Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 594/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190, art. 152, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 39 ust. 1, 2, 3, 3a, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 roku sprawy ze skargi C. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) przyznaje adwokatowi R. P. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 4392 (cztery tysiące trzysta dziewięćdziesiąt dwa) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi R. P. z fundusz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Ł. nałożył na C. N. karę pieniężną w wysokości 45.529,50 zł za samowolne zajęcie, w okresie od dnia [...] do [...], pasa drogowego drogi krajowej – ulicy A 158 w Ł. o powierzchni 15,24 m2 pod całoroczny obiekt handlowy.

C. N. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniosła, że nie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego. Zarzucając organowi I instancji szereg nieprawidłowości w ocenie stanu faktycznego sprawy i nieprzestrzegania procedury, wskazała, iż od wielu lat najpierw z mężem, a po jego śmierci – z synem P. N., starała się uzyskać zgodę odpowiednich organów, w tym Zarządu Dróg i Transportu, na budowę na w/w działce pawilonu handlowego. Zgodnie z umową użyczenia z dnia [...] Zarząd Dróg i Transportu wyraził zgodę na wybudowanie takiego pawilonu, a ona dopełniła wszelkich czynności mających na celu uzyskanie pozwolenia na budowę, które uzyskała wraz z P. N. w dniu [...] Powyższe pozwolenie zostało przekazane do Zarządu Dróg i Transportu, w następstwie czego organ posiadał wiedzę o tym, iż osobami zainteresowanymi w przedmiocie zajęcia pasa drogowego na w/w działce są C. N. i P. N. Zatem w pierwszej kolejności zgoda na zajęcie pasa winna zostać wydana obojgu inwestorom, podczas gdy w dniu [...] decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogi na ten sam cel uzyskał P. N., o czym nie została powiadomiona. Takie działanie organu pozbawiło ją ochrony prawnej i w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Podniosła, iż w sytuacji, gdy organ wydał decyzję dla jednego z inwestorów na taki sam cel, jaki wspólnie zakładali, to daje to podstawę do uznania, że decyzja dotyczy również zrealizowanego przedsięwzięcia i nie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogi. Poza tym, zdaniem C. N., nie można zgodzić się z argumentacją organu, iż obiekt został ustawiony samowolnie, bowiem firma, która pomagała postawić budynek wystąpiła o zgodę na zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] zgody tej jednak odmówiono, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję i umorzyło postępowanie. Z tych względów, zdaniem strony, obiekt mógł zostać postawiony, co jest zgodne także z pozwoleniem na budowę.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., powołując się na art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 3 i ust. 3a, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 ustawy z dnia 21 maca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że umieszczenie całorocznego obiektu handlowego (pawilonu kwiaciarni) na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (działka 893/65) stanowiło zajęcie pasa drogowego i wymagało posiadania zezwolenia zarządcy drogi. C. N. w spornym okresie nie posiadała takiego zezwolenia, a zatem samowolnie zajęła pas drogowy, co skutkowało wymierzeniem przez zarządcę kary pieniężnej, której wysokość ustalono na mocy uregulowań zawartych w § 1 pkt 3 i § 4 pkt 1 uchwały nr XXVIII/440/04 Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

C. N wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję organu odwoławczego. W stanowiącym uzupełnienie skargi piśmie procesowym ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej zarzucił organom administracji naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."), a także art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8, ust. 11, ust. 12, ust. 13 i ust. 15 ustawy o drogach publicznych. Podniósł, że organ nie uwzględnił przy orzekaniu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] , nr [...], na podstawie której skarżącej przysługuje bezterminowe prawo do zajmowania pasa drogowego na terenie działki drogowej nr [...]. Zarzucił ponadto, że organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a także nie informowały strony o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z zajęciem pasa drogowego, a mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków C. N.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 415/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę C. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...]. Przytaczając treść art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, zaś zajmowanie pasa drogowego bez takiego zezwolenia skutkuje nałożeniem przez zarządcę drogi kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 omawianej ustawy. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca w okresie [...] zajmowała bez zezwolenia odcinek pasa drogowego drogi krajowej ulicy A w Ł., to zarządca drogi zgodnie z prawem nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 45529,50 zł.

Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, nie można było podzielić stanowiska strony, że zarządca drogi powinien z urzędu zapytać i prowadzić postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, wyjaśniając w trakcie tego postępowania, czy zamiarem strony jest umieszczenie bądź w dalszym ciągu korzystanie w pasie drogowym z obiektów budowlanych w celach niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Podmiot zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem musi złożyć wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego – Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynikało natomiast, by przed złożeniem w dniu [...] kolejnego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego strona złożyła inne pismo dotyczące wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie [...] lub by domagała się zaprotokołowania swojego żądania. Sąd wskazał, że poprzedni wniosek skarżącej dotyczył okresu do dnia [...], zaś organ nie ma obowiązku monitorowania wydanych zezwoleń w celu przypominania inwestorom o obowiązku składania wniosków na kolejny okres.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia nie mogła mieć wpływu wskazywana przez pełnomocnika strony decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Decyzja ta nie jest zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie ten przepis prawa występuje w podstawie prawnej wspomnianej decyzji, jednak – zdaniem Sądu – nie ma wątpliwości, że rozstrzygnięcie tej decyzji wskazuje, iż jest to decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., do którego Sąd pierwszej instancji zwrócił się o wyjaśnienie tej kwestii, stwierdziło, że art. 40 ustawy o drogach publicznych znalazł się pomyłkowo w podstawie prawnej decyzji z dnia [...]. Sąd stwierdził, że w wydanej przez organ decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z regułą przyjętą w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zobowiązuje się inwestora do wykonania kolejnego obowiązku, to jest uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcia pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że została ona wprowadzona w błąd przez organy rozpoznające sprawę i że przewlekłość postępowania w sprawie dotyczącej wniosku na zajęcia pasa drogowego w 2007 r. spowodowała dezinformację, której skutki ponosi obecnie skarżąca. Sąd podkreślił, że już z decyzji z dnia [...] (nakładającej na C. N. karę pieniężna za brak stosownego zezwolenia w okresie [...] skarżąca czerpała wiedzę o konieczności posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i konsekwencjach jego braku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła C. N. Zaskarżając orzeczenie w całości, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:

A. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć i mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie w sytuacji:

a) nieuwzględnienia przy orzekaniu wydanej przez organ administracji uprzedniej decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] datowanej na dzień [...] wydanej w postępowaniu ZDiT.RR [...], na podstawie której C. N. przysługuje bezterminowe prawo do zajmowania pasa drogowego na terenie działki drogowej nr [...] obręb [...],

b) przyznania w toku postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej, że uprzednia powołana wyżej decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] została wydana pomyłkowo w oparciu o błędną podstawę prawną, to jest w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zamiast art. 39 ust. 3 tej ustawy,

c) niepodjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy co naruszyło słuszny interes C. N. i naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

d) braku po stronie organu administracji publicznej spełnienia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania C. N. o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z zajęciem pasa drogowego, a mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków C. N. w wyżej wymienionym zakresie przez co organ administracji publicznej naruszył zasadę czuwania nad tym, ażeby C. N. nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa; naruszenie wyżej wymienionego przepisu wyraziło się w nieudzielaniu skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek,

e) niedokonania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności nie znajdujących poparcia w materiale dowodowym, a to poprzez:

a) zawarcie na stronie 8 uzasadnienia nie polegającego na prawdzie stwierdzenia, że wedle stanowiska strony skarżącej zarządca drogi powinien z urzędu zapytać i prowadzić postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego,

b) brak odniesienia się w uzasadnieniu do istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie faktu zwlekania przez organ administracji publicznej przez ponad 13 miesięcy z rozpoznaniem wniosku złożonego w dniu [...] i rozpoznanie go dopiero w dniu [...] decyzją [...], która to okoliczność mogła mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia;

B. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8, ust. 11, ust. 12, ust. 13, ust. 15 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji przesłanki braku zezwolenia pomimo istnienia decyzji Prezydenta Miasta Ł. datowanej na dzień 14 lutego 2006 r., na podstawie której C. N. przysługuje bezterminowe prawo do zajmowania pasa drogowego na terenie działki drogowej nr [...] obręb [...].

W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną wskazała w szczególności, że wątpliwości co do podstawy prawnej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] winny być ocenione przez Sąd pierwszej instancji na korzyść skarżącej. Sąd powinien zatem uznać, że z decyzji tej wynika bezterminowa zgoda dla skarżącej na zajmowanie pasa drogi publicznej na terenie wskazanej działki. Z uwagi na przyznane w decyzji z dnia [...] uprawnienie skarżąca nie miała obowiązku składania wniosków o zajęcie pasa drogowego na zlokalizowanie kwiaciarni, a mimo to – działając w zaufaniu do organów administracji publicznej – takowe wnioski składała. Wnioski były składane na różne okresy na skutek niewiedzy strony i w wyniku braku właściwych pouczeń, których organ powinien dokonać z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012r., sygn. akt II GSK 472/11 uchylił zaskarżony wyrok w zakresie punktu pierwszego i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA pierwszym rzędzie zwrócił uwagę, że zarówno Sąd, jak i organ, powołują się na decyzję z [...]. Tymczasem w przedmiotowej decyzji data [...] została poprawiona na [...] Ponadto zarówno znak sprawy: ZDiT.RR. [...] oraz oznaczenie decyzji jako Nr [...] wskazują, że chodzi o sprawę i decyzję z 2007 roku. Dodatkowo jeszcze w preambule decyzji jednoznacznie zostało stwierdzone "po rozpatrzeniu wniosku Pani C. N. i Pana P. N., pismo z dnia [...]." – co nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, z którego roku pochodzi przedmiotowa decyzja, skoro stanowi załatwienie wniosku z [...] Sąd I instancji nie wyjaśnił również, dlaczego, a w szczególności z zastosowaniem jakich przepisów prawa, przyjął, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego może dotyczyć tylko obiektów już istniejących, podczas gdy w innym miejscu uzasadnienia (str. 7) stwierdza: "Stosownie do treści art. 40 ust. 1 udp - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest więc możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi" – z czego wynika, że zezwolenie takie, również zdaniem Sądu, powinno jednak dotyczyć przede wszystkim obiektu mającego powstać w przyszłości.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę Sąd I instancji powinien dokładnie określić, ze wskazaniem dowodów, jaką datę przyjmuje w odniesieniu do przedmiotowej decyzji oraz jaki jest związek tej decyzji z uzyskanym w kwietniu 2007r. zezwoleniem na budowę kwiaciarni, a także jakie ma to skutki dla rozpoznawanej sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji brak jest wyjaśnienia w jakim trybie Sąd zwrócił do SKO, które w sprawie niniejszej jest jedną z równoprawnych stron, i czy jej pisemne oświadczenie potraktował jako dowód z dokumentu, o jakim jest mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto NSA wskazał, iż nie zostało również uzasadnione, dlaczego Sąd zwrócił się do SKO o wyjaśnienie wątpliwości związanych nie z decyzją tego organu, ale z decyzją Prezydenta Miasta Ł., czyli organu, którego decyzja była kontrolowana. Przy czym, zapytanie dotyczyło decyzji wydanej w innej sprawie i w innym postępowaniu, która w ogóle nie była kontrolowana przez SKO. Uzyskana przez SKO wiedza w tym zakresie nie jest zatem wynikiem jakiegokolwiek prowadzonego przed tym organem postępowania, lecz ma charakter nieformalny, niejako "prywatny".

W tym stanie rzeczy Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśni tryb, w jakim zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o wyjaśnienie wątpliwości w związku z decyzją Nr [...] oraz jakie znaczenie procesowe – w oparciu o jakie przepisy prawa – należy przydać uzyskanym wyjaśnieniom.

W ocenie NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny kompletnie pominął, że przedmiotowa decyzja była załatwieniem w całości wniosku skarżącej z dnia [...] w związku z czym odstąpiono od sporządzenia uzasadnienia na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. Obie te okoliczności zostały w decyzji wyraźnie wskazane. Natomiast we wniosku z [...] strona wniosła o wydanie "zezwolenia-decyzji w drodze decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego na cele inwestycyjne". Jednocześnie strona w tym samym wniosku wyraźnie wskazała, że to decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] została ona zobowiązana do przedstawienia decyzji wydanej w na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p., jako warunek uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenie takie, co ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny, strona skarżąca otrzymała w kwietniu [...].

Rozpoznając zatem sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić wskazane wyżej okoliczności i ponownie ocenić, jak należy zakwalifikować decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...], tj. czy jest to decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., czy też – zgodnie z jej osnową – na podstawie art. 40 ust. 1 tej ustawy. Konsekwentnie do przyjętego stanowiska, Sąd winien się odnieść również do kwestii trwałości i mocy wiążącej ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 §1 k.p.a.), dopóki nie zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego w stosownym postępowaniu nadzorczym.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien przede wszystkim skupić się na tym, jakie skutki w obrocie prawnym wywołało wprowadzenie do niego decyzji Nr [...], uwzględniając przy tym, że dla sprawy niniejszej same procedury uzyskiwania zezwolenia i wymogi formalne mają co najwyżej drugorzędne znaczenie.

W pierwszym rzędzie zatem powinno być zbadane i ocenione czy, obiektywnie rzecz ujmując, strona skarżąca miała podstawy pozostawać w przekonaniu, że wydana bezterminowo decyzja Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] jest zezwoleniem, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Jako kryterium obiektywności należy przy tym uwzględnić fakt, że strona skarżąca nie jest prawnikiem, a jej działania zmierzają do uzyskania określonego skutku. Z tego względu, wobec nieznajomości prawa, strona mogła podejmować działania nawet irracjonalne z prawnego punktu widzenia, lub wręcz prawnie szkodliwe, co nie zmienia faktu, iż – obiektywnie w sensie prawniczym rzecz biorąc – miała ona podstawy do przyjęcia, że zajmuje pas drogowy zgodnie z zezwoleniem właściwego organu. Pomocne przy tym może w szczególności być zbadanie, czy pozwolenie budowlane z kwietnia [...]. zostało wydane w oparciu o decyzję Nr [...], jako decyzję wydaną na podstawie art. 40 ust.1 u.d.p. Oznaczałoby to, że również w ocenie innego organu administracji publicznej przedmiotowa decyzja stanowiła zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a więc i to, że również wykwalifikowane służby prawne tak samo oceniły tą samą decyzję.

W przypadku ustalenia błędu ze strony organu, Sąd winien rozważyć na ile – zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadą zaufania do działania organów państwa – strona może być obciążona negatywnymi konsekwencjami tego błędu. Nie uszło też uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że – jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny – w podobnej sprawie została już prawomocnie orzeczona opłata na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., co również było przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Jednakże z wydanych w tej sprawie wyroków (sygn. akt III SA/Łd 272/08 i II GSK 78/09) nie wynika, aby kwestia charakteru i znaczenia decyzji Nr [...] była przedmiotem badania. Odmiennie natomiast jest w sprawie niniejszej, w której pełnomocnik skarżącej cały czas konsekwentnie kwestię tę podnosi i eksponuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu tzn. czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszył przepis postępowania a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art.40 ust.12 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 204 poz.2086 z późn. zm.) i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zaznaczyć, iż sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie II GSK 472/11 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 grudnia 2010r. w sprawie III SA/Łd 415/10 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z treścią art.190 ustawy z 30 sierpnia 2002r. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnia prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wykładnia prawa, o której mowa w wymienionym przepisie obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 204 poz.2086 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art.39 ust.1 wymienionej ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W myśl art.39 ust.3 cytowanej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z treścią art.39 ust.3a wymienionej ustawy w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

W myśl art.40 ust.1 i 2 ustawy z 21 marca 1985r. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zgodnie z treścią art.40 ust.12 wymienionej ustawy za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia w okresie od [...] do [...] Okolicznością niesporną jest że, C. N. zajmowała pas drogowy w wymienionym okresie i nie miała wymaganego zezwolenia. Posiadała jednak decyzję Prezydenta Miasta Ł. [...] z dnia [...] zezwalającą na lokalizację w pasie drogowym ul. A, na terenie działki nr [...], pawilonu handlowego o charakterze tymczasowym. Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma kwestia jak zakwalifikować tę decyzję oraz czy skarżąca miała podstawy pozostawać w przekonaniu, że decyzja ta jest bezterminowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art.40 ust.1 i 2 ustawy z 21 marca 1985r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w spr. II GSK 472/11 podniósł, iż "...ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić wskazane wyżej okoliczności i ponownie ocenić, jak należy zakwalifikować decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...], tj. czy jest to decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., czy też – zgodnie z jej osnową – na podstawie art. 40 ust. 1 tej ustawy. Konsekwentnie do przyjętego stanowiska, Sąd winien się odnieść również do kwestii trwałości i mocy wiążącej ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 §1 k.p.a.), dopóki nie zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego w stosownym postępowaniu nadzorczym.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien przede wszystkim skupić się na tym, jakie skutki w obrocie prawnym wywołało wprowadzenie do niego decyzji nr [...], uwzględniając przy tym, że dla sprawy niniejszej same procedury uzyskiwania zezwolenia i wymogi formalne mają co najwyżej drugorzędne znaczenie.".

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż " ...w pierwszym rzędzie zatem powinno być zbadane i ocenione czy, obiektywnie rzecz ujmując, strona skarżąca miała podstawy pozostawać w przekonaniu, że wydana bezterminowo decyzja Prezydenta Miasta Ł. nr [...] jest zezwoleniem, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Jako kryterium obiektywności należy przy tym uwzględnić fakt, że strona skarżąca nie jest prawnikiem, a jej działania zmierzają do uzyskania określonego skutku. Z tego względu, wobec nieznajomości prawa, strona mogła podejmować działania nawet irracjonalne z prawnego punktu widzenia, lub wręcz prawnie szkodliwe, co nie zmienia faktu, iż – obiektywnie w sensie prawniczym rzecz biorąc – miała ona podstawy do przyjęcia, że zajmuje pas drogowy zgodnie z zezwoleniem właściwego organu. Pomocne przy tym może w szczególności być zbadanie, czy pozwolenie budowlane z kwietnia [...] zostało wydane w oparciu o decyzję nr [...], jako decyzję wydaną na podstawie art. 40 ust.1 u.d.p. Oznaczałoby to, że również w ocenie innego organu administracji publicznej przedmiotowa decyzja stanowiła zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a więc i to, że również wykwalifikowane służby prawne tak samo oceniły tą samą decyzję.".

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga kwestia przesłanek wydania decyzji lokalizacyjnej, o której mowa w art.39 ust.2 i 3 ustawy z 21 marca 1983r. oraz decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wymienionej w art.40 ust.1 i 2 cytowanej ustawy.

Z przepisu art.39 ust.1 ustawy wynika, iż w zasadzie zabrania się lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub innych urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalna jest taka lokalizacja. Wymaga to wydania zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Zezwolenie takie jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej i jest to decyzja lokalizacyjna (art.39 ust.3 ustawy). Decyzja taka jest zatem pozwoleniem na to aby w pasie drogowym umiejscowić obiekt budowlany lub inne urządzenie niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego. Podmiot ubiegający się o wydanie decyzji lokalizacyjnej zamierza w przyszłości umieścić w pasie drogowym np. obiekt budowlany i taka decyzja jest mu potrzebna aby uzyskać pozwolenie na budowę tego obiektu. Decyzja lokalizacyjna to innymi słowy pozwolenie na to aby w pasie drogowym zlokalizować obiekt budowlany choć nie oznacza to, iż budowa takiego obiektu faktycznie dojdzie do skutku.

Podmiot, który uzyskał decyzję lokalizacyjną a następnie pozwolenie na budowę, przed rozpoczęciem budowy obiektu musi uzyskać jeszcze zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Jest to decyzja, która zezwala na zajęcie pasa drogowego przez określony czas (np. na budowę obiektu) za odpowiednia opłatą. Każdorazowe zajęcie pasa drogowego na potrzeby niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia na takie zajęcie.

Decyzja lokalizacyjna i decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego są zatem dwoma odrębnymi decyzjami. Różne są bowiem przesłanki wydania obu decyzji i różne są cele obu decyzji.

W rozpoznawanej sprawie dla ustalenia czy skarżąca miała podstawy przypuszczać, iż decyzja lokalizacyjna jest bezterminowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności poprzedzających jej wydanie.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w [...] C. N. wraz z synem postanowili wybudować pawilon handlowy na działce nr [...] przy ul. A 158. W związku z czym wystąpili o wydanie im pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] takie pozwolenie zostało im wydane. Wskutek odwołania uczestnika postępowania decyzją nr [...] z [...] Wojewoda Ł. uchylił tę decyzję podnosząc między innymi, iż konieczne jest uzyskanie przez inwestorów decyzji zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Powołał się przy tym na treść przepisu art.40 ust.1 ustawy z 21 marca 1985r. W związku z takim wskazaniem Wojewody Ł. w dniu [...] skarżąca wraz z synem wystąpili do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. o wydanie im "... zezwolenia-decyzji... na zajęcie pasa drogowego na cele inwestycyjne" (k.58). Decyzją nr [...] z [...] Prezydent Ł. zezwolił C. N. i jej synowi na lokalizację w pasie drogowym ul. A, na terenie działki nr [...], pawilonu handlowego o charakterze tymczasowym. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art.40 ust.1 i 2 pkt.3 ustawy z 21 marca 1985r., art.53 pkt.4 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz.717) oraz art.104 kpa. Po uzyskaniu tej decyzji skarżąca wraz z synem poinformowali o niej organ architektoniczno – budowlany w dokumencie zatytułowanym "oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" z 28 lutego 2007r. (k.45 akt o pozwolenie na budowę). Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Ł. wydał pozwolenie na budowę.

Decyzja lokalizacyjna nr [...] z [...] była zatem niezbędna przesłanką do uzyskania przez skarżącą pozwolenia na budowę.

Sąd w obecnym składzie stanął na stanowisku, iż C. N. miała uzasadnione przekonanie, że decyzja ta stanowi bezterminowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego. Wskazuje na to analiza całokształtu okoliczności sprawy.

Przede wszystkim należy podnieść, iż w decyzji nr [...] Wojewoda Ł. wskazał, że dla uzupełnienia pozwolenia na budowę niezbędne jest zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Powołał się przy tym na przepis art.40 ust.1 ustawy z 21 marca 1985r. Analiza tego fragmentu decyzji wskazuje zatem, że skarżąca wraz z synem winni uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie takie uregulowane jest w art.40 ust.1 ustawy. W wymienionej decyzji nie ma natomiast mowy o konieczności uzyskania decyzji lokalizacyjnej określonej w art.39 ust.3 ustawy. Na podstawie decyzji Wojewody Ł. nr [...] C. N. była zatem przekonana, że musi jeszcze uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego i w dniu [...] wraz z synem wystąpiła do Zarządu Dróg i Transportu o wydanie takiego zezwolenia. Analiza jej podania z 1 lutego 2007r. wskazuje, iż skarżąca wniosła o wydanie takiego zezwolenia jakie określił Wojewoda Ł. w swojej decyzji nr [...] W wymienionym podaniu znajduje się bowiem prośba "... o wydanie nam zezwolenia – decyzji... na zajęcie pasa drogowego na cele inwestycyjne". W podaniu znajduje się również podstawa prawna wydania takiego zezwolenia czyli art.40 ust.1 ustawy gdyż taki przepis został wskazany przez Wojewodę Ł. w decyzji nr [...] W istocie podanie z [...] dotyczy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art.40 ust.1 ustawy a nie decyzji lokalizacyjnej, określonej w art.39 ust.3 ustawy. Treść podania skarżącej podyktowana była wskazaniami zawartymi w decyzji nr [...]. W sytuacji gdy Wojewoda Ł. w tej decyzji podniósł, iż konieczne jest zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art.40 ust.1, to C. N. wystąpiła właśnie o takie zezwolenie.

Faktem jest, iż decyzja nr [...] zezwala na lokalizację pawilonu handlowego w pasie drogowym ul. A co świadczy, że jest to decyzja lokalizacyjna, o której mowa w art.39 ust.3 ustawy. Należy jednak zaznaczyć, że w decyzji wskazano, iż uwzględnia ona w całości żądanie strony i w związku z tym organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia. W sytuacji gdy strona żądała wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zaś organ pisze, że uwzględnia jej żądanie w całości to skarżąca miała uzasadnione podstawy do uznania, że wydana decyzja jest faktycznie bezterminowym zezwoleniem na zajęcie pasa.

Podkreślić także należy, iż każda decyzja lokalizacyjna winna posiadać pouczenie inwestora, o którym mowa w art.39 ust.3a ustawy z 21 marca 1985r. W szczególności istotne jest tutaj pouczenie określone w art.39 ust.3a pkt.3 a mianowicie o koniczności uzyskania zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu bądź urządzenia. Pouczenie takie wyjaśnia wnioskodawcy, że musi on ponadto uzyskać dodatkowo zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art.40 ust.1 ustawy. W decyzji nr [...] brak jest takiego pouczenia. Skarżąca nie została zatem pouczona, iż niezależnie od wydanej decyzji musi nadto uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Skoro organ nie pouczył jej o tym to C. N. mogła być przekonana, że wydano jej decyzję na bezterminowe zajęcie pasa drogowego.

Dodać również należy ,iż w podstawie prawnej decyzji nr [...] wskazano art.40 ust.1 i 2 pkt.3 ustawy z 21 marca 1985r. czyli przepis regulujący wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego a nie przepis art.39 ust.3 tej ustawy określający zasady wydawania decyzji lokalizacyjnej.

Dla oceny czy skarżąca miała uzasadnione podstawy do przekonania, iż decyzja nr [...] jest bezterminowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego istotne znaczenie ma okoliczność podniesiona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w spr. II GSK 472/11. W wyroku tym NSA podniósł, że "..strona skarżąca nie jest prawnikiem, a jej działania zmierzają do uzyskania określonego skutku. Z tego względu, wobec nieznajomości prawa, strona mogła podejmować działania nawet irracjonalne z prawnego punktu widzenia, lub wręcz prawnie szkodliwe, co nie zmienia faktu, iż – obiektywnie w sensie prawniczym rzecz biorąc – miała ona podstawy do przyjęcia, że zajmuje pas drogowy zgodnie z zezwoleniem właściwego organu.".

C. N. rzeczywiście nie jest prawnikiem i całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że mogła ona mieć uzasadnione przekonanie, iż wydaną decyzją nr [...] faktycznie udzielono jej bezterminowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazuje na treść decyzji Wojewody Ł. nr [...] zawierająca informację o konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art.40 ust.1 ustawy z 21 marca 1985r. wskutek czego skarżąca wystąpiła do Zarządu Dróg i Transportu o wydanie takiego zezwolenia. Wskazuje na to również treść decyzji nr [...], w której organ podniósł, iż uwzględnia w całości żądanie strony i odstępuje od sporządzenia uzasadnienia. Nadto ta ostatnia decyzja nie zawiera pouczenia, o którym mowa w art.39 ust.3 ustawy zaś jako podstawę prawną jej wydania wskazano art.40 ust.1 i 2 pkt.3 ustawy. W oparciu o wymienione okoliczności skarżąca mogła pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że wydano jej bezterminowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

W niniejszej sprawie organy administracji popełniły szereg błędów. Błędna jest bowiem informacja w decyzji nr [...], że do uzyskania pozwolenia na budowę konieczne jest uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art.40 ust.1 a nie decyzja lokalizacyjna określona w art.39 ust.3. Błędna jest również decyzja nr [...] w części informującej o uwzględnieniu w całości żądania strony. Błędem organu w tej ostatniej decyzji jest także brak pouczenia o obowiązkach określonych w art.39 ust.3a jak również błędna jest podstawa prawna tej decyzji a mianowicie art.40 ust.1 i 2 pkt.3 zamiast art.39 ust.3 ustawy. Organy administracji popełniły zatem szereg błędów i błędy te nie mogą być naprawione kosztem interesów strony.

Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II GSK 472/11 " w przypadku ustalenia błędu ze strony organu, Sąd winien rozważyć na ile – zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadą zaufania do działania organów państwa – strona może być obciążona negatywnymi konsekwencjami tego błędu. Jak wskazał Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 w sprawie 32457/05 Gashi v. Chorwacja (LEX nr 327111): Należy uznać, iż omyłki i błędy organów władzy państwowej powinny być tłumaczone z korzyścią dla osób nimi dotkniętych, w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie występuje inny, konkurencyjny interes prywatny. Innymi słowy, ryzyko każdej omyłki popełnianej przez organy władzy państwowej musi być ponoszone przez Państwo, a błędów nie można naprawiać kosztem zainteresowanej jednostki.".

Mając na uwadze rozważania zawarte w wyroku w sprawie II GSK 472/11 Sąd w obecnym składzie stanął na stanowisku, iż skarżąca nie może być obciążona negatywnymi konsekwencjami błędów jakie popełniły organy w niniejszej sprawie. W dniu [...] C. N., zgodnie ze wskazaniem Wojewody Ł., wystąpiła o wydanie jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w oparciu o przepis art.40 ust.1 i w decyzji nr 1/2007 zaznaczono, że jej wniosek został w całości uwzględniony. Jednocześnie w decyzji tej nie było pouczenia, o którym mowa w art.39 ust.3. W związku z czym skarżąca, nie będąc prawnikiem, posiadała uzasadnione przekonanie, że wydano jej bezterminowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Nie ulega wątpliwości, iż brak byłoby podstaw do przypisania skarżącej takiego przekonania gdyby organy nie popełniły szeregu błędów jakie miały miejsce w niniejszej sprawie. Nie można by uznać, że C. N. była przekonana, iż posiada bezterminowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego gdyby w decyzji nr [...] byłaby prawidłowa informacja o konieczności uzyskania decyzji lokalizacyjnej i skarżąca wystąpiłaby o wydanie takiej decyzji zaś w decyzji nr [...] byłoby pouczenie o którym mowa w art.39 ust.3 ustawy z 21 marca 1985r. Skoro jednak organy administracji tzn. Wojewoda Ł. i Prezydent Ł., dopuściły się szeregu błędów to błędy te winny być tłumaczone z korzyścią dla strony. Uzasadnione jest więc przyjęcie tezy, iż skarżąca była przeświadczona, że decyzja nr [...] jest bezterminowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego.

Konsekwencją przyjęcia tej tezy jest to, iż brak jest podstaw do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, o której mowa w art.40 ust.12 ustawy z 21 marca 1985r. Faktem jest, iż C. N. nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa w okresie od 1 stycznia 2008r. do 26 sierpnia 2008r. lecz brak tego zezwolenia wynikał z jej przekonania, że decyzja nr [...] stanowi bezterminowe zezwolenie na zajęcie pasa. Posiadanie zaś takiego przekonania wynikało z szeregu błędów organów administracji, omówionych we wcześniejszej części rozważań. W sytuacji gdy organy administracji dopuściły się szeregu istotnych błędów to skarżąca nie może ponosić ich konsekwencji. W przekonaniu Sądu nie można skutecznie postawić zarzutu stronie, iż nie wystąpiła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w sytuacji gdy to same organy administracji swoimi błędami doprowadziły do powstania u skarżącej przekonania, że decyzja nr [...] jest bezterminowym zezwoleniem na zajęcie pasa. C.N., w ocenie Sądu, nie może ponosić skutków tych błędów. W związku z czym brak jest podstaw do wymierzenia jej kary pieniężnej, o której mowa w art.40 ust.12 ustawy z 21 marca 1985r.

Dla oceny zasadności wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w niniejszej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że wobec C.N. została już prawomocnie orzeczona taka kara za wcześniejszy okres [...] i sprawa ta była rozpoznawana przez sądy administracyjne obu instancji (III SA/Łd 272/08 i II GSK 78/09). Jak bowiem podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sp[r. II GSK 472/11 "...z wydanych w tej sprawie wyroków (sygn. akt III SA/Łd 272/08 i II GSK 78/09) nie wynika, aby kwestia charakteru i znaczenia decyzji nr [...] była przedmiotem badania. Odmiennie natomiast jest w sprawie niniejszej, w której pełnomocnik skarżącej cały czas konsekwentnie kwestię tę podnosi i eksponuje.".

Reasumując Sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż organy administracji dopuściły się szeregu błędów omówionych we wcześniejszych rozważaniach zaś całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że C. N. miała uzasadnione przekonanie, iż decyzja nr [...] była bezterminowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. W związku z tym, iż przekonanie to wynikało z wcześniejszych błędów organów brak jest podstaw do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art.40 ust.12 ustawy z 21 marca 1985r. Organy administracji naruszyły przepisy art.7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art.40 ust.12 ustawy z 21 marca 1985r. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1a.) i c.) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].

Wobec tego, iż skarga został uwzględniona, na podstawie art.152 p.p.s.a., Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Na podstawie art.250 p.p.s.a. w związku z § 6 pkt.5 i § 18 ust.1 pkt.1a.) i pkt.2b.) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163 poz.1348 z późn. zm.) Sąd przyznał adwokatowi R. P. kwotę 4392 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszej wyroku oraz w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjne w spr. II GSK 472/11 a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

W wyroku w sprawie II GSK 472/11 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż "..Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśni tryb, w jakim zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o wyjaśnienie wątpliwości w związku z decyzją nr [...] oraz jakie znaczenie procesowe – w oparciu o jakie przepisy prawa – należy przydać uzyskanym wyjaśnieniom".

Odnosząc się do tej kwestii należy podnieść, iż Sąd I instancji w sprawie III SA/Łd 415/10 zwrócił się do SKO w Ł. o zajęcie stanowiska w sprawie decyzji nr [...] celem dokładnego wyjaśnienia okoliczności związanych z wydaniem tej decyzji. Podkreślić należy, iż fakt wydania tej decyzji został podniesiony dopiero na etapie postępowania sądowego, w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z [...] (k. 26-30). W związku z podniesieniem tak istotnej okoliczności zrozumiałym było, iż Sąd I instancji zwrócił się do organu odwoławczego o ustosunkowanie się do tej decyzji. Podyktowane to było koniecznością wyjaśnienia okoliczności związanych z wydaniem tej decyzji i uzyskaniem stanowiska organu w przedmiocie zarzutów sprecyzowanych w piśmie procesowym strony skarżącej z 3 września 2010r. W sytuacji gdyby Sąd I instancji tego nie uczynił naraziłby się na zarzut pominięcia tak istotnej okoliczności jak wydanie decyzji lokalizacyjnej. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z treścią § 41 pkt.3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 18 września 2003r. Regulamin wewnętrzny urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. nr 169 poz.1646) przewodniczący składu orzekającego zapewnia, aby w toku posiedzenia nie pominięto okoliczności koniecznych do wyjaśnienia sprawy i jej sprawnego zakończenia. Nie ulega wątpliwości, iż okoliczności wydania decyzji nr [...] były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wymagały wyjaśnienia. Dlatego też Sąd I instancji zwrócił się do SKO w Ł. o wyjaśnienie tej kwestii. Pismo procesowe organu odwoławczego z [...] jest stanowiskiem strony w tym przedmiocie (k.86-87). Wspomnieć tylko należy, że SKO w Ł. zwróciło się do Zarządu Dróg i Transportu o zajęcie stanowiska w tym zakresie i stanowisko organu odwoławczego jest w zasadzie powtórzeniem tego co zostało zawarte w piśmie ZDiT z 22 listopada 2010r,. (k.88).

p.m.