Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2101/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 10 i 38
journal: Dz.U. 1961 nr 32 poz 159
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
article: art. 128
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 153, at. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 204
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka masy upadłości Z. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 690/20 w sprawie ze Syndyka masy upadłości Z. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. oddalił skargę Syndyka masy upadłości Z. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Syndyk masy upadłości, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. nr 32 poz. 191), dalej: ustawa komunalizacyjna, przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszym stanie faktycznym regulacja zawarta w art. 5 ust. 1 ustawy miała zastosowanie z uwagi na fakt, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a w konsekwencji istniały okoliczności faktyczne objęte hipotezą normy prawnej zawartej w wyżej wymienionym art. 5 ust. 1, podczas gdy niewątpliwe jest, że przedmiotowa nieruchomość we wskazanej powyżej dacie należała do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim ewentualnie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organu administracji rządowej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. 1961 r. nr 32 poz. 159), dalej: ustawa o gospodarce terenami, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 38 tej ustawy stanowił jedynie podstawę do wydania decyzji administracyjnej i nie wywołuje skutku z mocy samego prawa, podczas gdy zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu przynależne poprzednikowi prawnemu skarżącego prawo z mocy tego przepisu przekształcone zostało w użytkowanie na czas nieokreślony;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 38 ustawy o gospodarce terenami w zw. z obowiązującym do 1 października 1990 r. art. 128 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, dalej: kc, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pierwotnie powierzony poprzednikowi prawnemu skarżącego zarząd i użytkowanie nieruchomości zostały przyznane na ściśle oznaczony okres czasu i wygasły z końcem 1969 r. i prawo to nie mogło być wykreowane jako czasowo nieograniczone, podczas gdy ani cele, na jakich realizację oddawano mienie państwowe w użytkowanie jednostkom państwowym, ani charakter tego prawa, nie przemawiały za tym, aby nie można było ustanowić go na czas nieokreślony;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99), dalej: ugg, przez niezastosowanie przepisu art. 87 ust. 1 tej ustawy z uwagi na błędne przyjęcie, że regulacja ta nie miała zastosowania, gdyż prawo użytkowania przysługujące poprzednikowi prawnemu skarżącego przysługiwało do końca 1969 r., podczas gdy prawo to z mocy art. 38 ustawy o gospodarce terenami przekształcone zostało po tym czasie w użytkowanie na czas nieokreślony, a co za tym idzie, przepis powinien mieć zastosowanie;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i brak merytorycznego rozpoznania sprawy w drugiej instancji przez organ w kontekście wypełnienia przesłanki do stwierdzenia komunalizacji nieruchomości w postaci "należenia" mienia ogólnonarodowego (państwowego) do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego lub podmiotów im podległych, a jedynie powielenie argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 259/16.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto W. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Prezydium Rady Narodowej w W. decyzją z [...] lutego 1960 r., na wniosek Ministra Przemysłu Ciężkiego, przekazało P. (poprzednikowi prawnemu strony skarżącej), na potrzeby Z. na okres czasowy do 1970 r. nieruchomość obejmującą m.in. obecną dz. nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa.

Gmina W. w 1996 r. wystąpiła o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości. W wyniku rozpoznania tego wniosku Wojewoda W. decyzją z [...] sierpnia 1997 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Dzielnicy W. Gminy W. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] grudnia 1997 r. uchyliła w całości powyższą decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda M. decyzją z [...] października 1998 r. ponownie odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę z mocy prawa własności nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Dzielnicy W. Gminy W., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] stycznia 1999 r. ponownie uchyliła decyzję Wojewody.

Decyzją z [...] grudnia 2003 r. Wojewoda M. stwierdził nabycie przez Gminę z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] maja 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania Syndyka, utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/WA 1682/04, na skutek skargi Syndyka, uchylił decyzje obu organów, wskazując, że w sprawie nienależycie wyjaśniono stan faktyczny sprawy i nie zgromadzono kompletnego materiału dowodowego, który miał dla jej rozstrzygnięcia istotne znaczenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 612/06, oddalił skargę kasacyjną Miasta W. od powyższego wyroku.

Wojewoda M. decyzją z [...] października 2008 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności przedmiotowej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] lutego 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W., uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na niewyjaśnienie oraz nieudokumentowanie stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wojewoda M. decyzją z [...] stycznia 2014 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę prawa własności spornej działki. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nieruchomość oddana została w czasowy zarząd i użytkowanie i po upływie tego terminu następca prawny władał nieruchomością jedynie faktycznie i nie miało do niej zastosowania przekształcenie z mocy prawa użytkowania w zarząd. Prawnym dysponentem nieruchomości w dacie komunalizacji był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, co umożliwiło nabycie własności nieruchomości przez Gminę.

Po rozpatrzeniu odwołania Syndyka Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] marca 2015 r. uchyliła w całości decyzję Wojewody i orzekła o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Komisji dla ustalenia, czy nieruchomość pozostawała w zarządzie lub użytkowaniu poprzednika prawnego przedsiębiorstwa, a co za tym idzie także i tego przedsiębiorstwa w tej dacie, przesądzająca jest treść art. 38 ustawy o gospodarce terenami, gdyż z dniem wejścia w życie tej ustawy tracą moc wszelkie dotychczasowe tytuły przysługiwania prawa użytkowania czy zarządu, a tytuł prawny użytkowania jest kontynuowany z mocy tego przepisu. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej spowodowało to, że z chwilą wejścia w życie tej ustawy decyzja z [...] lutego 1960 r. ograniczająca prawo użytkowania do końca 1969 r. przestała obowiązywać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 878/15, uchylił powyższą decyzję Komisji. W uzasadnieniu wskazał, że art. 38 ustawy o gospodarce terenami nie tworzył bezpośrednio prawa dla konkretnych podmiotów w stosunku do konkretnych nieruchomości, lecz stanowił jedynie podstawę do wydania aktów o charakterze indywidualnym, tworzących takie prawo. Przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacyjnym społecznym w użytkowanie odbywać się miało w formie decyzji administracyjnej. Pierwotnie powierzony zarząd i użytkowanie nieruchomością został przyznany na ściśle oznaczony czas, i po jego ewentualnym przekształceniu w użytkowanie, prawo to nie mogło być wykreowane jako czasowo nieograniczone. Władanie nieruchomością przez poprzednika prawnego strony skarżącej, wykraczające poza ramy czasowe określone w decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lutego 1960 r., było jedynie władaniem faktycznym i nie uległo przekształceniu z mocy prawa w zarząd, ale mogło stanowić podstawę do ustanowienia zarządu, użytkowania lub użytkowania wieczystego, co wymagało wydania w tym przedmiocie decyzji przez terenowy organ administracji państwowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 259/16, oddalił skargę kasacyjną Syndyka, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] września 2018 r. stwierdziła nabycie przez Gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2252/18, na skutek skargi Syndyka, stwierdził nieważność powyższej decyzji, z uwagi na fakt, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 lub 2 kpa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] stycznia 2020 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody z [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że ww. nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Sporna nieruchomość została przekazana poprzednikowi prawnemu strony skarżącej z ograniczeniem czasowym do 1970 r. Zdaniem organu użytkowanie nieruchomości w sensie faktycznym było niewystarczające do uznania, że na nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania w rozumieniu tej ustawy. Za bezpodstawne Komisja uznała twierdzenie, że ustanowione wcześniej użytkowanie czasowe przekształciło się w użytkowanie bez ograniczenia czasowego i to z mocy ustawy, bez konieczności wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Użytkowanie uzyskane na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lutego 1960 r. zachowało swoją ważność do czasu wskazanego w tej decyzji i nie można prawa tego traktować jako prawa nieograniczonego czasowo. Po dacie wynikającej z tej decyzji skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do terenu, a zatem nie miał w stosunku do niej zastosowania art. 87 ust. 1 ugg, który dotyczył stanów prawnych użytkowania gruntów państwowych w dniu wejścia w życie ustawy.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Syndyka. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcia w sprawie wydawane są w warunkach związania organów i sądu oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. Podkreślił, że użytkowanie spornej nieruchomości przez stronę skarżącą do 1970 r. miało charakter czasowy, a po upływie tej daty miało miejsce w formie faktycznego władania nieprowadzącego do przekształcenia w zarząd. W ocenie Sądu strona skarżąca nie legitymowała się żadnym dokumentem, który wyłączałby sporną nieruchomość z możliwości komunalizacji. Wywiódł, że fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu. Grunt taki mógł być użytkowany przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Mając powyższe na uwadze, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 ppsa oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531//21 i III FSK 1540/21, z 27 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1102/21, czy z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5044/21). W konsekwencji powyższego sąd administracyjny, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w sprawie, w której wypowiedział się na jej wcześniejszym etapie sąd administracyjny w innym składzie, jest związany oceną prawną wynikającą z tego wcześniejszego orzeczenia, o ile nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

W świetle powyższych uwag należy wskazać, że kwestia przekształcenia prawa przysługującego poprzednikowi skarżącej do spornej nieruchomości na podstawie decyzji z [...] lutego 1960 r. w prawo użytkowania na podstawie art. 38 ustawy o gospodarce terenami została już rozstrzygnięta wyrokami sądów administracyjnych orzekających na wcześniejszych etapach sprawy. W związku z powyższym jest ona wiążąca zarówno dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na etapie wydawania zaskarżonego wyroku, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną od tego wyroku.

W wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 259/16, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż bezpodstawne jest twierdzenie, że ustanowione wcześniej użytkowanie czasowe przekształciło się w użytkowanie bez ograniczenia czasowego i to z mocy ustawy, bez konieczności wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Stanowisko o tym, że treść analizowanego przepisu art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie wywołuje skutku z mocy samego prawa a stanowi jedynie podstawę do wydania decyzji administracyjnej jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2010 r. I OSK 593/09; z dnia 27 listopada 2009 r., I OSK 240/09; z dnia 24 września 2009 r., I OSK 1393/08, z dnia 28 lipca 2009 r., I OSK 1169/08; z dnia 2 października 2013 r., I OSK 978/12). Strona skarżąca zachowała zatem swoje prawo użytkowania do końca 1969 roku zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] lutego 1960 r. Po tej dacie nie legitymowała się tytułem prawnym do terenu, a zatem nie miał w stosunku do niej zastosowania art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który dotyczył stanów prawnych użytkowania gruntów państwowych "w dniu wejścia w życie ustawy", tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r.

Powyższe oznacza, że w rozpoznawanej sprawie sądy obu instancji obowiązane były przyjęcie interpretacji przepisu art. 38 ustawy o gospodarce terenami w zw. z art. 10 tej ustawy, zgodnie z którą prawo do nieruchomości przysługujące na podstawie decyzji z [...] lutego 1960 r. przekształciło się w prawo użytkowania nieruchomości na czas wskazany w tej decyzji. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 38 ustawy o gospodarowaniu terenami oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 38 ustawy o gospodarowaniu terenami w zw. z art. 128 kc nie mogły odnieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej.

W związku z wygaśnięciem prawa do nieruchomosci przyznanego decyzją z [...] lutego 1960 r. przekształconego w czasowe prawo użytkowania nieruchomości i brakiem następczej decyzji ustanawiającej prawo użytkowania nieruchomości na rzecz poprzednika prawnego strony skarżącej po dniu 1 stycznia 1970 r. przyjąć należy, że władanie przez poprzednika prawnego strony skarżącej sporną nieruchomością po tej dacie miało charakter władania faktycznego. Brak było bowiem jakiegokolwiek dokumentu formalnie ustanawiającego prawo strony do władania tą nieruchomością, a zatem kreującego tytuł prawny do tej nieruchomości. W sytuacji takiej brak było podstaw do uznania, że w sprawie doszło do zastosowania art. 87 ust. 1 ugg. Przepis ten bowiem przewidywał, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że w swej treści wprost odwoływał się on do użytkowania gruntów (nieruchomości), a nie faktycznego (beztytularnego) władania nimi. Skoro zatem w dniu wejścia w życie tej ustawy forma władania nieruchomością miała postać władania faktycznego, a nie ustanowionego decyzją administracyjną użytkowania, to brak było podstaw do uznania, że w sprawie doszło do przejścia spornej nieruchomości w zarząd strony skarżącej (jej poprzednika prawnego). Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 87 ust. 1 ugg.

W świetle powyższych wywodów za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2) oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jednocześnie w myśl art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej (pkt 1) albo należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14 (pkt 2). Odnotować przy tym należy, że przepis art. 11 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej przewidywał kompetencję Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2. Kompetencja ta została skonsumowana przez wydanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51 poz. 301). Odnotować w tym miejscu należy, że strona skarżąca ani jej poprzednik prawny nie zostali uwzględnieni w tym wykazie, w związku z czym wyłączenie od komunalizacji wynikające z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej nie znajdowało zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się z kolei od wyłączenia z możliwości komunalizacji nieruchomości określonego w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, odnotować należy, że autor skargi kasacyjnej wprawdzie powołał ten przepis jako podstawę zarzutu kasacyjnego, ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarł argumentacji wskazującej na konieczność zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w toku orzekania pozostaje związany dyspozycją art. 183 § 1 ppsa, w związku z czym nie ma możliwości ingerowania w treść poszczególnych zarzutów i argumentacji przytoczonej na ich poparcie. Zadanie to wolą ustawodawcy zostało bowiem powierzone profesjonalnemu pełnomocnikowi procesowemu sporządzającemu skargę kasacyjną. Niezależnie od powyższego należy jednak odnotować, że wyjątek przewidziany w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dotyczy mienia (nieruchomości) służących wykonywaniu zadań publicznych z zakresu administracji publicznej i sądowniczej. Z jego zakresu wyłączone zostały zatem zadania polegające na produkcji określonych dóbr, świadczenia usług i wykonywania zadań z zakresu rozwoju nauki i wiedzy technicznej. W rozpoznawanej sprawie brak jest zatem podstaw do wyłączenia spornej nieruchomości spod zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W sytuacji takiej, uwzględniając brak dokumentów potwierdzających ustanowienie na rzecz strony skarżącej prawa użytkowania bądź zarządu sporną nieruchomością, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie nie znajduje zastosowanie przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać, że zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej okazał się niezasadny.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa i art. 15 kpa, wyjaśnić należy, że zgodnie z tym ostatnim przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a nie wyłącznie przeprowadzenie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 94/22). Nie oznacza to jednakże, że organ odwoławczy rozpatrujący sprawę na skutek wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji dysponuje pełną swobodą rozstrzygnięcia tej sprawy. Przypomnieć bowiem należy, co zostało wskazane już na wstępie, że w przypadku gdy w sprawie wypowiedział się sąd administracyjny, to zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że swoboda organu odwoławczego w zakresie rozstrzygnięcia sprawy doznaje istotnego ograniczenia, a organ ten ma obowiązek respektowania oceny prawnej i wytycznych sądu co do kierunku postępowania, co nie prowadzi do naruszenia art. 15 kpa. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie wypowiadał się już sąd administracyjny, to rozstrzygnięcie organu odwoławczego przyjmujące ocenę prawną dokonaną przez ten sąd nie może zostać uznane za naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa i art. 15 kpa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika podstępowania, gdyż przepis art. 204 ppsa przewiduje wyłącznie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę) albo skarżącego (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę). Tym samym uczestnicy postępowania, choćby ponieśli jakiekolwiek koszty związane z postępowaniem kasacyjnym, nie znaleźli się z woli ustawodawcy w kręgu podmiotów, na których rzecz możliwe jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.