Uchwała NSA, sygn. akt II GPS 3/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 35 par. 3, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Joanna Sieńczyło - Chlabicz (sprawozdawca) Krystyna Anna Stec (współsprawozdawca) Cezary Pryca Małgorzata Korycińska Anna Robotowska Józef Waksmundzki Protokolant: Anna Fyda - Kawula po rozpoznaniu w dniu 29 października 2012 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego na posiedzeniu jawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 3 września 2012 r., złożonego na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego: "Jaki charakter ma termin, o którym mowa w art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008, Nr 170, poz. 1051 ze zm.)?", podjął następującą uchwałę: "Termin określony w art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) jest ustawowym terminem procesowym, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.)."


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich, działając na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", wystąpił z wnioskiem z dnia 3 września 2012 r. o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej: jaki charakter ma termin, o którym mowa w art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach"?

Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu wniosku podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniły się rozbieżności dotyczące charakteru terminu, o którym mowa w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach.

Przepis art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach przewiduje, że w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie to przysługują spadkobiercy, jeżeli:

1) odpowiednio grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, lub zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności do krów i owiec, były w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, w posiadaniu spadkodawcy lub spadkobiercy;

1a) przejmuje on zobowiązania wynikające z umowy na uprawę tytoniu albo umowy kontraktacji - w przypadku płatności do tytoniu;

2) spełnia on warunki do przyznania danej płatności lub wsparcia z tym, że w przypadku płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanej z produkcją i płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, płatności te przysługują, o ile spadkodawca spełniał lub spadkobierca spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o wstąpienie odpowiednio do postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej lub wsparcia specjalnego.

Przepis art. 22 ust. 2 tej ustawy stanowi, że spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Spadkobierca podaje we wniosku, o którym mowa w ust. 2, numer identyfikacyjny, nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o przyznanie takiego numeru (art. 22 ust. 3 cyt. ustawy). Ponadto, spadkobierca dołącza do tego wniosku – stosownie do art. 22 ust. 4 cyt. ustawy:

1) prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo

2) w przypadku, gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku:

a) zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku albo

b) kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku:

- potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sąd albo

- potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji, wraz z potwierdzeniem nadania tego wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo kopią tego potwierdzenia poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji, albo

3) zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza.

Przepis art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach stanowi, że w przypadku, gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku, spadkobierca składa prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich ustawodawca wprowadzając termin

14-dniowy do złożenia odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, nie przewidział skutków uchybienia temu terminowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych spotkać można w tej kwestii dwa stanowiska.

Zgodnie z pierwszym, zdecydowanie dominującym stanowiskiem, termin określony w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach - ma charakter terminu procesowego i z tego względu podlega przywróceniu na zasadach określonych w art. 58-59 k.p.a. Powyższy pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt II GSK 231/09), a ponadto w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych: w wyroku WSA w Poznaniu z 9 stycznia 2010 r. (sygn. akt III S.A./Po 594/10; w wyroku WSA w Gliwicach z 14 stycznia

2009 r. (sygn. akt III S.A./GI 1242/08).

Według drugiego stanowiska termin określony w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach - ma charakter terminu porządkowego. Tak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 140/11. Zdaniem NSA wyrażonym w tym wyroku sporny termin nie ma ani charakteru terminu materialnego ani procesowego. Jest to "termin szczególny, przewidziany w ustawie, który ze względu na skutki, jakie wywołuje, jest zbliżony charakterem do terminu porządkowego, tzn. nie powoduje utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem".

Rzecznik Praw Obywatelskich przywołał również wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt I S.A./Bd 597/08, w którym - zdaniem Rzecznika - Sąd nie zajął jednoznacznego stanowiska co do charakteru tego terminu. Stwierdził bowiem, że termin określony w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach - ma charakter procesowy i w przypadku jego uchybienia podlega przywróceniu. Jednakże wyraził również pogląd: "Zdaniem Sądu powyższy termin ma charakter dyscyplinujący i ma zapewnić sprawny przebieg postępowania administracyjnego. Niedotrzymanie go nie powoduje utraty prawa do przyznania płatności spadkobiercy po zmarłej osobie".

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich prawidłowe jest stanowisko drugie, zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 13 marca 2012 r. o sygn. akt II GSK 140/11, zgodnie z którym termin określony w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach – jest terminem porządkowym.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich 14-dniowy termin z art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach, nie ma charakteru terminu materialnego. Nie jest to również termin o charakterze procesowym, gdyż za termin procesowy można uznać tylko taki termin, z którego uchybieniem ustawa wiąże ujemny skutek dla strony postępowania. Niezachowanie terminu procesowego pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania czynności. Do takiego terminu ma zastosowanie instytucja przywrócenia terminu określona w przepisach art. 58-59 k.p.a. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że bezskuteczność czynności prawnej dokonanej z uchybieniem terminowi musi wynikać z konkretnej normy prawnej. W ustawie o płatnościach nie przewidziano zaś żadnych negatywnych skutków niezachowania terminu określonego w art. 22 ust. 5 tej ustawy. Zdaniem Rzecznika takich skutków nie można wyprowadzać z innych regulacji prawnych z zakresu prawa administracyjnego.

Na tej podstawie Rzecznik uznał, że wolą ustawodawcy było przypisanie terminowi określonemu w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach wyłącznie charakteru instrukcyjnego, tzn. takiego, którego niezachowanie nie pociąga za sobą ujemnych skutków procesowych dla strony. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, niezłożenie odpisu postanowienia w wymaganym terminie wstrzymuje tylko merytoryczne rozpatrzenie wniosku o przyznanie płatności i wydanie decyzji (wynika z tego, że niezachowanie omawianego terminu przez stronę wywołuje skutki po stronie organu). Dalej Rzecznik Praw Obywatelskich wywodzi, że argumentem na rzecz stanowiska, że omawiany termin 14 – dniowy nie ma charakteru procesowego jest fakt, że bezczynność strony w tym zakresie nie powoduje utraty przez nią uprawnień określonych w art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach (tj. uprawnień do płatności lub wsparcia specjalnego po zmarłym rolniku i uprawnienia do wstąpienia do toczącego się postępowania w takiej sprawie).

Termin przewidziany w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach ma więc, w ocenie Rzecznika, jedynie dyscyplinować stronę postępowania do jak najszybszego złożenia prawomocnego postanowienia sądu, gdyż do czasu złożenia postanowienia wstrzymane zostaje wydanie decyzji o przyznaniu płatności. Gdyby było inaczej ustawodawca, zwłaszcza w art. 22 ust. 8 ustawy o płatnościach, określiłby skutek jaki pociągałoby za sobą opóźnienie w złożeniu prawomocnego postanowienia sądu. Takiego skutku nie można jednakże wywieść z art. 22 ustawy o płatnościach. Nie można go też domniemywać.

Pismem z dnia 19 października 2012 r. prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie następującej uchwały: "Czternastodniowy termin, o którym mowa w artykule 22 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) jest terminem porządkowym".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił, na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., z wnioskiem o wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, powołując się w zasadzie na jeden wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, (z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 140/11) w którym stwierdzono, że termin określony w art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1951 ze zm., dalej ustawa o płatnościach) nie ma charakteru terminu procesowego, który podlega przywróceniu na zasadach określonych w art. 58 – 59 k.p.a., lecz jest terminem szczególnym, zbliżonym charakterem - ze względu na skutki, jakie wywołuje - do terminu porządkowego, tzn. nie powoduje utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem. W innych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmował, że wspomniany termin jest terminem procesowym, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. o przywróceniu terminu (art. 58 – 59). Mimo więc, że te rozbieżności nie są znaczące, należy uznać, że zachodzą przesłanki do podjęcia uchwały w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Zagadnienie prawne przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia zostało sformułowane w formie pytania o charakter prawny terminu, o którym mowa w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik wyraził natomiast pogląd, że ten termin nie jest terminem procesowym, lecz ma charakter instrukcyjny, ponieważ zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich ustawodawca nie wiąże z przekroczeniem tego terminu żadnych ujemnych skutków dla strony. Termin mógłby być zaś uznany za procesowy tylko wtedy, gdy jego uchybienie wywołuje ujemny skutek dla strony. W ten sposób Rzecznik Praw Obywatelskich przeciwstawił terminy procesowe terminom instrukcyjnym, przyjmując za kryterium tego rozróżnienia ujemne dla strony skutki ich niezachowania.

Wobec takiej argumentacji wyjaśnienie przedstawionego zagadnienia prawnego należałoby rozpocząć od kilku niebudzących raczej wątpliwości w piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym uwag dotyczących terminów, ich rodzajów i kryteriów podziału. Pierwsza z nich - podstawowa - odnosi się do istoty terminu rozumianego jako zdarzenie przyszłe i pewne, z którym prawo wiąże określone skutki prawne, dotyczące czynności albo aktu prawnego, dla którego ten termin został zastrzeżony. Inaczej mówiąc, termin ma zawsze określoną, choć różną doniosłość prawną. Prawna doniosłość terminu polega na tym, że jego upływ stanowi przesłankę szczególną oceny skutków prawnych: powstania lub niepowstania, albo ustania prawa podmiotowego, niemożności dochodzenia prawa itd. (S. Grzybowski, System prawa cywilnego. Część ogólna, t. I, W-wa 1985, s.210). Termin wpływa np. na skuteczność działania prawnego, podjętego po jego upływie albo upływ terminu wywołuje inne skutki prawne w sferze praw lub obowiązków podmiotu, do którego jest adresowany. Na tej podstawie można powiedzieć, że termin, który nie ma żadnej doniosłości prawnej w tym sensie, że z jego niezachowaniem nie wiążą się żadne konkretne skutki prawne nie ma cech terminu w znaczeniu wyżej przedstawionym.

Podstawowy podział terminów na gruncie prawa to podział na terminy materialne i terminy procesowe, zaś podstawowym kryterium tego podziału jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z tym terminem. Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego), w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania (procesu).

Nie ulega wątpliwości, że termin o którym mowa w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach, jest terminem adresowanym do spadkobiercy, który wstępuje do toczącego się postępowania administracyjnego o przyznanie płatności, w miejsce zmarłego wnioskodawcy. Dotyczy czynności stanowiącej element postępowania administracyjnego i mającej znaczenie dla tego postępowania, a więc czynności procesowej. Złożenie przez spadkobiercę prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku stanowi bowiem przesłankę uznania go za legitymowanego do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony ubiegającej się o płatności. Kierując się zatem tym kryterium, termin do złożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku należy uznać za termin procesowy.

Terminy procesowe nie stanowią materii jednorodnej. Można wyróżnić wśród nich m. in. terminy dla czynności procesowych stron i uczestników postępowania i terminy dla czynności organu (sądu) prowadzącego postępowanie. Według innego jeszcze podziału, uwzględniającego źródło tych terminów, terminy procesowe to terminy ustawowe i terminy wyznaczone przez organ (sąd) prowadzący postępowanie. Na gruncie procedur administracyjnych i sądowych daje się zauważyć zasada, według której terminy kierowane do stron i uczestników postępowania mają charakter prekluzyjny w tym znaczeniu, że uchybienie terminowi powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony lub uczestnika. Terminy procesowe dla czynności organu lub sądu nie wywołują takich skutków prawnych. Służą zapewnieniu sprawności postępowania, stąd są określane jako terminy porządkowe lub instrukcyjne. Uchybienie tym terminom nie powoduje bezskuteczności czynności procesowej organu, co jednak nie oznacza, że nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Dla przykładu: niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminach ustalonych w art. 35 § 3 k.p.a. rodzi po stronie organu obowiązki określone w art. 36 § 1 k.p.a., a stronie daje uprawnienia określone w art. 37 § 1 k.p.a.

Terminy porządkowe lub instrukcyjne należą zatem niewątpliwie do tej samej kategorii, tj. terminów procesowych. Nie ma wobec tego podstaw do przeciwstawiania terminów procesowych terminom porządkowym, ze względu na różne skutki niezachowania tych terminów. Biorąc pod uwagę te właśnie skutki można natomiast mówić o terminach procesowych zwykłych (porządkowych, instrukcyjnych dylatoryjnych) i terminach procesowych zawitych: prekluzyjnych, peremptoryjnych i przedawniających (W. Kręcisz, Terminy w postępowaniu o przyznanie płatności producentom rolnym, maszynopis artykułu przyjętego do publikacji w ZNSA).

Trzeba zgodzić się z Rzecznikiem, że skutek niedopełnienia określonego terminu (bezskuteczność czynności prawnej) musi wynikać z konkretnej normy prawnej, nie może być określony na podstawie domniemania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie powiększonym nie podziela natomiast stanowiska, że prawo w ogóle nie określa skutków niezachowania terminu, o którym mowa w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach, ponieważ nie zostały one określone w tej ustawie, nie mogą być też wyprowadzone z innych regulacji prawnych z zakresu prawa administracyjnego. Takie stanowisko oznacza potraktowanie ustawy o płatnościach za regulację pełną i zamkniętą również w zakresie postępowania administracyjnego w sprawach o przyznanie płatności. Tymczasem tak nie jest, o czym świadczy treść art. 3 ust. 1 tej ustawy, w którym przewidziano stosowanie wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, chyba że przepisy tej ustawy stanowią inaczej. Jest poza sporem, że ustawa o płatnościach nie określa skutków niezachowania terminu z art. 22 ust. 5. Mając na względzie wspomniany art. 3 ust. 1 tej ustawy nie można jednakże przyjąć, że ta kwestia nie jest w ogóle prawnie uregulowana. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera unormowania dotyczące terminów dla czynności stron i uczestników postępowania i te przepisy mają, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, wprost zastosowanie do postępowania o przyznanie płatności. Dla porządku należy dodać, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zna takich terminów dla czynności procesowych stron i uczestników postępowania, których niezachowanie nie rodziłoby dla nich żadnych ujemnych skutków prawnych. Z przepisów art. 57 – 60 k.p.a. wynika, że upływ terminu zastrzeżonego dla czynności procesowej strony lub uczestnika postępowania powoduje bezskuteczność tej czynności. Usunięciu tak określonych skutków upływu terminu służy natomiast instytucja przywrócenia terminu (art. 58 i 59 k.p.a.).

Podsumowując przedstawione wywody, należy przyjąć, że termin określony w art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) jest ustawowym terminem procesowym, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), podjął uchwałę, jak w sentencji.