Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1329/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31zo ust. 1, art. 31zq ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 47
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Sędziowie WSA Piotr Głowacki WSA Inga Gołowska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił A. K. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r. w kwotach wykazanych w deklaracjach ZUS DRA z 8 lipca 2020 r.

W uzasadnieniu ZUS wskazał na treść art. 31zq ust. 3 i 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i wyjaśnił, że wnioskodawca w dniu 7 kwietnia 2020 r. złożył wniosek RDZ, w którym zwrócił się o zwolnienie z opłacania składek za marzec, kwiecień, maj 2020 r. Składkę za marzec 2020 r. umorzono w dniu 30 maja 2020 r., za kwiecień 2020 r. w dniu 30 maja 2020 r. oraz za maj 2020 r. w dniu 20 czerwca 2020 r., o czym poinformowano ww. odrębnymi pismami.

ZUS podkreślił, że korekty dokumentów rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. wnioskodawca złożył 8 lipca 2020 r., a więc po dokonaniu zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek.

W związku z powyższym prośba zawarta w piśmie z dnia 8 lipca 2020 r., nie może być, zdaniem ZUS, uwzględniona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. K. zarzucił naruszenie:

- art 31zq ust. 4 ustawy COVID-19, poprzez uznanie, że składki znane Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek to składki wskazane w pismach informujących z dnia 11 czerwca 2020 r. oraz 24 czerwca 2020 r.;

- art 64 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchybienie obowiązkowi wezwania do ewentualnego uzupełnienia braków;

- art 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w sprawie,

- art 14 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez nieprzywrócenie terminu do złożenia korekty deklaracji.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych winien był zwolnić go ze składek w pełnej wysokości, tj. w kwotach wskazanych w deklaracjach ZUS DRA złożonych w dniu 8 lipca 2020 r., bo takie składki były za te miesiące należne. Skoro bowiem nie przedstawił ZUS zwolnienia lekarskiego na dalszy okres, w związku z tym jako znane organowi składki należało przyjąć składki należne w pełnej wysokości.

Zdaniem skarżącego w przypadku istnienia wątpliwości ZUS winien był zastosować art. 10 i art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że nawet gdyby złożył deklaracje rozliczeniowe przed 30 czerwca 2020 r., to i tak musiałby on złożyć wniosek o przywrócenie terminu do złożenia korekty deklaracji, gdyż decyzja dotycząca zwolnienia ze składek w wysokości ustalonej przez ZUS została podjęta wcześniej.

Zdaniem skarżącego taki wniosek złożył w dniu 8 lipca 2020 r., jednak wniosek ten nie został rozpatrzony. Skarżący wskazał także przyczyny dla których złożył korektę deklaracji po terminie (opieka nad niepełnosprawna córką, z uwagi na zamknięcie ośrodka, w którym przebywała w ciągu dnia, zamknięcie urzędów i innych instytucji, co powodowało trudności w kontakcie z nimi). Przywołał on także wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi, wydany na gruncie art. 14 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, odnoszący się do usprawiedliwienia przyczyn nieopłacenia składek w terminie.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jak "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2000 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) - przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.

Skarżący ma miejsce zamieszkania ma na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Sąd dodatkowo wyjaśnia, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z dnia 24 listopada 2021 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. w kwotach wykazanych w deklaracjach ZUS DRA z dnia 8 lipca 2020 r., została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa COVID-19).

Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 lutego 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.

Stosownie zaś do treści art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19).

W ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), w art. 47 uregulowana została kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2a u.s.u.s., osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:

1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;

2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, ze zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.

Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2e u.s.u.s., osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7.

Podkreślić również należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.).

Przede wszystkim zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Oceniając procedowanie ZUS rozpatrującego wniosek skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień, maj 2020 r., Sąd stwierdził, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów.

Nie można bowiem pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu ustawą COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było przede wszystkim umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95).

W ocenie Sądu, wymogom z art. 9 k.p.a. ZUS rozpatrujący wniosek skarżącego nie sprostał. Wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku w dniu 7 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., ZUS powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa skarżący nie poniósł szkody.

W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., ZUS powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia, m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony w pełnym zakresie.

Od momentu złożenia wniosku przez skarżącego do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (tj. 30 czerwca 2020 r.) minęły ponad dwa miesiące. Pomimo upływu tego okresu, ZUS nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. stosownych wyjaśnień, co do warunków formalnych niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku.

Nie budzi wątpliwości, że skarżący otrzymał informacje: z dnia 11 czerwca 2020 r., o zwolnieniu z opłacania składki za marzec w kwocie 362,34 zł i za kwiecień 2020 r. w kwocie 362,34 zł.

Jednakże w pismach informujących o częściowym zwolnieniu z obowiązku opłacania składek, ZUS nie wyjaśnił dlaczego składki zostały zwolnione w podanych kwotach tzn. na podstawie jakich przepisów skarżący został pozbawiony pomocy w pełnej wysokości, jak również nie poinformował skarżącego, jakie ewentualnie dokumenty powinien złożyć, aby otrzymać pomoc w należnej wysokości.

Zwrócić należy przy tym uwagę, że w postępowaniu przed ZUS skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika, ani innego fachowego wsparcia. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ (ZUS) do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa.

Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., ZUS nie poinformował skarżącego nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji, nie wezwał do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, nie czuwał, aby skarżący nie poniósł szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej.

W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby świadczyć o tym, że ZUS podjął starania, aby w porę poinformować skarżącego, że bez złożenia brakujących dokumentów wniosek będzie rozpatrzony w kwotach ustalonych na podstawie dokumentów rozliczeniowych złożonych do 29 maja 2020 r. oraz stanu konta na ten dzień. Brak ten, który w toku postępowania we właściwym momencie nie został stronie zasygnalizowany przez ZUS ostatecznie spowodował rozpatrzenie wniosku skarżącego w niepełnym zakresie.

Zdaniem Sądu, jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r., skarżący miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. ZUS powinien był o to zadbać. Skoro skarżący zwrócił się w dniu 7 kwietnia 2020 r. z wnioskiem do ZUS, było wystarczająco dużo czasu, żeby ZUS zweryfikował, czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z przepisem art. 12 § 1 k.p.a. organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Tym samym doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

ZUS nie wyjaśnił należycie również w wydanej decyzji tego, czy skarżący był zobowiązany do złożenia deklaracji za marzec, kwiecień, maj 2020 r., czy też był z tego obowiązku zwolniony.

ZUS przyjął, że skarżącemu nie przysługuje zwolnienie za marzec, kwiecień i maj 2020 r. w kwotach wykazanych w deklaracjach ZUS DRA z dnia 8 lipca 2020 r., ponieważ jak uzasadnił korekty dokumentów rozliczeniowych zostały złożone po dokonaniu zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek.

Sporządzona decyzja nie spełnia zatem także wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis ten obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji powinno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie. Organ, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy uchybił wynikającej z art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, a organ nie może konwalidować braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2858/21).

Uzasadnienie decyzji jest bardzo lakoniczne, mało precyzyjne i w zasadzie nie wyjaśnia przyczyn faktycznych i przede wszystkim prawnych, które legły u podstaw wydania decyzji odmownej w zakresie zwolnienia z opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. w kwotach wykazanych w deklaracjach ZUS DRA z 8 lipca 2020 r.

W tym miejscu należy podkreślić, że w aktach sprawy przekazanych do tut. Sądu brak jest jakikolwiek dokumentów źródłowych w oparciu o które podjęte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie np. deklaracji ZUS DRA z 8 lipca 2020 r., na które powoływał się ZUS w zaskarżonej decyzji.

Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych (por. wyrok NSA z dnia z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 61/21).

Według skarżącego, prowadząc działalność gospodarczą był obowiązany do zapłaty składek w kwocie 609,14 zł, natomiast w styczniu i lutym 2020 r. skarżący chorował i dlatego obowiązany był zapłacić składki niższe tj. po 362,34 zł za miesiące choroby. Jednakże już w marcu 2020 r. podjął normalną działalność, od której obowiązany był odprowadzić należne składki w kwocie 609.14 zł.

W tym miejscu przypomnieć należy, że wniosek skarżącego z dnia 7 kwietnia 2020 r. dotyczył zwolnienia z opłacania składek za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r., a więc za okresy rozliczeniowe za które należne składki wynosiły 609.14 zł.

ZUS do zwolnienia zakwalifikował składki za styczeń i luty 2020 r. w obniżonej wysokości spowodowanej zwolnieniem lekarskim.

Opisana wyżej sytuacja skarżącego i reakcja na nią ZUS powinna być poddana szczegółowej analizie prawnej, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem ZUS było więc przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stosownych przepisów u.s.u.s. i wyjaśnienie dlaczego skarżący nie miał prawa do zwolnienia z opłacania składek w kwocie 609,14 zł, skoro w miesiącach marcu, kwietniu i maju 2020 r. takie składki były należne. ZUS tej kwestii nie wyjaśnił, gdyż w uzasadnieniu decyzji brak jest jakikolwiek rozważań w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę ZUS podjął próbę konwalidacji niewątpliwej wadliwości wydanej decyzji. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje jednolite stanowisko, że niedopuszczalne jest zastępowania braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę.

Odpowiedź na skargę nie może konwalidować uzasadnienia decyzji. Innymi słowy, organ nie może zastępować braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Jakakolwiek próba uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia ani go uzupełniać. Rozważania i ocena powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji (por. wyrok WSA z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 303/21, wyrok WSA z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 836/21).

Wskazane powyżej uchybienia wydanej decyzji wymagały jej uchylenia i ponownego przeprowadzenia postępowania przez ZUS zgodnie z wymogami wynikającymi cytowanych powyżej przepisów prawa. Ponownie rozpatrując sprawę, ZUS będzie zobligowany wydać decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne wyjaśniając także dlaczego za miesiąc maj 2020 r. zwolnił skarżącego z opłacania składek w pełnej wysokości (609,14 zł o czym poinformował w piśmie z dnia 25 września 2020 r.).

Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, ZUS rozważy możliwość zastosowania w niniejszej sprawie instytucji przewidzianej w obowiązującym od 16 grudnia 2020 r. przepisie art. 15 zzzzzn˛, dodany ustawą o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.), który z założenia ma stanowić dodatkową ochronę prawną dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie określonych terminów.

Zgodnie bowiem z art. 15 zzzzzn˛ ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Sąd ma świadomość, że powyższe regulacje weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji. Powołane przepisy obowiązują bowiem od dnia 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, gdyż zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a., skarżący nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych.