Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 448/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15,  art. 16,  art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2129
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia charakteru ochronnego lasu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 24 kwietnia 2018 r. "B." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. obecnie "C." Sp. z o.o. (dalej jako wnioskodawca) wniosła na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, o pozbawienie charakteru ochronnego lasu o łącznej powierzchni wynoszącej 25,7281 ha, zlokalizowanego na terenie miejscowości B., stanowiących 0,41 % całej powierzchni lasów w tej Gminie, stanowiących działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami jak w aktach sprawy, nie będących własnością Skarbu Państwa. Do wniosku Strona dołączyła Uchwałę

nr [...] Rady Gminy B. z [...] r., w sprawie zaopiniowania przez Radę Gminy B. wniosku o pozbawienie charakteru ochronnego lasów położonych na terenie Gminy B.

Pismem z 23 maja 2018 r. wolę udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jako organizacja społeczna wyraziło Stowarzyszenie "A." z siedzibą w B. (dalej jako Stowarzyszenie lub skarżąca). W piśmie tym przedstawiono stanowisko o niezaistnieniu przesłanek pozbawienia ochronności lasu objętego wnioskiem. Stowarzyszenie powołało również argumenty, zgodnie z którymi działania będące przedmiotem postępowania oddziaływały będą na obszar o wyjątkowych walorach przyrodniczych, które podlegają prawnej ochronie w postaci obszaru Natura 2000 [...]. Podniesiono, że na terenie lasów, które wniosek obejmuje, znajdują się stanowiska cennych gatunków zwierząt, których zachowanie warunkuje utrzymanie integralności wyżej wymienionego obszaru.

W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z zapytaniem czy jest on w posiadaniu udokumentowanych informacji na temat ostoi zwierząt podlegających ochronie gatunkowej, występujących na obszarze, którego dotyczy postępowanie oraz o przekazanie takich informacji. Ponadto organ ten wystąpił do Stowarzyszenia o przekazanie informacji w przedmiocie występowania na obszarze którego dotyczy postępowanie, ostoi zwierząt gatunków chronionych oraz ewentualne udostępnienie kopii opracowań lub ich fragmentów potwierdzających te informacje. W toku postępowania wyjaśniającego wskazany organ zwrócił się do biegłego o wydanie opinii celem ustalenia, czy obszar leśny objęty wnioskiem utracił charakter lasu ochronnego w odniesieniu do znaczenia przyrodniczego. Biegły w przygotowanej przez siebie opinii dokonał opisu terenu waloryzacji przyrodniczej, uwarunkowań leśnych zbiorowisk roślinnych [...], opisu położenia opiniowanych działek względem innych form ochrony przyrody w sąsiedztwie oraz dokonał oceny przedmiotowych działek pod kątem utrzymania ich charakteru jako konieczność zachowania ich w niezmiennej postaci. Pismem z [...] r. Wójt Gminy B. wskazał, że pozbawienie charakteru ochronnego lasów objętych przedmiotowym wnioskiem nie spowoduje negatywnych skutków dla środowiska, ponieważ lasy te nie wykazują nadzwyczajnych funkcji przyrodniczych w stosunku do innych terenów leśnych, zaś ich powierzchnia w skali Gminy B. jest niewielka.

Organ pierwszej instancji [...] r. celem ustosunkowania się stron do zebranych w sprawie materiałów przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem wnioskodawcy i Stowarzyszenia, przy udziale biegłego. Wnioskodawcy i Stowarzyszeniu umożliwiono zapoznanie się z aktami postępowania oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszenie żądań, co wyczerpało postanowienia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Starosta [...] decyzją z [...] r. pozbawił charakteru ochronnego lasu, objętego powyższym wnioskiem, wskazując jednocześnie, że przedmiotowy las posiada status lasu ochronnego na mocy art. 11 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ze względu na położenie w odległości do 10 km od granicy administracyjnej miasta B. miasta liczącego ponad 50 tyś. mieszkańców, a nie ze względu na przesłanki z art. 15 pkt 1-6 lit. c ustawy o lasach, a więc lasy które: chronią glebę przed zmywaniem lub wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi, obrywanie się skał lub lawin; chronią zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, regulują stosunki hydrologiczne w zlewni oraz na obszarach wododziałów; ograniczają powstawanie lub rozprzestrzenianie się lotnych piasków; są trwale uszkodzone na skutek działalności przemysłu; stanowią drzewostany nasienne lub ostoje zwierząt i stanowiska roślin podlegających ochronie gatunkowej; mają szczególne znaczenie przyrodniczo-naukowe lub dla obronności i bezpieczeństwa Państwa. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przesłanką zniesienia ochronności lasu jest ustanie przyczyny ustanawiającej funkcję ochronną lasu. W ramach prowadzonego postępowania nie ustalono, aby lasy objęte wnioskiem pełniły szczególną funkcję i wymagały z tego powodu szczególnej ochrony. Podkreślono, że ochroną objęte są grunty leśne na obszarze całej Gminy B. Wskazano również, że w sprawie nie uległa zmianie przesłanka powstania ochronności, jaką była odległość lasu od granicy administracyjnej B., zważono zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym: w szczególny sposób ustanowienia ochronności lasów będących przedmiotem postępowania; prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dla obszaru w rejonie Góry K. w B. z czerwca 2018 r. oraz przede wszystkim stanowisko wyrażone w opinii Rady Gminy B. z [...] r. i w piśmie Wójta Gminy B. z [...] r. Podkreślono, że podstawą ustanowienia ochronności lasów nie były kwestie związane bezpośrednio ze szczególną, przyrodniczą rolą lasów, charakterystyczną dla konkretnego terenu objętego postępowaniem, lecz generalna zasada odległości lasu od granicy administracyjnej miasta o liczbie mieszkańców, przekraczającej 50 tyś. W związku z przywołanymi przez organ pierwszej instancji argumentami, pozbawiono charakteru ochronnego lasu objętego wnioskiem.

Odwołanie od powyższej decyzji, w terminie ustawowym, wniosło Stowarzyszenie, powołując się na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazano w szczególności na naruszenie postanowień art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, w związku z art. 7 in principio Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zasadą legalizmu i zasadą praworządności, a także zaprzeczającej tzw. zasadzie aktualności. Podniesiono naruszenie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, poprzez bezzasadne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki prawne pozbawienia lasu charakteru ochronnego, a także że ustanie przesłanek ustanowienia ochronności nie jest warunkiem koniecznym pozbawienia lasu charakteru ochronnego. Wskazano na naruszenie art. 15 pkt 1-7 ustawy o lasach, poprzez bezzasadne stwierdzenie że przywołane przepisy na etapie zniesienia ochronności nie mogą mieć kluczowego znaczenia dla ustalenia podstawy ochronności lasów, skoro to nie one stanowiły podstawy ustanowienia ochronności. Zwrócono uwagę na naruszenie § 1 pkt 1-8 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r., poprzez pominięcie tych regulacji, obejmujących przepisy uszczegóławiające podstawy zniesienia ochronności lasów. Obok naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 i art. 80 tego Kodeksu, poprzez uznanie iż opinia biegłego sporządzona na potrzeby postępowania, dotycząca w szczególności oceny przyrodniczych aspektów ochronności, mimo że dotyczy okoliczności istotnych dla sprawy, jest jasna, merytoryczna, konkretna i wyczerpująca - nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dostrzeżono naruszenie art. 7 przywołanego Kodeksu w związku z art. 77 § 1 i z art. 107 § 3 tego aktu poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji, a także brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a także wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Podniesiono naruszenie art. 80 przywoływanego Kodeksu, poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonych dowodów. Nadto wskazano na naruszenie art. 7 in fine cytowanego aktu, poprzez naruszenie zasady uwzględnienia interesu publicznego, słusznego interesu obywateli oraz gwarancji tej zasady, w tym przekroczenie granic uznania administracyjnego. Jako ostatni zarzut postawiono naruszenie art. 8 § 1 powoływanego Kodeksu poprzez naruszenie zasady zaufania do organów państwa oraz gwarancji tej zasady. W oparciu o przywołane zarzuty wystąpiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zamiar zabudowy działek nie stanowi uzasadnienia dla pozbawienia lasu charakteru ochronnego, tym bardziej jeśli las stanowi fragment większego, cennego przyrodniczo i krajobrazowo kompleksu leśnego, a także gdy nie ustała żadna z przyczyn ustanawiająca funkcję ochronną lasu. Kolegium podnosi, że pozbawienie charakteru ochronnego lasu może mieć miejsce jedynie w sytuacji gdy las utracił charakter ze względu na który został ustanowiony jako ochronny, np. wskutek wiatrołomów, osiedlenia się i zniszczenia drzewostanów przez kornika drukarza, chorób drzew, przy czym należy fakt ten wskazać w sposób niebudzący wątpliwości. Kolegium wskazało, że Starosta [...] przedwcześnie podjął decyzję o pozbawieniu charakteru ochronnego wnioskowanego lasu. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie uzasadnił jakie ewentualne skutki społeczne, przyrodnicze i ekonomiczne wywoła decyzja pozbawiająca las charakteru ochronnego, a także nie wykazano czy celowe jest pozbawienie lasu charakteru ochronnego. Podważono również kwestionowane rozstrzygnięcie w zakresie w jakim powołano się w nim na art. 16 ustawy o lasach i określenie przesłanek z tego przepisu jako warunkującego pozbawienia lasu charakteru ochronnego. Wskazano również, iż opinia biegłego nie mogła stanowić podstawy decydującej o zniesieniu ochronności lasu, ze względu na fakt, iż rozpatruje ona działki objęte wnioskiem pod kątem siedlisk bezkręgowców tam występujących, natomiast uznano, że przedmiotowy las został uznany za ochronny z mocy prawa, ze względu na położenie względem granic administracyjnych miast.

Od powyższej decyzji organu odwoławczego, sprzeciw w terminie ustawowym, wniosło Stowarzyszenie, podnosząc naruszenie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, pomimo tego, że wszystkie istotne zagadnienia niezbędne do rozstrzygnięcia zostały już wyjaśnione, co według Stowarzyszenia, organ odwoławczy sam w treści uzasadnienia potwierdza ponadto, naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy bez wskazania jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W odpowiedzi na powyższy sprzeciw, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej powołuje się na okoliczność, iż organ I instancji nie dokonał pełnej analizy materiału dowodowego i nie wykazał w sposób nie budzących wątpliwości, że zachodzą okoliczności do pozbawienia charakteru ochronnego lasu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 października 2019 r. sygn. akt II SA/GI 1032/19 uwzględnił wniesiony sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję. W wyroku tym stwierdzono, że właściwy do załatwienia sprawy organ administracji powinien dokonać ustalenia normy (norm), które legły u podstaw wydania decyzji organu pierwszej instancji, a zwłaszcza jej hipotezy i dyspozycji, ponieważ z hipotezy takiej normy będzie wynikało, które okoliczności są dla sprawy istotne. W ocenie Sądu z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że dokonał on takiego zabiegu. Z treści uzasadnienia można jednak wywnioskować jakie są istotne okoliczności sprawy i w tym zakresie przeprowadził stosowne i pełne postępowanie wyjaśniające. Natomiast organ odwoławczy w ocenie Sądu przyjął, że w sprawie tej zastosowana norma ma inną treść, a tym samym inne są też istotne okoliczności sprawy. W swoim uzasadnieniu organ odwoławczy nie zamieścił wymaganych stwierdzeń co było jego obowiązkiem, ponieważ zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, do niego należy wskazanie okoliczności jakie powinien wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie. Wskazania takiego organ odwoławczy nie uczynił, a tym samym Sąd uznał jego decyzję za sprzeczną z prawem i uchylił. Równocześnie Sąd ten zamieścił w swoim wyroku istotne stwierdzenie, że organ odwoławczy nie mógł wskazać okoliczności, które powinny zostać w dalszym postępowaniu wyjaśnione, ponieważ stan faktyczny sprawy w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do merytorycznego jej rozpoznania został ustalony. Pozostaje tylko dokonać oceny prawnej i podjąć rozstrzygnięcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji omówiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczono treść odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji. W dalszej części zamieszczono własne stanowisko w sprawie. Ponownie przybliżono stan normatywny w zakresie ustanawiania lasów za ochronne oraz poddano analizie treść wniosku o pozbawienie lasu charakteru ochronnego w sprawie wypowiedziała się Rada Gminy B. i przywołano stwierdzenie, że nie ustała przesłanka powstania ochronności, jaką była odległość lasu od granicy administracyjnej B., jak również przedstawiono ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ pierwszej instancji kierował się zasadami pozbawienia lasu statusu ochronnego przy jednoczesnym uwzględnieniu stanowiska właściciela i nie naruszył granic uznania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji dopełnił wszystkich wymogów wynikających z unormowań prawnych i zapewnił stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania nie ustalono, aby lasy objęte wnioskiem pełniły szczególną funkcję i wymagały z tego powodu szczególnej ochrony. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się

do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Organ ten nie podzielił stanowiska Stowarzyszenia, że wyłącznie ustanie przesłanek wynikających z treści art. 15 ustawy o lasach oraz § 1 pkt 1 - 8 rozporządzenia wykonawczego, stanowiących podstawę ustanowienia ochronności lasów, umożliwia właściwemu organowi wydanie decyzji o pozbawieniu lasu tejże ochronności. Określenie ich jako warunku bezwzględnego pozbawienia ochronności lasu podaje w wątpliwość jakąkolwiek swobodę decyzyjną organu oraz celowość wprowadzenia procedury uzgodnień z właścicielem lasu i zasięgnięcia opinii rady gminy. Nadto wskazano, że w art. 15 ustawy o lasach, gdy mowa jest o ustanowieniu charakteru ochronnego ustawodawca posługuje się słowem "może", tym samym brak jest podstaw co do przypisania takiego skutku wobec pozbawienia ochronności w razie dalszego istnienia przesłanek. Dodatkowo podniesiono, że oparcie się na innych przesłankach niż odległość do 10 km od granic administracyjnych miasta liczącego ponad 50 tyś. mieszkańców i uznanie tych innych przesłanek za decydujące o odmowie pozbawienia lasu tego charakteru naruszałoby prawa właścicieli gruntów, albowiem ustanowienie ochronności lasów na podstawie innych przesłanek ustawy o lasach może nastąpić wyłącznie w drodze indywidualnego aktu administracyjnego za zgodą właściciela lasu. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i do odmowy przyznania mocy dowodowej jednej z opinii sporządzonych w trakcie prowadzonego postępowania. Wskazano, że opinia ta nie mogła stanowić dowodu decydującego o zniesieniu ochronności lasu i poddana została analizie i omówieniu na rozprawie przy obecności biegłego, który uszczegółowił swoje stanowisko i przedstawił argumentację. W ocenie organu odwoławczego nie została naruszona zasada aktualności, ponieważ postępowanie prowadzone było w oparciu o postanowienia ustawy o lasach.

Z decyzją powyższą nie zgodziło się Stowarzyszenie, które reprezentowane przez radcę prawnego B. F. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej powyższej decyzji zarzucono naruszenie: art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 i art. 7 in principio Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zasadą legalizmu i zasadą praworządności, a także zaprzeczającej zasadzie aktualności (stosowania prawa administracyjnego obowiązującego w momencie wydania decyzji administracyjnej); art. 16 ust.1a ustawy o lasach poprzez bezzasadne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki prawne pozbawienia lasu charakteru ochronnego, a także że ustanie przesłanek ustanowienia ochronności nie jest warunkiem koniecznym pozbawienia lasu charakteru ochronnego; art. 15 pkt 1-7 ustawy o lasach poprzez bezzasadne stwierdzenie, że wskazane przepisy na etapie zniesienia ochronności, nie mogą mieć kluczowego znaczenia dla ustanowienia podstawy ochronności lasów, skoro to nie one stanowiły podstawę ustanowienia ochronności; art. 15 pkt 7 lit. c ustawy o lasach poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że przesłanka tam wskazana nie była przesłanką ustanowienia ochronności lasu mimo, że analogiczna podstawa znajdowała się w uprzednio w art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i lennych i została następnie, po uchyleniu wspomnianej ustawy, odzwierciedlona w art. 15 pkt 7 lit. c ustawy o lasach; § 1

pkt 1-8 rozporządzenia wykonawczego do wyżej wymienionej ustawy poprzez pominięcie tych regulacji obejmujących przepisy uszczegóławiające podstawy zniesienia ochronności lasów; art. 84 § 1 w związku z art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że opinia biegłego sporządzona na potrzeby postępowania, dotycząca w szczególności oceny przyrodniczych aspektów ochronności mimo, że dotyczy okoliczności istotnych dla sprawy, jest jasna, merytoryczna i konkretna i wyczerpująca, nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji, brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także wadliwe uzasadnienie skarżonej decyzji; art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonych dowodów: art. 7 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady uwzględniania interesu publicznego i słusznego interesu obywateli oraz gwarancji tej zasady, w tym przekroczenie granic uznania administracyjnego, art. 8 § 1 wyżej wymienionego Kodeksu poprzez naruszenie zasady zaufania do organów państwa oraz gwarancji tej zasady. W oparciu o postawione zarzuty wystąpiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Nadto wystąpiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W motywach skargi przybliżono główne postanowienia kwestionowanej decyzji, a następnie rozwinięto postawione zarzuty. W ocenie skarżącej kwestionowana decyzja wydana została nie w oparciu o obowiązujące prawo lecz całkowicie dowolnie na podstawie przesłanek pozaprawnych lub jedynie okołoprawnych. Decyzja ta wydana została wbrew obowiązującym przepisom prawnym, a tym samym naruszono zasadę praworządności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze nie podzielono ich trafności i zasadności.

Pismem z 11 maja 2020 r. stanowisko w sprawie zajął wnioskodawca, który wystąpił o oddalenie skargi oraz o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na wstępnie wystąpiono o skorygowanie nazwy uczestnika postępowania, ponieważ obecnie jest to "C." Sp. z o.o., a następnie przedstawiono argumentację przemawiającą za odmownym rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie wykonania spornej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/GI 448/20 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Pismem z 3 sierpnia 2020 r. wnioskodawca reprezentowany przez radcę prawnego L. S. udzielił odpowiedzi na wniesioną skargę i ponowił wniosek o oddalenie skargi. W piśmie tym przedstawiono argumenty przemawiające za nie uwzględnieniem wniesionej skargi i potwierdzające stanowisko organu administracji wyrażone w podjętym rozstrzygnięciu.

Pismem z 14 października 2020 r. pełnomocnik Stowarzyszenia podtrzymał wniesioną skargę i odniósł się do stanowiska prezentowanego przez wnioskodawcę. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia organ odwoławczy dokonał na potrzeby tego postępowania interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie, a następnie bez uzasadnionej przyczyny nie zastosował się do wypracowanej przez siebie wykładni. Podtrzymano zarzuty dotyczące możliwości zmiany charakteru ochronnego lasu jak również związane z pominięciem opinii biegłego. Wskazano na braki w postępowaniu wyjaśniającym oraz zakwestionowano stwierdzenia wnioskodawcy co do intencji uczestnictwa Stowarzyszenia w tym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Dodatkowo przywołać należy treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przywołanie powyższego przepisu jest niezbędne, ponieważ tutejszy Sąd w ramach rozpoznawanej sprawy wypowiedział się w wyroku z 7 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1032/19, gdy uwzględnił wniesiony sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazania zawarte w przywołanym wyroku są wiążące przy ocenie kontrolowanej decyzji.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie odwołać się do stanu normatywnego mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do postanowień art. 15 ustawy o lasach za lasy szczególnie chronione, zwane dalej "lasami ochronnymi", mogą być uznane lasy, które: chronią glebę przed zmywaniem lub wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi, obrywanie się skał lub lawin; chronią zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, regulują stosunki hydrologiczne w zlewni oraz na obszarach wododziałów; ograniczają powstawanie lub rozprzestrzenianie się lotnych piasków; są trwale uszkodzone na skutek działalności przemysłu; stanowią drzewostany nasienne lub ostoje zwierząt i stanowiska roślin podlegających ochronie gatunkowej; mają szczególne znaczenie przyrodniczo-naukowe lub dla obronności i bezpieczeństwa Państwa; są położone: w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców; w strefach ochronnych uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej, w strefie górnej granicy lasów. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 tej ustawy minister właściwy do spraw środowiska, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru, na wniosek Dyrektora Generalnego, zaopiniowany przez radę gminy – w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. Stosownie do postanowień art. 16 ust. 1a powoływanego aktu starosta, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru - w odniesieniu do pozostałych lasów. W myśl postanowień art. 16 ust. 2 przywoływanej ustawy rada gminy powinna wyrazić opinię w ciągu dwóch miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o jej wyrażenie. W razie upływu tego terminu uważa się, że rada gminy nie zgłasza zastrzeżeń. Przedstawione unormowania zawarte w akcie rangi ustawowej doznają rozwinięcia w

rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej. Zgodnie z § 1 pkt 7 przywołanego rozporządzenia lasy ochronne chronią środowisko przyrodnicze, w tym lasy: stanowiące ostoje zwierząt podlegających ochronie gatunkowej; położonych w granicach miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców; uzdrowiskowe, położone w strefach określonych w statutach uzdrowisk, oraz lasy w strefach ochronnych wokół sanatoriów w promieniu nie przekraczającym 1000 m od sanatorium. Z kolei w § 2 tego aktu wskazano, że wniosek o uznanie lasu za ochronny lub pozbawienie go tego charakteru powinien zawierać; określenie powierzchni i opis lasu; szczegółowe uzasadnienie dotyczące celów uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, w tym również skutki społeczne, przyrodnicze i ekonomiczne, kopię mapy przeglądowej z zaznaczonymi granicami lasu; uzgodnienia lub opinie, o których mowa w art. 16 ustawy o lasach.

Przywołane powyżej przepisy normują kwestie związane z zaliczaniem lasów do lasów ochronnych jak również zawierają regulacje określające zasady pozbawienia lasu takiego charakteru. Z treści przytoczonych przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że jak można zaliczyć lasy do lasów ochronnych tak również można pozbawić je takiego charakteru. W świetle powyższego uznać należy, że istnieją unormowania prawne, które stanowią podstawę dla podejmowania rozstrzygnięć w tym zakresie. Na marginesie przyjdzie odnieść się do stanowiska przywołanego w skardze, a prezentowanego w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, sprowadzającego się do tego, że zmiana charakteru prawnego lasu możliwa jest jedynie wówczas, gdy ustały przyczyny i przesłanki uznania go za ochronny. Z treści przywołanych przepisów takie uwarunkowania nie zostały zawarte.

Dostrzec należy bowiem, że jak akcentowały to organy administracji ustanowienie ochronnego charakteru lasu odbywa się w warunkach uznania administracyjnego, po uprzednim przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, tak również pozbawienie lasu wskazanego charakteru odbywa się w tym samym trybie, a zatem w warunkach uznania administracyjnego. Rozważenia wymaga kwestia podnoszona w odwołaniu oraz w skardze, a mianowicie taka, że dla wydania decyzji znoszącej ochronny charakter lasu, musi ustąpić przesłanka uznania lasu za las ochronny. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie takie stanowisko nie jest trafne i nie znajduje umocowania w treści normy prawnej. W odwołaniu od decyzji pierwszej instancji oraz w skardze do tutejszego Sądu akcentowana jest kwestia związana z tym, że organy administracji dopuściły się naruszenia zasady aktualności. W ocenie składu orzekającego taki zarzut nie jest trafny. W pierwszej kolejności przyjdzie odwołać się do treści art. 77 ustawy o lasach, zgodnie z którym lasy, zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu przywołanej ustawy. Oznacza to, że z chwilą wejścia w życie ustawy o lasach wcześniej wydane decyzje w omawianym zakresie spełniają wymogi i wywołują skutki przewidziane w ustawie o lasach. Warto podkreślić, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidywała w tym zakresie wydawania aktów administracyjnych indywidualnych, lecz następowało to na podstawie normatywnego, a mianowicie w planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do postanowień art. 11 tej ustawy grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast, jak również w uzdrowiskach i na obszarach ochrony uzdrowiskowej, o których mowa w przepisach o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, zaliczano do lasów ochronnych. Do lasów ochronnych zaliczano ponadto grunty leśne znajdujące się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców lub w których zatrudnionych jest w przemyśle ponad 5 tys. osób. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu w lasach ochronnych nie mogły być wznoszone budynki i budowle, z wyjątkiem służących gospodarce leśnej, obronności kraju i bezpieczeństwu wewnętrznemu, oznakowaniu nawigacyjnemu, ochronie zdrowia oraz wypoczynkowi i obsłudze turystów. Stosownie do treści ust. 5 wskazanego przepisu ustalenia granic lasów ochronnych dokonywało się w planach zagospodarowania przestrzennego. Analiza akt administracyjnych oraz wydanych w sprawie decyzji organów administracji obu instancji pozwala stwierdzić, że organy te za podstawę działań uczyniły stosowne postanowienia ustawy o lasach oraz rozporządzenia wykonawczego, a zatem działanie takie odpowiada zasadzie aktualności, ponieważ organy te stosowały przepisy obowiązujące w dniu wydawania swoich rozstrzygnięć. Wynika to między innymi z tego, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z wymogami wynikającymi z ustawy o lasach oraz rozporządzenia wykonawczego.

Wśród zarzutów kierowanych pod adresem poddanej kontroli decyzji wskazano na naruszenie art. 16 ust. 1a ustawy o lasach poprzez bezzasadne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki prawne pozbawienia lasu charakteru ochronnego, a także że ustanie przesłanek ustanowienia ochronności nie jest warunkiem koniecznym pozbawienia lasu charakteru ochronnego. Przedstawiony zarzut nie jest trafny, ponieważ przywołany przepis nie został naruszony. Warto przypomnieć, że przepis ten wskazuje na formę prawną oraz organ właściwy ustanowienia ochronności lasu jak również na pozbawienie lasu tego charakteru. W tym zakresie organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie podejmowały działania w zgodzie z obowiązującym prawem. Drugim elementem stawianego zarzutu uczyniono to, że ustanie przesłanek ustanowienia ochronności nie jest warunkiem koniecznym pozbawienia lasu charakteru ochronnego. Odniesienie się do tego zarzutu wymaga dostrzeżenia, że ustanowienie strefy ochronnej dla przedmiotowego lasu nastąpiło mocą postanowień ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ w art. 11 tego aktu wskazano, że do lasów ochronnych zalicza się grunty leśne znajdujące się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców lub w których zatrudnionych jest w przemyśle ponad 5 tys. osób. Obowiązująca ustawa zawiera analogiczną przesłankę uznania lasu za ochronny, jednakże w tym przypadku wymagane jest wydanie decyzji administracyjnej przez uprawniony do tego organ. Organ ten może także pozbawić lasu wskazanego charakteru, zatem skoro ustawodawca wprowadził do ustawy o lasach regulacje pozwalające pozbawiać je charakteru ochronnego i w przepisach przejściowych nie zamieścił regulacji, że możliwość taka nie występuje do tych lasów, których charakter został ustalony na mocy postanowień zamieszczonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to oznacza, że dopuścił możliwość pozbawienia charakteru ochronnego każdego lasu niezależnie od tego kiedy ustanowiono jego ochronny charakter. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że przesłanki ustanowienia ochronności lasu na mocy przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych były takie, że w praktyce nie istniała możliwość ich zmiany, ponieważ przykładowo odległość lasu od granic administracyjnych określonego miasta nie ulega zmianie, a jak już to tylko zmniejsza się z uwagi na rozszerzanie się granic administracyjnych miast. W tej sytuacji zamieszczenie w art. 15 ustawy o lasach różnych przesłanek, w tym także takich które odpowiadają istniejącym wcześniej i wprowadzenie w tym zakresie uznania administracyjnego oznacza, że ustawodawca dopuścił możliwość zmiany charakteru ochronnego lasu, także takiego który wyczerpuje przesłankę leżącą u podstaw zaliczenia go do takiego charakteru w niniejszej sprawie. W świetle poczynionych uwag można stwierdzić, że nie jest trafna teza sformułowana w skardze, że tylko wówczas, gdy ustąpi przesłanka uznania lasu za ochronny możliwa będzie zmiana jego charakteru.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 15 pkt 1-7 ustawy o lasach poprzez bezzasadne stwierdzenie, że wskazane przepisy na etapie zniesienia ochronności, nie mogą mieć kluczowego znaczenia dla ustanowienia podstawy ochronności lasów, skoro to nie one stanowiły podstawę ustanowienia ochronności. Podniesiony zarzut nawiązuje do powyżej przedstawionego, jednakże odnosi się do innego aspektu rozpoznawanej sprawy. Zarzut ten sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne nie odniosły się do innych przesłanek związanych z uznaniem i pozbawieniem lasu charakteru ochronnego niż ta, która została wskazana w podstawie prawnej i która legła u podstaw uznania przedmiotowego lasu za ochronny. Analiza akt administracyjnych jak również treść uzasadnienia kontrolowanych decyzji pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że organy te miały w polu widzenia inne okoliczności uznania lasu za ochronny, a potwierdzeniem tego są opinie sporządzone w trakcie postępowania wyjaśniającego. Uznanie przez wypowiadające się organy tego, że okoliczności te nie mają decydującego znaczenia jest formą oceny zasadności oddziaływania tych przesłanek na zaliczeniu lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru. Odmienna ocena dostępnych materiałów nie może oznaczać naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie wniesionej skargi.

Kolejnym zarzutem postawionym w skardze uczyniono naruszenie art. 15 pkt 7 lit. c ustawy o lasach poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że przesłanka tam wskazana nie była przesłanką ustanowienia ochronności lasu mimo, że analogiczna podstawa znajdowała się w uprzednio w art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i została następnie, po uchyleniu wspomnianej ustawy, odzwierciedlona w art. 15 pkt 7 lit. c ustawy o lasach. Zarzut ten nie jest trafny z tego powodu, że organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć ani nie negowały okoliczności uznania przedmiotowego lasu za ochronny jak również odnosiły się do tej przesłanki kontekście pozbawienia go takiego charakteru.

Następnym zarzutem w skardze uczyniono § 1 pkt 1-8 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o lasach poprzez pominięcie tych regulacji obejmujących przepisy uszczegóławiające podstawy zniesienia ochronności lasów. Przywołany zarzut nawiązuje do wcześniej omawianych. Podkreślić należy, że regulacja zawarta w § 1 rozporządzenia wykonawczego rozszerza i doprecyzowuje przesłanki uznania lasu za ochronny jak również pozbawienia go takiego charakteru. W świetle tego stwierdzenia, skoro organy administracji publicznej wypowiadające się w rozpoznawanej sprawie nie dopuściły się naruszenia postanowień art. 15 ustawy o lasach tym samym nie dopuściły się naruszenia postanowień wskazanego przepisu rozporządzenia wykonawczego do ustawy.

Obok zarzutów merytorycznych postawiono zarzut o charakterze proceduralnym, a mianowicie naruszenie art. 84 § 1 w związku z art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że opinia biegłego sporządzona na potrzeby postępowania, dotycząca w szczególności oceny przyrodniczych aspektów ochronności mimo, że dotyczy okoliczności istotnych dla sprawy, jest jasna, merytoryczna, konkretna i wyczerpująca, nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut ten nie jest zasadny i w ramach powyżej przestawionych rozważań odniesiono się już do zagadnienia spornej opinii. Podkreślić trzeba, że w ramach prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zwrócił się o przeprowadzenie kilku opracowań będących opinią biegłego i co więcej w ramach rozprawy administracyjnej z udziałem ekspertów dokonano analizy postanowień tego opracowania. W świetle powyższego postawiony zarzut nie może być uznany za zasadny i dający podstawę dla uwzględnienia wniesionej skargi. Wśród zarzutów kierowanych pod adresem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych podniesiono brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Z zarzutem tym nie można się zgodzić i to z dwóch powodów. Po pierwsze tutejszy Sąd w wyroku z 7 października 2019 r. w sposób jednoznaczny stwierdził, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy i w tym zakresie nie wymaga ono uzupełnień. Tym stanowiskiem związany był organ odwoławczy przy podejmowaniu swojej decyzji jak również skład orzekający w tej sprawie. Po drugie za takim stanowiskiem przemawia także inny fakt, otóż skarżące Stowarzyszenie w sprzeciwie wnoszonym do tutejszego Sądu akcentowało, że postępowanie wyjaśniające w sprawie przeprowadzone zostało w sposób pełny i wyjaśniający wszystkie istotne okoliczności sprawy umożliwiające podjęcie decyzji merytorycznej, zatem jakie to okoliczności uległy zmianie, że w skardze na decyzję merytoryczną skarżące Stowarzyszenie podnosi uchybienia w przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Za trafne skład orzekający uznaje pierwsze z twierdzeń podnoszonych przez Stowarzyszenie, a tym samym wskazany zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

W piśmie z 14 października 2020 r. skarżące Stowarzyszenie podniosło zarzut odstąpienia przez organ odwoławczy od przyjętej interpretacji przepisów ustawy o lasach. Zdaniem składu orzekającego zarzut ten nie jest trafny, ponieważ pierwsza decyzja organu odwoławczego była decyzją kasacyjną, a zatem ukierunkowana była na inne przepisy leżące u podstaw jej wydania. Z kolei decyzja podlegająca kontroli Sądu ma charakter merytoryczny, przy czym co należy dostrzec tutejszy Sąd w wyroku z 7 października 2019 r. uwzględniającym sprzeciw wyraźnie wskazał, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, a organ odwoławczy nie odczytał właściwie przepisów leżących u podstaw wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, przy czym podniesiono, że z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji da się te przepisy zdekodować. Zatem organ odwoławczy musiał uwzględnić wskazania zawarte w tym orzeczeniu, a to oznacza, że nie można mu postawić zarzutu naruszenia postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i nieuzasadnionej zmiany interpretacji mających zastosowanie norm prawnych.

Przeprowadzona z urzędu kontrola działań prowadzonych przez organy administracji publicznej pozwala stwierdzić, że wniosek o zmianę charakteru ochronnego lasu został złożony zgodnie z wymogami wynikającymi z postanowień § 2 rozporządzenia wykonawczego oraz po uzyskaniu opinii wymaganych organów.

Wbrew zarzutom formułowanym przez skarżące Stowarzyszenie organy administracji publicznej wypowiadające się w rozpoznawanej sprawie nie dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, ponieważ przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy, dobór i wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów nie narusza prawa, a proces subsumpcji odbył się zgodnie z regułami sztuki. W tej sytuacji brak jest podstaw dla uwzględnienia stawianego zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Z uwagi na wadliwe złożenie pisma z 3 sierpnia 2020 r. przez pełnomocnika wnioskodawcy, pismo to nie zostało uwzględnione przy ocenie zgromadzonego materiału i przy wyrokowaniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.