Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1382/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.17 ust. 1 pkt 4, art.23
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 a i c, art.153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 190/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (Kolegium) z 18 stycznia 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] (Wójt) z 14 października 2020 r. i zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Decyzją z 14 października 2020 r., Wójt odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką [...] (ur. 25 września 1946 r.).

W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in. art. 104, art.107 i art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 – 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej powoływanej także w skrócie jako "u.ś.r.").

Wójt ustalił, że matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Malborku w dniu 27 marca 2020 r. na stałe. Z orzeczenia wynika, że nie da się ustalić od kiedy u matki wnioskodawczyni istnieje niepełnosprawność. Znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 6 lutego 2020 r. Skarżąca zamieszkuje wraz z matką. Jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Kwidzynie jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Nie posiada żadnego stażu pracy. Ze złożonego w toku postępowania oświadczenia wynika, że Skarżąca sprawuje pełną opiekę nad matką, począwszy od pomocy w czynnościach higienicznych poprzez pomoc w poruszaniu się, zajmowanie się domem, sprzątanie, przygotowywanie i podawanie posiłków, robienie zakupów a kończąc na nadzorowaniu przy przyjmowaniu leków i dotrzymywaniu towarzystwa. [...] z uwagi na przebyty udar (w grudniu 2019 r.) przemieszcza się z trudem z pomocą balkonika i tylko po mieszkaniu, wymagając przy tym asekuracji przed upadkiem. W związku z opieką nad matką wnioskodawczyni nie może podjąć zatrudnienia.

Organ uznał, że żądane świadczenie nie może być przyznane z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) odnoszącego się do art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od indywidualnych rozstrzygnięć samorządowych kolegiów odwoławczych czy wojewódzkich sądów administracyjnych.

Po drugie, w ocenie Wójta nie zaistniał związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy czy niepodejmowaniem zatrudnienia w sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ zauważył, że Skarżąca nie posiada żadnego stażu pracy, gdyż nigdy nie pracowała. Rezygnacja z aktywności na rynku pracy nie miała zatem bezpośredniego związku ze stanem zdrowia matki. Rezygnacja z aktywności zawodowej – w kontekście uzasadniającym przyznanie żądanego świadczenia – musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Analizując realia sprawy pod tym kątem organ pierwszej instancji wskazał, że niepełnosprawność matki wnioskodawczyni ustalono dopiero od dnia 6 lutego 2020 r. Skarżąca przed sprawowaniem opieki (od grudnia 2019 r.) w ogóle nie podejmowała zatrudnienia. Tym samym nie ma związku pomiędzy tymi zdarzeniami. Innymi słowy niepodejmowanie zatrudnienia nie było związane z opieką nad matką.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Kolegium decyzją z 18 stycznia 2021 r. nr utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.

W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium przychyliło się w tym zakresie do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazujących na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b wskazanej ustawy z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

W ocenie organu odwoławczego zasadnym było jednakże utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji albowiem w sprawie zachodzi negatywna przesłanka nie pozwalająca przyznać Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie brak było związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub też rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawczynię w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Ponadto ustalony zakres sprawowanej opieki nie umożliwia – zdaniem Kolegium – podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, że w sprawie nie zostało wykazane, by Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną od dnia 6 lutego 2020 r. matką. Co więcej, z treści wywiadu środowiskowego wynika, że [...] przeprowadziła się do córki 6 lat wcześniej z uwagi na fakt mieszkania w złych warunkach mieszkaniowych. Przez ten okres - wspólnego zamieszkiwania Skarżąca nie była czynna zawodowo, a przynajmniej od ewentualnego zatrudnienia nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie zdrowotne. ZUS nie posiada w tym zakresie żadnych danych. Dlatego też wynikający z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy warunek rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie zaistniał.

W ocenie organu odwoławczego fakt posiadania przez wnioskodawczynię statusu osoby bezrobotnej świadczy o gotowości do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trudno zatem uznać, że Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Przy tym zakres faktycznie sprawowanej opieki jest taki, że pozwalałby Skarżącej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w niepełnym wymiarze czasu pracy. Gdyby było inaczej a opieka nad matka była sprawowana w wymiarze nie pozwalającym na podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej Skarżąca nie rejestrowałaby się w urzędzie pracy.

Przechodząc do zakresu opieki Kolegium wskazało, że zakres tej opieki nie jest taki, że nie pozwala Skarżącej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Czynności wykonywane przy sprawowaniu opieki w większości wykonywane są dwa razy dziennie – rano i wieczorem. Są to czynności związane z pomocą przy wstaniu z łóżka oraz przy czynnościach higienicznych w łazience; mycie, kąpiel, potem pomoc w ubieraniu. Do tego dochodzi pomoc w podawaniu posiłków i pilnowanie pobierania lekarstw. W ocenie organu czynności związane z zajmowaniem się domem (sprzątanie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów) nie mogą być uznane za czynności związane z opieką nad matką. Bez względu na to, czy wnioskodawczyni mieszkałaby wyłącznie ze swoją rodziną czy też wspólnie ze zdrową matką (a tak było od roku 2014) to i tak będąc osobą bezrobotną robiła w tamtym okresie zakupy, sprzątała oraz robiła posiłki dla swojej rodziny i wspólnie zamieszkującej matki (co nadal robi). W realiach sprawy zakres sprawowanej opieki nie może być uznany za opiekę stałą lub długotrwałą uniemożliwiającą zatrudnienie wnioskodawczyni w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Skarżąca wniosła skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i wnosząc o uchylenie wydanych w jej sprawie decyzji podniosła zarzuty:

- dokonania błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek istnieje;

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływa na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia spraw, to jest okoliczności niemożności podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką, skutkujące brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił pogląd Kolegium że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Za a limine niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko wyrażone w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji w kwestii niespełnienia przez Skarżącą określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Stanowisko organów orzekających koncentruje się w istocie na wskazaniu, że w sprawie nie zostało wykazane, że Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną od dnia 6 lutego 2020 r. matką

Zdaniem Sądu pierwszej instancji kategoryczne twierdzenia organów w tym zakresie nie mogły być uznane za prawidłowe (w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) i nie da się ich wyprowadzić ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zestawienie daty ustalenia stopnia niepełnosprawności matki Skarżącej z brakiem wcześniejszej (to jest przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) aktywności zawodowej Skarżącej nie może być uznane za rozstrzygający o braku związku pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką, a niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Sąd podkreślił, że Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie z uwagi na to, że sprawuje permanentną opiekę nad matką, to jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W ocenie Sądu ocena spełnienia przez określony podmiot przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym określony podmiot wystąpił o przyznanie świadczenia. W przedmiotowej sprawie Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 14 września 2020 r. a zatem po wydaniu orzeczenia zaliczającego jej matkę do znacznego stopnia niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Malborku (23 marca 2020 r.). W sprawie nie jest kwestionowane, że matka Skarżącej w 2019 r. przeszła udar lewej półkuli mózgu i od tego czasu wymaga stałej opieki, gdyż nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Okoliczności te zostały potwierdzone wprost w trakcie przeprowadzonego 30 września 2020 r. wywiadu środowiskowego, który w ocenie dokonywanej przez organy orzekające został całkowicie pominięty. Wnioski pracownika socjalnego w tym zakresie, w tym te odnoszące się do zakresu sprawowania przez Skarżącą opieki nad matką i niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej są zaś jednoznaczne.

Zaznaczenia wymaga, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia.

Sąd wskazał, że z przedstawionych mu akt administracyjnych wynikało bezsprzecznie, że Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w następstwie stwierdzenia u matki znacznego stopnia niepełnosprawności powołując się na fakt, że zakres sprawowania opieki nad matką (osoba po przebytym udarze) wyklucza podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia lub pracy zarobkowej.

W ocenie Sądu organy orzekające formułując wskazane wyżej tezy nie wskazały w istocie z jakich względów odmówiły wiarygodności ustaleniom wywiadu środowiskowego oraz oświadczeniu Skarżącej, to jest w zakresie pozwalającym na ustalenie, że sprawuje ona nad swoją matką rzeczywistą, stałą i adekwatną do stopnia jej niepełnosprawności opiekę. Zdaniem Sądu ustalenia poczynione w trakcie wywiadu jak i okoliczność przebycia przez matkę Skarżącej udaru prowadzącego do niepełnosprawności w stopniu znacznym w wystarczający sposób potwierdzają, że matka skarżącej potrzebuje codziennej, stałej opieki. Sąd z wrócił uwagę, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 definiuje pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie zawiera jednak definicji sprawowania opieki, niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych nie musi to być opieka całodobowa (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r.; sygn. akt I OSK 2201/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 2820/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić należy, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować, tak jak w rozpatrywanej sprawie, niepodejmowanie pracy.

Co nadto istotne okoliczność, że matka Skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ - Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, który w orzeczeniu z dnia 27 marca 2020 r. zaliczył [...] do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 426 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

Odnosząc się do kwestii zarejestrowania Skarżącej jako bezrobotnej Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 6 u.ś.r. zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba bezrobotna, będąc z definicji jedynie "gotową do zatrudnienia", spełnia obie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osoba bezrobotna de facto rezygnuje z gotowości do podjęcia zatrudnienia. Trudno bowiem oczekiwać, aby już w dacie składania przedmiotowego wniosku zainteresowany rezygnował ze statusu osoby bezrobotnej, pozbawiając się tym samym m.in. ubezpieczenia zdrowotnego.

W kontekście możliwości podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki. Wskazany przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała.

Odnosząc się do stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd zaznaczył, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie podważa twierdzeń Skarżącej o sprawowaniu przez nią opieki w sposób stały oraz długotrwały pomimo tego, że Skarżąca poza czynnościami stricte opiekuńczymi związanymi z osobą matki wykonuje także czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Nie można także podzielić założenia organu odwoławczego, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach wyłącznie czynności opiekuńczych, nie zaś czynności, które są związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Mając na uwadze przedstawioną przez organ odwoławczy argumentację Sąd wskazuje, że w § 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2027 ze zm.) zapisano, że standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące konieczność sprawowania opieki, co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem. W świetle powyższego jak i w świetle zasad doświadczenia życiowego uznać należy, że prowadzenie gospodarstwa domowego, w tym przygotowywanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie domu, czy robienie zakupów to w określonych przypadkach czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osoby wymagającej opieki i wchodzące w zakres opieki, którą postrzega się jako opiekę sprawowaną prawidłowo.

Podsumowując Sąd wskazał, że w omawianym zakresie organy obu instancji naruszyły, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniając w treści wydanych rozstrzygnięć, z jakich powodów odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej wnioskom pracownika socjalnego odnoszącym się do jego ustaleń w zakresie opieki poczynionych w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Jako że nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów doprowadziło do odmowy ustalenia Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zasadnym było uznanie, że w sprawie doszło również do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r, wyrażającą się w przyjęciu, że bez wpływu na istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną pozostają okoliczności, w tym data, w jakich doszło do ustania aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o w/w świadczenie, podczas, gdy prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej powyższym przepisem obejmuje konieczność poszukiwania związku także czasowego pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art, 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 23 ust.4aa u.ś.r. wyrażającą się w przyjęciu, iż wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikającej z orzeczenia o niepełnosprawności, podczas gdy zgodnie z prawidłowo interpretowaną normą art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. niezbędnym dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkiem, jest nie tylko potwierdzona stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności konieczność pomocy i opieki nad niepełnosprawnym krewnym, ale także jej realne wykonywanie w sposób, który obiektywnie rzecz biorąc uniemożliwia podjęcie zatrudnienia (pracy zarobkowej);

oraz w następstwie powyższych naruszeń prawa materialnego,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnie interpretowanej normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej i prawy nie wypełniał normy tej hipotezy, to jest faktycznie sprawowana opieka na osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz,

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; tj. art.80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się w bezpodstawnym zanegowaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonanej przez organy orzekające oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony przeciwnej, a sprawowaną przez nią nad matką opieką, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przypisania orzekającym organom naruszenia prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz do naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy prawnej w sprawie, które to naruszenia doprowadziły Sąd pierwszej instancji do

5. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art 135 i 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz sformułowanie wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego poprzez nieuzasadnione przyznanie świadczenia.

Kolegium wskazało końcowo, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie wskazał także jakich innych naruszeń przepisów postępowania dopuściło się Kolegium, jak i organ pierwszej instancji które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz obciążenie kosztami postępowania Skarbu Państwa, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz obciążenie kosztami postępowania Skarbu Państwa.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W skardze kasacyjnej postawione zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie.

W zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Kolegium zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu uznając, że bez wpływu na istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia, a opieką nad osobą niepełnosprawną pozostają okoliczności, w tym data, w jakich doszło do ustania aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o to świadczenie.

Zarzut ten nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji nie postawił tezy, że bez wpływu na istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia o opieką nad osobą niepełnosprawną pozostają okoliczności sprawy, w tym fakt uprzedniego braku zatrudnienia Skarżącej. Wskazał jedynie, że kategoryczne stwierdzenia organów obu instancji, co do braku związku pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą pracy a sprawowaniem opieki nad matką jak również stwierdzenie, że zakres faktycznej opieki sprawowanej nad matką nie uniemożliwia podjęcia pracy nie mogą być uznane za prawidłowe. Podkreślił także, że ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinno być dokonywane z uwzględnieniem aktualnej sytuacji podmiotu, który wystąpił o przyznanie świadczenia.

Niezasadny jest również zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikającej z orzeczenia o niepełnosprawności nie stanowi wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 tej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18, 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19, 27 kwietnia 2022 r. I OSK 1334/21).

Rzeczywiście, mogą zdarzyć się sytuacje, w których osoba niepełnosprawna z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności nie wymaga opieki, która absorbuje opiekuna w taki sposób, aby rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w tym celu. Mogą zdarzyć się również sytuacje, kiedy pomimo wymagania określonego rodzaju opieki osoby wnioskujące o przyznanie świadczenia, nie zapewniają jej. W takiej jednak sytuacji to do organów administracji należy poczynienie ustaleń faktycznych co do zakresu faktycznie sprawowanej opieki oraz co do tego, czy uniemożliwia ona podjęcie lub też kontynuowanie zatrudnienia.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez orany i nie podzielił wniosków wyprowadzonych przez nie ze zgromadzonego materiału dowodowego. Uznał w szczególności, że o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia w realiach tej sprawy nie może świadczyć brak uprzedniego zatrudnienia Skarżącej jak również zarejestrowanie się przez nią jako osoba bezrobotna. Organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji, powyższa ocena dokonanych przezeń ustaleń faktycznych narusza przepisy postępowania to jest . art.80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (zarzut objęty punktem 4 petitum skargi kasacyjnej).

Powyższy zarzut nie został poprawnie sformułowany. Postanowienie Sądowi pierwszej instancji zarzutu dokonania wadliwej oceny ustaleń poczynionych przez organy w przypadku uchylenia decyzji wymaga powiązania zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a nie z zarzutem, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. To bowiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tym niemniej z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09 zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, Sąd uznał za konieczne odniesienie się do powyższego zarzutu.

Stawiając powyższy zarzut Kolegium podnosiło, że zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia jak również wykazywało, że z uwagi na wcześniejsze pozostawanie Skarżącej bez pracy nie można uznać, by spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie podzielając oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zwrócił uwagę na niekwestionowaną okoliczność radykalnego pogorszenia stanu zdrowia matki Skarżącej po udarze, którego doznała w grudniu 2019 r. Zgodnie z treścią wywiadu środowiskowego matka Skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i wymaga całodobowej opieki. Jak wynika z wywiadu to Skarżąca dokonuje zakupów, sprzątania, zajmuje się sprawami urzędowymi oraz związanymi z leczeniem, wykonuje czynności pielęgnacyjne takiej jak kąpanie, mycie, ubieraniem, zachowanie higieny osobistej. Niesporne jest również, że [...] ma ograniczone możliwości poruszania – porusza się przy pomocy chodzika, wymaga jednak przy tym pomocy drugiej osoby. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie [...] w którym wskazała ona, że córka zapewnia jej czynności opiekuńcze i pielęgnacyjne niezbędne ze względu na stan zdrowia i niemożność samodzielnego funkcjonowania.

Zaistnienia powyższych okoliczności nie kwestionuje również Kolegium w skardze kasacyjnej. Okoliczności te wskazują, że z chwilą doznania przez [...] udaru radykalnie zmienił się charakter wymaganej przez nią opieki a co za tym idzie zakres związanych z nią czynności opiekuńczych. Zmiana ta miała również wpływ na możliwość podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w świetle powyższych okoliczności nie można uznać za zasadne stanowiska organów obu instancji co do niespełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. , co oznacza, że zarzut objęty punktem 4 petitum skargi kasacyjnej również uznać należało za niezasadny.

Zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczył niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego. Kolegium stawiając go podnosiło, że stan faktyczny sprawy nie wypełniał hipotezy normy wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Innymi słowy, zarzut ten zmierzał do zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd. Ponieważ z przyczyn wskazanych powyżej zarzuty dotyczące ustaleń faktyczny uznane zostały za niezasadne, również ten zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W konsekwencji, również zarzut naruszenia przepisów wynikowych, to jest zarzut z punktu 5 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za bezpodstawny.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.