Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 684/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2021 r sprawy ze skargi E. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2018 r., znak [...], 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. T. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania E.T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] listopada 2020 r. znak: [...], nakazującej jej doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...] do stanu poprzedniego, czyli przed przebudową, przez rozbiórkę tarasu o wymiarach zewnętrznych ok. 7,35 x 2,6 m wykonanego od strony zachodniej obiektu oraz usunięcie drzwi balkonowych z zamurowaniem części powstałego otworu od poziomu podłogi do parapetu, a w pozostałej części otworu wstawienie stolarki okiennej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzje organ wyjaśnił, że 6 września 2018 r. do PINB wpłynął wniosek K.R. o "przeprowadzenie kontroli w związku z prowadzeniem prac remontowo - budowlanych w budynku wielorodzinnym oraz na działce, na której posadowiony jest w/w budynek zlokalizowanych w miejscowości [...], przy ulicy [...] - działka nr [...]".

26 września 2018 r. PINB przeprowadził kontrolę, ustalając, że na ww. działce "jest użytkowany budynek mieszkalny wielorodzinny częściowo podpiwniczony, dwukondygnacyjny. (...) Od strony zachodniej przedmiotowego budynku wielorodzinnego w poziomie parteru lokalu mieszkalnego Państwa T. został wykonany podest tarasowy o wymiarach zewnętrznych 2,6 x 7,35 m i wysokości od 0,3 m do 0,5 m ponad poziom istniejącego terenu. Ściany zewnętrzne tegoż podestu wykonano z pustaków betonowych (bloczków) na fundamencie betonowym. Nawierzchnia podestu wykonana z kostki podbrukowej. (...) "

Zawiadomieniem z 10 października 2018 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z jego rozbudową o taras, na działce nr ew. [...] w [...]u, gm. [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a postanowieniem z [...] października 2018 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z jego rozbudową o taras na ww. nieruchomości oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w określonym terminie dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud.

W związku z nieprzedłożeniem wymaganej dokumentacji decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę tarasu na działce nr ew. [...] w [...], jako wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2019 r [...]WINB ww. uchylił decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB wydał decyzję Nr [...] z [...] listopada 2019 r., którą odmówił nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ww. wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2020 r. [...]WINB uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...]zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w w/w sprawie, ale postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2020 r. [...]WINB je uchylił.

19 sierpnia 2020 r. PINB wystąpił do E.T. o przedłożenie w wyznaczonym terminie pisemnej zgody współwłaścicieli działki na wykonanie przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego lub przedłożenie dokumentu potwierdzającego wystąpienie do właściwego sądu o wydanie orzeczenia zastępującego taką zgodę. 20 października 2020 r. E.T. wskazała, że nie uzyskała zgody od jednej współwłaścicielki na wykonanie przebudowy w/w budynku oraz że nie będzie występowała na drogę sądową o wydanie orzeczenia zastępującego taką zgodę.

Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2020 r. PINB nakazał E.T. doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...] do stanu poprzedniego, czyli przed przebudową, to jest rozebranie tarasu o wymiarach zewnętrznych ok. 7,35 x 2,6 m wykonanego od strony zachodniej obiektu oraz usunięcie drzwi balkonowych z zamurowaniem części powstałego otworu od poziomu podłogi do parapetu, a w pozostałej części otworu wstawienie stolarki okiennej.

Odwołanie od tej decyzji złożyła E.T..

[...]WINB wyjaśnił zasady postepowania odwoławczego w administracji, stwierdzając, że PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, w konsekwencji zaskarżona decyzja zasługuje na utrzymanie w mocy.

Na wstępie organ odwoławczy wskazał, że sprawa dotycząca wykonania tarasu na działce nr ew. [...] w [...] gm. [...] była już rozpatrywana w postępowaniu przez [...]WINB.

[...]WINB przytoczył wytyczne, zawarte w decyzji Nr [...] z [...] stycznia 2020 r, oraz jego ocenę, że w przypadku dalszego niewyrażania zgody przez K.T. na legalizację wykonanych przez E.T. robót budowlanych bądź nieuzyskania orzeczenia sądu wydanego w tym zakresie nie będzie możliwe zalegalizowanie spornych robót budowlanych, a co za tym idzie konieczne będzie wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Zdaniem [...]WINB PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, stosując do ich oceny art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. W omawianej sprawie nie doszło bowiem do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr. bud., co zostało potwierdzone w decyzji [...]WINB Nr [...] z [...] czerwca 2019 r. wydanej w niniejszej sprawie. Dlatego tez rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane z zastosowaniem prawidłowego trybu przewidzianego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W omawianej sprawie organ powiatowy wykonał zalecenia zawarte w decyzji nr [...] i ustalił, że jeden ze współwłaścicieli obiektu nie wyraził zgody na legalizacje robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem. Ponadto w piśmie z 20 października 2020 r. E.T. oświadczyła, że nie będzie występować na drogę sądową celem uzyskania takiej zgody.

Wobec powyższego, organ powiatowy słusznie stwierdził, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie ma możliwości pozytywnego zakończenia postępowania naprawczego. Zatem zasadne było nałożenie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę spornego tarasu i usunięcie drzwi balkonowych z zamurowaniem części powstałego otworu od poziomu podłogi do parapetu, a w pozostałej części otworu wstawienie stolarki okiennej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

W ocenie [...]WINB, organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. PINB wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jak również dokonał poprawnej oceny zebranego materiału dowodowego.

Argumenty przedstawione przez skarżącą w odwołaniu, zdaniem [...]WINB, nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem datowanym na 25 lutego 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

"- naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że mają one zastosowanie w niniejszej sprawie;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz art. 199 k.c., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że utwardzenie terenu i wstawienie większego okna, w postaci drzwi balkonowych przez skarżącą stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu prawidłowości wydania decyzji przez organ I instancji, bez należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostatecznym wskazaniu w uzasadnieniu skarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także ograniczenie się jedynie do przytoczenia przepisów prawa;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo jej wydania z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy".

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zwolnienie z kosztów sądowych w całości, w tym z wpisu od skargi. Wniosła także o "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów" wymienionych w skardze na okoliczność stanu majątkowego skarżącej, osiąganych dochodów i jej wydatków.

Uzasadniając skargę skarżąca opisała stan faktyczny postępowania administracyjnego, uznając, że organ naruszył art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Pr. bud. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że mają one zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżąca ma prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Nie narusza praw osób trzecich, a utwardzony taras znajduje się od strony jej mieszkania. Tylko ona korzysta z części tej nieruchomości, opłaca podatek od tej nieruchomości, a tego typu prace nie stanowiły czynności przekraczających zwykły zarząd.

Organ dopuścił się także obrazy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez uznanie prawidłowości wydania decyzji przez organ I instancji, bez należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie dość wszechstronnie zbadał przedmiotową sprawę i przeanalizował zebrany materiał dowodowy. Doszło także do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na niedostatecznym wskazaniu w uzasadnieniu skarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także ograniczeniu się jedynie do przytoczenia przepisów prawa. Decyzja w znacznej części zawiera cytaty pochodzące z uprzednio wydawanych w sprawie decyzji, nie wskazuje na nic nowego, nie określa na czym konkretnie oparł się organ wydając decyzję danej treści. Dokument zawiera po prostu zapatrywania urzędnika bez szczegółowej analizy stanu faktycznego.

Skarżąca uważa, że naruszenie wyżej wymienionych przepisów jest rażące. Organ w konsekwencji naruszył przepis postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo jej wydania z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Organ li instancji powielił błąd organu I instancji, choć należy wskazać, że ten ostatni wcześniej stał na zgoła odmiennym stanowisku. Całe postępowanie przed odpowiednimi organami trwało od 6 września 2018 r. PINB decyzją nr [...] z [...] listopada 2019 r. słusznie odmówił nałożenia na E.T. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sprawie wykonania tarasu na działce nr ewid. [...] w [...]. Organ wskazał, że roboty zrealizowano zgodnie ze sztuką budowlaną i w sposób nienaruszający przepisów techniczno-budowlanych.

Organ naruszył ponadto art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz art. 199 k.c., przez ich błędną wykładnię i uznanie, że utwardzenie terenu i wstawienie większego okna, w postaci drzwi balkonowych stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Skarżąca zadbała o część działki, zagospodarowała ją. Zawsze w tym samym miejscu spędzała czas, uprawiała rośliny. Utwardzenie terenu w miejscu, gdzie i tak najczęściej przebywała tylko skarżąca i wcześniej jej rodzina oraz wymiana okna nie mogą stanowić czynności przekraczającej zwykły zarząd. Skarżąc posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością, nie narusza niczyich praw, nikt z pozostałych mieszkańców budynku nie zgłosił żadnych pretensji w kwestii wykonanych prac. Teren jest bowiem uporządkowany, zagospodarowany. Wniosek K.R. z 6 września 2018 r. o przeprowadzenie kontroli był przejawem złośliwości. Istotnym w sprawie jest, że skarżąca została wprowadzona w błąd, ponieważ K. R. wcześniej nie sprzeciwiała się wykonaniu prac, które są objęte niniejszym postępowaniem.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że prawo w sposób opisany poniżej naruszają zarówno zaskarżone decyzje organów obu instancji, jak i postanowienie PINB z [...]października 2018 r., znak [...], wydane w sprawie niniejszej.

Na wstępie wyjaśnić należy, że przesłanką wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. nakazującej stronie rozbiórkę obiektu budowlanego jest uprzednie wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f Pr. bud. (a więc nie w wypadku budowy, ale wykonywania robót budowlanych) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót i ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń; organ może też nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 2 i 3 Pr. bud.).

Takie postanowienie nie zostało w niniejszej sprawie wydane przez PINB. Organ ten [...] października 2018 r. wydał bowiem postanowienie znak [...] ale nie na podstawie art. 50 ust. 1 Pr. bud., a na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., błędnie przyjmując, że stan faktyczny sprawy uzasadnia przyjęcie budowy lub wybudowania obiektu budowlanego lub jego części będącego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia.

Takie postanowienie uprawniało do zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 1 i 4 Pr. bud., ale nie stanowiło przesłanki zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Pośrednio zauważył to [...]WINB w uzasadnieniu (s. 4 – 5) decyzji z [...] czerwca 2019 r. Nr [...], wskazując zasadnie, że PINB błędnie zakwalifikował wykonanie przedmiotowego tarasu wraz z wykuciem otworu wejściowego w miejscu istniejącego okna, jako budowę (rozbudowę) obiektu budowlanego i jego przebudowę. Prawidłowo też organ odwoławczy wyjaśnił, że w wypadku takich robót budowlanych, jakie wykonała skarżąca, zasadnym jest stosowanie trybu naprawczego na podstawie art. 50 – 51 Pr. bud., a nie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Pr. bud. Uszło jednak uwadze [...]WINB, że prawidłowe wskazanie organowi I instancji właściwego trybu wymagało również od PINB poprawnego jego rozpoczęcia, a to przez wydanie postanowienia zgodnego z dyspozycją art. 50 ust. 1 Pr. bud., które w tej sprawie wydane nie było.

Błąd, jaki popełnił PINB w zakwalifikowaniu wykonanych prac, przyjmując, ze jest to budowa obiektu i w konsekwencji wydaniu ww. postanowienia w trybie art. 48 ust. 1 i 4 Pr. bud. spowodował po pierwsze nałożenie na skarżącą nieadekwatnych do wykonanych robót budowlanych i niewynikających z ustawy obowiązków (określonych w tym postanowieniu, w tym też przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane), a po drugie nienałożenie na nią obowiązków wymienionych w mającym zastosowanie art. 51 ust. 3 Pr bud. (przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz).

Zaniechanie wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud., uniemożliwiło więc PINB nie tylko wydanie jakiejkolwiek decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., ale również powodowało niemożność potencjalnego nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.).

Stąd też decyzja PINB z [...] listopada 2020 r. Nr [...] naruszała prawo (art. 6 k.p.a.) w postaci wskazanej w rozstrzygnięciu podstawy prawnej – art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Co więcej, w tym rozstrzygnięciu organ I instancji błędnie utożsamił "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego" z "rozbiórką części obiektu budowlanego". Hipoteza art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. te dwie czynności opisuje rozłącznie, co nie pozwala na ich zamienne traktowanie. Postępowanie naprawcze, o jakim mowa w tym artykule polega na wydaniu jednej z trzech decyzji określonych w ust. 1.

Przez "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego" można w sprawie niniejszej rozumieć nakaz zamurowania samowolnie wykutego otworu drzwiowego w taki sposób, aby przywrócić istniejące w tym miejscu okno, natomiast rozbiórka dotyczyć może tej części obiektu, która powstała bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. tym niemniej, zastosowanie takiej sankcji wymaga od organu nadzoru budowlanego dokonania oceny stanu faktycznego i prawnego, uzasadniającej stwierdzenie, że nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Pr. bud. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1762/20, CBOSA).

Dopiero wówczas, gdy rzeczywiście, w sposób niebudzący wątpliwości i w należycie ustalonym stanie faktycznym (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wówczas wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Natomiast, jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych, bądź już wykonanych, robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas organ jest obowiązany, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1159/20, CBOSA).

Odnośnie podnoszonej przez organa obu instancji kwestii nieposiadania przez skarżącą prawa dysponowania gruntem na cele budowlane, jako okoliczności uniemożliwiającej pozytywną decyzję, stwierdzić należy, co następuje. W Prawie budowlanym obowiązuje generalna zasada, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Pr. bud.). Art. 4 Pr. bud. dotyczy wprawdzie ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, ale w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 Pr. bud. powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob.m.in. wyroki NSA z 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11; z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12; z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2023/19, CBOSA).

Jak wynika z uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (CBOSA), art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nie stanowi jednak podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora takiego oświadczenia, co nie oznacza, że w postępowaniu takim nie bada się w ogóle kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność ta jest badana przez organ, ale nie w drodze zobowiązania inwestora do złożenia stosownego oświadczenia.

Wezwaniem z 19 sierpnia 2020 r. PINB zwrócił się do skarżącej o przedłożenie pisemnej zgody współwłaścicieli działki nr ewid. [...] w [...]u na przebudowę budynku lub "dokumentu potwierdzającego wystąpienie do właściwego sądu o wydanie orzeczenia zastępującego taką zgodę". Pismem z 20 października 2020 r. skarżąca wyjaśniła, że współwłaścicielka gruntu nie wyraziła takiej zgody, zaś sama skarżąca do sądu nie wystąpi.

Powyższe nie powoduje jednakże wystarczającego ustalenia stanu faktycznego i prawnego w zakresie prawa własności do nieruchomości gruntowej, a także tego, czy przedmiotowy budynek nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności lub czy lokale w tym budynku nie zostały wyodrębnione. To, kto jest właścicielem gruntu (i ewentualnie budynku lub lokali) wynika z wpisu w dziale II księgi wieczystej, gdyż w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości prowadzi się księgi wieczyste (art. 1 pkt. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204), a nie kataster (ewidencja gruntów). Tym samym, dowodem na okoliczność własności nieruchomości jest wpis w księdze wieczystej prawa własności, a nie informacja zawarta w katastrze.

Jak słusznie stwierdził WSA w Gliwicach, "z brzmienia regulacji art. 1 ust. 1 u.k.w.h. w powiązaniu z art. 3 ust. 1 tej ustawy można wywieść pierwszoplanowe znaczenie księgi wieczystej dla organów prowadzących ewidencję gruntów, w zakresie, w jakim ewidencja ta winna odzwierciedlać stan prawny nieruchomości. Stanowiska tego nie zmienia fakt, iż zarówno ustawa z 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jak i rozporządzenie wykonawcze wymieniają również inne źródła informacji o właścicielach nieruchomości (np. ewidencja gruntów). Źródła te, ze względu na domniemania związane z treścią księgi wieczystej nie są jednak jej równorzędne, a decydująca rola księgi wieczystej wynika właśnie z treści przywołanych przepisów u.k.w.h. i domniemań związanych z jej treścią" (wyrok z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 205/15, CBOSA).

Dopiero wówczas, gdy dla nieruchomości nie jest prowadzona księga wieczysta, można posiłkować się innymi dowodami na okoliczność własności nieruchomości.

Ani PINB, ani [...]WINB nie pozyskały więc istotnego dowodu na okoliczność własności gruntu, budynku i ewentualnie poszczególnych lokali, w postaci wypisu z właściwej księgi wieczystej (ogólnodostępnego), posługując się w celu ustalenia własności gruntu uproszczonym wypisem z rejestru gruntów. Co więcej, brak w aktach informacji zawartej w dziale I i II księgi wieczystej odnośnie prawa własności budynku lub wydzielenia w nim odrębnej własności lokali nie pozwala stwierdzić, czy stanowi (stanowią) on odrębny od gruntu przedmiot własności (odrębne lokale). Jest to o tyle istotne, że część robót budowlanych dotyczyła właśnie budynku (wykonanie otworu drzwiowego), stąd ma znaczenie w sprawie dla ustalenia prawa do dysponowania na cele budowlane to, czy budynek stanowi przedmiot odrębnej własności, czy wydzielono w nim odrębne lokale - a w konsekwencji czy w budynku powstała wspólnota mieszkaniowa w rozumieniu przepisów ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048).

Skoro ponadto – co pośrednio wynikało z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach – w przedmiotowym budynku jest co najmniej 6 lokali, to do kwestii zarządu takim budynkiem i nieruchomością wspólną nie stosowałoby się powołanych przez organa obu instancji przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności (art. 19 ustawy o własności lokali), ale przepisy szczególne o ustawowym zarządzie dużą wspólnotą mieszkaniową – art. 20 ww. ustawy. Wówczas też to zarząd wspólnoty mieszkaniowej kierowałby sprawami wspólnoty i reprezentował ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokal (art. 21 ust. 1 ustawy), zaś stroną w postępowaniu administracyjnym – co do zasady – byłaby wspólnota mieszkaniowa, a nie jeden lub wszyscy właściciele odrębnych lokali, jak uznały organa obu instancji (art. 6 ustawy).

Dlatego też nieustalenie przez PINB i [...]WINB w sposób zgodny z art. 6 i 77 § 1 k.p.a. stanu faktycznego i prawnego w zakresie statusu prawnego nieruchomości i lokali (lub budynku) i ewentualnej nieruchomości wspólnej nie pozwalało na dokonanie prawidłowej subsumpcji w zakresie tego czy (i jakie) czynności lub roboty budowlane mogłyby doprowadzić wykonane przez skarżącą roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Nie jest też w takim stanie sprawy możliwa sądowa ocena prawidłowości ustalenia przez organa kręgu stron postępowania administracyjnego.

Brak powyższych ustaleń, również z przyczyn wskazanych w ocenie prawnej tut. Sądu, uniemożliwiał również organom zastosowanie art. 51 ust. 7 Pr. bud. i wydanie decyzji merytorycznej z pominięciem wydawania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud.

Powyższych kwestii nie wziął pod uwagę [...]WINB w zaskarżonej decyzji, pomimo że – jak była o tym mowa – zwrócił organowi I instancji uwagę na niewłaściwy tryb postępowania (legalizacyjny z art. 48 Pr. bud. zamiast naprawczego z art. 50-51 Pr. bud.). Tym samym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., pozwalający na utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowej decyzji organu I instancji.

Należy też zwrócić uwagę, że zakwalifikowanie przez organ II instancji wykonania tarasu – stanowiącego wg. [...]WINB "utwardzenie terenu na podwyższeniu" (decyzja z [...] czerwca 2019 r. Nr [...], s. 5) – jako niekoniecznie wymagającego pozwolenia na budowę stoi w sprzeczności ze stwierdzeniem tego samego organu, że brak zgody jednego ze współwłaścicieli uniemożliwia "legalizację" (s. 3 zaskarżonej decyzji). Jeżeli bowiem roboty wykonane przez skarżącą nie podlegałyby reglamentacji Prawa budowlanego, wówczas zgoda innych osób byłaby zbędna.

Dlatego też PINB, ponownie rozpatrując sprawę ustali w sposób powyżej wskazany stan prawny nieruchomości gruntowej, budynku i ewentualnie poszczególnych lokali. W oparciu o takie ustalenie określi krąg stron postępowania i ponownie rozważy możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud.), odrębnie oceniając każde z działań podjętych przez skarżącą (powiększenie otworu okiennego i montaż drzwi, taras) lub podejmie jedną z trzech decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Obowiązkiem organu będzie też niebudzące wątpliwości zakwalifikowanie prawne dokonanego przez skarżącą "utwardzenie terenu na podwyższeniu", określanego też, jako taras, w celu wykazania, że takie działanie skarżącej podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Decyzję organ uzasadni w sposób wskazujący fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa i wyjaśnieniem stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.).

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.