Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 871/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Parafii A. na decyzję Wojewody z dnia 23 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Parafii A. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 czerwca 2010 r. Nr [...] Starosta na podstawie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa odmówił P. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na budynek usługowy na działce nr [...] przy ul. T. 10 w M.

W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny sprawy wskazując, iż pełnomocnik inwestora złożył w dniu 23 kwietnia 2010 r. wniosek w sprawie: zatwierdzenia projektu i wydania decyzji pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na budynek usługowy na działce nr [...] przy ul. T. 10 w M. W dniu 5 maja 2010 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania. W ustawowym terminie wpłynęły protesty stron postępowania: Parafii Rzymsko-Katolickiej, reprezentowanej przez radcę prawnego L. T.; H. K. i K. D. oraz S. B. Strony postępowania nie wyraziły zgodę na planowaną inwestycję. Organ I instancji wskazał, iż rozpatrując wniosek, uwzględniając protesty stron postępowania i wykonując obowiązek wynikający z art. 35 ust.1 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. stwierdził, że przedłożony projekt jest niezgodny z § 3 pkt 2 i 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 14 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., obszar dzielnicy K., powoduje konflikt między różnymi formami działalności gospodarczej z funkcjami mieszkalnymi oraz między interesem publicznym i prywatnym, o czym świadczą protesty stron. Niezgodność ta dla projektowanego sposobu użytkowania obiektu budowlanego ma charakter trwały i jest niemożliwa do usunięcia, dlatego też nie wezwano inwestora do uzupełnienia braków.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. M., domagając się jej uchylenia i udzielenia pozwolenia na przebudowę. Odwołujący podniósł, iż działka budowlana nr [...], na której przewidziane jest zamierzenie inwestycyjne, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się w jednostce bilansowej U4 i KDP z przeznaczeniem (U4) pod zabudowę usługową. Zabudowa usługowa zgodnie z definicją ogólną jest to działalność polegająca na świadczeniu usług, w tym przypadku mamy do czynienia z usługami o charakterze weselno-restauracyjnymi, a więc zgodnymi z zapisami planu. Odwołujący zacytował przepisy art. 35 ust. 1 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego i na ich podstawie wysnuł wniosek, iż Starosta wydając decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę bezsprzecznie naruszył przepisy, gdyż nie zastosował się do obligującego go w tym zakresie postępowania, nie wezwał inwestora postanowieniem do usunięcia nieprawidłowości występujących w złożonym wniosku. Odwołujący zaznaczył, iż wniosek wraz z załącznikami spełnia przepisy Prawa budowlanego. W ocenie odwołującego odmowna decyzja z uzasadnieniem, iż wystąpiły protesty stron postępowania jest niezasadne, gdyż w toku przedmiotowego postępowania organ nie ma obowiązku oceny, czy planowana inwestycja odpowiada zasadom współżycia społecznego, kwestie te winne być rozstrzygnięte na etapie "tworzenia" gospodarki przestrzennej. Inwestor podkreślił, iż postępowanie administracyjne nie toczyło się w poszanowaniu obowiązujących przepisów - naruszony został art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 64 § 4, art. 107 § 1, art. 107 § 3 kpa.

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2010 r. Nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera nieprawidłową podstawą prawną, nieadekwatną do orzekania o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, które może to nastąpić na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Według tego przepisu, w razie stwierdzenia naruszeń w dokumentacji, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin do ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym przypadku organ I instancji nie zastosował powyższej procedury, brak w aktach sprawy przedmiotowego postanowienia. Podkreślił organ, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz bada kompletność projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami. W razie spełnienia tych wymogów oraz art. 32 ust. 4, zgodnie z regulacją art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda stanął na stanowisku, iż inwestor dopełnił obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów. Organ II instancji zbadał kompletność projektu budowlanego wykonanego przez osobę uprawnioną, jego zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami oraz posiadanie wymaganych opinii. Ocenił, że spełniony został art. 32 ust.4 w/w ustawy. Inwestor złożył wniosek dotyczący uzyskania pozwolenia na budowę do organu I instancji, załączając dowód do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany zgodny z art. 34 ust. 1, 2 i 3, art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy, uznając powyższą procedurę za spełnioną właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy odniósł się do ustalenia stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wskazał, że przepis art. 28 ust. 2 został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718) i stanowi Iex specialis w stosunku do przepisu art. 28 kpa. Celem tej nowelizacji było ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, będące jednym z przejawów uproszczenia procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego. Do uzyskania statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę konieczne jest kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek. Nie dotyczy to inwestora, który jest koniecznym i najważniejszym uczestnikiem tego postępowania, któremu przydany jest atrybut strony. Ponadto podmiot musi legitymować się stosownym tytułem prawnym do nieruchomości (przesłanka pierwsza) znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu (przesłanka druga). Jedynie łączne wystąpienie tych dwóch elementów legitymuje dany podmiot jako stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Enumeratywny katalog tytułów prawnych do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane obejmuje: prawo własności, prawo użytkowania wieczystego i trwały zarząd, o którym mowa w art. 43 - 50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ze względu na konieczność możliwie ostrego określenia zakresu podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu w charakterze strony, ustawodawca wprowadził definicję ustawową pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Według Wojewody organ I instancji winien wnikliwie przeprowadzić analizę, poprzedzającą wydanie decyzji, ustanawiającą krąg podmiotów uprawnionych, do legitymowania się statusem strony w przedmiotowym postępowaniu.

Dalej organ odwoławczy ustalił, że inwestor zawnioskował o zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na budynek usługowy na działce nr [...] przy ul. T. 10 w M. Przedmiotowy obiekt to istniejący budynek magazynowo-biurowy, wolnostojący, niepodpiwniczony, piętrowy, o funkcji magazynu zbożowego, z częścią przeznaczoną na pomieszczenia biurowe. Całość budynku zwieńczona jest dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej. Do bryły głównej dobudowane są dwie wiaty o konstrukcji stalowej, przewidziane do rozbiórki. Projektowana zmiana funkcji budynku obejmuje: na parterze część magazynową przeprojektowano na salę weselną i restauracyjną wraz z pomieszczeniami kuchennymi, magazynami, sanitariatami, pomieszczeniami socjalnymi i kotłownią, natomiast część biurowa przeprojektowano na pokoje gościnne z salą konferencyjną i mieszkaniem. Powierzchnia zabudowy pozostaje bez zmian 606,68 m2, nie zmienia się kąt nachylenia dachu 10° i wysokość kalenicy 7,9 m. Budynek jest usytuowany w odległości około 10,0 m od najbliżej położonych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Pozostawiono układ konstrukcyjny bez zmian, w części magazynowej ze względu na warunki przeciwpożarowe zaprojektowano nowy strop żelbetowy oraz schody. Nad częścią biurową pozostawiono istniejący strop betonowy. Ściany budynku zewnętrzne pozostawiono bez zmian z cegły ceramicznej pełnej. Planowana inwestycja posiada wymagane uzgodnienie rzeczoznawcy w zakresie ochrony przeciwpożarowej, z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii. Państwowy Inspektor Sanitarny w dniu 11 marca 2009 r. pozytywnie zaopiniował przedmiotową inwestycję. Omawiana zmiana sposobu użytkowania obiektu nie pozostaje w kolizji z obowiązującym Prawem budowlanym.

W ocenie organu odwoławczego zamierzona inwestycja posiada wymagane uzgodnienia i nie pozostaje w sprzeczności z prawem miejscowym i przepisami szczególnymi. Planowane przedsięwzięcie nie narusza również interesów osób trzecich. Inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z opinią Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta z dnia 12 lutego 2009 r. [...].

Burmistrz Miasta postanowieniem Nr [...] dnia 26 marca 2009 r. zaopiniował pozytywnie przedmiotową inwestycję w oparciu o ustawę o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. W uzasadnieniu stwierdził, że projekt architektoniczny adaptacji budynku przy ul. T. 10 na terenie działki nr [...] obr. 2 w M. jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta obszar dzielnicy K. uchwalonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 14 grudnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. [...]). Na podstawie wypisu i wyrysu z obowiązującego planu nieruchomość nr [...] obr. 2 położona przy ul. T. 10 w M. znajduje się w jednostkach bilansowych oznaczonych symbolami U4 i KDP. Na podstawie § 47 planu ustalono przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem U4 na zabudowę usługową, a zatem usługi, w skład których wchodzi: administracja publiczna, usługi handlu detalicznego, usługi kultury, usługi zdrowia i opieki społecznej, usługi oświaty, usługi nauki, usługi gastronomii, łączności, sportu, turystyki i wczasów, rzemiosła, parkingi, biura instytucji komercyjnych, banki, miejsca kultu religijnego, małe hurtownie o wielkości przewozów nie przekraczających przewozów związanych z handlem detalicznym, inne usługi na zasadzie analogii do funkcji wymienionych powyżej lub o analogicznym stopniu uciążliwości, urządzenia infrastruktury technicznej potrzebne do obsługi obiektów wymienionych wyżej. Natomiast KDP to ciągi piesze wydzielone o pasie min. 3 m. Od strony ulicy Z. zaprojektowano ciąg pieszy wydzielony o szerokości 3,0 m. W opinii Wojewody, planowane przedsięwzięcie nie pozostaje w kolizji z prawem miejscowym.

Na podstawie art. 71 ust 1 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wnioskowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania części magazynowej na salę weselną i restauracyjną, natomiast część biurową przeprojektowano na pokoje gościnne z salą konferencyjną. W budynku przewidziano zmianę funkcji użytkowej z zachowaniem kształtu i bryły budynku istniejącego. Zmiana ta nie pozostaje w kolizji z zakresem funkcji usługowej obiektu, a co za tym idzie nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M. obszar dzielnicy K.

W opinii organu II instancji, brak uzgodnienia planowanej inwestycji z właścicielami i użytkownikami wieczystymi sąsiednich nieruchomości nie ma znaczenia prawnego. Zamierzona inwestycja nie ingeruje w części wspólne sąsiednich nieruchomości, tym samym brak podstaw uzyskiwania zgody sąsiadów na przedmiotową inwestycję. Każdy bowiem ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dna 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda twierdzi, że planowane przedsięwzięcie nie narusza interesów osób trzecich.

Organ odwoławczy wywodzi, iż o merytorycznej treści uchwał decyduje jedynie gmina, gdyż stanowienie prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do jej zadań własnych. Postanowień § 3 uchwały o planie nie można zakwalifikować jako ustaleń planu, lecz tak jak zostało zatytułowane są to cele planu i nie należy się na te zapisy powoływać. Zgodnie z przepisami art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 4 i art. 80 kpa w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Obowiązane są również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że skoro inwestor spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to organ I instancji zgodnie z postanowieniami art. 35 ust. 4 nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a odmawiając naruszył ten ostatni przepis.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Parafia Rzymsko-Katolicka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa oraz art. 136 kpa i art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca twierdzi, iż uzasadnienie decyzji nie koreluje z podjętym przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem, gdyż organ odwoławczy dokonał merytorycznej oceny przedłożonego projektu budowlanego i uznał, iż należy zatwierdzić tenże projekt i udzielić pozwolenia na budowę. Tym samym prawidłowe rozstrzygnięcie powinno zostać oparte na art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie miał wątpliwości co braku podstaw do wydania decyzji odmownej. Zdaniem skarżącej błędne jest stanowisko organu odwoławczego co do spełnienia przez inwestora przesłanek opisanych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazując, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 35 ust. 1 właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pominął pkt 1 tego ustępu zgodnie z którym organ sprawdza zgodność i projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że inwestor zamierza po przebudowie uzyskać salę weselną i restauracyjną oraz pokoje gościnne, salę konferencyjną i mieszkanie. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta obszar dzielnicy K. sporny budynek znajduje się w strefie zabudowy usługowej - § 47 planu - wykluczającej możliwość zabudowy mieszkaniowej. Powyższe wskazuje, iż uzyskanie w wyniku przebudowy mieszkania stanowi naruszenie tego planu. Ponadto w myśl ust. 5 § 47 zalecane jest wprowadzenie do obiektu usług handlowych, a więc usług niezwiązanych z nadmiernym hałasem. Tak więc wyliczanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie to usługi mogą być świadczone w spornym obiekcie jest nadużyciem jego możliwych funkcji. Zdaniem skarżącej wadliwe jest twierdzenie Wojewody, iż planowana modernizacja budynku nie pozostaje w kolizji z prawem miejscowym i obowiązującym prawem budowlanym. Ustosunkowując się do sygnalizowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzutu iż Parafia może nie należeć do kręgu podmiotów posiadających statut strony w niniejszym postępowaniu, dlatego że nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu, powołuje skarżąca wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1746/08, w którym stwierdza się między innymi że "celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było wprawdzie ograniczenie w takich postępowaniach kręgu osób uznawanych za strony, lecz wejście jego w życie nie wyłączyło z zasady z kręgu stron postępowania właścicieli bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości". Zdaniem Skarżącej, kościół znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu. Doświadczenie życiowe wskazuje, iż prowadzenie domu weselnego i restauracji zawsze wiąże się ryzykiem nieobyczajnego zachowania się gości weselnych i klientów restauracji. Prawdopodobne jest również to, że głośne okrzyki i śpiewy zakłócać będą odbywające się uroczystości religijne. Zdaniem skarżącej Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję miał świadomość tych zagrożeń wskazując na art. 144 kc, z którego wynika dla właściciela spornej nieruchomości i inwestora obowiązek powstrzymania się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Wiadome jest jednak, że po wydaniu przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie uruchomieniu całego obiektu i ujawnieniu się naruszeń uniemożliwiających Parafii realizację czynności i obrzędów religijnych jedynym sposobem usunięcia naruszeń będzie postępowanie sądowe w oparciu o art. 222 § 2 kc. Powyższe wskazuje, iż trudno jest nie uznać w takiej sytuacji, że kościół znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu. Nadto skarżąca zwróciła uwagę że udzielenie pozwolenia na przebudowę naruszy: art. 53 Konstytucji RP przez to, że spowoduje naruszenie wolności religii poprzez ograniczenie wspólnocie parafialnej możliwości uprawiania kultu, polegające na uczestniczeniu w obrzędach, które mogą być zakłócane przez nieobyczajne zachowanie się osób korzystających z restauracji i domu weselnego; art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania poprzez uniemożliwienie obywatelom uczestniczenia w czynnościach i obrzędach religijnych; § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, z tych przyczyn, że cmentarz będzie usytuowany w odległości mniejszej niż 150 m.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wskazał, iż wyrokowanie o posiadaniu statusu strony postępowania w niniejszej sprawie jest przedwczesne, gdyż w tym zakresie konieczne jest wnikliwe wyjaśnienie obszaru oddziaływania obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 ppsa kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanego rozstrzygnięcia. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 ppsa sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1 tej ustawy, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 22 sierpnia 2010 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawę skarżonego rozstrzygnięcia stanowił 138 § 2 kpa. Na wstępie rozważań wskazać należy, że kwestię wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 kpa. Określa on sposoby zakończenia postępowania odwoławczego po ustaleniu, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez stronę skarżącą w terminie. W takim przypadku organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 kpa). Przepis art. 138 § 2 kpa upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji (kasacyjnej) tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej związana jest postępowaniem wyjaśniającym (dowodowym), przeprowadzanym przez organ pierwszej instancji, co wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 kpa. Braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 136 kpa, albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 kpa) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa) (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 95/82, ONSA z 1982, nr 1, poz. 41). Zważyć należy, że analiza art. 138 § 2 kpa, a zwłaszcza określone w tym przepisie przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, nie mogą być rozpatrywane samoistnie, bez związku z przewidzianymi w art. 136 kpa obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie pierwsze tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez ten organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Rozważając dalej, należy wskazać, że art. 138 § 2 zdanie drugie kpa przewiduje, iż przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analiza tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. W związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa mają niewiążący prawnie charakter, natomiast wiążą one organ pierwszej instancji co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji (por. Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). W konsekwencji trzeba uznać, że zalecenia, o których mowa w art. 138 § 2 zdanie drugie kpa wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06, Baza orzeczeń LEX nr 339485).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w powołanym wcześniej przepisie art. 138 § 2 kpa uzasadnił swoją czynność orzeczniczą koniecznością ocenienia przez organ kwestii kręgu podmiotów uprawnionych do legitymowania się statusem strony oraz potrzebą ponownego rozważenia przez organ pierwszej instancji ustaleń dotyczących terenu objętego wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym, zawartych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zajmując przy tym stanowisko o zgodności opisanej wyżej inwestycji z tym planem. Organ odwoławczy wyraził także stanowisko, iż kwestia braku zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na realizację inwestycji pozostaje poza sferą mogącą wpłynąć na uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę odnośnie planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu prawidłowe jest wskazanie organu odwoławczego co do obowiązku ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, iżby organ ten przeprowadził wnikliwą analizę sprawy toczącej się z wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania w świetle art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). Stosownie do art. 28 tej ustawy, stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższa regulacja stanowi urzeczywistnienie zasady poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 Prawa budowlanego). Pod pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", należy rozmieć, jak wynika to z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, iż w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest każdorazowo ustalić te przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, mając na uwadze funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. Natomiast przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (por. Zdzisław Kostka, Prawo budowlane Komentarz, ODiDK Sp. z o.o. Gdańsk, 2005, str. 21-22). W szczególności mogą to być przepisy techniczne, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 65, poz. 690, ze zm.). Przepis art. 3 pkt 20 zawiera zatem odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące odległości w zabudowie i zagospodarowania terenu, a także wynikających przykładowo z zagospodarowania przestrzennego lub ochrony środowiska i w sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji niezasadnie zaniechał wyznaczenia takiego obszaru oddziaływania, zakładając, iż należy doręczyć rozstrzygnięcie prawdopodobnie właścicielom sąsiednich działek, a także podmiotom protestującym przeciwko planowanej inwestycji. Nie sposób zweryfikować kręgu stron postępowania, gdyż oprócz braku wyznaczenia obszaru oddziaływania w aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, które pozwoliłyby pomocniczo ustalić, kogo organ pierwszej instancji uznał za strony postępowania. Starosta zaś powinien był uwzględnić nie tylko aktualny stan inwestycji znajdujący odzwierciedlenie w projekcie, ale i przyszłe funkcje, jakie ma ona spełniać i wówczas potencjalnie emitowane przez nią negatywne oddziaływanie na działki sąsiednie.

Zasadne jest także twierdzenie organu odwoławczego, a w tym zakresie bezpodstawne zarzuty skargi, że ewentualne naruszenia praw podmiotowych, wynikających z prawa własności mogą być ocenione w postępowaniu cywilnym i według przepisów kodeksu cywilnego. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnych sprzeczności z wymogami statuowanymi przez Prawo budowlane, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie faktycznych, innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestor, decydować będą o dopuszczalności budowy obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 672/05, Baza orzeczeń Lex 203713). Odnosząc się natomiast do wskazanych przez skarżącego ewentualnych immisji, jakie mogą powstać po wybudowaniu projektowanego budynku wskazać trzeba, że potencjalne immisje (w tym przypadku podnoszony w skardze hałas i nieodpowiednie zachowania użytkowników obiektu) nie mogą być przyczyną odmowy pozwolenia na budowę. Ograniczenie wynikające z przepisów odrębnych w związku z planowaną budową musiałoby godzić w konkretne uprawnienia strony do zagospodarowania jej nieruchomości. Tymczasem strona skarżąca, poza przywołaniem art. 144 kodeksu cywilnego, którego ewentualne naruszenie nie może skutkować odmową wydania pozwolenia na budowę, nie wskazała na takie konkretne uprawnienie, które mogłoby ulec zawężeniu wskutek powstania planowanej inwestycji. Samo podniesienie kwestii naruszenia konstytucyjnych swobód również nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, szczególnie w sytuacji, gdy także właściciel działki ma prawo do jej zagospodarowania, czyli do korzystania z własności, o ile pozostaje ono w zgodzie z porządkiem prawnym.

Natomiast kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy obowiązek oceny zgodności projektu budowlanego z planem został nałożony na organy treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że organ administracji architektoniczno - budowlanej zobowiązany jest do ustalenia, czy planowana inwestycja budowlana zgodna jest w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności projektowanego obiektu budowlanego z rozwiązaniami przestrzenno - prawnymi nakłada na organ obowiązek analizy treści poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oceny złożonego projektu pod kątem jego zgodności z rozwiązaniami przyjętymi w tym planie. Tak więc właściwy organ w świetle dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązany jest do interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem inwestycji objętej wnioskiem. Należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym, który zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy administracji we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W związku z powyższym przy wykładni planu, będącego przepisem prawa miejscowego, organy powinny skorzystać ze wszystkich reguł wykładni.

W niniejszej sprawie, organy administracji architektoniczno - budowlanej, jakkolwiek zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dokonały wykładni przepisów obowiązującego planu, wprowadzonych na mocy uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 14 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, obszar dzielnicy (Dz. Urz. Woj. Pom. [...]), doszły jednak do wniosków równie sprzecznych jak i nieuprawnionych. Przechodząc do analizy poszczególnych zapisów przedmiotowego planu miejscowego rozpocząć należy od wskazania, że bezspornym jest, iż działka nr [...] przy ul. T. w M., na której planowana jest opisana wyżej inwestycja, znajduje się w planie na terenie oznaczonym symbolami U4 i KDP. Zgodnie z § 20 ust. 1 uchwały symbolem KDP oznaczone jest miejsce lokalizacji parkingów. Błędnie tym samym organ odwoławczy ustala, iż symbolem tym oznaczone są ciągi piesze. Natomiast symbolem U4 oznaczono tereny przewidziane na zabudowę usługową (§ 47 planu) wskazując jednocześnie, iż adaptuje się zabudowę istniejącą, bez możliwości jej rozbudowy z obowiązkiem rewaloryzacji w oparciu o przesłanki historyczne obiektu i terenu; w ramach rewaloryzacji określić optymalne przeznaczenie na funkcje usługowe, przy zaleceniu wprowadzenia do obiektu usług handlowych. W dziale II planu, nazwanym "ustalenia dla obszaru planu", w § 7 ust. 1 wskazano, iż zagospodarowanie terenów następuje zgodnie z ich przeznaczeniem w poszczególnych strefach przy spełnieniu warunków podanych w dziale III, z uwzględnieniem ustaleń działu II oraz wszystkich aktualnie obowiązujących przepisów szczególnych. W § 7 ust. 4 uchwała stanowi, że "w obrębie każdej strefy dopuszcza się jedynie funkcje określone dla niej w dziale III. Funkcje nie podane dla poszczególnych terenów są funkcjami wykluczonymi."

Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela stanowiska organu odwoławczego odnośnie zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami planu, gdyż z zestawienia § 47 i § 7 ust. 4 uchwały wynika, że na terenie U4 dopuszczone są funkcje usługowe z zaleceniem wprowadzenia funkcji handlowych, z jednoczesnym zakazem lokalizacji jakichkolwiek innych funkcji obiektów, a zatem także funkcji mieszkalnej. Tymczasem z dołączonego do wniosku projektu architektoniczno - budowlanego zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek usługowy (Egzemplarz 1-Architektura na stronie 41) wskazuje sie, iż projektowana zmiana funkcji budynku obejmuje "na parterze część magazynową przeprojektowaną na dwie sale weselną i restauracyjna wraz z zapleczem kuchenno-magazynowym i częścią socjalną dla personelu. W części biurowej zaprojektowano sanitariaty i szatnie razem z holem. Na piętrze część magazynową przeprojektowano na pokoje gościnne oraz salę rekreacyjną. Natomiast część biurowa przeprojektowano na mieszkanie trzypokojowe wraz z kuchnią i łazienką i osobną klatką schodową". Niezasadna jest zatem ocena organu odwoławczego, iż zgodność planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego została stwierdzona w drodze postanowienia Burmistrza Miasta z dnia 26 marca 2009 r. opiniującego pozytywnie inwestycję w oparciu o ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślenia wymaga, iż na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oceny zgodności projektu budowlanego z planem dokonują organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a nie jakiekolwiek inne organy uzgadniające możliwość realizacji inwestycji. Takie postanowienie wydane nawet w toku postępowania może mieć co najwyżej znaczenie posiłkowe, uzupełniające, a nie podstawowe i rozstrzygające. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). Oznacza to, iż ustalenia planów miejscowych zawierają ograniczenie w zakresie władztwa nad gruntem. Jeżeli zatem plan miejscowy zakazuje na danym terenie lokalizacji i budowy obiektów budowlanych bądź też dopuszcza możliwość lokalizacji i budowy jedynie ściśle określonych obiektów, organ administracji publicznej nie może wydać decyzji niezgodnej z tym planem. Jak wskazują przytoczone wyżej postanowienia planu niedopuszczalna jest w jednostce U4 lokalizacja funkcji mieszkaniowej. Jednak wydanie decyzji odmownej przez organ pierwszej instancji było przedwczesne, gdyż należało zastosować tryb postępowania przewidziany w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i postanowieniem wezwać inwestora do zmiany w projekcie i dostosowanie inwestycji do treści obowiązującego planu. Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie nakazuje organowi, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, nałożenie postanowieniem na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Dostrzegł te istotne uchybienie proceduralne organ odwoławczy wskazując na niezachowanie trybu przewidzianego przywołanym wyżej przepisem, jednak zawarł w swoim rozstrzygnięciu wadliwą interpretację zapisów planu miejscowego, jednocześnie przyjmując kompletność uzgodnień do projektu w obecnym kształcie sprzecznego z planem. Oznacza to, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem nie tylko przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, lecz także art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 kpa oraz art.107 § 1 kpa. Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że świetle art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ odmawia zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy w sposób niewątpliwy wykaże, iż w sprawie zachodzą sytuacje określone tymi przepisami. W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób niebudzący wątpliwości, do czego organy były zobowiązane, zwłaszcza w świetle przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa. Ponadto organ odwoławczy dokonał wadliwej subsumcji zakresu planowanych robót budowlanych w świetle zapisów planu miejscowego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych przyczyn zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpatrując ponownie odwołanie Wojewoda weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Uznając, że nie została przeprowadzona procedura z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w sytuacji niezgodności planowanego zamierzenia z zapisami miejscowego planu oraz niemożności weryfikacji postępowania organu I instancji co kręgu stron postępowania oceni prawidłowość toku orzekania organu I instancji i zasadność podjętego rozstrzygnięcia.

Przedwczesna jest natomiast ocena wniosku inwestora pod kątem zarzucanych w skardze przepisów: art. 53 Konstytucji RP, art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r., Nr 231, poz. 1965 z późn. zm.) i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315), skoro dołączony do wniosku projekt budowlany jest sprzeczny z przepisami prawa miejscowego – obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej, prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji pozwoli na ocenę jej skutków także w świetle wskazanych wyżej przepisów.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy, ustalając, że na zasądzone koszty postępowania składa się wpis sądowy w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego wraz z kosztami opłaty od pełnomocnictwa - 257 zł.