Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1893/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 2 i 5
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4, art. 137 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta W, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3008/13 w sprawie ze skargi A. Ż. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości służebnością gruntową 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od A. Ż. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 3008/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Ż., stwierdził, że uchwała Rady W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości służebnością gruntową, w części wyrażającej zgodę na ustanowienie na działce nr [...]służebności gruntowej przejścia i przejazdu, została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Uchwałą z dnia [..] lutego 2012 r. nr [...], Rada W. - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g.") w zw. z § 2 ust. 5 załącznika do uchwały Rady m. st. Warszawy z 15 kwietnia 2004 r. Nr XXVIII/534/2004 w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 119, poz. 2927 ze zm.) i art. 14 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n.") – wyraziła zgodę na nieodpłatne obciążenie służebnością gruntową przejścia i przejazdu nieruchomości będących własnością W. a stanowiących: działkę ew. [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie [...], położoną przy ul. [...] (KW [...]) oraz działkę nr ew. [...] o powierzchni [...] m2, w obrębie [...], położoną przy Al. Z. i ul. T. (KW Nr [...]) na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości, stanowiącej działkę nr ew. [...]o powierzchni [...] m2 w obrębie [...], położoną przy Al. Z., (KW Nr [...]), a stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa i pozostającą w trwałym zarządzie Ministerstwa Sportu i Turystyki.

W wykonaniu w/w uchwały PrezydentW., zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], wyraził zgodę na nieodpłatne ustanowienie opisanej służebności, określając sposób wykonywania tych praw.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. A. Ż. wezwała Radę W. do uchylenia powyższej uchwały wskazując, że w dacie jej podejmowania toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Postępowanie to zakończyło się w październiku 2012 r. orzeczeniem o zwrocie nieruchomości na jej rzecz, ale zwrócona nieruchomość została obciążona służebnością, która zajmuje ponad 50 % powierzchni działki i w związku z tym niemożliwe jest jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem.

Wzywająca twierdziła, że ustanowienie służebności nie było dopuszczalne (sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego), ani celowe (nie istniała obiektywna potrzeba jego ustanowienia również w przypadku potrzeby przejściowego zapewnienia dostępu od ul. Z. na czas budowy Stadionu Narodowego).

Brak reakcji ze strony Rady Miejskiej skutkował wniesieniem przez A. Ż. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady W. z dnia [...] lutego 2012 r., w której to skardze skarżąca podnosiła, że gdyby nie doszło do wydania zaskarżonej uchwały, to dysponowałaby obecnie nieruchomością wolną od obciążeń.

W uzasadnieniu skargi powtórzono treści zawarte w wezwaniu z dnia 27 sierpnia 2013 r. dodając, że sprzeczność ustanowienia służebności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym narusza również art. 140 k.c. tj. korzystanie z własności w sposób sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a które to przeznaczenie wynikało z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca twierdziła także, iż zgodnie z art. 12 u.g.n., Miasto winno gospodarować swoim mieniem w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Bez znaczenia pozostawał przy tym art. 14 u.g.n.

Odpowiadając na skargę, Rada Miejska wnosiła o jej oddalenie.

Powołując się na treść art. 101 ust. 1 u.g.n. podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] lutego 2012 r., a więc w dacie, gdy W. było właścicielem nieruchomości. Uchwała nie dotyczyła zatem sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżącej a ponadto stanowiła ona jedynie warunek sine qua non ustanowienia służebności, ale sama w sobie takiego skutku nie rodziła. Była ona skierowana wyłącznie do organu wykonawczego.

W związku z powyższym, w ocenie organu zachodził w tym przypadku brak interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu powyższej uchwały i to zarówno w momencie jej podejmowania jak i wnoszenia skargi. Zwracano też uwagę, że uchwała ta już się skonsumowała bo na jej podstawie zostało wydane zarządzenie.

Organ stał również na stanowisku, że nie zachodziły okoliczności uprawniające Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały bowiem nie doszło w tym przypadku do naruszenia art. 140 k.c. Niemożliwym - z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa – było bowiem rozpatrywanie w ogóle kwestii niezgodności ustanowienia służebności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto przepis art. 140 k.c. nie obejmuje spraw z zakresu administracji publicznej a ochrony prawnej, w przypadku jego naruszenia, należy poszukiwać w prawie cywilnym, a nie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 u.g.n., organ powołał się na treść art. 13 ust. 1 u.g.n., a który to przepis zezwala na obrót nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, w tym obciążanie ich ograniczonymi prawami rzeczowymi. Twierdził przy tym, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje służebności ustanowionej przez ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości, czyli W., gdyż takich uregulowań zawierać nie mógł i nie może zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Uregulowanie tych kwestii w planie oznaczałoby natomiast przekroczenie kompetencji Rady. Uchwalenie planu jest elementem sprawowania władztwa planistycznego, czyli kwestią admnistracyjnoprawną, a ustanowienie służebności to kwestia cywilistyczna.

Poza tym organ wyjaśnił, że nie miał obowiązku informowania skarżącej o treści podjętej uchwały, ponieważ w przypadku obciążania nieruchomości służebnością gruntową ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku podawania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, na których planowane jest ustanowienie służebności. Uchwałę opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej W., a więc była i jest ona dostępna na zasadzie dostępu do informacji publicznej. W dniu [...] kwietnia 2013 r. natomiast zamieszczono w księdze wieczystej wzmiankę o złożeniu wniosku o wpis służebności gruntowej, a samego wpisu dokonano w dniu [...] maja 2013 r., a więc niemal pół roku przed zawarciem ze skarżącą umowy o ustanowieniu na przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego. Zatem, skoro księgi wieczyste są jawne, to skarżąca nie może zasłaniać się nieznajomością wpisów, ani wniosków, o których uczyniono wzmiankę.

Stwierdzając – na zasadzie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. - że zaskarżona uchwała, w części wyrażającej zgodę na ustanowienie na działce nr [...] służebności gruntowej przejścia i przejazdu, została wydana z naruszeniem prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga była zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej przedstawione.

Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 14 ust. 2 i 5 u.g.n. podkreślając, że art. 14 ust. 5 u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., zatem zgoda rady gminy na czynności wymienione w art. 14 u.g.n. wymagana jest niezależnie od istnienia uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., który stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (...), obejmuje nie tylko wskazanie przez radę gminy trybu postępowania, ale i określenie terminu, w jakim obciążenie nieruchomości gminnej będzie funkcjonować w obrocie prawnym, co może nastąpić w bądź czasie oznaczonym dłuższym niż 3 lata lub w czasie nieoznaczonym. Ustawodawca pozostawia zatem organowi stanowiącemu gminy wybór w określeniu terminu obciążenia nieruchomości, który może być oznaczony lub nieoznaczony.

Zdaniem Sądu, wobec treści powyższego przepisu, wydanie przez radę gminy uchwały - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. - określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania jedynie w czasie oznaczonym dłuższym niż 3 lata, nie mogło stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy - w trybie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. – uchwały wyrażającej zgodę na nieodpłatne obciążenie nieruchomości gminnej na czas nieoznaczony. Uchwała, określająca zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości – jak podkreślił Sąd – jest bowiem aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły, stanowionym na podstawie i w granicach ustaw oraz funkcjonujących w zakreślonym czasie, a zatem nie jest dopuszczalne rozszerzanie, wynikających z takiej uchwały, uprawnień i ram czasowych, określonych przez prawodawcę miejscowego. W konsekwencji uchwała podjęta w przedmiocie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości gminnej służebnością gruntową musi więc zawierać się w granicach, zakreślonych uchwałą wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd w rezultacie uznał, że kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała z dnia [...] lutego 2012 r. przewidująca obciążenie nieruchomości służebnością gruntową na czas nieoznaczony została wydana bez podstawy prawnej - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - gdyż podstawę jej stanowiła uchwała Rady m. st. Warszawy z 15 kwietnia 2004 r. określającą zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu (tylko) na okres dłuższy niż trzy lata.

Sąd nie podzielił przy tym stanowiska organu w zakresie braku po stronie A. Ż. interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 u.s.g., do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Pomimo bowiem, że skarżona uchwała została wydana w dniu [...] lutego 2012 r., a decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej została wydana w dniu [...] lipca 2012 r., nie zmieniało to jednak faktu, że w dacie złożenia skargi, to jest w dniu [...] października 2013 r. A. Ż. posiadała interes prawny w kwestionowaniu przed sądem administracyjnym rzeczonej uchwały. W ocenie Sądu, proponowana w odpowiedzi na skargę interpretacja art. 101 ust. 1 ustawy, dokonana bez uwzględnienia, przyznanych skarżącej, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., uprawnień do przedmiotowej nieruchomości, aktualnych w dacie składnia skargi, spowodowałaby pozbawienie jej możliwości domagania się sądowej kontroli legalności aktów organów gminy i naruszała tym samym również art. 45 ust. 1 Konstytucji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Rada Miasta W. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, to jest:

-) art. 141 § 4 zd.1 p.p.s.a. - przez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, co spowodowało, że skarżący nie był w stanie odnieść się do motywów podjęcia rozstrzygnięcia,

-) art. 147 §1 p.p.s.a - poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy powinna ona zostać oddalona ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżącej;

2. prawa materialnego, to jest:

-) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) - przez błędną wykładnię i przyjęcie, że okoliczność nieokreślenia przez radę zasad obciążania nieruchomości na czas nieoznaczony powoduje, że nie można dokonać takiej czynności, podczas gdy wykładnia prowadzi do wniosku, że nieokreślenie zasad powoduje, że w takim przypadku istnieje możliwość dokonania czynności, ale za uprzednią zgodą rady gminy,

-) art. 14 ust. 5 w związku z art. 14 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15) "u.s.g" - przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne obciążenie nieruchomości służebnością gruntową na czas nieoznaczony.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd i instancji stwierdził z jednej strony, iż (cyt.): "przepis art. 14 ust. 5 u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., zatem zgoda na czynności wymienione w art. 14 u. g. n. wymaganą jest niezależnie od istnienia uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości" a z drugiej strony podał, że (cyt.): "wobec treści powyższego przepisu (tj. art. 18 ust. 2 pkt, 9 lit. a) u.s.g.- dopisek) wydanie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 18 ust. 2pkt 9 lit. a) u.s.g. - określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania jedynie w czasie oznaczonym dłuższym niż 3 lata, nie może - zdaniem Sądu - stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy - w trybie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. - uchwały wyrażającej zgodę na nieodpłatne obciążenie nieruchomości gminnej na czas nieoznaczony".

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, powyższe stanowiło o sprzeczności wewnętrznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, objawiającej się w tym, że skoro Sąd I instancji uznał, że art. 14 ust. 5 u.g.n. stanowił lex specialis, to wówczas w ogóle rozważania, dotyczące art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. nie miary sensu. Gdyby bowiem Sąd konsekwentnie uznawał, że art. 14 ust. 5 jest przepisem szczególnym, to kwestia istnienia Uchwały wydanej na podstawie art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. byłaby bez znaczenia. Skoro bowiem sam Sąd I instancji przyznał, iż taka podstawa była, a nadto wprost przywołano ją w uchwale, to rezultacie chybiony jest tym samym zarzut podjęcia uchwały bez podstawy prawnej.

Twierdzono również, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż skarżąca posiadała interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

W przedmiotowej sprawie – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [..] lutego 2012 r. a więc w dacie, gdy W. było formalnie właścicielem nieruchomości. Ponadto, na etapie podejmowania tego typu uchwały, nie chodziło jeszcze o dokonanie czynności obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, ale o podjęcie decyzji w sprawie jej przeznaczenia. Powyższe zaś następuje w ramach publicznoprawnych zadań gminy. Do podjęcia z kolei tej decyzji koniecznym było uzyskanie zgody Rady W., wyrażonej w uchwale. Tak więc przedmiotowy akt nie dotyczył sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżącej.

Po pierwsze, nie mogło tak być ze względu na fakt, iż w chwili podejmowania uchwały właścicielem nieruchomości było W., po drugie - uchwała stanowiła warunek sine qua non do podjęcia dalszych kroków w postaci ustanowienia służebności, ale sama w sobie takiego skutku nie rodziła. Była bowiem skierowana do organu wykonawczego, jakim jest Prezydent W. i stanowiła dla niego legitymację do podjęcia dalszych działań.

Autor skargi kasacyjnej stał na stanowisku, że zaskarżona uchwała, będąca aktem kierunkowym w sprawie dalszego przeznaczenia gruntu, miała w sobie cechy typowe dla administrowania mieniem komunalnym i taki był w istocie jej charakter. W konsekwencji powyższego, na moment wnoszenia skargi skarżąca również nie posiadała interesu prawnego, ze względu właśnie na fakt, że akt ten stanowił wytyczną, co do sposobu gospodarowania przedmiotową nieruchomością, a nadto uchwała na tę chwilę już się skonsumowała (zostało na jej podstawie wydane zarządzenie Prezydenta).

Skarżący kasacyjnie odwoływał się także do doktryny i orzecznictwa, w których przeważa pogląd, iż pojęcie "interesu prawnego" jest odnoszone do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego, a zaskarżonym aktem. Zaskarżeniu - w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego, to jest wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza więc wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuacje prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym że interes ten powinien być bezpośredni i realny. Taka zaś sytuacja nie zachodziła w analizowanej sprawie bowiem zaskarżona uchwała nie narusza jakichkolwiek bezpośrednio przysługujących skarżącej konkretnych uprawnień materialnoprawnych.

Odnosząc się do wywodu prawnomaterialnego, dokonanego przez Sąd I instancji, skarżący kasacyjnie podnosił, że z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. wynika kompetencja dla rady do określenia "zasad" dokonywania określonych w tym przepisie czynności (w tym obciążania nieruchomości, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony). Zatem to rada ma kompetencję do określenia zasad dokonywania czynności o długim okresie czasu. Jeżeli jednak Rada nie określiła zasad dokonywania czynności na czas nieoznaczony, to nie sposób wywodzić, że nie można takich czynności dokonywać. Racjonalny Ustawodawca przewidział bowiem, że może zdarzyć się sytuacja, w której nie zostanie podjęta uchwała w sprawie zasad dokonywania tych czynności. Zgodnie zaś z w/w przepisem in fine, w takim przypadku "do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy". Gdyby uznawać, że jeżeli rada nie określi zasad, to wówczas nie można dokonywać takich czynności, to wówczas postanowienie takie byłoby nielogiczne.

Zatem – jak podkreślano - nieokreślenie zasad np. obciążania nieruchomości na czas nieoznaczony nie może w żaden racjonalny sposób prowadzić do wniosku, że w takim przypadku nie jest możliwe dokonanie takich czynności. Wówczas bowiem jest to wypełni dopuszczalne, jednakże za uprzednią zgodą rady.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Ż. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły.

Wprawdzie przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi na uchwałę rady gminy a więc – zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (I OPS 3/12) – w tego rodzaju postępowaniu zdolność procesową miał Prezydent W. a nie Rada W., którą Sąd Wojewódzki traktował jako stronę w postępowaniu prowadzonym przed Sądem I instancji, ale ponieważ pełnomocnictwo dla pełnomocnika Rady W. podpisał Prezydent Miasta, to Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodził w rozpatrywanym przypadku stan, o którym mowa w art. 183 §2 pkt 2 p.p.s.a.

Odpowiedni zarzut kasacyjny nie został też w tym zakresie sformułowany bo jako zarzuty kasacyjne wskazano jedynie na naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 141 §4 i art. 147 § 7 p.p.s.a. a także obrazę prawa materialnego, to jest: art. 18 ust. 2 pkt 9 a) u.s.g oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 14 ust. 2 u.g.n.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy uznać, że były one zasadne.

Analizowana sprawa dotyczyła skargi na uchwałę Rady W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], w której wyrażono zgodę na nieodpłatne obciążenie służebnością przejścia i przejazdu m.in. nieruchomości, będącej własnością komunalną, położonej w W. przy ul. J., stanowiącej działkę ew. nr [...], wykazanej w księdze wieczystej KW [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej przy Al. Z., stanowiącej działkę nr ew. [...] będącą własnością Skarbu Państwa.

W następstwie w/w uchwały Prezydent W. wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r. stosowne zarządzenie, w dniu [...] kwietnia 2013 r. sąd wieczystoksięgowy zamieścił w księdze wieczystej wzmiankę o złożeniu wniosku o wpis służebności gruntowej a w dniu [...] maja 2013 r. - dokonał wpisu samego prawa.

Z kolei w dniu [...] października 2012 r. została zawarta umowa notarialna o ustanowieniu na rzecz A. Ż. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. J., stanowiącej działkę nr [...], którą poprzedziła decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o ustanowieniu - w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - w/w prawa.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. A. Ż. wezwała Radę W. do uchylenia w/w uchwały a następnie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedmiotową skargę, w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Dla rozpoznania przedmiotowej sprawy konieczne było zatem wyjaśnienie na wstępie kwestii interesu prawnego osoby wnoszącej skargę do sądu.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, A. Ż. posiadała interes prawny w kwestionowaniu przed sądem rzeczonej uchwały, bo decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nabyła ona uprawnienia do objętej tą uchwałą nieruchomości. Zatem - w dacie składnia skargi - przysługiwały jej do niej konkretne prawa. Przyjęcie zaś koncepcji, iż istotny w tym przypadku był fakt, że w dacie podejmowania spornej uchwały, skarżącej owe prawa jeszcze nie przysługiwały, spowodowałoby – w ocenie Sądu I Instancji - pozbawienie jej możliwości domagania się sądowej kontroli legalności aktów organów gminy, co naruszałoby art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w tym również powyższe tłumaczenie interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu uchwały Rady Warszawy z dnia p,,,[ lutego 2012 r. nie spełniało jednak w pełni wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli zaś w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania.

Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił natomiast w istocie rzeczy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie wskazał bowiem, w jaki sposób kontrolowana uchwała mogła ingerować w sferę prawną skarżącej.

Trafnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że uchwała z dnia [...] lutego 2012 r. stanowiła jedynie upoważnienie dla Prezydenta W. do podjęcia określonych czynności prawnych (wydanie stosownego zarządzenia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]), których efektem było dopiero nieodpłatne obciążenie ( wówczas jeszcze wolnej od innych obciążeń) nieruchomości komunalnej, drogową służebnością gruntową na rzecz określonej nieruchomości władnącej, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Zatem, przed badaniem legalności zaskarżonej uchwały należało wykazać, że uchwała ta oddziaływała bezpośrednio w sferę prawną skarżącej.

Sąd winien zatem rozważyć, czy uchwała ta była uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej a nie tzw. uchwałą wewnętrzną.

W orzecznictwie i doktrynie brak jest wprawdzie jednolitości poglądów w kwestii kryterium pozwalającego na ścisłe rozróżnienie tego rodzaju uchwał, tym niemniej przyjmuje się z reguły, że uchwały z zakresu administracji publicznej to: albo akty prawa miejscowego będące upoważnieniem, zawartym w art. 40 ust. 1, 2 i 3 u.s.g. albo uchwały, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4-6 u.s.g., albo uchwały określone w art. 18 ust. 2 pkt 11-14 u.s.g. (vide: Gabriela Jyż – Komentarz do art. 101 u.s.g. Informacja prawnicza LEX).

Tymczasem, zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego uchwała, jak wynika z jej treści, podjęta została w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z § 2 ust. 5 załącznika do uchwały Rady m. st. Warszawy z 15 kwietnia 2004 r. Nr XXVIII/534/2004 w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 119, poz. 2927 ze zm.) i art. 14 ust. 2 i 5 u.g.n.

Poza tym, jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, nie zobowiązywała ona Prezydenta W. do obciążenia działki nr [...] służebnością a jedynie stanowiła ona dla niego upoważnienie do podjęcia dalszych w tym kierunku działań. W rezultacie, jak podnoszono w sprawie, Prezydent. W. wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r. stosowne zarządzenie, w którym wyraził zgodę na dokonanie powyższego obciążenia. Analiza treści tego zarządzenia mogłaby mieć, istotne znaczenie w kwestii oceny charakteru zaskarżonej uchwały.

Podnieść również trzeba, że upatrywanie przez Sąd Wojewódzki interesu prawnego uczestniczki postępowania w zaskarżeniu analizowanej uchwały w treści praktycznie tylko przepisów konstytucyjnych, tłumacząc ten fakt w ten sposób, że przyjęcie koncepcji odmiennej spowodowałoby pozbawieniem jej (ogólnie mówiąc) prawa do sądu, wydaje się o tyle mało przekonywujące, iż w tym przypadku użytkownik wieczysty ma prawo wystąpić do sądu cywilnego z powództwem opartym na przepisie art. 294 k.c. (żądając zniesienia służebności gruntowej) lub może wnioskować o zmianę sposobu wykonywania służebności (art. 291 k.c.). W tych warunkach trudno zatem przyjąć, że uczestniczka postępowania jest pozbawiona w ogóle ochrony prawnej i prawa do sądu.

Wreszcie, wprawdzie wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny w kwestii istnienia, czy nieistnienia podstawy prawnej dla podjęcia wspomnianej uchwały, jest obecnie przedwczesne, tym niemniej zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest również spójne. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji z jednej strony stwierdził, iż (cyt.): "przepis art. 14 ust. 5 u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., zatem zgoda na czynności wymienione w art. 14 u. g. n. jest wymagana zawsze, niezależnie od istnienia stosownych przepisów prawa miejscowego, czyli uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości" a z drugiej strony podał, że wobec treści art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a) u.s.g. wydanie przez radę gminy uchwały na jego podstawie, czyli uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania jedynie w czasie oznaczonym dłuższym niż 3 lata, nie mogło stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy - w trybie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. - uchwały wyrażającej zgodę na nieodpłatne obciążenie nieruchomości gminnej na czas nieoznaczony.

Powyższe istotnie dowodziło wewnętrznej sprzeczności stanowiska Sądu I instancji, polegającej na tym, że skoro Sąd ten uznał, iż art. 14 ust. 5 u.g.n. stanowił lex specialis, to wówczas w ogóle rozważania, dotyczące art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. nie miały racji bytu. Jeżeli bowiem art. 14 ust. 5 u.g.n. stanowił przepis szczególny, to kwestia istnienia uchwały (stanowiącej prawo miejscowe), czyli wydanej na podstawie art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. była bez znaczenia. W rezultacie zatem, jeśli Sąd I instancji przyznał, iż podstawa prawna dla ocenianej uchwały istniała (była ona również przywołana w uchwale) to niezrozumiałe było, dlaczego przyjął, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej.

Z tej przyczyny należało uznać, iż także w odniesieniu do kwestii zgodności z prawem omawianej uchwały, zaskarżony wyrok nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podkreślenia bowiem w tym miejscu wymaga, że skoro, jak wyżej wskazano, jako podstawę uchwalenia rzeczonej uchwały podano kilka przepisów prawa (w tym prawa powszechnie obowiązującego i miejscowego), to stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że tylko jeden z tych przepisów (i to będący przepisem prawa miejscowego) nie mógł stanowić podstawy prawnej dla podjęcia wspomnianej uchwały, nie wyjaśniało jeszcze, dlaczego Sąd I instancji ostatecznie przyjął, że uchwała ta została podjęta całkowicie bez postawy prawnej. W takiej sytuacji należało przecież ocenić, czy pozostałe, wskazane w uchwale przepisy prawa nie mogły stanowić wystarczającej dla jej uchwalenia podstawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien zatem skargę rozpoznać przede wszystkim z udziałem Prezydenta [...] W. i w pierwszej kolejności szczegółowo wyjaśnić, czy skarżąca A. Ż. posiada w ogóle interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], badając przy tym również charakter tej uchwały. W tym celu pomocne może okazać się zanalizowanie treści wspomnianego wyżej zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] zezwalającego na obciążenie przedmiotowej nieruchomości służebnością drogową i dopiero w przypadku, gdyby Sąd uznał jednak, że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą wewnętrzną, czyli skierowaną do innego organu gminy ( w tym wypadku Prezydenta W.) a skarżąca posiada wspomniany wyżej interes prawny w jej zaskarżeniu, to uchwała taka mogłaby by być oceniana pod względem legalności. W takiej sytuacji należałoby jednak rzetelnie zbadać możliwość jej podjęcia w oparciu o treść wszystkich przepisów w niej wskazanych.

Uznając więc, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 207 § 2 p.p.s.a.