Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 62/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska(spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. S., M. Ś. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] do wydania decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. w pozostałym zakresie skargę oddala, 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] na rzecz skarżących M. S. i M. Ś. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2020r. M. S. i M. Ś. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. skargę na bezczynność tego organu i wnieśli o

1) zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi.

2) orzeczenie, że bezczynność ewentualnie przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) przyznanie od PINB na rzez skarżących sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

4) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący uzasadnili swoje wystąpienie tym, iż pismem z dnia [...].09.2019 r. znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., przesłał do PINB sprawozdanie z badań poziomu ciśnienia akustycznego nr [...] przeprowadzonych dnia [...] września 2019 r. Pismo zostało przesłane w celu wyegzekwowania działań naprawczych prowadzących do usunięcia lub zminimalizowania uciążliwości hałasowych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P., stanowiącym własność skarżących. W dniu [...] lutego 2020r. w oparciu o art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z art. 35 k.p.a. skarżący wystąpili za pośrednictwem PINB do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z ponagleniem, bowiem do dnia wysłania powyższego pisma przez skarżących organ nadzoru budowanego nie podjął działań w niniejszej sprawie.

Skarżący wskazali, że już w czasie kontroli w 2014 r. w lokalu usługowym znajdującym się na parterze budynku (bezpośrednio pod mieszkaniem skarżących) zostały przeprowadzone czynności wyjaśniające. W trakcie wizji w mieszkaniu skarżących potwierdzono w sposób sensoryczny, że słyszalne są szumy. PINB udzielił odpowiedzi w powyższym zakresie pismem z dnia [...].07.2014 r. wraz z informacją od przedstawiciela "[...] Polska" Sp. z o.o., że podejmie działania zmierzające do zmniejszenia i eliminacji uciążliwości spowodowanych hałasem z urządzeń, znajdujących się w lokalu usługowym.

W dalszej części skargi skarżący wskazali, że zgodnie z art. 6. k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stąd też organ nadzoru budowlanego po otrzymaniu powyżej wymienionego pisma Sanepidu z dnia [...].09.2019 r. powinien zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa rozważyć potrzebę wszczęcia postępowania administracyjnego pozwalającego na "wyegzekwowanie działań naprawczych", czyli podjęcie realnych działań w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Następnie skarżący powołali się na przepis art. 66 ust. 1 oraz art. 81 ust. 4 i art. 83 ust. 1 Prawa budowanego oraz przepisy § 323 - § 327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 poz. 1065), które przewidują ochronę użytkowników lub ludzi znajdujących się w budynku przed hałasem i drganiami, których poziom stanowiłby zagrożenie dla zdrowia, a także uniemożliwiałby im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach.

Zdaniem skarżących organ nadzoru budowlanego nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Terminy do załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan zaskarżalnej bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności organ podniósł, że skarga winna zostać odrzucona, jako wniesiona przedwcześnie, z naruszeniem art. 52 § 1 i art. 53 § 1 p.p.s.a. Wskazane przepisy stanowią, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi skarżącego jest bezczynność organu (art. 50 § 1, 53 § 2b, 54 § 1, 57 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W takim przypadku służącymi skarżącemu środkami zaskarżenia, o których mowa w zacytowanym wyżej przepisie art. 52 § 1 p.p.s.a., jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, uregulowane w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej k.p.a.

Skarżący w dniu [...] lutego bieżącego roku złożyli do organu właściwego, tj. W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie, które zostało rozpatrzone przez organ wyższego stopnia - W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia [...].03.2020r., w którym organ odwoławczy uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione.

Zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. postanowieniu stronie po wyczerpaniu trybu wskazanego w art. 37 k.p.a., służy skarga do właściwego WSA na bezczynność organu administracji publicznej.

W związku z tym, że postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego weszło do obrotu prawnego w dniu [...].03.2020r., skargę z dnia [...].03.2020r. należy uznać za przedwczesną, wniesioną z naruszeniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., a zatem podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów wniesionej skargi, organ przytoczył przebieg prowadzonego w tutejszym Inspektoracie postępowania, zainicjowanego pismem Pani M. S. z dnia [...].05.2014r., dotyczącym zamontowania sieci instalacji wewnętrznej (nawiewy, urządzenia elektryczne) oraz wytwarzanie przez nie uciążliwego hałasu w sklepie "[...]", znajdującym się na parterze budynku przy ul. [...]/ul. [...] w P.. W związku z tym zostały przeprowadzone czynności wyjaśniające.

W dniu [...] czerwca 2014r. Inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. przeprowadzili kontrolę na nieruchomości przy [...]w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb Ł.). W oparciu o decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2011r. udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie kamienicy w zakresie m. in. obejmującym przebudowę i rewitalizację budynku głównego. W trakcie kontroli sprawdzono przedmiotowy lokal w zakresie zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ustalono także, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał w budynku wentylację mechaniczną i klimatyzację. W trakcie kontroli stwierdzono, że w sali sprzedaży zainstalowane jest urządzenie (wentylator), który wyciąga powietrze kanałami wywiewnymi, działając jako wentylacja mechaniczna wywiewna ww. sali. Ponadto na sali sprzedaży zamontowany jest klimatyzator, którego agregat schładzający znajduje się w piwnicy oraz kurtyna powietrzna, zamontowana nad drzwiami wejściowymi. W trakcie wizji w mieszkaniu nr [...], znajdującym się nad ww. lokalem, potwierdzono w sposób sensoryczny, że słyszalne są szumy.

W piśmie z dnia [...].07.2014r. została udzielona odpowiedź Pani M. S. z informacją od przedstawiciela "[...] Polska" Sp. z o.o., że podejmie działania zmierzające do zmniejszenia i eliminacji uciążliwości spowodowanych hałasem z urządzeń, znaj dujących się w lokalu "[...]". Przedmiotowa sprawa została zakończona w lipcu 2014 roku i przekazana do archiwum w lutym 2019 roku.

Na skutek pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...].09.2019r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. pismem z dnia [...].11.2019r. wezwał osobę uprawniona do reprezentowania sklepu "[...]" Polska Sp. z o.o. do dostarczenia pisemnych wyjaśnień dotyczących pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...].09.2019r. oraz dołączonego sprawozdania z badań poziomu ciśnienia akustycznego z dnia [...].09.2019r. Ponowne wezwanie nastąpiło pismem z dnia [...].12.2019r. oraz pismem z dnia [...].02.2020r. Na trzy pisma wezwany nie odpowiedział.

W dniu [...].02.2020 roku wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. ponaglenie z dnia [...].02.2020r. w postępowaniu w sprawie wyegzekwowania działań naprawczych prowadzących do usunięcia lub zminimalizowania uciążliwości hałasowych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P..

Organ powiatowy pismem z dnia [...].02.2020r. poinformował Panią M. S. i Pana M. Ś. o dokonanych ustaleniach.

Przedmiotowe ponaglenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. pismem z dnia [...].02.2020r. przekazał do W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie wraz z pismem z dnia [...].03.2020r. przekazał także do WWINB odpis całych akt, udostępnionych z archiwum zakładowego w dniu [...].03.2020r.

Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w dniu [...].03.2020r. zwrócił się z pismem do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z prośbą o przesłanie akt spraw dotyczących budynku znajdującego się przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb Ł.).

Dodatkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. , na podstawie art. 237 § 4 w związku z art. 36 § 1 k.p.a., w piśmie z dnia [...].03.2020r. zawiadomił Panią M. S. i Pana M. Ś., iż postępowanie wyjaśniające w sprawie sprawdzenia uciążliwości hałasowych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P. związanych z urządzeniami znajdującymi się w sklepie [...] przy ul. [...] w P., z przepisami prawa budowlanego, nie zostanie ukończone w ustawowym terminie, albowiem należy dokonać w sprawie czynności wymaganych ze względu na przepisy prawa. Jednocześnie określono nowy termin załatwienia sprawy na dwa miesiące od dnia wystawienia niniejszego pisma.

W następnej kolejności w dniu [...].03.2020r. wysłano do właściciela lokalu, w którym znajduje się sklep "[...]" pismo o planowanej na dzień [...].04.2020r. kontroli, której przedmiotem będzie sprawdzenie sklepu [...] pod kątem powodowania uciążliwości hałasowych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P..

Wobec powyższego organ podkreślał, że w sprawie opisanej przez skarżącego w podaniu z dnia [...] maja 2014 r. oraz w piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] września 2019 r. nie pozostaje bezczynny. Pierwsze z podań spotkało się z reakcją organu w postaci niezwłocznego przeprowadzenia czynności kontrolnych, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz udzielenia skarżącemu odpowiedzi w treści pisma PINB z dnia [...] lipca 2014 r. Wyniki poczynionych ustaleń zostały wówczas przez skarżącego zaakceptowane, który w żaden sposób nie zakwestionował zarówno ich treści jak i formy.

Kolejne, nowe podanie w niniejszej sprawie wniósł Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. dopiero [...] września 2019 r. załączając wniosek Pani M. S. z dnia [...] lipca 2019r. oraz sprawozdanie z badań poziomu ciśnienia akustycznego ([...]) z [...].09.2019r. W następstwie tego podania organ podjął czynności, których dynamika nie pozwala stawiać zarzutu bezczynności - m. in. przeprowadzono czynności kontrolne w 2014r., zebrano i przeanalizowano archiwalne akta związane z budynkiem, trzykrotnie wezwano osobę reprezentującą sklep "[...]" do złożenia wyjaśnień. Ponadto zaplanowano ponowne czynności kontrole w sklepie "[...]". O fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego 2 - miesięcznego terminu zakończenia postępowania organ zawiadomił skarżących w piśmie z dnia [...].03.2020r. Wszystkie te czynnością niezbędne są do sfinalizowania sprawy i wydania rozstrzygnięcia - decyzji administracyjnej kończącej postępowanie.

W związku z powyższym przebiegiem prowadzonego w PINB postępowania, harmonogramem podejmowanych czynności oraz bieżącym informowaniem o tym skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. uważa, iż wniesiona skarga na bezczynność jest bezzasadna i, w przypadku jej nie odrzucenia z przyczyn podanych na wstępie niniejszego uzasadnienia, winna zostać oddalona.

Pismem z [...] czerwca 2020r. skarżący ustosunkowali się do odpowiedzi na skargę organu i podtrzymali swoje zarzuty. Zdaniem Skarżących błędnie wskazuje organ, że skarga na bezczynność jest przedwczesna, bowiem zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie.

Odnośnie merytorycznych zarzutów skarżący podkreślili, że pismo Sanepidu wpłynęło do organu [...] września 2019r. organ nie podjął czynności o wszczęciu postępowania, nie ustalił stron postępowania, a pierwsze pismo do skarżących zostało skierowane po wniesieniu ponaglenia, w oparciu o art. 28 k.p.a. Organ jest zatem bezczynny, a przyspieszenie postępowania nastąpiło dopiero po interwencji skarżących w postaci ponaglenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg formalny, składając pismem z [...] lutego 2020r. wymagane ponaglenie (k. 51 akt adm.).

Niezasadny jest zatem zarzut organu, że skarga była przedwczesna i podlega odrzuceniu. Z normy art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie, a jedynym wymogiem formalnym skargi jest wniesienie ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten nie wymaga w przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., jak to interpretuje organ. Wobec powyższego skarżący bezczynność organu nie są zobowiązani oczekiwać zakończenia postępowania w przedmiocie rozpoznania ponaglenia przez organ II instancji i dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia tego organu - po rozpoznaniu ponaglenia - wnieść skargę na bezczynność. To nie jest tak, jak podnosi organ, że wniesienie skargi na bezczynność organu musi poprzedzać rozpoznanie ponaglenia przez właściwy organ, przepis wymaga jedynie jego wniesienie. Skargę na bezczynność wnosi się bowiem w każdym czasie. Skarga z tego powodu nie zasługuje na odrzucenie.

Przedmiotem niniejszego postępowania było zagadnienie, czy organ, w tym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. dopuścił się bezczynności w rozpoznawaniu pisma inicjującego postępowanie w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości, a także jaki charakter miała ewentualna bezczynność.

Kognicja sądu w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także czy po wniesieniu skargi zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. W postępowaniu tym sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu.

W sprawie o usunięcie nieprawidłowości organ w świetle art. 66 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2019r. poz. 1186) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wydaje decyzję, zatem przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynności w sprawie, w której organ zobowiązany był do wydania decyzji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Stosownie bowiem do treści art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nie ulega wątpliwości, że przepis powyższy zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do podejmowania działań mających przeciwdziałać brakom dotrzymywania, przez zobowiązane do tego podmioty, wymogów określonych w ustawie, a odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego. Wskazuje na to sama systematyka ustawy, gdzie przepis art. 66 Prawa budowlanego został umieszczony w rozdziale 6, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych".

Oznacza to, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlane może dotyczyć takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2882/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 925/13). Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego służy zatem usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 197), a nie na skutek wad wykonawczych lub istniejącego standardu technicznego budynku.

Z kolei zgodnie z art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego.

Uwzględnić w tym zakresie należy, jak słusznie wskazują skarżący, zakaz przekraczania wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach, o czym stanowi w szczególności przepis § 326 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r., poz. 1065).

Na podstawie przytoczonych wyżej przepisów, w sytuacji potwierdzenia się okoliczności faktycznych wskazujących na naruszenie norm prawidłowego użytkowania budynku, może zostać wszczęte postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania przewidzianego w przepisach art. 66 ust. 1 i 1a Prawa budowlanego nakazu.

Podkreślić w tym miejscu należy, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

Nadto kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje zgodnie z art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego, w sytuacji gdy do właściwego organu – powiatowego inspektora nadzoru budowlanego - wpływa informacja o podejrzeniu nieprawidłowości w użytkowaniu budynku w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, ewentualnie o popełnieniu samowoli budowlanej obowiązkiem organu jest przeprowadzenie właściwego postępowania, które winno zakończyć się wydaniem decyzji pozytywnej bądź negatywnej w terminie wskazanym w przepisach k.p.a.

W niniejszej sprawie, wszystkie okoliczności sprawy podlegać będą merytorycznej ocenie organu dla przyjęcia zasadności wydania przez organ nadzoru budowanego określonych decyzji. Merytoryczne badanie sprawy będzie przedmiotem oceny w niniejszej prawie przez organ nadzoru budowlanego i w świetle zasady szybkości wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. organ winien działać w sprawie wnikliwie i szybko. Termin do załatwienia sprawy wyznacza bowiem art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.

Z przepisu tego tymczasem wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwić s[prawy be zbędnej zwłoki (§ 1), załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3).

Obowiązkiem sądu administracyjnego w zakresie rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest zatem orzekanie w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), i w dalszej kolejności czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:

1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3. stwierdza że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w powyższym przypadku sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w dacie złożenia skargi nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy w terminie, co oznacza, iż pozostawał w bezczynności.

W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonych akt sprawy termin ten w niniejszej sprawie został wielokrotnie przekroczony i do dnia wniesienia skargi na bezczynność, decyzja kończąca postępowanie nie była wydana. Analiza czynności dokonanych przez organ w niniejszej sprawie nie uzasadnia niezałatwienia sprawy w terminie. W niniejszej sprawie nie istniała bowiem żadna przyczyna niezależna od organu, która zwalniałaby go od załatwienia sprawy w terminie o jakim mowa w art. 35 § 3 k.p.a.

W tym miejscu odnieść należy do zagadnienia dotyczącego okresu w jakim bada się bezczynność w danej sprawie. W istocie chodzi o czas od wszczęcia postępowania w danej sprawie z urzędu lub zainicjowanej wnioskiem strony do jego zakończenia w danej instancji merytorycznym rozstrzygnięciem. Skarżący zarzucając bezczynność mogą także zakreślić okres w jakim oceniać należy załatwienie sprawy w terminie wyznaczonym przepisem art. 35 § 3 p.p.s.a. W niniejszej spawie skarżący wyraźnie wskazali w treści skargi, że [...] lutego 2020r. wystąpili z ponagleniem, a swoje wystąpienie uzasadnili okolicznością, że pismem z [...] września 2019r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. przesłał do organu nadzoru budowlanego sprawozdanie z badań ciśnienia akustycznego z wnioskiem o wyegzekwowanie działań naprawczych prowadzących do usunięcia lub zminimalizowania uciążliwości hałasowych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P.. Przyjąć należy że skarżący zarzucając bezczynność organu od daty wniesienia powyższego pisma do organu, tj. [...] września 2019r. (k. 30 akt sąd.).

Przy czym nie powinno budzić wątpliwości, że wniesienie pisma Inspektora Sanitarnego z [...] września 2019r. do organu uznać należy za zainicjowanie postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie.

Wskazać przede wszystkim należy, że powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 k.p.a. istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 k.p.a. tzn. na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) w sytuacjach, gdy przedmiotem żądania jest uzyskanie prawa (uprawnienia) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu) w przypadkach, gdy efektem przeprowadzonego postępowania może być nałożenie na określony podmiot obowiązku. O przedmiocie postępowania przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wskazana powyżej generalna reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidulanej) sprawie administracyjnej ma zastosowanie również do postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. dotyczący wszczęcia postępowania musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Odwołując się do regulacji procesowej przewidzianej w k.p.a. przyjdzie jeszcze wskazać, że stosownie do art. 233 k.p.a. wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w wyniku złożenia skargi przez osobę trzecią. W takim przypadku podmiot wnoszący skargę nie będzie stroną takiego postępowania, które przez jego wszczęcie będzie jednym z przypadków załatwienia skargi, bo drugim przypadkiem będzie stwierdzenie braku przesłanek do wszczęcia postępowania lub ustalenie przeszkód w jego wszczęciu (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 682).

Przyjąć zatem należy, że pismo inicjujące Inspektora Sanitarnego z [...] września 2019r. wszczęło postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowanego w przedmiotowej sprawie, mimo, że formalnie organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Nadto o prowadzeniu postępowania administracyjnego decydują także dalsze działania organu polegające na podejmowaniu konkretnych czynności procesowych w trybie art. 81c ust. 1 Prawa budowanego dotyczących żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów (k. 31, 33 i 35 akt adm.), a także organ udzielał wyjaśnień stronom postępowania (k. 28 akt adm.).

Przechodząc z kolei do oceny czy organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie wskazać należy przede wszystkim jej przebieg:

- w dniu [...] września 2019r. do PINB wpływa pismo inicjujące Inspekcji Sanitarnej o wyegzekwowanie działań naprawczych prowadzących do usunięcia uciążliwości hałasowych,

- w dniu [...] listopada 2019r., organ kieruje do "[...]" Polska Sp. z o.o. w P. wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie, zakreślając termin wykonania wezwania do [...] grudnia 2019r.

- [...] grudnia 2019r. organ kieruje do "[...]" Polska ponowne wezwanie monit z terminem wykonania do [...] grudnia 2019r.,

- w dniu [...] lutego 2020r. skarżący składają do organu ponaglenie,

- w dniu [...] lutego 2020r. zatem po upływie kolejnych [...] dni od końca wyznaczonego terminu do wykonania wezwania monitu, organ ponownie kieruje do "[...]" Polska Sp. z o.o. wezwanie monit tej samej treści z terminem wykonania do [...] marca 2020r.

- w dniu [...] lutego 2020r. organ kieruje wyjaśnienie o stanie sprawy do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z ponagleniem skarżących z [...] lutego 2020r.,

- w dniu [...] lutego 2020r. PINB kieruje do Urzędu Miasta P. zamówienie dokumentacji archiwalnej, którą przekazano do PINB [...] marca 2020r. (k. 60 akt adm.),

- [...] marca 2020r. skarżący złożyli do organu skargę na bezczynność,

- [...] marca 2020r. PINB kieruje do Urzędu Miasta kolejne zamówienie o konkretne akta spraw,

- [...] marca 2020r. PINB zawiadamia w trybie art. 36 § 1 k.p.a., że postępowanie zostanie zakończone w ciągu dwóch miesięcy od dnia wystawienia pisma,

- [...] marca 2020r. PINB wyznacza termin dokonania czynności kontrolnych na terenie nieruchomości na dzień [...] kwietnia 2020r.

- [...] marca 2020r. - po kolejnym monicie - PINB przekazuje akta sprawy do WWINB w sprawie rozpatrzenia ponaglenia.

Mając na uwadze powyższej wskazany tok postępowania i terminowość podejmowanych przez organ czynności uprawnione jest zatem twierdzenie, że organ nie załatwił sprawy w przewidzianym ustawowym terminie miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych - dwóch miesięcy - od wszczęcia postępowania, a podejmowane czynności nie uzasadniają twierdzenia, że organ nie był bezczynny.

Właściwe jest przy tym wyjaśnienie, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam. zb. Lex nr 491969), iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych i czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. (wyr. WSA we Wrocławiu z 27 marca 2019r., sygn. akt II SAB/Wr 55/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, że w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie została zdefiniowana bezczynność organu. Pojęcie to interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących załatwienia sprawy.

W stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności mimo ustawowego obowiązku.

Ocena zasadności skargi na bezczynność dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wobec powyższego, w kontrolowanym postępowaniu pierwsza czynność organu - po wniesieniu inicjującego pisma Inspektora Sanitarnego ([...] września 20019r.) - została podjęta dopiero [...] listopada 2019r., zatem po [...] dniach. W istocie przez okres miesiąca zakreślonego dla rozpoznania sprawy i prawie dwóch miesięcy dla załatwienia spraw szczególnie skomplikowanych, organ był całkowicie bezczynny. Już ta okoliczność nie pozostawia wątpliwości, że organ przez okres od [...] września 2019r. do [...] listopada 2019r. pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy.

Dalsze czynności związane z wezwaniem do złożenia wyjaśnień "[...]" Polska prowadzono na przestrzeni dalszych trzech miesięcy bez żadnego rezultatu, dwukrotnie je ponawiając. Przy czym, drugi monit ([...] luty 2020r.) skierowano po upływie przeszło [...] dni od dnia upływu terminu zakreślonego do wykonania wezwania monitu pierwszego ([...] grudnia 2019r.). Okres ten także zaliczyć należy do okresów bezczynności organu w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że w celu zapewnienia sprawności postępowania wezwanie inwestora do złożenia wyjaśnień powinno nastąpić jednocześnie ze zwróceniem się o akta administracyjne sprawy do Urzędu Miasta, a także wyznaczeniem terminu kontroli obiektu, co w istocie mogło nastąpić niezwłocznie po wszczęciu postępowania pismem inicjującym z [...] września 2019r.

W istocie podjęcie dalszych czynności w sprawie ukierunkowanych na merytoryczne zakończenie sprawy, ale też z naruszeniem terminu dwóch miesięcy na załatwienie sprawy, o jakim mowa w art. 35 § 3 k.p.a., zostało przyspieszone wniesieniem ponaglenia i następnie skargi na bezczynność.

Taki sposób procesowania, jaki wynika z akt administracyjnych sprawy, nie może zyskać aprobaty i przesądza o tym, że wydłużony okres prowadzenia sprawy należy potraktować jako nieusprawiedliwiony żadnymi szczególnymi okolicznościami.

W tym miejscu wskazać należy, że organ dopiero pod koniec podejmowanych czynności – [...] marca 2020r. - zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, podając przyczyny zwłoki i wyznaczając nowy termin jej załatwienia, o czym mowa w art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz że termin do załatwienia sprawy został przekroczony. Z uwagi, że do dnia wyrokowania organ nie zawiadomił o zakończeniu postępowania należało na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla Miasta P. do wydania decyzji kończącej postępowanie w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

W tym stanie sprawy należało przyjąć, iż bezczynność miała miejsce, jak Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku.

Na okresy częściowego wyłączenia bezczynności organu miała bowiem wpływ okoliczność, że "[...]" Polska zobowiązana była do udzielenia wyjaśnień, choć dwukrotne i bezskuteczne wzywanie uznać należy za nieprawidłowe prowadzenie postępowania, jak to już wskazano powyżej. Nie uchybia to stwierdzeniu, że organ był bezczynny i sprawy nie załatwił w ustawowym terminie. Ma to jednak wpływ na ocenę, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że wprawdzie przesłanką wyłączającą bezczynność organu są przyczyny niezależne od organu, o jakich mowa w art. 35 § 5 k.p.a., to zdaniem Sądu za takie okoliczności nie można uważać przekazania akt sprawy innemu organowi, czy sądowi. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że taką przyczyną nie jest fakt braku akt administracyjnych sprawy w związku ich przekazaniem do innego organu, czy sądu administracyjnego. Okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (przewlekłości) muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Brak akt sprawy, przesłanych innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu i nie stoi na przeszkodzie w rozpoznaniu sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1999 r., sygn. akt III SAB 83/98, Lex Omega nr 41155, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SAB 142/03, wyr., wyr WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014r., sygn. akt II SAB/Kr 111/14, dostępne www.orzeczeni.nsa.gov.pl). Jest to bowiem przeszkoda usuwalna - w takiej sytuacji organ powinien skopiować akt i prowadzić dalej postępowaniem celem jak najszybszego jego zakończenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1503/10, wwworzeczenie.nsda.gov.pl). To rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Nie ulega wątpliwości, że dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na ich zwrot jest zatem bezczynnością prowadzącą do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego (tak w postanowieniu z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/13 i wyroku z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1533/06, por. także w wyrokach WSA w Warszawie 21 listopada 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 146/06 i 17 listopada 2006 r., sygn. akt SAB/Wa 119/06, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest zatem okolicznością wyłączającą bezczynność organu przekazanie akt sprawy WWINB w celu rozpoznania ponaglenia skarżących, a następnie WSA w Poznaniu ze skargą na bezczynność i oczekiwanie na ich zwrot celem dalszego prowadzenia postępowania.

Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja o znacznym natężeniu bezczynności nie zachodzi. Okres bezczynności na dzień złożenia skargi na bezczynności nie jest znaczny, a organ podejmował czynności choć bez konkretnego rezultatu zmierzającego do zakończenia sprawy, błędnie przyjmując prawidłowość swojego postępowania. W tej sytuacji Sąd nie dopatrzył się w okolicznościach niniejszej sprawy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku.

Skarżący zawarli wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wniosku tego nie poparli jednak jakimkolwiek uzasadnieniem. Podlega on także ocenie Sądu, który w okolicznościach niniejszej sprawy uznał, że niezasadny jest wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej. Skarżący nie podali by ponieśli rzeczywistą stratę majątkową, czy też szkodę spowodowaną bezczynnością organu. W kontekście roli rekompensacyjnej wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w skardze nie wskazano na konkretne okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku w tym zakresie. Sama okoliczność, że organ był bezczynny nie przesądza o przyznaniu sumy pieniężnej skarżącym. Wobec powyższego w tej części skargi dotyczącej przyznania sumy pieniężnej Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, jak w punkcie 4 wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie 5 wyroku na mocy art. 200 § 1 p.p.s.a., na które składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).