Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4774/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 5 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Teza: Sprawa ze skargi nadzwyczajnej wniesionej w związku z naruszeniem interesu prawnego osoby prywatnej nie jest "sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym skarga nadzwyczajna wniesiona w takiej sprawie nie jest informacją publiczną.

TEZY

Sprawa ze skargi nadzwyczajnej wniesionej w związku z naruszeniem interesu prawnego osoby prywatnej nie jest "sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym skarga nadzwyczajna wniesiona w takiej sprawie nie jest informacją publiczną.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rzecznika Praw Obywatelskich oraz S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 554/20 w sprawie ze skargi S. J. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 554/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. J. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 sierpnia 2020 r.

o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 9 sierpnia 2020 r. S. J. wystąpił do Prokuratora Krajowego o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; zwanej dalej "u.d.i.p.") skanu skargi nadzwyczajnej, wskazując, że: "Prokurator Generalny skierował skargę nadzwyczajną od prawomocnego nakazu zapłaty w postępowaniu upominawczym Sądu Rejonowego w Kielcach VIII Wydział Cywilny z dnia 14 marca 2014 roku".

W odpowiedzi na wniosek organ poinformował, że wskazana we wniosku skarga nadzwyczajna została wniesiona do Sądu Najwyższego w dniu 30 lipca 2020 r. Wskazał, że wniosek dotyczy pisma procesowego, które uruchomiło postępowanie sądowe w określonej sprawie. Podał, że zgodnie z art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1904 ze zm.), w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy do skargi nadzwyczajnej, w tym postępowania w sprawie tej skargi, stosuje się w zakresie spraw cywilnych przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.; zwanej dalej "k.p.c"), z wyłączeniem art. 3984 § 2 oraz art. 3989. Organ wskazał, że regulacje te mają charakter szczególny (lex specialis) w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej

i w związku z tym wyłączają jej zastosowanie w tym zakresie (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, CBOSA).

Pismem z 4 września 2020 r. S. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego w rozpatrzeniu wniosku z 9 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem wniosku jest dokument znajdujący się w posiadaniu organu, do którego wniosek został skierowany nie zaś znajdujący się w aktach postępowania będący w dyspozycji Sądu Najwyższego. Zatem wniosek dotyczy stosownej kopii stanowiska (efektu działania władzy publicznej) wytworzonego przez organ, nie zaś dokumentu z akt postępowania cywilnego, które toczy się przed Sądem Najwyższym. Wskazał, że przepisy k.p.c. w zakresie regulującym udostępnianie wytwarzanych informacji publicznych nie są kierowane do organu administracji publicznej w odniesieniu do własnych dokumentów organu, znajdujących się w jego posiadaniu.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Krajowy wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 9 sierpnia 2020 r. Wskazał, że skarga jest niezasadna, a w przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że skarga nadzwyczajna Prokuratora Generalnego jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podał, że udzielając wnioskodawcy odpowiedzi, organ nie kwestionował tego faktu, lecz przyjął, że istnieje regulacja prawna, która w sposób odmienny określa dostęp do tego dokumentu. Organ wskazał m.in., że wniosek dotyczy skargi nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego, a więc pisma procesowego, które uruchamia postępowanie przed Sądem Najwyższym. Zdaniem organu z faktu, iż wnioskodawca wystąpił o dostęp do treści i postaci wniesionej do Sądu Najwyższego skargi nadzwyczajnej do organu, a nie do Sądu Najwyższego, oraz faktu posiadania przez organ jej kopii w swoim zbiorze dokumentów, nie może wynikać zmiana reguł dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy cywilnej. Dokument ten jest bowiem częścią akt takiej sprawy.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności omówił cel skargi na bezczynność oraz przepisy u.d.i.p. Wskazał, że Prokurator Krajowy jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.

Sąd ten stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Nie oznacza to jednak, że u.d.i.p. umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji żądanie wniosku z 9 sierpnia 2020 r. w postaci udostępnienia skargi nadzwyczajnej nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Sąd nie podzielił tym samym stanowiska organu wyrażonego w piśmie z 21 sierpnia 2020 r. wystosowanym do wnioskodawcy w odpowiedzi na wniosek, jak i wyrażonego w odpowiedzi na skargę.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym pozew, pismo procesowe organu, odpowiedź na skargę i każde inne pismo procesowe w indywidualnej sprawie nie jest dokumentem, który jest nośnikiem informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 896/12; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 827/15; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 942/15; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 828/15; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt OSK 2160/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka też sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

Prawo do informacji służyć ma obywatelom do uzyskania wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne. Powyższe nie oznacza, że każda informacja znajdująca się w posiadaniu organu ma walor informacji o sprawie publicznej. Niewątpliwie informacją publiczną jest fakt, że Prokurator Generalny wniósł skargę nadzwyczajną. Natomiast treść skargi nadzwyczajnej, a zatem pisma procesowego inicjującego postępowanie przed Sądem Najwyższym, nie posiada waloru informacji o sprawie publicznej. Z pewnością treść tego pisma procesowego nie może być kwalifikowana, jak chciałby skarżący, jako "treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej", o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p. Skarga nadzwyczajna nie może być, ze względu na swój charakter, kwalifikowana jako zwykły dokument urzędowy. Skarga ta nie ma samodzielnego bytu, jej rolą jest wyłącznie uruchomienie postępowania przed Sądem Najwyższym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest ona dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie przedstawia stanowiska w sprawie publicznej, dotyczy indywidualnej sprawy określonych podmiotów. Z tego względu brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Niezależnie od nietrafnego stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na wniosek z 9 sierpnia 2020 r., co do charakteru żądanej informacji, organowi nie można zarzucić bezczynności w rozpatrzeniu tego wniosku na gruncie u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Rzecznik Praw Obywatelskich oraz skarżący.

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na bezczynność Prokuratora Krajowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto Rzecznik oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że żądane przez Skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, podczas gdy stanowisko Prokuratora Generalnego w postaci złożonej skargi nadzwyczajnej jest informacją publiczną o działalności tego organu władzy publicznej, a zatem powinno zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu, mimo że organ nie podjął działań, do których był zobowiązany w oparciu o przepisy u.d.i.p., co skutkowało oddaleniem skargi na bezczynność we wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik odniósł się do powyższych zarzutów. Zwrócił uwagę, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie jest skarga nadzwyczajna, jaką Prokurator Generalny skierował do Sądu Najwyższego. W ocenie Rzecznika, taka informacja, będąca stanowiskiem organu władzy publicznej – Prokuratora Generalnego, jest informacją publiczną, gdyż dotyczy działalności tego organu władzy publicznej. Zdaniem Rzecznika, wbrew twierdzeniom WSA w niniejszej sprawie, tego faktu nie zmienia okoliczność, że mamy do czynienia z pismem procesowym organu władzy publicznej. Pisma procesowe organu stanowią informację publiczną, gdyż są przejawem wykonywania zadania publicznego przez daną jednostkę. Jest to informacja podlegająca udostępnieniu, w myśl art. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. - jest to dokument urzędowy, zawierający ocenę dokonaną przez organ władzy publicznej i jego stanowisko. Skoro zatem organ jest w posiadaniu takiej informacji i została ona wytworzona w ramach jego kompetencji, to powinna zostać udostępniona w trybie u.d.i.p. (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) z uwzględnieniem zasad ochrony prywatności poprzez dokonanie stosowanej anonimizacji dokumentu.

Skarżący we wniesionej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na bezczynność przez jej uwzględnienie. Wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c w zw. art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, tj. informacja o sprawach publicznych, w tym zwłaszcza treść i postać dokumentów urzędowych oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że treść skargi nadzwyczajnej, wniesionej przez Prokuratora Generalnego nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy dokument ten zawiera informację publiczną, albowiem dotyczy "sprawy publicznej", ponadto stanowi dokument urzędowy i treść wystąpienia, dokonanego przez organ władzy publicznej.

W uzasadnieniu skarżący odniósł się do powyższego zarzutu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznika Prokurator Krajowy wniósł o jej oddalenie. Nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Istota obu skarg kasacyjnych bez względu na różnice w treści podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego (zarzut naruszenia prawa formalnego ma charakter wtórny względem zarzutu naruszenia prawa materialnego) sprowadza się w gruncie rzeczy do przyjęcia tezy, iż treść i postać skargi nadzwyczajnej wniesionej przez Prokuratora Krajowego do Sądu Najwyższego stanowi informację publiczną, która winna zostać udostępniona w trybie u.d.i.p.

Warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów, a mianowicie kryterium podmiotowego, tj. od jakiego podmiotu informacja pochodzi i kryterium przedmiotowego, tj. czego informacja dotyczy i do jakiej sprawy (publicznej czy prywatnej) się ona odnosi. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że kryterium podmiotowe jest spełnione. Prokurator Krajowy jest organem przewidzianym w ustawie jako organ władzy publicznej w świetle jej art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zagadnienie to zresztą w rozpatrywanej sprawie nie było sporne. Wątpliwości dotyczą spełnienia kryterium przedmiotowego, a zatem tego, czy żądany we wniosku dokument dotyczy sprawy o charakterze publicznym, czy sprawy o charakterze prywatnym.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez niego dokument stanowi informację publiczną, lecz tylko ten, który mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Mimo krytyki tej definicji w piśmiennictwie i orzecznictwie m.in. ze względu na obarczenie jej błędem ignotum per ignotum (wyjaśnienia pojęcia nieznanego przez inne nieznane) nie sposób nie dostrzec, że jej niedookreślony charakter wynika przede wszystkim z trudności takiego określenia informacji publicznej, które w pojęciu tym mieściłoby wszelkiego rodzaju informacje tworzone lub odnoszone do władz publicznych lub podmiotów wykonujących zadania publiczne. Taka definicja również sprawia, że wszelkiego rodzaju ograniczenia w dostępie do informacji muszą być interpretowane przez pryzmat i w kontekście obywatelskiego prawa do informacji zagwarantowanego w Konstytucji.

Pomimo szerokiego rozumienia informacji publicznej, fakt, że pewien dokument został wytworzony przez organ, bądź że jest w jego posiadaniu, nie jest wystarczający dla uznania, że jest nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. W świetle zawartej w tym przepisie definicji musi on jeszcze dotyczyć "sprawy publicznej". Przykładowe wyliczenie takich spraw określa art. 6 ust. 1 ustawy. Punkt 4 tego przepisu stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

- treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;

Wprawdzie użyty w tym przepisie art. 6 ust. 1 zwrot "w szczególności" nie zamyka katalogu rodzajów informacji publicznej, to jednak nie oznacza to, że przepis ten nie ma znaczenia dla ustalenia czy dany dokument zawiera treść mieszczącą się w pojęciu informacji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie chodzi o skan skargi nadzwyczajnej, którą wniósł Prokurator Generalny od prawomocnego nakazu zapłaty w postępowaniu upominawczym Sądu Rejonowego w Kielcach VIII Wydział Cywilny z dnia 14 marca 2014 r., czyli o pismo zawierające oficjalne stanowisko procesowe prokuratora inicjującego nadzwyczajne postępowanie nakierowane na wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnego orzeczenie sądu powszechnego. Przedmiotem skargi nadzwyczajnej jest nakaz zapłaty wydany w postępowaniu upominawczym, który dotyczy jednakże indywidualnej sprawy osoby prywatnej. Skarga nadzwyczajna wyraża stanowisko procesowe strony postępowania nadzwyczajnego (Prokuratora Generalnego) w zakresie legalności wydania nakazu zapłaty w postępowaniu upominawczym, ale w kontekście naruszonego interesu prawnego osoby prywatnej. Celu wniesienia skargi nadzwyczajnej, jakim jest ochrona interesu prywatnego, nie zmieniają podstawy formalne i materialne (ogólna i szczególne) jej wniesienia wynikające z art. 89 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym. Wśród podstaw materialnych wyróżnia się podstawę ogólną, która musi stanowić podstawę każdej skargi nadzwyczajnej, oraz podstawy szczególne, spośród których przynajmniej jedna powinna być podstawą danej skargi nadzwyczajnej. Podstawą ogólną skargi jest zapewnienie zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Podstawami szczególnymi są:

1) orzeczenie narusza zasady lub wolności i prawa człowieka i obywatela określone w Konstytucji lub

2) orzeczenie w sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub

3) zachodzi oczywista sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zakwalifikowanie skargi nadzwyczajnej do kategorii nadzwyczajnych środków zaskarżenia oraz doniosłość podstaw skargi nadzwyczajnej w sferze publicznej nie znoszą jednak jej celu, jakim jest ochrona w pierwszym rzędzie interesu partykularnego jednostki, co przesądza o tym, iż treść i postać skargi nadzwyczajnej nie należy do kategorii informacji o spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz do kategorii danych publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, a w szczególności nie jest dokumentem urzędowym podlegającym udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, ani nie stanowi "stanowiska w sprawie publicznej", o którym mowa w punkcie 4 lit. b tego przepisu, ani również nie jest "innym wystąpieniem i oceną dokonywaną przez organ władzy publicznej", o którym mowa w punkcie 4 lit. c tego przepisu. Wręcz przeciwnie, jest to stanowisko w sprawie indywidualnej, a więc niepublicznej, odmienne od stanowiska jakie występuje w relacji obywatel - organ.

Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 odsyła do pojęcia "sprawy publicznej". W przepisach prawa brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom D-Ś red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843) mogących interesować ogół obywateli. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna", czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka w tym również jego interesu prawnego. Skoro ustawodawca przyjmuje, że informacją publiczną jest w szczególności "stanowisko organu w sprawie publicznej" oraz "treść innych wystąpień i ocen" to a contrario takiego waloru nie może mieć stanowisko organu w sprawie prywatnej dotyczącej innego podmiotu i naruszenia jego interesu prawnego.

W konsekwencji treść art. 6 ustawy, pomimo że jak wskazano wyżej nie zawiera zamkniętego katalogu rodzajów informacji publicznej, to ma istotne znaczenie dla interpretacji czy dany dokument, a w szczególności zawarta w nim treść jest informacją publiczną. Skoro bowiem ustawodawca w sprawach indywidualnych rozstrzyganych przed organami, czy przed sądami zdecydował, że informacją tą są informacje zawarte w aktach administracyjnych czy orzeczeniach sądowych (por. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy), to tym samym określił pewną granicę ingerencji innych osób w dostępie do prywatnych spraw obywateli rozstrzyganych w postępowaniach przed organami i sądami. Sprawa ze skargi nadzwyczajnej wniesionej w związku z naruszeniem interesu prawnego osoby prywatnej nie jest "sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym skarga nadzwyczajna wniesiona w takiej sprawie nie jest informacją publiczną. Wprawdzie jej rozpoznanie niesie w sobie również informacje o działalności organu władzy, w tym również Prokuratora Generalnego i sądu rozpoznającego taką sprawę, to jednak zawiera w sobie przede wszystkim element prywatności.

Z regulacji zawartych w art. 5 ust. 3 i 4 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy wynika, że sprawy indywidualne właśnie z uwagi na występujący w nich element prywatności unormowane zostały w sposób szczególny. Chcąc z jednej strony zagwarantować osobie występującej do organu czy sądu o rozstrzygnięcie jej sprawy ochronę jej prywatności, a z drugiej zagwarantować dostęp do informacji publicznych związanych z jej rozpoznaniem przez organ władzy ustawodawca w przywołanych regulacjach wyselekcjonował te, które w jego ocenie posiadają taki walor tj. informacja o sposobie przyjmowania i załatwiania, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwienia lub rozstrzygania oraz treść aktów, rozstrzygnięć i orzeczeń. Dodatkowy szerszy dostęp społeczeństwa i poszczególnych obywateli do rozstrzyganych przed organami i sądami spraw indywidualnych ustawodawca zagwarantował w poszczególnych procedurach regulujących ich rozpoznawanie. Wszystko to dowodzi, że skarga nadzwyczajna, tak jak i każde inne pismo procesowe w indywidualnej sprawie, nie jest dokumentem, który jest nośnikiem informacji publicznej.

Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 896/12 (orzeczenie dostępne na stronie htttps://cbois.nsa.gov.pl), w której przedmiotem żądania było udostępnienie kserokopii wszystkich pozwów i skarg, z którymi wystąpiła Prokuratoria Generalna w podanym we wniosku okresie. W innych sprawach rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem żądania było udostępnienie dokumentu o charakterze ściśle procesowym odnoszącym się do spraw indywidualnych z udziałem podmiotów prawa prywatnego (z powództwa Skarbu Państwa, jak w przypadku ww. sprawy bądź ze skargi indywidualnego podmiotu na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej jak w niniejszej sprawie, czy odpowiedź na skargę wniesioną przez Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie I OSK 828/15).

W pierwszym ze wspomnianych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do treści żądania strony, wyjaśnił, że "na gruncie niniejszej sprawy pozew złożony przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa w ramach pełnienia przez ten podmiot zastępstwa procesowego Skarbu Państwa nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie posiada samodzielnego bytu, a sporządzany jest wyłącznie w ramach toczącego się procesu. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, pozew stanowi żądanie podjęcia określonych działań, ma charakter wyłącznie procesowy i poza procesem sądowym nie funkcjonuje. Nie jest więc dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za taką informację mógłby zostać uznany jedynie fakt wniesienia danego pozwu do sądu, natomiast sam pozew nie jest dokumentem urzędowym, czy dokumentem z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem czy też opinią. Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych" w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku pozwu będącego dokumentem ściśle procesowym". Powyższy pogląd znajduje również zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy w której przedmiotem żądania jest skarga nadzwyczajna pochodząca wprawdzie od organu i zawierająca jego stanowisko co do legalności orzeczenia sądu powszechnego, ale odnosząca się do sprawy prywatnej oraz do naruszenia interesu prawnego osoby prywatnej.

Z tych względów zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż przedmiotem wniosku skarżącego nie była informacja publiczna, co czyni zarzuty oparte na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w obu skargach za pozbawione podstaw. Zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiony w skardze kasacyjnej przez Rzecznika Praw Obywatelskiego został sformułowany w taki sposób, iż tylko ustalenie, iż wniosek dotyczył informacji publicznej, stanowiłoby podstawę do stwierdzenia bezczynności organu. Bezzasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego, czyni go tym samym nieuzasadnionym.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu obu skarg kasacyjnych.