Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2938/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 2 oraz art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1090
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2246/17 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2246/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę A.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej jako "Minister" lub "MSWiA", z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. U podstaw rozstrzygnięcia WSA legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W dniu [...] grudnia 2008 r. A.M. złożyła do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, w pozostałej części, z tytułu pozostawienia przez S.B. i J.B. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, tj. w A., pow. [...], województwo [...], o pow. [...] ha, stanowiącej lasy. Do wniosku załączyła m.in. uwierzytelnioną kserokopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2002 r., nr [...] orzekającą, że wnioskodawczyni przysługuje w całości uprawnienie do zaliczenia wartości mienia pozostawionego przez ojca S.B.

Decyzją z [...] lipca 2017 r., Wojewoda [...] odmówił A.M. potwierdzenia prawa do rekompensaty w pozostałej części, z tytułu pozostawienia przez S.B. i J.B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r. Minister utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r.

Minister za słuszne uznał stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym skarżąca w całości zrealizowała już swoje prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez S.B. i J.B. poza obecnymi granicami państwa polskiego.

W uzasadnieniu powołanego wyroku WSA wskazał, że postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1090 ze zm.), dalej jako "ustawa zabużańska". Sąd ten powołał się na art. 3 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 3, art. 12 ust. 2, art. 13 ust. 3 ustawy zabużańskiej i podkreślił, że za konkretną nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uprawnieni nie mogą otrzymać świadczenia przewyższającego wysokość 20% jego wartości. Wskazał przy tym, że w przypadku, gdy nieruchomość zabużańska była przedmiotem współwłasności, to wskazany wyżej limit kwotowy odnosi się łącznie do wszystkich współwłaścicieli albo ich spadkobierców. Jeżeli zaś za dany majątek pozostawiony [...] została już poprzednio przyznana rekompensata, na podstawie wcześniejszych przepisów, to wysokość aktualnie zaliczanej kwoty oraz wysokość świadczenia pieniężnego winna być pomniejszona o wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali. Co więcej, w sytuacji, w której wartość nabytych dotąd praw przewyższa udział współwłaściciela, który prawa te nabył, w rekompensacie przewidzianej obecnie (lub udział jego spadkobierców), to stosownemu pomniejszeniu ulega ta część rekompensaty, która jest należna pozostałym współwłaścicielom (lub ich następcom prawnym). Dodatkowo w sytuacji, w której jeden ze współwłaścicieli nabył w przeszłości, w ramach realizacji roszczeń zabużańskich, prawa do nieruchomości, których wartość przewyższa wartość 20% nieruchomości zabużańskiej, brak jest przesłanek do potwierdzania prawa do niej obecnie występującym o nią pozostałym współwłaścicielom (lub ich następcom prawnym).

Dalej WSA wskazał, że wykładnia przepisów proponowana przez skarżącą która zakłada, że limit wysokości roszczeń odnosi się o roszczeń przysługujących jednemu współwłaścicielowi, prowadziłaby do rozszerzenia odpowiedzialności Skarbu Państwa ponad kwotę 20% wartości pozostawionej nieruchomości. WSA stwierdził przy tym, że bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje okoliczność, że w decyzji z dnia [...] września 2002 r. Prezydent Miasta [...] przyznał skarżącej uprawnienie do zaliczenia mienia pozostawionego przez jej ojca S.B. Zaakcentował także, że wartość uprzednio przekazanych skarżącej nieruchomości przewyższa 20% wartości mienia pozostawionego (w niniejszej sprawie nastąpiła już realizacja prawa do rekompensaty, poprzez nabycie przez skarżącą nieruchomości w miejscowości B., gm. [...] i w miejscowości C., gm. [...] w zamian za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami RP). Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że zasadnie odmówiono skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzuciła naruszenie:

a) przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6, art. 7, art. 8, i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", tj. "naruszenie zasady legalności, zasady podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, a przeprowadzone postępowania prowadzone było w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a Zaskarżona Decyzja i Decyzja Wojewody zawiera niepoprawne uzasadnienie prawne",

- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. gdyż organ "nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i całościowy materiału dowodowego i nie ustalił prawidłowo okoliczności faktycznych, dokonując wybiorczego i niekorzystnego dla strony wyboru materiału dowodowego, a nadto pomimo zawnioskowania przez Skarżącą - Organ nie uzupełnił postępowania dowodowego i nie dokonał wyceny wartości nieruchomości a to nieruchomości o powierzchni: [...] ha (działki nr [...][...]) i [...] ha (działki [...]) oraz [...] ha (działka nr [...]) celem ustalenia ich rzeczywistej wartości zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy o prawie do rekompensaty",

- art. 8, 11 i 15 k.p.a. "poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, której wymogiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez Organ odwoławczy w pełnym jej zakresie, w tym ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu";

b) przepisów prawa materialnego:

- art. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej poprzez "bezzasadną odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty,

- art. 13. ust 3 ustawy zabużańskiej poprzez "brak prawidłowego wyliczenia wartości nabytego prawa własności nieruchomości",

- art. 2, art. 7, art., 31 oraz art. 64 Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji "gdyż Organ naruszył podstawowe zasady ustrojowe Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności zasadę państwa prawnego realizującego pryncypia sprawiedliwości społecznej, zasadę działania na podstawie i w granicach prawa, zapewnienia praw człowieka i obywatela, w tym ochronę dziedziczenia oraz zakaz ograniczania obywatelowi praw skutkującego na gruncie tej sprawy brakiem rekompensaty za część majątku (nieruchomości) postawionego [...] przez spadkodawcę strony, co jest szczególnie rażące w świetle fundamentalnych dla kwestii rekompensat orzeczeń tj.: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8.11.1989 K 7/89, OTK 1989 Nr 1 poz. 8, orzeczenia SN z 10.10.2003 , II CK 36/02, oraz treści wyroku Wielkiej Izby ETPC w Strasburgu z 22 czerwca 2004 r., w sprawie Broniewski przeciwko Polsce".

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości zostało zrealizowane częściowo, a to z uwagi na decyzję z [...] września 2002 r. znak [...] Prezydenta Miasta [...] orzekającą, że A.M. przysługuje w całości uprawnienie do zaliczenia wartości mienia pozostawionego przez jej ojca S.B., na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru RP. Skarżąca wskazała, że w sprawie dokonano błędnej wykładni art. 13 ust 2 i 3 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy zabużańskiej. W jej ocenie gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie pomniejszenia do wszystkich udziałów i wszystkich spadkobierców, wyraźnie by to zaznaczył w treści ustawy. Podkreśliła, że realizacja prawa do rekompensaty w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy odbyła się poprzez zakup nieruchomości w ramach realizacji prawa do rekompensaty po S.B. (wyłącznie), a przedmiotowa sprawa dotyczy prawa przyznania prawa do rekompensaty po S.B. i J.B., zatem brak jest tożsamości układu majątkowo-osobowego w zakresie zrealizowanego prawa do rekompensaty w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy. Zaakcentowała, że uzyskując prawo do rekompensaty na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów działała w zgodzie z ówcześnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi realizacji prawa do rekompensaty i nie mogła przewidzieć uchwalenia w przyszłości ustawy rekompensacyjnej w brzmieniu z 2005 r., wraz z późniejszymi zmianami i działała ona wówczas w przekonaniu, że nie realizuje w całości przysługującej jej rekompensaty, a jej część - w zakresie w jakim prawo to przysługiwało jej po S.B. Ponadto w jej ocenie, w sprawie przyjęto również błędną wartość już zrealizowanego prawa do rekompensaty bowiem przed 2005 r. tj. przed uchwaleniem obecnej ustawy odszkodowanie przyjmowało formę zaliczenia wartości mienia zabużańskiego na poczet ceny zakupu nowej nieruchomości od Skarbu Państwa lub ceny opłaty za tzw. prawo użytkowania wieczystego, nie było natomiast możliwości otrzymania odszkodowania w formie pieniężnej. Z uwagi zaś na niewystarczające zasoby nieruchomości, jakie państwo polskie przeznaczyło na ten cel oraz skomplikowany system realizacji uprawnień odszkodowawczych, w trakcie licytacji nieruchomości przeznaczonych na zakup przez tzw. Zabużan, ceny nieruchomości były znacznie zawyżane i nabywane po cenach nie odpowiadających ich rzeczywistej, rynkowej wartości. Podkreśliła, że taka sytuacja miała miejsce również w jej przypadku - odnośnie nabycia nieruchomości z tytułu prawa do rekompensaty przysługującego jej po S.B. Wskazała, że z protokołu przetargu ustnego nieograniczonego z dnia [...] grudnia 2003 r., wynika że wartość nieruchomości została ustalona na kwotę [...] zł, a w wyniku udziału w przetargu aż 8 uczestników (tzw. Zabużan) została sztucznie podniesiona do kwoty [...] zł.

W piśmie z [...] sierpnia 2020 r. MSWiA zawnioskował o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należało zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób niestaranny, ponieważ wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego Skarżąca kasacyjnie nie powiązała naruszenia przepisów k.p.a. z odpowiednimi przepisami wynikowymi p.p.s.a. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie ocenia legalność ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Zatem prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów k.p.a. powinien wskazywać na naruszenie k.p.a. w związku z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. Z kolei formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego Skarżąca kasacyjnie nie precyzuje, czy podnosi zarzut błędu wykładni czy też błędu subsumpcji. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie (por. na przykład wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019, sygn. akt II FSK 332/18, LEX nr 2778212). Zgodnie jednak z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1): "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut podnoszący naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta jest wyrażona w art. 15 k.p.a., a jej istota sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

Nie można uznać, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana przez organy obu instancji. Z akt administracyjnych oraz z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w całości rozpoznali sprawę analizując wszystkie istotne z punktu widzenia jej przedmiotu dowody i okoliczności.

Chybione są także zarzuty pierwszy i drugi skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 (bez sprecyzowania, o który paragraf tego artykułu chodzi) i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że niewyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a decyzje organów zawierają wadliwe uzasadnienia.

Zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Natomiast przepis art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6,7, 8, 77 i 80 k.p.a., wskazać należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego zdeterminowany jest przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w danej sprawie. Ocena naruszenia powołanych przepisów procesowych musi być dokonywana przez pryzmat stanu faktycznego, do którego mają zastosowanie przepisy prawa materialnego. Dokonując weryfikacji wyroku Sądu I instancji z tej perspektywy stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, które to uchybienia mogłyby mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Organy niewadliwie ustaliły, że Skarżąca legitymuje się prawem do rekompensaty w związku z mieniem pozostawionym poza granicami Polski przez S.B. oraz J.B. Nie jest sporne również, że Skarżąca legitymuje się decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2002 r. orzekającą o przyznaniu jej uprawnienia do zaliczenia wartości mienia pozostawionego przez ojca S.B. Skarga kasacyjna nie kwestionuje również wartości nieruchomości pozostawionej przez S.B. i J.B., oszacowanej według operatu szacunkowego na kwotę [...]. Przedmiotem sporu jest natomiast wartość nieruchomości, nabytych przez A.M., w ramach częściowej realizacji prawa do rekompensaty, to jest nieruchomości położonych w B. oraz w C.. W tym zakresie nie można postawić skutecznie organom zarzutu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie poprzez niedokonanie wyceny wartości tych nieruchomości, bowiem przepis art. 12 ust. 2 ustawy zabużańskiej precyzuje, że wartość nabytego prawa własności nieruchomości przyjmuje się na podstawie zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji ceny ustalonej w umowie przeniesienia własności nieruchomości. Obowiązkiem organów było jedynie dokonanie jej waloryzacji na dzień wydania decyzji, co w niniejszej sprawie uczyniono. Ustalenie wartości nabytych nieruchomości nie mogło być poczynione według innego sposobu i metody niż określone w art. 12 ust. 2 ustawy zabużańskiej. W tym zakresie ustawa określa bowiem precyzyjnie rodzaj środków dowodowych.

Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. może być skuteczny wówczas, jeżeli uzasadnienie uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu, ustalonego przez niego stanu faktycznego.

Uzasadnienia decyzji organów są prawidłowe, zawierają bowiem argumentację prawną i opis stanu faktycznego, ponadto organ odwoławczy odnosi się do wszystkich kluczowych, a także spornych kwestii w niniejszej sprawie.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Według art. 3 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej w przypadku gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli (...). W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (...). Natomiast według przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty.

Jak stanowi art. 13 ust. 2 ustawy zabużańskiej zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości. Wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości. Z kolei według art. 13 ust. 3 tej ustawy "W przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 3, wysokość zaliczanej kwoty oraz wysokość świadczenia pieniężnego, o których mowa w ust. 2, pomniejsza się o wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali, przez osoby, o których mowa w art. 2 lub art. 3."

Jak ustaliły organy nieruchomość pozostawiona poza granicami Polski stanowiła współwłasność S.B. i J.B., a A.M. została wskazana jako osoba uprawniona. Zatem osobą uprawnioną do uzyskania rekompensaty jest Skarżąca kasacyjnie w wysokości odpowiadającej 20% wartości pozostawionej nieruchomości. Jednakże na poczet 20% wartości zalicza się wartość nabytego prawa własności nieruchomości. Według bowiem art. 12 ust. 2 ustawy zabużańskiej w przypadku osób, o których mowa w art. 6 ust. 3, które po dniu 1 stycznia 1998 r. zrealizowały prawo do rekompensaty, wartość nabytego prawa własności nieruchomości przyjmuje się na podstawie zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji ceny ustalonej w umowie przeniesienia własności nieruchomości. Jeżeli nabyciu podlegało prawo użytkowania wieczystego, w tym przysługujące Skarbowi Państwa, wartość nabytego prawa przyjmuje się na podstawie zwaloryzowanych na dzień wydania decyzji odpowiednio opłat ustalonych w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali, albo ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarbowi Państwa. Waloryzacji dokonuje się zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, które skład orzekający podziela, że prawo do rekompensaty stanowi jedną całość i przysługuje za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2012r. sygn. akt I OSK 1494/11). Przysługuje ono w wysokości 20 % wartości łącznie wszystkim współwłaścicielom lub ich spadkobiercom, a nie każdemu z osobna. Zatem, jeśli w sprawie występuje kilku współuprawnionych i nie doszło do wskazania jednej osoby uprawnionej, to wielkość odpowiadająca wartości 20% majątku pozostawionego poza granicami Polski jest dzielona na liczbę osób uprawnionych.

Niesporna jest okoliczność, że Prezydent Miasta [...] w decyzji z dnia [...] września 2002r. przyznał Skarżącej kasacyjnie uprawnienie do zaliczenia mienia pozostawionego przez ojca S.B., które zostało zrealizowane w wyniku nabycia od Skarbu Państwa własności nieruchomości. Wartość nabytego bowiem prawa własności nieruchomości znacznie przewyższa 20% wartości mienia pozostawionego przez S.B. i J.B. oszacowanego przez biegłego na kwotę [...] zł. Wielkość 20% z tej wartości to [...] zł, a zwaloryzowana wartość nieruchomości nabytych przez skarżącą w ramach realizacji uprawnień zabużańskich wynosi [...]zł.

Skład orzekający nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji. Skarżąca powołuje się na zasady wyrażone w art. 2, 7, 31 i 64. Stosowanie tych zasad Konstytucji, które mają charakter klauzul generalnych, polega na ich "współstosowaniu" z normami prawa. Treść zasad służy bowiem nadaniu właściwego znaczenia normom w procesie stosowania prawa. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że normy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie w sposób naruszający powołane zasady. Jeśli chodzi natomiast o powołany w zarzucie skargi wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (31443/96), to należy zauważyć, że wskazano w nim między innymi, iż "władze państwowe muszą dysponować poważnym marginesem uznania przy dokonywaniu wyboru nie tylko środków pozwalających na zapewnienie poszanowania praw własności lub uregulowania korzystania z własności w kraju, lecz także odpowiednim czasem i środkami dla ich wykonania. Wybór takich środków może z konieczności pociągać za sobą decyzje ograniczające odszkodowanie za odebranie lub restytucję własności do poziomu poniżej jej wartości rynkowej. Tym samym w ocenie Trybunału art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie gwarantuje prawa do pełnego odszkodowania w każdym przypadku. Równoważenie praw "Zabużan", jak i korzyści oraz strat różnych osób, na które wpływ wywarł proces transformacji ekonomicznej i systemu prawnego Państwa, jest wyjątkowo trudnym zadaniem. Jakkolwiek Trybunał zaakceptował to, że radykalna reforma politycznego i gospodarczego ustroju kraju, jak i stan finansów państwowych, mogą uzasadniać poważne ograniczenia rekompensat przeznaczonych dla "Zabużan", to muszą istnieć wystarczające powody uzasadniające, w świetle art. 1 Protokołu nr 1, skalę ingerencji w prawo do poszanowania mienia "Zabużan".

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Jednakże przyznanie z tego tytułu radcy prawnemu opłaty może mieć miejsce w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 p.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej. Pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało złożone po upływie tego terminu, zatem wniosek o zasądzenie kosztów postepowania podlegał oddaleniu.