Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 85/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: Art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Bociąga Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi D. C. na § 6 ust. 4, ust. 9 i ust. 11 uchwały Rady Miasta z dnia 30 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zasad i trybu korzystania z przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę I. stwierdza nieważność § 6 ust. 4, ust. 9 i ust. 11 uchwały Rady Miasta z dnia 30 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zasad i trybu korzystania z przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę, II. zasądza od Rady Miasta na rzecz strony skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2005 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę na podstawie art. art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 5a ust 2 pkt 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Pismem z dnia 18 października 2013 r. D. C. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia 30 marca 2005 r. Rady Miasta nr [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę.

Rada Miasta pismem z dnia 29 października 2013 r. poinformowała pełnomocnika wnioskodawczyni o przekazaniu wezwania Prezydentowi Miasta jako projektodawcy uchwały, nie udzieliła jednak odpowiedzi na wezwanie.

W dniu 6 grudnia 2013 r. D. C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 marca 2005 r. nr [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę w zakresie § 6 ust. 4, ust. 9 i ust. 11 wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Zakwestionowanej uchwale zarzucono jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) poprzez ustalenie miesięcznej opłaty za korzystanie z przedszkoli samorządowych Gminy w sposób sprzeczny z wytycznymi wynikającymi ze wskazanej ustawy, co w konsekwencji prowadziło do spełniania na rzecz Gminy świadczeń nienależnych i powstania po stronie skarżących z tego tytułu uszczerbku majątkowego.

Skarżąca podała, że przedmiotem niniejszej skargi jest zakwestionowanie zgodności przepisów, na podstawie których rodzice obowiązani byli uiszczać za pobyt ich dzieci w przedszkolach tzw. opłaty stałe, a mianowicie:

- § 6 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym: "Rodzice (opiekun prawny) dziecka uczęszczającego do przedszkola powyżej 5 godzin dziennie i korzystającego z jednego, dwóch lub trzech posiłków, zobowiązany jest do comiesięcznej odpłatności za pobyt dziecka w placówce, z zastrzeżeniem ust. 5 i 7, w wysokości:

a) 12%za dziecko - w przypadku korzystania z przedszkola przez jedno dziecko,

b) 10% za każde dziecko - w przypadku korzystania z przedszkola przez dwoje dzieci,

c) 7% za każde dziecko - w przypadku korzystania z przedszkola przez więcej niż dwoje dzieci,

aktualnie obowiązującego minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z ustawą z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679);

- § 6 ust. 9 uchwały, zgodnie z którym: "Rodzic (opiekun prawny) zobowiązany jest do wnoszenia opłat określonych w ust. 2, 3, 4, 5, 8 w terminie do 10 dnia każdego miesiąca, za dany miesiąc z góry, z zastrzeżeniem ust. 11";

- § 6 ust. 11 uchwały, zgodnie z którym: "Opłata, o której mowa w ust. 2, 3. 4 i 5 nie podlega zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu".

Skarżący podniósł, że zgodnie z zapisem § 10 ust. 2 pkt 1 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. nr 61, poz. 624), jednym z wymogów obejmujących statut przedszkola publicznego (czyli takiego, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających stosowne, określone w przepisach kwalifikacje) jest sprecyzowanie m.in. dziennego czasu pracy ustalonego przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszego niż 5 godzin dziennie.

Bezspornym jest, że podstawa programowa realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, ale nie krótszym niż 5 godzin dziennie, powinna być bezpłatna, natomiast za świadczenia przekraczające ten czas mogą być pobierane opłaty. Ponieważ jednak mają one charakter cywilnoprawny, co wynika nie tylko z judykatury sądowej i stanowiska Wojewody , ale jest także podkreślane przez samą Gminę, należy stosować do nich zasadę ekwiwalentności świadczeń. Wymaga ona, by opłaty były wnoszone za konkretne świadczenia i w powiązaniu z konkretnymi kosztami świadczenia usług.

W przedmiotowej sprawie, na podstawie zaskarżonej uchwały, miała miejsce sytuacja przeciwna, a mianowicie pobieranie od poszczególnych rodziców na podstawie zawieranej z nimi umowy ustalonej opłaty, która została wskazana i była pobierana bez odniesienia do zakresu świadczeń, z których korzystało dziecko, oferowanych przez przedszkole, a przekraczających czas 5 godzin dziennie.

Podniesiono, że jedna i z góry ustalana opłata była pobierana od rodziców bez względu na to, z jakiego rodzaju i ilości zajęć dodatkowych ich dziecko korzystało, a nawet w sytuacji, gdy nie korzystało z nich w danym dniu wcale. Zgodnie z zakwestionowanymi przepisami uchwały (§ 6 ust. 9 i 11) opłaty należało uiszczać za dany miesiąc z góry i nie podlegały one zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu.

Taka opłata ma w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie charakter opłaty stałej, gdyż jest to w istocie opłata za pobyt dziecka w przedszkolu w czasie powyżej 5 godzin dziennie, jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swego pobytu w przedszkolu oraz bez możliwości uzyskania zwrotu opłaty w przypadku, gdy dane dziecko ze świadczeń przedszkola nie korzystało. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2012 r. III SA/Kr 624/11, odnosząc się in genere do konstrukcji opłaty stałej (występującej także w kwestionowanych w niniejszej skardze uchwale) wskazał ponadto na brak powiązania wysokości opłaty stałej za świadczenia ponad podstawę programową realizowaną w czasie 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem.

W zaskarżonej uchwale niespełniony zatem został także drugi element charakteryzowanej wcześniej zasady ekwiwalentności, a mianowicie sprecyzowanie relacji pomiędzy opłatą pobieraną za konkretne świadczenie a jego faktycznym kosztem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyznał z całą stanowczością, że opłata za przedszkola nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Wskazał też, że sądy administracyjne zgodne są co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń.

Skarżąca podniosła, że co do cywilnoprawnego charakteru i zasady ekwiwalentności w odniesieniu do opłat za przedszkola wypowiedziała się także judykatura sądów powszechnych, np. Sąd Okręgowy w Lublinie w orzeczeniu z dnia 26 października 2011 r. o sygnaturze II Ca 525/11.

Dalej skarżąca wskazała na naruszenie jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Podała, że z zaskarżonej uchwały wynikał obowiązek adresowany do rodziców dzieci, korzystających z przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę, do uiszczania opłaty o charakterze stałym za ich pobyt w tych przedszkolach. Sytuacja ta wprowadzała realne zagrożenie, iż rodzice będą musieli uiszczać opłaty uznane przez przepisy prawa i judykaturę sądową zarówno administracyjną, jak i cywilną za sprzeczne z prawem. Opłaty te były faktycznie dokonywane przez rodziców w latach 2007-2010. Stanowiły one nienależne świadczenie, przez co doprowadziły do powstania uszczerbku majątkowego po stronie płacących, a przy tym do braku ekwiwalentności pomiędzy świadczeniami, z których dzieci rzeczywiście korzystały a wnoszonymi przez ich rodziców opłatami, egzekwowania kwot o jednakowej wysokości bez względu na czas pobytu dziecka w przedszkolu i jego nieobecność w placówce, skomplikowania zasad rozliczania się rodziców za pobyt ich dzieci w przedszkolach i ograniczenia dostępu do nich. Wszystkich tych utrudnień, spowodowanych naruszeniem przepisów ustawy o systemie oświaty doświadczyła osobiście w rzeczywistym czasokresie obejmującym lata 2007-2010 skarżąca, uiszczając wymagane przepisami uchwał opłaty stałe za przedszkola. Została pozbawiona prawa do sprecyzowania relacji pomiędzy opłatą pobieraną za konkretne świadczenie a jego faktycznym kosztem. W majestacie obowiązującego prawa zobligowano ją do spełniania nienależnego świadczenia, uzależniając od jego realizacji pobyt jej dzieci w przedszkolach, przez co poniosła uszczerbek majątkowy.

Skarżąca podała, że jej skarga nie ma na celu wyeliminowania z obrotu prawnego przywołanej uchwały, gdyż została ona już uchylona i nie obowiązuje w rzeczywistości prawnej. Skarżąca zmierza jednakże do uzyskania stwierdzenia, że są uchwała jest nieważna ze skutkiem ex tunc, czyli tak, jak gdyby nigdy nie została podjęta przez Radę Miasta, co będzie mogło lec u podstaw żądania przed sądem cywilnym zwrotu nienależnie pobranych od rodziców świadczeń.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie, a również wszystkich innych dotyczących opłat za pobyt w przedszkolach kluczowa jest zmiana stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który rozpatrując kolejne sprawy dotyczące skarg na uchwały samorządu terytorialnego ustalające opłaty stałe za pobyt dzieci w przedszkolach w czasie przekraczającym bezpłatną podstawę programową lub bezpłatne 5 godzin (zmiana wynikająca z nowelizacji ustawy o systemie oświaty) zmienił całkowicie swój dotychczasowy pogląd i stanowisko prezentowane we wcześniejszych wyrokach. Stwierdzenia nieważności uchwał w tym przedmiocie otworzyło drogę rodzicom i opiekunom dzieci uczęszczającym do krakowskich samorządowych przedszkoli do dochodzenia roszczeń polegających na zwrocie opłat wniesionych za przedszkole w okresie obowiązywania uchwały, której nieważność stwierdzono z mocą wsteczną. W efekcie spowodowało to sytuację, że żadne opłaty w świetle prawa nie mogły być pobierane, jakkolwiek przez lata świadczone były przez przedszkola usługi opiekuńcze, wychowawcze i dydaktyczne dla dzieci. Taki stan ewidentnie zdaje się naruszać przepisy prawa i Konstytucję, powodując, że mimo wyraźnego zapisu o odpłatności za usługi świadczone w przedszkolu na rzecz dzieci zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty na gminy przerzucone zostały koszty uczęszczania dzieci do przedszkola, mimo, że częściowa odpłatność powinna obciążać rodziców lub opiekunów prawnych.

Podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., I OSK 1581/12 uwzględnił skargę kasacyjną gminy Ś i orzekł, że miała ona prawo wprowadzić stałą opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu, w sytuacji gdy przebywa ono w nim dłużej niż pięć godzin dziennie. Tym razem sąd uznał, że podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Tym samym NSA zmienił całkowicie dotychczasową linię orzecznictwa prezentowaną zarówno przez ten sąd, jak i wojewódzkie sądy administracyjne w kraju.

W sytuacji zmiany linii orzeczniczej prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny Prezydent wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Stosownie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r. III AZP 30/92 przedszkole nie jest placówką opiekuńczo-wychowawczą, a wobec tego wszystkie usługi wykraczające poza minimum programowe, a zwłaszcza usługi opiekuńcze i bytowe świadczone przez przedszkole nie są objęte zakresem ustawowych obowiązków gminy.

Obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie mogła pobierać od rodziców dzieci opłat za zajęcia, które mieściły się w ramach podstawy programowej. Było natomiast możliwe pobieranie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, które wykraczały poza minimum, a ponieważ podstawa programowa nie przewidywała obowiązku zapoznania dzieci np. z podstawami języków obcych, dopuszczalne było pobieranie opłat za organizowanie tego rodzaju zajęć jak również innych, jako obowiązkowych. Jako dopuszczalne przyjęto również pobieranie opłat za żywienie dzieci (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1992 r., SA/Wr 301/92; OSP 1993 z.4 p.81).

W ocenie Gminy zaskarżona uchwała prawidłowo ustaliła odpłatność za zajęcia prowadzone z dziećmi, w tym opiekuńcze i bytowe wykraczające poza podstawę programową, która zgodnie z § 4 uchwały wynosiła 5 godzin dziennie. Odpłatność uzależniono od minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z ustawą z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę i nie dopuszczono się przy tym żadnego naruszenia prawa. Ustalone w taki sposób opłaty za przedszkole mają charakter cywilno-prawnego wynagrodzenia za usługę, zbliżonego do ceny i są egzekwowane na drodze cywilnej. W żadnym razie opłaty te nie mają charakteru daniny publicznej. Są to bowiem opłaty za usługi zakładów publicznych. Dlatego też art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 w nieobowiązującym już brzmieniu stanowił samoistną podstawę podejmowania uchwał w prawie opłat za przedszkola.

Ustalone przez Radę Miasta opłaty zostały ustalone w drodze kalkulacji ekonomicznej i relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, a którymi są np. dodatkowe zajęcia językowe, taneczne i opiekuńcze odbywające się we wszystkich przedszkolach w K w czasie wykraczającym poza 5 godzin dziennie.

Co do zarzutu skarżących dotyczącego zapisu § 6 ust. 11 uchwały czyli braku zwrotu opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, uznano zapis ten za uzasadniony. Niekorzystanie dziecka ze świadczeń przedszkola przy braku wypowiedzenia umowy jest niedotrzymaniem warunków umowy ze strony rodzica - przedszkole cały czas jest w gotowości, aby zapewnić dziecku zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze, a nie może na jego miejsce przyjąć kolejnego dziecka. Tak więc w przypadku konieczności zwrotu opłaty przedszkole ponosiłoby swego rodzaju koszty. Dopiero po wypisaniu dziecka z przedszkola opłata nie jest pobierana. Ustalona w uchwale opłata nie jest opłatą stałą, gdyż jest zróżnicowana w zależności od przebywania dziecka w przedszkolu: do 5 godzin bezpłatnie, powyżej - w określonych uchwałą wysokościach w zależności od okoliczności.

Gdyby nawet przyjąć, że poza podstawą programową nie w każdym przedszkolu są dodatkowe, konkretne zajęcia, to wszędzie świadczone są usługi opiekuńczo-bytowe dla dzieci, za które zgodnie z wyżej cytowaną uchwałą SN z dnia 18 grudnia 1992 r. mogą być pobierane dodatkowe opłaty, gdyż usługi te nie są objęte zakresem bezpłatnych, ustawowych obowiązków gminy.

Podniesiono na koniec, że obecne brzmienie art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ustawy o systemie oświaty nie wiąże już tak jak poprzednio bezpłatnego nauczania i wychowania w przedszkolu z realizacją podstawy programowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 przedszkole publiczne ma zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zgodnie natomiast z art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego zachowują moc do czasu wydania uchwał zgodnych z nowym brzmieniem art. 14 ust. 5, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r. Dlatego też Rada Miasta podjęła nową uchwałę - Uchwała Nr [...] z dnia 6 lipca 2011 r. - dotyczącą opłat za świadczenia przedszkoli w czasie przewidzianym ustawą, która nie została zakwestionowana przez organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Z treści skargi sporządzonej przez fachowego pełnomocnika wynika, że skarżąca skierowała swoją skargę przeciwko uchwale Rady Miasta z dnia 30 marca 2005 r. nr [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę i kwestionuje postanowienia uchwały zawarte w § 6 ust. 4, ust. 9 i ust. 11 określając je wprost jako przedmiot skargi.

Należy zatem stwierdzić, że kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dotyczyła powyższej uchwały tylko w części jej § 6 ust. 4, ust. 9 i ust. 11.

Fakt wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały na mocy § 14 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zasad i trybu korzystania z samorządowych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę (Dz.Urz. Woj. z 2008 r. nr 59, poz. 426) nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że utrata z dniem 29 lutego 2008 r. mocy obowiązującej uchwały Rady Miasta z dnia 30 marca 2005 r. nr [...] czyniła postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia (zmiany) aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie lub zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały w dotychczasowym brzmieniu ze skutkiem od daty uchylenia lub zmiany (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc zmiana zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę w zakresie § 6 ust. 4, ust. 9 i ust. 11. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał opłaty za przedszkola, zaskarżona uchwała w części dotyczącej opłat wywołała zatem skutki prawne. Z tego właśnie powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia treścią § 6 ust. 4, ust. 9 i ust. 11 przedmiotowej uchwały występując z takim wezwaniem do Rady Miasta, które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Miasta w dniu 24 października 2013 r. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 marca 2005 r. nr [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę w zakresie § 6 ust. 4, ust. 9 i ust. 11 została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Zaskarżona regulacja przedmiotowej uchwały została podjęta na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w brzmieniu z dnia podejmowania uchwały. W art. 6 pkt 1 ustawa stanowiła, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z kolei zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. W sytuacji zatem, gdy skarżąca podnosi, że zaskarżona uchwała niezasadnie obligowała skarżącą do ponoszenia opłat z tytułu uczęszczania jej dzieci do przedszkola publicznego na terenie gminy K, należy przyjąć, że interes prawny skarżącej wynikający ze wskazanych wyżej norm gwarantujących w określonym zakresie bezpłatne nauczanie i wychowanie, został naruszony treścią § 6 ust. 4, ust. 9 i ust. 11 uchwały regulującej zasady i tryb korzystania z przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę.

W ocenie sądu zaskarżona w niniejszej sprawie część przedmiotowej uchwały, to jest jej § 6 ust. 4, ust. 9 i ust. 11, wydana została z istotnym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie uchwalenia uchwały.

Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 w związku z art. 5a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej uchwały.

Przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 wyżej cytowanej ustawy. Stosownie do art. 5 ust. 5 cyt. ustawy zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zgodnie z art. 5a ust. 2 pkt 1 ustawy, zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin w przedszkolach oraz szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

W art. 6 pkt 1 ustawy ustawodawca wskazywał wówczas, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 ustawy oraz sprecyzowana w załączniku nr 1 do – obowiązującego w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2002 r. Nr 51, poz. 458). W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozrządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001 r. Nr 61 poz. 624 ze zm.) określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że świadczenia dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego były bezpłatne. Jedynie inne usługi oferowane przez przedszkola publiczne, wykraczające poza podstawę programową, mogły być z woli rady gminy odpłatne. Tylko tych świadczeń mogła zatem dotyczyć uchwała Rady Miasta z dnia 30 marca 2005 r. nr [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę na podstawie.

W ocenie Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie przepisy uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie mogła mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należało więc szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała winna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne było precyzyjne określenie zajęć wychowawczych przekraczających podstawy programowe. Winny być one określone w uchwale w sposób bezpośredni i poddający się weryfikacji, bowiem tylko za tak skonkretyzowane świadczenia mogą być pobierane opłaty (por. uzasadnienie powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1646/09).

Zaskarżona część uchwały, tj. § 6 ust. 4, ust. 9 i ust. 11 nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom, gdyż generalizuje ona zakres ponadprogramowych zajęć przez wprowadzenie opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców. Rada Miasta nie uzależniła kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola przekraczających podstawę programową z jakich konkretne dziecko korzysta, tj. od czasu przekraczającego podstawę programową, w którym dziecko korzysta z zajęć opiekuńczo-wychowawczym oraz od rodzaju i ilości zajęć dodatkowych z których dziecko korzysta. Uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę stałą, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Wysokość opłaty stałej za pobyt dziecka w przedszkolu jest jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swojego pobytu w przedszkolu oraz bez możliwości uzyskania zwrotu opłaty w przypadku, gdy dane dziecko ze świadczeń przedszkola nie korzystało (§ 6 ust. 11). Brak też powiązania wysokości opłaty stałej za świadczenia ponad podstawę programową z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwiała zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieściły się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie były ich rzeczywiste koszty. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarczała także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Niezachowanie w zaskarżonej uchwale wskazanych powyżej zasad ustalania opłat za przedszkola oznacza przekroczenie przez Radę Miasta granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Należało więc uznać, że zaskarżone części uchwały, tj. § 6 ust. 4, ust. 9 i ust. 11, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności § 6 ust. 4, ust. 9 i ust. 11 przedmiotowej uchwały. Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że skarga obejmowała jedynie część uchwały dotyczącą opłat, a nie całą uchwałę. Wobec obowiązującej w naszym systemie prawnym zasady skargowości, wyeliminowaniu z porządku prawnego poprzez stwierdzenie nieważności podlegać mogła zatem jedynie zaskarżona część uchwały, uznana przez sąd za niezgodną z prawem.

W odniesieniu do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę w zakresie zmiany linii orzeczniczej sądów administracyjnych należy podkreślić, że zmiana ta nastąpiła w związku z nowelizacją ustawy o systemie oświaty. Inne były granice upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w jego brzmieniu po dniu 1 września 2010 r. w związku z wejściem w życie art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Zgodnie z tym przepisem, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W orzecznictwie NSA w związku z powyższym podkreślono (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., I OSKI 1005/13), że od dnia 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (jak było poprzednio), a związany jest wyłącznie z czasokresem pobytu dziecka w przedszkolu. Poprzednia regulacja prawna, dotycząca bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola odwoływała się bowiem do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przy czym – stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) - dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle zatem takiego unormowania prawnego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko o konieczności wskazywania, w uchwale organu stanowiącego gminy, zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i dokładnej kalkulacji ekonomicznej. W ten sposób bowiem było dopiero możliwe zweryfikowanie, czy opłatą nie są objęte świadczenia ustawowo udzielane przez przedszkola jako bezpłatne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08).

Obecnie publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co oznacza, że zarówno w tym czasie może być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jak i w czasie późniejszym (za który może być już pobierana opłata). Nie ma więc aktualnie znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres zaś świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne jest, jak wyżej wspomniano, określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi. Szczegółowy przy tym zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy oświatowej). On też stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego programu zajęć, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r.). W związku z tym - w aktualnym stanie prawnym - zbędne jest wymienianie w uchwale rady gminy szczegółowych świadczeń, za które określa ona opłaty. Obecnie bowiem nie ma już wątpliwości, że przedszkole musi realizować odpowiedni program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować nad dziećmi opiekę, a realizacja tych zadań podlega kontroli ze strony zarówno nadzoru pedagogicznego jak i administracyjnego oraz społecznego (rada przedszkola i rada rodziców).

Stanowisko powyższe nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżona uchwała została uchwalona przed dniem 1 września 2010 r., a powoływany w skardze wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., I OSK 1581/12 dotyczył uchwały podjętej w dniu 3 listopada 2010 r.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponieważ przedmiotem zaskarżenia był nieobowiązujący już akt prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.