Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 662/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 272 ust. 1, ust. 17, art. 274 pkt 4, art. 552 ust. 2d
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 14 marca 2022 r. nr GL.RUO.4701.26.2021 w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 3 listopada 2020 r., nr [...] 2) zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. na rzecz skarżącej spółki kwotę 6951 (słownie: sześć tysięcy dziewięćset pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 listopada 2020 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. , działając na podstawie art. 272 ust. 1 w związku z art. 552 ust. 2d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2021 poz. 2233 ze zm. – dalej p.w.) oraz §5 ust. 1 pkt 27 lit. a, pkt 40 lit. c), ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 736 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.), określił W. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: strona, skarżąca) za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 76.658 złotych za pobór wód podziemnych z ujęcia [...].

W uzasadnieniu wskazano m. in., że w dniu 19 lutego 2019 r. Zarząd Zlewni w K. ustalił stronie w formie informacji kwartalnej (za okres jw.) opłatę zmienną w wysokości 62.232 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia jw. Spółka dokonała wpłaty należności. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21 maja 2019 r. Spółka przedłożyła zestawienia poboru wody, sprzedaży wody oraz strat wody w tym okresie. W oparciu o zebrane dokumenty organ dokonał szacowania ilości wody pobieranej. W sprawach opłat za usługi wodne podmioty zobowiązane do ich ponoszenia nie składają deklaracji, a wysokość tych opłat ustalają Wody Polskie w formie informacji rocznej (w odniesieniu do opłaty stałej na podstawie art. 271 ust. 1 p.w.) oraz w formie informacji kwartalnej (w odniesieniu do opłaty zmiennej na podstawie art. 272 ust. 17 p.w.). Odpowiednie stosowanie przepisu art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 – dalej o.p.) do opłat za usługi wodne wymaga uwzględnienia tej różnicy i przyjęcia, że jeżeli właściwy dyrektor zarządu zlewni, po przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego stwierdzi, iż wysokość opłaty za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji rocznej lub informacji kwartalnej, to zobowiązany jest do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za usługi wodne. W związku z powyższym, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni do wydania decyzji określającej Spółce wysokość opłaty zmiennej za okres jw. Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty C. , co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. zobowiązana jest ponosić opłaty za usługi wodne. Prawo wodne wprowadziło w art. 274 pkt 2-4 szeroki katalog celów poboru wód, różnicując wysokość górnych jednostkowych stawek opłat za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od celu poboru wody. Z literalnego brzmienia przepisu art. 274 pkt 4 p.w. wynika, że zakresem zastosowania normy prawnej odkodowanej z jego treści jest objęty wyłącznie pobór wód dokonywany przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne do celów zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych nie odpowiada celowi określonemu art. 274 pkt 4 p.w., jako że nie polega na dostarczaniu ludności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Pobór wód do celów zbiorowego zaopatrzenia w wodę wskazanych powyżej kategorii podmiotów odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za p.w. tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, który mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz stanowi przedmiot przeważającej działalności Spółki, zgodnie z wpisem do KRS. Prawo wodne już w przepisach ogólnych dokonuje rozróżnienia zapotrzebowania na wodę w rozbiciu na potrzeby ludności oraz gospodarki (np. art. 10 p.w.), co potwierdza prawidłowość twierdzenia, że dostarczanie wody podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą oraz podmiotom publicznym przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za p.w., nie celowi z art. 274 pkt 4 tej ustawy. Brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku dostarczania wody podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, Spółka jednocześnie zaopatruje ludność w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Okoliczność częściowego zużycia dostarczonej wody na potrzeby socjalno - bytowe przedsiębiorcy i pracowników nie zmienia pierwotnego celu poboru wód. Zarówno z protokołu kontroli, jak i z dokumentów załączonych do niego wynika, że Spółka pobiera wodę celem dostarczenia jej nie tylko dla potrzeb zaopatrzenia ludności lecz także podmiotom gospodarczym, jednostkom publicznym oraz do sprzedaży hurtowej odbiorcom zewnętrznym. Ponadto, zestawienie przedstawione przez spółkę zawiera podział przeznaczenia pobranej wody (dla przemysłu, gospodarstw domowych, hurtu i innych celów). Wysokość opłaty należnej za usługi wodne jest zatem inna, niż określona w informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne. W oparciu o zebrane dokumenty organ dokonał szacowania ilości wody pobieranej w ww. okresie: 27) "Do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody" i 40) "Do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, w ilości średniorocznej nieprzekraczającej 0,25 m3/s" zawartych w § 5 rozporządzenia. Podana pierwotnie w Oświadczeniu podmiotu zobowiązanego ilość została przeliczona proporcjonalnie do udziału ilości poszczególnych celów (przemysł, gospodarstwa domowe, cele inne, hurt, zużycie wody po wtłoczeniu do sieci), z uwzględnieniem strat w odniesieniu do poszczególnych celów pobranej wody. Na podstawie powyższych danych procentowych oszacowano ilość wody na cel 27 (§ 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia) i cel 40 (§ 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia). Przyjęta przez organ proporcjonalna metoda ustalania wysokości opłaty zmiennej ma swoje umocowanie prawne, bowiem wskazany w przepisie art. 23 § 3 o.p. katalog form ma charakter przykładowy (np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK1371/17). W związku z powyższym kwota zobowiązania za pobór wód podziemnych jest wyższa, niż określona w informacji kwartalnej.

Spółka, poprzez pełnomocnika złożyła odwołanie od powyższej decyzji w całości. Zarzucono naruszenie

1) art. 272 ust. 1 i art. 274 pkt 1 lit. za i pkt 4 p.w. w związku z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a ww. rozporządzenia;

2) art. 7a ust. 1, art. 8 i art. 11 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że opłata zmienna została określona w skarżonej decyzji, mimo iż wpierw organ swoją informacją ustalił Spółce opłatę zmienną w niższej wysokości. Wtedy opłata została skalkulowana zgodnie z przepisami p.w. i o.p.

Decyzją z dnia 14 marca 2022 r., nr [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. , działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. i in. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że przedsiębiorstwo wodociągowe, prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu "zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi". W tej sytuacji przepisy odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest węższy, a normy z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia stanowią wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 ww. rozporządzenia i w związku z tym należy je interpretować w sposób ścisły. Oznacza to, że niższe stawki z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne) realizują zadania własne, polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach p.w. i w przepisach ww. rozporządzenia posłużył się pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel wykorzystania tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. System opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Z pewnością inny jest wynik analizy ekonomicznej, jak i różne jest oddziaływanie na środowisko w poszczególnych, opisanych powyżej sytuacjach. Organ I instancji dokonał prawidłowych wyliczeń i prawidłowo ustalił opłatę. Przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane.

Spółka poprzez pełnomocnika zaskarżyła powyższą decyzję w całości. Zarzucono naruszenie:

1) art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za) oraz art. 274 pkt 4 p.w., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonywania zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za p.w.) oraz z realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 p.w.), podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 p.w. nakazuje dojść do wniosku, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pobiera wodę tylko i wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. na cel określony w art. 274 pkt 4 p.w.

2) art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. – dalej u.s.g.) w zw. z art. 10 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 679 ze zm. - dalej u.g.k.), poprzez ich błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że spółka komunalna - jak skarżąca - może realizować inne zadania, aniżeli zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia w wodę, a zatem, że możliwym jest przypisanie jej innego celu poboru, aniżeli określony w art. 274 pkt 4 p.w., podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, że skarżąca nie może prowadzić działalności wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej, ponieważ jest spółką komunalną, realizującą zadania własne gmin, będących jej wspólnikami, a co za tym idzie, pobiera wodę wyłącznie na jeden cel – określony w art. 274 pkt 4 p.w.;

3) art. 7a §1 k.p.a, poprzez błędną wykładnię i tym samym nierozstrzygnięcie na korzyść Spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, podczas gdy wątpliwości takie zachodzą w zakresie ustalania celów poboru wody dla potrzeb ustalenia odpowiednich stawek za pobór wód podziemnych, co implikuje, że wątpliwości w tym zakresie powinny być rozstrzygane w sposób korzystniejszy dla Skarżącej, ponieważ przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne - opłaty zmiennej za pobór wód;

4) art. 21 § 3 o.p. w zw. z art. 300 ust. 1 p.w., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a tym samym przyjęcie, że art. 21 § 3 o.p. znajduje zastosowanie w przypadku opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 272 ust. 1 - 7 oraz 9 p.w., podczas gdy decyzja wymiarowa, o której mowa w art. 21 § 3 o.p. może zostać wydana tylko w przypadku, gdy podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia kwoty podatku w sposób opisany w art. 21 § 1 pkt 1 o.p.), zaś w przypadku opłat za usługi wodne to organ w drodze informacji ustala wysokość daniny publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Należy dokonać także dalszych ustaleń ogólnych, co ma znaczenie w kontekście argumentów podnoszonych w decyzjach oraz w skardze.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne).

Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

W świetle art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. usługi wodne obejmują m. in. pobór wód podziemnych. Podmiot korzystający ze stanowiącego dobro publiczne środowiska w związku z prowadzoną działalnością powinien ponosić za to stosowne opłaty.

Równocześnie, w myśl art. 272 ust. 17 p.w. wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-7 i 9, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Według ust. 18 i 19 tego przepisu podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę na rachunek bankowy Wód Polskich w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu informację, o której mowa powyżej. Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym była mowa, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty w drodze decyzji. Rozwinięciem tych regulacji są postanowienia art. 273 p.w., zgodnie z którymi podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (ust. 1). Reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji (ust. 2). Wskazane organy rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania (ust. 4). W razie uznania reklamacji organy te przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (ust. 5). W razie nieuznania reklamacji przywoływane organy określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (ust. 6). Dodatkowo w polu widzenia należy mieć postanowienia art. 300 p.w., zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Z kolei w art. 21 § 3 o.p. stanowi się, że jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentuje się stanowisko, że nawet jeśli informacja nie była kwestionowania i nie został wykorzystany tryb reklamacyjny, należy dopuścić zastosowanie procedury określającej wysokość zobowiązania na podstawie ustawy – Ordynacja podatkowa, o ile zostaną spełnione przesłanki określone w tym dziale, tj. w konkretnym przypadku organ ustali, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wskazana w deklaracji (art. 21 § 3 o.p.). Informacja określona w art. 272 ust. 17 p.w. nie stanowi aktu o charakterze konstytutywnym. Na mocy art. 300 p.w. w Ordynacji podatkowej poszukiwać należy trybu właściwego do kwestionowania tej informacji, w przypadku, gdy po dacie jej wydania zaistnieją okoliczności tam wskazane, a nieuwzględnione w ustawie – Prawo wodne. Z możliwości tej mogą korzystać obie strony postępowania (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 923/21).

Wskazane powyżej regulacje i orzecznictwo nie mogą być jednak odczytywane z pominięciem przepisów nakazujących prowadzenie wobec przedsiębiorców postępowań w określony sposób. Ustawodawca nakazuje dochowywać wobec tej kategorii podmiotów określonych standardów i zasad. Istotny jest tu art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 162 z późn. zm. – dalej p.p.), w świetle którego "Organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania."

W uzasadnieniu projektu ustawy – Prawo przedsiębiorców (druk VIII.2051) wskazano, że jest to zasada, która polega na obowiązku takiego prowadzenia każdego rodzaju postępowań przez organy, aby przedsiębiorca mógł zasadnie oczekiwać, iż nie zostanie narażony na nieoczekiwane skutki prawne działań organu, w szczególności zaś takie, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania określonych zachowań w obrocie gospodarczym. Odwołano się do wypracowanej w orzecznictwie TK zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, która chociaż nie została wyraźnie wyrażona w Konstytucji RP, to jest zaliczana do zasad składających się na pojęcie państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP.

Z kolei na gruncie art. 8 §1 k.p.a., który ma podobny charakter, wyjaśniono w orzecznictwie sądowym, że zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i indywidualnego (por. wyr. NSA w Warszawie z 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06).

Wielokrotnie też sądy administracyjne wskazywały, że zmienność poglądów wyrażanych przez organy w odniesieniu do tego samego adresata, bez uzasadnionych przyczyn i rzeczowego uzasadnienia, podważa zaufanie do organów państwa (zob. np. wyr. WSA w Warszawie z 9 grudnia 2009 r., VIII SA/Wa 641/09).

Podnoszono także, że w związku z zasadą wzbudzania zaufania niedopuszczalne jest przerzucanie na podmioty/adresatów rozstrzygnięć negatywnych skutków działania organów, w szczególności działań sprzecznych z prawem. Jeśli dotychczasowa praktyka organów okazała się wadliwa, to ujemne dla strony następstwa, wynikłe z dostosowania się do wcześniejszego działania organu, nie powinny obciążać strony (np. wyr. WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. III SA/Wr 72/09).

Tymczasem, już organ I instancji wskazał, że Wody Polskie na podstawie art. 272 ust. 17 p.w. ustaliły w formie informacji kwartalnej ww. Spółce za ww. okres opłatę zmienną za pobór wód podziemnych z ujęcia jw. Spółka z kolei dokonała wpłaty należności określonej w informacji ustalającej wysokość opłaty.

Organ zatem przeprowadził postępowanie, przeanalizował dokumentację, ustalił opłatę, wydał informację, a Spółka z kolei uiściła ją na wskazane konto. W relewantnym dla sprawy okresie prowadziła ona cały czas ten sam rodzaj działalności, dostarczając wodę zarówno ludności, jak i podmiotom gospodarczym, czy publicznym.

Co więcej, spółki samorządowe, prowadzące działalność gospodarczą polegającą na zaopatrywaniu w wodę, wykonują taką działalność jako monopoliści na danym "rynku właściwym" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 275 ze zm. – np. art. 4 pkt 9), którym to "rynkiem właściwym" w tym przypadku jest teren gminy i ewentualnie również miejscowości ościennych. Nie ma bowiem na danym terenie sieci wodociągowej "konkurencyjnej". To oznacza, że nie ma też innych podmiotów, które mogłyby dostarczać wodę odbiorcom, bez względu na to, czy są nimi mieszkańcy, czy firmy, czy instytucje publiczne. Wszyscy oni są zaopatrywani przez takie właśnie spółki, świadczące usługi użyteczności publicznej.

Mimo to, jak można uznać z uzasadnienia decyzji obu instancji podlegających kontroli w niniejszym postępowaniu, organ zakwestionował swoje własne ustalenia uznając, że opłata powinna być wyższa i taką nałożył. Zatem podjął działania na niekorzyść strony, wbrew powyższym wymogom, zapewne orientując się po czasie, że popełnił błąd, wadliwie obliczając ww. należność publicznoprawną.

Prowadzi to do wniosku, że organ przerzucił ciężar swych własnych, poprzednich zaniedbań na adresata decyzji, podważając tym samym zasadę zaufania, określoną w art. 12 p.p.

W tej sytuacji dalsze wywody co do przesłanek merytorycznych zmiany stanowiska organów mają znaczenie wtórne, jako że brak było podstaw do "przerzucenia" odpowiedzialności za poprzednie wadliwe działanie organów na przedsiębiorcę, a przynajmniej takie przesłanki nie zostały wykazane.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia i rozpoznać sprawę z uwzględnieniem zasady określonej w art. 12 p.p.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (1534 zł) i koszty zastępstwa procesowego (5417 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.