Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 849/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3, art. 15, art. 24 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2017r. nr aktu: [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części zatwierdzającej opłaty za podłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych określone w pkt 3 załącznika do uchwały


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2015 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r., poz. 1515) oraz art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015r., poz. 139).

W § 1 uchwały zatwierdzono taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego sp. z o.o. w G. W. obowiązujące od dnia 1 maja 2017r. do 30 kwietnia 2018r. stanowiące załącznik do uchwały. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi G. W. Zgodnie z § 3 uchwały wchodzi ona w życie z dniem 1 maja 2017r. i podlega ogłoszeniu przez [...] Przedsiębiorstwo Komunalne sp. z o.o. w G. W. w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie 7 dni od dnia podjęcia niniejszej uchwały. W załączniku do uchwały w pkt 1 wyszczególniono zatwierdzone taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w pkt 2 – dla zbiorowego odprowadzania ścieków i w pkt 3 – opłaty za podłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Dnia 21 listopada 2017r. organ przekazał do Sądu skargę Prokuratora Rejonowego w G. W. z dnia 20.10.2017r. na w/w uchwałę w części dotyczącej pkt 3 załącznika do uchwały dotyczącego stawek opłat za podłączenie do urządzenia wodociągowego (odbiór przyłącza wodociągowego) i podłączenie do urządzenia kanalizacyjnego (odbiór przyłącza kanalizacyjnego) wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej części. W skardze zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. 2017, poz. 3280 poprzez zatwierdzenie w pkt 3 załącznika do uchwały w zw. z § 1 pkt 1 uchwały opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, pomimo braku kompetencji rady gminy do wprowadzenia w uchwale tego rodzaju opłat.

W uzasadnieniu prokurator wskazał, że w jego ocenie zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ma charakter normatywny ( zawiera obowiązek uiszczenia opłaty), generalny (adresaci nie są określeni imiennie) i abstrakcyjny ( dotyczy sytuacji powtarzalnych), ma zasięg terytorialny. Powołując się na art. 94 i 87 ust. 2 Konstytucji prokurator wskazał, że akty prawa miejscowego winny być uchwalane w granicach i na podstawie ustawy. Żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Podstawą do ustalania tych opłat nie jest art. 24 ani art. 15 ust 2, czy inne przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jedyną prawną możliwością obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy zrosła wartość nieruchomości, jest opłata adiacencka. Zdaniem skarżącego uchwała we wskazanej części wykracza poza prawotwórcze kompetencje organów gminy ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podzielając pogląd orzecznictwa, w jego ocenie uchwała zatwierdzająca taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie stanowi aktu prawa miejscowego. Prokuratora obowiązuje więc 6 – cio miesięczny termin na wniesienia skargi liczony od dnia podjęcia uchwały, tj. od [...] marca 2017r., który upłynął [...] września 2017r. ,skarga została bowiem wniesiona po tym terminie. Organ podał, że w jego ocenie ustalenie opłat w pkt 3 załącznika do uchwały nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie wniosku [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego sp. z o.o uznać należy, że opłaty są wynikiem kosztów jakie ponosi przedsiębiorstwo w trakcie włączania do sieci, prób technicznych przyłącza i urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, dokonywanych przez przedsiębiorstwo na przyłączach i urządzeniach wybudowanych przez odbiorcę. Opłata nie dotyczy więc przyłączenia się właściciela nieruchomości do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych lecz kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo w trakcie włączenia do sieci a to jest zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Na rozprawie pełnomocnik organu wskazała, że skarga wpłynęła 24 października 2017r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd ustalił, że skarga została wniesiona przez prokuratora z zachowaniem 6 – cio miesięcznego terminu wskazanego w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017.1369, powoływanej dalej jako p.p.s.a). Sześciomiesięczny termin liczy się nie od daty podjęcia uchwały a od dnia jej wejścia w życie, co wynika z treści w/w przepisu. Z § 3 uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem 1 maja 2017r. Termin do wniesienia skargi upływał więc z dniem 1 listopada 2017r. Prokurator skargę wniósł przed tym terminem. Jak wyjaśnił pełnomocnik organu, miało to miejsce 24 października 2017r.

Sąd ustalając termin do wniesienia skargi przyjął, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego a aktem jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej ( art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Do charakteru uchwał w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2007r. sygn. akt II OSK 256/07, wskazując, że tego rodzaju uchwały są uchwałami z zakresu administracji publicznej. A także w postanowieniu z dnia 18 maja 2016r. (II GSK 1150/16) wyjaśniając, że te uchwały nie są aktami prawa miejscowego. Stanowisko to Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela.

Jak wskazał NSA, podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto").

Zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.

Ustalając, że zaskarżona w części uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i skarga została wniesiona w terminie Sąd następnie przeszedł do oceny jej legalność w zaskarżonej części, mając na uwadze, że kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Sprzeczność uchwały organu gminy musi być oczywista i bezpośrednia (por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce. Warszawa 2006, s. 69). Do istotnych naruszeń prawa zaliczyć należy uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zatem, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015r., poz. 139, w brzmieniu na dzień jej podjęcia), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którymi taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianę stawki podatku od towarów i usług (ust. 1). Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (ust.5).

Z pozostałych przepisów art. 24 wynika, że wniosek o zatwierdzenie taryf składa wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (ust. 2). Do wniosku przedsiębiorstwo dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4).

Przepis art. 24 ust. 5 ustawy, przyznając radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Kontrola ta nie może jednak być dowolna czy też pozorna, gdyż ustawodawca wymaga od rady zbadania zgodności sporządzenia taryf z obowiązującymi przepisami. Jeżeli zatem rada, pomimo sporządzenia taryf niezgodnie z obowiązującymi przepisami, dokona ich zatwierdzenia, to tym samym podjęta w tym zakresie uchwała będzie naruszać prawo.

Rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej taryf jako wzorzec kontroli winna przyjąć zasady uchwalone w Konstytucji oraz przepisy ustawy normujące nie tylko materię ustalenia taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie czy akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne.

Uwzględniając powyższe, Sąd rozpoznający sprawę niniejszą uznał, że nie istniała podstawa prawna do zamieszczenia w uchwale opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w załączniku do uchwały oznaczonym jako " 3. opłaty za podłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych". W zapisach tych określono, że opłata netto za odbiór przyłącza wodociągowego wynosi [...] zł ([...] brutto) i tyle samo za odbiór przyłącza kanalizacyjnego. Przepisy wskazane w zaskarżonej uchwale tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mogły stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie. Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia organy gminy do "stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy" i samodzielnie nie stanowi delegacji do stanowienia prawa. Art. 24 ust. 1 i 5 ustawy nie zawiera natomiast upoważnienia dla rady gminy do nałożenia opłat za podłączenie - odbiór do sieci. Uprawnienia takiego nie daje także radzie gminy żaden inny przepis rangi ustawowej w obowiązującym porządku prawnym. Zgodnie z art. 24 ust. 6 ustawy rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług, dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, opłata wskazana w pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały dopłatą taką nie jest,. Zatwierdzone przez radę taryfy obowiązują przez rok, z zastrzeżeniem ust. 5a, 5b i 9a (ust. 10).

Zdaniem Sądu wymieniony w uchwale przepis art. 24 ustawy dotyczy zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy), nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za podłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (ust. 3). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (ust. 4).

Wynikający z art. 15 ust. 2 ustawy obowiązek poniesienia kosztów budowy przyłączy do sieci przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, nie oznacza w żaden sposób uprawnienia dla organu stanowiącego gminy, do nałożenia opłaty z tytułu przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej, na co zdawał się wskazywać organ w odpowiedzi na skargę. Przyłączenie do sieci nie może być przy tym uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 2 ustawy. Nie stanowi zaś kosztu realizacji budowy przyłącza opłata przyłączeniowa, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt władztwa publicznego wiążąco oddziaływujący na sferę praw i obowiązków w dostępie do usług publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków realizowanych przez gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec tej społeczności (por. także wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2013r., sygn. akt IV SA/Po 88/13)

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, w ramach którego komunalne przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne realizują ustawowy obowiązek przyłączenia, o jakim mowa w art. 15 ust. 4 ustawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest jednolite stanowisko, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym także opłat, jest dopuszczalne tylko w przypadku istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Podstawą taką nie jest ani art. 15 ani art. 24 ustawy. Nie są to bowiem opłaty za usługi komunalne, lecz rodzaj ukrytych, przymusowych danin publicznych, narzuconych wraz z "usługą", jako warunek korzystania z urządzeń gminnych (patrz A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie NSA, Warszawa 2002, s. 69–72). Nie można przyjmować dobrowolności udziału finansowego mieszkańców, jeżeli chcąc uzyskać dostęp do urządzeń komunalnych w rodzaju sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej muszą uiścić jednorazową opłatę z tytułu podłączenia nieruchomości do tej sieci (por. Komentarz do art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jerzy Rotko. ABC, 2011).

Przedstawionej wyżej oceny nie zmienia okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie może jednak stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nie znajdującego uzasadnienia w przepisach rangi ustawowej.

Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że w ocenie Sądu, przepis § 5 pkt 7 rozporządzenia, wprowadzając do taryf - w ramach warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków - "stawkę opłaty za przyłączenie", wprowadził ukrytą daninę publiczną w postaci jednorazowej opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, nie znajdującej akceptacji ani w przepisach prawa, ani też w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uiszczenie przez odbiorcę jednorazowej opłaty określonej w zatwierdzonej przez Radę Miejską w G. W. taryfie, jest warunkiem sine qua non korzystania z gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie może zmienić tej oceny fakt, że opłata została określona jako "stawka", będąca elementem taryfy.

Zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowychi kanalizacyjnych, określone zostały w art. 143 i 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.) poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości kosztami z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości.

Podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy odpłatności za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011r., Nr 45, poz. 236 ze zm.). W wyroku z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01 NSA wskazał, że "w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można, co zresztą może budzić wątpliwości, podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Rada gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej." Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, poz. 129).

Taki właśnie charakter ma opłata zatwierdzona zaskarżoną uchwałą. Warunkiem bowiem podłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest jej uiszczenie. To, że określana ona została również jako opłata za odbiór przyłącza nie zmienia oceny jej charakteru. Element przymusu w jej uiszczeniu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Opłata powyższa została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Opłata ta została ustalona w stałej kwocie, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. Warto dodatkowo zauważyć, że orzecznictwo NSA i SN konsekwentnie przyjmowało, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych nie mieści się możliwość wprowadzania opłat za umożliwienie korzystania z nich (por. wyrok NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95, wyroki WSA w Krakowie: z dnia 31 października 2014r., II SA/Kr 1000/14, z 8 maja 2014r., sygn. akt II SA/Kr 407/14, z 13 grudnia 2011r., II SA/Kr 1567/11, wyrok WSA w Gdańsku z 1 października 2014r., II SA/Gd 574/14).

W niniejszej sprawie zatwierdzając taryfy w tym zakresie, Rada Miejska w G. W. naruszyła prawo.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził nieważność podjętej uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Zawarty w skardze wniosek organu o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 199 i n. p.p.s.a