Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 941/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1114/20 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód oraz odszkodowania za utratę wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 stycznia 2021 r. II SA/Rz 1114/20 oddalił skargę [...] i [...] ("Skarżący") na decyzję Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych przeszkód oraz odszkodowania za utratę wartości nieruchomości.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] lutego 1982 r. zezwolono Zakładowi Energetycznemu Okręgu Wschodniego Zakładowi Energetycznemu w [...] na przeprowadzenie przebudowy napowietrznej linii wysokiego napięcia 110/15 kV [...] - [...].

Podstawą prawną decyzji z [...] lutego 1982 r. był art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej "ustawa z 12 marca1958 r.").

Decyzja z [...] lutego 1982 r. wydana została w następstwie decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...] z 1 kwietnia 1981 r. zatwierdzającej plan realizacyjny przebiegu napowietrznej linii energetycznej.

Decyzją z 9 czerwca 2020 r. po rozpoznaniu wniosku Skarżących z 16 stycznia 2020r. Starosta [...] ("Starosta"), odmówił wypłaty odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód (obejmujących rzeczywiste straty i utracone korzyści) oraz zmniejszeniu wartości i użyteczności nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], położonych w [...], z powodu budowy na nich urządzeń przesyłowych.

Starosta wskazał, że nie zachował się wykaz właścicieli nieruchomości objętych decyzją z [...] lutego 1982 r., brak jest także informacji o wypłaconym odszkodowaniu oraz nie zachowały się akta tej sprawy, jednak z dołączonych do sprawy akt wynika, że nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania, w stosunku do których wydano decyzję z dnia 3 lutego 1982 r., w dniu dokonania ograniczenia własności nieruchomości nie stanowiły własności Skarżących. Działka nr [...] została nabyta notarialnym aktem darowizny w 1993 r., a działka [...] została zakupiona notarialną umową kupna-sprzedaży w 1994 r.

Starosta uznał, że Skarżący nie byli adresatami decyzji wywłaszczeniowej będącej podstawą budowy urządzeń przesyłowych. Tymczasem do ubiegania się o odszkodowanie na podstawie art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm., dalej "u.g.n.") uprawnieni są jedynie adresaci takiej decyzji, ponieważ brak jest przepisów szczególnych uzasadniających możliwość przejścia roszczenia o odszkodowanie na ich następców prawnych.

Wojewoda po rozpoznaniu odwołania, działając na podstawie art. 127 § 2 oraz 138 § 1 k.p.a., art. 9a, w zw. z art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. decyzją z 2 września 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Organ odwoławczy podzielając ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonane przez Starostę wskazał, że podniesione w odwołaniu zarzuty sprowadzały się do rozstrzygnięcia zasadniczej kwestii, tj. czy uprawnienie do odszkodowania, o którym mowa w art. 124 u.g.n., przechodzi na inne osoby, w szczególności na spadkobierców uprawnionego.

Wojewoda podzielił pogląd Starosty, że jedynie właściciel jest uprawniony do ubiegania się o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości bowiem roszczenia odszkodowawcze o charakterze administracyjnoprawnym, jako wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, nie mogą być swobodnie przenoszone przez podmioty tych stosunków w drodze czynności cywilnoprawnych (np. umowy sprzedaży, cesji lub darowizny), bez odrębnej podstawy ustawowej. Zatem osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie - w tym również za szczególną jego postać, o której mowa w art. 124 u.g.n., względnie jeszcze wcześniej w art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. jest "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. 1 u.g.n.), czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. W rozpatrywanym przypadku szczególna forma wywłaszczenia uregulowana w art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. została zastosowana w decyzji z 1982 r., kiedy skarżący jeszcze nie byli właścicielami przedmiotowych nieruchomości. Skarżący nie nabyli też własności przedmiotowej nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej (np. dziedziczenia), lecz w drodze sukcesji syngularnej, tj. w drodze zawarcia umowy darowizny i umowy sprzedaży.

Odnosząc się do przedłożonego przez Skarżących postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po [...] w części przez [...], organ odwołał się do wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2019 r. I OSK 740/19 poglądu, że po myśli art. 922 k.c., w skład spadku wchodzą tylko prawa i roszczenia mające charakter cywilny. Przyjęcie, że roszczenie następcy prawnego osoby dawniej wywłaszczonej nie ma charakteru cywilnego powoduje, że wprawdzie - jako prawo publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej - nie podlega ono przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to prawo przysługuje następcy prawnemu. W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi bowiem istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżący zaskarżając w całości decyzję Wojewody zarzucili jej :

1. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez:

a) naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. - poprzez ich:

- niezastosowanie, w drodze odmowy ustalenia odszkodowania w zakresie wniosku skarżących, na skutek wydania na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. decyzji obejmujących swym zakresem nieruchomości stanowiące obecnie własność skarżących,

- błędną wykładnię w drodze uznania, iż powyższa podstawa prawna jest skuteczna jedynie wobec osoby będącej właścicielem w dniu wywłaszczenia pod budowę urządzeń przesyłowych, podczas gdy niniejsza regulacja zawiera również umocowanie do nadania statusu legitymacji czynnej właścicielowi nieruchomości będącemu następcą prawnym właściciela nieruchomości z dnia wywłaszczenia pod budowę urządzeń przesyłowych.

2. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść wydanej decyzji poprzez:

a) naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji,

b) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, co wyraziło się w szczególności:

- w uznaniu poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, że Skarżący, zaś w szczególności [...], mimo legitymowania się postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku po swoich rodzicach, będących właścicielami części nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem w dniu wydania objętych postępowaniem decyzji wywłaszczeniowych wydanych w myśl art. 35 powyższej ustawy, nie posiadali legitymacji czynnej do występowania z przedmiotowym wnioskiem objętym sprawą, w szczególności mimo następstwa prawnego [...] jako spadkobiercy po będących właścicielami częściowo wywłaszczonych nieruchomości w myśl art. 35 powyższej ustawy, w myśl zasady sukcesji uniwersalnej;

- poprzez pominięcie za organem I instancji w całości wniosków dowodowych Skarżących w zakresie opinii biegłych;

- poprzez pominięcie za organem I instancji w całości wniosku dowodowego skarżących w zakresie zwrócenia się przez organy o akta sprawy prowadzonej pod sygn. I Ns 346/91 do Sądu Rejonowego w [...] w zakresie stwierdzenia nabycia spadku po [...], matce [...];

c) obrazę art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów poprzez uznanie, że postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 20 maja 2019 r. wydane w sprawie sygn. akt I Ns 659/18 oraz umowa darowizny z dnia 8 lipca 1993 r., nie wykazują legitymacji czynnej skarżących do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie;

d) naruszenie art. 107 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. poprzez brak opisania w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych jej wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmowną organu I instancji w sprawie;

e) naruszenie art. 9 i art. 14 k.p.a. poprzez pominięcie obowiązku organu administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie w całości postępowania w sprawie;

f) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ odwoławczy uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Skarżący zażądali uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy poprzez ustalenie i wypłatę odszkodowania zgodnie z ich wnioskiem, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, w tym kosztów wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych wobec każdej z osób skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wyjaśnił, że Skarżąca powoływała się na swe następstwo prawne po wywłaszczonych właścicielach. Na dowód tego przedstawiła prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 20 maja 2019 r. sygn. akt INs 659/18, z którego wynika, że spadek po [...] zmarłym dnia 6 listopada 1995 r. nabyły córki [...] i [...] po ½ części.

Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy linia elektroenergetyczna 110/5 kV została zrealizowana m.in. na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr ew. [...] i [...]. Skarżący prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w [...] nabyli na podstawie umowy kupna – sprzedaży (Rep. A nr [...]) zawartej dnia 31 sierpnia 1994 r. z [...] zaś prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] w dniu 28 lipca 1993 r. na podstawie umowy darowizny zawartej ze [...] (Rep. A nr [...]).

W chwilach nabycia własności tych nieruchomości ww linia energetyczna już istniała. W żadnym z aktów notarialnych dokumentujących te czynności prawne nie ma wzmianki o cesji roszczenia odszkodowawczego związanego z realizacją linii elektroenergetycznej. Skarżący nie przedstawili też żadnych innych umów, wskazując jedynie na postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku.

Sąd wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy uprawnienie do odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przechodzi na inne osoby, w szczególności na spadkobierców uprawnionego.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane są w tym zakresie trzy poglądy. Pierwszy z nich, prezentowany w zaskarżonej decyzji, opiera się na założeniu, że odszkodowanie przyjmuje tylko temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia (zob. m.in. wyroki w sprawach sygn. I OSK 875/17, I OSK 4191/18, I OSK 993/19, I OSK 740/19, I OSK 402/19 - te i pozostałe powołane wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Według drugiego poglądu o odszkodowanie mogą ubiegać się również spadkobiercy takiej osoby tj. podmioty, które weszły w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela pod tytułem ogólnym (zob. m.in. wyroki w sprawach sygn. I OSK 2781/15, I OSK 3233/15, I OSK 2885/17). Wreszcie zgodnie z trzecim poglądem o odszkodowanie może ubiegać się każdoczesny właściciel obciążonej nieruchomości, niezależnie od tego, czy wstąpił w prawa poprzedniego właściciela, jako jego następca prawny ogólny, czy też syngularny np. na skutek umowy sprzedaży nieruchomości (tak NSA w sprawie sygn. I OSK 23/16).

Sąd podzielił pierwszy z wymienionych poglądów, prezentowany również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym roszczenie o zapłatę odszkodowania przysługuje podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Odszkodowanie ustalane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie ma bowiem charakteru cywilnoprawnego i nie wchodzi w skład spadku. Aby mogło przejść na inne podmioty konieczne byłoby istnienie szczególnego przepisu ustawowego, który takie przejście by umożliwiał. W orzecznictwie, jako szczególne przepisy przewidujące przejście uprawnień administracyjnoprawnych na inne podmioty wymienia się m.in. art. 136 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. (możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez spadkobierców byłego właściciela) lub prawo do potwierdzenia rekompensaty wynikające z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097).

Skoro w przypadku odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przepisu takiego nie ma, mimo że w tej samej ustawie ustawodawca przewidział taki przypadek, to należy przyjąć, że odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu.

Nawet, gdyby podzielić drugi z ww poglądów, to zgodnie z art. 922 Kodeksu cywilnego w skład spadku co do zasady wchodzą tylko prawa i roszczenia, które przysługiwały spadkodawcy w chwili śmierci. Tymczasem obydwie objęte wnioskiem nieruchomości w tym czasie należały już do Skarżących. To oni na podstawie umowy darowizny byli właścicielami działki nr [...], zaś na podstawie umowy kupna – sprzedaży zawartej z jeszcze inną niż spadkodawca osobą byli właścicielami działki nr [...]. Nie mogli więc nabyć w drodze spadkobrania prawa własności nieruchomości (a wraz z nim roszczenia), które w chwili śmierci spadkodawcy już do niego nie należały.

Sąd podzielił również stanowisko Wojewody, że w skład spadku wchodzą tylko prawa i roszczenia, które mają charakter cywilny. Konsekwencją zaś przyjęcia, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości (w którejkolwiek formie) ma charakter cywilny byłoby to, że podlegałoby ono przedawnieniu zgodnie z art. 118 k.c. – jako niewątpliwie roszczenie o charakterze majątkowym. Podkreślił, że w systemie prawa administracyjnego nie ma przepisów, które dawałyby podstawy dochodzenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości każdoczesnemu właścicielowi tej nieruchomości niezależnie przy tym od podstaw jej nabycia. Takie roszczenie przysługuje więc wyłącznie osobie wywłaszczonej. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 128 ust. 1 u.g.n. może być przyznane właścicielowi w chwili wywłaszczenia, który dodatkowo zgłaszając roszczenie nadal jest właścicielem nieruchomości.

W konsekwencji sąd uznał, że Skarżący nie byli w świetle prawa uprawnieni do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości przez zezwolenie na budowę linii elektroenergetycznej z tego powodu, że nabyli prawo własności tych nieruchomości w drodze umów: darowizny i kupna – sprzedaży już po fakcie swoistego ich wywłaszczenia na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. Skarżący nabyli obydwie nieruchomości z już istniejącym ograniczeniem, zaś roszczenie nie weszło do spadku.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest :

1. art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 ug.n. oraz w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. w zw. z art. 36 tejże ustawy poprzez ich:

a. niezastosowanie, w drodze oddalenia skargi, a zarazem utrzymania w mocy decyzji organów obu instancji odmawiających prowadzenia postępowania w zakresie wniosku o ustalenie odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych przez Skarżących szkód oraz w drodze odmowy ustalenia odszkodowania odpowiadającego zmniejszeniu wartości nieruchomości Skarżących na skutek wydania na podstawie art. 35 u z 12 marca 1958 r. decyzji obejmujących swym zakresem nieruchomości stanowiące obecnie własność Skarżących, a w dacie wydania decyzji na podstawie art. 35 z 12 marca 1958 r. własność spadkodawców Skarżącej [...];

b. niezastosowanie, w drodze oddalenia skargi, a zarazem utrzymania w mocy decyzji organów obu instancji, w drodze odmowy ustalenia odszkodowania w zakresie wniosku o ustalenie na rzecz Skarżących odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych przez Skarżących szkód oraz w drodze odmowy ustalenia odszkodowania odpowiadającego zmniejszeniu wartości nieruchomości Skarżących, na skutek wydania na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. decyzji obejmujących swym zakresem nieruchomości stanowiących obecnie własność Skarżących; niezastosowanie, w drodze pośredniej odmowy ustalenia odszkodowania objętego zakresem pierwotnego wniosku Skarżących poprzez oddalenie skargi, co wiązało się z odmową prowadzenia postępowania tyczącego się wniosku o ustalenie na rzecz Skarżących odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych przez Skarżących szkód oraz w zakresie pośredniej odmowy ustalenia odszkodowania odpowiadającego zmniejszeniu wartości nieruchomości Skarżących, na skutek wydania na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. decyzji obejmujących swym zakresem nieruchomości stanowiące obecnie własność Skarżących, a w dacie wydania decyzji na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. własność spadkodawców [...]; błędną wykładnię w drodze uznania, iż powyższa podstawa prawna jest skuteczna jedynie wobec osoby będącej właścicielem w dniu wywłaszczenia części nieruchomości pod budowę urządzeń przesyłowych, podczas gdy niniejsza regulacja zawiera również umocowanie do nadania statusu legitymacji czynnej właścicielowi nieruchomości będącemu następcą prawnym właściciela nieruchomości z dnia wywłaszczenia części nieruchomości pod budowę urządzeń przesyłowych, w szczególności w zakresie spadkobierców jako osób nabywających prawo do ustalenia przedmiotowego odszkodowania na podstawie sukcesji uniwersalnej.

Skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.s.a.) oraz art, 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w z. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz w zw. art. 80 k.p.a. - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji, a w konsekwencji nie uwzględnieniu pierwotnego wniosku Skarżących, pomimo nie rozpoznania całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie w drodze naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co miało skutek w drodze zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, a co wyraziło się w szczególności, rozpoznaniem materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, uwidaczniającym się w szczególności:

a. uznaniem w drodze oddalenia skargi, zarazem poprzez pośrednie utrzymanie w mocy decyzji Organu II instancji, iż Skarżący zaś w szczególności [...] mimo legitymowania się postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku po swoich rodzicach, będących właścicielami części nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem w dniu wydania objętych postępowaniem decyzji wywłaszczeniowych wydanych w myśl art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r., nie posiadali legitymacji czynnej do występowania z przedmiotowym wnioskiem objętym sprawą, w szczególności mimo następstwa prawnego [...] jako spadkobierca po osobach będących właścicielami częściowo wywłaszczonych nieruchomości w myśl art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. w myśl zasady sukcesji uniwersalnej;

b. uznaniem w drodze oddalenia skargi, zarazem poprzez pośrednie utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji, iż zasadnym w sprawie jest pominięcie w całości wniosków dowodowych Skarżących w zakresie opinii biegłych;

c. uznaniem w drodze oddalenia skargi, zarazem poprzez pośrednie utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji, iż zasadnym w sprawie jest pominięcie w całości wniosków dowodowych Skarżących w zakresie zwrócenia się przez Organy o akta sprawy prowadzonej pod sygn. I Ns 346/91 do Sądu Rejonowego w [...] w zakresie stwierdzenia nabycia spadku po [...], matce [...];

2. art. 1 §1 i 2 p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji, a w konsekwencji nie uwzględnieniu pierwotnego wniosku Skarżących, pomimo niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów i dokonania dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów, co wyraziło się w szczególności:

a. uznaniem w drodze oddalenia skargi, zarazem poprzez pośrednie utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji, iż Skarżący, zaś w szczególności [...], mimo legitymowania się postanowieniami spadkowymi wydanymi po śmierci swoich rodziców oraz dalszymi dokumentami regulującymi kwestię własności nieruchomości Skarżących (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 20 maja 2019 r. wydane w sprawie sygn. akt I Ns 659/18 oraz umowa darowizny z dnia 8 lipca 1993 r.), nie wykazują legitymacji czynnej Skarżących do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie sygn. akt II SA/Rz 1114/20 z dnia 14 stycznia 2021 r., a następnie rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewody z 2 września 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z 9 czerwca 2020 r. w sprawie odmowy wypłaty odszkodowania w zakresie wniosku o ustalenie odszkodowania na rzecz Skarżących za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz poprzez uchylenie w całości decyzji Starosty z 9 czerwca 2020 r. znak: w sprawie odmowy wypłaty odszkodowania w zakresie wniosku o ustalenie odszkodowania na rzecz Skarżących za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa wart. 128 ust. 4 u.g.n. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy poprzez ustalenie i wypłatę odszkodowania zgodnie z pierwotnym wnioskiem Skarżących, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ewentualnie działając z daleko idącej ostrożności procesowej Skarżący wnieśli na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Skarżący wnieśli również o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Uczestnik PGE Dystrybucja SA w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia okoliczności nabycia Nieruchomości przez Skarżących. Pierwszą z działek (nr [...]), nabyli na mocy umowy darowizny objętej aktem notarialnym z 28 lipca 1993 r., przy czym darczyńcą był [...] – ojciec Skarżącej. Kolejną działkę (nr [...]) Skarżący nabyli od [...] na podstawie umowy sprzedaży z 31 sierpnia 1994 r. W sprawie nie ma sporu co do tego, że [...] nie jest spadkobiercą ani [...] ani [...]. Również Skarżąca nie twierdzi, że jest spadkobierczynią [...]

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego. Co do zasady, podniesienie zarzutów objętych oboma podstawami kasacyjnymi z art. 174 p.p.s.a. oznacza, że w pierwszej kolejności rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważyć należało zarzuty naruszenia prawa materialnego, jako przepisów regulujących przysługiwanie Skarżącym przymiotu stron w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód oraz odszkodowania za utratę wartości nieruchomości.

Podstawą dla żądania przez Skarżących wypłaty odszkodowania był art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. w związku z art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd pierwszej instancji uznał, podobnie jako orzekające w sprawie organy, że roszczenie o odszkodowanie przysługuje wyłącznie podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia, bowiem roszczenie ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego i nie wchodzi w skład spadku.

Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, kwestia przyznawania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Rozbieżności te skutkowały powzięciem przez Naczelny Sąd Administracyjny już po dacie wydania zaskarżonego wyroku w dniu 22 lutego 2021 r. uchwały I OPS 1/20.

W tezie 1 uchwały wskazano, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.

W punkcie 2 tezy tej uchwały wskazane zostało natomiast, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę w pierwszej kolejności w jaki sposób ustawodawca określał i nadal określa podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania w związku z wywłaszczeniem uregulowanym w ustawie z 12 marca 1958 r. i w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., poz.127 ze zm.) oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśniono następnie, że ustawodawca jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania wskazuje: właściciela, użytkownika wieczystego i osobę wywłaszczoną, czyli osobę, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia. Ten sposób określenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania występuje zarówno w przypadku klasycznego wywłaszczenia jak i w przypadku, gdy wywłaszczenie polega na ograniczeniu prawa własności. Sposób określenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia jest tożsamy niezależnie, czy odszkodowanie ustalane jest w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, czy też ustalane jest w późniejszym terminie w odrębnym postępowaniu. Wskazano także, że ustawodawca, określając osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, w żadnym przypadku nie wypowiada się co do następstwa osoby wywłaszczonej.

NSA wyjaśnił dalej, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia.

NSA wyjaśnił dalej, że konstytucyjną ochroną, poza prawem własności i innymi prawami majątkowymi, zostało również objęte prawo dziedziczenia, co wynika z powołanych wcześniej art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Z przepisów tych wynika przy tym równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia. Ochrona prawa dziedziczenia stanowi więc uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. Bez ochrony prawa dziedziczenia, ochrona własności i innych praw majątkowych byłaby bowiem niepełna. Szczególnie podkreśla się ścisły związek prawa dziedziczenia z własnością, ponieważ to ochrona dziedziczenia zapewnia między innymi, że prawo własności nie wygaśnie wraz ze śmiercią właściciela. Konstytucja chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia. NSA wywiódł następnie, że z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia, realizowanej w przepisach prawa spadkowego wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy.

NSA rozważył również, czy nabycie w drodze umowy prawa własności nieruchomości, które wcześniej zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r., uprawnia nabywcę nieruchomości do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Tym samym, czy z żądaniem ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., mogą wystąpić aktualni właściciele nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej), a więc ich pozycja prawna jest zdecydowanie inna niż w przypadku spadkobierców poprzedniego właściciela, których następstwo ma charakter następstwa pod tytułem ogólnym (sukcesji uniwersalnej). W uchwale wyjaśniono, że skutek decyzji w postaci ograniczenia prawa własności dotyczy właściciela nieruchomości, albowiem to jego prawo zostało ograniczone. Jeżeli zatem doszło do zbycia nieruchomości po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość.

Powyższa uchwała jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela (art. 269 § 1 P.p.s.a.).

Odnosząc rozważania zawarte w powyższej uchwale do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że bezsprzecznie Skarżący [...] jako nabywca nieruchomości w drodze czynności prawnej (umowy darowizny i następnie umowy sprzedaży) nie może być uznany za osobę na rzecz której może być obecnie ustalone za nieruchomość objętą decyzją ograniczającą prawo własności. W zakresie działki [...] Skarżąca również jest wyłącznie nabywcą w drodze sukcesji syngularnej. W tym zakresie w stosunku do obojga Skarżących znajdzie zatem zastosowanie stanowisko wyrażone w tezie 2 uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r.

Powstaje natomiast pytanie, czy do Skarżącej, jako spadkobierczyni byłego [...] może znaleźć zastosowanie pogląd wyrażony w tezie 1 uchwały z 22 lutego 2021 r.

Odpowiadając na to pytanie zwrócić należy uwagę, że Skarżąca nie była właścicielką ani współwłaścicielką działki [...] w dacie ograniczenia prawa własności. Działki tę nabyła na podstawie umowy darowizny przeszło dziesięć lat po dacie wydania decyzji z 3 lutego 1982 r.

Sąd kasacyjny podziela w pełni pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 23 lipca 2021 r. I OSK 2922/18 zgodnie z którym przejście prawa do żądania odszkodowania możliwe jest wyłącznie w razie, gdy spadkobierca w drodze spadkobrania nabywa własność nieruchomości, z którą jest związane roszczenie o odszkodowanie. W tym znaczeniu prawo do odszkodowania jest związane z prawem własności nieruchomości. Dlatego nabycie przez Skarżącą spadku nie mogło dotyczyć działki [...] ponieważ nie weszła ona już do masy spadkowej, z tego powodu, że została nabyta przez Skarżących wcześniej w drodze umowy darowizny. Prawo własności tejże działki przeniesione zostało w umowie darowizny w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego uprzednio ograniczenia prawa własności. W tych okolicznościach w drodze spadkobrania nie mogło przejść na Skarżącą roszczenie o odszkodowanie, o którym mowa w art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. w związku z art.128 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W konsekwencji, zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię uznać należało za niezasadne.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły zaakceptowania przez Sąd nieprzeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego zmierzającego do wykazania, że Skarżąca jest również spadkobierczynią [...] oraz zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych.

Zarzuty te również uznać należało za niezasadne. Skoro w sprawie niesporne jest, że Skarżąca nabyła prawo własności nieruchomości na zasadach wspólności ustawowej w drodze umowy darowizny i umowy sprzedaży, co wyłączało możliwość uznania jej za osobę uprawnioną do dochodzenia odszkodowania w trybie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. w związku z art.128 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. brak było podstaw do ustalania czy jest spadkobierczynią [...] czy też nie. O statusie prawnym Skarżącej w postępowaniu o odszkodowanie decydował bowiem tryb nabycia prawa własności nieruchomości w 1993 i 1994 r.

Skoro odszkodowanie nie mogło być ustalone dla Skarżących, jako dla nabywców nieruchomości w drodze czynności prawnej, brak było podstaw do przeprowadzania dowodu z opinii biegłych. Sąd nie naruszył zatem przepisów postępowania akceptując działanie organów w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z art. art. 1 § 1 p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Z kolei przepis § 2 powołanego artykułu mówi, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Naruszenie omawianych przepisów miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem jego właściwości. Fakt, że ocena ta jest odmienna od oceny Skarżących nie może stanowić o naruszeniu powołanych przepisów.

Przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kompetencji sądów administracyjnych wskazując, że rozpoznają one skargi na decyzje administracyjne. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję administracyjną sprawując w ten sposób kontrolę działania organu administracji. Wykonując ten obowiązek Sąd nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Żadna taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie Skarżący na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekli się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.