Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2381/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176, art. 183 par 1, art. 185 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par 6 ust 3
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art. 21 ust 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Małgorzata Ciach po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3334/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [A.] Spółki z o.o. w S. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3334/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

[A.] Sp. z o.o. w S. została zawiązana aktem notarialnym z [...].04.2011r. przez 5 wspólników (członków) tj.: M. W., L. W., ,,N." Sp. z o.o., ,,S." Sp. z o.o., oraz "M." Sp. z o.o. W dniu [...].10.2011r. uzyskała wpis do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa [...].

W dniu [...] listopada 2013 r. [A.] Sp. z o.o., złożyła w Lubuskim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych", za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] października 2013 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił przyznania Grupie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych, w okresie od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] października 2013 r., to jest za 2 rok korzystania z pomocy finansowej.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r., o odmowie przyznania środków finansowych w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] października 2011 r. decyzją nr [...] Grupa Producentów Rolnych [A.] Sp. z o.o. została wpisana do Rejestru Grup Producentów Rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa [...]. Ww. grupa została zawiązana przez 5 członków tj. L. W., M. W. Sp. z o.o., ,,N." Sp. z o.o., ,,S." Sp. z o.o. oraz ,,M." Sp. z o.o. i jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością została zarejestrowana przez Sąd Rejonowy w Zielonej Górze, VIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] lipca 2011 r.

Działalność grupy [A.] Sp. z o.o. ma ścisły związek z działalnością Grupy [B.] Sp. z o.o. oraz [C.] Sp. z o.o. poprzez udział w ww. Grupach członków pierwotnie funkcjonującej Grupy Producentów Rolnych [B.] Sp. z o.o.

Podział bazy produkcyjnej miał na celu dekoncentrację tj. rozdzielenie potencjału produkcyjnego trzech podmiotów, a następnie ponowne ich połączenie w celu stworzenia trzech osobnych grup producentów rolnych. Wskazano na zależności pomiędzy podmiotami tworzącymi Grupę, które dotyczą zarówno miejsca, struktury własnościowej, jak i powiązań osobowych pomiędzy poszczególnymi podmiotami wchodzącymi w skład grup. Zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców nie jest sprzeczne z obowiązującym prawem, jednak związek pomiędzy poszczególnymi spółkami (wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej), a przez to i członkami grupy producentów rolnych, pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności.

W ocenie organu, utworzenie grupy producentów rolnych z 5 członków, z których 2 członków prowadzi działalność rolniczą wyłącznie na dzierżawionych gruntach, będących w posiadaniu wcześniej innego członka, wskazuje, iż w sprawie doszło do podziału gospodarstwa, celem umożliwienia skorzystania z danego działania poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi wymaganej minimalnej liczby 5 członków. W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w niniejszej sprawie w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez skarżącą w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zamiar stworzenia sztucznych warunków potwierdza przede wszystkim fakt, iż z jednej Grupy Producentów Rolnych [B.] Sp. z o.o. (której się nie powiodło i na własny wniosek decyzją Marszałka Województwa [...] została wykreślona z rejestru grup producentów rolnych, w której składzie pierwotnie znaleźli się członkowie, którzy na potrzeby założenia dwóch kolejnych grup stworzyli spółki kapitałowe i dzierżawią im własną bazę produkcyjną) powstają dwie następne grupy producentów rolnych, tj.: [C.] Sp. z o.o. oraz [A.] Sp. z o.o.

Grupa Producentów Rolnych [A.] Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną wskazał, że przepisy krajowe, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 81, poz. 550 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2007 r.) nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Wobec uzyskania przez skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że Grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych.

Sąd stwierdził, że organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach unijnych oraz czy nie zachodzą określone w tych przepisach przesłanki do odmowy wypłaty.

Tak więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1698/2005) i rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011, ze zm.; dalej rozporządzenie nr 65/2011).

Sąd akceptując wszystkie ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydając zaskarżoną decyzję, podniósł, iż podział bazy produkcyjnej [...] [D.] Sp. z o.o. poprzez wydzierżawienie jej obiektów czterem z pięciu członków Grupy nastąpił po tym, jak pierwotnie funkcjonująca Grupa Producentów Rolnych [B.] Sp. z o.o., na własny wniosek została wykreślona z rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] i następnie z dniem [...] lipca 2011 r. pod tą samą nazwą została ponownie wpisana do w/w rejestru. Pierwotnie funkcjonującej Grupie Producentów Rolnych [B.] odmówiono przyznania płatności za pierwszy rok działalności grupy, z uwagi na fakt, iż grupa dokonywała sprzedaży produktów nabytych uprzednio od poszczególnych członków do jednego z członków tj. [...] [D.] Sp. z o.o. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wyliczona zgodnie z przedstawionymi dokumentami przez [B.] Sp. z o.o. [A.] Sp. z o.o. oraz [C.] Sp. z o.o. wartość rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wskazanych jako wytworzonych w gospodarstwach jej członków, w oparciu o ustalony kurs euro w wysokości 4,1543 zł. na podstawie § 8 ust. 3 rozporządzenia, pomoc finansowa w przypadku ww. Grup przekracza pułap określony jako maksymalny w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, t.j. w drugim roku, stanowi obecnie równowartość kwoty 415 430 zł.

Zdaniem Sądu jest rzeczą oczywistą, że prawo nie zabrania prowadzenia działalności gospodarczej w formie wielu spółek z tymi samymi udziałowcami. Jednak tam gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać zarówno przyczyny powstania Grupy, w skład której wchodzą podmioty ze sobą powiązane, jak i sposób prowadzenia przez te podmioty działalności produkcyjnej.

Sąd wskazał, że ponieważ organ oparł odmowę przyznania płatności na treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, to oceniając zgodność z prawem decyzji należy skonfrontować subsumcję tego przepisu z tymi elementami stanu faktycznego, które potwierdzają, że beneficjent, w tym wypadku, grupa producentów rolnych, stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, oraz z tymi ustaleniami, które wykazują cel ich stworzenia.

W ocenie Sądu obie kwestie zostały przez organ wyjaśnione i uzasadnione. Wyjaśniono zarówno dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy, organ w sposób czytelny odniósł się do zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

Grupa Producentów Rolnych [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W skardze kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:

- zaniechanie dokonania prawidłowej wykładni, a następnie niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w oparciu o który organ odmówił przyznania pomocy, albowiem w świetle zaprezentowanej przez Trybunał wykładni powyższego przepisu Sąd w rozpatrywanej sprawie nie rozważył wszechstronnie spełnienia przesłanek zastosowania tego przepisu - zarówno w części istnienia elementów obiektywnych jak i subiektywnych;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, iż została naruszona zasada praworządności i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. pominięto dokumenty zgromadzone w pięciu segregatorach świadczące o tym, iż wszyscy członkowie grupy ponosili koszty produkcji, koszty remontów i modernizacji obiektów, co zaprzecza twierdzeniom podnoszonym przez organy i Sąd, jakoby Grupa stworzyła sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej;

b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i zaakceptował przerzucenie całego ciężaru dowodowego na wnioskodawcę, w sytuacji gdy przepis wskazuje, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a to organ podniósł twierdzenie, iż Grupa stworzyła sztuczne warunki do przyznania płatności, zatem na organie spoczywał ciężar udowodnienia tego faktu i poszukiwania dowodów;

c. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, zawierający braki dowodowe, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego;

d. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a w zw. z art. 133 § 2 p.p.s.a. w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji poprzez wydanie wyroku na podstawie niepełnych akt sprawy wskutek nieprzekazania przez organ wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania i niewezwanie organu do uzupełnienia tych akt, w sytuacji gdy Sąd winien orzekać tylko na podstawie kompletu akt sprawy, ponieważ tylko pełne akta dają Sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy, co niewątpliwie miało wpływ na rozstrzygnięcie z uwagi na to, iż pominięty materiał dowodowy wskazywał na brak pozorności w stworzeniu warunków do uzyskania płatności przez skarżącą, co winno skutkować uchyleniem przez Sąd decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania;

e. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieprzekonywujący, ogólnikowy, poprzez brak wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, bez odniesienia się do każdego dowodu z osobna, poprzez sporządzenia uzasadnienia wyroku z pominięciem dokumentów składanych przez stronę na poparcie jej twierdzeń, opierające się na powtórzeniu argumentacji organów administracyjnych i akceptacji w całej rozciągłości wszystkich ustaleń organów, gdy tymczasem uzasadnienie decyzji organów winno polegać na ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, w celu uzyskania jednoznaczności ustaleń faktycznych i prawnych, co uniemożliwia skarżącemu jakąkolwiek kontrolę oceny materiału dowodowego pod kątem obowiązujących zasad swobodnej jego oceny;

f. art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie przez organ administracyjny Sądowi wraz ze skargą administracyjną zgromadzonych w pięciu segregatorach dokumentów potwierdzających faktyczne ponoszenie przez członków grupy kosztów produkcji, ponoszenie kosztów modernizacji i remontów obiektów, które strona przedłożyła do akt sprawy w wyniku wezwania organu do złożenia wyjaśnień, na okoliczność ponoszenia przez wszystkich członków grupy kosztów produkcji, co czyniłoby bezzasadnym przyjęcie przez organ, iż Grupa stworzyła sztuczne warunki do otrzymania płatności i bezzasadnym zastosowaniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Przed wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Z tego też względu poza granicami rozpoznawanej skargi kasacyjnej pozostaje zagadnienie związane z wydaniem decyzji o odmowie przyznania płatności za poszczególny rok działalności grupy (§ 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r.) z przyczyn istniejących w dacie wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy (§ 4 tego rozporządzenia) i bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sprawie przyznania pomocy.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny za całkowicie chybione uznał te zarzuty, które, rzecz uogólniając, odnoszą się do "niepełnych akt sprawy", a to z kolei związane jest, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej z "nierozpatrzeniem dowodów" przez organ "z dokumentów zgromadzonych w pięciu segregatorach". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza w oparciu o akta sprawy, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie składała wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentów "zgromadzonych w pięciu segregatorach". Stwierdza także, że wszelkie załączniki wymienione we wniosku o płatność, jak i dołączone do pism skarżącej składanych na wezwania organu znajdują się w aktach sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że na rozprawie pełnomocnik skarżącej (autor skargi kasacyjnej) nie był w stanie wykazać, że w tej sprawie składany był taki wniosek dowodowy.

W sytuacji, w której zarzuty postawione w punktach II a, c, d i f petitum skargi kasacyjnej oparto na nieprawdziwej tezie o odmowie dopuszczenia dowodu z dokumentów, zarzuty te uznać należało za całkowicie nieusprawiedliwione.

W obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ppsa skarżąca zarzuciła nadto naruszenie art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a w oparciu o art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty te uznał za usprawiedliwione, a ich komplementarny charakter uzasadnia ich łączną ocenę.

Zważyć więc najpierw należy, że w myśl art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Cele wsparcia dla grypy producentów określa z kolei art. 35 ust.1 rozporządzenia nr 1698/2005, zgodnie z którym są to: dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup (art. 35 ust.1a), wspólne wprowadzenie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych (art. 35 ust. 1b), ustanowienie wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności (art. 35 ust. 1c).

Należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia 65/2011 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo.

W powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija (www.eur-lex.europa.eu). Trybunał Sprawiedliwości dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami; 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Uwzględniając wykładnię art. 4 ust.8 rozporządzenia nr 65/2001 dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjąć należy, że dla zastosowania tego przepisu konieczne jest ustalenie przez organ trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Oznacza to, że stwierdzenie przez organ, iż doszło do sztucznego stworzenia przez skarżącą warunków do uzyskania płatności, możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę płatność. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu czy podmiotów oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci pomocy. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być cele ustanowione przez prawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie płatności, a obowiązkiem Sądu oceniającego zgodność z prawem decyzji w tym przedmiocie jest zbadanie czy organ wykazał w sposób staranny, wszechstronny, logiczny i przekonywujący, że miało miejsce sztuczne, pozorne w istocie, stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Konieczne jest zatem dokładne określenie nie tylko korzyści finansowej, którą miała zamiar osiągnąć skarżąca, ale również celu płatności, o którą ubiegała się skarżąca, a który zdefiniowany został w art. 35 ust.1 rozporządzenia nr 1698/2005. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że oceniając prawidłowość subsumcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 Sąd I instancji pominął kwestię wynikającą z treści tego przepisu - przesłankę uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Odnosząc się do kwestii oceny przez Sąd I instancji przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego należy zaznaczyć, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, uznaje, że Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć w świetle wskazań zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt: C-434/12 (w sprawie Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija), czy organ wywiązał się z konieczności precyzyjnego wykazania, że skarżąca sztucznie stworzyła warunki do otrzymania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.