Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2724/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 76 par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 194 ust. 4 i ust 6
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] października 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ odwoławczy", "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ I instancji", "WIOŚ") z [...] lutego 2019 r. znak: [...], którą wymierzono administracyjną karę pieniężną w wysokości 15.205 zł z tytułu zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny i prawny.

W dniach od 15 listopada 2018 r. do 23 listopada 2018 r. przeprowadzona została kontrola w Zakładzie Oczyszczania Miasta [...] z siedzibą w miejscowości K. w zakresie nieprawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi w K.. Z przedmiotowej kontroli w dniu [...] listopada 2018 r sporządzono protokół.

W wyniku kontroli ustalono, że Zakład Oczyszczania Miasta [...] zajmuje się odbieraniem odpadów komunalnych. Na terenie zakładu - w K. zebrał i zmagazynował następujące rodzaje odpadów: zużyte opony (o kodzie 16 01 03), opakowania ze szkła (o kodzie 15 01 07), odpady budowlano remontowe (o kodzie 17 09 04), żużle i popioły paleniskowe (o kodzie 20 01 99) oraz odpadowe drewno (o kodzie 03 01 05), o czym świadczy protokół oględzin z dnia [...] listopada 2018 r. oraz dokumentacja fotograficzna.

Kontrolujący ustalili również, że do dnia kontroli Z. S. (dalej: "strona", "skarżący") nie uregulował stanu formalno-prawnego w zakresie zbierania odpadów w K. zgodnie z wymogiem art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2018 r., poz. 992, ze zm., dalej: "u.o.o.").

Ponadto, w trakcie kontroli kontrolowany przedłożył zestawienie dotyczące masy nagromadzonych odpadów. Dodatkowo kontrolowany poinformował, że przekazywał odpady o kodzie 20 01 99 - inne niewymienione frakcje zbierane w sposób selektywny, odbierane z terenu gmin: M., K. i L. do Kopalni [...] s.c. "[...]" do rekultywacji. W trakcie kontroli odpady ze względu na poddanie ich badaniom, zostały zmagazynowane na terenie kontrolowanego obiektu, celem przekazania ich do [...] w S.. Odpady szkła o kodzie 15 01 07 zostały zmagazynowane celem nagromadzenia odpowiedniej ich ilości przed przekazaniem uprawnionemu odbiorcy. Magazynowanie opon o kodzie 16 01 03, wynikało z kolei z odmowy ich przyjęcia, ze względu na ich stan (opony po wystrzale lub od maszyn rolniczych). Natomiast odpady w postaci gruzu o kodzie 17 01 07 zostały zmagazynowane ze względu na remont hali oraz biurowca.

W dniu 29 listopada 2018 r. WIOŚ wszczął postępowanie z urzędu w sprawie wymierzenia stronie kary pieniężnej z tytułu zbierania odpadów w obiekcie zakładu w K. bez wymaganego zezwolenia.

Pismem z dnia 28 grudnia 2018 r. strona poinformowała WIOŚ, że zebrane i zgromadzone odpady zostały przekazane uprawnionym odbiorcom. Do pisma dołączono karty przekazania odpadów oraz dokumentację fotograficzną świadczącą o usunięciu zebranych bez zezwolenia odpadów.

Z uwagi na to, iż podczas kontroli nie wykonano obmiaru zgromadzonych odpadów - pismem z dnia 24 stycznia 2019 r. wezwano stronę na rozprawę administracyjną celem ustalenia faktycznej ilości i rodzaju zgromadzonych odpadów. Podczas ww. rozprawy ustalono, że na terenie Zakładu Oczyszczania Miasta [...] w K., prowadzący zakład zebrał bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 u.o.o. wskazane wyżej rodzaje i ilości odpadów.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. WIOŚ wymierzył Z. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 15.205 zł z tytułu zbierania odpadów na terenie zakładu w K. bez wymaganego zezwolenia, wynikającego z art. 41 u.o.o.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że rodzaj odpadów określono rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczenia odpadów do składowania na składowiskach (Dz.U. z 2015 r., poz. 1277, dalej także jako: "Rozporządzenie").

WIOŚ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie zostały zebrane niezbędne dane do wyliczenia kary pieniężnej, zgodnie z wymogiem załącznika nr 6 do ustawy o odpadach. Organ I instancji wskazał, że w myśl art. 194 ust. 6 u.o.o. wysokość kary, o której mowa w art. 194 ust. 4 tej ustawy, oblicza się uwzględniając ilość i właściwości odpadów w sposób określony w załączniku nr 6 do tej ustawy.

Organ I instancji wskazał, że przy obliczeniu wysokości kary pieniężnej, zastosowano pkt 3 załącznika nr 6 do ustawy o odpadach, a wysokość kary pieniężnej ustalono, na podstawie dokumentów ewidencji odpadów i zastosowano przelicznik masy odpadów wyrażony w Mg na ich objętość wyrażoną w m3, który wynosi 1.

WIOŚ przedstawił stosowne wyliczenia oraz wskazał, że zgodnie z art. 194 ust. 4 u.o.o., administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 u.o.o., przy czym kara wynosi nie mniej niż 10.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. WIOŚ zaznaczył, że przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej, uwzględnił art. 199 u.o.o. tj.: rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.

Organ I instancji wskazał, że w przypadku Zakładu Oczyszczania Miasta [...], naruszenie w zakresie braku stosownego zezwolenia na zbieranie odpadów, stwierdzone zostało po raz pierwszy, a niezwłocznie po przeprowadzonej kontroli podmiot usunął zebrane bez zezwolenia odpady i przekazał je uprawnionym odbiorcom. WIOŚ zaznaczył również, iż w związku z tym, że naruszenie przepisów było znaczne, gdyż zakład zebrał odpady bez wymaganego zezwolenia w ilości powyżej 50 Mg (ogółem zebranych odpadów – 53,47 Mg), organ I instancji nie wykorzystał możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, o którym mowa w art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096, ze zm., dalej: "k.p.a.").

Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. S. zarzucając organowi I instancji niewłaściwą wykładnię art. 189f k.p.a., poprzez jego niezastosowanie oraz nieodstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Strona podniosła, że organ I instancji błędnie przyjął, że waga naruszenia prawa zależy wyłącznie od ilości zebranych odpadów, w związku z czym uznał, że jest ona znaczna, ponieważ kontrolowany zebrał ponad 50 Mg odpadów. Strona podniosła także, zarzut naruszenia art. 199 u.o.o. poprzez jego niezastosowanie mimo przywołania przepisu w podstawie decyzji oraz uzasadnieniu.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że naruszenie w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli i podpisane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz stronę bez zastrzeżeń w dniu [...] listopada 2018 r., co w ocenie GIOŚ świadczy o tym, że kontrolowany nie zakwestionował treści zawartych w zebranym materiale dowodowym i był świadom ustaleń opisanych w protokole kontroli. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. protokół kontroli należy uznać za dowód stwierdzonych naruszeń.

GIOŚ powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. wskazał, że przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany, natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.o. przez gospodarowanie odpadami rozumie się obieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o. zbieranie odpadów stanowi gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów. Z kolei obowiązek uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie zbierania odpadów wynika wprost z art. 41 ust. 1 ww. ustawy. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że strona nie jest objęta żadnym wyjątkiem od obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie wskazanym w art. 45 ust. 1 u.o.o., a zatem uchybienie przedmiotowego obowiązku przez stronę stanowi podstawę do nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 4 u.o.o.

GIOŚ uznał, że postępowanie organu I instancji prowadzone było zgodnie z przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego WIOŚ w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy i dokonał jego oceny. Naruszenie w postaci zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia udokumentowane zostało w protokole kontroli. GIOŚ zwrócił uwagę, że podczas oględzin na terenie prowadzenia działalności w K. organ I instancji stwierdził nagromadzenie odpadów w postaci zużytych opon, odpadowego szkła, odpadów budowlano-remontowych, żużli i popiołów paleniskowych oraz odpadowego drewna, ścinek i płyt meblowych. W wyniku ustaleń kontroli oraz stwierdzonych nieprawidłowości kontrolowany usunął naruszenie, przekazując odpady kolejnym posiadaczom odpadów. Na potwierdzenie powyższego strona przedłożyła karty przekazania odpadów, natomiast masy odpadów w nich wykazane zostały wykorzystane do obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej na podstawie załącznika nr 6 do ustawy o odpadach.

W ocenie organu II instancji, WIOŚ stwierdzając naruszenie, był zobowiązany do zastosowania sankcji określonej w art. 194 ust. 4 u.o.o. GIOŚ zaznaczył, że analiza art. 194 u.o.o., wskazuje, iż przepis ten ma charakter jednoznaczny i nie przewiduje żadnych odstępstw od kary. W ocenie organu odwoławczego, WIOŚ stwierdzając naruszenie, był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy zauważył, że WIOŚ wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 15.205 zł, która została ustalona na podstawie ilości zebranych odpadów oraz ich właściwości. GIOŚ wskazał, że również w tym aspekcie dokonał analizy, w wyniku której nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organu I instancji, stąd w ocenie organu odwoławczego zarzuty strony dotyczące wysokości naliczonej kary są pozbawione uzasadnionych podstaw.

Odnośnie naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. GIOŚ wskazał, że przepis ten zawiera warunek łączny, tj. oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, konieczne jest również stwierdzenie przez organ faktu, że strona zaprzestała naruszania prawa. Dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zaszły ww. przesłanki, umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Naruszenie popełnione przez stronę, polegające na zbieraniu odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 u.o.o., nie może zostać uznane za znikome naruszenie prawa. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli wynika, że strona zbierała odpady w ilości ponad 50 Mg, bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów. Natomiast fakt przekazania przez stronę odpadów uprawnionemu odbiorcy nie stanowi przesłanki do odstąpienia od sankcji.

Odnosząc się do argumentu naruszenia art. 199 u.o.o. poprzez jego niezastosowanie, GIOŚ wskazał, iż nie znajduje on uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Dyrektywa wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przedmiotowe naruszenie wynika wprost z art. 194 ust. 6 u.o.o. i związana jest jednoznacznie z ilością i rodzajem odpadów, przy czym jej wysokość wynosi nie mniej niż 10.000 zł i nie więcej niż 1.000.000 zł, na co wskazuje art. 194 ust. 4 u.o.o. W przypadku naruszenia polegającego na zbieraniu odpadów bez wymaganego zezwolenia zastosowania nie mają przesłanki wynikające z art. 199 u.o.o., w związku z czym organ nie ma uprawnień do miarkowania wysokości kary, a jedynie jej wymierzenia w oparciu o wyliczenia dokonane na podstawie załącznika 6 do ustawy o odpadach.

Skargę na decyzję GIOŚ wniosła strona, która zarzuciła decyzji naruszenie:

1) art. 9 ust. 1d oraz art. 9b ust. 1 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995 ze zm., dalej: "u.i.o.ś.") w zw. z art. 65 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm., dalej: "p.p.") poprzez przeprowadzenie w dniach od 15 listopada 2018 r. do 23 listopada 2018 r. kontroli przez inspektorów WIOŚ w sytuacji, gdy począwszy od 18 sierpnia 2018 r. kontrole winni przeprowadzić inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska, po okazaniu legitymacji służbowej potwierdzającej tożsamość i uprawnienia inspektora, której wzór określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 sierpnia 2018 r. w sprawie wzoru legitymacji służbowej inspektora Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 1644 ze zm.) przez co należy uznać kontrolę za przeprowadzoną nielegalnie i w konsekwencji niewywołującą skutków prawnych;

2) art. 104 k.p.a. w zw. w z art. 11 w z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. poprzez utrzymanie w mocy decyzji WIOŚ, pomimo jej wydania na podstawie ustaleń kontroli obarczonej błędami proceduralnymi oraz nieprawidłowo udokumentowanych w protokole kontroli ustaleń, dotyczących:

a) wskazania jako podstawy do przeprowadzenia kontroli rozpoczętej w dniu 15 listopada 2018 r. w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o odpadach - również art. 49 ust. 1 p.p., w sytuacji, gdy od 18 sierpnia 2018 r. art. 65 p.p. wyłącza stosowanie przepisów całego rozdziału 5 dotyczącego kontroli (od art. 45 do art. 64 p.p.), w stosunku do kontroli podejmowanej i prowadzonej w zakresie gospodarki odpadami (str. 1-2 protokołu kontroli);

b) ustalenia, że Z. S. prowadząc działalność gospodarczą Zakład Oczyszczania Miasta do dnia kontroli nie posiadał uregulowanego stanu formalno-prawnego w zakresie zbierania i magazynowania odpadów na terenie obiektu zlokalizowanego w K., wymaganego na podstawie art. 41 u.o.o. i jednoczesne przeprowadzenie w czasie kontroli instruktażu (str. 4 protokołu kontroli) dotyczącego możliwości złożenia wniosku o zmianę posiadanej decyzji - w przypadku posiadacza odpadów, który przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592) uzyskał m.in. zezwolenie na zbieranie odpadów, bez załączenia do protokołu dokumentu urzędowego, na podstawie którego organ dokonał takich ustaleń przeprowadzając ww. instruktaż;

d) podpisania protokołu kontroli przez inspektorów WIOŚ, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 11 ust. 2 u.i.o.ś. protokół winien być podpisany przez inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska;

3) art. 9 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 11 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. poprzez nieprzeprowadzenie w toku czynności kontrolnych niezbędnych pomiarów, w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości ilości zebranych odpadów, a przez to ustalenie ich wyłącznie na podstawie kart przekazania odpadów dostarczonych przez kontrolowanego celem wykazania ich usunięcia dopiero w toku postępowania administracyjnego;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a zwłaszcza pominięcie pisemnych informacji kontrolowanego (zał. nr 8 do protokołu kontroli) w zakresie przeprowadzenia badań odpadu i jego pochodzenia, a w szczególności gruzu pochodzącego z remontu hali i biurowca znajdujących się na terenie wynajmowanej nieruchomości w K. (kod 17 01 07);

5) art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o. poprzez jego niezastosowanie w stosunku do odpadów budowlano - remontowych (gruz kod 17 01 07, ilość 10,26 Mg) pochodzących z remontu wynajmowanych na podstawie umowy najmu z 2 stycznia 2015 r. hali i biurowca położonych w K. i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący zbierał odpady bez zezwolenia w lokalizacji swojej działalności w K., w sytuacji, gdy z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów zwalnia się wytwórcę odpadów, który wytworzone przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia.

Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że kontrola u skarżącego została przeprowadzona przez inspektorów WIOŚ na podstawie art. 9 ust. 1 d u.i.o.ś., w związku z art. 49 ust. 1 ustawy p.p. Tymczasem zgodnie z obowiązującym w dniu przeprowadzenia kontroli art. 9 ust. 1d u.i.o.ś. (wejście w życie 18 sierpnia 2018 r., dodanie przez Dz.U. z 2018 r. poz. 1479; art. 1) "kontrolę wykonują Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska. Ponadto dodany również 18 sierpnia 2018 r. art. 9b ust. 1 określa, że "kontrolę wykonuje się po okazaniu legitymacji służbowej potwierdzającej tożsamość i uprawnienia inspektora do jej wykonania". A zatem podstawą przeprowadzenia kontroli interwencyjnej jest legitymacja służbowa inspektora Inspekcji Ochrony Środowiska, której wzór na podstawie delegacji ustawowej ustalonej w art. 9b. ust. 5 określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 sierpnia 2018 r. w sprawie wzoru legitymacji służbowej inspektora Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 1644).

Ponadto, strona podniosła, że art. 9a ust. 1 i 2 u.i.o.ś., zgodnie z którym kontrolę przedsiębiorców wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5 p.p., natomiast do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców nie stosuje się przepisów art. 47, art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art. 58 p.p., albowiem od 18 sierpnia 2018 r. art. 65 p.p. wyłącza stosowanie przepisów całego rozdziału 5 dotyczącego kontroli (od art. 45 do art. 64 p.p.,) wszystkich a nie tylko wybranych przepisów, w stosunku do kontroli podejmowanej i prowadzonej w zakresie gospodarki odpadami. Wynika z tego, że w ramach wskazanej ustawy funkcjonują przepisy szczególne dotyczące kontroli w zakresie gospodarki odpadami. Tryb kontroli normują przepisy art. 9-22 u.i.o.ś. Zdaniem strony, inspektorzy WIOŚ nie byli uprawnieni do przeprowadzenia kontroli na podstawie legitymacji wydanych na innej podstawie niż art. 9b ust. 5 u.i.o.ś.

Ponadto strona wskazała, że w protokole kontroli zawarto informację o przeprowadzeniu w czasie kontroli instruktażu, dotyczącego możliwości złożenia wniosku o zmianę posiadanej decyzji - dotyczącej posiadacza odpadów, który przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. uzyskał m.in. zezwolenie na zbieranie odpadów. Zgodnie z przywołaną w protokole ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592) w art. 14 ust. 1 ustawodawca wskazał, że "posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji".

Organ ani nie wskazał, ani nie załączył do protokołu dokumentu urzędowego, na podstawie którego dokonał takich ustaleń przeprowadzając ww. instruktaż. Nie wskazał co do jakiej decyzji kontrolowany powinien złożyć wniosek o zmianę.

Skarżący podniósł również, że zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś., przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor uprawniony jest do przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań, w tym pobierania próbek lub wykonywania innych czynności kontrolnych, w tym z użyciem bezzałogowych statków powietrznych, w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości, w obiekcie lub jego części, w kontrolowanym środku transportu, stanu środowiska oraz oceny tego stanu w świetle przepisów o ochronie środowiska, a także warunków wykonywania działalności wpływającej na środowisko indywidualnie określonych w decyzjach administracyjnych. Strona wskazała, że w toku czynności kontrolnych organ nie przeprowadził niezbędnych pomiarów, w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości ilości zebranych odpadów. Skarżący zaznaczył, że organ ustalił pomiar odpadów wyłącznie na podstawie kart przekazania odpadów dostarczonych przez kontrolowanego celem wykazania ich usunięcia dopiero w toku postępowania administracyjnego.

Strona podniosła również, że organ wymierzając karę pominął pisemne informacje kontrolowanego w zakresie przeprowadzenia badań odpadu i jego pochodzenia; a w szczególności gruzu pochodzącego z remontu hali i biurowca znajdujących się na terenie wynajmowanej nieruchomości w K. (kod 17 0107).

Skarżący wskazał także, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o.o. z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. Natomiast z informacji kontrolowanego do protokołu wynika, że gruz (17 01 07) pochodził z remontu hali i biurowca wynajmowanych na podstawie umowy najmu z [...] stycznia 2015 r. położonych w K..

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 15.205 zł stanowił art. 194 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm., dalej jako ustawa, u.o.o.). Zgodnie z ust. 4 art. 194 ustawy administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 cyt. ustawy. Kara wynosi nie mniej niż 10.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. Wedle zaś ust. 6 powołanego artykułu wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd przyjął za własne ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie. Co dotyczy natomiast kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Ponadto, Sąd, działając z urzędu, nie stwierdził istnienia wad postępowania, które winny skutkować derogowaniem zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego, zważywszy, że stanowisko organów zasługuje na aprobatę.

Istotą sporu w niniejszej sprawie nie jest fakt wyczerpania przez skarżącego przesłanek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie przez niego odpadów w postaci zużytych opon, odpadowego szkła, odpadów budowlano-remontowych, żużli i popiołów paleniskowych oraz odpadowego drewna, ścinek i płyt meblowych bez zezwolenia. Tego faktu skarżący nie kwestionuje. Strona wskazuje na wady procesowe przeprowadzonego postępowania kontrolnego, w tym kwestionuje sposób ustalenia ilości zebranych odpadów oraz stwierdza, że w szczególności nagromadzony gruz pochodził z remontu hali i biurowca znajdujących się na terenie wynajmowanej nieruchomości w związku z czym odpad ten został wytworzony w miejscu jego zbierania, co powoduje zwolnienie z obowiązku uzyskania odpowiedniego zezwolenia.

Sąd podziela w powyższym zakresie ocenę organów. W niniejszym postępowaniu nie doszło do takiego naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w sprawie prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy.

Ustalenia z przeprowadzonej w terminie od 15 listopada 2018 r. do 23 listopada 2018 r. kontroli na miejscu prowadzonej przez skarżącego działalności, a także podpisanie przez kontrolowanego podmiotu protokołu kontroli nie pozostawiają wątpliwości, że strona dopuściła się naruszenia polegającego na zbieraniu wskazanych wyżej odpadów bez uregulowanego stanu formalno-prawnego, czego również skarżący nie neguje w złożonej do sądu skardze.

W związku z tym istotne znaczenie ma fakt, że stwierdzenia i ustalenia, wynikające z protokołu korzystają ze zwiększonej mocy dowodowej, co implikuje treść art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, a protokół kontroli, przeprowadzonej przez organ I instancji należy uznać za dowód stwierdzonych naruszeń. Protokół kontroli korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzony jest z udziałem podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2205/14, CBOSA). Orzecznictwo sądowe przywiązuje istotne znaczenie do funkcji dowodowej protokołu, niezależnie od przedmiotu kontroli. A zatem przeciwne twierdzenia skarżącego, które zostały podniesione na etapie późniejszym m.in. w skardze, które nie zostały poparte żadnymi dowodami, nie mogą być uznane za podważające ustalenia dokonane podczas kontroli szczególnie, że odpady znajdowały się na nieruchomości posiadanej przez skarżącego.

Instrumentem do stwierdzenia istnienia przesłanek ustawowych są przede wszystkim wyniki kontroli. Postępowanie kontrolne, w zakresie przestrzegania, np. przepisów o odpadach sprowadza się w istocie do kontroli zgodności działalności przedsiębiorcy z warunkami decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Celem kontroli jest zatem sprawdzenie i udokumentowanie ewentualnych naruszeń. A zatem kontrola jest w istocie postępowaniem odrębnym, wstępnym przy czym jej wyniki mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, np. w przedmiocie nałożenia kary, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe materiały, Sąd uznaje, że organy ochrony środowiska w sposób zgodny z przepisami art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. zgromadziły materiał dowodowy, który stanowił wystarczającą podstawę do prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowania właściwych konsekwencji, wynikających z norm prawnych. Strona zaś miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga również, że zgodnie z definicją wynikającą z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit.b. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach przez magazynowanie odpadów rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Tak więc gromadzenie wskazanych odpadów przez skarżącego niewątpliwie spełnia definicję zbierania odpadów, a brak wymaganego zezwolenia w zakresie zbierania odpadów o wskazanych w decyzji kodach uzasadniał zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach obowiązującej w dniu stwierdzenia naruszenia, o ile nie zachodziłyby przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia.

Podkreślić należy również, że obowiązek uregulowania stanu formalno-prawnego, w zakresie zbierania odpadów, wynika z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Przy czym w przypadku skarżącego nie zachodzi żaden z wyjątków, wskazanych w art. 45 ustawy o odpadach, umożliwiający zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na zbieranie odpadów.

Sąd podziela stanowisko organu, który przyjął, że:

- Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczący nieprzeprowadzenia kontroli przez inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska, gdyż na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1479) inspektorzy prowadzący przedmiotową kontrolę, stali się z dniem 18 sierpnia 2018 r. inspektorami Inspekcji Ochrony Środowiska, ponadto późniejsze przekazanie tym inspektorom aktualnych legitymacji służbowych nie oznacza, że posługując się do tego czasu dotychczasowymi legitymacjami, nie byli oni upoważnieni lub nie mieli uprawnień do przeprowadzenia kontroli.

- W kwestii wskazania art. 49 p.p., jako podstawy prawnej przeprowadzenia kontroli - w podstawie kontroli udokumentowanej protokołem kontroli, obok art. 9 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska rzeczywiście niewłaściwie wskazany został również ww. art. 49 p.p., niemniej przedmiotowe upoważnienie zawierało także istotną część, tj. pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy, której treść jest niezbędna do zapoznania się przez kontrolowanego, i która w określonym zakresie okazywana jest każdorazowo niezależnie od rodzaju kontroli. Uwzględnienie jako podstawy prawnej również art. 49 p.p. nie niosło za sobą konsekwencji mogących istotnie wpłynąć na ustalenia dokonane podczas kontroli, w wyniku której stwierdzono naruszenia będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Podobnie, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje przeprowadzenie podnoszonego w skardze instruktażu.

- Nieuzasadniony jest zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia pomiarów, mających na celu ustalenie ilości nagromadzonych odpadów i przyjęcie masy ustalonej na podstawie przedłożonych przez kontrolowanego kart przekazania odpadów, potwierdzających ich usunięcie. W toku przeprowadzonej kontroli WIOŚ nie dokonał obmiaru odpadów ze względu na ich nierównomierne nagromadzenie, kontrolowany przedłożył jednak wykaz odpadów wraz z ich szacunkowymi masami. Dane te zostały zweryfikowane w toku postępowania, a następnie zastąpione rzeczywistymi masami wykazanymi w kartach przekazania odpadów przedłożonych przez stronę. Sposób ustalenia ilości nagromadzonych odpadów przyjęty przez organy należy więc uznać za wiarygodny, tj. wskazujący faktyczną masę nagromadzonych odpadów.

- Odnosząc się do kwestii odpadów budowlano-remontowych - kontrolowany nie podnosił dotychczas, a także nie przedłożył dowodów potwierdzających, że przedmiotowe odpady zostały wytworzone w wyniku remontu obiektów znajdujących się na tym samym terenie, a także kto prowadził prace remontowe w tym zakresie. Niezależnie od powyższego zgodnie z oświadczeniem kontrolowanego, stanowiącym załącznik nr 8 do protokołu kontroli, odpad w postaci gruzu tylko częściowo znalazł się tam z powodu remontu hali i biurowca. Powyższe świadczy o tym, iż wśród odpadów o kodzie 17 01 07 znajdowały się odpady różnego pochodzenia.

Sąd zauważa, że skarżący jako podmiot profesjonalnie prowadzący działalność gospodarczą zobowiązany był do zachowania należytej staranności obejmującej w szczególności przestrzeganie wszystkich warunków prowadzenia tej działalności, w tym wynikających z przepisów ustawy o odpadach.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasad ogólnych uregulowanych w k.p.a. Organy zgromadziły wymagany przepisami prawa materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny, a zawarta w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest logiczna i przekonująca. Organ II instancji w wyniku dokonanych ustaleń i prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w sposób zasadny zastosował art. 194 ust. 4 u.o.o.

Wbrew wszystkim zarzutom skarżącego zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że skarżący ponosi odpowiedzialność administracyjną za przypisane naruszenie przepisów prawa materialnego. Sankcją finansową za naruszenie przepisów prawa materialnego jest wymierzona w niniejszej sprawie administracyjna kara pieniężna. Administracyjna kara pieniężna wymierzona skarżącemu realizuje dwie podstawowe funkcje: 1) represyjną, i 2) prewencyjną. Podstawowym źródłem odpowiedzialności administracyjnej skarżącego w niniejszej sprawie jest szeroko rozumiany obowiązek prawny wynikający z cytowanych wyżej przepisów.

Zdaniem Sądu, GIOŚ w sposób w pełni przekonujący wskazał argumenty przemawiające za wymierzeniem skarżącemu kary w wysokości 15.205 zł, przy czym należy zauważyć, że jest to kara w dolnych granicach ustawowego zagrożenia (maksymalna kara to 1.000.000 zł). Kara w wysokości 15.205 zł pozostaje w racjonalnej proporcji do skali działalności skarżącego, a nadto wypełnia wspominaną wyżej funkcję odstraszającą, czyli funkcję prewencyjną. Reasumując, w świetle akt sprawy, w tym przede wszystkim protokołu kontroli, administracyjna kara pieniężna w wysokości 15.205 zł nie może być uznana za nadmierną.

Zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, zgodnie z art. 194 ust. 4 u.o.o., sankcjonowane jest z woli ustawodawcy wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej. Zezwolenia na gospodarowanie odpadami są wyrazem obowiązywania generalnej zasady reglamentacji prowadzenia działań o charakterze gospodarowania odpadami. Reglamentacja ta polega na konieczności uzyskania formalnej zgody właściwego organu administracji.

Z uwagi na zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia przez skarżącego nie było możliwe odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej.

Sąd podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary lub też do obniżenia jej wysokości. Organ prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że waga naruszenia jest znikoma, w szczególności z uwagi na to, że strona zbierała odpady bez wymaganego zezwolenia w ilości przekraczającej 50 Mg.

Strona w trakcie postepowania składała wyjaśnienia i dokumenty, jednakże nie można uznać ich za wystarczające. Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że organ w prawidłowy sposób odniósł się do każdej okoliczności i dowodu okazanego w trakcie trwającego postępowania. Rację ma organ, że argumenty strony dot. odmowy odbioru odpadów przez dotychczasowego odbiorcę, bądź konieczność przeprowadzenia badań odpadu o kodzie 20 01 99, nie mogły stanowić zwolnienia strony z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie tego typu odpadów, dlatego też nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wbrew zarzutom skarżącego organy podjęły wszelkie czynności aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, zgromadziły dowody, które to dowody pozwoliły jednoznacznie ustalić, że skarżący zbiera odpady bez wymaganego zezwolenia.

Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły odpowiedzialność administracyjną skarżącego. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, a powstałym skutkiem. Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające do zastosowania sankcji. Sankcją administracyjną w niniejszej sprawie była administracyjna kara pieniężna w wysokości 15.205 zł.

Według Sądu, sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji oraz wydane na jego podstawie decyzje obydwu organów, nie pozostają w sprzeczności z obowiązującym prawem materialnym oraz proceduralnym. Z tego powodu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów wskazanych w skardze.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.