Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2171/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 773/15 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Wojewody K. z dnia [..] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2016r. sygn. akt II SA/Bd 773/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. W. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2015r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2015 r. M. W. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty G. z dnia [..] marca 2015 r., znak: [..], doręczone jej dnia 20 marca 2015 r. W uzasadnieniu strona wskazała, że powodem uchybienia terminu do wniesienia odwołania było to, iż w momencie doręczenia postanowienia przebywała na zwolnieniu lekarskim, które skończyło się w dniu 3 kwietnia 2015 r. Jednocześnie w związku z chorobą nie mogła się poruszać i opuszczać domu. Na dowód powyższego skarżąca przedłożyła zwolnienie lekarskie na okres od 13 marca 2015r. do 3 kwietnia 2015 r., z którego wynika również, że "chory może chodzić".

Postanowieniem z dnia [..] maja 2015 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej zwana K.p.a.) odmówił przywrócenia terminu. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone stronie przez organ I instancji za pokwitowaniem w dniu 20 marca 2015 r. Zgodnie z zawartym w nim pouczeniem zażalenie mogło być wniesione w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, a więc do dnia 27 marca 2015 r. Przedmiotowe zażalenie zostało zaś przedłożone organowi pierwszej instancji dnia 7 kwietnia 2015 r. Strona nie zachowała więc przewidzianego w art. 141 § 2 K.p.a. terminu do wniesienia zażalenia. We wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia strona wskazała, że w związku z chorobą nie mogła poruszać się i opuszczać domu, przez co nie mogła też podjąć działań zmierzających do zaskarżenia postanowienia w odpowiednim terminie, a uchybienie to powstało bez jej winy. Na potwierdzenie tego złożyła kopię zwolnienia lekarskiego. Wojewoda wskazał, że jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, to na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu przeszkody nagłej i nie do przezwyciężenia, czyli takiej, której strona nie mogła przewidzieć i przezwyciężyć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Natomiast w razie, gdy ustalone okoliczności uchybienia świadczą o zachowaniu się strony noszącym znamiona winy - w jakiejkolwiek jej postaci, a zatem także polegającej na niedbalstwie - organ nie może dokonać przywrócenia uchybionego terminu. Samo zwolnienie lekarskie nie jest zaś potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W ocenie organu sama choroba, z którą wiąże się uzyskanie zwolnienia lekarskiego, nie jest okolicznością uzasadniającą brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Zwolnienie lekarskie od pracy nie wyklucza bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika. Za słusznością takiego twierdzenia przemawia zwolnienie lekarskie, przedłożone przez skarżącą, z którego wynika, że "chory może chodzić". Oznacza to, że choroba, na którą cierpiała skarżąca, nie uniemożliwiała jej poruszania się. Zatem istotnie nie miała ona znamion zdarzenia nagłego, nie do przezwyciężenia, przy zachowaniu należytej staranności.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła M.W. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że niezrozumiałe jest, dlaczego organ, jeśli uznał, że treść zwolnienia lekarskiego nie jest wystarczająca do przywrócenia terminu, nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, które miałoby na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wynikający bowiem z treści art. 58 K.p.a. obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, który niewątpliwie obciąża wnioskodawcę, nie zwalnia organu z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem jest dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz potwierdzenie wiarygodności przywołanych okoliczności. Skarżąca wskazała, że z treści uzasadnienia postanowienia nie wynika, czy organ ustalił, jaka choroba uniemożliwiła skarżącej złożenie odwołania. Tymczasem skarżąca chorowała we wskazanym czasie na zapalenie nerwu prawego barku, co całkowicie wyłączało możliwość sporządzenia odwołania ze względu na niemożność poruszania prawą ręką. Dodatkowo przyjmowała wówczas silne leki przeciwbólowe, które ograniczały możliwość świadomego podejmowania decyzji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Nie wyklucza bowiem ono możliwości dokonania czynności procesowej przez strony (np. sporządzania odwołania) i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika. Konieczne jest wykazanie, że rodzaj choroby uniemożliwiał dokonanie czynności oraz że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w dokonaniu tej czynności Sąd podzielił również pogląd, zgodnie z którym, co wynika wprost z treści przepisu art. 58 § 1 K.p.a., to na podmiocie, który wnosi o przywrócenie terminu, spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminowi. Organ powinien jedynie ocenić - w świetle przesłanek z art. 58 § 1 - wskazane przez stronę okoliczności. Organ nie jest więc zobowiązany do wyjaśniania, dlaczego doszło do uchybienia terminowi i czy nastąpiło to z winy strony. Brak jest zatem podstaw prawnych, by przyjąć, że organ oprócz oceny okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę winien z urzędu wyjaśniać powody naruszenia terminu i poszukiwać przyczyn uzasadniających wniosek o przywrócenie terminu. Sąd zwrócił również uwagę, że na etapie postępowania sądowego skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Poza ogólnym stwierdzeniem, że nie mogła ruszać prawą ręką i przyjmowała wówczas silne leki przeciwbólowe, co rzekomo miało wpływać na ograniczoną możliwość świadomego podejmowania decyzji, skarżąca nie przedłożyła przy tym żadnych dowodów potwierdzających jej tezę. W szczególności nie uprawdopodobniła, że nie mogła się wyręczyć inną osobą, która mogłaby napisać odwołanie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1, 7, 9, 8, 77, 107 K.p.a. poprzez wadliwie nie uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia i zaakceptowanie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organy administracyjne, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem przez Sąd, iż strona nie uprawdopodobniła okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu, a nadto błędne przyjęcie, iż organ w przypadku, gdy zaistniały wątpliwości co do okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności w jakim stopniu strona została pozbawiona możliwości działania w wyniku choroby, nie miał obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając zasadność zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiada on usprawiedliwionej podstawy. Należy przy tym wskazać, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów ( por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017r. sygn. akt I FSK 1063/15, LEX nr 2249197).

Jako zarzut procesowy autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1, 7, 9, 8, 77, 107 K.p.a. poprzez wadliwie nie uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia i zaakceptowanie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organy administracyjne. Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepis ten może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarga M.W. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty G. nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 58 § 1 K.p.a., który stanowił podstawę reakcji przez organ administracji na prośbę zainteresowanej w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie. Wskazany w nim warunek uprawdopodobnienia braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu, świadczy o tym, że istotnym elementem tej konstrukcji normatywnej jest aktywność zainteresowanego, który winien zadbać o to, aby ten warunek we wniosku wykazać. Sąd trafnie podkreślił, że to na skarżącej, a nie na organie, ciążył obowiązek wykazania, że przesłanka z art. 58 § 1 k.p.a. została spełniona. Na tę okoliczność wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach stwierdzając, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przestawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (por: wyrok NSA z dnia 17 maja 2011r. sygn. akt II OSK 933/10 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. II OSK 1806/06 - LEX nr 337473)

Oparcie przez skarżącą argumentacji zawartej we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na fakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim od dnia 13 marca 2015r. do 3 kwietnia 2015r., w sytuacji braku zalecenia leżenia w okresie zwolnienia w łóżku i w kontekście faktu skutecznego doręczenia postanowienia w dniu 20 marca 2015r. r., świadczy o możliwości odpowiedniego zorganizowania skutecznego wniesienia zażalenia. Zwolnienie lekarskie, nie wyklucza bowiem możliwości dokonania czynności procesowej osobiście lub przez domownika, czy inną upoważnioną osobę, która taką czynność nadania pisma może wykonać.

Sam fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim nie potwierdza automatycznie braku winy, jeżeli brak ten, w ramach wspomnianej wyżej aktywności podmiotu zainteresowanego, nie zostanie uprawdopodobniony. Istotne jest w tym kontekście to, że pismo wniesione przez skarżącą po upływie terminu nie wskazuje na argumenty, które mogłyby uprawdopodobnić brak winy wnioskodawcy, odwołując się jedynie do faktu przebywania na zwolnieniu lekarskim. Skarżąca nie zaprezentowała zatem tej skali aktywności argumentacyjnej, która jest wymagana od podmiotu zainteresowanego w przywróceniu terminu. Należy zauważyć, że skuteczne powoływanie się na zły stan zdrowia, będący przyczyną uzyskania zwolnienia lekarskiego, poparty musi być czymś więcej niż tylko twierdzeniem zainteresowanej, bowiem choroba sama przez się nie uzasadnia braku zawinienia w uchybieniu terminu. Istotne przy tym są okoliczności świadczące o podjęciu przez zainteresowaną działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Natomiast oceniając brak winy powinno się przyjmować obiektywny miernik staranności, jakiej należy wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. W tym kontekście zwolnienie lekarskie nie uprawdopodabnia, przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. Wskazać należy, iż choroba usprawiedliwia niedotrzymanie terminu tylko wtedy, gdy nastąpiła nagle i wymaga leżenia w łóżku, a strona nie ma możliwości wyręczenia się inną osobą. W związku z tym samo zwolnienie lekarskie nie wystarcza do przyjęcia braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi. Nie jest ono bowiem równoznaczne z niemożnością dokonania czynności procesowej przez zainteresowaną i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez osobę trzecią ( por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009r. sygn. akt II OSK 1162/08, wyrok NSA z dnia 27 marca 2008r. sygn. akt I OSK 506/07, wyrok NSA z dnia 21 marca 2006r. sygn. akt I OSK 639/05 dostępne na: www.orzezcenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji trafnie zatem uznał, że organ administracji wydając zaskarżone postanowienie dokonał poprawnej interpretacji oraz prawidłowo zastosował art. 58 § 1 k.p.a., odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty G. W tym kontekście zarzut błędnej wykładni kontrolnej tego przepisu w ramach sądowej kontroli administracji nie może być skutecznym zarzutem kasacyjnym.

Niezasadny jest również zarzut zaakceptowania przez Sąd naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bowiem przeprowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, nie może być uznane za działanie organu niezgodne z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą wyrażoną w art. 7 - praworządności - czyli podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatel, czy w art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, czy wreszcie w art. 77 § 1 k.p.a. zawierającym obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał oceny zaskarżonego postanowienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wskazując, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej wobec niewykazania przez nią braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia.

W świetle powyższej argumentacji skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.