Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1713/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1 pkt 3, art. 148, art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi F. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego F. kwotę 1388 (jeden tysiąc trzysta osiemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Prezes NFZ) - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwaną dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. (dalej także: skarżący) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Dyrektor [...] OW NFZ) nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. oddalającej odwołanie skarżącego - Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. od rozstrzygnięcia postępowania z dnia [...] grudnia 2005 r. na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny na terenie województwa [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert poprzedzający zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej od [...] stycznia 2006 r. w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny na terenie województwa [...]. Termin składania ofert wyznaczono do dnia [...] listopada 2005 r. Termin otwarcia określono na dzień [...] listopada 2005 r.

Szczegółowe warunki udzielania świadczeń, objętych przedmiotowym postępowaniem, zostały ustalone zgodnie z art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy o świadczeniachoraz na podstwie:

zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyjęcia "Szczegółowych warunków postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2006 i lata następne";

zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyjęcia "Szczegółowych materiałów informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz o realizacji i finansowaniu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny"

Zgodnie z wymaganiami określonymi w ww. zarządzeniu świadczeniodawca zobowiązany był do zorganizowania udzielania świadczeń w rejonach operacyjnych w sposób umożliwiający dojazd do pacjentów będących w stanie zagrożenia życia oraz poszkodowanych w wypadkach w czasie nieprzekraczającym 8 minut w obrębie granic administracyjnych miasta i 15 minut poza nimi, w 50% przypadków, uwzględniając warunki lokalne (w tym istnienie zatorów komunikacyjnych) i związane z nimi godziny szczytu komunikacyjnego.

Kryteria oceny ofert w niniejszym postępowaniu zostały określone w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W dniu [...] listopada 2005 r. nastąpiło otwarcie ofert złożonych do postępowania konkursowego. Komisja konkursowa w części jawnej postępowania dokonała weryfikacji ofert pod względem spełnienia przez oferentów warunków formalnych

Po usunięciu przez oferentów braków formalnych złożonych ofert, komisja konkursowa podjęła czynności przewidziane w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) i wezwała wszystkich oferentów, do złożenia wyjaśnień co do kwalifikacji personelu oraz sprzętu wskazanego w ofertach.

Zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia w dniu 30 listopada 2005 r., wezwano skarżącego do przedstawienia w terminie do dnia [...] grudnia 2005 r. potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania, tj. kopii dokumentów potwierdzających zatrudnienie przez NZOZ F. lekarzy i pielęgniarek, którzy będą świadczyli usługi w zespołach wyjazdowych "R" i "W" na terenie województwa [...].

W dniu [...] grudnia 2005 r. skarżący złożył część żądanych dokumentów - kserokopie 31 umów o świadczenie usług medycznych, oświadczając, że dostarczone dokumenty świadczą o stosunku pracy z firmą F. oraz wniósł protest na czynność komisji konkursowej polegającą na żądaniu od oferenta przedstawienia dokumentów dotyczących zatrudnienia pracowników - personelu medycznego przedstawionego w ofercie. W przedmiotowym proteście zarzucono komisji konkursowej naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, poprzez żądanie dostarczenia dokumentów w terminie uniemożliwiającym jego spełnienie w dużym stopniu. W ocenie skarżącego, naruszenie ww. zasad nastąpiło poprzez to, że komisja konkursowa nie żądając od innych oferentów potwierdzenia danych zawartych w ofertach, albo żądając ich w normalnym terminie umożliwiającym ich wykonanie, zapewniła im pozycję uprzywilejowaną w porównaniu z sytuacją, w jakiej znalazł się skarżący. W proteście podkreślono, że w stosunku do pozostałych oferentów nie żądano składania wyjaśnień czy uwiarygodnienia informacji zawartych w ofercie, podczas gdy wobec skarżącego żądanie takie przedstawiono w okolicznościach w dużym stopniu uniemożliwiających zadośćuczynienie nałożonemu obowiązkowi.

W dniu [...] grudnia 2005 r. Komisja konkursowa nie uwzględniła protestu, uznając, że w związku z powzięciem wątpliwości co do personelu skarżącego miała prawo wezwać go do przedstawienia ww. dokumentacji na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r.

W dniu [...] grudnia 2005 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania konkursowego. Komisja konkursowa wyłoniła do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny na terenie województwa [...] następujących świadczeniodawców:

- S. w P.;

- S. w R.;

- S. w Z.;

- S. w P.;

- W. w S.;

- S. w W.;

- I. w L.;

- S. w S.;

- Z. w L.;

- S. w L.;

- S. w T.;

- S. w P.;

- Z. w L.;

- W. w L.;

- S. w B.;

- S. w W.

Jednocześnie nie wybrano ofert złożonych, przez:

- S. w P.;

- S. w O.;

- S. w B.;

- S. w G.;

- N. F.

Niewybranie oferty skarżącego było spowodowane ustaleniem poczynionym przez komisję konkursową, iż dane zawarte w ofercie, a dotyczące sposobu zatrudnienia personelu nie są zgodne z tym co wynika z treści umów zawartych przez skarżącego z lekarzami, ratownikami medycznymi oraz pielęgniarkami. W ofercie NZOZ F. wykazano dla karetek "W" i "R" 87 lekarzy, 49 pielęgniarek oraz 53 ratowników medycznych.

W dniu [...] grudnia 2005 r. skarżący wniósł do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odwołanie, w którym wskazano na naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i brak stosowania w toku procedury konkursowej zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji;

§ 3 pkt 2 zarządzenia nr [...] z dnia [...] października 2005 r. w związku z art. 140 ustawy o świadczeniach;

art. 142 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach w związku z § 15 pkt 2 Regulaminu Pracy Komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r., poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż:

• w przypadku wątpliwości komisji co do personelu wskazanego w ofercie, jest możliwe prowadzenie z tym oferentem negocjacji co do ceny w toku części niejawnej podczas, gdy takie negocjacje są możliwe tylko i wyłącznie z oferentem spełniającym wszystkie wymogi konieczne, w tym zapewniającym ciągłość, kompleksowość i dostępność świadczeń, co w konsekwencji oznacza, iż zarzut o brakach oferty w zakresie personelu nie jest zasadny;

• możliwe jest podpisanie protokołu z negocjacji bez wcześniejszego ustalenia spełnienia przez zindywidualizowaną ofertę wymagań koniecznych do zawarcia umowy, podczas gdy już samo prowadzenie negocjacji stanowi dowód spełnienia przez oferenta możliwości właściwego udzielania świadczeń, a następcze podpisanie protokołu uzgodnień oznacza dalej poczynione ustalenia co do ceny,

art. 147 ustawy o świadczeniach, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie nieokreślonych wcześniej przez Prezesa Funduszu dodatkowych kryteriów oceny oferty, w postaci obowiązku zatrudnienia całości personelu przed dniem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń i żądania od oferenta przedłożenia takich umów o pracę;

art. 148 ustawy o świadczeniach, poprzez błędną jego wykładnię i brak jednoczesnego zestawienia dowodów spełnienia takich samych wymagań przez wszystkich oferentów, w sytuacji żądania przez Komisję dodatkowych wyjaśnień od niektórych tylko oferentów, podczas gdy "porównanie" oznacza uprzednie zebranie materiału porównawczego od różnych oferentów w tym samym zakresie i na zasadach uczciwej konkurencji.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] grudnia 2005 r. nie uwzględnił odwołania, uznając, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego, a w szczególności nie uzasadnił uszczerbku spowodowanego naruszeniem przez organ zasad przeprowadzania postępowania konkursowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia [...] grudnia 2005 r., Prezes NFZ decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], nie uwzględnił odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert.

Przedmiotowa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 września 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 642/06, skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, postanowieniem z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 57/07 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i odrzucił skargę, wskazując na niedopuszczalność skargi w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a., z uwagi na niewyczerpanie przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia tj. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezes NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. oddalił odwołanie.

Wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 262/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...].

Ponownie rozpoznając odwołanie, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, decyzją z dnia [...] września 2008 r. Nr [...], oddalił go.

Prezes NFZ, po ponownym zbadaniu dokumentacji, w dniu [...] listopada 2008 r. wydał decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez stronę skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 437/09, uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2008 r.

W dniu [...] stycznia 2010 r. Prezes NFZ wydał decyzję Nr [...], w której uchylił decyzję Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] września 2008 r. oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania z dnia [...] grudnia 2005 r. na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny na terenie województwa [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał w dniu [...] marca 2010 r. decyzję Nr [...], którą oddalił w całości odwołanie strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2005 r.

W uzasadnieniu organ I wskazał, że postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz określił, iż w ofercie skarżącego NZOZ F. wskazano personel posiadający status zatrudnienia, podczas gdy dostarczone w dniu [...] grudnia 2005 r., dokumenty wykazywały, że ten personel miał świadczyć od [...] stycznia 2006 r. usługi na podstawie innego stosunku, niż stosunek zatrudnienia i to w systemie dyżurów. Organ wskazał, że podczas postępowania konkursowego ustalono, iż skarżący nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów, potwierdzających prawdziwość i prawidłowość danych zawartych w ofercie co do kwalifikacji zgłoszonego personelu, mimo, iż komisja konkursowa zażądała stosownych dokumentów. W zawiązku z powyższym niewybranie przez komisję konkursowa oferty skarżącego było działaniem zgodnym z przepisami prawa.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 i 6, art. 147, art. 148 pkt. 1 i 2, art. 149 ustawy o świadczeniach poprzez błędną ich wykładnię i brak uwzględnienia w treści decyzji oceny prawnej i wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyrokach wydań w toku postępowania;

art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez błędną jego wykładnię i usankcjonowanie braku stosowania w toku procedury konkursowej zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji;

art. 140 ustawy o świadczeniach oraz § 3 ust. 2 i § 6 załącznika nr 1 do zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] października 2005 r., poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, iż oferta skarżącego nie spełnia wymagań dotyczących personelu w sytuacji, gdy skarżący zgodnie z wymogami konkursowymi zapewniał o gotowości całości zgłoszonego, zindywidualizowanego personelu do świadczenia pracy na jego rzecz, co najmniej od dnia realizacji zawartej umowy o udzielanie świadczeń medycznych;

art. 147 w związku z art. 148 ustawy o świadczeniach, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie nieokreślonych wcześniej przez Prezesa NFZ dodatkowych kryteriów oceny oferty w postaci obowiązku zatrudnienia całości personelu przed dniem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń i żądania od skarżącego przedłożenia takich umów o pracę i ocenę jego oferty wyłącznie według tego kryterium.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2010 r., Prezes NFZ wydał w dniu [...] maja 2010 r. decyzję Nr [...], na podstawie której utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji, Prezes NFZ, wskazał, iż w postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia zarzucanych w odwołaniu przepisów m.in. § 3 pkt 2 załącznik nr 1 do zarządzenia Nr [...] w związku z art. 140 ustawy o świadczeniach, bowiem w oparciu o jednoznaczne i wyczerpujące wymagania opisane w załączniku nr 3 do ww. zarządzenia dokonano oceny oferty NZOZ F., a następnie w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że ocena ta oparta była na nieprawdziwych danych, dlatego też nie wybrano oferty tego świadczeniodawcy. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż żądanie potwierdzenia prawdziwości oświadczeń zawartych w ofercie nie stanowiło w żadnej mierze wprowadzenia nowego kryterium oceny ofert lub warunku wymaganego od świadczeniodawcy. Skarżący, podnosząc powyższy zarzut, błędnie utożsamił złożenie oświadczenia określonej treści z materialnym spełnieniem wymagań określonych w zarządzeniach Prezesa NFZ. Przyjęcie argumentacji podnoszonej przez skarżącego, spowodowałoby sytuację, w której treść złożonego oświadczenia wiązałaby Fundusz niezależnie od tego, czy oświadczenie takie odpowiadałoby prawdzie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 147 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie nieokreślonych wcześniej przez Prezesa Funduszu dodatkowych kryteriów oceny oferty, w postaci obowiązku zatrudnienia całości personelu przed dniem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń i żądania od oferenta przedłożenia takich umów o pracę, organ odwoławczy stwierdził, iż żądanie dostarczenia przez NZOZ F. dokumentów określających zatrudnienie personelu było elementem kontroli prowadzonej przez komisję konkursową na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. Wskazana kontrola miała potwierdzić prawdziwość danych zawartych w ofercie skarżącego, z danymi znajdującymi się w dokumentach określających zatrudnienie personelu przez tego oferenta. W związku z powyższym przytoczona czynność kontrolna komisji konkursowej nie stanowiła oceny ofert w rozumieniu art. 148 ustawy o świadczeniach oraz nie była nowym kryterium oceny ofert. Miała jedynie określić prawdziwość informacji zawartych w złożonej ofercie, bowiem zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach przedstawienie przez oferenta nieprawdziwych informacji w ofercie skutkuje odrzuceniem tej oferty.

Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez wymaganie od NZOZ F. przedstawienia umów zawartych przez tego oferenta z personelem wskazanym w ofercie podczas, gdy od innych oferentów nie wymagano przedstawienia takich umów. Prezes NFZ podniósł, iż powyższy artykuł nakazuje Funduszowi zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, natomiast z analizy dokumentacji postępowania konkursowego wynika, że zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej oferta skarżącego, jak i pozostałych oferentów były rozpatrywane na takich samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ. Porównanie ofert zostało przeprowadzone w oparciu o te same kryteria ustalone przez Prezesa Funduszu, które były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Prezes NFZ wskazał, że w toku postępowania, Komisja konkursowa przeprowadziła czynności kontrolne w odniesieniu do wszystkich oferentów, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., które polegały na zażądaniu od skarżącego dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje zawarte w jego ofercie, zatem było to jej uprawnienie, wynikające z aktu szczególnego w odniesieniu do przepisów ustawy i nie mogło być rozpatrywane, jako czynność, która obligatoryjnie, jak ma to miejsce w przypadku czynności opisanych w art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach, winna być zastosowana w odniesieniu do każdej złożonej w postępowaniu oferty. Zdaniem organu wszystkie oferty biorące udział w postępowaniu konkursowym podlegały sprawdzeniu pod względem zapewnienia przez oferentów wymaganego personelu. Prezes NFZ stwierdził, że wszyscy oferenci składali stosowne wyjaśnienia w kwestii posiadania odpowiednich kwalifikacji przez personel zgłoszony w ofertach do postępowania konkursowego, a Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ dołożył wszelkiej staranności i rzetelności sprawdzając prawidłowość rozstrzygnięcia postępowania konkursowego z dnia [...] grudnia 2005 r. na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny na terenie województwa [...].

Organ odwoławczy nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącego, iż Narodowy Fundusz Zdrowia podczas postępowania konkursowego "faworyzował" świadczeniodawców, którzy w chwili składania ofert świadczyli już usługi na danym terenie kosztem interesu nowych świadczeniodawców i świadczeniobiorców, gdyż podczas oceny ofert zgłoszonych do postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny na terenie województwa [...] od dnia [...] stycznia 2006 r. stosowano art. 148 ustawy o świadczeniach oraz kryteria oceny ofert świadczeniodawców, określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] października 2005 r., a nie zastosowano kryterium ciągłości w rozumieniu realizacji procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń przez oferenta w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia.

Reasumując, Prezes NFZ uznał, iż zgodnie z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. podjął wszelkie kroki do zbadania całości dokumentacji postępowania i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Analizując zebrany, podczas postępowania konkursowego, materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, iż sporne postępowanie dotyczące zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ, w sposób jednolity dla wszystkich oferentów.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. skarżący NZOZ F., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2010 r. Wnosząc o uchylenie spornej decyzji, strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, podczas gdy formalno-prawna ocena oferty skarżącego skutkująca przyznaniem tej ofercie najwyższej ilości punktów w toku postępowania konkursowego i braku jakichkolwiek podstaw faktycznych do kwestionowania treści oferty winna skutkować rozstrzygnięciem konkursowym zgodnym z rankingiem punktowym ofert w myśl zasady interesu społecznego wyboru oferty najkorzystniejszej według ustawowych kryteriów konkursowych,

2. art. 8 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak uchylenia wydanego uprzednio rozstrzygnięcia komisji konkursowej, sprzecznego z podejmowanymi przez ten organ czynnościami proceduralnymi, w sytuacji, gdy podmiot stosunku administracyjno-prawnego może oczekiwać od organów administracji konsekwencji stosowanych rozwiązań prawnych i pewności czynionych ustaleń,

3. art. 10 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wezwania strony do zapoznania się z całością złożonego w sprawie materiału i umożliwienia wypowiedzenia, co do zebranych dowodów bezpośrednio przed wydaniem decyzji,

4. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak dopuszczenia dowodów wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, podczas, gdy w sytuacji, w której oferent podnosił brak równego traktowania organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe gromadząc materiał porównawczy wobec wszystkich oferentów w toku postępowania konkursowego prowadzonych w ramach kompetencji [...] Wojewódzkiego Oddziału NFZ i dokonać dokładnej, a nie wybiórczej analizy dokumentów i postępowania organu;

5. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 i 6, art. 147, art. 148 pkt 1 i 2, art. 149 ustawy o świadczeniach - poprzez błędną ich wykładnię i brak uwzględnienia w treści decyzji oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyrokach wydanych w toku postępowań, w szczególności w zakresie konieczności uzupełnianie materiału dowodowego w sprawie o dokumenty ofert wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu i pod kątem zarzucanego naruszenia zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji dokonania szczegółowej analizy:

- wezwania wyłącznie skarżącego do udowodnienia zatrudnienia z jednoczesnym uwzględnianiem wyjaśnień innych oferentów;

- wyznaczenia skarżącemu nieadekwatnego terminu do złożenia umów o pracę z personelem przy braku jakichkolwiek podobnych żądań wobec innych oferentów;

- żądania wyłącznie od skarżącego zatrudnienia personelu na dzień składania ofert a wobec pozostałych oferentów przyjmowania oświadczenia o stanie na [...] stycznia 2006 r.;

- braku wyjaśnienia zaniechania komisji jej wątpliwości co do personelu i podwykonawstwa ofert, które zostały następnie wybrane, w szczególności wobec posiadanej przez komisję informacji, iż oferenci ci nie posiadają personelu oraz oczywiście wątpliwych dokumentów złożonych przez tych oferentów i przy niewątpliwej treści oferty skarżącego;

6. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w związku z art. 32 Konstytucji RP - poprzez błędną ich wykładnię i usankcjonowanie braku stosowania w toku procedury konkursowej zasad równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji i dopuszczenia do podejmowania prawnych i faktycznych działań jedynie i wyłącznie wobec oferty zarówno co do warunków udziału w postępowaniu, rodzaju i treści żądanych dokumentów, jak i interpretacji wymogów i kryteriów postępowania;

7. § 3 pkt 2 załącznika nr 1 do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ w związku z art. 140 ustawy o świadczeniach - poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, iż oferta skarżącego się nie spełnia wymagań dotyczących personelu w sytuacji, gdy oferent zgodnie z wymogami konkursowymi zapewniał o gotowości całości zgłoszonego, zindywidualizowanego personelu do świadczenia pracy na rzecz oferenta, co najmniej od dnia realizacji zawartej umowy o udzielanie świadczeń medycznych;

8. art. 142 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach w związku z § 15 pkt 2 załącznika do uchwały nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r. - poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż:

- w przypadku wątpliwości komisji co do personelu wskazanego w ofercie jest możliwe prowadzenie z tym oferentem negocjacji co do ceny w toku części niejawnej podczas, gdy takie negocjacje są możliwe tylko i wyłącznie z oferentem spełniającym wszystkie wymogi konieczne, w tym zapewniającym ciągłość, kompleksowość i dostępność świadczeń, co w konsekwencji oznacza, iż zarzutu o brakach oferty w zakresie personelu nie jest zasadny,

- możliwe jest podpisanie protokołu z negocjacji bez wcześniejszego ustalenia spełnienia przez zindywidualizowaną ofertę wymagań koniecznych do zawarcia umowy, podczas gdy już samo prowadzenie negocjacji stanowi dowód spełnienia przez oferenta możliwości właściwego udzielania świadczeń, a następcze podpisanie protokołu uzgodnień oznacza dalej poczynione ustalenia co do ceny;

- zasadnym jest określenie oferty skarżącego za niespełniającej wymogów w zakresie personelu tylko i wyłącznie na podstawie skargi pozostałych oferentów co do ich problemów z personelem i w sytuacji jednoczesnego uznania ofert niektórych oferentów za spełniające wymogi co do personelu w zupełnej sprzeczności do oświadczeń oferentów, którzy oświadczali o braku możliwości zatrudnienia wystarczającej ilości personelu nawet na dzień rozpoczęcia świadczenia usług, tj. [...] stycznia 2006 r.;

9) art. 147 ustawy o świadczeniach w związku z § 8 załącznika do zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ oraz § 3 pkt 2 i § 6 załącznika nr 1 do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ - poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie nieokreślonych, dodatkowych kryteriów wyboru oferty w postaci obowiązku zatrudnienia całości personelu przed dniem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń i żądania tylko i wyłącznie od skarżącego udowodnienia zawarcia stosunków pracy lub cywilnych jeszcze przed przyszłą data ewentualnego zawarcia umowy, podczas gdy na dzień składania oferty normy wymagały od oferenta złożenia jedynie oświadczenia woli o spełnianiu wymagań w zakresie personelu, który to warunek skarżący spełnił przy jednoczesnym braku spełnienia tego warunku przez inne oferty następnie wybrane jako wygrywające,

10) art. 148 ustawy o świadczeniach - poprzez błędną jego wykładnię

- i brak jednoczesnego zestawienia dowodów spełnienia takich samych wymagań przez wszystkich oferentów w sytuacji żądania przez Komisję dodatkowych wyjaśnień od niektórych tylko oferentów, podczas gdy "porównanie" oznacza uprzednie zebranie materiału porównawczego od ogółu oferentów w tym samym zakresie i na zasadach uczciwej konkurencji,

- i uznanie oferty skarżącego jako budzącej wątpliwości w spełnieniu wymogów co do personelu w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika wprost, iż wątpliwości co do spełnienia wymogów personelu, komisja miała wobec innych złożonych ofert, które zostały uwzględnione w całości oraz wybrane i przy jednoczesnych wyraźnych oświadczeń w nich zawarty o braku spełniania wymagań co do personelu także na dzień przyszłego rozpoczęcia świadczenia usług oraz jej podwykonawstwa;

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, iż odmowa udostępnienia skarżącemu dokumentacji ofertowej złożonej przez konkurencyjnych świadczeniodawców, biorących udział w postępowaniu rozstrzygniętym w dniu [...] grudnia 2005 r., wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, bowiem oferty złożone przez konkurencyjnych świadczeniodawców zawierały informacje o tych przedsiębiorstwach oraz o osobach zatrudnionych u tych oferentów, których ujawnienie przez Narodowy Fundusz Zdrowia należałoby uznać za czynność wypełniającą znamiona czynu nieuczciwej konkurencji, ponieważ wskazane dane o przedsiębiorstwach mają charakter informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. W ofertach konkurencyjnych świadczeniodawców znajdowały się także informacje o pracownikach zatrudnionych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny. Przekazanie tego typu informacji należałoby uznać za naruszenie dóbr osobistych pracowników konkurencyjnych świadczeniodawców.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2010 r. skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w skardze, na poparcie których przywołał dodatkowe orzecznictwo sądów administracyjnych.

Obecny na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu [...] kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko strony i zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analizowana pod tym kątem skarga Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2010 r. – naruszają przepisy prawa.

Otóż należy - zdaniem Sądu - uznać, iż wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji poprzez podejmowanie prawnych i faktycznych działań wyłącznie wobec jednego oferenta (strony skarżącej) zarówno co do warunków udziału w postępowaniu, rodzaju i treści żądanych dokumentów, jak i interpretacji wymogów i kryteriów tego postępowania.

Tym samym organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Według Sądu naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej było przede wszystkim niewątpliwą konsekwencją zignorowania przez organy obu instancji wyraźnej normy prawnej zawartej w art. 153 p.p.s.a. i nieuwzględnienie w treści spornych decyzji oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyrokach wydanych wcześniej w toku postępowania, w szczególności w zakresie konieczności uzupełnianie materiału dowodowego w sprawie o dokumenty ofert wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu i nieprzeprowadzenia stosownej oceny pod kątem zarzucanego przez stronę skarżącą naruszenia zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji.

Wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku.

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu (tak m.in. /w:/ wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3103/02).

Należy ponadto wskazać, iż ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, stwierdził, iż związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie zarówno Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i rozstrzygając sprawę wcześniej Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ związani byli oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 262/08 oraz z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 437/09.

W orzeczeniu z dnia 7 maja 2008 r. Sąd, ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji, wskazał jednoznacznie, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, w niniejszej sprawie nie wykazał, że do rozstrzygnięcia konkursu ofert - na niekorzyść skarżącego oferenta - doprowadziło postępowanie, w warunkach zastosowania równych z innymi oferentami kryteriów. Organ nie wykazał, według Sądu, że konkurs przeprowadzono w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie przedmiotowej umowy. Sąd stwierdził wprawdzie, iż bezsprzeczne jest to, że komisja konkursowa mogła przeprowadzić kontrolę w zakresie prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie skarżącego świadczeniodawcy, jednakże wyraźnie dodał, iż niezasadne jest jednak stanowisko Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, zgodnie z którym brak jest podstaw do przyjęcia, że komisja zobowiązana jest do wezwania wszystkich oferentów dla potwierdzenia określonych okoliczności. Organ nie uzasadnił bowiem – według Sądu - jak można ten pogląd pogodzić z obowiązująca komisję zasadą równego traktowania oferentów i zasadą oceny ich oferty przez pryzmat tych samych kryteriów. Zdaniem Sądu okoliczność ta jest o tyle istotne, że w niniejszej sprawie badania wymaga jednak, czy te same kryteria oceny skarżącego oferenta miały odniesienie do pozostałych oferentów, a w szczególności tego, z którym doszło do zawarcia umowy. Co więcej, w okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, jak podniósł Sąd, czy te same kryteria zastosowano w taki sposób, że każdy z oferentów miał taki sam czas na ich wykazanie.

Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 437/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpatrując skargę NZOZ F. - stwierdził, że organ nadal nie wykazał, iż do rozstrzygnięcia konkursu ofert - na niekorzyść skarżącego oferenta - doprowadziło postępowanie w warunkach zastosowania równych z innymi oferentami kryteriów. Odnosząc się do wytycznych zawartych w wyroku sądowym z dnia 7 maja 2008r., Sąd ponownie wyraźnie wskazał m.in., że komisja konkursowa, mogąc przeprowadzić kontrolę prawdziwości i prawidłowości danych oferty skarżącego, była zobowiązana jednak do wezwania wszystkich oferentów do potwierdzenia określonych okoliczności (zasada równego traktowania). Ponadto, Sąd ponownie nawiązując do wcześniejszych wytycznych zawartych w orzeczeniu z 2008 r. - zwrócił uwagę, że wynikające z akt okoliczności, iż pozostali oferenci uzupełnienia ofert dokonywali oświadczeniami, zaś skarżący miał złożyć dokumenty dnia następnego, tj. [...]grudnia 2005 r. również wskazuje, że nie było równego traktowania oferentów. WSA stwierdził, że komisja miała prawo żądać dokumentów, ale w takiej sytuacji wszyscy oferenci powinni być wezwani do ich przedłożenia. Sąd uznał w konsekwencji, że nie wynika z analizy prowadzonej przez Prezesa NFZ, aby zbadano, czy te same kryteria oceny, jak do skarżącego, miały odniesienie do innych oferentów, a w szczególności do tych, z którymi doszło do zawarcia umowy, ani też, aby zostało ustalone, czy te same kryteria zastosowano w taki sposób, że każdy z oferentów miał taki sam czas na ich wykazanie. Ponadto WSA w Warszawie, również nawiązując do wcześniejszych wytycznych sądowych z 2008 r., wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 maja 2008 r., że organ odwoławczy, badając sprawę, praktycznie nie wyjaśnił też, jak doszło do tego, że skarżącemu oferentowi przyznano największą liczbę punktów na etapie jawnym konkursu, a następnie nie doszło do zawarcia z nim umowy. Sąd wskazał przy tym, iż stwierdzenie, że brak jest części dokumentów żądanych w ostatniej chwili przez komisję konkursową (co stanowiło w dacie rozstrzygania konkursu o nie przyjęciu najlepiej punktowanej oferty), nie jest wystarczające, aby przyjąć stanowisko to za prawidłowe i uzasadnione. Jednocześnie Sąd, nawiązując do stanowiska z wyroku z dnia 7 maja 2008r., stwierdził, iż wśród kryteriów z art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, nie ma odrębnego kryterium zapewnienia należytego wykonania umowy - brak właściwego udzielenia świadczeń nie jest odrębnym kryterium przy ocenie oferty. Jeśli więc, jak podniósł Sąd, oferta uzyskuje najwyższą liczbę punktów w zakresie ciągłości udzielania świadczeń, ich kompleksowości i dostępności, to co do zasady nie można wyprowadzić wniosku, iż oferent nie zapewnia właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż organ, dokonując analizy zatrudnienia personelu, znów nie wyjaśnił, dlaczego przyjmował w tabelach rubrykę zatrudnienia personelu medycznego na dzień 1 stycznia 2006 r. podczas, gdy w przypadku strony skarżącej wymagał zatrudnienia na czas od oferty. W świetle powyższego Sąd uznał, że nadal nie można przyjąć, aby organ w pełni wykazał, że konkurs przeprowadzono w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie przedmiotowej umowy.

Według Sądu uznać należy, że skoro strona skarżąca podnosiła w toku całego postępowania powyższe zarzuty, zaś składy orzekające Sądów rozstrzygające wcześniejsze skargi strony zwracały uwagę na poważne wątpliwości dotyczące przestrzegania zasad równego traktowania i poszanowania reguł uczciwej konkurencji, to bezwzględnym obowiązkiem organów obu instancji było szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii i precyzyjne ustosunkowanie się do tych zarzutów w uzasadnieniu spornych decyzji.

W tej sytuacji, nie przesądzając na tym etapie postępowania zasadności w/w zarzutów skarżącego - zgodzić się należy w pełni ze stroną, iż Prezes NFZ, jak również Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, wydając swoje decyzje, nie odnieśli się w ich uzasadnieniu w sposób rzeczowy i bezpośredni do wszystkich formalnoprawnych zastrzeżeń strony dotyczących procedury konkursowej, które strona podniosła w swoich środkach zaskarżenia składanych w toku całego postępowania.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji, rozpoznając sprawę, wbrew wytycznym sądowym, a więc niezgodnie z art. 153 p.p.s.a. - nie wyjaśniły, dlaczego wezwały wyłącznie skarżącego do udowodnienia zatrudnienia z jednoczesnym uwzględnianiem wyjaśnień innych oferentów, a także dlaczego wyznaczyły skarżącemu oferentowi nieadekwatny terminu do złożenia umów o pracę z personelem przy braku jakichkolwiek podobnych żądań wobec innych oferentów. Bez odpowiedzi pozostaje również kwestia, na którą zwracały uwagę również składy orzekające Sądu w orzeczeniach z 2008 r. i 2009 r., a mianowicie, dlaczego komisja żądała wyłącznie od skarżącego zatrudnienia personelu na dzień składania ofert, a wobec pozostałych oferentów przyjmowała oświadczenia o stanie na dzień [...] stycznia 2006 r. Wątpliwości Sądu w tym zakresie dotycząc również kwestii prawidłowości takiego działania w kontekście przepisów art. 147 ustawy o świadczeniach w związku z § 8 załącznika do zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ oraz § 3 pkt 2 i § 6 załącznika nr 1 do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ.

Należy zgodzić się ze skarżącym, iż pewne uzasadnione zastrzeżenia budzić winno również to, iż organy nie wyjaśniły kwestii zaniechania stosownych działań przez komisję konkursową w kontekście jej wątpliwości co do personelu i podwykonawstwa ofert, które zostały następnie wybrane, w szczególności wobec posiadanej przez komisję informacji, iż oferenci ci nie posiadają personelu bądź też mają "trudności w obsadzie personelu" (vide: m.in. pismo [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2006 r. skierowane do Centrali NFZ).

Prawidłowość działania komisji konkursowej, a następnie organów obu instancji budzi również wątpliwości w kontekście przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach, albowiem brak jednoczesnego zestawienia dowodów spełnienia takich samych wymagań przez wszystkich oferentów, w sytuacji żądania przez komisję dodatkowych wyjaśnień od niektórych tylko oferentów, podczas gdy "porównanie" oznacza uprzednie zebranie materiału porównawczego od ogółu oferentów w tym samym zakresie i na zasadach uczciwej konkurencji, świadczyć może o naruszeniu zasad rządzących postępowaniem konkursowym.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

Zdaniem Sądu, wydając obie sporne decyzje, organy dopuściły się obrazy w/w norm postępowania, albowiem nie odniosły się w uzasadnieniu swych decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwości postępowania konkursowego przeprowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ, tym samym ignorując wyraźne zalecenia i wytyczne zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanych w niniejszej sprawie zarówno w 2008 r., jak i 2009 r.

W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organy do przedstawionych przez stronę skarżącą wątpliwości zarówno w zakresie braku przestrzegania zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, jak i w zakresie prawidłowości interpretacji kryteriów obowiązujących przy dokonaniu oceny spełniania wymagań dotyczących personelu mającego świadczyć pracę na rzecz oferenta, a więc w zakresie okoliczności istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń komisji konkursowej i wpływu tych ustaleń na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, iż być może brak było jakichkolwiek podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść strony skarżącej - Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F..

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienia obu decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia te nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o rozstrzygnięciu spornego konkursu.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy winny dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji do wskazanych wyżej zarzutów skarżącego, pamiętając jednocześnie o obowiązku płynącym z normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 153 p.p.s.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy jedynie na marginesie zwrócić uwagę, iż uzasadnione wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie budzi również stanowisko Prezesa NFZ wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym odmowa udostępnienia skarżącemu dokumentacji ofertowej złożonej przez konkurencyjnych świadczeniodawców, biorących udział w postępowaniu konkursowym, wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Sądu, oczywistym jest, że prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Niemniej ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych, nie mogą naruszać jednocześnie zasad obowiązujących w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób całkowity podlegać jakiemukolwiek ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Owszem, zgodzić się należy, iż nie mogą w toku postępowania odwoławczego podlegać ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe, niemniej w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, trudno byłoby wykazać naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o materiał dowodowy, w którym nie byłoby jakiegokolwiek dostępu do danych wynikających z ofert konkurencyjnych świadczeniodawców.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy nie zgromadził należycie materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącego dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że Prezes NFZ z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że nie zachodziły podstawy do wyboru oferty strony skarżącej.

Taka całościowa analiza jest konieczna, tym bardziej, jeśli zauważymy, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż organy obu instancji zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy zobowiązane będą dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także z uwzględnieniem wyraźnych zaleceń zawartych we wcześniejszych orzeczeniach WSA w Warszawie.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że obie sporne decyzje nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).