Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 685/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwów Gminnego Zakładu Komunalnego [...] oraz Skarbu Państwa – Rejonowego Zarządu Infrastruktury [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala sprzeciwy.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy B. P., po przeprowadzeniu postępowania, wszczętego wnioskiem K. B. (dalej: inwestor) z [...] kwietnia 2017 r., decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], odmówił inwestorowi określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy trzody chlewnej o obsadzie 917,71 DJP na działce nr [...] położonej w miejscowości R..

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na terenie planowanej fermy w [...] prowadzona będzie hodowla trzody chlewnej (loch i loszek) w systemie bezściółkowym (gnojowicowym), w celu produkcji i sprzedaży odsądzonych prosiąt lub warchlaków o wadze do 30 kg. Opisał planowe przedsięwzięcie obejmujące budowę czterech budynków inwentarskich wraz z budynkami i infrastrukturą towarzyszącą. Wyjaśnił, że oprócz budynków inwentarskich w ramach budowy fermy powstanie: budynek socjalny, 8 silosów paszowych o pojemności około 28 m3 każdy, zewnętrzny zbiornik na gnojowicę o pojemności około 1524 m3, zbiornik bezodpływowy na ścieki bytowe i studnia. W ramach przedsięwzięcia inwestor zainstaluje agregat prądotwórczy o mocy do 130 kW na olej napędowy. Podłoga kojców w budynkach inwentarskich będzie rusztowana, a pod nią znajdować się będą zbiorniki na odchody (wanny) o łącznej pojemności co najmniej 2500 m3. Gnojowica powstająca w trakcie funkcjonowania instalacji z wanien podrusztowych trafiać będzie do opisanego wyżej zewnętrznego zbiornika na gnojowicę, skąd będzie wypompowywana do beczkowozów. Całkowita pojemność wanien oraz zbiornika na gnojowicę (4024 m3) będzie wystarczająca do magazynowania gnojowicy przez okres 4 miesięcy. Organ pierwszej instancji podkreślił, że po dokonaniu analizy bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, doszedł do przekonania, że nie jest możliwe jednoznaczne określenie, czy planowana inwestycja nie przyczyni się do pogorszenia warunków życia okolicznych mieszkańców. Bezsprzecznie jednak, zdaniem organu, odory powstające w związku z funkcjonowaniem opisanej fermy będą negatywnie oddziaływać na stan zdrowia mieszkańców wsi R.. Ponadto planowana inwestycja będzie miała negatywny wpływ na warunki pracy i realizację zadań bojowo-rozpoznawczych przez Wojsko Polskie, a tym samym może spowodować znaczne ograniczenia w możliwościach obronnych i potrzebach bezpieczeństwa Państwa. Z tych względów oraz mając na uwadze określoną w art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.) zasadę przezorności, organ odmówił uwzględnienia wniosku inwestora.

W odwołaniu od tej decyzji inwestor zarzucił, że stanowisko organ pierwszej instancji nie zostało poparte żadnymi merytorycznymi argumentami. Zdaniem skarżącego, planowana inwestycja nie przyczyni się do ponadnormatywnego pogorszenia stanu środowiska, co zostało wykazano w raporcie oddziaływania na środowisko. Prawidłowość tego raportu potwierdził zaś zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L., jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P..

Decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium), działając na podstawie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej także: k.p.a.), uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że powodem wydania decyzji kasacyjnej było nieprzeprowadzenie przez Wójta wymaganego postępowania opiniodawczego, o jakim mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz.1405 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa), czyli z organem właściwym w sprawach wydania pozwolenia zintegrowanego, określonego na podstawie art. 201 ustawy Prawo ochrony środowiska. Planowane przedsięwzięcie, jako instalacja do chowu oraz hodowli świń o obsadzie większej niż 750 stanowisk dla macior (lochy to maciory czyli dorosłe samice świni domowej użytkowane rozpłodowo), wymagało uzyskania opinii organu właściwego w sprawie pozwolenia zintegrowanego. Opinii tej organ nie uzyskał, a uchybienie to – zdaniem Kolegium – nie może być sanowane prze organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kolegium wskazał też, że Wójt nie przeprowadził samodzielnej analizy wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko z uwzględnieniem uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej i nie określił rodzaju oraz cech spodziewanego oddziaływania inwestycji na poszczególne elementy środowiska. Organ pierwszej instancji nie dokonał bowiem jakichkolwiek własnych ustaleń, w jaki sposób planowane przedsięwzięcie, w zakresie emisji i innych uciążliwości, wpływa na środowisko, w szczególności zdrowie i życie ludzi. Organ ograniczył się w tym zakresie do lakonicznych stwierdzeń, z których nie wynika, czy ocenił przedłożony przez stronę raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wójt nie odniósł się też należycie do faktu, że raport ten uzyskał pozytywne uzgodnienie RDOŚ w L., a PPIS w B. P. zaakceptował realizację przedsięwzięcia z uwzględnieniem podanych w nim warunków. Kolegium zakwestionowało przy tym stanowisko organu pierwszej instancji co do wpływu inwestycji na warunki pracy i realizację zadań bojowo-rozpoznawczych oraz możliwy negatywny wpływ na obronność i bezpieczeństwo państwa, wskazując, że argumentacja Wójta opiera się w tym zakresie jedynie na powtórzeniu treści pisma Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. z [...] września 2017 r. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, stwierdzenie ryzyka wystąpienia negatywnego oddziaływania uzasadnia nałożenie na każdego wnioskodawcę, zamierzającego zrealizować dane przedsięwzięcie, stosownych wymagań (nakazów i zakazów), jakie będzie musiał spełnić w fazie jego realizacji i eksploatacji. Weryfikacji rzeczywistego oddziaływania zrealizowanego przedsięwzięcia na środowisko służy natomiast ma instytucja analizy porealizacyjnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Analiza ta przeprowadzana jest w fazie realizacji przedsięwzięcia i dlatego pozwala ona określić rzeczywiste oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast podniesiona w uzasadnieniu decyzji nieprzychylność lokalnego społeczeństwa w stosunku do powstania planowanej inwestycji, jakkolwiek dopuszczalna, to w świetle przepisów ustawy środowiskowej, nie może stanowić przyczyny odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań.

Od powyższej decyzji Kolegium sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli: Skarb Państwa – Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. oraz Gminny Zakład Komunalny [...].

Rejonowy Zarząd Infrastruktury zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, pomimo niespełnienia przesłanek określonych w tym przepisie;

- art. 75 § 1, 76, art. 77 § 1, 2 i 4 oraz 78 § 1 k.p.a. w zw. art. 80, 82 i 71 ust. 2 pkt 1 w zw. z 85 ustawy środowiskowej, na skutek błędnego nieuwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy jako dowodów opinii Rejonowego Zarządu Infrastruktury zawartych w pismach z [...] września 2017 r. i [...] grudnia 2017 r. oraz nieustalenie i niezastosowanie właściwych przepisów odrębnych wynikających z położenia planowanej inwestycji w sąsiedztwie terenu wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej, który stanowi jednocześnie teren zamknięty przeznaczony na cele obronności państwa ze strefą, co wynika z decyzji lokalizacyjnej Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...] czerwca 1976 r., nr [...];

- art. 106 § 1 i 2 k.p.a. i art. 80 ustawy środowiskowej, przez nieuwzględnienie stanowiska innych organów właściwych dla sprawy w formie wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska wojskowego organu, o których to czynnościach organ winien zawiadomić strony postępowania.

Rejonowy Zarząd Infrastruktury podkreślił, że według założeń inwestora ferma trzody chlewnej będzie znajdować się w obszarze wyłączonym z inwestowania – w strefie ochronnej wokół kompleksu wojskowego, ustanowionej wspomnianą decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] czerwca 1976 r. Decyzja ta nie została uchylona i nieprzerwanie znajduje się w obrocie prawnym, dotycząc funkcjonujących w kompleksie wojskowym w miejscowości R., istniejących od daty wydania decyzji i obecnie, nasypów dla radarów, z budynkami - obiektów przewidzianych na potrzeby obronności, m.in. na wypadek stanów nadzwyczajnych. Obiekty te są ściśle związane z realizacją zadań dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa i obronności Państwa, a treść omawianej decyzji winna zostać uwzględnienie jako element obowiązującego zagospodarowania przestrzennego. Kolegium winno mieć świadomość, że realizacja projektowanej inwestycji jest niedopuszczalna oraz bezprawna, a także spowoduje m.in. ograniczenie możliwości wykorzystania obiektu wojskowego poprzez zakłócenie odbioru i emisji sygnałów z obiektu wojskowego, spowodowanie możliwości penetracji i podsłuchu z wybudowanego obiektu w pobliżu kompleksu wojskowego. W konsekwencji ewentualne wydanie pozytywnej decyzji środowiskowej będzie stanowić zagrożenie potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa publicznego. Uchylenie zaś przez Kolegium decyzji odpowiadającej prawu i nie wydanej z naruszeniem przepisów decyzji organu pierwszej instancji, może stworzyć również zagrożenie naruszenia przepisów art. 165 § 1 pkt 3 i 4 § 1, 173 § 1, 173 i 177 Kodeksu karnego, poprzez narażenie spowodowania ciężkiego uszczerbku oraz poprzez zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego - działając w sposób zakłócający przekazywane informatyczne dane nawigacyjne w komunikacji powietrznej, co może skutkować także doznaniem uszczerbku w możliwościach obronnych kraju oraz narażeniem na ewentualność spowodowania katastrofy w ruchu powietrznym.

Gminny Zakład Komunalny zarzucił, że Kolegium uchyliło się od przysługujących mu kompetencji merytorycznych, gdyż nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania dowodowego, co pozwoliłoby na wydanie decyzji merytorycznej, a tym samym obarczona jest analogicznymi uchybieniami jak wydana w podobnej sprawie decyzja Kolegium uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 190/18. W sprzeciwie podkreślono, że nie tylko procedura administracyjna powinna być podstawą do wydania decyzji, lecz także przezorność, zapobiegliwość i przewidywanie możliwych negatywnych skutków, w tym także dla oddalonego o około 900 m ujęcia wody, należącego do Gminnego Zakładu Komunalnego zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] w [...]. Zdaniem strony skarżącej, niezasadny jest zarzut Kolegium co do braku opinii organu wydającego pozwolenia zintegrowane, gdyż [...] stycznia 2017 r. weszła w życie nowelizacja art. 86 pkt. 1 ustawy środowiskowej, która istotnie rozszerzyła katalog decyzji, w stosunku do których decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma wiążący charakter. Zgodnie z nowym brzmieniem, decyzja ta wiąże również organy wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji. To oznacza, jak wskazała strona skarżąca, że organ wydający jakąkolwiek decyzję określającą warunki korzystania ze środowiska jest związany wydaną decyzją środowiskową. Przykładem takiej decyzji jest właśnie pozwolenie emisyjne czyli pozwolenie zintegrowane.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciwy Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd, działając podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.), zarządził połączenie obu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciwy nie są zasadne.

Podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Stwierdzić należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej, na podstawie powołanego wyżej przepisu, wymaga sięgnięcia do treści art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).

Odnosząc się merytorycznie do zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu pierwszej instancji było przeprowadzenie postępowania opiniodawczego, określonego w art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej.

Zgodnie z przepisem art. 77 ust. 1 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska, którym - jest regionalny dyrektor ochrony środowiska oraz – w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1- 3, 10-19 i 22 -23 z organem, o którym mowa w art. 78 ust. 1 pkt 2, a więc z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym, w odniesieniu do pozostałych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w zakresie zadań określonych dla tych organów w ustawie z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a ponadto organ ten obowiązany jest zasięgnąć opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego, na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, jeżeli planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako instalacja, o której mowa w art. 201 ust. 1 tej ustawy.

Nie budzi wątpliwości, jak trafnie wskazało Kolegium, że dokonanie uzgodnień oraz uzyskanie opinii, o których mowa w przytoczonym wyżej unormowaniu, jest niezbędnym elementem postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kończącym się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 106 § 1 K.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, to jest od wyrażenia opinii lub zgody bądź wyrażenia stanowiska w innej formie, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, że przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2018 r. Wójt Gminy B. P. nie prowadził postępowania opiniodawczego, w trybie art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy, to jest z organem właściwym w sprawach wydania pozwolenia zintegrowanego. Prawidłowo dostrzegło Kolegium, że planowane przedsięwzięcie należało uznać za instalację spełniającą wymagania, wynikające z art. 201 ustawy Prawo ochrony środowiska. W świetle tego przepisu pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Zauważyć należy, że rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości zostały enumeratywnie wymienione w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r. poz. 1169), wydanym na podstawie art. 201 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ustęp 6 pkt 8 lit. c załącznika do tego rozporządzenia wskazuje jednoznacznie, że taką właśnie instalację stanowi instalacja do chowu lub hodowli świń o więcej niż 750 stanowisk dla macior. W rozpoznawanej sprawie ten warunek został spełniony, gdyż – jak wynika ze złożonego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko – planowane przez niego przedsięwzięcia obejmuje utrzymanie między innymi 1333 stanowisk dla loch (prośnych, karmiących – zob. s. 129 raportu). Nie budzi zaś wątpliwości, jak wskazało Kolegium, że lochy to maciory, czyli dorosłe samice świni domowej użytkowane rozpłodowo.

Z powyższego wynika, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ pierwszej instancji miał obowiązek zasięgnąć opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego, czego bezsprzecznie nie uczynił.

Niezasadny jest przy tym zarzut Gminnego Zakładu Komunalnego [...] co do braku podstaw do przeprowadzenia opisanego wyżej postępowania opiniodawczego. W ocenie Sądu, zarzut ten opiera się na nieporozumieniu. Wbrew bowiem argumentacji zawartej w sprzeciwie, to właśnie treść przywołanego w sprzeciwie art. 86 pkt. 1 ustawy środowiskowej, w myśl którego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże również organy wydające pozwolenie zintegrowane, przemawia za koniecznością przeprowadzenia wspomnianego postępowania opiniodawczego. Skoro organ właściwy do wydania tego pozwolenia jest związany treścią decyzji środowiskowej, to zasadnym było umożliwienie temu organowi wyrażenia swojego stanowiska co do zgodności z prawem planowanego przedsięwzięcia już na etapie postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań.

Nieuzasadniony jest również zarzut Gminnego Zakładu Komunalnego, jakoby Kolegium wydając w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło się od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Podkreślenia wymaga, że nieprzeprowadzenie powyższego postępowania opiniodawczego, co trafnie oceniło Kolegium, nie mogło być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przeprowadzenie postępowania opiniodawczego ma charakter obligatoryjny i niezależny od uznania organu prowadzącego postępowanie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań obowiązany jest do uzyskania stanowiska organów współdziałających i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie dopiero na takim postanowieniu opiniodawczym, które posiada walor ostateczności. Niewątpliwie zatem, w sytuacji, która miała miejsce w rozstrzyganej sprawie, to jest gdy warunki realizacji przedsięwzięcia nie zostały zaopiniowane przez właściwy organ, pomimo jednoznacznie określonego obowiązku w art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, to uchybienia tego nie można sanować, w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a. Ten ostatni przepis pozwala bowiem jedynie na uzupełnienie postępowania dowodowego, a nie na prowadzenie postępowania opiniodawczego bądź uzgadniającego, które – ze swej istoty – powinno nastąpić w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Dlatego też konwalidowanie tego naruszenia prawa przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. Zasada ta opiera się na założeniu, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc dwukrotnie ocenia zgromadzone w sprawie dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny analizuje argumenty stron i w konsekwencji dokonuje prawidłowej subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty podniesione w sprzeciwie Skarbu Państwa – Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L.. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do zakwestionowania nieuwzględnienia przez Kolegium treści decyzji lokalizacyjnej Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...] czerwca 1976 r., nr [...], która – jak wskazuje strona skarżąca – wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie kompleksu wojskowego w miejscowości R., usytuowanego na działkach nr [...] i [...]. Zauważyć należy, że w dacie wydania tej decyzji wyznaczono strefę ochronną wokół opisanego wyżej obiektu wojskowego. Z treści tej decyzji wynika, że wprowadza ona zewnętrzna strefę ochronną, obejmującą pas przyległy do obiektu wojskowego, wyłączony z inwestowania oraz pas ograniczeń budownictwa wysokościowego i przemysłowego, w ramach którego "wydanie zgody na lokalizację zabudowy stałej (tymczasowej) powinno być uzgodnione z właściwymi organami wojskowymi" (k. 55 akt sąd.).

Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, które regulują postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, nie zawierają unormowania nakazującego organowi właściwym w takiej sprawie przeprowadzenie postępowania uzgadniającego, określonego w powołanej decyzji lokalizacyjnej. Wskazać trzeba, że w świetle art. 80 ustawy środowiskowej, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone (ust. 1).

Ponadto obowiązkiem tego organu jest uprzednie zbadanie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile został on uchwalony (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że dla terenu, na którym planowana jest opisana na wstępie inwestycja nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oczywiste jest zarazem, że obowiązku uzgodnienia projektowanej fermy trzody chlewnej nie wprowadza cytowany wyżej art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej. Obowiązek ten nie wynika również z innych przepisów tej ustawy.

Podzielić należy natomiast stanowisko wyrażone w sprzeciwie Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L., że kwestia dopuszczalności planowanej przez inwestora fermy trzody chlewnej powinna być jednoznacznie rozstrzygnięta przez właściwy organ administracji publicznej przed wydaniem zgody na realizację tej inwestycji. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że rozstrzygnięcie tej okoliczności nie może przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z woli ustawodawcy ocena ta powinna być wyrażona na kolejnych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego. W sytuacji bowiem, gdy – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – projektowane zamierzenie budowlane znajduje się na terenie pozbawionym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę inwestor obowiązany jest uzyskać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, która służy określeniu zgodności z prawem planowanej inwestycji z punktu widzenia obowiązku zachowania wymogów ładu przestrzennego. Niewątpliwie wspomniana decyzja lokalizacyjna, o ile pozostaje w obrocie prawnym, stanowi – na co wskazano w sprzeciwie – "element obowiązującego zagospodarowania przestrzennego". Wydając zatem decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji, właściwy organ zobowiązany będzie do rozstrzygnięcia, czy decyzja ta nadal – jak twierdzi strona skarżąca – pozostaje w obrocie prawnym, a jeśli tak, czy umożliwia ona realizację wspomnianej fermy na terenie znajdującym się w strefie ochronnej kompleksu wojskowego w miejscowości R., usytuowanego na działkach nr [...] i [...]. Trzeba mieć przy tym na względzie, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich wymienionych w tym przepisie warunków, w tym zgodności lokalizacji projektowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi. Rzeczą więc organu orzekającego w tym przedmiocie będzie ewentualne zidentyfikowanie przepisów odrębnych mających w tej sprawie zastosowanie oraz zbadanie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z tymi przepisami. Również na etapie pozwolenia na budowę właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, obowiązany jest zbadać między innymi zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami odrębnymi, a także posiadanie przez inwestora wszystkich wymaganych prawem opinii i uzgodnień.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymogami wynikającymi z opisanej wyżej decyzji lokalizacyjnej Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...] czerwca 1976 r., nr [...], nie jest przedmiotem oceny organów właściwych w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji omawianego na wstępie przedsięwzięcia.

Przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (art. 71 pkt 1 ustawy środowiskowej).

Co do zasady zatem w tego rodzaju postępowaniach uwzględnia się jedynie okoliczności związane z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W drodze wyjątku już na takim etapie realizacji przedsięwzięcia bada się także kwestię zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże wyjątek taki wynika bezpośrednio z przepisu obowiązującego prawa, tj. art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej.

Regulacji takiej, o charakterze wyjątkowym, nie można wykładać rozszerzająco.

W konsekwencji też nie można przyjąć ażeby decyzją odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia skutkowała niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia wynikająca z innych aktów niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu w pełni podzielić należy również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że organ pierwszej instancji nie tylko zaniechał przeprowadzenia wymaganego art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej postępowania opiniodawczego, ale również uchylił się w istocie od dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i próby określenia środowiskowych uwarunkowań planowanej inwestycji.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art. 71 pkt 1 ustawy środowiskowej).

W tego rodzaju sprawach jak sprawa będąca przedmiotem rozpoznania najistotniejszym etapem postępowania związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W tej sytuacji podstawowym obowiązkiem organu pierwszej instancji pozostawało dokonanie, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności na podstawie wyników uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, własnej analizy i oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, tj. oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko z uwzględnieniem uwarunkowań wymienionych w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, w tym przede wszystkim rodzaju, cech i skali możliwego oddziaływania inwestycji na środowisko.

Organ pierwszej instancji zaniechał tak rozumianej oceny sprawy.

Organ pierwszej instancji w sposób dowolny i bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania oraz wszechstronnej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził brak podstaw do wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

W szczególności zaś organ pierwszej instancji nie dokonał oceny wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, jak też nie odniósł się w żaden sposób do przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz już zgromadzonych uzgodnień i opinii.

Organ w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej w zasadzie poprzestał na wyliczeniu czynności procesowych podjętych w sprawie oraz na lakonicznych i nie powiązanych z materiałem dowodowym stwierdzeniach o możliwym negatywnym wpływie inwestycji na obronność i bezpieczeństwo Państwa oraz niemożności jednoznacznego określenia czy planowana inwestycja nie przyczyni się do pogorszenia warunków życia mieszkańców okolicznych miejscowości.

Organ zaniechał dokonania jakichkolwiek własnych ustaleń co do tego w jaki sposób przedmiotowe przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko, w tym także na zdrowie i życie zamieszkujących w tej okolicy ludzi.

Powyższe uchybienia w zakresie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) również przemawiały za uchyleniem decyzji, a co trafnie stwierdziło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Mając to na względzie ponownie należy stwierdzić, że zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi bowiem na dostrzeżone przez Kolegium uchybienie polegające na nieprzeprowadzenie wymaganego przepisami prawa postępowania opiniodawczego oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, uzasadnione było stwierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów stron wnoszących sprzeciwy należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu, w myśl art. 64e p.p.s.a., Sąd ogranicza się jedynie do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w związku z tym nie może odnosić się do kwestii merytorycznych. Wskazać zatem należy, że organ odwoławczy nie podjął dotychczas rozstrzygnięcia merytorycznego w tej sprawie, a jedynie wskazał na uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, uzasadniające ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. W związku z tym, Sąd nie mógł oceniać zasadności pozostałych zarzutów zawartych w sprzeciwach.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia sprzeciwów, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciwy.