Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1364/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art.20 ust.1, art.28 ust.1, art.9 ust.4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi "A" spółka z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 18 czerwca 2014 r. nr LI/1209/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Miasta Katowice na rzecz skarżącej Spółki kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 18 czerwca 2014r. Rada Miasta Katowice działając na podstawie art.18 ust.2 pkt 5, art. 40 ust.1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 3 ust.1 i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 7 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.) podjęła uchwałę nr LI/1209/14 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulicy Owsianej w Katowicach.

Pismem z dnia 15 lipca 2014r. obecnie skarżąca Przedsiębiorstwo [A] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Katowicach wezwała Radę Miasta Katowice do usunięcia naruszenia poprzez uchylenie zapisu § 7 pkt 5 oraz dopuszczenie w § 11 dla terenu U3 wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej i mieszkalnictwa zbiorowego w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Uchwałą z dnia 9 września 2014r. nr LIII/1254/14 Rada Miasta Katowice uznała wezwanie do usunięcia naruszenia za bezzasadne. Uchwała została doręczona skarżącej w dniu 12 września 2014r.( po wniesieniu skargi).

W dniu 11 września 2014r. [A] sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 18 czerwca 2014r. nr LI/1209/14 zarzucając przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez ustalenie dla terenu oznaczonego symbolem U3, przeznaczenia wykluczającego wielorodzinną zabudowę mieszkaniową oraz mieszkalnictwo zbiorowe, w sytuacji gdy taką zabudowę dopuszczało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego oraz uwarunkowania lokalne, w szczególności istniejąca w sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa dostępna z tych samych dróg publicznych, co spowodowało ograniczenie praw skarżącej do dysponowania nieruchomością do której przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego, a w konsekwencji naruszenie art. 31 ust.3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Nadto zarzuciła nieprawidłowości w trybie sporządzania planu poprzez nadmierną generalizację treści i pominięcie części uwag, co stanowiło naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz pominięcie analizy możliwych rozwiązań alternatywnych w Prognozie Oddziaływania na Środowisko co narusza art. 51 ust. 3b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 17 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając swój interes prawny skarżąca wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym działek o nr: 1, 2, 3 położonych w dzielnicy Ligota przy ul. Owsianej [...], objętych uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast pozbawienie w planie możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu zabudową mieszkaniowa niweczy plany inwestycyjne skarżącej. W ocenie skarżącej wprowadzając faktyczny zakaz zabudowy mieszkaniowej Rada Miasta Katowice przekroczyła zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust.3 Konstytucji RP oraz zasadę równości określoną w art. 64 ust.2 Konstytucji RP. Niezależnie od tego skarżąca wskazał, że Studium (...) jako podstawowe kierunki zmian w przeznaczeniu terenu objętego planem dopuszczało – zabudowę zamieszkania zbiorowego, natomiast plan ją wykluczył.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Katowice reprezentowana przez Prezydenta Miasta Katowice wniosła o oddalenie skargi wskazując na niewykazanie przez skarżącą konkretnego naruszenia swojego interesu prawnego. Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazała, że uzasadnienie dla przyjętych w planie ustaleń znalazło się zarówno w uzasadnieniu uchwały o przyjęciu planu jak i w załączniku do tej uchwały tj. rozstrzygnięciu Rady Miasta o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu planu. Prawidłowość procedury potwierdza również brak podjęcia działań przez organ nadzoru jakim jest Wojewoda Śląski. Zdaniem Prezydenta gmina nie przekroczyła swoich kompetencji w zakresie posiadanego władztwa planistycznego, ustalenia Studium wprawdzie teoretycznie pozwalały na lokalizację funkcji mieszkaniowej jednak po spełnieniu szeregu warunków. Dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej w przyjętym planie stałoby w sprzeczności z podstawowym celem dążenia do ustalenia ładu przestrzennego i likwidacji konfliktów przestrzennych, bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem znajdują się zakłady produkcyjne a natężenie hałasu funkcji produkcyjnej oddziaływałoby na funkcje mieszkaniowe wywołując konflikty. Wskazał również, że zgodnie z § 2 Studium kierunki przeznaczenia terenu nie stanowią gwarancji przeznaczenia terenu na te cele w miejscowym planie. Natomiast samo Studium jako akt skierowany do organów administracji samorządowej ma charakter wewnętrzny. Wynikający z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak sprzeczności planu z zapisami studium nie oznaczy tożsamości tych zapisów. Przyjęte zapisy planu gwarantują w pierwszej kolejności ochronę interesów właścicieli lub użytkowników nieruchomości realizujących funkcje produkcyjne i usługowe w oparciu o wymagane i uzyskane w tym celu akty z zakresu administracji publicznej w tym decyzje administracyjne. Jako gołosłowne ocenił zarzuty dotyczące braku rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu, bowiem wszystkie uwagi zostały przedstawione Radzie Miasta, a jedynie uwagi które się powtarzały zostały przedstawione łącznie. Rozstrzygnięcia w tym zakresie zawiera załącznik nr 2 do uchwały wraz z merytorycznym uzasadnieniem. Zwrócił również uwagę, że część postulatów nie dotyczyła kwestii związanych z ustaleniami planu. Wskazał również na wykonanie prognozy oddziaływania na środowisko, która została poprzedzona uzgodnieniami z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i wyjaśnił przyczyny braku rozwiązań alternatywnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz.594 z późn. zm.), stanowiący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, iż przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3 poz. 60). W niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi został zachowany.

Skarżąca posiada interes w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż stroną w postępowaniu wszczętym na jego podstawie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia planu. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Naruszenie tego interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela (użytkownika wieczystego z nieruchomości). Skarżącej przysługuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta niewątpliwie wpłynęła na zakres uprawnień skarżącej do korzystania z tej nieruchomości, tym bardziej, że wyłączyła możliwość jej zabudowy zgodnie z planami inwestycyjnymi skarżącej. Skarżąca była zatem uprawniona do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie naruszenie interesu prawnego skarżącej otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlegał zarzut braku zgodności uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 18 czerwca 2014r. nr LI/1209/14 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulicy Owsianej w Katowicach z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice - II edycja ", uchwalonego uchwałą Nr XXI/483/12 Rady Miasta Katowice z dnia 25 kwietnia 2012r.

Z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, wynika bowiem, że rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Kwestia stwierdzenia zgodności ustaleń projektu planu ze studium jest zatem wstępną przesłanką możliwości uchwalenia planu.

Sąd uznał za uzasadniony zarzut sprzeczności unormowań uchwalonego planu z zapisami studium. Plan zagospodarowania w § 4 ust.1 pkt 16 wprowadził definicję zabudowy chronionej przed hałasem zgodnie z którą należy przez to rozumieć zabudowę zamieszkania zbiorowego z wyłączeniem hoteli i moteli, a także budynki realizowane na terenach przeznaczonych pod zabudowę, dla których przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, określają dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, w tym: budynki mieszkalne, szpitale, domy opieki społecznej, budynki przeznaczone na stały lub czasowy pobyt dzieci i młodzieży, budynki mieszkalno-usługowe. W § 3 ust.1 pkt 4 wprowadził symbole dotyczące przeznaczenia terenu objętego planem: U- teren usług i zabudowy usługowej, ZL -teren lasów, KP -teren parkingów, KDZ – teren drogi publicznej zbiorczej, KDZ/KDD- teren skrzyżowania, KDD – teren drogi publicznej dojazdowej, KDW – teren drogi wewnętrznej. Następnie w § 7 ust. 5 na obszarze objętym planem ustalił zakaz realizacji zabudowy chronionej przed hałasem. Jednocześnie w § 11 ust.1 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 3U ustalił przeznaczenie podstawowe: a) biura, b) usługi z wyłączeniem: usług handlu o powierzchni użytkowej powyżej 2000m2, stacji paliw, zabudowy chronionej przed hałasem, c) zaawansowana technologicznie działalność produkcyjna. Ustalając w pkt 2 § 11 przeznaczenie dopuszczalne w postaci: drobnej produkcji, nieuciążliwej produkcji, usługi handlu hurtowego i magazynowego, drogi wewnętrzne, garaże i parkingi, ciągi piesze, ciągi pieszo-jezdne, dojścia , dojazdy, infrastruktura techniczna i urządzenia budowlane, obiekty małej architektury oraz zieleń urządzona.

Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice przewidują dla terenu objętego planem oznaczenie symbolem Um – obszar zabudowy usługowo – mieszkaniowej, dla której ustalone zostały podstawowe kierunki przeznaczenia terenów między innymi pod zabudowę wielofunkcyjną i zabudowę zamieszkania zbiorowego ( 3.1. d, e). Jako dopuszczalne kierunki przeznaczenia terenów studium wskazuje zabudowę mieszkaniowo-usługową, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (3.3 g, h). Faktem jest, że studium przewiduje również ograniczenia w zakresie zmian w przeznaczeniu terenów wskazując, że wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub mieszkaniowo-usługowej dopuszczalne jest tylko w miejscach, gdzie nie spowoduje to ograniczeń możliwości rozwoju funkcji usługowych i produkcyjnych obszaru i w jego otoczeniu ( 3.3.2), a lokalizacja zabudowy mieszkaniowej i innych funkcji chronionych przed hałasem w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska – wyłącznie pod warunkiem spełnienia standardów akustycznych bez potrzeby zastosowania ekranów akustycznych ( 3.3.3). Również w zasadach zagospodarowania i użytkowania terenów studium wskazuje, że kształtowanie zespołów zabudowy o dominującej funkcji mieszkaniowej nie jest preferowanym kierunkiem zagospodarowania obszarów Um ( 3.4.1). Natomiast wprowadzenie funkcji mieszkaniowej może być dopuszczone jako uzupełnienie wiodącej funkcji usługowej. Przekształcenie funkcji terenów w kierunku zabudowy mieszkaniowej mogą być także rozważane w przypadku położenia obszaru w sąsiedztwie istniejących lub rozwijających się osiedli mieszkaniowych, w stosunku do których aktualny sposób użytkowania jest uciążliwy lub tworzy niekorzystny kontekst wizualny (3.4.2). W szczegółowych wytycznych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje się, że zabudowa mieszkaniowa i mieszkaniowo-usługowa powinna być usytuowana w sposób zapewniający kształtowanie przyjaznego środowiska zamieszkania. Strefy stykowe z terenami o funkcjach potencjalnie uciążliwych lub niskiej estetyce zagospodarowania należy urządzać zielenią osłonową lub lokalizować w nich zabudowę usługową tworząc naturalny kontekst dla funkcji mieszkaniowej ( 3.5.7).

Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego koncepcji zmiany podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia terenu jest ewidentnie sprzeczne z uchwalonym wcześniej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice – II edycja, z którego wprost wynika, że obszar objęty planem oznaczony jest symbolem Um i przeznaczony jest pod zabudowę usługowo- mieszkaniową, gdy tym czasem plan przyjął oznaczenie symbolem U wskazując przeznaczenie terenu wyłącznie pod usługi i zabudowę usługową. Studium jako podstawowe przeznaczenie terenów wskazuje między innymi zabudowę wielofunkcyjną i zabudowę zamieszkania zbiorowego rozszerzając ten zakres poprzez dopuszczalne kierunki przeznaczenia w postaci: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy mieszkaniowo-usługowej, uzależniając ten kierunek od przyjęcia takiego rozwiązania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od postanowień planu dopuszczając zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z ograniczeniami wynikającym z cytowanych powyżej zapisów Studium. Nie ma zatem racji organ planistyczny wskazując, że prawidłowa interpretacja zapisów Studium pozwala jedynie na teoretyczną możliwość dopuszczenia lokalizacji funkcji mieszkaniowej w obszarze planu. Niewątpliwie zakwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego całkowicie wykluczył możliwość realizacji na tym obszarze zabudowy wielofunkcyjnej, zabudowy zamieszkania zbiorowego, zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy jednorodzinnej, dodatkowo wprowadzając ograniczenie poprzez zakaz realizacji zabudowy chronionej przed hałasem. I w tym zakresie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miasta Katowice w dniu 18 czerwca 2014r. pozostaje sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice – II edycja. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne ( por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416).

Naruszenie ustaleń studium uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uchwalenie planu naruszającego ustalenia studium stanowi bowiem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, skutkujące nieważnością uchwały. O ile naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały. Stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodność planu ze studium nie może oznaczać wyłącznie dowolnego nawiązania do rozwiązań ze studium. Przepis ten bowiem stanowi o związaniu lokalnego prawodawcy ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie odnoszący się do wcześniejszego etapu procedury planistycznej przepis art. 15 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że wójt, burmistrz, prezydent sporządza projekt planu zgodnie z zapisami studium, w którym organ dokonuje podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. I pomimo tego, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 omawianej ustawy), to będąc aktem planistycznym określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na kształtowaniu postanowień planu określonych w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium jest niewątpliwie prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, służącej ustalaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże co do ogólnych wytycznych jeżeli założenia polityki przestrzennej gminy są w takim stopniu oznaczone, natomiast gdy stopień szczegółowości jest większy to wówczas konieczna jest zgodność w takim kształcie tego aktu planistycznego z uchwalanym planem miejscowym.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium ( por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12, publikowany LEX nr 1351346). Studium jest aktem kierunkowym wskazującym na kierunki zagospodarowania przestrzennego o znacznym stopniu ogólności. Plan z istoty swej jest aktem znacznie bardziej szczegółowym. Niemniej jednak w sytuacji, gdy określone kwestie są w studium wyraźnie uregulowane, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych, treść planu zagospodarowania przestrzennego musi, dla zapewnienia spójności ze studium uwzględniać te zapisy. W szczególności sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, gdzie uregulowaniu w studium podlegała zasadnicza kwestia kierunków przeznaczenia terenów objętych planem, a treść planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza odmienne rozwiązania sprzeczne z zapisami studium.

Wskazać również należy, ze przewidziana w ustawie swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (OTK z 2001 r. Nr 2, poz. 29) organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza min. takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Odnośnie zarzutów dotyczących kwestii proceduralnych związanych w rozpatrzeniem uwag do projektu planu, wskazać należy, że art. 20 ust. 1 ustawy stanowi w tym zakresie, że plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono rozbieżne stanowiska, co do konieczności powzięcia przez radę gminy odrębnych uchwał w sprawie rozpatrzenia poszczególnych uwag. Zarówno stanowisko, iż treść art. 20 ust. 1 ustawy, w którym jest mowa o jednoczesnym rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag z uchwaleniem planu, nie daje podstaw do uznania, iż konieczne jest w tym zakresie powzięcie indywidualnych uchwał rozstrzygających poszczególne uwagi, jak i stanowisko przeciwne, uzasadniane wykładnią funkcjonalną, zgodnie z którym rozpatrzenie uwag winno być czynnością odrębną od uchwalenia planu, tak by ewentualne uwzględnienie uwag zawrzeć w projekcie planu, przy czym ten etap procedowania winien znaleźć odzwierciedlenie w protokole sesji rady (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. II OSK 1947/10 oraz z dnia 23 marca 2011 r. sygn. II OSK 2587/10, wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd, co do zasady, opowiada się za słusznością drugiego z tych stanowisk, jako prawidłowy sposób zabezpieczającego interesy właścicieli nieruchomości objętych planem, wskazać jednak należy, iż kwestia ta może podlegać różnym ocenom, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie organ w toku procedury planistycznej nie podjął uchwał rozstrzygających indywidualnie wniesione uwagi, rozpatrując uwagi jednocześnie z uchwaleniem planu, wprawdzie stanowiło to naruszenie trybu sporządzania planu, jednak nie było to istotne naruszenie z punktu widzenia unormowania art. 28 ust. 1 ustawy. Przez istotne naruszenie trybu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( por. wyrok NSA z dnia 5 października 2011r. sygn. akt II OSK 1435/11, LEX nr 1070332).

Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących pominięcia części uwag zgłoszonych w toku procedury planistycznej oraz braku merytorycznego uzasadnienia ich odrzucenia. Jak słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę organ wszystkie uwagi dotyczące projektu planu zostały przedstawione Radzie Miasta i poddane rozstrzygnięciu. Łączne przedstawienie powtarzających się uwag oraz pominięcie częściowo treści uwag, które nie dotyczyły ustaleń projektu planu ( likwidacja renty planistycznej) nie stanowi naruszenia procedury planistycznej, bowiem ustawa nie zawiera wskazań co do formy rozpatrzenia uwag i w ocenie Sądu przyjęta forma w zaskarżonej uchwale nie może być traktowana jako naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 skutkujących nieważnością podjętego planu.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący braku wskazania w prognozie oddziaływania na środowisko rozwiązań alternatywnych. Zgodnie z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. z 2013r., poz.1235 z późn. zm.) uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być poprzedzone przeprowadzeniem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której powinny być uwzględnione między innymi istniejące problemy ochrony środowiska istotne z punktu widzenia realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności dotyczące obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Z treści art. 51 ustawy wynika również, że jednym z podstawowych elementów ocenianych w prognozie oddziaływania na środowisko jest wpływ planowanych sposobów zagospodarowania terenu na występujące powierzchniowe formy ochrony przyrody oraz wzajemne powiązania pomiędzy poszczególnymi elementami środowiska. Jeżeli zatem z opracowanej w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko prognozy będzie wynikało, że proponowane postanowienia aktów planowania nie uwzględniają w dostateczny sposób przedstawionych wyżej standardów ochrony środowiska przyrodniczego, to będzie to oznaczało, że przyjęte w ocenianym projekcie rozwiązania są wadliwe, a organ administracji będzie musiał poszukać innych wariantów zagospodarowania przestrzeni, takich, które w odpowiedni sposób będą uwzględniały konieczność ochrony środowiska. Zatem należy przyjąć, że w takim przypadku niezbędne jest również wskazanie w sporządzonej prognozie oddziaływania na środowisko rozwiązań alternatywnych. W niniejszej sprawie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został poddany ocenie w ramach prognozy oddziaływania na środowisko i wykonawca tego projektu uznał, że ustalenia miejscowego planu nie wpłyną negatywnie na wartości przyrodnicze oraz nie powodują kolizji i konfliktów przestrzennych, wobec czego nie zachodzi konieczność projektowania rozwiązań alternatywnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przepisu art. 31 i art. 64 Konstytucji RP zważyć należy, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję RP, jak i art. 140 k.c. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei według art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie braku możliwości zabudowy, mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i p.p.s.a.