Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 149/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. P. kwotę [...]zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Burmistrz K. decyzją z 27 marca 2017r. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 4, art. 64 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945) ustalił dla K. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku inwentarskiego - bukaciarni, na działce nr [...], położonej w miejscowości S..

Pismem z dnia 4 sierpnia 2018 r. D. P. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia 27 marca 2017 r. i decyzji ją zmieniającej z 11 maja 2017r. z powodu wydania z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem wnioskodawczyni rażąco został naruszony przepis art. 72 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor inicjujący postępowanie w sprawie warunków zabudowy, powinien dysponować ostateczną i ważną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odwołująca dodała, że od ponad 20 lat gospodarstwo rodzinne Państwa Orplów się rozbudowuje. Przy każdej kolejnej inwestycji powtarzane jest stwierdzenie, że wartość DJP nie przekroczy liczby 39. W ocenie odwołującej rozbudowa i przebudowa budynku inwentarskiego - bukaciarni dotyczy inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odwołująca zauważyła, że ma interes prawny w niniejszym postępowaniu, ponieważ jest właścicielką działki nr [...], która jej zdaniem znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m, a liczba DJP w całym gospodarstwie rodziny Orplów w sposób znaczący przekracza 40 DJP. Zdaniem odwołującej niewłaściwe jest stanowisko, że przy obliczaniu DJP nie należy uwzględniać sumy DJP z działki nr [...] (własność inwestora) i działki nr [...] (będących własnością rodziców inwestora).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 24 października 2018r. umorzyło postępowanie wszczęte z wniosku D. P. o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Burmistrza K. jako wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie.

W motywach uzasadnienia po rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 27 marca 2017r. maja 2018r. Kolegium wskazało, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy obowiązkiem organu jest ustalenie stron i ich indywidualne zawiadomienie. Ustalenie stron następuje na podstawie art. 28 K.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zatem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny mogą mieć właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów niesąsiadujących z terenem inwestycji, lecz znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty. Podkreślono, że o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko kwestia bezpośredniego sąsiedztwa z terenem inwestycji (działką czy nieruchomością), ale okoliczności faktyczne występujące w konkretnej sprawie.

Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z przyszłym i niepewnym wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spodziewany spadek atrakcyjności lub wartości działki. Organ zauważył, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie. Dopiero bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jest to zatem etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich. Decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Na kolejnym etapie procesu budowlanego organ architektoniczno-budowlany zbada, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie dopiero wówczas podejmie stosowne kroki w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też decyzji odmownej.

Mając powyższe na uwadze Kolegium zbadało, czy zachodzą przesłanki podmiotowe warunkujące rozpatrzenie wniosku D. P., która jest właścicielką działki nr [...], oddzielonej od działki inwestycyjnej działką nr [...] o szerokości frontu ok. 60 m. Zdaniem Kolegium wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego do uznania ją za stronę postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Po pierwsze, jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na działki sąsiednie, oddziaływanie inwestycja będzie zamykało się w granicach działki inwestycyjnej.

Po drugie z własnych pomiarów mapy wynika, że od budynku mieszkalnego znajdującego się najbliżej terenu inwestycyjnego, należącego do odwołującej do projektowanego budynku inwentarskiego odległość wynosi około 70 m.

Po trzecie, planowane przedsięwzięcie nie wymagało przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko oraz nie wymaga sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nadto jak wynika z oświadczenia inwestora złożonego w piśmie z dnia 23 października 2018 inwestycja polecająca na przebudowie budynku inwentarskiego została już zrealizowana i odebrana przez właściwe organy. Planowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku inwentarskiego nie powinna rodzić konfliktów społecznych ponieważ zostanie zrealizowana na terenie będącym własnością inwestora. Poza granicami terenu inwestycyjnego nie powinny występować przekroczenia norm emisji zanieczyszczeń. Należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarzuty związane z pogorszeniem warunków życia, zwiększeniem hałasu oraz natężenia ruchu nie mogą być skuteczne na etapie wydawaniu warunków zabudowy. Zarzuty te mogą być zbadane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosła D. P. wskazując, że nie jest zadowolona z wydanego rozstrzygnięcia i podnosząc, że organ nie odniósł się do treści podania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 16 listopada 2018r. (SKO-4213/361/18) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Argumentowało, że nie rozważyło sprawy pod kątem zaistnienia przesłanek nieważności decyzji z 156 §1 K.p.a. uznając, że w przedmiotowej sprawie odwołująca się nie mogła ich podnosić, jako nie będąca stroną postępowania. Kolegium stwierdziło, że w przypadku braku uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania, jej argumenty nie mają znaczenia i nie ma potrzeby aby dokonywać ich analizy. Na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawczyni nie dysponuje prawami strony, nie jest naruszony jej interes prawny, albowiem nie wiadomo, czy inwestycja w ogóle powstanie. Ponadto Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że planowana inwestycji nie będzie oddziaływać na działki sąsiednie oraz nie było wymogu sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zarzuty są przedwczesne i nie mogą być przedmiotem rozstrzygania. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję z 16 listopada 2018r. (SKO-4213/361/18) wniosła D. P. reprezentowania przez r.pr. G. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia 24 października 2018 r. przez Kolegium w trybie autokontroli (art. 54 § 3 ppsa), uchylenia powyższych obu decyzji SKO w K. przez WSA w Poznaniu, w przypadku nie uwzględnienia skargi przez SKO w K. w trybie autokontroli oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

Skarżąca absolutnie nie zgodziła się z poglądem SKO, iż nie jest stroną w umorzonym postępowaniu wszczętym z jej wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

SKO w K. błędnie uznało, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy skarżąca nie dysponuje prawami strony i że nie został naruszony jej interes prawny, albowiem nie wiadomo czy inwestycja w ogóle powstanie (choć we wcześniejszej decyzji - z dnia 24 października 2018 r. SKO w K. stwierdziło, że inwestycja została już zrealizowana).

Podkreślała, że istnieje możliwość oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość, co skarżąca wykazała już w podaniu z dnia 04.08.2018 r. opierając się na przywołanych dowodach, a zatem posiada legitymację procesową strony. Organ nie przeprowadził żadnego dowody, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na działki sąsiednie, w szczególności nie przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani nawet nie ustalono, że taka ocenia nie jest konieczna.

Skarżąca uważa, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy rażąco został naruszony przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, skoro wymaga on wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stwierdzenie w załączniku nr [...] do decyzji w punkcie 2, że "wielkość DJP po zrealizowaniu inwestycji - max 39 DJP" jest błędne i nie ma nic wspólnego ze stanem faktycznym. Ponadto nie wiadomo na jakiej podstawie Burmistrz K. dokonał takiego ustalenia.

W ocenie skarżącej rozbudowa i przebudowa budynku inwentarskiego - bukaciarni w miejscowości S. na dz. nr [...] dotyczy inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o której mowa jest w § 3 ust. 1 pkt 103 lit a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Interes prawny skarżącej wynika z jej prawa własności do działki nr [...], która niewątpliwie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, tzn. znajduje się w odległości zdecydowanie mniejszej niż 100 m (organy ustaliły odległość inwestycji od budynku mieszkalnego skarżącej około 70 m), a liczba DJP w całym gospodarstwie rodziny Orplów w sposób znaczący przekracza 40 DJP.

W dalszej części skargi wskazano, że K. O. nie prowadzi odrębnego gospodarstwa rolnego. To, że jedna działka jest własnością rodziców, a druga własnością ich syna nie znaczy, że nie prowadzą oni wspólnego gospodarstwa rodzinnego. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że podział nieruchomości został dokonany w sposób niezgodny z prawem i tylko w jednym celu - stworzenia sztucznego bufora, celem pozbawienia D. P. legitymacji procesowej strony. Liczenie DJP osobno dla dwóch działek jest niedozwolonym czynem w celu obejścia przepisów ustawy. DJP dotyczy całego gospodarstwa, a nie działek wchodzących w jego skład. Sam podział działki nie mógł zatem zmienić obszaru oddziaływania. Obszar oddziaływania pozostał taki sam tj. do 100 m, a skarżąca mieszka, wg ustaleń organów, w odległości około 70 m od planowanej inwestycji, co oznacza że oddziaływanie jest ewidentne. Należy zatem przyjąć, że żądanie zostało wniesione przez osobę będącą stroną.

SKO w K. winno dostrzec potrzebę zweryfikowania wartości DJP, gdyż w wyniku zsumowania się wartości DJP dla poszczególnych budynków inwentarskich przedsięwzięcie osiągnie próg charakterystyczny dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zauważono, że działka nr [...] nie stanowi zabudowy zagrodowej (brak budynku mieszkalnego). Wspólne siedlisko tworzą działki nr [...] i [...] (przed podziałem działka nr [...]). To obie działki są "obsługiwane" przez budowle rolnicze takie jak płyta obornikowa, zbiorniki na gnojowicę, silosy itp. oraz budynki towarzyszące jak np. magazyny na pasze.

Należy zauważyć, także i to, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie (budynki inwentarskie w gospodarstwie rodzinnym) powinno się kwalifikować jako jedno przedsięwzięcie, także wtedy, jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi odwołując się do swojej argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 listopada 2018r. oraz poprzedzająca ją decyzja z 24 października 2018r. nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

Powołane wyżej decyzje Kolegium zapadły w wyniku ustalenia i oceny w toku postępowania, że D. P., która wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 27 marca 2017r., nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym.

Słusznie zauważyło Kolegium, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ w pierwszej kolejności do wyjaśnienia, czy wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego, gdyż stosownie do art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, poza sytuacją wszczęcia go z urzędu, wszczyna się tylko "na żądanie strony".

W orzecznictwie wskazuje się, iż w przypadku, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania, organ zobligowany jest zareagować albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – jeżeli brak przymiotu strony jest oczywisty – albo decyzją o umorzeniu postępowania, w razie ustalenia dopiero w jego toku, po przeprowadzeniu niezbędnych czynności wyjaśniających, iż wniosek nie pochodzi od strony.

Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ orzekający o nieważności decyzji nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty.

Należy pamiętać, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (teza pierwsza wyroku NSA z 1 grudnia 1999 r., IV SA [...], LEX nr 48669).

Przystępując do oceny, czy wnioskodawczyni rzeczywiście, jak twierdzi organ, nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, należy wyjść od niespornej konstatacji, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej w skrócie: "u.p.z.p.") nie określała, i nadal nie określa, kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyroki NSA: z 10.02.2005 r., OSK [...]; z 20.09.2006 r., II OSK [...]; z 11.01.2008 r., II OSK [...]; z 12.05.2011 r., I OSK [...]; z 10.06.2011 r., II OSK [...] – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 09.12.2005 r., II OSK [...], CBOSA).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale także właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać. Może to dotyczyć działek bezpośrednio graniczących z terenem zamierzonej inwestycji, ale też położonych w dalszej odległości. W wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK [...] (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (tak: wyrok WSA z 18.12.2013 r., II SA/Kr [...], CBOSA).

Oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia na środowisko nie zna granic wynikających z prawa własności bądź innych rozwiązań administracyjnych. Nie można zatem ograniczać się jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której znajduje się lub ma się znajdować źródło oddziaływania, ale należy brać pod uwagę rzeczywisty zasięg oddziaływania (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z 1.9.2004 r., Kol.Odw. [...], OWSS [...]/20, akceptowana przez K. Gruszeckiego, Casus [...]/s.10).

Podkreślić należy, że interes prawny musi wynikać z przepisów prawa, a więc trzeba, aby istniała konkretna norma prawna, która gwarantuje podmiotowi określone prawa, tudzież jest źródłem ograniczeń jego praw w związku z realizacją danego zamierzenia inwestycyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. np. wyroki NSA: z 05.10.1998 r., II SA [...], LEX nr 41301; z 27.09.1999 r., IV SA [...], LEX nr 47898; z 29.03.2000 r., SA/Sz [...], CBOSA; z 12.07.2007 r., I OSK [...], CBOSA; z 07.07.2011 r., I OSK [...], CBOSA). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który znamionuje sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie, z określonych względów, zainteresowany w takim, a nie innym, rozstrzygnięciu sprawy, jednakże nie może owego "zainteresowania" poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Dla stwierdzenia, iż dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest wskazanie normy prawnej, z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie.

Należy przy tym podkreślić, że same tylko przepisy Kodeksu cywilnego ("k.c.") "definiujące" prawo własności (art. 140 i art. 143 k.c.), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), nie są wystarczające dla wyznaczenia prawnie relewantnego obszaru oddziaływania. Zastosowanie art. 144 k.c. – pomijając dyskusyjność dopuszczalności jego stosowania przy wyznaczaniu kręgu stron postępowania administracyjnego (por. np. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, W. 2016, uw. 24 do art. 28, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwo) – nie jest wprost uzależnione od odległości występującej pomiędzy nieruchomościami w tym sensie, że immisje mogą dotykać nieruchomości nawet znacznie oddalonych od źródła oddziaływań (zob.: S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna, K. 1998, s. 23, A. Sylwestrzak [w:] M. Balwicka-Szczyrba, G. Karaszewski, A. Sylwestrzak, Sąsiedztwo nieruchomości, Komentarz, W. 2014, uw. [...] do art. 144 k.c.). Poza tym, wbrew stanowisku organu, przepis ten nie odnosi się wyłącznie do "zjawisk już występujących", w znaczeniu immisji już zachodzących, ale także do sytuacji, gdy – jak zauważa się w doktrynie – nie doszło jeszcze do naruszenia własności w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz podejmowane są czynności przygotowawcze, które, po ich ukończeniu, mogą umożliwić takie naruszenia (immisje), jak np. rozbudowa zakładu przemysłowego czy wznoszenie urządzeń lub budowli mogących generować uciążliwe oddziaływania (por. A. Wilk, Ochrona własności nieruchomości przed immisjami w prawie polskim, W. 2016, ss. 183–184 i 138–139).

Dla oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym istotne jest natomiast, aby owe uciążliwe immisje (ich poziom) były określone normami prawnymi, gdyż oddziaływanie musi być sprawdzalne. Tylko wówczas możliwe jest obiektywne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Należy jeszcze dodać, że to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny, mający legitymować go do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (por. wyroki NSA: z 09.11.2016 r., II OSK [...]; z 09.12.2014 r., II OSK [...]; z 17.04.2014 r., II OSK [...]; z 11.06.2013 r., II OSK [...]; z 03.02.2012 r., II OSK [...]; z 26.01.2012 r., II OSK [...]; z 03.02.2011 r., II OSK [...]; z 03.12.2008 r., II OSK [...]; z 29.01.2008 r., II OSK [...]; z 28.09.2006 r., II OSK [...] – dostępne w CBOSA). Oczywiście, nie zwalnia to całkowicie organu z czynienia własnych ustaleń w tym zakresie, jednak nakłada na zainteresowaną stronę powinność przedstawiania tak argumentów, jak i dowodów na poparcie twierdzeń o dysponowaniu przez nią interesem prawnym. Trzeba bowiem pamiętać, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada oficjalności nie jest równoznaczna z każdoczesnym przerzuceniem całości ciężaru poszukiwania dowodów w sprawie na organ administracji. Przeciwnie, nałożenie na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w wypełnianiu tego obowiązku (por. np. wyrok NSA z 25.09.2018 r., II OSK [...], CBOSA). Strona powinna w szczególności zaoferować dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w niniejszej sprawie poza wnioskiem inwestora i zawartej w nim charakterystyce planowanej zabudowy, brak innych istotnych dowodów pozwalających ustalić charakterystykę inwestycji, jej rozmiar oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, jak również zasięg oddziaływania, np. Karty informacyjnej przedsięwzięcia, co pozwoliłoby ocenić czy skarżąca posiada przymiot strony postępowania. Brak także jakiegokolwiek orzeczenia organu, że inwestycja nie wymaga oceny oddziaływania na środowisko. Organ swoje twierdzenie o braku oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie, w tym skarżącej oraz że oddziaływanie będzie zamykać się w granicach działki inwestycyjnej, wywodzi tylko i wyłącznie z takiego stwierdzenia inwestora zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Na karcie 2 i 3 wniosku inwestor stwierdził, że po zrealizowaniu inwestycji łączna obsada zwierząt w całym gospodarstwie nie przekroczy 40 DJP. Inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (k. 12-13 akt adm. I inst.). Słusznie zatem zarzuca skarżąca, że organy swojego twierdzenia o braku oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej, a za tym nieposiadaniu przez nią przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, nie poparły żadnymi dowodami, poza twierdzeniami inwestora.

Nadto, zwrócić należy uwagę, że z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że powierzchnia rozbudowy budynku inwentarskiego sięgać będzie do 400 m˛, gabaryty rozbudowy i przebudowy inwestor określił - 29 m x 13 m, co daje 377 m˛.

W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, z którym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości się zgadza, że w sprawach dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, gdyż należy uwzględnić maksymalną możliwą obsadę inwentarza, którą winien ustalić organ administracji (wyr. NSA w 04 lipca 2017r., sygn. akt II OSK [...], wyr. WSA w Poznaniu z 06 grudnia 2017r., sygn. akt IV SA/Po [...], dostępne [...]).

Nie ma zatem znaczenia deklarowanie przez inwestora jakie zwierzęta zamierza on hodować oraz w jakich cyklach, lecz konieczne jest obliczenie w oparciu o wielkość projektowanego obiektu, ile maksymalnie zwierząt może on pomieścić.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, dalej: "u.u.i.ś.") uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: (1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; (2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

[...] inwestycji, których realizacja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, został sformułowany w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 powołanego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza. Jak wynika z kolei z § 3 ust. 1 pkt 102 cytowanego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 tego aktu wykonawczego, w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP. Taki status posiada także w świetle § 3 ust. 1 pkt 103 wymienionego rozporządzenia inwestycja polegająca na chowie lub hodowli zwierząt, inna niż wymieniona w § 2 ust. 1 pkt 51 tego aktu wykonawczego, w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP, jeżeli działalność ta prowadzona będzie:

a) w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 z późn. zm.), nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone:

– mieszkaniowych,

– innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt,

– zurbanizowanych niezabudowanych,

– rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, (...).

Jak wynika z definicji sformułowanej w § 2 ust. 1 pkt 51 powołanego rozporządzenia, duże jednostki przeliczeniowe, o jakich mowa w tym akcie wykonawczym, dotyczą maksymalnej obsady zwierząt w danym obiekcie budowlanym, a nie obsady deklarowanej przez inwestora. W przeciwnym razie przytoczone przepisy byłyby nieefektywne, gdyż wystarczałoby wskazanie we wniosku zaniżonej liczby zwierząt hodowlanych w celu uproszczenia procedury administracyjnej. Wyliczenia dotyczące dużych jednostek przeliczeniowych przedstawione przez inwestora nie są zatem wiążące dla organu administracji publicznej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia, ustaleń w tym zakresie organ winien dokonać samodzielnie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Aby ustalić rzeczywistą obsadę projektowanej rozbudowy przyjąć należy maksymalną obsadę na jaką pozwala ustawodawca. W tym celu należy odwołać się do przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. nr 2017r., poz. 127), gdzie wskazane są minimalne warunki utrzymania bydła, w zależności od systemu utrzymywania, w zakresie wymiarów stanowisk, legowisk, minimalnej powierzchni na jedną sztukę bydła. Przepisy powyższego rozporządzenia z 28 czerwca 2010r. pozwalają na określenie maksymalnej obsady bydła na danej powierzchni obiektów inwentarskich i w konsekwencji na ustalenie maksymalnej obsady dużych jednostek przeliczeniowych na wskazanej powierzchni rozbudowy i przebudowy, która ma sięgać do 400 m˛. Pozwoli to na ocenę, czy projektowane przedsięwzięcie zalicza się chociażby do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub też nie zalicza się do takich przedsięwzięć przewidzianych w katalogu rozporządzenia z 9 listopada 2010r.

Spostrzeżenie to ma istotne znaczenie także w niniejszej sprawie, gdyż pozwoli ocenić, czy rozmiar inwestycji oddziałuje na nieruchomość skarżącej, a w konsekwencji na ustalenie, czy skarżąca dysponuje, czy też nie dysponuje przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 27 marca 2017r.

W ocenie Sądu, bezkrytyczne przejęcie za inwestorem danych dotyczących obsady projektowanej rozbudowy budynku inwentarskiego – o nie przekroczeniu 40 DJP - wykluczyło merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 27 marca 2017r. Uchybienie to miało, zatem znaczący wpływ na ocenę, czy skarżąca posiada przymiot strony postępowania, co z kolei stanowiło podstawę wyeliminowania zaskarżonej decyzji organu I i II instancji z obrotu prawnego.

Poprzestając wyłącznie na wyliczeniu wskaźnika DJP zawartym we wniosku inwestora i nie dokonując żadnej samodzielnej analizy w celu ustalenia tego wskaźnika, organy administracji publicznej naruszyły art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Nie przesądzając bowiem o rozstrzygnięciu, jakie winno zapaść w rozpoznawanej sprawie, czy skarżąca ma interes prawny, czy też nie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, Sąd wskazuje, że powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania i ocenę jej przymiotu sprawy, co ostatecznie przemawiało za wyeliminowaniem decyzji I, jak i II instancji z obrotu prawnego.

Zupełnie niezrozumiała jest argumentacja organu na okoliczność braku przymiotu strony skarżącej z uwagi na to, że nie wiadomo czy inwestycja w ogóle powstanie. Posiadanie interesu prawnego w sprawie jest niezależne od tego, czy planowane zamierzenie będzie zrealizowane, czy też nie, wynika bowiem z oddziaływania inwestycji na nieruchomość podmiotu ubiegającego się o uznanie go za stronę postępowania.

W tym miejscu wskazać należy, że skoro organy nie przeprowadziły badania i oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 156 § 1 pkt 2 i nast. K.p.a., Sąd nie był upoważniony do odniesienia się do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, skoro Sąd dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięcia organów, a one w tym zakresie sprawy nie rozstrzygnęły.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., na które złożył się uiszczony wpis od skargi (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie pełnomocnika, który reprezentował skarżącą (480 zł) ustalone w oparciu o przepisy § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2018r., poz. 265), jak w punkcie 2 wyroku.

Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji oceniając przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy powinny uwzględnić maksymalną możliwą obsadę inwentarza dla planowanej inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku inwentarskiego – bukaciarni, dokonując przy tym właściwej wykładni przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 71). Organy następnie ocenią, czy ustalony w powyższy sposób rozmiar i charakter inwestycji wpłynie na zakres jej oddziaływania także i na nieruchomość skarżącej. Dopiero w takim stanie sprawy organ oceni, czy projektowana inwestycja narusza interes prawny skarżącej przyznając jej przymiot strony w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rzeczą organu będzie wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie i odnoszące się do wszelkich zarzutów wnioskodawczyni z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 K.p.a.