Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1677/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 6
journal: Dz.U. 2005 nr 189 poz 1598
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 828/18 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt SA/Lu 828/18, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. przyznano E. B. (dalej "skarżąca") specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, udzielane jej synowi w okresie od dnia [...] sierpnia 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. Za świadczenia te ustalono odpłatność w wysokości 1,57 zł za godzinę świadczonej usługi, co stanowiło równowartość 11% pełnego jej kosztu. Powyższa stawka odpłatności obowiązywała skarżącą do dnia 1 października 2017 r. Kolejną decyzją, z dnia [...] października 2017 r., organ I instancji zmienił z dniem [...] października 2017 r. własną decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. w części dotyczącej wysokości odpłatności za przyznane usługi, podwyższając ustaloną stawkę odpłatności z kwoty 1,57 zł do kwoty 2,34 zł za 1 godzinę usługi. Dokonana zmiana wynikała ze wzrostu kosztu realizacji 1 godziny specjalistycznych usług opiekuńczych, natomiast wysokość odpłatności obciążającej skarżącą pozostawiono nadal na poziomie 11% tego kosztu. Decyzja zmieniająca została utrzymana w mocy decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...].

Skarżąca zwróciła się o zwolnienie w całości z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze. W postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem organ I instancji dwukrotnie odmówił zwolnienia skarżącej z ponoszenia odpłatności, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze każdorazowo uchylało zaskarżoną decyzję wskazując na nieprawidłową interpretację § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189 poz. 1598 ze zm. – dalej jako "r.s.u.o."), oraz konieczność dokonania ustaleń pod względem przesłanki "szczególnego przypadku" w rozumieniu tego przepisu. W decyzji wydanej dnia [...] maja 2018 r., Burmistrz Miasta [...] kolejny raz odmówił zwolnienia skarżącej z ponoszenia odpłatności za świadczone na rzecz jej niepełnosprawnego syna specjalistyczne usługi opiekuńcze. Wskazał, że skarżąca nie wykazała z jakich dodatkowych rodzajów usług specjalistycznych korzysta jej syn, a także nie wykazała wydatków, które miałyby wskazywać na sytuację jej budżetu.

Decyzja, która stała się przedmiotem kontroli Sądu I instancji zapadła na skutek odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało odwołanie za zasadne i uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, tym razem orzekając merytorycznie o częściowym zwolnieniu skarżącej z ponoszenia odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze. Wskutek zmiany dokonanej przez organ odwoławczy skarżąca zobowiązana została do zapłaty w miejsce stawki 1,57 zł, stawkę 1,20 zł za godzinę usługi w okresie od dnia 1 sierpnia 2017 r. do dnia 2 października 2017 r. Natomiast w miejsce stawki 2,34 zł - stawkę 2,00 zł za godzinę usługi w okresie od dnia 2 października 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r.

W ocenie organu odwoławczego, użyty w § 6 r.s.u.o. zwrot "zwłaszcza ze względu na" oznacza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku także wtedy, gdy żaden z czterech wymienionych w tym przepisie przypadków nie zaistniał w stanie faktycznym sprawy. Pozytywne rozstrzygniecie wniosku o zwolnienie z opłaty za specjalistyczne usługi opiekuńcze nastąpić może bowiem w sytuacji zaistnienia szczególnego przypadku. Jako taki Kolegium potraktowało samotne wychowywanie niepełnosprawnego dziecka przez stronę, ponoszenie kosztów diety bezglutenowej, leków oraz dojazdów na zajęcia pozaszkolne i terapię.

Określając wysokość udzielonego zwolnienia organ odwoławczy wziął natomiast pod uwagę sytuację dochodową rodziny, w której przeciętny miesięczny dochód na osobę wynosi 1.146,50 zł (bez świadczenia wychowawczego). Wskazał również na możliwości finansowe Ośrodka, które są ograniczone.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono naruszenie zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7, art. 77 i art. 78 K.p.a.

Uzasadniając swoje zarzuty skarżąca podniosła, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do jej stanowiska, a jedynie powtórzył argumenty organu pierwszej instancji. Wprawdzie zmniejszył odpłatność, jednak nie przedstawił przesłanek, którymi kierował się uznając, że skarżąca ma możliwość jej zapłaty. Skarżąca przedstawiła nadto wydatki poniesione z budżetu rodziny w 2017 r. z tytułu turnus rehabilitacyjnego (3 tys zł) i pobytu w sanatorium ( 2 tys zł). Wyjaśniła, że jej sytuacja majątkowa jest niezmienna - nie posiada żadnego majątku, który mogłaby spieniężyć i przeznaczyć na terapię syna. Mieszka w domu rodziców, gdzie zajmuje z synem dwa małe pomieszczenia z kuchenką. Dom jest własnością rodziców. Nie posiada także środków na koncie bankowym, ani żadnych wartościowych przedmiotów. Zrezygnowała z pracy, by opiekować się synem. Z tego tytułu pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Nie ma jednak możliwości podjęcia zatrudnienia, ponieważ wiązałoby się to z zaniedbaniem leczenia syna. Jest samotną matką niepełnosprawnego dziecka, które wymaga specjalnej, kosztownej diety. Są to niezbędne wydatki, które niewątpliwie obniżają realne dochody rodziny skarżącej i pogorszają jej sytuację materialną, stąd wniosek o zwolnienie z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze jest – zdaniem skarżącej – w pełni uzasadniony obiektywnymi okolicznościami. Podkreśliła, że od skutecznych działań terapeutycznych w dzieciństwie zależy, czy jej syn w dorosłym życiu będzie samodzielny oraz zdolny do pracy. Udzielenie dziecku pomocy w formie terapii i zwolnienie z kosztów jej ponoszenia jako warunku korzystania z tej terapii (ponieważ skarżącej na nią nie stać) jest zatem warunkiem odciążenia budżetu państwa od ciężaru utrzymywania dorosłej osoby niesamodzielnej. W tym wypadku, w ocenie skarżącej, zachodzi zbieżność pomiędzy interesem społecznym, a interesem indywidualnym

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm.), dalej "P.p.s.a". Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie przekracza granic uznania administracyjnego. Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w toku którego nie naruszono zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało w sprawie przepisy prawa materialnego.

Odnosząc się do stanu prawnego sprawy, Sąd wskazał rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (dotychczas –"r.s.u.o"), które określa m.in. warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze. Przytoczył w całości brzmienie § 6 r.s.u.o. Stwierdził, że orzekając w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze na podstawie tego przepisu, organ administracji działa w warunkach uznania administracyjnego. Oznacza to, że nie będąc związany ścisłymi kryteriami przyznania takiej ulgi, ustala przede wszystkim, czy w danej sprawie ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", a w razie dokonania takiej kwalifikacji sytuacji życiowej wnioskodawcy, rozstrzyga o ewentualnym zwolnieniu strony z odpłatności, dysponując w tym zakresie swoistym luzem decyzyjnym.

Sąd przedstawił zasadnicze cechy decyzji o charakterze uznania administracyjnego odnosząc je do decyzji zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze. Podał, że uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe, zatem nawet spełnienie przesłanki zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze nie przesądza o tym, że organ pomocy społecznej ma obowiązek udzielić stronie takiej ulgi. Organ nie jest zobowiązany wydać rozstrzygnięcia takiej treści, w jakim domaga się tego wnioskodawca.

Sąd podkreślił, że ustawową zasadą, jaką musi kierować się organ pomocy społecznej przy orzekaniu w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze jest odpłatność za niepieniężne świadczenia przyznawane z pomocy społecznej, w tym za specjalistyczne usługi opiekuńcze. Odstępstwo od tej zasady jest wyjątkiem, co wynika z art. 96 ustawy o pomocy społecznej (dalej –"u.p.s.").

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że usługi opiekuńcze przyznawane są w związku ze stanem zdrowia występującej o te usługi osoby. Natomiast sytuacja finansowa ma tylko znaczenie przy ustaleniu odpłatności. Tylko w sytuacji, gdy dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, uprawniającego do przyznania świadczenia z pomocy społecznej, wnioskodawca zwolniony jest (z mocy ustawy) z odpłatności za przyznane świadczenie (art. 96 ust. 2 u.p.s.).

Sąd wskazał przy tym, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc nie tyle samej treści podjętego przez organ rozstrzygnięcia (stanowiłoby to bowiem ingerencję w powierzony organowi luz decyzyjny), co prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności kontrola sądowa polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a.

Przechodząc do oceny stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że ustalenie wysokości dochodu uzyskiwanego w rodzinie skarżącej nie było kwestionowane. Dochód ten przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Wynosi 1146,50 zł miesięcznie w przeliczeniu na osobę (łącznie 2293 zł miesięcznie), a kryterium dochodowe osoby w rodzinie, w czasie orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie wynosiło 514 zł (§ 1 pkt 1 lit "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), a od 1 października 2018 r. wynosi 528 zł (§ 1 pkt 1 lit "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2018 r. poz. 1358).

W ocenie Sądu także ustalenia organów obu instancji, co do sytuacji bytowej skarżącej i jej syna znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i nie budzą zastrzeżeń. Wydając decyzję reformatoryjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło, że sytuacja bytowa strony stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu § 6 r.s.u.o., a świadczyć ma o tym przede wszystkim niepełnosprawność małoletniego syna skarżącej oraz koszty jego opieki zdrowotnej, a także fakt, że skarżąca wychowuje syna samotnie.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej Sąd stwierdził, że zwolnienie jej z odpłatności w pełnym zakresie byłoby nieuzasadnione. Jest ona osobą osiągającą stały dochód w wysokości ponad dwukrotnie przekraczającej ustawowe kryterium dochodowe. Po udzieleniu jej częściowego zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze będzie ona zobowiązana do poniesienia kosztów tych usług – za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 2 października 2017 r. – w wysokości odpowiadającej równowartości 11% kosztu za jednogodzinną usługę, zgodnie z pierwotnym ustaleniem zawartym w niekwestionowanej przez stronę decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2017 r. przyznającej przedmiotowe świadczenia. Za okres od 2 października 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. – w wysokości odpowiadającej równowartości jedynie 9,4% kosztu 1 godziny usług, który to koszt w tym okresie wzrósł zgodnie z zarządzenie nr [...] Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. – co wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2017 r. Wskutek zaskarżonej decyzji skarżąca zobowiązana będzie zatem partycypować w kosztach realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych na rzecz jej syna w zakresie mniejszym, niż przy uwzględnieniu wysokości jej dochodów – przewidywałby to § 4 ust. 3 r.s.u.o. Wobec powyższych okoliczności, zakres udzielonego skarżącej zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze jest - w ocenie Sądu - w pełni uzasadniony. Słuszności tej oceny nie podważają natomiast okoliczności podane w skardze, dotyczące konieczności poniesienia przez skarżąca w 2017 r. dodatkowych kosztów związanych z turnusem rehabilitacyjnym i pobytem syna w sanatorium. Wskazane wydatki Sąd uznał za incydentalne i nie podważające możliwości poniesienia przez skarżącą w chwili obecnej odpłatności za usługi świadczone w 2017 r.

Odnosząc się do złożonych przez skarżącą pism Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz dnia [...] grudnia 2018 r., które Sąd dopuścił jako dowód w sprawie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wyjaśniono, że dowody te, jako dotyczące polityki wydatkowania środków finansowych na realizację specjalistycznych usług opiekuńczych przez OPS w [...], nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu. Realizacja takiego wydatkowania zależy od wielu czynników, przede wszystkim od wielkości dysponowania środkami finansowymi od ilości złożonych wniosków. Powyższe czynniki są zmienne.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego dla skarżącej kasacyjnej z urzędu, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie.

Nie wskazując na żadną z wymienionych w art. 174 P.p.s.a. podstaw kasacyjnych, a nadto nazywając skarżony wyrok "zaskarżone postanowienie", autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych z dnia 22 września 2016 r., polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu i zwolnieniu skarżącej jedynie w części z ponoszenia opłaty za specjalistyczne usługi opiekuńcze, podczas gdy w realiach sprawy występuje szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający zwolnienie skarżącej z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze w całości.

W petitum skargi kasacyjnej wskazano także na uchybienia procesowe, wskazując jako naruszone:

- art. 7, art. 76 §. 1 oraz art. 77 1 K.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz na jego dowolną ocenę, wyrażające się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz karty informacyjnej Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], pomimo że dokumenty te mają moc dokumentów urzędowych, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nich stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania za niezasadne całkowite zwolnienie skarżącej od opłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze dla syna K. D.;

- art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego skarżąca nie została całkowicie zwolniona z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze, w oparciu o stan prawny w niniejszej sprawie, tj. rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, który określa w § 6 warunki całkowitego zwolnienia z opłat. Warunki te, zdaniem skarżącej kasacyjnie spełnia jej syn.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, że w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a także Sąd I instancji - biorąc pod uwagę niepełnosprawność małoletniego i związane z tym koszty, a także fakt samotnego wychowywania małoletniego przez jego matkę - uznał sytuację bytową skarżącej kasacyjnie za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu § 6 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, nie jest zrozumiałe dlaczego zwolniono ją jedynie w części odpłatności, a nie w całości.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że matka niepełnosprawnego zrezygnowała z pracy w celu roztoczenia kompleksowej opieki nad synem. Podjęcie przez nią zatrudnienia wiązałoby się z zaprzepaszczeniem postępującego rozwoju dziecka, uzyskanemu dzięki systematycznym działaniom terapeutycznym. Koszt rehabilitacji, terapii i specjalistycznej diety przekracza możliwości finansowe rodziny skarżącej kasacyjnie. Brak jest pozytywnych rokowań uzyskania poprawy stanu zdrowia małoletniego

Odnosząc się do stwierdzenia Sądu I instancji o incydentalnym charakterze wydatków na turnus rehabilitacyjny i sanatorium autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że tego rodzaju wyjazdy są podyktowane możliwością rozwoju chorego oraz być może poprawą jego stanu zdrowia. Koszt takich wyjazdów jest pokrywany prawie w całości z budżetu rodziny, co jeszcze bardziej go uszczupla i pozbawia możliwości opłacenia specjalistycznych usług opiekuńczych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, odmowa mocy dowodowej i wiarygodności pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz karty informacyjnej Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], gdy są one sporządzone w przepisanej formie, przez powołane do tego organy państwowe oraz w zakresie ich działania i stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone prowadziła do nierozpatrzenia całości materiału dowodowego. Zgodnie z pismem [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] Ośrodek Pomocy Społecznej posiadał środki pieniężne przeznaczone na specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób chorych lub niepełnosprawnych. W drugim piśmie kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wyraził stanowisko, w którym przychylił się do prośby skarżącej o wsparcie finansowe na zabiegi rehabilitacyjne dla jej syna. Dokumenty te powinny mieć kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a co za tym idzie skarżąca kasacyjnie powinna zostać zwolniona w całości z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze.

Przechodząc do zarzutu naruszenia § 6 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych autor skargi kasacyjnej wskazał, że przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia tego przepisu, a następnie ustalenie, że zakres udzielonego zwolnienia z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze jest w pełni uzasadniony, budzi wątpliwości przy ogólnych twierdzeniach odnoszących się jedynie do faktu uzyskiwania stałego dochodu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej sytuacja bytowa strony, która jest zdeterminowana przede wszystkim niepełnosprawnością małoletniego, kosztami jego opieki zdrowotnej oraz faktem samotnego jego wychowywania odpowiada w pełni kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku" i powinna uzasadniać całkowite zwolnienie od odpłatności.

Jako niezrozumiałe skarżąca kasacyjnie uznała jej częściowe tylko zwolnienie od odpłatności ze względu na uzyskiwanie stałego dochodu, który przewyższa ustawowe kryterium dochodowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu co wynika z brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "P.p.s.a." Zasada ta oznacza, że sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, zatem kontrola zaskarżonego wyroku mogła zostać dokonana wyłącznie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi i zarzutami przedstawionymi w ich ramach.

Oceny przytoczonych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje dwustopniowo. Po pierwsze - czy zostały one postawione z formalnego punktu widzenia w sposób odpowiadający wymogom art. 174 i 176 P.p.s.a. Prawidłowe przytoczenie podstaw z tego punktu widzenia pozwala przejść do drugiego etapu ich oceny - zasadności co do meritum.

Autor skargi kasacyjnej nie sprostał wymaganiom formalnym, opierając zarzuty naruszenia prawa procesowego wyłącznie na przepisach procedury administracyjnej.

W takim przypadku, dla dochowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, niezbędne jest określenie czy i w jakim stopniu sąd I instancji pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie prawa (wyrażające się w ostatecznym rachunku niewłaściwym zastosowaniem normy odniesienia) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. Z. Kmieciak: glosa do wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05, PiP z 2006 r., z. 9, str. 127). Kontroli sądu odwoławczego poddane jest bowiem działanie sądu I instancji, a nie organów administracji.

Żaden ze wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów procesowych nie odnosi się do postępowania przed sądem administracyjnym. Trudno jest zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić w jaki sposób Sąd I instancji miałby naruszyć przepisy art. 7, art. 8, art. 76, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., zwłaszcza ze wskazaniami pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak zostały sformułowane w petitum skargi kasacyjnej.

Przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga nie tylko wskazania konkretnego przepisu, który został naruszony przez sąd, lecz także wymaga uprawdopodobnienia, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw. Skarga kasacyjna nie wykazuje wpływu zarzucanego naruszenia prawa procesowego na wynik rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji.

Ponieważ nie jest rolą Sądu II instancji domniemywanie intencji strony i samodzielne uzupełnianie, czy też konkretyzowanie zarzutów kasacyjnych, konstrukcja zarzutów procesowych uniemożliwiła de facto przejście do drugiego etapu i oceny ich zasadności co do meritum zwłaszcza, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnej argumentacji, która odnosiłaby się do naruszenia przepisów prawa procesowego i absolutnie nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c, bądź też art. 151 P.p.s.a.

Zarzucane Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego miało przejawiać się natomiast w błędnym zastosowaniu § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dotychczas zwanego "r.s.u.o") i przyznaniu częściowego zwolnienia od odpłatności za usługi opiekuńcze, w miejsce należnego skarżącej kasacyjnie zwolnienia całkowitego.

W przepisie tym zamieszczono postanowienia odnoszące się do zwolnień z ponoszenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba zainteresowana może być, na jej wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia odpłatności na czas określony. Organ administracji podejmuje decyzję w przedmiocie zwolnienia od ponoszenia odpłatności w warunkach uznania administracyjnego. W dodatku prawodawca w przywołanych unormowaniach wykorzystał pojęcia niedookreślone, gdyż wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach takie rozstrzygnięcie może być podjęte. Zatem do organu administracji należy rozważenie, czy w danej sprawie taki szczególnie uzasadniony przypadek występuje, a następnie podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego.

Decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. W tego rodzaju sprawie sąd administracyjny jest zobowiązany do zbadania, czy podjęcie decyzji zostało dokonane przez właściwy organ, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla spraw.

Jak słusznie zauważa się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji, ze względu na jej uznaniowy charakter, nie dotyczyła samej treści podjętego przez organ rozstrzygnięcia, gdyż byłoby to ingerencją w powierzony luz decyzyjny. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem tego czy organ nie przekroczył przyznanego mu dyskrecjonalnego uprawnienia, orzekając bez należytego zebrania i oceny materiału dowodowego. Efekt tej kontroli wykluczył możliwość zarzucenia organowi działanie wykraczające poza luz decyzyjny, którym dysponował.

Z tej przyczyny, zarzut błędnego zastosowania przez Sąd I instancji § 6 r.s.u.o. sprowadzający się w istocie do polemiki z wyborem jednego z możliwych rozstrzygnięć w sprawie, co do którego wyboru pozostawiono organom luz decyzyjny w ramach ich dyskrecjonalnego uprawnienia, nie może być uznany za trafny.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, że świadczenia przyznawane w ramach prawa socjalnego muszą być widziane w ujęciu całościowym i nie mogą być rozpatrywane w sposób fragmentaryczny.

Jak wynika z ustaleń dokonanych przed organami, a których skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała, utrzymuje się ona zasadniczo z dochodów pochodzących ze środków publicznych. Jest to min. zasiłek pielęgnacyjny przysługujący jej niepełnosprawnemu synowi (153 zł), jak również dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego syna (110 zł). Dysponuje ona zatem co miesiąc kwotą 263 zł, która przewidziana jest na konkretne, wyznaczone charakterem tych świadczeń cele - pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształceniem dziecka w wieku do ukończenia 16 roku życia, a w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego - częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Przewidziana kwota tych dwóch świadczeń przekracza wysokość odpłatności, którą skarżąca kasacyjnie zobowiązana został zapłacić za usługi opiekuńcze przyznane jej synowi (4 godziny dziennie 5 razy w tygodniu). Do października 2017 r łączny ich koszt wynosił 96 zł miesięcznie (80 x 1,20 zł), a od października 2017 r. - 160 zł (80 x 2 zł). Kwoty te znajdują w całości pokrycie w środkach otrzymywanych co miesiąc z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku do zasiłku rodzinnego. Oznacza to, że skarżąca kasacyjnie otrzymuje regularnie środki finansowe na zaspokojenie potrzeby związanej z przyznanymi specjalistycznymi usługami opiekuńczymi.

Konieczne jest jeszcze raz przypomnieć, że przyznawane stronom świadczenia socjalne ukierunkowane są na zaspokojenie określonych potrzeb, a zatem nie mogą być rozdysponowywane na zaspokajanie innych, dowolnie wybranych przez beneficjenta celów. W istocie, skarżąca kasacyjnie, ubiegając się o zwolnienie z ponoszenia opłaty za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze występuje o przyznanie kolejnego świadczenia na zaspokojenie potrzeby, na którą już otrzymała stosowne środki. Jej syn otrzymał bowiem nie tylko świadczenie w formie specjalistycznych usług opiekuńczych ale także i środki na pokrycie ich kosztów (dodatek do zasiłku rodzinnego i zasiłek pielegnacyjny).

Prowadzona w skardze kasacyjnej polemika z wysokością ulgi w opłacie za usługi opiekuńcze nie jest zatem trafna również z merytorycznych względów.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty częściowo nie zostały przedstawione w sposób odpowiadający wymaganiom formalnym, a przede wszystkim nie są trafne.

Z tej przyczyny orzeczono jak w sentencji, na mocy art. 184 P.p.s.a., pozostawiając Sądowi I instancji rozstrzygnięcie w kwestii kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu (art. 250, art. 258 § 2 pkt 8, art. 261 § 1 P.p.s.a.).