Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1530/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 1a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 138 par. 1 i 2, art/ 111 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 176/14 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 176/14, oddalił skargę K. C. na opisaną w sentencji decyzję Wojewody P.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Burmistrz Miasta C. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach: [...] i [...], położonej w C., będącej własnością K. C., na m.in. działki o numerach: [...] i [...], które zostały wydzielone pod drogi gminne i przeszły na własność Gminy Miasta C. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] marca 2011 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. K. C. wystąpił do Starosty C., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę gminną, oznaczoną jako działki o numerach: [...] (pow. 0,3165 ha) i [...] (pow. 0,3285 ha). W podstawie prawnej swojego żądania wskazał art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – określanej dalej w skrócie jako "u.g.n.". Starosta C. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., powołując się na art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 oraz art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n., ustalił odszkodowanie na rzecz K. C. w wysokości 300.570 złotych z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej C. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,3165 ha za kwotę 147.490 złotych oraz nr [...] o powierzchni 0,3285 ha za kwotę 153.080 złotych, położonej w C. w obrębie nr [...], płatne przez Gminę Miejską C. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miejska C. podnosząc, że "w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów pozwalających uznać, że - wbrew treści planu miejscowego, wydzielona droga jest drogą publiczną – gminną". Zaskarżoną następnie do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewoda P. utrzymał w mocy tę decyzję. W jej motywach podał, iż podziału nieruchomości, z której powstały sporne działki dokonano na wniosek właściciela – odwołującego się. W planie zagospodarowania przestrzennego zostały one przeznaczone pod ulice dojazdowe, czyli drogi publiczne. Zatem zostały spełnione przesłanki z art. 98 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 u.g.n., skoro pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Burmistrz C. stwierdził, iż roszczenie K. C. "nie może zostać uwzględnione". Organ wyjaśnił też, że wskazane w art. 98 ust. 3 u.g.n. zasady i tryb ustalenia odszkodowania obowiązujące przy wywłaszczaniu nieruchomości zostały uregulowane m.in. w art. 130 ust. 2 tej ustawy, wedle którego ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, a także w art. 156 ust. 1 u.g.n., w którym stwierdzono, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Oceniając operaty szacunkowe, sporządzone w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, określające wartość prawa własności działek nr [...] i nr [...], Wojewoda P. uznał, iż wycena została sporządzona zgodnie z prawem. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ustalił przy tym, że czynnikami wpływającymi na wartość nieruchomości są: położenie (wpływające na wartość w 35 %), uzbrojenie (20 %), przeznaczenie (20 %), otoczenie (15 %), wielkość działki (5 %) i kształt działki (5 %). W każdym operacie określono również skalę ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych. Dokonując stosownych obliczeń, w oparciu o 3 nieruchomości podobne, rzeczoznawca ustalił, że wartość prawa własności przedmiotowych działek wynosi łącznie 300.570 złotych. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. K. C. wniósł o uzupełnienie powyższej decyzji Wojewody P. z dnia [...] lutego 2014 r. w zakresie należnych mu odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania. Zażądał uzupełnienia decyzji "o obowiązek zapłaty odsetek od kwoty 300.570 zł od dnia [...] marca 2011 roku do dnia zapłaty". W jego przekonaniu Gmina opóźnia się w zapłacie od [...] marca 2011 r., bo przedmiotowa nieruchomość przeszła na jej własność [...] marca 2011 r., a najpóźniej od [...] czerwca 2011 r., kiedy to w piśmie z tej daty jej organ stwierdził, iż nie uwzględnia roszczenia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1b K.p.a., Wojewoda P. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. W jego motywach wyjaśnił, że uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia może mieć miejsce wówczas, gdy organ – wydając decyzję niemającą charakteru decyzji częściowej – nie orzekł o wszystkich żądaniach strony, albo nie zamieścił w osnowie decyzji rozstrzygnięcia, które powinien był zamieścić z urzędu. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie. Nadto Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z art. 132 ust. 1 u.g.n. zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b. Z kolei, według art. 132 ust. 2 u.g.n., do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Wobec powyższego, uwzględnienie "odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania" wykracza poza regulacje art. 132 u.g.n., a zatem o tej kwestii nie można było orzec w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Roszczenie w tej materii podlega dochodzeniu na drodze sądowej.

K. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2014 r., zaskarżając ją jedynie w zakresie, w jakim organ odmówił jej uzupełnienia postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 2 u.g.n. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten ma charakter przepisu prawa procesowego i wyłącza orzekanie organu administracji o obowiązku zapłaty odsetek. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części objętej postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżący z żądaniem ustalenia odsetek wystąpił dopiero we wniosku o uzupełnienie zaskarżonej decyzji. Stwierdził też, że odszkodowanie zostało wypłacone mniej więcej w terminie miesiąca od daty, w której decyzja stała się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieusprawiedliwioną. Przybliżając obowiązujące przepisy w zakresie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi i przejęte na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, wskazał iż odszkodowanie ustala się jednorazowo, a jest ono płatne w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. W jego ocenie łączna analiza przepisów zawartych w ustępach: 1, 1a oraz 2 art. 132 u.g.n. wskazuje, że w sytuacji, gdy wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, ustawowym terminem zapłaty tego odszkodowania jest termin 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna. Regulacja zawarta w ustępie 2 tego artykułu będzie miała natomiast zastosowanie tylko wtedy, kiedy w tym ustawowo określonym terminie nie dojdzie do wypłaty odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją. Użyte przez ustawodawcę w przepisie ustępu 2. art. 132 u.g.n. sformułowania "do skutków zwłoki lub opóźnienia" oraz "stosuje się odpowiednio" wskazują na stosowanie określonych przepisów Kodeksu cywilnego jedynie odpowiednio, a więc jedynie do oceny skutków zapłaty odszkodowania ze zwłoką lub z opóźnieniem. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego dotyczy w szczególności stosowania art. 476, art. 477 i art. 481 K.c., ponieważ to w tych przepisach należy poszukiwać ustawowej definicji pojęcia zwłoki i pojęcia opóźnienia w wypłacie odszkodowania w spełnieniu świadczenia odszkodowawczego. Zdaniem tego Sądu art. 476 w zw. z art. 481 § 3 K.c. należy zastosować do ustalenia zaistnienia zwłoki w wypłacie odszkodowania, ponieważ z przepisu tego wynika, iż dłużnik dopuszcza się zwłoki, gdy nie spełnia świadczenia w terminie, co nie dotyczy jednak wypadku, gdy opóźnienie w spełnieniu świadczenia jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Według art. 477 § 1 K.c. należy natomiast ocenić zakres odpowiedzialności dłużnika z tytułu zwłoki w wypłacie odszkodowania, według którego w razie zwłoki dłużnika wierzyciel może żądać, niezależnie od wykonania zobowiązania, naprawienia szkody wynikłej ze zwłoki. Jeżeli więc odszkodowanie zostanie wypłacone z przekroczeniem terminów określonych w art. 132 ust. 1 i 1a u.g.n., to w takim przypadku uznanie tego przekroczenia za zwłokę skutkować będzie koniecznością ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkodę wywołaną zwłoką w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie. Z art. 481 § 1 K.c. wynika natomiast, że jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Przekroczenie ustawowych terminów do wypłaty odszkodowania skutkuje zatem możliwością zgłoszenia przez uprawnioną do odbioru odszkodowania osobę roszczenia o wypłatę odsetek z tytułu tego opóźnienia w wysokości odsetek ustawowych (art. 481 § 2 K.c.). Odsetki należą się za okres opóźnienia liczony od upływu terminu, w którym miała nastąpić wypłata odszkodowania za wywłaszczenie, do dnia jego wypłaty (tak Jaworski, Prusaczyk, Tułodziecki, Wolanin w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", 2. wydanie, art. 132, Nb 4-8, Warszawa 2011). Z wyżej wymienionych okoliczności wynika, zdaniem Sądu I instancji, że przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. można zastosować dopiero wtedy, gdy została już wydana ostateczna decyzja o ustaleniu odszkodowania i doszło do przekroczenia 14-dniowego terminu wypłaty odszkodowania, o jakim mowa w art. 132 ust. 1a u.g.n. Przepis ten (stanowiący samodzielną podstawę do żądania zapłaty odsetek) dotyczy zatem etapu wykonywania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Sąd meriti wskazał, iż odmienne stanowisko skarżącego jest błędne, ponieważ właśnie z treści tego przepisu wprost wynika termin zapłaty odszkodowania. Odsetki mogą się zatem należeć stronie co najwyżej za okres opóźnienia w zapłacie, liczony od upływu terminu, w którym miała nastąpić wypłata odszkodowania, do dnia jego wypłaty. Następnie podkreślił, że sam ustawodawca określił termin zapłaty odszkodowania (14 dni) i nakazał liczyć go od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Ustalenie odszkodowania nastąpiło w odrębnym postępowaniu, kończącym się decyzją odszkodowawczą, w której ustala się jedynie wysokość odszkodowania i wskazuje ustawowy termin jego zapłaty. Natomiast kwestia ustalenia ewentualnych odsetek za zwłokę, czy też opóźnienie w wypłacie tego odszkodowania powstaje dopiero w chwili, gdy właściwy podmiot nie płaci odszkodowania w terminie wskazanym w tej decyzji i objęta musi być odrębnym postępowaniem. Nie jest zatem możliwe zawarcie w decyzji ustalającej odszkodowanie rozstrzygnięcia o odsetkach opartego na art. 132 ust. 2 u.g.n. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie bezprzedmiotowe jest przesądzanie o tym jaki podmiot (organ administracji czy też sąd powszechny) jest uprawniony do rozstrzygania co do należnych odsetek za opóźnienie, czy też zwłokę w wypłacie odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 2 u.g.n. Sprawa nie dotyczy bowiem wydania rozstrzygnięcia opartego na tym przepisie (które, jak to wykazano powyżej, mogłoby zostać wydane dopiero po uostatecznieniu się decyzji odszkodowawczej, w odrębnym postępowaniu), lecz rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie odszkodowania. Tym samym Sąd meriti stwierdził, że żądanie skarżącego dotyczące uzupełnienia decyzji było nieuprawnione, bowiem zaskarżona decyzja o ustaleniu odszkodowania jest kompletna. Tymczasem po myśli art. 111 § 1 K.p.a. uzupełnienie decyzji może nastąpić wówczas, gdy decyzja jest nie zawiera wszystkich wymaganych składników, tj. obejmuje rozstrzygniecie, które jest niepełne. Skarżący domagał się ustalenia odsetek za opóźnienie dopiero po wydaniu decyzji odwoławczej. Żądanie to nie było przedmiotem orzekania przez organ I instancji. Zatem zasadnie go nie uwzględniono. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił.

Wyrok ten zaskarżył skargą kasacyjną K. C., zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. - polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że została ona wydana z naruszeniem art. 98 ust. 3 i art. 132 ust. 2 u.g.n. oraz art. 455 K.c.;

2) błędną wykładnię przepisów prawa materialnego - art. 132 ust. 1a u.g.n. - prowadzącą do naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP;

3) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że została ona wydana z naruszeniem art. 111 § 1 i art. 104 § 2 K.p.a.,

które to naruszenia przepisów mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku,

b) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych,

c) zwolnienie skarżącego od wpisu od skargi kasacyjnej;

Nadto, z ostrożności procesowej, wniesiono o rozważenie złożenia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności art. 132 ust. 1a u.g.n. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując zwłaszcza niewłaściwą wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez Sąd I instancji, w wyniku której przyjął on, że wymagalność roszczenia o odszkodowanie z tytułu przejścia na jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji zgodnie z art. 132 ust. 1a u.g.n. Taka wykładnia jest w ocenie autora skargi kasacyjnej wadliwa, a nadto jej przyjęcie prowadzi do nadania wskazanemu przepisowi treści sprzecznych z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. jako zasadę wprowadza wypłatę odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną na podstawie uzgodnienia pomiędzy właścicielem a organem. W tej sytuacji nie można przyjmować, że wymagalność takiego odszkodowania, w wypadku braku uzgodnienia, następuje dopiero w terminie określonym w art. 132 ust. 1a u.g.n. W ocenie skarżącego wymagalność takiego roszczenia w wypadku, gdy nie doszło do uzgodnień winna być oceniana na podstawie art. 455 K.c. Tym samym roszczenie winno być uznane za wymagalne z momentem przejścia na jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości. Wynika to z właściwości zobowiązania stanowiącego rekompensatę za nieruchomość, której własność przeszła na jednostkę samorządu terytorialnego. Nadto taki moment wymagalności roszczenia należy wywodzić z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wskazuje on, że zasadą jest wywłaszczenie za odszkodowaniem, z czego należy wnioskować, że odszkodowanie winno być wypłacone z momentem odebrania prawa własności. Zasada ta wynika także z art. 132 ust. 1 u.g.n., w którym wypłata odszkodowania jest powiązana z terminem wykonania decyzji o wywłaszczeniu. Tym samym przepis art. 132 ust. 1a u.g.n. winien być traktowany jako przepis o charakterze technicznym. Traktowanie tego przepisu jako przepisu regulującego wymagalność roszczenia prowadzić musi do naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Tak rozumiany przepis prowadzi bowiem do bezpodstawnego zróżnicowania uprawniać właścicieli wywłaszczanych nieruchomości. Osoby, które utraciły własność w wyniku wywłaszczenia przeprowadzonego w procedurze uregulowanej art. 112 i następnymi u.g.n. otrzymują odszkodowanie w terminie 14 dni od utraty prawa własności. Osoby zaś, które utraciły własność również na cele publiczne, jednakże w trybie przewidzianym w art. 98 u.g.n. bądź też w trybach tzw. "specustaw" (drogowa, gazoport, EURO 2012), mają zaś uzyskiwać odszkodowania znacznie później, czasami nawet kilka lat później, bez jakiegokolwiek dodatkowego wynagrodzenia w postaci odsetek. Wskazać przy tym należy, że wraz z przeniesieniem własności nowemu właścicielowi przypadają już pożytki z nabytej własności. Zatem ochrona prawna osób wywłaszczonych w trybie art. 112 i następnych u.g.n. oraz osób, które utraciły własność nieruchomości w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. byłaby odmienna, co skutkuje naruszeniem art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Poza tym wykładnia art. 132 ust. 1a u.g.n. prowadzi do błędu systemowego, bowiem promuje ona taką postawę, jaką zaprezentowała w niniejszej sprawie Gmina C., niebędąca w żadnym stopniu zainteresowana porozumieniem z wywłaszczonym właścicielem, podczas gdy takie porozumienia zawierane zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. powinny być regułą w ustaleniu wysokości odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

skarga kasacyjna jest oczywiście nieusprawiedliwiona.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Po myśli jego punktu 1 może nią być naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, natomiast zgodnie z brzmieniem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jednakże skarżący winien wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Rozpoznane w pierwszej kolejności zarzuty uchybień procesowych okazały się nietrafne. Powołane w ramach tej podstawy kasacyjnej wytyki naruszenia przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie są zasadne z tej prostej przyczyny, że Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej poprzez ocenę legalności zaskarżonej w sprawie decyzji ostatecznej, a więc nie wykroczył poza swe kompetencje, jak też ich nie zawęził. To natomiast, czy kontrolę tę przeprowadził prawidłowo pod względem merytorycznym nie może być przedmiotem tego zarzutu. Towarzyszący mu przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (błędnie powołany zresztą w punkcie 3 kasacji z przepisem procesowym) jest zaś tzw. przepisem wynikowym, który reguluje sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w jego hipotezie sytuacji. Zatem jego zastosowanie jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie go może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd I instancji bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił, albo oddalił skargę mimo ich niezgodności z prawem. Tym samym naruszenie tego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie, albo wadliwie przyjmie nielegalność aktu. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Jego zastosowanie w sprawie jest konsekwencją oceny legalności zaskarżonej decyzji, zatem należy zarzut jego naruszenia powiązać z innym przepisami. W tej sprawie powiązano go z zarzutami uchybienia przepisów K.p.a. i przepisów prawa materialnego, których niepodobna podzielić. Do naruszenia art. 111 § 1 K.p.a. nie doszło, gdyż trafnie Sąd meriti przyjął, iż w sytuacji w której organ I instancji nie orzekł o odsetkach od odszkodowania, bo nie było to ani przedmiotem żądania strony, ani organ nie miał obowiązku orzekać o tym z urzędu, ani wreszcie nie było to objęte odwołaniem, organ II instancji nie mógł uzupełnić swego rozstrzygnięcia o wyrzeczenie w tym przedmiocie. Zasadnie przyjęto, iż z takim żądaniem strona winna zwrócić się do organu I instancji. Trzeba bowiem podkreślić, że jakkolwiek organy obu instancji w polskiej procedurze administracyjnej są powołane do orzekania o całokształcie sprawy poddanej ich właściwości (z pewnymi wyłączeniami dotyczącymi organu II instancji, np. gdy odwołanie obejmuje tylko część decyzji podlegającej odrębnemu zaskarżeniu), to jednak przede wszystkim organ odwoławczy rozpatruje sprawę tylko w takim kształcie, w jakim czynił to organ I instancji. Skoro więc w tej sprawie Starosta C. nie orzekał o odsetkach, to nie mógł również uczynić tego Wojewoda P. Zatem żądanie uzupełnienia decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. słusznie zostało załatwione odmownie, ergo zasadnie zostało to uznane przez Sad meriti jako zgodne z prawem. Organ odwoławczy nie może wyjść poza granice sprawy rozpatrywanej w pierwszej instancji, gdyż naruszałoby to wyrażoną w art. 15 K.p.a. regułę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak i zakres jego uprawnień określonych w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. Żądanie uzupełnienia decyzji odwoławczej o rozstrzygnięcie o odsetkach od odszkodowania nie mieści się w ramach regulacji art. 111 § 1 K.p.a., gdyż w zakresie decyzji odwoławczej obejmuje tylko takie rozstrzygnięcie, które było niepełne, a więc nieorzekające o całości decyzji zapadłej w I instancji, a zaskarżonej odwołaniem albo o materii, którą należało rozpatrzeć z urzędu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 677/14 (publ. CBOSA), wydanie takiej decyzji przez organ II instancji rażąco naruszałoby prawo. Nie doszło zatem do uchybienia przywołanym wyżej przepisom prawa procesowego.

Jeśli zaś chodzi o przepisy prawa materialnego, to już tylko z uwagi na powyższe wywody, zarzuty prezentowane w obrębie tej podstawy kasacyjnej nie mogły odnieść skutku. Dość stwierdzić, że w zakresie odsetek od odszkodowania przyznanego w sprawie organ nie orzeka z urzędu, a wniosku w tym zakresie strona nie złożyła przed organem I instancji, a nawet przed wydaniem decyzji odwoławczej. Jak trafnie przyjął Sąd meriti odsetki nie są obligatoryjnym elementem decyzji odszkodowawczej zapadłej w tej sprawie. Zatem tylko ubocznie można stwierdzić, że stosowany z mocy art. 98 ust. 3 u.g.n. art. 132 ust. 1a tej ustawy stanowi, iż odszkodowanie wypłaca się w terminie 14 dni od ostateczności decyzji o odszkodowaniu. Ewentualne odsetki zwłoki należne byłyby po tej dacie, gdyby organ nie wywiązał się ze zobowiązania w tym terminie, co słusznie dostrzegł Sąd I instancji. Przy czym przepisy K.c. dochodzące do głosu z mocy art. 132 ust. 2 u.g.n. nie przekonują do twierdzeń K. C. dowodzącego odmiennie. Niezależnie więc od tego, czy w sprawie istnieje droga sądowa czy administracyjna ich dochodzenia, w okolicznościach tej sprawy niepodobna było o niech orzekać w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem wnikliwe rozważania Sądu meriti w tym zakresie, które szeroko przytoczył powyżej.

Z tych przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w kasacji okazał się chybiony. W konsekwencji czego nie znalazł Naczelny Sąd Administracyjny podstaw do zwrócenia się z pytaniem prawnym sugerowanym w jej treści, także dlatego że wskazane tamże przepisy Konstytucji nie odnoszą się do materii odsetkowej, bo ta nie jest elementem odszkodowania.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

1