Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 959/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi F. w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez F. w K. jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. [...], utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...]listopada 2014 r. znak: [...], odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków stajni (działka nr ewid. [...]) położonej przy ul. [...]w Ś. (dawniej w obrębie miejscowości Ź.), wpisanej do tego rejestru pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...]września 1986 r., znak: [...].

Postępowanie zakończone wymienioną decyzją, wywołane zostało wnioskiem właściciela ww. obiektu, tj. F.w K., która pismem z dnia 8 maja 2014 r. wystąpiła o wykreślenie budynku stajni z rejestru zabytków, wskazując na jego zły stan techniczny, stanowiący zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, i uzasadniający rozbiórkę tego obiektu. Pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. F. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z decyzją z dnia [...]listopada 2014 r. o odmowie wykreślenia budynku stajni z rejestru zabytków, i podtrzymując stanowisko co do jego stanu technicznego, kwalifikującego ten obiekt do rozbiórki.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, iż rozstrzygnięcie sprawy zostało dokonane na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w którym znajdują się następujące dokumenty:

-decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...]września 1986 r., którą wpisano do rejestru zabytków budynek tzw. "[...]", stajni i park krajobrazowy, "znajdujące się w miejscowości Ź. k/ Ś.. przy ul. [...]";

-karta ewidencyjna opracowana dla budynku "[...]" oraz budynku stajni w październiku 1996 r.;

-protokół kontroli obiektu budowlanego (stajni), przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w dniu 5 grudnia 2013 r.;

-decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] marca 2014 r. nakładająca obowiązek dokonania niezbędnych zabezpieczeń budynku stajni, poprzez wykonanie ogrodzenia budynku w sposób uniemożliwiający dostęp osób postronnych, trwałe odłączenie zasilania energetycznego, umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie wstępu;

-"Inwentaryzacja wraz z ekspertyzą stanu technicznego budynku stajni", opracowana przez E. L. i H. B. w kwietniu 2014 r. (wykonana na zlecenie wnioskodawcy);

-"Opracowanie badawcze dla obiektów zabytkowych: [...] i stajnia z połowy XIX wieku, Ź. k/Ś.., ul. [...] Ś.", opracowana przez konserwatora dzieł sztuki i zabytków mgr. S. Z. w czerwcu 2014 r. (wykonana na zlecenie wnioskodawcy);

-opinia specjalistyczna Narodowego Instytutu Dziedzictwa OT w [...] z dnia [...]września 2014 r. wraz z załączonymi do niej protokołem z oględzin zabytku i dokumentacją fotograficzną (wydana w przedmiotowej sprawie na zlecenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego).

Organ wskazał następnie, że w decyzji z dnia [...]listopada 2014 r. stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie brak jest ustawowych przesłanek do skreślenia z rejestru zabytków budynku stajni położnego na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w Ś.. Ustalono bowiem, iż pomimo złego staniu technicznego nie zachodzą ustawowe przesłanki wskazane w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwalające na skreślenie tego obiektu z rejestru zabytków. Nie uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości, dla których został wpisany do rejestru zabytków.

Analizując ponownie sprawę organ podniósł, iż podstawą jego działania jest art. 13 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym skreślenie z rejestru następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, po ocenie czy zachodzą ustawowe przesłanki do takiego działania sformułowane w art. 13 ust. 1 ww. ustawy, stosownie do którego skreślić można zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Powyższy przepis stosuje się też w przypadku skreślenia części zabytku, na mocy art. 13. ust. 2 ww. ustawy.

Wskazał też, że w toku prowadzonego przez siebie postępowania przestrzegał zasady zawartej w art. 7 k.p.a., która zobowiązuje organ aby stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stwierdził również, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, nie uchybił temu przepisowi, jak i żadnemu innemu, który reguluje postępowanie dowodowe, czy uprawnienia przysługujące stronie w toku postępowania. Zaznaczył w efekcie, iż nietrafny jest podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1a k.p.a. powyższe czynności są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się stosowne pismo z dnia 1 października 2014 r. zawiadamiające stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa OT w [...]z dnia 18 września 2014 r. oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w wyznaczonym terminie w lokalu organu administracji publicznej - skutecznie doręczone stronie w dniu 7 października 2014 r. Z ww. akt sprawy wynika, iż strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa zapoznania się z materiałem dowodowym, a także nie występowała z wnioskami dotyczącymi ww. materiału. Tym samym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że ze swej strony umożliwił wnioskodawcy czynny udział w sprawie, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Dodatkowo podał, iż żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada na organ obowiązku przesłania stronie opinii. Na organie spoczywa wyłącznie obowiązek zapewnienia stronie możliwości zapoznania się z całą dokumentacją sprawy, o czym musi ją pouczyć (zawiadomić).

Organ stwierdził następnie (przechodząc do oceny merytorycznej), iż w omawianej sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności prawne lub faktyczne pozwalające na skreślenie z rejestru zabytków stajni, położonej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...]w Ś.. Natomiast argumenty merytoryczne przemawiające za odmową skreślenia ww. budynku z tego rejestru, zostały dostatecznie wyjaśnione w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]listopada 2014 r.

Podniósł, iż z treści art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że przesłankami uprawniającymi do skreślenia zabytku z rejestru zabytków są: utrata wartości historycznej, artystycznej lub naukowej; brak potwierdzenia wartości zabytku w świetle nowych ustaleń naukowych. Do utraty wartości zabytkowej obiektu może dojść na skutek jego zniszczenia, jednakże dla zaistnienia tej przesłanki konieczny jest bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy faktem częściowego czy całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru, a utratą przez ten obiekt wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (por. M. Cherka, P. Antoniak, Komentarz do art. 13 ww. ustawy, LEX). Odnosząc się do drugiej przesłanki umożliwiającej skreślenie obiektu z rejestru zabytków organ wyjaśnił, że pod pojęciem "nowych ustaleń naukowych" rozumieć należy takie dane i informacje o obiekcie, które nie były znane organowi ochrony zabytków w dacie wpisu do rejestru zabytków, a które rzutują na ocenę jego wartości, przesądzającej o wpisie do tego rejestru. Podkreślił, iż ustawodawca formułując ww. normę prawną, za punkt odniesienia dla czynności organu administracji publicznej uznał okoliczność oceny, czy zabytek nadal posiada wartości przypisywane mu w dacie wpisu do rejestru. Przy czym są to wartości wymagające szczególnej ochrony prawnej, która uzasadnia ograniczenie praw właścicielskich posiadacza zabytku, poprzez nałożenie na niego obowiązków i przyznania dodatkowych praw, wynikających z treści ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Istotą postępowania prowadzonego w sprawie skreślenia zabytku z rejestru jest zatem ustalenie czy zachodzą przesłanki ściśle określone w art. 13 ust 1 ww. ustawy. Oznacza to, że ramy prawne tego przepisu znacząco ograniczają zakres rozpatrywanych okoliczności przesądzających o bycie zabytku, nie przyznając decydującej wagi m. in. planom inwestycyjnym właściciela zabytku, czy trudnościom w utrzymaniu zabytku. Obiekt znajdujący się nawet w złym stanie technicznym nie może zostać wykreślony jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe. Innymi słowy nawet obiekt będący ruiną, jeżeli zachowuje jedną z podlegających ochronie wartości nie może zostać wykreślony z rejestru zabytków. Jest to zgodne z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; ochronie i opiece podlegają m. in. dzieła architektury i budownictwa (lit. c) bez względu na stan zachowania. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zły stan techniczny obiektu budowlanego, czy też konieczność podjęcia przy nim robót budowlanych zabezpieczających lub prac konserwatorskich, nie oznacza automatycznie, że utracił on status zabytku. Analizie na etapie prowadzonego postępowania podlega zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ww. ustawy, stopień zniszczenia obiektu powodujący utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, a nie sam stan techniczny budynku. Przy czym, przez utratę wartości artystycznej, historycznej lub naukowej należy rozumieć fakt całkowitej i nieodwracalnej utraty ww. wartości.

Po przeanalizowaniu materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie, organ (jak wskazał) za w pełni udowodniony uznał bardzo zły stan techniczny zabytku. Niemniej przyjął, że postępujący stan zniszczenia poszczególnych elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych nie zdegradował substancji zabytkowej ww. obiektu w stopniu przesądzającym o trwałej utracie jego wartości zabytkowej, w tym historycznej i naukowej. Jednocześnie w sprawie tej nie ma żadnych nowych ustaleń naukowych, które podważałyby wartości zabytkowe ww. obiektu.

Przedmiotowy budynek zachował się w niemal niezmienionej formie i posiada wszystkie elementy charakteryzujące ww. obiekt, jako przykład cennej XIX wiecznej zabudowy folwarcznej o czytelnej funkcji stajni. Zachowuje tym samym wartość artystyczną, reprezentowaną przez proporcjonalną bryłę, formę i wyraz architektoniczny; a także wartość historyczną, jako dokument historii dawnego folwarku (jeden z elementów jego dziewiętnastowiecznej, szczątkowej już, zabudów), wpisujący się także w historię miejscowości.

Pomimo podkreślanej konieczności rozbiórki stajni w przedłożonych przez wnioskodawcę dowodach, nie potwierdza jej stan zachowania omawianego zabytku opisany w protokole kontroli PINB w Ś. z dnia 5 grudnia 2013 r. (zniszczone 1/3 dachu w wyniku pożaru oraz zawilgocenie ścian); w "Ekspertyzie stanu technicznego" z kwietnia 2014 r. (zniszczenie 50% substancji budowlanej) oraz protokole oględzin z dnia 8 sierpnia 2014 r. (budynek w części zniszczonej pożarem znacznie zdegradowany i zawilgocony, w ścianach szczytowych pęknięcia na osi otworów drzwiowych). Powyższy stan faktyczny wykazuje natomiast pilną konieczność podjęcia prac budowlanych zabezpieczających omawiany zabytek przed katastrofą budowlaną. Dowody te nie są też wystarczające dla uznania, że jakiekolwiek prace remontowe, konserwatorskie i rekonstrukcyjne są niemożliwe do przeprowadzenia przy omawianym obiekcie. Materiał zdjęciowy obrazuje bowiem, iż większa część budynku zachowała pełną strukturę budowlaną wykonaną z materiału historycznego. Sformułowane w "Ekspertyzie stanu technicznego" wnioski końcowe są słabo uzasadnione wobec ogólnikowego opisu identyfikacji zniszczeń i uszkodzeń oraz ustalenia zniszczenia obiektu w 50%. Ponadto, organ zauważył, że opinia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażona w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. oraz ustalenia ww. ekspertyzy, odnoszą się jedynie do wartości użytkowej obiektu i celowości jego remontu w świetle praktyki budowlanej (wobec deklaracji właściciela obiektu, że ze względów ekonomicznych nie przewiduje jego remontu i eksploatacji), bez uwzględnienia wartości zabytkowej, będącej podstawą wpisania go do rejestru zabytków. Odnosząc się do powyższego organ wskazał, że przedmiotowy budynek jest zabytkiem wpisanym do rejestru, zatem w jego przypadku nie można oceniać warunków technicznych według obecnie obowiązujących standardów. Ocena ta winna zawsze uwzględniać zasady ochrony zabytków. Organ stwierdził też, że opracowanie mgr. S. Z., w znacznej części odnoszące się do budynku "[...]" w Ś., w zakresie dotyczącym budynku stajni, stanowi jedynie ogólne spekulacje nie odnoszące się wprost do historii folwarku w Źrenicy, ani treści decyzji z dnia [...] września 1986 r. wpisującej trzy, zachowane elementy ww. folwarku.

Odnosząc się do argumentu, iż F. nie może wydatkować środków finansowych na działania inne niż cele statutowe, określone w ustawie, organ zauważył, że wyłącznie na realizowanie zadań statutowych może być przeznaczany dochód z działalności gospodarczej Zakładów (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o fundacji - [...]), natomiast nie jest to jedyne źródło finansowania Z., którym są również dochody z majątku Z., darowizny, spadki i zapisy oraz inne źródła (art. 12 ww. ustawy). Dodał także, że wykazywane kwestie utrzymania oraz ewentualne trudności i kosztowność prac zabezpieczających i remontowych, koniecznych do wykonania przy przedmiotowym budynku, są niezmiernie istotne, a nawet podstawowe przy planowaniu jakichkolwiek działań inwestycyjnych. Jednakże nie są decydujące w toku postępowania w sprawie skreślenia takiego obiektu z rejestru zabytków. Organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem podjąć wszelkie kroki prawne, zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w celu zachowania zabytku w zasobie dziedzictwa narodowego. Oznacza to, iż w przypadku braku wystąpienia ustawowych przesłanek do skreślenia zabytku z rejestru, nie można rozpatrywać sprawy w sposób, który w konsekwencji prowadziłby do rozbiórki obiektu, bowiem stoi to w sprzeczności z interesem społecznym, wynikającym z konstytucyjnych obowiązków Rzeczpospolitej Polskiej wobec przyszłych pokoleń (treść preambuły oraz art. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej).

Podsumowując, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki określone w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwalające na skreślenie z rejestru zabytków budynku stajni, położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...]w Ś., wpisanego do tego rejestru pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] .09.1986 r. Dlatego zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]listopada 2014 r.

W skardze na tę decyzję, strona skarżąca – F. w K., wniosła o jej uchylenie oraz, o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]listopada 2014 r., jak i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

-art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez udział w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. Ż., który brał udział w wydaniu pierwszej decyzji w sprawie;

-art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niewystarczające zgromadzenie materiału dowodowego i brak jego wszechstronnego zbadania oraz nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

-art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 r.. poz. 1446 ze zm.) poprzez stwierdzenie, że zabytki podlegają ochronie bez względu na stan zachowania, podczas gdy przepis ten stanowi, że ochronie bez względu na stan zachowania nie podlegają wszystkie zabytki, lecz te, które są w tym przepisie wymienione.

Tak postawione na wstępie zarzuty, zostały następnie rozwinięte w uzasadnieniu skargi. Strona skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem istotnych przepisów postępowania oraz jest sprzeczna z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i powinna zostać uchylona.

Co istotne, zdaniem skarżącej, w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział ten sam pracownik organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu pierwszej decyzji w niniejszej sprawie, tj. P. Ż., działający jako Generalny Konserwator Zabytków. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami skreślenie z rejestru następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, natomiast P. Ż. działał w niniejszej sprawie z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W sytuacji więc, gdy do wydania decyzji w I instancji został upoważniony inny organ administracji niż organ właściwy, nie znajduje zastosowania zasada o braku zastosowania art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. do osób piastujących funkcję organu jednoosobowego centralnego organu administracji rządowej w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister, kierując się zasadami określonymi w art. art. 6, 7 i 8 k.p.a. powinien wyznaczyć inną osobę do ponownego rozpatrzenia sprawy o skreślenie zabytku z rejestru, jak również uprawniony był do samodzielnego rozpatrzenia takiej sprawy. Wydanie decyzji z dnia [...] marca 2015 r. ponownie przez P. Ż. stanowi więc naruszenie zakazu określonego w art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a., które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a tym samym zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona w trybie art 145 § 1 pkt. 1 lit. b k.p.a. (zamiast: p.p.s.a.).

Niezależnie od naruszenia zakazu ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę strona skarżąca podniosła, iż organ w zaskarżonej decyzji błędnie ocenił zgromadzone w sprawie dokumenty: decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r., protokół kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2013 r. i "Ekspertyzę stanu technicznego" z kwietnia 2014 r. Wbrew ocenie organu dokumenty te jednoznacznie potwierdzają katastrofalny stan zachowania budynku i konieczność rozbiórki.

Strona skarżąca podkreśliła dalej, że przedmiotowy budynek jest zniszczony w stopniu, który uniemożliwia jego uratowanie, co wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów. Nawet przy hipotetycznym założeniu, że przedmiotowy budynek zachował bliżej nieokreślone walory historyczne, ich ewentualne istnienie nie może przesądzać o odmowie skreślenia obiektu z rejestru zabytków, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 136/14. O skreśleniu obiektu z rejestru zabytków powinien decydować rzeczywisty stan obiektu w dniu wydania decyzji wynikający, przy tym stanie zniszczenia budynku - ze specjalistycznej ekspertyzy, jednoznacznie wskazującej - w pierwszej kolejności, czy możliwe jest dokonanie jakichkolwiek prac budowlanych nie zagrożonych katastrofą budowlaną, a następnie, czy istnieje możliwość remontu i w jakim zakresie, czy zakres koniecznych do wykonania prac, zwłaszcza konstrukcyjnych, nie spowoduje, iż będzie to rekonstrukcja budynku, która wyeliminuje ewentualne pozostałe wartości zabytkowe tej budowli. W niniejszej sprawie rekonstrukcja oznaczałaby odtworzenie czegoś na podstawie zachowanych fragmentów, szczątków, co spowodowałoby, że odtworzony obiekt nie byłby już zabytkiem, ponieważ nie zachowana byłaby jego dawna substancja w przeważającym zakresie z uwagi na konieczność wzniesienia go na nowo. Organ zaniechał zbadania tych okoliczności, co stanowi kolejne potwierdzenie, że nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, czym naruszył art. 77 i 80 k.p.a.

Nadto, jak wskazała strona skarżąca, rekonstrukcja budynku jest wykluczona również z powodów materialnych, gdyż Fundacja stosownie do art 9 ust. 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o fundacji – [...] (Dz. U. 2001, Nr 130. poz. 1451) może wydatkować pieniądze z działalności gospodarczej wyłącznie na cele statutowe, wskazane w § 8 statutu F., tj. na: wspieranie i rozwijanie nowoczesnego rolnictwa; działanie na rzecz edukacji rolnej i działalności naukowo-badawczej; propagowanie idei pracy organicznej; działanie na rzecz poprawy warunków życia i pracy mieszkańców związanych z terenami F.; wspieranie placówek Polskiej Akademii Nauk. Wskazanie przez organ jako źródła finansowania ewentualnej rekonstrukcji dochodów z majątku Zakładów, darowizn, spadków oraz innych źródeł (art. 12 ww. ustawy) świadczy o niezrozumieniu przez organ działania fundacji, które nie mają wpływu zarówno na istnienie ww. źródła dochodów, jak i ich wysokość.

Podsumowując, strona skarżąca stwierdziła, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż budynek stajni utracił walory uzasadniające pozostawienie go w rejestrze zabytków, a nadto jego rozbiórka, do której niezbędne jest wcześniejsze skreślenie go z rejestru zabytków, jest konieczna ze względu na bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi. Rekonstrukcja tego budynku jest niemożliwa, gdyż z uwagi na katastrofalny stan budynku oznaczałaby konieczność zburzenia pozostałych resztek budowli i wybudowanie zupełnie nowego budynku, który tym samym nie zyskałby walorów zabytkowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem -w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Decyzja ta, wydana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu o odmowie skreślenia z rejestru zabytków budynku stajni położonego przy ul. [...]w Ś.(a wpisanego do rejestru decyzją z dnia [...]września 1986 r. znak: [...]), została poprzedzona gruntowną analizą sprawy, opartą na wyczerpująco zgromadzonym materiale dowodowym i prawidłowej wykładni art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446).

Zgodnie z wymienionym przepisem prawa materialnego, zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Z przepisu tego wynika, iż skreślenie zabytku z rejestru zabytków możliwe jest w dwóch przypadkach, a spełnienie chociażby jednego z nich obliguje organ do wydania decyzji o skreśleniu. Przy czym, instytucja przewidziana w przywołanym przepisie winna być traktowana w kategoriach wyjątku.

Zgodnie z ww. przepisem, skreślenie zabytku z rejestru zabytków ma więc miejsce m. in. w sytuacji jego zniszczenia w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie podkreśla się, że dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest stwierdzenie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy faktem częściowego lub całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru a utratą przez ten obiekt ww. wartości. W wyroku z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 1157/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej. Sąd Naczelny w ww. orzeczeniu podał też, że zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia (na mocy ww. art. 13 ust. 1 wskazanej ustawy). W kontekście powyżej wskazanej przesłanki, istotnego znaczenia nabiera zatem ustalenie, czy stopień zniszczenia obiektu spowodował utratę jego wartości zabytkowej. Nie każde więc zniszczenie zabytku może doprowadzić do skreślenia tego zabytku z rejestru zabytków, a jedynie takie, z którym wiąże się dla tego obiektu utrata wartości prawnie chronionych.

Stopień zniszczenia zabytku ma zatem znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków, ale nie może on być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi walorów. Zważyć przy tym trzeba, iż stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedmiotem ochrony i opieki pozostają zabytki (w tym nieruchome) niezależnie od stanu swojego zachowania. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 182/13, ten ostatni przepis "(...) ma charakter ogólny i podlega zastosowaniu przy wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dopóki zatem stopień zniszczenie obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. W tym kontekście jedynie techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. Nie jest nim natomiast ocena opłacalności prowadzenia prac przy zabytku dająca możliwość jego zachowania odnoszona do kosztów ekonomicznych tego przedsięwzięcia". Z powyższego wynika, iż obiekt znajdujący się nawet w złym stanie technicznym nie może zostać wykreślony jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe. Innymi słowy nawet obiekt będący ruiną, jeżeli zachowuje jedną z podlegających ochronie wartości nie może zostać wykreślony z rejestru zabytków.

Wskazana przesłanka, z uwagi na okoliczności sprawy, miała decydujące znaczenie w niniejszej sprawie. Dokonując oceny jej wystąpienia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego kierował się prawidłową, wskazaną powyżej, wykładnią ww. przepisu. Prowadząc postępowanie miał na celu ustalenie obecnego stanu zachowania obiektu, jak i jego walorów. W tym celu wykorzystał nie tylko dokumenty pochodzące od wnioskodawcy (a zarazem właściciela) zabytku, ale też zlecił wykonanie specjalistycznej opinii, jednostce wyspecjalizowanej (podlegającej Ministrowi) jaką jest Narodowy Instytut Dziedzictwa, w tym przypadku Oddział Terenowy w [...]. W efekcie, do akt włączono opinię z dnia 18 września 2014 r. sporządzoną przez ww. Instytut. Opinia ta przygotowana została nie tylko w oparciu o akta sprawy, ale również w oparciu o protokół oraz dokumentację fotograficzną z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2014 r. W opinii tej przedstawiono położenie i rys historyczny zabytku, dokonano analizy układu przestrzennego zachowanych budynków dawnego zespołu dworsko-folwarcznego "[...]". Przedstawiono również opis budynku i stan jego zachowania, który to określono na zły. Wskazano przy tym, że jego stan uległ znacznemu pogorszeniu na skutek pożaru mającego miejsce 16 listopada 2013 r. W jego następstwie konstrukcja więźby dachowej budynku po stronie północno-zachodniej uległa prawie całkowitemu zniszczeniu. Wskazano w konsekwencji we wnioskach końcowych, iż obecny stan zachowania stajni wymaga natychmiastowego przeprowadzenia prac zabezpieczających, a w dalszej kolejności konserwatorskich i rekonstrukcyjnych zniszczonej części więźby dachowej. Niemniej nie został on pozbawiony wartości naukowej ani historycznej.

Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego, stosownie do art. 80 k.p.a., organ dokonał ustaleń faktycznych w sprawie, w oparciu o które wydał następnie decyzje, w tym zaskarżoną. Przy czym, dokonując oceny odniósł się do każdego z dowodów w niej zgromadzonych, jak również do każdej z okoliczności podniesionej przez skarżącą Fundację, która to -w ocenie skarżącej- mogła mieć znaczenie prawne w sprawie. Słusznie m. in. organ zauważył, iż pomimo podkreślanej konieczności rozbiórki stajni w przedłożonych przez wnioskodawcę dowodach, nie potwierdza jej stan zachowania omawianego zabytku opisany w protokole kontroli PINB w Ś. z dnia 5 grudnia 2013 r. (zniszczone 1/3 dachu w wyniku pożaru oraz zawilgocenie ścian); w "Ekspertyzie stanu technicznego" z kwietnia 2014 r. (zniszczenie 50% substancji budowlanej) oraz protokole oględzin z dnia 8 sierpnia 2014 r. (budynek w części zniszczonej pożarem znacznie zdegradowany i zawilgocony, w ścianach szczytowych pęknięcia na osi otworów drzwiowych). Powyższy stan faktyczny wykazuje natomiast, jak słusznie wywiódł organ, pilną konieczność podjęcia prac budowlanych zabezpieczających omawiany zabytek przed katastrofą budowlaną. Słusznie też zaznaczył, iż dowody dostarczone przez Fundację nie są również wystarczające dla uznania, że jakiekolwiek prace remontowe, konserwatorskie i rekonstrukcyjne są niemożliwe do przeprowadzenia przy omawianym obiekcie. Materiał zdjęciowy obrazuje bowiem, iż większa część budynku zachowała pełną strukturę budowlaną wykonaną z materiału historycznego. Organ mógł więc przyjąć, że sformułowane w "Ekspertyzie stanu technicznego" wnioski końcowe są słabo uzasadnione wobec ogólnikowego opisu identyfikacji zniszczeń i uszkodzeń oraz ustalenia zniszczenia obiektu w 50%. Ponadto organ miał podstawy by stwierdzić, że opinia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażona w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. (wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) oraz ustalenia ww. ekspertyzy, odnoszą się jedynie do wartości użytkowej obiektu i celowości jego remontu w świetle praktyki budowlanej (wobec deklaracji właściciela obiektu, że ze względów ekonomicznych nie przewiduje jego remontu i eksploatacji), bez uwzględnienia wartości zabytkowej, będącej podstawą wpisania go do rejestru zabytków.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, mając na względzie całość materiału dowodowego, w tym wynikający ze zgromadzonych dowodów stan zachowania obiektu objętego wnioskiem o wykreślenie, organ miał podstawy by przyjąć, że obiekt ten pomimo złego stanu technicznego, wymagającego natychmiastowych prac, w tym w pierwszej kolejności zabezpieczających, nadal przedstawia wartości prawnie chronione. Mógł więc uznać, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku Fundacji o wykreślenie zabytku z rejestru, na podstawie art. 13 ust. 1 ww. ustawy materialnej. Ocena organu w tej sprawie, jest pełna, oparta na materiale dowodowym i analizie argumentów właściciela obiektu – F. w K..

Zdaniem Sądu, organ konserwatorski dokonując takiej oceny i orzekając w sprawie o odmowie wykreślenia budynku stajni z rejestru zabytków, nie naruszył ani wskazanego w skardze art. 7, czy art. 77 § 1 k.p.a., ani też wymienionego w niej art. 80 k.p.a., poprzez niewystarczające zgromadzenie dowodów, czy nieprawidłową ich ocenę. Wskazać w tym zakresie trzeba, iż zasada swobodnej oceny dowodów uregulowana w art. 80 Kodeksu, pozwala organowi administracji publicznej na dokonanie własnej oceny wartości poszczególnych dowodów. W kwestii natomiast zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego podnieść trzeba, iż wiąże się to ściśle z zakresem niniejszego postępowania wyznaczonym treścią art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak i argumentami wskazanymi we wniosku inicjującym to postępowanie. Skoro decydujące znaczenie w sprawie miała pierwsza przesłanka uregulowana w tym przepisie związana z utratą przez obiekt wartości zabytkowych, to zadaniem organu było ustalenie obecnego stanu zachowania obiektu oraz dokonanie oceny obecnych jego walorów. Takie dowody, pozwalające na dokonanie ustaleń w ww. zakresie, w sprawie zostały zgromadzone, a to m. in. poprzez przeprowadzenie wizji lokalnej obiektu i sporządzenie dokumentacji fotograficznej tego obiektu oraz zwrócenie uwagi na jego rys historyczny. Dodać należy, iż z uwagi na brzmienie ww. art. 13 ust. 1, żadnego znaczenia w sprawie nie mogły mieć kwestie ekonomiczne, czy inaczej – związane z opłacalnością dalszego utrzymywania obiektu. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów procesowych podniesionych w skardze uznając, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Organ zgromadził dowody, dokonał ich oceny, a na ich podstawie (z uwzględnieniem art. 80 k.p.a.) ustalił okoliczności faktyczne, dając temu wyraz w wydanych w sprawie orzeczeniach i stosując się tym samym do dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

W sprawie, zdaniem Sądu, nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wyliczenie zawarte w tym ostatnim przepisie, ma charakter katalogu otwartego (o czym przesądza zwrot "w szczególności" użyty w tym przepisie, w następujący sposób: "ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności (...)"), a zatem jest jedynie przykładowe. Powołany przepis w sposób wyraźny wyłącza zaś kryterium stanu zachowania jako mogące mieć zastosowanie przy kwalifikowaniu danego obiektu jako zabytkowego. Zgodnie z orzecznictwem (przywołanym już powyżej), jako przepis o charakterze ogólnym winien być on uwzględniany przy wykładni art. 13 ust.1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stąd też wskazując na ten przepis w niniejszej sprawie, organ nie dopuścił się naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, decyzja zaskarżona w sprawie nie jest także dotknięta wadą uzasadniającą jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Konsekwencje naruszenia tego przepisu przewiduje art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. To zaś uzasadnia zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym ww. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Taka jednak sytuacja, wskazująca na naruszenie zakazu określonego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nie mała miejsca w niniejszej sprawie, choć obie decyzje (w tym zaskarżona, wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy) zostały podpisane przez tę samą osobę – P. Ż. - Generalnego Konserwatora Zabytków. Przy wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do Generalnego Konserwatora Zabytków uwzględnić bowiem trzeba regulację zadań i kompetencji w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tak też wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II OSK 577/13 (Lex nr 1572768), dostrzegając, iż według art. 89 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "Organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków". W art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyznano Generalnemu Konserwatorami Zabytków z mocy prawa, a nie delegacji ministra, kompetencję wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych. Jak zauważy w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, "Przypisanie z mocy prawa kompetencji do wydawania decyzji Głównemu Konserwatorowi Zabytków wyłącza przyjęcie, że jest to pracownik, który wykonuje kompetencje ministra na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego). Artykuł 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do podważenia regulacji ustaw materialnych określających kompetencje do wydawania decyzji. Przyznanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w strukturze organizacyjnej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego stanowiska sekretarza lub podsekretarza stanu (art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) nie podważa regulacji art. 90 ust. 2 pkt 6 przyznającej z mocy prawa kompetencję do wydawania decyzji. Przyjęta struktura organizacyjna Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez włączenie Generalnego Konserwatora Zabytków w tę strukturę i nadanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w tej strukturze statusu sekretarza lub podsekretarza stanu nie może podważyć regulacji materialnego prawa administracyjnego w zakresie właściwości rzeczowej do wydawania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami." (por. również wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt Ii OSK 202/13). Z tych też przyczyn, podzielając stanowisko NSA zaprezentowane ww. wyroku i mając na względzie art. 90 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Sąd uznał, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do Generalnego Konserwatora Zabytków.

Jednocześnie Sąd zaznacza, iż nie znalazł żadnych innych przyczyn, dla których skarga powinna być uwzględniona.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.