Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 162/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Wysocka po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I. W. (dalej jako strona lub skarżący) jest decyzja nr [...] D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. (dalej jako organ odwoławczy, organ II instancji, Inspektor Wojewódzki lub w skrócie DPWIS) z dnia 12 maja 2017 r., którą działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm., dalej w skrócie u.P.I.S.), art. 235¹ i art. 235² ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 1666, dalej jako kodeks pracy lub w skrócie k.p.) oraz § 8 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t. jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1367, dalej jako rozporządzenie RM) jak również art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) utrzymano w mocy decyzję Nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. (dalej jako organ I instancji, Inspektor Powiatowy lub w skrócie PPIS) z dnia 4 lipca 2016 r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotworu skóry (poz. 17.4 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia RM).

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił historię zatrudnienia skarżącego w narażeniu na czynniki rakotwórcze:

- od 7 lipca 1983 r. do 13 października 1984 r. w Spółdzielni Kółek Rolniczych w T. (zakład zlikwidowany) jako mechanik,

- od 13 listopada 1984 r. do 24 kwietnia1986 r. w [...] - Oddział Produkcji Ładunków Kolejowych (obecnie: Przedsiębiorstwo Budowy Kopalń "[...]" S.A. w L.) jako pakowacz na powierzchni ładunków kolejowych,

- od 28 lipca 1987 r. do 11 sierpnia 1987 r. w Hutniczym Przedsiębiorstwie Usługowo-Produkcyjnym "[...]" Zakład Transportowo Sprzętowy nr [...] w P. (obecnie: [...] S.A. w C. - Oddział w P.) jako kierowca,

- od 25 sierpnia 1987 r. do 31 grudnia 1995 r. w [...] S.A. - Oddział Zakłady Górnicze "[...]" w P., jako kierowca transportu wewnętrznego, spawacz gazowy, ślusarz- spawacz,

- od 1 stycznia 1996 r. do 9 stycznia 2016 r. [...] S.A. Oddział Hydrotechniczny w R., jako ślusarz-spawacz, sztygar zmianowy.

Organ I instancji na podstawie dokonanego pismem z dnia 10 lipca 2015 r. przez D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. - Oddział w L. (dalej jako jednostka orzecznicza I stopnia lub DWOMP) zgłoszenia podejrzenia u skarżącego chorób zawodowych: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotworu skóry (poz. 17.4) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie chorób zawodowych.

Organ orzeczniczy I stopnia po wykonaniu badań lekarskich i analizie zgromadzonej dokumentacji wydał orzeczenie lekarskie z dnia 12 lutego 2016 r. nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotworu skóry (poz. 17.4 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia RM). W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, że u strony w 2010 r. rozpoznano raka błony śluzowej policzka prawego. W badaniu histopatologicznym stwierdzono raka płaskonabłonkowego rogowaciejącego. Udokumentowanym czynnikiem rakotwórczym na stanowisku skarżącego był kadm. Podkreślono, że w ocenie narażenia na czynniki rakotwórcze nie ma znaczenia wielkość ekspozycji na czynnik rakotwórczy. Istotne jest potwierdzenie występowania czynnika rakotwórczego w środowisku pracy, lokalizacja nowotworu i okres latencji. Powołując się na dane literaturowe dotyczące rakotwórczego działania kadmu i lokalizacji narządowej, oparte na badaniach epidemiologicznych, wskazano na wzrost zapadalności na nowotwory płuc, prostaty. W ocenie DWOMP, w żadnym badaniu nie odnotowano zwiększonego ryzyka zachorowania na nowotwory błony śluzowej jamy ustanej. Główną przyczyną zachorowania na nowotwór błony śluzowej jamy ustnej jest palenie papierosów. Z dostępnej dokumentacji badań profilaktycznych wynika bowiem, że pacjent przez przeszło 20 lat palił papierosy po ok. 10 szt. dziennie. Z uwagi na wątpliwości orzecznicze jednostka orzecznicza I stopnia zwróciła się z prośbą o konsultację i wydanie opinii na temat związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaną chorobą nowotworową a czynnikami środowiska pracy do Instytutu Medycyny Pracy w Ł., który na podstawie analizy całości dokumentacji medycznej wykluczył tło zawodowe rozpoznanej choroby nowotworowej. Końcowo wskazano, że biorąc pod uwagę lokalizację nowotworu i rodzaj czynnika o udowodnionym działaniu rakotwórczym, nie znaleziono związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem, a czynnikiem rakotwórczym, tym samym nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Strona nie zgodziła się z powyższym orzeczeniem lekarskim i złożył wniosek o wydanie orzeczenia lekarskiego przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (zwany dalej jednostką orzeczniczą II stopnia lub IMPiZŚ), po analizie zgromadzonej dokumentacji w dniu 18 kwietnia 2016 r. w trybie zaocznym wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotworu skóry (poz. 17.4). IMPiZŚ w uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazał wpierw, iż ze względu na dużą odległość, stan pacjenta oraz udokumentowane rozpoznanie kliniczne strona wyraziła zgodę na wydanie orzeczenia lekarskiego w trybie zaocznym, a następnie stwierdzono, że po zapoznaniu się z dokumentacją medyczną oraz narażeniem zawodowym nie znaleziono podstaw do uznania raka nowotworu skóry za chorobę zawodową. Jednostka orzecznicza II stopnia wskazała, że z czynników, które wystąpiły na stanowisku pracy, jedynie kadm ma działanie rakotwórcze na ludzi (kategoria I), jednak z dokładnych obserwacji wynika, że narządem krytycznym są płuca i prostata, natomiast nie zaobserwowano nowotworu skóry (śluzówki, policzka).

Organ I instancji na podstawie wskazanych orzeczeń lekarskich i po przeprowadzeniu dochodzenia epidemiologicznego wskazaną na wstępie decyzją orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotworu skóry (poz. 17.4). W uzasadnieniu wskazano, że w przypadku podejrzenia nowotworu pochodzenia zawodowego wymagane jest spełnienie łącznie kilku elementów orzeczniczych. Nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową jeśli powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze dla ludzi. Choroba winna być wiarygodnie udokumentowana (wynik badania histopatologicznego), stopień i długość narażenia winien odpowiadać rozwojowi choroby, umiejscowienie narządowe nowotworu i rodzaj czynnika rakotwórczego jest zgodny z aktualnym stanem wiedzy, a okres latencji nowotworu jest wystarczająco długi (ok. 30 lat), aby przyjąć związek przyczynowy zachorowania i narażenia.

Zdaniem Inspektora Powiatowego udokumentowanym czynnikiem rakotwórczym na stanowisku pracy skarżącego był kadm, a tymczasem dane literaturowe dotyczące rakotwórczego jego działania i lokalizacji narządowej, oparte na badaniach epidemiologicznych, wykazują zapadalność na nowotwory płuc, prostaty. Zwrócono uwagę, iż w żadnym badaniu nie odnotowano zwiększonego ryzyka zachorowania na nowotwory błony śluzowej jamy ustnej. Dodano również, że główną przyczyną zachorowania na nowotwór błony śluzowej jamy ustnej jest palenie papierosów, zaś z dostępnej dokumentacji badań profilaktycznych wynika, że strona przez przeszło 20 lat paliła papierosy ok. 10 sztuk dzienne.

Podsumowując PPIS stwierdził, iż w omawianym przypadku warunki niezbędne do stwierdzenia choroby zawodowej nie zostały spełnione bowiem jednostka orzecznicza pierwszego i drugiego stopnia nie rozpoznała choroby zawodowej, jak i w wyniku oceny warunków pracy nie można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że warunki pracy mogły mieć wpływ na powstanie choroby zawodowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem strony dokonana przez organ ocena dowodów w postaci opinii medycznych jednostek orzeczniczych była powierzchowna przez co doszło do naruszenia przepisu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący domagał się przeprowadzenia dalszych konsultacji medycznych, tym bardziej, że jak podkreślił na stanowiskach pracy przez niego zajmowanych czynnikiem rakotwórczym, poza kadmem, był także arsen, co zostało przemilczane. Wskazał także, że wbrew argumentacji organu rzucił palenie 15 lat temu, dlatego też powielana informacja o paleniu przez niego papierosów jest zupełną nieprawdą, którą wykorzystuje się na rzekome potwierdzenie okoliczności wskazujących na pozazakładowe podłoże choroby zawodowej raka pęcherza moczowego czy raka policzka. Do odwołania skarżący dołączył szereg publikacji medycznych zamieszczonych w internecie.

Organ II instancji w związku z zarzutami stawianymi w odwołaniu pismem z dnia 22 sierpnia 2016 r. zwrócił się do obu jednostek orzeczniczych z prośbą o ponowne przeanalizowanie sprawy oraz ustosunkowanie się do podnoszonych przez stronę kwestii medycznych.

Po uzyskaniu dodatkowej dokumentacji jednostka orzecznicza II stopnia poinformowała w piśmie z dnia 18 listopada 2016 r., że: "jak wynika z opracowania Instytutu Medycyny Pracy w . przy narażeniu na związki arsenu umiejscowienie nowotworu płuca - przy narażeniu drogą inhalacyjną, natomiast skóra, pęcherz moczowy, płuca, wątroba, nerki przy narażeniu drogą pokarmową (przyjmowanie arsenu z dietą lub w postaci leków)." Wskazano ponadto, że cytowane w odwołaniu artykuły "są publikacjami i doniesieniami nie mającymi mocy prawnej".

Z kolei Instytut Medycyny Pracy w Ł. w piśmie z dnia 3 listopada 2016 r. wskazał, że w toku orzecznictwa o zawodowej etiologii nowotworu niezbędne jest ustalenie, czy umiejscowienie narządowe nowotworu i rodzaj czynnika rakotwórczego są zgodne z aktualną wiedzą medyczną. Umiejscowienie nowotworu zależy od typu czynnika rakotwórczego, drogi wchłaniania i wydalania substancji rakotwórczej lub jej metabolitów oraz powinowactwa do różnych narządów, stąd konieczne są dane na temat umiejscowienia narządowego nowotworów złośliwych. Odpowiadając na zapytanie strony skąd uzyskiwane są powyższe dane poinformowano, że dane dotyczące oceny rakotwórczego działania różnych substancji można uzyskać z monografii publikowanych przez Międzynarodową Organizację Badań nad Rakiem [IARC - wyj. Organu], oryginalnych materiałów bibliograficznych otrzymywanych z komputerowych baz informacyjnych np. Medline, Toxline, Chemical Abstracts oraz opracowań Instytutu Medycyny Pracy im. Nofera w Ł. "Wytyczne szacowania ryzyka zdrowotnego dla czynnika rakotwórczego". Nadto ujawniono, że w przygotowaniu opinii dotyczącej podejrzenia choroby zawodowej u strony korzystano z opracowań IARC i dokumentacji opracowanej przez Międzyresortową Komisję ds. NDS i NDN, które to opracowania są bardzo wyczerpujące i zawierają wyniki wszystkich opublikowanych na dzień akceptacji dokumentu badań medycznych dotyczących związków chemicznych. W zakresie rakotwórczego działania kadmu i lokalizacji narządowych, powołując się na publikacje medyczne wskazano, że podobnie jak w przypadku arsenu to rak płuca jest nowotworem związanym z ekspozycją zawodową - narażenie inhalacyjne. W żadnym badaniu nie odnotowano zwiększonego ryzyka zachorowania na nowotwory pęcherza moczowego oraz błony śluzowej jamy ustnej wśród populacji pracującej narażonej na kadm lub arsen. W konsekwencji wywiedziono, że w wyniku oceny warunków pracy nie można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Jednocześnie powołano się na badania epidemiologiczne, które wskazują, że istotnym czynnikiem ryzyka raka pęcherza moczowego i jamy ustnej jest palenie papierosów. Podkreślono, że z dokumentacji medycznej wynika, że skarżący jest obciążony tym czynnikiem ryzyka (informacja z DWOMP - wpis w dokumentacji badań profilaktycznych), dlatego też przyjęto pozazawodową etiologię choroby.

Inspektor Wojewódzki zwrócił się także do Konsultanta Krajowego w dziedzinie onkologii klinicznej oraz Konsultanta Krajowego w dziedzinie medycyny pracy z prośbą o wydanie opinii w niniejszej sprawie. Pierwszy z konsultantów pismem z dnia 9 lutego 2017 r. odpowiedział, że przedstawienie żądanej opinii nie mieści się w jego kompetencjach, natomiast drugi z tych konsultantów krajowych pismem z dnia 27 lutego 2017 r. zgodził się z opinią Instytutu Medycyny pracy w Ł. co do braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej pod postacią nowotworu pęcherza moczowego.

We wspomnianej na wstępie decyzji z dnia 12 maja 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący wykonując swoje obowiązki zawodowe narażony był na czynniki rakotwórcze. Odnośnie klinicznych podstaw do rozpoznania choroby zawodowej stwierdzono, że placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych I i II stopnia, a także w trybie konsultacyjnym Instytut Medycyny Pracy w Ł. oraz Konsultant Krajowy w dziedzinie medycyny pracy, były zgodne co do faktu, że brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotworu skóry (poz. 17.4). W uzasadnieniach orzeczeń lekarskich jednostki podały, że podstawową przesłanką negatywną w przedmiotowym postępowaniu jest fakt, iż umiejscowienie stwierdzonego u strony nowotworu nie odpowiada stwierdzonemu narażeniu zawodowemu na czynniki rakotwórcze (kadm, arsen). W tym względzie powołano się na publikacje naukowe z których wynika, że w kilku badaniach epidemiologicznych dotyczących ekspozycji zawodowej opisywano wzrost zapadalności na nowotwory płuc i z tych też względów jest to narząd uznany za krytyczny dla działania rakotwórczego kadmu i arsenu. W żadnym badaniu nie odnotowano natomiast zwiększonego ryzyka zachorowania na nowotwory pęcherza moczowego oraz błony śluzowej jamy ustnej wśród populacji pracującej narażonej inhalacyjnie lub kontaktowo na kadm lub arsen. Wskazano natomiast, że istotnym czynnikiem ryzyka raka pęcherza moczowego i jamy ustnej jest palenie papierosów, zaś z dokumentacji medycznej wynika, że skarżący jest obciążony tym czynnikiem ryzyka, gdyż przez przeszło 20 lat palił papierosy ok. 10 szt. dziennie.

Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia RM istotnym w sprawie jest poza rozpoznaniem nowotworu, ustalenie jego pierwotnej lokalizacji oraz okresu latencji. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu odwoławczego prawidłowo organ I instancji zastosował przedstawione powyżej przepisy prawa i uwzględnił stanowisko lekarzy orzeczników, którzy wskazują, że umiejscowienie nowotworu nie odpowiada ekspozycji zawodowej. Zatem z uwagi na nieadekwatną do narażenia zawodowego lokalizację nowotworu nie można uznać jego związku z czynnikami występującymi w pracy skarżącego.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 80 k.p.a. dokonał oceny materiału dowodowego z punktu widzenia wszystkich przesłanek dotyczących choroby zawodowej, w tym także orzeczeń lekarskich, które są "opiniami biegłego" w rozumieniu art. 84 k.p.a. podlegającymi weryfikacji, tak jak każdy inny dowód w sprawie. Orzeczenia wydane przez upoważnionych do tego lekarzy zostały poprzedzone analizą zgromadzonej dokumentacji, są obiektywne, przekonujące oraz wyczerpująco umotywowane i wyjaśniają wszelkie wątpliwości, spełniają zatem wymagania stawiane opiniom biegłego. Organ podkreślił, że bez opinii uprawnionych placówek służby zdrowia, bądź sprzecznie z nimi, organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowe.

Ponadto odnosząc się do poruszonych w odwołaniu kwestii medycznych organ odwoławczy wskazał, że "w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia RM orzeczenie lekarskie wydaje lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w odrębnych przepisach tj. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 18 czerwca 2010 r. w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 110, poz. 736), oraz zatrudniony w jednostce orzeczniczej. (...) Opinia innej jednostki służby zdrowia i to niespełniająca żadnych wymogów formalnych nie może być uznawana za podstawę kwestionowania opinii podmiotów uprawnionych."

Strona niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia złożyła na nie skargę do tut. Sądu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2018 r. przywrócił termin do wniesienia skargi.

W skardze strona wniosła o uchylenie decyzji z dnia 12 maja 2017 r. i stwierdzenie choroby zawodowej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego wydanie obu decyzji nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą zgromadzonego materiału dowodowego, a zawarte w nich rozstrzygnięcia nie uwzględniają aktualnej wiedzy medycznej oraz trybu życia skarżącego. Organy administracyjne zaniechały dokonania obiektywnej oceny warunków i środowiska pracy w odniesieniu do obecnego stanu zdrowia skarżącego.

Zdaniem skarżącego, na etapie postępowania dowodowego organ II instancji wbrew jego woli zaniechał zweryfikowania na korzyść strony twierdzeń, co do palenia papierosów. Lekarzom specjalistom orzekającym w sprawie nie umożliwiono oceny sytuacji zdrowotnej skarżącego przez pryzmat prezentowanych w piśmiennictwie wszelkich stanowisk dotyczących związku pomiędzy rakiem pęcherza, a ekspozycją na kadm i arsen, które skarżący załączył m.in. w odwołaniu od decyzji z lipca 2016 r.

W opinii strony nie dokonano analizy badań przeprowadzonych na świecie w szczególności w B., pominięto choćby bazę danych [...] (prestiżową, ogólnoświatową), w której zawarte są badania przeprowadzone na grupie B. dotyczące wpływu kadmu na zachorowania na raka pęcherza. Wskazują one na ścisły związek pomiędzy nowotworem pęcherza, a ekspozycją na ten czynnik rakotwórczy. Co istotne badania dotyczą także osób palących papierosy i dowodzą, iż osoby te są nieznacznie (zaledwie o kilka procent) bardziej narażone na zachorowanie niż osoby niepalące. Dostęp do wskazanych badań mają wyłącznie placówki medyczne, dlatego skarżący wniósł o zobowiązanie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. do przedłożenia pełnej treści wskazanych badań. Ponadto zdaniem strony, nie dokonano analizy struktury zachorowań na raka pęcherza i skóry w zakładach pracy, w których pracowała strona. Nie wzięto także pod uwagę, że nowotwór płuc, na który wskazywano w decyzjach, wywoływany na skutek ekspozycji na kadm i arsen histologicznie stanowi tożsamy nowotwór jak w przypadku raka pęcherza. Zdaniem strony odnosząc się do raka skóry zupełnie pominięto, że wprawdzie skarżący nie spożywał arsenu w pokarmie, nie mniej w zakładzie hydrotechnicznym był narażony na jego absorpcję z wód przez skórę, co nie pozostało bez wpływu na zachorowanie.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Podkreślono, że organ II instancji oparł kwestionowaną decyzję na orzeczeniach upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych placówek służby zdrowia, które były zgodne co do faktu, że brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u odwołującego się. Podkreślono także, że w trakcie postępowania dowodowego organ odwoławczy zwracał się do jednostek diagnostyczno-orzeczniczych oraz Konsultanta Krajowego w dziedzinie medycyny celem ustosunkowania się do podnoszonych przez skarżącego kwestii medycznych oraz załączonych publikacji naukowych. Żadna z placówek nie znalazła podstaw do weryfikacji swoich poprzednich orzeczeń. W piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2018 r. uczestnik postępowania [...] S.A. w L. Oddział Zakład Hydrotechniczny w R. (pracodawca skarżącego od 1 stycznia 1996 r. do 9 stycznia 2016 r.) wniósł o oddalenie skargi w całości. Polemizując z zarzutami skarżącego wskazał, m.in. że nie przebywał on w środowisku stwarzającym możliwość oddziaływania pyłów zawierających kadm i arsen ani absorbcji arsenu z wód przez skórę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z powyższych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu jedynie pod kątem czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz czy jest zgodny z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jest to więc tzw. "sąd prawa", nie zaś "sąd faktu", jak to mamy do czynienia w przypadku sądów pracy i ubezpieczeń społecznych, co wyklucza możliwość ponownego przeprowadzania postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, a tym samym merytorycznego rozpoznawania sprawy i wydawania przez sąd wyroków o charakterze decyzji administracyjnych.

W myśl natomiast art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja DPWIS z dnia 12 maja 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję PPIS z dnia 4 lipca 2016 r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej - nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotworu skóry (poz. 17.4 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia RM).

Ocena legalności zaskarżonego orzeczenia, przeprowadzona według wyżej wymienionych kryteriów, wykazała, że skarga jest nieuzasadniona.

Pojęcie choroby zawodowej jest pojęciem prawnym, posiadającym definicję legalną zawartą w art. 235¹ K.p., zgodnie z którym jest to choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Z powyższego wynika, że dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest, aby rozpoznane schorzenie znajdowało się w wykazie chorób zawodowych oraz aby istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy powstałymi objawami chorobowymi, a warunkami, w jakich pracownik świadczył pracę. Związek ten musi zostać ustalony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. Co ważne, przyczyną wywołującą chorobę zawodową jest sama praca, zaś na jej rodzaj ma wpływ charakter, sposób i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne i zostały ujęte w wykazie chorób zawodowych, które przybrało formę, wielokrotnie tutaj przywoływanego, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Zawiera ono normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy sam wykaz chorób zawodowych, jak i przepisy procesowe regulujące tryb postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych.

Ponadto podkreślić należy, że możliwość stwierdzenia choroby zawodowej dopuszczalna jest nie tylko w przypadku, gdy bezspornie można przyjąć, iż chorobę wymienioną w tym wykazie spowodowało działanie czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo sposób wykonywania pracy. Możliwe jest to również wówczas, gdy związek przyczynowy można stwierdzić z "wysokim prawdopodobieństwem". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 748/12, CBOSA, wskazał, że przesłanka stwierdzenia "z wysokim prawdopodobieństwem" związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a warunkami wykonywanej pracy, zwalnia organy administracji publicznej z konieczności badania wszystkich możliwych pozaustawowych czynników, które mogą wywołać schorzenia, tym bardziej jeżeli warunki pracy wskazują na zawodową etiologię choroby.

Zgodnie z brzmieniem § 6 ust. 1 rozporządzenia RM orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane dalej "orzeczeniem lekarskim", wydaje lekarz spełniający określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM wymogi, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w odrębnych przepisach zatrudniony w jednostce orzeczniczej I lub II stopnia (§ 5 ust. 1 rozporządzenia RM), a jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są jednostki badawczo- rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy (§ 5 ust. 3 rozporządzenia RM).

Nie sposób nie zwrócić jednakże uwagi, iż stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia RM, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Organy inspekcji sanitarnej oraz sądy administracyjne, kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają specjalistycznej wiedzy, która pozwoliłaby na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej. W związku z tym, organ wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich, ani wykonywania własnych ustaleń, prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Nie oznacza to jednak bezkrytycznej akceptacji, gdyż takie orzeczenie podlega ocenie pod kątem zachowania kryteriów określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 24 lutego 2015, sygn. akt II OSK 2013/13, i z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2986/13). Organ ma bowiem obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Organ ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie wątpliwości, rozbieżności czy sprzeczności, które nie pozwalają mu na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie. Nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy orzeczenia lekarskie, które nie odnoszą się w sposób szczegółowy do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Orzeczenie lekarskie musi w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśniać wszystkie wątpliwości. Opinia jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań tej jednostki, ale również do innych zebranych dowodów.

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy wskazać trzeba, iż przed wydaniem zaskarżonych w sprawie decyzji organy właściwe w sprawie pozyskały orzeczenia lekarskie, o których była mowa powyżej. Na etapie postępowania przed organem I instancji skarżący został przebadany w DWOMP, a jego przypadek dodatkowo konsultowany przez jednostkę orzeczniczą I stopnia z Instytutem Medycyny Pracy w Ł. co do związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaną chorobą nowotworową a czynnikami środowiska pracy. Na wniosek skarżącego orzeczenie lekarskie wydane zostało również przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, przy czym było to orzeczenie lekarskie w trybie zaocznym "ze względu na dużą odległość, stan pacjenta oraz udokumentowane rozpoznanie kliniczne". Na etapie postępowania odwoławczego, z uwagi na kierunek zarzutów skarżącego i dołączenie wydruków publikacji internetowych, Inspektor Wojewódzki zwrócił się do obu jednostek orzeczniczych o ponowne przeanalizowanie sprawy oraz odniesienie się do podnoszonych w odwołaniu kwestii medycznych. Jednostka orzecznicza II stopnia poinformowała, że przy narażeniu na związki arsenu drogą inhalacyjną umiejscowienie nowotworu znajduje się w płucach, natomiast przy narażeniu drogą pokarmową (przyjmowanie arsenu z dietą lub w postaci leków) nowotwór umiejscawia się w skórze, pęcherzu moczowym, płucach, wątrobie i nerkach. Odnosząc się do cytowanych w odwołaniu artykułów wskazano, że "są [one] publikacjami i doniesieniami nie mającymi mocy prawnej". Z kolei jednostka orzecznicza I stopnia powołała się na kolejne pismo Instytutu Medycyny Pracy w Ł., w którym wskazano źródła danych na temat umiejscowienia narządowego nowotworów złośliwych w przypadku kontaktu z kadmem i arsenem, stwierdzono także, iż w żadnym badaniu nie odnotowano zwiększonego ryzyka zachorowania na nowotwory pęcherza moczowego oraz błony śluzowej jamy ustnej wśród populacji pracującej narażonej na kadm lub arsen, a w konsekwencji wywiedziono, że w wyniku oceny warunków pracy nie można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba skarżącego została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Organ odwoławczy zwrócił się także do Konsultanta Krajowego w dziedzinie onkologii klinicznej oraz Konsultanta Krajowego w dziedzinie medycyny pracy z prośbą o wydanie opinii w niniejszej sprawie. Pierwszy z konsultantów pismem z dnia 9 lutego 2017 r. odpowiedział, że przedstawienie żądanej opinii nie mieści się w jego kompetencjach, natomiast drugi z tych konsultantów krajowych zgodził się z opinią Instytutu Medycyny pracy w Ł. co do braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej pod postacią nowotworu pęcherza moczowego.

W efekcie zatem podjętych szerokich ustaleń, które znalazły odzwierciedlenie w obu orzeczeniu lekarskim, a dodatkowo jeszcze uzupełnionych w pismach wydanych na etapie postępowania odwoławczego, które to orzeczenia mają niewątpliwie walor specjalistycznych opinii biegłych, trafnie orzeczono, że brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotworu skóry (poz. 17.4), opierając się na logicznej argumentacji, że umiejscowienie stwierdzonego u strony nowotworu nie odpowiada stwierdzonemu narażeniu zawodowemu na czynniki rakotwórcze (kadm, arsen).

Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy prawnej. Na podkreślenie zasługuje prawidłowa reakcja organu odwoławczego związana z koniecznością ponownej weryfikacji dotychczasowych opinii medycznych jednostek orzeczniczych i w konsekwencji rozszerzenie dotychczasowego postępowania dowodowego w kontekście stawianych zarzutów. Sporządzone natomiast uzasadnienia wyjaśniają podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia prezentowanych w piśmiennictwie wszelkich stanowisk dotyczących związku pomiędzy rakiem pęcherza i skóry a ekspozycją na kadm i arsen, a zwłaszcza braku dokonania analizy badań przeprowadzonych na świecie, w tym w szczególności w B., zgodzić się należy w pełni z argumentacją organu odwoławczego, że z uwagi na szczególne wymagania kwalifikacyjne lekarzy orzeczników w zakresie chorób zawodowych opinia innej jednostki służby zdrowia, która nie spełnia żadnych wymogów formalnych, nie może być uznawana za podstawę kwestionowania opinii podmiotów uprawnionych. W tym kontekście argumentacja medyczna skarżącego, poparta wydrukami komputerowymi publikacji zamieszczonymi w internecie, nie może stanowić kontrdowodu dla orzeczeń lekarskich wydanych w badanej sprawie, a zatem nie było potrzeby rozszerzenia postępowania dowodowego w kierunku sugerowanym przez skarżącego.

Na zakończenie zwrócić należy uwagę na marginalne znaczenie dla stwierdzenia w niniejszej sprawie istnienia lub nieistnienia choroby zawodowej okoliczności czy i kiedy skarżący palił papierosy, gdyż rolą i zadaniem organów sanitarnych było ustalenie czy choroba nowotworowa skarżącego ma zawodową etiologię, a nie jakie mogło być pozazawodowe źródło wystąpienia tej choroby.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

W tej sytuacji mając powyższe na względzie, i kierując się dyspozycją z art. 151 u.p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w całości.