Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 789/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3 w zw z art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. K. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego M. Sp. z o.o. Sp. K. w B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze od postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], w sprawie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że lokal nr [...] znajdujący się w budynku zamieszkania zbiorowego przy ul. [...] w B. jest samodzielnym lokalem mieszkalnym.

Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

M. Sp. z o.o. Sp. K. w B. złożyła w dniu [...] czerwca 2020 r. do Prezydenta Miasta B. wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym – zbiorowego zamieszkania przy ul. [...] w B. We wniosku wyjaśniła, że w wyniku podjęcia działań inwestycyjnych, [...] maja 2020 r. przekazała organowi I instancji informację o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu w związku z przeciwdziałaniem COVID-19.

Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], odmówił wydania ww. zaświadczenia, stwierdzając, iż w niniejszym przypadku brak jest podstaw do zastosowania art. 12 ust. 2 specustawy koronawirusowej, gdyż jego zdaniem zmiana użytkowania lokalu biurowego na lokal mieszkalny nie wykazuje żadnego związku z przeciwdziałaniem COVID-19.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka.

Po rozpoznaniu zażalenia, SKO w B. decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze od zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, bowiem brak jest przepisów mogących stanowić podstawę do podjęcia działań opartych o przepisy art 12 ust. 1 specustawy koronawirusowej. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 tej ustawy z dniem 5 września 2020 r. art 12 ustawy utracił moc obowiązywania. Tym samym, uwzględniając dyspozycję art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i brak obowiązującej podstawy materialnoprawnej pozwalającej na wydanie - w trybie art. 12 ww. ustawy - zaświadczenia stwierdzającego, że lokal nr [...] znajdujący się w budynku zamieszkania zbiorowego przy ul. [...] w B. jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, Kolegium zobowiązane jest umorzyć postępowanie.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła M. Sp. z o.o. Sp. K. w B., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 532 ze zm.) - dalej jako "u.w.l." poprzez jego błędną wykładnię skutkującą bezpodstawnym odwołaniem się do treści decyzji Prezydenta Miasta B. o pozwoleniu na budowę budynku zamieszania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...], decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami z [...] marca 2019 r. oraz Uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B.(rejon ul. [...]), podczas gdy kwestia zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] z lokalu niemieszkalnego (biuro) na lokal o funkcji mieszkalnej, wynikała z prawidłowo złożonej informacji z dnia [...] maja 2020 r., będącej w posiadaniu organu pierwszej instancji, co skutkowało z mocy art. 12 specustawy koronawirusowej wyłączeniem stosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym wydanych zgód budowlanych oraz aktów planistycznych;

b) art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy lokal nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, bowiem został zaprojektowany jako lokal zakwaterowania zbiorowego, podczas gdy lokal ten spełnia kryteria lokalu samodzielnego, co potwierdza zaświadczenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], oraz umowa o częściowym zniesieniu współwłasności poprzez ustanowienie odrębnej własności tego lokalu (akt notarialny Rep. [...] - wpis w Księdze Wieczystej nr [...]), natomiast na mocy informacji z dnia [...] maja 2020 r., znajdującej się w rejestrach organu, nastąpiła zmiana jego sposobu użytkowania na lokal mieszkalny;

c) art. 2 ust. 3 u.w.l. w zw. z art. 219 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie skutkujące bezpodstawną odmową wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu nr [...], podczas gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia o żądanej treści;

2) naruszenie prawa procesowego, tj.:

a) art. 123, art. 126, art. 141 § 1 i art. 144 w zw. z art. 219 i art. 105 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w sytuacji, gdy kontrolą postępowania instancyjnego, wskutek złożonego zażalenia, było objęte postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego;

b) art. 105 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w sytuacji, gdy okoliczności sprawy pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (postanowienia), co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania zażaleniowego i pozbawia skarżącą możliwości obrony jej praw.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że informacją z dnia [...] maja 2020 r. złożoną na podstawie art. 12 ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374; dalej "specustawa koronawirusowa") spółka poinformowała Prezydenta Miasta B. o zmianie sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego (biurowego) nr [...], znajdującego się w budynku zamieszkania zbiorowego przy ul. [...] w B., na samodzielny lokal mieszkalny w związku z przeciwdziałaniem COVID. Wobec skutecznego złożenia ww. informacji oraz niewydania w tym zakresie przez uprawnione organy żadnych aktów prawnych (decyzji, sprzeciwu lub postanowienia), które skutecznie podważałyby prawidłowość złożonej informacji, inwestor - po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] na lokal mieszkalny - wystąpił do organu o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że przedmiotowy lokal, znajdujący się w budynku zamieszkania zbiorowego przy ul. [...] w B., jest samodzielnym lokalem mieszkalnym. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. ,znak: [...], odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, uzasadniając to niezgodnością z pozwoleniem na budowę budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...], decyzją PINB o pozwoleniu na użytkowanie budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami z dnia [...] marca 2019 r. oraz Uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B. (rejon ul. [...]). Jednocześnie organ ten instancji uznał, że powoływanie się przez wnioskodawcę na informację złożoną w dniu [...] maja 2020 r. na podstawie art. 12 specustawy koronawirusowej jest niezasadne, bowiem zmiana sposobu użytkowania lokalu biurowego na mieszkalny nie wykazuje żadnego związku z przeciwdziałaniem COVID.

Dalej skarżąca wyjaśniła, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie wydał nieprawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Przedmiotem postępowania drugoinstancyjnego było zażalenie skarżącej na postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Pomimo wniesionego zażalenia Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. wydało decyzję i umorzyło postępowanie odwoławcze. Takie rozstrzygnięcie stanowi zatem rażące naruszenie art. 123 k.p.a., 126 k.p.a., 141 i 144 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. O ile więc w ogóle wystąpiłyby przesłanki bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego, które jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiły, to właściwym rozstrzygnięciem byłoby wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego, a nie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W ocenie skarżącej oprócz wadliwej formy procesowej zaskarżonego rozstrzygnięcia, Kolegium naruszyło również art. 105 k.p.a. niezasadnie uznając, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Kolegium de facto nie zbadało okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a swoje stanowisko oparło jedynie na twierdzeniu, że z dniem 5 września 2020 r. utracił moc obowiązującą art. 12 specustawy koronawirusowej. Tymczasem w rozstrzyganej przez Kolegium sprawie zażalenie na postanowienie organu I instancji zostało złożone pod rządami przepisów je dopuszczających, tj. art. 219 k.p.a. w zw. z

art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy o własności lokali. Podstawy te nie odpadły również w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Błędne jest zatem stanowisko Kolegium o bezprzedmiotowości postępowania wobec utraty mocy obowiązującej art. 12 specustawy koronawirusowej. Kolegium zdaje się nie dostrzegać różnicy między skutkami jakie wyniknęły z regulacji art. 12 specustawy koronawirusowej, a samym przepisem, który rzeczywiście utracił moc w dniu 5 września 2020 r. Postępowanie zażaleniowe miało swoje podstawy, które nie odpadły w związku z utratą mocy obwiązującej przez art. 12 specustawy koronawirusowej. Błędnie Kolegium uznało, że mamy tu do czynienia z tzw. następczą bezprzedmiotowością postępowania o charakterze przedmiotowym, tj. z niedopuszczalnością postępowania "odwoławczego", która zaistniała w toku postępowania wskutek zmiany przepisów ustawy (por. też art. 15 k.p.a., art. 52 § 3 p.p.s.a. czy art. 78 zd. 2 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją utraty mocy obowiązującej przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia. Przepis art. 12 specustawy koronawirusowej nie stanowił bowiem podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, a miał jedynie takie znaczenie, że orzekające organy obowiązane były uwzględnić skutki jaki ten przepis wywołał. Same podstawy materialnoprawne rozstrzygania w niniejszej sprawie, tj. stosowne przepisy ustawy o własności lokali (art. 2 ust. 1a, art. 2 ust. 2 i ust. 3 u.w.l.) oraz art. 217 § 1 k.p.a. nie odpadły.

Dalej skarżąca wyjaśniła, że w jej ocenie organy naruszyły również przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ zobowiązany jest potwierdzać zaświadczeniem stan faktyczny istniejący w czasie wydania zaświadczenia, wynikający przede wszystkim z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W niniejszej sprawie przedmiotem wyodrębnienia jest lokal nr [...] znajdujący się w budynku zamieszkania zbiorowego przy ul. [...] w B.. Do zmiany sposobu użytkowania tego lokalu, pierwotnie zakwalifikowanego jako lokal niemieszkalny, doszło skutecznie w trybie art. 12 specustawy koronawiruswej. W myśl art. 12 ust. 2 specustawy koronawirusowej, prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. W niniejszej sprawie stosowna informacja z dnia [...] maja 2020 r. znajduje się w zasobach Wydziału Architektury Urzędu Miasta B., została bowiem złożona do Urzędu za pośrednictwem systemu ePUAP. Oznacza to, że zarówno w dniu rozpoznawania wniosku o wydanie zaświadczenia, jak i w dniu wydawania skarżonej decyzji Kolegium organy posiadały w swoich rejestrach informację z dnia [...] maja 2020 r., która stanowiła potwierdzenie faktu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] z niemieszkalnego na lokal mieszkalny, i że zmiany tej dokonano w trybie art. 12 specustawy koronawiruswej. Okoliczność skutecznego złożenia informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2, jak również skutek jaki z tego faktu wynikał, obligowała organ do jej uwzględnienia przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku. Faktu prawidłowego wystąpienia z informacją z dnia [...] maja 2020 r. nie zmieniają również przywołane przez organ pisma Urzędu Miasta z dnia [...] maja 2020 r. oraz [...] maja 2005 r., skierowane do M. K., ponieważ nie wywołały one żadnego skutku prawnego. Nie mając formy prawem przewidzianego rozstrzygnięcia, które można byłoby zaskarżyć, nie mogły skutecznie podważyć prawidłowości złożonej w trybie art. 12 specustawy koronawirosowej informacji z dnia [...] maja 2020 r.

Powyższe potwierdza, że ustawodawca nie przewidział ustawowych możliwości oceny spełnienia przesłanki "przeciwdziałania COVID" do inwestycji realizowanych w trybie art. 12 ustawy koronawirusowej.

Dalej skarżąca podniosła, że ani organ architektoniczno-budowlany ani organ rozpoznający wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nie posiadają kompetencji do kontrolowania treści informacji składanej w trybie art. 12 specustawy koronawirusowej, w tym prawidłowego określenia w niej dotychczasowego sposobu użytkowania danego lokalu. Okoliczność legalnego użytkowania lokalu nr [...] jako biurowego, a nie zamieszkania zbiorowego o ile już, mogła do dnia [...] maja 2020 r. stanowić przedmiot oceny właściwego organu nadzoru budowlanego, nie może podważać skuteczności zastosowania trybu zmiany sposobu użytkowania tego lokalu, dokonanej w oparciu o art. 12 specustawy koronawirusowej. Pominięcie więc, znajdującej się w zasobach organu I instancji informacji z dnia [...] maja 2020 r., doprowadziło do błędnej wykładni art. 2 ust. 1a u.w.l., a tym samym niezasadnego odwołania się przy rozpoznawaniu wniosku do treści decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz uchwały o planie miejscowym. Skuteczne złożenie w dniu [...] maja 2020 r. informacji w trybie art. 12 ust. 2 specustawy koronawirusowej, obligowało organy do uznania faktu, iż nastąpiła od dnia [...] maja 2020 r. legalna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu na lokal mieszkalny.

Na koniec skarżąca wyjaśniła, że w jej ocenie organ pierwszej instancji nie dokonał właściwej oceny spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 2 u.w.l. Organ ten nie kwestionuje, że lokal nr [...] objęty wnioskiem jest samodzielnym lokalem (fakt samodzielności przedmiotowego lokalu potwierdza również wydane przez Prezydenta Miasta B. zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...]). Organ ten uznał natomiast, że funkcja tego lokalu jako mieszkalnego jest sprzeczna z wydanymi decyzjami administracyjnymi i planem miejscowym i na tej podstawie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W sytuacji natomiast, gdy samodzielność lokalu nr [...] jako lokalu użytkowego została potwierdzona zaświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., poza tym na mocy aktu notarialnego REP[...]. ustanowiono odrębną własność tego lokalu i założono dla niego odrębną KW nr [...], a na podstawie informacji z dnia [...] maja 2020 r. skutecznie dokonano zmian sposobu jego użytkowania na mieszkalny, uznać należy, że spełnia on kryteria samodzielnego lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] września 2020 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a., która umorzyła postępowanie odwoławcze od postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], w sprawie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że lokal nr [...] znajdujący się w budynku zamieszkania zbiorowego przy ul. [...] w B. jest samodzielnym lokalem mieszkalnym.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 123 k.p.a., art. 126 k.p.a., art. 141 § 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. oraz naruszenia art. 105 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że organ I instancji wydał w dniu 8 lipca 2020 r. postanowienie, od którego w myśl art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. przysługiwało zażalenie. Strona skarżąca takie zażalenie wniosła, co oznacza, że w sytuacji uznania przez organ odwoławczy, że zachodzą podstawy do umorzenia tego postępowania zażaleniowego, winien on wydać, na mocy art. 123 k.p.a., art. 126 k.p.a. i art. 144 k.p.a. postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego, a nie decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W tym miejscu podkreślenia jednak wymaga, że niezależnie już od wadliwej formy umorzenia postępowania zażaleniowego, organ jako podstawę swego rozstrzygnięcia przywołał art. 105 § 1 k.p.a., a to w ocenie Sądu, dodatkowo przesądza o nieprawidłowej formie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Białymstoku z dnia z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 156/20, umorzenie postępowania zażaleniowego może nastąpić wyłącznie w przypadku dostrzeżenia bezprzedmiotowości samego postępowania zażaleniowego a nie bezprzedmiotowości całego postępowania administracyjnego. O bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego zasadniczo świadczyć będą dwie okoliczności: cofnięcie zażalenia lub ustalenie, że wnoszący zażalenie nie jest stroną postępowania zażaleniowego. Umorzenie postępowania zażaleniowego może zachodzić wyłącznie z przyczyn (wyżej wymienionych), które jednocześnie nie świadczą o bezprzedmiotowości całego postępowania administracyjnego. Podstawa prawnoprocesowa z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. odnosi się bowiem do bezprzedmiotowości wyłącznie etapu odwoławczego (zażaleniowego) postępowania. Natomiast bezprzedmiotowość całego postępowania administracyjnego dawałaby organowi odwoławczemu podstawę do orzekania na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja dotknięta jest jeszcze większą wadą. Organ odwoławczy uznał bowiem, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wydanie zaświadczenia w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374; dalej: specustawa koronawirusowa) i że w związku z utratą mocy art. 12 ust. 1 w dniu 5 września 2020 r. postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Tymczasem przedmiotem postępowania było wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 532). Taka była intencja wnioskodawcy, chociaż niewyrażona wprost we wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r., ale sprecyzowana jednoznacznie w zażaleniu. Zresztą organ I instancji również orzekał na tej właśnie podstawie. Spór między wnioskodawcą a organem I instancji nie dotyczył określenia przedmiotu postępowania i zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (organ I instancji orzekł na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali), tylko merytorycznej strony uzasadnienia odmowy wydania zaświadczenia określonej treści.

Również w skardze strona skarżąca wprost zarzuca organowi odwoławczemu, że w sposób nieuprawniony próbuje uznać jako przedmiot postępowania wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 12 ust. 1 specustawy koronawirusowej. Zdaniem Sądu rację ma strona skarżąca. Przywołany przepis w powiązaniu z art. 12 ust. 2 i 3 specustawy koronawirusowej określał m.in. tryb zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Nie stanowił on jednak sam z siebie podstawy do żądania wydania zaświadczenia w przedmiocie, iż lokal nr [...] znajdujący się w budynku zamieszkania zbiorowego przy ul. [...] w B. jest samodzielnym lokalem mieszkalnym. Owszem, czy w wyniku złożonej przez skarżącą informacji z dnia [...] maja 2020 r. do tej zmiany doszło, podlegało badaniu przez organy (co uczynił organ I instancji), jednak zaświadczenie o tym, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym wydaje starosta w oparciu o przepis art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, a zaświadczenie to jest wydawane w trybie przepisów art. 217-220 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4149/18). Utrata zatem mocy art. 12 ust. 1 specustawy koronawirusowej w dniu 5 września 2020 r. (decyzja organu odwoławczego z dnia [...] września 2020 r.) nie wpłynęła na istnienie przedmiotu postępowania przed organem odwoławczym. Co najwyżej mogła ewentualnie stanowić podstawę do odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści.

Sąd nie przesądza jednak w niniejszym wyroku jakie winno być merytoryczne rozstrzygnięcie organów, a przede wszystkim organu odwoławczego, w zakresie żądanym we wniosku strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2020 r. Wprawdzie organ I instancji zawarł w tej mierze swoje stanowisko, ale brak jest stosownego stanowiska organu II instancji. Z racji zaś na fakt modelu dwuinstacyjnego postępowania administracyjnego, Sąd w niniejszej sprawie nie może zastępować organu odwoławczego od ponownego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie. Zauważenia bowiem wymaga, że z art. 15 k.p.a. wynika zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11). Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że wykazane powyżej naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, czyni zdaniem Sądu, przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym i zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze. Sprawa wymaga bowiem rozpoznania od początku i w pełnym zakresie. Ze względu natomiast na kontrolne funkcje sądu administracyjnego, nie może on dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc, sąd nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11). Sąd I instancji kontroluje bowiem tylko sposób stosowania prawa materialnego przez organy, które wykonują administrację. Nie jest on organem administracyjnym, zatem nie może dokonywać wykładni prawa za organ, przed wydaniem merytorycznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 44/17).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.