Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 226/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1 - 5,  art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 12, art. 36 par. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 109 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, art. 112a, art. 98, art. 105, art. 106
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi N. T. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku N. T. z dnia [...] września 2021r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej N. T. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 15 września 2021 r. Skarżąca N. T. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej za pośrednictwem ePUAP. Zgodnie z treścią przedmiotowego wniosku celem pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej N. T. było wykonywanie pracy na rzecz The H. Ł. Chomicki.

Następnie, pełnomocnik Skarżącej w dniu 25 października 2021 r. wniósł ponaglenie na bezczynność Wojewody oraz niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej: "k.p.a.").

W piśmie Wojewody z dnia 25 października 2021 r. kierowanym do Skarżącej wskazano, iż w związku z dyspozycją zawartą w art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 i 106 ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz, 35 z późn. zm.) postępowanie wszczynane jest w momencie, gdy zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wojewoda wskazał, że na dzień złożenia zarówno ponaglenia jak i niniejszej skargi wniosek Skarżącej zawierał braki formalne, co uniemożliwiało prowadzenie postępowania do czasu ich uzupełnienia.

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. N. T. za pośrednictwem swojego pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wnosząc o:

1. zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2. na podstawie art. 6 Ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 P.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu;

3. przyznanie Skarżącej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej wart. 154 § 6 P.p.s.a.;

4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

5. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że pomimo kilkakrotnie podejmowanych (codziennie) prób zapisania się na internetową rezerwację terminu na złożenie odcisków papilarnych, formularz zgłoszeniowy nie działa, tym samym urząd uniemożliwia uzupełnienia pozostałych braków formalnych, jak również nie podjął innych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku.

Odnosząc się do kwestii bezczynności wskazała na art. 12, art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdziła, że zachodzi ona gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Dalej Skarżąca wskazała, że z uwagi na to, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym twierdzeń organu o brakach kadrowych nie można uznać za przyczyny od niego niezależne.

Końcowo Skarżąca wskazała, że swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność organu w niniejszej sprawie będzie przyznanie sumy pieniężnej, o co wnosi.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazał na przebieg czynności podjętych w niniejszej sprawie. Dalej organ zwrócił uwagę na fakt, iż aby móc wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wniosek musi spełniać wymogi nałożone przez art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 i 106 ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda zauważył, że na dzień [...] grudnia 2021 r., wniosek Skarżącej zawierał liczne braki formalne, m.in. formularz wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został wypełniony w części D (wzór podpisu w ramce), sam formularz nie został także podpisany przez wnioskodawczynię. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że do akt sprawy nie dołączono czterech aktualnych fotografii spełniających wszystkie wymagania formalne. Skarżąca nie wywiązała się także z obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz III część tabeli pkt 2b załączonej do ustawy - z dnia 16 listopada 2006r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2020r., poz. 1546), zgodnie z którą oplata skarbowa powinna zostać wpłacona na konto organu właściwego z chwilą złożenia wniosku o wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji), albowiem do akt sprawy nie dołączono dokumentu potwierdzającego fakt uiszczenia wymaganej opłaty.

Wojewoda wskazał, że przede wszystkim jednak N. T. nie dokonała obowiązku osobistego stawiennictwa, który wynika z art. 105 ust 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Z 2020 r. poz. 35 z późn. zm.). Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się także kopia paszportu potwierdzona za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika, nie został on jednak okazany przed pracownikiem wydziału.

Wojewoda poinformował, że z początkiem lipca wprowadzony został nowy system rezerwacji wizyt. Pracownicy urzędu telefonicznie kontaktują się z cudzoziemcami w celu uzgodnienia dogodnego dla nich terminu stawiennictwa, a kolejność wykonywanych połączeń zależy od terminu złożenia wniosku. Zdaniem organu system ten ma na celu zapewnienie równego i sprawiedliwego dostępu do złożenia odcisków linii papilarnych i z uwagi na rosnącą liczbę wniosków, obecnie pracownicy infolinii kontaktują się z cudzoziemcami, którzy złożyli wnioski o pobyt czasowy w marcu 2021 r.

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że do dziś niemożliwe było wszczęcie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla N. T., a terminy określone w art. 35 k.p.a. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Dalej organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał m.in., że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zasadniczym czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne odsuwanie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania, a także, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Wojewody, nie było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem strony lecz okolicznościami obiektywnymi.

Zdaniem organu bezsprzeczne jest w tej sytuacji, że na czas rozpatrywania wniosków o pobyt czasowy wpływ ma zarówno ilość wpływających wniosków jak i odpływ pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brak możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych, na co zwrócił uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewoda podał, że trudności organizacyjne organu administracji nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle, nie oznacza to jednak, że okoliczność ta nie może być brana pod uwagę przy ocenie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla N. T. zdaniem Wojewody nie występują żadne przesłanki, które usprawiedliwiałyby traktowanie jej w sposób uprzywilejowany, albowiem jej sytuacja nie wyróżnia się spośród tysięcy cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Procedowanie z kolei wniosków niezgodnie z chronologią ich wpływu stanowiłoby potencjalne pole do i rozwoju mechanizmów korupcjogennych, naruszając jednocześnie zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, których działalność powinna opierać się o zasadę przejrzystości i równego traktowania stron postępowania.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej organ wskazał, że przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. stwarza jedynie możliwość przyznania od organu sumy pieniężnej, a do jego uwzględnienia wymagane jest wykazanie przez stronę, która wystąpiła z wnioskiem, że zaistniały przyczyny przyznania takiej sumy z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki, ale także istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy. Dodatkowo zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnymi sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca wypełniła powyższy wymóg formalny, składając pismem z [...] października 2021 r. wymagane ponaglenie (k. 58 akt adm.).

Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11, CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie". Nie ulega wątpliwości, że bezczynność organu istniała w dacie złożenia skargi ([...] grudnia 2021 r.) i sprawa nadal nie została zakończona, co wynika z informacji organu (k. 31, 57 akt sąd.). Brak było zatem przesłanek do odrzucenia skargi, albowiem w ocenie Sądu sprawa została wszczęta wniesieniem wniosku z [...] września 2021r. i jest w toku skoro do dnia wydania wyroku nie została wydana stosowna decyzja, o czym jeszcze poniżej.

Przechodząc zatem to merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że Skarżąca zarzuca bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy cudzoziemca na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35, dalej: "ustawa o cudzoziemcach").

Na podstawie art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W tym miejscu należy wyjaśnić, że obecnie, pod rządem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie "bezczynności" – inaczej niż pojęcie "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie: jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" – również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a. – sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych: niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Załatwienie więc sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

W tym miejscu wskazać należy, że po wniesieniu skargi zmianie uległa ustawa o cudzoziemcach. Na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91, dalej: "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., do ustawy o cudzoziemcach dodano art. 112a wprowadzający szczegółowe terminy załatwiania o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Ustawa o cudzoziemcach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą przewiduje obecnie, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (art. 112a ust. 1 ustawy). Termin o jakim mowa wyżej biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń (1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub (2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2 ustawy). W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń (1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 3 ustawy). Ustawa o cudzoziemcach w aktualnym brzmieniu przewiduje również, że postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni (art. 112a ust. 4 ustawy). Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków (art. 112a ust. 5 ustawy).

Zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej do postępowań wszczętych na podstawie zmienianej ustawy o cudzoziemcach i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej w postępowaniach prowadzonych na podstawie zmienianej ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W tym miejscu wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło żadne ze zdarzeń warunkujących początek biegu terminu a wymienionych w art. 112a ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Dalej wskazać należy, że wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu [...] września 2021 r., a więc pod rządami ustawy o cudzoziemcach sprzed nowelizacji wprowadzającej szczegółowe terminy załatwiania o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, inicjując z tym dniem postępowanie administracyjne. Oceny tej, zdaniem Sądu, nie zmienia także wyjaśnienie organu dotyczące osobistego stawiennictwa w dniu [...] stycznia 2022r. (k. 57 akt sąd.). Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy - co do zasady - wymaga najpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy o cudzoziemcach.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wszczynane jest na wniosek strony składany na urzędowym formularzu. Uwzględnić także należy, że w przypadku, gdy wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście stosownie do art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, wojewoda zobowiązany był wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie też, w przypadku innych braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 k.p.a., zobowiązany był wezwać stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zaznaczyć należy, że specyfika postępowania, zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy, wymaga także aby przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podmioty o których mowa w ust. 1 przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach).

Wniosek N. T. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu [...] września 2021 r. i to od tego dnia na Wojewodzie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. Niesłuszna jest więc argumentacja organu w tym zakresie podnoszona w treści odpowiedzi na skargę. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 03 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13 (dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

W świetle powyższego nie może być zatem uzasadnionych wątpliwości, co do tego, że sprawa N. T. została zainicjowana z dniem [...] września 2021 r. wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ustalenie to, w ocenie Sądu, nie może rodzić uzasadnionych wątpliwości również w kontekście istoty skargi na bezczynność, którą jest doprowadzenie do zmiany zaistniałego, wadliwego procesowo, stanu postępowania, w ramach którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje w kierunku jej terminowego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z dnia 08 sierpnia 2021 r. sygn. I GSK 672/21,CBOSA).

Pomimo zatem niedochowania obowiązków ciążących na stronie postępowania, dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych, również dotyczących podania (wniosku), w tym wynikających z ustawy o cudzoziemcach, wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w badanej sprawie z dniem doręczenia żądania Wojewodzie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 25/21, CBOSA).

Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że do dnia rozpoznania skargi przez Sąd Wojewoda nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku. Jedynie z informacji organu pozyskanych przez Sąd w toku postępowania sądowego wynika, że w dniu [...] stycznia 2022r. skarżąca stawiła się osobiście w organie, ale wniosek w dalszym ciągi zawiera braki formalne, do uzupełnienia których Cudzoziemka została wezwana w tym samym dniu. Dodatkowo zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło żadne ze zdarzeń wymienionych w art. 112a ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą albowiem wniosek z dnia [...] września 2021 r. zawiera braki formalne i strona nie została wezwana do ich usunięcia. Brak jakiejkolwiek aktywności organu, przy uwzględnieniu faktu złożenia przedmiotowej skargi na bezczynność w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej uzasadnia uznanie przedmiotowej skargi na bezczynność za zasadną. Oznacza, to że w pierwszej kolejności Wojewoda musi podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia braków formalnych wniosku N. T., a czynności te zgodnie z ciążącymi na nim obowiązkami zobligowany jest podjąć bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Dopiero z chwilą ewentualnego uzupełnienia braków formalnych przez Skarżącą ziści się przesłanka, o której mowa w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a więc bieg rozpocznie 60-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Z literalnie wyrażonej woli ustawodawcy, jasno wynika, że aby termin ten rozpoczął swój bieg, muszą ziścić się przesłanki, o których mowa w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.

W tej sytuacji należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku Skarżącego, co Sąd uczynił na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

W dalszej kolejności należało ocenić, czy bezczynność organu miała postać kwalifikowaną. Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy dają podstawy do przyjęcia, że bezczynność Wojewody nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Powodem przyjęcia, iż bezczynność organu miała postać kwalifikowaną zdaniem Skarżącej jest to, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, a nie usprawiedliwiają tego twierdzenia organu podnoszone od 2014 r. w przedmiocie braków kadrowych. Jak wynika z akt sprawy postępowanie trwa około 5 miesięcy.

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, CBOSA).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem mieć na uwadze, jak to opisywał Wojewoda, że w kontrolowanej sprawie nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu. Wskazano na dużą ilość wpływających wniosków jak i odpływ pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brak możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Argumentacja organu nie pozostawia zatem wątpliwości, że Wojewoda jest świadomy ciążących na nim obowiązków, terminowego prowadzenia spraw i podejmuje działania zmierzające do osiągnięcia celu jakim jest terminowe rozpoznawanie wniosków w sprawach legalizacji pobytu. Wnioski są rozpoznawane w sposób chronologiczny. Mając zatem na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy należało stwierdzić, że bezczynność organu choć miała miejsce (pkt 2 wyroku), to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

Mając na uwadze cel, któremu służy przyznane Sądowi uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Rozpoznając złożony wniosek, Sąd wziął pod uwagę, że wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, z późn. zm.). Ustawodawca zaakcentował rekompensacyjny charakter groźby przyznania sumy pieniężnej.

Należy zauważyć zatem, że w kontekście wspomnianej roli rekompensacyjnej w skardze nie wskazano na żadne konkretne okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku. Mając na uwadze, że wniosek o zasądzenie od organu sumy pieniężnej nie został uzasadniony, należy stwierdzić, że nie sposób przyjąć aby w tej konkretnej sprawie Skarżąca poniosła jakąkolwiek szkodę spowodowaną bezczynnością organu. Zauważyć również trzeba, że aktach administracyjnych znajduje się Decyzja o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP dla N. T. do dnia [...] grudnia 2023 r. (k. 23 akt adm.) nie można więc także stwierdzić, że wobec pozostawania organu w bezczynności Skarżąca narażała się na nielegalne przebywanie na terenie kraju. Dlatego też Sąd miał na uwadze cel instytucji (rola rekompensacyjna) oraz fakt, że wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej nie został uzasadniony szczególnymi okolicznościami badanej sprawy, jak również nie dostrzegł z urzędu takich okoliczności, które uzasadniałyby zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej z urzędu, zatem wniosek w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie.

Skarżąca wnioskowała również o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Odnosząc się do tego żądania należy wskazać, że po stronie Wojewody nie sposób dopatrywać się intencjonalnego działania polegającego na braku rozpoznania wniosku N. T.. W ocenie Sądu, brak uzasadnienia wniosku o wymierzenie grzywny organowi przy uwzględnieniu prewencyjnych celów tej instytucji, w zestawieniu z argumentacją odpowiedzi na skargę, nie uzasadniały w niniejszej sprawie wymierzenia organowi grzywny. Wniosek ten na podstawie art. 151 p.p.s.a. został oddalony w punkcie 4 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie 5 wyroku na mocy art. 200 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018r., poz. 265) oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.