Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1105/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1 b, ust. 5 pkt 2 lit. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1105/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi M.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] dotycząca odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, decyzją

z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką K.K. Wskazał na brak spełnienia warunku o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) co do czasokresu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, która ponadto pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Od decyzji Prezydenta odwołanie złożyła M.P. Podniosła, iż jest jedyną osobą, która zapewnia matce całościową opiekę (ze względu na stan jej zdrowia, została ustanowiona jej opiekunem prawnym). Opieki takiej z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie zapewnić jej mąż, który ma orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i sam wymaga pomocy.

Kolegium opisaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyjaśniło, że dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie ma orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 w części, w jakiej podważa zgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP art. 17 ust. 1b u.ś.r. (stosownie do tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia, 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia). Zgodnie z orzeczeniem TK, art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Posłużenie się przez Trybunał techniką wyroku zakresowego powoduje, że nawet przy stwierdzeniu niekonstytucyjności lub nielegalności przepisu w sensie formalnym pozostaje on w systemie prawa (jednostka redakcyjna tekstu aktu normatywnego nie zostaje derogowana), uchylana jest natomiast zawarta w nim norma prawna (jedna z norm prawnych mających - potencjalnie - źródło w treści przepisu) w określonym zakresie przedmiotowym lub podmiotowym. Innymi słowy zostaje ustanowiony powszechnie obowiązujący zakaz "odczytania" i stosowania przepisu w sposób sprzeczny z dyspozycją orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok I OSK 2620/16, Lex nr 2326429) znalazł wyraz pogląd, że wyrok TK sygn. akt K 38/13 jest wyrokiem zakresowym i nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Drugą kwestią na jaką zwróciło uwagę SKO jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego po stronie zstępnych osoby wymagającej opieki, w warunkach pozostawania tej osoby w związku małżeńskim, z zastrzeżeniem, że małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takim stanie rzeczy nie wzbudza w żadnej mierze wątpliwości, że prawo małżonka do świadczenia jest uprzednie względem prawa osób zstępnych. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, przepisy ustawy nie wyłączają prawa współmałżonka do świadczenia pielęgnacyjnego. Małżonek jest osobą uprawnioną do świadczeń wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż zalicza się do kategorii innych osób na których zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny. U.ś.r., poza wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wymienia żadnych innych przesłanek w stosunku do małżonka, poza ogólnymi przesłankami dotyczącymi wszystkich uprawnionych. W rezultacie powyższego nie podlega jakimkolwiek wątpliwościom, że w zbadanym stanie faktycznym można było rozważać wyłącznie prawo małżonka do świadczenia gdyby taki wniosek został złożony, ponieważ małżonek jest osobą na której w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka, zaś sam fakt pozostawania w związku małżeńskim zobowiązuje współmałżonka do troski i opieki na drugim małżonkiem, wyłączając tym samym prawa innych osób do świadczeń z tytułu opieki. Dopiero legitymowanie się przez współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje, że aktualizuje się prawo do świadczenia po stronie innych osób zobowiązanych do alimentacji, w sytuacji, gdy rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z faktem, że K. K. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak jest podstaw prawnych dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po stronie córki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO M.P. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając pominięcie, że przed Powiatową Komisją

ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] toczy się postępowanie o ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności odnośnie męża K.K. - S.K. Do czasu zakończenia tego postępowania wniosła o zawieszenie postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż może to mieć istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy i uzyskania przez nią uprawnień w tym zakresie.

Skarżąca wyjaśniła, że obie wydane w sprawie decyzje brały pod uwagę okoliczność, że S.K. posiada stwierdzoną jedynie umiarkowaną niepełnosprawność i może zajmować się żoną. W wypadku uwzględnienia wniosku S.K. w postępowaniu o ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności wydanie negatywnych decyzji stanie się oczywiście niezgodne z prawem, gdyż wtedy jako osoba sprawująca bezpośrednią opieką nad K.K. - z wyłączeniem ojca S.K. - będzie uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania

z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy decyzję zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu

I instancji kontroli w ramach w/w kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona.

Ich przedmiotem jest odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego

w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób

o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do powyższego nie budzi wątpliwości, że skarżąca i jej matka w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spełniały przesłanki

o jakich mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, tj. na wnioskodawczyni jako córce K.K. ciążył obowiązek alimentacyjny oraz nie podejmowała ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, która stosownym orzeczeniem została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności datowanego od [...] kwietnia 2016 r. ze wskazaniem dotyczącym m.in. konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Mimo że jedynym wskazanym w zaskarżonej decyzji SKO powodem odmowy przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego był fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim oraz nieposiadanie przez współmałżonka tej osoby w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. orzeczenia

o znacznym stopniu niepełnosprawności (w tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta M. [...]), odniesienia wymaga argumentacja organu

I instancji, który w decyzji z [...] stycznia 2021 r. jako przyczynę odmowy wskazał także na fakt pozostawania w porządku normatywnym art. 17 ust. 1b u.ś.r. (przewidujący kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby pozostającej pod opieką jako warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego), mimo że niekonstytucyjność tego przepisu w tym zakresie stwierdzona została wyrokiem TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13.

W związku z tym należy zauważyć, że zgodnie z regulacją art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W tym zakresie Sąd podziela wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko SKO, iż z uwagi na przywołany wyrok TK, przepis ten nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrokiem tym (wszedł on w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z 23 października

2014 r., poz. 1443) Trybunał stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Prezydent M. [...] dokonał błędnej interpretacji skutków tego wyroku dla stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., wywodząc, że skoro przepis ten mimo wyroku TK nie został usunięty z porządku prawnego i nadal obowiązuje w dotychczasowym brzmieniu, to stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje stanowisko Kolegium, że skoro na mocy wskazanego wyroku TK stwierdzona została we wskazanym zakresie niezgodność powyższego przepisu z Konstytucją, to okoliczność ta jako rzutująca na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych nie może zostać pominięta przy ubieganiu się przez nich o świadczenie pielęgnacyjne. Do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mimo braku spełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby nad którą sprawowana jest opieka nie jest też niezbędne uprzednie dokonanie stosownych zmian ustawodawczych.

Należy zauważyć, że problemy ze stosowaniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynikają przede wszystkim z rozbieżności pomiędzy sentencją orzeczenia wyroku Trybunału w której uznano przepis ten za niekonstytucyjny (w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności), a uzasadnieniem wyroku w którym wywiedziono, że nie utracił on mocy (tj. że skutkiem wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, lecz obowiązek podjęcia działań ustawodawczych w celu poprawienia stanu prawnego, co należy wyłącznie do ustawodawcy).

Mając na uwadze art. 190 ust. 1 Konstytucji RP (zgodnie z którym orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne), Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni identyfikuje się z ukształtowanym w doktrynie i orzecznictwie sądowym poglądem, że w takim przypadku pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji orzeczenia TK. Zgodnie m.in. z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r. I OSK 1079/17 (LEX nr 2426244), sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Uzasadnienie nie stanowi bowiem treści rozstrzygnięcia, jak również nie zastępuje go. Zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, dlatego brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia.

Uznanie zatem przez Trybunał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodnego z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, oznacza, że stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, od dnia 23 października 2014 r., tj. od daty ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, orzeczenie TK weszło w życie i od tej daty okoliczność ta nie może zostać pominięta przy ustalaniu zakresu normatywnego art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Wyrok ten nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji w postaci utraty mocy obowiązującej całego zakwestionowanego aktu normatywnego albo jego jednostki redakcyjnej (w niniejszym przypadku całego przepisu art. 17 ust. 1b), a jedynie wywodzonej z danego przepisu określonej normy prawnej.

Wyrok TK z 21 października 2014 r. odnosi się do negatywnego zakresu przepisu

art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje

w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponieważ przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został dotychczas znowelizowany ani uchylony, skutkuje to koniecznością takiej jego wykładni, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.

Dokonując takiej wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis ten jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.

Utracił on jednak przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później i względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia (por. m.in. wyroki NSA z 26 kwietnia 2019 r. I OSK 8/19 - LEX nr 2676639 , z 11 lipca 2017 r.

I OSK 1600/16 - LEX nr 2376723, z 14 czerwca 2017 r. I OSK 2920/16 - LEX

nr 2326429, z 26 maja 2017 r. I OSK 479/16 - LEX nr 2328756, z 20 kwietnia 2017 r. I OSK 2593/16 - LEX nr 2332965, z 2 marca 2017 r. I OSK 2407/16 - LEX nr 2282068, z 14 grudnia 2016 r. I OSK 1614/16 - LEX nr 2190248).

Chociaż Trybunał w uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, w aktualnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b, której niekonstytucyjność została stwierdzona. Trybunał nie skorzystał bowiem z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części tego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw (23 października 2014 r.).

Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego

z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Dokonując zatem odmiennej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz przyjmując jako wiążący – mimo wyroku TK - fakt datowania u K. K. jako osoby wymagającej opieki znacznego stopnia niepełnosprawności od [...] kwietnia 2016 r. (tj. od 68 roku jej życia), Prezydent M. [...] wydał w sprawie decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Uznanie prawidłowości zastosowania w sprawie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób przyjęty przez ten organ prowadziłoby do niedopuszczalnego ukształtowania sytuacji prawnej skarżącej w postaci odmowy przyznania jej z tej przyczyny świadczenia pielęgnacyjnego, co w świetle powyższego jawi się jako nieuprawnione i prawidłowo zostało zakwestionowane w trybie odwoławczym przez SKO.

Przechodząc do drugiej sygnalizowanej powyżej przyczyny odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego (na której oparł się organ II instancji), przywołać należy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wg orzekających w sprawie organów administracji, skoro mąż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie ma prawnych możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom obwiązanym do alimentacji w dalszej kolejności (w rozpoznawanym przypadku skarżącej - córce).

W ocenie Sądu jednak brak posiadania przez S.K., tj. męża K.K. i jednocześnie ojca wnioskodawczyni orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może automatycznie sam w sobie stanowić bezwzględnej przeszkody dla przyznania skarżącej świadczenia.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę zgadza się co do zasady ze stanowiskiem, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. sprawujące opiekę nad osobą pozostającą

w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r. I OSK 2462/19, z 20 stycznia 2016 r. I OSK 3283/14 i z 27 listopada 2014 r. I OSK 1219/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie Sąd stoi na stanowisku, że ograniczenie się w przedstawionych okolicznościach – jak uczyniły to organy I i II instancji - wyłącznie do wykładni językowej w/w przepisu kłóciłoby się z zasadami sprawiedliwości społecznej, jak również celem ustawy i samej instytucji świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym Sąd dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość odstąpienia od tej ścisłej językowej wykładni, prezentując stanowisko, że nie w każdym przypadku kiedy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoby spokrewnione w dalszej kolejności nie mają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie tego świadczenia wiąże się bowiem z realnym wykonywaniem opieki nad osobą jej wymagającą, przy jednoczesnym obiektywnym braku możliwości jej sprawowania przez współmałżonka takiej osoby.

Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, że współmałżonek pomimo nielegitymowania się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest w stanie z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli zapewnić współmałżonkowi wymaganej opieki (z uwzględnieniem, że realizacja obowiązku alimentacyjnego może przybrać formę nie tylko świadczeń osobistych, ale mieć również wymiar finansowy, np. poprzez opłacenie opieki innej osoby w zakresie odpowiadającym czasowo i przedmiotowo potrzebom osoby tej opieki wymagającej), mogą zaistnieć uzasadnione podstawy do uznania możliwości skorzystania z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez inne osoby z kręgu uprawnionych w dalszej kolejności.

Jak trafnie wskazano m.in. w wyroku WSA w Rzeszowie z 23 lutego 2021 r. II SA/Rz 1417/20, "poprzestanie na językowym i pozornie kategorycznym brzmieniu art. 17

ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (zasada uwzględniania dobra rodziny w zakresie polityki społecznej i gospodarczej), mogłoby w określonych stanach faktycznych doprowadzić do zapewnienia iluzorycznej opieki osobom dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności przez przyjęcie szkodliwej fikcji, że tego rodzaju opiekę może sprawować każdy małżonek powyższej osoby, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nawet jeśli nie może on zapewnić tej osobie realnej i efektywnej opieki ze względu na stan swojego zdrowia, co dodatkowo może narazić tę osobę na określone zagrożenia życia lub zdrowia (np. w sytuacji wymaganej sprawności w celu udzielenia pomocy w stanach nagłych)"; zbieżne z tym stanowisko wyrażono także w wyrokach WSA w Rzeszowie (np. z 27 kwietnia 2021 r. II SA/Rz 358/21, z 23 marca 2021 r. II SA/Rz 189/21 i z 18 marca 2021 r. II SA/Rz 186/21) oraz wyrokach innych sądów administracyjnych, w tym WSA w Szczecinie z 15 kwietnia 2021 r. II SA/Sz 1086/20, WSA w Krakowie z 23 marca 2021 r. III SA/Kr 1277/20 i WSA w Łodzi z 19 marca 2021 r. II SA/Łd 900/20.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje powyższe stanowisko, w myśl którego w konkretnych indywidualnych stanach faktycznych, w związku z tak istotną i wrażliwą materią jak zapewnienie koniecznej opieki niepełnosprawnej w stopniu znacznym osobie spokrewnionej, mogą wystąpić szczególne i wyjątkowe sytuacje, wymagające szerszego uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej wskazanych przepisów, w zgodzie z przepisami Konstytucji RP. Nie można bowiem wykluczyć, że małżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym i wymagającej stałej opieki, mimo niedysponowania orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub równoważnym, znajdzie się w sytuacji wymagającej zapewnienia jej opieki, której np. ze względu na swój wiek i stan zdrowia oraz możliwości finansowe nie jest w stanie w żaden sposób zapewnić.

W tym kontekście należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a niezbędnej pomocy i wsparcia jest w stanie udzielić osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności.

Nie kwestionując ustaleń orzekających w sprawie organów co do braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności po stronie S.K., nie może zostać pominięte, że na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] grudnia 2016 r. został on zaliczony na stałe do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (przy braku możliwości ustalenia od kiedy niepełnosprawność istnieje i przy datowaniu ustalonego stopnia niepełnosprawności od [...] października 2016 r.). W orzeczeniu tym zawarto m.in. zapis o konieczności zaopatrzenia – wg potrzeb – w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie oraz że wymaga on korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji (korzystania z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe i inne placówki). Także wg udzielonych przez skarżącą w toku postępowania informacji, jej ojciec sam wymaga opieki i pomocy, gdyż ma problemy w poruszaniu się, jest po 3 zawałach i szybko się męczy, nie może dźwigać i schylać się z uwagi na zawroty głowy.

Zestawienia z tym wymaga stan zdrowia K.K., która wymaga stałej

i kompleksowej opieki; jak ustalono jest osobą całkowicie leżącą (stan po pęknięciu tętniaka mózgu), z niedowładem czterokończynowym i ograniczoną świadomością,

z wodogłowiem, pampersowaną i cewnikowaną, z rurką odprowadzającą płyn do otrzewnej i rurką tracheotomijną.

W związku z powyższym jako nieuprawnione jawi się stwierdzenie, że o ile

z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką, to z ustaleń tych nie wynika niemożliwość wykonywania opieki przez jej ojca.

W kontekście powyższego nie można także pominąć okoliczności, jaką jest wiek ojca skarżącej (w dacie wydawania decyzji przez organ I i II instancji 76 lat).

Art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, zasiłek ten przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki

i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością uprawnionego do samodzielnej egzystencji (w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, Dz.U. z 2021 r., poz. 573, niezdolność taka jest jedną z cech kwalifikujących osobę do znacznego stopnia niepełnosprawności, który z kolei na mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż małżonek niepełnosprawnego). Wynika z tego, że ukończenie przez osobę wieku 75 lat jest traktowane w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. jako okoliczność świadcząca

o niezdolności do samodzielnej egzystencji tylko ze względu na osiągnięty wiek.

Wg ustawodawcy, przekroczenie określonego pułapu wiekowego może więc wiązać się z niezdolnością do samodzielnej egzystencji bez konieczności stwierdzenia tego stosownym orzeczeniem. Powyższy wniosek potwierdza także to, że osobami uprawnionymi do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobami w wieku od 75 lat wzwyż są w myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. niepełnosprawni w wieku powyżej 16. roku życia jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepisy te zrównują w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) oraz osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, zaś cechą łączącą te dwie grupy jest przypisanie im niezdolności do samodzielnej egzystencji, zakładanej z racji niepełnosprawności bądź wieku.

Wiek jako cecha osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji występuje także

w regulacjach dotyczących dodatku pielęgnacyjnego zawartych w ustawie z dnia

17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych

(Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.). W świetle art. 75 ust. 1 tej ustawy dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Podobnie zatem jak zasiłek pielęgnacyjny, dodatek pielęgnacyjny opiera się na domniemaniu braku zdolności do samodzielnej egzystencji osób które ukończyły 75 rok życia.

Wskazane unormowania świadczą o istnieniu w systemie zabezpieczenia społecznego przepisów zakładających domniemanie braku zdolności do samodzielnej egzystencji osoby z samego powodu osiągnięcia wieku 75 lat. Skoro daną osobę cechuje brak zdolności do samodzielnej egzystencji z przyczyn wiekowych, tym bardziej świadczy to o braku zdolności do sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Ustawowe założenie zrównania osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym z osobami które ukończyły 75 lat życia powoduje, że w sprawach o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia, czy małżonek osoby wymagającej opieki z uwagi na osiągnięty wiek 75 lat i związany

z nim stan zdrowia jest rzeczywiście zdolny do sprawowania opieki. Stwierdzenie braku takiej zdolności będzie znosić negatywną przesłankę przyznania świadczenia

z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., równoznaczną w skutkach z posiadaniem orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności.

Stanowisko to znajduje oparcie w wyroku NSA z 10 listopada 2015 r. I OSK 910/15, LEX nr 2299315 (wydanym w przedmiocie przyznania zasiłku dla opiekuna, niemniej na tle analogicznych okoliczności), w którym wywiedziono, że w takiej sytuacji rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem powinno zależeć od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę zdolna była sprawować jego żona, a nie wyłącznie od ustalenia, że nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z powyższego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż organy administracji rozpatrując wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinny poczynić ustalenia, czy z uwagi na wiek i stan zdrowia S.K. jest w stanie sprawować opiekę nad żoną K.K., do czego nie jest jednak konieczne legitymowanie się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (z tej przyczyny za zbędne dla rozpatrzenia niniejszej sprawy Sąd uznał uzależnianie jej rozstrzygnięcia od sposobu rozpatrzenia wniosku S.K. o zaliczenie do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, w tym zawieszenie postępowania sądowego, o co w skardze wnioskowała skarżąca).

W opisanej sytuacji odmowa przyznania więc skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką tylko z tej przyczyny, iż jej ojciec – jako zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności – nie posiada orzeczenia

o znacznym stopniu niepełnosprawności, jawi się jako niemożliwa do pogodzenia

z celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego i przedstawionym wyżej sposobem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności jawi się bowiem wymaganie od osoby która sama wymaga wsparcia w codziennej egzystencji (aczkolwiek nie legitymuje się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności), aby zapewniła kompleksową pomoc

i opiekę osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym, nawet jeżeli jest to osoba jej bliska, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.

W tej sytuacji należało stwierdzić, że wywiedziona w rozpoznawanej sprawie przez organy administracji odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia oparta została na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., pozostającej w związku z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego,

a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Stosownie do powyższego Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., uznając, że usunięcie wskazanych uchybień możliwe jest bez naruszania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w ramach postępowania odwoławczego, z ewentualnym uwzględnieniem art. 136 k.p.a. (analogicznie do oceny przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

Wskazania co do dalszego postępowania dla organu administracji II instancji wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, wedle których nie będzie możliwa odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego

w związku ze sprawowaniem opieki nad matką tylko na braku posiadania przez jej ojca orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w toku prawidłowo przeprowadzonego w ramach sprawy postępowania dowodowego potwierdzone zostaną sygnalizowane wyżej okoliczności wskazujące wprost na obiektywny brak możliwości zapewnienia przez niego niezbędnej opieki swej żonie.