Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 42/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 39b(1) ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 507/19 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Z. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt Vl SA/Wa 507/19, działając na podstawie ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi Z. P. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2015 r., umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. pismami z dnia 14 października 2011 r. oraz z dnia 28 października 2011 r., wystąpił do OW NFZ z wnioskiem o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego P. O. (dalej jako: "uczestnik", "zainteresowany") z tytułu zawarcia w 2010 r. umów, nazwanych jako umowy o dzieło z firmą Szkoła Nauki Jazdy - Z. P. z siedzibą w Ł..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor OW NFZ stwierdził, że zainteresowany podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawarcia w 2010 r. tych umów nazwanych, jako umowy "o dzieło", będących faktycznie umowami zlecenia.

Na skutek odwołania skarżącego Prezes NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., uchylił decyzję Dyrektora OW NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektor OW NFZ stwierdził, że zainteresowany podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu realizacji w dniach [...] listopada 2010 r. i [...] grudnia 2010 r. umów zlecenia.

Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego Prezes NFZ w decyzji z [...] stycznia 2018 r. odwołał się do treści art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 4 ustawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 ze zm.; dalej jako: "ustawa o świadczeniach") i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.).

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie, że uczestnik nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu realizacji umów zlecenia.

Wyrokiem z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (sygn. akt VI SA/Wa 559/18).

Rozpoznając sprawę po raz trzeci Prezes NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżący. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Zdaniem Sądu, organ dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez całkowite pominięcie wytycznych wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. a polegających na obowiązku organu szczegółowego ustosunkowania się do stanowiska skarżącego, że czynności wykonywanie przez uczestnika postępowania w ramach komisji egzaminacyjnej były realizacją imperium przysługującego Wojewodzie w zakresie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy. Prezes NFZ nie wykonał wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i ponownie, ale nieprawidłowo skoncentrował się na ocenie charakteru prawnego spornych umów zawartych przez Szkołę Nauki Jazdy należącej do skarżącego z uczestnikiem jako egzaminatorem powołanym imiennie przez Wojewodę do wykonywania zadań w ramach komisji egzaminacyjnej. Badając sprawę z tego punktu widzenia organ uznał, że przedmiotem tych umów nie było stworzenie czegoś lub przetworzenie do postaci, w jakiej dotychczas nie istniało. Organ powtórzył swoje stanowisko prezentowanej we wcześniejszej uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. decyzji, że wykonywane przez uczestnika czynności na rzecz skarżącego jako zamawiającego były wyłącznie starannym działaniem wykonawcy właściwym dla umów, do których mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia. Wypowiadając się w kwestii zasadniczej czyli charakteru udziału uczestnika w komisji egzaminacyjnej Prezes NFZ co prawda obszernie zacytował treść przepisów prawnych, ale uznał końcowo, że płatnikiem wynagrodzenia w wysokości 300 zł, jakie przysługiwało członkowi komisji egzaminacyjnej nie był wojewoda, czyli otrzymane wynagrodzenie nie było płatne przez pracodawcę, z którym uczestnik był w stosunku pracy.

Zdaniem Sądu, ocena prawna charakteru domniemanej umowy stanowiła kwestię drugorzędną w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Pierwszorzędne znaczenie miało bowiem ustalenie podstawy wykonywania obowiązków członka komisji przez uczestnika. Przede wszystkim organ nie poddał odpowiedniej analizie prawnej w zaskarżonej decyzji argumentacji skarżącego podnoszonej już w postępowaniu administracyjnym co do znaczenia w sprawie aktu powołania do komisji egzaminacyjnej przez Wojewodę. Ocena ww. okoliczności miała decydujące znaczenie dla rozstrzygająca sprawy, czego organ nie dostrzegł.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes NFZ. Organ zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez:

1. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.; dalej jako: "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1027 ze zm. dalej jako: "k.p.a.") polegające na umorzeniu postępowania administracyjnego wobec braku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego;

2. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku bez dostatecznego wyjaśnienia i wykładni, w kontekście mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie naruszenia przez organ poniższych przepisów i błędne ustalenie, że Prezes NFZ nie wykonał wytycznych WSA i ponownie ale nieprawidłowo skoncentrował się na ocenie charakteru prawnego spornych umów zawartych przez Szkołę Nauki Jazdy należącej do skarżącego z uczestnikiem Jako egzaminatorem powołanym imiennie przez Wojewodę do wykonania zadań w ramach komisji egzaminacyjnej, czym Prezes NFZ naruszył art. 153 p.p.s.a.

Organ powyższemu wyrokowi zarzucił także naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na:

1. naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach polegającą na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że strony były zobowiązane do zawarcia umowy w rozumieniu kodeksu cywilnego.

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 b (1) ust. 3 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007, nr [...], poz. 874 z późn.zm.; dalej jako: "u.t.d.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz.U. z 2017 r. poz. 151; dalej jako: "r.s.k."), poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że skarżącego i zainteresowanego nie łączył żaden stosunek cywilnoprawny zaś za wykonywanie czynności w komisji egzaminacyjnej wystarczające byłoby wystawienie stosownego rachunku przez uczestnika dla skarżącego.

Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz błędnym umorzeniem postępowania administracyjnego, o którym mowa a art. 145 § 3 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w przypadku gdyby Sąd nie potwierdził zasadności zarzutów procesowych i uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części umarzającej postępowanie administracyjne oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a), przy czym z uwagi na ilość niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika, o zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości czterokrotności stawki minimalnej.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że większość zarzutów skargi kasacyjnej pozostaje w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, podstawę materialnoprawną której stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi.

Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu nie ulega wątpliwości, że wskazuje on na konieczność ustalenia, czy osoba wykonywała pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia.

W ocenie organu członek komisji egzaminacyjnej podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu realizowania w dniach [...] listopada 2010 roku i [...] grudnia 2010 roku umów zlecenia. Zdaniem organu doszło do zawarcia z płatnikiem składek umów nazwanych umowami o dzieło, przedmiotem których było przeprowadzenie egzaminu i sporządzenie odpowiedniej dokumentacji z tym związanej, zakończone obligatoryjnym wydaniem dokumentu w postaci świadectwa kwalifikacji zawodowej, potwierdzające posiadanie uprawnień do wykonywania zawodu kierowcy przez każdego z uczestników szkolenia.

Wobec powyższego podkreślić należy, że trafnie w orzecznictwie stwierdza się, że zgodnie z art. 734 § 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm. dalej jako: "k.c.") przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Natomiast zgodnie z art. 627 k.c. przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia.

Umowa zlecenia jest umową starannego działania, w której co prawda rezultat może być przedmiotem starań, lecz nie daje się z góry przewidzieć, a często nie sposób określić, w jakim stopniu zostanie osiągnięty. Dlatego też w umowie zlecenia rezultat nie został objęty treścią świadczenia. Skoro w myśl art. 750 k.c., do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, to ustalenie, że jakaś konkretna umowa i stosunek zobowiązaniowy jest "umową o świadczenie usług, która nie jest regulowana innymi przepisami" – pociąga za sobą obowiązek wykonania nakazu z art. 750 k.c., a więc obowiązku odpowiedniego zastosowania przepisów o zleceniu. Przy czym należy wskazać, że subsumcja zawartej umowy pod przepis art. 750 k.c. nie czyni takiej umowy umową zlecenia, w rozumieniu art. 734 k.c. (vide: L. Ogiegło [w:] System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7, s. 573 i nast.).

Przy tym umowa o świadczenie usług nie może być umową, której celem byłoby osiągnięcie rezultatu, pozwalającego na jej zakwalifikowanie jako umowy o dzieło. Innymi słowy, umowy o osiągnięcie rezultatu stanowiącego dzieło, w rozumieniu przepisów art. 627 i nast. k.c. dotyczących umowy o dzieło, nie mogą zostać zakwalifikowane jako umowy o świadczenie usług. Oznacza to, że z zakresu art. 750 k.c. wyłączone są nie tylko umowy o dzieło, ale także inne umowy nazwane, których celem jest osiągnięcie określonego rezultatu, zarówno takie, do których przepisy o umowie o dzieło znajdują odpowiednie zastosowanie, jak i takie, które mają regulację ustawową niezawierającą takiego odesłania.

Należy w tym miejscu nadmienić, że ani organ, ani sąd administracyjny nie są związane nazwą umowy zawartej między stronami umowy, lecz powinny ocenić jej charakter, cel i przedmiot. Oznacza to, że okoliczność, że strony umowy określiły łączący je stosunek prawny jako umowę o dzieło, eksponując w ten sposób jej charakter, nie jest zatem elementem decydującym samodzielnie o rodzaju zobowiązania, które ostatecznie - z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy - określa sąd (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt II UK 201/12, oraz z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt III CSK 216/12, i powołane w tym ostatnim orzeczenia). W orzecznictwie Sądu Najwyższego akcentuje się, że umowa o dzieło należy do umów rezultatu - jej przedmiotem jest indywidualnie oznaczony wytwór (efekt). Dla oceny, że zawarto umowę o dzieło, nazywaną również umową o "rezultat usługi" - co odróżnia ją od umowy o świadczenie usług, której przedmiotem jest sama usługa polegająca na wykonywaniu określonych czynności (szeregu powtarzających się czynności), bez względu na to, jaki rezultat czynność ta przyniesie - konieczne jest, aby działania przyjmującego zamówienie doprowadziły w przyszłości do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt II UK 402/12, oraz z dnia [...] sierpnia 2015 r., sygn. akt I UK 389/14, i powołane w nich orzeczenia). Jeżeli zatem umowa przynosi konkretny rezultat w niej oznaczony, to tylko ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowi przedmiot umowy stron (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt II UK 39/13). W orzecznictwie podkreśla się również, że art. 627 k.c. wskazuje tylko na potrzebę "oznaczenia dzieła", przez co dopuszcza określenie świadczenia ogólnie w sposób nadający się do przyszłego dookreślenia na podstawie wskazanych w umowie podstaw lub bezpośrednio przez zwyczaj bądź zasady uczciwego obrotu (art. 56 k.c.). Przyszły rezultat stanowiący przedmiot umowy o dzieło musi być z góry przewidziany i określony (oznaczony) na podstawie wskazanych w umowie podstaw, co może nastąpić nie tylko poprzez zastosowanie metod opisowych, ale także przez odwołanie się do dostarczonej przez zamawiającego dokumentacji, projektów czy rysunków. Taka indywidualizacja przedmiotu umowy ma istotne znaczenie dla oceny odpowiedzialności przyjmującego zamówienie z tytułu ewentualnych wad dzieła (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt I UK 313/15).

Natomiast na gruncie rozpatrywanej sprawy istotne jest to, że w tej sprawie decyzja organu była już przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.. Wyrokiem z dnia [...] lipca 2018 roku wydanym w sprawie sygnatura akt VISA/Wa 559/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż czynności wykonywane przez skarżącego w komisji egzaminacyjnej były realizacją imperium przysługującego Wojewodzie Ł. w zakresie szkolenia i egzaminowania kandydatów na kierowców, a skarżący brał udział w pracach komisji egzaminacyjnej jako pracownik Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Ł. na podstawie powołania do komisji przez Wojewodę Ł..

Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że ponownie rozpoznając sprawę organ nie odniósł się do kwestii związanych z powołaniem komisji egzaminacyjnej, a w szczególności nie odniósł się do regulacji prawnych i ich znaczenia, obowiązujących przy ustalaniu składu komisji egzaminacyjnej. Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji podniósł, że w okolicznościach tej sprawy istotne jest ustalenie podstawy do wykonywania obowiązków egzaminatora w ramach powołanej przez Wojewodę Ł. komisji egzaminacyjnej oraz określenie skutków prawnych wynikających z takiej regulacji prawnej w odniesieniu do obowiązków wynikających z treści [...] [...] pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 39b1 ust. 3 u.t.d. przewiduj dwie formy przeprowadzania testu kwalifikacyjnego po ukończeniu kwalifikacji wstępnej i dwa organy kolegialne uprawnione do jego przeprowadzenia. Rodzaj sposobu przeprowadzenia testu kwalifikacyjnego i organ właściwy do jego przeprowadzenia są determinowane formą przeprowadzenia kwalifikacji wstępnej. Jeżeli bowiem kwalifikacja wstępna prowadzona jest w ramach zajęć szkolnych dla uczniów, test kwalifikacyjny przeprowadzany jest w formie zewnętrznego egzaminu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe. Egzamin ten przeprowadza Okręgowa Komisja Egzaminacyjna po zakończeniu zajęć szkolnych, a osobami przystępującymi do egzaminu są uczniowie szkoły, którzy uczęszczali na zajęcia szkolne, w ramach których prowadzona była kwalifikacja wstępna (art. 39b [...] pkt 1 u.t.d). Natomiast jeżeli kwalifikacja wstępna była prowadzona w ośrodku szkolenia (tak jak w rozpatrywanej sprawie), po zakończeniu wszystkich zajęć teoretycznych i praktycznych test kwalifikacyjny przeprowadza trzyosobowa komisja egzaminacyjna. Organem właściwym do powołania członków komisji jest wojewoda ([...] [...] pkt 2 u.t.d.). Stosownie do treści [...] [...] pkt 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym Minister właściwy do spraw transportu został umocowany do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków przeprowadzenia testów kwalifikacyjnych oraz szczegółowych wymagań wobec członków komisji, sposobu ich powoływania oraz wysokości ich wynagrodzenia, które nie może być wyższe niż 400 złotych za egzamin. Z kolei stosownie do treści § 15 [...] rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 roku w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy wojewoda przy powoływaniu członków komisji powinien kierować zasadą bezstronności i braku konfliktu interesów. Wojewoda określa również regulamin pracy komisji (§ 15 ust. 4 r.s.k.). Jednego z trzech członków komisji wojewoda wyznacza do pełnienia funkcji przewodniczącego komisji (§ 15 ust. 1 r.s.k.). Z treści ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego wynika jasno, że za przeprowadzenie testu członkom komisji przysługuje wynagrodzenie, które wypłaca ośrodek szkolenia. Wysokość wynagrodzenia członków komisji określa załącznik nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy i wynosi ono 400 zł dla przewodniczącego komisji i 300 zł dla członka komisji. Ponadto ośrodek szkolenia jest zobowiązany do zapewnienia odpowiedniego lokalu, w którym przeprowadzany jest test kwalifikacyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona regulacja prawna jednoznacznie wskazuje, że objęcie funkcji członka komisji egzaminacyjnej, o której mowa w art. 39b1 [...] pkt 2 u.t.d., następuje na podstawie powołania dokonanego przez organ administracji publicznej, którym jest w tym przypadku właściwy Wojewoda. Tak więc sam akt powołania dokonany przez wojewodę wywołuje skutek w postaci uzyskania przez osobę objętą tym aktem statusu członka komisji egzaminacyjnej. Brak jest podstaw prawnych i faktycznych do tego aby został nawiązany jakikolwiek stosunek prawny pomiędzy już powołanym członkiem komisji egzaminacyjnej a ośrodkiem szkolenia, który miałby znaczenie prawne z punktu widzenia praw i obowiązków osoby powołanej na członka komisji egzaminacyjnej przez właściwy organ administracji publicznej. W omawianym zakresie należy zwrócić uwagę na treść art. 66 [...] pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, który to przepis prawa obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego wiąże z osobami wykonującymi pracę na podstawie jednej z umów wskazanych w jego treści. Przedstawione wyżej regulacje prawne poza wskazaniem organu administracji publicznej, który posiada ustawowo określone kompetencje do powoływania członków komisji egzaminacyjnej, określają także kompetencje organu do ustalenia regulaminu pracy członków komisji, wskazania przewodniczącego komisji egzaminacyjnej spośród powołanych członków komisji. Istotne jest również i to, że wysokość wynagrodzenia członków komisji została wyraźnie określona w załączniku do rozporządzenia a w ustawie ustalono jej górną granicę. Taka konstrukcja kompetencji organu administracji publicznej związana z powoływaniem członków komisji egzaminacyjnej nie tylko wyklucza możliwość odmiennego sposobu utworzenia komisji egzaminacyjnej, określenia wyraźnie jej składu osobowego ale też wyklucza możliwość odmiennego określenia zakresu obowiązków członków komisji (regulamin pracy) oraz ustalania wysokości wynagrodzenia członków komisji egzaminacyjnej. Oznacza to, że prawidłowe powołanie określonej osoby na członka komisji egzaminacyjnej realizuje w sposób prawem określony utworzenie (zawiązanie) komisji egzaminacyjnej i daje jej członkom prawo do wykonywania swoich obowiązków związanych z przeprowadzeniem egzaminu a w konsekwencji upoważnia ich do otrzymania ustawowo określonego wynagrodzenia. Do realizacji swoich uprawnień i obowiązków członkowie komisji nie mogą i nie muszą "dublować" swoich uprawnień w sytuacji, gdy już zostały one określone poprzez akt powołania i przepisy prawa.

W tym stanie rzeczy zdaniem NSA brak jest podstaw do uznania, że członkowie komisji egzaminacyjnej wykonują pracę w postaci przeprowadzenia egzaminu w oparciu o umowę, o której mowa w [...] [...] pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach. Tym samym uznać należy, że zawarte umowy nie mogły wywołać skutku o jakim mowa w w/w przepisie prawa.

Ponadto zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA podkreśla się, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. stanowią tzw. przepisy wynikowe i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej oraz podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc organ, chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie tym przepisom prawa, zobowiązany jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. W konsekwencji, brak takich powiązań w rozpoznawanej skardze kasacyjnej oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia ww. przepisów (por. wyrok NSA z dnia [...] października 2021 r. sygn. akt II GSK 1224/21, wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2223/21).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie [...] p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.