Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 21/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a, par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia wniosku V. Z. z dnia 25 czerwca 2020 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłości w załatwieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz V. Z. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

5 maja 2021 r. V.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

25 czerwca 2020 r. V.Z. złożył do Wojewody [...], za pośrednictwem pełnomocnika, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy na rzecz przedsiębiorstwa działającego w obrocie gospodarczym pod firmą A., na stanowisku magazyniera.

10 grudnia 2020 r. skarżący został wezwany telefonicznie do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Cudzoziemiec powyższej czynności dokonał w dniu 5 stycznia 2021 r., Wojewoda [...] mając na względzie ww. okoliczności, zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania. Organ w treści pisma, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.), wyznaczył cudzoziemcowi przewidywany termin zakończenia sprawy wypadający na dzień 6 kwietnia 2021 r. Ponadto organ w toku omawianego etapu postępowania, ocenił, że przedłożone przez cudzoziemca raporty ubezpieczeniowe za okres składkowy od listopada 2020 r. oraz grudnia 2020 r. nie czynią zadość dyspozycji art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach.

Wojewoda [...] 5 stycznia 2021 r. wezwał stronę za pośrednictwem pełnomocnika do uzupełnienia akt sprawy o aktualne dokumenty poświadczające posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego, w terminie 30 dni od dnia odbioru pisma. Pełnomocnik strony odebrał wezwanie osobiście w siedzibie organu w dniu 5 stycznia 2021 r.

7 stycznia 2021 r. pełnomocnik strony, za pośrednictwem platformy EPUAP wniósł stanowisko dotyczące odebranego w siedzibie organu wezwania z dnia 5 stycznia 2021 r., w treści którego wskazał, że odmawia dostarczenia dokumentów wskazanych w wezwaniu z 5 stycznia 2021 r.

30 stycznia 2021 r. organ, zgodnie z treścią art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach który stanowi, że: "przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego ", wystąpił z pismem do wskazanych w treści cytowanego ww. artykułu służb, celem ustalania czy pobyt skarżącego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Termin przekazana ww. informacji uległ przedłużeniu na podstawie art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., który pismem z dnia 19 marca 2020 r. poinformował Wojewodę [...], iż wydłuża termin opiniowania do 60 dni z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego.

Mając na względzie, że termin końcowy opiniowania wypadał na dzień 26 marca 2021 r. Wojewoda [...], w związku z brakiem możliwości udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy w oparciu o przedstawiony przez nią dokumenty, kierując się słusznym interesem skarżącego, w dniu 12 kwietnia 2021 r. wezwał cudzoziemca, za pośrednictwem pełnomocnika do uzupełnienia akt sprawy o: aktualne ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto organ w treści pisma, wezwał stronę do uzupełnienia akt sprawy o: dokumenty poświadczające legalne wykonywanie pracy na terytorium RP, dokumenty potwierdzające niezaleganie w podatkach oraz dokumenty potwierdzające, że K.K., posiada uprawnienie do władania lokalem położonym pod adresem: ul. A. 3 m. 31 w Ł. Pełnomocnik strony odebrał ww. wezwanie, za pośrednictwem platformy EPUAP w dniu 18 kwietnia 2021 r. Organ w treści pisma, zgodnie z treścią art. 36 § 1 kpa wyznaczył Stronie nowy przewidywany termin rozpatrzenia sprawy przypadający na dzień 12 czerwca 2021 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik strony, w dniu 18 kwietnia

2021 r. wniósł stanowisko dotyczące omawianego wezwania w treści, którego odmówił nadesłania dokumentów.

Ponadto, w dniu 18 kwietnia 2021 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie na działanie organu I instancji. Natomiast odrębnym pismem ponownie odmówił organowi uzupełnienia akt sprawy o dokumenty wskazane w treści ww. wezwań.

W dniu 21 kwietnia 2021 r. organ stwierdził, że zasadnym jest wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Z okoliczności ustalonych w toku postępowania wynikało, że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie czynią zadość przesłankom ustawowym ujętym w treści art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W związku z powyższym Wojewoda [...], decyzją z [...] r. odmówił skarżącemu udzielenia przedmiotowego zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 ww. ustawy.

Pełnomocnik strony odebrał ww. rozstrzygnięcie za pośrednictwem platformy EPUAP 21 kwietnia 2021 r.

5 maja 2021 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] oraz przewlekłość prowadzanego postępowania administracyjnego.

Ponadto 5 maja 2021 r. pełnomocnik strony wniósł odwołanie od wydanego przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia oraz dołączył do przedmiotowego odwołania dokumenty, tj.: deklarację podatkową PIT-37 za 2020 r., umowę najmu lokalu mieszkalnego ważną do dnia 5 września 2021 r., raporty ubezpieczeniowe oraz oryginał oświadczeniu o powierzeniu wykonywania pracy.

Decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., uchylił decyzję z [...] r. i udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 31 sierpnia 2023 r.,

W skardze V.Z. wniósł, że o orzeczenie, czy w postępowaniu "wystąpiła" bezczynność i przewlekłość, przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że postępowanie powinno trwać maksymalnie dwa miesiące i organ pozostawał w stanie bezczynności co najmniej od 23 sierpnia 2020 r., możliwe, że chwilowo przerywanym przewlekłością. Skarżący wskazał, że wie, że wybuchła pandemia, ale to nie może być uzasadnieniem "zapomnienia" przez organ o sprawie przez wiele miesięcy, a po formalnym zajęciu się - przewlekanie jej przez przerzucanie na skarżącego obowiązku dowodowego.

Skarżący podniósł, że przedstawił organowi zawartą umowę najmu, a organ domagał się od niego dokumentów świadczących o tym, że osoba, która wynajęła lokal jest jego właścicielem, ewentualnie na jakiej podstawie dysponuje nieruchomością. W ocenie strony organ nie miał podstaw do wystosowania takiego wezwania. Odnosząc się z kolei do żądania od skarżącego informacji dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego odwołał się do treści art. 50 ust. 3 u.s.u.s. Strona wskazała, że potwierdzenie tego, czy praca była legalna należało do obowiązków organu i wynikało z art. 220 k.p.a., a bezpośrednią podstawą był art. 90c ust. 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Skarżący wskazał, że termin złożenia PIT-a za rok 2020 r. mijał ostatniego dnia kwietnia 2021 r., a wezwanie organu wystosowano 12 kwietnia 2021 r. z terminem 14-dniowym na wykonanie. Zatem żądanie było bezpodstawne.

Zdaniem skarżącego przerzucanie na niego zbierania materiału dowodowego jest przewlekłością postępowania, bowiem organ zamiast sprawnie je zakończyć, wysyła do strony wezwania.

Skarżący wyjaśnił, że z powodu działania organu poniósł szkody moralne (głównie przez brak kontaktu z rodziną mieszkającą na [...]), jak również materialne (niemożność podjęcia nauki w szkole policealnej), co będzie miało istotny wpływ na jego sytuację w najbliższych 2-3 latach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi Ustosunkowując się do generalnych zarzutów skarżącego, tj.: bezczynności organu administracji, prowadzenia w sposób przewlekły postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz działania przez Wojewodę [...] z rażącym naruszeniem prawa organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania wystąpiły okoliczności wymienione w treści cytowanego przepisu, tj.: wymóg zasięgnięcia przez Wojewodę [...] wymaganych opinii Komendanta oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Tutaj należy podkreślić, że Komendant Wojewódzkiej Policji w Ł., na podstawie art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do organu prowadzącego sprawę o wydłużenie terminie wydania opinii do 60 dni.

W ocenie Wojewody [...] prowadzenie przedmiotowego postępowania, nie miało miejsca z naruszeniem prawa. Jak wskazuje opisany wyżej stan faktyczny, organ w toku postępowania wykorzystał wszystkie dostępne mu środki prawne do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia w sprawie. Strona w okresie prowadzenie postępowania była informowana o brakach w dokumentacji sprawy oraz o przeprowadzonych wnioskach dowodowych. W kontekście przedstawionego zarzutu skarżącego, wskazującego jakoby organ przerzucał na niego obowiązek przeprowadzenia postepowania dowodowego, Wojewoda zaznaczył, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu zamierza wyprowadza skutki prawne.

Na gruncie omawianej sprawy nie ma przesłanek do stwierdzenia by organ w toku postępowania nie odniósł się do któregoś z przedłożonych przez stronę wniosków dowodowych, działał w złej wierze oraz z naruszeniem zasad wynikających z art. 8 k.p.a.

Wojewoda [...] nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego jakoby braki kadrowe oraz wysoki przyrost wniosków na pobyt czasowy były "bzdurą ". Podkreślono, że prowadzenie postępowania miało miejsce w okresie stanu epidemii.

Organ wyjaśnił, że w toku postępowania nie podważył umowy najmu lokalu jako dowodu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP. Cudzoziemiec w pierwszym etapie postępowania załączył do akt sprawy pisemną zgodę na zamieszkanie, która zawierała wady prawne, o czym strona była informowana w toku postępowania. W toku postępowania organ informował również zainteresowanego o okolicznościach związanych z udokumentowaniem posiadania ubezpieczenia zdrowotnego, dokumentów potwierdzających niezaleganie w podatkach oraz potwierdzającego legalne świadczenie pracy. Z uwagi na powyższe, wniesione zarzuty są bezzasadne w kontekście omawianej sprawy. Nieuzasadniony na gruncie omawianej sprawy jest również zarzut braku komunikacji ze stroną za pośrednictwem systemów teleinformatycznych. Każde z pism, poza pierwszym wezwaniem odebranym osobiście przez pełnomocnika, było wysyłane na pośrednictwem platformy EPUAP.

Mając na względzie ww. okoliczności, w ocenie Wojewody [...], koniecznym jest również odniesienie się do wniesionego przez skarżącego roszczenia nałożenia na Wojewodę [...] grzywny. Z dokumentacji sprawy wynika, że skarżący podczas pobytu na terytorium RP legitymował się ważną wizą wydaną na okres 365 dni, której okres ważności został wydłużony w związku z przepisami szczególnymi, tj.: art. 15z1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. 2020 r. poz. 1842). Ponadto cudzoziemiec posiada paszport biometryczny i również na podstawie jego posiadania, może odbywać podróże do kraju pochodzenia i bez przeszkód wyjechać z Polski. Oba zarzuty oraz wniesione roszczenie wypłaty grzywny organ uznał za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia, które skierowane zostało do właściwego organu.

Przeprowadzona ocena legalności wykazała, że skarga jest zasadna zarówno co do zarzutu bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Odnosząc się do treści pojęć bezczynność oraz przewlekłość podkreślić trzeba, że są to dwa stany zaniechania organu, w wyniku których konkretna sprawa indywidualna nie zostaje załatwiona w terminie. Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Dokonując rozróżnienia stanu bezczynności i przewlekłości wskazać należy, że obydwa pojęcia zostały zdefiniowane odpowiednio w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Pojęcie przewlekłości jest więc pojęciem nieco szerszym, ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Przewlekłość z kolei obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, tj. gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19, publ. jak wyżej).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem sprawy przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 05.07.2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, publ. CBOSA). Dla stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy stan ten był zawiniony przez organ, czy też nie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd dokonał analizy czynności podejmowanych przez Wojewodę [...] w przedmiotowej sprawie i uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły i pozostawał w bezczynności. Stan ten ustał dopiero na skutek wydania decyzji z [...] r. odmawiającej skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, doręczonej pełnomocnikowi skarżącego 21 kwietnia 2021 r. (akta admin.). Skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania strona wniosła 5 maja 2021 r., zatem w dniu wniesienia skargi decyzja z [...] r. nie była ostateczna w administracyjnym toku instancji. Stąd Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna. Następnie w wyniku odwołania skarżącego, Wojewoda [...] decyzją z [...] r. uchylił własną decyzję z [...] r. i udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP (decyzja ta jest ostateczna – k. 37 akt sądowych - pismo Wojewody [...] z 8 października 2021 r.).

Powyższe oznacza, że wydanie takiej decyzji nie wyłączało jednak uwzględnienia wniesionej skargi, a jedynie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, tj. w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a; o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku wydanego w niniejszej sprawie. O ile bowiem oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania, to ustanie bezczynności nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie istotnie wystąpiła bezczynność i czy miała ona miejsce rażącym naruszeniem prawa. To samo dotyczy oceny w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, która może być dokonana, jeśli skarga w tym zakresie została wniesiona przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzając w niniejszej sprawie bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, które w ocenie Sądu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uwzględnił, że od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy i pracę, tj. 25 czerwca 2020 r. do dnia ustania bezczynności na skutek wydania decyzji minęło ponad 9 miesięcy. Niewątpliwie zatem znacznie przekroczone zostały terminy przewidziane dla rozpoznania sprawy, wskazane w przepisach art. 35 k.p.a. Podkreślić trzeba, że pierwszą czynnością organu był kontakt telefoniczny ze skarżącym 10 grudnia 2020 r. i wezwanie do uzupełnienia braków wniosku z 5 stycznia 2021 r., a więc 6 miesięcy po otrzymaniu wniosku. O ile też od tej daty organ podejmował działania, to jednak nie skutkowały one efektywnym załatwieniem sprawy. Nie były podejmowane niezwłocznie oraz z wymaganą koncentracją i należytą starannością, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.

Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm. zwanej dalej ustawą), wszczynane jest na wniosek strony. Wobec braku uregulowań szczególnych w tym zakresie, na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. przyjąć należy, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli natomiast wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, stosownie do art. 105 ust. 2 ustawy, wojewoda zobowiązany jest wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie też, w przypadku braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 k.p.a., zobowiązany jest wezwać stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Powyższe oznacza, że złożenie wniosku przez skarżącego nakładało na organ obowiązek podjęcia - z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), czynności koniecznych do załatwienia wniosku, w tym zmierzających do uzupełnienia braków formalnych.

Zauważyć trzeba, że sprawa o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, mających na celu stwierdzenie spełnienia licznych warunków, aby uzyskać powyższe zezwolenie. W postępowaniu tym weryfikowane między innymi, czy cudzoziemiec nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, co związane jest z koniecznością uzyskania informacji od komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz Szefa ABW (art. 109 u.c.), na co organy te mają termin 30 dniowy na udzielenie odpowiedzi z możliwością jego przedłużenia do 60 dni. Powoduje to, iż niewątpliwie załatwienie sprawy o zezwolenie na pobyt cudzoziemca nie jest możliwe niezwłocznie, czy też w terminie jednego miesiąca. Podkreślić też należy, że zakwalifikowanie sprawy jako wymagającej dłuższego postępowania wyjaśniającego należy uznać za dyskrecjonalne uprawnienie organu, a ponadto nie jest wymagane dokonanie jakiejkolwiek czynności formalnej związanej z przedłużeniem podstawowego miesięcznego terminu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), K.p.a. C.H. Beck 2014, t. 7 do art. 35).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że organ zwrócił się do ABW, KWP KNOSG dopiero 25 stycznia 2021 r. (jak wynika z pieczątki złożonej na wniosku), a więc po upływie 7 miesięcy od dnia złożenia wniosku, mając świadomość, że z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego czas opiniowania wynosi do 60 dni.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie od dnia złożenia wniosku, czyli 25 czerwca 2020 r. do 10 grudnia 2020 r., czyli wezwania telefonicznego do uzupełnienia braków wniosku, organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania 25 czerwca 2020 r. zostało opatrzone datą 5 stycznia 2021 r. Niewątpliwie brak jakiejkolwiek aktywności organu przekraczał maksymalny, dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie organ nie poinformował strony o przyczynach niedotrzymania terminu, a więc nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a.

Po wezwaniu telefonicznym z 10 grudnia 2020 r. skarżący 5 stycznia 2021 r. złożył do akt dokumenty, tj. oświadczenie o zapewnieniu miejsca zamieszkania cudzoziemcowi, Pit- 37 za 2019 r., oświadczenie skarżącego, potwierdzenie kwalifikacji z 18 grudnia 2020 r. A. w Ł., kserokopię oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, informację starosty z 21 lipca 2020r. oraz informację roczną dla osoby ubezpieczonej z 11 grudnia 2020 r. Następnie organ wystosował do pełnomocnika skarżącego wezwanie z 5 stycznia 2021 r. do załączenia ważnego ubezpieczenia zdrowotnego, jeżeli strona wykonuje pracę z oświadczeniem z PUP lub zezwoleniem na pracę. Następnie organ wezwał pełnomocnika 12 kwietnia 2021 r. do nadesłania dokumentów potwierdzających, że K.K. jest uprawniony do władania lokalem przy ul. A. 3 m. 31 w Ł., PIT-37 za 2020 r. z potwierdzeniem do nadania do US, informacji z ZUS za ostatni miesiąc oraz dokumentu potwierdzającego legalne wykonywanie pracy na terytorium RP (zaznaczając, że strona do akt złożyła kserokopię). Jak już powyżej zaznaczono, do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o wydanie opinii organ zwrócił się dopiero 25 stycznia 2021 r.

W ocenie Sądu, Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu sprawy skarżącego (pomimo biernego stanowiska pełnomocnika skarżącego), bowiem już na wcześniejszym etapie np. przy okazji wezwania z 5 stycznia 2021 r. mógł wezwać skarżącego do uzupełnienia brakujących dokumentów opisanych w wezwaniu z 12 kwietnia 2021 r. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu świadczą o rażącym naruszeniu terminów z art. 35 k.p.a. i wyczerpują znamiona bezczynności oraz będącej jej następstwem przewlekłości postępowania. Postępowanie prowadzone było ponad 9 miesięcy przy braku szczególnego skomplikowania sprawy. Organ nie podejmował czynności, które koncentrowałyby się na efektywnym i sprawnym zakończeniu postępowania. Sąd nie znalazł żadnych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opisane wyżej nieprawidłowości w działaniu organu. Trzeba także wskazać, że Sądowi z urzędu znana jest sytuacja organu związana z ilością wpływających spraw i trudnościami kadrowymi. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że bez znaczenia dla uznania, że organ działał przewlekle są ewentualne kłopoty kadrowe danej jednostki, choć oczywiście znaczący wzrost ilości wpływających wniosków przy zbyt małej obsadzie urzędników może powodować opóźnienia w rozpoznaniu wniosków i rejestrowaniu wydanych decyzji. Rzeczą organu jest jednak takie zorganizowanie pracy w podległym urzędzie, aby wiążące organ terminy z k.p.a. były dotrzymywane (np. wyrok z 16 stycznia 2019 w sprawie III SAB/Po 22/18 LEX nr 2617144). Jak stwierdził WSA we Wrocławiu w sprawie III SAB/Wr 90/2018 (LEX nr 2579192) właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie usprawiedliwia również trwający obecnie w kraju stan epidemii wywołany wirusem COVID-19 (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 sierpnia 2021 r., III SAB/Wr 215/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając to na uwadze Sąd w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w załatwieniu wniosku skarżącego z 25 czerwca 2020 r. Jednocześnie, w ocenie Sądu zaistniała bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Podkreślić trzeba, że organ nie tylko nie podejmował takich czynności, które bezpośrednio zmierzały do szybkiego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, lecz w sposób nieuzasadniony przedłużał postępowanie. Brak podejmowania jakichkolwiek działań przez 6 miesięcy od złożenia wniosku, a następnie skierowanie dwóch wezwań z 5 stycznia i 12 kwietnia 2021 r., zamiast jednego, świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.). Takie działanie, a właściwie jego brak, pozostaje również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Na powyższą ocenę nie miała wpływu argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę. O ile Sądowi znana jest sytuacja związana z lawinowym wzrostem wniosków pobytowych, brakach kadrowych oraz sytuacji związanej z pandemią COVID-19, to na gruncie niniejszej sprawy wydłużenie terminu załatwienia wniosku skarżącego było tak znaczne i dalekie, że ww. okoliczności nie mogły zmienić stwierdzenia przez Sąd rażącego naruszenia prawa.

W pozostałym zakresie, w pkt 3 wyroku, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Nie znajdując podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej Sąd uwzględnił, że wskazana w art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym mającym na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, a jej przyznanie ma charakter kompensacyjny. Jest to swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, której celem jest zrekompensowanie stronie niedogodności jakich doznała na skutek bezczynności i przewlekłego działania organu. Może być ona przyznana w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 111/19). W niniejszej sprawie skarżący występując z żądaniem zasądzenia sumy pieniężnej nie uzasadnił w żaden sposób zrekompensowania niedogodności jakich mógł doznać na skutek bezczynności i przewlekłego działania organu. Wyjaśnić należy również, że skarżona bezczynność ustała na skutek wydania decyzji, oraz że treść przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje na to, że zasądzenie ww. kwoty podlega uznaniu Sądu. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że suma pieniężna może być przyznana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, zwalczenia bezczynności organu (przewlekłego prowadzenia postępowania) i zdyscyplinowania organu (por. w uzasadnieniu ww. wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 111/19. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma racji skarżący podnosząc, że przez działanie organu doznał szkód moralnych, bowiem uniemożliwiono mu kontakt z rodziną oraz materialnych - przez brak możliwości podjęcia nauki. Zasadnie w odpowiedzi na skargę Wojewoda wyjaśnił, że skarżący podczas pobytu na terytorium RP legitymował się ważną wizą wydaną na okres 365 dni, której okres ważności został wydłużony w związku z przepisami szczególnymi, tj.: art. 15z1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. 2020 r. poz. 1842). Ponadto skarżący posiada paszport biometryczny i również na jego podstawie mógł odbywać podróże do kraju pochodzenia i bez przeszkód wyjechać z terytorium RP. Ponadto w ocenie Sądu nie można zarzucić organowi celowego i rażącego przedłużania czasu prowadzonego postępowania. Jednocześnie z uwagi na wydanie decyzji przed datą rozpoznania skargi funkcja dyscyplinująca omawianej sankcji finansowej straciła na znaczeniu. Należy również wziąć pod uwagę to, że skarżący miał we wskazanym okresie zapewnione miejsce pobytu, opiekę zdrowotną oraz zatrudnienie.

W związku z powyższym żądanie skargi w tym zakresie podlegało oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a., w pkt 4 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składał się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w myśl, którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

is