Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2875/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i c, art. 4 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 67/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy Sieciechów z dnia 17 czerwca 2016 r. nr XIX/95/16 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sieciechów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 67/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: "sąd I instancji") stwierdził nieważność § 3, § 4, § 13 załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy Sieciechów z dnia 17 czerwca 2016 r. nr XIX/95/16 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...].

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Rada Gminy Sieciechów (dalej również jako: "Rada" lub "organ") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 446, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 560, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454, dalej jako: "u.c.p.g."), podjęła uchwałę nr XIX/95/16 z 17 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej jako: "uchwała" albo "Regulamin").

Pismem z 29 grudnia 2017 r. (zmodyfikowanym dnia 31 stycznia 2018 r.) Prokurator Rejonowy w [...] (dalej jako: "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył powyższą uchwałę podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 4 ust 1 i 2 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (w zw. z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 283), polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia i bezpodstawnym rozszerzeniu obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń nie tylko z części nieruchomości służących do użytku publicznego, ale również z chodników położonych przy granicy nieruchomości, co ponadto z uwagi na wadliwą redakcję przepisu i użycie słowa "w tym" czyni go niejasnym, jak też stanowi jednocześnie nieuprawnioną ingerencję w kompetencje ustawodawcy, gdyż kwestia uprzątnięcia chodników położonych wzdłuż nieruchomości została częściowo odmiennie uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.;

2. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w zw. z art. 7 i 94 oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 135 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na niewypełnieniu całości zakresu ustawowego upoważnienia dotyczącego określenia zasad utrzymania czystości oraz porządku podczas mycia pojazdów poza myjniami i ograniczenie regulacji wyłącznie do określenia zasad mycia pojazdów jedynie na własnej nieruchomości użytkownika pojazdu, przy jednoczesnym przekroczeniu granic ustawowego upoważnienia i nieuprawnionej ingerencji w określone przepisami art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego prawo własności, poprzez uzależnienie możliwości umycia pojazdu poza myjnią wyłącznie do wypadku wykonywania tego na obszarze własnej nieruchomości i pod warunkiem wykonania czynności w miejscu o utwardzonym podłożu oraz odprowadzenia powstałych ścieków do kanalizacji sanitarnej lub w przypadku jej braku do szczelnego zbiornika odpływowego, co sprzecznie z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności wyklucza możliwość umycia przez właściciela pojazdu wodą na trawniku, jak też wyłącza możliwość udostępnienia terenu własnej nieruchomości innym osobom w celu umycia samochodu;

3. art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także w zw. z § 119 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez niewypełnienie całości zakresu ustawowego upoważnienia na skutek niezamieszczenia w treści Regulaminu postanowień dotyczących "wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania";

4. art. 4 ust. 2 oraz art. 9u i 9v u.c.p.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia i bezpodstawnym uregulowaniu w § 13 kwestii sprawowania nadzoru nad realizacją obowiązków wynikających z regulaminu, dopuszczając się tym samym jednocześnie nieuprawnionej ingerencji w kompetencje ustawodawcy, gdyż kwestia ta została częściowo odmiennie uregulowana w art. 9u i 9v u.c.p.g.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenia nieważności jedynie tych postanowień Regulaminu, które naruszają prawo, a nie uchylanie całej uchwały. Odnośnie zarzutu z pkt 1 skargi Prokuratora, Rada uznała go za zasadny, gdyż sprawę uprzątania chodników z błota, śniegu i lodu oraz innych nieczystości reguluje ustawa, zatem zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej w tej sprawie w Regulaminie winno być jedynie odesłanie do ustawy. Jednocześnie wyjaśniła, iż umieszczając zapis § 3 Rada miała na uwadze, aby treść regulaminu całościowo regulowała ten zakres obowiązków, gdyż odsyłanie do innych aktów prawnych utrudnia korzystanie z regulaminu dla przeciętnego obywatela.

Odnośnie zarzutu z pkt 2, organ wskazał, iż postanowienia Regulaminu nie naruszają przepisów dotyczących ochrony prawa własności i nie ingerują nadmiernie i nieproporcjonalnie w zakres tego prawa. W żadnym postanowieniu Regulaminu nie ma mowy, że mycie pojazdu na terenie własnej posesji może odbywać się tylko przez właściciela posesji. Właściciel w ramach prawa własności może udostępniać swoją nieruchomość do mycia pojazdu także przez inne osoby i żaden zakaz w tym zakresie nie został wprowadzony. Zdaniem Rady, nie do przyjęcia jest stanowisko skarżącego, że mycie pojazdów dopuszczalne jest na trawniku. Analizując cel w jakim Regulamin został przyjęty, organ podkreślił, że oprócz dbałości o otrzymanie czystości i porządku, drugim celem, może nawet ważniejszym, jest ochrona przyrody. Dlatego postanowienia zawarte w tym zakresie w Regulaminie winny być interpretowane w całości systemu prawnego, a nie tylko w kontekście jednej ustawy.

W zakresie zarzutu pkt 3 i 4 skargi, Rada wskazała, że brak jest postanowień dotyczących wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, gdyż na terenie gminy nie występują takie obszary. Brak jest bowiem składowisk odpadów, grzebalni padłych zwierząt itp. Z kolei § 13 Regulaminu zawiera powtórzenie zapisów ustawowych i w tej części regulamin winien być poprawiony poprzez usunięcie jego treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność § 3, § 4, § 13 załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy Sieciechów z dnia 17 czerwca 2016 r. nr XIX/95/16 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...], wskazał w pierwszej kolejności, że art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa". Jednocześnie sąd I instancji zwrócił uwagę, że w świetle rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia).

Następnie Sąd zwrócił uwagę, że w § 3 ust. 1 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania śniegu, błota, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych przy granicy nieruchomości poprzez ich odgarnięcie w miejsce niepowodujące zakłóceń oraz ograniczeń w ruchu pieszych i pojazdów. Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, co oznacza, że Rada dokonała nieuprawnionego rozszerzenia wskazanego obowiązku również na chodniki położone przy granicy nieruchomości, wykraczając w powyższym zakresie poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Zapis ten nie tylko wykracza poza granice delegacji ustawowej, ale także częściowego powielenia i nieuprawnionej modyfikacji zapisów art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który to przepis zawiera definicję chodnika oraz reguluje obowiązki właściciela nieruchomości dotyczące uprzątnięcia chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, przewidując jednocześnie w pewnych sytuacjach zwolnienie od tych obowiązków.

W § 4 ust. 1 Regulaminu wskazano, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się na własnej nieruchomości pod warunkiem, że: a) powstające ścieki zostaną odprowadzone do kanalizacji sanitarnej lub w przypadku jej braku do szczelnego zbiornika bezodpływowego, b) czynność ta zostanie dokonana w miejscach o utwardzonym podłożu oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji. Z kolei ust. 2 § 4 Regulaminu stanowi, że naprawy pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się wyłącznie w miejscach, w których prace związane z naprawą pojazdów nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz pod warunkiem, że nie będą powodowały zanieczyszczenia wód i gleby. Powstałe odpady powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie sądu I instancji § 4 Regulaminu miał niewątpliwie służyć wypełnieniu szczegółowego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. dotyczącego określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Sąd I instancji zauważył jednak, że Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia pojazdów. Obowiązki te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Tymczasem ograniczając możliwość mycia pojazdów wyłącznie do terenu własnej nieruchomości i nakładając na właściciela nieruchomości dodatkowe ograniczenia uniemożliwiające umycie pojazdu wodą na trawie, podczas uchwalania regulaminu naruszono nie tyko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale również wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W dalszej części sąd I instancji wskazał, że w myśl § 13 Regulaminu nadzór nad realizacją obowiązków wynikających z Regulaminu sprawuje Wójt Gminy, który może zwrócić się do właściwego miejscowego komendanta Policji o pomoc w przeprowadzaniu odpowiednich czynności kontrolnych. W ocenie Sądu powyższe unormowanie stanowi naruszenie art. 4 ust. 2 oraz art. 9 u i art. 9v u.c.p.g. Prawidłowym jest stanowisko skarżącego, iż z brzmienia art. 4 u.c.p.g. wynika, że katalog spraw przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze regulaminu ma charakter zamknięty, co oznacza, że organy stanowiące gmin nie mogą stosować wykładni rozszerzającej prowadzącej do określania w regulaminach czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie ściśle wymienionych zagadnień. Z przepisu art. 4 u.c.p.g. wynika brak delegacji ustawowej do zamieszczenia w regulaminie zapisów dotyczących sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem obowiązków wynikających z regulaminu. Zagadnienia kontroli i przestrzegania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a konsekwencji również wydanych na jej podstawie aktów prawa miejscowego, zostały uregulowane, w ustawie upoważniającej tj. art. 9u i 9v u.c.p.g., który nie pozostawił w tym zakresie miejsca dla regulacji lokalnych. Kwestionowany przepis § 13 Regulaminu stanowi zatem częściowe powielenie w tym zakresie zapisów ustawowych, z ich niedopuszczalną modyfikacją.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w [...] (dalej jako: "skarżący kasacyjnie") podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania – art. 134 § 1 i 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), polegające na pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy okoliczności, że Rada w załączniku Nr 1 do zaskarżonej uchwały, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt. 8 u.c.p.g. obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia oraz nieodniesieniu się przez sąd I instancji do podniesionego w skardze w przytoczonym zakresie zarzutu w sytuacji, gdy prawidłowe rozpoznanie sprawy i uwzględnienie okoliczności niewypełnienia przez prawodawcę lokalnego delegacji ustawowej przewidzianej art. 4 ust. 2 pkt. 8 u.c.p.g. oraz brak prawidłowego uregulowania w zaskarżonej uchwale materii wskazanej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c tej ustawy winny prowadzić do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. nieważności całego zaskarżonego aktu, a nie tylko nieważności § 3, § 4 § 13 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały;

2. przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowania art. 4 ust. 2 pkt. 8 u.c.p.g., który to przepis obligował radę gminy do wyznaczenia w zaskarżonej uchwale obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, a który to obowiązek nie został w zaskarżonej uchwale wykonany, przy czym naruszenie prawa materialnego skutkowało odstąpieniem przez sąd I instancji od stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

3. przepisów postępowania – art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przez Radę Gminy w Sieciechowie art. 4 ust. 2 pkt. 8 u.c.p.g. oraz nieprzedstawieniu argumentacji prawnej, która prowadziła do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części w sytuacji gdy uchwała nie zawiera materii określonej w art. 4 ust. 2 pkt. 8 u.c.p.g., a w następstwie stwierdzenia nieważności § 4 uchwały także materii określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c wskazanej ustawy, a ponadto brak wskazania przez sąd I instancji, powodów, dla których stwierdzono nieważność całego § 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, pomimo przyjęcia, że istotnym naruszeniem prawa dotknięty jest jedynie § 4 ust. 1 załącznika.

Wniesiono o uchylenie Wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Sieciechów z dnia 17 czerwca 2016 r., nr XIX/95/16 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] w całości. Równocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Pismem procesowym z dnia 16 października 2018 r. Rada wniosła o umorzenie postępowania wskazując, że w dniu 14 września 2018 r. uchwaliła nowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], uchylając równocześnie w całości uchwałę z dnia 17 czerwca 2016 r.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o umorzenie postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że będąca przedmiotem skargi uchwała dnia 17 czerwca 2016 r. została uchylona przez uchwałę z dnia 14 września 2018 r., mocą której Rada uchwaliła nowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], co w ocenie Rady powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego ugruntował się jednak pogląd, który skład orzekający aprobuje, że zwrot normatywny: "stało się bezprzedmiotowe" użyty w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oznacza, iż chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2798/15, Baza NSA). Podkreślić trzeba, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Natomiast w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 647 i n.). Powoduje to, że wniosek o umorzenie postępowanie uznać należało za bezzasadny.

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący kasacyjnie podnosił przed sądem I instancji zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także w zw. z § 119 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez niewypełnienie całości zakresu ustawowego upoważnienia na skutek niezamieszczenia w treści Regulaminu postanowień dotyczących "wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania". Zarzut powyższy powiązany jest z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., gdzie skarżący kasacyjnie wskazuje, że sąd I instancji nie odniósł się do powyższej kwestii, pomijając ją w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. jest usprawiedliwiony wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić na nimi do porządku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I FSK 56/06, CBOSA). Natomiast naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Na podstawie powyższego przepisu ustawodawca umożliwił objecie tylko części obszaru gminy obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji wraz z terminami tej deratyzacji. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie całej gminy obowiązkową deratyzacją, to wówczas nie zobowiązywano by organu stanowiącego gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie z którym cały teren gminy podlega obowiązkowej deratyzacji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w omawianym przepisie u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. W zaskarżonym Regulaminie Rada Gminy nie określiła powyższego obowiązku, co wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie stanowi jednakże o konieczności stwierdzenia nieważności całego Regulaminu.

W tym miejscu zauważyć należy, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie spornym pozostaje, czy naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 797/05, Baza NSA; z dnia 01 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3651/16, Baza NSA; M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198 – 200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, Baza NSA, że materia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ma charakter względnie obligatoryjny w tym sensie, iż potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi tylko wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Treść Regulaminu dowodzi zaś, że takie obszary na terenie Gminy [...] co do zasady nie występują, skoro nie zawarto w niej zapisów dotyczących deratyzacji. Na okoliczność powyższą zwrócił uwagę również organ w odpowiedzi na skargę, wskazując, że brak jest postanowień dotyczących wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, gdyż na terenie gminy nie występują takie obszary. Brak jest bowiem składowisk odpadów, grzebalni padłych zwierząt itp.

Wobec powyższego brak regulacji, o jakiej mowa w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w Regulaminie nie pociąga za sobą konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały, co oznacza, że nie odniesienie się przez sąd I instancji do powyższej kwestii nie stanowiło kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podobny charakter mają przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., w zakresie obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Brak powyższych regulacji w Regulaminie nie może, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkować jego nieważnością w całości.

W zakresie podnoszonego zarzutu braku wskazania przez sąd I instancji powodu których stwierdzono nieważność całego § 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, pomimo przyjęcia, że istotnym naruszeniem prawa dotknięty jest jedynie § 4 ust. 1 załącznika, zauważyć należy, że stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W realiach przedmiotowej sprawy, gdzie wnoszący skargę zwrócił się o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, sąd I instancji był zatem uprawniony do stwierdzenia nieważności całego § 4 załącznika. Obecnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że sąd I instancji nie zawarł uzasadnienia dla powyższego rozstrzygnięcia, nie przedstawiając jednakże argumentacji świadczącej o tym, aby § 4 ust. 2 załącznika był w jego ocenie prawidłowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro na etapie skargi do sądu instancji skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały i nie kwestionuje obecnie prawidłowości powyższego rozstrzygnięcia, podnosząc jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to uznać należało, że również powyższe naruszenie stanowiło naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.