Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1001/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 czerwca 2010 r., nr SKO [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. P. kwotę 657 zł (słownie sześćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 lutego 2010 r. nr [...], Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w stosunku do J. P. - zbywcy udziałów wynoszących po 4/24 części w częściach nieruchomości położonych w K. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr "1" o pow. 0,0953 ha i nr "2" o pow. 0,1252 ha obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz udziału wynoszącego 2/24 części w części nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "3" o pow. 0,0592 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości 6 268,55 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezydent wskazał przepisy; art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717; ze zm.), uchwały Nr CXIII/1159/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina - Południe (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 26 lipca 2006 r. Nr 433, poz. 2733), art. 104 k.p.a. oraz upoważnienia nr [...] i nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 2 marca 2005 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent Miasta K. wskazał na okoliczność zaistnienia przesłanek nałożenia opłaty, zawartych w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to :

1. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. określenie w planie stawki procentowej stanowiącej podstawę do naliczenia opłaty,

3. zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia planu miejscowego w życie.

Objęte decyzją nieruchomości tj. działki nr "1", "2" i "3" podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] w K. i znajdują się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 4MN. Bezpośrednio przed wejściem w życie tego planu przedmiotowe nieruchomości nie podlegały miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08 do wyceny wzrostu wartości nieruchomości przyjęto faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zawarcie umowy zamiany nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu.

W § 24 uchwały planu miejscowego ustalono stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości spowodowanego uchwaleniem planu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę w wysokości 30%. Natomiast wzrost wartości zbywanych nieruchomości ustalono w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy J. W..

Organ I instancji podkreślił, że czynność prawna w postaci zamiany jest zbyciem nieruchomości, o którym mowa w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem jedynie czynność w postaci darowizny, nie podlega tym przepisom. Każde zbycie nieruchomości, które nie jest zbyciem darmym, skutkuje możliwością ustalenia jednorazowej opłaty, o ile spełnione zostaną wszystkie przesłanki opisane w omawianych przepisach.

Po rozpoznaniu odwołania J. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r. znak [...] na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 151-157 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, § 50 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji opisało dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zaskarżona decyzja oparta została na prawidłowo zrealizowanych przesłankach zawartych w przepisach materialno-prawnych, tj. art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na prawidłowo sporządzonym dowodzie, którym jest elaborat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, jak też jest zgodna z zasadami zawartymi w przepisach procesowych.

W sytuacji gdy w wyniku uchwalenia planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość w ciągu 5 lat od wejścia w życie planu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku wniesienia opłaty w wyżej opisanych okolicznościach i z tego względu zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia wskutek zawartych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym zasad jej orzekania. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży.

Istniejący w aktach sprawy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. został wykonany według zasad i metod zapisanych w cytowanych powyżej aktach prawnych. Organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował treść operatu podkreślając, iż organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Na podstawie operatu stwierdzono, że została w mniejszej sprawie spełniona przesłanka, wykazująca, iż w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], wzrosła wartość nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr "1", "3" i "2" obr. [...] jedn. ew. [...].

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że brak zaznaczenia w treści pouczenia o środku odwoławczym, że należy złożyć go za pośrednictwem Prezydenta Miasta K., nie jest uchybieniem, które w jakimkolwiek stopniu powoduje, iż pouczenia takiego nie uważa się skuteczne.

Okoliczność podniesiona w odwołaniu, że podział nieruchomości powstał po wejściu w życie planu miejscowego i powoduje, że w stosunku do nowo utworzonych nieruchomości nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, w związku z czym, do działek tych nie odnoszą się przesłanki opisane w decyzji, nie jest zarzutem trafnym. W związku z istniejącymi przepisami bada się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszej sprawie w pełni było respektowane. Wycenie podlegała bowiem nieruchomość składająca się z działki nr "4", "5", "6" i nr "7", zaś ustalona dla nich wartość 1 m2 gruntu stanowiła podstawę dla obliczenia wartości powstałej z dniej działki nr "1", "3", "2".

W odwołaniu zarzucono także, iż zamiana gruntów między osobami fizycznymi nie przyniosła żadnego przysporzenia materialnego dla uczestników tej czynności, a tylko takie zbycie, które związane jest z korzyściami, może powodować obowiązek ustalenia opłaty jednorazowej. Powyższa teza jest błędna. W drodze zamiany jedna ze stron dwustronnej czynności wnosi konkretnie oznaczoną działkę, w zamian za co otrzymuje inną, również wykazaną w umowie nieruchomość, oznaczoną w sposób konkretny, która jest ekwiwalentem za oddaną drugiej stronie nieruchomość. W umowie kupna - sprzedaży w zamian za nieruchomość strona czynności prawnej otrzymuje ekwiwalent pieniężny w postaci określonej kwoty, która odpowiada wartości oddanej nieruchomości. To czy tym ekwiwalentem jest określona kwota pieniędzy, czy też określona nieruchomość, nie ma w sprawie znaczenia. Jest to za każdym razem cecha zbycia, która jest jedną z przesłanek ustalania opłaty jednorazowej. Opisane w odwołaniu orzeczenia sądowo - administracyjne odnoszą się do czynności polegającej na darowiźnie, która polega na tym że darczyńca nie otrzymuje żadnego ekwiwalentu w zamian za oddaną nieruchomość, czy też każdą inną rzecz.

Również nietrafne jest rozumowanie, że w niniejszej sprawie to nie wprowadzenie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego innego zagospodarowania terenu spowodowało wzrost wartości nieruchomości, a dokonanie przez strony podziału nieruchomości i czynności zamiany, które doprowadziły do powstania nieruchomości, które mają zdecydowanie lepszy kształt, co właśnie podnosi ich wartość. Nie ulega wątpliwości, że nowy plan zagospodarowania przestrzennego, dla omawianego terenu przewiduje o wiele atrakcyjnie przeznaczenie, niż poprzednio obowiązujący. Obecnie przedmiotowe nieruchomości znajdują się w terenie zabudowy jednorodzinnej, w poprzednim zaś planie, w terenach rolnych bez prawa zabudowy. W czasie gdy plan nie obowiązywał, grunty te nie były zabudowane, były tam łąki, pole uprawne. Już powyższe wykazuje, że obecne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jest zdecydowanie korzystniejsze od poprzedniego. Wiadomym jest, że grunty pod zabudowę mieszkaniową są najczęściej przedmiotem transakcji i osiągają zdecydowanie korzystniejszą cenę, niż grunty rolne. Fakt ten jest powszechnie znany. Również okoliczność, że na danym terenie istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że transakcje takimi gruntami są o wiele bardziej częstsze, bowiem już samo istnienie planu zakłada stabilność inwestowania. Okoliczność, że strony niniejszego postępowania dokonały podziału nieruchomości oraz zamiany działek, wynika także z faktu istnienia planu, bowiem wcześniej taka czynność nie miała miejsce, a obecnie podyktowała ją, jak się wydaje, właśnie możliwość zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że kształt nieruchomości jest w niniejszej sprawie także jednym z atrybutów wyceny nieruchomości i fakt ten był uwzględniany w niniejszej sprawie, i to dla działki nr "4", nr "5" oraz nr "6" i nr "7". (czyli dla nieruchomości przed podziałem ), bowiem taka była wyceniana.

Podnoszona okoliczność, iż wzrost wartości nieruchomości wynika generalnie z wzrostu cen w latach 2006 - 2008, a nie ze zmiany przeznaczenia nieruchomości, nie jest słuszny. Zwraca się uwagę, że wartość wyceny nieruchomości zarówno po wejściu w życie planu jak i według faktycznego sposobu wykorzystania terenu, była w obu przypadkach ustalana na datę zamiany nieruchomości, czyli uwzględnia te same, istniejące wówczas preferencje.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P., domagając się jej uchylenie oraz uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, względnie uchylenia decyzji obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisu art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wszczęcie postępowania w stosunku do działek, wobec których nie miała miejsca zmiana przeznaczenia działek na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego;

2. naruszenie przepisu art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezgodne z ustalonym stanem faktycznym oraz przytoczonym w uzasadnieniu orzecznictwem przyjęcie, że zaszły przesłanki nałożenia na stronę skarżącą obowiązku zapłaty opłaty planistycznej tj. przyjęcie, że na skutek umowy zamiany stanowiącej podstawę faktyczną nin. postępowania nastąpiło wzbogacenie strony skarżącej;

3. naruszenie przepisu art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że różnica w wartości działek z okresu sprzed uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz po jego uchwaleniu jest następstwem wyłącznie zmiany przeznaczeniu działek w planie i niewzięcie pod uwagę rynkowego wzrostu wartości działek położonych na terenach zlokalizowanych wokół aglomeracji krakowskiej oraz działań właścicieli.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawodawca wprowadził dwie przesłanki, których jednoczesne zaistnienie uprawnia organ administracji do pobrania tzw. renty planistycznej: fakt wzrostu wartości nieruchomości oraz fakt zbycia tej nieruchomości, przy czym celem unormowania jest nałożenie na stronę obowiązku daniny z tytułu korzyści uzyskanej na skutek zmiany stanu prawnego nieruchomości w związku z uchwałą dotycząca zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności zakwestionowano ustalenie, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strony dokonały połączenia, a potem podziału i zamiany działek aby uzyskać nowy, korzystniejszy dla nich kształt. Dzięki wyżej wymienionym czynnościom właściciele odnieśli subiektywny zysk, który może również powodować obiektywny wzrost wartości nieruchomości w stosunku do stanu poprzedniego. Jednak nawet obiektywne stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w niniejszej sprawie, nie będzie upoważniało do pobrania renty planistycznej, gdyż jest on wynikiem połączenia i podziału gruntów przez współwłaścicieli, a nie wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast przepis upoważnia gminę do pobrania renty planistycznej jedynie w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto decyzje o podziale nieruchomości z dnia 16 listopada 2007 r. znak [...], [...], [...], [...] były wydane już pod rządami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc stwierdzić aby w stosunku do nieruchomości będących przedmiotem zamiany nastąpiła zmiana planu zagospodarowania przestrzennego i przesłanki opisane w decyzji.

W drugiej kwestii podniesiono, że w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia ze zbyciem nieruchomości, które dawałoby podstawę do ustalenia tzw. renty planistycznej, bowiem w wyniku umowy zamiany żadna ze stron nie odniosła korzyści majątkowej. W przedmiotowej sprawie nie może więc być mowy o daninie od wzbogacenia ponieważ stan posiadania stron transakcji nie uległ zmianie, a cel i efekt transakcji pozostał identyczny z tym, który osiągnięty by został przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Powołano się na uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r. (OPK 16/2000, ONSA 2001, nr 2, poz. 64), a także na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych z którego wynika, że umowa darowizny nie daje podstawy do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie strony zawarły umowę zamiany, która nie doprowadziła do przysporzenia w majątku współwłaścicieli. Natomiast zbycie w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno się wiązać z takim zyskiem w majątku właściciela gruntu. W przypadku umowy zamiany mogłoby ono nastąpić jedynie jeżeli za daną nieruchomość uzyskano by inną nieruchomość, nieobjętą tym samym planem. W wyniku takiej transakcji przenoszący własność nieruchomości objętej planem, odnosiłby niczym nieuzasadnioną korzyść w swoim majątku. Uniknięcie takiego niczym nieuzasadnionego wzbogacenia jest celem, jaki chciał uzyskać ustawodawca tworząc przepis art. 36 ust. 4. Natomiast w przypadku, kiedy dochodzi do zamiany działek, leżących tuż obok siebie trudno znaleźć uzasadnienie dla jakiejkolwiek korzyści po stronie właścicieli. Jeżeli bowiem działki "1" oraz udział w 1/2 w działce "3" zamienione za działkę "2" w wyniku zawarcia pierwszej umowy znajdują się w tym samym obrębie, w dużej bliskości od siebie, wręcz stykając się jednym rogiem, to ich zamiana nie powoduje, że właściciele odnieśli jakąkolwiek korzyść w związku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ich decyzja o połączeniu i podziale działek, a następnie ich zamianie wynikała z bliskich relacji rodzinnych i chęci uregulowaniu stanu własnościowego gruntów. Strony w wyniku tej zamiany nie uzyskały żadnego przysporzenia, żadnych dodatkowych korzyści wynikających z planu, bowiem obie działki były nim objęte w tym samym zakresie. Podobnie sytuacja kształtuje się w przypadku zamiany działki "2" za działkę "8". Działki te leżą bowiem w najbliższym sąsiedztwie, są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w tym samym zakresie, a ich zamiana nie powoduje zysku po stronie współwłaścicieli. W konsekwencji nie powinna ona rodzić konieczności zapłaty renty planistycznej.

W związku z powyższym ani pierwsza ani druga przesłanka z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została spełniona, a zatem nie ma podstaw do naliczenia tzw. renty planistycznej.

Dodatkowo skarżąca zakwestionowała prawidłowość ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określonej w decyzji poprzez nieuwzględnienie przy jej określaniu wysokości wydatków i nakładów na podział, połączenie i kolejny podział działek przez współwłaścicieli. Inna była bowiem wartość działek "4" i "5" niż "9", "10", "1", "3" i "11", uzyskanych przez działania współwłaścicieli. Również nie można porównywać działek "6" i "7" z "12", "2" i "13". Podobne zastrzeżenia dotyczą nieruchomości, za które zostały wymienione działki "1", "2" oraz udział 1/2 w działce "3". Z wyżej wymienionych powodów od wyliczonej przez biegłego wartości przedmiotowych działek na dzień zamiany, należy odjąć wydatki współwłaścicieli, które doprowadziły do uzyskania finalnego kształtu działek, czyli wydatki na podział, połączenie i kolejny podział działek.

Dodatkowo podniesiono, że faktem powszechnie znanym i w zasadzie nie wymagającym udowadniania jest to, że lata 2006 r. 2008 r. były okresem bumu inwestycyjnego, w którym ceny nieruchomości dynamicznie wzrosły zwłaszcza w odniesieniu do nieruchomości zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie aglomeracji miejskich takich jak [...]. Oczywistym więc jest, że poza nakładami na zmianę kształtu i wymiary działek poniesionymi przez właścicieli wzrost ceny spowodowany został także ogólnym wzrostem cen nieruchomości. Nie można więc stwierdzić adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego w roku 2006, a wzrostem wartości nieruchomości objętych postępowaniem bez uwzględnienia dodatkowych czynników, które w niniejszym przypadku miały miejsce i pozostają niewątpliwe.

Skarżąca wskazała również, że część działek objętych procesami zamiany, a to między innymi działka "9" została przejęta pod drogę przez Gminę Miasta K.. Umową z dnia [...] marca 2009r. Gmina Miasta K. zobowiązała się do zapłaty na rzecz jej właściciela kwoty wyliczonej według operatu szacunkowego wyceniającego działkę powstałą na skutek tej samej serii podziałów oraz znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie na kwotę 168,61 zł za m2 gruntu co stanowi kwotę znacząco niższą niż przyjął biegły wyliczając wartości analogicznych działek wyliczając opłatę na rzecz Gminy. Z tego też względu wniesiono o weryfikację operatu szacunkowego stanowiącego podstawę decyzji z operatem stanowiącym podstawę umowy z dnia [...] marca 2010r. (znak: [...]) oraz o dołączenie wymienionego operatu do akt sprawy jako dowód na nieprawidłowe wyliczenie wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że istnieje i w zaskarżonej decyzji został wykazany związek pomiędzy wejściem w życie planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości będących przedmiotem umów zamiany. Podnoszona w skardze niekorzystna konfiguracja działek przed podziałem była uwzględniona w trakcie wyceny. Co do kwestii przysporzenia majątkowego organ administracji podkreślił, że w przypadku umowy zamiany mamy do czynienia z ekwiwalentnością świadczeń. To, czy ekwiwalentem jest określona suma pieniężna (w przypadku sprzedaży) czy też inna nieruchomość (w przypadku zamiany) pozostaje bez znaczenia dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołane przez skarżącą orzeczenia dotyczą natomiast umowy pozbawionej cechy ekwiwalentności tj. darowizny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia.

Sąd podziela argument skargi, iż nie każda zamiana nieruchomości stanowi zbycie w rozumieniu art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji daje podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Należy zwrócić uwagę na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OPS 3/09 (ONSAiWSA 2010/2/22). W uchwale tej rozważano skutki zmiany przepisu uprawniającego do pobierania renty planistycznej: w tekście pierwotnym ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do pobrania opłaty uprawniała sprzedaż nieruchomości, natomiast później pojęcie sprzedaży zastąpiono pojęciem “zbycie". Wprawdzie uchwała dotyczy zawarcia umowy darowizny, a jej teza brzmi: “Pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej", niemniej uzasadnienie uchwały zawiera wskazówki, które mogą być przydatne także dla oceny umowy zawartej w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu tym stwierdzono: “Wyjaśnienie znaczenia pojęcia "zbycie" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozpocząć od rozważenia istoty i funkcji opłaty planistycznej. Opłata ta jest daniną publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany uiścić z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od obowiązku uiszczenia takiej opłaty jest zwolniony ten, kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Dopiero zbycie takiej nieruchomości uruchamia mechanizm wymierzania stosownej opłaty. Jeżeli tak, to ustawodawca akceptuje nieobciążanie ową opłatą właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, ale nie stało się ono przedmiotem obrotu. To zaś oznacza, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje z dniem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas, gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy się ono materializuje. Jeżeli przysporzenie majątkowe, o którym mowa, nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. (...)

Za stanowiskiem, że przez pojęcie "zbycie" nieruchomości dla celów wymierzenia opłaty planistycznej należy rozumieć zbycie ekwiwalentne, przemawia powiązanie opłaty ze wzrostem wartości nieruchomości. To wzrost jej wartości, integralnie związany ze zbyciem nieruchomości o powiększonej wartości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu, powoduje, że właściciel (użytkownik wieczysty) jest zobowiązany do uiszczenia opłaty planistycznej. Do uiszczenia opłaty jest zobowiązany zarówno ten, kto jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu uchwalenia planu, jak i ten, kto taką nieruchomość dziedziczy. Nic więc nie stoi na przeszkodzie, aby przyjąć, że taka opłata obciąża też tego, kto otrzymał nieruchomość w drodze darowizny, a następnie zbył ją odpłatnie w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu. W takim wypadku to obdarowany zbywca, a nie darczyńca jest beneficjentem przysporzenia, wobec czego względy elementarnej sprawiedliwości społecznej nakazują, aby daniną, o której mowa, obciążyć obdarowanego zbywcę, a nie darczyńcę, zwłaszcza że nie cierpi na tym interes publiczny, jako że gmina w każdym z tych wypadków otrzyma należną jej opłatę planistyczną. W tym miejscu trzeba zauważyć, że nie każda forma zbycia nieruchomości wywołuje takie skutki jak darowizna. Inaczej rzecz będzie się kształtowała wówczas, gdy zbycie nieruchomości przybierze formę zamiany. Wówczas opłatę planistyczną ponosi dokonujący zamiany nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, gdyby bowiem przyjąć inaczej, to nastąpiłoby oderwanie opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, z którą opłata ta jest związana. Opłatę ponosiłby nie ten podmiot, który zyskał na uchwaleniu lub zmianie planu, ale ten, który z tego tytułu nie miał żadnego przysporzenia. (...)

Jeżeli zatem ustawodawca zdecydował się powrócić w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do pojęcia "zbycie" nieruchomości jako przesłanki wymierzania opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyżej opisanych okolicznościach, to - jeśli się uwzględni racjonalność jego działań - czynił to z jednej strony z zamiarem poszerzenia obowiązku uiszczenia tej opłaty na inne sytuacje niż "sprzedaż" (np. na zamianę), a z drugiej strony z zamiarem wyłączenia z pojęcia "zbycie" nieruchomości przypadków darowizny, zwłaszcza na rzecz osób bliskich, skoro tak było rozumiane pojęcie "zbycia" w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.

W przekonaniu tym utwierdza przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca stanowi, że wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień "sprzedaży" nieruchomości, a nie jej "zbycia". Użycie w tym przepisie pojęcia "sprzedaż" nie jest, jak się wydaje, niedopatrzeniem ustawodawcy, jak się dość często sądzi, także w literaturze przedmiotu (T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 146). Kilka kolejnych nowelizacji ustawy nie doprowadziło przecież do zmian tego przepisu. Stosownie do jego brzmienia wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu ustala się na dzień jej sprzedaży. W ten sposób ustawodawca zdaje się podkreślać, że opłata planistyczna jest ewidentnie związana ze zbyciem nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). Jeżeli nie ma transakcji ekwiwalentnej, materializującej przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, to nie powstaje obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa."

Organy obu instancji orzekając w niniejszej sprawie stwierdziły, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania umowa zamiany jako umowa wzajemna (przewidująca świadczenie ekwiwalentne) mieści się w pojęciu “zbycie nieruchomości" użytym w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie daje podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Z poglądem tym nie można się zgodzić, bowiem należy wziąć pod uwagę pewne specyficzne cechy przedmiotowych umów zamiany. Przedmiotem tych umów są nieruchomości podlegające temu samemu planowi zagospodarowania przestrzennego, o tej samej powierzchni, położone tuż obok siebie na terenie mającym to samo przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Formalnie nieruchomości te stały się przedmiotem obrotu, bowiem doszło do zmiany ich właściciela, natomiast nie można w tym przypadku mówić o jakimkolwiek przysporzeniu majątkowym (korzyści) po stronie tych właścicieli. Kierując się przytoczonymi wyżej wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego można więc stwierdzić, że skoro przysporzenie majątkowe (polegające na wzroście wartości nieruchomości wskutek zmiany jej przeznaczenia w miejscowym planie) nie zmaterializowało się, bowiem obie strony umowy zamiany utrzymują własność nieruchomości o tej samej wartości, to opłata planistyczna nie powinna być wymierzana. Innymi słowy nie każdy obrót nieruchomością - nawet dokonany w związku z umową wzajemną - spowoduje zmaterializowanie się przysporzenia, o którym mowa. Jak słusznie wskazuje skarżąca opłatę można by wymierzyć, o ile mielibyśmy do czynienia z zamianą nieruchomości, której wartość wzrosła wskutek zmiany przeznaczenia w planie miejscowym na inną nieruchomość, nieobjętą tym samym planem, bądź też taką, której przeznaczenie nie uległo zmianie. Zatem nie każda zamiana nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren ich położenia skutkuje wymierzeniem jednorazowej opłaty planistycznej przewidzianej art. 36 ust. 4 powołanej w. ustawy, a tylko taka gdy na jej skutek jedna ze stron w wyniku umowy zamiany odnosi korzyść majątkową ze wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W sytuacji, gdzie przedmiotem zamiany są nieruchomości o tej samej wartości, wielkości i przeznaczeniu, pobranie opłaty od obydwu stron umowy wiąże się ze wzbogaceniem organu administracji, mimo, iż stan majątkowy właścicieli nieruchomości de facto nie uległ zmianie.

Bezsporną jest okoliczność, że działki objęte umową zamiany były tej samej wielkości, położone w bliskim sąsiedztwie, w obr. [...] jedn. ewid. [...], objęte tym samym planem zagospodarowania przestrzennego i wynikającego z niego przeznaczenia gruntu “pod niską zabudowę jednorodzinną".

Organ jednak z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a, nie zbadał w tej konkretnej sytuacji; czy na skutek umowy zamiany nastąpiło powiększenie (przysporzenie) po którejś z jej stron majątku w stosunku do jego stanu z przed umowy zamiany, czyli; czy faktycznie odniosła ona korzyść majątkową będącą wyłącznie wynikiem zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego gruntu.

Jeżeli okaże się, iż w wyniku zamiany nieruchomości żadna ze stron umowy nie została wzbogacona (stan i wartość ich majątku nie uległa faktycznie zmianie), to należałoby przyjąć - podobnie jak uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku darowizny - że opłata obciążać będzie tego, kto otrzymał nieruchomość w drodze zamiany, a następnie sprzedał ją w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu. Innymi słowy nie będzie ona wynikać z umów zamiany Rep. [...] i Rep. [...], lecz będzie obciążać tych właścicieli, którzy nabyte w drodze zamiany nieruchomości sprzedadzą przed upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyła prawo materialne tj. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłową wykładnię pojęcia “zbycie nieruchomości", a nadto art. 7 i art. 77 k.p.a., decyzje obu organów podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 “a" i “c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zgodnie z art. 152 zd. 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane - o czym orzeczono w pkt II wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.