Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 804/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 98, art. 100, art. 102a
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 6, art. 6a, art. 6c, art. 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.
article: art. 165 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Dopuszczalność wniesienia skargi w badanym przypadku wynika z prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu, zwłaszcza zaś wspomnianego art. 6c tego aktu.

2. Okolicznośc nieobjęcia zarządzeń zastępczych zakresem zastosowania k.p.a nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii.

TEZY

1. Dopuszczalność wniesienia skargi w badanym przypadku wynika z prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu, zwłaszcza zaś wspomnianego art. 6c tego aktu.

2. Okolicznośc nieobjęcia zarządzeń zastępczych zakresem zastosowania k.p.a nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 17 lipca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany nazw ulic; I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda zarządzeniem zastępczym z dnia 17 lipca 2018 r., nr [...] [...], na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1103 ze zm.; dalej: "ustawa" lub "ustawa o zakazie propagowania komunizmu"), ulicy "[...]" w miejscowości P. (gmina P.) nadał nazwę "[...] Z. Z." (§ 1). Zarządzenie zastępcze weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa (§ 2).

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku jednostki samorządu terytorialnego lub związku metropolitalnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ww. ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1.

W związku z tym, że ustawa weszła w życie 2 września 2016 r. właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego utraciły z dniem 2 września 2017 r. kompetencje do dokonywania zmian nazw w oparciu o przepisy art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Obowiązek nadania nazwy spoczywa w takim przypadku na wojewodzie.

Wojewoda wskazał, że wydanie zarządzenia zastępczego musi być poprzedzone wydaniem opinii Instytutu Pamięci N. - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko N. [...] (dalej "IPN") potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 (art. 6 ust. 3 ustawy), Organ pismem z dnia 13 października 2017 r., znak: [...], wystąpił do IPN z wnioskiem o wydanie stosownej opinii.

Pismem z dnia 5 czerwca 2018 r., znak: [...], Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa poinformował, że w ocenie IPN nazwa ulicy "[...]" w miejscowości P. jest niezgodna z art. 1 ustawy. Wojewoda zacytował dołączoną do ww. pisma notę historyczną, z której wynikało, że: "(...) nazwa upamiętniająca [...] PRL wpisuje się w gloryfikację funkcjonującego pod sowiecką ochroną na ziemiach polskich totalitarnego, komunistycznego systemu władzy, budowanego na polskich ziemiach od 1944 r. przez Związek Sowiecki – wbrew suwerennym prawom Rzeczypospolitej Polskiej. (...) Nazwa ta wciąż utrwala tezy propagandy politycznej i indoktrynacji społeczeństwa z okresu komunizmu. Faktycznie stanowi wyraz lekceważenia pamięci ofiar komunistycznego totalitaryzmu oraz braku szacunku dla dorobku walki Polaków o wolność obywatela i niezawisłość Państwa w XX wieku".

Zdaniem Wojewody Wielkoposlkiego, opinia Instytutu Pamięci N. jest wiarygodnym i mocnym dowodem, który stanowił dodatkową podstawą dokonanych ustaleń faktycznych.

Organ wskazał, że nazwa ulicy "[...]" nie została przez gminę zmieniona w ustawowym terminie, a obowiązek jej zmiany został potwierdzony przez IPN. Działający przy Wojewodzie Zespół do spraw wykonania ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (zwany dalej: "Zespołem") zaproponował nadanie niniejszej ulicy nazwę "Ks. Z. Z.". Następnie organ szeroko uzasadnił, że sylwetka ks. Z. Z. zasługuje na wyeksponowanie poprzez nadanie nazwy ulicy zamiast obecnej nazwy "[...]".

G. P. nie zgadzając się z zarządzeniem zastępczym (dalej strona lub skarżąca) dnia 14 sierpnia 2018 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu, zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez przyjęcie, że nazwa ulicy "[...]" jest datą symbolizującą i propagującą komunizm i stanowi podstawę do zmiany nazwy ulicy w trybie powołanej ustawy. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego jako sprzecznej z prawem i zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że IPN i Wojewoda oceniali nazwę ul. [...] tak, jakby w swojej nazwie miała ona dodatkowo skórt "PRL". Tymczasem ul. [...] w P. nigdy w swojej nazwie nie miała dodatku "PRL" i nigdy z PRL-em nie miała nic wspólnego. Jako dowód skarżąca przedłożyła uchwałę nr [...] z dnia 2 października 1987 r. Gminnej Rady N. w P. w sprawie nadania nazw ulicom w P. .

Według G. P., geneza nazwy ulicy "[...]" jest związana z rokiem 1987, czyli upływem [...] lat od powstania w 1947 r. pierwszego budynku na nowej wówczas ulicy w P. . Jak wyjaśnił E. B., pełniący w latach 1984-1988 funkcję Przewodniczącego Gminnej Rady N. w P. , przed 1987 r. konieczne było nadanie 15 ulicom nowej nazwy. Starano się nadawać nazwy neutralne. Odnośnie do nazwy obecniej ul. [...] powstały dwie propozycje: ul. [...] lub ul. [...]. Pomysł ul. [...] zgłosiła M. Ż., ówczesna Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. , która była mieszkanką budynku przy ul. [...] nr [...], który – jak twierdziła – powstał jako pierwszy na tej ulicy i został wybudowany w 1947 r. Jako dowód na te okoliczności skarżąca przedłożyła protokół z dnia 10 sierpnia 2018 r. zawierający wyjaśnienia E. B., a także oświadczenie K. C., Naczelnika G. P. w latach 1984-1988.

Skarżąca podkreśliła, że uchwała o nadaniu nazwy ul. [...] została podjęta w dniu 2 października 1987 r., nie zaś w roku 1984, by mogła "gloryfikować PRL" poprzez wspomnienie przyjętego w 1944 r. Manifestu PKWN. Uchwała ta nie została podjęta również w 1992 r., by mogła być związana z 40-leciem ogłoszenia dnia 22 lipca 1952 r. nowej Konstytucji i wprowadzeniem doń nazwy PRL. W związku z powyższym Rada G. P. nie dokonała samodzielnie zmiany nazwy ulicy [...] w 12-miesięcznym okresie wyznaczonym przez ustawę, gdyż z powodów podanych powyżej nie dopatrzyła się w tej nazwie symbolu czy też propagowania komunizmu.

G. P. dodała, że w jej ocenie w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 6c ustawy, gdyż brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 wynikał z przyczyn niezależnych od Gminy. Brak wykonania obowiązku ustanowionego przez ustawę nie wynikał z bezczynności gminy, lecz z – jej zdaniem – uprawnionego przekonania o braku obowiązku podjęcia działań zmierzających do zmiany nazwy ulicy. Gdyby nie przyjąć powyższej argumentacji, to praw do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia zastępczego wynika z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. [...] Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 31 października 2018 r. pełnomocnik G. P. podkreślił, że to do kompetencji rad gmin należy nadawanie i zmiana nazw ulic, o czym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ingerencja organu nadzworu w sferę wyłącznych kompetencji samorządu terytorialnego może mieć charakter wyjątkowy, posiadać oparcie w przepisach rangi ustawowej i nie naruszać norm konstytucyjnych. Z tych przyczyn, a także z powodów wywiedzionych z skardze, do rozpatrywanej skargi nie ma zastosowania ograniczenie do wniesienia skargi przewidziane w art. 6c ustawy.

Ponadto pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że Wojewoda nie poinformował G. P., że ma jakiekolwiek zastrzeżenia do nazwy ulicy "[...]". Za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail z dnia 6 wrzesnia 2017 r.) zwrócił się jedynie o przesłanie uchwały wprowadzającej nazwy ulic. Nie zawiadomił natomiast G. P., że wszczął postępowanie mające na celu zmianę nazwy ulicy "[...]". Nie dał żadnej możliwości G. P., by ta mogła wypowiedzieć się wcześniej w sprawie zmiany nazwy przedmiotowej ulicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organek jednostek samorządu terytorialnego. (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2018 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszej sprawy była kontrola zgodności z prawem zarządzenia zastępczego Wojewody z dnia 17 lipca 2018 r. zmieniającego nazwę ulicy "[...]" w miejscowości P. na nazwę "[...] Z. Z.".

Materialnoprawną podstawę przedmiotowego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1103, dalej "ustawa" albo "ustawa o zakazie propagowania komunizmu"). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W myśl ust. 1 art. 6 cyt ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa ta weszła w życie 2 września 2016 r. i organ jednostki terytorialnej, tj. Rada G. P., zobowiązana była do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do dnia 2 września 2017 r. Wojewoda w przypadku niewykonania przez gminę obowiązku miał w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 3). Wydanie zarządzenia wymagało wydania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu. Opinia przedstawiona miała być w terminie 1 miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego (art. 6 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy).

W przedmiotowej sprawie skarżąca nie dokonała zmiany ulicy "[...]" w P. , uznając, że nie jest ona sprzeczna z ustawą. Odmiennej oceny dokonał Wojewoda, który po otrzymaniu opinii IPN z dnia 5 czerwca 2018 r., wydał w dniu 17 lipca 2018 r. zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Zarządzenie zastępcze jest kolejnym, oprócz rozstrzygnięcia nadzorczego, środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. W polskim systemie prawnym stosowany jest z wstrzemięźliwością i stanowi wyjątek od stosowanych środków nadzoru. W przeważającej większości rola organu nadzoru sprowadza się bowiem do stosowania środków o charakterze eliminującym naruszające prawo działania samorządu terytorialnego. Organy nadzoru mają bowiem rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialność za rozwiązywanie problemów jednostek samorządu terytorialnego. Stosując środek zastępujący akt samorządu terytorialnego, organ nadzoru przejmuje odpowiedzialność za merytoryczną stronę sprawy, nie poprzestaje już na ocenie prawidłowości procesu konkretyzacji prawa, lecz sam włącza się w ten proces. Środek ten musi być więc stosowany ściśle w granicach ustawowego upoważnienia, w sytuacjach, gdy organ samorządu nie wykonana nałożonych nań obowiązków. Zgodnie z art. 6a w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy, do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994, dalej: "u.s.g."), które przewidują możliwość zaskarżenia takiego zarządzenia do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszej sprawie taka uchwała, na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g., została podjęta przez Radę G. P. w dniu 1 sierpnia 2018 r.

W tej perspektywie, rozpoznając przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy dopuszczalne było wniesienie przez gminę skargi na zarządzenie zastępcze wojewody w dniu 14 sierpnia 2018r., wobec brzmienia art. 6c tej ustawy, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Przepis ten został wprowadzony na podstawie ustawy zmieniającej z dnia 14 grudnia 2017r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2495), która weszła w życie w dniu 7 stycznia 2018r., czyli na ponad osiem miesięcy przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie.

Należy zwrócić uwagę, że Wojewoda w okresie od 2 września 2016r. do 2 września 2017 r. nie wskazywał G. P., że ulica [...] upamiętnia wydarzenia symbolizujące komunizm bądź wskazuje na datę symbolizującą represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944–1989. Jak wskazała skarżąca w piśmie procesowym z dnia 31 października 2018 r., Wojewoda zwrócił się jedynie drogą elektroniczną (e-mail z dnia 6 września 2017 r.) o przesłanie uchwały nadającej nazwy ulicom P. . Gmina nie posiadała wiedzy co do zastrzeżeń organu dotyczących nazwy ulicy [...] w P. . Skarżąca zaś stała na stanowisku, że nazwa ta nie propaguje komunizmu, lecz upamiętnia powstanie pierwszego budynku pobudowanego przy tej ulicy w 1947 r. Biorąc pod uwagę fakt, iż strona skarżąca prezentowała odmienny pogląd dotyczący etymologii oraz znaczenia nazwy ulicy [...] w P. , aniżeli uczynił to organ nadzoru, Sąd uznał, że wniesienie skargi przez Gminę było dopuszczalne już z uwagi na brak możliwości wykonania obowiązku z przyczyn niezależnych od samorządu terytorialnego. Okoliczność ta wypełnia hipotezę normy z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, dopuszczalność wniesienia skargi w badanym przypadku wynika również z prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu, zwłaszcza zaś wspomnianego art. 6c tego aktu. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest też wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w ustawowej formie przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w formie referendum lokalnego. Samodzielność ta poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa. Korelatem nadzoru nad samodzielnością samorządu gminnego jest gwarancja jej ochrony sądowej zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten nie przewiduje wyjątków od kreowanej w nim zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie odsyła także do ustaw szczególnych, które mogłyby ograniczać tę zasadę. Zatem należy w pełni podzielić pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 3 września 1998r., sygn. akt III RN 49/98 (System Informacji Prawnej LEX nr 35586), zgodnie z którym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Odnosząc się do zarządzenia zastępczego Wojewody, co do meritum niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że było ono rezultatem postępowania przeprowadzonego w sposób niewłaściwy, bez dokonania niezbędnych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy.

Należy wskazać, że zarządzenie zastępcze nie jest instytucją ujętą w k.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami nadzorczymi. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 3, a także art. 6 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy, nie przewidują w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a., nie odsyła do art. 91 ust. 5 u.s.g. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (zob. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. II OSK 2055/10; z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 30/10; z dnia 9 maja 2017r., sygn. II OSK 784/17, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie stosuje zatem przepisów k.p.a.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy, wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z jej art. 1. Wydanie tej opinii nie zwalnia organu nadzoru nie tylko od jej analizy, lecz również od dokonania własnych ustaleń faktycznych. Okoliczność nieobjęcia zarządzeń zastępczych zakresem zastosowania k.p.a nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii. Wskazany dokument wydany przez IPN nie może być – jak to uczynił Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu – utożsamiany z zarządzeniem zastępczym tego organu.

Należy podkreślić, że do zastąpienia organu w merytorycznym rozstrzygnięciu dotyczącym zmiany nazwy ulicy na podstawie ustawy, uprawniony był Wojewoda, nie zaś IPN. Wymóg uzyskania wspomnianej opinii należy rozumieć jedynie w ten sposób, że Wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii. Niezależnie od tego organ powinien przeprowadzić wszelkie czynności w celu ustalenia niezbędnych – dla zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego – okoliczności stanu faktycznego sprawy. W tej perspektywie jako konieczne jawiło się przede wszystkim zwrócenie do G. P. o wyjaśnienie etymologii i okoliczności powstania nazwy ulicy [...] w P. . W. rozważenia było również zwrócenie się do właściwych archiwów dla pozyskania potrzebnej wiedzy we wskazanym zakresie.

W rozpoznawanym przypadku organ nadzoru bez jakichkolwiek zastrzeżeń uwzględnił – oraz przyjął za wyłączny dowód – opinię IPN z dnia 5 czerwca 2018 r. o niezgodności z art. 1 ust. 1 ustawy nazwy ulicy [...] w miejscowości P.. Nie poddał również merytorycznej weryfikacji jej zawartości w odniesieniu do przedmiotowej ulicy. Z tego powodu strona skarżąca odniosła wrażenie (o czym świadczy treść skargi), że Wojewoda prowadził ustalenia i wystąpił o opinię odnośnie do ulic w P. , czy też w innej miejscowości. Treść opinii wskazywała raczej na nazwę "[...] PRL", nie zaś "[...]".

W żaden sposób organ nie wyjaśnił, czy w miejscowości P. nadanie nazwy wskazanej ulicy rzeczywiście wiązało się z upamiętnianiem wydarzeń symbolizujących lub propagującej komunizm. Przedłożona opinia zawierała informacje powszechnie znane, związane z konstytuowaniem się Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Tymczasem, jak wskazała strona skarżąca, ul. [...] w P. nigdy w swojej nazwie nie miała dodatku "PRL" i nie odnosiła się w żaden sposób z wydarzeniami związanymi z PRL. Wynika to z treści uchwały nr [...] z dnia 2 października 1987 r. Gminnej Rady N. w P. w sprawie nadania nazw ulicom w P. . Według G. P., geneza nazwy ulicy "[...]" jest związana z rokiem 1987, czyli upływem [...] lat od powstania w 1947 r. pierwszego budynku na nowej wówczas ulicy w P. . Jak wyjaśnił E. B., pełniący w latach 1984-1988 funkcję Przewodniczącego Gminnej Rady N. w P. , przed 1987 r. konieczne było nadanie 15 ulicom nowej nazwy. Starano się nadawać nazwy neutralne. Odnośnie do nazwy obecnej ul. [...] powstały dwie propozycje: ul. [...] lub ul. [...]. Pomysł ul. [...] zgłosiła M. Ż., ówczesna Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. , która była mieszkanką budynku przy ul. [...] nr [...], który – jak twierdziła – powstał jako pierwszy na tej ulicy i został wybudowany w 1947 r. Jako dowód na te okoliczności skarżąca przedłożyła protokół z dnia 10 sierpnia 2018 r. zawierający wyjaśnienia E. B., a także oświadczenie K. C., Naczelnika G. P. w latach 1984-1988. Skarżąca podkreśliła, że uchwała o nadaniu nazwy ul. [...] została podjęta w dniu 2 października 1987 r., nie zaś w roku 1984, by mogła "gloryfikować PRL" poprzez wspomnienie przyjętego w 1944 r. Manifestu PKWN. Uchwała ta nie została podjęta również w 1992 r., by mogła być związana z [...] ogłoszenia dnia 22 lipca 1952r. nowej Konstytucji i wprowadzeniem doń nazwy PRL.

Wojewoda nie poczynił żadnych ustaleń zmierzających do wiarygodnego przedstawienia odmiennej wersji stanu faktycznego, aniżeli uprawdopodobniony przez G. P.. Nie dokonał też żadnych ustaleń związanych z uznaniem, że nazwa ulicy "[...]" w P. jest niepełną nazwą symbolizującą komunizm, czy stanowi symbol komunizmu i jakie ma to znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie zbadał choćby treści uchwały ją wprowadzającej z uzasadnieniem. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. Należy wykazać, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. Musi się jednoznacznie kojarzyć społeczeństwu z tym systemem. Wyłącznie wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei czy systemu. Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny, musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Nie symbolizują komunizmu nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Przedłożone przez stronę skarżącą dokumenty wskazują, że nazwa ulicy "[...]" w P. nie kojarzy się mieszkańcom gminy jednoznacznie z komunizmem. Dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Uznając zatem, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, Sąd orzekł na podstawie art. 148 p.p.s.a. jak w pkt I wyroku. Koszty zastępstwa procesowego zostały zasądzone od Wojewody na rzecz skarżącej na podstawie art. 200 w zw.z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy w zw. z art. 100 u.s.g. postępowanie było wolne od opłat sądowych.