Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1817/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, ar. 105,art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 631/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 631/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Starosta B. w sprawie zmiany decyzji Starosty B. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla F. Sp. z o.o. na budowę fermy drobiu wraz z infrastrukturą techniczną w skład której wchodzą: dwanaście budynków inwentarskich do tuczu broilerów kurzych wraz z pomieszczeniami technicznymi, budynek mieszkalny z częścią socjalno-administracyjną, cztery kotłownie, dwadzieścia cztery silosy paszowe wraz z fundamentami, konfiskator, dwa zbiorniki ppoż., waga samochodowa z fundamentem, dwie instalacje zbiornikowe na gaz LPG z fundamentem, myjka dezynfekcyjna ze zbiornikiem bezodpływowym, osiem zbiorników na odcieki z budynków inwentarskich, zbiornik na ścieki bytowe, studnia głębinowa, trzy place na węgiel, przyłącze energetyczne i stacja transformatorowa wraz z infrastruktura techniczną, dwa przepusty typu ciężkiego na cieku wodnym biegnącym w północnej części terenu inwestycyjnego oraz pozostała infrastruktura związana z obsługa fermy, ETAP I obejmuje: dziesięć budynków inwentarskich do tuczu broilerów kurzych wraz z pomieszczeniami technicznymi, budynek mieszkalny z częścią socjalno-administracyjną, cztery kotłownie, instalacje wewnętrzne sanitarne i elektryczne, dwadzieścia silosów paszowych wraz z fundamentami, konfiskator, dwa zbiorniki ppoż, wagę samochodową z fundamentem, dwie instalacje zbiornikowe na gaz LPG z fundamentem, myjkę dezynfekcyjną ze zbiornikiem bezodpływowym, osiem zbiorników na odcieki z kurników, zbiornik na ścieki bytowe, trzy place na węgiel, budynek stacji transformatorowej z infrastruktura techniczną, dwa przepusty typu ciężkiego na cieku wodnym biegnącym w północnej części terenu inwestycyjnego oraz pozostałą infrastrukturą związaną z obsługą fermy na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] położonych w M. gm. R..

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K., który w uzasadnieniu wyjaśnił, iż jest właścicielem działek [...] i [...] sąsiadujących z inwestycją. Jednocześnie wskazał, że droga oznaczona w aktualnej ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...], którą inwestor uznał za dojazdową do swojej inwestycji, jest prywatną własnością. Droga należy do właścicieli działek położonych po jej północnej stronie.

W dniu 10 maja 2017 r. Wojewoda wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego do udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obszar oddziaływania inwestycji ustala się na nowo w nawiązaniu do wprowadzonych zmian. Z faktu bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie wynika przymiot strony w sprawie zmiany tej decyzji.

W sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego krąg stron ulega ograniczeniu. Powodem jest fakt, że postępowanie ograniczone jest do zakresu wnioskowanej zmiany. W przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania obiektów objętych zmianą pozwolenia na budowę nie wykracza poza teren inwestora. Projekt budowlany zamienny nie dotyczy budynków, a jedynie: zmiany lokalizacji i wymiarów szczelnych zbiorników na odcieki z kurników (bez zmiany pojemności), zmianę trasy zewnętrznych instalacji sanitarnych i elektrotechnicznych, zmianę wymiarów zbiornika retencyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący M. K. podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 28 w związku z przepisem art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty B. Nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku z uwagi na nieposiadanie przez skarżącego przymiotu strony postępowania, podczas gdy skarżący posiada interes prawny uprawniający do udziału w sprawie, zatem wniesione przez niego odwołanie jest skuteczne i powinno zostać rozpoznane merytorycznie przez organ odwoławczy,

2. art. 8, art. 9 oraz art. 11 K.p.a. poprzez nieprecyzyjne wezwanie skarżącego do wykazania interesu do udziału w postępowaniu, nie wskazując jednocześnie, do wykazania których przesłanek skarżący został wezwany – wskazanych z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do udzielenia nieprawidłowej odpowiedzi na wezwanie organu i skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego,

3. art. 7, 77 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, niepoddanie sprawy analizie pod kątem argumentacji przedstawionej przez skarżącego w treści pisma skierowanego do organu zawierającego wykazanie interesu prawnego,

4. art. 9, art. 10, art. 11 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz zasady legalności na skutek wydania decyzji mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych oraz nienależyte uzasadnienie decyzji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem skarżącego, inwestor przedłożył do organu projekt budowlany, który błędnie wyznacza obszar oddziaływania inwestycji. Obowiązkiem organu jest weryfikacja wskazanego przez projektanta obszaru oddziaływania inwestycji, a nie powtórzenie w treści rozstrzygnięcia fragmentu projektu budowlanego dotyczącego tej kwestii. Inwestycja, co do której toczy się postępowanie polega na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą techniczną, co czyni sprawę niezwykle kontrowersyjną, budzącą sprzeciw okolicznych mieszkańców. Skarżący wskazał na przepisy uzasadniające objęcie jego nieruchomości obszarem oddziaływania inwestycji, a mianowicie:

1. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego – przepis ten wskazuje na potrzebę poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej; organ powinien ustalić, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia,

2. art. 144 K.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swoich praw powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych; zdaniem skarżącego przedmiotowa inwestycja będzie powodować nadzwyczajne zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiednich, z pewnością wykraczające ponad przeciętną miarę w normalnych stosunkach sąsiedzkich,

3. art. 64 ust. 2 Konstytucji własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej; skarżący, oceniając decyzję Starosty B.ego nr [...] z dnia 1 marca 2017 roku jako wydaną bez dostatecznej analizy zagrożeń dla nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji obawia się, że spowoduje ona poważne, negatywne konsekwencje dla Skarżącego oraz dla okolicznych mieszkańców.

Nadto, zdaniem skarżącego jego interes prawny wynika z art. 23 Kodeksu cywilnego.

W ocenie skarżącego, nie ulega wątpliwości, iż argumenty podnoszone przez niego na dotychczasowym etapie postępowania świadczą o tym, że prace budowlane, w szczególności późniejsze użytkowanie obiektu, mogą naruszyć dobra osobiste mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 631/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznając odwołanie w pierwszej kolejności organ odwoławczy ustalić powinien dopuszczalność odwołania i to, czy wnoszący odwołanie jest stroną postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie. Skoro Wojewoda ustalił, że odwołanie nie pochodzi od strony, nie mógł przejść do merytorycznego, powtórnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Właściwe było zatem umorzenie postępowania odwoławczego. Na poparcie prawidłowości takiego rozstrzygnięcia Sąd przytoczył wciąż aktualne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., w ocenie którego stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (OPS 16/98, opubl. ONSA 1999, nr 4, poz. 119). W przywołanej uchwale podkreślono, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 K.p.a.. Sąd rozpatrujący skargę stanowisko to podzielił i przyjął jako własne, co znalazło wyraz w dokonanej przez sąd analizie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Rozstrzygając zagadnienie, czy zasadnie nie przyznano skarżącemu przymiotu strony, Sąd przypomniał, że w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia budowlanego, stronami – co do zasady – są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane –t.j. Dz.U. 2016.290, dalej: p.b. (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r. II OSK 598/06; wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2011 r. VII SA/Wa 2049/10). Są to inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Za obszar oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 3 pkt 20 p.b., przyjmuje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalanego przymiotu strony niezbędne jest zatem uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych, indywidualnych cech samego obiektu budowlanego, jego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu i zakresu planowanych robót budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2010 r. II OSK 666/09).

Wprowadzenie art. 28 ust. 2 p.b. oraz legalnej definicji "obszaru oddziaływania" miało zatem na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające w przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Celem tej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 325 -326).

Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2006 r. II OSK 75/06; wyroki WSA w Warszawie: z 18 listopada 2005 r. VII SA/Wa 786/05 i z 4 lipca 2006 r. VII SA/Wa 121/06).

W ocenie Sądu, słusznie zauważył organ, że z faktu bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie wynika przymiot strony w sprawie zmiany tej decyzji. W sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego krąg stron ulega ograniczeniu. Powodem jest fakt, że postępowanie ograniczone jest do zakresu wnioskowanej zmiany. Inwestor wnioskujący o zmianę decyzji nie przedstawił okoliczności, które mogłyby świadczyć o wprowadzeniu przez te zmiany ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Skarżący również ich nie przedstawił. Z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanej przez Wójta Gminy w R. z dnia [...] października 2010 r. wynika, że nie stwierdzono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz, że przedsięwzięcie to nie będzie negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000 oraz inne elementy środowiska zarówno na etapie realizacji jak i eksploatacji. Tak więc obszar oddziaływania zamyka się na terenie działek, na których lokalizowana jest inwestycja. Nie nałożono też obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r., czy przedstawienia analizy prorealizacyjnej, wymogów w zakresie obowiązków dotyczących zapobiegania, ograniczania, monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie jest kwestionowane, że zmiany są zgodne z zapisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji Wójta Gminy R. z [...] października 2010 r. oraz decyzjami o warunkach zabudowy z [...] września 2011 r. i [...] października 2011 r. Zmiany usytuowania elementów planu zagospodarowania terenu nie mają wpływu na tereny sąsiednie, zaś pozostałe zagadnienia i parametry pozostają bez zmian i są zgodne z dokumentacją pierwotną zatwierdzoną przez Starostę B. decyzją z [...] kwietnia 2015 r.

W związku z powyższym, nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 prawa budowlanego (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 26 października 2010 r., II SA/Łd 1021/10). W tym zakresie muszą istnieć dwie przesłanki. Jedną z nich jest niekwestionowany fakt, że skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Drugą, że przedmiot jej własności znajduje się w obszarze oddziaływania, co próbuje wykazać skarżący – odnosząc się do bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji względem jego nieruchomości.

Sąd wskazał, że w realiach niniejszej sprawy działka o nr ew. [...], której właścicielem jest skarżący znajduje się w odległości ok. 30 m. od granicy działki inwestycyjnej. Skarżący się jest również właścicielem działki o nr ew. [...], która znajduje się po drugiej stronie drogi o nr ew. [...] od działki inwestycyjnej. Najbliższy zbiornik o wymiarach 3,6 x 7,2 m objęty zaskarżoną decyzją usytuowany jest w odległości powyżej 170 m od działki skarżącego. Pozostałe zbiorniki i inne obiekty budowlane objęte zaskarżona decyzją zlokalizowane są w odległości znacznie większej niż wspomniane 170 m.

Działki skarżącego stanowią grunty orne, w związku z tym, zmiana projektu budowlanego w zakresie wielkości i lokalizacji zbiorników nie wprowadza ograniczeń w zabudowie działek skarżącego. Obszar oddziaływania obiektów objętych zmianą pozwolenia na budowę nie wykracza poza teren inwestora. Projekt budowlany zamienny nie dotyczy budynków, a jedynie: zmiany lokalizacji i wymiarów szczelnych zbiorników na odcieki z kurników (bez zmiany pojemności), zmianę trasy zewnętrznych instalacji sanitarnych i elektrotechnicznych, zmianę wymiarów zbiornika retencyjnego.

Skarżący nie wskazał na żaden konkretny przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie mógłby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Strona powołując się na swój interes prawny prawidłowo powołała się na prawo własności (art. 140 K.c.), jako źródło ochrony swojego interesu prawnego. Sąd odnosząc się do tego argumentu stwierdził, że podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2016r. (II OSK 1062/14) "Należy jednak pamiętać, że przepis ten z jednej strony jest częścią systemu szeroko rozumianej konstytucyjnej ochrony prawa własności; z drugiej – jednocześnie może stanowić źródło ingerencji w to prawo oczywiście w ramach obowiązującego porządku prawnego, w tym w wyniku działania organów administracji publicznej." W niniejszej sprawie skarżący poza potencjalnym narażeniem zdrowia i życia mieszkańców sąsiednich nieruchomości, nie powołał żadnego przepisu, który mógłby zostać naruszony wskutek realizacji inwestycji. Ewentualne "nadzwyczajne zakłócenia korzystania z nieruchomości" nie stanowią źródła interesu prawnego. Zakłócenia te nie powinny jednak przekraczać "przeciętnej miary" (art. 144 K.c.). W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 15 maja 2014 r., II OSK 3116/13). Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja znajduje się w bliskim sąsiedztwie i będzie powodowała bliżej nieokreślone immisje pośrednie nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego skarżącemu. Taka argumentacja świadczy wyłącznie o subiektywnym przekonaniu strony, nie popartym żadnymi konkretami wynikającymi z projektu budowlanego czy norm prawa materialnego. Normalny sposób eksploatacji terenu inwestycji nie jest bowiem źródłem immisji, które miałyby prowadzić do ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego w związku z budową na sąsiedniej nieruchomości. Natomiast przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń (np.: negatoryjnych – art. 222 § 2 K.c. lub odszkodowawczych – art. 415 i nast. K.c.), lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w sposób prawidłowy ustalił obszar oddziaływania inwestycji i co za tym idzie - krąg stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest na tyle ogólne, aby można je było zastosować do wielu rodzajów obiektów. Inaczej zatem obszar ten kształtuje się przy domu jednorodzinnym, inaczej przy budownictwie przemysłowym, a jeszcze inaczej, tak jak w rozpatrywanym przypadku, gdy chodzi o budowę fermy drobiu z infrastrukturą techniczną. We wszystkich tych przypadkach dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu konieczne jest, aby zamierzona inwestycja powodowała ograniczenia w możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, o czym stanowią przepisy prawa administracyjnego (tak też: M. Janiszewska-Michalska, Podstawowe pojęcia prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 5(50)/2013, s. 61). Skarżący takich ograniczeń nie wykazał. Jak wynika natomiast z ustaleń organu odwoławczego, sporna inwestycja w żaden sposób nie wpłynie na sposób zagospodarowania, w tym zabudowy działek sąsiednich. Mając na uwadze charakter prac budowlanych, zdaniem Sądu, nie sposób nie podzielić stanowiska organu, że obszar oddziaływania zamknie się w obszarze działki inwestycyjnej.

Ponadto, zdaniem Sądu, przedmiotowa inwestycja ze względu na swój charakter nie jest poddana szczególnemu reżimowi prawnemu, zastosowanie w sprawie znajdują zatem przepisy wskazane wyżej. W związku z tym Sąd przyjął, że Wojewoda [...] zasadnie nie znalazł podstaw do uznania, iż przedmiotowe działki znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Okoliczność ta skutkuje tym, że skarżący, nie może być uznany za stronę w postępowaniu o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego.

Argumenty podnoszone w skardze odwołują się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń. Okoliczność ta wskazywałaby, że strona posiada jedynie interes faktyczny, który pojawia się, gdy jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Skoro inwestycja nie wykazuje naruszenia norm prawa budowlanego, zwłaszcza w zakresie warunków technicznych, przeciwpożarowych to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może powodować przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych a nie interesów faktycznych osób trzecich. Bliskie sąsiedztwo nie zawsze oznacza, że właściciel gruntu/lokalu, będzie miał przymiot strony postępowania. Może się bowiem zdarzyć, tak jak w niniejszej sprawie, że oddziaływanie obiektu budowlanego nie przekroczy granic działki, na której realizowana jest inwestycja. Tylko zatem osoba, która doznaje ograniczeń ze względu na realizację obiektu budowlanego jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący nieprawidłowego wezwania skarżącego do wykazania swego interesu prawnego. W piśmie z dnia 10 maja 2017 r. organ przytacza bowiem zarówno treść art. 28 ust. 2 p.b. jak i art. 28 K.p.a. - vide akta administracyjne. Wbrew twierdzeniom skargi z załączonych dokumentów nie wynika też, by działka o nr [...] stanowiła własność, czy współwłasność strony skarżącej, natomiast jest to droga gminna.

Z podanych przyczyn Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu. Poczynione ustalenia zostały oparte na dostatecznej i wystarczającej analizie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w zakresie interesu prawnego skarżącego. W konsekwencji prawidłowo Wojewoda zastosował art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł M. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art.1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pomimo jej podstaw merytorycznych,

2) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnej oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie kwestii związanej z przedstawieniem przez skarżącego kasacyjnie okoliczności uzasadniających objęcie należącej do niego nieruchomości obszarem oddziaływania inwestycji, co uniemożliwiło rozpoznanie istoty sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 105 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. poprzez nieuchylenie przez Sąd decyzji organu odwoławczego pomimo wskazania przez Sąd, iż skarżący powołał się na swój interes prawny prawidłowo powołując się na prawo własności, a zatem umorzenie postępowania przez organ odwoławczy nastąpiło bezpodstawnie,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przez organy wskazanych wyżej przepisów, czego przejawem było przykładowo nieprecyzyjne wezwanie skarżącego kasacyjnie do wykazania interesu do udziału w postępowaniu, nie wskazując jednocześnie, do wykazania których przesłanek skarżący kasacyjnie został wezwany, co w konsekwencji doprowadziło do udzielenia nieprecyzyjnej odpowiedzi na wezwanie organu i umorzeniem postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.).

Art. 1 § 1 ww. ustawy stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z art. 1 § 2 wynika zaś, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Artykuł 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Analogicznie odnieść należy się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Także ten przepis ma charakter na ustrojowy. Stanowi on, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na decyzję administracyjną dokonując tym samym jej kontroli. Sąd nie uznał się niewłaściwym do rozpoznania skargi. Skarżący kasacyjnie może prezentować pogląd, że wyniki tej kontroli są błędne jednakże ewentualne dokonanie nienależytej kontroli nie może być utożsamiane z brakiem dokonania takiej kontroli albowiem są to dwie odmienne sytuacje.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, by Sąd rozpoznając sprawę ograniczył się wyłącznie do rozpatrzenia wniosków i zarzutów skargi. Z uzasadnienia wyroku nie wynika również, by rozstrzygając sprawę Sąd I instancji wyszedł poza jej granice. W toku postępowania poczynione zostały też wszelkie niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia. Argumenty podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo rozpatrzone, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia i umożliwiło dokonanie oceny prawidłowości wydanego przez ten Sąd wyroku.

Za niezasadny uznać także należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 105 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c.

Wykazanie przez skarżącego kasacyjnie, że jest właścicielem nieruchomości samo w sobie nie jest wystarczające do przyjęcia, że skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.

Art. 140 K.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przepis ten określa granice prawa własności jednakże nie wynika z niego żadne ograniczenie w możliwości zagospodarowania należącej do skarżącego kasacyjnie nieruchomości w związku z inwestycją, której dotyczy decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę.

Jak wskazał Sąd I instancji działka o nr ew. [...], której właścicielem jest skarżący kasacyjnie znajduje się w odległości ok. 30 m. od granicy działki inwestycyjnej. Skarżący kasacyjnie jest również właścicielem działki o nr ew. [...], która znajduje się po drugiej stronie drogi o nr ew. [...] od działki inwestycyjnej. Najbliższy zbiornik o wymiarach 3,6 x 7,2 m objęty decyzją o zmianie pozwolenia na budowę usytuowany będzie w odległości powyżej 170 m od działki skarżącego. Pozostałe zbiorniki i inne obiekty budowlane objęte tą decyzją zlokalizowane będą w odległości znacznie większej niż wspomniane 170 m. Działki skarżącego stanowią grunty orne, a w związku z tym, zmiana projektu budowlanego w zakresie wielkości i lokalizacji zbiorników nie wprowadza ograniczeń możliwości zabudowy należących do skarżącego kasacyjnie nieruchomości. Obszar oddziaływania obiektów objętych zmianą pozwolenia na budowę nie wykracza poza teren inwestora. Projekt budowlany zamienny nie dotyczy budynków, a jedynie zmiany lokalizacji i wymiarów szczelnych zbiorników na odcieki z kurników (bez zmiany pojemności), zmiany trasy zewnętrznych instalacji sanitarnych i elektrotechnicznych, zmiany wymiarów zbiornika retencyjnego. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że w związku z realizacją inwestycji doszłoby do innego rodzaju ograniczeń w zagospodarowaniu należących do skarżącego kasacyjnie nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony takiego postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Osoby, które nie są stronami postępowania nie są pozbawione możliwości obrony swoich praw. Mogą one wystąpić do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę przedstawiając tym organom argumentację przemawiającą za zasadnością podjęcia takich działań.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł też być zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. Przede wszystkim stwierdzić należy, że organ administracji miał obowiązek dokonać z urzędu oceny, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony. Organ administracji nie ma obowiązku wzywania obywatela do wykazywania interesu prawnego aczkolwiek może to uczynić dając mu taką dodatkową możliwość wypowiedzenia się. W piśmie organu z dnia 10 maja 2017 r. wskazano treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w którym zawarta jest definicja strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Takie wskazanie uznać należy za wystarczające. Organy administracji publicznej są wprawdzie obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.) jednakże obowiązek ten nie może być rozumiany jako obowiązek udzielania stronie postępowania porady prawnej. Jeśli pismo organu administracji było dla skarżącego kasacyjnie niezrozumiałe, to mógł on zasięgnąć porady prawnej u osoby zajmującej się zawodowo udzielaniem takich porad lub zwrócić się o wyjaśnienie powstałych wątpliwości do organu administracji. W realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracji prowadził postępowanie z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art.11 K.p.a.).

Nadto stwierdzić należy, że jeśli w ocenie skarżącego kasacyjnie udzielona organowi administracji odpowiedź była nieprecyzyjna, to mogła ona zostać uszczegółowiona na etapie wnoszenia skargi do Sądu I instancji, co też skarżący kasacyjnie uczynił. Wskazane w skardze przepisy, to jest art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (wskazywany już na etapie postępowania przed organem odwoławczym), art.64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 23 K.c. i art. 144 K.c. zasadnie uznane zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, za przepisy, z których nie wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania należących do skarżącego kasacyjnie nieruchomości w związku z realizacją objętej decyzją o zmianie pozwolenia na budowę inwestycji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.