Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 296/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. Eliza Kaplita - Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K., R. M. i Z. M. na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 31 stycznia 2017 r. nr XXXVIII/796/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 296/20

Uzasadnienie

Dnia 31 stycznia 2017 r. Rada Miejska w Rzeszowie podjęła uchwałę nr XXXVI11/796/2017 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 229/15/2011 przy ul. Szpitalnej w Rzeszowie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 czerwca 2017 r. A. K., R. M. i Z. M. (reprezentowani przez pełnomocnika - radcę prawnego) zawnioskowali o stwierdzenie nieważności w części § 3 ust. 1 pkt 5 i § 19 w/w uchwały (określających przebieg drogi KDD/U.1 i jej parametry) oraz jej § 15 ust. 4 (dotyczącego zasad obsługi komunikacyjnej terenu U/MW.2.), a także zmianę załącznika graficznego planu w zakresie w jakim dotyczą one działki ewidencyjnej nr [...] i wyłączenie tej części działki z terenu KDD/U.1.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

art. 2, art. 21 ust. 1-2, art. 32 ust. 1-2 Konstytucji RP,

przepisów Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - art. 1 Pierwszego Protokołu do tekstu Konwencji (ochrona prawa własności),

art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) poprzez nieuwzględnienie przy tworzeniu planu istniejącej zabudowy, nierozważenie alternatywnych możliwości projektowych przy planowaniu układu komunikacyjnego, a przez to nadmierną ingerencję w prawo własności,

art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej: k.c.) w zw. z art. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione ograniczenie współwłaścicieli w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi skarżący obszernie rozwinęli poszczególne zarzuty, wzmacniając argumentację treścią orzeczeń sądów a także poglądami zaczerpniętymi z literatury prawniczej. Ponadto skarżący wyjaśnili, że są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej numerem ew. [...] położonej w obr. 207, dla której prowadzona jest Kw Nr [....], objętej Uchwałą Rady Miasta Nr XXXVIII/796/2017 z dnia 31 stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 229/15/2011 przy ul. Szpitalnej w Rzeszowie.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2017r. wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miasta nie zajęła do dnia wniesienia skargi stanowiska w sprawie złożonego wezwania.

Skarżący podnieśli, że z ustaleń kwestionowanych planu wynika, że odcinek drogi KDD/U.1 został w północno - wschodnim fragmencie wyznaczony na terenie częściowo zabudowanej działki nr [....] o łącznej powierzchni 1085 m2. Fragment przeznaczony pod drogę - w jej północno-wschodnim odcinku - zabiera ponad 50% powierzchni działki, pozbawiając właścicieli możliwości wykorzystywania jej dla własnych celów inwestycyjnych, obciążając ją ponadnormatywnie i w sposób nierówny w stosunku do innych nieruchomości objętych planem. Skarżący już wtoku procedury planistycznej wskazywali, że poprowadzenie drogi po niezabudowanym terenie, wzdłuż północno-zachodniej granicy działki, zajęłoby tylko ok. 375 m2. Przebieg drogi w tej koncepcji, zachowuje ciągłość zabudowy przy ul. Szpitalnej.

Skarżący zwrócili również uwagę, że z uzasadnienia do projektu planu wynika, że zasady zabudowy i zagospodarowania terenu dla jednostki [...] zostały opracowane ściśle według zwycięskiego projektu konkursowego. Skarżący zarzucili, że niedopuszczalnym jest, aby rozwiązania te wykraczały poza teren jakim dysponuje inwestor, a plan służył niejako do wywłaszczenia terenów okalających i takiego ich ukształtowania, aby służyły głównie zaspokojeniu interesów inwestora jednostki [....]. Z dokumentów konkursu architektonicznego zorganizowanego przez właściciela jednostki [...] wynikało założenie, że dysponował będzie działką nr [...]. Dlatego też zaproponowane rozwiązania przewidywały prowadzenie przez tą działkę drogi (KDD/U1). Jednak inwestor nie pozyskał tej działki, co w oczywisty sposób powinno prowadzić do zmiany ustaleń planu w tym zakresie. Tymczasem inwestor jednostki [...] po nieudanej próbie pozyskania działki nr [...] posłużył się planem miejscowym, by ukształtować ten teren na swoje potrzeby. W związku z powyższym skarżący zarzucili, że prawo własności działki nr [...] zostało podporządkowane innym, przyszłym użytkownikom i mieszkańcom terenu objętego planem, w szczególności inwestorowi terenu [...], bez rzetelnego i wszechstronnego rozważenia jakichkolwiek innych możliwości, mniej w to prawo ingerujących. Nie rozważono wskazanego w trakcie publicznej dyskusji alternatywnego przebiegu jej fragmentu, który by nie ingerował ponad miarę w uprawnienia właścicielskie.

Skarżący zakwestionowali również tą część uzasadnienia traktującą, że poprowadzenie drogi od południa i wschodu działki nr [...] spowoduje powstanie warunków do lepszej ekspozycji kamienicy przy ul. Szpitalnej [...]. W ich ocenie wyznaczony na terenie działki nr [...] przebieg KDD/U.1 w rzeczywistości spowoduje otoczenie jej z dwóch kolejnych stron drogami i powstaniem przestrzenie ogólnodostępnej, a co za tym idzie również uciążliwościami w postaci hałasu, zanieczyszczeń, aktów wandalizmu, znaczne pogorszenie warunków życia mieszkańców istniejącego na nieruchomości budynku, jak i straty na wartości nieruchomości.

W skardze podniesiono także, że ich interesy nie zostały w żaden sposób uwzględnione, bowiem na podstawie ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2012 r. zamierzają oni dokonać rozbudowy budynku usługowo - mieszkalnego oraz zbudować zbiornik na wody opadowe na dz. ew. nr [...]. Na podstawie zaskarżonej uchwały zostali zaś pozbawieni możliwości samodzielnego zagospodarowania swojej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rzeszowie wniosła o jej oddalenie, twierdząc, że przyjęte w planie rozwiązanie planistyczne dotyczące przebiegu drogi KDD/U.1 na działce skarżących jest zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Ograniczenie prawa własności skarżących było konieczne i zostało wprowadzone tylko w niezbędnym zakresie.

RM podkreśliła, że przyjęte w planie rozwiązanie zmierza do utworzenia nowego układu komunikacyjnego o charakterze publicznym dla terenu objętego planem, opartego o istniejącą część ul. Szpitalnej oraz drogę publiczną dojazdową wyznaczoną częściowo na gruntach prywatnych oraz na gruntach stanowiących własność miasta Rzeszowa, na terenie oznaczonym symbolem KDD/U.1, który będzie połączony od strony północno- wschodniej z ul. Ludwika Zamenhofa, a od strony południowo - zachodniej z ul. Stanisława Leszczyńskiego. Układ ten będzie dodatkowo wsparty od strony zachodniej drogą wewnętrzną, wyznaczoną na gruntach stanowiących własność miasta Rzeszowa, na terenie oznaczonym symbolem KDW.1. Ulica Wierzynka, w obecnym kształcie, spełnia wymagania określone dla drogi publicznej o charakterze dojazdowym jedynie na stosunkowo niewielkim odcinku. Poza tym ul. Wierzynka obecnie, nawet na tym odcinku, straciła znaczenie drogi publicznej o charakterze dojazdowym, po wyburzeniu w 2016 r. jedynej kamienicy, jaka była przy niej zlokalizowana.

W ocenie Rady Miasta za niedopuszczalne należy uznać rozwiązanie polegające na tym, że układ komunikacyjny o charakterze publicznym dla terenu objętego planem może być oparty o poszerzoną drogę KDW.1 kosztem terenu [...] z jednoczesną likwidacją wschodniego odcinka drogi KDD/U.1 lub realizacją drogi KDD/U.1 jako drogi wewnętrznej dla terenu [...], gdyż w każdej z tych propozycji ul. Szpitalna od strony południowej, od miejsca obecnego jej zamknięcia, nie ma połączenia z drogą publiczną. Drogę publiczną dojazdową, oznaczoną symbolem KDD/U.1, na odcinku od zamknięcia ul. Szpitalnej do granicy terenu istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. Baldachówka, oznaczonego symbolem MW.1, wyznaczono na terenach co do zasady niezabudowanych (wyjątek dotyczy garaży), stanowiących własność prywatną, w tym na części niezabudowanej działki skarżących nr [...], a także na nieruchomości stanowiącej własność firmy [...] sp. z o.o. Jest to najkrótszy odcinek, który można wyznaczyć na obszarze planu, począwszy od zamknięcia ul. Szpitalnej do tej części terenu przeznaczonego pod tę drogę, który stanowi własność miasta Rzeszowa. Zaznaczyła też, że działka skarżących, w części od której zaczyna się początek wschodniego odcinka drogi publicznej dojazdowej, oznaczonej symbolem KDD/U.1 jest obciążona na rzecz sąsiednich nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności przechodu, przejazdu i przegonu bydła.

Na koniec Rada Miasta podniosła, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana dla skarżących w 2012 r. nie stanowi dla nich podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, a jedynie jeden z dokumentów, który należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniu skarżących, ich możliwości odnośnie sposobu zagospodarowania działki nr [...] uległy istotnej zmianie w stosunku do tych, które wynikały z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 2012 r., nie wskutek przyjęcia ustaleń przedmiotowego planu, lecz już po objęciu ich nieruchomości w 2016 r. ochroną prawną wynikającą z wpisu kamienicy przy ul. Szpitalnej [...] w Rzeszowie wraz z otoczeniem do rejestru zabytków nieruchomych województwa podkarpackiego, co zresztą nastąpiło na ich wniosek. Skutki prawne wynikające z tego wpisu zostały uwzględnione przy określaniu ustaleń dla terenów, na których jest położona nieruchomość skarżących. Polegają one przede wszystkim na ochronie zabytkowej kamienicy przy ul. Szpitalnej [...] poprzez wprowadzenie nakazów dotyczących zachowania gabarytów, kompozycji, artykulacji i detalu architektonicznego elewacji oraz formy dachu tej kamienicy. Z kolei przeznaczenie południowej części działki nr ew. [...], która stanowi otoczenie kamienicy przy ul. Szpitalnej [...], pod drogę publiczną dojazdową, oznaczoną symbolem KDD/U.1, stanowi formę ochrony tego otoczenia przed nową zabudową kubaturową, która mogłaby wpłynąć niekorzystnie na zabytkową kamienicę, np. poprzez zniszczenie jej elementów architektonicznych, podlegających ochronie. Poza tym przeznaczenie południowej części działki nr ew. [...] pod drogę publiczną dojazdową ma związek z tym, że od tej strony jest usytuowane wejście do kamienicy przy ul. Szpitalnej [...], a jednocześnie takiego wejścia brakuje od strony ul. Szpitalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 października 2017 r. II SA/Rz 751/17 oddalił skargę stwierdzając, że nie można było przyjąć, że przebieg (trasa) drogi publicznej KDD/U.1 został ustalony z naruszeniem prawa. Argumentacja uzasadniająca lokalizację drogi w południowo- wschodniej części działki nr [...] została przedstawiona w uzasadnieniu skarżonej uchwały, jak i w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zwrócono uwagę na brak możliwości odtworzenia pierwotnych szlaków komunikacyjnych z uwagi na przerwanie przebiegu ul. Szpitalnej w następstwie inwestycji poczynionych w drugiej połowie XX wieku. W zamknięciu ul. Szpitalnej upatrywano przyczyny izolacji terenu objętego planem i w konsekwencji jego degradacji. Rozwiązania planu skupiają się więc na ponownym całościowym włączeniu ul. Szpitalnej w obieg komunikacyjny poprzez połączenie jej z jednej strony (północno wschodniej) z ul. L. Zamenhoffa, a z drugiej strony (południowo zachodniej) z ul. S. Leszczyńskiego. Podkreślono, że przy uwzględnieniu planowanego sposobu zagospodarowania obszaru objętego planem, a w szczególności usługowo-mieszkaniowe przeznaczenie terenu [...], zaprojektowany szlak komunikacyjny nie tylko na nowo włączy ul. Szpitalną w ciąg komunikacyjny, ale także zapewni najlepsze zaplecze infrastruktury drogowej, realizując tym samym wskazania, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r. poz. 1073) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. Teren [...] będzie miał dostęp do drogi publicznej od strony zachodniej - ul. Szpitalna, od strony południowej drogą KDD/U.1 będzie łączył się z ul. S. Leszczyńskiego, od strony wschodniej będzie z kolei droga wewnętrzna stanowiąca własność miasta - KDW.1, która w odcinku północno wschodnim terenu [...] będzie się łączyć z ul. Wierzynka. Zaprojektowane rozwiązanie ma w przyszłości służyć prawidłowej obsłudze terenu U/MW.2; służbom, strażom, mieszkańcom, turystom dlatego też tut. Sąd nie zgodził się z tezą skargi, że projektowana droga ma służyć wyłącznie interesom inwestora. To, że aktualna infrastruktura połączeń drogowych w ocenie skarżących jest adekwatna do bieżącego zapotrzebowania, może nie być pozbawione racji, tyle że nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Sąd I instancji projektowaną infrastrukturę drogową ocenił z perspektywy przyszłego (planowanego) zagospodarowania tego terenu, a to z pewnością, będzie rodziło zdecydowanie wyższe potrzeby, co zostało przez organ planistyczny wykazane.

Wskazując, że potrzeby ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i konieczność zagwarantowania właściwej infrastruktury drogowej (art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.; art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. stanowią normatywną legitymację dla zaprojektowania nowych rozwiązań komunikacji drogowej na terenie objętym planem Sąd uznał, że zawarte w nim postanowienia dotyczące przebiegu spornej drogi nie stanowią nadmiernej i tym samym nieuzasadnionej ingerencji w uprawnienia osób trzecich, a w szczególności w prawa skarżących. Wyłącznie przyjęte w planie rozwiązanie skutkuje włączeniem całej ul. Szpitalnej w ciąg komunikacyjny; ul. Szpitalna na całym swoim odcinku traci charakter "drogi zamkniętej". Żaden z zaproponowanych przez skarżących trzech alternatywnych wariantów nie prowadzi do takich skutków, co zostało uzasadnione w sposób pełny i szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżących do projektu planu.

W ocenie Sądu, skarżący niezasadnie domagają się także lokalizacji nowej zabudowy a działkach niezbudowanych. Z wytycznych konserwatorskich wynika, że nowa zabudowa ma być lokowana na "niezabudowanych placach w sposób służący odtworzeniu historycznej linii zabudowy ulic". Z powyższego wynika, że nie chodzi o wprowadzenie zakazu lokalizowania zabudowy na działkach zabudowanych, lecz w miejscach gdzie znajduje się zabudowa - usytuowane są budynki, co w konsekwencji prowadziłoby do ich rozbiórki. Lokalizacja drogi publicznej na zabudowanej działce skarżących, w miejscu, gdzie nie znajduje się żadna zabudowa, nie stanowi w ocenie tut. Sądu naruszenia wytycznych konserwatorskich. Dotychczasowy sposób korzystania z budynku posadowionego na działce skarżących nie ulega zmianie; zmiana sposobu zagospodarowania dotyczy terenu wykorzystywanego aktualnie, jako garaże i plac manewrowy. Zwrócono przy tym uwagę, że ta część działki skarżących obciążona jest na rzecz nieruchomości sąsiednich służebnością przechodu, przejazdu i przegonu.

Sąd podniósł ponadto, że w kontekście uniemożliwienia skarżącym wykorzystania działki nr 1041 na cele określone w decyzji o warunkach zabudowy z 2012 r. należy uwzględnić, że na mocy decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Zabytków w Przemyślu z dnia 9 września 2016 r. - a zatem już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - kamienica przy ul. Szpitalnej [...] wraz z otoczeniem została wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa podkarpackiego pod nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. K., R. M. i Z. M., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej :P.p.s.a.), zarzucono naruszenie:

art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie niewłaściwych kryteriów oceny granic przyznanego gminie władztwa planistycznego, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że granice te w niniejszej sprawie nie zostały naruszone;

art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1-10 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że:

uchwalony plan nie godzi w zasadę proporcjonalności i tym samym bezprawnie nie narusza przysługującego skarżącym prawa własności, podczas gdy ww. zasady konstytucyjne nie zostały zachowane w niniejszej sprawie;

ustalenie, że obrany i uzewnętrzniony cel realizowany dzięki postanowieniom planu jest czytelny i zrozumiały, zamysł, jaki przyświecał tworzeniu planu mieści się w kategoriach przywrócenia i utrzymania ładu przestrzennego w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.;

ustalenie, że decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Zabytków w Przemyślu z dnia 9 września 2016 r. na podstawie której kamienica przy ul. Szpitalnej [...] w Rzeszowie wraz z otoczeniem została wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa podkarpackiego pod nr [...], uniemożliwienia skarżącym wykorzystanie działki nr [...] na cele określone w decyzji o warunkach zabudowy z 2012 r.;

ustalenie, że przyjęte w planie rozwiązanie planistyczne dotyczące przebiegu drogi KDD/U.1 na działce skarżących jest zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

Ograniczenie prawa własności skarżących było konieczne i zostało wprowadzone tylko w niezbędnym zakresie;

art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy tworzeniu planu alternatywnych możliwości projektowych przy planowaniu układu komunikacyjnego, a przez to nadmierną ingerencję w nasze prawo własności;

art. 140 K.c. w związku z art. 6 i 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione ograniczenie współwłaścicieli w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości.

Podnosząc powyższe zarzuty, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Rzeszowa nr XXXVIII/796/2017 w części § 3 ust. 1 pkt 5 i § 19 określających przebieg drogi KDD/U.1 i jej parametrów oraz § 15 ust. 4 tj. zasad obsługi komunikacyjnej terenu [...] oraz zmianę załącznika graficznego planu, w zakresie w jakim dotyczą one działki ewidencyjnej nr 1041 i wyłączenie tej części działki z terenu oznaczonego KDD/U.1, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 lutego 2020 r. II OSK 1053/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał WSA w Rzeszowie sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie NSA zasadnym okazał się zarzut naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że treść zaskarżonego planu miejscowego nie narusza granic władztwa planistycznego gminy mimo ingerencji w prawa skarżących. Sąd II instancji wyłożył, że przy uchwalaniu planu miejscowego należy mieć na względzie wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie Rada Miasta Rzeszowa mając do wyważenia konflikt dwóch interesów prywatnych (właścicieli działki nr [...] oraz właściciela nieruchomości wchodzącej w skład jednostki planistycznej [...]) w pełni uznała za zasadną ochronę interesu jednego właściciela kosztem interesu innych właścicieli (tj. skarżących kasacyjnie).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r. wskazał, że organy planistyczne Miasta Rzeszowa nawet wstrzymały procedurę planistyczną oczekując na określenie sposobu zagospodarowania przyszłego obszaru [...] i w pełni zaakceptowały stanowisko właściciela nieruchomości wchodzących w skład tego obszaru kosztem interesu właścicieli działki nr [...]. Dodano, że plan miejscowy kosztem działki nr [...] preferuje zabudowę w obszarze [...]. Wprowadzone ograniczenia co do zasad zagospodarowania części działki nr [...] objętej przeznaczeniem KDD/U.1 nie zostały uzasadnione jako ingerujące w prawo własności w sposób dopuszczalny. Okoliczność, że na skutek wcześniejszej zabudowy dawny przebieg ul. Szpitalnej nie może zostać odtworzony nie oznacza, że połączenie tej ulicy z ul. S. Leszczyńskiego musi nastąpić poprzez zajęcie pod drogę publiczną części działki nr [...]. Ul. Szpitalna ma połączenie z drogą publiczną (ul. L. Zamenhoffa) a ponadto obszar [...] także ma zapewnione połączenie z drogą publiczną poprzez dotychczasowy przebieg ul. Szpitalnej oraz ul. Wierzynek, która łączy ul. L. Zamenhoffa z ul. S. Leszczyńskiego. W szczególności w żaden sposób nie wykazano, dlaczego nie można obszaru [...] skomunikować z drogami publicznymi poprzez istniejącą ul. Wierzynek będąca własnością Miasta Rzeszowa. Zawarty w zaskarżonym planie miejscowym układ komunikacyjny wskazuje, że ciągi komunikacyjnej drogi publicznej są projektowane na obszarach będących własnością podmiotów prywatnych (skarżących kasacyjnie), mimo że drogi publiczne powinny być przede wszystkim lokalizowane na nieruchomościach będących własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, jeżeli taka możliwość istnieje.

Sąd II instancji nie podzielił również i tej części argumentacji, która odnosi się do konieczności pełnego zaaprobowania wyników konkursu ogłoszonego i zorganizowanego przez Stowarzyszenie Architektów Polskich jako podstawy do uchwalenia nowej wersji planu. Jak wyjaśniono - konkurs ten obejmował wybór najlepszej pracy do zagospodarowania terenu będącego własnością podmiotu prywatnego, która zamierza realizować zabudowę przeznaczoną na działalność hotelarską, turystyczną i usługową. W tym zakresie przyznano rację Skarżącym, którzy wskazywali, że kosztem ich prawa własności do znacznej części działki nr [...] pozwala się w pełni realizować inwestycje na nieruchomości sąsiedniej będącej własnością innego podmiotu prywatnego. W ocenie NSA ani organy planistyczne, ani Sąd I instancji nie wyjaśnił dostatecznie dlaczego należy chronić w pełnym zakresie interesy prywatne spółki [...] Sp. z o.o. kosztem interesu prywatnego Skarżących. W ocenie Sądu II instancji słusznie podniesiono zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazano na brak wzięcia pod uwagę, że cała działka nr 1041 podlega ochronie konserwatorskiej, tym samym lokalizując drogę publiczną na części przedmiotowej działki pozbawia się jej w tym zakresie jakiejkolwiek ochrony konserwatorskiej. NSA skonstatował, że z uwagi na brak należytego

przeprowadzenia kontroli przez tut. Sąd, uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r" poz. 2167 ze zm" dalej: P.u.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r" poz. 2325 ze zm" dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego; takim aktem stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r" poz. 293 ze zm.) jest miejscowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zwrócenia uwagi wymaga, w niniejszej sprawie znajduje także zastosowanie art. 190 P.p.s.a. stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA opisanym wyżej wyrokiem z 25 lutego 2020 r. II OSK 1053/18 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Rzeszowie z 5 października 2017 r. II SA/Rz 751/17, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Jak już wskazano, przyczyną uchylenia był brak należytego wykazania przez WSA, że przy uchwalaniu planu w dostateczny sposób wzięto pod uwagę i rozważono konflikt interesów wszystkich zainteresowanych podmiotów, przyznając prymat ochrony interesów jednego właściciela (potencjalnego inwestora części terenu objętego planem) kosztem interesu innych właścicieli (tj. skarżących kasacyjnie).

W ocenie Sądu tak sformułowane wytyczne wiążą Sąd I instancji co do wymogu prawidłowego - spełniającego kryteria art. 141 § 4 P.p.s.a. - sporządzenia uzasadnienia, niemniej nie wiążą co do rozstrzygnięcia zawartego w uchylonym wyroku WSA. Dokonana przez Sąd ponowna analiza okoliczności sprawy doprowadziła do uznania o niezasadności skargi.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że jej celem było odtworzenie historycznego kwartału zabudowy Placu Garncarskiego w granicach wyznaczonych przez kamienicę skarżących (ul. Szpitalna [...]) i rozebraną kamienicą przy ul. Wierzynka [...]. Obie kamienice ograniczały kwartał zabudowy po zachodniej stronie ul. Szpitalnej. Potwierdza to: usytuowanie ściany ogniowej kamienicy przy ul. Szpitalnej [...], lokalizacja okien i wyjścia w południowo wschodniej elewacji tej kamienicy, jak również układ funkcjonalno-przestrzenny kamienicy przy ul. Wierzynka [...] (wyburzonej); uwzględniając fakt, że kamienica skarżących niegdyś przylegała do kamienicy przy ul. Szpitalnej [...], jak również mając na uwadze uwidocznione w dokumentacji charakterystyczne usytuowanie kamienicy przy ul. Wierzynka [...], czytelne staje się, że - jako całość - kamienice te stanowiły zachodnią pierzeję ul. Szpitalnej - potwierdza to najlepiej znajdująca się dokumentach planistycznych mapa Rzeszowa z 1942 roku (załączona do opinii konserwatorskiej z 14 marca 2012 roku). Rację ma zatem organ, gdy stwierdza, że lokalizacja drogi wewnętrznej w północnej części działki skarżących byłaby sprzeczna z wytycznymi konserwatorskimi sformułowanymi w piśmie z dnia 1 lutego 2012 roku, w myśl których należy zachować i uczytelnić historyczne granice Placu Garncarskiego. Elementem konstytuowanym tych historycznych granic, jak zostało wykazane, były kamienice przy ul. Szpitalnej [...] i [...] oraz przy ul. Wierzynka [...]. Lokalizacja drogi wewnętrznej wnioskowaną przez skarżących trasą "rozcinałaby tę granicę dzieląc pierzeję zachodnią ul. Szpitalnej na dwie części. W ocenie Sądu skarżący niezasadnie domagają się lokalizacji nowej zabudowy na działkach niezbudowanych. Z wytycznych konserwatorskich wynika, że nowa zabudowa ma być lokowana na "niezabudowanych placach w sposób służący odtworzeniu historycznej linii zabudowy ulic". Z powyższego wynika, że nie chodzi o wprowadzenie zakazu lokalizowania zabudowy na działkach zabudowanych, lecz w miejscach gdzie znajduje się zabudowa - usytuowane są budynki, co w konsekwencji prowadziłoby do ich rozbiórki. Lokalizacja drogi publicznej na zabudowanej działce skarżących, w miejscu, gdzie nie znajduje się żadna zabudowa, nie stanowi w ocenie Sądu naruszenia wytycznych konserwatorskich. Dotychczasowy sposób korzystania z budynku posadowionego na działce skarżących nie ulega zmianie; zmiana sposobu zagospodarowania dotyczy terenu wykorzystywanego aktualnie, jako garaże i plac manewrowy. Podkreślić należy, że ta część działki skarżących obciążona jest na rzecz nieruchomości sąsiednich służebnością przechodu, przejazdu i przegonu.

Celem jaki przyświecał uchwaleniu przedmiotowego planu było uporządkowanie objętego nim terenu i stworzenie atrakcyjnych przestrzeni publicznych, istotnych dla wizerunku miasta. Projekt planu obejmuje obszar o pow. 1,11 ha położony w strefie śródmiejskiej (centrum), w sąsiedztwie zabytkowego zespołu urbanistycznego Starego Miasta. Obszar objęty planem jest zdegradowany.

O ile pierzeja wschodnia ul. Szpitalnej, po zniszczeniach II Wojny Światowej została odbudowana, to już teren pierzei zachodniej tej ulicy nie został - po częściowych zniszczeniach - odbudowany. Obszar pomiędzy kamienicą skarżących przy ul. Szpitalnej [...] a niedawno wyburzoną kamienicą przy ul. Wierzynka [...] jest wykorzystywany, jako zespół blaszanych garaży. Obrany i uzewnętrzniony cel realizowany dzięki postanowieniom planu jest czytelny i zrozumiały. Zamysł, jaki przyświecał tworzeniu planu mieści się w kategoriach przywrócenia i utrzymania ładu przestrzennego w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w zw. z art. 2 pkt 1 U.p.z.p. Sąd - podobnie jak i skarżący - nie podważa oceny o potrzebie "rewitalizacji", przywrócenia i uatrakcyjnienia obszaru objętego planem; o ile realizacja takiego celu mieści się w prawem przewidzianych granicach - a tak bez wątpienia jest - Sąd nie jest umocowany do kwestionowania, czy oceniania planowanego sposobu zagospodarowania tego obszaru. Teren objęty planem znajduje się w centrum miasta, w jego zabytkowej części i bez wątpienia prawem, ale i obowiązkiem gminy jest dbać by był on zagospodarowany adekwatnie do tej charakterystyki. Zdać sobie należy sprawę z tego, że obszar o takiej charakterystyce może być przeznaczony pod silną intensyfikację działalności o charakterze turystycznym, kulturalnym, gastronomicznym, hotelarskim, etc. Właściciele nieruchomości znajdujących się w centrach miast nie mogą oczekiwać, że będą one izolowane od tej aktywności w stopniu równym, jak nieruchomości znajdujące się na terenach dedykowanych wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową.

Sąd nie znajduje podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżących, że

przebieg (trasa) drogi publicznej KDD/U.1 został ustalony z naruszeniem prawa. Argumentacja uzasadniająca lokalizację drogi w południowo wschodniej części działki skarżących została ujawniona w uzasadnieniu skarżonej uchwały, jak i w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zwrócono uwagę na brak możliwości odtworzenia pierwotnych szlaków komunikacyjnych z uwagi na przerwanie przebiegu ulicy Szpitalnej w następstwie inwestycji poczynionych w drugiej połowie XX wieku. W zamknięciu ulicy Szpitalnej upatrywano przyczyn izolacji terenu objętego planem i w konsekwencji jego degradacji. Rozwiązania planu skupiają się na ponownym całościowym włączeniu ulicy Szpitalnej w obieg komunikacyjny poprzez połączenie jej z jednej strony (północno wschodniej) z ulicą L. Zamenhoffa, a z drugiej strony (południowo zachodniej) z ulicą S. Leszczyńskiego. Zarówno ocena, co do zdegradowania terenu objętego planem, jego nieatrakcyjności (s. 3 uzasadnienia), jak uzasadnienie wskazujące na konieczność "otworzenia" całej ulicy Szpitalnej poprzez włączenie jej w obieg komunikacyjny w ocenie Sądu jest prawnie właściwe. Uwzględniając planowany sposób zagospodarowania obszaru objętego planem, a w szczególności usługowo-mieszkaniowe przeznaczenie terenu [...], zaprojektowany szlak komunikacyjny, nie tylko na nowo włączy ul. Szpitalną w ciąg komunikacyjny, ale także, w następstwie tego działania, zapewni najlepsze zaplecze infrastruktury drogowej, realizując tym samym wskazania, o jakich mowa w art. 1 ust. pkt 1 i 10 U.p.z.p. Teren [...] będzie miał dostęp do drogi publicznej od strony zachodniej - ul. Szpitalna, od strony południowej drogą KDD/U.1 będzie łączył się z ul. S. Leszczyńskiego, od strony wschodniej będzie z kolei droga wewnętrzna stanowiąca własność miasta - KDW.1, która w odcinku północno wschodnim terenu [...] będzie się łączyć z ul. Wierzynka. Zaprojektowane rozwiązanie, jak ujawniono w uzasadnieniu do uchwały i rozstrzygnięciu zgłoszonych uwag, ma w przyszłości służyć prawidłowej obsłudze terenu [....]; służbom, strażom, mieszkańcom, turystom, etc.; dlatego też nie można zgodzić się z tezą skargi, że projektowana droga ma służyć wyłącznie interesom inwestora. To, że aktualna infrastruktura połączeń drogowych w ocenie skarżących jest adekwatna do bieżącego zapotrzebowania, może nie być pozbawione racji, tyle że nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Sąd projektowaną infrastrukturę drogową ocenia bowiem z perspektywy przyszłego (planowanego) zagospodarowania tego terenu, a to z pewnością, będzie rodziło zdecydowanie wyższe potrzeby, co zostało przez organ planistyczny wykazane. Potrzeby ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1) i konieczność zagwarantowania właściwej infrastruktury drogowej (art. 1 ust. 2 pkt 10 U.p.z.p.; art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.) stanowią normatywną legitymację dla zaprojektowania nowych rozwiązań komunikacji drogowej, na terenie objętym planem.

Kwestią ocenną pozostaje, czy rozwiązania te stanowią nadmierną i tym samym nieuzasadnioną ingerencję w uprawnienia osób trzecich, a w szczególności w prawa skarżących.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż wyłącznie przyjęte rozwiązanie skutkuje włączeniem całej ulicy Szpitalnej w ciąg komunikacyjny; ul. Szpitalna, na całym swoim odcinku traci charakter "drogi zamkniętej". Żaden z zaproponowanych przez skarżących wariantów nie prowadzi do takich skutków. Wariant 1: ulica Szpitalna pozostaje nadal w całości zamknięta, natomiast droga KDD/U.1 zostaje pozbawiona odcinka w kierunku wschodnim (połączenia z ul. Szpitalną) i tym samym również będzie "drogą zamkniętą"; będzie się łączyć z drogą wewnętrzną KDW.1; Wariant 2: ul. Szpitalna nadal pozostaje "drogą zamkniętą", droga KDD/U.1 zostaje pozbawiona odcinka w kierunku wschodnim (połączenia z ul. Szpitalną) i łączy się z drogą wewnętrzną KDW.1, którą należałoby dostosować do wymogów drogi publicznej, Wariant 3: droga KDD/U.1 zostaje pozbawiona zaprojektowanego odcinka w kierunku wschodnim (połączenia z ul. Szpitalną), natomiast na części tego odcinka łączy się z drogą wewnętrzną, która następnie północną stroną działki skarżących (również jako droga wewnętrzna) łączy się z ul. Szpitalną. W wariantach 1 i 2 ul. Szpitalna pozostaje "drogą zamkniętą"; zgodnie z trafną oceną organu planistycznego jest to stan infrastrukturalnie negatywny i historycznie nieuzasadniony. Nie wymaga również szerszego uzasadnienia ocena, że zamknięta komunikacja drogowa, przy wzmożonym ruchu, do jakiego z pewnością dojdzie na obszarze objętym planem, me będzie wydolna w stopniu, jaki zapewni połączenie "otwarte" od ulicy S. Leszczyńskiego, przez drogę KDD/U.1, całą ulicą Szpitalną do ul. Zamenhoffa. Wariant 3 przewiduje skomunikowanie ul. S. Leszczyńskiego z ul. Szpitalną odcinkowo przez drogę KDD/U.1 i drogę wewnętrzną. W pierwszej kolejności negatywnie należy odnieść się do pozostawienia części ul. Szpitalnej jako zamkniętej enklawy; od połączenia z drogą wewnętrzną w kierunku południowym. Organ planistyczny wyjaśnił, z jakich przyczyn nie uwzględnia takiego rozwiązania i dlaczego za zasadne uznał włączenie całego odcinka ul. Szpitalnej w obieg komunikacyjny. Kolejną kwestią jest niedopuszczalność - w analizowanym przypadku - skomunikowania dwóch dróg publicznych za pomocą drogi wewnętrznej. W ocenie Sądu projektowanie drogi wewnętrznej, która w założeniu miałaby być ogólnodostępna i służyć nieograniczonej liczbie użytkowników, (nie tylko mieszkańcom), czyli faktycznie pełnić funkcję drogi publicznej, jest niedopuszczalne. Ponadto pozostawiałoby właścicielom drogi możliwość limitowania przejazdu i tym samym wprowadzania ograniczeń w skomunikowaniu drogi KDD/U.1 z ul. Szpitalną. Odnotować należy również i to, że sytuowanie drogi wewnętrznej w północnej części działki skarżących jest nieuzasadnione historycznie, albowiem w tej części działki skarżących znajdowała się onegdaj kamienica przy ul. Szpitalnej [...], która wraz z kamienicą skarżących stanowiła część zachodniej pierzei ul. Szpitalnej.

Odnosząc się do zarzutu, że koncepcja planu odzwierciedla rozwiązania zaprezentowane w zwycięskiej pracy konkursowej, na zagospodarowanie części terenu objętego planem Sąd stoi na stanowisku, iż takie działanie nie narusza prawa, w tym i wtedy, gdy teren, jaki zgodnie z ogłoszeniem konkursu miał podlegać koncepcji zagospodarowania, obejmował część działki skarżących, na co nie wyrażali oni zgody. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie stanowi źródła prawa do nieruchomości dlatego też - co oczywiste - jego postanowienia dotyczą wszystkich nieruchomości, w tym i tych, do których gmina nie ma żadnych praw. Ustalenia planu - wraz z innymi przepisami - kształtują natomiast sposób wykonywania prawa własności - art. 6 ust. 1 U.p.z.p. W granicach określonych ustawą, każdy ma prawo zagospodarować swoją nieruchomość zgodnie z postanowieniami planu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jeżeli częsc nieruchomości objętych planem - w obszarze [...] stanowi prawo własności podmiotów prywatnych, to podmioty te mogą zagospodarować ten teren zgodnie z ustaleniami planu. To, że w toku postępowania planistycznego, albo jeszcze przed jego wszczęciem, mogło dochodzić do rozmów pomiędzy przedstawicielami miasta i właścicielami nieruchomości wchodzących w obszar [...], aby uzgodnić interes publiczny z interesem indywidualnym (inwestora), w celu wypracowania optymalnego sposobu jego zagospodarowania, tak aby był on zgodny z założoną formułą ładu przestrzennego w tej części miasta, nie stanowi naruszenia prawa. Miasto dysponowało założeniami zagospodarowania tego terenu i podejmowało starania, aby były one akceptowane przez podmioty będące właścicielami znajdujących w jego obrębie nieruchomości, a także by właściciele tego terenu byli zainteresowani realizacją takiej inwestycji, która będzie koncepcyjnie nawiązywać do przyjętych przez miasto (gminę) sposobu jego zagospodarowania.

Reasumując, przyjęte zaskarżonym planem regulacje nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących. Przewidziany w nich sposób wykorzystania objętego nim terenu jawi się jako w pełni racjonalny i uwzględniający w należytym stopniu wszystkie okoliczności sprawy, dla których jako determinujący należy uznać dokonany przed uchwaleniem planu wpis nieruchomości skarżących (na ich wniosek)

do rejestru zabytków.

Z podanych względów Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę, uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a RM Rzeszowa podejmując ją nie nadużyła względem skarżących "władztwa planistycznego .