Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 579/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17,art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w Opolu z dnia 18 października 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w Opolu z dnia 4 października 2016 r., 2) zasądza od Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w Opolu na rzecz skarżącego R. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Prezesa Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w Opolu (zwanego dalej podmiotem obowiązanym lub Spółką) z dnia 18 października 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 4 października 2016 r., którą odmówiono R. P. udostępnienia informacji publicznej.

Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. R. P., przesłał drogą elektroniczną do Spółki wniosek w zakresie udostępnienia informacji publicznej w postaci: kopii wszystkich umów zawartych przez podmiot obowiązany i jednocześnie związanych z wykonywaniem zadań administratora strefy płatnego parkowania; kopii wszystkich upoważnień będących w posiadaniu Spółki związanych z wykonywaniem zadań administratora strefy płatnego parkowania, kopii wszystkich dotychczas wytworzonych przez Spółkę raportów i sprawozdań oraz wskazania na jakiej podstawie prawnej sprawuje funkcje administratora strefy płatnego parkowania. Przedmiotowy wniosek stanowił konkretyzację jednego z punktów uprzednio złożonego wniosku z dnia 22 lipca 2016 r., który w swej osnowie zawierał niesprecyzowane żądanie w zakresie udostępnienia kopii upoważnień, raportów i umów dotyczących strefy płatnego parkowania w Opolu, zawartych z innymi podmiotami lub wystawionych przez inne podmioty i urzędy w latach 2015-2016 r.

Skarżącemu, w wyniku realizacji wniosku z dnia 25 sierpnia 2016 r., który został potraktowany przez Spółkę jako nowy kolejny wniosek, udostępniono trzy umowy zawarte przez podmiot obowiązany z przedsiębiorcami, którzy wyrazili zgodę na ich udostępnienie, tj.: umowę zawartą z A Sp. z o.o. dnia 30 września 2015 r., nr [...], na realizację dostawy systemu nadzorowania Strefy Płatnego Parkowania w Opolu; umowę zawartą z B S.A. w [...] dnia 26 listopada 2015, nr [...], na zorganizowanie, uruchomienie i obsługę systemu wnoszenia i monitorowania opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania w Opolu przy pomocy telefonów komórkowych oraz umowę zawartą z C Sp. z o.o. w [...] z dnia 23 listopada 2015 r. i 4 stycznia 2016 r. o przyjmowanie zapłaty przy użyciu instrumentów płatniczych, z zastrzeżeniem danych przedstawionych w załączniku nr 3 do ww. umowy, w której ustalone są opłaty pobierane przez C Sp. z o.o. i D S.A.

W zakresie drugiego i trzeciego żądania ww. wniosku Spółka udostępniła dokumenty w postaci uchwały Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015, nr [...], zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia jednoosobowej spółki gminy z ograniczoną odpowiedzialnością oraz umowy wykonawcze zawarte pomiędzy Gminą Opole, a Zakładem Komunalnym Sp. z o.o. z dnia 4 stycznia 2016 r. o świadczenie usług publicznych polegających na prowadzeniu strefy płatnego parkowania.

W aktach sprawy znajdują się pisma dwóch podmiotów z 8 września 2016 r. oraz z dnia 2 września 2016 r., w których nie wyrażają zgody na udostępnienie umów łączących ich ze Spółką, ze względu na zawarte w nich informacje będące tajemnicą przedsiębiorstwa.

Spółka decyzją z dnia 4 października 2016 r. odmówiła skarżącemu dostępu do informacji publicznej w zakresie części wniosku z dnia 25 sierpnia 2016 r., tj. umów zawartych przez Spółkę z przedsiębiorcami, którzy nie wyrazili zgody na ich udostępnienie; z osobami fizycznymi, ze względu na ochronę prywatności tychże osób oraz w zakresie raportów i sprawozdań dotyczących strefy płatnego parkowania, ze względu na brak wykazania we wniosku szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że w zakresie realizacji wniosku skarżącego obowiązana była do respektowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 1764] - zwanej dalej ustawą), nakazujących zachowanie tajemnicy przedsiębiorcy, czy też prywatności osoby fizycznej. W ocenie podmiotu obowiązanego, żądane umowy związane z wykonywaniem zadań administratora strefy płatnego parkowania mogły zawierać informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy, dlatego - na zasadzie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503, z późn. zm. - wystąpił do wszystkich podmiotów, z którymi rzeczone umowy zawarł, z pismem o wyrażenie zgody na udostępnienie treści tychże umów, stosownie do treści art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy. W odniesieniu do tego wywiódł, że zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca mógł zrezygnować z przysługującego mu prawa ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Podał, że trzech przedsiębiorców wyraziło zgodę (w tym jeden częściowo) na udostępnienie umów łączących ich z podmiotem obowiązanym, więc zostały udostępnione skarżącemu. Natomiast dwa podmioty odmówiły udostępnienia treści umów ze względu na brzmienie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zatem był związany uznaniem przez przedsiębiorców treści umów za objęte tajemnicą, stąd był zobligowany do wydania decyzji odmownej w tym zakresie. Jednocześnie Spółka stwierdziła, że nie mogła udostępnić wszelkich pozostałych umów zawartych z podmiotami prywatnymi, w tym umów cywilnoprawnych zawartych z osobami fizycznymi. Wynika to z faktu konieczności ochrony prywatności osób fizycznych i jednoczesnego braku pełnienia przez pracowników strefy płatnego parkowania funkcji publicznych. W tej kwestii podniosła, że pracownicy zajmujący się obsługą strefy płatnego parkowania nie wydają decyzji w tym zakresie, jak też nie posiadają władztwa kształtującego sytuację prawną innych podmiotów. Nie można zatem przyjąć, że w jakikolwiek sposób pełnią funkcję publiczną. Ponadto zauważyła, że wnioskodawca zażądał udostępnienia umów cywilnoprawnych, podczas gdy Zakład Komunalny Sp. z o.o nie zawiera tego typu umów z osobami fizycznymi pełniącymi funkcje związane bezpośrednio z obsługą strefy płatnego parkowania. Podsumowując podała, że ze względu na prywatność pracowników Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. odmówiła udostępnienia umów, które ich łączą z podmiotem obowiązanym. Na marginesie nadmieniła, że dane osobowe kontrolerów strefy płatnego parkowania (imię, nazwisko, numer identyfikacyjny), zostały wnioskodawcy już udostępnione. Odnosząc się do udostępnienia skarżącemu wszelkich raportów i sprawozdań dotyczących obsługi strefy płatnego parkowania Spółka dostrzegła, że przygotowanie zawnioskowanej dokumentacji wiązałoby się z przetworzeniem tych informacji. W szczególności musiałaby "wykonać odpowiednie kroki celem uczynienia zadość żądaniu wnioskodawcy, które to kroki angażowałyby określony zasób ludzki dokonujący przetwarzania posiadanych informacji". W tym względzie, obowiązkiem wnioskodawcy było wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, jednakże we wniosku R. P. nie powołał się na tę okoliczność, dlatego również w tej materii wydano decyzję odmowną.

W złożonym na powyższą decyzję wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący argumentował, że Spółka nie udowodniła, iż wnioskowane umowy faktycznie zawierają dane podlegające ograniczeniu w związku z regulacją art. 5 ust. 2 ustawy. Wykazała jedynie, iż mogą taką informację zawierać. W ocenie skarżącego, niewyrażenie przez przedsiębiorcę zgody w związku ze złożonym wnioskiem nie może być podstawą do odmowy udostępnienia tych informacji, ponieważ przedsiębiorca może nie chcieć udostępnić tych informacji, pomimo iż stanowią one informację publiczną i podlegają udostępnieniu. Ponadto zauważył, że podmiot obowiązany nie oznaczył w decyzji podmiotów, ze względu, na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Samo użycie określenia "przedsiębiorcy, z którymi zawarto umowy" jest określeniem niejasnym, niekonkretyzującym tych podmiotów. W ocenie skarżącego, nie podano także o jaką informację chodzi w tym zakresie, by można było fizycznie zidentyfikować (rozróżnić) umowy. W tym wypadku podanie numeru umowy i daty jej zawarcia oraz przedmiotu umowy byłoby wskazaniem jakiej informacji dotyczy odmowa udostępnienia. Argumentował, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano, że przedmiot żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą. Zdaniem skarżącego, niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy jako zawierającą informacje zastrzeżone, bez jakiegokolwiek rozwinięcia. Nadto wyraził ocenę, że z całą pewnością administrowanie strefą płatnego parkowania należy zaliczyć do przedsięwzięć z zakresu zadań publicznych realizowanych przez organy samorządu terytorialnego, a pracownicy sprawując swoje funkcje w związku z jej administracją pełnią obowiązki publiczne. W kwestii udostępnienia raportów i sprawozdań dotyczących strefy płatnego parkowania skarżący podkreślił, iż zakresem wniosku były objęte dotychczas wytworzone raporty i sprawozdania przez Spółkę. Oznacza to, że jeśli raporty te zostały wytworzone przed dniem złożenia wniosku i są w posiadaniu podmiotu obowiązanego to jedyną czynnością jakiej należało dokonać była czynność materialno-techniczna polegająca na udostępnieniu tych informacji. Skarżący zaakcentował, że przedmiotem wniosku nie było tworzenie zestawień, analiz na podstawie posiadanych danych, czy sięganie do materiałów źródłowych. Na koniec podał, że w sposób nieuprawniony Spółka uznała, iż doprecyzowanie wniosku z dnia 22 lipca 2016 r. w zakresie pkt 3 stanowi nowy wniosek, zwłaszcza, że nie podano podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2016 r., Spółka utrzymała w mocy decyzję własną z dnia 4 października 2016 r. W uzasadnieniu podtrzymała argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji. Wywiodła, że zaskarżona decyzja odpowiada powszechnie obowiązującym normom prawa i zaistniałemu stanowi faktycznemu, do którego normy te zostały zastosowane. Powołane przez skarżącego zarzuty nie mogą natomiast odnieść pozytywnego dla niego skutku, albowiem nie sposób uznać, iż to Spółka jest zobligowana do wykazywania, że sporne umowy zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Przyporządkowanie danych treści do objętych tajemnicą zależy od stanowiska przedsiębiorcy wyrażonego w tym zakresie. Jest to kwestia postrzegania przez przedsiębiorcę danych treści, jako objętych tajemnicą. W konsekwencji Spółka nie może skutecznie ingerować w przekonanie przedsiębiorcy w tym przedmiocie. Nieudzielanie zgody przez przedsiębiorcę należało zrozumieć jednoznacznie, jako wolę ochrony danych, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podmiot obowiązany nie mógł zatem nie uwzględnić brzmienia art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy, nie biorąc pod uwagę niewyrażenia zgody przez przedsiębiorców. Odnosząc się do zarzutu nieoznaczenia w decyzji podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję odmowną, Spółka zauważyła, iż jest świadoma brzmienia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, lecz - jej zdaniem - jest to norma powodująca trudności w zastosowaniu. Jeżeli bowiem dane tych podmiotów lub inne ich dobra są chronione ustawą, to nie mogą one być opisane w uzasadnieniu decyzji o odmowie udzielenia informacji. Zwłaszcza, że ustawodawca w tym wypadku wymaga jedynie oznaczenia podmiotów, co pozwala sądzić, iż chodzi o ich ogólne wskazanie, bez określania cech pozwalających na indywidualizację i identyfikacje. Tożsamą argumentację Spółka zastosowała w zakresie nieudostepnienia załącznika nr 3 do umowy zawartej przez podmiot obowiązany z C Sp. z o.o. w [...] z dnia 23 listopada 2015 r. i 4 stycznia 2016 r., bowiem przedsiębiorca nie wyraził zgody na udostępnienie treść tego dokumentu, co była zobligowana uwzględnić w wydanej decyzji. Z kolei w zakresie zarzutu, że pracownicy Spółki, którzy wykonują obowiązki związane z funkcjonowaniem strefy płatnego parkowania pełnią funkcję publiczne ponownie podkreśliła, że osoby te nie wydają decyzji, więc nie posiadają władztwa kształtującego sytuację prawną innych podmiotów, czy też wpływu na podejmowanie decyzji. Nie można zatem uznać, że pełnią funkcję publiczną. Ponadto, w ocenie Spółki, wnioskodawca był zobligowany do wykazania istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego w pozyskaniu żądanych sprawozdań, a tego nie uczynił. Tymczasem zgromadzenie żądanych przez skarżącego informacji wymagałoby zaangażowania odpowiedniego zasobu ludzkiego, stąd podmiot obowiązany miał do czynienia z informacją przetworzoną. Odnosząc się do zarzutu, iż podmiot obowiązany w sposób nieuprawniony uznał wiadomość elektroniczną z dnia 25 sierpnia 2016 r. jako odrębny wniosek o udostępnienie informacji publicznej Spółka wskazała, że działanie takie podyktowane zostało faktem, że pierwotnie złożony wniosek z dnia 22 lipca 2016 r. został przez nią częściowo uwzględniony, zaś sprawa prawidłowości jego rozpatrzenia zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Dlatego potraktowała wiadomość elektroniczną z dnia 25 sierpnia 2016 r. jako nowy wniosek.

W skardze na powyższą decyzję R. P. wniósł o uchylenie obu decyzji, zobowiązanie Spółki do udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej w dniu 22 lipca 2016 r. i doprecyzowanej w dniu 25 sierpnia 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu, wskazując na dotychczasowy tok postępowania, podtrzymał argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Prezesa Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w Opolu, zwanego dalej podmiotem obowiązanym lub Spółką, z dnia 18 października 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 4 października 2016 r., na mocy której odmówiono R. P. udostępnienia informacji publicznej.

Przede wszystkim trzeba dostrzec, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji. o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, zwanej dalej także ustawą lub u.d.i.p.) Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Wobec powyższego uznać należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać jedynie tym informacjom należącym do sfery faktów, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Odrębnej uwagi wymaga kwestia dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Istotne znaczenie ma nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11 - opublikowany na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy, przede wszystkim zasadności odmowy skarżącemu udostępnienia wnioskowanych informacji, spowodowanej powołaniem się przez podmiot obowiązany na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. W myśl bowiem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że Prezes Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w Opolu jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Zasadą jest obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być interpretowany rozszerzająco. W konsekwencji przesłanki przemawiające za odmową udostępnienia informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być przez podmiot dokonujący odmowy wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie w decyzji. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna. W związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. Tymczasem do akt niniejszej sprawy nie dołączono dokumentów objętych wnioskiem skarżącego, a następnie decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wskazane braki dowodowe w postępowaniu wyjaśniającym organu nie pozwalają na precyzyjną ocenę sformułowanej w wydanych decyzjach generalnej odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych i tajemnicę przedsiębiorcy. Poza tym, zauważyć trzeba, że nie można utajnić wszystkich danych (odmówić generalnego dostępu do nich), zwłaszcza informacji pochodzących od przedsiębiorcy, bez wskazania, czego dokładnie utajnienie dotyczy i z czego konkretnie ono wynika. W takich przypadkach podmiot obowiązany musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej (wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, opubl. w CBOSA).

W ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy. Podlegający badaniu element materialny, to np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń, stosowane rozwiązanie organizacyjne, nazwa kontrahenta, warunki umowy, zaś element formalny - to wola utajnienia danych informacji i podjęte w tym zakresie działania np. w postaci zapisu umowy zawierającego "klauzulę poufności", zobowiązanie pracowników do zachowania tajemnicy i nieupublicznienie tych informacji.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 5 ust. 2 posługuje się terminem "tajemnica przedsiębiorcy" natomiast w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji mowa jest o "tajemnicy przedsiębiorstwa". Zgodnie z art. 11 ust. 4 tej ustawy "tajemnicę przedsiębiorstwa" stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W orzecznictwie wskazuje się, że tajemnica przedsiębiorcy i tajemnica przedsiębiorstwa w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (por. w wyroku NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1483/13; podobnie wyroki: NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13, WSA w Warszawie: z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 622/14, z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 690/14, opubl. CBOSA). Tajemnica przedsiębiorcy w istocie zawiera się w tajemnicy przedsiębiorstwa, a jedyna różnica polega na złagodzeniu wymogów formalnych tajemnicy poprzez brak konieczności wystąpienia przesłanki jej gospodarczego znaczenia dla przedsiębiorcy. Tak rozumiana tajemnica przedsiębiorcy zawiera dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny, tj. wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (...). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (por. w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13; podobnie wyroki: WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1450/13, WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 542/13, opubl. CBOSA).

Dla odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy zastrzeżona jest forma decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Konsekwencją takiej formy załatwienia wniosku jest obowiązek stosowania do decyzji odmownej rygorów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który wskazuje ponadto dodatkowe wymogi jej uzasadnienia. W ramach kontroli sądowej zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez sąd administracyjny w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku tajemnicą przedsiębiorcy byłoby bowiem wszystko co arbitralnie on za nią uzna i zawsze mógłby odmówić udostępnienia informacji publicznej, zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorstwa. W tym zakresie podzielić zatem trzeba argumentację skarżącego. W założeniu przedsiębiorca może nie chcieć udostępnienia informacji, pomimo, iż stanowią one informacje publiczną i podlegają udostępnieniu.

W powołanym wyżej wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w celu zapewnienia rzeczywistego charakteru kontroli, istnieje konieczność przekazywania sądowi wraz ze skargą dokumentów źródłowych, w oparciu o które możliwe będzie dopiero zweryfikowanie zasadności odmowy (czyli uznanie rzeczywistego istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, tj. w aspekcie materialnym i formalnym). Przedstawił również sposób, w jaki powinno to być dokonane, by zapewnić rzeczywisty charakter kontroli sądowej, nie niwecząc przedmiotu sporu. W postępowaniu skargowym, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej) podmiot, który odmówił jej udostępnienia, przekazując skargę i dokumentację do sądu administracyjnego, powinien zastrzec, że zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Pozwoli to zagwarantować, że przekazane dokumenty nie zostaną udostępnione zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. Działanie takie czyniłoby bowiem sądową kontrolę zbędną w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi). Wyżej przedstawione argumenty niniejszy sąd w pełni podziela. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie Spółka, opierając się na pismach dwóch nienazwanych podmiotów z 8 września 2016 r. oraz z dnia 2 września 2016 r., w których zastrzegły treść umów z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy bezkrytycznie przyjęła, że zastrzeżenie na gruncie u.d.i.p jest skuteczne. Zaznaczyć również należy, że oba wskazane w ww. pismach podmioty nie wykazały, że zastrzeżone informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Spółka, zatem bez podjęcia samodzielnej oceny, przyjęła oświadczenie obu ww. podmiotów za wiarygodne, że zawarte z nimi umowy zawierają informacje stanowiące "tajemnicę przedsiębiorcy". Takie działanie Spółki nie może być uznane za właściwe. Spółka powinna także wykazać, iż oba wymienione w pismach z 8 września 2016 r. oraz z dnia 2 września 2016 r. podmioty oraz C Sp. z o.o. w [...] w zakresie zastrzeżonego załącznika nr 3 do umowy z dnia 23 listopada 2015 r. i 4 stycznia 2016 r. o przyjmowanie zapłaty przy użyciu instrumentów, podjęły działania mające na celu zachowanie poufności treści umów. Jak wskazuje się bowiem w judykaturze oraz doktrynie, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: poufności, braku ujawnienia i zabezpieczenia informacji. Analiza wskazanych powyżej wymogów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki wymagają tzw. poufności. Jeśli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. Zatem, opierając się o treść przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przede wszystkim organ powinien wyjaśnić, czy żądane przez wnoszącego skargę dokumenty zawierają informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Niewystarczającym jest bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, czy podjęte działania świadczą o zastrzeżeniu poufności spornych dokumentów. Stwierdzenie faktu zastrzeżenia poufności żądanych dokumentów bez zbadania przez organ ww. przesłanek powoduje, że Sąd nie ma możliwości oceny sprawy w tym kontekście. Niewystarczającym jest bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać

Odnosząc się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, nie zasługuje także na akceptację stanowisko Spółki, że skoro żądanie skarżącego dotyczące udostępnienia wszelkich raportów i sprawozdań dotyczących obsługi strefy płatnego parkowania wymaga przygotowania zawnioskowanej dokumentacji i podjęcia niezbędnych czynności, które angażowałyby określony zasób ludzki, to w rzeczywistości wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, zatem obowiązkiem skarżącego było wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na gruncie ustawy rozróżnia się zatem informację publiczną "prostą" oraz informację publiczną przetworzoną. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami, które wykraczają poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Dlatego nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się z koniecznością wyboru, odnalezienia i anonimizacji, co wpłynie niewątpliwie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia. Jeśli utworzenie zbioru informacji prostych wymagałoby takiego nakładu środków i zaangażowania sił podmiotu zobowiązanego, które negatywnie wpływałoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych żądanych przez wnioskodawcę, bądź wymaga odnalezienia i posegregowania wielu informacji prostych, to jest to informacja przetworzona (por. wyroki NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12 oraz z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, opubl. CBOSA). O ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, według których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej, o tyle udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jeżeli występowanie dodatkowo kwalifikowanego interesu publicznego, tj. "szczególnie istotnego" w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego wykazania, z jednoczesnym zaznaczeniem, że dana informacja jest w ocenie organu informacją przetworzoną. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. W związku z tym, brak czy też niewykazanie przez wnioskodawcę, pomimo wezwania, istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla udzielenia takiej informacji, skutkuje wydaniem przez podmiot zobowiązany, w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 ustawy, decyzji odmawiającej udostępnienia przetworzonej informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, z 11 września 2012 r., I OSK 1015/12 oraz z 8 lutego 2011 r., I OSK 1938/10, opubl. CBOSA).

W świetle powyższych konstatacji, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie podmiot obowiązany przedwcześnie uznał, że ma do czynienia z informacja przetworzoną. Nie podał bowiem, że zakres realizacji prawa do informacji publicznej, związany z zaspokojeniem zainteresowania skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, może przybrać taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądanej informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Warto także wyjaśnić, że podmiot obowiązany powołując się na zakres wniosku i szereg czynności, które zmuszony jest podjąć, aby rozpoznać wniosek, powinien wykazać i uzasadnić dlaczego i z jakich przyczyn uznaje, że szereg informacji prostych stanowi informację przetworzoną. Tymczasem Spółka jedynie uznała, że ma do czynienia z informacja przetworzoną. W uzasadnieniu decyzji w żaden sposób nie wykazała, że żądana informacja wymaga zaangażowania wielu pracowników, wykonania wielu kopii i zanonimizowania dużej ilości danych. Nie wezwała również skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego zaznaczając, że żądana informacja jest informacją przetworzoną.

Zgodzić się również trzeba, że stanowiskiem skarżącego, że podmiot zobowiązany nie miał podstaw do potraktowania jego pisma z dnia 25 sierpnia 2016 r., jako nowy wniosek o udostępnienie informacji, ponieważ powyższe pismo stanowiło odpowiedź na wezwanie Spółki do doprecyzowania zgłoszonego wniosku z dnia 22 lipca 2016 r. z uwagi na niedookreślony zakres żądania.

Z kolei rację ma Spółka, że w sytuacji, gdy nie zawarła żadnej umowy cywilnoprawnej z jakąkolwiek osobą fizyczną, pełniącą funkcję związaną bezpośrednio z obsługą strefy płatnego parkowania to nie mogła takich umów udostępnić. Zatem, w sytuacji braku informacji oraz w przypadku, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, będącego odpowiedzią na wniosek, co uwalnia organ od zarzutu bezczynności.

Na koniec przyjdzie stwierdzić, że trafnie uznała Spółka, że w związku z treścią art. 1 oraz art. 5 ustawy decydujące dla rozstrzygnięcia zapytania przedstawionego przez wnioskodawcę było ustalenie czy dana osoba (pracownik) a w istocie wszyscy pracownicy Spółki pełnią funkcje publiczne, a także czy umowy zawarte z tym pracownikami mieszczą się w zakresie pojęcia "informacja publiczna". Zgodzić się należy ze stanowiskiem Spółki, że podmiot obowiązany nie może udostępnić wszelkich pozostałych umów zawartych z osobami fizycznymi, ponieważ wynika to z faktu konieczności ochrony prywatności osób fizycznych i jednoczesnego braku pełnienia przez pracowników strefy płatnego parkowania funkcji publicznych. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania. Wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, argumentując, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej". Tak więc chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznych wykluczone są więc stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Jeśli nie wszyscy pracownicy zajmujący się kwestiami związanymi z obsługą strefy płatnego parkowania wydają decyzje, jak też nie posiadają władztwa kształtującego sytuację prawną innych podmiotów, to nie można przyjąć, że w jakikolwiek sposób pełnią funkcję publiczną. Zatem, nie wszystkie osoby zatrudnione w Spółce pełnią funkcje publiczne, stąd Spółka nie była zobowiązana do udostępnienia wszystkich umów zawartych z pracownikami.

W konsekwencji, mając na uwadze wskazane naruszenia prawa decyzje Prezesa Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w Opolu, podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa procesowego, polegające na zgromadzeniu materiału dowodowego z pominięciem dokumentów, których dotyczył spór między wnioskodawcą i organem, a więc z uchybieniem przepisom art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Zaakcentowania wymaga także wadliwość uzasadnienia decyzji, które nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., jak również nie realizuje wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady wzbudzania zaufania do organu oraz zasady przekonywania do wydanego przez niego rozstrzygnięcia, zasady ujętej w art. 11 K.p.a.

Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił obie decyzje Prezesa Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w Opolu. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań Sądu.