Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 281/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 ust. 2,
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Opolu z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz skarżącego A. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. P. jest decyzja Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Opolu z dnia [...], nr [...], orzekającą o uwzględnieniu przedawnienia i tym samym odmowie przyznania A. P. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 12 listopada 1991 r. do 27 lutego 2005 r.

Wydanie zaskarżonych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Na podstawie decyzji z dnia 8 lipca 1987 r., nr [...], A. P. przyznano lokal mieszkalny, w którym zamieszkał a następnie lokal ten zdał w dniu 2 października 1989 r. Od dnia 12 listopada 1991 r. strona zamieszkała w [...] w O.

Po rozpatrzeniu wniosku A. P. z dnia 25 lutego 2000 r., Komendant Miejski Policji w Opolu, decyzją z dnia 31 marca 2000 r., nr [...], odmówił przyznania wnioskodawcy równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Wnioskiem datowanym na dzień 27 lutego 2008 r., A. P. ponownie wystąpił o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zakończone zostało wydaniem przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu decyzji z dnia [...], nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Opolu z dnia [...], nr [...], przyznającą A. P. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 28 lutego 2005 r. tj.: 307 dni x 5,20 zł = 1596,40 za 2005 r.; 365 dni x 5,30 = 1934,50 zł za 2006 r.; 365 dni x 5,40 = 1971 zł za 2007 r.; 305 dni x 5,50 zł = 1677,50 zł za 2008 r.

Na skutek skargi wniesionej przez A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 18/09, Sąd uchylił decyzję odwoławczą oraz utrzymaną nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, w części odmawiającej przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres przypadający przed dniem 28 lutego 2005 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący domagał się przyznania mu równoważnika za okres od dnia 12 listopada 1991 r., a wnosząc skargę zakwestionował odmowę przyznania świadczenia za okres przed 28 lutego 2005 r. Argumentując swoje stanowisko skład orzekający wywiódł, że o ile w sentencji decyzji organ nie rozstrzygnął o odmowie, co naruszało art. 107 § 1 K.p.a., orzeczenie takie wynikało z treści uzasadnienia, przy czym odmowa organu oparta została na przepisach art. 107 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Odnosząc się do regulacji art. 107 ust. 2 ustawy o Policji Sąd uznał, iż w zakresie ewentualnego zaistnienia wyjątkowych okoliczności, o których mowa w tym przepisie, nie zostało w sprawie przeprowadzone żadne postępowanie dowodowe. Uznał ponadto, że o ile poszukiwanie przez organ dowodów na okoliczności mające usprawiedliwić opóźnienie w dochodzeniu części zgłoszonych żądań, bez aktywności wnioskodawcy mogłoby okazać się znacznie utrudnione lub nawet niemożliwe, obowiązkiem organu pierwszej instancji było, niezależnie od pouczeń wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., pouczenie wnioskodawcy w trybie art. 9 K.p.a. o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, wynikających z art. 107 ust. 2 ustawy o Policji. Sąd stwierdził, iż o takiej potrzebie mógł świadczyć fakt, że wnioskodawca żądając równoważnika za okres kilkunastu lat wstecz, przed organem pierwszej instancji nie podjął próby wykazania zaistnienia okoliczności usprawiedliwiających opóźnienie w dochodzeniu roszczenia. Zdaniem Sądu, przedwczesna i dowolna była ocena co do niepodejmowania przez wnioskodawcę starań o przyznanie równoważnika pieniężnego od 12 listopada 1991 r. do 28 lutego 2008 r. W świetle oświadczenia przez wnioskodawcę, iż było to wynikiem pouczenia go przez pracowników zajmujących się sprawami mieszkaniowymi o braku uprawnień, Sąd powołał stanowisko, zgodnie z którym opóźnienie w dochodzeniu roszczenia spowodowane wprowadzeniem w błąd przez dłużnika, uznać należy za usprawiedliwione. Wskazał również na fakt nawiązania przez stronę do odmowy przyznania mu równoważnika w 2000 r. Wszystkie wskazane naruszenia uznał za mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to dlatego, że jak przyjął, ustalenie zaistnienia wyjątkowej okoliczności usprawiedliwiającej opóźnienie w dochodzeniu roszczenia, otwiera organowi możliwość nieuwzględnienia przedawnienia. Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu konieczne jest pouczenie skarżącego o prawie do wskazania okoliczności, o których mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, a w razie braku aktywności skarżącego w tym zakresie, organ winien podjęć działania zmierzające do ustalenia okoliczności przez skarżącego zasygnalizowanych. Sąd podkreślił, iż wyrok uchyla zaskarżoną decyzję tylko co do jej części odmownej. W części natomiast przyznającej skarżącemu równoważnik decyzja uprawomocniła się, gdyż strona nie zaskarżyła jej do Sądu w tym zakresie. W ponownym postępowaniu organy nie mogą zatem w trybie zwykłym rozstrzygać sprawy w części prawomocnie rozstrzygniętej. Winny jednak zbadać, czy część dochodzonego roszczenia była przedmiotem ostatecznej decyzji z dnia 31 marca 2000, nr [...]. Fakt ten ma bowiem znaczenie w kontekście rozstrzygnięcia o części dochodzonego roszczenia inną decyzją ostateczną.

Po otrzymaniu przez organ wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w ponownym postępowaniu strona została pouczona w trybie art. 9 K.p.a. i wezwana do przedłożenia dokumentów oraz złożenia wyjaśnień usprawiedliwiających opóźnienie w dochodzeniu roszczenia, a także przesłuchano świadków wskazanych przez stronę. Następnie po rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 24 sierpnia 2009 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w Opolu postanowił o uwzględnieniu przedawnienia, a tym samym odmowie przyznania A. P. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od 12 listopada 1991 r. do 27 lutego 2005 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż nie stwierdził zaistnienia w sprawie wyjątkowych okoliczności mogących usprawiedliwić opóźnienie w dochodzeniu roszczenia.

Na skutek odwołania wniesionego przez stronę, Opolski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 7 października 2009 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W oparciu o okoliczności faktyczne sprawy uznał, że winno zostać powtórzone przesłuchanie wszystkich świadków, z uwagi na konieczność poprzedzenia ich wezwania zawiadomieniem strony, o którym mowa w art. 79 § 1 K.p.a. Brak udziału strony przy przesłuchaniu stanowi bowiem naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. Jednocześnie też organ pierwszej instancji winien rozważyć możliwość przesłuchania strony, a oceniając dowody zwrócić uwagę na ostateczną decyzję z dnia 31 marca 2000 r. i przed wydaniem decyzji zawiadomić stronę o jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji udzielił stronie informacji na podstawie art. 9 K.p.a., a także pouczył o treści art. 10 § 1 i 73 § 1 K.p.a. oraz przesłuchał ponownie świadków, jak i stronę, a następnie decyzją z dnia [...], nr [...], orzekł o uwzględnieniu przedawnienia i tym samym odmówił przyznania A. P. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 12 listopada 1991 r. do 27 lutego 2005 r. Decyzja wydana została na podstawie art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 oraz art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) oraz § 1, § 3, § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, przedstawiając okoliczności faktyczne sprawy oraz przytaczając zeznania strony i przesłuchanych w sprawie świadków, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy w sprawie nie stwierdzono zaistnienia wyjątkowych okoliczności usprawiedliwiających opóźnienie w dochodzeniu prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wyjaśnił, iż świadkowie zeznali, że strona ubiegała się o prawo do świadczenia poprzez zasięgniecie informacji u pracownika komórki mieszkaniowej, który informował stronę, że nie ma prawa do tego świadczenia. W ocenie organu, strona winna jednak składać w tym zakresie pisemne wnioski. Organ zaznaczył, iż wprawdzie świadkowie zeznali, że A. P. ubiegał się o równoważnik składając kilkakrotnie w okresie 1991 – 2005 r. wnioski o przyznanie świadczenia i odmawiano mu jego przyznania, jednakże żaden ze świadków nie przyznał, że strona składała stosowne dokumenty, a samo ich sporządzenie nie jest podstawą do uznania, że fizycznie je złożyła. Zauważył, że poza decyzją z dnia 31 marca 2000 r. brak jest wydanych przez organ dokumentów poświadczających odmowę rozpatrzenia sprawy. Z zeznań strony wynika, że sprawę równoważnika poruszała w składanych przez siebie raportach o przydział lokalu mieszkalnego. Stwierdzając, iż okoliczność ta nie jest kwestionowana organ uznał, że wskazane raporty nie są podstawą do stwierdzenia, że strona na ich podstawie ubiegała się o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto wskazane raporty były składane po wydaniu decyzji z dnia 31 marca 2000 r., po otrzymaniu której, jak wynika z zeznań strony, nie ubiegała się już ona o przyznanie równoważnika, lecz tylko o przyznanie prawa do lokalu mieszkalnego. Organ uznał, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, jakoby strona formalnie składała dokumenty w sprawie przyznania świadczenia, gdyż ani organ, ani strona, poza wnioskiem i decyzją z dnia 31 marca 2000 r., nie posiadają takowych. Jednocześnie, zdaniem organu, same rozmowy strony ze świadkami nie mogą przemawiać za nie uznaniem przedawnienia i przyznaniem świadczenia za około 14 lat. Odnosząc się do decyzji z dnia 31 marca 2000 r., organ stwierdził, że jest to jedyny dowód ubiegania się przez stronę w okresie około 17 lat o równoważnik za brak mieszkania. Argumenty przytoczone podczas przesłuchania strony jako uzasadniające fakt niewniesienia odwołania (w postaci braku dostatecznej wiedzy prawniczej i obawy przed konsekwencjami ze strony przełożonych) nie są jednak wystarczające do usprawiedliwienia odstąpienia od skorzystania z prawa do odwołania od decyzji z 2000 r. Ponadto organ wskazał, że nie dał wiary zeznaniom świadka J. P. - pracownika działu mieszkaniowego. Spowodowane było to tym, że pytana przez organ o to, czy A. P. dowiadywał się o swoje prawo do równoważnika za brak mieszkania odpowiedziała, że pytał o prawo do lokalu mieszkalnego, po czym na pytanie skarżącego potwierdziła, iż pytał on o równoważnik.

Odwołując się od decyzji pierwszoinstancyjnej, A. P. zarzucił organowi niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego. Podniósł, że w postępowaniu wykazane zostało, że działał w sprawie od 1991 r., a opóźnienie w dochodzeniu roszczeń nie jest wynikiem jego bezczynności, jak też nie jest przez niego zawinione, lecz spowodowane zostało błędną interpretacją prawa i oceną stanu faktycznego. Ponadto stwierdził, iż przeprowadzone w sprawie dowody z zeznań świadków są spójne i świadczą o istnieniu wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 107 ust. 2 Ustawy o Policji. W świetle decyzji z dnia [...], wątpliwości natomiast budzi fakt ostateczności decyzji z dnia 31 marca 2000 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Opolski Komendant Wojewódzki Policji, decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu, w odniesieniu do ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego sprawy, powołał regulacje art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Wskazując na podejmowane przez organ w postępowaniu czynności, w tym związane z informowaniem strony oraz ustaleniem okoliczności faktycznych stwierdził, iż upływ czasu niewątpliwie ma wpływ na złożone przez świadków zeznania. Przede wszystkim jednak organ odwoławczy uznał, że prośba skarżącego o przyznanie mu prawa do równoważnika od dnia 12 listopada 1991 r. nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, w tym w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Jak zauważył, zgodnie z tą regulacją, licząc od daty złożenia wniosku z dnia 28 lutego 2008 r., prawo do świadczenia przysługuje skarżącemu do trzech lat wstecz, tj. od 28 lutego 2005 r. W ocenie organu w sprawie nie zaistniały wyjątkowe okoliczności z art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, przemawiające za uwzględnieniem roszczenia w całości. W tym zakresie organ odwoławczy przyjął, iż nie można w oparciu o materiał dowodowy stwierdzić, aby odwołujący poza raportem z dnia 25 lutego 2000 r. i z dnia 30 czerwca 2000 r., czynił starania o uzyskanie prawa do równoważnika na przestrzeni kilkunastu lat. Brak w tym względzie dokumentów potwierdzających takie okoliczności, a zeznania świadków są niejednoznaczne. Zwrócił też uwagę, że w raporcie z dnia 25 lutego 2000 r., strona zaznaczyła, iż od dnia 12 listopada 1991 r. nie występowała o przyznanie równoważnika za brak mieszkania, a jedynie zwracała się o przydział mieszkania. Ponadto nie wniosła odwołania od decyzji z dnia 31 marca 2000 r., co również nie daje podstaw do skorzystania z art. 107 ust. 2 ustawy o Policji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że instytucja przedawnienia ma na celu usuniecie stanu niepewności wynikającego z bezczynności strony. Nieuwzględnienie przedawnienia roszczenia jest natomiast uprawnieniem organu, a nie obowiązkiem, po które organ sięgnąć może tylko po stwierdzeniu wyjątkowych okoliczności. Zebrany w sprawie materiał wskazuje na wieloletnią bezczynność strony. To zaś nie przemawia za uwzględnieniem roszczenia w całości na podstawie art. 107 ust. 2 ustawy o Policji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A. P. wniósł o uchylenie decyzji odwoławczej i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego w wyniku dowolnej oceny dowodów oraz naruszenie art. 153 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wskazówek co do dalszego postępowania określonych w wyroku WSA w Opolu z dnia 17 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 18/09. Wywodząc swoje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i powołując w tym zakresie poglądy wyrażane w doktrynie jak i orzecznictwie skarżący wskazał, że działając w ramach uznania administracyjnego przewidzianego w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ nie wyjaśnił, dlaczego interes społeczny przejawiający się "w usunięciu stanu niepewności wynikającego z bezczynności strony" należało przedłożyć nad słuszny interes strony. W ocenie skarżącego, w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przyjęto też błędne założenie, że jednoznaczne zeznania oznaczają zeznania takie same. Skarżący podniósł, iż z zeznań świadków – spójnych i jednoznacznych – wynika, że wielokrotnie dopytywał się on o swoje prawo do równoważnika za brak mieszkania. Organ nie odniósł się również do tego, że skarżący został wprowadzony przez organy w błąd co do swych uprawnień i w tym błędzie był utrzymywany przez wiele lat, a pozaprawną przyczynę uzasadniającą jego postawę w dochodzeniu roszczeń stanowiła obawa o utratę pracy i działania pracodawcy. Okoliczność związaną z błędnym pouczeniem, a także jego brakiem, skarżący uznał jako zawinione przez organ, na gruncie niniejszej sprawy, którą należało uznać za wyjątkową okoliczność.

W odpowiedzi na skargę, Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej organ podniósł, że zarzut, jakoby z winy organu skarżący został pozbawiony przez okres 17 lat równoważnika jest nieuzasadniony, gdyż w świetle obowiązujących wcześniej przepisów skarżącemu równoważnik taki nie przysługiwał. Prezentowane w tym względzie stanowisko sądów uległo jednak zmianie, co skutkowało przyznaniem skarżącemu równoważnika decyzją z dnia [...]. W ocenie organu, nie można jednak dzisiejszej praktyki i wykładni przepisów dokonywanej przez sądy administracyjne w ostatnich 2 latach odnosić do sytuacji sprzed kilkunastu lat. Organ wskazał, że rozpoznając sprawę zastosował się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 18/09. Zwrócił przy tym uwagę na odrębność spraw dotyczących przydziału lokalu mieszkalnego i przyznania równoważnika za jego brak. Zaznaczył, że w tym przypadku nie ma ciągłości postępowań, a organ w toku postępowania o przydział lokalu nie ma obowiązku informowania wnioskodawcy o prawie do równoważnika w sytuacji braku przydziału lokalu. Wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania stwierdził, iż tak niniejsze postępowanie, jak i rozpatrzenie kwestii przedawnienia na podstawie art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, odbywa się w interesie strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w graniach danej sprawy Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie do tego, bez względu na zarzuty skargi, Sąd obowiązany jest z urzędu stwierdzić nieważność decyzji w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie nie wymaga przy tym ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na treść zaskarżonego aktu. Niemniej jednak, kontrola z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności winna być przeprowadzona przez Sąd w pierwszej kolejności, tj. przed dokonaniem oceny w zakresie ewentualnego istnienia wad skutkujących uchyleniem decyzji bądź stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z wad powodującej nieważność aktu czyni bowiem zbędną dalszą kontrolę aktu.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta, jak również decyzja utrzymana nią w mocy nie odpowiadają przepisom prawa, jednakże z innych przyczyn, niż te które zostały wskazane w treści skargi. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja pierwszoinstancyjna, obarczone są wadą skutkującą stwierdzeniem ich nieważności.

Rozważania w zakresie dokonanej przez tut. Sąd oceny rozpocząć należy od wskazania, iż sprawa której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 18/09.

Stosownie też do tego zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, iż orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. W przypadku orzeczeń kasatoryjnych wskazania określają przy tym sposób postępowania organów w ponownym postępowaniu.

Mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 marca 2009 r., w zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, odnotować trzeba, że skutkiem prawomocnego wyroku było to, że na organach ciążył obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w części, w jakiej organ odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego przez niego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tj. za okres od dnia 12 listopada 1991 r. do dnia 27 lutego 2005 r. Podkreślić przy tym należy, że wskazując na konieczność ustalenia w ponownym postępowaniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, Sąd uznał za konieczne także zbadanie, czy część dochodzonego w sprawie roszczenia była przedmiotem ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia 31 marca 2000 r., nr [...]. Zwrócił przy tym uwagę, że ten fakt procesowy ma nie tylko znaczenie dla oceny, czy skarżący podejmował czynności w celu dochodzenia roszczenia, ale również w kontekście rozstrzygnięcia o części roszczenia inną decyzją ostateczną.

W ocenie składu orzekającego, zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, wydane po wyroku Sądu, wskutek ponownego rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, nie czynią zadość wskazaniu Sądu dotyczącemu dokonania ustaleń w odniesieniu do decyzji z dnia 31 marca 2000 r. Zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym nie ustalono bowiem, czy część dochodzonego w niniejszym postępowaniu roszczenia była przedmiotem ostatecznej decyzji z dnia 31 marca 2000 r. Za dokonanie oceny w tym zakresie nie można natomiast uznać przyjęcia przez organy samego faktu wydania takiej decyzji oraz ustalenia, że skarżący nie wnosił od niej odwołania i tym samym uznania na tej podstawie jedynie braku przesłanki z art. 107 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), która to ocena przedstawiona została w uzasadnieniach decyzji. Ze wskazań Sądu wynika bowiem wyraźnie, że ustalenie zakresu roszczenia o wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o którym rozstrzygnięto powołaną decyzją ma istotne znaczenie dla orzeczenia o tym roszczeniu w granicach niniejszej sprawy, a to z uwagi na fakt ostateczności decyzji z dnia 31 marca 2000 r. Skoro zatem organy obydwu instancji nie uwzględniły wskazań wynikających z wyroku Sądu uznać należało, iż wydane w niniejszej sprawie decyzje naruszają przepis art. 153 P.p.s.a.

Dalej idącym skutkiem tego naruszenia było zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności, z treści decyzji z dnia 31 marca 2000 r. oraz wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika, na podstawie którego decyzja ta została wydana (z dnia 25 lutego 2000 r.) wynika, iż decyzją tą orzeczono o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika za okres od chwili zamieszkania przez niego w [...], tj. – jak wynika z ustaleń – od dnia 12 listopada 1991 r., do dnia złożenia wniosku, tj. 25 lutego 2000 r. (data wniosku). Wobec niewniesienia środka odwoławczego - jak podkreślał organ - wskazana decyzja stała się ostateczna. Pomimo to, wydając decyzję w niniejszej sprawie, organy objęły swym orzeczeniem również roszczenie o wypłatę tego świadczenia za okres, którego dotyczyła decyzja z dnia 31 marca 2000 r. Oznacza to, iż po raz drugi podjęte zostało rozstrzygniecie, co do równoważnika za okres objęty wskazaną decyzją. Brak ustaleń, co do zakresu roszczenia objętego decyzją z dnia 31 marca 2000 r., spowodował, że w odniesieniu do wskazanego okresu zaskarżoną decyzją orzeczono ponownie o roszczeniu, które było przedmiotem sprawy już wcześniej ostatecznie rozstrzygniętej. Organy nie wyjaśniły przy tym w postępowaniu, czy wobec ostateczności wskazanej wyżej decyzji, wniosek skarżącego z dnia 27 lutego 2008 r., na podstawie którego wszczęto postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, dotyczył również wzruszenia decyzji z dnia 31 marca 2000 r. w trybie nadzwyczajnym. Wskutek niewyjaśnienia wskazanych okoliczności w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy zaistniała zatem przesłanka nieważności. Wskazać wszak przyjdzie, iż decyzja rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca jednocześnie o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 §1 pkt 3 K.p.a.

Wskazany przepis stanowi o nieważności decyzji w sytuacji, gdy sprawa już poprzednio rozstrzygnięta została inną decyzją ostateczną. Spełnia on rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, z tym jednak zastrzeżeniem, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 914/98, LEX nr 187879). Zgodnie z wyrażoną w art. 16 K.p.a. zasadą, stosunek prawny powstały na podstawie ostatecznej decyzji wiąże strony postępowania i organ dopóki decyzja ta nie zostanie usunięta z obiegu prawnego, w jednym z przewidzianych przez prawo trybów nadzwyczajnych.

Z punktu widzenia zaistnienia przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., istotne znaczenie ma kwestia tożsamości sprawy rozstrzygniętej kolejno dwoma wydanymi po sobie decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Odnosząc się zatem do tej kwestii i przyjmując w tym zakresie stanowisko prezentowane w orzecznictwie oraz doktrynie stwierdzić przyjdzie, iż tożsamość ta będzie istniała, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów, jak również sprawa dotyczy tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydanie 7, Warszawa 2005 r., s. 733-734). Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 484/06, LEX nr 219393). Za fakty prawotwórcze uznaje się z kolei te, które mają znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Uwzględniając powyższe uwagi, dotyczące przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że bez wątpienia pomiędzy sprawą stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, a sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją z dnia 31 marca 2000 r. istnieje tożsamość podmiotowa. W obydwu sprawach taki sam jest również przedmiot sprawy, w postaci przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Roszczenie skarżącego o wypłatę tego świadczenia, co do którego orzeczono decyzją z dnia 31 marca 2000 r., zawiera się również żądanie wypłaty równoważnika, o którym rozstrzygnięto w granicach niniejszej sprawy. O ile zatem stwierdzić trzeba, że zakres żądania, o którym orzeczono zaskarżoną decyzją jest szerszy, gdyż obejmuje okres od dnia 12 listopada 1991 r. do dnia 27 lutego 2005 r. uznać należy, że obejmuje ono również roszczenie o wypłatę świadczenia, mieszczącego się w granicach sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją. Jak wynika z akt administracyjnych, w tym zakresie niezmieniony pozostaje również stan faktyczny sprawy. Stan prawny z kolei, choć w zakresie regulacji § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212), stanowiącego podstawę wydania decyzji z dnia 31 marca 2002 r. uległ zmianie, na skutek zastąpienia wskazanego aktu, obecnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), również uznać należy za tożsamy, a to z uwagi na to, że wcześniejsza regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt z 2002 r.

W świetle wskazanych okoliczności, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zaskarżoną decyzją również w zakresie uprawnienia dotyczącego wypłaty skarżącemu równoważnika za okres, którego dotyczyła ostateczna decyzja, skutkowało zaistnieniem przesłanki nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Z tego też względu Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej utrzymanej nią w mocy.

Wskazać przy tym należy, iż wprawdzie decyzja ostateczna z dnia 31 marca 2000 r. ma powagę rzeczy osądzonej, w odniesieniu do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, czyli uprawnienia skarżącego do równoważnika za okres którego dotyczyła, niemniej jednak skoro w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie dotyczyło całości roszczenia za okres od 12 listopada 1991 r. do 27 lutego 2005 r., zaistniała podstawa do orzeczenia o nieważności decyzji w całości. Stwierdzenie nieważności części decyzji jest bowiem możliwe tylko wówczas, gdy organ w jednej decyzji rozstrzyga kilka spraw, które mogłyby być przedmiotem dwóch lub więcej odrębnych decyzji. Chodzi tu więc o sytuację, gdy tylko określona część decyzji zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i wady te nie wywierają żadnego wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć i – co istotne – wolna od wad część rozstrzygnięcia może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1961/06, LEX nr 453407). W niniejszej sprawie organy jednym rozstrzygnięciem orzekły natomiast o całości roszczenia wynikającego z wniosku skarżącego, którego dotyczyła sprawa. Skoro zatem brak w decyzji odrębnego rozstrzygnięcia, co do świadczenia objętego wcześniejszą decyzją ostateczną, nie można uznać, że tylko rozstrzygnięcie w tym zakresie objęte jest wadą nieważności.

W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzeczono o nieważności zaskarżonej decyzji w całości. Stosownie do art. 135 P.p.s.a. konieczne było również stwierdzenie na tej podstawie także nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oparto o art. 152 P.p.s.a, a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań i sprowadzają się do konieczności uwzględnienia przez organ, przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika faktu, orzeczenia ostateczną decyzją, co do części świadczenia objętego zakresem niniejszego postępowania. Natomiast, co się tyczy postępowania wyjaśniającego, w mocy pozostają wskazania wynikające z wcześniejszego wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 18/09.