Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 924/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi [...][...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda", "organ zażaleniowy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 123 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia R. N. na postanowienie Starosty [...] (dalej jako "Starosta". "organ I instancji" z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...], zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę myjni bezdotykowej (czterostanowiskowej) z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr ew, [...] obręb [...] miasta [...] – uchylił to postanowienie.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...]i decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. N.emu prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej jako "inwestor") pozwolenia na budowę dla obejmującego budowę myjni bezdotykowej z infrastrukturą towarzyszącą wg projektu gotowego pracowni projektowej "[...] S.C." o nazwie "[...] M. S. na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] miasta [...].

Odwołania od powyższej decyzji złożyli K.K. i J.D.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2020 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z dnia 27 stycznia 2021 r. J.D. (dalej jako "skarżący) złożył wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania z uwagi na prowadzone przez Komendę Powiatową Policji w [...] i nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową w [...] postępowanie przygotowawcze w przedmiocie przekroczenia uprawień przez Burmistrza Miasta [...] w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Pismem z dnia 7 lutego 2021 r., ponownie został złożony przez J.D. wniosek o zawieszenie postępowania wraz z kserokopią zawiadomienie Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt [...] o wszczęciu śledztwa w sprawie przekroczenia uprawień przez Burmistrza Miasta [...].

Organ I instancji pismem z dnia 2 lutego 2021 r,, zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] z prośbą o udzielnie informacji, na jakim etapie jest toczące się postępowanie administracyjne dotyczące decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni bezdotykowej z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr ewid, [...] w obrębie [...]miasta [...].

W odpowiedzi na powyższe pismo, Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia 5 lutego 2021 r., poinformował iż postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] r., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia ww. ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art., 101 § 3 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę myjni bezdotykowej (czterostanowiskowej) z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] miasta [...], z uwagi na prowadzone przez Komendę Powiatową Policji w [...] i nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową w [...] postępowanie przygotowawcze w przedmiocie przekroczenia uprawień przez Burmistrza Miasta [...] w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego oraz z uwagi na postępowanie prowadzone przez Urząd Miejski w [...] dotyczące uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2018 r., nr [...].

Organ I instancji, przywołując treść art. 97 § pkt 4 k.p.a., podniósł, że zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie jest postępowanie prowadzone przez Urząd Miejski w [...] dotyczące uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2018 r., nr [...] o warunkach zabudowy wydanych dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto wskazał, że w związku z tym, że Komenda Powiatowa Policji nadzorowana przez Prokuraturę Rejonową w [...] prowadzi postępowanie w przedmiocie przekroczenia uprawnień przez Burmistrza Miasta [...] w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla omawianego zamierzenia inwestycyjnego, zachodzi podejrzenie, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa, tj. w wyniku popełnienia występku przewidzianego w art. 231 § 1 kodeksu karnego. Dlatego też zachodzi prawdopodobieństwo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2018 r. Zdaniem organu I instancji brak rozstrzygnięcia kwestii związanej z decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie pozwala na dalsze prawidłowe postępowanie administracyjne przez Starostę [...]. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może samodzielnie rozstrzygnąć o kwestii znajdującej się w kompetencji Burmistrza Miasta [...] oraz Komendy Powiatowej Policji w [...] nadzorowanej przez Prokuraturę Rejonową w [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor – R. N.. Postawił zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i zawieszenie na jego podstawie postępowania administracyjnego, pomimo iż brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania. Ponadto zdaniem skarżącego organ zaskarżonym postępowaniem naruszył również art 11k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie nie zawiera stosownego uzasadnienia z przywołaniem jego przesłanek formalno- prawnych.

Skarżący podniósł, że postepowanie prowadzone przez Komendę Powiatową Policji w [...] pozostaje ono bez jakiegokolwiek związku z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia na budowę myjni bezdotykowej. Nie wiadomo bowiem jaki wpływ miałoby ewentualne rozstrzygnięcie w postępowaniu karnym na niniejsze postępowanie, skoro dotyczy ono organu administracji samorządowej i prawidłowości jego działań. Omawiane postępowanie nie może doprowadzić do zmiany bądź uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2018 roku o warunkach zabudowy, a tym samym pozostaje ono bez związku z przedmiotem niniejszego postępowania. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, niestety nie wyjaśnił omawianej kwestii, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, iż nie jest on uprawniony do samodzielnego rozstrzygania kwestii znajdującej się w kompetencji Burmistrza Miasta [...] oraz Komendy Powiatowej Policji w [...]. Tak lakoniczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, graniczące de facto z jego brakiem stanowi naruszenie art. 11 k.p.a.

W przypadku drugiego z przywołanych postępowań inwestor wskazał, że w obrocie nadal pozostaje decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2018 roku o warunkach zabudowy wydanych dla planowanej inwestycji. Dla organu nadzoru architektonicznego oznacza to jedynie, iż brak jest jakichkolwiek przeszkód formalno - prawnych do dalszego procedowania w sprawie, bowiem jak sam przyznał nie jest on powołany do samodzielnego rozstrzygania kwestii będących w kompetencji innych organów.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. uchylił powyższe postanowienie Starosty [...].

W ocenie Wojewody [...] zagadnienia będące podstawą zawieszenia postępowania przez organ I instancji, pomimo, że niewątpliwie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie mają charakteru zagadnienia wstępnego. Stanowią wyłącznie okoliczność faktyczną, a nie okoliczność prawną, natomiast zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko okoliczność prawna może stanowić zagadnienie wstępne. Samo ustalenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji, tak jak w przypadku przedmiotowej sprawy.

Zdaniem organu zażaleniowego przywołana przez Starostę [...] kwestia braku rozstrzygnięcia postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2018 r. nie może być podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzji o warunkach zabudowy stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2018 r., a jej wykonanie nie zostało wstrzymane przez organ wydający decyzję lub sąd. To zaś w konsekwencji oznacza, że powyższa decyzja pozostaje w mocy i podlega stosowaniu, tj. może stanowić podstawę wydania w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Także prowadzone przez Komendę Powiatową Policji w [...] i nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową w [...] postępowanie przygotowawcze w przedmiocie przekroczenia uprawień przez Burmistrza Miasta [...] dotyczy organu administracji samorządowej i prawidłowości jej działań, co nie ma wpływu na niniejsze postępowania administracyjne.

Z tym postanowieniem nie zgodził się J.D., która pismem datowanym na 12 kwietnia 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu będącego następstwem oceny organu, iż postępowanie przygotowawcze prowadzone przez Komendę Powiatową Policji w [...] i nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową w [...] w przedmiocie przekroczenia uprawnień przez Burmistrza Miasta [...] w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego oraz postępowanie administracyjne prowadzone przez Burmistrza Miasta [...] dotyczące uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2018 r. stanowią zagadnienia wstępnego, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy wynik sprawy administracyjnej;

2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 i art. 144 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia Starosty [...];

3) art. 7, art. 77l § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie Skarżącego rozstrzygnięcie Prokuratury Rejonowej w [...] prowadzącej śledztwo w sprawie przekroczenia uprawień bądź niedopełnienia obowiązków służbowych przez pracowników Urzędu Miejskiego w [...] będzie miało prejudycjalne znaczenie dla rozstrzygnięcia nie tylko co do oceny prawidłowości materiału dowodowego oraz ale także dla oceny prawidłowości wydania samej decyzji o warunkach zabudowy w ramach toczącego się postępowania wznowieniowego. Ujawnienie się czynu, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (M.Romafiska [w:] Kodeks Postępoxvania Adnńnistracyjnego Komentarz, red. H. Knysiak- Sudyka, s. 682). Możliwość wpływu czynu na wynik postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas gdy on sam może stanowić podstawę odpowiedzialności i będzie wpływał bezpośrednio na ustalenie rozstrzyganego stosunku prawnego, (tamże). Śledztwo prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w [...], zostało wszczęte z uwagi na brak w aktach sprawy informacji dotyczących wyznaczenia obszaru analizowanego oraz danych wskazujących na przeprowadzenie przez organ I instancji analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co mogło stanowić zaniechanie organu w zakresie dokonania oceny wpływu realizacji inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich i w konsekwencji mogło prowadzić do naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa".

Zdaniem skarżącego na istotne braki dowodowe dotyczące decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazuje rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. o sygn. akt [...] uchyliło decyzję Burmistrza nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. z przyczyny braku wyznaczenia przez Burmistrza obszaru analizowanego, wskazując, że "w badanej decyzji analizy takiej zabrakło. Organ ograniczył się do wskazania uzyskanego wskaźnika minimalnego oraz maksymalnego z terenu analizowanego (bez określenia w jaki sposób został on wyznaczony). Takie rozstrzygnięcie w całości wymyka się spod możliwości dokonania jego kontroli." Dlatego też SKO w [...] uchyliło decyzję Burmistrza udzielając jednocześnie organowi I instancji następujących wytycznych: "Organ pierwszej instancji winien ponownie przeprowadzić w tym kierunku postępowania, dokonując uzupełnienia istniejącej już analizy urbanistycznej. Dopiero prawidłowo przeprowadzona analiza oraz jej wyniki dadzą możliwość oceny, czy decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] była wydana zgodnie z przepisami prawa, a jego treść odpowiadałaby rozstrzygnięciu wydanemu aktualnie." Powyższy aspekt sprawy nie został dostrzeżony przez Wojewodę [...]. Podstawą pozwolenia na budowę musi być ważna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji więc wszczęcia na wniosek postępowania wznowieniowego w sprawie uchylenia tej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozstrzygnięcie sprawy z wniosku o pozwolenie na budowę zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia co do bytu prawnego decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza Miasta [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. uchylające postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 r. o zawieszeniu postępowanie administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę myjni bezdotykowej (czterostanowiskowej) z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] miasta [...], z uwagi na prowadzone przez Komendę Powiatową Policji w [...] i nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową w [...] postępowanie przygotowawcze w przedmiocie przekroczenia uprawień przez Burmistrza Miasta [...] w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego oraz z uwagi na postępowanie prowadzone przez Urząd Miejski w [...] dotyczące uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2018 r., nr [...].

Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy postępowanie wznowieniowe dotyczące ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni bezdotykowej z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr ewid, [...] w obrębie [...]miasta [...] jest kwestią wstępną w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dotyczącą ww. inwestycji. Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl powołanego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnić należy, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11 (publ. Cbosa), organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem; o występowaniu takiego związku/zależności przesądzać będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. W razie gdy związek ten nie występuje, organ obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami, co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". Podobnie przyjął NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 541/18, podnosząc, że "Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu jest więc istnienie ścisłej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji; "brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji" (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16). Przedstawiając w taki sposób pojęcie zagadnienia wstępnego, NSA w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1067/15 dodatkowo stwierdził, że "Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają, co do zasady, wpływu względy natury celowościowej ani ekonomiki postępowania".

Taką też wykładnią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. kierował się Wojewoda orzekając w sprawie i słusznie zdaniem Sądu uznając, że okoliczności podniesione przez Starostę (a przy tym bezsporne) nie uniemożliwiały temu organowi rozpatrzenia sprawy o pozwolenie na budowę i wydania decyzji.

Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie dotyczy pozwolenia na budowę obejmującego budowę myjni bezdotykowej z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] miasta [...]. Inwestor dysponuje ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni bezdotykowej z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr ewid, [...] w obrębie [...]miasta [...].

Ponieść również należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ jest zobowiązany wydać decyzję z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnych okoliczności faktycznych i prawnych obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia nawet w sytuacji, gdy istnieje wysokie prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości.

Dlatego samo stwierdzenie, że wynik jakiegoś innego postępowania będzie mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia toczącego się postępowania administracyjnego, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania z mocy art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie zwalnia organu od wydania decyzji zgodnej ze stanem z chwili orzekania.

W niniejszej sprawie skarżący pismem z 28 marca 2019 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2018 r., nr [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że oczekiwanie na rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowionego postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie występuje przeszkoda do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe, w którym potencjalnie może dojść do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Dopóki bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, to korzysta ona z domniemania zgodności z prawem. Nie jest rzeczą organów administracyjnych badanie prawidłowości ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Wskazać należy, że rozpoznając ww. wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2018 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] października 2018 r., nr [...]. Rozpoznając odwołanie J.D. od powyżej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "SKO") decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO wskazało, że Burmistrz Miasta [...] winien ponownie przeprowadzić postępowanie, dokonując uzupełnienia istniejącej już analizy urbanistycznej. Dopiero prawidłowo przeprowadzona analiza oraz jej wyniki dadzą możliwość oceny, czy decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] była wydana zgodnie z przepisami prawa, a jego treść odpowiadałaby rozstrzygnięciu wydanemu aktualnie.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożył inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2003/20 oddalił sprzeciw. Sąd wskazał, że prawidłowo wskazano na wadliwość sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, w której nie wskazano działek i obiektów, znajdujących się w obszarze analizowanym, przez co organ odwoławczy nie miał możliwości potwierdzenia, czy sporządzona analiza objęła wszystkie znajdujące się w granicach obszaru analizowanego (czy to w całości, czy w części) działki i obiekty. Zdaniem Sądu wady analizy urbanistycznej z uwagi na ich zakres, mogą być usunięte jedynie w toku postępowania przed Burmistrzem Miasta [...] poprzez przeprowadzenie uzupełniającej analizy urbanistycznej.

W świetle powyższego uznać należy, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane przez organ wydający decyzję lub sąd.

Sąd ponownie wskazuje, że wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeżeli na dzień rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie występuje przeszkoda do wydania decyzji, z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe, w którym potencjalnie może dojść do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Oczywiście, uchylenie decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania wznowieniowego może mieć swoje konsekwencje prawne, jednak rozpatrywanie tej kwestii ma sens dopiero po wydaniu decyzji w tym przedmiocie.

W ocenie Sądu ma rację organ II instancji, że także prowadzone przez Komendę Powiatową Policji w [...] i nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową w [...] postępowanie przygotowawcze (obecnie śledztwo prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w [...] o sygn.. akt [...]) w przedmiocie przekroczenia uprawień przez pracowników Urzędu Miejskiego w [...] przy wydawaniu omawianej decyzji o warunkach zabudowy, dotyczy organu administracji samorządowej i prawidłowości jego działań oraz pracowników obsługujących ten organ, co nie ma wpływu na niniejsze postępowania administracyjne. Ewentualne wydanie orzeczenia, że omawiana decyzja o warunkach zabudowy została wydana w wyniku popełnienia przestępstwa mogłoby być przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego tejże decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji w wyniku przestępstwa.

Reasumując, w świetle powyższego nie można uznać, że w tym konkretnym przypadku organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę był uprawniony do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy stwierdzić, że rację ma organ II instancji, że toczące się postępowanie wznowieniowe w sprawie ww. decyzji o warunkach zabudowy oraz śledztwo w przedmiocie przekroczenia uprawień przez pracowników Urzędu Miejskiego w [...] przy wydawaniu omawianej decyzji o warunkach zabudowy nie stanowią zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.