Postanowienie NSA, sygn. akt I GZ 58/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6305 Zwrot należności celnych
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Odroczono rozprawę
Powołane przepisy: article: art 187 par 1, art 197 par 2, art 259 par 2, art 260
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA: Józef Waksmundzki Marzenna Zielińska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej zażalenia K. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 955/08 w przedmiocie odrzucenia sprzeciwu od postanowienia o odmowie przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia odwołania od decyzji w przedmiocie zwrotu należności celnych postanawia: 1. odroczyć rozpoznanie sprawy; 2. na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydane na podstawie art. 259 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o odrzuceniu sprzeciwu wniesionego od postanowienia referendarza sądowego w przedmiocie odmowy przyznania prawa pomocy - przysługuje zażalenie?"


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach odmówił skarżącemu K. M. przyznania prawa pomocy. We wniosku o przyznanie tego prawa skarżący domagał się zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, przy czym w dacie składania wniosku uiścił wpis od skargi. Postanowienie referendarza sądowego doręczono, na wskazany przez skarżącego adres do doręczeń, w dniu [...] grudnia 2008 r., a w dniu [...] grudnia tegoż roku wpłynął do Sądu I instancji sprzeciw od postanowienia. Sprzeciw został nadany w urzędzie pocztowym w K.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił sprzeciw wniesiony z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. W dniu [...] lutego 2009 r. wpłynęło do Sądu I instancji pismo skarżącego, w którym domagał się zmiany postanowienia o odrzuceniu sprzeciwu, podnosząc, że nie może "ponosić odpowiedzialności za Urząd Pocztowy w K. z powodu niewyraźnego nadania na kopercie daty przyjęcia". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że pismo to stanowi zażalenie na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu i przekazał je do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Naczelny Sąd Administracyjny przed ewentualną oceną zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem uznał, że kwestią wymagającą wpierw rozstrzygnięcia jest dopuszczalność zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu wniesionego od postanowienia referendarza sądowego. Stosownie, bowiem do treści art. 194 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a. lub ustawą procesową) zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem są sprawy taksatywnie wyliczone w tym przepisie. Postanowienie odrzucające sprzeciw od postanowienia referendarza sądowego wydane w oparciu o art. 259 § 2 p.p.s.a. nie mieści się w katalogu postanowień wymienionych w art. 194 § 1 p.p.s.a. Ustawa procesowa nie zawiera także przepisu wskazującego, wprost, iż na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu przysługuje zażalenie. Jednakże nie może ujść uwadze, że w art. 259 § 3 p.p.s.a ustawodawca posługuje się pojęciem prawomocnie odrzuconego sprzeciwu, stanowiąc, że jeżeli nie wniesiono sprzeciwu albo wniesiony sprzeciw został prawomocnie odrzucony, zarządzenia i postanowienia, o których mowa w § 1, mają skutki prawomocnego orzeczenia sądu. Powołany w tym przepisie § 1 obejmuje m.in. postanowienia referendarza sądowego, co do przyznania lub odmowy przyznania prawa pomocy, określone w art. 258 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Zakładając racjonalność ustawodawcy przyjąć należałoby, że użycie określenia "prawomocnie odrzucony sprzeciw" oznacza sprzeciw, od którego w ustawowym terminie nie zostało wniesione zażalenie, lub też wniesione zażalenie zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalone czy też odrzucone. To założenie osłabia jednak przepis art. 260 p.p.s.a., który określa skutki wniesienia sprzeciwu, "który nie został odrzucony". W przepisie tym nie ma mowy o prawomocnie odrzuconym sprzeciwie.

Analizując tę podstawową w sprawie kwestię Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy dotyczące dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu, wydane na podstawie art. 259 § 2 p.p.s.a.

Według pierwszego poglądu zażalenie na postanowienie dotyczące odrzucenia sprzeciwu nie przysługuje. Uzasadniając takie zapatrywanie składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywały, że zażalenie przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie przewiduje możliwość wniesienia zażalenia oraz na postanowienia wymienione w art. 194 § 1 pkt 1 - 10 p.p.s.a i wywodziły, że jeżeli ustawa przewiduje w określonych sytuacjach wydanie postanowienia i jednocześnie nie stanowi, że od takiego postanowienia przysługuje prawo wniesienia zażalenia, to niedopuszczalne jest wniesienie tego środka odwoławczego. Ponieważ w ocenie tych składów, ustawa procesowa nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu to zażalenia te, jako niedopuszczalne były odrzucane w oparciu o art. 58 § 1 w zw. z art. 180 i art. 197 § 2 p.p.s.a. Takie stanowisko zaprezentowano m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2005 r. sygn. akt II FZ 712/05, z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt II FZ 713/05 i z dnia 10 października 2005 r. sygn. akt II FZ 606 /05.

Drugi pogląd zakłada, że na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu przysługuje zażalenie, przy czym przejawia się on przede wszystkim w rozpoznaniu zażaleń bez odnoszenia się wprost do zagadnienia ich dopuszczalności. I tak Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenia na postanowienia o odrzuceniu sprzeciwu w postanowieniach z dnia 23 marca 2005 r. sygn. akt II FZ 87/05, z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt OZ 881/04, a uchylił zaskarżone zażaleniem postanowienia o odrzuceniu sprzeciwu w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt II FZ 291/05.

Natomiast w postanowieniu z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt II OZ 1030/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając postanowienie o odrzuceniu zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu zobligowany był rozważać kwestię dopuszczalności zażalenia i przyjął, że przepis art. 227 § 1 p.p.s.a. daje możliwość zaskarżenia wszelkich zarządzeń przewodniczącego lub postanowień sądu pierwszoinstancyjnego w przedmiocie kosztów sądowych, w tym postanowień sądu odrzucających sprzeciw.

Spór dotyczący dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu istnieje także w literaturze przedmiotu. Zwolennicy poglądu, iż na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu przysługuje zażalenie, wywodzą go z art. 227 § 1 p.p.s.a. Zgodnie, z tym przepisem zażalenie przysługuje na zarządzenie przewodniczącego oraz postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie kosztów sądowych, jeżeli strona nie składa środka odwoławczego, co do istoty sprawy. Przepis ten jest zamieszczony w dziale V "Koszty postępowania", który to w rozdziale 2 "Przepisy ogóle" zawiera unormowania odnoszące się do całego działu, a art. 259 jest umieszczony w dziale V. Taka wykładnia systemowa prezentowana jest przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006 r., str. 533 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Zakamycze 2005 r. str. 617.

Odmienny pogląd prezentują T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska ,Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 r. W ocenie tych autorów, na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu sprzeciwu nie przysługuje zażalenie (podobnie S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007 r., str. 227 oraz P. Zaborniak, Wybrane kwestie stosowania prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, nr 4-5, str. 24). Ani bowiem art. 194 § 1 p.p.s.a nie wymienia postanowień o odrzuceniu sprzeciwu, ani też nie czyni tego żaden inny przepis ustawy procesowej. Istotnym jest również to, że w omawianym komentarzu autorzy odnoszą się do poglądu przeciwnego i zgadzają się z zacytowanym P. Zaborniakiem, według którego "poglądu dopuszczającego możliwość wniesienia zażalenia nie będzie można oprzeć na art. 227 § 1 p.p.s.a., jeżeli sprzeciw będzie dotyczyć postanowienia bądź zarządzenia podjętego w sprawie ustanowienia fachowego pełnomocnika. Orzeczenia w tym przedmiocie nie będą, bowiem wiązać się z kosztami sądowymi, a tylko w takich sprawach art. 227 § 1 p.p.s.a. dopuszcza wnoszenie zażaleń".

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, ze budując tezę o dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu na art. 227 § 1 p.p.s.a. zarówno NSA w postanowieniu z dnia 17 października 2006 r. jak i autorzy komentarzy nie konfrontują jej z treścią art. 260 p.p.s.a. W myśl tego przepisu w razie wniesienia sprzeciwu, który nie został odrzucony, zarządzenie lub postanowienie, przeciwko któremu został on wniesiony, traci moc, a sprawa będąca przedmiotem sprzeciwu podlega rozpoznaniu przez sąd na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Jeżeli zatem przyjąć, że art. 227 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę do wnoszenia zażaleń na każde postanowienie i zarządzenie Sądu I instancji w przedmiocie kosztów sądowych, to zbędnym byłoby powtarzanie tego w ostatnim zdaniu art. 260 p.p.s.a.

Nie sposób również nie zauważyć, analizując treść art. 227 § 1 p.p.s.a., że przepis ten odnosi się jedynie do zarządzeń oraz postanowień w przedmiocie kosztów sądowych. Koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków. Opłatami sądowymi, zgodnie z art. 212 § 1 p.p.s.a. są wpis i opłata kancelaryjna. Z kolei otwarty katalog wydatków zawiera art. 213 p.p.s.a. Uwzględniając te regulacje przyjąć należałoby, że postanowieniem w przedmiocie kosztów sądowych jest niewątpliwie postanowienie wydane w oparciu o art. 260 p.p.s.a. Odmienny charakter ma natomiast postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu. Postanowienie to nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów sądowych, a jedynie jest wynikiem badania przez sąd sprzeciwu pod kątem formalnym - czy został wniesiony w terminie, czy uzupełniono jego braki i czy, w przypadku wniesienia sprzeciwu przez profesjonalnego pełnomocnika, zawiera uzasadnienie.

Analizując w dalszym ciągu pojęcie postanowienia "w przedmiocie kosztów sądowych", użyte w art. 227 § 1 p.p.s.a. mieć należy również na uwadze treść art. 244 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obejmuje w istocie dwie instytucje prawa pomocy: zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika. Trudno znaleźć argumenty zaprzeczające istnieniu różnicy pomiędzy kosztami sądowymi a kosztami pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy.

Te argumenty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, wskazują na istnienie szeregu wątpliwości, co do prawidłowości tezy, iż art. 227 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę do wniesienia zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu, wydane na podstawie art. 259 § 2 p.p.s.a.

Z kolei pogląd o braku podstawy prawnej do wniesienia zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu pozostaje w pewnej sprzeczności z art. 259 § 3 p.p.s.a., w którym mowa jest o sprzeciwie prawomocnie odrzuconym. Jednakże za przyjęciem poglądu o niedopuszczalności zażalenia wydaje się przemawiać również to, że z punktu widzenia interesów strony domagającej się przyznania prawa pomocy, której tego prawa odmówiono postanowieniem referendarza sądowego, a sprzeciw od tego postanowienia został odrzucony, bardziej efektywną drogą uzyskania prawa pomocy (przy założeniu spełnienia przesłanek do jej udzielenia) byłoby złożenie ponownego wniosku o przyznanie prawa pomocy zamiast kwestionowania zażaleniem postanowienia o odrzuceniu sprzeciwu. Pamiętać, bowiem należy, że sprzeciw może być odrzucony wówczas, gdy wniesiono go po terminie, gdy nie uzupełniono jego braków lub gdy sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika nie zawiera uzasadnienia. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego (przy założeniu, że zażalenie na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu przysługuje), ogranicza się, zatem do ustalenia czy zaistniała jedna z trzech przesłanek wymienionych w art. 258 § 2 p.p.s.a. i nie może obejmować istotnej dla strony kwestii zasadności odmowy przyznania prawa pomocy.

Jakkolwiek dalsza uwaga wykracza poza ramy rozpoznawanej sprawy, to wyraźnie wskazuje, iż do zaaprobowania jest teza, że ustawodawca celowo zrezygnował z możliwości kwestionowania postanowienia o odrzuceniu sprzeciwu zażaleniem. Otóż, zgodnie z art. 259 § 1 p.p.s.a. sprzeciw przysługuje również od zarządzenia referendarza sądowego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W myśl natomiast art. 257 p.p.s.a. wniosek o przyznanie prawa pomocy, który nie został złożony na urzędowym formularzu lub którego strona nie uzupełniła braków w zakreślonym terminie, pozostawia się bez rozpoznania. Poza dyskusją, w ocenie tego składu, jest to, że gdyby sąd, działając zgodnie z art. 6 ustawy procesowej pouczył stronę w postanowieniu odrzucającym sprzeciw, o możliwości ponownego złożenia wniosku nie zawierającego już wad, które uprzednio skutkowały pozostawieniem go bez rozpoznania, to takie działanie byłoby korzystniejsze dla strony z punktu widzenia szybkości postępowania.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, w której odrzucono sprzeciw, bo został wniesiony z uchybieniem terminu, istotne wydaje się również spostrzeżenie, że przyjęcie poglądu o niedopuszczalności zażalenia nie pozbawiłoby strony możliwości zastosowania art. 260 p.p.s.a. wówczas gdyby zachowując ustawowe wymogi wniosła o przywrócenie uchybionego terminu.

W tej sprawie, kwestią podstawową jest odpowiedź na pytanie, czy na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wydane w oparciu o art. 259 § 2 p.p.s.a, o odrzuceniu sprzeciwu wniesionego od postanowienia referendarza sądowego w przedmiocie odmowy prawa pomocy przysługuje zażalenie. Rozstrzygnięcie tego problemu wyprzedza ewentualne badanie zarówno zachowania terminu do wniesienia zażalenia jak i samej treści zażalenia, zawierającej elementy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu. Zagadnienie prawne dotyczące dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu budzi poważne wątpliwości.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 187 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.