Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 916/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 i 2; art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2198
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi C. w Ł. na uchwałę Rady Powiatu w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. wraz ze zmieniającą ją uchwałą z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 4 w związku z załącznikiem nr 3 w zakresie nakładającym na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązku załączania do informacji korygującej o faktycznej liczbie uczniów lub wychowanków potwierdzonych za zgodność z oryginałem list obecności, 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz C. w Ł. kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Centrum Nauki i Biznesu "[...]" Sp. [...] w Ł. (dalej: Spółka, spółka "[...]", Skarżąca) jako organ prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych wniosła skargę na całość uchwały Rady Powiatu w L. nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom lub placówkom oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oraz zmieniającą ją uchwałę z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom lub placówkom oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. W istocie przedmiotem skargi była więc uchwała Rady Powiatu w L. nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w brzmieniu nadanym uchwała zmieniającą z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...].

Spółka zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1. naruszenie art. 38 ust. 1 i 2 w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17 z póżn. zm., dalej także: "u.f.z.o.") w związku z § 4 ust. 4 w związku z załącznikiem nr 3 do uchwały Rady Powiatu w L. nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom lub placówkom oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (zwaną dalej uchwałą) w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom lub placówkom oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez nałożenie na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązku załączania do informacji korygującej o faktycznej liczbie uczniów lub wychowanków potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii list obecności, mimo że badanie ich przez organ możliwe jest w przypadku kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w ramach postępowania kontrolnego.

2. naruszenie art. 38 ust. 1 i 2 w związku z art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 7 ust. 7 uchwały poprzez ustanowienie, że pracownicy, o których mowa ust. 2 dokonują ustaleń kontroli na podstawie dokumentacji rzeczowej; finansowej oraz organizacyjnej zgromadzonej w toku kontroli a także informacji i wyjaśnień udzielanych przez organ prowadzący lub upoważnione przez niego osoby, podczas gdy ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wyraźnie wskazuje, że ustaleń dokonuje się na podstawie wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją oraz list obecności.

3. naruszenie art. 38 ust. 1 i 2 w związku z art. 27 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 4 ust. 10 i 11 uchwały poprzez ustanowienie, że w sytuacji, w której niepubliczna szkoła, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, która wykazała w informacji, o której mowa w ust. 1 ucznia, który jest jednocześnie uczniem innej szkoły tego samego typu dotowanej przez Powiat L., organ prowadzący załącza do miesięcznej informacji potwierdzony przez osobę upoważnioną wyciąg z księgi uczniów, zawierający datę przyjęcia takiego ucznia do szkoły (dzień, miesiąc, rok) oraz po uzyskaniu informacji od organu dotującego, której szkole należna jest dotacja na dany miesiąc na ucznia, o którym mowa w ust. 10, organ prowadzący, któremu dotacja nie przysługuje zobowiązany jest do złożenia korekty informacji, o której mowa w ust. 1, podczas gdy wobec uregulowania tej kwestii wprost w art. 27 ustawy, rada powiatu nie może stanowić, przepisów, prawa miejscowego w tej materii, w tym modyfikujących regulacje ustawowe.

W konsekwencji Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w szczególności w zakresie § 4 ust. 4 oraz § 7 ust. 7 a także § 4 ust. 10 i 11.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie, w części na oddalenie,

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 17) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Dla porządku dodać trzeba, że ustawa weszła w życie 1 stycznia 2018 r. Do tego momentu uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego co do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji (...) oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (...) normował art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm., dalej: u.s.o.), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z uwagi na zbieżność powyższych unormowań w ich zasadniczych aspektach dla potrzeb niniejszego uzasadnienia Sąd będzie odwoływał się także do orzecznictwa sądowego wypracowanego na tle przywołanego przepisu, które, zdaniem składu orzekającego, nie straciło na aktualności.

Jak wskazuje brzmienie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu udzielania rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania dotacji.

Tryb w rozumieniu potocznym według słownika języka polskiego oznacza – ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. E. Sobol red.: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie kontroli powinno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą uprzednio w 90 ust. 4 u.s.o., a obecnie w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Wynika zatem z powyższego, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12 – CBOSA).

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14 – CBOSA, zgodnie z delegacją ustawową zwartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Obowiązkiem organu dotującego bowiem nie jest tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Nie może dojść bowiem do sytuacji, w której beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami (oba powołane wyroki NSA dotyczyły również skargi Spółki "[...]" na uchwałę w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, i na uchwałę zmieniającą uchwałę w tym przedmiocie wydane przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego).

Niewątpliwie zatem właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo - a nawet obowiązek - kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi bowiem skutecznie realizować cel ustawy.

Z drugiej strony reguły te muszą mieścić się w ramach delegacji ustawowej, na podstawie której zostały ustanowione, nie mogą być sprzeczne z unormowaniami ustawy.

Przenosząc przedstawione uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić się należy ze Skarżącą, że z § 4 ust. 4 w związku z załącznikiem nr 3 do uchwały Rady Powiatu w L. nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom lub placówkom oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (zwaną dalej uchwałą) w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], w zakresie w jakim nakłada na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązku załączania do informacji korygującej o faktycznej liczbie uczniów lub wychowanków potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii list obecności nie odpowiada prawu. Skutkuje to stwierdzeniem jego nieważności zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 , dalej: "p.p.s.a.").

Z kolei zarzuty dotyczące sprzeczności z prawem oraz § 7 ust. 7 a także § 4 ust. 10 i 11 uchwały uznać należało za chybione i w tej części skargę oddallono. Podobnie rzecz ma się z kwestionowaniem pozostałej części uchwały, wobec której Skarżąca nie sformułowała żadnych zarzutów (mimo że zaskarżyła uchwałę w całości).

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego (ust. 2). Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności (ust. 3). Dotacja, o której mowa w ust. 2, przysługuje za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek, o którym mowa w ust. 2 (ust.4).

Art. 36. ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stanowi, że organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Zgodnie z ust. 2 art. 36 ustawy osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Wreszcie ust. 3 art. 36 stanowi, że przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.

Zgodnie z § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały w celu wyliczenia i przekazania 1/12 części dotacji, organ prowadzący niepubliczną szkołę lub placówkę w terminie do 5 dnia miesiąca, za który jest przekazywana ta część dotacji, składa do organu dotującego informację o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, liczbie uczniów szkoły, wychowanków placówki lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych według stanu na pierwszy dzień roboczy dennego miesiąca. § 4 ust. 3 uchwały stanowi natomiast, że w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, organ prowadzący taką szkołę w terminie do 5 dnia miesiąca następującego po miesiącu na który została przekazana 1/12 część dotacji, składa do organu dotującego informację korygującą. Z ust. 4 § 4 uchwały wynika, że zakres danych, które winne być zawarte w informacji, o której mowa w ust. 3 określa załącznik nr 3 do niniejszej uchwały. Załącznik ten stanowi zaś, że do informacji korygującej dołącza się potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie list obecności.

Sąd stanął na stanowisku, że przepis ten w zakresie w jakim nakłada na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązek załączania do informacji korygującej o faktycznej liczbie uczniów lub wychowanków potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii list obecności wykracza poza ramy regulacji art. 26 ust. 2 i 3 (wykazanie liczby uczniów uczestniczących co najmniej 50 % w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu, co potwierdza lista obecności opatrzona ich własnoręcznym podpisem) oraz art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (udostępnienie m.in listy obecności w ustawowym terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tych dokumentów). Rację ma Skarżąca, wskazując że w art. 36 ust. 3 ustawy wskazano zamknięty katalog czynności, do których zobowiązany jest organ prowadzący, dokonywanych przy tym w czasie czynności kontrolnych a nie podejmowanych przed ich wszczęciem. Żądnie przedłożenia potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopi list obecności nie mieści się w zakresie dokumentacji o jakiej mowa w art. 36 ust. 2, a wskazany w uchwale termin ich przedłożenia nie odpowiada terminowi z ust. 3 art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Pokreślić należy, że ustawodawca wyraźnie przewidział uprawnienie kontrolujących do żądania udostępnienia wskazanych w art. 36 ust. 2 dokumentów jedynie w trakcie kontroli. Sąd wskazuje, że reguła zabraniająca wprowadzania własnych odrębnych rozwiązań przez organy stanowiące prawo miejscowe wynika z zapisów art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie. Akt wykonawczy musi spełniać wymogi zawarte w delegacji ustawowej, a skoro uchwała organu samorządu podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze danej jednostki samorządu gminy, powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Akt wykonawczy musi regulować jedynie sprawy z zakresu spraw przekazanych w upoważnieniu ustawowym i musi regulować te sprawy zgodnie z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu. Nadmiernym uprawnieniem organu dotującego jest w ocenie Sądu, żądanie poświadczenia za zgodność z oryginałem dokumentów przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany. Tego uprawnienia nie sposób wyprowadzić z regulacji art. 36 ust. 2. Takie postanowienie uchwały, nakłada na kontrolowany podmiot dodatkowe nieprzewidziane w ustawie obowiązki i wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Stanowisko to pozostaje również w zgodzie z dotychczasową linia orzeczniczą – zob. np. wyroki NSA w sprawach sygn. akt: II GSK 953/14, II GSK 177/16, czy II GSK 953/14 - CBOSA). Z tych też przyczyn § 4 ust. 4 w związku z załącznikiem nr 3 do uchwały nie odpowiada prawu.

Sąd stoi na stanowisku, że za zgodne z prawem, wbrew zarzutom skargi, uznać należy postanowienia uchwały zawarte w § 7 ust. 7 uchwały poprzez ustanowienie, że pracownicy, o których mowa ust. 2 dokonują ustaleń kontroli na podstawie dokumentacji rzeczowej; finansowej oraz organizacyjnej zgromadzonej w toku kontroli a także informacji i wyjaśnień udzielanych przez organ prowadzący lub upoważnione przez niego osoby. Odwołać się należy do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, CBOSA, w którym NSA zauważył, że ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy. Z przepisu art. 38 u.f.z.o. można wywieść umocowanie do nałożenia obowiązku "współdziałania" z kontrolującymi m.in. poprzez udostępnianie dokumentacji związanej z prowadzeniem szkoły, odbieranie wyjaśnień od przedstawicieli dotowanego, wzywanie i przesłuchanie świadków. Pogląd taki zyskał aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 1746/14 - odnosząc się do systemu kontroli wykorzystywania przez beneficjentów dotacji - wskazał, że musi być to system skuteczny, realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. Zdaniem NSA, działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego. Nie stanowi to nadmiernego uprawnienia kontrolujących. Jak stwierdził NSA "w procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejęcie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o.". Tytułem przykładu Sąd kasacyjny podał uregulowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. W myśl art. 286§1 O.p. kontrolujący są uprawnieni, w szczególności do: wstępu na grunt oraz do budynków, lokali lub innych pomieszczeń kontrolowanego (pkt 1); żądania okazania majątku podlegającego kontroli oraz do dokonania jego oględzin (pkt 3); żądania udostępniania wszelkiego rodzaju dokumentów związanych z przedmiotem kontroli (pkt 4); przesłuchiwania świadków (pkt 9); zasięgania opinii biegłych (pkt 10). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1570/12. Skoro art. 36 ust. 2 uprawnia kontrolujących do weryfikacji przedstawianych dokumentów, oczywiste jest, że mogą czynić to w każdy dopuszczony przez prawo sposób. Możliwość odebrania informacji i wyjaśnień udzielanych przez organ prowadzący lub upoważnione przez niego osoby stwarza możliwość ewentualnego uwzględnienia stanowiska kontrolowanego, której to możliwości byłby pozbawiony w sytuacji zaaprobowania stanowiska Skarżącej. Również użyte w uchwale sformułowanie "dokumentacja rzeczowa", jakkolwiek nie wskazane wprost w ustawie, mieści się w katalogu dopuszczonych prawem (wyłożonym w powołanym judykacie Naczelnego Sądu Administracyjnego) środków dowodowych zmierzających do przeprowadzenia skutecznej kontroli wydatkowania środków publicznych. Obowiązkiem organu dotującego nie jest wyłącznie udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Zgodzić się również trzeba ze stwierdzeniem, że kontrola, to zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych należy interpretować w ten sposób, że w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest też określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych.

Sąd stwierdza, że kwestionowany zapis stanowi gwarancję realizacji przez uprawnione podmioty wynikających z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych czynności w kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z budżetów tych jednostek, m.in. prawa wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i rzeczowej.

Określone wyżej warunki mają sprzyjać sprawnej i szybkiej kontroli. Ukształtowane one zostały w taki sposób, aby kontrola stanowiła możliwie jak najmniejszą uciążliwość dla kontrolowanego. Jak już wspomniano niewątpliwie przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki, jednak nie sposób przyjętych w zaskarżonym unormowaniu uchwały postanowień uznać za sprzeczne z prawem i wymierzone przeciwko podmiotowi prowadzonej placówki. Pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji. To obowiązkiem kontrolującego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji.

Niezasadny jest także formułowany w skardze zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i 2 w związku z art. 27 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 4 ust. 10 i 11 uchwały wobec uregulowania tej kwestii wprost w art. 27 ustawy. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jeżeli jednostka samorządu terytorialnego uzyskała informację, że uczeń szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, jest uczniem więcej niż jednej takiej szkoły dotowanej przez tę jednostkę, występuje do tych szkół o uzyskanie od rodzica ucznia albo pełnoletniego ucznia pisemnego oświadczenia wskazującego jedną z tych szkół jako szkołę, do której uczeń uczęszcza w danym roku szkolnym, i przekazanie go tej jednostce samorządu terytorialnego, w terminie 30 dni od dnia tego wystąpienia. Wprowadzenie zmian do uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. polegające na dodaniu zaskarżonych zapisów § 4 ust. 10 i ust. 11 miało na celu umożliwienie realizacji ustawowego obowiązku, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy. W przypadku gdyby na listach uczniów dwóch lub więcej szkół tego samego typu pojawili się uczniowie o tych samych danych personalnych, to wówczas organ dotujący na mocy uchwały zwraca się do tych szkół o wyciągi z księgi uczniów. Dopiero na tej podstawie, organ dotujący może zwrócić się do tych szkół o uzyskanie od rodzica ucznia albo pełnoletniego ucznia pisemnego oświadczenia wskazującego jedną z tych szkół jako szkołę, do której uczeń uczęszcza w danym roku szkolnym, i przekazanie go tej jednostce samorządu terytorialnego, w terminie 30 dni od dnia tego wystąpienia. Bez stosownych wyciągów z księgi uczniów organ dotujący nie miałby żadnej możliwości wykazania, że dany uczeń jest uczniem dwóch lub większej ilości szkół tego samego typu. Uzyskanie informacji o uczniach o tych samych danych personalnych jest możliwe tylko wtedy, gdy organ dotujący posiada listy uczniów z poszczególnych szkół uczestniczących w zajęciach w danym miesiącu. Bez tych list realizacja obowiązku ustawowego byłaby praktycznie niemożliwa. Wbrew zarzutowi skargi zaskarżona regulacja nie powiela rozwiązania ustawowego, ani nie jest z nim sprzeczna. Wprowadza jedynie mechanizm pozwalający jego skuteczne wykonanie. Zaskarżony zapis uchwały mieści się więc w upoważnieniu zawartym art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, bowiem pozwala na ustalenie dotacji w prawidłowej wysokości poprzez ustalenie tej szkoły, której dotacja za danego ucznia

przysługuje. Ponieważ zasadą jest, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa określa cele na jakie przeznaczone mogą być dotacje (art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych), to celowe jest ustanawianie mechanizmów pozwalających - w razie różnicy między zadeklarowanym a rzeczywistym stanem osobowym oraz w razie stwierdzenia nieuzasadnionych wydatków - na takie rozliczanie dotacji, by kolejna rata była odpowiednio powiększona lub pomniejszona (por wyroki NSA w sprawach sygn. akt: II GSK 40/16 i II GSK 1147/13 - CBOSA).

Dotacja oświatowa jest dotacją o charakterze mieszanym (podmiotowo - celowym), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również z przeznaczeniem na konkretny cel. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna – art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy – zob. np. wyrok w sprawie sygn. akt I SA/Gl 344/17, LEX nr 2426127 .

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, w zakresie pkt I działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, w zakresie pkt II na podstawie art. 151 P.p.s.a.,. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. z w sprawie opłat za czynności adwokackie, które obejmują wpis od skargi ([...] zł) i wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł).