Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2265/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spraw), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Wojciech Wiktorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi X. W. i Y. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

X i Y. W. pismem z dnia 15 lipca 2003 r. powołując się na przepis art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm./ i art. 61 Konstytucji RP zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie kopii potwierdzonych dokumentów urzędowych z treści decyzji administracyjnych – zezwoleń budowlanych państwa R. i E. L. wydanych dla istniejących obiektów budowlanych, posadowionych na gruncie jednej działki w A. przy ul. [...], nr ewid. [...] złożonych /do postępowania odwoławczego/ przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia [...] maja 2003 r. znak [...], pochodzących ze sprawy postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z urzędu sygn. akt [...] w przedmiocie "legalności istniejących obiektów budowlanych usytuowanych na działce numer ewidencyjny [...] przy ul. [...] w A." umorzonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] lutego 2003 r. znak [...] oraz kopii dokumentu urzędowego treści decyzji zezwolenia budowlanego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A.

z dnia [...] lutego 2003 r. znak [...] złożonej do akt sprawy odwoławczej przy piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2003 r.

W uzasadnieniu podnieśli, że zezwolenia budowlane są decyzjami administracyjnymi, zaliczanymi do dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 4 lit. a

i podlegają udostępnieniu na wskazanej podstawie. Z uwagi, że obecnie znajdują się one w Głównym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego adresatem żądania jest ten organ.

Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że w dniu 25 marca 2003 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek Państwa W. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. wydanej [...] lutego 2003 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności istniejących obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w A. stanowiącej współwłasność E. i M. L. oraz E. O. W dniu [...] marca 2003 r. wskazana decyzja stała się ostateczna.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. odmówił Państwu W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] lutego 2003 r. z uwagi, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa.

W dniu 14 maja 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 133 kpa przesłał odwołanie Państwa W. od wskazanej decyzji z [...] kwietnia 2003 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] powołując się na przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu wniosku Państwa X. i Y. W., odmówił udostępnienia wskazanych przez nich dokumentów.

W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Wyjaśnił, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi /art. 1 ust. 2/. Wnioskujący żądają udostępnienia kopii dokumentów urzędowych przesłanych do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego znajdujących się w aktach administracyjnych w związku z odwołaniem Państwa W. Stąd zakres wniosku nie dotyczy wyłącznie rozstrzygnięć administracyjnych lecz akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. w indywidualnej sprawie.

Wskazał, że niewątpliwie pewne treści dokumentów mają charakter informacji publicznej – jednakże dokumenty te nie mogą być udostępnione wnioskodawcom, nie dotyczą bowiem sfery życia publicznego. Równocześnie poinformował wnioskujących, że ponieważ są stroną postępowania odwoławczego w sprawie decyzji WINB w [...] (z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak: [...], w aktach którego znajdują się również akta PINB (postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...]), to mogą na zasadach określonych w art. 73 i 74 kpa przeglądać akta sprawy oraz sporządzać z nich notatki i odpisy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy X. i Y. W. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i udostępnienie informacji publicznej

z dokumentów urzędowych – decyzji administracyjnych – zezwoleń budowlanych dla budowli usytuowanych na nieruchomości położonej w A. przy ul. [...] o nr ewid. [...], decyzji administracyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2003 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowli posadowionych na określonej działce.

Zarzucili naruszenie przepisów art. 1, 2, 4 ust. 1 pkt 1, 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie oraz błędy w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że przedmiotem wniosku były /całe lub tylko część/ akta administracyjne sprawy [...]. Wskazali, że nie zgadzają się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Przedmiotem wniosku nie było udostępnienie całości lub części akt sprawy. Żądali jedynie przesłania potwierdzonych urzędowo kopii – decyzji administracyjnych – zezwoleń budowlanych dotyczących istniejących kilku budowli na gruncie działki w A. nr ewid. [...] oraz decyzji administracyjnej PINB w A. z [...] lutego 2003 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego. Decyzje te dotyczą sfery życia publicznego i mieszczą się w kategorii informacji publicznej. Wskazali również, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 czerwca 2003 r. zakwestionował ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na normę art. 73 kpa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest aktem niezależnym, pozostaje poza kpa i ograniczeniem w tym względzie nie może być art. 73 i 74 kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa z związku a art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. Nr 112, poz.1198/, po rozpatrzeniu wniosku Państwa X. i Y. W. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...] sierpnia 2003 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2003r.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jej przepisy nie naruszają norm innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pierwszeństwo mają zatem te szczególne unormowania, a wśród nich art. 73 kpa. Wyjaśnił, że ustawodawca przewidział dwoistość udostępniania informacji publicznej. Z uwagi na wyraźnie określony w kodeksie postępowania administracyjnego tryb udostępniania akt, zdaniem organu, nie może budzić wątpliwości, że osobom posiadającym status strony w danym postępowaniu udostępnia się informację na podstawie regulacji procesowych. Kodeks wyłącza w tym zakresie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro skarżący są stroną postępowania w sprawie budowy kawiarni na terenie działki (nr ewid.) położonej w A., przy ul. [...], mogą oni żądać udostępnienia danej informacji jedynie w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego X. i Y. W. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 1, art. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm./ przez przyjęcie, że wskazana ustawa nie ma w sprawie zastosowania, a tym samym żądane informacje nie podlegają udostępnieniu. Naruszony też został przepis art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie, że wyklucza on stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej względem skarżących. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podnieśli, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie określił przedmiot rozstrzygnięcia swojej poprzedniej decyzji i wywiódł nieprawidłowe wnioski co do rzeczywistego przedmiotu żądania z 15 lipca 2003 r. Podał, że chodzi o udostępnienie informacji publicznej z decyzji – zezwolenia budowlanego związanego z budową kawiarni, gdy treść wniosku dotyczyła decyzji (zezwoleń) istniejących kilku budowli. Nie zgadzają się też z argumentacją, że art. 73 kpa wyklucza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił również, że skarżący zostali poinformowani o przysługującym im jako stronie postępowania prawie do zapoznania się z całością materiału dowodowego na zasadach określonych w art. 73 i 74 kpa., z którego to prawa skorzystali, co potwierdza protokół przyjęcia interesanta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 i Nr 240, poz. 2052/ sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bowiem na obszarze tego sądu znajduje się siedziba Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – art.13 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/. Oznacza to, że jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza, sąd obowiązany jest skargę oddalić. Należy jednak zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy dojść do wniosku, że skarga jest niezasadna.

Wymaga podkreślenia, iż wnioskodawcy domagali się udostępnienia informacji w świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi bowiem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnoszące się do tych podmiotów.

Za taką wykładnią przemawia również treść art. 5 ust. 2 ustawy. Wskazuje ona bowiem wyjątki od zasady udostępnienia, przy czym wyjątki te dotyczą właśnie informacji publicznych. Oznacza to, że akta sprawy administracyjnej, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, a mianowicie organów administracji publicznej, stanowią informację publiczną. Inną jest natomiast kwestią dostęp do zawartych w tych aktach danych osobowych czy informacji stanowiących prawnie chronioną tajemnicę bądź ochronę prawa prywatności. Oznacza to, że organ odmawiając udostępnienia informacji musi konkretnie wskazać, jakie dokumenty podlegają wyłączeniu ze względu na ochronę wspomnianych dóbr.

W omawianej sprawie organ powołał się na treść przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. Nr 112, poz. 1271 ze zm./, który stanowi, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Uznał, że skoro skarżący są stroną toczącego się z ich wniosku postępowania administracyjnego, to dostęp do akt administracyjnych i znajdujących się w nich dokumentów odbywać się powinien w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należało zatem ustalić, czy skarżący byli stroną postępowania administracyjnego. Z treści wniosku z dnia 15 lipca 2003 r. wynika, ze skarżący wnosili "o udostępnienie (...) kopii potwierdzonych dokumentów urzędowych z treści decyzji administracyjnych – zezwoleń budowlanych (...) złożonych w GINB w W. / do postępowania odwoławczego/ przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia [...] maja 2003 r., znak [...]". Wskazanym pismem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 133 kpa przesłał do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego odwołanie Państwa X. i Y. W. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z [...] lutego 2003 r., znak [...]. Wynika stąd, że skarżący domagali się udostępnienia informacji w postaci decyzji administracyjnych zezwoleń budowlanych, znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, w których występowali jako strona postępowania. Trafnie zatem organ przyjął, że uprawnienie do żądania uwierzytelnionych odpisów dokumentów wynika z art. 73 kpa, a nie zaś

z konstrukcji prawnych zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 1 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zdecydował się przyznać prymat obowiązującym już ustawom w tym przypadku ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, która w Rozdziale 3 art. 73 i 74 reguluje dostęp do akt w toczących się postępowaniach administracyjnych. Z uwagi na wyraźnie określony w tych przepisach tryb udostępniania akt i odpisów znajdujących się w aktach sprawy, nie budzi wątpliwości, że stronom danego postępowania administracyjnego udostępnia się informacje na zasadach procesowych. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza w tym względzie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy z żądaniem udostępnienia informacji wystąpi osoba nie będąca stroną postępowania, zatem nie dysponująca odrębnym trybem dostępu na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i stąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.