Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1274/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36,37
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy Skawina decyzją z dnia 7 maja 2018 r., na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), uchwały Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. ( Dz. Urz. Woj. Mał. z 2014 r. poz. 266 ) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina, ustalił jednorazową opłatę dla R. P. - zbywcy [...] udziałów prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni 0,5273ha w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina.

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Skawina, zatwierdzonym uchwałą Nr 31/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Skawina w dniu 16 maja 1989 r. (Dz.U.M.K. Nr 13 poz. 127) oraz uchwałą Nr VI/41/94 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 listopada 1994 r. (Dz.U.M.K. Nr 21 poz.89), obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. działka nr [...] leżała w terenach o przeznaczeniu: tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych –R/UC, tereny leśne -RL. Od dnia 1 stycznia 2004 r. Miasto Skawina nie posiadało miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 389, poz. 2479) zatwierdzony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa działka ujęta została jako tereny o przeznaczeniu: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów – A1P i P3. Na mocy wyroków WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1599/12 oraz NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1208/13 stwierdzono nieważność miejscowego planu z dnia 15 maja 2006 r. Uchwałą Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013r. zatwierdzony został nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa działka ujęta została w tereny o przeznaczeniu: tereny zabudowy produkcyjno-usługowej - A30PU oraz tereny dróg publicznych – drogi zbiorcze - KDZ. Stosownie do § 52 uchwały wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem planu, wynosi 30%.

Uchwalenie przez Radę Miejską w Skawinie planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości w/w nieruchomości, co potwierdziła opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym wykonanym na dzień 15 marca 2018 r. W ocenie organu wycena nieruchomości będąca podstawą naliczenia opłaty planistycznej sporządzona została prawidłowo. Operat szacunkowy spełnia wymogi określone przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca zastosował przy wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Wyceniając nieruchomości wg miejscowego planu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. rzeczoznawca obliczył: wartość rynkową 1m2 nieruchomości położonej w Skawinie przeznaczonej pod tereny rolne na kwotę [...]zł (w rezultacie wartość tej części nieruchomości wyliczono na kwotę [...]zł) oraz wartość rynkową 1m2 nieruchomości przeznaczonej pod zieleń na kwotę [...]zł (w rezultacie wartość tej części wyliczono na kwotę [...]zł). Łączną wartość nieruchomości w planie obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. wyliczono na kwotę [...]zł. Dokonując wyceny nieruchomości wg faktycznego sposobu wykorzystania w okresie od dnia 2 stycznia 2004 r. do dnia 15 lutego 2016 r. uwzględniono, że nieruchomość położona była na terenie, dla którego faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości określono jako tereny przeznaczone pod tereny przemysłowe. Wartość rynkową 1m2 nieruchomości położonej w Skawinie przeznaczonej pod tereny przemysłowe wyliczono na kwotę 43,46 zł - w rezultacie wartość nieruchomości (wg faktycznego sposobu wykorzystania) wyliczono na kwotę [...]zł. W wyniku oszacowania wartości prawa własności nieruchomości wg obowiązującego planu miejscowego przeznaczonej pod zabudowę produkcyjno-usługową i drogi uzyskano wartość rynkową 1m2 w kwocie 46,71 zł, w rezultacie wartość nieruchomości przeznaczonej pod tereny produkcyjno-usługowe i drogi wyliczono na [...] zł.

Powyższe obliczenia jednoznacznie wskazują na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Skawina. Różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dzień 16.02.2014 r. a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania przed uchwaleniem zmiany tego planu oraz z jednoczesnym uwzględnieniem ustalonej w planie stawki procentowej oraz [...] udziałów stanowi kwotę: [...] zł.

Organ stwierdził, że opinia została sporządzona rzetelnie, natomiast nie może wkraczać w merytoryczną zawartość i zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje specjalistyczną wiedzą, którą posiada biegły.

Podstawą do ustalenia opłaty planistycznej było ustalenie, że w dniu 31 marca 2017 r. na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] R. P. sprzedał [...] udziałów w działce nr [...] położonej w S..

Organ wskazał również, że porównanie przeznaczenia terenów w poprzednio obowiązującym planie oraz w aktualnie obowiązującym wskazuje, że nie są one tożsame. Dlatego też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 nie miał zastosowania.

Strona – przy ponownym rozpoznani sprawy – nie wnosiła żadnych uwag ani zastrzeżeń, nie skorzystała z możliwości wykonania kontroperatu ani zakwestionowała operatu przed organizacją zawodową rzeczoznawców.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. P., kwestionując naliczenie opłaty planistycznej oraz wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o braku podstaw dla ustalenia opłaty planistycznej lub o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania dowodowego, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędną ocenę, co doprowadziło do uznania, że występują przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 lipca

2018 r., znak: [...], na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013r. nr XIIN/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że bezspornym jest to, że aktem notarialnym z dnia 31 marca 2017 r. Rep. A numer [...] R. P. zawarł umowę sprzedaży [...] udziałów w działce nr [...] położonej w S. i działka została zbyta w okresie pięciu lat od dnia wejścia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miarodajne w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej są regulacje zawarte w art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nimi oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/2008, w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia wycenianej nieruchomości, przy stwierdzeniu, że jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie jest tożsame, oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem, powinno wynikać z: porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości w wygasłym planie oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości albo porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej

faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej oraz wartości

ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie

obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości. Wyceny nieruchomości według tych różnych stanów jej przeznaczenia dokonuje się poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie tj. w dacie transakcji sprzedaży.

Rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości w trzech stanach: przy uwzględnieniu przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., faktycznego wykorzystywania nieruchomości w okresie od 2 stycznia 2004 r. do

16 lutego 2014 r., z uwzględnieniem (stosownie do zaleceń Kolegium zawartych

w decyzji z dnia 4 stycznia 2018 r.) skutków funkcjonowania w tym zakresie

uznanej za nieważną uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006r., przy uwzględnieniu przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, pod rządami którego nieruchomość została zbyta.

W ocenie kolegium, dokonany wybór z poszczególnych segmentów rynku nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane i uzasadnione na tyle szczegółowo, że pozwalają na ich kontrolę. Wybór nieruchomości porównywanych, przedstawiający lokalizację, dostępność komunikacyjną, możliwość inwestycyjne wycenianej nieruchomości są istotnymi przesłankami oceny podobieństwa nieruchomości, zapisane w ustawowej definicji art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, że nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina i stanowi on różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania (jest to bowiem wartość wyższa niż wartość nieruchomości pod rządami m.p.z.p. obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r.), przy jednoczesnym wzięciu pod uwagę faktycznych skutków funkcjonowania planu uznanego za nieważny. Różnica wartości wynosi [...] zł, co przy 30% stawce procentowej, obowiązującej zgodnie z uchwałą, daje kwotę [...]zł należnej opłaty planistycznej, a przy uwzględnieniu, że przedmiotem zbycia był udział wynoszący [...] części, opłata ta wynosi [...] zł.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji uwzględnił jego stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji z dnia 4 stycznia 2018 r., a sprowadzające się do poglądu, że przy wycenie prawa własności nieruchomości nie można pominąć faktycznych skutków, jaki wywołał w zakresie cen nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego po ponad siedmiu latach faktycznego funkcjonowania stwierdzono nieważność. Z tej przyczyny rzeczoznawca uznał, że w okresie prawnego braku planu przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana na cele produkcyjno-usługowe, a zatem jej przeznaczenie było zbliżone do przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie, ale nie tożsame. Stąd też wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu planu - jakkolwiek nastąpił - jest niezbyt duży. W ocenie kolegium, rzeczoznawca wykazał, że wejście w życie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości wycenianej nieruchomości. Posłużył się bowiem jako porównawczymi nieruchomościami podobnymi, wyselekcjonowanymi z szerszej bazy i kierując się doświadczeniem zawodowym oraz preferencjami nabywców wykazał, stosując odpowiedni współczynnik, że wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego powoduje wzrost wartości nieruchomości, także w sytuacji, gdy faktycznie wykorzystanie nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej jest zbliżone do przeznaczenia w planie, który wszedł w życie. Obowiązywanie na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje bowiem pewność co do możliwości inwestycyjnych i ewentualnych ograniczeń, której nie ma w przypadku braku planu, mimo że faktyczne wykorzystanie nieruchomości jest jak wyżej zaznaczono - zbliżone do przeznaczenia określonego w planie.

R. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie kosztów sądowych.

Decyzji kolegium zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu pierwszej instancji pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania tj.

1. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości

* art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia "opłaty planistycznej", o których mowa w art 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych.

W uzasadnieniu skarżący argumentował, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, ale są to skutki prawne. Unieważniona uchwała po jej podjęciu wywoływała jednak nieodwracalne skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, których przeznaczenie zmieniał unieważniony plan. Stwierdzenie nieważności uchwały nie wywołało żadnych skutków prawnych w stosunkach ł co następuje:cywilnoprawnych i nie spowodowało nieważności umów sprzedaży nieruchomości zawartych w okresie między wejściem w życie uchwały a stwierdzeniem jej nieważności. Unieważniona uchwała miała rzeczywisty wpływ na wycenę nieruchomości, które uzyskały status P -tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Stwierdzenie nieważności tej uchwały nie miało żadnego wpływu na ceny nieruchomości, których przeznaczenie w planie z 2013 r. było praktycznie takie samo. Sprzeczne z zasadami logiki, racjonalnego działania, a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest przypuszczenie czy też uznanie, że między 11 lutego 2014 r. a 16 lutego 2014 r. tj. między datą wydania wyroku przez NSA i datą wejścia w życie uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości uległa zmianie w związku z unieważnieniem uchwały przez sąd, bo znane było przeznaczenie nieruchomości w nowym planie.

Skarżący zarzucił brak prokonstytucyjnej wykładni przepisów.

Dalej zakwestionował prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Wskazał, że wg planu miejscowego obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. działka objęta postępowaniem leżała w terenach o przeznaczeniu: tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych o symbolu planu R/UC i tereny leśne o symbolu planu RL. Przy uwzględnieniu takiego przeznaczenia nieruchomości wycenianej nie poddano badaniu rynku nieruchomości posiadających takie mieszane przeznaczenie, lecz wycenie poddano odrębnie każdą z części nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przyjęte do porównań nieruchomości nie spełniały zatem kryterium nieruchomości podobnych.

Szacując wartość części nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod tereny rolne bez prawa zabudowy poddano badaniu rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny rolne. Żadna z działek rzekomo podobnych nie mogła być przeznaczona na usługi komercyjne (jak działka wyceniana), co więcej, dla nieruchomości nr [...] i nieruchomości nr [...] wskazano brak możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy a dla nieruchomości nr [...] z uwagi na sąsiedztwo wskazano na możliwość uzyskania warunków zabudowy ale dla zabudowy mieszkaniowej.

Sposób kwalifikowania wg skali ocen przyznanych przez rzeczoznawcę również podważa rzetelność wyceny. Wg opisu wycenianej nieruchomości (strona 19 operatu szacunkowego) działka jest bardzo wąska i długa, a tabeli [...] (strona 12 operatu szacunkowego) w pozycji nr [...] "Kształt działki" uzyskała ocenę "Bardzo dobry" podczas gdy użyte do wyceny działki nr [...] i 3 są tylko "wąskie" a nie "bardzo wąskie" a w ww. tabeli uzyskały ocenę "Dobry" (str. 22 operatu szacunkowego).

W tabeli III. 1.2.2 w pozycji 2 "Dostępność komunikacyjna" działka nr [...] uzyskała ocenę "Niekorzystna" chociaż, jak wynika z jej opisu znajdującego się pod tabelą na str. 22 operatu szacunkowego, posiada dostęp do drogi publicznej, a działka nr [...] uzyskała ocenę "Korzystna", chociaż, jak wynika z opisu na stronie 22 operatu szacunkowego, nie posiada dostępu do drogi publicznej,

Opis działek podobnych również podważa rzetelność operatu szacunkowego, W opisie nieruchomości nr [...] (strona 26 i 30 operatu szacunkowego) rzeczoznawca majątkowy stwierdza: "kształt działki może stanowić ograniczenie w zagospodarowaniu, kształt korzystny do zagospodarowania". Nie sposób na podstawie tak sformułowanej oceny zweryfikować prawidłowości przypisanej działce oceny w skali ocen.

Opisy, jakie towarzyszą poszczególnym cechom mającym wpływ na wartość rynkową prawa własności nieruchomości są nieweryfikowalne z uwagi na ich lakoniczność i noszą znamiona ocen subiektywnych. Ponieważ rzekomy wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu jest jedynie kilkuprocentowy, podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na końcowy wynik wyceny nieruchomości.

Skarżący zwrócił również uwagę, że operaty szacunkowe przedkładane w Urzędzie Miasta i Gminy w S. są pisane według jednolitego schematu, niezależnie od okoliczności sprawy. Dla wszystkich wycen rzeczoznawca posługuje się bliżej nieokreślonym pojęciem zbioru transakcji, odwołuje do preferencji nabywców. Brak informacji o warunkach transakcji powinny skłonić organy obu instancji do uznania, że materiał porównawczy zastosowany przez rzeczoznawcę nie był ani odpowiedni ani wystarczający do skorzystania z metody porównawczej. Na koniec skarżący zakwestionował również ustalenia zawarte w operacie odnośnie trendów na rynku nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej p.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] i Gminy S. z dnia 7 maja 2018 r., którą ustalono jednorazową opłatę dla R. P. - zbywcy [...] udziałów prawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni 0,5273 ha w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S..

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust, 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 (dalej; ustawa) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust 3 ustawy przesądza, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

W sprawie sporna jest przede wszystkim zasadność ustalenia wobec skarżącego jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem udziału we własności tej nieruchomości. W ocenie organów obu instancji, nałożenie opłaty było zasadne ponieważ w wyniku przyjęcia uchwałą nr XIIN/456/13 z 12. 12. 2013 r. Rady Miejskiej w Skawinie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina nastąpił wzrost wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Powyższe wynika z faktu, że zgodnie z postanowieniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy, natomiast w obowiązującym planie miejscowym przyjętym uchwałą z dnia 12 grudnia 2013 r., działka ta była przeznaczona pod zabudowę produkcyjno-usługową (symbol A30PU i pod tereny dróg publicznych - drogi zbiorcze (symbol KDZ). Na uwagę zasługuje fakt, że organy przyjęły, iż w sprawie nie ma istotnego znaczenia fakt, że przedmiotowa nieruchomość objęta była również uregulowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z 15 maja 200 6r. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego z 15 . 05. 2006 r. nieruchomość była przeznaczona pod obiekty produkcyjne , składy i magazyny. W ocenie organów istotne jest bowiem to, że wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1599/12, a następnie - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej - wyrokiem NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1208/13 stwierdzona został nieważność uchwały, która ten plan wprowadziła, a zatem w kwestionowanych decyzjach przyjęto iż przestał on obowiązywać ex tunc, co ma w sprawie istotne znaczenie. Z tym stanowiskiem nie zgadza się skarżący.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy w szczególności zwrócić uwagę na treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p. gdyż przepis ten jednoznacznie łączy ewentualne ustalenie jednorazowej opłaty z uchwaleniem planu miejscowego z sytuacją gdy ustalone tam przeznaczenie dla określonej nieruchomości powoduje wzrost jej wartości. W ocenie sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie treść cyt. art. 36 ust 4 ustawy, a dokładnie zwrot: "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" determinuje koniunkcję czasową zaistnienia sytuacji powiązania wzrostu wartości nieruchomości z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty za zbycie tej nieruchomości w terminie do 5 lat od daty uchwalenia planu tj. zwiększenia wartości nieruchomości będącego następstwem uchwalenia planu, ustalenia w nim przeznaczenia terenu (korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe), który następnie właściciel zbywa i uzyskuje z tego tytułu przysporzenie finansowe. (wyrok WSA w Krakowie z 14.11. 2018, sygn. akt II SA/Kr 1014/18).Podkreślić trzeba, że wzrost wartości, który obliguje organ do ustalenia jednorazowej opłaty musi powstać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Inaczej rzecz ujmując jeżeli uchwalenie planu miejscowego – wzrost wartości nieruchomości nie nastąpi, to samo uchwalenie planu nie jest wystarczające dla nałożenia przedmiotowej opłaty. Sytuacja taka będzie miała miejsce, kiedy dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości wynikające z zapisów planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany jest tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przenosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że zasadniczo o takiej sytuacji można mówić w rozpoznawanej sprawie. Jak już wskazano w przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy pod rządami ogólnego planu miejscowego, który utracił moc obowiązywania 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 u.p.z.p.). Następnie tj. po uchwaleniu planu miejscowego z 15 maja 2006 r. , zmienionym uchwałą z 23 lutego 2011 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny. Z kolei, w planie miejscowym przyjętym uchwałą z 12 grudnia 2013 r. nieruchomość ta przeznaczona była pod zabudowę produkcyjno-usługową oraz w części pod drogi publiczne (zbiorcze). Porównanie przeznaczenia wynikające z planu miejscowego z 15 maja 2006 r. ( z uwzględnieniem zmiany z 23 lutego 2011 r). z przeznaczeniem ustalonym w planie przyjętym uchwałą z 12 grudnia 2013 r.- tak jak to przedstawiły organy obu instancji nie pozwala stwierdzić, że w odniesieniu do działki nr [...] miała miejsce taka zmiana, która uzasadniałaby stwierdzenie, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą planu miejscowego wprowadzonego uchwałą z 12. 12. 2013 r. Należy bowiem stwierdzić, że pod rządami planu miejscowego z 16 maja 2006 r. jak pod rządami obecnie obowiązującego planu z 12.12. 2013 r. przeznaczenie działki nr [...] było bardzo zbliżone do przeznaczenia ustalonego w planie obowiązującym (przeznaczenie produkcyjno-usługowe i tylko w bardzie niewielkiej części (2,3% całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]) pod drogi publiczne, a wcześniej pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny). W takiej sytuacji uznanie przez organy, że zmiana planu jaka miała miejsce w związku z uchwaleniem planu miejscowego w dniu 12.12. 2013 r. spowodowała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości nie zostało uzasadnione.

W tym miejscu trzeba się odnieść do stanowiska organów, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany wartości spornej nieruchomości w szczególności ze względu na stwierdzenie nieważności m.p.z.p. przyjętego uchwałą z 15 maja 2006 r. Stwierdzenie nieważności miało miejsce ze skutkiem ex tunc, co w ocenie organów powala przyjąć, iż w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 15 lutego 2014 r., gdy wszedł w życie obowiązujący plan miejscowy przyjęty uchwałą nr XIIN/456/13 z 12.12. 2013 r. nie owiązywał żaden plan miejscowy, a przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w tzw. luce planistycznej. Stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę. Co prawda organy - analizując przeznaczenie działki nr [...] w okresie luki planistycznej nie pominęły faktycznych skutków jakie wywarł plan miejscowy z 15 maja 2006 r. na przedmiotową działkę, która była wykorzystywana na cele produkcyjno – usługowe, to jednak w ocenie Sądu sam fakt, że przeznaczenie nieruchomości było określone przez plan miejscowy wywiera, a przynajmniej mogło wywierać wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości. Stąd istotne jest prawidłowe ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego z 15 maja 2006 r. Analizując tę kwestię nie można uznać też, że dla rozpoznawanej sprawy ma znaczenie fakt, że pomiędzy dniem 11 lutego 2014r. a 16 lutego 2014r. tj. między datą wydania wyroku NSA sygn.. akt II OSK 1208/13, w którym stwierdzono prawomocnie nieważność planu miejscowego z 15 maja 2006 r. i datą wejścia w życie uchwały w sprawie przyjęcia nowego planu miejscowego z 12 grudnia 2014 r. wartość spornej nieruchomości uległa zmianie wskutek zmiany jej przeznaczenia. Mając na uwadze właściwie tożsame przeznaczenie nieruchomości w obu planach miejscowych (z 2006 i 2013 r.) oraz bardzo krótki okres wynoszący 4 dni pomiędzy prawomocnym stwierdzeniem nieważności uchwały z 15 maja 2006 , a wejściem w życie planu miejscowego z 12 grudnia 2013 r. trudno się podzielić pogląd, że wartość spornej nieruchomości uległa zmianie w szczególności, gdy w dacie stwierdzenia nieważności uchwały z 15 maja 2006 r. znane już było przeznaczenie nieruchomości w nowym, zatwierdzonym i opublikowanym planie miejscowym. W tym przypadku zasadne jest zastosowanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów, o której mowa z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. sygn. P 58/08. W wyroku, tym wskazano bowiem, odnosząc się do zasad konstytucyjnych, na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego – obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany planu miejscowego, ale w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania wywiązała się oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. Celem, który można uznać za właściwy przy ustalaniu jednorazowej opłaty, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione jest bowiem osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jeszcze raz trzeba podkreślić, że zbywcy i nabywcy nieruchomości w okresie 2006-2014 (dokładnie do dnia 15 .02. 2014 r.) kierowali się ustaleniami planu z 15 maja 2006 r., a nadto zmiana planu miejscowego z 12 grudnia 2013 r. w zakresie przeznaczenia przedmiotowej działki była minimalna. W związku z powyższym przy ustalaniu ewentualnej opłaty organ powinien ze szczególną starannością zanalizować ewentualną zmianę wartości przedmiotowej nieruchomości ze względu na tę jej cześć , która w obowiązującym planie została przewidziana pod drogi publiczne, w pozostałym zaś zakresie rozważyć ciągłość ustaleń planistycznych.

Konkludując, należy wskazać, że samo stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uchwaleniu nowego planu miejscowego w sytuacji, kiedy oba te plany przewidywały bardzo podobne, przeznaczenie danego terenu, nie uzasadnia automatycznie nałożenia opłaty planistycznej w razie zbycia tej nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia nowego planu.

W ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego lub uzupełni istniejący operat, który uwzględniał będzie przedstawione powyżej poglądy prawne.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"a" i "c" oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.