Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3376/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 pkt 6, art.  26 ust. 1 pkt 6 i pkt 15
journal: Dz.U. 2014 poz 1649
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9, art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art.2 pkt 7, art. 57, art.98 ust. 2
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Joanna Tarno (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 560/15 w sprawie ze skargi Gminy Radomyśl nad Sanem na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 5 maja 2015 r. nr RPPK.IZ.UMWPK_-W0540/14/01 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Podkarpackiego na rzecz Gminy Radomyśl nad Sanem 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 560/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Gminy Radomyśl nad Sanem, uchylił decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 5 maja 2015 r. w przedmiocie określenia i zobowiązania do zwrotu kwoty pobranej na podstawie umowy o dofinansowanie projektu ze środków EFRR.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Zarząd Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 10 listopada 2014 r. określającą Gminie Radomyśl kwotę w wysokości 83.358,89 zł przypadającą do zwrotu w związku z wykorzystaniem środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur w ramach umowy o dofinansowanie projektu i zobowiązującą Gminę do zwrotu ww. kwoty w całości wraz z odsetkami.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 5 lutego 2010 r. Gmina złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Kompleksowa termomodernizacja 5 obiektów użyteczności publicznej na terenie Gminy Radomyśl nad Sanem", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007 – 2013. Wniosek ten został pozytywnie oceniony i wybrany do dofinansowania, w wyniku czego w dniu 15 września 2010 r. Zarząd Województwa Podkarpackiego zawarł z Gminą umowę o dofinansowanie ww. projektu.

Wydatki kwalifikowane w ramach projektu wyniosły 1.444.601,63 zł, a kwota dofinansowania z EFRR – 841.047,06 zł.

Przedmiotem projektu była termomodernizacja 5 obiektów użyteczności publicznej, tj. Zespołów Szkół w Rzeczycy Długiej, w Radomyślu nad Sanem, w Antoniowie oraz Ośrodków Zdrowia w Antoniowie i w Radomyślu nad Sanem. Zgodnie ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie, właścicielem wszystkich nieruchomości była Gmina Radomyśl nad Sanem.

Realizacja przedmiotowego projektu została zakończona 30 września 2010 r. (data podpisania przez beneficjenta ostatniego protokołu odbioru) oraz 15 grudnia 2010 r. (data zapłaty przez beneficjenta ostatniej faktury/innego dokumentu księgowego dotyczącego wydatków poniesionych w ramach projektu). Ostatnia płatność w projekcie (tzw. płatność końcowa) została przekazana beneficjentowi w dniu 4 kwietnia 2011 r.

Po zakończeniu realizacji projektu, Gmina udostępniała nieodpłatnie część powierzchni w budynkach obu ośrodkach zdrowia na rzecz Gminnego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

W dniu 29 stycznia 2014 r. beneficjent poinformował IZ RPO WP, że z uwagi na trudną sytuację finansową publicznego zakładu opieki zdrowotnej, Gmina podjęła decyzję o przekształceniu w połowie 2013 r. publicznego zakładu opieki zdrowotnej w niepubliczny zakład opieki zdrowotnej oraz wydzierżawieniu pomieszczeń służących działalności medycznej na rzecz podmiotów prowadzących tam działalność medyczną.

Okoliczność ta spowodowała naliczenie korekty dofinansowania ze środków EFRR w wysokości 83.358,89 zł. Pismem z 27 czerwca 2014 r. beneficjent został wezwany do zwrotu ww. środków wraz z odsetkami w związku z wykorzystaniem środków europejskich przyznanych na podstawie umowy o dofinansowanie z naruszeniem obowiązujących procedur.

Z powodu bezskutecznego upływu 14 - dniowego terminu do zwrotu środków, Zarząd Województwa Podkarpackiego wydał postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu przez Gminę środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a następnie wydał decyzję z dnia 10 listopada 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 5 maja 2015 r.

W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji, organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 18 ("Dodatkowe wyjaśnienia") do Regulaminu konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w trybie konkursowym w procedurze preselekcji w ramach działań: 2.2 Infrastruktura energetyczna, 5.2 Infrastruktura ochrony zdrowia i pomocy społecznej, schemat A - Infrastruktura ochrony zdrowia i osi priorytetowej III Społeczeństwo informacyjne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007 - 2013 - przyjętego uchwałą nr 245/4720/09 Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 22 grudnia 2009 r. (dalej: "Regulamin konkursu"), koszty związane z termomodernizacją części budynków wynajmowanych podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą musiały być kosztami niekwalifikowanymi w projekcie np.: gabinet stomatologiczny, prywatna apteka, poczta. Jednocześnie w załączniku nr 18 określono, że w przypadku Niepublicznego ZOZ, wydatki związane z termomodernizacją budynku, w którym mieści się przedmiotowa instytucja, mogły być uznane za kwalifikowane wyłącznie w przypadku, gdy działalność NZOZ-u prowadzona jest w całości w ramach publicznego systemu ochrony zdrowia na podstawie kontraktu z NFZ (w takim przypadku beneficjent zobowiązany będzie przedstawić jako dodatkowy załącznik kontrakt z NFZ).

Organ podkreślił, iż we wniosku o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się, że efekty realizacji projektu nie zostaną sprzedane, ani oddane w użytkowanie (odpłatne) podmiotom trzecim.

W dniu 29 listopada 2012 r. Rada Gminy Radomyśl podjęła uchwałę nr XIX/152/12 o likwidacji Gminnego Samodzielnego Publicznego ZOZ, który zaprzestał udzielania świadczeń zdrowotnych w dniu 31 marca 2013 r. Majątek zlikwidowanego zakładu w całości przeszedł na rzecz Gminy.

Zdaniem organu nie miało miejsca przekształcenie Samodzielnego Publicznego ZOZ w placówkę niepubliczną ZOZ, jak również w miejsce zlikwidowanego podmiotu nie powołano nowego. Gmina wydzierżawiła część budynku ośrodka zdrowia w Antoniowie i w Radomyślu nad Sanem podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą jako NZOZ z przeznaczeniem na udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie i specjalnościach realizowanych dotychczas przez GSPZOZ. Znajdujące się w tych budynkach gabinety stomatologiczne Gmina wynajęła podmiotom w ramach prowadzonej przez nie prywatnej praktyki lekarskiej w celu świadczenia usług medycznych na zasadach określonych w umowie z NFZ i usług komercyjnych.

Zarząd stwierdził, że takie działanie beneficjenta jest sprzeczne z treścią załącznika nr 18 do Regulaminu konkursu, który określa koszty niekwalifikowane. Zgodnie z art. 56 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r.), dalej: "rozporządzenie 1083/2006", zasady kwalifikowania wydatków ustala się na poziomie krajowym, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w rozporządzeniach szczegółowych.

Z kolei na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.), dalej: "u.z.p.p.r.", do zadań Instytucji Zarządzającej należy w szczególności określanie kryteriów kwalifikowalności wydatków.

Zarząd stwierdził, że skoro działając jako IZ RPO WP zastrzegł w Regulaminie konkursu, że za wydatki niekwalifikowane (tj. nieobjęte dofinansowaniem) IZ RPO WP uznaje koszty związane z termomodernizacją części budynków wynajmowanych podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, to z racji tego, że w sprawie doszło do odpłatnego oddania do używania (wynajęcia) części budynków ośrodków zdrowia właśnie takim podmiotom, koszty związane z termomodernizacją tych pomieszczeń należało uznać za niekwalifikowane. Budynki zostały bowiem wynajęte podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą. W odniesieniu do rynku usług medycznych, według orzecznictwa europejskiego, wykonywanie usług medycznych stanowi działalność gospodarczą bez względu na to, czy koszty świadczonych usług są pokrywane bezpośrednio przez pacjenta, czy też przez władze publiczne, czy fundusze zdrowia.

Zarząd stwierdził, że nie jest skuteczne powoływanie się przez beneficjenta na treść załącznika nr 18 do Regulaminu konkursu, z której wynika, że "W przypadku Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej wydatki związane z termomodernizacją budynku, w którym mieści się przedmiotowa instytucja, będą kwalifikowane wyłącznie w przypadku, gdy działalność NZOZ-u prowadzona jest w całości w ramach publicznego systemu ochrony zdrowia na podstawie kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia (w takim przypadku beneficjent zobowiązany będzie przedstawić jako dodatkowy załącznik kontrakt z NFZ)".

Zdaniem organu to postanowienie znalazłoby zastosowanie w stosunku do NZOZ-u, który byłby beneficjentem projektu, a zarazem właścicielem termomodernizowanego obiektu.

W przedmiotowej sprawie zastosowaniu podlegał wcześniejszy zapis ww. załącznika, zgodnie z którym koszty związane z termomodernizacją części budynków wynajmowanych podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, są kosztami niekwalifikowanymi. Zdaniem organu sam fakt wynajęcia budynków podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą sprawił, że koszty poniesione na termomodernizację tych budynków stały się kosztami niekwalifikowanymi.

Naruszenie przez beneficjenta postanowień Regulaminu konkursu stanowiło nieprawidłowość o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. Przez przepisy prawa wspólnotowego, o których mowa w definicji nieprawidłowości, należy rozumieć zarówno przepisy prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego (zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w przedmiotowej sprawie wystąpiła w wysokości środków finansowych wypłaconych beneficjentowi, w kwocie 83.358,89 zł.

Zarząd powołał się również na treść art. 57 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Zdaniem organu okres trwałości w projekcie powinien być liczony od daty przekazania płatności końcowej, tj. od 4 kwietnia 2011 r. do 4 kwietnia 2016 r. Kwotę nieprawidłowości obliczono dla tej części 5-letniego okresu trwałości, dla której nie spełnione były warunki określone w Regulaminie konkursu dla dwóch obiektów z osobna, według określonych powierzchni użytkowych i dat wydzierżawienia/najmu części obiektów.

Gmina Radomyśl zaskarżyła powyższą decyzję do WSA w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenia:

- art. 57 rozporządzenia 1083/2006 przez nietrafne przyjęcie, że wydzierżawienie pomieszczeń w budynkach ośrodków zdrowia na rzecz niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej stanowi naruszenie trwałości projektu,

- załącznika nr 18 do Regulaminu konkursu, przez przyjęcie, że kosztami niekwalifikowanymi są koszty termomodernizacji budynków przekazanych niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej.

Uchylając zakwestionowane rozstrzygnięcie wyrokiem z 3 września 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 560/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, w szczególności gdy stwierdza, że wynajęcie lokali w zmodernizowanym budynku po okresie zakończenia realizacji projektu, może powodować uznanie części kosztów poniesionych na te inwestycję za niekwalifikowalne, a to z kolei skutkuje wystąpieniem z tego powodu nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji rozważyć bowiem należy kwestię pojęcia kwalifikowalności kosztów oraz okresu, w którym dokonuje się oceny kwalifikowalności tego kosztu.

Ustalenia te muszą zostać dokonane na podstawie wydanych w ramach prowadzonych postępowań uchwał Instytucji Zarządzającej - Zarządu Województwa Podkarpackiego, ustalających kwestie związane z prowadzeniem konkursów, a w szczególności załącznika do uchwały z dnia 30 września 2014 r. nr 400/9510/14 wprowadzającej Podręcznik kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego za lata 2007 - 2013 wrzesień 2014 r., - dalej: "Podręcznik".

W szczególności kwestii tej dotyczy ust. 3.2 Podręcznika. Wskazano w nim czas, w którym dokonuje się oceny kwalifikowalności wydatku: "Ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami. Oceny takiej dokonuje się zarówno na etapie wyboru wniosku o dofinansowanie projektu, jak i podczas realizacji projektu."

Ponieważ niniejsze postępowanie nie toczy się w związku z wyborem projektu, Sąd ograniczył rozważania jedynie do dokonania oceny kwalifikowalności wydatku do etapu realizacji projektu.

Aby dokonać zdefiniowania pojęcia realizacji projektu należy sięgnąć do umowy o dofinansowanie (wskazanej powyżej), która w § 1 pkt 15 - 17 definiuje pojęcia rozpoczęcia projektu oraz rzeczowego i finansowego zakończenia realizacji projektu.

WSA w Rzeszowie zauważył, że przez rozpoczęcie realizacji projektu należy zatem uważać datę poniesienia pierwszego wydatku kwalifikowalnego w projekcie tj. datę zapłaty przez beneficjenta na podstawie faktury/innego dokumentu księgowego, dotyczącego wydatków poniesionych w projekcie.

Przez datę rzeczowego zakończenia realizacji projektu należy rozumieć datę podpisania przez beneficjenta ostatniego protokołu odbioru w ramach projektu.

Przez zakończenie finansowe realizacji projektu należy uważać datę poniesienia ostatniego wydatku w projekcie, tj. datę zapłaty przez beneficjenta na podstawie faktury/innego dokumentu.

Okres realizacji projektu w związku z powyższymi definicjami zamyka się więc pomiędzy zapłatą pierwszej i ostatniej faktury w ramach danego projektu.

Na ten czas musi więc być dokonywana ocena kwalifikowalności wydatków. Jest ona wszak dokonywana podczas realizacji projektu. O ocenie kwalifikowalności wydatku świadczyć będzie stan faktyczny i prawny związany z elementami podmiotowymi i przedmiotowymi umowy na okres realizacji projektu.

Jak wynika z Podręcznika, występują dwie kwalifikowalności - potencjalna (na etapie oceny projektu) i rzeczywista (na etapie jego realizacji). Ta druga, nazywana też ostateczną, dokonywana jest na podstawie wniosku o płatność z odpowiednimi załącznikami.

Okoliczności istotne dla kwalifikowalności wydatku muszą więc istnieć w chwili dokonywania oceny. Nie będą takimi okoliczności, które nastąpiły już po zakończeniu realizacji projektu. Okoliczności takie mogą być uwzględniane jedynie w ramach naruszenia zasady trwałości projektu.

Sąd stwierdził, że organ ma oczywiście możliwość dokonania weryfikacji kwalifikowalności wydatku również w czasie późniejszym, po zakończeniu realizacji projektu, ale jest to możliwe tylko wtedy, jeżeli ujawniły się okoliczności istniejące w chwili realizacji projektu, mające wpływ na ocenę kwalifikowalności wydatków, a organowi nie były one znane, lub też były wcześniej błędnie interpretowane. Każdorazowo muszą to być jednak okoliczności istniejące w chwili wyboru projektu lub realizacji projektu (np. organ nie wiedział, że część budynku objęta wnioskiem o termomodernizację już w chwili realizacji, czy oceny projektu była wynajmowana), gdyż beneficjent zataił tę okoliczność; organ nie wiedział, że beneficjent nie jest uprawniony podmiotowo do dofinansowania.

Jeżeli tego typu okoliczności, mogące mieć wpływ na ocenę kwalifikowalności wydatków, pojawiły się dopiero po zakończeniu realizacji projektu, to mogą być oceniane przez pryzmat art. 57 rozporządzenia 1083/2006.

Zasada trwałości projektu obowiązuje przez okres 5 lat od dnia zakończenia realizacji projektu.

Umowa o dofinansowanie w § 15 pkt 18 określa szczegółowo obowiązki beneficjenta w okresie obowiązywania trwałości projektu, zaś § 15 pkt 19 umowy określa zakres i podstawy do żądania zwrotu dofinansowania w przypadku naruszenia zasady trwałości projektu.

Powyższe unormowania zawarte w Podręczniku i umowie o dofinansowanie wprost określają zasady zwrotu przez beneficjenta dofinansowania w przypadku, gdy nie dotrzymał on swoich obowiązków w tym zakresie i poddał projekt znaczącym modyfikacjom. Tylko i wyłącznie te przepisy (znajdujące swoje źródło w art. 57 rozporządzenia 1083/2006), określają obowiązki beneficjenta w tym okresie oraz uchybienia, z którymi związany jest obowiązek zwrotu dofinansowania (§ 15 pkt 4 jako dotyczący okresu realizacji projektu nie będzie miał zastosowania).

W ocenie WSA nie budzi wątpliwości, że zmiany, jakich dokonał beneficjent w strukturze korzystania z budynków objętych dofinansowaniem nastąpiły już w okresie po zakończeniu realizacji projektu, a przed upływem okresu obowiązywania zasady trwałości projektu. Dlatego też zmiany te muszą zostać ocenione przez Zarząd Województwa przez pryzmat tego przepisu rozporządzenia 1083/2006 i wydanych na jego podstawie przepisów prawa krajowego.

W skardze kasacyjnej Zarząd Województwa Podkarpackiego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

I. naruszenie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", to jest naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz.885 ze zm.) dalej: "u.f.p." oraz art. 5 pkt 6 i art. 26 ust. 1 pkt 6 i pkt 15 u.z.p.p.r. poprzez ich niezastosowanie, z uwagi na błędne przyjęcie przez Sąd, że w sprawie nie doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację projektu z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art.184 ust. 1 u.f.p., w sytuacji gdy w sprawie doszło do naruszenia warunków dofinansowania określonych w załączniku nr 18 Regulaminu konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w trybie konkursowym w procedurze preselekcji w ramach działań: 2.2 Infrastruktura energetyczna, 5.2 Infrastruktura ochrony zdrowia i pomocy społecznej, schemat A-Infrastruktura ochrony zdrowia i osi priorytetowej III Społeczeństwo Informacyjne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 przyjętego uchwałą nr 245/4720/09 Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 22 grudnia 2009 r. i stanowiącego załącznik nr 1 do tej uchwały wraz z późniejszą zmianą (uchwała nr 252/4889/10 ZWP w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2010 r.) oraz doszło do naruszenia § 2 ust. 2, § 17 ust. 1 i ust. 2, § 22 (ostatni w zakresie dotyczącym warunków określonych we wniosku o dofinansowanie stanowiącym integralną część umowy) umowy nr UDA-RPPK.02.02.00-18-087/09-00 o dofinansowanie projektu "Kompleksowa termomodernizacja 5 obiektów użyteczności publicznej na terenie Gminy Radomyśl nad Sanem" zawartej dnia 15 września 2010 r. wraz z późniejszymi aneksami,

2) art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz art. 5 pkt 6, art. 26 ust. 1 pkt 6 i pkt 15 u.z.p.p.r. poprzez ich niezastosowanie w sprawie ze względu na błędną interpretację ust. 3.2 Podręcznika, poprzez przyjęcie przez Sąd, że oceny kwalifikowalności wydatków można dokonywać wyłącznie w okresie realizacji projektu rozumianego jako okres pomiędzy zapłatą pierwszej i ostatniej faktury, podczas, gdy oceny kwalifikowalności wydatków można dokonywać w całym okresie obowiązywania umowy o dofinansowanie projektu, również w kontekście okoliczności, które nastąpiły po zakończeniu realizacji projektu, a w okresie jego trwałości,

3) art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. poprzez jego nieuwzględnienie i niezastosowanie w sytuacji uznania przez Sąd, że nie doszło do naruszenia procedur przy wydatkowaniu środków publicznych, tj. nie naruszono art. 207 ust. 1 pkt 2, podczas gdy w takiej sytuacji należało uznać, że doszło do nienależnego pobrania środków przeznaczonych na realizację projektu z udziałem środków europejskich, gdyż pobrano je niezgodnie z warunkami realizacji projektu,

4) art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez ich niezastosowanie w sprawie z uwagi na błędne przyjęcie, że wynajęcie lokali w zmodernizowanym budynku po okresie zakończenia realizacji inwestycji nie może powodować uznania części kosztów poniesionych na te inwestycje za niekwalifikowalne, w sytuacji gdy takie działanie beneficjenta stanowiło naruszenie zasad realizacji projektu określonych regulaminem konkursu (załącznikiem nr 18) oraz naruszenie umowy o dofinansowanie (§ 2 ust. 2, § 17 ust. 1 i 2, § 22) i stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 skutkującą obowiązkiem anulowania części wkładu publicznego - środków unijnych i żądania jej zwrotu,

5) art. 57 rozporządzenia 1083/2006 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że okoliczności istotne dla kwalifikowalności wydatku, które nastąpiły już po zakończeniu realizacji projektu, mogą być uwzględnione jedynie w ramach naruszenia zasady trwałości projektu, w sytuacji gdy ocena zachowania trwałości operacji jest odrębną instytucją prawną, nie konkurencyjną w stosunku do oceny kwalifikowalności wydatków,

II. naruszenie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. poprzez uznanie decyzji jako nieodpowiadającej przepisom prawa, bez rozważenia prawidłowości decyzji w kontekście przepisu art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że decyzja odpowiadała prawu,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności sprawy, a to rozważań dotyczących braku podstaw prawnych do żądania zwrotu dofinansowania, na podstawie pozostałych przesłanek z art. 207 ust. 1, a w szczególności art. 207 ust. 2 pkt 3 (nienależne dofinansowanie),

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 5 maja 2015 r. w sytuacji, gdy decyzja odpowiadała przepisom prawa materialnego: art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art.184 ust. 1 u.f.p. i art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006.

Powołując się na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ podniósł m. in., że gdyby nawet przyjąć – za Sądem I instancji – iż przedmiotowych wydatków nie można uznać za niekwalifikowalne, to stanowiły one nienależne dofinansowanie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., ponieważ wydatkowane zostały niezgodnie z celem i warunkami konkursu, przyjętymi dobrowolnie treścią umowy o dofinansowanie. Nie dokonując oceny w tym zakresie – Sąd naruszył art. 134 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo sprowadzają się do dwóch kwestii:

1) definicji kwalifikowalności wydatków dotyczących projektu objętego przedmiotową umową o dofinansowanie,

2) oceny czy w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, zastosowanie przez organ błędnej podstawy prawnej decyzji, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia tej decyzji przez sąd administracyjny.

Zasada kwalifikowalności wydatków należy do katalogu zasad polityki rozwoju Unii Europejskiej (por. art. 54 ust. 4 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz art. 65 rozporządzenia nr 1303/2013). Ustanawia się ją na poziomie krajowym, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w rozporządzeniach szczególnych dotyczących poszczególnych funduszy.

Przepis art. 5 pkt 6 u.z.p.p.r. wprowadza trzy główne kryteria kwalifikowalności wydatków:

– spójności z postanowieniami programu operacyjnego,

– zgodności z kryteriami szczegółowymi programu operacyjnego,

– zgodności z kryteriami przewidzianymi dla źródeł finansowania.

Standaryzacji kryteriów kwalifikowalności w obrębie danego programu operacyjnego, służą wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego (obecnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju), wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 4a u.z.p.p.r.

Z Rozdziału 6, Podrozdział 2 Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 z dnia 20 kwietnia 2010 r., wynika, że "Ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami. Oceny takiej dokonuje się zarówno na etapie wyboru wniosku o dofinansowanie projektu, jak i podczas realizacji projektu".

Analogiczna treść została zawarta w pkt 3.2 Podręcznika, w którym dodatkowo w sposób graficzny przedstawiono moment dokonania oceny kwalifikowalności, wskazując, że następuje on na etapie wyboru wniosku o dofinansowanie projektu i jest to kwalifikowalność potencjalna oraz na etapie realizacji projektu i jest to kwalifikowalność rzeczywista (ostateczna).

Z przepisów tych wynika, że oceny w zakresie kwalifikowalności wydatków dokonuje się na podstawie okoliczności zaistniałych w ściśle określonych ramach czasowych, które zamyka termin zakończenia realizacji projektu – jak zasadnie przyjął Sąd I instancji.

Z powyższymi unormowaniami nie jest spójny istotny fragment załącznika nr 18 do Regulaminu konkursu pn. "Dodatkowe wyjaśnienia" dotyczącego działania 2.2 Infrastruktura energetyczna, w którym wskazano, że "Koszty związane z termomodernizacją części budynków wynajmowanych podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą będą kosztami niekwalifikowalnymi...".

Ta właśnie treść stała się podstawą oceny organu w zakresie niekwalifikowalności większości kosztów projektu objętego dofinansowaniem.

W skardze kasacyjnej organ odwołuje się do § 17 ust. 1 umowy, zgodnie z którym "W sprawach nieuregulowanych niniejszą Umową zastosowanie mają w szczególności obowiązujące odpowiednie reguły, zasady i postanowienia wynikające z Programu, Uszczegółowienia Programu, obowiązujących procedur, wytycznych, zaleceń Instytucji Zarządzającej Programem". Wskazując na to unormowanie organ jest przekonany, że na jego podstawie do przedmiotowej umowy ma zastosowanie również zacytowana treść załącznika nr 18 do Regulaminu konkursu.

Ten pogląd organu nie jest jednak prawidłowy. Pomijając już rozbieżność w zakresie definicji pojęcia kwalifikowalności wydatku wynikającą z Krajowych wytycznych i Podręcznika oraz załącznika nr 18 do Regulaminu konkursu, należy z całą mocą podkreślić, że w § 1 umowy (zawierającym definicje), w pkt 12 określono pojęcie "wydatków kwalifikowanych", odwołując się do rozporządzeń unijnych, u.z.p.p.r., Krajowych wytycznych, Podręcznika i wniosku o dofinansowanie. Skoro więc pojęcie wydatków kwalifikowanych zostało zdefiniowane w umowie - zatem w tej kwestii nie ma już zastosowania § 17 ust. 1 umowy, który nakazuje stosowanie jeszcze innych unormowań "W sprawach nieuregulowanych niniejszą Umową".

Natomiast we wniosku o dofinansowanie (część B.7) Gmina Radomyśl zobowiązała się przez 5 lat po zrealizowaniu projektu przeznaczać odpowiednie środki finansowe na utrzymanie efektów przedmiotowego projektu (zgodnie z art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006), zapewniając jednocześnie, że efekty realizacji projektu nie zostaną sprzedane, ani oddane w użytkowanie (odpłatne) podmiotom trzecim.

Wymieniony okres (5 lat) oraz z przepis art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006, wskazują jednoznacznie, że chodzi tu o trwałość projektu, a nie o jego kwalifikowalność.

Za chybione zatem należy uznać zarzuty zawarte w pkt. 1, 2, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz art. 5 pkt 6, art. 26 ust. 1 pkt 6 i pkt 15 u.z.p.p.r. oraz art. 2 pkt 7, art. 57 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 – co do niekwalifikowalności wydatków, którą to cechę organ analizuje w odniesieniu do okresu po zakończeniu realizacji projektu.

Kwestionując zasadnie uznanie przedmiotowych wydatków za niekwalifikowalne, Sąd I instancji wskazał, że organ powinien dokonać ich oceny pod kątem naruszenia zasady trwałości projektu, z uwzględnieniem ram nakreślonych przez art. 57 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006.

Zgodnie z tym przepisem Państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny.

Stanowisko Sądu I instancji jest tym bardziej uzasadnione, że – jak była mowa powyżej – we wniosku o dofinansowanie Gmina Radomyśl odwołując się do treści art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 zobowiązała się przez 5 lat po zrealizowaniu projektu utrzymywać jego efekty, zapewniając że nie zostaną one sprzedane, ani oddane w użytkowanie (odpłatne) podmiotom trzecim.

Powyższe oznacza, że ubiegając się o dofinansowanie, Gmina sama zakwalifikowała swoje późniejsze działanie (będące przedmiotem oceny w niniejszej sprawie) do naruszenia zasady trwałości, o której mowa w tym przepisie.

Na podstawie § 1 pkt 13 umowy o dofinansowanie, wniosek o dofinansowanie wraz z jego załącznikami, stanowi załącznik nr 1 do tej umowy.

W tym kontekście za całkowicie nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. poprzez brak rozważenia prawidłowości decyzji w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 13 czerwca 2017 r. pełnomocniczka organu stwierdziła bowiem, że "gdyby rozpoznawać sprawę pod kątem trwałości projektu, to kwota rozliczenia mogłaby być inna". W tej sytuacji oczywistym jest, że zmiana podstawy prawnej decyzji wywarłaby wpływ na jej treść.

Jako bezzasadny ocenić trzeba również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476.

Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej.

Nietrafny także jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (wskazującego na uchylenie decyzji w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), gdyż podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. (wskazujący na uchylenie decyzji w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy).

Za chybiony również należy ocenić zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. poprzez jego nieuwzględnienie i niezastosowanie, w sytuacji uznania przez Sąd, że nie doszło do naruszenia procedur przy wydatkowaniu środków publicznych - gdyż WSA w Rzeszowie poglądu takiego nie wyraził, uznając jedynie, że organ zastosował niewłaściwą podstawę prawną decyzji, z czym należy się zgodzić.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach NSA orzekł w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 490 ze zm.).