Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 899/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1579/18 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1579/18 oddalił skargę J. K. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS") z [...] lipca 2018 r., nr [...]w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżąca [...] września 2017 r. złożyła do Sądu Rejonowego dla [...] w W. – Wydział [...]pozew przeciwko Izbie Administracji Skarbowej [...]o ustalenie istnienia stosunku służby od [...] czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od tego dnia na poprzednich warunkach służby i uposażenia.

Sąd Rejonowy dla [...] W. – [...] Wydział [...]postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...]uznał się niewłaściwym rzeczowo i przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. Sąd Okręgowy [...][...] Wydział [...]postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...]oddalił zażalenie Izby Administracji Skarbowej [...]na powyższe postanowienie.

Niezależnie od wniesionego do Sądu Rejonowego we [...] pozwu, skarżąca wniosła również skargi w przedmiocie otrzymanej propozycji zatrudnienia do sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 9/18 oddalił skargę kasacyjną skarżącej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 424/17 o odrzuceniu skargi na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...]z [...] maja 2017 r., nr [...]w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Natomiast postanowieniami z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 338/17 i IV SAB/Wr 339/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargi J. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby oraz odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby.

Szef KAS postanowieniem z [...] lipca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej z [...] września 2017 r. od pisemnej propozycji Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r. określającej nowe warunki zatrudnienia.

W ocenie Szefa KAS, zagadnienie stanowiące przedmiot odwołania nie stanowi indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm., dalej "p.w. KAS"), pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. W myśl postanowień art. 170 ust. 2 p.w. KAS funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego W przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.

Szef KAS podniósł, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków strony wynikających z przepisów prawa. Proponuje ona jedynie nowe warunki zatrudnienia. Skarżąca miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta czy też nie. Nie jest to akt potwierdzający uprawnienia lub obowiązki, lecz proponujący jedynie nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. Złożonej propozycji nie można również uznać za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, ponieważ nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej.

Szef KAS stwierdził, że nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia powinna być rozstrzygana w takim trybie. Z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 2 p.w. KAS nie wynika prawny nakaz postępowania adresata tej propozycji. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli.

Szef KAS uznał, że skoro kwestii związanych z procesem składania propozycji zatrudnienia uregulowanym w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 p.w. KAS, poza sytuacją uregulowaną w art. 169 ust. 4 p.w. KAS niemającą zastosowania w sprawie, nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, nie można również wnieść odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 k.p.a. Odwołanie jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego.

W związku z powyższym, Szef KAS uznał, że odwołanie skarżącej od otrzymanej propozycji zatrudnienia jest niedopuszczalne.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z 9 lipca 2018 r., wnosząc o jego uchylenie.

Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie wskazując, że istota sprawy sprowadzała się do ustalenia czy przepisy prawa administracyjnego (zarówno materialne, jak i procesowe) dopuszczają możliwość merytorycznej kontroli przedmiotu odwołania.

Sąd podniósł, że dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia ważne jest ustalenie, czy przedłożenie skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w organach KAS może stanowić podstawę do odwołania się funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, a ponadto czy ta propozycja jest decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, od której przysługują dalsze środki odwoławcze.

Po dokonaniu analizy przepisów prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w. KAS, Sąd stanął na stanowisku, że nie przewidują one możliwości odwołania od propozycji służby/pracy, jak również od braku złożenia przez organ którejkolwiek z tych propozycji.

Powołując się na judykaturę Sąd wskazał, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w. KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w. KAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w. KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 p.w. KAS). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie, przekazanej Szefowi KAS przez sąd powszechny (w trybie art. 464 § 1 k.p.c.), w fazie wstępnej jej rozpatrzenia ujawniły się przyczyny wskazujące na niedopuszczalność wniesionego odwołania, o których mowa w art. 134 k.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia przez organ nie było możliwe, bowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego organ był zobligowany wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

Skarżąca wywiodła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2018 r., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że skarga winna podlegać oddaleniu, gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia,

Natomiast na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

2.1. art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w graniach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną,

2.2. art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że otrzymana przez skarżącą propozycja uwzględniała posiadane przez nią kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Jednocześnie skarżąca wniosła o wyznaczenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżąca w piśmie procesowym z [...] lipca 2019 r., uzupełnionym pismem z [...] września 2019 r. wniosła o zwrócenie się do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej w związku z koniecznością odstąpienia od poglądu prawnego wyrażonego w uchwale 7 sędziów NSA sygn. nr I OPS 1/19 z 1 lipca 2019 r., które zdaniem skarżącej jest nieprawidłowe i niezgodne z przepisami prawa. Zdaniem skarżącej należy przyjąć, że propozycja pracy jest aktem podlegającym kontroli sądowej albowiem w każdym wypadku jej złożenie skutkuje zakończeniem służby, albo skutkiem przyjęcia propozycji pracy jako oferty jest konieczność wydania decyzji stwierdzającej zakończenie służby.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że przekazanie Szefowi KAS do rozpoznania i rozstrzygnięcia, przez sąd powszechny odwołania skarżącej – pozwu o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, stworzyło podstawę prawną uznania właściwości tego organu administracji do rozpatrzenia tego odwołania. Postanowienie o przekazaniu sprawy sądy powszechne dokonują bez badania zasadności roszczenia.

Jako słuszne należy ocenić stanowiskiem tego Sądu, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy przepisy prawa administracyjnego (zarówno materialne, jak i procesowe) dopuszczają możliwość merytorycznej kontroli przedmiotu odwołania. W okolicznościach przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności trzeba jednak ustalić czy przedłożenie skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w organach KAS może stanowić podstawę do odwołania się funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, a ponadto czy ta propozycja jest decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, od której przysługują dalsze środki odwoławcze.

Odnosząc się do zarzutów skarg kasacyjnych w pierwszej kolejności należy przypomnieć istotę zmian w strukturach administracji celno-skarbowej, które były konsekwencją przeprowadzonej reformy.

Z 1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa, która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Art. 160 ust. 2 i ust. 4 p.w. KAS określił, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej. W odniesieniu do dotychczasowej kadry zatrudnionej w Służbie Celnej art. 165 ust. 3 i 4 p.w. KAS określił zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 p.w. KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych). Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w. KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasły: z 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 p.w. KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS).

Wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zwrócenia się do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej o odstąpienie od poglądu prawnego wyrażonego w ww. uchwale, o co skarżąca wnosiła w piśmie procesowym z 22 lipca 2019 r., gdyż w uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono wszelkie wątpliwości odnośnie charakteru omawianej propozycji i poglądy w nim wyrażone skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Należy również wskazać na w zasadzie jednolite w tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ono w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS).

Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji przez nieprawidłową wykładnię. Niezasadny jest również zarzut naruszenia powyższych przepisów przez ich niewłaściwe zastosowanie. W niniejszej sprawie, przekazanej Szefowi KAS przez sąd powszechny (w trybie art. 464 § 1 k.p.c.), w fazie wstępnej jej rozpatrzenia zostały dostrzeżone przyczyny wskazujące na niedopuszczalność wniesionego odwołania, o których mowa w art. 134 k.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia przez organ nie było możliwe, bowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego organ był zobligowany wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Przedstawiona skarżącej propozycja zatrudnienia nie podlegała zatem merytorycznej ocenie przez organ odwoławczy.

Dodać jedynie można, że z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1345 ze zm.) wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy kodeksu pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że skarżąca od 12 czerwca 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek przyjęcia propozycji zatrudnienia jej dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się bowiem w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony.

Nie podlegał uwzględnieniu także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwał na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.