Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 119/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. (dalej: "funkcjonariusz", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej: "KWP") w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe [...] Wydziału do [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz przyznania dodatku służbowego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister SWiA przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] KWP w [...] z dniem [...] czerwca 2010 r. zwolnił P. M. z dotychczas zajmowanego stanowiska [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] - w 9 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 2,20 kwoty bazowej dla żołnierzy i funkcjonariuszy, z uposażeniem zasadniczym w kwocie 3.350 zł miesięcznie, dodatkiem funkcyjnym II kategorii w kwocie 1.250 zł - i z dniem [...] czerwca 2010 r. przeniósł funkcjonariusza na własną prośbę do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] oraz powołał na stanowisko [...] Powiatowego Policji w [...] w 12 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 2,70 kwoty bazowej dla żołnierzy i funkcjonariuszy, z uposażeniem zasadniczym w kwocie 4.110 zł miesięcznie, a także przyznał wymienionemu dodatek funkcyjny I kategorii w kwocie 1.600 zł.

Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2012 r. [...] KWP w [...], z dniem [...] czerwca 2012 r. odwołał funkcjonariusza z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] czerwca 2012 r. przeniósł do swojej dyspozycji.

Jednocześnie, rozkazem personalnym KWP w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] powierzono funkcjonariuszowi z dniem [...] czerwca 2012 r. czasowe pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku [...] Wydziału do [...] KWP w [...].

Następnie, wnioskiem personalnym z dnia [...] listopada 2012 r. Naczelnik Wydziału do [...] KWP w [...] wystąpił do KWP w [...] o mianowanie P. M. na stanowisko [...] ww. Wydziału, w 9 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,05 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w kwocie 3.120 zł miesięcznie i z dodatkiem służbowym w kwocie 1.300 zł miesięcznie, z dniem [...] grudnia 2012 r.

Z powyższym wnioskiem policjant zapoznał się w dniu [...] listopada 2012 r. oświadczając jednocześnie, że nie wnosi uwag do ww. wniosku.

W związku z powyższym, rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37, art. 99 ust. i art. 104 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161. ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2002 r." i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. Nr 123, poz. 857 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 19 czerwca 2007 r.", KWP w [...] z dniem [...] grudnia 2012 r. cofnął powierzenie pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym [...] i z dniem [...] grudnia 2012r. mianował P. M. na stanowisko służbowe [...] Wydziału do [...] KWP w [...] w 9 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 2,05 kwoty bazowej dla żołnierzy i funkcjonariuszy, z uposażeniem zasadniczym w kwocie 3.120 zł miesięcznie, a także przyznał ww. dodatek służbowy w kwocie 1.300 zł miesięcznie.

Od powyższego rozkazu personalnego funkcjonariusz nie wniósł odwołania.

Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2016 r. nr [...] KWP w [...], z dniem [...] września 2016 r. zwolnił P. M. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] października 2016 r. mianował na równorzędne stanowisko służbowe [...] Zespołu [...] Wydziału [...] KWP w [...] w 9 grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem 2,05 kwoty bazowej dla żołnierzy i funkcjonariuszy, z uposażeniem zasadniczym w kwocie 3.120 zł miesięcznie i dodatkiem służbowym w kwocie 1.300 zł miesięcznie. Powyższe rozstrzygnięcie doręczono stronie w dniu [...] września 2016 r.

Raportem z dnia [...] października 2017 r. P. M. zwrócił się do KWP w [...] o zmianę - w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a." - rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego.

KWP w [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., rozkazem personalnym z dnia [...] października 2017 r. nr [...] zmienił rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w części dotyczącej wysokości mnożnika kwoty bazowej w ten sposób, że na podstawie § 2a ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., zachował policjantowi prawo do mnożnika obowiązującego na stanowisku [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], tj. 2,20 kwoty bazowej dla żołnierzy i funkcjonariuszy, do uzyskania mnożnika kwoty bazowej wyższego od zachowanego oraz stwierdził, że kwota uposażenia zasadniczego należnego policjantowi w dniu mianowania na stanowisko służbowe [...] wynosi 3.350 zł miesięcznie. Od powyższego rozkazu personalnego funkcjonariusz nie wniósł odwołania.

Ponadto, rozkazem personalnym z dnia [...] października 2017 r. nr [...] KWP w [...], za zgodą funkcjonariusza, zmienił rozkaz personalny z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w części dotyczącej wysokości mnożnika kwoty bazowej w ten sposób, że na podstawie rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], zmienionego rozkazem personalnym tego organu z dnia [...] października 2017 r. nr [...], zachował policjantowi prawo do mnożnika kwoty bazowej w wysokości 2,20 oraz stwierdził, że kwota uposażenia zasadniczego należnego policjantowi w dniu mianowanana na stanowisko służbowe wynosi 3.350 zł miesięcznie. Funkcjonariusz nie skorzystał z prawa do wniesienia odwołania od ww. rozkazu personalnego.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. P. M., reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ I instancji") o stwierdzenie nieważności - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. - rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w całości. Wskazał, że ww. rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem art. 37 i art. 38 ust. 1 - 3 ustawy o Policji poprzez przeniesienie na niższe stanowisko służbowe pomimo braku podstaw do dokonania takiego przeniesienia.

KGP decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania ww. funkcjonariusza na stanowisko służbowe [...] Wydziału [...] KWP w [...] oraz przyznania dodatku służbowego w kwocie 1.300 zł miesięcznie.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. funkcjonariusz, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Ministra SWiA odwołanie od ww. decyzji zarzucając naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] pomimo, iż został wydany z rażącym naruszeniem art. 37 i art. 38 ustawy o Policji,

- art. 77 § w związku z art. 80 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, sprzecznej z ich faktyczną treścią, skutkującą przyjęciem, że KWP w [...] przy wydawaniu rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] wykazał, iż zachodziły podstawy do przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe,

- art. 38 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż funkcjonariusz został przeniesiony rozkazem KWP w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] na niższe stanowisko służbowe z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi gdyż nie było możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko, pomimo iż brak było podstaw do przyjęcia, że przesłanka ta została spełniona,

- § 2a ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegają na przyjęciu, że postanowienie zawarte w tym przepisie nie musi zostać zawarte w rozkazie personalnym przenoszącym policjanta na niższe stanowisko służbowe.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik wniósł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawcy poprzez stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], Minister SWiA, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "zwykłym" czy "rażącym" w rozumieniu tego przepisu decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest więc skutkiem naruszenia - niewątpliwych co do treści - norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności.

Uwzględniając powyższe Minister stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że kwestionowany rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem art. 38 ust. 4 ustawy o Policji. Na podstawie rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] nie doszło bowiem do mianowania P. M. na niższe - w rozumieniu ww. przepisu - stanowisko służbowe z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi. Przeczy temu wniosek naczelnika Wydziału do walki z Przestępczością Przeciwko Mieniu KWP w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Funkcjonariusz ten, zgodnie z ww. wnioskiem, z dniem [...] grudnia 2012 r. został mianowany na stanowisko służbowe [...] Wydziału [...] KWP w [...]. Przy czym na stanowisku [...] Wydziału [...] KMP w [...] funkcjonariusz posiadał prawo do mnożnika kwoty bazowej dla żołnierzy i funkcjonariuszy w wysokości 2,20 (a tym samym do uposażenia zasadniczego w kwocie 3.350 zł miesięcznie), natomiast na stanowisku [...] Wydziału do [...] KWP w [...], na które został mianowany ww. rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2012 r., po okresie wskazanym w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, przysługiwał mnożnik kwoty bazowej dla żołnierzy i funkcjonariuszy w wysokości 2,05 (a tym samym uposażenie zasadnicze w wysokości 3.120 zł miesięcznie).

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 2a ust. 1 rozporządzenia Ministra MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., policjant przeniesiony na stanowisko służbowe w tej samej grupie zaszeregowania, na którym przysługuje mnożnik kwoty bazowej niższy od obowiązującego na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym, zachowuje prawo do tego mnożnika do czasu uzyskania mnożnika kwoty bazowej wyższego od zachowanego. W niniejszej sprawie, wobec braku odzwierciedlenia ww. przepisu w podstawie prawnej, jak i w uzasadnieniu ww. rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., doszło do naruszenia ww. przepisu, jednak uchybienie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister podkreślił przy tym, że raportem z dnia [...] października 2017 r. P. M. wystąpił do KWP w [...] o zmianę - w trybie art. 155 k.p.a. - rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał na treść § 2a ust. 1 ww. rozporządzenia i podniósł, że w konsekwencji mianowania go na stanowisko służbowe [...] zaszeregowane w 9 grupie uposażenia zasadniczego, określono mnożnik kwoty bazowej 2,05, tj. niższy od obowiązującego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, na którym przysługiwał mnożnik kwoty bazowej 2,20. Uznając ww. wniosek za uzasadniony, KWP w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] października 2017 r. nr [...] zmienił rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w części dotyczącej wysokości mnożnika kwoty bazowej w ten sposób, że na podstawie § 2a ust. 1 rozporządzenia Ministra MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. zachował policjantowi prawo do mnożnika obowiązującego na stanowisku [...] Wydziału [...] KMP w [...], tj. 2,20 kwoty bazowej dla żołnierzy i funkcjonariuszy do czasu uzyskania mnożnika kwoty bazowej wyższego od zachowanego oraz stwierdził, że kwota uposażenia zasadniczego należnego policjantowi w dniu mianowania na stanowisko służbowe [...] wynosi 3.350 zł miesięcznie.

Minister zaznaczył, że powyższy tryb weryfikacji decyzji, określony w art. 155 k.p.a., odnosi się jedynie do decyzji nieobarczonych żadną z wad, o których mowa w art. 156 k.p.a. lub art. 145 k.p.a. i zastosowany został na wniosek funkcjonariusza.

Podsumowując powyższe organ odwoławczy wskazał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozkazu personalnego, którego istotą - niezależnie od błędnego określenia jednego z parametrów finansowych - był ponowny przydział służbowy policjanta po zakończonym okresie dyspozycji, poprzez mianowanie na stanowisko zaszeregowane w tej samej grupie uposażenia. W sprawie nie doszło więc do rażącego naruszenia art. 37 i art. 38 ustawy o Policji oraz § 2a ust. 1 rozporządzenia Ministra SWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. Nie zaistniały również podstawy do zastosowania którejkolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego, wydając zaskarżoną decyzję KGP nie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 w związku z art. 80 k.p.a., bowiem przed jej wydaniem organ I instancji zebrał i rozpatrzył materiał dowodowym w stopniu adekwatnym do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Końcowo, odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku pełnomocnika strony o przeprowadzenie dowodu z informacji Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w zakresie wolnych stanowisk w 9 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 2,20 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w kwocie 3.350 zł miesięcznie i dodatkiem funkcyjnym II kategorii w kwocie 1.250 zł, lub na stanowisko wyższe, tj. w wyższej grupie uposażenia zasadniczego lub z lepszymi parametrami wynagrodzenia, w okresie od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r., a także o zwrócenie się do ww. Wydziału o przedstawienie takiej informacji, organ odwoławczy wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym wniosek ten jest niemożliwy do zrealizowania.

Pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. P. M., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] zarzucając naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] pomimo jego wydania z rażącym naruszeniem art. 37 i 38 ustawy o Policji oraz § 2a ust. 1 rozporządzenia Ministra SWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.;

2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zbadania wszelkich okoliczności sprawy, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bez przeprowadzenia dowodu, o którym mowa na str. 5 odwołania z dnia [...] sierpnia 2019 r., a także bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego i dokonania swobodnej oceny dowodów;

3) art. 37 i art. 38 § 1, 2 i 3 ustawy o Policji poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż ww. przepisy znalazły zastosowanie przy wydaniu rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

W motywach skargi skarżący wskazał w szczególności, że rozkazem personalnym KWP w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] dokonano obniżenia uposażenia w stosunku do pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku [...] Wydziału [...] KMP w [...]. Było to następstwem zmniejszenia mnożnika kwoty bazowej z 2,20 do 2,05. W treści ww. rozkazu personalnego i w jego uzasadnieniu nie ma mowy o wyrównaniu uposażenia do poprzednio pobieranego, nie wskazano też podstawy obniżenia uposażenia. Powyższy rozkaz personalny KWP w [...] jednoznacznie doprowadził więc do nieuzasadnionego przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe w stosunku do uprzednio zajmowanego.

Skarżący podkreślił również, że brak stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] ma istotne znaczenie, bowiem w wyniku wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 lutego 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2019 r., poz. 240), mnożnik kwoty bazowej wynagrodzenia, który w przypadku każdego policjanta miał wzrosnąć o 0,341, w przypadku skarżącego wzrósł o 0,191. Wynika to stąd, że wzrost kwoty bazowej naliczono skarżącemu od poziomu 2,05, a nie od 2,20. Jak bowiem wskazano w rozkazie personalnym KWP w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] i w rozkazie personalnym z dnia [...] października 2017 r. nr [...], skarżący zachowuje prawo do mnożnika kwoty bazowej 2,20 "do czasu uzyskania mnożnika kwoty bazowej wyższego od zachowanego".

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] listopada 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej: "KWP") w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na wniosek skarżącego – P. M., który domagał się stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego w całości z powodu rażącego naruszenia prawa.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; (2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; (3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; (4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; (5) była niewykonalna w dniu jej wydania a jej niewykonalność ma charakter trwały; (6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; (7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się bowiem jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości dotyczących prawa materialnego, jak również - w mniejszym stopniu - procedury administracyjnej. Podkreślenia także wymaga, iż organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1657/11, publ. CBOSA).

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95 (publ.: OSNP 1996/18/258), istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy.

Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, gdy brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, przy czym takiej podstawy nie stanowi przepis instrukcji, wytycznych, czy samoistnej uchwały Rady Ministrów, ani też akt normatywny niepublikowany pomimo obowiązku jego promulgacji (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2008 r.). Nadmienić przy tym należy, iż decyzja, która - pomimo istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego - nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest wydana bez podstawy prawnej, a dotknięta jest tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2012r. sygn. akt I OSK 363/11, publ.: LEX nr 1145109; z dnia 20 października 2011r. sygn. akt II GSK 1056/10, publ.: LEX nr 1056/10). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na istnieniu sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Mając powyższe na względzie, jak również to, że "rażące" naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest błędne. W orzecznictwie przyjęty został trafny pogląd, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2000 r. sygn. akt III RN 62/2000).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ nadzoru prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Nie można bowiem przyjąć, że ww. rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem art. 37 i art. 38 ust. 1 - 3 ustawy o Policji poprzez przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe pomimo braku ku temu podstaw prawnych, ani z rażącym naruszeniem § 2a ust. 1 rozporządzenia Ministra SWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.

Zgodnie z art. 37 ustawy o Policji policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone.

Stosownie natomiast do art. 38 ust. 1 ww. ustawy, policjanta przenosi się na niższe stanowisko służbowe w razie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadkach: 1) orzeczenia trwałej niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku przez komisję lekarską, jeżeli nie ma możliwości mianowania go na stanowisko równorzędne; 2) nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej; 3) niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, stwierdzonego w okresie służby stałej w dwóch kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy; 4) likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko; 5) niewyrażenia zgody na mianowanie na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko (ust. 2). Policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe również na jego prośbę (ust. 3).

Z kolei w myśl § 2a ust. 1 rozporządzenia Ministra MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., policjant przeniesiony na stanowisko służbowe w tej samej grupie zaszeregowania, na którym przysługuje mnożnik kwoty bazowej niższy od obowiązującego na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym, zachowuje prawo do tego mnożnika do czasu uzyskania mnożnika kwoty bazowej wyższego od zachowanego

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że na podstawie rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] doszło do powierzenia pełnienia skarżącemu obowiązków służbowych w oparciu o art. 37 ustawy o Policji. Nie można też zaakceptować stanowiska, że na podstawie ww. rozkazu personalnego skarżący został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w ust. 1 - 3 ww. przepisu.

Z kwestionowanego rozkazu personalnego wprost wynika, że skarżący z dniem [...] grudnia 2012 r. został mianowany na stanowisko służbowe [...] Wydziału [...] KWP w [...] (art. 32 ust. 1 i art. 99 ust. 1 ustawy o Policji). Jak trafnie wskazał organ nadzoru, istotą ww. rozkazu personalnego był ponowny przydział służbowy policjanta po zakończonym okresie dyspozycji, poprzez mianowanie na stanowisko zaszeregowane w tej samej grupie uposażenia. Potwierdza to wniosek personalny naczelnika Wydziału [...] KWP w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. poprzedzający mianowanie na ww. wymienione stanowisko służbowe. We wniosku tym wymieniono stanowiska zajmowane przez skarżącego oraz realizowane obowiązki, a nadto stwierdzono, że: "W trakcie wykonywania obowiązków służbowych dał się poznać jako osoba kompetentna. Jest policjantem rzetelnym i odpowiedzialnym, właściwie wykorzystuje swój zasób wiedzy specjalistycznej. (...) zasadnym jest mianowanie [...] P. M. na stanowisko [...]. Kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe dają rękojmię właściwej realizacji zadań na ww. stanowisku". Z treści ww. wniosku nie sposób więc wywieść, że podjęte działania były ukierunkowane na mianowanie skarżącego na niższe stanowisko służbowe.

Określając w ww. rozkazie personalnym z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] parametry finansowe uposażenia na stanowisku [...], KWP w [...] nieprawidłowo określił wysokość mnożnika kwoty bazowej dla żołnierzy i funkcjonariuszy (2,05 zamiast 2,20) naruszając tym samym dyspozycję § 2a ust. 1 rozporządzenia Ministra MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. Uchybienie to, jak trafnie wskazał organ nadzoru, nie stanowi jednak podstawy do stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego, którego przedmiotem było mianowanie na stanowisko służbowe. Nie można bowiem uznać, że rozkaz ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa we wskazanym powyżej rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kluczowe w sprawie pozostaje jednak to, że KWP w [...] w następstwie wniosku skarżącego z dnia [...] października 2017 r., rozkazem personalnym z dnia [...] października 2017 r. nr [...] zmienił rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w części dotyczącej wysokości mnożnika kwoty bazowej dla żołnierzy i funkcjonariuszy. Orzekł, że na podstawie § 2a ust. 1 rozporządzenia Ministra MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. policjant zachowuje prawo do mnożnika obowiązującego na stanowisku [...] Wydziału [...] KMP w [...], tj. 2,20 kwoty bazowej dla żołnierzy i funkcjonariuszy, do czasu uzyskania mnożnika kwoty bazowej wyższego od zachowanego. Ponadto orzekł, że kwota uposażenia zasadniczego należnego policjantowi w dniu mianowania na stanowisko służbowe [...] wynosi 3.350 zł miesięcznie. W uzasadnieniu zaś organ wskazał, że w słusznym interesie policjanta, polegającym na "odzyskaniu" utraconej części uposażenia pozostaje zmiana rozkazu personalnego nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2012 r. w części dotyczącej wysokości mnożnika kwoty bazowej dla żołnierzy i funkcjonariuszy i zachowanie prawa do mnożnika kwoty bazowej obowiązującego na zajmowanym - przed powołaniem na stanowisko [...] Powiatowego Policji w [...] - stanowisku [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...].

Powyższy rozkaz personalny został wydany na podstawie art. 155 k.p.a. i jak trafnie wskazał organ nadzoru, tryb weryfikacji decyzji ostatecznych na podstawie ww. przepisu odnosi się do decyzji nieobarczonych żadną z wad, o których mowa w art. 156 k.p.a. lub art. 145 k.p.a., a ponadto zastosowany został na wniosek skarżącego. Podkreślić należy, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji ww. rozkaz personalny z dnia [...] października 2017 r. nr [...] nie został wyeliminowany z obrotu prawnego.

W świetle powyższego nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 37 i art. 38 ust. 1 - 3 ustawy o Policji oraz § 2a ust. 1 rozporządzenia Ministra MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. Nie ma też racji skarżący, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ nadzoru dowodu z informacji Wydziału Kadr KWP w [...] w zakresie wolnych stanowisk w 9 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 2,20 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w kwocie 3.350 zł miesięcznie i dodatkiem funkcyjnym II kategorii w kwocie 1.250 zł, lub na stanowisko wyższe, a także o zwrócenie się do ww. Wydziału o przedstawienie takiej informacji. Jak już bowiem wskazano powyżej, postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej pod kątem istnienia wad kwalifikowanych, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że kwestionowany rozkaz personalny dotknięty jest którąś z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.