Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1551/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2174/12 w sprawie ze skargi G. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Gd 2174/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia G. W., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] czerwca 2011 r., którym odmówiono uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym J., gmina S..

W uzasadnieniu Generalny Dyrektor wskazał, że organ I instancji odmówił dokonania uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego uznając, że realizacja tego przedsięwzięcia stoi w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego " Jeziora Sorkwickie" (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 122,poz.1697), stanowiącym, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Rozpoznając ponownie sprawę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył, że działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie", dla którego obowiązującym aktem prawnym jest w/w rozporządzenie nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Z tego względu, istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), wynikającymi z utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie," w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja będzie naruszała zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zaznaczył, iż z pisma Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2012 r. wynika, że wnioskowany teren inwestycji został sklasyfikowany jako pastwiska stałe (Ps IV i Ps V) oraz lasy (Ls IV), z tym, że nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w taki sposób, iż spod zabudowy wyłączone są tereny lasu. Zgodnie z § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) użytki rolne dzielą się m.in. na pastwiska trwałe, oznaczone symbolem Ps. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, realizacja na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej, niezwiązanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, (o czym świadczy określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy rodzaj zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a nie siedliskowa, zagrodowa), stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi. Nadto organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), poprzez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy wynika, iż gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził ponadto, że z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wyłączające stosowanie omawianego zakazu.

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie można również zastosować odstępstwa od zakazu zmiany sposobu użytkowania wymienionego w § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, zgodnie z którym zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Z załącznika nr 2 do Uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2005 r. zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. wynika, że działka nr ew. [...] obręb J. znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy, w strefie oznaczonej [...], tj. w obszarze o dominującej funkcji turystycznej. Położenie wymienionej działki poza obszarem zwartej zabudowy wsi potwierdzają także ortofotomapy umieszczone w portalu internetowym "Geoportal" (www.geoportal.gov.pl) obejmujące teren inwestycji.

W ocenie organu, nie można przyjąć również, że realizacja planowanej inwestycji stanowiłaby uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Wykładnia semantyczna i ścisła pojęcia "uzupełnienie" prowadzi do wniosku, iż wyjątek ten można zastosować w sytuacji, kiedy czyni się zwartą zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej uzupełnienie. Powyższe oznacza, iż rozwój zabudowy w kierunku poszerzenia jej granic nie stanowi uzupełnienia, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego.

Decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stała się przedmiotem skargi G. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

- zakazy obowiązujące mocą wskazanego przepisu mogą ograniczyć właściciela w prawie zabudowy nieruchomości znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych,

- planowana inwestycja leży poza granicami zwartej zabudowy wsi,

- traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego obszaru rozporządzeniem Wojewody, a opartych na art. 45 ustawy o ochronie przyrody w sposób rozszerzający, odnosząc ochronę obszaru i wynikające z niej zakazy do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się na terenie zespołu, a nie do całości chronionego obszaru.

Ponadto, skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, polegający na bezpodstawnym przyjęciu przez organ, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi.

W piśmie procesowym z 15 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że analogiczna sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w sprawach o sygn. IV SA/Wa 952/08, sygn. II OSK 169/09. W wyrokach tych przesądzono o tym, że:

- zakaz dokonywania zmian sposobu użytkowania ziemi winien być ustalony w powiązaniu z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jako, że pojęcia "ziemia" i "grunt" są w istocie pojęciami tożsamymi,

- zmiana użytku z ornego, łąki, sadu lub nieużytku na zabudowę zagrodową lub mieszkaniową nie stanowi zmiany sposobu użytkowania ziemi,

- organ uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy powinien dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogu jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych zespołu przyrodniczo-krajobrazowego,

- brak jest w rozporządzeniu przepisów zabraniających inwestycji, jaką planuje inwestor, zatem co do zasady jest ona dopuszczalna – skoro zatem inwestycja nie narusza żadnego z zakazów przewidzianych w rozporządzeniu – nie powinna być ona blokowana przez organy administracji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wskazał, że zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia odnosi się do funkcji, celu dla którego dany obszar jest używany. Bez znaczenia w sprawie pozostaje, czy grunty orne klasy IV-VI wyłączone są, czy też nie z obowiązku uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zaznaczył, że fakt położenia działki przeznaczonej do zainwestowania w granicach administracyjnych wsi oraz w pobliżu zabudowy, nie świadczy jeszcze o zwartej zabudowie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną. W pierwszej kolejności Sąd ustalił, że rozporządzeniem nr 23 z dnia 9 sierpnia 2007 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ustanowił zespół przyrodniczo-krajobrazowy o nazwie "Jeziora Sorkwickie", na którego obszarze znajduje się działka nr ewid. [...], wskazana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowana terenu jako miejsce planowanej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W ocenie Sądu, orzekające organy przeprowadziły prawidłową wykładnię art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia. Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyliczenie zakazów w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. W tym zamkniętym katalogu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, ale - co istotne w niniejszej sprawie - budowa domu jednorodzinnego prowadzona ma być na nieruchomości, która w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako użytek rolny- pastwiska stałe (Ps IV i Ps V) i nie jest zabudowana. W tej sytuacji, nie do przyjęcia jest teza, że projektowana inwestycja nie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi (z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową) i w konsekwencji nie naruszy § 3 pkt 7 ww. rozporządzenia. Sąd dodał, że charakter inwestycji nie stanowi podstawy uzasadniającej wyłączenie zakazów, o których mowa w § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia. Planowana inwestycja nie stanowi bowiem prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, nie jest inwestycją celu publicznego, zadaniem z zakresu obronności kraju, nie wynika też z konieczności likwidowania zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczej. WSA zaznaczył, że jakkolwiek wykładnia przepisów prawa nie może prowadzić do ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, to jednak należy podkreślić, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie prawa własności skarżącego wynika z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, która w art. 45 ust. 1 pkt 7 przewiduje, że w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego może być wprowadzony zakaz zmiany sposobu użytkowania. Z upoważnienia ustawowego zakaz ten został wprowadzony w zespole przyrodniczo-krajobrazowym "Jeziora Sorkwickie" na podstawie w/w rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia, nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. WSA zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011r., II OSK 815/10, na który powołał się pełnomocnik skarżącego, stwierdził, że zakres zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, określony w rozporządzeniu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (chodziło o rozporządzenie nr 26 z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe"), winien być ustalony w powiązaniu z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto NSA w wyroku tym podkreślił, że brak jest podstaw do tworzenia autonomicznej definicji pojęcia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" tylko i wyłącznie na potrzeby wymienionego wyżej rozporządzenia. W kontekście powyżej przytoczonego stanowiska NSA, Sąd zaakcentował, że w sprawie niniejszej organ drugiej instancji, dokonując rozważań w zakresie naruszenia zakazu zmiany użytkowania ziemi i wyjaśniając zakres treściowy tego pojęcia posłużył się właśnie przepisami ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 6, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy wynika, iż gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.

Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że realizacja na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej, niezwiązanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 powoływanego wcześniej rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. W ocenie Sądu, zakaz ten należy rozumieć w sposób prosty, tak jak to wynika z jego brzmienia, co wymaga ustalenia, w jaki sposób ziemia jest użytkowana dotychczas i jaki będzie jej sposób użytkowania wskutek zrealizowania wnioskowanej inwestycji.

WSA zauważył, że przywołane na potwierdzenie stanowiska skarżącego wyroki sądów administracyjnych dotyczą innej sytuacji faktycznej. Mianowicie, inwestorzy w tamtych sprawach wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Główną osią rozważań Sądów było stwierdzenie, że tego rodzaju zabudowa w świetle w/w ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi zmiany sposobu użytkowania ziemi, gdyż grunty takie po zrealizowaniu zabudowy nadal mają charakter rolny. Z tego względu, ustanowiony dla danego obszaru zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie odnosi się do sytuacji, gdy nie zmienia się sposób użytkowania danego terenu. Stąd też, w przywołanych wyrokach Sądy dopuściły na terenie rolnym zabudowę zagrodową (siedliskową), uznając, że nie zmienia ona dotychczasowego sposobu użytkowania ziemi. Zdaniem Sądu, gdyby skarżący ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej na części swojej działki stanowiącej grunt rolny, to w myśl stanowiska przedstawionego w przywołanych przez pełnomocnika skarżącego wyrokach, nie nastąpiłaby zmiana sposobu użytkowania, gdyż nadal grunt ten stanowiłby grunt rolny w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Sądu, wnioskowana przez inwestora budowa domu mieszkalnego nie pozostaje w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Skarżący w skardze potwierdził taki stan wskazując, że celem całego przedsięwzięcia jest przeprowadzenie się z żoną z M. do "wymarzonego domku położonego z dala od zgiełku miasta.".

Sąd uznał również, iż w świetle zakazu ustanowionego w § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia, nie ma znaczenia okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie z przedmiotową działką znajdują się zabudowania. Organ, rozpoznając daną sprawę, nie jest związany ustaleniami jakie poczynił w odniesieniu do innych nieruchomości nienależących do strony skarżącej, tym samym okoliczność istnienia zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Sąd zaznaczył, że w postępowaniu pierwszo-instancyjnym ustalono, iż na działce nr [...] (poprzednio, przed podziałem oznaczonej numerem ewid. [...]), znajduje się obiekt budowlany oznaczony jako "w budowie". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie odnotował wniosku Wójta Gminy S. o uzgodnienie warunków zabudowy dla tej działki. Wójt poinformował, że decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na wymienionej działce została wydana w dniu [...] czerwca 1999r. (a zatem 8 lat przed utworzeniem zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie"). Ustalono również, że prowadzone było postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 1999r. projektu budowlanego.

Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zastosować odstępstwa od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, wymienionego w § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia nr 23 Wojewody, zgodnie z którym, zakaz ten nie dotyczy obszarów zabudowy zwartej wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin ( lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. W celu dokonania oceny, czy w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą przesłanki, o których mowa w powyższym przepisie, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Ustalił, że z załącznika nr [...] do Uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2005 r. zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. wynika, że działka nr ew. [...] obręb J. znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy, w strefie oznaczonej [...], tj. w obszarze o dominującej funkcji turystycznej. Wskazał, że położenie przedmiotowej działki poza obszarem zwartej zabudowy wsi potwierdzają także ortofotomapy umieszczone w portalu internetowym "Geoportal" (www.geoportal.gov.pl) obejmujące teren inwestycji. Sąd zgodził się również ze stwierdzeniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że rozwój zabudowy w kierunku poszerzenia jej granic nie stanowi uzupełnienia, o którym mowa w wyżej powołanym przepisie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. W., reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z wnioskiem skarżącego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7, 77 oraz 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której Sąd nie zakwestionował istotnych uchybień w działaniu Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska, który przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, nie podjął wszelkich działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności nie zbadał w sposób dostateczny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności:

a) czy i ewentualnie w jaki sposób zamierzona inwestycja wpłynęłaby na chroniony obszar przyrodniczo - krajobrazowy "Jeziora Sorkwickie",

b) czy działka Skarżącego nr [...] znajduje się w, czy poza granicami zwartej zabudowy wsi,

c) nie zbadał w sposób dostateczny najbliższego i bezpośredniego sąsiedztwa działki nr [...] Skarżącego i nie wziął pod uwagę okoliczności znajdowania się na sąsiednich działkach budynków mieszkalnych o gabarytach znacznie większych niż zamierzona inwestycja Skarżącego, co było zgłaszane w postępowaniu i zostało poparte materiałem dowodowym,

d) jakie inwestycje w sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego są w toku, a realizowane są w obszarze chronionego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie", co było zgłaszane w postępowaniu i zostało poparte materiałem dowodowym;

e) istnienia innych zabudowanych nieruchomości, w tym nieruchomości zabudowanych budynkami większymi od planowanej inwestycji Skarżącego znajdujących się w bezpośrednim i bliskim sąsiedztwie działki Skarżącego, leżących w chronionym obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie", stanowiących niezaprzeczalnie element chronionego krajobrazu, co powinno być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy przez Organ uzgodnieniowy.

2. art. 151 w związku z art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 8 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji w której w bliskim i bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego znajdują się inne nieruchomości, również położone w obszarze chronionego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie", na których zostały zrealizowane budynki mieszkalne lub takie inwestycje są w toku realizacji również pod rządami obowiązującego Rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego, co stanowi ewidentne naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i jest przejawem traktowania obywateli w sposób odmienny w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" (Dz. Urz. Woj. Warm. - Maz. Nr 122, poz. 1697 z późn. zm.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja związana z realizacją budowy budynku mieszalnego doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi, podczas gdy planowana budowa obiektu spełnia wymóg zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu w ten sam sposób jak budynki mieszkalne wzniesione na dziatkach położonych w sąsiedztwie działki nr [...], które są częścią istniejącego na tym terenie zespołu krajobrazu oraz przyjęciu, ze zamierzenie inwestycyjne Skarżącego doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi;

2. niezastosowanie § 3 ust. 3 Rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego w sytuacji, w której odstępstwo określone w tym przepisie mogło mieć zastosowanie do nieruchomości Skarżącego;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono poszerzoną argumentację postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] czerwca 2011 r., którym odmówiono uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...]położonej w obrębie geodezyjnym J., gmina S..

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji zasadą jest odniesie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, aby kontrolę procesu subsumpcji przeprowadzać po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony.

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 151 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., zarzucając, iż Sąd I instancji błędnie ocenił ustalenie stanu faktycznego przez Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska. Skarżący kasacyjnie wskazał na następujące okoliczności sprawy, które nie zostały wystarczająco wyjaśnione: czy zamierzona inwestycja wpłynęłaby na chroniony obszar przyrodniczo - krajobrazowy "Jeziora Sorkwickie", czy działka Skarżącego nr [...]znajduje się w, czy poza granicami zwartej zabudowy wsi, oraz sposób zagospodarowania najbliższego i bezpośredniego sąsiedztwa działki nr [...]będącej własnością Skarżącego.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności zauważyć należy, że badanie wpływu przedmiotowej inwestycji na chroniony obszar przyrodniczo - krajobrazowy "Jeziora Sorkwickie" ma głównie charakter materialnoprawny, i tak właśnie organ odwoławczy do tej kwestii podszedł, analizując właściwe przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej: ustawa o ochronie przyrody) oraz przepisy rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" (Dz. Urz. Woj. Warm. - Maz. Nr 122, poz. 1697 z późn. zm, dalej Rozporządzenie nr 23). To bowiem obowiązujący porządek prawny, a ścisłej sposób rozumienia przepisów określających zasady ochrony danego zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, stanowi podstawę oceny, czy planowana inwestycja byłaby do pogodzenia z celami, dla których utworzono obszar chroniony oraz czy nie narusza wynikających z tych celów szczegółowych zakazów. Z tych względów, kwestia wpływu planowanej inwestycji na obszar chroniony, na którym znajduje się działka skarżącego, będzie omówiona w dalszej kolejności, w połączeniu z rozpatrzeniem zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut niepełnego zbadania przez organ odwoławczy usytuowania działki skarżącego z uwzględnieniem sąsiadującej zabudowy oraz charakteru istniejącej w sąsiedztwie zabudowy nie znajdują potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i zaskarżonego wyroku, spójnych z dokumentacją zawartą w aktach sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy powołał treść załącznika nr 2 do Uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2005r. zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., z którego wynika, że działka nr ew. [...]obręb J. znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy, w strefie oznaczonej [...], tj. w obszarze o dominującej funkcji turystycznej. Organ wskazał także, że położenie wymienionej działki poza obszarem zwartej zabudowy wsi potwierdzają ortofotomapy umieszczone w portalu internetowym "Geoportal" (www.geoportal.gov.pl) obejmujące teren inwestycji, załączone do akt sprawy. Należy dodać, że w aktach znajduje się też pismo Wójta Gminy S., który w odpowiedzi na zapytanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyjaśnił, załączając tekst Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., że działka skarżącego znajduje się poza zwartą zabudową wsi. Zatem Sąd I instancji trafnie zaakceptował powyższe ustalenia oraz wniosek organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania odstępstwa od zakazu, o którym stanowi § 3 ust. 3 Rozporządzenia nr 23.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd I instancji wyjaśnił także kwestię zabudowy w sąsiedztwie działki skarżącego. Organ, rozpoznając daną sprawę, nie jest związany ustaleniami jakie poczynił w odniesieniu do innych nieruchomości nienależących do strony skarżącej. W niniejszej sprawie jednak organy I i II instancji prowadziły postępowanie mające na celu wyjaśnienie okoliczności zabudowy na działce nr [...], ustalając, że decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na wymienionej działce została wydana przed utworzeniem zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie".

Nadto, odpowiadając na zarzut skargi kasacyjnej, że organy i Sąd nie uwzględniły innych zabudowań w sąsiedztwie, należy przypomnieć, że organy orzekały w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, według przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą urbanistyczną i mapą stanowiąca załącznik graficzny do mapy. Z dokumentów tych nie wynika, że w sąsiedztwie działki skarżącego są zabudowania i że działka skarżącego mieści się w obszarze zwartej zabudowy.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a.

W ramach podstawy kasacji określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na błędną wykładnię art. 45 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia nr 23, polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja, tj. budowa budynku mieszalnego doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi, podczas gdy planowana budowa obiektu spełnia wymóg zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu.

Jak wynika ze sformułowania tego zarzutu, skarżący kasacyjnie wskazuje na dwa odrębne kryteria badania dopuszczalności planowanej inwestycji, tj. zakaz określony w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, powtórzony w Rozporządzeniu nr 23, i podstawowy cel ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wskazany w § 2 tego Rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, "najistotniejszym" kryterium jest cel ochrony, a zatem badanie dopuszczalności planowanej inwestycji powinno polegać na rozpatrzeniu "rzeczywistego wpływu przedmiotowej inwestycji na obszar". W niniejszej sprawie organ nie ustalił, czy przedmiotowa inwestycja jest do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół. Skarżący chciałby, aby organ zbadał, czy planowana inwestycja naruszy walory krajobrazowe obszaru chronionego oraz czy spowoduje naruszenie równowagi biologicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego toku rozumowania, uznając, że organy stosujące przepisy dotyczące ochrony określonych obszarów muszą mieć na uwadze utrzymanie dotychczasowych walorów całego obszaru. Dotyczy to każdej ze spraw, dopiero wówczas realne staje się zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych wyznaczonego obszaru chronionego.

Dla jasności wywodu należy przypomnieć, że art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody określa jeden z zakazów, które mogą być wprowadzone przez właściwego ministra w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Taki zakaz wprowadziło mające zastosowanie w niniejszej sprawie Rozporządzenie nr 23 w § 3 ust. 1 pkt 7. Natomiast w § 2 tego Rozporządzenia określono cel ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych zespołu jako pewnej całości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oba przepisy Rozporządzenia należy tak rozumieć, że realizacji ogólnego celu, dla którego ustanowiono dany zespól, tj. ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych, służą zakazy, które akt ten formułuje. Innymi słowy, zakazy stanowią odzwierciedlenie szczegółowych celów, dla których utworzono obszar chroniony (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn.. akt II OSK 1942/12, cbois), a ich przestrzeganie winno zapewnić zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych, jakie posiada obszar chroniony jako całość, także dla przyszłych pokoleń. Wobec powyższego, postępowanie organu właściwego w sprawach ochrony przyrody koncentruje się na badaniu opiniowanej inwestycji pod kątem zakazów unormowanych w prawie.

Przyjęcie takiej interpretacji przepisów Rozporządzenia nr 23 w związku z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody powoduje, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, jak w świetle Rozporządzenia należy rozumieć zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, a konkretnie, czy dotyczy on zakazu budowy domu jednorodzinnego na gruncie rolnym.

Trafnie przyjął organ odwoławczy i Sąd I instancji, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi określony w par. 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia nr 23 należy interpretować łącznie z § 3 ust. 3 tego Rozporządzenia. W myśl ustępu 3-go: "Zakaz, o którym mowa w ust.1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (...) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej." Ust. 3-ci konkretyzuje zakaz określony w ust. 1 pkt 7, tj. dotyczący zmiany sposobu użytkowania ziemi, wskazując na zmiany polegające na "zabudowie", a o takie w istocie w niniejszej sprawie chodzi. Zmiany sposobu użytkowania ziemi mogą mieć miejsce tylko na obszarze zwartej zabudowy wsi i jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Z powyższego należy wnosić, że poza tymi przypadkami obowiązuje zakaz zabudowy, o ile spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi.

Odnośnie interpretacji tego zwrotu, który nie posiada legalnej definicji, za trafne należy uznać rozumowanie przyjęte w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy i Sąd. Podstawą jest ustalenie, w jaki sposób ziemia jest użytkowana dotychczas i jaki będzie jej sposób użytkowania wskutek zrealizowania wnioskowanej inwestycji, uwzględniając kryteria przyjęte w ustawie z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 4 pkt 6 tej ustawy, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Stąd uprawniony jest wniosek, że realizacja na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej, niezwiązanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi.

Działka skarżącego znajduje się na ziemiach zakwalifikowanych jako użytki rolne – pastwiska stałe. Zatem w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 powoływanego wcześniej rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, budowa domu jednorodzinnego zmieniłaby sposób użytkowania ziemi.

Dodatkowo wskazać można na postanowienia Uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2005r. zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., na którą powołuje się Rozporządzenie nr 23. Jak już wskazywano, z załącznika nr 2 wynika, że działka nr ew. [...]obręb J. znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy, w strefie oznaczonej [...], tj. w obszarze o dominującej funkcji turystycznej. Natomiast w Załączniku nr 1 określono zasady i kierunki zagospodarowania w granicach obszaru [...], w tym – ze względu na położenie w całości w zespole krajobrazowo- przyrodniczym "Jeziora Sorkwickie" – m. in. "zakaz wznoszenia obiektów budowlanych, w tym rolniczych, jednorodzinnych, rekreacyjnych i szaletów poza zwartymi terenami wsi". Chociaż postanowienia studium, jako aktu nie będącego źródłem prawa, nie są wiążące dla działających w niniejszej sprawie organów ochrony przyrody i obywateli, to jednak, poprzez określenie kierunków polityki przestrzennej, uwzględniającej warunki środowiska przyrodniczego, m. in. na obszarze chronionym "Jeziora Sorkwickie" (pkt. 1.1. oraz pkt 1.3. podpunkt 3/ Załącznika nr 1), mogą być pomocne przy odczytywaniu celów ochrony zespołu krajobrazowo- przyrodniczym "Jeziora Sorkwickie" i sposobów służących ich realizacji.

W świetle zaprezentowanych uwag i poglądów, nie można uznać za trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 45 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 23 oraz wspomagające ten zarzut argumenty.

Mając na uwadze przestawioną powyżej argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.