Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1204/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), , Michał Pietrzak, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] kwietnia 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

G. G. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Ministra z wnioskiem o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową"). Zdaniem Skarżącego spełnia on przesłanki określone w tym przepisie, bowiem pełnił krótkotrwałą służbę, o której mowa w art. 13b – w okresie od 16 października 1987 r. do dnia 30 stycznia 1990 r., jak również rzetelnie wykonywał swoje obowiązki po dniu 12 września 1989 r., co wynika z dokumentacji służbowej oraz zadań zlecanych mu przez przełożonych. Nadto podniósł, że w dniu [...] lipca 1990 r. przeszedł pozytywnie weryfikację i został przyjęty do służby w Policji, czym spełnił warunki określone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 6/09.

W uzasadnieniu wniosku Skarżący w sposób bardzo szczegółowy opisał przebieg swojej służby, podnosząc w szczególności, że jego wiedza na temat funkcjonowania Milicji Obywatelskiej i Służby Bezpieczeństwa była niewielka, zaś w zaproponowanej mu służbie w Wydziale [...] SB Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] nie widział żadnego zagrożenia dla jego ideałów. Natomiast po przyjęciu do służby w Policji pełnił on kolejno służbę w Komendzie Rejonowej Policji w [...] – początkowo w Wydziale [...], następnie na stanowisku Oficera Dyżurnego Wydziału [...], zaś od 1995 do 2003 r. pełnił obowiązki Dyżurnego Zespołu [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], natomiast od 2003 r. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], aż do końca 2007 r.

Skarżący podkreślił przy tym, że jego zaangażowanie w służbę, nienaganna postawa moralna, wysoka ocena przełożonych i współpracowników zaowocowała pełnieniem obowiązków Zastępcy Naczelnika Sztabu w Komendzie Wojewódzkiej Policji. Ponadto, w jego ocenie, przez cały okres służby, zarówno w SB, MO, jak i w Policji, pozostał wierny swoim przekonaniom, nigdy nie splamił się czynem niegodnym, a podczas służby w SB nie rozpracowywał, ani nie występował przeciwko opozycji i Kościołowi. Jego zadaniem, przez całą służbę pozostał wiernym złożonemu ślubowaniu, nigdy nie sprzeniewierzył się rocie ślubowania, a swoją służbę pełnił rzetelnie.

Do wniosku załączył szereg dokumentów, w tym pismo ks. [...] D. S. z dnia [...] maja 2017 r., popierające jego wniosek.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż całkowity okres służby Skarżącego wynosi 20 lat, 3 miesiące i 1 dzień. Jak wynika natomiast z informacji Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwanego dalej: "IPN"), Skarżący – od dnia [...] października 1987 r. do [...] lutego 1990 r. – pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi 2 lata, 3 miesiąc i 17 dni.

Nadto organ ustalił, że Skarżącemu wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, awansowano w stopniu oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi. Natomiast w 1997 r. oraz w 2003 r. wobec Skarżącego orzeczono kary dyscyplinarne upomnienia, zaś w 1994 r. Prokurator Rejonowy w [...] umorzył prowadzone postępowanie karne, w związku, z którym Skarżący pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych.

Minister podniósł następnie, że warunkiem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku polegającego na łącznym spełnienie dwóch warunków, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Analizując wniosek Skarżącego organ dokonał wykładni pojęć "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań", "szczególnie z narażeniem życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku", a następnie wskazał, iż w odniesieniu do Skarżącego nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości" pełnionej służby, bowiem okres 2 lat, 3 miesięcy i 17 dni, czyli 11% całego okresu służby, zarówno w ujęciu bezwzględnym (tj. jeżeli chodzi o jego długości), jak i w ujęciu proporcjonalnym – w stosunku do całego okresu służby – nie może być oceniony jako krótkotrwały.

W ocenie Ministra, ponad 2 letni okres realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Jednocześnie organ podniósł, że pomimo dwukrotnego orzeczenia kary dyscyplinarnej oraz zawieszenia w wykonywaniu czynności służbowych, w związku z prowadzonym postępowaniem karnym wobec Skarżącego, nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., jednakże brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była narażeniem zdrowia i życia.

Konkludując Minister wskazał, że jego zdaniem Skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. W jego ocenie, w odniesieniu do Skarżącego nie można zatem przyjąć, by zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", bowiem ma to miejsce, gdy krótkotrwałość jest niezaprzeczalna, a rzetelność poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. W ocenie Ministra, zarówno charakter, jak i warunki pełnienia służby, nie dowodzą bowiem, aby w sprawie Skarżącego wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez błędną ocenę stanu faktycznego w zakresie niezbędnym dla rozpatrzenia sprawy, tj. rozpoznanie sprawy z pominięciem: (a) akt personalnych Skarżącego, oraz dokumentów operacyjnych Policji, z których wynika, że w toku wykonywania służby w Policji stan zdrowia Skarżącego (w następstwie służby) istotnie się pogorszył, w wyniku czego został on zwolniony z dalszej służby ze względu na stan zdrowia, a nadto, że okres pełnienia służby w organach SB wynosi ok. 11% całego okresu służby, a zatem można uznać za nieznaczący, a przy zastosowaniu współczynnika związanego z uszczerbkiem na zdrowiu, okres ten podlega skróceniu do 8,8% całego okresu służby; (b) opinii sporządzonej przez księdza [...] D. S., który – jako historyk i zawodowy badacz historii współczesnej Kościoła Katolickiego oraz relacji państwa do kościoła katolickiego po drugiej wojnie światowej – przeprowadził kwerendę w zasobach archiwalnych m.in. IPN oraz innych organów państwowych, z której to kwerendy wynika, że Skarżący nie dopuścił się szkodliwej czy kompromitującej działalności jako funkcjonariusz SB;

2) naruszenie art.107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe i niespełniające wymogów uzasadnienie faktyczne i prawne, albowiem Minister nie wskazał uzasadnionych przyczyn, dla których odmówił wiarygodności dowodowej wskazanych przez Skarżącego dokumentów źródłowych, zwłaszcza, że wynika z nich przebieg służby w Policji, ścieżka kariery zawodowej, a także potwierdzenie niekompromitującej działalności jako byłego funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, nie odniósł się do twierdzeń Skarżącego i uzasadnienia tych twierdzeń w zakresie wykładni przepisów materialnych wyrażonych w art. 8a ust.1 ustawy zaopatrzeniowej, nie wyjaśnił w jaki sposób przepisy te należało zastosować wobec Skarżącego w oparciu o istniejący stan faktyczny, nie wyjaśnił powodów dla których uznał odpowiedzialność Skarżącego za działalność w organach SB za szkodliwą wobec Polski;

3) dopuszczenie się błędu wykładni art. 8a ust.1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez przyjęcie, że okres służby Skarżącego w organach SB wynoszący 2 lata, 3 miesiące i 17 dni w odniesieniu do całkowitego okresu służby nie stanowi krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.;

4) naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Postawione zarzuty Skarżący rozwinął w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra mieści się w granicach wyznaczonych prawem.

Rozważania w sprawie poprzedzić należy wyjaśnieniem Skarżącemu kwestii o charakterze zasadniczym dla sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięć Ministra podejmowanych w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W postępowaniu tym organ nie dokonuje ponownego ustalenia wysokości należnego funkcjonariuszowi zaopatrzenia emerytalnego, co sprawia, że nie jest rolą Ministra w ramach tego postępowania dokonywanie oceny tego, czy ustalenie jego nowej (obniżonej) wysokości było prawidłowe (zasadne, słuszne, celowe, zgodne z prawem). Służy temu bowiem odrębny tryb odwoławczy, przewidziany przez art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, którego sądowa kontrola odbywa się przed właściwym do tego sądem powszechnym. Pamiętać również należy, że kontrolowane postępowanie administracyjne nie jest inicjowane przez Ministra z urzędu, lecz wymaga wniosku, który z natury rzeczy jest składany już po otrzymaniu przez funkcjonariusza decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego, ustalającej zaopatrzenie w nowej wysokości, zgodnie z przepisami art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Oznacza to w konsekwencji, że omawiany tryb administracyjny nie został wprowadzony w takim samym celu, zatem by niejako równolegle skontrolować zasadność ponownego ustalenia zaopatrzenia emerytalnego na nowych zasadach. Podkreślić więc wyraźnie należy, że możliwość wprowadzona w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej została przewidziana jako wyjątek od reguły nakazującej – zgodnie z wolą ustawodawcy – ponowne przeliczenie zaopatrzenia funkcjonariusza. Oznacza to zatem, że do Ministra należy wyłącznie rozważenie tego, czy w sprawie wywołanej wnioskiem funkcjonariusza zachodzi ów wyjątek. To zaś z kolei ma zasadnicze znaczenie dla granic, w ramach których odbywa się kontrola decyzji Ministra, dokonywana przez sąd administracyjny. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadzi wyłącznie kontrolę postępowania Ministra przy dokonywaniu oceny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, natomiast poza granicami tej kontroli pozostaje ocena prawidłowości uprzedniego zastosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Innymi słowy rzecz ujmując, sąd administracyjny nie może wkraczać w kompetencje, w jakie wyposażony został sąd powszechny i niejako dublować jego czynności. Sąd administracyjny jest natomiast władny do kontroli decyzji Ministra w zakresie objętej jego podstawą materialnoprawną, to jest w świetle regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Kwestia ta zostanie jeszcze szerzej omówiona w dalszej części uzasadnienia.

Wyjaśnienie motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia rozpocząć należy od przypomnienia, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że przywołany przepis wprowadza zarówno przesłankę podmiotową, jak i przesłanki przedmiotowe, których łączne spełnienie pozwala na jego zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znajduje zastosowanie wyłącznie wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a więc służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w enumeratywnie wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach (przesłanka podmiotowa).

Nie budzi również wątpliwości, że decyzja Ministra ma charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "może wyłączyć". Przypomnieć zatem trzeba, że kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie była sporną okoliczność, że Skarżący pełnił w okresie od dnia [...] października 1987 r. do dnia [...] lutego 1990 r. służbę na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Niezależnie od tego, że okoliczność ta nie była kwestionowana w skardze, należy podkreślić, iż w świetle tego przepisu wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, że wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Dodać tylko wypada, że gdyby przyjąć, że służby w okresie wskazanym w informacji IPN z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie można byłoby uznać, za służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to tym samym Skarżący w ogóle nie mógłby skorzystać z trybu przewidzianego w art. 8a ust. 1 tej ustawy, co oznaczałoby w konsekwencji, że jego wniosek byłby niedopuszczalny. Jak to już bowiem wyżej wskazano, skorzystanie z omawianego trybu uzależnione jest od spełnienia przesłanki podmiotowej, tj. pełnienia służby, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Przechodząc natomiast do rozstrzygnięcia tego, czy Skarżący spełnia przesłanki przedmiotowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, wskazać należy, że Minister uznał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem służby w wymiarze 2 lat, 3 miesiąca i 1 dnia – nie można uznać za służbę "krótkotrwałą". Odnotować również trzeba, że organ nie kwestionował tego, że Skarżący rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., niemniej jednak podkreślił, że brak było dowodów, by służbę tę pełnił z narażeniem zdrowia i życia.

W ocenie Sądu, dokonana przez organ ocena przesłanki "krótkotrwałości" nie była trafna. Nieco ponad dwuletni okres służby może być bowiem potraktowany jako okres "krótkotrwały" gdy weźmie się pod uwagę, w jakim kontekście ustawodawca posłużył się tym pojęciem. Niewątpliwie użyte zostało ono w odniesieniu do okresu zatrudnienia (służby). Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy określa się pojęciem "krótkotrwale" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację, dotyczącą przecież świadczeń emerytalnych. Z tej perspektywy, zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby kilkudziesięcioletniej (w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeszło 20 lat) okres dwóch lat może być określony jako krótkotrwały (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do drugiej z przesłanek przedmiotowych, której spełnienia przez Skarżącego organ wprawdzie nie kwestionował, niemniej jednak zaznaczył, że brak jest dowodów, aby jego służba pełniona była narażeniem zdrowia i życia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że służba była pełniona rzetelnie. Oznacza to, że nieziszczenie się warunku pełnienia służby z narażeniem życia lub zdrowia nie wyklucza a priori zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku. Gdyby bowiem taka była wola prawodawcy, to przepis ten zostałby zredagowany zgoła odmiennie, np. z pominięciem słów "w szczególności". Prosta wykładnia językowo-logiczna prowadzi natomiast do wniosku, że brak możliwości ustalenia narażenia życia lub zdrowia, nie wyklucza zastosowania wyjątku, gdy spełnione są inne warunki (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 marca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1390/18; z dnia 17 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 670/19; z dnia 17 października 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 829/19).

Wskazane powyższej wady nie mogły jednak doprowadzić ostatecznie do konstatacji, że decyzja Ministra wykracza poza ramy uznania administracyjnego. Sąd w tym składzie prezentuje bowiem pogląd, że ustawowe przesłanki przedmiotowe muszą być oceniane w świetle "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym jest mowa w pierwszej części przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Posłużenie się przez ustawodawcę omawianym pojęciem nie może bowiem pozostawać obojętne dla rozstrzygnięcia Ministra. Gdyby bowiem przyjąć takie założenie, to jednocześnie należałoby poddać w wątpliwość racjonalność ustawodawcy przy formułowaniu takiego brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że "szczególnie uzasadniony przypadek" to przypadek o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym. Ustawodawca wprowadzając to sformułowanie do art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie zdefiniował wprawdzie, jaka to ma być sytuacja, niemniej jednak założyć należy, że miał na myśli przypadki "szczególne" i mające "uzasadnione" znaczenie, a zatem przypadki wyjątkowe (nadzwyczajne). Odkodowując omawiane pojęcie warto sięgnąć do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny na gruncie wykładni tożsamego sformułowania ustawowego, jakiej dokonał on w uzasadnieniu do wyroku z dnia 17 października 2006 r. o sygn. P 38/05 (publ. OTK-A 2006/9/123) wskazując, że przypadki "szczególne" to przypadki "jednostkowe, wyjątkowe, niepowtarzalne". Również Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za takim rozumieniem "szczególnie uzasadnionego przypadku", wskazując przy tym, że chodzić musi o sytuacje jednostkowe, a nie dość powszechne (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1977/11). Na gruncie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje się nawet, że pełnienie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymania przez funkcjonariusza awansów, czy nagród pieniężnych nie dowodzi jeszcze zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków, w świetle przepisów ustawy o Policji – art. 58 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 (określającego rotę ślubowania), należy do standardowych powinności policjanta, zatem nie może być uznane za sytuację wyjątkową, nawet jeżeli policjant otrzymywał w czasie pełnienia służby po 12 września 1989 r. nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 stycznia 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 637/18; z dnia 20 lutego 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1828/18; z dnia 11 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 671/19).

Istotne jest przy tym podkreślenie, że przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej został wprowadzony jako wyjątek od zasady, skoro dopuszcza on wyłączenie stosowania regulacji zawartych w art. 15c, 22a i 24a tej ustawy. Zatem jego wykładnia winna być dokonywana, zgodnie z niekwestionowaną w doktrynie i orzecznictwie generalną regułą stanowiącą, iż wyjątki nie podlegają interpretacji rozszerzającej. Fakt, że możliwość wyłączenia ograniczeń w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz państwa totalitarnego, ma charakter wyjątkowy nie budzi raczej wątpliwości. Świadczy o tym zarówno treść art. 8a ust. 1, jak i to, że ten przepis został wprowadzony niejako w ostatniej chwili, dopiero na etapie prac komisji sejmowej. Wyżej wymienione przepisy art. 15c, 22a i 24a realizują wyraźnie określony przez projektodawcę i ustawodawcę cel tych ograniczeń. Mają one niewątpliwie charakter bardzo restrykcyjny, ale odwołują się do wskazanych w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej motywów aksjologicznych. Do sądu administracyjnego, powołanego wyłącznie do kontroli legalności działania organów administracji publicznej w oparciu o legalnie uchwalone prawo, nie należy zaś ocena zasadności i celowości przepisów mających zastosowanie w konkretnej sprawie i w związku z tym, taka ich wykładnia, która mogłaby prowadzić w istocie do korygowania celów i zamierzeń ustawodawcy (w tym przypadku wykładnia rozszerzająca wyjątkowego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej).

Gdyby natomiast przyjąć założenie odmienne, przejawiające się w uznawaniu wszystkich przypadków, w których li tylko spełnione są obie przesłanki przedmiotowe z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, to niewątpliwie omawiany przepis traciłby swój wyjątkowy charakter. O tym zaś, że nie takie było założenie projektodawcy świadczy najlepiej stanowisko wyrażone przez jego przedstawiciela – Sekretarza stanu w MSWiA J. Z. – na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) w dniu [...] grudnia 2016 r., zgodnie z którym: "poprawka [...] jest odpowiedzią na jeden z wątków dyskusji, która toczyła się w ostatnim czasie w związku z projektem ustawy. Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie, że tak powiem, wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta". Zaznaczył on przy tym wyraźnie, że proponowany przepis ma szczególnie wyjątkowy charakter i stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w przepisach art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej (vide: pełne zapis przebiegu posiedzenia Komisji opublikowany w Biuletynie nr [...]– str. 8, 11 i 15). Stosując zatem wykładnię językową, jak również odwołując się do wykładni autentycznej – wobec tożsamego brzmienia uchwalonego przepisu z przedłożonym przez projektodawcę – przyjąć należy, że to z woli ustawodawcy regulacja art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i winna znajdować zastosowanie jedynie do przypadków szczególnie uzasadnionych.

Reasumując tę część uzasadnienia wskazać należy, że samo pełnienie krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. nie przemawia automatycznie za uwzględnieniem wniosku. Konieczne jest jeszcze dokonanie oceny, czy łączne spełnienie obu tych przesłanek uzasadnia potraktowanie przypadku danego funkcjonariusza za szczególnie uzasadniony.

Analizując materiał dowodowy niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że w odniesieniu do Skarżącego nie można stwierdzić, by pełnił on szczególnie krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r., gdyż o takiej wyjątkowej (kwalifikowanej) krótkotrwałości można by było mówić, gdyby służba taka pełniona była nie w latach a najwyżej w miesiącach. Ponadto nie sposób było dostrzec, by Skarżący legitymował się szczególnymi (nadzwyczajnymi) osiągnięciami w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Jak wynika choćby z pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., stanowiącego informację o przebiegu służby Skarżącego, oprócz wymienionych kolejnych awansów, jak też przyznanych nagród pieniężnych, brak jest danych o nadanych mu odznaczeniach państwowych, odznakach, medalach resortowych, zaświadczeniach uprawniających do podwyższenia emerytury, podziękowaniach czy listach gratulacyjnych (vide: k. 202-203 akt adm.). W tym kontekście nie mogło znaleźć uznania – w świetle omawianego "szczególnie uzasadnionego przypadku" – pełnienie przez Skarżącego, w okresie około 4 miesięcy, obowiązków Zastępcy Naczelnika Sztabu Policji KWP, gdyż jak to już wskazano, awanse policjantów nie stanowią okoliczności nadzwyczajnych. Nadto, nie mogło być również obojętne dla oceny "szczególnej" rzetelności, choć Minister samej rzetelności nie kwestionował, że wobec Skarżącego dwukrotnie było prowadzone postępowanie dyscyplinarne zakończone karami upomnienia. Sąd nie dopatrzył się również szczególnych okoliczności w dokumentach przedłożonych przez Skarżącego wraz z wnioskiem. Podkreślić należy, że pogorszenie się stanu zdrowia funkcjonariusza, nawet w stopniu eliminującym go ze służby w Policji, również nie mogło być uznane za okoliczność szczególnie wyjątkową, bowiem winno być oceniane w kontekście standardowego jednak ryzyka, wpisanego w charakter służby w formacjach mundurowych. Warto przy tym dodać, że w odpowiedzi na skargę Minister wyraźnie wskazał, że świadczenie emerytalne Skarżącego nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a tylko wobec stwierdzenia służby w takich – ponadstandardowych – warunkach, można byłoby dopuścić ich nadzwyczajność. Jakkolwiek można zarzucać organowi, że motywacja przedstawiona w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nosi cechy lakoniczności, to jednak nie można było stwierdzić, by organ zupełnie pominął rozważania w tym zakresie, bowiem znajdują się one w końcowej części tego uzasadnienia. Skoro zatem Minister kwestię tę rozważał w odniesieniu do przypadku Skarżącego, to nie można negować, by nie dokonał oceny wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w kontrolowanej sprawie.

W konsekwencji Sąd zaaprobował stanowisko organu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można było dopatrzeć się szczególnie uzasadnionego przypadku, co tym samym uprawniało Ministra do odmowy uwzględnienia wniosku Skarżącego. Zdaniem Sądu, zapadłe w sprawie decyzje, mimo wskazanych wyżej wadliwości, mieszczą się w granicach uznania administracyjnego i nie zostały podjęte w sposób dowolny.

Odnosząc się do ogólnych zarzutów natury konstytucyjnej, raz jeszcze podkreślić należy, że rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola kwestionowanego orzeczenia w świetne regulacji normatywnych. Natomiast ocena zasadności ich przyjęcia przez ustawodawcę wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego, który jest obowiązany stosować prawo (wobec zasady trójpodziału podziału władz – art. 10 Konstytucji RP). Jego stanowienie, z uwzględnieniem ram konstytucyjnych, pozostaje w kompetencjach ustawodawcy wyposażonego w demokratyczny mandat od wyborców (art. 10 oraz 95 ust. 1 Konstytucji RP). W konsekwencji, ocena tego, czy zastosowane rozwiązania są uzasadnione, należy w istocie do prawodawcy, wedle aksjologii większości – wyłonionych w demokratycznych wyborach – parlamentarzystów, o ile mieszczą się one w ramach zakreślonych generalnymi ramami Konstytucji RP. W tym kontekście, ocena regulacji w zakresie zgodności z normami konstytucyjnymi należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Sąd w tym składzie nie powziął jednak – na gruncie kontrolowanej sprawy – uzasadnionych wątpliwości, aby zawiesić postępowanie i zadać Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie w myśl art. 193 Konstytucji RP. Przede wszystkim zauważyć należy, że zbadanie konstytucyjności przepisów ustawy zaopatrzeniowej odnoszących się do ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego, nie miało wpływu na administracyjny tryb wprowadzony w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Raz jeszcze podkreślić należy, że przepisy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej nie stanowiły podstawy prawnej kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji Ministra i tym samym pozostawały poza granicami normatywnymi niniejszej sprawy. Kwestie dotyczące stosowania tych przepisów, w tym ich zgodności z Konstytucją RP, mogą być rozważane wyłącznie przez sąd powszechny, w ramach postępowania zainicjowanego odwołaniem, złożonym zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej. Niezależnie od powyższego, powodem orzekania przez sądy administracyjne w sprawach postępowań prowadzonych przez Ministra na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest również to, że w razie uwzględnienia skargi na decyzję negatywną, strona takiego postępowania zyskuje "szansę" na ponowne rozpatrzenie jej wniosku przez organ, co stawia ją w sytuacji korzystnej, bez względu na kwestię zbadania zgodności z konstytucją przepisów odnoszących się do ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego. Warto przy tym dodać, że Sąd w składzie orzekającym z urzędu posiada wiedzę o tym, że postanowieniem z dnia 24 stycznia 2018 r. o sygn. akt XIII 1 U 326/18, Sąd Okręgowy w Warszawie Sekcja XIII Wydziału Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 15c, art. 22a, art. 13 ust. 1 lit. 1c, w związku z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej i w związku z art. 1 ustawy nowelizującej, jak również zgodności art. 1 i art. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt P 4/18).

Sąd nie stwierdził również, by w sprawie naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla jej ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, Minister przeprowadził wymagane prawem postępowanie wyjaśniające wystarczające dla ustalenia okoliczności mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonania oceny, czy zaszły prawem przewidziane warunki do wydania decyzji. Kluczowe bowiem w postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie i mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie już wyżej dostrzeżono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji cechuje pewna ogólnikowość, w szczególności, gdy porówna się je z innymi decyzjami wydawanymi przez Ministra w tożsamych rodzajowo sprawach, niemniej jednak okoliczność ta nie mogła zostać uznana za takie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu.

Nie mógł również znaleźć uznania zarzut pominięcia w postępowaniu pisma (opinii) ks. [...] D. S. z dnia [...] maja 2017 r., gdyż dowód taki nie miał znaczenia dla zastosowania przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i nie mógł zostać uwzględniony przez organ, jak również przez Sąd w ramach niniejszej sprawy. Zauważyć bowiem należy, że tego rodzaju dowód może mieć znaczenie tylko w świetle art. 15c ust. 5 i ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej, zatem może być podniesiony w postępowaniu sądowym dotyczącym ponownego ustalenia wysokości emerytury Skarżącego, do którego kontroli nie jest właściwy sąd administracyjny, lecz sąd powszechny, stosowanie do przepisu art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej.

Końcowo wskazać wypada, że Sąd w żadnej mierze nie podważa twierdzeń Skarżącego dotyczących jego postawy i żywionych poglądów w trakcie pełnienia służby przed 31 lipca 1990 r., ani nie dostrzega, by dokonywał tego organ w zaskarżonej decyzji. Podkreślić jednakże należy, że rzeczywista postawa funkcjonariusza przed wskazaną datą budzi zainteresowanie ustawodawcy jedynie na gruncie przepisu art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej, zatem w tym zakresie Skarżący może przedstawiać dowody tylko w postępowaniu zainicjowanym przed sądem powszechnym.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami pozwalającymi na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, co obligowało do oddalenia skargi, o czym orzeczono – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku.