Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 227/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 14 lipca 2009 r. do Urzędu Gminy w K. wpłynął wniosek B. i J. Z. – reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika – o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej z możliwością całorocznego pobytu, na terenie działek nr [...], [...] i [...], w obrębie Ż., gmina K.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2009 r. Urząd Gminy w K. wezwał pełnomocnika wnioskujących do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez: określenie granic terenu objętego wnioskiem, charakterystykę inwestycji oraz dostarczenie oryginalnego dowodu wpłaty opłaty skarbowej. W odpowiedzi, pismem z dnia 14 sierpnia 2009 r., uzupełniono wniosek o wydanie warunków zabudowy. Oceniając, że uzupełnienie nastąpiło w niepełnym zakresie (przedłożona mapa jest nieprawidłowa, brak jest granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy od strony północnej i zachodniej), pismem z dnia 19 października 2009 r. Nr [...] organ I instancji poinformował pełnomocnika wnioskujących o pozostawieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania.

Na skutek zażalenia skarżących do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, postanowieniem z dnia 4 lutego 2010 r. Nr [...] Kolegium wyznaczyło Wójtowi Gminy dodatkowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy - 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Kolegium oceniło, iż żądanie organu dotyczące uzupełnienia wniosku o mapę było nieuzasadnione, gdyż mapa zawierającą granice terenu objętego wnioskiem została już dostarczona wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W dniu 25 marca 2010 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej z możliwością całorocznego pobytu na terenie działek nr [...], [...], [...] w miejscowości Ż., gmina K. Następnie decyzją z dnia 23 czerwca 2010 r. Nr [...] Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej z możliwością całorocznego pobytu na terenie działek nr [...], [...], [...], położonych w obrębie Ż., gmina K. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 104 kpa, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) a także na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W uzasadnieniu wyjaśniono, iż zgodnie z art. 61. ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie organu dla przedmiotowej inwestycji nie zostały spełnione warunki kontynuacji funkcji i parametrów, o których mowa w pkt. 1 ustawy, tj. cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Przeprowadzając analizę urbanistyczną w zakresie kontynuacji funkcji stwierdzono bowiem, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy w formie budynków całorocznych (tj. obiektów trwale związanych z gruntem, posiadających fundamenty). W obszarze analizowanym występują jedynie obiekty nietrwale związane z gruntem, czyli tymczasowe obiekty budowlane Wnioskodawca wnioskuje natomiast o budowę budynków o funkcji rekreacji indywidualnej z możliwością całorocznego pobytu, które nie występują w obszarze analizowanym.

Organ stwierdził w konkluzji, iż w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji ponieważ: wnioskodawca wnosił o budowę budynku, a w obszarze analizowanym zlokalizowane są tylko tymczasowe obiekty budowlane. Obiekty tymczasowe zgodnie z Prawem budowlanym charakteryzują się czasowym użytkowaniem, wnioskodawca wnosił zaś o budowę budynków z możliwością całorocznego ich użytkowania. Organ ocenił, że w obszarze analizowanym nie występują w ogóle budynki a jedynie tymczasowe obiekty budowlane.

Ponadto organ wskazał, iż przedmiotem wniosku jest budowa 3 budynków rekreacji indywidualnej o łącznej powierzchni zabudowy 240 m2. Organ ocenił, iż po ich wybudowaniu współczynnik zabudowy na wnioskowanych działkach wyniósłby ok. 16 %, co nie mieści się w średnim współczynniku zabudowy sąsiedniej wynoszącym 5 %.

Następnie organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym obiekty tymczasowe posiadają szerokość elewacji frontowej do 6,5 m. Wnioskodawca wnioskuje o szerokość elewacji frontowej, która będzie wynosiła 9 m a tym samym nie został spełniony warunek w zakresie szerokości elewacji frontowej.

Ponadto w obszarze analizowanym tymczasowe obiekty budowlane posiadają 1 kondygnację nadziemną o wysokość do 6 m. Wniosek dotyczy budynku o dwóch kondygnacjach nadziemnych i wysokości 8 m. W związku z tym nie jest spełniony warunek w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej.

Nadto, w obszarze analizowanym występują tymczasowe obiekty budowlane z dachami dwuspadowymi o maksymalnej wysokości kalenicy około 6 m. Wnioskodawca wnioskuje o dach dwuspadowy, symetryczny, o kącie nachylenia połaci dachowej 30° 45° i maksymalnej wysokości do kalenicy 8 m. W związku z tym dla wnioskowanej inwestycji nie został spełniony warunek w zakresie geometrii dachu, tj. wysokości budynku do kalenicy.

Jednocześnie organ wyjaśnił, iż przedmiotowa działka nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wnioskowana działka przylega do działki drogowej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (dr). Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów jest to działka drogowa wewnętrzna stanowiąca własność Gminy K. W wydzielonym pasie drogi wewnętrznej brak jest nawierzchni drogi. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym. W ocenie organu ponieważ działka bezpośrednio sąsiaduje z pasem drogowym w granicach którego nie występuje droga, nie posiada ona bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Ponieważ przedmiotowa działka nie posiada bezpośredniego ani pośredniego dostępu do drogi publicznej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] i w związku z tym nie został spełniony warunek w zakresie dostępu działki do drogi publicznej.

W przedmiotowej sprawie nie został spełniony również warunek odprowadzania ścieków sanitarnych. Wnioskodawca określił sposób odprowadzenia ścieków do szczelnego zbiornika bezodpływowego. Zgodnie natomiast z § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Przedmiotowy teren leży w obszarze Parku Krajobrazowego, utworzonego na podstawie rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego zmienionego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia 6 marca 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie Parku Krajobrazowego. Park Krajobrazowy jest obszarem podlegającym szczególnej ochronie. Wnioskodawca nie dostarczył do wniosku zapewnienia dotyczącego dostawy energii elektrycznej, w związku z tym nie spełniony został warunek w zakresie zaopatrzenia w ciepło. Istnieje możliwość gromadzenia i segregacji w pojemnikach, natomiast nie jest możliwy wywóz przez uprawnioną jednostkę specjalistyczną na wysypisko śmieci z powodu braku dostępu do drogi publicznej.

Wójt wyjaśnił również, iż przedmiotowy teren położony jest w granicach Parku Krajobrazowego, utworzonego na podstawie rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego zmienionego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia 6 marca 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie Parku Krajobrazowego. Zgodnie z § 1 ust. 7 rozporządzenia zabrania się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior, rzek i innych zbiorników wodnych. Wnioskowany teren położony jest w pasie szerokości 100 m na wschód od istniejącego zbiornika wodnego, tj. rowu melioracyjnego. W tym samym rozporządzeniu w § 1 ust 2 zakaz ten nie dotyczy zwartej zabudowy miast i wsi, istniejących siedlisk rolniczych i istniejących ośrodków wypoczynkowych jeżeli strona wykaże brak niekorzystnego wpływu inwestycji na chronione krajobrazy, siedliska przyrodnicze, itp. Wnioskowana inwestycja nie jest położona ani w obszarze zwartej zabudowy, ani w istniejącym siedlisku rolniczym, ani w istniejącym ośrodku wypoczynkowym. Z tego powodu bez względu na możliwość lub nie niekorzystnego wpływu inwestycji na środowisko przyrodnicze, nowa zabudowa nie jest możliwa, a więc przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna ze wskazanym rozporządzeniem Wojewody Nr [...]z dnia 15 maja 2006 r., zmienionym rozporządzeniem Nr [...] z dnia 6 marca 2008 r.

B. i J. Z. - reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – złożyli odwołanie od decyzji Wójta Gminy, domagając się jej uchylenia. Według skargi decyzja wydana została z naruszeniem:

1. art. 7 i art. 77 kpa poprzez pominięcie załączonego do wniosku pisemnego oświadczenia "A" S.A. dotyczącego możliwości zapewnienia dostawy energii elektrycznej;

2. art. 107 kpa poprzez wskazanie odmiennych podstaw prawnych rozstrzygnięcia w sentencji decyzji oraz w jej uzasadnieniu;

3. art. 37 § 2 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze;

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że w odniesieniu do planowanej inwestycji nie zostały spełnione warunki w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz

5. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowe działki nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

W odwołaniu zarzuca się, że organ w podstawie prawnej decyzji przywołał przepisy art. 104 kpa, art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy były przyczyny określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy. Ponadto organ odnosząc się do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazał, że wniosek dotyczył budowy 3 budynków na 3 odrębnych działkach, niedopuszczalne jest zatem działanie organu polegające na "łączeniu" intensywności i powierzchni planowanej zabudowy, która winna być określana oddzielnie dla każdej z działek.

W ocenie pełnomocnika wniosek o ustalenie warunków zabudowy stanowi swoistą propozycję planowanej zabudowy, natomiast to organ ustala jej parametry i cechy. Jeśli zatem w obszarze analizowanym występuje zabudowa o innych parametrach, aniżeli te wymienione we wniosku (np. co do wysokości, czy szerokości elewacji frontowej), to wówczas organ winien ustalić parametry w oparciu o istniejącą zabudowę. Organ nie jest całkowicie związany treścią wniosku i nie powinien odrzucać sugestii w nim zawartej, biorąc ją za konkretny wskaźnik, lecz winien ją zmodyfikować. Ponadto pełnomocnik wyjaśnił, iż działki należące do wnioskodawców przylegają do drogi oznaczonej nr [...] i symbolem [...], stanowiącej własność Gminy K. i nie ma znaczenia, czy droga ta posiada nawierzchnię, czy jest to droga gruntowa, albowiem z obowiązujących przepisów nie wynika taki obowiązek.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzją z dnia 5 stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy. Decyzja Kolegium wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 52, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie zaś z treścią art. 59 ust.1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W przypadku braku planu, zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punkcie od 1 do 5 tego artykułu. Warunki te muszą być spełnione łącznie a niespełnienie choćby jednego z nich skutkuje koniecznością odmowy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Kolegium ustalił, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków rekreacji indywidualnej z możliwością całorocznego pobytu na terenie działek nr [...], [...], [...] położnych w obrębie Ż., gmina K., określono parametry inwestycji w sposób następujący: wysokość maksymalna do kalenicy – 8 m; dach dwuspadowy symetryczny, o kącie nachylenia połaci dachowych 35 - 45 stopni, wysokość do okapu - 5 m, wysokość do kalenicy – 8 m, maksymalna szerokość elewacji frontowej - 9 m; maksymalna długość budynku – 12 m; maksymalna szerokość – 9 m; wymiary obrysu zewnętrznego budynku 8 x 10 m lub 6 x 12 m; powierzchnia zabudowy każdej z działek do 20% jej powierzchni (maksymalnie 80 m), ilość kondygnacji - 2 (parter i poddasze).

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa wytycza kierunek określenia warunków dla nowej inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W oparciu o sporządzoną analizę i na podstawie przepisów rozporządzenia ustala się m.in. takie parametry inwestycji jak linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu.

Kolegium podkreśliło, iż w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji konieczne jest istnienie w sąsiedztwie, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co najmniej jednej działki zabudowanej w taki sposób, aby mogła stanowić swoisty wzorzec na podstawie którego można określić parametry dla planowanej inwestycji i w ten sposób stworzyć pewną spójną urbanistycznie całość. Działka sąsiednia to nieruchomość "położona w okolicy" tworzącej pewną urbanistyczną całość, która należy określić dla każdego przypadku z osobna. Całości tej nie można traktować zbyt rozlegle, gdyż poruszając się w pojęciu sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydawnictwo C.H.BECK - Warszawa 2006, wydanie 3; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16.12.2009 r. sygn. akt II SA/Gd 578/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 07.06.2006 r., sygn. IV SA/Wa 920/05, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22.02.2006 r., sygn. II OSK 551/05). Zasada "dobrego sąsiedztwa" winna być interpretowana z uwzględnieniem celu tego unormowania oraz pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość wymaga bliskości tej przestrzeni, dotyczy zatem najbliższego otoczenia, stanowiącego pewną całość. Obszar ten wyznaczony jest bowiem dla ustalenia kontynuacji nie tylko funkcji zabudowy, ale również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z regulacji art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu każdej z działek, który wynosi ok. 17 m. Objął on swoim zasięgiem obszar znacznie większy, niż obszar minimalny określony w przepisie. Jak wynika bowiem z mapy załączonej do analizy granice obszaru analizowanego od strony zachodniej wyznaczone zostały w odległości 75 m od granicy działki nr [...] (najbardziej wysuniętej na zachód), od strony północnej w odległości ok. 60 m od granic działek objętych wnioskiem, od strony wschodniej ok. 100 m od granicy działki nr [...] najbardziej wysuniętej na wschód) i od strony południowej w odległości ok. 140 m od granic przedmiotowych działek. Obszar ten obejmuje kilkadziesiąt działek, przy czym tylko 5 z nich jest zabudowana. W analizie określono istniejącą na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] zabudowę jako obiekty nietrwale związane gruntem. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy, na której znajdują się drewniane obiekty oraz przyczepy kempingowe.

Zdaniem Kolegium nie można przyjąć, iż takie obiekty stanowią "dobre sąsiedztwo" dla wnioskowanej inwestycji. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, w odróżnieniu od obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem (art. 3 pkt 5 ustawy). W niniejszej sprawie wnioskodawcy wnieśli o budowę 3 budynków rekreacji indywidualnej, co zgodnie z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690) oznacza budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Zatem, w ocenie Kolegium, wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji istniejącej zabudowy, która składa się wyłącznie z drewnianych obiektów rekreacji, nietrwale związanych z gruntem.

Ponadto jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi odpowiednio od 4% do 7%, co średnio daje wartość 5%. Jak wynika z wniosku wnioskodawcy zwrócili się o zabudowę o powierzchni do 80 m2, przy czym każda z działek ma powierzchnię 0,05 ha. Stanowi to więc 16% powierzchni działki. W sposób oczywisty odbiega to od średniego wskaźnika powierzchni istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i przekracza go ponad trzykrotnie.

Z analizy wynika także, iż szerokość elewacji frontowej istniejących w sąsiedztwie obiektów wynosi ok. 6,5 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 6 m. Z wniosku wynika natomiast, iż zamiarem wnioskodawców jest budowa budynków posiadających elewację frontową o szerokości ok. 9 m i wysokości do kalenicy 8 m o dwóch kondygnacjach nadziemnych. Nie mieszczą się one więc w średnich parametrach istniejącej w sąsiedztwie zabudowy.

W ocenie Kolegium ustalenia dokonane przez organ I instancji, które legły u podstaw wydania decyzji odmownej są właściwe, gdyż brak jest we właściwie wyznaczonym obszarze poddanym analizie, co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Mając powyższe na uwadze Kolegium podniosło, iż wobec braku spełnienia warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w aktualnym stanie prawnym i faktycznym, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, iż w zakresie dostępu przedmiotowych działek do drogi publicznej organ I instancji dokonał błędnych ustaleń. Zgodnie z treścią przepisu art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z akt sprawy wynika, iż działki nr [...], [...], [...] położne są przy drodze wewnętrznej (działka nr [...]), stanowiącej własność Gminy K., nieposiadającej nawierzchni. Przez tę okoliczność organ uznał, iż nie stanowi ona drogi rozumianej jako całość techniczno-użytkowa, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W niniejszej sprawie droga wewnętrzna stanowi własność gminy, co uprawnia wnioskodawców do poruszania się po tej drodze, zaś okoliczność braku nawierzchni na drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] nie ma znaczenia dla rozpatrzenia sprawy. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, a więc bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi posiadającej utwardzoną nawierzchnię o odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi, która nie została utwardzona.

Odnosząc się do kwestii uzbrojenia terenu Kolegium wskazało, iż ustawodawca nie wymaga, aby uzbrojenie to było pełne w dacie planowania inwestycji. Wystarczy, iż jest ono projektowane i np. jego powstanie jest zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych W niniejszej sprawie należałoby przyjąć, iż ze złożonego wraz z wnioskiem pisma "A" S.A. wynika potencjalna możliwość zapewnienia dostawy energii elektrycznej, a zatem warunek zaopatrzenia w ciepło byłby tym samym spełniony.

Kolegium nie zgodziło się również z poglądem organu I instancji, dotyczącym sprzeczności wnioskowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, które zabrania budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Jak wynika z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Park Krajobrazowy obejmuje obszar o powierzchni 18.804 ha, w tym 7.452 ha powierzchni lądowej (w gm.: K., K., P. oraz w m.: J., H., P., W.; w pow. P.). W § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zbiornik wodny to zagłębienie terenu wypełnione wodą, mającą, w przeciwieństwie do wód bieżących w rzekach charakter "stojący". Zadaniem takiego zbiornika wodnego jest "zbieranie" czy też "gromadzenie wody". Zbiorniki wodne zaliczone zostały do "urządzeń melioracji wodnych podstawowych" (art. 71 ust. 1 pkt 2). Z treści przepisu art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika natomiast, że do "urządzeń melioracji wodnych szczegółowych" zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. Rów melioracyjny jest zatem urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej (w odróżnieniu od urządzenia melioracji wodnej podstawowej), co wyklucza zdaniem Kolegium, by mógł być on również zbiornikiem wodnym, w rozumieniu w jakim użyto tego pojęcia w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. Wobec powyższego, w stosunku do rowu melioracyjnego, nie może mieć zastosowania przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Odnosząc się do dalej do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, iż wskazanie odmiennych podstaw prawnych rozstrzygnięcia w sentencji decyzji oraz jej uzasadnieniu nie może skutkować uchyleniem decyzji (choć oczywiście stanowi pewną wadę), gdyż Kolegium rozstrzygając sprawę w wyniku wniesionego odwołania rozpoznaje ją merytorycznie, w całości, ponownie dokonując oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie analiza dokonana przez Kolegium wskazuje, iż istnieją podstawy do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, co wykazano w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Również kwestia wydania decyzji po upływie terminu wyznaczonego organowi I instancji przez Kolegium, nie może skutkować jej uchyleniem, gdyż istnieją inne środki służące kwestionowaniu przewlekłości postępowania organu administracji publicznej, z których zresztą wnioskodawcy skorzystali, wnosząc skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Kolegium wyjaśniło również, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie, w oderwaniu od niego ustalać parametry inwestycji. Kolegium stoi na stanowisku, że to wnioskodawca (inwestor) określa we wniosku, jakiego rozstrzygnięcia oczekuje i to właśnie wniosek wyznacza granice rozstrzygnięcia. Organ dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, bada możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez inwestora. Jeśli wyniki analizy wskazują na to, iż inwestycja zgodna z zamierzeniami wnioskodawcy jest możliwa, wówczas ustala warunki zabudowy. Jeśli organ dochodzi do wniosku, iż wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy, musi wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, albo też wezwać wnioskodawcę do zmiany wniosku. Jeżeli po złożeniu wniosku, w wyniku zapoznania się z analizą urbanistyczną inwestor dokona modyfikacji wniosku, organ administracji orzeka już nie na podstawie wniosku pierwotnego, lecz żądania inwestora wskazanego we wniosku zmodyfikowanym.

Kolegium oceniło w podsumowaniu, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym decyzja organu I instancji jest słuszna.

W skardze na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. Z. – działający przez profesjonalnego pełnomocnika, domaga się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Zdaniem skarżącego decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wniosek dotyczący ustalenia warunków zabudowy nie spełnia tzw. dobrego sąsiedztwa rozumianego jako kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz intensywności wykorzystania terenu. Przeprowadzona w sprawie analiza nie uwzględnia różnic w wielkości powierzchni poszczególnych działek znajdujących się na obszarze analizowanym a ponadto pozostałe zabudowane działki znajdujące się w obszarze analizowanym mają powierzchnię większą niż działki należące do wnioskodawcy. Powoduje, że w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji wskaźnik planowanej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ulega zniekształceniu na niekorzyść wnioskodawcy. Zaskarżona decyzja pomija, w ocenie pełnomocnika, iż obowiązujące przepisy przewidują możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Ponadto zaskarżona decyzja pomija, iż obowiązujące przepisy przewidują możliwość wyznaczenia innego wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (podając dla przykładu wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2008 r., II SA/Rz 843/2007). W ocenie pełnomocnika ustalenie parametrów związanych z przyszłą zabudową powinno uwzględniać prawo własności, co oznacza, że organy powinny przyjmować te wytyczne, które są dla prawa własności najmniej uciążliwe.

Zaskarżona decyzja, zdaniem pełnomocnika, wydana została również z naruszeniem art. 9 kpa, poprzez niedoinformowanie strony, że w niniejszej sprawie konieczne jest sprecyzowanie lub modyfikacja pierwotnego wniosku. Pełnomocnik wskazał, iż obowiązkiem organu było co najmniej zasygnalizowanie stronie, że na skutek przeprowadzonej analizy konieczne jest zmodyfikowanie pierwotnego wniosku. Odwołał się w tej mierze do uzasadnienia wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1704/09.

Ponadto pełnomocnik wskazał, iż decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zawiadomienie z dnia 13 maja 2010 r. było równoznaczne z poinformowaniem wnioskodawcy o konieczności sprecyzowania lub zmiany wniosku dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, iż organ nie ma bezwzględnego obowiązku do wzywania wnioskodawcy do modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Szczególnie jeśli wnioskodawca działa przez profesjonalnego pełnomocnika, posiadającego większą wiedzę i znajomość przepisów obowiązującego prawa, aniżeli strona działająca sama. Wskazana zaś w zawiadomieniu z dnia 13 maja 2010 r. możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w świetle wniosków wypływających ze sporządzonej analizy, pozwalała na zgłoszenie przez stronę różnych uwag, czy wniosków , ale tez na modyfikacje wniosku. W ocenie Kolegium przyczyną niedokonania przez stronę zmiany wniosku nie był brak wyraźnego wezwania do dokonania tej czynność, lecz niezapoznanie się przez stronę z treścią analizy, jak też z innymi materiałami zgromadzonymi w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 2 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa.

Kontrolowane postępowanie administracyjne, wszczęte na skutek wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy, odbywa się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz przepisach wykonawczych - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W art. 59 ust. 1 omawianej ustawy wskazano, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2, określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane (warunków zabudowy).

Z kolei będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia Kolegium przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie, a zostało to zaakceptowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329).

Trzeba także zauważyć, że wolność zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy ograniczona jest przede wszystkim obowiązującym prawem, w tym przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej (obejmującej gabaryty i formy architektoniczne) zabudowy już istniejącej. Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do omawianej ustawy, którym jest przywołane już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Stosownie do treści § 9 tego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (4).

Z kolei przepis § 3 omawianego rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby wokół działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem" (minimalna odległość – 50 m). Trzeba jednak przepis ten wykładać w taki sposób, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, iż ma on obejmować teren wokół działki, nie musi być w kształcie koła (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, Baza orzeczeń Lex nr 486229), ale w każdym kierunku w odległości co najmniej równiej trzykrotnej szerokości frontu działki.

Przenosząc powyższe unormowania na grunt niniejszej sprawy jako słuszne należy ocenić stanowisko organu odmawiające wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak kontynuacji cech kształtowania zabudowy.

Prawidłowo ustalony przez organ administracji stan faktyczny sprawy jest zasadniczo niesporny. Wynika z ustaleń i akt sprawy, że wnioskiem datowanym 9 lipca 2009 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 14 sierpnia 2009 r. (vide: wniosek i pismo uzupełniające k. 30 i 43 akt administracyjnych I instancji), reprezentujący inwestorów B. Z. i J. Z. profesjonalny pełnomocnik wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy polegającej na budowie 3 budynków rekreacji indywidualnej z możliwością całorocznego pobytu na terenie działek nr [...], [...], [...] położnych w obrębie Ż., gmina K., określono parametry inwestycji w sposób następujący: wysokość maksymalna do kalenicy – 8 m; dach dwuspadowy symetryczny, o kącie nachylenia połaci dachowych 35 - 45 stopni, wysokość do okapu - 5 m, wysokość do kalenicy – 8 m, maksymalna szerokość elewacji frontowej - 9 m; maksymalna długość budynku – 12 m; maksymalna szerokość – 9 m; wymiary obrysu zewnętrznego budynku 8 x 10 m lub 6 x 12 m; powierzchnia zabudowy każdej z działek do 20% jej powierzchni (maksymalnie 80 m), ilość kondygnacji - 2 (parter i poddasze).

Organ I instancji w trakcie postępowania przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki (część opisowa) wraz z częścią graficzną zostały załączone do decyzji z dnia 23 czerwca 2010 r. Jak zasadnie oceniło Kolegium, obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przy jego wyznaczeniu zachowany został wymóg odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu każdej z przedmiotowych działek (wynoszącego ok. 17 m), przy czym objął swoim zasięgiem obszar większy, niż obszar minimalny określony w przepisie, co w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na nieliczną i rozproszoną zabudowę można zaaprobować. Jak prawidłowo ustaliło Kolegium, na podstawie mapy załączonej do analizy, granice obszaru analizowanego od strony zachodniej wyznaczone zostały w odległości 75 m od granicy działki nr [...] (najbardziej wysuniętej na zachód), od strony północnej w odległości ok. 60 m od granic działek objętych wnioskiem, od strony wschodniej ok. 100 m od granicy działki nr [...] najbardziej wysuniętej na wschód) i od strony południowej w odległości ok. 140 m od granic przedmiotowych działek. Obszar ten obejmuje kilkadziesiąt działek, przy czym tylko 5 z nich jest zabudowana. Jak wynika z analizy, istniejąca na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] zabudowa stanowi obiekty nietrwale związane gruntem (vide: załączniki do decyzji Wójta k. 58-65 akt administracyjnych I instancji). Okoliczność tę potwierdza również dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy (vide: fotokopie zdjęć dołączonych do projektu decyzji k. 55 akt administracyjnych I instancji), która przedstawia niewielkie drewniane obiekty oraz przyczepy kempingowe.

Zasadnie odwołał się organ odwoławczy do definicji zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), dotyczących pojęcia "budynku" (przedmiot wniosku) oraz "tymczasowego obiektu budowlanego" obejmującego w szczególności "obiekt nietrwale związany z gruntem" (stan istniejący w obszarze analizowanym). Zasadnicze różnice między wymienionymi wyżej obiektami budowlanymi, wynikające z art. 3 pkt 2 i pkt 5 Prawa budowlanego, w świetle treści wniosku strony dotyczącego budowy 3 budynków (rekreacyjnych, całorocznych) pozwalają przyjąć jako trafną ocenę organu braku kontynuacji cech istniejącej zabudowy, a zatem braku istnienia na obszarze analizowanym "dobrego sąsiedztwa" dla wnioskowanej inwestycji. Ocena taka wynika zresztą wprost z analizy urbanistycznej (vide: k. 62 akt I instancji). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 943/09 (Baza orzeczeń Lex nr 597974), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, "wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine u.p.z.p. może nastąpić tylko wtedy, gdy w sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji lokalizacyjnej". Tak sytuacja występuje w kontrolowanej sprawie, z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny. Zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym nie może bowiem w niniejszej sprawie wyznaczyć cech i parametrów dla nowej planowanej zabudowy. Przepis 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa wymogi związane z zachowaniem ładu przestrzennego, tak by nowa zabudowa odpowiadała charakterystyce urbanistycznej zabudowy już istniejącej. Sąsiedztwo, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oznacza pozostawanie działki podlegającej zagospodarowaniu w otoczeniu urbanistycznym charakteryzującym się atrybutami, z których można wyprowadzić ściśle określone cechy podobieństwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (por. wyrok NSA, j.w.).

Wymaga także podkreślenia, co wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy, że poszczególne (uśrednione) parametry istniejących i przyjętych do analizy tymczasowych obiektów budowlanych (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) są zasadniczo różne, niższe, od planowanej zabudowy, szczegółowo opisanej we wniosku, do którego dołączona także stosowne rysunki budynku. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skargi odwołującym się do możliwości wyznaczenia wskaźników w inny sposób, niż średnie wartości przyjęte w przepisach rozporządzenia. Istotnie, rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 (do wskaźników uregulowanych tymi przepisami odwołuje się skarżący) dopuszcza wyznaczenie innych niż średnie wskaźników powierzchni zabudowy, elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wskazane przepisy trzeba jednak wykładać w taki sposób, by ustalenie wymagań innych niż uśrednione ograniczało się do przypadków wyjątkowych, gdy konieczność taka wynika z treści analizy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1483/06, Baza orzeczeń Lex nr 490155; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1597/06 Baza orzeczeń LEX nr 43674, dotyczące wprawdzie § 4 ust. 4 rozporządzenia, ale stanowisko to zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie można odnieść również do § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Należy przyjąć zatem, że sporządzona w toku postępowania administracyjnego analiza urbanistyczna co do zasady powinna wskazywać średni wskaźnik, o którym mowa w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia, ale może również wskazywać argumenty przemawiające za wyznaczeniem innego wskaźnika. W takich okolicznościach, jak w niniejszej sprawie, gdy planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji istniejącej zabudowy, wyznaczenie innych wskaźników naruszałoby wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasadę "dobrego sąsiedztwa". Skoro bowiem, po myśli art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, dopuszcza się jedynie tworzenie nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, to nie jest możliwe, w okolicznościach niniejszej sprawy, poprzez przedmiotową planowaną zabudowę stworzenie odmiennego od istniejącego wzorca (niezależnie od krytycznej jego oceny). Ten zaś całkowicie nowy wzorzec mógłby następnie wyznaczać parametry dla kolejnej zabudowy. W ten sposób, zdaniem Sądu, indywidualną decyzją administracyjną organ administracji publicznej wkroczyłby w uprawnienia gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, polegającego m.in. na uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przez który rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne (art.15 ust. 2 pkt 1, 2 i 10 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy).

W kontekście powyższych rozważań, w ocenie Sądu, sporządzona w niniejszym postępowaniu administracyjnym analiza urbanistyczna jest co do zasadniczych ustaleń prawidłowa, a w ślad za nią stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, podkreśla bowiem brak w obszarze analizowanym obiektów budowlanych w postaci budynków (obiektów trwale związanych z gruntem, posiadających fundamenty), które mogłyby określać warunki kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy dla planowanej budowy, w tym w szczególności gabarytów i formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu.

Uwzględnienie prawa własności, czego domaga się strona skarżąca, w sposób sprzeczny do warunków ustawowej zasady "dobrego sąsiedztwa", nie może podlegać aprobacie. Ochrona prawa własności zagwarantowana zarówno w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art.140 k.c.), podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności. Szczegółowe zaś warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przytoczony wyżej przepis art. 61 tej ustawy, wprowadzając ograniczenie wykonywania prawa własności w zakresie prawa do zabudowy, poprzez wprowadzenie zasady dobrego sąsiedztwa, co szerzej zostało opisane powyżej.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 9 oraz 107 § 3 kpa. Skarżący wiąże ten zarzut z niepoinformowaniem strony, w związku z przeprowadzoną analizą urbanistyczną, o konieczności modyfikacji pierwotnego wniosku. Przede wszystkim trzeba wskazać, że tak jak organ nie ma uprawnień do samodzielnego modyfikowania wniosku strony, tak nie ma obowiązku pouczania o konieczności jego zmiany, w związku z przeprowadzoną analizą. W niniejszej sprawie organ powiadomił stronę przed wydaniem decyzji, w trybie określonym w art. 10 kpa, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w świetle wniosków wypływających ze sporządzonej analizy. Zawiadomienie z dnia 13 maja 2010 r. skierowane zostało do pełnomocnika skarżących i odebrane w dniu 19 maja 2010 r. (vide: zawiadomienie z dowodem doręczenia k. 56 akt administracyjnych I instancji). W dniu 2 czerwca 2010 r. pełnomocnik skierował do organu administracyjnych instancji pismo krytycznie oceniające niezachowanie terminu do załatwienia sprawy (vide: pismo k. 57 akt I instancji). Pozostaje poza sporem, że w aktach administracyjnych na tym etapie postępowania znajdował się w szczególności projekt decyzji odmownej z analizą i mapką, wyciągi z rejestru gruntów oraz dokumentacja fotograficzna obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. W tym stanie rzeczy wystarczające było powiadomienie o wskazanej wyżej treści, tym bardziej, że skierowane zostało do ustanowionego przez B. Z. i J. Z. profesjonalnego pełnomocnika, którego wniosek o ustalenie warunków zabudowy wszczął niniejsze postępowanie. Między datą odbioru zawiadomienia a datą wydania przez organ I instancji decyzji (z dnia 23 czerwca 2010 r.) upłynął dostatecznie długi okres, by reprezentujący skarżących adwokat zapoznał się z aktami sprawy zawierającymi projekt decyzji odmownej i ewentualnie zmodyfikował wniosek. Chybione jest powołanie się na wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1704/09 (dostępny w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), bowiem w okolicznościach kontrolowanej przez NSA sprawy inwestor określił przedmiot sprawy, którym było ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji budowlanej i przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę dokonał zmiany treści wniosku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w tym wyroku pogląd, że jeżeli "po złożeniu wniosku w wyniku zapoznania się z analizą urbanistyczną inwestor dokona modyfikacji wniosku, organ administracji orzeka już nie na podstawie wniosku pierwotnego, lecz żądania inwestora wskazanego we wniosku zmodyfikowanym (...)". Gdyby zatem pełnomocnik skarżących, po powiadomieniu przez organ o znajdującej się w aktach analizie formalnoprawnej i jej wynikach (a powiadomienie takiej treści otrzymał bezspornie w dniu 19 maja 2010 r.), zmodyfikował wniosek, wówczas organ rozstrzygający związany byłby treścią wniosku zmienionego. W niniejszej sprawie do zmiany wniosku nie doszło, a organ nie naruszył przepisu art. 9 kpa dokonując prawidłowego zawiadomienia w trybie art. 10 kpa.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie przepisów prawa, prawidłowo zastosowanych i wyłożonych. Decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, z odniesieniem się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Nie naruszył organ ani zasady nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym, ani zasady prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zaufania do organów administracyjnych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej a także przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i rozstrzygnięte na podstawie prawidłowo wskazanych przepisów prawa materialnego; ustalenia są wszechstronne i wyczerpujące, tyle że zarówno ustalenia jak i ocena materiału nie odpowiadają koncepcji strony skarżącej. To zaś nie jest wystarczające, by uznać słuszność zarzutów naruszenia wymienionych przepisów postępowania. Zgodzić się trzeba w tym miejscu z stanowiskiem Kolegium, iż organ I instancji błędnie ocenił dla planowanej zabudowy warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy, przyjmując brak dostępu terenu do drogi publicznej, brak wystarczającego uzbrojenia oraz sprzeczność z przepisami miejscowymi - rozporządzeniem Wojewody Nr [...] z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, zmienionego rozporządzeniem Nr [...]. Błędna ocena dokonana w tym zakresie przez Wójta Gminy, skutkująca naruszeniem wskazanych wyżej przepisów ustawy, nie miała jednak znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia, tym bardziej że uchybienia te zostały wyeliminowane przez Kolegium, a zaskarżona decyzja podjęta zasadnie na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.