Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1399/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 153 i art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1806/09 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1806/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku zakładu wypieku ciast domowych oraz udzielił inwestorowi – R. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu na działce nr ewid. [...], w obrębie 02-02, położonej przy ul. [...] w Radzyminie, nakładając na niego jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po zakończeniu robót budowlanych. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1484/07, uchylił przedmiotową decyzję, podnosząc, że organ odwoławczy nie ustalił, czy inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że obiekt jest zakładem usługowym i jego lokalizacja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wyrokiem z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 874/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie uchylił decyzję organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, nadal nie doszło bowiem do ustalenia, czy inwestycja jest zakładem produkcyjnym, czy usługowym, a zatem, czy jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza budowy zakładów produkcyjnych na obszarze, gdzie zlokalizowana jest inwestycja. Sąd wskazał jednocześnie, że za usługi przyjmuje się świadczenie określonej pracy w celu zaspokojenia potrzeb innych osób, natomiast za produkcję ogólnie rzecz ujmując wytwarzanie dóbr. Można przyjąć, że zakładem usługowym byłaby np. cukiernia świadcząca usługi wobec mieszkańców otaczającej zabudowy jednorodzinnej z ewentualnym wydzielonym miejscem sprzedaży i konsumpcji produktów oraz przyjmowaniem w sposób zorganizowany zleceń. Natomiast zakład produkcyjny ma odmienny charakter, a jego działalność ukierunkowana jest wyłącznie na wytwarzanie dóbr w postaci towarów dostarczanych w sposób zorganizowany np. punktom usługowym w postaci cukierni, sklepów, kawiarni, itd. Sąd podkreślił, że z oświadczenia złożonego przez inwestora na rozprawie wynika, że przewiduje wprawdzie sprzedaż produktów w samym zakładzie wypieku ciast, jednakże nie będzie na miejscu prowadził zorganizowanej działalności w postaci chociażby wydzielonego miejsca konsumpcyjnego, lecz głównie sprzedaż produktów cukierniczych na zewnątrz i dostarczanie ich innym podmiotom, co sugeruje bardziej produkcyjny niż usługowy charakter zakładu.

W następstwie przedmiotowego wyroku, organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku usługowego w zakresie wypieku ciast domowych (kat. obiektu budowlanego – XVII) oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku na działce nr ewid. [...], w obrębie 02-02, położonej przy ul. [...] w Radzyminie, a także nałożył na niego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po zakończeniu robót budowlanych. W uzasadnieniu, po uprzednim przedstawieniu przebiegu postępowania w niniejszej sprawie, stwierdził, że "inwestor opracował ponownie zamienny projekt budowlany i przystosował budowany obiekt, jako usługowy w zakresie wypieku ciast domowych. Projekt zagospodarowania działki dla przystosowanego budynku usługowego w zakresie wypieku ciast domowych jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Radzymin, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Radzyminie Nr 430/LI/98 z dnia 19 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Nr 62, poz. 293 z dnia 20 października 1998 r.), wynika, że działka pod inwestycję, położona jest w terenach zabudowy jednorodzinnej o charakterze wiejskim, gdzie dopuszcza się realizację obiektów usługowych. Wskazał, iż inwestor przedstawił projekt z naniesieniem stosownych zmian celem uwidocznienia usług. Z analizy tego projektu wynika, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest budynkiem, na którego funkcję składają się pomieszczenia biurowe, socjalne, pomieszczenie, w którym będzie dokonywana sprzedaż i przyjmowanie zleceń na wyroby oraz pomieszczenie produkcyjne. Organ odwoławczy powołał się ponadto na studium do planu, zgodnie z którym działka pod inwestycję położona jest w strefie 2, tj. w strefie zabudowy mieszkaniowej na terenach wiejskich i ekstensywnej zabudowy miasta, gdzie dopuszcza się funkcję uzupełniającą m.in. usługi, rzemiosło produkcyjne i usługowe. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że obiekt jest zgodny ze studium, ponieważ stanowi usługę dla ludności, jak również rzemiosło produkcyjne i usługowe. Dodał również, iż kwestia, ewentualnego nałożenia na inwestora rozwiązań eliminujących uciążliwości dla właścicieli działek sąsiednich rozważana będzie na etapie pozwolenia na użytkowanie.

W skardze na przedmiotową decyzję, skarżący, wnosząc o jej uchylenie, podniósł w szczególności, że inwestor nic nie zmienił w projekcie zamiennym poza wydzieleniem punktu przyjmowania zamówień i sprzedaży.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podniósł, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest to, że postępowanie administracyjne prowadzone było po tym jak wcześniejsze rozstrzygnięcia organów zostały poddane kontroli sądowej. Zgodnie natomiast z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd I instancji zauważył, iż w świetle wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 874/08, rzeczą organów było dokonanie oceny charakteru projektowanego budynku z uwzględnieniem pojęcia "usługa" i "produkcja". W ocenie Sądu, organ I instancji nie przeprowadził żadnej oceny przedmiotowej inwestycji zgodnie z tymi wskazaniami, natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podjął taką próbę, ale doszło w tym zakresie do sprzeczności między ustaleniami, a wnioskami. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że przedstawiony przez inwestora poprawiony projekt wskazuje, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest budynkiem, na którego funkcję składają się pomieszczenia biurowe, socjalne, pomieszczenie, w którym będzie dokonywana sprzedaż i przyjmowanie zleceń na wyroby oraz pomieszczenie produkcyjne i jako taki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jako obiekt usługowy. Skoro jednak organ odwoławczy stwierdził, że w obiekcie będzie prowadzona produkcja, to chociaż obok niej wprowadzono funkcje usługową, nie mógł stwierdzić, że inwestycja jest dopuszczalna w świetle planu miejscowego. Ten bowiem dla terenu przedmiotowej inwestycji przewiduje zabudowę jednorodzinną o charakterze wiejskim i dopuszcza realizację tylko obiektów usługowych, a nie produkcyjnych. W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że nie można przyjąć, że obiekt, w którym zgodnie z ustaleniami organu odwoławczego będzie prowadzona produkcja jest obiektem o charakterze usługowym tylko na tej podstawie, że do projektu wprowadzono pomieszczenie, w którym będzie dokonywana sprzedaż i przyjmowanie zleceń na wyroby.

Jako bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie Sąd uznał natomiast wywody organu odwoławczego o dopuszczalności inwestycji w świetle studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium w celu określenia polityki przestrzennej gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest jednak aktem prawa miejscowego i jako takie nie może być podstawą oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył inwestor, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię pojęcia "obiekty usługowe", zawartego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Radzymin, poprzez przyjęcie, że obiekt, w którym będzie prowadzona produkcja nie może być obiektem o charakterze usługowym.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o utrzymanie w mocy decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, iż Sąd I instancji błędnie ocenił pojęcie "obiekty usługowe" przez co naruszył postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor wskazał, że kwestia charakteru prowadzonej przez niego działalności w zakresie cukiernictwa jest ocenna. Fakt, że wypieki, będące przedmiotem sprzedaży, będą produkowane na miejscu nie przesądza, że działalność nie może mieć charakteru usługowego. Przedstawiony przez niego w toku postępowania administracyjnego zamienny projekt budowlany charakteryzuje zakład jako usługowy w zakresie wypieku ciast domowych, na który składają się pomieszczenie, w którym będzie dokonywana sprzedaż na miejscu i przyjmowanie zleceń na wyroby oraz pomieszczenie produkcyjne. Podniósł, iż działalność usługową należy rozumieć szeroko, gdyż ma ona bardzo różnorodny charakter. Niewątpliwie sprzedaż wypieków, czy to na miejscu, czy na zewnątrz, czy też z dostawą do klientów, ma charakter stricte usługowy. Dotyczy to w szczególności działalności w zakresie cukiernictwa, gdzie regułą jest produkcja wyrobów na miejscu.

Inwestor stwierdził ponadto, iż Sąd I instancji nie odniósł się w zasadzie do treści skargi, lecz dokonując własnych ustaleń arbitralnie określił, iż obiekt będący przedmiotem postępowania nie ma charakteru usługowego. Podniósł, iż niezależnie od tego, czy w I, czy dopiero w II instancji, lecz ostatecznie doszło do wykonania zaleceń Sądu wynikających z poprzedniego wyroku, w którym jako przesłankę ustalenia, iż inwestycja ma charakter usługowy wskazano okoliczność, iż mają możliwość korzystania z wytwarzanych produktów okoliczni mieszkańcy. W ocenie inwestora, organ odwoławczy poczynił właściwe ustalenia co do charakteru zakładu, a stanowisko Sądu ustalające odmiennie niż organ odwoławczy charakter obiektu budzi wątpliwości w zakresie jego uprawnień co do samodzielnego czynienia ustaleń w tym zakresie. Inwestor wskazał również, iż być może z formalnego punktu widzenia stanowisko Sądu I instancji w sprawie znaczenia studium jest zasadne, jednak w sytuacji, gdy Sąd arbitralnie zawęża pojęcie "obiektu usługowego" wskazując, iż zakład ma charakter produkcyjny i na tej podstawie uchyla decyzje organów nadzoru budowlanego to okoliczność ta nie może być bez znaczenia.

Niezależnie od powyższego inwestor wskazał, iż zakończył proces inwestycyjny, co uzasadnia zachowanie szczególnej ostrożności przez organy orzekające w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podniósł, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy prawnej, zawiera natomiast błędy formalne we wniosku. Zauważył, iż Słownik Wyrazów Obcych Państwowego Instytutu Wydawniczego, Wydanie XII, Warszawa 1997, s. 539, wyraźnie stanowi, że: produkcja to wytwarzanie – nowowytworzona wartość, jako wynik pracy przedsiębiorstwa i jako ogólna suma wytworzonych wyrobów. Określając produkt jako wytwór lub materiał otrzymany w wyniku pracy ludzkiej Słownik nie pozostawia wątpliwości co do tego, że działalność prowadzona przez inwestora ma charakter produkcyjny, a nie usługowy. Powyższy wniosek jest ponadto w pełni zbieżny z Polską Klasyfikacją Działalności autorstwa A. Korczyna i P. Sasina, Wydawnictwo Sigma, Skierniewice 2006. Wskazani autorzy wyraźnie przeciwstawiają działalność usługową działalności produkcyjnej, stwierdzając, że wytwarzanie określonego wyrobu jest wyraźnie oddzielone od wykonywania usługi (wytwarzanie lub usługa). W przypadku prowadzenia różnych rodzajów działalności, w celu zaklasyfikowania jednostki do danego grupowania klasyfikacji PKD, niezbędne jest natomiast określenie działalności przeważającej, czyli takiej, która ma największy udział w wartości dodanej podmiotu gospodarczego.

Skarżący podniósł ponadto, iż inwestor nie przedłożył zezwolenia lub wpisu do działalności gospodarczej, z którego powinno jasno wynikać, że prowadzona przez niego działalność nie jest działalnością usługową. Zauważył również, iż ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.), w art. 2 stanowi, że działalnością gospodarczą jest działalność zarobkowa, wytwórcza, budowlana, handlowa i usługowa.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 5 października 2011 r., pełnomocnik inwestora podtrzymał skargę kasacyjną, a na pytanie Sądu stwierdził, iż nie wie, czy działka inwestora położona jest na terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Skarżący wniósł natomiast o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując, iż wybudowany przez inwestora obiekt to zakład produkcyjny, w którym nie ma miejsca na sprzedaż. Powołał się na uciążliwości związane z istnieniem tego zakładu i stwierdzenie inwestora, który na wcześniejszej rozprawie powiedział, że nie będzie prowadził działalności usługowej. Wskazał, iż od maja zakład nie prowadzi działalności, a prowadzone są różne roboty budowlane. Skarżący nie wie również, czy działka inwestora położona jest na terenie chronionym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Podstawa, na której oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie okazała się usprawiedliwiona, chociaż nie wszystkie sformułowane w jej ramach zarzuty są zasadne.

Na wstępie zauważyć należy, że rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego wydawane w niniejszej sprawie były już dwukrotnie poddawane kontroli sądu administracyjnego. Ma to istotne znaczenie, gdyż jak słusznie zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając to na uwadze, wskazać należy, iż w wyroku z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1484/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając decyzję organu odwoławczego z dnia 14 czerwca 2007 r., Nr 1102/07, wskazał na konieczność ustalenia, czy inwestycja, polegająca na budowie zakładu wypieku ciast domowych jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W kolejnym wyroku (z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 874/08), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie uchylając decyzję organu odwoławczego (z dnia 9 kwietnia 2008 r., Nr 650/07), stwierdził, iż nadal nie doszło do ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który na obszarze, gdzie jest zlokalizowana dopuszcza co do zasady jedynie realizację obiektów usługowych. Sąd przybliżył wówczas znaczenie pojęć "usługi", "produkcja", "zakład usługowy", "zakład produkcyjny", lecz uznając, iż na tym etapie nie można przesądzić charakteru planowanej inwestycji, nakazał organowi nadzoru budowlanego ostatecznie rozstrzygnąć, czy projektowany zakład wypieku ciast domowych może być uznany za obiekt usługowy i w tym celu zobowiązał go do oceny charakteru projektowanego budynku, jego rozmiaru i planowanych urządzeń technicznych z nim związanych mając na uwadze zarówno powszechnie przyjęte znaczenie pojęć "usługa" i "produkcja", jak i ich definicje słownikowe. Sąd wskazał również, iż organ może przy tym korzystać z innych instrumentów dowodowych, np. nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiedniej opinii, a w razie konieczności także przeprowadzić rozprawę administracyjną.

W zaskarżonym wyroku, Sąd I instancji uznał, iż w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego po raz kolejny nie w pełni wywiązały się z nałożonych na nie obowiązków w tym zakresie, w szczególności zaś nie dokonały jednoznacznego ustalenia charakteru projektowanego obiektu, nazwanego w projekcie zamiennym "budynkiem usługowym w zakresie wypieku ciast domowych" z uwzględnieniem pojęć "usługa" i "produkcja". Sąd I instancji pominął jednak to, że ustalenia w zakresie charakteru projektowanego obiektu poprzedzić powinna wnikliwa analiza przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka inwestycyjna. Dopiero bowiem po przesądzeniu, jakie obiekty mogą być zlokalizowane na tym obszarze możliwe będzie stwierdzenie, czy inwestycja, polegająca na budowie budynku usługowego w zakresie wypieku ciast domowych jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W warunkach niniejszej sprawy, zgodnie z zapisem § 23 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Radzymin, na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną o charakterze wiejskim, oznaczonym symbolem MN3, dopuszcza się realizację obiektów usługowych wbudowanych lub wolno stojących o uciążliwości nie przekraczającej granic działki budowlanej. Dla ustalenia zatem, czy projektowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym konieczne jest ustalenie znaczenia użytego w przytoczonym przepisie prawa miejscowego pojęcia "obiekt usługowy". Podkreślić jednak należy, iż niezależnie od tego, że przy ocenie, czy projektowany obiekt może być uznany za "obiekt usługowy" można posiłkować się znaczeniem tego pojęcia funkcjonującym w języku potocznym na co wskazywał sąd administracyjny w poprzednim wyroku, jak również skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, to przede wszystkim uwzględnić należy znaczenie tego pojęcia, wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Radzymin, które wyinterpretować należy z uwzględnieniem całej treści tego aktu, a w szczególności z uwzględnieniem użytych w tym akcie pojęć odnoszących się do obiektów usługowych i ich funkcji. W tym też kontekście przy interpretacji tego pojęcia pomocne mogą, lecz nie muszą, okazać się zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, lecz którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Mając na uwadze powyższe, za słuszny uznać należy zarzut inwestora co do przyjęcia ograniczonej wykładni pojęcia "obiekt usługowy" poprzez pominięcie analizy znaczenia jakie nadaje temu pojęciu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Radzymin. Jednocześnie zauważyć należy, iż zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd I instancji nie odniosły się do zapisu planu miejscowego (§ 23 pkt 8), zgodnie z którym dla terenów zabudowy jednorodzinnej MN3 położonych w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, określonych oznaczeniem graficznym na rysunku planu, obowiązują ustalenia § 4 i § 5. W paragrafach tych dopuszcza się natomiast pod pewnymi warunkami lokalizację obiektów budowlanych o funkcji usługowej i produkcyjnej, a z akt administracyjnych nie wynika, że przedmiotowa inwestycja nie jest zlokalizowana na tym obszarze chronionym.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż ocenę, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Radzymin poprzedzić powinna wnikliwa analiza treści tego planu, nie tylko w zakresie odnoszącym się do terenu objętego symbolem MN3, na którym znajduje się działka inwestycyjna, lecz również do pozostałej części planu w zakresie jaki jest niezbędny do ustalenia znaczenia pojęć użytych w tym planie, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dopiero wówczas możliwe będzie stwierdzenie przez Sąd I instancji, czy poczynione przez organy nadzoru budowlanego ustalenia w zakresie charakteru projektowanej inwestycji są wystarczające do stwierdzenia, czy jest ona zgodna z planem miejscowym.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpił jednocześnie od zasądzenia od skarżącego na rzecz inwestora zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.