Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1693/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 151, art. 145 § 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 223 ust. 3 pkt. 2, art. 223 ust. 1, art. 222
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 661/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 661/11 oddalił skargę A. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w G. w dniu [...] listopada 2009 r. działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323), dalej określanej w skrócie "ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r.", mianował A. K. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy starszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. A. K. odwołał się od powyższego aktu, domagając się jego uchylenia i mianowania go na stopień służbowy komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie po otrzymaniu pism Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2010 r., z dnia [...] lutego 2010 r. i z dnia [...] kwietnia 2010 r. informujących, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie, A. K. skierował najpierw do Ministra Finansów zażalenie na niezałatwienie jego sprawy, a następnie złożył skargę do WSA w Warszawie na bezczynność Szefa Służby Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 182/10 zobowiązał Szefa Służby Celnej do rozpoznania odwołania skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Wówczas Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej w G. w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej kierownicy urzędów zobowiązani zostali do nadania funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. nowych stopni służbowych. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. Zadaniem organu było zatem umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Odwołujący domaga się mianowania go na stopień należący do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Powołany przepis dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że A. K. w przeszłości pełnił służbę na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Jednakże bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego. Stanowisko eksperta celnego nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Również posiadany przez odwołującego stopień służbowy młodszego aspiranta celnego, nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w G., zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., było określenie celnikowi stopnia w korpusie aspirantów Służby Celnej. Natomiast w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 223 ust. 3 pkt.2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Użyty w tym przepisie zwrot " przed dniem wejścia w życie ustawy" odnosi się wprost do stanu sprzed dnia wejścia w życie ustawy. Wobec tego nie można zgodzić się z odwołującym się, że takie sformułowanie powinno być rozumiane jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie nowej ustawy. Taka rozszerzająca wykładnia art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej jest niedopuszczalna. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał rozszerzyć krąg podmiotów, którzy winni być mianowani do określonego korpusu, poza osoby formalnie pełniące służbę na stanowisku związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników, to unormowałby taką sytuację stosowanym zapisem. Należy ponadto zwrócić uwagę, że analizowany przepis umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Oznacza to, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Nie chodzi w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to w istocie awansowanie, nie zaś dostosowanie czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w poprzednim katalogu stopni służbowych, a tylko w przypadkach ściśle określonych, wskazanych w art. 223 ust. 3 ustawy, stanowiło awans. Zasadności prezentowanego stanowiska dotyczącego interpretacji użytego w ustawie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie mogą podważać przywołane przez skarżącego orzeczenia sądowe, w których wyrażono pogląd, że jeżeli przepis mówi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę. Powołane orzeczenia zostały bowiem wydane w zupełnie innych okolicznościach faktycznych i stanie prawnym odmiennym od występującego w niniejszej sprawie.

Powyższą decyzję Szefa Służby Celnej A. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze uzupełnionej pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r., domagał się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 kpa. W uzasadnieniu stwierdził, że w okresie od 1 maja 2002 r. do 31 grudnia 2005 r., od 1 stycznia 2006 r. do 27 listopada 2007 r. oraz od 12 maja 2008 r. do 27 listopada 2008 r. zajmował odpowiednio stanowiska kierownika referatu, eksperta celnego kierującego referatem i p.o. zastępcy naczelnika urzędu celnego. Wskazane stanowiska związane były z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Skoro powyższe fakty miały miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, to mianowanie skarżącego na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Zdaniem A. K. pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Wykładnia zastosowana przez Dyrektora Izby Celnej, oparta na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi do niewłaściwego, mylnego rozumienia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Skarżący zarzucił ponadto, że Szef Służby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję rozstrzygnął sprawę wyłącznie zakresie określenia korpusu, natomiast w ogóle nie wypowiedział się co nadanego mu stopnia służbowego. Skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego, to oczywistym jest, że organ II instancji nie mógł ograniczać swego rozstrzygnięcia wyłącznie do kwestii przypisanego funkcjonariuszowi celnemu korpusu.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a. skargę A. K. oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko", wbrew twierdzeniom strony, nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W takiej sytuacji nie można poprzestać na wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, lecz trzeba odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą właśnie do rozstrzygania wątpliwości, jakie nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Należy zatem mieć na uwadze przede wszystkim to, że art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w jej rozdziale 14 "Przepisy przejściowe". Zgodnie z zasadami wykładni systemowej przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2- 6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem rozumiany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów, w których został on użyty. Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, sprowadzająca się do twierdzenia, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Skoro skarżący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego, to w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe sformułowanie sentencji decyzji, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w zakresie jedynie określenia korpusu, należy zwrócić uwagę, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, które w pełni zostało zaakceptowane w orzecznictwie sadów administracyjnych, od aktu wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego, funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, ale tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2 – 6 ustawy). Natomiast w kwestii mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu, funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż należą one do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy).

W skardze kasacyjnej A. K., reprezentowany przez radcę prawnego, domagał się uchylenia powyższego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez uznanie, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako oznaczający tylko moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy;

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r. pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia tej skargi;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że stosując wykładnię językową pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "przed" wraz z użytym po nim rzeczownikiem nazywa zdarzenie względem, którego stan rzeczy, o którym mowa w zdarzeniu, nastąpiło wcześniej. Jeśliby wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz, zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Ustawodawca zwrotom "przed dniem wejścia w życie ustawy" i "w dniu wejścia w życie ustawy" nadaje odmienne znaczenie i rozgranicza czas obowiązywania ustawy do zdarzeń wskazanych w przepisach. Skoro zatem ustawodawca w jednym akcie prawnym w przepisach przejściowych, regulujących wpływ tej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy dotychczasowej, posłużył się dwoma odmiennymi pojęciami, należy przypisać im odmienne znaczenie. Z tego względu nawet jeżeli przyjmiemy, że ustawodawca dyspozycją art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej chciał objąć także stany faktyczne trwające w dniu wejścia w życie ustawy, to przede wszystkim objął nim okresy poprzedzające wejście w życie ustawy a więc takie, które nie zazębiły się z tym dniem.

Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że wykładnia językowa ma podstawowe znaczenie w procesie dokonywania wykładni przepisów prawa. Zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami założeniem wykładni językowej jest domniemanie języka powszechnego. Gdyby nawet dopuścić pozajęzykowe metody wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, to nie prowadzą one do rezultatów prezentowanych przez Sąd I instancji. Ustawodawcy zapewne chodziło nie tylko o techniczne dostosowanie obecnego systemu stopni służbowych z tymi poprzednio obowiązującymi, ale również dokonanie takiej transformacji według pewnego klucza opartego na docenieniu większego zaangażowania i profesjonalizmu funkcjonariuszy celnych posiadających staż, doświadczenie oraz wykształcenie. Wbrew stanowisku WSA w Warszawie nie doszłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do poszczególnych korpusów w sytuacji przyjęcia interpretacji zastosowanej przez stronę skarżącą. Dodatkowo należy podnieść, że gdyby przedmiotowy przepis był rozumiany zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku, że "przed dniem wejścia w życie ustawy" oznacza wyłącznie okres trwający w dniu czy bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy, to prowadziłoby to do irracjonalnych konsekwencji. Według takiej wykładni, funkcjonariusz z ogromnym doświadczeniem, pełniący służbę na stanowisku kierowniczym przez okres 5 lat, przeniesiony na stanowisko niekierownicze pół roku przed wejściem w życie ustawy nie mógłby być mianowany do korpusu oficerów młodszych w odróżnieniu od funkcjonariusza, który na stanowisko kierownicze został mianowany po raz pierwszy miesiąc przed wejściem w życie ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zasada ta -poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia określonymi przez samego kasatora. Determinują one kierunek działalności sądu drugiej instancji, który nie może zastępować strony i z własnej inicjatywy korygować czy uzupełniać postawionych przez nią zarzutów kasacyjnych. Jeżeli zatem- tak jak w rozpoznawanej sprawie- nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na ocenie zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., wytykając Sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W tym ostatnim zakresie ograniczono się wyłącznie do wytyku złamania przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt.1 lic. c oraz art.151 P.p.s.a. Powołane normy określają tylko sposoby rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji, a nie proces dochodzenia do takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Tym samym nie umożliwiają one jeszcze badania przez sąd kasacyjny ani zasadności przyjętej przez wojewódzki sąd administracyjny podstawy rozstrzygnięcia ani trafności samego wyroku. Skarżący kasacyjnie, stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a., jako normę odniesienia powinien podać stosowny przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, który w jego ocenie został naruszony w postępowaniu przed organami administracji publicznej, lub inny przepis procesowy, który miał być złamany w trakcie rozpoznania skargi. Tymczasem autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt.1 P.p.s.a. nie czyni żadnych odniesień do uchybień przepisom procesowym, jakich miał dopuścić się Sąd I instancji, czy jakie zostały pominięte lub niezauważone przez ten Sąd w trakcie sprawowanej przezeń kontroli działalności administracji publicznej. Brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu złamania art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a., podobnie jak art.151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania wnoszącemu kasację zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu kasatora.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyk ten nie jest zasadny. Powołany przepis stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Istota sporu w sprawie, co słusznie dostrzegły to wypowiadające się w sprawie organy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i strony, sprowadza się do ustalenia znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w przywołanym przepisie, a także w art.223 ust.1 stanowiącym podstawę materialną decyzji podjętych w sprawie funkcjonariusza celnego. Rozumienie omawianego sformułowania stanowi przejaw (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia to określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czy zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego zachodzącego wówczas, gdy istnieje konieczność zastosowania danego przepisu. Procesowi wykładni należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu zrozumienia go (ustalenia jego treści), niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie (tak Maciej Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Dlatego przyjmuje się niekiedy, że dokonanie wykładni nie jest zbędne nawet wówczas, gdy przepis jest jasny (clara non sunt interpretanda), gdyż samo tylko ustalenie tego faktu (jednoznaczności przepisu) następuje właśnie w procesie interpretacyjnym. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby rozumieć przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (op. cit., str. 61). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (op. cit., str. 60 i 244). Znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników językowych, takich jak między innymi cele i funkcje danej regulacji prawnej (kontekst funkcjonalny) (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002. s. 77), W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s. 21 i nast.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu byłoby uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym byłoby dla wszystkich jednoznaczne. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Jest tak przede wszystkim z tego powodu że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o dzień przed datą wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej odległy w przeszłości) poprzedzający dzień, w którym ustawa wchodzi w życie. Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa niewątpliwie nie jest wystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni. Stąd argumentacja skarżącego kasacyjnie odnosząca się do zagadnień natury językoznawczej nie wymaga szerszego omówienia. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że twierdzenia o racjonalności i logice ustawodawcy oraz dyrektywie stanowienia przezeń jasnych przepisów nie zwalnia z obowiązku dokonania ich wykładni, zwłaszcza że w praktyce przepisy nie zawsze są formułowane poprawnie językowo, co potwierdza orzecznictwo sądowe i Trybunału Konstytucyjnego. Występujące na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości nie należą zatem do odosobnionych. Dlatego rolą sądów jest ustalenie znaczenia normy prawnej stosownie do woli ustawodawcy w świetle przepisów Konstytucji, w zgodzie z regulacjami prawa międzynarodowego i adekwatnie do istniejących w dacie jej dokonywania warunków (wykładnia dynamiczna), a w konsekwencji dokonanie takiej interpretacji, która uwzględniałaby zarówno tekst prawa, jak i sens jego wydania.

Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że z uwagi na brak wykładni autentycznej (dokonywanej przez podmiot, który przepis prawny stworzył), jak i wykładni oficjalnej (dokonywanej przez organ powołany do określenia wiążącej interpretacji prawa), należy zastosować inne metody. Pewną wskazówkę może tu stanowić uzasadnienie projektu omawianego aktu prawnego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w projekcie ustawy o Służbie Celnej zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej. Zauważyć zatem trzeba, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak niespornych reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się do ustawodawcy postulat rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem nierespektowanie tej zasady skutkuje koniecznością rozwiązywania takich problemów przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza sądy. (Sławomira Wronkowska, Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa, 2004 r., str. 81). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporną materię, należy mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej.

Proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu tej nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach. Po pierwsze nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej ustawy. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Te ostatnie zagadnienia, podobnie jak nadanie nowego stopnia przypisanego do określonego korpusu, stanowią istotny element procesu kształtowania nowej sytuacji prawnej funkcjonariuszach, jednakże kwestie ustalenia miejsca i warunków pełnienia służby nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących obu tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Przy czym określony stopień generalnie implikuje przydział do danego korpusu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Ustalając treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy okresów służby uprawniających do nadania nowych stopni przypisanych do określonego korpusu. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.

Ustosunkowując się do wywodów skargi kasacyjnej, w szczególności do obaw przed pokrzywdzeniem celników, którzy legitymują się dużym doświadczeniem zawodowym, lecz krótko przed wejściem w życie ustawy zostali odwołani z dotychczasowych stanowisk kierowniczych, należy wskazać, że można przeciwstawić im obawy przed mianowaniem na wyższe stopnie służbowe funkcjonariuszy, którzy w przeszłości piastowali funkcje związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy i pracowników, ale- choćby ze względu na swą nieprzydatność- zostali odwołani i na długo przed wejściem w życie ustawy przestali zajmować takie stanowiska. Dlatego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dbałość o brak pokrzywdzenia czy wykorzystania doświadczenia funkcjonariuszy nie może przemawiać za przyjęciem wykładni prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podobnie rzecz się ma z argumentami natury faktycznej (chodzi tu o kwestie uposażeniowe, szkoleniowe i inne wymogi, od których zależny jest przydział do wyższego korpusu). Skutki indywidualne decyzji o mianowaniu nie mogą przesądzać kierunku interpretacji przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w tym zakresie przerzucania niekorzystnych skutków wadliwej legislacji na obywatela, bo ta niewątpliwie nieprecyzyjna regulacja pozwala jednak na wydobycie sensu normy prawnej zgodnego z wolą ustawodawcy. Wreszcie godzi się wskazać, że na przyjętą w tej sprawie przez sądy administracyjne obu instancji interpretację spornych przepisów nie mogły mieć wpływu wcześniejsze orzeczenia sądów powszechnych, odmiennie wykładające sporne normy, gdyż sądy w Polsce są niezawisłe i mają prawo do odmiennej oceny faktów i prawa. Stan taki nie jest oczywiście pożądany, aczkolwiek w sytuacji stanowienia prawa wymagającego szczególnych zabiegów interpretacyjnych, taki skutek jest łatwy do przewidzenia. Orzeczenia sądów powszechnych nie mają w sprawie niniejszej przesądzającego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych wyżej powodów nie podziela zajętego przez sądy powszechne odmiennego stanowiska w tym przedmiocie. Tym bardziej, gdy przykładowo Sąd Okręgowy w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt [...], wskazując na prymat wykładni językowej, sam potwierdza niejasność regulacji i brak sprecyzowania co należy rozumieć pod pojęciem "przed dniem wejścia w życie ustawy", dopuszczając więc możliwość różnorodnego jego rozumienia, lecz nie poddając omawianego zwrotu dogłębnej ocenie. Podobnie żadnego znaczenia dla wyniku sprawy nie mają publiczne wypowiedzi Szefa Służby Celnej. Wprawdzie w świetle zapadłych decyzji o odmiennej treści podważają one zasadę zaufania obywateli do organów państwa, jednakże takie wypowiedzi nie wiążą sądów w zakresie wykładni prawa i nie wpływają na ocenę legalności kontrolowanych przez sądy decyzji.

Z tych przyczyn zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego uznać należy za chybiony. W zaskarżonym wyroku dokonano bowiem prawidłowej wykładni i zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego brak też powodów do zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, gdyż w drodze wykładni możliwe jest ustalenie znaczenie kwestionowanego przepisu, a jego zgodność z Konstytucją nie nasuwa istotnych zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.