Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 849/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 2 i 4, art. 6, art. 15 ust. 3 pkt 9, art. 37a
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wniesioną w dniu 31 lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargą C. Sp. z o.o. (dalej również jako "Spółka" albo "skarżąca") reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1515 ze zm.), zaskarżyła uchwałę Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część A w P. (dalej również jako: "uchwała" albo "plan"), w części tj. w zakresie § 4 ust. 2 pkt 2 i § 2 pkt 15 uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

a) naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały w związku z art. 37a ust. 1 i 3 w związku z art. 27 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 16 a i d , w związku z art. 15 ust. 1 – 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na uchwaleniu zaskarżonej uchwały pomimo, że: podstawa kompetencyjna do wprowadzenia przepisów § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały nigdy nie istniała, bowiem na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały nie można było wprowadzać zakazów sytuowania reklam w ogóle, a jedynie warunki ich sytuowania, np. gabaryty; regulacja przewidująca dopuszczalność wprowadzania w aktach prawa miejscowego zakazów sytuowania reklam została wprowadzona dopiero mocą ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, a zatem w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały brak było normatywnej podstawy dla wprowadzenia takiego zakazu;

b) naruszenie art. 37a ust. 1 i 3 w związku z art. 27 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 16 a i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 15 ust. 1-3 UPZP, polegające na uchwaleniu zaskarżonej uchwały pomimo, że: regulacja dopuszczająca wprowadzanie zakazów sytuowania reklam (przewidziana w art. 37a ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wyłącza wprowadzenie takiego zakazu w odniesieniu do szyldów, przy czym zgodnie z art. 2 pkt 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie szyldu jest znacznie szersze niż wskazane w § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały; a w konsekwencji, że: ograniczenie zawartego w § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały wyjątku od definicji reklamy (która to definicja w łączności z § 4 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały tworzy normę zakazującą lokalizacji reklam w znaczeniu przyjętym w Zaskarżonej uchwale, a więc również co do części desygnatów pojęcia "szyld" z art. 2 pkt 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) tylko do szyldów mogących wyłącznie oznaczać siedzibę przedsiębiorcy lub miejsce świadczenia usług, nie ma i nigdy nie miało podstawy prawnej;

c) naruszenie art. 2 w związku z art. 7 w związku z art. 87 w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, polegające na uchwaleniu zaskarżonej uchwały, pomimo, że: zgodnie z art. 37a ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest dopuszczalne istnienie w akcie prawnym rangi podustawowej zakazów lokalizacji urządzeń mieszczących się w zakresie pojęcia "szyld" (zdefiniowanego przez art. 2 pkt 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jako sprzecznego z treścią art. 37a ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; a w konsekwencji, że: także w obecnym stanie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla regulacji z § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 15 Zaskarżonej uchwały, a zatem nieuprawnione rozszerzenie definicji reklamy także na szyldy informujące o działalności przedsiębiorcy, które nie stanowią reklamy, ale których treść nie ogranicza się wyłącznie do wskazania oznaczenia siedziby przedsiębiorcy lub miejsca świadczenia usług, wbrew przepisom ustawy, która wskazuje, że tego rodzaju szyldy reklamą nie są, nie ma i obecnie podstawy prawnej, przepis przejściowy art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej (doprecyzowujący przepis art. 12 ust. 1 ustawy krajobrazowej, stanowiący jedynie superfluum ustawowe), a utrzymujący w mocy plany miejscowe do czasu uchwalenia odrębnej uchwały krajobrazowej, nie znajduje zastosowania do kwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały, a więc nie utrzymuje w mocy tych norm, bowiem przepis ten dotyczy planów lub ich części uchwalonych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, a § 4 ust. 2 pkt 2) w zw. z § 2 pkt 15 nie zostały i nie mogły zostać wydane w oparciu o ten przepis jako że nie dotyczył on nigdy zakazu sytuowania reklam; wobec braku przepisów przejściowych dotyczących norm takich jak § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały stosuje się zwykłe reguły kolizyjne, w tym regułę uchylania normy wcześniejszej przez normę późniejszą, a takt! regułę uchylania normy rangi podustawowej przez normę rangi ustawowej; z normy wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej a contrario wynika wprost, że normy planów miejscowych, mieszczące się w zakresie przedmiotowym ustawy krajobrazowej, ale co do których art. 12 ust. 2 Ustawy krajobrazowa nie przewiduje dalszego ich obowiązywania, utraciły moc wskutek wejścia w życie ustawy krajobrazowej.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Spółce przysługuje tytuł prawny do nieruchomości objętych kwestionowanym planem miejscowy. I tak, jest ona właścicielem nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [...], akr. [...], obręb R., KW nr [...], położonej przy ul. [...] i ul. [...] w P., oznaczonej na planie symbolem 1U; dzierżawcą nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [...], ark. [...], obręb R., KW nr [...], położonej przy ul. [...] w P., oznaczonej na planie symbolem 6U, na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2016 r.; najemcą nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [...], ark. [...], obręb R., KW nr [...], położonej przy ul. [...] w P., oznaczonej na planie symbolem 2U, na podstawie umowy najmu z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]

Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się zakaz lokalizacji reklam wolno stojących, dopuszcza się lokalizowanie reklam na budynkach, przy czym ich powierzchnia nie może przekraczać 20% powierzchni danej elewacji. Przepis ten odnosi się do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1U, 21), 3U, 4U, 5U i 61). Działki położone są na terenach oznaczonych tymi symbolami. Na przedmiotowych działkach Spółka umiejscowiła szyldy informacyjne. Spółka umiejscowiła Szyldy na podstawie dokonanych w dniu [...] maja 2016 r. zgłoszeń. Szyldy nie zawierają jakichkolwiek treści o charakterze reklamowym, w tym informacji o charakterze wartościującym, a ich jedynym zadaniem jest przekazanie informacji o działalności Spółki prowadzonej na terenie centrum handlowego, tj. wynajmie powierzchni handlowych i usługowych określonym z nazwy podmiotom, w tym właśnie centrum handlowym.

W związku z powyższym, Szyldy informujące stanowią "szyldy" w rozumieniu art. 2 pkt 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i jako takie nie mogą ani nigdy nie mogły zostać objęte zakazem dotyczącym reklam, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, który to zakaz został wprowadzony mimo braku podstawy kompetencyjnej do uchwalenia aktu podustawowego w takim kształcie. Mimo tego, w stosunku do Spółki toczą się obecnie przed W. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego z siedzibą w P. postępowania administracyjne w przedmiocie rozbiórki Szyldów z uwagi na ich rzekomą niezgodność z § 4 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Jak podniesiono, przepisy § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały uchwalono przy braku normy kompetencyjnej, upoważniającej Radę Gminy do wprowadzenia tego rodzaju zakazu, dotyczącego lokalizacji reklam. Przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywał możliwości wprowadzania przez rady gmin zakazów sytuowania reklam w ogóle, a jedynie umożliwiał określenie warunków ich sytuowania, między innymi ich co do ich gabarytów. Spółka zwróciła uwagę, że porównanie treści art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wskazanego w art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej) i treści nieobowiązującego art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na to, że art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest odpowiednikiem dawnego art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodanie ust. 3 w art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym służyć ma wzmocnieniu władztwa gminy, poprzez upoważnienie jej do ustanowienia zakazu lokalizowania reklam (z wyłączeniem jednak szyldów).

Przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego stanowił podstawę do regulowania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, w szczególności ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Przepis ten nie mógł natomiast być podstawą ustanawiania zakazów lokalizowania reklam, co stwierdzono m.in. w procesie legislacyjnym dotyczącym ustawy krajobrazowej. Przy tym z uwagi na swobodę zabudowy, działalności gospodarczej, ochronę prawa własności (i praw pokrewnych) oraz swobodę informacji zakaz taki nie mógł być dorozumiany. W związku z tym wyprowadzenie z treści tego przepisu wniosku o dopuszczalności wprowadzenia zakazu stanowiłoby niedopuszczalną jego nadinterpretację.

Jak podkreślono, regulacja dopuszczająca wprowadzanie w aktach prawa miejscowego, tj. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zakazów sytuowania reklam wprowadzona została dopiero mocą ustawy krajobrazowej, tj. w 2015 r. Regulacja art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczając wprowadzanie zakazów sytuowania reklam, wyłączyła zarazem możliwość wprowadzenia tego rodzaju zakazu w odniesieniu do szyldów (mających znacznie szerszą definicję, niż zawarta w § 2 pkt 15 Zaskarżonej uchwały). Z powyższych względów kwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały zostały chwalone bez podstawy prawnej, w świetle przepisów kompetencyjnych, obowiązujących w dacie jej uchwalenia.

Spółka podniosła dalej, że definicje "tablicy reklamowej" oraz "urządzenia reklamowego" znajdują się odpowiednio w art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 pkt 16c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem zaskarżona uchwała wprowadza inną niż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicję reklamy. Podobnie definicja szyldu znajdująca się w art. 2 pkt 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym obecna definicja legalna "szyldu", na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzona ustawa krajobrazową, miała na celu usystematyzowanie i unormowanie kwestii związanych z ochroną krajobrazu i wprowadzenie nowych regulacji dotyczących lokalizowania reklam, poprzez "oczyszczenie" krajobrazu ze szpecących reklam usytuowanych w dowolny sposób, w dowolnych miejscach. W ustawie krajobrazowej celowo wprowadzono definicję "szyldu", wprost rozdzielając to pojęcie od pojęcia "reklamy". Intencją ustawodawcy było bowiem danie organom administracji narzędzi kreowania krajobrazu w zakresie lokalizacji i wyglądu tablic i urządzeń reklamowych promujących osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Natomiast informowanie o działalności celowo zostało wyłączone z kategorii reklamy, a przez to nie ma możliwości, by w drodze uchwały w jakikolwiek sposób regulować sytuowanie "szyldów". Wobec powyższego, w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej oraz normy kompetencyjnej, upoważniającej Radę Gminy do wprowadzenia takiego zakazu.

Spółka podniosła wreszcie, że do zaskarżonej uchwały, w zaskarżonym zakresie, nie znajdują zastosowania także przepisy przejściowe ustawy krajobrazowej, tj. jej art. 12 ust. 1 i 2. Przepis art. 12 ust. 1 Ustawy krajobrazowej wskazuje na ogólną zasadę, że plany miejscowe co do zasady zachowują moc, o ile nie znajdą do nich zastosowania inne normy. Oczywiście przepis ten stanowi jedynie superfluum ustawowe, bowiem dla pewności obrotu ustawodawca nie mógł nowelizacją uchylić wszystkich planów w kraju, destabilizując tym samym warunki zabudowy i tworzenia inwestycji. la ustalenia, które plany lub ich części muszą zostać uchylone, istotny jest zatem art. 2 ust. 2 utawy krajobrazowej, stanowiący doprecyzowanie art. 12 ust. 1 ustawy krajobrazowej. Przepis ten jednak nie znajduje zastosowania do zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie i nie utrwala jej obowiązywania.

Norma przejściowa z art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej w ogóle nie dotyczy takich przepisów aktów prawa miejscowego, które zakazywały lokalizowania reklam (a także szyldów) przed wejściem w życie ustawy krajobrazowej, bowiem dotyczy przepisów uchwalonych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, a więc przepisów które regulowały formę i warunki reklamy, ale nie wprowadzały jej zakazu. Przepisy § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 15 nie zostały i nie mogły zostać wydane w oparciu o ten przepis, jako że nie dotyczył on nigdy zakazu sytuowania reklam.

Zdaniem Spółki, skoro zgodnie z art. 37a ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest możliwości, by Rada Gminy w formie uchwały mogła ustalić zakaz sytuowania szyldów, to należy stwierdzić, że zakaz określony w § 4 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały jest nieważny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie zakazu ograniczania przez gminy stawiania tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych mieszczących się w zakresie definicji szyldu wprost, w art. 37a ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Tym samym, przepis § 4 ust. 2 pkt 2 Zaskarżonej uchwały, którym wprowadzono zakaz lokalizacji reklam wolno stojących, należy wykładać w sposób zapewniający spójność i niesprzeczność systemu prawa (wykluczenie kolizji z przepisem rangi ustawowej - art. 37a ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a wiec jako odnoszący się tylko do nośników będących "tablica reklamowa" lub "urządzeniem reklamowym", które nie są "szyldem" w rozumieniu art. 2 pkt 16d ustawy.

W odpowiedzi na skargę M. P. wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że przed wniesieniem skargi Spółka wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez przedmiotową uchwałę.

Skarżąca Spółka prowadzi działalność polegającą na wynajmie powierzchni handlowych i usługowych na terenie centrum handlowego "P. ". Centrum powyższe stanowi wielkopowierzchniowy obiekt handlowy zlokalizowany na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem UC. W dniu [...] maja 2016 r. Spółka dokonała zgłoszeń posadowienia na działkach nr [...], arkusz [...], obręb R., nr [...], arkusz [...], obręb R. oraz nr [...], arkusz 06, obręb R. szyldów informujących o działalności spółki, które nie będą trwale związane z gruntem. Prezydent Miasta P. decyzją zgłosił sprzeciw wobec planowanych przez Spółkę inwestycji. W sprzeciwie podniesiono, iż planowana inwestycja obejmuje budowę reklamy wolno stojącej, co jest zakazane Planem nie zaś szyldu informacyjnego, jak nazywa ją skarżąca. Od przedmiotowej decyzji Spółka wniosła odwołanie do Wojewody W.. Wojewoda W. stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania wskazując, iż decyzja zgłaszająca sprzeciw dostarczona została spółce [...], a nie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi Spółki. Prezydent Miasta P. wysłał decyzję zgłaszającą sprzeciw ponownie, tym razem do pełnomocnika Spółki, który ponownie wniósł odwołanie od decyzji. Wojewoda W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości jako decyzję wydaną z uchybieniem terminu.

Następnie wskazano, że podane wyżej nieruchomości znajdują się na następujących terenach oznaczonych na rysunku Planu symbolami: 1U - działka nr [...], arkusz [...], obręb R., 2U - działka nr [...], arkusz 02, obręb R., 6U - działka nr [...], arkusz [...], obręb R.. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 planu na terenach 1U, 2U oraz 6U w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono zakaz lokalizacji reklam wolno stojących, dopuszczając jednocześnie lokalizowanie reklam na budynkach, przy czym ich powierzchnia nie może przekraczać 20% powierzchni danej elewacji. W stosunku do zrealizowanych przez skarżącą trzech urządzeń reklamowych postępowania wszczął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.. W wyniku przeprowadzonych postępowań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzje, w których nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowych urządzeń. W uzasadnieniu swoich decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane polegały na realizacji wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. Dalej Inspektor wskazał, iż niemożliwym jest podzielenie stanowiska inwestora o uznaniu tego obiektu za nietrwale połączony z gruntem szyld. W konsekwencji Inspektor uznał, iż wybudowanie spornego urządzenia pozostaje w kolizji z aktem prawa miejscowego - § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część A w P.. Od powyższych decyzji Spółka wniosła odwołania do W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postępowanie odwoławcze zakończyło się wydaniem decyzji utrzymujących w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego. Tym samym w stosunku do zrealizowanych przez skarżącą urządzeń reklamowych obowiązują ostateczne decyzje nakazujące ich rozbiórkę.

Zdaniem Rady, do podlegającej ochronie sfery materialnoprawnej skarżącej nie można zaliczyć konsekwencji samowoli budowlanych w postaci spornych urządzeń reklamowych, co do których organ nadzoru budowlanego wydał ostateczne decyzje nakazujące skarżącej ich rozbiórkę. Powołanie się skarżącą na prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjne w przedmiocie spornych urządzeń reklamowych świadczy jedynie o posiadaniu przez skarżącą interesu faktycznego. Jednak samo posiadanie interesu faktycznego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały jest w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym niewystarczające do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Pomimo, iż skarżąca wskazała, że jej interes prawny wynika z przysługujących mu różnego rodzaju tytułów do trzech wskazanych wyżej nieruchomości, to z treści skargi jednoznacznie wynika, iż to właśnie niekorzystne dla skarżącej decyzje organu nadzoru budowlanego mają zdaniem skarżącej dowodzić naruszenia interesu prawnego. Podkreślić należy, iż to nie organ gminy uchwałą lecz skarżąca, poprzez realizację urządzeń reklamowych, naruszyła obowiązujący porządek prawny.

Odnosząc się z kolei do stanowiska skarżącej, iż jej interes prawny wynika z przysługujących Spółce tytułów do nieruchomości, wskazać należy, iż pod pojęciem "tytułów do nieruchomości" skarżąca rozumie zarówno własność, dzierżawę jak i najem. Skarżąca jest właścicielem działki nr [...], arkusz [...], obręb R., oznaczonej na rysunku Planu symbolem 1U. Natomiast nie jest właścicielem pozostałych dwóch nieruchomości znajdujących na terenach oznaczonych na rysunku Planu symbolami 2U oraz 6U. Wskazać należy, iż nieruchomość, co do której skarżąca dysponuje prawem własności nabyła w dniu [...] lutego 2016 r. , z pełną świadomością co do treści ustaleń Planu, który przewidywał tam zabudowę usługową oraz zakaz lokalizacji reklam wolno stojących.

W stosunku do działki nr [...] skarżąca jest dzierżawcą części tej nieruchomości o powierzchni około 100 m . Natomiast w stosunku do działki nr [...], skarżąca jest najemcą, przy czym prawo własności do tej nieruchomości przysługuje M. P.. Zgodnie z załączoną przez skarżącą umową najmu przedmiotowa nieruchomość oddana została skarżącej do używania jako zaplecze budowy na potrzeby realizowanego przez skarżącą Centrum Handlowego. Ponadto, zgodnie z przedmiotową umową skarżąca nie ma prawa dysponować przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, za wyjątkiem realizacji związanego z zapleczem budowy tymczasowego obiektu budowlanego nie połączonego trwale z gruntem.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w zakresie działki nr [...], której skarżąca jest dzierżawcą, oraz działki nr [...], której skarżąca jest najemcą, nie posiada ona legitymacji do zaskarżenia planu z uwagi na brak interesu prawnego. Jeżeli natomiast weźmie się pod uwagę, iż skarżąca wykazując swój interes prawny powołuje się w skardze na okoliczność niekorzystnych dla siebie rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego stwierdzić należy, iż skarżąca w niniejszej sprawie dysponuje jedynie interesem faktycznym w zaskarżeniu planu. Tym samym w ocenie Rady Miasta Skarżąca nie wykazała, iż posiada ona interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały ani tym bardziej nie wykazała naruszenia tego interesu.

Następnie Rada wskazała, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część A w P. podjęta została w dniu [...] sierpnia 2006 r. Uchwalając Plan Rada Miasta zobowiązana była stosować przepisy obowiązujące w chwili podjęcia uchwały i to na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jej podjęcia oceniać należy legalność zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego wskazać należy, iż powołane przez Skarżącą przepisy, w szczególności art. 15 ust. 3 pkt 9 oraz art. 2 pkt 16a i lód ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie obowiązywały w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tym samym Rada Miasta uchwalając plan nie mogła tych przepisów naruszać.

Przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzony został ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r. Natomiast przepis art. 2 pkt 16a i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzony został ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, która weszła w życie w dniu 11 września 2015 r. Pomimo tego nie ulega wątpliwości, iż Rada Miasta w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały posiadała kompetencje do ukształtowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ładu przestrzennego, w szczególności poprzez wprowadzenie ograniczeń dotyczących lokalizacji reklam. Wskazać należy, iż wolą ustawodawcy zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Jednocześnie w art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca przesądził, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, iż gmina posiadała kompetencje do ustalania i określania nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń, które doprowadzą do ochrony i estetycznego ukształtowania ładu przestrzennego. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych podkreślono, że dopuszczalne jest wprowadzenie ograniczeń w zakresie możliwości lokalizacji reklam (w tym całkowitego zakazu lokalizacji wszelkich nośników reklamowych). Rada Miasta ma bowiem podstawę do kształtowania ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie ograniczeń związanych z sytuowaniem tablic i urządzeń reklamowych.

Następnie Rada podniosła, że przedmiotowa uchwała podjęta została przez Radę Miasta w dniu [...] sierpnia 2006 r. W stanie prawnym obowiązującym na dzień uchwalenia planu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak było definicji pojęcia "reklamy". Stąd zamieszczenie w akcie prawa miejscowego (planie miejscowym), wydanym w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiotowej definicji na potrzeby tego aktu, nie stanowi naruszenia prawa, lecz jest wynikiem zastosowania jednego z typowych środków techniki prawodawczej. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ stanowiący gminy mógł wprowadzić określone warunki sytuowania lub zakazu sytuowania reklam, a w celu uczynienia tekstu prawnego aktu prawa miejscowego bardziej czytelnym zdefiniować pojęcie "reklamy" na jego potrzeby. Okoliczność wprowadzenia z dniem 11 września 2015 r. do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicji "urządzenia reklamowego", "reklamy" i "szyldu" pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem przedmiotowej uchwały, gdyż ocena aktu prawa miejscowego dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego na dzień uchwalenia tego aktu.

Ponadto, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narządzi ochrony krajobrazu, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Natomiast z art. 12 ust. 2 tej ustawy, w żadnym wypadku nie wynika, że ustalenia przedmiotowego planu dotyczące reklam, w tym kwestionowana przez Skarżącego definicja, utraciły moc już w chwili wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji, tj. z dniem 11 września 2015 r. Zgodnie z tym przepisem regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zatem mając na uwadze zarówno treść art. 12 ust. 1, jak i art. 12 ust. 2 stwierdzić należy, iż ustalenia planu dotyczące reklam, w tym sama definicja pojęcia "reklamy" utracą moc z dniem wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1. Twierdzenia Skarżącej zmierzające do wykazania, iż zarówno ustalona w planie definicja "reklamy", jak i same ustalenia planu dotyczące reklam utraciły moc już z dniem 11 września 2015 r. są bezzasadne z jeszcze jednego powodu. Gdyby zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie przepisów przejściowych oraz ich konsekwencji jak chciałaby skarżąca, to zakładając racjonalność ustawodawcy nie wprowadziłby on przepisu art. 12 ust. 3 przedmiotowej ustawy, zgodnie z którym do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Reasumując stwierdzić należy, iż zarówno zarzuty skarżącej w przedmiocie braku kompetencji Rady Miasta do ustalenia w planie ograniczeń dotyczących reklam, jak i zarzuty kwestionujące definicję pojęcia "reklama" w Planie uznać należy za bezzasadne.

Rada wskazała również, że z uwagi na rangę i skalę tworzenia nowej dzielnicy miasta oraz zapewnienie ładu przestrzennego i wizualnego, w ustaleniach planu zakazano lokalizacji reklam wolno stojących m.in. dla terenów zabudowy usługowej i ustalono parametry reklam dopuszczonych na elewacjach budynków. Tak zdefiniowane zapisy miały pozwolić na zachowanie wymagań ładu przestrzennego, w szczególności poprzez ochronę krajobrazu miejskiego przed nadmierną ekspozycją urządzeń reklamowych, na rzecz zaplanowanego układu urbanistycznego, osi widokowych i wreszcie walorów architektonicznych budynków. Podkreślić należy, że istnieje istotna różnica pomiędzy reklamą zlokalizowaną na elewacji budynku, a urządzeniem wolno stojącym. Reklama na budynku nie tworzy nowej kubatury, a wolno stojąca tworzy ją oddziałując znacznie na odbiór wizualny przestrzeni. Reklamy wolno stojące w sposób znaczący mogłyby przesłaniać pierzeje, akcenty architektoniczne, zasłaniać osie widokowe oraz zaburzać nowo projektowany układ urbanistyczny nowej dzielnicy. Pozbawienie, jak tego chce skarżąca, planu ustaleń ograniczających lokalizację wolno stojących urządzeń reklamowych prowadzić może do chaosu przestrzennego i niekontrolowanej ekspansji urządzeń reklamowych. Lokalizacja reklam wolno stojących przy rondzie Rataje oraz głównych arteriach komunikacyjnych takich jak ul. [...] i ul. [...] w znaczący sposób wpłynęłaby negatywnie na odbiór wizualny przestrzeni i krajobrazu miasta oraz walory kompozycyjno – estetyczne przestrzeni, uniemożliwiając tym samym zachowanie ładu przestrzennego.

Poprzez niezgodne z planem działania skarżącej tereny, na których plan przewiduje zabudowę usługową o ściśle określonych parametrach, pozwalającą na wytworzenie pierzei wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych, elewacje budynków z wymaganymi akcentami architektonicznymi, w istocie został zagospodarowany wolno stojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi.

Jak wyjaśniła Rada, przyjęte w przedmiotowym planie rozwiązania, w szczególności ograniczenia w zakresie lokalizacji reklam są wynikiem ważenia interesu prywatnego i publicznego. Plan miejscowy musi uwzględniać szereg często wykluczających się wzajemnie uwarunkowań. Zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości jakimi należy się kierować w planowaniu przestrzennym należy stosować łącznie, ważyć interes prywatny oraz publiczny. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazał, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Nie ulega wątpliwości, iż wolno stojące reklamy stanowią element ingerujący w przestrzeń publiczną, ingerujący w krajobraz miasta oraz ład przestrzenny. Dlatego też organ gminy, uwzględniając wymagania ładu przestrzennego, ma możliwość decydowania gdzie reklamy takie mogą być zrealizowane, co w przedmiotowym planie miało miejsce na terenie UC. Uwzględniając szczególnie interes skarżącej, w przypadku terenu UC, a więc terenu, na którym skarżąca zrealizowała centrum handlowe, i na którym prowadzi działalność, na terenie UC u zbiegu terenu [...] i [...] dopuszczono plac, na którym dopuszczono lokalizację reklam wolno stojących. Skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do lokalizacje reklam wolno stojących na tym obszarze. Plan dopuszcza również lokalizację reklam na elewacjach budynków, których powierzchnia nie może przekraczać 20% powierzchni danej elewacji. Podkreślić należy, iż biorąc pod uwagę powietrznie elewacji zrealizowanego przez skarżącą centrum handlowemu powierzchnia reklamowa, która pozostaje w dyspozycji Skarżącej jest znacząca.

Ubocznie podniesiono, iż przedmiotowa uchwała Nr [...] Rady Miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje – Łacina" część A w P. była dwukrotnie przedmiotem wnikliwej kontroli sądowoadministracyjnej. Pierwsza sprawa toczyła się pod sygn. akt: II OSK 759/07 (sygnatura sprawy w Sądzie I instancji: II SA/Po 733/06). Druga z nich toczyła się pod sygn. akt: II OSK 1802/13 (sygnatura sprawy w sądzie I instancji: IV SA/Po 1153/12). W obu sprawach Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez przedmiotową uchwałę.

Pismem procesowym z dnia 03 listopada 2017 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko podnosząc dodatkowo, że posadowione szyldy nie stanowią reklam wolnostojących i zostały one posadowione w sposób legalny. Wskazano, że obowiązkiem gminy było dopasowanie kwestionowanej ustawy do postanowień ustawy krajobrazowej oraz podtrzymano zarzuty dotyczące przyjęcia zapisów planu miejscowego wprowadzających zakaz określonej zabudowy bez podstawy prawnej. Skarżąca podniosła wreszcie, że ma prawo zakwestionować plan miejscowy obejmujący nieruchomości, których nie była ona właścicielem w dacie wejścia w życie planu oraz powtórzono zarzuty zawarte w skardze. Zarzuty powyższe podtrzymano również w piśmie z dnia 13 grudnia 2017 r. stanowiącym uzupełnienie do protokołu rozprawy z tego samego dnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312-317 a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 09 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, Baza NSA).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część A w P. podjęta została w dniu [...] sierpnia 2006 r. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, że skarżącej przysługuje tytuł prawny do nieruchomości objętych kwestionowanym planem miejscowy. Jest ona właścicielem nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [...], akr. 02, obręb R., KW nr [...], położonej przy ul. [...] i ul. [...] w P., oznaczonej na planie symbolem 1U; dzierżawcą nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [...], ark. 06, obręb R., KW nr [...], położonej przy ul. [...] w P., oznaczonej na planie symbolem 6U, na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2016 r.; najemcą nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [...], ark. 02, obręb R., KW nr [...], położonej przy ul. [...] w P., oznaczonej na planie symbolem 2U, na podstawie umowy najmu z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...]

Rada Miasta kwestionuje możliwość skutecznego wniesienia przez skarżącą skargi, podnosząc, że w stosunku do dwóch, spośród trzech nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem, co do których skarżąca dysponuje tytułem prawnym, Spółka nie dysponuje prawem własności (jedynie umową najmu oraz dzierżawy), a dodatkowo wniesiona przez nią skarga jest bezpośrednio związane ze sporem przez organami nadzoru budowlanego, związanym z realizacją obiektu budowlanego, który w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niezgodny właśnie z kwestionowaną uchwałą. W powyższym zakresie argumenty Rady uznać należało za nietrafne. W ocenie Sądu już sam fakt posiadania przez skarżącą nieruchomości (działka nr [...]) na terenie objętym planem miejscowym umożliwia kwestionowanie jego zapisów. Fakt, że bezpośrednią przyczyną zainicjowania postępowania jest toczący się spór administracyjny, nie stanowi jednak przeszkody do wszczęcia postępowania, mającego za swój przedmiot ochronę interesu prawnego skarżącej, jaką jest ochrona prawa własności. Kwestionowane zapisy planu miejscowego mają bowiem wpływ na sposób korzystania przez skarżącą z przysługującego jej prawa własności, poprzez wprowadzenie ograniczeń związanych z lokalizacją określonych obiektów budowlanych. Wniesiona skarga jedynie pośrednio może służyć ochronie sfery materialnoprawnej skarżącej, rozumianych jako konsekwencję samowoli budowlanej w postaci spornych urządzeń reklamowych, co do których organ nadzoru budowlanego wydał ostateczne decyzje nakazujące skarżącej ich rozbiórkę. Podkreślić przy tym należy, że wynik prowadzonego obecnie postępowania nie przesądza jeszcze ostatecznie powyższej kwestii.

Sąd zauważa dodatkowo, że wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, co przesądza o dopuszczalności skargi.

Przechodząc do samej skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazać należy, że ocena, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, Baza NSA).

W tym miejscu należy zauważyć, że zaskarżona uchwała Rady Miasta z była już przedmiotem sądowej kontroli – w tym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach o sygn. akt II OSK 759/07 oraz II OSK 1802/13. W obu sprawach nie stwierdzono naruszenia prawa przez przedmiotową uchwałę. Konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów, tj. przesłankami z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym bardziej, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

W konsekwencji rozpoznając kolejną skargę na wskazana uchwałę, stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności uchwały mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesu prawnego skarżącego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r. , sygn. akt II OSK 509/12, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 302/12, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 510/12, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 618/12, Baza NSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając przedmiotową sprawę związany jest zatem przedmiotem zaskarżenia, którym jest stwierdzenie nieważności planu w zakresie § 4 ust. 2 pkt 2 i § 2 pkt 15 uchwały, a więc przepisów, które wprowadziły definicję reklamy, rozumianej jako nośnika informacji wizualnej w jakiejkolwiek formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący elementem systemu informacji miejskiej, szyldem oznaczającym siedzibę przedsiębiorcy lub miejsca świadczenia usług, lub znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach (§ 4 ust. 2 pkt 2 planu) oraz wprowadziły w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zakaz lokalizacji reklam wolnostojących przy równoczesnym dopuszczeniu lokalizowania reklam na budynkach, przy czym ich powierzchnia nie może przekraczać 20% powierzchni danej elewacji (§ 4 ust. 1 pkt 2 planu).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że część zarzutów skargi koncentruje się wokół niemożność wprowadzenia powyższych nakazów z uwagi na ich sprzeczność z ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narządzi ochrony krajobrazu, która uregulowała w sposób kompleksowy problematykę lokalizacji reklam na terenie gmin.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wyjaśnić należy, że przedmiotowa uchwała podjęta została przez Radę Miasta w dniu [...] sierpnia 2006 r. Jest to o tyle istotne, że sądowa kontrola aktu prawa miejscowego dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego na dzień uchwalenia tego aktu. W stanie prawnym obowiązującym na dzień uchwalenia planu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak było definicji pojęcia "reklamy". Sąd podziela stanowisko Rady, że samo zamieszczenie w akcie prawa miejscowego (planie miejscowym), wydanym w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiotowej definicji na potrzeby tego aktu, nie stanowi naruszenia prawa, lecz jest wynikiem zastosowania jednego z typowych środków techniki prawodawczej. Jest to o tyle istotne, że we wniesionej skardze nie wskazano, w jaki sposób rada gminy – wprowadzając pojęcie reklamy w uchwale w 2006 r. miała naruszyć obowiązujący wówczas porządek prawny.

Podobnie okoliczność wprowadzenia z dniem 11 września 2015 r. do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicji "urządzenia reklamowego", "reklamy" i "szyldu" pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem przedmiotowej uchwały, gdyż jak powyżej wskazano, ocena aktu prawa miejscowego dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego na dzień uchwalenia tego aktu. Konsekwentnie Sąd nie może oceniać powyższego planu miejscowego pod względem zmian dokonanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narządzi ochrony krajobrazu.

Dodatkowo mieć należy na względzie, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narządzi ochrony krajobrazu, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Doprecyzowaniem powyższej regulacji jest przepis art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., zgodnie z którym regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z przepisu powyższego nie wynika, jak chce tego skarżący, aby ustalenia planu dotyczące reklam, w tym kwestionowana przez skarżącą definicja reklamy, utraciły moc już w chwili wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji, tj. z dniem 11 września 2015 r. Wręcz przeciwnie, mając na uwadze zarówno treść art. 12 ust. 1, jak i art. 12 ust. 2 stwierdzić należy, iż ustalenia planu dotyczące reklam, w tym sama definicja pojęcia "reklamy" utracą moc z dniem wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1.

W konsekwencji istota zawisłej skargi sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Rada Gminy była uprawniona do wprowadzenia zakazu lokalizacji reklam wolnostojących przy równoczesnym dopuszczeniu lokalizowania reklam na budynkach, przy czym ich powierzchnia nie może przekraczać 20% powierzchni danej elewacji.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że przepis art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa granice wykonywania prawa własności w ramach przyjętego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści tego przepisu nie można wywodzić nakazu kierowanego do organu uchwalającego plan, aby plan ten odpowiadał treści oczekiwanej przez właścicieli terenu. W art. 1 ust. 2 ww. ustawy ustawodawca wymienił wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako podstawowe wymagania wymienione wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Prawo własności zostało wymienione w kolejności dalszej, w pkt 7. Kolejność obszarów, które należy mieć na uwadze, wskazuje na to, że podstawowym celem planowania przestrzennego jest element publicznoprawny, co w określonych sytuacjach może oznaczać potrzebę ograniczenia prawa prywatnej własności nieruchomości. Planu miejscowego nie można traktować tylko jako instrumentu ograniczającego prawo własności. Przede wszystkim plan jest dokumentem doprecyzowującym sposób korzystania z nieruchomości w szerszym układzie społecznym. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, zakaz pobierania z niej pożytków, czy nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., sygn. II OSK 1575/12, Baza NSA).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy zasadnie odwołuje się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2287/14, Baza NSA, gdzie wskazano, że nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów Konstytucji wprowadzenie w planie miejscowym zakazu reklamy. Nie stanowi ono bowiem nieuzasadnionego ograniczenia wolności rozpowszechniania informacji oraz prawa prowadzenia działalności gospodarczej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, którego przepisy podlegają wykładni, podobnie jak przepisy każdego innego aktu prawnego. Także i pojęcie reklamy użyte w tym akcie podlegać musi interpretacji, której dokonywać będą w procesie stosowania prawa organy administracji. Równocześnie sama wolność wypowiedzi - szczególnie wypowiedzi o charakterze reklamowym służących zachęceniu odbiorcy do określonego zachowania - nie jest absolutna i nie oznacza, że każda treść może być przedstawiana wszędzie w dowolnej formie. Podlega ograniczeniom na zasadach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem w sytuacjach, gdy konieczne jest to w demokratycznym państwie z uwagi na ochronę wartości takich jak bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, środowisko, moralność i zdrowie publiczne, a także wolności i prawa innych osób. Ustawa o planowaniu przestrzennym pozwala na ograniczenie także i wolności wypowiedzi, zwłaszcza co do formy i miejsca w którym dany podmiot czyni użytek z tej wolności. Tego typu ograniczenia są zgodne z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory architektoniczne i krajobrazowe, a także wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Nie ma wątpliwości, że służąca celom komercyjnym forma ekspresji, jaką jest reklama nie daje się pogodzić w wielu sytuacjach z wymienionymi wyżej wartościami. Członkowie wspólnoty lokalnej jak i osoby mają prawo, by korzystać z walorów krajobrazowych oraz z unikalnego dziedzictwa kulturowego tego miasta w sposób możliwie niezakłócony przez reklamy, które pozostają obce naturalnemu, historycznemu krajobrazowi.

Sąd podziela powyższe stanowisko i w całości je akceptuje, tym bardziej, że zgodnie z uchwałą z pojęcia reklamy wykluczono elementy systemu informacji miejskiej, szyldy oznaczające siedzibę przedsiębiorcy lub miejsca świadczenia usług. Ograniczenie swobody wypowiedzi dokonane przez zawarty w planie zakaz umieszczania reklam czyni zatem zadość konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu był zobowiązany do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.