Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 608/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia NSA Barbara Ciołek, Anna Moskała (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w D. na zarządzenie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na parkingach przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], al. [...], stawek opłat abonamentowych za parkowanie pojazdów samochodowych na parkingach przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], al. [...] oraz opłat za wynajem placu przy parkingu przy ul. [...], ul. [...] i wynajmu powierzchni parkingu przy ul. [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Prezydenta Miasta W. na przecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

"A" sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej: skarżąca, strona) wniosła skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (dalej: zarządzenie) w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów na parkingach przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], al. [...], stawek opłat abonentowych za parkowanie pojazdów samochodowych na parkingach przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], al. [...] oraz opłat za wynajem placu przy parkingu przy ul. [...] i ul. [...] i wynajmu powierzchni parkingu przy ul. [...].

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez brak ogłoszenia przedmiotowego Zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D.o, skutkujące nieważnością w całości. Z ostrożności procesowej, w zakresie § 6 zarządzenia, skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie: art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędne i całkowicie nieuzasadnione użycie w skarżonym Zarządzeniu instytucji opłaty dodatkowej, uregulowanej we wskazanej wyżej ustawie, co w konsekwencji powoduje, że każdorazowo użytkujący miejsce parkingowe objęte tymże Zarządzeniem jest w pełni przekonany, że przedmiotowy parking objęty jest przepisami ustawy o drogach publicznych, podczas gdy w rzeczywistości według przedmiotowego Zarządzenia ustawa ta nie ma jednak zastosowania oraz art. 483 § 1 k.c. poprzez uznanie, że możliwe jest żądanie kary umownej – tu: nazwanej jako opłata dodatkowa, za niespełnienie w terminie świadczenia pieniężnego.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 6 k.p.a. w zw. z art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez wydanie Zarządzenia całkowicie niezgodnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz art. 8 k.p.a., poprzez brak działania wzbudzającego zaufanie obywateli do organów władzy publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty, strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Zarządzenia w całości wobec braku promulgacji lub z ostrożności procesowej – w części, tj. w zakresie jego § 6, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż przed wystosowaniem do Sądu niniejszej skargi, zgodnie z literą art. 52 § 3 p.p.s.a., w jego brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 1 czerwca 2017 r., stosownym pismem z dnia [...] września 2018 r. wezwała organ wydający zaskarżone zarządzenie do usunięcia powstałego naruszenia prawa. Pismo to zostało doręczone organowi administracji (potwierdzenie w załączeniu). Pomimo upływu od tegoż momentu znacznego okresu czasu, do momentu wniesienia niniejszej skargi, skarżąca nie otrzymała jakiejkolwiek odpowiedzi na przesłane wezwanie.

Przede wszystkim skarżąca podniosła, iż zaskarżone Zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa D., co stanowi wprost naruszenie art. 13 pkt. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zarządzenie Prezydenta Miasta W. jest bowiem w istocie aktem prawa miejscowego, zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy, a ponadto zawiera regulacje o charakterze normatywnym, stąd podlega ogłoszeniu w w/w publikatorze. Potwierdza to NSA w wyroku z 11.06.2015, I OSK 662/15, wskazał że cyt. "W zaskarżonym wyroku zasadnie wymieniono, że przedmiotowy i podmiotowy zakres regulacji zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu miejskich parkingów płatnych stanowi regulacji o charakterze powszechnie obowiązującym, a zatem odpowiada aktowi prawa miejscowego". W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się bezspornie, że niedokonanie promulgacji jest istotnym naruszeniem prawa. Warunkiem wejścia w życie przedmiotowego aktu jest zatem jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak publikacji ww. aktu we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

W odniesieniu do dalszych zarzutów, skarżąca wskazała, iż w § 6 Zarządzenia bezpodstawnie zostało użyte sformułowanie, że brak zapłaty za postój powoduje konieczność uiszczenia przez parkującego pojazd opłaty dodatkowej. Jej zdaniem, taki zapis wprowadza w błąd każdorazowego użytkownika parkingu co do podstawy prawnej powyższej opłaty, a co za tym idzie określonego trybu jej nakładania, bądź też ewentualnych środków zaskarżenia. Nie bez znaczenia jest fakt, że opłata dodatkowa została określona w art. 13f ustawy o drogach publicznych i dotyczy opłat uiszczanych za pozostawienie pojazdu w strefie płatnego parkowania. Kwestie sporne związane z tymi opłatami rozstrzygane są na drodze administracyjnej i sądowo-administracyjnej, gdy tymczasem parkingi wskazane w Zarządzeniu Prezydenta Miasta W. działają na zasadach cywilnoprawnych. Niewątpliwie więc organ administracji nie mógł w takim układzie wobec określonych, jasno wskazanych w przepisach prawa terminów, stosować je per analogiam. Opłata dodatkowa jest immanentnie związana ze strefą płatnego parkowania, a nie parkingami działającymi na zupełnie innych zasadach.

Skarżąca podnosiła również, iż przedmiotowa opłata bez wątpienia spełnia warunki niedopuszczalnej na gruncie art. 483 § 1 k.c. kary umownej za niewykonanie w terminie zobowiązania pieniężnego (zapłaty za parking). Wynika to wprost z lektury § 6 powołanego wyżej Zarządzenia, w którym wskazano, że dodatkowa opłata związana jest właśnie z nieopłaceniem postoju. W żadnym wypadku opłaty tej nie można uznać za odszkodowanie, lecz właśnie za zapłatę określonej kwoty pieniężnej, związanej z brakiem zapłaty za parking. Bezspornym jest więc, iż stanowi to rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów Kodeksu cywilnego, czyniąc w istocie także całkowicie bezskutecznym ewentualne roszczenie z tym związane, jako pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej (por. wyrok SA Kraków z dnia 19.07.2017 r., sygn. akt I ACa 220/17).

Skarżąca podkreśliła przy tym, że organy władzy publicznej zgodnie z brzmieniem art. 6 k.p.a. winny działać w granicach i na podstawie prawa, co oznacza powinność podejmowania przez nie wszelkich czynności i aktów w taki sposób, aby pozostawały one w związku z aktualnym stanem prawnym oraz w zgodzie z nim. Art. 6 k.p.a. ma walor zasady konstytucyjnej, jako powtórzenie normy wskazanej w art. 7 Konstytucji RP, stąd też niewątpliwie przepis ten ma bardzo istotny charakter przy ocenie działań podejmowanych przez organy władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 26.10.2016 r., sygn. akt: IIOSK 132/15). Z powyższym koresponduje również art. 8 k.p.a., nakazujący działanie organów w taki sposób, aby wzbudzać zaufanie obywateli do ich działań.

W końcowej części uzasadnienia skargi, strona powołała się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone albo uchwałą, albo zarządzeniem, może złożyć skargę do sądu administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, iż dokładnie ten przepis stoi za przedmiotowym środkiem zaskarżenia. Należy bowiem zaznaczyć, iż posiada ona interes w jego złożeniu, ponieważ wielokrotnie pojazdy należące do skarżącej Spółki korzystały i nadal korzystają z przedmiotowych placów parkingowych oraz ponoszone były opłaty za parkowanie - na podstawie aktu zawierającego w swej treści zapisy całkowicie sprzeczne z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa oraz nieważnego co do całości. Ponadto konkretnym potwierdzeniem interesu prawnego skarżącej jest również to, że w chwili składania przedmiotowej skargi, przed Sądem Rejonowym w W., toczyła się sprawa z powództwa ZDKiUM W. przeciwko "A" sp. z o.o. (pod sygn. akt I C 1243/18, poprzednio: I Nc 1414/18), w której podstawą roszczeń było właśnie skarżone Zarządzenie.

Reasumując, skarżąca podkreśliła, że:

– przedmiotowe zarządzenie nie zostało ogłoszone w sposób prawem przewidziany, poprzez publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa D., a stanowi akt prawa miejscowego w świetle stanowiska judykatury, co skutkuje uznaniem jego nieważności;

– organ wydał zarządzenie, które niewątpliwie wprowadza w błąd kierujących pojazdami co do reżimu prawnego, jakiemu podlegają wskazane w nim parkingi;

– wskazano w nim opłatę dodatkową, która jest właściwa jedynie dla miejsc parkingowych w strefie płatnego parkowania;

– wbrew powszechnie obowiązującym przepisom prawa ustanowiono karę umowną za niewykonanie w terminie zobowiązania pieniężnego.

Przedstawioną w skardze argumentację, strona podtrzymała w całości, a także rozszerzyła w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2019 r.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na:

– niedopuszczalność skargi z innych przyczyn, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., tj. brak przedmiotu zaskarżenia, przejawiający się we wniesieniu skargi na zarządzenie – akt, który został wyeliminowany z porządku prawnego i przestał obowiązywać przed wniesieniem skargi, a co więcej nie może być stosowany do sytuacji dotyczących zdarzeń powstałych w okresie jego obowiązywania, tj. na jego podstawie nie mogą być pobierane opłaty za parkowanie na obszarach objętych zarządzeniem, jak również nie mogą być nakładane opłaty dodatkowe za parkowanie;

– niedopuszczalność skargi z innych przyczyn, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., tj. brak przedmiotu zaskarżenia, przejawiający się we wniesieniu skargi na zarządzenie niebędące aktem z zakresu administracji publicznej, co wynika z faktu, że zarządzenie to dotyczy ustalenia stawek opłat za parkowanie na drogach wewnętrznych, które z kolei opiera się na umowie najmu miejsca parkingowego zawieranej przez przystąpienie, a opłata dodatkowa ustalona przez organ traktowana jest jako rodzaj odpowiedzialności za szkodę spowodowaną naruszeniem bądź tez uiszczeniem w niewłaściwej wysokości opłaty za parkowanie;

W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, strona wniosła o:

– oddalenie skargi jako bezzasadnej;

– oddalenie skargi z uwagi na nieuzasadnienie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego przez zaskarżone zarządzenie w całości.

Na uzasadnienie swojego stanowiska, organ w pierwszej kolejności wskazał, iż zaskarżone zarządzenie zostało uchylone przez zarządzenie Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. i nie obowiązywało ono już w dacie wniesienia skargi. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie brak jest zatem przedmiotu zaskarżenia. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94, z którego wyprowadził wniosek, iż zbędnym poddania zarządzenia kontroli sądu administracyjnego nie czyni zmiana lub uchylenie zarządzenia po wniesieniu skargi, jeżeli zarządzenie może być stosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Na tej podstawie organ stwierdził, że egzekwowanie nałożonych już opłat nie może być jednakże utożsamiane ze stosowaniem uchylonego zarządzenia.

Niezależnie od powyższego, braku przedmiotu zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie, organ upatrywał także w charakterze prawnym objętego skargą zarządzenia. W jego ocenie, zarządzenie to ma bowiem charakter cywilnoprawny, gdyż dotyczy korzystania z dróg wewnętrznych, które podlegają regulacjom cywilnoprawnym. W konsekwencji, zaskarżone zarządzenie nie może być zakwalifikowane jako zarządzenie podjęte przez ograny gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, inicjowanej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, skarżąca nie wykazała, aby w okresie obowiązywania zaskarżonego zarządzenia ponosiła opłaty za korzystanie z parkingu, co też – w ocenie organu – nie uprawnia jej do kwestionowania legalności tego zarządzenia w całości, gdyż nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia przez zaskarżone zarządzenie w całości.

Organ podkreślił również, iż skarżąca tylko iluzorycznie spełniła przesłanki określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczące bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Podstawowym zarzutem skargi jest brak ogłoszenia przedmiotowego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D., przy czym zarzut ten nie został uprzednio podniesiony w skierowanym do organu wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W takiej sytuacji organ nie miał możliwości dokonania ewentualnej korekty swojego stanowiska, gdyż samodzielnie nie dostrzegał ewentualnego zagrożenia dla praworządności w tym zakresie.

W nawiązaniu do samych zarzutów skargi, organ wskazał zaś na podstawę prawną przedmiotowego zarządzenia, którą stanowi art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej oraz w zw. z § 1 uchwały Rady Miejskie W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta W. uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo stanowienia o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej.

Odnosząc się do podstaw prawnych ww. zarządzenia, organ zauważył, iż jedną z nich stanowi art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Mając na uwadze brzmienie ust. 1 tego artykułu podniósł, że powierzenie organom wykonawczym uprawnienia może dotyczyć określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W Gminie W. Rada Miejska W. postanowiła o przekazaniu tego uprawnienia Prezydentowi Miasta W., co nastąpiło ww. uchwałą nr [...]. Tym samym od dnia wejścia w życie wspomnianej uchwały, Prezydent Miasta W. jest jedynym podmiotem uprawnionym do ustalania cen i stawek opłat bądź też do określania sposobu ich ustalania w odniesieniu do usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej, jak również w odniesieniu do korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jak wynika z treści § 1 przedmiotowego zarządzenia, na jego mocy ustalono opłaty za korzystanie z nieruchomości stanowiących własność Gminy W. Nieruchomości te nie są drogami publicznymi, leżą poza granicami pasa drogowego.

Zdaniem organu, powołany w skardze na poparcie zarzutu naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 662/15, dotyczy zupełnie odmiennego stanu prawnego i stanu faktycznego. Nie można bowiem utożsamiać określenia cen za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej z określeniem regulaminu korzystania z tych obiektów. Dla każdego z tych unormowań istnieje odrębna podstawa do ich określenia.

Podstawę prawną zarządzenia, o którym mowa w ww. wyroku NSA stanowił art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie można zatem utożsamiać określenia zasad i trybu korzystania z obiektów użyteczności publicznej z określeniem cen i stawek opłat za korzystanie z tych obiektów. Organy samorządu terytorialnego mogą bowiem ustanawiać akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). Dla rozstrzygnięcia o kwalifikacji danego aktu normatywnego organów jednostek samorządu terytorialnego zasadnicze znaczenie, oprócz brzmienia samej normy kompetencyjnej, ma rodzaj ustalanych opłat. Z kolei z normy art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, w zakresie ustalenia opłat za korzystanie z parkingów zlokalizowanych na drogach wewnętrznych, czyli de facto opłat cywilnoprawnych, nie można wywieść twierdzenia dającego podstawę do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że uchwały podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a w konsekwencji Zarządzenia wydane w oparciu o ustęp 2 tego przepisu, są aktami kierownictwa wewnętrznego, które nie zostały objęte katalogiem aktów prawa miejscowego z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, zgodnie z którym regulacja § 6 zarządzenia, określająca opłaty dodatkowe z tytułu nieuiszczenia opłaty za postój pojazdu, nie znajduje podstaw prawnych.

W ocenie organu, określenie opłaty dodatkowej za nieuiszczenie należnej opłaty za parkowanie, jak również za przekroczenie opłaconego czasu parkowania znajduje uzasadnienie w normie art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Wobec faktu, że do dróg wewnętrznych nie znajdują odpowiedniego zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych, przewidujące opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty za postój na drodze publicznej albo za przekroczenie opłaconego czasu postoju na drodze publicznej, przyjęcie odmiennej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, prowadziłoby do sytuacji, gdzie zarządca drogi wewnętrznej ustalając opłatę cywilnoprawną za pozostawienie pojazdu na jego terenie, nie posiadałby żadnych możliwości egzekwowania wprowadzonej przez siebie możliwości pobierania opłat za parkowanie na swoim terenie. Wskazać należy, że wymienione w zarządzeniu ulice są drogami wewnętrznymi, co sprawia, że nie podlegają one regulacji ustawy o drogach publicznych. Do dróg tych (i parkingów na nich umieszczonych) nie stosuje się przepisów dotyczących stref płatnego parkowania (które umiejscowić można jedynie na drogach publicznych).

Parkowanie na parkingach, których dotyczy zarządzenie opiera się na umowie najmu miejsca parkingowego, którą zawiera się przez przystąpienie. Nie można uznać, że zastosowanie mają tu regulacje dotyczące stref płatnego parkowania, gdyż te umiejscawiane być mogą jedynie na drogach publicznych, co wynika z art. 13 ust. 1 i n. ustawy o drogach publicznych. Gmina, jako właściciel nieruchomości przy ul. [...],[...],[...], al. [...], na których położone są parkingi, w zakresie zawierania umów najmów występuje jako podmiot cywilnoprawny i nie posiada żadnych uprawnień władczych charakterystycznych dla stosunków prawa administracyjnego. Tym samym roszczenia z tytułu najmu miejsca parkingowego uznane muszą być za roszczenia cywilnoprawne.

Odnosząc się do charakteru opłaty dodatkowej, określonej w Regulaminie parkingów płatnych niestrzeżonych, organ zauważył, że art. 361 § 2 k.c. pozwala stronom umownie określić zakres odpowiedzialności kontraktowej za szkodę w sposób odmienny niż przewiduje to art. 361 § 1 k.c., co polegać może zarówno na rozszerzeniu granic odpowiedzialności, jak ich zawężeniu. Przyjmuje się w doktrynie, że możliwe jest ustalenie, jakiego rodzaju uszczerbek w dobrach i interesach poszkodowanego będzie we wzajemnych relacjach stron szkodą podlegającą naprawieniu. Za dopuszczalne w umownej konstrukcji szkody należy uznać również określenie z góry wysokości szkody, którą powód ponosi z tytułu korzystania z jego mienia (zajmowania miejsca parkingowego) bez wniesienia opłaty albo po przekroczeniu wykupionego czasu parkowania. Postanowienia takiego nie można traktować jako kary umownej ze względu na jego cel, który jest odmienny, niż cel dla którego w zobowiązaniach niepieniężnych ustala się kary umowne. Postanowienie ustanawiające opłatę dodatkową należy kwalifikować jako ustanawiające szersza odpowiedzialność za szkodę, a nie karę umowną.

Organ podkreślił także, iż treść zarządzenia objętego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji niniejszą skargą, była przedmiotem oceny Sądu Rejonowego w W. oraz Sądu Okręgowego w S. Sądy obu instancji uznały zaś, że samo parkowanie pojazdu na parkingu zlokalizowanym na drodze wewnętrznej, należało traktować jako zawarcie umowy najmu dotyczącej drobnych spraw życia codziennego. Nadto Sądy obu instancji podzieliły słuszność stanowiska Gminy zarówno co do kwestii zastosowania ustawy o drogach publicznych do parkingów, których dotyczy zarządzenie, jak i co do charakteru opłaty dodatkowej. Sąd Rejonowy w W. uzasadniając wyrok z dnia [...] maja 2017 r. wskazał, że zastrzeżenie opłaty dodatkowej w formie określonego kwotą pieniężną ryczałtu za brak wykupienia biletu parkingowego lub za przekroczenie opłaconego czasu parkowania nie może być traktowane jako kara umowna sensu stricte, ale jako postanowienie umowne sui generis, na zawarcie którego zezwala stronom brzmienie art. 361 § 2 k.c. Sąd wskazał przy tym, że brak zastrzeżenia pobierania tej opłaty powodowałby faktyczny brak możliwości prowadzenia parkingów, na których opłat za postój dokonuje się w parkomacie. Wobec powyższego, w ocenie organu, nie znajdują uzasadnienia również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, podnoszone przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Do zakresu właściwości sądów administracyjnych, stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), należy sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej i stosowanie środków określonych w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast z treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wynika, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd, stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu, pod względem zgodności z prawem, podlegało zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat, w tym także stawek opłat abonentowych, za parkowanie pojazdów na parkingach przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] ul. [...], ul. [...], al. [...] oraz opłat za wynajem placu przy parkingu przy ul. [...] i ul. [...]i wynajmu powierzchni parkingu przy ul. [...].

W pierwszej kolejności Sąd obowiązany był dokonać oceny skargi pod względem jej dopuszczalności, a to z uwagi na podniesioną w odpowiedzi na skargę argumentację organu, zmierzającą do wykazania, że przedmiotowa skarga winna podlegać odrzuceniu. Podstaw do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, organ upatrywał przede wszystkim w określeniu zaskarżonego zarządzenia jako pozbawionego charakteru aktu z zakresu administracji publicznej. Przyjęcie powyższego założenia skutkowałoby zaś stwierdzeniem, że niniejsza sprawa nie ma charakteru administracyjnego, a zatem nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Podkreślenia bowiem wymaga, iż zarówno akty kierownictwa wewnętrznego, jak i akty regulujące wyłącznie stosunki cywilnoprawne pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a innymi podmiotami, nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie zostały wymienione na gruncie art. 3 p.p.s.a., a zatem nie należą do żadnej z kategorii aktów, które mogą być poddawane kontroli legalności przez sądy administracyjne.

Stanowisko organu w tym zakresie opierało się na przekonaniu, że skoro przedmiotem regulacji zaskarżonego zarządzenia są stawki opłat za korzystanie z parkingów zlokalizowanych na - należących do Gminy W. - drogach wewnętrznych, oznacza to, że regulacje te mają charakter cywilnoprawny, gdyż mieszczą się w zakresie wykonywania uprawnień właścicielskich przez Gminę. Bezspornie należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż objęte treścią zaskarżonego zarządzenia parkingi położone są na ulicach, alei i placu, które nie stanowią dróg publicznych w rozumieniu art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W konsekwencji, stosownie do treści art. 8 ww. ustawy, należy traktować je jako drogi wewnętrzne, do których nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące tzw. stref płatnego parkowania, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ustawy o drogach publicznych.

Sąd doszedł jednakże do przekonania, że wspomniana wyżej okoliczność nie wywiera wpływu na ocenę charakteru prawnego zaskarżonego zarządzenia, a w szczególności nie pozbawia go cech aktu z zakresu administracji publicznej. W tym kontekście decydujące znaczenie ma bowiem cel, jaki realizuje owo zarządzenie, a który to mieści się w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej.

Kwestie związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym zostały uregulowane na gruncie ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, której przepis art. 1 ust. 1 stanowi, iż ustawa ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Jednocześnie w treści art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, ustawodawca wskazał, iż jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w art. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (ust. 2).

W świetle powyższych przepisów, uznać należy, iż przeznaczenie przez Gminę należących do niej nieruchomości na parkingi oraz zarządzanie nimi, polegające m.in. na ustanowieniu stosownych opłat za korzystanie z tych parkingów, stanowi realizację zadań o charakterze użyteczności publicznej. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Wr 245/11; wyrok WSA w Gliwicach, II SA/Gl 800/1; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2018 r., III SA/Wr 226/18). Ponadto istotną wskazówkę interpretacyjną w tym przedmiocie zawiera również samo zaskarżone zarządzenie, z którego treści wynika, że podstawę prawną jego wydania stanowiła m.in. uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta W. uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo stanowienia o sposobie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W tych okolicznościach, stosownie do przytoczonego wyżej przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, nie budziło wątpliwości samo powierzenie Prezydentowi Miasta W. – jako organowi wykonawczemu – uprawnienia do ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej w postaci korzystania z parkingów położonych na terenach stanowiących własność Gminy W. Natomiast w odniesieniu do charakteru prawnego aktów wydawanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, wskazać należy, iż mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Wr 245/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2014 r., II SA/Gl 800/14; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2018 r., III SA/Wr 226/18).

W powyższym ujęciuz nie sposób zatem przyporządkować aktów wydawanych w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, do kategorii aktów kierownictwa wewnętrznego. W konsekwencji należy stwierdzić, że akty te mają w istocie charakter aktów prawa miejscowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wspomniany wyżej przepis zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, na co zwrócił zresztą uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie I OSK 1901/13. Wprawdzie omawiany przepis odnosi się do uchwał jednostek samorządu terytorialnego, jednakże skoro uchwałom tym przypisuje się charakter aktów prawa miejscowego, brak jest podstaw, aby tego charakteru odmawiać zarządzeniom organów wykonawczym, którym na mocy art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, przekazano kompetencje do regulowania materii wskazanej w art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone zarządzenie, pod względem prawa materialnego, stanowi akt prawa miejscowego. Tym samym, wbrew twierdzeniom organu, podlega ono kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Konsekwencją prawną przyjętego w niniejszej sprawie stanowiska jest zaś stwierdzenie, że w stosunku do zaskarżonego zarządzenia istotnie zachodził wymóg jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wymóg ten został wprost przewidziany w treści art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W tym względzie uznać należy, iż główny zarzut skargi okazał się w pełni uzasadniony, gdyż wymóg ten nie został spełniony. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż brak spełnienia ustawowego wymogu publikacji aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tego aktu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu organu, jakoby w niniejszej sprawie brak było przedmiotu zaskarżenia z uwagi na uchylenie zaskarżonego zarządzenia jeszcze w okresie przed wniesieniem skargi, wskazać należy, iż zarzut ten nie zasługuje na aprobatę. Bezzasadność tego rodzaju argumentacji wynika już z samej treści przywołanej przez organ – w odpowiedzi na skargę – uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 1994 r. w sprawie W 5/94. Trybunał Konstytucyjny stanął bowiem na stanowisku, iż zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Tego rodzaju przypadek miał zaś miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie w podjętej uchwale Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się w przedmiocie uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, jednak na zasadzie analogii należy je odnieść również do zarządzeń wydawanych przez organy wykonawcze tychże jednostek.

W tym miejscu nie sposób zgodzić się z organem, iż egzekwowanie nałożonych na podstawie uchylonego zarządzenia nr [...]opłat, nie może być utożsamiane z jego stosowaniem Przeciwnie, powołana przez skarżącego okoliczność, iż organ – już po utracie mocy obowiązującej przez zaskarżone zarządzenie – dochodził przeciwko niej na drodze sądowej opłat z niego wynikających, świadczy o tym, że przedmiotowe zarządzenie, mimo jego uchylenia, nadal znajduje zastosowanie w stosunkach prawnych pomiędzy stronami.

Wątpliwości Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie budził także interes prawny skarżącego do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta W. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) – w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym sprawy – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z bezspornych okoliczności sprawy wynika zaś, że skarżąca Spółka korzystała z parkingów objętych zakresem przedmiotowym zaskarżonego zarządzenia, a co za tym idzie akt ten znajdował do niej zastosowanie. Z tego tytułu zresztą Gmina wystąpiła przeciwko skarżącej Spółce z powództwem do Sądu Rejonowego w W. (sprawa rozpoznawana była pod sygnaturą akt I Nc 1414/18, a następnie – I C 1243/18). Uwzględniając treść zarzutów podniesionych w skardze, w głównej mierze nakierowanych na stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonego zarządzenia z powodu braku jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, należy uznać, że w tej sytuacji skarżąca miała interes prawny w kwestionowaniu mocy prawnej przedmiotowego aktu. Stwierdzenie jego nieważności oznacza bowiem, że Gmina nie będzie mogła dochodzić opłat nałożonych na skarżącą Spółkę na mocy tegoż zarządzenia.

Jako całkowicie bezzasadny należy ocenić nadto zarzut organu dotyczący niespełniania przez skarżącą wymogu wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca niewątpliwie dopełniła obowiązującego wówczas warunku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem, że stosowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu [...] października 2018 r. W tym kontekście bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w treści tegoż wezwania, skarżąca Spółka nie podniosła zarzutu braku publikacji przedmiotowego aktu. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie musi być bowiem tożsame pod względem treści z następującą po nim skargą do sądu administracyjnego. Przywołany w odpowiedzi na skargę fakt, że organ samodzielnie nie dostrzegał ewentualnego zagrożenia dla praworządności w zakresie braku ogłoszenia wydanego aktu, pozostaje bez znaczenia dla oceny spełnienia przez stronę wymogu z art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie).

Uwzględniając całokształt poczynionych w sprawie rozważań, wymaga zauważyć, iż zaskarżone zarządzenie istotnie podlegało kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jednakże kontrola ta ograniczała się do zbadania jego legalności z punktu widzenia przepisów prawa. W tym aspekcie, niewątpliwie zaś doszło do naruszenia przepisu art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia. Natomiast poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie pozostawały kwestie związane z tzw. "opłatą dodatkową", a których to dotyczyły podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 13f ustawy o drogach publicznych oraz art. 483 § 1 k.c. Sąd nie odniósł się zatem do tych zarzutów, jako że nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.