Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3150/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 21 października 2021 r. nr KKU-186/19 uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z 16 września 2019 r. nr GN-IV.7532.203.2019.AGP odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miasta Łódź z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości położonej w L., w obrębie [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 465 m², zapisanej w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L., XVI Wydział Ksiąg Wieczystych i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasta Łódź z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności ww. nieruchomości.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Łódzki decyzją z 16 września 2019 r. odmówił stwierdzenia nieopłatnego nabycia przez Gminę Miasta Łódź z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności ww. nieruchomości wskazując m.in., że zgodnie z archiwalnym wypisem z rejestru gruntów, potwierdzającym fakt władania oraz sposób użytkowania nieruchomości, w dacie 27 maja 1990 r. działka nr [...] o pow. 465 m² stanowiła część działki nr [...] o pow. 681262 m² i pozostawała na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) we władaniu P. Organ I instancji zaznaczył ponadto, zgodnie z pismem P. S.A. z 3 lipca 2018 r. w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod infrastrukturę kolejową linii nr [...] (w tym pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii), służącą do realizacji przewozów kolejowych, co wg stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. należało do właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego nadzorującego funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego P.

Gmina Miasta Łódź wniosła odwołanie od ww. decyzji

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Tym samym obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa.

Kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ww. ustawy z 10 maja 1990 r. jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołała stosowne regulacje prawne odnoszące się do przedmiotowej kwestii oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, podkreślając, że z przeprowadzonego postępowania nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki P. S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne władanie mieniem przez przedsiębiorstwo państwowe "P." bądź przez jego poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Organ odwoławczy zaznaczył, że zarząd, to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).

Tymczasem - zdaniem KKU - z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających, na dzień 27 maja 1990 r., prawo zarządu do ww. nieruchomości jakiemukolwiek podmiotowi.

Organ podkreślił, że prawo zarządu P. do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, co potwierdza ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P., jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Natomiast P. nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, jak również art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.

Organ odwoławczy zaznaczył, że wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.

P. w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Tym samym zdaniem KKU brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość w całości, czy też części była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy - Gminy Miasta Łódź, w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

P. S.A. w W. wniosły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego z 16 września 2019 r. pomimo tego, że przedmiotowa decyzja powinna zostać utrzymana w mocy;

- art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego, zastosowanie legalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że prawo zarządu P. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, jak również brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do treści dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu dowodom tym organ odmówił mocy dowodowej;

2. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

- art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie tej ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

- art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 112, poz. 981 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji P. w dniu wejścia w życie ustawy o PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności;

- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (Dz. U. nr 84, poz. 948, ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki komunalizacji, wyłączające zastosowanie ww. przepisów.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła w pkt 1 decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 16 września 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę Miasto Łódź własności spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i stwierdziła jej nabycie w punkcie 2 tej decyzji zgodnie z wnioskiem.

Jak wynika z akt sprawy nabycie własności wskazanej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zaś stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie w/w ustawy.

Organ II instancji rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że objęta postępowaniem nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Skarżącej spółce nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tej nieruchomości.

Zdaniem Sądu przedstawione stanowisko organu jest prawidłowe.

Zauważyć należy, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką P., a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W wydawanych orzeczeniach wielokrotnie wyjaśniano, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń.

Jak podkreślano, jeżeli P. nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego, wbrew stanowisku skargi, nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności P. Akty prawne regulujące status Skarżącej spółki jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych.

Wyjaśniano również trafnie, że P. nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko P., że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.

Wielokrotnie też wskazywano, że od samego początku swego istnienia P. miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa P. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał P. m.in. inwentaryzację majątku.

Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2132/17 aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie w/w ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17.

W jednobrzmiących tezach tych uchwał NSA przyjął, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".

W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P. nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której P. uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."

We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia P., w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że P. nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania P. zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji P. w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa P. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że P. S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było P., bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo P. S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "P. [...] S.A." (P. [...]) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 podkreślono, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu P. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu P., uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa P. za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd P.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. Skarżąca Spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że Skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. Słusznie organy orzekające uznały, że dokumentu takiego nie stanowi dołączony do akt wypis z rejestru gruntów potwierdzający fakt władania i sposób użytkowania spornej działki na 27 maja 1990r.

Także ewentualne ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie tworzyłoby po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania, czy zarządu.

Skarżąca spółka nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo – odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też w/w przepisy ogólne. Tym samym stwierdzić należy, że P. władało sporną nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego P. w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomość należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Słusznie też organ orzekający uznał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego P. do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Ponadto w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało wymienione.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organ orzekający w sprawie dokonał prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do spornych nieruchomości. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest więc zgodne z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów kpa, co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organ rozpoznający sprawę w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wymagany dla jej rozstrzygnięcia oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko. Złożona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.