Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 131/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184 art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust 1 art. 4 art. 5 ust 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: § 271 ust 8
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 91/19 w sprawie ze skargi D. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądzą od Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo W. na rzecz D. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P.kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 91/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, pkt I - uchylił zaskarżoną decyzję, pkt II - zasądził od Wojewody W. na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta S. decyzją z [...] października 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z wewnętrzną instalacją gazową - Etap I Budynek "A" i Etap II Budynek "B na dz. nr ewid. [...], [...] obręb W., Gmina W., kategoria obiektu (-ów): XIII.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Nadleśnictwo W. podnosząc zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 Pr. bud., § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę podnosząc, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 9 ust. 1 Pr. bud., które uzasadniają odstępstwo od § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm. - przepisy obowiązujące do 31 grudnia 2017 r. - dalej w skrócie "rozporządzenie").

Powyższą decyzję D. Sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 Pr. bud. w zw. z § 271 ust. 8 rozporządzenia, art. 9 ust. 1 Pr. bud. w zw. z § 271 ust. 8 rozporządzenia w zw. z art. 5 Pr. bud. w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w sprawie zaistniały przesłanki by organ wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Ocena tej kwestii dokonana przez organ II instancji jest nietrafna. Wskazując na regulację § 271 ust. 8 w zw. z ust. 2 rozporządzenia, Sąd stwierdził, że skarżąca oczekuje zatwierdzenia projektu budowlanego przewidującego odległość ściany budynku od granicy lasu na poziomie tylko 4 m. Projekt budowlany jest w tym zakresie niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Dla zatwierdzenia projektu, koniecznym jest więc uzyskanie zgody na odstępstwo od przytoczonych wyżej norm. Celem art. 9 ust. 1 Pr. bud. jest umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich z uwagi na różnego rodzaju okoliczności. Ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce taki "szczególnie uzasadniony przypadek" należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, które powinny dokonać tego w oparciu o analizę materiału sprawy, w tym treści przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej, itp. okoliczności. Przepis art. 9 ust. 1 Pr. bud. nie jest podstawą udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w każdej sytuacji, w której inwestor uzna to za zasadne. Odstępstwo możliwe jest jedynie w sytuacjach "szczególnie uzasadnionych". W orzecznictwie wskazuje się, że za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 9 Pr. bud. należy uznać sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, ze względu na przepisy techniczno-budowlane.

W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał to organ I instancji, dla przedmiotowej nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem usług na parterze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Wielkość powierzchni zabudowy ustalono na 360 m2 dla jednego budynku. Szerokość działki, która jest równa odległości między sąsiadującymi z nią ścianami lasu, wynosi 27 m. Zachowanie odległości pożarowej 12 m od każdej ściany lasu odbiera zatem inwestorowi prawo zabudowy nieruchomości zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, pozostawia bowiem 3 m szerokości działki do zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Okoliczności te w całości uzasadniają stwierdzenie, że sytuacja skarżącej winna być uznana za szczególnie uzasadnioną. Kształt działki położonej między terenami leśnymi w zasadzie wyklucza możliwość jej zabudowy, co jest sprzeczne z ustalonymi dla tej działki warunkami zabudowy i posiadanym przez inwestora prawem do zabudowy swojej nieruchomości. Aby możliwe było uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, nie może ono powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że udzielone odstępstwo nie ma wpływu na ograniczenie dostępności budynków dla osób niepełnosprawnych i nie wpływa na warunki zdrowotno-sanitarne czy środowisko. Udzielając odstępstwa, z uwagi na jego charakter, organ I instancji szczegółowo wyjaśnił natomiast kwestię bezpieczeństwa. W ocenie Sądu postępowanie organu I instancji jest w tym zakresie w pełni uzasadnione. Nie budzi wątpliwości, że szczególne przepisy dotyczące odległości poszczególnych budynków oraz budynków od lasu mają swoje uzasadnienie właśnie w kwestii bezpieczeństwa pożarowego. Skupienie się więc przez inwestora na wykazaniu, że zapewni właściwe warunki bezpieczeństwa w tym zakresie jest zasadne. Inwestor zaproponował rozwiązania zastępcze mogące zminimalizować pogorszenie się warunków mających wpływ na bezpieczeństwo mienia i mogące spowodować zagrożenie życia ludzi. Przedstawił propozycje rozwiązań zamiennych (rozwiązania zastępcze rekompensujące skutki wprowadzenia odstępstwa), które zostały uwzględnione w projekcie budowlanym na stronie 26 projektu. Zastępcze rozwiązania rekompensujące skutki wprowadzenia odstępstwa zostały szczegółowo omówione w opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W związku z projektowanymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi w odległości 4,00 m od granicy działki leśnej, zastosowane zostaną następujące rozwiązania ponadnormatywne, w stosunku do określonych w "warunkach techniczno-budowlanych", mających istotne znaczenie dla podwyższenia bezpieczeństwa pożarowego budynku oraz drzewostanu leśnego: projektowane budynki zostaną wykonane w klasie odporności pożarowej znacznie wyższej od wymaganej ("D") - zostaną wykonane w klasie "B"; otwory okienne w ścianie elewacyjnej od strony lasu zostaną wyposażone w rolety ogniochronne o klasie odporności ogniowej E 30, uruchamiane czujnikiem termicznym; lokale mieszkalne zostaną wyposażone w gaśnice proszkową ABF o masie środka gaśniczego 4 kg; komin dymowy zostanie zabezpieczony siatką uniemożliwiającą rozprzestrzenianie iskier; budynki wyposażone zostaną w instalację odgromową.

Zasadnie organ stwierdził, że przedmiotowe odstępstwo jest szczególnie uzasadnione, nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, ponieważ w projekcie budowlanym przewidziano rozwiązania ponadnormatywne, które w znacznym stopniu zminimalizują ryzyko pogorszenia warunków mających wpływ na ww. warunki tj. bezpieczeństwo mienia i ludzi. Ponadto przedmiotowe odstępstwo nie pogorszy warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Z tym stanowiskiem organu I instancji należy się w całości zgodzić. Na uwagę zasługuje także sformułowanie użyte przez organ odwoławczy w wydanej w sprawie decyzji, gdzie stwierdzono, że zaproponowane dodatkowe rozwiązania techniczne w kwestiach ochrony pożarowej nie likwidują niebezpieczeństwa spowodowanego usytuowaniem budynków wielorodzinnych w odległości 4 i 5 m od granicy lasu (zamiast wymaganych 12 m), lecz jedynie sprowadzają to niebezpieczeństwo do akceptowalnego poziomu. Organ II instancji sam więc dostrzegł, że poziom niebezpieczeństwa jest na poziomie akceptowalnym. Z zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast jakiego poziomu zabezpieczenia organ by oczekiwał. Należy wskazać, że każde zbliżenie budynku do granicy lasu powoduje wzrost zagrożenia pożarowego. Nie sposób tego zagrożenia, przy zachowaniu proporcjonalnych metod, całkowicie wyeliminować. Okoliczność, że nawet zastosowanie dodatkowych środków ochrony nie spowoduje, że budynek będzie zawsze całkowicie bezpieczny, nie powoduje, że dla takiego budynku nie można uzyskać zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Gdyby prawodawca zdecydował, że wyznaczona odległość budynku od lasu nie może zostać zmniejszona, wyłączyłby te przepisy z możliwości uzyskiwania zgody na odstępstwo od nich. Tak się jednak nie stało. Przyjąć więc należy, że możliwe jest posadowienie budynku z uchybieniem przepisowi § 271 rozporządzenia, jeśli spełnione są warunki z art. 9 ust. 1 Pr. bud. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika jednocześnie, by zaproponowane przez inwestora rozwiązania były niewystarczające dla zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa. Wobec powyższego, za niezasadną uznać należy odmowę zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd odnosząc się do twierdzeń organu podniesionych w odpowiedzi na skargę wskazał, że zdaniem Wojewody W. z projektu budowlanego wynika, że organ I instancji zatwierdził projekt zagospodarowania terenu, który przewiduje budowę dwóch budynków mieszkalnych w odległości 4 m (elewacja wschodnia) i 5 m (elewacja zachodnia). Odstępstwo natomiast obejmuje jedynie zabudowę w odległości 4 m od granicy lasu. W tym zakresie za słuszną uznać należy uwagę skarżącej z pisma z 4 marca 2019 r., gdzie wyjaśniono, że teren planowanej inwestycji jest z trzech stron otoczony jedną działką ewidencyjną nr [...]. Z tego względu zarówno elewacja zachodnia, jak i wschodnia planowanych budynków znajdują się w bliskiej granicy z tą samą działką ewidencyjną. Określenie w odstępstwie możliwości zlokalizowania budynków w odległości 4 m od granicy z tą działką oznacza nieprzekraczalną odległość od działki leśnej, w której dopuszcza się możliwość realizacji zabudowy. Z tego względu zarówno projektowana odległość 4 m dla elewacji wschodniej, jak i 5 m dla elewacji zachodniej wypełnia warunki odstępstwa.

W przedstawionych okolicznościach Sąd za słuszny uznał zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 9 ust. 1 Pr. bud. w zw. z § 271 ust. 8 rozporządzenia. Nie jest bowiem trafny pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że sprawy tej nie można zakwalifikować do przypadku szczególnie uzasadnionego a odstępowanie od stosowania przepisów techniczno-budowlanych, decydujących o bezpieczeństwie dla życia, zdrowia ludzi i mienia wyłącznie w celu umożliwienia zabudowy nieruchomości nie jest podstawą powstania przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 9 ust. 1 Pr. bud. Organ odwoławczy nie wyjaśnił także podnoszonego twierdzenia, że na zabudowę o takich uwarunkowaniach nie zezwalają przepisy w tym art. 5 Pr. bud. oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi. Nie sposób uznać, że organ naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Błędne rozstrzygnięcie opiera się bowiem na wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, przyczyną wadliwości wydanej decyzji nie jest również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., czy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja była poprawna pod względem formalnym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe rozważania i wykładnię przepisów art. 9 ust. 1 Pr. bud. w zw. z § 271 rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo W., reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego - art. 9 ust. 1 Pr. bud., przez błędną jego wykładnię polegającą na automatycznym przyjęciu, że przepis ten umożliwia odstępstwo od zastosowania przepisów techniczno-budowlanych, gdy przemawia za tym interes inwestora, bez uwzględnienia innych wartości, takich jak stan środowiska oraz zachowanie równowagi biologicznej i ekologicznej na danym terenie,

2) przepisów prawa materialnego - art. 9 ust. 1 Pr. bud. w zw. z § 271 ust. 8 oraz 8a rozporządzenia, przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych,

3) przepisów prawa procesowego - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez błędną jego wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu realiów faktycznych niniejszej sprawy, w tym usytuowania działki budowlanej inwestora względem obszaru leśnego oraz wielkości planowanych dwóch budynków wielorodzinnych, co w tej sprawie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odpowiadając na skargę kasacyjną D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. reprezentowane przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu odpowiada przepisom obowiązującego prawa.

W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Jak wynika z brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia przywołanego przepisu może być więc skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Sąd I instancji nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego sprawy i jego oceny dokonanej przez Sąd, ani też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Analiza poddanego kontroli instancyjnej uzasadnienia wyroku z punktu widzenia poczynionych wyżej uwag dowodzi, że posiada ono wszystkie wymagane przepisem ustawy elementy. W jego treści Sąd pierwszej instancji jasno i rzeczowo wyjaśnił z jakich powodów uwzględnił skargę i usunął z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję Wojewody W. Ustosunkował się także do zasadniczych zarzutów skargi dostrzegając, że inwestycja dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, o powierzchni zabudowy 360 m2 każdy, która ma zostać zrealizowana na działce otoczonej z trzech stron lasem. Brak jest tym samym podstaw ażeby skutecznie twierdzić, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że Sąd nie uwzględnił realiów faktycznych rozpatrywanej sprawy. Podnieść w tym miejscu trzeba, że polemika z ustalonym stanem faktycznym sprawy nie może odbywać się za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a do tego zamierza autor skargi kasacyjnej.

Nietrafne są także zarzuty błędnej wykładni art. 9 ust. 1 Pr. bud., art. 9 ust. 1 Pr. bud. w zw. z § 271 ust. 8 oraz ust. 8a rozporządzenia.

Jak wynika z art. 9 ust. 1 Pr. bud. w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo odkodował znaczenie normatywne przywołanego unormowania odwołując się do wypracowanych na tym tle poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazał bowiem, że przesłanką udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych jest istnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Rozważane odstępstwo nie może być bowiem udzielane powszechnie. Zgoda na odstępstwo przewidziane w art. 9 Pr. bud. będąca częścią porządku prawnego, zastępuje przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych normą indywidualnie dostosowaną do konkretnej sytuacji, umożliwiając modyfikację szczegółowych oraz bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich, z uwagi na różnego rodzaju okoliczności. W każdym indywidualnym przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien brać pod uwagę zarówno charakter przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, jak również ukształtowanie nieruchomości, na której ma zostać zrealizowany obiekt budowlany, stan jej zagospodarowania, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich oraz ocenę proponowanych rozwiązań projektowych w zakresie wiedzy technicznej. Organy powinny mieć na uwadze także prawo inwestora do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której wykaże swoje prawo do dysponowania nią na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia z przepisami. Zgodność ta polega przede wszystkim na poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. Innymi słowy, inwestor chcąc skorzystać z przewidzianej prawem możliwości winien wskazać na zaistniałe w sprawie względy natury faktycznej, technicznej czy użytkowej, które czynią zasadnym odstąpienie od wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych (np. wyroki NSA z: 4 grudnia 2019 r. II OSK 175/18, 19 listopada 2019 r. II OSK 2687/18 i II OSK 2749/18, 11 kwietnia 2019 r. II OSK 1353/17, 21 czerwca 2018 r. II OSK 1835/16, 13 października 2017 r. II OSK 2495/16).

Według § 271 ust. 8 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r., najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50 %, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków – o 100% (ust. 2).

Biorąc pod uwagę przywołane normy odległościowe, projektowane budynki mieszkalne wielorodzinne powinny zostać zlokalizowane w odległości 12 m od granicy lasu. Działka inwestora nr ewid. [...] i [...] w miejscowości W. z trzech stron, od wschodu, zachodu i południa graniczy z lasem - działką nr ewid. [...]. Posiada ona kształt wąskiego i stosunkowo długiego prostokąta o szerokości 27 m i długości 81,5 m. Zatem, gdyby inwestor chciał usytuować budynki z zachowaniem odległości wymaganej przepisami rozporządzenia, wówczas mógłby wybudować budynki zaledwie o szerokości 3m. Wobec tego, pomimo uzyskania przezeń decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, w świetle której każdy z projektowanych budynków może posiadać maksymalną powierzchnię zabudowy 360m2, skorzystanie przez inwestora z przysługującego mu prawa do zabudowy własnej nieruchomości byłoby w rzeczywistości niemożliwe do zrealizowania. Przywołane okoliczności, jak trafnie ocenił Sąd I instancji, uzasadniają twierdzenie, że sytuacja inwestora wypełnia przesłankę, o której stanowi art. 9 ust. 1 Pr. bud., szczególnie uzasadnionego przypadku na uzyskanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Takie odstępstwo zostało zresztą prawidłowo udzielone przez organ I instancji, a zakwestionowane w toku postępowania odwoławczego przez organ odwoławczy, z którą to oceną prawidłowo nie zgodził się Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję. Jak wynika z postanowienia z [...] października 2018 r. Starosta S. udzielił inwestorowi zgodę na odstępstwo od przepisu § 271 ust. 8 rozporządzenia, polegające na wykonaniu projektowanej budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w odległości 4m od granicy lasu na działce nr 80416/48, pod warunkiem zastosowania rozwiązań zamiennych zawartych w opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany warunkom tym odpowiada i okoliczność ta nie została skutecznie podważona przez organ odwoławczy. W projekcie zastosowano rozwiązania ponadnormatywne w stosunku do wymagań zdefiniowanych w przepisach techniczno-budowlanych, których zadaniem jest znaczące podwyższenie poziomu bezpieczeństwa pożarowego budynków oraz drzewostanu leśnego. Projektowane budynki zostaną wykonane w klasie odporności pożarowej "B", podczas gdy wymagana jest klasa "D". Otwory okienne w ścianie elewacyjnej od strony lasu zostaną wyposażone w rolety ogniochronne o klasie odporności ogniowej E30, uruchamiane czujnikiem termicznym. Lokale mieszkalne zostaną wyposażone w gaśnice proszkową ABF o masie środka gaśniczego 4kg. Komin dymowy zostanie zabezpieczony siatką uniemożliwiającą rozprzestrzenianie iskier. Budynki zostaną wyposażone w instalację odgromową. Wobec powyższego organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że udzielenie odstępstwa jest w tym wypadku szczególnie uzasadnione. Nie spowoduje ono, z uwagi na zastosowane w projekcie rozwiązania ponadnormatywne, zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, nie pogorszy warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych czy stanu środowiska. Co prawda, zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że zaproponowane rozwiązania techniczne w zakresie ochrony pożarowej nie są w stanie zlikwidować niebezpieczeństwa bliskiego usytuowania obu budynków w odległości 4m i 5m od granicy lasu, czyniąc to niebezpieczeństwo akceptowalnym, jednakże co równie istotne Wojewoda nie sprecyzował jakie inne zabezpieczenia pożarowe dla podwyższenia poziomu bezpieczeństwa powinien zastosować inwestor w projekcie budowlanym. Także sam autor skargi kasacyjnej, poza powieleniem stanowiska organu odwoławczego, nie wyjaśnił bliżej i nie przedstawił na tę okoliczność stosownych dowodów, na czym ma polegać pogorszenie stanu środowiska. Nie zdołał wreszcie podważyć prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, jakoby teren inwestora z trzech stron graniczył z jedną działką leśną nr ewid. [...], wobec czego udzielone odstępstwo, wbrew stanowisku Wojewody, jest prawidłowe. Nie sposób wreszcie zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej jakoby skutkiem wydanego odstępstwa było zwiększenie zagrożenia nieruchomości inwestora zjawiskami atmosferycznymi takimi jak wiatr czy śnieg. Także podnoszona w treści skargi kasacyjnej zmiana warunków wykonywania przez stronę skarżącą kasacyjnie prac gospodarczych w bezpośrednim sąsiedztwie budynków, co będzie się wiązało z koniecznością poniesienia dodatkowych nakładów finansowych, nie może skutecznie podważać prawidłowości udzielonego odstępstwa.

Wskazać wreszcie trzeba, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie dokonywał wykładni § 271 ust. 8a rozporządzenia, zatem nie mógł naruszyć powyższego unormowania w zarzucanej postaci.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdziwszy podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.