Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1764/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 170, art. 183, art. 189, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 85 par. 2, 77, 79 par. 2, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1, art. 50 ust. 4, art. 50a pkt 2, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 320/15 w sprawie ze skargi L. H. i J. H. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 320/15 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. H. i J. H.a na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (pkt 1 wyroku) i zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta E. (PINB), postanowieniem z dnia [...] listopada 2000 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 1409 - dalej Prawo budowlane) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego na działce gruntowej nr [...] przy ul. P. [...] w E. wskazując, że R. i L. G. rozszerzyli zakres wykonywanych robót budowlanych w stosunku do zakresu objętego dokumentacją projektową stanowiącą załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie wykonali zgodnie z dokumentacją innych robót budowlanych. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (WINB) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. PINB nakazał inwestorom m.in. sporządzenie inwentaryzacji architektoniczno-konstrukcyjnej wykonywanych robót oraz opracowanie orzeczenia technicznego o stanie wykonanych elementów konstrukcyjnych w kontekście zmiany układu konstrukcyjnego budynku z poprzecznego na podłużny z oceną oddziaływania zmian przyjętego układu na ławy fundamentowe sąsiednich budynków zabudowy szeregowej, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, warunkami technicznymi i uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wykonanie powyższych nakazów skutkowało wydaniem przez PINB w dniu [...] maja 2001 r. decyzji nr [...] udzielającej, w oparciu o art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W decyzji tej zawarto szereg skonkretyzowanych robót budowlanych, których wykonanie warunkowało doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 1996 r.

Następnie roboty budowlane przy ww. budynku wstrzymano postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., gdyż organ ustalił wykonanie konstrukcji więźby dachowej z żelbetową płatwią kalenicową, która mogła doprowadzić do odkształceń wykonanej konstrukcji i ewentualnego przeciążenia fundamentów. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. na inwestorów nałożono określone obowiązki. WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie dalszych robót związanych z realizacją ww. obiektu, a WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał to postanowienie w mocy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], PINB, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w pkt 1 nakazał inwestorom uzupełnienie projektu zamiennego oraz orzeczenia technicznego o stanie konstrukcji o ocenę zapewnienia zgodności wprowadzonych zmian w projekcie zamiennym w stosunku do projektu podstawowego z obowiązującymi przepisami technicznymi, a w szczególności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2015, poz. 1422) oraz o ocenę wprowadzonych zmian konstrukcyjnych (zmiana układu konstrukcyjnego ścian, stropów i więźby dachowej, dodatkowe obciążenie konstrukcji) na bezpieczeństwo użytkowania przyległych sąsiednich budynków w zabudowie szeregowej zlokalizowanych przy ul. P. [...] i [...] (pkt 1 decyzji). Jednocześnie zobowiązał do rozbiórki wykonanych żelbetonowych słupów od strony frontowej stanowiących konstrukcję pod przyszłą wiatę nad bramą garażową ze względu na niemożliwość zachowania odległości od sąsiedniej działki zgodnie z warunkami technicznymi (pkt 2 decyzji). WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 2 oraz w części nałożonego terminu i orzekł o uzupełnieniu projektu zamiennego również o ocenę zgodności rozpoczętej budowy wiaty nad bramą garażową z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a w szczególności z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, a w pozostałej części (pkt 1 decyzji) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższą decyzję WINB, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzją z dnia [...] marca 2005 r., jednak WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. (II SA/OI 305-306/05) stwierdził nieważność tej decyzji. Natomiast wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt II SA/OI 40/06 WSA uchylił decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2005 r. W motywach uzasadnienia podał, że w sprawie istnieje konieczność ustalenia, czy inwestor wykonywał roboty budowlane, mimo ich wstrzymania postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. i że zweryfikowanie zarzutu prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania i ewentualne zastosowanie art. 50a Prawa budowlanego powinno nastąpić w tym, a nie w odrębnym postępowaniu. Jednocześnie Sąd uznał, że decyzja PINB nr [...] nie jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. WINB decyzją z dnia [...] września 2006 r. uchylił ww. decyzję PINB nr [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], PINB nakazał inwestorom wykonanie i przedłożenie opinii technicznej o stanie technicznym elementów konstrukcyjnych, zawierającej m. in. ocenę zgodności wprowadzonych zmian w projekcie zamiennym z przepisami techniczno-budowlanymi. Powyższa decyzja nie została doręczona L. i J. H., w związku z czym PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją nr [...], po czym decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] orzekł jak w decyzji nr [...]. WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. PINB decyzją nr [...] uchylił własną decyzję nr [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] nakazał inwestorom wykonanie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz opinię techniczną o stanie technicznym elementów konstrukcyjnych zawierającą m. in. ocenę zgodności wprowadzonych zmian w projekcie zamiennym z przepisami techniczno-budowlanymi. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. WINB uchylił decyzję nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję powinien nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a tej powinności nie spełnia nałożenie obowiązku wykonania opinii technicznej o stanie technicznym elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...][...] PINB uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] października 2006 r. i nakazał inwestorom wykonanie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego ww. budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. uchylił powyższą decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. WSA wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt: II SA/OI 116/08, oddalił skargę na decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2007 r. podzielając ocenę, że nie wszystkie okoliczności istotne w sprawie, a mające wpływ na rozstrzygnięcie, zostały wyjaśnione. W konsekwencji za zasadne uznał zgłoszone przez J. H. żądanie przeprowadzenia dowodów w celu ustalenia, czy faktycznie i kiedy inwestor wybudował ścianę odciążającą oraz wykonał terenowe schody zewnętrzne do piwnicy w mur oporowy w okresie wstrzymania robót.

PINB decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], uchylił własną decyzję nr [...] i nakazał inwestorom wykonanie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy jego budowie.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. H. ww. rozstrzygnięciu zarzucił m.in. błędną ocenę prawną stanu faktycznego poprzez niezastosowanie art. 50a Prawa budowlanego oraz naruszenie jego interesów prawnych poprzez akceptację samowolnie dokonanych zmian konstrukcyjnych więźby dachowej budynku nr [...] i nadbudowy ściany szczytowej powodujących kolejne dociążenie konstrukcji jego budynku nr [...]. W ocenie odwołującego się w sierpniu i wrześniu 2006 r. w budynku nr [...] były prowadzone roboty budowlane, o czym informował PINB, a mimo to organ ten w protokole z dnia 2 października 2006 r. poświadczył, że roboty nie były wykonywane. Wskazał, że okres wstrzymania robót na nieruchomości nr [...] trwa od dnia [...] grudnia 2003 r., a nie od postanowienia z dnia [...] października 2004 r., czego organ I instancji nie kwestionuje (decyzja Nr [...] z dnia [...] września 2007 r.). Fakt wykonywania robót budowlanych w okresie ich wstrzymania, zdaniem odwołującego się, potwierdza protokół z wizji lokalnej z dnia 20 maja 2005 r. stwierdzający, że w okresie wstrzymania robót budowlanych, tj. do września 2004 r. wykonane zastały: zabudowa kuchni w poziomie parteru, kominki na poziomie I piętra i poddasza i instalacja elektryczna.

WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 5 października 2010 r., II SA/OI 819/10, uchylił ww. decyzję WINB podnosząc, że organ odwoławczy nie przeprowadził niezbędnego w sprawie postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza w kontekście podnoszonych przez stronę w odwołaniu zarzutów. W piśmie z dnia 8 września 2011 r. L. i J. H. podali, że L. G. został wpisany na listę Warmińsko-Mazurskiej Izby Inżynierów Budownictwa w 2006 r., a zatem w okresie od stycznia 2002 r. do końca 2005 r. nie mógł wykonywać samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a w konsekwencji nie mógł pełnić funkcji kierownika budowy. W rezultacie dokonywane przez niego wpisy w dzienniku budowy nie mogłyby korzystać z waloru dokumentu urzędowego. Odnosząc się do ustaleń wizji lokalnej z dnia 12 sierpnia 2011 r. skarżący podali, że wykonane w jej trakcie zdjęcia nie obrazują stanu zaawansowania robót. Dodatkowo roboty budowlane wykonane we wrześniu 2006 r. na zewnątrz budynku nr [...] nie miały żadnego związku z awarią rury wodociągowej, co zostało przesądzone w prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w E. z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. WINB utrzymał w całości w mocy decyzję PINB z dnia [...] marca 2009 r. Organ stwierdził, że wyłączenie z obiegu prawnego decyzji nr [...] i nr [...][...] nie upoważniało inwestora do kontynuowania dalszych robót. Następnie podał, że postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. organ I instancji ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Z powyższego skonstatował, że wszelkie zarzuty dot. działania organów oraz inwestora przed tą datą nie mogą być rozpatrzone gdyż dotyczą zakończonego postępowania. Faktem jest, iż zakaz budowy związany z przedmiotowym postępowaniem obowiązywał zatem od dnia [...].10.2004 r., a nie od dnia [...].12.2003 r. Dalej WINB wywiódł, że skoro na skutek orzeczeń sądu utraciły moc prawną decyzje organów wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 to traci również ważność postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. W konsekwencji wydanie decyzji na podstawie art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego wiązałoby się z rażącym naruszeniem prawa, czego dowodem jest art. 50 ust. 4. Organ uznał, że utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót następuje wówczas, gdy decyzja, o której mowa, nie zostanie wydana w terminie 2 miesięcy, a także wówczas, gdy wydana w tym terminie decyzja zostanie prawomocnie uchylona wyrokiem sądu. Podsumowując organ stwierdził, że postanowienie z dnia [...] października 2004 r. o wstrzymaniu robót budowlanych wygasło w dniu [...] grudnia 2004 r. Podkreślił też, że zastosował się do zaleceń wskazanych w wyroku z dnia 5 października 2010 r. i ustalił, że inwestor nie prowadził robót w okresie ich wstrzymania tj. od [...] października 2004r. do [...] grudnia 2004r. skutkujących sankcjami z art. 50a Prawa budowlanego. Organ nie podzielił zarzutu, że dziennik budowy nie może być wiarygodnym dokumentem. Zdaniem organu bez względu na to czy L. G. w okresie od 2002 do 2006 r. był wpisany na listę członków Izby Inżynierów Budowlanych jako osoba posiadająca uprawnienia budowlane, odpowiada dyscyplinarnie oraz karnie za wykonywanie przez siebie obowiązki wynikające z funkcji kierownika budowy. Brak orzeczenia karnego lub dyscyplinarnego w tej kwestii wskazuje na konieczność domniemania prawidłowości faktów wskazanych w dzienniku budowy. Odnosząc się do zasadności ocenianej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 organ uznał, że w sprawie nie zaszła potrzeba wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek nałożony na podstawie tego przepisu w żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżących, jako że wykonanie spornych schodów oraz muru oporowego nie ma negatywnego wpływu na budynek sąsiedni, ani nie stwierdzono również naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia odwołującym się wzięcia udziału w wizji lokalnej w dniu 12 sierpnia 2011 r. organ II instancji podał natomiast, że wprawdzie brali oni udział w oględzinach, lecz nie zostali wpuszczeni do budynku przez ich właścicieli, co wynika z faktu, że strony są skonfliktowane. Organ uznał, że L. i J. H. mieli prawo brać udział w czynnościach dowodowych, lecz organ I instancji nie miał środków prawnych, aby zastosować przymus w stosunku do właścicieli budynku, gdyż okazali oni przedmiot oględzin (wizji lokalnej) organowi. Ustalenia dot. zaawansowania robót wykończeniowych wewnątrz budynku nie są natomiast istotne dla przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] PINB zatwierdził R. G.-G. i L. G. projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku, udzielił pozwolenia na wznowienie robót i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedkładając dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu podał, że z akt sprawy wynika, że nie zaszła potrzeba wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

W odwołaniu od ww. decyzji J. H. zarzucił organowi naruszenie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego przez zaniechanie jego zastosowania przez organ I instancji, podczas gdy zachodzą ku temu przesłanki. Zakwestionował ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., że inwestorzy mieli prawo kontynuować roboty budowlane po dniu [...] grudnia 2004 r. W tej mierze podał, że inwestor może kontynuować budowę w przypadku, gdy kończąca postępowanie naprawcze decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zezwalająca na wznowienie robót stanie się ostateczna. Podtrzymał, że inwestor kontynuował roboty budowlane pomimo ich wstrzymania postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Dodał, że przedłożony projekt budowlany zamienny nie spełnia wymogu § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie lokalizacji balkonów w elewacji frontowej budynku nr [...], gdyż nie jest spełniona minimalna odległość 1,5 m balkonu budynku nr [...] od granicy z ich budyniem mieszkalnym. Ponadto zatwierdzony projekt budowlany zamienny nie posiada: projektu zagospodarowania działki, jak tego wymaga art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego); geotechnicznych warunków posadowienia obiektu wymaganych na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego; charakterystyki energetycznej obiektu wymaganej na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych; rysunków poszczególnych instalacji (§ 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Ponadto w przedłożonym projekcie brak zwymiarowania schodów wejściowych do budynku od granicy jego nieruchomości. Dodatkowo z treści zaskarżonej decyzji nie wynika nawet, który projekt budowlany zamienny został zatwierdzony, jako, że w aktach znajdowały się dwa różne projekty z odmiennymi datami opracowania. Odnośnie zawiadomienia organu o zamiarze dokonania oględzin budynku nr [...], to, zdaniem skarżącego, nastąpiło to z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a., zaś właściciele budynku nr [...] w ogóle nie zostali powiadomieni o terminie planowanych oględzin. Powyższe uniemożliwiało zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i powodowało konieczność wydania decyzji z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2014 r. L. i J. H. podnieśli, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowany nie przewiduje wymaganej przepisami techniczno-budowlanymi wentylacji pomieszczeń np. łazienek, garażu, pomieszczeń z kominkami, a nadto nie uwzględnia wykonanych samowolnie na terenie działki urządzeń infrastruktury technicznej i instalacji zewnętrznych.

WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymał w całości w mocy decyzję PINB z [...] sierpnia 2014 r. Organ interpretując art. 51 ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego doszedł do wniosku, że w konsekwencji przy badaniu czy inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 50a ust. 2. W ocenie organu wydanie decyzji na podstawie art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego, po decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, mogłoby doprowadzić do istnienia w obrocie prawnym dwóch wykluczających się wzajemnie rozstrzygnięć. Dodał, że zarzut dotyczący konieczności zastosowania art. 50a ust. 2 organ ocenił już w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Organ potwierdził, że w protokole oględzin z dnia 28 maja 2014 r. inwestor przyznał, że rozpoczął roboty dociepleniowe (protokołu brak w aktach sprawy). Zatem w ocenie organu, bez względu na charakter wykonywanych robót oraz prawidłowość ustaleń i twierdzeń zawartych w decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2012 r., nie można przypisać inwestorowi zawinionego działania skutkującego wydaniem sankcji o której mowa w art. 50a ust. 2 ustawy. Organ podał, że L. G. zmuszony został do wykonywania robót w sposób odbiegający od projektu z uwagi na konieczność dostosowania własnego budynku do parametrów, jaki posiadał budynek na działce sąsiedniej, tj. przy ul. P. [...] własności L. i J. H. W rezultacie we wznoszonym budynku powstały dodatkowe pomieszczenia piwniczne oraz zmieniała się rzędna kalenicy budynku. Konsekwencją tychże zmian jest zmiana dwóch parametrów technicznych, tj. kubatury oraz wysokości. Wiąże się to ze zmianą fundamentów, kondygnacji piwnicy, poddasza oraz elewacji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących projektu budowlanego organ podał, że w przypadku zabudowy szeregowej, gdzie budynki usytuowane są na granicy, nieprawidłowym byłoby wymaganie od inwestora, aby zachował wskazane w warunkach technicznych odległości takich elementów, jak schody, czy balkony wymagane dla zabudowy wolno stojącej. W ocenie organu przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymogi ustawy, gdyż zawiera opis odstępstwa, rzut fundamentu, rzut kondygnacji piwnicy, przekrój pionowy oraz rysunki elewacji.

W skardze na powyższą decyzję L. i J. H. wnieśli o stwierdzenie jej nieważności bądź jej uchylenie, zarzucając, że: decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. została wydana w sytuacji, gdy w obiegu prawnym funkcjonują dwie inne decyzje rozstrzygające już uprzednio tę sprawę w sposób odmienny, tj. decyzja Prezydenta Miasta E. z dnia [...] sierpnia 1996 r. oraz decyzja PINB z dnia [...] maja 2001 r. nr [...], co oznacza, że zarówno decyzja WINB z dnia [...] stycznia 2015 r., jak i decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. obarczone są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany nie spełnia warunków koniecznych określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jak również nie zawiera projektu zagospodarowania działki wymaganego przez art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego; błędną interpretację, że niemożliwym jest wydanie decyzji na podstawie art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego po wydaniu decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W skardze podano, że inwestor kontynuował roboty budowlane, pomimo ich wstrzymania postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., zaś organy nadzoru budowlanego uchylają się od zastosowania w sprawie art. 50a ust. 2. Skarżący zakwestionowali pogląd, jakoby inwestorzy mieli prawo do kontynuowania robót budowlanych po dniu [...] grudnia 2004 r. podając w tej mierze, że zgodnie z prawem budowlanym inwestor może kontynuować budowę w przypadku, gdy kończąca postępowanie naprawcze decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zezwalająca na wznowienie robót stanie się ostateczna, jako, że dla ważności postanowienia o wstrzymaniu robót nie są istotne kolejne etapy procedury administracyjnej i np. uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji.

W piśmie z 24 września 2014 r. skarżący m.in. podali, że organy zatwierdzając projekt budowlany nie badały jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czym naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd podniósł, że organ II instancji podjął próbę zastosowania się do wskazań zawartych w wydanych w sprawie wyrokach przeprowadzając w dniu 12 sierpnia 2011 r. oględziny przedmiotowego budynku. Jednakże analiza treści protokołu rzeczonych oględzin prowadzi do uznania, że tylko formalnie zastosował się do wskazań Sądu, nie wyjaśniając istoty sprawy. Mianowicie nie ustalił, jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane w wewnątrz budynku, zaś co do tychże wykonanych na zewnątrz nie wyjaśnił konieczności ich realizacji z uwagi na podnoszoną przez inwestora przyczynę ich dokonania. Bezpośrednią konsekwencją powyższego był brak ustaleń co do czasookresu wykonania robót budowlanych podnoszonych wielokrotnie i konsekwentnie przez J. H. Rzeczone oględziny z założenia nie mogły skutkować realizacją wskazań Sądu, jako, że cechowała je specyfika dalece odbiegająca od natury (istoty) oględzin. Organ zamiast skoncentrować się na ustaleniu enumeratywnie zrealizowanych robót budowlanych, po wstrzymaniu ich prowadzenia - co powinno być skutkiem własnej percepcji przedmiotu oględzin - w trakcie rzeczonej czynności procesowej skoncentrował się głównie na odebraniu oświadczeń od inwestorów. Nie dokonał przy tym jakiejkolwiek weryfikacji ich stanowiska co do rzetelności, a przecież tylko i wyłącznie do tego zobowiązywały go wyroki Sądu. W tym też zakresie notorycznie podnoszony zarzut skarżących w pełni zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał ponadto, że przedmiotowe oględziny obarczone są pierwotną wadą procesową uniemożliwiającą uznanie ich za skuteczne bowiem L. i J. H. nie brali udziału w części oględzin wewnętrznych budynku, co było konsekwencją braku zgody inwestorów na wejście do ich budynku, a organ taki stan zaaprobował uznając go za zgody z prawem. Ponadto właściciel działki i budynku przy ul. P. [...] o zamiarze przeprowadzenia tejże czynności nawet nie został zawiadomiony przez organ. Prezentowane przez organ stanowisko jest nie do zaakceptowania, jako nie mające oparcia w jakimkolwiek przepisie prawa. Skoro stosownie do art. 85 § 2 k.p.a. nawet osoby trzecie, niebędące stroną, są zobowiązane na wezwanie organu okazać przedmiot oględzin, tym bardziej taki obowiązek spoczywa na stronie postępowania i nie ogranicza się on do okazania przedmiotu tylko urzędnikom przeprowadzającym tę czynność, ale wszystkim stronom postępowania. Stąd strona postępowania ma bezwzględny obowiązek okazania przedmiotu oględzin, a bezzasadna odmowa okazania przedmiotu oględzin zagrożona jest sankcją grzywny, o czym stanowi art. 8 § 1 k.p.a. Podniesione powyżej okoliczności, w powiązaniu z treściową nieefektywnością w kontekście celu omawianej czynności procesowej, pozwala zasadnie skonstatować, że wskazania Sądu co do dalszego postępowania w sprawie w zasadzie w ogóle nie zostały dokonane, czym naruszono zasadę związania organu oceną prawną (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Sąd podniósł, że ww. art. 153 orzekające w sprawie organy naruszyły także nie stosując się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 5 października 2010 r. w którym Sąd dokonując oceny wzajemnej relacji art. 36a ust. 5, art. 50a pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 4 i 5 Prawa budowlanego wyraził pogląd, że skoro nie jest kwestionowane, że budując sporny budynek R. G.-G. i L. G. odstąpili, bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie odstępstwa, od zatwierdzonego projektu budowlanego, a odstępstwa te zostały zakwalifikowane przez organy nadzoru budowlanego jako istotne, to stanowią one, w części tych odstępstw, samowolę budowlaną. Dalej Sąd wywiódł, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dalsze postępowanie prowadzone jest zgodnie z przepisami ust. 4 bądź 5. Jak dodał, w przypadku ignorowania przez inwestora orzeczonego nakazu wstrzymania budowy lub innych robót budowlanych zastosowanie ma art. 50a pkt 2 ww. ustawy. Powyższe doprowadziło Sąd do konkluzji, że w przedmiotowej sprawie kluczowym jest zatem ustalenie, czy inwestor wykonywał roboty budowlane mimo ich wstrzymania. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie przeprowadził niezbędnego w sprawie postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza w kontekście podnoszonych przez stronę w odwołaniu zarzutów. WINB w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. wyraził pogląd, że zastosował się do zaleceń wskazanych w wyroku z dnia 5 października 2010 r., i ustalił, że inwestor nie prowadził robót budowlanych w okresie ich wstrzymania tj. od [...].10.2004 do [...].12.2004 r. skutkujących wydaniem sankcji z art. 50a Prawa budowlanego. Wskazany powyżej czasookres wstrzymania prowadzenia robót organ wywiódł z faktu, że skoro na skutek wyroku sądu utraciły moc prawną decyzje organów wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 to traci również ważność postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. WINB uznał, że wydanie decyzji na podstawie art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego wiązałoby się z rażącym naruszeniem prawa, czego dowodem jest art. 50 ust. 4. Organ uznał, że utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót następuje wówczas, gdy decyzja, o której mowa, nie zostanie wydana w terminie 2 miesięcy, a także wówczas, gdy wydana w tym terminie decyzja zostanie prawomocnie uchylona wyrokiem sądu administracyjnego. W rezultacie stanął na stanowisku, że postanowienie z dnia [...] października 2004 r. o wstrzymaniu robót budowlanych wygasło w dniu [...] grudnia 2004r.

W ocenie Sądu prezentowany pogląd, nie dość, że całkowicie bezzasadny to przede wszystkim pozostaje w oczywistej sprzeczności z oceną prawną wskazaną w wyroku z 5 października 2010 r. Sąd wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, jeżeli w terminie 2 miesięcy nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie tegoż przepisu. W przypadku jednak wydania decyzji na podstawie tego przepisu pamiętać należy, iż decyzja taka wywiera określone skutki prawne, które nie pozostają bez wpływu na dalszy tok postępowania. A mianowicie, w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia środka zaskarżenia przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, którą organ podjął w ustawowym terminie 2 miesięcy, to kolejnej decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 51 ust. 1 przez niezachowanie tegoż terminu. Zatem, jeśli organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1 w przepisanym terminie decyzję, którą następnie uchyli organ odwoławczy bądź też sąd administracyjny uchyli decyzję ostateczną, to w takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", a tym samym nie może utracić ważności. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezskutecznym upływem terminu. Pogląd WINB wyrażony w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. jest zatem w całej rozciągłości pozbawiony podstaw prawnych. Z kolei zaś zarzut skarżących co do wzajemnej relacji art. 50a pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest w pełni zasadny, czego dowodem jest jednoznaczny w swej treści art. 51 ust. 2 stanowiący, że w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. Wynika z niego w sposób oczywisty bezwzględne pierwszeństwo nakazu rozebrania obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, którego dopiero wykonanie warunkuje możliwość uruchomienia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Taki też pogląd wyraził Sąd w wyroku z dnia 5 października 2010 r., na który powołuje się organ, choć wysnuwa z niego diametralnie odmienne wnioski, czyniąc to w sposób całkowicie nieuprawniony. W niniejszej sprawie orzeczenia organu I instancji i organu odwoławczego zostały podjęte bez nieuzasadnionej zwłoki. Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r., organ I instancji działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, wstrzymał (po raz trzeci) prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z realizacją "jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej" zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w E. (postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB w Olsztynie z dnia [...] listopada 2004 r.). Następnie zaś decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]nakazał inwestorom uzupełnienie projektu zamiennego oraz orzeczenie technicznego o stanie konstrukcji o ocenę zapewnienia zgodności wprowadzonych zmian w projekcie zamiennym w stosunku do projektu podstawowego z obowiązującymi przepisami technicznymi. Wprawdzie WINB decyzją z dnia [...] września 2006 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2004 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, to jednak w wyniku wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. przez organ I instancji z zachowaniem ustawowego terminu doszło do "skonsumowania" postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. To zaś oznacza, że kolejnej decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. (utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia [...] lutego 2012 r.), wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego, w wyniku ponownego (ponownych) rozpatrzenia sprawy, nie można przypisać naruszenia art. 50 ust. 4 tej ustawy, czyli że po upływie 2 miesięcy od wydania postanowienia z dnia [...] października 2004 r. utraciło ono ważność, skoro wprawdzie we wskazanym czasookresie organ wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz została ona w administracyjnym toku instancji wyeliminowana z obrotu prawnego. Powyższe w realiach poniższej sprawy oznacza, że nakaz wstrzymania prowadzenia robót budowlanych statuowany postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. trwał nie tylko 2 miesiące, jak uważa WINB, lecz nadal jest aktualny do czasu wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 lub 5 Prawa budowlanego. Pierwszy z nich stanowi bowiem, że organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (po uprzednim zatwierdzeniu projektu budowlanego, w sytuacji wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 tego przepisu), a zatem dopóki nie zostanie wydana decyzja zezwalająca na wznowienie robót budowlanych, to jest rzeczą oczywistą, że do tego czasu jakiekolwiek roboty budowlane nie mogą być kontynuowane. W przeciwnym wypadku nastąpiłoby wypaczenie celu i istoty decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, skoro o kontynuacji robót budowlanych (wznowieniu) orzekałby nie organ administracji publicznej - po uprzednim sprawdzeniu m.in. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (w razie potrzeby) – a tylko i wyłącznie uczestnik procesu budowlanego najbardziej zainteresowany kierunkowo korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem w sprawie, czyli inwestor, a jedyną okolicznością mu to umożliwiającą byłoby wyekspirowanie z porządku prawnego decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w terminie przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Tego rodzaju interpretacja, jako contra legem, jest niedopuszczalna. Do identycznych wniosków prowadzi, zdaniem Sądu, analiza art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Kontynuowanie robót budowlanych, pomimo wstrzymania ich wykonywania, skutkuje zatem nie tyle możnością, co obligatoryjnie prowadzi do konieczności zastosowania art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Powinnością organów było ustalenie, czy inwestor kontynuował roboty budowlane po wydaniu postanowienia z dnia [...] października 2004 r. bez żadnego ograniczenia czasowego, skoro tytułem przykładu Sąd w wyroku z dnia 5 października 2010 r. wskazywał roboty budowlane prowadzone we wrześniu 2006 r. związane z awarią (według twierdzeń inwestora) sieci wodociągowej.

Sąd podniósł także, przywołując treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, że sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych, czyli, że przedłożony projekt budowlany zamienny powinien być automatycznie zatwierdzony. Dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego in fine, a więc zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Niepodjęcie przez organ wobec złożonego projektu zamiennego właściwych czynności kontrolnych (stosownie do art. 35 ust. 1) stanowiło ewidentne naruszenie prawa. W realiach niniejszej sprawy brak w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wyjaśnienia przyczyn, dla których organy uznały, że przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu oznacza w istocie, że organy nie sprawdziły tego projektu pod tym kątem, przez co w konsekwencji badane decyzje naruszają art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na tę okoliczność zwrócił uwagę skarżący w piśmie procesowym z dnia 24 września 2014 r. W tym też zakresie orzekające w sprawie organy naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na względzie, zdaniem Sądu, nie sposób odmówić racji skarżącym, że zaskarżona decyzja w sposób oczywisty narusza art. 35 Prawa budowlanego. Przedłożony projekt budowlany zamienny w istocie spełnia funkcję tylko inwentaryzacyjną, tj. uwzględnia tylko zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych, a nie wskazuje zakresu i rodzaju koniecznych do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jako konsekwencję uprzedniej oceny (negatywnej) samowolnie wykonanych robót budowlanych przez pryzmat art. 35 ust. 1 (głównie pkt 1) Prawa budowlanego. W konsekwencji zakończenie procesu naprawczego poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest co najmniej podwójnie przedwczesne, tj. poprzez brak oceny przedłożonego projektu w świetle materialnoprawnych przesłanek jego weryfikacji, a uprzednio niewywiązanie się przez organy ze wskazań Sądu co do dalszego postępowania w sprawie oraz oceny prawnej. Uczynienie powyższego, w zależności od poczynionych ustaleń, może postępowanie naprawcze warunkować uprzednim zastosowaniem dyspozycji art. 50a pkt 2 ustawy. Stąd też Sąd, stosując art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił także decyzję WINB z dnia [...] lutego 2012 r. nakładającą obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego tylko zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, z pominięciem obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jako konsekwencji braku oceny samowolnie wykonanych robót budowlanych stanowiących istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę przez pryzmat art. 35 ust. 1 (głównie pkt 1) Prawa budowlanego. W ocenie Sądu potrzeba oceny, a w realiach sprawy uchylenia decyzji WINB z dnia [...] lutego 2012 r. jest niezbędna także i z tej przyczyny, że organ w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 może wydać decyzję tylko raz. Zatem uprzednie nałożenie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych bez jednoczesnego - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem powoduje, iż organ w przyszłości nie może orzec co do istoty, tj. ponownie orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 nie może orzec, by mający być przedłożony projekt budowlany zamienny uwzględniał określone czynności lub roboty budowlane w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższe wynika z faktu, że dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zbudowana jest na zasadzie koniunkcji poprzez posłużenie się spójnikiem "oraz", oczywiście warunkowo "w razie potrzeby". Powyższe oznacza, że jeśli w realiach konkretnej sprawy przedłożony projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas samowolnie wykonanych robót, o charakterze istotnym w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, nie spełnia wymogów art. 35 ust. 1 (głównie pkt 1), to powinnością organu jest nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zaniechanie uczynienia tegoż uniemożliwia organowi ponowne orzekanie na podstawie rzeczonego przepisu z jednoczesnym zobowiązaniem do wykonania przedmiotowych czynności lub robót budowlanych ukierunkowanych na osiągnięcie powyższego celu. W realiach przedmiotowej sprawy przedłożony projekt budowlany nie zastrzegał powinności przedsięwzięcia takowych czynności bądź robót budowlanych, co było konsekwencją braku jego oceny w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Co więcej istnieją, uzasadnione materiałem dowodowym sprawy, wątpliwości co do samej możności prowadzenia procesu naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bez uprzedniej konieczności zastosowania w sprawie art. 50a pkt 2 tej ustawy.

Zdaniem Sądu jako całkowicie niezrozumiała i oczywiście nie mająca jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego w kontekście art. 81 ust. 3 Prawa budowlanego pozostaje teza organu o braku relewantności prawnej ewentualnego nieposiadania, na początkowym etapie postępowania inwestycyjnego, przez L. G. uprawnienia do sprawowania funkcji kierownika budowy. Przywołany przepis stanowi, że organy administracji nadzoru budowlanego kontrolują posiadanie przez osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie uprawnień do pełnienia tych funkcji. Z kolei dziennikowi budowy, jako elementowi dokumentacji budowy, można przypisać status dokumentu urzędowego, z którym należy łączyć domniemanie prawdziwości jego treści, jednakże pod warunkiem, że wpisy dokonywane są przez kierownika budowy, w przeciwnym wypadku stanowią tylko i wyłącznie prywatną dokumentację inwestora procesu budowlanego nie dość, że nie korzystającą z domniemania rzetelności dokonywanych wpisów, to przede wszystkim nie będącą dziennikiem budowy.

Skargą kasacyjną Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1, art. 135, art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie przez Sąd zarzutów skargi dotyczących decyzji WINB z dnia [...].02.2012 r., podczas, gdy skarżący skutecznie cofnęli skargę na to rozstrzygnięcie, a WSA postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 267/14 umorzył postępowanie sądowe;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie przez Sąd, że organ odwoławczy naruszył art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stosując się do oceny prawnej wyrażonej w wyrokach WSA z dnia 30.05.2006 r. sygn. akt II SA/Ol 40/06, z dnia 16.04.2008 r. sygn. akt II SA/Ol 116/08, z dnia 05.10.2010 r. sygn. akt II SA/Ol 819/10, podczas gdy ocena prawna, na którą powołuje się Sąd, nie miała formy jednoznacznych twierdzeń i dawała organowi możliwość podjęcia działań uzależnionych od ustaleń stanu faktycznego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie przez Sąd, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nie ustalając stanu faktycznego w zakresie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy w ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został w sposób prawidłowy ustalony przez organy nadzoru budowlanego, a wątpliwości skarżących nie mają wpływu na treść zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie przez Sąd, że oględziny przeprowadzone przez organ I i organ II instancji w budynku przy ul. P. [...] w E. obarczone są pierwotną wadą procesową ponieważ L. i J. H. nie brali udziału w części oględzin wewnątrz budynku, co zdaniem Sądu narusza art. 85 § 2 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, podczas gdy L. G. udostępnił przedmiot oględzin organowi I instancji natomiast odmówił stronom L. i J. H. wstępu do wnętrza pomieszczeń w budynku ze względu na konflikt sąsiedzki;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie przez Sąd, że przedłożony przez inwestora projekt zamienny w istocie spełnia funkcję tylko inwentaryzacyjną tj. uwzględnia tylko zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a nie wskazuje zakresu i rodzaju koniecznych do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, co w ocenie Sądu narusza art. 35 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy dokumentacja projektowa została opracowana przez projektanta z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych i zarówno pracownicy organu I jak i organu II instancji nie stwierdzili, aby rozwiązania projektowe wymagały wykonania dodatkowych robót lub czynności w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących na rzecz organu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że skoro Państwo H. skutecznie cofnęli skargę na decyzję WINB z [...] lutego 2012 r., to Sąd nie powinien uwzględniać jej powtórzonych zarzutów w treści zaskarżonego wyroku. Brak wskazania w uzasadnieniach decyzji, że projekt zamienny jest zgodny z przepisami planu miejscowego wynikał natomiast z przekonania organów, że charakter istotnych odstępstw nie wypłynął na naruszenie tych przepisów. Sąd niesłusznie też dokonał rozszerzającej wykładni art. 85 § 2 k.p.a. wskazując, że strona i osoby trzecie zobowiązane są do okazania przedmiotu oględzin innym stronom. Niepewna jest również możliwość zastosowania art. 88 § 1 k.p.a. w stosunku do strony, która nie udostępniła przedmiotu oględzin. Organ nie podzielił także poglądu, że brak czynnego udziału wszystkich stron podczas oględzin automatycznie będzie skutkował koniecznością wyeliminowania zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Wskazał też, że zarówno on jak i organ I instancji dokonali oceny przedłożonego projektu zamiennego w zakresie wyznaczonym treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. H. i J. H. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 134 § 1, art. 135, art. 170 p.p.s.a. Okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Ol 267/14 umorzył postępowanie sądowe – wobec cofnięcia przez L. H. i J. H. skargi na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta E. z dnia [...] marca 2009 r. nakazującą R. G.-G. i L. G. wykonanie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku – nie oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do zastosowania art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z przepisu art. 170 p.p.s.a. - stanowiącego, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby - nie można skutecznie wywodzić takiego związania przez sąd administracyjny postanowieniem umarzającym postępowanie sądowe, które uniemożliwiałoby sądowi administracyjnemu zastosowanie art. 135 p.p.s.a. wobec decyzji, która nie podlegała kontroli legalności Sądu z uwagi na cofnięcie skargi wniesionej na tę decyzję.

Przepis art. 135 p.p.s.a. daje uprawnienie sądowi administracyjnemu do stosowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r. jest decyzją wydaną w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga wniesiona do Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Nadto, podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchylenie powyższej decyzji było niezbędne w niniejszej sprawie. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania wyjaśniającego i ustaleniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien ocenić jaki powinien być zakres obowiązków nałożonych na inwestora. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma wpływ na dalszy tok postępowania w niniejszej sprawie.

Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że organ nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyrokach WSA z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 40/06, z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 116/08 i z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 819/10. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji uznał, że organy naruszyły art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nie ustalając należycie stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnień powyższych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jednoznacznie wynika, że organ nadzoru budowlanego winien ustalić, jakie roboty budowlane zostały wykonane w przedmiotowym budynku i czy miało to miejsce w okresie wstrzymania robót budowlanych. W szczególności w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 819/10 Sąd wskazał, że organ odwoławczy zobowiązany jest ustalić, jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane w przedmiotowym budynku i kiedy (czy w okresie wstrzymania robót budowlanych) dokładnie one miały miejsce, oraz które z tych robót były niezbędne ze względu na sytuacje nadzwyczajne takie jak na przykład usunięcie awarii wodociągowej, gdyż to umożliwi właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. Podkreślić też należy, iż organy w niniejszej sprawie, ustalając stan faktyczny i rozważając okoliczności sprawy w aspekcie przepisów ustawy - Prawo budowlane, błędnie przyjęły, że postanowienie z dnia [...] października 2004 r. wstrzymujące roboty budowlane wygasło po upływie 2 miesięcy. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1, albo (od dnia 11 lipca 2003r.) decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie tegoż przepisu. Jeśli natomiast organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1, albo (od dnia 11 lipca 2003r.) decyzję, o której mowa w art. 50a pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w przepisanym terminie decyzję, którą następnie uchyli organ odwoławczy bądź też sąd administracyjny uchyli decyzję ostateczną, to w takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", a tym samym nie może utracić ważności. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezskutecznym upływem terminu (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1558/06 – CBOSA). Rację ma Sąd pierwszej instancji, że przyjęcie przez organy błędnego rozumienia art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane mogło mieć istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Prawidłowe zaś zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego jest możliwe w przypadku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero bowiem treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w tym w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2008r., sygn. akt II OSK 1087/07 – CBOSA; z dnia 23 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 1420/12 – LEX nr 1337300; z dnia 2 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1251/15 - LEX nr 2277180; z dnia 27 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2322/12 - LEX nr 1447267).

Z powyższych względów nie można także podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 85 § 2 k.p.a.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że właściciel budynku będącego przedmiotem postępowania ma obowiązek umożliwić udział w oględzinach tego budynku wszystkim stronom postępowania. Skoro bowiem, zgodnie z art. 85 § 2 k.p.a., nawet osoba trzecia ma obowiązek okazania przedmiotu oględzin, to tym bardziej obowiązek taki spoczywa na stronie postępowania. Zgodnie zaś z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego strony mają prawo do udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 § 2 k.p.a.) a pozbawienie ich tego prawa naruszałoby ich podstawowe uprawnienia procesowe. Trafny jest więc pogląd Sądu pierwszej instancji, że wszystkie strony postępowania winny mieć możliwość udziału w oględzinach przedmiotowego budynku, a na jego właścicielu spoczywa prawny obowiązek umożliwienia im tego udziału.

Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.