Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 62/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Jacek Niedzielski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 roku sprawy ze skargi T.D. i P.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] roku nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T.D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P.G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Referatu Budownictwa Urbanistyki ustalił na rzecz Zakładu Budowlanego "A" Spółki Jawnej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] przy ul. [...]. W sentencji decyzji określono rodzaj i zakres inwestycji – 14 budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz 1 budynek wielorodzinny z możliwością usługi zlokalizowanej w parterze budynku, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych została ustalona na 25 m, budynków lub wiat garażowych do 15 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków mieszkalnych została ustalona do 9,8 m, lecz nie więcej niż trzy kondygnacje naziemne, zaś budynków lub wiat garażowych do 5,3 m. Kąt nachylenia dachów został ustalony w przedziale od 20 do 35 stopni, natomiast wysokość kalenicy do 12,50 m.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli P.G., M.D., T.D. oraz M.D.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji pomimo, że żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 cyt. wyżej ustawy, poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, pomimo braku istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, które byłoby wystarczające do zamierzenia budowlanego;

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Miasta i Gminy.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło i omówiło przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia

Organ pierwszej instancji wyznaczył wokół działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ocenie Kolegium obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy a organ należycie uzasadnił sposób jego wyznaczenia. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone "wokół działki budowlanej" w sposób jednakowy, co oznacza, że granice te zostały wyznaczone zgodnie z przepisem § 3 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W tym stanie rzeczy, podnoszone przez skarżących w odwołaniu zarzuty dotyczące nieprawidłowości w zakresie ustalenia obszaru analizowanego zostały uznane za nieuzasadnione.

W sprawie wykonana została analiza urbanistyczno-architektoniczna zawierająca część opisową i graficzną – mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem. Z przedmiotowej analizy wynika, że na terenie analizowanym znajduje się zabudowa o różnych funkcjach, w tym znajdują się budynki wielorodzinne na działkach [...], położone przy drodze publicznej – ul. [...], stanowiącej dojazd do terenu planowanej inwestycji poprzez niepubliczną drogę – [...]. Ponadto wskazano, że na rozpatrywanym terenie położone są również budynki pełniące funkcję usługową (działki nr [...]). Skoro w obszarze analizowanym znajdują się budynki wielorodzinne oraz budynki pełniące funkcję usługową, to planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji w sąsiedztwie zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami odrębnymi. W tym stanie rzeczy zarzuty podnoszone w odwołaniu w powyższym zakresie okazały się nieuzasadnione. Co więcej, organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji odniósł się w sposób niebudzący wątpliwości do warunku wskazanego przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując co najmniej jedną działkę sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w stosunku do planowanej funkcji usługowej.

W niniejszej sprawie organ wyznaczył linię zabudowy wynoszącą odpowiednio: od ul. [...] – 6,0 m od granicy z działką drogową nr [...] (przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce [...]); od ul. [...] – 7,0 m od granicy z działką drogową nr [...] ( przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...]). Dla nowej zabudowy od strony drogi na działce nr [...] organ pierwszej instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10,0 m od tej granicy, argumentując powyższe zachowaniem szpaleru drzew oraz możliwością poprawy parametrów drogi. Kolegium uznało powyższe wyznaczenie obowiązujących linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem za prawidłowe.

Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynkami w stosunku do powierzchni działek w analizowanym obszarze wynosi 22,09%, tymczasem organ pierwszej instancji określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na 30%.

Organ pierwszej instancji skorzystał z możliwości, o której mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. możliwości wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W ocenie Kolegium bezsprzecznie rozważania organu pierwszej instancji zawarte w analizie dowodzą, iż wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy nie na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego jest prawidłowe. Kolegium podzieliło zatem argumentację organu pierwszej instancji wskazującą przesłanki, które przesądziły o ustaleniu powyższego wskaźnika w sposób określony w § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia.

W zaskarżonej decyzji zgodnie z § 6 ust. 2 oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia ustalono szerokość elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych – do 25,0 m (nie uwzględniając garaży) oraz dla budynków garażowych lub wiat garażowych – do 15,0 m. Średnia dla tego obszaru wyniosła 14,2 m. Organ skorzystał z więc z uprawnienia odejścia od zasadniczego sposobu określania tego parametru. W obszarze analizowanym znajduje się głównie zabudowa, której szerokość elewacji frontowej w dużym stopniu jest zróżnicowana. Tym samym zasadnym było zdaniem organu określenie szerokości elewacji frontowej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy, a na zasadzie kryterium funkcji zabudowy.

Organ pierwszej instancji odstąpił również od ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tych krawędzi na działkach sąsiednich. Jako uzasadnienie powyższego odstępstwa od podstawowej metody wyznaczania parametrów technicznych zabudowy określonej w § 7 cyt. rozporządzenia wskazano, że żadna z działek mających wspólną granicę z terenem inwestycji nie jest zabudowana w sposób pozwalający na przedłużenie wysokości krawędzi elewacji, gzymsu lub attyki wyznaczając tym samym wartości dla budynku mieszkalnego. Tym samym korzystając z § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia organ ustalił inną wysokość, tj. do 9,8 m dla budynków mieszkalnych, lecz nie więcej niż trzy kondygnacje naziemne oraz dla budynków lub wiat garażowych do 5,3 m w tym ewentualna balustrada tarasu.

W analizowanym obszarze występuje ogromna różnorodność form zabudowy w sąsiedztwie, przez co przyjęta przez organ pierwszej instancji wysokość nawiązuje w tym zakresie do występujących w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych i garażowych. Zdaniem Kolegium to rozwiązanie było właściwe z uwagi na tożsamość funkcji i istnienie w sąsiedztwie budynków zbliżonych do wnioskowanej wysokości elewacji frontowej czy gzymsu lub okapu.

Na podstawie analizy zabudowy na sąsiednich działkach oraz w oparciu o treść § 8 rozporządzenia organ oparł z kolei ustalenia co do geometrii dachu budynku.

Maksymalną wysokość budynku liczoną od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych wskazano na 12,5 m. Dodatkowo układ połaci dachowych określono na dach dwu lub wielopołaciowy z dopuszczeniem daszków o innej formie nad dodatkowymi częściami budynku jak: wiatrołapy, wejścia, wykusze, wiaty itp. Z kolei kąt nachylenia określono w przedziale 20-35 stopni, natomiast pokrycie dachu głównego określono na dachówkę, blachę dachówkową lub tytanowo-cynkową. Geometrie dachów budynków lub wiat garażowych wskazano jako dach płaski lub stropodach w formie tarasu.

Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez dojazd przez drogę gminną niepubliczną (ul. [...]), a ponadto teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wnioskowane działki nr ewid. [...] oraz [...] wg mapy sytuacyjno-wysokościowej są oznaczone symbolem Ba – obszar miasta nie wymagający powyższej zgody. Zdaniem Kolegium, lokalizacji planowanej inwestycji nie sprzeciwiają się również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz inne przepisy prawa.

Ustalone przez organ pierwszej instancji warunki zabudowy Kolegium uznało za określone prawidłowo. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów procesowych, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Projekt decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Odnosząc się z kolei do poszczególnych zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że szczegółowe uzasadnienie zostało zawarte w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Stanowią one w istocie powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu od poprzednio wydanej decyzji w sprawie, które Kolegium uznało za nieuzasadnione.

Na powyższa decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego T.D. i P.G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie:

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, pomimo, że żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tereny, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zdaniem skarżących, decyzja organu pierwszej instancji wydana została na potrzeby inwestora z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Zarówno analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i uzasadnienie decyzji sporządzone zostały w sposób tendencyjny i stwarzający jedynie złudzenie, że poszczególne warunki stawiane przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Do nieprawidłowości doszło już na etapie wyznaczania granic obszaru analizowanego. Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie uzasadnił sposobu wyznaczenia tego obszaru, jednak zdaniem skarżących został on wyznaczony w sposób znacznie przekraczający wytyczne stawiane przez § 3 rozporządzenia i "rozciągnięty" tylko po to aby zmieściły się w nim obiekty, które pozwalają znaleźć nawiązanie do inwestycji planowanej. Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji poprzestało jedynie na stwierdzeniu, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Nie wiadomo jednak co legło u podstaw takiego stwierdzenia, bowiem SKO na to nie wskazuje. Organ ten również w żaden sposób nie wyartykułował uzasadnienia podejmowanych przez siebie w omawianym zakresie czynności. Analiza graficzna stanowiąca załącznik do decyzji nie została sporządzona w sposób prawidłowy i jest niepełna. Nie objęła ona bowiem wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. W istocie analiza ograniczyła się tylko do tych działek, które zdaniem organu pierwszej instancji pozwalały ustalić warunki zabudowy. Takie postępowanie organu jest niezgodne z przepisami oraz świadczy o jego tendencyjności.

Planowana inwestycja de facto stanowi klasyczny przykład zwartej zabudowy wielorodzinnej (blokowisko). Takiej funkcji w obszarze analizowanym nie ma. Co prawda przewidziane jest także powstanie jednego lokalu o funkcji handlowo usługowej, co jednak nie zmienia faktu, iż główną funkcją inwestycji będzie funkcja mieszkaniowa. Dlatego też powoływanie się w decyzji na to, że na działkach [...] znajdują się budynki pełniące funkcje usługowe jest nieuprawnione. W pobliżu nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, istnieje oczywiście funkcja mieszkaniowa, jednak jest ona reprezentowana wyłącznie przez budynki o takim charakterze i gabarytach.

Również budynki "wielorodzinne" zlokalizowane na działkach [...] są znacznie mniejsze niż te, których wzniesienie planuje inwestor. Aby to stwierdzić wystarczy dokonanie oceny ich rozmiarów na mapie załączonej do decyzji organu pierwszej instancji. Są to niewielkie budynki, niezbliżone nawet rozmiarami do inwestycji planowanej. Również budynki, które zdaniem organu pierwszej instancji mają uzasadniać wybudowanie przez inwestora budynków trzykondygnacyjnych powołane zostały tendencyjnie. Przyrównywanie tych relatywnie niewielkich budynków do planowanej inwestycji jest nadużyciem zarówno jeśli chodzi o gabaryty, intensywność wykorzystania terenu, uciążliwość dla sąsiadów jaki i funkcje oraz przeznaczenie. Nadużyciem jest również uznanie budynków wchodzących w skład szpitala jako budynków o funkcji usługowej. Budynki szpitalne stanowią bowiem obiekt użyteczności publicznej, która to funkcja w planowanej inwestycji z całą pewnością nie będzie kontynuowana.

Niewłaściwym jest również odwoływanie się do zlokalizowanych na wschodnim skraju obszaru analizowanego bloków wielorodzinnych, albowiem działka na której znajdują się te zabudowania nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka na której planowana jest inwestycja. Podobna uwaga odnosi się do budynków wchodzących w skład osiedla położonego przy ul. [...].

Dopuszczenie do realizacji planowanej inwestycji sprawi, że w samym środku spokojnej, zabudowanej niewielkimi domkami jednorodzinnymi okolicy wyrośnie osiedle, w którym zamieszkiwać będą setki osób. Zdaniem skarżących jest to niedopuszczalne.

Niepełność analizy polega także na ograniczeniu się do podania cyfrowo wielkości określonych wskaźników. Jednocześnie analiza nie zawiera opisu procesów myślowych, w wynik których doszło do ustalenia ostatecznego wyniku. Z analizy wynika, iż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynkami w stosunku do powierzchni działek w analizowanym obszarze wynosi 22,09%. Tymczasem organ określił ten wskaźnik na 30%, co oczywiście samo w sobie jest dopuszczalne, jednak wymaga szczegółowego uzasadnienia, czego zarówno w analizie, jak i w decyzji zabrakło.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 6 u.p.z.p. zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Realizując te delegację ustawową, rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Minister Infrastruktury (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określił sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W niniejszej sprawie zarzuty wobec zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2012 r. należało uznać za zasadne w zakresie odnoszącym się do sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków objętych zamierzeniem inwestycyjnym.

Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (t.j. mapy katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Z regulacji tej wynika, że wielkość obszaru analizowanego może ulec zwiększeniu (poprzez wyznaczenie jego granic w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem), jednak organ wydający decyzję powinien w przekonujący sposób wyjaśnić przyczyny tego zabiegu. W niniejszej sprawie odległość granic obszaru analizowanego od działek objętych wnioskiem uległa zwiększeniu z 661,47 m (trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem – 220,49 m) do 680 m (str. 5 decyzji organu pierwszej instancji). Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły przyczyn tego zwiększenia. Nie było ono znaczne, wyniosło bowiem niecałe 20 m, jednakże brak ten jest o tyle istotny, że w obszarze analizowanym, tuż przy jego granicach znalazło się kilka działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (działki o numerach początkowych [...]), a więc budynkami o większej szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Ponadto w treści pkt 7.1 analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu omawiana odległość została określona na 661,5 m, natomiast w treści decyzji mowa jest jedynie o odległości 680 m. Jak już wyżej wspomniano, uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie (co znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych), jednakże przyczyny zwiększenia obszaru analizowanego powinny to zostać przez organ w sposób przekonujący uzasadnione zwłaszcza w sytuacjach, gdy wywiera istotny wpływ na wynik sprawy – co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Obszar przyjęty do analizy może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren (wyrok WSA w Gdańsku z 7 września 2011 r., II SA/Gd 354/11, LEX nr 899070).

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 6 ust. 2). W analizie średnia szerokość elewacji frontowej została ustalona na 14,2 m, przy czym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyniosła ona 13,9 m, zaś dla zabudowy wielorodzinnej 35,5 m. Ustalając szerokość elewacji frontowej dla budynków objętych planowaną inwestycją na 25 m organy powołały się w szczególności na usytuowanie na działce nr [...] przy ul. [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego o szerokości elewacji frontowej 24 m i trzech kondygnacjach. W sytuacji zatem, gdy granice obszaru analizowanego znajdowały się w odległości ponad 600 m od działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla osiedla składającego się z łącznie piętnastu budynków wielorodzinnych, organy orzekające w sprawie wzięły pod uwagę fakt istnienia jednego budynku o podobnych parametrach, usytuowanego w odległości ponad 500 m od terenu planowanej inwestycji (jak wynika z planu stanowiącego graficzny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy), zupełnie pomijając fakt usytuowania kilkudziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych – jedno lub dwukondygnacyjnych, o mniejszej szerokości elewacji frontowej od budynków stanowiących planowaną inwestycję, w znacznie mniejszej odległości od działek objętych wnioskiem, częściowo nawet w bezpośrednim sąsiedztwie tego terenu.

Podobnie rzecz się ma z określeniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do wysokości 9,8 m – nie więcej niż trzy kondygnacje. Stosownie do treści § 7 ust. 1 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w myśl § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W decyzjach powołano się (za analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) na znaczną różnorodność form zabudowy w sąsiedztwie, jednak podstawę do określenia górnej krawędzi elewacji frontowej budynków stanowiących planowaną inwestycję stanowiło kilka budynków trzykondygnacyjnych wskazanych w obrębie obszaru analizowanego, przy czym organy orzekające w sprawie nie odniosły się do faktu istnienia na tym obszarze wielu budynków jedno lub dwukondygnacyjnych.

Tymczasem w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (wyrok WSA w Krakowie z 7 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1083/10, LEX nr 753404). Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nakazuje brać pod uwagę sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej, nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza wymagania dotyczące nowej zabudowy. Pojęcie "co najmniej jednej działki sąsiedniej" nie oznacza, że ustalając warunki zabudowy organ może się ograniczyć tylko do jednej czy kilku pojedynczych działek w obrębie obszaru analizowanego i wydać swoje rozstrzygnięcie nie odnosząc się nawet do reszty zabudowy w granicach tego obszaru. Obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. W wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., II OSK 1095/10 (LEX nr 1083526) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż z punktu widzenia planistycznego nie jest obojętne, czy zabudowa jednorodzinna na określonym obszarze będzie miała charakter zabudowy bliźniaczej, czy też będzie to zabudowa wolnostojącą. Kwestia ta nie jest bez znaczenia nie tylko z punktu widzenia koncepcji planistycznej dla określonego terenu, ale również z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa, do której odnosi się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W świetle tego poglądu za tym bardziej istotne należy uznać wnikliwe rozważenie, w świetle zasady dobrego sąsiedztwa, usytuowanie wokół domów jednorodzinnych osiedla kilkunastu domów wielorodzinnych o stosunkowo zwartej zabudowie. Nie bez znaczenia pozostaje w tym względzie okoliczność, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, na terenach bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji od strony południowo-zachodniej, objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego również przewidziano zabudowę jednorodzinną z usługami.

Powyższe rozważania nie mogą oczywiście prowadzić do nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy w najbliższym sąsiedztwie, kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza bowiem tożsamości zabudowy, jednakże w niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji trudno dopatrzyć się, aby wydającym je organom przyświecał cel zachowania ładu urbanistycznego i harmonijnego krajobrazu.

W podsumowaniu należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej nie wyjaśniły przyczyn powiększenia granic obszaru analizowanego z zaproponowanej w analizie odległości 661,5 m od granic terenu inwestycji na 680 m w sytuacji, gdy tuż przy powiększonej granicy obszaru analizowanego znalazł się szereg budynków wielorodzinnych trzykondygnacyjnych. Dodatkowo ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wzięły pod uwagę parametry i gabaryty zaledwie kilku budynków rozsianych w granicach obszaru analizowanego, nierzadko w znacznej odległości od terenu inwestycji, nie odnosząc się praktycznie do pozostałych budynków, zwłaszcza jednorodzinnych, położonych w znacznie bliższej odległości od działek objętych wnioskiem inwestora. Stanowiło to naruszenie zasad wynikających z treści art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), natomiast niewskazanie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji takiego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, tzn. niewyjaśnienie powodów, dla których znacznej części ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych odmówiono mocy dowodowej i jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., przy czym uchybienia te wywarły istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny zadbać o to, aby w decyzji rozstrzygającej wniosek w przedmiocie warunków zabudowy uniknąć powyższych uchybień, a więc w szczególności wyjaśnić przyczyny ewentualnego powiększenia obszaru analizowanego, odnieść się do całości zabudowy w jego granicach oraz wykazać, że za wydanym rozstrzygnięciem przemawia dążenie do zachowania ładu urbanistycznego.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] września 2012 r. należało uchylić. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.

Zawarte w wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania znajdują natomiast oparcie w art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).