Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2847/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit b, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 505/17 w sprawie ze skarg K. K. i A. K. oraz A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 505/17, po rozpoznaniu skargi K. K. i A. K., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (zwanego dalej WINB) z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (zwanego dalej PINB) z dnia [...] października 2016 r., nr [...] nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, a także zasądził od WINB na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Dnia [...] lutego 2015 r. do PINB wpłynęło pismo, wskazujące że na samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego z częścią biurową na poziomie przyziemia na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] PINB wstrzymał użytkowanie części przedmiotowego budynku, tj. lokali usytuowanych na pierwszym piętrze oraz na parterze, a nadto nałożył na właścicieli obiektu obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych prawem do legalizacji zaistniałego stanu rzeczy. Jako, że wymienione w postanowieniu dokumenty nie zostały dostarczone, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] PINB nakazał właścicielom budynku przywrócenie poprzedniego sposobu jego użytkowania.

WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] uchylił decyzję PINB i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/16 uchylił decyzje organów pierwszej i drugiej instancji. Sąd uznał, że przy ustalaniu kręgu adresatów decyzji organy pominęły, iż postanowieniem Sądu Rejonowego Warszawa – Praga Południe w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. [...], zniesiono współwłasność przedmiotowej nieruchomości. Odpis orzeczenia został złożony do akt jeszcze przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie. Jako że okoliczność zniesienia współwłasności była istotna dla ustalenia stron postępowania, jej pominięcie przez organy musiało spowodować uchylenie wydanych przez nie decyzji.

Przed wydaniem przytoczonego wyżej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 roku, PINB decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] nakazał wszystkim adresatom poprzednio wydawanych w sprawie decyzji przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku tak, by jego parter pełnił funkcję biurową, a na pierwszym piętrze znajdował się lokal mieszkalny. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że w złożonej w postępowaniu przed WINB dokumentacji wystąpiły nieprawidłowości, których strony nie zdołały usunąć. Tym samym należało uznać, że właściciele przedmiotowego obiektu nie dostarczyli wymaganych dokumentów. Nadto PINB przeprowadził kontrolę, która wykazała, że mimo nakazu wstrzymania użytkowania lokali znajdujących się na parterze i pierwszym piętrze, przyziemie budynku nadal wykorzystywane jest do prowadzenia działalności [...], a na wyższej kondygnacji dalej funkcjonuje [...].

Po rozpoznaniu odwołań K. K., A. K. oraz A. K. od wyżej opisanej decyzji PINB z dnia [...] października 2016 r. nr [...] , WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro lokal znajdujący się na parterze przeznaczony jest na działalność [...], podczas gdy prowadzona powinna być tam działalność biurowa, a pomieszczenia zlokalizowane na pierwszym piętrze wykorzystywane są do świadczenia usług ([...]), mimo że zezwolono jedynie na wykorzystywanie ich w celach mieszkalnych, należy uznać, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. Podjęcie wyżej przytoczonych działalności zmieniło istniejące w lokalach warunki pracy, zdrowotne oraz warunki higieniczno–sanitarne. Organ wskazał również, że zmiana sposobu użytkowania budynku oznaczać może także samo zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Dalej, WINB powtórzył za PINB, że przedłożona przez strony dokumentacja była niepełna oraz przytoczył wyniki kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji. WINB uznał, że wystąpienie wymienionych okoliczności nie tylko uprawniało, ale również zobowiązało organ pierwszej instancji do nakazania, na podstawie art. 71a ust 4 p.b. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Odnosząc się zaś do zniesienia współwłasności przedmiotowego budynku, a w tym wyznaczenia czterech osobnych lokali, których własność przyznano odrębnie dotychczasowym współwłaścicielom, organ uznał, że okoliczność taka nie wpływa na ustalenie adresatów decyzji wydawanych w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem postępowania jest bowiem zmiana sposobu użytkowania budynku jako całości, co oznacza, że adresatami rozstrzygnięć powinni być wszyscy właściciele tego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazanym we wstępie wyrokiem z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 505/17 uchylił decyzje organów pierwszej i drugiej instancji.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1801/16 uchylił decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. W związku z tym Sąd w niniejszej sprawie zobowiązany był do uwzględnienia przywołanego orzeczenia, a przede wszystkim oceny prawnej wskazanej w jego uzasadnieniu. Sąd pierwszej instancji zauważył, że WINB w zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji inaczej niż Sąd orzekający w sprawie prowadzonej pod sygn. VII SA/Wa 1801/16 ocenił kwestię wpływu zniesienia współwłasności przedmiotowego obiektu na ustalenie stron postępowania. Organ stwierdził bowiem, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla ustalenia adresatów, podczas gdy sąd w przytoczonym wyroku z dnia 6 lipca 2017 r. wskazał, że skoro doszło do zniesienia współwłasności i przypisania określonym podmiotom własności poszczególnych lokali, to obowiązkiem organów było uwzględnienie powyższej kwestii przy ustalaniu stron postępowania. Według Sądu pierwszej instancji stwierdzenie "przy ustalaniu stron postępowania" odnosić także należy do konieczności prawidłowego określenia podmiotu zobowiązanego decyzją do wykonania wskazanego w niej obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z WINB, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokali znajdujących się na parterze i pierwszym piętrze przedmiotowego budynku. Sąd przyznał, że zmianę sposobu użytkowania budynku należy oceniać przez porównanie aktualnego wykorzystania lokali do tego określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę i w pozwoleniu na użytkowanie. Skoro na parterze budynku znajdują się obecnie pomieszczenia wykorzystywane na cele [...], na pierwszym piętrze prowadzona jest działalność usługowa, a drugie piętro przeznaczone jest na cele mieszkalne, podczas gdy parter budynku przeznaczony powinien być na działalność biurową, a pierwsze i drugie piętro na cele mieszkalne, to niewątpliwie na parterze i pierwszym piętrze nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku. Zmiana przeznaczenia tych lokali doprowadziła do zmiany ich warunków pracy, zdrowotnych oraz higieniczno-sanitarnych. W związku z tym, ową okoliczność należało zgłosić właściwemu organowi. Sąd uznał także, że w świetle § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2015 r. poz.1422) (zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), organy właściwie oceniły, że na skutek zmiany przeznaczenia lokali nastąpiła zmiana kategorii zagrożenia ludzi z dotychczasowej kategorii ZL IV na kategorię ZL II (obiekty przeznaczone do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się).

Następnie Sąd podkreślił, że nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest możliwe jedynie wobec podmiotu niewywiązującego się z obowiązków nałożonych na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. Tylko podmiot prawidłowo zobowiązany, czyli mający prawną możliwość wykonania ciążących na nim obowiązków, może ponosić negatywne konsekwencje ich niewykonania. Z tego też względu kwestia prawidłowego ustalenia kręgu adresatów decyzji miała w sprawie zasadnicze znaczenie. Organ powinien był wziąć więc pod uwagę aktualny na dzień rozstrzygnięcia stan prawny budynku, a w tym wyodrębnienie lokali stanowiących samodzielny przedmiot własności. Skoro postępowanie toczące się przez PINB i WINB dotyczyło jedynie lokali znajdujących się na parterze i pierwszym piętrze, a nie części wspólnych obiektu, to powinno być ono prowadzone jedynie wobec właścicieli tych lokali. Postępowanie to nie wpływa nadto na prawa i obowiązki właścicieli lokali położonych na drugim piętrze, skoro ustalono, że w zakresie tej kondygnacji nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku.

W skardze kasacyjnej A. K. zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; zwanej dalej: k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie pomimo, że w niniejszej sprawie zaszła przesłanka do wznowienia postępowanie na podstawie ww. przepisu, gdyż decyzja w oparciu o którą wydano decyzję WINB, została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w zakresie, w jakim zawiera ocenę zmiany sposobu użytkowania lokalu położonego na parterze budynku położonego przy ul. [...] w W., w sposób który nie pozwala na odtworzenie sposobu rozumowania, które doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wniosków przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 71 ust. 2 p.b., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w zaistniałych okolicznościach doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez zmianę warunków, o których mowa w przytoczonym przepisie, podczas gdy do zmiany w tym zakresie w rzeczywistości nie doszło;

- § 209 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez nieprawidłowe uznanie, że prowadzenie w lokalu położonego na parterze nieruchomości działalności polegającej na prowadzeniu przychodni [...] prowadzi do zmiany kategorii zagrożenia ludzi na kategorię ZL II, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że podjęcie ww. działalności w części biurowej nie zmienia warunków w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego z uwagi na samą kwalifikację poradni do ZL.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie w całości decyzji WINB praz poprzedzającej ją decyzji PINB, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że co do zasady zgadza się z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż zarówno decyzja WINB jak i poprzedzająca ją decyzja PINB są błędne i należało je uchylić. Jednak uzasadnienie orzeczenia zawiera w sobie błędną ocenę prawną, która następnie może negatywnie wpłynąć na dalsze postępowanie w sprawie. Skarżący podkreślił, że skarga kasacyjna przysługuje od każdego wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w tym również uchylającego zaskarżoną decyzję, jednak zawierającego błędne uzasadnienie bądź niewłaściwe wskazania co do dalszego postępowania. Ocena prawna i wytyczne dla organów administracyjnych wyrażone w uzasadnieniu wiążą bowiem w sprawie zarówno Sąd jak i organ, którego działanie bądź bezczynność zostały zaskarżone..

Skarżący kasacyjnie uznał, że sam fakt uchylenia decyzji, na mocy której nastąpiło przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, stanowił podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia WINB ze względu na ziszczenie się uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a przesłanki będącej podstawą do wznowienia postępowania. Skarżący podkreślił, że istotą wymienionej przesłanki jest to, by objęta wznowieniem postępowania decyzja wydana była "w oparciu" o decyzję bądź wyrok, które następnie zostały uchylone bądź zmienione. Związek między uchylonym rozstrzygnięciem, a decyzją objętą wznowieniem należy rozumieć szeroko, jako pewną sekwencję działań prawnych organu administracyjnego, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie Sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem decyzja uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 1801/16 była decyzją kasatoryjną, zawierającą konkretne wytyczne dla organu I instancji, które następnie zostały wykorzystane do wydania zarówno decyzji PINB nr [...] oraz zaskarżonej decyzji WINB. Związek między rozstrzygnięciami jest zaś bezsporny, ponieważ bez uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu administracyjnego decyzji WINB nie doszłoby do wydania zaskarżonej decyzji.

Następnie skarżący kasacyjnie wskazał, że rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku są ogólnikowe i nie pozwalają na ustalenie, na podstawie jakich przesłanek Sąd ten uznał, że stanowisko organów w przytoczonym zakresie jest prawidłowe. Równoznaczne jest to z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.. Samo zaś uznanie jakoby w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu znajdującego się na parterze wspomnianego obiektu jest błędne. Zostało ono bowiem oparte o wadliwe założenie, że miejsce to przeznaczono do użytkowania go przez osoby o ograniczonej zdolności ruchowej. W ocenie skarżącego fakt, że w lokalu czasowo przebywają osoby z różnymi dysfunkcjami nie świadczy o tym, że jest on przez takie podmioty użytkowany. Nadto, osoby z zaburzeniami integracji sensorycznej nie zaliczają się do osób o ograniczonej zdolności poruszania się. Sąd, dokonując oceny ewentualnej zmiany sposobu użytkowania budynku, powinien wziąć pod uwagę rodzaj działalności prowadzonej w lokalu, która wbrew twierdzeniu organów nie jest działalnością [...], a ponadto sposób organizacji zajęć, co w tym przypadku oznacza uczestnictwo jednego dziecka pod stałym nadzorem opiekuna.

Uczestnik postępowania A. J. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, domagając się w niej odrzucenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o oddalenie w całości skargi kasacyjnej i zasądzenia od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego.

Uczestnik podniósł, że A. K. w rzeczywistości nie zaskarżył sentencji orzeczenia, a jedynie jego uzasadnienie, co w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalne. Tym samym skarga powinna zostać odrzucona.

W dalszej części wskazano, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka dająca podstawę do wznowienia postępowania. Brak jest bowiem jakiejkolwiek decyzji ostatecznej, która zostałaby wydana w oparciu o inną decyzję bądź orzeczenie sądu następnie uchylone bądź zmienione. Skoro tak, to nie jest możliwe wznowienie postępowania. Inne działanie sprzeczne byłoby z art. 153 p.p.s.a. Nadto decyzja WINB nr [...] uchylona została m.in. z uwagi na brak wytycznych dla PINB co do dalszego prowadzenia sprawy, stąd twierdzenia skarżącego, jakoby wskazania takie i ich wypełnienie miały stanowić o związaniu obu rozstrzygnięć są w świetle niniejszej sprawy całkowicie chybione.

Uczestnik podkreślił również, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji szczegółowo uzasadnił dokonaną przez siebie ocenę zmiany sposobu użytkowania lokalu położonego na parterze przedmiotowego budynku. Tym samym nietrafny jest zarzut naruszenia przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Sam fakt, iż skarżący nie zgadza się z oceną Sądu i próbuje polemizować z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem, nie powoduje, iż zasadny jest zarzut naruszenia wyżej wymienionego przepisu.

Uczestnik podniósł również, że w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, nie ma żadnych wątpliwości, iż w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Jeśli bowiem z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że dany lokal przeznaczony jest na cele biurowe, a aktualnie wykorzystuje się go do prowadzenia terapii w zakresie integracji sensorycznej dla dzieci z zaburzeniami psychoruchowymi, to podjęcie takiej działalności zmienia m.in. warunki bezpieczeństwa pożarowego. Nadto nie wymaga uzasadnienia, że jeśli lokal przeznaczony jest do przebywania w nim osób z różnymi dysfunkcjami to jest on przez takie osoby użytkowany. Co więcej, wśród objawów dysfunkcji integracji sensorycznej skarżący wymienił m.in. obniżony poziom koordynacji ruchowej oraz nieprawidłowy poziom aktywności ruchowej, co w pełni potwierdza słuszność stanowiska zarówno Sądu pierwszej instancji jak i organów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że intencją skarżącego jest w istocie polemika z motywami przyjętymi przez Sąd pierwszej instancji, nie zaś z samym rozstrzygnięciem, które uwzględniło jego skargę. Dlatego też odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazać trzeba, zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje od wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku bądź postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem rozstrzygnięć wskazanych w tym przepisie. Strona może wnieść skargę kasacyjną również wówczas, gdy sama sentencja jest dla niej korzystna, jednak dokonana przez sąd ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu bądź wskazania co do dalszego postępowania są wadliwe. Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Zgodnie z przytoczoną regulacją, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeśli w zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom wynikającym z tego przepisu. Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, a stronie wdanie się w spór. Nie można jednak mylić poprawności sporządzenia uzasadnienia z trafnością wyrażonych przez Sąd poglądów i towarzyszącej im argumentacji. Celem stworzenia ustawowego wzorca dla sporządzenia uzasadnienia jest bowiem umożliwienie stronie i Naczelnemu Sądowi Administarcyjnemu zapoznania się z motywami, jakie towarzyszyły Sądowi I instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a nie stworzenia podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia. Tym samym w sytuacji, gdy zaskarżone uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu formułowanego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. W szczególności przedstawiono w nim przepisy prawa służące za podstawę rozstrzygnięcia, dokonano ich wykładni oraz wyjaśniono jakie konsekwencje wywołuje zastosowanie wskazanych regulacji w wynikającym z akt sprawy stanie faktycznym. Sąd pierwszej instancji szczególną uwagę przyłożył do wyjaśnienia popełnionego przez organy błędu w zakresie pominięcia przy ustalaniu adresatów zaskarżonych decyzji zniesienia współwłasności i w konsekwencji wyznaczenia zbyt szerokiego kręgu zobowiązanych do zmiany sposobu użytkowania budynku, a to z uwagi na kluczowy charakter wymienionej kwestii w podjęciu przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie. Wyjaśniając zaś kwestię zmiany sposobu użytkowania budynku, Sąd wprost określił swoją ocenę tej kwestii, przytoczył właściwe przepisy prawa. Jednoznacznie określił, że prowadzenie przychodni integracji sensomotorycznej nie może być utożsamiane z działalnością biurową, a rozszerzenie kręgu osób użytkujących lokal o dzieci z zaburzeniami sensorycznymi powoduje zmianę kwalifikacji zagrożenia przeciwpożarowego na inną niż przypisywana pomieszczeniom biurowym. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną, nie oznacza, że doszło do wadliwego sporządzenia uzasadnienia.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z drugim z przywołanych przepisów, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W ocenie skarżącego kasacyjnie przesłankę wznowieniową w niniejszej sprawie stanowić miała okoliczność uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r, sygn. akt: VII SA/Wa 1801/16 decyzji kasatoryjnej WINB z dnia [...] czerwca 2016 r.

Aby móc mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., należy wykazać, że są one od siebie zależne, a więc jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Sformułowanie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem czego nie dostrzega autor skargi kasacyjnej, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 r, sygn. akt: VII SA/Wa 1801/16 uchylono nie tylko kasatoryjną decyzję WINB, ale również decyzję organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji nie może być mowy o wystąpieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a organ był zobowiązany do ponownego załatwienia sprawy.

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz dołączyć szereg dokumentów wskazanych w tym przepisie. Art. 71 ust 1 pkt 2 p.b. stanowi z kolei, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności pominięcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Natomiast w § 209 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych określono, że budynki oraz części budynków stanowiące odrębne sfery pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi: 1) ZL I – zawierające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się; 2) ZL II – przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych; 3) ZL III – użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II; 4) ZL IV - mieszkalne; 5) ZL V – zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II.

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż prowadzenie działalności usługowej w postaci przychodni integracji sensomotorycznej doprowadziło w obrębie lokalu umiejscowionego na parterze przedmiotowego budynku do zmiany kategorii zagrożenia ludzi na kategorię ZL II

Podstawowym zagadnieniem w obrębie zarzutów naruszenia prawa materialnego jest odpowiedź na pytanie, czy usytuowany na parterze przedmiotowego budynku lokal w związku z prowadzeniem w nim przychodni integracji sensomotorycznej jest użytkowany przez osoby o ograniczonej zdolności poruszania się w rozumieniu § 209 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków techniczno-budowlanych. Jak wskazywano w toku postępowania, działalność ta polega na prowadzeniu zajęć dla dzieci z zaburzeniami integracji sensorycznej, w ramach których, za pomocą różnych ćwiczeń, w tym także ruchowych, oraz zabawy, pacjent uczy się integrować różne wrażenia zmysłowe. Zajęcia odbywają się w obecności terapeuty. Dysfunkcje integracji sensorycznej dotyczą nieprawidłowości w zakresie przetwarzania bodźców sensorycznych następujących systemów: czuciowego, przedsionkowego, słuchowego, wzrokowego, węchowego i smakowego. Objawy opisanych zaburzeń najczęściej manifestują się wzmożoną lub obniżoną wrażliwością na bodźce, niewłaściwym poziomem uwagi, obniżonym poziomem koordynacji ruchowej, opóźnionym rozwojem mowy, nieprawidłowym poziomem aktywności ruchowej czy trudnościami w zachowaniu. W § 209 ust 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazano, że do kategorii zagrożenia ludzi ZL II zalicza się obiekty budowlane przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych. Przytoczone w przepisie wyliczenie nie ma co prawda charakteru katalogu zamkniętego, jednak daje ono wskazówkę interpretacyjną pozwalającą na ustalenie znaczenia stwierdzenia "ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się". Mając więc na uwadze wymienione w przywołanym paragrafie przykłady, należy przyjąć, że nie chodzi tu tylko o podmioty doświadczające zaburzeń aparatu ruchu czy niepełnosprawności w tym zakresie. Do grupy osób objętych objaśnianym pojęciem należy zaliczyć osoby, których zdolność poruszania się nie jest rozwinięta na poziomie, na jakim występuje ona u zdrowej osoby dorosłej. Wskazuje na to przede wszystkim przykładowe wymienienie wśród budynków zaliczanych do kategorii ZL II przedszkoli i domów dla osób starszych albowiem ani dzieci w wieku przedszkolnym ani osoby starsze co do zasady nie mają upośledzonego aparatu ruchu. "Ograniczenie zdolności poruszania" w przypadku wskazanych grup polega jedynie na niższym poziomie sprawności fizycznej bądź niższym poziomie rozwoju zdolności poruszania się niż ten występujący u zdrowej osoby dorosłej. Mając to na uwadze, nie ulega wątpliwości, że dzieci z zaburzeniami integracji sensorycznej należy w rozumieniu omawianego przepisu zaliczyć do "ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się".

Nie można pominąć, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, czasowe przebywanie dzieci w przedmiotowym lokalu jest równoznaczne z jego użytkowaniem. Co więcej, to przede wszystkim przez nie nieruchomość jest wykorzystywana. Jak już wyżej wskazano, główną działalnością podejmowaną w lokalu jest organizacja zajęć dla dzieci z dysfunkcjami sensomotorycznymi i mimo oświadczenia skarżącego, że w zajęciach udział bierze jedno dziecko, nie można wykluczyć, że liczba pacjentów w trakcie jednej sesji nie zwiększy się. Działalność prowadzona na parterze budynku w pełni koncentruje się na organizacji zajęć dziecięcych i większość znajdujących się wewnątrz sprzętów oraz udogodnień przeznaczonych jest specjalnie na użytek uczestników zajęć. Sam zaś nadzór dorosłego nie niweczy głównego celu przeznaczenia budynku. Mając więc na uwadze powyższe rozważania, uznać trzeba, że lokal na parterze przedmiotowego budynku zakwalifikować należy do kategorii zagrożenia ludzi ZL II. Jako że przed zmianą sposobu użytkowania budynku kategoria ta była inna, bezsprzecznym jest, że doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego lokalu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem przypisał go do kategorii ZL II, a tym samym zarzut naruszenia § 209 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest bezpodstawny.

Z powyższego wynika także, że dokonana przez strony postępowania zmiana rodzaju prowadzonej działalności w przyziemiu przedmiotowego budynku stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Wskazane w § 209 ust. 2 kategorie zagrożenia ludzi służą do określenia konkretnych sfer pożarowych, do których stosować należy inne wytyczne odnoszące się choćby do odporności pożarowej budynków (§ 212 i 216 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Zmiana kategorii ZL wynikająca z modyfikacji podejmowanej w danym budynku działalności zawsze zatem oznaczać będzie zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego. Skoro tak, to mając na uwadze treść art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., uznać trzeba, że w przytoczonych sytuacjach dochodzi jednocześnie do zmiany sposobu użytkowania budynku. Tożsame okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie. Sąd zatem prawidłowo zastosował art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., a podkreślając konieczność zgłoszenia opisywanej zmiany użytkowania, odpowiednio zinterpretował art. 71 ust. 2 p.b.. Tym samym zarzut naruszenia przytoczonych przepisów jest w pełni niezasadny i nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który nie wniósł skargi kasacyjnej.