Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 63/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 1, art. 10, art. 64 par. 2, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1 i 2, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 11, art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 1a i ust. 3, art. 157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 54
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 roku sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego L. K. kwotę 239 (dwieście trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] , nr[...], po rozpatrzeniu odwołania L. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia[...], nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...], po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu ustalił opłatę adiacencką w wysokości 5.965,32zł dla L. K., współwłaściciela w ½ części nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. A 14, oznaczonej jako działka nr 191 o powierzchni 0,4263ha z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacja i wodociąg). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 143, art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w uzasadnieniu, jako: "u.g.n.") oraz uchwały Nr IV/26/98 Rady Gminy K. z dnia 29 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich.

Kwestionując powyższą decyzję, L. K. wniósł odwołanie podnosząc, iż nie zgadza się z jej treścią, bowiem w sprawie doszło do naruszenia szeregu przepisów formalnych i materialnych. Odwołujący domagał się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania z powodu upływu trzyletniego terminu do jej wydania lub ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wspomnianą na wstępie decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie cytując przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnił, że organ pierwszej instancji zawiadomił odwołującego o wszczęciu z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w K. przy A 14 (działka gruntu nr 191), której współwłaścicielem w ½ części jest L. K. na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (sieć wodociągowa i kanalizacyjna). W aktach administracyjnych, jak napisał organ znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w ulicy A w K., protokół odbioru urządzeń wodno – kanalizacyjnych oraz potwierdzenie zgłoszenia inwestycji do użytkowania. W aktach znajduje sie również oświadczenie o sfinansowaniu budowy z środków własnych gminy. Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 17 lipca 2013r. rozprawę administracyjną w której brał udział odwołujący. W toku postępowania został sporządzony, na zlecenie organu pierwszej instancji, operat szacunkowy, z którego wynika, iż wartość nieruchomość przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wynosiła 405.462zł, a po ich wybudowaniu 429.557zł. Wzrost wartości nieruchomości stanowi zatem kwotę 24.095zł.. Obliczając opłatę organ posłużył się stawką procentową wynikającą z uchwały Rady Gminy K. z 29 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich, tj. 50% oraz uwzględnił wartość darowizny. Organ uwzględniając udział w prawie własności nieruchomości ustalił wysokość opłaty na kwotę 5.965,32zł i zobowiązał odwołującego do jej zapłaty.

Jak wskazało dalej Kolegium, autor odwołania podniósł szereg zastrzeżeń do wydanej decyzji oraz do operatu szacunkowego. Po analizie operatu, Kolegium jednak stwierdziło, iż nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości. Operat zawiera wszystkie niezbędne elementy, jest spójny i logiczny, sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać za zawyżoną. Dokonując wyceny gruntu rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które mają wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości, a w szczególności uwzględnił wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość gruntu. Istotnym jest to – jak podkreślił organ – że w operacie rzeczoznawca wskazał na brak w badanym okresie znaczących zmian cen na rynku nieruchomości, co oznaczało przyjęty trend czasowy na 0%. Z tabeli na str. 8 i str. 9 operatu wynika, iż wszystkie nieruchomości wzięte do porównań położone są w obrębie K., ich powierzchnie są zróżnicowane, ale nie znacząco, a transakcje pochodzą z tego samego okresu.

W ocenie organ odwoławczego zarzuty odwołania sprowadzające się do tezy o niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych, wskazujące np. na takie cechy jak dostępność odpływu wody deszczowej z ulicy, przelotowości drogi i jej utwardzenia, jako zbyt szczegółowe wykraczają poza wymagane do oceny cechy nieruchomości i w istocie sprowadzają się do postulatu znalezienia dla celów wyceny nieruchomości nie tyle podobnej co identycznej, co realne nie jest i czego nie wymaga ustawodawca.

W tym stanie rzeczy Kolegium uznało za udowodnione, iż wartość gruntu przed i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej opiewa na kwoty ustalone w operacie szacunkowym. W wyjaśnieniach do operatu biegły wskazał, iż wzrost wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do jej podłączenia do sieci wodno – kanalizacyjnej średnio waha się od 10 do 40% wartości nieruchomości. W odniesieniu do wartości nieruchomości odwołującego wskaźnik ten kształtował się na poziomie od 3,7% do 5,94%, a więc nie został zawyżony.

Dalej organ odwoławczy uzupełnił powyższe stwierdzeniem, iż operat szacunkowy nie zawiera wad, które dyskwalifikowałaby go jako skuteczny dowód dający podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Operat odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. u.g.n.. W świetle ustaleń dokonanych w postępowaniu odwoławczym nie budzi wątpliwości Kolegium, iż operat szacunkowy dowodzi wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem wskazanych urządzeń. Biegły rzeczoznawca pismem z dnia 17 czerwca 2013r. obszernie ustosunkował się do zarzutów strony, wyjaśniając jakimi przesłankami kierował się przy doborze transakcji do porównań, wskazując na uwzględnienie nieruchomości podobnych przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury i po ich wybudowaniu, wyjaśniając kryteria oceny cech nieruchomości i ich wagi, kwestie doboru nieruchomości z uwagi na zmiany cen spowodowane czynnikiem czasu.

Dalej organ wskazał, iż w sprawie spełnione zostały także pozostałe przesłanki do naliczenia opłaty adiecenckiej, wynikające z art. 143 ust. 1 u.g.n.. Działka jest gruntem budowlanym, bowiem zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalonego uchwałą nr XXXVI/296/05 Rady Gminy K. z dnia 20 października 2005r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005r. nr 378, poz. 3952) przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co oznacza że przepisy dotyczące ustalenia opłaty nie są wyłączone. Ponadto, budowa sieci wodociągowo – kanalizacyjnej została sfinansowana ze środków własnych gminy.

Organ odwoławczy podkreślił także, że wydanie decyzji nastąpiło z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., czyli w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Jak wynika z załączonego do akt protokołu odbioru końcowego, stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń nastąpiło dopiero w dniu 23 września 2010r. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką wydana została w dniu 4 września 2013r., zatem przed wyekspirowaniem 3-letniego terminu.

Jak podkreśliło Kolegium, organ pierwszej instancji w toku postępowania zapewnił stronie czynny udział w tym postępowaniu, w formie zawiadomienia strony w trybie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej jako: "K.p.a."). Odwołujący uczestniczył także w rozprawie administracyjnej, a w toku postępowania kwestionował sporządzony na zlecenie organu operat, ale mimo zawartej w odwołaniu zapowiedzi złożenia własnego operatu, dokumentu takiego do dnia rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, nie złożył.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że opłata adiacencka została naliczona w sposób prawidłowy. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż wynikające z ustawy przesłanki warunkujące ustalenie opłaty zostały spełnione. Brak jest zatem podstaw do uznania, że organ pierwszej instancji, nieprawidłowo ocenił stan faktyczny i wydał decyzję z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm prawnych. Wydając ponownie decyzję w sprawie opłaty adiacenckiej (po uchyleniu przez Kolegium poprzednio wydanej decyzji) organ przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, co do prawa własności działki oraz w zakresie wypowiedzenia się przez rzeczoznawcę co do zgłaszanych przez stronę zarzutów do operatu. Jak dalej wskazał organ uczestnictwo właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury sprowadza się do uiszczenia opłaty adiacenckiej, która nie ma nic wspólnego z finansowaniem inwestycji, w żaden sposób nie odnosi się do kosztów realizacji budowy urządzeń infrastruktury poniesionych przez gminę. Wycenia się wzrost wartości poszczególnych nieruchomości, a nie koszt budowy urządzeń i podziału tej kwoty na poszczególnych odbiorców.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, iż nie podziela zarzutów odwołania w szczególności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony, co znalazło potwierdzenie w stosownych dokumentach. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania w zakresie naruszenia art. 77 i 80 K.p.a. Podobnie argument dotyczący naruszenia terminu do wydania decyzji organ uznał za chybiony. Załączone do odwołania umowy o zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków nie dotyczą strony postępowania i jej nieruchomości, a nadto zawierają jedynie datę ich zawarcia, a nie wejścia w życie. Dokument te nie przesądzają o biegu ustawowego terminu i jego upływie, skoro termin ten jest wyznaczony stosownym przepisem i liczy sie od dnia stworzenia warunków przyłączenia do sieci, a nie od zawarcia umowy przez adresata nieruchomości z gminą. Pozostałe zarzuty odwołania odnoszące się do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie gminy wchodzą w sferę oceny merytorycznej operatu i ingerują w niezależność biegłego w procesie doboru nieruchomości do porównań i oceny cech nieruchomości.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ ma przekonać stronę o zasadności nałożonego na nią obowiązku.

W skardze na powyższą decyzję L. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz uchybienie przepisom prawa materialnego. Wśród zarzutów dotyczących uchybień przepisom prawa procesowego autor skargi wskazał na naruszenie:

- art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo nieustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy, w szczególności na skutek nieodniesienia się do operatu z dnia 18 czerwca 2013r., oraz załatwienie sprawy z pokrzywdzeniem słusznego interesu skarżącego;

- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny całokształtu materiału dowodowego;

- art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranych w toku postępowania dowodów z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, oraz

- art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Autor skargi podniósł także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieustalenie ceny nieruchomości przy założeniu najbardziej prawdopodobnej ceny, możliwej do uzyskania na rynku, określonej z uwzględnieniem cen transakcyjnych, oraz

- art. 153 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy sporządzaniu operatu szacunkowego warunku podobieństwa nieruchomości branych pod uwagę w procesie wyceny.

Opierając się na powyższych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania oraz o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, czyli operatu szacunkowego z dnia 18 czerwca 2013r. na okoliczność wysokości wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej oraz wykazania podstaw negatywnej oceny operatu szacunkowego i czynności rzeczoznawcy majątkowego, na których oparły się organy obu instancji.

W motywach skargi L. K. opisał przebieg postępowania wskazując, że w treści odwołania wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci – sporządzonego na jego zlecenie – operatu szacunkowego z dnia 18 czerwca 2013r.. Zdaniem skarżącego wskazany w odwołaniu nowy operat szacunkowy wpływał na stan faktyczny sprawy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było rozpoznać sprawę również w oparciu o nowe okoliczności, które wynikały z operatu. Kolegium wydało rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszej instancji wskazując, że nowy operat szacunkowy nie został dołączony do odwołania. Tymczasem skarżący, do dnia otrzymania decyzji organu drugiej instancji, nie posiadał wiedzy o brakach złożonego odwołania. Niezałączenie nowego operatu szacunkowego nastąpiło omyłkowo. Ze względu na podeszły wiek i nieznajomość procedury administracyjnej skarżący przeoczył fakt niezałączenia do odwołania wszystkich wymienionych w nim dokumentów, a nadto nie posiadał on wiedzy o treści pisma organu pierwszej instancji z dnia 8 października 2013r., w którym miano go poinformować o niezałączeniu do odwołania wszystkich dokumentów. Skarżący nigdy tego pisma nie otrzymał. Twierdzenie przedstawione w uzasadnieniu decyzji stanowią zatem – dla autora skargi – całkowite zaskoczenie, gdyż o brakach odwołania dowiedziałem się dopiero po otrzymaniu ostatecznej decyzji.

Skarżący podkreślił, że rzeczony operat szacunkowy stanowi niezwykle istotny dowód w sprawie wpływający w zasadniczym stopniu na jej stan faktyczny. Operat spełnia wymogi formalne, zatem może stanowić dowód w sprawie. Okoliczności przedstawione w nim przyczyniłyby się do zmiany stanu faktycznego sprawy, co z kolei uzasadniałoby uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. To byłoby jednak niecelowe i bezprzedmiotowe, gdyż po uchyleniu decyzji pierwszej instancji, organ ten orzekałby już po upływie 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., co oznaczałoby, że ustalenie opłaty byłoby niedopuszczalne.

Jak dalej wywodził odwołujący, Kolegium nie podjęło żadnych działań zmierzających do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, odnosząc się wyłącznie do treści operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji. Operat szacunkowy sporządzony na zlecenie skarżącego został całkowicie pominięty jako dowód w sprawie. Nadto, organ nie odniósł się do faktu, iż operat przygotowany na zlecenie organu został sporządzony nieprawidłowo i nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Organ nie uwzględnił zmian cen jakie miały miejsce pomiędzy sporządzeniem operatu szacunkowego, a datą wydania decyzji, nie odniósł się do nieprawidłowości jakie miały miejsce przy wykonaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Przy ustalaniu wysokości opłaty nie uwzględnił również dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości.

Skarżący podkreślił, iż ocena zgromadzonych w sprawie dowodów nie została dokonana z zachowaniem zasad swobodnej oceny dowodów, lecz w sposób całkowicie dowolny. W ocenie skarżącego, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do wydania decyzji, gdyż powinien być uzupełniony o rzetelną opinię rzeczoznawcy uwzględniającą wszystkie okoliczności stanowiące podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. Opinię tę stanowi operat z dnia 18 czerwca 2013r. Organ odwoławczy nie podjął natomiast żadnych działań aby operat ten mógł stać się dowodem w sprawie i nie wezwał skarżącego do jego załączenia.

Zastrzeżenia autora skargi dotyczą również uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, bowiem ten organ poza powtórzeniem treści przepisów stanowiących podstawę do wydania decyzji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności stanowiących podstawę dla wydania decyzji, co sprawia, iż jest ono niejasne i niezrozumiałe, poprzez co uniemożliwia dokonanie należytej kontroli instancyjnej.

Jak następnie wywodził skarżący, zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego stanowią konsekwencję wskazanych uchybień proceduralnych. Operat sporządzony na zlecenie organu jest nierzetelny i zawiera szereg błędów, które sprawiają, że nie może on stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, jednakże organ administracji powinien ocenić jej wiarygodność dla rozstrzygnięcia sprawy, czy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, a nie tylko ograniczyć się do powołania w decyzji konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy. Wprawdzie z dyspozycji art. 154 u.g.n. wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj, przeznaczenie i położenie nieruchomości, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, niemniej jednak rzeczą organów jest dokonanie oceny: czy zastosowana przez biegłego w operacie metoda szacowania nieruchomości znajduje potwierdzenie w obowiązujących przepisach prawa i czy zastosowana przez biegłego w operacie metoda szacowania nieruchomości jest uzasadniona. Organy administracyjne rozpoznające sprawę mają zatem prawo i obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 K.p.a., wartość dowodową operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Zdaniem skarżącego, założenia operatu szacunkowego są całkowicie niezrozumiałe, rzeczoznawca nie uwzględnił bowiem specyficznego położenia nieruchomości (m. in. braku odpływu wody deszczowej z ulicy, braku przelotowości i utwardzenia drogi, czy też braku sieci gazowej w ulicy). Nie dokonał również oceny warunków technicznych przyłączenia urządzeń infrastruktury technicznej do nieruchomości.

Dalej skarżący podał, iż sporządzając wycenę rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej, zatem konieczne było odniesienie się do cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Rzeczoznawca powinien uwzględnić co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne. Mając powyższe na uwadze, dla wyceny wartości nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury rzeczoznawca dokonał wyboru 20 transakcji, które pod względem cech rynkowych były w jego ocenie najbardziej podobne do działki wycenianej. Natomiast dla wyceny wartości nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury rzeczoznawca dokonał wyboru 11 transakcji. Wskazane przez rzeczoznawcę ceny transakcyjne nieruchomości – zdaniem skarżącego – nie mogą w pełni odzwierciedlać rzeczywistej wartości nieruchomości, bowiem wskazane nieruchomości znacznie różnią się pod względem położenia (dostępności odpływu wody deszczowej z ulicy, przelotowości drogi, jej utwardzenia itp.). Spośród 11 transakcji wskazanych przez rzeczoznawcę 7 posiada nawierzchnię asfaltową i bardzo atrakcyjne położenie. Z kolei ulica A., przy której znajduje się nieruchomość skarżącego jest ulicą "ślepą", z jedynie prowizorycznym utwardzeniem. Sprawia to, że nieruchomości przy ul. Ogrodowej są znacznie mniej atrakcyjne dla ewentualnych nabywców. Uwzględnione przez rzeczoznawcę nieruchomości znacznie różnią się od siebie pod względem powierzchni (rozbieżność w powierzchni działek przed wybudowaniem urządzeń wynosi od 354m2 do 2.455m2, a po wybudowaniu powierzchnia żadnej z nieruchomości nie jest choćby w najmniejszym stopniu zbliżona do powierzchni gruntu skarżącego. Za negatywną oceną operatu przemawiają znaczne rozbieżności cenowe pomiędzy poszczególnymi działkami przyjętymi przez biegłego jako nieruchomości podobne w stosunku do wycenianej. Rozbieżności te wynoszą od 70zł do 159zł i od 80zł do 160zł.. Przy tak znacznej rozbieżności cenowej trudno uznać by sporządzona przez rzeczoznawcę wycena mogła obiektywnie odzwierciedlać wartość nieruchomości biorąc pod uwagę wartość nieruchomości podobnych. Skoro rozbieżność cenowa między wartością poszczególnych nieruchomości jest tak znaczna, to trudno uznać by były to nieruchomości podobne. Założenia przyjęte w operacie szacunkowym nie spełniają natomiast warunków wynikających z art. 153 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n.. Wskazane przez rzeczoznawcę nieruchomości znacznie różnią się zarówno między sobą, jak i od nieruchomości skarżącego. Nie odpowiadają również w żaden sposób charakterystyce jego nieruchomości. Te okoliczności mają istotne znacznie w sprawie, bowiem wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, a w konsekwencji na wysokość opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Analiza uregulowań zawartych w u.g.n. pozwala wyprowadzić wniosek, iż przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym m.in. budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 4 pkt 11 u.g.n.). W literaturze zauważa się że są to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków (budowa infrastruktury technicznej ale także podziałem nieruchomości), które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa (vide: Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11). Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000r., w sprawie sygn. akt OPK 8/00 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości zarówno realizacja sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w ulicy A. w K. ze środków własnych Gminy K., jak i dokonanie zgłoszenia organowi nadzoru budowlanego tejże inwestycji do użytkowania. Tym samym spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 143 – 145 § 1 u.g.n.. Mając na uwadze, iż dokonanie zgłoszenia przedmiotowej inwestycji do użytkowania nastąpiło w dniu 1 września 2010r., a właściwy organ nadzoru budowlanego w zakreślonym terminie 21 dni nie wniósł sprzeciwu (art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013r., poz. 1409 ze zm.)), to oznacza, że począwszy od dnia 23 września 2010r stworzone zostały warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do nowo wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Jeżeli zatem decyzja nakładająca na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej została przez organ pierwszej instancji wydana w dniu 4 września 2013r., to tym samym zachowany został termin, o którym mowa w art. 145 § 2 u.g.n.. Nie budzi także wątpliwości fakt obowiązywania – zarówno w dacie, stworzenia warunków do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do nowo wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej, jak i w dacie ferowania decyzji – uchwały Rady Gminy K. określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na poziomie 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Spełniony został zatem warunek, o którym mowa w art. 145 § 2 w związku z art. 146 § 3 u.g.n..

Kwestią sporną pozostaje natomiast ustalenie wysokości wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W powyższym zakresie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

Kluczowe znaczenie dla legalności zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie ma kwestia gromadzenia i oceny przez organ odwoławczy materiału dowodowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, swą decyzję wydał w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez D. B. Natomiast w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji pojawił się wniosek o przeprowadzenie dowodu z innego operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie skarżącego, przez E. K. Dokonując analizy okoliczności niniejszej sprawy w powyższym zakresie cztery kwestie nie budzą wątpliwości; po pierwsze dowód wnioskowany w odwołaniu nie został przeprowadzony przez organ odwoławczy; po drugie dokument operatu szacunkowego nie został załączony do odwołania; po trzecie organ odwoławczy nie wezwał skarżącego do przedłożenia brakującego operatu szacunkowego i po czwarte przed wydaniem decyzji organ odwoławczy w trybie art. 10 K.p.a. nie umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Powyższe okoliczności wymagają przybliżenia pod kątem oceny legalności działań organu odwoławczego. Z treści odwołania jednoznacznie wynika fakt zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia 18 czerwca 2013r. sporządzonego na okoliczność ustalenia wysokości wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Co więcej wśród załączników odwołania wymieniony został "operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony". Pomimo tego operat ten nie został załączony do odwołania.

Powyższy brak odwołania nie jest formalnym brakiem pisma, o którym mówi przepis art. 64 § 2 K.p.a., a zatem nie można postawić organowi zarzutu naruszenia tegoż przepisu w sytuacji braku wezwania do złożenia załącznika do odwołania. Norma art. 64 § 2 K.p.a dotyczy bowiem wyłącznie formalnych braków, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie pismu (odwołaniu) biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które wypada uznać za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (vide wyrok WSA w Szczecinie z dnia z dnia 20 lutego 2013r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 1078/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nie załączenie do odwołania operatu szacunkowego nie stanowiło braku formalnego tegoż pisma bowiem nie stanowiło przeszkody do rozpoznania sprawy i nawet ewentualne nie uzupełnienie owego braku przez stronę postępowania w zakreślonym terminie nie mogło skutkować pozostawieniem odwołania bez rozpoznania.

Rodzi się zatem pytanie czy w takiej sytuacji organ był uprawniony do tego aby pominąć ów wniosek dowodowy zawarty w odwołaniu i rozstrzygnąć wyłącznie w oparciu o dowody zgromadzone przed organem pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy odpowiedź na tak postawione pytanie nie może być twierdząca. Co prawda nie przedłożenie przez stronę dowodów może spowodować, że organ uzna za nieudowodnione fakty i twierdzenia zawarte we wniosku dowodowym strony i tym samym podejmie rozstrzygnięcie w oparciu o materiał dowodowy dotychczas zebrany, ale aby takie działanie pozostawało w zgodzie z prawem konieczne jest zachowanie przez organ określonych standardów gromadzenia i oceny materiału dowodowego. W realiach niniejszej sprawy standardy te nie zostały jednak dotrzymane.

Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Unormowanie to wskazuje zatem na zasadę równej mocy środków dowodowych. Oznacza to, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Jak się słusznie podkreśla, w tej fazie postępowania organ nie jest skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem (vide: wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009r., w sprawie sygn. akt II GSK 775/08, Lex nr 515976).

Przepis art. 78 § 1 K.p.a. stanowi natomiast, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Strona może zatem wystąpić z takim żądaniem na każdym etapie postępowania wyjaśniającego, wystarczy tylko, że będą spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Natomiast regulacja zawarta w art. 78 § 2 K.p.a wskazuje, że organ może nie uwzględnić żądania strony do przeprowadzenia dowodu tylko wtedy, gdy nie zostało ono zgłoszone w toku postępowania wyjaśniającego lub w czasie rozprawy, a także gdy żądanie takie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, którymi organ dysponuje. Wyjątkiem od tego jest obwarowanie, że zgłoszone dowody winny być w każdej sytuacji uwzględnione, o ile mają znaczenie dla sprawy. Ponadto oczywistym jest, że odmawiając przeprowadzenia dowodu zgłoszonego przez stronę, organ musi należycie wyjaśnić motywy zajętego stanowiska, a w szczególności powinien przedstawić argumenty, którymi kierował się, zajmując takie stanowisko (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1622/05, Lex nr 222029).

Przyjmuje się, że klasycznym przykładem postępowania, w którym może dochodzić do konfrontacji dowodów gromadzonych przez organ i stronę, jest postępowanie w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W takich przypadkach wycena wartości nieruchomości, chociaż opiera się na zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy. Dwa prawidłowo sporządzone operaty szacunkowe mogą zawierać diametralnie różne wnioski, w związku z tym jeśli strona zgłasza dowód, który ma znaczenie dla sprawy i zawiera ocenę odmienną od przyjętej przez organ administracji, to dowód taki powinien być dopuszczony (vide: wyrok WSA w Łodzi, z dnia 7 grudnia 2007r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 915/07, Lex nr 461659; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2010, komentarz do art. 78 K.p.a.).

W świetle tego co zostało powyżej powiedziane – akcentując istotność okoliczności objętych wnioskiem dowodowym – organ odwoławczy nie miał prawnych możliwości aby odmówić dopuszczenia wnioskowanego przez stronę dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę. Aby powyższy dowód mógł zostać przeprowadzony organ winien wezwać stronę do złożenia operatu sporządzonego na jej zlecenie w zakreślonym terminie, pod rygorem pominięcia tego dowodu podczas oceny materiału dowodowego. Wszak w toku postępowania organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 § 1 K.p.a.). Zaniechanie wezwania strony do złożenia operatu szacunkowego, o którym mowa była we wniosku dowodowym stanowi o naruszeniu powyższej zasady postępowania administracyjnego. Konsekwencją tego było naruszenie przepisów odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), tak w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak i uznania określonej okoliczności za udowodnioną na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Powyższe zaniechanie organu odwoławczego doprowadziło także do niezastosowania w sprawie przepisu art. 157 u.g.n. regulującego kwestie oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny.

W realiach niniejszej sprawy bezsporne jest także, że skarżący nie był informowany o działaniach organu odwoławczego i nie został pouczony o treści art. 10 K.p.a. nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia – przed wydaniem decyzji – wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Oceniając powyższą kwestię na wstępie należy wskazać, że dla przypisania przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 K.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Oprócz wykazania, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, konieczne jest ustalenie, iż uniemożliwiło ono stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej – co z kolei miało istotny wpływ – na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero wykazanie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2007r., w sprawie sygn. akt GSK 4/07; wyrok NSA z dnia 2 września 2009r., w sprawie sygn. akt II OSK 1317/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że formalne naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 10 K.p.a., w sytuacji jednoczesnego zaniechania wezwania strony do załączenia do odwołania operatu szacunkowego, stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy i daje podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu. Zasadnie bowiem podnosi skarżący, że wywiązanie się przez organ odwoławczy z obowiązków określonych w przepisie art. 10 K.p.a. dałoby mu możliwość dostrzeżenia tego, że nie załączył do odwołania operatu szacunkowego, o przeprowadzenie z którego dowodu wnioskował i następnie załączenia operatu do akt sprawy, nawet bez stosownego wezwania ze strony organu.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., zaskarżona decyzja została uchylona.

O wykonalności zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a..

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a.. W pierwszej kolejności organ odwoławczy winien poddać analizie kwestie odnoszące się do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, w sytuacji istnienia dwóch rozbieżnych operatów szacunkowych. W tym zakresie organ winien rozważyć możliwość zastosowania w sprawie art. 157 u.g.n., bądź ustalić wartość nieruchomości w oparciu o operat, który jest z punktu widzenia interesów skarżącego "względniejszy" i którego wyników skarżący nie kwestionuje, o ile tylko takie ustalenie możliwe jest do akceptacji z punktu widzenia zasady prawdy materialnej (art. 7 § 1 K.p.a.).

d.j.