Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3349/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii Rzymskokatolickiej p.w. NMP i Wszystkich Świętych w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 377/15 w sprawie ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej p.w. NMP i Wszystkich Świętych w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 377/15, po rozpoznaniu skargi Parafii Rzymskokatolickiej [...] (dalej skarżąca) na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oddalił skargę.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...] Starosta [...], na podstawie art.124 ust. 1, 2, 3, 4, 7 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r. poz. 518 ze zm. dalej jako "u.g.n."), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej "inwestor") orzekł:

- w pkt 1 o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...], nr działki [...] o powierzchni [...] ha zapisanej w [...] i stanowiącej własność skarżącej przez zezwolenie inwestorowi na wykonanie przebudowy linii napowietrznej [...] na odcinku o długości [...] m przebiegającej przez ww. nieruchomość i polegającej na wymianie istniejącej linii wraz z demontażem 7 słupów [...] oraz budową 5 słupów [...] (w tym 2 słupy zlokalizowane będą na granicy z działkami nr [...] ). Szerokość strefy ograniczonego użytkowania na odcinku [...] m wynosi 2 m, natomiast na odcinku [...] m wynosi [...] m co daje łączną powierzchnię ograniczonego użytkowania [...] m²;

- w pkt 2 o zobowiązaniu inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu przebudowy odcinka linii napowietrznej [...] przebiegającego przez działkę nr [...], a jeżeli byłoby to niemożliwe lub powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, inwestor będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania;

- w pkt 3 wskazał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że z dokumentacji przedłożonej przez inwestora wynika, iż prowadzone były ze skarżącą rokowania dotyczące ustanowienia służebności przesyłu, jednak nie osiągnięto w tej kwestii porozumienia. Starosta wyjaśnił, że uzyskanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości umożliwia realizację celu publicznego przed ustanowieniem służebności przesyłu i jest odrębnym postępowaniem od postępowania cywilnego w celu ustanowienia takiej służebności. Podniósł, że z wyjaśnień udzielonych przez inwestora wynikało, iż planowane przez niego prace polegać miały na przebudowę istniejącej linii napowietrznej, w tym na demontażu istniejących przewodów i montażu nowych oraz na demontażu siedmiu słupów i wybudowaniu pięciu nowych. Zakres prac pozwala zdaniem Starosty na zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n, bowiem realizowana inwestycja stanowi cel publiczny w myśl art. 6 pkt 2 u.g.n. Przebudowa istniejącej linii napowietrznej [...] jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...].

Odwołanie od ww. decyzji Starosty złożyła skarżąca zarzucając naruszenie: art. 6 K.p.a., poprzez błędną wykładnię przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji tj. art. 124 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie art. 112 u.g.n., art. 7 K.p.a., poprzez pominięcie istotnych dla sprawy faktów, tj. przyczyn nieuregulowania stanu prawnego nieruchomości na drodze cywilnoprawnej pomiędzy skarżącą a inwestorem.

W uzasadnieniu odniosła się do treści art. 112 pkt 3 u.g.n., 124 u.g.n. Skarżąca zaznaczyła, że prowadziła negocjacje z inwestorem w sprawie ustanowienia służebności przesyłu, jednak nie wyraziła zgody na przedstawione przez tą spółkę propozycje finansowe. Brak konsensusu nie stanowi – w ocenie skarżącej - przesłanki wykluczającej uregulowanie przedmiotowej sytuacji wymagającej władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Wszczęcie postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, możliwe jest gdy nie ma innej możliwości realizacji celu publicznego. Skarżąca wskazała, że Starosta został przez nią poinformowany o zamiarze uregulowania tej kwestii w drodze cywilnoprawnej, jednak Starosta nie wziął tego pod uwagę wydając decyzję, czym zdaniem skarżącej naruszył wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej. Zdaniem skarżącej możliwość uregulowania niniejszej kwestii na drodze cywilnoprawnej, poprzez zawarcie umowy, bądź na drodze sądowej, wykluczała możliwość wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił pkt 2 i 3 decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2015 r., nr [...], zaś w pozostałym zakresie decyzję tą utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P11/08 (OTK 2000 nr 1 poz. 3) uznał, że warunkiem dopuszczalności każdego ustawowego ograniczenia praw i wolności jednostki jest istnienie konieczności takiego ograniczenia, bez którego przy użyciu środków mniej uciążliwych dla obywatela i słabiej ingerujących w sfery jego praw i wolności nie można osiągnąć założonego celu. Jednym z takich przepisów w ocenie Wojewody jest art. 124 u.g.n. Przepis ten ma charakter wyjątkowy, co oznacza, że tylko w sytuacji braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji, gdy prowadzone negocjacje, pomiędzy właścicielem nieruchomości, a inwestorem, nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość – organ administracji jest uprawniony do działania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

W ocenie Wojewody w rozpatrywanej sprawie prawidłowo przeprowadzono rokowania. Wprawdzie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają formy w jakiej powinny być one wykonane, ale w orzecznictwie przyjmuje się, że spełnieniem obowiązku przeprowadzenia rokowań jest taka sytuacja, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Natomiast niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Wojewoda stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż rokowania takie zostały podjęte, jednak ostatecznie stronom nie udało się uzyskać konsensusu, co należy traktować jako zakończenie negocjacji ze skutkiem negatywnym. Wojewoda podniósł, że fakt, iż skarżącej nie zostało zaproponowane odszkodowanie na poziomie przez nią oczekiwanym nie oznaczało, iż negocjacje nie zostały zakończone wynikiem negatywnym.

Ponadto Wojewoda zaznaczył, że przebudowa przedmiotowej linii jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. § 145 uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] przewiduje dla terenów całej gminy, w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, adaptację istniejących i budowę nowych elementów systemu energetycznego. Tym samym - zdaniem Wojewody - została spełniona również druga z przesłanek z art. 124 u.g.n.

Wojewoda wskazał, że uchylił pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji, bowiem rozstrzygnięcia zawarte w tej części decyzji wynikały wprost z art. 124 ust. 4 i 7 u.g.n., natomiast utrzymał w mocy pkt. 1 decyzji, który w sposób precyzyjny i zgodny z przepisami określił zakres ograniczenia.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła skarżąca, zarzucając jej naruszenie: art. 6 K.p.a., poprzez błędną wykładnię przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, tj. art. 124 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie art. 112 u.g.n., art. 7 K.p.a., poprzez pominięcie istotnych dla sprawy faktów, tj. przyczyn nieuregulowania stanu prawnego nieruchomości na drodze cywilnoprawnej pomiędzy skarżącą, a inwestorem. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] wstrzymał z urzędu wykonania zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

W ocenie Sądu bezspornym w niniejszej sprawie jest, że do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości doszło zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka o nr ewid. [...] stanowiąca własność skarżącej objęta jest ustaleniami uchwały Nr [...] r. z [...] maja 2003 r. Rady Gminy w [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], który w § 145 przewiduje, że w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną ustala się: (pkt 1) adaptację istniejących i budowę nowych elementów systemu energetycznego m.in. sieci średniego napięcia [...] wraz z obszarami ograniczonego użytkowania, w tym dla linii napowietrznych [...] o szerokości 16m (8m w każdą stronę od osi linii), na podstawie przepisów szczególnych.

Sąd zwrócił uwagę, że do wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie, inwestor dołączył dokumentację potwierdzającą przeprowadzenie rokowań ze skarżącą. Tym samym inwestor dążył do uregulowania prawa do korzystania z działki nr ewid. [...]. Świadczyła o tym wymiana pism między inwestorem a skarżącą. Negocjacje zainicjowane zostały pismem inwestora z [...] stycznia 2014 r., w którym zwrócił się do skarżącej o uregulowanie kwestii służebności przesyłu na działce nr ewid. [...]. Skarżąca przystąpiła do rokowań, na co wskazywała wstępna akceptacja warunków przedstawionych przez inwestora w piśmie z 7 lutego 2014 r. Sąd zauważył, że rokowania te były następnie kontynuowane o czym świadczyła wymiana pism między inwestorem, a skarżącą (pisma z 4 marca 2014 r., 5 maja 2014 r., 23 maja 2015r. 31 maja 2014r. 5 czerwca 2015 r., 16 czerwca 2014 r. i 23 czerwca 2014 r.)

W ocenie Sądu dokumentacja zebrana w sprawie była wystarczająca, by uznać, iż doszło do przeprowadzenia rokowań. Fakt, iż strony nie zawarły porozumienia nie mógł oznaczać, iż przesłanka z art. 124 ust. 3 u.g.n. nie została spełniona. Brak wypracowania wspólnego stanowiska, odczytywany był jako braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Sąd podkreślił, że ratio legis przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., przewiduje władcze uregulowanie kwestii zakładania i przeprowadzenia wskazanych w nim urządzeń infrastruktury technicznej, właśnie w sytuacji gdy tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie jest możliwym osiągnięcie porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości na drodze cywilnoprawnej.

Sąd wskazał, iż nie sposób zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że spełnienie przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. następuje gdy strony dojdą do konsensusu. Zdaniem Sądu przyjęcie takiego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której zbędnym było by wydawanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a tym samym inwestor nie miałby już żadnego interesu w dążeniu do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwało także – w ocenie Sądu - twierdzenie skarżącej, że cel publiczny mógł być zrealizowany w inny sposób niż przez wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Sąd podkreślił, że przepis art. 112 ust. 3 u.g.n. przewiduje, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Bez wątpienia ograniczenie w drodze decyzji prawa własności na nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., było jedną z wymienianych w art. 112 ust. 2 u.g.n. form wywłaszczenia.

Sąd zwrócił uwagę, iż bezskuteczne zakończenie rokowań należało rozumieć jako brak możliwości rozstrzygnięcia sporu w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości. Ponadto skarżąca podniosła możliwość rozstrzygnięcia spornej kwestii na drodze sądowej, co jednoznacznie wskazywało na wymóg załatwienia sprawy w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Sąd podkreślił, że organ w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, zebrał materiał dowodowy, a następnie ocenił go nie naruszając zasady prawdy obiektywnej. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo wykazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że wydanie decyzji zostało poprzedzone przeprowadzeniem rokowań między inwestorem, a właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac i przeprowadzenie inwestycji celu publicznego bez konieczności ograniczenia praw do nieruchomości.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Parafia Rzymskokatolicka [...] w [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego wyrażającej się w przekonaniu, że spełnione zostały przesłanki przewidziane w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. podczas gdy, negocjacje prowadzone przez strony nie zostały zakończone ze skutkiem negatywnym, gdyż skarżąca nie sprzeciwiła się zawarciu umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu, a jedynie kwestionowała warunki finansowe zaproponowane jej przez inwestora, co powoduje, że przesłanka dotycząca konieczności przeprowadzenia rokowań nie została spełniona, tym samym zaskarżony wyrok, jak i poprzedzająca go decyzja są przedwczesne;

2. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego wyrażającej się w przekonaniu, że cel publiczny nie może zostać zrealizowany w inny sposób aniżeli przez ograniczenie sposobu korzystania z prawa własności przez właściciela, podczas gdy, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że uregulowanie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej może zostać uregulowane w drodze umowy pomiędzy podmiotami, co czyni wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości bezprzedmiotową;

3. art. 138 § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy narusza ona przepisy prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że ograniczenie wynikające z decyzji administracyjnej stanowi ingerencję w prawo własności chronione konstytucyjnie. Wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków. Cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, aniżeli poprzez ograniczenie sposobu korzystania z prawa własności przez właściciela, a ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. O ile spełnienie pierwszego z nich nie budzi wątpliwości, o tyle realizacja drugiego prowadzi do rozbieżności między stronami. Skarżąca podniosła, że wprawdzie strony podjęły rokowania, jednak nie zostały one zakończone. Wskazała, że w dniu wydania decyzji strony w dalszym ciągu wymieniały pisma między sobą i przedstawiały kolejne propozycje uregulowania kwestii korzystania przez inwestora z nieruchomości w drodze porozumienia. Powyższe potwierdza, że zarówno wyrok jak i wydana decyzja są przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na niewłaściwą konstrukcję zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej z jednoczesnym podkreśleniem, że prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazuje na przepisy postępowania administracyjnego, tj. przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 138 § 1 K.p.a. nie wiążąc ich z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowanymi przez Sąd I instancji. Tymczasem skarga kasacyjna jest środkiem prawnym bezpośrednio służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organ administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób pośredni. Brak jednakże powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem I instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zasadniczo prowadzić musi do uznania tego zarzutu za niezasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14). Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że w istocie skarżąca kasacyjnie zarzuca niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej oceny poprawności zastosowania w sprawie przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, co pozwala na zrekonstruowanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż organy w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i dokonały wszechstronnej, pozbawionej dowolności oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowania dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu ograniczenie jego praw przewidziane tym przepisem. Art. 124 ust. 3 ustawy zawiera dyrektywę, która nakazuje, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust.1 ustawy. Wobec powyższego, rzeczą organu rozpatrującego wniosek o zezwolenie na podjęcie działań na nieruchomości było ustalenie, czy wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedzone zostało udokumentowanymi rokowaniami z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac oraz czy inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją lokalizacyjną, bowiem art.124 u.g.n. innych wymogów nie formułuje. Nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. jest również okoliczność, czy inwestor w ramach prowadzonych negocjacji zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia.

Podkreślenia wymaga, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem "negocjacje"), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedza i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron – nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11).

Z treści akt administracyjnych wynika, że spółka [...] Sp. z o. o. podjęła próbę zawarcia ze skarżącą w drodze rokowań porozumienia w przedmiocie wykonania na należącej do niej nieruchomości przebudowy linii energetycznej. Skarżącej kasacyjnie przedstawiona została konkretna oferta ze wskazaniem kwoty, jaką Spółka gotowa była uiścić na jej rzecz. Skarżąca kasacyjnie przedstawiła w tym zakresie swoją propozycję. Ostatecznie warunki przedstawione przez obie strony były dla nich wzajemnie nie do przyjęcia i uniemożliwiały wypracowanie kompromisu, który czyniłby zbędnym wydanie kwestionowanej przez skarżącą kasacyjnie decyzji. Złożenie zatem przez ww. Spółkę wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania ze stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie nieruchomości, de facto świadczyło o zakończeniu przez nią tej fazy postępowania. Nie można w związku z tym było przyjąć, że rokowania między stronami nie zostały zakończone. Zwrócić przy tym należy uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "wiecznych rokowań". W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 17 września 2014 r., I OSK 296/13). Proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność, albowiem rozbieżności co do kwoty rekompensaty mogą być na tyle duże, że nawet znaczny upływ czasu nie doprowadziłby do uzyskania konsensusu. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie.

W ustalonych w sprawie okolicznościach, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organy prawidłowo przyjęły, że cel publiczny realizowany przez Spółkę nie może być zrealizowany w inny sposób aniżeli ograniczenie sposobu korzystania z prawa własności przez właściciela. Pomiędzy stronami nie doszło do umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele przebudowy linii i brak przesłanek pozwalających na uznanie, że możliwość zawarcia umowy istnieje przy tak dalece rozbieżnych stanowiskach stron, które wynikają z korespondencji toczącej się między stronami. Zauważyć dodatkowo należy, że po wszczęciu postępowania , o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie oceny dokumentów z przeprowadzonych rokowań) oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1274/09). Takie ustalenia w rozpoznawanej sprawie zostały poczynione.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.