Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 684/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. D. J. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem nr [...] z dnia 21.04.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) ustalił inwestorowi, a zarazem właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul [...] w K. H.i L. G., w związku z realizowaniem nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, opłatę legalizacyjną w wysokości: [...] zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że postanowieniem z dnia 07.12.2012 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymano prowadzenie ww. robót budowlanych i nakazano inwestorowi przedłożenie wymaganej przepisem art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dokumentacji, w tym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. W wykonaniu postanowienia inwestor przedłożył cztery egzemplarze opracowania pn.: "Remont i modernizacja willi miejskiej "[...]". Postanowieniem nr [...] z dnia 22.11.2019 r., organ nakazał uzupełnić projekt budowlany. W dniu 31.01.2020 r. inwestor przedłożył egzemplarze projektu budowlanego dla przedmiotowego budynku mieszkalnego. W opracowaniu tym autorzy projektu oświadczyli, projekt budowlany pt: "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. wraz z instalacjami wewnętrznymi" został sporządzony zgodnie z warunkami określonymi w ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27.04.2018 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Organ uznał, że przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27.04.2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

Organ przedstawił sposób ustalenia wysokości opłaty.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K., zarzucając naruszenie:

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak powiadomienia Wspólnoty o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem przedmiotowego postanowienia tj. uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w konsekwencji naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym;

- art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a to poprzez wadliwe ustalenie zgodności projektu zagospodarowania przestrzennego z decyzją o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy została wydana nie dla inwestora samowolnie wykonanych robót lecz dla spółki [...] sp.j., co skutkuje tym, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą do podejmowania przez organ ustaleń w niniejszym postępowaniu;

- art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 60 ust. 1 w zw. z §13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12.04.2002 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 t.j.) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe stwierdzenie przez organ, iż przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny i prawidłowy, podczas gdy w zakresie zacienienia i nasłonecznienia ww. projekt, a także rozbudowany i nadbudowany w ramach samowoli budowlanej budynek jest niezgodny z przepisami, a w szczególności z § 60 ust. 1 rozporządzenia ze względu na wadliwą analizę nasłonecznienia, a także z § 13 ust. 1 rozporządzenia.

Strona żaląca się wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W piśmie z dnia 6.08.2020 r., Wspólnota Mieszkaniowa przedstawiła dodatkowe zarzuty odnośnie postanowienia organu I instancji odnoszące się do nieprawidłowości projektu budowlanego oraz naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8.04.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 49 ust. 1 i 2, w zw. z art. 59f ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że stan faktyczny sprawy uprawniał do wdrożenia postępowania, zmierzającego do likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej. Właściciel działki nr [...] obr [...] przy ul. [...] w K., na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, będący jednocześnie inwestorem robót w celu legalizacji wykonanych robót złożył żądane przez organ dokumenty.

Odnosząc się do zarzutu zażalenia, że przedłożona przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy została wydana na rzecz spółki [...] sp.j., a nie na rzecz inwestora organ odwoławczy wskazał, że za pismem

z dnia 23.11.2020 r., inwestor H. G. przedłożył decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 19.10.2020 r., nr [...], którą przeniesiono decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 29.09.2017 r. w części utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 27.04.2018 r. znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K." (Nr postępowania [...]) na rzecz H. G. za zgodą [...] sp.j. w K..

W kwestii zarzutów dotyczących nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego organ II instancji zaznaczył, że rozpatrując zażalenie na postanowienie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej zobowiązany jest nie tylko do skontrolowania wymiaru opłaty, ale także zasadności wydania pozytywnego postanowienia, w tym kompletności dokumentów przedłożonych w celu zalegalizowania samowoli budowlanej. Organ zobowiązany jest do sprawdzenia m. in. kompletności projektu zagospodarowania działki, prawidłowości oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz oświadczenia wójta gminy o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem postępowania nie jest kwestia zgodności z projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, a także kontrola przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, gdyż jest ona rozstrzygana na etapie wydania przez organ decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona zgodnie z art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2. Organ odwoławczy podkreślił incydentalny charakter postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, który jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowanego, w którym organ w sytuacji wstępnego stwierdzenia możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej ma obowiązek ustalenia opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy bada jedynie kwestie możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, czyli wystąpienie określonych przesłanek oraz wypełnienie przez inwestora określonych obowiązków, a także kwestię prawidłowości obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Organ II instancji wskazał, że dla obiektu budowlanego będącego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (kategoria I) współczynnik "k" równy jest 2,0. Natomiast współczynnik wielkości obiektu "w" wynosi 1,0. Mając powyższe na uwadze wysokość opłaty legalizacyjnej o której mowa w art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane została prawidłowo ustalona zgodnie z art. 59f ust. 1 na 50 000 zł (500 x 50 x 2 x 1 = 50 000).

Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. wniosła na opisane wyżej postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Strona skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu z sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, podczas gdy prawidłowo organ odwoławczy powinien uchylić przedmiotowe postanowienie, a to z uwagi na fakt iż przedłożona przez inwestora decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K." wydana przez Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 29.09.2017 r., w części uchylona a w pozostałej części utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 27.04.2018 r., znak: [...] (przeniesiona na inwestora decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 19.10.2020 roku nr [...]) nie może stanowić podstawy do dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz stwierdzania zgodności z planem zagospodarowania terenu w trybie art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z ustaleniami z niej wynikającymi, gdyż nie została uzyskana przez inwestora nielegalnie wykonanych robot w ramach wykonania obowiązków nałożonych przez PINB w oparciu o art. 48 ust. 3, lecz przez podmiot trzeci na cele niezwiązane z postępowaniem legalizacyjnym, w którym wymieniony podmiot trzeci ([...] sp.j.) nie występuje jako strona;

- naruszenie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niesłuszne przyjęcie przez organ II instancji, że przeniesienie wyżej wymienionej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy miało znaczenie dla niniejszego postępowania, tj. organ niesłusznie uznał decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 19.10.2020 r. przenoszącą decyzję ustalającą warunki zabudowy za decyzję wystarczającą na potrzeby postępowania legalizacyjnego, a co za tym idzie nie rozróżnił zwykłego trybu wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla istniejącego, którego użytkowanie ma dopiero ulec zmianie, od trybu legalizacyjnego wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Organ wskazał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy pozostaje w obrocie prawnym i jako taka wiąże organy nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Dodatkowo należy wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wskazuje również, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 3) p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.

Ponieważ postępowanie administracyjne prowadzone było od 2012 r., ustalenia wymagało, które przepisy winny znaleźć zastosowanie w sprawie.

Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471), która weszła w życie dnia 19.09.2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art.1 (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Stosownie zaś do art. 26 ust.2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U.2016.2255 z dnia 2016.12.30) w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5 (czyli w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. z 2016 r. poz. 290, 961, 1165 i 1250), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli 1 stycznia 2017 r.) , stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten nie wymienia spraw określonych w art.49 prawa budowlanego. Dlatego też winny być one rozstrzygnięte według przepisów dotychczasowych.

Również w myśl art.6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), zmieniającej ustawę z dniem 28 czerwca 2015 r., do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zastosowanie w sprawie miał zatem przepis art.49 prawa budowlanego w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (DZ.U.2014.1133), która obowiązywała od dnia 1 stycznia 2015 r.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w ramach prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w trybie art.48 prawa budowlanego procedury związanej ze stwierdzeniem samowoli budowlanej polegającej na wykonywaniu rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. bez uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art.48 ust.1 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowieni w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robot budowlanych (Dz.U.2010.243.1623 t.j.) organ nadzoru budowlanego nakazywał, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art.48 ust.2 ustawy jeżeli budowa taka była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymywał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W myśl art.48 ust.3 prawa budowlanego w postanowieniu tym ustalał wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakładał obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Oznacza to, że pomimo przyjęcia odmiennej kolejności powyższych przepisów, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art.48 ust.1 prawa budowlanego mógł być orzeczony dopiero w razie ustalenia, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.

Zgodnie z przepisami art.48 – 49 prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne przebiegało dwustopniowo. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien dokonać oceny, czy budowa obiektu budowlanego może w ogóle podlegać tej procedurze (art.48 ust.2). W tym celu organ sprawdza, czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie pozytywnej oceny tych okoliczności organ wdraża postępowanie legalizacyjne. Najpierw wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W postanowieniu tym nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych w art.48 ust.2 dokumentów. Wskazać należy, że jeżeli dla terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to koniecznym staje się przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej samowolnie wybudowanego obiektu. Rozstrzygnięcie tej sprawy stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2010 r., II SA/Kr 98/10, CBOSA). Jeżeli adresat postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 nie spełni wszystkich nałożonych na niego obowiązków (art. 48 ust. 3) w wyznaczonym terminie, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego powinien w drodze decyzji nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Niewykonanie nałożonego postanowieniem obowiązku w wyznaczonym terminie powoduje więc przerwanie procedury legalizacyjnej, a praktycznie – jej zakończenie (art. 48 ust. 4). W takim przypadku postępowanie legalizacyjne kończy się wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

Jeżeli inwestor dostosował się do wydanego postanowienia rozpoczyna się druga faza postępowania legalizacyjnego. Złożenie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów traktowane jest przez organ nadzoru budowlanego jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Dalsza część postępowania legalizacyjnego została uregulowana przepisami art. 49 prawa budowlanego.

W brzmieniu sprzed dnia 28 czerwca 2015 r. (Dz.U.2014.1133) art.49 prawa budowlanego stanowił, co następuje:

"1. Organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

2. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

3. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej.

4. W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję:

1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót;

2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona."

Z cytowanego przepisu art.49 ust.1 jednoznacznie wynika, że badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane dokonuje się przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Z kolei przepis art.49 ust.4 prawa budowlanego w sposób jasny wskazuje, że decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona wydaje się jedynie w razie ustalenia, że projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, oraz że wykonany został przez uprawnioną osobę.

Podkreślić należy odmienność sformułowań użytych w przepisach art.49 ust.1 i art.49 ust.4 prawa budowlanego. Pierwszy z nich stanowi, że przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bada się zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, a następnie wydaje się postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Z kolei decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego wydawana jest w razie spełnienia wymagań, określonych w art.49 ust. 1 prawa budowlanego. Czynności tych nie można uznać za tożsame. Czynność polegająca na "badaniu" określonych przesłanek jest inna od ich zbadania zakończonego dokonaniem oceny, że przesłanki te zostały spełnione.

Ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej nie jest zatem uwarunkowane ustaleniem, że przesłanki z art.49 ust.1 pkt 1-3 zostały spełnione. Wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej można uznać za pewnego rodzaju "promesę" wydania w przyszłości decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Wydanie takiego postanowienia oznacza, że organ po "badaniu" zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane nie dostrzegł przeszkód w pozytywnym dla inwestora zakończeniu postępowania legalizacyjnego. Jak już wcześniej podkreślono, ocena ta nie może mieć ostatecznego charakteru, gdyż dopiero przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ zobowiązany jest do wiążącego i jednoznacznego ustalenia, że omawiane przesłanki zostały spełnione.

Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej ma zatem charakter akcesoryjny do postępowania legalizacyjnego i nie rozstrzyga sprawy samowoli budowlanej co do jej istoty. Charakter taki ma bowiem jedynie decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i ewentualnie o pozwoleniu na wznowienie robót, jeżeli budowa została zakończona. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Dopiero zatem po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, stosownie do art.49 ust.1, organ przystępuje do weryfikacji przesłanek wymienionych w art.49 ust.1 i wydaje decyzję z art.49 ust.4 prawa budowlanego albo decyzję z art.49 ust.3.

Nie do przyjęcia jest stanowisko, że tak w postanowieniu incydentalnym, jak i w decyzji kończącej postępowanie w sprawie organ zobowiązany jest do ustalania tożsamych okoliczności.

Dla wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wystarczającym było ustalenie organu, że nie zachodzą w sprawie okoliczności wykluczające możliwość legalizacji oraz że inwestor uzupełnił przedłożone dokumenty zgodnie z żądaniem organu.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 18.06.2020 r., sygn. II OSK 3621/19, w którym wyjaśniono, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej organy badają tylko kwestię nałożenia opłaty poprzez weryfikację czynników, które mają wpływ na ustalenie wysokości tej opłaty – w tym kategorii obiektu. W szczególności NSA wskazał, że: postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej "zapada w ramach postępowania legalizacyjnego, tj. w jego granicach czasowych, jednakże czynności zmierzające do jego wydania mają charakter akcesoryjny względem niego. Postanowienie jest czynnością pomocniczą w stosunku do zasadniczego celu postępowania, jakim jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. (...) Wydzielenie kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej z postępowania legalizacyjnego wynika z przyjętego przez ustawodawcę założenia, że wniesienie przez inwestora stosownej opłaty z tytułu dokonanej samowoli budowlanej nie powinno być następstwem zatwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego projektu budowlanego, ale przesłanką wstępną niezbędną do wydania w przyszłości takiej decyzji. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej warunkuje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, stąd art. 49 ust. 3 in fine Prawa budowlanego wykładany w łączności z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje przyjąć, że przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia opłaty legalizacyjnej, znajdującego swój wyraz w treści wydanego postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, pozostają wyłącznie te kwestie, które pozwalają prawidłowo określić wysokość opłaty, jaką inwestor zobowiązany jest ponieść w sytuacji, gdy jego wolą jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. (...) Stwierdzenie, iż podstawą wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest spełnienie warunków z art. 49 ust. 1 pkt 1- 3 Prawa budowlanego, jest zasadne zatem tylko w takim znaczeniu, w jakim wskazuje ono, że inwestor będący adresatem postanowienia ma prawo oczekiwać, że jego wydanie oznacza, iż przyjmowana przez organ ocena legalizowanych robót budowlanych potwierdza brak przeszkód do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Niemniej jednak, co należy zauważyć, ocena ta ma charakter ramowy i nieostateczny, albowiem formalnym wyrazem przyjęcia przez organ, że możliwa jest legalizacja samowolnie wykonanych robót jest dopiero wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i ewentualnie zezwalającej na wznowienie robót. (...) w postępowaniu wszczętym złożonym zażaleniem na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną. (...) Powyższą wykładnię wspiera treść art. 49a ust. 1 omawianej ustawy, który przewiduje zwrot opłaty legalizacyjnej w przypadku uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 i wydania decyzji z art. 48 ust. 1 ustawy." Takie też stanowisko zaprezentowane zostało również w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4.10.2019 r., sygn. II SA/Kr 158/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17.07.2019 r., sygn. II SA/Po 266/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31.07.2020 r., sygn. II SA/Bk 430/20.

W kontrolowanej sprawie procedura legalizacyjna została rozpoczęta wydaniem w dniu 7.12.2012 r. postanowienia, którym organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora H. G. obowiązek przedłożenia: "ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] obr.[...], przy ul. [...] w K.; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; cztery egzemplarze projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...]...". Organ pouczył w postanowieniu, że przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (k.80 akt administracyjnych).

Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, postanowieniem z dnia 7 grudnia 2012 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych, nakazał inwestorowi przedłożenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego (k.80 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia 22 listopada 2019 r., wydanym na podstawie art.49 ust.3 prawa budowlanego organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedstawionym projekcie budowlanym (k.957). W dniu 1 lipca 2019 r. inwestor przedłożył organowi ostateczną decyzję SKO w K. znak [...] z dnia 27 kwietnia 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K., wydaną na wniosek inwestora [...] spółka jawna z siedzibą w K.. W dniu 13.03.2020 r. złożono poprawiony projekt budowlany. W aktach administracyjnych drugiej instancji znajduje się decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 19 października 2020 r., która decyzję z dnia 29 września 2017 r. w części utrzymanej decyzją SKO z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy przenosi na rzecz H. G..

W świetle poczynionych wyżej uwag, należy przyznać słuszność [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K., który dokonując zasadności wydania zaskarżonego postanowienia poprzestał na ustaleniu, że inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku przedłożenia dokumentów warunkujących legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. Wstępna kontrola projektu budowlanego (uzupełnionego stosownie do wskazań organu zamieszczonych w postanowieniu z dnia 22.11.2019 r.), opartego na pozyskanej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, pozwalała na stwierdzenie, że brak jest przeszkód uniemożliwiających legalizację. Taki stan rzeczy uzasadniał wydanie postanowienia określającego opłatę legalizacyjną. Należy pamiętać, że istotą postępowania legalizacyjnego jest sprawdzenie możliwości doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Widząc taką możliwość, organ w drugiej fazie postępowania wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Nie do przyjęcia jest stanowisko, że najpierw na etapie wydawania zaskarżalnego postanowienia w trybie art.49 ust.1 prawa budowlanego organ musi ustalić spełnienie przesłanek wymienionych w punktach 1 – 3 tego przepisu, by następnie, przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne - o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona – ustalenia te powtórzyć.

Podnoszone w zażaleniu okoliczności zmierzające do wykazania wadliwości przedłożonego projektu budowlanego w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowalnymi nie mogły być przedmiotem rozważań przy wydaniu przedmiotowego postanowienia, które ma charakter incydentalny (uboczny) względem postępowania głównego.

Nie może również stanowić podstawy zakwestionowania zaskarżonego postanowienia zarzut skargi oparcia projektu budowlanego na decyzji ustalającej pierwotnie warunki zabudowy dla innego inwestora tj. [...] sp. j. w K. i przeniesienia ich decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 19.10.2020 r., Nr [...] na rzecz H. G..

Na etapie wydawania postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej wystarczające bowiem było ustalenie, że inwestor taką decyzją się legitymuje. Opisana okoliczność nie stanowiła oczywistej przeszkody w kontynuowaniu postępowania legalizacyjnego. Przesądzanie tej kwestii w postępowaniu wpadkowym, dotyczącym ustalenia opłaty legalizacyjnej, było niedopuszczalne. Będzie ona natomiast wymagała zbadania przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Przechodząc do oceny prawidłowości wyliczenia opłaty legalizacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei zgodnie z art. 59f ust. 2 i ust. 3 stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, a kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Organy realizowany obiekt zaliczyły do kategorii I uznając, że wszystkie jego cechy odpowiadają cechom domu jednorodzinnego. W tabeli stanowiącej załącznik do ustawy budynki mieszkalne jednorodzinne zaliczono do kategorii I, przy określeniu "współczynnika kategorii obiektu (w) - 2,0 i wraz współczynnik wielkości obiektu (w) – 1,0. Stwierdzić zatem należało, że wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...]zł została ustalona poprawnie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę jako bezzasadną.