Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 322/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 15, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz B. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 i 107 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. S. z dnia 23 kwietnia 2009 r., S. W. odmówił udostępnienia informacji dotyczącej opinii prawnej wydanej przez Kancelarię Prawną s.c. "S." z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie łączenia stanowiska Kierownika Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z funkcją członka Zarządu Powiatu przez W. B.

W uzasadnieniu decyzji podał, że wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji publicznej dotyczącej opinii prawnej wydanej przez Kancelarię Prawną s.c. "[...]z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie łączenia stanowiska Kierownika Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z funkcją członka Zarządu Powiatu przez W. B.. Działając na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskodawca domagał się udostępnienia powyższych informacji poprzez przesłanie ich pocztą elektroniczną i pocztą na podane adresy.

Zdaniem organu, analiza wniosku dała podstawę do przyjęcia, że

informacja, której domaga się wnioskodawca, nie stanowi informacji publicznej

w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ ponadto podał, że brak jest możliwości udzielenia żądanej przez

wnioskodawcę informacji, a to w związku z faktem, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na

tajemnicę przedsiębiorcy. Poinformował wnioskodawcę, że zwrócono się do autora opinii prawnej, której wniosek dotyczy, z pytaniem, czy wyraża on zgodę na udostępnienie opinii. W odpowiedzi autor podał, że opinia ta podlega ochronie na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Powołując się na powyższe, autor nie wyraził zgody na dalsze udostępnianie treści sporządzonej opinii, podkreślając przy tym, że opinia została sporządzona wyłącznie do użytku wewnętrznego zleceniodawcy.

W tej sytuacji organ orzekł jak wydanej decyzji.

W decyzji powyższej zawarto pouczenie, że przysługuje od niej na podstawie art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie wnioskowanej informacji.

B. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., podnosząc w nim zarzut niezgodności w/w decyzji z prawem. Powołując się na literaturę i orzecznictwo sądów administracyjnych oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] nr [...] skarżący podniósł, że w jego ocenie żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, której przepisy Starosta interpretuje w sposób dowolny. Przywołując art. 2 ust. 1 ustawy podniósł, że odmowa udostępnienia informacji publicznej ma charakter wyjątku, a wyjątków nie wolno interpretować rozszerzająco. Zarzucił również, że w kwestionowanej decyzji Starosta zawarł błędne pouczenie o przysługiwaniu od niej prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego, zamiast odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 czerwca 2009 r. nr SKO 4541/13/09, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., powołując się na przepis art. 134 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z dnia 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Starosty Wołowskiego z dnia [...] nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu podało, że wnioskiem z dnia [...] odwołujący się wystąpił do Starostwa Powiatowego w W. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "opinii prawnej wydanej przez Kancelarię Prawną Spółkę Cywilną [...] z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie łączenia stanowiska Kierownika Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z funkcją członka Zarządu Powiatu przez Pana W. B."

W załatwieniu w/w wniosku Starosta W. wydał powołaną wyżej decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji, powołując w podstawie prawnej przepisy art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmowę udostępnienia informacji publicznej uzasadnił potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie wnioskowanej informacji. Pomimo powyższego pouczenia, wnioskodawca wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. odwołanie, w którym domagał się uchylenia decyzji jako niezgodnej z prawem i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 lipca 2008 r. (Lex nr 423325), w którym stwierdzono, że "Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego". Odwołujący się podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo dostępu do informacji na temat działalności organów administracji publicznej. Stosowana zaś przez Starostę interpretacja wypacza intencje ustawodawcy oraz podważa sens państwa prawa i podstawowych swobód obywatelskich. Organ nie może w sposób dowolny interpretować przepisów ustawy i przez to ograniczać dostęp do informacji publicznej.

Uznając odwołanie za niedopuszczalne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że stosownie do art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Odmowa udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 1 tej ustawy, następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których na dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Ponadto, zgodnie z art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej: "Podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji".

W rozpatrywanej sprawie odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Zostały zatem, zdaniem organu odwoławczego, spełnione przesłanki wniesienia powództwa do sądu powszechnego, co wyklucza jednoczesną drogę administracyjną.

Organ podkreślił, że bez znaczenia jest brak wzmianki w przytoczonym przepisie o niedopuszczalności odwołania. Wystarczy wskazanie przez ustawodawcę drogi przed sądem powszechnym, jako właściwej.

Organ dodał, że podobne rozwiązania zawierał na przykład art. 160 k.p.a., w którym też nie wyłączono wprost odwołania ani choćby nie przypisano wyraźnie jedynej decyzji w sprawie odszkodowania waloru ostateczności, jednak powszechnie przyjęto w literaturze i w orzecznictwie, że od takiej decyzji odwołanie nie przysługuje. Ponadto wskazał na art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) dotyczący rozgraniczenia nieruchomości, zgodnie z którym strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, przekazania sprawy sądowi (powszechnemu). W tym przepisie również ani nie wyłączono wprost odwołania, ani nie postanowiono wyraźnie o ostateczności decyzji. Nie ma jednak wątpliwości, że od jedynej decyzji (wójta) odwołanie nie przysługuje, właśnie ze względu na ustanowienie przez ustawodawcę drogi sądowej, przed sądem powszechnym. W tym zakresie organ powołał się na wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. II SA 497/98, Lex nr 41762).

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy orzekł jak w wdanym postanowieniu.

W skardze na to postanowienie skarżący domagał się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej go decyzji Starosty W. i nakazania Staroście udostępnienia żądanej informacji. Podtrzymał w niej zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto dodał, że występował o udostępnienie informacji dotyczącej nie tajemnicy przedsiębiorcy, a organu publicznego, i nie osoby fizycznej, lecz członka Zarządu Powiatu Wołowskiego pełniącego funkcję publiczną mającą związek z pełnieniem tej funkcji i łączeniem jej ze stanowiskiem kierownika ARiMR. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto dodało, że jakakolwiek polemika z autorem skargi w kwestiach w niej podnoszonych oznaczałaby naruszenie kompetencji sądu powszechnego. Skoro fakt, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy i zostały spełnione przesłanki wniesienia powództwa do sądu powszechnego, wyklucza jednoczesną drogę administracyjną, rozpatrując odwołanie B. S. Kolegium mogło zajmować się wyłącznie kwestią jego dopuszczalności. O trybie dochodzenia praw związanych z odmową dostępu do informacji decyduje jej przedmiot. Oba tryby, tj. droga administracyjna i postępowanie cywilne wykluczają się nawzajem. Nie do przyjęcia - zdaniem Kolegium - jest teza, że strona decydowałaby o tym, w jakim trybie mają być dochodzone jej prawa. Zarówno przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak też Konstytucja RP nie dopuszczają dualizmu w zakresie przysługujących środków prawnych. Jeżeli podmiot dysponujący informacją, o dostęp której wystąpił zainteresowany, powoła się na art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wykluczona zostaje droga administracyjna. W sytuacji, gdy podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej jest konieczność ochrony dóbr, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co do których właściwy jest sąd powszechny, wnioskodawca korzysta z silniejszej ochrony prawnej. Samo już bowiem orzeczenie sądu powszechnego, stwierdzające prawo do uzyskania takiej informacji, będzie stanowiło podstawę do jej udzielenia przez organ. W tym miejscu organ powołał się na niepublikowany wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2006 r. sygn. IV SA/GL 12002/06.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrując skargę, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Sąd ma zatem obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Wzruszenie zaskarżonego aktu administracyjnego następuje w razie podjęcia go m.in. z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2009 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty Wołowskiego z dnia 8 maja 2009 r., którą odmówiono skarżącemu udostępnienia żądanej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W podstawie prawnej decyzji wydanej w sprawie przez organ pierwszej instancji został powołany przepis art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a z uzasadnienia owej decyzji wynika, że informacja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca, nie stanowi w ocenie organu rozpatrującego wniosek informacji publicznej. Niezależnie od powyższego organ ten, powołując się na wymienione w podstawie prawnej decyzji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził, że brak jest możliwości udzielenia żądanej informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Organ pierwszej instancji powołał się na stanowisko autora sporządzonej na zlecenie organu opinii prawnej, której wniosek dotyczy, informując w decyzji odmownej, że autor w/w opinii nie wyraził zgody na dalsze udostępnianie jej treści. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji odmownej organu pierwszej instancji, z powołaniem się na przepis art. 134 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdziło niedopuszczalność odwołania, uznając, że skoro odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, to w myśl art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały w sprawie spełnione przesłanki wniesienia powództwa do sądu powszechnego, co wyklucza jednoczesną drogę administracyjną i uzasadnia stwierdzenie przez organ odwoławczy, w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania, z którym to stanowiskiem nie zgadza się skarżący w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Istota zatem problemu prawnego w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy do decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji o odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna ma zastosowanie dwuinstancyjny tok postępowania administracyjnego, o jakim mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 16 ust. 1 tej ustawy, czy przysługuje od niej wyłącznie prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji, tj. prawo, o którym mowa w art. 22 owej ustawy, a zatem, czy dwuinstancyjny tok postępowania administracyjnego wobec takiej decyzji jest wyłączony.

Powyższy problem prawny był przedmiotem rozważań prawomocnego już wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 991/08 (Lex nr 481026), w którym Sąd ten sformułował następujące tezy:

1. Skoro w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to obowiązuje reguła wynikająca z art. 15 k.p.a. dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, także wówczas, gdy odmowna decyzja nastąpiła z powołaniem się na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej).

2. Fakt wyłączenia kontroli sądu administracyjnego takiej decyzji administracyjnej i przeniesienie jej przez ustawodawcę na grunt postępowania przed sądami powszechnymi nie pociąga za sobą automatycznie skutku w postaci nadania takiej decyzji charakteru ostatecznego.

3. Tylko decyzja ostateczna może być poddana kontroli, o jakiej mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez złożenie powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie informacji publicznej. Brak wyczerpania trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 16 ust. 2 tej ustawy, uniemożliwia stronie skarżącej skorzystanie z takiego właśnie trybu kontroli decyzji administracyjnej przed sądem powszechnym.

W uzasadnieniu owego wyroku zwrócono uwagę, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) jest realizacją art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. (...). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje w szczególności dostęp do dokumentów (art. 61 ust. 2 in princ. Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy - art. 61 ust. 4 Konstytucji.

Sąd ten podkreślił, że w nauce prawa trafnie wskazuje się, że powyższe przepisy Konstytucji RP deklarują obywatelskie prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej. Dostęp obywateli do informacji jest warunkiem ich racjonalnego uczestnictwa w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych, a także ułatwia im społeczną kontrolę nad procesami sprawowania władzy (P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. - Liber 2000, s. 83). Jedną z ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 4 jest właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która opiera się na koncepcji prawa do informacji jako prawa podmiotowego człowieka (art. 2 ust. 1 tej ustawy; T. A. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, W. Pr. 2006, s. 121).

Sąd ten dalej wywiódł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji. Reguluje ona udostępnienie informacji publicznej w sposób, o którym mowa w art. 7 ust. 1, jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, dopuszcza też stwierdzenie przez organ, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, przy czym w takiej sytuacji organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 1 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02 niepublikowany, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, niepublikowany).

Zgodnie zaś z utrwalonym już w tej mierze poglądem, udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2751/02, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 lutego 2004 r., sygn. akt 4/II SA/Ka 2024/03 przywołane [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wyd I, s. 117-118). Natomiast jedynie odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna.

W art. 5 ust. 1 i 2 omawianej ustawy ustawodawca przewidział ograniczenie w powszechnym udostępnianiu informacji publicznej z uwagi na potrzebę ochrony tajemnic ustawowo chronionych, czy też z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stosownie do art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten w ustępie 2 stanowi, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni,

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzje o odmowie udostępnienia informacji.

Podmiotowi, któremu odmówiono udostępnienia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji (art. 22 ust. 1 ustawy).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego sądu administracyjnego w Olsztynie zawartym w omawianym wyroku, że skoro przepis art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z wyjątkami, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, to nie budzi wątpliwości, że do takich decyzji mają pełne zastosowanie procedury i zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego w kwestii trybu odwoławczego na etapie postępowania administracyjnego. W każdym przypadku od decyzji odmownej będzie zatem służyło odwołanie do organu wyższej instancji, na co wskazuje treść pkt 1 art. 16 ust. 2 ustawy, w którym jedynie skrócono termin rozpoznania odwołania do 14 dni.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej prawomocnym wyroku z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. II SA/Ol 991/08.

W świetle powyższych rozwiązań prawnych uznać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 22 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również z naruszeniem art. 134 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zaprezentowany w niniejszej sprawie pogląd dotyczący wykładni art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie pozostaje w żadnej mierze w sprzeczności z utrwalonymi już w tym względzie poglądami sądów administracyjnych dotyczących wzajemnego wykluczania się trybów kontroli sądowoadministracyjnej i cywilnoprawnej decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej z powołaniem się na przesłanki, o jakich mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyrażonym w postanowieniu tego Sądu z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. II SA/BK 107/06 (Wspólnota 2008/40/31), zgodnie z którym: "Przepis art. 22 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) stanowi regułę kolizyjną, zgodnie z którą uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych podmiotu, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, wyłącza właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na powyższą decyzję odmowną, a czyni właściwym do orzekania w takiej sprawie sąd powszechny."

Trafnie też zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. IV SA/Po 34/09 (Wspólnota 2009/29/40), że: "Podmiot, który żąda udostępnienia informacji publicznej poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie może decydować o tym, w jakim trybie mają być dochodzone jego prawa. Ani przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak też Konstytucja RP nie dopuszczają dualizmu w zakresie przysługujących środków prawnych. Droga bowiem sądowoadministracyjna i cywilna wykluczają się nawzajem."

Reasumując powyższe stwierdzić należy, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, że: 1. Do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na: wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna stosuje się, w związku z art. 16 ust. 2 i 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także ustanowioną w art. 15 zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. 2. Od decyzji ostatecznej o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na: wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna przysługuje podmiotowi, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. 3. Podmiotowi, który żąda udostępnienia informacji publicznej nie przysługuje prawo wyboru trybu dochodzenia jego praw ustanowionych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 22 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również z naruszeniem art. 134 i art. 15 k.p.a.

Zgodnie z art. 134 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że niedopuszczalność odwołania może mieć charakter przedmiotowy bądź podmiotowy. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na przesłankę o charakterze przedmiotowym wskazując, że od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej nie przysługuje odwołanie, a jedynie powództwo do sądu powszechnego.

Takie stanowisko uznać jednak należy za błędne z uwagi na to, że: ustanowione w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączenie kontroli sądu administracyjnego decyzji administracyjnej o odmowie prawa do informacji publicznej z przyczyn, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy i przeniesienie przez ustawodawcę kontroli zasadności powyższej odmowy na drogę postępowania przed sądem powszechnym, nie czyni jej ostateczną. W świetle art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie sposób uznać, że zamiarem ustawodawcy było wyłączenie na jej gruncie zaskarżalności do organu wyższego stopnia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W sprzeczności z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje teza, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej z przyczyn, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy, jest wydawana w trybie postępowania jednoinstancyjnego.

Skoro zatem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa, podlegało ono uchyleniu, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sąd nie orzekł o wykonalności zaskarżonego postanowienia z uwagi na to, że ze względu na swój przedmiot nie posiada ono waloru wykonalności (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno rozpoznać odwołanie strony merytorycznie, a następnie pouczyć ją, stosownie do zapisów art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego.