Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1248/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 138, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. S., I. S., Z. S., M. K., A. O., H. S., J. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących: 1. H. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 2. J. M. i M. M. solidarnie kwotę 474 zł /słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. A. O. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 4. M. K. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 5. T. S., I. S., Z. S., solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg A. O., M. M. i J. M., M. K., Z. S., I. S. i T. S. oraz H. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (zwane dalej SKO, lub Kolegium) z [...] września 2013 r. nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; Starosta [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], wszczął postępowanie scaleniowe gruntów o łącznej pow. 1.492,53 ha położonych na terenie miejscowości R. i R., gmina [...], z czego obszar gruntów, co do których właściciele złożyli wniosek o przeprowadzenie postępowania scaleniowego wyniósł 972,92 ha, tj. 65 % ogólnej powierzchni obszaru scalenia. Granice obszaru scalenia przedstawiono w załączniku nr 1 do decyzji, a wykaz uczestników w załączniku nr 2. Przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych wyznaczono na lipiec 2012 r. Postanowienie to zostało zakomunikowane uczestnikom scalenia na zebraniu 8 kwietnia 2010 r. i wywieszone na tablicach ogłoszeń. Podczas zebrania uczestników scalenia 30 kwietnia 2010 r. dokonano wyboru rady uczestników scalenia w liczbie 12 członków, w tym 3 ze wsi M., 4 ze wsi R. i 5 ze wsi R. Natomiast postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Starosta powołał komisję doradczą, następnie zmienianej w toku postępowania w zakresie składu osobowego. Na zebraniu uczestników scalenia 9 czerwca 2010 r. podjęta została uchwała w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów położonych na obszarze scalenia. Postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Starosta uznał, że uchwalone zasady szacowania gruntów nie są sprzeczne ze słusznym interesem uczestników scalenia. Ogłoszenie wyników oszacowania gruntów odbyło się na posiedzeniu uczestników scalenia 9 września 2010 r., po czym udostępniono je do publicznego wglądu na okres 7 dni. Uchwałą z [...] października 2010 r. uczestnicy scalenia wyrazili zgodę na dokonany szacunek gruntów tworzących obszar scalenia. Po ogłoszeniu, że w dniach od 12 września 2011 r. do 18 maja 2012 r. odbędzie się okazywanie projektu scalenia gruntów na gruncie, Starosta wyznaczył na 15 marca 2012 r. zebranie uczestników scalenia w przedmiocie okazania projektu scalenia gruntów. Udzielono wówczas zebranym pouczenia o prawie zgłaszania zastrzeżeń do tego projektu, które opiniowano następnie 12 kwietnia 2012 r. Natomiast termin odczytania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wyznaczono na 5 lipca 2012 r.

Decyzją z [...] lipca 2012 r. Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów położonych na terenie obrębów ewidencyjnych R. i R., gmina [...], o ogólnym obszarze 1491.8570 ha, zgodnie z projektem scalenia wykazanym na mapie obszaru scalenia i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu, ze zmianami uwidocznionymi na mapie obszaru scalenia w kolorze niebieskim i w dodatkowym rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu. W punkcie 2 decyzji organ orzekł o przebiegu granic pomiędzy działkami nr 847, 848 i 851 w sposób wyznaczony na szkicu projektu scalenia nr 60 stwierdzając, że decyzja o scaleniu gruntów zastępuje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. W punkcie 3 decyzji ustalono terminy i zasady objęcia gruntów w posiadanie zastrzegając, że objęcie przez uczestników wymagać będzie wykonania określonych prac zagospodarowania poscaleniowego. Rozstrzygnięto także o wydzieleniu niektórym z dotychczasowych współwłaścicieli odrębnie dla każdego z nich grunty (punkt 5.1 i 5.2), ustalono dopłaty podlegające wypłacie ze środków Powiatu [...] (punkt 6.1) oraz zapłaty na rzecz Powiatu [...] (punkt 6.2). Bez odszkodowania zniesiono służebności gruntowe obciążające grunty objęte scaleniem, które utraciły dla nieruchomości władnącej wszelkie znaczenie (punkt 7). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 8).

W uzasadnieniu Starosta przedstawił przebieg postępowania poprzedzający wydanie decyzji. Następnie podał, że uczestnicy scalenia w zamian za grunty dotychczas posiadane otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej, z uwzględnieniem zwiększeń i pomniejszej dokonywanych na wniosek za dopłaty pieniężne. W przypadku, gdy nie było możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości stosowano dopłaty pieniężne. Grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne wydzielono z gruntów uczestników scalenia, i przejdą one na własność Gminy [...]. Projekt scalenia uwzględniać ma obowiązujący na części obszaru scalenia Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]". Ponadto projekt scalenia wyznaczono na gruncie, a punkty graniczne zastabilizowano znakami granicznymi. Część granic nieruchomości przyjęto po istniejących trwałych elementach zagospodarowania terenu. Wszystkie zmiany wprowadzone do projektu scalenia zostały wyznaczone na gruncie i okazane zainteresowanym uczestnikom scalenia po uprzednim indywidualnym zawiadomieniu ich o terminie okazania. Na ogólną liczbę 1547 uczestników scalenia zastrzeżenia zgłosiło 39 uczestników. Spełnione zostały zatem przesłanki do zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, gdyż zastrzeżeń nie zgłosiła większość uczestników scalenia. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił tym, że zakończenie prac scaleniowych i termin wydania decyzji nastąpiły w takim czasie, że ewentualna korekta projektu scalenia w przypadku jej uchylenia przez organ odwoławczy i wydanie nowej decyzji w I instancji byłaby niemożliwa do zrealizowania w tym samym roku gospodarczym. Taki stan rzeczy mógłby spowodować duże straty gospodarcze uczestników scalenia, które wynikają z zachwiania przez rolników cyklu nawożenia pól, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do istotnego obniżenia plonów i dochodowości gospodarstw. Niemożliwe byłoby także ustalenie terminów wejścia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów. Zatwierdzenie projektu scalenia powinno być dostosowane do cyklu agrotechnicznego trwającego od września do sierpnia kolejnego roku. Obejmowanie gruntów powinno odbywać się sukcesywnie, po zbiorach, od września najpóźniej do połowy października. Dnia 31 lipca 2012 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia w przedmiocie wprowadzenia ich w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia.

Odwołania od decyzji z [...] lipca 2012 r. wnieśli: H. S., K. i B. N., B. K., M. K., H. S., M. C., W. S., T. S., A. O., A. C., H. C., H. P. oraz M. i J. M. Generalnie odwołujący się nie zgodzili się z zasadami przeprowadzenia szacunku gruntów, wysokości dopłat i przydziału nowych gruntów oraz zarzucili naruszenie uprawnień właścicielskich i nierównego traktowania. Nadto podnieśli fakt nieracjonalności scalenia.

SKO decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na decyzję SKO z [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) wnieśli: M. M. i J. M. - reprezentowani przez adwokata D. K., M. K., Z. S., I. S. i T. S. - reprezentowani przez adwokata T. P., A. O. - reprezentowany przez radcę prawnego M. W., H. S.

WSA wyrokiem z 4 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Rz 962/12, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu działanie SKO polegające na całkowitym braku ustosunkowania się in merito z zarzutami wniesionych odwołań powoduje, że cel postępowania odwoławczego – ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, nie został osiągnięty. Takie działanie organu odwoławczego, który ogranicza się do powtórzenia motywów decyzji podjętej przez organ I instancji, ignoruje konkretne zarzuty zawarte w odwołaniach i nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Narusza także zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a., zobowiązującą organ administracji publicznej do takie prowadzenia postępowania, które budzi zaufanie uczestników do władzy publicznej. Zdaniem Sądu zestawienie treści decyzji Starosty i decyzji SKO prowadzi do wniosku, że kontrola organu odwoławczego była pozorna, zatem oczywista jest konkluzja, że organ odwoławczy w istocie rzeczy uchylił się od dokonania rzetelnej weryfikacji podjętego w I instancji rozstrzygnięcia. Na brak rzetelności w działaniu organu odwoławczego w tej sprawie wskazuje także i to, że w reakcji na złożone skargi SKO wnosi "odpowiedź na skargę", które de facto sprowadza się do przekopiowania treści zaskarżonej decyzji. Te uwagi prowadzą do wniosku, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie SKO rozpozna w sposób rzetelny wniesione odwołania, ustosunkowując się odrębnie do każdego z wniesionych w nich zarzutów.

Decyzją z [...] września 2013 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty z [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie narusza obwiązujących przepisów, a Starosta podjął właściwe czynności dowodowe poprzedzające wydanie decyzji. Uczestnicy scalenia byli prawidłowo informowani o poszczególnych etapach procesu scaleniowego. W zamian za grunty dotychczas posiadane otrzymali oni grunty o równej wartości szacunkowej z uwzględnieniem zwiększeń i pomniejszeń dokonywanych na wniosek za dopłaty pieniężnie. W przypadku gdy nie było możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości stosowano dopłaty pieniężne. Grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne wydzielono z gruntów uczestników scalenia, i przejdą one na własność gminy [...]. Projekt scalenia uwzględnia obowiązujący na części obszaru scalenia Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...]. Nadto projekt scalenia wyznaczono na gruncie, a punkty graniczne zastabilizowano znakami granicznymi. Część granic nieruchomości przyjęto po istniejących trwałych elementach zagospodarowania terenu. Wszystkie zmiany wprowadzone do projektu scalenia zostały wyznaczone na gruncie i okazane zainteresowanym uczestnikom scalenia po uprzednim indywidualnym zawiadomieniu ich o terminie okazania. Na ogólną liczbę 1547 uczestników scalenia zastrzeżenia zgłosiło 39 uczestników. Spełnione zostały zatem przesłanki do zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, gdyż zastrzeżeń nie zgłosiła większość uczestników scalenia. Na zebraniu uczestników scalenia 9 czerwca 2010 r. podjęto uchwałę w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów położonych na obszarze scalenia. Postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Starosta przeanalizował zasady szacunku gruntów i uznał, że nie są one sprzeczne ze słusznym interesem uczestników scalenia. Ogłoszenie wyników oszacowania gruntów odbyło się na posiedzeniu uczestników scalenia 9 września 2010 r., po czym udostępniono je do publicznego wglądu na okres 7 dni. W ocenie Kolegium zasadne było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zakończenie prac scaleniowych i termin wydania decyzji nastąpiły w takim czasie, że ewentualna korekta projektu scalenia była niemożliwa do zrealizowania w tym samym roku gospodarczym. Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołań stwierdziło, że nie mogą one wywrzeć zamierzonych skutków wobec idei i zasad scalenia miejscowości R. i R. Zgłaszane przez odwołujących się zastrzeżenia w toku scalenia zostały przez organ I instancji przeanalizowane i rozpoznane. Starosta udzielił tym stronom odpowiedzi. Uwzględnił uwagi i dokonał zmian w projekcie scalenia lub je odrzucił. Reasumując Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie zostały zachowane wymogi, polegające na tym, że każdy uczestnik scalenia otrzymał w zmian za grunty posiadane przed scaleniem, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej.

Skargę do WSA na decyzję SKO z dnia [...] września 2013 r. wnieśli: M. M. i J. M. - reprezentowani przez adwokata D. K., M. K., Z. S., I. S. i T. S. - reprezentowani przez adwokata T. P., A. O. - reprezentowany przez radcę prawnego M. W., oraz H. S.

M. M. i J. M. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zarzucili, że postępowanie scaleniowe przeprowadzono z naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm., zwanej dalej ustawa) z uwagi na objęcie scaleniem gruntów niebędącymi gruntami rolnymi, lasami lub gruntami leśnymi, a ponadto nie stworzyło ono korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie. Scaleniem objęto także, z naruszeniem art. 2 ust. 3 ustawy, grunty zabudowane bez wniosku i zgody właścicieli tych obiektów. Nadto zarzucili naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy przez zatwierdzenie projektu scalenia, który przyznaje skarżącym jako uczestnikom scalenia, w zamian za grunty dotychczas posiadane, grunty o wartości szacunkowej mniejszej niż grunty dotychczas posiadane, gdzie różnica w wartości szacunkowej przekracza 3%. Skarżący wyjaśnili, że na swoich dotychczasowych nieruchomościach od 15 lat prowadzą fermę kur liczącą ponad 10 tys. sztuk drobiu, które stanowi dla nich jedyne źródło utrzymania. Lokalizacja drogi bezpośrednio przy kurniku uniemożliwi dalszy rozwój hodowli i pogorszy jakość prowadzonej działalności. Będzie to także niekorzystne dla zaplanowanej naprzeciwko zabudowy mieszkaniowej, którą przewidziano dla większości pobliskich terenów w obowiązującym planie miejscowym. W związku z tym niemożliwe było w ich ocenie objęcie scaleniem gruntów budowlanych, które w taki sposób zostały przeznaczone w planie miejscowym. Zakwestionowali również wysokość przyznanej dopłaty wynoszącej 1752,03 zł za pas gruntu wynoszący około 17 arów, podczas gdy w świetle postanowień ww. planu miejscowego cena 1 ara wynosi 7.000 zł.

M. K., Z. S., I. S. i T. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi II instancji oraz zasądzanie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy oraz art. 6, 7, 11, 15 i 107 K.p.a. Podnieśli, że Kolegium odnosząc się do zarzutów stron postępowania zawartych w odwołaniach, ograniczyło się do wiernego odzwierciedlania stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, po czym ponownie – przeanalizowało przesłanki uzasadniające przeprowadzenie scalenia gruntów. Skarżący podnieśli ponadto, że wskutek scalenia nie poprawiły się warunki gospodarowania, a wręcz przeciwnie, uległy one pogorszeniu.

A. O. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji z uwagi na naruszenie praw, które miało wpływ na wynik tego rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 1 ust. 1 ustawy uznając, że dokonane scalenie nie stworzyło korzystniejszych warunków gospodarowania, a ponadto art. 9 ust. 1 ustawy przez nie zagwarantowanie czynnego udziału w zebraniu uczestników scalenia. Skarżący zarzucił, że decyzji organu I instancji, która nie zawierała należytego uzasadnienia faktycznego, niezasadnie nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Nadto zarzucił naruszenie art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP przez naruszenia zasady dwuinstancyjności polegającej na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Podniósł, że z orzekające w sprawie organy nie odniosły się do podnoszonych przez niego w toku postępowania wniosków i zarzutów dotyczących lokalizacji nowej drogi mającej przebiegać przez jego działkę, co odbyło się z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. Przyjęta w projekcie scalenia lokalizacja drogi nie została należycie uzasadniona, czym przekroczono w jego ocenie granice uznania administracyjnego. Możliwa była bowiem inna, mniej uciążliwa jej lokalizacja.

H. S. podniosła, że nie wyraziła zgody na scalenia gruntów gdyż nie jest rolnikiem, a jej działka jest połączona z działką siedliskową, która obecnie jest jej współwłasnością. Podniosła, że na chwilę obecną razem z siostrą są współwłaścicielkami działki nr 218, a droga dojazdowa, której status zmieniono na gminną jest tylko i wyłącznie wjazdem na ich posesję. Natomiast działka Skarbu Państwa, którą miała otrzymać w ramach scalenia, przylega obecnie tylko do ich działki, ze względu na kształt i połażenie nie ma niej warunków rozbudowy, i może tylko posłużyć jako powiększenie ich działki.

W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Postanowienie z 14 lutego 2014 r. WSA wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 26 marca 2014 r. WSA zawiesił postępowanie sądowe, uznając, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy - zależy od rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Rz 1357/13 ze skargi G. K. na decyzję SKO z dnia [...] października 2013 r. nr [...], o umorzeniu postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenie projektu scalenia gruntów położonych na terenie obrębów ewidencyjnych R. i R. gmina [...].

Postanowieniem z 29 września 2014 r. WSA podjął zawieszone postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej zwanej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia takiego naruszenia sąd uchyla zaskarżoną decyzję bądź stwierdza jej nieważność albo wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola musi zatem przebiegać wg określonego porządku, tzn. w pierwszej kolejności sąd zobowiązany jest dokonać oceny zaskarżonego aktu pod kątem ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność a ustalenie którejkolwiek z tych wad czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, lecz niedopuszczalną. W takiej sytuacji sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesione skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została przy wydaniu obarczona wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności.

Podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 138 § 1 k.p.a. jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie. Co do zasady w sytuacji, gdy odwołania zostały wniesione przez kilka podmiotów, to dopuszczalne jest w jednym postępowaniu wydanie decyzji na skutek merytorycznego rozpoznania odwołania, a także decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, ale w ściśle określonych przypadkach, to jest cofnięcia odwołania lub gdy podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skład orzekający podziela tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku, gdy organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" odwołania względnie innych dotychczas nierozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane jest także stanowisko, że decyzja taka jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04; LEX nr 176134 oraz w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/09 LEX nr 746416 (patrz wyrok NSA z 17.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2146/11 LEX nr 1121207).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/10 (LEX nr 746416). wyraził również pogląd, że w przypadku uchybienia zasadzie łącznego rozpoznania odwołań w jednym terminie wyłączona jest możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W takiej sytuacji, aby rozpoznać wszystkie prawidłowo wniesione w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich odwołań.

Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w przywołanej tezie wyroku.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akr II SA/Rz 1357/13 WSA w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji SKO o umorzeniu postępowania odwoławczego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w stosunku do G. K., którego odwołanie od decyzji organu I instancji nie zostało rozpoznane kontrolowaną decyzją.

Z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika prawo odwołania się każdej strony od decyzji nieostatecznej. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51).

Z tego powodu należy przyjąć, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 180). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 477/95, LEX nr 26724), w którym stwierdzono, że "wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności" (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 26.06.2014 r., III SA/GD 367/14).

I odwrotnie merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy bez rozpoznania wszystkich złożonych odwołań przesądza o nieważności decyzji wydanej w takich okolicznościach. Nie rozpoznaje on bowiem sprawy w całości, pomija argumentację nierozpoznanego odwołania, materiał dowodowy takiej sprawy z definicji nie może być kompletny.

Bez znaczenia jest tutaj kwestia czy nierozpoznanie odwołania mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji.

Przesądza to o rażącym naruszeniu art. 138 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie czyli wydać decyzję dokonawszy merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Działanie SKO doprowadziło do sytuacji w której w ogóle nie ustosunkowało się ono do zarzutów odwołania G. K. Cel postępowania odwoławczego tj. ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy nie został osiągnięty.

Takie działanie organu odwoławczego polegające na zignorowaniu wniesionego odwołania nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Narusza też zasadę zobowiązującą organ administracji publicznej do takiego prowadzenia postępowania, które budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej świadczy to o braku rzetelności w działaniu tego organu.

Powyższe przesądza, że należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Prowadząc ponownie postępowanie SKO rozpozna w sposób rzetelny wszystkie wniesione odwołania ustosunkowując się odrębnie do każdego z wniesionych w nim zarzutów.