Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 7/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

10 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy w zakresie dożywiania I. oddala skargę; II. przyznaje [...] J. B. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosków z dnia [...] r. i [...] r. przyznał Z. W. pomoc w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł w grudniu 2012 r. i w grudniu 2013 r. i odstąpił od żądania zwrotu wydatków na poniesione świadczenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismami z dnia [...] r. Nr [...] i [...] Z. W. i T. W. zostali poinformowani o terminie wizyty pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania w dniu [...] r. w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego w związku ze złożeniem wniosku o pomoc. Korespondencję doręczono dnia [...] r. W wyznaczonym terminie pracownicy socjalni przyjechali do miejsca zamieszkania w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Żona udzieliła informacji do wywiadu w sprawie Z. W. i oświadczyła, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, że pozostają w separacji. Z. W. zajmuje dwa pomieszczenia pokój i kuchnię. Przedpokój i łazienka są wspólnie użytkowane. Z. W. korzysta z kuchni węgłowej. Podczas wywiadu T. W. oświadczyła, że Z. W. leczy się na nadciśnienie tętnicze oraz zwyrodnienie stawów. T. W. po udzieleniu informacji do wywiadu odmówiła podpisania oświadczenia, że podane informacje są zgodne z prawdą.

Organ podniósł, że Z. W. widywany jest w środowisku, dlatego można stwierdzić, że jest sprawny fizycznie, porusza się samodzielnie po miejscowości [...], jeździ rowerem, sam załatwia i prowadzi swoje i żony sprawy w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...], w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie, wspólnie z żoną chodzi do lekarza, na zakupy, utrzymuje kontakt z innymi osobami. Jak wynika z decyzji ZUS-u źródłem utrzymania Z. W. jest emerytura przyznana na stałe w wysokości [...] zł brutto (802,84 zł netto miesięcznie). Z uwagi na zajęcia komornicze emerytura jest wypłacana w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ ustalił, że dochód wnioskodawcy wynosi [...] zł i nie przekracza wys. 150 % kryterium dochodowego, stąd Z. W. spełnia kryterium dochodowe. Organ podkreślił, że nawet przy spełnianiu przesłanek ustawowych przez osobę przedmiotowe świadczenie nie jest obligatoryjne, czyli przyznanie pomocy i jej wysokość zależy od uznania organu pomocy społecznej, wynikającego z oceny sytuacji w jakiej znajduje się osoba oczekująca pomocy. Ośrodek stwierdził, że przyznanie pomocy w wysokości [...] zł miesięcznie podyktowane jest uzasadnioną sytuacją finansową w jakiej znajduje się Z. W. i mieści się w granicach uznania administracyjnego ośrodka pomocy społecznej. Podniósł, iż pomoc społeczna nie jest instytucją refundującą w całości wydatki ponoszone przez osoby korzystające ze wsparcia OPS w [...]. Poza tym organ podkreślił, że Z. W. nie współpracuje z pracownikami socjalnymi, nie wpuszcza do domu w celu przeprowadzania wywiadów środowiskowych, nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ dodał, że Z. W. nie pozostaje bez źródła dochodu. Utrzymuje się z emerytury, z której winien wygospodarować środki na zaspokojenie potrzeb.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. W. zakwestionował wysokość przyznanej pomocy. Podniósł, że organ fałszuje sytuację życiową oraz że decyzja stanowi samowolę, zawiera pomówienia i znieważanie.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmówił wyłączenia członków Kolegium: K. A. i Z. C., stwierdzając brak podstaw do wyłączenia tych członków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. po rozparzeniu odwołania Z. W. od decyzji organu I instancji utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, powołując się na zapisy uchwały Nr [...] Rady Ministrów w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 oraz przepisy ustawy o pomocy społecznej, iż podziela ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, który wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, przyznając odwołującemu świadczenie w wysokości [...] zł miesięcznie we wskazanym okresie. Przyznanie pomocy w takiej postaci i wysokości jest uzasadnione sytuacją w jakiej znajduje się odwołujący i chociaż pomoc została przyznana w wysokości niesatysfakcjonującej odwołującego, to Kolegium uznało, że nie jest ona dowolna. W. przyznanej pomocy jest adekwatna do aktualnych możliwości organu, który musi z puli środków finansowych przewidzianych na ten cel (jakimi dysponuje ośrodek), udzielać pomocy również wielu innym osobom i rodzinom jej potrzebującym nierzadko znajdującym się w trudniejszej od odwołującego sytuacji w szczególności rodzinom z dziećmi bez stałego źródła dochodu lub z bardzo niskim dochodem oraz dzieciom w ramach wydawanych posiłków w szkołach. W realiach drugiego półrocza, gdy do dyspozycji organu pozostały zdecydowanie mniejsze środki finansowe, organ musi tak miarkować pomoc w tym zakresie, aby najbardziej potrzebujący nie pozostali bez pomocy, stąd Z. W. dysponujący stałym dochodem otrzymał pomoc w wysokości [...] zł w grudniu 2012 r. i w grudniu 2013 r. miesięcznie. Na marginesie Kolegium podniosło, że wywód organu, iż przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nawet przy spełnieniu przesłanek do jego przyznania nie jest obligatoryjne jest błędny, jednakże ta okoliczność nie miała wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ pomoc została przyznana.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, że organ fałszuje sytuację życiową oraz że decyzja stanowi samowolę, zawiera pomówienia i znieważanie, Kolegium stwierdziło, iż są one nieuzasadnione i nie mogą zostać uwzględnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. W. nie zgadzając się z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazał, że przyznana pomoc jest za mała, nie zgadza się z ustaleniami organów, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej jako "u.p.s.") w powiązaniu z regulacjami uchwały Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2015 r., poz. 821, dalej jako "Program"). Wyjaśnić wypada, że powyższa uchwała zastąpiła przepisy obowiązującej do dnia [...] r. ustawy z dnia [...] r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259), która to ustawa dotyczyła programu realizowanego w latach 2006-2013.

Jak wynika z treści Programu (pkt II), jego strategicznym celem jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych.

Program jest elementem polityki społecznej państwa w zakresie:

- wsparcia finansowego gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym,

- poprawy poziomu życia rodzin o niskich dochodach,

- poprawy stanu zdrowia dzieci i młodzieży,

- kształtowania właściwych nawyków żywieniowych.

Pkt V Programu wskazuje, że ze środków przekazywanych w ramach jego realizacji gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności:

1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej,

2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej,

3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia [...] r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym

- w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.

Z treści pkt V.2.1. Programu wynika, że jedynie przyznanie pomocy w formie posiłku uczniowi albo dziecku w sytuacji nagłej ("w uzasadnionych przypadkach, gdy uczeń lub dziecko wyraża chęć zjedzenia posiłku") przyznanie pomocy, które następuje z inicjatywy dyrektora szkoły lub przedszkola, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w sprawie i ustalenia sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wynika z tego a contrario, że w pozostałych przypadkach przyznanie pomocy w ramach realizacji Programu następuje w formie decyzji administracyjnej, która winna być poprzedzona ustaleniem sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Skoro zatem objęta Programem pomoc państwa w zakresie dożywiania realizowana jest trybie przepisów u.p.s., uznać należy, że świadczenia przyznawane w ramach Programu w istocie utożsamiać należy z zasiłkiem celowym, o którym mowa w art. 39 u.p.s., a który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w tym na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności (ust. 1 i 2). Orzekając w przedmiocie udzielenia przedmiotowej pomocy organ pomocy społecznej działa zatem w ramach uznania administracyjnego co najmniej w zakresie ustalenia jej wysokości, czy też czasokresu, na jaki została ona przyznana. Rację mają zatem w niniejszej sprawie organy obu instancji wskazując, że spełnienie kryteriów przyznania pomocy na dożywianie w ramach Programu, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę na wskazany przez niego okres.

Odnosząc się do wspomnianych wyżej kryteriów wskazać należy, że zasadniczym warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest zachowanie kryterium dochodowego. Od dnia [...] r. do dnia [...] r. (tj. w okresie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz. U. z 2012 r. poz. 823, obejmującym czas orzekania organów obu instancji w niniejszej sprawie) kwota kryterium dochodowego dla osób samotnie gospodarujących wynosiła [...] zł. Oznacza to, że podwyższone dla potrzeb Programu kryterium dochodowe, odpowiadające 150% tej kwoty, wynosiło w tym czasie [...] zł. Podkreślić należy, że przedmiotowe kryterium w analogicznej wysokości określa również powołana w zaskarżonej decyzji uchwała Rady Gminy [...] [...] r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2014 r. poz. 610).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący spełnia określone w Programie oraz przepisach u.p.s. kryteria przyznania pomocy w zakresie dożywiania. Dochód skarżącego, będącego osobą samotnie gospodarującą, wynosi bowiem [...] zł miesięcznie, a zatem mieści sią w granicach obowiązującego w czasie orzekania kryterium dochodowego. Ponadto, jak wynika z ustaleń organów, skarżący jest osobą przewlekle chorą, pozostającą pod stałą opieką lekarską. Te okoliczności pozwalały uznać, że skarżący jest osobą dotkniętą sytuacjami wymienionymi w art. 7 u.p.s., a tym samym może jej zostać udzielona pomoc ze środków Programu. Wsparcie takie zostało zatem skarżącemu przyznane, jednak jedynie jako świadczenie w okresie od 1 grudnia do [...] r. oraz w okresie od dnia 1 grudnia do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie, co nie spełnia oczekiwań strony, stanowiąc tym samym istotę sporu w niniejszej sprawie.

Badając w tym kontekście legalność zaskarżonych decyzji ponownie podkreślić wypada, że zarówno ustalenie wysokości przyznanego świadczenia na dożywianie, jak i okresu jego pobierania, następuje w ramach uznania administracyjnego. Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega natomiast kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.) Kontrola sądowa decyzji uznaniowych sprowadza się zatem wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.), a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie - sąd nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia.

W niniejszej sprawie nie można zarzucić, zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie mu świadczenia na zakup żywności, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (w tym w dniu [...] r. próba przeprowadzenia wywiadu środowiskowego), a rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Organ wskazał - z jednej strony - na stałe źródło dochodu skarżącego, a także pomoc udzielaną mu systematycznie przez Ośrodek, a z drugiej na ograniczone środki finansowe Ośrodka i konieczność udzielania pomocy również innym osobom.

Reasumując stwierdzić trzeba, że skoro z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup żywności, to nie sposób uznać, by doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W sposób dostateczny, z zachowaniem standardów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., wytłumaczono skarżącemu, że wpływ na wysokość oraz czasookres przyznanego jej świadczenia pieniężnego miała ograniczona wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji Ośrodka. W ocenie Sądu materiał dowodowy w sprawie jest kompletny i został poddany rzetelnej ocenie, stąd wydanym decyzjom nie można również zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tej sytuacji okoliczność, iż wysokość przyznanego świadczenia nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego, nie może uzasadniać uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu bezzasadny jest podniesiony w skardze zarzut dotyczący "zafałszowania" przez organy stanu zdrowia i sytuacji życiowej skarżącego nie został przez niego sprecyzowany

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...].- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).