Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 843/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 61 , 55 , 64 , 2 , 62 , 63
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 145 , 135 , 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 19 grudnia 2017 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2016 poz. 23 ze zm.) w związku z art. 25 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) w odniesieniu do spraw wszczętych przed dniem 1 stycznia

2017 r. oraz art. 29 ust. 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) ustalił warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku W. P. pn.: "Budowa budynku mieszalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i naziemnymi miejscami parkingowymi (działki nr [...] obr. [...]), ciągiem pieszo jezdnym (działki nr [...], [...] obr. [...]) przy ul L. -w K." oraz o umorzył postępowanie dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę ciągu pieszo -jezdnego (działka nr [...] obr. [...]) i wjazdu (działki nr [...], [...] obr. [...]) przy ul. [...] w K..

Załączniki: Nr 1- warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek z dnia 7 lutego 2014 r. W dniu 28 lutego 2014 r. inwestor uzupełnił i doprecyzował wniosek. Uprzednio wydana decyzja o warunkach zabudowy została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 2016 r. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji sporządził kolejną analizę architektoniczno - urbanistyczną, uzupełnił materiał dowodowy oraz ustosunkował się do zastrzeżeń kolegium.

Organ stwierdził, że spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia.

Z uwagi na treść art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w części obejmującej budowę zjazdu stało się bezprzedmiotowe, stąd orzeczono o jego umorzeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie § 2 ust. 2 pkt 56 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy. Zarzuciła ponadto dowolność ustaleń w zakresie udziału powierzchni biologicznie czynnej, warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunków ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu, warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzech. Wskazała na niewykazanie prawa do dysponowania nieruchomością nr [...], nieustosunkowanie się wszystkich wskazań zawartych w decyzji SKO w K. oraz brak analizy stanu faktycznego wnioskowanej nieruchomości stanowiącej siedlisko lęgowe ptaków. W uzasadnieniu umotywowano podniesione zarzuty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ podał, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W ocenie kolegium, sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu wykonawczym. Organ I instancji uwzględnił wskazówki przedstawione w uprzedniej decyzji organu odwoławczego. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...].

Organ I instancji - także w nawiązaniu do wskazówek kolegium dokonał wszechstronnej oceny stanu zagospodarowania na działkach sąsiednich. W szczególności podkreślono, że kontynuacja funkcji oznacza, iż projektowana zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym rejonie sposobu zagospodarowania. Z przeprowadzonej - w następstwie uchylenia uprzedniej decyzji WZ - analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie kolegium parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie szerokiej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym uwzględniając charakter istniejącej zabudowy mieszkaniowej o zróżnicowanym zainwestowaniu kubaturowym. Pomimo przeważającej zabudowy wielorodzinnej organ I instancji uwzględnił również parametry istniejącej zabudowy jednorodzinnej.

Linię zabudowy wyznaczono w odległości 6m od granicy z działką drogową nr [...]. Rozwiązanie takie pozwala zachować ład przestrzenny. Organ oparł się w tym względzie na regulacji § 4 ust. 4 rozporządzenia, a przedstawione w decyzji uzasadnienie takiego rozwiązania zasługuje na uwzględnienie.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono w przedziale od 23 % do 31%, gdzie wartość niższa stanowi średnią w całym obszarze analizowanym, natomiast wartość wyższą średnią dla zabudowy wielorodzinnej. Powierzchnię biologicznie czynną ustaloną natomiast na 40%, a Organ uwzględnił w ten sposób sąsiedztwo rozproszonej zabudowy jednorodzinnej. Rozwiązanie takie jest prawidłowe. Organ nawiązał w tym względzie do tzw. wyników analizy szeroko uzasadniając swoje stanowisko.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla każdej z brył budynku wyznaczono na 29,5m, przy czym całkowita szerokość planowanej zabudowy nie może przekroczyć 52m. Przyjęte przez organ rozwiązanie nie naruszy ładu przestrzennego, jest zgodne z przepisami rozporządzenia i zostało przez organ szeroko uzasadnione. Z kolei wysokość okapów ustalono w przedziale od 8,5m do 9,5m, a kalenic głównych od 13m do 14m - w przypadku dachów połaciowych. W przypadku natomiast dachów płaskich wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono od 11,5m do 12,5 m.

Ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje, w ocenie kolegium, w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony.

Organ odwoławczy nadmienił przy tym, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji.

Ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zresztą zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną —urbanistyczną oraz projekt decyzji.

Kolegium podkreśliło, że ustalenia niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe. Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy.

Wydana decyzja I instancji realizuje wszelkie wymogi formalne wymagane przepisami ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego. Zamierzenie posiada dostęp do drogi publicznej, ul. [...] i realizuje również przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W rozpatrywanym przypadku brak było podstaw do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co zostało przez organ I instancji zweryfikowane. Decyzja ta nie narusza interesów osób trzecich. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie jej uzasadnienia wniosła Wspólnota Mieszkaniowa. Decyzji w zaskarżonym zakresie zarzuciła:

naruszenie art. 2 ust. 2 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010 nr 213 poz. 1397) poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy;

dowolności ustaleń w zakresie usytuowania projektowanego garażu podziemnego – bez odniesienia się do zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym,

niewykazania prawa do dysponowania nieruchomością nr [...],

4. braku analizy stanu faktycznego wnioskowanej nieruchomości stanowiącej siedlisko lęgowe ptaków.

W uzasadnieniu skargi dodatkowo wskazano, że niedostateczne wyjaśniono czy inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010 nr 213 poz. 1397). Błędne jest również ustalenie przez organ II instancji, że planowane zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publicznej. Rozważenia wymagają dwie kwestie, a mianowicie - kwestia zwiększenia natężenia ruchu przez planowana inwestycje na ulicy [...], oraz dostępu do drogi publicznie, jaka jest ulica [...]. Organ II instancji pominął fakt, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie ma dostępu do drogi publicznej. Co prawda 20 czerwca 2014 r. pomiędzy Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu, a inwestorem została zawarta umową nr [...] o współfinansowanie inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...]. Organ II instancji pominął jednakże fakt, że pierwotnie ZIKIT wydał opinię negatywną dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, albowiem: "parametry techniczne ulicy [...] zagrażają bezpieczeństwu jej uczestników. Ulica ta w przeważającym odcinku pozbawiona jest chodników natomiast szerokość jezdni nie pozwala na swobodne mijanie się samochodów." Natomiast w piśmie z 16 czerwca 2014 r. ZIKIT pozytywnie zaopiniowało zamierzenie inwestycyjne z uwagi na zawarcie z inwestorem 10 czerwca 2014 r. umowy, której przedmiotem jest jak wynika z opinii budowa zjazdu do ulicy [...]. Z przedmiotowego pisma nie wynika jednakże, aby zawarte w inwestorem porozumienia obligowało go do usunięcia ograniczeń, które spowodowały pierwotnie wydanie opinii negatywnej, a to np. wzniesienie chodników, czy poszerzenia ulicy [...]. Wbrew ustaleniom organu II instancji inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością oznaczoną, jako działka numer [...], przez którą to działkę, działki [...] obr. [...] mają mieć dostęp do ulicy [...]. Działka oznaczona numerem [...] nie ma charakteru dojazdu, a jest jedynie drogą łączącą planowaną inwestycję z ulicą L. . Co więcej wspomniana nieruchomość oznaczona numerem [...] w postępowaniu o wydanie decyzji wzizt, jak również z postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z urządzeniami budowalnymi, drogi, chodniki, miejsca postojowe przyłącza przy ulicy [...] w K. na działkach [...], [...], [...] obr. [...]

była brana pod uwagę przy obliczaniu powierzchni terenów zielonych dla wspomnianej inwestycji. Traktowanie działki jako drogi dojazdowej do ulicy [...] spowoduje, że de facto dla nieruchomości oznaczonej numerem [...] nie są spełnione parametry w zakresie zieleni.

Strona skarżąca podkreśliła, że sporządzone uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno obejmować ponadto ustosunkowanie się - z zachowaniem wymogów art, 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. - do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, co podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzji organu i I instancji nie odpowiadają prawu.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 19 grudnia 2018 r., którą po rozpatrzeniu wniosku W. P. , ustalono warunki zabudowy dla pn.: "Budowa budynku mieszalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i naziemnymi miejscami parkingowymi (działki nr [...] obr. [...]), ciągiem pieszo jezdnym (działki nr [...] obr. [...]) przy ul L. -w K." oraz o umorzył postępowanie dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę ciągu pieszo -jezdnego (działka nr [...] obr. [...]) i wjazdu (działki nr [...], [...] obr[...]) przy ul. [...] w K...

W rozpoznawanej sprawie zasadnicza kwestia sporna dotyczy zachowania zasady dobrego sąsiedztwa inaczej zasady kontynuacji zastanego ładu urbanistyczno-architektonicznego w obszarze wnioskowanym do ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które zostało określone w zmodyfikowanym wniosku jak wyżej wskazano jako "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i miejscami parkingowymi działki nr [...] obr. [...] przy czym już z załączonej do wniosku mapy z rysunkiem projektowanego zagospodarowania terenu wynika, iż wnioskowane do ustalenia zamierzenie inwestycyjne nie jest "budynkiem mieszkalny wielorodzinny" z garażem podziemnymi (...).

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie rozporządzenie). Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy ustala się: linie zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do pow. działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1).

Trzeba równie wskazać, ze organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Z treści ww. art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. wynika, że zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 500). Aby spełnić ten warunek konieczne jest przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Trzeba przy tym mieć na uwadze, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w zakresie ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest bowiem ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją zrealizowanej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

Przenosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy, na wstępie należy zauważyć, że z przedłożonej do akt administracyjnych analizy architektoniczno-urbanistycznej nie ulega wątpliwości, że w obszarze objętym analizą znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowe jednorodzinne, jak wielorodzinne oraz usługowa. Zarazem jednak zasadnicze wątpliwości budzi kwalifikacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego znajdująca wyraz w nazwie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak już wskazano wyżej zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a także zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją organu I instancji jest to: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego", natomiast załączonej do wniosku inwestora mapy przedstawiającej koncepcję zagospodarowania działek nr [...] wynika, że są to w istocie dwa budynki, oddalone od siebie o kilkadziesiąt metrów ((s. 3 i 4 akt adm. organu I instancji). Analiza pozostałych dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych sprawy naprowadza z kolei, iż zamiarem inwestora jest realizacja co najmniej dwóch budynków mieszkalnych, określanych jako wyodrębnione bryły czy segmenty, a także jako "rozczłonkowanie" czy "granulacja"). Wynika to także z kwestionowanych w niniejszym postępowaniu, ustalonych warunków zabudowy. I tak w załączniku nr 1 – warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w punkcie II 1lit. c) wskazano, że " szerokość elewacji frontowej każdej wyodrębnionej z przestrzeni brył budynku ustala się na 29, 5 m z tolerancją plus minus 20%, Całkowita szerokość planowanej zabudowy nie może przekroczyć 52 m", a w uzasadnieniu decyzji I instancji, że: "ograniczeniem szerokości zabudowy terenu objętego wnioskiem będą granice nieruchomości złożonej z działek nr [...]". (s. 4 uzasadnienia). O tym, że zamierzenie obejmie więcej niż jeden budynek wielorodzinny świadczy także treść załącznika nr 3 decyzji I instancji, gdzie w punkcie 3 lit d) wskazano, iż "zabudowa będąca przedmiotem wniosku będzie odbierana w przestrzeni jako co najmniej dwa budynki wolnostojące" i dlatego należy ustalić szerokość elewacji frontowych każdego z nich. Ustalenia parametrów wysokościowych również naprowadzają na to, iż zmierzeniem inwestora nie jest budowa jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ale kilka takich budynków. I tak, w punkcie II.1. lit d) załącznika nr 1 parametry wysokościowe ustalono zarówno do brył budynków o dachach połaciowych jak i dachach płaskich wskazując, że wysokość do okapów w budynkach o dachach połaciowych wyniesie 8,5 m do 9,5 m (co z grubsza odpowiada średnim parametrom w obszarze analizy) a przy dachach płaskich wysokość ta wyniesie od 11,5 do 12, 5m. W tym miejscu wypada jednak zaznaczyć, że w przedłożonej do akt administracyjnych analizie architektoniczno-urbanistycznej brak prawidłowych obliczeń wszystkich wymaganych przepisami rozporządzenia z 2003 r. średnich parametrów istniejącej zabudowy. Dotyczy to parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu w tym wysokości głównej kalenicy. Prawidłowo wykonana analiza powinna zawierać takie ustalenia, gdyż przedmiotowe warunki zabudowy do nich nawiązują także w sytuacji gdy organ ustala powyższe parametry z odstępstwem.

Na uwagę zasługuje też punkt II.1 li.f) załącznika nr 1, w którym ustalono, że "zabudowa każdej z wyodrębnionych w przestrzeni brył budynku nie może przekroczyć 674 m˛ " oraz że "wyodrębnione bryły budynku winny być rozczłonkowane w liniach wszystkich elewacji". Ustalenie to nie tylko wskazuje na bliżej nieokreśloną ilość budynków wielorodzinnych, które mogą być zrealizowane na terenie działek nr [...] i nr [...] , ale nadto w zakresie w jakim ustala powierzchnie zabudowy każdej bryły narusza prawo gdyż nie ma podstawy prawnej do takich ustaleń.

W związku z zasadniczymi zastrzeżeniami dotyczący mi nieadekwatności nazwy przedsięwzięcia z ustaleniami warunków zabudowy, a nadto z ich wieloznacznością i niejasnością należy zwrócić uwagę na ścisły związek decyzji o warunkach zabudowy z kolejnym etapem inwestycyjnym, w którym jest wydawane pozwolenie na budowę. Z mocy art. art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwolenie na budowę i ocenie projektu budowlanego, będącej następnym etapem procesu inwestycyjnego. Organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę winien więc wykazać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Także z przepisu art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 7. 07. 1994 Prawo budowlane (Dz. 2017 . 1332 ze zm.) wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jak zasadnie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z 14. 04. 2018 r. , sygn. akt II SA/Kr 49/18: "wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma odmienny charakter od decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego – jest to decyzja, która określa urbanistyczno-architektoniczne ramy, w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane, to jednak jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego. Na dalszym etapie tego procesu decyzja ta warunkować będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym i przez pryzmat decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przepisów regulujących podstawy do jej wydania - także w aspekcie techniczno-budowlanym, właściwy organ oceniał będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym w zakresie ich zgodności z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W tym znaczeniu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może abstrahować od rozwiązań i regulacji zawartych w ustawie Prawo budowlane. Jak wskazuje się w orzecznictwie wadliwym jest także wydanie pozwolenia na budowę dla obiektów budowlanych (budynków) tj. więcej niż jednego obiektu, które jako część wspólną mają jedynie garaż podziemny, w sytuacji kiedy pozwolenie dotyczy tylko jednego obiektu (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1064/17). Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane- co należy podkreślić - ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jeżeli zatem mamy do czynienia z wieloma obiektami, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach to fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego obiektu. Są to odrębne obiekty budowlane jedynie funkcjonalnie ze sobą związane. W tym sensie nie może być traktowany jako jeden budynek, zespół obiektów (dwa lub więcej) niepołączonych ze sobą częściami naziemnymi w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, że jest to jeden obiekt w sensie architektonicznym" (wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 49/18) Powyższy pogląd jako zasadny przyjmuje w całości Sąd w składzie rozstrzygającym w rozpoznawanej sprawie. I tak, w ocenie Sądu przedmiotowe warunki zabudowy dotyczą nie jednego budynki mieszkaniowego wielorodzinnego, ale co najmniej z dwóch lub większej liczby odrębnych, niepołączonych budynków mieszkalnych, wielorodzinnych. Nie zmienia tego fakt, że w części podziemnej budynki te mają mieć wspólny garaż podziemny. To, że budynki mają wspólny garaż podziemny nie ma wpływu na ich samodzielność jako budynku. (por. wyrok WSA z Krakowa 1. 04. 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 25/16) . Wypada podkreślić, że przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania, ładu urbanistycznego istotne znaczenie mają obiekty planowane nad powierzchnią ziemi i ich parametry, a nie ich części podziemne (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2484/14). W konsekwencji nazwanie wnioskowanego przedsięwzięcia budynkiem mieszkalnym wielomieszkaniowym garażem podziemnym, – a zatem jednym obiektem – należy uznać za nieprawidłowe w sytuacji, gdy z załączonych do akt administracyjnych dokumentów wynika jednoznacznie, że są to co najmniej 2 niepołączone budynki wielorodzinne. Konkludując, należy wskazać, iż nie jest dopuszczalnym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynków połączonych jedynie garażem podziemnym, gdy zamierzenie nazwane jest budową jednego tylko obiektu (nawet złożonego z segmentów). Na marginesie należy wskazać, że dopiero przy w związku z tym inaczej powinien być obliczony wskaźnik wielkości pow. nowej zabudowy. A zatem, już z powodu istotnej nieadekwatności nazwy przedsięwzięcia, które zgodnie z ustaleniami zawartymi w załączniku nr 1 "warunki zabudowy" dotyczy większej ilości budynków mieszkalnych wielorodzinnych zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu.

Nadto- jak już wyżej zaznaczono- wątpliwości budzi prawidłowość wyznaczonych parametrów i wskaźników. Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, że linia zabudowy powinna być dostosowana do uwarunkowań lokalizacyjnych konkretnej działki. W rozpoznawanej sprawie zastrzeżenia budzi wyznaczenie linii zabudowy w odległości 6 m od działki drogową nr [...] - ul. [...] . W ocenie Sądu, ze względu na położenie i wymiary działek nr [...] wnioskowanych do ustalenia warunków zabudowy takie ustalenie linii zabudowy nie zapewnia w żaden sposób zachowania ukształtowanych linii zabudowy na działkach sąsiednich tj. w kwartale ograniczonym od strony północnej – ulicą L. , a od strony południowej - ulicą [...]. Co prawda działki nr [...] bezpośrednio przylegają działki drogowej nr [...] - ul. [...], ale jak wynika z koncepcji zagospodarowania ww. działek załączonej do wniosku inwestora zabudowa kubatura, dla której wyznaczenie linii zabudowy ma znaczenie przewidziana jest głębi działek nr [...] tj. w drugiej linii zabudowy. Związane jest z położeniem działek nr [...] , które mają duże wymiary, natomiast tylko w niewielkim pasem (szer. ok. 15 m) stykają się z ul. [...] i w tej części nie podlegają zabudowie kubaturowej (załącznik do wniosku inwestora). Linia zabudowy ustalona w kwestionowanych niniejszą skargą decyzjach pozwala w istocie inwestorowi na całkowicie swobodne sytuowanie budynków wewnątrz dużego obszaru działek nr [...], co może prowadzić do naruszenia istniejącego ładu przestrzennego wykształconego w głębi kwartału. Nadto należy zauważyć, że jakkolwiek w § 4 ust. ust. 1-4 rozporządzenia jest mowa o "linii zabudowy", to jednak nie wyklucza to, że w zależności od konkretnej sprawy nie zajdzie konieczność ustalenie drugiej linii zabudowy. Jak wskazano w wyroku NSA z 15.02. 2018 sygn. akt II OSK 674/16, "ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sporawy". W rozpoznawanej sprawie w obszarze znajdującym się pomiędzy ww. ulicami, mimo widocznego rozproszenia zabudowy da się wyróżnić wyraźne dwa szeregi zabudowy kubaturowej tj. od ul. [...], jak również od strony ul. [...]. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi konieczność uwzględnienia zabudowy w głębi obszaru pomiędzy ww. ulicami, gdzie również wykształcone są linie zabudowy (tzw. drugie czy wewnętrzne linie zabudowy) i w nawiązaniu do nich powinna być wyznaczona druga linia zabudowy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wyznaczenie linii zabudowy tylko z uwzględnieniem maksymalnego zbliżenia inwestycji do działki drogowej nr [...] - ul [...] nie może być zatem uznane za wystarczające.

W ocenie Sądu w sposób dowolny został ustalony wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, brak bowiem prawidłowo obliczonego średniego wskaźnika dla tej wartości w obszarze analizy, ewentualnie z uwzględnieniem średniego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej. W analizie architektoniczno – urbanistycznej, przedłożonej do akt analizator wskazuje co prawda różne wartości tego wskaźnika, ale w sposób niepełny, uniemożliwiający weryfikację. Podkreślić należy, że nawet gdy konkretny wskaźnik lub parametr zabudowy wyznaczany jest z odstępstwem to wymaga to uzasadnienia, tak aby można było zrozumieć dlaczego organ przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. W rozpoznawanej sprawie brak pełnego i jednoznacznego uzasadnienia dla przyjętych ustaleń co wskaźników pow. biol. czynnej i ww. wskaźników wysokości elewacji frontowej i głównej kalenicy.

Zasadny okazał się zarzut skargi wskazujący na nieprawidłowe ustalenie dotyczące dostępności wnioskowanej inwestycji do drogi publicznej. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie i w doktrynie istnieją rozbieżności dotyczące kwestii tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej, przez którą ma odbywać się skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną. I tak reprezentowany jest pogląd zgodnie, z którym na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi się legitymować tytułem prawnym do drogi wewnętrznej ani go wykazywać( por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13). Wskazano w nim, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Także i przepis art. 62 ust 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z tym poglądem, dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z 23 listopada 2016 r.).

Przeciwny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 wskazując, iż normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 a także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2374/16, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. II SA/Po 1009/15 oraz WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 4 października 2017 r. II SA/Kr 230/17).

Występuje także trzecia linia orzecznicza, zgodnie z którą przyjmuje się, że inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10, z 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09; wyrok WSA w Krakowie 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1514/17. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stanowisko to najpełniej odczytuje intencje ustawodawcy wyrażone w art. 61 ust 1 oraz 63 ust 1 oraz ust 3 ustawy. Oznacza to zatem, że wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu, dla którego organ warunki te ustala, jednakże teren wnioskowany do ustalenia warunków musi posiadać faktyczną możliwość dostępu do drogi publicznej bezpośredni lub pośredni. Należy zauważyć, że ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy przy stanowieniu wymogu uzbrojenie terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną. Tak więc jeżeli teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z drogą publiczną to inwestor musi się wykazać, że komunikacja ta może się odbywać drogą wewnętrzną tj. istniejącą już drogą wewnętrzną przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i w tym sensie musi to być możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowana lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Kontrolując z tego punktu widzenia zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji trzeba zauważyć, że kwestia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej nie została prawidłowo ustalona. Przede wszystkim zgodnie z opinią ZIKiT w K. z 16 czerwca 2014 r. teren objęty wnioskiem o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy ma dostęp drogi publicznej od ul. [...] przez projektowany zjazd na teren inwestycji. Potwierdza to rysunek przedstawiony w załączniku graficznym Nr 2 do decyzji I instancji obrazującego zjazd od ulicy [...] oraz treść ustaleń w załączniku 1 – warunki zabudowy, w którym w punkcie II.2 lit. d) wskazano, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do ulicy publicznej tj. ul. [...]. Zarazem jednak, zarówno z załączników graficznych do decyzji nr [...] i nr [...] wynika, że działki stanowiące teren inwestycji kubaturowej tj. [...] nie sąsiadują bezpośrednio z drogą publiczną ul. [...], a skomunikowanie z tą działka jest możliwe jedynie przez działkę nr [...], co do której inwestor nie wykazał ani tytułu prawnego, ani nawet zgody właścicieli do korzystania z tej działki jako drogi dojazdowej. Nie jest również jasne czy w ogóle działka nr [...] jest działką na której jest urządzona droga. W tej sytuacji, skoro nie wykazano, że teren inwestycji tj. działki nr [...] ma dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] - ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy należy uznać za wadliwe, przedwczesne. W rozpoznawanej sprawie kwestia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej nie została przez organy obu instancji wyjaśniona. Organ I instancji, wbrew ewidentnym faktom wynikającym z mapy – załącznika do wydanej przez ten organ decyzji wskazuje, że objęty wnioskiem teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...], podczas gdy ewentualnie dostęp ten jest pośredni, przy czym nie została wyjaśniona kwestia nie tylko prawnego, ale faktycznego dostępu do ul. [...]. Należy się zatem zgodzić, z zarzutem skargi, że organy obu instancji nie wyjaśniły istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, w tym dotyczących dostępu publicznej. Nie wiadomo czy działka nr [...] po której ewentualnie mógłby się odbywać zjazd na drogę publiczną jest już urządzoną drogą oraz czy inwestor ma choćby zgodę właścicieli tej działki na korzystanie z niej jako drogi wewnętrznej do terenu inwestycji. Nie wykazano zatem, czy został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy tj., czy teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej.

Odnosząc się do zarzutu braku analizy "stanu faktycznego wnioskowanej nieruchomości stanowiącej siedlisko lęgowe ptaków" należy uznać go za niezasadny, szczególnie w sytuacji gdy przedmiotowy obszar stanowi teren zabudowy mieszkaniowej, a strona skarżąca niczym nie poparła swoje zarzutu.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy przeprowadzą w sposób należyty postępowanie wyjaśniające oraz podejmą stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając sformułowane wyżej poglądy prawne. Dokładnie wyjaśniając stan faktyczny sprawy organ ustosunkuje się nadto do zarzutu naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010 nr 213 poz. 1397) poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy.

Wskazane wyżej uchybienia, stanowią o naruszeniu przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego, skutkując uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.