Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 154/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. zo.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2478/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. zo.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r. nr [...] i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 860 ( osiemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

﻿UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 2478/10 wydanym w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 1`53 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. oddalono skargę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...]. Sp. z o.o. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010r. ([...]) stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2008r. ([....]) zmieniającej decyzję własną z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego w O. przy ul. W. na działkach o nr ew. [A],[B],[C] przeniesioną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. na rzecz N. Sp. z o.o. z siedzibą w S.. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2009r. Prezydent Miasta zmienił decyzję własną z [...] grudnia 2007r. zmienioną decyzją z dnia [...] października 2008r. Jednak niewielki zakres zmian, jakie zatwierdzono ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. nie stanowi przeszkody do kontroli decyzji z dnia [...] października 2008r. Po przedstawieniu specyfiki postępowania nieważnościowego organ stwierdził, że analiza pierwotnego projektu oraz projektu zamiennego wykazała taki zakres zmian, który przewidywał w rzeczywistości realizację nowego obiektu, całkowicie odmiennego od budynku pierwotnego. Rozwiązania zamienne sytuowały bowiem obiekt na czterech działkach o nr ew. [A], [D], [B],[C] a projekt pierwotny na trzech - o nr ew. [A],[B],[C]. Znacznie powiększono parametry budynku tj. dwukrotnie powierzchnię zabudowy (z 363,75 m2 na 884,60 m2) i trzykrotnie kubaturę (z 2983,00 m3 na 9342,68 m3). Ponadto, projekt pierwotny przewidywał częściowe podpiwniczenie budynku (47%), a w projekcie zamiennym zrezygnowano z podpiwniczenia. Przewidziano też istotne zmiany konstrukcji i architektury obiektu (elewacji i dachu). Projekt zamienny zakładał także realizację elementów zagospodarowania terenu, których nie przewidywał projekt pierwotny np. odmiennie sytuował miejsca parkingowe w liczbie 38 stanowisk, tj. o 28 stanowisk więcej. Przedsięwzięcie to, w ocenie organu, nie mogło być istotnym odstąpieniem od projektu zatwierdzonego decyzją z [...] grudnia 2007r., o czym mowa w art. 36a Prawa budowlanego. Zakres zmian wskazuje jednoznacznie na nowe przedsięwzięcie, gdyż nie ma tożsamości między obiektem starym i nowym. Art. 36a cyt. ustawy ma na celu umożliwienie inwestorowi wprowadzenie jedynie niezbędnych "korekt", gdy konieczność ich wprowadzenia ujawniła się po zatwierdzeniu projektu. Przepis ten nie uprawnia jednak do całościowej zmiany pierwotnych rozwiązań, co oznacza, że Prezydent Miasta w sposób rażący naruszył art. 36a Prawa budowlanego. Wyjaśniając, że w postępowaniu nieważnościowym analiza decyzji przeprowadzana jest wg stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania uznano za niezasadne zarzuty o wadliwości postępowania dowodowego w związku z nieprzeprowadzeniem dowodu ze świadków. Tak samo oceniony został zarzut pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, tj. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż wszystkie strony prawidłowo zawiadomiono o jego wszczęciu i miały one prawo przeglądać akta na każdym etapie postępowania. Bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji uznano też zarzut niedoręczenia skarżącej korespondencji W.Ż. oraz niezawiadomienia o jej złożeniu, gdyż korespondencja ta miała charakter opinii strony, a nie dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Skarżąca mogła więc bez przeszkód ustosunkować się doń na etapie postępowania odwoławczego.

Natomiast, w ocenie organu, nie można było traktować, jako rażącego naruszenia prawa niezgodności projektu z miejscowym planem, wobec istotnych wątpliwości co do kwalifikacji powierzchni stanowisk postojowych z tzw. eko-kratki. Również nie nastąpiła niezgodność z w/w planem, co do działki nr ew. [D] położonej również na terenie 3U, MWn, a nie 24 KDx.

Skargę na powyższą decyzję złożyła N. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucając naruszenie art. 7, art. 10, art. 75, art. 77-78, art. 80, art. 107 k.p.a, a nadto art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36a Prawa budowlanego przez uznanie, iż w sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa związane z zatwierdzeniem innego projektu budowlanego zawierającego zmiany wykraczające poza zakres art. 36a cyt. ustawy. Skarżąca podniosła, że nieważność ww. decyzji stwierdzono nie dlatego, że godzi w podstawowe zasady porządku prawnego, narusza ona prawo pod kątem np. bezpieczeństwa czy nieprawidłowego projektu, zgodności z ustaleniami planu, czy wykorzystaniem materiałów budowlanych niespełniających określonych norm, gdyż obiekt spełnia wszelkie normy Prawa budowlanego, w tym bezpieczeństwa i przepisów planistycznych ale wyłącznie z uwagi na przekonanie organu, iż tryb wydania decyzji powinien być inny niż zastosowany w postępowaniu zwyczajnym. Skarżąca stwierdziła, że wyłącznie kwestią ocenną i związaną z niepewnością prawną, niezwiązaną jednak z naruszeniem prawa jest to, czy i jakie zmiany są zmianami istotnymi. Kwestią luzu decyzyjnego organu jest analiza zakresu zmiany i ich charakteru. Zdaniem skarżącej, nawet gdyby uznać, że rodzaj zmian był istotny, to nie można mówić o rażącym naruszeniu art.36a Prawa budowlanego. Jest to kwestia interpretacji prawa, nie może być zatem podstawą do stwierdzenia nieważności. Dlatego stwierdzenie nieważności ww. decyzji było niedopuszczalne i stanowiło niejako "sztukę dla sztuki", gdyż w ogóle nie narusza ona prawa, a już w ogóle w stopniu rażącym. Skarżąca podtrzymała zarzuty o naruszeniu przepisów postępowania dowodowego oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Podkreśliła, że przed Wojewodą [...] została pozbawiona możliwości uczestniczenia w postępowaniu zwyczajnym z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie zostało oparte na zupełnie innych przesłankach niż przesłanki, które legły u podstaw wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wywołanego wnioskiem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie nieważnościowe zostało wywołane wnioskiem. Organ nie zawiadomił strony, że będzie prowadził postępowanie z urzędu, na podstawie innych przesłanek niż wskazywane we wniosku. W toku postępowania organ nie przeprowadził także żadnego z dowodów wnioskowanych przez stronę. Brak umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu stało się także udziałem organu II instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły wady nakazujące skargę uwzględnić. Podkreślił, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym. Dokonał charakterystyki tego trybu wskazując, że polega on jedynie na zbadaniu, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ma miejsce wtedy, gdy organ jednoznacznie wykaże, że decyzja narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Podzielił stanowisko organów, iż nowy projekt przewidywał całkowitą zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego, a zatem podstawą jego zatwierdzenia nie mógł być art. 36a Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji konieczności dokonania korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu wymienionego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego planowane odstępstwa dotyczą. "Istotne odstąpienie", o którym mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może prowadzić do wzniesienia całkiem innego obiektu, nawet jeśli jego przeznaczenie było identyczne. Tożsamość obiektu, pozwalająca na zatwierdzenie istotnych odstępstw, musi zatem dotyczyć cech takich jak kubatura czy usytuowanie na działce. Sąd I instancji przyznał, że ocena czy odstąpienie ma charakter odstąpienia istotnego pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Tym niemniej luzu decyzyjnego organu w tym zakresie nie można pojmować - jak wynika ze stanowiska skarżącej - jako całkowitej swobody w interpretacji przepisów określających warunki uzyskania zmiany pozwolenia na budowę. Wybór organu musi bowiem znajdować potwierdzenie w całościowym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i również podlega ocenie sądu. Sąd podkreślił, jako jednoznaczne w świetle ustaleń organów, że projekt zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2008r. przewidywał zmianę planowanej inwestycji, całkowicie różniącą się od projektu zatwierdzonego decyzją z [...] grudnia 2007r. Ewidentna rozbieżność w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy obiektów pierwotnego i zamiennego oraz ich usytuowania, w tym na nowej działce nr ew. [E], a także realizacja nowych elementów zagospodarowania terenu wskazywała, że zamiar inwestora dotyczył całkiem odmiennego, nowego przedsięwzięcia budowlanego niż pierwotne. Zdaniem Sądu oznaczało to, że art. 36a Prawa budowlanego w ogóle nie miał zastosowania w postępowaniu zwyczajnym, gdyż inwestor zobligowany był do uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, której warunkiem otrzymania było przeprowadzenie od podstaw procedury w tym zakresie. W konsekwencji prawidłowe było stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, gdyż decyzję z dnia [...] października 2008r. wydano z rażącym - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - naruszeniem art. 36a Prawa budowlanego. Sąd nie uwzględnił także zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, 10, 75, 77-78, 80 i 107 k.p.a. przyjmując, że nie było rzeczą organu I instancji zawiadomienie strony o możliwości rozpatrywania sprawy na innych przesłankach niż wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, czy też o możliwości prowadzenia postępowania z urzędu. Obowiązkiem organów nadzoru w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem zbadanie weryfikowanej decyzji, nie tylko pod kątem przesłanek wymienionych we wniosku, ale również odnośnie pozostałych wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 21 października 2009r., I OSK 40/09, LEX nr 573279. Sąd I instancji powtórzył nadto, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji, której organ dokonuje na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy nie przeprowadzają w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz co do zasady, opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tą decyzję postępowaniu administracyjnym. Podnosząc w skardze zarzut naruszenia art. 10 § kpa skarżąca winna wykazać, że brak jej udziału w postępowaniu między zapoznaniem się z aktami sprawy a wydaniem decyzji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli Sądu, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a takich uchybień Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej N. Sp. z o.o. działając, przez uprawnionego pełnomocnika, zaskarżyła opisany wyżej wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w tym też zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

W ramach zarzutów procesowych wskazano na -

- naruszenie art. 3 i art. 141 p.p.s.a poprzez przedstawienie przez Sąd I instancji sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym z uwagi na niedokładne zbadanie oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także lakoniczne uzasadnienie wyroku;

- naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c p.p.s.a, art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 10 § 1 k.p.a. z uwagi na oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona w przypadku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji.

Wywiedziono, że naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy gdyż:

- Sąd I instancji poświęcił niecałą stronę na uzasadnienie kluczowej kwestii, jaka jest interpretacja art. 36 a Prawa budowlanego. Nie wskazał dlaczego dokonane zmiany nie mieszczą się w dyspozycji tego przepisu, a uzasadnienie tej kwestii sprowadza się do stwierdzenia, że "zmiany są istotne, bo są istotne i prowadzą do zbudowania całkiem nowego obiektu";

- uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje dlaczego Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie nie występuje istotne odstąpienie od projektu i wymagane jest uzyskanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę;

- Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż "istotne odstąpienie", o którym mowa w art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może prowadzić do wzniesienia całkiem nowego projektu, nawet jeśli jego przeznaczenie jest identyczne, przy czym "za całkiem nowy obiekt" uznał Sąd budynek, który różni się od pierwotnie planowanego kubaturą i usytuowaniem na działce ale ma podobne przeznaczenie do pierwotnego zamierzenia. Teza ta zdaniem skarżącego pozostaje bez jakiegokolwiek bliższego uzasadnienia, w tym odwołania do interpretacji art. 36a ustawy Prawo budowlane;

- Sąd I instancji pominął kwestię, czy stwierdzone naruszenia art. 36a ustawy Prawo budowlane wyczerpują normę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiąc rzeczywiście o rażącym naruszeniu prawa;

- Sąd I instancji uznał za prawidłowe postępowanie dowodowe prowadzone w sprawie przez organy, podczas gdy to postępowanie zostało przeprowadzone niezgodnie z art. 77 § 1, art. 80, art. 84 k.p.a, co doprowadziło do nieuprawnionego i błędnego przyjęcia, że zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczyła budowy nowego obiektu a nie istotnej zmiany projektu i uznania, że tego typu zmiana wymaga uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie jej zmiany w trybie art. 36a Prawa budowlanego, czego skutkiem było uznanie przez Sąd I instancji, że nastąpiło rażące naruszenie prawa skutkujące zastosowaniem w sprawie normy wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- Sąd I instancji zaaprobował sposób postępowania organów administracji naruszający art. 10 k.p.a., gdyż organ zakwestionował decyzję z oparciu o zupełnie inne przesłanki, niż wskazywane przy wszczęciu postępowania, co doprowadziło do uniemożliwienia stronie odniesienia się do wątpliwości organu przed wydaniem decyzji, w tym do wskazania tożsamości zamierzeń budowlanych oraz doprowadziło w konsekwencji do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Opisane uchybienia doprowadziły zdaniem skarżącego kasacyjnie do błędnego ustalenia przez Sąd I instancji, że doszło do wzniesienia zupełnie innego obiektu niż obiekt, na który uzyskano pozwolenie na budowę, a więc wymagającego nowego pozwolenia budowlanego, a sytuacja taka nie odpowiada treści art. 36a ustawy Prawo budowlane. Tymczasem zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane była dopuszczalna, gdyż nastąpiła istotna zmiana projektu objętego decyzją pierwotną, w związku z czym zastosowany został właściwy tryb zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a wskazano -

- naruszenie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, iż zmiana projektu budowlanego, w zakresie wynikającym z przedmiotowej sprawy, nie stanowi istotnego odstępstwa od decyzji o pozwoleniu w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji nie może on mieć zastosowania, gdyż dokonane zmiany nie mieszczą się w jego dyspozycji;

- niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w sprawie nie występuje naruszenie prawa, w tym w stopniu kwalifikowanym, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto obszerną polemikę ze stanowiskiem organu zaaprobowanym w zaskarżonym wyroku, co do oceny charakteru zmian dokonanych w projekcie inwestycji. Z przedstawionego przez skarżącego kasacyjnie stanowiska wynikało, iż dokonane zmiany projektowe mieścić się powinny w dyspozycji art. 36a Prawa budowlanego. Przyznano, że były to zmiany doprowadzające do zmiany powierzchni, bryły i kubatury obiektu, jednakże ich wynikiem było wzniesienie obiektu o podobnym przeznaczeniu. Zakwestionowano natomiast wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, iż istotna zmiana w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego nie jest równoznaczna z całkowitą zmianą zamierzenia w zakresie takich cech, jak kubatura czy usytuowanie na działce, nawet jeżeli przeznaczenie obiektu jest identyczne. Wskazano, że każda zmiana bryły budynku związana jest ze zmianą jego usytuowania, a nowy projekt nie dotyczył całkiem nowego zamierzenie, gdyż w dalszym ciągu miał to być budynek o podobnym przeznaczeniu. Zauważono, iż kwestią sporną występująca na gruncie art. 36a Prawa budowanego jest zakres zmian projektu z punktu widzenia zmian istotnych i nieistotnych nie wymagających zmiany projektu budowlanego. Nie jest sporne natomiast, w jakich sytuacjach przepis ten ma zastosowanie. Powołano się na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych przytaczając wyroki WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2008r sygn. akt II SA/Gd 117/08, w Łodzi z dnia 24 lipca 2008r sygn. II SA/Łd 963/07 i w Krakowie z dnia 18 marca 2008r. sygn. II SA/Kr 920/06 , a także NSA z dnia 28 października 2008r. sygn. II OSK 973/07. Ze stanowiska przedstawionego w przywołanych wyrokach skarżąca kasacyjnie wywiodła, iż zakres zmian, które mogą być dokonywane w ramach zmiany pozwolenia na budowę traktowany jest szeroko, a w tym tak traktowane są również zmiany podobne, do wprowadzonych w projekcie skarżącej kasacyjnie spółki. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wydając decyzję w trybie art. 36a prawa budowlanego organ bada takie same kwestie, jakie podlegają kontroli przy wydawaniu pozwolenia na budowę. W przypadku zmiany decyzji wymagania wobec inwestora są więc takie same, jak przy wydaniu pozwolenia na budowę, a podczas rozpoznawania sprawy w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę dokonano kontroli projektu, co do jego zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizowano także zakres i strefę oddziaływania obiektu pod kątem zmienionego projektu, a więc nie naruszono praw osób trzecich. Decyzja nie narusza procedur związanych z kontrolą dokumentów będących podstawą pozwolenia budowlanego. Zauważono, iż nawet gdyby zasadnym było wydanie jej w innym trybie niż przewidziany w art. 36a prawa budowlanego, to na podstawie tych samych załączników organ wydałby nowe pozwolenie budowlane.

Zdaniem autora skargi w sprawie nie doszło w ogóle do naruszenia tego przepisu, a nawet jeśli przyjąć, że tryb zmiany projektu narusza prawo, to nie ma to cech rażącego naruszenia, gdyż wymogi proceduralne konieczne z punktu widzenia uzyskania pozwolenia na budowę zostały zachowane. Skarżąca kasacyjnie wyraziła pogląd, iż niecelowym jest uchylanie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie na podstawie takich samych dokumentów, jak przy zmianie decyzji występowanie o wydanie nowego pozwolenia. Stwierdziła również, że art. 36a prawa budowlanego nie odnosi się do kwestii, czy obok zmian wymagających zmiany pozwolenia na budowę i zmian nieistotnych takiego pozwolenia nie wymagających występuje jeszcze jakaś trzecia kategoria zmian wymagająca procedury uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest kwestią ocenną i związaną z niepewnością prawną, co do tego które zmiany w projekcie są zmianami istotnymi, a które nie są takimi, jednak nie ma ona, zdaniem autora skargi, związku ze sprawą. Uzasadniając zarzut niepełnego ustalenia stanu faktycznego i lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, iż Sąd I instancji zaakceptował dokonaną przez organ administracji interpretację pierwotnego zamierzenia budowlanego porównując pierwotny projekt z nowym i zaakceptował wykładnię i porównania parametrów dokonane przez organ odwoławczy. Nie wyjaśnił jednak w czym przejawia się bezsprzeczność naruszenia prawa oraz na jakiej podstawie doszedł do przekonania, że pojęcie nieostre, takie jak "istotna zmiana" nie wymagają przeprowadzenia procesu wykładni i interpretacji, który następnie powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu wyroku.

Wyjaśniając natomiast zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wskazano, iż rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji oparte zostało na innych przesłankach niż przesłanki, które były przyczyną wszczęcia postępowania wskutek wniosku Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Organ nie zawiadomił strony o prowadzeniu sprawy z również w przedmiocie innych przesłanek nieważności, nie przeprowadził też żadnego z dowodów wnioskowanych przez stronę. Pozbawienie udziału strony czynnego udziału w postępowaniu miało miejsce również przed organem II instancji. Zauważono, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zawiadomił strony o zakończeniu postępowania, a strona dokonała tego z własnej inicjatywy w dniu [...] września 2010r. Dopiero w miesiąc później wydana została decyzja, a więc w tym okresie postępowanie toczyło się bez udziału strony. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, iż obowiązkiem organu jest zawiadomić stronę o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się, co do całego zebranego materiału dowodowego, a po zapoznaniu się strony z aktami sprawy organowi nie wolno już dokonywać żadnych czynności dowodowych w sprawie, chyba że ponownie zawiadomi o tym stronę. To czy strona skorzysta z takiej możliwości jest jej uprawnieniem. Zaznaczono, że gdyby strona wiedziała o zamiarze wydania rozstrzygnięcie w oparciu o wykładnię przepisu art. 36a prawa budowlanego, a nie na podstawie zarzutów związanych z przepisami o charakterze techniczno-budowalnym i planistycznym mogłaby przedstawić organowi argumenty związane z brakiem rażącego naruszenia prawa. Na poparcie swoich twierdzeń, co do braku możności uchylenia się organu od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, skarżąca kasacyjnie odwołała się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do działania z urzędu jedynie w przypadkach opisanych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r. poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a. Jeżeli przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistnieją, rozpoznaje sprawę tylko w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, co upoważniało do kontroli sprawy w aspekcie zarzutów kasacyjnych.

Zarzuty te postawione zostały w ramach obu podstaw kasacyjnych. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Zarzutu procesowe okazały się jednak nietrafne.

Zważyć przyjdzie, iż autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut zaaprobowanego przez Sąd I instancji nienależytego wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji nieprawidłowo prowadzonego postępowania dowodowego, w istocie nie wyjaśnił, jakie fakty lub okoliczności zostały pominięte, względnie ustalone niezgodnie z rzeczywistością. Wskazanie, jako uchybionych przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a, bez wyjaśnienia, na czym uchybienie to polegało, nie podważa samo w sobie ustaleń stanu faktycznego. To Naczelny Sąd Administracyjny zamiast skarżącego kasacyjnie dociekać musiałby, jakie ewentualne niedopatrzenia można przypisać organom administracji. Tą droga skarżący kasacyjnie zmierza natomiast do wykazania błędnej oceny prawnej skutków niekwestionowanych w istocie rozbieżności pomiędzy projektem pierwotnym obiektu, a projektem przedłożonym organowi w toku postępowania wszczętego na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego.

W sposób tożsamy ukierunkowany jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 i art.141 § 4 p.p.s.a., a przez to nieusprawiedliwiony. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jest to przepis, który wraz z uregulowaniem zawartym w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej stanowi o przypisanych wojewódzkim sądom administracyjnym kompetencjach. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę, uchyla się w ogóle od nałożonego na niego obowiązku wykonania kontroli. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niezaprzeczalnie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że wynik tej kontroli nie jest zgodny ze stanowiskiem strony skarżącej nie oznacza naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu. Natomiast regulacja zawarta w art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. O uchybieniu tym wymogom mówić można zatem wówczas, gdy sąd administracyjny nie spełnia jednego z warunków ustawowych (a więc nie przedstawia opisu stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie), przez co uniemożliwia kontrolę kasacyjną (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 – ONSAiWSA 2010/3/39, czy wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 – Lex nr 597768). W pozostałych przypadkach wymagane jest powiązanie tego przepisu z konkretną normą procesową.

Kontrola uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono także podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej dokonano czytelnej interpretacji art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego i przedstawiono stanowisko, co do tego, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w przypadku braku tożsamości pomiędzy obiektem pierwotnie zaprojektowanym, a obiektem, jaki przewidywał nowy projekt. Wskazano nadto, że dostrzeżone naruszenie art. 36a ustawy Prawo budowlane traktuje się, jako przypadek, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 zd. drugie.

Tak, jak wywody zamieszczone w ramach zarzutu naruszenia art. 77 i nast. k.p.a, tak i uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zmierza w istocie do wykazania, że Sąd błędnie ocenił skutki rozbieżności pomiędzy projektem pierwotnym obiektu, a projektem przedłożonym organowi w toku postępowania wszczętego na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem również za pomocą zarzutu określonego, jako naruszenie z art. 141 § 4 p.p.s.a, nie można skutecznie kontestować nieprawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego lub prawnego. Ewentualne wady o tym charakterze nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak stanowiska sadu w tych kwestiach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również twierdzenia skarżącej kasacyjnie, by Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił postępowanie organów w aspekcie art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie negowała, iż została zawiadomiona o wszczęciu postępowania ani też, że miała możliwość zaznajomienia się z aktami sprawy. Twierdziła wyłącznie, że pozbawiono ją prawa polemiki ze stanowiskiem organów, co do słuszności ich stanowiska w zakresie decyzji podjętej na innych, niż wynikało to z wniosku o wszczęcie postępowania, podstawach prawnych. Nie można jednak zgodzić się z poglądem prezentowanym w skardze kasacyjnej, co od tego, że organ naruszył art. 10 § 1 k.p.a, gdyż nie zawiadomił strony o prowadzeniu postępowania w sprawie nieważności na podstawie innych przesłanek, niż wskazane we wniosku. Przypomnieć tu trzeba, iż obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, z. 1 poz. 32, czy M.Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Kraków 2000, s. 930). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym i jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nadto przyznać trzeba rację Sądowi I instancji, że skarżący kasacyjnie nie zdołał wykazać, by brak pouczenia go o tym, że organ będzie kontrolować skarżoną decyzję pod względem zaistnienia wszystkich przesłanek nieważnościowych miał jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przywołać tu trzeba utrwalone już stanowisko judykatury, z którego wynika, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do niego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011r. sygn. akt I OSK 575/10 publ. LEX Nr 1070853 czy wyrok z dnia 18 maja 2006r., sygn. akt II OSK 831/05 publ. ONSA i WSA 2006/6/157). Zarzut naruszenia tej procesowej zasady, zgodnie z uprawnieniami sądów administracyjnych, podlega badaniu w aspekcie regulacji zawartej w art. 145 § 1 pkt lit.c ustawy p.p.s.a. Jak wynika z przywołanej regulacji, nie każde uchybienie procesowe skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że zarzuty kasacyjne, postawione w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a nie mogły odnieść skutku. Tym samym przeszedł do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzucono w nim Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego determinującą zastosowanie wobec decyzji wydanej na jego podstawie trybu nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa.

Jak wyżej wskazuje się, skarżąca kasacyjnie nie zdołała wzruszyć ustaleń stanu faktycznego sprawy, a zatem ocena słuszności zastosowania prawa materialnego musi zostać dokonana w świetle przedstawionych przez Sąd I instancji okoliczności faktycznych, wynikających z akt sprawy. Z akt tych niezbicie wynika, że przedmiotem przedsięwzięcia inwestycyjnego objętego decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta była budowa budynku usługowo-handlowego wraz z budową parkingu i rozbiórką dotychczasowych obiektów. Obiekt ten miał być budynkiem dwukondygnacyjnym, w około 50% podpiwniczonym, z pomieszczeniami technicznymi, zespołem gabinetów lekarskich, o powierzchni zabudowy 363, 7 m², wysokości 7,80 m, kubaturze 2983 m³, z 10 miejscami parkingowymi. Jego usytuowanie obejmowało trzy działki położone przy ul. W. w O., w obrębie K. G. o nr [A] [B], [C] o powierzchni w granicach projektu - 0,1584 ha. Bryła budynku oparta była na rzucie prostokąta. Projekt architektoniczno – budowlany, który pełnić miał rolę projektu zamiennego, odnosił się do bryły budynku o wysokości 7,40 m, składającej się z jednoprzestrzennej hali oraz dostawionej do niej dwukondygnacyjnej części z zapleczem socjalno-magazynowym i klatką schodową. Projektowany obiekt pełnić miał rolę niepodpiwniczonego pawilonu handlowego o powierzchni całkowitej 1058m², kubaturze 9342,68m³ wraz z parkingiem wewnętrznym na 38 miejsc i placem manewrowym, w ramach którego zlokalizowano wiatę na wózki sklepowe i stojak na rowery. Inwestycja objęła cztery działki położone przy ul. W. w O., w obrębie K.G. o nr [A] [B], [C] i [D] o powierzchni 2710 m².

Nie może budzić wątpliwości, że pomiędzy pierwotnym, a zmienionym projektem budowlanym wystąpiły daleko idące różnice. Czy różnice te można było kwalifikować, jako istotne odstępstwo od projektu, czy też wykraczały one poza to pojęcie, stało się kluczową kwestią sporną.

Jak zauważa się w orzecznictwie, z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji planowane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, będzie wymagać wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 Prawa budowlanego. Przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego zawiera, co prawda, sformułowany w formie negatywnej katalog o charakterze numerus clausus, który nie podlega wykładni rozszerzającej. Nie da się jednak odmówić racji twierdzeniu, że katalog ten nie stanowi definicji kompletnej, o jednoznacznie sprecyzowanej treści, z uwagi na szeroki zakres i różne możliwości interpretacyjne wskazanych przypadków (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012r. sygn. akt II OSK 1375/11 i przywołane w nim orzecznictwo publ. CBOS). W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego obowiązkiem organu będzie zatem zindywidualizowanie przesłanki nazwanej przez ustawodawcę "istotnym odstępstwem".

W piśmiennictwie prawniczym można spotkać pogląd, z którego wynika, że żaden przepis prawa budowlanego nie wprowadza ograniczenia, co do zakresu możliwych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakazując jedynie w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiednie do zakresu tej zmiany stosowanie art. 32 – 35 Prawa budowlanego. Zauważa się nadto, że w przypadku kilkukrotnej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę ustalenie, czy dany obiekt po uwzględnieniu wszystkich zmian jest nadal tym samym obiektem budowlanym, co objęty pierwotnym obiektem, może być w praktyce niewykonalne. Jeżeli zatem zmiany, które zawnioskował inwestor we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę są na tyle daleko idące, że prowadzą do powstania zupełnie innego obiektu, odpowiednie do zakresu tych zmian będzie stosowanie art. 32 – 35 Prawa budowlanego. Także identycznie, jak w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, w przypadku ubiegania się o jego zmianę, organy administracji zobowiązane są ustalić krąg stron z uwzględnieniem art. 28 ust.2 Prawa budowlanego (por. Prawo budowlane Komentarz pod red. A Glinieckiego, A. Ostrowska str. 365 wyd. Wielkie Komentarze LexisNexis Warszawa 2012 i cyt. tam orzecznictwo).

Oceniając stanowisko skarżącego kasacyjnie w świetle przedstawionego poglądu komentatorów Prawa budowlanego można byłoby zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, co do tego, że procedura zmiany projektu w trybie art. 36a prawa budowlanego wymaga spełnienia takich wymogów, jak przy uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nawet daleko idące rozbieżności pomiędzy projektem pierwotnym i projektem zmienionym nie wykluczają same w sobie możliwości wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego.

Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że wybudowanie całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, nie stanowi istotnego odstępstwa, o którym mowa w art. 36 a Prawa budowlanego, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne, gdyż w takim przypadku projekt dotyczy nowego obiektu.

Podzielenie tego poglądu nie daje jednak jeszcze odpowiedzi na pytanie, czy wydanie decyzji w na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy obiekt budowlany objęty projektem zamiennym znacząc odbiega w swoim kształcie od projektu pierwotnego przesądza per se o rażącym naruszeniu tego przepisu, a w konsekwencji o konieczności usunięcia wydanej w tym trybie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Odpowiedź na to pytanie wymaga zdefiniowania instytucji rażącego naruszenia prawa, jaka została zastosowana w kontrolowanej sprawie.

"Rażące naruszenie prawa" jest jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie to nie otrzymało definicji legalnej. W procesie stosowania prawa zostało jednak ukształtowane na tyle czytelnie, iż jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011r, sygn. akt I OSK 1931/10 i obszernie orzecznictwo i piśmiennictwo tam wskazywane). Przyznać można rację skarżącemu kasacyjnie, iż w judykaturze przyjmuje się - jako oczywistość naruszenia prawa - rzucającą się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, konsekwentnie do poglądu, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W tym miejscu, odwołując się powtórnie do stanowiska przedstawionego w cytowanym wyżej wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011r. i powołanym tam piśmiennictwem prawniczym, pogląd ten należy uznać za oparty na nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. Przyjmuje się obecnie, że nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu poddać się go powinno również wykładni systemowej i funkcjonalnej zgodnie z paremią interpretatio cessat in claris po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości.

Przede wszystkim jednak przypomnieć trzeba, że zgodnie z aktualnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze, społeczne czy ekonomiczne niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9 lutego 2005r. sygn. OSK 1134/04, czy z dnia 30 września 2010r., I OSK 1617/09, CBOS).

Analiza treści wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których uznano za słuszne stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego ze względu na brak tożsamości projektu zamiennego z projektem pierwotnym pozwala przyjąć, iż przyczyna stwierdzenia nieważności nie leżała jedynie w samym naruszeniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego lecz występowała w powiązaniu z naruszeniem czy to treści decyzji o warunkach zabudowy czy też założeń planu zagospodarowania przestrzennego (vide wyroki NSA dnia 3 marca 2011 r. II OSK 1861/09, z dnia 15 marca 2012r. sygn. II OSK 2563/10, z dnia 31 stycznia 2008 r. II OSK 1924/06, CBOS). Skutki społeczno-gospodarcze, jakie łączyły się z faktem wydania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny bez uwzględnienia obowiązków wynikających z art. 32-35 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności nieuwzględniającej ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, czy praw właścicielskich bezspornie musiały prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W kontrolowanej sprawie, zmiana projektu nie pozostawała w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i co również istotne, nie naruszała praw właścicielskich. Jak zostało ustalone i niezakwestionowane w sprawie, decyzja kontrolowana przez Sąd I instancji nie budziła wątpliwości, co do zgodności z wszystkimi innymi uregulowaniami prawnymi dotyczącymi pozwolenia na budowę, poza trybem, w jakim została wydana.

Powyższe nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć, iż Sąd I dokonał prawidłowej oceny charakteru instytucji stwierdzenia nieważności w odniesieniu do kontrolowanej decyzji. Sąd ten nie bacząc na pozostałe, wymagane dla stwierdzenia nieważności decyzji przesłanki , uznał bowiem, że sama oczywistość naruszenia prawa wywołała skutki niemożliwe z punktu widzenia praworządności. Tymczasem nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organu praworządnego państwa nie tylko ze względu na oczywistą sprzeczność wydanego rozstrzygnięcia z zapisem danej normy ale równocześnie ze względu na skutki, jakie ta sprzeczność wywołuje dla stosunków ekonomicznych, czy społeczno-gospodarczych. Przypomnieć tu należy także, że wady wymienione w art. 156 § 1 tkwią w samej decyzji. W ich wyniku następuje więc nieważność decyzji, a nie jej wzruszalność. Skutki prawne decyzji nieważnej – na mocy nowego aktu decyzji stwierdzającej nieważność – całkowicie nie są uznawane przez prawo (por. J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 139). Ponowne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie nie może mieć podobnego charakteru, stąd jedynym rozwiązaniem jest podjęcie odmiennej decyzji (z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Tymczasem w postępowaniu administracyjnym zakończonym kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją nie podnoszono braku możliwości zatwierdzenia projektu zamiennego i wydania pozwolenia budowlanego dla obiektu. Zaakceptował to również Sąd I instancji stwierdzając jedynie, że "inwestor zobligowany był do uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, której warunkiem otrzymania było przeprowadzenie od podstaw procedury w tym zakresie". Zatem nie zostało wykluczone, iż ponowne rozstrzygnięcie, przy zastosowaniu właściwego dla pozwolenia budowlanego trybu, nie doprowadziłoby do tożsamej, a nie odmiennej w swojej treści, decyzji. Skutki jakie zostały wywołane naruszeniem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie przemawiały zatem za koniecznością usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie tej normy prawnej ze skutkiem ex tunc.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając wyłącznie naruszenie prawa materialnego uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. Zgodnie bowiem z art. 188 p.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd II instancji orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Pomimo bowiem nie zamieszczenia w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. sąd kasacyjny może w takim wypadku orzec reformatoryjnie, gdyż związany jest granicami skargi kasacyjnej tylko w fazie jej rozpoznawania, a nie w fazie wyrokowania (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. II FSK 460/08).

W oparciu o powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz działają na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010r. (I[...]).

O kosztach postępowania za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 1 p.p.s.a., a nadto z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).