Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 537/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, 2 i 4, art. 17, art. 20, art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej obejmującej § 14 ust. 2 pkt 1 lit.a i § 15 ust. 1 pkt 1 oraz w części graficznej – załączniku nr 1 obejmującej teren oznaczony symbolem 01 KDL.


UZASADNIENIE

Wojewoda L. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy T. L. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. L. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi w obrębie miejscowości R., gmina T. L., w części obejmującej § 14 ust 2 pkt 1 lit. a, § 15 ust. 1 pkt 1 części tekstowej uchwały oraz teren oznaczony symbolem 01 KDL na załączniku graficznym Nr [...] do uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a/ części tekstowej uchwały dla kwestionowanego obszaru zawarto następujące ustalenia: droga gminna klasy technicznej L 01 KDL kl. techn. L (lokalna) - szerokość pasa drogi w istniejących liniach rozgraniczających -17, 0 - 21,0 m i szerokości jezdni: 5,5, - 6,0 m. Natomiast w § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały określono ustalenia szczegółowe w zakresie dróg publicznych, w tym ustalenia parametrów odcinka drogi gminnej 01 KDL - kl. techn. L (lokalna), istniejąca: a) szerokość pasa ruchu - 2,75 - 3,0 m b) szerokość jezdni 5,5 - 6,0 c) szerokość w liniach rozgraniczających -17,0 -21,0 m, d) chodniki jedno- lub obustronne, e) ustala się minimalną odległość linii zabudowy, mierzoną od krawędzi jezdni-15,0 m. Obszar drogi o symbolu 01 KDL został wyznaczony na załączniku graficznym Nr [...] do przedmiotowej uchwały.

Jednocześnie, jak podkreślił Wojewoda, z załącznika graficznego do uchwały Nr [...] Rady Gminy T. L. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi w obrębie miejscowości R., gmina T. L., wynika, że obszar, o którym mowa w wyżej powołanych przepisach planu miejscowego, znajduje się poza granicami opracowania wyznaczonymi uchwałą Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Następnie Wojewoda przytoczył treść art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199; dalej: "ustawa"), zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią zaś załączniki do uchwały.

Dalej Wojewoda podkreślił, że zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W ocenie Wojewody, ustalenia planu miejscowego uchwalonego uchwałą Nr [...] dla terenu oznaczonego symbolem 01 KDL zostały podjęte z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego.

Wojewoda podkreślił, że w myśl art. 14 ustawy, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6 (ust. 1). Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust. 2). Ponadto, stosownie do dyspozycji art. 17 pkt 1 cytowanej ustawy, wójt burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Wojewoda zaznaczył przy tym, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności jej załącznik graficzny stanowiący integralną część uchwały, w sposób jednoznaczny przesądza o granicach obszaru, jaki będzie objęty planem miejscowym.

Zdaniem Wojewody, z powyższych regulacji wynika, że rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest wszczęcie właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu, a zatem określenie granic przyszłych działań planistycznych (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010r., II OSK 964/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012r. II SA/Wr 828/11). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie tylko inicjuje procedurę planistyczną, ale wyznacza również zakres planu miejscowego w granicach określonych w załączniku do tej uchwały i z tego też względu kształtuje ona przebieg dalszej procedury planistycznej (wyrok WSA w Opolu z dnia 28 kwietnia 2015r. sygn. akt II SA/Op 358/14). Poszczególne etapy procedury planistycznej określone w przepisach art. 17 ustawy służą zaś ostatecznemu przyjęciu aktu planistycznego, dla obszaru wyznaczonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Wojewoda wyjaśnił następnie, że teren oznaczony symbolem 01 KDL na załączniku graficznym Nr [...] do uchwały Nr [...] nie mieści się w granicach opracowania określonych uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi w obrębie miejscowości R., gmina T. L..

Wojewoda zaznaczył, że rada gminy, podejmując uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musi bezwzględnie dochować wymogu tożsamości granic terenu objętego planem z granicami terenu objętego uprzednią uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2014r" sygn. akt II SA/Lu 1067/13). Jeżeli natomiast wolą rady było uchwalenie planu dla obszaru większego niż określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzania tego planu, konieczna była uprzednia zmiana granic obszaru określonego w uchwale intencyjnej. Wykroczenie natomiast obszarowo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poza granice wyznaczone w uchwale intencyjnej stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, stanowiące, według art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu - w części, w jakiej uchwała ta zawiera ustalenia planistyczne dla terenów nie wskazanych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T. L. uznała skargę Wojewody za zasadną i poinformowała, że zamierza wyeliminować zaskarżoną uchwałę z obrotu prawnego w trybie autokontroli.

Następnie w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2015 r. Rada Gminy T. L. poinformowała, że w dniu [...] listopada 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi w obrębie miejscowości R. gmina T. L., mocą której uchyliła uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi w obrębie miejscowości R., gmina T. L. (§ 25 uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Uchwała Nr [...] Rady Gminy T. L. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. L. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi w obrębie miejscowości R., gmina T. L., w części obejmującej § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a/, § 15 ust. 1 pkt 1 części tekstowej uchwały oraz teren oznaczony symbolem 01 KDL na załączniku graficznym Nr [...] do uchwały, została wydana z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie nieważności planu w tej części.

W myśl zakwestionowanego § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a/ uchwały, ustala się docelowy przebieg dróg: droga gminna klasy technicznej L 01 KDL kl. techn. L (lokalna) - szerokość pasa drogi w istniejących liniach rozgraniczających -17, 0 - 21,0 m i szerokości jezdni: 5,5, - 6,0 m. Natomiast w zaskarżonym § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały określono ustalenia szczegółowe w zakresie dróg publicznych, w tym ustalenia parametrów odcinka drogi gminnej 01 KDL - kl. techn. L (lokalna), istniejąca: a) szerokość pasa ruchu - 2,75 - 3,0 m b) szerokość jezdni 5,5 - 6,0 c) szerokość w liniach rozgraniczających -17,0 -21,0 m, d) chodniki jedno-lub obustronne, e) ustala się minimalną odległość linii zabudowy, mierzoną od krawędzi jezdni-15,0 m. Obszar drogi o symbolu 01 KDL został wyznaczony na załączniku graficznym Nr [...] do przedmiotowej uchwały.

Z niewadliwych ustaleń Wojewody L. wynika, że obszar drogi gminnej 01 KDL - kl. techn. L (lokalna), o którym mowa w powołanych przepisach oraz w załączniku Nr [...] do uchwały, nie został uwzględniony w uchwale Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi w obrębie miejscowości R., gmina T. L..

W tym miejscu wymaga zatem wyjaśnienia zależność, jaka występuje pomiędzy pierwszym a ostatnim sformalizowanym etapem procedury uchwalenia planu miejscowego.

Podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, zwanej również uchwałą intencyjną, jest pierwszym sformalizowanym stadium postępowania planistycznego. Z art. 14 ust. 4 ustawy wynika, że uchwałę tę podejmuje rada gminy z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Uchwała intencyjna nie jest aktem prawa miejscowego, jest natomiast niezbędna dla wszczęcia procedury planistycznej. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 ustawy, przedmiotowa uchwała składa się z części tekstowej i załącznika graficznego przedstawiającego granice obszaru objętego przyszłym projektem planu. Zważywszy na to, iż regułą jest objęcie planem miejscowym części obszaru danej gminy, nie zaś obszaru całej gminy, na tym etapie procedury planistycznej jedynym obowiązkiem rady gminy jest jednoznaczne i nie budzące żądnych wątpliwości określenie granic obszaru objętego planem.

Jeżeli chodzi o przedmiot uchwały intencyjnej, to, ogólnie rzecz ujmując, wyraża ona zamiar gminy uregulowania kwestii przeznaczenia oraz sposobu zabudowy i zagospodarowania danego terenu (z reguły pewnego wycinka terytorium gminy) w drodze aktu powszechnie obowiązującego prawa, jakim jest plan miejscowy. Treść uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego sprowadza się do zakomunikowania wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenia w sposób opisowy i graficzny - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2008 r., IV SA/Wa 622/08, wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2008 r., IV SA/Wa 623/08, LEX nr 515305, LEX nr 459369, wyrok WSA z 25 września 2008 r., II SA/Bk 441/08, LEX nr 475214, wyrok WSA w Łodzi z 28 maja 2007 r., II SA/Łd 1046/07, LEX nr 486528, wyrok WSA w Rzeszowie z 16 czerwca 2011 r., II SA/Rz 958/10, LexPolonica nr 2607302; A. Ostrowska, Czynności organów gminy poprzedzające uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – czynności przed sporządzeniem projektu planu. Komentarz praktyczny, LEX/el. 2012, nr 147282).

Reasumując, w części tekstowej uchwały intencyjnej, oprócz wyrażenia zamiaru przystąpienia do uchwalenia planu miejscowego, rada gminy obowiązana jest określić obszar objęty projektem planu poprzez precyzyjne opisanie granic tego obszaru, zaś w załączniku graficznym do uchwały - wyrysować granice obszaru objętego przyszłym projektem planu w taki sposób, by możliwe było jednoznaczne, nie budzące wątpliwości ustalenie tych granic.

Oczywiście w trakcie prac planistycznych, również po sporządzeniu projektu planu miejscowego, może nastąpić konieczność zmiany granic obszaru objętego planem. Zmian tych nie może jednak dokonać organ wykonawczy gminy odpowiedzialny za opracowanie projektu planu, ale wyłącznie rada gminy w uchwale o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, przy czym czynności procedury planistycznej, o których mowa w art. 17 ustawy, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (art. 19 ust. 1 ustawy).

Tymczasem w niniejszej sprawie bezsporne jest, że obszar objęty ustaleniami § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a/ i § 15 ust. 1 pkt 1 części tekstowej uchwały oraz wyznaczony w załączniku graficznym Nr [...] do przedmiotowej uchwały symbolem 01 KLD znajduje się poza obszarem wyznaczonym w uchwale Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. (uchwale intencyjnej), co niewątpliwie stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego (tj. sposobu realizacji poszczególnych czynności procedury planistycznej wymienionych w art. 17 i art. 20 ust. 1 ustawy), które uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w całości lub w części, musi być istotne. Nie każde naruszenie procedury planistycznej będzie zatem skutkowało wyeliminowaniem uchwały w sprawie planu z obrotu prawnego. Organy nadzoru i kontroli nad tą uchwałą muszą zbadać charakter i zakres naruszenia i, co najistotniejsze, ocenić wpływ tego naruszenia na treść planu. W doktrynie i orzecznictwie nie ma już bowiem wątpliwości co do tego, że za istotne naruszenie trybu sporządzania planu można uznać tylko takie, które ma wpływ na treść planu. Inaczej rzecz ujmując, organ nadzoru bądź sąd tylko wówczas stwierdzą nieważność uchwały w sprawie planu, jeżeli okaże się, że ustalenia zawarte w tej uchwale są inne niż te, które zostałyby w niej zamieszczone, gdyby organy gminy nie naruszyły procedury planistycznej.

Takim istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego jest objecie uchwałą finalną, tj. uchwałą w sprawie uchwalenia planu obszaru, który nie został objęty uchwałą intencyjną, tj. uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Uchybienie to pozbawia bowiem osoby trzecie możliwości ochrony ich interesów przed ewentualnym naruszeniem ustaleniami planu w części obejmującej ten obszar (obszar ten nie jest bowiem objęty poszczególnymi stadiami procedury uchwalania planu, tj. w szczególności obowiązkiem poinformowania społeczeństwa o wszczętej procedurze planistycznej i o możliwości składania wniosków do planu, obowiązkiem wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a także zorganizowania dyskusji publicznej nad przyjętymi w nim rozwiązaniami i umożliwienia społeczeństwu składania uwag do projektu planu).

Stosownie do dyspozycji art. 28 ustawy, istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego polegające na objęciu uchwałą w sprawie planu obszaru nie uwzględnionego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu obliguje do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu w części dotyczącej tego obszaru.

Przeszkody ku temu nie stanowi wcześniejsze uchylenie tych regulacji w drodze § 25 uchwały Nr [...] Rady Gminy T. L. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi w obrębie miejscowości R., gmina T. L.. Należy bowiem podkreślić, że uchylenie określonych ustaleń planu nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem ich nieważności. Stwierdzenie nieważności pociąga bowiem za sobą dalej idące skutki prawne, gdyż działa z mocą wsteczną (ex tunc), w przeciwieństwie do uchylenia określonego przepisu, które skutkuje wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Wyeliminowanie zaskarżonych regulacji z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie nie czyniło zatem bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 marca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej obejmującej § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a/ i § 15 ust. 1 pkt 1 oraz w części graficznej – załącznika Nr [...] obejmującej teren oznaczony symbolem 01 KLD.