Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 1790/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Idczak Po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia finansowego związanego z lokalem mieszkalnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w K. z dnia [...], nr [...] 2. nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji 3. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 10,- (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...], nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o służbie więziennej, którą uchylono decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w K. z dnia [...], nr [...], ustalającą prawo skarżącej do uzyskania pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów adaptacji lokalu mieszkalnego w K. w kwocie maksymalnie do 34.852,84 zł, płatnej po uzyskaniu środków finansowych na ten cel oraz odmówiono przyznania skarżącej pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów adaptacji lokalu mieszkalnego w K. przy ul. [...].

Z lektury akt wynika, że sprawa była już przedmiotem postępowania sądowo – administracyjnego. Wyrokiem z dnia 3 marca 2000 r., nr II SA/Wr 1203/98 uchylono poprzednie decyzje jakie zapadły w sprawie wniosku skarżącej o przyznanie jej pomocy finansowej. Sąd wywiódł, iż jak wskazują dołączone do skargi akta administracyjne, a w szczególności wynika to z rozbieżnych oświadczeń strony, nie wiadomo w istocie jakie potrzeby strona chce zaspokoić wnioskowaną pomocą finansową. "Wniosek strony o przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe" zawiera jedynie określenie, że pomoc ma być wydatkowana na "remont budynku mieszkalnego", a do wniosku dołączono decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. udzielającą J. i M. S. "pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i przebudowę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania części przyziemia budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcji gospodarczej na cele mieszkalne", a także "kosztorys na wykonanie remontu budynku mieszkalnego", którego analiza zdaje się wskazywać istotnie planowaną przez inwestora zmianę sposobu ogrzewania budynku. W złożonym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona wyjaśniła i uściśliła, że pomoc finansowa, której się domaga ma zostać przeznaczona na zmianę sposobu ogrzewania z tradycyjnego na ekologiczne ogrzewanie olejowe, co pociąga za sobą konieczność ocieplenia dachu, ścian, wymiany stolarki i przebudowy pomieszczeń gospodarskich. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawczyni pisała z kolei, że pomoc ma być wykorzystana na adaptację na cele mieszkaniowe pomieszczeń przyziemia. Druk, którym posłużyła się skarżąca został zatytułowany "wniosek o przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe". Przedstawione okoliczności pozwalają twierdzić, że organ nie wyjaśnił dostatecznie o jaką pomoc mieszkaniową strona wnosi, a więc nie ustalił dokładnie stanu faktycznego w sprawie, czym naruszył dyrektywę proceduralną zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Punktem wyjścia każdego postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, w szczególności zaś w sprawie wszczynanej z inicjatywy strony, jest ustalenie zakresu przedmiotowego postępowania m. in. poprzez wezwanie strony do sprecyzowania swego wniosku lub żądania. Jest to warunek niezbędny do zastosowania właściwych unormowań prawa materialnego, w tym zaś wypadku odpowiednich przepisów ustawy o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 238, ze zm.). Treść obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej uprawnia do skutecznego żądania przez stronę świadczenia z zakresu pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy w postaci bądź "równoważnika pieniężnego na remont mieszkania", o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, bądź pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art. 90 ust. 1 ustawy). W konkluzji wskazano na konieczność precyzyjnego ustalenia celu żądanej pomocy.

Z treści notatki z dnia 14 grudnia 2000 r. wynika, że ostatecznie skarżąca podtrzymała swój wniosek z dnia 14 stycznia 1997 r. i cel na który pomoc miała być przeznaczona.

Organ I instancji decyzję z dnia [...] oparł na przepisie art. 85 ustawy o służbie więziennej oraz § 2 ust. 1 pkt 2, 5 i 11 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom służby więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości nr 4 poz. 50). W uzasadnieniu podniesiono, że celem nadrzędnym wnioskodawczyni było uzyskanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a w szczególności na budowę domu jednorodzinnego, zakończoną w 1987 r. W ocenie organu przepisy wspomnianego zarządzenia nie wykluczały możliwości udzielenia pomocy tym osobom, które przed wystąpieniem o pomoc już wybudowały własny dom.

Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, domagającej się przyznania wyższego limitu pomocy, uznał, iż oparta na przepisach zarządzenia decyzja nie opiera się w istocie na żadnej podstawie prawnej, gdyż przywołane zarządzenie nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Z kolei przepis art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie przewiduje możliwości uzyskania pomocy przez funkcjonariusza, który ma już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

W skardze M. S. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji co do zawartego niej wyliczenia należnej pomocy, zarzucając iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia wniosku istniały przesłanki do udzielenia żądanej pomocy finansowej. Zarzuciła też naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 KPA na skutek wydania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

W uzasadnieniu podniosła, że pierwszy wniosek w sprawie udzielenia pomocy finansowej na budowę domu złożyła w 1987 r. i nigdy nie został on rozpoznany. W 1987 r. złożyła kolejny wniosek, który dotyczył remontu budynku. Po uchyleniu pierwotnych decyzji przez NSA i po wydaniu przez organ II instancji decyzji przyznającej jej rację co do zasady (w dniu 5 kwietnia 2001 r.), organ odwoławczy z niezrozumiałych dla niej względów zmienił swoje stanowisko i orzekł o braku podstaw do udzielenia takiej pomocy. W ocenie skarżącej decyzja organu I instancji była co do zasady poprawna, a ponadto nie wystąpiły przesłanki do wydania niekorzystnej dla skarżącej decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy tylko ona wniosła odwołanie. Podniosła też, iż skoro odo 1987 r. nie otrzymała pomocy na budowę domu to istnieją przesłanki do zastosowania w stosunku do niej przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.

Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że w sytuacji, gdy potrzeby mieszkaniowe strony zostały zaspokojone nie było podstaw do przyznania skarżącej żądanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270).

Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia jest przy tym związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. (art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271).

Z wywodów NSA w sposób wyraźny wynikał obowiązek precyzyjnego ustalenia przez organ, do którego strona zwróciła się ze swoim wnioskiem, jakiego rodzaju pomocy finansowej domaga się w kontekście obowiązujących przepisów prawa.

Jak wynika z treści notatki urzędowej z dnia 14 grudnia 2000 r. skarżąca domagała się pomocy finansowej w związku z remontem posiadanego budynku mieszkalnego. Tak bowiem został sformułowany wniosek z dnia 14 stycznia 1997 r., do którego treść notatki wprost nawiązuje. Skarżąca przy tym treści tej notatki nie zakwestionowała, a dodatkowo na rozprawie w dniu 9 marca 2004 r. potwierdziła, iż chodziło jej o pomoc na remont budynku.

W świetle powyższego nie jest zrozumiałe rozpoznanie wniosku tylko i wyłącznie pod kątem przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., nr 207, poz. 1761 ze zm.). Błąd ten popełniły organy obu instancji (chociaż organ I instancji przepisu tego nie przywołał) i to wbrew wyraźnemu stanowisku NSA zawartemu w wyroku z dnia 3 marca 2000 r., nakazującemu rozróżnienie żądania pomocy na uzyskanie lokalu od pomocy w formie równoważnika pieniężnego na remont mieszkania, o którym mowa w ar. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.

Niezależnie przeto od treści skargi, którą sąd nie jest związany (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zauważyć należało, iż organy obu instancji nie dołożyły należytej staranności w zakresie prawidłowego wyjaśnienia przedmiotu sprawy.

Zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – przepis art. 63 § 1- 3 KPA reguluje sposoby wnoszenia tego rodzaju żądania i wymogi formalne, którym powinno ono odpowiadać.

W doktrynie przyjmuje się, że poza wymienionymi w tym przepisie expressis verbis wymogami, w piśmie zawierającym postulat określonego zachowania się organu powinien zostać zachowany wymóg, co do wskazania żądania, które wyznaczać będzie przedmiot postępowania. Brak ten, gdy nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 343 i n.).

Powyższa regulacja obliguje organ administracji państwowej do szczególnie wnikliwego badania składanych przez strony pism pod kątem zawartych w nim treści oraz do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotu żądania strony, zwłaszcza gdy żądanie pochodzi od osoby, która w sposób nieporadny lub nielogiczny próbuje je wyartykułować, albo czyni to w sposób wieloznaczny. Niezbędny jest przy tym czynny udział samych zainteresowanych stron, które – na żądanie organu – powinny ostatecznie zadecydować o tym, w jakim kierunku powinno być wszczęte postępowanie.

Organ administracji nie jest bowiem władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, przykładowo żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. I SA 367/90 (ONSA z 1990 r., nr 2 – 3, poz. 47), wskazując, iż stosownie do art. 61 § 1 KPA żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji.

Z kolei w wyroku z dnia 17 września 1992 r., sygn. III S.A. 949/92 przyjęto trafnie, że o tym jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracyjny ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie przepisu art. 9 KPA obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma.

Powyższe uwagi należało odnieść wprost do pisma wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie. Z pisma tego nie wynikało bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, iż przedmiotem żądania jest udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, a zatem organy nie miały jakichkolwiek podstaw do potraktowania go i rozpoznania pod tym kątem. Doszukiwanie się ukrytych innych intencji strony nie znajduje oparcia w aktach sprawy.

Z kolei wniosek o dofinansowanie kosztów remontu nie został w ogóle rozpoznany.

W takim stanie rzeczy tracą na znaczeniu zarzuty skarżącej zawarte w skardze wniesionej do NSA, a przekazanej do rozpoznania do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego.

W szczególności nie może być podzielone stanowisko, że organ odwoławczy naruszył przepis zakazujący pogarszania sytuacji odwołującej się, w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji, ze względu na niejasną i niedookreśloną formę w istocie nie przyznawała skarżącej uprawnień finansowych, o które się ubiegała. Błędny jest też wywód, że o sposobie załatwienia wniosku winny przesądzać przepisy obowiązujące w dacie jego złożenia właściwemu organowi. Z reguły podstawą rozpoznania wniosku będą przepisy obowiązujące w dacie podjęcia decyzji, chyba że z mocy przepisów szczególnych, w stosunku do spraw nie załatwionych przed określoną datą, zachowały moc przepisy poprzednio obowiązujące.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca, naruszały prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz doszło przy tym do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.