Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1127/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 30 par. 4 i  par. 5,  art. 138
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 60 art. 61
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu R. sp. z o. o. z siedzibą w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 1 lipca 2022 r. nr SKO.4103.65.2022 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z 30 marca 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) odmówił R. Sp. z o.o. w B. (dalej jako strona lub wnoszący sprzeciw) ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu o powierzchni do 1 ha obejmującego część działki o nr ewid. 1. obręb M. gmina K., przedstawionego w załączniku nr 1 do decyzji, dla inwestycji obejmującej budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym do 3 stacji transformatorowych oraz pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono prowadzonego postępowania począwszy od złożenia wniosku. W tej części przywołano złożenie wniosku i ustalenie, że dla terenu, na którym projektowana jest przedmiotowa inwestycja nie jest opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części przedstawiono charakterystykę działki, na której projektowano wskazaną inwestycję. Podkreślono, że inwestycja ta ma charakter zabudowy produkcyjnej i nie można jej traktować jako instalacji odnawialnych źródeł energii. Następnie przeprowadzono analizę wniosku w kontekście postanowień art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu i uznano, że nie są spełnione warunki określone w tym przepisie. Inwestycja ta nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w analizowanym obszarze. Gabaryty obiektów wnioskowanej inwestycji nie nawiązują do gabarytów istniejącej zabudowy. W konkluzji uznano, że brak jest podstaw dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Z powyższą decyzja nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. W odwołaniu tym wyrażono niezadowolenie z wydanej decyzji i podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na zaniechaniu podjęcia przez organ prowadzący postępowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oaz do załatwienia sprawy. Podkreślono, że oparcie odmowy o przeprowadzoną analizę obszaru oddziaływania było niedopuszczalne, a sama analiza nie spełniała prawem przewidzianych wymogów. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 powyższego Kodeksu, ponieważ organ pierwszej instancji nie wyjaśnił naruszenia zasad dobrego sąsiedztwa. Jako kolejne wskazano na naruszenie postanowień art. 6 i art. 8 § 1 przywoływanego Kodeksu poprzez zaniechanie działania na podstawie i w granicach prawa. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 10 w związku z art. 6 tego Kodeksu polegający na bezprawnym naruszeniu zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Obok naruszeń prawa procesowego podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 pkt. 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, polegający na uzależnieniu wydania decyzji od zasady dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy ustawa wprost stanowi, że wymogu spełnienia tej zasady nie stosuje się do instalacji odnawialnych źródeł energii. Ponadto wskazano na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 61 ust. 5a tej ustawy i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na przeprowadzeniu analizy spełniania przez inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa. W następstwie tak sformułowanych zarzutów wystąpiono o wydanie decyzji merytorycznej lub też kasacyjnej. W uzasadnieniu odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za jego zasadnością.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z 1 lipca 2022 r. nr SKO.4103.65.2022 wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania z uwzględnieniem wniesionego odwołania. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zamieścił stwierdzenie, że organ pierwszej instancji dysponując takimi aktami, które zostały przekazane podjął przedwczesną decyzję. W szczególności organ ten wskazał, że jedna ze stron przedmiotowego postępowania nie żyje i okoliczność ta nie budzi najmniejszych wątpliwości. W dalszej części uzasadnienia organ ten przywołał treść licznych orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do zaistniałej w sprawie sytuacji. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia podkreślono, że w sprawie tej zaistniały przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji powinien przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy ustalić spadkobierców osoby zmarłej, a następnie rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki zawieszenia postepowania administracyjnego. W konsekwencji rozstrzygnięcie w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Pismem z 15 sierpnia 2022 r. strona wniosła sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W sprzeciwie tym podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na zaniechaniu podjęcia przez organ prowadzący postępowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oaz do załatwienia sprawy. Podkreślono, że oparcie odmowy o przeprowadzoną analizę obszaru oddziaływania było niedopuszczalne, a sama analiza nie spełniała prawem przewidzianych wymogów. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 powyższego Kodeksu, ponieważ organ pierwszej instancji nie wyjaśnił naruszenia zasad dobrego sąsiedztwa. Jako kolejne wskazano na naruszenie postanowień art. 6 i art. 8 § 1 przywoływanego Kodeksu poprzez zaniechanie działania na podstawie i w granicach prawa. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 10 w związku z art. 6 tego Kodeksu polegający na bezprawnym naruszeniu zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Obok naruszeń prawa procesowego podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 pkt. 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, polegający na uzależnieniu wydania decyzji od zasady dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy ustawa wprost stanowi, że wymogu spełnienia tej zasady nie stosuje się do instalacji odnawialnych źródeł energii. Ponadto wskazano na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 61 ust. 5a tej ustawy i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na przeprowadzeniu analizy spełniania przez inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa. Wnosząc sprzeciw strona wystąpiła o uchylenie kwestionowanej decyzji i o przekazanie sprawy organowi odwoławczemu celem merytorycznego rozpatrzenia wniesionego odwołania. W motywach sprzeciwu podkreślono, że organ pierwszej instancji odwołuje się do przepisów już nieobowiązujących, jak również organ odwoławczy przywołuje orzeczenia sądów administracyjnych, które wydane zostały na wcześniejszym stanie prawnym.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jego oddalenie. W motywach stanowiska wskazany organ odwołał się do argumentacji zaprezentowanej zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustawy, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do postanowień przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 wyżej wymienionego Kodeksu. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca sprzeciw wyraża swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji formułuje analogiczne zarzuty do tych, które podniosła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a zatem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W kontekście tak sformułowanego sprzeciwu rozważyć należy, czy rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe. Na wstępie przyjdzie dostrzec rzecz bardzo istotną, a mianowicie to, że organ odwoławczy skupił się wyłącznie na jednym aspekcie rozpoznawanej sprawy, a mianowicie na kręgu stron tego postępowania. Z ustaleń organu odwoławczego wynikło, że jedna z osób, której przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu nie żyje. Oznacza to, że przywołać należy postanowienia art. 30 § 4 i § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego normującego zagadnienia następstwa prawnego. Zgodnie z § 4 w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Stosownie natomiast do postanowień § 5 w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. W świetle przywołanej regulacji w sytuacji, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie niezbędne jest prawidłowe ustalenie kręgu stron tegoż postępowania. Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności obowiązującą na gruncie postępowania administracyjnego organ odwoławczy we własnym zakresie nie był uprawniony do podjęcia działań zmierzających do ustalenia takiego kręgu i zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo podkreślić należy, że we wskazaniach co do dalszego prowadzenia postępowania organ odwoławczy skupił się na dostrzeżonej ułomności prowadzonego postępowania, ponieważ wyjaśnienie tej kwestii warunkuje prowadzenie postępowania z udziałem wszystkich stron.

Podnoszone przez wnoszącą sprzeciw stronę argumenty dotyczące naruszeń prowadzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, jak również przed organem odwoławczym są w pewien sposób sprzeczne z oczekiwaniami strony. Podnosi się bowiem uchybienia w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zatem wnoszący sprzeciw musi się zdecydować, czy uchybienia w tym zakresie umożliwiają organowi odwoławczemu podjąć rozstrzygnięcie, czy też stanowią wystarczająca podstawę do uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu dostrzec można, że faktycznie organ odwoławczy skupił się wyłącznie na jednym zagadnieniu, a mianowicie na ułomnościach w zakresie wyznaczenia kręgu stron prowadzonego postępowania, jednakże ułomność ta jest tego typu, że dalsze prowadzenie postępowania nie jest możliwe do momentu ustalenia prawidłowego kręgu. Zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego skupiające się wyłącznie na podniesionej ułomności może być uznawane za uniknięcie udzielenia odpowiedzi na inne stawiane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji pytania, jednakże w swojej istocie decyzja ta jest prawidłowa i brak jest podstaw dla jej eliminacji z obrotu prawnego

W stanie prawnym i faktycznym występującym w rozpoznawanej sprawie podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skoro wniesiony sprzeciw nie jest zasadny, zatem stosownie do postanowień art. 151 a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym, sprzeciw należało oddalić.