Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 88/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Referent Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie w dniu 17.10.2005 wydał tytuł wykonawczy nr [...], mający na celu egzekucję obowiązku o charakterze niepieniężnym, stwierdzonego decyzją z dnia 04.08.2004r. nr [...], utrzymaną następnie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13.09.2004r. nr [...], polegającego na wykonaniu przez E. K. rozbiórki: obiektu budowlanego – domku letniskowego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcje rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie poziomym 5,75 m x 6,3m + 2,3m x 4,15m wraz ze związanym z ww. urządzeniem – sanitariatem (w.c.) o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 1,3 m x 2,0 m oraz urządzeniem pełniącym funkcję natrysku obłożonego blachą o wymiarach w rzucie poziomym 1,05m x 1,1m, wzniesionym na działce nr [...] w K. gmina Miasta W. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przed wydaniem tytułu zobowiązanemu doręczone zostało w dniu 22.09.2004r. upomnienie z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Skarżący pismem z dnia 25.10.2005r. wniósł zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie powyższego tytułu wykonawczego domagając się umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz wstrzymania na podstawie art. 35 ustawy postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał, iż w dniu 19.10.2005r. doręczono mu odpis tytułu wykonawczego z dnia 17.10.2005r. Skarżący zarzucił, iż postępowanie było prowadzone w sposób tendencyjny, nie zostały podjęte wszelkie wstępne czynności wyjaśniające przewidziane prawem, nie mógł on zatem skutecznie się bronić, a także, iż podejmuje on działania mające na celu legalizację obiektu budowlanego, co uczyni zadość żądaniom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Same władze samorządowe podejmują także działania mające na celu zalegalizowanie przedmiotu toczącego się postępowania. Skarżący ponadto wskazał, iż tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż zawiera błędnie podaną podstawę prawną obowiązku, a ponadto nie zawiera danych identyfikacyjnych, które są niezbędne w tym stadium postępowania.

Natomiast żądanie wstrzymania postępowania egzekucyjnego skarżący uzasadnił złożonością sprawy, przywołując nadto wyrok NSA z dna 12.10.1987 (sygn. IV SA 788/87) zgodnie z którym "przesłanką uzasadniającą wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwość jej wykonania i prawdopodobieństwo wyrządzenia szkody".

Postanowieniem z dnia 2.11.2005r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie oddalił zarzuty E. K. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego administracji.

Postanowienie wydano na podstawie art. 123 Kpa oraz art. 20 § 1 pkt 4, art. 34 § 1, § 5 ustawy z dnia 7 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 1991r. Nr 36, poz. 161 z późn. zm.).

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą zarzutu w sprawie może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Organ podkreślił, iż prowadzi postępowanie egzekucyjne w oparciu o wystawiony tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 17-10-2005 roku, wobec niewykonania przez E. K. obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji z dnia 17.10.2004r. nr [...], utrzymanej w mocy w trybie odwoławczym decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 13.09.2004r. Organ wskazał, iż niezasadny jest zarzut określony w art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tj. niespełnienie wymogów określonych w art. 27, gdyż w tytule wykonawczym podana została prawidłowa podstawa prawna obowiązku, jak również tytuł ten zawiera wszystkie dane identyfikacyjne, niezbędne w tym stadium postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł E. K. domagając się umorzenia prowadzonego postępowania na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego, w związku ze stwierdzeniem niespełnienia wymogów określonych w szczególności w art. 27 oraz art. 29 § 2 oraz wstrzymania na podstawie art. 35 ww. ustawy postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia niniejszych zarzutów.

Skarżący podtrzymał podniesione zarzuty, a ponadto podniósł, iż organ nadzoru budowlanego w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do meritum sprawy i rozpoznał wniesione zarzuty w sposób stronniczy i tendencyjny. W szczególności nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, co sugeruje mechanizm w załatwianiu tego typu spraw przez organ, wbrew obowiązkowi rozpatrywania ich w sposób indywidualny. Skarżący podniósł, iż podawane przez niego argumenty i wskazywane zarzuty są pomijane, bowiem brak jest w dotychczasowych decyzjach i postanowieniach odniesienia do nich.

Postanowieniem z dnia 13.12.2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w całości w mocy zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 Kpa, art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.).

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Po analizie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż w omawianym przypadku nie zachodzą powyższe podstawy, a argumenty zawarte w zażaleniu nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, iż postępowanie w sprawie przedmiotowego obiektu zostało zakończone ostateczną decyzja administracyjną z dnia 13-09-2004, a zgłaszane przez stronę działania zmierzające do legalizacji obiektu , nie mogą być uwzględnione w postępowaniu egzekucyjnym.

Ponadto organ II instancji uznał za bezpodstawny zarzut skarżącego w zakresie wymogów z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż zdaniem organu kwestionowany tytuł wykonawczy zawiera niezbędne dane identyfikacyjne i prawidłową podstawę prawną wskazanego obowiązku.

Natomiast odnosząc się do wniosku strony o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35, wyjaśnił, iż przepis ten wynika wprost z art. 34 ww. ustawy i ma zastosowanie w przypadku, gdy zarzuty zgłoszone do organu egzekucyjnego mogą być rozpatrzone po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, a w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym PINB jest zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym.

Organ odwoławczy stwierdził również, iż nawet o ile organ I instancji faktycznie nie odniósł się do wszystkich argumentów strony, to w toczącym się postępowaniu przed organem II instancji zostały uwzględnione wszelkie argumenty skarżącego, a ponieważ podjęte w sprawie rozstrzygnięcia są prawidłowe pod względem prawnym i w pełni zasadne pod względem merytorycznym, uchybienie polegające na nieodniesieniu się do argumentów strony – wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego – nie może być powodem uchylenia rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł E. K. domagając się jego uchylenia w całości. Zarzucił on zaskarżonemu postanowieniu:

1) niewłaściwą interpretację art. 48 ustawy prawo budowlane,

2) obrazę art. 64 i 67 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku,

3) rażące naruszenie art. 77, 78, 80 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego,

4) brak uwzględniania słusznego interesu społecznego występującego po stronie skarżącego, a także łamanie konstytucyjnej zasady odnoszącej się do równości wszystkich obywateli wobec prawa,

5) niezasadne nieuwzględnienie zarzutów podniesionych przez stronę w zażaleniu z dnia 24.10.2005 roku i nie odniesienie się o jego meritum,

6) obrazę przepisów art. 27 i 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Skarga E. K. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Zgodnie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być :

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Z kolei zgodnie z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tytuł wykonawczy zawiera:

1) oznaczenie wierzyciela;

2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację;

3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;

4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;

5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;

6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;

7) datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela;

8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu;

9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;

11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych.

Zgodnie z § 3 do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku.

Organ egzekucyjny bada z urzędu, czy tytuł wykonawczy spełnia wymagania określone w art. 27 § 1 i 2; w razie stwierdzenia braków, jest obowiązany zwrócić tytuł wierzycielowi (art. 29 § 2 ustawy). Niezakwestionowanie tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny nie wyklucza zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutu co do treści tytułu wykonawczego, tym bardziej, że organ egzekucyjny bada jedynie formalną prawidłowość tytułu wykonawczego.

Zdaniem Sądu nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż w wydanym postanowieniu organu II instancji doszło do naruszenia wyżej wskazanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sądu wydany tytuł egzekucyjny spełnia wymogi zawarte w art. 27 ustawy, gdyż zawiera on niezbędne dane identyfikacyjne i prawidłową podstawę prawną wskazanego obowiązku. Odnośnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd w niniejszym składzie podziela poglądy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 21 listopada 2000 r. (sygn. Akt I SA/Ka 1415/99) zgodnie z którym wskazanie podstawy prawnej obowiązku można pojmować w ten sposób, że chodzi o podanie aktu prawnego (prawa materialnego), na podstawie którego wydano decyzję administracyjną lub też o samą decyzję (postanowienie, orzeczenie, ugodę itd.) wydaną na podstawie tych aktów. Zatem z uwagi na wskazanie jako podstawy prawnej wydanego tytułu egzekucyjnego ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wydanej na jej podstawie decyzji stwierdzającej obowiązek, mianowicie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 04.08.2004r. nr [...], utrzymanej w mocy następnie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13.09.2004r. nr [...], należy uznać iż podstawa prawna została w zaskarżonym postanowieniu wskazana prawidłowo. W tytule powołano również art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego orzeczono nakaz rozbiórki.

Podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z tym w odniesieniu do pozostałych zarzutów należy stwierdzić, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1104/96, baza LEX nr 47780). A zatem, z uwagi na okoliczność, iż wszelkie pozostałe zarzuty, zmierzają w rzeczywistości do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, prawidłowo stwierdził organ II instancji, iż pozostawały one poza zainteresowaniem tego organu, a ponadto również w obecnie prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą one stanowić podstawy uchylenia wydanego postanowienia. W szczególności zaś brak jest podstaw do rozstrzygania przez Sąd w niniejszej sprawie o prawidłowości zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane w sprawie nakazu rozbiórki. To samo dotyczy zarzutu nieuwzględnienia przez organ wyroku NSA w Warszawie z dnia 30.04.1999r. (sygn. IV SA 1808/98).

Ponadto zdaniem Sądu, żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy nie mają działania podejmowane przez skarżącego, a mające na celu legalizację samowoli budowlanej, czy też okoliczności dotyczące planu zagospodarowania przestrzennego, w tym również podjęcie przez Radę Miejską uchwały nr [...] z dnia 27 lutego 2004 roku o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia konstytucyjnego prawa własności, naruszenia słusznego interesu społecznego oraz dobrej wiary jaką wykazywał skarżący.

Nie może odnieść skutku w niniejszej sprawie nieuwzględnienie przez organy wniosku skarżącego o wstrzymanie na podstawie art. 35 ustawy postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów. Możliwość wstrzymania zachodzi każdorazowo w razie wniesienia zarzutów, a nie jak błędnie wywiódł organ odwoławczy tylko w sytuacjach określonych w art. 34 ustawy. Jednakże nie miało to żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie zarzutów wniesionych przez skarżącego.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.