Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2294/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3181/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Wa 3181/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości [...], zarzucając jej naruszenie następujących przepisów:

I. art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm. – dalej: "ustawa o p.z.p.") w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4, § 10 ust. 11 pkt 2, § 11 ust. 3 lit. g oraz § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały;

II. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały;

III. art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 tiret drugie, § 13 ust. 2 pkt 7, § 14 ust. 2 pkt 1, § 14 ust. 2 pkt 3 oraz § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R1, R2 i Z na gruntach rolnych klasy III i na terenach ZL na gruntach leśnych, jak również do realizacji zabudowy na terenach ZL na gruntach leśnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

IV. art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały oraz w części graficznej uchwały, które dopuszczają realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na części terenów R na gruntach rolnych klasy III, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze oraz poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 2 pkt 2 i § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały;

V. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenia zawarte w: § 11 ust. 2 lit. c i lit. f, § 11 ust. 3 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 12 i pkt 13, § 12 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 oraz § 13 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały;

VI. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały, dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w odniesieniu do terenów R;

VII. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 ustawy o p.p.z. poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. uchwałą Nr [...] w sprawie: Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w § 3 ust. 1 pkt 6 oraz § 9 uchwały;

VIII. § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 2 uchwały oraz pomiędzy ustaleniami tekstu uchwały zawartymi w § 4 pkt 11 i § 11 ust. 3 lit. a uchwały;

IX. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2062/14, Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w następującym zakresie:

- § 4 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych oraz przepisy normatywne (...)"; - § 4 pkt 7 uchwały; - § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały; - § 6 ust. 1 pkt 8 uchwały; - § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały; - § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g uchwały; - § 10 ust. 7 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny (...)"; - § 10 ust. 7 pkt 7 uchwały; - § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały;

- § 10 ust. 11 pkt 2 uchwały; - § 11 ust. 3 lit. g uchwały; - § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały; - § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) (m.in. Wojewódzki Konserwator Zabytków wyda szczegółowe warunki dopuszczenia realizacji inwestycji ze stanowiska konserwatorskiego oraz określi zakres niezbędnych do przeprowadzenia badań archeologicznych wyprzedzających przystąpienie do wykonania projektowanych inwestycji bądź nadzorów archeologicznych nad budowlanymi robotami ziemnymi) (...)";

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych i drogowych na terenach: R, Rl, R2 i Z w ramach gruntach rolnych klasy III i na terenach oznaczonych symbolem ZL; - § 10 ust. 1 pkt 1 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach: R, Rl, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy III i na terenach oznaczonych symbolem ZL; - § 10 ust. 7 pkt 6 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do budowy linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia na terenach: R, Rl, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy III i na terenach oznaczonych symbolem ZL; - § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na terenach R w ramach gruntów rolnych klasy III; - § 13 ust. 1 pkt 2 tiret drugie uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym masztów do pomiaru siły wiatru na terenach Rl i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III; - § 13 ust. 2 pkt 7 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i układu komunikacyjnego na terenach Rl i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III; - § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały; - § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały;

- § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej na terenach Z w ramach gruntów rolnych klasy III; - § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały; - § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem użytkowania rolniczego (...)"; - § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały; - części graficznej w zakresie oznaczenia "granic strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej"; - § 11 ust. 2 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)"; - § 11 ust. 2 lit. f uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)"; - § 11 ust. 3 lit. b uchwały; - § 12 ust. 2 pkt 12 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"; - § 12 ust. 2 pkt 13 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"; - § 12 ust. 3 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub wg stanu istniejącego (...)"; - § 12 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub wg stanu istniejącego (...)"; - § 12 ust. 3 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub wg stanu istniejącego (...)"; - § 13 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"; - § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"; - § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały; - § 11 ust. 3 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) liczona od podstawy (...)";

II. oddalił skargę w następującym zakresie: - § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały; - § 3 ust. 2 uchwały, w zakresie w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu następujących oznaczeń graficznych: nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz strefy ochronnej elektrowni wiatrowej - izofona 45 dB, związanej z ograniczeniami w zagospodarowaniu; - § 9 uchwały; - § 10 ust. 7 pkt 5 i pkt 6 uchwały.

Na skutek skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od powyższego orzeczenia, wyrokiem z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16, Naczelny Sądu Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I. i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. Wyjaśnił, że z uwagi na niezaskarżenie wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. odnośnie punktu II., tj., co § 3 ust. 1 pkt 6, § 3 ust. 2 w zakresie, w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu następujących oznaczeń graficznych: nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz strefy ochronnej elektrowni wiatrowej - izofona 45 dB, związanej z ograniczeniami w zagospodarowaniu, § 9 oraz § 10 ust. 7 pkt 5 i pkt 6 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] – orzeczenie to we wskazanej części uprawomocniło się. Dlatego też powołane wyżej regulacje zaskarżonej uchwały nie podlegają dalszemu rozpoznaniu.

Sąd odwołał się do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej: "P.p.s.a."). Wskazał, że dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania. Powtórzenia dokonywane w przedmiotowym planie mają na celu ułatwienie czytelności przyjętych regulacji. Uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy plan o nich wspomina. Ponadto ustalenie zasad zagospodarowania przestrzennego mieszczących się w ramach obowiązujących ram prawnych jest nie tylko uprawnieniem, ale wręcz obowiązkiem organu stanowiącego gminy.

W planie zdefiniowano m.in. pojęcie przepisów odrębnych i szczególnych, elektrowni wiatrowej oraz farmy wiatrowej. Zasadniczo akty prawa miejscowego nie powinny tworzyć definicji sprzecznych z już istniejącymi ustawowymi definicjami czy też w znaczący sposób je modyfikować. Dopuszczalne jest jednak tworzenie definicji, na przykład gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej, bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych. Stąd też dopóki definicja użyta w planie miejscowym mieści się w definicji ustawowej - nie ma podstaw do uznania jej za wadliwą, a tym samym stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu do niej się odwołujących. W przepisach prawa powszechnie obwiązującego brak jest bowiem definicji legalnej elektrowni wiatrowej. Definicja farmy wiatrowej umieszczona w zaskarżonym planie zawiera się w definicji z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, z późn. zm.) i nie odbiega od niej normatywnie. Rozporządzenie określa ją jako jednostkę wytwórczą lub zespół tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia. Zatem czytając łącznie definicje elektrowni wiatrowej i farmy wiatrowej użyte w planie nie można mieć wątpliwości, że mamy do czynienia z urządzeniem technicznym (budowlą techniczną) wykorzystującym (przetwarzającym) energię wiatru w celu wytworzenia energii elektrycznej.

W niniejszej sprawie dwie definicje nie mają odpowiednika ustawowego, a trzecia mieści się w definicji z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, z późn. zm.).

Zaskarżony plan miejscowy w § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g ustalił "stosowanie najlepszych dostępnych technik przy realizacji inwestycji". Pojęcie "najlepszych dostępnych technik" jest określone w art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.), a zalecenie ich stosowania jest przyjmowane w planach zagospodarowania przestrzennego i ma na celu generalnie wymuszenie na inwestorach stosowania na terenie objętym planem, przy budowie oraz eksploatacji instalacji takich technik, które w jak największym stopniu chronić będą środowisko. Skoro zgodnie z art. 72 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska m.in. przez uwzględnianie potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi, (które to emisje związane są z funkcjonowaniem farm wiatrowych), to mogą być one minimalizowane poprzez stosowanie najlepszych dostępnych technik, a Rada Gminy miała prawo - w ramach swego władztwa planistycznego - wprowadzić wymóg ich stosowania.

Postanowienia § 12 ust. 2 pkt 3 planu przewidują lokalizację zabudowy zagrodowej na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu. Tereny te nie muszą być wskazane konkretnie w planie. Kwestia badania dostępu do drogi oraz uzbrojenia terenu może nastąpić nie tylko w procedurze ustalania warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Może być ona przeprowadzona w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę zgodnie z warunkami ustalonymi w planie. Są one wystarczająco konkretne, aby organ wydający pozwolenie na budowę mógł zweryfikować zgodność inwestycji z planem miejscowym.

W okolicznościach sprawy nie istniała konieczność uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na fakt, że plan nie przewiduje zmiany przeznaczenia tych gruntów w odniesieniu do linii energetycznych oraz dróg dojazdowych (tj. sieci infrastruktury technicznej i komunikacyjnej), ani też nie dopuszcza zabudowy niezwiązanej z gospodarką leśną na terenach ZL. Lokalizacja podziemnego kabla energetycznego i światłowodowego na gruncie rolnym, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, ani wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze.

Z kolei kwestię charakteru gruntów leśnych, w omawianym kontekście, wprost rozstrzyga art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 z późn. zm.). W myśl art. 3 pkt 2 tej ustawy, lasem są m.in. tereny pod liniami energetycznymi. Zgodnie też z definicją lasu teren pozbawiony zalesienia, ale nadal przeznaczony do produkcji leśnej lub związany z gospodarką leśną pozostaje gruntem leśnym. Zatem także położenie linii kablowej (podziemnej) nie oznacza automatycznie zmiany przeznaczenia terenu leśnego na teren nieleśny.

Przewidziana w planie infrastruktura techniczna w postaci sieci kablowych lub napowietrznych nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych, ani charakteru terenów leśnych. Tym samym nie wymagała uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia tychże terenów na cele nierolnicze i nieleśne.

Rada Gminy nie miała również obowiązku uzyskiwania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych w planie pod drogi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.), gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Odpowiednio w myśl art. 2 ust 2 pkt 3 tej ustawy, gruntami leśnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Definicja dróg dojazdowych obejmuje swoim zakresem drogi, które faktycznie spełniają także (poza innymi funkcjami komunikacyjnymi) funkcję dojazdową do gruntów rolnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów, jako użytki rolne oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Oznacza to, że grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych w dalszym ciągu pozostają gruntami rolnymi i w razie ich zajęcia pod tego typu drogę uznaje się, że w takim wypadku nie dochodzi do ich wyłączenia z produkcji rolnej. Zatem wystarczy, że planowane drogi m.in. będą służyć za ciągi komunikacyjne użytkownikom gruntów rolnych lub leśnych, aby uznać je za drogi dojazdowe do tychże gruntów z możliwością skorzystania z dobrodziejstwa art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem jeśli są to grunty rolne i leśne, to nie można mówić o zmianie ich przeznaczenia i konieczności dochowania procedury przewidującej uzyskanie zgody właściwego ministra. Nie ma przy tym znaczenia, że korzystać z tych dróg mogą też inne podmioty, gdyż nie zmienia to ich pierwotnego przeznaczenia. Jednakże w niniejszym przypadku należy podkreślić, że na drogi służące dotarciu do gruntów, na których posadowione będą elektrownie wiatrowe, zostały uzyskane właściwe zgody. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, takie teoretyczne "mieszane" przeznaczenie dróg dojazdowych byłoby jednak również dopuszczalne i zupełnie naturalne w sytuacji, w której grunty przeznaczone pod turbiny otoczone są gruntami rolnymi i leśnymi, zaś aby stwierdzić, że planowane drogi nie są drogami dojazdowymi w myśl art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należało wykazać, że nie prowadzą one do gruntów rolnych i leśnych, czego jednakże nie uczyniono.

Rada Gminy nie przekroczyła zakresu kompetencji do określania w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, ustanawiając w uchwale § 8 ust. 2. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jak stanowi art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 z późn. zm.), jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 19 ust. 3 tej ustawy, w planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Ustawodawca celowo nie wskazał w przywołanych przepisach na treść ustaleń i czynności, jakie powinny podjąć właściwe organy, w celu zapewnienia należytej ochrony zabytkom. Ustawodawca pozostawił te kwestie do oceny właściwym organom, które w granicach przysługującego im władztwa planistycznego, są zobowiązane do podjęcia odpowiednich działań. Przywołane wcześniej przepisy rangi ustawowej stanowią podstawę prawną dla obowiązków spoczywających na właściwych organach, zaś forma ich realizacji jest zależna od danych okoliczności. W niniejszej sprawie Rada Gminy uznała, że wystarczające są istniejące regulacje ustawowe w przedmiocie ochrony stanowisk archeologicznych i przyjęła je w planie jako zasady ochrony dziedzictwa kulturowego. Stąd odwołanie do przepisów odrębnych, czyli ustawy o ochronie zabytków. Jedynie przykładowo w § 8 ust 2 jako "m.in." Rada Gminy wymieniła warunki dopuszczenia realizacji. Nie wykracza to jednak poza zakres działań wskazanych w art. 36 ustawy o ochronie zabytków, który wyraźnie wskazuje, że pozwolenia konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Ponadto przepis § 8 ust. 2 pkt 1 planu jest wynikiem wyraźnego wymogu stawianego planistom przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który od jego umieszczenia uzależnia pozytywne uzgodnienie planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis § 14 ust. 2 pkt 3 planu należy czytać łącznie z pozostałymi jednostkami redakcyjnymi (punktami) składającymi się na ustęp 2. Przepis ten ma klarowną budowę - dwa pierwsze punkty wskazują, co jest dopuszczalne, punkt trzeci podkreśla, co jest zakazane (budowa np. gajówki lub leśniczówki - czyli zabudowa przeznaczona na pobyt stały ludzi, ale związana ewidentnie z gospodarką leśną), zaś punkt 4 stanowi generalną zasadę. Na terenie ZL nie dopuszczono innej zabudowy niż ta określona w punkcie 1 i 2. Z kolei ta zabudowa, jako służąca gospodarce leśnej, nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a tym samym uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska (art. 3 ustawy o lasach w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Organ planistyczny uwzględnił w postanowieniach planu, że określone w nim przeznaczenie terenu musi być jednoznaczne, zaś wzajemnie wykluczające się przeznaczenia muszą być wyodrębnione za pomocą linii rozgraniczających to stanowisko. Ustalone funkcje uzupełniające terenów Ew są dopuszczalne, jako niesprzeczne z przeznaczeniem podstawowym i nie wymagają rozgraniczenia na rysunku. Ten sam teren może mieć w planie miejscowym różne przeznaczenie. Nie wyklucza tego obowiązek określenia w nim linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjmuje się, że ustalenie dla danego terenu kilku funkcji realizowanych osobno lub łącznie jest możliwe pod warunkiem, że nie różnią się one w sposób zasadniczy, tj. nie wykluczają się wzajemnie. Nie ma przy tym obowiązku rozgraniczania tych funkcji liniami rozgraniczającymi, które mają na celu oddzielenie od siebie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to, że zawsze, gdy obok siebie znajdują się tereny o różnym przeznaczeniu lub sposobie zagospodarowania musi zostać poprowadzona miedzy nimi linia rozgraniczająca. Nie ma natomiast potrzeby rozgraniczania funkcji podstawowej od uzupełniającej, gdyż dotyczą one tego samego terenu, a nie terenów znajdujących się obok.

W § 7 ust. 2 pkt 2 zaskarżony plan nakazuje wykorzystanie istniejących drobnych kompleksów leśnych w zagospodarowaniu. Z uwagi na "drobne" obszary leśne, niecelowym było rozgraniczanie ich na rysunku planu, gdyż byłoby to zupełnie nieczytelne. Wprost obowiązująca regulacja załącznika graficznego jest dopełnieniem regulacji zawartej w części opisowej, a nie jej wykładnią. Dopełnienie to może oznaczać łączne spełnianie przesłanek przepisu zawartego w części opisowej planu z przesłanką wskazaną w załączniku graficznym. Skoro rysunek stanowi jedynie dopełnienie części tekstowej i może zawierać też treści, które z pewnych względów nie mogły znaleźć się w części tekstowej, to analogicznie można wnosić, że nie wszystko z części tekstowej musi pojawić się w załączniku graficznym. Rysunek planu powinien być czytelny i co do zasady dawać generalny obraz zasad zagospodarowania, a ich szczegółowe zasady zawiera część tekstowa. Dopiero obydwie części czytane łącznie dają pełny obraz intencji przestrzennych organu planistycznego.

Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące wskaźników zagospodarowania terenu określa się w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W związku z tym nie może być wątpliwości co do dopuszczalności zastosowania odnośnika w postaci terminu "powierzchni wydzielonego terenu", który został użyty w planie w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe oznaczonych Ew. W tym przypadku nie powinno budzić wątpliwości, że termin ten należy rozumieć jako właśnie działkę budowlaną. Niewątpliwie przy określaniu dopuszczalnego sposobu i stopnia zainwestowania w dany teren istotne jest to, aby z postanowień planu wynikało, jakiego rodzaju, o jakim charakterze i jakiej wielkości zabudowa może powstać na danym terenie i jaką może zająć maksymalnie powierzchnię danej nieruchomości. Ujęcie wskaźnika zagospodarowania terenu w odniesieniu do "powierzchni wydzielonego terenu" czy też "powierzchni siedliska" pozwala na jednoznaczne ustalenie w praktyce, jaką maksymalną powierzchnię danej nieruchomości może zająć zabudowa. Termin "powierzchni siedliska" odnosi się do terenów oznaczonych symbolem R, R1 oraz R2, czyli terenów o funkcji rolniczej. Żaden akt prawny nie definiuje pojęcia siedliska. Przyjmuje się natomiast, że siedliskiem jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. W związku z tym, że na gruntach rolnych nie można wznosić budowli oprócz zabudowy zagrodowej, to termin "działka budowlana" jest terminem nieadekwatnym. Nieruchomość rolna nie spełnia bowiem przesłanek definicji zawartej w art. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl której przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zatem "siedlisko" jest działką i jest pojęciem znanym i powszechnie używanym, a tym samym spełnia swoją rolę odnośnika w kwestii wskaźnika zagospodarowania takiego terenu. Wskaźnik zabudowy ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego i zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Zatem określenie wskaźnika zagospodarowania terenu w sposób określony w planie spełnia funkcję, wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a organ planistyczny ma dość dużą swobodę w kształtowaniu wskaźników zagospodarowania terenu, o ile realizują one cele m.in. ochrony środowiska przyrodniczego. W związku z powyższym, w przypadku zastosowania jedynie innej terminologii, przy spełnieniu celu przewidzianego w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym przypadku ustalenia wskaźnika zagospodarowania), nie można uznać tego za przesłankę nieważności regulacji planu.

W planie ustalono jedynie maksymalną wysokość elektrowni wiatrowych na poziomie 175 m. W odniesieniu do pozostałych budowli wskazano, że ich wysokość będzie wynikać z wymagań technologii. Zasady kształtowania zabudowy na terenach oznaczonych, jako Ew należy odczytywać jako całość z uwzględnieniem także uwarunkowań technologicznych instalacji takich, jak elektrownie wiatrowe. Faktem notoryjnym jest, że działki, na których posadowione są elektrownie wiatrowe oraz działki okoliczne są użytkowane, co do zasady, rolniczo. Nie mogą też być na nich posadowione inne budowle oprócz, w praktyce, urządzeń infrastruktury technicznej, a te nigdy nie osiągają wysokości wyższej niż kilka metrów. Stąd wysokość maksymalna określona dla elektrowni wiatrowej jest też jednocześnie maksymalną wysokością zabudowy terenu oznaczonego w planie, jako Ew i tym samym spełnia wymagania wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postanowienia § 12 planu, określające zasady kształtowania zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R, wprowadzają regulacje dotyczące maksymalnej wysokości zabudowy do 10 m, kąta nachylenia połaci dachów w rozpiętości od 25-45° dla budynków mieszkalnych, a 15-40° dla budynków gospodarczych. W każdym z tych przypadków wprowadzona też została alternatywa w postaci odnośnika: "wg stanu istniejącego". Czyli jeżeli istniejąca już zabudowa na danym terenie będzie wysokości 11 m, to Rada Gminy dopuściła możliwość nowej zabudowy o takiej maksymalnej wysokości. W każdym innym przypadku obowiązywać będzie ograniczenie do 10 m. Nie można zatem uznać, że Rada Gminy nie ustaliła zasad kształtowania zabudowy, a przepis ten jest sprzeczny z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu odnośnie określenia zasad i warunków scalania i podziału terenów oznaczonych symbolem R, należy zgodzić się z organem planistycznym, że z przepisów planu nie wynika, aby w odniesieniu do tychże gruntów Rada Gminy zastosowała przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), ale w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania zaskarżonego planu). Dla nieruchomości położonych w planie miejscowym na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też dotyczących podziału nieruchomości (z zastrzeżeniem wynikającym z art. 92 ust. 1). Do gruntów tych znajdzie bowiem zastosowanie ustawa z dnia 26 marca 1982 o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700 z późn. zm.), z tym, że przepisy tej ustawy w żadnej mierze nie określają zasad podziału takich nieruchomości. Regulują one jedynie kwestie scalenia i wymiany gruntów rolnych i leśnych. Podział ten dokonywany jest na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, poprzez sporządzenie stosownego operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wykazania przebiegu nowo określonych działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. Podział nieruchomości rolnych lub leśnych (przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne lub leśne albo określonych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub leśne) nie podlega regulacjom ustawy o gospodarce nieruchomościami, a odbywa się wyłącznie na podstawie operatu podziałowego. Zatem określenie przez Radę Gminy szerokości frontu działki rolnej nie jest równoznaczne z wkroczeniem w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. O ile można byłoby tak podnosić w przypadku określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad podziału działek innych niż rolne i leśne (podział dokonywany jest przez organ wykonawczy gminy w formie decyzji administracyjnej), to brak jest podstaw do wysnucia takiego wniosku w odniesieniu do określenia zasad podziału działek rolnych. Podział takiej działki nie jest dokonywany w drodze decyzji administracyjnej i nie opiera się na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś stanowi czynność materialno-techniczną. Przepis § 12 ust. 4 pkt 2 planu odnoszący się do minimalnej szerokości frontu działki mieści się zatem w granicach władztwa planistycznego gminy. Oznacza to, że Rada Gminy wprowadzając ten przepis działała w zakresie delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie istnieje sprzeczność ustaleń planu w stwierdzeniach, że maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej liczona jest od jej podstawy, a maksymalna wysokość innych budowli od istniejącego poziomu terenu, nie ma bowiem przepisu, który nakazywałby ustalanie wysokości wszystkich budowli w ten sam sposób. Takie uregulowanie tej kwestii mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Trudno także przyjąć, że wszystkie budowle należy mierzyć od ich podstawy, gdyż istnienie podstawy jest charakterystyczne właśnie dla budowli jakimi są elektrownie wiatrowe. Powszechne zaś i właściwe jest mierzenie budowli o innym charakterze od poziomu terenu. Nie ma tu zatem mowy o sprzeczności postanowień planu.

Nie zachodzi też sprzeczność pomiędzy zakresem oznaczeń graficznych z części tekstowej planu, a zakresem określonym w legendzie rysunku planu. Wymienione w legendzie oznaczenia wynikają z postanowień planu (innych niż § 3 ust. 2) i stanowią jej treść normatywną. Sam fakt niewymienienia ich w § 3 ust. 2 części tekstowej nie pozbawia tych oznaczeń obowiązującego charakteru. Rysunek jest wizualizacją całej części tekstowej, a nie jedynie § 3. Użyte na rysunku nazewnictwo i oznaczenia umożliwiają jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem planu, a zatem spełniają wymogi § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że część graficzna stanowi integralną część planu. Mając to na uwadze, należy rozpatrywać postanowienia części graficznej w ścisłym związku z brzmieniem części tekstowej. Zatem rysunek nie jest "lustrzanym" odbiciem części tekstowej, a dopełnieniem i zobrazowaniem jej treści. Wskazanie dokładnej i konkretnej lokalizacji linii energetycznych na rysunku planu nie jest konieczne. Postanowienia planu zamieszczone zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, czynią zadość obowiązkowi ustalenia i oznaczenia przeznaczenia terenów, określonemu w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powołanego wyżej rozporządzenia nie wskazuje na wymóg precyzyjnego ustalenia lokalizacji linii energetycznych w planie miejscowym. Co więcej, nałożenie takiego obowiązku na władze gminy jest niedopuszczalne, gdyż wkracza we władztwo planistyczne gminy.

Inwestor będzie mógł uzyskać pozwolenie na budowę, w tym linii energetycznych, tylko jeżeli będzie to zgodne z przeznaczeniem danego terenu z planem, który wskazuje rodzaj zabudowy dopuszczalnej na danym terenie, a nie konkretną inwestycję mogącą być na nim zlokalizowaną. Taka konkretyzacja następuje na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. w fazie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zatem wymóg precyzyjnego określenia usytuowania linii energetycznych w rysunku planu narusza zakres władztwa planistycznego gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości.

Wojewoda zarzucił i jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku stwierdzenia nieważności części uchwały, o której mowa w pkt III niniejszej skargi w związku z brakiem zastosowania w sprawie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku stwierdzenia nieważności części uchwały, o której mowa w pkt III niniejszej skargi w związku z brakiem zastosowania w sprawie przepisu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o p.z.p.;

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, w związku z brakiem możliwości prawidłowego postawienia zarzutów kasacyjnych oraz kontroli instancyjnej inkryminowanego orzeczenia, poprzez brak możliwości weryfikacji przesłanek, którymi kierował się Sąd oddalając skargę;

d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku stwierdzenia nieważności części uchwały, o której mowa w pkt III niniejszej skargi w związku z przyjęciem jako kryterium oceny kryteriów pozaprawnych, w tym dotyczących zastosowania terminologii i definicji własnych w miejsce jednoznacznych definicji ustawowych, a także innych kryteriów pozaprawnych;

e) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4, art. 151 i art. 190 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez brak zbadania we własnym zakresie oraz sporządzenie uzasadnienia odnoszącego się do badanej uchwały wprost z orzeczenia NSA w sprawie o sygn. II OSK 2884/16, w którym Sąd nie dokonywał oceny zarzutów pod kątem przesłanek nieważności określonych w wiążącym Sąd I instancji przepisie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.;

f) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4, art. 151 i art. 190 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez brak zbadania we własnym zakresie oraz sporządzenie uzasadnienia odnoszącego się do badanej uchwały wprost z orzeczenia NSA w sprawie II OSK 2884/16, w którym Sąd dokonał wykładni prawa w oparciu o błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że Sąd I instancji nie jest związany wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA;

g) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § I i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez brak zbadania we własnym zakresie oraz sporządzenie uzasadnienia odnoszącego się do badanej uchwały wprost z orzeczenia NSA w sprawie II OSK 2884/16, w którym Sąd nie dokonywał oceny zarzutów pod kątem przesłanek nieważności określonych w wiążącym Sąd I instancji przepisie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.;

h) art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, polegającego na niepełnym odniesieniu się do zarzutów skargi zwykłej oraz braku samodzielnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz brakiem zastosowania w sprawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.;

b) art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

c) art. 15 ustawy o p.z.p. oraz § 4 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w związku z art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 8, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b, § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 1 i 4, § 10 ust. 11 pkt 2, § 11 ust. 3 lit. g uchwały stanowić mogą ustalenia planu, które nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot ustaleń planu miejscowego oraz nie naruszają przepisów odrębnych;

d) art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust, 7 pkt 6, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 tiret drugie, § 13 ust. 2 pkt 7, § 14 ust. 2 pkt 1 i 3, § 15 ust. 2 pkt 1 i 4 uchwały, które dopuszczają m.in. do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R, Rl, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy III i na terenach ZL na gruntach leśnych, jak również do realizacji zabudowy na terenach ZL na gruntach leśnych, nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

e) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu nie musi być jednoznacznie określone, zaś wzajemnie wykluczające się przeznaczenia nie muszą być wyodrębnione za pomocą linii rozgraniczających, co skutkowało oddaleniem zarzutów organu nadzoru;

f) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do ustaleń § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały;

g) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 9 i 10 ustawy o p.z.p., § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie, a co prowadziło do stwierdzenia, że "żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powołanego wyżej rozporządzenia nie wskazuje na wymóg precyzyjnego ustalenia lokalizacji Unii energetycznych w planie miejscowym. Co więcej, nałożenie takiego obowiązku na władze gminy jest niedopuszczalne, gdyż wkracza we władztwo planistyczne gminy;

h) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 11 ust. 3 lit. a i § 4 pkt 11 uchwały;

i) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 11 ust. 3 lit. b uchwały;

j) art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że ustalenia, o których mowa w: § 11 ust. 2 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...) § 11 ust. 3 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: »(...) wynikająca z wymagań technologii (...)"; § 12 ust. 2 pkt 12 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska § 12 ust. 2 pkt 13 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska § 12 ust. 3 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub wg stanu istniejącego § 12 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub wg stanu istniejącego (...) "§ 12 ust. 3 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub wg stanu istniejącego (...)"; § 13 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)", nie naruszają ww. przepisów prawa i są normatywne;

k) art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie prowadzące do uznania, iż część ustaleń o charakterze warunkowym nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu wskazującym na konieczność stwierdzenia ich nieważności;

l) art. 101 ust. 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), w związku z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną ich wykładnię, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym ich zastosowaniem, w odniesieniu do ustaleń: § 12 ust. 4 uchwały;

m) art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 7 pkt 4, art. 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 31 i art. 36 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 z późn. zm.) i art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzącą do uznania, że ustalenia zawarte w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały nie naruszają ww. przepisów;

n) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9, 10 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, 6 i 9 oraz § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że uchwała w sprawie planu miejscowego zamiast formułować jednoznaczne ustalenia, w formie nakazów, zakazów dopuszczeń i ograniczeń, może wprost naruszać ww. przepisy i podlegać wielokrotnym, często sprzecznym wzajemnie interpretacjom, tylko i wyłącznie w celu utrzymania w mocy wadliwych ustaleń.

Wskazując na powyższe, na podstawie: art. 181 § 1, art. 176 § 2, art. 188, art. 185 § 1 i art. 203 P.p.s.a., Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3181/17 z 27 lutego 2018 r., w całości oraz o stwierdzenie nieważności uchwały, na zasadzie określonej w art. 188 ustawy P.p.s.a., w zakresie:

- § 4 pkt 2 uchwały;

- § 4 pkt 7 uchwały;

- § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały;

- § 6 ust. 1 pkt 8 uchwały;

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych i drogowych na terenach: R, Rl, R2 i Z w ramach gruntach rolnych klasy III i na terenach oznaczonych symbolem ZL;

- § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały;

- § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały;

- § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) (m.in. Wojewódzki Konserwatorem Zabytków wyda szczegółowe warunki dopuszczenia realizacji inwestycji ze stanowiska konserwatorskiego oraz określi zakres niezbędnych do przeprowadzenia badań archeologicznych wyprzedzających przystąpienie do wykonania projektowanych inwestycji bądź nadzorów archeologicznych nad budowlanymi robotami ziemnymi) (...)";

- § 10 ust. 1 pkt 1 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach: R, Rl, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy III i na terenach oznaczonych symbolem ZL;

- § 10 ust. 7 pkt 1 uchwały;

- § 10 ust. 7 pkt 6 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do budowy linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia na terenach: R, Rl, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy III i na terenach oznaczonych symbolem ZL;

- § 10 ust. 7 pkt 7 uchwały;

- § 10 ust. 8 pkt 1 uchwały;

- § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały;

- § 10 ust. 11 pkt 2 uchwały;

- § 11 ust. 2 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)";

- § 11 ust. 2 lit. f uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni wydzielonego terenu (...)";

- § 11 ust. 3 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) liczona od podstawy (...)

- § 11 ust. 3 lit. b uchwały;

- § 11 ust. 3 lit. g uchwały;

- § 12 ust. 2 pkt 13 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska

- § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały;

- § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na terenach R w ramach gruntów rolnych klasy III;

- § 12 ust. 2 pkt 12 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska

(...)"

- § 12 ust. 3 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub wg stanu istniejącego (...)"

- § 12 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub wg stanu istniejącego (...)"

- § 12 ust. 3 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub wg stanu istniejącego (...)"

- § 12 ust. 4 uchwały;

- § 13 ust. 1 pkt 2 tiret drugie uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym masztów do pomiaru siły wiatru na terenach R1 i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III;

- §13 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) powierzchni siedliska (...)"

- § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

- § 13 ust. 2 pkt 7 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej i układu komunikacyjnego na terenach R1 i R2 w ramach gruntów rolnych klasy III;

- § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały;

- § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały;

- § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji niezbędnych, sieciowych elementów urządzeń infrastruktury technicznej na terenach Z w ramach gruntów rolnych klasy III;

- części graficznej w zakresie oznaczenia "granic strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej".

Opcjonalnie, w przypadku oddalenia wniosku, o którym mowa w pkt 2, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3181/17 z 27 lutego 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w składzie Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z poważnymi wątpliwościami prawnymi odnoszącymi się do dyspozycji art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w brzmieniu nadanym mu ustawą z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U, z 2015 r. poz. 1777), a także odnoszącymi się do:

- art. 2 ust. 1 pkt 7 i pkt 10, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych;

- w art. 2 ust. 2, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p.;

- art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- modyfikacji pojęć zawartych w aktach hierarchicznie wyższych.

Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przedstawiła kontrargumentację względem zarzutów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie.

W piśmie procesowym skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] działając na postawie art. 192, w związku z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zwrócił się z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie sygn. akt II OSK 2294/18 do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwały: - Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], - Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2011 r. w sprawie Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]". Przedmiotowa skarga została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Gminy [...]. Skarga powyższa została w sposób skuteczny doręczona Gminie [...] [...] sierpnia 2018 r.

Gmina [...] sprzeciwiła się zawieszeniu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Na wstępie należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania. W sprawie nie zaistniało bowiem zagadnienie wstępne, które miałoby prowadzić do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego i wydanie orzeczenia w sprawie legalności przedmiotowej uchwały z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie planu miejscowego nie jest uzależnione od wyniku postępowania w sprawie uchwały z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]; nie może być uznane za kwestię prejudycjalną, gdyż od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozstrzygnięcie sprawy w ogóle, a nie treść rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie stanowi podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, lecz decyzję w tym zakresie pozostawia do uznania sądu administracyjnego. Celowość zawieszenia postępowania w sytuacjach uregulowanych w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ustawodawca pozostawił ocenie sądu orzekającego w zawisłej przed nim sprawie. W ocenie składu orzekającego NSA, w niniejszej sprawie nie było celowe wstrzymanie biegu przedmiotowej sprawy.

Przystępując do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze należy wskazać, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa, o którym mowa w tym przepisie, ma miejsce wyłącznie przy rozpoznawaniu danej sprawy i nie ma bezwzględnego charakteru. Nie wiąże ono nawet w danej sprawie, w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy ulegnie istotnej zmianie oraz w przypadku zmiany stanu prawnego. Taki sam skutek wywoła wydanie uchwały przez skład poszerzony NSA, która zawiera odmienną wykładnię prawa regulującego tę samą materię. Związanie wykładnią prawa, dokonaną w wyroku NSA, nie obejmuje też poglądów wykraczających poza granice skargi kasacyjnej, wypowiedzianych niejako na marginesie. Powodem odstąpienia od wykładni prawa może być też orzecznictwo TK lub TSUE odnoszące się do norm prawnych, których dotyczy wykładnia. Zaznaczyć trzeba, że wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny.

Zasada związania wykładnią ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zachowuje bezpośrednią moc wiążącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, natomiast względem samego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada ta ma pośrednią moc wiążącą. NSA dokonując bowiem weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może uwzględnić skargi kasacyjnej, nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy, jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska. Oznacza to, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był związany poglądem prawnym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16. Obowiązujący system prawny, w tym system ustroju sądownictwa administracyjnego, nie przewiduje możliwości ani weryfikacji, ani też oceny przez Sąd niższej instancji (WSA) orzeczenia sądu wyższej instancji (NSA). Oznacza to, że nie można skutecznie opierać skargi kasacyjnej na zarzutach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2106/17, LEX nr 2494060).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) - dalej: "P.u.s.a". Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym. Badając postanowienia uchwały dokonał oceny, czy przy jej sporządzaniu doszło do naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu.

W świetle powyższego nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaznaczyć należy, że przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z zasadą bezpośredniego działania prawa przy dokonywaniu kontroli uchwał w sprawie planów miejscowych należy stosować art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w brzmieniu z dnia orzekania, a nie z dnia podjęcia uchwały. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy Sąd Wojewódzki powinien uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie podjęcia uchwały, a więc sprzed wejścia w życie przepisu nowelizującego zawartego w art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1023 ze zm.). Faktem jest, że na skutek wejścia w życie ww. ustawy zmieniła się treść art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Jednocześnie podkreślić należy, że w ustawie o rewitalizacji nie zawarto przepisów intertemporalnych, które jednoznacznie rozstrzygałyby, czy ważność aktów planistycznych uchwalonych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy należy oceniać z uwzględnieniem dotychczasowego czy też nowego brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Niecelowe byłoby zatem stosowanie surowszych reguł do uchwał podjętych przez organy gminy w czasie poprzedzającym wprowadzoną nowelizację. Dlatego zdarzeniem decydującym o stosowaniu prawa nowego powinien być moment rozstrzygania sprawy przez sąd administracyjny, tak aby kontrolowane akty były oceniane według tych samych reguł wynikających z art. 28 ust 1 ustawy o p.z.p. Ponadto trzeba wskazać, że zasadniczo milczenie ustawodawcy, co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (zob. wyrok TK z dnia 7 marca 2012 r., sygn. K 3/10).

Dokonując wykładni nowego brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. wprowadzonego przez ustawodawcę w ustawie z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji wskazać należy, że celem tej zmiany było zapewnienie większej pewności (stabilności) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taki sposób interpretacji jest konsekwencją domniemania, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Niewątpliwie nowe brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. jest wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem było wcześniejsze brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Z uzasadnienia projektu ustawy o rewitalizacji wynika, że największy zakres zmian obejmuje ustawę o p.z.p., a to z uwagi na ścisłe powiązanie programowania i realizacji rewitalizacji z procesami zarządzania przestrzenią, regulowanymi m. in. tą ustawą. Zastosowanie nowego brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed zmianą tego przepisu potwierdza orzecznictwo NSA. W wyroku z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2079/16 NSA stwierdził, że w sytuacji, gdy zmiana art. 28 ust. 1 ustawy nastąpiła już po podjęciu uchwały w przedmiocie planu miejscowego, do jej oceny przez sąd administracyjny zastosowanie będzie miał art. 28 ust. 1 w nowym brzmieniu, wprowadzony ustawą o rewitalizacji. Wprawdzie sądy administracyjne przeprowadzając kontrolę działalności administracji publicznej badają zgodność z prawem poddanych im pod osąd aktów wedle prawa obowiązującego w dacie ich podjęcia, jednak zasada ta aktualizuje się przede wszystkim wobec tych przepisów, które stosowane są przez organy administracji. Tymczasem postanowień art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. nie stosują organy planistyczne, lecz właśnie sądy administracyjne bądź organy wykonujące uprawnienia nadzorcze przewidziane w art. 91 ust. 1 u.s.g. Tym samym, adresatami normy zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p są te dwa ostatnie podmioty, w tym sąd administracyjny. Zdaniem NSA, skoro ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu nowego wzorca oceny uchwał planistycznych podejmowanych przez gminę łagodząc obowiązujące wcześniej kryteria, to – z racjonalnego punktu widzenia – trudno mu przypisać zamiar objęcia aktów podjętych przed wejściem w życie ustawy o rewitalizacji (czyli przed dniem 18 listopada 2015 r.) kontrolą sprawowaną wedle wzorca uznanego za zbyt rygorystyczny, który nie obowiązywał już w dacie przeprowadzania tej kontroli.

W wyroku z dnia 12 września 2017 r. sygn. II OSK 2884/16 NSA wyraził pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że założeniem prawodawcy było wyeliminowanie z treści art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. możliwości stwierdzania nieważności tych aktów planistycznych gminy, które dotknięte były jedynie nieistotnymi wadami. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby konsekwencją takiego założenia było dokonywanie oceny zgodności z prawem dotychczasowych planów miejscowych według innych reguł niż wprowadzone nowymi regulacjami. Za słusznością takiego stanowiska przemawia także brak w ustawie o rewitalizacji przepisów przejściowych regulujących kwestie stosowania art. 28 ust. 1 do uchwał planistycznych podjętych przed nowelizacją. Odejście od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej powinno bowiem znaleźć odzwierciedlenie w stosownych regulacjach intertemporalnych, których ustawa nowelizująca w omawianym zakresie nie zawiera. Konieczności stosowania nieobowiązujących kryteriów kontroli do aktów planistycznych podjętych przed dniem 18 listopada 2015 r. nie można również wywieść z celu i charakteru wprowadzonych zmian, które zostały ukierunkowane na zliberalizowanie przesłanek powodujących stwierdzenie nieważności uchwał w przedmiocie planu miejscowego, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym aktów niezawierających istotnych wadliwości. Tym samym należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki, dokonując kontroli zaskarżonego aktu zasadnie uwzględnił treść art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w brzmieniu z dnia orzekania.

Formułując zarzuty naruszenia art. 15 u.p.z.p. oraz § 4 i 7 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku z uznaniem przez Sąd Wojewódzki, że ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7; § 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 8; § 7 ust. 1 pkt 8 lit b; § 10 ust. 7 pkt 1 i pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 1 i 4; § 10 ust. 11 pkt 2, § 11 ust. 3 lit. g zaskarżonej uchwały stanowić mogą ustalenia planu, które nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot ustaleń planu miejscowego oraz nie naruszają przepisów odrębnych, skarżący kasacyjnie wywodzi, że doszło do nieuprawnionego powtórzenia obowiązujących przepisów prawa. W tym kontekście aktualna pozostaje argumentacja, zgodnie z którą przepis zaskarżonej uchwały nie może zostać uznany za istotnie naruszający prawo, jeżeli nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami lub, gdy nie stanowi przekroczenia kompetencji przez organ stanowiący. Wojewoda [...] czyni zarzut Sądowi Wojewódzkiemu z tego, że z jednej strony przyjmuje, że stosowanie powtórzeń przepisów ustaw w aktach niższego rzędu jest nieuprawnione, a z drugiej strony uznaje za dopuszczalne powtórzenia zawarte w zaskarżonej uchwale. Argumentacja ta nie jest trafna. Odnosząc się bowiem do poszczególnych postanowień zaskarżonej uchwały Sąd Wojewódzki dokonuje we własnym zakresie oceny, czy ich zastosowanie było niezbędne i za każdym razem przedstawia uzasadnienie, dlaczego uznał dane powtórzenie za dopuszczalne. Wskazać też należy na konieczność rozróżnienia praktyki powtarzania w aktach niższego rzędu przepisów z aktów wyższego rzędu od praktyki używania w aktach niższego rzędu określeń, zwrotów czy terminów użytych w aktach wyższego rzędu. Wskazywana przez Sąd Wojewódzki zasada zakazu stosowania powtórzeń wraz z sytuacjami dopuszczającymi stosowanie od tej zasady wyjątków, dotyczy wyłącznie praktyki powtarzania przepisów (całych jednostek redakcyjnych). Tożsamego zakazu nie można natomiast odnosić do praktyki stosowania określeń, zwrotów czy terminów użytych już w aktach wyższego rzędu.

Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b zaskarżonej uchwały w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze i krajobraz ustala się przeprowadzenie badań geotechnicznych terenu przeznaczonego do posadowienie fundamentu obiektu. Zdaniem Wojewody [...] doszło do znaczącej modyfikacji norm wynikających z przepisów prawa. Jednakże Wojewoda [...] pomija fakt, że elektrownie wiatrowe zaliczane są do trzeciej kategorii geotechnicznej w rozumieniu rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Z tego powodu przedmiotowy przepis uchwały nie stanowi źródła nowego obowiązku, lecz wyłącznie przypomina o istniejących nakazach.

Formułując zarzuty względem § 10 ust. 7 pkt 1 i 7, ust. 8 pkt 1 i 4, ust. 11 pkt 2 oraz § 11 ust. 3 lit. g zaskarżonej uchwały skarżący kasacyjnie wywodzi, że doszło do nieuprawnionego powtórzenia obowiązujących przepisów prawa. Aktualna więc w tym kontekście pozostaje przedstawiona wyżej argumentacja, zgodnie z którą przepis zaskarżonej uchwały nie może zostać uznany za naruszający prawo, jeżeli nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami lub, gdy nie stanowi przekroczenia kompetencji przez organ stanowiący. Wskazane normy uchwały zawarte mają charakter informacyjny.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania w związku z uznaniem przez Sąd Wojewódzki braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wskazać należy, że normy prawne wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy interpretować przez cel tej ustawy. Obowiązek uzyskania zgody określonego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych wynika z art. 7 ust 2 ustawy, przy czym przepis ten należy odczytywać przy uwzględnieniu art. 4 pkt 6, w którym została zawarta definicja legalna terminu: "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne". Z definicji tej wynika, że pod tym pojęciem rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny, sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej analizy postanowień zaskarżonej uchwały w świetle przepisów zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawie o lasach i doszedł do słusznego wniosku, że przedmiotowe regulacje planu nie prowadzą do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie niweczą ich rolniczego charakteru.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 4 ust. 1, art. 15 ust, 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz U. 164, poz. 1587 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowanie. Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że zaskarżona uchwała nie określa w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu, gdyż przewidziane w niej funkcje uzupełniające nie zostały oddzielone od funkcji podstawowych liniami rozgraniczającymi. Odnosząc się tego zarzutu należy wskazać na dopuszczalność ustalenia w odniesieniu do określonego terenu, oprócz jego funkcji podstawowej, funkcji uzupełniającej. W takim przypadku nie ma obowiązku wyodrębniania tych terenów linią rozgraniczającą, gdyż obie te funkcje dotyczą tego samego obszaru. Nie można przy tym podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie, że ustalone w przedmiotowym planie funkcje podstawowe i funkcje uzupełniające poszczególnych terenów wzajemnie się wykluczały.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenia planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Przepisy ustawy nie dają zatem podstawy do tak kategorycznego stanowiska, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Przepis § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu planu miejscowego przepisów ww. rozporządzenia, odnoszących się do sposobu określenia ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1176/14, dostępne [w:] CBOSA).

Także zarzut dotyczący błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisu art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. e; § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6; § 12 ust. 2 pkt 5; § 13 ust 1 pkt 2 tiret drugie; § 13 ust. 2 pkt 7; § 14 ust. 2 pkt 1 i 3, § 15 ust 2 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały, które dopuszczają m.in. do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej a także przedsięwzięć drogowych w ramach gruntów rolnych klasy III, nie może zostać rozpatrzony z uwagi na sprzeczność z wykładnią dokonaną przez NSA, który wprost stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy nie traci bowiem przymiotu planu miejscowego z powodu ukierunkowania na cel w postaci szczegółowych regulacji lokalizacji elektrowni wiatrowych, przy mniej szczegółowym, ale wciąż wystarczającym uregulowaniu zasad zagospodarowania pozostałych przestrzeni objętych planem. Szczególnie, że są to w większości tereny rolnicze wyłączone spod zabudowy. Sąd Wojewódzki stwierdził, że kwestionowany plan miejscowy zmienia jedynie dotychczasowe przeznaczenie terenów poprzez lokalizację elektrowni wiatrowych.

Wojewoda [...] za niewystarczające uznaje określenie maksymalnej wysokości elektrowni wiatrowych na poziomie 175 m., co oznacza, że na przedmiotowym terenie mogą zostać zrealizowane budynki i budowle przekraczające ten poziom. Obawy skarżącego kasacyjnie nie sposób podzielić. Należy zgodzić się Sądem Wojewódzkim, który uwzględniając sposób użytkowania okolicznych działek, doszedł do słusznego wniosku, że maksymalna wysokość przyjęta dla elektrowni wiatrowych wyznacza jednocześnie maksymalną wysokość zabudowy dla tego terenu. Zgodnie bowiem z § 11 zaskarżonej uchwały na tym terenie jako uzupełniającą przewidziano funkcję w postaci budowy obiektów i urządzeń związanych z funkcją podstawową oraz urządzenia infrastruktury technicznej, które nie osiągną wysokości przekraczającej 175 m. Tożsamy pogląd został wyrażony przez NSA w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 września 2017 r. o sygn. akt II OSK 2884/16.

Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 151 P.p.s.a., poprzez poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku stwierdzenia nieważności części uchwały w związku z przyjęciem przy ocenie kryteriów pozaprawnych, w tym dotyczących zastosowania terminologii i definicji własnych w miejsce jednoznacznych definicji ustawowych, a także innych kryteriów pozaprawnych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego zastosował art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę. Zaznaczyć należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymóg prawidłowej analizy sprawy, wskazania stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej oraz argumentów przemawiających za jej zastosowaniem.

Wojewoda [...] zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu, że ten dopuścił się stosowania kryteriów pozaprawnych. Należy wskazać, że zwrot normatywny: "istotne naruszenie zasad sporządzania planu" jako przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały, określona w art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., stanowi zwrot niedookreślony. Zasady sporządzania planu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego, zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o p.z.p.), a także standardów dokumentacji planistycznej. Zwroty niedookreślone o charakterze wartościującym, zawarte w akcie normatywnym dają swobodę decyzyjną i odsyłają do norm pozaprawnych, umożliwiając zastosowanie pewnego stopnia dowolności w wykładni prawa. Klauzula odsyłająca jest bowiem częścią przepisu prawnego, upoważniającą podmiot stosujący prawo do oparcia decyzji prawnej na wskazanych kryteriach pozaprawnych. Należy zatem uznać, że Sąd Wojewódzki miał prawo oprzeć swoje orzeczenie także na takich kryteriach. Tym bardziej, że w tej sprawie był związany wykładnią dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 12 września 2017 r. sygn. II OSK 2884/16. W nawiązaniu do poczynionych wyżej uwag trzeba zaznaczyć, że stosownie do zakazu wyrażonego w art. 190 P.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych. Przyjęcie argumentacji skargi kasacyjnej oznaczałoby w istocie poddanie kontroli przez Sąd Wojewódzki orzeczenia NSA uchylającego wyrok i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem instytucji z art. 190 P.p.s.a. jest uniemożliwienie wielokrotnego przekazywania sobie sprawy pomiędzy instancjami, co jest zjawiskiem bardzo szkodliwym tak dla stron postępowania (niezrozumienie takiego procesu), jak i wymiaru sprawiedliwości. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy dane przepisy interpretować w przyszłości, ale także pewna krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumowania określonych przepisów przez WSA był błędny. Wyrażona w orzeczeniu sądu ocena prawna pozostaje wiążąca także wówczas, gdyby okazała się nietrafna (zob. W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 136-142).

Odnosząc się natomiast do wniosku Wojewody o zainicjowanie trybu postępowania, o którym mowa w art. 187 § 1 P.p.s.a., skład orzekający NSA stwierdził brak podstaw do jego uwzględnienia. Z przepisu art. 187 § 1 P.p.s.a. wynika, że jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Przy tym w jego rozumieniu, zagadnienie prawne: "budzące poważne wątpliwości" to takie, które między innymi, odnosi się do kwestii prawnych, których wyjaśnienie nastręcza znacznych trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych lub pojawienia się w odniesieniu do danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 1/07, dostępne [w:] CBOSA). Podstawą przyjęcia, że chodzi o poważne wątpliwości może być również sytuacja odnosząca się do kwestii odstąpienia od ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu prawnego. Z powyższego wynika, że warunkiem koniecznym stosowania wskazanego przepisu w każdej z wymienionych lub im podobnych sytuacji jest – co należy podkreślić – istnienie wątpliwości składu orzekającego sądu kasacyjnego odnośnie do istotnej w sprawie kwestii prawnej, i to wątpliwości o charakterze poważnym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wymagałoby przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.