Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2556/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 1 § 1 - § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 23, art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 4, art. 40 ust. 6, art. 20 pkt 10
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1, art. 85 § 1, art. 85 § 2, art. 67 § 2 pkt 3, art. 107 § 3, art. 7a § 1, art. 189f § 1, art. 189f § 2, art. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2019 roku Prezydent [...] (dalej też jako "organ pierwszej instancji") wymierzył C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej jako "strona", "spółka" lub też "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 5166,00 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. [...] w rejonie numeru [...] bez zezwolenia zarządcy drogi:

1) w dniach od 22 lutego 2019 r. do 22 marca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklam z przewijaną treścią,

2) w dniach 28 lutego 2019 r., od 4 do 15 marca 2019 r. oraz 22 marca 2019 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy ze stałą treścią,

3) w dniach od 22 do 27 lutego 2019 r., od 1 do 3 marca 2019 r. oraz od 16 do 21 marca 2019 r., poprzez umieszczenie w nim nośnika.

Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. — zwanej dalej "k.p.a."), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2068 ze zm., dalej jako "u.d.p.") a także uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w sprawie reklam umieszczonych na nośniku umieszczonym w pasie drogowym (drogi powiatowej) Al. [...] w rejonie numeru [...] było już prowadzone postępowanie administracyjne i wydano decyzję nakładającą karę za okres od 30 stycznia do 21 lutego 2019 r. Reklama pozostawała jednak nadal w pasie drogi. Z kolei w dniu 28 lutego 2019 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego Al. [...] w rejonie numeru [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy na nośniku – wyświetlaczu elektronicznym strony bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy i nośnika. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 4,15 i 22 marca 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Skarżąca wywiodła od decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2019 roku odwołanie, zaskarżając ją w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako "SKO", "organ" lub "Kolegium") decyzją z [...] września 2019 roku uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekło wymierzenie kary pieniężnej w kwocie 2.562,50 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. [...] w rejonie numeru [...] bez zezwolenia zarządcy drogi:

1) w dniach od 28 lutego do 22 marca 2019 r., poprzez umieszczenie w nim dwóch reklam z przewijaną powierzchnią typu "scroll",

2) w dniach 28 lutego, od 4 do 15 marca i w dniu 22 marca 2019 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy,

3) w dniach od 1 do 3 marca i od 16 do 21 marca 2019 r., poprzez umieszczenie w nim nośnika.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się protokół z [...] lutego 2019 r. oraz karta kontroli z [...] lutego 2019 r., a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie nośnika reklamowego o zmiennej treści. Pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy oraz przez reklamę świetlną dokonano podczas oględzin w dniu [...] lutego 2019 r., poprzez wskazanie powierzchni zajęcia przez każdy nośnik reklamowy osobno z reklamą: 1,93 m x 1,36 m, tj. łącznie 7,87 m2, rzut poziomy nośnika: 1,36 m x 0,14 m, tj. 0,19 m2 dla każdego nośnika osobno. Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od 28 lutego 2019 r. do 22 marca 2019 r. Nośniki reklamowe znajdowały się przy tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu.

Zdaniem SKO, skoro w sprawie udokumentowano umieszczenie nośników reklamowych w dniach 28 lutego - 22 marca 2019 r., to za ten okres należało ustalić wymiar kary. W ocenie Kolegium, kary za okres od 22 do 27 lutego 2019 r. były zatem nieprawidłowe.

W ocenie Kolegium, dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi. W aktach sprawy znajduje się natomiast wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działki, na których były usytuowane nośniki reklamowe, oznaczone nrami 8 i 12, stanowią drogę. W materiale dowodowym znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Organ odwoławczy podkreślił, że granicę pasa drogowego wyznaczają granice działek nr 8 i 12, biegnące w miejscu zlokalizowania nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego były umieszczone sporne nośniki reklamowe, a więc znajdowały się one w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie każdego nośnika reklamowego w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby zostało wydane zezwolenie dla strony na zajęcie pasa drogowego.

W skardze na decyzję SKO z [...] września 2019 roku, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1,136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) opinia biegłego geodety,

- na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia w terminie od 1 do 3 marca, 5 do 14 marca, 16 do 21 marca 2019 r., podczas gdy kontrole organu miały miejsce w dniach 28 lutego, 4, 15 i 22 marca 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik reklamowy był zamontowany w okresach pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej (lub jej przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie spółce czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych,

4) art. 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego i gromadzenia dowodów przez organ II instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając skarżącą służącego jej prawa odwołania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni Al. [...] w rejonie nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku;

3) art. 40 ust 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] w całości, umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca wniosła nadto o przeprowadzenie dowodu z:

1. dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.;

2. pisma Zarządu Dróg Miejskich [...] z dnia [...] września 2019 r. (znak [...]), na okoliczność ustalenia, że działania organu mogą nosić znamiona czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej: "u.z.n.k."), w szczególności poprzez utrudnianie skarżącej dostępu do rynku (art. 15 ust. 1 u.z.n.k.).

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że organ zaniechał przeprowadzenia dowodów w zakresie niebudzącego wątpliwości i definitywnego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w obrębie pasa drogowego. W toku postępowania organ wyszedł z założenia, że nośnik położony jest w pasie drogowym nie dostrzegając, z jak skomplikowanym problemem ma do czynienia. Tymczasem rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych. Wyjaśnienie, czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są do pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu. Artykuł 84 § 1 k.p.a. umożliwia zwrócenie się przez organ do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w niektórych przypadkach dopuszczenie dowodu z opinii biegłego może być dla organu obligatoryjne. To, czy w sprawie są konieczne takie wiadomości uzależnione jest od szeregu czynników, w tym w szczególności od okoliczności, z którymi mają wiązać się wskazane wiadomości. W szczególności organ powinien sięgnąć po dowód z opinii biegłego, gdy wyłoni się zagadnienie mające znaczenie, którego wyjaśnienie jest kluczowe dla rozpoznania sprawy, zaś jego samodzielna analiza przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne.

Skarżąca podkreśliła, że zarówno wyrys z Ewidencji Gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m, a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji, jak gzyms). Podsumowując powyższe, w ocenie skarżącej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadniał stwierdzenia, że nośnik znajduje się w granicach pasa drogowego. Organ nie przeprowadził, pomimo takiego obowiązku wynikającego z art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego wystarczającym zakresie, mimo iż z odwołania spółki wynikało, że postępowanie dowodowe zostało przez organ I instancji przeprowadzone wadliwie. W ocenie skarżącej braki w materiale dowodowym potwierdzają, że podstawą nałożenia na nią sankcji były dowolne i niepotwierdzone dowodami twierdzenia organów, co uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny dowodów.

Skarżąca uważa także, że organ w sposób nieuzasadniony naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego za okres od 1 do 3 marca, 5 do 14 marca, 16 do 21 marca 2019 r., pomimo że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód na okoliczność, że nośnik należący do skarżącej znajdował się we wskazanym miejscu w tym okresie. W wyniku tego zaniedbania organ nałożył na nią karę w kwocie znacznie przewyższającej kwotę ewentualnie należną (czemu spółka zaprzecza). Stan faktyczny nie został zatem dokładnie wyjaśniony i zbadany na podstawie znajdujących się w aktach sprawy materiałów.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że zasadnicza część postępowania dowodowego w niniejszej sprawie została przeprowadzona bez jej udziału. Przed wszczęciem postępowania organ I instancji przeprowadził kontrolę nośnika, a kolejne kontrole nośnika zostały bez poinformowania o tym spółki.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej.

Pismem z 4 sierpnia 2020 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] lipca 2020 r.

Na rozprawie skarżąca cofnęła wniosek dowodowy z pisma Zarządu Dróg Miejskich z [...] września 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja SKO w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim w dniach, w których podjęto czynności kontrolne reklamy (a w okresach pomiędzy nimi elektronicznego wyświetlacza) bez zezwolenia zarządcy drogi. Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym – poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy należąca do skarżącej reklama (nośnik) zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w [...] z [...].06.2013 r., sygn. akt [...], LEX nr [...]). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Natomiast ustanowiona w k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Innego zdania jest skarżąca, która uważa, że z samego faktu stykania się na mapie zasadniczej linii oznaczających granicę działek ewidencyjnych nie można wnioskować, że granice te wyznacza płaszczyzna ściany budynku a sam wyrys z Ewidencji Gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Reasumując, spółka uważa, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, iż sporny nośnik, znajduje się w pasie drogowym.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego Al. [...] w rejonie numeru [...]. Co prawda Al. [...] oraz ul. [...] w tym rejonie stanowią pas drogowy, bowiem z wyrysu z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmują one działki ewidencyjne nr [...] i [...], opisane w wypisie z rejestru gruntów jako "drogi". Nie ma jednakże pewności, czy elektroniczny wyświetlacz reklamowy znajduje się w pasie drogowym powyższych ulic, skoro na żadnej, spośród znajdujących się w aktach sprawy, map, nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Dodać należy, że schodki budynku, na którym zawieszone są sporne reklamy, znajdujące przy jego fasadzie od rogu stoją na chodniku Nie można mieć zatem pewności, czy w rzeczywistości – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamę/nośnik, wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wyrysem z mapy bez naniesienia oraz wydrukiem mapy zasadniczej, na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano nośnik i reklamę. Dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwalają one na dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji przedmioty znajdują się w pasie drogowym. Nie można mieć pewności, czy istotnie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku o numerze [...] przy Al. [...] graniczy bezpośrednio z pasem drogowym. W realiach miejskich, przy pofałdowanej często linii budynków, z występami gzymsami i balkonami trudno zaakceptować wynikającą z decyzji tezę, iż skoro nośnik wisiał na ścianie budynku, a ten wyznacza linię pasa drogowego, to doszło do jego zajęcia. Pamiętać bowiem należy, że mamy do czynienia z kilkunastocentrymetrowymi różnicami odległości (wkroczenie w pas drogowy w realiach niniejszej sprawy wynosiło, zdaniem organu 14 cm – por. wyliczenia rzutu poziomego wynikające z adnotacji urzędowej z [...] marca 2019 r.). Bez precyzyjnej, ujmującej tę powierzchnię, w dostatecznej do takich ustaleń skali, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy akurat w miejscu, w którym umieszczono nośniki, istotnie zajmują one pas drogowy. Ustalenia takie winny być dokonane dla każdego z nośników osobno – bo jeśli jeden z nich "wkracza" w sferę pasa drogowego, to nie oznacza automatycznie, iż pozostałe także wkraczają. Ponadto, nawet jeżeli – jak zakłada organ – ściana budynku wyznaczać ma pas drogowy, nie jest pewne, czy inne fragmenty budynku nie wychodzą poza sferę zajmowaną przez sporne reklamy i modyfikują przebieg pasa w taki sposób, że reklamy te jednak tego pasa nie zajmują.

Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornego nośnika reklamowego wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

Wskazuje na to również przedłożona przez skarżącą opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich. Z kolei autorzy opinii uzupełniającej z dnia [...] lipca 2020 roku postawili wręcz daleko idącą tezę, że w przypadku różnego wychylenia płaszczyzn pionowych elewacji budynku, przestrzeń umieszczona pod nimi nie wchodzi w skład pasa drogowego. Zdaniem Sądu, obydwie wskazane powyżej opinie winny zostać poddane ocenie przez organy w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania, pod kątem ich przydatności dla ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Sąd zaznacza, że brak jest bowiem przeciwwskazań do posłużenia się przez stronę tego typu dokumentem. W orzecznictwie przyjęto, iż opinie sporządzone na zlecenie strony, traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie jej stanowiska, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r. sygn. II FSK 1769/09, z 21 lutego 2008 r. sygn. I GSK 468/07 i z 16 stycznia 2008 r. sygn. II FSK 1539/06).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego (por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08).

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie wiadomo też, w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy i nośnika reklamowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej, czynności te nie wymagały powołania biegłego. Natomiast w sytuacji kwestionowania przez stronę ustalonych przez organ w tym zakresie faktów, na podstawie przeprowadzonych samodzielnie i w dość chaotycznie udokumentowanych czynności przedprocesowych, należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., wymagających w myśl art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. bezwzględnie sporządzenia protokołu. W świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że – choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono – w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego stosownym protokołem i "kartą kontroli pasa drogowego".

Jeżeli jednak czynności w tym zakresie stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 k.p.a. Dodać należy, że w aktach sprawy próżno szukać postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd dodatkowo wskazuje, iż wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, stanowiące zasadniczą część dowodów zgormadzonych przez organy w sprawie, zostały włączone w poczet materiału dowodowego dopiero przez SKO. Organ pierwszej instancji w zasadzie w ogóle nie dokonał żadnych ustaleń i postępowania dowodowego w zakresie przebiegu pasa drogowego i kolizji z tym pasem, a SKO wadliwie, bo w sposób niepełny, uzupełniło to postępowanie.

Jeżeli zaś chodzi o naruszenie prawa materialnego, to podkreślić należy, że zasadnie podniesiono w skardze, że organy nie wyjaśniły przyczyn, dla których uznały, że ów nośnik reklamowy spełniał kryteria wyczerpuje pojęcie obiektu budowlanego. Stosując właściwą takiemu obiektowi stawkę kary, wynikającą z poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat należało uargumentować przyczyny, dla których nośnik reklamowy został w ten sposób zakwalifikowany, zwłaszcza w kontekście znacznie wyższej stawki dziennej (3,00 zł) niż w przypadku reklamy (2,50 zł) za 1 metr kwadratowy. Brak takiego uzasadnienia stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, że zachodzących w tym zakresie wątpliwości nie można było rozstrzygać na niekorzyść strony skarżącej. Przeczy temu nie tylko unormowanie przewidziane w art. 7a § 1 k.p.a., ale i utrwalone od lat orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 23 września 1982 r., sygn. akt II SA 1031/82, ONSA 1982/2, poz. 91).

Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k. p. a. Zostało ono bowiem wszczęte po [...] czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy to bezwzględnie uczynić. W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem – wobec niepewności co do ustaleń faktycznych – nie jest pewne czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy do nałożenia kary pieniężnej.

Sąd zwraca ponadto uwagę, że strona w odwołaniu podniosła szereg zarzutów, które okazały się uzasadnione w postępowaniu prowadzonym przed Sądem. Tymczasem zarzuty te nie zostały w żaden sposób przez SKO rozpoznane. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno prezentować nie tylko stan faktyczny sprawy, ale i – jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a. – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji wydawanej na skutek wniesienia środka odwoławczego obowiązkiem organu jest nie tylko ponowne załatwienie sprawy w jej całokształcie, ale również rozpoznanie podniesionych w nim zarzutów. Przewidziane w polskim systemie odwołanie w postępowaniu administracyjnym ogólnym nie należy do środków prawnych sformalizowanych, a więc konstruowanie zarzutów przeciwko wydanej w pierwszej instancji decyzji nie należy do jego cech konstrukcyjnych. Dla jego wniesienia wystarczy, że strona nie jest zadowolona z treści decyzji. Niemniej, jeżeli jej adresat tego rodzaju zarzuty sformułował, do podstawowych obowiązków organu jest ich rozpatrzenie i wyjaśnienie w motywach decyzji wydawanej w postępowaniu odwoławczym przyczyn zajętego w tym zakresie stanowiska w sprawie.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn, dla których zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu zostały ocenione za nieuzasadnione. Decyzja ta zatem w niewielkim stopniu odnosi się do realiów załatwianej w postępowaniu administracyjnym sprawy. Warto przypomnieć, że prawidłowo przygotowane rozstrzygnięcie organu administracji – w świetle wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. – ma być jasne, konkretne i przekonujące, do czego z kolei obliguje ustanowiona w art. 11 k.p.a. zasada procesowa. Nie ma ona waloru wyłącznie programowego czy opisowego, ale dekodować z niej należy bardzo konkretne obowiązki organów prowadzących postępowanie. Tych przymiotów zaskarżonej decyzji brakuje i z tego powodu dotknięta jest ona naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy, bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją odwołania, wynik tego postępowania byłby inny.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporne nośniki znajdują się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejących na niej naniesień w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione czy też nie. Zakres czynności związanych z analizą przebiegu granic działek gruntu, w tym odnośnych pomiarów geodezyjnych wymieniono w dokumentach specjalistycznych, z których dowód – na żądanie strony – dopuszczono na rozprawie. Materiały te mogą służyć organom w ponownie prowadzonym postępowaniu do poprawnego odczytu zgromadzonych dowodów i poczynienia prawidłowych ustaleń w sprawie.

Jeżeli okaże się, że skarżąca istotnie umieściła określone przedmioty w pasie drogowym, organy dokonają wykładni przepisów uchwały Rady [...] Nr [...] z [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w taki sposób, by jednoznacznie je zakwalifikować w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. W szczególności wypowiedzą się o możliwości uznania nośnik reklamowy za obiekt budowlany.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącej od SKO kwotę 1020 zł, na którą składał się wpis sądowy w wysokości 103 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - adwokata w wysokości 900 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.