Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 423/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 208
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 25
journal: Dz.U. 2007 nr 223 poz 1655
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art. 25, art. 26, art. 30, art. 30a
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 113
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7. art. 60, art. 98 ust. 1
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Dnia 18 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 roku sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu z tytułu realizacji projektu z naruszeniem obowiązujących procedur 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 400,00 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 423/12

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zarząd Województwa Ł., na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.), w związku z art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4b, w związku z art. 208 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104, ze zm.) i w związku z art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.), oraz na podstawie art. 5 pkt 2, art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712, ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. Nr 1/PR/2011 określającą Gminie Z. kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 20.217,50 zł wraz z odsetkami, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych w związku z realizacją projektu pn. "Rozbudowa i modernizacja infrastruktury edukacyjnej Szkoły Podstawowej w B. w celu niwelowania społeczno-ekonomicznych dysproporcji na obszarach wiejskich".

W uzasadnieniu wskazano, iż Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Ł., na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] r. zmienionej aneksami z dnia: [...] r., [...] r. i [...] r., w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. przyznała Gminie Z. dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 1.113.874,82 zł na realizację projektu pn. "Rozbudowa i modernizacja infrastruktury edukacyjnej Szkoły Podstawowej w B. w celu niwelowania społeczno-ekonomicznych dysproporcji na obszarach wiejskich".

W trakcie kontroli na zakończenie realizacji projektu, przeprowadzonej przez zespół kontrolny w Gminie Z. w dniach [...] r. dokonano sprawdzenia m.in. postępowania o udzielenie zamówienia, przeprowadzanego na podstawie art. 39 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655 ze zm.), zwanej dalej ustawą Pzp. W wyniku czynności kontrolnych zespół kontrolny stwierdził, iż Zamawiający (Gmina Z.) w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia dla ww. postępowania przetargowego, w zakresie wykazu oświadczeń i dokumentów, jakie mieli dostarczyć wykonawcy na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu, zażądał w rozdziale IV pkt 9: "w przypadku, gdy wykonawcą jest spółka z o.o. zaciąganie zobowiązań przewyższających dwukrotnie wysokość kapitału zakładowego wymaga załączenia uchwały wspólników lub umowy spółki". Według zespołu kontrolnego, żądanie od wykonawcy ww. dokumentu wykracza poza katalog dokumentów, których zamawiający może żądać od ubiegającego się o udzielenie zamówienia i nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawnych. W myśl bowiem art. 25 ust. 1 ustawy Pzp, w postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać Zamawiający od wykonawców, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. z 2006 r. nr 87, poz. 605) zawiera zamknięty katalog dokumentów jakich zamawiający może żądać od wykonawców na potwierdzenie spełniania przez nich warunków udziału w postępowaniu. Kontrolujący powołali się na art. 230 Kodeksu spółek handlowych (Dz. U z 2000 r. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) i wskazali, że nieuzyskanie wymaganej uchwały zgromadzenia wspólników nie pozbawia skuteczności czynności prawnej spółki dokonanej przez zarząd względem osób trzecich, a zatem brak było podstaw do żądania przez beneficjenta opisanej wyżej uchwały wspólników.

W świetle powyższego, zaleceniami pokontrolnymi z dnia [...] r., znak: [...]1, Gmina Z. wezwana została do zwrotu kwoty 20.217,50 zł z tytułu naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych przy realizacji zamówienia pn. "Rozbudowa i modernizacja infrastruktury edukacyjnej Szkoły Podstawowej w B. w celu niwelowania społeczno-ekonomicznych dysproporcji na obszarach wiejskich", wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków.

Pismem z dnia [...] r., znak [...], uzupełnionym pismem z dnia [...] r., beneficjent podtrzymał swoje stanowisko w zakresie braku podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy Pzp i odmówił zwrotu ww. kwoty.

Pismem z dnia [...] r., znak [...], wezwano Gminę Z. do zwrotu ww. należności w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, informując jednocześnie, iż w przypadku niedotrzymania wskazanego terminu wszczęte zostanie postępowanie w celu wyegzekwowania należności.

Pismem z dnia [...] r. Gmina Z. ponownie odmówiła zapłaty kwoty 20.217,50 zł, załączając pismo Departamentu Prawnego Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] r., znak [...]11, w którym potwierdzono naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy Pzp przez Gminę Z., stwierdzając jednocześnie, iż powyższe naruszenie nie miało charakteru istotnego, wpływającego na wynik postępowania.

W dniu [...] r. Zarząd Województwa Ł. wszczął postępowanie w sprawie zwrotu kwoty 20.217,50 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, a pismem z dnia [...] r. znak [...] zawiadomiono stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie przed wydaniem decyzji o zwrocie środków dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych.

Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Województwa Ł. określił Gminie Z. kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 20.217,50 zł. W rozstrzygnięciu wskazano, iż kwota należności wynika z tytułu nałożonej korekty finansowej w wysokości 2% wydatków kwalifikowalnych. Korekta została zastosowana w związku z naruszeniem art. 25 ust. 1 ustawy Pzp przy realizacji zamówienia pn. "Rozbudowa modernizacja infrastruktury edukacyjnej Szkoły Podstawowej w B. w celu niwelowania społeczno-ekonomicznych dysproporcji na obszarach wiejskich". Powyższe naruszenie stanowi kategorię nieprawidłowości wskazaną w załączniku do dokumentu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" (tzw. "taryfikator"), tj. nieprawidłowości w zakresie oświadczeń i dokumentów wymaganych od wykonawców - tabela nr 4, pkt 8 (wersja z dnia 7 kwietnia 2010 r.) - Wskaźniki procentowe do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków funduszy UE, wskaźnik korekty finansowej dla zamówień publicznych, które nie są objęte dyrektywą 2004/18/WE. Szacunkowa wartość korekt finansowych wynosi 2% od faktycznych wydatków kwalifikowanych w ramach przedmiotowego zamówienia z uwzględnieniem procentowej wysokości współfinansowania ze środków UE.

Podkreślono, iż delegacja ustawowa do nakładania korekt finansowych przez instytucję zarządzającą została określona w art. 26 ust 1 pkt 15 lit. a) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym do zadań instytucji zarządzającej należy ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Szczegółowe zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, regulowane są w formie umowy zawieranej między beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania, a instytucją zarządzającą (albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą). Umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego (art. 30 i 30a ust. 1 z.p.p.r.). Stosownie do § 12 umowy Beneficjent zobowiązał się do przestrzegania ustawy Pzp, a także do poddania się kontroli w tym zakresie. Naruszenie prawa zamówień publicznych powoduje obniżenie przyznanego dofinansowania (korekta finansowa) (§ 16a). Także zgodnie z § 35 umowy o dofinansowanie, Gmina Z. zobowiązała się w sprawach nieuregulowanych umową stosować "odpowiednie unormowania wynikające z Programu, dokumentów wydanych przez Instytucję Zarządzającą, dokumentów wydanych przez Ministra właściwego ds. Rozwoju Regionalnego a także odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej (...) oraz właściwych aktów prawa krajowego (...)". Organ podniósł zatem, iż Gmina Z. także na podstawie zawartej umowy zobowiązała się do stosowania "taryfikatora".

Wskazano, iż wobec naruszenia przez Gminę przy realizacji projektu współfinansowanego z budżetu UE, przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych Instytucja Zarządzająca zobligowana była do zastosowania sankcji przewidzianej w ustawie o finansach publicznych.

W dniu [...] r. do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Ł. wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej Decyzji nr [...] z dnia [...] roku. Zdaniem Gminy Z. wymóg załączenia uchwały wspólników lub umowy spółki nie narusza art. 25 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, gdyż żądane dokumenty nie są dokumentami, którymi wykonawca wykaże spełnienie warunków, o których mowa wart. 22 ust.1 Pzp, ani dokumentami na okoliczność wykazania braku podstaw do wykluczenia wykonawcy z postępowania. Ponadto zamawiający w przedmiotowej sprawie kierował się wyłącznie tym, aby zagwarantować ewentualnemu wykonawcy - spółce z o.o., że zaciągnięte zobowiązanie będzie zgodne z art. 230 Ksh. Nadmieniono, iż w przedmiotowym postępowaniu złożone zostały dwie oferty: jedna przez wykonawcę będącym osobą fizyczną, druga przez spółkę z o.o., która zawierała żądaną przez zamawiającego w SIWZ uchwałę wspólników. W postępowaniu wybrana została oferta złożona przez wykonawcę – osobę fizyczną, nie wpłynął tez żaden protest. Zdaniem strony, żądanie omawianego dokumentu nie było rażącym naruszeniem i w żaden sposób nie miało wpływu na wynik postępowania i ważność zawartej umowy.

Beneficjent wskazał ponadto, iż z pkt 3 dokumentu wydanego przez Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 14 marca 2008 r. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" wynika brak obowiązku nakładania korekt finansowych za naruszenia, które mają wyłącznie charakter formalny i nie wywołują żadnych skutków finansowych. Zaznaczył, iż pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. W myśl ww. przepisu, pojęcie nieprawidłowości odnosi się do naruszeń przepisów prawa wspólnotowego powodujących lub mogących spowodować szkodę "w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego". Szkoda jest zatem elementem nieodłącznie związanym z pojęciem nieprawidłowości. Zakres pojęcia "nieprawidłowości" na potrzeby nakładania korekt finansowych ulega zatem zawężeniu do naruszeń przepisów prawa wspólnotowego w dziedzinie zamówień publicznych lub przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych implementujących to prawo, których następstwem jest powstanie szkody o charakterze realnym.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w powyższym wniosku, Zarząd Województwa Ł. podkreślił w decyzji z dnia [...] r., iż niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu art. 25 ust. 1 Pzp poprzez żądanie od wykonawców działających w formie spółki z o.o. uchwały wspólników lub umowy spółki pozwalającej na zaciąganie zobowiązań przewyższających dwukrotnie wysokość kapitału zakładowego, które to dokumenty nie są wymienione w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać Zamawiający od wykonawców, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane. Katalog dokumentów, jakich zamawiający mógł żądać w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego od wykonawcy na potwierdzenie jego zdolności do realizacji zamówienia, określony w ww. rozporządzeniu był zamknięty, co oznacza, że nie można było w celu weryfikacji zdolności wykonawcy do realizacji zamówienia żądać dokumentów innych, niż wskazane rozporządzeniem. Wobec powyższego należy uznać, iż wymaganie od wykonawców ubiegających się o udzielenie ww. zamówienia umowy spółki lub uchwały wspólników nie jest niezbędne do przeprowadzenia postępowania, a więc zawarte w specyfikacji żądania złożenia tego oświadczenia stanowi naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy Pzp. W związku z powyższym, przedmiotowy zarzut wnioskodawcy wskazany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał za niezasadny.

Zarząd Województwa Ł. podkreślił, iż wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego czy też prawa krajowego i uznanie go za nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, prowadzi do powstania obowiązków ustanowionych prawem unijnym, a wiążących się z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, nałożenia korekty finansowej (art. 98). Co za tym idzie, bezprzedmiotowe są zarzuty Beneficjenta, iż dokonane przez niego naruszenie przepisów ustawy PZP nie miało charakteru "rażącego" i nie uprawniało do nałożenia korekty przez Instytucję Zarządzającą. Zdaniem organu, żaden przepis nie przewiduje obowiązku nakładania korekt finansowych tylko w sytuacjach rażących nieprawidłowości.

Organ podniósł, iż "ustalenie szkody polega na porównaniu wysokości rzeczywiście wydatkowanych środków na sfinansowanie zamówienia udzielonego z naruszeniem zasad, ze stanem, który miałby miejsce, gdyby naruszenia nie było. Jeżeli nie ma możliwości ustalenia szkody lub jest trudna do oszacowania, stosuje się taryfikator, który ma za zadanie określić stopień korekt finansowych w zależności od skali naruszenia przepisów p.z.p." (tak komentarz: Andrzej Łukaszewicz "Korekta finansowa w zamówieniach publicznych z udziałem środków unijnych"). Zgodnie z taryfikatorem, korekty finansowe stosowane są w wysokości od 1% do 100%. Co za tym idzie w przedmiotowej sprawie został zastosowany taryfikator, który określił stopień korekty finansowej na poziomie 2%. Stosownie do powyższego, Zarząd wskazał, iż wysokość zastosowanej korekty na poziomie 2% wydatków kwalifikowalnych - tabela nr 4, pkt 8 (wer. z dn. 7 kwietnia 2010 r.), nastąpiło po indywidualnym oszacowaniu rozmiaru szkody spowodowanego naruszeniem przepisów p.z.p. przy uwzględnieniu stopnia naruszenia. Wysokość korekty odpowiada wartości szkody, co oznacza, zdaniem organu, że zastosowana korekta jest adekwatna do charakteru stwierdzonej nieprawidłowości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1/ art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady o ustanowieniu przepisów ogólnych dotyczących Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylenie rozporządzenia (WE) 1083/2006 poprzez nieuzasadnione uznanie, że stwierdzone naruszenie jest naruszeniem, które spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym U E w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

2/ art. 30 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym podstawą dofinansowania ze środków europejskich kosztów realizacji projektu stanowi umowa zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo przez działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą, poprzez nie zastosowanie § 16a umowy Nr [...] o dofinansowanie projektu "Rozbudowa i modernizacja infrastruktury edukacyjnej Szkoły" Podstawowej w B. w celu niwelowania społeczno-ekonomicznych dysproporcji na obszarach wiejskich",

3/ art. 206 ust. 2 pkt 8 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, iż każda umowa powinna określać warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych, poprzez pominięcie § 16a umowy Nr [...] o dofinansowanie projektu "Rozbudowa i modernizacja infrastruktury edukacyjnej Szkoły Podstawowej w B. w celu niwelowania społeczno-ekonomicznych dysproporcji na obszarach wiejskich" przy rozstrzyganiu sprawy, zgodnie z którym jedynie naruszenie prawa zamówień publicznych wywołujące skutki finansowe powoduje obniżenie przy znanego dofinansowania.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przy braku należytej staranności w prowadzeniu sprawy przez organ odwoławczy, poprzez nieuwzględnienie postanowień umowy zawartej pomiędzy Instytucją Zarządzającą a Beneficjentem.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Województwa Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zatem bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zaskarżona została do Sądu decyzja Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] r. Nr [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] r. Nr [...] którą określono Gminie Z. kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 20.217,50 zł wraz z odsetkami, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.). Organ stwierdził, że przyznane dofinansowanie na realizację projektu "Rozbudowa i modernizacja infrastruktury edukacyjnej Szkoły Podstawowej w B. w celu niwelowania społeczno-ekonomicznych dysproporcji na obszarach wiejskich" wykorzystane zostało z naruszeniem wskazanych wyżej procedur, gdyż w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego Gmina Z., wbrew przepisowi art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655 ze zm.), żądała od wykonawców działających w formie spółki z o.o. uchwały wspólników lub umowy spółki pozwalającej na zaciąganie zobowiązań przewyższających dwukrotnie wysokość kapitału zakładowego, które to dokumenty nie są wymienione w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać Zamawiający od wykonawców, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. z 2006 r. nr 87, poz. 605). Zdaniem Zarządu Województwa Ł., powyższe naruszenie stanowi kategorię nieprawidłowości wskazaną w załączniku do dokumentu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" (tzw. taryfikator), tj. nieprawidłowości w zakresie oświadczeń i dokumentów wymaganych od wykonawców – tabela nr 4, pkt 8 (wersja z dnia 7 kwietnia 2010).

Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. Nr 210, poz. 25 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1083/2006, instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Zauważyć również trzeba, że powołane rozporządzenie reguluje procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym korekty finansowe do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie. W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Ponadto, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006).

Z kolei definicja legalna "nieprawidłowości" została zawarta w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym za nieprawidłowość rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Wskazać należy także, że aktem prawa krajowego, który określa zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) – dalej: "uzppr." Zgodnie z art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 powyższej ustawy za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego jest zarząd województwa. Stosownie do art. 26 ust. 1 uzppr. do zadań instytucji zarządzającej należy m. in.:

- zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2;

- określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego;

- określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem;

- określenie systemu realizacji programu operacyjnego;

- zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych;

- dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów;

- prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów;

- odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych;

- ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006.

Wykonując powyższe zadania instytucja zarządzająca powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2 uzppr.).

Odnotować również warto, że podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. Umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego (art. 30 i 30a uzppr.).

W niniejszej sprawie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, zawarta została w dniu [...] r. pomiędzy Gminą Z. a Zarządem Województwa Ł. umowa o dofinansowanie projektu pn. "Rozbudowa i modernizacja infrastruktury edukacyjnej Szkoły Podstawowej w B. w celu niwelowania społeczno-ekonomicznych dysproporcji na obszarach wiejskich". W § 16a tej umowy określono zasady zwrotu otrzymanych przez beneficjenta środków w przypadku ich nieprawidłowego wykorzystania. Z kolei w § 12 postanowiono, że beneficjent jest zobowiązany do stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych w zakresie, w jakim ma ona zastosowanie do jego projektu. Stwierdzenie przez Instytucję Zarządzającą programem oraz inne podmioty uprawnione do kontroli, naruszenia prawa zamówień publicznych, wywołujące skutki finansowe powoduje obniżenie przyznanego dofinansowania (korekta finansowa) - §16a pkt 1 umowy.

Zwrócić również należy uwagę, że uzppr. nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, że do zadań instytucji zarządzającej należy m. in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. Zgodnie natomiast z art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (mającej w tej sprawie zastosowanie na podstawie przepisu przejściowego art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych – Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm., gdyż przedmiotowa umowa o dofinansowanie zawarta została w dniu [...] r.) w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki – ust. 4 art. 211 ustawy o finansach publicznych.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotowy projekt został skontrolowany przez zespół kontrolny Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ł. i stwierdzono, że doszło do nieprawidłowości w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Rozbudowa i modernizacja infrastruktury edukacyjnej Szkoły Podstawowej w B. w celu niwelowania społeczno-ekonomicznych dysproporcji na obszarach wiejskich", wynikającej z naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. Zamawiający (Gmina Z.) w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia dla ww. postępowania przetargowego, w zakresie wykazu oświadczeń i dokumentów, jakie mieli dostarczyć wykonawcy na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu, zażądał w rozdziale IV pkt 9: "w przypadku, gdy wykonawcą jest spółka z o.o. zaciąganie zobowiązań przewyższających dwukrotnie wysokość kapitału zakładowego wymaga załączenia uchwały wspólników lub umowy spółki". Według zespołu kontrolnego, żądanie od wykonawcy ww. dokumentu wykracza poza katalog dokumentów, których zamawiający może żądać od ubiegającego się o udzielenie zamówienia i nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawnych. W myśl bowiem art. 25 ust. 1 ustawy Pzp, w postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. Oświadczenia lub dokumenty potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu zamawiający wskazuje w ogłoszeniu o zamówieniu, Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia lub zaproszeniu do składania ofert. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać Zamawiający od wykonawców, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. z 2006 r. nr 87, poz. 605) zawiera zamknięty katalog dokumentów jakich zamawiający może żądać od wykonawców na potwierdzenie spełniania przez nich warunków udziału w postępowaniu. Kontrolujący powołali się na art. 230 Kodeksu spółek handlowych i wskazali, że nieuzyskanie wymaganej uchwały zgromadzenia wspólników nie pozbawia skuteczności czynności prawnej spółki dokonanej przez zarząd względem osób trzecich, a zatem brak było podstaw do żądania przez beneficjenta opisanej wyżej uchwały wspólników. Powyższe stwierdzenia i ustalenia powtórzone zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Ł..

Zdaniem Sądu, Zarząd nie odniósł jednak stwierdzonych naruszeń do definicji legalnej "nieprawidłowości" określonej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz wynikającej z art. 98 tego rozporządzenia konieczności rozważenia charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat poniesionych przez fundusze. Organ arbitralnie uznał, że stwierdzona nieprawidłowość uzasadnia nałożenie na Gminę korekty i zobowiązanie beneficjenta do zwrotu części przyznanego dofinansowania. W treści art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 postanowiono tymczasem, iż nałożenie przez państwo członkowskie korekt finansowych nie wynika z samego faktu naruszenia przez beneficjenta procedur, lecz z okoliczności, że takie działanie lub zaniechanie powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Wobec powyższego, w przypadku stwierdzenia konkretnej nieprawidłowości państwo członkowskie powinno dokonać własnej oceny i miarkowania jej charakteru, znaczenia i szkody jaką wywołała lub mogłaby wywołać w okolicznościach danej operacji lub programu. Nałożona korekta finansowa nie może być oderwana od stwierdzonej nieprawidłowości, ale adekwatna do niej i do sytuacji konkretnego beneficjenta. W przepisie art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 brak jest określenia sposobu ustalania wysokości korekty finansowej, jednakże wyraźnie w nim wskazano, że państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W tym względzie należy podzielić stanowisko prezentowane w skardze, iż uzasadnieniem zastosowania korekty jest takie naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, na skutek którego mogłoby dojść do finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu Unii, co powodowałoby lub mogłoby powodować szkodę w tym budżecie.

Odnosząc powyższe do obowiązku stosowania przy wydatkowaniu środków publicznych przez Gminę Z. przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych należy zauważyć, że co do zasady, naruszenie regulacji w zakresie oświadczeń i dokumentów wymaganych od wykonawców może rzeczywiście w niektórych przypadkach prowadzić do ograniczenia w dostępie do wykonania zamówienia. Jednak już sam skutek takiego naruszenia, w postaci wydatkowania wyższych (niż uzasadnione) kwot na wykonanie robót bądź usług, stanowiących przedmiot zamówienia, nie wiąże się automatycznie z tego rodzaju uchybieniem. W ocenie Sądu, w każdym wypadku trzeba, na tle konkretnego stanu faktycznego, przeprowadzić analizę tego rodzaju zagrożenia. Z dokumentu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", na które powołuje się Instytucja Zarządzająca, również nie wynika obowiązek mechanicznego stosowania korekty według "taryfikatora". Konieczne jest wykazanie jakiegokolwiek wpływu stwierdzonego uchybienia na wysokość wydatkowanych środków, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił.

Do wydawania wytycznych m.in. w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach programów operacyjnych jak też korekt finansowych, Minister Rozwoju Regionalnego został upoważniony na podstawie art. 35 ust.3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zauważyć jednak trzeba, że "wytyczne" nie mogą stanowić samoistnej podstawy prawnej do dokonywania korekt w określonej wysokości, za sam fakt jakiegokolwiek uchybienia przepisom, które jest zobowiązany stosować beneficjent. Nie stanowią one źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP lecz dotyczą jedynie sposobu postępowania w przypadku wykrycia nieprawidłowości, tj. pojęcia zdefiniowanego w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE Nr1083/2006). A zatem dopiero, po wykazaniu przez organ, iż w konkretnym przypadku stwierdzona w trakcie kontroli nieprawidłowość powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, może dojść do zastosowania omawianych wytycznych.

Podkreślić również należy, iż w pkt 3 uwag odnoszących się do stosowania dokumentu "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" wyraźnie zaznaczono, iż przy ustalaniu wysokości korekt finansowych za naruszenia przy stosowaniu prawa wspólnotowego w dziedzinie zamówień publicznych lub stosowaniu przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych należy brać pod uwagę, z jednej strony, rodzaj lub stopień naruszenia, z drugiej zaś skutki finansowe naruszenia dla wydatków ze środków funduszy UE. Podkreślono, iż wysokość korekt finansowych powinna, co do zasady, odpowiadać wartości nieprawidłowości, a punktem wyjścia dla ustalenia wysokości korekty finansowej jest więc w zasadzie lub być powinno ustalenie tej wartości. Wskazano w powyższych uwagach wyraźnie, iż oznacza to zarazem brak obowiązku nakładania korekt finansowych za naruszenia, które mają wyłącznie charakter formalny i nie wywołują żadnych skutków finansowych.

W przypadku zatem, gdy organ powołuje się na powyższy dokument przy określaniu korekty za stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, winien w pierwszej kolejności rozważyć charakter i wagę stwierdzonej nieprawidłowości, a także jej skutki finansowe poniesione przez fundusze.

Wskaźnik korekty finansowej nie może być przyjmowany - w tym także co do wysokości - mechanicznie ale koniecznym jest rozważenie ryzyka szkody dla funduszy unijnych, bo nie wystarczy wskazanie samego naruszenia, lecz należy także wykazać możliwości spowodowania szkody, bo wysokość korekty nie może być abstrakcyjna ale odpowiednia do "wagi" nieprawidłowości. Istotne jest również, iż wskaźniki procentowe do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych współfinansowanych ze środków funduszy UE, jak wynika z pkt 8 załącznika do opisanego wyżej dokumentu, stanowią zalecane stawki maksymalne, które mogą ulec obniżeniu. W przypadku zatem zastosowania korekty finansowej wynikającej z powyższego taryfikatora w wysokości maksymalnej przewidzianej dla danego naruszenia, organ winien również wyjaśnić, dlaczego uznał, że w konkretnym przypadku zastosowanie miała właśnie najwyższa stawka korekty.

Zgodzić się również należy ze stroną skarżącą, iż w rozpatrywanym przypadku organ całkowicie pominął treść zawartej w dniu [...] r. z Gminą Z. umowy o dofinansowanie projektu pn. "Rozbudowa i modernizacja infrastruktury edukacyjnej Szkoły Podstawowej w B. w celu niwelowania społeczno-ekonomicznych dysproporcji na obszarach wiejskich". Z § 16 a pkt 1 tej umowy jasno wynika, że wyłącznie naruszenie prawa zamówień publicznych wywołujące skutki finansowe powoduje obniżenie dofinansowania (korektę finansową), a zatem w każdym przypadku stwierdzonego naruszenia przez stronę przepisów dotyczących zamówień publicznych organ winien wykazać, że naruszenie to powoduje skutki finansowe. W zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek ustosunkowania się do powyższego zarzutu. Organ nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że przedmiotowy zapis umowy nie ma w omawianym przypadku zastosowania.

Postępowanie w przedmiocie zwrotu przez beneficjenta dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektów w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych ma specyficzny charakter, bowiem oddziaływają tu na siebie elementy cywilnoprawne oraz elementy stosunku administracyjnego. Szczegółowe zasady dofinansowania projektu (czyli przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego - art. 5 pkt 9 uzppr.), a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, regulowane są w formie umowy zawieranej między beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania, a instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą. Umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego (art. 30 i 30a ust. 1 uzppr.) i określa m.in. wiążące dla stron zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.

Instytucja zarządzająca programem operacyjnym została wyposażona w kompetencje i zobowiązana przez ustawodawcę do podejmowania szeregu czynności faktycznych i prawnych zmierzających do kontrolowania, stwierdzania zaistnienia nieprawidłowości w wydatkowaniu funduszy Unijnych, a w konsekwencji sprawnego i skutecznego odzyskiwania wydatkowanych nienależycie środków wydatkowanych z budżetu Unii. W toku tych czynności dochodzi często do przenikania się i styku przepisów prawa cywilnego i administracyjnego. Z jednej bowiem strony umowa o dofinansowanie wskazuje na okoliczności obligujące beneficjenta do zwrotu środków w określonych sytuacjach, z drugiej o zwrocie tych środków, w przypadku braku dobrowolnego zwrotu po wezwaniu instytucji zarządzającej, orzeka się ostatecznie w drodze decyzji administracyjnej. Zobowiązanie ustalone tą decyzją podlega następnie egzekucji na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Takie uregulowanie powyższej kwestii wymaga zatem szczególnej dbałości w zagwarantowaniu zgodności z prawem działań instytucji zarządzającej (organu administracji publicznej). Istotne jest to zwłaszcza z uwagi na różnice, którymi charakteryzują się stosunki cywilno i administracyjno-prawne.

W tym kontekście należy również wskazać, iż umowa o dofinansowanie z dnia [...] r. zawarta z Gminą Z. oraz aneks do tej umowy z dnia [...] r. w § 16a odsyła w przypadku naruszenia ustawy Prawo zamówień publicznych do taryfikatora zawierającego wskaźniki procentowe nakładanych korekt. Jednakże, zgodnie z § 16a pkt 3 umowy, winny być stosowane taryfikatory obowiązujące w trakcie wszczynania postępowań przetargowych, a zmiana taryfikatora pozostaje bez wpływu na naruszenia tych postępowań. Obowiązujący w dniu wszczęcia przez Gminę Z. postępowań przetargowych taryfikator nie przewidywał korekty finansowej za nieprawidłowości w zakresie oświadczeń i dokumentów wymaganych od wykonawców, wprowadzonych wersja taryfikatora z dnia 7 kwietnia 2010 r. Tymczasem stosowanie kar administracyjnych przez organy administracji publicznej winno uwzględniać stanowiącą cześć tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim zasadę retroaktywnego stosowania kary łagodniejszej. Nakłada to na organ administracji publicznej obowiązek wnikliwego porównania treści wytycznych obowiązujących w dacie wszczynania przez Gminę Z. postępowań przetargowych oraz wytycznych o znowelizowanej treści pod kątem ewentualnych różnic wpływających na metodę lub sposób ustalania wysokości korekty finansowej. Organ administracji winien zatem ustalić, która z wersji danego aktu prawnego jest względniejsza dla beneficjenta.

Oceniając prawidłowość kwestionowanych rozstrzygnięć przez pryzmat powyższych powinności organu należało stwierdzić, że Zarząd Województwa Ł. nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mającego znaczenie dla zastosowanej w sprawie materialnej podstawy rozstrzygnięcia, skutkującej dla skarżącej Gminy koniecznością zwrotu części otrzymanego dofinansowania. Organ ustalając wysokość korekty nie rozważył charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości, a także jej skutków finansowych poniesionych przez fundusze. Organ nie ocenił również stwierdzonego podczas kontroli naruszenia w kontekście definicji legalnej "nieprawidłowości" określonej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2206 oraz w odniesieniu do indywidualnej sytuacji beneficjenta. Powyższe stanowi o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Z powyższych regulacji prawnych wynika, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ, wykorzystując zatem dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, wobec wykazanych wyżej braków postępowania, nie sposób uznać, że doszło do ustalenia okoliczności o kluczowym znaczeniu dla wydania decyzji w przedmiocie zwrotu przez beneficjenta określonej kwoty dofinansowania. Zdaniem Sądu, organ - nie ustalając okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 - przedwcześnie uznał, że zachodzi konieczność zwrotu przez beneficjenta przyznanego dofinansowania.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym poczynienia ustaleń co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia w kontekście art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 i - w zależności od tych ustaleń - dokonania własnej oceny zaktualizowania się przesłanek upoważniających organ do żądania zwrotu otrzymanego przez Gminę Z. dofinansowania.

Końcowo zasygnalizować warto, co może mieć ewentualne znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11, stwierdził m. in., że art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 i Nr 157, poz. 1241) przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał postanowił, biorąc pod uwagę różne względy, że zakwestionowane przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, a o jej niewykonywaniu orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.

A. B.