Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 828/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 7 października 2015 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 7 października 2015 r. nr [...] Starosta [...] przyznał dozorcy – M. G., kwotę 13 010, 62 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem marki Volkswagen [...] o nr rej. [...] w okresie od dnia 12 marca 2007 r. do dnia 24 lipca 2013 r.

M. G. wniósł zażalenie od ww. postanowienia kwestionując wysokość wyliczonej kwoty.

Postanowieniem z dnia 29 października 2015 r. SKO w S. uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji i przyznało M. G. tytułem sprawowanego dozoru kwotę 19 919,12 zł. SKO wskazało na nieprawidłowe wyliczanie należnego dozorcy wynagrodzenia.

Organ wskazał, że ww. samochód osobowy był przechowywany od dnia 12 marca 2007 r. do 24 lipca 2013 r, na parkingu strzeżonym prowadzonym przez przedsiębiorcę M. G.. Wobec faktu, że okres przechowywania pojazdu przekroczył 3 miesiące określone w umowie nr [...] zawartej w dniu 17 sierpnia 2011 r. pomiędzy Powiatem [...] a przedsiębiorcą, w ocenie organu wyliczanie wynagrodzenia należnego za dozór nie może być dokonywany wyłącznie z uwzględnieniem stawki dobowej wynikającej z wyżej wskazanej umowy. W okresie miedzy 2011 r a 2013 r. Powiat [...] związany był trzema umowami z dwoma różnymi przedsiębiorcami świadczącymi te same usługi. Z umów tych wynikają wartości stawek dobowych za usługę dozoru, które są stawkami rynkowymi w danym czasie na obszarze Powiatu [...]. W ocenie SKO wyliczając średnią dobową stawkę za dozór trzeba wziąć pod uwagę wszystkie znane stawki z poszczególnych lat, w których sprawowany był dozór nad pojazdem tj. z lat 2011-2013 i w oparciu o te stawki dokonać stosowanego uśrednienia i wyliczenia należnego dozorcy wynagrodzenia. Kolegium wskazało, że dla wyliczenia średniej dobowej stawki za sprawowany nad pojazdem dozór należy przyjąć stawki obowiązujące w latach 2011, 2012, 2013, wynoszące odpowiednio 14, 76 zł, 6 zł i 4,92 zł. Zsumowaniu tych stawek daje wartość 25,68, która podzielona przez 3 daje średnią 8, 56 zł. Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał także błędnego wyliczenia ilości dni, przez który sprawowany był dozór.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniósł Prokurator Okręgowy w S. Skarżący zarzucił, iż rozstrzygnięcie zapadło pomimo nieustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Prokuratora postanowienie narusza zarówno interes społeczny jak i interes strony. Organ odwoławczy nie ustalił w sposób należyty stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju, (np. przez zgłoszenie się do szeregu innych przedsiębiorców, w tym spoza powiatu) nie wskazał, jaka kwota stanowi zwrot koniecznych wydatków i jakie są to konieczne wydatki. Nie wyjaśniono jaka część przyznanej kwoty to wynagrodzenie za dozór, i co się na nią składa. Ponadto – na co wskazuje błędne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia - dopuszczono się uchybień i niekonsekwencji w ocenie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga Prokuratora Okręgowego w S. wniesiona została na podstawie art. 8 § 1 w związku z art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a., w terminie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 29 października 2015 r. uchylające w całości postanowienie Starosty [...] z dnia 7 października 2015 r. i przyznające dozorcy M. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] 19 919,12 zł. tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad samochodem osobowym marki Volkswagen [...] o nr rej. [...] usuniętym z drogi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym i przechowywanym na parkingu strzeżonym prowadzonym przez wskazanego przedsiębiorcę w okresie od 12 marca 2007 r. do 24 lipca 2013 r.

Wskazany powyżej pojazd na podstawie dyspozycji wydanej przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w C. został usunięty z drogi, a następnie został umieszczony na parkingu prowadzonym przez M. G.. Wobec nieodebrania pojazdu przez właściciela, postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r. w sprawie sygn. akt [...] wydanym na wniosek Starosty [...]z dnia 1 kwietnia 2014 r., Sąd Rejonowy w C. orzekł przepadek wskazanego pojazdu na rzecz Powiatu [...].

W dniu 17 października 2014 r. M. G. wystąpił z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór i przechowywanie w/w pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 7 października 2015 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej w skrócie "u.p.e.a."), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 102 § 2 u.p.e.a., stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór.

Przepis przewiduje dwa odrębne rodzaje należności przysługujące dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i - wynagrodzenie za dozór.

Pierwszy ze wskazanych w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. rodzajów należności winien być utożsamiany z rzeczywistymi wydatkami poniesionymi przez dozorcę w związku z wykonywaniem dozoru konkretnego pojazdu. W orzecznictwie podkreśla się, że wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą odnosić się do danego dozorcy i przedmiotu objętego dozorem (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 585/09, z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 62/08, z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1797/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z dyspozycji art. 102 § 2 u.p.e.a., ze sformułowania "na żądanie dozorcy" wynika, że dozorca powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu i - musi przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Dopiero wtedy, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu koniecznych wydatków nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń ich dotyczących, konieczne jest ustalenie ich przez organ z urzędu w drodze możliwych do przeprowadzenia dowodów.

Jak wskazano w orzecznictwie dowody te winny odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 831/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego dotyczące umowy przechowania. Zgodnie z art. 836 k.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach.

Nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wykonująca dozór pojazdów usuniętych z drogi nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie. Jednostkę tę wiąże bowiem z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Nie obowiązują więc unormowania umowne lub taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. Podkreślenia wymaga, że nie jest taryfą – w rozumieniu powołanych przepisów uchwała rady powiatu wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nie dotyczy ona bowiem stawek stosowanych przez podmioty świadczące usługę przechowania na podstawie przepisów prawa cywilnego. Dodać również należy, że w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. (sygn. akt I OSK 131/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 836 k.c. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej w umowie albo taryfie. Odpowiednie zastosowanie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnieść wyłącznie do zastosowania art. 836 k.c. w zakresie, w którym stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach.

W ocenie Sądu wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie i w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Na gruncie stosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzecznictwo wskazuje, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności (zob. w tej materii: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrażany jest nadto pogląd, że ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ powinien wziąć pod uwagę wynagrodzenia uzyskiwane przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi (zob. w tej materii: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 493/08 i III SA/Łd 503/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że posłużenie się - przy obliczaniu wysokości wynagrodzenia za dozór - stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwala na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1194/09 i z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 585/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednolity jest również pogląd, że przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma podstaw do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 130a ust. 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, dokonanej z dniem 21 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018) stanowił, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za usunięcie pojazdu z drogi w przypadkach określonych w ustawie oraz parkowanie tego pojazdu ustala rada powiatu. Powołany przepis nie wskazywał sposobu ustalenia stawek opłat, w szczególności zaś nie zobowiązywał rady powiatu do uwzględniania przy ustalaniu stawek tych okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia dozorcy na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wskazanej wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, stwierdzając, że "wskazane wcześniej okoliczności, dotyczące wysokości opłat, powinna uwzględnić rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 ustawy ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie." Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stawki opłat ustalanych przez radę także powinny uwzględniać takie okoliczności jak zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu i warunki jego sprawowania oraz że mają one zastosowanie, gdy właściciel nie odebrał auta w terminie, nie stwierdził jednak, że według stawek tych obliczane jest wynagrodzenie jednostki sprawującej dozór. Z treści uzasadnienia uchwały wynika, że podstawą ustalenia wynagrodzenia dozorcy oraz zwrotu wydatków jest art. 102 § 2 u.p.e.a., co oznacza obowiązek ustalenia tego wynagrodzenia oraz wydatków z uwzględnieniem wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, a nie stosowania wprost stawek ustalonych przez radę powiatu na innej podstawie i w innym celu.

Na tym tle wypada zauważyć, że w stosunkach umownych przechowawca zobowiązany jest do należytego przechowania rzeczy (art. 842 k.c.). W komentowanej zaś sferze stosunków administracyjnoprawnych analogiczny wniosek należy wyprowadzić z brzmienia ab initio art. 102 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Bezsprzecznie wydłużony okres przechowania nie sprzyja zachowaniu wartości rzeczy, ponieważ czynnik czasu oddziałuje na jej techniczne zużycie, nadto, jak podniesiono wyżej, wywiera wpływ na rozmiar poniesionych na dozór dodatkowych nakładów, które w tej sytuacji nie mogą być uznane za "konieczne" w rozumieniu normy § 2 art. 102, zaś do elementów wyznaczających wynagrodzenie dozorcy, które trzeba wziąć pod uwagę, bezsprzecznie należeć powinno rozważenie, czy dozorca dopełnił wszelkich istotnych wymogów formalnoprawnych związanych ze sprawowaniem dozoru i mających wpływ na jego przebieg oraz wykonanie. Trzeba nadto przyjąć, że nałożone na dozorcę normami prawa publicznego obowiązki formalnoprawne mieszczą się w "wymaganych staraniach przy strzeżeniu rzeczy", które – według judykatury - stanowią jeden z czynników uwzględnianych przy ustalaniu należności z art. 102 § 2 u.p.e.a.

Za czas niewłaściwego sprawowania dozoru wskutek uchybienia prawem określonych obowiązków przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowania rzeczy z przyczyn leżących po stronie dozorcy, uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

Przenosząc powyższe, ogólne rozważania w realia rozpatrywanej sprawy, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że z uzasadnień wydanych postanowień nie wynika, jaką kwotę przyznano dozorcy tytułem zwrotu koniecznych wydatków, a jaką - tytułem wynagrodzenie za sprawowany dozór.

W postanowieniach wydanych przez organy obydwu instancji wskazano bowiem kwoty łączne obejmujące obydwie kategorie należności, o których stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a. W ocenie Sądu dokonane przez organy swoiste "zsumowanie" tych należności jest w świetle art. 102 § 2 u.p.e.a. nieuprawnione i rzutuje na transparentność dokonywanych ustaleń zwłaszcza w odniesieniu do zwrotu koniecznych wydatków. Zapatrywania tego nie zmienia podjęta przez organ pierwszej instancji (zob. s. 9 postanowienia z dnia 7 października 2015 r.) próba uzasadnienia, że przyjęta do wyliczeń stawka pokrywać ma poniesione przez przedsiębiorcę koszty związane z należytą realizacją usługi zapewniając jednocześnie dochód. Podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że organ orzekający w kwestii zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór nie powinien niejako z założenia utożsamiać wskazanych należności. W realiach danej sprawy może się bowiem okazać, że określona kategoria należności w ogóle nie przysługuje. Ponadto zabieg ten pozostaje w sprzeczności z treścią art. 102 § 2 u.p.e.a., który wyraźnie wskazane należności różnicuje.

Należy mieć również uwadze, że to na przechowawcy występującym do organu o zwrot wydatków (i wynagrodzenie za dozór) ciąży obowiązek wykazania poniesionych wydatków oraz wskazania nakładów związanych ze sprawowaniem dozoru. Dowodzenie tych kwestii należy do dozorcy, albowiem ma on najpełniejszą wiedzę w tym zakresie. Tym samym to dozorca winien przedstawić dowody na wysokość poniesionych wydatków. W przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nie ciężaru ustalenia tych należności we własnym, ograniczonym zakresie (na przykład w oparciu o prowadzone przez organ ewidencje), ale - z konsekwencjami ewentualnych niekorzystnych dla strony wyliczeń.

Jeżeli dozorca nie wykaże, jakie poniósł wydatki na konkretny pojazd lub nie wskaże sposobu ich wyliczenia, poza naprowadzeniem na stawki z uchwał rady powiatu, to stosowne, możliwe do przeprowadzenia we własnym zakresie ustalenia winien poczynić organ, wyjaśniając, w jaki sposób doszedł do wyliczeń.

W ocenie Sądu wysokość poniesionych wydatków winna odpowiadać rzeczywistym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór mienia przechowywanego na parkingu. Przy założeniu, że dozorcy przysługiwać winien wyłącznie zwrot wydatków związanych bezpośrednio z zabezpieczeniem dozorowanej ruchomości przed zniszczeniem, uwzględniać w tej materii należy okoliczności towarzyszące przechowaniu, w tym: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu.

W aktach rozpatrywanej sprawy brak jest dowodów świadczących o ponoszeniu przez dozorcę określonych wydatków i ich kalkulacji uwzględniającej chociażby wyposażenie prowadzonego parkingu. Dozorca, mimo wezwania organu z dnia 21 września 2015 r., nie przedstawił ani zestawienia koniecznych wydatków, ani dokumentów ich dotyczących. Zdaniem Sądu w tym przypadku organ nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru, jeżeli sam zainteresowany zignorował wezwanie organu w tym zakresie. Czasami byłoby to dla organu zwyczajnie niewykonalne. W takim przypadku strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeżeli nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej może prowadzić do niekorzystnych dla niej rezultatów, a zatem – nie może następnie podnosić skutecznie takiego zarzutu.

Jeżeli zatem dozorca nie przedstawia zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących, a możliwe do przeprowadzenia we własnym zakresie ustalenia w kwestii zwrotu koniecznych wydatków winien poczynić organ, zasadnym jest oparcie ustaleń w tym zakresie na wysokości stawek opłat miesięcznych (abonamentowych) przyjętych przez podmioty prowadzące parkingi strzeżone. Stawki te z założenia uwzględniają bowiem kwotę wydatków, jakie ponosi przedsiębiorca, będący przechowawcą. Taka kalkulacja zwrotu koniecznych wydatków uwzględnia ponadto długi czas przechowywania pojazdu. Z związku z tym jest dość miarodajna dla ustalenia rzeczywistych wydatków w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał za wadliwe również działania organów mające w swym założeniu ustalenie stawek wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu według "przyjętych w stosunkach danego rodzaju". W tym zakresie zasadnym jest zatem podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 kpa.

Organ pierwszej instancji dokonując ustaleń w tej materii uznał, że stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 i 2013 - 2014 najlepiej obrazują wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, panujących na danym terenie, pomiędzy zbliżonymi podmiotami z tytułu przechowywania podobnych pojazdów. Dokonując stosowanego wyliczenia organ pierwszej instancji przypisał poszczególnym stawkom odpowiednią wagę w zależności od długości okresu ich obowiązywania, a tym samym, czasu kształtowania przez nie wysokości wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach. Zatem stawce obowiązującej od 21 sierpnia 2011 r. do 1 stycznia 2012 r. przypisano wagę "4" z uwagi na jej obowiązywanie w ciągu czterech miesięcy. Stawce obowiązującej w okresie 2 – 31 stycznia 2012 r. przypisano wagę "12" z racji obowiązywania w ciągu dwunastu miesięcy. Z kolei stawce obowiązującej od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. przypisano wagę 24 z racji jej obowiązywania w okresie dwudziestu czterech miesięcy. Dokonując stosownego obliczenia organ otrzymał średnią ważoną w wysokości 6,23 zł. Wyliczona średnia określa, zdaniem organu pierwszej instancji, wysokość przeciętnego wynagrodzenia dobowego przyjętego w stosunkach z przedsiębiorcami zajmującymi się dozorowaniem pojazdów usuniętych z drogi w trybie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Z kolei organ odwoławczy, negując wyliczenie wartości średniej dobowej stawki za dozór nad pojazdem na podstawie średniej ważonej, uznał, że do wyliczenia średniej dobowej stawki za dozór należy przyjąć stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 i 2013 wynoszące odpowiednio 14,76 zł, 6,00 zł i 4,92 zł.

Rację ma w ocenie Sądu strona skarżąca, że dla potrzeb niniejszego postępowania niewystarczające jest jedynie dalece wybiórcze posłużenie się stawkami umownymi (jak to uczynił organ pierwszej instancji) czy też posłużenie się wyłącznie stawkami wynikającymi wprost z umowy [...] zawartej w dniu 17 sierpnia 2011 r. pomiędzy powiatem [...], a M. G. oraz stawkami wynikającymi z dwóch umów tego samego rodzaju zawartych w dniu 29 grudnia 2011 r. i 10 grudnia 2012 r. stosowanych przez innego przedsiębiorcę - bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju (jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.).

Ustalając wysokość wynagrodzenia za dozór należnego M. G. pojazdu, organy winny wziąć również pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty, w tym te prowadzące parkingi poza terenem Powiatu [...].

Dla organów miarodajnymi mogły być podmioty prowadzące działalność na terenie powiatów ościennych, o zbliżonej do powiatu [...] strukturze przedsiębiorców. Organy winny były przy tym dokonać porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na stricte lokalnym i ościennym terenie – miasta, powiatu - przy tego rodzaju usługach (tj. rozeznania co do występujących u innych przechowawców wynagrodzeń oraz metod ich ustalania) i dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika – ustalić wynagrodzenie w sprawie. Niewystarczające dla poczynienia koniecznych ustaleń jest bowiem jedynie ogólne odwoływanie się do stawek stosowanych przez przedsiębiorców z terenu powiatu [...] i to wyłącznie w latach 2011 – 2013, a zatem z okresu, który jest znacznie krótszy od okresu sprawowania dozoru.

Sąd akcentuje przy tym, że celem ustalenia stawek opłat za dozór, organ może posiłkować się danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, ale koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres (z reguły przekraczający miesiąc) nie mogą być ustalone przy zastosowaniu stawek dobowych, te bowiem są dla klienta z reguły wyższe niż abonamentów okresowych. Nie można więc odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi, w tym parkingi strzeżone, do opłat za dozorowanie pojazdów. Inna jest bowiem podstawa przechowywania oraz inny zakres odpowiedzialności. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu. Tym samym, skoro pojazd jest dozorowany przez dłuższy okres (jak w niniejszej sprawie) zasadnym jest oparcie ustaleń na stawkach opłat miesięcznych, abonamentowych. Taka kalkulacja opłat uwzględnia bowiem długi czas przechowywania pojazdu. Z związku z tym jest także bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistego, godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres.

Należy mieć przy tym na uwadze, że orzekając w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków organy zobligowane były do objęcia swoimi rozstrzygnięciami okresu od 12 marca 2007 r. do 24 lipca 2013 r. włącznie. W realiach rozpatrywanej sprawy organy nie prowadziły ustaleń odnoszących się do wskazanych okresów odrębnie, a bazując na stawkach z lat 2011 – 2013 przyjęły niejako automatycznie, że stawki te mogą być jedynym wzorcem do ustalenia należności za okres wcześniejszy.

Mając na uwadze fakt dozorowania pojazdu przez dłuższy okres Sąd wskazuje, że organy winny były przyjąć jeden wspólny sposób ustalania powyższych należności dla całego okresu, z uwzględnieniem oczywistego zróżnicowania przyjętych do ustaleń stawek opłat (w tym abonamentowych) obowiązujących w różnych okresach. Organy - wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania - nie miały przy tym podstaw, aby uwzględniać stawki wynagrodzenia za dozór ustalone uchwałą rady powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Stawki ustalane tą uchwałą mają charakter sankcyjny i dotyczą opłat uiszczanych przez osoby uprawnione do odbioru pojazdu skierowanego na parking, za jego usunięcie i parkowanie w przypadkach, o których mowa w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast podstawę prawną zwrotu koniecznych wydatków oraz przyznania wynagrodzenia dozorcy (na jego wniosek) stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a., który to przepis pozostawia jednocześnie w gestii organów kwestię ustalenia wysokości tego wynagrodzenia.

W reasumpcji wszystkich powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy uchybiły normie art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie reguł z art. 836 k.c. mających w sprawie odpowiednie zastosowanie. W zakreślonych normami prawa materialnego granicach sprawy organy nie dokonały należytego ustalenia stanu faktycznego, co z kolei skutkowało uchybieniem normom procesowym wyrażonym w artykułach 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a.

Organ winien mieć na uwadze, iż zasada ustalenia wynagrodzenia z uwzględnieniem art. 836 ustawy - Kodeks cywilny nie może polegać na mechanicznym odwołaniu się do stawek przyjętych w innych umowach. Zasada ta ma bowiem charakter subsydiarny. Rozstrzygając w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór, należy ponownie rozważyć wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przyjąć stosowną, adekwatną metodę wyliczenia należności przysługujących dozorcy. Uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia winno odpowiadać wymogom określonym w art.107 § 3 k.p.a.

W celu ustalenia należności tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem, organ pierwszej instancji winien

ponownie wezwać uczestnika postępowania do przedstawienia dokumentów wskazujących wysokość poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, przy jednoczesnym wskazaniu ich wysokości oraz sposobu wyliczenia żądanej kwoty, a także sposobu wyliczenia wysokości żądanego za dozór wynagrodzenia. Dokonując ponownego wezwania, organ pierwszej instancji winien zastrzec, że nieprzedstawienie stosownych dokumentów oraz sposobu wyliczenia należności, spowoduje przerzucenie na organ obowiązku ustalenia i wyliczenia koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji winien skierować zapytania do przedsiębiorców prowadzących parkingi strzeżone na terenie powiatu [...] oraz na terenie powiatów ościennych z zapytaniem, czy na prowadzonym parkingu obowiązują abonamenty miesięczne za przechowywanie pojazdu osobowego, jeżeli tak, to jaka jest aktualna cena abonamentu miesięcznego za przechowywanie i dozór takiego pojazdu oraz ile wynosiła cena abonamentu miesięcznego za przechowywanie i dozór takiego pojazdu w latach 2007 – 2013.

W celu ustalenia miarodajnych stawek organ winien nadto skierować stosowne zapytania do organów administracji publicznej - naczelników urzędów skarbowych oraz starostów powiatów ościennych, które to organy orzekały w przedmiocie ustalania zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w latach poprzednich.

Zebrane w powyższy sposób dane winny pozwolić organowi pierwszej instancji na rzetelne dokonanie wyliczenia i ustalenie należności przysługujących uczestnikowi postępowania tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem.