Wyrok NSA oz. w Białymstoku, sygn. akt SA/Bk 1186/02
NSA oz. w Białymstoku
Data orzeczenia: 2003-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Szczególnie ostrożnie należy korzystać z uprawnienia do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji powtórnej kontroli decyzji organu I instancji, wydanej już po wypełnieniu zaleceń zawartych we wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, gdzie strona jest zainteresowana jak najszybszym merytorycznym załatwieniem sprawy, a każde przesunięcie w czasie rozstrzygnięcia o swoich prawach /lub obowiązkach/ postrzega jako narażanie ją na dodatkowe koszty i gdzie zauważalna jest odmienność odczytywania przez organy każdej instancji i organy współdziałające, wcześniejszych zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej.

TEZY

Szczególnie ostrożnie należy korzystać z uprawnienia do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji powtórnej kontroli decyzji organu I instancji, wydanej już po wypełnieniu zaleceń zawartych we wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, gdzie strona jest zainteresowana jak najszybszym merytorycznym załatwieniem sprawy, a każde przesunięcie w czasie rozstrzygnięcia o swoich prawach /lub obowiązkach/ postrzega jako narażanie ją na dodatkowe koszty i gdzie zauważalna jest odmienność odczytywania przez organy każdej instancji i organy współdziałające, wcześniejszych zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Aleksandra K. na decyzję Wojewody P. z dnia 12 sierpnia 2002 r. (...) w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku inwentarskiego - uchyla zaskarżoną decyzję, (...).


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 sierpnia 2001 r. o udzielenie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku inwentarskiego. Starosta Powiatowy w Suwałkach decyzją z dnia 10 października 2001 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Aleksandrowi K. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na hodowlę świń w ilości - 11,07 DJP o powierzchni zabudowy - 371,60 m, powierzchni użytkowej - 334,4 m2 i kubaturze 1.412 m3, zbiornika na gnojówkę o pojemności 6,4 m3 wraz z przyłączem kanalizacyjnym dł. 2,5 m na działce o nr ewidencyjnym gruntów 71/1 położonej w miejscowości L. 16, gmina R.

Z powyższą decyzją nie zgodził się Jacek Ż., właściciel działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji i do Wojewody P. w B. złożył odwołanie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji decyzją z dnia 10 grudnia 2001 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta Powiatowy w S. prowadząc ponownie postępowanie w sprawie postanowieniem z dnia 31 grudnia 2002 r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie do dnia 29 marca 2002 r. wskazanych nieprawidłowości, a po złożeniu przez inwestora wraz z pismem z dnia 28 marca 2002 r. dokumentacji projektowej, zawiadomieniem z dnia 16 kwietnia 2002 r., wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku inwentarskiego. Następnie organ I instancji decyzją z dnia 6 czerwca 2002 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na hodowlę świń w ilości - 11,28 DJP o powierzchni zabudowy - 371,60 m2, powierzchni użytkowej - 334,4 m2 i kubaturze 1.412 m3 wraz z przyłączem kanalizacyjnym dł. 2,5 m i zbiornikiem na gnojowicę o pojemności 46 m3 na działce o nr ewid. gruntów 71/1 położonej w miejscowości L. 16, gm. R.

Odwołanie od tej decyzji do Wojewody P. wniósł powtórnie Jacek Ż., występuje o anulowanie w całości zaskarżonej przez niego decyzji jako wydanej niezgodnie z obowiązującym prawem. Jacek Ż. dowodzi w odwołaniu, że inwestor w projekcie przedstawił błędne, zaniżone, wyliczenie Dużych Jednostek Przeliczeniowych zwierząt hodowlanych w liczbie 42,28 sztuk dla całego zmodernizowanego i rozbudowywanego obiektu chlewni i w związku z czym realizowana inwestycja nie została zaliczona do inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska i nie spełnia związanych z tym wymogów.

Zarzucał ponadto, że zatwierdzony obecną decyzją projekt budowlany w stosunku do pierwotnej jego wersji zwiększa jeszcze uciążliwości związane z bliskim sąsiedztwem chlewni /większy zbiornik na gnojówkę oraz wentylatory w ścianie zewnętrznej budynku/.

Skarżący wskazywał nadto, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji ważna była do dnia 31 grudnia 2001 r.

Wojewoda P. decyzją z dnia 12 sierpnia 2002 r. po raz kolejny orzekł - w oparciu o art. 138 par. 2 Kpa - o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na następującą argumentację.

Analiza obecnie zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wykazała, że pomimo wskazania przez Wojewodę P. w decyzji z dnia 10 grudnia 2001 r., na występujące w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowym braki i nieprawidłowości to nadal nie wszystkie z nich zostały wyeliminowane.

W dalszym ciągu brak jest bowiem zgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z wnioskiem inwestora z dnia 10 sierpnia 2001 r. o pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku inwentarskiego. Wojewoda podkreślił przy tym, że znajdujące się w aktach sprawy pismo inwestora z dnia 28 marca 2002 r., nie może zostać zakwalifikowane, jak uczynił to organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu, jako nowy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Powołane pismo, jak wynika z jego treści, jest jedynie pismem przekazującym, zgodnie z postanowieniem Starosty z dnia 31 grudnia 2001 r., poprawioną dokumentację projektową. W związku z tym należy traktować je jako uzupełnienie wniosku inwestora z dnia 10 sierpnia 2001 r., a nie jako nowy wniosek wszczynający odrębne postępowanie administracyjne w sprawie, jak uczynił to organ I instancji. Ponadto w materiałach dowodowych brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że inwestor wycofał swój wniosek z dnia 10 sierpnia 2001 r.

Inwestor we wniosku z 10 sierpnia 2001 r. zwraca się o udzielenie pozwolenia wyłącznie na rozbudowę istniejącego budynku inwentarskiego. Z przedłożonego natomiast ponownie projektu budowlanego tj. zarówno z projektu zagospodarowania działki, jak też z opisu technicznego wynika, że inwestor planuje, w ramach zgłoszonej rozbudowy, również wykonanie przyłącza kanalizacji gnojowej oraz zbiornika na gnojowicę o pojemności 45 m3. Z powyższego wynika więc, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany obejmuje w dalszym ciągu większy zakres robót niż przedstawiony we wniosku przez inwestora. W ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu inwestor winien więc dokładnie sprecyzować we wniosku zakres robót, które zamierza wykonać.

W dalszym ciągu brak jest też zgodności rozstrzygnięcia skarżonej decyzji z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Skoro wniosek obejmuje jedynie rozbudowę budynku inwentarskiego, a decyzją udziela pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku inwentarskiego, budowę zbiornika na gnojowicę o pojemności 46 m3 oraz budowę przyłącza kanalizacyjnego dł. 2,50 m. Decyzja może rozstrzygać tylko i wyłącznie w zakresie złożonego wniosku. Nie może ani rozszerzać, ani też zawężać inwestycji, którą zamierza realizować inwestor, jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku.

Wojewoda przypomniał, że rolą organu architektoniczno-budowlanego jest zweryfikowanie przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego w taki sposób, aby jego zakres i treść zgodnie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., dostosowane były do specyfiki i charakteru zamierzonej inwestycji oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ I instancji nadal nie przeprowadził, w ocenie organu odwoławczego, żadnego postępowania w celu jednoznacznego wykazania, że zostały spełnione wymogi zawarte w tych przepisach, np. nadal brak jest części konstrukcyjnej, w której projektant wypowiedziałby się co do oceny stanu technicznego konstrukcji i elementów istniejącego budynku, który będzie rozbudowywany, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego /zgodnie z par. 206 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - t.j. Dz.U. 2000 nr 15 poz. 140 ze zm./.

Wojewoda również zauważył, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki obejmuje jedynie teren inwestycji, a ponadto nie spełnia wymogów określonych art. 34 ust. 3 pkt 1 powołanego wyżej prawa budowlanego, w myśl którego projekt zagospodarowania winien obejmować również sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny ze wskazaniem charakterystycznych wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy. Ponadto brak wykazania na projekcie zagospodarowania domiarów uniemożliwia tutejszemu organowi rzetelne sprawdzenie zgodności projektowanych obiektów pod względem zachowania wymogów przepisu par. 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie /Dz.U. nr 132 poz. 877/.

Przedłożony do zatwierdzenia projekt architektoniczno-budowlany w dalszym ciągu nie spełnia też wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. /Dz.U. nr 140 poz. 906/ w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Między innymi przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zawiera rozbieżności między częścią opisową projektu a jego częścią graficzną. Jednoznacznego wyjaśnienia wymaga na przykład kwestia istnienia przyłącza sanitarnego i zbiornika na ścieki, na co wskazuje projektant w opisie technicznym do projektu rozbudowy przedmiotowego budynku inwentarskiego, a co nie zostało wykazane na projekcie zagospodarowania terenu inwestycji. Ponadto w legendzie na projekcie zagospodarowania działki pod nr 7 wpisane zostało projektowane przyłącze kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na gnojówkę, natomiast z opisu technicznego do projektu instalacji sanitarnych wynika, że do projektowanego zbiornika na gnojówkę "ścieki gnojowe odpływać będą ze stanowisk poprzez kratki ściekowe oraz kanalizację gnojową z rur kamionkowych".

Niezrozumiała i wymagająca jednoznacznego wyjaśnienia jest w dalszym ciągu kwestia dotycząca wykazania w projekcie tej samej części budynku jako istniejącej - w projekcie inwentaryzacji, natomiast w projekcie rozbudowy - jako części do adaptacji bez zmian.

Dalej też, brak jest w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym wymaganych art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, stosownie do potrzeb, oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. Podkreślić bowiem należy, że uzgodnienie przyłącza wodociągowego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie /które ponadto nie jest projektowane/ nie jest równoznaczne z wymaganym oświadczeniem gestora o zapewnieniu dostaw mediów.

Ponadto organ pierwszej instancji winien - zdaniem Wojewody - rozważyć ewentualność uzgodnienia całej inwestycji łącznie z częścią istniejącą z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, w świetle zapisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Sanitarnej oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 128 poz. 1407/ oraz z rzeczoznawcą z zakresu ochrony przeciwpożarowej na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 marca 1999 r. /Dz.U. nr 22 poz. 206/ w sprawie zakresu, trybu i zasad uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej.

Ustosunkowując się natomiast do wniesionych w odwołaniu zarzutów skarżącego dotyczących określenia przez inwestora wielkości zakładanych Dużych Jednostek Przeliczeniowych Wojewoda uznał, iż nie ma podstaw do kwestionowania tych wielkości, szczególnie w świetle przedłożonego przez inwestora w dniu 5 czerwca 2002 r. oświadczenia, iż "po zrealizowaniu ww. rozbudowy obsada zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe pozostanie bez zmian w stosunku do zakładanej w projekcie". Organ odwoławczy zauważył, że o zamierzonej wielkości hodowli decyduje inwestor, a obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie zgodności z prawem wnioskowanej inwestycji. Przy czym należy podkreślić, że Aleksander K. będzie mógł korzystać ze zrealizowanego budynku inwentarskiego tylko w sposób wykazany w projekcie. Natomiast ewentualne zwiększenie ilości inwentarza będzie wymagało uzyskania odrębnego zezwolenia. Brak takiego pozwolenia będzie zaś równoznaczny z samowolą, która będzie rozstrzygana w odrębnym postępowaniu.

Ponadto w rozpatrywanym przypadku nie może być brany pod uwagę upływ z dniem 31 grudnia 2001 r. terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, na co wskazuje skarżący w swoim odwołaniu, ponieważ, jak wyżej szeroko wyjaśniono, niniejsze postępowanie cały czas prowadzone jest z wniosku inwestora z dnia 10 sierpnia 2001 r., złożonego w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję kasacyjną złożył inwestor zarzucając organowi odwoławczemu nadinterpretację przepisów ustawy - Prawo budowlane i bezzasadne doszukiwanie się najmniejszych błędów pisarskich i sformułowań w przedłożonym przez skarżącego do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Podkreślił, że odwołujący się nie wnosił uwag do projektu akcentując jedynie uciążliwości związane z sąsiedztwem inwestycji i w tym zakresie, organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania.

W następnej części uzasadnienia skargi inwestor wytknął bezzasadność zaleceń organu odwoławczego w ocenie służb, do których się zwrócił o wydanie warunków zaopatrzenia w energię elektryczną i wodę, i stwierdził, że nie może ponosić winy za sposób odczytania przez te służby zaleceń organu. Podkreślił, że zbiornik na gnojowicę jest urządzeniem niezbędnych dla właściwego użytkowania chlewni, a konieczność jego zaprojektowania wynikała z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdził, że przepisy nie nakładają obowiązku uzgodnienia tego typu inwestycji z inspektorem sanitarnym i rzeczoznawcą ds. ochrony przeciwpożarowej. Wyraził rozgoryczenie działaniem organu II instancji i stwierdzając, że kolejna decyzja kasacyjna jest ewidentnym przejawem biurokratycznego sposobu załatwienia sprawy obywateli.

Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zdaniem Sądu, wydaniem kolejnej decyzji kasacyjnej w sprawie, Wojewoda P. przekroczył uprawnienie z art. 138 par. Kpa do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wskazuje na to art. 138 par. 1 Kpa, który w pierwszej kolejności obliguje organ II instancji do wydania w trybie odwoławczym dwojakiego rodzaju decyzji merytorycznej, tj. bądź utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, bądź uchylającej decyzję I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy bądź umorzenie postępowania pierwszej instancji. Kompetencje kasacyjne organ odwoławczy posiada jedynie w ograniczonym zakresie, o czym świadczy nadanie przez ustawodawcę uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia charakteru fakultatywnego i potraktowanie go jedynie jako uprawnienia, mogącego być wykorzystanym wyłącznie przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 138 par. 2 Kpa. W literaturze prawa i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowany jest przy tym pogląd, że kategorycznie niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 par. 2 Kpa i że wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem do ponownego rozpatrzenia może nastąpić w sytuacjach dostrzeżenia faktu przeprowadzenia postępowania w I instancji z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, tj. przy ewidentnym braku przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego bądź przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tak okrojonym zakresie, że jego uzupełnienie przez organ odwoławczy w trybie art. 136 Kpa mogłoby doprowadzić do pogwałcenia zasady dwuinstancyjności. Możliwość uzupełnienia dowodów przez organ II instancji wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji.

Zdaniem Sądu, szczególnie ostrożnie należy korzystać z uprawnienia do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji powtórnej kontroli decyzji organu I instancji, wydanej już po wypełnieniu zaleceń zawartych we wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, gdzie strona postępowania jest zainteresowana jak najszybszym merytorycznym załatwieniem sprawy, a każde przesunięcie w czasie rozstrzygnięcia o swoich prawach /lub obowiązkach/ postrzega jako narażanie ją na dodatkowe koszty i gdzie zauważalna jest odmienność odczytywania przez organy każdej instancji i organy współdziałające, wcześniejszych zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej.

W odniesieniu do niniejszej sprawy ostatnia uwaga dotyczy podniesionego przez skarżącego zdziwienia organów odpowiedzialnych za dostarczanie mediów /tu energii i wody/ koniecznością określania warunków przyłączenia rozbudowanego obiektu do sieci energetycznej i wodociągowej w sytuacji wcześniejszego pełnego uzbrojenia działki i istnienia wewnętrznej instancji elektrycznej i wodociągowej w obiekcie mającym być rozbudowanym. Wytknięte zaskarżoną decyzją uchybienia mają charakter merytoryczny a nie procesowy. Nic nie stało na przeszkodzie /a w każdym bądź razie organ odwoławczy takich przeszkód nie wskazał/, by dostrzegany brak właściwego uzupełnienia przez stronę dokumentacji usunąć w postępowaniu odwoławczym. Wystosowane do inwestora przez organ odwoławczy zobowiązanie do usunięcia dostrzeżonych niedociągnięć wniosku, wytrącałoby wnioskodawcy argument o różnicach w rozumieniu przepisów prawa przez organy różnych szczebli i przyspieszałoby załatwienie sprawy.

Mając powyższe na uwadze i dostrzegając możliwość usunięcia niedociągnięć wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę na etapie postępowania odwoławczego. Sąd zaskarżoną decyzję kasacyjną uchylił /art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Konsekwencją uwzględnienia skargi było obciążenie organu obowiązkiem zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego przed NSA stosownie od treści art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.