Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1669/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. K.i C.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących B.K. i C. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B. K. i C. K. jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie własne tego organu z dnia [...] marca 2015 r. znak [...], o odmowie udzielenia skarżącemu – C. K. zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki o nr ewid. [...] położonej w m. A., gm. S., w związku z planowanym parkingiem dla samochodów typu [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że zgodnie z treścią art 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Wskazał, że rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr [...], z której strony posiadają zjazd (przewidziany do przebudowy), został zakwalifikowany zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r., w sprawie klas istniejących dróg krajowych (ze zm.), do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". I dalej organ wskazał, że w myśl § 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych, tak więc droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Ww. przepis znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 (niepubl.), gdzie zostało wskazane, iż cyt.: "Budowa zjazdu musi być bowiem dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi". Organ podniósł przy tym, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów (zwłaszcza publicznych) z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2438/00 (niepubl.) - gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Ponadto, organ wskazał, że decyzja wydana na podstawie ww. art. 29 ustawy o drogach publicznych, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może ale nie musi wyrazić zgody na zjazd.

Podał następnie, że przedmiotowe postępowanie dotyczy przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego. Kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, a jak wskazuje treść przepisu § 77 cyt. rozporządzenia zjazd z drogi powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych.

Podkreślił, że droga krajowa nr [...] pełni bardzo ważną rolę w sieci dróg krajowych ze względu na sprawowanie funkcji Tranzytowej Obwodnicy W. i skutkujące tym duże natężenie ruchu ciężkiego. Droga ta rozpoczyna się w C., następnie przechodzi w okolicach P., W., S., Ż., M., G., G., K., M., S., Ł. i kończy swój bieg na obwodnicy O. Na odcinku pomiędzy W. a Ł. ww. droga krajowa wchodzi w skład tzw. [...] Obwodnicy W.. We wrześniu 2004 r. zostały zakończone prace modernizacji drogi krajowej nr [...]. Całość inwestycji o łącznej długości stanowiła 51,7 km była podzielona na dwa odcinki, z czego odcinek 1 S. (km 2+671) – M. (km 32+926) obejmował swoim zasięgiem analizowany w niniejszej sprawie odcinek drogi krajowej nr [...], do którego przylega działka nr [...]. Ww. modernizacja miała na celu przede wszystkim poprawę bezpieczeństwa użytkowników, poprawę jej przepustowości, wzmocnienie konstrukcji nawierzchni do 115 kN/oś, a także dostosowanie jej zwiększonego ruchu tranzytowego, zwłaszcza pojazdów ciężkich, w związku z czym wszystkie odcinki omawianej drogi uzyskały klasę jednojezdniowych lub dwujezdniowych dróg głównych ruchu przyspieszonego z pasami awaryjnymi i z ograniczoną dostępnością poprzez węzły i zjazdy. Powyższe działania poprawiły płynność ruchu i zwiększyły przepustowość trasy, przy jednoczesnej poprawie bezpieczeństwa ruchu. Przebudowa południowego odcinka drogi krajowej nr [...] jako [...] Obwodnicy W. była jednym z pierwszych projektów modernizacji dróg w ramach programu pomocowego UE. Nie można pominąć okoliczności, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło 10 621 poj./dobę, co oznacza, iż wzrosło aż o ok. 47% w porównaniu z rokiem 2005, w którym wynosiło 7 234 poj./dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze.

W konsekwencji organ wywiódł, że orzekając w sprawie i działając w ramach uznania a więc ważąc słuszny interes strony i interes publiczny, dał prymat temu drugiemu rozumianemu jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić. Podniósł przy tym, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd czy też na jego przebudowę jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Powyższa teza poparta jest m. in. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 18 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/W a 342/09 cyt. "Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tą drogę".

W skardze do Sądu na ww. orzeczenie z dnia [...] czerwca 2015 r., skarżący – B. i C. K. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie obowiązku organu administracji publicznej rozpatrującego sprawę podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przeprowadzenie analizy materiałów zebranych w sprawie w sposób powierzchowny, uproszczony i dowolny, skutkujące pominięciem przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji następujących istotnych okoliczności i faktów:

zjazd z drogi nr [...] faktycznie istnieje i jest użytkowany, a jego szerokość oraz nośność jest wystarczająca nawet dla obciążonych ciągników siodłowych z naczepami,

wnioskowana przez skarżących przebudowa zjazdu, wbrew twierdzeniom organu, obiektywnie poprawi a nie pogorszy bezpieczeństwo użytkowników drogi nr [...], ponieważ po przebudowie pojazdy będą mogły w sposób płynniejszy oraz pod mniejszym kątem włączać się do ruchu lub zjeżdżać z drogi publicznej na nieruchomość skarżących,

dostęp do działki będącej przedmiotem niniejszej sprawy możliwy jest tylko ze strony drogi nr [...] (jedyna dostępna droga publiczna) i nawet gdyby teoretycznie doprowadzić w wyniku postępowania sądowego do ustanowienia służebności przejazdu przez działki sąsiednie, nie ma możliwości, aby pojazdy o większych gabarytach i masie powyżej 8 ton mogły dotrzeć do przedmiotowej działki za pośrednictwem okolicznej drogi gminnej z uwagi na obiektywne czynniki ograniczające możliwość przejazdu, to jest: profil tej drogi, istniejące zakręty (w tym zakręt poprowadzony pod kątem 90 stopni), niewystarczającą szerokość tej drogi, gęstą zabudowę wokół tej drogi oraz ustalone na tej drodze ograniczenia w ruchu pojazdów o masie przekraczającej 8 ton (zakaz ruchu dla pojazdów o większej masie),

na odcinku drogi nr [...], wynoszącym przeszło 1.000 m w każdą stronę, zarówno przed jak i po istniejącym zjeździe z działki skarżących, nie ma innych zjazdów na sąsiednie nieruchomości gruntowe a sam zjazd znajduje się na prostym odcinku drogi i jest dobrze widoczny dla innych uczestników drogi publicznej, tym samym, wbrew obawom organu, użytkowanie zjazdu nie wpłynie w znaczący sposób na płynność i bezpieczeństwo ruchu,

art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na nieaktualnych danych odnośnie natężenia ruchu drogowego na drodze nr [...], które to dane zostały przygotowane w 2010 roku, to jest przed oddaniem do użytku autostrady [...] w latach 2012-2013 roku, która w sposób wyraźny odciążyła drogę krajową nr [...] oraz odcinek drogi krajowej nr [...] pomiędzy S. a węzłem W. na autostradzie [...], ponieważ większość ruchu w kierunkach wschód-zachód odbywa się od tego czasu po - nadal bezpłatnej na tym odcinku - autostradzie,

art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób mogący budzić uzasadnione wątpliwości skarżących co do bezstronności organów władzy publicznej, polegające na wydaniu przez Organ rozstrzygnięcia bez uwzględnienia podstawowych i bezspornych okoliczności faktycznych, to jest istnienia na nieruchomości zjazdu dostosowanego w praktyce do użytkowania przez samochody ciężarowe, a także położenia nieruchomości oraz realnych możliwości dojazdu do nieruchomości samochodów ciężarowych, co w konsekwencji doprowadziło do rozważania przez organ kwestii słusznego interesu stron w realiach zupełnie oderwanych od stanu faktycznego i wyciągnięcia błędnych wniosków w tym zakresie,

art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej, to jest zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz zasady przekonywania, wyrażające się pominięciem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji okoliczności i twierdzeń podnoszonych przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz nie ustosunkowaniem się w wystarczający sposób do zarzutów i twierdzeń zawartych w przedmiotowym wniosku,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się wydaniem przez organ decyzji bez wymaganego uzasadnienia faktycznego, to jest nieodnoszącego się w ogóle do kwestii położenia nieruchomości, realnych możliwości dostępu do nieruchomości oraz faktu istnienia, użytkowania zjazdu a także jego parametrów technicznych.

W związku z powyższym, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie - uchylenie w całości decyzji zaskarżonej - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (znak: [...]) z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania na ich rzecz.

Dodatkowo, wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, to jest (i) fotografii przedstawiających istniejący zjazd na nieruchomość skarżących z drogi nr [...], możliwość faktycznego korzystania z tego zjazdu przez pojazdy ciężarowe i potwierdzających parametry okolicznej drogi gminnej (łącznie 16 kart), a także (ii) wydruków z map satelitarnych pokazujących usytuowanie nieruchomości oraz możliwości dojazdu do niej (łącznie: 3 karty) - na okoliczność dokonania przez organ nieprawidłowych lub niepełnych ustaleń faktycznych mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia wydanej decyzji i pominięcia przez organ faktu braku możliwości dojazdu do działki [...] przez pojazdy o większych gabarytach i masie, w inny sposób niż poprzez zjazd z drogi nr [...] oraz trafności tezy, iż wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu prowadzi do poprawienia bezpieczeństwa na drodze nr [...], ponieważ pojazdy będą mogły w sposób bardziej płynny włączać się do ruchu lub zjeżdżać z drogi na nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Przy piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący złożyli do akt kopię prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2329/15 ze skargi skarżących na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2016 r. Sąd uwzględnił wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem -zdaniem Sądu- obie decyzje wydane w sprawie (w tym zaskarżona) nie zostały poprzedzone wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem dowodowym.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2014 r., w którym zwrócił się on o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości A.. Zważyć przy tym należy, iż droga krajowa nr [...] zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad została zakwalifikowana do dróg klasy GP – droga główna ruchu przyspieszonego. Tym samym, tj. z uwagi na przedmiot wniosku, sprawa wymagała rozpatrzenia w oparciu o art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460).

Stosownie do treści art. 29 ust. 1 tej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Dostrzegając treść ww. przepisów, w tym posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 cyt. artykułu sformułowaniem "może odmówić", zważyć trzeba, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela oraz wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie), mające służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wymogi, o których mowa powyżej uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia określono, iż w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach: droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Powyższe nie pozostaje w sprawie bez znaczenia, albowiem skoro decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, to kontrola sądowa tego typu rozstrzygnięcia nie jest wprawdzie wykluczona, ale znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności w tego typu sprawach sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną. Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające jego wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji publicznej wydając decyzję rozważył wszystkie okoliczności i postępowanie prowadził zgodnie z przepisami k.p.a. Kontrola pod opisanym powyżej względem, dotyczącym zachowania przepisów postępowania, nie jest jednak jedynym kryterium ustalenia, czy organ prawidłowo wykorzystał przysługujące mu uznanie. Kontrola ta polega również na sprawdzeniu, czy organ podejmując decyzję zastosował odpowiedni przepis prawa materialnego i prawidłową jego interpretację.

Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja, choć oparta na właściwych przepisach, to jednak nie została poprzedzona wnikliwym i pełnym postępowaniem dowodowym. Pozbawiona jest bowiem ustaleń i rozważań odnoszących się do przedmiotowego w sprawie zjazdu. Nadto, całkowicie pominięto w niej zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżących w toku postępowania.

Skarżący podnosili zaś w postępowaniu, iż organ nie wykazał, aby przebudowa zjazdu, której dotyczy wniosek prowadziła do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym też kontekście wskazywali, że na odcinku ok. 1000 m przed i za przedmiotową nieruchomością (działką o nr ew. [...]) nie ma żadnego wjazdu i zjazdu o charakterze publicznym; nieruchomość ta, ma stanowić zaplecze dla prowadzonej przez nich działalności transportowej; istnieje możliwość zorganizowania parkingu na tej nieruchomości dla kilku jednostek dla odbywania przerw w pracy, a dostrzec trzeba, że na tym odcinku drogi głównej nie ma żadnego bezpiecznego miejsca dla zorganizowania postoju dla zestawu pojazdów. Skarżący wskazywali także, że ich nieruchomość, tj. działka nr ew. [...], nie może być skomunikowana z drogą za pomocą drogi gminnej, z uwagi na to, że przylega wyłącznie do drogi krajowej nr [...]. W skardze w tym kontekście dodatkowo podali, że nie bez znaczenia jest przeznaczenie wskazanej nieruchomości i parametry drogi niższej klasy, które (nawet przy założeniu, że doszłoby do ustanowienia służebności przejazdu przez działki sąsiednie do drogi gminnej) uniemożliwiają poruszanie się po tej drodze pojazdów o większych gabarytach i masie powyżej 8 ton. Wskazali również, że organ całkowicie pominął fakt, iż sprawa nie dotyczy zgody na nowy zjazd, a jedynie na przebudowę już istniejącego. Podnieśli też, że wskazując na duże natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...], organ powołał się na dane z 2010 r., które wobec uruchomienia w latach 2012/2013 autostrady [...] pomiędzy S. a węzłem W., odciążającej drogę krajową nr [...] i odcinek drogi krajowej nr [...], stały się nieaktualne.

Wskazane kwestie nie zostały przez organ w sprawie uwzględnione i poddane stosownej ocenie. W konsekwencji Sąd podziela zarzuty procesowe skargi i zgadza się ze skarżącymi, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Nie zbadano w niej bowiem -biorąc pod uwagę konkretne uwarunkowania lokalne- czy zezwolenie na przebudowę przedmiotowego zjazdu wpłynie negatywnie na warunki bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze krajowej nr [...].

Wprawdzie rację ma organ wskazując, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu, czy przebudowę już istniejącego jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która (jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych) może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystania ze swej własności. Organ nie może bowiem zezwolić na zjazd z drogi w sytuacji, gdy zgodnie z jego ustaleniami powodowałoby to zwiększone zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. To też oznacza, iż kwestia ta jest decydująca w tego rodzaju sprawach, a tym samym winna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego, tego zaś w sprawie zabrakło. W decyzji z dnia [...] marca 2015 r. organ wskazał, że działka macierzysta o nr ewid. [...] (przed podziałem) miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. drogi gminnej, co oznacza, że wszystkie działki powstałe po podziale, także w ten sposób winny być połączone z drogą. Nie czynił żadnych dodatkowych ustaleń. Nie wskazał także na żadną inną argumentację. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ wskazał zaś na klasę drogi nr [...], na przeprowadzoną w 2004 r. jej modernizację, jej znaczenie w sieci dróg krajowych, nadto – na natężenie ruchu na tej drodze według pomiarów z 2010 r. Do tego też w istocie ograniczył swoje rozważania w sprawie. Zdaniem Sądu, taka argumentacja (tj. ta, przywołana w obu decyzjach wydanych w sprawie) nie świadczy o rzetelnej analizie, tj. o skrupulatnym przeanalizowaniu w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja objęta wnioskiem (inicjującym to postępowanie) spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze głównej. Ze wskazanych decyzji nie wynika bowiem, aby organ wziął pod uwagę konkretne okoliczności dotyczące przedmiotowego w sprawie zjazdu i odcinka drogi krajowej nr [...]. Co więcej – w zaskarżonej decyzji organ ten oparł się na błędnym twierdzeniu, że w każdej sytuacji dodatkowy zjazd z drogi klasy GP będzie wpływał negatywnie na bezpieczeństwo na tej drodze. Wprawdzie nie można wykluczyć, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, niemniej żeby to stwierdzić konieczne jest przeprowadzenie dokładnych ustaleń faktycznych, a takich nie dokonano. Sąd ma przy tym na względzie, że zgodnie z cyt. powyżej przepisami stosowanie zjazdów z drogi klasy GP winno mieć miejsce wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Zważyć jednak trzeba, że nie jest to równoznaczne z całkowitym zakazem budowy/przebudowy zjazdów z dróg tej klasy. To zaś oznacza, że rzeczą organu w takiej sprawie jest wnikliwe ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w aspekcie tego, czy w danym przypadku sporna budowa zjazdu czy przebudowa zjazdu indywidulanego do parametrów zjazdu publicznego będzie, a jeśli tak, to w jakim zakresie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze głównej.

W konsekwencji, podnieść należy, że dla dokonania pełnej i rzetelnej oceny w niniejszej sprawie konieczne było uwzględnienie okoliczności dotyczących przedmiotowego zjazdu, jego parametrów (przed i po przebudowie) oraz usytuowania na drodze głównej, w tym względem innych zjazdów na tym odcinku drogi głównej, a także charakteru planowanej inwestycji oraz możliwości innego skomunikowania nieruchomości (przeznaczonej pod konkretną działalność) z drogą publiczną, ale też - charakterystycznych elementów tego odcinka drogi głównej. Zdaniem Sądu, dopiero uwzględnienie -w szczególności- tych okoliczności (prowadzących do zindywidualizowania sprawy) i ich rozważenie w postępowaniu pozwoliłoby na dokonanie prawidłowej oceny i ustalenie wpływu zmiany parametrów istniejącego zjazdu na bezpieczeństwo użytkowników drogi.

Z przestawionych powodów Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez brak przeprowadzenia w sprawie wnikliwego postępowania dowodowego. Sąd uznał nadto, iż tak skarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie zawierają prawidłowego uzasadnienia faktycznego, a to uzasadnia stwierdzenie, że zostały one wydane z istotnym naruszeniem art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę wiążący go na zasadzie art. 170 p.p.s.a. prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2329/15 zapadły w sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a odnoszący się w istocie do przedmiotowego w sprawie zjazdu. W wyroku tym WSA w Warszawie, kwestionując postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad również uznał, że odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce o nr ew. [...] w miejscowości A., polegającej na budowie bazy zapleczowej firmy transportowej z obsługą komunikacyjną poprzez bezpośredni zjazd publiczny do drogi krajowej nr [...], organ nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. Nie uwzględnił bowiem charakteru planowanej inwestycji, która ma polegać na budowie bazy transportowej dla samochodów ciężarowych o masie powyżej 8 ton; że może ona służyć innym uczestnikom ruchu drogowego; że nie ma możliwości innego dojazdu do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja oraz, że sugerowane przez organ ustanowienie służebności drogowej nie rozwiąże problemu połączenia nieruchomości z drogą publiczną, a więc z drogą gminną, z tego powodu, że nie ma ona odpowiednich parametrów dla ruchu tego rodzaju samochodów ciężarowych i w związku z tym obowiązują na niej ograniczenia w ruchu dla takich pojazdów, jak i – że nie chodzi tu o wykonanie nowego zjazdu publicznego, lecz o przebudowę istniejącego zjazdu indywidulanego z działki skarżących na drogę krajową nr [...], który to zjazd, jak wynika z materiału dowodowego, usytuowany jest na prostym odcinku drogi krajowej. Wskazany wyrok Sądu, choć dotyczący postanowienia zarządcy drogi wydanego w innym postępowaniu administracyjnym, to jednak z uwzględnieniem tych samych przepisów prawa materialnego, dodatkowo tylko wzmacnia stanowisko Sądu w niniejszej sprawie. Trafnie wskazuje przy tym w jakim kierunku, tj. z uwzględnieniem jakich okoliczności, sprawa dotycząca zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego winna być raz jeszcze przeprowadzona.

Na koniec, Sąd ponownie zauważa, iż decyzja wydawana w przedmiocie zgody na lokalizację czy przebudowę zjazdu należy do sfery uznania administracyjnego, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95). W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". W wyroku z dnia 20 marca 2007 r. (sygn. akt GSK 345/06) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zaś, iż "ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał dowodowy będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym". Z kolei w wyroku z dnia 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Uznaniowy charakter przepisu nie może zatem prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, tj. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących (w tym istotnych dla stron postępowania), a mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.