Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1323/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1-6, art. 56 ust. 1 pkt 15, art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 525
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - tekst jedn.
article: art. 27a ust. 1, art. 28 ust. 5 i 10
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Mrągowo na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 20 marca 2015 r. w przedmiocie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055 I. stwierdza nieważność zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 20 marca 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055; II. zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie na rzecz skarżącej Gminy Mrągowo kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej jako RDOŚ) w dniu 20 marca 2015r., na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 627 ze zm.) dalej jako u.o.p., wydał zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055 (zwanym dalej: zarządzeniem, planem zadań ochronnych).

Po wezwaniu RDOŚ przez Gminę M. (dalej jako strona skarżąca) do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydaniem powyższego zarządzenia, w odpowiedzi organ pismem z dnia 13 września 2016r. poinformował, że plan zadań ochronnych został ustanowiony na podstawie art. 28 ust. 10 u.o.p. W przypadku uznania, że procedura wyznaczania i zasady ochrony obszarów Natura 2000 naruszają Konstytucję RP, strona skarżąca powinna wystąpić ze stosownym wnioskiem w trybie art. 191 Konstytucji RP. Organ wyjaśnił również, że wprowadzając w zarządzeniu zapis odnośnie obszarów kluczowych dla ochrony miejsc lęgowych żółwia błotnego - 500 m wokół miejsc stałego występowania żółwi błotnych, która ma za zadanie ochronę tych miejsc przed nową zabudową mieszkaniową, oddaloną od istniejących zabudowań, nie nałożył bezwzględnego zakazu zabudowy czy obowiązku bezzwłocznego wprowadzenia tych zmian w istniejących studiach uwarunkowań i kierunkach zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz Miasta i Gminy M., a także miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz Miasta i Gminy M. Jest to wskazanie do zawarcia stosownych zapisów podczas dokonywania zmian w powyższych dokumentach planistycznych. Organ wskazał również, że przy opracowywaniu planu zadań ochronnych wykorzystano dostępną wiedzę o gatunkach herpetofauny, która uzupełniona została niezbędnymi badaniami eksperckimi. RDOŚ przyznał, że weryfikacja terenowa siedlisk przyrodniczych nie została przeprowadzona z uwagi na niewyłonienie wykonawcy w toku postępowań przetargowych. Jednak w planie zadań ochronnych zaplanowane zostały działania dotyczące przeprowadzenia inwentaryzacji siedlisk oraz zaplanowania szczegółowych działań ochronnych.

Na powyższe zarządzenie, zmienione zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 20 maja 2016r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055, Gmina M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jego nieważności. W skardze został również zawarty wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności z art. 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP przepisów art. 27 ust. 3 pkt. 1 i art. 33 ust. 2 u.o.p. w zakresie, w jakim przepisy te pozwalają na ustanowienie planu zadań ochronnych bez promulgacji listy proponowanych specjalnych obszarów ochrony siedlisk i uchwały Rady Ministrów zatwierdzającej taką listę oraz wprowadzającej powszechnie obowiązujące nakazy i zakazy oraz skutkującej sankcjami karnymi za ich naruszenie w drodze wspomnianej czynności Rady Ministrów, z naruszeniem zasady określoności, zgodnie z którą czynem zabronionym jest zachowanie o znamionach wyraźnie określonych w ustawie, w oparciu przepisy posługujące się zwrotami nieostrymi, którym w zależności od konkretnej sytuacji może być nadawany inny zakres znaczeniowy i budzącymi poważne wątpliwości i w oparciu o niejasną i arbitralną przesłankę ingerencji w przepisy obowiązującego prawa miejscowego i inne działania jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie:

1. art. 27 ust. 1 i 2 u.o.p. poprzez ustanowienie planu zadań ochronnych dla wadliwie ustanowionego obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055, a mianowicie obszaru ustanowionego bez skonsultowania projektu listy obszarów Natura 2000, w szczególności obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo z Radą Gminy M.;

2. naruszenie art. 27 ust. 3 pkt. 1, art. 28 ust. 10 pkt 4 i 5, art. 33 ust. 1 i 2 u.o.p., a także art. 2, art. 64 ust. 3, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ustanowienie planu zadań ochronnych dla wadliwie ustanowionego obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055 (dalej: Natura 2000 Mazurska Ostoja), a mianowicie bez promulgacji listy proponowanych specjalnych obszarów ochrony siedlisk i uchwały Rady Ministrów zatwierdzającej taką listę oraz wprowadzającej powszechnie obowiązujące nakazy i zakazy oraz skutkującej sankcjami karnymi za ich naruszenie w drodze wspomnianej czynności Rady Ministrów, której nie można uznać za akt normatywny, z naruszeniem zasady określoności, zgodnie z którą czynem zabronionym jest zachowanie o znamionach wyraźnie określonych w ustawie, w oparciu o przepisy posługujące się zwrotami nieostrymi, którym w zależności od konkretnej sytuacji może być nadawany inny zakres znaczeniowy i budzącymi poważne wątpliwości i w oparciu o niejasną i arbitralną przesłankę ingerencji w przepisy obowiązującego prawa miejscowego i inne działania jednostek samorządu terytorialnego;

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.) dalej jako: k.p.a., oraz § 3 pkt 2 lit. c i pkt 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (Dz.U. Nr 34, poz. 186 ze zm.) dalej jako: rozporządzenie z 17 lutego 2010r., poprzez zamieszczenie wskazań do zmian w obowiązujących i uzgadnianych z RDOŚ Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zabudowy w strefie 500 m wokół miejsc stałego występowania żółwi błotnych bez należytego wyjaśnienia czy wskazania takie są konieczne, bez należytej analizy obowiązujących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uprzednio pozytywnie już uzgodnionych przez RDOŚ w Olsztynie z punktu widzenia ochrony obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja oraz bez należytego przeanalizowania czy nowe inwestycje mogą mieć negatywy wpływ na przedmiot ochrony;

4. naruszenie art. 6 ust. 2 u.o.p. poprzez ustanowienie nakazów i zakazów w planie zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja oraz wskazań do zmian w obowiązujących i uzgadnianych z RDOŚ Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zabudowy w strefie 500 m wokół miejsc stałego występowania żółwi błotnych z powołaniem się na rzekomy obowiązek kierowania się przez organy ochrony przyrody szczególną przezornością, podczas, gdy powołany przepis art. 6 ust. 2 odwołuje się do pojęcia przezorności, które jest odpowiednikiem pojęcia "należyta staranność" w prawie cywilnym i nie wymaga podwyższonej szczególnej przezorności;

5. naruszenie postanowienia Załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2014r. poz. 1348) dalej jako: rozporządzenie z 6 października 2014r., oraz art. 33 ust. 1 i art. 60 ust. 6 u.o.p. poprzez wprowadzenie w planie zadań ochronnych zapisów dotyczących ograniczenia zabudowy w strefie 500 m wokół miejsc stałego występowania żółwi błotnych w formie sztywnych zapisów, idących dalej niż regulacje przewidziane w przepisach obowiązującego prawa;

6. naruszenie art. 28 u.o.p. poprzez wprowadzenie zapisami Załącznika nr 5 i 9 do nakazów i zakazów podejmowania działań skierowanych do właścicieli, zarządców, starostów czy gmin, które nie mogą być nakładane aktem tego rzędu, z przekroczeniem delegacji ustawowej przewidzianej powołanym przepisem;

7. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia

z 17 lutego 2010r. poprzez ustanowienie planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja bez dokonania inwentaryzacji, weryfikacji, analizy i oceny stanu i potrzeb ochrony przedmiotów ochrony na przedmiotowym obszarze oraz pomimo istnienia wątpliwości dotyczących rzetelności opracowań powoływanych dla uzasadnienia zapisów planu zadań ochronnych i sztucznego wprowadzania przedmiotu ochrony;

8. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz § 3 pkt 4 i pkt 6 lit. f rozporządzenia z 17 lutego 2010r. poprzez ustanowienie planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja bez dokonania oceny prawdopodobnych kierunków zmian uwarunkowań przyrodniczych, społecznych i gospodarczych oraz ich wpływu na parametry przedmiotów ochrony, bez wskazania, które z działań ochronnych zapewniających możliwość monitoringu są działaniami obligatoryjnymi, a które fakultatywnymi oraz bez wskazania zakresu prac przewidzianych do realizacji, terminu oraz częstotliwości realizacji, technicznych uwarunkowań i szacowanych kosztów.

9. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie w planie zadań ochronnych, iż budowa drogi ekspresowej nr 16 rzekomo może potencjalnie stać się głównym zagrożeniem dla omawianego obszaru, pomimo, że przebieg trasy nie przecina stwierdzonych i potencjalnych stanowisk żółwia, a z planu zadań ochronnych nie wynika o jakie zagrożenie chodzi i jakie są konkretne przyczyny takiego rzekomego

zagrożenia.

W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew art. 27 ust. 1 i 2 u.o.p. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie skonsultował projektu listy obszarów Natura 2000, w szczególności obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo z Radą Gminy M. Projekt ten przesłany został do skonsultowania jedynie Radzie Gminy Miasta M. Tymczasem projekt listy obszarów Natura 2000 wymaga zasięgnięcia opinii właściwych miejscowo rad gmin. W ocenie strony skarżącej, obszar Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo został ustalony niezgodnie z prawem, co skutkuje brakiem możliwości sporządzania planu zadań ochronnych dla wadliwie ustanowionego obszaru Natura 2000. Wskazano na niezgodność procedury ustanowienia obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo z Konstytucją RP, w szczególności art. 27 ust. 3 pkt 1, art. 28 ust. 10 pkt 4 i 5, art. 33 ust. 1 i 2 u.o.p. z art. 2, art. 64 ust. 3, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazano, że zakaz podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków, a także znacząco negatywnie wpłynąć na gatunki, zaczyna obowiązywać w momencie powstania listy proponowanych specjalnych obszarów ochrony siedlisk, tymczasem projekt owej listy nie podlega obowiązkowi jakiejkolwiek promulgacji, podobnie zresztą jak uchwała Rady Ministrów zatwierdzająca listę. Strona skarżąca stwierdziła, że przepis art. 28 ust. 10 u.o.p. nie precyzuje, jakiego rodzaju działania ochronne może wprowadzać plan zadań ochronnych, ani też nie wskazuje jakie podmioty mają być odpowiedzialne za ich wykonanie i wdrożenie. Przepis ten nie precyzuje również jakiego rodzaju wskazania do zmian w aktach planistycznych plan zadań ochronnych może wprowadzać, ani też nie wprowadza wystarczająco jasnej przesłanki wprowadzenia takich wskazań. Tymczasem w oparciu o powołanych przepis RDOŚ ustanowił szereg działań ochronnych o różnym charakterze i skierowanych zarówno do właścicieli nieruchomości, jak i do organów administracji publicznej. Zarzucono również, że RDOŚ nie zweryfikował postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym ochrony obszaru, dla którego sporządzany jest plan zadań ochronnych, ani też nie przeprowadził ich analizy w wymaganym zakresie, w szczególności celem wyjaśnienia czy zakres ochrony wynikający ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego Gminy M. i z obowiązujących planów nie jest wystarczający dla

realizacji celów ochronnych obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja. Podniesiono również, iż wykonanie wskazania do zmiany studium i planów miejscowych o treści dotyczącej wprowadzenia zapisów odnośnie obszarów kluczowych dla ochrony miejsc lęgowych żółwia błotnego - 500 m wokół miejsc stałego występowania żółwi błotnych, tak jak wskazano w załączniku nr 8 zarządzenia, jest niemożliwe, gdyż nie zinwentaryzowano należycie takich miejsc. Plan zadań ochronnych obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja sporządzony został bez dokonania inwentaryzacji, weryfikacji, analizy i oceny stanu i potrzeb ochrony przedmiotów ochrony, wbrew postanowieniom § 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 17 lutego 2010r. Przeprowadzenie inwentaryzacji zostało jedynie przewidziane jako cel planu zadań ochronnych. Wskazano, że w planie zadań ochronnych została wprowadzona strefa ochronna 500 m bez przeanalizowania, czy nowe inwestycje mogą mieć negatywny wpływ na przedmiot ochrony. Za dowolne uznano założenie, że samo sąsiedztwo lęgowisk żółwia błotnego wyklucza zabudowę. Podniesiono, iż zgodnie z obecnie obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego zabudowa możliwa jest dopiero w odległości 200 m od tych lęgowisk, taka strefa zapewnia właściwą ochronę i wyklucza zabudowę w bezpośrednim sąsiedztwie lęgowisk. Zdaniem strony skarżącej, rozszerzanie tej strefy na obszar 500 m od lęgowisk żółwia nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, również przepisy rozporządzenia z 6 października 2014r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt nie uzasadniają ustanowienia takiej strefy. Zarzucono, że RDOŚ wydając zaskarżone zarządzenie nie dokonał analizy kosztów, jakie działania ochronne spowodują w sferze gospodarczej i tym samym społecznej dla całej Gminy M. i jej mieszkańców. Na terenie Gminy M. panuje duże bezrobocie, brak jest inwestycji i infrastruktury potrzebnej do tworzenia miejsc pracy, a gleby o niskiej przydatności rolniczej nie pozwalają na uzyskanie z nich dochodów pozwalających na utrzymanie swoich rodzin przez mieszkańców Gminy. W takiej sytuacji możliwość zapewnienia sobie środków do życia mieszkańcy mogą uzyskać jedynie z działalności turystycznej i rekreacyjnej, która na skutek realizacji postanowień wynikających z planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo nie będzie się rozwijała.

W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżony plan zadań ochronnych został sporządzony z uwzględnieniem wymagań określonych w art. 28 ust. 10 u.o.p. oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia z 17 lutego 2010r. RDOŚ wyjaśnił, że organem opracowującym projekt listy obszarów Natura 2000, zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej, jest GDOŚ. Organ ten pismem z dnia

12 lutego 2014r. wystąpił o stosowną opinię w trybie art. 27 ust. 2 u.o.p. do Rady Gminy M. RDOŚ zauważył, że strona skarżąca kwestionuje konstytucyjność procedury wyznaczania i zasady ochrony obszarów Natura 2000, ale do chwili złożenia skargi nie skorzystała z uprawnienia przewidzianego w art. 191 ust. 1 pkt 3 konstytucji RP. Nadto organ wyjaśnił, iż w Załączniku nr 9 do zaskarżonego zarządzenia zostały zamieszczone wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowań i kierunkach zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, dotyczące eliminacji zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych, niezbędne dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, jednak nie nałożono bezwzględnego zakazu zabudowy ani obowiązku bezzwłocznego wprowadzenia tych zmian we wskazanych dokumentach planistycznych. Jest to wskazanie do zawarcia stosownych zapisów podczas dokonywania zmian w tych dokumentach. RDOŚ wskazał, iż przygotowując projekt zaskarżonego zarządzenia opierał się na danych będących podstawą opracowania standardowego formularza danych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo zgromadzonych do 2008r. podczas prac Wojewódzkiego Zespołu Specjalistycznego, na wynikach badań terenowych wykonanych na potrzeby opracowania planu zadań ochronnych oraz innych wynikach badań naukowych. Organ przyznał, iż weryfikacja terenowa siedlisk przyrodniczych nie została przeprowadzona z uwagi na niewyłonienie wykonawcy w toku postępowań przetargowych. Jednak w zaskarżonym zarządzeniu zaplanowane zostały działania dotyczące przeprowadzenia inwentaryzacji siedlisk oraz zaplanowania szczegółowych działań ochronnych. W przypadku żółwia błotnego oparto się na aktualnych danych, zweryfikowanych w terenie podczas prac nad planem zadań ochronnych. Na etapie sporządzania planu nie została również przeprowadzona analiza uwarunkowań społecznych, gospodarczych i kulturowych. Ponieważ siedliska przyrodnicze nie zostały zweryfikowane podczas prac nad planem, ewentualne działania ochronne RDOŚ zamierza wprowadzić do planu po przeprowadzeniu ich inwentaryzacji przyrodniczej oraz opracowaniu zakresu niezbędnych działań. Wtedy też zostaną oszacowane koszty ich realizacji.

Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że przed ustanowieniem obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo nie wystąpiono do Rady Gminy M. o opinię. O taką opinię wystąpił Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska już po ustanowieniu tego obszaru w 2014r. Wskazał, że RDOŚ nie wyjaśnił, jakie zaistniały okoliczności, które skutkowałyby od 2011r. zmianą stanowiska dotyczącego ww. obszaru. We wcześniejszych uzgodnieniach dokumentacji planistycznej za wystarczającą strefę organ przyjmował 200 m strefy ochronnej dla stanowisk żółwia błotnego, natomiast przy sporządzaniu planu zadań ochronnych wprowadzono strefę ochronną wynoszącą 500 m. Poza tym z dokumentacji poprzedzającej wydanie skarżonego zarządzenia nie wynika, aby została sporządzona inwentaryzacja miejsc występowania tego gatunku na tym terenie.

W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2017r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty przedstawione w skardze i ponownie podniósł, iż nieprzeprowadzenie przez RDOŚ weryfikacji terenowej siedlisk przyrodniczych potwierdza, że wskazania do zmian w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zostały zamieszczone w planie zadań ochronnych z naruszeniem art. 28 ust. 10 pkt 5 u.o.p.

Na rozprawie w dniu 28 marca 2017r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że niejasne są wskazania zawarte w Załączniku nr 9, co czyni ten załącznik nieprecyzyjnym. Nie ma także jednoznacznych ekspertyz wskazujących na konieczność utworzenia strefy 500 m. Z kolei pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi wyjaśnił, że nie jest w posiadaniu inwentaryzacji wykonanej na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przygotowywanej podczas projektowania przebudowy drogi krajowej nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Z art. 2 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 525) wynika, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują: między innymi wojewoda, organy rządowej administracji zespolonej w województwie, organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, organy niezespolonej administracji rządowej, jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia, starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw, inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw. Z kolei art. 56 ust. 1 pkt 15 ww. ustawy do organów niezespolonej administracji rządowej zalicza regionalnych dyrektorów ochrony środowiska.

Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 cyt. ustawy na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części.

W przedmiotowej sprawie kwestionowane zarządzenie wydane zostało przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie w sprawie ustanawiania planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055.

Zgodnie z art. 28 ust. 5 u.o.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla Obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt, dla których wyznaczono obszar Natura 2000.

W myśl art. 28 ust. 10 u.o.p. Plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 zawiera:

1) opis granic obszaru i mapę obszaru Natura 2000;

2) identyfikację istniejących i potencjalnych zagrożeń dla zachowania właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt i ich siedlisk będących przedmiotami ochrony;

3) cele działań ochronnych;

4) określenie działań ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania, w tym w szczególności działań dotyczących:

a) ochrony czynnej siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk,

b) monitoringu stanu przedmiotów ochrony oraz monitoringu realizacji celów, o których mowa w pkt 3,

c) uzupełnienia stanu wiedzy o przedmiotach ochrony i uwarunkowaniach ich ochrony;

5) wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, planach zagospodarowania przestrzennego województw oraz planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych, jeżeli są niezbędne dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000;

6) wskazanie terminu sporządzenia, w razie potrzeby, planu ochrony dla części lub całości obszaru.

Przedmiotowe zarządzenie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, który to przepis przyznaje możliwość zaskarżenia aktu prawa miejscowego wydanego przez organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Treść zaskarżonego zarządzenia pozwala uznać, że niniejsza sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 63 ust. 1 ww. ustawy. Należy także zaznaczyć, że zarządzenie spełnia podstawowe cechy aktu prawa miejscowego, obowiązuje bowiem powszechnie na określonym obszarze, adresowane jest do wszystkich mieszkańców i wiąże każdego kogo bezpośrednio dotyczy oraz nie jest aktem o charakterze wewnętrznym.

W rzeczonej sprawie okolicznością bezsporną jest, że strona skarżąca wypełniła określony w przepisie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wymóg formalny wzywając RDOŚ do usunięcia naruszenia prawa i zaskarżając w terminie określonym w przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a. zarządzenie do sądu administracyjnego.

Należy również zauważyć, że skarga oparta na przepisie z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie jest skargą powszechną, służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną samego skarżącego. Skarżący, skarżąc ww. rozporządzenie musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem prawa miejscowego a jego (skarżącego) indywidualną sytuacją prawną. Tym samy powinien on udowodnić, że zaskarżone rozporządzenie naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012r., sygn. I OSK 208/12, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Na terenie obszaru Natura 2000, dla którego zaskarżone zarządzenie ustanowiło plan zadań ochronnych, zlokalizowane są nieruchomości należące do strony skarżącej. Ustanowienie planu wiąże się z określeniem działań ochronnych, ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania. Zatem objęcie nieruchomości planem zadań ochronnych narusza uprawnienia strony skarżącej do korzystania z przysługującego jej prawa własności nieruchomości objętych tym zarządzeniem.

Samo naruszenie interesu prawnego nie może jednak przesądzić o nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w części dotyczącej objęcia nieruchomości strony skarżącej granicami obszaru Natura 2000. Naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nie jest bowiem równoznaczne w tej sprawie z naruszeniem prawa. Utrudnienia związane z możliwością przeprowadzenia inwestycji na terenie nieruchomości objętych planem zdań ochronnych, nie wystarczają dla stwierdzenia, że zapis aktu prawa miejscowego został wydany z naruszeniem prawa.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zawarte w skardze zarzuty polegające na kwestionowaniu procedury ustanowienia obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Europejska sieć Natura 2000 jest systemem ochrony zagrożonych składników różnorodności biologicznej kontynentu europejskiego, wdrażanym od 1992r. w sposób spójny pod względem metodycznym i organizacyjnym na terytorium wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej. Tworzona jest na podstawie dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979r. w sprawie ochrony dzikich ptaków oraz dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory. Przepisy obu aktów zostały transponowane do ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.o.p., sieć obszarów Natura 2000 obejmuje: obszary specjalnej ochrony ptaków (OSO), specjalne obszary ochrony siedlisk (SOO), obszary mające znaczenie dla Wspólnoty.

Obszary SOO są wyznaczane samodzielnie przez każde państwo członkowskie. Zgodnie bowiem z art. 27a ust. 1 u.o.p., wyznaczenie SSO, zmiana jego granic lub likwidacja następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw środowiska wydanego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa, ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, ministrem właściwym do spraw rybołówstwa i z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej. W rozporządzeniu tym określa się nazwę, położenie administracyjne, obszar i mapę obszaru, cel i przedmiot ochrony.

Jak zaś wynika z przytoczonego wcześniej art. 28 ust. 10 u.o.p., przedmiotem zarządzenia ustanawiającego plan zadań ochronnych nie jest wyznaczenie obszaru Natura 2000. Inne są bowiem cele i zakres tego aktu prawa miejscowego. Polegają one co do zasady na identyfikacji zagrożeń siedlisk przyrodniczych oraz określeniu celów i działań ochronnych na już istniejącym obszarze Natura 2000, w tym także na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty. Kwestionując zgodność z prawem zarządzenia o ustanowieniu planu zadań ochronnych obszaru Natura 2000 nie można zatem kwestionować procedury ustanowienia takiego obszaru. Należy mieć na uwadze, iż procedura wyznaczania obszarów Natura 2000 nie jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie swoistym procesem legislacyjnym, dążącym do wydania przez ministra właściwego do spraw środowiska rozporządzenia o ustanowieniu obszaru (por. postanowienie NSA z dnia 20 sierpnia 2010r., sygn. II OSK 1491/10, dostępne w CBOSA). Wobec powyższego także bezpodstawne jest wnioskowanie, aby Sąd przy dokonywaniu kontroli legalności wydanego zarządzenia w sprawie planu zadań ochronnych poddał Trybunałowi Konstytucyjnemu pod rozwagę kwestię zgodności z art. 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP przepisów art. 27 ust. 3 pkt 1 i art. 33 ust. Ustawy o ochronie przyrody dotyczących procedury ustanowienia obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo.

Poddając kontroli zaskarżone zarządzenie Sąd uznał, iż podczas sporządzania planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055 zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 17 lutego 2010r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000. Z § 3 tego rozporządzenia wynika, że zakres prac koniecznych do sporządzenia projektu planu zadań ochronnych dla obszaru obejmuje m.in.:

1) opisanie granic obszaru w formie wektorowej warstwy informacyjnej, w układzie współrzędnych, o którym mowa w § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

8 sierpnia 2000 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz.U. Nr 70, poz. 821);

2) zgromadzenie, zweryfikowanie i uzupełnienie informacji o obszarze i przedmiotach ochrony, istotnych dla ochrony, w tym dotyczących:

a) uwarunkowań geograficznych, przyrodniczych, społecznych, gospodarczych i kulturowych, kierunków rozwoju społecznego i gospodarczego, a także uwarunkowań wynikających z istniejących form ochrony przyrody innych niż obszar i celów ochrony obszaru,

b) występowania przedmiotów ochrony oraz opisu ich stanu, zagrożeń, wymogów i możliwości ochrony,

c) istniejących i projektowanych planów, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, strategii i programów dotyczących obszaru lub mogących mieć na niego wpływ;

3) ocenę stanu ochrony przedmiotów ochrony, dokonywaną na podstawie dostępnych informacji i niezbędnych prac terenowych uzupełniających inwentaryzację, charakterystyki jakościowe lub rozpoznanie uwarunkowań funkcjonowania przedmiotów ochrony, polegającą na łącznej ocenie stanu ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków:

a) w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych:

– ustaleniu parametru powierzchni i rozmieszczenia siedliska przyrodniczego w obszarze, z uwzględnieniem jego fragmentacji, trendu zachodzących zmian oraz fragmentacji poszczególnych wydzieleń siedliska przyrodniczego,

– ustaleniu parametru struktury poszczególnych wydzieleń siedliska przyrodniczego, z uwzględnieniem stanu ochrony jego typowych gatunków oraz procesów ekologicznych zachodzących w tym wydzieleniu, w porównaniu ze strukturą i procesami typowymi dla właściwego stanu ochrony siedliska,

– ocenie parametru szans zachowania siedliska przyrodniczego w przyszłości,

b) w odniesieniu do gatunków:

– ustaleniu parametru stanu populacji, z uwzględnieniem liczebności i rozmieszczenia gatunku w obszarze oraz trendu zachodzących zmian tej liczebności, oszacowaniu, a także uwzględnieniu cech populacji gatunku, właściwych dla danej populacji gatunku,

– ustaleniu parametru siedliska gatunku, z uwzględnieniem wielkości i jakości poszczególnych wydzieleń siedliska gatunku w porównaniu z cechami siedliska gatunku typowymi dla właściwego stanu ochrony,

– ocenę parametru szans zachowania gatunku w przyszłości;

4) ocenę istniejących i potencjalnych zagrożeń dla utrzymania lub osiągnięcia właściwego stanu przedmiotów ochrony, z uwzględnieniem oceny, o której mowa w pkt 3, oraz oceny prawdopodobnych kierunków zmian uwarunkowań przyrodniczych, społecznych, gospodarczych i ich możliwego wpływu na parametry.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie RDOŚ przyznał, iż weryfikacja terenowa siedlisk przyrodniczych nie została przeprowadzona z uwagi na niewyłonienie wykonawcy w toku postępowań przetargowych. Dopiero w zaskarżonym zarządzeniu zostały zaplanowane działania dotyczące przeprowadzenia inwentaryzacji siedlisk oraz opracowania szczegółowych działań ochronnych. Przedstawiona Sądowi, a zgromadzona przed wydaniem skarżonego zarządzenia, dokumentacja nie zawiera oceny stanu ochrony przedmiotów ochrony, w tym zakresie stanu siedliska żółwia błotnego, dokonanej na podstawie dostępnych informacji i niezbędnych prac terenowych uzupełniających inwentaryzację, polegającą na łącznej ocenie stanu ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków, co w odniesieniu do tego gatunku oznacza ustaleniu parametru stanu populacji, z uwzględnieniem liczebności i rozmieszczenia gatunku w obszarze oraz trendu zachodzących zmian tej liczebności, oszacowaniu, a także uwzględnieniu cech populacji gatunku, właściwych dla danej populacji gatunku, ustaleniu parametru siedliska gatunku, z uwzględnieniem wielkości i jakości poszczególnych wydzieleń siedliska gatunku w porównaniu z cechami siedliska gatunku typowymi dla właściwego stanu ochrony. Zatem mimo wynikającego z przepisów prawa wymogu przeprowadzenia podczas sporządzania projektu planu zadań ochronnych oceny stanu ochrony przedmiotów ochrony, dokonywanej na podstawie dostępnych informacji i niezbędnych prac terenowych uzupełniających inwentaryzację, RDOŚ nie przeprowadził tego typu prac i nie posiadał uaktualnionej wiedzy na ten temat, co przy licznych podnoszonych wątpliwościach dotyczących faktycznej liczebności oraz samego występowania tego gatunku w wyznaczonych terenach winno być w sposób nie budzący wątpliwości ustalone.

Wobec tej istotnej okoliczności braku możliwości zweryfikowania, czy faktycznie na terenie Gminy M. w okolicach wsi K. i Z., gdzie wskazano stanowiska występowania żółwia błotnego należy i w jakim zakresie wprowadzać zadania ochronne m.in. wynikające z zagospodarowania przestrzennego, gdzie wprowadzono 500 m strefę ochronną dla miejsc lęgowisk tego gatunku, a w stosunku do poprzednio obowiązującej strefy ochronnej w miejscowych planach w wymiarze 200m zachodzi oczywista niezbędność potwierdzenia, czy i w jakich wymiarze funkcjonuje tam populacja żółwia błotnego oraz jej parametry. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż we wcześniejszej dokumentacji planistycznej Gminy M. RDOŚ uzgadniał projekty tych planów miejscowych przy zagwarantowaniu 200 m takiej strefy ochronnej. Ponieważ strefa ochronna tego gatunku i jego siedliska wpływają na możliwości zagospodarowania terenów, na których on występuje nie może budzić wątpliwości, że te siedliska winny być zinwentaryzowane i opisane, jak również dopiero wówczas możliwe będzie określenie działania mającego na celu zachowanie siedlisk tego gatunku, jak również umożliwienie ich zachowania w przyszłości.

W tej sytuacji nie mogą być poddane kontroli Sądu podnoszone w skardze dalsze zarzuty merytoryczne. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu weryfikacji terenowej siedlisk przyrodniczych możliwe będzie ustalenie w planie zadań ochronnych działań ochronnych w stosunku do żółwia błotnego oraz zakresu wskazanych tam działań oraz ewentualnych ograniczeń, które będą potwierdzone przeprowadzoną inwentaryzacją siedlisk oraz pracami terenowymi.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).