Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2157/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art 4 ust 1 pkt 1, art 6 ust 1 pkt 2 lit f
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SAB/Gl 34/11 w sprawie ze skargi R. G. (aktualnie P. G.) na bezczynność Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Prezydenta Miasta Katowice do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy 2. zasądza od Prezydenta Miasta Katowice na rzecz P. G. kwotę 437 /czterysta trzydzieści siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SAB/Gl 34/11 w sprawie ze skargi R. G., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił powyższą skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż w powyższej skardze R. G. domagał się stwierdzenia obowiązku organu udostępnienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej objętej jego wnioskiem złożonym do organu w dniu [...] marca 2011 r. Wyjaśnił, iż złożył go drogą elektroniczną i domagał się w nim udostępnienia kopii wszystkich faktur oraz rachunków dotyczących szkoleń pracowników i kierownictwa Urzędu Miejskiego w Katowicach, jak również szkoleń dyrektorów wszystkich jednostek organizacyjnych za okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 20 marca 2011 r. Zaznaczył, iż przez pojęcie "szkolenie" rozumie szkolenia organizowane na miejscu, jak również szkolenia, na które wymienione przez niego osoby były oddelegowane. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Katowice poinformował wnioskodawcę, iż żądane dokumenty nie są objęte zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie stanowią dokumentów urzędowych, a także nie zawierają komunikatów w sprawach publicznych. Ponadto wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczących jednostek organizacyjnych Miasta Katowice, powinien zostać kierowany do kierowników tych jednostek.

Z kolei w odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Katowice wniósł o jej oddalenie zaznaczając, iż skarga wniesiona została w formie dokumentu elektronicznego, a zatem nie posiada podpisu skarżącego, a co za tym idzie, nie odpowiada wymogom formalnym skargi. Ustosunkowując się zaś do meritum sprawy uznał, iż żądanie skarżącego nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) i w związku z powyższym udzielono skarżącemu stosownej odpowiedzi doręczonej elektronicznie w dniu [...] kwietnia 2011 r. Podniesiono, że kierowanie pracowników, w tym pracowników piastujących funkcje kierownicze, do odbycia szkoleń w ramach podnoszenia kwalifikacji zawodowych jest wykonywaniem w tym zakresie obowiązków pracodawcy wobec swoich pracowników. Zgodnie z art. 94 pkt 6 k.p., pracodawca jest zobowiązany ułatwiać pracownikom podnoszenie kwalifikacji zawodowych, co w świetle brzmienia art. 103¹ § 1 k.p. odbywać się może z inicjatywy pracodawcy albo za zgodą pracodawcy z inicjatywy pracownika i w każdym z tych przypadków realizowana jest podstawowa zasada prawa pracy, którą wyraża art. 17 k.p. W przypadku pracowników w Urzędzie Miasta Katowice pracodawcą jest ten urząd, zaś Prezydent Miasta wykonuje w imieniu tego pracodawcy wszelkie czynności z zakresu prawa pracy. Ponadto stwierdzono, iż wszelkie czynności wykonywane przez Prezydenta Miasta Katowice w sferze szeroko rozumianego prawa pracy, w tym zwłaszcza w zakresie spornych szkoleń w ramach podnoszenia kwalifikacji zawodowych przez pracowników, nie jest wykonywaniem funkcji publicznych przez podmiot władzy publicznej. Stąd też dokumenty potwierdzające i dokumentujące faktyczne wypełnianie obowiązku pracodawcy, a w tym żądane kopie faktur i rachunków, nie niosą w swej treści informacji publicznej, albowiem są informacjami całkowicie niezwiązanymi z wykonywaniem funkcji publicznych.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Prezydent Miasta Katowice był zobowiązany do udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej. Natomiast w myśl przepisu art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i stanowią ją dokumenty urzędowe oznaczające dla celów ustawy treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy (art. 6 ust. 2 ustawy), a także dokumenty niebędące dokumentami urzędowymi w rozumieniu przytoczonej normy prawnej, jednakże zawierające informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, przez co stanowią nośniki informacji publicznej. Tymczasem w przeciwieństwie do dokumentów urzędowych oraz dokumentów będących nośnikiem informacji publicznej, a więc informacji o faktach związanych z problematyką wymienioną w treści art. 6 ust. 1 ustawy, w posiadaniu podmiotów, o których mowa w jej art. 4, mogą być również inne dokumenty nie zawierające danych o faktach publicznych i nie będące dokumentami urzędowymi, a ten rodzaj dokumentacji nie może być udostępniany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższej analizy prawnej Sąd podzielił pogląd organu co do charakteru żądanych przez skarżącego informacji stwierdzając, że ani faktury VAT, ani rachunki uzyskane przez Prezydenta Miasta Katowice od podmiotów, z którymi organ ten zawarł umowy o wykonanie usług w postaci przeprowadzenia szkoleń dla pracowników, nie stanowią dokumentu urzędowego ani też dokumentu o charakterze nośnika informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że faktury VAT oraz rachunki odzwierciedlają elementy kontraktu cywilnego pochodzące od podmiotów, które w ramach zawartej umowy wykonały lub są zobowiązane do wykonania jej przedmiotu o określonej w fakturze czy rachunku wartości i służą jako dowód dla organów podatkowych, względnie w procesie cywilnym dla sądów powszechnych.

Od powyższego wyroku w całości, skarżący P. G., posługujący się wcześniej imieniem R., wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię pojęcia informacji publicznej prowadzącą do przyjęcia, że posiadane przez Prezydenta Miasta Katowic faktury i rachunki z tytułu poniesionych wydatków na szkolenie pracowników i kierownictwa Urzędu Miejskiego oraz szkoleń dyrektorów wszystkich jednostek organizacyjnych nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, podczas gdy wspomniane faktury i rachunki, choć nie stanowią dokumentów urzędowych, są nośnikami informacji publicznej w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a co za tym idzie stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym bardziej w rozumieniu art. 61 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej Instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm.

Natomiast w uzasadnieniu podał, że sporne faktury i rachunki potwierdzające wydatki z tytułu szkoleń pracowników Urzędu Miejskiego w Katowicach oraz dyrektorów poszczególnych jednostek organizacyjnych, nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ustawy, jednakże regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej odnoszą się nie tylko do dokumentów urzędowych, ale do wszelkich dokumentów będących nośnikami informacji publicznej, także wówczas, kiedy nie zostały one wystawione przez organ zobowiązany do jej udostępnienia. Taki wniosek, zdaniem skarżącego kasacyjnie, można wysnuć z treści art. 1 ust 1 ustawy stanowiący, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Mimo braku definicji sprawy publicznej, to jednak zostało to do pewnego stopnia skonkretyzowane w treści art. 6 ustawy, który zawiera katalog informacji i dokumentów podlegających udostępnieniu. Z kolei w ust. 1 pkt 5 tego przepisu mowa jest również o informacji na temat majątku publicznego w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Przy dokonywaniu oceny, czy dana informacja ma charakter informacji publicznej, nie można również pominąć regulacji zawartej w art. 61 konstytucji Rzeczypospolitej Polskie, której zakres jest zdecydowanie szerszy od zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w myśl ustawy zasadniczej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu zawodowego i gospodarczego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo to może podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można zatem interpretować w oderwaniu od nadrzędnych uregulowań zawartych w konstytucji, które w razie potrzeby należy stosować bezpośrednio. W rozpoznawanej sprawie jednak prawo do dostępu do żądanych faktur i rachunków mieści się całkowicie w katalogu określonym w art. 6 ustawy, zwłaszcza w jego ust. 5. Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz wskazanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Rzeczą jasną jest, że faktura czy rachunek nie stanowią informacji publicznej co do zasady np. w obrocie handlowym pomiędzy podmiotami prawa prywatnego, niewątpliwie jednak prawny charakter tego typu dokumentów ulega przekształceniu w sytuacji, gdy stanowią one potwierdzenie czynności, jakich dokonuje organ administracji publicznej czy organ samorządu terytorialnego w ramach gospodarowania publicznym mieniem. Sąd pierwszej Instancji słusznie stwierdził, iż dokumenty te odzwierciedlają elementy kontraktu cywilnego pochodząc od podmiotów, które w ramach zawartej umowy wykonały lub są zobowiązane do wykonania jej przedmiotu o określonej w rachunku czy fakturze wartości. Nie można natomiast zgodzić się z poglądem, jakoby tego typu elementy kontraktu cywilnego, zawartego wszak przez podmiot publicznoprawny, nie stanowiły informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na ogólnych zasadach. Skoro informacja publiczna dotyczy spraw publicznych, w szczególności zaś majątku publicznego i gospodarki finansowej prowadzonej przez organy samorządu terytorialnego, to wynagrodzenie za wykonane na rzecz tego organu czynności mieści się w definicji informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie obywatelowi, przysługuje prawo do kontrolowania poczynań organów gospodarujących publicznym mieniem i temu właśnie służą powołane wyżej regulacje, bowiem ma on prawo do uzyskania wiedzy o sprawach publicznych, a prawo to dotyczy informacji warunkujących świadomy i racjonalny udział obywateli w życiu publicznym, łącznie z podejmowaniem w tym zakresie decyzji w zakresie realizacji zasady zwierzchnictwa narodu lub ułatwieniem sprawowania społecznej kontroli nad procesami sprawowania władzy. Reasumując, Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej, co w efekcie doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi na bezczynność organu i gdyby dokonał wszechstronnej analizy obowiązującego stanu prawnego, powinien był skargę uwzględnić i nakazać organowi rozpatrzenie wniosku skarżącego. Natomiast w razie odmowy udostępnienia mu takich informacji, powinna ona nastąpić w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 1 ustawy i gdy takowa decyzja nie została wydana, nie powinno ulegać wątpliwości, iż organ nie podjął czynności, do jakich był zobligowany przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, posiada usprawiedliwione podstawy.

Zasadnie bowiem skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie powołanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że organ nie miał obowiązku udostępnić skarżącemu faktur i rachunków wskazanych w jego wniosku z dnia [...] marca 2011 r., dotyczących szkoleń pracowników i kierownictwa UM w Katowicach oraz szkoleń dyrektorów wszystkich jednostek organizacyjnych za okres od 1 stycznia 2010 r. do 20 marca 2011 r. (zarówno odbywających się w miejscu, jaki i wyjazdowych).

Przede wszystkim wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

W rozpoznawanej sprawie natomiast żądane przez skarżącego kasacyjnie od Prezydenta Miasta Katowice takie dokumenty, jak faktury oraz rachunki, stanowiły podstawę do wydania dyspozycji wypłaty ze środków Urzędu Miasta określonych kwot na rzecz podmiotów świadczących na jego rzecz usługi (szkolenia). A zatem domaganie się dostępu do tego rodzaju dokumentu, jest w pełni uprawnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Faktury i rachunki te, chociaż nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to jednak się do niego bezpośrednio odnoszą, stanowiąc podstawę do zmniejszania jego aktywów, a zatem podlegają udostępnianiu w trybie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1) wyżej wskazanej ustawy.

Wobec powyższego, stosownie do treści art. 188 P.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku i z taką natomiast sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem w skardze kasacyjnej sformułowano jedynie zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Prezydenta Miasta Katowice do rozpoznania, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosku P. G. z dnia [...] marca 2011 r. (data prezentaty UM Katowice – [...] marca 2011 r.) w terminie 14 dni od dat doręczenia akt sprawy.

Stwierdzić jednocześnie należy, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 188 w zw. z art. 149 ust. 1, a w przedmiocie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 oraz art. 203 pkt 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.