Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 200/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
article: art. 76
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 1999 nr 90 poz 999
law: Ustawa z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim.
journal: Dz.U.UE.L 1971 nr 149 poz 2 art. 69
law: Rozporządzenie Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie
journal: Dz.U.UE.L 1972 nr 74 poz 1 art. 26, art. 83
law: Rozporządzenie Rady EWG Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie  stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do  członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części dotyczącej wskazania daty pozbawienia statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku oraz utraty prawa do zasiłku i statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Starosty z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]; 2. określa, że wyżej wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008r., znak [...], wydaną z upoważnienia Wojewody L., po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji z dnia [...] stycznia 2008r., wydanej z upoważnienia Starosty O., znak: [...], w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku, uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania daty pozbawienia M. B. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku oraz orzeczono o utracie przez M. B. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 23 lipca 2007r.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach:

Pani M. B. została w dniu [...] grudnia 2006r. zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy [dalej: PUP] w O. L. Filia w P., z prawem do zasiłku przysługującym od dnia 28 grudnia 2006r. Status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku Pani B. utraciła przejściowo, na okres trzech miesięcy, w związku z niestawiennictwem w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i niepowiadomieniem o powodach niestawiennictwa. Z dniem [...] maja 2007r. Pani B. ponownie została zarejestrowana jako bezrobotna, uzyskując prawo do zasiłku od dnia 22 maja 2007r.

W dniu 18 czerwca 2007r. skarżąca złożyła w PUP w O. L. Filia w P. oświadczenie, zgodnie z treścią którego z dniem 23 czerwca 2007r. wyjeżdża w celu poszukiwania pracy do Wielkiej Brytanii, w związku z czym będzie ubiegać się o transfer zasiłku dla bezrobotnych. Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej w dniu 18 czerwca 2007r. tego dnia Pani B. otrzymała druk oświadczenia dla osób wyjeżdżających za granicę w celu poszukiwania pracy z pouczeniem, że powinna dostarczyć powyższe oświadczenie po ustaleniu daty wyjazdu.

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Wicedyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. z dnia [...] czerwca 2007r. (znak [...]), skierowanego do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w O. L. wynika, iż Urząd ten wydał w tym dniu M. B. zaświadczenie E303 w celu transferu zasiłku dla bezrobotnych do Wielkiej Brytanii w okresie od dnia 23 czerwca do dnia 22 września 2007r.

W dniu 13 sierpnia 2008r. M. B. złożyła pisemne oświadczenie, iż z dniem tym zgłasza gotowość podjęcia pracy w związku z zakończeniem poszukiwania pracy w Wielkiej Brytanii. Skarżąca poinformowała jednocześnie w tym samym piśmie, że stawiła się w terminie określonym w formularzu E-303 w instytucji właściwej w kraju poszukiwania pracy. W oświadczeniu stwierdziła również co następuje: "(...) zostałam poinformowana, że tutejszy PUP nie otrzymał z WUP w L. informacji dotyczącej mojej rejestracji i podjęcia transferu zasiłku".

Decyzją z dnia [...] października 2007r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty O. orzeczono o wstrzymaniu M. B. wypłaty zasiłku dla bezrobotnych od dnia 23 czerwca 2007r. Decyzję uzasadniono tym, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001, z późn. zm.) zasiłek nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie krótszym niż 30 dni przebywa zagranicą, Pani B. zaś zgłosiła wyjazd za granicę od dnia 23 czerwca 2007r.

Decyzją z dnia [...] października 2007r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty O. orzeczono o utracie przez M. B. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 22 lipca 2007r. W uzasadnieniu podniesiono, iż M. B. nie stawiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, co w świetle art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powoduje utratę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku.

Od decyzji powyższych M. B. wniosła odwołanie, w którym podniosła, iż po przyjeździe do Wielkiej Brytanii zarejestrowała się w tamtejszych służbach zatrudnienia oraz podjęła starania o uzyskanie "National Insurance Number", niezbędnego do pobierania zasiłku. Jak informowano ją w urzędzie brytyjskim formalności w jej sprawie przeciągały się z powodu dużej liczby imigrantów przybywających w tym okresie do Wielkiej Brytanii. W związku ze zbliżającym się końcem wakacji musiała powrócić do kraju 13 sierpnia 2007r. ze względu na konieczność opieki nad dzieckiem uczęszczającym do szkoły. Działając zgodnie z instrukcjami udzielonymi jej przez pracowników Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. uzyskała potwierdzenie daty rejestracji przez służby zatrudnienia w Wielkiej Brytanii oraz informację, że nie pobierała zasiłku podczas pobytu w tym kraju. Jak stwierdziła odwołująca się, jej starania okazały się w ostatecznym rozrachunku zbędne, ponieważ pozbawiono jej statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku w związku z tym, że nie dokonano transferu zasiłku, a nie powróciła do kraju w ciągu 30 dni od wyjazdu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., znak [...], wydaną z upoważnienia Wojewody L., po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji z dnia [...] października 2007r., Nr [...], wydanej z upoważnienia Starosty O. w przedmiocie wstrzymania wypłaty zasiłku dla bezrobotnych, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja ta nie została zaskarżona przez M. B.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., znak [...], wydaną z upoważnienia Wojewody L., po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji z dnia [...] października 2007r., Nr [...], wydanej z upoważnienia Starosty O. w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem 22 lipca 2007 r. oraz utraty prawa do zasiłku z dniem 22 lipca 2007 r., uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia było w ocenie organu odwoławczego zastosowanie przez organ I instancji niewłaściwego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego, powołany w zaskarżonej odwołaniem decyzji przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...) może stanowić podstawę do orzekania w kwestii pozbawienia statusu osoby bezrobotnej tylko w sytuacji, gdy bezrobotny miał uprzednio ustalony termin wizyty, a w tym terminie nie stawił się oraz nie powiadomił powiatowego urzędu pracy w przeciągu 7 dni o uzasadnionych powodach swojej nieobecności. W rozpatrywanej zaś sprawie dzień wskazany jako termin utraty statusu osoby bezrobotnej nie był wyznaczony M. B. jako termin kolejnej wizyty w powiatowym urzędzie pracy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r., znak [...], wydaną z upoważnienia Starosty O. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzeczono o utracie przez M. B. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 22 lipca 2007r. Organ stwierdził w uzasadnieniu, że z notatek służbowych zamieszczonych w aktach sprawy wynika, iż Pani B. nie ubiegała się w kraju poszukiwania pracy, czyli w Wielkiej Brytanii o status poszukującego pracy i nie wnioskowała o wypłatę zasiłku, w związku z czym transfer zasiłku nie został dokonany a Pani B. nie zachowała prawa do świadczeń z tytułu bezrobocia. W tym stanie rzeczy zdaniem organu zastosowanie winien znaleźć art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia (...). Pani B. nie spełniła jednak określonych w tym przepisie warunków zachowania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Jej pobyt za granicą, liczony od daty wyjazdu do momentu zgłoszenia gotowości do pracy w PUP przekroczył 30 dni, co stanowiło podstawę do pozbawienia M. B. statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku.

Od decyzji powyższej M. B. wniosła odwołanie, podnosząc w nim, iż nieprawdziwe są stwierdzenia organu, jakoby w trakcie pobytu w Wielkiej Brytanii nie ubiegała się o status poszukującego pracy i nie wnioskowała o wypłatę zasiłku. Stwierdziła również, iż zaistniałą sytuację opisała i wszelkie dokumenty przedstawiła w odwołaniu od wcześniejszej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2008r., znak [...], wydaną z upoważnienia Wojewody L., uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania daty pozbawienia M. B. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku oraz orzeczono o utracie przez M. B. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 23 lipca 2007r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w świetle art. 69 ust. 1 lit b) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 (Dz. Urz. UE, seria L, Nr 149, s. 2) bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego pod warunkiem, że zarejestruje się jako poszukujący pracy w służbach zatrudnienia w państwie, do którego udaje się w celu poszukiwania pracy. Tymczasem na zaświadczeniu E303, wydanym Pani B. celem ubiegania się o transfer zasiłku, widnieją odręczne adnotacje (w języku angielskim), sporządzone przez pracownika brytyjskich służb zatrudnienia, z których jednoznacznie wynika, iż Pani B. wprawdzie zgłosiła się do służb zatrudnienia w Wielkiej Brytanii w terminie 7 dni od daty wyjazdu z Polski, lecz podczas tej rejestracji nie ubiegała się o wypłatę polskiego zasiłku, w związku z czym transfer nie został dokonany. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, sprawę należało rozstrzygać w oparciu o przepis art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W związku z tym, że pobyt Pani B. za granicą był dłuższy niż wskazane w tym przepisie 30 dni, nie ma możliwości zachowania statusu osoby bezrobotnej, a co za tym idzie również prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy wskazał, że utrata statusu bezrobotnego następuje z upływem 30-tego dnia po wyjeździe z Polski. Przy właściwym obliczaniu terminu 30-dniowego nie należy brać pod uwagę dnia, w którym nastąpiło zdarzenie stanowiące jego początek, czyli wyjazd z Polski. W związku z tym utrata statusu osoby bezrobotnej powinna nastąpić w przypadku Pani B. nie z dniem 22 lipca 2007r., jak orzekł organ I instancji, lecz z dniem 23 lipca 2007r.

Na decyzję z [...] marca 2008r. M. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżąca podniosła w uzasadnieniu, iż po przyjeździe do Wielkiej Brytanii zarejestrowała się w ciągu siedmiu dni w tamtejszych służbach zatrudnienia i od tej chwili pozostawała do ich dyspozycji. Podjęła następnie starania o uzyskanie National Insurance Number, niezbędnego do otrzymania zasiłku i podjęcia pracy, lecz formalności w urzędzie przedłużały się z powodu znacznej liczby imigrantów przybywających do Wielkiej Brytanii w tym okresie. 13 sierpnia 2007r. skarżąca powróciła do Polski ze względu na sprawy rodzinne. Działając zgodnie z instrukcjami udzielonymi jej przez pracowników Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. uzyskała potwierdzenie daty rejestracji przez służby zatrudnienia w Wielkiej Brytanii oraz informację, że nie pobierała zasiłku podczas pobytu w tym kraju. Dopiero po dwóch miesiącach starań uzyskała w polskim urzędzie decyzję w swojej sprawie i to negatywną, pozbawiającą ją statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdził iż jest ona zasadna oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Podstawową funkcją sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r., Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). Kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Istotne znaczenie dla wyznaczenia zakresu kontroli ma również treść art. 134 § 1 p.p.s.a., w świetle którego sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny winien objąć zakresem kontroli zgodność z prawem zaskarżonego aktu czy czynności w kontekście całokształtu mających zastosowanie w sprawie regulacji procesowych i materialnoprawnych, a nie tylko ograniczać się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Trzeba wskazać również na treść art. art. 135 p.p.s.a., w świetle którego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z przepisu tego wynika m.in., że w sytuacji, kiedy sąd rozpatrując skargę na decyzję organu II instancji stwierdzi, że naruszeń prawa dopuścił się również organ orzekający w I instancji, władny jest podjąć stosowne rozstrzygnięcia również w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnych.

Sąd badając niniejszą sprawę dopatrzył się w działaniach organów obydwu instancji naruszeń przepisów postępowania, które pozostawały w istotnym związku z treścią zaskarżonych decyzji, co oznacza wyczerpanie dyspozycji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., w świetle którego sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne (niż wskazane w lit b i c cytowanego przepisu) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ uchybienia te dostrzeżono w działaniach organów obydwu instancji, z mocy art. 135 p.p.s.a. uchyleniu winna podlegać nie tylko zaskarżona decyzja, ale również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia (...). W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 69 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, pozwalającego na zachowanie prawa do zasiłku na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż Pani B. wprawdzie faktycznie zgłosiła się do służb zatrudnienia w Wielkiej Brytanii w ciągu 7 dni od daty wyjazdu z Polski, lecz podczas tej rejestracji nie ubiegała się o wypłatę polskiego zasiłku, w związku z czym transfer zasiłku dla bezrobotnych nie został dokonany. Przedstawiony stan faktyczny organ przyjął na podstawie odręcznych adnotacji (w języku angielskim) sporządzonych przez pracownika brytyjskich służb zatrudnienia na formularzu zaświadczenia E303, wydanym Pani B. w Polsce celem ubiegania się o transfer zasiłku. Organ uznał, że skoro art. 69 rozporządzenia 1408/71 nie ma zastosowania, sprawę należało rozstrzygać w oparciu o przepis art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w świetle którego bezrobotny, który w okresie krótszym niż 30 dni przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, nie zostaje pozbawiony statusu bezrobotnego, jeżeli o zamierzonym pobycie lub pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia zawiadomił powiatowy urząd pracy. Ponieważ pobyt Pani B. za granicą był dłuższy niż wskazane w cytowanym przepisie 30 dni, nie ma możliwości zachowania statusu osoby bezrobotnej, a co za tym idzie również prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do zastosowania wskazanych przepisów prawa wspólnotowego wynika z naruszenia przez organ ogólnych zasad postępowania administracyjnego, obligujących organ administracji publicznej do podjęcia w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i do załatwienia sprawy oraz do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (zasada prawdy obiektywnej, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.). Wyjaśnienie błędu organu wymaga odwołania się do brzmienia przedmiotowego przepisu:

"1. Bezrobotny w pełnym wymiarze pracownik najemny lub bezrobotna w pełnym wymiarze osoba prowadząca działalność na własny rachunek, którzy spełniają warunki wymagane przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego w celu uzyskania prawa do świadczeń i którzy udają się do jednego lub kilku Państw Członkowskich w celu poszukiwania tam zatrudnienia, zachowują prawo do tych świadczeń, na warunkach i w granicach niżej określonych:

a) Przed wyjazdem, zainteresowany musi zarejestrować się jako poszukujący pracy i pozostawać do dyspozycji służb zatrudnienia państwa właściwego przez co najmniej cztery tygodnie od początku okresu bezrobocia. Jednakże właściwe służby lub instytucje mogą zezwolić na jego wyjazd przed upływem tego terminu.

b) Musi zarejestrować się jako poszukujący pracy w służbach zatrudnienia każdego z Państw Członkowskich, do których się udaje i podporządkować się organizowanej przez nie kontroli. Warunek ten uważa się za spełniony w odniesieniu do okresu poprzedzającego rejestrację, jeżeli zainteresowany dokona jej w ciągu siedmiu dni, licząc od dnia, w którym przestał pozostawać w dyspozycji służb zatrudnienia państwa, z którego wyjechał. W wyjątkowych przypadkach termin ten może być przedłużony przez właściwe służby lub instytucje.

c) Prawo do świadczeń zachowywane jest przez okres najwyżej trzech miesięcy, licząc od chwili, gdy zainteresowany przestał pozostawać w dyspozycji służb zatrudnienia państwa, które opuścił, przy czym łączny okres, przez który przyznawane są świadczenia, nie może przekraczać okresu udzielania świadczeń, do których przysługuje mu prawo na podstawie ustawodawstwa tego państwa. W przypadku pracownika sezonowego, okres ten ograniczony jest do czasu, jaki pozostaje do końca sezonu, na jaki został zatrudniony.

2. Jeżeli zainteresowany powraca do państwa właściwego przed upływem okresu, przez który ma prawo do świadczeń na podstawie przepisów ust. 1 lit. c), przysługuje mu nadal prawo do świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa; traci natomiast prawo do świadczeń na podstawie ustawodawstwa państwa właściwego, o ile nie powróci tam przed upływem tego okresu. W wyjątkowych przypadkach, okres ten może być przedłużony przez właściwe służby lub instytucje. (...)".

Jak wyjaśnia się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, ratio legis cytowanego przepisu polega na zapewnieniu bezrobotnemu pracownikowi najemnemu, w celu poszukiwania pracy w innym państwie członkowskim, możliwości, aby zostać zwolnionym przez pewien okres czasu od przewidzianego w różnych przepisach ustawodawstwa wewnętrznego obowiązku pozostawania do dyspozycji służb zatrudnienia państwa właściwego, nie tracąc przez to swojego roszczenia o świadczenia z tytułu bezrobocia przysługującego wobec państwa właściwego (por. wyrok ETS z 19 czerwca 1980r. Vittorio Testa, Salvino Maggio i Carmine Vitale v. Bundesanstalt für Arbeit; połączone sprawy 41, 121 i 796/79, Zb. Orz. 1980, s. I-1979; podobnie ETS w wyroku z 8 kwietnia 1992r. – Gordon Sinclair Gray v. Adjudication Officer; sprawa C-62/91; Zb. Orz. 1992, s. I-02737).

Analizując stan faktyczny sprawy w kontekście zachowania przesłanek skorzystania z możliwości, jaką daje cytowany przepis prawa wspólnotowego, trzeba stwierdzić, że skarżąca bez żadnych wątpliwości spełniła przesłankę określoną w art. 69 ust. 1 lit a), co nie było zresztą kwestionowane przez organ. W kwestii z kolei drugiej, kluczowej w analizowanej sprawie przesłanki - zarejestrowania się jako poszukujący pracy w służbach zatrudnienia państwa członkowskiego, do którego bezrobotny się udał najpóźniej w ciągu siedmiu dni, licząc od dnia, w którym przestał pozostawać w dyspozycji służb zatrudnienia państwa, z którego wyjechał – Sąd stwierdza, że tej przesłanki organy nie wyjaśniły. Bez żadnych wątpliwości skarżąca podjęła starania o rejestrację jako osoba poszukująca pracy w brytyjskich służbach zatrudnienia, nie wyjaśniono jednak, czy taka rejestracja faktycznie nastąpiła. Organ ustalił to na podstawie nieprzetłumaczonych na język polski adnotacji na zaświadczeniu E303. Adnotacje te zawierają jedynie napisane odręcznie w języku angielskim uwagi oraz datownik i nieczytelny podpis. Z ich treści nie wynika, kto ich dokonał, czy uczyniła to osoba upoważniona, nie ma pieczęci służbowej pracownika. Adnotacje te nie mogą w żaden sposób zostać uznane za dowód z dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 76 k.p.a., cieszący się domniemaniem prawdziwości. Uznanie pisma za dowód z dokumentu wymaga spełnienia określonych w art. 76 § 1 k.p.a. warunków – mianowicie dokument ma być sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy w zakresie ich działania. Ocena, czy adnotacje sporządzone na zaświadczeniu E303 przedstawionym przez Panią B. brytyjskim służbom zatrudnienia spełniają ten warunek wymaga odwołania się do przepisów rozporządzenia wykonawczego do rozporządzenia Nr 1408/71, tj. do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972r. (Dz. Urz. UE, seria L. Nr 74, s. 1, z późn. zm.). W świetle art. 26 ust. 2 rozporządzenia 574/72 instytucja właściwa ds. ubezpieczenia w razie bezrobocia w miejscu, do którego udał się bezrobotny, poświadcza na kopii zaświadczenia wymienionego w art. 83 rozporządzenia wykonawczego, którą należy przekazać miejscowej instytucji ds. ubezpieczenia w razie choroby, spełnienie warunków wymienionych w przepisach art. 69 ust. 1 lit. b) rozporządzenia i podaje datę, od kiedy bezrobotny korzysta ze świadczeń ubezpieczenia od bezrobocia na rachunek instytucji właściwej. Istotne jest również, iż w świetle art. 83 ust. 2 in principio rozporządzenia 574/72 instytucja miejsca, do którego udał się bezrobotny ma obowiązek powiadomić instytucję właściwą o dacie rejestracji bezrobotnego oraz o dacie rozpoczęcia wypłaty świadczeń. Trzeba wreszcie zwrócić uwagę, że na urzędowym druku formularza E303, stosowanego celem transferu świadczeń, w miejscach, w których winny być dokonywane stosowne adnotacje służb zatrudnienia państwa członkowskiego, do którego udał się bezrobotny, widnieją pola, w których powinna znaleźć się pieczęć urzędowa stosownej instytucji.

Znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie E303, na którym oparł się organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie spełnia wyżej wskazanych wymogów potwierdzenia faktu rejestracji. W tym stanie rzeczy nie mogło korzystać z domniemania prawdziwości jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. Wobec powyższego ustalenie faktu spełnienia przez M. B. przesłanek skorzystania z możliwości prawnych, które otwiera art. 69 rozporządzenia 1408/71, wymagało od organów rozstrzygających w niniejszej sprawie podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających, tak aby uczynić zadość wymogom płynącym z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Obowiązków tych organy nie dopełniły, co oznacza naruszenie przez nie wspomnianej zasady. Zasada prawdy obiektywnej jest na tyle istotna jako reguła postępowania administracyjnego zapewniająca prawidłowe rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, że jej poważne naruszenie, tak jak w niniejszym przypadku, musi skutkować uznaniem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Organy wydające decyzje w badanej sprawie winny podjąć niezbędne kroki w celu ustalenia faktu, czy Pani B. spełniła określone w art. 69 rozporządzenia 1408/71 przesłanki skorzystania z prawa do zachowania świadczeń z tytułu bezrobocia po powrocie do Polski. Jeżeli dokumentacja zgromadzona w sprawie wywoływała niejasności w tym względzie, należało podjąć korespondencję z brytyjskimi służbami zatrudnienia w celu należytego wyjaśnienia tej sprawy. Do takiej wymiany informacji pomiędzy służbami zatrudnienia w różnych państwach członkowskich obliguje zresztą wspomniany wyżej art. 83 ust. 2 rozporządzenia 574/72. Należy wskazać, że w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu stwierdzającego, czy brytyjskie służby zatrudnienia dopełniły obowiązku powiadomienia instytucji właściwej w Polsce o dacie rejestracji bezrobotnego. Należy w tym miejscu wskazać, że ewentualne niejasności i nieporozumienia pomiędzy organami współdziałającymi w sprawie nie mogą skutkować rozstrzyganiem zaistniałych wątpliwości na niekorzyść strony. Takie zachowanie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, stanowiącej jeden z podstawowych standardów postępowania administracyjnego (art. 8 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zwraca dalej uwagę, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w oparciu o nieprzetłumaczone na język polski odręczne adnotacje poczynione na zaświadczeniu E303. Sąd zwraca uwagę, że art. 27 Konstytucji RP oraz art. 4 i art. 5 ustawy z 7 października 1999r. o języku polskim (Dz. U. Nr 90, poz. 999, z późn. zm.) obligują podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a więc również organy prowadzące postępowanie administracyjne, do dokonywania wszelkich czynności urzędowych w języku polskim, jako języku urzędowym, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek ten dotyczy również dokonywania ustaleń dowodowych co do faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 9 lutego 2001r., III SA 2339/99, LEX nr 50371; wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2004r., III SA 2719/02, Monitor Podat. 2004, nr 10, s. 45; wyrok WSA w Warszawie z 1 września 2004 r., V SA/Wa 181/04, LEX nr 162207; postanowienie WSA w Gdańsku z 17 listopada 2004 r., II SAB/Gd 33/04, LEX nr 203305). Oparcie się przez organy podejmujące rozstrzygnięcia w badanej sprawie na podstawie nieprzetłumaczonych na język polski odręcznych adnotacji w języku angielskim narusza przytoczone wyżej przepisy Konstytucji i ustawy o języku polskim.

Na podstawie wspomnianych wyżej odręcznych adnotacji w języku angielskim organ odwoławczy stwierdził, iż Pani B. podczas rejestracji w służbach zatrudnienia w Wielkiej Brytanii nie ubiegała się o wypłatę polskiego zasiłku. Do takich wniosków doprowadziło organ własne tłumaczenie użytych sformułowań jako stwierdzeń: "nie wnioskowała o zasiłek" oraz "M. B. nie wnioskowała o żadne zasiłki podczas swych wakacji w Wielkiej Brytanii". Oceniając zgodność z prawem tych działań organu Sąd zwraca uwagę, że wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym nie oznacza dopuszczalności wyciągania z materiału dowodowego wniosków sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W tym kontekście nasuwa się pytanie: po co skarżąca miałaby podejmować starania o rejestrację w służbach zatrudnienia w Wielkiej Brytanii, gdyby jej pobyt miał charakter tylko wakacyjny? Ponadto doświadczenie życiowe wskazuje, że osoba nie znająca języka dokonująca czynności w urzędzie w obcym państwie może zarówno sama niewłaściwie zrozumieć sens podejmowanych wobec niej czynności urzędowych, jak i nie zostać zrozumiana przez pracownika obcego urzędu zgodnie z jej intencjami. Z tych względów kluczową sprawą było podjęcie przez organy wydające badane decyzje czynności zmierzających do wyjaśnienia, jakie czynności zostały podjęte w służbach zatrudnienia w Wielkiej Brytanii w związku z wnioskami Pani B. Jak już wyżej wskazano, takich czynności organy nie podjęły, co stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził również, iż skarżąca była świadoma jakie działania winna podjąć celem zachowania prawa do zasiłku zarówno po przyjeździe do Wielkiej Brytanii, jak i po powrocie do Polski. Otrzymała bowiem pisemne pouczenie, dołączane do zaświadczenia E303, z którego wynika, zdaniem organu, że bezrobotny – po powrocie do kraju – zachowuje prawo do kontynuowania wypłaty zasiłku pod warunkiem, że pobierał transferowany zasiłek dla bezrobotnych w kraju poszukiwania pracy. W ocenie Sądu z treści art. 69 ust. 2 rozporządzenia 1408/71 taki wniosek nie wynika, a pouczenie zawarte w urzędowym formularzu zaświadczenia nie może być traktowane jako źródło norm prawnych wyznaczających nakazane lub zakazane zachowania jednostki. Próba takiej interpretacji byłaby w oczywisty sposób sprzeczna z zasadą praworządności, obligującą organy administracji publicznej do wydawania decyzji wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza również, że wskazane wyżej uchybienia procesowe, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych mogły doprowadzić do bezzasadnej odmowy zastosowania przez polskie organy orzekające w badanej sprawie przepisów prawa wspólnotowego.

Prawo wspólnotowe obowiązuje w Polsce bezpośrednio od 1 maja 2004r., co więcej ma pierwszeństwo przed polskimi przepisami tak rangi ustawowej, jak i podustawowej, co wynika zarówno z treści Konstytucji (art. 91), jak i z ugruntowanych poglądów orzecznictwa ETS. Pierwszeństwo to dotyczy przy tym całego prawa wspólnotowego, a więc zarówno prawa pierwotnego (traktatów oraz ogólnych zasad prawa), jak i wtórnego (norm tworzonych przez organy WE). Z zasad powyższych płynie wniosek, iż obowiązkiem polskich organów jest w wyczerpujący sposób ustalenie, czy zostały spełnione warunki określone w dyspozycji przepisu wspólnotowego. Dopiero pełne wyjaśnienie tej kwestii i stwierdzenie, że tak nie jest uprawnia do poszukiwania podstaw prawnych w przepisach polskich. Trzeba przy tym brać pod uwagę specyfikę aktu normatywnego, jakim jest rozporządzenie wspólnotowe. Rozporządzenie tym bowiem wyróżnia się jako źródło prawa wspólnotowego, że ma zasięg ogólny oraz wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich (art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską; dalej: TWE).

Organy orzekające w badanej sprawie winny były w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustalić, czy w sprawie zostały czy nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 69 rozporządzenia 1408/71. Ponadto trzeba zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który podkreśla, iż wzmiankowany przepis nie jest jedynie środkiem koordynacji ustawodawstwa krajowego w dziedzinie zabezpieczenia społecznego. Ustanawia na rzecz pracownika najemnego, który chce z niej skorzystać, samodzielną regulację wyjątkową w stosunku do ustawodawstwa krajowego, która winna być interpretowana jednolicie we wszystkich państwach członkowskich, niezależnie od ustawodawstwa krajowego dotyczącego zachowania i utraty roszczeń o świadczenia (por. cytowane wyżej wyroki ETS z 19 czerwca 1980r. oraz z 8 kwietnia 1992r., a także wyrok ETS z 21 lutego 2002r. - Arbetsmarknadsstyrelsen v. Petra Rydergård; sprawa C-215/00; Zb. Orz. 2002, s. I-01817).

Błąd organów polegający na nie wyjaśnieniu w wyczerpujący sposób wszystkich okoliczności pozwalających na ocenę, czy art. 69 rozporządzenia 1408/71 znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie jest na tyle istotny, że mógł wpłynąć na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 135 p.p.s.a.

Powyższe błędy proceduralne popełnione przez organy obydwu instancji wydających decyzje w badanej sprawie stanowią wystarczającą podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu orzekającego konieczne jest jednak zwrócenie uwagi na to, że z wskazanymi wyżej błędami proceduralnymi ściśle związany był błąd organu odwoławczego polegający na nieprawidłowej interpretacji art. 69 ust. 2 rozporządzenia 1408/71.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że M. B. nie zachowała prawa do kontynuacji wypłaty zasiłku dla bezrobotnych w Polsce na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z uwagi na to, że podczas jej pobytu w Wielkiej Brytanii transfer zasiłku nie został dokonany. Oznacza to przyjęcie przez organ odwoławczy, iż jedną z przesłanek zastosowania art. 69 rozporządzenia 1408/71 jest dokonanie transferu świadczenia z tytułu bezrobocia i jego wypłata w państwie, do którego bezrobotny udał się celem poszukiwania zatrudnienia. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie takie stanowisko jest zbyt daleko idące i nie znajduje uzasadnienia w tekście art. 69. Zachowanie świadczenia po powrocie do państwa, w którym zostało ono nabyte z pobytu w innym państwie członkowskim, w którym bezrobotny poszukiwał pracy, gwarantuje, na określonych warunkach, art. 69 ust. 2 rozporządzenia 1408/71. W świetle tego przepisu jeżeli zainteresowany powraca do państwa właściwego przed upływem okresu, przez który ma prawo do świadczeń na podstawie przepisów ust. 1 lit. c) (przez okres najwyżej trzech miesięcy, licząc od chwili, gdy zainteresowany przestał pozostawać w dyspozycji służb zatrudnienia państwa, które opuścił) przysługuje mu nadal prawo do świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa; traci natomiast prawo do świadczeń na podstawie ustawodawstwa państwa właściwego, o ile nie powróci tam przed upływem tego okresu. W wyjątkowych przypadkach, okres ten może być przedłużony przez właściwe służby lub instytucje. Z treści zacytowanego przepisu nie wynika, aby warunkiem zachowania prawa do kontynuowania wypłaty zasiłku po powrocie do państwa, w którym prawo do świadczenia zostało nabyte było pobieranie świadczenia (na zasadzie transferu) w państwie, do którego bezrobotny udał się celem poszukiwania pracy. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wykładnia językowa przepisu art. 69 ust. 2 rozporządzenia 1408/71 może budzić uzasadnione wątpliwości. Zgodnie z powszechnie uznanymi zasadami interpretacji tekstu prawnego, jeżeli wnioski płynące z wykładni językowej są niejednoznaczne, należy sięgać do innych reguł wykładni – systemowej i celowościowej. Dotyczy to w równym stopniu przepisów prawa wspólnotowego. Stosując pozajęzykowe reguły wykładni, celem ustalenia właściwej normy prawnej zakodowanej w tekście aktu prawnego należy m.in. wziąć pod uwagę ratio legis przepisów, zazwyczaj wynikające z preambuły do aktu normatywnego. Istotne znaczenie mają także poglądy orzecznictwa ETS, jako organu kompetentnego w sprawach wykładni prawa wspólnotowego.

Instytucja prawna przewidziana w art. 69, tak jak wszystkie zresztą przepisy rozporządzenia 1408/71, są traktowane jako instrument realizacji gwarancji swobodnego przepływu osób, stanowiącej jeden z fundamentów prawa wspólnotowego (art. 42 TWE) ([por. preambułę do rozporządzenia oraz cytowane wyżej wyroki ETS z 8 kwietnia 1992r. oraz z 21 lutego 2002r.). Wśród argumentów wymienionych przez prawodawcę wspólnotowego w preambule rozporządzenia 1408/71 jako ratio legis wydania tego aktu prawnego są m.in. następujące: "przepisy w celu koordynacji muszą gwarantować pracownikom przemieszczającym się we Wspólnocie, osobom pozostającym na ich utrzymaniu oraz osobom pozostałym przy życiu po ich śmierci utrzymanie nabytych lub będących w trakcie nabywania praw i korzyści"; "w celu zapewnienia ochrony pracownikom migrującym i osobom pozostałym przy życiu po ich śmierci przed zbyt rygorystycznym stosowaniem krajowych przepisów dotyczących zmniejszenia, zawieszenia lub zniesienia uprawnień, konieczne jest wprowadzenie przepisów ustanawiających ścisłe zasady stosowania tych przepisów"; "w celu ułatwienia poszukiwania zatrudnienia w różnych Państwach Członkowskich, należy, w szczególności, przyznać pracownikowi pozbawionemu zatrudnienia możliwość korzystania przez określony okres z zasiłków dla bezrobotnych, przewidzianych przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, któremu podlegał ostatnio".

Z całej powyższej argumentacji, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, płynie wniosek, iż względy wykładni systemowej i celowościowej art. 69 ust. 2 rozporządzenia 1408/71 sprzeciwiają się uznaniu, że fakt niewypłacenia zasiłku dla bezrobotnych w państwie członkowskim, do którego bezrobotny udał się w celu poszukiwania pracy, nie stanowi przesłanki pozbawienia prawa do kontynuacji wypłaty zasiłku po powrocie do państwa właściwego, tj. państwa w którym prawo to zostało nabyte, o ile zostaną spełnione określone w art. 69 ust 2 rozporządzenia warunki, w szczególności o ile powrót do państwa właściwego nastąpi przed upływem okresu, przez jaki bezrobotny ma prawo do świadczeń na podstawie art. 69 ust. 1 lit c), to jest najwyżej trzech miesięcy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny przede wszystkim podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu ustalenia faktu, czy M. B. spełniła określone w art. 69 rozporządzenia 1408/71 przesłanki skorzystania z prawa do zachowania świadczeń z tytułu bezrobocia po powrocie do Polski, w szczególności czy i kiedy dopełniła obowiązku rejestracji w służbach zatrudnienia w Wielkiej Brytanii. W razie potrzeby organy powinny rozważyć podjęcie stosownej korespondencji z właściwymi urzędami w tym kraju. Dopiero w razie stwierdzenia, że przepisy rozporządzenia nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, organy winny rozstrzygnąć ją w oparciu o przepisy krajowe.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 152 Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.