Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1024/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi G spółki z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2013 r., nr XXXVIII/425/13 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i terenów funkcjonalnie z nim związanych – cześć południowa I. stwierdza nieważność § 3 pkt 11 lit. a, § 6 pkt 2 lit. u tiret drugie, § 25 pkt 1 lit. e i pkt 8 zaskarżonej uchwały oraz części graficznej stanowiącej załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 7KD-Dxs w zakresie objętym działką o numerze ewidencyjnym [...], II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącej G spółki z o.o. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 30 grudnia 2013 roku Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XXXVI11/425/13 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i terenów funkcjonalnie z nim związanych - część południowa, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2014 r. pod poz. 226.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. G sp. z o.o. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa oraz uprawnień spółki spowodowanych podjęciem przez Radę Miejską uchwały Nr XXXVI11/425/13. Spółka wskazała, iż w w/w uchwale drogę kwalifikowaną dotychczas jako drogę wewnętrzną na nieruchomości, której spółka jest wieczystym użytkownikiem, zmieniono na drogę publiczną klasy dojazdowej oznaczoną symbolem 7KD-Dxs, co zdaniem spółki znacząco ograniczy możliwość wykonywania przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego, a w szczególności utrudni prowadzenie działalności gospodarczej, gdyż na nieruchomościach sąsiadujących z przedmiotową droga spółka prowadzi zakład produkcyjny. Dodatkowo spółka podniosła w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa szereg zarzutów dotyczących trybu i zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego w skrócie m.p.z.p.) uzasadniających w jej ocenie uznanie uchwały za nieważną.

Organ nie udzielił spółce odpowiedzi na wezwanie wobec czego pismem z dnia [...] listopada 2015 r. G sp. z o.o. wniosła na w/w uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2015 poz.199, dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 140 w związku z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U.2014.121, dalej jako k.c.) oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uchwalenie uchwały z nadużyciem władztwa planistycznego i w konsekwencji naruszenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej uniemożliwiające jej korzystanie z przysługujących jej praw oraz naruszenie zasady proporcjonalności, tj. wyważania interesu publicznego oraz indywidualnego obywatela,

2. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie uchwały z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania tj. poprzez niewłaściwe wykonanie czynności określonych tym przepisem polegające na nie podjęciu uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu,

3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie uchwały z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania tj. poprzez stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjętym Uchwałą nr XXXV/392/13 Rady Miejskiej z dnia 26 września 2013 roku o uchwaleniu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie w poprzedzającej ją odrębnej uchwale,

4. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie uchwały z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania w odniesieniu do kolejności podjętych czynności w zakresie procedury planistycznej tj. przesłanie projektu planu właściwym organom i instytucjom do opinii i uzgodnień przed uchwaleniem zmian do uchwały nr XIV/126/11 Rady Miejskiej z dnia 27 października 2011 r. w sprawie: uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy,

5. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sprzeczność rysunku oraz części tekstowej uchwały z ustaleniami studium z 2013 r. tj. sprzeczność w zakresie procentowej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,

6. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003 r. Nr 64 poz.1587, dalej jako rozporządzenie) poprzez uchwalenie uchwały z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania tj. poprzez nie dokonanie ustalenia parametrów drogi w części opisowej planu zgodnie z wymogami § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia,

7. § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002 r. Nr 75 poz.690) poprzez wprowadzenie do uchwały definicji "powierzchni biologicznie czynnej" odmiennej niż zawarta w treści przywołanego przepisu,

8. art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sporządzenie rysunku planu w skali 1:2000 a nie w skali 1:1000,

9. art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 12 pkt. 8 rozporządzenia poprzez uchwalenie uchwały z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania tj. poprzez nie uwzględnienie w prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego skutków finansowych związanych ze zmianą klasyfikacji drogi przebiegającej przez nieruchomość skarżącej na drogę publiczną,

10. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie uchwały sprzecznej z zasadami sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonymi w przywołanym przepisie tj. sprzeczność części tekstowej uchwały z jej częścią graficzną.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, iż jest przedsiębiorcą (numer KRS [...]), prowadzącym działalność gospodarczą m.in. w zakresie produkcji wyrobów z betonu, produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych oraz wydobywania żwiru i piasku. Spółka posiada m.in. zakład produkcyjny zlokalizowany we [...], który położony jest na nieruchomości, składającej się z działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...], jednostka ewidencyjna [...], objętych Księgami Wieczystymi nr [...] prowadzonymi przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych będącej w użytkowaniu wieczystym spółki. Przez środek nieruchomości przebiega droga wewnętrzna, zlokalizowana na działce ewidencyjnej nr [...], jednostka ewidencyjna [...] objętej księgą wieczystą nr [...] zlokalizowana na działce ewidencyjnej nr [...], jednostka ewidencyjna [...] objętej księgą wieczystą nr [...], która jest wykorzystywana przez spółkę na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. W zaskarżonej uchwale w/w droga została sklasyfikowana jako droga publiczna klasy dojazdowej i oznaczona symbolem 7KD-Dxs. Tymczasem we wcześniej obowiązującym m.p.z.p (uchwała Nr XX/166/08 Rady Miejskiej z dnia 14 lutego 2008 roku w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i terenów funkcjonalnie z nim związanych) droga sklasyfikowana została jako J-026-KDW tj. tereny dróg wewnętrznych.

Zdaniem skarżącej powyższe działanie Gminy stanowi nadużycie władztwa planistycznego, które w sposób istotny uderza w interes prawny i uprawnienia spółki. Przewidziana w uchwale zmiana klasyfikacji przedmiotowej drogi (tj. z drogi wewnętrznej na drogę publiczną) w istocie prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania przez skarżącą z drogi, jak również z nieruchomości jako całości co również wpłynie w sposób negatywny na prowadzoną przez nią działalność gospodarczą. Zdaniem skarżącej udostępnienie drogi na potrzeby ruchu kołowego jako dostępu do dalszych obiektów zasadniczo uderzałoby w funkcjonowanie zakładu produkcyjnego spółki, gdyż w ramach realizowanej produkcji i dostaw styropianu ruch pojazdów ciężarowych oraz wózków widłowych do załadunku w zakładzie spółki odbywa się po terenie działek przyległych po obu stronach z udziałem przedmiotowej drogi, tymczasem udostępnienie drogi osobom trzecim spowodowałoby realne zwiększenie kolizyjności w tym obszarze, wymusiłoby na spółce ogrodzenie działek, uniemożliwiałoby manewrowanie pojazdów ciężarowych wywożących wyroby gotowe, a tym bardziej dostarczających surowce i komponenty (zestawy samochodowe mierzą do 18 mb i 40 ton DMC). Skarżąca dodała, iż jej zakład produkcji styropianu jest obiektem o szczególnych wymaganiach zabezpieczeń pożarowych, w tej sytuacji zwiększenie ruchu pojazdów obcych zwiększałoby zagrożenie pożarowe, a w przypadku ogrodzenia działek po wydzieleniu drogi - zmniejszałoby dostęp służb ratowniczych straży pożarnej w przypadku pożaru.

Skarżąca mając świadomość, iż gminie przysługuje władztwo pianistyczne, w którego ramach ustala przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terytorium położonego na terenie danej gminy, zwróciła uwagę, iż nie jest ono nieograniczone i zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności (w przedmiotowej sprawie odpowiednio użytkowanie wieczyste).

Odnosząc powyższe rozważania do sytuacji faktycznej skarżąca stwierdziła, że organ realizując władztwo pianistyczne - zmieniając klasyfikację drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę publiczną - nie wybrał optymalnego w danej sytuacji rozwiązania, wskazując jednocześnie na możliwości przeprowadzenia alternatywnego dojazdu do nieruchomości, do których prowadzić ma droga (tj. m.in. działek ewidencyjnych nr [...]), podając w tym zakresie dwa przykłady: wzdłuż południowej granicy działek [...] z północnej granicy działki nr [...] (granica byłaby osią jezdni i jest na to miejsce po obu stronach) lub poprzez działki ewidencyjne nr [...] (działki w większości nieużywane) lub [...] (działka rolna) tj. od alei [...].

Skarżąca zarzuciła przy tym organowi brak przedstawienia należytego uzasadnienia dla władczej ingerencji w prawo własności przysługujące spółce, dopuszczając się naruszenia zasad sporządzania planu.

W dalszej kolejności skarżąca uzasadniła wymienione na wstępie skargi zarzuty. Odnośnie zaniedbania przez organ wymogu poprzedzenia głosowania nad uchwałą rozpatrzeniem uwag do projektu planu, skarżąca wskazała, iż z protokołu sesji Rady Miejskiej nr XXXVIII/13 wynika, iż przewodniczący obrad wyłącznie przedstawił projekt uchwały, a wobec braku głosów w dyskusji stwierdzono, że uchwała została podjęta. Ponadto załącznik nr 2 do uchwały wskazuje, że treść rozstrzygnięcia Rady Miejskiej w przedmiocie uwag jest identyczna z treścią rozstrzygnięcia uwag, przekazanego przez Burmistrza Miasta, a więc w istocie stanowi stanowisko Burmistrza Miasta, nie zaś Rady Miejskiej. Tymczasem obowiązkiem rady gminy jest poddanie ocenie zasadności uwag i ewentualnej możliwości ich uwzględnienia, czy też braku takiej możliwości.

Dalej skarżąca zwróciła uwagę, iż Rada Miejska podjęła uchwałę stwierdzając zgodność projektu planu ze Studium z dnia 26 września 2013 r. w samej uchwale podczas gdy stwierdzenie zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno nastąpić w odrębnej uchwale poprzedzającej samą uchwałę podejmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Następnie skarżąca podniosła zarzut naruszenia kolejności podjętych czynności w zakresie procedury planistycznej tj. przesłanie projektu planu właściwym organom i instytucjom do opinii i uzgodnień przed uchwaleniem zmian do Studium z dnia [...] października 2011 r. Zdaniem skarżącej pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, określająca zasady polityki przestrzennej. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie uchwały było prowadzone równolegle z postępowaniem w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Burmistrz Gminy przesłał projekt zmian do m.p.z.p. do zaopiniowania zanim doszło do uchwalenia studium z dnia 26 września 2013 r. Tym samym, wymagane opinie do planu zostały wydane z uwzględnieniem postanowień studium z dnia [...] października 2011 r., a nie postanowień studium z dnia [...] września 2013r. Plan został natomiast uchwalony w dniu 30 grudnia 2013r., a więc już w momencie obowiązywania postanowień nowego studium.

Skarżąca zarzuciła też organowi sprzeczność rysunku oraz części tekstowej uchwały z ustaleniami studium tj. sprzeczność w zakresie procentowej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ponadto zwróciła uwagę, iż zgodnie z brzmieniem 16.2 ust. 2 podpunkt 8) studium z 2013 r. zaleca się aby na terenach z przewagą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej (MWU) udział powierzchni biologicznie czynnej nie stanowił mniej niż 25% każdej działki budowlanej. Z kolei, zgodnie z § 10 lit. d) uchwały określającym szczegółowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, na części terenów oznaczonych symbolami z przewagą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej przewidziano, iż powierzchnia biologicznie czynna działek budowlanych będzie wynosić mniej niż 25% (tj. 1% na terenach: 4MW/U i 5MW/U oraz 10% na terenie 6MW/U).

Kolejny zarzut dotyczył odstąpienia od ustalenia parametrów drogi w części opisowej planu zgodnie z wymogami § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia, podnosząc iż m.p.z.p. powinien określać m.in. szczegółowe parametry dróg, w tym także parametr odnoszący się do szerokości drogi, tymczasem w części tekstowej uchwały nie zawarto wszystkich opisanych powyżej parametrów dróg, w tym w szczególności nie ujęto w niej parametru odnoszącego się do szerokości dróg. Nie sposób bowiem uznać, iż wymóg ten spełnia § 25 pkt 2) uchwały, który w odniesieniu do tego parametru odwołuje się do rysunku planu.

Nadto zdaniem skarżącej uchwała narusza § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wprowadzenie do uchwały definicji "powierzchni biologicznie czynnej" odmiennej niż zawarta w treści przywołanego przepisu, podczas, gdy brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, które uzasadniałyby wprowadzenie do uchwały osobnej, zmodyfikowanej definicji w/w pojęcia zdefiniowanego w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Skarżąca zarzuciła też organowi sporządzenie rysunku planu w błędnej skali tj. skali 1:2000 zamiast 1:1000, wbrew regulacji art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Uchwała jak zwróciła uwagę skarżąca nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla zastosowania skali innej niż 1:1000.

Ponadto spółka podniosła zarzut nie uwzględnienia w prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutków finansowych związanych ze zmianą klasyfikacji drogi przebiegającej przez nieruchomość skarżącej na drogę publiczną

W prognozie finansowej wyraźnie wskazano, że wyniku uchwalenia planu miejscowej zajdzie potrzeba wykupu wyłącznie terenów dróg: 5 KDZ, 6 KDZ, 7 KDZ, 10 KDD i 11 KDD. W zakresie pozostałych terenów wskazano natomiast, że znajdują się one w części zainwestowanej albo "pozostają w strefie aktywizacji gospodarczej na której to nie wyznaczono w planie terenów przeznaczonych na cele publiczne. Na terenach tych będą wyznaczane drogi wewnętrzne, których realizacja nie będzie obciążała budżetu gminy." Pominięto natomiast drogę 7KD-Dxs. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę, iż prognoza finansowa skutków uchwalenia planu przygotowana została przez osobę niebędącą rzeczoznawcą majątkowym (a urbanistą) co w doktrynie uznawane jest za istotne naruszenie trybu sporządzenia planu.

Skarżąca zwróciła uwagę także na sprzeczność części tekstowej uchwały z jej częścią graficzna, gdyż zgodnie z § 6 ust. 2) lit. u) uchwały park willowy położony przy ul. [...], oznaczony symbolem "KWpw" zlokalizowany jest na terenach 3MW/U, 5U, 6U, 3P/U, 7KD- Dxs oraz 6KD-Dxs. Z kolei, na części graficznej na terenie oznaczonym jako 7KD-Dxs nie ujęto przedmiotowego parku willowego. Na terenie tym znajduje się droga, będąca w użytkowaniu wieczystym Spółki, w otoczeniu terenów zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i zabudowy usługowej lub zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej (7P/U).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności na brak uprawnień do zaskarżenia uchwały, z uwagi na poddanie zaskarżonej uchwały rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi Wojewody, gdzie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., II SA/Go 108/15 Sąd stwierdził częściową nieważność zaskarżonej uchwały — w części obejmującej §25 pkt 3 lit. c tiret pierwsze, § 25 pkt 4 lit. c tiret pierwsze, § 25 pkt 5 lit. a tiret piąte, § 31 pkt 4 w zakresie sformułowania "w na warunkach określonych przez właściciela sieci", § 31 pkt 7 lit. a w zakresie sformułowania "w na warunkach określonych przez właściciela sieci" , § 31 pkt 8 w zakresie sformułowania "po każdorazowym uzgodnieniu z dostawcą gazu i będzie zależało od warunków technicznych i ekonomicznych uzasadniających rozbudowę sieci gazowej, § 31 pkt 11 lit. B, w pozostałym zakresie oddalając skargę. W tych okolicznościach zdaniem organu przedmiotowa uchwała została poddana kontroli, a w myśl przepisów art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) skarga powinna zostać zbadana przez sąd pod kątem zgodności z prawem w pełnym zakresie, niezależnie od granic zaskarżenia. Skoro zaskarżona uchwała została poddana kontroli sądowo administracyjnej i nie została uznana za nieważną w skarżonej części, to zdaniem organu kwestionowane zapisy uchwały są zgodne z prawem.

Organ dodał, iż co prawda przepisy prawa nie wykluczają możliwości rozpoznania przez Sąd kolejnej skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p., jednakże w myśl obowiązującego stanowiska judykatury sąd administracyjny rozpoznając skargę kolejnego podmiotu na akt prawa miejscowego związany jest wcześniej dokonanymi ocenami, a przedmiotem rozpoznania kolejnej skargi jest przede wszystkim ocena naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego przez organy gminy

Za nieuprawniony uznał organ wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, gdyż wykracza on poza dopuszczalny w niniejszej sprawie zakres rozpatrywania skargi na uchwałę. Skoro skarżący swój interes prawny do wniesienia skargi upatruje w nadużyciu przez Gminę władztwa planistycznego, poprzez ograniczenie możliwości korzystania przez skarżącego z nieruchomości oddanych mu w użytkowanie wieczyste, położonych we [...], w związku ze zmianą w zaskarżonej uchwale klasyfikacji drogi zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] jako drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonej symbolem 7KD-Dxs, w sytuacji, gdy wcześniej droga ta sklasyfikowana była jako J-026-KDW — tereny dróg wewnętrznych, to rozważanie przez Sąd kwestii zgodności z prawem zaskarżonej uchwały powinno ograniczyć się wyłącznie do części m.p.z.p. dotyczącej nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżącego.

Odnosząc się do treści skargi organ zwrócił uwagę, iż skarżący opisując stan faktyczny nieruchomości stanowiącej drogę (dz nr [...]) pominął fakt, iż nieruchomość ta obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności przechodu i przejazdu oraz prawem do przyłącza energetycznego w celu jego konserwacji, usunięcia awarii oraz rozbudowy ustanowionym na rzecz każdorazowego właściciela/użytkownika działki gruntu nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] (służebność ta jest ujawniona w księdze wieczystej - nr [...]). Nieruchomości, na rzecz których ustanowiona jest opisana wyżej służebność są to nieruchomości sąsiednie dla działek skarżącego, a obecnie pozostają w użytkowaniu wieczystym Fabryki "P" Sp. z o.o., która korzysta z przedmiotowej drogi w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Z uwagi na to, że m.p.z.p. powinien realizować nie tylko interesy indywidualnych podmiotów, ale także obiektywny interes społeczny i publiczny, to każdorazowa ingerencja w interes indywidualny podyktowana ochroną interesu społecznego nie może być uznana za nadużycie władztwa planistycznego. Zdaniem organu w omawianym przypadku wprowadzona zmiana z jednej strony umożliwia dostęp do drogi również innym podmiotom — co z racji gospodarczego wykorzystania działek sąsiadujących jest w pełni uzasadnione, z drugiej zaś strony nie ingeruje nadmiernie przysługujące skarżącemu prawo, które i tak zostało ograniczone ustanowionymi służebnościami przejazdu i przechodu. W judykaturze wprost wskazuje się, że "treść planu zagospodarowania ; przestrzennego wkracza, niejednokrotnie je ograniczając; w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu.

Ponadto organ nie podzielił stanowiska skarżącej w zakresie możliwości odmiennego poprowadzenia drogi dojazdowej, stwierdzając, iż byłoby to nieekonomiczne i niecelowe, a także naruszałoby w sposób istotny uprawnienia właścicieli/użytkowników wieczystych korzystających dotychczas z drogi oznaczonej jako działka nr [...]. Proponowane przez skarżącego warianty przeprowadzenia drogi według organu są nieakceptowalne, a ich zastosowanie bez wątpienia mogłoby skutkować postawieniem Gminie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, który mógłby się okazać w pełni uzasadniony.

Dodatkowo organ zauważył, iż zaskarżona uchwała podjęta została dwa lata temu, tymczasem pomimo tak długiego okresu obowiązywania uchwały skarżąca nie powołuje w uzasadnieniu żadnych konkretnych okoliczności ani dowodów potwierdzających skutek w postaci ograniczenia uprawnienia do korzystania z przedmiotowej nieruchomości, koncentrując się jedynie na możliwych skutkach jakie mogą nastąpić w przyszłości.

Z daleko idącej ostrożności procesowej organ odniósł się również do pozostałych zarzutów skargi, podkreślając, iż z uwagi na wcześniejsze uwagi zawarte w odpowiedzi na skargę, nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wszystkie zarzuty skarżącej organ uznał za nieuzasadnione.

Po pierwsze zdaniem organu rozstrzygnięcie w zakresie uwag do projektu miejscowego planu zawarte jest w załączniku nr 2 do uchwały, nie ograniczyło się jedynie do krótkiej wzmianki, ponieważ pod każdą zgłoszoną uwagą znajduje się uzasadnienie. Ponadto zdaniem organu powołany przez skarżącego przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wskazuje wprost obowiązku dokonania rozstrzygnięcia w tym zakresie w odrębnych uchwałach, a jedynie nakazuje, aby uchwała w sprawie planu została podjęta po uprzednim stwierdzeniu przez radę jej zgodności ze studium z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, zatem stwierdzenie przez radą gminy zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium następuje zarówno w sytuacji, gdy zastanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia planu.

Nie zasługuje na akceptację również zarzut sprzeczności rysunku i części tekstowej uchwały z ustaleniami studium w zakresie procentowej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Z treści powołanego fragmentu studium wynika wprost, iż zaleca się żeby udział powierzchni biologicznie czynnej nie stanowił mniej niż 25 % każdej działki budowlanej. W związku z tym przyjęcie w uchwale mniejszej powierzchni biologicznie czynnej niż zalecana w studium nie stanowi o sprzeczności uchwały ze studium.

Za błędny uznał organ zarzut stawiany dotyczący nieprawidłowej skali rysunku planu, wskazując, iż wykonanie rysunku w skali 1:2000 było dopuszczalne w świetle przepisów rozporządzenia.

Pozostałe podniesione w skardze naruszenia — nawet gdyby ocenić je jako zasadne — nie są na tyle istotne, aby prowadziły do nieważności planu.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej złożył do tutejszego Sądu pismo procesowe, w którym odniósł się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Zdaniem skarżącej mimo, iż przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej (ze skargi innego podmiotu niż skarżąca) - to dopuszczalnym jest ponowne rozpoznanie przez tut. Sąd skargi na uchwałę złożoną tym razem przez skarżącą, zwracając uwagę, iż organ nadzoru zaskarżył skarżoną uchwałę jedynie w części, a zatem zapadłe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim odnosiło się tylko do części uchwały.

W ocenie skarżącej Sąd rozpoznając skargę nie powinien ograniczać się wyłącznie do części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącej nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym Spółki. Za bezzasadne skarżąca uznała twierdzenie, iż Sąd badając skargę jest związany wcześniej dokonanymi ocenami i wobec tego nie powinien analizować pozostałych zarzutów przedstawionych przez skarżącą uzasadniających stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Zdaniem skarżącej Sąd rozpatrując skargę związany będzie ocenami dokonanymi w sprawie wszczętej ze skargi Wojewody wyłącznie w .takim zakresie, w jakim w tamtej sprawie zostały wyznaczone granice sprawy administracyjnej i wyłącznie w tych granicach jest on związany uprzednio dokonanymi ustaleniami i ocenami.

Ponadto w ocenie skarżącej okoliczność, iż nieruchomość spółki jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym w żaden sposób nie wpływa na ocenę tego czy Gmina dopuściła się naruszenia uprawnienia skarżącej do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem osób trzecich. Skarżąca wskazała ponadto, iż ustanowiona służebność nie jest obecnie wykonywana w żadnym zakresie poza możliwością serwisu stacji transformatorowej. Nieruchomość spółki jest obecnie ogrodzona i każdorazowy wstęp przez przedstawicieli Fabryki "P" sp. z o.o. na jej teren wymaga uzgodnienia ze spółką. Skarżąca poinformowała, iż od momentu zakupu w 2013 r. przez spółkę nieruchomości działka nr [...] ani razu nie skorzystała z prawa przejazdu lub przechodu przez przedmiotową nieruchomość. Dostęp (dojazd i dojście) do działek [...] realizuje poprzez działki nr [...]. Skarżąca zwróciła uwagę, że również inny z właścicieli sąsiednich nieruchomości – A.B. - nie jest zainteresowany realizacją dostępu do jego nieruchomości przez nieruchomość spółki (oświadczenie z dnia [...] marca 2016 r.). Ponadto skarżąca zauważyła, iż ograniczenie prawa skarżącej w postaci prawa przechodu i przejazdu ustanowione na rzecz jednego podmiotu (tj. każdoczesnego właściciela/użytkownika wieczystego ww. działek) ma całkowicie odmienny charakter niż ograniczenie, które powstanie wskutek dokonania zmiany kwalifikacji drogi wewnętrznej obecnie wykorzystywanej przez spółkę na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Realizacja prawa służebności przejazdu z zasady wiąże się wyłącznie z pojedynczymi przypadkami przejazdu pojazdów, podczas gdy zmiana klasyfikacji drogi na drogę publiczną skutkować będzie znaczącym zwiększeniem ilości pojazdów korzystających z drogi jak również istotnym zwiększeniem częstotliwości takich przejazdów. Skarżąca dodała, iż nawet jeżeli aktualnie nie występują jeszcze ograniczenia w zakresie możliwości korzystania przez skarżącą z należącej do niej nieruchomości, to takie ograniczenia niewątpliwie wystąpią w przyszłości.

W pozostałym zakresie skarżąca odniosła się argumentacji organu dotyczącej poszczególnych zarzutów skargi uznając ją za nieuzasadnioną.

Na wypadek gdyby Sąd przyjął, iż rozważenie kwestii zgodności z prawem zaskarżonej uchwały powinno ograniczyć się wyłącznie do tej części m.p.z.p. dotyczącej nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżącej strona wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części obejmującej nieruchomość spółki oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...].

Na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i piśmie procesowym, a pełnomocnik organu stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę dodając, iż ustanowienie służebności na spornej nieruchomości wskazuje na interes publiczny, przemawiający za zakwalifikowaniem drogi jako publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stanowiła uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2013 r. nr XXXVIII/425/13 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i terenów funkcjonalnie z nim związanych – część południowa, będąca, zgodnie z przepisem art. 14 ust. 8 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, dalej jako u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powyższy środek prawny, mimo że został zamieszczony w rozdziale 10 ustawy, zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną", nie ma charakteru aktu nadzoru. W istocie rzeczy służy on ochronie prawnej (sądowej) jednostek przed naruszającymi prawo działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), które stanowią ingerencję w sferę ich wolności i praw. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07 (LEX nr 384677), podkreślił, iż skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom w nim wskazanym prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej.

W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na odmiennym niż ogólna zasada kryterium – a mianowicie naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., w myśl której uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji podzielić należy prezentowany w doktrynie pogląd, iż nie jest to rodzaj actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym [w:] B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.).

Powyższe oznacza, iż legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005 nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, tzn. że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114).

Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, LEX nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., II SA/Gd 492/08 LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10 LEX nr 706654).

Przy rozpoznaniu skargi opartej o przepis art. 101 u.s.g. obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi dopuszczalności, do których zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 4) ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (lub zarządzenie wójta) narusza jego prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie, przy czym ostatni wymóg dopuszczalności skargi wynika z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. – w brzmieniu tej ustawy obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.

W niniejszej sprawie wskazane wyżej warunki formalne dopuszczalności skargi na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2013 r. Nr XXXVIII/425/13 zostały spełnione. Jak już wcześniej wspomniano, zaskarżona uchwała jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego, przez co z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. możliwe jest jej zaskarżenie do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżąca złożyła do organu w dniu 9 września 2015 r. Wobec braku odpowiedzi na to wezwanie, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona drogą pocztową w dniu 7 listopada 2015 r. (data stempla pocztowego na kopercie, k. 62 akt sądowych), tzn. przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Tym samym zachowany został termin do wniesienia skargi przewidziany w art. 53 § 2 p.p.s.a., który zgodnie z uchwałą NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r. nr 3, poz. 60) znajduje zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Z akt administracyjnych sprawy (wypis z rejestru gruntów, wypis z elektronicznej księgi wieczystej nr [...] oraz wyrysy z m.p.z.p. z 2008 r. i z zaskarżonej uchwały obejmujące dz. nr [...] - k. 246-258) oraz ze stanowiska skarżącej i organu wynika, iż skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] (nabycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w czerwcu 2013 r., a zatem przed uchwaleniem zaskarżonego aktu), oznaczonej jako droga, co do której zaskarżona uchwała wprowadziła zmianę przeznaczenia: z drogi wewnętrznej na drogę publiczną klasy dojazdowej – oznaczonej symbolem 7KD-Dxs. W ocenie Sądu nie ulega zatem wątpliwości, iż skarżącej przysługuje interes prawny wywodzony z prawa użytkowania wieczystego (traktowanego na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. podobnie jak prawo własności) w/w nieruchomości, objętej zaskarżonym aktem, który to interes został naruszony ustaleniami kwestionowanego aktu.

Na wstępie rozważań odnoszących się do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu wyjaśnić należy (na co uwagę zwrócił także organ w odpowiedzi na skargę), iż będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu uchwała była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd. W/w uchwała zaskarżona została bowiem przez Wojewodę w części obejmującej zapisy: § 25 pkt 3 pkt c tiret pierwsze, § 25 pkt 4 lit. c tiret pierwsze, § 25 pkt 5 lit. a tiret piąte, § 31 pkt 4 w zakresie sformułowania "w na warunkach określonych przez właścicieli sieci oraz...", § 31 pkt 7 lit a w zakresie sformułowania "na warunkach określonych przez właściciela sieci oraz", § 37 pkt 8 w zakresie sformułowania "po każdorazowym uzgodnieniu z dostawcą gazu i będzie zależało od warunków technicznych i ekonomicznych uzasadniających rozbudowę sieci gazowej", § 37 pkt 11 lit. 8 oraz załącznik graficzny dla obszaru terenu zamkniętego, położonego pomiędzy terenami 5 KD-Z i 6 ZD (nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...]). WSA w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., II SA/Go 108/15 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 25 pkt 3 lit. c tiret pierwsze, § 25 pkt 4 lit. c tiret pierwsze, § 25 pkt 5 lit. a tiret piąte, § 31 pkt 4 w zakresie sformułowania "w na warunkach określonych przez właściciela sieci oraz", § 31 pkt 7 lit. a w zakresie sformułowania "na warunkach określonych przez właściciela sieci oraz", § 31 pkt 8 w zakresie sformułowania "po każdorazowym uzgodnieniu z dostawcą gazu i będzie zależało od warunków technicznych i ekonomicznych uzasadniających rozbudowę sieci gazowej", § 31 pkt 11 lit. b, w pkt II zaś skargę w pozostałym zakresie oddalił. Wyrok stał się prawomocny z dniem 2 czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd wyraźnie wskazał, iż zaskarżenie przez organ nadzoru uchwały jedynie w zakresie skonkretyzowanych przepisów planu wyznaczyło zakres kognicji Sądu w sprawie. Sąd wyjaśnił, iż co prawda zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Stąd też jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu. Przy czym rozważając kwestię zakresu stwierdzenia nieważności planu w przypadku ujawnienia wad, należało uwzględnić rozmiar i rangę naruszeń (procedury i zasad), jak również to czy pozostawienie w mocy pozostałych zapisów planu nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym.

W pierwszej kolejności zatem Sąd w składzie orzekającym zobowiązany był do ustalenia wpływu orzeczenia z dnia 9 kwietnia 2015 r. na przedmiotowe postępowanie. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana.

Powyższe oznacza, iż Sąd w składzie orzekającym jest związany wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., jednakże zaznaczyć należy, iż wyrok ten dotyczył jedynie uchwały w części (poszczególnych zapisów) zakreślonej przez organ nadzoru w skardze. Co do części uchwały objętej skargą Wojewody Sąd stwierdził nieważność uchwały (co powoduje, iż nie może być ona w tej części przedmiotem ponownej oceny legalności przez Sąd), a co do części (załącznik graficzny) skarga została oddalona.

W myśl art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, iż przepisy prawa nie wykluczają możliwości skargi kolejnego podmiotu na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem wykluczyć kolejnej skargi innego podmiotu w oparciu o art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, pomimo dokonanej przez sąd oceny legalności tego aktu w wyniku rozpoznania wcześniej złożonej skargi przez inny podmiot. Taki stan wynika z szerokiego zakresu przedmiotowego aktów prawa miejscowego, które w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego regulują kompleksowo problematykę przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania na obszarach, obejmujących nieruchomości wielu podmiotów. W konsekwencji zgodnie z art. 101 ust 2 u.s.g., rozpoznając skargę kolejnego podmiotu na akt prawa miejscowego Sąd administracyjny związany jest wcześniej dokonanymi ocenami. Zatem przedmiotem rozpoznania kolejnej skargi będzie przede wszystkim ocena naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego przez organy gminy. Jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten (orzekając później, ze skargi innego podmiotu) jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2127/10, postanowienie NSA z 24 lutego 2009 r., II OSK 181/2009).

W przedmiotowej skardze, złożonej w trybie art. 101 u.s.g. skarżąca wskazała, iż skarży uchwałę w całości. Mając na uwadze powyższe w świetle wcześniejszych rozważań Sąd w składzie orzekającym stwierdził, iż po pierwsze dopuszczalne jest poddanie skarżonej uchwały kontroli sądowoadministracyjnej w części, co do której Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r. nie orzekł oraz co do części, w której oddalił wówczas skargę, jednakże z punktu widzenia naruszenia indywidualnego interesu skarżącej.

W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08, [w:] CBOSA). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości (w tym przypadku z prawa użytkowania wieczystego), to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości strony skarżącej, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g.(por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uwzględnił skargę spółki, ale jedynie w części (zarówno tekstowej, jak i graficznej) w odniesieniu do terenu będącego w użytkowaniu wieczystym skarżącej oznaczonego na rysunku planu symbolem 7KD-Dxs w zakresie objętym działką o numerze ewidencyjnym [...] położoną we [...]. W pozostałej zaś części skarga podlegała oddaleniu, podniesione przez skarżącą zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż brak było odniesienia do w/w nieruchomości skarżącej.

Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. Należy podkreślić, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części.

W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". O ile pojęcie "trybu sporządzania aktu planistycznego" nie budzi wątpliwości, odnosi się bowiem do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, o tyle wyjaśnienia wymaga pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie to interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust.1 u.p.z.p. oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tegoż artykułu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga się, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 254).

Zdaniem Sądu w odniesieniu do zaskarżonej uchwały organ dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem przez organ władztwa planistycznego skutkującego ograniczeniem przysługującego skarżącej prawa bez wskazania okoliczności uzasadniających zmianę przeznaczenia spornej nieruchomości i bez rozważenia skutków takiej zmiany oraz bez analizy alternatywnych rozwiązań w tym zakresie.

Wskazać należy, iż zgodnie art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Odpowiednio zgodnie z art. 232 k.c. w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.

Powyższe oznacza, iż prawo własności (użytkowania wieczystego) nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ).

Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Podkreślić należy, iż plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.) czy odpowiednio wieczystego użytkowania. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych).

Z powyższego wynika, iż Rada Miejska w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego co do zasady uprawniona była do rozstrzygnięcia w uchwalanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu poszczególnych objętych nim terenów, w tym także niezgodnie z oczekiwaniami właścicieli gruntów położonych na tych terenach, bądź z nimi sąsiadujących. W ramach przysługującego jej władztwa planistycznego Rada Miejska uprawniona była też do określenia przeznaczenia danego terenu jako drogi publicznej i to niezależnie od tego jaki charakter obszar ten posiada aktualnie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego kształtuje bowiem na przyszłość stan prawny nieruchomości nim objętych i stanowi wyraz kształtowania przez gminę ładu przestrzennego na jej obszarze. Takim elementem kształtowania ładu przestrzennego jest zaś niewątpliwie wytyczanie przebiegu dróg i innych szlaków komunikacyjnych (nie ulega przy tym wątpliwości, iż w takiej sytuacji uchwała w sprawie planu miejscowego nie jest tożsama z uchwałą w sprawie zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych).

W przekazanej Sądowi dokumentacji planistycznej a także w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, nie wykazano w żaden sposób, iż ingerencja w sferę prawa skarżącej do nieruchomości (użytkowania wieczystego) pozostawała w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do celów wskazanych w planie miejscowym. Gmina wykonując swoje władztwo planistyczne, nie wykazała, do czego - zdaniem Sądu była zobowiązana - dlaczego planuje przeznaczyć drogę wewnętrzną na drogę publiczną i ograniczyć w ten sposób prawo użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej do nieruchomości nr [...]. Wprowadzona zmiana skutkuje istotną ingerencją w sposób wykonywania władztwa skarżącej nad przedmiotową nieruchomością, w istocie mogąc utrudnić jej prowadzenie działalności gospodarczej. Podkreślić przy tym należy, iż zmiana taka nie byłaby wykluczona jednakże organ w żaden sposób nie wyjaśnił konieczności takiej zmiany, ani też nie poddał analizie skutków zmiany takiego przeznaczenia, ani też nie rozważał alternatywnych rozwiązań w tym zakresie. Sąd natomiast nie posiada możliwości oceny tych kwestii w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Organ co prawda w odpowiedzi na skargę usiłował uzasadnić wybór nieruchomości skarżącej do zmiany przeznaczenia wskazując na okoliczność obciążenia w/w nieruchomości służebnościami przechodu i przejazdy na rzecz trzech sąsiednich nieruchomości, jednakże uznać je należy za mało przekonywujące, mając na uwadze przy służebności droga udostępniona została na rzecz właściciela trzech nieruchomości a przy przekształceniu drogi z wewnętrznej na publiczną staje się ona powszechnie dostępną, a ponadto uzasadnianie zmiany na etapie postępowania sadowadministracyjnego nie może odnieść skutku.

Mając powyższe na uwadze, uwzględniając zarzut wymieniony w pkt 1 i 10 skargi, Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę, nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Odwołując się do rozważań zawartych na wstępie uzasadnienia Sąd podkreśla, iż w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd nie może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości strony skarżącej.

Odnosząc się do sformułowanych w punkcie 2 i 3 skargi zarzutów naruszenie art. 20 ust 1 u.p.z.p, poprzez uchwalenie uchwały z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzenia: poprzez niewłaściwe wykonanie czynności określonych tym przepisem, polegające na nie podjęciu uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu, oraz poprzez stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan a nie w poprzedzającej ją odrębnej uchwale, wskazać należy, iż istotnie przed uchwaleniem planu (zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p) konieczne jest podjęcie uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu oraz uchwały o stwierdzeniu zgodności m.p.z.p z ustaleniami studium. Przegłosowanie tych kwestii łączne z planem, przedstawionych dopiero na sesji, na której głosowano nad uchwałą, stanowi naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może to jednak być - zdaniem Sądu - uznane jako naruszenie istotne, a więc takie, które decydowałoby o nieważności całego planu. Ponadto wskazać należy, że uwagi do planu nie były zgłoszone przez skarżącą spółkę, lecz przez dwie osoby fizyczne i nie odnosiły się do nieruchomości skarżącej.

Także podnoszona przez skarżącą spółkę sprzeczność pomiędzy planem a studium w zakresie procentowej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz wprowadzenie definicji "powierzchni biologicznie czynnej" (zarzuty nr 5 i 7), nie miała żadnego związku z przysługującym skarżącej interesem prawnym skarżącej, która sama ten interes prawny wywodzi z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości drogowej.

Rację ma natomiast skarżąca, iż w odniesieniu do planowanej drogi nie dokonano, wbrew przepisom wykonawczym do u.p.z.p ustalenia parametrów planowanej drogi (zarzut nr 6), choć z uwagi na okoliczności, o których mowa była wcześniej nie stanowiło to podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut nr 8 dotyczący zastosowania błędnej skali rysunku planu, gdyż skala jaką przyjął organ jest dopuszczalna w świetle treści art. 16 ust. 1 u.p.z.p., a w przypadku tereny o znacznych rozmiarach objętego m.p.z.p. czyni rysunek bardziej czytelnym. Zarzut nr 9 dotyczący pominięcia w prognozie skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p. skutków finansowych związanych ze zmianą klasyfikacji drogi przebiegającej przez nieruchomość skarżącej należy uznać za uchybienie nieistotne.

W zakresie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) i w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r. poz. 1800).