Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2412/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i 24
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 329/10 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za dostawę wody i zbiorowego odprowadzania nieczystości ciekłych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 329/10, po rozpoznaniu skargi Wojewody Pomorskiego, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]w przedmiocie opłaty za dostawę wody i zbiorowego odprowadzania nieczystości ciekłych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Rada Gminy W. podjęła dnia [...] grudnia 2009 r. uchwalę Nr [...]w sprawie opłat za dostawę wody i zbiorowego odprowadzania nieczystości ciekłych na terenie Gminy W. wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591, ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43, ze zm.).

W § 1 uchwały ustalono stawki opłat za wodę dostarczoną z wodociągów Gminy W. i zbiorowego odprowadzania nieczystości ciekłych. W § 2 ustalono, iż traci moc uchwała Nr [...]Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie opłat za dostawę wody na terenie Gminy W. , natomiast w § 3 określono, iż uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r.

Wojewoda Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności ze względu na rażące naruszenie przepisów prawa - art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.). Zdaniem Wojewody, Rada Gminy W. podejmując przedmiotową uchwałę przekroczyła uprawnienia zastrzeżone dla organu stanowiącego gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały wskazał, że zasadnicze okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie pozostają niesporne. Zaskarżona uchwała o treści przytoczonej wyżej podjęta została w sytuacji, w której wykonywanie (przez gminę W. publicznych zadań w zakresie dotyczącym wodociągów, zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków powierzone zostało Komunalnemu Związkowi Gmin [...] (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Statutu Związku, publ. Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 1991 r., Nr 21, poz. 147, zm. Obwieszczenie Wojewody Pomorskiego z dnia 11 września 2006 r. w sprawie zmiany Statutu Komunalnego związku Gmin [...] z siedzibą w Gdyni, Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 21 września 2006 r., Nr 99, poz. 2044). Gmina W. przystąpiła do Związku na skutek uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia 23 października 2001 r.. Jak wynika nadto z okoliczności sprawy, w dniu 4 grudnia 2009 r. Zgromadzenie Komunalnego Związku Gmin [...]podjęło dwie uchwały: Nr 16/2009 w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Urzędu Gminy W. w której w § 1 postanawia się o zatwierdzeniu na terenie gminy W. , z wyłączeniem miejscowości B. , G. i O. (obsługiwanych przez PEWIK Gdynia Sp. z o.o.), "dla Urzędu gminy W. taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" oraz Nr 17/2009 w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji – Spółka z o.o. z siedzibą w Gdyni. Obie uchwały podjęte zostały na podstawie art. 24 ust. 1, 5, 7 i 10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858, ze zm.).

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 15 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591, ze zm.), dalej u.s.g. Przepis art. 18 u.s.g. ustala zakres i przedmiot kompetencji rady gminy. Opiera się na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy rozumie się w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 2 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym już poglądem orzecznictwa, art. 18 u.s.g., stanowiąc przepis kompetencyjny, nie może funkcjonować samodzielnie, należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady gminy stanowi podstawę prawną jej działań. W zaskarżonej uchwale, poza ogólną kompetencją gminy, określoną w pkt 15 art. 18 u.s.g. (o treści: "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy"), przywołuje się także kolejny, ogólny przepis kompetencyjny - art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43, ze zm.). Przepis ten przewiduje, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu, w opisanych okolicznościach i w świetle treści odpowiedzi na skargę można więc przyjąć, iż Rada Gminy W. działając jako organ stanowiący uchwaliła obowiązujące stawki opłat za dostarczanie wody oraz odprowadzanie nieczystości wyłącznie na podstawie ogólnych przepisów kompetencyjnych, w rezultacie naruszając przepisy obowiązującej ustawy szczególnej. Trafnie bowiem wywodzi Wojewoda, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie znajduje zastosowania w materii regulowanej zaskarżoną uchwałą, a to z uwagi na przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.), będące przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej.

Zgodnie z art. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa ona zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym w szczególności zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Według art. 2 ust. 1 określenia w ustawie dotyczące gminy oznaczają także w szczególności związek międzygminny. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, przy czym, jak stanowi ust. 2 pkt 1, w razie wspólnego wykonywania przez gminy zadania, o którym mowa w ust. 1, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego. Zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków reguluje rozdział 4 tej ustawy. Art. 20 ust. 1 przewiduje, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. Z kolei art. 24 ust. 1 stanowi, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. W dalszej części tego przepisu określa się tryb postępowania, przewidujący w szczególności, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedstawia właściwemu organowi wykonawczemu gminy wniosek o ich zatwierdzenie, dołączając między innymi szczegółową kalkulację cen i stawek opłat (ust. 2 i 3), organ wykonawczy dokonuje sprawdzenia taryf i weryfikuje koszty pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4), wreszcie rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf (w terminie 45 dni od złożenia wniosku) bądź o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami (ust. 4). Następnie zatwierdzone taryfy podlegają ogłoszeniu (ust. 7).

Jak wynika z treści przytoczonych przepisów, z datą wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy (od dnia 14 stycznia 2002 r.) rady gmin utraciły uprawnienie do ustalania cen i opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, posiadając jedynie kompetencje ograniczone do zatwierdzania taryf określonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1201/02, baza orzeczeń LEX nr 81296). W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, iż gmina W. wykonuje samodzielnie faktyczne zadania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, nie posiadając wyodrębnionej do tych celów jednostki organizacyjnej, z wyłączeniem miejscowości B. , G. i O. obsługiwanych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji (PEWIK) Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w Gdyni. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, że wykonując zadania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego gmina zwolniona jest od obowiązku zachowania trybu, o którym mowa w art. 20 ust. 1 oraz art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a dalej, że radzie gminy przysługuje kompetencja do ustalania stawek opłat za wodę na podstawie art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Chybione jest w związku z powyższym powoływanie się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2005 r., wydany w sprawie sygn. akt OSK 1741/04 (baza orzeczeń LEX nr 190626), zresztą w nieco innych okolicznościach faktycznych, między innymi innej treści oraz na innej podstawie prawnej podjęta była kontrolowana w tej sprawie uchwała. Sąd podziela w pełni przedstawione w wyroku tym stanowisko, że prowadząc faktycznie działalność usługową w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków gmina, posiadając osobowość prawną z mocy art. 2 ust. 2 u.s.g. usytuowała się w takiej samej sytuacji, jak każdy inny dostawca prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skoro gmina mogła być traktowana jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – to była uprawniona do określenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków na podstawie art. 20 ust. 1 tej ustawy. Nie mniej istotne jest, że w wyroku tym NSA wskazuje także, iż w odniesieniu do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków istnieje regulacja szczególna (o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej) – ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, a to oznacza, że przedmiotowe zadanie gminy o charakterze użyteczności publicznej musi być wykonywane zgodnie z przepisami tej ostatniej ustawy (podobnie: j. w. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 120/02).

Tymczasem w niniejszej sprawie Rada Gminy podjęła uchwałę ustalającą ceny jako organ stanowiący (art. 18 ust. 1 pkt 15 u.s.g.) i na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, który nie mógł mieć zastosowania w materii regulowanej tą uchwałą. Nie znajduje nadto potwierdzenia w aktach administracyjnych nadesłanych przez Radę Gminy W. zachowanie (jak twierdził pełnomocnik rady na rozprawie w dniu 8 września 2010 r.) trybu przewidzianego dla zatwierdzenia przedmiotowych taryf stosownie do treści art. 20 ust. 1 i art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Poza opisaną wyżej wadliwością skarżonej uchwały zasadne jest także stanowisko Wojewody odnośnie braku kompetencji Rady Gminy W. do zatwierdzenia taryf w sytuacji wspólnego wykonywania przez gminy zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz przeniesienia w związku z tym wymienionych uprawnień na właściwy organ związku międzygminnego (art. 3 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków).

Związek międzygminny regulowany jest przepisami rozdziału 7 ustawy o samorządzie gminnym. Komunalny Związek Gmin [...], do którego przystąpiła gmina W. , utworzony został w roku 1991 (Statut opubl. w Dz. Urz. Woj. Gd. z 1991 r., Nr 23, poz147, ze zm.), na podstawie art. 64 u.s.g., który w brzmieniu obowiązującym według tekstu pierwotnego tej ustawy (Dz. U. z 1990 r., Nr 16, poz. 95) stanowił w ust. 1, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne (związki komunalne). Według art. 64 u.s.g., zarówno w poprzednio obowiązującym jak i w jego obecnym brzmieniu, związki międzygminne są dobrowolnymi organizacjami gmin tworzonymi w celu wspólnego wykonywania ich zadań publicznych, przy czym wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w takim związku, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Zgodnie następnie z treścią art. 65 u.s.g. związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz posiada osobowość prawną. Organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie, które w zakresie zadań zleconych związkowi wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (art. 69 u.s.g.). Jak wynika z powyższej regulacji, związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a jednocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 247/06, Baza orzeczeń LEX nr 322183).

Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązujące postanowienie § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Statutu określało jednoznacznie, że Związek wykonuje publiczne zadania w zakresie dotyczącym wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków. Rada Gminy W. podważając zasadność skargi odwołuje się do § 14 ust. 2 Statutu, według którego "cenę wody i opłatę za odprowadzanie ścieków do urządzeń Związku, ceny ciepłej wody i energii cieplnej oraz opłatę za składowanie odpadów na wysypiskach będących w dyspozycji Związku ustala Zgromadzenie, jeśli te ceny (opłaty) z mocy prawa nie są urzędowymi". Wywodzi w związku z tym Rada, że Zgromadzenie Związku ustala taryfy tylko dla urządzeń znajdujących się we władaniu Związku. Pogląd ten w ocenie Sądu jest mylny. Skoro Związek wykonuje publiczne zadania w wyżej określonym zakresie (w miejsce gminy), co wypełnia dyspozycję art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wyłącznie uprawniony jest do zatwierdzania taryf na podstawie art. 20 oraz art. 24 tej ustawy, a więc na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Jak wyjaśniono wyżej, przedsiębiorstwem takim może być również gmina (nie zaś urząd gminy, stanowiący aparat pomocniczy do obsługi administracyjnej), która wówczas, po ustaleniu taryf, występuje do Zgromadzenia Związku o ich zatwierdzenie. Niedopuszczalne jest natomiast w ocenie Sądu wywodzenie kompetencji do "ustalania" opłat za dostarczanie wody z prawa własności instalacji wodociągowej, z jednoczesnym pominięciem obowiązujących przepisów ustaw i kompetencji z nich wynikających. Nie ma przy tym znaczenia, w ocenie Sądu, sposób przekazywania urządzeń stanowiących własność gminy do władania związkowi międzygminnemu. Podkreślenia wymaga, że nie reguluje tej kwestii ustawa o samorządzie gminnym (por. art. 64 – 74), ani w tym przypadku Statut Związku Komunalnego Gmin [...]. Niezależnie od powyższego, nie wynika z treści zaskarżonej uchwały, że miałaby ona dotyczyć wyłącznie urządzeń nieprzekazanych do władania Związkowi Komunalnemu. Sąd pierwszej instancji uznał, że dodatkowo, choć na marginesie, trzeba kontrolowanej uchwale postawić zarzut niejasności i braku precyzji.

W przedstawionych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie może podlegać aprobacie sytuacja, że na obszarze Gminy W. to samo zadanie publiczne byłoby realizowane w drodze uchwał właściwych organów różnych osób prawnych (gminy i związku międzygminnego). Pozostawienie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym powodowałoby niejasność co do zakresu jej obowiązywania w sytuacji tożsamej materii zadań publicznoprawnych realizowanych przez inny podmiot, a także naruszałoby zasadę niekolizyjności kompetencji różnych organów administracji publicznej. Z tych przyczyn Sąd podziela zarzut Wojewody naruszenia przez Radę Gminy W. zaskarżoną uchwałą kompetencji przysługującej właściwemu organowi Komunalnego Związku Gmin [...]do którego należy Gmina W. , co stanowi o rażącym naruszeniu art. 3 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, a naruszenia te mają charakter istotny. W myśl art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W niniejszej sprawie przeszkoda taka nie nastąpiła, stosownie do treści art. 94 u.s.g., ponieważ od dnia wydania zaskarżonej uchwały (niebędącej przepisem prawa miejscowego) nie upłynął rok.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie wskazanych wyżej przepisów orzekł jak w sentencji o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina W. , zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 20 ust. 1 i art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( Dz.U. z 2007 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.).

Wskazując na powyższy zarzut Gmina W. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz obciążenie Wojewody Pomorskiego kosztami postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 8 września 2010 r., wbrew stanowisku Gminy W. , wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd I instancji przyjął, że od dnia 14 stycznia 2002 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, rady gmin utraciły uprawnienia do ustalania cen i opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków, zachowując jedynie ograniczone kompetencje do zatwierdzania taryf określonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Jednocześnie Sąd ustalił, że Gmina W. wykonuje samodzielnie, faktyczne zadania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Pomimo tego, Sąd przyjął, że nie mogła ustalić opłat, wbrew wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.07.2005 r., Sygn. akt OSK 1741/04, ponieważ przy podejmowaniu uchwały nie zachowano trybu określonego w art. 20 i 24 cyt. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Ustalenia Sądu w tym zakresie są niezgodne ze stanem faktycznym. Rada Gminy W. , podjęła przedmiotową uchwałę na podstawie szczegółowej kalkulacji cen i stawek, stanowiącej załącznik do uzasadnienia projektu uchwały. Uzasadnienie zawiera w swojej treści stwierdzenie, że przedstawiona kalkulacja jest zgodna z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Okoliczności te potwierdził pełnomocnik gminy na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. Sąd I instancji nie zakwestionował powyższego twierdzenia pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Wojewody, gmina w załączniku Nr 13 do pisma z 27 kwietnia 2010 r., przedstawiła Sądowi kalkulację kosztów przedstawioną Radzie Gminy do projektu uchwały.

Z powyższego wynika, że uchwalając taryfę, gmina zachowała tryb określony w art. 20 i art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, ustalił, że pozostawienie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym powodowałoby niejasność co do zakresu jej obowiązywania, w sytuacji tożsamej materii zadań publicznoprawnych, realizowanych przez inny podmiot, a także naruszałoby zasadę niekolizyjności kompetencji różnych organów administracji publicznej. Ustalenia Sądu zostały oparte na podjęciu przez Zgromadzenie Komunalnego Związku Gmin [...]w Gdyni, uchwały Nr 16/2009 z dnia 4 grudnia 2009 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków dla Urzędu Gminy W. Uchwala ta zatwierdziła taryfę na terenie gminy W. z wyłączeniem miejscowości B. , G. i O. . ( § 1 uchwały). Okoliczność ta miała decydujący wpływ na podjęcie przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały. Gminny punkt zlewny nieczystości ciekłych od dnia 20 października 2009 r. został oddany do użytku we wsi G. , tj. w miejscowości, która została wyłączona z obowiązywania taryfy uchwalonej przez Komunalny Związek Gmin. W sytuacji, gdyby Rada Gminy nie podjęła zaskarżonej uchwały, brak byłoby podstaw prawnych do pobierania opłat za dostarczane do gminnego punktu zlewnego nieczystości.

Sąd I instancji, uzasadniając wyrok, w ogóle nie ustosunkował się do wyżej wymienionej okoliczności, podnoszonej przez Gminę W. w odpowiedzi na skargę. Wyłączenie wsi B. , G. i O. z taryfy zatwierdzonej 4 grudnia 2009 r. przez Komunalny Związek Gmin, uzasadniło, zdaniem Gminy, konieczność podjęcia uchwały na podstawie art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, ponieważ powołanie się na art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie było możliwe, z uwagi na określone w tym przepisie terminy, wymagające zatwierdzenia taryf, co najmniej 25 dni przed terminem ich obowiązywania.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Skarżąca Gmina skorzystała w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym zakres oceny Sądu został ograniczony do badania czy zostały naruszone wskazane w zarzucie przepisy prawa materialnego. Skarżąca formułując zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie określiła formy naruszenia, tj. czy zarzuca błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie niniejszych przepisów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżącej chodzi o zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego, brak jest bowiem jakichkolwiek rozważań na temat rozumienia treści niniejszych przepisów. Wobec tego należy zauważyć, że jeżeli strona wnosząca skargę kasacyjną nie podniosła w niej zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej związany jest oceną okoliczności faktycznych sprawy dokonaną w zaskarżonym wyroku. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że skarżąca Gmina stara się zarzut naruszenia przepisów art. 20 ust. 1 i art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej uzasadnić poprzez zakwestionowanie ustaleń faktycznych, wskazując, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie szczegółowej kalkulacji cen i stawek i w związku z tym zachowany został tryb określony w art. 20 i art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zatem wobec braku skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, podważającego ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, omawiany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.

Nadto trzeba zauważyć, że skarżąca Gmina twierdząc, iż zachowany został tryb określony w art. 20 i art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków traci z pola widzenia zasadniczą kwestię. Mianowicie taryfy określone zgodnie z art. 20 cytowanej wyżej ustawy, zgodnie z art. 24 ust. 1 niniejszej ustawy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały. Tymczasem uchwała poddana kontroli Sądu pierwszej instancji w ogóle nie stanowi o zatwierdzeniu taryfy, lecz ustala stawkę opłat za wodę i zborowe odprowadzanie ścieków. W takiej sytuacji trudno jest mówić o zachowaniu trybu zatwierdzania taryfy, określonego w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.