Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2866/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2, pkt 4, pkt 6 i pkt 8 odnoszących się do wniosku z dnia [...] września 2019 r. oraz w zakresie pkt 8 dotyczącego wniosku z dnia [...] września 2019 r., 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz skarżącego M. P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...], [...]), którą organ na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429), odmówił udostępnienia skarżącemu informacji objętych pkt 1-8 jego wniosku z [...] września 2019 r. tj. o przebiegu zatrudnienia czterech osób w Urzędzie Regulacji Energetyki, tj.

1) A. D. - przez wskazanie informacji na temat zajmowanych w Urzędzie stanowisk, okresu zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach, zakresu kompetencji oraz odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku, rodzaju oraz zakresu udzielonych mu upoważnień, w tym okresu obowiązywania danego upoważnienia wraz ze wskazaniem osoby udzielającej upoważnienia;

2) A. D. na stanowisku Dyrektora Departamentu [...] (okres pełnienia funkcji publicznej na tym stanowisku, zakres obowiązków, który został mu powierzony, posiadane kwalifikacje do pełnienia funkcji, rodzaj ukończonych studiów);

3) E. B. w Urzędzie Regulacji Energetyki przez wskazanie informacji na temat zajmowanych w Urzędzie stanowisk, okresu zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach, zakresu kompetencji oraz odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku, rodzaju oraz zakresu udzielonych jej upoważnień, w tym okresu obowiązywania danego upoważnienia wraz ze wskazaniem osoby udzielającej upoważnienia;

4) E. B. na stanowisku Zastępcy Dyrektora Departamentu [...] (okres pełnienia funkcji publicznej na tym stanowisku, zakres obowiązków, posiadane kwalifikacje do pełnienia tej funkcji, w tym informację o rodzaju ukończonych studiów);

5) A. B. w Urzędzie Regulacji Energetyki przez wskazanie informacji na temat zajmowanych w Urzędzie stanowisk, okresu zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach, zakresu kompetencji oraz odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku, rodzaju oraz zakresu udzielonych upoważnień, w tym okresu obowiązywania danego upoważnienia wraz ze wskazaniem osoby udzielającej upoważnienia;

6) A. B. na stanowisku [...] w Departamencie [...] (okres pełnienia publicznej na tym stanowisku, zakres obowiązków, posiadane kwalifikacje do pełnienia tej funkcji, w tym informację o rodzaju ukończonych studiów);

7) L. G. w Urzędzie Regulacji Energetyki przez wskazanie informacji na temat zajmowanych w Urzędzie stanowisk, okresu zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach, zakresu kompetencji oraz odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku, rodzaju oraz zakresu udzielonych L. G. upoważnień, w tym okresu obowiązywania danego upoważnienia wraz ze wskazaniem osoby udzielającej upoważnienia;

8) L. G. na stanowisku [...] w Departamencie [...] (okres pełnienia funkcji publicznej na tym stanowisku, zakres obowiązków, posiadane kwalifikacje do pełnienia funkcji, w tym informację o rodzaju ukończonych studiów).

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zaskarżoną decyzją odmówił ponadto udostępnienia skarżącemu list postępowań koncesyjnych, które były prowadzone łub bezpośrednio nadzorowane przez A. D. , E. B., A. B. i L. G. (numeru decyzji administracyjnej, daty udzielenia koncesji, podmiotu, któremu koncesja została udzielona), o których udostępnienie wniósł w pkt 9-12 wniosku z [...] września 2019 r. oraz licencji zawodowych, certyfikatów potwierdzających posiadanie stosownej wiedzy finansowej (ekonomicznej) przez wymienionych pracowników (pkt 8 wniosku z [...] września 2019 r.).

W uzasadnieniu odmowy udostępnienia kopii licencji, certyfikatów pracowników organu, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wyjaśnił, że A. D., E. B., A. B. i L. G. są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Jednakże o ile informacja o wykształceniu i kwalifikacjach takiej osoby stanowi informację publiczną, to dokument prywatny przedłożony przez pracownika do akt osobowych na ich potwierdzenie, nie posiada przymiotu informacji publicznej. Taki dokument, który potwierdza spełnianie przez określoną osobę warunków zawiera szereg danych osobowych (przykładowo data i miejsce urodzenia, PESEL, osiągnięte wyniki], które stanowią dane wrażliwe i nie powinny być udostępnione.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki podał, że nie dysponuje gotowymi informacjami których udostępnienia domaga się skarżący w pkt 1 - 8 wniosku z [...] września 2019 r. (o przebiegu zatrudnienia wymienionych osób z wyszczególnieniem zajmowanych w URE stanowisk, okresu zatrudnienia na tych stanowiskach, zakresu kompetencji oraz odpowiedzialności na tych stanowiskach, rodzaju oraz zakresu udzielonych im upoważnień, w tym okresu obowiązywania danego upoważnienia wraz ze wskazaniem osoby udzielającej upoważnienia). A. D., E. B., A. B. oraz L. G. są długoletnimi pracownikami Urzędu, każda z tych osób była zatrudniona w różnych komórkach organizacyjnych URE i nie ma możliwości "prostego wygenerowania" żądanych informacji np. z prowadzonych baz danych. Na przestrzeni 20 lat istnienia Urzędu zachodziły w nim liczne zmiany organizacyjne (likwidacja, utworzenie nowych komórek organizacyjnych). Zatem informacja jakiej domaga się wnioskodawca, wymagałaby "wydobycia" i przetworzenia informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów. Z uwagi na dużą ilość dokumentów zgromadzonych w teczkach osobowych pracowników pozyskanie żądanych danych jest czynnością pracochłonną, trudną do pogodzenia z bieżącą działalnością organu, wymagającą ich wyszukania, a następnie dokonania stosownego zestawienia. Oznacza to, że informacje objęte tym wnioskiem stanowią informację publiczną przetworzoną, a więc taką, która miałaby zostać opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych.

Zdaniem organu w taki sam sposób należy zakwalifikować informacje na temat postępowań koncesyjnych które były prowadzone łub bezpośrednio nadzorowane przez A. D., E. B., A. B. oraz L. G. (pkt 9-12 wniosku z dnia [...] września 2019 r.). Udzielenie skarżącemu odpowiedzi na temat postępowań koncesyjnych, które były prowadzone łub bezpośrednio nadzorowane przez te osoby, zawierającej numer decyzji administracyjnej, datę udzielenia koncesji, podmiot, któremu koncesja została udzielona, wymagałoby przeanalizowania ponad 1000 postępowań administracyjnych.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o udostępnienie żądanych informacji przetworzonych, ponieważ nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dokonanie przetworzenia, tj. nie wykazał, nie tylko, że dana informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania tej informacji dla poprawy funkcjonowania organów państwa i lepszej ochrony interesu publicznego. Organ podał, że skarżący w piśmie z 31 października 2019 r., sporządzonym w odpowiedzi na wezwanie organu z 23 września 2019 r. do wykazania w jaki sposób te informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) stwierdził, że żądane informacje nie są informacją przetworzoną. Skarżący podniósł, że dane, których udostępnienia się domaga "dotyczą ochrony odbiorców energii elektrycznej lub paliw gazowych, którzy pobierają te źródła energii od podmiotów koncesjonowanych, którym koncesja na obrót energią elektryczną lub paliwami gazowymi została wydana przez tutejszy Organ w postępowaniach koncesyjnych nadzorowanych przez ww. wskazanych funkcjonariusz publicznych, względnie przez ww. funkcjonariuszy publicznych z poważnienia Organu, które prowadzone były z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku - Prawo energetyczne oraz Kodeksu karnego, nosząc znamiona przestępstw o których mowa w art 258 (udział w zorganizowanej grupie lub związku przestępczej), art. 228 (łapownictwo pełniącego funkcję publiczną), art. 229 (przekupstwo), art. 231 (nadużycie uprawnień i niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego), art. 271 (poświadczenie nieprawdy), art. 272 (podstępne wyłudzenie poświadczenia nieprawdy w dokumencie), art. 273 k.k. (używanie dokumentów poświadczających nieprawdę)".

M. P. w skardze z 11 grudnia 2019 r. na tę decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez nieuzasadnione ograniczenie prawa skarżącego do informacji publicznej, art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na art. 5 tej ustawy oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 przez nieprawidłowe przyjęcie, że przedmiotem jego wniosku była informacja przetworzona, względnie przez błędne uznanie, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie informacji przetworzonej uzasadnione jest szczególnie istotnym interesem publicznym. M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Odnośnie odmowy udostępnienia certyfikatów A. D., E. B., A. B. i L. G., potwierdzających posiadanie stosownej wiedzy finansowej (ekonomicznej), skarżący stwierdził, że jeżeli żądana informacja dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, ma związek z pełnieniem tych funkcji (a nie np. z życiem prywatnym tych osób), to wówczas nie podlega ochronie ze względu na prawo do prywatności (art. 5 ust. 2 ustawy). Zdaniem skarżącego żądane przez niego certyfikaty czy licencje pracowników organu, którzy pełnią funkcje publiczne, mają związek z pełnieniem funkcji publicznych. Zawarte w nich dane osobowe mogą być przetwarzane (udostępniane) a przepisy rozporządzenia RODO nie stanowią "zapory" uniemożliwiającej dostęp do informacji publicznej. Organ mógł dokonać odpowiedniego zanonimizowania wrażliwych danych pracowników Urzędu Regulacji Energetyki. Celem wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie było pozyskanie danych osobowych typu PESEL czy miejsca zamieszkania funkcjonariuszy publicznych, lecz ustalenie posiadania przez nich stosownych kwalifikacji do poprawnego wykonywania powierzonych im funkcji, w szczególności w zakresie znajomości dziedzin, tj. zarządzania ryzykiem, finansów, których znajomość jest konieczna do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie udzielenia koncesji.

Skarżący podniósł, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wykształcenie osoby pełniącej funkcję publiczną stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem organ nieprawidłowo uznał, że żądanie skarżącego polegające na udostępnieniu kserokopii licencji zawodowych, certyfikatów potwierdzających posiadanie stosownej wiedzy finansowej (ekonomicznej) przez wymienionych pracowników Urzędu Regulacji Energetyki nie podlega udostępnieniu w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy.

Zdaniem skarżącego nie są także prawidłowe stanowisko organu co do tego, że pozostałe żądane przez niego informacje (o przebiegu zatrudnienia A. D., E. B., A. B. i L. G. oraz o postępowaniach koncesyjnych, które były prowadzone łub bezpośrednio nadzorowane przez te osoby) stanowią informację przetworzoną tj. informację nową, nieistniejącą w dotychczas przyjętej treści i postaci, której uzyskanie (wytworzenie) wymaga podjęcia dodatkowych czynności intelektualnych, mimo iż ich źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu organu. Przy ocenie charakteru informacji publicznej (prosta czy przetworzona) należy mieć na uwadze, że zasadą jest udostępnienie informacji publicznej, natomiast wszelkie wyjątki od tej zasady należy rozumieć wąsko. Ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy jest informacją prostą należy zawsze do organu, który nie może poprzestać na odwołaniu się tez zawartych w orzecznictwie, definiujących pojęcie informacji przetworzonej czy do lakonicznego uzasadnienia. Z tego powodu nie do zaakceptowania jest twierdzenie organu że ustalenie przebiegu zatrudnienia zaledwie 4 jego pracowników (na ok. 336 pracowników służby cywilnej zatrudnionych w Urzędzie Regulacji Energetyki) wymaga analizy i selekcji dokumentów. Organ nie wskazuje przy tym o jakie dokumenty konkretnie chodzi, ile jest tych dokumentów, z jakim nakładem pracy będzie to związane. Skarżący dodał, że nie jest prawidłowe stwierdzenie organu, że A. D., E. B., A. B. oraz L. G. są długoletnimi pracownikami URE, ponieważ w piśmie z 14 listopada 2019 r. organ wskazał na trzyletni staż pracy A. B. oraz zaledwie ponad roczny staż L. G. Przeanalizowanie dokumentacji dotyczącej chociażby tej dwójki funkcjonariuszy publicznych i sporządzenie odpowiedniej informacji publicznej, nie powinno zająć więcej niż zaledwie jeden dzień pracy jednego pracownika działu HR.

Dalej skarżący stwierdził, że nawet gdyby uznać, że żądane informacje stanowią informacje przetworzoną, to nie można uznać że nie wykazał on, że te informacje mogą zostać wykorzystane w sposób przynoszący korzyści dla ochrony interesów ogółu i przeważają nad kosztami publicznymi wytworzenia tej informacji. M. P. podniósł, że pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym i niezdefiniowanym na gruncie obowiązującego prawa. Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań w szczególności, w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10). Przyjmuje się, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

M. P. podniósł, że żądane informacje mają na celu ochronę odbiorców energii elektrycznej lub paliw gazowych, którzy pobierają te źródła energii od podmiotów koncesjonowanych, którym koncesja na obrót energią elektryczną lub paliwami gazowymi została wydana w postępowaniach koncesyjnych nadzorowanych przez wskazanych we wniosku o udzielenie informacji publicznej funkcjonariuszy publicznych, które prowadzone były z naruszeniem przepisów ustawy Prawo energetyczne oraz Kodeksu karnego. Jest to niewątpliwie doniosła społecznie kwestia. Funkcjonariusze publiczni, zajmujący kierownicze w stosunku do podmiotów, których sytuacja finansowa nie daje gwarancji prawidłowego wykonywania działalności koncesjonowanej, co godzi w interesy ekonomiczne i bezpieczeństwo ekonomiczne państwa. Uzyskane informacje publiczne mają na celu skontrolowanie działań funkcjonariuszy publicznych działających w ramach Urzędu Regulacji Energetyki, poprzez złożenie stosownych zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, których popełnienie "jest wysoce prawdopodobne", tj. do Prokuratora Generalnego, Prokuratora Krajowego, Kolegium ds. Służb Specjalnych, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Najwyższej Izby Kontroli. Skarżący oświadczył, że informacje publiczne "nie zostaną wykorzystane do osobistego wykorzystania".

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że przetworzenie żądanej informacji wymagałoby przejrzenia ponad 1200 stron dokumentów (teczek osobowych pracowników). W Wydziale [...] jest zatrudnionych sześć osób, które prowadzą "sprawy pracownicze" 390 osób w związku z tym wytworzenie żądanej informacji publicznej, zakłóciłby normalny tok ich pracy. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki podniósł, że "bez wątpienia skarżący ma świadomość jak obszerne są dokumenty zgromadzone w toku postępowań o udzielenie koncesji, ponieważ sam ubiega się o koncesję na obrót energią elektryczną.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki dodał, że troje pracowników urzędu posiada ponad 20-letni staż pracy, a kolejna osoba pracuje w urzędzie ponad 15 lat i wyjaśnił, że o skarżący błędnie interpretuje pismo z 14 listopada 2019 r. w którym organ udostępnił mu określone informacje publiczne. Z pisma tego wynika jakie są kwalifikacje minimalne niezbędne do zajmowania stanowiska specjalisty i głównego specjalisty, nie zaś że A. B. posiada trzyletni staż pracy w organie, natomiast L. G. pracuje w Urzędzie zaledwie ponad rok. Pracownicy organu osiadają kwalifikacje sprawdzone w postępowaniu rekrutacyjnym w naborze na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, spełnili kryteria, które były niezbędne do zajmowania stanowiska specjalisty (głównego specjalisty).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

W zaskarżonej decyzji Prezes Urzędu Energetyki odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej na temat m. in. przebiegu zatrudnienia czterech pracowników (A. D., E. B., A. B. oraz L. G.) tj. informacji na temat zajmowanych w Urzędzie stanowisk, okresu zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach, zakresu kompetencji oraz odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku, rodzaju oraz zakresu udzielonych upoważnień, w tym okresu obowiązywania danego upoważnienia wraz ze wskazaniem osoby udzielającej upoważnienia oraz informacji o postępowaniach koncesyjnych które były prowadzone łub bezpośrednio nadzorowane przez te osoby (numer decyzji administracyjnej, datę udzielenia koncesji, podmiot, któremu koncesja została udzielona).

Organ podał, że nie dysponuje takimi gotowymi informacjami których udostępnienia domaga się skarżący - nie prowadzi bowiem zestawień danych dotyczących zatrudnienia pracowników według kryteriów wskazanych przez stronę oraz zestawienia postępowań koncesyjnych w których uczestniczyli wymienieni pracownicy. Ich sporządzenie, mając na uwadze, że pracownicy ci są zatrudnieni w organie przeszło 20 lat wymagałoby przejrzenia całych akt osobowych i przeanalizowania ponad 1000 postępowań administracyjnych a więc wiązałoby się z dużym nakładem pracy i nadmiernym obciążeniem pracowników. Oznacza to, że te informacje stanowią informację publiczną przetworzoną - a więc taką, która miałaby zostać opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Zdaniem Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego, ponieważ, nie wykazał, szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dokonanie przetworzenia.

Sąd uznaje to stanowisko organu za prawidłowe i dlatego w tym zakresie skarga M. P. jest nieuzasadniona.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (np. wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14, lex nr 1985767). W ten sposób staje się nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/1, Lex nr 2081159; 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15, Lex nr 1968641). Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (np. zsumowaniu, zredagowaniu). A więc również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, Lex nr 1753714; z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, Lex nr 17700329; 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, Lex nr 1068557).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy przypomnieć, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki podał, że nie dysponuje "gotowymi" informacjami w formie objętej wnioskiem. Sąd nie ma podstaw do zakwestionowania tego oświadczenia. Trzeba zatem przyjąć, ze w rozpatrywanym przypadku nie chodzi wyłącznie o odnalezienie określonych dokumentów. Sam fakt, że skarżący domaga się pewnych informacji o wieloletnich pracownikach organu oraz o prowadzonych przez nich postępowaniach koncesyjnych świadczy o tym, że konieczne jest przeprowadzenie analizy danych będących w posiadaniu organu i wykonanie tych zestawień. Te działania wymagają zaś niewątpliwie zaangażowania intelektualnego i kwalifikują się, zdaniem Sądu, jako przetworzenie informacji.

Odnosząc się natomiast do kwestii wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia mu żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy) należy stwierdzić, że stanowisko organu w tym przedmiocie jest prawidłowe.

Z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego a więc interesu ogółu (określonej wspólnoty). NSA w wyroku z 6 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 583/14 (Lex nr 1991837) wyjaśnił, że każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest wykazanie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest dla interesu publicznego szczególnie istotne (por. również wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13, Lex nr 1518016, z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10, Lex nr 951999).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowana teza, że o szczególnej istotności dla interesu publicznego informacji przetworzonej mogą świadczyć pewne okoliczności dotyczące wnioskującego o udzielenie tej informacji. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten, ko jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w sposób niedostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie daje mu realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym uzyskaniem informacji publiczne po to, by ją móc udostępnić ogółowi (zob. wyroki NSA z: 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, lex nr 951999, z 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 416/12, Lex nr 1403137). Można dodać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r. SK 27/14 stwierdził, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej przetworzonej jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, jest adekwatnym środkiem do realizacji założonego przez ustawodawcę celu, a ciężar w postaci wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nałożony na obywatela nie jest nadmiernie dolegliwy. Z całą pewnością ograniczenie to nie prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie skarżący wykazywał interes publiczny powołując się na swoje podejrzenia co do niezgodnego z prawem postępowania pracowników organu. Nie wykazał natomiast, że te interes ma charakter szczególny. Zdaniem Sądu same jego podejrzenia, nie uprawdopodobnione żadnymi obiektywnymi okolicznościami, nie są wystarczające do przyjęcia, że działania skarżącego zmierzające do uzyskania tych informacji, pozwolą mu na podjęcie określonych działań zmierzających do ewentualnej zmiany istniejącego stanu rzeczy.

Sąd nie podziela natomiast zapatrywania organu, że informacje dotyczące zatrudnienia wspomnianych czterech pracowników na stanowiskach na których pełnią funkcje publiczne, tj. informacja o okresie pełnienia funkcji publicznej, zakresie obowiązków, posiadanych kwalifikacjach do pełnienia funkcji, rodzaju ukończonych studiów, stanowi informację publiczną przetworzoną. Żądane przez skarżącego informacje odnoszą się do pewnego "wycinka" zatrudnienia określonych osób i nie ma podstaw do przyjęcia, że ich wytworzenie wymagałoby zaangażowania intelektualnego i kwalifikowało się jako przetworzenie informacji.

Zdaniem Sądu organ nieprawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącego o udostępnienie kserokopii licencji zawodowych, certyfikatów potwierdzających posiadanie stosownej wiedzy finansowej (ekonomicznej) przez wymienionych pracowników (pkt 8 wniosku z [...] września 2019 r.) jako informację publiczną. Prawo do uzyskania wiedzy o sprawach publicznych w postaci dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje, np. dokumentów. W orzecznictwie wskazuje się, że dokumenty są zasadniczymi nośnikami informacji, a wobec tego prawo wglądu do dokumentu oznacza prawo do dysponowania czy zapoznania się z jego treścią, a nie prawo do dysponowania samym dokumentem (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004r., OSK 205/04). W wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 281/11 NSA stwierdził, że należy rozgraniczyć pojęcie informacji publicznej i jej nośnika. Informacją jest zawsze wiedza o faktach, natomiast może ona być zawarta w różnego rodzaju nośnikach. Organ jest bowiem zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale niekoniecznie na nośniku, na którym jest ona zawarta". W ocenie Sądu żądane przez skarżącego dokumenty jako jedynie nośniki informacji nie mogły być uznane za informację publiczną, choć niektóre dane w nich zawarte (m.in. wykształcenie osoby pełniącej funkcję publiczną) stanowią informacje publiczną. Są to dokumenty prywatne, a nie urzędowe, złożone przez kandydata ubiegającego się o przyjęcie na określone stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 683/09). Nieprawidłowo zatem organ uznał, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną. W konsekwencji nie było podstaw do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2, pkt 4, pkt 6 i pkt 8 odnoszących się do wniosku z dnia [...] września 2019 r. oraz w zakresie pkt 8 dotyczącego wniosku z dnia [...]września 2019 r., natomiast w pozostałym zakresie orzekł o oddaleniu skargi M. P. na podstawie art. 151 powołanej ustawy procesowej. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy.