Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 218/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66, art. 67
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia wad w stanie technicznym oraz nieprawidłowości stanowiących zagrożenie dla mienia budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej w skrócie: PINB lub organ I instancji) decyzją z dnia [...].10.2017 r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) - dalej powoływanej jako: "u.p.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 230 - dalej powoływana jako: "k.p.a.", nakazał [...] sp. z o.o. - właścicielowi budynku mieszkalno-biurowego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] we [...] (dz. nr [...],[...],[...],obręb [...]) - w terminie 12 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, usunięcie wad w stanie technicznym oraz nieprawidłowości stanowiących zagrożenie dla mienia ww. budynku, poprzez wykonanie szczegółowo opisanych w decyzji robót.

Opisaną decyzję wydano po przeprowadzeniu - wszczętego z urzędu postępowania w sprawie pogorszonego stanu technicznego budynku mieszkalno-biurowego oraz zagrożenia wynikającego z możliwości niekontrolowanego upadku elementów budynku w jego otoczenie i braku zabezpieczenia budynku przed wpływami atmosferycznymi. W celu eliminacji bezpośredniego zagrożenia decyzją nr [...] z dnia [...].07.2017 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazano właścicielowi wykonanie niezbędnych zabezpieczeń obiektu. Właściciel wykonał w części nałożone na niego obowiązki. W związku natomiast ze stanowiskiem właściciela dotyczącym przeznaczenia nieużytkowanego budynku do rozbiórki, organ I instancji podjął działania zmierzające do ustalenia możliwości wydania w sprawie nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.b. W tym celu ustalił w oparciu o informacje przekazane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków (pismo z dnia [...].08.2017 r.) oraz Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...] (pismo z dnia [...].09.2017r.), że budynek mieszkalno-biurowy przy ul. [...][...] nie jest wpisany do rejestru zabytków ani też nie jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków [...] i znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego dzielnicy [...] ujętego w w/w ewidencji zabytków. Jednocześnie organ konserwatorski wyraził negatywne stanowisko dotyczące rozbiórki budynku. Stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30.08.2014 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawie rozbiórek nieużytkowanych lub niedokończonych obiektów budowlanych, w dniu [...].10.2017 r. w siedzibie PINB, odbyła się rozprawa administracyjna. W jej trakcie właściciel budynku potwierdził zamiar przeznaczenia budynku do rozbiórki. Ze względu na stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków organ I instancji wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] (dalej w skrócie: DWKZ) o udzielenie informacji, dotyczącej ewentualnej zmiany stanu faktycznego w przypadku wpisania bądź przystąpienia do procedury wpisania budynku do rejestru zabytków. W odpowiedzi z dnia [...].10.2017 r. DWKZ wniósł sprzeciw wobec planowanego nakazu rozbiórki. Wyjaśniając swoje stanowisko wskazał, że budynek (dawny hotel i zakładowy dom kultury "[...]"), ujęty jednostkowo w gminnej ewidencji zabytków [...], znajdujący się na terenie historycznego układu urbanistycznego osiedla [...], również ujętego w ewidencji, stanowi zabytek w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Budynek podlega ochronie również jako element zabytkowego układu urbanistycznego. Wraz z budynkiem biurowym, obecnie mieszkalnym, przy ul. [...][...], stanowią integralny stylistycznie zespół współtworzący przestrzennie rejon ronda [...] i rodzaj "bramy" wprowadzającej w ul. [...]. Ponadto zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu urbanistycznego [...] we [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...].09.2009 r., nieruchomość objęta jest strefą ochrony konserwatorskiej zabytków archeologicznych. Z kolei w piśmie z dnia [...].10.2017 r. DWKZ poinformował, że budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie jego wpisania do rejestru zabytków.

Mając na względzie przedstawione stanowisko DWKZ, organ I instancji odstąpił od kontynuowania postępowania zmierzającego do wydania decyzji nakazującej właścicielowi rozbiórkę obiektu i uporządkowanie terenu. Mając natomiast na uwadze konieczność zachowania budynku i przywrócenia go do odpowiedniego stanu technicznego z zachowaniem jego zabytkowego charakteru i poszanowaniem przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stwierdzając ponadto, że stan techniczny nieużytkowanego obiektu nadaje się do remontu, a istniejące nieprawidłowości w obiekcie przyczyniają się do jego dalszej dewastacji (przede wszystkim nieszczelności poszycia dachowego powodujące ingerencję wód opadowych w konstrukcję pokrycia dachowego, zalewanie wnętrza obiektu), PINB wydał opisaną na wstępie decyzję.

Odwołanie od tej decyzji złożyła spółka [...]. Autor odwołania zarzucił organowi I instancji m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 i 3 u.p.b. polegające na niezastosowaniu powyższego przepisu (tj. art. 67 ust. 1 u.p.b.) w niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym niniejszej sprawy. Strona podniosła, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że zaistniały wszystkie przesłanki określone w art. 67 ust. 1 u.p.b., obligujące do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku (tj. budynek jest nieużytkowany oraz nie nadaje się do remontu), a jednocześnie nie wystąpiły żadne przeszkody przewidziane w art. 67 ust. 2 i 3 u.p.b. wyłączające bądź ograniczające dopuszczalność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku (tj. budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Strona podkreśliła, że w toku postępowania jednoznacznie oświadczyła się, że zamierza przeznaczyć budynek do rozbiórki, natomiast nie zamierza ani nie ma możliwości przeprowadzenia jego remontu. Według strony postępowania, wobec jednoznacznego potwierdzenia zamiaru przeznaczenia budynku do rozbiórki oraz braku zamiaru i możliwości przeprowadzenia jego remont, jak również ustalenia faktu wyłączenia budynku z użytkowania, braku wpisu do rejestru zabytków oraz braku objęcia ochroną konserwatorską na podstawie m.p.z.p., organ I instancji uwzględnił sprzeciw DWKZ, który został wydany z naruszeniem art 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 2 i 3 u.p.b. Odwołująca się strona nie zgodziła się nie tylko z ustaleniami i ocenami zawartymi w sprzeciwie wyrażonym przez DWKZ ale także zakwestionowała tryb oraz podstawę prawną jego wydania.

Decyzją z dnia [...].01.2018 r., nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Budowlany we [...] (dalej w skrócie: DWINB lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, który potwierdzałby, że obiekt jest nieużytkowany, niewykończony lub zniszczony i że w każdym z tych przypadków nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy. Odnosząc się natomiast do postulatu właściciela gruntu o nakaz rozbiórki w trybie art. 67 u.p.b. stwierdził, że sam zamiar dokonania rozbiórki przez inwestora bez stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego braku możliwości remontu, wykończenia lub odbudowy, nie może stanowić podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki w tym trybie. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że w rozpoznanej sprawie bezsporne jest, iż budynek przy ul. [...][...] znajduje się w przestrzeni historycznego układu urbanistycznego miasta [...], obecnie dzielnicy [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Konserwatora Zabytków we [...] z dnia [...].06.2005r. W ocenie DWINB wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego w skład którego wchodzi sporny budynek oznacza, że również on objęty jest ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie układu urbanistycznego. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków, zabytkiem nieruchomym jest układ urbanistyczny jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznym podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Ochronie prawnej związanej z wpisem obszarowym podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty, aczkolwiek zakres ochrony obiektów niewpisanych indywidualnie do rejestru zabytków różni się od zakresu ochrony zabytków objętych takim wpisem. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową), ochrona ta nie obejmuje np. wnętrza budynku oraz takich zmian zewnętrznych budynku, które mimo, że są objęte art. 36 ww. ustawy, to nie mają wpływu na zabytkowe wartości układu.

Odnosząc się do argumentów odwołania, DWINB nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 67 u.p.b. przez jego niezastosowanie. Przede wszystkim zauważył, że postępowanie prowadzone było z urzędu "w sprawie pogorszonego stanu technicznego budynku mieszkalno-biurowego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] we [...] (dz. nr [...],[...],[...], obręb [...]) oraz zagrożenia wynikającego z możliwości niekontrolowanego upadku elementów budynku w jego otoczenie i braku zabezpieczenia budynku przed wpływami atmosferycznymi", bez wskazania podstawy prawnej jego prowadzenia. Prowadząc postępowanie w takim przedmiocie organ zobowiązany był ustalić, mając na uwadze okoliczności stanu faktycznego sprawy, przy pomocy której normy prawnej powinno dojść do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W tym względzie, mając także na uwadze wiosek właściciela o wydanie decyzji o nakazie rozbiórki organ podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy istnieją przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie art. 67 u.p.b. Kwalifikacja stanu obiektu, określająca, czy obiekt nadaje się do remontu, należy zaś do organu orzekającego. W toku postępowania stwierdził jednak, że podstawy do nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 u.p.b. nie ma i wydał decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b.

Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka [...] wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a). art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie skutkującej błędnym (tj. sprzecznym z tym materiałem) ustaleniem, że budynek mieszkalno-biurowy usytuowany na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] we [...] znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...] wpisanym do rejestru zabytków, podczas gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (a także przepisów i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz treści wpisów w rejestrze zabytków i gminnej ewidencji zabytków) bezspornym jest, że budynek znajduje się poza granicami obszaru historycznego układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków, natomiast jest on usytuowany na terenie historycznego układu urbanistycznego dzielnicy [...] ujętym wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków miasta [...], które to naruszenie skutkowało wadliwym przyjęciem, że budynek (w związku z rzekomym wpisem obszarowym) należy traktować tak jakby był indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, a w konsekwencji nieprawidłowym uznaniem, że zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 67 ust. 1 u.p.b. jest wyłączone na podstawie art. 67 ust. 2 u.p.b.;

b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. oraz art. 67 ust. 2 i 3 u.p.b., a także art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP - polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji PINB wydanej na podstawie art. 66 u.p.b., w sytuacji gdy prawidłowe było jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 67 u.p.b., z uwagi na fakt, iż PINB bezprawnie odstąpił od wydania planowanej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku wyłącznie na skutek uznania za wiążący i uwzględnienia sprzeciwu DWKZ wobec planowanego nakazu rozbiórki, pomimo że w prawidłowo ustalonych przez PINB okolicznościach faktycznych sprawy (tj. brak wpisu budynku do rejestru zabytków oraz brak objęcia budynku ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) żaden przepis prawa (w tym w szczególności art. 67 ust. 2 i 3 u.p.b.) nie uzależniał wydania decyzji nakazującej rozbiórkę od zajęcia stanowiska w sprawie (tj. uzgodnienia, wyrażenia zgody lub zajęcia stanowiska w innej formie) przez DWKZ (lub jakikolwiek inny organ);

c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 i art. 10 § 2 i 3 oraz art. 81 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji PINB, w sytuacji gdy prawidłowe było jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy z uwagi na fakt, iż PINB zaniechał umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji PINB (pomimo braku zaistnienia i utrwalenia w aktach sprawy ustawowych przesłanek odstąpienia od zasady wysłuchania stron), o czym świadczy wydanie decyzji przed złożeniem przez stronę pisemnego stanowiska z dnia [...].10.2017 r. w otwartym terminie na wypowiedzenie się (wyznaczonym w zawiadomieniu PINB z dnia [...].10.2017r.), co skutkowało całkowitym pominięciem przez PINB powyższego stanowiska strony (w uzasadnieniu decyzji PINB brak odnotowania faktu złożenia pisma strony z dnia [...].10.2017r. oraz brak merytorycznego odniesienia się do pisemnego stanowiska strony), podczas gdy uprzednie zapoznanie się przez PINB z powyższym stanowiskiem (wskazującym na brak podstaw prawnych do uwzględnienia sprzeciwu DWKZ) mogłoby zapobiec bezprawnemu odstąpieniu przez PINB, właśnie w oparciu o powyższy sprzeciw, od wydania planowanej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 67 ust. 1 u.p.b. - polegające na błędnej wykładni przewidzianej w tym przepisie przesłanki "nienadawania się obiektu budowlanego do remontu", poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że obiekt budowlany nie nadaje się do remontu wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego braku obiektywnych możliwości technicznych przeprowadzenia remontu, a nie w razie samego braku po stronie właściciela obiektu zamiaru lub możliwości przeprowadzenia takiego remontu, podczas gdy prawidłowe (w świetle doktryny i orzecznictwa) rozumienie przedmiotowej przesłanki winno skutkować przyjęciem, że obiekt budowlany nie nadaje się do remontu w każdym przypadku, w którym właściciel obiektu nie ma zamiaru lub możliwości przeprowadzenia takiego remontu (ze względów ekonomicznych, finansowych bądź innych), pomimo istnienia obiektywnej (tj. w świetle współcześnie dostępnych środków technicznych) możliwości jego przeprowadzenia - które to naruszenie skutkowało wadliwym zakwalifikowaniem budynku jako nadającego się do remontu, a w konsekwencji błędnym uznaniem, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przedmiotowa przesłanka obligująca do wydania nakazu rozbiórki budynku (i w rezultacie utrzymaniem w mocy decyzji nakazującej remont), pomimo złożonych (w piśmie strony z dnia [...].07.2017r.) i konsekwentnie podtrzymywanych w toku całego postępowania administracyjnego (w tym także na rozprawie w dniu [...].10.2017 r.) wyjaśnień strony, jako właściciela budynku, potwierdzających zamiar przeznaczenia budynku do rozbiórki oraz brak zamiaru i możliwości przeprowadzenia jego remontu;

b) art. 67 ust. 2 u.p.b. polegające na błędnej (tj. nieuprawnionej w świetle dyrektyw interpretacyjnych) wykładni rozszerzającej powyższego przepisu poprzez przyjęcie, że "obiektami budowlanymi wpisanymi do rejestru zabytków", o których mowa w tym przepisie, są także obiekty niewpisane indywidualnie do tego rejestru, ale znajdujące się na obszarze do niego wpisanym, podczas gdy powyższy jednoznacznie brzmiący przepis, jako wprowadzający zakaz (wyjątek od zasady) obligatoryjnego stosowania art. 67 ust. 1 u.p.b., winien podlegać wykładni ścisłej (zgodnej z jego literalnym brzmieniem) skutkującej przyjęciem, że dotyczy on wyłącznie obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków indywidualnie (co dodatkowo zgodne jest z wykładnią systemową tego przepisu), które to naruszenie (wobec jednoczesnego - oczywiście błędnego i sprzecznego z materiałem dowodowym - ustalenia, że budynek usytuowany jest rzekomo na obszarze wpisanym do rejestru zabytków) skutkowało wadliwym uznaniem, że możliwość zastosowania przepisu art. 67 ust. 1 u.p.b., a tym samym wydania nakazu rozbiórki budynku, jest w niniejszej sprawie wyłączona na podstawie art. 67 ust. 2 u.p.b., co w rezultacie doprowadziło do bezzasadnego utrzymania w mocy decyzji PINB;

c) art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 67 ust. 1 u.p.b. - polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. w związku z przyjęciem, że okoliczność znajdowania się budynku w nieodpowiednim stanie technicznym stanowi samoistną i wystarczającą podstawę do wydania w niniejszej sprawie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, podczas gdy tryb przewidziany w art. 66 u.p.b. (nakaz remontu) jest trybem niekonkurencyjnym w stosunku do trybu uregulowanego w art. 67 u.p.b (nakaz rozbiórki) i tym samym, wobec jednoczesnego zaistnienia w niniejszej sprawie także wszystkich przesłanek określonych w art. 67 ust. 1 u.p.b. (tj. budynek jest nieużytkowany oraz nie nadaje się do remontu), a zarazem wobec braku przeszkód określonych w art. 67 ust. 2 i 3 u.p.b. (tj. budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), DWINB zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku w trybie art. 67 u.p.b. (a tym samym uchylenia w całości decyzji PINB wydanej w trybie art. 66 u.p.b.).

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2017 r., poz. 1369 j.t.) dalej: p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W świetle takiej regulacji prawnej, przyjdzie stwierdzić, że w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].06.2005 r. Na ową decyzję powołał się organ II instancji, wskazując na bezsporność w sprawie tego, że budynek przy ul. [...][...] znajduje się w przestrzeni historycznego układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Biorąc natomiast pod uwagę dołączony do skargi fragment rejestru zabytków, gdzie wskazuje się przebieg granic układu urbanistycznego – objętego ochroną na podstawie wskazanej decyzji, wskazać należy na istotne wątpliwości w zakresie tego, czy faktycznie należąca do spółki nieruchomość znajduje się na tym obszarze. Z opisu przebiegu północnej granicy tego obszary wynika, że po przekroczeniu skrzyżowania ul. [...] i [...] granica "wiedzie południową pierzeją ul. [...]". Budynek przy ul. [...][...] znajduje się natomiast po północnej pierzei tej ulicy.

Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wyznaczył zakres niniejszego postępowania przedmiotowo, tj. w zakresie pogorszonego stanu technicznego budynku mieszkalno-biurowego oraz zagrożenia wynikającego z możliwości niekontrolowanego upadku elementów budynku w jego otoczenie i braku zabezpieczenia budynku przez wpływami atmosferycznymi. Przy tak wyznaczonym przedmiocie postępowania organ zobowiązany był ustalić, mając na uwadze ustalone okoliczności stanu faktycznego sprawy, normę prawną na podstawie której powinno dojść do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Mając na uwadze stanowisko właściciela budynku, organ nadzoru budowlanego podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy zaistniały w sprawie przesłanki obligujące do zastosowania art. 67 ust. 1 u.p.b. Bezspornym pozostaje przy tym w sprawie okoliczność, że kwalifikacja stanu obiektu należy do organu nadzoru budowlanego. O ile wolą właściciela budynku jest jego rozbiórka, to powinien on podejmować w tym kierunku właściwe działania polegające na sporządzaniu projektu, uzyskiwaniu pozwoleń oraz prowadzeniu robót. Organ nadzoru budowlanego podejmuje z kolei działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Dlatego też skoro w realiach niniejszej sprawy zaniechano działań polegających na utrzymaniu substancji obiektu w należytym stanie technicznym, trudno oczekiwać, aby nieodpowiedni stan obiektu pozostał bez interwencji służb nadzoru budowlanego, tylko z tego powodu, że właściciel zamierza dokonać w przyszłości jego rozbiórki. Wychodząc zatem od bezspornego w sprawie stwierdzenia, że to właściciel, a nie organ decyduje o jego przeznaczeniu, czy użytkowaniu, w sytuacji jednak gdy nie są realizowane wynikające z przepisów prawa obowiązki, to organ jest zobligowany władczo wkroczyć, nakazując wykonanie niezbędnych czynności. Takie jednak działanie musi być poprzedzone bezspornym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Dopiero od spełnienia tego warunku można będzie ocenić prawidłowość zastosowanej przez organ normy prawnej, która została przypisana do ustalonego stanu faktycznego. Skoro zatem organ nadzoru budowlanego - w toku postępowania - podejmował czynności procesowe, m.in. przeprowadził rozprawę administracyjną, które zmierzały do wydania decyzji nakazującej właścicielowi rozbiórkę obiektu i uporządkowanie terenu, tym samym ocena prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń faktycznych (dotyczących stwierdzenia, czy obiekt jest nieużytkowany, nieukończony lub zniszczony i w każdym z tych przypadków nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy, a także czy budynek jest objętych wpisem do rejestru zabytków bądź objęty ochroną konserwatorską na postawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), nie może zostać pominięta przez Sąd, pomimo że zbadanie tych okoliczność nie jest wymagane z punktu widzenia prawidłowego zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. Konieczność takiego spojrzenia na badanie legalności zaskarżonej decyzji potwierdza stanowisko orzekających w sprawie organów i zaprezentowana w tym zakresie argumentacja. Wskazuje ona jednoznacznie, że do wydania nakazu na postawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.d. doszło tylko dlatego, że pojawiła się przeszkoda dla wydania decyzji na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.b. Taką przeszkodą był sprzeciw Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w którym powołano się na znajdowanie się budynku w przestrzeni historycznego układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...].06.205 r. Co więcej, organ II instancji wskazuje również na brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego niemożność remontu, wykończenia lub odbudów budynku. Według niego, sam zamiar dokonania rozbiórki przez inwestora, bez stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego braku możliwości remontu, wykończenia lub odbudowy, nie może stanowić podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki. Rozważenie przez organ spełnienia przesłanek rozbiórki budynku poprzedzało zatem wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. Zgodnie z przywołanym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1) albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), właściwy organ nakazuje usunięcie, w drodze decyzji, stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści omawianego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nakaz doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego oraz usunięcia nieprawidłowości stanowiących zagrożenie dla mienia musi być poprzedzony bezspornym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Takie uzasadnienie nie może nasuwać istotnych wątpliwości dotyczących stanu prawnego budynku, wobec którego stwierdzono nieprawidłowości. Nie można również nie zauważyć tego, że ustawodawca przewidując konieczność dokonania przez organ uzgodnienia, wyraźnie jednak na to wskazuje, jak uczynił to w art. 67 ust. 3 u.p.b., zgodnie z którym, w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tymczasem w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b., brak jest takiego unormowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zatem wyjaśnić kwestię objęcia budynku przy ul. [...][...] ochroną konserwatorską wynikającą z wpisania do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego miasta [...] , obecnie dzielnicy [...]. W tym celu powinien pozyskać decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...]z dnia [...].06.2015 r., nr [...]. Dopiero analiza treści tego orzeczenia pozwoli wyjaśnić rozbieżności dotyczące stanu prawnego budynku. Takie rozbieżności pojawiają się zresztą nie tylko zestawiając stanowiska strony skarżącej i organu odwoławczego ale także porównując stanowisko wyrażone przez DWKZ (porównaj pisma z dnia [...].10.2017 r. i [...].10.2017 r.). Dopiero wówczas będzie możliwym kontrola przyjętego przez orzekające w sprawie organy stwierdzenia dotyczącego braku podstaw do nakazania rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.b. i wobec tego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b.

W przypadku podtrzymania stanowiska o konieczności usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w budynku, organ nadzoru budowlanego będzie miał na uwadze poniżej przedstawione uwagi. Po pierwsze, nie można w sprawie zupełnie abstrahować od już dokonanych robót zabezpieczających, które zostały przez skarżącą spółkę wykonane (przynajmniej w części) na podstawie decyzji nr [...]. Organ nie wykazał, że już wykonane prace zabezpieczające, bez podjęcia kolejnych, nie są wystarczające do usunięcia wad w stanie technicznym budynku oraz usunięcia zagrożenia dla mienienia. Po drugie, rozstrzygnięcie organu powinno uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego i estetycznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jak zaznaczono w decyzji organu I instancji, z uwagi na fakt, że obiekt nie jest użytkowany, zrezygnowano z nakazu wymiany i uzupełnienia instalacji wewnętrznej, uzupełnienia wyposażenia sanitariatów, czy też wymiany wszystkich uszkodzonych materiałów wykończeniowych. W takiej sytuacji, skoro obiekt nie jest użytkowany, a celem organu nadzoru jest usunięcie wad w stanie technicznym oraz nieprawidłowości stanowiących zagrożenie dla mienia, powziąć można wątpliwość o powody, dla których obecnie właściciel powinien w miejsce zamurowanych otworów okiennych zamontować stolarkę okienną. Budynek został przecież zabezpieczony przed dostępem osób trzecich, zabezpieczono dach przed opadami atmosferycznymi, jak również ogrodzono teren. Nie można również zapominać, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 u.p.b. może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem tego obiektu. Chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu budowlanego. Sporny budynek nie tylko nie jest użytkowany od blisko dwudziestu lat ale jego właściciel nie przewiduje w tym zakresie żadnej zmiany, a wręcz przeciwnie wyraził wolę jego rozbiórki. W przypadku tak istotnych wątpliwości do rozważenia organu pozostaje posłużenie się opinią z art. 62 u.p.b.

Niewątpliwie sprawa wymaga kompleksowego i całościowego na nią spojrzenia. Wymaga ona dobrej woli ze strony właściciela, który powinien brać pod uwagę również fakt, że bycie właścicielem budynku, zwłaszcza takiego jak obiekt przy ul. [...][...], który wpisał się trwale w historię tego miejsca, stanowi swoisty rodzaj odpowiedzialności za przestrzeń publiczną, której nie można sprowadzać wyłącznie do bilansu zysków i strat.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, przyjdzie zauważyć, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wymaga wykazania, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przez wydanie decyzji w tym samym dniu co końcowe zapoznanie się z materiałem aktowym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazania, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przedstawionej w tym zakresie argumentacji spółka nie powołuje się na takie okoliczności. Spółka bowiem wniosła odwołanie, w którym przedstawiła wątpliwości na temat braku objęcia spornego budynku ochroną konserwatorską. W tym zakresie nie wniosła natomiast o przeprowadzeniem dodatkowych czynności, np. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu.

W ocenie Sądu, wskazane i opisane uchybienia odnoszące się zwłaszcza do objęcia ochroną konserwatorską spornego budynku są wystarczające do uznania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu I instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Jednocześnie wyeliminowanie tych uchybień będzie determinowało dalszy sposób postępowania w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.