Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1513/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 par. 1 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 3 i art. 6, art. 133 par. 1 w zw. z art. 166, art. 52 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 8, art. 141 par. 4, art. 250, art. 258-261, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dnia 18 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 101/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. Z. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanawia 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. VII SAB/Wa 101/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. Z. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W uzasadnieniu postanowienia podano, że z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a, a więc w tych sprawach, w których są wydawane: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie czy też rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

A. Z. w swej skardze na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podniósł, że złożył do tegoż organu zażalenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267] (dalej kpa) na niezałatwienie sprawy w terminie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzucił Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że nie rozpoznał wniesionego zażalenia, mimo obowiązku jego rozpatrzenia w terminie jednego miesiąca.

Sąd podniósł, że konsekwencją rozpoznawania przez organy administracji publicznej wyższego stopnia takich zażaleń, w przypadku uznania zażalenia za uzasadnione, winno być wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 37 § 2 kpa, a więc wyznaczającego dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządzającego wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Na tego typu postanowienia nie służy zażalenie, nie są to również postanowienia kończące postępowanie czy też rozstrzygające sprawę co do istoty, wobec tego nie należą one do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ppsa. W ocenie Sądu I instancji, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, skarga na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w rozpoznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niedopuszczalna.

Sąd I instancji podniósł, że pod skargą widniała jedynie kserokopia podpisu A. Z. W związku z powyższym pismem z 18 września 2013 r. skarżący został wezwany do jej podpisania, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie z 18 września 2013 r. doręczono skarżącemu dnia 8 października 2013 r. Mimo upływu wskazanego terminu A. Z. nie podpisał skargi (art. 58 § 1 pkt 3 i 6 ppsa; k. 3-4,10-11, 17-19 akt VII SAB/Wa 101/13).

W skardze kasacyjnej A. Z. reprezentowany przez adwokata F. B. zaskarżył powyższe postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

1) art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 i art. 6 ppsa przez odrzucenie skargi mimo, że w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych skarga, której podpisania dotyczyło wezwanie, nie została oznaczona w sposób umożliwiający jej jednoznaczną identyfikację przez skarżącego, a do wezwania ani nie została dołączona skarga w celu umożliwienia skarżącemu jej podpisania, ani wezwanie nie zawierało pouczenia o tym, w jaki sposób skarżący ma podpisać tę skargę;

2) art. 133 § 1 w związku z art. 166 ppsa przez pominięcie istotnej części akt sprawy, w tym w szczególności informacji zawartych w odpowiedzi organu na skargę i nieuwzględnienie tego, że zażalenie wniesione przez A. Z. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dotyczyło nierozpoznania zażalenia wniesionego w trybie art 37 kpa do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność Wojewody [...] i w konsekwencji nierozważenie, czy dopuszczalność skargi na bezczynność nie podlega ocenie jako wniesionej w sprawie, w której winno być wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania;

3) art. 141 § 4 w związku z art. 166 ppsa przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i przyjęcie, że A. Z. wniósł do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenie "na niezałatwienie sprawy w terminie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego" gdy tymczasem skarżący wniósł do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenie na nierozpoznania zażalenia wniesionego w trybie art. 37 kpa do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność Wojewody [...] i w konsekwencji nierozważenie, czy dopuszczalność skargi na bezczynność nie podlega ocenie jako wniesionej w sprawie, w której winno być wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu według norm przepisanych wraz oświadczeniem, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części (k. 67-73 akt VII SAB/Wa 101/13).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju (następca prawny Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) reprezentowany przez radcę prawnego S. J., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 97-98 akt VII SAB/Wa 101/13).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), rozpoznaje on sprawę w granicach tej skargi, biorąc z urzędu jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 i art. 6 ppsa nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do dyspozycji art. 49 § 1 ppsa, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Skarga, której braków formalnych nie uzupełniono w terminie, podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 3 ppsa). Niewątpliwie niepodpisanie skargi stanowi brak formalny uniemożliwiający nadanie pismu dalszego biegu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli legalności działania administracji publicznej wyłącznie w wyniku wniesienia skargi przez stronę. Brak podpisu pod skargą uniemożliwia stwierdzenie, że istotnie wolą osoby wskazanej jako skarżący jest zainicjowanie postępowania przed sądem administracyjnym.

W niniejszej sprawie A. Z. został prawidłowo wezwany pismem z 18 września 2013 r. VII SAB/Wa 101/13 do uzupełnienia braków formalnych skargi przez jej podpisanie. Skarga, która wpłynęła do Sądu pierwszej instancji była kserokopią, co potwierdzał obraz podpisu (kserokopia–skan). Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pouczono skarżącego, że nieusunięcie braków formalnych w zakreślonym terminie spowoduje odrzucenie, czym Sąd wypełnił ciążące na Sądzie obowiązki z art. 6 ppsa. Argumentacja, że z wezwania nie można było jednoznacznie zidentyfikować, która skarga (kilka skarg wniósł skarżący do Sądu) nie została podpisana również nie może zostać uwzględniona, skoro Sąd w tej samej przesyłce doręczył skarżącemu odpis odpowiedzi na skargę – zestawienie informacji zawartych w obu dokumentach pozwalało skarżącemu jednoznacznie zidentyfikować skargę, organ którego bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania skarżący się dopatrywał, daty wniesienia (k. 9-14 akt VII SAB/Wa 101/13). Nie ulega wątpliwości, że w wezwaniu podano sygnaturę sprawy, Sąd, wydział do którego należy zgłosić się celem uzupełniania braków formalnych skargi, jak również termin i pouczenie o niezachowaniu tego terminu. Skarżący we wskazanym terminie skargi nie podpisał. Powoływanie się strony na działanie bez profesjonalnego pełnomocnika nie usprawiedliwia zaniechania uzupełnienia wskazanego braku. Ani art. 49 § 1, ani art. 58 § 3 ppsa nie uzależniają bowiem skutku nieuzupełnienia braków formalnych, do usunięcia których stronę prawidłowo wezwano, od powodów ich nieusunięcia. Treść wezwania Sądu została sformułowana jednoznacznie i nie nasuwało żadnych wątpliwości co do tego jaki brak formalny skargi winien być usunięty. Sformułowanie o konsekwencjach nieusunięcia braków formalnych skargi w zakreślonym terminie zostało sporządzone tzw. tłustym drukiem co niewątpliwie nakazywało stronie zwrócić na to szczególną uwagę.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 166 ppsa. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 (art. 133 § 1 zd. 1 ppsa). Ta ostatnia sytuacja nie zachodziła w sprawie. Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 166 ppsa). Obowiązek wydania wyroku [postanowienia] na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczalnego w trybie art. 106 § 3 i 5 ppsa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.6.2012 r., I OSK 2398/11, Lex nr 1216553). Zaskarżone postanowienie nie pomija istotnej części akt sprawy.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przedmiotem skargi była bezczynność "i przewlekłość" Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który nie rozpoznał zażalenia A. Z. na działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) polegające na nierozpoznaniu zażalenia z dnia 6 marca 2013 r. na bezczynność "i przewlekłość" Wojewody [...].

W art. 37 § 1 kpa ustawodawca wprowadził instytucję zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zażalenie to składa się do organu wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Postępowanie w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania jest jednoinstancyjne. W niniejszej sprawie, gdy skorzystanie z takich uprawnień nie przyniosło oczekiwanego skutku (GINB nie wyznaczył dodatkowego terminu załawienia sprawy), strona może skorzystać z prawa wniesienia skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...]). A zatem wniesienie skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi nastąpić po wyczerpaniu uprawnień z art. 37 kpa (art. 52 § 1 ppsa).

Przedmiotem skargi do sądu może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa). Rozstrzygnięcie zażalenia na podstawie art. 37 kpa następuje w postaci postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, bowiem nie rozstrzyga o istocie sprawy, a także nie kończy ono postępowania.

W niniejszej sprawie zażalenie wniesione przez A. Z. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie mogło być rozpoznane, bowiem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister) w dacie wniesienia zażalenia nie był organem wyższego stopnia nad Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Trafnie Sąd I instancji uznał, że skarga na bezczynność Ministra w świetle art. 3 § 2 pkt 8 ppsa była niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa).

Błędnie w zarzucie 2. i 3. autor skargi kasacyjnej zarzuca nierozważenie przez Sąd I instancji dopuszczalności innej skargi niż w rzeczywistości wniesiona przez skarżącego. Skarżący może rozważyć wniesienie innej skargi niż skarga z dnia 12 sierpnia 2013 r. (k. 3-4 akt VII SAB/Wa 101/13) w odrębnym postępowaniu, co nie wpływa na zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia.

Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd art. 141 § 4 ppsa uznać należy za chybiony. Cytowany przepis stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Zaskarżone postanowienie odpowiada wszystkim wymogom, określonym w art. 141 § 4 zd. 1 ppsa, adekwatnie do stanu sprawy. To, że skarżący nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji, nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił zakres rozpoznawanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu Sędziów NSA z 15.2.2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39), że art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie zaskarżonemu postanowieniu postawić nie można.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 ppsa należało wniesioną skargę kasacyjną oddalić.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zwrot kosztów zastępstwa procesowego, należy wskazać, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, bowiem w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała składu siedmiu Sędziów NSA z 4.2.2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa. Pełnomocnik skarżącego ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.