Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1867/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 129 par 2, art. 7, art. 77 par 1, art. 80, art. 81, art. 10, art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1228/20 w sprawie ze skargi W. Ł. na decyzję Wojewody M. z dnia 9 września 2020 r. znak ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1228/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę W. L. na decyzję Wojewody M. z dnia 9 września 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z 17 marca 2020 r. Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla inwestora J. S.A. pozwolenie na budowę obejmującą: rozbudowę i przebudowę budynku handlowo - usługowego oraz przebudowę fragmentu wewnętrznej kanalizacji deszczowej na działkach nr ew.: [...] jedn. ewid. [...] J., obręb: [...] J.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. L. Wojewoda M. decyzją z dnia 9 września 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2020r. poz. 256 ze zmianami - zwanej dalej k.p.a.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. 2020 r. poz. 1333 - zwanej dalej Prawem budowlanym).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że pismem z 18 maja 2020 r. skarżący ubiegał się przed organem I instancji o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sprawie zakończonej decyzją z 17 marca 2020 r., a także o doręczenie mu odpisu wydanej w tym zakresie decyzji o rozbudowie z podaniem czy jest ona prawomocna czy też nie. Organ odwoławczy po dokonaniu formalnoprawnej analizy akt sprawy stwierdził, że skarżący nie był stroną przedmiotowego postępowania przed organem pierwszej instancji.

Dalej wskazano, że ostatnie doręczenie decyzji stronie postępowania nastąpiło 14 kwietnia 2020 r. Od tej daty, licząc otwarty, czternastodniowy termin na wniesienie odwołania, termin ten upływał 28 kwietnia 2020 r. W związku ze stanem zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązującym od 14 marca 2020 r. (Dz.U.2020.433), w tej dacie bieg terminów uległ zawieszeniu. Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (wejście w życie – 16 maja 2020 r.) ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminów nastąpiło 23 maja 2020 r. Tak więc otwarty termin na wniesienie odwołania w przedmiotowej sprawie upływał 8 czerwca 2020 r. Jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył swój wniosek (za pośrednictwem operatora pocztowego) 3 czerwca 2020 r., tj. w terminie otwartym na wniesienie odwołania.

Organ odwoławczy dokonał także analizy, czy wnoszącemu przysługiwał status strony postępowania zakończonego przedmiotową decyzją.

Z niejasnej treści odwołania wynika, że skarżący wywodzi swoje prawa, jako strony postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, z prawa własności sąsiadujących z terenem inwestycji działek ewidencyjnych [...], [...] oraz [...], przy czym działka [...] nie jest objęta mapą do celów projektowych (data wpisania operatu technicznego do ewidencji materiałów zasobu Starostwa S. – 9 grudnia 2019 r.), na której opracowano projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja dotyczy rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku handlowo - usługowego oraz przebudowę fragmentu wewnętrznej kanalizacji deszczowej na działkach nr ew. [...], jedn. ewid. [...] J., obręb: [...] J.. Na projekcie zagospodarowania terenu przedstawiono, że wszystkie prace w zakresie rozbudowy istniejącego budynku oraz przebudowy fragmentu wewnętrznej kanalizacji deszczowej są zlokalizowane na działkach ewid. nr [...] i [...], w odległości ok. 30 m od granicy z działką ew. nr [...] i w odległości jeszcze większej do działki ew. nr [...]. Pozostała część terenu inwestycji nie ulega zmianie, co wynika również z mapy - PLANU IDENTYFIKACYJNEGO z 17 marca 2017 r. (k. 38 akt I instancji).

Dalej przywołano treść art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego wskazując, że z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby w zakresie inwestycji objętej przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę, objęte były prace powodujące oddziaływanie na działki skarżącego, co powodowałoby, że skarżący byłby stroną przedmiotowego postępowania, o której mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy nie stwierdził, aby w związku z inwestycją objętą przedmiotową decyzją, istniał przepis prawa materialnego, którego nieuwzględnienie przez organ I instancji powodowałoby, iż skarżący na tej podstawie pozbawiony udziału w postępowaniu miałby naruszony indywidualny interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Dalsza analiza wykazała, że dz. ew. nr [...], [...], [...] (powstałe wskutek podziału dz. ew. nr [...]) objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę z dn. 29 stycznia 2020 r., zgodnie z zapisami KW dla tych działek, są obciążone na rzecz każdoczesnego właściciela dz. ew. nr [...] (własność skarżącego) nieodpłatną i nieograniczoną w czasie służebnością drogi polegającą na prawie przechodu i przegonu pasem drożnym o szerokości 6 metrów i długości około czterdziestu metrów biegnącym od północnej granicy nieruchomości obciążonej (u. P.) wschodnią częścią działki numer [...] (po podziale [...], [...], [...]) wzdłuż granicy z działką numer [...] (patrz - karta 11, 18 akt I instancji). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, na ww. działkach nie planuje się żadnych prac objętych inwestycją, ale ponieważ są one objęte terenem inwestycji, właścicielowi dz. ew. nr [...] przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania, wynikający bezpośrednio z art. 28 k.p.a. z uwagi na posiadanie służebności. Z tych powodów organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie odwoławcze uwzględniając skarżącego, jako stronę przedmiotowego postępowania.

Wojewoda stwierdził, że sprawa nie wymaga merytorycznie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie ma dodatkowego, koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy przed organem I instancji, mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brak jest podstaw do zlecenia przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Materiał zgromadzony w sprawie jest na tyle kompletny, że pozwala na jego ocenę oraz podjęcie rozstrzygnięcia.

Oceniając sprawę pod kątem kryteriów wynikających z art. 35 ustawy Prawo budowlane wskazano, że projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wiążącymi organ administracji budowlanej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania dla miejscowości J., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta J. z [...] 2006 r. określonymi dla terenu inwestycji.

Inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego.

Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, w szczególności z przepisem zawartym w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, regulującym odległości sytuowania obiektu względem granic działki.

Inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mających wpływ na środowisko w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839). Ponadto, projektowana inwestycja nie oddziałuje na obszar Natura 2000 w myśl przepisów art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2020.283 t.j.).

Organ stwierdził, że uchylenie decyzji Starosty S. Nr [...] z 17 marca 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, naruszałoby art. 138 § 2 k.p.a. oraz naruszałoby zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a.

Opisaną decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. L. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie art. 28 i 29 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób powodujący nieważność zaskarżonej decyzji a co polega na tym, że mimo ustalenia przez organ drugiej instancji Wojewody M. w K., że skarżący W. L. był osobą uprawnioną do udziału w sprawie w charakterze strony, nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji - Starostą Powiatowym w S.,

2. Naruszenie art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez niezbadanie czy inwestor spełnił w przedmiotowej sprawie warunki określone w artykule 35 ust. 1 Prawa budowlanego w postaci udowodnienia, że istnieje:

a) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko,

b) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

c) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1 b a także zaświadczenia o którym mowa w art. 12 ust. 7,

d) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzania projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu- przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenie zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7.

3. Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a co polega na tym, że:

a) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r, o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko,

b) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

c) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b a także zaświadczenia o którym mowa w art. 12 ust. 7,

d) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzania projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenie zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7,

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.

Zarzuty skargi zostały rozwinięte w późniejszych pismach procesowych skarżącego: z dnia 1 i 12 lutego 2021 r. i z dnia 18 marca 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem postępowania była kwestia prawidłowości decyzji Wojewody M. z dnia 9 września 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą: rozbudowę i przebudowę budynku handlowo - usługowego w Jordanowie.

Sąd odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych wskazał, że sytuacja w niniejszej sprawie jest o tyle nietypowa, że W. L. nie został przez organ I instancji uznany za stronę postępowania i nie brał udziału w postępowaniu przed tym organem. Dopiero po wniesieniu odwołania jego legitymacja została oceniona przez Wojewodę M., który doszedł do wniosku, że skarżący winien brać udział w postępowaniu i rozpoznał wniesione przez skarżącego odwołanie, skutkiem czego było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do legitymacji W. L. do udziału w postępowaniu. Skarżący, jako właściciel dz. ew. nr [...] jest uprawniony do korzystania ze służebności drogowej po działkach nr [...], [...], [...], a na tych nieruchomościach planowana jest objęta postępowaniem inwestycja. Dlatego też przysługiwał mu przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu. W ocenie Sądu naruszono art. 10 § 1 k.p.a. przez pominięcie skarżącego w postępowaniu przed organem I instancji, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy – a tylko takie uchybienia skutkują uwzględnieniem skargi.

Wojewoda M. rozpoznał wniesione odwołanie i przeprowadził ponownie postępowanie, jako organ drugiej instancji w pełnym zakresie. W ocenie Sądu nie sposób było zatem dopatrzeć się wpływu omawianego uchybienia na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 18 marca 2021 r. podniósł argumenty, które są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony twierdzi, że Wojewoda M. winien był wydać decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – a zatem merytorycznie rozpoznać wniesione przez skarżącego odwołanie, z drugiej strony podnosi, że termin do wniesienia odwołania w ogóle nie rozpoczął biegu, a wreszcie zarzuca "uniemożliwienie złożenia przez skarżącego merytorycznego odwołania, co do wydanej decyzji".

Tymczasem organ drugiej instancji kierował się utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa, że osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji jako strony tego postępowania mogą składać odwołania w terminie do wniesienia odwołania liczonym od dnia najpóźniejszego doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, która udział brała (np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1670/19, LEX nr 3025676). Nie jest więc prawdą, że termin do wniesienia odwołania dla skarżącego w ogóle się nie otworzył. Wojewoda prawidłowo ocenił tę kwestię, również w kontekście przepisów dotyczących zawieszenia terminów procesowych w związku ze stanem epidemii Covid-19. Sąd pierwszej instancji podzielił dokonaną przez organ ocenę.

Sąd stwierdził, że skarżący skutecznie wniósł odwołanie od decyzji Starosty S. z 17 marca 2020 r. i prawidłowe było działanie Wojewody, który odwołanie to rozpoznał merytorycznie. Sam zaś fakt pominięcia skarżącego w postępowaniu przed Starostą nie stanowił w okolicznościach tej sprawy podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej.

Sąd Wojewódzki uznał również, że zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów prawa materialnego. W zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że zachodzą podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Na ocenę taką nie ma wpływu postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące "samowoli budowlanej" na działkach [...] i [...] w J., objęte postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 stycznia 2021 r. (k. 27), którym uchylono postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania. To samo dotyczy podnoszonych przez skarżącego kwestii "wybudowania skarpy" oraz postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w S. (k. 35). Zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Aktualnie nie istnieje w obrocie prawnym decyzja nakazująca rozbiórkę, odnosząca się do terenu inwestycji, zatem przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Z kolei wskazywane przez skarżącego naruszenie stosunków wodnych ma wynikać z budowy skarpy, a nie wiązać się z realizacją planowanej inwestycji, dlatego też pozostawało poza zakresem badania w niniejszej sprawie.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a tym samym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej W. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału na etapie postępowania przed organem I instancji tj. przed Starostą Powiatowym w S.;

b) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo naruszenia zasady dwuinstancyjności tj. uniemożliwieniu złożenia przez skarżącego merytorycznego odwołania co do wydanej decyzji;

c) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo niezasadnego przyjęcia, iż skarżący wniósł odwołanie w terminie, podczas gdy wobec niedoręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji bieg terminu do wniesienie odwołania nie zaczął biec.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm prawem przepisanych, które nie zostały zapłacone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku handlowo-usługowego oraz przebudowę fragmentu wewnętrznej kanalizacji deszczowej – wydana po rozpoznaniu odwołania skarżącego, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Sąd Wojewódzki zgodził się z oceną organu odwoławczego, że skarżący ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym uznał, iż naruszono art. 10 § 1 k.p.a. przez pominięcie skarżącego w postępowaniu przed organem I instancji.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki przyjął, że nie zachodziła potrzeba wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy Wojewoda rozpoznał odwołanie i przeprowadził ponowne postępowanie, jako organ II instancji w pełnym zakresie.

Przedstawiona w zaskarżonym wyroku ocena postępowania przeprowadzonego w obu instancjach nie mogła być w pełni zaakceptowana. Zasadniczo słusznie założył Sąd Wojewódzki, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie musi automatycznie skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Rzecz jednak w tym, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie w taki sposób, by wszelkie wymogi wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. były zachowane, a w szczególności, by naprawione zostały uchybienia związane z pominięciem strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Pamiętać należy, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) jest kwalifikowaną wadą procesową i stanowi podstawę do wznowienia postępowania, niezależnie od wpływu na treść decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Zakamycze 2005, str. 157; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. CHBeck 2009, str. 147).

W przypadku zatem pominięcia strony w postępowaniu przed organem I instancji, organ odwoławczy powinien podjąć wszelkie działania umożliwiające stronie skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zwłaszcza zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Zaznaczyć należy, że z zasady ustanowionej w art. 10 § 1 k.p.a. wynika dla organu administracyjnego obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób ewidentny uchybił obowiązkom ustanowionym w art. 10 § 1 k.p.a., ograniczając się do formalnego w istocie rozpoznania odwołania.

Przede wszystkim organ odwoławczy nie skierował do stron, w tym skarżącego, pisma z pouczeniem o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych. Samo zawiadomienie stron o zmianie terminu załatwienia sprawy było niewystarczające, gdyż umożliwienie skarżącemu udziału dopiero w postępowaniu odwoławczym wymagało wyraźnego pouczenia o możliwości wypowiedzenia się co do całokształtu materiału dowodowego. W niniejszej sprawie odrębne pouczenie skarżącego o jego uprawnieniach było tym bardziej konieczne, że z treści pisma zakwalifikowanego jako odwołanie wynikało, że było ono sporządzone, gdy strona nie dysponowała jeszcze decyzją organu pierwszej instancji z 17 marca 2020 r.

W tym znaczeniu trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut, że w istocie skarżący był pozbawiony złożenia "merytorycznego odwołania".

Obowiązkiem organu odwoławczego było stworzenie skarżącemu możliwości uzupełnienia, czy doprecyzowania odwołania po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji. Organ nie podejmując w tym zakresie żadnych czynności, rozpoznał odwołanie w jego pierwotnym brzmieniu, odnotowując w uzasadnieniu wydanej decyzji, że treść jest niejasna.

W rezultacie skarżący został pozbawiony możliwości zgłoszenia zarzutów w nawiązaniu do treści decyzji organu pierwszej instancji oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zaniechanie wezwania skarżącego do sprecyzowania odwołania oraz przedstawienia powołanych w nim dokumentów skutkowało tym, że odwołanie zostało rozpoznane bez uprzedniego zagwarantowania skarżącemu uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

Niezależnie od mało precyzyjnej treści odwołania, trzeba jednak zauważyć, że zawarto w nim uwagi co do przedmiotowej inwestycji w zakresie jej oddziaływania na nieruchomość skarżącego. Z argumentacji przytoczonej w odwołaniu można wywieść, że zastrzeżenia skarżącego dotyczą m.in. kwestii podwyższenia terenu przedmiotowej oraz spływu wód opadowych (powołano art. 234 Prawa wodnego). Do tych zarzutów odwołania, jak też zawnioskowanych w nim dowodów, organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Skoro wskutek wadliwie wyznaczonego kręgu stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, skarżący został dopuszczony do udziału dopiero na etapie postępowania odwoławczego, to rzeczą organu drugiej instancji było rzetelne zweryfikowanie kwestii oddziaływania przedmiotowej inwestycji na znajdujące się w sąsiedztwie działki skarżącego.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy skupił się tylko na zawartych w projekcie zagospodarowania terenu danych co do odległości miejsca projektowanych robót budowlanych od nieruchomości skarżącego, a pominął inne okoliczności ewentualnego oddziaływania przedmiotowej nieruchomości na działki sąsiednie.

Mianowicie ze względu na zastrzeżenia skarżącego zgłoszone w odwołaniu, organ obowiązany był w sposób szczegółowy sprawdzić ustalenia zawarte w projekcie zagospodarowania terenu, ze szczególnym uwzględnieniem zakresu planowanych robót budowanych oraz danych co do ukształtowania terenu oraz sposobu odprowadzania wód opadowych, stosownie do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., dotyczącego zakazu zmiany naturalnego spływu wód.

Oczywiście potrzeba zbadania innych elementów projektu zagospodarowania terenu mogłaby zaistnieć w razie ewentualnego uzupełnienia zarzutów odwołania, po zapoznaniu się przez skarżącego z projektem przedmiotowej inwestycji. Dlatego należy stwierdzić, że uchybienie wymogom z art. 10 § 1 k.p.a. skutkowało przedwczesnym rozpoznaniem odwołania, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

Świadczy o tym głównie to, że organ odwoławczy ocenę projektu zagospodarowania terenu zawarł w jednym ogólnikowym zdaniu uzasadnienia decyzji, zawężonym w istocie do kwestii regulowanej § 12 ust. 1 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., podczas gdy nie zostały zidentyfikowane i wyjaśnione wszystkie okoliczności sporne w tym zakresie.

W takim stanie sprawy nieuprawniona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy przeprowadził ponownie postępowanie w pełnym zakresie.

Nałożenie się wadliwości postępowań w obu instancjach, w związku z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., przełożyło się w efekcie na nieprawidłowe rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy powinien wszechstronnie wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy, z zachowanie reguł ustanowionych w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a.

Analiza akt oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala przyjąć, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę na nowo w jej całokształcie, stosownie do wymogów wynikających z art. 15 k.p.a.

W rezultacie organ odwoławczy nie naprawił uchybień z pierwszej instancji, ale wręcz pogłębił wadliwość całego postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów uchyleniu podlegał zaskarżony wyrok, którym Sąd Wojewódzki niezasadnie oddalił skargę.

Chybiony natomiast okazał się zarzut kasacyjny dotyczący przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił okoliczności dotyczące terminu przewidzianego na złożenie odwołania przez skarżącego, akceptując stanowisko organu odwoławczego co do zachowania 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., z uwzględnieniem zawieszenia terminów procesowych w związku ze stanem epidemii Covid-19.

Trafnie Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że organ II instancji kierował się utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa, że osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji jako strony tego postępowania mogą składać odwołania w terminie do wniesienia odwołania liczonym od dnia najpóźniejszego doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, która brała udział w sprawie (np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1670/19).

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

-----------------------

13