Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2157/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż.i D. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 830/15 w sprawie ze skargi J. Ż. i D. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015r. sygn. akt II SA/Bd 830/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ż.i D. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] maja 2015r. nr. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę .

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Jak ustalił to sąd wojewódzki w swym wyroku, Wójt Gminy Osięciny, decyzją z dnia [...] marca 2015r., wydaną na podstawie art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647; z późn. zm.) dalej: upzp., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267; z późn. zm.) dalej: k.p.a., po rozpoznaniu wniosku E. W. i I. W. (inwestorów) z dnia 16 czerwca 2014r. (uzupełnionego 25 listopada 2014r.), dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich (kurników) z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i techniczną oraz budynku gospodarczego w ramach rozbudowy istniejącej zagrody w gospodarstwie rolno - hodowlanym dla łącznej średniorocznej obsady zwierząt po ok. 47 880 sztuk brojlerów każdy, tj. 383,04 DJP, na działce o nr ewid. [...] wraz z rozbudową istniejącej płyty obornikowej na działce o nr ewid. [...] położonych w miejscowości S., gmina [...], ustalił dla tego przedsięwzięcia warunki zabudowy.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że planowana inwestycja realizowana jest w gospodarstwie rolnym o powierzchni 40,8491ha, a więc areale większym od średniej powierzchni gospodarstwa w gm. [...] wynoszącej 16,3 ha. W sprawie nie znajduje zastosowania art. 61 ust 1. pkt 1 upzp. przewidujący zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", gdyż z art. 61 ust. 4 upzp. wynika, iż przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Organ stwierdził także, że realizacja planowanej inwestycji jest zgodna z pozostałymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami odrębnymi tj. ustawą Prawo budowlane; ustawą Prawo ochrony środowiska; ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; ustawą o drogach publicznych; ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych; ustawą Prawo wodne, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7.10.1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Odwołanie od tej decyzji złożyli J. Ż. i D. H. - sąsiedzi inwestorów. Stwierdzili, że w ich ocenie organ wydając decyzję nie zrealizował w sposób prawidłowy zaleceń zawartych w decyzji SKO we Włocławku z [...] października 2014r. nr. [...], którą uchylono poprzednią decyzje Wójta Gminy Osięciny z [...] sierpnia 2014r. i skierowano sprawę do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z dnia [...] maja 2015r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśniono, że w ramach postępowania w sprawie warunków zabudowy organ I instancji przeprowadził prawidłową analizę warunków wynikających z art. 61 ust. 1 upzp. uwzględniając uwagi i zalecenia zawarte w poprzedniej decyzji Kolegium z [...] października2014r. Wezwano bowiem inwestorów do uzupełnienia wniosku, który został uzupełniony. Prawidłowo ustalono, że wielkość gospodarstwa rolnego inwestorów przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gm. [...], gdyż posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni 44,1264ha przy średniej wielkości gospodarstwa w gminie 16,3 ha, słusznie zatem wywiedziono, że w analizie funkcji stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nie ma konieczności badania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, zgodnie z art. 61 ust. 4 upzp.

Kolegium przytoczyło treść art. 53 ust. 3 upzp., który poprzez regulację art. 64 ust. 1 upzp. ma zastosowanie w omawianej sprawie, iż organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Kolegium w tej sprawie przedmiotowa analiza winna obejmować przede wszystkim zbadanie, czy inwestycja spełnia warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 upzp, z wyłączeniem konieczności badania zasady "dobrego sąsiedztwa".

Podsumowując podano, że planowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt upzp., gdyż teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 upzp., o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazane okoliczności obligowały organ do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i świadczą o tym, że decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Podniesiono, że projekt decyzji został powtórnie uzgodniony (art. 53 ust. 4 pkt 1-9, 11 upzp.) postanowieniem Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we Włocławku z dnia [...] lutego 2015r., postanowieniem Starosty Radziejowskiego z dnia [...] lutego 2015r. i postanowieniem Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] lutego 2015r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że organ I instancji uzupełnił braki zarówno w materiale dowodowym, jak i sporządził prawidłowo analizę funkcji dla planowanej inwestycji. Jedyny brak w dokumentacji dotyczył wykazania, iż podmiotom wskazanym w aktach przysługuje status strony, jednak brak ten uzupełniono w toku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że skarżona decyzja jest prawidłowa i wydana po wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniu w oparciu o zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na tę decyzję Kolegium złożyli J. Ż. i D. H. (dalej: skarżący). Zarzucili jej naruszenie art. 110 k.p.a., § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 upzp. (co do kompletności wniosku) oraz art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] maja 2015r. Zarzuty te szczegółowo uzasadnili podnosząc, że nadal nie zostały usunięte braki wniosku oraz analizy stwierdzone przez Kolegium w decyzji z [...] października 2014r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji, Sąd Wojewódzki), wyrokiem z 16 grudnia 2015r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu podkreślono, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Wymóg bezwzględnego spełnienia wszystkich warunków zakreślony został przez ustawodawcę treścią art. 61 ust. 2-4 upzp. Zgodnie z art. 61 ust. 4 upzp. przepisów ust. 1 pkt 1, nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Sąd wskazał, że budowa inwestycji związanej z relatywnie dużym gospodarstwem rolnym (więcej niż średnim) nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy. Pojęcie "średniej powierzchni gospodarstwa rolnego danej gminy" dotyczy gminy, na terenie której ma być realizowana zabudowa, jednak porównanie z nią ma dotyczyć "powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana". Związanie to należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza, że sama zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna, ogrodnicza czy hodowlana, związane są z tą zabudową. Powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z zabudową w rozumieniu komentowanego przepisu nie musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa (wyrok NSA z 21.12.2007r., II OSK 1723/2006, Lexis.pl nr 2118539). Ponieważ ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera pojęcia gospodarstwa rolnego, jego wykładni dokonać należy przy uwzględnieniu art. 55³ Kodeksu cywilnego, który stanowi, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne, nie może mieć decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone. Tym bardziej dla dokonania tej oceny nie może mieć znaczenia to, czy grunty te znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, [red.] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LexisNexis 2014). Odstępstwo od oceny planowanego zamierzenia pod kątem spełnienia przez nie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wymaga ustalenia - po pierwsze - czy zamierzenie to dotyczy kategorii zabudowy zagrodowej i czy powierzchnia gospodarstwa związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Interpretując pojęcie zabudowy zagrodowej, o której mowa w art. 61 ust. 4, należy mieć na uwadze, iż brak jest w systemie prawa legalnej definicji tego pojęcia. Niedopuszczalnym jest, w ocenie Sądu I instancji, uznanie za legalną definicję "zabudowy zagrodowej" zamieszczonej w §3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) dalej: rozporządzenie z 12.12.2002r, które zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie zawierał upoważnienia do konstruowania w rozporządzeniu definicji pojęć ustawowych, a nadto z treści § 3 tego rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie tylko w ramach przepisów tego rozporządzenia. Dlatego stosownie do utrwalonego stanowiska judykatury, przyjąć należało, iż pod pojęciem zabudowy zagrodowej rozumieć należy zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (vide: wyrok NSA z dnia 27.02.2014r., sygn. II OSK 2333/12; wyrok NSA z dnia 23.08. 2007r., sygn. II OSK 1118/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4.02.2015r., sygn. IV SA/Po 1053/14; (dostępne na internetowej stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego nie wyklucza przyjęcia, że istniejąca w jego obszarze zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej (vide: wyrok NSA z dnia 4.12.2008r., II OSK 1536/07, dostępny CBOSA).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, iż zarówno organ I instancji, jak i Kolegium właściwie przyjęły, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem inwestorów uzasadnia zastosowanie trybu art. 61 ust. 4 upzp. wyłączającego przeprowadzenie analizy inwestycji pod względem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Planowana inwestycja stanowi bowiem zabudowę zagrodową w związku z jej lokalizacją i przeznaczeniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. Ż. i D. H.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucali:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust.4 upzp., polegające na przyjęciu, że użyte w przepisie wyrażenie "zabudowa zagrodowa" oznacza zabudowę, której budynki są rozproszone, położone w znacznym oddaleniu od podwórza, których gabaryty wielokrotnie przewyższają gabaryty powszechnie występujących zabudowań gospodarskich, podczas gdy jego prawidłowa wykładnia powinna polegać na przyjęciu, że wyrażenie "zabudowa zagrodowa" oznacza zespół budynków obejmujących dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, nieodbiegające nadmiernie wielkością od powszechnie występujących zabudowań gospodarskich, położone w obrębie jednego podwórza;

- brak zastosowania art. 61 ust.1 pkt.1 upzp., w sytuacji, gdy powinien on znaleźć zastosowanie.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 §1 pkt.1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję, mimo naruszenia przez organ art. 61 ust.1 pkt.1 i ust. 4 upzp. poprzez przyjęcie, że użyte w przepisie wyrażenie "zabudowa zagrodowa" oznacza zabudowę, której budynki są rozproszone, położone w znacznym oddaleniu od podwórza, których gabaryty wielokrotnie przewyższają gabaryty powszechnie występujących zabudowań gospodarskich, podczas gdy jego prawidłowa wykładnia powinna polegać na przyjęciu, ze wyrażenie "zabudowa zagrodowa" oznacza zespół budynków obejmujących dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, nieodbiegające nadmiernie wielkością od powszechnie występujących zabudowań gospodarskich położonych w obrębie jednego podwórza;

- art. 145 §1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję, mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie dowodu i przyjęcie za udowodnione okoliczności niezbędnych do ustalenia, czy planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, w szczególności okoliczności posiadania innego siedliska przez inwestorów,

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym dowodów na podstawie których organ ustalił, że planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy podnieśli, że planowane obiekty mają zostać wybudowane poza obrysem budynków tworzących dotychczasową zagrodę, która obecnie położona jest na planie prostokąta o bokach 30m na 40m. Odległość najbliższych ścian kurników od dotychczasowej zagrody wynosi ok. 27 m, a najdalszych ok 160m (mapa stanowiąca załącznik nr. 1 do decyzji Wójta Gminy Osięciny z [...].03.2015r.). Podkreślili, że warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Dla zastosowania tego przepisu kwestią kluczową jest więc ustalenie treści wyrażenia "zabudowa zagrodowa". Wskazali na ratio legis regulacji art. 61 ust. 4 upzp., która ma na celu umożliwienie, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rolnikom mającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko. Brak takiej normy utrudniałby na obszarach rolnych posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych. Potwierdzili brak definicji legalnej pojęcia "zabudowa zagrodowa", dlatego zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, jako zabudowę zagrodową rozumie się zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (wyrok NSA z 4.12.2008r. sygn. akt II OSK 1536/07).

Skarżący kasacyjnie podkreślali, że zabudowa zagrodowa musi być zorganizowana w ramach jednego podwórza. Słownikowa definicja podwórza to: "plac przy domu, ogrodzony lub otoczony zabudowaniami" (internetowy słownik Języka Polskiego PWN.) Z definicji tej wynika, że nie każdy teren może być zaklasyfikowany jako podwórze. Istotną cechą podwórza jest jego wydzielenie z przestrzeni poprzez zabudowania lub ogrodzenie. Bez wątpienia budynki planowanej inwestycji usytuowane w obrębie podwórza w jego słownikowej definicji będą znajdowały się w odległości kilkudziesięciu metrów od istniejącej zabudowy zagrodowej, co winno przesądzić o braku zastosowania art. 61 ust. 4 upzp. Planowane budynki różnią się od potocznie przyjętego wzorca budynków okalających zagrodę, gdyż będą to budynki o znacznych rozmiarach, przeznaczone do chowu znacznej ilości zwierząt, a wiec typu produkcji zbliżonej do chowu przemysłowego, a nie tradycyjnego. Brak definicji legalnej zabudowy zagrodowej skłania do przyjęcia potocznego rozumienia tego pojęcia opartego o wykładnię językową, która prowadzić powinna do uznania, że oznacza ona zespół budynków obejmujących dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie nie odbiegające nadmiernie wielkością od powszechnych zabudowań gospodarskich, położone w obrębie jednego podwórza. Dokonując takiej wykładni art. 61 ust. 4 upzp, należy stwierdzić, że planowana inwestycja nie jest elementem zabudowy zagrodowej i dlatego przepis ten nie może być zastosowany. Nadto w toku postępowania organy nie poczyniły ustaleń dotyczących wyjaśnienia czy budynki znajdujące się na działkach objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy służą prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Należało ustalić czy inwestorzy posiadają już działkę siedliskową. Posiłkując się przykładami z orzecznictwa, wskazano, że prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym jedno gospodarstwo rolne może mieć jedną działkę siedliskową, by mogła ona korzystać z przywileju wynikającego z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W piśmie procesowym z 20 sierpnia 2018r. uczestnik postępowania B. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym B. W., działający przez r.pr. B. R., oświadczył, iż przeniesiona została na niego decyzja ustalająca warunki zabudowy i on jest teraz inwestorem przedsięwzięcia za swoich rodziców E. W. i I. W..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302) zwanej dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Sądu Wojewódzkiego zarówno naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie za udowodnione okoliczności koniecznych do ustalenia czy inwestycja stanowi zabudowę zagrodową oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym dowodów, na podstawie których ustalono, że planowana zabudowa jest zabudową zagrodową; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję, mimo naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.z.p., jak też naruszenie prawa materialnego: art. 61 ust. 4, a w konsekwencji art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wyrażenie "zabudowa zagrodowa" oznacza zabudowę, której budynki są rozproszone, w znacznym oddaleniu od podwórza, których gabaryty są wielokrotnie większe od występujących powszechnie.

W takim przypadku, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonana przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednak w tej sprawie przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku zmierzając do wykazania, że wadliwie, z naruszeniem art. 61 ust. 4 upzp., zaakceptowano pogląd, iż planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową. W konsekwencji tak dokonanego ustalenia za zbędną uznano regulację dotyczącą zasady dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp., której organy nie zastosowały, co w ocenie skarżących kasacyjnie stanowi naruszenie art.61 ust.1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 4 upzp. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że inwestorzy spełnili warunki dla lokalizacji nowej zabudowy w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej. Mając na uwadze taki związek treściowy, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik takiej kontroli kasacyjnej pozwoli na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 61 ust. 4 upzp., w aspekcie którego zarzucono błędną wykładnię, jak również w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w zakresie pojęcia zabudowy zagrodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej co do konieczności wąskiej wykładni pojęcia "zabudowy zagrodowej". Wręcz przeciwnie, w interpretacji art. 61 ust.4 u.p.z.p. uzasadnione jest zastosowanie wykładni dynamicznej, uwzgledniającej zmiany, techniczne, ekonomiczne i gospodarcze jakie zachodzą w polskim rolnictwie. Celem wskazanej wyżej regulacji, na co wskazali skarżący kasacyjnie, było umożliwienie - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, prowadzenie inwestycji we własnym gospodarstwie bez potrzeby zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. W sytuacji braku tego przepisu lokalizacja zabudowań mieszkalnych i gospodarczych na obszarach rolnych, słabo zurbanizowanych byłaby znacząco utrudniona. Tym samym wykładnia pojęcia zabudowy zagrodowej uwzględniać musi ewolucję potrzeb inwestycyjnych właścicieli gospodarstw rolnych. Nie jest trafne założenie, czynione przez autora skargi kasacyjnej, że wykładnia pojęcia "zabudowy zagrodowej" nie ulega aktualizacji, lecz winna być w sposób niezmienny odczytywana w odniesieniu do tradycyjnej formy istniejących gospodarstw rolnych. Wraz z rozwojem gospodarczym bowiem oraz zmianami w produkcji rolnej sposób organizacji gospodarstw rolnych ulega ciągłemu przekształcaniu i okoliczność ta musi być uwzględniana w wykładni art. 61 ust. 4 upzp.

Należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach prezentuje takie właśnie stanowisko, zaś Sąd rozpoznający tę skargę kasacyjną poglądy te podziela. I tak w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2008r. (sygn. II OSK 1536/07, dostępny na stronie CBOSA) wyrażony został pogląd, iż nie można zaakceptować tezy, zgodnie z którą produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego wyklucza przyjęcie, że istniejąca na jego obszarze zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej. Dokonując wykładni pojęcia "zabudowy zagrodowej" nie można doprowadzić do wykluczenia z jego ram nowoczesnych zabudowań służących produkcji towarowej. Jak podkreślono w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2007r. sygn. II OSK 1118/06 "nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym, gdzie wszyscy są wobec prawa równi (art. 2 i 32 Konstytucji RP), byłaby definicja "zabudowy zagrodowej", ograniczająca zakres tego pojęcia wyłącznie do budynków w rodzinnych gospodarstwach rolnych". Stanowisko to należy podzielić, gdyż nie zachodzą żadne przesłanki by różnicować możliwości zabudowy gospodarstw rolnych w zależności od ich możliwości produkcyjnych, skali produkcji czy związanego z tym charakteru zabudowy. Brak jest podstawy do zawężającego pojmowania zabudowy zagrodowej jako związanej jedynie z tradycyjnym sposobem gospodarowania nie obejmującym gospodarstw produkcyjnych o większej produkcji towarowej niż w ujęciu tradycyjnym.

Nadto zgodzić należy się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd Wojewódzki, zgodnie z którym niedopuszczalne jest w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odniesienie się do definicji zabudowy zagrodowej w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Rozporządzenie to wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w normie kompetencyjnej nie zawierało upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Poza tym z samego brzmienia § 3 rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie tylko w ramach przepisów tego rozporządzenia. Zatem brak jest podstawy prawnej do stosowania takiego brzmienia pojęcia zabudowy zagrodowej na gruncie innych aktów prawnych, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponieważ, jak wskazano wyżej w systemie prawa brak jest definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej" mogącej mieć zastosowanie w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dlatego niezbędne jest dokonanie wykładni tego pojęcia. Zgodnie z utrwalonymi metodami interpretacji przepisów, w pierwszej kolejności skorzystać należy z wykładni językowej, co nie oznacza, że jej wynik nie może być korygowany przy użyciu innych metod interpretacyjnych. Odwołując się zatem do słownikowego znaczenia pojęć "zabudowa" oraz "zagroda" wskazać należy, że zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie" zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi" (Nowy Słownik Języka Polskiego PWN Warszawa 2002 str. 1211, 1220). Pojęcie zabudowy zagrodowej w najprostszym ujęciu należy zatem zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (tak: wyrok NSA z 4 grudnia 2008r. sygn. II OSK 1536/07). Interpretacja ta, nie może być jednak uznana za pełną i wystarczającą, gdyż w procesie interpretacji tego pojęcia uwzględnić należy również przesłanki wynikające z dyrektyw systemowych i celowościowych wykładni. Nie można też pominąć faktu, że znaczenie terminu zabudowania gospodarskie może oznaczać zarówno proste instalacje charakterystyczne dla gospodarstwa rodzinnego, jak i bardziej rozbudowane instalacje związane z produkcją rolną prowadzoną na większą skalę. Jest to tym bardziej uzasadnione, że art. 61 ust. 4 upzp. odnosi się do gospodarstw o areale większym niż przeciętna. Odnosi się zatem do gospodarstw ponadprzeciętnych, co obejmować musi także infrastrukturę i sposób zabudowy tych gospodarstw. Podkreślenia zatem wymaga, że nawet interpretacja językowa pojęcia "zabudowa zagrodowa" uwzględniać musi cały kontekst regulacji, a nie ograniczać się jedynie do ustalenia znaczenia poszczególnych pojęć. Nadto koniecznym jest przywołanie poglądu NSA wyrażonego w wyroku z 18 kwietnia 2018r. (sygn. akt II OSK 2674/17), gdzie zauważono, iż systemowo art. 61 ust. 4 upzp. stanowi realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 23 Konstytucji RP stanowiącej o tym, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Jest on skorelowany z wynikającym z ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 z późn. zm.) zaleceniem poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, aby były one konkurencyjnie ekonomicznie. Dlatego też archaiczne rozumienie pojęcia "zabudowy zagrodowej", związane z ograniczeniem tylko do gospodarstw tradycyjnych, rodzinnych prowadzących produkcję w umiarkowanej skali, gdzie możliwa i uzasadniona jest zwarta zabudowa gospodarstwa, stanowiłoby nieuzasadnioną barierę dla rozwoju polskich gospodarstw rolnych i ich rozbudowy o nowe obiekty. Sąd kasacyjny słusznie stwierdził, a pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem, czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy bowiem zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 upzp., którego istotą, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu, zwłaszcza jeśli wymogi współczesnego prowadzenia produkcji towarowej, czy zwierzęcej wymagają lokalizacji licznych obiektów gospodarczych.

Z tego też względu układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej, czy siedliska. Skoncentrowanie w jednym miejscu na terenie działki siedliskowej budynków gospodarczych, w sytuacji gdy powierzchnia gospodarstwa, jak w przedmiotowej sprawie, przekracza 40ha jest ekonomicznie i gospodarczo nieuzasadnione. Prawidłowa zatem była wykładnia art. 61 ust. 4 upzp. dokonana, tak przez organy orzekające w tej sprawie, jak i Sąd Wojewódzki, iż rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest jak najbardziej dopuszczalne. Trudno bowiem koncentrować bezwarunkowo wszystkie budynki gospodarcze w ramach jednego siedliska i jednego podwórza postrzeganego w sposób tradycyjny zwłaszcza, gdy niektóre z lokalizowanych obiektów gospodarczych wymagają zachowania określonych odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Pamiętać należy również, że art. 61 ust.4 upzp. odnosi się do gospodarstw o ponadprzeciętnym areale, a co za tym idzie również dużej skali ewentualnej produkcji.

Z tego względu należy podzielić pogląd, iż współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest taka zagroda (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017r., sygn. akt II OSK 2860/16, dostępny CBOSA). Poza tym, na co zwrócono uwagę w wyroku NSA z 18 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 2674/17, pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 upzp. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 55³ Kodeksu Cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej.

Przenosząc te poglądy na grunt rozpatrywanej sprawy, uznać należy że Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zabudowania objęte skarżoną decyzją o warunkach zabudowy, pozostają w funkcjonalnym związku z prowadzoną przez inwestorów w ramach gospodarstwa rolnego działalnością rolno-hodowlaną tj. hodowlą brojlerów. W tym zakresie wniosek dotyczący lokalizacji kolejnych dwóch budynków inwentarskich (kurników) z niezbędną infrastrukturą towarzysząca i techniczną nie stanowi naruszenia pojęcia zabudowy zagrodowej. Nie sposób uznać, aby fakt, iż planowane zabudowania mające większe rozmiary oraz nie tworzące jednego zwartego kompleksu okalającego siedlisko, wykluczał możliwość zastosowania regulacji art. 61 ust. 4 upzp. W związku z tym nietrafny jest również sformułowany przez skarżących kasacyjnie zarzut braku zastosowania art. 61 ust.1 pkt.1 upzp. w zakresie przyjęcia zasady dobrego sąsiedztwa dla planowanej zabudowy. Skoro bowiem w rzeczonej sprawie organy administracji a następnie Sąd Wojewódzki kontrolując legalność wydanej decyzji prawidłowo uznały, iż w sprawie tej zaistniały przesłanki do uznania, że zabudowa na działce inwestorów ma charakter zabudowy zagrodowej przy areale gospodarstwa wielokrotnie przekraczającym średnią wielkość gospodarstwa na terenie gminy, zaś projektowane zabudowania pozostają w funkcjonalnym związku z zabudową istniejącą, to brak było podstaw do skutecznego postawienia zarzutu, że w tej sprawie miał zastosowanie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Niezasadny pozostaje również zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.. Nie stwierdzono bowiem, aby w działaniach organów administracji publicznej wystąpiły naruszenia procedury mające istotny wpływ na wynik sprawy, których zaistnienie zignorował by Sąd I instancji. Organy prowadzące postępowanie w tej sprawie w sposób wyczerpujący ustaliły okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie prawne w kontekście m.in. spełnienia warunków niezbędnych do uznania, że w stosunku do planowanej inwestycji znajduje zastosowanie art. 61 ust.4 upzp. tzn., że planowana inwestycja mieścić się będzie w granicach pojęcia zabudowy zagrodowej. W tym zakresie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości zarówno wielkość posiadanego gospodarstwa rolnego przez inwestorów, jak również ustalono średnią wielkość gospodarstw na terenie gminy. Nadto w toku postępowania ustalono wszystkie niezbędne parametry planowanej zabudowy, jak również potwierdzono spełnienie wszystkich pozostały warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 upzp. niezbędnych do ustalenia takich warunków zabudowy.

Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.