Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2544/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 6, 14 ust. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.B. i K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 238/15 w sprawie ze skarg J.B. i K.B. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargi kasacyjne; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. II SA/Po 238/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg J.B. i K.B. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z [...] 2011r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddalił skargi.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Miejska Gminy S., działając na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej: u.p.z.p.) postanowiła, w drodze uchwały z [...]2009 r. nr [...], przystąpić do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości T. i M. w obrębach geodezyjnych T., M. i R., gmina S..

W dniu [...]2011 r. Rada Miejska Gminy S. podjęła uchwałę [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości T. i M..

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...]2011 r. (nr [...]) Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność powyższej uchwały, uzasadniając swoje stanowisko istotnym naruszeniem prawa.

Z uwagi na nadzorcze stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości T. i M., Rada Miejska Gminy S. przystąpiła ponownie do prac nad uchwałą w tym przedmiocie. Po zakończonej procedurze, [...] grudnia Rada Miejska Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości T. i M. położonych w obrębach geodezyjnych T., M. i R., gmina S..

Pismami z 11 lipca 2012 r. Rada Miejska Gminy S. została wezwana do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwaleniem planu miejscowego, o którym powyżej. Pisma złożyli: J.B., właściciel działki nr [...] w T., objętej planem miejscowym oraz K.B., jako właściciel działki nr [...] położonej w T., objętej planem miejscowym; obaj reprezentowani przez r. pr. P.F..

W skargach wniesionych 7 września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J.B. (zarejestrowana pod sygn. II SA/Po 859/12) oraz K.B. (zarejestrowana pod sygn. II SA/Po 860/12), reprezentowani przez r. pr. P.F., zaskarżyli uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z [...] 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu skarg podtrzymano zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odpowiadając na skargi Rada Miejska Gminy S. wniosła o ich oddalenie uzasadniając, że zaskarżona uchwała uwzględnia potrzebę ochrony cennych zasobów krajobrazowych oraz fauny i flory na terenie Wielkopolskiego Parku Narodowego (dalej: WPN). Podkreślono przy tym, że postanowienia planu uwzględniają potrzeby całego społeczeństwa, takie jak: prawo do zachowania i korzystania z dóbr przyrody, krajobrazu i ukształtowania terenu. Z powyższych powodów w ocenie Rady, konieczne jest zachowanie przedmiotowych terenów jako niezainwestowanych. Zabudowanie nieruchomości skarżących mogłoby prowadzić do utraty powyższych walorów. Organ wskazał również, że kwestionowana uchwała nie powoduje umniejszenia uprawnień właścicielskich skarżących w stopniu większym niż wynikało to z dotychczasowego zagospodarowania terenu.

W postanowieniu z 12 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy ze skarg J.B. i K.B. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z [...] 2011 r. nr [...] do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz orzekł o dalszym prowadzeniu sprawy pod sygn. II SA/Po 859/12.

Wyrokiem z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 859/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi J.B. i K.B. – na uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z [...]2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości T. i M. położonych w obrębach geodezyjnych T., M. i R., gmina S., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku) i określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana (pkt II wyroku).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła 19 marca 2013 r. Rada Miejska Gminy S., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego zmianę w całości i oddalenie skarg skarżących, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Wyrokiem z 19 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1014/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały podczas, gdy w uzasadnieniu wyroku zawarł motywy odnoszące się tylko do § 28 uchwały, bez wskazania, czy i z jakich powodów uznał za wadliwe pozostałe jej postanowienia. Takie uzasadnienie wyroku mogłoby sugerować, że Sąd uznał pozostałe postanowienia zaskarżonej uchwały za zgodne z prawem, natomiast rozstrzygnięcie wyroku oznacza stanowisko przeciwne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowość uzasadnienia wyroku przejawia się również w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie odniósł się do argumentów Rady Miejskiej Gminy S. zawartych w odpowiedzi na skargę, a także w tym, że odniósł się do argumentów zawartych w skardze M.B. i H.M. i stanu faktycznego innej sprawy niż rozpoznawana. Zabrakło również odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do postanowień studium, w tym także do konkretnych postanowień studium w aspekcie argumentów Rady Miejskiej Gminy S.. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył uzasadnienie zaskarżonej uchwały, lecz nie odniósł się do motywów podanych w tym uzasadnieniu. Według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie miał racji, przyjmując założenie, aby z konkretnych ustaleń studium wynikał zakaz zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – w niniejszej sprawie oceny planu miejscowego w aspekcie studium należy dokonywać w świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że Rada Miejska Gminy S. w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazała racje przyrodnicze przemawiające za zgodnością planu miejscowego ze studium i potwierdzające, że teren działek należących do J.B. i K.B. nie został w studium przeznaczony pod zabudowę. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że brak jest przepisu studium wskazującego na zakaz zabudowy na terenie objętym planem i nie rozważył, czy studium dopuszcza jakieś tereny (a jeśli tak, to które) pod zabudowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien był rozważyć określone w studium "Kierunki w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego" oraz "Kierunki w zakresie rolnictwa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. II SA/Po 238/15 oddalił skargi J.B. i K.B. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z [...] 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że podstawowe znaczenie dla rozpoznania przedmiotowych skarg ma fakt, że w sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji Sąd orzekający stosuje się do treści art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny i prawny leżący u podstaw uchwalenia zaskarżonej uchwały, nie uległ zmianie, która uzasadniałaby odstępstwo od poglądów wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji wyjaśnił, że dokonując ponownego rozpoznania sprawy, rozważył również okoliczności wskazane przez r. pr. P.F., działającego w imieniu K.B. i J.B., w piśmie dostarczonym do Sądu 23 kwietnia 2015 r. (zatem już po wyroku Sądu II instancji), określone przez skarżącego jako "nowe dowody w sprawie". Zdaniem Sądu I instancji, dla rozpatrzenia kwestii podniesionych przez pełnomocnika stron zastosowanie znajdą bowiem te przepisy prawne, które były przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji nie znalazł podstawy do odstąpienia od obowiązku podzielenia poglądów prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1014/13 w związku z czym zobowiązany był przyjąć wykładnię prawa tam przedstawioną w zakresie oceny ważności zakwestionowanej uchwały.

Zdaniem Sądu I instancji, z zebranego w sprawie materiału jasno wynika, że nie doszło do naruszenia właściwości organów w zakresie sporządzania i uchwalania planu miejscowego – zgodnie z treścią art. 14-25 u.p.z.p. Analiza akt sprawy pozwala także na stwierdzenie, że nie zachodzi przesłanka istotnego naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego, w szczególności dokonano koniecznych uzgodnień i uzyskano konieczne opinie, rozpatrzono wniesione wnioski i uwagi, powtórzona została procedura wyłożenia projektu do publicznego wglądu i publiczna dyskusja (z uwagi na uchybienie dotyczące terminu zawiadomienia ogłoszonego w Biuletynie Informacji Publicznej), zgodnie z treścią art. 17 u.p.z.p.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone uregulowania planu miejscowego są zgodne z ustaleniami studium. Analiza postanowień studium pozwala bowiem na stwierdzenie, że w studium wyznaczone zostały różne kierunki i sposoby zagospodarowania przestrzennego gminy S., jednakże tereny objęte przedmiotowym planem nie zostały przeznaczone pod zabudowę. Przewidziano bowiem inny sposób ich zagospodarowania. Sąd I instancji podkreślił, że studium, właśnie w Rozdziale 1.1 części C, określającym czynniki, na które zwrócono szczególną uwagę przy wyznaczaniu terenów pod zabudowę mieszkaniową, posługuje się kilkukrotnie zwrotami typu: "lokalizacja zabudowy uzupełniającej...", "lokalizowanie i kształtowanie nowych zespołów zabudowy...", "lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej jako funkcji wyodrębnionej na nowych terenach...". Według Sądu I instancji, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w sprawie, "lokalizowanie i kształtowanie zabudowy" rozumieć należy szeroko, to znaczy w aspekcie pozytywnym, jak i negatywnym. Lokalizacja polega na rozstrzyganiu o lokalizacji przestrzennej, tj. o możliwości zagospodarowania danego terenu. Pojęcie to może się w związku z tym odnosić zarówno do możliwości tworzenia nowych obiektów budowlanych, jak też do niedopuszczenia do powstawania określonej zabudowy. Analiza użytych w studium sformułowań nie przesądzają zatem sama w sobie o przeznaczeniu terenów pod zabudowę bądź o zakazie takiego zagospodarowania. Konieczna jest całościowa ocena ustaleń aktu planistycznego, w świetle zasad i zamierzeń organów gminy.

Zdaniem Sądu I instancji, należało również uwzględnić dalsze ustalenia studium, przedstawiające kierunki w zakresie ochrony środowiska kulturowego (Rozdział 1.2 studium). Zachowanie tradycyjnych układów przestrzennych odnoszone jest zatem nie tylko do miasta, lecz do całej gminy. Świadczą o tym nie tylko ww. ustalenia studium, lecz również treść Rozdziału 1.3, odnoszącego się do kierunków w zakresie gospodarki przestrzenią. Organ gminy bezpośrednio wskazał tutaj, że istniejące w gminie osadnictwo wiejskie stanowią wsie sołeckie. Priorytetem w tej strefie jest zachowanie wiejskiego charakteru zabudowy i układu urbanistycznego, charakterystycznych dla zabudowy wiejskiej Wielkopolski.

Sąd I instancji stwierdził, że należy uwzględnić fakt, że J.B. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki położonej z daleka od zwartego układu zabudowań wsi T.. Skarżący chciał uzyskać decyzję dla projektowanej budowy siedliska budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-inwentarskiego położonego w terenie niezabudowanym, w oddaleniu od jakiejkolwiek innej zabudowy, w dolinie rzeki S.S.. W opinii Sądu I instancji, przewidywanie w planie miejscowym tego rodzaju zagospodarowania (zabudowy) na wskazanych terenach byłoby wbrew ustaleniom studium, dotyczącym tradycji zwartej zabudowy wielkopolskiej wsi.

W ocenie Sądu I instancji, powyższe zapatrywania aktualne są również w stosunku do drugiego ze skarżących. Bowiem K.B., właściciel działki nr [...] w T., dążąc do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla siedliska rolnego obejmującego budynek mieszkalny wraz z budynkiem gospodarskim, zamierzał zrealizować przedsięwzięcie budowlane, które także powodowałoby naruszenie zwartego układu urbanistycznego wsi. Miejsce położenia planowanej zabudowy nie służyłoby zachowaniu tradycyjnego układu – budynki nie pozostawałyby w istniejącej linii zabudowy, lecz raczej w linii brzegowej J.T.. Takie ukierunkowanie rozbudowy miejscowości w stronę jeziora naruszałyby jej strukturę przestrzenną.

Zdaniem Sądu I instancji, dla ustalenia, czy tereny objęte planem miejscowym zostały w studium przeznaczone pod zabudowę, istotne są wyznaczone w studium kierunki ochrony przyrody i rozważenie związanego z tym zagadnienia presji antropogenicznej (tzw. antropopresji, tj. ogółu działań człowieka planowych, jak i przypadkowych, mających wpływ na środowisko przyrodnicze, które mogłyby zagrozić równowadze ekosystemowej. Sąd I instancji uważa, że studium wskazuje na potrzebę objęcia działaniami ochronnymi pewnych obszarów i obiektów w gminie, do których należą m. in. WPN (przy czym ochronie podlega tu całość przyrody oraz swoiste cechy krajobrazu, działania na terenie WPN podporządkowane są ochronie przyrody i mają pierwszeństwo przed wszystkimi innymi działaniami).

W świetle ustaleń studium, Sąd I instancji stoi na stanowisku, że tereny objęte ochroną dla celów przyrodniczych, nie mogą zostać uznane za tereny przeznaczone pod zabudowę.

W niniejszej sprawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęły dwie skargi kasacyjne. W piśmie z 27 lipca 2015 r. K.B. reprezentowany przez r. pr. P.F. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 maja 2015 r., sygn. II SA/Po 238/15. Przedmiotowy wyrok zaskarżył w całości i na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,

b) zasądzenie od Rady Miejskiej Gminy S. na rzecz skarżącego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych,

c) przeprowadzenie dowodu z mapy zasadniczej (2 karty) na okoliczność: lokalizacji planowanej zabudowy na działce nr [...], usytuowania planowanej zabudowy wzdłuż linii zabudowy (przy czym linię zabudowy można wyznaczyć z 2 sąsiednich zabudowanych nieruchomości posiadających dostęp do drogi publicznej: ul. S.), położenia działki nr [...] w granicach uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego przedmiotem zaskarżenia.

(C) Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

(a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego - art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości T. i M. położonych w obrębach geodezyjnych T.., M. i R., gmina S. są zgodne z ustaleniami studium;

(b) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego - art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 3 ust. 1, art. 6 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie w wyniku uznania, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego w zakresie prawa własności skarżącego, w sytuacji gdy poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy na działce nr [...] położonej w T. uniemożliwiono realizację zabudowy zagrodowej i tym samym korzystanie z należnego prawa własności wskutek braku wyważenia interesu publicznego i indywidualnego oraz nierozważenia nadużycia władztwa planistycznego w kontekście wydania postanowienia z [...] 2011 r. i przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P.;

(c) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na wybiórcze ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do stanu faktycznego sprawy tj. niedokonanie analizy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...]2011 r., a nadto, powołanie w uzasadnieniu wyroku okoliczności, które nie odpowiadają stanowi faktycznemu tzn. że "Działka o nr [...] znajduje się poza terenem objętym planem miejscowym, w związku z czym sytuacja prawna tej nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy)" (s. 38 uzasadnienia) oraz że "planowana zabudowa działki nr [...] nie leży w linii zabudowy" (s. 42 uzasadnienia) co w konsekwencji doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych i wydania błędnego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej K.B. postawił pytanie "W jaki sposób można stwierdzić zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium, skoro w studium nie wskazano terenów wyłączonych spod zabudowy (przeciwnie, wprowadzono ogólne postanowienia charakterystyczne dla dokumentu; planistycznego przewidujące zabudowę, w tym na działce skarżącego), natomiast w planie miejscowym wprowadzono generalny zakaz zabudowy (z pewnymi wyjątkami)?". W ocenie skarżącego kasacyjnie K.B., wykonując władztwo planistyczne Gmina przekroczyła zakres dozwolonej ingerencji w prawo własności skarżącego, w sytuacji gdy ustalenia ładu publicznego nie mogą niweczyć istoty prawa własności i w każdym wypadku powinny, jako ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności zostać szczegółowo uzasadnione, z wykazaniem konkurencyjnych wartości, dla których organ ograniczył prawo własności, gdzie na gruncie niniejszej sprawy konkurencyjna wartość (ochrona środowiska) nie wymagała talach restrykcji w zakresie prawa własności, a nadto ograniczenia winny być celowe i proporcjonalne do zadań realizowanych przez Gminę. Skarżący kasacyjnie K.B. wskazuje, że o tym, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami studium będzie decydowała dana sytuacja in casu.

W piśmie z 27 lipca 2015 r. J.B. reprezentowany przez r. pr. P.F. wniósł skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 maja 2015 r., sygn. II SA/Po 238/15. Przedmiotowy wyrok zaskarżył w całości i na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz wniósł o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,

b) zasądzenie od Rady Miejskiej Gminy S. na rzecz skarżącego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

(C) Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

(a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego - art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości T. i M. położonych w obrębach geodezyjnych T., M. i R., gmina S. są zgodne z ustaleniami studium;

(b) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego - art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 3 ust. 1, art. 6 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie w wyniku uznania, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego j w zakresie prawa własności skarżącego, w sytuacji gdy poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy na działce nr [...] w T. uniemożliwiono jemu realizację zabudowy zagrodowej i tym samym korzystanie z należnego prawa własności wskutek braku wyważenia interesu publicznego i indywidualnego oraz nierozważenia nadużycia władztwa planistycznego w kontekście wydania postanowienia z [...] 2009 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. i sporządzenia j raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia polegającego na j budowie siedliska ekologicznego - domu mieszkalnego i budynku gospodarczo inwentarskiego;

c) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,; tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na wybiórcze; ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do stanu faktycznego sprawy: tj. niedokonanie analizy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...]2009 r. wraz z raportem o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie siedliska ekologicznego - domu mieszkalnego i budynku gospodarczo inwentarskiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J.B. postawiono pytanie: "W jaki sposób można stwierdzić zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium, skoro w studium nie wskazano terenów wyłączonych spod zabudowy (przeciwnie, wprowadzono ogólne postanowienia charakterystyczne dla dokumentu planistycznego przewidujące zabudowę, w tym na działce skarżącego), natomiast w planie miejscowym wprowadzono generalny zakaz zabudowy (z pewnymi wyjątkami)?." Według skarżącego kasacyjnie J.B., zauważyć należy, że o tym, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami studium będzie decydowała dana sytuacja in casu. Wykonując władztwo planistyczne Gmina przekroczyła zakres dozwolonej ingerencji w prawo własności skarżącego, w sytuacji gdy ustalenia ładu publicznego nie mogą niweczyć istoty prawa własności i w każdym wypadku powinny, jako ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności zostać szczegółowo uzasadnione, z wykazaniem konkurencyjnych wartości, dla których organ ograniczył prawo własności, gdzie na gruncie niniejszej sprawy konkurencyjna wartość (ochrona środowiska) nie wymagała takich restrykcji w zakresie prawa własności, a nadto ograniczenia winny być celowe i proporcjonalne do zadań realizowanych przez Gminę.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Gmina S. wniosła o: oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Z uwagi na to, że zarzuty obu skarg kasacyjnej powtarzają się, w dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tych zarzutów łącznie z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji prawnej każdego skarżącego kasacyjnie.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że skutecznie postawiony zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powinien wskazywać na uchybienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku pod względem jego zawartości. Nie można zgodzić się zarzutem przedstawionym w skargach kasacyjnych, że Sąd I instancji w sposób wybiórczy ustosunkował się w uzasadnieniu wyroku do stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na przedmiot postępowania Sąd I instancji nie miał obowiązku dokonania analizy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z [...] 2011 r. oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z [...] 2009 r. wraz z raportem o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia na środowisko polegającego na budowie siedliska ekologicznego – domu mieszkalnego i budynku gospodarczo inwentarskiego.

W skargach kasacyjnych nie wskazano na tego rodzaju uchybienia uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, które stanowiły naruszenie normy wynikającej z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok Sądu i instancji spełnia wymogi wynikające z tego przepisu, co wskazuje na niezasadność tak sformułowanego zarzutu. Warunkiem zastosowania dyspozycji normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Do samoistnego naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. może dojść, jeżeli z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie K.B. o przeprowadzenie dowodu z mapy zasadniczej (2 karty) na okoliczność lokalizacji planowanej zabudowy na działce nr [...], usytuowania planowanej zabudowy wzdłuż linii zabudowy (przy czym linię zabudowy można wyznaczyć z 2 sąsiednich zabudowanych nieruchomości posiadających dostęp do drogi publicznej: ul. S.), położenia działki nr [...] w granicach uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego przedmiotem zaskarżenia wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na rozprawie w dniu 6 czerwca 2017 r. przedmiotowy wniosek dowodowy z uwagi na brak jego związku z przedmiotem rozpoznawanej sprawy.

Pozbawione podstaw są zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenie art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię wskazać należy, że skargi kasacyjne pozbawione są prawidłowej konstrukcji tego zarzutu. Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutu "błędnej wykładni" prawa materialnego, który podnoszą skarżący w skargach kasacyjnych wymaga, aby wskazano w nich (1) na czym polega błędna wykładnia, którą zarzuca się Sądowi I instancji, oraz (2) jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu.

Skarżący kasacyjnie stawiają jednobrzmiące pytanie "W jaki sposób można stwierdzić zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium, skoro w studium nie wskazano terenów wyłączonych spod zabudowy (przeciwnie, wprowadzono ogólne postanowienia charakterystyczne dla dokumentu; planistycznego przewidujące zabudowę, w tym na działce skarżącego), natomiast w planie miejscowym wprowadzono generalny zakaz zabudowy (z pewnymi wyjątkami)?".

Powyższe zarzuty wraz z pytaniem postawionym w skargach kasacyjnych nie uwzględniają treści art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji na wstępie swoich rozważań wyjaśnił bowiem, że podstawowe znaczenie dla rozpoznania przedmiotowych skarg ma fakt, że w sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji Sąd I zobowiązany był zastosować się do treści art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny i prawny leżący u podstaw uchwalenia zaskarżonej uchwały, nie uległ zmianie, która uzasadniałaby odstępstwo od poglądów wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ograniczenia w zakresie formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak i związanie Sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, wynikające z art. 190 p.p.s.a. są konsekwencją prawomocności orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji, merytorycznej ocenie podlegają jedynie te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą zawężonych po poprzednim wyroku NSA "granic sprawy". Zarzuty wykraczające poza kwestie będące przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w poprzednim wyroku nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1014/13 wskazał wyraźnie, że "(...) Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy studium dopuszcza, jeśli tak to które tereny dopuszcza pod zabudowę. Podkreślić należy, iż Rozdział 1.1.- Kierunki w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego zawiera zapisy, które Sąd pierwszej instancji winien rozważyć przy ocenie zgodności zaskarżonej uchwały ze studium". Należy wyraźnie podkreślić, że jeżeli wyrok poddany został kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, to sąd I instancji wydający kontrolowany wyrok ma obowiązek uwzględnienia wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w danym wyroku, co skutkuje zakazem oparcia skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Postawione przez skarżących pytania są sprzeczne z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1014/13.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego – art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1, art. 6 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie w wyniku uznania, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego w zakresie prawa własności skarżących wskazać należy, że niezastosowanie przepisów prawa materialnego nie stanowi naruszenia prawa materialnego i jako takie nie może stanowić podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Niewłaściwe zastosowanie prawa polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje. Taka sytuacja nie wystąpił jednak w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skarg kasacyjnych dotyczącego tego, że gmina przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego wskazać należy, że wprowadzenie zakazu zabudowy w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowiło niedopuszczalnej ingerencji w treść prawa własności skarżących. Sąd I instancji zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., przeprowadził prawidłową kontrolę kompetencji planistycznych Rady Miejskiej Gminy S. w związku z podjęciem uchwały z [...]2011 r., nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości T. i M. położonych w obrębach geodezyjnych T., M. i R., gmina S.. Odnosząc się do naruszenia art. 140 k.c. wskazać należy, że pomimo, że prawo własności jest chronione w art. 21 ust. 1 Konstytucji, oraz postanowieniami Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (sporządzonej w Rzymie 4 listopada 19650 r., ratyfikowanej przez Polskę 15 grudnia 1992 r., Dz. U. 1993, Nr 61, poz. 284.), nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom w granicach określonych przez ustawy. Zgodnie z art. 32 ust. 2 Konstytucji, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw – w tym z własności – mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla zachowania bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznych, albo wolności i praw innych osób. Podkreślić należy, że ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej proporcji do wyżej wymienionych celów. Dla ich osiągnięcia ustawodawca wprowadził ograniczenia prawa własności, (mogą one być wprowadzone wyłącznie przepisami ustawowymi np. w u.p.z.p.). Władztwo planistyczne nie może być usprawiedliwieniem dowolnych działań podejmowanych przez gminę.

Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał oceny wyważenia przez Radę Miejską Gminy S. interesów: publicznego (w tym związanego z ochroną środowiska) oraz indywidualnego skarżących. Wprowadzenie przez Radę Miejską Gminy S. zakazu zabudowy na działkach gruntu należących do skarżących w sposób optymalny zapobiegnie konfliktowi potrzeb publicznych związanych z ochroną przyrody i uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obrębie przedmiotowej jednostki planistycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżone postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości T. i M. położone w obrębach geodezyjnych T., M. i R., gmina S. nie naruszają prawa oraz nie są wynikiem nadużycia przysługującego Radzie Miejskiej Gminy S. władztwa planistycznego. Z uwagi na uznaniowość rozstrzygnięć podejmowanych w ramach władztwa planistycznego Sąd I instancji poddał analizie uzasadnienie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższą kwestię zwrócił uwagę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1014/13 wskazując, że "Rada Miejska Gminy S. w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazała, iż obszar objęty planem znajduje się częściowo w granicach obszaru Natura 2000 "Ostoja Rogalińska" (PLB300 17), obszaru Natura 2000 "Ostoja Wielkopolska (PLH3000 I O)" – w oparciu o zapisy Dyrektywy Rady 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory (dalej Dyrektywa Siedliskowa) oraz Dyrektywy 2009/147/WE w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (dalej Dyrektywy Ptasiej). Nadto Rada wskazywała na okolice pomnika przyrody "Źródełko", a także fakt, iż w północno - zachodniej krawędzi rynny jeziornej oraz wzdłuż doliny rzeki S.S. występują lasy posiadające status lasów ochronnych, a obszar objęty postanowieniami planu położony jest w dolinie rzeki S.S. przy jej ujściu do J.T.. Rzeka ta wraz z jej doliną stanowi bardzo ważny element hydrologiczny łączący kilka jezior, przez które rzeka przepływa: Jezioro N., Jezioro T., Jezioro W. oraz Jezioro Ł.- D. (położone na terenie Wielkopolskiego Parku Narodowego). Rzeka ta wraz z jeziorami i doliną umożliwia połączenie terenów przyrodniczych Wielkopolskiego Parku Narodowego z kompleksami leśnymi położonymi w północno - zachodniej części województwa wielkopolskiego, w tym m.in. z Sierakowskim Parkiem Krajobrazowym oraz Puszczą Notecką i doliną Warty. Potwierdzeniem szczególnego znaczenia doliny rzeki S.S. jest nadanie jej funkcji regionalnego korytarza ekologicznego w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Wielkopolskiego. Te okoliczności mają świadczyć zdaniem Rady o zgodności planu miejscowego ze studium i potwierdzać, że teren działek należących do J.B. i K.B., nie został w studium przeznaczony pod zabudowę.

Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że w świetle powyższych ustaleń studium, tereny objęte w taki sposób ochroną dla celów przyrodniczych, nie mogą zostać uznane za tereny przeznaczone pod zabudowę. Sąd I instancji oceniając cechy charakterystyczne działek skarżących prawidłowo zakwalifikował je, jako leżące na terenie podlegającym szczególnej ochronie zgodnie z przytoczonymi wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2014 r. ustaleniami studium.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ze względów słusznościowych i rozważając całokształt okoliczności rozpatrywanej sprawy odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.