Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1502/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2137/14 w sprawie ze skargi A. K. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2137/14 oddalił skargę A. K. i J. K. na decyzję Minisra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że zaskarżoną decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania A. K. i J. K., od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] czerwca 1973 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2014 r.

Podsumowując Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] czerwca 1973 r.

Organ podkreślił, że ocena decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Ocena ta nie obejmuje skutków wydanej decyzji, w tym wypadku kwestii możliwości zagospodarowania spornej działki przez jej nabywcę. Art. 1 pkt 1 kpa nie pozwala na rozstrzyganie kwestii ewentualnych roszczeń wynikających z zawartej umowy o charakterze cywilnoprawnych, a tylko roszczeń wynikających z decyzji administracyjnej lub aktu o podobnym charakterze. Tym samym kontrola organu administracji publicznej nie może sprowadzać się do oceny realizacji zapisów danej umowy i wywiązania się z niej przez strony umowy.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r. skargę wnieśli A. i J. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zatwierdzona lokalizacja szczegółowa, o której mowa w tym przepisie jest tożsama z dokumentacją uproszczoną (jednostadiową), wskazaną w decyzji nr [...] Prezydium Rządu z [...] lipca 1972 r., stosowanie do § 21 i § 22 uchwały nr 75 Rady Ministrów z 10 marca 1972 r. w sprawie projektowania inwestycji (M.P. Nr 23, poz. 133), w sytuacji, gdy zatwierdzona lokalizacja szczegółowa jest decyzją, stanowiącą dla organów administracji państwowej, instytucji i przedsiębiorstw państwowych tytuł prawny do wskazanej w niej nieruchomości, podczas gdy dokumentacja uproszczona (jednostadiowa) mogła być sporządzana dla inwestycji prostych.

- przepisów postępowania, to jest art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, a także art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 kpa. Organy pierwszej i drugiej instancji, mimo ciążącego na nich obowiązku, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wyczerpujący, dokonując oceny tylko niektórych dokumentów, pomijając i nie dokonując oceny kluczowych dla sprawy dowodów.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że decyzja z [...] czerwca 1973 r. jest rażąco wadliwa, gdyż została wydana bez uprzedniej decyzji o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Skarżący zarzucili, że kwestionowana decyzja nie wskazuje oznaczenia organu, który wydał decyzję lokalizacyjną.

Decyzja o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej stanowiła dla organów administracji państwowej, instytucji i przedsiębiorstw państwowych tytuł prawny do wskazanej w niej nieruchomości. Jej brak, jest w ocenie skarżących, równoznaczny z zarzutem, iż decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] czerwca 1973 r., rażąco narusza prawo, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Treść tej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70 ze zm.). Charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Skarżący zarzucili, że organy nie odniosły się do dowodów przez nich zgłoszonych, a z których, w ocenie skarżących wynika, że w dniu wydania decyzji z [...] czerwca 1973 r. brak było nie tylko zatwierdzonej lokalizacji szczegółowej, ale też i wskazania konkretnych użytkowników, których nieruchomości zostały objęte ustawą. Są to:

- pismo z 6 lipca 1973 r. B. [...] do Zakładów [...], w którym w pkt 2 i pkt 8 stwierdzono "brak planu sytuacyjnego urządzeń podziemnych" i "brak zatwierdzonego planu realizacyjnego,

- pismo z 25 lipca 1973 r. Zakładów [...] do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. o nadesłanie wykazu użytkowników gruntów z poświadczeniem zaistniałych zmian,

- pismo z 7 sierpnia 1973 r. Zakładów [...] do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C., w którym napisano m.in. "Pismem z dnia 25.7.1973 zn [...] zwróciliśmy się do P. z prośbą o przesłanie załącznika do wydanej nam prawomocnej decyzji wejścia na teren z budową gazociągu. Ponieważ z decyzji tej nie wynika, jakiego terenu i użytkowników ona dotyczy, prosimy, więc ponownie o załącznik do w/w decyzji w formie jednego wykazu użytkowników gruntów...."

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania O. S.A. w W. odpowiadając pismem z 7 listopada 2014 r. (data wpływu Sądu 12 listopada 2014 r.) na skargę wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 14 grudnia 2014 r. skarżący poparli skargę i wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawę w dniu 14 grudnia 2014 r. stawił się skarżący wraz z P. B. - doradcą podatkowym (reprezentującym skarżących w postępowaniu administracyjnym) wskazując, że ustanowił go swoim pełnomocnikiem w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie. Skarżący złożył pełnomocnictwo do reprezentowania go przed sądem przez P. B. oraz umowę z 2 kwietnia 2001 r. zawartą przez niego z P. B. na wykonywanie usług doradztwa podatkowego i finansowego. Sąd nie dopuścił do udziału w niniejszym postępowaniu P. B. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "ppsa") pełnomocnikiem strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym może być adwokat lub radca prawny, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy z 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 213) doradca podatkowy jest uprawniony do występowania w charakterze pełnomocnika w postępowaniu w zakresie sądowej kontroli decyzji, postanowień i innych aktów administracyjnych dotyczących spraw, o których mowa w ust. 1, tj. obowiązków podatkowych i celnych oraz w sprawach egzekucji administracyjnej i związanej z tymi obowiązkami, podatnika, płatnika, inkasenta oraz osób, o których mowa w art. 2 ust. 1a ustawy (tzn. czynności wykonywanych na rzecz osób trzecich odpowiedzialnych za zaległości podatkowe oraz następców prawnych podatników, płatników lub inkasentów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa). Niniejsze postępowanie nie dotyczy obowiązków podatkowych, celnych, egzekucji administracyjnej związanej z obowiązkami podatnika, płatnika, inkasenta. Skoro P. B. nie spełniał warunków wskazanych w art. 35 § 1 ppsa nie mógł reprezentować skarżącego przed Sądem jako jego pełnomocnik.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia uznania, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] czerwca 1973 r. jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Chociażby z przyczyny niekompletności akt administracyjnych należy zachować ostrożność w ocenie zarzutów, co do rażącej wadliwości kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Sąd podkreślił, że brak kompletnych akt samo w sobie nie oznacza, że z powyższych przyczyn decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta wadami z art. 156 § 1 kpa. Jak wynika z akt administracyjnych, organ nadzoru poszukiwał kompletnych akt sprawy zwracając się do: archiwów państwowych, urzędów, instytucji, firm – co wynika z obszernych akt administracyjnych, a wymienione zostało enumeratywnie na str. 11 decyzji organu I instancji. Jednakże poszukiwania te nie doprowadziły do odnalezienia kompletnych dokumentów archiwalnych. Należy zwrócić uwagę, że od wydania decyzji minęło ponad 40 lat, co znacznie utrudniało poszukiwania. Organom nie można postawić zarzutu niepodejmowania wszelkich możliwych starań w celu pozyskania akt i dokumentów archiwalnych.

Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Decyzja z [...] czerwca 1973 r. została wydana przez właściwy organ, tj. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. Zgodnie, bowiem z art. 55 ustawy z 12 marca 1958 r. przepisy niniejszej ustawy dotyczące organów administracji prezydiów wojewódzkich rad narodowych stosuje się odpowiednio do organów administracji prezydiów rad narodowych miast wyłączonych z województw, a przepisy dotyczące organów administracji prezydiów powiatowych rad narodowych - do organów administracji prezydiów rad narodowych miast stanowiących powiaty i do organów administracji prezydiów dzielnicowych rad narodowych.

Oceniając pozostałe przesłanki przepisu art. 35 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy stwierdzono, że analiza zachowanych (chociaż niekompletnych) dokumentów archiwalnych pozwala na stwierdzenie, że zarzut skarżących dotyczący braku zatwierdzonej lokalizacji szczegółowej, jest chybiony. W dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywały przepisy ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Na podstawie art. 35 i 38 tej ustawy, przepisu art. 30 ustawy z 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane oraz § 22 uchwały nr 110 Rady Ministrów z 23 czerwca 1969 r. w sprawie projektowania inwestycji (M. P Nr 28, poz. 220) zostało wydane zarządzenie Ministra Budownictwa i Materiałów Budowlanych z 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M. P. Nr 48, poz. 373). Zgodnie z § 2 ust 2 tego zarządzenia dla inwestycji podejmowanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej plany realizacyjne sporządzane są jako:

1) ogólne plany zagospodarowania terenu inwestycji, sporządzane w ramach założeń techniczno-ekonomicznych inwestycji dla przedsięwzięcia inwestycyjnego,

2) szczegółowe plany zagospodarowania terenu inwestycji, sporządzane w ramach projektu technicznego inwestycji dla zadania inwestycyjnego,

3) plany usytuowania obiektów budowlanych w wypadku zastosowania uproszczonego trybu przygotowania inwestycji do realizacji, stosownie do §§ 35 i 36 uchwały nr 110 Rady Ministrów z dnia 23 czerwca 1969 r. w sprawie projektowania inwestycji (Monitor Polski Nr 28, poz. 220), sporządzane w tej fazie przygotowania inwestycji, w której możliwe jest ustalenie rozwiązań urbanistyczno-architektonicznych.

Z kolei zgodnie z § 4 zarządzenia zatwierdzenie planu realizacyjnego przewidziane w przepisach niniejszego zarządzenia obejmuje równocześnie:

1) ustalenie lokalizacji szczegółowej dla danej inwestycji oraz ustalenie strefy ochronnej, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), w razie, gdy ustalenie takiej strefy jest wymagane przez obowiązujące przepisy,

2) zatwierdzenie rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych inwestycji, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 i z 1965 r. Nr 13, poz. 91).

Zgodnie z § 23 ust 3 zarządzenia w razie zastosowania uproszczonego trybu przygotowania inwestycji do realizacji, zatwierdzeniu podlegają plany realizacyjne, o których mowa w § 2 ust.2 pkt 3. Wobec tego niezasadne są zarzuty skargi o braku zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej. Lokalizacja ta została zatwierdzona jednocześnie z planem realizacyjnym w myśl powołanych wyżej przepisów.

Ważnym dowodem w sprawie jest decyzja Prezydium Rządu z [...] lipca 1972 r. nr [...] w sprawie poprawy zaopatrzenia w paliwa gazowe odbiorców przemysłowych i ludności. Decyzją tą zobowiązano- m.in.- Ministra Górnictwa i Energetyki do realizacji gazociągu w rejonie [...], dopuszczając w pkt 7 sporządzanie dokumentacji uproszczonej (jednostadiowej), stosownie do § 21 i 22 uchwały nr 75 Rady Ministrów z 10 marca 1972 r. w sprawie projektowania inwestycji (M. P. Nr 23, poz. 133). Zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami dokumentacja uproszczona (jednostadiowa) obejmowała niezbędny zakres elementów projektu technicznego i mógł ją sporządzić we własnym zakresie inwestor. Powyższe przepisy nie ustalały enumeratywnie katalogu dokumentów składających się na dokumentację uproszczoną, lecz wskazywały w § 21 ust. 3 uchwały przykładowo dokumenty (uzasadnienie potrzeby inwestycji z opisem funkcji użytkowej, uproszczone obliczenie spodziewanych efektów, zestawienie kosztów robót, preliminarz zakupów i wydatków, szkice sytuacyjne i rysunki z opisem technicznym, gdy wykonanie robót tego wymaga). Zatwierdzona dokumentacja uproszczona stanowiła podstawę realizacji inwestycji (§ 22 ust. 2 uchwały).

Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, przywołane i ocenione przez organy, jak wyżej wskazano, przemawiają za tym, że lokalizacja szczegółowa została zatwierdzona jednocześnie z planem realizacyjnym.

Wskazują na to następujące dokumenty:

- pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki Architektury w C. z 23 października 1972 r. o możliwości i warunkach realizacji inwestycji budowy gazociągu wysokiego ciśnienia [...];

- protokół przekazania placu budowy z 19 marca 1974 r., w którym wskazano na komplet dokumentacji prawnej i dokumentację projektowo – kosztorysową wraz z zatwierdzonym planem realizacyjnym;

- zatwierdzenie planu realizacyjnego budowy gazociągu wysokiego ciśnienia z [...] października 1972 r. wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki Architektury w C.;

- opinia koordynacyjna z 28 października 1972 nr [...] dla budowy gazociągu;

- wstępna opinia koordynacyjna dla budowy gazociągu wysokiego ciśnienia z 14 lutego 1973 r. wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C.;

- opinia koordynacyjna z 16 kwietnia 1973 r. nr [...] dla budowy gazociągu wysokiego ciśnienia wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w C.;

- protokół przejęcia do eksploatacji inwestycji z kwietnia 1972 r., w którym w ppkt 2 pkt II zawarto informację, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z dokumentacją uproszczoną;

- pokwitowanie z 20 maja 1974 r., w którym strony procesu inwestycyjnego potwierdzają przekazanie dokumentacji; w skład, której wchodził plan realizacyjny gazociągu, projekt techniczny, rysunki wykonawcze;

- protokół z przekazania placu budowy z 4 września 1973 r., z którego wynika, m. in., że przekazano wykonawcy zatwierdzony plan realizacyjny.

Wszystkie te dowody przemawiają za tym, że w obrocie prawnym funkcjonowała dokumentacja lokalizacji szczegółowej. Dodatkowo potwierdzają to przedstawione przez uczestnika postępowania decyzje z [...] czerwca 1973 r. nr: [...] obejmujące wprawdzie inne, sąsiednie nieruchomości, ale położone na trasie gazociągu, w których wskazano na wydanie ich na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C.

Podkreślono, że brak kompletnych archiwalnych akt administracyjnych powoduje, że o istnieniu dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują. Organ ocenił zachowany materiał archiwalny. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 40 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Takie prawidłowe wnioskowanie organy w niniejszej sprawie przeprowadziły.

Podsumowując stwierdzić należy, że prawidłowo organy nadzoru uznały, że spełniony został wymóg z art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., wobec czego decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] czerwca 1973 r., w części dotyczącej działki nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem wyżej wskazanego przepisu. Organ nadzoru nie naruszył też przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 35 ustawy z 1958 r., jako wzorca kontroli w postępowaniu nadzorczym, są chybione. Zmierzają one de facto do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 1973 r. Jest to niedopuszczalne, gdyż organ rozpoznaje sprawę w postępowaniu nadzwyczajnym, a nie w trybie zwykłym. Brak części dokumentów, jak już wyżej wskazywano, nie oznacza, że ich nie było, jeżeli świadczą o tym inne dowody i dokumenty. Organy dołożyły dużo starań i wysiłku, aby odszukać dokumenty archiwalne, ale okazało się to w całości niemożliwe.

Wbrew twierdzeniom skargi i zarzutom z pisma skarżących z 14 listopada 2014 r., organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny, dla potrzeb postępowania nadzorczego, wobec czego nienaruszone zostały wskazane w skardze przepisy postępowania. Z kolei uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji spełniają wszystkie wymogi z art. 107 § 3 kpa. Zawierają wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których organy się oparły z ich wymienieniem; organy oceniły, dlaczego dowodom tym dały wiarę, powołały i dokonały analizy przepisów prawa.

Odnośnie powołanych w skardze dokumentów wskazać należy, że pismo z 6 lipca 1973 r. pozostaje w sprzeczności z omówionymi wyżej dokumentami, w tym dokumentami urzędowymi. Natomiast pismo z 25 lipca 1973 r. dotyczy nadesłania wykazu użytkowników gruntu. Z kolei pismo z 7 sierpnia 1973 r. dotyczy nadesłania załącznika do decyzji. Załącznik ten określał zarówno strony postępowania, wskazywał nieruchomości, których decyzja dotyczy. Dokumenty te w żaden sposób nie świadczą o wydaniu decyzji z [...] czerwca 1973 r. w części dotyczącej działki nr [...] z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzja z [...] czerwca 1973 r. wprawdzie jest wadliwa, gdy chodzi o niewskazanie z imienia i nazwiska jej adresatów, jednakże nie stanowi to o rażącym naruszeniu prawa. Załącznik do tej decyzji wymienia z imienia i nazwiska użytkowników nieruchomości. Jest to: "Wykaz użytkowników gruntu na terenie gazociągu [...]" Wykaz składa się z rubryk: lp., użytkownik, nr rej, nr Kat. Parceli, długość przeciętna parceli, użytki, adres. Pod lp. [...] wymieniona jest J. M., wskazany jest nr parceli [...], długość parceli [...] m. i adres. Tak samo opisani są inni użytkownicy. Orzeczenie określa organ, który je wydał, stanowi o rozstrzygnięciu, zawiera podstawę prawną. Określa datę wydania, pouczenie o odwołaniu. Podkreślić należy, że ówczesne przepisy kpa nie stawiały takich wymagań jak obecny art. 107 § 3 kpa. Według ówczesnego art. 99 kpa decyzja z [...] czerwca 1973 r. zawierała niezbędne elementy rozstrzygnięcia.

Odnośnie podnoszonego zarzutu nieostateczności kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, wskazać należy, że nie udało się odnaleźć odwołania złożonego przez J. M., nie wiadomo też, jaki był zakres tego odwołania i czy - pomimo że mogło być tak nazwane - w swej treści faktycznie nim było. Z postępowania odwoławczego nie zachowały się żadne dokumenty, natomiast w spisie spraw organu odwoławczego - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach - w spisie spraw załatwionych - znajduje się adnotacja odnośnie odwołania J. M. oznaczona wpisem "O.Z.", co może oznaczać sprawę już załatwioną. Natomiast z zachowanych dokumentów, tj. pism z 20 lipca 1973 r. i z 22 sierpnia 1973 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C., skierowanych do Zakładów [...] wynika, że J. M. nie kwestionowała konieczności realizacji inwestycji, jednakże domagała się wywłaszczenia (lub wykupienia) całej nieruchomości i przyznania jej innej działki, gdyż dotychczasowa działka straciła dla niej znaczenie. Z powołanego wyżej pisma z 22 sierpnia 1973 r. wynika także, że decyzja dotycząca wejścia na teren jest prawomocna. Z przyczyn powyżej omówionych brak jest podstaw do kwestionowania ostateczności decyzji z [...] czerwca 1973 r.

Wbrew zarzutom skargi, decyzja ta nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Decyzja ograniczyła prawo własności poprzez wybudowanie gazociągu na działce nr [...], a J. M. otrzymała z tego tytułu odszkodowanie. Nie istniały również przeszkody prawne do wydania takiej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił naruszenie:

1) art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z póżn. zm.), zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. i Nr 17, poz 70 z póżn. zm.) polegająca na uznaniu, że decyzja wydana przez organ administracji państwowej na podstawie art. 35 tej ustawy nie wymaga wskazania w niej zatwierdzonej lokalizacji szczegółowej, a co za tym idzie uznanie, że właściciel wywłaszczanej nieruchomości nie jest stroną w postępowaniu o ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz o zatwierdzenie planu realizacyjnego inwestycji na jego nieruchomości,

2) art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z póżn. zm.), zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną ocenę materiałów zgromadzonych w sprawie i błędną ocenę stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez uznanie pisma "INFORMACJA Nr [...]" wystawionej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 17 października 1972 r. za "zatwierdzenie planu realizacyjnego budowy gazociągu wysokiego ciśnienia".

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że w aktach sprawy znajduje się tylko jedno urzędowe pismo z datą 17 października 1972 r. lecz nie stanowi ono zatwierdzenia planu realizacyjnego budowy gazociągu wysokiego ciśnienia, jak to błędnie stwierdził Sąd I instancji na stronie 14 zaskarżonego rozstrzygnięcia lecz tylko i wyłącznie informację o możliwościach i warunkach realizacji inwestycji dla Biura Projektów [...], będąc zatytułowanym "INFORMACJA Nr [...]". Informacyjny charakter tego pisma potwierdza inne pismo urzędowe a mianowicie pismo urzędowe Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział budownictwa, Urbanistyki i Architektury w C. Nr [...] z dnia 23 października 1972 r. nazwane "INFORMACJA", które informuje inwestora o konieczności powiadomienia organu w terminie trzech miesięcy od daty wydania informacji o dokonanym wyborze wariantu lokalizacji i w terminie 1 roku od daty jego wydania informacji o terenie projektu realizacyjnego do zatwierdzenia, pod groźbą utraty ważności aktualności informacji. Również przywołane przez Sąd I instancji przepisy ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47) oraz uchwała nr 110 Rady Ministrów z 23 czerwca 1969 r. zarządzenie Ministra Budownictwa i Materiałów Budowlanych z 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. Nr 48, poz. 373) a także decyzja Prezydium Rządu z [...] lipca 1972 r. nr [...] w sprawie poprawy zaopatrzenia w paliwa gazowe odbiorców przemysłowych i ludności, same w sobie nie stanowią o tym, jak to bezpodstawnie stwierdził Sąd I instancji, że lokalizacja szczegółowa została zatwierdzona jednocześnie z planem realizacyjnym. Nieuprawnione jest również stwierdzenie Sądu wedle którego zarzuty skarżącego zmierzają de facto do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 1973 r. bo to organy administracji a nie skarżący próbowały odtworzyć postępowanie zwykłe wysyłając, wbrew istocie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pisma do innych organów administracji państwowej. Skarżący powoływał się tylko na dokumenty zgromadzone w sprawie i domagał się jedynie ich rzetelnej oceny wskazując i podkreślając odmienny od zwykłego postępowania charakter postępowania prowadzonego w trybie art. 156 kpa. "Rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej. Tym samym decyzja dotknięta jest wadą istotną jedynie wówczas, gdy tkwi ona w samej decyzji, a więc, gdy można ją wywieść wprost z samej treści decyzji. Z tego też względu skuteczne powołanie się na wady decyzji, w istocie oznacza możliwość dostrzeżenia ich poprzez proste zastawienie ustalonego w sprawie stanu faktycznego z przepisami prawa." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2013 r. II GSK 2098/2011).

Brzmienie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70 ze zm.) nie pozostawia cienia wątpliwości. Przedsiębiorstwa przesyłowe mogły zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach przewody służące do przesyłania gazów, a także innych podziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń tylko po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek, wyraźnie wskazanych w tym przepisie, to jest po uzyskaniu zezwolenia prezydium powiatowej rady narodowej i po uzyskaniu decyzji zatwierdzającej lokalizację szczegółową, stanowiącą tytuł prawny do nieruchomości. Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek stanowi rażące naruszenie prawa i winno skutkować eliminacją przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. Orzecznictwo sądów administracyjnych i wypracowana na jego tle praktyka jest w tej materii jednoznaczna i wyjątkowo spójna. Również nieuprawnione jest inne stwierdzenie Sądu I instancji a mianowicie to na stronie 16 skarżonego rozstrzygnięcia "Odnośnie powołanych w skardze dokumentów wskazać należy, że pismo z 6 lipca 1973 r. pozostaje w sprzeczności z omawianymi wyżej dokumentami, w tym dokumentami urzędowymi." Dowody na które powoływał się skarżący są też dokumentami urzędowymi stwierdzającymi fakt braku zatwierdzonej lokalizacji i wskazania właścicieli nieruchomości przez które miał przebiegać gazociąg. Biorąc pod uwagę datę ich wystawienia, zdaniem skarżącego można wywieźć wręcz odwrotny wniosek a mianowicie, że dokument w postaci protokołu przekazania placu budowy z 19 marca 1974 r., w którym wskazano na komplet dokumentacji prawnej i dokumentację projektowo-kosztorysową wraz z zatwierdzonym planem realizacyjnym pozostaje w sprzeczności z dokumentami urzędowymi wskazanymi przez skarżącego, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę interes inwestora w tym aby inwestycja została skutecznie odebrana (przyjęta). W sytuacji gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest ustalenie czy decyzja posiada wadę istotną, która tkwi w samej decyzji i którą można wywieźć wprost z samej treści decyzji i czy stanowi ona rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa a organy administracji państwowej i Sąd I instancji skupiły się na ocenie dowodów, które miały znaczenie tylko i wyłącznie w postępowaniu zwykłym uchylając się tym samym od oceny samej decyzji, która jest wyłącznym przedmiotem tego postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika uczestnika postępowania kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 120 złotych. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie zainicjowane skargą kasacyjną nie stanowi środka prowadzącego do kolejnego rozpoznania sprawy od początku, do czego zdaje się zmierzać autor skargi, uzasadniając środek zaskarżenia kolejnym odwołaniem się do tych samych dokumentów oraz twierdzeń wyczerpująco rozpoznanych zarówno przez Wojewodę [...] jak i Sąd rozpoznający sprawę. Dlatego uczestnik podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz popiera rozstrzygnięcie Sądu, który w sposób obiektywny i prawidłowy dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego sprawy prawidłowo stosując powołane w wyroku przepisy prawa.

Skarżący nie zdołał na łamach złożonej skargi kasacyjnej, podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku. Niezakwestionowane pozostają wywody i okoliczności dowodzące faktu zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej inwestycji, planu realizacyjnego w oparciu o normy dotyczące uproszczonego trybu opracowywanej dokumentacji projektowej.

Trzeba także zauważyć, iż sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej analizy wad decyzji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mających miejsce w przypadku oczywistego naruszenia przepisów. Takie okoliczności w sprawie nie mają miejsca, co słusznie zważył Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W kontekście na wstępie poczynionych uwag przypomnienia wymaga również i to, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6–7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy zaś wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych.

Z powyższego wynika, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. uzasadnia twierdzenie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 482/12.).

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia prawa procesowego.

Uwzględniając przedstawione powyżej uwagi należy stwierdzić, że zarzut ten został sformułowany z naruszeniem przywołanych zasad, co wyklucza merytoryczne odniesienie się do niego. W istocie bowiem powołując się w pkt.2 petitum skargi kasacyjnej na naruszenie przepisów prawa procesowego nie wskazano żadnego przepisu, konkretnej jednostki redakcyjnej, którą zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszył sąd I Instancji. Wywiedziono jedynie w sposób opisowy, że naruszenie prawa procesowego nastąpiło poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy.

W tym stanie rzeczy należało przyjąć, iż kwestionujący wyrok sądu I instancji nie podważył ustaleń faktycznych będących podstawą orzekania przez sąd I instancji.

Odnosząc się zaś do naruszenia prawa materialnego zauważyć należało, że autor kasacji wskazał, iż sąd I Instancji dopuścił się błędnej wykładni przepisu art. 35 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. poprzez przyjęcie, że zezwolenie o którym mowa w tym przepisie nie musiało być poprzedzone ostateczną decyzją o lokalizacji szczegółowej, zatwierdzającą plan realizacyjny. Jednocześnie zakwestionował w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnię powołanych przez sąd I instancji przepisów, która wskazywała na dopuszczalność wykonania uproszczonej dokumentacji lokalizacyjnej, a w konsekwencji przeprowadzenia inwestycji na podstawie uproszczonej dokumentacji lokalizacyjnej. Zarzut ten ograniczył wyłącznie do wskazania tytułów aktów prawnych. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnych jednostek redakcyjnych występujących w przywołanych przez sąd aktach prawnych, błędów dokonanej wykładni, jej prawidłowej interpretacji. Tymczasem aby zarzut ten mógł zostać rozpatrzony podjąć należało merytoryczna polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku. W istocie bowiem to nie przepis wskazany w petitum skargi kasacyjnej był podstawą przyjęcia przez kontrolowany sąd, iż w sprawie miał zastosowanie tryb uproszczony przygotowania inwestycji, w konsekwencji którego za spełniony uznano warunek z art. 35 ust.1 tej ustawy w zakresie zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej.

W tym stanie rzeczy wadliwość konstrukcji zarzutu prawa materialnego nie mogła również doprowadzić do podważenia kontrolowanego wyroku.

Mając na względzie powyższe należało na zasadzie art. 184 p.p.s.a. oddalić skargę kasacyjną.