Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1919/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Spółdzielnie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Alicja Plucińska-Filipowicz (spr), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gospodarstwa Rolno-Handlowego [...] Spółka z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Po 1033/02 w sprawie ze skargi Gospodarstwa Rolno-Handlowego [...] Spółka zo.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 12 marca 2002 r. nr SKO-IV/182/2002 w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez pozwolenia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.


UZASADNIENIE

OSK 1919/94

U z a s a d n i e n i e

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Po 1033/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gospodarstwa Rolno-Handlowego [...] Spółka z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 12 marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez pozwolenia. W uzasadnieniu wyroku podano, iż w dniu 26 kwietnia 2000 r. Burmistrz Bojanowa wszczął postępowanie z urzędu w sprawie wycięcia drzew bez pozwolenia. W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca podnosiła, iż w dniu 27 marca 2000 r. wystąpiła o zezwolenie na wycięcie drzew uniemożliwiających prawidłowe funkcjonowanie niedrożnych urządzeń drenarskich rowu melioracyjnego, zaś podczas oględzin pracownik organu gminy stwierdził, że drzewa mogą być wycięte. Doszło więc w ocenie strony do wydania i ogłoszenia ustnej decyzji zezwalającej na usunięcie drzew /art. 109 ( 2 w zw. z art. 14 ( 2 kpa/. Zgodę na wycięcie drzew strona skarżąca będąca dzierżawcą gruntów, uzyskała też od właściciela gruntu - Agencji Własności Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w Poznaniu.

Decyzją z dnia 30 listopada 2001 r, na podstawie art. 48 ust. 2, art. 87 b ust. 1, art. 110 ust. 1b pkt 2 i art. 110b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm./ oraz ( 1 ust. 2 pkt a i ( 10 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących kar /Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1138/ organ gminy orzekł o wymierzeniu stronie skarżącej kary pieniężnej w kwocie 572.167,50 zł za usunięcie bez zezwolenia 50 drzew - topoli z terenu działki nr [...]. Ustalono, że drzewa rosły na terenie stanowiącym rów. W oględzinach uczestniczył przedstawiciel strony skarżącej oraz przedstawiciel właściciela gruntu, który pozostawał w użytkowaniu strony skarżącej na podstawie umowy dzierżawy z dnia 30 grudnia 1999 r. Zgromadzone w sprawie dokumenty, a to protokół z wznowionego przebiegu granicy jak i korespondencja pomiędzy właścicielem gruntu i dzierżawcą świadczą w ocenie Sądu za tym, że grunt, na którym rosły przedmiotowe drzewa był objęty umową dzierżawy jak też że zgodę na wycięcie drzew powinien uzyskać dzierżawca. W postępowaniu dowodowym nie została też potwierdzona okoliczność, iż doszło do wydania przez organ gminy ustnej decyzji zezwalającej na wycięcie drzew. Decyzja o ustaleniu kary pieniężnej za wycięcie drzew została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy w zakresie wymierzenia kary, zaś uchylona w części określającej termin wpłacenia kary i w tym zakresie w zaskarżonej decyzji orzeczono, iż wymierzoną kwotę kary "należy wpłacić w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stanie się ostateczna".

W skardze na powyższą decyzję zarzucono brak wyjaśnienia, czy wolą stron umowy dzierżawy gruntu było wydzierżawienie rowu, w którym rosły przedmiotowe drzewa, nie zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia w postępowaniu cywilnym wniosku Spółki Wodnej o zasiedzenie przedmiotowego rowu, nie wzięcie pod uwagę, że faktycznie została wydana ustna zgoda na wycięcie drzew jak też pominięcie okoliczności, iż przedmiotowe drzewa były samosiejkami zaś rów, w którym one rosły nie był przeznaczony pod zadrzewienie. Zgodnie z art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie wymierza się kary za wycięcie drzew bez zezwolenia w sytuacji, gdy drzewa bądź krzewy zostały posadzone tymczasowo. Odnosi się to zdaniem strony skarżącej również do sytuacji, gdy drzewa są samosiejkami i wyrosły na terenie do tego nie przeznaczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga nie jest zasadna.

Sąd przyjął, że materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowił art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm./ w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 100, poz. 1085/.

Za naruszenie wymagań ochrony środowiska polegające na usuwaniu drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia karę pieniężną wymierza burmistrz, przy czym wymierzenie kary jest obowiązkiem organu administracji. Działka nr [...] o pow. 5,38 ha jak wynika z załącznika nr 1 do umowy dzierżawy była przedmiotem tej umowy. Mapa sytuacyjna będąca załącznikiem do protokołu granicznego z dnia 3 marca 2001 r. potwierdza jednoznacznie, iż drzewa rosły na działce będącej przedmiotem dzierżawy. Strona skarżąca została też poinformowania, iż usuwanie drzew i krzewów wymaga zezwolenia organu gminy. W wyniku tych ustaleń strona skarżąca zwróciła się do właściciela gruntu o wyrażenie zgody na wycięcie drzew rosnących na działce nr [...] Nie budzi więc wątpliwości, iż teren, na którym rosły przedmiotowe drzewa był we władaniu strony skarżącej na podstawie umowy dzierżawy.

Brak było też podstaw do zawieszenia postępowania skoro w dacie wycięcia drzew przedmiotowy teren był własnością Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, zaś późniejsze złożenie przez Spółkę Wodną wniosku o zasiedzenie przedmiotowego odcinka rowu nie miało żadnego wpływu na wydanie decyzji.

Strona skarżąca w dacie wycięcia drzew nie legitymowała się też decyzją o pozwoleniu na dokonanie tej czynności. Wprawdzie zgodnie z art. 109 kpa w związku z art. 14 ( 2 kpa decyzja może być ogłoszona ustnie, jednakże treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. W sprawie przedmiotowych drzew organ gminy nie wydał jednak żadnej ustnej decyzji. Strona zresztą nie twierdzi, iż decyzję wydał organ gminy, lecz urzędnik Miejski Henryk Adamczyk a więc osoba nie uprawniona do wydania decyzji. Poza tym w aktach sprawy brak jest spełnienia obowiązku utrwalenia treści oraz istotnych motywów ustnego załatwienia sprawy czy to w formie protokołu, czy też w formie adnotacji podpisanej przez stronę. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż wycięcie drzew zostało poprzedzone zezwoleniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Zaskarżona decyzja nie narusza też przepisu art. 86 d ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, gdyż przepis ten dotyczy przypadków, kiedy nie pobiera się opłat za usuwanie za zezwoleniem drzew i krzewów, podczas gdy rozpatrywana sprawa dotyczy wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia a więc zupełnie innej sytuacji. Ponadto naturalne samosiewy nie są drzewami i krzewami posadzonymi tymczasowo /por. uchwałą NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. ONSA z 1999 r. Nr 4, poz. 117/.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Gospodarstwo Rolno-Handlowe [...] reprezentowane przez adwokata M. L., zaskarżając wyrok w całości oraz podnosząc następujące podstawy tej skargi:

1/ nieważność postępowania w wyniku wydania wyroku w składzie, w którym było dwóch sędziów NSA,

2/ naruszenie przepisów postępowania a to:

a/ art. 125 ( 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec nieuwzględnienia wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie przedmiotowych gruntów,

b/ art. 14 ( 2 kpa w wyniku błędnego uznania, że w sprawie przedmiotowych drzew nie została wydana decyzja Burmistrza Miasta Bojanowa zezwalająca na wycinkę drzew, podczas gdy taka decyzja w istocie była wydana, zaś strona działała w przeświadczeniu jej istnienia, co sprawia, że kara za wycinkę drzew nie może być wymierzona,

3/ naruszenie prawa materialnego - ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska:

a/ art. 86 d ust. 1 pkt 8 wobec jego niezastosowania w stosunku do drzew będących samosiewami; prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż wyklucza on konieczność ponoszenia opłat administracyjnych za wycinkę drzew bez pozwolenia,

b/ art. 86 d ust. 1 pkt 5 w wyniku jego niezastosowania, podczas gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, żę wycięte drzewa rosły w rowie melioracyjnym /obiekcie budowlanym/ niszcząc urządzenia melioracyjne,

c/ art. 217 w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w wyniku zastosowania w sprawie niezgodnych z Konstytucją przepisów - art. 86e ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących kar, podczas gdy kwestia wysokości kar jest zastrzeżona wyłącznie do materii ustawowej i nie powinna być regulowana w akcie normatywnym rangi rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż przepisy art. 94 i 95 ustawy - przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych nie usprawiedliwiają orzekania w składzie WSA dwóch sędziów NSA, bowiem zgodnie z art. 93 ustawy osoby powołane na stanowisko sędziów NSA pozostają sędziami tego właśnie sądu a więc niezależnie od możliwości przeniesienia sędziego, skład orzekający przy wydawaniu zaskarżonego wyroku /dwóch sędziów NSA/ pozwala na przyjęcie, że zachodzi przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 ( 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna podtrzymuje wcześniej podnoszony zarzut, iż postępowanie administracyjne powinno być zawieszone do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie rowu melioracyjnego, której rozstrzygnięcie skutkowałoby ustaleniem, że skarżąca była w posiadaniu samoistnym gruntu, a nie na podstawie umowy dzierżawy.

W skardze kasacyjnej podtrzymuje się też stanowisko, że strona mogła być przekonana, iż jest w posiadaniu decyzji o wyrażeniu zgody na wycięcie drzew. Nie widziała bowiem potrzeby skontrolowania umocowania pracownika do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji administracyjnej, gdyż wystarczające dla niej było, że sprawą zajmował się pracownik właściwego urzędu, który prowadził postępowanie dowodowe i doprowadził do wydania odpowiedniej decyzji procesowej. Ponadto chodziło w sprawie o wycięcie drzew rosnących w zaniedbanym od wielu lat rowie melioracyjnym a strona usunęła właśnie skutki tych zaniedbań, a więc jej działanie powinno być przez państwo popierane. Nie powinno się natomiast w tej sytuacji nakładać tak drakońskich kar pieniężnych, jak to ma miejsce w sprawie.

Cel regulacji art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska powinien umożliwić taką interpretację tego przepisu, iż nie podlega opłacie karnej wycinanie drzew i krzewów będących samosiejkami czyli takich jak zasadzone tymczasowo na terenie nie przeznaczonym na ten cel.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd zdecydowanie nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do nieważności postępowania z uwagi na skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, oraz naruszenia art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z tym, iż przedmiotowe drzewa stanowią samosiewy. W kwestii orzekania w wojewódzkich sądach administracyjnych sędziów NSA w początkowym okresie ich powstania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie /wyrok z dnia 2 lipca 2004 r. /wypowiadał się już wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie, a także jednolicie stojąc na stanowisku, że nie ma to związku z przesłanką nieważności postępowania określoną w art. 183 ( 2 pkt 4 ppsa, właśnie ze względu na możliwość delegowania lub przeniesienia sędziów NSA do sądów wojewódzkich, co było konieczne zwłaszcza w czasie uruchamiania sądów I instancji. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż skoro przedmiotowe drzewa to samosiewy wyrosłe na terenie rowu melioracyjnego, a więc miejsca na ten cel nie przeznaczonego, to powinna mieć do nich zastosowanie regulacja określona w art. 86d ust. 1 pkt 5 dotycząca nie ponoszenia opłat za drzewa posadzone tymczasowo. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwałę NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. /ONSA z 1999 r. Nr 4, poz. 117/, w której został wyrażony pogląd, iż przez drzewa posadzone tymczasowo w rozumieniu powyższego przepisu nie można rozumieć drzew stanowiących samosiewy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako uzasadniony natomiast należy uznać zarzut braku szczegółowej analizy okoliczności faktycznych sprawy usunięcia przedmiotowych drzew, co może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zastosowania kary pieniężnej.

W sprawie niniejszej przyznaje się zarówno w orzeczeniach administracyjnych organów obu instancji jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż strona wnosząca skargę kasacyjną wydzierżawiła między innymi teren rowu, na którym rosły przedmiotowe drzewa oraz wystąpiła do organu gminy o wydanie decyzji pozwalającej na ich wycięcie. Okoliczność, iż po wycięciu drzew zostało wszczęte postępowanie cywilne o zasiedzenie przedmiotowego rowu przez Spółkę Wodną również jest potwierdzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Także podnoszony przez stronę skarżącą fakt przeprowadzenia czynności przez pracownika organu gminy, który wskazał drzewa rosnące w rowie przeznaczone do usunięcia nie jest przez Sąd I instancji kwestionowany. Sąd wydając zaskarżony wyrok wyprowadził z tego stanu faktycznego natomiast takie wnioski, iż skoro strona wnosząca skargę kasacyjną nie jest w stanie wykazać, że posiada egzemplarz aktu administracyjnego stanowiący decyzję administracyjną zezwalającą na wycięcie drzew lub też powołać się na istnienie w aktach sprawy adnotacji o wydaniu takiej decyzji przez organ gminy, to wycinając drzewa działała w warunkach samowoli i bez znaczenia jest tu okoliczność prowadzenia postępowania cywilnego o zasiedzenie rowu melioracyjnego przez Spółkę Wodną. Sankcją dla takiego działania strony jest wymierzenie jej kary pieniężnej.

W skardze kasacyjnej strona wywodzi jednak, iż w jej ocenie nie może być sporne, iż wycinając przedmiotowe drzewa udrożniła rów melioracyjny usuwając wieloletnie zaniedbania w tym zakresie, działając przy tym w przeświadczeniu prawidłowości i skuteczności czynności podjętych przez urzędnika gminy, spowodowanych wnioskiem strony o wyrażenie zgody na wycięcie drzew, który to wniosek uzyskał aprobatę przedstawiciela organu gminy poprzez wskazanie drzew, które mają być wycięte. W takim stanie faktycznym sprawy nie powinno się wymierzać kary pieniężnej.

Należy stwierdzić, iż do tej tak nietypowej sprawy, zarówno organy administracji publicznej jak i Sąd I instancji, podeszły niezwykłe formalistycznie, nie biorąc pod uwagę specyficznych okoliczności, charakterystycznych dla tej sprawy. Przede wszystkim materiał zgromadzony w sprawie, a między innymi to, że o zasiedzenie przedmiotowego rowu po usunięciu drzew wystąpiła Spółka Wodna, zdaje się przemawiać za tym, iż faktycznie jest to rów melioracyjny, zaś drzewa, które rosły na jego powierzchni, mogły ograniczać jego prawidłowe użytkowanie. Zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do nieuwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie rowu melioracyjnego ma ścisły związek z kwestią udrożnienia rowu melioracyjnego. Także okoliczność, iż strona wnosząca skargę kasacyjną zwróciła się o wydanie decyzji pozwalającej na wycięcie drzew i jak twierdzi, uzyskała stanowisko pracownika organu właściwego do wydania tej decyzji, wskazania co do wycięcia określonych drzew, nie powinna być ocenione w ten sposób, że skoro brak jest dowodu na wydanie decyzji przez organ gminy, to strona dopuściła się samowolnego usunięcia drzew. Należało natomiast przeanalizować wskazane przez stronę fakty jak i wszelkie materiały dowodowe zgromadzone w sprawie pod takim względem, czy jest możliwe przyjęcie, iż w istocie strona skarżąca uzyskała co najmniej zapewnienie od upoważnionego przedstawiciela organu gminy w kwestii możliwości wycięcia drzew. W razie uznania, że taki właśnie był stan faktyczny sprawy, nie można strony, działającej w zaufaniu do władzy publicznej, obarczać karą pieniężną stanowiącą bardzo dotkliwą restrykcję niewątpliwie jednak w zamierzeniu ustawodawcy przewidzianą do stosowania wobec tych podmiotów, które dopuszczają się oczywistej samowoli w usuwaniu drzew i krzewów, a więc niszczą środowisko bez jakiegokolwiek współdziałania właściwego organu administracji publicznej. Nie wyjaśnienie przez Sąd I instancji tych okoliczności w stopniu umożliwiającym odpowiednie, z zachowaniem wymogu art. 1 ( 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości przy kontroli działalności administracji publicznej, powoduje konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 ( 1 ppsa i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

W związku z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 217 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż wobec uwzględnienia tej skargi z podanych wyżej przyczyn szczegółowe ustosunkowanie się do tego zarzutu nie jest konieczne. Należy jednak zauważyć, iż kara pieniężna za wycięcie drzew bez zezwolenia nie może być kwalifikowana jako odpowiadająca treści art. 217 Konstytucji RP, nie jest bowiem podatkiem ani inną daniną publiczną, lecz przewidzianą ustawą sankcją za czyn stanowiący naruszenie obowiązków chronionych ustawą /w niniejszej sprawie ustawą o ochronie i kształtowaniu środowiska/.

Ponadto należy mieć na uwadze, że wprawdzie przepis art. 92 ust 1. Konstytucji RP określa, jaka powinna być treść upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego /rozporządzenia/, który musi być zgodny z tym upoważnieniem, nie można jednak zapominać, że powołana ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska została wydana przed wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Jako jedno z podstawowych dóbr chronionych tą Konstytucją wymienia się środowisko naturalne, statuując zasadę ochrony środowiska w art. 5 Konstytucji RP. Przepisy o karach za usunięcie drzew mają właśnie na celu zapewnienie przestrzegania tej zasady. Możliwość złagodzenia restrykcyjnego charakteru przepisów określających wymierzanie tych kar w niniejszej sprawie powstaje natomiast ze względu na szczególne okoliczności podnoszone przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Po szczegółowym wyjaśnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanych okoliczności może się okazać, że w konkretnym stanie faktycznym brak będzie podstaw do obarczenia strony wnoszącej skargę kasacyjną zarzutem samowolnego usunięcia przedmiotowych drzew, a w konsekwencji zastosowania przedmiotowej sankcji w postaci kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.