Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 105/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 , 16 ust. 1
journal: Dz.U. 1968 nr 3 poz 13
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów.

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 345/15 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2014 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz J. J. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, sygn. II SA/Rz 345/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: SKO w P., Kolegium, SKO) z [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z 2 kwietnia 2009 r. J. J. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. (dalej: PPRN w P.) z [...] września 1970 r. nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N. gromady P. i wsi Ł. gromady K., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie oznaczonej jako działka nr [...]) położonej w miejscowości N.. Wnioskodawca zakwestionował objęcie scaleniem działki nr [...] (przed scaleniem nr [...]), pomimo, że jej ówczesny właściciel nie tylko nie wyrażał zgody na objęcie scaleniem gruntu siedliskowego, ale nie był uczestnikiem postępowania scaleniowego.

W piśmie z 7 stycznia 2010 r. Kolegium zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji scaleniowej PPRN w P. z [...] września 1970 r.

Następnie w toku postępowania organ wydał rozstrzygnięcia w sprawie, które stanowiły przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie).

Wyrokiem z 16 listopada 2010 r., sygn. II SA/Rz 710/10 WSA w Rzeszowie uchylił decyzję SKO z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2010 r. nr [...].

Zdaniem Sądu, organ nienależycie ustalił krąg stron postępowania, a w konsekwencji nie jest wykluczone, że postępowanie toczyło się bez ich udziału. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się bowiem wyłącznie z udziałem – J. J. następcy prawnego S. J.. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że działka aktualnie oznaczona nr [...] powstała z działki nr [...] i części działki nr [...], oznaczonej jako droga. Stroną postępowania winni być właściciele (lub ich następcy prawni) nieruchomości, z których utworzono działkę aktualnie oznaczoną nr [...].

W zaleceniach WSA w Rzeszowie zobowiązał Kolegium do dokonania synchronizacji powierzchni działek przed scaleniem i po scaleniu oraz na podstawie poczynionych ustaleń do zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu. Dodatkowo Sąd nakazał rozważyć, czy istnieje możliwość prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w części poprzez ustalenie, czy żądanie wnioskodawcy dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej, co oznacza, że żądanie strony nie będzie w kolizji z treścią decyzji scaleniowej i nie będzie dotyczyło nieruchomości położonej w innej części obszaru scalenia.

Wyrokiem z 13 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Rz 135/13 WSA w Rzeszowie uchylił decyzję Kolegium z [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2012 r. nr [...].

Według Sądu, zaskarżone decyzje wydane zostały przedwcześnie, a więc z naruszeniem w sposób istotny prawa w zakresie oceny istnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji PPRN w P. z [...] września 1970 r. orzekający w sprawie organ przywołał treść art. 1 ust 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), który to przepis stanowi, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). W ocenie organu, decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, nie narusza dyspozycji tego przepisu, albowiem brał on czynny udział w postępowaniu i zaakceptował projekt scalenia gruntów. W realiach rozpoznawanej sprawy jedynie wydanie decyzji scaleniowej gruntu przy braku zgody właściciela gruntu zabudowanego, a objętego scaleniem może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Rozpoznając zatem wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności, orzekający organ zobligowany jest przede wszystkim do ustalenia czy grunt objęty decyzją scaleniową był zabudowany, a następnie, w przypadku pozytywnego ustalenia - czy decyzja scaleniowa wydana została za zgodą właściciela gruntu czy też samoistnego posiadacza. W świetle powyższego, w ocenie WSA w Rzeszowie, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN z [...] września 1970 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów winien przede wszystkim ustalić czy działka o nr [...] była działką zabudowaną w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 3 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Dopiero pozytywne ustalenie w wyżej wskazanym zakresie da podstawę organowi do oceny ewentualnego braku zgody właściciela gruntu w oparciu o przytoczone wyżej uwagi.

Wyrokiem z 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Rz 114/14 WSA w Rzeszowie uchylił decyzję SKO z [...] listopada 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd podał, że przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące podstawę do wydania decyzji "stwierdzającej jej wydanie z naruszeniem prawa" (art. 158 § 2 k.p.a.) są określone wyczerpująco w art. 156 § 2 k.p.a. Dwie części tego przepisu są połączone spójnikiem "a" zespalającym zdania lub też wprowadzającym ich przeciwstawność, oraz słowem "także" (również, też) co mogłoby nasuwać przypuszczenie, że tylko w przypadku wad decyzji wyliczonych w pierwszym zdaniu nieodwracalny skutek prawny wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji. Głębsza analiza przepisu art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na przeciwstawność obu zdań przepisu, a wobec tego ograniczenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z powodu powstania skutków prawnych nieodwracalnych ma szerszy zakres przedmiotowy niż z powodu ustanowienia terminu. W przypadku ujawnienia każdej ciężkiej wady decyzji należy wobec tego ustalić charakter skutków prawnych, które ona spowodowała, natomiast ustalenie terminu ograniczającego stwierdzenie nieważności musi być poczynione tylko w przypadku ujawnienia wad decyzji wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a.

WSA w Rzeszowie wskazał, że negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są bowiem m. in. takie jej skutki prawne, które mają znamię nieodwracalnych. Zdaniem Sądu, prowadząc ponownie postępowanie organy winny w sposób wyczerpujący ocenić "nieodwracalność skutków prawnych" decyzji scaleniowej, a następnie wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] Kolegium stwierdziło wydanie decyzji PPRN w P. z [...] września 1970 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie oznaczonej jako działka nr [...]) w N., z naruszeniem prawa.

Zdaniem organu, żądanie skarżącego zasługiwało na uwzględnienie, niemniej ze względu na wystąpienie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych weryfikowaną decyzją, należało stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. Działka nr [...] miała charakter siedliskowy (zabudowany), a zatem w myśl art. 1 ust. 3 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, nie mogła być objęta scaleniem bez zgody jej właściciela (samoistnego posiadacza).

Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że S. J. nie wyraził jednoznacznej zgody na objęcie jego działki scaleniem, a zatem kwestionowana decyzja PPRN w P. w części dotyczącej działki nr [...] rażąco narusza ww. przepis ustawy. Kolegium stwierdziło, że na gruncie niniejszej sprawy skutki prawne, jakie wywołała decyzja scaleniowa mają charakter nieodwracalnych – sąsiedzi wnioskodawcy zagospodarowali swoje działki działając w dobrej wierze i zaufaniu do organów administracji. Ponadto obszar przedscaleniowej działki nr [...] od strony północnej zajmowałby prawie całą istniejącą obecnie drogę publiczna kategorii powiatowej.

Zdaniem organu, stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie, w jakim żąda wnioskodawca jest nie do pogodzenia z interesem społecznym oraz indywidualnym interesem osób trzecich, gdyż w wyniku scalenia doszło do zmiany stanu cywilnoprawnego istniejących nieruchomości, a organ dokonujący ewentualnie ustalenia granic przedscaleniowych nie posiada instrumentów prawnych do restytucji uprawnień własnościowych.

J. J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według skarżącego, stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa winno bezwzględnie skutkować wyeliminowaniem spornej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Błędnie bowiem stwierdzono, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż pojęcie to nie może być utożsamiane z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji, a do takiej konkluzji zmierza organ w swym uzasadnieniu. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej nie jest wszak utrata prawa własności, i z tego powodu nie może ona wywoływać nieodwracalnych skutków prawnych.

W decyzji z [...] grudnia 2014 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z [...] października 2014 r., podtrzymując w całości dotychczas wyrażone stanowisko.

Kolegium wyjaśniło, że nieodwracalność skutków prawnych występuje wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności, i taka zależność ma miejsce w opisywanej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji) J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej jej decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Powtarzając zarzuty formułowane w toku postępowania administracyjnego, skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji I instancji;

II. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji pomimo uznania, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

III. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne i niewłaściwe przyjęcie, że kwestionowana decyzja PPRN w P. wywołała nieodwracalne skutki prawne, co powoduje, że nie można stwierdzić jej nieważności;

IV. art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne i niewłaściwe ustalenie, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji;

V. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wnikliwego i szybkiego działania organów administracji;

VI. art. 8 w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ w zakresie możliwości "odwrócenia" skutków decyzji scaleniowej, decyzji Kolegium z [...] lutego 2013 r. nr [...] wydanej w przedmiocie przebiegu granic działek nr [...],[...] i [...] w N., w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji scaleniowej PPRN w P. z [...] września 1970 r. z wniosku H. R. oraz zapadłych w tej sprawie orzeczeń sądów administracyjnych;

VII. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszającej prawo jako godzącej w konstytucyjną zasadę państwa sprawiedliwości społecznej i państwa demokratycznego oraz w zasadę praworządności.

W skardze wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2014 r. [...] i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z [...] października 2014 r. znak: [...],

2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu: a) z decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2009 r. nr [...], b) z akt sprawy oznaczonej sygn. IV SA/Wa 1404/09 w WSA w Warszawie w tym zalegającego tam wyroku z uzasadnieniem NSA z 28 września 2010 r., sygn. II OSK 888/10, c) z decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2012 r., nr [...], d) z decyzji SKO w P. z [...] lutego 2013 r., znak: [...], e) z akt sprawy oznaczonej sygn.: II SA/Rz 323/13 w WSA w Rzeszowie w tym zalegającego tam wyroku z uzasadnieniem z 6 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Rz 323/13,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

W piśmie z 14 września 2015 r. J. J. zwrócił się o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przedstawionych przez niego dokumentów, na okoliczność możliwości "odwrócenia" kwestionowanej decyzji scaleniowej.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 22 września 2015 r. podzielił stanowisko organu, że decyzja PPRN w P. wywołała nieodwracalne skutki prawne. W wyniku tego, negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wyrażona w art. 156 § 2 k.p.a. zakazywała SKO w P. stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów wsi N.. Jednocześnie, Sąd I instancji jako prawidłowe uznał stanowisko Kolegium, że decyzja PPRN w P. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie uzyskano w toku postępowania scaleniowego zgody S. J. na objęcie tym postępowaniem jego nieruchomości w postaci parceli nr [...] obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Taka zgoda była wymagana, bowiem grunt parceli był w czasie postępowania scaleniowego zabudowany. Sąd I instancji wyjaśnił także, że kwestia tak wyrażonej oceny nie była objęta zarzutami skargi.

W skardze kasacyjnej J. J. reprezentowany przez r. pr. E. F. na podstawie art. 173 i art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.p.p.s.a.) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Sadowi I instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.: - przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że kwestionowana decyzja SKO nie narusza prawa, albowiem wydana przez PPRN w P. decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w wyniku czego negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z art. 156 § 2 k.p.a. zakazywała SKO stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi N. PPRN w P. z [...] września 1970 r. nr [...] - pomimo uznania, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem nie uzyskano w toku postępowania scaleniowego zgody S. J. na objęcie tym postępowaniem jego nieruchomości w postaci parceli nr [...] obecnie działki nr [...], a taka zgoda była wymagana, gdyż grunt parceli był w czasie postępowania scaleniowego zabudowany (art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów), co w myśl ww. przepisu zdaniem skarżącego kasacyjnie, winno skutkować bezwzględnie jej wyeliminowaniem, z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, a tego środka nie zastosowano;

- poprzez błędne i niewłaściwe przyjęcie przez Sad I instancji, że SKO wydało w mniejszej sprawie akt legalny bowiem wykazało, ze decyzja PPRN w P. z [...] września 1970 r. nr [...], wywołała skutki, których organy administracji nie są w stanie odwrócić - pomimo, że wbrew temu twierdzeniu, odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu organ orzekający powinien rozpatrywać mając na względzie zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania, a takie kompetencje w zakresie przedmiotu skargi niewątpliwie istnieją po stronie organu administracji, bowiem dysponuje on i odpowiednimi przepisami prawa materialnego i przepisami procesowymi, mogącymi stanowić podstawę do działania organów w tym zakresie, a nadto też, całkowicie błędne pominiecie przez organ notorycznego faktu, jakim jest przywrócenie przez SKO stanu prawnego sprzed scalenia działki siedliskowej nr [...] w wyniku stwierdzenia przez Wojewodę [...] nieważności decyzji PPRN w P. z [...] września 1970r. swą decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] w granicach obowiązującego prawa;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 158 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne i niewłaściwe ustalenie w wyniku kontroli legalności działania organów administracji publicznej i wskazanie przez Sąd I instancji, że wystąpiły w niniejszej sprawie okoliczności z powodu których organ prawidłowo nie stwierdził nieważności decyzji (zaistnienie skutków prawnych w sferze prawa cywilnego) - pomimo, że decyzja PPRN w P. jest obarczona tak ciężką wadą z powodu której winna być wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, a nadto, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. że nie chodzi o "odwracalność skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności, zaś stwierdzenie nieważności decyzji nie oznacza automatycznie odzyskania własności do części nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela i winno odbywać się wyłącznie na gruncie obowiązujących w dacie wydawania decyzji scaleniowej przepisów prawa;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 7, 77, 80 i 107 § 1, 2, 3 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, rozpatrzył sprawcę mimo, że materiał dowodowy był niewystarczający wobec braku podstawowych, pierwotnych akt postępowania scaleniowego z 1970 r., w tym braku podstawowego załącznika, a to samego zatwierdzonego projektu scaleniowego w zamyśle ustalającego granice prawne nieruchomości, sporządzonego i wykazanego na planie i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, a oparł się wyłącznie na aktualnie sporządzonej kopii mapy scalenia wsi N. - zatem na mapie ewidencyjnej (decyzja nie zawiera projektu scalenia), co doprowadziło w rezultacie do zupełnie błędnych ustaleń Sądu I instancji, gdy tymczasem rolą organu orzekającego w aspekcie oceny legalności decyzji scaleniowej jest pełna ocena, czy organ zachował wszystkie wymogi prawne do jej wydania jakie były wymagane przez przepisy obowiązujące w dacie wydania tej decyzji, a nie jak to uczyniono - później i to w jednym tylko kierunku;

Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie, decyzja scaleniowa ma także inne, ważkie wady, patrząc na jej treść, związane z całą i szczegółową procedurą scaleniową, które również powinny skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego jak: brak doręczenia decyzji w sposób prawem przewidziany wszystkim uczestnikom scalenia, niekompletnej - bez załącznika graficznego (zatem części decyzji), a co było przedmiotem rozstrzygnięcia, brak wskazania imiennie w decyzji uczestników scalenia lecz zupełnie błędnie i tylko w sposób ogólny, brak oceny kryterium decyzji pod względem kwalifikacji jej do tzw. decyzji nieistniejącej - czy w ogóle weszła do obrotu prawnego, brak wyznaczenia granic projektu scalenia na gruncie, brak ustalenia choćby trybu wszczęcia postępowania scaleniowego "z urzędu", czy też na wniosek jego uczestników i czy spełniał on kryteria ustawy scaleniowej i procedury administracyjnej, jak też i innych, a w kolejności późniejszych niezmiernie ważnych procedur (wskaźników) wymaganych ustawą scaleniową związanych bezpośrednio z oceną wadliwości decyzji scaleniowej, a które to okoliczności powinny znajdować się w aktach administracyjnych postępowania scaleniowego, a których przy niniejszej sprawie brak, co narusza rzetelność i wnikliwość postępowania;

- art. 3 §1 i art. 106 § 3 art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przeprowadził dowodu uzupełniającego ze wskazanych w skardze z 9 lutego 2015 r. kluczowych w sprawie akt administracyjnych dotyczących skarżonej decyzji lecz w innej jej części i zawnioskowanych ponownie przez skarżącego we wniosku dowodowym z 14 września 2015 r. (przyjętego na posiedzeniu Sądu) w zakresie tam wskazanych dokumentów, a w szczególności z przekazanych za tym wnioskiem kserokopii decyzji na okoliczność istniejących po stronie organów administracji publicznej prawnych możliwości przywrócenia części gruntu z działki siedliskowej objętej scaleniem prawowitemu właścicielowi - uczestnikowi tego samego postępowania scaleniowego co skarżący kasacyjnie, w wyniku stwierdzenia nieważności tej samej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia w oparciu o obwiązującą ustawę scaleniową z 26 marca 1982 r. oraz Prawo geodezyjne i kartograficzne zgodnie z decyzją Starosty P. z [...] grudnia 2012 r. nr [...];

- art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się przez SKO do wiążących organ wskazań WSA w Rzeszowie wyrażonych w wyroku z 16 listopada 2010 r. sygn. II SA/Rz 710/10, a to ustalenia możliwości prowadzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN w P. nr [...], jedynie tylko w części decyzji scaleniowej - poprzez zupełny brak rozważań organu w tym zakresie, zatem zupełnie błędne ograniczenie się przez Sąd I instancji do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie scalenia gruntów do niektórych tylko uczestników scalenia, a co jest kwestionowane w literaturze i orzecznictwie (Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 3 (30)/2010, s. 43), a nadto też w zakresie zalecenia przez Sąd I instancji wykonania synchronizacji powierzchni działek do celów ustalenia wszystkich stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej - poprzez zupełnie błędne i wykraczające poza zalecenie Sądu wykorzystanie tego środka dowodowego do celów ustalenia rzekomych nieodwracalnych skutków prawnych decyzji i podjętych rozważań na kanwie tej synchronizacji - przez zupełne nietrafne zestawienie w synchronizacji granic ewidencyjnych działek, a nie ich granic prawnych przed scaleniem - tj. akta ksiąg dawnych, i według stanu prawnego po scaleniu - tj. projektu scalenia, a którego brak jest przy decyzji, a nadto, całkowicie błędne użycie do synchronizacji częściowych wyrysów z map ewidencyjnych, które nie zawierają swych urzędowych legend stanowiących o ich pochodzeniu (ważności), przez co wymykają się ocenie w zakresie podjętych rozważań przez organ i Sąd;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 12 ust. 1, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. - przez błędne i niewłaściwe przyjęcie, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia stanowi przesłankę ujemną z art. 156 § 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności gdyż jest legalna - pomimo, że decyzja ta rażąco narusza prawo nie tylko z racji objęcia scaleniem działki siedliskowej bez zgody jej właściciela, ale także nie zawiera integralnej swej części, a to załącznika graficznego - tj. zatwierdzonego projektu scalenia gruntów wsi N. wykazanego na planie, co w związku z podstawą prawną decyzji stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a który to plan powinien wykazywać graficznie stan prawny nieruchomości utworzonych w wyniku scalenia gruntów wsi N. oraz urzędowo i jednoznacznie ustalać przebieg ich granic prawnych na gruncie i co w istocie powinno stanowić tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego własności w księgach wieczystych;

- art. 2, art. 7, art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy scaleniowej - poprzez niezastosowanie środka przewidzianego w ustawie i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji PPRN w P. z [...] września 1970 r. nr [...] bez integralnej swej części graficznej ustalającej na planie granice prawne nieruchomości rażąco naruszającej prawo, jako godzącej w konstytucyjną zasadę państwa, sprawiedliwości społecznej i praworządności i ochrony własności i prawa do dziedziczenia;

- art. 32 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organów administracji publicznej i dopuszczenie do dyskryminacji uczestników tego samego postępowania scaleniowego w zakresie ich praw przez nierówne ich traktowanie przez stwierdzenie przez Wojewodę [...] decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...] nieważności skarżonej decyzji PPRN w P. z [...] września 1970 r. w zakresie innych działek, a to nr [...],[...],[...], i następnie prawne uregulowanie przez organ administracji publicznej stanu prawnego tych działek (po scaleniu), a zupełnie błędne i niezrozumiałe nieuwzględnienie takiego samego żądania skarżącego kasacyjnie będącego w tożsamej sytuacji prawnej co inny uczestnik tego samego postępowania scaleniowego, co w świetle rozważań Sądu I instancji o nieodwracalności skutków prawnych decyzji scaleniowej, czyni je nieuzasadnionymi i wadliwymi.

Zważywszy na wyżej wymienione zarzuty, wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,

2) zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna zawiera obszerne uzasadnienie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi obejmujących: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 158 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 1, 2, 3 k.p.a., wskazać należy, że mimo błędnego ich sformułowania, zasługiwały one na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną uzasadnił, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Mając na uwadze, że art. 156 k.p.a. dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, do którego wprost nawiązuje art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., traktowany jest jako przepis prawa materialnego, to naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego, a nie jak błędnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że jest to zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Za rażące naruszenie uznaje się oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6-11 k.p.a., w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu (z wyjątkiem takiego naruszenia, które stanowi podstawę wznowieniową), jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

Wykładnia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. przeprowadzona z uwzględnieniem zasad logiki i ekonomiki procesowej pozwala wyprowadzić wniosek, że w toku postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie nie przeprowadzono oceny wszystkich okoliczności, które pozwalają na stwierdzenie nieważności decyzji PPRN w P. z [...] września 1970 r. nr [...] bez względu na to, kiedy się one ujawniły z uwzględnieniem treści art. 156 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono też w czterech pierwszych zarzutach naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., który zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Wskazać należy, że takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Skarżący kasacyjnie nie wskazuje również, naruszenie którego paragrafu art. 158 k.p.a. zarzuca. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd II instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Pierwsze cztery zarzuty skargi kasacyjnej są o tyle zasadne, że oceniając legalność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. nr [...] z [...] września 1970 r. SKO w P. oraz Sąd I instancji nie dysponowały aktami sprawy scaleniowej z 1970 r. Sąd I instancji powinien prawidłowo i jednoznacznie ustalić, bazując na pierwotnych aktach administracyjnych stan faktyczny sprawy, w oparciu o który ustali stan prawny, dokona subsumpcji i wyda rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uchybił wskazanej dyrektywie rozstrzygania na podstawie jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia uchylenie, z przyczyn proceduralnych, zaskarżonego wyroku. Zważyć bowiem należy, że brak jest w aktach niniejszej sprawy, akt postępowania scaleniowego z 1970 r. Trudno bez przeanalizowania przez Sąd I instancji tych akt, twierdzić, że dokonano w trakcie prowadzonego postępowania, prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy tj. tego, czy decyzja PPRN w P. nr [...] z [...] września 1970 r. dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy wskazać, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są jednak wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Orzekający w postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, powinien we własnym zakresie szczegółowo zbadać, czy kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z prawem, czy też prawo narusza.

W toku przeprowadzonego postępowania należało w szczególności zbadać, czy zostały spełnione warunki prawidłowego przeprowadzenia postępowania scaleniowego zakończonego decyzją PPRN w P. nr [...] z [...] września 1970 r., a w tym, czy zgromadzono wymaganą dokumentację. Skarżący w skardze do Sądu I instancji na str. 9 podnosi bowiem, że nie zgadza się ze stanowiskiem SKO w przedmiocie stwierdzonych wyników dokonanej synchronizacji powierzchni parceli nr [...] (obecnie [...]). Wykonana została ona zdaniem skarżącego, niezgodnie z obowiązującymi ją zasadami, a przede wszystkim oparto się przy opracowywaniu synchronizacji na nieobowiązującym dokumencie, a to nieobowiązującej mapie katastralnej przed scaleniem, co według skarżącego, zostało odnotowane na mapie o skali 1: 2280 poprzez stosowny zapis w jej legendzie – "nieobowiązująca", a nadto stan ten potwierdzony został również pismem PPRN w P. - znak: L.dz. [...] z [...] października 1958 r. W ocenie skarżącego, przyjęta do synchronizacji mapa ewidencyjna po scaleniu gruntów wsi N. błędnie określa poscaleniowy stan prawny działki nr [...]. Według skarżącego kasacyjnie, jej granice są niezgodnie z zatwierdzonym projektem scalenia, załącznikiem decyzji scaleniowej, będącym dokumentem źródłowym.

Skarżący kasacyjnie powtarzając zarzuty podniesione w skardze do Sądu I instancji podnosi, że taka synchronizacja nie jest właściwa, fałszuje przebieg granic przed scaleniem, jak też po scaleniu gruntów wsi N.. Jak wynika ze skargi kasacyjnej, "synchronizacja" dokonana przez organ, a stanowiąca m. in. uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia SKO w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, jako obarczona rażącymi wadami, jest niewiarygodna. Skarżący kasacyjnie uważa, że Kolegium nie ustaliło w tym zakresie rzetelnie stanu faktycznego sprawy.

Sąd I instancji nie odniósł się do tak postawionych zarzutów w skardze z 9 lutego 2015 r., które zostały następnie powtórzone w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji wyraził pogląd, że decyzja PPRN w P. nr [...] z [...] września 1970 r., wywołała skutki, których organy administracji nie są w stanie odwrócić. Sąd I instancji przekonuje do tej oceny decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowiąca tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych. Sąd I instancji wskazuje, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję oparło się na sporządzonej przez uprawnionego geodetę kopii mapy obszaru scalenia wsi N.. Z wyrażonego na niej opisu zmian wynika w ocenie Sądu I instancji, że działka o nr [...] (dawna parcela nr [...]) w wyniku scalenia zmieniła konfigurację granic i powstała w części poprzez pomniejszenie swojej powierzchni na rzecz działki nr [...] (dawna parcela [...]) i pomniejszenia swojej powierzchni na rzecz nowej działki nr [...] (droga publiczna). Działka nr [...] w części powstała także z powiększenia swojej powierzchni kosztem części działki nr [...] (dawna parcela [...]) i działki drogi nr [...] (dawna parcela nr [...]). Orzekające w sprawie organy i Sąd nie odniosły się do nietrafnego zdaniem skarżącego kasacyjnie zestawienia w synchronizacji granic ewidencyjnych działek.

Oceniając stanowisko Sądu I instancji, wskazać również należy, że skarżący kasacyjnie w toku postępowania przed Kolegium oraz przed WSA w Rzeszowie konsekwentnie podnosi, że orzekające w sprawie organy i Sąd nie rozważyły prawidłowości postępowania zgodnie z obowiązującą wówczas procedurą scaleniową, a w szczególności nie oceniły braku projektu scalenia jako integralnej części decyzji. Skarżący kasacyjnie zasadnie wskazuje, że nie tylko brak akt postępowania administracyjnego miał wpływ na wynik oceny decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, ale również i brak operatu scaleniowego.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że brak materiału porównawczego zgromadzonego w 1970 r. nie pozwalał Sądowi I instancji na ocenę, że decyzja Kolegium jest legalna. Wskazać należy również, że postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Tego rodzaju uchybienie świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że w żadnym razie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium i Sądu I instancji w przedmiocie stwierdzonej oceny stanu faktycznego sprawy w oparciu o wykonaną synchronizację powierzchni parceli nr [...] i obecnej działki nr [...], bowiem niewątpliwie wykonana została ona błędnie na podstawie granic ewidencyjnych, a nie granic prawnych działki oraz w oparciu o częściowe wyrysy z tych map bez urzędowego ich opisu legendy i godła map), a nadto też, w oparciu o nieobwiązującą mapę ewidencyjną zakwestionowaną w 1958 r. przez PPRN w P.. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 27 listopada 2014 r. (str. 6) zakończonej decyzją SKO w P. z [...] października 2014 r., znak: [...] wyraził pogląd, według którego nie zgadza się ze stanowiskiem SKO w przedmiocie stwierdzonych wyników dokonanej synchronizacji powierzchni parceli nr [...] (obecnie [...]). Zdaniem skarżącego, wykonana ona została niezgodnie z obowiązującymi ją zasadami, a przede wszystkim oparto się przy opracowywaniu synchronizacji na nieobowiązującym dokumencie, a to nieobowiązującej mapie katastralnej, co zdaniem skarżącego zostało potwierdzone pismem PPRN z [...] października 1958 r. Skarżący podnosi również, że taka synchronizacja nie jest właściwa, "a wręcz zafałszowuje przebieg granic przed scaleniem". Z tego powodu skarżący uważa, że należy zarzucić, że ustalenia dotyczące rzekomo zmiany powierzchni działki [...] (obecnie [...]) są nie tylko błędne, ale nie są rzetelne i fałszywie ukazują obecny przebieg granic. Zdaniem skarżącego, synchronizacja dokonana przez organ, a stanowiąca m. in. uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia SKO w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, jako obarczona rażącymi wadami jest niewiarygodna.

Kolegium w decyzji z [...] grudnia 2014 r., nr [...] w żaden sposób nie odniosło się do kwestii, że synchronizacja została wykonana niezgodnie z obowiązującymi ją zasadami, a przede wszystkim oparto się przy opracowywaniu synchronizacji na nieobowiązującym dokumencie, a to nieobowiązującej mapie katastralnej.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że skarżący w piśmie z 14 września 2015 r. przedstawił wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego. Sąd I instancji na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. postanowił uwzględnić wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w piśmie z 14 września 2015 r.

Podnieść należy, że dopuszczenie wniosku dowodowego wymaga, co najmniej przekonania sądu o wystąpieniu istotnej wątpliwości co do określonego faktu, mieszczącego się w granicach rozpatrywanej sprawy i wskazania konkretnego dokumentu, który miałby być przedmiotem oceny sądu. Jeżeli Sąd I instancji korzysta z art. 106 § 3 p.p.s.a., ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wówczas ten sąd ma obowiązek oceny przeprowadzonych dowodów i zawarcie tej oceny w uzasadnieniu wyroku jak też rozważenia wpływu bądź braku wpływu na wynik sprawy dowodów dopuszczonych przez sąd. Zgodnie z art. 233 § 1 k.p.c., sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

Skorzystanie przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie z uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie znalazło jednak swojego odzwierciedlenie w części merytorycznej treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie określił również dokumentów, które stały się przedmiotem postępowania dowodowego, oraz to, czy dowód przeprowadzono z urzędu czy na wniosek strony. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "Jeśli Sąd pierwszej instancji dopuszcza dowód z dokumentu (art. 106 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2016r., poz.718 ze zm. dalej p.p.s.a.) a następnie pomija w uzasadnieniu wyroku ten dowód i ocenę jego wpływu na wynik sprawy, dopuszcza się naruszenia art. 106 par. 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 par. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz.101) oraz art. 141 par 4 p.p.s.a." (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. II OSK 512/15).

Należy również zwrócić uwagę, że w skardze z 9 lutego 2015 r. na decyzję SKO w P. z [...] grudnia 2014 r. nr [...] skarżący na str. 3 wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu: a) z decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2009 r. nr [...], b) z akt sprawy oznaczonej sygnaturą: IV SA/Wa 1404/09 WSA w Warszawie w tym z zalegającego tam wyroku z uzasadnieniem NSA z 28 września 2010 r., sygn. II OSK 888/10, c) z decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2012 r. nr [...], d) z decyzji SKO w P. z [...] lutego 2013 r., znak: [...], e) z akt sprawy oznaczonej sygnaturą: II SA/Rz 323/13 WSA w Rzeszowie w tym zalegającego tam wyroku z uzasadnieniem z 6 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Rz 323/13. Wnioski dowodowe skarżącego przedstawione w skardze z 9 lutego 2015 r. (str. 3 skargi) nie zostały przytoczone przez Sąd I instancji w części opisowej uzasadnienia wyroku Sądu I instancji.

Zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., przejawiający się według skarżącego kasacyjnie w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przeprowadził dowodu uzupełniającego ze wskazanych w skardze z 9 lutego 2015 r. dokumentów.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się SKO do wiążących organ wskazań WSA w Rzeszowie wyrażonych w wyroku z 16 listopada 2010 r., sygn. II SA/Rz 710/10. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. WSA w Rzeszowie w wyroku z 16 listopada 2010 r., sygn. II SA/Rz 710/10 wskazał, że stroną postępowania winni być właściciele (lub ich następcy prawni) nieruchomości, z których utworzono działkę aktualnie oznaczoną nr [...]. Sąd stwierdził, że na podstawie materiału dowodowego nie można ustalić, kto był właścicielem działki nr [...], któremu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przysługuje przymiot strony. Dodatkowo organ miał rozważyć, czy istnieje możliwość prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w części poprzez ustalenie, czy żądanie wnioskodawcy dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej, co oznacza, że żądanie strony nie będzie w kolizji z treścią decyzji scaleniowej i nie będzie dotyczyło nieruchomości położonej w innej części obszaru scalenia.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia: art. 12 ust. 1, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r., art. 2, art. 7, art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy scaleniowej oraz art. 32 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesieniem się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera rozwinięcia ww. zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i brak jest przedstawienia argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciążył zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutu "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej (1) na czym polega błąd, który zarzuca się Sądowi I instancji, oraz (2) jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie danego przepisu. Obowiązek wskazania na czym polega błąd wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje wskazanie, o jaki typ naruszenia chodzi: o błąd w wykładni prawa, czy też błąd w zastosowaniu określonych przepisów prawa materialnego. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie określił, z którą z dwóch podstaw ujętych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. łączy się te zarzuty, a co więcej nie wyjaśnił, na czym polegał błąd wykładni prawa albo niewłaściwe jego zastosowanie. Jeżeli tego nie uczyniono w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, to oznacza, że nie zostały dochowane wymagania wynikające z art. 176 p.p.s.a. Nie pozwalało to w konsekwencji Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczne odniesienie się do wspomnianych zarzutów naruszenia prawa.

Wskazać również, że samo powołanie się na wartości wynikające z art. 2, art. 7, art. 21 , art. 32 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, nie stanowi wystarczającej przyczyny do uznania, że doszło do skutecznego zakwestionowania przez stronę naruszenia prawa materialnego.

Z oceny wskazanych w skardze kasacyjnej skarżącego, zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego wynika, że Sąd I instancji wyprowadził wadliwe wnioski ze stanu faktycznego sprawy, którego organy obu instancji nie ustaliły prawidłowo.

Ponieważ stwierdzone powyżej wadliwości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli dotyczyły obu wydanych w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., a postępowanie administracyjne wymaga powtórzenia z uwzględnieniem powyższych wytycznych, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że na obecnym etapie postępowania istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał również złożoną w sprawie skargę, orzekając o uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji.

Mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, dokona szczegółowych ustaleń stanu faktycznego, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, i uzupełni materiał dowodowy dla oceny twierdzeń skarżącego o faktach istotnych z punktu widzenia sprawy.

O powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 oraz 205 tej ustawy.