Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 23/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Janina Antosiewicz del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Ustroń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1236/11 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Ustroń z dnia 26 maja 2011 r. nr VIII/75/2011 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza na rzecz Miasta Ustronia od Wojewody Śląskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt IV SA/GL 1236/11, po rozpatrzeniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Ustronia z dnia 26 maja 2011 r. nr VIII/75/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Rada Miasta Ustronia w dniu 26 maja 2011 r. podjęła uchwałę Nr VII/75/2011 w sprawie ustalenia godzin bezpłatnego nauczania oraz ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto Ustroń. W § 1 tej uchwały ustalono, że przedszkola prowadzone przez gminę realizują bezpłatnie podstawę programową w przedszkolach publicznych w wymiarze 5 godzin dziennie, zgodnie z rozkładem godzin określonym w statucie danego przedszkola. W § 2 uchwały ustalono natomiast stawkę godzinową opłaty za świadczenia przekraczające podstawę programową, o której mowa w § 1 uchwały, w wysokości: 2,50 zł i 2,00 zł dla mieszkańców Ustronia oraz 1,50 zł dla mieszkańców Ustronia spełniających co najmniej jedno z kryteriów dotyczących trudnej sytuacji materialno-bytowej, wymienionych w uchwale. Równocześnie w uchwale Gmina uchwaliła, że tak określone opłaty nie mogą być wyższe niż 200 zł miesięcznie, przy czym opłata ulgowa 1,50 zł za godzinę przyznawana jest na okres 6 miesięcy za udokumentowany wniosek rodziców lub opiekunów prawnych. Szczegółowe zasady korzystania ze świadczeń przedszkoli oraz wnoszenie opłat na podstawie stawki godzinowej, według deklarowanej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej, określone będą, zgodnie z uchwałą, w umowie zawartej z rodzicami lub opiekunami prawnymi dziecka z dyrektorem przedszkola.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Wojewoda Śląski domagając się stwierdzenia jej nieważności. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w zakresie w jakim ustala godzinową opłatę za korzystanie ze świadczeń przedszkoli przekraczających podstawę programową. Wątpliwości organu nadzoru wzbudziły również zapisy uchwały w zakresie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez cały czas pracy przedszkola pod warunkiem, że wykraczają one poza zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jako tzw. opłat stałych oraz zasad zróżnicowania tych opłat ze względu na kryterium miejsca zamieszkania rodziców lub opiekunów dziecka. Zdaniem organu nadzoru wszyscy są równi wobec prawa zgodnie z art. 32 Konstytucji RP, zatem mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących (por. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w orzeczeniach o sygn. 17/95,OTK ZU Nr 3/1995 i 7/98, OTK ZU Nr 6/1998, s. 505). W związku z powyższym organ nadzoru wywiódł, iż wskazane naruszenia prawa mają charakter istotny, a uchybienia zaskarżonej uchwały dotyczą jej zasadniczej części i dlatego konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Ustronia wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt IV SA/GL 1236/11 uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie, a ze względu na stwierdzone istotne naruszenia prawa materialnego orzekła nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Ustronia z dnia 26 maja 2011 r. nr VIII/75/2011. Sąd I instancji przywołał treść art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty i wyjaśnił, że organ prowadzący przedszkola publiczne ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Sąd I instancji zauważył, że istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale istnieje obowiązek, w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała z dnia 26 maja 2011 r. została podjęta już po wejściu w życie powołanej nowelizacji przepisów ustawy o systemie oświaty. Stosownie zatem do brzmienia przytoczonych przepisów art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 tej ustawy, obowiązujących już po nowelizacji z dnia 5 sierpnia 2010 r., publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie, co nie wyklucza, że rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. Zatem według znowelizowanych przepisów kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. W przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą o systemie oświaty nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej. Sąd powołał się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, które podkreślało, że opłata za pobyt dziecka w przedszkolu stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń i dlatego opłata ta nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił również dotychczasowy pogląd co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Tymczasem uchwała określiła godzinową zróżnicowaną opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym ustalony w § 1 uchwały bezpłatny wymiar 5 godzin dziennie (§ 2 uchwały), a więc świadczenia w zakresie wykraczającym poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Powyższe doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że u podstaw ustalania wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum, podczas którego świadczenia są realizowane bezpłatnie, powinna leżeć zasada ekwiwalentności. Sąd zgodził się ze stanowiskiem skargi, że uchwała powinna wskazywać za jakie świadczenia opłata jest pobierana, a zadość powyższemu nie czyni wprowadzenie jednej, stałej opłaty w wysokości 2,50 zł z zastosowaniem opłat ulgowych w wymiarze 2,00 zł i 1,50 zł. Tak sprecyzowana opłata ma, w ocenie Sądu I instancji, charakter opłaty stałej, pobieranej na podstawie umowy zawartej przez rodziców lub opiekunów prawnych dziecka z dyrektorem przedszkola, w zależności od ilości godzin pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanej przez rodziców, za deklarowany przez nich czas ponad ustalone bezpłatne 5 godzin dziennie, niezależnie od tego, jak długo ponad ten czas dziecko przebywa w przedszkolu i niezależnie od tego, z jakich zajęć w tym czasie korzysta. Zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty za udzielone przez przedszkole konkretne świadczenia. Sposób ustalenia opłaty powinien być, zdaniem Sądu I instancji, oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby było wiadomo, z czego wynika konkretna kwota. Opłata nie może mieć charakteru stałego, ale musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko. Sąd nie zgodził się z zawartym w odpowiedzi na skargę twierdzeniem, że ustawodawca w przepisie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określił, iż ustalona wysokość opłaty ma wynikać ze związku przyczynowego pomiędzy oferowaną usługą a wysokością odpłatności i cechować się ekwiwalentnością. Akcentuje to zapis dokonany w wymienionym przepisie, że opłata należna jest "za udzielane świadczenia". W ocenie Sądu opłata nie może mieć charakteru stałego, ale musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko. Tego rodzaju wymogom nie czyni natomiast zadość regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały. Przeciwnie, przewiduje ona obciążenie wyznaczoną opłatą w każdym przypadku za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu niezależnie od czasu korzystania i charakteru usług świadczonych przez przedszkole. Potrzeba wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również, zdaniem Sądu, z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Należy zaznaczyć, że odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia, o których mowa w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Organ powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej stanowiącej załącznik do uchwały, a argumentacja za nim przemawiająca, racjonalna i stosownie uzasadniona. Ustalenie tej opłaty na stałym i sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, co mieści się w jej ramach. Takie stanowisko znajduje również swoje oparcie, zdaniem Sądu, w bogatym orzecznictwie wypracowanym odnośnie zagadnienia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole powstałym na gruncie nieaktualnych (znowelizowanych) już przepisów prawnych, jednakże można je analogicznie odnieść, zwłaszcza do charakteru i konstrukcji prawnej wspomnianej opłaty (przykładowo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09; z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 457/10; z dnia 15 października 2010 r., I OSK 1386/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go 575/10 - dostępne również w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). W ocenie Sądu wymogów tych nie spełnia zakwestionowane w skardze uregulowanie § 2 uchwały. Określenie wysokości opłaty jako stałej, bez względu na charakter, rodzaj i jakość świadczonych czynności nierealizujących podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie pozwala na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń.

Zdaniem składu orzekającego rozpoznającego sprawę, dopuszczalne jest jednak dofinansowanie przez organ prowadzący opłat dla dzieci mieszkańców gminy w formie dopłaty wydatkowanej z publicznych pieniędzy, bowiem zastosowanie takiej "ulgi" ma służyć społecznym celom danej wspólnoty mieszkańców gminy oraz zbliżonej sytuacji rodzin reprezentujących tę wspólnotę w zakresie ich praw i obowiązków.

Podsumowując Sąd I instancji uznał, że z opisanych względów norma § 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z przepisami prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a naruszenie to ma charakter istotny, w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wysokość opłaty została ustalona niezależnie od rodzaju świadczeń oferowanych przez przedszkole i oznacza naruszenie granic delegacji ustawowej, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1236/11 wniosło Miasto Ustroń. W złożonej skardze skarżące Miasto zarzuciło kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że opłata za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie może mieć charakteru stałego i musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko, a także na przyjęciu że brzmienie § 1 zaskarżonej uchwały nie w pełni realizuje delegację ustawową zawartą w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz pozwala na pobieranie opłat za świadczenia udzielane przez cały czas pracy przedszkola pod warunkiem, że wykraczają one poza zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, względnie o uchylenie wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, bowiem dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) jest nieprawidłowa.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie sformułował pod adresem Sądu I instancji tylko jeden zarzut, tj. naruszenia prawa materialnego, czyli art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez błędną wykładnię tego przepisu. Artykuł 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przepis ten określa bowiem ramy tych świadczeń. W aktualnym od 1 września 2010 r. stanie prawnym opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, powołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokości tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji, czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Jednakże ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) dokonana została nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5, która wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można stwierdzić, że do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. W aktualnym zatem stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie wyrażone w uzasadnieniu wydanego orzeczenia nie jest zatem zasadne. Należy zwrócić uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców - załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, z późn. zm.). W tej sytuacji zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców.

Także wbrew stanowisku Sądu I instancji wyrażonemu w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta naliczana jest bowiem za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można natomiast mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona niezależnie do czasu, w jakim udzielane są świadczenia. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie.

Nie jest również trafny pogląd Sądu I instancji dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co zdaniem Sądu I instancji pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji, gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m.in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby w większej części (lub całości) koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji, gdy opłaty te stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W niniejszej sprawie ustalone opłaty mają właśnie charakter opłaty częściowej i jak to wskazano w skardze kasacyjnej, przy ich ustalaniu wzięto również pod uwagę trudną sytuację ekonomiczną społeczeństwa gminy. Przedstawione wywody prowadzą do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w pełni poglądy wyrażone w wyrokach tego Sądu z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt: I OSK1776/12, I OSK 1581/12, I OSK 1777/12 oraz I OSK 2158/12.

W związku z tym stwierdzić należy, że przedmiotowa uchwała nie narusza przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej podjęcia. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia omawianych przepisów jest błędna, a poglądy wyrażone przez Sąd I instancji wyraźnie i zbyt ściśle są oparte i nawiązują do orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtowanego w poprzednim stanie prawnym.

Ponieważ w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia jedynie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznał skargę uznając, że nie jest ona zasadna. Zaprezentowane bowiem w skardze stanowisko co do interpretacji przepisu art. 14 ust. 5 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy jest zbieżne z poglądem Sądu I instancji, a jak to przedstawiono wyżej, pogląd ten nie jest prawidłowy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.