Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 137/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 52 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1, art. 15 ust. 3 pkt 3a i art. 10 ust. 2a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 143 par. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 30 par. 3, art. 63 par. 2, art. 64 par. 2, art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2  pkt 7 i 8, art. 4 ust. 1a pkt 2 i art. 53a
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 3a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1, art. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 72 ust. 1, art. 86
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi T. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz T. K. i B. K. solidarnie kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. ([...]), Burmistrz Gminy M. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) – dalej: u.p.z.p. ustalił dla A Spółka z o.o. w W. (dalej: "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW wraz z infrastrukturą techniczną w postaci drogi dojazdowej w miejscowości K., gmina M., działka nr [...].

W uzasadnieniu organ zauważył, że inwestor wystąpił w dniu 5 października 2010 r. (data wpływu do organu: 8 października 2010 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał zarazem, że elektrownia wiatrowa nie jest budynkiem, a budowlą i w tej sytuacji warunek tzw. dobrego sąsiedztwa nie musi być spełniony.

Po przeprowadzeniu analizy na kserokopii kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 dołączonej do wniosku i zbadaniu spełnienia przez inwestycję łącznego spełnienia przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ stwierdził, że wniosek spełniał warunki z art. 52 ust. 2 i art. 64 u.p.z.p. Zarazem zaznaczył, że w szczególności o pozytywnym rozstrzygnięciu zadecydowało to, że elektrownia wiatrowa nie jest budynkiem, lecz budowlą i w takiej sytuacji warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" nie musi być spełniony.

Organ wyjaśnił również, że planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Odnosząc się do złożonego w toku postępowania "protestu" związanego z zagrożeniem zdrowia w związku z sytuowaniem elektrowni wiatrowej zbyt blisko budynków mieszkalnych organ wyjaśnił, że kwestie te badane są m.in. w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji środowiskowych, a celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie ogólnych podstawowych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej. Podniósł, że przedmiotowa inwestycja uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nr [...] z dnia [...] października 2008 r.

Ponadto organ wskazał na uzyskanie przez zamierzenie inwestycyjne wymaganych uzgodnień i opinii, w tym uzgodnienie ze Starostą W. – postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych. Stwierdził, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż zwarty obszar przeznaczony pod taką zmianę nie przekracza 0,5 ha gruntów klasy III.

Jednobrzmiące odwołania od przedmiotowej decyzji wnieśli T. K. i B. K. oraz R. P., domagając się uchylenia tej decyzji. Uczestnicy postępowania zarzucili naruszenie prawa własności i dobra osób znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. W ich ocenie nie został dobrze zbadany wpływ elektrowni, jej lokalizacji i działania na życie i zdrowie [mieszkańców sąsiedztwa].

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") i m.in. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 6 i 7 u.p.z.p. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan prawny, jaki miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Nadto wskazał, że wpływ inwestycji na środowisko, w tym na zdrowie i życie ludzi, został oceniony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej z dnia [...] października 2008 r. w sprawie znak [...], tym samym nie można w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy podważać kwestii rozstrzygniętych ostateczną decyzją środowiskową. W ślad za organem I instancji Kolegium stwierdziło spełnienie przez planowaną inwestycję przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę na rozstrzygnięcie organu II instancji wnieśli T. K. i B. K. domagając się uchylenia obydwu decyzji wydanych w sprawie. Zarzucili nieuwzględnienie dobra mieszkańców sąsiedztwa planowanej inwestycji i zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. W ich ocenie tego rodzaju inwestycje powinny być prowadzone na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących (radca prawny) podtrzymał wnioski i żądania skargi oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych z uwagi na to, że na działce objętej inwestycją występują niewyodrębnione geodezyjnie grunty III i IV klasy, co wiąże się z wymogiem uzyskania zgody Ministra Rolnictwa.

Uczestniczący w postępowaniu inwestor podał, że aktualnie, po zakończeniu postępowania administracyjnego, spółka postanowiła geodezyjnie wyodrębnić obszar planowanej zabudowy i w tej sprawie została już wydana decyzja administracyjna. Ponadto odwołał się do treści raportu oddziaływania inwestycji na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, jakkolwiek w części z innych powodów, niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym, jak to wynika z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań dotyczących oceny zaskarżonej decyzji trzeba zauważyć, że wniosek inwestora dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, wraz z infrastrukturą techniczną w postaci drogi dojazdowej, w miejscowości K., gmina M., działka nr [...].

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie sądów administracyjnych aktualnie ugruntowany jest już pogląd, że wzniesienie elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego, której definicja zawarta jest w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i odwołuje się do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (por. wyroki NSA z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 548/07, z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 762/12 i z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1377/09, wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1000/08 i z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1003/08 – orzeczenia dostępne Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji tego rodzaju zabudowa (zmiana zagospodarowania terenu) nie następuje na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 u.p.z.p.), lecz wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze wydania decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zarazem wyjaśnić należy, że mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, polegającej na budowie elektrowni wiatrowej służącej do produkcji energii elektrycznej, niezbędnej do należytego funkcjonowania gospodarki, instytucji publicznych i gospodarstw domowych, zasadne jest zaliczenie tego rodzaju urządzeń do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej, o której mowa jest w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W powołanej ustawie brak jest definicji legalnej urządzeń infrastruktury technicznej, ale zdaniem Sądu w tym względzie można odnieść się pomocniczo do definicji zawartej w art. 143 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm.). W przywołanym przepisie ustawodawca zaliczył do urządzeń infrastruktury technicznej budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei według "Uniwersalnego słownika języka polskiego" (Wyd. Naukowe PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2006) infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe (np. w dziedzinie transportu, oświaty, ochrony zdrowia) niezbędne do należytego funkcjonowania życia społecznego i produkcyjnych działów gospodarki. Wobec tego nie tylko sama infrastruktura przesyłowa, ale i urządzenia służące bezpośrednio wytworzeniu energii elektrycznej należy uznać za urządzenia infrastruktury technicznej, o której mowa w przywołanym przepisie i art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Skoro stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie stanowisko organu I instancji co do tego, że w sprawie warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" nie musi być spełniony (organ II instancji nie wypowiedział się w tym względzie), jakkolwiek trafne to błędnie wywodzone jest z zakwalifikowania przez organ elektrowni wiatrowej do kategorii budowli, a nie budynków.

Organy administracji publicznej, jakkolwiek zobowiązane w razie spełnienia przez inwestora wymogów ustawowych do wydania pozytywnej dla niego decyzji (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), to zarazem organy powinny wnikliwie zbadać spełnienie wszystkich wymaganych w art. 61 ust. 1 i u.p.z.p. przesłanek dopuszczalności inwestycji, z uwzględnieniem przepisów ust. 2-5 powołanego artykułu, w tym właśnie przesłankę zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie pierwszy podstawowy zarzut stawiany przez Sąd zaskarżonej decyzji dotyczy ogólnych zasad postępowania – prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Kolejny odnosi się do wynikających z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. kwalifikowanych wymogów formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, które to uchybienie znajduje swoje przełożenie na wady analizy dotyczącej spełnienia przez planowane zamierzenie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Natomiast przedmiotem ostatniego jest błędne, niepełne przeprowadzenia postępowania w zakresie spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. – braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, powiązane z błędnym zastosowaniem w sprawie tego przepisu.

W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy przeoczyły istotne wady podania (wniosku o ustalenie warunków zabudowy) w zakresie wykazania prawidłowości przedstawicielstwa inwestora, który jest osobą prawną – spółką z ograniczoną odpowiedzialnością. Innymi słowy organy nie zbadały, czy osoba, która podpisała się jako organ spółki – prezes zarządu była faktycznie przedstawicielem tej osoby prawnej uprawnionym do samodzielnego reprezentowania spółki.

Zgodnie z art. 30 § 3 kpa strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W odniesieniu do osób prawnych ma zastosowanie przepis art. 38 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że osoba prawna działa poprzez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. W konsekwencji, w razie gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba prawna, organ administracji publicznej powinien ocenić, czy w sprawie występuje należycie umocowany przedstawiciel tej osoby prawnej. Oceny tej dokonuje na podstawie przepisów prawa regulujących ustrój osoby prawnej – w tym wypadku Kodeksu spółek handlowych – oraz na podstawie opartego na tych przepisach statutu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 30 kpa, LEX/el., 2013), co w praktyce w stosunku do spółek prawa handlowego sprowadza się do sprawdzenia niezbędnych danych w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Zbadanie i stwierdzenie zgodności z przepisami Kodeksu spółek handlowych reprezentacji spółki działającej na podstawie przepisów tego kodeksu jest jednym z podstawowych obowiązków formalnych ciążących na organie prowadzącym postępowanie. Zaniedbanie tych czynności prowadzi bowiem do ciężkiej wadliwości, na co wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 9 grudnia 1993 r. sygn. akt SA/Lu 688/93 (Prawo Gospodarcze 1994/4, s. 22), stwierdzając, że "jeśli spółka z o.o., jako strona w postępowaniu administracyjnym, nie jest reprezentowana przez organ oznaczony w rejestrze handlowym, to skutkuje to nieważnością decyzji administracyjnych wydanych w takim postępowaniu" (orzeczenie przywołane przez J. Borkowskiego [w:] B. Adamiak/J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 30, Nb 17).

Podmiot będący spółką z ograniczoną odpowiedzialnością jest reprezentowany w stosunkach zewnętrznych przez zarząd zgodnie z zasadami ujawnionymi w rejestrze sądowym. Podpisanie pisma w inny sposób, niezgodnie z danymi wynikającymi z rejestru wyklucza możliwość uznania, że pochodzi ono od tej spółki. W konsekwencji podanie wniesione przez osobę prawną podpisane niezgodnie ze sposobem reprezentacji osoby prawnej albo bez wykazania odpowiednim dokumentem uprawnienia osoby podpisującej odwołanie do reprezentowania osoby prawnej należy uznać za odwołanie dotknięte brakiem formalnym tożsamym z brakiem podpisu [art. 63§ 2 kpa] osoby wnoszącej odwołanie (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 6/06, LEX nr 293175). Dopiero bowiem pismo opatrzone podpisami osób, które – zgodnie z treścią przedłożonych dokumentów – uprawnione są do reprezentacji osoby prawnej, można uznać za prawidłowo podpisane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1279/09, lEX nr 589434).

Skoro uchybienia strony w zakresie wykazania reprezentacji osoby prawnej są usuwalnymi brakami formalnymi, strona wnosząca podanie powinna być wezwana do ich uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 kpa, co nie miało miejsca w sprawie. Natomiast w aktach postępowania brak jest jakichkolwiek danych pozwalających na ocenę, że osoba podpisana na wniosku jako prezes zarządu spółki (k. 4 akt adm.) istotnie pełni tę funkcję, oraz że prezes zarządu uprawniony jest do samodzielnej, jednoosobowej reprezentacji spółki. W samym wniosku przy tym dostrzeżono potrzebę wykazania prawidłowości przedstawicielstwa inwestora – osoby prawnej, bowiem w spisie załączników do wniosku wskazano na odpis z KRS, niemniej jednak dokument taki nie został do wniosku dołączony. Braki formalne wniosku w tym zakresie nie zostały wyeliminowane na żadnym z etapów postępowania administracyjnego, co wskazuje na naruszenie art. 64 § 2 kpa. W konsekwencji nie zostało należycie wyjaśnione przez organy, czy w postępowaniu administracyjnym inwestor faktycznie działa poprzez swojego statutowego przedstawiciela, a zatem, czy złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest tego rodzaju podaniem, które mogło skutecznie doprowadzić do wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Kolejne uchybienie procesowe dotyczy szczególnych wymogów stawianych wnioskowi o ustalenie warunków zabudowy. Poza ogólnymi warunkami, o których mowa w art. 63 § 2 kpa, przedmiotowy wniosek powinien spełniać warunki określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określono podstawowy wymóg określenia granic terenu objętego wnioskiem, jak również obszaru oddziaływania inwestycji na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że do wniosku należy dołączyć "oryginał" kopii mapy zasadniczej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, lub – w razie jej braku – mapy katastralnej, a nie kserokopię takiego "oryginału kopii". Przy czym zaznaczyć należy, że kopia mapy zasadniczej jest dokumentem urzędowym, tak jak i oryginał tej mapy będącej elementem Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Wobec tego nie można uznać za prawidłowe dołączenie do wniosku samej tylko kserokopii z kopii tego rodzaju mapy, bowiem przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że powinna to być kopia właściwej mapy w odpowiedniej skali (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 594/06 – dostępny jw.).

W niniejszej sprawie do wniosku nie dołączono kopii mapy zasadniczej w oryginale, ale kserokopię z kopii mapy ewidencyjnej, jak wskazuje nazwa tego dokumentu (k. 8 i 9 akt adm.), o skali 1:2000. W takiej sytuacji po pierwsze należało wyjaśnić, czy dla terenu inwestycji brak jest mapy zasadniczej, bowiem tylko w takiej sytuacji dopuszczalne jest użycie mapy katastralnej (odpowiednio mapy ewidencyjnej – art. 2 pkt 8, art. 4 ust. 1a pkt 2 i art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287, z późn. zm.). Po drugie należało ocenić, czy charakter planowanej inwestycji umożliwia zastosowanie w sprawie mapy o skali 1:2000, a zatem, czy wniosek dotyczy inwestycji liniowej.

W ocenie Sądu charakterystyczną cechą wspomnianej siłowni wiatrowej nie jest tego rodzaju liniowość, która pozwoliłaby zaliczyć tego rodzaju przedsięwzięcie do inwestycji liniowych. W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak definicji pojęcia inwestycji liniowej, natomiast w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) zdefiniowany jest obiekt liniowy jako obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego (art. 2 pkt 3a). Elektrownia wiatrowa, nawet połączona z budową drogi dojazdowej i linii elektroenergetycznej, czy też przewidziana do realizacji jako jeden z elementów parku wiatrakowego, nie posiada zatem charakterystycznej cechy długości, która pozwalałby na uznanie takiej inwestycji za liniową w rozumieniu przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wobec tego wymagany element wniosku o ustalenie warunków zabudowy w postaci kopii właściwej mapy musi pod względem skali odpowiadać wymogom ostatniego z przywołanych przepisów, a zatem odnosić się do mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy katastralnej w skali 1:500, względnie 1:1000.

Podsumowując tę część rozważań Sąd stwierdza, że najpoważniejsze zastrzeżenia budzi nie samo skorzystanie z danych z mapy ewidencyjnej i wykonanie załączników do decyzji na kserokopiach takiej mapy, lecz to, że w aktach administracyjnych brak uzasadnienia dla zastosowania w sprawie kopii tego rodzaju mapy w miejsce mapy zasadniczej, jak również, że w sprawie brak jest dokumentu kartograficznego w odpowiedniej skali i zaopatrzonego w oryginalne pieczęcie. Braki wniosku, przekładające się na wady postępowania i nieprawidłowy kształt załączników do decyzji o warunkach zabudowy nie zostały dostrzeżone i należycie ocenione przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym.

Poza wyżej opisanymi uchybieniami, uwzględnionymi przez Sąd z urzędu, należy stwierdzić, że skarżący trafnie podnieśli na rozprawie zarzuty związane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Istotnie, organy obydwu instancji nie poświęciły należytej uwagi i nie rozpatrzyły wyczerpująco przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest pod warunkiem, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Powyższa kwestia została zupełnie pominięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, natomiast Burmistrz Gminy M. na stronie 2 decyzji (k. 8 akt administracyjnych) ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "powierzchnia zabudowy obejmująca elektrownię wiatrową z placem manewrowym i drogą dojazdową oznaczona symbolem TW położona jest na gruntach rolnych klasy IV, które nie stanowią zwartego kompleksu i nie przekraczają wielkości wymagającej uzyskania zgody przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne", a w uzasadnieniu odnotował jedynie, że "teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż zwarty obszar przeznaczony pod taką zmianę nie przekracza 0,5 ha gruntów klasy III".

Powyższe uwagi Burmistrza są zdecydowanie niewystarczające w świetle warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Po pierwsze, stwierdzenie Burmistrza rodzi wątpliwości co do tego, czy odnosiło się ono w ogóle do stanu faktycznego analizowanej sprawy. Z kserokopii mapy zawartej w aktach administracyjnych (dołączonej do wniosku), jak i z postanowienia Starosty W. z dnia [...] grudnia 2010 r. ([...] – k. 55 akt adm.) wynika bowiem, że elektrownia wiatrowa wraz z drogą dojazdową położona jest wyłącznie na gruntach rolnych klasy IVa, a nie klasy III, jak wskazał organ. Zarazem dane te wskazują, że na działce nr [...] grunty rolne o klasie IIIb zajmują powierzchnię 1.0305 ha. Po drugie, weryfikacja wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu nie może abstrahować od regulacji zawartych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm. - dalej: u.o.g.r.).

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi już wątpliwości, że przez pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia (wyrok z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 738/07; z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 299/09; z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 429/09, z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 670/09 oraz z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 303/10). W takim ujęciu konieczne jest rozstrzygnięcie, czy przy przeznaczaniu określonego gruntu rolnego na cele nierolnicze należy uwzględniać obszar jedynie rzeczywiście objęty projektowaną inwestycją czy będzie to obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne. Pytanie to jest szczególnie aktualne, jeśli chodzi o inwestycje "punktowe", takie jak np. elektrownie wiatrowe czy nośniki reklamowe, które prima facie nie wpływają znacząco na możliwość rolniczego wykorzystania gruntu, na którym są lokalizowane.

Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06 oraz z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt 1086/11 (orzeczenia dostępne jw.). Orzeczenia te mogą być pomocne z punktu widzenia niniejszej sprawy, gdyż rozpatrywano w nich właśnie kwestię lokalizacji elektrowni wiatrowej i nośnika reklamowego. W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że w przypadku decyzji lokalizacyjnych zmiana przeznaczenia dotyczy zawsze obszaru jednej lub kilku konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, których dotyczą warunki zabudowy. W wyroku o sygn. akt II OSK 1826/06 zaznaczył nadto, że wykładnia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., zgodnie z którą "zwarty obszar projektowany" należałoby odnosić jedynie do obszaru faktycznie zajmowanego na cele nierolnicze i nieleśne, prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ inwestor, występujący o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruncie podlegającym ochronie na mocy przepisów tej ustawy, zawsze spełniałby warunek, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, jeżeli tylko ograniczyłby powierzchnię zabudowy do 0,5 ha. "Na użytkach rolnych możliwa byłaby wtedy realizacja każdej inwestycji, nawet niezwiązanych z produkcją rolną czy leśną o dowolnie ustalonej przez inwestora powierzchni, nieprzekraczającej 5 000 m² bez zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nierolnicze lub nieleśne". Podobną argumentację przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1900/08 (orzeczenie dostępne jw.), gdzie uznał, iż także w planowaniu przestrzennym obszar przeznaczany na cele nierolnicze wyznaczają działki ewidencyjne, a nie powierzchnia faktycznie zajęta pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w wyżej wymienionych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obecnie bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., a którego przyjęcie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. ochrona gruntów rolnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania zwartych obszarów gruntów wysokiej jakości na cele nierolnicze i nieleśne, a ograniczanie to powinno być postrzegane nie tylko jako proces powodujący uszczerbek obszarowy, ale także wpływający na walory użytkowe gruntów (art. 1 u.o.g.r.).

Jak wskazano już wyżej, w tej sprawie kwestia ochrony gruntów rolnych nie została przez organy należycie rozpatrzona, pomimo że projektowana inwestycja jest lokalizowana na działce ewidencyjnej, na której występują grunty rolne III klasy. Obszar faktyczny projektowanej inwestycji nie jest też geodezyjnie wyodrębniony (w tej kwestii patrz powołany wcześniej wyrok II OSK 1826/06), na tego rodzaju wyodrębnienie, które miało nastąpić już po wydaniu zaskarżonej decyzji, wskazał inwestor na rozprawie. Co więcej, w aktach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Kolegium oraz aktach administracyjnych organu I instancji nr nie zgromadzono nawet wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki objętej wnioskiem. Jedyne dane dotyczące klasy gruntów oraz powierzchni działki nr [...] znalazły się we wspomnianym postanowieniu Starosty W. z dnia [...] grudnia 2010 r. (k. 55 akt adm.), w którym organ uzgadniający powołał się na dane z ewidencji gruntów, wskazując, na opis tej działki jako gruntu: RIIIb o powierzchni 1.9305 ha, RIVa o powierzchni 10.5467 ha, RIVb o powierzchni 7.1436 ha i RV o powierzchni 0.3844 ha. Przy czym rozpoznające sprawę organy obydwu instancji nie zauważyły, że we wskazanym wyżej postanowieniu Starosta w ogóle nie odniósł się merytorycznie do kwestii podlegającej uzgodnieniu. Zatem nie wypowiedział się, czy teren inwestycji – cała działka nr [...] objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – nie wymaga zgody określonej w art. 7 ust. 2 u.o.g.r., a w konsekwencji czy spełnia warunek, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Organ uzgadniający nawiązał jedynie do problemu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, co stanowi odrębne zagadnienie prawne rozpatrywane na następnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest przez wydaniem pozwolenia na budowę, jak wynika z art. 11 ust. 4 u.o.g.r. Na okoliczności te zwrócił zresztą uwagę organ I instancji, stwierdzając, że w odniesieniu do gruntów III i IV klasy bonitacyjnej, występujących na terenie oznaczonym symbolem TW, należy uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej.

Mając na uwadze, że postanowienie Starosty nie wyczerpywało merytorycznie dyspozycji art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Burmistrz Gminy M., jak i Kolegium nie mogły być zwolnione z obowiązku rozpatrzenia kwestii ochrony gruntów rolnych.

Z wymienionych względów konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji. Ustalone na podstawi akt postępowania okoliczności faktyczne sprawy wskazują bowiem, że nie można wykluczyć, iż teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Stąd też w sprawie zachodzi konieczność wnikliwego rozważenia tej kwestii w świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. z uwzględnieniem powołanych wyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących rozumienia pojęcia "zwartego obszaru projektowanego".

Wszystkie powyżej przedstawione rozważania wskazują, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto doszło do uchybienia art. 8 (zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej), art. 11 (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 kpa (wymogi stawiane uzasadnieniu decyzji administracyjnej) w odniesieniu do obowiązku poczynienia należytych ustaleń i rozstrzygnięć dotyczących ochrony gruntów rolnych. Organy nie wyjaśniły bowiem w ogóle, dlaczego uznały, iż inwestycja na działce obejmującej grunty rolne klasy III nie wymaga zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze.

Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium winno zastosować się do przedstawionych rozważań i uwag Sądu, w pierwszej kolejności dotyczących zbadania i potwierdzenia, czy inwestor w postępowaniu administracyjnym był należycie reprezentowany (czy wniosek został podpisany i wniesiony przez osobę zgodnie z zasadami przedstawicielstwa osoby prawnej), a zatem oceny, czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełniał ustawowe wymogi formalne w tym zakresie, czy też wymagał uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 kpa. W następnej kolejności organ odwoławczy rozważy podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem, czy możliwe jest stwierdzenie spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności w zakresie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Dokonując tej oceny organ uwzględni ograniczenia postępowania uzupełniającego (art. 136 kpa) oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i znaczenie dla jej rozstrzygnięcia (art. 138 § 2 kpa). W szczególności organ będzie miał na uwadze potrzebę uzupełnienia wniosku o załącznik w postaci właściwej kopii mapy w odpowiedniej skali, która może służyć do przeprowadzenia prawidłowej analizy urbanistycznej.

Na koniec, odnosząc się do zarzutu skargi, że tego rodzaju inwestycje powinny być prowadzone na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, Sąd uznał za stosowne przedstawienie następującego wyjaśnienia. Zagadnienie, jak należy traktować inwestycję składającą się z wielu elementów rozsianych na większym obszarze (siłowni wiatrowych), jeżeli ich lokalizacja następuje w jednym, specjalnie w tym celu przygotowywanym planie miejscowym, zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 466/11. Poglądy te nie są jednakże adekwatne do problemu występującego w niniejszej sprawie, która dotyczy jednej konkretnej siłowni lokalizowanej w drodze decyzji administracyjnej na jednej, konkretnie oznaczonej działce. Fakt, że inwestor planuje lokalizację również innych elektrowni w okolicy (na co wskazuje m.in. treść decyzji środowiskowej) nie może rzutować na tę konkretną decyzję, która jest przedmiotem oceny w sprawie sądowoadministracyjnej. Z przepisów art. 15 ust. 3 pkt 3a i art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie wynika też zakaz lokalizacji elektrowni wiatrowych w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tymi przepisami w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także w planach miejscowych określa się miejsca rozmieszczenia (studia) oraz granice terenów pod budowę i stref ochronnych (plany) urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, jeżeli urządzania te są przewidywane do lokalizacji. Przepisy te dotyczą zatem wyłącznie planowania przestrzennego i nie wyłączają lokalizacji odnawialnych źródeł energii w decyzjach administracyjnych (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1213/11 – dostępny jw.). W odniesieniu zaś do kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym na zdrowie i życie ludzi, należy przypomnieć, że okoliczności z tym związane zostały rozpatrzone w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja nr [...] z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydana przez Burmistrza Gminy M.), w którym został sporządzony raport oddziaływania całego parku 7 siłowni wiatrakowych na środowisko, który podległ uzgodnieniom z innymi organami. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 710/11 (orzeczenie dostępne jw.), powołując się na art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), stwierdził, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 (a więc także decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Wobec tego decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania wiązała organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 powołanej ustawy jest pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organ ten nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej. Natomiast, jeżeli w przekonaniu tego organu któryś z elementów rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach narusza prawo, to organ w celu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodnego z prawem musi zawiadomić organ właściwy do wszczęcia postępowania weryfikującego (wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 kpa lub stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa) i w przypadku jego wszczęcia, na podstawie art. 97 § 1 kpa zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania, w którym oceniania jest prawidłowość decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), LEX/el., 2009). Wobec tego kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko nie może zostać ponownie odmiennie oceniona w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż stałoby to w sprzeczności z regulacją art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Należy zatem stwierdzić, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie uprawnia do dokonywania ponownej analizy raportu oddziaływania na środowisko, sporządzonego na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla spornej inwestycji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W konsekwencji co do wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. (punkt III sentencji). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze wniosek skarżących w tym zakresie oraz uwzględniając poniesione przez skarżących koszty sądowe i fakt ustanowienia w sprawie zawodowego pełnomocnika procesowego (radcę prawnego).