Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 729/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: par.3 ust.2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art.11, art. 107 , art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 6 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej S.S. kwotę 490 zł (czterysta dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia 11 stycznia 2012r., znak : [...] , wydaną na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust.1- 5 w związku z art. 64 i 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz.717 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., odmówił ustalenia na wniosek S.S. warunków zabudowy dla inwestycji : "Zmiana sposobu użytkowania i przebudowy istniejącej szklarni na hurtownię materiałów budowlanych z zapleczem na działce nr [...] przy ul. [...] w B."

W uzasadnieniu organ podał, że S.S. pierwotnie złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania i przebudowy istniejącej szklarni na myjnię samochodową z częścią usługowo - handlową wraz

z czyszczeniem tapicerki i dywanów na działce nr [...] przy ul. [...]

w B. oraz przyłącza kanalizacji deszczowej do studni chłonnych i przyłącza energii elektrycznej z sieci w działce nr [...] . Wniosek następnie został zmieniony przez inwestora, o czym strony zostały zawiadomione. W związku z uchwaleniem przez Radę Miasta B. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] - obejmującego między innymi teren działki nr [...] przy ul. [...] w B. - Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia 2 lipca 2010r. znak: [...] umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zagospodarowania dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobuużytkowania i przebudowie istniejącej szklarni na hurtownię materiałów budowlanych z zapleczem na działce nr [...] przy ul. P. w B." Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt: [...] , przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W międzyczasie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Kr-714/10 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta B. Nr XLII/398/10 z dnia 25 lutego 2010r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...]

w B. oraz określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.

Ponieważ dla wskazanego we wniosku terenu Gmina Miasta B. nie posiada aktualnie prawnie obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na zmianie sposobu użytkowania i przebudowie istniejącej szklarni na hurtownię materiałów budowlanych z zapleczem wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Organ stwierdził następnie, że złożony przez S.S. wniosek spełnia warunki określone w art. 52 ust. 2 powyższej ustawy. Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa

w art. 61 ust. 1 w/w ustawy oraz wyznacza granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000. Burmistrz podał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawiono

w załączniku nr 1- część graficzna i załączniku nr 2 - część tekstowa Załączniki stanowią integralną część niniejszej decyzji.

Następnie Burmistrz Miasta B. przytoczył treść art. 61 ust. 1 w/w ustawy wskazując, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek, wymienionych w tym przepisie. Jednym z nich jest warunek, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie organu w sąsiedztwie objętej wnioskiem działki położone są działki zabudowane w sposób pozwalający uznać, że zgodnie z art.61 ust.1 pkt 1, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamierzenie polegające na zmianie sposobu użytkowania i przebudowie istniejącej szklarni na hurtownię materiałów budowlanych z zapleczem nie stanowi kontynuacji istniejącej na tym terenie funkcji zabudowy usługowej. W terenie analizowanym znajdują się inne działki posiadające dostęp do drogi publicznej, jednak zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi i garażowymi. W terenie analizowanym znajduje się jeden budynek mieszkalno - usługowy. Umieszczenie na działce nr [...] inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i przebudowie istniejącej szklarni na hurtownię materiałów budowlanych z zapleczem o powierzchni zabudowy ok. 1200m2 nie jest funkcjonalnie uzasadnione z uwagi na brak występowania w analizowanym obszarze obiektów zabudowy o tym samym charakterze i nie można tym samym ustalić wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy. Ponadto zmiana sposobu użytkowania i przebudowy istniejącej szklarni na hurtownię materiałów budowlanych z zapleczem o powierzchni zabudowy, ok. 1200m2 nie nawiązuje wielkością do istniejącej zabudowy na tym terenie.

Burmistrz Miasta B. uznał natomiast, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie działek inwestycji jest wystarczające dla objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zaś planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ wskazał następnie, że ponieważ nie został spełniony warunek, przewidziany treścią art.61 ust.1, pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, konieczny do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, Burmistrz Miasta B. w drodze decyzji odmawia ustalenia warunków zabudowy. Decyzja taka nie podlega uzgodnieniom z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Tym samym nie jest spełniony koleiny warunek zawarty w art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 ustawy - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia kryteriów wynikających z art. 61 pkt 1 -5, w związku z powyższym brak jest podstaw do wydania przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Od powyższej decyzji odwołanie (nazwane "skargą") w terminie wniosła S.S. . Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uwzględnienie charakteru usługowego szeregu nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie działki [...] , oraz w związku z tym, naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zakreślenie granic obszaru analizowanego bez uwzględnienia charakteru sposobu zagospodarowania nieruchomości w okolicy działki [...] . Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 5 ww. ustawy poprzez uznanie, iż dla wydania przedmiotowej decyzji konieczne jest dokonanie uzgodnień z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej bez uwzględnienia, iż teren objęty wnioskiem oddalony jest

o ponad 1 km od terenów bezpośrednio zagrożonych zalaniem w skutek powodzi. Zdaniem skarżącej, doszło również do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwych ustaleń dowodowych i w konsekwencji błąd

w ustaleniach faktycznych i błędną ocenę materiału dowodowego zebranego

w toczącym się postępowaniu, wraz z nienależytym uzasadnieniem stanowiska organu I instancji w tym zakresie. W oparciu o te zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania S.S. wskazała, że organ pierwszej instancji dokonując analizy obszaru obejmującego sąsiadujące z działką skarżącej nieruchomości przyjął, iż właściwa odległością w jakiej przedmiotowe nieruchomości winny zostać porównane jest okręg o promieniu 200 m od działki skarżącej. Zdaniem skarżącej jakkolwiek zakreślony obszar przekracza o 50 m wynikającą z § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury odległość to jednakże wydając skarżoną decyzję organ pierwszej instancji nie uwzględnił charakteru działalności jaka prowadzona jest na sąsiadujących nieruchomościach. Jak wynika z analizy okolic działki skarżącej, przy ulicy [...] w B. , na szeregu nieruchomościach prowadzona jest działalność usługowa o zróżnicowanym charakterze. Skarżąca wskazała przykłady takiej działalności. Podkreśliła też, że mimo pozornie wyłącznie mieszkalnego charakteru okolicy działki [...] , praktycznie cała ulica [...] , ze względu na swoje położenie, stanowi w istocie jedno z centrów świadczenia różnorakich usług w B.

Skarżąca podkreśliła, iż prawidłowość oceny sposobu zagospodarowania przestrzennego na działce skarżącej i analizowanym obszarze nasuwa szereg wątpliwości w zakresie jego rzetelności i prawidłowości. Potwierdzeniem powyższego stanowiska są również wskazania sądów administracyjnych. Organ w sposób nienależyty przeanalizował charakter zagospodarowania działek sąsiednich oraz nie wziął pod uwagę charakteru działalności wykonywanej na szeregu nieruchomości, poza przyjętym obszarem, co tez oznacza, iż przedmiotowy obszar został ustalony wadliwie przez co niewątpliwie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej

i wskazanych na wstępie przepisów prawa.

S.S. zwróciła też uwagę na brak dokonania stosownych uzgodnień z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Organ pierwszej instancji wskazując na konieczność takich uzgodnień pominął zupełnie okoliczność, iż zamierzeniem skarżącej była formalna zmiana zagospodarowania terenu na części należącej do niej działki, przylegającej do ulicy [...]

w B. , nie zaś na całej działce [...] . Zmiana sposobu zagospodarowania terenu we wnioskowanym zakresie w żadnym wypadku nie wpływa i nie wpływała by na stosunki wodne w analizowanym obszarze jak również na stan wynikający

z ewentualnego zagrożenia powodzią.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaskarżoną decyzją znak [...] , wydaną dnia dnia 6 marca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ), oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r.

o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2003 r w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U.

z 2003 r. nr 198, poz. 1925 ), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Podał, że z urzędu wiadomym mu jest fakt prowadzenia w sprawie hurtowni materiałów budowlanych z zapleczem na działce nr [...] przy ul. [...] w B. postępowania w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie to prowadzone było w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z 26 października 2011 r. znak: [...] Burmistrz Miasta B. nakazał S.S. właścicielce działki nr [...] w B. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako gruntów rolnych, na których prowadzona była produkcja rolnicza. W toku tego podstępowania ustalono, iż na działce nr [...] doszło do zmiany zagospodarowania terenu poprzez budowę placu składowego dla potrzeb sprzedaży materiałów budowlanych bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. rozpatrując odwołanie S.S. , decyzją z dnia 20 grudnia 2011 r., znak [...] utrzymało decyzję Burmistrza Miasta w B. w mocy. Na decyzję Kolegium skargę do sądu administracyjnego złożyła S.S. .

Organ odwoławczy zauważył następnie, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konkretyzującą treść konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Obszar objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 w/w ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 59 ust. 1 w/w ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Kolegium przytoczyło następnie przesłanki, od których art. 61 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia możliwość ustalenia warunków zabudowy. Zaznaczyło, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe

w przypadku spełnienia wszystkich tych przesłanek. Stosownie do art. 61 ust. 7 w/w ustawy, wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone w nim wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Tak więc dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest sporządzenie prawidłowej analizy graficznej oraz tekstowej. Wyniki analizy stanowią bowiem podstawę dla ustalenia warunków

i wymagań ochrony ładu przestrzennego. Analiza terenu powinna zawierać analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków , o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zakresie podanym w § 1 rozporządzenia. Jak podkreśliło Kolegium, stosownie do § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową oraz graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się wskazanie, że w toku postępowania organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i na jego podstawie sporządził stosowną analizę terenu, która stanowi załącznik do zaskarżonej decyzji. Ustalono, że planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania i przebudowie szklarni na hurtownie materiałów budowlanych

o powierzchni zabudowy o. 1200 m2 nie jest funkcjonalnie uzasadniona z uwagi na nie występowanie w obszarze analizowanym obiektów o takim charakterze (budynki usługowe, wolnostojące). Poza jednym przypadkiem, wskazanym wyżej, w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o powierzchni zabudowy w granicach 90 m2- 200 m2. Planowana inwestycja nie nawiązuje zatem swoją wielkością do istniejącej zabudowy na tym terenie. Tym samym w przypadku planowanego przedsięwzięcia nie można mówić o tzw. dobrym sąsiedztwie.

Powołując się na poglądy nauki prawa Kolegium wskazało, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego

w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejąca funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcje mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią

w praktyce pogodzić.

Zdaniem Kolegium argumenty organu pierwszej instancji, wyprowadzone na podstawie przeprowadzonej analizy, są słuszne. W analizie organ sporządził

w formie tabeli zestawienie cech zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym. W zestawieniu tym określono funkcję zabudowy, wskaźnik zabudowy, linię zabudowy od krawędzi jezdni, szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji frontowej, wysokość budynku oraz geometrię dachu. Z zestawienia tego wynika, iż

w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gdzie średni wskaźnik zabudowy wynosi 7,4 %, zaś średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej to ok. 11 m. Wśród działek objętych analizą tylko jedna z nich (nr...) zabudowana jest budynkiem mieszkalno- usługowym. Tymczasem planowana inwestycja dotyczy realizacji budynku przeznaczonego na hurtownię materiałów budowlanych o powierzchni ok 1200 m2. Taka zabudowa i taki charakter inwestycji stanowi odstępstwo od sposobu zagospodarowania tego terenu. Nie do obrony, według oceny Kolegium, jest argument, iż hurtowania materiałów budowlanych stanowi kontynuacje funkcji dla zabudowy mieszkaniowej, a także dla zabudowy mieszkaniowo- usługowej , gdzie usługi realizowane są w parterze zabudowy mieszkaniowej. Kolegium podkreśliło, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru)

i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Sposób zagospodarowania terenu objętego analizą nie posiada cech terenu, gdzie działalność usługowa byłaby prowadzona w takim rozmiarze i miałaby taki charakter, który zasadniczo wpływa na teren analizowany. Należy podkreślić, iż z ustalonego na potrzeby postępowania w sprawie przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, stanu faktycznego wynika, iż działalność polegająca na prowadzeniu hurtowni materiałów budowlanych nie można nazwać zwykłą działalnością usługową. Jak ustaliło tamto postępowanie, do takiej działalności potrzebny jest ciężki sprzęt mechaniczny itp.,

a zagospodarowaniu w istocie ulega cała działka, która co należy podkreślić, zgodnie z ewidencją gruntów jest działką rolną.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zakreślenia granic obszaru analizowanego bez uwzględnienia sposobu zagospodarowania nieruchomości w okolicy działki nr [...] Kolegium uznało, że organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i to on stanowił podstawę dla dokonania analizy funkcji. Za częściowo uzasadniony, ale nie mający wpływu na merytoryczną poprawność decyzji, uznało natomiast Kolegium zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy, poprzez uznanie, że wydania przedmiotowej decyzji koniecznym jest dokonanie uzgodnień z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej bez uwzględnienia, iż teren objęty wnioskiem oddalony jest o ponad 1 km od terenów bezpośrednio zagrożonych zalaniem na skutek powodzi. Burmistrz w żaden sposób nie udowodnił, iż działka nr [...] znajduje się na obszarze zagrożenie powodziowego, o którym mowa wart. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. -Prawo wodne. Jednak uchybienie to pozostaje bez merytorycznego wpływu na poprawność decyzji.

Od powyższej decyzji skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła S.S. Zaskarżając decyzję

w całości, zarzuciła jej naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie charakteru usługowego szeregu nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie działki [...] , oraz w związku z tym naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zakreślenie granic obszaru analizowanego bez uwzględnienia charakteru sposobu zagospodarowania nieruchomości w okolicy działki [...] . Skarżąca podniosła nadto zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku ciążącego na organach administracji publicznej, a polegającego na podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, poprzez: niezweryfikowanie okoliczności faktycznych przyjętych przez organ pierwszej instancji,

a kwestionowanych przez skarżącą w całości, a w konsekwencji przyjęcie wadliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toczącym się postępowaniu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, S.S. zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca podniosła w uzasadnieniu skargi, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa i w sposób istotny narusza jej interes prawny. Nie można – jej zdaniem - zgodzić się z twierdzeniem, iż planowana przez nią inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż przeważającą funkcją występującą na terenie objętym wnioskiem skarżącej jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Przy przeprowadzaniu przedmiotowej analizy organ pierwszej instancji nie uwzględnił jednakże charakteru działalności jaka w rzeczywistości prowadzona jest na sąsiadujących z działką skarżącej nieruchomościach. Z analizy okolic działki skarżącej, przy ul. [...] w B. , jednoznacznie wynika, iż na szeregu nieruchomości wykonywania jest działalność usługowa o zróżnicowanym charakterze. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez skarżącą w odległości około 150 m od należącej do niej działki prowadzony jest skład budowlany, w podobnej odległości mieści się również zakład produkujący żaluzje, w odległości 50 m prowadzona jest działalność szklarska, natomiast w odległości ok. 450 m mieści się duży skład budowlany. Przedmiotowe okoliczności, zgodne ze stanem faktycznym, nie znalazły swojego odzwierciedlenia w decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca podkreśliła, że w zapisach uchylonego planu zagospodarowania przestrzennego [...] twierdzenia skarżącej znalazły odbicie w całości, ponieważ przedmiotowy plan zmieniał charakter występujących na tym terenie działek

z mieszkalnego na mieszkalno usługowy, co w istocie usankcjonowało prawnie istniejący stan faktyczny. Ulica [...] w B. , ze względu na swoje położenie stanowi w istocie jedno z centrów świadczenia różnorakich usług w B. Analiza nieruchomości sąsiadujących, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, winna być rozumiana szeroko, to jest odniesiona do nieruchomości, terenów położonych

w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość, albowiem przemawia za tym zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania terenu.

Skarżąca podkreśliła, że nie ma zamiaru rozbudowy istniejących na działce budynków, czy też wznoszenia nowych obiektów w celu powiększania inwestycji. Wniosek ma jedynie na celu zmianę charakteru prawnego istniejących już od dawna na nieruchomości budynków i szklarni, a więc określenie aktualnego sposobu ich użytkowania w sposób właściwy. Nie zachodzi konieczność analizy planowanej wielkości obiektów budowlanych bowiem skarżąca nie zamierza dokonywać w tym zakresie żadnych zmian. Skarżąca uprzednio prowadziła już na swojej nieruchomości działalność usługową w postaci hodowli roślin i handlu opałem.

Następnie S.S. podniosła, że orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach jednoznacznie wskazuje, iż wprawdzie ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego, przepis ten nie może jednak prowadzić do nadmiernego ograniczania zabudowy, doprowadzać do wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając tym samym realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu.

Ustalenia organu pierwszej instancji są zdaniem skarżącej wadliwe

i niezgodne z istniejącym stanem faktycznym. Kolegium przyjęło natomiast wszystkie ustalenia organu pierwszej instancji za prawdziwe, nie postanawiając o konieczności ich weryfikacji, pomimo wskazania przez skarżącą w odwołaniu okoliczności przemawiających za potrzebą dokonania ponownej, dokładnej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja.

W związku z niedokonaniem przez organ drugiej instancji właściwej analizy ustaleń Burmistrza Miasta B. , jak również podnoszonych przez skarżącą zarzutów przeciwko decyzji organu pierwszej instancji skarżąca żadnym stopniu nie może zgodzić się z przyjętą w skarżonej decyzji argumentacją, która wywołuje zasadnicze wątpliwości skarżącej co do rozpatrzenia przez Kolegium materiału dowodowego w sposób wnikliwy, w celu dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, naruszając tym samym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. Obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy od strony południowej na ok. 150 m, a w kierunku północnym – powyżej 200m. Wśród działek, objętych analizą, tylko jedna jest zabudowana budynkiem mieszkalno-usługowym. Charakter planowanej inwestycji stanowi zatem odstępstwo od sposobu zagospodarowania analizowanego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie sądowa kontrola dotyczy decyzji, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 647, dalej oznaczona jako u.p.z.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie

z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego,

a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

W sprawie, dotyczącej przedmiotowej inwestycji, organy administracji publicznej odmówiły ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy. Zasadniczym powodem odmowy ich ustalenia było stwierdzenie, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to znaczy, że nie istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W szczególności, zdaniem organów administracji, nie da się stwierdzić, aby zamierzenie inwestycyjne kontynuowało funkcje i parametry, istniejące na pobliskim terenie. S.S. kwestionowała w toku postępowania prawidłowość tych ustaleń. Dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi konieczne jest zatem zbadanie, czy twierdzenia organów odnośnie braku kontynuacji funkcji i parametrów były zasadne.

Obowiązek ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organach. Mają one między innymi z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co wynika z art. 7 k.p.a. Ciąży na nich wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego. Oczywiście elementy stanu faktycznego, jakie w konkretnej sprawie należy ustalić, określane są przez pryzmat przepisów prawa materialnego, jakie mogą zostać zastosowane. W postępowaniu, dotyczącym warunków zabudowy, krąg tych okoliczności faktycznych wyznacza przede wszystkim treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Co do zasady, dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Jednakże

w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji publicznej jest obowiązany oprzeć swoje ustalenia przede wszystkim na dowodzie szczególnego rodzaju, jakim jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza urbanistyczno – architektoniczna). Jest to podstawowy, ale – co istotne – nie jedyny dowód w tego rodzaju postępowaniu. Obowiązkiem organu jest również przeprowadzenie analizy w sposób ściśle określony w przepisach wykonawczych do u.p.z.p. Dopiero kompletna, rzetelna i zgodna z przepisami prawa analiza urbanistyczno – architektoniczna może stanowić podstawę do ustaleń, czy planowana inwestycja spełnia wymogi, od których art. 61 ust. 1 uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Sposób sporządzania analizy reguluje szczegółowo wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). W szczególności § 3 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Przepis ten określa minimalny rozmiar obszaru, którego dotyczyć ma analiza. Odległość, o której mowa w § 3 ust. 2, musi być zachowana pomiędzy granicami terenu, objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a granicami obszaru analizowanego. Wobec wyraźnego brzmienia przepisów rozporządzenia nie może budzić wątpliwości, że każda analiza musi być oparta na obszarze, którego granice są wyznaczone zgodnie z powołanym przepisem, tzn. są położone od granic działki w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna długość szerokości działki i jednocześnie nie mniejszej, niż 50 metrów. Minimum to musi bezwzględnie zostać zachowane. Wypada jednak zauważyć, że nie w każdym przypadku wyznaczenie granic terenu analizowanego w minimalnej odległości od działki będzie wystarczające. Analiza architektoniczno – urbanistyczna nie jest bowiem jedynie formalnością, której organ administracji publicznej ma dopełnić przed wydaniem decyzji. Jest to dowód, mający podstawowe znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych, istotnych w danej sprawie. Sposób wyznaczenia granic terenu analizowanego powinien być więc dostosowany do tych potrzeb, a autor analizy i oceniający ją organ muszą mieć na uwadze, że celem jej sporządzenia jest ustalenie, czy spełnione są przesłanki ustalenia warunków zabudowy oraz cel ustawy, jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia tylko minimalne i tylko takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Konieczne może być szersze określenie granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 1533/07, Lex Omega nr 488467). Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2011r., sygn. akt II OSK 315/10, Lex Omega nr 992543).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji publicznej oparły swoje ustalenia co do przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. na analizie urbanistyczno – architektonicznej, która nie czyni zadość nawet minimalnym wymogom, wynikającym z rozporządzenia. Za front działki w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia należało przyjąć odcinek, oznaczony na kopii mapy zasadniczej literami A i B, a zatem granicę działki nr [...] , przylegającą do ul. [...] . Trzykrotna długość tego odcinka winna wyznaczać minimalną odległość pomiędzy granicami działki a granicą obszaru analizowanego. Tymczasem wyraźnie widać na omawianej mapie, że przynajmniej w dwóch miejscach – od południowego wschodu, w rejonie dość intensywnie zabudowanym, a także od północnego zachodu (w pobliżu punktów granicznych działki nr [...] , oznaczonych jako D i E) minimum, wynikające z przepisów rozporządzenia, nie zostało zachowane.

Skoro doszło do naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia, nie można uznać za trafne i wystarczające ustaleń faktycznych, poczynionych przez organy administracji publicznej na podstawie wadliwie sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej. W konsekwencji możliwe jest, że ocena prawna w zakresie realizacji przesłanki ustalenia warunków zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest trafna. Nie można bowiem wykluczyć, że w razie prawidłowego, tj. zgodnego z wymogiem § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczenia granic terenu analizowanego, ustalenia odnośnie kontynuacji funkcji i parametrów istniejącej zabudowy byłyby odmienne. Naruszenie przepisów, regulujących sposób sporządzania analizy urbanistyczno – architektonicznej mogło zatem mieć wpływ na wynik sprawy.

Powyższego naruszenia przepisów postępowania nie dostrzegło i nie usunęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Niezależnie od tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł również uchybienia w zakresie przepisów postępowania, które powstały dopiero na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis ten znajduje rozwinięcie w przytoczonym już powyżej art. 107 § 3 k.p.a., znajdującym na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym, tym bardziej, iż postępowanie administracyjne cechuje się pełną dwuinstancyjnością (art. 15, art. 138 k.p.a.), oznaczającym kompetencję do rozpatrzenia sprawy ponownie, w całości, oraz do jej rozstrzygnięcia co do istoty. Trzeba ponadto wskazać, iż z dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a. wynika ciążący na organie obowiązek nie tylko zebrania, ale i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie decyzji- także decyzji odwoławczej - nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. W sytuacji, gdy przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Organ odwoławczy winien się także odnieść do wniosków dowodowych, podniesionych w odwołaniu bądź do dokumentów, które wraz

z odwołaniem przedstawia strona. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). Natomiast zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży

w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 roku, sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 274/97,: Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Rozpoznający niniejszą sprawę skład Sądu w całej rozciągłości powyższy pogląd podziela.

W swoim odwołaniu S.S. kwestionowała między innymi ustalenia, dokonane przez autora analizy urbanistyczno – architektonicznej (a zatem twierdzenia, które były następnie podstawą ustaleń faktycznych, poczynionych przez organy). Wskazywała na konkretne przykłady nieruchomości sąsiednich, wykorzystywanych w taki sposób, że – w jej ocenie – planowana przez nią inwestycja mogłaby stanowić kontynuację istniejącej już funkcji.

Jak już wyżej wskazano, analiza urbanistyczno – architektoniczna jest obligatoryjnym, podstawowym, ale nie jedynym dowodem, jaki do dyspozycji mają organy administracji publicznej, orzekające w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Należy podkreślić, że analiza taka, mimo znacznego stopnia formalizmu, pozostaje dowodem i jako taka podlega ocenie przez pryzmat art. 80 k.p.a., a rezultat takiej oceny powinien zostać odzwierciedlony zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

w uzasadnieniu decyzji. Szczególny charakter tego dowodu powoduje, że organ administracji nie może ustalać samodzielnie, bez udziału urbanisty bądź architekta, okoliczności, które winny być stwierdzone w analizie. Nie oznacza to jednak, że organ jest związany ustaleniami analizy wówczas, gdy budzi ona zastrzeżenia co do rzetelności albo zgodności ustaleń ze stanem faktycznym. W takiej sytuacji nie tylko może, ale wręcz ma obowiązek weryfikacji poprawności analizy. Może wtedy korzystać ze wszelkich dostępnych dowodów, w szczególności uzyskując wyjaśnienia od autora analizy, przesłuchując świadków czy dokonując oględzin.

W zależności od wyniku postępowania dowodowego, organ może stwierdzić, że ustalenia analizy są poprawne i w całości przyjąć je za podstawę ustaleń faktycznych, bądź też uznać, że sporządzona analiza jest niekompletna.

W zależności od konkretnej sytuacji, konieczne będzie wówczas bądź uzupełnienie analizy, bądź – jeżeli uchybienia są liczne i poważne – sporządzenie nowej, pozbawionej błędów i rzetelnej.

W sprawie niniejszej rodzaj podniesionych w odwołaniu zarzutów obligował organ drugiej instancji do dokonania weryfikacji analizy urbanistyczno – architektonicznej i sprawdzenia, czy istotnie jest ona obarczona brakami, które wskazywała skarżąca. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzestało na formalnej ocenie analizy, stwierdzając że została ona sporządzona

w zgodzie z przepisami prawa (co, jak wyżej wskazano, nie było trafne jeżeli chodzi

o prawidłowość wyznaczenia granic obszaru analizowanego). Nie odniosło się natomiast do istoty zarzutów odwołania i w żaden sposób ich nie zweryfikowało. Takie działanie stanowi naruszenie przepisów postępowania – art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdziwszy że opisane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, orzekając w punkcie I. wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw.

z art. 135 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej winny uzyskać prawidłową i odpowiadającą wymogom rozporządzenia analizę urbanistyczno – architektoniczną. W świetle powołanego wyżej orzecznictwa, organy winny ponadto rozważyć celowość rozszerzenia obszaru analizowanego ponad minimum, przewidziane w § 3 ust. 2 rozporządzenia, mając na uwadze cel przeprowadzanej analizy, jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego. Na tym etapie należy również zbadać, czy zasadne są twierdzenia skarżącej co do nie uwzględnionych

w dotychczasowej analizie nieruchomości, na których istnieje funkcja usługowa. Dopiero na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy może nastąpić ocena, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W razie podniesienia przez strony postępowania dalszych uwag, zastrzeżeń i zarzutów organy administracji publicznej – w tym Kolegium, w wypadku wniesienia kolejnego odwołania – winny odnieść się do nich w uzasadnieniach swoich decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. wyroku, za podstawę biorąc art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.