Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2471/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1903/15 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1903/15, po rozpoznaniu skargi K. K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r.; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

6 lipca 2015 r. K. K. (dalej jako skarżąca) wniosła do [...] Urzędu Wojewódzkiego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie regulaminu wynagradzania oraz imion i nazwisk osób zatrudnionych w Wydziale Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego oraz Biurze Organizacji i Kadr bez względu na podstawę zatrudnienia wraz z kwotą przyznanych premii oraz nagród w latach 2014-2015.

20 lipca 2015 r. w odpowiedzi na powyższy wniosek udostępniono skarżącej listę osób zatrudnionych w Wydziale Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego oraz Biurze Organizacji i Kadr, listę 22 osób zatrudnionych w powyższych komórkach organizacyjnych wraz z kwotą przyznanych nagród w latach 2014 -2015, imiona i nazwiska 4 osób zatrudnionych na stanowiskach dyrektora i zastępcy dyrektora wraz z kwotą przyznanych nagród we wnioskowanym okresie, łączną sumę (brutto), jaka została wypłacona pracownikom ww. wydziałów w latach 2014 i 2015 na nagrody, Regulamin nagradzania pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], wykaz aktów prawnych kształtujących system wynagrodzeń osób zatrudnionych w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Osoby zatrudnione w Wydziale Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego oraz Biurze Organizacji i Kadr zostały poproszone o złożenie oświadczenia dotyczącego możliwości udostępnienia informacji o wysokości otrzymanych nagród. Część pracowników, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wyraziła zgody na udzielenie powyższych danych.

Nie udostępniono natomiast informacji publicznej dotyczącej wysokości nagród otrzymanych w latach 2014-2015 przez pozostałe osoby zatrudnione we wskazanych komórkach organizacyjnych. W tym zakresie [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...] wydał decyzję, w której na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) odmówiono udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej wysokości przyznanych premii i nagród pracownikom i pracownicom niebędącym osobami pełniącymi funkcje publiczne, zatrudnionym w Wydziale Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego oraz Biurze Organizacji i Kadr [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w latach 2014 - 2015.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, chyba że jej udostępnienie naruszyłoby tajemnice ustawowo chronione, prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazał, że ograniczenie nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne w związku z pełnieniem tej funkcji oraz gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W dalszej kolejności organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, stwierdzając, że sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Organ wskazał również kogo należy uznać za funkcjonariusza publicznego, podając, iż cechą wyróżniającą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień, pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W konkluzji organ uznał, że Wojewoda [...] udostępnił informacje dotyczące imion i nazwisk dyrektorów oraz zastępców dyrektorów Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego oraz Biura Organizacji i Kadr wraz z wysokością przyznanych nagród w latach 2014-2015, których uznał za osoby pełniące funkcje publiczne, zwrócił się do pracowników i pracownic ww. wydziałów, które nie pełnią funkcji publicznej i zrezygnowały z prawa do prywatności, o złożenie oświadczenia, że wyrażają zgodę na upublicznienie informacji w żądanym zakresie. Ponadto Wojewoda [...] udostępnił łączną sumę (brutto) nagród i premii wypłacanych pracownikom i pracownicom powyższych wydziałów. Tym samym, według organu, wszelkie działania podjęte przez Wojewodę [...] w przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone prawidłowo.

K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie między stronami nie jest sporne, że Minister Administracji i Cyfryzacji (obecnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji), jako organ władzy publicznej, jest - stosownie do art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Nie jest również sporne, że informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, należy zaliczyć do informacji publicznej. Spór koncentruje się natomiast na odmowie udostępnienia tych informacji z uwagi na prywatność osób niebędących osobami pełniącymi funkcje publiczne, których te informacje dotyczą.

WSA wskazał, że prawo do informacji publicznej jest przejawem uregulowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP politycznego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać określonym w odrębnych ustawach ograniczeniom ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie takie w zakresie dostępu do informacji publicznej wprowadza art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Chroniąc określoną informację publiczną przed jej uzewnętrznieniem ustawodawca posłużył się dwiema okolicznościami, a mianowicie wskazał na prywatność osoby fizycznej, jak też na tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie zastrzegł, że ochrona taka nie może dotyczyć informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, jak też sytuacji, kiedy osoba fizyczna bądź też przedsiębiorca zrezygnowali z przysługującego im prawa. Ochrona życia prywatnego, gwarantowana co do zasady w art. 47, obejmuje sobą także autonomię informacyjną (art. 51 Konstytucji) oznaczającą prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów. Informacje dotyczące majątku i sfera ekonomiczna jednostki są niewątpliwie objęte prywatnością i autonomią informacyjną (por. wyrok TK z 20 listopada 2002 r. K 41/02, www.trybunal.gov.pl). Prywatność związana jest więc z uprawnieniem jednostki do kształtowania prywatnej sfery życia tak, by była ona wolna od ingerencji oraz niedostępna dla innych podmiotów. Bez wątpienia dane o wysokości zarobków, (niezależnie od tego, czy chodzi o wynagrodzenie zasadnicze, czy też przyznawane przez pracodawcę nagrody, premie) przesądzając o statusie materialnym określonej osoby fizycznej, są informacjami z zakresu sfery jej prywatności.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie przyjmuje się, że osoby pełniące funkcję publiczną to osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Przy czym, sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji.

Sąd I instancji stwierdził, że powołane wyżej przepisy nie nakładają na organ obowiązku udostępniania wnioskowanej informacji publicznej w stosunku do wszystkich pracowników zatrudnionym w Wydziale Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego oraz Biurze Organizacji i Kadr [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Organ prawidłowo zatem przyjął, że sfera chronionej prywatności może być zawężona jedynie w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne. Za wadliwe jednak uznał działanie organu polegające na niewykazaniu, że osobami, które pełnią funkcje publiczne są jedynie osoby zatrudnione na stanowiskach: dyrektor, oraz zastępca dyrektora danej komórki organizacyjnej. Organ nie wykazał, że ww. osoby są jedynymi pracownikami organu, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych czyli jedynymi osobami pełniącymi funkcje publiczne. Nie przedstawił zakresu obowiązków, poszerzonych upoważnień ani szczegółowej kategoryzacji pozostałych pracowników, zatem nie wykazał, że pozostali pracownicy to osoby pełniące wyłącznie funkcje usługowe lub techniczne. Materiał dowodowy sprawy nie pozwalał więc na weryfikację, czy lista osób, pełniących funkcję publiczną jest kompletna. Powyższe powoduje, że Sąd nie był w stanie dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Nie było bowiem możliwe sprawdzenie czy wnioskowana informacja została udzielona w pełnym zakresie, tak jak wymaga tego przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. WSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie raz jeszcze dokona analizy odnośnie zakresów czynności i powierzonych pracownikom zatrudnionym w Wydziale Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego oraz Biurze Organizacji i Kadr [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] upoważnień do działania w imieniu Wojewody [...], co wyczerpuje znamiona pojęcia osób pełniących funkcję publiczną i dokona kategoryzacji pracowników, na tych którzy pełnią funkcje publiczne.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagają własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. WSA wskazał, że z wniosku z 6 lipca 2015 r. nie wynika, aby żądanie udostępnienia informacji publicznej wniesione zostało w formie dokumentu elektronicznego i aby było uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Oznacza to, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zostać podpisany. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2015 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia braku formalnego wniosku z 6 lipca 2015 r. poprzez jego podpisanie. Dlatego też Sąd I instancji nakazał aby ponownie rozpoznając sprawę organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku z 6 lipca 2015 r. poprzez złożenie – w terminie 7 dni – własnoręcznego podpisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego zmianę i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1 ) art. 16 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez odkodowanie z tych przepisów normy, zgodnie z którą do wniosku o dostęp do informacji publicznej mają również zastosowanie przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego,

2) art. 61 ust. 1 i Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie ograniczenia stosowania prawa do informacji, poprzez odkodowanie normy, zgodnie z którą informacja o nagrodach osób niepełniących funkcji publicznych nie podlega udostępnieniu ze względu na prywatność,

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników administracji, którym przyznano nagrody, a nie pełnią funkcji publicznej narusza prywatność tych pracowników, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przepisy tej ustawy nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Cel wymienionej ustawy oraz regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 przewidująca, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., II SAB/Po 76/13 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, istotne jest jednak wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy K.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. Wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). (zob. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09).

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, których błędnej wykładni skarżąca kasacyjnie upatruje w uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom niepełniącym funkcji publicznych. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji stanowi o prawie obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konstytucja łączy zatem prawo do informacji ze sferą publiczną i osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz wykonującymi zadania władzy publicznej. W takim też zakresie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał na obowiązek organu udostępnienia danych o nagrodach, wskazując na osoby pełniące funkcje publiczne. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 Konstytucji, ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Wzgląd na prywatność osób niepełniących funkcji publicznych mieści się w zakresie wolności i praw innych osób i ma charakter ustawowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie więc przyjął, że o zakresie tego ograniczenia decydują w niniejszej sprawie, obok powołanych norm konstytucyjnych, także przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Normą, która podlegała zastosowaniu w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji był przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. regulującej zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, a więc konkretyzującej realizację uprawnień wynikających z przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wbrew zatem twierdzeniom autora skargi kasacyjnej z przywołanych powyżej przepisów ustawy zasadniczej i art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie można wyprowadzić wniosku o braku możliwości ograniczenia dostępu do informacji o wynagrodzeniu osób niepełniących funkcji publicznej.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne. Na gruncie tego przepisu należy wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach jest różna. Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których co do zasady wyłączona jest w tym zakresie ochrona prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Drugą grupę stanowią pracownicy, którzy nie pełnią funkcji publicznych i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Wobec tej grupy, rozważając możliwość udostępnienia informacji o nagrodach otrzymanych przez konkretnych pracowników, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza prawa do prywatności tych osób (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 26/18). Prawidłowo wobec tego Sąd I instancji przyjął na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., że dostęp do informacji publicznej dotyczącej wysokości nagród wypłaconych pracownikom niepełniącym funkcji publicznej może być wyłączony poprzez powołanie się na ochronę prywatności. Podkreślić przy tym należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie przesądził statusu pracowników, których dotyczyła zaskarżona decyzja. Nie jest zatem możliwe, aby kwestie te po raz pierwszy rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. Dopiero ustalenie przez organ tej okoliczności w odniesieniu do konkretnych osób pozwoli na ocenę zakresu ochrony ich prywatności a tym samym na możliwość udostępnienia informacji o wysokości przyznanych im nagród.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.