Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 66/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 822/18 w sprawie ze skargi [...] na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w [...] 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 822/18, oddalił skargę [...] (dalej: spółka, skarżąca lub wnioskodawca) na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w [...] (dalej: COP) z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.

WSA przyjął za podstawę wyroku następujące okoliczności faktyczne i prawne.

I

Spółka wnioskiem z 9 lutego 2018 r. złożonym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020 Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka Działania II.2: Internacjonalizacja przedsiębiorstw Poddziałania II.2.1: Modele biznesowe MŚP, wystąpiła o dofinansowanie projektu o nazwie "Wzrost eksportu w firmie [...] poprzez wdrożenie strategii w zakresie internacjonalizacji przedsiębiorstwa".

Projekt został pozytywnie oceniony pod względem spełnienia kryteriów oceny formalnej i został przekazany do oceny merytorycznej.

Następnie COP pismem z [...] czerwca 2018 r. poinformowało spółkę o negatywnym wyniku oceny projektu. Projekt został negatywnie oceniony pod względem zgodności z dwoma kryteriami merytorycznymi: "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu zgodnie z regulaminem konkursu" i "Realność wskaźników".

W uzasadnieniu negatywnej oceny projektu w zakresie kryterium merytorycznego: "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu zgodnie z regulaminem konkursu" pierwszy z oceniających stwierdził, że projekt polega na wdrożeniu modelu biznesowego poprzez udział przedstawicieli wnioskodawcy w imprezach targowo-wystawienniczych zagranicznych, wyszukiwaniu i doborze partnerów na rynkach docelowych, organizacji spotkań z wyselekcjonowanymi potencjalnymi partnerami handlowymi oraz przygotowaniu projektu i produkcji indywidualnych materiałów promujących produkty, co ma skutkować podpisaniem siedmiu nowych kontraktów. Działania wdrożeniowe wynikają ze strategii biznesowej w zakresie internacjonalizacji przedsiębiorstwa. Wnioskodawca prowadził już działalność eksportową i osiągał przychody z tego tytułu. Zgodnie z Obwieszczeniem Komisji w sprawie definicji rynku właściwego do celów wspólnotowego prawa konkurencji (97/C 372/03; dalej: Obwieszczenie KE), definiując rynek właściwy, bierze się pod uwagę zarówno rynek w wymiarze asortymentowym, jak i wymiarze geograficznym. Właściwy rynek asortymentowy składa się ze wszystkich tych produktów i/lub usług, które uważane są za zamienne lub za substytuty przez konsumenta, ze względu na właściwości produktów, ich ceny i ich zamierzone stosowanie. Wnioskodawca określił "nowe" rynki docelowe, tj. Niemcy, Wielka Brytania, Francja, Włochy i Hiszpania. Z zapisów w sekcji 0.2 wniosku o dofinansowanie - cz.2 jednoznacznie wynika, że wnioskodawca jest obecny na terenie ww. rynków. Zatem projekt nie jest zgodny z typem projektu zapisanym w Regulaminie konkursu (§ 5 pkt 6 i nast.), ponieważ jego realizacja dotyczy działań wdrożeniowych związanych z eksportem na "stare" rynki zbytu. Działania podjęte w ramach realizacji projektu powinny odnosić się tylko i wyłącznie do wejścia wnioskodawcy na nowe rynki zbytu i tylko w takich przypadkach można uznać kryterium za spełnione.

Drugi z ekspertów argumentował, że projekt jest niezgodny z typem projektu podlegającym dofinansowaniu, opisanym w § 5 pkt 7 Regulaminu konkursu: "wdrożenie nowego modelu biznesowego poprzez np. udział przedstawicieli beneficjenta w imprezach targowo-wystawienniczych zagranicznych lub krajowych o charakterze międzynarodowym, wyszukiwanie i dobór partnerów biznesowych na rynku docelowym; działania wdrożeniowe muszą wynikać ze strategii biznesowej w zakresie internacjonalizacji przedsiębiorstwa".

Projekt polega na przeprowadzeniu działań mających na celu internacjonalizację działalności spółki zajmującej się głównie produkcją lalek oraz ubranek dla nich, wzrost sprzedaży eksportowej, wzrost rozpoznawalności i konkurencyjności marki [...] na wybranych rynkach zagranicznych oraz promocję regionu - Województwa [...]. Zaplanowane działania wynikają wprost z opracowanej strategii biznesowej w zakresie internacjonalizacji, która wykazała, że najbardziej perspektywiczne dla działalności wnioskodawcy będą rynki Niemiec, Wielkiej Brytanii, Francji, Włoch i Hiszpanii. Wnioskodawca informuje, że w poprzednich latach eksportował swoje produkty do Wielkiej Brytanii, Rosji, Niemiec, Szwecji, Włoch, Hiszpanii czy Francji, jednak z czasem ze względu na brak spójnego planu eksportu, eksport zaczął się zmniejszać. W związku z tym w 2016 i 2017 nie była prowadzona sprzedaż eksportowa. Nowi właściciele spółki zamierzają odbudować pozycję marki, rozpowszechnić markę zagranicą, a w konsekwencji w oparciu o taką markę, wprowadzić na rynek nowe produkty. Według eksperta rynki określone w strategii nie są dla wnioskodawcy nowymi rynkami w zakresie geograficznym ani asortymentowym, co skutkuje brakiem spełnienia kryterium merytorycznego.

Spółka wniosła protest od powyższej negatywnej oceny.

COP pismem z [...] sierpnia 2018 r. poinformowało spółkę o nieuwzględnieniu protestu.

W ocenie COP, wskazane w Strategii rynki, na których spółka zamierza rozwinąć działalność eksportową tj.: brytyjski, niemiecki, francuski, włoski i hiszpański, nie są rynkami nowymi w wymiarze geograficznym, gdyż wnioskodawca (jak sam wskazał) prowadził na nich działalność eksportową. Ww. rynki nie stanowią także nowych rynków w wymiarze asortymentowym, gdyż zgodnie z zapisami pkt C.2 II części wniosku "Produkty/usługi, które mają być przedmiotem eksportu", trzy produkty (spośród pięciu, które mają być przedmiotem eksportu), tj. [...] były już wcześniej sprzedawane na rynkach, które w Strategii zostały wskazane jako rynki docelowe.

Odpowiadając na zarzut dotyczący dokonania niewłaściwej oceny, że "nowy rynek zbytu za granicą", o którym mowa w § 5 ust. 6 Regulaminu konkursu, jest tożsamy z pojęciem "rynku właściwego" określonym w Obwieszczeniu KE, COP wskazał, że powołanie się przez oceniających na Obwieszczenie KE, w którym zawarto definicję rynku właściwego, świadczyło o tym, że rozpatrywali oni pojęcie nowego rynku nie tylko w sensie geograficznym, ale również pod względem asortymentowym, a tym samym brali pod uwagę możliwość udzielenia wsparcia w przypadku wystąpienia dywersyfikacji asortymentowej, co z punktu widzenia oceny wniosku spółki było działaniem korzystnym dla wnioskodawcy. Takie podejście miało na celu doprecyzowanie uzasadnienia oceny przedmiotowego kryterium. Organ zauważył ponadto, że Obwieszczenie KE zostało wskazane na stronie COP, jako źródło definicji rynku właściwego, pomocnej w rozeznaniu, kiedy mamy do czynienia z tym samym rynkiem produktowym, w kontekście pomocy wywozowej.

Rozpatrując natomiast prawidłowość przeprowadzonej oceny merytorycznej w zakresie kryterium "Realność wskaźników", organ zaznaczył, że zachodzi ścisła zależność pomiędzy wpisywaniem się projektu we właściwy typ projektu, zgodny z Regulaminem konkursu, a możliwością oceny realności wskaźników przedstawionych przez wnioskodawcę, którą również w uzasadnieniu protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie dostrzega sam wnioskodawca, zwracając uwagę, że spełnienie kryterium nr 1 spowodowałoby spełnienie kryterium nr 4.

Reasumując COP stwierdził, że projekt nie jest zgodny z typem określonym w Regulaminie konkursu i nie może zostać wybrany do dofinansowania. W świetle powyższego również wskaźniki, które przyjęła spółka, nie będą mogły zostać osiągnięte. Ma na to bezpośredni wpływ negatywna ocena kryterium merytorycznego: "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu zgodnie z regulaminem konkursu", skutkująca brakiem możliwości otrzymania dofinansowania, co w znaczący sposób zmienia przyjęte przez spółkę założenia w zakresie realizacji projektu. W związku z tym nie można stwierdzić, że kryterium "Realność wskaźników" zostało spełnione.

WSA wyrokiem z 31 października 2018 r. oddalił skargę spółki.

Według WSA zarówno pierwotna ocena projektu skarżącej, jak i jej weryfikacja, która miała miejsce w związku z wniesieniem protestu, nastąpiła z zachowaniem wszystkich zasad wyboru projektów do dofinansowania, sformułowanych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460; ustawa wdrożeniowa).

W odniesieniu do kryterium: "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu zgodnie z regulaminem konkursu", WSA nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącej odnośnie wprowadzenia do Regulaminu konkursu na etapie oceny nowego, wcześniej niesformułowanego kryterium, poprzez oparcie zasad oceny merytorycznej wniosku na Obwieszczeniu KE. Eksperci wskazali bowiem, że strategia biznesowa w zakresie internacjonalizacji przedsiębiorstwa musi wskazywać działania wdrożeniowe konieczne do wejścia na nowe zagraniczne rynki zbytu. Oceniający argumentowali, że zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 – 2020 (dalej: SZOOP RPO WŁ), celem działania jest zwiększenie poziomu handlu zagranicznego sektora MŚP, a podejmowane w ramach realizowanych projektów działania mają dotyczyć opracowania i wdrożenia nowego modelu biznesowego przedsiębiorstwa w celu wejścia na nowe rynki zbytu za granicą. Powołanie się przez oceniających na Obwieszczenie KE, które skarżąca niesłusznie interpretuje jako wprowadzenie nowego, wcześniej niesformułowanego kryterium, już wcześniej wskazano w zaskarżonej Informacji o wyniku rozpatrzenia protestu i służyło ono wyjaśnieniu, w jaki sposób eksperci podchodzili do definicji "nowego rynku". Powołanie się przez oceniających na Obwieszczenie KE, w którym zawarto definicję rynku właściwego, świadczyło, że rozpatrywali oni pojęcie nowego rynku nie tylko w sensie geograficznym, ale również pod względem asortymentowym, a tym samym brali pod uwagę możliwość udzielenia wsparcia w przypadku wystąpienia dywersyfikacji asortymentowej. Zdaniem WSA takie podejście w żadnym stopniu nie oznaczało wprowadzenia na etapie oceny nowego kryterium, lecz miało na celu doprecyzowanie uzasadnienia oceny przedmiotowego kryterium. Szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii zostało zawarte w zaskarżonej informacji o wyniku rozpatrzenia protestu.

WSA podkreślił, że § 5 ust. 5 Regulaminu konkursu w sposób jednoznaczny określa, że w ramach Poddziałania II.2.1 realizowane mogą być projekty dotyczące wdrożenia nowego modelu biznesowego przedsiębiorstwa w celu wejścia na nowe rynki zbytu za granicą. Oznacza to, że wsparciem nie mogą być objęte działania związane z dotychczasowymi rynkami zbytu, na których wnioskodawca prowadzi już działalność. Powyższe nie może zatem powodować uzasadnionych zarzutów co do sposobu procedowania przez organ w kwestii ustalenia rynku właściwego.

Sąd wskazał, że organ szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnił, jak należy interpretować pojęcie "nowego rynku", zarówno w wymiarze geograficznym, jak i asortymentowym. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia skarżącej w tym względzie, że tego rodzaju wyjaśnienia nie mają wiążącego charakteru i że to Regulamin konkursu określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia, WSA stwierdził, że zapisy Regulaminu konkursu przewidują udzielanie wyjaśnień w zakresie zasad naboru, oceny i wyboru projektów do dofinansowania, które to będą następnie zamieszczane na stronie internetowej www.cop.lodzkie.pl (§ 26 ust. 2 Regulaminu konkursu). Pojęcie "nowego rynku" zostało w sposób precyzyjny i jednoznaczny wyjaśnione przez organ na stronie internetowej konkursu.

Odnosząc się do kwestii rynków, na których ma być wdrażany nowy model biznesowy w ramach przedmiotowego projektu, w ocenie WSA, i w tym zakresie zarzuty skarżącej nie mogły zostać uwzględnione. W świetle bowiem zapisów wniosku o dofinansowanie, rynki, na których spółka zamierzała rozwinąć działalność eksportową, tj.: brytyjski, niemiecki, francuski, włoski i hiszpański, nie mogą być uznane za rynki nowe w wymiarze geograficznym, gdyż wnioskodawca prowadził na nich działalność eksportową. Wskazane rynki nie stanowią także nowych rynków w wymiarze asortymentowym, gdyż zgodnie z zapisami pkt C.2 II części wniosku "Produkty/usługi, które mają być przedmiotem eksportu", trzy produkty (spośród pięciu, które mają być przedmiotem eksportu), tj. [...] były już wcześniej sprzedawane na rynkach, które w strategii zostały wskazane jako rynki docelowe (tj. Niemcy, Wielka Brytania, Francja, Włochy, Hiszpania).

WSA nie dopatrzył się zatem, by ocena projektu skarżącej została dokonana w sposób naruszający prawo.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegające na braku prawidłowego przygotowania dokumentacji konkursu, braku rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegające na wprowadzeniu do Regulaminu konkursu na etapie oceny nowego wcześniej nie sformułowanego kryterium, poprzez oparcie zasad oceny merytorycznej wniosku na Obwieszczeniu KE oraz interpretację na niekorzyść wnioskodawcy nieprecyzyjnych i nieostrych zapisów Regulaminu konkursu, w szczególności:

1) błędną interpretację "rynku zbytu" poprzez przyjęcie, że obejmuje on wyłącznie

rynek w rozumieniu geograficznym (granice państw) oraz rynek w rozumieniu

asortymentowym (rodzaju produktu), tj. nieodkodowanie z definicji "rynku zbytu"

rozumienia jego jako określonego sposobu, metody czy kanału sprzedaży;

2) błędne przyjęcie, że COP mógł dookreślić sposób rozumienia "rynku zbytu" poza

Regulaminem konkursu i oprzeć swoją ocenę na Obwieszczeniu KE niebędącym

częścią dokumentacji konkursu; oraz

3) braku rozważenia, że konsekwencją niejednoznacznego zdefiniowania tak

podstawowej kwestii jak definicja "rynku zbytu" wpływa zarówno na ocenę wniosku

skarżącej, ale również na możliwość i sposób przygotowania wniosku przez

skarżącą, podczas gdy wnioskodawca nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niejednoznacznej dokumentacji konkursowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA.

Przypomnieć należy, że WSA zaskarżonym wyrokiem zaakceptował negatywną ocenę projektu skarżącej przez COP z powodu niespełnienia dwóch kryteriów merytorycznych: "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu zgodnie z regulaminem konkursu" oraz "Realność wskaźników".

Spółka nie zgadza się z taką ocenę i w skardze kasacyjnej zarzuciła – w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przez WSA przepisów ustawy wdrożeniowej (art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1) przez nieprawidłowe przygotowanie dokumentacji konkursu, brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegające na wprowadzeniu do Regulaminu konkursu na etapie oceny nowego kryterium, poprzez oparcie zasad oceny merytorycznej wniosku na Obwieszczeniu KE i interpretację na niekorzyść spółki nieprecyzyjnych zapisów Regulaminu konkursu. W szczególności poprzez błędną interpretację "rynku zbytu", błędne przyjęcie, że COP mógł dookreślić sposób rozumienia "rynku zbytu" poza Regulaminem konkursu i oprzeć swoją ocenę na Obwieszczeniu KE niebędącym częścią dokumentacji konkursu oraz brak rozważenia, że niejednoznaczne zdefiniowanie "rynku zbytu" wpływa zarówno na ocenę wniosku skarżącej, ale również na możliwość i sposób przygotowania wniosku, podczas gdy wnioskodawca nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niejednoznacznej dokumentacji konkursowej.

Odnosząc się do tak przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej – w pierwszej kolejności wskazać należy – że skarżąca nie zakwestionowała poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowości sporządzenia przez WSA uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W związku z tym przyjąć należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a., przez co skarżąca kasacyjnie błędnie sformułowała zarzut w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący braku rozważań WSA. Jeszcze raz powtórzyć należy, że zarzut taki w zakresie braków czy niedostatków uzasadnienia powinien być podnoszony w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a., czego skarżąca kasacyjnie nie uczyniła.

Przechodząc do pozostałych merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Stosowanie zaś do art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.

Zgodnie z § 5 ust. 6 Regulaminu konkursu – wsparcie w ramach Podziałania II.2.1 ukierunkowane jest na zwiększenie międzynarodowej ekspansji przedsiębiorstw, która przyczyni się do wzrostu obrotu w handlu zagranicznym. Realizowane mogą być projekty dotyczące wdrożenia nowego modelu biznesowego przedsiębiorstwa w celu wejścia na nowe rynki zbytu za granicą. Działania związane z wdrażaniem nowego modelu biznesowego muszą wynikać ze strategii biznesowej w zakresie internacjonalizacji przedsiębiorstwa. W myśl § 5 ust. 3 Regulaminu konkursu – projekty składane w ramach konkursu muszą być zgodne z postanowieniami SzOOP WŁ w zakresie Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka, Działania II.2: Internacjonalizacja przedsiębiorstw, Poddziałania II.2.1: Modele biznesowe MŚP określonymi w RPO WŁ 2014 - 2020 i SzOOP WŁ planami i dokumentami strategicznymi. Z kolei z treści SzOOP RPO WŁ na lata 2014 - 2020 wprost wynika, że podejmowane w ramach realizowanych projektów działania mają dotyczyć opracowania i wdrożenia nowego modelu biznesowego w celu wejścia na nowe rynki zbytu za granicą. Należy także odnotować, że w § 5 ust. 9 Regulaminu konkursu jednoznacznie przesądzono, że strategia biznesowa w zakresie internacjonalizacji przedsiębiorstwa musi wskazywać działania wdrożeniowe konieczne do wejścia na nowe zagraniczne rynki zbytu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo zinterpretował oraz właściwie zastosował zacytowane przepisy. Przy czym – wbrew stanowisku skarżącej – przedmiotowy konkurs został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a wnioskodawcy mieli zapewniony równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Regulamin konkursu był dostępny dla wszystkich aplikujących na stronie www.cop.lodzkie.pl i w jasny sposób określał wymogi oraz warunki w procedurze konkursowej, obowiązujące wszystkich wnioskodawców.

Jeżeli chodzi o Obwieszczenie KE nr 97/C 372/03 stwierdzić należy, że nie zostało ono wprowadzone do Regulaminu konkursu na etapie oceny jako nowe, wcześniej niesformułowane kryterium, lecz zostało wskazane na stronie internetowej COP, na której opublikowano dokumentację konkursową, jako źródło definicji rynku właściwego, pomocnej w ustaleniu, kiedy mamy do czynienia z tym samym rynkiem produktowym w kontekście pomocy wywozowej. Co więcej treść Obwieszczenia KE rozszerzała a nie zawężała, potoczne rozumienie "nowego rynku zbytu za granicą". Wynika to z tego, że "rynek zbytu" w rozumieniu słownika języka polskiego, to możliwość sprzedaży oferowanych towarów (por. E. Sobol red. Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., 886). W definicji tej nawiązuje się zatem do możliwości sprzedaży towarów postawionych do dyspozycji klientów, inaczej też rzecz ujmując oferty sprzedażowej. Gdy dodamy do tego pojęcie internacjonalizacji przedsiębiorstwa (a to z uwagi na nazwę Działania II.2), która oznacza słownikowo – proces umiędzynarodowienia działalności przedsiębiorstwa, rozszerzenie działalności przedsiębiorstwa i przejście od rynku krajowego na rynki obce, a do tego pojęcie "nowe" a więc niestare, nie dotychczasowe. Wówczas oczywistym staje się, że poprzestając tylko na zapisach Regulaminu konkursu odnoszących się do "nowego rynku zbytu za granicą", iż w projekcie powinny być przedstawione zagraniczne rynki na których dotychczas nie prowadzono sprzedaży. Tymczasem Obwieszczenie KE definiując rynek właściwy, bierze pod uwagę zarówno rynek w wymiarze asortymentowym, jak i wymiarze geograficznym, co oznacza, że dopuszcza możliwość sfinansowania projektu także na starym rynku w przypadku oferowania na nim nowego asortymentu. Obwieszczenie Komisji świadczyło o tym, że oceniający rozpatrywali pojęcie nowego rynku zarówno pod względem geograficznym, jak i asortymentowym, co z punktu widzenia oceny projektu skarżącej jak i innych wnioskodawców było działaniem bezsprzecznie korzystnym. Dodać należy, że samo pojęcie "nowego rynku" zostało precyzyjnie wyjaśnione w "Pytaniach i odpowiedziach" dla przedmiotowego konkursu, które były dostępne dla wszystkich wnioskodawców na stronie COP.

Odnosząc powyższe do zarzutu braku w Regulaminie konkursu definicji pojęcia "rynku zbytu za granicą", należy zwrócić uwagę, iż argumentacja spółki w istocie sprowadza się do wskazania, że w ramach oceny jej wniosku dokonano weryfikacji wyłącznie pod kątem, czy projekt dotyczy wdrożenia modelu biznesowego na rynku w ujęciu geograficznym i w ujęciu asortymentowym oraz że za podstawę takiego rozumienia przyjęto Obwieszczenie KE.

Odpowiadając na ten zarzut, należy wskazać, że rozpatrując, czy w wyniku realizacji projektu nastąpi wejście na nowe zagraniczne rynki zbytu, w zaskarżonym wyroku WSA nie pominął i tej kwestii. Należy bowiem wskazać – co celnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną – że w zaskarżonej do WSA informacji, oprócz odniesienia się do kwestii nowego rynku w ujęciu geograficznym i asortymentowym, zawarte zostało również szczegółowe wyjaśnienie dotyczące przyczyn stwierdzenia, że w wyniku realizacji projektu nie nastąpi poszerzenie metod czy sieci dystrybucji produktów spółki.

W przywołanej informacji COP, na co zwrócił uwagę WSA odpowiadając na stwierdzenie spółki, że dotychczas sprzedaż była prowadzona przez nią w oparciu o sklep internetowy i bezpośrednią wysyłkę, wskazał, że ze Strategii biznesowej (str. 12) wynika, iż "sprzedaż zagraniczna opiera są na pośrednikach, którymi są sklepy stacjonarne: [...]. Powołując się na treść pkt C.1 II części wniosku, gdzie wnioskodawca wskazał, iż w wyniku wprowadzenia nowego modelu biznesowego głównymi odbiorcami produktów marki [...] będą: sklepy dziecięce (stacjonarne, w tym oferujące produkty premium), sklepy online oferujące zabawki dla dzieci; sklepy online oferujące wyposażenie pokoju dziecięcego (meble i dodatki) oraz wyprawkę niemowlęcą; firmy pośredniczące w sprzedaży akcesoriów dziecięcych, a także specjalistyczne concept stores skupiające na dużej powierzchni ofertę wielu producentów typu niemiecki [...]. WSA słusznie zatem uznał, że w wyniku realizacji projektu nie nastąpi poszerzenie metod czy sieci dystrybucji. Dodatkowo potwierdził to zapis Strategii biznesowej – "rekomenduje się zachowanie dotychczasowego modelu sprzedaży i kanałów dystrybucji" (str. 49, pkt 7.1 Strategii). Reasumując, wynika z powyższego, że rozstrzygając, czy w wyniku wdrożenia nowego modelu biznesowego nastąpi wejście skarżącej spółki na nowe zagraniczne rynki zbytu, organ wziął pod uwagę możliwość poszerzenia sposobu, metod czy sieci dystrybucji i rozpatrywała projekt skarżącej również pod tym kątem. Niemniej jednak z przygotowanej przez spółkę dokumentacji aplikacyjnej wprost wynikało, że w wyniku realizacji projektu nie zakłada się poszerzenia metod czy sieci dystrybucji produktów spółki.

W związku z powyższym nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że jej aktualny "rynek zbytu" jest odmienny od "rynku zbytu", który będzie rozwijany w ramach projektu oraz że sprzedaż towaru poprzez wymienione w punkcie C.1 II części wniosku nowe możliwości sprzedaży oraz dodatkowo nowe miejsca docelowe dla części asortymentu. Weryfikując bowiem prawidłowość przeprowadzonej oceny projektu, organ w sposób szczegółowy przeanalizował, czy projekt spółki dotyczy nowych rynków zarówno w ujęciu geograficznym, asortymentowym, jak i pod kątem poszerzenia sposobu, metod czy sieci dystrybucji. Należy nadto zaznaczyć, że uznanie za słuszne stanowiska skarżącej, iż w przypadku jej projektu nowym rynkiem jest "sprzedaż towaru poprzez wymienione w punkcie C.1 II części wniosku nowe możliwości sprzedaży oraz dodatkowo nowe miejsca docelowe dla części asortymentu", musiałoby w konsekwencji prowadzić do uznania, że każda sprzedaż przez wnioskodawcę jego produktu jakiemukolwiek podmiotowi gospodarczemu, któremu wcześniej swoich produktów nie oferował, stanowiłaby wejście na nowy rynek, co byłoby sprzeczne z postanowieniami dokumentacji konkursowej, a przede wszystkim niedopuszczalne w świetle zapisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 roku w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej pomocy de minimis, które zostało wymienione w Regulaminie konkursu.

Skarżąca podniosła, że NSA w wyroku z 27 lutego 2018 r., II GSK 197/18 wskazał, w zakresie kwestii oceny pojęcia "rynku" i "rynku zbytu" w analogicznym konkursie przeprowadzanym przez COP z analogicznymi postanowieniami regulaminu, że "to kluczowe postanowienie Regulaminu konkursu jest niejasne, nieprecyzyjne w swej treści, a jako takie nie powinno być odczytywane na niekorzyść strony ubiegającej są o dofinansowanie unijne". Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zarzucając organowi użycie do konstrukcji kluczowego pojęcia konkursowego wieloznacznego pojęcia "nowego rynku zbytu za granicą", NSA argumentował m.in., iż takim "nowym rynkiem zbytu za granicą" jest również nieodkodowany z tego pojęcia przez organ, rozwój sprzedaży towarów na rynkach zagranicznych dotychczas już obsługiwanych poprzez nawiązanie współpracy nowymi podmiotami: lokalnymi hurtowniami oraz sklepami typu DO IT YOURSELF (zrób to sam)". W konsekwencji, w przypadku projektu skarżącej spółki, tak jak wcześniej wykazano, COP zweryfikował, czy projekt dotyczy nowego rynku także w kontekście metod czy kanałów sprzedaży.

Ponadto dostrzec należy, że treść Regulaminu konkursu nr RPLD.02.02.01-IP.02-10-027/17, w ramach którego aplikowała skarżąca, nie jest tożsama z treścią Regulaminu konkursu nr RPLD.02.02.01-IP.02-10-016/16, do którego odnosił się wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., II GSK 197/18 oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA z 1 grudnia 2017 r., III SA/Łd 961/17. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że konstruując Regulamin konkursu nr RPLD.02.02.01-IP.02-10-027/17, organ mając na uwadze wskazane wyroki, zmienił – stanowiący w konkursie nr RPLD.02.02.01-IP.02-10-016/16 źródło wątpliwości interpretacyjnych – zapis Regulaminu, wskazujący, że nowy model biznesów ma zostać wdrożony "w celu wejścia na co najmniej jeden nowy rynek zbytu za granicą". W konsekwencji zmiany powyższego zapisu, treść Regulaminu konkursu nr RPLD.02.02.01-IP.02-10-027/17 nie pozostawia już wątpliwości, że zarówno model biznesowy, jak i wszystkie rynki zbytu, na które zamierza wejść wnioskodawca, muszą być nowe. Zapisy § 5 ust. 6 Regulaminu konkursu jednoznacznie bowiem wskazują, że "realizowane mogą być projekty dotyczące wdrożenia nowego modelu biznesowego przedsiębiorstwa w celu wejścia na nowe rynki zbytu za granicą", co nie pozostawia pola do dywagacji, czy realizowane projekty mogą dotyczyć także "starych" rynków, na których przedsiębiorca był lub jest już aktywny.

Ponadto w sprawie na gruncie której zapadł wyrok NSA z 27 lutego 2018 r. II GSK 197/18, wnioskodawca wchodził na dwa zupełnie nowe rynki, na których do tej pory nie prowadził żadnej aktywności. Natomiast w rozpoznanej sprawie skarżąca planuje działania wyłącznie na rynkach, na których była już wcześniej aktywna (Niemcy, Wielka Brytania, Francja, Włochy, Hiszpania). Ponadto w przypadku projektu, którego dotyczył przywołany wyrok, sprzedaż eksportowa osiągnięta została poprzez współpracę z budowlanymi sieciami handlowymi działającymi na rynku polskim, które otworzyły swoje oddziały za granicą Polski, zaś wdrożenie nowego modelu biznesowego na rynkach dotychczas obsługiwanych miało nastąpić poprzez nawiązanie bezpośredniej współpracy z lokalnymi hurtowniami oraz sklepami typu DO IT YOURSELF (DIY), a więc stanowiącymi kanały dystrybucji wcześniej przez samego wnioskodawcę nie wykorzystywanymi. Potwierdza to tym samym, że przywołany wyrok NSA zapadł na gruncie odmiennego stanu faktycznego, który nie może znaleźć prostego przełożenia na grunt niniejszej sprawy.

Za niezadaną należy uznać argumentację skarżącej odwołującej się do wyroku TSUE z 5 lipca 2011 r. w sprawie T-25/99, ponieważ tak jak już wcześniej wykazano, projekt spółki nie prowadzi do poszerzenia kanałów dystrybucji, a nadto przywołana sprawa dotyczy odmiennego produktu - piwa, w przypadku którego sposoby dystrybucji różnią się od możliwych sposobów dystrybucji produktów oferowanych przez skarżącą.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznaje zarzut jakoby WSA nie dostrzegł naruszenia w rozpoznawanej sprawie zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Skarżąca nie wykazała bowiem dyskryminującego działania organu w zakresie oceny jej wniosku, ani też naruszenia wymienionych zasad. Podkreślić należy, że przeprowadzony konkurs był jawny, z zapewnieniem publicznego dostępu do informacji o zasadach jego przeprowadzenia, a każdy z wnioskodawców miał równy dostęp do informacji o warunkach oraz sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Ponadto w sprawie nie naruszono art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ponieważ Regulamin konkursu był dostępny dla wszystkich aplikujących na stronie COP i w jasny sposób określał wymogi oraz warunki w procedurze konkursowej, obowiązujące wszystkich wnioskodawców.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).