Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 866/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części i zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: § 1 ust.1
journal: Dz.U. 2006 nr 59 poz 421
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1042/19 w sprawie ze skargi "A" na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu 1. prostuje oczywistą omyłkę zawartą w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr" numer "[...]" zastępuje numerem "[...]"; 2. uchyla postanowienie zawarte w punkcie III (trzecim) zaskarżonego wyroku i zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz "A" kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz "A" kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 5. nakazuje zwrócić na rzecz "A" ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1042/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr "[...]" [winno być "[...]"] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu: I. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznał obowiązek Prezydenta Miasta [...] do dokonania na rzecz "A" sp. z o.o. w [...] zwrotu kwoty 425 złotych, stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu samochodu [...] nr rejestracyjny [...]; III. zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 18 lipca 2019 r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca bądź Spółka) zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent bądź organ) o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...] dla pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. W uzasadnieniu wniosku Spółka podniosła, że pobranie od niej przez organ kwoty 500 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dla wymienionego wyżej samochodu nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 17.1.2006 r. U 6/04 [OTK-A 2006/ 1/3, dalej wyrok U 6/04] stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prd oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Prezydent odmówił spełniania żądanego świadczenia. Wymieniony wyżej pojazd został zarejestrowany 27 grudnia 2004 r. i wtedy też pobrano opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Mimo tego, że opłata ta została pobrana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu obowiązującego od 21 sierpnia 2003 r. do 14 kwietnia 2006 r., to brak jest podstaw prawych do zwrotu pobranej opłaty. Od dnia rejestracji pojazdu minęło 10 lat, a zatem roszczenie to uległo przedawnieniu.

Pismem z 12 czerwca 2019 r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosło skargę na czynność Prezydenta z [...] sierpnia 2019 r., domagając się jej uchylenia oraz uznanie obowiązku Prezydenta dokonania na jej rzecz zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla wymienionego wyżej pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy [z dnia 20 czerwca 1997 r.] Prawo o ruchu drogowym [Dz. U. z 2003 r. nr 58 poz. 515 ze zm., dalej prd] [i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania].

Spółka wskazała, że przy rejestracji pojazdu uiściła na rzecz organu tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu 500 zł. Obowiązek uiszczenia ww. kwoty wynikał z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz.U. nr 137 poz.1310; dalej rozporządzenie z 2003 r.). Rozporządzenie z 2003 r. zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59 poz. 421, dalej rozporządzenie z 2006 r.) i zastąpione przez to rozporządzenie. W § 1 rozporządzenia z 2006 r. określono opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w wysokości 75 zł.

Podstawą uchylenia rozporządzenia z 2003 r. był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17.1.2006 r. U 6/04 [OTK-A 2006/1/3, dalej wyrok U 6/04], w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prd [(Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497)] oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżąca powołała uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.2.2008 r. I OPS 3/07 [, ONSAiWSA 2008/2/21, dalej uchwała I OPS 3/07].

W ocenie skarżącej, § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., do którego odnosił się wyrok U 6/04, był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania, bo podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało art. 217 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podustawowych, takich jak rozporządzenia. Organy administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższała faktyczny koszt jej wytworzenia) czyniły to bez stosownej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi do niezgodności takiego działania z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 prd i rodzi po stronie Prezydenta, który pobrał opłatę w wysokości nienależnej, obowiązek zwrotu nadpłaty.

Organ samorządowy pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu dopuścił się również naruszenia art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany, zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Zgodnie z treścią tego przepisu, żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Problematyka oceny zgodności przepisów krajowych dotyczących wysokości poboru opłat za wydanie kart pojazdów z regulacjami wspólnotowymi stała się przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał ten w postanowieniu z 10 grudnia 2007 r. C-134/07 w sprawie Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna (opubl. ZOTSiS 2007/12A/I-10703 oraz http://eur-lex.europa.eu) udzielił odpowiedzi, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w nakładana w praktyce w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany (p. 37).

Mimo że Trybunał Konstytucyjny odroczył do 1 maja 2006 r. [utratę] moc[y] obowiązując[ej] § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., to należy jednak przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku, a sama odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej. Organ administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższa niemal sześciokrotnie faktyczny koszt jej wytworzenia) winien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a w konsekwencji winien liczyć się z obowiązkiem późniejszego, przynajmniej w części, jej zwrotu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na przedawnienie roszczenia. Opłata za kartę pojazdu w wysokości 500 zł pobrana została od skarżącej na podstawie § 1 obowiązującego w dniu pobrania (tj. 27 grudnia 2004 r.) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Wyrokiem U 6/04 Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z Konstytucją RP, lecz wskazał jednocześnie, że utraci on moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Konsekwencją powyższego była konieczność stosowania przez organy administracji powyższego przepisu aż do wskazanej w wyroku Trybunału daty. Gdy Trybunał odracza wejście w życie wydanego orzeczenia wówczas do czasu upływu wyznaczonego terminu zakwestionowany przepis - mimo swej niekonstytucyjności - obowiązuje, a zatem może stanowić podstawę podejmowanych rozstrzygnięć. Strony na szeroką skalę dochodziły zwrotu przedmiotowej część opłaty na drodze postępowania cywilnego. W przypadkach bezspornych zwrot następował na wniosek strony. Z uwagi na upływ czasu oraz wprowadzenie do procedury cywilnej obowiązku badania z urzędu zarzutu przedawnienia sądy cywilne zaczęły na szeroką skalę oddalać powództwa z tego tytułu. Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 2.6.2010 r. III CZP 37/2010 [, OSNC 2011/1/2], bieg przedawnienia roszczeń o zwrot części opłaty za kartę pojazdu rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia i przedawnia się z upływem trzech lat (dla roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej) lub 10 lat dla roszczeń niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Nawet gdyby przyjąć najdalej idący 10-letni termin przedawnienia, to roszczenie w przedmiotowej sprawie przedawniło się z dniem 27 grudnia 2014 r.

Gdyby Sąd nie podzielił tej argumentacji, to zastosowanie znajdują przepisy ustawy Ordynacja podatkowa oraz ustawy o finansach publicznych w zakresie dotyczącym przedawnienia roszczeń publicznoprawnych. Kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. była przedmiotem uchwały l OPS 3/07. W rozstrzygnięciu tym NSA stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu, stosowanie uchwał NSA nie powinno się odbywać bez uwzględnienia zmian zachodzących w ustawodawstwie po wydaniu takiego orzeczenia, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [Dz. U. nr 157 poz. 1240 ze zm., dalej ufp], która istotnie oddziaływuje na sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Ustawa ta określa bowiem wyraźnie tryb postępowania w sprawach niepodatkowych należności budżetowych, mających charakter publicznoprawny, do których zaliczono w art. 60 ust. 7 ufp m.in. dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Z art. 67 ufp wynika, że do spraw należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych wymienioną ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca przesądził w sposób generalny tryb postępowania w sprawie środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe, będące dochodami pobieranymi przez samorządowe jednostki budżetowe na mocy odrębnych ustaw. Do tej kategorii należy zaliczyć opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały niewątpliwie pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie, stanowiące jednostki budżetowe. Pobranie opłaty następowało na podstawie art. 77 ust. 3 prd. Mylące nazwanie należności za wydanie karty pojazdu "opłatą" nie jest przeszkodą do zaliczenia jej do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych", przez które należy rozumieć niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Opłata za kartę pojazdu stanowi zatem niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym, o której mowa w art. 60 pkt 7 ufp i jako taka podlega, zgodnie z art. 67 ufp, regulacjom działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej i Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że wniosek o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu należało potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do tego wniosku znajdzie bezpośrednie zastosowanie nowa ustawa tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków składanych po 1 stycznia 2010 r. wynika z przepisów przejściowych. Jak wskazuje wyraźnie art. 115 [ust. 1] ustawy [z dnia 27 sierpnia 2009 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych [Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm., dalej pwufp], przepisy dotychczasowe stosuje się nadal do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych z art. 60 ufp, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy (wprowadzającej). Tym bardziej znajduje ona zastosowanie do spraw wszczętych po 1 stycznia 2010 r., co ma miejsce w niniejszej sprawie. Wniosek złożono 25 lipca 2019 r. [data wpływu do organu], tj. pod rządami "nowej" ustawy o finansach publicznych i dopiero ten wniosek zapoczątkował skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego co do dokonania czynności administracyjnej w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. W myśl art. 79 § 2 op prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, tj. po upływie 5 lat. Wejście w życie art. 60 i art. 67 ufp spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Nakazanie stosowania ogólnych regulacji proceduralnych (Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa) nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady działania prawa wstecz. Charakter art. 60 i art. 67 ufp, a zwłaszcza to, że miały one charakter jedynie porządkujący kwestie niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Stosując - mocą art. 67 ufp - przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, tj. od 1 stycznia 2010 r. Prezydent stwierdził, że roszczenie uległo przedawnieniu 1 stycznia 2015 r., a zatem wniosek o stwierdzenie nadpłaty i jej zwrot skarżąca złożyła już po upływie terminu przedawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem III SA/Kr 1042/19, na podstawie art. 146 § 1 ppsa orzekł jak w punkcie I sentencji; na podstawie art. 146 § 2 ppsa jak w punkcie II sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z uchwałą I OPS 3/07, skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa [Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.]. Obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny i organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym jednak, że nie ma prawnej podstawy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego rozpoznając żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem.

Materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.) oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Obowiązek uiszczenia tej opłaty został wprost określony w art. 77 ust. 1 prd, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 2a, ust. 2b i ust. 4. Art. 77 ust. 4 pkt 2 prd stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu z zastrzeżeniem, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5).

Wykonując powyższą delegację, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137 poz. 1310). Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Rozporządzenie z 2003 r. zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59 poz. 421, dalej rozporządzenie z 2006 r.), w którego § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł.

Kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. nr 15 poz. 119), w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prd oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prd polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego i szczegółowo określonego upoważnienia ustawowego, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Odnosząc to do kompetencji sądu administracyjnego Sąd I instancji zważył, że z art. 178 Konstytucji RP wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. W doktrynie i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (uchwała NSA z 30.10.2000 r. OPK 13/00, ONSA z 2001/2/63; wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 6.1.2006 r. l OPS 4/05, ONSAiWSA [2006]/2/ 39).

To uprawnienie sądów nie pozostaje w żadnej mierze niezgodne z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega natomiast na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje taki skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, mimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (wyrok NSA z 24.2. 2009 r. l OSK 418/08). Określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego sądu administracyjnego nie związuje (J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23.10.2007 r. P 10/07, ZNSA 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyroki NSA z: 26.5.2009 r. II OSK 290/09, Lex 505239; 21.5.2009 r. II OSK 179/09, Lex 507638; 5.5.2009 r. II OSK 71/09, Lex 507812; 6.2.2008 r. II OSK 1745/07, Lex 357511).

Powołany przepis rozporządzenia z 2003 r. był sprzeczny z art. 90 akapit 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny.

Art. 90 TWE stanowi, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 10.12.2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex 354541). Europejski Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że art. 90 akapit 1 TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednolicie przyjmuje, że czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako czynność wydana bez podstawy prawnej (wyroki NSA z: 18.6.2008 r. l OSK 52/07; 17.9.2008 r. I OSK 1340/07; 24.2.2009 r. l OSK 418/08; 30.6.2009 r. I OSK 939/08; 25.8.2009 r. I OSK 1238/08; 9.12.2009 r. I OSK 773/09; 15.2.2010 r. I OSK 842/09; 17.2.2010 r. I OSK 590/09 i I OSK 591/09 i orzeczenia późniejsze).

Sąd administracyjny może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa (Naczelny Sąd Administracyjny już w postanowieniu z 11 maja 2007 r. I OSK 573/07, a także w późniejszych orzeczeniach, wyrażał pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynikający z przepisów prawa administracyjnego). Sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 prd (Dz.U. z 2005 r. nr 108 poz. 908 ze zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. (Dz.U. nr 137, poz. 1310). Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis wyrokiem U 6/04 został uznany za niezgodny z Konstytucją RP (wyrok NSA z 17.2.2010 r. I OSK 590/09). Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa ma prawo żądać, by sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § "1" [winno być "2"] ppsa).

Z uwagi na to, że wydanie karty pojazdu i wniesienie opłaty ewidencyjnej za jej wydanie miało miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r., rozważenia wymaga, zarzucane przez organ w odpowiedzi na skargę, przedawnienie roszczenia.

Z punktu widzenia wybranego przez skarżącą trybu ochrony o charakterze administracyjnym, bez znaczenia dla sprawy są kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Orzecznictwo dopuszcza dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 16.5.2007 r. III CZP 35/07, OSNC 2008/7-8/72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała I OPS 3/07). Przedawnienie, na które powołuje się organ może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia - przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Przywołany przez organ art. 118 Kodeksu cywilnego nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

W przypadku administracyjnoprawnego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu stosowanie zasad prawa podatkowego jest wykluczone, ponieważ przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), w której stwierdza się, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 21.3.2013 r. I OSK 1223/12 [Lex 2204251], zgodnie z którym treść art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przesądza, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 67 i art. 60 pkt 7 ufp. Art. 60 pkt 7 określa dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Z kolei art. 67 ufp zawiera odesłanie w tych sprawach do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa, w zakresie nieuregulowanym ufp. Art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych [Dz. U. z 2009 r. nr 157 poz. 1241, dalej pwufp] zawiera normę intertemporalną stanowiąc, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ufp wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (tak też NSA w wyrokach z 19.12.2012 r.: I OSK 2091/12, I OSK 2092/12, I OSK 2093/12, I OSK 2094/12, I OSK 2095/12, I OSK 2096/12). Jeżeli zatem uwzględnić, że obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy, gdyż nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (tak m.in. NSA w uchwale I OPS 3/07), a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej, to art. 115 ust. 1 pwufp (również art. 60 pkt 7 i art. 67 ufp) nie może odnosić się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, w której zarówno czynność wniesienia opłaty ewidencyjnej, jak i wydanie decyzji o rejestracji zostały podjęte przed dniem 1 stycznia 2010 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. W wyroku tym NSA zwrócił uwagę, że taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z 6.6.2012 r. III CZP 24/12 (OSNC 2013/1/5), stwierdzając, że omawiany przepis przejściowy nie może odnosić się do spraw zakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2010 r. Jednocześnie Sąd Najwyższy powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia luki prawnej, a regułą nie może być automatyczne stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Sprzeciwia się temu zasada niedziałania prawa wstecz, mająca umocowanie w art. 2 Konstytucji RP, a kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, albo zasadzie bezpośredniego działania nowej ustawy, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, co wymaga również uwzględnienia skutków przyjęcia jednej lub drugiej zasady. NSA stwierdził, że należy uwzględnić, że opłaty za wydanie karty pojazdu od dnia 1 stycznia 2010 r., stanowiące w myśl art. 60 pkt 7 ufp, niepodatkowe należności budżetowe ustalane w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2), do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa (art. 67), dotyczą tylko tych opłat, które zostały pobrane po 1 stycznia 2010 r. Wobec powyższego przepisy te nie mogą być stosowane w odniesieniu do opłat nienależnie pobranych i podlegających zwrotowi, jako pobrane na podstawie niekonstytucyjnego rozporządzenia. Oznacza to, że nie będą miały zastosowania do tych spraw przepisy Ordynacji podatkowej, lecz przepisy dotychczasowe.

W odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed 1 stycznia 2010 r., nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, a zatem również art. 70 § 1. Z kolei przepisy obowiązujące w dacie pobrania opłaty nie przewidywały przedawnienia roszczeń o zwrot opłaty.

Sąd I instancji uznał obowiązek Prezydenta dokonania zwrotu skarżącej części uiszczonej opłaty w wysokości 425 zł. O kosztach WSA orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa (na koszty te złożył się: wpis sądowy (300 zł); opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł); wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. - Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

Skargę kasacyjną wywiódł Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez r. pr. S.S., który zaskarżając w całości wyrok III SA/Kr 1042/19, zarzucił wyrokowi naruszenie:

1. art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a tym samym błędne uznanie, że przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy Ordynacja podatkowa nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie;

2. art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 79 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa przez ich niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że żądanie skarżącej nie uległo przedawnieniu, podczas gdy prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i zwrot części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu wygasło wskutek przedawnienia zobowiązania;

3. art. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie przez jego niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, że skarżącej należy się zwrot kosztów postępowania w wysokości 797 zł.

Prezydent wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych. Na wypadek braku podstaw do uchylenia wyroku w całości, Prezydent wniósł o jego uchylenie w części, tj. w zakresie pkt III i jego zmianę w tej części przez zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącej kwoty 207 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "A" Sp. z o.o., reprezentowana przez adw. M.S., wniosła o: jej oddalenie; zasądzenie [zwrotu] kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 67 ustawy o finansach publicznych i art. 115 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych skonstruowane zostały niestarannie. Oba przepisy składają się z 2 ustępów, o różnej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutów przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Z uzasadnienia zarzutów wynika jednak, że skarżący ograniczył je do art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i art. 115 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych. W takim też zakresie zostały one rozpoznane.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869) w zw. z art. 79 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.; pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Kwestia charakteru opłat za karty pojazdów i przesłanek do stosowania przepisów wskazanych powyżej ustaw została już rozstrzygnięta w orzecznictwie, a Naczelny Sąd Administracyjny dotychczasowe stanowisko w tej kwestii podziela. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (w brzmieniu pierwotnym - Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w skardze kasacyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych.

Do przedmiotowych opłat nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Regulacje tej ustawy mają zastosowanie tylko w odniesieniu do opłat pobranych od 1 stycznia 2010 r., tj. po wejściu w życie wskazanej ustawy. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ufp, opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, bowiem z woli ustawodawcy stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, której obowiązek zapłaty wynikał bezpośrednio z treści przepisów prawa (P. Majka w: red. Z. Ofiarski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 441, uw. 3 akapit 2; uzasadnienie uchwały I OPS3/07, ONSAiWSA 2008/2/21, s. 20 akapit 1; s. 21 akapit 2). Jedynie wobec opłat za wydanie karty pojazdu, które zostały pobrane po dniu 1 stycznia 2010 r. przyjmuje się, że stanowią one - w myśl art. 60 pkt 7 ufp niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym ustalane w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 4 ufp; P. Majka - op. cit., s. 443, uw. 4 akapit ostatni). Na mocy art. 67 ust. 1 ufp, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.). Przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy (wyrok NSA z: 12.2.2012 r. I OSK 818/12; 21.3.2012 r. I OSK 1282/12; 19.12.2012 r.: I OSK 2091/12, I OSK 2092/12, I OSK 2093/12, I OSK 2094/12, I OSK 2095/12, I OSK 2096/12; 26.10.2018 r. I OSK 2883/16).

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157 poz. 1241 ze zm.; pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Jak wynika z art. 115 ust. 1 pwufp, do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidział decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", która winna zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie. Pod uwagę należy brać także skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10.4.2006 r. I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71, s. 66 akapit 1 i 3). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, tj. niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tak też przyjął NSA w wyroku z 13.2.2014 r. I OSK 2163/12, Lex 1497294 zauważając, że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ufp, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 [ust. 1] ufp, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania wynikających z niej terminów przedawnienia. Taka jednak wykładnia wymienionych przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia (wyroki NSA z: 31.7.2014 r. I OSK 3045/12, Lex 1581570; 5.2.2014 r. I OSK 2128/12, Lex 1449873; prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 8.11.2016 r. II SA/Op 432/16, akceptowany przez L. Jantowskiego w glosie, GPS - Przegl. Orz. 2017/1/s. 15 i n.).

Stanowisko to zaaprobował SN stwierdzając w uchwale z 6.6.2012 r. III CZP 24/12, OSNC 2013/1/5, że od 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w Prawie o ruchu drogowym, stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ufp - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72 op), gdyż takimi stały się dopiero po 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (wyrok NSA z 7.12.2018 r. I OSK 333/17, Lex 2595673). Wskazane wyżej poglądy Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje brak podstaw do zastosowania przepisów o przedawnieniu.

O sprostowaniu oczywistej omyłki w rubrum wyroku III SA/Kr 1042/19 orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 ppsa (pkt 1 sentencji wyroku I OSK 866/20).

Przedmiotem postępowania była sprawa zainicjowana skargą na akt z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawy tej kategorii nie są zaliczane do spraw dotyczących należności pieniężnych, a co za tym idzie wpis sądowy pobierany jest w takich przypadkach w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221 poz. 2193 ze zm.), a opłaty za czynności adwokatów ustalane w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.; postanowienia NSA z: 15.6.2020 r. I OZ 387/20; 10.7.2020 r. I OZ 432/20; 10.8.2020 r. I OZ 444/20 i I OZ 466/20; 17.9.2020 r. I OZ 556/20 i I OZ 551/20, cbosa).

Sąd I instancji prawidłowo określił koszty zastępstwa adwokackiego na kwotę 480 zł; zasadnie też zasądził na rzecz skarżącej 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. WSA nie dostrzegł jednak, że skarżąca została błędnie wezwana do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł, na co - częściowo trafnie - zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, s. 4 skargi kasacyjnej; k. 24 akt III SA/Kr 1042/19). Wpis należny wynosił w niniejszej sprawie 200 zł. Sąd winien był zastosować art. 225 ppsa i zwrócić skarżącej 100 zł tytułem nadpłaty. Powyższe przełożyłoby się na wysokość zwrotu kosztów postępowania zasądzonych od organu na rzecz skarżącej (zamiast zasądzonych 797 zł winno być 697 zł).

Biorąc pod uwagę powyższe, należało - na podstawie art. 188 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów - orzec jak w pkt 2 sentencji wyroku I OSK 866/20. Na podstawie art. 225 ppsa orzeczono jak w pkt 5 sentencji wyroku I OSK 866/20.

W dacie wyrokowania oraz w dacie dokonania zaskarżonej czynności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. nie był obowiązującym prawem. Przedmiotowe rozporządzenie straciło moc prawną z dniem 1 stycznia 2017 r. przez wejście w życie art. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1273 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu oraz jej wtórnik (Dz. U. z 2016 r. poz. 457, dalej rozporządzenie z 2016 r.). Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r. również przewiduje opłatę w wysokości 75 zł za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym prawidłowe było określenie kwoty zwrotu w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) zł. Przywołanie w uzasadnieniu przy ustaleniu wysokości zwrotu skarżącej części opłaty za kartę pojazdu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., Dz. U. nr 59 poz. 421) nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż: 500 zł (kwota uiszczona) - 75 zł (kwota za wydanie karty pojazdu, zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2016 r.) = 425 zł.

Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku I OSK 866/20). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.; uchwała NSA z 19.11.2012 r. II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38; pkt 4 sentencji wyroku I OSK 866/20).