Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 73/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 23 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1502
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], negatywnie opiniujące wniosek spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla zadania inwestycyjnego o nazwie "Budowa i eksploatacja [...] zlokalizowanej [...] w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej – [...]".

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawych.

W piśmie z dnia 9 maja 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502, z późn. zm.) zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska, w trybie art. 106 kpa, w sprawie wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla zadania inwestycyjnego o nazwie: "Budowa i eksploatacja [...], zlokalizowanej [...] w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczpospolitej Polskiej - [...]".

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi negatywnie zaopiniował powyżej opisany wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z dnia 19 września 2013 r. wystąpił do pełnomocnika [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. o przekazanie aktualnych danych w zakresie potencjalnych skutków ekonomicznych, społecznych i środowiskowych przedmiotowej inwestycji dla rybołówstwa, w szczególności informacji dotyczących wartości połowów prowadzonych na obszarze planowanej inwestycji, przewidywanej wysokości przychodów utraconych przez rybaków w wyniku zajęcia terenów połowowych przez [...], możliwego wzrostu ponoszonych przez armatorów statków rybackich kosztów eksploatacyjnych i wydłużenia okresu pobytu statków rybackich w morzu w związku z koniecznością omijania [...] w celu dotarcia do łowisk, a także informacji dotyczących znaczenia przestrzeni morskiej, na której planowana jest budowa [...], jako tarliska i miejsca wzrostu narybku.

W piśmie z dnia 27 września 2013 r. pełnomocnik inwestora udzieliła odpowiedzi, w którym wskazała, iż inwestor nie jest w stanie uczynić zadość wezwaniu Ministra z uwagi na fakt, iż badania mające na celu zebranie takich danych zostaną przeprowadzone na etapie prowadzenia badań i monitoringu środowiskowego na potrzeby oceny oddziaływania na środowisko stanowiącej kolejny etap procesu środowiskowego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że nie podziela zarzutu skarżącej dotyczącego braku podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, a więc naruszenia art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o obszarach morskich. Przede wszystkim dlatego, że przepisy te nie są adresowane do ministra właściwego do spraw rybołówstwa, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich, ale do ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, do właściwości którego należy wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2541/12, w którym stwierdzono, że co prawda, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi niepotrzebnie wskazywał przepisy stanowiące "przepisy odrębne" w rozumieniu art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich, tj. art. 17 i art. 17a ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574, z późn. zm.), jednak nie zmienia to faktu, że organ ten nie mógł naruszyć ani art. 23 ust. 3, ani art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich, bowiem przepisy te nie są adresowane do niego i nie są stosowane przy wydawaniu opinii, o której mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich, tylko przy rozstrzyganiu o pozwoleniu, o którym mowa w ust. 1.

Podstawę działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w tym i wydawania opinii, stanowi sama norma kompetencyjna zamieszczona w art. 23 c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (zgodnie z którym do działu rybołówstwo mieszczącego się w kompetencjach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należą sprawy m.in. rybołówstwa morskiego oraz racjonalnego gospodarowania żywymi zasobami morza), w związku z wynikającym z tego aktu obowiązkiem współdziałania w celu realizacji swoich zadań przez ministra kierującego określonym działem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach oraz w zakresie wynikającym z potrzeb danego działu, z innymi członkami Rady Ministrów (art. 38 ust. 1).

Ponadto, organ wskazał na istotne w niniejszej sprawie – jego zdaniem – przepisy międzynarodowe: art. 3 ust. 2 Konwencji o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego podpisanej w Helsinkach dnia 9 kwietnia 1992 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 346), zgodnie z którym umawiające się strony zastosują zasadą zapobiegania, tzn. podejmą środki zaradcze, kiedy zaistnieją podstawy do przypuszczenia, że substancje lub energia wprowadzone, bezpośrednio lub pośrednio, do środowiska morskiego mogą stworzyć zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, szkodzić żywym zasobom i morskim ekosystemom, niszczyć jego walory lub przeszkadzać dozwolonemu wykorzystaniu morza nawet wtedy, gdy brak jest jednoznacznego dowodu, że istnieje związek przyczynowy między tym wprowadzaniem a jego domniemanymi skutkami, art. 2 Konwencji o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk podpisanej w Bernie dnia 19 września 1979 r. (Dz. U, z 1996 r. Nr 58, poz. 263), zgodnie z którym umawiające się strony podejmą niezbędne środki, aby zachować populację dzikiej fauny i flory na poziomie, który odpowiada w szczególności wymaganiom ekologicznym, naukowym i kulturowym lub też dostosować populacje tych gatunków do tego poziomu, uwzględniając jednocześnie wymagania gospodarcze i potrzeby rekreacyjne oraz potrzeby zagrożonych lokalnie podgatunków, odmian lub form. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. konwencji każda z umawiających się stron podejmie właściwe i niezbędne środki ustawodawcze i administracyjne, aby zapewnić ochronę gatunków dzikiej fauny, wymienionych w załączniku III, art. II ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie wędrownych gatunków dzikich zwierząt podpisanej w Bonn dnia 23 czerwca 1979 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 2, poz. 17), zgodnie z którym strony uznają wagę ochrony gatunków wędrownych i zgody Państw Strefy na podjęcie działań w celu ochrony tych gatunków wszędzie tam, gdzie jest to możliwe i właściwe. W działaniach tych szczególnie uwzględnione powinny być te gatunki zwierząt wędrownych, których stan zachowania jest nieodpowiedni. Dla ochrony tych gatunków i ich siedlisk właściwe i niezbędne kroki powinny być podejmowane indywidualnie lub we współpracy z innymi Państwami Strefy tych gatunków. Strony uznają potrzebę podjęcia działań dla uniknięcia zagrożenia jakiegokolwiek gatunku wędrownego.

Organ nie zgodził się również z poglądem, że zakres przesłanek, którymi może się kierować organ odmawiając wydania pozytywnej opinii, ograniczony jest do katalogu zawartego w art. 23 ust. 3 ustawy obszarach morskich. Zakresu merytorycznego opinii nie należy wywodzić bezpośrednio z art. 23 ust. 3 ww. ustawy, gdyż przepis ten jest adresowany nie do organu wydającego opinię, ale do organu rozstrzygającego sprawę w formie decyzji, którym jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Opinia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiotowej sprawie powinna być formułowana z punktu widzenia realizacji ustawowych zadań tego ministra, tj. zadań w zakresie spraw m.in. rybołówstwa morskiego i racjonalnego gospodarowania żywymi zasobami morza (art. 23 c ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej). Organ opiniując wniosek złożony przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. musi zatem szczególną uwagę poświęcić interesowi społecznemu, jakim jest interes środowiska rybackiego oraz żywym zasobom morza i ich zrównoważonej eksploatacji. W tym też zakresie organ opiniował przedstawiony przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosek o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie przedmiotowej [...].

To nie w kompetencjach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako ministra właściwego ds. rybołówstwa, leży ewentualna odmowa wydania pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich, lecz w kompetencjach ministra właściwego ds. gospodarki morskiej. Jak wynika z przepisu art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich w niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydaje opinię. Opinia, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny (wyrok NSA z 13.10.1997 r., II SA 203/97 ONSA 1998, nr 4, poz. 120).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgodził się z zarzucanym przez skarżącego brakiem merytorycznych argumentów, które mogłyby uzasadniać negatywną opinię. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał na szereg zagrożeń dla polskiego rybołówstwa oraz żywych zasobów morskich związanych z budową przedmiotowej [...]. Ponadto, wskazał, że na obszarze planowanej inwestycji są prowadzone połowy ważnych gospodarczo gatunków ryb, w szczególności dorsza i śledzia. Na przestrzeni lat 2005 - 2012 w kwadratach rybackich [...], w którym planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie, średnie roczne połowy dorsza wyniosły 264,4 ton, zaś śledzia 126,6 ton. Organ podkreślił, iż każde państwo członkowskie, w tym Polska, corocznie indywidualnie negocjuje wysokości kwot połowowych określonych gatunków ryb na Morzu Bałtyckim z Komisją Europejską, a wypracowane rozwiązania kompromisowe są następnie przyjmowane w drodze rozporządzenia Rady UE (w odniesieniu do roku obecnego obowiązuje rozporządzenie Rady (UE) nr 1088/2012 z dnia 20 listopada 2012 r. ustalające uprawnienia do połowów na 2013 rok w odniesieniu do pewnych stad ryb i grup stad ryb w Morzu Bałtyckim). Dla organu istotne jest zatem, aby polscy rybacy mogli w pełni wykorzystać wynegocjowane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwoty połowowe. W przypadku rybaków poławiających na obszarze planowanego posadowienia [...], budowa takiej [...] może oznaczać utratę możliwości odłowienia przyznanej danemu armatorowi kwoty połowowej, a w konsekwencji utratę źródła utrzymania. Kwestia ta jest szczególnie istotna w przypadku indywidualnych kwot połowowych łososia, które są bardzo niskie.

Zdaniem organu zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 282, poz. 1653) fakt niewykorzystania pełnej kwoty połowowej w poprzednich latach powoduje zmniejszenie wielkości kwoty, która będzie mogła zostać przyznana danemu armatorowi w następnym roku kalendarzowym, co z pewnością negatywnie wpłynie na prowadzoną przez armatorów statków rybackich działalność połowową.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że sam inwestor w swoim wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wyspy konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, w punkcie 5.2.2. Rybołówstwo wymienia wiele możliwych negatywnych oddziaływań [...] na aktywność rybacką, w tym m.in. ograniczenie dostępu i/lub utrata łowiska w obszarze [...], obniżenie wielkości połowów, konieczność modyfikacji (wydłużenia) tras przepływu w celu ominięcia [...], a nawet konieczność modyfikacji metod połowowych. Zdaniem organu wszystkie wymienione zagrożenia wiążą się nierozerwalnie z utratą przychodów lub wzrostem kosztów ponoszonych przez rybaków prowadzących dotychczas połowy na obszarze [...]. Dodatkowo, w przypadku modyfikacji metod połowowych taka modyfikacja wiąże się z modernizacją statku rybackiego, a to z kolei może wymagać zwiększenia tzw. zdolności połowowej (wyrażonej pojemnością statku GT i mocą silnika kW) modernizowanego statku. Organ podkreślił, że połowy określonych gatunków ryb wymagają stosowania określonych metod i narzędzi połowowych. Przykładowo dorsz będący najbardziej cennym gatunkiem poławianym przez polskich rybaków jest rybą żerującą przy dnie i do jej połowu wykorzystuje się głównie narzędzia, takie jak włoki denne, którymi można zahaczyć o elementy konstrukcyjne morskiej [...].

Organ zwrócił również uwagę na podane we wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie [...], w punkcie 5.3.5. Ichtiofauna, informacje dotyczące długotrwałych skutków oddziaływania [...] na ichtiofaunę, zgodnie z którymi na etapie eksploatacji [...] może wystąpić zwiększenie liczby niektórych gatunków ryb przebywających na obszarze [...] przez zamknięcie tego rejonu dla rybołówstwa bądź zakaz używania narządzi ciągnionych. Dodatkowo wśród długotrwałych skutków oddziaływania [...] na ichtiofaunę wskazano na zwiększenie zasięgu występowania i liczebności babki byczej w przypadku umocnienia przy dnie głazami i kamieniami fundamentów elektrowni. Organ wskazał, że jeden z najważniejszych gospodarczo gatunków ryb, jakim jest dorsz, żywi się głównie rybami z rodziny śledziowatych oraz babkowatych, a zatem zwiększenie liczebności babki byczej w rejonie [...] może doprowadzić do skupiania się w tym rejonie również żerującego dorsza i jego braku w innych rejonach, co w połączeniu z zamknięciem rejonu [...] dla rybołówstwa i zakazem używania w tym rejonie narzędzi ciągnionych może spowodować znaczne utrudnienia w odłowieniu przysługującej danemu armatorowi statku rybackiego kwoty połowowej dorsza.

Odnosząc się do kwestii przywołania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi opinii Morskiego Instytutu Rybackiego - Państwowego Instytutu Badawczego (MIR-PIB) bez dodatkowego uzasadnienia ze strony organu, Minister wyjaśnił, że opiniował już wniosek inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Wniosek ten uzyskał od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie [...]. Z uwagi na utratę ważności przedmiotowego pozwolenia, inwestor wystąpił z nowym wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, który również został przekazany do zaopiniowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz MIR-PIB. W swojej opinii z dnia [...] czerwca 2013 r. MIR-PIB wskazał, że nowy wniosek dotyczy takich samych współrzędnych lokalizacji i takiej samej całkowitej mocy [...] jak wniosek wcześniej opiniowany. W związku z powyższym, MIR-PIB podtrzymał swoje generalne uwagi i zastrzeżenia wyrażone w piśmie z dnia 28 lutego 2012 r. Z kolei w kolejnym piśmie MIR-PIB potwierdził swoje dotychczas zgłaszane zastrzeżenia, w szczególności uwagi zgłoszone w piśmie z dnia 20 lutego 2012 r. że dotychczas oceniane wnioski na budowę [...] generalnie są przygotowane wg wskazówek Przewodnika po procesach lokalizacyjnych i środowiskowych dla [...] na Polskich Obszarach Morskich. Większość wniosków jest identyczna co do kształtu, formy i treści. Niejednokrotnie są to przepisane całe fragmenty ww. Przewodnika. Treść wniosków nie jest autoryzowana, wskazuje na podejście teoretyczne i często nie wiąże się z obszarem proponowanej zabudowy. MIR-PIB zgłosił również zastrzeżenia dotyczące nieuwzględnienia skutków społeczno-ekonomicznych dla sektora rybołówstwa, wynikających z utraty przestrzeni połowowej oraz ograniczenia dostępu do łowisk. Ponadto, MIR-PIB zauważył, że większość dotychczasowych wniosków na budowę pomija problematykę ograniczeń aktywności rybackiej w rejonie infrastruktury przesyłowej prądu. Zgodnie z informacją pozyskaną w Biurze Hydrograficznym Marynarki Wojennej, pas ochronny dla kabla jest ustanawiany na wniosek jego właściciela. Oznacza to, że mogą powstać ograniczenia aktywności rybołówstwa poza obszarem [...]. Organ uznaje, że zastrzeżenia te są zasadne i nie pozwalają na pozytywne zaopiniowanie przedmiotowej inwestycji.

Ponadto organ wskazał na brak badań oceniających znaczenie obszaru [...] jako miejsc tarła i wędrówek rozrodczych i pokarmowych ryb, co wprawdzie stanowi kwestię środowiskową, jednakże kwestia ta ma znaczenie dla przyszłej zasobności poszczególnych gatunków ryb w rejonie [...] i związanej z tym możliwości wykonywania rybołówstwa. Brak wspomnianych badań nie stanowi głównej przesłanki negatywnego zaopiniowania inwestycji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, lecz jest dodatkowym elementem utrudniającym zaopiniowanie, zwłaszcza pozytywne, przedmiotowej inwestycji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że nie stawiał wnioskowi zarzutów w zakresie niewypełnienia niewymaganych przez prawo obowiązków w postaci przeprowadzenia już na obecnym etapie badań przewidzianych do wykonania w ramach Oceny Oddziaływania na Środowisko. Wskazał jedynie, że we wniosku inwestora skierowanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przedstawiono tylko ogólne informacje o środowisku oraz bardzo wstępną ocenę możliwych skutków oddziaływania [...] na środowisko, a ponadto istotną informacją, której brakuje we wniosku jest wykonanie oceny wpływu planowanej inwestycji na rybołówstwo, biorąc pod uwagę wartość połowów, liczbę statków i zaangażowany nakład połowowy na obszarze planowanej inwestycji oraz znaczenie przestrzeni jako tarliska i miejsca wzrostu narybku. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 27a ustawy o obszarach morskich wniosek o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich powinien zawierać m.in.: szczegółowe określenie przedsięwzięcia wymagającego pozwolenia i jego celu ze wskazaniem oceny skutków ekonomicznych, społecznych i oddziaływania na środowisko. Wymóg ten nie ma charakteru jedynie formalnego, a ma na celu umożliwienie organom rozpatrującym wniosek (w tym opiniującemu wniosek Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi) dokonanie na podstawie przedstawionych informacji oceny czy skutki ekonomiczne, społeczne i oddziaływanie na środowisko i jego zasoby naturalne przemawiają za udzieleniem zezwolenia na przedmiotową inwestycję. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest gromadzenie z urzędu materiału dowodowego służącego wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy, jednakże nie zwalnia to strony z obowiązku współdziałania z organem, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na korzystne dla niej okoliczności.

Zdaniem organu brak przedłożenia przez wnioskodawcę informacji, z których wynikałoby, że planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na sektor rybołówstwa, uzasadnia stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Należy zauważyć, że we wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji urządzeń w polskich obszarach morskich, w ramach oceny skutków ekonomicznych planowanej inwestycji (punkt 5.1. wniosku) w żaden sposób nie odniesiono się do sektora rybołówstwa, natomiast w ramach oceny skutków społecznych (punkt 5.2.2. wniosku) wymieniono szereg możliwych negatywnych oddziaływań [...] na aktywność rybacką, nie zawarto jednak przy tym tak istotnych informacji, jak przewidywana wysokość przychodów utraconych przez rybaków w wyniku zajęcia terenów połowowych przez [...], możliwy wzrost ponoszonych przez armatorów statków rybackich kosztów eksploatacyjnych czy wydłużenie okresu pobytu statków rybackich w morzu w związku z posadowieniem [...], która spowoduje utrudniony dostęp statków rybackich do łowisk. Armatorzy, którzy obecnie prowadzą połowy na przedmiotowym akwenie, będą zmuszeni przenieść swoją działalność na inne łowiska, a to - w przypadku rybaków z okolic portów [...], na wysokości których planowana jest budowa [...] - niewątpliwie związane będzie z wydłużeniem drogi na nowe łowiska, a w konsekwencji wydłużeniem czasu przebywania w morzu i wzrostem kosztów eksploatacyjnych statków rybackich. Jak wynika z dostępnej na stronie internetowej www.wwf.pl/rybolowstwo publikacji "Sprawozdanie za rok 2012 z obrad Polskiego Bałtyckiego Okrągłego Stołu ds. Rybołówstwa", w przypadku realizacji planowanych budów [...] w polskich obszarach morskich szacunkowy wzrost długości drogi z portów do najbardziej wydajnych łowisk wzrósłby dla statków długości powyżej 12 m o 130% ([...]), 100 % ([...]) i 36 % ([...]). Dodatkowy koszt paliwa związany z wydłużeniem drogi na łowiska mógłby wzrosnąć o 200 tys. euro na rok. Zdaniem organu, wymienione wyżej kwestie wpłyną negatywnie na sektor rybacki w Polsce i nie są "pozornie konkretnymi przesłankami" dla wydania opinii negatywnej.

Odnosząc się do kwestii liczby statków, które w ostatnich latach prowadziły połowy na akwenie objętym przedmiotowym wnioskiem, organ wyjaśnił, że wg danych Centrum Monitorowania Rybołówstwa w G. w latach 2011, 2012 i w pierwszej połowie 2013 r. w kwadratach rybackim [...], na obszarze których zlokalizowana miałaby być przedmiotowa inwestycja, łącznie prowadziły działalność rybacką [...] statki. Ponadto akwen objęty wnioskiem zajmuje powierzchnię [...] km² i stanowi odpowiednio 7,9 % powierzchni kwadratu rybackiego [...], jednakże organ otrzymał do zaopiniowania wnioski pięciu różnych inwestorów zakładające ulokowanie poszczególnych [...] jedna obok drugiej właśnie w kwadracie rybackim [...]. Łączna powierzchnia przewidzianych w ww. wnioskach [...] zajmuje obszar ok. [...] km², co stanowi 62,3 % powierzchni całego kwadratu rybackiego [...]. Podobna sytuacja występuje dodatkowo w sąsiednich przyległych kwadratach [...] położonych na tej samej szerokości geograficznej co kwadrat [...]. Mając na względzie wskazywane wcześniej wielkości połowów prowadzonych na przedmiotowych obszarach, tak duża prognozowana ilość i lokalizacja obiektów w razie uzyskania stosownych pozwoleń spowoduje negatywne skutki dla interesu gospodarki narodowej rozumianej jako nietworzenie zbędnych barier dla rybołówstwa.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że skutki dotyczące wpływu planowanej inwestycji na środowisko morskie wynikają z treści raportu opracowanego przez Instytut Morski w G. w kwietniu 2004 r. pt. "Raport o oddziaływaniu budowy i eksploatacji [...] na środowisko".

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w celu wykazania, że wypunktowane przez organ konsekwencje związane z budową [...] na morzu nie są tylko spekulacjami i domniemaniami organu, ale racjonalnymi argumentami pozwalającymi na negatywne zaopiniowanie inwestycji.

Z uwagi na fakt, iż decyzja w sprawie wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich znajduje się w kompetencjach ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, dla którego opinia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest wiążąca, organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż przedstawione przezeń uwagi i zagrożenia dla środowiska rybnego i działalności rybackiej w przedmiotowym akwenie powinny zostać wzięte pod rozwagę w okresie realizacji programu monitoringu środowiska, związanego z budową i eksploatacją [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie zostało wniesione przez spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. Skarżąca spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania tj. art. 107 kpa w zw. z art. 104 kpa, art. 124 kpa, 77 § 1 kpa, art. 106 § 4 kpa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego postanowienia;

2. przepisów prawa materialnego tj. art. 23 ustawy o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej, poprzez niewskazanie podstaw prawnych wydanego postanowienia oraz niewykazanie zagrożeń jakie niesie planowana inwestycja.

Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie zasad postępowania – zasady praworządności tj. art. 6 kpa, zasady prawdy obiektywnej – art. 7 kpa, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa – art. 8 kpa, zasady udzielania informacji – art. 9 kpa, zasady przekonywania z art. 11 kpa.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej spółki szczegółowo rozwinął wskazane zarzuty i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia pierwszoinstancyjnego ze względu na jego wadliwość prawną oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że wszystkie argumenty związane z ograniczeniem aktywności rybackiej nie mają zastosowania do momentu, w którym nie określi się jak wygląda aktywność rybacka na obszarze zaplanowanym pod [...] oraz jakie znaczenie ma ten obszar dla ichtiofauny i innych zasobów żywych. Wszelkie fakty i ustalenia dotyczą wyłącznie całych kwadratów rybackich czy ogólnego wpływu [...] na środowisko. Bez konkretnego ustalenia jak to wygląda na obszarze przeznaczonym pod planowaną [...], czyli jak wygląda środowisko morskie na tym obszarze, jakie gatunki znajdują się na tym obszarze, jakie ilości ryb są odławiane nie jest możliwe stwierdzenie faktycznego wpływu przedsięwzięcia na rybołówstwo. Brak danych czy dokładniejszych informacji nie może skutkować opinią negatywną, lecz należałoby wydać opinię pozytywną i wskazać na braki i wątpliwości, które zostałyby wyjaśnione w późniejszych etapach, tak jak przewidział to ustawodawca.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie z dnia 10 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł odpowiedź na odpowiedź Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 106 § 1 kpa. Jest to tzw. postępowanie wpadkowe, którego celem jest uzyskanie przez organ administracji prowadzący postępowanie główne stanowiska organu administracji zajmującego się tą dziedziną życia społecznego, która nie wchodzi w zakres działalności organu administracji prowadzącego postępowanie główne. Organ administracji, który prowadzi postępowanie wpadkowe, wyraża swoje stanowisko co do przedmiotu postępowania głównego, oceniając je przez pryzmat własnej wiedzy z tej dziedziny życia społecznego, która należy do zakresu działalności tego organu. Współdziałanie to uregulowane jest w art. 106 kpa i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów. Zgodnie z § 1 art. 106 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do treści art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczy.

W niniejszej sprawie organem administracji prowadzącym postępowanie główne, to jest postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na wzniesienie i wykorzystywanie [...] wraz z infrastrukturą techniczną jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Organem prowadzącym postępowanie wpadkowe jest minister właściwy do spraw rybołówstwa, to jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rolą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było więc dokonanie oceny planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na jedną z dziedzin życia społecznego, która należy do właściwości tego ministra jaką jest rybołówstwo.

Z ustawy o rybołówstwie wynika, że określa ona zakres zadań, właściwość organów oraz tryb postępowania m.in. w sprawach racjonalnego wykonywania rybołówstwa, w tym ochrony żywych zasobów morza (art. 1 ust. 1 pkt 2) oraz w sprawach kontroli i nadzoru nad wykonywaniem rybołówstwa (art. 1 ust. 1 pakt 3 lit. a).

Pojęcie "rybołówstwo" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o rybołówstwie. Z przepisów tych wynika, że "rybołówstwo" to rybołówstwo morskie, skup lub przetwórstwo na morzu organizmów morskich, połów organizmów morskich w celach naukowo-badawczych, szkoleniowych albo sportowo-rekreacyjnych, zarybianie oraz chów lub hodowlę ryb i innych organizmów morskich (art. 2 pkt 1). Z kolei "rybołówstwo morskie", to połów organizmów morskich w morzu w celach zarobkowych.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał argumenty, które jego zdaniem przemawiają za tym, by wydać negatywną opinię co do planowanej inwestycji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując się na opinię Instytutu Morskiego w G. stwierdził, że dojdzie do:

1. ograniczenia migracji i skupiania się ryb w strefie prowadzenia prac;

2. wzrostu zanieczyszczeń wtórnych na formy larwalne i juwenalne hydrobiontów, w tym ryb;

3. zmiany pola magnetycznego obszaru i jego wielokierunkowego, szkodliwego oddziaływania na przebieg procesów życiowych organizmów dennych i pelagicznych;

4. niebezpieczeństwa związanego z emisją fal o długości poniżej poziomu słyszalności, które będą odstraszały ryby w promieniu 200 m od lokalizacji [...], co spowoduje wytworzenie wokół elektrowni strefy bezrybnej;

5. zakłócenia procesów hydrologicznych w morzu poprzez zmianę prądów, przemieszczanie osadów i organizmów morskich;

6. pozbawienia stworzeń morskich ich miejsc bytowania i sprawienia, że nastąpi fragmentacja siedlisk morskich oraz stopniowa zagłada zasobów przez inwestycje polegające na wykorzystaniu na danym akwenie obcych materiałów np. na umocnienia brzegowe (falochrony, poldery), wydobyciu piasku i kruszywa;

7. degradacji dna morskiego, po którym zostaną przeprowadzone instalacje elektryczne, co spowoduje migracje populacji ryb w inne strefy Bałtyku;

8. potencjalnego niewykorzystania przez Polskę przyznanych jej kwot połowowych ze względu na wyławianie znacznej ilości ryb na akwenie, na którym zaplanowana jest realizacja inwestycji;

Ponadto organ podkreślił, że teren budowy [...] jest terenem najlepszych łowisk szprotowo-dorszowych na Bałtyku.

Przytoczona powyżej argumentacja wskazana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zdaniem Sądu, jest argumentacją racjonalną i opierając się na tych argumentach organ mógł wydać negatywną opinię na temat planowanej inwestycji. Należy ponadto również zwrócić uwagę, że sama skarżąca spółka w opiniowanym wniosku wskazuje na potencjalny negatywny wpływ inwestycji. Wskazać tu należy m. in. punkt 5.2.2. wniosku wskazujący na możliwość negatywnego wpływu inwestycji na rybołówstwo.

Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, o którym mowa w art. 37a, pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, określonych w art. 22, wydaje minister właściwy do spraw gospodarki morskiej. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich w razie zaistnienia zagrożeń wskazanych w tym przepisie odmawia się wydania pozwolenia, o którym mowa w ust. 1. Natomiast art. 23 ust. 4 ustawy obszarach morskich stanowi, że wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3, ustala się na podstawie przepisów odrębnych. Z analizy treści art. 23 ustawy o obszarach morskich wynika, że przepisy wskazane w drugim zarzucie skargi adresowane winny być do ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, do właściwości którego należy wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Przepisy te nie są adresowane do ministra właściwego do spraw rybołówstwa, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich.

Podsumowując podkreślić należy, że zgodnie z art. 106 kpa organ współdziałający (Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Stanowisko zatem, jakie w formie postanowienia zajmuje nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Niemniej jednak wypada zauważyć, że stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję. Stąd też mając na uwadze zakres uzgodnień Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zastosował ogólne reguły postępowania wynikające z art. 7, art. 15, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Zaskarżone postanowienie odpowiada warunkom określonym w art. 107 kpa. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zostało prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa.

Analiza akt postępowania administracyjnego i wydanego w tej sprawie postanowienia wskazują, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób właściwy zastosował przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.