Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1654/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2017 r.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: "Prezes ZUS" lub "organ") - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmawiającą przyznania M. F. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm. - dalej także: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS").

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący M. F. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie emerytury w drodze wyjątku.

W wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej, Prezes ZUS - działając na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu decyzji odmownej Prezes ZUS uznał, że skarżący nie wykazał szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w nabyciu uprawnień do świadczeń w całkowitej niezdolności do pracy i tym samym nie wykazał, że istniały przeszkody do kontynuowania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes ZUS wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki wymienione w tym przepisie. Organ wyraźnie stwierdził ponadto, że powołany wyżej art. 83 cyt. ustawy może być zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności, zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach.

Prezes ZUS zauważył, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż na przestrzeni [...] lat życia skarżący udokumentował tylko 2 lata, 8 miesięcy i 12 dni okresów składkowych.

Wprawdzie, jak podniósł organ, świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak staż ten nie może pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia szczególnych warunków przewidzianych w tym przepisie. Zdaniem Prezesa ZUS, dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 764/05).

Organ podniósł w decyzji, iż w okresach: od osiągnięcia pełnoletniości w dniu [...] października 1959 r. do [...] kwietnia 1986 r., od [...] listopada 1986 r. do [...] stycznia 1999 r. i od [...] sierpnia 2000 r. do [...] maja 2004 r. skarżący nie udokumentował zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Jednocześnie, organ podniósł, że we wskazanych okresach nie była wobec skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Przyczyną braku uprawnień do emerytury w trybie zwykłym był zatem stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależnie od woli osoby ubezpieczonej, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec.

Organ zauważył ponadto, że skarżący M. F. osiągnął wiek emerytalny w dniu [...] października 2006 r., natomiast orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2013 r. ustalono całkowitą jego niezdolność do pracy od dnia [...] maja 2008 r.

Jednocześnie, Prezes ZUS wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że do stażu pracy skarżącego nie zostały uwzględnione okresy zatrudnienia z powodu braku świadectw pracy lub innych dokumentów potwierdzających zatrudnienie w okresach: [...] lipca 1964 r. - [...] grudnia 1974 r., [...] marca 1975 r. - [...] sierpnia 1986 r., [...] maja 1992 r. - [...] listopada 1992 r. i [...] czerwca 1993 r. - [...] października 1993 r. Zdaniem Prezesa ZUS, fakt ten nie może być uznany za szczególną okoliczność, w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Ponadto, organ wskazał, że w latach 2000-2004 skarżący był zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Zdaniem organu, okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie może zostać uwzględniony, ponieważ w rozumieniu przepisów ustawy nie stanowi ani okresu składkowego, ani nieskładkowego.

Jednocześnie, Prezes ZUS wskazał, że sama trudna sytuacja materialna i zdrowotna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, albowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym według potrzeb, nawet jeżeli potrzeby te są uzasadnione.

Powyższa decyzja Prezesa ZUS stała się przedmiotem skargi M. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w uzasadnieniu której skarżący wskazał przede wszystkim na swoją tragiczną sytuację materialną i zdrowotną.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1615/13, uchylił zarówno decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r., jak i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2013 r. odmawiającą przyznania skarżącemu emerytury w drodze wyjątku.

W uzasadnienia do wyroku z dnia 9 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych - przyszłych świadczeniobiorców - przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną, która pozwala na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają wymogów do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jednakże, WSA w Warszawie wskazał w uzasadnienia wyroku, że wspomniana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu świadczeń tego rodzaju.

WSA w Warszawie, powołując się na przepis art. 124 cyt. ustawy, stwierdził, że Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie przyznania świadczeń w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności, jak podniósł WSA w Warszawie, organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, jak też jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). WSA w Warszawie podkreślił ponadto, że Prezes ZUS musi również w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym wyżej regułom postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Sąd uznał bowiem, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie pomimo braku należytego zbadania zaistnienia przesłanek szczególnych dających podstawę nabycia uprawnień.

WSA w Warszawie nie zgodził się ze stanowiskiem Prezesa ZUS, iż fakt, że skarżący udokumentował tylko 2 lata, 8 miesięcy i 12 dni okresów składkowych oraz że uznano go za całkowicie niezdolnego do pracy dopiero w dniu [...] maja 2008 r. uzasadnia uznanie, iż nie nabył on uprawnień do emerytury w drodze wyjątku wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Sąd uznał, że - w świetle zarówno uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz dokumentów złożonych do akt sprawy przez skarżącego - bezspornym jest, iż w okresach od dnia [...] maja 1992 r. do [...] listopada 1992 r. i od dnia [...] czerwca 1993 r. do dnia [...] października 1993 r. skarżący był zatrudniony w Przedsiębiorstwie Usługowo Handlowych [...], od dnia [...] lipca 1964 r. do [...] grudnia 1974 r. - [...] w [...] Oddział w [...] oraz w okresie od dnia [...] marca 1975 r. do dnia [...] maja 1986 r. - w [...] w [...]. Sąd zauważył, że okresy te jednak nie zostały uwzględnione w wyliczeniu stażu pracy z powodu braku świadectw pracy lub innych dokumentów potwierdzających zatrudnienie, co było powodem odmowy przyznania skarżącemu emerytury w trybie zwykłym. W ocenie Sądu, bezsporne jest również to, iż skarżący przedkładał organom świadectwa pracy z tych zakładów, bowiem kserokopie tych dokumentów przedłożył również Sądowi. W tej sytuacji, zadaniem Sądu, gdy bezspornym jest, iż skarżący był zatrudniony (oprócz okresu uznanego przez organ) przez ponad 22 lata, a z uwagi na brak dokumentacji okres ten nie może zostać uznany za okres zatrudnienia, występują szczególne okoliczności, na skutek których M. F. nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury.

WSA w Warszawie uznał ponadto, że Prezes ZUS nie zauważył, iż nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Sąd stwierdził, że całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, LEX nr 142639).

Sąd zauważył, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2013 r. ustalono całkowitą niezdolność do pracy skarżącego od dnia [...] maja 2008 r. Jednak, jak podniósł Sąd, orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. zaliczono M. F. do stopnia niepełnosprawności znacznego i ustalono, iż stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] maja 2007 r. Natomiast, jak stwierdził Sąd, zarówno z tego orzeczenia, jaki i ze złożonej przez skarżącego uzupełniającej opinii biegłego lekarza okulisty wynika, iż stwierdzono u skarżącego znaczny stopień niepełnosprawności z powodu resztkowego widzenia obu oczu. Jednak z powodu braku dokumentacji okulistycznej nie można ustalić, od kiedy ten stan ma miejsce. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, można przyjąć, iż ograniczenie aktywności zawodowej skarżącego może być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi zmniejszającymi jego możliwości na rynku pracy. Tym bardziej, iż jak to wskazuje organ skarżący w okresie od dnia [...] sierpnia 2000 r. do [...] maja 2004 r., od dnia [...] lipca 2004 r. do [...] listopada 2004 r. i od dnia [...] lutego 2006 r. do dnia [...] października 2006 r. był zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Natomiast, jak podniósł Sąd, o jego aktywności w poszukiwaniu pracy świadczy fakt, iż w okresie od dnia [...] czerwca 2004 r. do dnia [...] czerwca 2004 r., od dnia [...] listopada 2004 r. do [...] października 2005 r., od dnia [...] listopada 2005 r. do dnia [...] lutego 2006 r. oraz od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] października 2008 r. przebywał w zatrudnieniu.

W konsekwencji, WSA w Warszawie uznał, że wobec stwierdzonych uchybień zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS.

Mając powyższe pod uwagę, WSA w Warszawie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań.

W wyniku wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższego wyroku sprawa trafiła do ponownego rozpoznania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego M. F. z dnia [...] lutego 2013 r., Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - powołując się na przepis art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] - odmówił skarżącemu przyznania emerytury w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS stwierdził, że po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zgromadzonego materiału nadal nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.

Organ uznał, że z akt sprawy wynika, że wiek emerytalny skarżący osiągnął w dniu [...] października 2006 r. Orzeczeniem z dnia [...] maja 2013 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że skarżący jest trwale całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] maja 2008 r.

Prezes ZUS wskazał, że działając zgodnie z dyspozycją zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1615/13, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające i ponownie ustalono przebieg ubezpieczenia skarżącego na przestrzeni życia.

Organ stwierdził, że w konsekwencji ustalono, iż obecnie udokumentowany przez skarżącego okres ubezpieczenia wynosi 10 lat, 11 miesięcy i 5 dni okresów składkowych, a więc nadal jest nieadekwatny do wieku skarżącego.

Prezes ZUS zauważył, że na podstawie akt emerytalno-rentowych ustalono, iż:

1) w aktach rentowych znajduje się świadectwo pracy wystawione w dniu [...] stycznia 1974 r. [...] w [...] Oddział w [...] na okoliczność zatrudnienia skarżącego w okresie od dnia [...] lipca 1964 r. do dnia [...] grudnia 1974 r.; organ wskazał, że świadectwo pracy zostało wystawione z wcześniejsza datą, niż ustało zatrudnienie (koniec zatrudnienia przypada na dzień [...] grudnia 1974 r.); natomiast - jak zauważył organ - z pisma z dnia [...] listopada 2016 r. [...] w [...] wynika, że w dokumentach dotyczących skarżącego widnieje zapis okresu jego zatrudnienia od dnia [...] lipca 1974 r. do dnia [...] grudnia 1974 r. i okres ten - jak wskazał organ - został uwzględniony do stażu pracy skarżącego;

2) w aktach rentowych jest kopia świadectwa pracy na okoliczność zatrudnienia skarżącego w okresie od dnia [...] marca 1975 r. do [...] maja 1986 r. w [...] w [...]; organ wskazał, że z pisma [...] Oddziału ZUS w [...] - Inspektorat w [...] wynika, że w/w płatnik zatrudniał pracowników od dnia [...] lipca 1987 r.; w związku z powyższym, organ stwierdził, że okres ten nie został uwzględniony;

3) odnośnie okresów od [...] maja 1992 r. do [...] listopada 1992 r. i od dnia [...] czerwca 1993 r. do [...] października 1993 r. w Przedsiębiorstwie Usługowo-Handlowym [...] sp. z o.o. [...],[...], Prezes ZUS wyjaśnił, że w aktach rentowych jest kopia świadectwa pracy na okoliczność zatrudnienia skarżącego w okresie od [...] maja 1992 r. do [...] października 1993 r.; organ wskazał, że z pism Oddziału ZUS w [...] - Inspektorat w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. i [...] grudnia 2013 r. wynika, że nie można potwierdzić okresu ubezpieczenia skarżącego z tytułu zatrudnienia we wskazanych okresach, ponieważ przedsiębiorstwo to zgłaszało zatrudnionych pracowników do ubezpieczenia od [...] czerwca 1993 r.; organ zauważył ponadto, że w okresie od [...] czerwca 1993 r. do [...] października 1993 r. przedmiotowe przedsiębiorstwo rozliczało się na deklaracjach bezimiennych wykazując ogólną liczbę zatrudnionych pracowników oraz ogólną kwotę składek; organ stwierdził jednocześnie, że uznał okres ubezpieczenia skarżącego od dnia [...] sierpnia 1993 r. do dnia [...] października 1993 r., a więc okres ten został uwzględniony do stażu pracy skarżącego.

Ponadto, Prezes ZUS stwierdził w uzasadnieniu decyzji, iż zgodnie z dyspozycją zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1615/13, wzięto pod uwagę orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2013 r. oraz opinie biegłego lekarza okulisty, z których wynika, że stwierdzono u skarżącego znaczny stopień niepełnosprawności od dnia [...] maja 2007 r. z powodu resztkowego widzenia obu oczu. Organ podniósł, że stan taki, zdaniem biegłego lekarza okulisty, musiał powstać po [...] stycznia 2006 r., a zatem - zdaniem organu - nie miał wpływu na występujące przed tą data przerwy w wykonywaniu przez skarżącego zatrudnienia.

Prezes ZUS wskazał, że w okresach od osiągnięcia pełnoletności w dniu [...] października 1959 r. do dnia [...] lipca 1974 r., od dnia [...] stycznia 1975 r. do [...] lipca 1976 r., od dnia [...] sierpnia 1983 r. do dnia [...] kwietnia 1986 r., od dnia [...] listopada 1986 r. do dnia [...] stycznia 1989 r., od dnia [...] czerwca 1991 r. do dnia [...] lipca 1993 r., od dnia [...] października 1993 r. do [...] stycznia 1999 r. i od dnia [...] sierpnia 2000 r. do dnia [...] maja 2004 r. skarżący nie udokumentował żadnego okresu zatrudnienia, popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

Mając powyższe na względzie, Prezes ZUS stwierdził, że analiza przebiegu ubezpieczenia skarżącego prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec skarżącego w wyżej wymienionych okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem, według organu, nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia skarżącego, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia, w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.

W konsekwencji, Prezes ZUS uznał, że w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego nadal nie znajduje uzasadnienia do przyznania skarżącemu emerytury w drodze wyjątku.

Jednocześnie, organ podniósł, że przy rozpatrywaniu uprawnień do emerytury w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna skarżącego. Niemniej, organ zastrzegł, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 cyt. ustawy.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem wskazanej powyżej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący podniósł, że był poddany procesowi leczenia przed 2008 r., ale nie posiada dokumentacji medycznej, która uległa zniszczenia podczas pożaru domu. Skarżący wskazał nazwy placówek medycznych, w których odbywał się wspomniany proces leczenia.

Ponadto, skarżący podkreślił, że jest osobą niepełnosprawną, posiadającą orzeczenie pierwszej grupy, jak też podniósł, że przeszedł operację serca. Jednocześnie, skarżący wskazał, że ma słaby wzrok i nie ma środków do życia.

Strona skarżący zauważyła również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skarżącemu okres około 22 lat pracy, zaś lekarz ZUS uznał jego całkowitą niezdolność do pracy.

W wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS, dokonując szczegółowej analizy zgromadzonych w toku postępowania materiałów dowodowych - podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 cyt. ustawy.

Organ stwierdził, że w świetle art. 83 cyt. ustawy, tylko udowodnione szczególne okoliczności, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Prezes ZUS stwierdził, że z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika, że na podstawie przedłożonych dowodów organ rentowy przyjął za udowodnione jedynie 10 lat, 11 miesięcy i 5 dni okresów składkowych.

Prezes ZUS podkreślił, że niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości (podobnie: wyrok NSA z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt II SA 249/01).

Organ stwierdził ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest powszechnie pogląd, że dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku skarżącego, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do ubezpieczenia spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 764/05).

Prezes ZUS zauważył, że z akt sprawy wynika, że w okresach od [...] października 1959 r. do [...] lipca 1974 r., od dnia [...] stycznia 1975 r. do [...] lipca 1976 r., od dnia [...] sierpnia 1983 r. do [...] kwietnia 1986 r., od dnia [...] listopada 1986 r. do [...] stycznia 1989 r., od dnia [...] czerwca 1991 r. do [...] lipca 1993 r., od dnia [...] października 1993 r. do [...] stycznia 1999 r. oraz od [...] sierpnia 2000 r. do [...] maja 2004 r., tj. przez łącznie ponad 32 lata, nie został udokumentowany żaden okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ wskazał, że wprawdzie przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 714/09).

Prezes ZUS stwierdził, że w wykazanych wyżej przerwach nie była wobec skarżącego orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania do kontynuowania ubezpieczenia, w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. W tej sytuacji, organ stwierdził, że nie mógł zatem uznać, iż przed osiągnięciem wieku emerytalnego w październiku 2006 r. stan zdrowia skarżącego uniemożliwiał kontynuowanie ubezpieczenia, a co za tym idzie, że przyczyną braku uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych było zewnętrzne, niezależne od woli skarżącego zdarzenie, bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków.

Organ wskazał ponadto, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2017 r. orzeczono wobec skarżącego trwałą całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] maja 2007 r. oraz częściową niezdolność do pracy od [...] stycznia 2006 r., która nie powodowała możliwości podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała.

W związku z powyższym, Prezes ZUS uznał, że po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie można uznać, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia przez skarżącego warunków do świadczenia na zasadach ogólnych.

Na marginesie, organ zauważył, że wprawdzie przedstawiona przez skarżącego sytuacja materialna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, albowiem świadczenia na podstawie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie są świadczeniami socjalnymi, przyznawanymi jedynie według potrzeb, lecz są świadczeniami z ubezpieczeń społecznych.

W piśmie z dnia [...] września 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] września 2017 r.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż Prezes ZUS dokonał mało wnikliwej oceny materiału dowodowego. Jednocześnie, skarżący podkreślił, że jest osobą niepełnosprawną, posiadającą orzeczenie pierwszej grupy.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prezes ZUS, odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze - wskazał, nie kwestionuje ani obecnej niezdolności do pracy skarżącego, ani jego trudnej sytuacji materialnej. Organ stwierdził, że sama w sobie niezdolność do pracy, nawet w powiązaniu z najbardziej w pojęciu zainteresowanego szczególną i wyjątkową jego obecną sytuacją życiową, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ zauważył, że również trudna sytuacja materialna, choć jest brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tytko stosownie do potrzeb wnioskodawcy, nie jest też świadczeniem należnym każdej osobie, której stan zdrowia, po dłuższym okresie pozostawania przez nią poza wszelkim ubezpieczeniem, obecnie się pogorszył. Organ uznał, że - wbrew przekonaniu skarżącego - fakt, że jest on obecnie niezaprzeczalnie całkowicie niezdolny do pracy i pozbawiony prawa do świadczeń w trybie zwykłym, nie daje mu automatycznie prawa do świadczenia w drodze wyjątku.

Prezes ZUS podniósł, że przy wydawaniu decyzji związany jest wydanymi w sprawie orzeczeniami lekarskimi. W tej sytuacji, organ wskazał, że orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2017 r. jest dla niego prawomocne i wiążące. W tym miejscu organ powołał się na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2282/16, zgodnie z treścią którego w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygający sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest treścią takiego orzeczenia. Oznacza to, jak stwierdził organ, że Prezes ZUS nie może pominąć wydanego w sprawie orzeczenia i oprzeć rozstrzygnięcia tylko na twierdzeniach skarżącego. Organ wyraźnie zaznaczył, że aż do osiągniecia wieku emerytalnego skarżący nie był nawet częściowo niezdolny do pracy, a wydane w sprawie orzeczenie lekarskie zgodne jest z opiniami biegłych sądowych.

Prezes ZUS wskazał, że dla oceny zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia o świadczenia w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku.

Prezes ZUS podkreślił, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - wyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy i zebrał cały dostępny materiał dowodowy. Organ podkreślił, że jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, to nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na fakty podnoszone przez stronę skarżącą. Zdaniem organu, prawidłowość postepowania dowodowego nie może być weryfikowana przez fakt znalezienia bądź nie satysfakcjonujących stronę dowodów bądź okoliczności, a prawidłowość samego postepowania nie zależy od tego, czy wydana w sprawie decyzja, oparta na konkretnej ocenie dowodów, jest dla strony zadowalająca. Organ podniósł bowiem, że w postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku to osoba zainteresowana powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1282/10).

W ocenie Prezesa ZUS, jeśli zatem skarżący domaga się uznania jakichś jego argumentów, wskazujących na rzeczywiste szczególne okoliczności uniemożliwiające mu podjęcie pracy, powinien dowody na te tezy okazać, by organ mógł je zweryfikować.

Prezes ZUS podkreślił ponadto, że o wyjątkowości podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności nie może przesądzać jej subiektywne przekonanie, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być potraktowane jako szczególne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę zaskarżonych aktów lub spornych czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga M. F. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2017 r., nr [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmawiająca przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - naruszają obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając obie sporne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku - dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem - wbrew normie prawnej wyrażonej w tym przepisie - nie zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r., wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1615/13.

Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przyjmuje się zgodnie, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji publicznej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach (por. m.in. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 398; podobnie: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 691-692 i cyt. tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2320/05, LexPolonica nr 402781).

Uznać trzeba, że nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego, będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (tak również: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, niepublik.).

Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie, ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku.

Pamiętać należy przy tym, że ocena prawna, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu (tak m. in. /w:/ wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3103/02).

Należy ponadto wskazać, że ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, a także oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą.

Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, stwierdził jednoznacznie, że związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por. m. in. M. Jagielska, J. Jagielski i R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, po red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 592 i powołane tam orzecznictwo).

Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych bezwzględnie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1615/13.

W przedmiotowym wyroku WSA w Warszawie, uchylając obie wcześniej wydane decyzje Prezes ZUS odmawiające przyznania skarżącemu M. F. świadczenia w drodze wyjątku, nie zgodził się ze stanowiskiem Prezesa ZUS, iż fakt, że skarżący udokumentował tylko 2 lata, 8 miesięcy i 12 dni okresów składkowych oraz że uznano go za całkowicie niezdolnego do pracy dopiero w dniu [...] maja 2008 r. uzasadnia uznanie, iż nie nabył on uprawnień do emerytury w drodze wyjątku wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Sąd uznał, że - w świetle zarówno uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] oraz dokumentów złożonych do akt sprawy przez skarżącego - bezspornym jest, iż w okresach od dnia [...] maja 1992 r. do [...] listopada 1992 r. i od dnia [...] czerwca 1993 r. do dnia [...] października 1993 r. skarżący był zatrudniony w Przedsiębiorstwie Usługowo Handlowych [...], od dnia [...] lipca 1964 r. do [...] grudnia 1974 r. - [...] w [...] Oddział w [...] oraz w okresie od dnia [...] marca 1975 r. do dnia [...] maja 1986 r. - w [...] w [...]. Sąd zauważył ponadto, że okresy te jednak nie zostały uwzględnione w wyliczeniu stażu pracy z powodu braku świadectw pracy lub innych dokumentów potwierdzających zatrudnienie, co było powodem odmowy przyznania skarżącemu emerytury w trybie zwykłym. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że bezsporne jest również to, iż skarżący przedkładał organom świadectwa pracy z tych zakładów, bowiem kserokopie tych dokumentów przedłożył również Sądowi. W tej sytuacji, Sąd wyraźnie wskazał, że w sytuacji, "(...) gdy bezspornym jest, iż skarżący był zatrudniony (oprócz okresu uznanego przez organ) przez ponad 22 lata, a z uwagi na brak dokumentacji okres ten nie może zostać uznany za okres zatrudnienia, występują szczególne okoliczności, na skutek których M. F. nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury".

Mając na względzie wskazaną powyżej ocenę prawną wyrażoną przez WSA w Warszawie, uznać trzeba, iż wydając w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy obie sporne decyzje administracyjne z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz z dnia [...] września 2017 r., Prezes ZUS nie zastosował się do wytycznych i oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r., którymi był związany przy ponownym orzekaniu w sprawie skarżącego, albowiem - wbrew wytycznym zawartym w powyższym wyroku - Prezes ZUS nie uwzględnił tego, iż skład Sądu orzekający w dniu 9 grudnia 2013 r. przesądził, że w przypadku skarżącego "(...) występują szczególne okoliczności, na skutek których M. F. nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury".

Tym samym, w ocenie Sądu, wydając przedmiotowe decyzje administracyjne, Prezes ZUS dopuścił się w konsekwencji również naruszenia norm prawa materialnego, w tym mającego zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie przepisu art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Jednocześnie, Sąd stwierdził, że wydając obie sporne decyzje administracyjne, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Tym samym, Sąd uznał również, że Prezes ZUS dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Wskazać trzeba, iż będący podstawą materialnoprawną wydania wspomnianych decyzji administracyjnych przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi, że ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS.

Nie ulega wątpliwości, że brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, a także przepisy regulujące postępowanie administracyjne i przepisy prawa materialnego.

Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracji publicznej winien pamiętać o tym, że owo uznanie administracyjne nie pozwala jednak organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608).

W ocenie Sądu, uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11).

Warto podkreślić jednocześnie, iż sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, albowiem wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Należy wskazać, że z treści przywołanego wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami.

Po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku.

Po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość (podobnie: m.in. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 378/08).

Przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Jako wyjątek od reguły regulacja ta ma charakter regulacji szczególnej. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły, wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach.

Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym.

Nie ulega wątpliwości, że dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, żeby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych.

W ocenie Prezesa ZUS, podstawą do odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku był niewystarczający okres składkowy i nieskładkowy w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, a także przerwy w stażu ubezpieczeniowym, trwające w opisanych okresach, z zaznaczeniem, że w okresach tych wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy.

Zdaniem Prezesa ZUS, tak ustalone okoliczności faktyczne nie pozwalają na przyjęcie, że skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w drodze wyjątku wskutek szczególnych okoliczności, a tym samym nie istniały obiektywne przeszkody w podjęciu zatrudnienia w celu zabezpieczenia w przyszłości świadczenia z ubezpieczenia społecznego.

W ocenie Sądu, organ nie dokonał wnikliwej analizy poczynionych ustaleń z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jednocześnie pomijając - wbrew wskazanej wcześnie normie prawnej przewidzianej w art. 153 p.p.s.a. - ocenę wyrażoną we wcześniejszym wyroku WSA w Warszawie.

Organ przede wszystkim nie uwzględnił faktu, iż skład Sądu orzekający w dniu 9 grudnia 2013 r., uznał w uzasadnieniu wyroku, że bezspornym jest, iż w okresach od dnia [...] maja 1992 r. do [...] listopada 1992 r. i od dnia [...] czerwca 1993 r. do dnia [...] października 1993 r. skarżący był zatrudniony w Przedsiębiorstwie Usługowo Handlowych [...], od dnia [...] lipca 1964 r. do [...] grudnia 1974 r. - [...] w [...] Oddział w [...] oraz w okresie od dnia [...] marca 1975 r. do dnia [...] maja 1986 r. - w [...] w [...]. Sąd zauważył, że okresy te jednak nie zostały uwzględnione w wyliczeniu stażu pracy z powodu braku świadectw pracy lub innych dokumentów potwierdzających zatrudnienie, co było powodem odmowy przyznania skarżącemu emerytury w trybie zwykłym. Sąd uznał, że bezsporne jest również to, iż skarżący przedkładał organom świadectwa pracy z tych zakładów, bowiem kserokopie tych dokumentów przedłożył również Sądowi. W tej sytuacji, skład Sądu orzekający w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1615/13 uznał, że "(...) gdy bezspornym jest, iż skarżący był zatrudniony (oprócz okresu uznanego przez organ) przez ponad 22 lata, a z uwagi na brak dokumentacji okres ten nie może zostać uznany za okres zatrudnienia, występują szczególne okoliczności, na skutek których M. F. nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury".

Niestety, Prezes ZUS rozpatrując sprawę ponownie nie uwzględnił tego, iż Sąd przesądził w 2018 r., iż w przypadku skarżącego występują jednak szczególne okoliczności, na skutek których strona skarżąca nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury.

Mając powyższe na względzie, rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne, stosując się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1615/13.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.