Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2869/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.
article: art.8, art.107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 16 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 140/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. Sp.k. w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz A Sp. z o.o. Sp.k. w B. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 140/18 po rozpoznaniu skargi A Sp. z o.o. Sp.k. w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku z dnia [...] września 2017 r., nr [...]; w pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w wyniku naruszenia przepisów postępowania poprzez ich niezastosowanie lub błędną wykładnie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi Strony, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy w wystarczającym stopniu zgromadzony i oceniony przez oba organy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia, do czego doszło wskutek dokonania oceny przez WSA decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez te organy, ale przede wszystkim zgromadzonego bezpodstawnie przez Sąd na etapie postępowania sądowo - administracyjnego i zgłoszonego przez Stronę w skardze do WSA i w kolejnych jej pismach jak i organu (który to bezpodstawnie był zobowiązany do ich złożenia), w konsekwencji dokonano oceny materiału dowodowego w głównej i istotnej mierze nie na podstawie całości zgromadzonego przez organy w ramach postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym ale przed Sądem, przez co postępowanie to zmieniło swój charakter z administracyjnego na cywilny z pominięciem w/w przepisów prawa, zatem w wyniku ich niestosowania przez WSA w czasie postępowania sądowo-admin. doszło do posłużenia się tymi dowodami jako istotnymi dla sprawy pomimo, że nie powinny być one w ogóle uwzględnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bo doprowadziło do oceniania materiału dowodowego zgromadzonego przed Sądem, a nie organami.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2017, poz. 278 ze zm.; dalej ustawy o płatnościach) ewentualnie art. 27 ust. 1 pkt. 2 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2018 r., poz. 627 ustawy o wspieraniu), w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 tj. ze zm., dalej: k.p.a.), który stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu o, (którym mowa wyżej) są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, ponadto organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; - poprzez pominięcie ww przepisów w pewnym zakresie lub błędną ich wykładnię i błędne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak poniżej.

Powyższe uchybienia Sądu w kontekście naruszenia w/w przepisów poprzez ich pominięcie, niezastosowanie i błędną wykładnię to:

- bezpodstawne przerzucenie całości ciężaru dowodu w sprawie na organy podczas gdy według w/w regulacji prawnej wskazanej w pkt 2 skargi kasacyjnej to strona ma obowiązek czynnie uczestniczyć w postępowaniu co w sprawie nie miało miejsca, bowiem strona wbrew obowiązkowi nie brała żadnego udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie, nadto strona ma obowiązek dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (wbrew twierdzeniom WSA, że pewne dane mogą być zanonimizowane przez co Sąd te regulację pominął przy orzekaniu nie odnosząc się do niej), nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie udzielała żadnych odpowiedzi na pytania w czasie jej przesłuchania, podobnie świadkowie takich odpowiedzi nie udzielali, przez co Organ miał prawo dokonać oceny zgromadzonego materiału w sposób negatywny dla strony w niniejszej sprawie;

- brak wskazania podstawy prawnej do tego aby organy musiały ponownie przesłuchać strony, świadków jak wskazuje to Sąd wywodząc, że "w sprawie istniała możliwość pogłębienia zebranego materiału dowodowego, na co wskazuje chociażby brak przesłuchania kluczowych świadków, czy też pozyskania materiału dowodowego np. w postaci informacji z czynności nadzorczych dokonywanych ze strony dyrektorów obu parków narodowych, którzy to zobowiązani byli do weryfikowania prawidłowości wykonywanych prac przez podmioty zorganizowane na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym Parków Narodowych albo na gruntach prywatnych leżących na terenie obu Parków Narodowych. Dyrektorzy występujący w roli organów, reprezentujących Skarb Państwa powinni zatem dysponować wiedzą kto prowadził działalność rolniczą na konkretnych gruntach i kto wypełniał zobowiązania związane z zachowaniem szczególnych wymogów dla tej działalności. O dużej wiedzy wskazanych świadków, świadczy m.in. treść opinii załączonych do stanowiska Skarżącego" - twierdzenia WSA w tym kontekście są wysoce nieprawidłowe i nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w w.w. przepisach prawa o czym szczegółowo w uzasadnieniu skargi;

- pominięcie, że w powyższym uregulowaniu ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a.;

- pominięcie, że obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego istniejącego w dacie wydania decyzji, a nie w trakcie złożenia skargi i jej popierania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania;

- błędną wykładnię i pominięcie ukształtowanego, utrwalonego i bogatego orzecznictwa sądowego dowodzi iż na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 810/11);

- błędną wykładnię i pominięcie orzecznictwa, że organ ma prawny obowiązek podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności, a nie pełnej odpowiedzialności za udowodnienie istnienia (tu) sztucznych warunków, a ciężar dowodu spoczywa wyłącznie na stronie według w/w regulacji prawnej;

- niezastosowanie ww. przepisów z pkt. 1 skargi przez co pominięcie szeregu istotnych dowodów przeprowadzonych przez organ np. w postaci oceny faktur sprzedaży płodów rolnych tym samym powiązanym podmiotom i osobom dla fikcyjnego wykazania prowadzenia samodzielnego gospodarstwa, analiza wyników finansowych pochodzących z KRS, kwestii osiągania zysku przez te same osoby tj. Pana P. Ś. i M. G. oraz szeregu innych dowodów świadczących o nieprowadzeniu samodzielnie gospodarstw rolnych jako 22 osobnych podmiotów, wskazanych w niniejszej skardze, zatem pominięcie skutków wskazanych powiązań jakie organy opisały i wskazały w obu decyzjach niezwykle istotnych dla sprawy;

- zbagatelizowanie i pominięcie jak wyżej kwestii powiązań jakie organ szczegółowo opisał w obu decyzjach i wysnucie bezpodstawnych wniosków, że okoliczności te są jedynymi i niewystarczającymi do stwierdzenia sztucznych warunków podczas gdy jest to kluczowe zagadnienie w sprawie (podobnie jak w innych tego typu sprawach) skutkujące pozyskiwaniem zawyżonych dopłat o czym szeroko argumentują organy w obu decyzjach jak i wskazano w części historycznej niniejszej skargi;

- bezpodstawne zobowiązywanie organu do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie, który jest nieistotny dla spawy lub przyznany przez stronę powodujący przedłużenie postępowania m. in poprzez zobowiązywanie organu do przeprowadzenia analizy historycznej działalności strony i począwszy od roku 2012 (ewentualnie od początku istnienia pozostałych stron), z pominięciem, że sprawa dotyczy płatności wyłącznie za 2016 r. a nie lata poprzednie, a jednocześnie pominięcie, że organ drugiej instancji wypowiedział się z jakiego powodu w roku 2012 w tej samej dacie lub zbliżonej doszło do założenia kilkunastu powiązanych spółek czy zobligowanie organów do przeprowadzania kontroli na miejscu podczas gdy Sąd doskonale wie, że organ nie kwestionuje faktu koszenia gruntów ale samodzielne prowadzenie gospodarstwa, a zatem tego typu dowód jest niecelowy w tym stanie rzeczy i ma na celu przedłużenie postępowania;

- bezpodstawne analizowanie zagadnienia zagrożonej egzystencji strony i powiązanych z nią pozostałych podmiotów, podczas gdy jest to ten sam jeden podmiot korzystający z dopłat wyłącznie dla celów zarobkowych, a nie pomocowych, przez co nierówne traktowanie pozostałych podmiotów w sprawach, których WSA orzekał w sprawie sztucznych warunków w podobnych okolicznościach;

- bezpodstawne zarzucenie organowi braku obiektywizmu przy wydawaniu decyzji przez oba organy i brak jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu;

- bezpodstawne skrytykowanie sposobu przeprowadzenia postępowania przez organy i kształtu wydanych decyzji skoro jest on zgodny z prawem i o takim kształcie przesądza fakt powiązań i konieczność zobrazowania tych powiązań w kontekście wszystkich okoliczności mających wpływ na sztuczne warunki i dotyczącym wszystkich powiązanych osób, dzięki czemu decyzje są kompleksowo sporządzone dla każdego podmiotu z osobna;

- fakt przyznania, iż WSA od zawsze wiedział o powiązaniach (bez konkretyzowania jakiego rodzaju powiązania znane są Sądowi i jaki charakter ma owe przyznanie) i nie ma to dlań żadnego znaczenia skoro sprawy tych podmiotów rozstrzygał, a organ przez kilka lat płatności uiszczał również świadczy o nierównym traktowaniu innych podmiotów w podobnych sprawach, które również wielokrotnie świadczenia otrzymywały i niejednokrotnie również odwoływały się do Sądu od decyzji ale nie mogą liczyć na tak daleko idące działanie Sądu z urzędu na swoją korzyść w ich sprawach; zwłaszcza, że Sąd pomija fakt w tym kontekście, że istnieje możliwość nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych z czego organy muszą korzystać i w różnych sprawach korzystają jeśli zachodzi ku temu podstawa prawna.

- w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne obligowanie organów do przeprowadzania wszelkich dowodów w sprawie, a nie dokonywanie oceny wszystkich zgromadzonych dowodów istotnych dla sprawy wbrew ww. przepisom prawa.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie lub niezastosowanie, w zakresie:

1) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16 dalej rozporządzenie 73/2009 ) - poprzez jego niezastosowanie przy wydaniu wyroku;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8, dalej rozporządzenie 65/2011), poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW.

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, poz. 549, z późn. zm. zwanego dalej rozporządzeniem nr 1306/2013) w zakresie jak poniżej:

- poprzez błędną wykładnię ww. przepisów bo przyjęcie, że warunki wymagane do uzyskania korzyści nie zostały stworzone sztucznie w sprzeczności z celami, podczas gdy strona przyznała w skardze, że jej celem było osiągnięcie zysku z dopłat w warunkach powiązań (strona tego faktu nie ukrywa zatem okoliczność ta jako przyznana nie wymaga odrębnego dowodzenia) jak wykazano to w uzasadnieniu obu decyzji i niniejszej skargi kasacyjnej, a zatem pominięcie że cel osiągania zysku z dopłat jest sprzeczny z celami jakie określają przepisy;

- poprzez pominięcie okoliczności, że strona składając wniosek za rok 2016 na str. 4 złożyła oświadczenie o nie stwarzaniu sztucznych warunków, o których mowa w w/w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w celu uzyskania korzyści finansowych sprzecznych z celami systemów pomocy i znane są jej zasady przyznawania dopłat oraz złożyła oświadczenie że znane są jej przepisy i zasady przyznawania dopłat;

- poprzez pominięcie że Strona według wspomnianej regulacji prawnej nie może otrzymać jakichkolwiek dopłat jeśli stworzyła sztuczne warunki zaś Sąd bezpodstawnie pomija fakt iż organ wykazał bezsprzecznie iż część dopłat w bardzo konkretnej kwocie jest zawyżona, stąd całość pomocy według ww regulacji prawnej nie przysługuje;

- bezpodstawne obligowanie organów do wykazania, jaki podmiot prowadził gospodarstwo, a który jako powiązany tego nie czynił ponieważ organ wykazał, że żaden z 22 podmiotów nie prowadził gospodarstwa odrębnie ale w powiązaniu z pozostałymi, a w/w regulacja prawna nie określa zamkniętego katalogu sztucznych warunków jakie można stworzyć i nie ma potrzeby wykazywania, który z podmiotów bardziej prowadził gospodarstwo, a który mniej, skoro żaden nie czynił tego odrębnie i samodzielnie;

- pominięcie, że nie ma innego celu (strona go nie wykazała na etapie postępowania przed organami, a przyznała że jedyny cel to osiągnięcie zysku z dopłat) utworzenia 22 spółek niż pozyskanie zawyżonych płatności;

- pominięcie, że przedmiotem ustaleń organu I instancji nie był jednak sam fakt ustalenia praw własności czy rodzaju posiadania gruntów, lecz faktycznego posiadania gospodarstwa przez stronę w roku 2016 oraz fakt rzeczywistego prowadzenia nią odrębnego, samodzielnego gospodarstwa rolnego;

- pominięcie wyroku NSA sygn. akt II GSK 3133/17 w kontekście niniejszej sprawy;

Powyższe procesowe i materialne uchybienia Sądu miały niezwykle istotne i kluczowe znaczenie dla sprawy, bowiem doprowadziły bezpośrednio do wydania wadliwego orzeczenia, gdyż stworzyły nowy stan faktyczny z pominięciem ustalonego przez oba organy materiału dowodowego zgromadzonego przezeń w ramach postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu, uchybienia w zakresie naruszenia przepisów postępowania przejawiały się w tym, że bezpodstawnie przerzucono ciężar dowodu na organy, podczas gdy strona ma obowiązek czynnie uczestniczyć w postępowaniu i składać wyjaśnienia zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, co w sprawie nie miało miejsca. W skardze kasacyjnej zaakcentowano, że strona nie odpowiadała na żadne pytania organu; odpowiedzi także nie udzielali świadkowie. Ponadto, w ocenie organu, Sąd nie wskazał podstawy prawnej do tego, aby organy musiały ponownie przesłuchać strony i świadków, pominął to, że w tej sprawie – jak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych – nie obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, a obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i inne osoby.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji pominął to, że organ ma prawny obowiązek podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku. Nie uwzględnił także szeregu istotnych dowodów przeprowadzonych przez organ, świadczących o nieprowadzeniu samodzielnie gospodarstw rolnych jako 22 osobnych podmioty i ocenił materiał jako niewystarczający do stwierdzenia sztucznych warunków skutkujące pozyskiwaniem zawyżonych dopłat. Wnoszący skargę kasacyjną ocenił, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie zobowiązał organ do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie, który jest nieistotny dla spawy lub przyznany przez stronę powodujący przedłużenie postępowania, m. in. poprzez zobowiązywanie organu do przeprowadzenia analizy historycznej działalności strony i począwszy od roku 2012, z pominięciem, że sprawa dotyczy płatności wyłącznie za 2016 r. a nie lat poprzednich, a jednocześnie pominięcie, że organ drugiej instancji wypowiedział się z jakiego powodu w roku 2012 w tej samej dacie lub zbliżonej doszło do założenia kilkunastu powiązanych spółek.

Według organu, Sąd pierwszej instancji bezpodstawne zobligował do analizowania zagadnienia zagrożonej egzystencji strony i powiązanych z nią pozostałych podmiotów, podczas gdy jest to ten sam jeden podmiot korzystający z dopłat wyłącznie dla celów zarobkowych, a nie pomocowych. Kasator ocenił, że w zaskarżonym wyroku bezpodstawnie zarzucono organowi brak obiektywizmu i bezpodstawnie skrytykowano sposób przeprowadzenia postępowania przez organy podczas gdy Sądowi pierwszej instancji znany był fakt istnienia powiązań, skoro rozstrzygał sprawy podmiotów powiązanych, co świadczy o nierównym traktowaniu innych podmiotów w podobnych sprawach.

Z kolei uchybienia w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego uzasadniono tym, że zdaniem organu, wadliwa wykładnia tych przepisów polegała na przyjęciu, że warunki wymagane do uzyskania korzyści nie zostały stworzone sztucznie w sprzeczności z celami, podczas gdy strona przyznała w skardze, że jej celem było osiągnięcie zysku z dopłat w warunkach powiązań, pominięcie okoliczności, że strona składając wniosek za rok 2016 złożyła oświadczenie o nie stwarzaniu sztucznych warunków i znane są jej zasady przyznawania dopłat, pominięcie że strona nie może otrzymać jakichkolwiek dopłat, jeśli stworzyła sztuczne warunki, a organ wykazał bezsprzecznie iż część dopłat w bardzo konkretnej kwocie jest zawyżona, stąd całość pomocy nie przysługuje, bezpodstawne obligowanie organów do wykazania jaki podmiot prowadził gospodarstwo, a który jako powiązany tego nie czynił, ponieważ organ wykazał, że żaden z 22 podmiotów nie prowadził gospodarstwa odrębnie ale w powiązaniu z pozostałymi, przepisy nie określają zamkniętego katalogu sztucznych warunków jakie można stworzyć i nie ma potrzeby wykazywania, który z podmiotów bardziej prowadził gospodarstwo, a który mniej, skoro żaden nie czynił tego odrębnie i samodzielnie, pominięcie, że nie ma innego celu utworzenia 22 spółek, niż pozyskanie zawyżonych płatności, pominięcie, że przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji nie był fakt ustalenia praw własności czy rodzaju posiadania gruntów, lecz faktycznego posiadania gospodarstwa w roku 2016 oraz fakt rzeczywistego prowadzenia nią odrębnego, samodzielnego gospodarstwa rolnego.

Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto przy piśmie z dnia 22 października 2019 r. skarżący kasacyjnie przedłożył Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dowód w postaci protokołu kontroli Centralnego Biura Korupcyjnego uzyskany od tego organu w dniu 17 września 2019 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie została, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne, zarzuty skargi kasacyjnej pozostają nieuzasadnione. Z tego powodu skarga kasacyjna, w myśl art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.

Zarzuty skonstruowano na obydwu podstawach kasacyjnych. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie dlatego, że Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, iż wnioski organu w zakresie wystąpienia przesłanki stworzenia przez stronę sztucznych warunków do otrzymania wnioskowanych płatności są przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyrokach tego Sądu z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2596/18, I GSK 2362/18 z dnia 24 czerwca 2022 r. (opubl. https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że to wnioskodawca ma wykazać podstawy uzasadniające przyznanie pomocy. Jednakże, co - jak się wydaje - umknęło organowi, beneficjent nie ma obowiązku wykazywać okoliczności świadczących o tym, że pomoc mu nie przysługuje, bądź że udzielono ją nienależnie. Wykazywanie okoliczności negatywnych pozostawałoby w sprzeczności z podstawową zasadą dowodzenia faktów, które wystąpiły, nie zaś tego, co nie miało miejsca. To, że zaprezentowane przez wnioskodawcę podstawy do uzyskania pomocy zostały – zdaniem organu – wytworzone sztucznie musi zostać wykazane przez organy stosujące prawo. Przesądza o tym unormowanie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu, stanowiące kontynuację rozwiązania przyjętego w poprzedzających je art. 21 ust. 1 – 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2022 r., poz. 328).

Zatem – wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – ciężar dowodu w zakresie faktów świadczących o wystąpieniu przesłanki sztucznych warunków spoczywa na organach administracji. Co więcej, ze względu na fakt, że są to okoliczności dla skarżącej spółki jednoznacznie niekorzystne, nie ma ona żadnego obowiązku dostarczania dowodów w takiej sprawie. Z samych tylko zaniechań w złożeniu wyjaśnień czy udzielenia pomocy organowi w zgromadzeniu innych dowodów w tym zakresie nie można wywodzić negatywnych dla strony konsekwencji. Byłoby to sprzeczne z jedną z podstawowych zasad dowodzenia w postępowaniu administracyjnym, zakazującą zmuszania jednostki do samooskarżania się, wywodzonej z przepisu art. 14 ust. 3 lit. g Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19.12.1966 r., Dz. U. z 1977 r., poz. 167 (zob. wyrok ETPC z 20.10.1997 r., 20225/92, LEX nr 79567).

Oceny tej nie może zmienić powołanie się przez skarżącego kasacyjnie na poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11, LEX nr 1217422, wyrok z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3133/17, LEX nr 2442917). Pozostają one nie tylko niesprzeczne, ale i spójne z aktualnie wyrażonym stanowiskiem Sądu. Częściowe przerzucenie ciężaru dowodu na stronę może dotyczyć jedynie przyznania uprawnienia, nie zaś – ogólnie rzecz ujmując – faktów stanowiących podstawę do wyciągnięcia niekorzystnych dla strony konsekwencji prawnych.

Bierność jednostki nie może automatycznie prowadzić do uznania twierdzeń organu za uzasadnione, nawet jeżeli prima facie wydaje się że wnioskodawca rzeczywiście naruszył prawo. Do zastosowania przepisu kreującego niekorzystną sytuację prawną strony wymagane jest wykazanie stosownych okoliczności przez organy administracji. To zaś, jakie fakty wymagają udowodnienia w procesie stosowania prawa zależy od znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a ściślej – znaczenia nadanego wykorzystanym przez ustawodawcę terminom języka prawnego w toku prowadzonych przez organ stosujący prawo zabiegów interpretacyjnych. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o wspieraniu są zatem nieuzasadnione. Nie doszło też w tej sprawie do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. a to z tego względu, że Sąd pierwszej instancji wyrokował na podstawie akt sprawy i właśnie dlatego, że materiał ten okazał się niepełny, zaskarżona decyzja została uchylona. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – Sąd pierwszej instancji nie dopuścił żadnych dowodów ale zauważył, że istnieją dowody, w tym zgłaszane przez skarżącą spółkę, które powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Zabieg ten był w pełni uprawniony, bo zmierzał do sformułowania organowi precyzyjnych zaleceń co do dalszego postępowania. Z tych samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zgłoszone na etapie postępowania kasacyjnego. Obejmowały one bowiem materiał, który powinien podlegać analizie przez organy administracji. Nie naruszono także art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., bo przepisy te mają charakter kompetencyjny. Sąd Wojewódzki rozpoznając tę sprawę wynikających z tych przepisów uprawnień orzeczniczych nie naruszył.

Przechodząc natomiast do zasadniczej kwestii stanowiącej na gruncie tej sprawy przesłankę odmowy wnioskowanej płatności mianowicie "sztuczne stworzenie warunków w celu uniknięcia zmniejszenia płatności" Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zdekodował powyższą przesłankę, bo uzależnił jej wystąpienie od takiego zamiaru wnioskodawcy, który skierowany był wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przedstawiona przez WSA interpretacja zwrotu "w sposób sztuczny stworzyli warunki do uzyskania korzyści" nie może być uznana za prawidłową ponieważ nie w pełni poddaje analizie klauzule dotyczące praktyk obchodzenia prawa uregulowane horyzontalnie w rozporządzeniu Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/1995 r. z dnia 19 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.Urz. WE L 1995.312.1) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2988/95". Zgodnie z art. 4 powołanego rozporządzenia " Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści prowadzą do nieprzyznania lub wycofania tej korzyści". Zważywszy, że zawarte w przytoczonym przepisie klauzule dotyczące praktyk obchodzenia prawa są analogiczne do tych, które normodawca unijny zawarł w przepisach art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013, a także korespondują z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 4 ust.8 rozporządzenia nr 65/2011 przy interpretacji zasadnym jest odwołanie się do dorobku judykatury na gruncie powołanych przepisów w szczególności do przywoływanego w orzeczeniach sądów administracyjnych wyroku z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt C-434/12 Słynczewa. W tym bowiem wyroku TSUE podjął próbę interpretacji zwrotu "w sposób sztuczny stworzyli warunki do uzyskania korzyści" wskazując, że o sztucznym tworzeniu warunków w rozumieniu art. 4 ust.8 rozporządzenia nr 65/2011 można mówić wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy (zob. np. wyrok z 12 września 2013 r., nr C-434/12, ZOTSiS 2013/9/I-546 i cytowane tam orzecznictwo). Jednakże stawianie akcentu, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, na słowach " wyłączny cel" bez uwzględnienia, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków należy do nieostrych a jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku nie może być uznane za prawidłowe. Należy podkreślić, że wzmiankowany zwrot nie został zdefiniowany przez prawodawcę unijnego. Nie ma także odpowiednika w prawie polskim. Prawodawca unijny posługuje się konstrukcją prawną, która nie jest spójna z pojęciami stosowanymi przez polskiego prawodawcę. Wydaje się, że najbliższa omawianemu zwrotowi będzie znana w polskim kodeksie cywilnym instytucja prawna : "czynność prawna mająca na celu obejście ustawy". Z jednej bowiem strony jest to czynność nieobjęta zakazem prawnym, jednakże została przedsięwzięta w celu osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo ( tak: System Prawa Prywatnego t.2. Z. Radwański(red) Warszawa 2002, s.227-228; M. Safijan [w:] Kodeks Cywilny . Komentarz. K. Pietrzykowski (red.), Warszawa 2008, s. 321 i nast.). W wyroku z 7 kwietnia 2022 r., nr C-176/20 SC Avio Lucos SRL przeciwko Agentija de Plati si Interventie pentru Agricultura (publ. www.curia.pl) TSUE, potwierdzając zasadność wniosków wyprowadzonych w ww. sprawie Słynczewa (v. pkt 69 wyroku Avio Lucos) wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu art.60 rozporządzenia nr 1306/2013 mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania."(v. pkt 75 wyroku Avio Lucos).

I tak, w przypadku jednolitej płatności obszarowej określenia tego celu należy poszukiwać przy zastosowaniu wykładni celowościowej. Niewątpliwie pomocna w tym zakresie będzie preambuła rozporządzenia nr 1307/2013. W pkt 13 tejże preambuły prawodawca unijny wskazał na konieczność wprowadzenia przez państwa członkowskie instrumentu modulacji, aby ograniczyć wsparcie z tytułu płatności dla dużych gospodarstw rolnych. Tym samym należy ustalić, czy celem dokonanych czynności jest jedynie uzyskanie uprawnienia do jednolitych płatności obszarowych, czy też są to zwykłe, normalne zmiany gospodarcze prowadzące do optymalizacji zysku z prowadzonej produkcji rolnej. Nie można bowiem uznać za niezgodne z prawem dokonywanie wyboru transakcji, która spowoduje uszczuplenie uprawnienia beneficjenta do płatności. Obciążający organy administracji ciężar dowodu ogranicza się do okoliczności świadczących za sztucznym stworzeniem warunków uzyskania pomocy, sprzecznie z celami systemu wsparcia bezpośredniego. Należy wskazać, że zastosowana konstrukcja zmniejszenia płatności (degresywny charakter płatności) przy jednoczesnym zapobieganiu tworzenia przez rolników sztucznych warunków jest jedną z podstawowych cech rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów (v. pkt 13 preambuły rozporządzenia 1307/2013).

Wyróżniony w orzecznictwie TSUE element subiektywnego działania beneficjenta pozwala na racjonalne i zgodne z interesem publicznym eliminowanie tych nieprawidłowości, które polegają na niezgodnym z prawem uzyskiwaniu pomocy. Sprzyja także równemu traktowaniu wszystkich podmiotów, które dopuszczają się nadużyć realizując nie tylko zamiar bezpośredni kierunkowy, ale także ewentualny (na ten temat zob. np. M. Małecki, Kryteria przypisania zamiaru wynikowego. Uwagi na marginesie wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 29 kwietnia 2013 r. (II AKa 62/13), Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych, 2013/3, s. 29-50). Odwołanie się w tym przypadku do pojęć prawa karnego jest uzasadnione tym, że w tej sprawie również wyznaczone przez przepisy prawa publicznego konsekwencje prawne odnoszą się do faktów składających się na negatywnie oceniane przez ustawodawcę zachowanie jednostki. Na podobieństwo stosowania norm prawa administracyjnego do stosowania norm prawa karnego wiele lat temu zwracał uwagę, odwołując się do poglądów J. Filipka, J. Borkowski (J. Borkowski, Normy materialne i formalne a pojęcie procedury administracyjnej, Studia Prawno Ekonomiczne 1982, t. 28, s. 34; zob. też Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 18.01.1988 r., III SA 964/87, OSP/5–6, poz. 251). Dodatkowo można zauważyć, że "sztuczny" to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w rozpoznawanej sprawie organ zebrał dużą ilość materiału dowodowego. Jednakże jego ocena w zakresie istnienia omawianej przesłanki dla odmowy przyznania wnioskowanej płatności powinna uwzględniać wskazaną wyżej interpretację pojęcia "sztuczne stworzenie warunków w celu uniknięcia zmniejszenia płatności". Ustalenia w tym zakresie powinny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego przez organ, a następnie rozpatrzonego materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Każde dokonane ustalenie winno zatem wynikać z dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy. Tylko w takiej sytuacji zrealizowany zostanie prawidłowo obowiązek dowodowy, a decyzje można uznać za przekonywujące zgodnie z art. 11 k.p.a. i właściwie uzasadnione, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo obszerności zebranego we sprawie materiału dowodowego, co przekłada się na objętość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odmowa przyznania wnioskowanych płatności nie zawiera jednoznacznego stanowiska organu, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany będzie zatem zbadać istnienie powiązań o charakterze prawnym, ekonomicznym i osobowym, a także rozważyć to, czy motywem działania spółki było uzyskanie pomocy sprzecznie z celami systemu, to jest czy towarzyszył jej zamiar osiągnięcia takiego właśnie skutku, bądź – czy też mając świadomość prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanek bezprawnego uzyskania korzyści godziła się na wywołanie takiego efektu, pozostając obojętna na taką możliwość (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II AKa 103/12, LEX nr 1237629).

Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania zebranego już materiału dowodowego, opisanego rzetelnie i szczegółowo przez organy w zakresie różnego rodzaju powiązań pomiędzy podmiotami tworzącymi w ocenie organów sztuczne warunki. Jednocześnie trafnie ocenił, że przedstawione przez organ powiązania nie mogą być same w sobie wyłączną i akceptowalną przez Sąd podstawą do wydania zaskarżonych decyzji w sprawie. Powinna ona być bowiem uzupełniona o analizę charakteru tych powiązań, motywacji skarżącej, która towarzyszyła ich wykreowaniu. To zaś z kolei wymagało poczynienia pewnych uzupełnień w zakresie zgromadzonych dowodów. Postępowanie dowodowe może być uzupełnione przed sądem administracyjnym, ale Sąd organu w tym zastępować nie może. Analiza pełnego materiału dowodowego, postawy strony i jej stanowiska powinna zostać przeprowadzona na etapie postępowania administracyjnego.

Wyjaśnić wreszcie należy, że postępowanie administracyjne w tej sprawie ma charakter autonomiczny, co oznacza, że postępowanie w tym zakresie i wnioskowanie ze zgromadzonych dowodów nie jest uzależnione bezpośrednio od wcześniej wyciąganych wniosków i wydawanych decyzji za lata poprzedzające rok 2016. Niemniej jednak, przy diametralnej zmianie kierunku rozstrzygania przez organ, a więc w sytuacji kiedy Skarżąca spółka za lata poprzednie uzyskiwała wsparcie i płatności, koniecznym jest w przypadku odmiennego rozstrzygnięcia szczegółowe uzasadnienie zmiany stanowiska. W przeciwnym razie organ mógłby się narazić na zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., którego stosowanie w sprawie niniejszej nie zostało wyłączone. Jeżeli zatem – w ocenie organu – wystąpiła potrzeba odmiennego niż dotąd rozstrzygnięcia wniosku skarżącej spółki za 2016 r., należy podać przyczyny zmiany dotychczas wyrażanej oceny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pomimo częściowej zasadności zarzutów, skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Bez wątpienia orzeczenie odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Niewątpliwie taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Jedynym zatem skutkiem uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez stronę skarżącą od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylającego zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, pomimo jej oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a., będzie wyeliminowanie tej części uzasadnienia Sądu I instancji. Oznacza to, że organ ponownie rozpoznając sprawę oraz sąd, nie są związani w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oceną prawną, zawartą w tym fragmencie uzasadnienia. W to miejsce bowiem wiążąca jest ocena prawna zawarta w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 ze zm.). Na koszty te (240 zł) składa się wynagrodzenie radcy prawnego, za sporządzenie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną.