Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 130/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 584
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 506/17 w sprawie ze skargi S. Z. na zarządzenie Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność gminy i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 506/17, w pkt 1. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność gminy i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt; w pkt 2. zasądził od Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 497 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarządzeniem nr [...] Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Gminy Aleksandrów Łódzki i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – dalej "u.s.g.") oraz art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm. – dalej "u.g.n."), zobowiązano Naczelników Wydziałów Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie Łódzkim, dyrektorów oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta dysponujących nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Aleksandrów Łódzki lub pozostających w zarządzie albo stanowiącymi własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością, do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt (§ 1 pkt 1). Jednocześnie zakazano dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miejskim w Aleksandrowie Łódzkim, jednostkach organizacyjnych, a także ich promocji z wykorzystaniem majątku Gminy Aleksandrów Łódzki i Skarbu Państwa (§ 1 pkt 2). Wykonanie tego zarządzenia powierzono naczelnikom wydziałów Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie oraz dyrektorom i kierownikom jednostek organizacyjnych miasta (§ 2).

Pismem z dnia 29 marca 2017 r. S. Z. i Związek Pracodawców [...], w trybie art. 101 u.s.g., wezwali Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego do usunięcia naruszenia interesu prawnego powołanym na wstępie zarządzeniem.

Następnie wobec bezskuteczności powyższego wezwania S. Z., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe zarządzenie nr [...] Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2016r., wnosząc o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w całości bądź ewentualnie:

2) uchylenie tego zarządzenia z uwagi na upływ czasu,

3) dopuszczenie w charakterze uczestnika postępowania Związku Pracodawców [...] w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a.,

4) przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu na okoliczności tam podniesione,

5) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono, że zostało ono wydane z naruszeniem:

1. zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie aktu administracyjnego, do wydania którego Burmistrz nie był właściwy, a brak właściwości był mu znany;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) niezastosowanie art. 6, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskimi i Skarbu Państwa,

b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium: czy najemca nieruchomości gminnej prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet "właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa",

c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwy w sprawach objętych właściwością administracji rządowej, to jest art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4, art. 28 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8, art. 9, art. 24i, art. 24j, to znaczy Rozdziału 4b ("Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych") ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 z późn. zm.) oraz art. 3 ust.1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2015r., poz. 1482).

W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na przedstawieniach cyrkowych z udziałem zwierząt na terenie całej Polski od 1993 r. Warunkiem wykonywania tej działalności jest możliwość najmu odpowiednio dużych terenów, utwardzonych, położonych w centrum miast, z dostępem do energii elektrycznej oraz do wody dla zwierząt i ludzi. Skarżący wskazał, że wynajmuje takie tereny od gmin kilka razy w sezonie. Jego działalność w zakresie dotyczącym zwierząt podlega zgodnie z art. 84a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nadzorowi weterynaryjnemu na podstawie ustawy o ochronie zwierząt, ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej, ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Podano, że organ samorządu terytorialnego może jedynie na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w razie powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy, a także w razie stwierdzenia: zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku wykonywania tej działalności, niezwłocznie zawiadomić o tym właściwe organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie natomiast Burmistrz pozbawił skarżącego możliwości prowadzenia działalności w postaci przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na nieruchomościach miejskich i Skarbu Państwa spełniających warunki na posadowienie taboru cyrkowego, wychodząc z założenia, że działalność taka jest wykonywana niezgodnie z przepisami ustawy, a nawet z zagrożeniem życia lub zdrowia samych zwierząt.

Skarżący zarzucił organowi m.in. nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego, dotyczącego metod treningu oraz warunków utrzymania i transportu zwierząt przez polskich przedsiębiorców cyrkowych. W ocenie skarżącego zaskarżone zarządzenie jest dyskryminacją, ograniczaniem działalności gospodarczej, godzi w wolność sztuki oraz w kulturalne prawa podstawowe.

Zdaniem skarżącego Burmistrz nie ma uprawnień do wprowadzania jakichkolwiek zakazów, które ograniczają prawa podstawowe przedsiębiorców działających zgodnie z prawem, nie może ich dyskryminować poprzez przyznawanie im różnych praw w zależności od tego, czy w ich przedstawieniach uczestniczą zwierzęta, czy też nie.

Ponadto, z ostrożności procesowej podniesiono, że nawet gdyby przyjąć, iż samorząd terytorialny posiada legitymację do stanowienia prawa w zakresie ochrony zdrowia zwierząt, to zakaz wynajmu nieruchomości miejskich wszystkim cyrkom prezentującym jakiekolwiek zwierzęta narusza zasadę proporcjonalności stanowiącą podstawę państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Wskazując na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 stycznia 1996 r. o sygn. akt K 18/95 skarżący wyjaśnił, że zakaz wynajmu gruntów nie powinien dotyczyć wszystkich przedsiębiorców cyrkowych prezentujących zwierzęta, ale tylko tych, którzy naruszają prawo i działają niezgodnie z ustawą o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem pełnomocnika organu zarzuty skargi są niezasadne.

Burmistrz podał, że tekst zaskarżonego zarządzenia należy odczytywać wyłącznie jako ustalenie przyszłej treści oświadczenia woli organu gminy w zakresie braku zgody na udostępnienie terenów gminnych na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych. Podano, że treść spornego aktu jest też przejawem zasady swobody zawierania umów, jednej z podstawowych zasad kodeksu cywilnego. Zasada ta nie doznała żadnego ograniczenia ustawowego związanego z uprawnieniami skarżącego. Organ nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, wywierającym bezpośrednie skutki zewnętrzne w prawach skarżącego.

Wskazano, że zaskarżone zarządzenie oznacza jedynie, że Gmina Aleksandrów Łódzki nie chce być kontrahentem skarżącego, ani innych podmiotów, w zakresie udostępniania nieruchomości w celu realizacji przedstawień z udziałem zwierząt. Nieograniczone w tym zakresie prawa właścicielskie Gminy Aleksandrów Łódzki w odniesieniu do gospodarowania gruntami pozwalają na korzystanie z zasady swobody zawierania umów.

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") dopuścił Związek Pracodawców [...] z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 506/17, w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, a w pkt 2. orzekł o kosztach postępowania sądowego.

W ocenie Sądu organ niezasadnie kwestionuje, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Już bowiem samo to, że akt ten ma charakter władczy, a ponadto został wydany przez organ monokratyczny gminy, na podstawie przepisów prawa administracyjnego i nie jest aktem pozostającym tylko w sferze prawa cywilnego, uzasadnia zaliczenie go do tej grupy.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżone zarządzenie, wbrew stanowisku Burmistrza, zawęża granice wolności gospodarczej przysługującej przedsiębiorcom prowadzącym działalność polegającą na organizowaniu objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a do takich niewątpliwie należy skarżący. Sąd uznał, że zarządzenie, ingerując w sferę przyznanej wolności, w sposób bezpośredni ma wpływ na sytuację prawną skarżącego, co uzasadnia jego interes prawy. Natomiast powodując ograniczenie jego wolności gospodarczej interes ten narusza. Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie, pozostaje aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd uznał zatem, że jeśli akt ten powoduje jednostronną ingerencję organu samorządu terytorialnego w sferę wolnościowego publicznego prawa podmiotowego ze względu na ograniczenie wynikającej z niego wolności, ma znamiona aktu władczego. Natomiast czym innym jest – w ocenie Sądu – kwestia, czy został on wydany w ramach przysługującego organowi władztwa publicznego, czy też poza jego zakresem.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżone zarządzenie wkracza w publiczne prawo podmiotowe skarżącego, wobec czego ma określone skutki zewnętrzne, a takie mógłby wywierać jedynie akt prawa miejscowego, decyzja administracyjna bądź inna władcza forma działania organów administracji. Natomiast podstawy prawne zaskarżonego zarządzenia, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 25 ust.1 u.s.g., nie dają możliwości ani podejmowania działań władczych, ani też regulowania sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych. Takim zaś podmiotem niewątpliwie jest skarżący.

Sąd I instancji zauważył także, iż zarządzenie narusza zasadę zgodności działań administracji publicznej z celami ustawowymi. Celem jego podjęcia nie jest bowiem kwestia gospodarowania nieruchomościami, ale ochrona zwierząt. Jest to – w ocenie Sądu – pewnego rodzaju obejście prawa, skoro ustawodawca nie wyposażył organu monokratycznego gminy w odpowiednie kompetencje służące ochronie zwierząt w takiej sytuacji, natomiast organ ten wykorzystuje inne swoje uprawnienia, temu niesłużące. Zdaniem Sądu słusznie zatem podnosi skarżący, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem szczegółowo wskazanych w skardze przepisów ustawy o ochronie zwierząt, ustawy o działach administracji rządowej, ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a także ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w kontekście wymogów art. 101 u.s.g., polegające na przyjęciu, że zaskarżone zarządzenie narusza zasadę swobody działalności gospodarczej skarżącego,

2) naruszenie art. 101 u.s.g., poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, pomimo braku wskazania normy materialnego prawa administracyjnego dającej mu prawo do korzystania z nieruchomości gminnych lub prawo żądania do korzystania z takich nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że gmina nie realizuje żadnego obowiązku o charakterze administracyjnym w ramach którego zobowiązana byłaby do umożliwiania korzystania z jej gruntów określonym osobom trzecim. Wskazano, że gospodarowanie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 u.s.g., w zakresie objętym przedmiotem niniejszej sprawy, należy do sfery prawa cywilnego. W ocenie Burmistrza tekst zaskarżonego zarządzenia należy odczytywać wyłącznie jako ustalenie przyszłej treści oświadczenia woli organu gminy w zakresie braku zgody na udostępnienie terenów gminnych na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych. Podkreślono, że zaskarżone zarządzenie ma charakter władczy jedynie w układzie wewnętrznym, zatem nie narusza ono interesu prawnego lub uprawnień skarżącego.

W ocenie Burmistrza zaskarżone zarządzenie nie uszczupliło jakichkolwiek uprawnień skarżącego, ponieważ w odniesieniu do nieruchomości gminnych skarżący ich nie posiadał.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu działanie gminy w sferze dominium, w ramach zasady swobody zawierania umów nie wyklucza możliwości takiego zarządzania majątkiem, aby zgodne to było z innymi celami o charakterze społecznym, w tym przypadku z ochroną zwierząt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność gminy i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy zaskarżonego zarządzenia zakazujące udostępniania terenów stanowiących własność Gminy Aleksandrów Łódzki i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt oraz zobowiązujące Naczelników Wydziałów Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie Łódzkim, dyrektorów oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta dysponujących nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Aleksandrów Łódzki lub pozostających w zarządzie albo stanowiącym własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością, do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt (§ 1 pkt 1), jak również zakazujące dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miejskim w Aleksandrowie Łódzkim, jednostkach organizacyjnych, a także ich promocji z wykorzystaniem majątku Gminy Aleksandrów Łódzki i Skarbu Państwa (§ 1 pkt 2) – w sposób oczywisty oddziałują na prawa i obowiązki jednostek, a więc mają charakter zewnętrzny, oraz jednostronny i dotyczą działalności w sferze publicznej, a więc mają charakter administracyjnoprawny. Nie można w tej sytuacji przyjąć, jak tego chce skarżący kasacyjnie organ, że zaskarżone zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, nie kreuje żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej, a więc nie dotyczy innych podmiotów prawa, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie może naruszać praw skarżącego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą na przedstawieniach cyrkowych z udziałem zwierząt na terenie całej Polski. W związku z tym należy stwierdzić, że jest on adresatem prawnym w zakresie skutków prawnych zaskarżonego aktu, gdyż z aktu tego wynika, że wyklucza się skarżącego jako stronę z korzystania z mienia publicznego bez istnienia ku temu podstawy prawnej. Skarżący jest wykluczony tylko dlatego, że prowadzi działalność gospodarczą, z której prowadzeniem ustawodawca nie wiąże dopuszczalności wykluczenia w korzystaniu z mienia publicznego, które to mienie ze swojej istoty ma służyć wszystkim. Zaskarżone zarządzenie rozstrzyga w zakresie skutków prawnych o sytuacji materialnoprawnej skarżącego, negatywnie wpływając na jego sferę materialnoprawną, pozbawiając skarżącego uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej oraz uniemożliwia uzyskanie takiego uprawnienia.

Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego, który uzasadniałby jego legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Okoliczności niniejszej sprawy w pełni bowiem dawały skarżącemu uprawnienie do zaskarżenia zarządzenia Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej zaś sprawie przesłanka określona w tym przepisie została przez skarżącego spełniona. Naruszony bowiem został interes prawny podmiotu wnoszącego skargę, które to naruszenie ma charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Skarżący inicjując postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g wykazał istnienie związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a jego indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także wykazał, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżone zarządzenie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, uniemożliwiając realizację jego uprawnień (naruszenie interesu prawnego).

Wobec powyższego uznać należy, że zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze aktu administracyjnoprawnego, że określona grupa podmiotów, których działalność nie jest zabroniona przez prawo, nie może w ogóle ubiegać się o możliwość zawarcia umowy najmu mienia komunalnego, narusza wynikającą z Konstytucji RP zasadę swobody działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji). Wolność gospodarcza, deklarowana w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, traktowana jest bowiem jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Należy ono do kategorii praw negatywnych "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie w niczym nie narusza wyżej wskazanych przepisów prawa.

Wobec tego – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu – stwierdzić należy, że w/w przepisy Konstytucji kształtują sytuację prawną skarżącego, a zatem nie można uznać, aby doszło do ich naruszenia w zaskarżonym wyroku. Jakkolwiek naczelne zasady ustrojowe państwa nie są, co do zasady, przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej wskazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to jednak normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek lub uprawnienie dla podmiotu, który skargę wnosi. Normy konstytucyjne mogą formułować w sposób bezpośredni uprawnienie lub obowiązek, a skoro tak, to nie można wykluczyć ich statusu źródła interesu prawnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Zauważyć ponadto należy, że zaskarżone zarządzenie różnicuje sytuację prawną pewnej klasy podmiotów w relacjach z Gminą Aleksandrów Łódzki względem innych podmiotów, co można uznać za naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – w kontekście naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

Wobec poczynionych powyżej rozważań oraz w świetle okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.