Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3246/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1734/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. K. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1734/17 oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówił potwierdzenia H. K. i M. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w majątku [...], powiat L., województwo [...].

H. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], działając m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył w całości postępowanie w pierwszej instancji.

Minister wskazał, że postanowieniem z [...] października 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] zawiesił, na wniosek stron, postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

M. K. w piśmie z [...] października 2012 r. złożyła wniosek o podjęcie postępowania administracyjnego. Strona przedłożyła uwierzytelnione kopie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po M. K. i L. K. oraz kopie pism kierowanych do Narodowego Historycznego Archiwum B. w m. G. z [...] sierpnia 2009 r., Głównego Departamentu Sprawiedliwości [...] Obwodowego Komitetu Wykonawczego Archiwum Organów Rejestrujących Akta Stanu Cywilnego z [...] sierpnia 2009 r., Archiwum Organów Rejestrujących Akta Stanu Cywilnego z [...] września 2009 r., z [...] października 2009 r., z [...] września 2009 r. wraz z udzielonymi na nie odpowiedziami oraz uwierzytelnioną kopię pisma Konsula Generalnego RP w G. z [...] grudnia 2009 r.

Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. nr [...]. Wojewoda [...] podjął na wniosek strony postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej w majątku [...], zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z [...] października 2009 r.

W dniu [...] czerwca 2013 r. strony postępowania złożyły wniosek o ponowne zawieszenie postępowania, dołączając do niego uwierzytelnioną kopię odpisu skróconego aktu zgonu L. K.

Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nr [...]. Wojewoda [...] zawiesił na wniosek stron postępowanie w przedmiotowej sprawie.

W piśmie z [...] maja 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] poinformował strony postępowania, że [...] lipca 2016 r. upłynie trzyletni termin na możliwość podjęcia postępowania.

W dniu [...] czerwca 2016 r. strony złożyły wniosek o podjęcie postępowania.

Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. znak: [...]. Wojewoda [...] podjął na wniosek stron postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zawieszone postanowieniem z [...] lipca 2013 r.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. odmówił potwierdzenia H. K. i M. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w majątku [...], powiat L., województwo [...]. Organ uznał, że strony ubiegające się o przyznanie prawa do rekompensaty nie udokumentowały jednej z podstawowych przesłanek warunkujących uzyskanie rekompensaty określonej w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. poz. 1418 ze zm.), tj. przysługiwania tytułu własności do pozostawionych nieruchomości.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając złożone odwołanie, uznał, że strona złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania po terminie określonym w art. 98 § 2 K.p.a. Organ ustalił, że postanowieniem z [...] października 2009 r. Wojewoda [...] zawiesił na wniosek stron postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że ww. postanowienie zostało stronom doręczone [...] października 2009 r. Strony na ww. postanowienie nie złożyły zażalenia. W piśmie z [...] października 2012 r. M. K. złożyła wniosek o podjęcie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy przyjął, że w okolicznościach sprawy termin do podjęcia zawieszonego na wniosek stron postępowania minął [...] października 2012 r. Strony zostały przy tym skutecznie pouczone o treści art. 98 § 2 K.p.a. w uzasadnieniu postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2009 r. Organ pierwszej instancji był zatem zobowiązany do umorzenia postępowania, ponieważ M. K. złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania po terminie określonym w art. 98 § 2 K.p.a. Zdaniem Ministra, Wojewoda [...] podejmując postanowieniem z [...] listopada 2012 r. postępowanie zawieszone postanowieniem z [...] października 2009 r. po terminie określonym w art. 98 § 2 K.p.a., rażąco naruszył prawo, w tym art. 98 § 2 K.p.a., 105 § 1 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ prowadził postępowanie bez przyczyny. W związku z upływem terminu wskazanego w art. 98 § 2 K.p.a., wniosek stron z [...] grudnia 2008 r. należało uznać za wycofany. Zatem w momencie, gdy zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a. wniosek został wycofany, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i dalsze jego prowadzenie, choćby na skutek wydania postanowienia o podjęciu postępowania przez organ pierwszej instancji, stanowi rażące naruszenie prawa, tj. wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosła M. K. żądając jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) zasady praworządności, czyli podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatel (art. 7 K.p.a.);

2) zasady praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej (art. 8 K.p.a.);

3) zasady informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 K.p.a.);

3) zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.);

3) art. 77 i art. 80 K.p.a. przez nieustalenie stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd przyjął jako niesporne, że postanowieniem z [...] października 2009 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., zawiesił na wniosek stron prowadzone przed nim postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zawarte zostało pouczenie o treści § 2 tego artykułu, a także że do [...] sierpnia 2012 r., żadna ze stron nie wykazywała jakiejkolwiek aktywności w sprawie. Sąd uznał, że okoliczności te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, zgromadzonym w aktach administracyjnych.

Sąd wyjaśnił, że użyty w redakcji powyższego przepisu zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" – jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu wskazanego w nim terminu – odnosi się do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia. Data ta musi być jednakowa dla wszystkich stron postępowania, skoro wystarczającym dla uchylenia się od skutków przewidzianych tym przepisem jest złożenie wniosku o podjęcie postępowania choćby przez jedną z nich. Przyjęcie odmiennej interpretacji, a więc związanie rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu z datą doręczenia postanowienia o zawieszeniu, takiej jednolitości, zdaniem Sądu, z pewnością by nie gwarantowało. Sąd przyjął, że w sprawie wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania został złożony przez M. K. w dniu [...] października 2012 r. (data pisma skarżącej oraz data stempla organu), a więc w warunkach zaistnienia sytuacji objętej hipotezą normy prawnej zawartej w art. 98 § 2 K.p.a., czyli wówczas, gdy termin do jego skutecznego zgłoszenia już ekspirował, a samo żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie należało uznać za niebyłe. W takim zaś stanie faktycznym i prawnym organ wojewódzki powinien był na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem Sądu wobec upływu trzyletniego terminu od daty zawieszenia postępowania i niezłożenia przez stronę w tym czasie wniosku o podjęcie postępowania, organ był zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewoda zarówno w tym czasie, jak i po upływie trzyletniego terminu, nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji co do istoty, tj. ustalenia prawa do rekompensaty lub odmowy ustalenia tego prawa. Tym samym prawidłowa była reformatoryjna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2017 r. Sąd podkreślił, że kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. sprowadza się do oceny zgodności z prawem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i – jak w niniejszej sprawie – zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania. Co prawda, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a. W tym zakresie Sąd zgodził się z ustaleniami organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie występuje bezprzedmiotowość, gdyż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, wobec braku złożenia w terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, należało uważać za niebyłe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w myśl art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ administracji naruszył przepisy proceduralne:

a) art. 98 § 2 w związku z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieprawidłową wykładnię biegu terminu, w którym strona może złożyć wniosek o wszczęcie zawieszonego postępowania administracyjnego i w konsekwencji umorzenie postępowania w sprawie, wobec uznania wniosku o jego wszczęcie za wycofane,

b) art. 9 i art. 112 K.p.a. przez zaniechanie przypisania konsekwencji prawnych niedostatecznego i nieprecyzyjnego poinformowania strony o początku biegu terminu trzyletniego do złożenia wniosku się o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego,

c) art. 10 K.p.a. przez zaniechanie zastosowania i uniemożliwienie zajęcia stanowiska stronie przed umorzeniem postępowania;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 77 § 1 art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez przyjęcie błędnych ustaleń organu administracji w przedmiocie daty doręczenia M. K. i H. K. odpisu postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2009 r. o zawieszeniu postępowania;

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad: prawdy obiektywnej, ochrony słusznego interesu obywatela, zaufania obywatela do organów Państwa oraz zasady informowania stron i w konsekwencji zaniechanie uchylenia zaskarżonego orzeczenia mimo braku jego legalności.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na jej rzecz kosztów postępowania, wywołanych wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz przeprowadzenie rozprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z [...] sierpnia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z [...] sierpnia 2020 r., wydanym na podstawie art. art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), strony zostały poinformowane o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania, oraz że rozpoznanie sprawy w tym trybie będzie możliwe, jeżeli wszystkie strony, w terminie czternastu dni, od dnia doręczenia tego zarządzenia, wyrażą na to zgodę.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Pozostałe strony postępowania nie zajęły stanowiska.

Zarządzeniem z [...] marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z [...] marca 2021 r. ponownie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie w piśmie z [...] marca 2021 r. poinformował, że uczestnik postępowania H. K. zmarła, a spadek po niej nabyła skarżąca kasacyjnie. Do pisma dołączono poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie aktu zgonu oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz w związku z art. 98 § 2, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy w sytuacji, gdy sposób interpretacji przepisu art. 98 § 2 K.p.a. w odniesieniu do ustalenia daty początkowej trzyletniego okresu zawieszenia postępowania na żądanie strony podlegał zmianom w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat, to przyjęcie jednej z interpretacji przez organ pierwszej instancji może stanowić rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięciem reformatoryjnym sprawy przez organ odwoławczy, w dodatku zamykającym stronie możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Stosownie do art. 98 § 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

Zarzut skargi kasacyjnej opierający się na naruszeniu przepisu art. 98 § 2 K.p.a. zmierza także do wykazania, że pod pojęciem daty zawieszenia postępowania należy rozumieć datę doręczenia postanowienia, a nie datę jego wydania, jak przyjął Sąd pierwszej instancji. Przy czym, zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i skarżąca kasacyjnie, zauważają, że orzecznictwo sądowoadministracyjne w tej kwestii jest rozbieżne, czego potwierdzeniem są orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z jednym poglądem sformułowanie użyte w art. 98 § 2 K.p.a. ("w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania"), odnosi się do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie zaś do daty jego doręczenia. Wskazany pogląd opiera się na założeniu, że data początkowa od której zaczyna biec termin 3 lat musi być datą jednakową dla wszystkich stron postępowania, co byłoby niemożliwe w sprawach, w których o zawieszenie postępowania występowało kilka osób (wyroki NSA z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2024/14 i z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1249/16).

Pogląd przeciwny zakłada, że w stosunku do postanowień, w tym również postanowienia o zawieszeniu postępowania, ma zastosowanie zasada wyrażana w art. 110 K.p.a., z której wynika, że obowiązywanie aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) należy liczyć od daty doręczenia. Data doręczenia, w tym przypadku postanowienia, stanowi o tym, że postanowienie z tą chwilą zaczyna obowiązywać, wiązać organ i strony, jest zdarzeniem prawnym, od którego liczy się termin wskazany w art. 98 § 2 K.p.a. Wskazuje się, że o tym, że wszelkie terminy związane z wydaniem postanowienia należy liczyć od daty jego doręczenia bądź ogłoszenia można wywieść z brzmienia przepisów: art. 109, art. 110, art. 111 § 1, art. 125, czy art. 141 § 2 K.p.a. Poza tym, w kwestii liczenia terminów należy brać pod uwagę art. 57 K.p.a., zgodnie z którym dzień doręczenia postanowienia (decyzji) należy uznać za zdarzenie będące początkiem terminu, o których mowa w art. 98 § 2 K.p.a. (wyrok NSA z 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 1222/07). Reprezentanci tego poglądu podkreślali też, że stanowisko to nie budziło wątpliwości wypowiadających się w tej kwestii przedstawicieli doktryny, np. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.BECK 12 wyd., Warszawa 2012, s. 386; G. Łaszyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t.1, Warszawa 2007, s. 682). Wskazać jeszcze można, że w wyroku z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1417/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za stanowiskiem powiązania początku biegu tego terminu z wydaniem postanowienia nie przemawia też to, że ustawodawca w niektórych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wprost wskazał, że termin biegnie od dnia doręczenia orzeczenia. NSA podkreślił tam, że brak precyzyjnego wskazania początku biegu terminu w art. 98 § 2 K.p.a. nie świadczy o tym, że ustawodawca początek tego terminu wiąże z dniem wydania postanowienia, ponieważ wskazałby to wprost. Skoro ustawodawca tego nie uczynił, należy uwzględnić argumenty, które przemawiają za przyjęciem, że bieg terminu z art. 98 § 2 K.p.a. rozpoczyna się od dnia doręczenia stronie postanowienia o zawieszeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że zgodnie z przeważającym nurtem w doktrynie i orzecznictwie w ostatnich latach zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w dyspozycji art. 98 § 2 K.p.a. odnosi się - jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu trzyletniego - do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia (C. Chabel, Rozpoczęcie biegu terminu zawieszenia postępowania na wniosek strony, System Informacji Prawnej LEX). Jednakże – jak słusznie zauważa skarżąca kasacyjnie – w dacie podjęcia przez Wojewodę [...] zawieszonego postępowania i kolejno rozstrzygania sprawy, nie można było wskazać dominującego poglądu w tej kwestii.

W tej sytuacji uzasadnione pozostaje postępowanie Wojewody [...], który - wobec braku precyzyjnego wskazania początku biegu terminu w art. 98 § 2 K.p.a. - podjął postanowieniem z [...] listopada 2012 r. nr [...]. zawieszone postępowanie, skoro żądanie podjęcia postępowania zostało wniesione w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania rozumianej jako data początkowa biegu terminu odnosząca się do dnia doręczenia stronie postanowienia o zawieszeniu. Podjęcie przez Wojewodę [...] postępowania w tych okolicznościach sprawy zgodne było z jednym z funkcjonujących wówczas, prezentowanych powyżej, poglądów.

Z tych względów w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać za istotną okoliczność występowania w sprawie kilku stron i związane z tym różne terminy doręczenia im odpisów postanowienia o zawieszeniu postępowania z [...] października 2009 r. Jak słusznie podnosi w skardze kasacyjnej jej autor i co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, skarżącej kasacyjnie doręczono postanowienie o zawieszeniu w dniu [...] października 2009 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru odpisu postanowienia przez skarżącą kasacyjnie, k – 40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). H. K. doręczono zaś postanowienie w dniu [...] października 2009 r. (k – 39). Wspomnieć przy tym trzeba, że dowody te przeczą ustaleniom organu odwoławczego, który przyjął, również na podstawie zwrotnych potwierdzeń odbioru, że odpisy postanowienia doręczono stronom w dniu [...] października 2009 r. Przyjęcie poglądu, który początek biegu terminu trzyletniego wiąże z datą doręczenia orzeczenia administracyjnego, oznaczało dla strony, że termin, określony w art. 98 § 2 K.p.a., zakończył dla niej bieg w dniu [...] października 2012 r. Złożenie zatem wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w dniu [...] października skutkowało zachowaniem terminu, jak przyjął Wojewoda [...].

Zauważenia przy tym wymaga, że przyjęcie stanowiska obecnie dominującego, że rozpoczęcie biegu terminu trzyletniego powiązane jest z datą wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, wskazuje, że pouczenie stron wyłącznie o treści art. 98 § 2 K.p.a. należałoby uznać za niewystarczające. Wywodzenie dla stron niekorzystnych dla nich skutków wymagałoby bowiem uwzględnienia dodatkowej okoliczności dotyczącej spełnienia przez organ obowiązku poinformowania strony co do sposobu ustalania początku biegu terminu trzyletniego na podjęcie postępowania, choćby w pouczeniu znajdującym się w postanowieniu z [...] października 2009 r. Tylko wówczas – pomimo rozbieżnych stanowisk w doktrynie i praktyce – można by skutecznie stronie zarzucić, że nie dochowała terminu do wniesienia żądania o podjęcie postępowania, organowi pierwszej instancji zaś, że - pomimo tego, że postępowanie nie mogło toczyć się z powodu konieczności przyjęcia, że wniosek został wycofany - takie postępowanie podjął. Dopiero tak ukształtowane okoliczności stanu faktycznego można by rozważać jako rażące naruszenie prawa, w zakresie którego mieści się naruszenie wypełniające przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają, prawidłowo podniesione w skardze kasacyjnej, zasada informowania stron wynikająca z art. 9 K.p.a. i zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej wynikająca z art. 8 K.p.a., co jest zasadniczą treścią zasady praworządności określonej w art. 6 K.p.a. Z zasad tych wywieść należy obowiązek organów informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają czuwać nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz bez uzasadnionej przyczyny nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Należy tu zauważyć, że organ w niniejszej sprawie pouczył strony o treści art. 98 § 2 K.p.a., jednak jak już podano wyżej, niejednoznaczna treść tego przepisu czyni nieuprawnionym obciążanie tak pouczonej strony postępowania skutkami ewentualnej odmiennej, od przyjętej przez organ, interpretacji tego przepisu. W dodatku interpretacji, która stała się podstawą rozstrzygnięcia podejmowanego przez Ministra po ośmiu latach od daty zawieszenia postępowania przez Wojewodę. W tym okresie zaś linia orzecznicza i co za tym idzie praktyka ewoluowały w kierunku stanowiska, które przyjął Minister. Nieobciążanie strony takimi skutkami jest szczególnie istotne na gruncie niniejszej sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem w sytuacji umorzenia tego postępowania, uprawnienie to wygaśnie. Jak wynika natomiast z akt sprawy okresy zawieszenia postępowania służyły stronie do podejmowania szeregu czasochłonnych i obciążających ją finansowo czynności związanych z gromadzeniem dokumentów, a postępowanie w sprawie było ponownie zawieszone na żądanie strony i ponownie podjęte. Minister opowiadając się za jednym ze stanowisk pominął przy tym zupełnie te okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, z powyżej przedstawionych względów, podziela stanowisko skargi kasacyjnej co do tego, że nie sposób uznać działania organu pierwszej instancji za rażące naruszenie prawa na skutek przyjęcia jednego z poglądów na temat początku biegu terminu przewidzianego w art. 98 § 2 K.p.a. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu administracyjnego zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji, że organ pierwszej instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa przez przyjęcie jednego z poglądów, co wymagało uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Organ odwoławczy – tak jak akcentuje to Sąd pierwszej instancji - ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę obowiązany jest ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego tryb załatwienia zawisłej przed nim sprawy oraz zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do jej rozstrzygnięcia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji. Jednak w ramach swych uprawnień organ odwoławczy musi działać w warunkach art. 139 K.p.a., który statuuje zasadę niepogarszania sytuacji strony odwołującej się. Przy czym jak przyjmuje się, zakaz reformationis in peius wiąże organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy zarówno merytorycznie, jak i kasacyjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W razie wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) z powodu braku podstaw materialnoprawnych organ odwoławczy uchyla decyzję i umarza postępowania pierwszej instancji, a może tego dokonać tylko z powodu rażącego naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.BECK 8 wyd., Warszawa 2006, s. 620). Dopiero działanie organu pierwszej instancji dotknięte rażącym naruszeniem prawa lub interesu społecznego uzasadniałoby zatem uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzekanie reformatoryjne przez organ odwoławczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką sytuacją w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia. Strona, na której wniosek zawieszono postępowanie, nie może ponosić negatywnych skutków swoich działań i zaniechań z powodu nieprecyzyjnego przepisu art. 98 § 2 K.p.a. Powtórzyć należy, że z przepisu tego nie wynika jednoznacznie, kiedy upływa termin do zwrócenia się o podjęcie zawieszonego postępowania w sytuacji, gdy strona jest zainteresowana kontynuacją a nie umorzeniem tego postępowania. Jest to szczególnie istotne w sytuacji rozbieżnej praktyki orzeczniczej w tym zakresie, zarówno organu, jak i sądów administracyjnych.

Naruszenie zasad postępowania administracyjnego w związku z art. 98 § 2 K.p.a. skutkowało uznaniem, że organy administracji, umarzając postępowanie, naruszyły także art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo nie zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i skargę oddalił. Nie dostrzegł bowiem, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad: prawdy obiektywnej, ochrony słusznego interesu obywatela, zaufania obywatela do organów Państwa oraz zasady informowania stron i, w konsekwencji, zaniechał uchylenia zaskarżonego orzeczenia mimo braku jego legalności.

Nie można natomiast przypisać Sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa z powodu błędnej wykładni art. 98 § 2 K.p.a., podobnie jak naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 i art.. 112 K.p.a., a także tych przepisów P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., który zawiera normę o charakterze ustrojowym, wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd pierwszej instancji rozpoznana mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, gdyby Sąd nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Jeśli chodzi o naruszenie pozostałych przepisów postępowania wraz z wskazanymi normami dopełnienia, to nie mogły być one skuteczne, gdyż nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Na przepis art. 112 K.p.a może powołać się strona, która zastosowała się do błędnego pouczenia zawartego w decyzji. Dla wystąpienia skutku przewidzianego w tym przepisie nie jest zatem wystarczające, że w decyzji zawarto błędne pouczenie, lecz jest konieczne, aby strona zastosowała się do tego pouczenia, tj. zgodnie z pouczeniem wniosła środek zaskarżenia przewidziany w tym przepisie (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020, art. 112). Błędne zaś ustalenia organu odwoławczego co do daty doręczenia stronom odpisów postanowienia z [...] października 2009 r., zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, wobec przyjęcia przez Sąd koncepcji dotyczącej daty początkowej terminu określonego w art. 98 § 2 K.p.a., nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Podobnie takiego wpływu nie mogło mieć naruszenie art. 10 K.p.a. Za nieuzasadniony należy uznać natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd oddalając skargę. W tej sytuacji niepodzielenie stanowiska Sądu nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 193 P.p.s.a. oraz w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).