Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1283/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: Art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 38
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Bożenna Blitek Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy L na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 25 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy L z dnia 31 lipca 2015 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w I skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia 25 września 2015 r. działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy L Nr [...] z dnia 31 lipca 2015 r. w sprawie odwołania A. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w I w całości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy L w dniu 31 lipca 2015 r. wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie odwołania A. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w I. Zarządzenie podjęte zostało na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W uzasadnieniu powyższego zarządzenia Wójt wskazał, iż w dniu 6 maja 2015 r. otrzymał pisemną skargę złożoną przez część rodziców w związku z niewłaściwym i naruszającym dobro i godność dziecka zachowaniem przez Dyrektor Zespołu Szkół w I. Zarzuty skierowane przeciw Dyrektorowi A. P. dotyczyły m.in. nieprawidłowości w procesie wyłaniania kandydatów na patrona Zespołu Szkół w I i przebiegu wyboru tego patrona. W ocenie dzieci i rodziców Dyrektor w szczególności naciskała na wybór jednego konkretnego kandydata to jest Św. Franciszka. W związku z powyższym uczniowie postanowili wystosować skargę do Wójta Gminy z prośbą o interwencję, co spotkało się to z ostrym sprzeciwem ze strony Dyrektora i nauczycieli. W efekcie dzieci zostały ukarane naganami wychowawców oraz karami w postaci zakazu udziału w wycieczkach i imprezach szkolnych do odwołania przez Dyrektora, dodatkowo uczniom zarzucono postępowanie niezgodne z dobrem społeczności szkolnej. Sankcje wobec dzieci zostały ogłoszone publicznie na apelu szkolnym. Wedle oceny Wójta uczniowie byli zastraszani i nakłaniani do publicznego odczytania przeprosin dla Dyrektora i do złożenia oświadczenia o prawidłowym przebiegu wyboru patrona. Wójt Gminy L uzyskał informacje, iż rodzice ze względu na panującą atmosferę wywołaną zachowaniem Dyrektor mają uzasadnione obawy, że ich dzieci poniosą niezasłużone konsekwencje w szkole oraz że stracili oni zaufanie do Dyrektora, który powinien czuwać nad działaniami i nadzorować pracę pozostałych nauczycieli. W reakcji na powyższe w dniu 8 maja 2015 r. Wójt Gminy podjął decyzję o zawieszeniu A. P. w pełnieniu obowiązków Dyrektora na podstawie art. 83 ust. 1 a Karty Nauczyciela. W czasie zawieszenia Dyrektora nauczyciele Zespołu Szkół skierowali skargę na negatywne działania i zachowanie A. P. W piśmie nauczyciele Zespołu Szkół wskazali, iż zaistniała sytuacja uniemożliwia normalne funkcjonowanie szkoły. Dyrektor, pomimo zawieszenia, notorycznie ignorował postanowienie Wójta w kwestii zakazu przebywania na terenie Zespołu Szkół. Takie działanie, według skarżących, tj. obecność Dyrektora na terenie szkoły miało wywierać presję na osoby związane z konfliktem dotyczącym wyboru patrona oraz dodatkowo, w ocenie Wójta, rujnowało próby uspokojenia sytuacji, a tym samym wprowadzało wśród uczniów, nauczycieli oraz rodziców zamęt i niepotrzebną dezorientację. Takie działanie Dyrektora niekorzystnie wpływało na ogólną atmosferę pracy i nauki w Zespole Szkół. Dodatkowo podniesiono, że Dyrektor w kontaktach z częścią nauczycieli traktowała ich w sposób poniżający, pogarszający poczucie godności, powodując, że niemożliwe jest dalsze wykonywanie przez nią funkcji przewodniczącej rady pedagogicznej. Wskazane powyżej okoliczności oraz niewłaściwy stosunek do organu prowadzącego zadecydowały o konieczności odwołania Dyrektor z pełnionej funkcji. Przed wydaniem rzeczonego Zarządzenia, tj. w dniu 21 lipca 2015 r., Wójt Gminy L wystąpił do Kuratora Oświaty w celu zasięgnięcia stosownej opinii, która to opinia była negatywna.

Pismem z dnia 22 września 2015 r. organ nadzoru zawiadomił Wójta Gminy L o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego kontroli legalności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy L. Organ nadzoru poinformował w powyższym piśmie, iż wedle jego wstępnej oceny analizowane zarządzenie narusza obowiązujący porządek prawny, w szczególności wątpliwości co do jego zgodności z prawem budzi odwołanie A. P. w trybie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w sytuacji braku zaistnienia przesłanki "przypadków szczególnie uzasadnionych". W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 24 września 2015 r. Wójt Gminy L podtrzymał w pełni swoje stanowisko w kwestii odwołania A. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w I. Jednocześnie poinformował o wystąpieniu w dniu 18 maja 2015 r. ze skargą do Rzecznika Praw Dziecka z uwagi na naruszenie przepisów art. 54, oraz 53 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również art. 3 ust. 2 Konwencji Praw Dziecka w związku z art. 6 Karty Nauczyciela przez Dyrektora Zespołu. Nadmienił także, iż część rodziców ustnie, a później pisemnie złożyła skargę bezpośrednio do Wójta w związku z niewłaściwym i naruszającym dobro i godność dziecka zachowaniem przez Dyrektora Zespołu Szkół w I. Zarzuty dotyczą nieprawidłowości w procesie wyłaniania kandydatów na patrona szkoły i przebiegu wyboru tego patrona w Zespole Szkół w I, jak również zastraszania i bezpodstawnego karania dzieci.

W wyniku dokonanej przez organ nadzoru oceny zarządzenia Wójta Gminy L w aspekcie jego zgodności z prawem, organ nadzoru zakwestionował dopuszczalność odwołania A. P. na podstawie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wojewoda podniósł, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu "organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia". W dniu 8 maja 2015 r. Wójt Gminy L zarządzeniem nr [...] zawiesił A. P. w pełnieniu obowiązków dyrektora Zespołu Szkół w I z dniem 8 maja 2015 r. na okres 6 miesięcy. Po rozpatrzeniu wniesionego przez A. P. odwołania od tego zarządzenia Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie postanowieniem z dnia 28 maja 2015 r. przedmiotowe odwołanie uwzględniła, w wyniku czego zaskarżone zarządzenie nr 50/2015 Wójta Gminy L z dnia 8 maja 2015 r. w przedmiocie zawieszenia A. P. w pełnieniu obowiązków dyrektora Zespołu Szkół w I zostało uchylone. W dniu 22 lipca 2015 r. Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji Narodowej utrzymała w mocy zaskarżone przez Wójta Gminy L postanowienie Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie z dnia 28 maja 2015 r., uzasadniając swoje stanowisko brakiem przesłanek wskazujących na konieczność odsunięcia Dyrektor A. P. od pełnionych przez nią obowiązków.

Organ nadzoru po dokonaniu analizy okoliczności faktycznych sprawy odwołania A. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w I stwierdził, że zarzuty destabilizacji funkcjonowania szkoły kierowane wobec Dyrektor nie są zasadne, przede wszystkim brak jest bowiem ich potwierdzenia w stosownym postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym podjęcie aktu. Jednocześnie zarzuty dotyczące wyłaniania kandydatów na patrona Zespołu Szkół w I i dokonania jego wyboru są przedmiotem wszczętego przez Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie postępowania wyjaśniającego. Zdaniem organu nadzoru w uzasadnieniu zarządzenia Nr [...] Wójt Gminy L nie wyjaśnił, w jaki sposób zachowanie Dyrektora uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie szkoły, nie podał także dostatecznych powodów uzasadniających konkluzję, że dalsze sprawowanie przez nią funkcji jest nie do przyjęcia. Jednocześnie organ nadzoru zaznaczył, że nie kwestionuje okoliczności, że mogły zaistnieć, wskazywane przez Wójta Gminy L, pewne nieprawidłowości w procesie wyłaniania kandydatów na patrona szkoły i przebiegu wyboru tego patrona w Zespole Szkół w I, ale nie są to tego typu nieprawidłowości, które mieściłyby się w wąskim rozumieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" jako podstawy odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej. Taką ocenę organu nadzoru ogólnego potwierdza także organ nadzoru pedagogicznego. Stanowisko to koresponduje także z wydanymi w związku z tą sprawą postanowieniami Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie z dnia 28 maja 2015 r. oraz Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji Narodowej z dnia 22 lipca 2015 r. Organ nadzoru zauważył również, że Wójt Gminy L wydał zarządzenie Nr [...] z dnia 31 lipca 2015 r. w sprawie odwołania A. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w I pomimo negatywnej opinii wyrażonej w dniu 27 lipca 2015 r. przez Kuratora Oświaty, choć opinia tego organu nie ma charakteru aktu administracyjnego i w obecnym stanie prawnym nie jest dla odwołującego wiążąca. Wojewoda podniósł, że decydując się na odwołanie dyrektora na podstawie przewidzianej w art. 38 ust. 1 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy, organ prowadzący powinien działać bez zbędnej zwłoki. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, który jest przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania. Tymczasem z wyjaśnień przedstawionych przez Wójta Gminy L wynika, że nieprawidłowości w postępowaniu przez Dyrektor będące podstawą jej odwołania w dniu 31 lipca 2015 r. miały swój początek już w maju 2015 r. (6 maja 2015 r. wpłynęła do Wójta Gminy L pisemna skarga rodziców), a zatem upływ niemal 3 - miesięcznego okresu od chwili wystąpienia nieprawidłowości do momentu odwołania Dyrektor ze stanowiska świadczy raczej przeciwko zaistnieniu w przedmiotowej sytuacji przypadku szczególnie uzasadnionego.

Z uwagi na powyższe organ nadzoru stwierdził, iż w jego ocenie kwestionowane zarządzenie w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga Wójta Gminy L, w której skarżący zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wskazane w zarządzeniu nr [...] Wójta Gminy L z dnia 31 lipca 2015 r. w sprawie odwołania A. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w I nie stanowiły (ani każda z nich odrębnie, ani ich suma) na tyle istotnych naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu powyższego przepisu, oraz przyjęcie, że zastosowanie powyższego przepisu następuje w trybie natychmiastowym, a nie może nastąpić po dwóch miesiącach, po dokonaniu sprawdzenia zarzutów oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 77 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich koniecznych okoliczności stanu faktycznego, m.in. nie poczynienie ustaleń dotyczących innych zarzutów niż zarzut dotyczący wyboru patrona, nie uwzględnienie faktu, iż nadal toczy się postępowanie dyscyplinarne wobec nauczyciela, natomiast zostało tylko uchylone zarządzenie w sprawie zawieszenia w czynnościach dyrektora oraz wskazywanie, iż zostało uchylone, pominięcie przedstawionych przez skarżącego dowodów, brak odniesienia się do części argumentacji i twierdzeń zawartych w uzasadnieniu unieważnionego zarządzenia, naruszenie przepisu 10 k.p.a poprzez nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, materiałów, naruszenie przepisu 80 k.p.a. z tego względu, iż organ nie przeprowadził badania całokształtu materiału dowodowego, poprzez pomijanie niektórych faktów i okoliczności wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący podkreślił, iż podejmując zarządzenie Nr [...] z dnia 31 lipca 2015 r. organ zgodnie z zasadą legalizmu zastosował regulację prawną art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Skarżący wystąpił o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego na podstawie art. 75 ust. 1 Karty Nauczyciela w związku z art. 6 Karty Nauczyciela w stosunku do Dyrektora Zespołu Szkół w I A. P. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2015 r. Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie wszczęła postępowanie dyscyplinarne w stosunku do A. P. obwinionej o uchybienia godności zawodu nauczyciela i obowiązkom nauczyciela określonym w art. 6 pkt. 1, 2 i 6 Karty Nauczyciela. Powyższe postępowanie nadal się toczy przy Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie.

Dodatkowo skarżący wystąpił ze skargą do Rzecznika Praw Dziecka z uwagi na naruszenie przepisów art. 54, oraz 53 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również art. 3 ust. 2 Konwencji Praw Dziecka w związku z art. 6 Karty Nauczyciela przez Dyrektora Zespołu. Ustnie, a później pisemnie część rodziców złożyła skargę bezpośrednio do Wójta w związku z niewłaściwym i naruszającym dobro i godność dziecka zachowaniem przez Dyrektora Zespołu Szkół w I. Zarzuty dotyczą nieprawidłowości w procesie wyłaniania kandydatów na patrona szkoły i przebiegu wyborów w Zespole Szkół w I, jak również zastraszania i bezpodstawnego karania dzieci.

Skarżący podniósł, iż działania podjęte wobec Dyrektora Zespołu, były spowodowane nie tylko zarzutami dotyczącymi postępowania dyscyplinarnego, ale w szczególności także tym, iż nauczyciele Zespołu złożyli skargę na negatywne działania i zachowanie Dyrektora w czasie zawieszenia w pełnieniu obowiązków, na co nie zwrócił uwagi organ nadzoru. Działanie Dyrektora w Zespole uniemożliwiało normalne funkcjonowanie szkoły. Dyrektor pomimo zawieszenia notorycznie ignorował postanowienia Wójta w kwestii zakazu jej przebywania na terenie Zespołu Szkół. W ocenie Wójta Gminy L obecność Dyrektora wywierała presję na osobach związanych z konfliktem dotyczącym wyboru patrona oraz dodatkowo niweczyła próby uspokojenia sytuacji. Zachowanie Dyrektora niekorzystnie wpłynęło na ogólną atmosferę pracy i nauki w Zespole - Dyrektor w kontaktach z częścią nauczycieli traktował ich w sposób poniżający, pogarszający poczucie godności, przez co niemożliwe było wykonywanie przez nią funkcji przewodniczącej rady pedagogicznej.

Skarżący podkreślił, iż podejmując decyzję o odwołaniu dyrektora Zespołu Szkół w I wystąpił o wydanie opinii do kuratora oświaty w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół w I. Kurator Oświaty wydał negatywną opinię w sprawie odwołania Dyrektora. Należy jednak zwrócić uwagę, iż uzasadnienie opinii jest lakoniczne, wskazujące tylko na ówcześnie prowadzone postępowanie wyjaśniające. Należy wskazać, iż faktycznie Wójt wystąpił o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego na podstawie art. 75 ust. 1 Karty Nauczyciela w związku z art. 6 Karty Nauczyciela. Jednak Kurator Oświaty nie zapoznał się całością sprawy, gdyż przedmiotem opinii były nie tylko okoliczności dotyczące postępowania dyscyplinarnego, ale także wskazano na inne okoliczności, w szczególności to, że w dniu 27 maja 2015 r. Wójt Gminy podjął decyzję o zawieszeniu A. P. w pełnieniu obowiązków dyrektora na podstawie art. 83 ust. 1 a Karty Nauczyciela. W czasie zawieszenia Dyrektor nauczyciele Zespołu skierowali skargę na negatywne działania i zachowanie A. P. W piśmie tym nauczyciele Zespołu Szkół wskazali, iż sytuacja uniemożliwia normalne funkcjonowanie szkoły. Dyrektor pomimo zawieszenia notorycznie ignoruje postanowienie Wójta w kwestii zakazu jej przebywania na terenie Zespołu Szkół. Takie działanie według skarżących wywiera presję na osobach związanych z konfliktem dotyczącym wyboru patrona oraz dodatkowo rujnuje próby uspokojenia sytuacji, a tym samym wprowadza wśród uczniów, nauczycieli, rodziców zamęt i niepotrzebną dezorientację. Takie działanie Dyrektora niekorzystnie wpływa na ogólną atmosferę pracy i nauki w Zespole. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 25 września 2015 r. nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy L z dnia 31 lipca 2015 r. w sprawie odwołania A. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w I. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.). Zgodnie z powyższym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Przedmiotowe zarządzenie wpłynęło do organu nadzoru w dniu 26 sierpnia 2015 r.

Przystępując do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy stwierdzić, że podnoszone w skardze zarzuty nie są zasadne, a rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Dokonując oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd musiał dokonać oceny legalności zarządzenia Wójta Gminy L Nr [...] z dnia 31 lipca 2015 r., gdyż ta kwestia jest kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zarządzenie Wójta Gminy L Nr [...] z dnia 31 lipca 2015 r. zostało – w ocenie Sądu - podjęte z istotnym naruszeniem przepisów postępowania oraz stanowiącego jego materialnoprawną podstawę prawną art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty w jego brzmieniu z dnia podejmowania zarządzenia, polegającym na wydaniu zarządzenia mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania A. P. ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty daje możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Należy na wstępie zwrócić uwagę, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty, jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, musi być stosowany w sposób wyjątkowo rozważny. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03, OSNP z 2004 r. nr 21, poz. 371). Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie takiego aktu. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1972/11). Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przytoczonego powyżej przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. IV SA/GI 986/10, LEX nr 896441; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 314/11, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014r., III SA/Kr 1342/13).

Podkreślić przy tym należy, że skutki prawne wywołuje zarządzenie wydane w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a nie późniejsze pisma wyjaśniające czy też skarga do sądu administracyjnego.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że jako przesłankę uzasadniającą odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, ustawodawca w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wskazał "szczególnie uzasadnione przypadki". Użyte w ustawie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, właśnie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". W orzecznictwie podkreśla się, że "szczególnie uzasadnione przypadki" to sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki typu: negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, "wotum nieufności" uchwalone przez radę pedagogiczną nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" z 1997 r., nr 2 poz. 53; wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/2001; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1971/2011). Nie mieści się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku" także ukaranie dyrektora w postępowaniu dyscyplinarnym karą nagany, jeśli jego podstawą było incydentalne zachowanie się dyrektora, orzeczona kara w postępowaniu odwoławczym została uchylona, a postępowanie umorzone. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "szczególne przypadki to nie takie przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego" (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016r., sygn. I OSK 3346/15). W orzecznictwie podkreśla się również wymóg natychmiastowości działania organu wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet - z upływem czasu - znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3053/01; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1615/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 851/14; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 978/15). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00).

Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zarządzenia Wójta Gminy L Nr [...] nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniał "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała, że zachodziła któraś z opisanych powyżej sytuacji.

W niniejszej sprawie nie zostały przez Wójta Gminy L spełnione wskazane wyżej wymogi dotyczące uzasadnienia zarządzenia w sprawie odwołania A. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w I. Uzasadnienie zarządzenia wskazuje na nieprawidłowości w procesie wyłaniania kandydatów na patrona szkoły i przebiegu wyborów w Zespole Szkół w I, jednakże okoliczności do których odwołuje się zarządzenie są powołane ogólnie, bez wskazania konkretnych dokumentów lub innych dowodów. W uzasadnieniu zarządzenia powołano się na treść skargi wniesionej przez część rodziców w dniu 6 maja 2015 r. do Wójta Gminy L. Nie wskazano jednak nawet, którzy rodzice wnieśli rzeczoną skargę.

Część zarzutów formułowanych w uzasadnieniu zarządzenia dotyczy nie tylko Dyrektora A. P., lecz również innych nauczycieli, których nie wskazano z imienia i nazwiska. Z uzasadnienia wynika, że w procesie wyłaniania kandydatów na patrona szkoły wiele osób podejmowało kwestionowane w skardze z 6 maja 2015 r. działania (nauczyciele młodszych klas, wychowawcy, opiekun samorządu), jednak żadnej z tych osób nie wskazano z imienia i nazwiska.

Wójt Gminy L powołał się także na komentarze uczniów, tracących poczucie autorytetu i szacunku dla grona pedagogicznego, ale nie wyjaśnił skąd czerpał wiedzę na temat tych komentarzy.

Wskazano również, że dzieci zostały ukarane naganami wychowawców, lecz nie podano, jaki wpływ na powyższe ukaranie miała odwołana Dyrektor.

Zarządzenie o zawieszeniu A. P. w pełnieniu obowiązków dyrektora, na które powołano się w uzasadnieniu zarządzenia, zostało natomiast uchylone.

Należy podkreślić, że zarządzeniem z 21 grudnia 2015 r. strona skarżąca została wezwana w szczególności o przedłożenie pełnej dokumentacji związanej z wydaniem zarządzenia z dnia 31 lipca 2015 r. Nr [...] z oświadczeniem, że dokumentacja ta jest kompletna. Strona skarżąca nie uzupełniła dokumentacji, należy zatem uznać, że jest ona kompletna. Analiza akt sprawy dowodzi wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania i braku wykazania dowodami prawdziwości stawianych zarzutów. Sam fakt prowadzenia postępowania dyscyplinarnego nie przesądza bowiem o ich prawdziwości. Należy podkreślić, że brak jest w aktach sprawy dowodu, że organ prowadził jakiekolwiek czynności wyjaśniające, mające na celu sprawdzenie prawdziwości zarzucanych dyrektor szkoły uchybień.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że uzasadnienie zarządzenia Wójta Gminy L ograniczające się do ogólnych stwierdzeń, przytacza okoliczności nie mające żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Ta ogólnikowość stawianych zarzutów i całkowity brak ich oparcia w materiale dowodowym sprawy powoduje, że sąd nie może uznać, że przesłanki, którymi kierował się organ podejmując zaskarżone zarządzenie, stanowiły "szczególnie uzasadnione przypadki" wymagane ustawą, skoro organ nie wskazuje żadnych dowodów, że one rzeczywiście miały miejsce. Zarządzenie nie zostało zatem w należyty sposób uzasadnione, co kwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa. Już sama ta wada zarządzenia stanowi przesłankę do stwierdzenia, że jego wydanie nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa.

Należy nadto zwrócić uwagę, że powołanie się w zarządzeniu na zasadniczy merytoryczny argument powoływany przez organ jako przesłanka uzasadniająca odwołanie dyrektora, tj. konflikt dyrektora z nauczycielami, uczniami i rodzicami nie mieści się w zakresie "przypadków szczególnie uzasadnionych" o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że sam konflikt pomiędzy dyrektorem a nauczycielami czy rodzicami, nie może uzasadniać odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, zgodnie z przytoczonym powyżej rozumieniem ustawowej przesłanki przypadków szczególnie uzasadnionych. Nie uzasadnia zastosowania powyższego trybu również nawet całkowita utrata zaufania organu prowadzącego do osoby pełniącej funkcję dyrektora.

Trafne jest stanowisko organu nadzoru, iż Wójt Gminy L w uzasadnieniu zarządzenia nie wyjaśnił, w jaki sposób zachowanie Dyrektora uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie szkoły i nie podał dostatecznych powodów uzasadniających konkluzję, że dalsze sprawowanie przez A. P. funkcji Dyrektora jest nie do przyjęcia.

Słusznie organ nadzoru zauważył, że na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ winien działać bez zbędnej zwłoki, tymczasem w niniejszej sprawie tak szybka reakcja organu nie miała miejsca, do czasu wydania zarządzenia upłynął bowiem okres prawie trzech miesięcy.

Powyższe ustalenia prowadzą do konkluzji, że zarówno analiza treści uzasadnienia uchwały Wójta Gminy L Nr [...], jak i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru powyższego przepisu nie jest zatem uzasadniony.

Nie są również uzasadnione podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. To nie organ nadzoru winien prowadzić pełne postępowanie wyjaśniające w sytuacji, gdy organ wydający kontrolowane zarządzenie takiego postępowania samodzielnie nie przeprowadził. Akta sprawy nie dawały podstaw do weryfikacji podnoszonych w uzasadnieniu kontrolowanego zarządzenia twierdzeń. Nawet jednak, gdyby było inaczej i stawiane zarzuty znalazłyby potwierdzenie, wskazywane w uzasadnieniu zarządzenia okoliczności nie mogłyby być uznane za "przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Należy wskazać, że do wydania przez stronę skarżącą zarządzenia doszło po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny zarządzenia o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień.

W aktach sprawy brak dowodów, że A. P. mogła się zapoznać z zarzutami wynikającymi ze złożonej na nią skargi rodziców oraz że umożliwiono jej wniesienie zastrzeżeń do zarzutów z niej wynikających. Nie została ona ostatecznie zapoznana z wynikami postępowania wyjaśniającego, nie miała zatem możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów czy zgłoszenia wniosków (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 26 maja 2015r., I OSK 149/15).

Chybione są zarzuty skargi sprowadzające się do naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że zawiadomieniem z dnia 22 września 2015 r. Wójt Gminy L został poinformowany o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie kontroli legalności zarządzenia Nr [...] oraz o fakcie, iż organ nadzoru powziął wątpliwości co do zgodności z prawem odwołania A. P. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Strona skarżąca została zatem poinformowana o podjęciu czynności nadzorczych, przekazała organowi nadzoru wszystkie dokumenty, zaś organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Chybiony jest również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Zarzut powyższy mógłby odnieść skutek w sytuacji, gdy skarżący wykazałby, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej ten zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., II OSK 1098/13). W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wskazała, jakich konkretnie czynności procesowych, mających wpływ na wynik sprawy, nie mogła dokonać.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania zarządzeń, podstawy prawnej podejmowania zarządzeń, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania zarządzeń (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932).

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, w tym zwłaszcza fakt, że zarządzenie nie posiada należytego uzasadnienia, zgromadzone zaś w aktach sprawy dokumenty oraz treść tego uzasadnienia nie pozwalają na dokonanie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", uznać należy, że zarządzenie, którego nieważność została stwierdzona kontrolowanym rozstrzygnięciem nadzorczym zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zachodziła zatem podstawa do stwierdzenia jego nieważności. Organ nadzoru wydał zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.