Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 925/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 pkt 1 lit c, art. 174, art. 176, art. 193
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7, art. 21 ust. 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: par. 2 ust 2 i 5
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: par. 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw z par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 82 ust. 1 lit a), art. 82 ust. 4 lit a)
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. (obecnie Z.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 894/15 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Z. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] maja 2013 r. M. P. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej także: płatność ONW) na 2013 rok. We wniosku strona zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych wynoszących 14,42 ha. Następnie [...] maja 2013 r. strona wystąpiła o zmianę wniosku, dodając działki ewidencyjne i rolne, do których wnioskowała o przyznanie płatności. Łączna powierzchnia wnioskowanych do płatności ONW działek rolnych wynosiła 122,68 ha. W dniu [...] czerwca 2013 r. skarżąca wystąpiła z kolejną zmianą, deklarując zmniejszenie działki rolnej A z powierzchni 14,42 ha do 0,42 ha. Z kolejnymi korektami wniosku strona występowała: [...] i [...] czerwca 2013 r., [...] listopada 2013 r. i [...] stycznia 2015 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach odmówił przyznania skarżącej płatności ONW na 2013 rok. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że strona stworzyła sztucznie warunki do uzyskania płatności. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Kierownik BP ARiMR wezwał beneficjentkę do osobistego stawiennictwa na przesłuchanie w celu ustalenia faktycznego stanu posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych. Jednocześnie wystąpił do Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR) o przekazanie umów dzierżaw zawartych pomiędzy ANR a skarżącą lub M. P., dotyczących działek stanowiących własność Skarbu Państwa będących w zasobach ANR, oznaczonych numerami: [...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...].

Strona oświadczyła, że po odebraniu działek od M. P. po [...] maja 2013 r. działki były zbronowane i zasiane koniczyną; zakończenie prac nastąpiło przed końcem maja 2013 r. Powierzchnie uprawianych gruntów były zgodne z powierzchnią zgłoszoną we wniosku. Od [...] lipca 2013 r. działki były koszone na całej powierzchni, część koniczyny została sprasowana w kostki, a pozostałość zebrał okoliczny rolnik, którego nazwiska nie pamięta. Rolnik zebrał tę część nieodpłatnie, natomiast część kostek została mu sprzedana. Strona nie posiada żadnych faktur i rachunków. Pozostała zaś część kostek została zebrana z pola i przewieziona do miejsca zamieszkania skarżącej (B. W. oraz nieodpłatnie oddana wujkowi - D. P. Strona poniosła jedynie koszty transportu związane z zakupem paliwa, a kierowca M. Z. przewiózł zbiory nieodpłatnie. J. P. oraz S. A. wykonywali prace: bronowanie, sianie oraz koszenie za pomocą ciągnika należącego do D. P., który był przewieziony ciężarówką M. Z. Kurs był wykonany dwa razy: w maju i w lipcu. Jednocześnie strona oświadczyła, że objęła w posiadanie działki przed podpisaniem umowy z M. P., która już miała zawartą umowę z ANR. Skarżąca opłacała za dzierżawę tych gruntów faktury, dostarczane jej przez M. P. Natomiast na działkę nr [...] strona nie posiadała umowy dzierżawy.

Decyzją z [...] marca 2015 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW), art. 16 ust. 5 akapit trzeci oraz ust. 7, art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25 z 28.01.2011, s. 8; dalej: rozporządzenie 65/2011) oraz art. 104 kpa orzekł o odmowie przyznania płatności ONW na 2013 r., położonych na obszarze ONW - Nizinne strefa II, nakładając sankcje w wysokości 10.599,60 zł oraz położonych na obszarze ONW - Nizinne strefa I wraz z sankcjami w wysokości 6.432,01 zł.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor ARiMR orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Wskazał, że strona nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia ONW, ponieważ zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 grunty rolne nie były w posiadaniu skarżącej oraz nie były utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, zaś sposób użytkowania przedmiotowych działek wyrażał się jedynie na sporadycznych czynnościach przeprowadzonych na zgłoszonych gruntach rolnych.

We wniosku na rok 2013 strona zadeklarowała 9 działek rolnych o wskazanych numerach, na które ANR zawarła umowy krótkoterminowe z M. P. Wszystkie umowy zostały zawarte na czas określony, tj. od dnia [...] maja do dnia

[...] września 2013 r. bez prawa i możliwości przedłużenia, co wynika z § 3 umów dzierżaw, oprócz umowy dotyczącej działki [...], która została zawarta [...] maja 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. Z § 10 ww. umów dzierżawy wynika, że po zakończeniu dzierżawy dzierżawca (M. P.) zobowiązała się zwrócić wydzierżawiającemu (ANR) przedmiot dzierżawy w stanie niepogorszonym. Wydanie powyższych nieruchomości dzierżawcy nastąpiło na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych.

Organ odwoławczy ustalił, że zgłoszone przez stronę do płatności we wniosku działki zostały zwrócone do ANR po wygaśnięciu umów dzierżaw, tj. w dniu [...] września 2013 r., za wyjątkiem działki nr [...], która zgodnie z umową została zwrócona [...] października 2013 r.

Po wygaśnięciu umów dzierżawy nieruchomości zostały przez skarżącą oddane do dyspozycji ANR, zatem działki stanowiące przedmiot tych umów nie mogły być po tych datach w posiadaniu skarżącej, która na ww. działki zawarła z M. P.

[...] maja 2013 r. umowę poddzierżawy. W sytuacji oddania działek właścicielowi, ustało posiadanie co do tych gruntów przez stronę.

Na podstawie zeznań strony organ odwoławczy ustalił, że skarżąca nie wykonywała prac na przedmiotowych gruntach osobiście, tylko przy pomocy innych osób. Przed końcem maja 2013 r. J. P. i S. A. dokonali zbronowania posiadanych przez stronę na podstawie umowy poddzierżawy działek oraz zasiania na nich koniczyny. Następnie po [...] lipca 2013 r. działki zostały na całej powierzchni skoszone przez ww. osoby, a zbiór uprawy rozdysponowany między jednym z tamtejszych rolników (część sprzedała, a część nieodpłatnie) i wujkiem strony - D. P. (nieodpłatnie), który użyczył ciągnika do koszenia. Ów ciągnik był dwukrotnie (w maju i lipcu 2013 r.) przewożony ciężarówką M. Z. z B. W., położonej w odległości ok. 500 km od posiadanych działek.

Z powyższych ustaleń organ odwoławczy wywiódł, że skarżąca nie była zainteresowana zbiorami i produkcją rolniczą, która w rzeczywistości była prowadzona przez osoby trzecie. Sam zakup nasion i zasianie nie są działaniem wystarczającym, aby móc uzyskać płatności. Istotne jest posiadanie gruntów rolnych przez cały rok kalendarzowy. Zdaniem Dyrektora ARiMR, takie działania beneficjenta są skierowane jedynie w celu uzyskania płatności, nie mają one na celu trwałego prowadzenia działalności rolniczej, użytkowania gruntów i utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy. Taki cel, a więc jedynie uzyskanie dotacji z UE, przyświecał skarżącej składającej wniosek o przyznanie płatności na rok 2013. Wprawdzie w rozpatrywanym przypadku osoby wykonujące prace na polu działały na zlecenie strony, jednak ta, poza czynnościami polegającymi na złożeniu wniosku o przyznanie płatności oraz otrzymaniu samych płatności nie była zainteresowana faktycznym prowadzeniem działalności rolniczej.

Wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na ww. decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] sierpnia 2015 r.

Przytaczając mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy Sąd wskazał, że skarżąca do płatności zgłosiła 9 działek. Wszystkie objęte umową poddzierżawy, oznaczone numerami: [...], [...], [...] z obrębu Z., gmina R., powiat b., [...], [...], [...] z obrębu B., gmina Cz., powiat cz., [...] i [...] z obrębu L., gmina P., powiat cz. oraz [...] z obrębu S., gmina C., powiat c., były objęte umowami dzierżawy zawartymi między ANR a M. P. w większości na okres od [...] maja do [...] września 2013 r., natomiast jedna z tych umów, obejmująca działkę nr [...] została zawarta na okres od [...] maja do [...] października 2013 r.

Bezsporne jest w sprawie, że M. P., jako dzierżawca poddzierżawiła skarżącej wszystkie działki objęte umowami dzierżawy bez zgody wydzierżawiającej ANR. W takiej sytuacji wyjaśnienia skarżącej, że ustnie zawarła umowę z M. P., że poddzierżawiane działki obejmuje w posiadanie do końca 2013 r., nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z § 10 umów dzierżawy, dzierżawca po zakończeniu dzierżawy był zobowiązany zwrócić wydzierżawiającemu przedmiot dzierżawy w stanie niepogorszonym. Tak też się stało, ponieważ M. P., w imieniu której działał pełnomocnik, zwróciła wszystkie działki właścicielowi w terminie, na dowód czego w aktach administracyjnych znajdują się protokoły zdawczo-odbiorcze z [...] września i [...] października 2013 r. wszystkich 8 dzierżawionych działek.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy wydzierżawiająca grunty ANR nie skróciła umów dzierżawy M. P. z powodu zawarcia przez nią umowy poddzierżawy bez zgody właściciela działek. Wszystkie umowy dzierżawy wygasły z upływem terminu, na który zostały zawarte, dzierżawca zwrócił grunty właścicielowi, na którego z dniem przekazania przeszły ciężary związane z ich posiadaniem, a nadto do końca 2013 r. ANR zbyła 6 spośród 8 działek będących przedmiotem dzierżawy. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, skarżąca nie mogła posiadać żadnej z działek zgłoszonych do płatności do końca roku 2013 i jej jako poddzierżawcy nie obejmuje ochrona, o której mowa w wyrokach Sądu Najwyższego, na które powołuje się skarżąca.

W dacie złożenia wniosku pomocowego przez skarżącą o płatność ONW na 2013 r. obowiązywała ustawa o płatnościach bezpośrednich z 26 stycznia 2007 r. Sąd podziela wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich dokonaną w sprawie przez organy obu instancji, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa zgodnie z normami powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Takie stanowisko na gruncie ww. ustawy jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (v. np. wyroki NSA: z 4 grudnia 2013 r., II GSK 1298/12; z 31 lipca 2013 r., II GSK 2186/11; wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2010 r., V SA/Wa 11/10; wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2010 r., III SA/Po 353/10; wyrok WSA w Rzeszowie z 7 marca 2016 r., I SA/Rz 1100/15, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezsporne jest w sprawie, że skarżąca, wprawdzie nie osobiście, ale przy udziale działających na jej zlecenie innych osób, obsiała zgłoszone do płatności działki rolne koniczyną i zebrała plony. W dniu [...] maja 2013 r., tj. roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW, strona była w posiadaniu przedmiotowych działek na podstawie umowy poddzierżawy z [...] maja 2013 r. Jak wynika z protokołów zdawczo-odbiorczych, wszystkie działki zostały zwrócone ANR w stanie po uprzednim skoszeniu i zebraniu uprawy. Niewątpliwie więc skarżąca posiadała zgłoszone do płatności działki w okresie od [...] maja do [...] września 2013 r. i co do jednej działki do [...] października 2013 r., jednak to posiadanie było krótkotrwałe i nie obejmowało całego kalendarzowego roku 2013. Tym samym skarżąca nie mogła utrzymywać przedmiotowych gruntów zgodnie z normami i przestrzegać wymogów zasad dobrej kultury rolnej przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, jeśli posiadała je tylko przez część tego roku.

Sąd I instancji zgodził się z ustaleniami organu, że w świetle § 2 ust. 5 rozporządzenia ONW w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie ma znaczenia definicja "roku czy cyklu produkcyjnego", który funkcjonował na gruncie ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40) lub ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Dopiero ustawa z 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2008 r., Nr 44, poz. 262) wprowadziła z dniem 15 marca 2008 r. wymóg utrzymywania gruntów zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Jednocześnie ta ustawa zmieniająca dokonała zmiany nazwy ustawy na aktualne brzmienie (ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).

W świetle zatem nowego brzmienia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, dla przyznania płatności ONW nie jest wystarczające posiadanie i utrzymywanie w dobrej kulturze rolnej gruntów rolnych jedynie przez część roku kalendarzowego, nawet wówczas, gdy jest to okres wystarczający do dokonania przez producenta rolnego czynności pozwalających na ich utrzymanie w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Należy raz jeszcze podkreślić, iż płatności ONW są przyznawane za dany rok kalendarzowy, przy spełnieniu warunków określonych w § 2 rozporządzenia ONW w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w ciągu całego roku, a zatem ustanie posiadania przed upływem roku kalendarzowego sprawia, że odpada przesłanka przyznania płatności za ten rok. Posiadanie działek na datę [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW, należy czytać łącznie z wymaganiem utrzymania gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, do czego może zobowiązać się jedynie osoba, która gruntami tymi faktycznie włada. W tej sytuacji skarżąca, zawierając umowę poddzierżawy, powinna liczyć się z faktem, że umowy dzierżawy są zawarte na czas określony, a ich byt prawny kończy się przed upływem roku kalendarzowego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz uchylenie skarżonych aktów obu instancji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

a/ art. 7 ust. 1 pkt 1-2a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz.1164); dalej: upswb) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, iż dla przyznania płatności konieczny i niezbędny jest wymóg posiadania gruntu przez cały rok kalendarzowy;

b/ art. 21 ust 5a upswb poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie zaszły przesłanki zastosowania tej normy;

c/ § 2 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 40 poz.329 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, w związku z art. 18a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 7 ust.1 i art. 21 ust. 5a upswb;

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

a/ art. 145 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 133 i 134 ppsa poprzez jego nieuprawnione niezastosowanie i brak uchylenia skarżonych aktów administracyjnych w sytuacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze i piśmie procesowym złożonym na rozprawie przed sądem - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b/ art. 151 ppsa w zw. z art. 133 i 134 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji nierozpatrzenia zasadności zarzutów podniesionych w skardze i piśmie procesowym złożonym na rozprawie - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

c/ art. 134 ppsa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, przez brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze brak odniesienia się do stanowiska i zarzutów postawionych przez skarżącą w piśmie procesowym i na rozprawie, pomimo tego że Sąd był do tego zobligowany istotą tych zarzutów, a także obowiązkiem rozpoznania sprawy w całych jej granicach, w tym zarzutu błędnego niezastosowania przez organy art. 21 ust. 5a upswb - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

d/ art. 134 ppsa poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i brak wyjścia poza granice skargi i zastosowanie art. 21 ust. 5a upswb - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

e/ art. 141 § 4 ppsa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, przez brak przedstawienia wszystkich zarzutów skargi i odniesienia się do wszystkich zarzutów, brak odzwierciedlenia w uzasadnieniu sposobu analizy i rozumowania Sądu w odniesieniu się do pominiętych zarzutów - niespełnienie wymogów informowania strony o jej sytuacji procesowej oraz uniemożliwienie kontroli poprawności wyroku w tym zakresie, w tym w nie odniesienie się do niezastosowania art. 21 ust. 5a upswb - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

f/ art. 151 ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie, w związku z niezastosowaniem art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 kpa poprzez akceptację przez Sąd niezasadnego odstąpienia przez organy od przeprowadzenia dowodów z zeznań wnioskowanych świadków pracowników ANR i M. P. Dopuszczenie dowodu z zeznań na okoliczności wskazane przez stronę mają znaczenie dla sprawy - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

g/ art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niewłaściwą wykładnię i akceptację przez Sąd niezasadnego odstąpienia przez organy od przeprowadzenia dowodów z zeznań zawnioskowanych świadków pracowników ANR i M.P. Zeznania na okoliczności wskazane przez stronę mają znaczenie dla sprawy - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zd. 2 ppsa w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), a obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 ppsa (v. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (v. wyrok NSA z 27 marca 2018 r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Sąd nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez WSA w Warszawie przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (v. np. wyrok NSA z 8 marca 2018 r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Zważywszy na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że postępowanie sądowoadministracyjne zostało w sprawie wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ppsa. Uzasadnienie to tym samym Sąd drugiej instancji ograniczył do oceny prawnej wniesionych zarzutów.

Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji NSA wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści środka prawnego. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ppsa).

Ponadto zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (v. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze środka prawnego ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 ppsa). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie NSA nie okazały się zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art.133, art. 134 ppsa w zw. z art. 145 pkt 1 lit. c/ i art. 151 ppsa.

Zarzuty te nie zostały skonstruowane prawidłowo. Autor skargi kasacyjnej uchylił się bowiem od wskazania, które jednostki redakcyjne powyższych przepisów obejmuje wskazanym wyżej zarzutem, jak też nieprawidłowo wskazał na naruszenie przepisu art. 145 pkt 1 lit. c/ ppsa w sytuacji, gdy ustawa - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi takiej jednostki redakcyjnej art. 145 ustawy ppsa nie zawiera (istnieje art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ ppsa). Niezależnie jednak od powyższych błędów formalnych postawionych zarzutów odnosząc się do ich uzasadnienia w szczególności należy zauważyć, że z regulacji przyjętej w art.133 § 1 ppsa wynika, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt, czyli materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym, jak to wynika z art.106 § 4 ppsa powszechnie znane fakty, a także dowody uzupełniające z dokumentów - art.106 § 3 ppsa. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał (v. wyrok NSA z 26.06.2009 r. I FSK 470/08; wyrok NSA z 2.12.2010 r., I GSK 806/10 niepubl.). Poza sporem w sprawie pozostaje okoliczność, że Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w oderwaniu od zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z treścią art.134 §1 ppsa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe (v. wyrok NSA z 27.10. 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18.05. 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28.09. 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8.12. 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej (aktu) oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją (aktem) rozstrzygnięta. Tak więc badając legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, nie dający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art.134 § 1 ppsa.

W zakresie odnoszącym się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 ppsa przypomnieć należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę na to, że przepisy te to tzw. przepisy blankietowe (wynikowe) i ich naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd I instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (v. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12 niepubl.). Aby zarzuty ich naruszenia mogły wywołać zamierzony przez skarżącego skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał ich działania w sprawie za prawidłowe.

Skarżąca zarzuty wskazanych wyżej przepisów powiązała z niezastosowaniem przez organy art. 7, 75 §1, 77, 78 § 1 i art. 80 kpa. (pkt 2f petitum skargi kasacyjnej), wskazując na akceptację przez Sąd I instancji niezasadnego odstąpienia przez organy od przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa nie jest zasadny. Należy zauważyć, że postępowanie w zakresie przyznania płatności obszarowej odbywa się zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który to przepis wyłącza stosowanie art. 7, 77 kpa. W oparciu o szczególną regulacje określoną art. 3 ustawy i płatnościach organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach). Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Wobec brzmienia powołanych przepisów zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa uznać należy za bezskuteczny, a skoro w złożonym środku prawnym jego autor nie postawił zarzutu naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach nie można skutecznie zarzucić organom braku bezstronnego wyczerpującego zweryfikowania zebranego w sprawie materiału dowodowego. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 80 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W sprawie poza sporem pozostaje, że M. P. jako dzierżawca przedmiotowych gruntów, poddzierżawiła skarżącej wszystkie działki objęte umowami dzierżawy bez zgody wydzierżawiającej Agencji Nieruchomości Rolnej, a działający w jej imieniu pełnomocnik zwrócił ANR w terminie zakończenia umowy, w dniu [...] września i [...] października 2013 r. wszystkie dzierżawione działki. Powyższy stan faktyczny, jak wynika ze stanowiska skarżącej zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie jest kwestionowany. W ocenie Sądu I instancji powodem odmowy płatności i nałożenia sankcji wieloletnich było przede wszystkim ustalenie, że strona nie była w posiadaniu zadeklarowanych we wniosku o płatności działek rolnych przez cały rok kalendarzowy, czego skarżąca nie kwestionuje podnosząc jednocześnie, iż w przyjętym stanie sprawy Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 7 ustawy o płatnościach oraz naruszył przepis art. 21 ust 5a tego aktu poprzez jego niezastosowanie.

Zdaniem skarżącej, z uwagi na to, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do niezastosowania art. 21 ust. 5a ustawy o płatnościach, jak też nie przedstawił własnego sposobu analizy i rozumowania, uzasadniony staje się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

W ocenie NSA zarzut ten jest chybiony. Przepis art.141 § 4 ppsa jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych art. 141 § 4 ppsa. Wbrew zarzutom środka prawnego uzasadnienie wyroku zawiera elementy konstrukcyjne przewidziane we wskazanym przepisie. WSA w Warszawie przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Sąd II instancji. To z kolei prowadzi do wniosku, że WSA w Warszawie uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający wyżej wskazane wymogi.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (v. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, niepubl.). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Fakt, że Sąd I instancji nie wypowiedział się w kwestii niezastosowania art. 21 ust. 5a ustawy o płatnościach, który w sprawie nie miał racji bytu, pozostaje zatem bez wpływu na wynik sprawy, zaś okoliczność, że skarżąca nie podziela ostatecznych wniosków Sądu I instancji nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 ppsa.

Zdaniem NSA brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co w rezultacie - zdaniem skarżącej – doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w sprawie stanowił, że płatność obszarowa przysługuje rolnikowi na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia tą płatnością. Jednocześnie w punktach 1, 2 i 2a tego artykułu zostały określone warunki, jakie muszą zostać spełnione do posiadanych działek rolnych, aby pomoc mogła zostać przyznana, a w połączeniu z warunkiem wskazanym w pkt 3 i w akapicie pierwszym omawianego przepisu tworzą niezbędne wymogi przyznania płatności. Zdaniem skarżącej wadliwie w sprawie przyjęto, iż dla przyznania płatności konieczny i niezbędny jest wymóg posiadania gruntu przez cały rok kalendarzowy. Skarżąca kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji aprobujące stanowisko organów odmawiające przyznania płatności w sprawie dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach (niekwestionowany notabene fakt nieposiadania przez skarżącą przedmiotowych działek przez cały rok kalendarzowy, w którym wystąpiła o płatność). Zdaniem natomiast Sądu I instancji organy Agencji właściwie interpretują powyższy przepis, który jak wskazał Sąd nakłada na producenta ubiegającego się o płatności obowiązek utrzymywania gruntów zgodnie z normami i przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy, co oznacza, że nie jest wystarczające posiadanie gruntów na dzień [...] maja danego roku i utrzymywanie ich zgodnie z normami jedynie przez część roku kalendarzowego, nawet gdy jest to okres wystarczający do dokonania przez producenta rolnego czynności pozwalających na ich utrzymanie zgodnie z wymogami.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów prawa materialnego art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy z

26 stycznia 2007 r. o płatnościach, niezależnie od tego, że w przepisie tym nie zakreślono ram czasowych posiadania gruntów rolnych warunkujących przyznanie płatności za dany rok kalendarzowy. Jednakże mając na względzie, że płatności przyznawane są w relacji do danego roku kalendarzowego należy przyjąć, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności. Zapis art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego nie można odczytywać w ten sposób, że dla przyznania płatności wystarczające jest posiadanie gruntów rolnych tylko w dniu [...] maja danego roku, gdyż przeczyłoby to w ogóle sensowi i istocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Warunek utrzymywania gruntów zgodnie z normami oraz to, że mają być utrzymywane zgodnie z normami - przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności dotyczy w myśl ww. przepisu rolnika ubiegającego się o te płatności. Zobowiązanie do przestrzegania tych wymogów zawarte w pkt 7 ust. 1 może bowiem mieć tylko osoba władająca gruntem, a zatem ustanie posiadania przed upływem roku kalendarzowego sprawia, że nie jest spełniony warunek przyznania płatności za dany rok. Zarzut dokonania błędnej wykładni art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach uznać należy zatem za chybiony. W sytuacji, gdy w sprawie skutecznie nie zakwestionowano, czemu i skarżąca w istocie nie zaprzecza, że nie posiadała gruntów zgłoszonych do płatności przez cały rok kalendarzowy 2013, bowiem utraciła ich posiadanie z chwilą zwrotu tych nieruchomości przez M. P. do Agencji Nieruchomości Rolnych we wrześniu i październiku 2013 r., a więc przed końcem roku kalendarzowego, za który wystąpiła o płatności, to świadczenia te nie mogły być jej przyznane. W niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy brak było też podstaw do zastosowania art. 21 ust. 5a ustawy. Regulujący kwestię przekazania gospodarstwa rolnego art. 21 ustawy o płatnościach określa, jakie muszą zostać spełnione warunki, aby można było przejmującemu to gospodarstwo płatności przyznać. Z kolei przepis art. 21 ust. 5a tego aktu przewiduje możliwość uzyskania płatności przez przekazującego to gospodarstwo.

Tak więc w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w wyniku jednej z wymienionych w art. 82 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Nr 1122/2009 lub innej prawnie dopuszczalnej czynności prawnej, składając stosowny wniosek, przejmujący gospodarstwo przejmuje te prawa i obowiązki przekazującego, które powstały w wyniku wystąpienia przez tego drugiego o pomoc w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (art. 21 ust. 5 ustawy o płatnościach i art. 82 ust. 4 lit. a/ rozporządzenia Nr 1122/2009) a w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 82 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Nr 1122/2009, które zostało dokonane po dniu [...] maja roku, płatności te lub wsparcie przysługują przekazującemu, jeżeli są spełnione warunki do ich przyznania. Skarżąca na mocy ww. przepisu wywodzi też swoje uprawnienia do przyznania płatności.

Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie bowiem powołany przepis nie mógł stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej.

W odniesieniu do powyższego zauważyć należy, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. w zakresie odnoszącym się do "przekazania gospodarstwa" określa przede wszystkim jego dopuszczalną formę prawną. Zaznaczenia wymaga, że przekazanie takie powinno dotyczyć całego gospodarstwa. Aby doszło do przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 82 ust.1 lit. a/ rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009, czynności, w wyniku których dochodzi do przekazania danych jednostek produkcyjnych winny być prawnie skuteczne i przeprowadzone w formie, o której mowa w tym przepisie prawa - innemu rolnikowi. W niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy gdy działki zostały zwrócone do ANR w związku z wygaśnięciem umów dzierżawy łączących Agencję Nieruchomości Rolnych z M. P. nie doszło do przeniesienia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 82 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia nr 1122/2009, bowiem zwrot działek rolnych nastąpił, po pierwsze przez inną osobę niż podmiot wnioskujący o przyznanie płatności, a zwrotu dokonano wskutek ustania umowy dzierżawy do zasobu gruntów wydzierżawiającej te nieruchomości - Agencji Nieruchomości Rolnych co oznacza, że skarżącej nie można w tych okolicznościach uznać za przekazującego rolnika, którego gospodarstwo jest przekazywane innemu rolnikowi. Tym samym przyjęty w sprawie stan faktyczny nie odpowiadał hipotezie określonej przepisem art. 21 ust. 5a ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Na koniec, jako oczywiście nieuzasadniony uznać należy też zarzut naruszenia przepisu § 2 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 40 poz. 329 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, bowiem z oczywistych powodów - jako niedotyczące płatności bezpośrednich - przepisy rozporządzenia ONW nie miały w sprawie zastosowania.

Z przedstawionych powodów, działając w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał przedstawione w środku prawnym zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 ppsa, skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).