Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1287/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 14, art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr 729/22 w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem Nr 729/22 z 26 kwietnia 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpoznaniu zażalenia H. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] marca 2022 r., znak: [...] – utrzymał ww. postanowienie w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie MWINB wyjaśnił, że 5 listopada 2021 r. do PINB wpłynęło pismo S. M., zawierające wniosek o kontrolę legalności posadowienia wiaty na działce przy ul. [...] w m. [...]. PINB zawiadomieniem z 23 listopada 2021 r. poinformował strony postępowania o planowanych na 13 grudnia 2021 r. czynnościach kontrolnych.

Podczas kontroli stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] położonej w [...] znajduje się: "(...) obiekt konstrukcji drewnianej o wym. zewnętrznych 6,09 m x 4,28 m z dachem jednospadowym o spadku z kierunkiem wschodnim. Obiekt zlokalizowany jest w odległości 3,20 m od muru oporowego od ul. [...], 8,60 m od istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce j. w., 14,30 m do ogrodzenia stalowego na podmurówce (str. płn.). Wysokość obiektu wynosi od 2,35 do 2,75 m. Obiekt od strony wschodniej, płn. i płd. składa się ze ścian, gdzie do wys. 1,50 m od cokołu betonowego do poprzecznych konstrukcji stalowych przymocowane są deski, powyżej do konstrukcji drewnianej przymocowane są również deski co tworzy pełne ściany. Ściana zachodnia na wysokości 1,83 od poziomu cokołu betonowego jest niezabudowana. Powyżej na wys. 0,90 m wypełniona deskami. Obiekt wewnątrz posiada cokół betonowy i utwardzenie z kostki. W obiekcie w chwili kontroli znajduje się rower, sanki, kosiarka, taczka oraz deski (...)". Pan H. P. oświadczył do protokołu, że: "(...) obiekt wybudowałem w 2021 r. i nie posiadam żadnych dokumentów związanych z budową (...)".

W związku z powyższym, PINB 3 stycznia 2022 r. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej o wymiarach rzutu 6,09 x 4,28 m, na działce nr ewid. [...] położonej w [...]. Postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2022 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek S. M. w sprawie ww. obiektu.

Następnie, organ powiatowy wydał [...] marca 2022 r. postanowienie Nr [...], którym wstrzymał H. P. budowę ww. budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej i poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zażalenie na ww. rozstrzygnięcie wniósł H. P.

MWINB wyjaśnił też kompetencje organu zażaleniowego i zasady postępowania, unormowane w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w art. 80 k.p.a.

W ocenie MWINB zaskarżone rozstrzygnięcie powinno zostać utrzymane w mocy, jako odpowiadające przepisom prawa.

Nie budzi wątpliwości zakwalifikowanie przez organ powiatowy ww. obiektu konstrukcji drewnianej, jako budynku. Przedmiotowy obiekt jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród różniących się wykonaniem - obicie pełne deskami, ażurowe z desek (sztachet) przymocowanych do konstrukcji stalowej (przęseł), a następnie przytwierdzonych do konstrukcji budynku. Również wydzielenie z przestrzeni tj. przegrodę stanowi ściana od strony zachodniej wykonana na wysokości 90 cm od góry (na całej jej długości), a fakt że wydzielenie jest niepełne (nie jest wydzielona przestrzeń na wysokości 1,80 od cokołu) nie ma wpływu na kwalifikację obiektu. MWINB wskazał, że Prawo budowlane nie zawiera definicji "wiaty", należy odwołać się do jego potocznego znaczenia. W powszechnym rozumieniu za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach" (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996), "lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach (...)" (Słownik Języka Polskiego).

W świetle powyższego, za podstawowe cechy wiaty uznać należy wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny (nośny), wiążący budowlę z gruntem. Natomiast w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. z 1999r., Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.) wskazano, że wiata jest szczególnym rodzajem budynku, stanowiącym pomieszczenie naziemne nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (które organ przytoczył) wskazuje się, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia m.in. jego funkcji. Zawsze wskazuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem wiatrem) W związku z powyższym, MWINB nie zgadza się z argumentami podnoszonymi w zażaleniu, jakoby przedmiotowy budynek był wiatą. Zdaniem MWINB powyżej wskazane cechy świadczą o tym, że przedmiotowy obiekt nie stanowi wiaty, która z założenia jest lekką konstrukcją - co przytacza sam skarżący. Na kwalifikację spornego obiektu wpływu nie ma wykonane robót, o których wspomina skarżący w odwołaniu, tj. "oberwanie wiatrówki" od strony zachodniej.

Zdaniem MWINB, zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ust. 1 i 3 Pr. bud. ustawodawca wiążąco określił, w jakich przypadkach budowa oraz wykonywanie robót budowlanych zwolnione są z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przy pozostawieniu wymogu ich zgłoszenia, natomiast w art. 29 ust. 2 i 4 tej ustawy wymienił przypadki, gdy budowa i wykonywanie robót budowlanych zwolnione są tak z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i ich zgłoszenia. Art. 29 ust. 1 pkt 14 Pr. bud. stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działkach nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

H. P. sam przyznał w toku kontroli 13 grudnia 2021 r., że obiekt wybudował w 2021 r. i nie posiada żadnych dokumentów związanych z budową.

Jak ustalono w toku postępowania, obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, w związku z czym organ powiatowy wdrożył tryb przewidziany w art. 48 Pr. bud. Sentencja postanowienia PINB Nr [...] z [...] marca 2022 r. odpowiada dyspozycji ww. przepisu. W którego ust. 3 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji złożenia wniosku o legalizację, o czym skarżący został prawidłowo poinformowany w treści uzasadnienia ww. postanowienia. Wydanie wskazanego postanowienia ma na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem inwestora. Dalsze czynności w sprawie zależeć będą od stanowiska inwestora.

W ocenie MWINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w k.p.a. Argumenty przedstawione przez skarżącego w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc własnoręcznym pismem datowanym na 29 maja 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "ponieważ wymaga się ode mnie złożenia wniosku o legalizację i opłaty legalizacyjnej na którą mnie nie stać"

Skarżący, powołując się na zacytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawił też swoje stanowisko, zgodnie z którym wykonany obiekt jest wiatą, a więc obiektem niewymagającym ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie było prawidłowe, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że wyjaśnienia wymagało przede wszystkim to, czy organa prawidłowo przyjęły, że obiekt wybudowany na w [...] przy ul. [...] nie jest wiatą, a w konsekwencji stanowi obiekt budowlany, na wzniesienie którego niezbędne było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie; a w konsekwencji, czy prawidłowo organ I instancji zastosował art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, 4, 5 Pr. bud., zaś MWINB art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie tut. Sądu, zarówno PINB, jak i organ odwoławczy, prawidłowo przyjęły, że sporny obiekt nie jest wiatą. Należy przypomnieć, że według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) - Dz. U. Nr 112, poz. 131, ze. zm. za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. Zgodnie zaś z małym słownikiem języka polskiego pod redakcją Stanisława Skorupki, Haliny Auderskiej i Zofii Łempickiej (Państwowe Wydawnictwo Naukowe Warszawa 1968) - "wiata to rodzaj budowli bez ścian, zwykle z oszklonym pokryciem".

Słusznie wskazuje MWINB, ale również pośrednio i skarżący, że Prawo budowlane, i wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenia wykonawcze nie definiują pojęcia "wiaty". Tym niemniej, w utrwalonym orzecznictwie wskazuje się, że wiata to samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem (por. wyroki NSA z 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 794/10; z 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1707/15; z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 603/19, CBOSA).

W wyroku NSA z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3465/18 (CBOSA), trafnie wyjaśniono wyjaśniono, że podstawowe cechy wiaty to wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. W uzasadnieniu wyroku NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 365/16 (CBOSA) Sąd Naczelny wyjaśnił m.in., że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach. Tym samym, zasadnicza różnica pomiędzy wiatą, a budynkiem polega na nieposiadaniu ścian, braku wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w ostatnim z powołanych wyroków, że cechą rozróżniającą budynki od budowli, do których zaliczyć należy wiaty, jest między innymi wydzielenie pewnej przestrzeni przez przegrody budowlane, zaś funkcjonalnie za takie przegrody należy uznać ściany danego obiektu budowlanego (również ściana bezpośrednio sąsiadującego innego budynku"

W wyroku z 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 575/17 (CBOSA) NSA wskazał, że wiatą jest obiekt posiadający lekką konstrukcję, z dachem i nieposiadający ścian, zaś w sytuacji, gdy obiekt posiada ściany z trzech stron, natomiast z jednej graniczy ze ścianą budynku znajdującego się na sąsiadującej działce, to należy go zakwalifikować do kategorii budynków (podobnie NSA w wyroku z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 340/10, CBOSA).

Dlatego też – wbrew stanowisku skarżącego - trafnie wskazał MWINB (a wcześniej PINB) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że cechy wzniesionego przez skarżącego obiektu nie pozwalają zakwalifikować go, jako wiaty. Te same cechy powodują, że trafnie PINB zakwalifikował przedmiotowy obiekt, jako budynek gospodarczy w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr. bud., gdyż – co wynikało z kontroli przeprowadzonej na gruncie 13 grudnia 2021 r. - jest on trwale związany z gruntem i został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty (ławę betonową) i dach.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane (w tym budowę) można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Pr. bud. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c Pr. bud, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa wolnostojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z art. 29 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. wynika natomiast, że nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanej na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki.

Tym niemniej, jeżeli obiekt budowlany wiatą nie jest – jak było w niniejszej sprawie – to opisane powyżej wyłączenia ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie mają zastosowania. Zgodnie więc z poprawnie przywołanym przez PINB art. 29 ust. 1 pkt 14 Pr. bud. budowa przedmiotowego budynku wprawdzie nie wymagała pozwolenia na budowę, ale wymagał zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno budowlanej.

Skoro skarżący nie legitymował się takim zgłoszeniem – co sam przyznał w trakcie kontroli na gruncie - to PINB prawidłowo wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 Pr. bud. wstrzymując budowę oraz informując skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację tej inwestycji (art. 48 ust. 3 Pr. bud.).

Fakt, że skarżącego – co podnosi w swej skardze – nie stać na uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie ma znaczenia prawnego w tej sprawie, gdyż jest to uprawnienie, a nie obowiązek inwestora samowolnie (a więc bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia) budującego obiekt, podlegający reglamentacji ustawy Prawo budowlane. Słusznie więc zwrócił na to uwagę organ odwoławczy. Jeżeli jednak inwestor, pouczony o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnej budowy, z dowolnych przyczyn, nie skorzysta z tego uprawnienia, to tym samym organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. Niespełnienie bowiem w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. stanowi podstawę zobowiązującą, a nie jedynie upoważniającą, organ nadzoru budowlanego, do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Jak bowiem słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, procedura normowana art. 48 ust. 1-3 Pr. bud. zmierza do legalizacji samowolnie odbudowanego obiektu, a dopiero niewykonanie obowiązków prowadzi do nakazania rozbiórki (wyrok z 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 6/20, CBOSA).

Dlatego też – wobec prawidłowości prawnej postanowienia PINB – organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymując w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne.

Organom obu instancji nie można w tej sprawie skutecznie zarzucić naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 11 k.p.a. Postępowanie, zmierzające do kwalifikacji prawnej budowy przedmiotowego obiektu i potencjalnych skutków samowoli budowlanej, przeprowadzone zostało przez PINB w uwzględnieniem dążenia do ustalenia istotnych faktów (oględziny nieruchomości skarżącego), ich oceny (opartej na zebranym materiale dowodowym i pozbawionej cech dowolności), a uzasadnienie decyzji organów obu instancji odpowiada wymogom formalnym zarówno w odniesieniu do uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego oraz zawiera wskazanie zasadniczych przesłanek rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.