Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 791/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 165 ust. 2, art. 171
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 § 2 pkt 7, art. 148, art. 151, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 85, art. 90, art. 91 ust. 1, ust. 3, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4, art. 21, art. 23
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 659 § 1, art. 691
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność: § 1, § 2, § 3 pkt 1, 3, 4, 5, § 4, § 5 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5, ust. 3, § 7, § 8 ust. 1 pkt 1, 2, pkt 6, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5, ust. 2, 3, 4, 5, § 19, § 20, ust. 1, 4, 5, 7, 8, 9, 10, § 22, § 23, § 24, § 25, § 26, § 27, § 28, § 29, § 30, § 31 uchwały Nr XV/119/2012 Rady Gminy z dnia [...] r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, II. w pozostałym zakresie oddala skargę, III. stwierdza, że zaskarżony akt w części wskazanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XV/119/2012 z dnia [...] czerwca 2012r. Rada Gminy uregulowała zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Uchwała została podjęta na podstawie delegacji zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.).

W przepisie § 3 pkt 2 uchwały zawarto m.in. definicję "mieszkańcy gminy", w myśl której oznacza ono osoby mające stałe miejsce zamieszkania na terenie gminy przez okres co najmniej 3 lat. Pierwszeństwo najmu lokalu socjalnego przyznano m.in. osobom, które są osobami bezdomnymi i udokumentują pobyt stały w gminie, wynoszący co najmniej 3 lata (§ 5 ust. 2 pkt 4 uchwały). Z kolei w § 6 uchwały zawarto zapis, iż umowa najmu lokalu socjalnego jest zawierana na okres do 3 lat. Jeżeli chodzi natomiast o zasady wynajmowania pozostałych lokali, w § 8 ust. 1 Rada postanowiła, że Gmina wynajmuje lokale mieszkalne osobom pełnoletnim, które spełniają łącznie następujące warunki:

1) są mieszkańcami gminy,

2) zamieszkują dotychczas w lokalu, gdzie powierzchnia pokoi nie przekracza 5m² na jedną osobę uprawnioną do zamieszkiwania,

3) nie posiadają tytułu prawnego do lokalu, a w przypadku małżonków – żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu,

4) w czasie ostatnich 5 lat nie zbyły lub nie przekazały innym osobom:

a) prawa własności lub współwłasności lokalu lub budynku mieszkalnego,

b) spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego,

c) prawa do domu jednorodzinnego,

5) w czasie ostatnich 5 lat nie dokonały dobrowolnie zmiany warunków mieszkaniowych na gorsze,

6) spełniają określone w rozdziale 5 kryterium dochodowe.

Z kolei stosownie do treści § 8 ust. 2 uchwały, w przypadku nabycia przez osobę będącą najemcą gminnego lokalu mieszkalnego tytułu prawnego do innego lokalu lub domu mieszkalnego nadającego się do zamieszkania, umowa najmu zostaje rozwiązana i wynajmujący musi opuścić wynajmowany lokal w określonym przez wynajmującego terminie. W § 11 ust. 1 pkt 4 uchwały pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony przyznano m.in. osobom, które są osobami bezdomnymi i udokumentują, że przebywają (zamieszkują) na terenie gminy przez okres co najmniej 3 lat. Z kolei wprowadzając zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy Rada postanowiła m.in. w § 20 ust. 2 uchwały, iż dopuszcza się zawarcie umowy najmu z osobami spełniającymi warunki zawarte w ust. 1, zamieszkującymi w lokalu opuszczonym przez najemcę krócej niż 5 lat lub bez zameldowania, wyłącznie za zgodą Wójta Gminy. Za okres od śmierci najemcy lub od dnia opuszczenia lokalu do dnia wstąpienia w stosunek najmu osoby pozostałe w lokalu obowiązane są do zapłaty odszkodowania w wysokości dotychczasowego czynszu (§ 20 ust. 3). W przypadku natomiast, gdy poprzedni najemca pozostawał w zwłoce z zapłatą czynszu i innych opłat za używanie lokalu, zawarcie umowy najmu z osobami pozostałymi w lokalu nastąpi po uregulowaniu zaległych należności (§ 20 ust. 6). Ponadto zgodnie z § 21 uchwały, w przypadku niewykonania przez osoby pozostałe w lokalu, o których mowa w § 20 ust. 10, odnowienia i obciążających najemcę napraw przed opróżnieniem, opuszczeniem i wydaniem lokalu, wynajmującemu przysługuje prawo do zastępczego wykonania odnowienia i napraw na koszt osób pozostałych w lokalu przed opróżnieniem.

Po przesłaniu Wojewodzie tekstu uchwały zgodnie z treścią art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2012 r. nr XV/119/2012 w całości.

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, w ocenie organu nadzoru w badanej uchwale nie uregulowano wszystkich kwestii wskazanych w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). W sposób nieuprawniony nie określono kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony (art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy). Miejscowy prawodawca ograniczył się do określenia tych warunków tylko w stosunku do lokali socjalnych i zamiennych, zupełnie pominął kwestię pozostałych lokali stanowiących zasób mieszkaniowy gminy. Brak uregulowania w uchwale kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, zdaniem organu nadzoru wpłynął na ocenę legalności całego aktu, skutkując koniecznością stwierdzenia jego nieważności w całości. Wojewoda uznał ponadto, że badany akt zawiera również inne naruszenia prawa.

Stosownie do wymogów wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) rada gminy musi określić zarówno wysokość dochodów jak i potrzeby mieszkaniowe, które będą uprawniały do uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Tak więc rada gminy regulując zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, obowiązana jest określić przesłanki przedmiotowe, którymi są warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu. Wobec tego warunki mieszkaniowe stanowią – obok wysokości dochodu – kryterium ustawowe, od spełnienia którego zależy zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Nie wszyscy jednak mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień.

Tymczasem, Rada Gminy w § 8 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5 i w § 8 ust. 2 uchwały przekroczyła swoje ustawowe uprawnienia, gdyż uzależniła uprawnienie do ubiegania się o przydział lokalu od innych, nieprzewidzianych w ustawie, kryteriów takich jak: stałe miejsce zamieszkania na terenie gminy przez okres co najmniej 3 lat; nie posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu; nie zbycie lub nie przekazanie innym osobom prawa do lokalu w czasie ostatnich 5 lat, czy też nie dokonanie zamiany w tym okresie w sposób dobrowolny prawa do lokalu. Niedopuszczalne jest również rozwiązanie umowy najmu tylko z powodu nabycia prawa do innego lokalu niezależnie od kryteriów ustawowych przyznania lokalu z zasobu gminnego.

W ocenie organu nadzoru, ustalając katalog uprawnionych do ubiegania się o lokal z zasobu gminy, gmina ma obowiązek uwzględnić treść art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ustawa nie wprowadza żadnych innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umów najmu. Zatem sformułowanie wskazanych powyżej kryteriów jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu, narusza w sposób istotny w/w przepis ustawy. Wskazane naruszenie prawa determinuje również zdaniem Wojewody naruszenia ustawy w innych częściach badanego aktu, które nawiązują do niezgodnych z prawem kryteriów ubiegania się o lokal mieszkalny – są to § 18 ust. 1 pkt 4, § 26 ust. 1 pkt 1 i 2. Niedopuszczalne jest również wyznaczenie przez Radę w § 6 uchwały okresu, na jaki ma zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, gdyż modyfikuje w ten sposób normę ustawową, wyrażoną w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów

Organem uprawnionym do zawierania i przedłużania umów najmu w imieniu gminy jest organ wykonawczy gminy. Ustalenie przez Radę Gminy arbitralnie okresu, na jaki ma być zawierana umowa najmu lokalu socjalnego, jest istotnym naruszeniem prawa, gdyż stanowi ograniczenie uprawnień zarówno potencjalnych najemców lokali socjalnych, jak i organu wykonawczego gminy. Zdaniem Wojewody za nieuzasadnione należy uznać, zamieszczanie w aktach prawa miejscowego przepisów dotyczących kwestii wyczerpująco uregulowanych w ustawie. Taka sytuacja zaistniała w badanej uchwale.

Akt prawa miejscowego, a więc akt o charakterze powszechnie obowiązującym, nie może zawierać regulacji dotyczącej zakresu odpowiedzialności cywilnej – zarówno kontraktowej, jak i deliktowej – stron określonego stosunku prawnego, bowiem jest to materia uregulowana w Kodeksie cywilnym. Jedynie ustawa lub czynność prawna (np. umowa) może zawierać postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności odszkodowawczej stron. Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do regulowania treści stosunków prawnych w przedmiotowym zakresie. Tymczasem w przepisach § 20 ust. 3 i § 21 Rada faktycznie uregulowała problematykę odpowiedzialności cywilnej kontraktowej, szczegółowo uregulowanej w przepisach prawa cywilnego. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa regulacja, ze wskazanych powyżej względów, nie mieści się w granicach ustawowego umocowania gminy określonego w art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...).

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art 21 ust. 3, ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...) poprzez nietrafne przyjęcie i wskazanie, że uchwała nie reguluje wszystkich zagadnień wymienionych w przepisie art 21 ust. 3 wymienionej wyżej ustawy oraz że w sposób nieuprawniony nie określa kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu na czas nieokreślony, a ogranicza się do określenia tych warunków tylko w stosunku do lokali socjalnych i zamiennych pomijając kwestię pozostałych lokali stanowiących zasób mieszkaniowy gminy, co jest nieprawdą gdyż kryteria te określa § 11 i § 12 uchwały;

2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) na podstawie którego to przepisu organ nadzoru zarzucił przekroczenie przez Radę Gminy w § 8 ust 1 pkt 1, 3, 4, 5 i § 8 ust 2 uchwały swoich ustawowych uprawnień, gdyż uznał że Rada uzależniła uprawnienie do ubiegania się o przydział lokalu od nieprzewidzianych w ustawie kryteriów takich jak: stałe miejsce zamieszkania na terenie Gminy przez okres 3 lat, nie posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego czy wyzbycie się prawa do lokalu w sposób dobrowolny w ostatnich pięciu latach; zarzutu tego nie podziela skarżący;

3) niewłaściwe zastosowanie przepisu art 23 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) czyniące zarzut stwierdzający istotne naruszenie przez § 6 zapisu uchwały art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), którego to zarzutu nie podziela skarżący, bowiem zapis § 6 uchwały nie podważa przepisu o możliwości przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i umorzenie postępowania w sprawie, bądź uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i przekazanie sprawy organowi nadzoru do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o uwzględnienie skargi w części dotyczącej zarzutu błędnego przyjęcie przez organ nadzoru, że kwestionowana uchwała nie reguluje kryterium wyboru osób którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, w pozostałej części skargi Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Organ nadzoru podzielił pierwszy z przytoczonych zarzutów, bowiem po ponownej analizie kwestionowanej uchwały dostrzegł jej elementy dotyczące przedmiotowego zagadnienia. W pozostałym zakresie organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Stosownie do treści art. 165 ust. 2 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone przez ustawodawcę w samodzielność w zakresie realizacji ich ustawowych uprawnień, podlegającą ochronie sądowej. Działalność samorządu terytorialnego podlega jednakże nadzorowi ze strony organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP). Nadzór nad działalnością gminy regulują przepisy rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 , ze zm.), dalej w skrócie u.s.g. Zgodnie z art. 85 tej ustawy wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, o czym stanowi art. 98 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej w skrócie p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ze skargi jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny ocenia legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, mając na względzie nie tylko przywołane w nim jako podstawa prawna przepisy prawa materialnego, ale także jego zgodność z przepisami postępowania administracyjnego. (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312).

Akt nadzoru wojewody powinien w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego.

Organ nadzoru musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność z prawem zapisów badanej uchwały czy zarządzenia, wyjaśniając sens przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone (wyrok NSA z 24 września 2002 r., II SA/Wr 3142/01, OSS 2003/3175; wyrok NSA z 21 maja 2001 r., SA/Kr 541/01, OSS 2002/1/118; wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/00, ONSA 2001/3/117). Obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g. jest zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny.

Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], stwierdzające nieważność w całości uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr XV/119/2012 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Wojewoda stwierdził naruszenie zaskarżoną uchwałą przepisów art. 4 ust. 2, art. 21 ust. 3, art. 23 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał jednak jako naruszające ustawę jedynie przepisy § 6, § 8 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5, ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 4, § 20, ust. 3, § 21, § 26 ust. 1 pkt 1 i 2 badanej uchwały, stwierdzając ponadto na wstępie, że uchwała ta nie reguluje wszystkich wskazanych w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) kwestii, w sposób nieuprawniony nie określa kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, ograniczając się do określenia tych warunków tylko w stosunku do lokali socjalnych i zamiennych, pomijając kwestię pozostałych lokali stanowiących zasób mieszkaniowy gminy, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jego nieważności w całości.

Omówienie motywów wydanego przez Sąd orzeczenia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy rozpocząć od przytoczenia przepisów ustawy regulujących kwestię wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody na temat przyczyn niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy zgodzić się z organem nadzoru, iż zakres zawartej w § 3 pkt 2 uchwały definicji mieszkańców gminy, skonstruowanej na potrzeby tego aktu prawnego, wykracza poza ramy ustawowe. Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, w myśl którego mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody.

Kryterium dochodowe umożliwiające ubieganie się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego ustala rada gminy w uchwale, podobnie jak warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Do takich właśnie niekorzystnych uregulowań należy zaliczyć zawarte w § 3 pkt 2 badanej przez Wojewodę uchwały kryterium czasu zamieszkiwania na terenie Gminy, pozwalające uznać za mieszkańca gminy w rozumieniu uchwały taką osobę, która zamieszkuje na terenie Gminy przez okres co najmniej 3 lat, a także wprowadzające podobne kryterium czasowe przepisy § 5 ust. 2 pkt 4 oraz § 11 ust. 1 pkt 4 uchwały. Zasady wynajmowania lokali winny być bowiem tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10). Stwierdzenie przez Wojewodę nieważności przepisów § 3 pkt 2, § 5 ust. 2 pkt 4 oraz § 11 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Gminy było zatem uzasadnione.

Jednakże wbrew zawartemu w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzeniu uchwała Rady Gminy zawiera nie tylko określenie zasad wynajmu lokali socjalnych i zamiennych (§ od 5 do 7 uchwały), ale zostały w niej również określone zasady wynajmowania pozostałych lokali (§ 8 i następne uchwały), a więc wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W § 8 ust. 1 określono warunki, które muszą spełniać osoby wstępujące w stosunek najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Ponadto – jak słusznie podniesiono w skardze i z czym zgodził się organ nadzoru w odpowiedzi na skargę – w § 11 uchwały zawarto kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony.

Uznanie za prawidłowe zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie stwierdzenia nieważności § 3 pkt 2 uchwały skutkuje tym, że pojęcie mieszkańca gminy należy interpretować zgodnie z treścią wskazanych wyżej przepisów ustawowych. Jednocześnie jednak należy się zgodzić z Wojewodą, że niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób określonych w § 8 pkt 3-5 uchwały. Podstawowym dopuszczalnym w świetle treści ustawy kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów), nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu, czy też wyzbycie się w okresie ostatnich 5 lat własności lub innego prawa rzeczowego do lokalu mieszkalnego, na wprowadzenie których ustawa nie zezwala.

Z kolei przepis § 8 ust. 2 uchwały narusza przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów po pierwsze poprzez uzależnianie możliwości zachowania statusu najemcy gminnego lokalu mieszkalnego od nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu lub domu mieszkalnego, podczas gdy zasadniczym kryterium umożliwiającym ubieganie się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego (a później zachowanie statusu najemcy) jest brak zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Po drugie natomiast, przepis ten poprzez wskazanie, kiedy umowa najmu ulega rozwiązaniu, w bezpośredni sposób ingeruje w treść stosunku cywilnoprawnego, co jest niedopuszczalne. Dodatkowo zawiera on poważny błąd terminologiczny, polegający na wskazaniu, kiedy wynajmujący miałby obowiązek opuszczenia lokalu mieszkalnego w określonym przez wynajmującego terminie. Tymczasem stosownie do treści art. 659 § 1 k.c. wynajmujący to podmiot, który oddaje rzecz w najem, a ten, który ją bierze w najem w zamian za umówiony czynsz to najemca. Interpretowana dosłownie treść omawianego przepisu uchwały wskazywałaby zatem, że gmina musiałby opuścić wynajmowany lokal w określonym przez gminę terminie. Stanowi to ewidentną i oczywistą omyłkę, która jednakże nie miała decydującego wpływu na uznanie tego przepisu uchwały za niezgodny z ustawą, gdyż o tym zadecydowały dwie pierwsze z powyższych przyczyn. Podobne pozaustawowe kryterium ubiegania się o lokal mieszkalny, polegające na uzależnieniu możliwości wstąpienia z gmina w stosunek najmu od nieposiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, zawarto również w § 18 ust. 1 pkt 4 uchwały.

W konsekwencji należało uznać za celowe pozostawienie w obrocie prawnym przepisów § 8 ust. 1 pkt 1, 2 oraz pkt 6 zaskarżonej uchwały.

Wojewoda prawidłowo stwierdził nieważność przepisu § 6 uchwały. W świetle regulacji ustawowej niedopuszczalne jest bowiem wyznaczenie przez radę gminy okresu, na jaki ma zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, gdyż modyfikuje w ten sposób normę ustawową. Stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony, natomiast w art. 23 ust. 3 zdanie pierwsze tej ustawy zawiera przepis kompetencyjny, upoważniający gminę do przedłużania umowy najmu lokalu socjalnego na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. Organem uprawnionym do zawierania i przedłużania umów najmu w imieniu gminy jest zatem organ wykonawczy gminy. Ustalenie przez Radę Gminy arbitralnie okresu, na jaki ma być zawierana umowa najmu lokalu socjalnego jest istotnym naruszeniem prawa, gdyż stanowi ograniczenie uprawnień zarówno potencjalnych najemców lokali socjalnych, jak i organu wykonawczego gminy (wyrok WSA we Wrocławiu z 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10, LEX nr 759140).

Przepisy § 20 ust. 3, ust. 6 oraz § 21 uchwały Rady Gminy ingerują natomiast w sferę wzajemnych stosunków cywilnoprawnych pomiędzy gminą jako wynajmującym a następcami prawnymi dotychczasowego najemcy, który zmarł lub opuścił lokal. Kwestia następstwa prawnego po zmarłym najemcy została uregulowana w art. 691 k.c. Określenie w uchwale kto, w jakich okolicznościach oraz w jakim rozmiarze zobowiązany jest do świadczeń na rzecz gminy, wykracza poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów (...).

Treść wskazanych przepisów uchwały prowadzi do uzależnienia zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy od zobowiązania się nowego najemcy do spłaty zaległych należności związanych z danym lokalem, co nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Regulacje zawarte w § 22 ust. 2 uchwały naruszają również szeroko rozumianą swobodę umów jako uprawnienie do kształtowania przez podmioty wiążących je stosunków prawnych. Decyzja o zawarciu umowy opierać się musi na woli stron. Stąd uzależnienie przez organ gminy zawarcia umowy najmu od spłaty długu uznane być powinno za istotne naruszenie art. 519 § 2 k.c. przez to, że tę wolę stron istotnie ogranicza. W myśl tego przepisu, osoba trzecia może wstąpić na miejsce dłużnika, który zostaje z długu zwolniony (przejęcie długu). Przejęcie długu może nastąpić:

1) przez umowę między wierzycielem a osobą trzecią za zgodą dłużnika; oświadczenie dłużnika może być złożone którejkolwiek ze stron;

2) przez umowę między dłużnikiem a osobą trzecią za zgodą wierzyciela; oświadczenie wierzyciela może być złożone którejkolwiek ze stron; jest ono bezskuteczne, jeżeli wierzyciel nie wiedział, że osoba przejmująca dług jest niewypłacalna.

Ponadto okoliczności warunkujące dopuszczalność zawarcia umowy najmu lokalu określone zostały, poza art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, także w jej art. 5 i art. 6. W szczególności, zawarcie umowy najmu może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Kaucji tej nie pobiera się jednak, jeżeli umowa dotyczy najmu lokalu zamiennego lub socjalnego, albo jest zawierana w związku z zamianą lokalu, a najemca uzyskał zwrot kaucji bez dokonania jej waloryzacji. Stanowisko takie prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 22 stycznia 2010 r., ( I OSK 1318/09, LEX nr 595070) stwierdził, że jakkolwiek przepis art. 21 ust. 3 ustawy wskazuje, iż zawarte w nim wyliczenie stosownych okoliczności nie jest wyczerpujące – ustawodawca użył bowiem w tym przepisie sformułowania, iż "zasady wynajmowania (...) powinny określać w szczególności", to jednak ustawowe określenie warunków dopuszczających zawarcie umowy najmu w art. 4 ust. 2 oraz w art. 5, art. 6 i art. 9 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), wyklucza dopuszczalność wprowadzenia przez radę gminy innych jeszcze warunków, szczególnie finansowych, nie mających umocowania w ustawie. Do takich zaś warunków nie znajdujących podstawy w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego należy zobowiązywanie przyszłych najemców lokali do uregulowania zaległych należności obciążających lokal, które nie są związane z korzystaniem z tego lokalu przez tych przyszłych najemców".

Z kolei w myśl przepisu § 20 ust. 2 uchwały lokalny prawodawca dopuścił zawarcie umowy najmu z osobami spełniającymi warunki zawarte w ust. 1, zamieszkującymi w lokalu opuszczonym przez najemcę krócej niż 5 lat lub bez zameldowania, wyłącznie za zgodą wójta gminy. Jego sformułowanie uznać należy za naruszające wypływającą z art. 2 Konstytucji zasadę przyzwoitej legislacji, a więc takiego stanowienia prawa, które jest czytelne dla jego adresatów. W omawianym przepisie Rada nie wskazała mianowicie żadnych kryteriów, jakimi ma się kierować organ wykonawczy kwalifikując określone osoby do zawarcia lub odmowy zawarcia umowy najmu. Może to prowadzić do dyskryminacji pewnych grup osób pozostałych w lokalu po śmierci najemcy lub opuszczeniu przez niego lokalu, albowiem spośród tej samej klasy podmiotów, znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, na skutek arbitralnej decyzji organu wykonawczego gminy, jeden może uzyskać status najemcy gminnego lokalu mieszkalnego, a drugi go nie uzyskać. W skrajnym zaś przypadku przyznane wójtowi omawiane uprawnienie może prowadzić do omijania przez organ wykonawczy przewidzianych w § 20 uchwały zasad postępowania z osobami, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Skoro więc Rada w oparciu o treść art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) wprowadza określone zasady postępowania wobec osób wskazanych w tym przepisie, to nie może jednocześnie wprowadzać regulacji, która pozwala całkowicie, i to w oparciu o arbitralne przesłanki, regułę tę odwrócić.

Podsumowując powyższe rozważania, stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie wskazanym w pkt I sentencji wyroku oznacza, że w tej części uchwała Nr XV/119/2012 Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2012 r. pozostanie w obrocie prawnym. W części określonej w pkt I wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 148 p.p.s.a. Oddalenie skargi w pozostałym zakresie jest natomiast równoznaczne z tym, iż za zgodne z obowiązującymi przepisami ustawowymi Sąd uznał stwierdzenie nieważności przez Wojewodę jako organ nadzoru przepisów § 3 pkt 2, § 5 ust. 2 pkt 4, § 6, § 8 ust. 1 pkt 3-5, ust. 2, § 11 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 1 pkt 4, § 20 ust. 2, ust. 3, ust. 6 oraz § 21 uchwały Rady Gminy. W części określonej w pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Należy przy tym dodać, że w orzecznictwie sądowym, w świetle treści art. 148 p.p.s.a. dopuszcza się możliwość uchylenia zaskarżonego przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu nadzoru w części (wyrok NSA z 14 maja 2009 r., II GSK 929/08, ONSAiWSA 2010 nr 4, s. 78). Z kolei rozstrzygnięcie w zakresie objętym pkt III wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.