Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1302/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 21 grudnia 2015 r. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku [....] Sp.z.o.o. w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr nr [....] [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] oraz budowa zjazdu z działki nr [....] na działki nr nr [....] [....] [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] przy ul. [....] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane opinie. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji zostały ustalone zgodnie z procedurą określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie przeprowadzonej wizji w terenie oraz sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej terenu sąsiedniego, ze szczególnym zwróceniem uwagi na takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Odnosząc się do kwestii obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji organ wskazał, że działka nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] nie jest objęta przedmiotowym wnioskiem, zjazd na który powołuje się Spółdzielnia Mieszkaniowa zlokalizowany jest w pasie drogowym stanowiącym ulicę [....] (działka nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] , którą zarządza Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Wyjaśnić dodatkowo należy, że zakres terenu objętego wnioskiem, a w konsekwencji terenu obowiązywania decyzji określa jedynie wnioskodawca. To on podejmuje ryzyko ewentualnego braku możliwości realizacji inwestycji w przypadku, gdy nie będzie ona mogła być zrealizowana w sposób określony w decyzji lub nie uzyska prawa do dysponowania terenem na cele budowlane czy obsługi komunikacyjnej. Jeżeli realizacja inwestycji w takiej formie jak określona w decyzji nie będzie możliwa, to inwestor nie uzyska stosownego pozwolenia na budowę. W kwestii zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych organ wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu uwzględniono Uchwałę Nr LIII/723/12 z 29 sierpnia 2012r. Rady Miasta K. dotyczącą "Programu obsługi parkingowej dla miasta K.", i tak w niniejszej decyzji załączniku w nr 1 pkt II.4.d uwzględniono wszelkie wskazania dotyczące miejsc postojowych określając wskaźniki liczby miejsc postojowych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinne, dla obiektów handlowych oraz innych usług. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [....] .Podniesiono, iż organ I instancji dopuścił się naruszeń prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 wraz z przepisami § 5, § 6 oraz § 7, rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie parametrów wskaźnika powierzchni wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, powierzchni biologicznie-czynnej oraz wysokości elewacji frontowej w wartościach nieznajdujących potwierdzenia w sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej, a także w odmiennych wartościach względem średnich tych parametrów występujących w obszarze analizowanym. Opisując wadliwie zdaniem strony wyznaczone dla przedmiotowej inwestycji parametry, w szczególności wskazano na usytuowanie terenu inwestycji wyżej, niż okoliczne nieruchomości. Pominięcie tego faktu w ustaleniach organu I instancji powoduje, iż wyznaczanie parametru wysokości elewacji frontowej odbyło się bez należytego zbadania stanu faktycznego. Przy kwestionowaniu wskaźników wskazano ponadto, iż "widełki" w jakich je ustalono charakteryzują się znaczną rozbieżnością, tym samym nie mogą być one traktowane jako wiążące ustalenia. Odwołujący podniósł także, iż w ustaleniach pomięto zupełnie kwestie obowiązującego na terenie miasta K. studium uwarunkowań przestrzennych, którego postanowienia winne być wiążące dla mniejszej sprawy. Ponadto zdaniem odwołującego się naruszone zostały także przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § l, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego uzasadnienia decyzji oraz poprzez zbyt krótkie sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Mając na względzie przytoczone zarzuty Odwołujący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r. nr [....] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika ze sporządzonej analizy, teren inwestycji położony jest w południowej części K. , po północnej stronie względem ulicy [....] . Najbliższą okolicę stanowią głównie budynki mieszkalne wielorodzinne, w których niekiedy występuje funkcja usługowa. Ponadto w obszarze poddanym analizie znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki wyłącznie usługowe. Zdaniem Kolegium, nie ma wątpliwości, że realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego będzie stanowiła kontynuację funkcji mieszkaniowej i usługowej jaka występuje w obszarze analizowanym. Jak wskazano na stronie 1 analizy, front całej inwestycji od strony ul. [....] posiada szerokość wynoszącą około 90 metrów. Zatem przyjęto, że zasadnym jest określenie promienia z każdego narożnika działek objętych wz o wartości 270 metrów do wyznaczenia obszaru analizowanego. Mając na uwadze treść analizy oraz najbliższą zabudowę, w ocenie Kolegium wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przyjęte rozwiązania dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego pozwolą w sposób kompleksowy odnieść się do najbliższej zabudowy i na podstawie istniejących budynków wyznaczyć w sposób prawidłowy parametry nowej zabudowy, bez ryzyka naruszenia zastanego ładu przestrzennego. Wskaźnik zabudowy w decyzji objętej odwołaniem ustalony został w granicach od 23% do 27%. Jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z analizy wynika, że budynki w obszarze analizowanym posiadają zróżnicowane wartości, tj. od około 3% (wyjątek), do około 79%, natomiast średnia wartość wskaźnika wynosi około 27%. Mając jednakże na względzie najbliższe sąsiedztwo oraz kształt nieruchomości objętej wz parametr ten został określony w sposób następujący: przyjęto, iż średnia z obszaru analizowanego stanowić będzie górną granicę wskaźnika zabudowy, natomiast dolna granica omawianego parametru została określona w nawiązaniu do wskaźnika zabudowy działki nr [....] , która ma zbliżoną powierzchnię do powierzchni terenu inwestycji. Szczegółowe metody działania organu I instancji zostały opisane. Kolegium stwierdziło, iż działania organu są prawidłowe, a przyjęte rozwiązania zostały w sposób wyczerpujący i klarowny wskazane w treści decyzji i wypełniają dyspozycję § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, które stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Jednocześnie wyznaczenie powierzchni biologicznie czynnej która została określona jako minimum 35 % jest prawidłowe. Sposób określenia tego parametru nie został skonkretyzowany w rozporządzeniu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem, o ile jego wartości nawiązują do powierzchni biologicznie - czynnej z obszaru analizowanego - to nie można zarzucić organowi dowolności przy jego ustaleniu. Natomiast jeżeli chodzi o ustaloną dla wnioskowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej, organ I instancji odstąpił od ustalenia tego parametru w wartości średniej, wyliczonej ze wszystkich szerokości elewacji frontowych budynków istniejących w obszarze analizowanym. Średnia wartość omawianego parametru w obszarze analizowanym wynosi bowiem około 46 metrów, jednakże szerokości budynków w obszarze analizowanym są wyjątkowo rozbieżne i wahają się od 4 do 143 metrów. Mając na względzie stan zagospodarowania, wielkość terenu inwestycji oraz najbliższą zabudowę, organ I instancji ustalił omawiany parametr dla planowanej inwestycji w granicach 64 m - 79 m - co zostało szczegółowo uzasadnione w wynikach analizy. Wskazano bowiem, iż dolna granica wyznaczonego parametru nawiązuje do szerokości elewacji frontowej budynku na działce nr [....] , który posiada zbliżoną powierzchnię do działki objętej wz. Natomiast górną granicę stanowić ma szerokość elewacji frontowej budynku na działce nr [....] , który znajduje się bezpośrednio za terenem inwestycji od strony ulicy [....] (druga linia zabudowy) z dodatkowym jednym metrem potraktowanym jako margines przy realizacji budynku, czyli szerokość została ustalona w przedziale od 64 metrów do 79 metrów. Kolegium zauważa, iż budynki usytuowane wzdłuż ulicy [....] posiadają nierzadko znaczne szerokości elewacji frontowych, np. budynek na działce nr [....] posiada omawiany parametr w wartości 84 metrów, budynek na działce [....] - 47 metrów, a budynek na działce nr [....] - 82 metry. Także szerokość budynku na działce nr [....] , na który powołuje się autorka analizy posiada szerokość 78 metrów. Dodać należy, że wskazane działki, a także inne z obszaru analizowanego posiadają zbliżoną formę zagospodarowania do wnioskowanego zamierzenia budowlanego, tj. szerokość elewacji frontowych w wartości niewiele większej niż szerokość całej nieruchomości. Tym samym, w ocenie tutejszego organu wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego w sposób w jaki dokonał tego organ I instancji, nie wykracza poza zastany ład przestrzenny i poparte jest ustaleniami dokonanymi w sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej. Linia zabudowy została określona jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek na działce nr [....] , w odległości 9 metrów od granicy działki drogowej (jako nieprzekraczalna linia zabudowy). Wskazać należy, iż zabudowa zlokalizowana przy ulicy [....] w obszarze poddanym analizie ma charakter wyłącznie zabudowy wolnostojącej i charakteryzuje się zróżnicowaną odległością istniejących budynków od działki drogowej. Odległości te najczęściej wynoszą od 7 do 10 metrów (np. działki nr [....] , nr [....] , nr [....] , nr [....] ), jednakże istnieją także budynki zlokalizowane w zbliżeniu z działką drogową ( działki nr nr [....] [....] [....] ). Mając na względzie stan zagospodarowania okolicznych działek oraz konieczność zapewnienia odpowiedniej odległości od granicy działki drogowej, Kolegium stwierdza, iż linia zabudowy została wyznaczona przez organ I instancji w sposób prawidłowy, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki zabudowy ulicy [....] , oraz prawidłowo naniesiona na załącznik graficzny decyzji.

Wysokość planowanego budynku oraz geometria dachu także zostały określone w treści decyzji w sposób prawidłowy i wyczerpująco uzasadnione. Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wskazać w tym miejscu należy, iż Inwestor wnioskował o możliwość realizacji budynku w wysokości do 19 metrów (dodatkowa kondygnacja). Zgodnie ze sporządzonym opracowaniem, maksymalne wysokości budynków znajdujących się najbliżej terenu inwestycji kształtują się na poziomie 15 -16 metrów ( zabudowa działek nr nr [....] [....] [....] ). Mając na względzie okoliczną zabudowę, organ ustalił dla zamierzenia inwestycyjnego maksymalną wysokość planowanej inwestycji wynoszącą 16 metrów, z tolerancją minusową l metra. Działanie takie pozwoli na realizację budynku bez ryzyka przewyższenia okolicznych budynków. Jednocześnie zastosowano dach płaski (o kącie pochylenia połaci do 15 st.), bez możliwości realizacji lukarn lub innych nadbudów, bowiem - co szczególnie podkreślono wysokość budynku nie może przekroczyć 16 metrów, w żadnym wypadku. Natomiast zarzut odwołującego, iż teren inwestycji jest położony wyżej niż okoliczne nieruchomości, nie znajduje potwierdzenia w sporządzonym opracowaniu, które zawiera także zdjęcia najbliżej okolicy oraz podane wartości wysokości poszczególnych budynków wraz ze wskazaniem wysokości n.p.m. na jakim się znajdują (karty 32-137 akt sprawy).

SKO w K. wskazało, że analiza architektoniczno - urbanistyczna została sporządzona w sposób prawidłowy, przez osobę do tego uprawnioną, na odpowiednich w skali mapach, a jej ustalenia są niewątpliwą przesłanką do ustalenia warunków zabudowy. Ponadto każdy z wyznaczonych parametrów został dokładnie opisany, wraz z uzasadnieniem przyjętych wartości oraz odwołaniem się do stanu zagospodarowania okolicznych nieruchomości. Organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, na jego etapie uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia oraz ustalił w sposób prawidłowy krąg stron postępowania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [....] w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie tj. wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na mocy art. 138 § 1pkt 2 tj. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy i orzeczeniu o odmowie ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy albowiem w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 61 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozważenie wszystkich okoliczności, a w konsekwencji błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji;

3/ art. 61 ust. 1 w związku z art. 64 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu, a w konsekwencji wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

4/ § 5, § 6 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezgodne z tymi przepisami ustalenia poziomu wskaźników kolejno powierzchni biologicznie czynnej, wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

W uzasadnieniu skargi rozbudowano powyższe zarzuty, a w konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały zasady ustalania parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno-architektoniczną. Przepis § 3 ust 1 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei § 9 ust 2 rozporządzenia przesądza, iż wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Analizę urbanistyczno–architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje jednak organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające, podlegające merytorycznej ocenie organu. Tak więc merytorycznej ocenie organu podlega między innymi prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek, warunkujących ustalenia parametrów nowej zabudowy jaki również czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust 1 ustawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy lub odmowy jej wydania. Analiza nieprawidłowa powinna być uzupełniona lub ponowiona.

Organ wydając decyzję oparł się na analizie, która w ocenie sądu nie była wystarczająca do dokonania ustaleń parametrów nowej zabudowy, jakie to parametry zostały w tej decyzji określone. Jak mowa wyżej, zasady ustalania parametrów nowej zabudowy określone są w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Parametrami tymi są: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometria dachu. Prawodawca tworząc reguły, według których organ wyznacza te parametry, kierował się naczelna zasadą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaką jest reguła zachowania ładu przestrzennego. Reguły określania parametrów nowej zabudowy, o których mowa w przepisach od § 4 do § 8, oraz kolejność w jakiej prawodawca reguły te wskazuje nie są przypadkowe. W pierwszej kolejności wskazywana jest reguła ogólna, która winna być stosowana o ile nie zachodzą warunki szczególne, które czynią niemożliwym lub niecelowym jej stosowanie. W następnej kolejności wskazywana jest druga reguła która winna znaleźć zastosowanie jeżeli zachowanie reguły pierwszej jest z przyczyn obiektywnych niemożliwe – zasada ta dotyczy linii zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Regułą jest więc, że linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linie te tworzą uskok (zachowanie reguły określonej § 4 ust 1 jest niemożliwe) parametr ten ustala się ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Z kolei wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Szerokość elewacji frontowej, wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wyznacza się jako przedłużenie wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość tej zabudowy przebiega tworząc uskok (zachowanie reguły określonej § 7 ust 1 jest niemożliwe) wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

Prawodawca daje możliwość określenia parametrów nowej zabudowy odmiennie od reguł określonych w punktach wcześniejszych - o ile wynika to z analizy. Stosowanie tej reguł nie może być jednak dowolne. Zdaniem sądu, jeżeli zachodzą obiektywne przesłanki by znalazły zastosowanie reguły wskazywane jako zasada, urbanista tak właśnie winien ustalać parametry nowej zabudowy. Jeżeli zachowanie tych reguł jest niemożliwe, sporządzający analizę urbanista winien parametry nowej zabudowy wyznaczyć kierując się zasadą zachowania ładu przestrzennego i wskazać na przyczyny niemożności ustalenia danego parametru lub parametrów zgodnie z regułami określonymi w rozporządzeniu. Urbanista ma też możliwość ustalania parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od reguł określonych w rozporządzeniu także, jeżeli zachowanie tych reguł jest możliwe, jeżeli zasadność dopuszczenia odstępstwa wynika z obiektywnych okoliczności danej sprawy a odstępstwo to przyczyni się do zachowania ładu przestrzennego, jaki w danym terenie występuje. Każdorazowo jednakże urbanista musi uzasadnić, dlaczego dany parametr ustala odmiennie od reguł określonych przez prawodawcę tj. jakie to uwarunkowania przestrzenne uzasadniają zastosowanie danego odstępstwa. Jeżeli tego nie czyni i ustala dany parametr kierując się innymi niż wskazanymi przez prawodawcę zasadami (choćby opisanymi w analizie) analiza w tej części jest wadliwa i organ powinien wezwać urbanistę do uzupełnienia analizy przez podanie przesłanek, na których się oparł odstępując od zasad ogólnych.

Opisanych wyżej zasad nie dochował organ wydający w sprawie decyzję. Analiza właściwie każdy parametr z wyjątkiem geometrii dachu wyznaczała odmiennie od zasad określonych przez prawodawcę, nie wykazując co uzasadnia dokonanie odstępstw od zasad (reguł) ogólnych.

Linia zabudowy, w sytuacji kiedy zabudowa na działkach sąsiednich tworzy uskok, wyznaczona została nie jako przedłużenie zabudowy na działce która znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (działka nr ....) ale jako przedłużeni linii zabudowy na działce przy tej samej drodze ale nie sąsiadującej bezpośrednio w działką na której inwestycja ma być realizowana (działka nr ....). Z uładnienia analizy (w decyzji wyników analizy) winno wynikać, co uzasadniło to odstępstwo. Tymczasem pomimo obszerności analizy jeżeli chodzi o fragment dotyczący linii zabudowy, w którym to fragmencie wskazano szczegółowo odległości istniejących w tym obszarze budynków od drogi, nie podano jakie to uwarunkowania urbanistyczne uzasadniają wyznaczenie linii zabudowy odmiennie od zasad ogólnych a nawet dlaczego zabudowa na tej właśnie działce posłużyła jako wzorzec do wyznaczenia linii zabudowy planowanej inwestycji.

Także wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki podano jako przedział od 23% do 27 % nie wyjaśniając co uzasadnia zastosowanie przedziału. Jak wynika z analizy 27% to średnia z obszaru analizowanego. Wskaźnik 23 % ma natomiast działka z obszaru analizowanego o podobnej powierzchni do działki objętej wnioskiem. Z analizy nie wynika, dlaczego wyznaczono ten wskaźnik, jako przedział a nie konkretną wartość wyliczoną jako średnią tj. na podstawie § 5 ust 1 rozporządzenia (w zgodzie zresztą z wnioskiem inwestora). Fakt, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowana działka o powierzchni podobnej do działki objętej wnioskiem, sam w sobie nie przesądza, iż zachodzą szczególne uwarunkowania urbanistyczno - przestrzenne by stosować rozwiązanie o którym mowa w § 5 ust 2. Zabieg taki byłby oczywiście dopuszczalny, ale z samej analizy wynikać musiało by, że konkretne uwarunkowania na tym terenie uzasadniają nawiązanie tego parametru do zabudowy na działce nr [....] . Poza tym nie jest prawidłowe wskazywanie w decyzji, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na podstawie § 5 ust 1 i 2 rozporządzenia. Te dwie podstawy prawne wykluczają się. Albo organ wyznacza ten wskaźnik jako wartość średnią z obszaru analizowanego albo w inny sposób – jeżeli wynika to z analizy tj. jeżeli analiza uzasadnia że konkretne uwarunkowania urbanistyczne lub inne korzyści uzasadniają określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w innej wielkości niż wielkości obliczonej jako średnia z obszaru analizowanego.

Szerokość elewacji frontowej wyznaczono w przedziale od 64 m. do 79 m, przy średniej z obszaru analizowanego, która wynosi 46 m. Urbanista w analizie wprawdzie motywuje określenie tego parametru w takim przedziale, co uzasadnia treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy (parametr ten we wniosku wynosił właśnie 64 m.) i zabudową na działce [....] która to zabudowa wynosi 78 m. (nie zaś 79 m. jak ustala to urbanista dla planowanej inwestycji) nie wyjaśnia natomiast w żaden sposób dlaczego odstąpił od wyznaczeniu tego parametru zgodnie z zasadną określoną w § 6 ust 1 tj. na podstawie średniej z obszaru analizowanego która to średnia wynosi 46 m. z tolerancją do 20 %. Urbanista nie tylko nie uzasadnia w przekonujący sposób dlaczego akceptuje ustalenie tego parametru zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, chociaż przekracza on średnią z obszaru analizowanego, ale ustala ten parametr w przedziale który jeszcze bardziej niż wniosek średnią tą przekracza. W ocenie sądu tak duża rozpiętość jaką zastosowano w decyzji przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej, skutkuje także tym, że parametr ten nie jest wyznaczony w konkretnej wartości. Decyzja, która ma ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, dopuszcza w takiej sytuacji zbyt dużą dowolność dla tego parametru - co nie jest prawidłowym działaniem. Oczywiście organ może zastosowań tzw. widełki przy ustalaniu poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, co niewątpliwie ułatwia postępowanie na etapie projektowania obiektu i udzielania pozwolenia na budowę, rozwiązanie takie nie może jednak prowadzić do tego, że organ nie tyle ustala warunki zabudowy dla przyszłej inwestycji co szerokie przedziały w jakich inwestycja może być realizowana. Ustalając dany parametr w wartościach od – do, organ musi zachować w tym zakresie pewne ograniczenia - rozpiętość ta nie może być nadmierna. Dany parametr planowanej inwestycji musi bowiem być przez organ wyznaczony tj. określony w konkretnej wartości a decyzja nie może prowadzić do nadmiernej dowolności przy realizacji danego obiektu, gdyż to sprzeczne jest z naczelną zasadą jakiej służy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy tj. zachowaniem przez planowaną inwestycję ładu przestrzennego jaki panuje w danym obszarze urbanistycznym. Decyzja w tym fragmencie w sposób nieprawidłowy zawiera także nieznane ustawie "zalecenia" stosowania uskoku w elewacji frontowej. W tym fragmencie decyzji nie jest jasne czy zalecenia te są obowiązujące (pomijając kwestię legalności takiego rozwiązania, które jak mowa wyżej ustawie nie jest znane) czy też zamieszczenie ich w decyzji o ustalenie warunków zabudowy nie jest obligujące i organ administracji architektoniczno-budowlnej może zatwierdzić projekt budowlany dla obiektu, który w szerokości eleaci frontowej uskoku takiego nie przewiduje. Czynienie takich zaleceń nie jest zatem prawnie dopuszczalne. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ustala parametry nowej, planowanej zabudowy a nie wskazuje natomiast zaleceń w jaki sposób powinna być ona realizowana.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono w przedziale od 15 m. do 16 m. Z analizy wynika, iż parametr ten wyznaczono w nawiązaniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Zabieg taki byłby dopuszczalny pod warunkiem jeżeli z analizy tej wynikało by dlaczego przy wyznaczaniu tego parametru zasadnym jest nawiązanie do tej zabudowy z pominięciem zasad o których mowa w § 7 ust 1 i ust 3 rozporządzenia tj. wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w sytuacji kiedy zabudowa ta przebiega tworząc uskok - na podstawie średnią wielkość występującej na obszarze analizowanym. Brak tego uzasadnienia czyni analizę a za nią także decyzję, która na niej została oparta, wadliwą także w tym obszarze.

Konkludując stwierdzić należy, iż skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji bazowała na wadliwej, niepełnej analizie urbanistyczno-architektonicznej – naruszała więc przepisy o planowaniu przestrzennym. Ponownie rozpoznając sprawę organ ponowi postępowanie na etapie analizy urbanistyczno-architektonicznej która będzie spełniała wymogi o których mowa wyżej w zakresie sposobu ustalania parametrów planowanej zabudowy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji.