Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 770/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3  pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1681/09 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu podświetlanej tablicy reklamowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od [...] Spółki z o. o. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1681/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu podświetlanej tablicy reklamowej, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt III zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, [...] Sp. z o.o. w dniu 19 maja 2008 r. złożyła dwurzędu m.st. Warszawy zgłoszenie wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę polegających na budowie urządzenia reklamowego przy ul. [...] w W. na działce ew. [...] z obrębu [...].

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru montażu urządzenia reklamowego na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] w W. Zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem, składa się z żelbetowej stopy fundamentowej o wymiarach 2,30 m x 3,60 m i wysokości 0,50 m, stalowego słupa o wysokości 5,00 m stalowego rusztowania do mocowania ekranu o powierzchni 6,00 m x 3,00 m, ekranu ze sklejki wodoodpornej oraz urządzeń pomocniczych – pomostów obsługowych, drabiny wejściowej, balustrady, a także wspornika oświetlenia ekranu co świadczy o zamiarze wykonania instalacji elektrycznej dla oświetlania ekranu, o czym nie wspomniał wnioskodawca w zgłoszeniu. Łączna wysokość nośnika od powierzchni terenu do górnej krawędzi ekranu wyniesie około 8,80 m. Wielkość urządzenia reklamowego i jego masa wymagały zaprojektowana odpowiedniego utwierdzenia obiektu w gruncie, spełniającego warunki bezpieczeństwa (w zależności od rodzaju gruntu). Posadowienie obiektu na gruncie (podłożu) nośnym, z uwzględnieniem właściwości mechanicznych i budowlanych gruntu, stanowi o jego trwałym połączeniu z gruntem.

W ocenie organu zakres robót objętych zgłoszeniem wykracza poza dyspozycję art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Dlatego też, inwestycji ta wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

[...] Sp. z o.o. pismem z dnia 6 czerwca 2008 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2008 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 104 K.p.a., oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe składa się z podświetlonej tablicy reklamowej o wymiarach 6,00 m x 3,00 m, posadowionej na fundamencie o wymiarach 3,60 m x 2,30 m, częściowo zagłębionym w ziemi. Całkowita wysokość planowanego urządzenia reklamowego to k. 12,0 m. Powyższe wymiary oraz obecność fundamentu uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem, co skutkuje obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo podniesiono, że do zgłoszenia inwestor dołączył "projekt budowlany urządzenia reklamowego" sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i zaświadczenie izby o przynależności do samorządu zawodowego. Projekt zawiera oświadczenie projektanta i osoby sprawdzającej o wykonaniu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Tak sporządzony projekt budowlany jest wymagany na mocy art. 35 Prawa budowlanego jako załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2009 r. spółka [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1681/09, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., w pkt I uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Mazowiecki błędnie ustalił stan faktyczny sprawy oraz nie dokonał pełnej oceny projekt budowlany przedłożony przez inwestora.

Zdaniem Sądu organ w zaskarżonej decyzji czyniąc ustalenia, nie dokonał analizy i oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego. W uzasadnieniu decyzji jedynie wskazał wymiary urządzenia reklamowego i jego masę oraz teoretycznie jakie są różnice między procesem budowy, a instalacji. Nie wskazał natomiast z jakich rozwiązań projektu można wyprowadzić wnioski, co do tego, że w konkretnym przypadku chodzi o proces budowy w rozumieniu art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego, a nie proces instalacji urządzeń reklamowych z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w oderwaniu od oceny materiału dowodowego i właściwych ustaleń faktycznych. Sprowadziło się do teoretycznych rozważań na temat różnic pomiędzy pojęciem "budowa", a "instalacja" z powołaniem się w tej mierze na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując, że do budowli będących wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06 oraz z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07.

W ocenie Sądu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego uzależnia możliwość dokonania zgłoszenia (czyli zwolnienia z potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę) nie od tego, czy dochodzi do wzniesienia budowli, lecz od tego, czy urządzenie reklamowane będzie instalowane, czy też będzie poddane procesowi budowy. To zaś, że w wyniku procesu budowy rozumianej jako wykonanie w określonym miejscu robót budowlanych powstanie budowla, jest skutkiem i wynikiem tych robót. Podzielić zatem należy i te poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w wielu wyrokach, jak z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08 i z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1465/08, że nie można objąć systemem zgłoszenia budowli, przy czym nie można pomijać sposobu w jaki dochodzi do jej wzniesienia.

Dodatkowo w uzasadnieniu wyroku wskazano, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać ustalenia w jaki sposób inwestor zamierza zrealizować obiekt budowlany, gdyż to od sposobu wykonania robót budowlanych będzie zależało, czy ma być on budowany, czy też instalowany. Pod tym kątem organ powinien zbadać projekt budowlany stanowiący załącznik do zgłoszenia i poczynić szczegółowe ustalenia we wskazanym zakresie oraz wyjaśnić dlaczego urządzenie reklamowe będące przedmiotem zgłoszenia uznaje za budowlę. Organ również powinien zwrócić uwagę na ważną okoliczność dla wyników postępowania, że w przedłożonym organowi projekcie pominięto w ogóle kwestię sposobu posadowienia urządzenia reklamowego wymienionego w zgłoszeniu. Projekt powtarzalny nie rozstrzyga bowiem tej kwestii, pozostawiając ją do załatwienia przez projektanta projektu, wskazując, że każdorazowo fundament należy adoptować dla warunków panujących w miejscu ustawienia (pkt 5). Projekt adoptowany nie odnosi się do sposobu umieszczenia urządzenia w miejscu na działce, które inwestor wybrał dla tego urządzenia. Z projektu powtarzalnego wynika, że podstawa urządzenia może być ustawiona na podłożu betonowym, asfalcie lub bezpośrednio na gruncie rodzimym, po zdjęciu warstwy humusu, lub po odpowiednim zagęszczeniu gruntu (pkt 5). Nie wiadomo zatem, w jaki sposób zaprojektowano ustawienie tego konkretnego urządzenia na gruncie, co ma podstawowe znaczenie dla określenia, czy będzie konieczne wykonanie w określonym miejscu prac budowlanych polegających na odpowiednim przygotowaniu podłoża. Ponieważ ta kwestia nie została w sprawie wyjaśniona, organ winien wezwać inwestora do uzupełnienia brakujących dokumentów, a następnie dopiero podjąć stosowne rozstrzygnięcie.

Pismem z dnia 24 lutego 2010 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1681/09 złożył Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, przyjmując w szczególności, że budowa budowli, jaką jest wolnostojąca tablica reklamowa, może być realizowana poprzez instalację;

2. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści decyzji będących przedmiotem skargi;

3. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie decyzji Wojewody Mazowieckiego jako nieodpowiadającej przepisom postępowania administracyjnego.

Wojewoda Mazowiecki w związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o rozstrzygnięcie na podstawie art. 188 P.p.s.a.

Spółka [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 25 marca 2010 r.) wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy wskazując na naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego.

Zupełnie niezrozumiałe i nieuzasadnione są stwierdzenia Sądu pierwszej instancji zamieszczone w zaskarżonym wyroku, jakoby organy nie ustaliły rzeczywistego stanu faktycznego, nie dokonały analizy i oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego, czy też rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w oderwaniu od oceny materiału dowodowego, czym zostały zdaniem Sądu naruszone przepisy art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a.

W zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszej instancji, bowiem przy kontroli sądowej powinny podlegać ocenie obie te decyzje, zamieszczono najważniejsze dane i parametry zgłoszonego urządzenia reklamowego, świadczące o tym, że urządzenie to należy zaliczyć do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie do tablic i urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Oczywistym jest, że pozostałe dane charakterystyczne tego urządzenia reklamowego i sposób jego budowy, przewidziany przez projektanta, są zamieszczone w projekcie budowlanym, znajdującym się w aktach sprawy i stanowiącym bez wątpienia materiał dowodowy w tej sprawie. Nie ma wiec potrzeby aby te wszystkie szczegóły techniczne, przenosić z projektu budowlanego do uzasadnienia decyzji, co nie oznacza, że organy nie dokonały pełnej oceny projektu budowlanego, czy też naruszyły wcześniej wskazane przepisy postępowania, jak twierdzi się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie jest też do końca prawdą, że w zakresie urządzeń reklamowych orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego nie jest jednoznaczne, bowiem od co najmniej 2 lat nie ma już rozbieżności w orzecznictwie, a świadczą o tym chociażby wyroki powołane przez Sąd.

W orzecznictwie NSA od lat zwraca się uwagę na to, że na tle przepisów Prawa budowlanego, można wyróżnić co najmniej dwa typy urządzeń reklamowych: wolnostojące trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3) i inne, o których jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, które nie wymagają pozwolenia na budowę w przeciwieństwie do tych pierwszych. Różnice w klasyfikacji urządzeń reklamowych ww. typów, nie sprowadzają się tylko do sposobu związania ich z gruntem, czy też technologii robót budowlanych wykonywanych w związku z ustawieniem na gruncie urządzenia reklamowego, ale i z ich wielkością, parametrami i masą całkowitą, co nie jest bez znaczenia w świetle przepisów art. 5 Prawa budowlanego. Nie jest więc istotne "w jaki sposób inwestor zamierza zrealizować obiekt budowlany" (urządzenie reklamowe), gdyż wbrew temu co twierdzi Sąd w zaskarżonym wyroku, nie "od sposobu wykonania robót budowlanych będzie zależało, czy ma być on budowany, czy też instalowany". Jest to zbyt uproszczony pogląd, gdyż wykładnia przepisów Prawa budowlanego i rozumienie pojęć zamieszczonych w art. 3 tej ustawy, nie może być uzależnione od technologii budowy obiektu, czy też stosowanych technik i użytych materiałów. Przyjęcie takiego poglądu byłoby zbieżne ze stanowiskiem inwestorów urządzeń reklamowych, którzy od lat dążą do tego, aby wszystkie urządzenia reklamowe, niezależnie od ich wielkości i usytuowania "instalować" w dowolnie wybranych miejscach, bez konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie zgłoszenia i w tym celu odpowiednio dostosowują technologie budowy oraz technikę montażu tych urządzeń.

Jak wynika z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy pogląd nie znalazł akceptacji w orzecznictwie, gdyż rozumienia przepisów Prawa budowlanego, nie można uzależniać od tego, czy fundament (stopa) urządzenia reklamowego będzie z betonu lanego na miejscu budowy, czy też urządzenie reklamowe będzie przymocowane do bloku betonowego gotowego, przywiezionego na miejsce usytuowania urządzenia i czy będzie on zagłębiony w gruncie, czy też nie (wyroki NSA: z 28.10.2010r. II OSK 1686/09, 12.03.2009r. II OSK 324/08, 25.05.2007r. II OSK 754/06, 25.05.2007r. IIOSK 1509/06, podobnie w sprawach: II OSK 1687/09, II OSK 1688/09 i II OSK 1689/09. Poza tym należy pamiętać, że przepisy art. 29 Prawa budowlanego są wyjątkiem od zasady zawartej w art. 28 ust.1 Prawa budowlanego i jako takich nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej.

Z powyższych względów Sąd miał możliwość prawidłowo ocenić wydane decyzje w tej sprawie, analizując materiał dowodowy zgodnie z art. 133 i 134 § 1 P.p.s.a., których to przepisów naruszenie trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej.

Należy również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego), przez błędną jego wykładnię, gdyż przedstawione akta w sprawie pozwalały na prawidłową identyfikację zgłoszonego urządzenia reklamowego w oparciu o ww. przepisy, bez ustaleń szczegółów techniczno-wykonawczych sprowadzających się do tego, "w jaki sposób inwestor zamierza zrealizować obiekt budowlany".

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.