Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 347/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.) del. WSA Beata Ziomek Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu oraz G. K., M. J. i P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 541/15 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od G. K., M. J. i P.J. solidarnie na rzecz Aleksandry Szymczak kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz A. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 541/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. S. uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 18 maja 2012 r. pracownicy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania przeprowadzili kontrolę na nieruchomości przy ul. [...] w P. podczas której ustalono, że Inwestor (G. K., P. J. i M. J.) realizuje przebudowę budynku mieszkalnego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2007 r. (znak [...]) zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. (znak [...]). Podczas kontroli stwierdzono, że wprowadzono zmianę w stosunku do projektu budowlanego polegającą na wykonaniu schodów zewnętrznych wraz z podestem od strony nieruchomości sąsiedniej.

Na podstawie tych ustaleń PINB dla Miasta Poznania wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych z odstąpieniem od decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] PINB dla Miasta Poznania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na Inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przebudowy przedmiotowego budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie 3 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...].

Pismem z dnia 16 września 2014 r. PINB dla Miasta Poznania wezwał Inwestora do przedłożenia stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków w postaci uzgodnionej dokumentacji projektowej, z której będzie wynikać czy stan zabudowy przedstawiony w dokumentacji projektowej z czerwca 2014 r. opracowanie jest stanem akceptowanym przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, a jeżeli nie czy wymaga uzupełnienia bądź zaprojektowania innego usytuowania schodów zewnętrznych zlokalizowanych w elewacji bocznej od strony nieruchomości sąsiedniej, tj. przy ul [...] w P.; oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu ochrony przeciwpożarowej dla budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] w P., uzgodnionej z Wielkopolskim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, której stanowisko zostało przedstawione w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r.

W dniu 30 września 2014 r. Inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu ochrony przeciw pożarowej budynku oraz decyzję z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu który zaakceptował zmieniony zakres prac polegający na zmianie projektu schodów zewnętrznych z podestem na elewacji północno-zachodniej przedmiotowego budynku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dl Miasta Poznania decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany zamienny obejmujący przebudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]), uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; pozwolił na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku objętego projektem budowlanym zamiennym.

Odwołanie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji PINB dla Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2014 r. wniosła A. S.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Inwestor realizował roboty budowlane z odstępstwem od ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę tj. dobudowano schody zewnętrzne, nie wykonano zagospodarowania terenu, wprowadzono zmiany odnośnie otworów okiennych i drzwiowych. Inwestor przedstawił projekt budowlany zamienny, natomiast organ nadzoru budowlanego ocenia projekt zamienny, analogicznie jak organ administracji architektoniczno-budowlanej przy udzielaniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego projekt budowlany zamienny jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.). Ponadto Miejski Konserwator Zabytków zaakceptował zmieniony zakres prac polegający na zmianie projektu schodów zewnętrznych z podestem przy elewacji północno-zachodniej budynku, zgodnie z projektem budowlanym zamiennym. Wykonane schody naruszają przepis § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 4 rozporządzenia dla budynków i terenów wpisanych do rejestru zabytków łub obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ekspertyza, o której mowa w ust. 2, podlega również uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Organ odwoławczy stwierdził, że Inwestor przedstawił ekspertyzę techniczną oraz postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiej Powiatowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. o wyrażeniu zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, w sposób inny niż w rozporządzeniu. Inwestor uzgodnił też ekspertyzę techniczną z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Poznaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. wniosła A. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 541/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy poddał przedłożony przez Inwestora projekt budowlany zamienny jakiejkolwiek analizie w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Za stan niezgodny z prawem uznać trzeba nie tylko stwierdzone odstępstwo od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, ale i niezgodność z decyzją ustalającą warunki zabudowy. W tym miejscu zaznaczyć należy, że udzielona w dniu 22 stycznia 2008 r. decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego obejmującej odtworzenie zabudowanego balkonu wraz z zadaszeniem oraz wykonanie wolich oczu w miejsce lukarn dachowych. Nie obejmowała ona więc wykonania między innymi schodów zewnętrznych. Tymczasem zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że zmiana zagospodarowania terenu, która stanowi wykonanie robót budowlanych wiąże się z obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ratio legis regulacji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez przepisy Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków poprzez budowę schodów zewnętrznych, a także zmiany gabarytów otworów okiennych wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym Inwestor był też zobowiązany do uprzedniego otrzymania decyzji o warunkach zabudowy. Jak słusznie zauważyła skarżąca wykonanie tego typu robót budowlanych z całą pewnością zmienia zarówno zagospodarowanie terenu jak i sposób użytkowania tej części budynku. Ponadto w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zrealizowanie schodów od zewnętrznej strony budynku powiększa również powierzchnię zabudowy działki na której znajduje się przedmiotowy budynek. Tym samym obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają postanowień decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli bowiem okazałoby się, że dokonane roboty budowlane naruszają postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, organ zobligowany byłby do wydania na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Niedokonanie oceny przedłożonego przez Inwestora projektu budowlanego zamiennego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wypacza istotę postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było ocenienie czy roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem nie naruszają ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym w ocenie Sądu kwestia zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została przez organy nadzoru budowlanego należycie rozpatrzona.

W ocenie Sądu zasadny okazał się również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny niespełniający wymagań techniczno-budowlanych i zaniechanie uzyskania odstępstwa przewidzianego w art. 9 Prawa budowlanego. Co jest bezspornym roboty budowlane wykonane zostały z naruszeniem przepisów techniczno- budowlanych. Usytuowanie schodów zewnętrznych narusza przepis § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Z akt sprawy nie wynika, ażeby w sprawie przeprowadzone zostało postępowanie z art. 9 Prawa budowlanego. Organ wprawdzie powołał się na przepisy art. § 2 ust. 2 i 4 rozporządzenia oraz wskazał, że Inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną oraz postanowienie Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej o wyrażeniu zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, niemniej jednak z powołanych przez organ przepisów rozporządzenia nie wynika, aby zwalniały one z obowiązku przeprowadzenia procedury o której mowa w art. 9 Prawa budowlanego.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez niewydanie decyzji o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego z uwagi na niewywiązanie się przez Inwestora z nałożonych obowiązków w zakreślonym terminie. Termin wykonania obowiązku ma charakter procesowy i wykonanie obowiązku po jego nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Nie jest również zasadny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia poprzez uniemożliwienie uczestniczenia w postępowaniu mającym na celu uzgodnienie ekspertyzy przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, bowiem w ocenie Sądu uzgodnienie to nie stanowi postępowania, o którym mowa w art. 106 k.p.a.

Skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2015 r. wnieśli Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz G. K., M. J. i P. J. zaskarżając wyrok w całości.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych Sądu polegających na przyjęciu, że nadzór budowlany zatwierdził projektem budowlanym zamiennym, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane także istotne odstąpienia wykonanych, zmienionych otworów okiennych i drzwiowych;

2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że przepisy § 2 ust. 2 i 4 rozporządzenia nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Dodatkowo organ odwoławczy zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik spawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na błędnym rozumieniu treści art. 9 ust. 1-3 Prawa budowlanego polegającym na tym, że jest dopuszczalne wystąpienie do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, polegającą na błędnym rozumieniu treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegającą na utożsamianiu następującej normy zawartej w tym przepisie: "(...) przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian" z takim rozumieniem przez Sąd, jakoby ustawodawca w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał odpowiednio stosować także art. 9 Prawa budowlanego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przepisu prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, który wyczerpująco określa właściwość rzeczową Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. ustawodawca wśród przepisów Prawa budowlanego nie przypisuje art. 9 ust. 1-3 Prawa budowlanego do właściwości rzeczowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, polegającą na błędnym rozumieniu treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, że postępowanie naprawcze w stosunku do wykonanych schodów zewnętrznych z podestem wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

G. K., M. J. i P. J. w skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie:

1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię:

a) art. 51 ust. 4, art. 51 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) oraz błędną wykładnię polegające na uznaniu, że: organy obu instancji nie dokonały weryfikacji projektu budowlanego zamiennego pod kątem jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy; budowa schodów zewnętrznych wymagała uzyskania odrębnej decyzji o warunkach zabudowy; decyzja o warunkach zabudowy załączona do projektu budowlanego zamiennego nie była wystarczająca do wydania decyzji PINB i decyzji WINB;

b) art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust 1 pkt 2 i art. 9 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) oraz błędną wykładnię przejawiające się w uznaniu, że: organy obu instancji nie dokonały sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego pod kątem zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; w sprawie niezbędne było przeprowadzenie procedury przewidzianej w art. 9 Prawa budowlanego;

c) § 2 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) oraz błędną wykładnię przejawiające się w uznaniu, iż powyższy przepis nie zwalnia z przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 9 Prawa budowlanego i nie jest wystarczającym spełnienie wymagań, o których mowa w § 1 rozporządzenia w sposób inny niż określony w Rozporządzeniu stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionej z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, która została załączona do projektu budowlanego zamiennego;

d) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) oraz błędną wykładnię przejawiające się w uznaniu, że budowa schodów zewnętrznych wymagała uzyskania odrębnej decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja o warunkach zabudowy załączona do projektu budowlanego zamiennego nie była wystarczająca do wydania decyzji PINB i WINB;

e) art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez odmowę ochrony prawa własności Uczestników postępowania przejawiającą się w uchyleniu decyzji PINB i decyzji WINB zatwierdzających projekt budowlany zamienny i udzielających pozwolenia na wznowienie robót budowlanych;

2. przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik postępowania:

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. polegające na uchyleniu zgodnych z prawem decyzji PINB i decyzji WINB;

b. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach postępowania, a stanowiących dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone; brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokonania jego właściwej oceny; dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym;

c. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem granic niniejszej sprawy wyznaczonych ustalonym przez organy odstępstwem od projektu jedynie w zakresie schodów zewnętrznych;

d. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania;

e. art. 151 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania i nie oddalenie w całości skargi, która nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu A. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Wniesione skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu, chociaż niektóre fragmenty jego uzasadnienia mogą budzić pewne wątpliwości interpretacyjne, na co mogą wskazywać zarzuty skarg kasacyjnych.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku uchylenie zaskarżonej decyzji WWINB z dnia [...] maja 2015 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2014 r. nastąpiło z dwóch powodów.

Po pierwsze, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy nie poddał przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny jakiejkolwiek analizie w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Tymczasem za stan niezgodny z prawem uznać trzeba nie tylko stwierdzone odstępstwo od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, ale i niezgodność z decyzją ustalającą warunki zabudowy (s. 9).

Nie ulega wątpliwości, że organy pierwszej i drugiej instancji przed wydaniem swoich decyzji, nie rozważyły, czy przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, będzie zgodny z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2008 r.

Tymczasem organ nadzoru budowlanego ocenia projekt zamienny, analogicznie jak organ administracji architektoniczno-budowlanej przy udzielaniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 Pr.bud., jak stwierdza organ odwoławczy w zaskarżanej decyzji (k. 58). W związku z powyższym należy zauważyć, że w osnowie ww. decyzji o warunkach zabudowy dokładnie określono, że przebudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. ma obejmować: odtworzenie zabudowanego balkonu wraz z zadaszeniem i wykonanie tzw. wolich oczu w miejscu lukarn dachowych. Tak więc w decyzji tej, jak zauważa Sąd pierwszej instancji, nie ma mowy o budowie schodów zewnętrznych, usytuowanych w przestrzeni pomiędzy budynkiem przy ul. [...] a granicą nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] w P., co świadczy o tym, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, w tym przypadku organ wydający decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 Pr.bud.). Nie ma więc wątpliwości, że obowiązkiem organu wydającego decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz organu odwoławczego utrzymującego w mocy tę decyzję, było sprawdzenie czy projekt budowlany zamienny jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.).

W świetle powyższych rozważań nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zamieszczony w pkt 4 oraz zarzuty skargi kasacyjnej sporządzonej przez radcę prawnego Jana Jarzyńskiego zamieszczone w pkt 1a i 1d, gdyż w jednym i drugim przypadku zarzuty skarg kasacyjnych nie podważają stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2008 r. Nie chodzi więc tu o to, czy budowa schodów zewnętrznych wymaga uzyskania odrębnej decyzji o warunkach zabudowy, jak to formułuje się w skargach kasacyjnych, lecz o to by zatwierdzony projekt budowlany zamienny był zgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy.

Drugim powodem uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji pierwszej i drugiej instancji jest to, że w ocenie Sądu pierwszej instancji powyższa decyzja organu II instancji narusza "art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny niespełniający wymagań techniczno-budowlanych i zaniechanie uzyskania odstępstwa przewidzianego w art. 9 Prawa budowlanego" (s. 11).

Powyższy pogląd tak sformułowany w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku może budzić pewne wątpliwości w związku z powołanym tam art. 9 Pr.bud.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 Pr.bud. istnieje wyłącznie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, instytucja ta nie ma zastosowania w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 Pr.bud.), ani w postępowaniu legalizacyjnym (art. 48-49, art. 49b) na co wskazuje się w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 21 lutego 2008 r., II OSK 54/07, Lex nr 519743; wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07, Lex nr 484998; wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2010 r., II SA/Lu 616/09, Lex nr 706029; wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., II OSK 2135/10, Lex nr 1426707; wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 1897/11, Lex nr 1358451; wyrok NSA z 25 lutego 2013 r., II OSK 2037/11, Lex nr 1354927). Jak wskazuje się w powyżej powołanych orzeczeniach organy nadzoru budowlanego wydające decyzje w postępowaniu naprawczym i w postępowaniu legalizacyjnym nie mają kompetencji, o których mowa w ust. 3 art. 9 Pr.bud., kompetencje takie nie wynikają również z art. 83 ust. 1 Pr.bud.

Zgodnie natomiast z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika zakaz domniemania kompetencji, wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie zawierającym normę kompetencyjną (postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r., WK 22.04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29; wyrok NSA z 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, Lex 342503; wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., I OSK 2140/11, Lex nr 1219210; wyrok NSA z 26 października 2016 r., II OSK 132/15, Lex nr 2177589).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z konstytucyjnej zasady legalności (art. 7 Konstytucji RP), jak również z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Przepis kompetencyjny "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę (...)" (uchwała TK z 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23; wyrok TK z 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK 2002, nr 3, poz. 34; wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1453/09).

Przyjmując, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku odwołując się do art. 9 Pr.bud. (s. 11), miał na myśli przeprowadzenie procedury, o której mowa w art. 9 Pr.bud. przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Pr.bud., a nie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2007 r. bądź decyzji zmieniającej z dnia [...] kwietnia 2008 r., to uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej WWINB naruszenia prawa materialnego, zamieszczone w pkt 1, 2 i 3 oraz zarzut skargi kasacyjnej G. K., M. J. i P. J. dotyczący naruszenia prawa materialnego, zamieszczony w pkt 1b tego pisma. Uznanie trafności powyższej wskazanych zarzutów skarg kasacyjnych, nie może mieć jednak wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., bowiem nie ma to wpływu na ocenę Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.

Bezsporne bowiem jest, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2007 r. oraz decyzji zmieniającej z dnia [...] kwietnia 2008 r., inwestorzy nie uzyskali zgody ministra na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 Pr.bud. W takim razie usytuowanie schodów zewnętrznych w przestrzeni pomiędzy przebudowanym budynkiem przy ul. [...], a granicą z nieruchomością sąsiednią, tj. nieruchomość przy ul. [...] w Poznaniu, narusza przepis § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.).

Stwierdzenie tego faktu wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, jak również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych związanych z budową przedmiotowych schodów do stanu zgodnego z prawem, wszczęto postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. wydając decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymaną w mocy decyzją WWINB z dnia [...] lutego 2014 r.

Następnie decyzją PINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymaną w mocy decyzją WWINB z dnia [...] maja 2015 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, pozwolono na wznowienie robót budowlanych oraz nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku objętego projektem budowlanym zamiennym, zatwierdzonym niniejszą decyzją.

Jak wynika z powyższego w ocenie organów nadzoru budowlanego zostało zakończone postępowanie naprawcze, które miało na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem wybudowane schody zewnętrzne pozostały dalej usytuowane w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną niezgodnie z § 12 ust. 5 wcześniej powołanego rozporządzenia. Na czym polegało więc w rzeczywistości to doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem?

Jak wynika z akt sprawy, w tym przypadku doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem polegało wyłącznie na uzyskaniu przez inwestora odpowiednich dokumentów dotyczących zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków, o których mowa w § 2 ust. 2 i 4 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r.

W związku z powyższym należy zgodzić się w całej rozciągłości z oceną wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżanym wyroku, że takie załatwienie sprawy wypacza całkowicie istotę postępowania naprawczego z punktu widzenia ochrony interesu prawnego A. S.

Nie można przepisów § 2 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) traktować jako alternatywnych przepisów do art. 9 Pr.bud., na mocy których możemy wykonywać roboty budowlane z odstępstwem od przepisów techniczno-budowlanych, z pominięciem procedury z art. 9 Pr.bud. Odstępstwa uzyskane na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia mogą dotyczyć wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków (wyrok NSA z 16 września 2016 r., II OSK 3098/14, Lex nr 2167551; wyrok NSA z 24 marca 2017 r., II OSK 1899/15).

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W związku z powyższym, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę odmawia stosowania § 2 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) w takim rozumieniu, które by było niezgodne z art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332). Należy zauważyć, że art. 7 ust. 2 pkt 1 Pr.bud. upoważniał właściwego ministra do wydania rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń. Przepis ten nie upoważniał ministra do stanowienia przepisów dopuszczających odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, tak jak to zostało zrozumiane przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

W związku z powyższym nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej WWINB dotyczący naruszenia przepisów postępowania zamieszczony w pkt 2 oraz zarzut skargi kasacyjnej wniesionej przez G. K., M. J. P. J. dotyczący naruszenia prawa materialnego, zamieszczony w pkt 1c tego pisma.

Za uzasadniony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej WWINB dotyczący naruszenia przepisów postępowania, zamieszczony w pkt 1 oraz zarzuty skargi kasacyjnej sporządzonej przez radcę prawnego Jana Jarzyńskiego dotyczące naruszenia przepisów art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. ponieważ nie wynika z akt sprawy aby zaskarżona decyzja dotyczyła zmienionych otworów okiennych i otworów drzwiowych, co nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone zgodnie z wymaganiami art. 141 § 4 p.p.s.a., chociaż w części dotyczącej wskazań co do dalszego postępowania należy wprowadzić pewną korektę.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy nadzoru budowlanego powinny zbadać zgodność przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego z wydaną decyzją o warunkach zabudowy pamiętając o tym, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obejmuje również doprowadzenie do zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z wcześniej wyrażonym poglądem, w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 Pr.bud.), ustawodawca nie przewidział możliwości wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 Pr.bud. Procedury określonej w art. 9 Pr.bud. nie można też zastąpić w drodze odpowiedniej interpretacji przepisów § 2 ust. 2 i 4 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), tak aby wyłączyć obowiązywanie § 12 ust. 5 pkt 1 tego rozporządzenia, gdyż takie rozumienie powyższych przepisów wypacza całkowicie nakaz poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud.). Projekt budowlany zamienny, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. aby mógł spowodować konsekwencje przewidziane w ust. 4 art. 51 Pr.bud. powinien doprowadzić wykonane roboty budowlane realnie (w rzeczywistości) do stanu zgodnego z prawem, a nie tylko "na papierze", jak w tym przypadku, kiedy sporne schody w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym pozostały w tym samym miejscu, jak przed wszczęciem postępowania naprawczego, zmieniła się jedynie dokumentacja uzasadniająca zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych.

Niejako na marginesie należy zauważyć, że decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2008 r. mówi o "przebudowie budynku mieszkalnego" podobnie jak decyzja Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. i decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast projekty budowlane stanowiące załączniki do dwóch ostatnich decyzji dotyczą "remontu kamienicy" a nie jej przebudowy. Rozbieżności te należałoby również wyjaśnić ponownie rozpatrując sprawę, w końcu bowiem zgodnie z ustawowymi definicjami (art. 3 pkt 7a i 8 Pr.bud.) pojęcia te nie oznaczają to samo.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.