Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 724/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 862
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 259/18 w sprawie ze skargi B. B. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora biblioteki publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy K. na rzecz B. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 259/18, w sprawie ze skargi B. B. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy K., z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora biblioteki publicznej, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia oraz zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy K. na rzecz skarżącej kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Burmistrz Miasta i Gminy K., dalej także: "Burmistrz", zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] , wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, odwołał B. B. ze stanowiska Dyrektor Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy K., dalej także: "Biblioteka", z dniem 19 stycznia 2018 r. (§ 1) oraz stwierdził, iż odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 108 ze zm.), dalej: "K.p., (§ 2). W § 3 zarządzenia Burmistrz wskazał, iż przyczyną zwolnienia dyscyplinarnego jest ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych oraz utrata zaufania.

B. B., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisane zarządzenie Burmistrza.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik wprawy, tj.:

- art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 862), dalej także: "ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej", poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie konsultacji dotyczącej zamiaru odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy K. z związkami zawodowymi oraz ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi działającymi na terenie regionu, a w konsekwencji naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., polegające na wydaniu zaskarżonego zarządzenia z przekroczeniem granic prawa;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.- art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w sposób całkowicie dowolny, co stanowi naruszenie wspomnianych przepisów,

3) art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak uzasadnienia aktu odwołującego skarżącą z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury, gdy tymczasem w uzasadnieniu samego aktu odwołania dyrektora winny zostać szczegółowo wskazane zarzucane skarżącej nieprawidłowości, jak również winny one zostać przekonująco umotywowane, a co więcej wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika również z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasad praworządności i legalności.

Skarżąca wniosła jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci wydruku informacji odpowiadających odpisowi aktualnemu z Krajowego Rejestru Sądowego stowarzyszeń: K. Towarzystwo Kulturalne i Towarzystwo Przyjaźni Polsko-Francuskiej - na okoliczność istnienia podmiotów, do których miał się zwrócić organ o wyrażenie opinii w przedmiocie odwołania skarżącej z zajmowanego przez nią stanowiska, zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a czego zaniechał.

Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta i Gminy K. wniósł o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organ wyjaśnił, iż w Bibliotece Publicznej Miasta i Gminy K. nie funkcjonują związki zawodowe. Pojęcia związków zawodowych nie można w tym przypadku rozszerzać na wszystkie związki zawodowe skupiające artystów, bowiem wyraźnie dyspozycja przepisu ogranicza ten zakres do związków zawodowych działających w danej instytucji kultury. Burmistrz zauważył przy tym, iż z uwagi na zastosowany tryb art. 52 Kodeksu pracy oraz realne zagrożenie interesów Gminy, co potwierdza, także wszczęcie dochodzenia przez Komendę Powiatową Policji w K. o przestępstwo określone w art. 191 § 1 Kodeku karnego, Gmina nie dysponowała możliwością pełnej realizacji nakazu konsultacji ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję.

Zdaniem Burmistrza skarżąca nie wykazała też, aby wymienione w skardze stowarzyszenia działające na terenie Gminy K. miały charakter stowarzyszeń zawodowych lub twórczych o celach statutowych chociażby w części zbieżnych z celami biblioteki lub, że skupiają one twórców - pisarzy lub poetów i mają charakter stowarzyszeń twórczych. Budzi to wątpliwości zarówno co do tego, czy obowiązek konsultacji w ogóle istniał, a ponadto, z kim wobec nieustalonego kręgu adresatów tych konsultacji miałby on być prowadzony oraz w jaki sposób, skoro ustawa tego nie reguluje, organizator miałby przy braku współdziałania skarżącej ten krąg uprawnionych ustalić.

Na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i jej zarzuty. Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę stwierdził, iż w świetle art. 52 K.p., który został zastosowany w stosunku do skarżącej, organ powinien skonsultować zamiar rozwiązania stosunku o pracę ze związkami zawodowymi i miał na to w świetle art. 52 § 2 miesiąc. Zatem nie jest zasadne stanowisko, że charakter przyczyn, dla których nastąpiło odwołanie wymagał niezwłocznego podjęcia tego aktu z pominięciem opiniowania związków oraz stowarzyszeń. Podniósł też, iż brak uzasadnienia zarządzenia spowodował, że skarżąca do tej pory w istocie nie ma wiedzy z jakich przyczyn została odwołana. Domniemywa, że z przyczyn pozamerytorycznych. Obecna na rozprawie B. B. stwierdziła, iż organ prowadzący nigdy nie miał zastrzeżeń do jej pracy. Była wielokrotnie nagradzana, również przez urzędującego Burmistrza.

W wyniku rozpatrzenia wniosku dowodowego strony skarżącej zawartego w treści skargi, Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuścił dowód z dokumentów załączonych do skargi – wydruków internetowych z Krajowego Rejestru Sądowego K. Towarzystwa Kulturalnego (nr KRS [...]) i Towarzystwa Przyjaźni Polsko-Francuskiej Oddział w K. (nr KRS [...]) oraz złożonych przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w postaci uchwały Rady Miejskiej K. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w sprawie przekształcenia Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy K. wraz z załącznikami, w tym załącznikiem nr 2 – Statut Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy K.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie w sposób istotny narusza przepisy prawa. Sąd wyjaśnił, że konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów powołujących (odwołujących) dany podmiot na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nawiązał do art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994), dalej także: "u.s.g." lub "ustawa o samorządzie gminnym", z którego wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zdaniem Sądu, istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Burmistrz przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia wypełnił obowiązki określone w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, decydujące o skuteczności odwołania, a mianowicie, czy organizator (w tym wypadku Burmistrz), odwołał dyrektora instytucji kultury (w tym wypadku Dyrektora Biblioteki Publicznej), po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję.

Skarżąca podniosła, że przed podjęciem zarządzenia Burmistrz nie zasięgnął wymaganych opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Bibliotekę, choć takie istnieją i z którymi Biblioteka współpracuje, na dowód czego załączyła do skargi wydruki internetowe z Krajowego Rejestru Sądowego z Rejestru Stowarzyszeń, pozwalające zweryfikować zakres ich działalności statutowej. Na rozprawie skarżąca przedłożyła ponadto Statut Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy K., dalej także" "Statut Biblioteki".

W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko skarżącej, pomimo przeciwnych twierdzeń organu, że żadne z powołanych przez skarżącą stowarzyszeń nie zrzesza twórców ani nie inspiruje żadnej działalności twórczej, jest zasadne i ma pełne odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Sąd przywołał § 6 Statutu Biblioteki, według którego, Biblioteka służy zaspokajaniu potrzeb kulturowych, oświatowych i informacyjnych mieszkańców gminy oraz uczestniczy w upowszechnianiu wiedzy i kultury. Natomiast zgodnie z § 8 Biblioteka może podejmować inne zadania wynikające z potrzeb środowiska, aniżeli wymienione w § 7, które związane są typową działalnością bibliotekarską i czytelniczą (karty nr 103 – 106 akt sądowych).

Z kolei, z przedłożonych przez skarżącą odpisów z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że do celów K. Towarzystwa Kulturalnego należy m.in. upowszechnianie wiedzy o regionie poprzez organizowanie prelekcji, konkursów, wydawnictw książkowych, prasowych, inicjowanie i wspieranie amatorskiego ruchu artystycznego, wspieranie działalności placówek edukacyjnych z ternu miasta i gminy K., promowanie ziemi K. jako regionu turystycznego (wydruk z KRS – karta nr 22 akt sądowych). Natomiast z zapisów Krajowego Rejestru Sądowego w odniesieniu do Towarzystwa Przyjaźni Polsko-Francuskiej, którego oddział zarejestrowano w K., wynika, że celem Towarzystwa jest m.in. zaznajamianie społeczeństwa polskiego z życiem społeczeństwa Francji, jej historią, nauką, kulturą (karta nr 19 akt sądowych).

Z akt sprawy oraz stanowiska organu wynika, że Burmistrz przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia nie zasięgnął opinii żadnego z ww. stowarzyszeń i nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, jakie działają stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Bibliotekę. W opinii Sądu, wymienione Stowarzyszenia, a już z pewnością K. Towarzystwo Kulturalne, są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Bibliotekę i powinny uczestniczyć w procesie opiniowania odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Biblioteki

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowane na tle art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji.

Sąd, nawiązując do orzecznictwa argumentował dalej, że obowiązkiem burmistrza jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Zaniechanie zasięgnięcia opinii od wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności, stanowi naruszenie prawa o charakterze istotnym, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia. W ocenie WSA, a z takim uchybienie wystąpiło na gruncie rozpoznawanej sprawy,

Według Sądu, Burmistrz naruszył również art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepis ten, choć nie został wymieniony w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia, to w istocie stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia.

Sąd nie podzielił tych wywodów skargi, które bazują na stwierdzeniu, że z uwagi na treść art. 8 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw stwierdziła, iż dokonana tą ustawą nowelizacja art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie miała żadnego znaczenia dla trybu i sposobu odwołania dyrektorów bibliotek i wygaszania stosunku powołania na czas nieokreślony i skarżącą po wejściu z życie ustawy nowelizującej nadal wiązała ta sama umowa na czas nieokreślony. Sąd odwołał się do stanowiska Sądu Najwyższego, które zostało wyrażone w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I PK 91/16, w zakresie wykładni przepisów art. 8 ust. 4 i 6 ww. ustawy. Sąd Najwyższy uznał, że ustawodawca w przypadkach określonych w ustawie może przewidzieć wygaśnięcie stosunku pracy opartego na powołaniu. Skoro taka możliwość istnieje, to dopuszczalne jest też generalne odwołanie określonej grupy osób z mocy prawa. Prawodawca autoryzuje zresztą tego rodzaju rozwiązanie. W art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw stwierdził, że "niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy". Zatem, nie jest wykluczone, że skutek ten stał się udziałem również dyrektorów wymienionych w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej, a nastąpił on z dniem wejścia w życie zmian zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw.

Powyższe stanowisko zostało podzielone i rozwinięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 481/16.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, skarżąca B. B. pełniła funkcje Dyrektora Biblioteki Publicznej Mig K. po dniu 1 stycznia 2012 r. bez formalnego aktu powołania w okresie do wydania zarządzenia burmistrza z dnia 19 stycznia 2018 r. nr [...] , co zgodnie z przywołanym wyrokiem NSA oznacza, że doszło do powołania skarżącej w sposób konkludentny na stanowisko dyrektora na czas określony. Sąd podkreślił, że żaden przepis nie przewiduje konieczności dokonania aktu powołania na stanowisko w formie pisemnej pod rygorem nieważności tej czynności, względnie jej bezskuteczności.

Skarżąca poprzez dopuszczenie jej do wykonywania obowiązków dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy K. po dniu 1 stycznia 2012 r. powołana została przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy. W konsekwencji, znajdowały w stosunku do niej zastosowanie przepisy art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia, określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu.

Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego.

Sąd wskazał, że Burmistrz w § 2 zarządzenia jako powód odwołania podał, że "odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy a w § 3 zarządzenia podano, że "Przyczyną zwolnienia dyscyplinarnego jest ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych oraz utrata zaufania." Przytoczone przyczyny zwolnienia nie zostały powiązane z żadnymi konkretnymi przepisami prawa, które skarżący naruszył w związku z zajmowanym stanowiskiem. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ udokumentował, że złożył zawiadomienie o popełnieniu przez skarżącą przestępstwa, a z przedłożonego do akt postanowienia Komendy Powiatowej Policji w K. sygn. [...], zatwierdzonego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. w dniu 29 czerwca 2018 r. wynika, że umorzone zostało dochodzenie w sprawie o przestępstwa z art. 191 § 1 k.k. oraz 284 § 2 K.k. Sąd zwrócił uwagę, że Burmistrz nie jest organem właściwym do ścigania przestępstw, nie posiada bowiem samodzielnej kompetencji do oceny, czy skarżący popełnił przestępstwo, o którym mowa w przywołanym unormowaniu. Nie jest też uprawniony w zastępstwie organów ściągania i sądów do ferowania jakichkolwiek wyroków. Nie jest rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia przez organ. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa i transparentne.

Sąd nie podzielił argumentacji organu, że przyczyny odwołania wynikały w tym przypadku z treści wręczonego skarżącej wypowiedzenia umowy o pracę w trybie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Sąd wskazał, że kontrolą sądu administracyjnego objęty jest w rozpatrywanym przypadku konkretny akt organu podjęty z zakresu administracji publicznej, a nie dokumentacja, która została wytworzona w związku z koniecznością rozwiązania stosunku pracy. Tym niemniej, w opisanych okolicznościach nie można uznać, iż brak uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia stanowi istotne naruszenie prawa w znaczeniu wyżej opisanym, które mogłoby stanowić samoistną podstawę stwierdzenia nieważności tego aktu.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Skargę kasacyjną wniósł Burmistrz Miasta i Gminy K. Wyrok zaskarżył w całości i działając na podstawie art. 174 § 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: "P.u.s.a.", art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", poprzez nienależyte wykonanie obowiązku ponownej kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku WSA, polegające na niepełnym i wybiórczym dokonaniu oceny prawnej w związku z niedokonaniem oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skutków braku funkcjonowania w bibliotece publicznej w K. związków zawodowych oraz organizacji i stowarzyszeń twórczych, w wyniku czego dokonano błędnej wykładni i zastosowania przez WSA w Poznaniu art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Nienależyte wykonanie kontroli sądowej aktu administracyjnego jakim było Zarządzenie Burmistrza K. wynikało również z nieprawidłowej oceny stanu faktycznego w sprawie poprzez wadliwe uznanie przez sąd, że opinia stowarzyszeń twórczych działających poza biblioteką dowolnie wskazanych przez stronę przeciwną stanowi o naruszeniu procedury odwołania w sposób legalny dyrektora instytucji kultury;

- nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie poprzez naruszenie i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie przez WSA w Poznaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że dowolnie realizowana współpraca biblioteki z zewnętrznymi stowarzyszeniami i brak zasięgnięcia ich opinii ma warunkować prawidłowe wypełnienie dyspozycji art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie odnosi ten obowiązek jedynie do stowarzyszeń twórczych o celach statutowych zgodnych z celami działalności biblioteki publicznej, a w sytuacji gdy WSA nie dokonał oceny w postępowaniu zbieżności statutów i celów oraz roli i prawnego znaczenia w/w opinii dokonał nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie naruszenia art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przez Burmistrza K.

- nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie przez WSA w Poznaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnego ustalenia że Burmistrz K. nie dopełnił procedury wynikającej z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej pomimo tego, że ustawa nie precyzuje w jakim trybie mają się one odbywać ani w jaki sposób Burmistrz ma w sposób nie budzący wątpliwości weryfikować zgodność działania stowarzyszeń z celami Biblioteki i jak długo owe konsultacje mają trwać. W omawianej sprawie zdaniem strony skarżącej sąd arbitralnie, swobodnie i stronniczo uznał działania wskazanych przez stronę przeciwną dowolnych stowarzyszeń za działalność twórczą i przypisał im w sposób nieuprawniony rolę jakiej w istocie nie miały - stowarzyszeń twórczych na podstawie porównania ogólnego statutów ale bez analizy i weryfikacji czy zrzeszają one twórców i czy ich działalność pozostaje w jakimkolwiek istotnym związku faktycznym ze statutową działalnością biblioteki. Sąd nie porównał również jaką faktycznie prowadzą one działalność i czy spełniają wymóg stowarzyszeń twórczych czy tylko stowarzyszeń rejestrowanych w KRS o charakterze krajoznawczo-kulturalnym i poznawczym. Nie zweryfikowano również listy ich członków ani nie ustalono ilu z nich prowadzi i na jakiej podstawie prawnej działalność twórczą. Analogiczne zapisy na zasadzie prostego zestawienia statutów jak zrobił to arbitralnie z naruszaniem zasady obiektywizmu WSA w Poznaniu nie spełniają tego warunku.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz orzeczenie o kosztach w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 4 stycznia 2018 r. pełnomocnik Burmistrza Miasta i Gminy K. złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że na terenie Miasta i Gminy K. działają liczne stowarzyszenia, w tym w szczególności K. Towarzystwo Kulturalne i Towarzystwo Przyjaźni Polsko-Francuskiej Oddział w K., które współpracowały z biblioteką, w czasie kiedy skarżąca była dyrektorem tejże instytucji kultury. Stowarzyszenia te prowadziły i inspirowały działalność twórczą na terenie gminu i kraju. Co więcej, jednym z celów działalności K. Towarzystwa Kulturalnego było Inicjowanie i wspieranie amatorskiego ruchu artystycznego, co jednoznacznie dowodzi, iż stowarzyszenie to zrzesza twórców. Istotnym jak także, jak zauważył WSA w Poznaniu, że z zakresu statutowego biblioteki i z celów działania stowarzyszeń wynika, że działalności ich są zbieżne i ze sobą związane. Zarówno biblioteka, jak i w/w stowarzyszenia organizują, inicjują i prowadzą szeroko pojętą działalność kulturalną, a do tego współpracują ze sobą w tym zakresie. W związku ze specyfiką działania biblioteki konieczna była i jest współpraca ze stowarzyszeniami działającymi w dziedzinie kultury na terenie Miasta i Gminy K., zatem ich opinia miałaby niebagatelne znaczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 23 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy, a tym samym wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Lesznie, z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt [...], wydanego w sprawie z powództwa B. B. przeciwko Bibliotece Publicznej Miasta i Gminy K. o odszkodowanie z tytułu naruszającego przepisy rozwiązania stosunku pracy bez zachowania okresu wypowiedzenia z transkrypcją uzasadnienia. W ocenie Sądu Rejonowego, nie doszło do konsultacji wymaganych przepisem art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W toku postępowania fakt ten został przyznany przez stronę pozwaną. Wójt zeznając przed Sądem potwierdził, że takich konsultacji nie przeprowadzał przed odwołaniem powódki ze stanowiska, negując konieczność ich przeprowadzenia.

Pismem z dnia 24 listopada 2021 r. pełnomocnik Burmistrza Miasta i Gminy K. wniósł o rozpoznanie kasacji na posiedzeniu z udziałem stron. Oświadczył, że strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej (stałe łącze internetowe) oraz odpowiedni sprzęt elektroniczny i oprogramowanie. Jednocześnie poinformował, że konto ePUAP jest w trakcie zakładania. Dane zostaną niezwłocznie przekazane do sprawy.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 30 grudnia 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów kasacji należy określić charakter zaskarżonego aktu. Co prawda zarzuty wprost nie kwestionują publicznoprawnego charakteru zarządzenia, ale ten aspekt sprawy ma znaczenie w analizie zagadnień podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zarządzenie, którego nieważność stwierdzono zaskarżonym wyrokiem, zostało wydane w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter przepisu ustrojowego określającego wykonawczy charakter funkcji wójta (burmistrza, prezydenta) i wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Podstawę prawną zarządzenia stanowił także niepowołany w zarządzeniu przepis art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepis ten ma charakter przepisu prawa materialnego, konkretyzującego zadania i kompetencje organów administracji publicznej. Dodać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (pkt 9).

Przepisy stanowiące podstawę prawną zarządzenia mają charakter publicznoprawny, taki sam charakter ma zadanie gminy występującej w roli organizatora kultury.

Odnotować jeszcze trzeba regulację art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którą, jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Natomiast według art. 9 ust. 2 tej ustawy, prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym.

Zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury nie jest więc aktem wyłącznie z zakresu prawa pracy, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 12 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 548/03; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16).

Zaskarżone zarządzenie o odwołaniu skarżącej ze stanowiska nie jest aktem wykonania prawa, czyli czynnością faktyczną, lecz czynnością prawną. Jest to, jak już powyżej wskazano, czynność o podwójnym charakterze - publicznoprawnym (jest formą realizacji przez organ zadań publicznych), ale zarazem wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Ponadto, ma ona charakter aktu indywidualnego i jako taka należy do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Akty w tym przepisie wymienione (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej) nie obejmują bowiem wyłącznie aktów ogólnych.

Należy zatem zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11, wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. II OSK 169/21; wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 390/21).

Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, w procedurze badania zgodności z prawem zarządzeń organu wykonawczego gminy znajdują nadto zastosowanie przepisy art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzenie podlega nadzorowi wojewody oraz kontroli sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2231/15; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 585/16; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 717/18).

Tak określonemu trybowi nadzoru wojewody i kontroli sądowoadministracyjnej zarządzeń w sprawach odwołania dyrektora instytucji kultury nie stoi na przeszkodzie unormowanie art. 15 ust. 7 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. Odniesienie to dotyczy bowiem skutków, jakie zarządzenie wywołuje w zakresie praw pracowniczych, a nie w sferze publicznoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11).

W świetle powyższego bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku ponownej kontroli. Zaskarżone zarządzenie nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Błędna jest teza o naruszeniu art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego zarządzenia z uwzględnieniem kryterium legalności, o którym mowa w art. 1 § 2 P.u.s.a. Skoro rozpoznał skargę na zarządzenie organu gminy, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i wydał w tej sprawie wyrok, dokonał kontroli działalności administracji publicznej i zastosował środek przewidziany w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Natomiast prawidłowość tej kontroli nie może być skutecznie zakwestionowana z powołaniem się na wskazane powyżej przepisy o charakterze ustrojowym.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na niepełnym i wybiórczym dokonaniu oceny prawnej w związku z niedokonaniem w uzasadnieniu wyroku skutków braku funkcjonowania w bibliotece publicznej w K. związków zawodowych oraz organizacji i stowarzyszeń twórczych, w wyniku czego dokonano błędnej wykładni i zastosowania przez WSA w Poznaniu art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane elementy. Sąd przedstawił stan sprawy, a także zarzuty podniesione w skardze oraz stanowiska pozostałych stron. Wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera także stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Ewentualna wadliwość oceny prawnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji jest zagadnieniem z zakresu trafności rozstrzygnięcia. Do tej poprawności materialnej wprost nawiązuje wnoszący kasację, dodając w opisie naruszenia, że doprowadziło to (czyli opisane uchybienie) do błędnej wykładni i zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. To samo odnosi się do drugiej okoliczności mającej, zdaniem wnoszącego kasację, wskazywać na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a, tj. nieprawidłowej oceny stanu faktycznego poprzez uznanie, że opinia stowarzyszeń działających poza biblioteką dowolnie wskazanych przez skarżącą stanowi o naruszeniu procedury. Doprecyzować warto, że mimo użycia w opisie naruszenia określenia o nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego, cała wypowiedź wskazuje nie na błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie istnienia stowarzyszeń ale na błędną, zdaniem kasatora, ocenę prawną, według której, opinia stowarzyszeń twórczych działających poza biblioteką, dowolnie wskazanych przez skarżącą, stanowi o naruszeniu procedury odwołania w sposób legalny dyrektora instytucji kultury.

Przypomnieć zatem trzeba utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, trafność merytorycznego stanowiska zajętego przez Sąd nie może być skutecznie podnoszona z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20).

Nie zasługuje na uwzględnienie drugi zarzut skargi kasacyjnej. Przed analizą tej podstawy kasacji konieczne jest jeszcze spostrzeżenie, że podstawy kasacji zostały sformułowane wadliwie. Z art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że obowiązkiem wnoszącego kasację jest określenie podstawy kasacji: naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W odniesieniu do podstawy materialnej należy także określić rodzaj naruszenia: błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Wnoszący kasację nie określił podstaw kasacyjnych w sposób wymagany przepisami art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Na wstępie stwierdził natomiast, że działa na podstawie art. 174 § 2 P.p.s.a. Jest oczywiste, że powinien podać rzeczywiste oznaczenie przepisu, tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Jest także niewątpliwe, że w ten sposób nawiązał do procesowej podstawy kasacji. Nawiązanie to można uznać za wystarczające w stosunku do pierwszego zarzutu, w którym powołano, jako naruszone, szereg przepisów procesowych, powyżej omówionych.

Powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na wstępie kasacji na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie pozwala natomiast na niebudzące wątpliwości odczytanie treści dwóch pozostałych zarzutów kasacyjnych. W obu przypadkach powołano się na nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych, ale wskazano jako naruszony tylko jeden przepis: w zarzucie drugim art. 15 o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zaś w zarzucie trzecim art. 15 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie w opisach naruszeń obu zarzutów poruszone zostały zarówno zagadnienia procesowe, jak i materialne.

Mimo tej wadliwości konstrukcyjnej podstaw kasacji, z uwagi na obszerne opisy naruszeń oraz treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do argumentacji konkretyzującej wadliwości wyroku dostrzeżone przez wnoszącego kasację.

Rozważając zasadność wywodów związanych z zarzutem drugim trzeba najpierw zauważyć, że według art. 15 ust. 1 ustawy, odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie co powołanie, a więc po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Do przesłanek tej normy nie należy jak to określono w kasacji "współpraca biblioteki z zewnętrznymi stowarzyszeniami", która nie ma charakteru "dowolnego". Chodzi o opinię stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (w tym przypadku bibliotekę).

Niezasięgnięcie opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję stanowi, co do zasady, naruszenie art. 15 ust. 1.

Ugruntowany jest przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, według którego, pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą.

Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury (patrz: m.in. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12).

Nawiązując do jednej z tez analizowanego zarzutu, podkreślić należy, że konieczność współpracy instytucji kultury ze stowarzyszeniami działającymi w dziedzinie kultury stanowi uzasadnienie dla wprowadzenia obowiązku opiniowania. Nie oznacza to uprawnienia, dla organizatora kultury, eliminowania z procesu opiniowania niektórych stowarzyszeń spełniających wymogi z art. 15 ust. 1, z którymi, jego zdaniem, współpraca została nawiązana w sposób "dowolny" przez instytucję kultury.

W konsekwencji, obowiązkiem organu gminy jako organizatora kultury jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 585/16).

Warto podkreślić, że czym innym, niż całkowite pominięcie przez organizatora kultury działań konsultacyjnych, jest zasięgnięcie opinii wybranych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności. Pominięcie stowarzyszeń zawodowych i twórczych, niewłaściwych ze względu na rodzaj działalności, nie stanowi naruszenia prawa o charakterze istotnym, skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 717/18; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1535/20).

Na podstawie akt sprawy Sąd pierwszej instancji ustalił, że Burmistrz Miasta i Gminy K. nie podjął czynności zmierzających do ustalenia jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Bibliotekę działają na terenie Miasta i Gminy K. Nie zasięgnął opinii żadnego stowarzyszenia.

Na podstawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trakcie postępowania sądowego ustalono, że na terenie Miasta i Gminy K. działają w dziedzinie kultury dwa stowarzyszenia, przy czym zdaniem Sądu, co najmniej jedno z nich, tzn. K. Towarzystwo Kulturalne, jest właściwe ze względu na rodzaj prowadzonej działalności – upowszechnianie wiedzy o regionie poprzez organizowanie prelekcji, konkursów, wydawnictw książkowych, prasowych, inicjowanie i wspieranie amatorskiego ruchu artystycznego, wspieranie działalności placówek edukacyjnych z terenu miasta i gminy K., promowanie ziemi K. jako regionu turystycznego.

Istnienie stowarzyszeń oraz rodzaj działalności Biblioteki i K. Towarzystwa Kulturalnego Sąd ustalił na podstawie wpisów w KRS Rejestru Stowarzyszeń oraz Statutu Biblioteki Miasta i Gminy K.

Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Sąd pierwszej instancji nie narusza prawa. W sprawie ze skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, mimo że kontroli poddany jest akt normatywny, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie wydania aktu (uchwały, zarządzenia) jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury samorządowej na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron (art. 106 § 3 P.p.s.a.), a także na podstawie wyjaśnień składanych w trybie art. 106 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19).

W myśl art. 106 § 5 P.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, dalej: "K.p.c.". Odpowiednio zastosowanie mają art. 227, 228 § 2, art. 231, 233–245 i 248–257 K.p.c. (patrz m.in. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 29 do art. 106).

Sąd pierwszej instancji, ustalając istotne okoliczności faktyczne, tzn. istnienie stowarzyszeń oraz rodzaj działalności Biblioteki i K. Towarzystwa Kulturalnego, nie naruszył zasady swobodnej oceny materiału dowodowego wynikającej z odpowiedniego stosowania w omawianym zakresie przepisu art. 233 § 1 K.p.c. Okoliczności te zostały potwierdzone dowodami z dokumentów urzędowych (wypis z KRS oraz Statut Biblioteki), których mocy dowodowej (art. 244 § 1 K.p.c.) organ nie podważył.

Warto zauważyć, że postanowienie o przeprowadzeniu dowodów z dokumentów dołączonych do skargi (wypisy z KRS) oraz uchwały Rady Miejskiej K. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] wraz z załącznikami (Statut Biblioteki) zostało wydane na rozprawie w dniu 27 września 2018 r., przy czym poprzednio, na wniosek organu, rozprawa wyznaczona na dzień 9 sierpnia 2018 r. została odwołana na wniosek organu. W trakcie postępowania sądowego organ nie podjął próby podważenia wiarygodności dokumentów.

Organ nie podważył także prawidłowości materialnoprawnej oceny Sądu, który stosując art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej uznał, porównując rodzaje działalności Biblioteki oraz K. Towarzystwa Kulturalnego, że Towarzystwo jest właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Bibliotekę, w rozumieniu art. 15 ust. 1. Stanowisko materialnoprawne w tym zakresie Sąd pierwszej instancji przedstawił na stronach 8 i 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wskazując na zadania i cele Biblioteki (§ 7 i 8 Statutu) oraz wydruk z KRS odnoszący się do K. Towarzystwa Kulturalnego.

W rezultacie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że Burmistrz Miasta I gminy K. nie dopełnił procedury przewidzianej w art. 15 ust. 1 ustawy. Nie jest więc zasadny także trzeci zarzut skargi kasacyjnej, ani w aspekcie dowodowym, ani co do kwalifikacji rodzajów działalności Biblioteki i K. Towarzystwa Kulturalnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od Gminy K. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 240 zł.