Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1462/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 2 i  art. 158 par. 2,  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygnatura VII SA/Wa 1462/14

UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania S. M. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Urzędowi Miasta i Gminy [...] pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w systemie podciśnieniowym wraz z niezbędnymi urządzeniami (stacja pomp, filtr powietrza, zbiornik podciśnieniowy) we wsiach [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz rurociągu tłocznego we wsi [...] i [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...] oraz stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu, o którym stanowi przepis art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w systemie podciśnieniowym wraz z niezbędnymi urządzeniami w miejscowościach [...], [...], [...], [...], [...] oraz na budowę rurociągu tłocznego w miejscowości [...] i [...].

Pismem dnia 4 września 2013 r. S. M. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej Prawo budowlane).

Po udokumentowaniu przez wnioskodawcę tytułu prawnego do działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], Wojewoda [...] pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w zakresie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność skarżącego.

Po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lutego 2014 r. decyzję, w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] w zakresie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w niniejszym przypadku nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, bowiem inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], na cele budowlane. Wojewoda [...] przypomniał, że decyzja "rażąco narusza prawo", gdy podjęta została wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi przewidzianemu w danym przepisie prawa. Stwierdził, że w przedmiotowym przypadku naruszenie popełnione przez organ wydający pozwolenie na budowę z całą pewnością nie miało charakteru naruszenia "rażącego", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na skutek odwołania S. M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] maja 2014 r., o której mowa na wstępie uzasadnienia.

W uzasadnieniu decyzji GINB wyjaśnił istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

Organ zauważył, ze zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, według stanu prawnego na dzień [...] czerwca 2002 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadmienił, że stosownie do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

GINB wskazał, że z posiadanej dokumentacji wynika, iż do wniosku o wydanie ww. pozwolenia na budowę załączony został "Wykaz właścicieli działek wyrażających pisemną zgodę na lokalizację studzienki zbiorczej lub przeprowadzenia rurociągów kanalizacyjnych przez swoją posesję" dla miejscowości [...] (zał. nr 3). Wyjaśnił, że powyższy dokument zawiera uzgodnienie ze S. M. lokalizacji projektowanej trasy kanalizacyjnej i przyłącza kanalizacyjnego zgodnie ze szkicem określonym w uzgodnieniu, a z powyższego uzgodnienia wynika, że skarżący jako właściciel działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], wyraził zgodę na zaprojektowanie i wykonanie na jego działce powyższej instalacji według projektu [...] S.C. oraz wejście na działkę w celu konserwacji lub usunięcia awarii. Wskazał, że pod uzgodnieniem znajduje się podpis S. M. z datą 13 września 2001 r.

Wyjaśnił, odnosząc się jednocześnie do zarzutów podnoszonych przez S. M., że z posiadanej dokumentacji wynika, iż inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością skarżącego i zostało to ustalone powyżej. Stwierdził, że w żaden sposób nie wynika z niej, że inwestor dołączył zgodę S. M. do innego szkicu bądź dokonano przerysowania trasy kanalizacji na szkicu.

Organ zauważył, że do wniosku o pozwolenie na budowę załączona została także decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej w systemie podciśnieniowym wraz z niezbędnymi urządzeniami (stacja pomp, filtr powietrza, zbiornik podciśnieniowy), a przebiegającej m.in. przez działkę o nr ew. [...].

GINB wyjaśnił, że załączone przez skarżącego do wniosku o stwierdzenie nieważności kopie oświadczeń Sołtysa wsi [...] z dnia 29 maja 2006 r. oraz z dnia 6 marca 2003 r. nie mają wpływu na ocenę przedmiotowej sprawy, ponieważ nie istniały w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Stwierdził, że podnoszona przez S. M. kwestia ewentualnego fałszerstwa w zakresie dokonanych z nim uzgodnień co do przebiegu spornej inwestycji nie może być rozpatrywana w ramach niniejszego postępowania nieważnościowego. Może natomiast – jak wskazał - stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w analizowanym przypadku, w części dotyczącej działki nr ew. [...] z całą pewnością nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

GINB wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego (według stanu prawnego na dzień 17 czerwca 2002 r.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zauważył, że kwestia warunków zabudowy powinna być ostatecznie rozstrzygnięta w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a wyjątkowo - najpóźniej w dacie orzekania przez organ architektoniczno-budowlany. Wynika to – jak zauważył - z treści wskazanego unormowania art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Nadmienił, że analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego kontrolowaną decyzją organu stopnia podstawowego nie wykazała, aby sporna inwestycja w części przewidzianej na działce nr ew. [...] rażąco naruszała ustalenia wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodał, że projektowany przebieg spornej inwestycji w części dotyczącej działki o nr ew. [...] jest zgodny z załącznikiem graficznym do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zał. nr 13, s. 17).

Organ wskazał, że podnoszony przez skarżącego zarzut związany z ustaleniem organu wojewódzkiego w zakresie nieznacznych rozbieżności w przebiegu trasy, wynikającym z mapki dołączonej do zgody z dnia 13 września 2001 r., w stosunku do trasy zatwierdzonej w wyżej wymienionym pozwoleniu na budowę, nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w rozumieniu omówionym powyżej. Stwierdził, że projektowany przebieg spornej inwestycji w zakresie wskazanych powyżej nieznacznych rozbieżności znajduje się bliżej granicy działki nr ew. [...]. Z dokumentacji przedmiotowej sprawy nie wynika więc – jak zauważył – podnoszona przez skarżącego okoliczność przebiegu projektowanej inwestycji "przez środek" jego nieruchomości, ale wzdłuż mocno nieregularnego kształtu tej części granicy działki.

GINB zauważył, że - niezależnie od zarzutów podniesionych w odwołaniu S. M. - ma obowiązek zbadać z urzędu, czy kwestionowane pozwolenie na budowę w części dotyczącej działki nr ew. [...] jest dotknięte chociażby jedną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. została wydana na rzecz Urzędu Miasta i Gminy [...].

Przytoczył treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity - Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591, z późń. zm., według stanu prawnego na dzień [...] czerwca 2002 r.), zgodnie z którym gmina posiada osobowość prawną. Wskazał, że gmina wykonuje także zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zauważył, że także gmina, a nie Urząd miasta i gminy posiada zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych. Stwierdził, że Urząd Miasta i Gminy [...] stanowi jedynie jednostkę organizacyjną w strukturze Gminy [...] i nie może być z pewnością stroną postępowania administracyjnego, nie ma on bowiem podmiotowości prawnej, przez co nie może być podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Tym samym – jak wskazał organ - przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. może mieć wyłącznie Gmina [...].

GINB stwierdził, że na gruncie przedmiotowej sprawy Gmina [...] była również inwestorem. Wskazał bowiem, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych inwestorem jest podmiot, bez woli którego zamiar inwestycyjny w sensie faktycznym nie może być realizowany, jak również nie może toczyć się postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorem będzie podmiot zamierzający realizować daną inwestycję. Jest to zatem podmiot, który przeznacza środki finansowe na zrealizowanie określonej inwestycji i organizuje proces inwestycyjny, inicjując przede wszystkim postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe – jak stwierdził organ - decyzja o pozwoleniu na budowę winna być skierowania do Gminy [...] jako inwestora mogącego być podmiotem praw.

Biorąc pod uwagę fakt, że wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. obarczona jest kwalifikowaną wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ("Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie"), obligującą organ administracji publicznej do stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie jednak z brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. – jak zauważył GINB - nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych m.in. w § 1 pkt 4, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Stwierdził, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja Starosty [...] została doręczona stronom postępowania w 2002 r., tym samym dziesięcioletni okres od daty doręczenia kontrolowanej decyzji Starosty [...] upłynął w 2012 r.

Organ zauważył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym z treści przepisu art. 156 § 2 k.p.a. ("nie stwierdza się nieważności decyzji") wynika jednoznaczny wniosek, że dziesięcioletni okres przedawnienia liczy się od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji do daty wydania decyzji w sprawie jej nieważności, a nie do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., w części dotyczącej działki nr ew. [...], jest obarczona wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże – jak wyjaśnił - z uwagi na upływ dziesięciu lat od jej wydania, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. niedopuszczalnym jest stwierdzenie jej nieważności.

Poza wskazanym wyżej uchybieniem GINB wskazał, że nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie stwierdził, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Organ wskazał też, że nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego zauważył, że nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Na decyzję GINB z dnia [...] maja 2014 r. S. M. wniósł skargę. Wyżej wymienioną decyzję zaskarżył w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy stwierdzenia jej nieważności, a także na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi S. M. wskazał, że w dniu [...] czerwca 2002 r. Starosta [...] wydał decyzję, w której zatwierdził projekt budowlany i wydał inwestorowi - Gminie [...] pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej podciśnieniowej w m. [...], [...], [...], [...], [...], [...] m. in. na podstawie przedłożonej przez inwestora zgody właścicieli działek na lokalizację studzienki zbiorczej lub przeprowadzenie rurociągów kanalizacyjnych przez tereny swych posesji.

Zauważył, że pismem z dnia 3 września 2013 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyrażona bowiem zgoda – jak stwierdził - na przebieg kanalizacji przez działkę nr ew. [...] w [...] gmina [...] dotyczyła jej przebiegu po granicy działki, a tym samym kanalizację wybudowano niezgodnie ze szkicem, który był załączony do oświadczenia skarżącego z dnia 13 września 2001 r. Skarżący wskazał, że do jego wniosku zostało załączone również pismo sołtysa wsi [...] potwierdzające, jakiej zgody dotyczyło oświadczenie z dnia 13 września 2001 r. Wyjaśnił, że Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, uznając iż inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością o nr ew. [...] na cele budowlane, wskazując, że decyzja wtedy rażąco narusza prawo, gdy podjęta została wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi przewidzianemu w danym przepisie prawa. Skarżący wskazał, że Wojewoda uznał, iż "jakkolwiek dołączona do ww. oświadczenia mapka, na której wyrysowano pożądany przez skarżącego przebieg inwestycji, nieznacznie odbiega w niektórych miejscach od trasy zatwierdzonej przez Starostę [...] w zaskarżonej decyzji, to zdaniem Wojewody [...] nie doszło w tym wypadku do rażącego naruszenia prawa", a takie wadliwe stanowisko podtrzymał GINB.

S. M. wskazał, że decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 ustawy, obowiązkiem zaś organu było dołączenie do wniosku dokumentów z przeprowadzonych rokowań.

Zgodnie zaś z przepisami prawa budowlanego – jak zauważył skarżący - jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Zaznaczył, że jak wskazywano przed organami I i II instancji, oczywistość naruszenia prawa polega w niniejszym stanie faktycznym na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiącym jego podstawę prawną. Stwierdził, że przepis wprost stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśnił, że przepis ten nie wymaga stosowania wykładni prawa, zaś skutki, które wywołuje przedmiotowa decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Zauważył, że w dniu 13 września 2001 r. wyraził zgodę na przebieg kanalizacji przez sporną działkę wyłącznie po granicy działki od strony jeziora, jednocześnie wskazując na planie miejsce umieszczenia 10 studzienek kanalizacyjnych, poprzez które mógłby się przyłączyć w przyszłości do wybudowanej kanalizacji. Kanalizację wybudowano zaś niezgodnie ze szkicem, który był załączony do oświadczenia z dnia 13 września 2001 r.

Wskazał, że zgoda skarżącego została dołączona do innego szkicu, na którym kanalizację narysowano poprzez środek działki bądź dokonano przerysowania trasy kanalizacji na szkicu. Jak wskazywał skarżący przed organami administracji, a co podniósł w skardze, nigdy na przedmiotowej działce nie wybudowano studzienek kanalizacyjnych, za które skarżący zapłacił ustaloną kwotę. Skarżący nadmienił, że na okoliczność tego, jakiej zgody dotyczyło oświadczenie z dnia 13 września 2001 r. przedłożył w postępowaniu administracyjnym pismo sołtysa wsi [...], który poświadczał podpis skarżącego na wymienionym oświadczeniu i był obecny przy jego sporządzaniu. Zaznaczył też, że przedłożył również dowody wpłaty na Komitet kanalizacyjny, który powstał równolegle z planami kanalizacyjnymi w Gminie.

Skarżący zaznaczył, że przy składaniu zgody na przeprowadzenie kanalizacji od planowanych budynków do głównej rury był obecny Sołtys, prezes Komitetu, projektant, kierownik od kanalizacji z Gminy i inne osoby i stwierdził, że w dalszym ciągu te osoby żyją i żadna z nich nie była przesłuchana w charakterze świadka co do jego podpisu na mapce. By dojść do sedna sprawy należałoby więc – zdaniem skarżącego - przesłuchać te osoby w charakterze świadków, ponieważ, jak stwierdził, kierownictwo kanalizacyjne Gminy nadużyło i posłużyło się jego oryginalnym podpisem na mapie.

Stwierdził, że uznanie przez GINB, iż naruszenie popełnione przez organ nie miało charakteru rażącego, stanowi zatem wprost naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak bowiem zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie rurociągów kanalizacyjnych przez środek posesji dotyczy jednego z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę, jakim jest wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt sprawy, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Słusznie przypomniał organ administracji, że postępowanie takie jest nowym postępowaniem wszczynanym na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., a zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie nie jest ponowne przeprowadzenie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] o udzielenie pozwolenia na budowę, lecz zbadanie, czy pozostająca w obrocie prawnym decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Decyzją, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Urzędowi Miasta i Gminy [...] pozwolenia na wykonanie sieci sanitarnej w systemie podciśnieniowym wraz z niezbędnymi urządzeniami na wskazanych obszarach. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że przedmiotowa inwestycja obejmowała m.in. działkę o nr [...] położoną w miejscowości [...], której właścicielem jest skarżący. Powyższe oznacza, że prawidłowo organy administracji wszczęły postępowanie i zbadały legalność decyzji jedynie w zakresie interesu prawnego skarżącego, to jest co do prawidłowości rozstrzygnięcia w części dotyczącej działki nr [...].

Podstawą prawną decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. był art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz 33 ust. 2 pkt 2 i 3 jak i 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – zgodnie z żądaniem skarżącego – mogłoby nastąpić w sytuacji kwalifikowanego naruszenia ww. przepisów (lub innych przepisów prawa, które organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę zobligowany był stosować). Jednocześnie, jak trafnie przypomniał organ administracji, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Rację mają organy administracji twierdząc, iż taka kwalifikowana wadliwość nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

I tak zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane będącego podstawą orzekania przez Starostę [...], pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym,

2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przesłanki te były przedmiotem analizy w postępowaniu nieważnościowym.

Prawidłowo organy ustaliły, że decyzja będąca przedmiotem kontroli poprzedzona była decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r., którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w tym również w części działki o nr [...]. Decyzja ta ustalała 36 miesięczny okres ważności i w tym okresie wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Słusznie organ wskazał, że analiza projektu zagospodarowania terenu nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób oczywisty ustalenia warunków zabudowy.

Wbrew stanowisku skarżącego nie można również stwierdzić, aby inwestor w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadał prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Nie jest wszak sporne, iż w aktach sprawy znajduje się oświadczenie – "uzgodnienie" podpisane przez S. M. dnia 13 września 2001 r., którym potwierdził on, iż uzgodniono z nim lokalizację trasy kanalizacyjnej i przyłącza kanalizacyjnego do jego posesji zgodnie ze szkicem na uzgodnieniu. Jednocześnie wyraził zgodę na zaprojektowanie i wykonanie instalacji wg projektu [...] S.C. oraz wejście na działkę w celu konserwacji lub usunięcia awarii. Skarżący nie neguje, iż złożył takie oświadczenie, a spór ogranicza się do oceny pojęcia "przy granicy z działką nr [...]". Skarżący twierdzi wszak, iż zgodził się na realizację przedmiotowej inwestycji jedynie "po" granicy z działką nr [...], natomiast zaprojektowano sieć kanalizacji prawie przez środek jego nieruchomości, co uniemożliwia jakąkolwiek jej zabudowę. Z takim twierdzeniem skarżącego nie można się zgodzić. Nie przesądzając o prawdziwości jego twierdzeń, co do zamiarów przy składaniu oświadczenia z dnia 13 września 2001 r. wskazać należy, że po pierwsze: zamiar taki nie może być badany w postępowaniu nieważnościowym. Jedynie bowiem oczywiste naruszenie prawa - co raz jeszcze należy podkreślić, mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Po drugie: zamiar skarżącego nie może być w ogóle przedmiotem oceny organów administracji albowiem jeśli, jak twierdzi skarżący, projekt inwestycji na mapie stanowiącej załącznik do projektu architektoniczno – budowlanego został naniesiony w sposób odmienny, niż zostało mu to przedstawione przez inwestora na etapie uzgadniania przebiegu sieci z właścicielami działek, przez które inwestycja ta przebiega, to dochodzenie rzeczywistych intencji składającego oświadczenie może się odbywać jedynie przed sądem powszechnym lub organami ścigania – jeśli związane są one z popełnieniem przestępstwa. Po trzecie wreszcie: nie można zgodzić się ze skarżącym, że sieć kanalizacji zaprojektowano niezgodnie z wyrażoną przez niego wolą. W oświadczeniu z dnia 13 września 2001 r. nie wskazuje się, aby zgoda dotyczyła jedynie inwestycji przeprowadzonej "po granicy" czy "przy" granicy. Podkreślenia wszak wymaga, że granica pomiędzy działkami nr [...] (stanowiącej własność skarżącego) oraz działką nr [...] jest bardzo nieregularna, zawiera wiele załamań. Biorąc pod uwagę rodzaj inwestycji (sieć kanalizacji) nie sposób uznać za racjonalne przeprowadzenie inwestycji przy samej granicy. Niezależnie od powyższego – co niewątpliwie ma wpływ na ocenę charakteru ewentualnego naruszenia wskazać należy, że pojęcie "przy granicy" jest nieokreślone, co samo w sobie wyklucza możliwość uznania, że zaprojektowanie inwestycji w pewnym od niej oddaleniu rażąco narusza prawo.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, dalej także: u.g.n.). Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji będącej przedmiotem kontroli przez organy nadzoru, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie w ust. 2 wskazano, że zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Ust. 3 stanowi natomiast, że udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Wskazany przepis został umieszczony w Rozdziale 4 ustawy pt: "Wywłaszczenie nieruchomości" i reguluje postępowanie związane z wywłaszczeniem nieruchomości. Wywłaszczenie nie musi bowiem polegać na odjęciu prawa własności (użytkowania wieczystego). Będzie nim również ograniczenie tych praw. W okolicznościach niniejszej sprawy, przepis ten nie miał jednak zastosowania. Niewątpliwie wskazany wyżej przepis określa jedną z form wywłaszczenia, jaką jest ograniczanie praw do nieruchomości w związku z budową przewodów i urządzeń. Postępowanie takie ma charakter postępowania administracyjnego i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Decyzja ta stanowi wówczas prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Przed wydaniem ww. decyzji winny być przeprowadzone rokowania. Ewentualne nieprzeprowadzenie takich rokowań mogłoby mieć znaczenie dla oceny legalności decyzji w przedmiocie wywłaszczenia, to jest decyzji udzielającej zgody z korzystania z nieruchomości na cele publiczne określone w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka decyzja jednak nie jest przedmiotem kontroli przez organy prowadzące postępowanie nieważnościowe. Natomiast żaden przepis prawa nie nakazuje przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Obowiązkiem inwestora przed wystąpieniem z wnioskiem było uzyskanie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Skoro właściciele gruntów, w tym przede wszystkim S. M., wyrazili zgodę na zajęcie działki w określonym zakresie, nie było potrzeby wszczynania postępowania mającego na celu wydanie decyzji w przedmiocie wywłaszczenia w zakresie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również okoliczność, że organ nie ustosunkował się do przedłożonych przez skarżącego dowodów w postaci oświadczenia sołtysa wsi [...] – W. W., z którego miałoby wynikać, że skarżący wyraził zgodę na przeprowadzenie sieci kanalizacyjnej "po granicy" z jego nieruchomością. Oświadczenia te – z 29 maja 2006 r. oraz z 6 marca 2003 r. zostały złożone już po wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a zatem dla jej treści nie mogą mieć znaczenia. Natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ administracji nie przeprowadza nowych dowodów, a jedynie bada, czy organy rozstrzygające sprawę w postępowaniu zwyczajnym miały wystarczającą podstawę do wydania decyzji określonej treści w oparciu o zebrany przez nie materiał dowodowy, a jeśli nie, to czy takie naruszenie ma charakter kwalifikowany. Takich dowodów nie mógł zatem przeprowadzić organ w postępowaniu nieważnościowym. Oczywiście okoliczności te winny zostać wyjaśnione skarżącemu, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 i 9 k.p.a., w uzasadnieniu decyzji, jednakże uchybienie to mogło, co najwyżej, stanowić naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., które pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Nie mógł także mieć żadnego wpływu na wynik sprawy fakt, że skarżący zainteresowany był podłączeniem jego gospodarstwa do zbiorczej kanalizacji i z tego tytułu poniósł określone koszty. Tego rodzaju kwestie, w razie sporu mogą być rozpoznane jedyne przez sądy powszechne.

Konkludując, w ocenie Sądu, prawidłowo organy administracji uznały, że decyzja Starosty [...] udzielająca pozwolenia na budowę sieci kanalizacji nie jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części dotyczącej działki nr [...]. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skarżącego, inwestor posiadał prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, jakim było oświadczenie właściciela nieruchomości udzielające zgodę na realizację inwestycji w omawianym zakresie. Prawidłowość tego oświadczenia i ewentualne wady takie jak błąd czy brak świadomości nie mogą być przedmiotem oceny organów administracji, tym bardziej w postępowaniu nieważnościowym.

Natomiast rację ma organ twierdząc, że decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację organu wskazującą, iż podmiotem, który posiada zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych jest gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, a nie Urząd gminy, który stanowi jedynie jej jednostkę organizacyjną. Powyższe oznacza, że adresatem decyzji mogła być jedynie Gmina [...], a skierowanie decyzji do Urzędu tego podmiotu oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności jako skierowanej do podmiotu, który nie mógł być stroną postępowania.

Jednocześnie prawidłowo organ administracji ocenił, że zaistniała negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności wynikająca z upływu 10-letniego terminu licząc od dnia doręczenia decyzji stronie, co oznacza, że organ mógł poprzestać jedynie na stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ale należało odmówić stwierdzenia nieważności z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w art. 156 § 2 k.p.a.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.