Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 263/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 16 art. 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy M. w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na 24 lipca 2019 r. — K. K. (dalej także wnioskodawca, strona, skarżący) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. (dalej także: organ, Wójt) w przedmiocie załatwienia jego wniosku z 14 czerwca 2018 r. skierowanego w trybie ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.). Zarzucił w niej naruszenie:

po pierwsze - art. 61 ust.1 Konstytucji RP, w zw. z art. 6 ust 1 ustawy o odstępie do informacji publicznej, które to przepisy - jak zaznaczył - gwarantują mi uzyskanie wnioskowanych przeze niego informacji, tj. m.in. informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne oraz

po drugie - art. 13 ustawy o odstępie do informacji publicznej polegające na niezałatwieniu jego sprawy w terminie wskazanym w tym przepisie.

Formułując powyższe zarzuty wniósł o:

1) zobowiązanie Wójta Gminy M. do wydania decyzji będącej odpowiedzią na przedmiotowy wniosek w terminie 14 dni, liczonymi od dnia otrzymania prawomocnego wyroku;

2) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie z jego wniosku skierowanego do organu o udostępnienie informacji publicznej, począwszy od dnia jego przekazania do załatwienia. Tym samym wskazał, że w dniu 11 czerwca 2018 r., zwrócił się do Wójta Gminy M. przedstawienie:

1) wykazu wszystkich imprez kulturalnych organizowanych przez Gminę M. w latach 2016, 2017 i 2018 z uwzględnieniem zawartych umów na organizowaną w czerwcu 2018 r. Noc Świętojańską,

2) wykazu artystów, zespołów i podmiotów, które obsługiwały imprezy organizowane na terenie Gminy M., mając na uwadze, że koszty na ten cel pokrywane były za środków publicznych, wraz z załączeniem:

3) kopii stosownych umów i innych dokumentów potwierdzających zawarcie porozumień z w/w podmiotami, a także udostępnienie

4) kopii wszystkich faktur, rachunków i umów cywilnoprawnych wystawionych na okoliczności przeprowadzenia imprez kulturalnych, rekreacyjnych i sportowych potwierdzających opłacanie ze środków publicznych.

Wójt Gminy M. decyzją z [...] r., sygn. akt [...] odmówił mu udostępnienia wnioskowanych informacji w zakresie wskazanym we wniosku. W wyniku odwołania się od tej decyzji organ drugoinstancyjny decyzją z [...] r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Następnie Wójt decyzją z [...] r. [...] ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej. W wyniku odwołania się strony także i od tej decyzji organ drugoinstancyjny decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wskutek powrotu postępowania do organu pierwszej instancji organ ten decyzją z dnia [...]r.,[...] ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej obejmującej - jak wskazał - żądanie informacji przetworzonej w zakresie wyszukiwania, poddania analizie w anonimizacji, a następnie przedstawienia wykazów imprez kulturalnych organizowanych przez Gminę M. w latach 2016, 2017 i 2018 z uwzględnieniem zawartych umów również na organizowaną w czerwcu 2018 r. Noc Świętojańską, artystów, zespołów i podmiotów, które obsługiwały imprezy organizowane na terenie Gminy M., a koszty na ten cel pokrywane były za środków publicznych wraz z załączeniem kopii stosownych umów i innych dokumentów potwierdzających zawarcie porozumień z w/w podmiotami oraz udostępnienie kopii wszystkich faktur, rachunków i umów cywilnoprawnych wystawionych na okoliczności przeprowadzenia imprez kulturalnych, rekreacyjnych i sportowych potwierdzających opłacanie ze środków publicznych.

W wyniku odwołania od tej decyzji organ odwoławczy decyzją z [...] r. ponownie uchylił w całości decyzję pierwszoinstancyjną z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W dalszej kolejności wyjaśnił, że pismem z 12 czerwca 2019 r. Wójt poinformował stronę o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie sprawy do 29 lipca 2019 r. Do pisma tego, na co zwrócił uwagę wnioskodawca, nie zostało dołączone żadne pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia, ponaglenia na przewlekłość postępowania.

Następnie podał, że w dniu 27 czerwca 2019 r. w odpowiedzi na pismo Wójta z dnia 12 czerwca 2019 r. wniósł prośbę o przyśpieszenie postępowania. W odpowiedzi na nią organ pismem z 4 lipca 2019 r. potrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r.

Równocześnie strona zaznaczyła, że pismo to także nie zawierało żadnych pouczeń co do trybu zaskarżenia przyjętego przez organ procedowania, a o możliwości wniesienia ponaglenia dowiedziała się na poradzie prawnej w dniu 12 lipca 2019 r. W jej ocenie, jako że żąda udostępnienia informacji prostych, Wójt winien udostępnić jej wnioskowanych informacji w terminie niezwłocznie, tj. najpóźniej w terminie 14 dni zgodnie z art. 13 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie zaznaczyła, że gdyby nawet uznać, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie, to Wójt obowiązany był do powiadamia jej w ustawowo określonym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące. Tymczasem, jak oświadczył, takiej informacji nie otrzymała.

Nadmieniła, że Wójt wydając informację o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy podjął czynność pozorną, która miała na celu tylko i wyłącznie pokazanie że formalnie organ nie jest bezczynny. Wspominana informacja nie była zgodna z wymogami art. 13 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nadto zwróciła uwagę, że każdorazowo wnosiła do SKO odwołania na decyzję Wójta o odmowie udostępniania informacji publicznej,, tj. 3-krotnie i 3-krotnie SKO uchylało zaskarżone decyzje.

Na zakończenie wnioskodawca wskazał, że 15 lipca 2019 r. wniósł do organu odwoławczego na pośrednictwem Wójta ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 Kpa, przy czym, w czasie kierowania skargi nie otrzymał jeszcze od SKO postanowienia w przedmiocie rozpoznania ponaglenia. Odwołując się do stanowiska NSA wyrażonego w zakresie procedowania w tożsamym przypadku zawartym w wyroku z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18 zacytował jego fragment, że "(...)Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy". W związku z powyższym uznał, że niniejsza skarga nie jest przedwczesna.

W tych okolicznościach strona wniosła – jak wskazano powyżej – skargę do tut. Sądu na bezczynność organu w załatwieniu jej wniosku kierowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Argumentując wskazał w pierwszej kolejności na przebieg postępowania, wg chronologii zdarzeń, od dnia skierowania przedmiotowego wniosku, notabene zgodnie z przebiegiem wskazanym przez stronę. Przy czym dodał, że w dniu 29 lipca 2019 r. została sporządzona pisemna odpowiedź na wniosek strony o udzielenie przedmiotowej informacji publicznej. W drugiej kolejności wyraził ocenę prawną zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. W tych ramach odnotował, że skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej mającej - w jego opinii - charakter tzw. informacji przetworzonej. W tym zakresie wyjaśnił, iż aby uzyskanie takiej informacji przez wnioskodawcę było możliwe konieczne jest wskazanie we wniosku o udzielenie informacji publicznej, że jest to szczególnie uzasadnione ze względu na ważny Interes publiczny. Takiego interesu w jego ocenie wnioskodawca nie wykazał, toteż konsekwentnie odmawiał mu dostępu do tego rodzaju informacji publicznej. Nadto oświadczył, że zakres żądanej przez skarżącego informacji publicznej wymagał przeprowadzenia szeregu czynności technicznych, które wymagały zaangażowania co najmniej kilku pracowników Urzędu Gminy M.. Natychmiastowe rozpoznanie wniosku skarżącego uniemożliwiłoby realizację bieżących obowiązków przez pracowników urzędu, co prowadziłoby do paraliżu pracy tejże jednostki.

Na zakończenie powtórzył, że wnioskodawca otrzymał odpowiedź na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej w terminie wyznaczonym do jego rozpoznania, tj. w dniu 29 lipca 2019 r.

W tych realiach uznał, że nie uchybił dwumiesięcznemu terminowi do rozpoznania wniosku skarżącego, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując zarazem, że termin ten rozpoczął swój bieg z dniem doręczenia organowi decyzji organu odwoławczego w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, tj. od dnia 29 maja 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność czy przewlekłość organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia wymaga wskazania, że celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 p.p.s.a., stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169 ze zm.) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 roku zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo.

Z uwagi na stanowisko organu co do okoliczności mających wpływ na sposób i terminowość udzielenia odpowiedzi zawarte tak w odpowiedzi na skargę jak i prezentowane w jego pismach oraz decyzjach, ale i oceniając tok postępowania jego fazy i etapy, a także charakter żądanej informacji Sąd doszedł do przekonania, że organ pierwszoinstancyjny nie prowadził postępowania opieszale, bezzasadnie długo, czyli tym samym przewlekle.

Ustalając bowiem istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy prezentacji stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania w tej części uzasadnienia. W dalszej kolejności wskazania wymaga, że ponieważ stan faktyczny przedstawiony powyżej nie jest sporny, kwestionowana jest jego ocena, toteż Sąd poczytuje te ustalenia jako własne. W przedmiotowej sprawie, w wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej, organ — jak wskazano na wstępie — działając w warunkach przysługujących mu kompetencji i uznania administracyjnego, że żądane informacje nie mają charakteru informacji prostej a przetworzonej, w prawem określonym trybie, załatwił wniosek strony, co jednakże zostało zanegowane stronę i organ odwoławczy, wskutek poddania przez stronę tego stanowiska kontroli instancyjnej.

Przystępując zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, że organ pierwszej instancji odmiennie od organu odwoławczego interpretował i oceniał charakter żądanych informacji, czego dowodzą wydane w tej sprawie decyzje obu instancji. Przy czym, czego nie można nie dostrzec organ odwoławczy uchylając zaskarżone rozstrzygniecie organu pierwszej instancji zauważył braki w uzasadnieniu prezentowanego stanowiska, uznając bowiem, że "organ pierwszej instancji wskazał jedynie w sposób ogólny, jakie czynności musiałby podjąć aby uczynić zadość złożonemu wnioskowi, w dalszym ciągu nie wskazując jednak konkretnych danych, które przemawiałyby za odmową udostępnienia informacji np. przybliżonej ilości organizowanych imprez (...)".

W tych realiach, oceniając ciąg następujących po sobie zdarzeń, podkreślenia wymaga, że działający w ramach uznania administracyjnego organ pierwszej instancji procedował w przynależnym mu trybie. Zachowując w nim rytmikę i terminy ustawowo mu przynależne. W ocenie składu orzekającego nie zostały one naruszone w stopniu pozwalającym na stwierdzenie przewlekłości, dowodzi tego data wpływu wniosku do organu i jego załatwienie w prawem określonej formie i terminach związanych z przyjętym procedowaniem. Podkreślenia wymaga, że po skierowaniu do niego wniosku w dniu 11 czerwca 2018 r. w ustawowym terminie 14-dniowym pismem z 25 czerwca 2018 r. powiadomił stronę, że jego rozpoznanie nastąpi do [...] r., wskazując przy tym podstawę prawną art. 13 ust. 2 ustawy i okoliczności mające wpływ na wydłużenie czasu jego załatwienia w postaci ilości koniecznych do przejrzenia dokumentów i poddania ich analizie. Posiłkując się w tym zakresie stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2791/16.

Pismo to zostało doręczone do rąk ojca strony 27 czerwca 2018 r.

Tym samym organ w prawem określonym czasie podjął działanie, które w ocenie składu orzekającego były usprawiedliwione i uzasadnione w ich kształcie okolicznościami sprawy, w tym oceną organu co do charakteru żądanej przez stronę informacji jako przetworzonej. I o ile tok ten, czy wydane w nim rozstrzygnięcia, nie stanowią przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie to wymaga zauważenia.

Powtórzenia wymaga bowiem, że przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest wyłącznie ocena, czy organ ustosunkował się do żądania strony czy też przewlekle prowadził postępowanie. Uwaga ta jest o tyle istotna, gdyż – jak już wskazano powyżej – nie zostały poddane kontroli sądowej jako przedmiot zaskarżenia chociażby decyzje kasatoryjne organu odwoławczego.

W objętym skargą postępowaniu skarżący upatruje się przewlekłości w procedowaniu organu polegającej na nie rozpoznaniu jego wniosku zgodnie z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym – jak uznał – organ nie udzielił mu w zakreślonych żądaniem granicach wnioskowanej informacji. Tym samym spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia czy w sprawie wystąpiła przewlekłość organu pierwszoinstancyjnego – jak wywodzi strona skarżąca, czy też nie – jak twierdzi organ. Sporną pozostaje zatem kwestia działania organu pierwszoinstancyjnego przy załatwieniu wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej i sprzężonej z tym konsekwentnej (przy toku instancyjnym) zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji.

Tym samym mając na uwadze zakreślony w sprawie spór, zwłaszcza sposób procedowania organu, który podstawę swojego działania upatrywał w ocenie charakteru wnioskowanej informacji wskazania wymaga, że działania organu pierwszoinstancyjnego, każdorazowo poddane były kontroli instancyjnej, wskutek wniesionego przez stronę odwołania, w wyniku której następstwem było także każdorazowe rozstrzygniecie – jak wskazano powyżej – kasatoryjne, czego w sprawie nie można pominąć.

W ocenie Sądu, przy tak ukształtowanym procesie nie sposób nie dostrzec trybu jego procedowania, który nierozerwalnie miał wpływ działanie organu pierwszoinstancyjnego, zwłaszcza przy podejmowanych przez organ odwoławczy działaniach na podstawie art. 138 § 2 Kpa, które – czego nie można także nie zauważyć – winny mieć charakter wyjątkowy. W literaturze fachowej oraz judykaturze podnosi się bowiem, że decyzja taka "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak, Komentarz, 1996, s. 592), a przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328). Również, jak zasygnalizowano powyżej, w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten zyskał aprobatę (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1065/09 oraz z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1566/09). I o ile można rozważać możliwość innej oceny charakteru żądanych informacji przez organ drugoinstancyjny przy niedysponowaniu przezeń informacją objętą zapytaniem, to nie można nie zauważyć, że na żadnym etapie organ odwoławczy nie wezwał organu pierwszej instancji chociażby do przedstawienia mu materiałów koniecznych do analizy - w wybranej przez ten organ formie, co z kolei maiłoby wpływ na rzetelną ocenę stanowiska organu pierwszej instancji co do de facto konieczności wytworzenia takiej informacji.

Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy orzeka co do istoty sprawy. Uwaga ta jawi się jako istotna albowiem przedmiotem sporu sądowego jest przewlekłość organu pierwszej instancji, zaś ustawowym obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z art. 138 § 2 Kpa jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może się ograniczyć jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji w kontekście stawianych jej zarzutów. Konieczne jest zatem aby decyzja organu odwoławczego wydana została w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie. W granicach przysługujących organowi odwoławczemu kompetencji może on uzupełnić przeprowadzone w pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające oraz skorygować popełnione przez organ I instancji błędy (art. 136 i art. 138 § 1 i 2 Kpa). W tym zakresie, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty, bądź też umorzyć postępowanie przed organem I instancji, jeśli stwierdzi, że w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 105 kpa. Zatem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (taki rodzaj decyzji organu odwoławczego określany jest jako decyzja kasacyjna).

Zdaniem składu orzekającego oceniając rytmikę, zasadność oraz podstawy podejmowanych rozstrzygnięć organu pierwszoinstancyjnego motywy i argumenty, którymi kierował się ten organ przy załatwieniu wniosku strony należy mieć na uwadze następujący po sobie ciąg zdarzeń, pozycję i rolę organu pierwszo instancyjnego oraz drugoinstancyjnego wespół z ciążącymi na tych organach ustawowymi obowiązkami wykonania nałożonych nań zadań.

Istotne zatem, że o ile rację ma strona skarżąca, że postępowanie było długotrwałe, to już nie można jej przyznać racji i uznać, że przez organ pierwszej instancji prowadzone były ono opieszale, nierytmicznie, wadliwie czy przewlekle.

Podkreślenia także wymaga, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kształtuje, gdyż nie może, stosunku materialnoprawnego, nota bene stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej, czego jakby nie dostrzega strona skarżąca, jest powrót spawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest dalszym ciągiem, albowiem po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo, co ważne, zostaje ustalony stan sprawy – zarówno faktyczny i prawny. Jakkolwiek nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuacją prawną strony w sposób mniej korzystny, niż czyniła to uchylona uprzednia decyzja tego organu, czyni to jednak na nowo, jako "efekt" nowego postępowania. Skoro zatem decyzja I instancji zostaje takim rozstrzygnięciem zniesiona przez organ odwoławczy, to przestaje istnieć stan prawny i faktyczny, który na późniejszym etapie stanowiłby podstawę dla organu odwoławczego do porównania treści obu orzeczeń. Tym samym skoro kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego, to za zasadne uznać należy stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie przedmiotu, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji (Komentarz do art.138 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Również w wyroku NSA z dnia 5 marca 1990 r. (sygn. akt IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15, aktualnym pomimo upływu lat) podkreślono, że organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia i nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji.

Podsumowując, wskazania wymaga, że organ pierwszoinstancyjny badając ponownie sprawę i wykonując nałożone na niego obowiązki każdorazowo powoływał podstawę działania i argumentował rozstrzygnięcie.

Jak zatem już zaznaczono, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy również postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale działa opieszale, niesprawne i nieskuteczne w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym.

Mając to na uwadze Sąd uznał – z przyczyn wskazanych wyżej – że organ pierwszej instancji nie naruszył reguł prowadzenia postępowania. Ocena organu charakteru żądanych informacji nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów, więc nie stanowi naruszenia prawa, co też uzasadnia brak uznania jego przewlekłości. Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jego działania.

Tym samym uwzględniając powyższej przytoczone okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza terminy oraz niezbędność podejmowanych przez organy pierwszej stwierdzić należało, że bezpodstawny jest zarzut przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania. W zakresie tej oceny podkreślenia wymaga, że – zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa – przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności, nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Na zakończenie podkreślenia wymaga, że sam fakt niezadowolenia czy to z treści decyzji organu czy sposobu załatwienia prze ten organ sprawy nie daje w przedmiotowej sprawie podstaw do uznania, że nie wykonał czegoś do czego był zobowiązany, albo wykonał to pozostając w zwłoce czy bezczynności. Równocześnie wskazania wymaga, że stanowisko tożsame z prezentowanym w niniejszej sprawie skład orzekający wyraził w wyroku z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 265/19, zapadłym w innej sprawie strony ze zbieżnego przedmiotu rozpoznania.

Uwzględniając powyższe okoliczności, Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.