Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 859/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: 91 ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi Gminy Morąg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 15 września 2008 roku nr NK.0911-269/08 w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Morąg kwotę 240,-zł. ( dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 15 września 2008 r., stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Morągu z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że do wydania tego rozstrzygnięcia doszło w następujących okolicznościach:

W dniu 27 sierpnia 2008 r. Rada Miejska w Morągu podjęła uchwałę o likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku z dniem 31 sierpnia 2008 r., stanowiąc jednocześnie, iż uczniowie tej szkoły od 1 września 2008 r. będą kontynuować naukę w Szkole Podstawowej w Łącznie.

W związku ze skargą rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w Kalniku, zarzucającą naruszenie procedury likwidacyjnej, Wojewoda, pismem z dnia 1 września 2008 r. zwrócił się do Burmistrza Morąga o nadesłanie informacji o liczbie uczniów tej szkoły, zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły oraz zawiadomienia kuratora oświaty i wychowania o zamiarze likwidacji szkoły.

W dniu 3 września 2008 r. przedmiotowa uchwała została przedłożona Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu, jako organowi nadzoru, w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem.

Natomiast w odpowiedzi na pismo z 1 września 2008 r. Burmistrz Morąga poinformował Wojewodę, iż wymagane ustawowe terminy zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, zostały zachowane.

W piśmie z dnia 8 września 2008 r. Burmistrz powołał się na spotkania z rodzicami, odbyte 5 lutego 2008 r. oraz na pismo z dnia 28 lutego 2008 r. informujące o podjęciu przez Radę Miejską w Morągu uchwały Nr XVII/277/08 z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku, która to formalnie wszczęła procedurę likwidacyjną szkoły.

W piśmie tym rodzice otrzymali informację, iż szkoła może być zlikwidowana z dniem 31 sierpnia 2008 r., a od 1 września 2008 r. dzieci będą pobierać naukę w Szkole Podstawowej w Łącznie, do której gmina zapewni dowóz i odwóz, pod opieką wykwalifikowanego opiekuna.

W aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie S.G., iż w dniach 28 i 29 lutego 2008 r. w obecności pracownika Urzędu Miejskiego w Morągu A. T., doręczała adresatom pismo urzędowe, będące zawiadomieniem o zamiarze likwidacji szkoły. Z treści oświadczenia wynika, iż przed wręczeniem pisma, w imiennie zaadresowanej kopercie, każdorazowo informowała ona czego pismo dotyczy. Osoby, które przyjmowały zawiadomienie potwierdzały ten fakt złożeniem podpisu na stosownej liście. Natomiast w przypadku odmowy przyjęcia zawiadomienia nanoszona była na liście adnotacja o odmowie przyjęcia.

Na okoliczność tę została dołączona lista potwierdzeń odbioru zawiadomienia w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku, na której w 31 pozycjach wyszczególnione są imiona i nazwiska, data 29.02.2008r. oraz rubryka zawierająca podpis. W 16 pozycjach w rubryce podpis widnieje nazwisko G., a obok w rubryce uwagi znajduje się adnotacja " odmowa przyjęcia".

Do pisma Burmistrza z dnia 8 września 2008 r. zostało też dołączone pismo z dnia 29 lutego 2008r., adresowane do Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty i Wychowania w Olsztynie, w którym Burmistrz zawiadamia organ nadzoru pedagogicznego o zamiarze likwidacji m.in. Szkoły Podstawowej w Kalniku oraz wykaz uczniów tej szkoły przejętych do Szkoły Podstawowej w Łącznie.

Pismo Burmistrza Morąga z dnia 8 września 2008 r. wpłynęło do organu nadzoru 10 września 2008 r.

Natomiast 11 września b.r. do organu nadzoru wpłynęły oświadczenia rodziców kilkorga uczniów Szkoły Podstawowej w Kalniku, kwestionujących poinformowanie ich o zamiarze likwidacji szkoły.

Z treści oświadczenia J. i J. S. wynika, że nie zostali oni poinformowani o uchwale w sprawie likwidacji szkoły oraz sposobie zorganizowania dowozu dzieci do Szkoły Podstawowej w Łącznie oraz, że 28 sierpnia 2008 r. nie było ich w domu, a później nikt nie dostarczył im żadnej przesyłki.

Oświadczenie o takiej samej treści złożyli M. L. i S. L.

Natomiast M. i M. S. oświadczyli, że w lutym 2008 r. nie zostali poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły; 29.02.2008 r. nie byli obecni w domu od godz. 5.30 do 16 , byli w pracy i nikt się z nimi nie kontaktował. Do oświadczenia tego zostało dołączone zaświadczenie wystawione przez pracodawców, potwierdzające, że M. S. świadczyła pracę w dniach 25- 29.02.2008 r. od 6.00 do 14.00, a marian S. od 7.00 do 15.00 oraz oświadczenie B. i K. B., iż nie są upoważnieni do odbioru korespondencji M. i M. S.

W aktach znajduje się także oświadczenie A. i T. K., iż nie zostali poinformowani przez władze Morąga o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku oraz oświadczenia K. K. i J. R., że nie są upoważnione do odbioru korespondencji wyżej wymienionych a także zaświadczenie pracodawcy T. K., z którego wynika, iż w dniach 27-29 lutego 2008 r. przebywał w miejscu pracy.

W dniu 10 września 2008 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zwrócił się do Burmistrza Morąga o podanie informacji, dotyczącej osób odmawiających przyjęcia zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły poprzez wskazanie, czy był to adresat zawiadomienia, czy inny dorosły domownik. Ponadto Wojewoda zażądał uzupełnienia listy uczniów likwidowanej szkoły o imiona i nazwiska ich rodziców lub opiekunów.

W odpowiedzi Burmistrz poinformował, że osobami odmawiającymi przyjęcia zawiadomienia byli adresaci, co potwierdzają pracownicy Urzędu Miejskiego w Morągu S. G. i A. T., którzy wcześniej otrzymali wyraźne polecenie służbowe wręczenia zawiadomień adresatom.

Ponadto Burmistrz nadesłał organowi nadzoru listę obejmującą nazwiska 47 uczniów Szkoły Podstawowej w Kalniku oraz imiona i nazwiska ich rodziców.

Dane te dotarły do organu nadzoru 12 września 2008 r.

Natomiast 15 września 2008 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze , którym, z powołaniem się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Morągu z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie likwidacji Szkoły podstawowej w Kalniku.

W ocenie organu nadzoru przedłożona do kontroli uchwała Rady Miejskiej w Morągu została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Organ nadzoru powołał się na art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty , który zezwala na zlikwidowanie szkoły z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, po uprzednim zawiadomieniu o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji.

Zdaniem Wojewody organ prowadzący nie wywiązał się w sposób należyty z ciążącego na nim obowiązku poinformowania, z sześciomiesięcznym wyprzedzeniem, rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły w Kalniku.

Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, organ nadzoru wywodził, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć, bez względu na to w jakiej formie zawiadomienie nastąpi.

W ocenie organu nadzoru w toku procedury likwidacji szkoły to na organie prowadzącym spoczywa ciężar udowodnienia ponad wszelką wątpliwość, iż w sposób należyty wywiązał się z obowiązku poinformowania rodziców.

Wojewoda powołał się na prowadzoną z Burmistrzem Morąga korespondencję, mającą wyjaśnić, czy osoby odmawiające odbioru pisma zawierającego zawiadomienie o likwidacji szkoły były ich adresatami, czy też innym dorosłym domownikiem oraz powoływane wcześniej oświadczenia, złożone przez rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w Kalniku, po czym wywiódł, że istotne znaczenie ma tożsamość osoby odmawiającej przyjęcia pisma z informacją o zamiarze likwidacji szkoły. Tylko odmowa jego przyjęcia przez adresata może zostać uznana za doręczenie zastępcze, bowiem osobie tej umożliwiono zapoznanie się z jego treścią. Natomiast w sytuacji odmowy przyjęcia przesyłki przez dorosłego domownika, skutek doręczenie nie następuje.

Organ nadzoru wskazał, że nie dysponuje środkami prawnymi, które umożliwiałyby weryfikację prawdziwości oświadczeń złożonych przez pozostających w sporze rodziców, iż nie zostali poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły oraz organu prowadzącego i jego pracowników, iż to adresaci przesyłek odmówili ich przyjęcia.

Wojewoda stwierdził, że organ prowadzący przedłożył wyłącznie

oświadczenia, nie przedkładając żadnych konkretnych dowodów wskazujące na prawdziwość tych twierdzeń. Wobec tego należało uznać, iż organ prowadzący nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, iż wywiązał się należycie z ciążącego na nim obowiązku poinformowania rodziców o zamiarze likwidacji z sześciomiesięcznym wyprzedzeniem, co stanowi istotne naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały.

Z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodziła się Gmina Morąg, która wniosła skargę do tutejszego Sądu, domagajac się uchylenia zaskarżonego rozstrzygniecia nadzorczego oraz obciazenia Wojewody kosztami postepowania w sprawie.

Skarżąca zarzucała organowi nadzoru naruszenie przepisów art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 10 K.P.A., poprzez pozbawienie jej prawa czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, a w szczególności nie poinformowania skarżącej o zebranych w toku postępowania nadzorczego oświadczeniach rodziców oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do dowodów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.

Skarżąca zarzucała też naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 77 K.P.A., poprzez nie rozpatrzenie i nie wyjaśnienie złożonych w postępowaniu nadzorczym oświadczeń.

Ponadto skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego to jest przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez uznanie, że odmowa przyjęcia przez rodzica zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły przez pracowników Urzędu Miejskiego w Morągu, poprzedzonego ustną informacją o treści zawiadomienia , nie stanowi realizacji obowiązku, o którym mowa w tym przepisie oraz poprzez uznanie, iż lista "Potwierdzenie odbioru zawiadomienia w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku" nie stanowi dowodu dokonania zawiadomienia, określonego w tymże przepisie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wywodził, iż Wojewoda prowadził postępowanie nadzorcze bez udziału Gminy, nie poinformował jej o zebranych w sprawie oświadczeniach, czym uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Z treścią tych dowodów pełnomocnik skarżącej zapoznał się dopiero 2 października 2008 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto pełnomocnik podnosił, że zgodnie z art. 77 K.p.a, obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem organ nadzoru nie podjął nawet próby wyjaśnienia oświadczeń rodziców w związku z innymi dowodami i oświadczeniami, złożonymi przez skarżącą.

Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, iż nie miał on środków prawnych służących weryfikacji złożonych w sprawie oświadczeń. Przeciwnie mógł i powinien przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie dowodowe, z udziałem strony skarżącej, wykorzystując choćby instytucję zeznań świadków i rozprawy administracyjnej.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej wyjaśnił że zawiadomienia były doręczne 29 lutego 2008 r. od 7.00 do 17.00. Opisując procedurę doręczeń, wywodził, iż organ prowadzący szkołę wywiązał się z obowiązku zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły.

Ponadto pełnomocnik analizował treść złożonych przez rodziców oświadczeń stwierdzając, że z oświadczeń M. i S. L. oraz J. i J. S. wynika, iż nie zostali poinformowani o uchwale w sprawie likwidacji szkoły. Wojewoda zaś w sposób zupełnie niezrozumiały i sprzeczny z treścią oświadczeń przyjął, że nie zostali oni poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły na co najmniej 6 miesięcy przed terminem zamierzonej likwidacji.

Pełnomocnik wskazał nadto, że M. i S. L. byli nauczycielami Szkoły Podstawowej w Kalniku, a próba doręczenia zawiadomienia w dniu 29 lutego 2008 r. miała miejsce na terenie szkoły, gdzie M. L. odmówiła przyjęcia zawiadomienia w obecności Dyrektora tej szkoły. Okoliczność tę ma potwierdzać jej oświadczenie dołączone do skargi.

Odnośnie do pozostałych oświadczeń pełnomocnik zarzucił, iż Wojewoda nie wyjaśnił, czy rodzice kwestionują fakt wizyty pracowników Urzędu i próby doręczenia zawiadomienia, zakończonej odmową przyjęcia korespondencji.

Pełnomocnik zauważył także, że ilość odmów odbioru zawiadomienia nie jest przypadkowa i nosi znamiona swego rodzaju protestu przeciwko likwidacji szkoły.

Wskazał także, iż jedna z matek, która złożyła oświadczenie, że nie została zawiadomiona o likwidacji szkoły, dnia 28 lutego 2008 r. była obecna na sesji Rady Miejskiej w Morągu, na której została podjęta uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkoły.

Wojewoda Warmińsko- Mazurski wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutu skargi , dotyczącego pozbawienia Gminy udziału w postępowaniu nadzorczym, organ wskazał, że dwukrotnie ( pismami z dnia 1 i 10 września 2008 r.) zwracał się do Burmistrza Morąga o przedłożenie dokumentów potwierdzających zawiadomienie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Skarżąca na tym etapie postępowania nadzorczego miała więc możliwość przedstawienia dokumentów bezsprzecznie potwierdzających skuteczność zawiadomień. Nieuczynienie tego przesadziło o uznaniu, że nie została zachowana procedura przewidziana ustawa o systemie oświaty.

Zdaniem Wojewody, podnoszony przez skarżącą zarzut uniemożliwienia przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego co do zebranych dowodów i materiałów, nie daje podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowego rozstrzygnięcia. Po wydaniu rozstrzygnięcia bowiem Gmina również nie przedstawiła nowych, wyczerpujących dowodów, wskazujących na zawiadomienie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły.

Nowymi okolicznościami jest oświadczenie Dyrektora szkoły, iż była świadkiem odmowy odbioru zawiadomienia przez M. L., przy czym dotyczy to tylko jednej spośród osób wskazanych w rozstrzygnięciu. Ponadto organ zauważył, że nie kwestionował prób doręczenia zawiadomień, ale ich skuteczność.

Za nową okoliczność Wojewoda uznał też udział M. S. w sesji rady, na której została podjęta uchwała o zamiarze likwidacji szkoły. Udział w sesji, zdaniem organu nadzoru, nie jest jednak imiennym zawiadomieniem w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski wskazał, że proponowane w skardze środki dowodowe, nie pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości oświadczeń złożonych przez rodziców, pozostających w sporze.

Organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko, iż skoro na liście doręczeń zawiadomień figurowały adnotacje " odmówiono przyjęcia", bez wskazania osoby odmawiającej , a pracownicy Urzędu nie byli uprawnieni do legitymowania adresatów korespondencji , to w świetle złożonych przez rodziców oświadczeń, należało uznać, że nie doszło do skutecznych doręczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej w dalszej treści uzasadnienia jako p.p.s.a., kontroli tej podlegają także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Postępowanie nadzorcze składa się z różnych czynności procesowych i służy eliminowaniu naruszeń prawa w uchwałach organów gminy.

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podlega jednak nie sama uchwała Rady Miejskiej w Morągu z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku i procedura ją poprzedzająca lecz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, stwierdzające nieważność tejże uchwały.

Zasada legalności, obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny do kontroli takiego aktu pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym

W razie stwierdzenia, że akt nadzoru został podjęty z naruszeniem prawa, Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego uchyla ten akt co wynika z treści art. 148 p.p.s.a.

Z redakcji tego przepisu wynika, iż podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter. Stanowisko takie prezentowane jest również w piśmiennictwie (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004r. str. 312).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorczego, na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd podziela wywody Wojewody zawarte w rozstrzygnięciu, iż w sprawie dotyczącej likwidacji szkoły należy brać pod uwagę zasady konstytucyjne, zawarte w art. 1 i 2 Konstytucji i preambule do ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz.2572 ze zmianami). Likwidacja szkoły musi być przewidywalna dla użytkowników, bowiem niejednokrotnie dostęp do oświaty stanowi czynnik, warunkujący podejmowanie przez członków wspólnoty samorządowej ważnych dla nich decyzji życiowych. Przejaw wskazanych powyżej zasad w sposób wyraźny odnaleźć można w art. 59 ust 1 ustawy o systemie oświaty, szczególnie poprzez obowiązek zawiadamiania rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed jej likwidacją.

Naruszenie tego przepisu i niezawiadomienie rodziców o takim zamiarze istotnie należałoby uznać za istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały o likwidacji szkoły.

Jednakże w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istnieją wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście doszło do naruszenia normy art. 59 ust 1 ustawy o systemie oświaty.

Do takiego wniosku doszedł Wojewoda w przedmiotowej sprawie, przyjmując że niektórzy rodzice uczniów likwidowanej szkoły nie zostali o zamiarze likwidacji szkoły zawiadomieni. Ten ostatni fakt organ nadzoru ustalił głównie w oparciu o oświadczenia kilkorga rodziców, przy czym nie ma pewności co do tego kto je złożył i czy rzeczywiście są to oświadczenia osób w nich wskazanych. Poprzestanie na zgromadzeniu tych oświadczeń i stwierdzeniu, że organ nie dysponuje środkami prawnymi, które umożliwiałyby mu weryfikację prawdziwości wszystkich zebranych w sprawie oświadczeń bez wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności, towarzyszących zawiadamianiu o zamiarze likwidacji szkoły, jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał więc, iż uchybienia procesowe organu nadzoru, dostrzeżone w ramach przeprowadzonej kontroli, dają podstawę do uwzględnienia skargi i zawartej w niej argumentacji.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu strony skarżącej, dotyczącego naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami), zwanej dalej ustawą samorządową. Powyższy przepis stanowi o odpowiednim stosowaniu w postępowaniu nadzorczym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. polega na pomocniczym korzystaniu z regulacji kodeksowych wszędzie tam, gdzie ustawa samorządowa nie normuje zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 27.06.2006r., sygn. akt II OSK 447/06).

Skoro więc ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje kwestii wszczęcia postępowania, udziału stron w postępowaniu, czy też postępowania dowodowego, to należy w tym zakresie stosować przepisy K.p.a., dotyczące tych zagadnień.

Dlatego też zupełnie pozbawione są uzasadnienia prawnego argumenty organu nadzoru, iż nie dysponował on środkami prawnymi, które umożliwiałyby mu weryfikację prawdziwości oświadczeń złożonych przez pozostających w sporze z Gminą rodziców, czy też okoliczności poinformowania o zamiarze likwidacji szkoły wszystkich rodziców.

W skardze między innymi podniesiony był zarzut, iż Wojewoda prowadził postępowanie nadzorcze bez udziału Gminy.

Jest to zarzut zasadny. Z akt sprawy administracyjnej niewątpliwie wynika, iż skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego. Wskazać należy, iż organ nadzoru był zobowiązany do zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, co wynika wprost z art. 91 ust. 5 ustawy samorządowej w związku z art. 61 § 1 i 4 K.p.a.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu nie jest, co prawda, celem samym w sobie, ale służy ono zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy.

Nie każde niezawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego będzie powodować wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego, skutkującego koniecznością jego uchylenia. Trudno bowiem byłoby przyjąć aby odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. do postępowań nadzorczych polegało na zaostrzeniu kryteriów procesowych tego postępowania. Przeciwnie, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu, jeśli uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie jednak, w sytuacji, gdy między skarżącą Gminą a organem nadzoru występują sporne okoliczności faktyczne, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania jest naruszeniem przepisów, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, Gmina została pozbawiona możliwości zapoznania się z oświadczeniami rodziców dzieci likwidowanej szkoły, które w ocenie Wojewody dały podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskutek tego skarżąca Gmina została też pozbawiona możliwości złożenia wyjaśnień, wniosków i dowodów.

Wbrew twierdzeniom organu nadzoru, prezentowanym w odpowiedzi na skargę, nie sposób uznać za zawiadomienie o wszczęciu postępowania pism organu nadzoru z dnia 1 i 10 września 2008r., zobowiązujących organ gminy do przedłożenia informacji dotyczących: ilości uczniów likwidowanej szkoły, informacji dotyczącej zawiadomienia kuratora i rodziców o zamiarze likwidacji placówki oświatowej, wskazania rodziców, którzy odmówili przyjęcia zawiadomienia o likwidacji szkoły oraz wyjaśnienia, czy byli oni adresatami tego zawiadomienia. Wprawdzie w pierwszym z tych pism organ powołuje się na art. 88 ustawy samorządowej, lecz z jego redakcji nie wynika jednoznacznie, że wszczęte zostało i jest prowadzone postępowanie nadzorcze. Żądając dokumentów i informacji Wojewoda powołuje się na skargi rodziców. Organ gminy mógł więc pozostawać w przekonaniu, że pismo dotyczy postępowania skargowego, tym bardziej, że zostało ono datowane jeszcze przed przedstawieniem uchwały organowi nadzoru do kontroli, co nastąpiło dopiero w dniu 3 września 2008r. Okoliczność ta świadczy o tym, że postępowanie nadzorcze nie mogło zostać wszczęte zanim uchwała została przedłożona do kontroli.

Ponadto zobowiązanie gminy w trybie art. 88 ustawy samorządowej do złożenia określonych informacji nie może zastępować trybu zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, bowiem zawiadomienie o jakim mowa w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 K.p.a. ma umożliwić gminie przede wszystkim odniesienie się do poszczególnych kwestii związanych z legalnością podjętej przez radę uchwały.

Przechodząc do dalszych zarzutów naruszenia procedury administracyjnej wskazać należy, iż obowiązkiem Wojewody było zapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, zgodnie z normą zawartą w art. 10 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy samorządowej. Przepis ten nakazuje organowi administracji publicznej zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed podjęciem orzeczenia umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

Od zasady tej organ może odstąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną( art. 10 § 2 K.p.a.)

Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby w trakcie prowadzonego przez Wojewodę w dniach od 3 do15 września 2008 r. postępowania nadzorczego, zapewniono Gminie czynny udział w tymże postępowaniu. Przeciwnie, Wojewoda nie poinformował skarżącej o zebranych w toku postępowania, datowanych na dzień 11 września 2008r. oświadczeniach rodziców wskazujących, że nie zostali oni poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły. Uniemożliwiło to tym samym skarżącej ustosunkowanie się do treści tych oświadczeń w toku postępowania nadzorczego lub przedstawić dowody przeciwne. Skutkowało to między innymi tym ,że dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym Gmina złożyła oświadczenie Dyrektora szkoły, z którego wynika, iż M. L. w jej obecności odmówiła przyjęcia zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły.

Wbrew twierdzeniu Wojewody, za czynny udział w postępowaniu nie można również uznać faktu wystąpienia do Burmistrza Morąga z żądaniem nadesłania określonych informacji i udzieloną na to wezwanie odpowiedź.

Stosowanie bowiem środka nadzorczego z art. 88 ustawy samorządowej może odbywać się poza prowadzonym postępowaniem nadzorczym. Może ono służyć Wojewodzie przykładowo do zgromadzenia informacji potrzebnych do ewentualnego wszczęcia postępowania nadzorczego. Stosowanie przepisu art. 88 ustawy o samorządzie gminnym nie jest również zawiadomieniem o wszczęciu takiego postępowania.

Skoro, jak już wykazano, skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego, tym samym nie miała wiedzy, iż jest stroną tego postępowania, której przysługuje szereg gwarancji procesowych, a między innymi czynny udział w postępowaniu.

Jako niedopuszczalną należy uznać sytuację, gdzie strona, podejmująca uchwałę, co do której zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, zapoznaje się z dokumentami, na których to rozstrzygnięcie oparto, w trybie dostępu do informacji publicznej, a nie jako strona postępowania i to już po wydaniu tegoż aktu.

Ponadto materiał zgromadzony w aktach sprawy potwierdza zarzut skargi, iż Wojewoda uniemożliwił skarżącej, przed wydaniem zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, które następnie stanowiły podstawę wydania aktu nadzoru.

Organ nadzoru nie mógł założyć, że Gmina nie będzie chciała zaoferować nowych dowodów.

Jako zasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 77 § 1 k.p.a.

Przepis ten nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zaniedbanie organu w tym zakresie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Postępowanie wyjaśniające ma zasadniczy wpływ na efekt końcowy postępowania nadzorczego, bowiem od jego wyniku uzależnione jest podjęcie określonego środka nadzoru lub odstąpienie od jego zastosowania.

W tym zakresie organ, korzystając z uprawnień wynikających z art.75 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 86 i art. 89 § 2 K.p.a., powinien co najmniej przesłuchać na powyższą okoliczność pracowników urzędu i rodziców, którzy złożyli oświadczenia, iż nie otrzymali zawiadomień. Pozwoliłoby to na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się przeciwstawne sobie oświadczenia, dotyczące odmowy przyjęcia zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły. Organ winien mieć też na uwadze, że możliwa jest też konfrontacja tych świadków bądź przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Należy też tu przypomnieć, że przesłuchanie świadka odbywa się po sprawdzeniu tożsamości, pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań i z możliwością zadawania pytań przez strony postępowania. To dopiero pozwala na właściwą ocenę wiarygodności osób składających zeznania, samo oświadczenie takiej osoby zaś na to nie pozwala.

Oczywiście zgodzić się należy z Wojewodą, że o skuteczności doręczenia zawiadomienia można mówić tylko gdy jego przyjęcia odmówił adresat to jest rodzic ucznia. Jednak ta okoliczność faktyczna w sprawie nie została wyjaśniona.

W aktach sprawy znajduje się oświadczenie pracownika Urzędu Miasta w Morągu, z którego wynika, że w dniach 28 i 29 lutego 2008r. w obecności innego pracownika tegoż urzędu, doręczał adresatom pismo urzędowe, będące zawiadomieniem o zamiarze likwidacji szkoły. Z treści oświadczenia wynika, iż przed wręczeniem pisma, w imiennie zaadresowanej kopercie, każdorazowo informował czego pismo dotyczy. Osoby, które przyjmowały zawiadomienie potwierdzały ten fakt złożeniem podpisu na stosownej liście. Natomiast w przypadku odmowy przyjęcia zawiadomienia nanoszona była na liście adnotacja o odmowie przyjęcia.

Ponadto w aktach znajdują się oświadczenia rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w Kalniku, kwestionujące okoliczność poinformowania ich o zamiarze likwidacji szkoły.

W sytuacji gdy organ dysponuje sprzecznymi ze sobą dowodami, winien wszelkimi dostępnymi środkami dążyć do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i nie może przy tym uchylić się od oceny zebranych dowodów.

Rację ma strona skarżąca podnosząc, iż Wojewoda powinien podjąć próbę wyjaśnienia treści oświadczeń rodziców w związku treścią oświadczenia złożonego przez pracownika urzędu. Przede wszystkim organ nadzoru nie poczynił żadnych ustaleń mających na celu jednoznaczne wyjaśnienie, czy próba doręczenia przez pracowników urzędu zawiadomienia o likwidacji szkoły polegała na osobistej rozmowie urzędnika z rodzicem (adresatem zawiadomienia), na co wskazywałyby wpisy S.G. dokonane na liście "potwierdzenie odbioru zawiadomienia w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Kalniku" opatrzone adnotacją "odmowa przyjęcia", czy też był to kontakt z domownikiem, nie będącym jednocześnie adresatem zawiadomienia, co podnoszą w oświadczeniach rodzice wskazując między innymi, iż "w czasie rozwożenia zawiadomień nie było ich w domu". Powyższe, w przypadku osobistej rozmowy urzędnika z rodzicem, pozwoliłoby ocenić, czy próbę doręczenia rodzicom zawiadomienia o likwidacji można byłoby uznać za skuteczną w świetle przepisu art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Organ pominął również, że treść złożonych przez rodziców oświadczeń może nasuwać wątpliwości. J. i J. S. oraz M. L. i S. L. oświadczyli, że nie zostali poinformowani o uchwale w sprawie likwidacji szkoły. Tymczasem spór o skuteczne zawiadomienie rodziców dotyczy zamiaru likwidacji szkoły, a nie uchwały w sprawie likwidacji. Z oświadczeń tych wynika też, że osoby je składające nie były obecne w domu 28.08.2008 r.; zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły były zaś rozwożone 29 lutego 2008 r.

Zasadne jest zatem stanowisko strony skarżącej, że organ nadzoru nie dysponował pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że Wojewoda, nie czekając na inicjatywę dowodową strony, powinien z urzędu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, gromadząc wyczerpujący materiał dowodowy, służący ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nie mógł on uznać, że przeprowadzenie innych dowodów, aniżeli te, które już posiadał, nie doprowadzi do wyjaśnienia sprzeczności istniejących w zgromadzonym materiale. Oceny dowodów można bowiem dokonać dopiero po ich przeprowadzeniu.

Zatem zdaniem Sądu w toku postępowania nadzorczego doszło do naruszenia art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem to Wojewoda powinien z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i ocenić je pod kątem ich wiarygodności. Dopiero wtedy Sąd miałby możliwość dokonania oceny działań organu nadzoru pod względem merytorycznym.

Jak to wynika z akt sprawy Wojewoda miał wystarczająco dużo czasu na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Rozstrzygnięcie nadzorcze mógł bowiem wydać do 3 października 2008r. a wydał je już 15 września 2008r.

Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa o postępowaniu, co skutkowało uwzględnieniem skargi, na podstawie art. 148 p.p.s.a.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.