Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 239/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2006-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.54 - 59, 61-66, 71 i 71 a
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie kary wymierzonej w toku postępowania administracyjnego z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. o wymierzeniu Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w W. kary w kwocie 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – części budynku magazynowego, realizowanego w R.P. na działkach nr 1714/26, 1714/30 i 1713/33 przy ul. P. i na podstawie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zmianami) orzekł o nałożeniu kary za samowolne przystąpienie do użytkowania części budynku magazynowego w wysokości 100 000 zł.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że Spółka [...] uzyskała pozwolenie na budowę obiektu zaliczonego do kategorii XVIII, co oznacza, że zgodnie z przepisem art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy – prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Spółka [...] nie uzyskała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Fakt użytkowania pakowni został stwierdzony w sposób jednoznaczny podczas kontroli dokonanej przez organ pierwszej instancji w dniu 4 listopada 2005 r. Protokół kontroli podpisany został przez pełnomocnika prezesa spółki.

Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 59 f ust. 1 ustawy – prawo budowlane karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynniki "k" i "w" określa załącznik do ustawy, wynoszą one odpowiednio: 10,0 i 2, natomiast stawka opłaty określona jest w art.59 f ust. 2 i wynosi 500 zł. Organ pierwszej instancji wadliwie ustalił współczynnik "w", przyjął mianowicie współczynnik w wysokości 1,5, który ma zastosowanie do obiektów budowlanych o kubaturze od 2500 do 5000 m3, podczas gdy obliczona przez ten organ kubatura obiektu wynosi 5946 m3. Określona w przepisie art. 57 ustawy – prawo budowlane kara wynosić powinna więc 100000 zł (10 x 500 zł x 10,0 x 2,0). Argumenty podnoszone w zażaleniach J.A.D. i G.K. uznał organ drugiej instancji w świetle zebranego materiału i przedstawionych unormowań za nieuzasadnione.

Od postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Spółka [...] w W., zarzucając naruszenie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem ustalenia organu pierwszej instancji i zastosowanie przez ten organ przepisów budziło poważne wątpliwości. Zdaniem skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepis art. 57 ust. 1 ustawy – prawo budowlane przez uznanie, że inwestor w dniu 4 listopada 2005 r. przystąpił do użytkowania części obiektu budowlanego, dopuszczając się nielegalnego użytkowania, podczas gdy zdarzenie miało charakter incydentalny i zostało wymuszone realizacją procesu inwestycyjnego. Naruszył także przepis art. 59 ust. 7 ustawy – prawo budowlane oraz art. 61 §1 i 141 k.p.a. przez przyznanie uprawnień strony G.K. oraz przepis art. 59 a ust. 1, który stanowi, że organ przeprowadza obowiązkową kontrolę na wezwanie inwestora, a nie z inspiracji konkurencji.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że to pracownicy zatrudnionego przez skarżącego wykonawcy robót, polegających na demontażu ściany dzielącej budynki, przesuwali opakowania między halami, czyniąc to bez wiedzy zgody inwestora. Ponadto skarżący wskazał, że przepisy ustawy – prawo budowlane nie zawierają definicji użytkowania obiektu budowlanego i nie precyzują pojęcia przystąpienia do użytkowania. Zdaniem skarżącego wykładnia przepisu art. 57 ust. 7 ustawy – prawo budowlane nosi znamiona dowolności.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo wyjaśniając, że powoływany przez skarżącego przepis art. 59 ust. 7 dotyczy stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, co nie jest przedmiotem sprawy niniejszej. Wyjaśnił ponadto, że kontrola obiektu przeprowadzona została na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy – prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania.

W myśl przepisu art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy.

Jest poza sporem, że skarżący uzyskał w dniu 10 lutego 2005 r. pozwolenie na budowę budynku magazynowego usytuowanego na działkach nr 1714/26, 1714/30 i 1714/33 w R.P. przy ulicy [...] a i w oparciu o to pozwolenie wybudował budynek magazynowy, przylegający do istniejącego już budynku produkcyjnego (por. projekt zamienny w aktach administracyjnych).

Jak wynika z załącznika do ustawy – prawo budowlane, obiekty magazynowe zaliczone są do kategorii XVIII.

W świetle zatem przepisu art. 55 pkt 1 skarżący nie mógł przystąpić do użytkowania budynku magazynowego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie (decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie).

Tymczasem, jak prawidłowo ustaliły organy obu instancji, skarżący przystąpił do użytkowania obiektu w listopadzie 2005 r., bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach, zebranych i ocenionych stosownie do przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Natomiast przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zobowiązują organy administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności zgodnie z rzeczywistością. Ocena dowodów nie jest dowolna i nie wykracza poza ramy zakreślone przepisem art. 80 k.p.a.

Jak wynika z protokołu kontroli dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 4 listopada 2005 r. (k.10 akt organu I instancji), część powierzchni budynku magazynowego, oznaczona na dołączonym do protokołu planie numerem 11 (pomieszczenie pakowni) była w dacie kontroli użytkowana w ten sposób, że składowane w niej były opakowania i materiały służące do pakowania wyrobów gotowych. W protokole odnotowano również oświadczenie pełnomocnika skarżącego – K.E., która wyjaśniła, że użytkowanie tej części budynku rozpoczęto w listopadzie 2005 r. Do protokołu dołączony został plan budynku magazynowego, z zaznaczonym pomieszczeniem pakowni użytkowanym samowolnie, ze wskazaniem powierzchni i kubatury tego pomieszczenia. Do tak sporządzonego protokołu skarżący nie zgłosił żadnych zastrzeżeń, mimo iż pismem z dnia 14 listopada 2005 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 17 listopada 2005 r. – k.16 akt organu I instancji) powiadomiony został – stosownie do przepisów art. 10 i 81 k.p.a. - o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Należy ponadto zauważyć, iż w piśmie tym wyraźnie wskazano, że postępowanie prowadzone jest w trybie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy – prawo budowlane w związku ze stwierdzeniem przystąpienia do użytkowania części budynku magazynowego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy.

Dysponując takim materiałem dowodowym organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zachodziły przesłanki do ustalenia, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu. Wprawdzie przepisy ustawy – prawo budowlane nie zawierają definicji przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, posługują się jednak pojęciami takimi jak: "użytkowanie", "warunki użytkowe", czy "zmiana sposobu użytkowania" (por. art. 5 ust. 2, art. 54 – 59, art. 61 – 66, art. 71 i 71 a). Użytkowanie oznacza korzystanie z czegoś. Na gruncie przepisów ustawy prawo budowlane użytkowanie obiektu budowlanego to korzystanie z tego obiektu, które stosownie do przepisu art. 61 ustawy powinno odbywać się zgodnie z przeznaczeniem obiektu budowlanego, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przystąpieniem do użytkowania będzie zarówno rozpoczęcie korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak i przystąpienie do korzystania w inny sposób (w szczególności w sposób wskazany w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, prowadzący do zmiany sposobu użytkowania).

Nie ulega wątpliwości, że przechowywanie w pomieszczeniu magazynowym oznaczonym jako "pakownia" opakowań i materiałów służących do pakowania wyrobów gotowych jest korzystaniem z obiektu budowlanego w rozumieniu wyżej podanym, a zatem użytkowaniem, o którym mowa w przepisach ustawy. Dla oceny, czy obiekt był w dacie kontroli użytkowany wystarczający jest sam fakt stwierdzenia obecności opakowań w pomieszczeniu pakowni, skoro przeznaczeniem realizowanego budynku określone zostało jako obiekt magazynowy. Przez umieszczenie opakowań i materiałów w tym pomieszczeniu doszło do faktycznego przystąpienia do użytkowania budynku magazynowego, realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, mimo iż co tego obiektu istniał wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Zawarte w skardze twierdzenie, iż opakowania wstawione zostały do pomieszczenia pakowni przez pracowników wykonawcy robót w związku z koniecznością wykonania określonych prac, bez wiedzy skarżącego, nie może podważyć prawidłowych ustaleń organów administracji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że to osoby trzecie przeniosły opakowania do pomieszczenia, co do którego nie było jeszcze pozwolenia na użytkowanie. Należy podkreślić, że pełnomocnik skarżącego przyznała w czasie kontroli fakt użytkowania obiektu. Także w odwołaniu od postanowienia organu pierwszej instancji fakt ten został przyznany, jedynie konieczność użytkowania obiektu wytłumaczona została przeprowadzanymi w sąsiednim pomieszczeniu hali produkcyjnej pracami. Odmienne twierdzenia, zgłoszone dopiero na etapie skargi do Sądu i nie znajdujące potwierdzenia w przeprowadzonych dowodach, nie dają podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego.

W myśl przepisu art. 57 ust. 7 ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Skoro skarżący przystąpił do użytkowania obiektu przed uzyskaniem wymaganej przepisem art. 55 decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, prawidłowe było wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Bez znaczenia jest okoliczność, że użytkowanie trwało tylko kilka dni. W świetle przytoczonego przepisu przesłanką wymierzenia kary jest stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania. Zaprzestanie użytkowania już po dokonaniu kontroli nie uzasadnia uchylenia obowiązku zapłaty kary.

Wysokość opłaty ustalona została przez organ drugiej instancji zgodnie z przepisem art. 59 f ust.1 ustawy jako iloczyn dziesięciokrotności stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty wynosi 500 zł (art. 59 f ust. 2 ustawy). Jej dziesięciokrotność wynosi 5000 zł . Budynek magazynowy należy – stosownie do załącznika do ustawy – do kategorii XVIII, dla której współczynnik "k" wynosi 10, natomiast wysokość współczynnika "w" uzależniona jest od kubatury budynku i dla obiektów o kubaturze powyżej 5000 3 wynosi 2,0. W rozpoznawanej sprawie iloczyn podwyższonej stawki i wymienionych współczynników wynosi 100 000 zł (10 x 500 zł x 10 x 2, 0 = 100 000 zł). Wysokość kary obliczona została zatem przez organ drugiej instancji prawidłowo. Nie budzi wątpliwości, że organ pierwszej instancji obliczył karę wadliwie, stosując współczynnik "w" o wielkości 1,5 zamiast 2,0, mimo iż prawidłowo ustalił, że kubatura budynku wynosi 5946 m 3.

Zaskarżone postanowienie nie narusza też przepisu art. 59 ust. 7 ustawy. Niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, krąg stron i uczestników tego postępowanie określać więc należy na podstawie zasad ogólnych, wynikających z przepisu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – prawo budowlane nakazuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma niewątpliwie interes prawny w rozumieniu powołanych przepisów, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 61 § 1 i art. 141 k.p.a.

Organy administracji nie naruszyły również przepisu art. 59 a ust. 1 ustawy. Przepis ten dotyczy kontroli przeprowadzanej na wezwanie inwestora, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Organy nadzoru budowlanego uprawnione są z mocy przepisów art. 81 i 81a ustawy do dokonywania czynności kontrolnych.

Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a, wbrew stanowisku skarżącego nie zachodziły bowiem podstawy do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały przez ten organ wyjaśnione, nie było więc potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy dawało organowi drugiej instancji podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty wobec błędnie obliczonej wysokości kary (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)