Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1646/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 40 ust.  1, art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II SA/Go 497/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze na uchwałę Rady Miejskiej w Zielonej Górze z dnia 25 maja 1999 r. nr XI/124/99 w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził nieważność § 1 pkt 2 i § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Zielonej Górze z dnia 25 maja 1999 r. nr XI/124/99 w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu i stwierdził, że zaskarżona uchwała, w części wskazanej w pkt 1 wyroku, nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Rada Miejska w Zielonej Górze, powołując się na art. 5 ust. 5, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) [dalej ustawa o systemie oświaty], podjęła w dniu 25 maja 1999 r. uchwałę Nr Xl/124/99 w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu.

W myśl § 1 ww. uchwały odpłatność za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu obejmowała: 1) skalkulowane koszty zakupu surowca zużytego do przyrządzania posiłków z uwzględnieniem norm żywieniowych ustalonych przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej, 2) częściową odpłatność za korzystanie z przedszkola (koszty organizacji i przyrządzania posiłków, a także koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawy programowe). Natomiast w § 3 ust. 1 uchwały Rada ustaliła, iż ww. odpłatność wynosi 15% najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników ogłaszanego, na podstawie art. 774 pkt 1 Kodeksu pracy, przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej.

Uchwałą Nr XIX/183/03 z dnia 30 grudnia 2003 r. zmieniającą uchwałę w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu Rada Miasta Zielona Góra dokonała zmiany w treści § 3 ust. 1 uchwały Nr Xl/124/99 poprzez wprowadzenie nowej stawki odpłatności za przedszkole (o której mowa w § 1 pkt 2 uchwały z dnia 25 maja 1999 r.) - 14 % minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego przez Radę Ministrów. W związku ze stwierdzeniem przez organ nadzoru nieważności § 3 ww. uchwały stanowiącym o tym, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. i podlega ogłoszeniu na tablicach ogłoszeń miejskich przedszkoli w Zielonej Górze, uchwałą Nr XXI/197/04 z dnia 24 lutego 2004 r. Rada Miasta Zielona Góra zmieniła brzmienie § 3 uchwały Nr XIX/183/03 ustalając, że uchwała Nr XIX/183/03 wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego.

Na uchwałę Nr Xl/124/99 Rady Miasta Zielona Góra z dnia 25 maja 1999 r. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 1 pkt 2 i § 3 ust. 1. Prokurator zarzucił ww. uchwale istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżącego, ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, albowiem uchwała wydawana jest na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne adresowane do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym - w tym przypadku adresatami są rodzice i opiekunowie dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Na potwierdzenie powyższego Prokurator przywołał utrwalone w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych.

Prokurator zaznaczył, iż zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie gminnym] radzie gminy przysługuje prawo stanowienia prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencję do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, jednakże z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tejże ustawy, tj. z zastrzeżeniem, iż przedszkole publiczne musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Z powyższego skarżący wywiódł, iż nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej i jest bezpłatne, natomiast za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat. Jednakże niezbędne jest przy tym określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Za niewystarczające uznał Prokurator wskazanie w uchwale, iż są to koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawy programowe. Ponadto określenie opłaty tak jak uczyniła to Rada Miasta Zielona w § 1 pkt 2 i § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały powoduje przyjęcie jednej sztywnej opłaty, nakładającej na rodziców (opiekunów) obowiązek ponoszenia jej w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Na poparcie swojego stanowiska zawartego w skardze Prokurator powołał się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w tym samym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Zielonej Górze wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie o orzeczenie o niezgodności z prawem § 1 pkt 2 i § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Rada podkreśliła, iż organ nadzoru nie zakwestionował zapisów uchwały odnośnie sposobu ustalenia w niej odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu. Zwróciła ponadto uwagę, iż w dniu 25 maja 2009 r. upłynęło 10 lat od uchwalenia zaskarżonej uchwały, natomiast odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu jako świadczenie okresowe przedawnia się z upływem trzech lat.

Rada zwróciła ponadto uwagę na uchwałę Sądu Najwyższego z 1992 r., sygn. akt III AZP 30/92 uznającą, iż rada gminy ustalając odpłatność za korzystanie z przedszkoli, nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących. Zdaniem organu skoro zaskarżona uchwała w dacie jej podjęcia nie była zgodnie z ww. uchwałą Sądu Najwyższego aktem prawa miejscowego to niedopuszczalne jest obecnie orzekanie o jej nieważności. Ponadto organ wyjaśnił, iż kwestionowana przez Prokuratora opłata została skalkulowana przez Radę Miasta na minimum 9 godzin czynnych przedszkoli w ten sposób, iż 5 godzin jest bezpłatne, a 4 godziny są płatne przez rodziców. Odstąpienie od uśrednienia w tym zakresie zdaniem pełnomocnika organu spowodowałby, że w każdej z 24 placówek przedszkolnych w gminie odpłatność byłaby inna, a to skutkować mogłoby dyskryminacją.

Przy piśmie z dnia 27 sierpnia 2009 r. Rada Miejska w Zielonej Górze wnosiła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Nadesłała odpis uchwały Nr LI/666/09 z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Zielona Góra, która miała wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010 r. , i która zawierała postanowienie o utracie mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nr XI/124/99.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 3 września 2009 roku stwierdził nieważność § 1 pkt 2 i § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Zielonej Górze z dnia 25 maja 1999 r. nr XI/124/99 w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu i stwierdził, że zaskarżona uchwała, w części wskazanej w pkt 1 wyroku, nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd, odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Rady Miejskiej o umorzenie postępowania, wskazał, że zaskarżona uchwała obowiązuje jeszcze w chwili orzekania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i nie jest w związku z tym bezprzedmiotowym orzekanie o jej zgodności z prawem. Ponadto, jak wskazał Sąd, uchwała ta istniała w obrocie prawnym przez ponad 10 lat i jako powszechnie obowiązujące w tym czasie prawo mogła wywołać skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zdaniem Sądu I instancji, zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierająca skutki od daty uchylenia. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2007 r II OSK 1776/06 – Lex Nr 327767, glosę P. Chmielnickiego do wyroku NSA z 16 września 2003 r. II SA/Wr 854/03 oraz uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994r. W 5/94 OTK 1994, Nr 2, poz. 44, który stanął na stanowisku, że przewidziana w art. 101 ust. 1 usg skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie bądź zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej nie czyni zbędnym wydania wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi, w pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Sąd odwołał się w tym przypadku do poglądów prezentowanych w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika, że za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

W związku ze stanowiskiem Rady, kwestionującym możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na to, że w dacie jej wydania treść art. 94 ustawy o samorządzie gminnym ograniczała taką możliwości do jednego roku od daty jej podjęcia Sąd I instancji podniósł, że oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały Rady Gminy w braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych, konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa rozpatruje się w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a więc z uwzględnieniem obowiązującego w tej dacie brzmienia art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli więc zaskarżona uchwala Rady Miejskiej w Zielonej Górze jest aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym) to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności. Sąd także tutaj wskazał na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 16 lutego 2006 r., sygn. akt l OSK 1336/05 oraz wyrok z 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00, publ ONSA 2002 z 3 poz. 114, w którym sąd ten przyjął, iż znowelizowany ustawą z 12 maja 2000 r. art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia).

Zdaniem Sądu analiza treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w kontekście rozumienia pojęcia "opłata" nie pozostawia wątpliwości, że rada ma kompetencje do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Opłatę Sąd I instancji zdefiniował jako przymusową odpłatność , nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Opłata stanowi więc instytucję prawno finansową, której cechą jest ekwiwalentność, jest zatem swoistą zapłatą za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Jak dalej podkreślił Sąd meriti, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sąd wskazał w tym zakresie na wyrok NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08, w którym Sąd ten stwierdził, że ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Sądu, obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy czym, przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Rady Miejskiej w Zielonej Górze, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

- art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała z 1999 r. stanowi akt prawa miejscowego, ustanawia opłaty stałe oraz winna określać w swojej treści poszczególne usługi świadczone przez poszczególne przedszkola i ich ceny;

- art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo skutkujące jej nieważnością.

Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, polegające na bezzasadnym orzeczeniu w pkt 2 zaskarżonego wyroku, że zaskarżony akt prawny nie podlega wykonaniu, wobec brzmienia art. 61 § 2 pkt 3 ustawy p.p.s.a., iż nie wstrzymuje się wykonania aktu prawa miejscowego, które weszło w życie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik Rady Miejskiej w Zielonej Górze wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że sporna uchwała została opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i zgodnie z ówczesnym stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w uchwale z 1992 r. nie stanowiła przepisów powszechnie obowiązujących, ale akt kierownictwa wewnętrznego. Dlatego też późniejsza zmiana stanowiska orzecznictwa, przy niezmiennym stanie prawnym art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty – zdaniem kasatora – oznacza, że obecnie wadliwie zakwalifikowano tę uchwałę jako akt prawa miejscowego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, sporna uchwała skierowana była do dyrektorów przedszkoli, w gestii których pozostaje pobieranie opłat za korzystanie z przedszkola, nie zaś do rodziców czy opiekunów dzieci. Uchwała ta dotyczy więc wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem nie są usługobiorcy. Ponadto uchwała nie tylko ustala stawkę odpłatności za świadczenia przedszkoli publicznych, i to niepełną, a częściową, ale także przyznaje dyrektorom prawo do stosowania obniżek odpłatności wspólnie z radami rodziców.

Kasator nie zgodził się ze stanowiskiem sądu meriti, że "opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenia na rzecz obywatela" i "opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której cechą jest ekwiwalentność" oraz że "stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego". W tej sytuacji bowiem, jak argumentuje autor skargi kasacyjnej, mielibyśmy do czynienia z ceną urzędową sztywną, do której ustalenia rada gminy nie jest upoważniona.

Dalej zarzucił Sądowi I instancji, że w wyroku nie odniósł się do zarzutów organu administracji, że przy takim stanowisku należałoby ustalić w uchwale dla każdego z 24 przedszkoli inną cenę za każdą usługę, gdyż koszty świadczonych usług zewnętrznych i koszty utrzymania każdego przedszkola są inne.

Jako niezgodne z brzmieniem zaskarżonej uchwały uznał twierdzenie Sądu meriti, że organ ustalił odpłatność za świadczenia, które mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, albowiem – jak stwierdził – organ w spornej uchwale ustalił częściową odpłatność za koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawy programowe.

Jako błędne uznał także stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała jako "akt prawa miejscowego powinna zawierać próbę zdefiniowania danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne lub nieostre", skoro rozmiar i charakter usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole w wymiarze obowiązkowym jak i ponadobowiązkowym zawierają statuty poszczególnych przedszkoli, a dodatkowe świadczenia również wynikają z możliwości lokalowych danego przedszkola, inwencji dyrekcji, zgłoszonych potrzeb rodziców i kosztów zewnętrznych poszczególnych usług. Ponadto stwierdził, że Rada Miejska w Zielonej Górze ustaliła jedynie maksymalne opłaty obowiązujące w publicznych przedszkolach, a nie opłaty stałe, jak to zarzuca zaskarżonej uchwale Sąd meriti.

Odnośnie naruszenia art. 152 ustawy p.p.s.a. kasator wskazał, że w orzecznictwie powszechne jest stanowisko, iż wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Jeżeli akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie można wstrzymać jego wykonania. W tym zakresie kasator wskazał na szereg orzeczeń sądów administracyjnych wyrażających podobny pogląd. W ocenie autora skargi kasacyjnej, brzmienie przepisu art. 152 ustawy p.p.s.a. nie daje więc podstaw do uznania, że klauzula o zakazie wykonywania zaskarżonego aktu ma zastosowanie do aktu normatywnego jakim jest akt prawa miejscowego ogłoszonego i wykonywanego, a w mniejszej sprawie wykonywanego od dziesięciu lat.

Z tych też względów, pkt 2 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej uchwały, narusza – zdaniem kasatora – art. 152 ustawy p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w stopniu mającym wpływ na treść tego wyroku. Ten istotny wpływ przejawia się zaś w tym, że pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku, w takim brzmieniu, w ogóle nie powinien się tam znaleźć, jako zbędny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Zostały w niej sformułowane dwojakiego rodzaju zarzuty naruszenia prawa, a mianowicie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji - jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny czyni przedmiotem rozpoznania w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące uchybień proceduralnych, bowiem ich zasadność może eliminować potrzebę odnoszenia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wydając zaskarżony wyrok dopuszczono się pogwałcenia przepisów postępowania, tj. art. 152 ustawy p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym orzeczeniu w pkt 2 zaskarżonego wyroku, że zaskarżony akt prawny nie podlega wykonaniu, wobec brzmienia art. 61 § 2 pkt 3 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym nie wstrzymuje się wykonania aktu prawa miejscowego, który wszedł w życie.

Dokonując rozważań w tym zakresie zauważyć należy przede wszystkim, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania może okazać się skuteczny tylko wówczas, gdyby naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kwestionowanym orzeczeniu Sąd pierwszej instancji, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, orzekł równocześnie o wstrzymaniu jej wykonania. Należy zgodzić się z kastorem, że jest to błędne rozstrzygnięcie, albowiem –jak wynika wprost z treści – wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, a z taką sytuacją mamy tutaj do czynienia. Nie dokonując w tym zakresie szerszych rozważań, skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 1/00, publik. w ONSA 2000, nr 4, poz. 134. Zgodnie z tym poglądem nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.

Jednocześnie jednak zauważyć należy, że zgodnie z art. 152 zd. 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcie, w którym sąd I instancji określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, a więc wydania w tej sprawie przez NSA wyroku oddalającego skargę kasacyjną. Przechodząc natomiast do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z postawionych przez kasatora zarzutów nie znalazł potwierdzenia w toku konfrontacji wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zawartych w uzasadnieniu jego wyroku z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy, jak również spostrzeżeniami i uwagami zamieszczonymi w samej skardze kasacyjnej.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że uchwalona na podstawie art. 5 ust. 5, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) [dalej ustawa o systemie oświaty] uchwała Rady Miasta Zielona Góra z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu stanowiła akt prawa miejscowego i ustanawiała opłaty stałe za te świadczenia.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie gminnym] na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z powołanej ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz ustaw szczególnych). Według natomiast art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, "Opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Artykuł 14 ust. 5 powołanej ustawy o systemie oświaty zawiera więc upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Tym samym, ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Zawiera on bowiem normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym.

Nie można zgodzić się w związku z tym z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że kwestionowana uchwała skierowana była do dyrektorów przedszkoli, w gestii których pozostawało pobieranie opłat za korzystanie z przedszkola. Nie do przyjęcia jest tym samym teza, prezentowana w skardze kasacyjnej, jakoby sporna uchwała "określała jedynie zadania i obowiązki osób i jednostek organizacyjnych gminy". Jak trafnie stwierdził w tym względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Dyrektorzy przedszkoli odpowiedzialni będą jedynie za przestrzeganie i egzekwowanie postanowień spornej uchwały w zakresie w jakim określa ona obowiązek uiszczania opłat z tytułu pobytu dziecka w przedszkolu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż mamy tutaj do czynienia z aktem prawa miejscowego kierowanym do nieokreślonego kręgu odbiorców – rodziców i opiekunów prawnych dzieci korzystających z usług miejskiego przedszkola.

Z przywołanego przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika bezspornie, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się jedynie do ustalenia opłaty. Przy czym, jak stanowi art. 6 powoływanej ustawy, przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Tym samym, wskazywane opłaty mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach wychowawczych. Jeżeli bowiem nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, to jest ono bezpłatne. Z tych też względów, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty, iż przedmiotowe opłaty stanowią jedynie część odpłatności, za określony wymiar godzin, czy też kwestia dopuszczalności stosowania przez dyrektorów przedszkoli (wspólnie z radami rodziców) obniżek odpłatności za pobyt w przedszkolu nie ma znaczenia dla samej oceny dopuszczalności wprowadzenia takich opłat za pobyt w przedszkolu. Dopuszczalne jest bowiem jedynie wprowadzenie opłaty za ponadwymiarowy charakter opieki w przedszkolu miejskim, a to winno bezpośrednio i jednoznacznie wynikać z treści uchwały.

Zasadnie w tym względzie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że niezbędne jest precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Samo bowiem wskazanie w uchwale, iż są to zajęcia opiekuńczo-wychowawcze przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego nie jest wystarczające. Nie wynika bowiem z tego jakie zajęcia mają być prowadzone, które te podstawy przekraczają. Fakt, iż dziecko może przebywać w przedszkolu dłużej niż wynika to z normatywnych uregulowań ustawowych, czy też, że może korzystać z zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawy programowe samo w sobie nie jest równoznaczne z przekroczeniem tych podstaw. Fakt, iż rozmiar i charakter usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole w wymiarze ponadobowiązkowym określają statuty poszczególnych przedszkoli nie oznacza, że w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola taki program nie może być realizowany, a wtedy jego realizacja jest bezpłatna. Jeżeli więc zajęcia wychowawcze przekraczają te podstawy, to winny być one określone w uchwale w sposób bezpośredni, bowiem tylko za te świadczenia mogą być pobierane opłaty. Opłaty takie mogą być również pobierane za usługi opiekuńcze czy bytowe, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, jednak to również winno wynikać jednoznacznie z treści uchwały.

Słusznie w tym względzie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, że przedmiotowa uchwała wprowadziła faktycznie opłatę stałą, m.in. również niezależną od czasu, w którym dziecko korzysta z zajęć przewidzianych podstawą programową. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości i czasu trwania. Skład orzekający w pełni podziela w tym względzie pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt OSK 1189/08, w którym Sąd stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprzekonujące są także podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące trudności w wyliczeniach czasu pobytu każdego dziecka w przedszkolu. Zdaniem Sądu, takie ustalenia muszą być bowiem dokonywane już w związku z samym faktem, iż 5 godzin dziennie realizowane są podstawy programowe wychowania przedszkolnego, które są bezpłatne. Odpłatność może być ustalona natomiast za kolejne godziny pobytu dziecka w przedszkolu, jeżeli nie jest realizowany program wychowawczy, a więc tak czy inaczej musi być prowadzona stosowna dokumentacja co do czasu pobytu w przedszkolu każdego dziecka. Słusznie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, iż obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. I dalej, że przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała w tym względzie winna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Z tych też względów zgodzić się należy, że ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 cyt. ustawy o systemie oświaty, co prawidłowo skonstatował w swoim orzeczeniu Sąd pierwszej instancji.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, już poczynione powyżej ustalenia co do rozumienia i prawnych możliwości wprowadzenia stałych opłat za pobyt dzieci w przedszkolu miejskim są wystarczającą podstaw do stwierdzenia bezzasadności zarzutów kasacyjnych w tym zakresie. Skoro bowiem przesądzone zostało, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami ustawy o systemie oświaty (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5), to koniecznym stało się stwierdzenie jej nieważności. Nie może znaleźć poparcia w tym przypadku argument skargi kasacyjnej, że skoro treść art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty budził wcześniej wątpliwości co do jego rozumienia i gminy podejmowały podobne uchwały, a dopiero orzecznictwo dokonało innej wykładni, to orzeczenie Sądu pierwszej instancji naruszało art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

W świetle przeprowadzonych rozważań i przedstawionych argumentów uznać należy, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego nie stanowią usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę należało, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji wyroku.