Zatem z mocy tego unormowania kompetencyjnego organy gmin zostały upoważnione do kształtowania stosunków (w tym przypadku stosunków cywilnoprawnych), których jedną ze stron jest własna gmina organu wydającego decyzję w sprawie.

Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej.

Z przytoczonych wyżej względów należy uznać, iż Gmina S. nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia postanowienia organu odwoławczego tj. wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Powyższe zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od obowiązku dokonania oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.