Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1175/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1, art. 79 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184, 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 228/10 w sprawie ze skargi Gminy Olsztyn na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Gminy Olsztyn.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 228/10 uwzględniając skargę Gminy Olsztyn uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], umarzające postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach:

Prezydent Miasta Olsztyn – działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. zw. dalej u.g.n.) pismem z dnia [...] września 2008 r. wypowiedział E. i A.Ł. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 22/10000 w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w Olsztynie przy ul. G., wynoszącą 0 zł, ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2008 r. Jednocześnie zaproponował od dnia 1 stycznia 2009 r. wysokość opłaty rocznej w kwocie 180,07 zł równej 5% wartości gruntu. Wyjaśniono, że na skutek zmiany wartości gruntu zaktualizowana wartość 1m2 wynosi 367,29 zł. Aktualizacja została dokonana w oparciu o wycenę szacunkową nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego.

W złożonym wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest uzasadniona w mniejszej wysokości, E. i A.Ł. zakwestionowali prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia proponowanej opłaty rocznej, a także wysokość stawki procentowej tej opłaty określonej przez właściciela gruntu.

Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu Kolegium przyjęło, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można bowiem dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. Podniesiono, iż w myśl art. 73 ust. 5 powołanej ustawy wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. Jednocześnie żaden przepis powołanej ustawy nie wskazuje trybu postępowania, gdy właściciel zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste gruntu w przypadku, gdy przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub przeniesieniu tego prawa nie została ona ustalona. W ocenie Kolegium w takim przypadku zastosowanie znajdzie prawo cywilne, regulujące instytucję użytkowania wieczystego. Właściciel nieruchomości powinien zatem złożyć użytkownikowi wieczystemu propozycje wysokości opłaty ze wskazaniem odpowiedniej stawki, co stanowić będzie zaproszenie do rokowań. W przypadku wyrażenia zgody przez użytkownika wieczystego na zaproponowaną wysokość opłaty, zawarta zostanie umowa cywilnoprawna ustalająca wysokość przedmiotowej opłaty. W sytuacji zaś braku zgody na zaproponowaną opłatę, właściciel gruntu uprawniony będzie do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym o ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w oparciu o art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. Dopiero tak ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu można aktualizować w trybie określonym w art. 78 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Kolegium w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem [...] września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. Zatem pisma z dnia [...] września 2008 r. nie można uznać za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, gdyż w istocie jest ono ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono na mocy art. 105 K.p.a.

W złożonej skardze Gmina Olsztyn, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Olsztyn, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia, wywodząc, że propozycja opłaty rocznej stanowiła jedynie ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Wskazano, że dotychczas na rozprawach przed SKO w większości przypadków dochodziło do ugody między Gminą Olsztyn, a użytkownikami wieczystymi. W związku z powyższym kwestionowane orzeczenie umarzające postępowanie w sprawie jest niezrozumiałe. Gmina powołała się na wyjaśnienia Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, iż w przypadku, gdy użytkownik wieczysty zbył prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych, a w aktach notarialnych dotyczących tego zbycia nie ustalono wysokości stawek procentowych oraz opłat z tytułu użytkowania wieczystego, to ich ustalenie następuje w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Przywołano także postanowienie Sądu Najwyższego, który uznał, iż w przypadku wydania przez Kolegium wadliwego orzeczenia o oddaleniu wniosku i umorzeniu postępowania, wniesienie sprzeciwu przez użytkownika wieczystego powoduje, że sąd powszechny jest właściwy do rozpoznania sprawy, a orzeczenie Kolegium traci moc. Zasada ta winna mieć zastosowanie także do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego – właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 79 ust. 3 u.g.n. Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Gdyby do ugody nie doszło Kolegium powinno wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości wydania innego orzeczenia. Natomiast od orzeczenia umarzającego postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste służy skarga do sądu administracyjnego. Wskazano, iż rozstrzygnięcie Kolegium narusza art. 79 ust. 3 u.g.n. oraz art. 105 § 1 K.p.a., co pozbawiło stronę możliwości skorzystania ze swoich praw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Podało, iż oprócz wniesienia skargi do sądu administracyjnego od tego samego orzeczenia wydanego przez Kolegium, Gmina Olsztyn wniosła sprzeciw do Sądu Rejonowego w Olsztynie, któremu sprzeciw ten przekazano wraz z aktami sprawy. Podkreślono, iż art. 77-81 u.g.n. stanowią podstawę do aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, w sytuacji gdy wartość gruntu uległa zmianie. Zatem przedmiotem aktualizacji jest opłata roczna już wcześniej ustalona. Wskazane przepisy mogą być ponadto stosowane do opłat rocznych za użytkowanie wieczyste w ściśle określonych sytuacjach, tj. zmiany wysokości stawki procentowej opłaty, pozbawienia udzielonej bonifikaty w opłacie i określenia wysokości stawki procentowej opłaty, jeżeli nie została ona określona przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. W rozpoznawanej sprawie chodzi o ustalenie opłaty rocznej po raz pierwszy, gdyż przy ustanawianiu użytkowania wieczystego opłata nie została ustalona. Sytuacja ta, zdaniem Kolegium, jest najbardziej zbliżona do unormowanej w art. 221 ust. 2 ustawy, który stanowi, że jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określa wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 212 i art. 217 ust. 1, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81. Wskazano jednak, iż art. 221 ust. 2 u.g.n. jest przepisem przejściowym, który odnosi się do zaszłości prawnych i należy interpretować go mając na względzie regulacje prawne dotyczące gospodarki nieruchomościami obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Celem art. 221 ust. 2 u.g.n. jest dostosowanie "starej" opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste do obecnie obowiązujących zasad, nie zaś ustalenie opłaty, która w ogóle nie była ustalona. Zdaniem Kolegium opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku braku ustalenia opłaty rocznej jej ustalenie może nastąpić wyłącznie w trybie cywilnoprawnym. W związku z tym stwierdzono, iż ustalenie przez skarżącą Gminę opłaty rocznej przy zastosowaniu art. 77 i art. 78 u.g.n. nastąpiło bez podstawy prawnej, w związku z czym postępowanie przed Kolegium było bezprzedmiotowe ze względu na jego niedopuszczalność, a jego prowadzenie byłoby rażąco niezgodne z przepisami art. 77-79 ustawy, co uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 u.g.n.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sad Administracyjny uznał ją za uzasadnioną.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż orzeczenia Kolegium wydane w trybie określonym w art. 77-81 u.g.n. podlegają wprawdzie zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednakże ukształtowało się orzecznictwo, zgodnie z którym, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty) podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (wyroki NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. I OSK 876/07, z dnia 11 lipca 2007 r. I OSK 1146/06).

Kolegium powołało się na przepis art. 79 ust. 7 u.g.n., który nakazuje stosowanie do postępowania przed Kolegium odpowiednio przepisy K.p.a., a zatem rozstrzyganie kwestii procesowych następuje w trybie tych przepisów. W tej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi Gmina Olsztyn wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia do Sądu Rejonowego w Olsztynie, który nie został jeszcze rozpoznany, lecz z informacji złożonej przez pełnomocnika Gminy i innych uczestników na rozprawie wynika, iż w podobnych sprawach Sąd Rejonowy w Olsztynie w dniu 30 kwietnia 2010 r. sprzeciwy odrzucił z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Sąd stwierdził, iż odrzucenie skargi także przez Sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu – które wg orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt W 14/94 (OTK 1995 nr 1, poz. 19) oraz z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99 (OTK 2000 nr 5, poz. 143) oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle.

Przedstawiając szczegółowe uregulowania dotyczące charakteru prawnego użytkowania wieczystego i opłat pobieranych jako ekwiwalent za korzystanie z gruntu Sąd stwierdził, iż wszystkie kwestie związane z ustaleniem i aktualizacją tej opłaty mają charakter cywilnoprawny. Jednakże tryb postępowania w sprawie aktualizacji został ukształtowany jako dwuetapowy, bowiem postępowanie toczy się przed samorządowym kolegium odwoławczym, a dopiero w dalszej kolejności przed sądem powszechnym. Postępowanie przed kolegium ma w istocie charakter postępowania przedsądowego, gdyż w przypadku niedojścia do ugody lub niezadowolenia strony z orzeczenia SKO, właściwy do merytorycznego rozpoznania sprawy i oceny zasadności dokonanej aktualizacji jest sąd powszechny. Sąd podkreślił, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca kompleksowo uregulował postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, odsyłając do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w konkretnych przypadkach. Zatem przepis art. 79 ust. 7 tej ustawy, nakazujący stosowanie w omawianym postępowaniu określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, należy interpretować mając na względzie specyfikę tego postępowania, mającego charakter jedynie quasi-administracyjny. Sąd wskazał również, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty wszczyna dopiero wniosek użytkownika wieczystego, kwestionującego dokonane wypowiedzenie, a zatem umorzenie postępowania przed kolegium nie eliminuje z obrotu prawnego dokonanego wypowiedzenia.

Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 5 u.g.n. jedynie orzeczenie kolegium o ustaleniu opłaty lub ugoda zawarta przed kolegium mają ten skutek, iż od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty, obowiązuje wysokość opłaty ustalona w orzeczeniu lub w wyniku zawarcia ugody, a nie wysokość opłaty zaproponowana w wypowiedzeniu.

Sąd wyjaśnił, że przepis art. 105 § 1 K.p.a., na który powołało się w swym orzeczeniu Kolegium, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych co do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W tej sprawie zdaniem Sądu nie zaistniała w niej przesłanka do umorzenia postępowania. Skoro bowiem w ocenie Kolegium brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata taka nie została w ogóle ustalona, to nie uprawniało Kolegium do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Istota sprawy, w ocenie Sądu – sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno ze swej strony umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny. Powyższe stanowisko Sąd wsparł wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 889/08, niepublikowanym i wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt II SA/GD 472/06, także niepublikowanym.

Nadto Sąd powołał się na treść art. 79 ust. 3 u.g.n., który wyraźnie określa rodzaje orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed Kolegium. Kolegium zatem winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a w przypadku gdy do takiej ugody nie dojdzie wydaje orzeczenie ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Ten sposób rozstrzygnięcia sprawy umożliwia stronom zakończenie sporu, w istocie cywilnoprawnego, na etapie postępowania przed organem administracyjnym i wniesienie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Tym czasem wydane w niniejszej sprawie orzeczenie zamyka skarżącej Gminie, jako właścicielowi nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste możliwość skutecznego wniesienie sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Tylko bowiem sąd powszechny jest uprawniony do ostatecznego rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Ponadto tylko orzeczenie sądu cywilnego pozwoli na usunięcie stanu niepewności co do opłat za użytkowanie wieczyste zarówno po stronie użytkownika wieczystego, jak i właściciela gruntu.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał za zasadny wniosek o uchylenie orzeczenia, bowiem nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia zaistniałego sporu merytorycznie, ponieważ sprawa ma charakter cywilnoprawny. Uprawnienia kontrolne Sądu pozwalają jedynie na uchylenie zaskarżonego aktu, co Sąd uczynił uznając orzeczenie za wydane z naruszeniem art. 79 ust. 3 u.g.n. i uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zalecił także, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium wydało rozstrzygnięcie odpowiadające wskazanym przepisom.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie i zaskarżając wyrok w całości skargę oparło o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając naruszenie:

1) art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a. przez uznanie, iż sprawy z zakresu aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sadów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienie odrzucające skargę;

2) art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, iż przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 § 1 K.p.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna być ona odrzucona lub oddalona.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wywodzi, iż uznanie się przez Sąd pierwszej instancji za właściwy w sprawie opłat za użytkowanie wieczyste na podstawie wyjaśnień stron o uznaniu się przez Sąd powszechny za niewłaściwy nie jest wystarczające. W dniu orzekania Sądu nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 P.p.s.a., uniemożliwiający odrzucenie skargi. Zadaniem przedstawionego unormowania jest zapobieżenie negatywnym sporom o właściwość pomiędzy sądami administracyjnymi, a sądami powszechnymi.

W tej sprawie do takiego sporu nie doszło, gdyż sąd powszechny w dacie orzekania nie odrzucił prawomocnie pozwu w dniu wydania wyroku. Zatem WSA uznał swą właściwość nie na podstawie art. 58 § 4, lecz na podstawie art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a. Sąd wskazał wprawdzie na negatywne konsekwencje odrzucenia skargi dbając o ochronę praw strony, lecz w tej sytuacji winien zawiesić postępowanie do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny.

Przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. nie wymienia aktów wydawanych przez kolegia w sprawie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów, nie można ich utożsamiać z decyzjami administracyjnymi. Rozstrzygają one bowiem kontradyktoryjny spór o charakterze cywilnoprawnym, zainicjowany złożeniem oświadczenia woli w postaci wypowiedzenia. Nie jest to także orzeczenie, które mieści się w kategorii innych niż wymienione w pkt 1-3 aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Są to sprawy o charakterze cywilnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów są wyłączone z kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z 3 października 1997 r. I SA 1333/97 (OSP 1998 nr 3, poz. 57).

Skarżące Kolegium, nie neguje przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacji przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami normujących aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych, ani wykładni przepisu art. 105 § 1 K.p.a. Błąd Sądu polega zdaniem Kolegium na tym, iż nie kwestionując stanu faktycznego niniejszej sprawy ustalonego przez Kolegium, uznał on, że w tym stanie faktycznym mają zastosowanie przepisy owej ustawy dotyczące aktualizacji opłat, tj. art. 77-79. Tymczasem zdaniem Kolegium ustalono stan faktyczny niniejszej sprawy inny niż opisany w przepisach art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 podanej wyżej ustawy. Normy prawne zawarte w tych przepisach mają zastosowanie do sytuacji, gdy opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości gruntowej została już przed wypowiedzeniem ustalona czy to w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego tejże nieruchomości, czy w decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z mocy prawa, czy też w wyniku wcześniejszej aktualizacji opłaty. Ażeby bowiem można było coś komuś wypowiedzieć, to musi istnieć przedmiot tego wypowiedzenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy przedmiotu wypowiedzenia brak. Brak wcześniejszego ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wynika przede wszystkim z treści wypowiedzenia, gdzie wysokość opłaty określono jako 0 zł. Opłata w wysokości 0 zł nie istnieje, jest opłatą abstrakcyjną, nieposiadającą desygnatu. Opłaty w wysokości 0 zł nie przewidują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent Miasta Olsztyn wskazał w wypowiedzeniu rzekomą wysokość dotychczasowej opłaty, aby stworzyć pozory jej istnienia i zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące aktualizacji opłat w celu ustalenia opłaty rocznej od przedmiotowej nieruchomości po raz pierwszy, a nie w celu aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej od przedmiotowej nieruchomości. Organ rozciągnął zatem bezpodstawnie zakres obowiązywania tych przepisów na stan faktyczny, którego one nie obejmują.

Nie ma zastosowania przepis art. 221 ust. 2 u.g.n. bowiem jest to przepis przejściowy i odnosi się do poprzednich stanów prawnych obowiązujących przed wejściem w życie u.g.n., zaś celem tej regulacji było dostosowanie "starej" opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste do zasad obowiązujących w u.g.n.

Zatem w stanie faktycznym tej sprawy tryb aktualizacji określony w art. 78-81 nie miał zastosowania. Jeżeli zaś opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości z jakichś względów nie została ustalona i użytkownik wieczysty nie uiszcza żadnej oplaty, to właściciel nieruchomości powinien – jak wykazało Kolegium w swym orzeczeniu – ustalić tę opłatę w drodze zawarcia z użytkownikiem wieczystym odpowiedniej umowy cywilnoprawnej, a w razie odmowy zawarcia umowy, wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie opłaty. W takim zatem przypadku właściwa jest wyłącznie droga cywilnoprawna, a nie droga obowiązująca przy aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości z powodu zmiany ich wartości. Według Kolegium termin "aktualizacja opłaty rocznej" i termin "ustalenie opłaty rocznej" oznaczają dwie zupełnie różne czynności prawne, których nie wolno ze sobą mieszać. Tej różnicy nie dostrzegł albo uznał ją za nieistotną Sąd pierwszej instancji. Z uzasadnienia jego wyroku bowiem wynika, że bez względu na to, czy sprawa niniejsza dotyczy aktualizacji opłaty rocznej, czy ustalenia opłaty rocznej po raz pierwszy, Kolegium obowiązane jest tę sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć merytorycznie stosując przepisy art. 77-79 u.g.n. nieruchomościami. Identyczne stanowisko prezentuje Gmina Olsztyn.

Jeżeli przepisy art. 77-79 ustawy nie mają zastosowania do ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, to zarówno ugoda co do wysokości opłaty rocznej zawarta między Gminą Olsztyn, a użytkownikiem wieczystym, jak też każde orzeczenie merytoryczne przewidziane art. 79 ust. 3 powołanej ustawy, obciążone byłoby wadą rażącego naruszenia prawa. Z tego względu zaskarżony wyrok, zalecający Kolegium wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego wyżej wskazanym przepisom prawa, nie może pozostać w obrocie prawnym. Zobowiązuje on bowiem Kolegium do wydania orzeczenia niezgodnego z prawem.

Wyrażona przez Sąd w zaskarżonym wyroku obawa, że orzeczenie Kolegium umarzające postępowanie w niniejszej sprawie zamyka stronom drogę do sądu powszechnego jest – zdaniem Kolegium – niezasadna. Drogę do sądu powszechnego zamyka sam sąd powszechny, jeżeli odrzuca pozew w przypadku wydania takiego orzeczenia przez samorządowe kolegium odwoławcze. Kolegium bowiem nie widzi uzasadnionych powodów, dla których sąd powszechny nie może rozpatrzyć pozwu w tego rodzaju przypadku. Art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że sprzeciw może zostać wniesiony od orzeczenia kolegium, nie precyzując rodzaju tego orzeczenia. Skoro zaś ustawodawca w art. 79 ust. 7 dopuścił stosowanie w postępowaniu przed kolegium przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. o postępowaniu to znaczy, że zdawał sobie sprawę z możliwości wydawania w tym postępowaniu orzeczeń o umorzeniu postępowania, a jednak nie wyłączył ich spod sprzeciwu. W tej sytuacji twierdzenie, że art. 80 ust. 1 omawianej ustawy dotyczy tylko orzeczeń merytorycznych, o których mowa w jej art. 79 ust. 3, jest nieracjonalne i nie znajduje oparcia w treści tego przepisu. W razie wniesienia sprzeciwu sąd powszechny wszak nie dokonuje weryfikacji orzeczenia kolegium. Rozpatruje pozew, tak jakby orzeczenia kolegium w ogóle nie było. Treść orzeczenia kolegium nie powinna mieć więc dla sądu powszechnego żadnego znaczenia. Ponadto skarżące Kolegium zwraca uwagę na to, że użytkownik wieczysty, kwestionujący dokonane w niniejszej sprawie wypowiedzenie, będące czynnością o charakterze cywilnoprawnym, w wypadku odrzucenia pozwu, ma możliwość bezpośredniego wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem opartym na przepisach Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Olsztyn wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej – jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wniesiony środek zaskarżenia nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 58 § 4 P.p.s.a. sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku swojej właściwości, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Z sytuacją objętą powyższym przepisem mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Zauważyć należy, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy z powództwa E. i A.Ł. przeciwko Gminie Olsztyn o ustalenie – na skutek sprzeciwu Gminy Olsztyn od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie nr [...] odrzucił pozew.

Wprawdzie Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok jeszcze przed prawomocnym zakończeniem postępowania przed sądem powszechnym, co powinno uzasadniać zawieszenie postępowania sądowego, jednakże naruszenie przepisów postępowania w zaistniałej sytuacji nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania.

Naruszenie przepisów postępowania tylko wówczas skutkuje uchyleniem orzeczenia, jeśli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zatem zaskarżony wyrok, uwzględniający konstytucyjną zasadę dostępu strony do sądu, zawartą w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, nie może być uznany za naruszający art. 3 § 2 w zw. z art. 58 § 4 ustawy P.p.s.a.

Podkreślenia wymaga przy tym, iż sprawa niniejsza ma charakter cywilnoprawny.

Formułując zarzut naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie i w konsekwencji nie miał zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie podkreśliło, że rozpatrywana sprawa nie była sprawą o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste skoro opłata taka nie została określona przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wskazać, że postępowanie uregulowane przepisami art. 71 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy odnotować, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, czego zresztą SKO nie kwestionuje, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (zob. wyrok NSA z 12 maja 2006 r. I OSK 843/05). Zatem, jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wobec tego, że spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to okoliczność, że w ocenie Kolegium, spór nie dotyczy podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia nie upoważnia kolegium do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów K.p.a. w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej. Cały czas organ ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste. Dlatego też nie można uznać, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., tylko z tego względu, że w ocenie Kolegium w sprawie chodzi o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste, a nie jej aktualizację. Dlatego za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach tej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie winno zakończyć postępowanie jednym z orzeczeń przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższych rozważań jako nieuzasadniony ocenić należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Konstrukcja tego zarzutu wskazuje na bezpośrednie związanie z dwoma poprzednimi zarzutami, co z uwagi na ich niezasadność w sposób oczywisty wpływa na jego ocenę.

Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Orzekając o kosztach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 ustawy P.p.s.a.. odstąpił od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Gminy Olsztyn kosztów postępowania kasacyjnego, uwzględniając charakter sprawy.