Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2501/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1 i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 9
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2477/14 w sprawie ze skargi I.P. na akt Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 4 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach 1. prostuje sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2477/14 w ten sposób, że w miejsce słów "na decyzję" wpisuje "na akt"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od I.P. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 120 zł \słownie: sto dwadzieścia złotych\ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

vUZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2477/14 oddalił skargę I. P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 4 sierpnia 2014 r. nr [..]w przedmiocie unieważnienia konkursu na prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [..].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Administracji i Cyfryzacji rozstrzygnięciem z dnia 4 sierpnia 2014 r., znak [..], orzekł o unieważnieniu konkursu na prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [..]. Powyższe rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 16 ust. 9 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U z 2012r. Nr 1113 ze zm. zwanej w dalszej części " ustawą"), w zw. § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 stycznia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia konkursu na stanowisko prezesa regionalnej izby obrachunkowej (Dz. U Nr 10, poz.93 zwany w dalszej części "rozporządzeniem") w wyniku rozpoznania 3 odwołań wniesionych od uchwały Nr 67/2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [..] z dnia 9 czerwca 2014 r. w sprawie wyboru i zaopiniowania kandydata na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [..]-pozytywnie opiniującej na to stanowisko Pana I. P..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał w szczególności na następujące nieprawidłowości i uchybienia:

- naruszenie § 9 ww. rozporządzenia, poprzez brak zagwarantowania niektórym z kandydatów powzięcia wiedzy o konkursie na minimum 7 dni przed konkursem. Norma ta gwarantuje kandydatowi podjęcie wiedzy o dopuszczeniu do konkursu, zorganizowanie czasu (np. wnioskowanie o urlop w miejscu pracy) z przeznaczeniem na udział w konkursie i zapewnienie niezbędnego czasu na przygotowanie się do konkursu. Tym samym termin ten nie może być skracany bez naruszenia równego traktowania kandydatów;

- naruszenie § 9 ww. rozporządzenia, skutkujące w przypadku jednego kandydata nieprzystąpieniem do konkursu;

- podjęcie przez Kolegium uchwały opiniującej kandydata pomimo uzasadnionych wątpliwości co do braku przekazania przez Przewodniczącego Komisji Konkursowej kompletnej dokumentacji konkursowej (dowód - protokół w aktach sprawy);

- brak w dokumentacji aplikacyjnej dwóch kandydatów kompletu oświadczeń;

- nieuzasadnione zaniżenie wyniku testu jednego z kandydatów i zawyżenie wyniku testu innego kandydata;

- ogólnikowość protokołu Komisji Konkursowej (brak precyzyjnego wyjaśnienia motywów ocen);

- uczestnictwo kandydata w posiedzeniu Kolegium w pkt-cie dot. zaopiniowania kandydata (poza udziałem w głosowaniu);

- dopuszczenie jednego z kandydatów do konkursu pomimo uchybienia terminu na złożenie aplikacji;

- błąd merytoryczny w teście kwalifikacyjnym;

- niepowiadomienie wszystkich kandydatów o wyniku konkursu.

W dniu 20 sierpnia 2014r. do Ministra wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawierające również wniosek o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia w całości, wniesione przez I. P..

Minister pismem z dnia 19 września 2014 r. przedstawił skarżącemu podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia.

Następnie pismem z dnia 6 października 2014 r. I. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. rozstrzygnięcie, wnosząc o stwierdzenie jego bezskuteczności lub jego uchylenie oraz uznanie, że istnieje obowiązek Ministra Administracji i Cyfryzacji w postaci złożenia Prezesowi Rady Ministrów wniosku o powołanie skarżącego na stanowisko Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [..].

W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie Ministra w sprawie unieważnienia konkursu narusza art. 16 ust. 1 i 2 ustawy. Minister, jako organ administracji publicznej, winien bowiem uszanować wyniki konkursu. Władcza ingerencja jest dopuszczalna jedynie w przypadkach wskazanych w § 17 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Przesłanki do takiej ingerencji nie wystąpiły jednak w niniejszym postępowaniu konkursowym. W ocenie skarżącego, skoro konkurs na stanowisko Prezesa Izby jest formą zapewnienia każdemu obywatelowi konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach z mocy art. 60 Konstytucji RP, to ma on prawo domagać się kontroli sądowej aktów i czynności, które unicestwiają wyniki przeprowadzonego zgodnie z prawem konkursu. Powyższe wynika także z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym przyjęto, że akt o unieważnieniu postępowania konkursowego może być zaskarżony do sądu administracyjnego przez osobę, która wygrała unieważniony konkurs (post. NSA z dnia 11.12.2006 L I OPS 4/06, wyr. NSA z dnia 27.02.2002 L II SA 2629/01, wyr. WSA Kielce z dnia 19.12.2007 II SA/Ke 596/07, wyr, WSA Lublin z dnia 6.12.2007 L III SA/Lu 516/07).

W świetle powyższego, skarżący wskazał, że posiada interes prawny do poddania kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia, któremu zarzucił, iż: wydane zostało:

1. w trybie, który pozbawił go ochrony praw, bowiem Minister wydając zaskarżone rozstrzygnięcie pominął go jako "kandydata wygrywającego konkurs". Nie został więc powiadomiony o wniesionych przez innych uczestników odwołaniach, nie mógł wypowiedzieć się co do ich treści, nie miał możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym przed wydaniem rozstrzygnięcia, nie doręczono mu rozstrzygnięcia. Kopię rozstrzygnięcia otrzymał w dniu 8 sierpnia 2014 r., za pośrednictwem pracownika sekretariatu Regionalnej Izby Obrachunkowej w [..]. Na kopii brak urzędowej prezentaty i daty wpływu rozstrzygnięcia do Izby.

2. po upływie ustawowego terminu do rozpatrzenia odwołań, z naruszeniem art. 16 ust.9 ustawy . Z rozstrzygnięcia wynika bowiem, że odwołania do Ministra wpływały:

- Pana J.M. w dniu 26 czerwca 2014 r.

- Pana L.H. w dniu 30 czerwca 2014 r.

- Pana T.K. w dniu 2 lipca 2014 r.

Na podstawie art. 16 ust. 9 ustawy Minister rozpatruje zaś odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Rozstrzygnięcie o unieważnieniu konkursu w wyniku rozpatrzenia wszystkich trzech odwołań nastąpiło jednak w dniu 4 sierpnia 2014 r., tj. z uchybieniem w/w ustawowego terminu. Zdaniem skarżącego skoro postępowanie konkursowe nie jest postępowaniem administracyjnym, to przewidziane w procedurze konkursu terminy nie są terminami procesowymi. W związku z tym, termin 30 - dniowy do rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w art. 16 ust. 9 ustawy nie jest terminem do podjęcia czynności procesowej lecz terminem prawa materialnego. Odwołanie wniesione na podstawie art. 16 ust 9 ustawy stanowi więc podstawę wszczęcia przez Ministra procedury nadzorczej względem Kolegium Izby. Termin 30 - dniowy wyznacza okres, w którym Minister posiada kompetencje do podjęcia władczego rozstrzygnięcia w sprawie.

3. bez oceny skuteczności wniesionych odwołań z naruszeniem art. 16 ust. 9 ustawy. Minister wydał bowiem zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie w związku z odwołaniami złożonymi przez trzech uczestników konkursu nie badając czy, odwołania te są skuteczne. Z przepisów regulujących postępowanie konkursowe wynika, iż czynności nadzorcze względem uchwał kolegium izby mogą być podjęte tylko na podstawie skutecznie wniesionego odwołania. Minister - jako organ nadzoru nie ma uprawnienia do podejmowania takich czynność z urzędu. W związku z tym, skuteczność wniesionych odwołań determinowała dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia. Rozpatrzenie odwołania wymagało zatem uprzedniego zbadania legitymacji czynnej, zachowania terminu, ustalenia stanu faktycznego odrębnie w odniesieniu do każdego odwołującego się. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, jednak, iż Minister takiej oceny nie dokonał. Dodatkowo skarżący podkreślił, iż przypuszcza, że Minister wydał zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie odwołań wniesionych po upływie ustawowego 7 -dniowego terminu. Z treści rozstrzygnięcia wynika, iż Minister uznał za datę wpływu odwołań dzień ich sporządzenia lub wysłania. Pisma zawiadamiające uczestników konkursu o treści uchwały Kolegium Izby zostały wysłane w dniu 13 czerwca 2014 r. Porównanie tej daty i dat wpływu odwołań do organu (wskazane w rozstrzygnięciu, tj. 26 czerwca, 30 czerwca, 2 lipca 2014 r.) uzasadnia przypuszczenie, iż terminy do wniesienia odwołania zostały uchybione. Skuteczne wniesienie odwołania w konkursie wymagało bowiem wpływu odwołania do Ministra przed upływem 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o podjętej uchwale Kolegium Izby. Termin ten nie został zachowany w przypadku nadania odwołania w placówce pocztowej.

W ocenie skarżącego w odniesieniu do Pana T.K. wymagała także zbadania przesłanka legitymacji do wniesienia odwołania. Na podstawie art. 16 ust. 8 ustawy, kolegium izby zawiadamia na piśmie kandydatów na prezesa izby o podjętej uchwale "w sprawie zaopiniowania kandydatów", w terminie 7 dni do dnia podjęcia uchwały. Zważywszy na etap postępowania, na którym kandydaci są powiadamiani "w sprawie zaopiniowania kandydatów" należy przyjąć, że obowiązek zawiadomienia dotyczy tylko tych osób, których kandydatury były przedmiotem "opiniowania" przez Kolegium Izby. (Komentarz praktyczny pod red. Mirosława Steca, Regionalne Izby Obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, Wydawnictwo Wolters Kluwers, 2010 r., art. 16 str. 513). Tymczasem Pan T.K. nie przystąpił do testu kwalifikacyjnego i nie znalazł się na liście kandydatów przedłożonej przez komisję konkursową na podstawie § 14 ust. 4 rozporządzenia. W związku z tym, nie miał statusu "kandydata" w rozumieniu art. 16 ust. 9 ustawy i nie był uprawniony do wniesienia odwołania od uchwały Kolegium Izby. Uprawnienie takie posiadali kandydaci, dla których uchwała podjęta przez Kolegium Izby miała prawne znaczenie.

4. z naruszeniem § 17 ust.1 i 2 rozporządzenia poprzez przywoływanie w uzasadnieniu okoliczności nie związanych z podstawą prawną rozstrzygnięcia. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Minister wskazał § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przy przeprowadzeniu postępowania konkursowego minister rozstrzyga o unieważnieniu konkursu, a kolegium podejmuje uchwałę o uchyleniu uchwały w sprawie wyboru kandydata i o ogłoszeniu nowego konkursu. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, iż na uzasadnienie stanowiska o nieważności konkursu Organ niejednokrotnie powołuje okoliczności związane z podejmowaniem uchwały przez Kolegium Izby, w tym:

- nieprzekazanie pełnej dokumentacji Kolegium Izby,

- udział kandydata/członka kolegium na posiedzeniu Kolegium Izby.

Tymczasem stwierdzenie nieprawidłowości przy podejmowaniu przez Kolegium Izby uchwały w sprawie zaopiniowania kandydata/kandydatów na prezesa stanowi odrębną formę czynności nadzorczych wskazaną w § 17 ust.3. rozporządzenia. Na podstawie tegoż przepisu w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przy podejmowaniu uchwały minister wskazuje stwierdzone nieprawidłowości i wzywa Kolegium Izby do uchylenia wadliwej uchwały i podjęcia nowej. Przedmiot, forma i skutki rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie § 17 ust.2 i § 17 ust. 3 są zasadniczo odmienne. Jeśli, Minister dopatrzył się nieprawidłowości w przeprowadzeniu postępowania konkursowego to, winien uzasadnić rozstrzygnięcie okolicznościami związanymi z przeprowadzeniem konkursu. Postępowanie konkursowe zgodnie z § 10 rozporządzenia składa się z dwóch części, tj. ustalenia spełnienia wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie oraz testu kwalifikacyjnego. Okoliczności związane z podejmowaniem uchwały przez Kolegium Izby w sprawie wyboru kandydata i jego zaopiniowania są związane z odrębnym etapem postępowania konkursowego i nie mogą stanowić podstawy faktycznej do czynności nadzorczej podejmowanej na podstawie § 17 ust. 2 rozporządzenia.

5. na podstawie ustaleń faktycznych innych niż zawarte w dokumentacji przebiegu postępowania konkursowego, czym naruszono § 17 ust.1 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego ustalenia faktyczne na podstawie, których Minister sformułował zarzuty nieprawidłowości przy przeprowadzeniu postępowania konkursowego nie mają oparcia w zgromadzonym przez komisję konkursową materiale. Przebieg postępowania konkursowego ilustruje dokumentacja komisji konkursowej. Dokumentacja komisji konkursowej posiada walor dokumentu urzędowego i powinna być traktowana jako podstawowe źródło ustaleń faktycznych zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia. Minister nie był uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Był natomiast zobowiązany uwzględnić dokumentację komisji konkursowej. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika zaś, że wyłącznie na podstawie oświadczeń odwołujących Minister dał wiarę, że Pan J.M. przesyłkę " znalazł" w skrzynce w dniu 30 maja 2014 r., podpis Pana L.H. jest "sfałszowany", a Pan T.K. przesyłkę otrzymał w dniu 31 maja 2014 r. Minister rozpatrując odwołania zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia winien podejmować rozstrzygnięcia po zapoznaniu się z urzędową dokumentacją przebiegu postępowania konkursowego. Z dokumentacji tej wynikało, że zawiadomienia o terminie konkursu zostały wysłane w dniu 22 maja 2014 r., a więc z odpowiednim wyprzedzeniem. W aktach postępowania konkursowego znajdowały się dowody doręczeń zawiadomień potwierdzone własnoręcznymi podpisami odwołujących. Wynika z nich, iż J.M. odebrał przesyłkę w dniu 23 maja 2014 r., L.H. w dniu 26 maja 2014 r., a T.K. w dniu 31 maja 2014 r. Minister zignorował fakt, iż komisja konkursowa dysponowała właściwym dowodem zawiadomienia Panów J.M. i L.H. o zachowaniu terminu, o którym mowa w § 9 rozporządzenia. Zainteresowani stawili się na konkurs w dniu 4 czerwca 2014 r. W toku postępowania nie podnosili zarzutów nieprawidłowego powiadomienia o terminie konkursu. Komisja konkursowa w sposób uprawniony stwierdziła, iż zawiadomienia były prawidłowo doręczone. W stosunku do Pana T.K. komisja konkursowa przyjęła, iż odebranie przesyłki dopiero w dniu 31 maja 2014 r. było nieusprawiedliwione. Przesyłka została przyjęta do placówki pocztowej w Starachowicach już w dniu 23 maja 2014 r. Brak racjonalnych przyczyn usprawiedliwiających zwłokę w jej odbiorze przez adresata. W dniu 27 maja 2014. przewodniczący komisji konkursowej potwierdzał telefonicznie informację o terminie konkursu na skrzynce pocztowej pana T.K. W kolejnej telefonicznej rozmowie z przewodniczącym komisji konkursowej przeprowadzonej w dniu 3 czerwca 2014 r. Pan T.K. nie podnosił okoliczności nieprawidłowego powiadomienia o terminie konkursu i nie domagał się zmiany terminu. Pan T.K. o terminie konkursu wiedział, a jego niestawiennictwo było spowodowane przyczynami subiektywnymi. O terminie konkursu został zawiadomiony zgodnie z przepisem § 9 rozporządzenia, a fakt późnego odebrania przesyłki był następstwem braku rzeczywistego zainteresowania uczestnictwem w konkursie. Powyższych okoliczności udokumentowanych protokołami i notatkami służbowymi znajdującymi się w aktach postępowania konkursowego Minister nie uwzględnił, przyjmując bezkrytycznie twierdzenia zawarte w odwołaniu.

6. bez wskazania konkretnych przepisów, które zostały jakoby naruszone w postępowaniu konkursowym. Jedynym kryterium nadzoru nad regionalnymi izbami zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy jest zgodność z prawem. W związku z tym, formułowanie przez Ministra jakichkolwiek zarzutów co do prawidłowości postępowania konkursowego winno być powiązane ze wskazaniem przepisu prawa, który został naruszony. W zaskarżonym rozstrzygnięciu ten wymóg nie został spełniony. Analiza przebiegu postępowania konkursowego w zaskarżonym rozstrzygnięciu była wynikiem dowolnej oceny zdarzeń do czego Minister nie jest uprawniony. Bezpodstawne jest także odnoszenie się w treści rozstrzygnięcia do wszelkich innych kryteriów o charakterze ocennym (np. o budzącej wątpliwość ocenie uczestników konkursu przez członków Komisji) .

7. z naruszeniem § 17 ust.2 rozporządzenia poprzez:

- niewykazanie wpływu sformułowanych rzekomo nieprawidłowości na wynik konkursu,

- niewykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy sformułowanymi rzekomo nieprawidłowościami a wynikiem konkursu,

- braku prognozy wyniku konkursu gdyby do sformułowanych rzekomo nieprawidłowości nie doszło.

Minister w rozstrzygnięciu ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że sformułowane nieprawidłowości mają wpływ na wynik. Nie uzasadnił tego stanowiska. Obowiązkiem organu było wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy sformułowanymi rzekomo nieprawidłowościami a wynikiem konkursu. Tymczasem zdaniem skarżącego nie było podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości w żadnym z przypadków wskazanych w rozstrzygnięciu.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, iż wniesiona została w świetle art. 16 ust. 9 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy przez nieuprawniony podmiot, bowiem czynności nadzorcze których dokonuje organ nie są prowadzone wobec kandydata/kandydatów. Ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi, organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację mającą uzasadniać ten wniosek.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień skarżącego - wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nie ulega zatem wątpliwości Sądu, iż skarżący, który w świetle zakwestionowanej przez Ministra zaskarżonym rozstrzygnięciem uchwały Nr 67/2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [..] z dnia 9 czerwca 2014r. w sprawie wyboru i zaopiniowania kandydata na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [..] - został pozytywnie zaopiniowany na to stanowisko, posiadał uprawnienie do wywiedzenia rozpoznawanej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pod warunkiem poprzedzenia jej stosownym wezwaniem. Skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r.

Przechodząc do oceny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazał, że kandydata na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [..], wybierano w drodze konkursu. Jak stanowi przepis § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 stycznia 2004 r., w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej (Dz. U. 04.10.93) - w przypadku złożenia do ministra odwołania kandydata od uchwały kolegium izby w sprawie zaopiniowania kandydatów na prezesa izby minister występuje do Kolegium Izby o niezwłoczne przedstawienie dokumentacji przebiegu postępowania konkursowego. Następnie, stosownie do § 17 ust. 1 Minister po zapoznaniu się z przedstawioną dokumentacją przebiegu postępowania konkursowego podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia odwołania. W razie stwierdzenia nieprawidłowości przy przeprowadzeniu postępowania konkursowego, mających wpływ na wynik tego postępowania, Minister rozstrzyga o unieważnieniu konkursu. (§ 17ust. 2 zdanie 1).

Jak wynika z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia Minister, po zapoznaniu się z przedłożoną mu dokumentacją konkursową uznał, że nieprawidłowości jakie nastąpiły podczas jej przeprowadzania miały wpływ na jego wynik, co skutkowało jego unieważnieniem. Z treści rozstrzygnięcia Ministra wynika, że w szczególności nieprawidłowości i uchybienia dotyczyły:

1. naruszenia § 9 ww. rozporządzenia, poprzez brak zagwarantowania niektórym z kandydatów powzięcia wiedzy o konkursie na minimum 7 dni przed konkursem - podjęcie przez Kolegium uchwały opiniującej kandydata pomimo uzasadnionych;

2. wątpliwości co do braku przekazania przez Przewodniczącego Komisji Konkursowej kompletnej dokumentacji konkursowej (dowód - protokół w aktach sprawy);

3. braku w dokumentacji aplikacyjnej dwóch kandydatów kompletu oświadczeń;

4. nieuzasadnionego zaniżenie wyniku testu jednego z kandydatów i zawyżenie wyniku testu innego kandydata;

5. ogólnikowości protokołu Komisji Konkursowej (brak precyzyjnego wyjaśnienia motywów ocen);

6. uczestnictwa kandydata w posiedzeniu Kolegium w pkt-cie dot. zaopiniowania kandydata (poza udziałem w głosowaniu);

7. dopuszczenie jednego z kandydatów do konkursu pomimo uchybienia terminu na złożenie aplikacji;

8. błędu merytorycznego w teście kwalifikacyjnym;

9. niepowiadomienia wszystkich kandydatów o wyniku konkursu.

Sąd I instancji podkreślił, iż wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącego wskazane przez Ministra nieprawidłowości musiały doprowadzić do unieważnienia konkursu.

Sąd I instancji zgodził się z organem, iż za nieprawidłowość mającą wpływ na wynik ocenianego konkursu należy uznać nieprawidłowe powiadomienie wszystkich kandydatów o terminie jego przeprowadzenia. Zgodnie bowiem z § 9 rozporządzenia Przewodniczący komisji zawiadamia pisemnie kandydatów dopuszczonych do wzięcia udziału w konkursie o terminie i miejscu przeprowadzenia konkursu co najmniej na 7 dni przed wyznaczoną datą. Norma ta gwarantuje kandydatowi podjęcie wiedzy o dopuszczeniu do konkursu, zorganizowanie czasu (np. wnioskowanie o urlop w miejscu pracy) z przeznaczeniem na udział w konkursie i zapewnienie niezbędnego czasu na przygotowanie się do konkursu. Tym samym termin ten nie może być skracany bez naruszenia równego traktowania kandydatów. Jego skrócenie, jak już wskazano powyżej należy traktować jako istotną nieprawidłowość w rozumieniu § 17 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu ze skutecznym zawiadomieniem będziemy mieli do czynienie w sytuacji gdy czynność pisemnego zawiadomienia zostanie dokonana przez Przewodniczącego z takim wyprzedzeniem czasowym, aby na co najmniej 7 dni przed datą konkursu zostali oni pisemnie powiadomieni o terminie jego przeprowadzenia. Z akt sprawy wynika zaś, że termin ten nie został zachowany w przypadku J.M., co potwierdził załączając do odwołania stosowne dokumenty (potwierdzenie Poczty Polskiej) oraz T.K., który w odwołaniu wprost wskazał, że powyższe było przyczyną jego nieprzystąpienia do konkursu. Z akt sądowych wynika także, że data ta została także zakwestionowana przez L.H. (stosowny akt oskarżenia trafił już do Sądu Rejonowego II Wydział Karny- k.49-52 akt sądowych).

Sąd I instancji wskazał, że w organ szczegółowo wykazał na nieprawidłowości, które w jego ocenie miały wpływ na wynik postępowania konkursowego, a także poszczególne przepisy, których naruszenie stwierdzono. W szczególności, materiał dowodowy wskazuje, iż na posiedzeniu Kolegium część członków kwestionowała kompletność dokumentacji konkursowej, co więcej nie wyjaśniono wyczerpująco tej kwestii (vide: protokół Nr 22/873/2014 z posiedzenia Kolegium RIO w [..] w dniu 9 czerwca 2014 roku). Ponadto, obowiązkiem komisji konkursowej jest zebranie kompletu dokumentacji aplikacyjnej, nie zaś "domniemywanie" czy dorozumienie spełniania przez kandydatów wymaganych ustają kryteriów - niepotwierdzone dokumentacją.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano wprawdzie na fakt aktywnego udziału skarżącego jako kolegianta kandydującego na prezesa izby w tych punktach porządków obrad, które bezpośrednio dotyczyły konkursu (poza głosowaniem), ale nie ulega wątpliwości, iż o ile w zakresie etycznym postawa ta może budzić zastrzeżenia, to wbrew zarzutom skargi w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia wyraźnie zaznaczono, iż analiza i ocena tej okoliczności nie była przedmiotem postępowania zakończonego przedmiotowym rozstrzygnięciem.

Wobec zarzutu, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia po upływie ustawowego terminu, Sąd I instancji wyjaśnił, iż określony w art. 16 ust. 9 ustawy 30-dniowy termin na rozpatrzenie odwołania w ocenie Sądu ma jedynie charakter instrukcyjny, jego przekroczenie wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącego nie pozbawia zatem Ministra możliwości wydania rozstrzygnięcia (nieprzekraczalny termin musi być jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę - vide art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).

W ocenie Sądu, na rozpoznanie sprawy nie mógł mieć także wpływu zarzut wskazujący na wydanie rozstrzygnięcia bez oceny skuteczności wniesionych odwołań, w tym łącznego rozpatrzenia wszystkich trzech odwołań.

Analiza akt sprawy wskazuje, że odwołania zostały wniesione w terminie określonym w art. 16 ust. 9 ustawy tj. 7 dni od otrzymania zawiadomienia o podjętej uchwale. Przy czym pod pojęciem "wniesienia" w ocenie Sądu należy rozumieć nie tak jak wywodzi skarżący datę faktycznego wpływu odwołania do Ministra, ale jego doręczenie na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 39 1 K.p.a. Przyjęcie koncepcji skarżącego godziło by bowiem w zasadę sprawiedliwości wyrażoną w art. 78 Konstytucji. Stanowisko skarżącego dotyczące rozpatrzenia odwołań wniesionych z uchybieniem terminu, czy też przez osoby nieposiadające legitymacji czynnej, nie znajduje zatem oparcia w aktach sprawy, z których wynika, że zawiadomienie o podjęciu uchwały w sprawie zaopiniowania J.M. otrzymał w dniu 18 czerwca 2014 r., natomiast odwołanie złożył w dniu 24 czerwca 2014 r., L.H. otrzymał w dniu 23 czerwca 2014 r., natomiast odwołanie złożył w dniu 27 czerwca 2014 r., a T.K. otrzymał w dniu 24 czerwca 2014 r., natomiast odwołanie złożył w dniu 30 czerwca 2014 r. Wbrew twierdzeniu skarżącego ustawa nie różnicuje także kandydatów w kontekście prawa do wniesienia odwołania do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Bez względu na etap, w którym kandydat brał udział, ma on możliwość skorzystania z prawa do wniesienia odwołania.

W ocenie Sądu brak jest także przeszkód prawnych do łącznego rozpatrzenia kilku odwołań w tej samej sprawie i wydania jednego rozstrzygnięcia.

Za bezpodstawny Sąd uznał także zarzut nierozróżniania dwóch odrębnych rodzajów rozstrzygnięć określonych w § 17 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia. Wskazał, iż § 17 ust. 2 rozporządzenia dotyczy szeroko rozumianych nieprawidłowości jakie następują w toku przeprowadzenia całego postępowania konkursowego, zaś ust. 3 odnosi się jedynie do nieprawidłowości przy podejmowaniu przez Kolegium Izby uchwały w spawie zaopiniowania kandydata lub kandydatów. Tym samym norma ust. 2 jako dalej idąca i obejmująca szersze spektrum okoliczności, może konsumować normę określoną w ust. 3 tego przepisu.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi w przypadku wniesienia odwołania Minister stosownie do § 16 i 17 rozporządzenia zobligowany jest zapoznać się z całą dokumentacją, co oznacza, że nie jest związany jedynie zarzutami zawartymi w odwołaniu.

Sąd I instancji zgodził przy tym ze skarżącym, iż niedoręczenie mu kwestionowanej uchwały stanowi co do zasady naruszenie jego praw jako kandydata. Zdaniem Sądu obowiązkiem Ministra było bowiem zagwarantowanie czynnego udziału wszystkim kandydatom, a nie tylko tym którzy wnieśli odwołanie. W świetle okoliczności sprawy (szybkość powzięcia wiedzy o rozstrzygnięciu przez skarżącego i wdrożenia trybu jego zaskarżenia), Sąd uznał jednak, że uchybienie to nie miało istotnego wpływ na prawa skarżącego - w tym prawo do sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł I. P., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, 138, art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 151 P.p.s.a. oraz art. 391 K.p.a.

Ponadto skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 16 ust 9 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( Dz. U. z 2012 r. poz. 113 ) oraz § 16 i 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 stycznia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia konkursu na prezesa izby obrachunkowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 10. poz. 1993).

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarzuty skargi wymagały między innymi ustalenia czy, w postępowaniu odwoławczym , które zgodnie z § 17 ust 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 19 stycznia 2004 r. kończy się "rozstrzygnięciem w sprawie rozpatrzenia odwołania" mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 K.p.a przepisy tej ustawy mają zastosowanie do spraw, w których organy administracji orzekają decyzją administracyjną. Oznaczenie przedmiotu zaskarżenia jako "decyzja" poddaje zatem w wątpliwość kwalifikację zaskarżonego aktu do WSA w szczególności, w świetle zastosowania przez Sąd do oceny zachowania terminu wniesienia odwołania art. 39 K.p.a.

WSA pominął również zawarte w skardze zarzuty co do zakresu uprawnień nadzorczych Ministra. W treści skargi podnoszono, iż ustrojowa pozycja Ministra nie pozwala na uznanie , iż ma on jakiekolwiek samoistne uprawnienia w procedurze wyboru Prezesa RIO. Przywołane przez Ministra rozporządzenie z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania w sprawach określonych w ustawie ( Dz. U. Nr 167, poz. 1747 ) nie daje Ministrowi podstaw do ingerowania w procedurę konkursową, czy jej wynik w ramach własnych kompetencji. Ze wskazywanego przez Ministra § 7 cyt. rozporządzenia nie wynika uprawnienie do dokonywania jakiejkolwiek wstępnej analizy przedkładanej dokumentacji. Zakres kompetencji i uprawnień Ministra w procedurze odwoławczej wyznacza art. 16 ust. 9 ustawy o r.i.o. i rozporządzenie MSWiA z dnia 19 stycznia 2004 r. Przedmiotem postępowania odwoławczego przed Ministrem jest więc wyłącznie rozpatrzenie odwołania (§ 17 ust. 1 rozporządzenia). Minister, w świetle tego przepisu może podejmować czynności tylko w przypadku wniesienia odwołania i w granicach odwołania, w oparciu o przedłożoną urzędową dokumentację konkursową, przy zastosowaniu kryterium legalności. Uzasadnienie WSA nie wyjaśnia spornej między stronami kwestii zakresu uprawnień nadzorczych Ministra. WSA poprzestał na arbitralnym stwierdzeniu, iż jest inaczej niż twierdzi skarżący, nie wskazując podstawy prawnej i nie wyjaśniając stanowiska co stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a . Prawidłowa ocena stanu prawnego w tym zakresie stanowiłaby podstawę do uznania, iż Minister wydając zaskarżone rozstrzygnięcie przekroczył zakres uprawnień.

Dalej wskazano, iż Sąd I instancji winien był ustalić czy, Minister prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący konsekwentnie twierdził, iż Minister miał obowiązek zapoznać się z dokumentacją konkursową w takim kształcie w jakim dysponowały nimi komisja konkursowa i kolegium RIO. Tylko na podstawie tej dokumentacji winien był podejmować rozstrzygniecie. Było inaczej. Nieprawidłowość w tym zakresie ilustruje sposób ustalenia faktów dotyczących zawiadomienia uczestników o terminie konkursu. Naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a przez WSA polega nie tylko na akceptacji nieprawidłowego sposobu ustalenia stanu faktycznego przez Ministra ale także na dokonywaniu ustaleń na podstawie faktów, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra. Za taki należy uznać przywołany w uzasadnieniu wyroku fakt wniesienia aktu oskarżenia w sprawie nieprawidłowości doręczenia zawiadomienia o terminie konkursu Panu H. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. kontrola legalności przed sądem administracyjnym winna być oparta na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżone rozstrzygnięcie. Celem kontroli sądowej nie jest ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury konkursowej. WSA wydając zaskarżony wyrok powyższe zasady naruszył. WSA winien był uznać, iż podstawę ustaleń faktycznych Ministra przy rozpatrywaniu odwołań stanowić mogły wyłącznie dokumenty ilustrujące przebieg konkursu i sporządzone przez komisję konkursową. Te zaś, potwierdzały okoliczności prawidłowego zawiadomienia uczestników konkursu. Zasadnicze znaczenie miał też fakt zachowania się uczestników konkursu , którzy nie kwestionowali sposobu zawiadomienia ich o terminie konkursu przed wniesieniem odwołań.

Następnie skarżący kasacyjnie podkreślił, że kwestią pierwszorzędną było określenie charakteru prawnego czynności podejmowanych w postępowaniu odwoławczym. Ustalenie takie miało znaczenie dla stwierdzenia skuteczności składanych w postępowaniu odwoławczym oświadczeń zarówno uczestników postępowania konkursowego jaki i samego Ministra. Skarżący konsekwentnie twierdził, iż brak podstawy do stosowania w procedurze odwoławczej przepisów postępowania administracyjnego. Do składanych oświadczeń organów i uczestników postępowania należało stosować przepisy Kodeksu cywilnego. Minister do kwestii tej w ogóle nie odniósł się, podobnie WSA. Skarżący przedstawił pod adresem zaskarżonego wyroku też inne zarzuty, dotyczące charakteru terminów wynikających z rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2004r., możliwości łącznego rozpoznania odwołań, nieprawidłowości w sporządzeniu przez Sąd uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, chociaż niektóre podniesione w niej zarzuty są trafne. Uwaga ta dotyczy błędnego określenia przez Sąd I instancji przedmiotu zaskarżenia, uznania że art. 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 stycznia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej ( Dz. U. Nr. 10, poz. 93 ) obejmuje sytuację opisaną w art. 17 ust. 3 rozporządzenia oraz nieprawidłowego powołania w uzasadnieniu wyroku art. 391 K.p.a., zamiast art. 39 K.p.a.

Istotnie Sąd I instancji w sentencji zaskarżonego wyroku jako przedmiot zaskarżenia błędnie wskazał decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji, podczas gdy skarżone rozstrzygnięcie stanowi akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a.

W przepisie tym jest mowa o innych niż określone w pkt 1-3, czyli nie będących decyzjami i postanowieniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym i zabezpieczającym, aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W judykaturze charakter prawny aktów podejmowanych w procedurze ubiegania się o dostęp do służby publicznej w trybie konkursowym, budził w przeszłości wątpliwości, gdy chodzi o zaskarżalność takich aktów w drodze sądowoadministracyjnej. Ostatecznie ukształtował się pogląd o dopuszczalnej zaskarżalności do sądu administracyjnego oznaczonych czynności i aktów podejmowanych w celu powierzenia stanowiska np. w publicznej szkole (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99, OSNP 2000/21/779, OSNP-wkł. 2000/13/6, LEX nr 40622), czy w służbie cywilnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2002 r., II SA 2629/01, LEX nr 74575).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe określenie przedmiotu zaskarżenia uzasadnia sprostowanie sentencji wyroku Sądu I instancji w tym zakresie na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., natomiast pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia, a to dlatego że skarżący nie został pozbawiony możliwości kontroli zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny. Nieskuteczny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 138 P.p.s.a.

Podobnie należy ocenić pozostałe dwie stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny nieprawidłowości.

Należy przypomnieć, że zaskarżony akt został pojęty na podstawie art. 16 ust. 9 ustawy z dnia 17 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( Dz. U. z 2012r. poz. 1113 ze zm. ) w zw. z § 17 ust. 1 i ust. 2 wymienionego wcześniej rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2004r.

Zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia w razie stwierdzenia nieprawidłowości przy przeprowadzaniu postępowania konkursowego, mających wpływ na wynik tego postępowania, minister rozstrzyga o unieważnieniu konkursu. Minister rozstrzygnięcie o unieważnieniu konkursu, z uzasadnieniem, przekazuje kolegium, które podejmuje uchwałę o uchyleniu uchwały w sprawie zaopiniowania kandydata lub kandydatów na prezesa izby i o ogłoszeniu nowego konkursu.

Stosownie natomiast do § 17 ust. 3 rozporządzenia w razie stwierdzenia nieprawidłowości przy podejmowaniu przez kolegium izby uchwały w sprawie zaopiniowania kandydata lub kandydatów na prezesa, mających wpływ na treść uchwały, minister wskazuje stwierdzone nieprawidłowości i wzywa kolegium izby do uchylenia wadliwej uchwały. Kolegium niezwłocznie dokonuje ponownego zaopiniowania kandydata lub kandydatów na prezesa izby, zgodnie z przepisami.

Analiza cytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że dotyczą one dwóch różnych sytuacji. Pierwsza dotyczy nieprawidłowości przy przeprowadzaniu postępowania konkursowego ( ust. 2 ), druga dotyczy nieprawidłowości przy podejmowaniu przez kolegium izby uchwały w sprawie zaopiniowania kandydata na prezesa Izby ( ust. 3 ). Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazał, że nieprawidłowości opisane w § 17 ust. 3 rozporządzenia nie mogą uzasadniać unieważnienia konkursu na podstawie § 17 ust. 2. Przepis ust. 3 wyraźnie stanowi, że stwierdzenie nieprawidłowości przy podejmowaniu uchwały uprawnia właściwego ministra do wskazania kolegium izby nieprawidłowości i wezwania do uchylenia wadliwej uchwały. Nie upoważnia natomiast ministra do unieważnienia konkursu. Z tych względów okoliczności związane z podjęciem uchwały ( a co miało też miejsce w rozpoznawanej sprawie ) nie powinny być wykazywane jako uzasadniające unieważnienie konkursu. W niniejszej sprawie wobec równoczesnego wystąpienia w postępowaniu konkursowym okoliczności uzasadniających podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 17 ust. 2 rozporządzenia , niewłaściwe powołanie się przez ministra na okoliczności związane z podjęciem przez kolegium izby uchwały nie ma znaczenia.

Nie ulega też wątpliwości, że powołanie się przez Sąd I instancji na art. 391 K.p.a. jako określający sposób doręczania pisma stanowi oczywistą omyłkę pisarską. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu konkursowym prowadzonym w celu wyłonienia prezesa regionalnej izby obrachunkowej w określonym zakresie znajdują odpowiednio zastosowanie przepisy K.p.a.

Powyższe stwierdzenie wynika z faktu, że ustawa z dnia 17 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych w przeciwieństwie do szczegółowej regulacji zawartej w jej art. 16a, a dotyczącej odwołania prezesa Izby, nie określa przesłanek i trybu unieważnienia konkursu na stanowisko prezesa Izby. W tej mierze ustawodawca w art. 16 ust. 12 ustawy upoważnił ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia w drodze rozporządzenia warunków przeprowadzania konkursu. Na podstawie tej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał powołane już wcześniej rozporządzenie z dnia 19 stycznia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej. Ustawodawca w art. 16 ust. 12 ustawy jak i w rozporządzeniu nie wyłączył odpowiedniego stosowania w postępowaniu konkursowym w kwestiach nieuregulowanych przepisów K.p.a. Przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych tak z resztą jak i rozporządzenia, określają zasady dostępu do służby publicznej w ograniczonym zakresie. Przepisy rozporządzenia regulują warunki formalne jakie powinny spełniać oferty kandydatów, zadania komisji konkursowej, organizację komisji i jej prac, obowiązki przewodniczącego komisji, sposób przeprowadzania konkursu, procedowanie przez kolegium w sprawie podjęcia uchwały o zaopiniowaniu kandydata na prezesa Izby.

Z kolei ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych określa sposób w jaki dochodzi do wyłonienia kandydata na prezesa Izby ( konkurs ), skład komisji konkursowej i jej zadania, obowiązki kolegium. W art. 16 ust. 9 przewiduje prawo kandydata do odwołania się w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia o uchwale podjętej przez kolegium do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Minister właściwy do spraw administracji publicznej rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na prezesa Izby nie zostało uregulowane w sposób pełny i wyczerpujący, a przede wszystkim obowiązujące w tej materii przepisy w sposób szczątkowy określają uprawnienia kandydatów (przyznają np. prawo do odwołania ), nie określają jednak zasad w oparciu o które prawo to może zostać zrealizowane.

Przepisy ustawy oraz rozporządzenia nie zawierają norm prawnych zapewniających określone gwarancje procesowe uczestnikom postępowania konkursowego np. nie określają sposobu doręczeń kandydatom m.in. zawiadomień o konkursie, czy zawiadomień o wyniku konkursu, a więc nie regulują w ogóle sposobu doręczania przesyłek, nie określają też sposobu obliczania terminów wynikających z ustawy.

Brak odpowiednich regulacji może mieć istotne znaczenie dla kandydatów biorących udział w konkursie, przy uwzględnieniu prawa do ich równego traktowania.

Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

W celu zapewnienia pełnej realizacji prawa dostępu do służby publicznej oraz zabezpieczenia interesów stron postępowania konkursowego konieczne staje się odpowiednie stosowanie określonych regulacji K.p.a. pozwalających wypełnić braki w zakresie regulacji dotyczącej warunków przeprowadzania konkursu.

W myśl art.60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na równych zasadach.

Zgodnie z art. 1 pkt. 1 K.p.a. zakres stosowania przepisów K.p.a. wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek, którymi są: charakter organu, jego właściwość, rodzaj sprawy i prawna forma załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie o unieważnieniu konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej podejmowane jest przez organ administracji publicznej, w sprawie należącej do właściwości tego organu i rozstrzyga bezpośrednio o prawach konkretnego podmiotu ( w tym przypadku o prawach skarżącego ).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić pogląd Sądu I instancji, co do tego że w rozpoznawanej sprawie w kwestiach procesowych, nieuregulowanych odmiennie w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych oraz rozporządzeniu w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej, z przyczyn o jakich była mowa wcześniej powinny znaleźć odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. Skoro jak wcześniej wywiedziono unieważnienie konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., a więc podlegający kontroli sądowoadministracyjnej, podejmowany w postępowaniu zmierzającym do wyłonienia prezesa państwowego organu nadzoru i kontroli gospodarki finansowej ( art. 1 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych ), prezesa izby powołuje, po przeprowadzeniu konkursu, Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej ( art. 16 ust. 1 ustawy regionalnych izbach obrachunkowych ), to konsekwencją powyższego i w celu zapewnienia gwarancji procesowych kandydatom biorącym udział w postępowaniu konkursowym należy stosować w określonym zakresie przepisy K.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego, skoro postępowanie to jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Taki jednolity pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie przepisów ustawy o służbie cywilnej regulującej postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej ( por. wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r., II SA 1432/00, postanowienie NSA z 9 maja 2001 r.,

II SA 3381/00; wyrok NSA z 14 lutego 2001 r., II SA 2908/00; wyrok NSA z 27 lutego

2002 r., II SA 2629/01 i wyrok NSA z 31 sierpnia 2004, OSK 460/04, LEX nr 156420).

Oznacza to m.in. , że w niniejszej sprawie dla ustalenia czy zachowany został termin do wniesienia odwołania określony w art.16 ust. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zgodnie z którym w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 8, kandydat ma prawo odwołać się do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zaś minister właściwy do spraw administracji publicznej rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania - stosuje się art. 39 K.p.a

Z akt sprawy wynika, że Jerzy Mierzwa zawiadomienie o uchwale kolegium izby odebrał w dniu 18 czerwca 2014r., odwołanie złożył w dniu 24 czerwca 2014r., L.H. zawiadomienie otrzymał w dniu 23 czerwca 2014r., odwołanie złożył w dniu 27 czerwca 2014r., natomiast T.K. zawiadomienie odebrał w dniu 24 czerwca 2014r, podczas gdy odwołanie wniósł w dniu 30 czerwca 2014r. Powyższe wskazuje że odwołania zostały wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 16 ust. 9 ustawy. Ustalenia Sądu I instancji są w tym zakresie poprawne, co czyni zarzut naruszenia art. 16 ust. 9 ustawy, art. 133 § 1 P.p.s.a i art. 141 § 4 P.p.s.a. nieuzasadnionym.

Nieusprawiedliwione są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że minister rozpatrując odwołanie może to czynić wyłącznie w oparciu o przedłożoną dokumentację z postępowania konkursowego.

Z § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej wynika, że minister po zapoznaniu się z przedstawioną dokumentacją przebiegu postępowania konkursowego podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia odwołania. Ustalając zakres pojęcia jakim jest " dokumentacja postępowania konkursowego" trzeba wykładać je szeroko, z uwzględnieniem § 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem rozporządzenie określa w szczególności:

1) zadania komisji konkursowej;

2) wzór ogłoszenia o konkursie na stanowisko prezesa regionalnej izby obrachunkowej;

3) terminy zgłaszania kandydatów na prezesa regionalnej izby obrachunkowej;

4) etapy postępowania konkursowego;

5) tryb postępowania odwoławczego.

Z powyższego wynika, że postępowanie konkursowe nie ogranicza się do samego konkursu - § 10 do § 14 rozporządzenia, lecz rozpoczyna się z chwilą ogłoszenia konkursu, a kończy z chwilą zakończenia postępowania odwoławczego. Na dokumentację z przebiegu konkursu składa się więc cała dokumentacja gromadzona przez kolegium izby, komisję przeprowadzającą konkurs oraz ministra. Nie można zatem zarzucić ministrowi, że rozpoznając odwołania przekroczył swoje uprawnienia, gdyż uwzględniał także dokumentację nieznaną komisji konkursowej. Minister rozpatrując odwołania miał obowiązek uwzględnić całość dokumentacji z postępowania konkursowego, w tym dokumenty złożone przez odwołujących się.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie co do tego że zawiadomienia o konkursie zostały wystosowane do kandydatów z zachowaniem terminu określonego w § 9 rozporządzenia. W myśl tego przepisu przewodniczący komisji zawiadamia pisemnie kandydatów dopuszczonych do wzięcia udziału w konkursie o terminie i miejscu przeprowadzenia konkursu co najmniej na 7 dni przed wyznaczoną datą konkursu. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie można było uznać, że komisja konkursowa dysponowała dokumentami potwierdzającymi prawidłowe zawiadomienie o konkursie J.M. i L.H. Z akt sprawy ( protokół Nr. 22/873/2014r. ) wynika, że zawiadomienia o dacie przeprowadzenia konkursu zostały wysłane do kandydatów drogą pocztową ( poza skarżącym, który odebrał je osobiście ) w dniu 22 maja 2014r. J.M. zawiadomienie odebrał w dniu 30 maja 2014r.( reklamacja z dnia 30 maja 2014r., odpowiedź Poczty Polskiej z dnia 10 czerwca 2014r., odwołanie z dnia 23 czerwca 2014r. ). Powyższa okoliczność jest udokumentowana w aktach postępowania konkursowego, na które jak wywiedziono to wcześniej składają się również dokumenty załączone do odwołania i dowodzi, że w przypadku tego kandydata termin z § 9 rozporządzenia nie został zachowany. Odnośnie L.H.zostało także wykazane, że nie odebrał on zawiadomienia o terminie konkursu, a jego rzekomy podpis potwierdzający odbiór przesyłki został sfałszowany.

W tej sytuacji przyjęcie koncepcji skarżącego kasacyjnie, że dla ustalenia prawidłowości zawiadomienia o konkursie mają znaczenie wyłącznie potwierdzenia odbioru zawiadomień przez kandydatów jakimi dysponowała komisja, a które zostały skutecznie przez nich zakwestionowane, oznaczałoby zaakceptowanie stanu niezgodnego z prawem i podważałoby sens postępowania odwoławczego. Dla przyjęcia takiego poglądu nie ma znaczenia podkreślana w skardze kasacyjnej okoliczność, że w dniu konkursu kandydaci nie kwestionowali prawidłowości zawiadomienia ich o konkursie, a nadto, że J.M. jest etatowym pracownikiem Regionalnej Izby Obrachunkowej w [..]. Ustawa nie zawiera uregulowań pozwalających konwalidować brak skutecznych zawiadomień w takich sytuacjach.

Brak jest również podstaw do zaakceptowania poglądu skarżącego kasacyjnie co do prawidłowości zawiadomienia o konkursie T.K. Z akt sprawy wynika wniosek odwrotny, a mianowicie, że w/wym. nie został ( pomimo telefonicznych prób ) zawiadomiony o konkursie. Pozostawienie wiadomości głosowej dla T.K. nie odpowiada wymogom zawiadomienia o konkursie w rozumieniu § 9 rozporządzenia i wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie komisja nie miała żadnych podstaw do uznania, że doszło do skutecznego powiadomienia T.K. o konkursie. I w tym przypadku ustalenia na jakich oparto zaskarżony wyrok są poprawne. Nie naruszono art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. ani też art. 141 § 4 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już tylko wykazane nieprawidłowości dotyczące zawiadomienia kandydatów o terminie konkursu stanowią wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności konkursu. Wskazać należy, że tego rodzaju nieprawidłowości zawsze wywierają wpływ na wynik konkursu, chociażby poprzez pozbawienie kandydata czasu na przygotowanie się do konkursu. Jest to obiektywny i normalny skutek, który nie wymaga nawet wykazania przez ministra przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o unieważnieniu konkursu. Niezawiadomienie kandydatów o konkursie w terminie określonym w § 9 rozporządzenia narusza konstytucyjne prawa kandydatów art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP.

Celem postępowania konkursowego jest bowiem nie tylko wybór najlepszego kandydata na dane stanowisko, ale także zapewnienie wszystkim osobom, które chcą i mogą ubiegać się o objęcie określonego stanowiska, równych szans i równego traktowania przez organ administracji publicznej, który z mocy ustawy ma kompetencję do obsadzania określonych stanowisk. Z punktu widzenia osób, które chcą ubiegać się o powołanie na dane stanowisko, konkurs ma zapewnić przestrzeganie konstytucyjnych zasad, a w szczególności zasady, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władzę publiczną (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), oraz zasady, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP), a także - w odniesieniu do służby publicznej - zasady, iż obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych, mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji RP). Z punktu widzenia organu administracji publicznej, który ma kompetencje do powołania na określone stanowisko ( prezesa izby powołuje, po przeprowadzeniu konkursu, Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej – art. 16 ust. 1 ustawy ), ustawowy obowiązek przeprowadzenia konkursu służy nie tylko zapewnieniu przestrzegania przez organ administracji publicznej przytoczonych zasad konstytucyjnych, ale także wyznacza podstawę prawną działania tego organu w ramach konstytucyjnej zasady, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Istotne jest przy tym to, że konstytucyjne pojęcie "służby publicznej" nie może być zawężane do korpusu służby cywilnej czy nawet służby w urzędach organów władzy publicznej (por. zdanie odrębne sędziego Włodzimierza Rymsa do uzasadnienia postanowienia siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, LEX nr 244311, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 28).

Co do zarzutu łącznego rozpoznania odwołań Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji co do prawnej dopuszczalności wydania przez ministra rozstrzygnięcia w kwestionowanej formie.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości dopuszczalność połączenia do wspólnego rozpoznania spraw różnych stron, których prawa i obowiązki wynikają z tego samego stanu faktycznego lub z tej samej podstawy prawnej, a do których załatwienia właściwy jest ten sam organ.

Zgodnie z art. 62 K.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis art. 62 K.p.a. upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. W sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzi jedno postępowanie administracyjne z udziałem wielu stron postępowania (art. 62 K.p.a.), złożenie odwołania tylko przez jedną ze stron powoduje, że zakresem postępowania odwoławczego objęta jest cała sprawa rozpoznawana przez organ I instancji, a stronami postępowania odwoławczego są wszystkie podmioty, które były stronami postępowania przed organem I instancji ( por. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2010r. II OSK 943/10 LEX nr 673898, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2008r. I OSK 1862/06 LEX nr 453488 ).

Dlatego nietrafne są pozostałe procesowe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 39 prim K.p.a., art. 151 P.p.s.a.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., ponieważ autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nadaje zupełnie inne brzmienie w/wym. przepisowi.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzasadnienie tego zarzutu pozostaje w sprzeczności z treścią samego przepisu, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu szersze odniesienie się do przedstawionej argumentacji.

W kwestii terminów wynikających z ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji co do instrukcyjnego charakteru terminu przysługującego ministrowi na rozpatrzenie odwołania - art. 16 ust. 9 ustawy.

Przede wszystkim zauważyć należy, że postępowanie w przedmiocie unieważnienia konkursu nie może zostać wszczęte z urzędu, a jedynie wskutek odwołania kandydata. Kandydat ma prawo oczekiwać, że minister rozpozna jego odwołanie i kandydat nie utraci uprawnienia wskutek opieszałości organu. Dlatego ustawodawca w art. 16 ust. 9 ustawy posłużył się terminem stanowiącym z jednej strony gwarancję dla kandydata, że jego zarzuty dotyczące postępowania konkursowego zostaną rozpatrzone, z drugiej zaś strony zakreślającym czasowe ramy w jakich może on spodziewać się załatwienia sprawy.

Termin instrukcyjny wynikający z powyższego przepisu jest terminem do załatwienia sprawy, ma za zadanie porządkować przebieg postępowania, ale jego naruszenie nie wywołuje skutków w zakresie oceny skuteczności czynności podjętej z uchybieniem terminu. Uchybienie przez ministra przy rozpoznawaniu odwołań terminowi z art. 16 ust. 9 ustawy pozostaje bez wpływu na legalność rozstrzygnięcia. Termin określony w powyższym przepisie stanowi jedynie instrukcję dla organu co do tego, w jakim terminie – w ocenie ustawodawcy – pożądane byłoby zakończenie postępowania odwoławczego. Treść powyższego przepisu nie jest dla organu administracji rozpoznającego odwołanie wiążąca, a przekroczenie terminu nie stanowi naruszenie prawa.

Termin określony w art. 16 ust. 9 nie jest terminem materialnym. Terminem materialnym jest bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a w przypadku wszczęcia podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Termin materialny dotyczy zatem możliwości lub powinności określonego działania przez stronę, podczas gdy termin przewidziany na rozpoznanie odwołania adresowany jest do organu.

Z tych względów także materialne zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).