Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1081/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5  pkt 2  lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: Art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: Art. 64a, 64b, 64e, 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego sprzeciw oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną sprzeciwem przez G. K. (zwaną dalej skarżącą) decyzją z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) w zw. z art. 3 pkt 11 i pkt 21, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2020 r., znak: [...], o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. w wysokości po 1830,00 zł w związku z opieką nad matką M. K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ pierwszej instancji - Burmistrz Miasta i Gminy - decyzją z dnia [...] 2020 r., znak: [...], orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. w wysokości po 1830,00 zł w związku z opieką nad matką – M. K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania. Przytoczył następnie treść art. 17 ust. 1 b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz 24 ust. 2a oraz ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wskazał, że w dniu 2 czerwca 2020 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – M. K. - posiadającą orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 1 kwietnia 2020 r., zaliczające ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do 30 kwietnia 2021 r. Orzeczenie to zawiera również zapis, że ustalony (znaczny) stopień niepełnosprawności datuje się od 6 marca 2020 r., a także, iż niepełnosprawność istnieje od 53-go roku życia.

W ocenie organu pierwszej instancji fakt niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad matką znajduje swoje potwierdzenie.

Zdaniem organu nie został jednakże spełniony wymóg art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Organ podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł o częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust 1b ustawy w zakresie w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Jak twierdzi organ w uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził jednak, że nie oznacza to usunięcia tego kryterium z ustawy. Trybunał nałożył bowiem na ustawodawcę obowiązek podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Zmiany takie nie zostały jednak wprowadzone a organy administracji publicznej działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie organu pierwszej instancji świadczenie pielęgnacyjne w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ ustalił, że mąż matki skarżącej – P. K. - nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uniemożliwia to, zdaniem organu pierwszej instancji przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w przedmiotowej sprawie.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała, że nie zgadza się z argumentacją zaprezentowaną przez organ pierwszej instancji. Uważa, że decyzja ta jest krzywdząca. Skarżąca znalazła się w trudnej sytuacji życiowej, spowodowanej chorobą matki i rokowaniami z niej wynikającymi. Stan zdrowia mamy uniemożliwia samodzielną egzystencję (podała na co choruje matka), jak również sprawowanie opieki przez nią nad jej 86 letnią matką, a babką skarżącej, która aktualnie skarżąca musi sprawować. Tata – P. K., jest jedynym żywicielem rodziny. Nie jest w stanie zrezygnować z zatrudnienia z uwagi wiek i specyfikę zawodu. Nie jest też w stanie sprawować opieki nad mamą, gdyż boryka się z problemami nadużywania alkoholu.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowił przede wszystkim art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Podniosło, że wskazane przepisy stanowią punkt wyjścia do rozważań o zasadności zaskarżonej decyzji. Kolegium zwróciło też uwagę na treść art. 6 i 7 k.p.a.

Podniosło, że jak wskazuje H. Knysiak-Sudyka w swoim Komentarzu do art. 6 k.p.a. "Zasada praworządności została wyrażona w art. 6 i 7. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Artykuł 7 in principio stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności.

Zdaniem Kolegium organy administracji publicznej mają zatem nie tylko obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, ale także czuwania nad tym, aby zachowania wszystkich uczestników postępowania administracyjnego - we wszystkich stadiach postępowania - były zgodne z prawem. Organy administracji publicznej są odpowiedzialne za naruszenia prawa w toku postępowania administracyjnego bez względu na to, kto dopuścił się tego naruszenia. W doktrynie i orzecznictwie zasada praworządności bywa określana także jako zasada legalności (por. m.in. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 121; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 609/07, LEX nr 342469). Kolegium wskazało, że zdaniem M. Stolarskiej (Zasada legalności oraz zasada praworządności w polskim prawie administracyjnym - synonimiczność czy odmienność?, "Casus" 2012/1, s. 13-19) "z uwagi na zauważalne różnice pomiędzy zasadą legalności a zasadą praworządności w polskim prawie administracyjnym - pojawia się potrzeba dyferencjacji [...] wymienionych pojęć", gdyż "zasada legalności zawiera w sobie postulat podejmowania działań nie tyle na podstawie całego systemu prawa, ile w oparciu o istniejącą, wyraźną podstawę prawną, mającą zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Zasada praworządności zaś generuje po stronie organów władzy publicznej obowiązek działania zgodnego z całym porządkiem prawnym, tj. z każdym elementem porządku prawnego".

Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że organ administracji publicznej rozpatrując sprawę administracyjną musi interpretować podstawę prawną rozstrzygnięcia w kontekście całego systemu prawnego obowiązującego na terytorium RP. W związku z powyższym Kolegium stanęło na stanowisku, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przytoczonych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie Kolegium nie można zgodzić się z argumentacją organu pierwszej instancji jakoby nie było możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z powstaniem niepełnosprawności po datach zakreślonych w art. 17 ust. 1b ustawy. Kolegium podkreśliło, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych został z dniem 23 października 2014 r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443). Kolegium podniosło, że choć ustawodawca, pomimo upływu czasu, nie podjął się dostosowania stanu prawnego z wyrokiem TK, a sam Trybunał Konstytucyjny nie zadecydował o derogacji przedmiotowego przepisu, to orzecznictwo, jak i doktryna stoją na stanowisku, iż organy administracji publicznej przy orzekaniu o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego powinny mieć na względzie wskazany wyrok TK. Powoduje to, zdaniem Kolegium, że organy administracji publicznej powinny decydować się na bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP. Jak wskazuje W. Jakimowicz w książce pt. Wykładnia wprawie administracyjnym "Druga wskazywana w literaturze sytuacja, w której uprawnione jest bezpośrednie stosowanie konstytucji zachodzi wówczas, gdy możliwe są różne interpretacje prawa. W takiej sytuacji bezpośrednie zastosowanie Konstytucji pozwala uzgodnić wykładnię aktu normatywnego niższego rzędu. Norma art. 8 ust. 2 Konstytucji RP gwarantuje wówczas zupełność systemu prawnego i osadzenie orzeczenia na mocnych konstytucyjnych podstawach, ograniczających w niezbędnym zakresie możliwą "samowolę orzekania" sędziego. Stanowisko, zgodnie z którym bezpośrednie stosowanie norm konstytucyjnych ma miejsce również wtedy, gdy postanowienia konstytucji są wykorzystywane jedynie do dodatkowego uzasadnienia przyjętej (a jednej z możliwych) wykładni przepisów podkonstytucyjnych bądź też jako dodatkowa wskazówka dla rozumienia poszczególnych pojęć zawartych w tych przepisach, prezentują także B. Banaszak i A. Preisner". W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie należy dokonać właśnie takiego bezpośredniego zastosowania art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co potwierdza w swoim wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt: I OSK 1578/16) "Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji RP przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" oraz "Rezultat tak przeprowadzonej wykładni art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest w niniejszej sprawie jednoznaczny. W odniesieniu do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia, przepis art. 17 ust. 1 b pkt 1 zachował walor zgodności z Konstytucją. Natomiast w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia (abstrahując od hipotezy art. 17 ust. 1b pkt 2, która w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę), przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tej grupy osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem już w orzecznictwie wyrażonym, według którego, nie było dopuszczalne oparcie decyzji odmownej i zaskarżonego orzeczenia sądowego na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (patrz: wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, niepublikowane, treść (w:) Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/)" i dalej "W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją, tak jak to uczyniono w uwagach zamieszczonych powyżej (por. wyrok TK z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13)".

Powyższe doprowadziło Kolegium do stwierdzenia, że niezasadna była odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy.

Ponadto organ pierwszej instancji zastosował również argumentację, zgodnie z którą odmowa przyznania świadczenia w przedmiotowej sprawie znajduje oparcie w fakcie, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim i to jej mąż P. K. jest zobowiązany do alimentacji na jej rzecz w pierwszej kolejności. W ocenie Kolegium brak jest uzasadnienia faktycznego i prawnego dla tego stanowiska. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy ma bowiem zastosowanie nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale również, gdy występuje faktyczna, obiektywna przeszkoda do sprawowania przez nich opieki nad osobą jej wymagającą. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na chociażby swój stan zdrowia, taką pomoc świadczyć. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, chyba iż małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Kolegium wskazało, że na tle tego przepisu orzecznictwo wypracowało jednolite stanowisko, iż fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważany za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejność, (patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1297/18).

Zatem wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy należy przyjąć, zdaniem Kolegium, że sam fakt, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. Wykładnia ta umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli (zob. WSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/ Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/ Bk 987/12, a także wyrok WSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 924/14 i wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15).

W przedmiotowej sprawie brak możliwości sprawowania opieki nad matką skarżącej przez jej małżonka P. K. został uprawdopodobniony, co potwierdza przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz oświadczenie skarżącej znajdujące się w aktach sprawy. Jeśli organ pierwszej instancji miał dalsze wątpliwości w tej materii, to powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, choć przeprowadzona 1 lipca 2020 r. rozmowa telefoniczna, z której "protokół" znajduje się w aktach sprawy, wskazuje, że skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad matką oraz na brak bliższej osoby, która by posiadała taką faktyczną możliwość.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja nie spełnia w pełni wymagań ustawowych i zasługuje na uchylenie.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien:

1) wziąć pod uwagę Wyrok TK oraz przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych zarówno w kwestii wykładni art. 17 ust. 1 b ustawy, jak i odnośnie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy,

2) przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy skarżąca jest pierwszą osobą zobowiązaną do alimentacji, która faktycznie posiada możliwość sprawowania opieki nad matką – M. K.

Mając na uwadze wszystkie przytoczone okoliczności i stan prawny, SKO orzekło jak na wstępie.

W skutecznie wniesionym sprzeciwie skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania – art. 138 § 2 k.p.a. - przez bezpodstawne, w jej ocenie, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu. Decyzja organu pierwszej instancji nie była bowiem obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Skarżąca podniosła, że w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności, zgodnie z którą sprawa powinna być dwukrotnie merytorycznie rozstrzygnięta. Wytyczne organu drugiej instancji wskazują natomiast na konieczność ustalenia, czy skarżąca jest pierwszą osobą zobowiązaną do alimentacji, która faktycznie posiada możliwość sprawowania opieki nad matką. Tymczasem, w protokole z dnia 1 lipca 2020 r. organ pierwszej instancji bezsprzecznie potwierdził, że "nikt inny tej opieki nie może zapewnić". W osnowie protokołu wskazano także, że "Pani G. nie była w stanie kontynuować pracy, gdyż jest jedyną osobą w rodzinie, która może zapewnić opiekę i pomoc w zakresie codziennego funkcjonowania matce...". Okoliczności, o której mowa powyżej nie kwestionuje także organ drugiej instancji, potwierdzając że organ pierwszej instancji ustalił już, że nikt inny opieki tej nie może sprawować (w tym także mąż - tata skarżącej). Zdaniem skarżącej powstaje więc pytanie jakie konkretnie ustalenia musiałby poczynić organ pierwszej instancji, skoro okoliczności faktyczne na których konieczność weryfikacji wskazał organ drugiej instancji, zostały już w pełnym zakresie potwierdzone przez organ pierwszej instancji, który z resztą ww. fakt uznaje za udowodniony. Zaskarżona decyzja, jest więc w ocenie skarżącej wadliwa. Organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Wniosła więc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi drugiej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Jak wynika z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie – P.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; zwanej dalej w skrócie - k.p.a.). Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszointancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17; WSA w Gorzowie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 838/17; WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie jako "CBOSA"). Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem wyłącznie natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13, CBOSA).

Trafnie jednakże zauważa WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 472/18, że aby ocenić prawidłowość podjęcia decyzji kasacyjnej, nie sposób odcinać się zupełnie od pewnych materialnoprawnych jej aspektów. Sąd zasadnie zwrócił uwagę, że nie jest słuszne założenie, iż ocena decyzji kasacyjnej powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. "Nic bardziej mylnego. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Można tedy powiedzieć, że od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej. Bez tej wykładni jest praktycznie niemożliwa."

Kluczem zatem do oceny, czy prawidłowa jest zaskarżona decyzja SKO, jest ocena dokonanej przez organ pierwszej instancji wykładni normy merytorycznej art. 17 ust. 1b i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych).

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1b i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Z kolei w myśl art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Trafnie podniosło SKO w zaskarżonej decyzji, że stanowisko zaprezentowane w decyzji organu pierwszej instancji, co do podstaw odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego jest błędne.

Bezsprzecznie rację ma SKO, że przepis art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych może być stosowany, lecz z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443) jest bowiem wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Zasadnie wobec tego wskazało SKO, że organ pierwszej instancji przeprowadził wadliwą wykładnię normy merytorycznej art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych uznając błędnie, że póki nie nastąpiły zmiany w prawie organ pierwszej instancji, działając na podstawie prawa, wskutek ww. wyroku TK

nie może zastosować tego przepisu w niniejszej sprawie. Trafnie podniosło Kolegium, że stosując prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu organ może zająć stanowisko, czy może przyznać żądane świadczenie.

Zasadnie też stwierdziło SKO, że błędna była wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Racje ma Kolegium, że przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a) tego przepisu, niebędąca "sprawnym" małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (por. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 420/20; LEX nr 3037387).

Organ musi więc ustalić niewątpliwie, czy pomimo tego, że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest w stanie ze względów obiektywnych (głównie zdrowotnych) uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu.

Zwrócić jednakże należy uwagę, że w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy organ pierwszej instancji nie rozważał całej hipotezy normy zawartej

w tym przepisie. Nie rozważał mianowicie, że przeszkodą do przyznania przedmiotowego świadczenia może być dopiero obiektywna możność sprawowania opieki przez męża matki skarżącej. Organ cały czas podkreślał natomiast negatywną przesłankę jaką jest brak posiadania przez męża matki skarżącej znacznego stopnia niepełnosprawności. Pomimo zatem, że rzeczywiście wskazał organ pierwszej instancji w końcowym fragmencie uzasadnienia swoje negatywnej decyzji, że skarżąca wskazała na przyczyny niemożliwości sprawowania bezpośredniej opieki nad żoną przez P. K., to nie nadał tej okoliczności prawnego znaczenia w języku normy prawnej, wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Nadto nie ocenił też, że dysponuje takim materiałem dowodowym, który okoliczność tę potwierdza i można ją uznać wskutek tego za udowodnioną.

Wobec powyższego pomimo braku wskazania w sposób bardziej zrozumiały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów uchylenia decyzji organu pierwszej instancji Sąd uznał, że właśnie rzeczywiście błędnie przeprowadzona przez organ pierwszej instancji wykładnia przepisów ustawy – art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a - nie obejmująca dodatkowo całej hipotezy normy zawartej w tym przepisie – zadecydowała o prawidłowości podjętego przez SKO rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Wbrew więc twierdzeniom skarżącej w sprzeciwie decyzja organu pierwszej instancji zawierała zatem wady, na które słusznie zwróciło uwagę Kolegium, a które uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie były li tylko to wady wynikające ze złej oceny zebranego materiału dowodowego, lecz po pierwsze z wadliwie przeprowadzonej i niepełnej wykładni przepisów ustawy, czego konsekwencją było podjęcie na tym etapie negatywnego rozstrzygnięcia. Gdyby nie ten element niepełnej wykładni, można by się zastanawiać nad obrazą postanowieniom art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, okoliczności mające znaczenia dla treści rozstrzygnięcia muszą zostać udowodnione na podstawie dowodów przewidzianych przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, ale istotne okoliczności muszą zostać potwierdzone w dowodach przewidzianych przepisami. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W myśl art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W szczególności sporządza się protokół

1) przyjęcia wniesionego ustnie podania;

2) przesłuchania strony, świadka i biegłego;

3) oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej;

4) rozprawy;

5) ustnego ogłoszenia decyzji i postanowienia (§ 2).

Nie wdając się zbytnio w kwestie, czy z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej ze skarżącą mógł być sporządzony protokół, to z pewnością kwestie tam zawarte nie są weryfikowalne. Mogły być jedynie pomocnicze. Wobec tego kwestia ustalenia, czy rzeczywiście mąż matki skarżącej nie jest obiektywnie w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną musi zostać przeprowadzona w sposób właściwy, przewidziany przepisami nawet w sytuacji związanej z zagrożeniem epidemicznym. Można było wezwać skarżącą do przedłożenia pisemnych wyjaśnień. Co najważniejsze, organ pierwszej instancji powinien był ocenić, czy ta okoliczność mająca pierwszorzędne znaczenie w tej sprawie została udowodniona. Dopiero wówczas, gdy ojciec skarżącej obiektywnie nie może tej opieki sprawować powoduje, iż aktywuje się rzeczony obowiązek innych osobom - o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, jeżeli zdołają go efektywnie wypełnić, w tym skarżącej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 297/20; LEX nr 3029304).

W ocenie Sądu SKO nie uchybiło zatem postanowieniom art. 138 § 2 k.p.a. Nie mogło wydać decyzji innej niż podjęta – tj. np. reformacyjno-merytorycznej – gdyż nie jest to li tylko kwestia innej oceny materiału dowodowego i innej kwalifikacji prawnej, lecz kwestia dokonania niewątpliwych ustaleń, a następnie oceny materiału dowodowego i kwalifikacji jego pod odpowiedni przepis prawa materialnego i jego zastosowanie. Wydanie merytorycznej decyzji w takim stanie rzeczy naraziło by Kolegium na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Samoistnej podstawy do uwzględnienia sprzeciwu nie mogą natomiast stanowić ewentualne uchybienia organu odwoławczego w zakresie wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czyli niedoskonałości uzasadnienia decyzji kasacyjnej (vide: teza 2 wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1245/17; LEX nr 2462890).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 64d, art. 64b § 1 w zw. z art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.