Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1374/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3, art. 124 par. 2, art. 126, art. 58 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 f ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 706/16 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi A. s.à r.l. (dalej również jako "skarżąca") na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego (dalej również jako "Wojewoda") z [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżone postanowienie w całości, zaś w punkcie drugim, zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha, działając na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. 2015 r. poz. 2031 ze zm., dalej "specustawa drogowa") udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa ulicy Z. i ulicy L. w W." (dalej decyzja ZRID).

W dniu [...] lipca 2016 r. A. s.á r.l. z siedzibą w L. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji, przedkładając jednocześnie odwołanie.

W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w W. przy ul. J., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], zabudowanej budynkiem hipermarketu B. (dawniej R.), która to nieruchomość objęta została wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. o wydanie zezwolenia na realizację wyżej opisanej inwestycji drogowej. Jako użytkownik wieczysty, zgodnie z art. 11d specustawy drogowej, powinna zostać zawiadomiona o wszczęciu postępowania na adres wynikający z ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem z akt sprawy wynika, że ww. zawiadomienie zostało błędnie skierowane na adres nieruchomości przy ul. J. w W., a nie na adres Spółki wynikający z ewidencji gruntów, który powinien być ustalony na podstawie przesłanej do ewidencji umowy przeniesienia własności przedsiębiorstwa z dnia [...] grudnia 2014 r., na mocy której Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Na skutek błędów w adresie zawiadomienia - które to z tej racji okazało się nieskuteczne – strona nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu. Te same nieprawidłowości zostały popełnione przy doręczaniu zawiadomienia o wydaniu decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2016 r., uzupełniając argumentację wniosku, Spółka podkreśliła, że adres doręczenia, na który powołuje się organ pierwszej instancji, to adres położenia nieruchomości, a nie adres siedziby strony. Wskazując na brzmienie art. 11d ust. 5 oraz 11f ust. 3 specustawy drogowej stwierdziła, że adres położenia nieruchomości, który to wpisany jest w ewidencji gruntów, nie może być uznany za adres strony wskazany w ewidencji gruntów.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda Dolnośląski odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ uznał bowiem, że Spółka nie dopełniła kluczowego wymogu pozytywnego rozpatrzenia wniosku, tj. uprawdopodobnienia braku swojej winy w uchybieniu terminu. Uzasadniając powyższe stwierdzenie, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, decyzję ZRID doręcza się wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń umieszczanych w odpowiednich urzędach oraz w urzędowych publikatorach teleinformatycznych, a także w prasie lokalnej. Ponadto zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID wysyła się dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze jest skuteczne.

Na podstawie aktualnego na dzień wydania decyzji wypisu z rejestru gruntów, Wojewoda stwierdził, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym "A. s.á r.l. z siedzibą w L.". Wpis w ewidencji wskazuje zaś adres: "ul. J.". Tym samym – zdaniem Wojewody – organ pierwszej instancji skierował zawiadomienie o przedmiotowej decyzji w sposób zgodny z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Również zawiadomienie o wydaniu przedmiotowej decyzji, wysłane na powyższy adres, zostało odebrane w dniu 3 czerwca 2016 r. o czym świadczy druk zwrotnego potwierdzenia odbioru, załączony do akt pierwszej instancji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. s.á r.l. z siedzibą w L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła naruszenie art. 11 d ust. 5, art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a, a także art. 20 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2016, poz. 1629; dalej "prawo geodezyjne"). W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu na podstawie art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) do wydania w określonym terminie postanowienia o przywróceniu skarżącej terminu do wniesienia odwołania i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zdaniem skarżącej, organ niezgodnie z przepisami ww. ustawy zarzucił jej zaniedbanie w ujawnieniu w ewidencji gruntów prawidłowego adresu jej siedziby, podczas gdy art. 24 ust. 2 b prawa geodezyjnego, nie nakłada na nabywcę nieruchomości w tym zakresie żadnych obowiązków. To organ prowadzący ewidencję ma obowiązek wpisać (zaktualizować) dane widniejące w ewidencji, na podstawie danych z aktu notarialnego. Skoro tego nie uczynił, w ocenie skarżącej, nie można stawiać zarzutu odnośnie zaniedbania ujawnienia swoich danych w ewidencji. Z uwagi zaś na brak skutecznego doręczenia zawiadomienia o decyzji ZRID, organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania tej decyzji powinien był ustalić, czy w dacie doręczenia zawiadomienia, dane w ewidencji były prawidłowe, a zwłaszcza, czy znajdują potwierdzenie w dokumentacji stanowiącej podstawę wpisu. Dopiero na podstawie tak dokonanych ustaleń, Wojewoda mógł ocenić prawidłowość doręczenia zawiadomienia.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga jest zasadna albowiem przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, odmiennie reguluje sposoby zawiadamiania o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji kończącej postępowanie w odniesieniu do wnioskodawcy i w odniesieniu do pozostałych stron postępowania. Właściciele lub użytkownicy wieczyści zawiadamiani są bowiem o wszczęciu postępowania na adres wskazany w katastrze nieruchomości, zaś pozostałe strony w drodze obwieszczeń, a więc w formie publicznego ogłoszenia (por. art. 11c ust.5 specustawy drogowej). Jeżeli zaś chodzi o decyzję ZRID kończącą postępowanie, to – zdaniem składu orzekającego - skoro ustawa przyjmuje, że organ zawiadamia pozostałe strony o jej wydaniu w drodze obwieszczeń, a ponadto wysyła zawiadomienie o jej wydaniu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze, to przyjąć należy, że właściciele i użytkownicy wieczyści niejako dodatkowo zawiadamiani są o wydaniu decyzji, zaś podstawową formą ich zawiadomienia o decyzji, jest publiczne ogłoszenie. W rezultacie, również wobec tych podmiotów znajduje zastosowanie skutek procesowy oparty na wynikającym z art. 49 k.p.a. domniemaniu, że po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji. W ocenie Sądu I instancji przyjęcie powyższej interpretacji nie oznacza jednak, że wynikający z ustawy, nakaz doręczenia każdemu z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji ZRID zawiadomienia o jej wydaniu, pozostaje bez znaczenia dla uprawnień procesowych tej grupy podmiotów. Nie można bowiem pomijać dolegliwych skutków prawnorzeczowych, jakie z mocy ustawy wywołuje decyzja ZRID, polegających na pozbawieniu właścicieli lub użytkowników wieczystych prawa do nieruchomości lub jej części. W tym kontekście, obowiązek indywidualnego zawiadomienia tej grupy podmiotów o wydaniu decyzji (za pokwitowaniem na adres wskazany w katastrze nieruchomości) należy odczytywać jako rozwiązanie, którego celem jest wzmocnienie pozycji procesowej właścicieli i użytkowników wieczystych w stosunku do pozostałych stron postępowania (z wyjątkiem wnioskodawcy). O fakcie wydania decyzji mogą oni bowiem dowiedzieć się nie tylko z publicznego ogłoszenia (które wszak musieliby samodzielnie poszukiwać), ale także z indywidualnego zawiadomienia zawierającego informację o miejscu, w którym mogą się zapoznać z treścią decyzji.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia adresu skarżącej, Sąd I instancji uznał, że nie można zgodzić się z Wojewodą, iż zawiadomienie o decyzji ZRID zostało prawidłowo skierowane na adres: ul. J. w W., nawet jeśli był to jedyny pełny adres widniejący w wypisie z ewidencji gruntów. W ocenie Sądu trafnie, wskazując na przepisy prawa geodezyjnego, skarżąca zwraca uwagę na konieczność rozróżnienia w ewidencji gruntów danych o charakterze przedmiotowym dotyczących nieruchomości oraz danych podmiotowych odnoszących się do właściciela/użytkownika wieczystego tej nieruchomości. Należy także zgodzić się ze skarżącą, że czym innym jest podlegający ujawnieniu w ewidencji adres nieruchomości, a czym innym adres właściciela, tu - siedziby spółki. W ocenie Sądu skoro dane do ewidencji gruntów wpisywane są na podstawie dokumentów źródłowych wymienionych w art. 23 prawa geodezyjnego, to w badanej sprawie dane podmiotowe właściciela nieruchomości powinny odpowiadać danym zawartym we wskazywanym przez skarżącą akcie notarialnym umowy przeniesienia własności. Sąd wskazał, że z art. 23 prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, iż obowiązek dokonania prawidłowych wpisów w ściśle określonych terminach obciąża właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne oraz starostę, a nie nabywcę prawa podlegającego ujawnieniu w rejestrze. Z tego też powodu, skoro organ właściwy do prowadzania ewidencji gruntów nie ujawnił w niej adresu siedziby Spółki, zgodnego z adresem wskazanym w akcie notarialnym, na mocy którego nabyła ona tytuł prawny do nieruchomości, to nie sposób zarzucić zawinienia komukolwiek w przypadku zaniedbania przez wymienione podmioty dokonania wpisu w stosownym czasie lub we właściwy sposób. W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie konieczne było w pierwszej kolejności ustalenie, czy w dacie doręczenia skarżącej zawiadomień dane wynikające z ewidencji gruntów dla jej nieruchomości dotyczące adresu spółki były prawidłowe i pełne - a zwłaszcza, czy znajdują potwierdzenie w dokumentach stanowiących podstawę wpisu, znajdujących się w tym rejestrze. Dopiero na podstawie tak dokonanych ustaleń, Wojewoda mógł ocenić prawidłowość i skuteczność doręczenia zawiadomienia o wydanej decyzji i wszczęciu postępowania, a w konsekwencji ocenić zasadność złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokowi z dnia 8 lutego 2017 r. zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, oraz 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 58 k.p.a. i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej poprzez niesłuszne uchylenie postanowienia Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, iż Wojewoda odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] kwietnia 2016 r. bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy – braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do jego wniesienia, w związku z kwestią prawidłowości doręczenia jej zawiadomienia o wydaniu wskazanej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzych, podczas gdy Wojewoda prawidłowo uznał, że skarżąca w sposób zawiniony uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji, gdyż kwestia doręczenia indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skarżącej jako dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, nie ma związku i wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania jak i terminowość jego wniesienia, a tym samym nie może być uwzględniona w ocenie zasadności przywrócenia tego terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.)

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać co następuje.

Rozstrzygnięcie spornej sprawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się do kwestii ustalenia czy organ miał obowiązek ustalenia poprawności adresu skarżącej znajdującego się w katastrze nieruchomości. W przedmiotowej sprawie nie podlega wątpliwości, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] kwietnia 2016 r., jednak nieprawidłowe zawiadomienie skarżącej stanowi przesłankę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Na początku należy zaznaczyć, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszna jest argumentacja Wojewody, że kwestia doręczenia indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skarżącej – jako dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu nieruchomości – nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Punktem odniesienia do takiej oceny jest uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 27 lutego 2017 r. II OPS 2/16, w której stwierdzono, że "Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę mianem "pozostałych stron postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Nic nie wskazuje na to, by z zakresu tego sformułowania ("pozostałe strony") ustawodawca domyślnie postanowił wyłączyć właścicieli i użytkowników wieczystych. Wobec tego sposób konstrukcji przepisu art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w odniesieniu do określenia podmiotów, w stosunku do których jest podejmowana czynność doręczenia decyzji, wskazuje na to, że w stosunku do dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych organ powinien początek biegu terminu do wniesienia odwołania wyznaczyć na podstawie zasad wynikających z art. 49 k.p.a. Odmienny wniosek musiałby w sposób niedopuszczalny zakładać, że posługując się wyrażeniem "pozostałe strony", co w założeniu ma tę kategorię podmiotów różnicować względem wnioskodawcy, ustawodawca nie był konsekwentny." Należy przy tym podkreślić, że przepis ten nie równoważy skutku zawiadomienia o wydaniu decyzji z doręczeniem decyzji.

Rozstrzygając wątpliwości interpretacyjne co do roli zawiadomienia wysłanego do dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale II OPS 2/16 stanął na stanowisku, że rola normy prawnej wyrażonej w art. 11f ust. 3 zdanie czwarte specustawy drogowej polega na określeniu skutków prawnych doręczenia zawiadomienia na adres, pod którym w rzeczywistości może właściciel lub użytkownik wieczysty nie zamieszkiwać, jednak także w tym przypadku adres ten powinien być uznawany na zasadzie tzw. fikcji prawnej za poprawnie ustalony. Jak wskazano w treści uchwały z 27 lutego 2017 r.: "Rozwiązanie takie jest konsekwencją przyjęcia w stosunku do realizacji inwestycji drogowych procedury znacząco uproszczonej, w ramach której za zasadne uznano zniesienie spoczywającego na organie prowadzącym postępowanie obowiązku polegającego na ustalaniu aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych oraz ich adresów. Zastrzeżenie przewidujące skuteczność doręczenia zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości postrzegać zatem należy wyłącznie w kategorii przepisu przyjętego w celu realizacji postulatu uproszczenia postępowania w sprawach lokalizacji inwestycji drogowych, które są realizacją celu publicznego. W przypadku braku wskazanego zastrzeżenia, organ musiałby ustalić aktualne adresy wszystkich stron, albowiem, jak się jednolicie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, umożliwienie stronie udziału w postępowaniu i obrona jej praw wymaga przy dokonywaniu wszelkich doręczeń posługiwania się przez organ prowadzący postępowanie rzeczywistym, a nie fikcyjnym adresem zamieszkania strony."

Biorąc pod uwagę powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewody, iż organ I instancji nie miał obowiązku badania czy adres znajdujący się w katastrze nieruchomości jest prawidłowy, a jedynie wysłać zawiadomienie o wydaniu decyzji na adres siedziby skarżącej, który wynika z katastru nieruchomości. Tego obowiązku organ jednak nie dopełnił. Z akt administracyjnych dołączonych do sprawy wynika, iż wpis w ewidencji gruntów i budynków zawiera wskazanie siedziby spółki czyli: "A. s. à r.l. z siedzibą w L.". Organ administracji fakt ten zupełnie pominął, kierując korespondencję na wskazany poniżej we wpisie adres nieruchomości położonej w W. przy ul. K. Należy zatem przyjąć, że organ dysponując wskazaniem co do adresu siedziby skarżącej, błędnie zaadresował zawiadomienie o wydaniu decyzji, co stanowi przesłankę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i przesądza w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. (nr [...]) zostało słusznie uchylone przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.