Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 487/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P. G. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o numerze [...] oraz działki o numerze [...], położonych w obrębie [...] K.; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy J. na rzecz skarżącego P. G. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 487/12

UZASADNI EN I E

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. P. G. (dalej "skarżący"),

działając na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "ustawy o samorządzie

(...)", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu")

skargę na uchwałę Rady Gminy J. (dalej "Rady") Nr [...] z dnia [...]

lutego 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego wsi J. w granicach administracyjnych Gmina

J. (dalej "uchwała") w części dotyczącej dwóch, należących do skarżącego

działek ewidencyjnych, tj. działki nr [...] oraz działki nr [...].

II. W skardze skarżący podniósł, co następuje:

Nieruchomość skarżącego, za wyjątkiem niewielkiego fragmentu działki nr

[...] znajduje się na obszarze objętym uchwałą.

Uchwała dotknięta jest kwalifikowaną wadliwością, co winno skutkować

uznaniem jej za nieważną w części wskazanej na wstępie z powodu:

(-) niezachowania zasad sporządzania miejscowych planów

zagospodarowania przestrzennego oraz trybu ich sporządzania, jakie wyznacza

ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), dalej "ustawa o planowaniu (...)", w tym w

szczególności przepisy zawarte w art.14 - 26 tego aktu oraz wydane na podstawie

art.16 ust.2 ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia

2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zmianami),

(-) naruszenia uzupełniających wobec ustawy o planowaniu (...) przepisów

odrębnych, takich jak w szczególności ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o

cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 11, po.62 z późn.zm.) oraz

rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie

określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze

(Dz.U. Nr 52, poz.315 z późn. zm.), dalej "rozporządzenia".

l

Doprowadziło to do przyjęcia w uchwale sprzecznych z prawem oraz

elementarnymi zasadami kształtowania ładu przestrzennego następujących

rozwiązań planistycznych:

"ZC" - cmentarz, obejmujący:

(1) działkę nr ew. [...] z obrębu [...] K. (teren istniejącego cmentarza),

(2) należące do skarżącego działki nr [...] (w całości) oraz nr [...] (w

części).

Do strefy tej odnoszą się: §5 pkt 2 lit.f, §11 ust.2 pkt 6 uchwały.

"1 KPz" - tereny parkingów z zielenią urządzoną, obejmujący:

(1) pozostałą część należącej do skarżącego działki nr [...] z wyjątkiem

fragmentu przeznaczonego pod rozbudowę cmentarza oraz fragmentu

przeznaczonego we wcześniejszym planie zagospodarowania przestrzennego pod

zabudowę mieszkaniową,

(2) działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] K.

Do strefy tej odnoszą się: §5 pkt 2 lit.g, §11 ust.2 pkt 7 uchwały.

W ocenie skarżącego uchwała w rażący sposób narusza zasady wyrażone w

art.2 ust.2 pkt 1, 5, 6 i 7 ustawy o planowaniu (...).

Skarga podnosi również zarzut naruszenia przy uchwaleniu uchwały

następujących przepisów prawa:

* art.16 ust.1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu (...) poprzez sporządzenie

projektu planu w skali 1:2000 a nie w skali 1:1000, w sytuacji w której ustawowe

przesłanki upoważniające organ do zastosowania skali 1:2000 nie wystąpiły:

* art.15 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu (...) poprzez objęcie jedną strefą

planistyczną "ZC" dwóch terenów o odmiennych przeznaczeniach, tj.: terenu

istniejącego cmentarza i terenu pod rozbudowę cmentarza;

- §2 ust.1 pkt 1 i 2 rozporządzenia poprzez nieprzeprowadzenie

przewidzianych w tym przepisie pomiarów,

- §4 ust.2 rozporządzenia, ustalającego minimalną głębokość zwierciadła wód

gruntowych,

- art.17 pkt 6 lit.b zdanie drugie ustawy o planowaniu (...) poprzez brak

uzgodnienia projektu planu z powiatowym państwowym inspektorem sanitarnym oraz

nieuzyskania innych niezbędnych opinii i uzgodnień,

2

- art.15 ust.2 pkt 9 ustawy o planowaniu (...) poprzez brak precyzyjnego

wyznaczenia obszaru ochrony sanitarnej cmentarza oraz brak precyzyjnego

określenia ograniczeń istniejących na tym obszarze,

- naruszenie innych zasad sporządzania planu zagospodarowania

przestrzennego.

III. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, podtrzymując

stanowisko w sprawie.

Uzasadniając własne stanowisko, Rada wskazała w szczególności, co

następuje:

Skarżący nie wykazał, że uchwała narusza jego interes prawny, tj. nie

wykazał w jaki sposób postanowienia uchwały oddziaływają w sposób negatywny na

sferę jego uprawnień (pozbawiają go uprawnień lub uniemożliwiają ich realizację).

Wykazanie tego naruszenia warunkuje natomiast dopuszczalność skargi, o której

mowa w art.101 ustawy o samorządzie (...). Sam fakt posiadania przez skarżącego

tytułu prawnego do nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały nie

jest równoznaczny z wykazaniem naruszenia interesu prawnego.

Nietrafny jest zarzut skarżącego odnośnie bezpodstawnego zastosowania

w postępowaniu planistycznym mapy o skali 1:2000 zamiast mapy w skali 1:1000.

Zgodnie z art.16 ust.1 ustawy o planowaniu (...) mapę o skali 1:2000 można

zastosować w szczególnie uzasadnionych przypadkach (katalog otwarty).

Szczególny uzasadniony przypadek zaszedł w niniejszej sprawie (brak map o skali

1:1000 w powiatowych zasobach ewidencji gruntów).

Nietrafny jest zarzut skarżącego odnośnie bezpodstawnego połączenia

terenu istniejącego cmentarza z terenem przeznaczonym pod rozbudowę cmentarza,

albowiem tereny te są tożsame pod względem przeznaczenia oraz zasad

zagospodarowania.

Przeznaczenie terenów pod cmentarz odbyło się w zgodzie z ustawą z dnia

31 stycznia 1959 r. o cmentarzach (...).

W toku uzgodnień projektu planu żaden z właściwych organów nie zgłosił

zastrzeżeń.

6. Rozporządzenie z 1959 r. dotyczy lokalizacji nowych cmentarzy, a nie

aktualnie istniejących.

3

IV. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżący odniósł się do

odpowiedzi Rady na skargę oraz uzupełnił argumentację zawartych w skardze

zarzutów. W piśmie tym skarżący powołał się m.in. na pisemne wyjaśnienia

Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z

dnia [...] maja 2009 r. odnośnie zakresu, w jakim organ ten dokonał w dniu [...] listopada 2005 r. uzgodnienia projektu planu. Pismo organu uzgadniającego zostało

sporządzone w wykonaniu zarządzenia Sądu Okręgowego w P. z dnia [...]

kwietnia 2009 r. wydanego w sprawie z powództwa skarżącego przeciwko Wójtowi

Gminy J. o odszkodowanie (sprawa o sygn. akt [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V. Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady Gminy J. z racji

sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności

administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z

dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153,

poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na

akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art.3§2 pkt 5 ustawy z

dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -

Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona uchwała jest w zakresie

zakwestionowanym w skardze niezgodna z prawem.

Skarga została wniesiona w trybie przewidzianym w art.101 ust.1 ustawy o

samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes

prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi

przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po

bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu

administracyjnego.

Zgodnie z art.147§1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę m.in. na akt, o którym

mowa w art.3§2 pkt 5 tej ustawy, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części

albo stwierdza, że akt ten wydany został z naruszeniem prawa, jeżeli przepis

szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

4

Zgodnie z art.28 ust.1 ustawy o planowaniu (...) naruszenie zasad

sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich

sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują

nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

VI. Skarżący spełnił warunek formalny do wniesienia skargi do sądu, tj.

pismem z dnia [...] listopada 2011 r., złożonym w siedzibie organu w dniu [...] listopada

2011 r. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa. Skarga wniesiona została w

terminie, o jakim mowa w art.53 § 2 p.p.s.a. Została bowiem wniesiona w terminie 60

dni od doręczenia Radzie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na które to

wezwanie skarżący nie otrzymał odpowiedzi (skarga została nadana drogą pocztową

w dniu [...] stycznia 2012 r.).

VII. Skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi do Sądu, albowiem

zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny.

Źródłem interesu prawnego skarżącego jest prawo własności do

nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Interes prawny w sprawie należy zatem

wywodzić wprost z art.6 ust.1 ustawy o planowaniu (...), zgodnie z którym to

przepisem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności

nieruchomości.

Wbrew ocenie organu nie może ulegać wątpliwości, że zaskarżona uchwała

narusza interes prawny skarżącego w sytuacji, w której ustala przeznaczenie

należących do skarżącego nieruchomości w sposób dalece odmienny od sposobu, w

jaki skarżący wykorzystuje je obecnie (przedmiotowe nieruchomości, stanowiące

dotąd niezabudowane grunty rolne, zostały bowiem przeznaczone pod rozbudowę

cmentarza oraz parking).

Wykazanie przez skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza jego interes

prawny upoważnia Sąd do dokonania merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej

uchwały.

VIII. Skarga kwestionuje legalność postanowień uchwały odnoszących się do:

5

1) strefy planistycznej "ZC" - cmentarz, do której to strefy odnosi się §5 pkt 2

lit.f, §11 ust.2 pkt 6 uchwały,

2) strefy planistycznej "1 KPz" - tereny parkingów z zielenią urządzoną, do

której to strefy odnosi się §5 pkt 2 lit.g, §11 ust.2 pkt 7 uchwały.

Kwestionowane przez skarżącego postanowienia uchwały dotyczące strefy

"ZC" przedstawiają się w sposób następujący:

Postanowienie §5 pkt 2 lit.f uchwały zawiera definicję użytego w uchwale

oznaczenia "ZC", wskazując że jest to cmentarz, przez co należy rozumieć

utrzymanie istniejącego cmentarza (powierzchnia grzebalna) wraz z zielenią

towarzyszącą oraz innymi niezbędnymi do jego funkcjonowania obiektami,

urządzeniami w tym technicznymi, miejscami postojowymi, dojazdami, zielenią, małą

architekturą i infrastrukturę techniczną i realizację nowych przedsięwzięć

niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania terenu cmentarza.

W par. 11 ust.2 pkt 6 uchwały (paragraf 11 ust.2 określa parametry i wskaźniki

kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - ustalenia szczegółowe dla

terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania)

wskazano:

6) teren o symbolu ZC:

a) przeznaczenie terenu - cmentarz,

a) zasady i warunki zagospodarowania - istniejący cmentarz z projektowanym

powiększeniem:

* dopuszcza się realizację nowych przedsięwzięć niezbędnych do

prawidłowego funkcjonowania terenu cmentarza wraz z zielenią towarzyszącą oraz z

innymi niezbędnymi do jego funkcjonowania obiektami, urządzeniami w tym

technicznymi, miejscami postojowymi, dojazdami, zielenią, małą architekturą i

infrastrukturą techniczną,

* przez teren cmentarza przebiega linia energetyczna 15 KV, obowiązują

ustalenia §15 pkt 9,

- teren znajduje się w obrębie B. Obszaru

Chronionego Krajobrazu, obowiązują ustalenia §8 pkt 6,7.

Dodatkowo wskazać należy na niepowołaną w skardze treść §11 ust.1 pkt 8

uchwały, stanowiącą że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od

zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego,

6

zakładów przechowujących artykuły żywności powinna wynosić co najmniej 150

metrów, odległość ta może być zmniejszona do 50 metrów pod warunkiem, że w

granicach od 50 do 150 metrów odległości od cmentarza teren posiada sieć

wodociągową. Wszelkie odstępstwa od powyższego należy każdorazowo uzgadniać

z właściwą terytorialnie Powiatową Stacją Sanitarno - Epidemiologiczną, W pasie

ochronnym znajdują się tereny o symbolach: 11 MN, 16 MN, 4U, 1 KPz, 3MNu,

1KDW, 1 KDz oraz tereny rolnicze o symbolu R wg rysunku planu.

Kwestionowane w skardze postanowienia dotyczące strefy "1 KPz"

przedstawiają się w następujący sposób:

W par.5 pkt 2 lit.g stwierdza się, że pod symbolem KPz należy rozumieć

tereny parkingów z zielenią towarzyszącą - realizację miejsc postojowych z udziałem

zieleni wysokiej i niskiej.

W par. 11 ust.2 pkt 7 uchwały stwierdza się w odniesieniu terenu o symbolu

1KPz:

a) przeznaczenie terenu - parkingi wraz z zielenią towarzyszącą,

b) zasady i warunki zagospodarowania:

* obowiązuje zachowanie istniejącego wartościowego drzewostanu,

* dopuszcza się realizację obiektów usługowych, związanych z potrzebami

cmentarza pod warunkiem spełnienia wymogów dotyczących sytuowania

budynków w pasie ochronnym od cmentarza, §11 ust.1 pkt 8 i ogólnej

powierzchni zabudowy nie przekraczającej 30 % powierzchni terenu,

* powierzchnia terenu biologicznie czynna min. 20% powierzchni terenu,

* teren znajduje się w obrębie B. Obszaru

Chronionego Krajobrazu, obowiązują ustalenia §8 pkt 6,7.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Państwowy Powiatowy

Inspektor Sanitarny w G. (pismo znak: [...]),

działając z upoważnienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w

W. uzgodnił projekt zaskarżonej uchwały z zastrzeżeniami, nie dotyczącymi

przedmiotu niniejszej sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Inspektor zawarł

spostrzeżenia dotyczące cmentarza, podnosząc że projekt planu zakłada

zwodociągowanie terenu w otoczeniu cmentarza a do czasu wykonania sieci

wodociągowej obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowań mieszkalnych, zakładów

produkujących lub przechowujących artykuły żywnościowe w 150 - metrowej strefie

7

od granic cmentarza. Po wykonaniu sieci strefa objęta zakazem ulegnie zmniejszeniu

do 50 metrów od granic cmentarza.

W przywołanych przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca

2012 r. pisemnych wyjaśnieniach Państwowego Powiatowego Inspektora

Sanitarnego w G. z dnia [...] maja 2009 r. odnośnie zakresu, w

jakim organ ten dokonał w dniu [...] listopada 2005 r. uzgodnienia projektu planu

(przypomnieć należy, że pismo organu uzgadniającego zostało sporządzone w

wykonaniu zarządzenia Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] kwietnia 2009 r.

wydanego w sprawie z powództwa skarżącego przeciwko Wójtowi Gminy J. o

odszkodowanie - sprawa o sygn. akt [...]), stwierdza się, co następuje:

"- projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi

J., wraz z prognozą oddziaływania na środowisko uzgodniony

został przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w dniu [...]

listopada 2005 r. z zastrzeżeniami, nie dotyczącymi terenu przewidzianego na

powiększenie cmentarza. Z uwagi na charakter i fazę prac projektowych, Państwowy

Powiatowy Inspektor Sanitarny nie dysponował wynikami badań hydrogeologicznych,

a w szczególności dotyczących terenu, na którym przewidziano powiększenie

cmentarza,

- co się zaś tyczy pytania, w zakresie ew. dodatkowego opiniowania przed

wyłożeniem proponowanego planu w 2007 r. informuję, że Państwowy Powiatowy

Inspektor Sanitarny opiniował (uzgadniał) projekt planu tylko raz, w dacie [...]

listopada 2005 r.

Dodatkowo wskazuję, że od fazy projektu planu do jego realizacji poprzez

realne i konkretne przedsięwzięcia inwestycyjne upływa znaczny okres czasu, w

którym poszczególne tereny mogą, czy powinny być poddane wieloaspektowym

zabiegom umożliwiającym realizację planowanych zamierzeń, w zgodzie z

obowiązującymi przepisami - w przypadku cmentarzy chodzi o ustawę z dnia 31

stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity ...) oraz przepisy

wykonawcze wydane na jej podstawie".

IX. Sąd podziela zarzut skargi, że zaskarżona uchwała wydana została z

naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie

określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze

8

("rozporządzenie"). Zarówno z przekazanej Sądowi przez organ dokumentacji

postępowania planistycznego, jak i z wyjaśnień Rady zawartych w odpowiedzi na

skargę wynika bowiem, że błędnie przepisów przywołanego rozporządzenia nie

brano w postępowaniu planistycznym pod uwagę.

Akt ten stanowi, co następuje:

Teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający

możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie (§1 ust.1).

W szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast,

osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń

publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci

komunikacyjnej (§1 ust.2).

Przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza należy zbadać na obszarze

projektowanym na jego założenie, opierając się na planie sytuacyjnym w skali 1 :

500, następujące zagadnienia charakteryzujące środowisko przyrodnicze:

1) grunty do głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej - lecz nie płyciej niż do

2,5 m od powierzchni terenu, określając ich rodzaj, strukturę, zawilgocenie,

zawartość węglanu wapnia oraz stopień kwasowości; wyniki badań powinny być

omówione w opisie technicznym;

2) stosunki wodne obejmujące rozeznanie:

a) kierunków spływu wód powierzchniowych,

b) głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku;

3) istniejące zespoły roślinne (§2 ust.1).

Na planie sytuacyjnym powinny być naniesione wszelkie zabudowania i

studnie lub inne ujęcia wody, znajdujące się na terenie przewidzianym na cmentarz i

w odległości do 150 m od tego terenu (§2 ust.2).

Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów

produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów

przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do

czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150

m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w

granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i

wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (§3 ust.1).

9

Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników

wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i

potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m (§3 ust.2).

Teren cmentarza powinien znajdować się w miarę możności na wzniesieniu i

nie podlegać zalewom oraz posiadać ukształtowanie umożliwiające łatwy spływ wód

deszczowych (§4 ust.1).

Na terenie cmentarza zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na

głębokości nie wyższej niż 2,5 m poniżej powierzchni terenu, przy czym nie może być

ono nachylone ku zabudowaniom lub ku zbiornikom albo innym ujęciom wody

służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych (sieć

wodociągowa lub studnie) (§4 ust.2).

Grunt cmentarza powinien być możliwie przepuszczalny i bez zawartości

węglanu wapnia (§5).

Miejsce na cmentarz powinno być w miarę możności tak wybrane, aby

najczęściej spotykane w tym miejscu wiatry wiały od terenów mieszkaniowych w

kierunku cmentarza (§6).

Przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już

istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a

właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się

dalszemu korzystaniu z tego cmentarza (§7).

Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (§8).

W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska Rady, wyrażonego w

odpowiedzi na skargę, że w świetle §7 przywołanego rozporządzenia akt ten co do

zasady nie mógł mieć zastosowania w sprawie z racji tego, że nie odnosi się on do

cmentarzy istniejących. W ocenie Rady teren przeznaczony w planie na rozbudowę

cmentarza należy traktować jako integralną część istniejącego cmentarza, który w

całości podlega wyłączeniu spod rygorów rozporządzenia, na podstawie

przywołanego §7 tego aktu.

Przedmiotowe rozporządzenie, wydane na podstawie art.5 ust.3 ustawy z dnia

31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 11, poz. 62)

weszło w życie z dniem 16 września 1959 r. (§8 rozporządzenia). Jak już

wspomniano wcześniej §7 rozporządzenia stanowi, że jego przepisów nie stosuje się

do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z

10

cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie

sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza.

W konsekwencji funkcjonowania w systemie prawa wskazanej wyżej normy w

orzecznictwie NSA podnosi się, że przepisów rozporządzenia, w szczególności w

zakresie odległości od istniejących w terenie zabudowań nie można stosować w

sytuacji nie dającej się pogodzić z istniejącym stanem na gruncie albowiem

uwzględnienie tej normy w efekcie uniemożliwiałoby korzystanie z istniejącego

cmentarza. Oznacza to, że organy planistyczne nie mają bezwzględnego obowiązku

zastosowania się do dyspozycji przepisu § 3 rozporządzenia, co do rozmiarów strefy

sanitarnej wokół istniejących już cmentarzy (por. wyrok z dnia 4 grudnia 2007 r.,

wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1503/07).

Gwoli ścisłości należy zauważyć, że przepis §7 rozporządzenia nie przewiduje

automatycznego wyłączenia już istniejących cmentarzy spod rygorów tego aktu, a

warunkuje to wyłączenie, po pierwsze, wystąpieniem sytuacji, w której zastosowanie

wspomnianych rygorów uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, po drugie, brakiem

sprzeciwu właściwego inspektora sanitarnego co do dalszego korzystania z

cmentarza.

Zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia zakresu przewidzianego w

§7 wyłączenia spod regulacji rozporządzenia ma wykładnia pojęcia "cmentarze już

istniejące". Względy logicznego rozumowania nakazują przyjąć, że chodzi tu o

cmentarze, które istniały w dacie wejścia rozporządzenia w życie (16 września 1959

r.). Ratio legis takiego rozwiązania jest czytelne, a jest nim konieczność

uwzględnienia stanu faktycznego ukształtowanego przed wydaniem aktu

wykonawczego, tj. faktu istnienia cmentarzy wybudowanych przed określeniem

nowych wymogów sanitarnych, w odniesieniu do których to obiektów spełnienie

nowych, rygorystycznych wymogów nie jest już możliwe.

O ile wyłączenie tego rodzaju jest zasadne z racji braku możliwości

pokonania ograniczeń faktycznych (tj. braku możliwości dostosowania do nowych

wymagań parametrów już istniejących cmentarzy oraz parametrów otoczenia tychże

cmentarzy), o tyle nie ma przekonujących argumentów do postawienia tezy, że

wyłączenie to miałoby dotyczyć jakichkolwiek cmentarzy budowanych po dniu

wejścia rozporządzenia w życie. W oczywistym interesie obywateli pozostaje bowiem

zaostrzenie wymogów sanitarnych w odniesieniu do miejsc (w tym przypadku

li

cmentarzy), których istnienie wiąże się z ryzykiem niekorzystnego oddziaływania na

zdrowie ludzi.

Stan faktyczny niniejszej sprawy pociąga za sobą konieczność przesądzenia,

czy terenem "cmentarza już istniejącego" (a zatem cmentarza istniejącego w dacie16

września 1959 r.), o którym mowa w §7 rozporządzenia, jest również niezabudowany

obecnie teren, przylegający bezpośrednio do takiego cmentarza, przeznaczony w

miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod jego rozbudowę.

Przyjęcie, że pojęcie "cmentarz już istniejący" rozciąga się również na tę jego

część, która dopiero miałaby być wybudowana w przyszłości zwalniałoby tę część z

wymogów sanitarnych wskazanych rozporządzeniu. Bezsprzecznie stan taki nie jest

pożądany z punktu widzenia ochrony sanitarnej. Powtórnie podkreślenia wymaga, że

przesłanką zastrzeżenia w rozporządzeniu wyłączenia, o którym mowa w §7 było

odstąpienie od nowych wymogów tam, gdzie nie można ich już zastosować z racji

wybudowania cmentarza przed wejściem rozporządzenia w życie. W oczywisty

sposób argument ten nie znajdzie zastosowania w odniesieniu do terenu

niezagospodarowanego, który dopiero miałby być zagospodarowany jako cmentarz i

który technicznie rzecz biorąc mógłby być dostosowany do nowych wymogów.

Decydującym czynnikiem dla oceny analizowanej kwestii nie może być zatem sam

fakt powiązania lokalizacyjnego i funkcjonalnego istniejącej i planowanej części

cmentarza. Powyższe powiązania można byłoby wprawdzie wziąć pod uwagę w

przypadku niewielkiej rozbudowy istniejącego cmentarza, niemniej nie tego rodzaju

rozbudową istniejącego cmentarza jest rozbudowa, o którą chodzi w niniejszej

sprawie. Z załącznika graficznego do planu wynika, że w niniejszej sprawie obszar

cmentarza zwiększyłby się blisko dwukrotnie. Zastosowanie do tak dużego obszaru

wyjątku, o którym mowa w §7 nie znajdowałby zatem uzasadnienia. Do terenu, który

miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza na rozbudowę

cmentarza należy zatem stosować regulacje prawne, dotyczące nie cmentarzy

istniejących a cmentarzy nowo zakładanych.

W konsekwencji przyjęcia powyższego założenia przyjąć należy, że w

postępowaniu planistycznym doszło do niezasadnego odstąpienia od zastosowania

przepisów rozporządzenia. W szczególności stwierdzić należy, że naruszeniu uległ

§2 ust.1 i 2 aktu, zobowiązujący organ planistyczny do wykonania przewidzianych w

tym przepisie badań. Trafnie podniósł skarżący, że postępowanie w przedmiocie

12

"zatwierdzenia lokalizacji cmentarza" (termin użyty w przepisie) należy rozmieć jako

postępowanie planistyczne.

Nieprzeprowadzenie wspomnianych badań determinuje brak możliwości

stwierdzenia, czy planowana rozbudowa cmentarza spełnia ustanowione przepisami

rozporządzenia wymagania dotyczące stosunków wodnych (§4 ust.2 rozporządzenia

- określenie minimalnej głębokości zwierciadła wód gruntowych).

Odmienności w reżimie prawnym dotyczącym istniejącej i projektowanej

części cmentarza uzasadniają postulowane w skardze wyodrębnienie dwóch

odrębnych stref planistycznych, stosownie do art.15 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu (...).

Trafnie wskazał skarżący, że w świetle art.15 ust.2 pkt 9 ustawy o planowaniu

(...) obszar ochrony sanitarnej cmentarza winien był być wyznaczony ze wszystkich

stron w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości. Trafnie wskazał również

skarżący, że w świetle art.§3 ust.1 rozporządzenia nie istnieje możliwość

dokonywania odstępstw, o których mowa w §11 ust.1 pkt 8 uchwały.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska skargi, że zastosowanie w

postępowaniu planistycznym mapy sporządzonej w skali dopuszczonej przez art.16

ust.1 ustawy o planowaniu (...) na zasadzie wyjątku (skala 1:2000), zamiast mapy

sporządzonej w skali standardowej (skala 1:000), należy zakwalifikować jako

naruszenie prawa stanowiące samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności

uchwały. Za przekonujące w tym zakresie uznać należy bowiem wyjaśnienia organu,

podnoszącego że konieczność zastosowania mapy o skali niestandardowej

wyniknęła z przyczyn niezależnych od organu planistycznego. Przyczyny te można

zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art.16

ust.1 ustawy.

Odnośnie zarzuconego w skardze wadliwego trybu przeprowadzenia w

postępowaniu planistycznym uzgodnień sanitarnych (niewłaściwy organ) wskazać

należy, co następuje:

(-) kwestię tę należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie

dokonania uzgodnienia (postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r.,

wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. (pismo znak: [...]), działającego z upoważnienia

Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W.),

(-) przywołany w skardze art.17 pkt 6 lit.b zdanie drugie ustawy o planowaniu

(...) we wskazanej wyżej dacie nie istniał (przedmiotowy punkt "b" nie miał zdania

drugiego), ponadto przepis ten nie odnosił się do uzgodnień sanitarnych,

(-) podstawą dokonania uzgodnień sanitarnych były wskazane w

postanowieniu z dnia [...] listopada 2005 r.: art.17 pkt 7c w związku z art.3 pkt 1 i

art.10 ust.6 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej -

Dz.U. z 1998 Nr 90, poz.575 z późn. zm.), dalej "ustawy o inspekcji",

(-) na postawie zestawienia przepisów: art.3 ust.1 oraz art.12 ust.1 ustawy o

inspekcji można wnosić, że właściwym w sprawie był inspektor powiatowy, a nie

wojewódzki, niemniej do orzeczenia w sprawie przez inspektora wojewódzkiego w

istocie doszło - powyższe nie ma zatem dyskwalifikującego wpływu na wynik sprawy.

W konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego postanowień planu

przewidujących realizację na nieruchomościach skarżącego nowej części cmentarza

wyeliminowaniu podlegają pozostające z nimi w ścisłym związku lokalizacyjnym i

funkcjonalnym postanowienia dotyczące strefy "1 KPz" (tereny parkingów z zielenią

towarzyszącą- realizację miejsc postojowych z udziałem zieleni wysokiej i niskiej), a

zatem planowanego również na nieruchomościach skarżącego zaplecza

komunikacyjnego cmentarza.

Uchwała wydana została zatem z naruszeniem przepisów: 1) ustawy o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.15 ust.2 pkt 1, art.15 ust.2 pkt 9),

2) rozporządzenia (§2 ust.1 i 2, §3 ust.1).

X. Skutkiem niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego

wszystkich postanowień zaskarżonej uchwały odnoszących się do należących do

skarżącego działek gruntu, wymienionych w sentencji wyroku (działki nr [...] i

[...], położone w obrębie [...] K.). W konsekwencji powyższego

wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegają wszystkie postanowienia dotyczące

stref planistycznych ZC oraz 1 KPz, odnoszące się do tych działek.

Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1, art.152 i

art.200 p.p.s.a.

14