Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2180/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art. 86 i art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Bełżycach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 273/10 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Bełżycach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bełżycach w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia podziału Gminy na okręgi wyborcze oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2010 r., znak: [...] Wojewoda Lubelski na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bełżycach z [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Bełżycach z [...] czerwca 2002 r. w sprawie ustalenia podziału Gminy na okręgi wyborcze do Rady Miejskiej w Bełżycach.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Bełżycach dokonała zmiany w podziale Gminy na okręgi wyborcze poprzez zmianę granic dotychczas istniejących okręgów wyborczych oraz utworzenie dwóch dodatkowych okręgów wyborczych. Z uzasadnienia do uchwały wynika, że powyższa zmiana nie była przeprowadzona na wniosek Burmistrza lecz Komisji Statutowo-Regulaminowej Rady Miejskiej w Bełżycach. Tym samym Rada naruszyła procedurę określoną w art. 92 ust. 2 ustawy z 16 lipca 1998 r. –– Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Brzmienie art. 92 ust. 2 tej ustawy w sposób jednoznaczny przesądza o tym, że procedura podziału gminy na okręgi wyborcze może być uruchomiona jedynie na wniosek burmistrza. Wniosek ten stanowi niezbędny warunek podjęcia dalszego działania przez radę. W tym wypadku ustawodawca przyznał radzie kompetencje o charakterze następczym, z których może ona skorzystać tylko wtedy, gdy burmistrz wystąpi do rady z wnioskiem o podział gminy na okręgi wyborcze lub dokonanie zmiany w tym zakresie. Brak takiego wniosku powoduje, że wszelkie działania rady podjęte w celu podziału gminy na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu należy uznać za nieważne z mocy prawa.

Odnosząc się do treści wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miejskiej kwestionującego kompetencje nadzorcze wojewody do badania uchwał w tym przedmiocie, Wojewoda podniósł, że z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż nadzór nad wykonywaniem zadań gminy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 99. Z regulacji art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej. Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w kontekście jej zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami.

Wojewoda stwierdził, że jest on jako organ nadzoru kompetentny do badania poprawności i legalności uchwał rady gminy w sprawie zmiany podziału gminy na okręgi wyborcze. Natomiast komisarz wyborczy wykonuje zadania określone w art. 12 ust. 1 Ordynacji wyborczej. Do komisarza wyborczego należy również współdziałanie z organami administracji publicznej, co obejmuje również zajmowanie przez niego stanowiska w kwestii ustalania przez wojewodę liczby radnych wybieranych do rad (art. 27 ust. 1 Ordynacji wyborczej). Także w przedmiotowej sprawie Komisarz Wyborczy w Lublinie, w piśmie z 4 maja 2010 r. podzielił stanowisko Wojewody Lubelskiego w kwestii wadliwości przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Bełżycach.

Zdaniem Wojewody nie sposób zaakceptować twierdzenia zawartego w wyjaśnieniach Przewodniczącego Rady Miejskiej w Bełżycach, że naruszenie procedury podejmowania przedmiotowej uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Ustawodawca, określając w art. 92 ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej ściśle określoną procedurę ustanawiania okręgów wyborczych ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu, uruchamianą wyłącznie na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wykluczył tym samym jakąkolwiek dowolność rady gminy w tym zakresie. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa wprawdzie rodzaju naruszeń, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, jednak w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, takim naruszeniem jest m.in. naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Ponadto Wojewoda podniósł, że z ustawy o samorządzie gminnym wynika generalna kompetencja sprawowania przez wojewodę nadzoru nad legalnością wykonywanych przez gminę zadań. Natomiast żaden z przepisów ustawy – Ordynacja wyborcza, nie wyłącza spod tego nadzoru zadań określonych w jej przepisach, wobec czego należy uznać, że również w odniesieniu do uchwał w sprawie ustalenia podziału na okręgi wyborcze obowiązuje ogólna reguła określona w art. 85 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 lipca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 273/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Bełżycach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z [...] maja 2010 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bełżycach w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia podziału Gminy na okręgi wyborcze, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd ustalił w wyniku przeprowadzenia kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z [...] maja 2010 r., że jest ono zgodne z prawem. Sąd wskazał, że trafnie Wojewoda ocenił, że uchwała Rady Miejskiej w Bełżycach z [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały z [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w sprawie ustalenia podziału Gminy na okręgi wyborcze do Rady Miejskiej w Bełżycach – podjęta została z naruszeniem przepisów ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Przepis art. 92 ust. 1 Ordynacji wyborczej wprowadza zasadę stałości podziału gminy na okręgi wyborcze, co w założeniu jest ważnym elementem uczciwości wyborów, zapobiegającym manipulacjom wyborczym. Zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji i mogą być dokonywane tylko w czterech określonych przypadkach, tj. jeżeli konieczność taka wynika:

– ze zmiany w podziale terytorialnym państwa,

– ze zmiany granic sołectw, zmiany liczby mieszkańców danej gminy,

– ze zmiany liczby radnych w radzie gminy lub

– ze zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych.

W myśl art. 92 ust. 2 podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala, na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), rada gminy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 89 i następujących zasad:

1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej;

2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 27 i art. 90, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 27 i art. 90, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa.

Uwzględniając rozwiązanie prawne przyjęte w art. 92 Ordynacji wyborczej Sąd stwierdził, że Rada Gminy Bełżyce wydając uchwałę z [...] kwietnia 2010 r. nie zachowała procedury określonej w tym przepisie, bowiem podjęła uchwałę o zmianie uchwały w sprawie ustalenia podziału Gminy na okręgi wyborcze do Rady Miejskiej w Bełżycach bez wymaganego ustawą wniosku Burmistrza Bełżyc. Natomiast wniosek Komisji Statutowo-Regulaminowej Rady Miejskiej w Bełżycach, na podstawie którego Rada Miejska podjęła przedmiotową uchwałę, nie ma znaczenia przy ocenie zgodności z prawem tej uchwały, ponieważ ustawa wyraźnie wskazuje podmiot, od którego taki wniosek może pochodzić, a którym może być wyłącznie burmistrz (wójt, prezydent miasta).

Niezachowanie powyższej procedury stanowi naruszenie prawa dające podstawę stwierdzenia nieważności tak podjętej uchwały. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nie można zatem uwzględnić zarzutu skargi, że naruszenie procedury przez Radę Miejską (przy założeniu, że w ogóle miało miejsce) nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż naruszenie to nie stanowi istotnego lub rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wskazuje, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest jej sprzeczność z prawem. Przedmiotowa uchwała temu warunkowi odpowiada, ponieważ jest sprzeczna z prawem, a więc należało stwierdzić jej nieważność. Z kolei fakt, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, w ocenie Sądu nie budzi żadnych wątpliwości. Ordynacja wyborcza w art. 92 określa przesłanki jakie należy spełnić, aby w sposób zgodny z prawem dokonać podziału na okręgi wyborcze. Niespełnienie jakiegoś warunku niewątpliwie oznaczać będzie działanie sprzeczne z prawem. Skoro z przepisu jednoznacznie wynika, że podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala rada gminy, ale na wniosek burmistrza, to ustalenia rady gminy podjęte w tym przedmiocie bez wymaganego wniosku – są działaniami sprzecznymi z prawem.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi polegającego na naruszeniu art. 12 ust. 1 Ordynacji wyborczej poprzez błędne uznanie, że wojewodzie przysługują kompetencje nadzorcze w stosunku do uchwał podejmowanych na podstawie Ordynacji wyborczej – Sąd stwierdził, że ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił stanowiska Rady Miejskiej w Bełżycach, zdaniem której kompetencje nadzorcze w odniesieniu do przedmiotowych uchwał nie przysługują wojewodzie, lecz wyłącznie komisarzom wyborczym. W ocenie Sądu kompetencje nadzorcze omawianych uchwał przysługują wojewodzie. Wynika to z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Wojewoda, jak trafnie podniesiono w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jest organem nadzoru nad działalnością gminy we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów ani regionalnej izby obrachunkowej. Skoro nadzór nad działalnością gminy w sprawach podziału na okręgi wyborcze nie należy ani do kompetencji Prezesa Rady Ministrów, ani do regionalnej izby obrachunkowej, to oznacza, że nadzór sprawuje wojewoda i podkreślić należy, że kompetencji tej nie wyłącza Ordynacja wyborcza na rzecz komisarza wyborczego. Wprawdzie w treści art. 93 Ordynacji wyborczej zawarta jest kompetencja komisarza wyborczego do rozpoznania skargi wyborców w liczbie co najmniej 15 na ustalenia rady gminy w sprawach okręgów wyborczych, złożonej w terminie 5 dni od daty podania do publicznej wiadomości uchwały o której mowa w art. 92 ust. 3 Ordynacji wyborczej – to jednak przepis ten, jako lex specialis nie wyłącza nadzoru wojewody sprawowanego w trybie art. 86 i nast. ustawy o samorządzie gminnym. Należy również stwierdzić, że stanowisko takie jest także ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Komisarz wyborczy posiada liczne kompetencje, jednak ani z art. 12 określającego jego zadania, ani z art. 27 czy innego przepisu ustawy Ordynacja wyborcza nie wynika, że komisarz posiada uprawnienia nadzorcze w zakresie badania zgodności z prawem uchwał rady gminy podjętych na podstawie Ordynacji wyborczej poza sytuacją określoną w art. 93 Ordynacji wyborczej, która w sprawie nie zachodzi.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia aktu nadzoru wydanego w ramach badanego postępowania, a zatem w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.) skargę oddalił.

Rada Miejska w Bełżycach wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:

1) naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 12 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw polegające na błędnym uznaniu, że Wojewodzie przysługują kompetencje nadzorcze w stosunku do podejmowanych przez rady gminy uchwał na podstawie Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw;

2) art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegające na przyjęciu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Bełżycach jest sprzeczna z prawem;

3) naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 ust. 7, art. 148 ustawy z 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 148 ustawy z 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie uwzględnił skargi oraz nie uchylił aktu nadzoru, pomimo wykazania przez skarżącego przesłanek przemawiających za pozostawieniem uchwały w obrocie prawnym oraz braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę Lubelskiego.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie w trybie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z [...] maja 2010 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bełżycach w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia podziału Gminy na okręgi wyborcze ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że na podstawie art. 93 ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wszelkie czynności nadzorcze w sprawach zgodności z prawem podejmowanych na podstawie tej ustawy czynności podejmuje komisarz wyborczy. Zarzucono też, że uchwała nie została podjęta z naruszeniem jakiejkolwiek procedury. W sprawie można jedynie mówić o niewłaściwej inicjatywie uchwalenia uchwały. Rada Miasta wszczęła bowiem procedurę na wniosek Komisji Statutowo-Regulaminowej Rady Miejskiej w Bełżycach działającej w porozumieniu z Burmistrzem. Tego rodzaju uchybienia nie można zakwalifikować jako istotnego, bądź też rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia uchwały, jako niezgodnej z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie. Wywodził o domniemaniu właściwości wojewody w zakresie kompetencji nadzorczych nad samorządem terytorialnym. Wskazał, że ustawa – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie przyznała w tym zakresie kompetencji komisarzowi wyborczemu, ograniczając kompetencje wojewody. Wprawdzie w myśl § 5 uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z 25 marca 2002 r. w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisarzy wyborczych, właściwości rzeczowej w zakresie wykonywania czynności o charakterze ogólnowojewódzkim oraz trybu pracy komisarzy wyborczych (M.P. z 2002 r. Nr 13, poz. 225 ze zm.), podjętej na podstawie art. 22 Ordynacji wyborczej komisarze wyborczy nadzorują prawidłowość wykonania przez organy samorządu terytorialnego czynności wyborczych, w szczególności związanych z podziałem na okręgi wyborcze i obwody głosowania, ustaleniem liczby radnych wybieranych w okręgach, wygaśnięciem mandatów radnych; w razie stwierdzenia nieprawidłowości wskazują właściwym organom na konieczność ich usunięcia. Należy jednak podkreślić, iż powołany § 5 ww. uchwały Państwowej Komisji Wyborczej wprost wskazuje na uprawnienie przysługujące komisarzom wyborczym w przypadku stwierdzenia przez nich nieprawidłowości związanych z prawem wyborczym. Takim uprawnieniem, które może być skierowane do organów jednostek samorządu terytorialnego jest wskazywanie właściwym organom koniecznych do usunięcia uchybień. Jednakże wskazanie przez komisarza wyborczego na uchybienia nie jest tożsame z uprawnieniem do nadzoru nad uchwałami.

Ponadto uchwała Państwowej Komisji Wyborczej nie może stanowić podstawy prawnej przyznania organowi administracji publicznej uprawnień nadzorczych wobec jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała taka nie została bowiem wskazana w art. 87 Konstytucji RP jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, zatem nie może, jak już wskazano wyżej, stanowić podstawy do kreowania uprawnień nadzorczych.

Wprawdzie ustawodawca w art. 93 Ordynacji wyborczej przewidział pewien zakres uprawnień nadzorczych dla komisarzy wyborczych w zakresie kontroli prawidłowości podejmowania uchwał w sprawie ustalenia podziału gminy na okręgi wyborcze, jednakże omówiony w tym przepisie tryb postępowania ma charakter skargowy. Jest inicjowany wyłącznie poprzez wniesienie skargi do komisarza wyborczego w terminie 5 dni od daty podania do publicznej wiadomości uchwały rady w sprawie okręgów wyborczych. Skargę do komisarza wyborczego w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze może wnieść co najmniej 15 wyborców. Od postanowienia komisarza wyborczego przysługuje odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 5 dni od daty jego doręczenia. Na orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek zaskarżenia.

Zatem wskazany przepis art. 93 Ordynacji wyborczej nie przyznaje komisarzom wyborczym autonomii w zakresie kontroli legalności przedmiotowych uchwał, gdyż każdorazowo takie postępowanie musi być wszczęte na skutek wniesionej, w trybie art. 93 ust. 1 Ordynacji wyborczej, skargi.

W zakresie naruszenia procedury Wojewoda podkreślił, że procedura może być uruchomiona wyłącznie na wniosek burmistrza. Brak takiego wniosku powoduje, że wszelkie działania rady podjęte w celu podziału gminy na okręgi wyborcze, ich granic i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu należy uznać za nieważne z mocy prawa. Nie można zatem uznać, że naruszenie procedury nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty wywiedzione w skardze kasacyjnej dotyczą dwóch zasadniczych kwestii prawnych: – po pierwsze, zakresu kompetencji nadzorczych nad samorządem terytorialnym wojewody, – po drugie, rodzaju wadliwości uzasadniającej zastosowanie sankcji nieważności uchwały rady gminy.

W zakresie pierwszego zarzutu wywodzono ograniczenie kompetencji nadzorczej z rozwiązania prawnego przyjętego w art. 12 ust. 1 ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), który stanowi, że "Do zadań komisarza wyborczego należy: 1) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego; 2) zapewnianie we współdziałaniu z organami samorządu terytorialnego organizacji wyborów do rad na obszarze województwa; 3) powoływanie terytorialnych komisji wyborczych oraz rozwiązywanie terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych po wykonaniu ich ustawowych zadań; 4) rozpatrywanie skarg na działalność terytorialnych komisji wyborczych; 5) kontrolowanie, w zakresie ustalonym przez Państwową Komisję Wyborczą, prawidłowości sporządzania spisów wyborców; 6) podawanie do publicznej wiadomości informacji o składach terytorialnych komisji wyborczych powołanych na obszarze województwa; 7) udzielanie, w miarę potrzeby, terytorialnym i obwodowym komisjom wyborczym wyjaśnień; 8) ustalanie zbiorczych wyników wyborów do rad przeprowadzonych na obszarze województwa i ogłaszanie ich w trybie określonym w niniejszej ustawie; 9) przedkładanie sprawozdania z przebiegu wyborów na obszarze województwa, wraz z ich wynikami, Państwowej Komisji Wyborczej; 10) (skreślony); 11) wykonywanie innych czynności przewidzianych w ustawach lub zleconych przez Państwową Komisję Wyborczą". Artykuł 12 ust. 1 powołanej ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw w pkt 1 stanowi, że do zadań komisarza wyborczego należy sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego. Dla określenia zakresu kompetencji nadzorczych wojewody podstawą jest art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według art. 171 ust. 2 Konstytucji "Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe". Tak też stanowi art. 86 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa". Artykuł 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Artykuł 91 ust. 1 nie wprowadza ograniczenia zakresu przedmiotowego właściwości organu nadzoru. Dla wyznaczenia zakresu przedmiotowego nie ma znaczenia prawnego czy podjęta uchwała lub zarządzenie jest wydane na podstawie przepisów prawa administracyjnego, czy też na podstawie przepisów innej gałęzi prawa. Ograniczenia przedmiotowego nie można wyprowadzić z art. 12 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Artykuł 12 ust. 1 reguluje wyłącznie zakres zadań komisarza wyborczego, zaliczając do tego zakresu sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego. Artykuł 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym poddaje nadzorowi uchwały i zarządzenia organów gminy bez wyznaczenia zakresu przedmiotowego. Krzyżowanie się zakresu przedmiotowego właściwości wojewody i komisarza wyborczego nie daje podstaw do ograniczenia ingerencji nadzorczej na podstawie ustawy ustrojowej. Wynika to ze zróżnicowania środków ingerencji nadzorczej. Komisarz wyborczy ma ograniczoną kompetencję w zakresie nadzoru nad zgodnością z prawem uchwał rady gminy w sprawie okręgów wyborczych jak zasadnie wywiódł Sąd w zaskarżonym wyroku. Podjęcie nadzoru i zastosowanie w formie stwierdzenia, że wykonywane zadania przez organ samorządu terytorialnego są z naruszeniem prawa wyborczego nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności (art. 203a ust. 1 powołanej ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw). Takiej podstawy nie daje też art. 93 tej ustawy, ograniczając nadzór komisarza wyborczego przez wprowadzenie konstrukcji zaskarżalności. Komisarz wybroczy może podjąć ingerencję tylko w razie wniesienia skargi na ustalenia rady gminy w sprawach okręgów wyborczych, jak i w sprawie zmian w podziale na okręgi wyborcze. To zróżnicowanie środków nadzorczych komisarza wyborczego i wojewody – organu nadzoru nad samorządem terytorialnym nie daje podstaw do ograniczenia właściwości wojewody przez wyłączenie uchwał podejmowanych na podstawie przepisów prawa wyborczego przez radę gminy. Do zastosowania środka nadzoru – stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie zmian w podziale na okręgi wyborcze właściwy jest wojewoda, jak zasadnie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Artykuł 91 ust. 1 stanowi, że "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Artykuł 91 ust. 1 opiera zastosowanie sankcji nieważności uchwały na kryterium sprzeczności z prawem. Nie określa rodzajów naruszenia przepisów prawa stanowiących podstawę do jej zastosowania. Jedynie w art. 91 ust. 4 wyznacza granice jej stosowania, stanowiąc, że "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". W doktrynie prawa administracyjnego teoria wadliwości aktu administracyjnego oparta jest na gradacji wad. Wyróżnia się wadliwość: – ciężką, kwalifikowaną będącą podstawą nieważności aktu; – mającą wpływ na treść aktu będącego podstawą wzruszenia (uchylenia) aktu; – niemającą wpływu na treść aktu, która nie daje podstaw do wyeliminowania aktu z obrotu prawnego, a jedynie poprawienie aktu. Artykuł 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym oparł wadliwość uchwał, jak i zarządzeń organów gminy na dwustopniowej gradacji wadliwości: – wadliwości przez naruszenie prawa, przy czym stopień naruszenia prawa co do ciężaru naruszenia kwalifikowanego nie stanowi ograniczenia zastosowania sankcji nieważności; – wadliwości nieistotnej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że art. 91 ust. 1 nie ogranicza zastosowania sankcji nieważności wyłącznie do ciężkich kwalifikowanych wad, ale obejmuje też i naruszenie prawa, któremu nie można przypisać kwalifikowanej wadliwości, np. wadliwa wykładnia przepisu prawa. Według art. 92 ust. 2 powołanej ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stanowi, że podział na okręgi wyborcze, ich granic i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym ustala na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), rada gminy. Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organu. W razie gdy przepis prawa ogranicza kompetencje organu przez przyznanie inicjatywy do uruchomienia kompetencji innemu organowi, to brak tej inicjatywy wyłącza dopuszczalność realizacji kompetencji, tym samym stanowi rażące naruszenie prawa. Nie można zatem podzielić stanowiska Rady Miejskiej w Bełżycach, że brak wniosku Burmistrza stanowi nieistotne naruszenie procedury. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł podstawy do zastosowania sankcji nieważności.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 7 i art. 148 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawidłowo przeprowadzone przez Sąd rozpoznanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie dało podstaw do zastosowania środka prawnego – uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.