Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1329/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Tomasz Wykowski Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2016 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci oraz określenia nadpłaty w tej opłacie oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].04.2016 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 2, art. 150, w związku z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 140 ze zm.), w związku z art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), a także w związku z art. 17b ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 17 ustawy z dnia 27 maja 2015 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 933 i 1688), po wznowieniu postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...].03.2012 r. nr [...] oraz po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]:

- uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].02.2016 r. nr [...] w całości i w tym zakresie:

- uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].03.2012 r. nr [...] ze względu na wydanie tej decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy poprzez uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].10.2011 r. nr [...] i w tym zakresie określił wysokość zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na [...] zł (słownie: [...]) oraz określił wysokość nadpłaty w opłacie za brak sieci za 2006 r. dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na [...] zł (słownie: [...]), w związku z nadpłaconą kwotą na poczet zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Decyzją z dnia [...].10.2011 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) określił wysokość zobowiązania [...] Sp. z o.o. w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na [...] zł (słownie: [...]).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...].03.2012 r. nr [...] GIOŚ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...].10.2011 r., określającą wysokość zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r.

Postanowieniem z dnia [...].04.2012 r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. w związku z wydaniem tej decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

We wznowionym postępowaniu administracyjnym w sprawie określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. GIOŚ decyzją z dnia [...].06.2013 r. nr [...], stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji GIOŚ z dnia [...] marca 2012 r. z naruszeniem prawa, tj. wydaniem decyzji przez pracownika R. J. - Zastępcę Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz nie uchylił decyzji GIOŚ z dnia [...].03.2012 r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GIOŚ decyzją z dnia [...].12.2013 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...].06.2013 r.

W wyniku rozpoznania skargi Spółki na decyzję GIOŚ z dnia [...].12.2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17.04.2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 325/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję GIOŚ z dnia [...].06.2013 r. Wyrok ten stał się prawomocny w związku z umorzeniem postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie NSA z dnia 27.11. 2015 r. sygn. akt II OSK 2786/15) ze względu na cofnięcie przez GIOŚ skargi kasacyjnej. Wycofanie przez GIOŚ skargi kasacyjnej nastąpiło w związku z podjętą w dniu 19.10.2015 r. przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałą sygn. akt II OPS 1/15 w sprawie stosowania przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji do opłat za brak sieci za 2006 r.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17.04.2014 r. GIOŚ został zobowiązany do ponownego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r.

Decyzją z dnia [...].02.2016 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję tego organu z dnia [...].03.2012 r. ze względu na wydanie tej decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i w tym zakresie:

- określił wysokość zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na [...] zł (słownie: [...]),

- określił wysokość nadpłaty w opłacie za brak sieci za 2006 r. dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na [...] zł (słownie: [...]), w związku z nadpłaconą kwotą na poczet zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Pismem z dnia 14 marca 2016 r. [...] Sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją GIOŚ z dnia [...] lutego 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 77 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613, ze zm.) w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez wydanie decyzji określającej nadpłatę pomimo braku podstaw do takiego działania;

- art. 14 ust. 3 oraz ust. 5 i 6 w związku z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1-2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji polegającą na uznaniu, iż zapewnienie sieci oznacza zapewnienie 100% pokrycia terytorium kraju, a tym samym, że konieczne było wliczenie do okresu (rzekomego) niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone.

W związku z powyższym, Spółka wniosła o ponowne uchylenie zaskarżonej decyzji GIOŚ z dnia [...].02.2016 r. oraz umorzenie postępowania w sprawie.

Pismem z dnia 17.03.2016 r. GIOŚ poinformował Spółkę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie. Spółka pismem 30.03.2016 r. podtrzymała swoje stanowisko.

W tych okolicznościach, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, została wydana opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].04.2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółka nie zapewniła przez cały 2006 r. sieci zbierania pojazdów zgodnej z wymogami określonymi w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, tj. sieci obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. Przez cały rok 2006 poza siecią utworzoną przez Spółkę znajdowały się takie miejscowości jak np.: [...]. Na powyższe wskazuje analiza zapewnienia sieci przesłana Spółce przy piśmie z dnia 3 lutego 2016 r.

Organ podał, że wysokość zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. wyniosła [...] zł. Po uwzględnieniu jednak stanowiska Sądu co do obowiązku wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy treści przepisu art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji po nowelizacji z 2007 r., GIOŚ ustalił, że wysokość zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., po zastosowaniu przepisów określonych w art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, wyniosła [...] zł. GIOŚ ustalił ponadto, że od ww. zaległości z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. powstały odsetki w wysokości [...] zł (słownie: [...]).

Spółka wpłaciła na konto NFOŚiGW łączną kwotę [...] zł. W konsekwencji, na podstawie art. 17b ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji GIOŚ określił z urzędu wysokość nadpłaty w opłacie za brak sieci za 2006 r. dokonanej przez Spółkę na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na [...] zł (słownie: [...]).

Organ stwierdził, że wykonana przez GIOŚ na podstawie przedstawionych przez Spółkę umów dotyczących zapewnienia sieci analiza zapewnienia sieci wskazała, że Spółka nie zapewniła przez cały 2006 r. (365 dni) sieci zbierania pojazdów zgodnej z wymogami określonymi w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, tj. sieci obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. Przez cały rok 2006 poza siecią utworzoną przez Spółkę znajdowały się takie miejscowości jak np.: [...]. Wobec tego, wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. dla Spółki, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, obliczona jako iloczyn stawki opłaty za brak sieci (500 zł) i liczby pojazdów wprowadzonych w danym roku na terytorium kraju przez wprowadzającego pojazd ([...] szt. pojazdów) oraz ilorazu liczby dni w roku, w których nie zapewniono sieci (365 dni), i liczby dni w danym roku (365 dni), wynosi [...] zł (słownie: [...]).

Organ dodał, że biorąc pod uwagę fakt, iż w niniejszej sprawie związany jest stanowiskiem Sądu co do obowiązku wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy treści przepisu art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji po nowelizacji z 2007 r., należy zauważyć, iż z wyników przeprowadzonej przez GIOŚ analizy zapewnienia przez Spółkę sieci zbierania pojazdów w 2006 r. przesłanej Spółce przy piśmie z dnia 03.02.2016 r. wynika, iż choć Spółka będąc do tego obowiązana nie zapewniła sieci zbierania pojazdów w sposób wskazany w art. 11 ww. ustawy, to jednak:

- od momentu podjęcia działalności, tj. od dnia 01.01.2006 r. do dnia 26.01.2006 r. (tj. przez 26 dni) zapewniła sieć obejmującą poniżej 90% terytorium kraju, ale nie mniej niż 85% terytorium kraju,

- od dnia 27.01.2006 r. do dnia 27.04.2006 r. (tj. przez 91 dni) zapewniła sieć obejmującą poniżej 95% terytorium kraju, ale nie mniej niż 90% terytorium kraju,

- od dnia 28.04.2006 r. do końca 2006 r. zapewniła sieć na poziomie co najmniej 95% terytorium kraju.

Wobec tego, zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji Spółka od dnia 28.04.2006 r. została zwolniona z opłaty za brak sieci za 2006 r., mimo niezapewnienia sieci zgodnej z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przez cały 2006 r. Natomiast w okresie od dnia 27.01.2006 r. do dnia 27.04.2006 r., tj. za 91 dni, wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. dla Spółki uległa obniżeniu o 75%, zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, i wynosi [...] zł (słownie: [...]). Zaś w okresie od dnia 01.01.2006 r. do dnia 26.01.2006 r., tj. za 26 dni, wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. dla Spółki uległa obniżeniu o 50%, zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, i wynosi [...] zł (słownie: [...]). Wysokość zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., po uwzględnieniu ulgi określonej w art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, wynosi więc [...] zł (słownie: [...].

Organ wskazał, że na podstawie art. 53 ustawy - Ordynacja podatkowa od zaległości Spółki z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za 2006 r. od dnia 3.04.2007 r. (pierwszy dzień opóźnienia) do dnia zapłaty w dniu 26.10.2011 r. (ostatni dzień opóźnienia), z wyłączeniem na podstawie art. 54 § 1 pkt 7 ustawy - Ordynacja podatkowa okresu od dnia wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania Spółki (tj. od dnia 5.05.2011 r.) do dnia doręczenia decyzji GIOŚ z dnia [...].10.2011 r. (tj. do dnia [...].10.2011 r.), w związku z tym, iż decyzja ta nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, powstały odsetki od zaległości podatkowej w wysokości [...] zł (słownie: [...]). Organ dodał jednak, że Spółka wpłaciła na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w dniu 26.10.2011 r. kwotę w wysokości [...] zł, a w dniu 30.11.2011 r. kwotę w wysokości [...] zł. Łącznie Spółka wpłaciła kwotę [...] zł. Zgodnie z art. 17b ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdza nadpłatę lub określa wysokość nadpłaty z tytułu opłaty za brak sieci. Wobec powyższego, wysokość nadpłaty w opłacie za brak sieci za 2006 r. dokonanej przez Spółkę na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wynosi [...] zł (słownie: [...]).

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie określenie nadpłaty w opłacie za brak sieci za 2006 r. wniesionej przez Spółkę nastąpiło na podstawie art. 17b ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 140 ze zm.), w związku z art. 17 ustawy z dnia 27 maja 2015 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 933 i 1688). W tym zakresie nie istnieje potrzeba odpowiedniego stosowania ustawy - Ordynacja podatkowa, gdyż przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w sposób wyczerpujący i wyraźny wskazują, iż w przypadku stwierdzenia przez GIOS powstania nadpłaty istnieje obowiązek wydania decyzji w tym zakresie. Organ dodał, że warunkiem zwrotu przez GIOS nadpłaty w opłacie za brak sieci, zgodnie z art. 17b ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, jest wydanie decyzji w tym zakresie. Tylko po wydaniu decyzji stwierdzającej nadpłatę lub określającej wysokość nadpłaty możliwy jest zwrot kwoty nadpłaty przez GIOS ze środków rezerwy celowej na zobowiązania wymagalne Skarbu Państwa.

Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom Spółki zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez zapewnienie sieci zbierania pojazdów nie należy rozumieć pokrycia siecią zbierania pojazdów 100% powierzchni kraju, gdyż ustawa o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie daje podstawy do przyjęcia takiego twierdzenia. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji wprowadzający pojazd jest obowiązany zapewnić sieć zbierania pojazdów, obejmującą terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. Nie oznacza to więc obowiązku tworzenia i zapewnienia sieci zbierania pojazdów na terenach niezamieszkałych, a więc obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów na 100% powierzchni kraju, jak błędnie przyjęła Spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z treści art. 11 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji wynika jedynie, iż właściciele pojazdów muszą mieć dostęp do stacji demontażu lub punktów zbierania działających w ramach sieci danego wprowadzającego pojazdy w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od ich miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu, a nie że sieć tak utworzona ma obejmować 100% powierzchni kraju.

Ponadto organ podkreślił, że pojęcie zapewnienia sieci definiuje art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji i do tak zdefiniowanego pojęcia zapewnienia sieci odwołuje się zarówno art. 11 ust. 3, jak i art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, które posługują się tym pojęciem. Zdaniem organu, okoliczność, iż Spółka nie zapewniła sieci zbierania pojazdów wynika jednoznacznie ze zgromadzonego materiału dowodowego, gdyż poza jej siecią zbierania pojazdów przez cały rok 2006 pozostawały miejscowości, w których zamieszkiwali lub mieli siedziby właściciele pojazdów. Spółka nie zapewniła więc wszystkim właścicielom pojazdów w 2006 r. możliwości skorzystania z tworzonej przez siebie sieci zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, co zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy spowodowało powstanie zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Z art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji wynika, iż w przypadku, gdy wprowadzający pojazdy nie spełnia obowiązku zapewnienia sieci, a więc nie zapewnia sieci zbierania pojazdów, obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu, to w takim przypadku jest obowiązany do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 5 i 6. Tylko więc w przypadku nie zapewnienia sieci zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji może powstać obowiązek zapłaty opłaty za brak sieci.

Organ stwierdził, że przez zapewnienie sieci na gruncie art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji należy rozumieć zapewnienie sieci zgodnie z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Z materiału dowodowego wynika zaś, iż Spółka w 2006 r. nie zapewniła takiej sieci przez cały rok, a wysokość jej zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zmniejszyła się tylko dlatego, iż sieć jej obejmowała określony w art. 14 ust. 5 i 6 procent terytorium kraju. Zdaniem organu, Spółka bezpodstawnie utożsamiła pojęcie "zapewnienie sieci" zdefiniowane w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji z pojęciem "pokrycia przez sieć przez nią stworzoną określonej procentowej powierzchni terytorium kraju". Nie można zatem uznać, iż fakt zapewnienia przez Spółkę od dnia 28.04.2006 r. sieci obejmującej 95% terytorium kraju oznacza, że od tego dnia Spółka zapewniła sieć zgodnie z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Organ podkreślił, że Spółka w trakcie postępowania nie wskazała żadnej stacji demontażu lub punktu zbierania, z którym miałaby zawartą umowę zgodnie z art. 11 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w stosunku do których z dniem 31 grudnia 2005 r. lub później wygasło (cofnięto) pozwolenie zintegrowane albo wygasła (cofnięto) inna decyzja w zakresie gospodarki odpadami wymagane w związku z prowadzeniem stacji demontażu lub punktu zbierania. Skoro Spółka nie wykazała takiego przypadku, nie może skorzystać ze zwolnienia wskazanego w art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Organ zauważył również, że przyczyny niezapewnienia sieci, na które powołuje się Spółka, tj. wygaśniecie z mocy prawa decyzji i zezwoleń dla przedsiębiorców prowadzących stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów, wystąpiły w dniu 30.06.2005 r., natomiast art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji stanowi, że warunkiem niewliczenia 90 dni do liczby dni niezapewnienia sieci jest zapewnienie sieci w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny. Okres czasu, który miała Spółka na zapewnienie sieci zgodnej z wymogami art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, wynosił natomiast 6 miesięcy.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem Spółki, że brak stosownych koncesji, czy pozwoleń uniemożliwił większości właścicielom stacji demontażu, czy punktów zbierania pojazdów prawidłowe, zgodne z prawem funkcjonowanie na rynku, co w konsekwencji utrudniło Spółce stworzenie sieci w wystarczającym stopniu. Stwierdził, iż na koniec 2015 r. ha terenie kraju funkcjonowało ponad 400 takich podmiotów. Zaznaczył, że wprowadzający pojazdy już od momentu wejścia w życie przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, tj. od dnia 14.03. 2005 r. mogli i powinni samodzielnie tworzyć sieć oraz uzupełniać ją już w trakcie trwania 2006 r., natomiast Spółka we własnym zakresie nie utworzyła ani jednego punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji w celu zapewnienia odpowiedniej infrastruktury do zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Organ dodał, że z mocy dyrektywy 2000/53/WE obowiązek stworzenia systemu zbierania wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji ciąży na Spółce, która ma obowiązek pokrycia wszystkich lub zasadniczą część kosztów w tym zakresie.

Organ uznał za chybione argumenty Spółki, iż ulgi przyznane w art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji miałyby charakter iluzoryczny, jeżeli przez zapewnienie sieci użyte w art. 14 ust. 3 ww. ustawy rozumieć zapewnienie sieci zgodnie z art. 11 ww. ustawy. Wskazał, że ulga wskazana w art. 14 ust. 4 i 5 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie ma w takim przypadku charakteru iluzorycznego, gdyż wysokość zobowiązania z tytułu niezapewnienia sieci zbierania pojazdów w 2006 r. wynosiłaby [...] zł (słownie: [...]), a z tego tytułu, iż sieć zbierania pojazdów pokrywała określony powierzchniowo procent terytorium kraju, po wzięciu pod uwagę ulg wskazanych w art. 14 ust. 5 i 6 ww. ustawy, ostateczna wysokość zobowiązania zmniejszyła się do kwoty [...] zł (słownie: [...]). Kwota, o którą zmniejszyło się zobowiązanie strony stanowi redukcję tego zobowiązania o ponad 90%.

Organ podkreślił, że poza siecią utworzoną przez Spółkę znajdowało się wiele miejscowości (vide: analiza zapewnienia sieci przesłana Spółce przy piśmie z dnia 3.02. 2016 r. - mapa przedstawiająca pokrycie siecią na dzień 31.12.2006 r. oraz wskazująca miejscowości nieobjęte siecią), od których odległość do najbliższej stacji demontażu lub najbliższego punktu zbierania pojazdów znacznie przewyższała odległość 50 km. W związku z powyższym, zarzut Spółki w zakresie naruszenia art. 14 ust. 3 oraz ust. 5 i 6 w związku z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1-2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji organ uznał za bezpodstawny.

Organ wyjaśnił, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było wyłącznie błędne sformułowanie sentencji decyzji oraz okoliczność uchylenia zaskarżoną decyzją wyłącznie decyzji GIOŚ z dnia [...].03.2012 r., a pominięcie w zakresie orzekania decyzji GIOŚ z dnia [...] października 2011 r., w której określono wysokość zobowiązania [...] Sp. z o.o. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na [...] zł (słownie: [...]). W świetle ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie, określone tą decyzją zobowiązanie zostało wskazane w nadmiernej wysokości. Zdaniem organu, również decyzja GIOŚ z dnia [...].10.2011 r. powinna być uchyla, gdyż organ powinien orzekając co do istoty sprawy w pierwszej kolejności wyeliminować z obrotu również ww. decyzję, jako wydaną w pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 77 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), w związku z art. 17 ust. 3 i art. 17b § 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 140 ze zm.) poprzez wydanie decyzji określającej nadpłatę pomimo braku postaw do takiego działania;

- art. 14 ust. 3 oraz ust. 5 i 6 w związku z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1-2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji polegające na uznaniu, iż zapewnienie sieci oznacza zapewnienie 100% pokrycia zamieszkałego terytorium kraju, a tym samym, że koniecznym było wliczenie do okresu (rzekomego) niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone;

- art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 21 i 45 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy dokonaniu analiz pokrycia siecią terytorium kraju definicji miejsca zamieszkania i siedziby zawartych w Kodeksie cywilnym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji GIOŚ z dnia [...].04.2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji GIOŚ z dnia [...].02. 2016 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z kontrolując działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1269, z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270, z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja GIOŚ wydana została w zgodzie z obowiązującym prawem.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną obecnie decyzją orzekł GIOŚ było określenie, na podstawie art. 17 ust.1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, wysokości zobowiązania skarżącej jako wprowadzającego pojazd, o którym mowa w art. 10 ustawy, z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w roku 2006 r.

Na podstawie zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego organ przyjął, że w 2006 r. skarżąca nie wykonała obowiązku pokrycia siecią recyklingu w sposób pełny, tj. taki, który stanowiłyby pełne wykonanie dyspozycji art.11 ust.1 ustawy recyklingowej, tj. sieci obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. Przez cały 2006 r. poza siecią utworzoną przez Spółkę znajdowały się takie miejscowości jak np.: [...]. Na powyższe wskazuje analiza zapewnienia sieci przesłana Spółce przy piśmie z dnia 3 lutego 2016 r.

Ocenę organu należy w całości podzielić, albowiem znajduje ona przekonujące oparcie w materiale dowodowym i przepisach prawa. Zarzuty skargi nie zasługują w tej sytuacji na uwzględnienie.

Kontrola przez Sąd legalności decyzji GIOŚ obejmuje w pierwszej kolejności ocenę wykonania przez organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., poprzedniego, prawomocnego wyroku Sądu z dnia 17.04.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 325/14, uchylającego poprzednią decyzję organu z dnia [...].12.2013 r., wydaną na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GIOŚ z dnia [...] lipca 2013 r. W wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. Sąd: 1) przesądził kwestię nieposiadania przez NFOŚiGW interesu prawnego w sprawie, 2) stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska oceniając kwestię wysokości zobowiązania [...] Sp. z o.o. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. winien zastosować zasady obliczania tej opłaty określone wart. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, przy uwzględnieniu wykładni przedstawionej przez Sąd.

Zalecenia ta zostały przez organ prawidłowo i w pełni wykonane przy ponownym orzekaniu w sprawie.

Przy stosowaniu w sprawie przepisów ustawy recyklingowej, regulujących kwestię wymierzania opłaty za niezapewnienie sieci, organ był zobowiązany do stosowania art. 14 ustawy już w brzmieniu znowelizowanym (na korzyść podmiotów zobowiązanych do tworzenia sieci) ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r., tj. przewidującym automatyczne różnicowanie z mocy prawa wysokości opłaty należnej z tytułu niezapewnienia sieci w zależności od stopnia pokrycia siecią terytorium kraju. Jak już wskazano wcześniej organ przyjął, że w okresie 2006 r. skarżąca nie wykonała obowiązku pokrycia siecią recyklingu w sposób pełny, tj. taki, który stanowiłyby pełne wykonanie dyspozycji art. 11 ust.1 ustawy recyklingowej. Przepis art.11 ust. 1 ustawy recyklingowej w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie przewidywał, że wprowadzający pojazd, o którym mowa w art. 10, jest obowiązany zapewnić sieć zbierania pojazdów, zwaną dalej "siecią", obejmującą terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 (zastrzeżenie to nie ma w niniejszej sprawie zastosowania). Skutki prawne niewywiązania się z tego obowiązku określa art. 14 ustawy. Wprowadzający pojazd, który jest obowiązany do zapewnienia sieci lub który złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 11 ust. 4, i nie spełnia tego obowiązku, jest zatem obowiązany do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6 (art.14 ust. 1). Opłatę, o której mowa w ust. 1, oblicza się jako iloczyn stawki opłaty za brak sieci i liczby pojazdów wprowadzonych w danym roku na terytorium kraju przez wprowadzającego pojazd oraz ilorazu liczby dni w roku, w których nie zapewniono sieci, i liczby dni w danym roku (art. 14 ust. 2). Stosownie do art. 17 ust.1 ustawy, w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci.

Przepisy art.14 ust. 3, 5 i 6 ustawy recyklingowej regulują sytuacje, w których pomimo niewywiązania się przez wprowadzającego pojazdy – w danym okresie - z obowiązku zapewnienia sieci (w całości lub części) podmiot ten nie zostanie obciążony należną opłatą (albo obciążony w niepełnej wysokości).

Stosownie zatem do:

- art. 14 ust. 3 ustawy, do liczby dni, w których nie zapewniono sieci, nie wlicza się dni, w których niezapewnienie sieci wynikało z przyczyn określonych w art. 11 ust. 3, jeżeli wprowadzający pojazd zapewnił sieć w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny; liczba tych dni nie może przekroczyć 90 w ciągu roku;

- art. 14 ust. 5 ustawy, w przypadku zapewnienia sieci obejmującej co najmniej 95% terytorium kraju, podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest zwolniony z opłaty za brak sieci;

- art. 14 ust. 6, w przypadku zapewnienia przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, sieci obejmującej:

1) poniżej 95%, ale nie mniej niż 90% terytorium kraju - wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 75%;

2) poniżej 90%, ale nie mniej niż 85% terytorium kraju - wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 50%.

Sąd nie aprobuje stanowiska, że przez zapewnienie sieci w kontekście art. 14 ust. 1 ustawy, nie należy rozumieć zapewnienia sieci pokrywającej 100% terytorium kraju, a osiągnięcie którekolwiek ze wskazanych w ust. 5 i 6 poziomów (a zatem pokrycie co najmniej 85% powierzchni terytorium kraju).

Odnosząc się do wywołanej przez skargę kwestii, należy bowiem jednoznacznie stwierdzić, że punktem odniesienia do rozważań, czy sieć została przez dany podmiot zapewniona, czy też nie, nie jest treść art. 14 ust. 5 i 6 ustawy, a kryteria wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy. Zapewnić sieć w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy to zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1. Modelowo rzecz ujmując o zapewnieniu sieci można zatem mówić tylko w takim przypadku, w którym każdy właściciel pojazdu ma możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu na warunkach określonych powyżej. Abstrahując w tym miejscu od oceny, jaką metodologią należałoby badać osiągnięcie przez podmiot zobowiązany pożądanego przez ustawodawcę stanu oraz od oczywistego faktu, że automatyczna pewność co do jego osiągnięcia faktycznie powstaje przy stwierdzeniu pokrycia siecią 100% terytorium kraju (aczkolwiek obowiązek zapewnienia sieci w taki sposób istotnie literalnie z ustawy nie wynika, co wywołuje konieczność rozróżniania dwóch różnych pojęć "sieci obejmującej 100% powierzchni kraju" oraz "sieci zapewniającej w 100% wykonie obowiązku, o którym mowa w art.11 ust.1 ustawy/sieci zapewniającej 100 % - om właścicieli pojazdów możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji na warunkach wskazanych w art.11 ust.1 ustawy" - desygnaty tych pojęć jedynie mogą, ale nie muszą się pokrywać), stwierdzić należy, że parametry wynikające z art. 14 ust. 5 i 6 ustawy (tj. kolejne przedziały procentowego objęcia siecią powierzchni kraju: 85 – 89,99%, 90 – 94,99 %, 95 – 99,99%) mają znaczenie wyłącznie w kontekście ustalania, czy dany podmiot spełnia warunki do uzyskania ulgi w opłacie (a jeżeli tak, to w jakim rozmiarze), nie konstytuują natomiast różnych wariantów wypełnienia obowiązku zapewnienia sieci przez zobowiązany podmiot.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że przepis art.14 ust. 3 ustawy stanowi, że do liczby dni, w których nie zapewniono sieci, nie wlicza się dni, w których niezapewnienie sieci wynikało z przyczyn określonych w art. 11 ust. 3 ustawy, jeżeli wprowadzający pojazd zapewnił sieć w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny; liczba tych dni nie może przekroczyć 90 w ciągu roku. Przyczyny określone w art.11 ust. 3 to:

1) cofnięcie pozwolenia zintegrowanego albo innej decyzji w zakresie gospodarki odpadami wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu przedsiębiorcy prowadzącemu taką stację,

2) cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów przedsiębiorcy prowadzącemu punkt zbierania pojazdów,

3) rozwiązania lub wygaśnięcia umowy z podmiotem prowadzącym stacje demontażu.

W zakresie tego przepisu Sąd nie stwierdził ani błędów natury faktycznej, ani prawnej poczynionych przez organ.

Pomijając już sam fakt późnego podniesienia omawianej kwestii, nie wspartego na etapie postępowania administracyjnego np. kompleksowym opracowaniem, wykazującym wadliwość, czy też niedokładność przyjętej przez organ metodologii w szeregu przypadkach (symulację przedstawioną na rozprawie można traktować co najwyżej jako namiastkę takiego dowodu - por. np. wyrok WSA w Warszawie z 8.04.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2691/15, CBOSA), stwierdzić należy wadliwość proponowanej przez skarżącą wykładni art. 11 ust.1 ustawy, opartej na przekonaniu skarżącej o konieczności automatycznego powiązania tego przepisu z ustawową definicją "miejsca zamieszkania", zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Koncepcja ta stoi bowiem w ewidentnej sprzeczności z oczywistym celem regulacji zawartej w art. 11 ust. 1 ustawy, polegającym na zagwarantowaniu właścicielowi pojazdu możliwości oddania zużytego pojazdu do punktu odległego nie więcej niż 50 km od jego fizycznego miejsca zamieszkania rozumianego w sposób bardzo skonkretyzowany. Jak wskazał WSA w Warszawie w powoływanym wyżej wyroku, już pobieżna analiza następstw podzielenia stanowiska spółki prowadzi bowiem do wniosku, że doszłoby w ten sposób do daleko idącego zdeformowania całego systemu, czego dobitną ilustracją jest np. sytuacja, w której stacja demontażu lub punkt zbierania pojazdów byłby zlokalizowany w odległości 49,5 km od W., tak że wynikający z ustawy zasięg jego oddziaływania obejmowałby także niewielki fragment tego miasta. O ile przyjąć by, stosownie do propozycji skarżącej, że wskazany wyżej zasięg oddziaływanie stacji lub punktu, ulegałaby automatycznemu rozszerzeniu na całą miejscowość, której granice administracyjne znalazły się w promieniu 50 km od tejże stacji lub punktu, a zatem w omawianym przykładzie na całą W., to oznaczałoby to (mając na uwadze rozlokowanie W. na długości i szerokości kilkudziesięciu kilometrów), wydłużenie odległości pomiędzy faktycznym miejscem zamieszkania wielu posiadaczy pojazdów, zamieszkałych na terenie W., a daną stacją, czy punktem np. do 80 km. W orzecznictwie uznano, że takiego funkcjonowania systemu recyklingu pojazdów nie sposób zaakceptować (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 8.04.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2691/15, CBOSA). O ile zatem słusznie podnosi spółka, odwołując się w tej kwestii do dogmatyki stosowania prawa, że w braku zamieszczenia w danej regulacji ustawowej odrębnej definicji użytego tam pojęcia, należy w pierwszej kolejności odwoływać się do ogólnej definicji tego pojęcia, zawartej już w systemie prawa, o tyle rozumowanie to nie może opierać się na automatyzmie, abstrahującym od ustalenia, czy zabieg taki istotnie doprowadzi do odkodowania normy prawnej, będącej zamysłem ustawodawcy.

Konkludując ten watek stwierdzić należy brak przesłanek pozwalających na uznanie, że prowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające jest obciążone wadami, dyskwalifikującymi jego prawidłowość. W ocenie Sądu orzekający w sprawie organ dopełnił obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, wykazując niezapewnienie przez spółkę w spornym okresie sieci zbierania pojazdów na poziomie wymaganym ustawą.

Brak jest również podstaw do uznania za zasadne zarzutów skargi odnoszących się do stosowania powoływanej wyżej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, określanej dalej również jako O.p. W tym zakresie Spółka podniosła, że doszło do naruszenia art. 77 § 1 pkt 1 O.p., w związku z art. 17 ust. 3 i art. 17b § 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych, poprzez wydanie decyzji określającej nadpłatę pomimo braku postaw do takiego działania, stwierdzając że spółka nie składała wniosku w tym zakresie.

Sąd podkreśla, że podstawą określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci jest decyzja wydana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej. Powyższy przepis w ust. 3 określa strony powyższego stosunku prawnego wskazując, że do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, zastrzegając przy tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynikają obowiązki i uprawnienia jakie ustawodawca nałożył na Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

To, że do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa nie oznacza, że organ wydając decyzję określającą wysokość opłaty za brak sieci potwierdza jedynie wysokość zobowiązania z tego tytułu, które już powstało na koniec roku kalendarzowego w wysokości określonej według zasad obowiązujących w tym roku. Z art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji jednoznacznie wynika, że wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci organ określa w decyzji, co oznacza, iż czym innym jest opłata, którą oblicza i uiszcza wprowadzający pojazd, a czym innym opłata, którą określa organ. W przypadku określania wysokości opłaty przez organ ma odpowiednie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (tak NSA w uchwale z 19.10.2015 r., sygn. akt II OPS 1/15, CBOSA).

Dział III ustawy Ordynacja podatkowa obejmuje przepisy art.: 72-80 definiujące pojęcie nadpłaty i regulujące zasady jej zwrotu. W świetle tych przepisów nadpłata jest kwotą wynikającą z nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego świadczenia publicznoprawnego, a więc z ukształtowanego jednostronnie przez organ władzy publicznej świadczenia na rzecz podmiotu sektora finansów publicznych w celu realizacji zadań publicznych, wynikającego z władczego stosunku pomiędzy podmiotem administrowanym a władzą publiczną.

Sprawa o stwierdzenie nadpłaty ma zatem za przedmiot ustalenie właściwej wysokości zobowiązania podatkowego albowiem nadpłata jest stwierdzeniem zawyżenia zobowiązania podatkowego w kwocie wykazanej we wniosku o stwierdzenie nadpłaty, w stosunku do deklaracji "pierwotnej", jednakże w jej wyniku organ podatkowy nie jest władny rozstrzygać w drodze decyzji, czy wystąpiło zobowiązanie w podatku.

Podatnik dążący do zainicjowania postępowania podatkowego w przedmiocie nadpłaty dysponuje uprawnieniem przyznanym w art. 75 § 1 i 2 O.p. W świetle tego przepisu prawa wniosek o stwierdzenie nadpłaty nie może być stosowany przez podatników w odniesieniu do nadpłat podatków powstających po doręczeniu decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (art. 21 § 1 pkt 2 O.p.). W myśl art. 75 § 1 O.p. jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku. Identyczne uprawnienie przysługuje, zgodnie z art. 75 § 2 O.p., podatnikom, których zobowiązanie podatkowe powstaje w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt 1 (pkt 1), osobom, które były wspólnikami spółki cywilnej w chwili rozwiązania spółki, w sytuacjach określonych w pkt 1 (pkt 2) i płatnikom lub inkasentom (pkt 3).

Ustosunkowując się do twierdzeń spółki zawartych w skardze pokreślić należy, że analizowany przepis O.p. nie przewiduje jednak możliwości wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty w podatku, który powstaje w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt 2 O.p. (a taki charakter ma przedmiotowa opłata, o czym przesadził NSA w powoływanej wcześniej uchwale), a na podstawie art. 74a Ordynacji podatkowej w przypadkach niewymienionych w art. 73 § 2 i art. 74 tej ustawy wysokość nadpłaty określa organ podatkowy. Konstrukcja art. 74a pozwala stwierdzić, że organ jest zobowiązany do określenia wysokości nadpłaty w każdym przypadku, z wyjątkami wyraźnie tam wskazanymi. Te wyjątki dotyczą nadpłat:

- uregulowanych w art. 73 § 2 O.p. Odnosi się to do nadpłat powstających z dniem złożenia zeznania rocznego w podatkach dochodowych, deklaracji podatku akcyzowego i deklaracji o wpłatach z zysku dla jednoosobowych spółek Skarbu Państwa i przedsiębiorstw państwowych oraz deklaracji kwartalnych w podatku od towarów i usług. Nadpłata jest w tych przypadkach określana przez podatnika we wspomnianych deklaracjach i zeznaniach;

- uregulowanych w art. 74 O.p. Przepis ten dotyczy nadpłat powstających w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Nadpłatę określa wówczas sam podatnik we wniosku o zwrot nadpłaty.

Jeżeli zatem organ podatkowy stwierdzi w postępowaniu podatkowym w sprawie określenia wysokości zobowiązania, że występuje nadpłata, powinien wydać na podstawie art. 21 § 3 O.p. decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego i na podstawie art. 74a O.p. określić wysokość nadpłaty.

Reasumując należy stwierdzić, że z uwagi na odpowiednie stosowanie Ordynacji podatkowej do opłaty za brak sieci, brak wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie powoduje, że zaskarżona decyzja jest wadliwa (pomijając fakt, że w sytuacji podzielania argumentów skarżącej Sąd orzekałby na jej niekorzyść).

Formuła odpowiedniego stosowania przepisów do których ustawodawca odsyła w omawianym przypadku nie daje podstaw do odmowy zastosowania art. 74a O.p. ponieważ zgodnie z art. 17b ust. 1 powoływanej wyżej ustawy o recyklingu pojazdów, Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdza nadpłatę lub określa wysokość nadpłaty z tytułu opłaty za brak sieci. Przepis ten nie uzależnia wydania decyzji w sprawie nadpłaty od złożenia wniosku.

Przedstawiając szerszą argumentację w tym zakresie Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca wprowadził dwie odrębne procedury podatkowe: pierwszą odnoszącą się do określania zobowiązań podatkowych (art. 21 § 3 O.p.) oraz drugą w sprawie stwierdzenia nadpłaty (art. 75 § 1 O.p.). Te dwa tryby postępowań nie wykluczają się wzajemnie, lecz w istocie uzupełniają się. Niewątpliwie jednak postępowanie w sprawie określania zobowiązań podatkowych, ma charakter procedury zasadniczej (pierwotnej), w stosunku do postępowania o stwierdzenie nadpłaty. Dlatego też w niektórych sytuacjach podatkowych stanów faktyczno-prawnych, zwłaszcza wówczas, gdy zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa, ten rodzaj postępowania ma charakter wtórny, czyli powinien być poprzedzony przeprowadzeniem postępowania w sprawie określania zobowiązań podatkowych (zob. wyrok NSA z dnia 22.02.2007 r., sygn. akt II FSK 345/06, opublikowany w: LEX nr 216725 oraz w Rzeczpospolitej 2007/2/46). Jednocześnie w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, organ podatkowy nie może rezygnować z wykonania dyspozycji narzuconej mu przez ustawodawcę na podstawie przepisu art. 74a O.p., tj. rozstrzygnięcia w przedmiocie nadpłaty.

Oba postępowania w sprawie określenia wysokości i zobowiązania mogą toczyć się równolegle, jako odrębne lub równocześnie (np. w przypadku określenia wysokości zobowiązania podatkowego jedynie na potrzeby sprecyzowania wysokości nadpłaty).

Jednak - co do zasady, jeżeli organ podatkowy stwierdzi w postępowaniu podatkowym w sprawie określenia wysokości zobowiązania, że występuje nadpłata, powinien wydać na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej decyzję określającą wysokość zobowiązania podatkowego i na podstawie art. 74a określić wysokość nadpłaty (co ma odniesienie do rozpatrywanej sprawy). Określenie zobowiązania w kwocie niższej od zapłaconej powoduje bowiem, że powstaje nadpłata i organ podatkowy musi zatem - co wynika z art. 74a Ordynacji podatkowej - określić jej wysokość. Nie jest przy tym niezbędne aby by to dwie odrębne decyzje. Określając wysokość zobowiązania w kwocie niższej niż wynikająca z deklaracji (art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej), organ podatkowy jednocześnie określa - ale już na podstawie art. 74a - wysokość powstałej nadpłaty. Jest to działanie, które prowadzi do jednoznacznego określenia tej nadpłaty, co jest ważne zwłaszcza wówczas, gdy są wątpliwości co do jej kwoty (na potrzebę określenia nadpłaty w decyzji w takiej sytuacji wskazuje też J. Zubrzycki (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa..., s. 353 oraz A. Huchla (w:) C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa - Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 271, powyższy pogląd wyrażony został również przez L. Etela, Komentarz do art.74(a) ustawy - Ordynacja podatkowa, Lex).

O prawidłowości działania organu świadczy to, że w judykaturze uznaje się, że podatnik, kwestionujący kwotę podatku wynikającą z decyzji ustalającej (art. 21 § 1 pkt 2 O.p.), nie może formułować wniosku o stwierdzenie nadpłaty, o którym mowa w art. 75 § 1 i 2 O.p. Przysługują mu jedynie środki prawne w postaci zainicjowania postępowania odwoławczego lub trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznych (art. 240, art. 247, art. 254 O.p.). Dopiero skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej lub jej zmiana, może spowodować powstanie po stronie organu podatkowego obowiązku zastosowania art. 74a O.p. i określenie nadpłaty, która powinna być zwrócona z urzędu po spełnieniu warunków określonych przez art. 76 § 1-4 O.p. Przeciwna wykładnia art. 75 § 1 i 2 O.p. doprowadziłaby do tego, że instytucja stwierdzenia nadpłaty mogłaby być wykorzystywana do wzruszania ostatecznych decyzji ustalających, wydanych na podstawie art. 21 § 1 pkt 1 O.p., a nawet decyzji wymiarowych (art. 21 § 3 O.p.). Tymczasem tryb postępowania podatkowego zmierzający do stwierdzenia nadpłaty nie jest nadzwyczajnym środkiem prawnym, dzięki któremu można wzruszyć ostateczne decyzje podatkowe, gdyż środki te określone zostały enumeratywnie w przepisach rozdziałów 17, 18 i 19 Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 3.02.2006 r., sygn. akt II FSK 206/05; L. Etel, Komentarz do art. 75 ustawy - Ordynacja podatkowa, Lex nr 145136). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem toczyło się postępowanie nadzwyczajne (wznowieniowe).

Na marginesie wskazać należy, że oba postępowania (w sprawie nadpłaty i w sprawie zobowiązania podatkowego) nie muszą być zawsze prowadzone. Świadczy o tych brzmienie uchwały z dnia 27.01.2014 r. sygn. akt II FPS 5/13, CBOSA, wydanej w związku z inicjatywą Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wystąpił o podjęcie uchwały wyjaśniającej: "Czy w przypadku zakwestionowania przez organ podatkowy prawidłowości skorygowanej deklaracji podatkowej złożonej wraz z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty, zgodnie z art. 75 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa [...], w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r., organ podatkowy przed rozpatrzeniem tego wniosku powinien wszcząć z urzędu postępowanie podatkowe celem określenia wysokości zobowiązania podatkowego, o którym mowa w art. 21 § 3 tej ustawy?". W uchwale z dnia 27.01.2014 r. sygn. akt II FPS 5/13, CBOSA, podjętej przez siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że: "W przypadku zakwestionowania prawidłowości skorygowanej deklaracji podatkowej złożonej wraz z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty, zgodnie z art. 75 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa [...], organ podatkowy nie ma obowiązku przed rozpatrzeniem tego wniosku wszczynać w każdej sprawie postępowania celem określenia wysokości zobowiązania podatkowego, o którym mowa w art. 21 § 3 wymienionej ustawy."

Sąd, dokonawszy z urzędu kontroli decyzji w powyższym zakresie, nie znajduje podstaw do wywodzenia podniesionych w skardze naruszeń, podzielając wszechstronną i wnikliwą ocenę tego aspektu sprawy, wyrażoną przez organ w decyzji i w odpowiedzi na skargę.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.