Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1116/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 686/18 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac przy zabytku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 686/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. R. (dalej jako skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 stycznia 2018 r. znak DOZ-OAiK.650.1110.2017.AJ w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac przy zabytku.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 13 września 2017 r., Nr 79/2017, na podstawie art. 49 ust 1 i 2 oraz art. 36 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nakazał P. Z. R. i S. S. przeprowadzenie w budynkach z zespołu leśniczówki Z., gm. R., następujących robót budowlanych w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r.

I. Budynek stodoły:

1) odciążyć drewnianą konstrukcję budynku poprzez rozbiórkę zachowanych dachówek (przy czym zdjęte dachówki należy zabezpieczyć przed uszkodzeniem, poprzez składowanie w miejscu nienarażonym na działanie czynników destrukcyjnych),

2) wykonać tymczasowe zadaszenie budynku (np. poprzez pokrycie dachu papą), w celu zabezpieczenia przed przenikaniem do wnętrza opadów atmosferycznych,

3) wzmocnić konstrukcję ścian poprzez wykonanie ciesielskiego usztywnienia;

II. Budynek leśniczówki i budynek gospodarczy-obora:

1) odciążyć konstrukcję budynków poprzez rozbiórkę zachowanych dachówek (przy czym dachówki należy zabezpieczyć przed uszkodzeniem, poprzez składowanie w miejscu nienarażonym na działanie czynników destrukcyjnych),

2) zabezpieczyć zawalone elementy drewniane konstrukcji dachu i stropów oraz cegły murów (rozproszone w wyniku osunięcia się fragmentów budowli), poprzez złożenie ich w miejscu nienarażonym na działanie czynników destrukcyjnych,

3) wzmocnić konstrukcję zachowanych ścian obwodowych poprzez zastosowanie podparć, tj. podstemplowanie ścian,

4) zabezpieczyć zachowane fragmenty połaci dachu brezentem lub folią albo w inny skuteczny sposób, w celu niedopuszczenia do przenikania opadów atmosferycznych do wnętrza zachowanych partii budynków;

III Budynek tzw. pieca chlebowego:

1) wykonać tymczasowe zadaszenie budynku (np. poprzez pokrycie dachu papą), w celu zabezpieczenia przed przenikaniem do wnętrza opadów atmosferycznych,

2) odtworzyć południową partię wschodniej ściany pieca chlebowego poprzez wymurowanie ściany z cegieł lub zabezpieczyć ten ubytek konstrukcją z desek albo podobną, skutecznie zapobiegającą przenikaniu wilgoci do wnętrza,

3) zabezpieczyć otwory okienne przed przenikaniem do wnętrza wilgoci np. poprzez zastosowanie konstrukcji z desek.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej, że określony w decyzji nakaz jest niecelowy ze względu na stan "nieodwracalnej degradacji", w jakim, w jego ocenie, znajdują się poszczególne elementy zespołu leśniczówki w Z..

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z 18 stycznia 2013 roku, znak: DOZ-OAiK.650.1110.2017.AJ, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 49 ust 1 oraz art. 89 pkt 1 i 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej ustawa o ochronie zabytków) oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył nowy termin do dnia 30 kwietnia 2018 r., w zaś pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał podstawę prawną nałożenia na skarżącego nakazu przeprowadzenia prac przy zabytku art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i przedstawił okoliczności faktyczne, które legły u podstaw nałożenia tegoż nakazu na skarżącego. Organ przestawił także inne okoliczności sprawy jak wydanie na wniosek S.S. i skarżącego decyzji Kierownika Delegatury w E. WUOZ w O. z 1 czerwca 2015 r., nr 197/2015, którą pozwolono na przeprowadzenie prac konserwatorskich w zespole leśniczówki Z., polegających m.in. na demontażu konstrukcji budynków, konserwacji poszczególnych elementów konstrukcyjnych oraz ich ponownym montażu, z wykorzystaniem maksymalnej ilości autentycznej substancji budowlanej. Prace te miały być prowadzone pod nadzorem dyplomowanego konserwatora dzieł sztuki. Termin ważności pozwolenia wyznaczono do dnia 31 grudnia 2018 r.

Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w piśmie Nadleśnictwa M. z 21 czerwca 2017 r. poinformowano Kierownika Delegatury w E. WUOZ w O., że w wyniku silnych wiatrów, jakie miały miejsce w dniu 19 czerwca 2017 r., nastąpiło zawalenie się konstrukcji dachu budynku leśniczówki, poważnemu uszkodzeniu uległa także więźba dachowa budynku gospodarczego- obory oraz - w mniejszym stopniu - stodoły.

Minister wskazał, że 7 sierpnia 2017 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w stosunku do zabytkowego zespołu leśniczówki Z.. W toku kontroli ustalono m.in., że zakres prac, na który zostało wydane ww. pozwolenie, nie został zrealizowany. Po zawaleniu się konstrukcji dachu budynku leśniczówki, w budynku pozostały ściany szczytowe oraz ściana wschodnia. Zachowana część budynku znajduje się w złym stanie technicznym, widoczne są spękania ceglanych partii ścian, ubytki cegieł, drewniane elementy konstrukcyjne porażone są korozją biologiczną. Murowany budynek gospodarczy-obora jest w bardzo złym stanie. Drewniane elementy konstrukcyjne porażone korozją biologiczną, więźba dachowa uszkodzona. Konstrukcja drewnianej stodoły osłabiona, wskutek usunięcia części elementów. Brak szalunku w obrębie ścian zewnętrznych. W obrębie dachu występują rozległe ubytki pokrycia z dachówki. Budynek pieca chlebowego posiada wyrwę w ścianie wschodniej, a jego dach nie jest odpowiednio zabezpieczony. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną, potwierdzającą stan faktyczny.

Organ odwoławczy stwierdził, że stan zachowania przedmiotowych budynków ustalony podczas kontroli organu I instancji uzasadniał wydanie decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, jakim jest zespół leśniczówki Z., gdyż aktualny stan zachowania jego poszczególnych elementów grozi degradacją jego wartości oraz waloru autentyzmu.

Organ podkreślił, że aktualnie poszczególne obiekty ulegają postępującemu zniszczeniu wskutek aktywnej penetracji wilgoci w strukturze elementów konstrukcji, jak również ze względu na brak stosownych zabezpieczeń osłabionych ustrojów konstrukcyjnych. W związku z powyższym, wydanie decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających zniszczeniu zabytku, zgodne jest z powinnością organu ochrony zabytków, bowiem stosownie do treści art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.

Organ uznał, że zakres nakazanych prac nie narusza dyspozycji art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rodzaj nałożonych na strony obowiązków mieści się bowiem w definicji robót budowlanych. Artykuł 3 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 1332 ze zm.) definiuje "roboty budowlane" jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Organ wskazał na treść art. 5 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie, w celu trwałego zachowania jego wartości, jest obowiązkiem właściciela lub posiadacza zabytku.

Organ stwierdził, że wydany nakaz ma na celu przede wszystkim podtrzymanie stabilności ustrojów konstrukcyjnych budynków, które grożą zawaleniem, jak również doraźne zabezpieczenie wszystkich obiektów przed destrukcyjnym działaniem opadów atmosferycznych. Wykonanie obowiązków określonych w nakazie jest więc niezbędne ze względu na konieczność zabezpieczenia i utrwalenia autentycznej substancji elementów zabytku, świadczącej o jego wartościach uznanych w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, jak również zahamowania postępującego procesu jego destrukcji. Pozostawienie budynków w obecnym stanie narażałoby je bowiem na wystąpienie katastrofy budowlanej, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do degradacji ich chronionych prawem wartości.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że nakazane prace stanowić powinny jedynie pierwszy etap działań przeciwdziałających destrukcji przedmiotowego zespołu budowlanego. Ich tymczasowy charakter wynika bowiem z konieczności niezwłocznego podjęcia czynności, które doprowadzą do skutecznego zabezpieczenia naruszonych konstrukcji. Wydany przez organ I instancji nakaz powinien być jednak przyczynkiem do podjęcia niezbędnych prac konserwatorskich i robót budowlanych w szerszym zakresie, w celu przywrócenia tym budynkom utraconych częściowo walorów architektonicznych. W tym celu organ pierwszej instancji powinien rozważyć zasadność wystąpienia do biegłego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej o sporządzenie ekspertyzy technicznej, określającej konieczny do wykonania zakres prac, który pozwoli zarazem na maksymalne zachowanie autentycznej substancji.

Nawiązując do przedłożonej przez skarżącego opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego zabytkowych budynków, opracowanej przez inż. J. F. w sierpniu 2017 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi w budownictwie normami dla opinii i ekspertyz technicznych, co do zasady opinia techniczna przedstawia jedynie mniej lub bardziej ogólne zalecenia na temat sposobów postępowania przy obiekcie budowlanym (najczęściej na podstawie badań makroskopowych) i odnosi jego stan techniczny do aktualnych przepisów i norm budowlanych. Z powyższych względów, w sprawach, w których wymagane jest szczegółowe określenie warunków remontu, nie powinna ona zastępować ekspertyzy technicznej, w której autor dokonuje dokładnej analizy przyczynowo-skutkowej stanu zachowania obiektu, opracowując dokumentację wraz z oceną zjawisk, zdarzeń i procesów jakie zaszły w czasie użytkowania obiektu budowlanego. Ekspertyza techniczna obejmuje często systematykę oraz inwentaryzację uszkodzeń oraz niezbędne badania elementów i materiałów. Wnioski sformułowane w ekspertyzie technicznej stanowią natomiast podstawę do ustalenia dalszego postępowania z obiektem, będącym jej przedmiotem.

Zdaniem Ministra, znajdująca się w aktach sprawy opinia techniczna nie uwzględniała w sposób prawidłowy specyfiki postępowania przy zabytkach architektury i budownictwa, bowiem wnioski na temat zalecanego odtworzenia budynków zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, współczesnymi normami oraz technologiami - zakładające prymat dostosowania obiektów do współczesnych funkcji użytkowych kosztem ich autentyzmu - niezgodne są z podstawowymi zasadami ochrony konserwatorskiej obiektów zabytkowych i nie mogą zostać uznane za wiążące w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W odniesieniu do treści odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił także, że szczegółowe kwestie w zakresie sposobu wykonania robót budowlanych będą mogły być analizowane na etapie postępowania w sprawie uzyskiwania pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którego istotą jest dokonywana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków ocena wpływu wnioskowanych prac na przedmiot ochrony konserwatorskiej. Dlatego też, jeżeli strony uznają za zasadne poszerzenie zakresu prac określonych w nakazie, będą mogły uwzględnić to w składanym wniosku do organu konserwatorskiego. Organ zauważył jednocześnie, że wszelkie planowane prace przy obiektach zabytkowych nie mogą być prowadzone bez pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w uzyskanym uprzednio pozwoleniu organu ochrony zabytków.

Organ odwoławczy nie miał zastrzeżeń do termin wykonania nakazanych prac, podyktowanym aktualnym stanem zachowania przedmiotowych budynków oraz koniecznością podjęcia jak najszybszej ingerencji w zakresie zabezpieczenia osłabionych konstrukcji. Nadmierne wydłużenie terminu wiązać by się mogło z poważnym pogorszeniem stanu zachowania tych obiektów. Niemniej jednak, ze względu na upływ czasu od dnia wydania zaskarżonej decyzji, jak również w celu umożliwienia zobowiązanym uzyskania stosownych pozwoleń na realizację nakazu, wymaganych przepisami prawa, organ drugiej instancji wyznaczył dłuższy termin wykonania prac w niej określonych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 z późn. zm; dalej: "u.o.z.") poprzez brak precyzyjnego określenia zakresu prac, do przeprowadzenia których zobowiązany został skarżący podczas gdy, wskazany przepis wymaga, by rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają zostać przeprowadzone był określony w sposób precyzyjny i wyczerpujący;

2) art. 49 ust. 1 u.o.z. poprzez nakazanie prac konserwatorskich i robót budowlanych z przekroczeniem dopuszczalnego zakresu obowiązków, jakie mogą zostać nałożone na adresata decyzji w oparciu o wskazany przepis;

3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania skarżącego dotyczących zaniechania wszechstronnej analizy sprawy i utrzymanie w mocy decyzji WKZ opartej na niekompletnych ustaleniach faktycznych - pominięcie zbadania stanu technicznego obiektów L. Z. pomimo złożonej opinii technicznej;

4) art. 10 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron postępowania o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego i przez to uniemożliwienie stronie zajęcie stanowiska przed wydaniem decyzji MKiDN oraz zgłoszenia dowodów, co wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a.;

5) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 7 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nieuwzględniającego słusznego interesu strony i brak uzasadnienia zajętego stanowiska;

Jednocześnie, w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - Opinii Technicznej [...] - aneksu do opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego budynków zlokalizowanych w miejscowości Z. [...], Gmina R., działka geodezyjna Nr [...] (dalej jako: "Aneks do opinii technicznej") na okoliczność:

a. braku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i pominięcia takiej okoliczności jak zły stan techniczny oraz stan zachowania poszczególnych elementów, co skutkowało pominięciem istotnych okoliczności sprawy i nakazaniem wykonania prac, które nie spełniają przesłanki niezbędności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b. przygotowania przez skarżącego dodatkowej dokumentacji, której złożenie uzależnione było od zawiadomienia przez organ o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 81 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a.), lecz wskutek zaniechania odpowiedniego zawiadomienia przez organ skarżący nie miał możliwości złożenia dokumentu do organu;

c. wadliwego ustalenia zakresu robót wymienionych w decyzji WKZ, bowiem wykonanie wskazanych obowiązków przyczyni się do dalszej degradacji i rozpadu elementów zabytku, a tym samym wskazane roboty budowlane nie mogą zostać uznane za niezbędne ze względu na potrzebę ochrony zabytku przed zniszczeniem.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego.

Na wstępie Sąd I instancji oddalił wniosek pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie przez Sąd w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu z dokumentu - opinii technicznej sporządzonej przez inż. J. F. oraz wniosek o odroczenie rozprawy. Sąd wskazał, że postępowanie dowodowe dotyczy wyłącznie dowodu z dokumentu, nie ma zaś takiego charakteru przedstawiona przez pełnomocnika prywatna opinia sporządzona już po zakończeniu postępowania administracyjnego (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 września 2000 r., sygn. akt. FSA 1/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 1 ). Sporządzający opinię przedstawił własne stanowisko w sprawie, kwestionując zasadność wykonania nakazanych prac.

W ocenie sądu wnioskowany przez skarżącego dowód w postaci opinii, która zawiera wiadomości fachowe nie był dowodem uzupełniającym z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a.

Wniosek o odroczenie rozprawy z uwagi na chorobę skarżącego nie został uwzględniony gdyż nieobecność na rozprawie stron zgodnie z art. 107 P.p.s.a. nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Ponadto skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i tym samym jego prawo do obrony nie zostało naruszone.

Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd wyjaśnił, że decyzja administracyjna podejmowana na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków ma charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. Sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, a nie zajmuje się celowością bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. Odnosi się to też do terminu wykonania nakazanych prac. Termin taki jest każdorazowo określany stosownie do okoliczności sprawy, z uwzględnieniem zwłaszcza konieczności ochrony przed zniszczeniem jednego z elementów dziedzictwa narodowego, jakimi są zabytki materialne.

Zdaniem Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób dostateczny uzasadnił dlaczego nakazane prace budowlane przy zabytku są konieczne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, a jego stanowisko znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym.

Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotowy zabytkowy zespół leśniczówki Z. Gm. R. objęty jest prawną ochroną konserwatorską w oparciu o art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na podstawie decyzji [...] z dnia [...] r., wpisującej ww. zespół do rejestru zabytków pod nr [...].

Zgodnie z art. 5 pkt 2-4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Za bezsporne Sąd uznał, że przedmiotowy zabytkowy zespół leśniczówki w bskład którego wchodzą obiekty objęte nakazem wykonania wskazanych robót budowlanych już w dacie zawarcia umowy dzierżawy znajdował się w złym stanie technicznym (co wynika z treści umowy). Skarżący zobowiązał się do zabezpieczenia i remontu budynków w zespole leśniczówki, a Warmińsko- Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia 1 czerwca 2015 r. wydał dzierżawcom pozwolenie nr 197/2015 na wykonanie remontu obiektów wchodzących w skład leśniczówki w Z., których zakończenie przewidziano na 31.12.2018 r. Pomimo wezwań Nadleśnictwa do wykonania zobowiązań (na podstawie umowy) do zabezpieczenia i remontu budynków w zespole leśniczówki w Z., skarżący nie podjął żadnych prac, a na skutek oddziaływania silnych wiatrów w dniu 19.06.2017 r. uszkodzeniu uległa konstrukcja dachu budynku mieszkalnego (leśniczówki) i więźby dachowej budynku gospodarczego oraz w mniejszym stopniu stodoły wchodzących w skład przedmiotowego zespołu zabytkowego (ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 7 sierpnia 2017 r. z udziałem skarżącego oraz wykonana dokumentacja fotograficzna). W trakcie czynności kontrolnych ustalono, iż obiekty: leśniczówka, stodoła, budynek gospodarczy-obora i budynek tzw. pieca chlebowego, wchodzące w skład zespołu leśniczówki Z., gm. R. znajdują się w złym stanie technicznym i taki stan przyczynia się do dalszej degradacji substancji zabytkowej.

W związku z powyższymi ustaleniami Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków, zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014r. poz. 1446 ze zm.) wydał decyzję nakazującą przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku, niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku.

Zdaniem organu, z uwagi na zły stan techniczny obiektów oraz charakter występujących zniszczeń pogłębionych uszkodzeniami pod wpływem wiatrów wiejących w dniu 19 czerwca 2017 r. niezbędne stało się natychmiastowe zabezpieczenie konstrukcji obiektów, w tym w szczególności dachowej przed dalszymi, skutkującymi zniszczeniem całkowitej substancji zabytkowej wnętrza i murów obwodowych, pod wpływem niszczycielskich działań warunków atmosferycznych, w szczególności opadów i wiatrów. Konieczne też jest zabezpieczenie statyki trzech budynków: stodoły - osłabionej zdjęciem większości desek stanowiących oszalowanie ścian poprzez ciesielskie usztywnienie konstrukcji oraz leśniczówki i budynku gospodarczego-obory naruszonych w wyniku częściowego zawalenia się konstrukcji stropów i dachu. W tych ostatnich dwóch budynkach konieczne jest wzmocnienie ścian obwodowych poprzez ich podparcie (podstemplowanie). W celu odciążenia konstrukcji wymienionych wyżej obiektów konieczne jest także zdjęcie z połaci dachowych dachówek, które należy zabezpieczyć przed uszkodzeniem do czasu podjęcia właściwego remontu, gdy będzie możliwe ich ponowne użycie. Zabezpieczenia wymagają również luźno leżące, w wyniku częściowego zawalenia się dachu i stropów drewniane elementy konstrukcyjne oraz ceglane fragmenty murów. Niezbędne jest, mimo stosunkowo dobrego stanu zachowania, zabezpieczenie budynku tzw. pieca chlebowego poprzez wykonanie zadaszenia i zabezpieczenia "wyrwy" w ścianie południowej i otworów okiennych przed przenikaniem wilgoci do wnętrza obiektu.

Sąd podzielił stanowisko organów konserwatorskich, iż analiza stanu faktycznego wykazuje, że aktualny stan zachowania poszczególnych elementów grozi degradacją jego wartości oraz waloru autentyzmu. Poszczególne obiekty ulegają postępującemu zniszczeniu wskutek aktywnej penetracji wilgoci w strukturze elementów konstrukcji, jak również ze względu na brak stosownych zabezpieczeń osłabionych ustrojów konstrukcyjnych. W związku z powyższym, wydanie decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających zniszczeniu zabytku, zgodne jest z powinnością organu ochrony zabytków, bowiem stosownie do treści art. 4 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.

Wbrew zarzutom skarżącego Sąd stwierdził, że zakres nakazanych prac nie narusza dyspozycji zawartej w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rodzaj nałożonych obowiązków mieści się bowiem w definicji robót budowlanych. Artykuł 3 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 1332 ze zm.) definiuje "roboty budowlane" jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu, prace, do których wykonania zobowiązywała decyzja Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zostały dostatecznie skonkretyzowane. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków "Wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku".

Sąd zaznaczył, że określając w decyzji rodzaj i zakres czynności niezbędnych do wykonania przez skarżącego, organ administracji związany jest funkcją ochronną przepisu, a treść nakazanych działań nie może wykraczać poza granice wyznaczone w tym przepisie. Rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają być przeprowadzone, muszą przy tym być określone w sposób precyzyjny i wyczerpujący. Istotą bowiem decyzji mającej charakter nakazu jest jej konkretność, co oznacza, że rodzaje działań, jakie ma podjąć strona, muszą być określone w sposób jednoznaczny, od tego bowiem zależy możliwość egzekwowania ich wykonania. Nie oznacza to jednak, że w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu zawarte być muszą techniczne uwarunkowania, cechujące projekt i proces budowlany. Jest to bowiem dalszy etap postępowania, do którego odsyła wprost przepis ust. 2 wskazanego przepisu "Wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego".

Sąd podkreślił, że konkretne określenie prac, do wykonania których zobowiązano skarżącego nie wymagało normatywnej kwalifikacji tych prac. O tym czy są to prace konserwatorskie czy inne roboty budowlane decyduje ich zakres, rodzaj oraz przyjęta technologia wykonania robót, a w związku z tym rolą inwestora będzie zachowanie wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych.

Sąd wskazał, że nakazane prace mają na celu podtrzymanie stabilności ustrojów konstrukcyjnych budynków, które grożą zawaleniem, jak również doraźne zabezpieczenie obiektów przed destrukcyjnym działaniem opadów atmosferycznych. Wykonanie szczegółowo opisanych obowiązków jest niezbędne ze względu na zahamowanie postępującego procesu destrukcji autentycznej substancji elementów zabytku.

Sąd podzielił stanowisko Ministra, że nakazane prace powinny stanowić jedynie pierwszy etap działań przeciwdziałających destrukcji przedmiotowego zespołu budowlanego. Ich tymczasowy charakter wynika bowiem z konieczności niezwłocznego podjęcia czynności, które doprowadzą do skutecznego zabezpieczenia naruszonych konstrukcji.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy odniósł się do przedłożonej przez skarżącego opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego zabytkowych budynków, opracowanej przez inż. J. F. w sierpniu 2017 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że opinia techniczna nie uwzględnia w sposób prawidłowy specyfiki postępowania przy zabytkach architektury i budownictwa, bowiem wnioski na temat zalecanego odtworzenia budynków zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, współczesnymi normami oraz technologiami - zakładające prymat dostosowania obiektów do współczesnych funkcji użytkowych kosztem ich autentyzmu są niezgodne z podstawowymi zasadami ochrony konserwatorskiej obiektów zabytkowych i nie mogą zostać uznane za wiążące w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił także, że szczegółowe kwestie w zakresie sposobu wykonania robót budowlanych będą mogły być analizowane na etapie postępowania w sprawie uzyskiwania pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którego istotą jest dokonywana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków ocena wpływu wnioskowanych prac na przedmiot ochrony konserwatorskiej.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. 2018.2067, dalej: "u.o.z.") w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane oparciem się wyłącznie na stanie faktycznym wskazanym w sposób niepełny przez organy administracyjne i utrzymaniem w mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 stycznia 2018 r. mimo nieadekwatności nakazanych prac do stanu zniszczeń nieruchomości oraz ich niezdatności do zahamowania procesów destrukcji;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 1 u.o.z. poprzez nieuprawnione zastosowanie powodujące zaakceptowanie błędnego wydania decyzji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 stycznia 2018 r. w zakresie podmiotowym tj. tylko wobec dzierżawców nieruchomości, a nie łącznie tzn. także wobec właściciela - Nadleśnictwa M., który jako posiadacz samoistny jest również zobowiązany do podejmowania działań remontowo-budowlano-konserwatorskich i powinien być adresatem decyzji;

3) art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie powodujące zaakceptowanie braku odniesienia się do popartych stosownymi ekspertyzami zarzutów skarżącego dotyczących zaniechania wszechstronnej analizy sprawy i utrzymanie w mocy decyzji WKZ z dnia 13 września 2017 r. opartej na niekompletnych ustaleniach faktycznych wynikających z pominięcia zbadania stanu technicznego obiektów L. Z..

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przedstawił argumentację mającą, jego zdaniem, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W piśmie procesowym skarżącego z dnia 7 marca 2019 r. wskazano na okoliczności, z których wynikać ma, że właściciel obiektu Nadleśnictwo M. w chwili wydzierżawiania zabytkowego obiektu miało świadomość, że jego odbudowa z zachowaniem walorów zabytkowych przy użyciu materiałów dostępnych na rynku spowoduje utracenie wartości historycznej obiektu. Nie dostrzegało zatem możliwości odbudowania go z zachowaniem pierwotnych, historycznych elementów budynku. Nadleśnictwo miało świadomość, iż zlecone dzierżawcom decyzją z dnia 13 września 2017 r. prace budowlane są nieadekwatne do aktualnego stanu nieruchomości. Właściciel ten zauważa i rozumie trwałą degradację obiektu. Od lat uważa, że odbudowa zespołu Leśniczówki poprzez wykonanie prac konserwatorskich jest niemożliwa i niecelowa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. R. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, dalej jako ustawa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez jego zastosowanie gdy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący przez organy administracyjne. Nie można również zarzucić Sądowi I instancji, że zaskarżona decyzja Ministra nie została uchylona wobec nieadekwatności nakazanych nią robót budowlanych do stanu zniszczeń nieruchomości oraz niezdatności tych robót dla zahamowania procesów destrukcji zabytku.

Należy zauważyć, że przesłanką wydania decyzji w trybie art. 49 ust. 1 ustawy jest ustalenie przez organ, że konieczne jest przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku, ponieważ ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Istotą wydania powyższego nakazu jest zatem stwierdzenie, że przedmiotowy zabytek jest w takim stanie zachowania, który bez przeprowadzenia określonych prac konserwatorskich lub robót budowlanych grozi jego zniszczeniem lub jego istotnym uszkodzeniem. Wobec tego ustalanie stanu technicznego zabytku np. poprzez zlecenie wykonania opinii technicznej nie było konieczne by wydać tę decyzję. Wystarczyło, że organy przeprowadziły kontrolę stanu zachowania zabytku i na jej podstawie stwierdziły, że konieczne jest przeprowadzenie robót budowlanych dla zachowania jego substancji. W przeciwnym razie ulegnie on zniszczeniu lub istotnemu uszkodzeniu.

Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza, że organy podczas kontroli stanu zachowania zabytku potwierdziły jego degradację, która zagrażała jego istnieniu a na pewno świadczył on o zagrożeniu istotnym uszkodzeniem jego substancji, co wpłynęłoby na jego walory zabytkowe. Szczegółowy opis stwierdzonych wad konstrukcyjnych zabytku wskazuje protokół oraz dołączona do niego dokumentacja fotograficzna. Wobec tego organ konserwatorski był zobligowany do podjęcia niezwłocznych działań, które doprowadziłyby do usunięcia zagrożenia dla zabytku. Konieczność podjęcia działań ochronnych nie wynikała ze słuszności czy celowości, a nawet skuteczności zleconych robót budowlanych ale z potrzeby zabezpieczenia zabytku przed dalszą jego destrukcją prowadzącą niechybnie do jego unicestwienia. Opis stanu zachowania zabytku jednoznacznie wskazuje, że podjęcie działań zabezpieczających w tym przypadku robót budowlanych była uzasadniona i konieczna. Ekonomiczne lub techniczne uwarunkowania zleconych prac nie miały znaczenia. Istotne było doraźne aczkolwiek niezwłoczne zabezpieczenie tymi robotami substancji zabytkowej podlegającej dalszej degradacji. Wobec tego argumentacja skarżącego o niecelowości czy braku technicznego uzasadnienia dla wykonania ww. robót nie mogła odnieść w niniejszej sprawie spodziewanego skutku bowiem celem wydania decyzji było zapobieżenie degradacji substancji zabytkowej.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy w sposób wyczerpujący i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, bowiem z dokonanych ustaleń i materiału dowodowego wynika wprost konieczność zabezpieczenia zabytku przed jego zniszczeniem lub istotnym z uwagi na jego walory zabytkowe uszkodzeniem. Nakazane roboty budowlane nie mają na celu odrestaurowania zabytku lecz sprawić by zabezpieczyć aktualny stan jego substancji przed dalszą dewastacją.

Odnośnie do zarzutu wadliwego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, określenia przez organy adresata nakazu wykonania robót budowlanych wskazanych w zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji słusznie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stosownie do granic z art. 134 § 1 P.p.s.a., zasadnie nie dopatrzył się naruszenia art. 49 ust. 1 ustawy.

Treść tego ostatniego przepisu przewiduje wprost możliwość nałożenia określonych w decyzji robót budowlanych na osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną posiadającą tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W niniejszej sprawie właścicielem zespołu Leśniczówki Z., wpisanej do rejestru zabytków decyzją Warmińsko-Mazurskiego Konserwatora Zabytków z [...] pod numerem [...] jest Skarb Państwa, który przekazał go Nadleśnictwu M. w trwały zarząd. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. z siedzibą w R. zawarło umowę dzierżawy ww. zabytku wraz z budynkami wchodzącymi w jego skład z S. S. i P. R. Umowa ta będąc stosunkiem zobowiązaniowym przewidywała obowiązek dzierżawców przeprowadzenia do 31 grudnia 2019 r. wszelkich niezbędnych prac budowlano – konserwatorskich, związanych z remontem budynków tworzących zabytek. Zostali oni poinformowani o konieczności stosowania przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skoro zatem dzierżawcy mocą tej umowy mieli stosować się do przepisów ustawy a nadto wyremontować zabytkowe budynki, to jako posiadacze zabytku odpowiedzialni za jego prawidłowe utrzymanie w okolicznościach zagrożenia substancji zabytkowej mogli być adresatami robot budowlanych nakazanych zaskarżoną decyzją.

Okoliczność podniesiona w skardze kasacyjnej, że skarżący 29 czerwca 2018 r. wypowiedział powyższą umowę dzierżawy nie wpływa na legalność kontrolowanej decyzji bowiem w chwili jej wydawania skarżący władał na podstawie stosunku zobowiązaniowego przedmiotowym zabytkiem. Rozwiązanie umowy dzierżawy ma ten skutek prawny, że skarżący może wystąpić o jej zmianę lub uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. Uprawnienie to dotyczy zarówno decyzji nadających prawo jak i zobowiązujących, wadliwych czy niewadliwych, ostatecznych, co do których zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na decyzję administracyjną.

Nieskuteczny jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji braku odniesienia się przez organ odwoławczy do popartych ekspertyzami zarzutów skarżącego, że decyzja została wydana na niekompletnych ustaleniach faktycznych bowiem nie zbadano stanu technicznego obiektów L. Z.. Jak już wcześniej była mowa stan techniczny obiektów Leśniczówki oceniany pod względem spełnienia norm budowlanych nie miał znaczenia dla wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 49 ust. 1 ustawy. Podzielić należy stanowisko Sądu, który z kolei podzielił pogląd Ministra, że opinia techniczna nie uwzględnia w sposób prawidłowy specyfiki postępowania przy zabytkach architektury i budownictwa, bowiem wnioski na temat zalecanego odtworzenia budynków zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, współczesnymi normami oraz technologiami - zakładające prymat dostosowania obiektów do współczesnych funkcji użytkowych kosztem ich autentyzmu są niezgodne z podstawowymi zasadami ochrony konserwatorskiej obiektów zabytkowych i nie mogą zostać uznane za wiążące w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wynika z tego, że odmienne wartości są istotne przy ocenie stanu technicznego budynku jeśli chodzi o zgodność z wymogami ustawy Prawo budowlane a inne gdy ten stan techniczny należy oceniać z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony zabytkom z uwagi na ich szczególnie cenne walory historyczne i kulturowe. Sama ocena braku technicznej możliwości naprawy zabytkowego budynku pod względem wymogów prawa budowlanego jest bez znaczenia jeśli w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków eksponuje się potrzebę zabezpieczenia substancji zabytkowej budynku przed jej całkowitym zniszczeniem i utratą wartości z powodu których został on wpisany rejestru zabytków. Inaczej mówiąc to, że budynek zabytkowy nie nadaje się do odbudowy bo jest to działanie zagrażające jego istnieniu nie powoduje, że organy ochrony zabytków mają odstąpić od naczelnej zasady ich ochrony przed zniszczeniem. Właśnie konieczność ochrony zabudowań Leśniczówki przed utratą jej walorów zabytkowych była powodem wydania zaskarżonej decyzji. Nie zmienia to faktu, że stan zabytku (zaawansowana degradacja) patrząc od strony wymogów prawa budowlanego nie nadaje się do odbudowy. W istocie osiągnięcie parametrów użytkowych nawet przy najbardziej zaawansowanej technice i staranności w zachowaniu zabytkowych elementów budynku mogłoby okazać się niewykonalne. Organ jednak nie oczekiwał przywrócenia stanu w pełni technicznej sprawności zabytku ale jedynie zabezpieczenia tego co dotychczas udało się jeszcze zachować przed zniszczeniem.

W tym kontekście Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko Ministra, że szczegółowe kwestie w zakresie sposobu wykonania robót budowlanych będą mogły być analizowane na etapie postępowania w sprawie uzyskiwania pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy, którego istotą jest dokonywana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków ocena wpływu wnioskowanych prac na przedmiot ochrony konserwatorskiej. Wówczas okazać może się, że doprowadzenie zabytku do lepszego stanu nie jest możliwe i bezcelowe stanie się nakazywanie jego odbudowy. Wówczas rola organów ochrony zabytków i właściciela zabytku sprowadzi się wyłącznie do zabezpieczenia zabytku przed jego nieuniknioną utratą wartości zabytkowych, czyli zastosowania wszelkich środków, które ten moment odsuną w czasie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.