Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 859/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 17 par 1, art. 29, art. 33 pkt 1, art. 34 par 1 i 4
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 24 par 1 pkt 5, art. 24 par 3, art. 127
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. b) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, sędzia WSA Aneta Lemiesz (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Agata Próchniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi I.G. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutu zgłoszonego do postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz I.G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej "Prezes Zarządu PFRON"), działając na podstawie art. 34 § 1 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r. roku, poz. 1015 z późn. zm., dalej "u.p.e.a."), art. 124 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 49 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011r., Nr 127, poz. 721 z późn. zm., dalej "ustawa o rehabilitacji") w związku ze złożonym zażaleniem na postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie stanowiska wierzyciela orzekł o zajęciu stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów poprzez oddalenie zarzutu strony dotyczącego nieuprawomocnienia się decyzji z dnia [...] lipca 2012r. i wydania ich z rażącym naruszeniem prawa.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w dniu 4 października 2012 r "S." I. G. w L., dalej jako “Skarżący," wniósł zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] września 2012 roku Nr od [...] do [...], podnosząc zarzut braku obowiązku dokonywania wpłat na PFRON.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. wierzyciel - Prezes Zarządu PFRON oddalił zarzut Skarżącego.

W dniu 21 listopada 2012 r. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie organu oddalające zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Skarżący podniósł, iż decyzje na podstawie których wydano tytuły wykonawcze są nieprawomocne i zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. Prezes Zarządu PFRON rozpoznał powyższe zażalenie na postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu za niezasadny uznał zarzut Skarżącego, iż decyzje na podstawie których wydano tytuły wykonawcze są nieprawomocne i zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Organu przytoczone argumenty nie są podstawą do uznania, że postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązań za okresy 2006/12-2008/09, 2010/07-2011/07, jak i decyzje określające wydane w ich wyniku są nieprawomocne i że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 148 § 1, § 2 ustawy z 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa ( tj. Dz. U. z 2012r. poz. 749 ze zm.; dalej "O.p.").

Prezes Zarządu PFRON wskazał, iż postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązań zostały wszczęte oraz były prowadzone wobec pracodawcy: Skarżącego prowadzącego działalność Gospodarczą pod nazwą “S." z powodu nie dopełnienia obowiązku podatkowego wynikającego z ustawy o rehabilitacji, tj. nie złożenia deklaracji i niedokonania wpłat za okresy, w których został osiągnięty limit zatrudnienia 25 osób w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Zaznaczył, iż Fundusz korzystając z uprawnień art. 49 ust. 1 O.p., że do wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, stosuje się odpowiednio, przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi Zarządu PFRON, wszczął postępowania mające na celu określenie wysokości zobowiązań za okresy 2006/12- 2008/09, 2010/07-2011/07, a następnie wydał decyzje określające ich wysokość.

Organ w odniesieniu do zarzutu Skarżącego, iż ww. decyzje określające wysokość zobowiązań nie są prawomocne z powodu uniemożliwienia uczestnictwa strony w postępowaniach poprzez nieskuteczne doręczanie pism jej dotyczących oraz nieskuteczne doręczanie decyzji na ich podstawie wydanych wskazał, że:

- pisma oraz decyzje określające były kierowane do pracodawcy na adres prowadzonej na własny rachunek działalności gospodarczej przez Skarżącego, który został ujawniony w złożonej do Funduszu w dniu 2010/02/17 deklaracji zgłoszeniowej DEK-Z.

- decyzje zostały doręczone przez Pocztę Polską za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres prowadzonej działalności gospodarczej i odebrane w lokalu, w którym ma miejsce siedziba firma Skarżącego w dniu 19 lipca 2012 r.

- zwrotne potwierdzenia odbioru ww. decyzji zostały podpisane przez pracownika oraz opieczętowane pieczęcią firmową.

- zarówno przed wszczęciem jak i w trakcie toczących postępowań Skarżący nie wypełniła dyspozycji zawartej w art. 146 § 1 O.p. Ponadto wskazał, na treść art. 146 § 2. O.p.

Prezes Zarządu PFRON odnosząc się do zarzutu nie wypełnienia dyspozycji zawartej w art. 148 O.p. stwierdził, że przedmiotowe decyzje zostały skutecznie doręczone, gdyż został spełniony wymóg art. 148 § 2 pkt 2 O.p. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

W skardze na powyższe postanowienie Skarżący wniósł o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 146, art. 148 i art. 151 O.p., art. 49 § 4 ustawy o rehabilitacji.

W uzasadnieniu skargi, nie zgodził się z twierdzeniem, iż nie dopełnił on opisanego w art. 146 § 1 O.p. obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu, co miało skutkować uznaniem pism za doręczone pod dotychczasowym adresem.

gdyż, adres zamieszkania Skarżącego nie ulegał zmianie. Skarżący zaznaczył, iż nie miał świadomości, iż toczy się jakiekolwiek dotyczące go postępowanie, gdyż nie doręczono mu skutecznie żadnego z pism w sprawie. W związku z powyższym zdaniem Skarżacego decyzje określające wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON za okresy 2006/12- 2008/09, 2010/07-2011/07 są nieprawomocne, a co za tym idzie wierzyciel winien zająć stanowisko tożsame ze zgłoszonym przez Skarżącego w zarzucie zgłoszonym w trakcie egzekucji.

Skarżący, podniósł, iż jego zażalenie na postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z dnia z dnia [...] listopada 2012 r. winno zostać rozpoznane przez Ministra Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, a nie przez Prezesa Zarządu PFRON.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PFRON wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Stosownie natomiast do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

I tak, wskazać należy, że kontroli Sądu podane zostało postanowienie w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego zaległość Skarżącego z tytułu wpłat na PFRON.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 33 u.p.e.a., podstawą prawną zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie przyczyny enumeratywnie wymienione w tym przepisie, tj. :

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku,

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej,

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 w/w ustawy,

4) błąd co do osoby zobowiązanego,

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym,

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego,

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 w/w ustawy,

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego,

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny,

10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ww. ustawy.

Uregulowana w art. 33 i nast. u.p.e.a. instytucja zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji ma na celu weryfikację prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a także weryfikację samego tytułu wykonawczego (zapisów zawartych w jego treści).

Rzeczą organu egzekucyjnego jest w każdym przypadku zweryfikowanie podanych przez zobowiązanego podstaw prawnych zarzutów, tj. przypisanie okoliczności podniesionych przez zobowiązanego do odpowiednich zarzutów enumeratywnie wymienionych w powyższym przepisie.

W niniejszej sprawie uznano, że zgłoszone przez Skarżącego zarzuty zostały przez organ egzekucyjny jako obejmujące sytuację przewidzianą w art. 33 pkt 1 u.p.e.a., tj. nieistnienie obowiązku.

Tryb rozpatrywania ww. zarzutu przedstawia się następująco.

Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na tej podstawie organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, a wypowiedź wierzyciela jest w tym zakresie wiążąca dla organu egzekucyjnego. Wskazać przy tym należy, ze przepis art. 34 § 1a u.p.e.a. pozbawia wierzyciela możliwości merytorycznego badania zarzutu wniesionego w postępowaniu egzekucyjnym, jeśli dotyczy on kwestii, która była już przedmiotem rozpoznania w innym postępowaniu dotyczącym tego samego obowiązku. Ww. przepis stanowi bowiem, że jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, na które przysługuje zażalenie. Celem tej regulacji jest wyeliminowanie sytuacji, gdy kwestia stanowiąca podstawę zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, byłaby rozstrzygana w tym postępowaniu, chociaż dotyczące jej rozstrzygnięcie już zapadło lub zapadnie w ramach innego postępowania.

Następnie, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 u.p.e.a.).

Jeżeli zatem wierzycielem i organem egzekucyjnym są różne podmioty (tak jak w niniejszej sprawie), zobowiązany otrzymuje postanowienie zawierające stanowisko (wypowiedź) wierzyciela co do zasadności lub dopuszczalności zgłoszonych zarzutów oraz postanowienie organu egzekucyjnego "w sprawie zarzutów".

Z istoty przyjętego w ustawie rozwiązania wynika, że stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów ma dla organu egzekucyjnego charakter wiążący i organ ten nie ma uprawnień do jego podważenia (art. 34 § 1u.p.e.a.). Jakkolwiek bowiem organ egzekucyjny z urzędu bada dopuszczalność egzekucji, w tym prawidłowość tytułu wykonawczego, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności dochodzonego przez wierzyciela obowiązku (art. 29 u.p.e.a.). Stąd też przewidziany w art. 34 § 1 tej ustawy obowiązek uzyskania przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów. Wypowiedź wierzyciela co do zarzutów ma sformalizowaną formę zaskarżalnego i poddanego kontroli sądowej postanowienia.

Prezes Zarządu PFRON w postanowieniu w sprawie stanowiska wierzyciela z dnia [...] listopada 2012 r. oddalił zarzut Skarżącego nieistnienia obowiązku dokonywania wpłat na PFRON za okres od grudnia 2006 r. do września 2008 r. oraz od lipca 2010 r. do lipca 2011 r.

W uzasadnieniu wskazał, że wydał decyzje określające wysokość zobowiązań za poszczególne okresy. Decyzje te - wobec nie złożenia odwołania przez Skarżącego - stały się ostateczne i na ich podstawie wystawiono wymienione w uzasadnieniu postanowienia tytuły wykonawcze.

W zażaleniu na to postanowienie Skarżący - kwestionując prawidłowość doręczenia mu decyzji określających, o których mowa w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. - podniósł, że decyzje te są nieprawomocne i że zostały wydane z naruszeniem prawa.

Następnie w postanowieniu w sprawie ostatecznego stanowiska wierzyciela z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezes Zarządu PFRON zajął stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów w taki sposób, że oddalił zarzut strony dotyczący nieuprawomocnienia się decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. i wydania ich z rażącym naruszeniem prawa.

Uwzględniając powyższe Sąd w rozpoznawanej sprawie nie podziela stanowiska organu co do granic rozpoznania sprawy w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczyna nowy etap postępowania administracyjnego. Uruchamia on tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W wyniku złożenia tego wniosku sprawa jest drugi raz rozpatrywana w zasadzie tak samo jak przez klasyczny organ odwoławczy. Uznając więc, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest rodzajem odwołania, należy zapewnić wnioskodawcy niezbędne, zbliżone do obowiązujących w postępowaniu odwoławczym, standardy ochrony jego interesów i uprawnień.

Organ powinien więc ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zakres rozstrzygania przez organ w ponownym postępowaniu wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Sprawę w znaczeniu stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu w danym postępowaniu. Organ nie może także ograniczyć się w tym postępowaniu tylko do rozpatrzenia zarzutów zawartych w zażaleniu.

Tak więc obowiązkiem organu orzekającego na skutek wniesienia przez stronę zażalenia było odniesienie się w rozstrzygnięciu do podniesionego zarzutu nieistnienia zobowiązania.

Oceniając zaskarżone postanowienie zauważyć należy, iż w sprawie doszło do istotnych naruszeń proceduralnych, które to naruszenia mogły mieć wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia.

Zaskarżone postanowienie podlegało także wyeliminowaniu z obrotu prawnego także z innych przyczyn.

Mianowicie w postępowaniu prowadzonym przed Prezesem Zarządu PFRON w trybie z art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

I tak, przepisy rozdziału 5 działu 1 k.p.a. regulują kwestie wyłączenia pracownika oraz organu od udziału w postępowaniu. Przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu wymienione zostały w art. 24 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika. Wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. wymaga wprawdzie uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, ale nie chodzi tu o uprawdopodobnienie istnienia okoliczności powodujących stronniczość pracownika, lecz jedynie okoliczności wywołujących wątpliwość co do jego bezstronności. Nie jest zatem konieczne uprawdopodobnienie, że pracownik będzie stronniczy w załatwieniu sprawy ze względu na daną okoliczność, lecz wystarczy, że okoliczność ta powoduje powstanie wątpliwości co do jego bezstronności. Powyższa przyczyna wyłączenia pracownika jest zatem określona szeroko, bowiem umożliwia wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie istnienia wątpliwości, niekoniecznie uzasadnionych, co do jego bezstronności.

Także Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd doktryny, że powodem wyłączenia pracownika mogą być również wątpliwości interpretacyjne w związku ze stosowaniem art. 24 § 1 k.p.a. (komentarz do art. 24 k.p.a. – Andrzej Wróbel, System Informacji Prawnej Lex). To, że dany pracownik wydał decyzję w I instancji, może stanowić samodzielną podstawę z art. 24 § 3 k.p.a. do jego wyłączenia w postępowaniu z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż oznacza samo przez się, że wskutek wydania decyzji dotychczasowej wątpliwa może być jego bezstronność w uczestniczeniu przy wydaniu decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 431/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r., sygn. akt P 8/03 (OTK ZU 2005/3A/20). Uregulowane w art. 24 i art. 25 k.p.a. przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu lub sam organ oraz eliminowanie jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. Zeszyty Naukowe Sadownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.

W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak. m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005. wyd. 11. s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005. s.183). Należy bowiem pamiętać, że pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). Pogląd ten znajduje również, potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133: uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06. ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978).

Stanowisko to w pełni podzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, orzekając, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka organu z postępowania, z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wynika z powyższych rozważań, pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w I instancji, nie może rozpoznawać środka odwoławczego wniesionego od tej decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy stanowi natomiast taki środek odwoławczy. Potwierdzeniem takiego stanowiska była nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Wykreślono wówczas z treści tego przepisu zwrot "w niższej instancji", podkreślając w ten sposób sam "udział" pracownika organu "w wydaniu zaskarżonej decyzji". Nowelizacja ta usunęła zatem wszelkie wątpliwości dotyczące możliwości ponownego orzekania przez osobę, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, które to wątpliwości pojawiały się w związku z wcześniejszym brzmieniem omawianego przepisu, a mianowicie, czy wyłączenie to ma zastosowanie również do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Celem tej nowelizacji było wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Należy przy tym wskazać, że wcześniejsze wątpliwości co do stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 18 lutego 2013r. II GPS 4/12, w której wyrażono pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. również przed dokonaną nowelizacją.

Uchwała ta nie ma wprawdzie decydującego znaczenia przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało już pod rządem nowego brzmienia tego przepisu, lecz potwierdza ona, że pracownik, który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji, nie może brać udziału w wydaniu decyzji wydanej na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W niniejszej sprawie doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. z upoważnienia organu podpisali Pan D. S., p.o. Dyrektora Wydziału Wpłat Obowiązkowych oraz Pan D. G., p.o. Zastępcy Dyrektora Wydziału Wpłat Obowiązkowych. Znajduje się tam również podpis Pani R. P., starszego specjalisty. Zaś wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy załatwiono postanowieniem, w wydaniu którego brali udział m.in. Pan D. S., p.o. Dyrektora Wydziału Wpłat Obowiązkowych, Pan D. G., p.o. Zastępcy Dyrektora Wydziału Wpłat Obowiązkowych oraz Pani R. P., starszy specjalista, choć osoby te podlegały wyłączeniu. Sam bowiem podpis pod rozstrzygnięciem wydanym po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego ponownie. Wyłączenie wynikające z omawianego przepisu, nie odnosi się przy tym jedynie do osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia właściwego organu, lecz do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała wpływ na jej treść. Sam natomiast podpis pracownika pod decyzją wprost świadczy, że pracownik ten uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał wpływ na jego treść. Tymczasem pracownik taki był wyłączony z mocy prawa od udziału w postępowaniu.

Formułując powyższy pogląd, skład orzekający Sądu podziela ten kierunek wykładni przywołanego przepisu, w świetle którego "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck, wyd. 11, s. 153; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II s. 221-222).

To zaś oznacza, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy dotknięte było kwalifikowaną wadą formalną.

Dostrzeżone wady uniemożliwiają merytoryczną ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego.

Rozpoznając ponownie sprawę, Prezes Zarządu PFRON wyłączy od udziału w sprawie pracowników, którzy brali udział w wydaniu postanowienia z [...] listopada 2012 r., w szczególności, organ winien zapewnić, by w stosunku do żadnej z tych osób nie zachodziły przesłanki wyłączenia od rozpoznania sprawy.

Nie są zasadne zarzuty związane z niewłaściwością Prezesa Zarządu PFRON do rozpoznania zażalenia, o którym mowa w art. 34 § 2 u.p.e.a.

Otóż o takiej kompetencji ww. organu stanowi art. 17 § 1a u.p.e.a., zgodnie z którym O ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 K.p.a., z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Przepis art. 17 § 1a u.p.e.a. jednoznacznie wskazuje organ właściwy do rozpatrzenia środka zaskarżenia na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do zarzutów egzekucyjnych. W celu stwierdzenia, że przepis ten ma zastosowanie do zażaleń na postanowienia Prezesa Zarządu Funduszu, wykazać zatem należało, że właściwym dla niego organem wyższego stopnia, o którym mowa w tym przepisie, jest minister.

W postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że użyte w art. 17 § 1a u.p.e.a. pojęcie "organ wyższego stopnia" należy oceniać w świetle art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Wprawdzie ani Prezes Zarządu PFRON, ani PFRON nie są organami administracji państwowej, jednakże w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organami administracji publicznej są również podmioty na mocy prawa powołane do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Bez wątpienia uprawnienie takie służy Prezesowi Zarządu Funduszu. Zgodnie zaś z art. 45 ust. 4 ustawy o rehabilitacji nadzór nad Funduszem sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. W ocenie Sądu nadzór, o jakim mowa w tym przepisie, obejmuje również rozstrzygnięcia podejmowane przez Prezesa Zarządu Funduszu. Wskazać tu należy, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego jest również organem odwoławczym od decyzji podejmowanych przez Prezesa Zarządu Funduszu w oparciu o przepisy O.p. (art. 49 ust. 4).

Zdaniem Sądu w świetle powyższego minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego jest organem wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 § 1a u.p.e.a., w stosunku do Prezesa Zarządu Funduszu, działającego jako wierzyciel należności z tytułu wpłat na PFRON.

Ponieważ w sprawie należało zastosować art. 127 § 3 k.p.a., organem właściwym do rozpatrzenia złożonego przez Skarżącego zażalenia był Prezes Zarządu PFRON.

Końcowo Sąd zauważa, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Natomiast w myśl postanowień § 2 tego artykułu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.

Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących.

Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową (podkreślenie Sądu). W niniejszej sprawie ww. standardów nie dochowano.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a, o kosztach orzekając w oparciu o przepis art. 200 tej ustawy.