Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 693/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e oraz art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2022 r. nr SKO.4111/407/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu W. J. (dalej zwany jako: Skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej zwane jako: Kolegium, SKO, Organ II instancji) z dnia 5 maja 2022 r. nr SKO.4111/407/2022, uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] (dalej zwany jako: Wójt Gminy, Organ I instancji) z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr ŚR.552.333.2.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, 16 marca 2022 r. Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. J., która legitymuje się orzeczeniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2022 r. nr akt [...]. W orzeczeniu stwierdzono okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji od "nie da się ustalić" do marca 2023 r.

W postępowaniu administracyjnym ustalono, że Skarżący jest żonaty, mieszka w pobliżu miejsca zamieszkania matki nad którą sprawuje opiekę, codziennie odwiedza matkę i spędza z nią większość dnia. Opieka nad matką polega m.in. na przygotowywaniu posiłków, dawkowaniu leków, ubieraniu i myciu, sprzątaniu, robieniu zakupów oraz załatwianiu spraw urzędowych. Skarżący nie pracuje zawodowo oraz nie wykonuje żadnej pracy zarobkowej. Na podstawie świadectwa pracy znajdującego się w aktach sprawy ustalono, że Skarżący do dnia 31 grudnia 2021 r. podejmował zatrudnienie. We wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący wskazał, że jest rolnikiem lub małżonkiem albo domownikiem rolnika, jednak z dniem 3 marca 2022 r. zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania w nim pracy.

W trakcie postępowania ustalono również, że M. J. jest wdową, jej rodzice nie żyją. Inna osoba nie ma ustalonego prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawa do zasiłku dla opiekuna. Na osobę wymagającą opieki inna osoba nie jest uprawniona za granicą do świadczenia a pokrycie wydatków związanych z opieką. Skarżący nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego; prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna.

Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że M. J. leczy [...]. Ze względu na stan zdrowia wymaga codziennej pomocy drugiej osoby. Podczas wywiadu środowiskowego osoba wymagająca opieki oświadczyła, że pomoc syna w codziennych czynnościach jest dla niej niezbędna. Pomoc jest sprawowana w prawidłowy sposób. W trakcie wywiadu Skarżący oświadczył, że zrezygnował z poszukiwania zatrudnienia, aby opiekować się matką, której stan zdrowia w ostatnim czasie zaczął się pogarszać.

Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr ŚR.552.333.2.2022 odmówił W. J. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. J.

W uzasadnieniu Organ I instancji, po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej zwana w skrócie: u.ś.r.) stwierdził, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zdaniem Organu I instancji przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyraźnie uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku, w którym powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. TK orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże brzmienie ww. przepisu nie zostało zmienione przez ustawodawcę.

Od powyższej decyzji W. J. wniósł odwołanie wskazując, że wydana decyzja jest dla niego krzywdząca, gdyż ze względu na zły stan zdrowia matki wymaga ona codziennej pomocy. Nie radzi sobie w codziennych czynnościach i potrzebuje ciągłej pomocy. Skarżący zwrócił się o pozytywne rozpatrzenie odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania W. J., decyzją z dnia 5 maja 2022 r. nr SKO.4111/407/2022, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwana w skrócie: K.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Wyrok TK nie spowodował utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., lecz zrodził konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie z wyrokiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia.

Organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy [...] niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Organ odwoławczy zaznaczył, że nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. doprowadziła do wydania decyzji odmownej, co jego zdaniem miało charakter co najmniej przedwczesny.

Kolegium wskazało, że Organ I instancji nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a decyzję oparł na przesłance negatywnej (art. 17 ust. 1b u.ś.r.), która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny.

Wobec powyższego SKO uznało, że wskazany przez Wójta Gminy powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia Skarżącemu w rzeczywistości nie zachodzi, gdyż przeszkody w tym zakresie nie stanowi okoliczność, iż daty powstania niepełnosprawności matki nie można ustalić.

Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę Organ I instancji powinien poczynić niezbędne działania w kierunku ustalenia czy w niniejszej sprawie wystąpiła wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczna przesłanka w postaci bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a potrzebą sprawowania opieki nad jego matką. SKO wyjaśniło, że aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Zdaniem Kolegium wyjaśnienie tej okoliczności ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ odwoławczy zalecił, że Organ I instancji powinien szczegółowo ustalić zakres czynności opiekuńczych podejmowanych przez Skarżącego wobec matki a następnie poddać ocenie i należycie uzasadnić relację pomiędzy tak ustalonym zakresem czynności a treścią rozstrzygnięcia organu. Zdaniem Kolegium, Wójt Gminy nie sprostał powyższemu obowiązkowi w najmniejszym stopniu i całkowicie zaniechał jakiejkolwiek oceny zakresu czynności opiekuńczych sprawowanych przez Skarżącego.

Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co z kolei powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., przy czym uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia jest również uwzględnienie konieczności zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania.

Końcowo Kolegium wskazało, że zbadaniu podlegają pozostałe przesłanki określone w art. 17, w tym negatywne przesłanki dotyczące przyznania świadczenia wskazane w art. 17 ust, 5 u.ś.r. Kolegium zaleciło, aby Organ ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do przedstawionej w niniejszej decyzji oceny prawnej, a ponadto w szczególności zweryfikował w kontekście aktualnego całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 ust. 1 b – a w przypadku pozytywnej oceny, Organ I instancji będzie zobligowany do wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne.

W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący opisał dolegliwości, na które cierpi jego niepełnosprawna matka. Wyjaśnił, że przez pogarszający się stan jej zdrowia nie może podjąć zatrudnienia, gdyż większość czasu poświęca opiece nad nią.

Skarżący wyjaśnił, że po utracie pracy poszukiwał kolejnego zatrudnienia, jednak ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki zrezygnował z poszukiwania pracy, aby sprawować nad nią opiekę.

Aktualnie matka wymaga pomocy przy przygotowywaniu posiłków, nie jest w stanie samodzielnie się ubrać, umyć, zrobić zakupów, a także potrzebuje pomocy przy wizytach lekarskich. Skarżący wskazał, że nie jest w stanie określić wymiaru czasu opieki, gdyż każdy dzień jest inny i matka wymaga pomocy w innych czynnościach.

W odpowiedzi na sprzeciw, SKO w Rzeszowie wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści weryfikowanej jurysdykcyjnie decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sprzeciw jako w pełni zasadny, został przez Sąd uwzględniony w całości.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137).

Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwana dalej w skrócie: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna Organu II instancji została oparta na art. 138 § 2 K.p.a., a w rezultacie czy Organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji Organu I instancji zarzutów. Ten środek sądowej kontroli administracji ma przeciwdziałać zbędnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego na skutek wydawania w toku postępowania kolejnych decyzji kasatoryjnych. Sąd nie powinien jednak autorytatywnie wypowiadać się o zagadnieniach merytorycznych związanych ze stosowaniem norm prawa materialnego. W postępowaniu wszczętym ze sprzeciwu, Sąd skupia się na ocenie czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i na którym organie powinien spoczywać obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz wydania decyzji co do meritum (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. II SA/Bk 940/17, OSP 2019, nr 10, s. 177).

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez Organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu.

Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA).

Po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej SKO, przesłanych wraz ze sprzeciwem akt administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że środek zaskarżenia złożony przez W. J. powinien zostać uwzględniony na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Kolegium zasadnie stwierdziło, że Organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., co doprowadziło do wydania decyzji odmownej. Zdaniem Kolegium, Organ I instancji rozważył okoliczności faktyczne mające wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w sposób błędny i niezgodny z przedstawionym sposobem rozumienia regulacji z art. 17 u.ś.r. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, a decyzję oparł na przesłance negatywnej, która nie mogła stanowić podstawy odmowy wnioskowanego świadczenia. Niewątpliwie Wójt Gminy [...] odmawiając stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dokonał błędnej wykładni przytoczonej regulacji materialnoprawnej. Sąd stoi na stanowisku, że skutkiem w/w wyroku TK jest zmiana zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., będącego przepisem szczególnym w stosunku do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 1090/19, CBOSA, LEX). Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2020 r. o sygn. II SA/Bd 364/20, LEX, wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn. III SA/Gd 436/20, LEX, oraz z 25 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 519/20, LEX). Zatem uznać należy, że Kolegium trafnie wskazało, że przeszkody w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi moment powstania niepełnosprawności u matki W. J.

W dalszej kolejności Organ odwoławczy wskazał, że Wójt powinien poczynić niezbędne ustalenia, czy w niniejszej sprawie wystąpiła konieczna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w postaci bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem przez Skarżącego a potrzebą sprawowania opieki nad matką. Sąd zauważa, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 16 marca 2022 r. na stronie 5 w części III Skarżący oświadczył, że jest rolnikiem lub małżonkiem albo domownikiem rolnika, jednak z dniem 3 marca 2022 r. zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania w nim pracy. Skarżący kilkukrotnie w trakcie postępowania administracyjnego podkreślał, że ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki i konieczność sprawowania nad nią opieki nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślał także, że zrezygnował z poszukiwania pracy na rzecz opieki nad matką, a także zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania w nim pracy od dnia 3 marca 2022 r., czyli na kilka dni przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wójt Gminy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Skarżący w związku z opieką, którą sprawuje nad matką, nie podejmuje zatrudnienia. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji jednoznacznie przesądził, że negatywną przesłanką do przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia jest brak powstania niepełnosprawności w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zatem Organ I instancji zbadał zaistnienie związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jej niepodejmowanie w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Twierdzenia Kolegium w tym zakresie nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym.

Ponadto Organ odwoławczy zalecił, aby Organ I instancji szczegółowo ustalił zakres czynności opiekuńczych podejmowanych przez Skarżącego wobec matki a następnie poddał ocenie i należycie uzasadnił relację pomiędzy tak ustalonym zakresem czynności a treścią rozstrzygnięcia organu. W ocenie Kolegium, Wójt Gminy nie sprostał powyższemu obowiązkowi w najmniejszym stopniu i całkowicie zaniechał jakiejkolwiek oceny zakresu czynności opiekuńczych sprawowanych przez Skarżącego.

Według Sądu, Organ I instancji ustalił w sposób należyty zakres czynności podejmowanych przez Skarżącego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Podczas wywiadu środowiskowego Skarżący wyjaśnił, że opieka polega m.in. na przygotowywaniu posiłków, dawkowaniu leków, ubieraniu i myciu, sprzątaniu, robieniu zakupów oraz załatwianiu spraw urzędowych. Osoba wymagająca opieki oraz pracownik socjalny podczas wywiadu potwierdzili zakres sprawowanej opieki oraz, że opieka ta sprawowana jest w prawidłowy sposób.

Organ I instancji w swojej decyzji wymienił czynności, jakie wykonuje Skarżący w związku z opieką nad matką i stwierdził, że Skarżący zapewnia pomoc i opiekę matce.

Zatem w niniejszej sprawie należało uznać, że zakres opieki został wyjaśniony. Organ I instancji odniósł się co prawda w sposób lakoniczny do sprawowanej przez Skarżącego opieki, jednak Organ odwoławczy uznając, że ustalenia Wójta Gminy w tym zakresie są niewystarczające mógł skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 136 K.p.a. i uzupełnić materiał dowodowy we własnym zakresie.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie zbadaniu podlegają pozostałe przesłanki określone w art. 17 u.ś.r., w tym negatywne przesłanki dotyczące przyznania świadczenia wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Organ odwoławczy zalecił, aby Organ I instancji zastosował się do przedstawionej w decyzji oceny prawnej i w szczególności zweryfikował w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia – wynikające z art. 17 u.ś.r. – z tym uwzględnieniem przedstawionej w decyzji wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. – a w przypadku pozytywnej oceny, Organ I instancji zobligowany będzie do wydania decyzji przyznającej świadczenie.

Zdaniem Sądu, Organ I instancji zbadał wszystkie przesłanki pozytywne oraz przesłanki negatywne dla przyznania wnioskowanego świadczenia. W postępowaniu ustalono, że osoba wymagająca opieki jest wdową, jej rodzice nie żyją; nie została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę; na osobę wymagającą opieki inna osoba nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury ani innych świadczeń, a także żadna inna osoba nie jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką. Skarżący jest synem osoby wymagającej opieki, zatem jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki; nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Z oświadczenia Skarżącego złożonego we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jasno wynika, że jest rolnikiem lub małżonkiem rolnika, jednak z dniem 3 marca 2022 r. zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania w nim pracy. Organ I instancji ustalił, że Skarżący nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego; prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Wobec powyższego Sąd uznał, że Organ I instancji zbadał w należyty sposób wszystkie przesłanki wynikające z art. 17 u.ś.r. Organ I instancji przeprowadził bowiem wywiad środowiskowy, w którym zarówno osoba wymagająca opieki oraz pracownik socjalny potwierdzili zakres sprawowanej opieki przez Skarżącego, zebrał stosowne oświadczenia od Skarżącego.

W niniejszej sprawie Organ I instancji dokonał niezbędnych ustaleń dotyczących spełnienia przez Skarżącego przesłanek do przyznania świadczenia. Wójt Gminy [...], jako przesłankę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia podał jedynie brak spełnienia warunku wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zatem Organ odwoławczy mógł samodzielnie ocenić spełnienie przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czego niestety nie uczynił.

Ma rację strona wnosząca sprzeciw, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest zupełny, kompletny i wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy, a zatem nie istnieją żadne przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez Organ odwoławczy. W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do zastosowania kompetencji kasacyjnych przez SKO (art. 138 § 2 K.p.a.).

Kolegium w decyzji kasacyjnej ograniczyło się wyłącznie do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co z kolei powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Wskazując, że uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia jest również uwzględnienie konieczności zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Kolegium powołując się na ww. naruszenia przepisów powinno dokładnie wskazać przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone oraz wskazać precyzyjnie zakres wskazanych naruszeń, a nie ograniczać się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, iż do takiego naruszenia w niniejszej sprawie doszło. W przypadku gdy Kolegium uznaje, że w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie sprawy, może w trybie art. 136 K.p.a. uzupełnić postępowanie dowodowe we własnym zakresie. Jeżeli Kolegium mimo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznało, że należy go jeszcze uzupełnić o dodatkowe dowody, czy oświadczenia, samo mogło podjąć czynności w oparciu o art. 136 K.p.a.

Zaskarżona do Sądu decyzja SKO nie tłumaczy przyczyn niezastosowania art. 136 § 1 K.p.a., zatem w niniejszej sprawie miało miejsce istotne naruszenie przez SKO przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 2 K.p.a., które polegało na uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia z naruszeniem wymogów przewidzianych w tym przepisie dla decyzji kasacyjnej. Kolegium wskazując lakonicznie, iż decyzja Organu I instancji naruszyła przepisy postępowania i przepisy prawa materialnego doprowadziło do nieuzasadnionego przedłużenia niniejszego postępowania.

Kolegium ponownie rozpoznając odwołanie powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną swych działań, zważając iż wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2021 r. o sygn. II OSK 6803/21, Legalis, oraz powołane w nim piśmiennictwo).

Niezależnie od powyższego Sąd zmuszony jest stwierdzić, że Kolegium w swoim aktualnym orzecznictwie nie uwzględnia treści wyroków wydawanych przez tut. Sąd w analogicznych sprawach (vide: sygn. akt: II SA/Rz 291/22, II SA/Rz 465/22, II SA/Rz 477/22, II SA/Rz 537/22, II SA/Rz 611/22), co prowadzi do nadużywania przez ten Organ art. 138 § 2 K.p.a. SKO uchylając się od merytorycznego rozpoznania odwołań i przerzucając odpowiedzialność na Organ I instancji przyczynia się do nieuzasadnionego przedłużania postępowań w sprawach dotyczących osób niepełnosprawnych wymagających szczególnej troski, także ze strony władz publicznych. Takie postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z całą pewnością nie pogłębia zaufania obywateli do władzy publicznej, do którego przestrzegania organy są zobowiązane.

Wniesiony sprzeciw z przyczyn wyżej wskazanych okazał się zasadny, co skutkowało jego uwzględnieniem w całości na podstawie art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a.