Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 428/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
659
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 257/15 w sprawie ze skargi I. B. i J. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2015r. sygn. akt IV SAB 257/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B. i J. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: 1) stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 2) zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku I. B. i J. B. z dnia 27 lipca 1998 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 1979 r. nr [...] w ciągu dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzył Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. (15 kwietnia 2015 r.- data wpływu do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi) J. i I. małżonkowie B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi. z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...], zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych we wsi D., gm. Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych jako działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Łódzi. z dnia [...] września 1979 r. nr [...] zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych we wsi D. i D., gm. Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych jak działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że uznał zasadność skargi co do przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku z 27 lipca 1998r. w okolicznościach zgromadzonego całego materiału dowodowego. Fakt śmierci jednej z uczestniczek postępowania nie może automatycznie powodować zawieszenia postępowania administracyjnego, które toczy się nieskutecznie od 17 lat, bez wcześniejszego podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie następców prawnych zmarłej. W ocenie Sądu zawieszenie postępowania było przedwczesne, gdyż sama śmierć uczestnika postępowania nie zwalnia organu od konieczności dążenia do rozstrzygnięcia sprawy sprawnie szybko i bez zbędnej zwłoki. Zatem w pierwszej kolejności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien był podjąć stosowane czynności wyjaśniające jak np. uzyskać odpowiedź Sądu odnośnie żądanych informacji dotyczących postępowania spadkowego po zmarłej, jak i od I. K., do której w powyższej kwestii się zwrócił, czy również od Urzędu Gminy w G. o wskazanie ewentualnych jej następców prawnych. Dopiero wówczas, gdy poczynione działania w celu nadania sprawie dalszego biegu, nie przyniosłyby oczekiwanego rezultatu, organ winien podjąć stosowne decyzje, w tym m.in. w przedmiocie zawieszenia postępowanie w sprawie.

Stąd też, w obliczu powyższego skargę na przewlekłość postępowania należało uwzględnić, tym bardziej w okolicznościach tak długiego jego przebiegu.

Z uwagi na to, że przedmiotowa sprawa była przygotowana do wydania rozstrzygnięcia a wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania nastąpiło bez uzyskania wszelkich istotnych informacji, niezbędnych do nadania sprawie dalszego biegu, zdaniem Sądu powyższe skutkuje stwierdzeniem, iż prowadzone postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł, jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt 4 sentencji wyroku wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5000 zł uznając jej adekwatność w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ. Charakter stwierdzonych w sprawie uchybień uzasadnia wysokość wymierzonej grzywny. Jednocześnie organ w sposób skuteczny nie usprawiedliwił przyczyn, które wpłynęły na przedłużenie się postępowania administracyjnego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części dotyczącej stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( pkt 3 sentencji wyroku) oraz wymierzenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywny w wysokości 5 000 złotych ( pkt 4 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej Ppsa), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 Ppsa w związku z art. 35, 6, 7 i 8 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2) art. 149 § 2 Ppsa przez wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a Sąd nie wykazał innych uchybień postępowania administracyjnego uzasadniających wymierzenie grzywny.

W związku z powyższymi zarzutami wnosił :

1) na podstawie art. 185 § 1 Ppsa o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa o zasądzenie na rzecz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 35, 6, 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest zasadny. Artykuł 35 kodeksu postępowania administracyjnego zawiera szereg jednostek redakcyjnych, których przedmiotem jest regulacja terminu załatwienia sprawy, okresów których nie wlicza się do ustawowo określonych terminów załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że " Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania" . Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest przewlekłość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja, co do której skierowano żądanie zastosowania sankcji nieważności dotknięta jest materialną wadliwością kwalifikowaną, wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się z tego względu postępowania wyjaśniającego. Jedynie w przypadku gdy należy ustalić, czy stan faktyczny sprawy, do którego zastosowano konsekwencje prawne odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawnej materialnej, która stanowiła podstawę zastosowania w sprawie konsekwencji prawnych. W skardze kasacyjnej stawiając ogólnikowo zarzut naruszenia art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego nie wykazano takich elementów stanu faktycznego sprawy, które uzasadniałyby prowadzenie wieloletniego postępowania od dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Zarzutem naruszenia art. 35 w związku z art. 6,7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego nie można skutecznie obalić stwierdzenia w zaskarżonym wyroku, że w sprawie ma miejsce przewlekle prowadzone postępowanie i ta przewlekłość w świetle przyjętej regulacji jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Prowadzenie przez tak długi okres postępowania, przy obowiązującej zasadzie ogólnej szybkości postępowania ( art. 12 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego) powoduje, że zdarzenia prawne powodujące trudności w załatwieniu sprawy, a które nie wystąpiły w sytuacji załatwienia sprawy nawet w maksymalnie przedłużonym terminie nie mogą prowadzić do dalszego jego przedłużenia. Zasada praworządności ( art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego), zasada prawdy obiektywnej ( art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego), zasada pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego) nie dają podstaw do wyprowadzenia argumentacji prawnej dla wieloletniego prowadzenia postępowania w sprawie.

Nie jest tym samym zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadne ustalenie rażącego naruszenia prawa przewlekle prowadzonym postępowaniem, uzasadnia wymierzenie organowi grzywny.

W tym, stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.