Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1425/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 808/17 w sprawie ze skargi R. B. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od R. B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

I OSK 1425/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r. o sygn. II SA/Go 808/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. B. (dalej skarżący) na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] dalej także Dyrektor IAS lub DIAS) z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia 1. uchylił zaskarżony akt, 2. uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącemu R. B. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, 3. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego R. B. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1948 ze zm.; dalej u.p.w.u. KAS) złożył funkcjonariuszowi służby Celno – Skarbowej R. B. propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] na określonych w tym piśmie warunkach.

Pismami z [...] maja 2017 r. skarżący:

1) wezwał Dyrektora IAS do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji obejmującej propozycję służby w Służbie Celno - Skarbowej. Uzasadniając takie żądanie stwierdził, iż w świetle brzmienia art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS, funkcjonariuszom mogła zostać złożona wyłącznie propozycja służby, nie natomiast zatrudnienia w korpusie służby cywilnej.

2) wniósł o uzupełnienie pisma z [...] maja 2017 r. o elementy typowe dla decyzji administracyjnej: formę, wskazanie podstawy prawnej, na podstawie której funkcjonariuszowi można złożyć propozycję pracy w korpusie cywilnym, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o prawie do zaskarżenia.

Oświadczeniem złożonym [...] czerwca 2017 r. skarżący przyjął złożoną propozycję zatrudnienia czyniąc jednak zastrzeżenie, że zamierza podejmować kroki prawne w celu odzyskania statusu funkcjonariusza.

Dnia [...] maja 2017 r. skarżący wniósł do organu pismo określone jako "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby". W piśmie tym wniósł o uchylenie złożonej propozycji, a tym samym pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej, zarzucając organowi naruszenie art. 2, 7, 32 ust. 1 i 60 Konstytucji, art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 oraz 179 i 180 u.p.w.u. KAS, art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.).

Pismem złożonym [...] czerwca 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora IAS do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdził w nim, że organ zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS obowiązany był do złożenia mu propozycji służby.

Pismem z [...] lipca 2017 r. R. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na czynność Dyrektora IAS wyrażoną w pisemnej propozycji zatrudnienia z [...] maja 2017 r.

Wniósł w niej o uznanie, że złożona mu propozycja jest aktem lub czynnością określonym w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. zarzucając nieważność i bezprawność złożonej propozycji warunków zatrudnienia polegające na naruszeniu art. 165 ust. 3 oraz art. 170 ust. 1 u.p.w.u. KAS oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947; dalej ustawa o KAS), poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Zarzucił również niezgodność złożonej propozycji z art. 2, art 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w przywołanym na wstępie wyroku opowiedział się za poglądem akceptującym właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania takich spraw, uznającym przy tym przedmiot zaskarżenia za decyzję administracyjną (por. wyrok WSA z 4 października 2017 r., II SA/Sz 897/17, CBOSA) albo za czynność organu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień skarżących wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA z 19 października 2017 r., II SA/Ol 672/17, wyrok WSA z 14 listopada 2017 r., III SA/Kr 891/17, CBOSA) lub za akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki WSA: z 26 października 2017 r., II SA/Bk 554/17, z 14 listopada 2017 r., II SA/Ke 589/17, CBOSA).

Sąd I instancji opowiedział się za ostatnim stanowiskiem, czyli koncepcją aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z pewnymi modyfikacjami dotyczącymi argumentacji. Wskazał, że w tym przepisie mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co wskazuje, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów.

Zastrzeżenie zawarte w art. 170 u.p.w.u. KAS, wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po dniu 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została od otrzymania do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno bowiem w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do dnia 31 maja 2017 r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w art. 170 ust. 1 u.p.w.u. KAS, traktuje się jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 tej ustawy).

Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego. Przyjęcie propozycji zatrudnienia oznacza bowiem wyrażenie zgody na zawarcie umowy o pracę na warunkach wynikających z propozycji zatrudnienia, a zawarcie umowy o pracę jest równoznaczne z faktycznym zaprzestaniem pełnienia służby. Ze względu zatem na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, pisemna propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego.

Sąd Wojewódzki wskazał, że stosunek służbowy jest stosunkiem administracyjnoprawnym, a nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy). W konsekwencji sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi, lecz administracyjnymi.

Podsumowując szczegółowe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 up.w.u. KAS, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty.

Nie zachodzi również, zdaniem Sądu, wyłączenie w sprawie właściwości sądów administracyjnych, o jakim mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Chodzi tu więc o sprawy wszelkich aktów lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Tymczasem w niniejszej sprawie następstwem złożenia skarżącemu przez Dyrektora IAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, a nie służby, miało być - w zamyśle organu - wygaśnięcie istniejącego pomiędzy stronami stosunku służbowego i to bez względu na reakcję skarżącego na tę propozycję. Nie można więc twierdzić, że był to akt podjęty w sprawie dotyczącej trwającego stosunku służbowego.

Konkludując ten wątek Sąd I instancji stwierdził w kontrolowanej sprawie dopuszczalność sądowoadministracyjnej kontroli pisemnej propozycji z dnia [...] maja 2017 r. stanowiącej akt z zakresu administracji publicznej.

Nadto stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona wymaganym w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. złożonym w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji zatrudnienia wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedłożenie propozycji pełnienia służby. Skargę do sądu wniesiono też z zachowaniem terminu 30 dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do wydania decyzji w sprawie propozycji służby.

Wobec powyższego Sąd przystąpił do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, użycie w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" - przy nawiązaniu do analogicznego rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 u.p.w.u. KAS - prowadzi do wniosku, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby.

Sąd takiego stanowiska nie podzielił. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano to, kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Wykładnia funkcjonalna treści przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładnia powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 oraz art. 174 ust. 3 u.p.w.u. KAS.

Jakkolwiek ustawodawca nie przewidział dla inkryminowanej propozycji formy decyzji administracyjnej, jednak stanowi ona akt z zakresu administracji publicznej, który winien zostać wydany po dokonaniu przez organ oceny przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS. Akt ten powoduje, de facto i de iure, zakończenie stosunku służby, niezależnie bowiem od podjętej przez funkcjonariusza decyzji co do przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, dotychczasowy stosunek służby ustaje.

Akt w postaci złożonej propozycji bezpośrednio - w sposób władczy - ingeruje w stosunek służbowy funkcjonariusza, podlegający szczególnej ochronie. Już choćby z tego powodu zastosowanie kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS winno mieć charakter przejrzysty, jawny i transparentny, a tym samym znajdować wyraz w treści aktu, jakim jest propozycja. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu - jako adresatowi propozycji - dowiedzenie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował.

Sąd oceniający zasadność przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia pozbawiony jest w takiej sytuacji możliwości jakiejkolwiek oceny prawidłowości procesu decyzyjnego po stronie organu, jeśli chodzi o zastosowanie ustawowych kryteriów w stosunku do konkretnej osoby, z indywidualnym odniesieniem do jej sytuacji faktycznej i prawnej.

Wskutek braku wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia przedmiotowy akt nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, co nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji), równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji)

Prawidłowe odniesienie się, w formie należycie uargumentowanego pisemnego uzasadnienia w treści propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS, do przewidzianych tam kryteriów, przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji danego funkcjonariusza, pozwala ocenić, czy wydany w ten sposób akt nie ma charakteru dowolnego, a organ w ramach procesu decyzyjnego nie naruszył dyspozycji przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS. Brak takiego uzasadnienia spowodował konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

Mając na względzie skutki propozycji oraz powyżej poczynione rozważania na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., w nawiązaniu do powyższych wywodów, Sąd w punkcie II wyroku uznał obowiązek Dyrektor IAS do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wnosząc o:

1. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi strony przeciwnej na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona,

a na wypadek gdyby Sąd nie uwzględnił w/w wniosku, wnosząc o :

2. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.

Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art.146 § 1 i § 2 , art.145 § 1pkt 1 lit. c i a , art.3 § 1 i § 2 pkt4 i art.134 § 1 oraz art.58 § 1 pkt 1 i § 3 i art.5 pkt2 p.p.s.a. w związku z art.165 ust.7 u.p.w.u. KAS oraz art.2, art.7, art.32, art.45 ust.1, art.77 i art.184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:

- rozpoznanie skargi i orzeczenie w sprawie wyrokiem, mimo iż skarga w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia powinna zostać odrzucona, a rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno mieć formę postanowienia,

- dokonanie przez Sąd błędnej wykładni art.165 ust.7 u.p.w.u. KAS oraz bezzasadne przyjęcie, że propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli sądowoadministracyjnej, mimo iż sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi podlegają wyłączeniu spod kognicji sądów administracyjnych,

- bezzasadne przyjęcie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej dopuścił się naruszenia art.2, art.7 oraz art.32 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz że wynikające z art.45 ust. 1 i art.77 ust.2 Konstytucji domniemanie drogi sądowej oraz dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu - znajdują zastosowanie wobec przedłożonej skarżącemu propozycji warunków zatrudnienia.

II. Naruszenie prawa materialnego w postaci art.165 ust.7 u.p.w.u. KAS w związku z art.3 § 2 pkt4 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację w/w przepisów oraz bezzasadne przyjęcie, że przedłożona skarżącemu propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością z zakresu administracji publicznej i jako taka powinna zawierać pisemne motywy rozstrzygnięcia,

III. Naruszenie prawa materialnego w postaci art.165 ust.7 i art.170 ust.1 i ust.2 u.p.w.u. KAS poprzez ich błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, że mimo upływu zakreślonego tymi przepisami terminu, wyznaczonego na dzień 31 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] może ponownie przedłożyć skarżącemu propozycję pracy lub służby.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uszczegółowiono argumentację dotyczącą w/w zarzutów. W szczególności wskazano, że propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.3 §2 pkt4 p.p.s.a. Aby określony akt można było zaliczyć do aktów z zakresu administracji publicznej musi on mieć charakter zewnętrzny, czyli musi być skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt. Ponadto dana czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać, stwierdzać lub potwierdzać ewentualnie zawierać odmowne stanowisko co do uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa i w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa.

Złożona skarżącemu propozycja warunków zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. w/w cech nie posiada.

Złożona skarżącemu propozycja warunków zatrudnienia nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Nie może więc podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, a skarga wywiedziona od propozycji z dnia [...] maja 2017 r. powinna zostać odrzucona.

Bezzasadne są zatem zawarte w zaskarżonym wyroku zarzuty dotyczące naruszenia przez stronę skarżącą art.165 ust.7 u.p.w.u. KAS oraz art.3 §2 pkt4 p.p.s.a., a w konsekwencji nie znajdują też uzasadnienia zarzuty Sądu I instancji dotyczące naruszenia art.2, art.7, art.32, art.45, art.77 ust.2 i art.184 Konstytucji RP. Ponieważ w niniejszej sprawie droga sądowoadministracyjna była niedopuszczalna, nie można było za jej pośrednictwem zrealizować prawa skarżącego do sądu, które to prawo wywodził Sąd I instancji z powołanych przez siebie norm Konstytucji.

Ponieważ złożona skarżącemu propozycja warunków zatrudnienia nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.3 § 2 pkt4 p.p.s.a., całkowicie bezzasadne są zarzuty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., że propozycja z dnia [...] maja 2017 r. nie zawiera pisemnego uzasadnienia co do kryteriów, o których mowa w art.165 ust.7 u.p.w.u. KAS. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przed złożeniem skarżącemu propozycji warunków zatrudnienia wszechstronnie rozważył jej warunki pod kątem przesłanek wskazanych w tym przepisie, jednakże przepisy na podstawie których propozycja ta została złożona nie nakładają na niego obowiązku pisemnego uzasadnienia tej propozycji. Dlatego bezzasadne są zarzuty, że akt ten uchyla się spod kontroli sądowoadministracyjnej z powodu braku stosownego uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wydając zaskarżony wyrok dopuścił się również naruszenia prawa materialnego w postaci art.165 ust.7 w związku z art.170 ust.1 i ust.2 u.p.w.u. KAS poprzez ich błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, że mimo upływu zakreślonego tymi przepisami terminu, wyznaczonego na dzień 31 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] może ponownie przedłożyć skarżącemu propozycję pracy lub służby.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 792/18, LEX nr 2635998). Czyni tak nie tylko poprzez przywołanie poszczególnych przepisów, ale i określenie, na czym polegało ich naruszenie. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł argumentów przemawiających za stwierdzeniem nieważności postępowania, natomiast dostrzegł przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 grudnia 2017 r. o sygn. II SA/Go 808/17 uchylający akt, za jaki uznano pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia, i uznający obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącemu R. B. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Istotą powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia funkcjonariuszowi propozycji warunków zatrudnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego tą sprawę Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że skarga w tym przedmiocie nie podlega odrzuceniu ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie.

Z uwagi na stanowisko skarżącego kasacyjnie co do dopuszczalności wniesionej skargi, przede wszystkim należy rozważyć, czym w istocie jest propozycja określona w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS i czy kontrola jej niewydania pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty. Co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 p.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W przypadku czynności lub aktów objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011).

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" złożonej skarżącemu, nie podzielił stanowiska Sądu I instancji i uznał, że owa propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie stanowi bowiem władczej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga także sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie.

Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji skarbowej (podatkowej). W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa (KAS) zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. Ma ona zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 u.p.w.u. KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 u.p.w.u. KAS funkcjonariusze celni stali się, z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło dnia 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 u.p.w.u. KAS, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 u.p.w.u. KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 u.p.w.u. KAS).

Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 u.p.w.u. KAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 u.p.w.u. KAS.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1. propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,

5. ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 u.p.w.u. KAS).

Dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji służby jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej, a konsekwencją przyjęcia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Ustawodawca odnośnie dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS nie zastrzegał formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 u.p.w.u. KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero w konsekwencji przyjęcia propozycji służby następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję w rozumieniu art. 169 ust. 4 u.p.w.u. KAS. W rezultacie przyjąć należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 u.p.w.u. KAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. KAS, a jak wynika z treści art. 169 ust. 4 i 7 tej ustawy, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.

Przypomnieć należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 u.p.w.u. KAS skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach KAS i osoby pełniące służbę w jednostkach KAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych wyżej regulacji brak jest podstaw do zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.

Przedstawiona wyżej problematyka budziła liczne kontrowersje w judykaturze. Jednakże wyżej zaprezentowane przez Sąd orzekający w niniejszym składzie stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Stwierdzono w niej, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego".

W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy u.p.w.u. KAS "wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek pracy lub stosunek służbowy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 u.p.w.u. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.u. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.u. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie u.p.w.u. KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi – jak już wspomniano wcześniej - aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 u.p.w.u. KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 u.p.w.u. KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).

Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (patrz np. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18, z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1249/18).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że skoro rzeczona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją, ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi, nie może być objęta skargą do sądu administracyjnego.

Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zobacz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2817/17, 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 3001/17, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 97/18, 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 190/18, 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 887/18, 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 384/18, 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 960/18, 11 stycznia 2019 r. sygn. akt 668/18).

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji co do charakteru propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS okazały się uzasadnione, ponieważ Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo nie odrzucił skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałej sytuacji (niedopuszczalność skargi funkcjonariusza na propozycję zatrudnienia), odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wydaje się niecelowe, ponieważ nie ma wpływu na ostateczne załatwienie rozpoznawanej sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 2 sentencji wyroku odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.