Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1851/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 65/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. prostuje z urzędu komparycję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w oznaczeniu numeru zaskarżonej decyzji w miejsce "[...] " wpisuje " [...] "; 2. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 65/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Inwestor [...] Sp. z o.o., dalej także: "Spółka", wnioskiem z dnia 12 lipca 2017 r., wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] z lokalizacją na działkach nr A/25 i A/39. Do wniosku dołączył niezbędne dokumenty, w tym oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu powołał się na stosunek zobowiązaniowy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku w zakresie:

1. przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością

złożonego dla działki nr A/39, obręb 02 M. gmina M. w zakresie pełnego władania nieruchomością na cele realizacji wnioskowanej inwestycji (złożone oświadczenie dotyczy części użytkowników wieczystych) wraz z wyszczególnieniem właścicieli i użytkowników wieczystych oraz przywołaniem ich zgód,

2. przedłożenia zgód wszystkich użytkowników wieczystych i właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na postanowienie pełnomocnik inwestora wskazała, że stosunek zobowiązaniowy dla działki nr A/25 wynika z umowy najmu z dnia 19 grudnia 2016 r. Na przejście kablem przez działkę nr A/39 inwestor otrzymał zgodę Gminy oraz części użytkowników wieczystych. Stwierdziła, iż wyjaśnienia zawarte w załączniku do wniosku o pozwolenie na budowę, co do uzyskania przez inwestora części zgód użytkowników wieczystych oraz właściciela nieruchomości, były wyczerpujące i zgodne z obowiązującymi przepisami.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie musi być kompletne i obejmować w pełni wszystkie nieruchomości objęte wnioskiem. Warunek ten nie został spełniony w przedmiotowej sprawie.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik inwestora podtrzymał stanowisko przedstawione w toku postępowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Wojewody, starosta zasadnie uznał, że inwestor w niniejszej sprawie nie wykazał swojego prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w sposób wymagany przepisami art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie spełnił podstawowego warunku do uzyskania pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji odmownej było zatem w pełni uzasadnione. Z art. 35 ust. 4 cytowanej ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że spełnienie wymagań określonych w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest niezbędne aby właściwy organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę.

W skardze na powyższą decyzję Spółka wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 4 w zw. z art. 3 ust. 11, w zw. art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140, art. 199 i 201 ustawy Kodeks cywilny polegające na uznaniu przez organy administracji budowlanej, że ułożenie kanalizacji kablowej ujętej w projekcie wykonania zasilania elektrycznego instalacji radiokomunikacyjnej, załączonej do projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej inwestora, stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd, co skutkuje nałożeniem na inwestora obowiązku uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości drogowej, na której ma zostać zrealizowane przyłącze, podczas gdy realizacja przyłącza może zostać uznana za czynność zwykłego zarządu, dla której wymagana jest jedynie zgoda większości współwłaścicieli.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.

Sąd zgodził się ze skarżącą, że roboty budowlane polegające na instalowaniu przyłączy na nieruchomości nie stanowią czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Sąd wskazał, że zasadnicza kwestia, wbrew twierdzeniom skargi, stanowiąca główny przedmiot sporu, a wymagająca rozstrzygnięcia w toku badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sprowadza się do zbadania prawidłowości dokonanych w sprawie przez organy ustaleń dotyczących dysponowania przez inwestora nieruchomościami objętymi wnioskiem na cele budowlane, tj. dokonania oceny, czy przysługuje mu odpowiedni tytuł prawny do tych nieruchomości.

Z materiału dowodowego sprawy wynika jedynie, że projektowana inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, miałaby zostać zrealizowana działkach nr A/25 i A/39, obręb 02 M., gmina M.. W odniesieniu do ww. nieruchomości inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powołując się na umowę najmu – działka A/25 oraz uzyskaną zgodę gminy i części użytkowników wieczystych – działka A/39 (nieruchomość drogowa).

W ocenie Sądu, w sytuacji, w której inwestor planuje wykonanie projektowanego zamierzenia budowlanego na określonej nieruchomości, powinien wykazać, że służy mu prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Uproszczenie kompletowania dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, polegające na konieczności złożenia jedynie oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a nie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zwalnia jednak organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany do badania prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza tylko domniemanie, iż składającemu je przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. Zakwestionowanie takiego oświadczenia, a więc obalenie wynikającego z niego domniemania nie może jednak nastąpić poprzez samo twierdzenie strony niepoparte dokumentem, decyzją administracyjną, czy orzeczeniem sądu.

Sąd stwierdził, że Spółka nie wykazała, by posiadała prawo do dysponowania nieruchomościami, tj. działkami nr A/25 i nr A/39m obręb 02 M., gmina M. na cele przedmiotowej budowy.

Odnośnie pierwszej z działek Spółka wskazała, że wynika ona z umowy najmu (którą zidentyfikowała symbolem i datą zawarcia), jednak, jak stanowi art. 3 pkt 11 Pb. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, a zatem analizowanym prawem jest m. in. umowa nazwana (bądź nienazwana) uregulowana przez Kodeks cywilny przewidująca uprawnienie do wykonywania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy tytułem tym nie jest sama z siebie umowa obligacyjna (najmu), lecz cel i treść tej umowy, tj. jej przedmiotowo istotne postanowienia uprawniające najemcę do prowadzenia budowy. Jednak w przedmiotowym przypadku brak dowodu, że z deklarowanej przez Spółkę umowy najmu działki nr A/25 wynika uprawnienie do prowadzenia budowy, skoro Spółka nie twierdzi, że takowe uprawnienie z rzeczonej umowy wynika, zaś samej umowy nie przedłożyła.

Z kolei jeśli chodzi o działkę nr A/39, Spółka oświadczyła, że na realizację przedsięwzięcia otrzymała zgodę Gminy oraz części użytkowników wieczystych. Brak w przedłożonych aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów uniemożliwia ocenę charakteru prawnego tej działki, natomiast na mapie co celów projektowych będącej projektem zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem dr, czyli że stanowi drogę, co zresztą jej lokalizacja i konfiguracja w pełni uzasadnia takowe jej przeznaczenie. W ocenie Sądu nie jest możliwe, by droga zlokalizowana na tej działce (w pasie drogowym) była drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2017, poz. 2222 j.t. – dalej jako u.d.p.), skoro immanentną cech drogi publicznej jest możność korzystania z niej przez każdego, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z kolei art. 233 K.c. stanowi, że w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób (zd. Pierwsze.). Innymi słowy prawo wieczystego użytkowania nie może być ustanowione na drodze publicznej, a ściślej byłaby to umowa obarczona bezwzględnej nieważną, o której mowa w art. 58 § 1 K.c., skoro mógłby z niej korzystać tylko wieczysty użytkownik z wyłączeniem innych osób, a zatem droga zostałaby wyzuta z jej właściwości (natury), jaką jest możność korzystania z niej przez każdego, czyli przez niezindywidualizowaną osobę (osoby). W takowej sytuacji należałoby przyjąć, że działka ta jest droga wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p., której własność przysługuje podmiotowi publicznemu, gminie (art. 2a ust. 2 u.d.p.). I choć nie ma przeszkód prawnych w aspekcie ważności i skuteczności czynności prawnej, by podmiot publicznoprawny ustanowił prawo użytkowania wieczystego na stanowiącej jego własności nieruchomości gruntowej dla celów komunikacji, to jednak zasadniczym i głównym celem ustanowienia tegoż prawa jest wzniesienia na gruncie budynków lub innych urządzeń, jak o tym stanowi art. 239 § 2 K.c. W zw. z art. 29 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018, poz. 121). Nieprzedłożenie przez Spółkę tekstu analizowanej umowy nie usunęło zrodzonej z powyższej analizy wątpliwości co do uprawnienia wykorzystana działki nr A/A, obręb 02 M. na cele komunikacji drogowej.

Sąd skonstatował, że Spółka nie wykazała posiadanego prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, gdyż w sytuacji zaistniałych wątpliwości nie przedłożyła deklarowanych dokumentów, z których wywodziła swoje uprawnienie. Co za tym idzie, należało uznać, że inwestor nie wykazał prawidłowo swojego prawa do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami w sposób wymagany przepisami art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie spełnił podstawowego warunku do uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem skarżone decyzje odpowiadają prawu, choć z odmiennych uzasadnieniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię:

1. art. 3 ust. 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 32 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę, w zw. z art. 660 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że realizacja przyłącza energetycznego, za zgodą właściciela (Gminy) oraz części użytkowników drogi wewnętrznej, przy braku sprzeciwu wskazanych przez skarżącą podmiotów (Gmina i właściciel nieruchomości działki A/25), uzasadnia nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia tekstu umowy, z której wynika tytuł do dysponowania nieruchomością, jako załącznika do oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz, że przedłożone przez Skarżącą oświadczenie było nieprawidłowe;

2. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z:

a) art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych prawem właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

b) art. 5 ust. 1 pkt 9) Prawa budowlanego, który stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej;

c) art. 2 pkt 14) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazującym, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej;

d) art. 4. Prawa budowlanego, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami;

e) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi;

f) art. 140 K.c., który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą w zw. z art. 195 ww. ustawy własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom

poprzez uznanie przez organy i Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością do realizacji przyłącza energetycznego na działce A/39 (nieruchomość drogowa), posiadając zgodę właściciela oraz części użytkowników tejże nieruchomości;

II. naruszenie prawa procesowego:

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji budowlanej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), mimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku; uchylenie w całości decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Elbląskiego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...]; rozpatrzenie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z dnia 9 marca 2020 r., wyznaczono rozprawę na dzień 15 maja 2020 r. Zarządzenie to nie zostało wykonane.

Sprawę zdjęto bowiem z wokandy zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 13 marca 2020 r. w związku z zarządzeniem Prezesa NSA nr 7 z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 11 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), poinformowano strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia wyrażą na to zgodę.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 5 lutego 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Stan rozwoju epidemii i brak możliwości zagwarantowania zdrowia osób uczestniczących w rozprawie uprawniają do przyjęcia, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie narusza prawa strony do sądu.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzut procesowy. Jednak w niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z ww. przytoczonymi w podstawie materialnej przepisami prawa materialnego poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji budowlanej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, mimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia, stanowi tylko procesowy aspekt kontrowersji materialnoprawnych. Powołany zaś w procesowej podstawie kasacji przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie został powiązany z konkretnymi przepisami postępowania, które zdaniem skarżącego zostały naruszone. Takiej konkretyzacji wnoszący kasację nie dokonał także ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odnotować jeszcze trzeba, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono innych zarzutów procesowych.

Zarzuty materialne kasacji związane są zaś z wykładnią i zastosowaniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane".

Analizę zarzutu naruszenia art. 3 ust. 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 32 ust. 5 pkt. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę w zw. z art. 660 K.c. rozpocząć należy od stwierdzenia, że wydanie pozwolenia na budowę, w przypadku gdy wymóg dysponowania prawem do nieruchomości nie został spełniony, stanowi rażące naruszenie prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1628/15; wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1600/16).

Od wejścia w życie noweli Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. obowiązkiem inwestora złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W stosunku do stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003 r. nastąpiła zatem modyfikacja polegająca na tym, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, składając wniosek, inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 K.p.a.). Wystarczy, jeśli dołączy oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Kontrowersja dotyczy tego, czy oświadczenie musi być przez organ w każdym postępowaniu uznane za wystarczające. Rozważania w tej mierze należy zacząć od zakwalifikowania oświadczenia jako środka dowodowego. Od razu zauważyć trzeba, że tego rodzaju środek przewiduje przepis art. 75 § 2 K.p.a. Różnica między oświadczeniem wskazanym w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a oświadczeniem z art. 75 § 2 K.p.a. sprowadza się do procedury poprzedzającej i umożliwiającej złożenie oświadczenia. Istota oświadczenia jest w obu przypadkach taka sama i polega na możliwości poprzestania organu na twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Możliwość ta nie oznacza jednak związania organu wyłącznie oświadczeniem. Z art. 75 K.p.a. nie wynika ograniczenie co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. W świetle art. 75 K.p.a., niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają natomiast z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnymi z urzędu (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 439; wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88, ONSA 1989/1/33; wyrok SN z dnia 20 września 1990 r., sygn. akt III ARN 9/90, OSNC 1991/10 - 12/129).

Oświadczenie przewidziane w art. 75 § 2 K.p.a. jest zatem środkiem dowodowym, który podlega ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2021, pkt 6 do art. 75; B. Adamiak, op. cit. s. 439).

Oceny te odnieść należy także do oświadczenia określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Oświadczenie to może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSA i wsa 2006/3/88). Skoro oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1618/07; wyrok NSA z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1534/08).

W niniejszej sprawie wątpliwości organu co do spełniania przez inwestora wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego były uzasadnione. Jest bezsporne, że inwestor nie posiada tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane, a więc działki nr A/25. Nie przedłożył także dokumentu, z którego wynikałoby istnienie stosunku zobowiązaniowego, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika tylko z takiego stosunku zobowiązaniowego, który przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. O takim uprawnieniu nie ma mowy, skoro skarżąca nie przedłożyła umowy. Nie podała także postanowień deklarowanej umowy, ograniczając się do stwierdzenia, że chodzi o umowę najmu oraz podania numeru i daty zawarcia umowy.

Inwestor nie usunął także wątpliwości odnoszących się do oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr A/39.

Przede wszystkim odnotować należy, że co do zasady, obiekt budowlany stanowi m.in. budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jest możliwa budowa przyłączy w warunkach art. 29a Prawa budowlanego. Jednak, co jest oczywiste, nie narusza prawa wniosek o pozwolenie na budowę dla całego obiektu budowlanego, obejmującego także urządzenia zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Taki wniosek, jak wynika z akt sprawy, skarżąca złożyła. Zgodnie z wnioskiem oraz z planem zagospodarowania terenu, zamierzenie budowlane, stanowiące stację bazową telefonii komórkowej, kategorii XXIX, miało być usytuowane na działkach nr A/25 oraz A/39.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdują zatem zastosowania reguły odnoszące się do ewentualnego odrębnego wniosku w przedmiocie budowy przyłącza.

Budowa obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Do takiej czynności wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (użytkowników wieczystych). Z akt sprawy wynika, że takiej zgody wszystkich osób mających tytuł prawnorzeczowy do działki nr A/39 inwestor nie uzyskał. Potwierdził to w trakcie postępowania administracyjnego oraz sądowego, argumentując, że zgody takiej, w odniesieniu do działki nr A/39, nie musi posiadać, gdyż wystarczy, że uzyskał zgodę Gminy jako właściciela oraz jednego z użytkowników wieczystych.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w omawianym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, warto zauważyć, że wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Po 183/12, na który powołuje się wnosząca kasację, dotyczy innego trybu akceptacji dla budowy przyłączy (art. 29a Prawa budowlanego).

W rezultacie, nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego określone jako zarzut nr 1 oraz zarzuty określone jako zarzuty nr 2 lit. a, b).

W sprawie nie miał zastosowania art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od tego, można odnotować, że uznanie dostępu inwestycji do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną za dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 14, nie było kwestionowane. Nie była to jednak okoliczność istotna z punktu widzenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 4 Prawa budowlanego. Organy odmówiły przecież udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Z art. 4 Prawa budowlanego nie wynika zaś, że prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej ma każdy, niezależnie od tego, czy wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W skardze kasacyjnej nie wykazano nadto, na czym miałaby polegać błędna wykładnia art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W sytuacji, gdy przyłącze (czyli jak to określa inwestor przejście) zaplanowane na działce nr A/39, stanowi część projektowanego obiektu budowlanego, fakt, że ma być ono wykonane w ciągu drogi wewnętrznej, nie zwalnia inwestora od legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 140 K.c. Sąd pierwszej instancji oraz organy nie kwestionowały prawa współużytkowników wieczystych do rozporządzania rzeczą, jako elementu uprawnień wynikających z art. 233 K.c. Korzystanie przez użytkownika wieczystego z nieruchomości obejmuje także prawo wznoszenia budynków i innych urządzeń na gruncie stanowiącym przedmiot wieczystego użytkowania (patrz: "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe", pod red. Jacka Gudowskiego, WK 2016, pkt 2 do art. 233).

W odniesieniu wspólnego prawa użytkowania wieczystego, z uwagi na treść art. 233 K.c., z której wynika prawo do rozporządzania rzeczą i do korzystania z rzeczy, w zakresie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu należy uwzględniać dorobek piśmiennictwa i orzecznictwa w zakresie art. 199 K.c.

Powszechnie aprobowany jest pogląd, według którego, dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu.

Kwalifikacja ta wynika z funkcjonującego w prawie cywilnym podziału na czynności prawne przekraczające zwykły zarząd i nieprzekraczające zakresu zwykłego zarządu (art. 199 i art. 201 K.c.), przy czym pamiętać trzeba, iż czynności rozporządzające są, według art. 199 K.c., czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu. Budowa obiektu budowlanego, przebudowa, a w niektórych sytuacjach nawet kosztowny remont, są czynnościami faktycznymi uznawanymi za przekraczającymi zakres zwykłego zarządu, zaś czynnościami zwykłego zarządu są czynności związane z normalną eksploatacją rzeczy wspólnej, np. pobieranie pożytków, konserwacja, administracja oraz czynności zachowawcze, w tym także dotyczące sposobu korzystania z rzeczy (por. "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe", pod red. Jacka Gudowskiego, WK 2016, pkt 6 i 8 do art. 199; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2074/10).

W odniesieniu zatem do nieruchomości, która - tak jak w rozpoznawanej sprawie działka nr A/39 - objęta jest współużytkowaniem wieczystym, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich użytkowników wieczystych (patrz: wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2023/19).

Warto przypomnieć pogląd, według którego, milczenie podmiotu, od którego zależy uprawnienie inwestora, nie oznacza uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (patrz: wyrok NSA z dnia 4 października 2002 r., sygn. akt IV SA 477/02).

Na podstawie art. 156 § 3 w związku z art. 156 § 1 P.p.s.a. należało sprostować w sentencji zaskarżonego wyroku numer zaskarżonej decyzji, w którym w jednej z pozycji zamiast numeru 167 wskazano nr 176. Oczywistość omyłki wynika z porównania sentencji wyroku z tekstem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.