Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 612/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania M. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. (dalej jako "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "[...] WINB") z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B. (dalej: "PINB w B.", "PINB") z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. K. pozwolenia na budowę budynku .zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego" (powierzchnia zabudowy – 705,60 m2, powierzchnia użytkowa 3337,30 m2, kubatura 13520,30 m3). garażem podziemnym, murami oporowymi, schodami zewnętrznymi z niezbędną infrastrukturą techniczną (instalacjami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej drenażem, gazową, elektryczną, oświetlenia terenu, kanalizacji kablowej) wraz z zagospodarowaniem terenu na działce o nr ew gr. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] przy ul. C. w B., zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym.

W dniu 25 lutego 2019 r. H. K. pismem z dnia 18 lutego 2019 r. złożyła w PINB w B. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami.

W dniu 5 marca 2019 r. upoważniony pracownik PINB w B. dokonał, na podstawie art. 59a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. - Dz.U. z 2020 r. Dz. U. poz. 1333 ze zm. - dalej "p.b."), obowiązkowej kontroli zakończonej budowy obiektu budowlanego. Ze sporządzonego protokołu kontroli wynika, iż jest to obiekt XIV kategorii- budynek zakwaterowania turystycznego z garażem podziemnym, murami oporowymi wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. W treści protokołu uznano, iż obiekt jest zgodny z projektem zagospodarowania działki oraz z projektem architektoniczno- budowlanym, w zakresie: charakterystycznych parametrów, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu, geometrii dachu i wykonania zasadniczych elementów oraz urządzeń budowlanych a także zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne. Stwierdzono wykonanie wszystkich robót budowlanych oraz uporządkowanie i właściwe zagospodarowanie terenu wokół budynku i terenów przyległych Ponadto stwierdzono nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę w zakresie zmiany miejsc postojowych, zmiany ścianek działowych, zmiany w zakresie balkonów w parterze budynku, zmiany w ukształtowaniu skarp. We wnioskach końcowych protokołu uznano, iż budynek zakwaterowania zbiorowego nadaje się do użytkowania

PINB w B. decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], na podstawie art 55 ust. 1 i art. 59 p.b. udzielił H. K. pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku .zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami, garażem podziemnym, murami oporowymi wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce w B. przy ul C. (nr ewid. [...] ob. [...]) na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta B. w dniu. [...] marca 2018 r.

W dniach 15 maja 2020 r. oraz 2 września 2020 r. M. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w B., powołując się na art. 12 ust .2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19") złożyła do Prezydenta Miasta B. informację o prowadzeniu inwestycji pod nazwą [...] ul. C. B.", na działce o nr ewid [...] (Obręb [...]) przy u!. C. w B. W pismach z dnia 20 maja 2020 r. z oraz 3 września 2020 r. do PINB w B. Prezydent Miasta B. wyjaśnił, iż stosownie do art. 12 ust 2 ustawy COVID-19, prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno- budowlanej. Ponadto z pism Prezydenta wynikało, jednoznacznie, iż biorąc pod uwagę zakres robót budowlanych wskazanych w złożonej informacji planowane przez inwestora roboty nie dają możliwości skorzystania z art 12 ustawy COVID -19 W omawianym przypadku do projektowanej inwestycji zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane.

[...] WINB na podstawie art. 83 ust. 2 p.b. oraz art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy z dn. 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (dz. U. 2011 r. poz. 185) przeprowadził kontrolę doraźną PINB w B. celem zbadania prawidłowości i poprawności podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego tj. wydania pozwolenia na użytkowanie "budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami,(. ) przy ul. C." w B. Działanie PINB oceniono negatywnie. Uznano, iż sprawa została załatwiona niewłaściwie i prawdopodobnie prowadzi do nieformalnej zmiany sposobu użytkowania z budynku usługowego na mieszkalny wielorodzinny, przy akceptacji kontrolowanego organu nadzoru. Wskazano, iż uznanie, że inwestycja przy ul. C. została zrealizowana bez istotnych odstępstw me ma dostatecznego oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego określone w protokole kontroli poprzedzającej udzielenie pozwolenia na użytkowanie, miały charakter odstępstw istotnych i są dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno- budowlanej, o którą inwestor nie wystąpił. W sprawozdaniu z kontroli wskazano, że celowym jest wdrożenie procedury z art 157 § 2 k.p.a, a gdyż mogą zachodzić przesłanki przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. [...] WINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w B. z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...],, a następnie decyzją z dnia z dnia [...] września 2020 r. znak: [...], powołując się na art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważności ww. decyzji PINB w B.

Zdaniem organu I instancji PINB wadliwie zastosował przepis art 36a p.b. dotyczący istotnych odstępstw-, oceniając je jako nieistotne, a także nieprawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny co skutkowało wydaniem decyzji na korzyść inwestora, z pominięciem stanu rzeczywistego. W konsekwencji wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B. (rejon ul. A.) uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...].

W ocenie [...] WINB w analizowanej sprawie istnieje szereg rozbieżności i nieścisłości, zwłaszcza w kwalifikacji prawnej obiektu- między wydanym pozwoleniem na budowę, wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, a udzielonym pozwoleniem na użytkowanie.

Ponadto zdaniem organu I instancji z rozpoznania sprawy wynika iż inwestor jeszcze na etapie realizacji inwestycji dążył do uznania obiektu jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego - zamiast budynku zamieszkania zbiorowego (usługowego), o czym świadczyć mogą chociażby ogłoszenia oferty sprzedaży zamieszczone na stronie internetowej pod adresem- [...], a także dokonywane dwukrotnie - w dniu 20 maja 2020 r. oraz w dniu 2 września 2020 r. do Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego w B. zgłoszenie robót budowlanych na podstawie art 12 ust 2 ustawy z COVIID-19. W zgłoszeniach tych inwestor wskazywał wprost, iż na potrzeby przeciwdziałania chorobie CQVID-19 rozpoczyna "projektowanie i prowadzenie robót budowlanych mających na celu przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego (nr ewid. budynku [...])- zbiorowego zamieszkania (...) oraz zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi." Departament Architektury Urzędu Miejskiego udzielił inwestorowi jednoznacznej pisemnej odpowiedzi w dniu 20 maja 2020r.,a następnie 3. września 2020 r. iż złożone przez inwestora informacje dotyczą inwestycji, która nie wykazuje żadnego związku z przeciwdziałaniem COVlD- 19. Stąd też w ocenie tego organu, jeśli dojdzie do jej rozpoczęcia będzie ona wykonywana w ramach samowoli budowlanej. Tym samym wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami (...) stanowi w zasadzie przyzwolenie na użytkowanie obiektu zgodnie z wnioskiem inwestora (budynek mieszkalny zgodnie z PLOB- budynek zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami)- wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej. Innymi słowy wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie sankcjonuje nieformalną zmianę sposobu użytkowania zrealizowanego obiektu, co stanowi obejście przepisów prawa.

Ponadto [...] WINB podkreślił, że na etapie udzielania pozwolenia na budowę projekt budowlany był uzgodniony pod względem wymagań higienicznych, sanitarnych i pożarowych- jak dla budynku usługowego Natomiast w protokole obowiązkowej kontroli poprzedzającej udzielenie pozwolenia na użytkowanie stwierdzono "nieistotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę: zgodnie z rysunkami zamiennymi' zmiana w zakresie miejsc postojowych, zmiana ścianek działowych, zmiana w zakresie balkonów w parterze budynku, zmiana w ukształtowaniu skarp", W ocenie organu opisane zmiany są istotne, a co za tym idzie dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ architektoniczno-budowlany. W realiach analizowanej sprawy zastosowanie mają

- art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b. w kwestii konieczności uzyskania uzgodnień, które były wymagane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Zmiana układu ścianek działowych faktycznie prowadzi do zmiany charakteru budynku z usługowego na mieszkalny wielorodzinny, co prawdopodobnie od początku było zamiarem inwestora,

- art. 36 a ust. 5 pkt 3 w kwestii likwidacji miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006r., w tym osób starszych Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wyposażenie obiektu w 42 miejsca postojowe, zaś podczas procesu budowlanego dokonano zmiany polegającej na pozostawieniu jedynie 21 miejsc postojowych, pozostałą ilość miejsc postojowych inwestor zmienił na stojaki dla jednośladów Kwalifikacja projektanta akceptującego niniejszą zmianę jako nieistotną jest sprzeczna z § 18 rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- art. 36 a ust. 5 pkt 1 p.b. - w kwestii zmiany w ukształtowaniu skarp - brak wykazania zmian w dokumentacji powykonawczej.

Pismem z dnia 27 października 2020 r. odwołanie od ww. decyzji złożyła H. K. W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] maja 2021 r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2020 r. Organ odwoławczy wskazał, że budynek zamieszkania zbiorowego, na użytkowanie którego udzielono pozwolenia decyzją PINB w B. z [...] marca 2019 r., został zrealizowany z istotnym odstępstwem, wynikającym z naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a polegającym na niewykonaniu wszystkich, niezbędnych miejsc postojowych. W świetle zapisów § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Rady Miasta B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B. (rejon ulicy A.) dla wybudowanego budynku zamieszkania zbiorowego ustalono minimalny wskaźnik miejsc postojowych 20 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Mając na względzie powyższy zapis, zaprojektowano 42 miejsc parkingowych, w tym 1 miejsce dla osoby niepełnosprawnej. W rzeczywistości natomiast zrezygnowano z miejsc postojowych w formie platform parkingowych i finalnie wykonano 21 miejsc na samochody i 22 miejsca na jednoślady. Powyższe w oczywisty sposób narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi w świetle art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b. odstępstwo istotne, które nie pozwalało właściwemu organowi na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie takiego obiektu.

Odwołanie od ww. decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] złożyła także M. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w B. Postawiła zarzut naruszenia art. 28 w związku z art. 40 § 3 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron, tj. wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w tym bez udziału skarżącej spółki, a w efekcie uniemożliwienie tym podmiotom czynnego udziału w sprawie, w tym wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i złożenia odwołania od decyzji.

W odwołaniu strona skarżąca podkreśliła, że w świetle art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19, w związku z powiadomieniem Prezydenta Miasta B. w dniu 2 września 2020 r. o prowadzeniu robót budowlanych/zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, należy stwierdzić, iż dopełniono wszelkich wymogów prawnych, koniecznych do dokonania prawidłowej zmiany sposobu jego użytkowania. Ustawa COVID-19 nie zawiera żadnych procedur, które pozwalałyby na jakąkolwiek kontrolę złożonej przez skarżącą informacji o zmianie sposobu użytkowania lokalu. Żaden organ nie jest zatem uprawniony do dokonywania weryfikacji złożonego oświadczenia, również pod kątem zgodności dokonywanej zmiany z celem przeciwdziałania COVID-19. Wobec tego, sam fakt zawiadomienia przez skarżącą właściwego organu o zmianie sposobu użytkowania Lokalu w związku z przeciwdziałaniem CON/ID-19, w sposób określony w art. 12 ust. 3 ustawy COVID-19 stanowi podstawę do uznania, iż zmiana ta jest w pełni skuteczna oraz zgodna z ww. celem. Powyższe wynika z tego, że art. 12 ust. 1 omawianej wyłączył, między innymi, stosowanie przepisów ustawy - Prawo budowlane, do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, a tym samym wyłączył możliwość podjęcia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej jakiejkolwiek interwencji czy dokonywania kontroli w stosunku do takich inwestycji

Zdaniem skarżącej przepis art. 12 ust. 4 ustawy COVID-19 upoważniał organ do wydania decyzji wyłącznie w przypadku prowadzenia robót budowlanych zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi. Nie istnieją (ani nie istniały) regulacje, które zawierałyby inne przesłanki uprawniające organ do podjęcia jakichkolwiek czynności wskutek otrzymania informacji o prowadzeniu robót budowlanych/zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Dlatego też właściwy organ uprawniony jest jedynie do przyjęcia ww. informacji i nie ma możliwości podjęcia innych czynności w tym zakresie. Zwłaszcza nie posiada on kompetencji zarówno do potwierdzenia uzyskanej informacji, jak i do dokonywania weryfikacji jej zgodności ze stanem faktycznym. Warto również dodać, że obowiązek złożenia tej informacji służy przede wszystkim uzyskaniu przez organ architektoniczno-budowlany wiedzy o realizowanych w celu przeciwdziałania CON/ID-19 inwestycjach. W żadnym razie nie przyznaje kompetencji temu organowi do wyrażenia zgody, bądź nie, w tym zakresie. Skoro przedłożenie w dniu 2 września 2020 r. informacji o prowadzeniu robót budowlanych/zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wywoływało skutek w postaci zmiany sposobu użytkowania obiektu, to przedmiotowe postępowanie było prowadzone całkowicie niezgodnie z prawem. Organ nadzoru budowlanego na mocy specustawy nie posiada uprawnień do podjęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Ponadto skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie interes prawny posiada każdy ze współwłaścicieli nieruchomości oraz właściciel wyodrębnionego lokalu. Każdy z tych podmiotów winien być stroną przedmiotowego postępowania, a tym samym powinien być powiadomiony o jego wszczęciu, następnie w myśl art. 10 § 1 k.p.a. o prawie do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego, a w dalszej kolejności o wydaniu decyzji. Organ I instancji nie prowadził przedmiotowego postępowania z udziałem wszystkich stron (w tym także skarżącej spółki), co pozostaje w sprzeczności z art. 28 oraz art. 40 § 3 k.p.a. i w efekcie narusza prawo do czynnego udziału w sprawie wyrażone w art. 10 § 1 k.p.a.

GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej spółki od decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ wskazał, że art. 59 ust. 7 p.b. zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor.

Organ przywołując wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2487/16 oraz wyrok NSA 7 lutego 2013 r" sygn. akt II OSK 1781/11 wskazał, że jakkolwiek postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, to do ustalenia kręgu stron, co do zasady, zastosowanie znajduje art. 59 ust. 7 u.p.b. 2 uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym nieważnościowym stroną jest tylko inwestor. A zatem, stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie jest jedynie inwestor.

GINB podkreślił, że dopiero w przypadku ewentualnego stwierdzenia przez właściwe organu administracji publicznej, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i co za tym idzie, wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie obiektu, w prowadzonym postępowaniu naprawczym w oparciu o art. 50-51 p.b., którego wynikiem miałoby być pozwolenie na użytkowanie, można by mówić o interesie prawnym innych podmiotów niż sam inwestor i ustalać krąg stron w oparciu o art. 28 k.p.a. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zostało przez [...] WINB wszczęte z urzędu.

GINB podkreślił, że obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2018 r. o pozwoleniu na budowę. Inwestor – H. K. - złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli PINB Powiatu [...] w B. wydał decyzję z [...] marca 2019 r., o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została zatem wydana w konsekwencji zgłoszenia zakończenia budowy na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Tym samym stroną postępowania w odniesieniu do ww. pozwolenia pozostawał wyłącznie inwestor, zarówno w postępowaniu zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym. Tym samym Skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w B. z dnia [...] marca 2019 r. wydanej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 59 p.b.

GINB stwierdził, że w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2095/17 wskazano, że sprzedaż mieszkań nie przenosi na nabywców mieszkań statusu inwestora, a zmiana inwestora może nastąpić wyłącznie w trybie przeniesienia decyzji na inny podmiot (art. 40 p.b.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że M. sp. z o.o. sp.k. nie była inwestorem budynku objętego pozwoleniem na użytkowanie, natomiast inwestycja realizowana była na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Skarżąca spółka nie posiada zatem przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB Powiatu [...] w B. z [...] marca 2019 r. bez względu na fakt, że jest właścicielem lokalu znajdującego się w budynku objętym ww. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. skoro skarżącej spółce nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w B. z [...] marca 2019 r. należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyć postępowanie odwoławcze.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła M. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. Postawiła zarzuty naruszenia:

1. art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19, w zw. z art. 7a k.p.a. w zw. z art. 8, 10 ust. 1, 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162). poprzez bezzasadne uznanie, iż skarżąca nie jest stroną przedmiotowego postępowania, mimo że występuje w zakresie nieruchomości przy ul. C. w B. w dwóch rolach (tj. współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości oraz spółka realizująca przebudowę budynku mieszkalnego/zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego - zbiorowego zamieszkania na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi na podstawie informacji z dnia 2 września 2020 r.), co wynikło z faktu zastosowania niewłaściwych reguł kolizyjnych, tj. reguły lex specialis derogat legi generali, zamiast reguły lex superior derogat legi inferiori, w sytuacji gdy z uwagi na wyłączenie przez art. 12 ustawy COVID-19 w stosunku do inwestycji realizowanych w zw z przeciwdziałaniem COVID-19 stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, nie znajduje zastosowania reguła kolizyjna przyjęta przez GINB, a reguła kolizyjna II stopnia - metareguła, zgodnie z którą w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a., asSkarżąca winna być uznana za stronę przedmiotowego postępowania;

2. art. 59 ust. 7 p.b. poprzez jego błędną wykładnię, dokonaną z pominięciem art. 12 ustawy COVID-19 i bez zastosowania właściwych reguł kolizyjnych, tj. bez zastosowania metareguły, zgodnie z którą w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a., a skarżąca winna być uznana za stronę przedmiotowego postępowania;

3. art. 138 § 1 pkt 3 k p a poprzez jego zastosowanie i niezasadne umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy z uwagi na konieczność uwzględnienia treści art. 12 ustawy COVID-19 i konieczności zastosowania właściwych reguł kolizyjnych - metareguły nie istniały podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego, a w sprawie winien był zostać zastosowany art. 138 § 1 pkt 2, tj. decyzja [...] W1NB z dnia [...] września 2020 r. winna być w całości uchylona, a postępowanie prowadzone przez organ I instancji umorzone;

4. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k p a. poprzez brak właściwego uzasadnienia w skarżonej decyzji kwestii niewzięcia pod uwagę informacji z dnia 2 września 2020 r, w której wprost wskazano skarżącą jako spółkę realizującą prace wskazane w treści tejże informacji, w związku ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości realizowaną na potrzeby przeciwdziałania chorobie COVID-19;

5. art. 28 w zw. z art. 40 § 3 i art. 10 § 1 k p a. poprzez prowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron, tj. wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w tym bez udziału Spółki, a w efekcie uniemożliwienie tym podmiotom czynnego udziału w sprawie, w tym wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i złożenia odwołania od decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej nieruchomości, pomimo posiadania przez Spółkę interesu prawnego w przedmiotowej sprawie;

6. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 specustawy w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych jako podstawowego elementu państwa demokratycznego, a tym samym nieuznanie skarżącej jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] marca.2019 r.. mimo iż spółka posiada interes prawny i w niniejszej sprawie winna być uznana za stronę postępowania, z uwagi na zastosowanie w stosunku do inwestycji prowadzonej na przedmiotowej nieruchomości art. 12 ustawy COVID-19, a w skutek tego niezasadnie pozbawiono skarżącą praw słusznie nabytych.

7. art. 19 i art. 20 w zw z art 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw z art 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji (GINB) niezasadności wszczęcia i prowadzenia przez [...]WINB postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej PiNB w B. z dnia [...] marca 2019 r. pomimo braku właściwości rzeczowej do prowadzenia przedmiotowego postępowania z uwagi na wyłączenie, na mocy art. 12 ust. 1 specustawy, stosowania do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów Prawa budowlanego, podczas gdy przedmiotowa inwestycja związana jest z przeciwdziałaniem COVID-19 i zrealizowana została w oparciu o ww. art. 12 omawianej ustawy;

8. art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 w związku z art. 6 k.p.a. poprzez niezasadne wszczęcie i prowadzenie przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy do robót budowlanych prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem CON/ID-19, na podstawie art. 12 ust. 1, do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 nie stosuje się, między innymi, przepisów Prawa budowlanego, w efekcie czego [...]W1NB nie był organem właściwym do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie robót budowlanych prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, tj. w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. C. w B., w skutek czego wszczęcie i prowadzenie przez [...] WINB postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie nie miało jakichkolwiek uzasadnionych podstaw prawnych.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty oraz zobowiązanie organu II instancji do merytorycznego rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca w obszernym uzasadnieniu decyzji powtórzyła w znacznej części dotychczasową argumentację. Podkreśliła, że GINB zastosował wyłącznie regułę kolizyjną merytoryczną I stopnia zakresową - lex speciaiis derogat legi generali (prawo o większym stopniu szczegółowości pochodzące z aktów prawnych o tej samej mocy, np. z dwóch ustaw, obowiązujące w tym samym czasie należy stosować przed prawem ogólniejszym). Wedle tejże zasady norma bardziej szczegółowa (lex speciaiis) - w niniejszej sprawie art. 59 ust. 7 p.b. uchyla normę bardziej ogólną (lex generalis) - art. 28 k.p a. Jednakże w niniejszej sprawie art. 12 ustawy COVID-19 wprost wyłącza obowiązywanie Prawa budowlanego w stosunku do inwestycji realizowanych w związku z przeciwdziałaniem COVID- 19, jco skutkuje stanem, że przepisy k.p.a. (art. 28 k.p.a.), w kontekście ustalenia strony postępowania wiodą prymat nad art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w tej kwestii.

Skarżąca wyjaśniła, że w niniejszej sprawie interes prawny spółki wynika z dwóch przesłanek - z uwagi na bycie współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz z faktu złożenia informacji o prowadzeniu robót budowainych/zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COV!D-19) Pierwszą przesłanką z racji bycia przez skarżącą współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości jest art 28 w zw. z 40 § 3 k.p.a, Drugą przesłanką z uwagi na złożenie informacji o prowadzeniu robót budowainych/zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem CON/ID-19 jest art. 12 ustawy COVID-19.. Skarżąca podkreśliła, że na gruncie złożonej informacji na podstawie art 12 ust. 2 ustawy COVID-19 o prowadzeniu robót budowlanych/zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 z dnia 2 września 2020 r. w przedmiotowej sprawie występuje również jako podmiot realizujący przebudowę budynku mieszkalnego (numer ewidencyjny budynku: [...]) - zbiorowego zamieszkania oraz zmianę sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi. Skarżąca w treści tejże informacji wskazała zakres prac. które realizowane były na potrzeby przeciwdziałania CON/ID-19 Z uwagi na literalne brzmienie art. 12 ww. wskazać należy, iż skoro ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek przepisów przejściowych regulujących kwestię ewentualnego podlegania inwestycji rozpoczętych przed utratą mocy przez powyższy przepis ogólnym zasadom wynikającym z przepisów Prawa budowlanego, to uznać należy, że roboty budowlane rozpoczęte w okresie obowiązywania art. 12 ustawy COVID-19 przy ul. C. w B., są legalne i nie wymagają stosowania ogólnych wymogów wynikających z Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem skarg wywiedzionych do tutejszego Sądu jest decyzja z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...], którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] września 2020 r. znak: [...]stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], którą udzielono H. K. pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku .zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami, garażem podziemnym, murami oporowymi wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce w B. przy ul C. (nr ewid. [...] ob. [...]) na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta B. w dniu. [...] marca 2018 r .- działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wskazać należy, że umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić wyłącznie w przypadku dostrzeżenia bezprzedmiotowości samego postępowania odwoławczego a nie bezprzedmiotowości całego postępowania administracyjnego. Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ decyzją orzeka wyłącznie o umorzeniu postępowania odwoławczego,. W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu wskazuje się przy tym, że z uwagi na brak wskazania w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, należy przy jego wykładni posługiwać się art. 105 k.p.a. a więc ogólną regulacją odnoszącą się do przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego. Przepis ten określa odrębnie podstawy umorzenia postępowania z urzędu lub na wniosek strony. W myśl art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości lub w części, organ wydaje gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części. Natomiast w myśl § 2 tego artykułu, organ może umorzyć postępowanie, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a inne strony się temu nie sprzeciwiają oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Podkreśla się, że w postępowaniu odwoławczym, przepis art. 105 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Ograniczenie zakresu stosowania w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 105 k.p.a. jedynie do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania uzasadniane jest tym, że w postępowaniu tym strona dysponuje stosunkowo prostym sposobem prowadzącym do umorzenia postępowania odwoławczego w postaci cofnięcia odwołania. Nie ma zatem potrzeby przyznawania jej osobnego prawa do żądania umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. (por. A. Wróbel (w): M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Kraków 2000 r. str. 758 i 759). Z tej przyczyny o umorzeniu postępowania odwoławczego) można mówić jedynie wówczas, gdy stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części. O bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zasadniczo świadczyć będą dwie okoliczności: cofnięcie odwołania lub ustalenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania odwoławczego. Umorzenie postępowania odwoławczego może zachodzić wyłącznie z przyczyn (wyżej wymienionych), które jednocześnie nie świadczą o bezprzedmiotowości całego postępowania administracyjnego. Podstawa prawnoprocesowa z art. 138 § 1 pkt 3 odnosi się bowiem - jak wyżej podkreślono - do bezprzedmiotowości wyłącznie etapu odwoławczego postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2968/17, cbois). Nadto organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli w toku postępowania na skutek zmiany przepisów określających właściwość instancyjną organ ten przestał być właściwy do rozpoznania odwołania od zaskarżonej decyzji (patrz: Hanna Knysiak-Sudyka "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2019, art. 138, pkt 5 i 6).

Brak przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym może wynikać stąd, że odwołanie wniósł podmiot, który do postępowania przystąpił dopiero na etapie odwołania.

W niniejszej sprawi bezsporne jest, że przedmiotowyobiekt został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2018 r. o pozwoleniu na budowę. Inwestor – H. K. - złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli PINB Powiatu w B. wydał decyzję z [...] marca 2019 r., znak: [...] o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została zatem wydana w konsekwencji zgłoszenia zakończenia budowy na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. M. sp. z o.o. sp.k. nie była inwestorem budynku objętego pozwoleniem na użytkowanie, natomiast inwestycja realizowana była na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1894/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1139/17. CBOSA), zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 p.b. i decyzja ta stanowi potwierdzenie wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. W myśl art. 59 ust. 7 ww. ustawy, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca jednoznacznie określił kto może w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie występować jako strona w tym postępowaniu. Przepis art. 59 ust. 7 p.b. zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a.. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu nie po to ustawodawca zawęził pojęcie interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu, przypisując taki interes wyłącznie inwestorowi, aby dopuścić do ograniczonego wyłącznie hipotezą art. 28 k.p.a. przyznania interesu prawnego innym podmiotom,

Należy zwrócić uwagę, że celem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu jest – zgodnie z art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59a ust. 2 p.b. – sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu i z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Celem tego postępowania jest także sprawdzenie wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu i uporządkowania terenu budowy.

Po przeprowadzeniu ww. kontroli, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1 p.b.).

Powyższe oznacza, że przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest dokonanie oceny zgodności wykonanej budowy z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Skoro więc ta ocena dotyczy wyłącznie prawa inwestora do legalnego użytkowania obiektu, to dokonane przez ustawodawcę ograniczenie stron, zawarte w art. 59 ust. 7 p.b. jest jak najbardziej uzasadnione.

Ponadto wskazać należy, że kontrola legalności budowy obiektu w aspekcie uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie dotyczy ostatecznego wyniku postępowania, jakim było udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W postępowaniu tym – zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. – krąg stron również był ograniczony, choć w mniejszym zakresie, niż w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny "w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie stroną był wyłącznie Inwestor, zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 P.b. będącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Prawidłowe zastosowanie art. 59 ust. 7 P.b. w dacie wydawania pozwolenia na użytkowanie było konsekwencją legalnego zrealizowania inwestycji, w oparciu o funkcjonujące w owym czasie pozwolenie na budowę. (...) Jeszcze raz wskazać należy, że legalna realizacja inwestycji przesądziła o kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 7 P.b.), wykluczając tym samym stosowanie art. 28 K.p.a. Zatem zarzut naruszenia wymienionych przepisów jest nieusprawiedliwiony" (vide: wyrok z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1989/16, CBOSA).

Sąd ponadto wyjaśnia, że nie należy ograniczać kręgu stron jedynie do inwestora, ale ustalać go na podstawie art. 28 k.p.a., wyłącznie wówczas, gdy wydanie pozwolenia na użytkowanie nie było następstwem zakończenia budowy realizowanej na podstawie ważnego pozwolenia na budowę (por też wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2672/26). Przepis art. 59 ust. 7 p.b. w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, albowiem decyzja o pozwoleniu na budowę spornego obiektu nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a wydanie ewentualnej decyzji udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu nie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Słusznie organ wskazał, że dopiero w przypadku stwierdzenia przez właściwe organu administracji publicznej, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i co za tym idzie, wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie obiektu, w prowadzonym postępowaniu naprawczym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, którego wynikiem miałoby być pozwolenie na użytkowanie, można by mówić o interesie prawnym innych podmiotów niż sam inwestor i ustalać krąg stron w oparciu o art. 28 k.p.a.

Sąd w pełni podziela też stanowisko organu, że również w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stroną postepowania może być jedynie inwestor, chyba że zachodzą powyższe okoliczności.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazać należy, że strona skarżąca że w niniejszej sprawie interes prawny wywodzi z dwóch przesłanek - z uwagi na bycie współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz z faktu złożenia informacji o prowadzeniu robót budowalnych/zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COV!D-19) jako podmiot realizujący przebudowę budynku mieszkalnego (numer ewidencyjny budynku: 3218) - zbiorowego zamieszkania oraz zmianę sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi.

Odnosząc się do kwestii bycia współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości podkreślić należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które by ten fakt potwierdzały. Niemniej Sąd podziela stanowisko zawarte w przytoczonym przez organ wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2095/17, że sprzedaż mieszkań nie przenosi na nabywców mieszkań statusu inwestora, a zmiana inwestora może nastąpić wyłącznie w trybie przeniesienia decyzji na inny podmiot (art. 40 p.b.). Uznać tym samym należy, że osoby na które nie przeniesiono decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo, że nabyły udziały w nieruchomości czy też prawo własności wyodrębnionych lokali nie legitymują się interesem prawnym w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, jak również w sprawie stwierdzenia nieważności.

Natomiast odnosząc się do Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą kwestii że w dniu 2 września 2020 r. na podstawce art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19, w informacji o prowadzeniu robót budowlanych/zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 poinformowała Prezydenta Miasta B. o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości przy ul. C. w B., wskazać należy, że w mysl art. 12 ust. 1-5 ustawy COVID-19, w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 4 września 2020 r., (zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy art. 12 utracił moc z dniem 5 września 2020 r.) stanowi:

"1. Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

2. Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej.

3. W informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić:

1) rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych;

2) dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku zmiany sposobu użytkowania.

4. Jeżeli prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w ust. 2, powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, niezwłocznie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ich prowadzenia.

5. W przypadku prowadzenia robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a tej ustawy. "

Podkreślić należy, że przepis art. 12 ustawy COVID-19 od początku jego obowiązywania przewidziany został jako przepis czasowy. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 tej ustawy przepisy art. 3–6 i art. 10–14 tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Od początku zatem wiadomym było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy, uchwalony w pierwszych tygodniach epidemii, czyli w sytuacji, gdy nikt w gruncie rzeczy nie wiedział jaki będzie jej rozwój i konieczne w związku z tym do podjęcia działania na poziomie lokalnym, ponadlokalnym czy ogólnokrajowym.

Przepis art. 12 ustawy COVID-19 wyłączył stosowanie m.in. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane – w stosunku do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania. Przepis ten postawił tylko jeden warunek – działania inwestora muszą pozostawać "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". Tym samym inwestor działający w trybie art. 12 ww. ustawy otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to "przeciwdziałanie COVID-19" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco.

Zgodnie z art. 2 ustawy COVID-19, przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej, "COVID-19" (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1.

Przede wszystkim wskazać należy, w dniu 20 maja 2020 r. oraz w dniu 2 września 2020 r. do Prezydenta Miasta B. zgłoszenie robót budowlanych/zmiany sposobu użytkowania na podstawie art 12 ust 2 ustawy COVIID-19. W zgłoszeniach tych M. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w B. wskazywał iż na potrzeby przeciwdziałania chorobie CQVID-19 rozpoczyna "projektowanie i prowadzenie robót budowlanych mających na celu przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego (nr ewid. budynku [...])- zbiorowego zamieszkania (...) oraz zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi." Prezydent udzielił inwestorowi jednoznacznej pisemnej odpowiedzi w dniu 20 maja 2020r., a następnie 3 września 2020 r. iż złożone przez inwestora informacje dotyczą inwestycji, która nie wykazuje żadnego związku z przeciwdziałaniem COVlD-19. Zdaniem Sądu powyższe twierdzenie jest słuszne, a ww. zgłoszenie w żaden sposób nie wskazywało, jak zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku .zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi miałoby przeciwdziałać CIOVID-19. Tym samym błędne jest stanowisko skarżącej, że przedłożenie w dniu 2 września 2020 r. informacji o prowadzeniu robót budowlanych/zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COV!D-t9 wywołało skutek w postaci zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, a prowadzenie mniejszego postępowania po tej dacie było całkowicie bezprzedmiotowe oraz nieuprawnione.

W ocenie Sądu mie może złożenie informacji o której mowa w art. 12 ustawy COVID-19 sanować wadliwości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B. w dniu [...] marca 2019 r., a więc ponad rok przed wejściem w życie ustawy COVID-19. W świetle powyższego nie występuje w niniejszej sprawie kolizja norm, a strona skarżąca nie może z faktu złożenia ww. informacji na podstawie art. 122 ustawy COVID-10 wysnuwać interesu prawnego w złożeniu odwołania od decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2020 r. znak: [...].

Bezpodstawne są wszelkie zarzuty skarżącej spółki odnoszące się do jej statusu jako podmiotu realizującego przebudowę omawianego budynku i przedsiębiorcy, albowiem w żaden sposób nie można uznać, że z powyższych funkcji, jakie pełni strona skarżąca można wywieść jej interes prawny w świetle art. 59 p.b., a nawet art. 28 k.p.a. w niniejszej sprawie.

Brak jest konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, gdyż przekraczają one zakres sprawy, jaką jest umorzenie postępowania odwoławczego.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.