Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1084/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1,2 i 9, art. 2 pkt 1 , art. 50 ust. 4, art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 743/09 w sprawie ze skargi O. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę O. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku –Białej z dnia (...) czerwca 2009 r. uchylającą decyzję Burmistrza P. z dnia (...) marca 2009 r. w przedmiocie odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W dniu 20 grudnia 2007 r. inwestor "A" S.A. w W. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji sieci transmisji danych systemu (...) firmy S. (w postaci wieży kratowej o wysokości 50 m, na której zostaną zainstalowane anteny sektorowe oraz radioliniowe) na działce nr (...) położonej w P. przy ul. G. (...)

Decyzją z dnia (...) marca 2009 r. Burmistrz P. odmówił ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, powołując się na art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane zostało w terenie, gdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc i nie obowiązuje nowy plan, stąd też możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże w wyniku analizy urbanistycznej, przeprowadzonej zgodnie z art. 54 oraz 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalono, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne narusza ład przestrzenny, godząc w interes publiczny, gdyż nie znajduje akceptacji społecznej. Wnioskowane przedsięwzięcie niezgodne jest z art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 9 powołanej ustawy, który stanowi, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne, krajobrazowe i potrzeby interesu publicznego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ład przestrzenny oznacza ukształtowanie przestrzeni tworzące harmonijną całość. Wnioskowane zaś przez Spółkę "A" usytuowanie pięćdziesięciometrowej wieży i montaż anten stanowić będzie dysonans w analizowanym obszarze i jest niezgodne z funkcją otoczenia, tj. obszaru o intensywnej zabudowie jednorodzinnej nie przekraczającej 2 kondygnacji, z dużą ilością zieleni (działki, ogródki oraz tereny rekreacyjno-spacerowe).

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. uchyliło decyzję Burmistrza P. z dnia (...) marca 2009 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy wskazał, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ powinien dokonać wyczerpującej oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami szczególnymi oraz uzyskać stosowne uzgodnienia w stosunku do decyzji, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji błędnie przywołał przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mający zastosowania w tym przypadku, podobnie jak w tym postępowaniu nie ma potrzeby sporządzania analizy urbanistycznej czy wyznaczania obszaru analizowanego, które sporządza się w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. W przypadku przedmiotowej decyzji należy zwrócić uwagę na art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jeżeli organ stwierdzi taką niezgodność ma obowiązek wydać decyzję odmowną, w przeciwnym wypadku ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Organ orzekający w sprawie powinien oprzeć swe rozstrzygnięcie na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenia. Nie może zatem takim przepisem być wyłącznie przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 1 ani art. 2 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie może stanowić samodzielnej podstawy dla decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę O. w siedzibą w R., podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji wprawdzie przywołał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to w postępowaniu odnosił się także do przepisów dotyczących decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a w szczególności art. 61 ust. 4 powołanej ustawy. W przeprowadzonym postępowaniu przygotowano analizę urbanistyczną, która nie jest wymagana. Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja Burmistrza P. zapadła z naruszeniem art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zrealizowane. Organy ustalające lokalizacje inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, muszą wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Tymczasem organ pierwszej instancji przywołał przepisy, które nie mogą być uznane za przepis odrębny w rozumieniu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jakkolwiek w rachubę może wchodzić także sprzeczność z unormowaniami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak musi to być wyraźna sprzeczność z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie. Normy ogólne, chroniące ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie mogą zaś oddziaływać na rozstrzygnięcie organu administracji, są to bowiem reguły, które mają zastosowanie do wszelkich działań jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej. W przypadku inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która zanalizowana była w dołączonej do sprawy analizie architektonicznej. Ani gabaryty ani forma architektoniczna projektowanej inwestycji ani też linia zabudowy na działce, nie mają znaczenia w tej sprawie. Ponadto nie zostało przeprowadzone i skutecznie zakończone postępowanie w sprawie uzgodnienia lokalizacji inwestycji, nie miało także miejsca postępowanie w zakresie zbadania oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Kwestia ilości i wielkości zainstalowanych na przedmiotowej wieży anten sektorowych i radiolinii nie była w ogóle wyjaśniana.

W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 50 ust. 4, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b, art. 54 ust. 2 lit. a oraz art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący podniósł, że skoro sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zostało powierzone, na podstawie art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, to nie mogą podważać kompetencji tej osoby, podmioty, które nie dysponują taką specjalistyczną wiedzą. W szczególności jeżeli osoba wpisana na listę ocenia, że sporządzenie projektu narusza wymogi ładu przestrzennego, to nie mogą podważać tego stanowiska osoby nieuprawnione, którymi zdaniem skarżącego są organy i sąd. Decyzja wydawana w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza zgodność zamierzenia z obiektywnym porządkiem prawnym. Do przepisów, które powinny być uwzględnione należą również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także art. 1 ust. 2 tej ustawy. Rozmieszczenie masztów antenowych stacji bazowych telefonii komórkowych na terenach miejskich (w tym na terenie zabudowy mieszkaniowej), winno uwzględniać walory krajobrazowe i architektoniczne przestrzeni miejskiej i ich wpływ na te aspekty zagospodarowania przestrzeni. Stanowisko Sądu pierwszej instancji uwzględnia w istocie nieobowiązujące jeszcze w dacie wydania zaskarżonej decyzji brzmienie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W podstawach kasacyjnych podniesiono szereg zarzutów dotyczących naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b, art. 54 ust. 2 lit. a oraz art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 32 Konstytucji RP i art. 141 § 4 p.p.s.a., które w istocie sprowadzają się do tego, że zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że realizujący inwestycję celu publicznego nie jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że naruszenie przepisów tej ustawy nie może być podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał także, że lokalizacja inwestycji celu publicznego na wnioskowanym terenie narusza ład przestrzenny, a zatem niemożliwe jest ustalenie jej lokalizacji. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy wskazać, że zarzuty te nie uwzględnią pełnej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Zaskarżony wyrok, którym Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej uchylającą decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowy, jakkolwiek stanowisko Sądu, że niedopuszczalna jest odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jest zbyt kategoryczne. Jednakże wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wprost wskazał, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być zarówno sprzeczność z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisami odrębnymi.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest podstawowym aktem regulującym proces gospodarowania przestrzenią. W toku rozpatrywania sprawy w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organ stosując przepisy powołanej ustawy uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, potrzeby interesu publicznego oraz szereg innych wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdą z tych wartości należy brać pod uwagę w toku rozpatrywania sprawy, a w przypadku gdy dochodzi do konfliktu między tymi wartościami, konieczne jest wyważenie, któremu dobru należy dać pierwszeństwo. Niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje automatycznie pierwszeństwo jednej wartości przed drugą, bez wcześniejszego wyważenia tych wartości, a w istocie do tego zmierza skarżący. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia inwestycji celu publicznego powołując się na naruszenie ładu przestrzennego oraz interesu publicznego, nie uwzględniając jednak takich wartości jak prawo własności inwestora (w tym prawo do zabudowy nieruchomości) czy walory ekonomiczne przestrzeń. Przy czym także rozumienie interesu publicznego jakie zaprezentował organ pierwszej instancji, a na takie rozumienie interesu publicznego powołuje się skarżący, jest wadliwe, ponieważ organ utożsamiał interes publiczny jedynie z interesem grupy właścicieli działek sąsiadujących z planowaną inwestycją, a nie o takim interesie jest mowa w art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochrona interesu publicznego ma szerszy wymiar, ponieważ ma służyć ogółowi społeczeństwa, a nie tylko wąskiej grupie podmiotów. W szczególności ochrona interesu publicznego wyraża się właśnie w uproszczonej procedurze ustalania warunków zabudowy dla inwestycji realizującej cele publiczne w przypadku braku planu miejscowego. Taką inwestycją realizującą cele publiczne jest budowa stacji sieci transmisji danych, która zalicza się do obiektów (urządzeń) łączności publicznej. Wszystkie te okoliczności nie był w ogóle przez organ pierwszej instancji oceniane. Wadliwe rozumienie interesu społecznego, które prowadziło do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiło również jedną z przyczyn uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Burmistrza P. z dnia (...) marca 2009 r., co następnie zostało prawidłowo zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji.

Kolejny zarzut skarżącego sprowadza się to tego, że w jego ocenie ani Sąd, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogą kwestionować stanowiska osoby sporządzającej projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, która stwierdza, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego narusza wymogi ładu przestrzennego, a zatem w jej ocenie nie jest możliwe ustalenie lokalizacji tej inwestycji. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest podważanie takiego stanowiska przez podmioty, które nie dysponują specjalistyczną wiedzą z tego zakresu. Taki pogląd, prezentowany przez skarżącego jest wadliwy. Zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Regulacja ta jest oczywistą konsekwencją koniecznej treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, na którą składa się w szczególności część graficzna przedstawiająca mapę terenu analizowanego pod kątem inwestycji oraz odpowiedni poziom merytoryczny projektu decyzji wykonanego zgodnie z wiedzą fachową projektanta. Projekt decyzji, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów ma pomóc organowi w podjęciu decyzji, zwłaszcza w zakresie określenia warunków lokalizacji inwestycji. Natomiast art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można rozumieć w ten sposób, że stanowisko autora projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niepodważalne i ma charakter przesądzający, a tym samym zwalnia organ od oceny, czy lokalizacja inwestycji celu publicznego jest zgodna z uregulowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami odrębnymi. Nie ma racji skarżący, że organ nie może wypowiedzieć się co do prawidłowości sporządzonego projektu decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyjęcie zaprezentowanej przez skarżącego wykładni art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w istocie prowadziłoby do takiego rezultatu, że praktycznie niemożliwe byłoby wydanie jakiejkolwiek innej decyzji, niż zgodnej z projektem sporządzonym przez osobę wpisaną na listę odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Taka wykładnia jest niedopuszczalna, gdyż sprawę administracyjną rozstrzygałby nie organ a autor projektu decyzji.

Całkowicie bezpodstawne są również zarzuty skarżącego, że Sąd pierwszej instancji zastosował w rozpoznawanej sprawie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r. Zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji prawidłowa wykładnia art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu tego przepisu przed jego nowelizacją, nie oznacza, że Sąd zastosował przepisy, które jeszcze nie obowiązywały w dacie orzekania, bądź stanowił przepisy prawa we własnym zakresie.

Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że Sąd pierwszej instancji miał podstawy do przyjęcie, że powołanie się przez Burmistrza P. wyłącznie na art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na naruszenie interesu publicznego jako podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego było wadliwe, co w konsekwencji prowadziło do oddalenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą decyzję organu pierwszej instancji, której skutkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie występują takie zagadnienia prawne, których rozstrzygnięcie przez skład powiększony byłoby konieczne do rozpoznania skargi kasacyjnej w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.