Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 760/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44, art. 58
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do udzielenia odpowiedzi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwania z [...] listopada 2018 r. i [...] grudnia 2018 r.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.

W dniu [...] września 2018 r. E. A. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci M. A., S. K., S. K.

Pismami z [...] listopada 2018 r. nr [...] oraz z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Prezydent wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia ww. wniosku w myśl art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134) oraz art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Pismo z [...] listopada 2019 r. zostało doręczone skarżącej w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a.", było dwukrotnie awizowane w dniach 5 i 13 grudnia 2018 r. i zostało zwrócone nadawcy w dniu 20 grudnia 2018 r. Również pismo z [...]grudnia 2018 r. zostało doręczone skarżącej w trybie art. 44 k.p.a., było dwukrotnie awizowane w dniach 4 i 14 stycznia 2019 r. i zostało zwrócone nadawcy w dniu 21 stycznia 2019 r. Wnioski nie zostały uzupełnione w terminie.

W konsekwencji pismem z [...] lutego 2019 r. nr [...] zawiadomiono E. A. o pozostawieniu ww. wniosków bez rozpatrzenia wraz z informacją o możliwości złożenia nowych wniosków. Zawiadomienie, awizowane dwukrotnie w dniach 27 lutego 2019 r. i 7 marca 2019 r., zostało zwrócone do nadawcy w dniu 14 marca 2019 r.

Pismem z [...] maja 2019 r. (data wpływu do organu) E. A. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do udzielenia odpowiedzi na ww. wezwania. W uzasadnieniu stwierdziła, że na adres wskazany we wniosku nie otrzymała żadnego powiadomienia o korespondencji z tut. Urzędu, argumentując to zmianą placówki pocztowej właściwej dla jej miejsca zamieszkania.

Prezydent [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do udzielenia odpowiedzi na ww. wezwania z [...] listopada 2018 r. oraz z [...] grudnia 2018 r.

Niezgadzając się z powyższym E. A. złożyła zażalenie, które uzasadniła niemożnością odbioru ww. pism organu, z uwagi na zmianę adresu punktu odbioru przesyłek, właściwego dla jej aktualnego miejsca zamieszkania, o której to zmianie nie otrzymała stosownej informacji, a także brakiem kontaktu telefonicznego ze skarżącą lub jej pełnomocnikiem (małżonkiem) ze strony organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie złożonych wniosków, co dotychczas uznawała za utrwaloną praktykę organu w kontaktach z nią, w przypadku zaistnienia konieczności uzupełnienia braków formalnych składanych wniosków.

W wyniku rozpatrzenia złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2019 nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że Prezydent orzekł w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie z [...] listopada 2018 r. oraz z [...] grudnia 2018 r., w sprawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego oraz o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, to wydane rozstrzygnięcie było nieprawidłowe ze względu na objęcie tych spraw jednym postępowaniem i załatwienie ich jednym postanowieniem formalnym w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwania z [...] listopada 2018 r. oraz z [...] grudnia 2018 r. W związku z tym stwierdził, że zachodziła konieczność rozdzielenia tych dwóch postępowań, które dotychczas były prowadzone łącznie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent [...] zawiadomieniem z [...] września 2019 r. nr [...] poinformował o prowadzeniu odrębnego postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego w związku ze złożoną prośbą o przywrócenie terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie z [...] listopada 2018 r. oraz z [...] grudnia 2018 r. Poinformował też o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w niniejszej sprawie.

Następnie w sprawie wniosku z [...] września 2018 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...], Prezydent odmówił przywrócenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie z [...] listopada 2018 r. oraz z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu podał, że żądanie zainteresowanej nie spełnia ustawowych przesłanek wniosku o przywrócenie terminu.

Na ww. postanowienie, E. A. złożyła zażalenie wskazując, że zmienił się adres poczty - punktu odbioru przesyłek, a ponadto pracownik organu mógł zadzwonić na wskazany nr telefonu. Jednocześnie zwróciła uwagę na trudną sytuację swojej rodziny.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r. o odmowie przywrócenia terminu do udzielenia odpowiedzi na przedmiotowe wezwania. Odwołując się do brzmienia art. 58 § 1 i 2 k.p.a., organ wywodził, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nastąpić może jedynie w przypadku, gdy łącznie spełnione zostaną określone w nim przesłanki, tj. złożenie w tym względzie prośby w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, dopełnienie czynności, dla której określony był termin oraz uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez winy wnoszącego prośbę. Wskazał, że z treści podania ani okoliczności sprawy nie wynika, kiedy skarżąca dowiedziała się o fakcie skierowania do niej przedmiotowego wezwania. Zdaniem organu nie ma to jednak znaczenia dla poprawności podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ skarżąca nie zastosowała się do treści tego wezwania i nie przedłożyła żądanych dokumentów, co jest jednym z warunków przywrócenia terminu. W ocenie Kolegium nie uprawdopodobniła ona również, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Zauważyło, że nie sposób bowiem uznać jako prawdopodobnych okoliczności wskazujących, że uchybienie nastąpiło bez jej winy, że listonosze nie składają awiz w skrzynce pocztowej w miejscu zamieszkania i dlatego regularnie raz na dwa tygodnie osobiście chodzi na pocztę, aby sprawdzić, czy nie oczekuje tam na nią korespondencja i na skutek zmiany punktu odbioru przesyłek właściwego ze względu na miejsce zamieszkania nie mogła odebrać kierowanej do niej korespondencji. Również nie sposób uznać tego, że pracownik organu mógł zadzwonić do strony na wskazany w aktach nr telefonu i poinformować ją o konieczności uzupełnienie przedłożonych dokumentów.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. A. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez odstąpienie od utrwalonej w relacjach ze skarżącą wieloletniej praktyki w informowaniu telefonicznym o aktualnym stanie prowadzonych spraw, konieczności uzupełnienia braków formalnych lub innych czynnościach koniecznych do wydania rozstrzygnięcia, obok standardowego trybu wystosowywania zawiadomień w formie pisemnej na adres zamieszkania skarżącej, także nieuwzględnienie posiadanych przy tym informacji o trudnościach lokalowych skarżącej i związanego z tym utrudnionego obiegu korespondencji oraz posiadanej informacji o aktualnym numerze telefonu małżonka (jednocześnie pełnomocnika) skarżącej, co mogło nosić znamiona dyskryminacji i wprost skutkowało brakiem możliwości dowiedzenia się przez skarżącą, przy dochowaniu należytej staranności, o oczekującej do odbioru korespondencji związanej z wnioskami skarżącej o przyznanie świadczeń;

2. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 44 § 2, 3 i 4 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie fikcji doręczenia skarżącej pisma z [...] listopada 2018 r. oraz pisma z [...] grudnia 2018 r., wzywających ją do uzupełnienia braków formalnych m.in. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, co w dalszej kolejności spowodowało naruszenie art. 44 § 4 k.p.a. i nieuprawnione uznanie korespondencji za doręczonej z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., a w efekcie naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wedle art. 10 k.p.a., podczas gdy organy administracji publicznej w toku niniejszej sprawy nie zawiadomiły prawidłowo skarżącej o niemożności doręczenia korespondencji w trybie przewidzianym w art. 44 § 2 i 3 k.p.a.;

3. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę przywrócenia skarżącej terminu na uzupełnienie braków formalnych m.in. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, co skutkowało następnie pozbawieniem możliwości dochodzenia świadczeń za wskazany przez skarżącą w treści wniosków okres oraz znacznym uszczerbkiem dla utrzymania rodziny skarżącej, podczas gdy skarżąca w sposób dostateczny w toku postępowania uprawdopodobniła, iż uchybienie terminom nastąpiło bez jej winy.

Naruszenia te w konsekwencji spowodowały wadliwe przyjęcie domniemania, iż skarżąca została prawidłowo poinformowana o stanie faktycznym i prawnym sprawy, a tym samym rażące naruszenie przepisów stanowiących podstawę rozstrzygania w sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w motywach skargi wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta, zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Również o wskazanie przez Sąd (dla dalszego postępowania przez Prezydenta celem wydania postanowienia w pierwszej instancji), obowiązku rozpatrzenia zarzutów podniesionych w skardze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu - jak stanowi § 2 art. 58 k.p.a. - należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Z powyższego wynika, że możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął termin do jej podjęcia została uzależniona od spełnienia kumulatywnie następujących warunków: 1) wniesienia podania o przywrócenie terminu, 2) uprawdopodobnienia przez wnoszącego to podanie, że uchybienie nastąpiło bez jego winy; wnoszący podanie musi uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie, 3) jednoczesnego - z wniesieniem podania - dokonania czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin, w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.

Jak wynika z akt sprawy wezwanie do uzupełnienia wniosku E. A. z [...] września 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci M. A., S. K., S. K. nastąpiło pismem z [...] listopada 2018 r. nr [...] oraz pismem z [...] grudnia 2018 r. nr [...].

Pismo z [...] listopada 2019 r. zostało doręczone skarżącej w trybie art. 44 k.p.a., było dwukrotnie awizowane w dniach 5 i 13 grudnia 2018 r. i zwrócone nadawcy w dniu 20 grudnia 2018 r., również pismo z [...] grudnia 2018 r. doręczono jej w trybie art. 44 k.p.a., było dwukrotnie awizowane w dniach 4 i 14 stycznia 2019 r. i zostało zwrócone nadawcy w dniu 21 stycznia 2019 r. Termin na uzupełnienie przedmiotowego wezwania upłynął bezskutecznie. W konsekwencji pismem z [...] lutego 2019 r. Prezydent [...] zawiadomił skarżącą o pozostawieniu ww. wniosków bez rozpatrzenia wraz z informacją o możliwości złożenia nowych wniosków. Zostało ono również doręczone skarżącej w trybie art. 44 k.p.a., było dwukrotnie awizowane w dniach 27 lutego 2019 r. i 7 marca 2019 r. i zwrócone nadawcy w dniu 14 marca 2019 r.

Skarżąca nie spełniła przesłanki wymienionej w art. 58 § 2 zd. 2 k.p.a., bowiem jednocześnie z wnioskiem z [...] maja 2019 r. (data wniesienia wynikająca z prezentaty organu) o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku z [...] września 2018 r. nie dopełnia czynności, dla której określony był termin, mianowicie nie przedłożyła żądanych dokumentów, o które została wezwania pismami z [...] listopada 2018 r. i z [...] grudnia 2018 r.

W związku z tym zgodzić należy się z Kolegium, że skoro skarżąca składając wniosek o przywrócenie terminu nie zastosowała się do treści wezwania z [...] listopada 2019 r. i [...] grudnia 2019 r., to nie miało znaczenia, że z treści podania o przywrócenie nie wynikało kiedy skarżąca dowiedziała się o fakcie skierowania do niej przedmiotowego wezwania. Zatem organ nie badał już tej przesłanki.

Również w żaden sposób nie uprawdopodobniła przesłanki warunkującej jego przywrócenie, tj. braku winy w niezdziałaniu tej czynności w terminie wynikającym z przepisów procedury administracyjnej. Jak zaś zasadnie zwracał uwagę organ, kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest, więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można zatem mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna ona uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Za taką przyczynę nie można z cała pewnością uznać podnoszonej we wniosku okoliczności, że listonosze nie składają awiz w skrzynce pocztowej w miejscu zamieszkania i dlatego regularnie raz na dwa tygodnie osobiście chodzi na pocztę, aby sprawdzić, czy nie oczekuje tam na nią korespondencja i na skutek zmiany punktu odbioru przesyłek właściwego ze względu na miejsce zamieszkania nie mogła odebrać kierowanej do niej korespondencji. Skoro wniosek zawierał jedynie oświadczenie skarżącej o zaistnieniu tej okoliczności, która w żaden sposób nie została uprawdopodobniona.

Doręczenie pisma w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. stanowi rodzaj fikcji prawnej – domniemanie doręczenia w dacie wskazanej w art. 44 § 4 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że wszystkie wymogi prowadzące do skutku doręczenia, o którym mowa w tym przepisie, zostały spełnione. Obalenie domniemania doręczenia przez awizo jest oczywiście możliwe, jednak nie neguje ono dokonania doręczenia, a prowadzi do uchylenia ujemnych skutków, jakie dla strony wiążą się z tym doręczeniem w zakresie biegu terminu (por. J. Jodłowski, K. Piasecki [red.], Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I, Warszawa 1989 r., s. 247). Oznacza to, że jeśli dokonano doręczenia zgodnie z wymogami art. 44 k.p.a., mimo że adresat nie został powiadomiony o adresowanym do niego piśmie, może się on uchylić od negatywnych skutków tego stanu rzeczy, jeżeli uprawdopodobni okoliczność uzasadniającą przywrócenie terminu. Stąd tylko wskazać można, że obalenie fikcji doręczenia tylko na podstawie twierdzenia, że awiza nie pozostawiono, prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji z art. 44 k.p.a., w każdej bowiem sytuacji strona mogłaby obalić domniemanie doręczenia przesyłki w trybie awizo poprzez zwykłe oświadczenie, że awizo nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej lub zaginęło (por. postanowienia NSA z 9 marca 2011 r., II OSK 368/1 i z 26 czerwca 2013 r., sygn. I FSK 990/13). Skoro zatem z adnotacji poczty na zwróconej do organu przesyłce wynika, że była ona prawidłowo awizowana, zgodnie z wskazanymi w art. 44 k.p.a. regułami, to Prezydent nie miał innej możliwości jak tylko pozostawić wniosek skarżącej bez rozpoznania, gdyż z jednej strony dysponował wiarygodną informacją poczty o próbie doręczenia przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia wskazanego wniosku, w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania, a z drugiej stwierdził, że do uzupełnienia braków nie doszło.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że pracownik organu mógł zadzwonić do strony na wskazany w aktach nr telefonu i poinformować ją o konieczności uzupełnienie przedłożonych dokumentów, wskazać należy na podstawę prawą przedmiotowych wezwań. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenie do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Zatem zastosowanie formy pisemnej wezwania nakazuje sama ustawa.

Sąd nie dostrzega w takich działaniach organu formy dyskryminacji strony skarżącej, czy też odejścia od utrwalonej rzekomo praktyki informowania jej o brakach formalnych podania telefonicznie – na którą brak dowodu w aktach. Wobec czego zarzut naruszenia przepisów art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznać należy za chybiony.

Skoro zatem skarżąca składając wniosek o przywrócenie terminu nie dopełniła czynności dla której miał on zostać przywrócony, więc już pierwsza przesłanka z art. 58 k.p.a. warunkująca przywrócenie nie została spełniona, to jej podanie o jego przywrócenie nie mogło zostać uwzględnione. Utrzymując w mocy w tym przedmiocie negatywne rozstrzygnięcie Prezydenta, Kolegium nie naruszyło prawa, co czyni skargę niezasadną.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu jeśli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie kończące postępowanie.