Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 592/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6257 Powszechne usługi pocztowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10; art. 73 par 1; art. 74 par 1 i 2;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 44 ust. 1;
journal: Dz.U. 2012 poz 1529
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe.
article: art. 11 ust. 1 i 4;
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi O. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...]stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do akt oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Przy piśmie z dnia 7 października 2015 r. P. (zwana dalej "P." lub "O.") przedłożyła Prezesowi UKE do zatwierdzenia projekty:

1) instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016,

2) opisu kalkulacji kosztów na rok 2016.

Prezes UKE pismem z dnia 13 października 2015 r. działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., zawiadomił O. o wszczęciu na jego wniosek zawarty w piśmie z dnia 7 października 2015 r. postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016 oraz projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2016.

Pismem z dnia 13 października 2015 r. Prezes UKE, działając na podstawie § 9 ust. 4 w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 maja 2013 r. w sprawie prowadzenia przez operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług powszechnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 542) wezwał P. do przedłożenia wyjaśnień oraz dokonania ewentualnych zmian w projektach.

P. w piśmie z dnia 23 października 2015 r. przedłożyła wyjaśnienia oraz projekty po dokonaniu w nich zmian.

Pismem z dnia 30 października 2015 r., O. (dalej jako O.) wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016 oraz projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2016, wszczętym na wniosek P. z dnia 7 października 2015 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezes UKE postanowieniem z dnia 24 listopada 2015 r. o dopuścił O. do udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie.

Prezes UKE, pismem z dnia 26 listopada 2015r. poinformował o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, a także o możliwości ostatecznego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów.

W związku z objęciem przez P. części materiałów stanowiących materiał dowodowy w toku niniejszego postępowania tajemnicą przedsiębiorstwa oraz w związku z ww. postanowieniem o dopuszczeniu O. do udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, Prezes UKE przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zakresu informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa P. (pisma z dnia 26 listopada 2015 r., z dnia 3 grudnia 2015 r. oraz z dnia 10 grudnia 2015 r.).

W wyniku tego postępowania zakres tajemnicy przedsiębiorstwa P. został określony pismami z dnia 28 kwietnia 2015 r., 1 września 2015 r., 7 października 2015 r. 23 października 2015 r., 1 grudnia 2015 r., 7 grudnia 2015 r., 11 grudnia 2015 r.

W dniu 27 listopada 2015 r. O. skorzystał z możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie. Na wniosek O. z akt wydano także kopie pism (wersje jawne). W piśmie z dnia 3 grudnia 2015 r. O. przedstawił swoje stanowisko. W dniu 14 grudnia 2015 r. O. ponownie skorzystał z możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie. Na wniosek O. z akt wydano także kopie pism (wersje jawne).

Pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. Prezes UKE, działając na podstawie § 9 ust. 4 w związku z § 10 ust. 2 Rozporządzenia, wezwał P. do dokonania zmian w projektach. P. przy piśmie z dnia 15 grudnia 2015 r. przedłożyła projekty po dokonaniu w nich zmian.

W dniu 18 grudnia 2015 r. z akt sprawy wydano O. kopię pisma P. z dnia 15 grudnia 2015 r. wraz z załącznikami w wersji jawnej.

Postanowieniem, z dnia [...] grudnia 2015 r., Prezes UKE odmówił O., jako podmiotowi uczestniczącemu w niniejszym postępowaniu na prawach strony, umożliwienia przeglądania akt sprawy w zakresie, w jakim znajdujące się w nich dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa P.

Pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. O. wniósł o ponowne rozpatrzenie, zarzucając:

1.naruszenie art. 74 § 2 k.p.a. w związku z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia O. informacji, które nie są informacjami niejawnymi o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" oraz nie zostały wyłączone ze względu na ważny interes państwowy, wobec czego Prezes UKE nie miał podstaw do odmowy udostępnienia O. akt postępowania;

ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu:

2. naruszenie art. 74 § 2 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 1 Prawa pocztowego i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), zwanej dalej "uznk", przez uznanie, że informacje zastrzeżone przez P. obiektywnie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa P.

Związek wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umożliwienie O. zapoznania się z aktami przedmiotowego postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego wszczętego na skutek złożenia przez P. S.A. z siedzibą w W. wniosku z dnia 7 października 2015 r. o zatwierdzenie projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016 oraz projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2016, po rozpatrzeniu wniosku O. z siedzibą w W., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, o odmowie umożliwienia O. przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów w zakresie, w jakim dokumenty znajdujące się w przedmiotowych aktach zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

Rozpatrując ponownie sprawę Prezes UKE miał na uwadze, że zgodnie z art. 73 § 1 oraz § 2 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a ponadto strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy jest też jednym z uprawnień uczestnika postępowania administracyjnego działającego na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Zdaniem Prezesa UKE przepis art. 74 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie nie tylko w przypadku odmowy przeglądania akt sprawy uzasadnionej względami ochrony informacji niejawnych akt sprawy uzasadnionej względami ochrony informacji niejawnych o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" lub względami ważnego interesu państwowego (o czym mowa w art. 74 § 1 k.p.a.), ale w każdym przypadku, w którym zachodzą podstawy do ograniczenia prawa strony (uczestnika postępowania na prawach strony) wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów ze względu na prawnie chroniony interes (tak: Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2015).

W toku postępowania administracyjnego do obowiązków organu administracji państwowej należy zatem m.in. należyte zabezpieczenie wszelkich informacji podlegających prawnej ochronie, a nie tylko tych, które wpisują się w zakres ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Zdaniem Prezesa UKE jednym z przypadków, w którym zachodzą podstawy do ograniczenia prawa strony (uczestnika postępowania na prawach strony) wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, ze względów innych niż wymienione w art. 74 § 1 k.p.a., jest sytuacja, w której akta sprawy zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Organ podkreślił, że określone w art. 73 § 1 oraz § 2 k.p.a. prawo strony wglądu w akta sprawy (będące jednocześnie jednym z uprawnień uczestnika postępowania administracyjnego działającego na prawach strony, co wynika z art. 31 § 3 k.p.a.) doznaje w pewnych przypadkach ograniczeń. Jednym z przypadków, w którym zachodzą podstawy do ograniczenia prawa strony (uczestnika postępowania na prawach strony) wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, jest sytuacja, w której akta sprawy zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 uznk.

Dlatego Prezes UKE, po ponownym przeanalizowaniu sprawy, także w kontekście zarzutu 1, podtrzymał stanowisko, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się nie tylko do przypadków, w których akta sprawy administracyjnej zawierają informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", czy do tych treści akt sprawy, których nie obejmuje zasada jawności w związku z ich ważnym interesem państwowym, ale także do wszystkich przypadków, w których zachodzą podstawy do ograniczenia prawa strony (uczestnika na prawach strony) wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów ze względu na prawnie chroniony interes.

Podniesiony we wniosku fakt braku odpowiedniej regulacji w Prawie pocztowym dotyczący ograniczenia w toku postępowania administracyjnego prawa strony (uczestnika na prawach strony) wglądu w akta sprawy nie zwalnia Prezesa UKE z obowiązków określonych w art. 6-8 k.p.a. Przepisy te obligują organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa, stania na straży praworządności oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Niewątpliwie zgodne z tymi regulacjami jest działanie organu administracji publicznej, który w toku postępowania administracyjnego zabezpiecza dostęp do informacji podlegających prawnej ochronie. Dlatego, w ocenie Prezesa UKE, art. 74 § 2 k.p.a. może stanowić podstawę ograniczenia prawa strony (uczestnika na prawach strony) wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów ze względu na prawnie chroniony interes.

W przedmiotowej sprawie przedłożone przez P. , wskazane w sentencji zaskarżonego postanowienia dokumenty objęte zostały przez P. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". P. skorzystała w ten sposób z uprawnienia przewidzianego w art. 44 ust. 1 Prawa pocztowego, zgodnie z którym przedsiębiorca może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy Prawo pocztowe.

Należy przy tym wskazać,, że opatrzenie określonych dokumentów klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" nie stanowi, samo w sobie, podstawy do objęcia ich treści tą klauzulą, a tym samym odmowy stronie postępowania (uczestnikowi postępowania na prawach strony) wglądu w akta sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślana jest konieczność weryfikacji przez organ administracji publicznej, czy informacje objęte klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" faktycznie--wypełniają przesłanki uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa.

W związku z obowiązkiem zapewnienia w toku postępowania administracyjnego ochrony informacji prawnie chronionych, Prezes UKE ponownie dokonał wszechstronnej i szczegółowej oceny, czy w niniejszym postępowaniu w odniesieniu do informacji objętych przez P. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" zachodzą przesłanki określone w art. 11 ust. 4 uznk, mając jednocześnie na uwadze zarzut O., który wskazał na naruszenie art. 74 § 2 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 1 Prawa pocztowego i art. 11 ust. 4 uznk przez uznanie, że informacje zastrzeżone przez P. obiektywnie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa P.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 uznk, informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa tylko wtedy, gdy spełniają łącznie następujące przesłanki:

- nie są ujawnione do wiadomości publicznej,

- stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą,

- przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Mając na uwadze powyższe Prezes UKE, w celu ustalenia treści objętych ochroną jako tajemnica przedsiębiorstwa P., ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił, że wskazane w sentencji  postanowienia treści są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa P. W stosunku do wszystkich ww. treści Prezes UKE stwierdził, że spełniają ustawowe przesłanki objęcia ich ochroną jako tajemnica przedsiębiorstwa P.

Przede wszystkim, zgodnie z oświadczeniem P., wyrażonym w pismach z dnia 28 kwietnia 2015 r., 1 września 2015 r., 7 października 2015 r., 7 grudnia 2015r., informacje w zakresie wskazanym w sentencji zaskarżonego postanowienia, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Prezes UKE nie znalazł podstaw, aby odmówić temu oświadczeniu wiarygodności. Informacje te zostały przekazane Prezesowi UKE w związku z realizacją jego ustawowych obowiązków wynikających z art. 98 ust. 3 Prawa pocztowego w zakresie zatwierdzania w drodze decyzji instrukcji rachunkowości regulacyjnej opisu kalkulacji kosztów i zostały zastrzeżone zgodnie z art. 44 ust. 1 Prawa pocztowego. Jednocześnie z charakteru tych informacji wynika, że nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. A zatem spełniona została pierwsza z przesłanek, o których mowa w art. 11 ust. 4 uznk.

Następnie organ dokonał ponownej oceny (zgodnie ze wskazaną powyżej drugą przesłanką dotyczącą danych będących tajemnicą przedsiębiorstwa), czy przedmiotowe informacje posiadają dla P. wartość gospodarczą. Prezes UKE, ponownie przeprowadził wszechstronną i szczegółową ocenę, zmierzającą do ustalenia, czy zastrzeżone przez P. informacje mają wartość gospodarczą, zgodnie z powyższej opisanymi poglądami doktryny i tezami wyrażonymi w orzecznictwie sądów. Analizując powtórnie tę kwestię, z uwzględnieniem kwestii podniesionych przez O. we Wniosku (zarzut 2), Prezes UKE w całości podtrzymał argumentację przestawioną w postanowieniu z 23 grudnia 2015r., szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko.

Odnosząc się do zarzutu, że informacji wymienione w punkcie 1 lit. a tiret 1 i 2, lit. b tiret 1-4 oraz w punkcie 2 lit. a i b, postanowienia nie mają one wartości gospodarczej, ponieważ nie mogą być wykorzystane przez podmiot inny niż P., która jako jedyna świadczy usługi powszechne oraz jest przedsiębiorcą o nieporównywalnej do innych operatorów skali działania, organ zauważył że od kilku lat na rynku pocztowym obserwuje się zaostrzoną walkę konkurencyjną, w tym także w segmencie usług wchodzących w zakres usług powszechnych, które są usługami substytucyjnymi do usług powszechnych. Technologia świadczenia obydwu tych grup usług jest na tyle podobna, że rozwiązania stosowane przez P. do świadczenia usług powszechnych mogą być wykorzystywane - czy to wprost, czy to z odpowiednimi modyfikacjami - także do świadczenia usług wchodzących w zakres usług powszechnych. Natomiast w dłuższej perspektywie trzeba mieć na uwadze, że operatorzy pocztowi konkurujący z P. mogą być nastawieni na gromadzenie informacji i zbieranie doświadczeń, które w przyszłości będą mogły być wykorzystane w kolejnym konkursie na operatora wyznaczonego. Informacje i doświadczenia zgromadzone przez P. stanowią więc tzw. know-how, którego udostępnienie mogłoby innym operatorom pocztowym zaoszczędzić wydatków związanych z ich pozyskiwaniem czy też wypracowywaniem we własnym zakresie. Powyższe również świadczy o tym, że przedmiotowe informacje posiadają wartość gospodarczą. Wartość gospodarcza może bowiem być oceniana zarówno w jej wymiarze aktualnym, jak i potencjalnym. Powyższe informacje w oceni organu stanowią unikatową wiedzę (tzw. know-how), którą P. wypracowała w trakcie swojej działalności operacyjnej, gromadząc, systematyzując i analizując dane dotyczące swojej działalności. Tymczasem inni operatorzy mogliby ją pozyskać bez konieczności gromadzenia szeregu informacji i przeprowadzania analiz czy badań rynkowych, co mogłoby pomóc im zaoszczędzić wydatków, a następnie mogłoby skutkować wykorzystaniem tej wiedzy i np. podjęciem decyzji biznesowych skutkujących przejęciem określonych obszarów rynku, co potencjalnie mogłoby przysporzyć im zysków.

W związku z powyższym, po dokonaniu ponownej analizy w zakresie drugiej przesłanki wskazanej w przepisie art. 11 ust. 4 uznk (tj. przesłanki posiadania przez dokumentację wskazaną w zaskarżonym postanowieniu waloru wartości gospodarczej), Prezes stwierdził, że została ona w niniejszej sprawie spełniona. Jak wykazano szczegółowo powyżej w odniesieniu do wszystkich materiałów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa P., wymienionych w punktach 1-10, w różnym zakresie zawierają one informacje, których poznanie umożliwiłoby konkurentom P. zaoszczędzenie wydatków lub powiększenie zysków. Oznacza to, że całość ww. informacji, ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia prowadzenia przedsiębiorstwa przez P., a ich ujawnienie mogłoby mieć negatywny wpływ na pozycję konkurencyjną P. W konsekwencji przedstawionej wyżej, szczegółowej analizy w zakresie wartości gospodarczej informacji, objętych Zaskarżonym postanowieniem, ocenić należy, że informacje te niewątpliwie posiadają przynajmniej minimalną wartość gospodarczą, wobec czego spełniona została druga przesłanka określona w art. 11 ust. 4 uznk.

W odniesieniu do trzeciej przesłanki, tj. przesłanki podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności organ wskazał, że przy przekazaniu materiałów dowodowych na potrzeby przedmiotowego postępowania P. opatrzyła je stosowną klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa", czyli podjęła w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Wykazała także, że przy przekazywaniu tych informacji w wiadomościach e-mail stosowano odpowiednie klauzule o zobowiązaniu do poufności odnośnie treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Wyraźnie wskazuje na to zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci pism P. P. zobowiązała także podmioty z nią współpracujące do przestrzegania zasad ochrony informacji uzyskanych w trakcie współpracy (pismo P. z dnia 7 grudnia 2015 r.). P. stosuje zatem instrumenty mające na celu ograniczenie dostępu do treści zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa tak, aby nie były one powszechnie dostępne i aby wgląd do nich miała jak najmniejsza liczba osób. Zdaniem organu za spełnioną uznać należało także trzecią z przesłanek wskazanych, w art. 11 ust. 4 uznk.

Dlatego też zdaniem Prezesa powyższe informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art.11 ust.4 uznk, ponieważ spełniają wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie.

Odnosząc się do kwestii przejrzystości i transparentności wszystkich procesów związanych z usługą powszechną, zasadami jej świadczenia, kalkulacji kosztów itp., organ wyjaśnił, że przepisy Dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz. U. UE.L z 1998 r. Nr 15, poz. 14 z późn. zm.), zwanej dalej "Dyrektywą pocztową", nie wykluczają ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, wręcz przeciwnie - wyraźnie przewidują, że jeżeli dana informacja została uznana przez krajowy organ regulacyjny za informację niejawną zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego o tajemnicy przedsiębiorcy, Komisja Europejska oraz dany krajowy organ regulacyjny zapewniają taką niejawność (art. 22a ust. 4). Art. 22a Dyrektywy pocztowej nie może być zawężany jedynie do obowiązków sprawozdawczych. Przepis ten wyraźnie mówi o wszelkich informacjach, w tym informacjach finansowych oraz informacjach dotyczących świadczenia usługi powszechnej. Podobnie szeroki charakter ma art. 44 ust. 1 Prawa pocztowego, który odnosi się do możliwości zastrzeżenia informacji, dokumentów lub ich części zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczanych na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów Prawa pocztowego. Nie ulega wątpliwości, że dokumenty i informacje przekazywane przez operatora wyznaczonego w toku postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016 oraz projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2016, są dostarczane Prezesowi UKE na podstawie przepisów Prawa pocztowego. Dlatego też w żadnym wypadku nie można przyjąć, że wykluczone jest zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa w toku ww. postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 12 lutego 2016 r. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie:

1.przepsiów postępowania tj. art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. przez odmowę udostępnienia O. informacji, które nie są informacjami "niejawnymi o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne"" oraz nie zostały wyłączone ze względu na ważny interes państwowy, wobec czego Prezes UKE wydał zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie bez podstawy prawnej, co prowadzi do nieważności rozstrzygnięć Prezesa UKE;

2.ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia. 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez uznanie, że informacje zastrzeżone przez P. S.A. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa P.

Wobec podniesionych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, ewentualnie, z powołaniem się na zarzut 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, podnosząc że brak jest przepisu prawa, uprawniającego Prezesa UKE do odmowy stronie przeglądania akt ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy Prawo pocztowe. W szczególności przepisem takim nie jest przywołany w sentencji postanowienia art. 74 § 2 k.p.a. Z literalnego brzmienia przepisów oraz z cytowanych wyżej komentarzy wprost wynika, że zasadą jest jawność akt postępowania administracyjnego, natomiast organ administracji publicznej może ograniczyć prawo wglądu do akt sprawy wyłącznie w sytuacji, gdy przepis prawa pozwala na takie ograniczenie. Takim szczególnym przepisem jest np. art. 207 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Prezes UKE nie wskazał w sentencji postanowienia przepisu, który uprawniałby go do ograniczenia wglądu do akt postępowania ze względu na istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa P.

W szczególności zdaniem strony skarżącej przepisem takim nie jest art. 44 ustawy Prawo pocztowe.

W sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 74 § 1 k.p.a. albowiem nie zostały zastrzeżone akta zawierające informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także inne akta, które Prezes UKE wyłączył ze względu na ważny interes państwowy. W kategoriach zastrzeganych danych wyszczególnionych w art. 74 § 1 kpa nie ma mowy o tajemnicy przedsiębiorstwa.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca przedstawiła argumentację na okoliczność, że przedstawione przez P. informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa P.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej "ppsa").

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Co do zasady - przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 k.p.a.). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655).

Stosownie do art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a. – przepisu 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Art. 74 § 2 k.p.a. stanowi zaś, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów (...) następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W niniejszej sprawie organ odmówił stronie skarżącej prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, w zakresie w jakim dokumenty znajdujące się w przedmiotowej sprawie zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Podzielić należy stanowisko organu, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie nie tylko w przypadku odmowy przeglądania akt sprawy uzasadnionej względami ochrony informacji niejawnych akt sprawy uzasadnionej względami ochrony informacji niejawnych o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" lub względami ważnego interesu państwowego (o czym mowa w art. 74 § 1 k.p.a.), ale w każdym przypadku, w którym zachodzą podstawy do ograniczenia prawa strony (uczestnika postępowania na prawach strony) wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów ze względu na prawnie chroniony interes (tak: Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2015). Jednym z przypadków, w którym zachodzą podstawy do ograniczenia prawa strony (uczestnika postępowania na prawach strony) wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, ze względów innych niż wymienione w art. 74 § 1 k.p.a., jest sytuacja, w której akta sprawy zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zgodnie z treścią art. 44 ust 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 poz.1529 ze zm.) przedsiębiorca może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów tej ustawy.

W ocenie Sądu mając na uwadze treść art. 44 ust 1 Prawa pocztowego, przyjąć należy, że organ działając na podstawie art. 74 § 1 k.p.a. miał prawo odmówić skarżącej prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, w zakresie w jakim dokumenty znajdujące się w przedmiotowej sprawie zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r., o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U.2003 Nr 153 poz.1503 ze zm., dalej jako u.z.n.k.), tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja:

1) ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa,

2) nie została ujawniona do wiadomości publicznej,

3) podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności.

Z legalnej definicji terminu "tajemnica przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy wskazanej powyżej wynika, iż za taką tajemnicę może być uznana określona informacja (wiadomość), jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub handlowy (posiada wartość gospodarczą) przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Powszechnie przyjmuje się, że Informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie.

Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.

W orzecznictwie SN wskazano, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakter przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (np. orzeczenie SN - Izba Cywilna z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/2001; wyrok SN z dnia 3 października 2000 r. I CKN 304/2000 OSNC 2001/4 poz. 59 oraz wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Jak wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego, przepis art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, istnienie zasięgu stanu tajemnicy uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te, jak trafnie podnosi się w literaturze przedmiotu, powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do zakresu stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67).

Z oświadczeniem P., wyrażonym w pismach z dnia 28 kwietnia 2015 r., 1 września 2015 r., 7 października 2015 r., 7 grudnia 2015r., informacje w zakresie wskazanym w sentencji zaskarżonego postanowienia, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Organ wykazał ponadto, że została spełniona przesłanka posiadania przez dokumentację wskazaną w zaskarżonym postanowieniu waloru wartości gospodarczej.

W odniesieniu do trzeciej przesłanki, tj. przesłanki podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności organ wskazał, że przy przekazaniu materiałów dowodowych na potrzeby przedmiotowego postępowania P. opatrzyła je stosowną klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa", czyli podjęła w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Wykazała także, że przy przekazywaniu tych informacji w wiadomościach e-mail stosowano odpowiednie klauzule o zobowiązaniu do poufności odnośnie treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Wyraźnie wskazuje na to zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci pism P. P. zobowiązała także podmioty z nią współpracujące do przestrzegania zasad ochrony informacji uzyskanych w trakcie współpracy (pismo P. z dnia 7 grudnia 2015 r.). P. stosuje zatem instrumenty mające na celu ograniczenie dostępu do treści zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa tak, aby nie były one powszechnie dostępne i aby wgląd do nich miała jak najmniejsza liczba osób.

Zdaniem Sądu, Prezes UKE zasadnie uznał więc, że informacje P. SA opatrzone klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust.4 uznk, ponieważ spełniają wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie. Wobec powyższego zachodziła podstawa do wydania zaskarżonego postanowienia odmawiającego stronie skarżącej prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, w zakresie w jakim dokumenty znajdujące się w przedmiotowej sprawie zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.