Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 375/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 9, art. 16 par. 1, art. 28, art. 75  par. 1, art. 77  par. 1 i 2 , art. 107  par. 1 pkt 6, art. 107  par. 3, art. 138 par. 1  pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 2  pkt 8, art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1  pkt 1, art. 20 ust. 2  pkt 1  lit. b, art. 23  ust. 3 pkt 1  lit. a, art. 23 ust. 7, art. 24  ust. 2a pkt 1 lit. c i d
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Art. 1, art. 2, art. 7, art. 8  ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: Art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 107 poz 464
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.
journal: Dz.U. 1971 nr 27 poz 250
law: Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków skargę oddala.


UZASADNIENIE

Ponownie wydaną w sprawie decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: Wojewódzki Inspektor) działając na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2052, dalej: p.g.k.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Starosty (dalej: Starosta) z dnia [...] 2020 r., nr: [...], w przedmiocie odmowy aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 12 lipca 2018 r. T. K. (dalej: skarżący), zwrócił się do Starosty o wznowienie postępowania w sprawie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb T, jednostka ewidencyjna T, nr [...], dokonanej w dniu 26 lutego 2018 r. w oparciu operat techniczny dotyczący działki [...], przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę w dniu 12 stycznia 2018 r., pod numerem [...] oraz wezwał organ do usunięcia wadliwej czynności materialno-technicznej i przywrócenie w ewidencji dotychczasowych danych.

Starosta postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2018 r. znak: [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego oraz usunięcia czynności materialno – technicznej dotyczącej działki [...].

W wyniku zażalenia wniesionego przez skarżącego, postanowieniem z dnia 16 października 2018 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor uchylił postanowienie Starosty.

Stosownie do zaleceń organu odwoławczego, Starosta po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, w dniu 12 grudnia 2018 r. wydał dwa postanowienia:

– znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie ww. działki ew. [...];

– znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie działki ew. [...].

W wyniku wniesionego przez skarżącego zażalenia, Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 27 lutego 2019 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty znak: [...], natomiast uchylił postanowienie znak: [...].

W uzasadnieniu postanowienia uchylającego rozstrzygniecie organu I instancji, wskazano że każda zmiana dotycząca granicy sąsiadujących działek ewidencyjnych wymaga udziału wszystkich podmiotów zainteresowanych. Wobec czego skarżący, jako właściciel m.in. działki [...], posiada interes prawny w stosunku do wspólnej granicy z działką ewidencyjną nr [...].

Mając na uwadze powyższe, Starosta w dniu 30 lipca 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji informacji zawartych w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego: T, jednostka ewidencyjna: T.

Decyzją z dnia [...] 2019 r., znak: [...], Starosta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, orzekł z urzędu o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu T, gmina jednostka ewidencyjna T polegającej na:

– dokonaniu numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...] i [...] za pomocą zbioru punktów granicznych oznaczonych numerami: 1, 2, 4, 5, 6 i p25, których położenie w układzie 2000 zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, względem osnowy geodezyjnej I klasy, za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich,

– zmianie wartości atrybutów punktów granicznych 1, 2, 4, 5, 6 i p25 określających źródło danych o położeniu punktów granicznych (ZRD) w ten sposób, że zamiast ZRD - 1 (geodezyjne pomiary terenowe poprzedzone rozgraniczeniem nieruchomości, wznowieniem znaków granicznych lub ustaleniem ich położenia w innym trybie, w tym w trybie określonym w § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dalej: e.g.b.) ujawnia się ZRD - 9 (inne niż ZRD1 – ZRD 8 źródła danych, w tym wyniki ustaleń i analiz, o których mowa w § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków),

– ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych przy działkach ew. nr [...], [...] i [...] informacji: granica sporna pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...], zgodnie z dokumentacją geodezyjną wpisaną do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 stycznia 2018r. pod nr [...].

Decyzją z dnia 7 lutego 2020 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, gdyż nie dokonano prawidłowego ustalenia stron postępowania. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie decyzji nie zawiera jednoznacznych i przekonujących wyjaśnień odnośnie motywów podjętego rozstrzygnięcia. W dotychczas przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, brak jest szczegółowych ustaleń wynikających z operatu technicznego [...] w zakresie analizy i porównania przebiegu parcel katastralnych wykazanych na mapie w skali 1:2880, objętych aktami własności ziemi, a przebiegiem granic działek ewidencyjnych zobrazowanym na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000, według faktycznego użytkowania na gruncie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu decyzji brak jest szczegółowych ustaleń odnośnie aktualizacji informacji dotyczących pozostałych granic działki nr [...], w szczególności z działkami nr [...] i [...]. Brak nadto w aktach sprawy pełnomocnictw do reprezentowania właścicieli działek w czynnościach protokolarnego ustalania przebiegu granic na gruncie, oraz brak potwierdzeń odbioru zawiadomień o terminie i miejscu ustalenia przebiegu granic na gruncie. Organ odwoławczy wskazał, że brak czynnego udziału stron w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest wadą, która powoduje konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na to postępowanie. Wojewódzki Inspektor wskazał też, że organ I instancji, mając na uwadze treść art. 80 k.p.a., winien jeszcze odnieść się do żądania skarżącego, zawartego w piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. i ponownie dokonać oceny na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czy też zachodzą przesłanki do jej uzupełnienia o wskazaną dokumentację.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] 2019 r., znak: [...] Starosta orzekł z urzędu o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu T, gmina jednostka ewidencyjna T polegającej na:

– dokonaniu numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami nr [...] i [...] za pomocą zbioru punktów granicznych oznaczonych numerami: 1, 2, 4, 5, 6 i p25, których położenie w układzie 2000 zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, względem osnowy geodezyjnej I klasy, za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich,

– zmianie wartości atrybutów punktów granicznych 1, 2, 4, 5, 6 i p25 określających źródło danych o położeniu punktów granicznych (ZRD) w ten sposób, że zamiast ZRD - 1 (geodezyjne pomiary terenowe poprzedzone rozgraniczeniem nieruchomości, wznowieniem znaków granicznych lub ustaleniem ich położenia w innym trybie, w tym w trybie określonym w § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) ujawnia się ZRD - 9 (inne niż ZRD1 – ZRD 8 źródła danych, w tym wyniki ustaleń i analiz, o których mowa w § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków),

– ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych przy działkach ew. nr [...], [...] i [...] informacji: granica sporna pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...],

zgodnie z dokumentacją geodezyjną wpisaną do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 stycznia 2018r. pod nr [...].

W uzasadnieniu, organ w pierwszej kolejności opisał dotychczasowy przebieg postępowania, następnie ustalił, że przedmiotem postępowania jest przebieg granicy pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] a działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...] i [...], stąd stronami prowadzonego postępowania są również właściciele działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu T.

Organ wskazał, że aktualnie w rejestrze gruntów obrębu T, jednostka ewidencyjna T - w jednostce rejestrowej [...] figuruje działka ew. nr [...] o pow. 0,1874 ha. Jako jej właściciel wykazany jest B. M. w 1/4 części i M. M. w 3/4 częściach na podstawie umowy darowizny Rep. A Nr [...] z dnia 20 stycznia 2010 r. Przedmiotowa działka objęta jest aktem własności ziemi nr [...]. Z kolei w jednostce rejestrowej [...] figurują działki ew. nr [...] i [...] własności skarżącego, objęte Księgą Wieczystą [...] (karty 29-33). W jednostce rejestrowej [...] figurują działki ew. nr [...] i [...], będące we władaniu Gminy T.

Dalej organ podał, że z analizy materiałów archiwalnych wynika, że działka ew. nr [...] pochodzi z parcel budowlanych [...], [...], [...], [...] oraz parcel gr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], działka ew. nr [...] pochodzi z części parceli bud. [...] oraz części parcel gr. [...] i [...], działka ewidencyjna nr [...] wyodrębniona z działki nr [...] pochodzi z parceli bud. [...] i części parceli bud. [...] oraz części parcel gr. [...]. Działka nr [...] pochodzi z parceli gr. [...], części parceli bud. [...] oraz części parcel gruntowych [...], [...] i [...]. W operacie założenia ewidencji gruntów dla wsi T (nr operatu [...]), w prowadzonym odręcznie rejestrze gruntów w jednostce rejestrowej nr [...] jako właściciela parcel pb [...], [...], [...] oraz parcel gruntowych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ujawniono F. i A. M. na podstawie aktu własności ziemi nr [...]. W jednostce rejestrowej nr [...] była wykazana m.in. parcela pb. [...] stanowiąca własność S. K. i A. K. na podstawie aktu własności ziemi nr [...]. Z kolei w jednostce rejestrowej nr 14 prowadzonej dla dróg dojazdowych figurowała parcela gruntowa [...] i [...]. Nie wpisano podmiotu władającego dla tej jednostki. W jednostce rejestrowej nr [...] figurowała parcela budowlana pb [...] stanowiąca własność C. H. na podstawie aktu własności ziemi nr [...].

Następnie organ wskazał, że w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku przeprowadzono odnowienie ewidencji gruntów m.in. dla wsi T (nr operatu [...]). Z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa K, Obwieszczenia Dyrektora Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K z dnia 30 listopada 1990 r. w sprawie zastąpienia dotychczasowego operatu ewidencji gruntów nową ewidencją gruntów (Dz. Urz. z dnia 18 stycznia 1991 r., nr 1, poz. 10), dotychczasowy operat ewidencji gruntów założony w oparciu o mapę katastralną, utracił moc obowiązującą. Organ wskazał, że zarówno założenie jak i odnowienie operatu ewidencyjnego nastąpiło na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów (Dz.U. Nr 6, poz. 32) oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98). Przepisy te definiowały działkę ewidencyjną jako przedmiot odrębnego władania, i zgodnie z ww. przepisami, rejestrowano granice władania istniejące na gruncie. Organ podał, że ewidencja gruntów była zakładana w oparciu o przebieg granic działek ewidencyjnych wykazywany według istniejącego na gruncie stanu faktycznego, często niepokrywającego się z przebiegiem granic nieruchomości według stanu prawnego. Nieruchomości nieposiadające utrwalonych na gruncie granic, których granice nie zostały wskazane przez właścicieli lub władających, nie zostały wydzielone jako odrębne działki ewidencyjne. Organ podał, że ww. przepisy dopuszczały wykazywanie powierzchni działek z dokładnością do 0,01 ha na terenach wiejskich, a zasady obliczania powierzchni działek wykazanych w odnowionym operacie ewidencyjnym, opisano w sprawozdaniu technicznym. W rejestrze ewidencyjnym odnowionej ewidencji ujawniono działkę nr [...] powierzchni 0,19 ha, działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,02 ha, działkę [...] o powierzchni 0,03 ha, działkę nr [...] o pow. 0,10 ha, które wykazano w granicach władania istniejących na gruncie.

Organ wskazał, że w 2003 r. powstała mapa do celów prawnych 1. ks. rob. [...], z której wynika, że pbud. [...] podzieliła się na pbud. [...] i [...], parcela gr. [...] podzieliła się na parcele gr. [...] i [...], parcela gr. [...] podzieliła się na parcele gr. [...], [...] i [...], natomiast parcela gr. [...] podzieliła się na pgr. [...] i [...]. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym zawartym w tym opracowaniu, działka ewidencyjna nr [...] powstała z pbud. [...], parceli gr. [...], i [...], zaś działka nr [...] powstała z pbud. [...], pbud. [...], pgr. [...] i [...]. Aktem notarialnym Rep. A. Nr [...] z dnia 31.03.2003r. T. K. nabył od A. M. i S. M. pb. [...] oraz parcele gr. [...], [...] i [...]. Działka ewidencyjna nr [...] stanowiła grunt niejednorodny prawnie, wobec czego operatem technicznym nr [...] przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 22.12.201 lr. wydzielono z działki nr [...] rożne ciała hipoteczne. Na podstawie mapy aktualizacji ewidencji gruntów wykonanej w celu doprowadzenia do zgodności między operatem ewidencji gruntów a aktualnym stanem prawnym z działki [...] wyodrębniono działkę [...], a działka [...] zmieniła powierzchnię. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym zawartym w operacie technicznym działka [...] powstała z pb. [...], pb. [...] i pgr. [...] (karty 35-38).

Dalej organ podał, że w dniu 17 sierpnia 2012 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego został przyjęty operat techniczny [...], którego celem była aktualizacja ewidencji, który - w ocenie Wojewódzkiego Inspektora - nie spełniał wymagań określonych przepisami prawa. Wobec tego sporządzony został kolejny operat techniczny, który w dniu 12 stycznia 2018 r., pod nr [...], został przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego i stanowił uzupełnienie wyników prac przeprowadzonych w 2012 r. Uzupełnienie to polegało na doprowadzeniu powierzchni działki [...] dotychczas wykazanej do ara, do zgodności z przepisami prawa, stanowiącymi, że pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich i określa się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha. W ramach opracowania, przeprowadzono czynności ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi.

Następnie organ odnosząc się do treści § 44 pkt i § 45 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. 2019, poz. 393, dalej: rozporządzenie), podał że w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym brak jest danych umożliwiających utworzenie numerycznego opisu granic działki na podstawie dokumentacji związanej z odnowieniem operatu ewidencyjnego, nie ma również możliwości obliczenia pola powierzchni działki z dokładnością do 0,0001 ha, stąd taki stan otwiera możliwość zastosowania § 37 ww. rozporządzenia, tj. pozyskanie danych dotyczących przebiegu granic działki w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.

Starosta wskazał, że dokumentacja geodezyjna nr [...], jednoznacznie potwierdza, że w trybie przepisów § 37, § 38 i § 39 rozporządzenia dokonano ustalenia przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. O czynnościach ustalenia przebiegu granic, które przeprowadzono w dniu 18 czerwca 2016 r. wykonawca zawiadomił właścicieli działek, których granice były przedmiotem ustalenia. W trakcie czynności ustalono przebieg granic oraz wyznaczających je punktów granicznych. W protokole granicznym dokonano opisu ustalenia, który wskazuje, że przebieg granic między działką [...] a działkami: nr [...] i [...] ustalono na podstawie zgodnych wskazań osób zainteresowanych, które stawiły się na gruncie; nr [...] - na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania; nr [...], nr [...] i nr [...] - po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Organ podał, że zainteresowani, którzy stawili się na gruncie, złożyli do protokołu granicznego oświadczenia co do ustalonego przebiegu granic i położenia wyznaczających je punktów granicznych oraz podpisy na szkicu granicznym stanowiących integralną część protokołu z czynności ustalenia granic działek ewidencyjnych.

Starosta podał, że w wyniku przeprowadzonych czynności, część działki nr [...] została włączona do działki nr [...]. Z zapisów w ewidencji gruntów i budynków wynika, że stan prawny działki ewidencyjnej nr [...] jest nieuregulowany, natomiast stan prawny działki nr [...] wynika z aktu własności ziemi nr [...]. Zatem grunt znajdujący się w ustalonych granicach działki nr [...] jest jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Stan prawny wynika z uwłaszczenia, w ramach którego wydawane były decyzje stwierdzające nabycie własność nieruchomości. Zasięg przysługującego prawa określany był na podstawie granic władania stwierdzonych na gruncie podczas pomiaru, a stan posiadania oraz powierzchnie nieruchomości określane były według danych ujawnionych w ewidencji gruntów obowiązującej w czasie trwania procesu uwłaszczenia.

Starosta wskazał, że dokumentacja zawarta w ww. operacie oraz dokumentacja źródłowa zgromadzona w aktach sprawy dowodzą, że powyższa zmiana danych ewidencyjnych w zakresie działek nr [...] i [...] była konieczna, ponieważ stan ewidencji, w którym działka ewidencyjna obejmuje obszar niejednorodny prawnie, jest stanem niezgodnym z obecnie obowiązującymi zasadami prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, i przeprowadzenie tzw. "rozdzielenia" zawartych w jednej działce ewidencyjnej, działek będących przedmiotem odrębnej własności, należy, co do zasady, zaakceptować jako formę aktualizacji ewidencji. W tym zakresie organ przywołał § 9 ust. 1 rozporządzenia.

Zdaniem organu, czynności dokonane przez geodetę uprawnionego na gruncie w dniu 18 października 2016 r., są prawidłowe. Organ podał, że geodeta dokonał numerycznego opisu przebiegu ustalonych i pomierzonych granic. Przebieg granic działki nr [...] na odcinku z działkami nr [...] i [...] wskazują punkty graniczne nr 1, 2, 4, 5, 6, p25. Ustalony przebieg granic, który wyznaczają punkty graniczne, został określony zgodnie z obowiązującymi dokładnościami względem osnowy geodezyjnej 1 klasy, z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. W ocenie organu ewidencyjnego, wartości atrybutów ww. punktów, w zakresie źródła danych o położeniu punktów granicznych, powinny mieć wartość ZRD - 9 a nie ZRD - 1 z uwagi na przyjęty sposób ustalenia przebiegu granicy tj. w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia. Jednak przypisanie punktom granicznym nieodpowiednich wartości atrybutów, nie mają wpływu na ustalony w ramach ww. czynności przebieg granicy działki nr [...]. Organ podał, że w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa, ustalone wartości atrybutów punktów granicznych zostaną zmienione z ZRD 1 na ZRD – 9, a dla punktów nr 1, 2, 4, 5, 6, p25 ujawnionych w bazie danych zgodnie z § 39 ust. 8 rozporządzenia, zostanie umieszczona informacja, że określają one przebieg granicy będącej przedmiotem sporu.

Starosta wskazał, że aktualizacja ewidencji została dokonana na wniosek zainteresowanych, na podstawie operatu technicznego przyjętego do PZGiK w dniu 12 stycznia 2018 r. pod numerem [...] w drodze czynności materialno-technicznej. Operat techniczny stanowi uzupełnienie wyników pracy nr [...], w którym została wyodrębniona działka [...], o własności innej niż obszar ją otaczający. Uzupełnienie to polegało na doprowadzeniu powierzchni działki [...], wykazanej w ewidencji, z dokładnością do 1 ara, do zgodności z przepisami prawa § 62 ust. 1 i 3, które mówią, że pole oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich i określa się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha. Zdaniem Starosty, wprowadzenie zmiany w ramach czynności materialno-technicznej, nie naruszyło przepisów dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Organ stwierdził, że operat techniczny [...] zawiera dane, mające na celu aktualizację bazy danych, obejmującej zbiory danych przestrzennych dotyczących ewidencji gruntów i budynków, i dane zawarte w tym operacie, spełniają wszelkie kryteria warunkujące uznanie tych danych za dane tworzące rejestr publiczny w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r.

Dalej organ, wskazując na treść § 49 ust. 1 rozporządzenia, podał że nie miał obowiązku zawiadomić o zmianie danych ewidencyjnych właścicieli działek sąsiednich, bowiem na podstawie opracowania geodezyjnego [...] nie uległy zmianie: pole powierzchni działek sąsiednich, rodzaj lub pole powierzchni użytków gruntowych, główna funkcja budynku czy numery działek ewidencyjnych.

Organ podał też, że pełnomocnik skarżącego nie wniósł żadnych uwag, po zapoznaniu się w dniu 6 czerwca 2019 r. z aktami postępowania. Natomiast w dniu 27 czerwca 2019r. skarżący zwrócił się do organu o wydanie orzeczenia o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w oparciu o operat [...] oraz usunięcie zmian dokonanych w operacie ewidencyjnym w oparciu o ww. operat techniczny. Ponadto zażądał przeprowadzenia dowodu z dokumentów stanowiących protokół kontrolny sporządzony w wyniku przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora oceny opracowania nr [...] (KERG [...]), a także ze skargi z dnia 21 stycznia 2013 r.

Starosta podał, że w związku żądaniem skarżącego, wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora o przesłanie kopii skargi skarżącego z dnia 21 stycznia 2013 r. oraz kopii protokołu kontrolnego sporządzonego w wyniku przeprowadzonej oceny opracowania nr [...]. Wojewódzki Inspektor przekazał żądane dokumenty. W dniu 26 września 2019 r. pełnomocnik dokonał wglądu do akt postępowania, nie wnosząc żadnych uwag.

Dalej Organ podał, że twierdzenia i wnioski skarżącego zawarte w piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r., nie zasługują na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że operat techniczny [...] był objęty kontrolą Wojewódzkiego Inspektora pod względem zgodności wykonania prac z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, a w szczególności dotyczącymi dokładności wykonanych pomiarów i opracowywania ich wyników, a także kompletności rezultatów prac przekazywanych do zasobu geodezyjnego, w ramach kompetencji wynikających z art. 7b ust. 1 pkt. 1 ustawy p.g.k. Z ustaleń organu dokonanych podczas oceny przedmiotowego operatu technicznego [...] wynika, że operat nie zawiera dat, imienia i nazwiska osoby wykonującej pomiar. Ponadto ustalonym punktom granicznym przypisano nieodpowiednie wartości atrybutów. Wykazane uchybienia w ocenie Wojewódzkiego Inspektora nie mają jednak wpływu na ustalony w ramach tej pracy przebieg granicy działki nr [...]. Ponadto Starosta wyjaśnił, że operat techniczny [...] (KERG [...]) z uwagi na negatywną ocenę Wojewódzkiego Inspektora zakresie spełnienia wymagań określonych przepisami dotyczącymi prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, pomimo, że został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie został uwzględniony w operacie ewidencyjnym jako źródło danych ewidencyjnych.

Następnie organ wskazał, że zapisy ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny i dokonywane w niej zmiany, nie mogą rozstrzygać o prawie, ani przedmiocie własności. Organ wyjaśnił, że ustaleniu przebiegu granic nieruchomości służy instytucja rozgraniczenia. Ustalony przebieg granic w trybie przepisów rozporządzenia, nie nadaje przebiegowi granic ewidencyjnych, charakteru granic prawnych uzgodnionych i nie wyłącza rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek, w trybie przepisów rozdziału 6 p.g.k. Tym samym, w ocenie organu, ustalona w postępowaniu ewidencyjnym, granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] oraz nr [...] nie ma charakteru granicy prawnej, a skarżący może złożyć stosowny wniosek inicjujący postępowanie rozgraniczeniowe.

Reasumując Starosta podał, że ustalenie przebiegu granic działki nr [...], na odcinku z działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...], udokumentowane opracowaniem geodezyjnym [...], przyjętym do PZGiK, stanowi podstawę do zaktualizowania w bazie danych ewidencyjnych, danych niezgodnych z faktycznym stanem na gruncie i z obowiązującymi standardami technicznym. W związku z powyższym, na podstawie danych zawartych w opracowaniu geodezyjnym nr [...], należy zaktualizować w ewidencji numeryczny opis granic działki ewidencyjnej nr [...] na granicy z działkami nr [...] i [...] przez wykazanie punktów granicznych opisanych w opracowaniu numerami: 1, 2, 4, 5, 6, p25, przyjętych na podstawie pomiaru. W bazie danych należy zmienić wartości atrybutów dla punktów nr 1, 2, 4, 5, 6, p25 z ZRD 1 na ZRD 9 oraz umieścić informację, że określają one przebieg granicy będącej przedmiotem sporu.

W odwołaniu skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 9, art. 28, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a., przepisów p.g.k., w szczególności art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, przepisów rozporządzenia, w szczególności § 9 ust. 1, § 44 pkt 2, § 45 oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece,

Decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty.

Organ podał, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu ewidencyjnego w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Podał też, że przeprowadzenie przez organ ewidencyjny działań w trybie art. 24 ust.2 pkt 1 lit. d p.g.k. dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy w ewidencji dokonano wpisu wadliwie odzwierciedlającego dane znajdujące się w dokumentach źródłowych.

Dalej Wojewódzki Inspektor wskazał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte zostało z urzędu, w związku z wpisaniem do ewidencji materiałów zasobu pod nr [...] operatu technicznego dotyczącego ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi położonym w T w dniu 12 stycznia 2018 r. Organ podał, że skoro skarżący zakwestionował, stanowiący podstawę aktualizacji, operat techniczny [...], to wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych, w drodze czynności materialno-technicznej, zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2b pkt 1 lit h p.g.k. stanowiłoby nie tylko naruszenie art. 24 ust. 2b p.g.k., ale także przepisów k.p.a., a w szczególności art. 8 oraz art. 9. Tym samym, w ocenie organu, w rozpatrywanym przypadku aktualizacji operatu ewidencyjnego należało dokonać w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie organ zaznaczył, że pozostałych zmian danych w operacie ewidencyjnym obrębu T wynikających z operatu technicznego [...] dokonano w 2018 r. na wniosek zainteresowanych stron w ramach czynności materialno-technicznej zgodnie z § 49 rozporządzenia.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora, w odniesieniu do granic działki nr: [...] z działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], zachodziły okoliczności wskazane w § 37 ust. 1 rozporządzenia, otwierające możliwość pozyskania danych dotyczących ich przebiegu w drodze geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic. W sprawozdaniu technicznym operatu [...], geodeta uprawniony wskazał bowiem, że dane ewidencji gruntów, nie są zgodne z obowiązującymi standardami. Z działki nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym, wyodrębnił nową działkę nr [...] odpowiadającą parceli budowlanej pb [...] objętej AWZ [...]. Nie ustalił natomiast przebiegu zewnętrznych granic działki nr [...]. Organ podał, że czynności zostały wykonane w dniu 18 października 2016 r. przez geodetę uprawnionego. Na gruncie stawili się wówczas: A. M. pełnomocnik B. M. i S. M. pełnomocnik M. M. - współwłaścicieli działki nr [...] objętej AWZ [...], skarżący - właściciel działek nr [...] i nr [...], C. S. reprezentująca S. S. - właściciela działki nr [...], C. H. - reprezentująca A. H. - właściciela działki nr [...]. Natomiast przedstawiciel Gminy T (działki drogowe nr [...] i [...]), mimo skutecznego zawiadomienia, nie stawił się na gruncie.

Organ wskazał, że geodeta uprawniony mgr inż. U. Z., w dniu 18 października 2016 r., dokonała na gruncie ustalenia przebiegu granic działki nr [...]:

– z działkami nr [...] i nr [...] na podstawie zgodnych wskazań właścicieli tych działek, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek

– z działką nr [...] (drogą) zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia tj. według ostatniego spokojnego stanu posiadania,

– z działkami nr [...] i nr [...] na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia czyli po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w sprawie; A. M. i S. M. ustaloną granicę zaakceptowali bez zastrzeżeń, składając swój podpis do protokołu, skarżący odmówił podpisu, oświadczając, że "to oszustwo". Granica pomiędzy działką nr [...] na odcinku z działkami nr [...] i [...] określona została jako sporna;

– z działką nr [...] (drogą) na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia, na szkicu polowym zamieszczono uwagę: punkty p25, p24, p17, p18, p19, p20 zostały ustalone operatem [...] z dnia 17 sierpnia 2012 r., A. M. i S. M. ustaloną granicę zaakceptowali bez zastrzeżeń, składając swój podpis do protokołu, przedstawiciel Gminy T nie brał udziału w czynnościach ustalenia przebiegu granic.

Organ podał, że z wykazu synchronizacyjnego zawartego w operacie technicznym [...] ([...]) wynika, że działce nr [...] odpowiadają parcele budowlane pb: [...], [...], [...] i parcele gruntowe I. kat: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] objęte AWZ [...]. Powyższe, zdaniem organu dowodzi, że 18 października 2016 r. wykonawca ustalił przebieg granic działki nr [...], stanowiącej własność B. M. w 1/4 części i M. M. w 3/4 częściach, na podstawie umowy darowizny Rep. A Nr [...] z dnia 20 stycznia 2010 r., z działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Wojewódzki Inspektor wyjaśnił też, że Starosta wszczął i prowadził z urzędu, na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 2 w związku z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c ustawy, postępowanie administracyjne odnośnie danych ewidencyjnych dotyczących przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...], [...], czyli w zakresie położenia punktów granicznych nr: 1, 2, 4, 5, 6 i p25, przedstawionych na szkicu granicznym i polowym z operatu [...]. Współrzędne tych punktów pozyskano w wyniku ustalenia przebiegu granic i ich pomiaru. Opisane punkty graniczne wyznaczają przebieg granic działki nr [...] i odpowiadają przebiegowi granic parcel gruntowych objętych AWZ [...], które przy odnowie ewidencji gruntów (operat techniczny [...]), zostały niewłaściwie włączone do działki drogowej nr [...] według faktycznego użytkowania na gruncie. Punkty graniczne opisane są za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich w układzie 2000, o wymaganym formacie danych i spełniających standardy techniczne, zgodnych z § 61 ust. 1 rozporządzenia.

Organ wskazał, że brak akceptacji przez wszystkie zainteresowane podmioty, nieusprawiedliwiona nieobecność na gruncie, mimo prawidłowego zawiadomienia lub odmowa podpisu protokołu, nie powodują nieważności ustalenia przebiegu granic w trybie przepisu § 39 ust. 3 rozporządzenia.

Ponadto Wojewódzki Inspektor wskazał, że dokonał oceny operatu technicznego nr [...] pod względem zgodności wykonania prac z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi dokładności wykonywanych pomiarów i opracowania ich wyników, a także kompletności przekazywanych rezultatów prac do zasobu geodezyjnego i nie stwierdził nieprawidłowości rzutujących na poprawność przeprowadzonego ustalenia i pomiaru granic działki nr [...] objętej [...].

Tym samym, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora, należy uznać, że operat nr [...] przyjęty 12 stycznia 2018 r. do PZGiK, może stanowić podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa i zgromadzonym materiale dowodowym.

Organ podał, że ustalenie przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] a działkami nr: [...], [...], [...], [...], zakończyło się z chwilą opracowania operatu technicznego i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem to operat techniczny jest dokumentem stanowiącym podstawę wydania decyzji. Organ zaznaczył przy tym, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych nie nadaje im charakteru granic prawnych uzgodnionych i nie wyłącza rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek w trybie postępowania o rozgraniczenie. Oznacza to, że granica pomiędzy działką nr [...] a działkami nr: [...], [...], [...], [...] ustalona w postępowaniu ewidencyjnym nie ma charakteru granicy prawnej. Tym samym dokonane ustalenie nie stanowi przeszkody do ewentualnego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek zainteresowanych, przy czym organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada kompetencji do podejmowania takich czynności, należą one bowiem do organów prowadzących postępowanie rozgraniczeniowe (wójt, burmistrz, prezydent miasta) i do sądów powszechnych.

Dalej Wojewódzki Inspektor podał, że zarzuty kierowane zarówno przez Gminę T jak i skarżącego, że działka nr [...], w terenie stanowiąca drogę, od lat 70 XX wieku pozostająca we władaniu Gminy T, poprzez włączenie części parcel objętych AWZ [...] do działki nr [...], straciła ciągły szlak komunikacyjny z działką nr [...] stanowiącą drogę publiczną, nie mogą być uwzględnione. Gmina T przez ten okres mogła uregulować stan prawny działki drogowej [...]. Samo faktyczne użytkowanie gruntu nie daje jej tytułu własności.

Organ zaznaczył też, że prawo własności do parcel budowlanych pb: [...], 160, [...] i parcel gruntowych I. kat: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nabyli, na podstawie Aktu własności ziemi Nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy w dniu 22 lutego 1978 r. – F. M. i A. M. Stał się on ostateczny i stanowił podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1971 r. nr 27 poz. 250), stan posiadania właścicieli nieruchomości oraz powierzchnia nieruchomości - do wydania aktu własności ziemi - określane były według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków z uwzględnieniem zmian w stanie samoistnego posiadania, które nastąpiły przed dniem wejścia w życie ustawy (4 listopada 1971 r.).

Z tego powodu, w ocenie organu, zarzut niezgodności danych ewidencyjnych można traktować jedynie jako podważanie dowodów, na podstawie których wydano wymienione wyżej akty własności ziemi, co nie może być weryfikowane przez organy służby geodezyjnej i kartograficznej w postępowaniu ewidencyjnym. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1991 r. nr 107 poz. 464 ze zmianami), do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia decyzji. Powoduje to, że zarzuty strony skarżącej przed organem odwoławczym, nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym przez organy ds. ewidencji gruntów. Wojewódzki Inspektor podał, że organy ewidencyjne nie posiadają kompetencji do przywrócenia stanu prawnego, jaki istniał przed wydaniem aktów własności ziemi. Tak więc podważanie przez skarżącego aktów własności ziemi: Nr [...] obejmującego parcelę gruntową l. kat. [...] i Nr [...] obejmującego parcelę budowlaną pb [...], nie może być w postępowaniu ewidencyjnym uwzględnione.

Organ wskazał też, że aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 31 marca 2003 r. A. M. i S. M. podarowali T. K. część nieruchomości objętej prawomocnym aktem własności ziemi Nr [...] z dnia 22 lutego 1978 r. W § 3 tego aktu notarialnego, zawarto informację, że stawający przedkładają: a) mapę dla celów prawnych, sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgra inż. A. S., z daty L dnia 27 marca 2003 r., I. ks. rob. 66/03, z której między innymi wynika, że pgr. [...] operatem nowej ewidencji nr [...] (granicą drogi działki nr [...]) podzielono na pgr. [...] i [...]; pgr. [...] operatem nowej ewidencji nr [...] (granicą drogi działki nr [...]) podzielono na pgr. [...], [...], [...]. Działkę nr [...] utworzyły pgr. [...], [...], pb [...]; działkę nr [...] utworzyły pgr. [...], [...], pb [...], pb [...]. Na tej mapie zobrazowano zarówno przebieg granic działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] jak i parcel gruntowych i budowlanych, czyli już wówczas skarżący posiadał wiedzę, że w skład działki drogowej wchodzą parcele gruntowe objęte prawomocnym AWZ [...].

Organ zaznaczył, że błędne jest oczekiwanie skarżącego, że w ramach postępowania mającego na celu aktualizację danych ewidencyjnych dojdzie do załatwienia sporu o granice.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty co do aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym obrębu T, gmina T, w przedmiocie ustalenia położenia punktów granicznych nr: 1, 2, 4, 5, 6 i p25, które wyznaczają granicę działki nr [...] na z działkami nr: [...], [...], [...], [...] - na podstawie operatu technicznego [...].

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

– art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a, art. 9 k.p.a. art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie przy wydawaniu zaskarżonych decyzji,

– art. 28 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich zainteresowanych stron, tj. Gminy T - widniejącej w ewidencji gruntów i budynków jako władający działką ew. nr [...], której przebieg granic i obszar uległ istotnym zmianom w wyniku aktualizacji dokonanej w oparciu o kwestionowany operat, a także która została pozbawiona bezpośredniego dostępu do drogi publicznej stanowiącej działkę ew. nr [...],

– art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy;

– art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, skoro decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w szczególności wobec naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 pkt 6 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego zawierającego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom i zarzutom - zgłoszonym przez T. K. w sprawie - odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienia prawnego - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa,

– przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w szczególności art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, przez ich niewłaściwe zastosowanie;

– art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez jego niezastosowanie;

– art. 1 ust. 1 i 2, art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, przez ich niezastosowanie stanowiące rażące naruszenie prawa,

– przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034) w szczególności § 9 ust. 1. § 44 pkt 2, § 45 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga podlegała oddaleniu.

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje m.in. sprawy ewidencji gruntów i budynków (art. 1 pkt 4 ustawy). Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy, ewidencja gruntów i budynków stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Do zadań starosty należy m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków (art. 7d pkt 1 ustawy).

Zgodnie z art. 20 ustawy:

1. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

2. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:

1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;

2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1.

Organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część, m.in. w sprawie nabycia, zmiany lub utraty prawa własności nieruchomości, a w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także nabycia, zmiany lub utraty prawa użytkowania wieczystego, trwałego zarządu lub innej formy władania tą nieruchomością (art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy). Starosta niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania dokumentów, o których mowa w ust. 1-3, wpisuje dane z nich wynikające do ewidencji gruntów i budynków oraz do rejestru cen nieruchomości w zakresie wynikającym z tej ewidencji lub rejestru (art. 23 ust. 7 ustawy).

Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 24 ust. 2a ustawy).

Zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa:

1) sposób zakładania ewidencji gruntów i budynków, zwanej dalej "ewidencją";

2) sposób prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych;

3) szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją oraz zakres informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości;

4) sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją;

5) rodzaje budynków i lokali, których nie wykazuje się w ewidencji.

Zgodnie z § 39 rozporządzenia:

1. Ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.

2. W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek.

3. W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że "zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z 1989 r. - prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 z późn. zm.) celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające" (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1231/97, LEX nr 41277). W ustawie p.g.k. zawarto normy określające zakres działania organów administracyjnych. Realizacja kompetencji przez organy ewidencyjne nie może wykraczać poza ten ustalony zakres. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu i jego przedmiotem była aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym granic i powierzchni działki [...]. Organy administracyjne ustaliły, że w przeszłości wyłączono (wyodrębniono) z obszaru aktualnie składającego się na tę działkę, tę część powierzchni ziemskiej, która w terenie faktycznie stanowiła drogę, pomijając tym samym integralność obszaru, który wynikał z treści decyzji Akt własności ziemi (dalej AWZ) nr [...]. W ówczesnym stanie prawnym przyjęto, że władającym drogą jest Gmina T.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w którym zdefiniowano pojęcie działki ewidencyjnej, wskazując, że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "obszar gruntu jednorodny pod względem prawnym to obszar gruntów stanowiących przedmiot prawa własności tej samej osoby (współwłasności tych samych osób)" (wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2404/14, opubl. Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Słusznie organy administracyjne przyjęły, że decyzja AWZ nr [...], w tym konkretnym przypadku określa obszar, który odpowiada definicji działki ewidencyjnej, a także jej moc wiążącą w tej sprawie administracyjnej. Zgodnie z przepisem art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Organy administracyjne zasadnie ustaliły, że są związane decyzjami AWZ i nie jest możliwe wzruszenie tych decyzji z uwagi na treść przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dnia 19 października 1991 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 2243), zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Wobec tego zarzuty skarżącego, kwestionujące moc wiążącą tych decyzji muszą zostać uznane za wadliwe.

Z treści skargi wynika, że skarżący kwestionuje obowiązek uwzględnienia przez organy administracyjne treści decyzji AWZ, argumentując, że wynika to z przepisu art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019, poz. 2204, tekst jednolity, pkt 12, 13, 14 uzasadnienia skargi). W pierwszej kolejności wskazać należy, że wpis prawa własności na podstawie tej ustawy jest wpisem deklaratoryjnym a nie konstytutywnym. Następnie skutkiem uzyskania przez decyzję administracyjną AWZ cechy ostateczności było pierwotne nabycie prawa przez adresata decyzji. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 listopada 1987 r., sygn. akt III CZP 64/87 wskazał, że " ... nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanej normy prawnej jest tzw. nabyciem pierwotnym prawa podmiotowego, tj. takim, przy którym nabyte prawo podmiotowe nie jest uzależnione od jakiegokolwiek z już istniejących praw podmiotowych. Przemawia za tym wykładnia werbalna tej normy (nabycie własności z mocy samego prawa)" (opubl. OSNC 1989/4/62). Adresat tego rodzaju decyzji nie był i nadal nie jest zobowiązany do ujawnienia nabytego prawa własności w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przez sąd wieczystoksięgowy. Z samego faktu niezłożenia wniosku o dokonanie wpisu prawa własności, nie można wnioskować, że prawo nieujawnione w księdze nie istnieje lub wygasło, co wynika właśnie z tego, że wpis ma charakter deklaratoryjny. W tej sytuacji, Sąd za wadliwe uznaje stanowisko skarżącego, z którego wynika, że z samego faktu nieujawnienia prawa wynikającego z decyzji AWZ, należy wysnuć wniosek o istnieniu prawa własności ujawnionego w księdze wieczystej. Sytuacja, w której możliwe jest nabycie prawa ujawnionego w księdze wieczystej pomimo jego wcześniejszego wygaśnięcia (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych), stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w zdaniu poprzedzającym i wymaga spełnienia ściśle określonych ustawowych przesłanek.

Skarżący zarzucił, że organy administracyjne były zobowiązane do porównania stanu prawnego wynikającego z decyzji AWZ ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych, a w ich braku w zbiorach wykazów hipotecznych (pkt 16 uzasadnienia skargi). Organ administracyjny winien dokonywać ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). W sytuacji związania organów administracyjnych treścią decyzji AWZ bezcelowym byłoby ustalanie, kto utracił prawo własności na skutek ich wydania, co czyni zarzuty skarżącego bezpodstawnymi (przykładowo pkt 36, 64 uzasadnienia skargi), skoro celem ewidencji jest odzwierciedlanie danych aktualnych. Należy zwrócić uwagę, że wbrew stanowisku skarżącego stan prawny wynikający z decyzji AWZ, przed ujawnieniem prawa własności wynikającego z tej decyzji w księdze wieczystej, zawsze był (jest) sprzeczny z wpisami w księdze dokonanymi przed wydaniem decyzji AWZ, skoro ma miejsce nabycie prawa własności w drodze tej decyzji. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku istnienia wpisu prawa własności i zbycia nieruchomości poprzez dokonanie czynności cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Wbrew twierdzeniu skarżącego organy administracyjne w wystarczającym stopniu uzasadniły przyczyny dla których uznały, że są związane treścią decyzji AWZ, w szczególności słusznie wskazały na przymiot ich ostateczności. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w tym zakresie naruszono art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący zarzucił, że wykonawca dokumentacji oraz organ administracyjny powinny pominąć treść decyzji AWZ z uwagi na okoliczność, że właściciel ujawniony w AWZ aby uzyskać wpis swego prawa w księdze wieczystej "musi obalić domniemania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych" w trybie art. 10 k.w.h., a zatem skoro takiego postępowania nie przeprowadzono, to brak jest podstaw do dokonywania ustaleń na podstawie decyzji AWZ (pkt 19 i 24 uzasadnienia skargi). Ponownie należy zwrócić uwagę, że moc wiążąca decyzji AWZ wynika już z samego faktu jej wydania i uzyskania przymiotu ostateczności. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że strona decyzji AWZ, aby ujawnić swe prawo w księdze wieczystej, może złożyć wniosek o dokonanie wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Brak jest podstaw do twierdzenia, że powinna wytoczyć powództwo o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Co więcej takie postępowanie byłoby nieracjonalne, skoro osoba ta dysponuje tytułem stanowiącym podstawę wpisu w księdze wieczystej.

Wbrew twierdzeniu skarżącego (pkt 28, 75 uzasadnienia skargi) organy administracyjne nie były uprawnione i zobowiązane do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania weryfikującego zasadność wydania decyzji AWZ lub też zmierzającego do ustalenia, że prawo własności powinno przysługiwać innym osobom, w tym do "przesłuchiwania kluczowych świadków na okoliczność stanu prawnego spornego gruntu oraz jego posiadania".

Skarżący słusznie wskazał, że księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1 k.w.h.), że księgi wieczyste są jawne a także, iż nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę (art. 2 k.w.h.), a także, iż domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 k.w.h.). Jednakże przepisy te nie stały na przeszkodzie w ustaleniu przez organy administracyjne, jak kształtuje się rzeczywisty stan prawny nieruchomości. Organy administracyjne były uprawnione do dokonania ustaleń w tej mierze, w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a ustalenie skutków prawnych decyzji administracyjnej AWZ w zakresie pierwotnego nabycia prawa własności, stanowiło przesłankę rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniu skarżącego (pkt 36 uzasadnienia skargi), brak ujawnienia prawa własności na podstawie decyzji AWZ, nie wywołuje skutku w postaci bezskuteczności decyzji AWZ. Nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, że organy administracyjne naruszyły przepis art. 4 k.w.h., skoro organy te opierały swe rozstrzygnięcia m.in. na decyzjach AWZ a nie na domniemaniu prawa wynikającego z posiadania. Chybiony jest także zarzut skarżącego, że w tym przypadku winien znaleźć zastosowanie przepis art. 5 k.w.h. Celem rękojmi wiary publicznej jest ochrona nabywcy prawa ujawnionego w księdze wieczystej, będącego w dobrej wierze, w sytuacji gdy istnieje niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Organy administracyjne nie dokonały jakiegokolwiek ustalenia z którego wynikałoby, aby taka czynność miała miejsce, skarżący również nie wskazywał, by taki fakt miał miejsce i miał znaczenie dla sprawy, zatem nie można czynić tym organom zarzutu, że nie zastosowały w sprawie tej instytucji prawnej. Twierdzenia skarżącego, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych oznacza, iż prawo wpisane w księdze istnieje (wiąże organy) a prawo niewpisane nie istnieje lub też jest bezskuteczne (nie wiąże organów) nie znajdują żadnej podstawy w treści art. 5 k.w.h.

Zgodnie z art. 23 ust. 7 i art. 24 ust. 2b lit d) ustawy p.g.k. oraz z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia e.g.b. prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 - właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, decyzja ostateczna, a przenosząca prawo własności, może stanowić podstawę do dokonania zmian w ewidencji, bowiem wyraźnie przewiduje on, że prawa osób uwidacznia się na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Dopóki zatem decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, jako mająca walor ostateczności, dopóty można na jej podstawie uwidaczniać prawa z niej wynikające" (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1112/09, opubl. LEX nr 594897). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że dopuszczalną jest sytuacja w której wpis w księdze wieczystej nie odpowiada rzeczywistości, a właściwy był stan uwidoczniony w ewidencji.

Słusznym jest także stanowisko, że "ewidencja gruntów pełniąc funkcje informatyczno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające" (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1128/06, opubl. CBOSA).

Skarżący przedstawił szereg zarzutów, z których wynika, że organy administracyjne były zobowiązane do prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego, celem dokonania oceny różnego rodzaju cywilnoprawnych roszczeń. Tymczasem dla rozstrzygnięcia o tych roszczeniach, właściwy jest sąd powszechny lub ewentualnie postępowanie może prowadzić organ administracyjny w pierwszej fazie sprawy o rozgraniczenie.

Następnie skarżący przedstawił zarzuty, które dotyczyły innych zakończonych postępowań administracyjnych, dotyczących pozostałych granic działki nr [...], co do których strony tych postępowań były zgodne, że sprawa administracyjna została zakończona właściwie, w tym zgodnie z ich interesem prawnym, poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej. Dodatkowo część zarzutów ma mieszany charakter, co oznacza, że łączone są wątki cywilnoprawne z administracyjnoprawnymi, przykładowo dotyczy to zarzutów związanych z istniejącą faktycznie na gruncie drogą, gdzie skarżący z jednej strony powołuje się na fakt korzystania z tej drogi a z drugiej nawiązuje do pojęcia drogi publicznej. Słusznie organy administracyjne nie uznały za zasadne prowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Skarżący domaga się, aby organy administracyjne zachowały w ewidencji – w zakresie istniejącym przed rozstrzygnięciem sprawy w drodze decyzji administracyjnej – działkę ewidencyjną nr [...], stanowiącą w terenie drogę. Podnoszone są w skardze argumenty o pozbawieniu mieszkańców, właścicieli i dzierżawców pól dostępu do drogi publicznej (pkt 18 uzasadnienia skargi). Tymczasem istniejący faktycznie szlak drogowy nie jest drogą publiczną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470). Z art. 1 tej ustawy wynika, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z kolei z art. 2 ustawy wynika podział dróg na kategorie. Następnie ustawodawca przesądził, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych; zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu; ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ustawy). Przedmiotowa droga może być zakwalifikowaną co najwyżej do kategorii dróg wewnętrznych, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy.

Z uwagi na treść decyzji AWZ, słusznie organy administracyjne ustaliły, kto jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] w granicach określonych w wyniku aktualizacji. Z tego ustalenia wynika, że a contrario Gmina T w zakresie tej części gruntu, która była objęta postępowaniem administracyjnym, nie jest właścicielem gruntu, jak również nie zostało ujawnione w tym postępowaniu jakiekolwiek inne prawo uprawniające gminę do władania tym gruntem, co znalazło odzwierciedlenie w stwierdzeniu organu I instancji, że stan prawny działki ewidencyjnej nr [...] jest nieuregulowany. Jest to o tyle istotne, że w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne wskazano przypadek, w którym w ewidencji gruntów i budynków ujawnia się władającego gruntem. Dotyczy on gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów, nie można ustalić ich właścicieli. Wówczas wykazuje się w ewidencji także osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy). Słusznie więc organy administracyjne pominęły Gminę T jako władającego przedmiotowym gruntem, co oczywiście nie pozbawia gminy możliwości wykazywania na drodze cywilnoprawnej, że nabyła określone prawo do władania tym gruntem i ewentualnego wnioskowania o aktualizację ewidencji.

Także zagadnieniem stricte cywilnoprawnym jest czy i kto oraz w oparciu o jakie normy prawa cywilnego, jest uprawnionym do korzystania z tego, faktycznie istniejącego na gruncie, szlaku. Błędne jest zapatrywanie skarżącego, że dotychczasowy wpis w ewidencji rozstrzygał zagadnienia związane z dostępem do drogi publicznej przebiegającej po działce ewidencyjnej nr [...], a zaskarżona decyzja organu II instancji dokonuje jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego w tej mierze. Tego rodzaju wniosek jest uzasadniony już tylko z uwagi na deklaratywny charakter ewidencji. Słusznie organy administracyjne nie prowadziły ustaleń w zakresie tego, w jakim zakresie wykonywali prawo własności, korzystali z gruntu B. M. i M. M. lub też, czy rodzina K. w jakimkolwiek zakresie korzystała z tej drogi a jeżeli tak to na jakiej podstawie, celem ustalenia ewentualnej zmiany stanu prawnego wynikającego z decyzji AWZ (zarzut z pkt 29 uzasadnienia skargi). Dokonywanie ustaleń w zakresie stanu posiadania jest dopuszczalne w ramach czynności określonych w § 39 ust. 1 rozporządzenia e.g.b. (samoistne posiadanie) lub w § 39 ust. 2 (ostatni spokojny stan posiadania). Wskazać należy, że wbrew twierdzeniu skarżącego z faktu posiadania, władania czy też korzystania z nieruchomości nie wynika, że jest to działanie zgodne z prawem, a tym samym korzystające z ochrony. Tego rodzaju zagadnienia (spory) jest co do zasady władny oceniać sąd powszechny w sprawie cywilnej lub organ administracyjny w pierwszej fazie sprawy o rozgraniczenie. Z powyższych względów, organy administracyjne słusznie pominęły wnioski skarżącego o przeprowadzenie dowodu z szeregu dokumentów, które w jego ocenie miały wykazać, że mieszkańcy traktowali tę drogę jako drogę publiczną lub też właścicielem których działek ewidencyjnych jest skarżący i na jakiej podstawie (pkt 30 uzasadnienia skargi). Przeprowadzone przez organy administracyjne postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło zarzutu skarżącego (pkt 38 uzasadnienia skargi), że część działki ewidencyjnej nr [...] charakteryzuje się odrębnym stanem prawnym, bowiem nie został ujawniony jakikolwiek tytuł prawny, powstały po wydaniu decyzji AWZ, który wskazywałby na jakąkolwiek zmianę stanu prawnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i dowodowego był zdeterminowany przedmiotem postępowania administracyjnego, co znajduje podstawę w treści art. 75 § 1 k.p.a. określającego, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Różnego rodzaju spory o charakterze cywilnoprawnym, w tym zakończone orzeczeniami sądowymi, jednakże w żaden sposób niepodważające mocy wiążącej decyzji AWZ, słusznie pozostawały poza przedmiotem zainteresowania organów administracyjnych, które nie były władne tych sporów rozstrzygać. Organy administracyjne przeprowadziły dowód z operatu technicznego i dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w zasobie ewidencyjnym i należy przyjąć, że jedynie te dowody mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Z tych samych przyczyn organy administracyjne nie naruszyły art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. Zakres postępowania wyjaśniającego i dowodowego determinował sposób uzasadnienia decyzji wydanych w sprawie. Uzasadnienia decyzji są adekwatne do meritum sprawy. Dodatkowo organy administracyjne mogłyby naruszyć art. 78 § 2 k.p.a. w sytuacji gdyby nie uwzględniły żądania skarżącego z powołaniem się na fakt, że okoliczności objęte wnioskiem zostały już stwierdzone na podstawie innych dowodów, jednakże taka sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca. Brak dokonywania ustaleń w zakresie różnego rodzaju roszczeń cywilnoprawnych czy sporów cywilnoprawnych, znajdował podstawę już w art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. Analiza uzasadnień prowadzi do wniosku, że organy administracyjne wskazały przesłanki, którymi kierowały się przy rozstrzyganiu sprawy i odniosły się do zarzutów skarżącego, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby organy administracyjne były zobowiązane do szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów niezwiązanych z przedmiotem postępowania, co dotyczy twierdzeń skarżącego o istnieniu różnego rodzaju roszczeń cywilnoprawnych czy też stanów prawnych. Zasadnie wskazano, że realizacja tych roszczeń może nastąpić na drodze postępowania rozgraniczeniowego, gdzie skarżący może wykazywać, że zakres przysługującego mu prawa własności jest szerszy niż to wynika z operatu technicznego przyjętego do zasobu geodezyjnego. Dodatkowo uwzględniono zastrzeżenia skarżącego poprzez określenie, że granica między działką ewidencyjną nr [...] a [...] i [...] jest granicą sporną. Nadto organy administracyjne szczegółowo wskazały, na podstawie jakich materiałów, w tym archiwalnych, dokonywano ustaleń w tej sprawie, w szczególności wykorzystano: operat założenia ewidencji gruntów dla wsi T nr [...], operat dotyczący odnowienia ewidencji gruntów nr [...], mapę do celów prawnych l. ks. rob. 66/03 wraz z wykazem synchronizacyjnym, operat techniczny sporządzony przez geodetę uprawnionego U. Z. wpisany do ewidencji materiałów zasobu pod nr [...] w dniu 12 stycznia 2018 r..

Przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych został określony precyzyjnie i dotyczy wyłącznie granic działki ewidencyjnej [...] z działkami [...], [...], [...] i [...]. Pozostałe granice działki [...] zostały zaktualizowane na podstawie czynności materialno – technicznych, stąd zarzuty skarżącego w tym zakresie nie mogły odnieść skutku. Celem tego postępowania, którego stroną był skarżący, nie było także dokonanie aktualizacji ewidencji w odniesieniu do wszystkich granic działki ewidencyjnej [...]. Organ I instancji był władny określić przedmiot postępowania we wskazanym zakresie. Skoro przedmiotem postępowania w tej sprawie nie była aktualizacja całego obszaru objętego działką ewidencyjną nr [...], słusznie organy administracyjne nie wprowadziły zmian w jej powierzchni. Aktualizacja danych ewidencyjnych może następować sukcesywnie. Biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji niemożliwym było określenie przebiegu granicy pomiędzy działką ewidencyjną [...] a działkami ewidencyjnymi [...] i [...] (pkt 49 uzasadnienia skargi), skoro ta granica, w wyniku aktualizacji, dotyczy wyłącznie działek ewidencyjnych [...] z [...] i [...]. Innymi słowy wprowadzona zmiana wyklucza dokonywanie ustaleń w ewidencji w zakresie danych usuwanych z tej ewidencji.

Skarżący zarzucił, że Gmina T nie wyraziła zgody na przebieg granicy wskazany w operacie technicznym (pkt 50 uzasadnienia skargi). Wymieniona gmina miała zapewniony czynny udział w postępowaniu oraz została zawiadomiona należycie o terminie czynności na gruncie, natomiast rozstrzygnięcie tej sprawy nie było uzależnione od wyrażenia zgody przez tę stronę postępowania administracyjnego. Istotnym jest, że przebieg granicy między działkami ewidencyjnymi [...] i [...], [...], został ustalony nie w oparciu o oświadczenia stron lecz w głównej mierze na skutek ustalenia usytuowania na gruncie punktów granicznych 1, 2, 4, 5, 6 i p.25 i pomiarów z tym związanych. Zwrócić należy uwagę, że interes prawny skarżącego jest w tej sprawie ściśle określony i nie jest tożsamy z interesem prawnym Gminy T. Wbrew stanowisku skarżącego (pkt 58 uzasadnienia skargi) przebieg granicy ustalono w oparciu o operat techniczny a nie wyłącznie w oparciu o twierdzenia B. i M. M.

Organ I instancji, na podstawie operatu technicznego geodety U. Z., ustalił przebieg granicy, i wbrew twierdzeniu skarżącego (pkt 59 uzasadnienia skargi) nie wskazał, że aktualizacja ewidencji nie jest dopuszczalna w oparciu o ten operat, wobec istnienia sporu granicznego. Organ I instancji stwierdził jedynie, że skarżący jest uprawniony zainicjować postępowanie o rozgraniczenie przed właściwym organem. Operat techniczny został sporządzony przez uprawnionego geodetę U. Z. i zweryfikowany przez organy administracyjne, które nie stwierdziły uchybień w jego sporządzeniu. Stwierdzono przy tym, że współrzędne punktów granicznych pozyskano w wyniku ustalenia przebiegu granic i ich pomiaru. Skarżący nie wskazał na czym konkretnie miałaby polegać wadliwość w ustaleniu usytuowania punktów granicznych, w szczególności nie wskazał na gruncie, gdzie w jego ocenie winna przebiegać granica. Równocześnie nie ujawniły się żadne okoliczności, które dyskwalifikowałyby operat geodety U. Z. z powodu częściowego wykorzystania danych z operatu technicznego [...].

Skarżący wniósł skargę do Sądu administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 grudnia 2020 r. Z tej przyczyny Sąd pominął te zarzuty skarżącego (pkt 79 uzasadnienia skargi), które dotyczą postępowań aktualizacyjnych zakończonych czynnościami materialno-technicznymi. Skarżący nie był stroną tych postępowań i nie ma interesu prawnego w ich kwestionowaniu.

Organy administracyjne właściwie określiły krąg stron postępowania administracyjnego. Brak było podstaw do przyjęcia, że stronami tego postępowania powinny być osoby, które przed wydaniem decyzji AWZ były właścicielami gruntów objętych tą decyzją, a także ewentualnie osoby, których grunty zostały w przeszłości włączone do działki ewidencyjnej nr [...]. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wymienione osoby nie miały interesu prawnego w tym postępowaniu. Rozstrzygnięcie tej sprawy administracyjnej w żaden sposób nie oddziałuje na sferę praw i obowiązków tych osób. Interes prawny w tej sprawie posiadały wyłącznie osoby, które są właścicielami gruntów graniczących z działką ewidencyjną [...] i Gmina T jako podmiot wpisany do ewidencji gruntów i budynków jako władający działką ewidencyjną nr [...].

Organy administracyjne nie naruszyły określonego w art. 9 k.p.a. obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. Obowiązek ten został powiązany z wystąpieniem możliwości poniesienia szkody przez stronę postępowania z powodu nieznajomości prawa. Z uwagi na deklaratywny a nie konstytutywny charakter wpisów w ewidencji gruntów i budynków, nie powstało ryzyko poniesienia przez skarżącego szkody. Równocześnie słusznie poza zakresem zainteresowania organów administracyjnych pozostawały kwestie związane z istnieniem lub nie, ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych po stronie skarżącego, przykładowo w zakresie jego twierdzenia, że nabywając prawo własności działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], działki te posiadały prawnie uregulowany dojazd bezpośrednio do drogi publicznej po drodze stanowiącej działkę ewidencyjną [...] (pkt 83 uzasadnienia skargi). Na marginesie wskazać należy, że wbrew stanowisku, które zdaje się zajmować skarżący, w pełni dopuszczalną i akceptowalną w obowiązującym porządku prawnym jest sytuacja, w której nieruchomość jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Równocześnie obowiązujące prawo przewiduje różnego rodzaju instytucje prawne, cywilnoprawne lub publicznoprawne, umożliwiające zmianę tego stanu, przykładowo w drodze ustanowienia służebności drogi koniecznej.

Organ I instancji ustalił, że działka ewidencyjna [...] pochodzi z parcel budowlanych nr [...], [...], [...], [...] oraz parcel gruntowych [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] a także, że podstawę dla ujawnienia w ewidencji B. M. i M. M. w odpowiednich udziałach stanowi umowa darowizny Rep. A nr [...] z dnia 20 stycznia 2010 r., wobec czego zarzuty skarżącego, że nie dokonano w tym zakresie ustaleń nie jest słuszny.

Z przedstawionych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że organy administracyjne naruszyły art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Także zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d tej ustawy poprzez jego niezastosowanie nie zasługuje na uwzględnienie, już tylko z tej przyczyny, że w trybie wskazanym w tym przepisie, aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków podlegają błędy oczywiste, niewymagające prowadzenia postępowania dowodowego. Organy administracyjne słusznie przyjęły za podstawę rozstrzygnięcia, aktualizację opierającą się na materiałach zasobu (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c ustawy p.g.k.). Właściwie zastosowano także § 44 pkt 2 i § 45 rozporządzenia e.g.b. skoro potrzeba aktualizacji wynikała ze stwierdzonego braku zgodności ewidencji z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi oraz koniecznością uzyskania zgodności ze stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, poprzez określenie powierzchni i granic działki ewidencyjnej [...] w zgodzie z definicją działki ewidencyjnej, zawartą w § 9 ust. 1 rozporządzenia e.g.b. Wobec tego słusznie organ II instancji, decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, co czyni zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. wadliwym.

Z powyżej wskazanych względów, skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy nie dopuściły się ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.