Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 601/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 2 lit. d, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1, par. 7 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Referent stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia (...) sierpnia 2014 r. "A" zwróciła się do Urzędu Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – biurowo – handlowego wraz z parkingiem, podziemną halą garażową, elementami reklamowymi i wjazdami publicznymi przewidzianej do realizacji na działce nr (...), ark. (...), obręb W. położonej w P. przy ul. (...) i ul. (...).

Jak sprecyzowano we wniosku planowana inwestycja miała polegać na budowie 1 lub 2 budynków o charakterze mieszkaniowym wielorodzinnym z biurami oraz lokalami handlowymi w parterze, której powierzchnia zabudowy ma wynosić do 60%. Liczbę kondygnacji ustalono jako 6 (do 20 m. wysokości) natomiast obsługę komunikacyjną wjazdu i zjazdu określono jako przebudowa istniejącego zjazdu z ul. (...). Zaplanowano również budowę dwóch nowych zjazdów z ul. (...) o funkcji wjazdu i wyjazdu: 1 dla obsługi funkcji mieszkaniowej oraz 1 dla obsługi funkcji handlowo – usługowej (dostawa towaru).

Decyzją z dnia (...) listopada 2014 r., nr (...), znak: (...), Prezydent Miasta P., dalej jako "Prezydent", działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 647 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – biurowo – handlowego wraz z parkingiem, podziemną halą garażową, elementami reklamowymi i wjazdami publicznymi przewidzianej do realizacji na działce nr (...), (...) (cz.), ark. (...), obręb W. położonej w P. przy ulicy (...) i ul. (...),

W zakresie warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2 decyzji) ustalono wymagania dotyczące:

1) linii zabudowy – określając ją dla pierwszego z budynków, od ul. ks. J. Wujka, jako linię zabudowy pokrywającą się z frontową granicą działki Nr (...), dla drugiego z budynku, od ul. (...) jako linię zabudowy w odległości 2,0 m od frontowej granicy terenu z drogą publiczną przy czym dla nowoprojektowanych budynków dopuszczono od strony elewacji frontowych przed obowiązującą linię zabudowy, wysunięcie w postaci balkonów i wykuszy, których suma długości wysunięć od strony każdej z ulic nie może przekroczyć 1/3 szerokości elewacji frontowych a głębokość wysunięcia w postaci wykusza, balkonu do 1,2 m;

2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – maksymalnie 60% działki nr (...) (zgodnie z wnioskiem);

3) szerokość elewacji frontowej – dla budynku od strony ul. (...), całą szerokość działki – ok. 29,0 m., natomiast dla budynku od strony ul. (...) maksymalnie 80,0 m.;

4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – dla budynku od strony ul. (...) maksymalna wysokość do 20,1 m., licząc od istniejącej powierzchni terenu, natomiast dla budynku od strony ul. (...) – maksymalna wysokość 8,2 m, licząc od istniejącej powierzchni terenu, przy czym wysokość ta nie może przekroczyć poziomy gzymsu budynku przy ul. (...);

5) geometrii dachu – dachy płaskie o spadku do 12°;

6) inne uwarunkowania, wśród których określono: ilość i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych (dla mieszkalnictwa - minimum 1 miejsce parkingowe na każdy 1 lokal mieszkalny, dla obiektów biurowych - minimum 1,1 miejsca parkingowego na każde 100 m2 powierzchni użytkowej, dla obiektów handlowych - min. 0,7 miejsca parkingowego na każde 100 m2 powierzchni użytkowej); dopuszczenie możliwości lokalizacji usług (biura, handel) na parterze (pierwszej kondygnacji nadziemnej) budynku; określenia maksymalnej powierzchni sprzedaży 1500 m2 (zgodnie z wnioskiem).

W dalszej części decyzji ustalono warunki w zakresie ochrony środowiska, zdrowa i dziedzictwa kulturowego oraz dóbr kultury społecznej (pkt 3 decyzji), nakładając na inwestora obowiązek uwzględnienia warunków określonych w piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) kwietnia 2014 r. Prezydenta określił również warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (pkt 4 decyzji), precyzując, ze zgodnie z ostateczną opinią wydaną przez Zarząd Dróg Miejskich w dniu (...) października 2014 r. obsługa komunikacyjna działki nr (...), na której planowana jest budowa budynku mieszkalno – biurowo – handlowego wraz z parkingiem, podziemną halą garażową, elementami reklamowymi i wjazdami publicznymi może odbywać się jednym, istniejącym zjazdem z ul. (...) (przewidzianym przez inwestora do przebudowy) oraz dwoma nowymi zjazdami z ul. (...).

Ponadto, w decyzji o warunkach zabudowy określono warunki zakresie ochrony interesu publicznego i osób trzecich (pkt 5 decyzji) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji (pkt 7 decyzji).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia opisano w pierwszej kolejności nieruchomość objętą wnioskiem oraz scharakteryzowano inwestycję, dla której miały zostać ustalone warunki zabudowy. Prezydent zwrócił przy tym uwagę, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na terenie zespołu urbanistyczno – architektonicznego najstarszych dzielnic miasta, wpisanego do rejestru zabytków pod nr (...), decyzją z dnia (...) października1982 r.

W dniu (...) września 2014 r. została przeprowadzona, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego terenu w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. wraz z działką, na której przewidziano lokalizację przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na fakt, że analiza powyższa wskazała na niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie, w jakim wystąpiono o to we wniosku z dnia (...) sierpnia 2014 r., pismami z dnia (...) września 2014 r. oraz (...) października 2014 r. inwestor skorygował wniosek o wydanie warunków zabudowy. Ostatecznie wnioskiem objęto oprócz działki nr (...) także część działki nr (...) (od strony ul. [...]), nad którą inwestor przewidział w formie wysunięcia część nowego budynku. Ponadto inwestor ograniczył parametry inwestycji (m.in. obniżył wysokość budynku projektowanego od strony ul. (...) z 20,0 m. do 18,2 m.) oraz doprecyzował, że zamiast jednego budynku inwestycja obejmuje budowę składającą się z dwóch obiektów – jednego od strony ul. (...) i drugiego od strony ul. (...).

Ponadto kolejnym pismem z dnia (...) listopada 2014 r. wnioskodawca wniósł o doprecyzowanie wysokości budynku do gzymsu, dopuszczenie szerokości elewacji budynków na całej szerokości działki oraz wprowadzenie usług w całym budynku od strony ul. (...). W odniesieniu do ostatniej z powyższych zmian, organ zwrócił jednak uwagę, że żądanie zmieniające zakres części podania, dokonane, po zakończeniu zbierania materiału dowodowego nie może zostać uwzględnione, a nowa funkcja obiektu winna być przedmiotem odrębnego wniosku.

Prezydent przedstawił następnie przepisy dotyczące zasad ustalania warunków zabudowy, oraz scharakteryzował sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego, wyjaśniając w pierwszej kolejności, że jej obszar oznaczono jako trzykrotną szerokość elewacji frontowej granicy terenu (3 x 28 m.) ustalonej od strony ul. (...), skąd wnioskodawca określił jeden z wjazdów na posesję. Tak sporządzona analiza pozwoliła objąć teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący: działki położone przy ul. Wujka nr (...), (...), (...) z budynkami usługowymi oraz budynkiem mieszkalnym; działki położone przy ul. (...) nr (...), (...), (...), (...), (...) z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz mieszkalno – usługowymi; działki położone przy ul. (...), (...), (...) z budynkami usługowymi, biurowymi oraz mieszkalnymi wielorodzinnymi; działki położone przy ul. Wierzbięcice nr (...), (...), (...), (...), (...) – (...), (...), (...), (...), (...), (...) – (...) zabudową wielorodzinną, mieszkalno – usługową oraz usługową i biurową, działkę położona przy ul. (...) z zabudową byłego dworca PKS. W analizie ujęto te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w promieniu wyznaczonym w odległości 84 m od linii rozgraniczających teren inwestycji. W przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnie zabudowy l wskaźniki zabudowy dla całej działki.

Jak wyjaśniono, badany obszar to teren ścisłej zabudowy śródmiejskiej z zabudową wielorodzinną, mieszkalno – usługową oraz usługową. Uzupełnienie podstawowych funkcji stanowi zabudowa gospodarczo – garażowa oraz usługowa sytuowana w głębi kwartałów, na zapleczach posesji. Działka objęta wnioskiem znajduje się w kwartale ograniczonym ulicami: (...), (...), (...) i (...). Wzdłuż (...)znajduje się zabudowa usługowa, biurowa oraz mieszkalna wielorodzinna w postaci zwartej zabudowy pierzejowej - kamienic i nowszych realizacji. Wzdłuż ul. (...)zlokalizowane są budynki usługowe i biurowe oraz pojedynczy budynek jednorodzinny (pod nr [...]). Przy ul. (...) i (...) mieszczą się budynki wielorodzinne, a także zabudowa usługowa Na północ od terenu inwestycji znajdują się tereny byłego dworca PKS przy ul. (...). Budynki położone są równolegle do frontowych granic działek i dróg publicznych. Zabudowa znajdująca się przy ul. (...), (...), (...) we wschodniej części ul. (...) w większości znajduje się we frontowych granicach działki. W zachodniej części ul. (...) budynki znajdują się w odległości ok. 5 m. od frontowych granic działek. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 54% powierzchni działek. Budynki położone w kwartale, w którym znajduje się teren inwestycji mają od I do VI kondygnacji nadziemnych i wysokość od 3m do 25 m. Zabudowa znajdująca się wzdłuż ulic: (...), (...) i (...) ma od III do V kondygnacji nadziemnych i wysokość do gzymsów dachowych 11,5 m - 18,5 m, natomiast najwyższy budynek u zbiegu ul. Wierzbięcice 1 i (...)ma wysokość 25 m. W badanym terenie dominuje pierzejowa zabudowa kwartałowa. Szerokości elewacji frontowych kamienic równe są szerokościom działek. Szerokości elewacji poszczególnych budynków wynoszą od 6,5 m. (ul. (...)) do 72 m. (ul. (...)). Średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi 27 m. Wśród zabudowy pochodzącej z I połowy XX wieku (głównie wzdłuż ul. (...)) dominują dachy pulpitowe i skośnie wielospadowe o spadku ok. 12-60°. Nowsza zabudowa posiada dachy płaskie.

Z uwagi na charakter zamierzenia szczegółowej analizie poddano najbliższa sąsiedztwo zamierzenia, tj. działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), ark. (...) połoźone odpowiednio przy ul. (...), ul. (...) nr (...), (...), (...) i ul. (...)/(...).

Pierwsza z nieruchomości (działka nr (...), (...) przy ul. (...)) graniczy z inwestycją od strony zachodniej. Zabudowana jest licznymi, budynkami o funkcji usługowej. Obiekty znajdują się we frontowej granicy terenu lub w odległości 2,5 m. od niej. Budynki mają jedną kondygnację nadziemną i wysokość ok. 3 – 4 m. Kryte są dachami płaskimi Powierzchnie zabudowy tych obiektów wynoszą od 61 m2 do 383 m2. Nieruchomość zabudowana jest w 65%. Trzy kolejne nieruchomości położone są na działkach nr (...), (...), (...), (...), znajdują się przy ul. (...), (...), (...). Graniczą z inwestycją od wschodu, na całej bocznej długości granicy działki nr (...). Rozciągają się od ul. (...) w kierunku południowym aż do ul. (...). Zabudowane są budynkami usługowymi i mieszkalnymi położonymi we frontowych granicach działek, tworzącymi spójną zabudowę pierzejową. Obiekty mają V kondygnacji nadziemnych, wysokość elewacji frontowych na poziomie 17,5 – 18,5 m. U zbiegu ul. (...) i (...) znajduje się budynek stanowiący 25 – metrową dominantę. Budynki przekryte są dachami płaskimi. Działki zabudowane są w przedziale 56% - 100%, a powierzchnie zabudowy budynków wynoszą od 451 m2 do 983m2.

Kolejna z nieruchomości składa się z działek nr (...) i (...). Położona jest od strony dwóch ul. (...) i (...) (ale nie jest to nieruchomość narożna). Graniczy z nieruchomością wnioskowaną od zachodu. Od strony ul. (...) zabudowana jest IV-kondygnacyjną kamienicą o wysokości ok. 14 m., natomiast od strony ul. (...), we frontowej granicy działki, znajduje się budynek usługowy o powierzchni zabudowy ok. 1 480 m2. Budynek ma jedną kondygnację nadziemna wysokość elewacji frontowej do krawędzi dachu ok. 5,5 m. a do najwyższego punktu dachu ok. 7,5 m. Budynek przekryty jest dachem walcowatym. Nieruchomość zabudowana jest w 87%. Natomiast u zbiegu ulic (...) i (...) znajduje się IV-kondygnacyjna kamienica z dachem płaskim.

W ocenie Prezydenta przeprowadzona analiza wykazała, że na terenie analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Planowane zamierzenie kontynuuje funkcję oraz parametry sąsiedniej zabudowy znajdującej się w badanym terenie. Dwa budynki zostaną usytuowane w liniach zabudowy sąsiednich budynków znajdujących się wzdłuż ul. (...) i ul. (...). Wartość wskaźnika zabudowy działki i szerokość elewacji frontowej jednego z budynków przekraczają wartość średnią. Budynek od strony ul. (...) nie przekroczy wartości średniej z uwzględnieniem tolerancji 20%. Wskaźniki powyższe nie przekraczają natomiast wartości maksymalnych. Wysokością jeden z budynków nawiąże od strony ul. (...) do najbliższego budynku przy ul. (...)/narożnik z ul. (...). Natomiast budynek od strony ul (...) będzie ok. 5 m. niższy od najbliższego budynku przy tej samej ulicy, położonego odpowiednio przy ul. (...)/narożnik z ul. (...). Przewyższy natomiast inne budynki położone przy ul. (...). Geometrią dachów inwestycja także nawiąże do wymienionych obiektów.

Z uwagi na odstępstwa od części parametrów zabudowy sąsiedniej, przeanalizowano konsekwencje przestrzenne, jakie zostaną stworzone pomiędzy wnioskowaną a istniejącą zabudową. Prezydent zwrócił przy tym uwagę, że kluczowe dla rozstrzygnięcia o dopuszczeniu lokalizacji dwóch nowych budynków o wnioskowanych parametrach było zbadanie predyspozycji terenu pod zabudowę tego typu. Ważne także było ustalenie, czy dość duża intensyfikacja zabudowy na działce objętej wnioskiem mieści się w pojęciu kontynuacji parametrów i spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Położenie terenu pośród śródmiejskiej zabudowy predysponują go do realizacji na nim intensywnej zabudowy w typie kamienic uzupełniających pierzeję ul. (...) i ul. (...). Planowane zamierzenie wpisuje się w tendencję uzupełniania zabudowy na terenie śródmieścia. Tu przeważa zabudowa zwarta o wysokich wskaźnikach powierzchni zabudowy i wysokości. W szczególności Prezydent zwrócił uwagę na duży potencjał terenu, pozwalający na dogęszczenie zabudowy, przy równoczesnym zapewnieniu dość wysokiego, odpowiedniego komfortu użytkowania sąsiednich nieruchomości. W miejscu istniejącej zabudowy (budynków garażowych oraz usługowych), posiadającej niskie walory architektoniczne powstaną obiekty uzupełniające pierzeje ul. (...) i (...), które nawiążą do zabudowy intensywniejszej i wyższej, jaka w coraz większym stopniu przeważa w kwartale pomiędzy ulicami: (...),(...), (...) i (...). Dzięki proponowanemu rozwiązaniu będzie kontynuowany proces kształtowania zwartej pierzei.

Ponieważ wysokości budynków na działkach sąsiednich (zarówno od strony ul. (...) jak i ul. (...)) tworzą uskok, w ocenie Prezydenta przy ustaleniu dopuszczalnej wysokości budynków, stosownie do treści § 7 ust. 3 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało przyjąć średnią wysokość z tych budynków. Skutkowałoby to powstaniem formy pośredni dla każdego z dwóch planowanych budynków, przy ul. (...) o wysokości ok. 12 m. (średnia wartość z wysokości 18,5 m. i 5,5 m.) i budynku o wysokości ok. 14,5 m. od strony ul. (...). Standardowe rozwiązanie uznano za uprawnione, jednak dla kształtowania zabudowy, śródmiejskiej zdecydowanie korzystniejsza jest lokalizacja w miejscu starej, posiadajcej niskie walory architektoniczne, takiej, która nawiązuje do wyższych, najbliższych średniowysokich budynków. Nowe budynki o wysokości 18,2 m. i 20 m. będą odpowiednio korespondowały z budynkiem przy ul. (...) i budynkiem przy ul. (...). Przy zaproponowanym rozwiązaniu zwłaszcza od strony ul. (...) zostanie stworzona szansa na wytworzenie nowej pierzei ulicy z zabudową o zrównanej wysokości gzymsów dachowych. Natomiast wysokość zabudowy wzdłuż ul. (...), poprzez wprowadzenie zabudowy nawiązującej do najbliższego budynku przy ul. (...)/narożnik z ul. (...)pozwoli wykształcić niemal spójny wysokościowo odcinek pierzei począwszy od zbiegu z ul. (...). Dopiero za wnioskowanym budynkiem nastąpi zasadnicze obniżenie zabudowy rozciągającej się na zachód od terenu inwestycji aż do ul. (...). Jednak mając on uwadze proces zmian, jakie zachodzą, przyjęto, że ta zabudowa, jeżeli nie zostaniu wyparta przez obiekty wyższe, zostanie przyszłości zostanie uzupełniona o zdecydowanie intensywniejszą zabudowę.

W dalszej kolejności rozpatrzono możliwość ustalenia powierzchni zabudowy w wymiarze 60% (o 6% większej od średniej) oraz szerokości elewacji frontowej wynoszącej 80 m. dla budynku od strony ul. (...) (o 53 m. przekraczającej średnią). Zdaniem Prezydenta ustalenie większych parametrów również nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią. Pozwoli natomiast na realizację budynków odpowiadających gabarytami (w tym powierzchnią zabudowy oraz elewacjami) zabudowie pierzejowej, charakterystycznej m. in. dla ul. Wierzbięcice i pozostałych ulic ścisłego śródmieścia. Podkreślono przy tym, że teren wnioskowany z racji swojego położenia wymaga wręcz zastosowania niestandardowych rozwiązań, tak by mogła powstać spójna płaszczyzna elewacji niczym nie różniąca się od scalonych ze sobą kamienic, odczytywanych z przestrzeni pierzei jako całość. Zatem zamierzenie nawiązujące do większych od średnich gabarytów budynków mieści się w standardach kształtowania zwartej zabudowy w tym rejonie.

Dodatkowo w sprawie rozstrzygnięto o zasadach kształtowania zabudowy we wspólnej granicy z działkami nr (...), (...) i (...). Po wykazaniu, że podobne rozwiązania zabudowy pierzejowej funkcjonują w sąsiedztwie, dopuszczono lokalizację nowych budynków w granicy z działkami nr (...), (...), (...). Prezydent zwrócił przy tym uwagę, że powyższy zapis decyzji o warunkach zabudowy jest zgodny z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Prezydent zauważył, że po przeprowadzeniu postępowania można było potwierdzić, iż spełnione są przesłanki uzasadniające przygotowanie pozytywnego rozstrzygnięcia, o jakie wniósł inwestor (za wyjątkiem zmiany podania wniesionej po zakończeniu zbierania materiału dowodowego). W szczególności podkreślono, że brak zgody stron na ustalenie wymagań, nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji. W niniejszym postępowaniu, na podstawie sporządzonych wyników analizy, przy uwzględnieniu wytycznych Miejskiego Konserwatora Zabytków ustalono potencjalną możliwość lokalizacji inwestycji. Podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zachowaniem odległości od granic, zacienianiem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu. Prezydent wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest wyłącznie promesą umożliwiającą inwestorowi ubieganie się o pozwolenie na budowę. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego konieczne jest podkreślenie, że w rozstrzygnięciu nie przesądzono o żadnej konkretnej odległości od granic.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. C., J. D. oraz G. K.

M. C. w swoim odwołaniu, zakwestionował prawidłowość przyjętej wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, podnosząc, że przekracza ona średnią występująca na terenie analizowanym. Dodatkowo odwołujący wskazał na nieprawidłowe ustalenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej od strony ul. (...) oraz wysokości planowanej zabudowy, która odbiega od zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących.

J. D., podniósł, że planowana inwestycja nie spełnia warunków "dobrego sąsiedztwa", jak również zakwestionował sposób wyznaczenia obszary analizowanego oraz przyjęcie, że na terenie analizowanym istnieje zabudowa pierzejowa. W jego ocenie planowana inwestycja powinna być dostosowana do istniejącej realnie zabudowy, gdyż w przeciwnym razie grozi katastrofą budowlaną, powstaniem zagrożenia dla zdrowia i życia oraz przyczynia się do obniżenia wartości nieruchomości.

G. K. podniósł z kolei, że zarówno szerokość elewacji frontowej jak i wysokość krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zostały ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób umożliwiający inwestorowi swobodne kształtowanie tych wielkości, bowiem uwarunkowania te określono poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnej wielkości parametru. Dodatkowo podniesiono, że w zaskarżonej decyzji ilość i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych określone zostały w sposób arbitralny, nie wskazano według jakich kryteriów je ustalono. Określenie miejsc parkingowych i postojowych dla obiektów handlowych w ilości min. 0,7 miejsca parkingowego na każde 100 m2 powierzchni użytkowej, co daje łączną ilość 10,5 miejsc na 1500 m2 powierzchni użytkowej stanowi naruszenie § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wskazanie zbyt małej ilości miejsc parkingowych. Powstanie obiektu handlowego na działce objętej wnioskiem z pewnością spowoduje duży wzrost natężenia ruchu drogowego, może doprowadzić do zablokowania ruchu kołowego na sąsiednich ulicach a określona przez organ ilość miejsc parkingowych nie zaspokoi potrzeb tego typu obiektu bez uszczerbku dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Wymagana liczba miejsc postojowych powinna być przedmiotem analizy, z uwzględnieniem specyfiki rejonu i zamierzonego sposobu wykorzystania terenu, tj. czy budynek sklepu znanej sieci dyskontowej nie utrudni płynności komunikacji drogowej w okolicy, z niekorzyścią dla stałych użytkowników ulic i parkingów. Istnieje uzasadniona obawa, iż decyzja lokalizacyjna umożliwi w przyszłości inwestorowi bezprawne naruszenie prawa własności nieruchomości sąsiednich.

Odwołujący wskazał wreszcie na wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego. Z uwagi na fakt, że nieruchomość objęta wnioskiem ma dwa fronty, pierwszy znajdujący się od ul. (...) oraz drugi od strony ul. (...), granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone osobno zarówno dla zabudowy od strony ul. (...) jak i dla zabudowy od strony ul. (...). Natomiast na kopii mapy zasadniczej uwzględniono wyłącznie szerokość frontu od ul. (...), promień granic działki budowlanej dla całej inwestycji został wyznaczony w odległości 84 m. Tymczasem szerokość frontu działki objętej wnioskiem od strony ul. (...) jest co najmniej trzykrotnie większa od szerokości frontu os strony ul. (...), w związku z powyższym granice obszaru analizowanego od tej strony powinny być wyznaczone zgodnie z wymogami rozporządzenia, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Powyższe prowadzi do naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa", bowiem rażąco zmniejsza obszar, do którego cech zagospodarowania.

Pismem z dnia (...) stycznia 2015 r. inwestora wniósł odpowiedź na wniesione odwołania, argumentując, że sposób określenia elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej uznać należało za prawidłowy, odpowiadający aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu wadliwego ustalenia miejsc parkingowych i postojowych, inwestor wskazał, że dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno – budowlany, po zapoznaniu się z projektem budowlanym, będzie dokonywał oceny, czy planowana przez inwestora liczba miejsc parkingowych i postojowych, nie mniejsza niż wynikająca z zaskarżonej decyzji, jest odpowiednia dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Inwestor wyjaśnił, że zamierza zaplanować większą ilość miejsc parkingowych niż ilość określona w decyzji o warunkach zabudowy, oraz podkreślił, że nawet w przypadku zastosowania minimalnego współczynnika miejsc parkingowych, ustalonego dla powierzchni użytkowej, zapewnione zostanie prawidłowe funkcjonowanie obiektów usługowo – biurowych, jak również nie powstanie zagrożenie dla ruchu kołowego sąsiadujących ulic. Zwrócono uwagę, że ustalona w decyzji ilość miejsc parkingowych jest odpowiednio większa dla funkcji mieszkaniowej oraz odwołano się do specyfiki rejonu analizowanego, gdzie wszystkie dostępne miejsca parkingowe nie są zapełnione.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia granic obszaru poddanego analizie urbanistycznej inwestor wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez front działki rozumie się "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę". W przedmiotowej sprawie, główny wjazd na działkę nr (...) w P., dla której wydana została zaskarżona decyzja, odbywać się będzie od strony ul. (...), a zatem właśnie od strony tej ulicy zlokalizowany będzie front działki, w rozumieniu przepisów przywołanego powyżej rozporządzenia. Zważywszy, że planowana inwestycja obejmować ma funkcje mieszkalną, biurową i handlową, a jak wynika ze złożonego przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wjazd na teren nieruchomości dla realizowania każdej z wyżej wymienionych funkcji przewidziany jest od ul. (...), a nie od ul. (...), co bezsprzecznie potwierdza umiejscowienie frontu nieruchomości od strony ul. (...).

W dalszej części pisma odniesiono się do zarzutu naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa", wyjaśniając, że stanowisko zajęte przez organ I instancji jest prawidłowe, a realizacja inwestycji nie przyczyni się do naruszenia istniejącego ładu przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść przepisów regulujących procedurę wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Następnie organ odwoławczy odwołał się do stanowiska zajmowanego przez sądy administracyjne, wskazując, że w ich świetle decyzja organu I instancji odpowiada prawu, gdyż w ramach ustalania warunków zabudowy nie ma obowiązku zachowania dokładnie takich samych parametrów, jak parametry istniejąca na terenie analizowanym.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niewystarczającej ilości miejsc postojowych i parkingowych wyjaśniono, że brak jest przepisów, które by nakazywały ścisłe określenie ilości miejsc postojowych, odwołując się w tym zakresie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1137/13. Za nietrafny uznano zarzut dotyczący naruszenia zabytkowego charakteru istniejącej, sąsiedniej zabudowy. W tej sprawie Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu postanowieniem nr (...) uzgodnił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że negatywne skutki przestrzenne dla mieszkańców i zacienianie będą przedmiotem badania na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, Natomiast zarzuty dotyczące utraty wartości nieruchomości nie mogą być badane w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie zezwala na to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podkreśliło, że analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki, które pozwoliły na ustalenie warunków zabudowy, zgodnie ze złożonym wnioskiem. W tym stanie sprawy nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy, gdy z wyników analizy wynika, że wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 15, art. 77 oraz art. 107 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, wyjaśniając, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do wszystkich podnoszonych zarzutów. Ponadto skarżący podtrzymał zaprezentowane w odwołaniu zarzuty dotyczące określenia niewystarczającej ilości miejsc parkingowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – biurowo – handlowego wraz z parkingiem, podziemną halą garażową, elementami reklamowymi i wjazdami publicznymi przewidzianej do realizacji na działce nr (...), ark. (...), obręb W. położonej w Poznaniu przy ul. (...) ul. (...).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Samo sąsiedztwo, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, Samorząd Terytorialny 2004, Nr 7 – 8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08, OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61, Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za <> w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się, że prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, Baza NSA), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, zauważyć należy, ze wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy była nieruchomość usytuowana w kwartale ograniczonym ulicami: (...), (...), (...) i (...) posiadająca dostęp do drogi publicznej zarówno do ul. (...) jak i ul. (...), która swoim kształtem przypomina odwróconą literę "L", przy czym szerszą granicę stanowi granica terenu ustalona od ul. (...). W ramach sporządzonej analizy urbanistycznej, obszar analizowany oznaczono jako trzykrotną szerokość elewacji frontowej granicy terenu (3 x 28 m) ustalonej od strony ul. (...), co było kwestionowane przez strony postępowania na etapie postępowania odwoławczego.

Stosownie do treści § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obszar analizowany wyznacza się jako trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a więc tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Mając na względzie fakt, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, przyjąć należy, że to sam wnioskodawca jest zobowiązany do określenia frontu działki, poprzez określenie głównego wjazdu lub wejścia na działkę. Odpowiada to również wymaganiom określonym w art. 52 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nakłada na inwestora obowiązek określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu

Jak wskazuje analiza wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie wskazał jednoznacznie frontu działki, podając jedynie, że obsługa komunikacyjną wjazdu i zjazdu będzie odbywać się przebudowanym, istniejącym zjazdem z ul. (...). We wniosku wyjaśniono dodatkowo, że zaplanowano budowę dwóch nowych zjazdów z ul. (...) o funkcji wjazdu i wyjazdu: 1 dla obsługi funkcji mieszkaniowej oraz 1 dla obsługi funkcji handlowo – usługowej (dostawa towaru). Na podstawie powyższego wniosku organ uznał, że obsługa komunikacyjna ma odbywać się od strony ul. (...). Zdaniem Sądu powyższe ustalenia były prawidłowe i odpowiadały woli inwestora. W szczególności należy zauważyć, że inwestor w toku postępowania nie zakwestionował powyższej okoliczności. Co więcej, w swoim piśmie z dnia (...) stycznia 2015 r. (k. 27 akt organu II instancji), stanowiącym odpowiedź na wniesione odwołania, inwestor sam sprecyzował, że w przedmiotowej sprawie, główny wjazd na działkę nr (...) w P. będzie odbywać się będzie od strony ul. (...), a zatem właśnie od strony tej ulicy zlokalizowany będzie front działki, w rozumieniu przepisów przywołanego powyżej rozporządzenia.

W powyższym świetle przyjąć należało, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, jako trzykrotność frontu działki od strony ul. (...). Obszar objęty analizą obejmował więc okrąg o promieniu 84 m. wyznaczony wokół terenu działki na której ma być zrealizowana inwestycja, co odpowiada wymaganiom rozporządzenia z dnia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Okolicznością bezsporną, niekwestionowaną również przez skarżącego pozostaje, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa, której funkcja odpowiada funkcji planowanej inwestycji, jaką jest funkcja mieszkalno – biurowo – handlowa. Oznacza to, że w sprawie spełniony został pierwszy warunek ustalenia warunków zabudowy, jakim jest warunek kontynuacji funkcji planowanej inwestycji. W konsekwencji możliwym stało się ustalenie zgodności planowanej inwestycji z pozostałymi wymaganiami składającymi się na zasadę dobrego sąsiedztwa, do których ustawodawca zaliczył parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu analizowanego, w szczególności w zakresie gabarytów i formy architektonicznej planowanych obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Dokonując ustaleń dotyczących spełnienia przez projektowaną inwestycję wymogów w zakresie kontynuacji zabudowy organ zobowiązany był do przestrzegania zasad określania wymagań dotyczących nowej zabudowy, określonych w powołanym powyżej uprzednio rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przed przystąpieniem do omówienia poprawności poszczególnych warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wyjaśnić należy za organem I instancji, że obszar analizowany stanowi teren ścisłej zabudowy śródmiejskiej z zabudową wielorodzinną, mieszkalno – usługową oraz usługową, pośród której dominuje intensywna zabudowa kamienicami o zwartej pierzei. Jak bowiem zauważono, w kwartale pomiędzy ulicami: (...), (...), (...) i (...), dominować zaczyna intensywniejsza i wyższa zabudowa, wskazując na proces kształtowania zwartej pierzei.

Omawiając poszczególne warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy, należy zwrócić uwagę, że o ile większość z nich odpowiada wartościom średnim, istniejącym na terenie analizowanym, o tyle trzy spośród nich, posiadają wartości wyższe niż wartości określone jako średnie w przeprowadzonej analizie. Do warunków powyższych zaliczyć należy: średni wskaźnik intensywności zabudowy, wysokość zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej od strony ul. (...). Pozostałe warunki, odpowiadające średnim wielkościom występującym na obszarze objętym analizą, uznać należało za prawidłowe. Co więcej, warunki powyższe nie były również kwestionowane przez strony postępowania.

Przechodząc w pierwszej kolejności do średniego wskaźnika intensywności zabudowy, wskazać należy, że stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że średnia intensywność zabudowy na terenie nią objętym wynosi 54%, natomiast inwestor wskazał, że planowana inwestycja ma posiadać intensywność zabudowy na poziomie 60%. Taki też wskaźnik został przyjęty w decyzji o warunkach zabudowy, co uznać należało za prawidłowe i dopuszczalne w świetle przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Sąd podkreśla, że jak zasadnie wyjaśnił Prezydent możliwość ustalenia powierzchni zabudowy w wielkości 60% (o 6% większej od średniej) jest podyktowana charakterem obszaru analizowanego, na którym zaczyna dominować intensywniejsza i wyższa zabudowa, wskazująca na proces kształtowania zwartej pierzei. Dodatkowo Prezydent zwrócił uwagę, że zwiększenie powierzchni zabudowy nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią, ale pozwoli na realizację budynków odpowiadających gabarytami (w tym powierzchnią zabudowy oraz elewacjami) zabudowie pierzejowei, charakterystycznej m. in. dla ul. (...) i pozostałych ulic ścisłego śródmieścia. W ocenie Sądu, powyższe uzasadnienie odstąpienia od średniej wielkości zabudowy występującej na terenie analizowanym spełniało wymogi określone w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i było w pełni uzasadnione wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Podobnie za dopuszczalne uznać należało ustalenie szerokość elewacji frontowej dla budynku od strony ul. (...) na poziomie maksymalnie 80,0 m. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści § 6 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym również w powyższym przypadku dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Jak wskazano w analizie, szerokości elewacji frontowych kamienic występujących na terenie analizowanym, równe są szerokościom działek, przy czym szerokości elewacji poszczególnych budynków wynoszą od 6,5 m. do 72 m. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi 27 m. Ustalając szerokość elewacji frontowej od strony ul. (...) Prezydent zasadnie wyjaśnił, że na badanym terenie dominuje pierzejowa zabudowa kwartałowa oraz wskazał, że na terenie analizowanym możliwe jest dogęszczenie zabudowy, przy równoczesnym zapewnieniu dość wysokiego, odpowiedniego komfortu użytkowania sąsiednich nieruchomości. Dopuszczenie powyższego wskaźnika zabudowy przyczyni się do powstania obiektu uzupełniającego pierzeje ul. (...) i ks. (...), które nawiążą do zabudowy intensywniejszej występującej w analizowanym obszarze. Uzupełniająco zauważyć należy, że powyższy wskaźnik nie przekroczy wartości maksymalnych, występujących na terenie analizowanym.

Przechodząc do określonej w warunkach zabudowy maksymalnej wysokości planowanej inwestycji, zauważyć należy, że stosownie do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przy czym wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). W przypadku, gdy wysokość, o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust 3 rozporządzania). Co istotne, omawiane rozporządzenie, za dopuszczalne uznaje wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Określona w § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, możliwość wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w sposób odbiegający od zasad ogólnych, jest uzależniona od wyników przeprowadzonej analizy. Dlatego też dopuszczenie powyższego wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków jego wprowadzenia dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym.

W przedmiotowej sprawie Prezydent prawidłowo wskazał, że ponieważ wysokości budynków na działkach sąsiednich (zarówno od strony ul. (...) jak i ul. (...)) tworzą uskok, przy ustaleniu dopuszczalnej wysokości budynków, stosownie do treści § 7 ust. 3 powołanego powyżej rozporządzenia należało przyjąć średnią wysokość z tych budynków. Zastosowanie powyższej metody ustalenia wysokości planowanej inwestycji skutkowałoby jednak powstaniem formy pośredniej dla każdego z dwóch planowanych budynków, przy ul. (...) o wysokości ok. 12 m. (średnia wartość z wysokości 18,5 m. i 5,5 m.) i budynku o wysokości ok. 14,5 m. od strony ul. (...). Mając powyższe na względzie Prezydent ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. (...)na maksymalnym poziomie 20,1 m., licząc od istniejącej powierzchni terenu, natomiast dla budynku od strony ul. (...) maksymalną wysokość zabudowy 8,2 m, licząc od istniejącej powierzchni terenu, zastrzegając równocześnie, że wysokość ta nie może przekroczyć poziomy gzymsu budynku przy ul. (...).

W ocenie Sądu, Prezydent prawidłowo uznał, że przyjęcie regulacji określonej w § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ustalenie maksymalnej wysokości na poziomie średniej wysokości budynków sąsiadujących, nie służyłoby kształtowaniu jednolitych warunków zabudowy śródmiejskiej. Z punktu widzenia ładu planistycznego zasadnie przyjęto, że zdecydowanie korzystniejsza jest lokalizacja w miejscu starej zabudowy, o niskich walorach architektonicznych, inwestycji która nawiązuje do wyższych, najbliższych średniowysokich budynków. Nowe budynki o wysokości 18,2 m. i 20 m. będą bowiem odpowiednio korespondowały z budynkiem przy ul. (...) i budynkiem przy ul. (...). Przy zaproponowanym rozwiązaniu zwłaszcza od strony ul. (...) zostanie stworzona szansa na wytworzenie nowej pierzei ulicy z zabudową o zrównanej wysokości gzymsów dachowych. Natomiast wysokość zabudowy wzdłuż ul. (...), poprzez wprowadzenie zabudowy nawiązującej do najbliższego budynku przy ul. (...)/narożnik z ul. (...) pozwoli wykształcić niemal spójny wysokościowo odcinek pierzei począwszy od zbiegu z ul. (...). Dlatego też, w ocenie Sądu, dopuszczona maksymalna wysokość zabudowy była dopuszczalna w świetle § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd nie kwestionuje również przyjętej metody określenia współczynników zabudowy, poprzez określenie wartości maksymalnych. W powyższym zakresie przyjąć należało, że wobec dokładnego sprecyzowania przez wnioskodawcę parametrów planowanej inwestycji, określenie jej warunków, poprzez wskazanie maksymalnych, dopuszczalnych wskaźników zabudowy, nie może prowadzić do wniosku, że inwestor wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji znacząco odbiegającej od wskaźników określonych w decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się natomiast do podstawowego zarzutu skargi, jakim jest braku stosownego uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego ilości miejsc postojowych i parkingowych, zauważyć należy w pierwszej kolejności, że obowiązujące przepisy prawa nie określają ilości miejsc parkingowych, jakie muszą być zrealizowane w ramach realizacji inwestycji. Zauważyć przy tym należy, że stosownie do treści § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W samej decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest określenie wymogów dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (art. 54 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym stosownie do treści § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 Nr 164, poz. 1589), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Mając na względzie treść powyższych regulacji przyjąć należy, że niewątpliwie kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i konieczne jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 20(...) r., sygn. akt II OSK 1229/12, Baza NSA).

W ocenie Sądu regulacja zawarta w § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może jednak prowadzić do powstania sytuacji, w której organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy będzie wkraczał w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. Nie ma bowiem jednoznacznych podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać w sposób konkretny liczbę miejsc parkingowych. Co więcej, przepis art. 54 pkt 2 lit c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Jest to o tyle istotne, że powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje tego rozporządzenia są uwzględniane przez organy administracji architektoniczno – budowlanej na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie pozwolenia na budowę. Organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego ocenia możliwość udzielenia pozwolenia na planowaną budowę także w aspekcie zabezpieczenia miejsc parkingowych.

Niewątpliwie ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym zapisy dotyczące określenia dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych, muszą być dostosowane do charakteru danego postępowania, przy jednoczesnym przestrzeganiu – jak już wyżej wskazano – kompetencji organów administracji publicznej. Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), to istotą tej decyzji nie jest określenie wymaganej dla danej inwestycji ilości miejsc parkingowych, lecz wskazanie czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. To zaś oznacza, że w przypadku uznania, że na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach konieczne jest, a zarazem wystarczające, określenie jaka ilość miejsc parkingowych powiązanych z tą zabudową może powstać na tym terenie.

Mając powyższe na względzie oraz pamiętając, że brak jest normatywnego określenia minimalnych wymagań dotyczących ilości miejsc parkingowych i postojowych, przyjąć należy za dopuszczalne określenie, w decyzji o warunkach zabudowy, minimalnej ilości miejsc parkingowych. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia w pierwszej kolejności fakt, że jak powyżej wskazano, ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm.) są spełnione. Dopiero w powyższym postępowaniu właściwy organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Co charakterystyczne, przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie zna konkretnych parametrów planowanej inwestycji. Choć znane są podstawowe informacje jej dotyczące, obejmujące chociażby kubaturę, czy też przeznaczenie, to jednak jej poszczególne wymagania są znane dopiero po przedstawieniu stosownego projektu budowlanego. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że inne wymogi dotyczące miejsc parkingowych będą niezbędne w przypadku realizacji funkcji mieszkaniowej o małej ilości lokali mieszkalnych, charakteryzujących się dużą powierzchnią, inne zaś w przypadku realizacji lokali mieszkalnych o mniejszej powierzchni. Co więcej, określenie w decyzji o warunkach zabudowy, minimalnej ilości miejsc parkingowych i postojowych służy ochronie interesów stron postępowania. Z jednej strony inwestorowi pozostawiona zostaje swoboda w zakresie określenia i projektowania konkretnej ilości miejsc parkingowych przy uwzględnieniu rzeczywistego kształtu planowanej inwestycji, z drugiej zaś strony, interes osób trzecich jest zabezpieczony w ten sposób, że mogą one oczekiwać, że ilość miejsc postojowych będzie dostosowana do wymogów wynikających z uwarunkowań przestrzennych terenu, na którym ma być planowana inwestycja, a więc nie będzie niższa niż ilość miejsc parkingowych określonych w decyzji o warunkach zabudowy.

Jak powyżej wskazano, podnoszone przez skarżącego zarzuty nie odnosiły się przy tym do samego określenia ilości miejsc parkingowych, lecz braku stosownego uzasadnienia przyjętych wymagań. Istotnie, w decyzji organu I instancji zabrakło uzasadnienia dotyczącego powyższej kwestii. Zauważyć jednak należy, że organ II instancji, co prawda lakonicznie, odniósł się do stawianego zarzutu, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1137/13, Baza NSA. W wyroku powyższym wskazano, że sformułowanie wymogu zabezpieczenia przez inwestora pełnych potrzeb parkingowych związanych z inwestycją, poprzez wskazanie konkretnej minimalnej liczby miejsc postojowych, należy uznać za wystarczające wypełnienie wymogów określonych w art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjmując, że ustalenie konkretnej ilości miejsc parkingowych będzie dokonane na etapie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (a więc gdy znane już będą wszystkie parametry planowanej inwestycji) wskazać należy, że brak szczegółowego uzasadnienia przyjętej ilości miejsc parkingowych, nie mógł dyskwalifikować zaskarżonej decyzji, gdyż nie stanowił naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się wreszcie do podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia zasady dwuinstancyjności, wskazać należy, że wadliwa konstrukcja uzasadnienia organu odwoławczego nie oznaczała, że w sprawie doszło do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest określona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności.

Niewątpliwie prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji organu powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazanie, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Tak sporządzone uzasadnienie nie tylko umożliwia przekonanie strony, co do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, ale daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji odwoławczej w ewentualnym postępowaniu sądowym. W tym miejscy warto zwrócić uwagę na stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 07 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 367/10, Baza NSA, gdzie podniesiono, że odniesienie się merytoryczne organu odwoławczego do sprawy może przybrać, jeśli idzie o uzasadnienie rozstrzygnięcia, różne postacie. Organ odwoławczy może zarówno szeroko omówić sprawę, jak również może tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy sposób będzie mógł być uznany za zgodny z prawem, o ile tylko będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Innymi słowy, bez względu na sposób sformułowania uzasadnienia z decyzji organu odwoławczego musi jasno wynikać, że zbadał on czy wskazane przez pierwszą instancję rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. Na organie odwoławczym ciąży przy tym obowiązek ustosunkowania się do wszystkich okoliczności sprawy, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. przez wskazanie faktów, które uznał on za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej.

W realiach przedmiotowej sprawie zauważyć należy, że istotnie uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w większości zostało oparte na przytoczeniu stanowisk sądów administracyjnych (zajętych w innych sprawach, nie będących przedmiotem skargi). Mieć jednak należy na względzie, że w dalszej części uzasadnienia odniesiono się do poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Choć stanowisko Kolegium nie było wyczerpujące, jednakże nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy rozważył kwestie podnoszone na etapie postępowania odwoławczego. Dodatkowo zauważyć należy, że decyzja organu I instancji – Prezydenta – odnosiła się w sposób wyczerpujący do wszystkich zagadnień związanych z ustaleniem warunków zabudowy. W sytuacji w której organ odwoławczy utrzymuje zaskarżoną decyzję, podtrzymując tym samym stanowisko zajęte w kontrolowanej decyzji, nie ma, w ocenie Sądu, potrzeby ponownego przytaczania szczegółowego stanowiska, dotyczącego poszczególnych parametrów ustalonych w warunkach zabudowy, gdyż przyjąć należy, że organ II instancji podtrzymuje, w powyższym zakresie, stanowisko organu I instancyjnego.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, a organy administracji publicznej wydając decyzję o warunkach zabudowy nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, uzasadniających przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działają na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.