Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 299/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 271 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r.; znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez H. P. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało z wniosku H. P. i G. P., którzy pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Wskazali, iż kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Wyjaśnić należy, iż wymienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. C. i G. A. pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny, rozbiórkę budynków gospodarczych na działce nr ewid. [...] położonej w [...] przy Pl. T. [...] oraz rozbiórkę 3 trzech budynków gospodarczych (komórki) na działce nr ewid. [...] położonej w Ł. przy ul. K.

Po wszczęciu postępowania z ww. wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] stwierdził nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]w części dotyczącej pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. C. i G. A., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

I dalej, decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Wojewoda [...]i stwierdził nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w części dotyczącej pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania J. C. i G. A. odnoszącego się do części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., w zakresie w jakim stwierdza ona nieważność decyzji Starosty [...], zapadła wskazana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Mocą tej decyzji organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił w zaskarżonej części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny na działce nr ewid. [...], położonej przy Pl. K. [...] w Ł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotem kontroli przeprowadzanej w toku niniejszego postępowania odwoławczego (z uwagi na zakres odwołania) jest wyłącznie ta część decyzji organu powiatowego, która dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny na działce nr ewid. [...], położonej przy Pl. K. [...] w Ł.

Organ powołał następnie przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. W kontekście tych przepisów wskazał, że inwestorzy do wniosku z dnia 31 października 2007 r. dołączyli decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...], ustalającą na ich wniosek warunki zabudowy dla odbudowy i rozbudowy oficyny, dobudowy ganku wejściowego, remontu kamienicy wraz z przyłączami infrastruktury technicznej oraz budowy kotłowni wewnątrz budynku na działce nr ewid. [...], położonej przy Pl. K. [...] w Ł. i decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], zmieniającą ww. decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] października 2006 r. nr [...], a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ewid. [...]) na cele budowlane. Tym samym, jak stwierdził organ, ww. decyzja o pozwoleniu na budowę, w kontrolowanej części, nie naruszyła rażąco wymagań ustanowionych ww. przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Organ wskazał dalej na przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby rozwiązania projektowe spornej inwestycji, w kontrolowanej części, rażąco naruszały ustalenia ww. decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] o warunkach zabudowy, zmienionej decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. Organ stwierdził, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń zabudowy co do rodzaju zabudowy, linii zabudowy, wysokości zabudowy dla oficyny - do 2 kondygnacji naziemnych (projektowana - 2 kondygnacje naziemne), geometrii dachu - dach jednospadowy, ze spadkiem na działkę o kącie nachylenia połaci dachowej do 30° (projektowy - dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci 22°), powierzchni zabudowy - max. 60% (projektowana - 25%), powierzchni biologicznie czynnej - min. 20% powierzchni wyznaczonego terenu (projektowana - 20%).

Organ podkreślił też, iż jak wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), dalej "rozporządzenie Ministra Infrastruktury", według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, budynek na działce budowlanej należy sytuować, co do zasady w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Elewacja południowa przedmiotowego budynku oficyny z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości 4,27 m od granicy z działką o nr ewid. [...]i [...], natomiast elewacja zachodnia projektowanej odbudowy i rozbudowy budynku oficyny z otworami okiennymi znajduje się w odległości ok. 19 m od granicy z działką o nr ewid. [...] (ul. S.). Elewacja północna projektowanej odbudowy i rozbudowy budynku oficyny z otworami okiennymi znajduje się zaś w odległości ok. 5,5 m od granicy z działkami o nr ewid. [...],[...]i [...]. Jednocześnie organ wskazał, że z przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że sytuowanie budynku bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną jest możliwe, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. W omawianej sprawie odbudowa i rozbudowa budynku oficyny w granicy z działkami nr ewid. [...],[...],[...]i [...], zdaniem organu nie naruszyła rażąco prawa z uwagi na rozmiary działki. W analizowanym przypadku szerokość działki inwestycyjnej (nr ewid. [...]) wynosi od ok. 9 m do ok. 13 m.

Organ podał również, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

I dalej, organ wskazał, że powodem stwierdzenia nieważności przez organ wojewódzki spornego pozwolenia na budowę była niezgodność projektu budowlanego (zatwierdzonego decyzją organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2008 r.) z przepisami techniczno-budowlanymi (v. przepis § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Organ wojewódzki oparł swoje rozstrzygnięcie na rozwiązaniach projektowych zawartych w zatwierdzonym kontrolowaną decyzją projekcie architektoniczno-budowlanym i stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne polegało na odbudowie (odtworzeniu) oficyny w jej dotychczasowym obrysie (usytuowanie ścian nie zmieniło się co do stanu sprzed odbudowy, co wynika z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę). Odbudowany budynek został jednak usytuowany ścianą nie będącą ścianą oddzielenia pożarowego bezpośrednio przy granicy z działkami nr ewid. [...],[...]i [...], stanowiącymi drogę gminną (o szerokości ok. 5 m), co spowodowało, że odległość od budynku usytuowanego po przeciwnej stronie tej drogi wyniosła ok. 5 m, podczas gdy zgodnie § 271 ust. 1 rozporządzenia odległość ta winna wynosić 8 m. W tym kontekście, nie podzielając ww. oceny organu wojewódzkiego, organ odwoławczy podniósł, iż projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. E. K.. Ponadto w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek opracowania, które mogłoby podważać dowód przeprowadzony z powyższej opinii. Organ stopnia podstawowego nie miał więc podstaw, aby odmówić jej wiarygodności. Zdaniem organu z uwagi na powyższe nie sposób zarzucić, aby w analizowanym przypadku organ stopnia podstawowego rażąco naruszył § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Reasumując organ wskazał, że w toku niniejszego postępowania nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny na działce nr ewid. [...], położonej przy Pl. K. [...] w Ł., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Organ podkreślił, iż weryfikowana decyzja nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była ta decyzja niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego ww. decyzja organu powiatowego nie jest zdaniem organu dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

W skardze na to orzeczenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., skarżąca – H. P. zarzuciła:

1) naruszenie art. 6, 7, 8, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich pominięcie przy ocenie stanu faktyczno - prawnego sprawy i zaniechanie rozpoznania w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału,

2) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z zebranym materiałem i złożenie uwag lub zastrzeżeń,

3) naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i tym samym zaniechanie rozpoznania w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału,

4) naruszenie i błędną wykładnię § 12 w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 stycznia 2008 r.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

5) naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja Starosty Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości rozumowania organu w zakresie stwierdzenia, czy doszło do naruszenia przepisów przeciwpożarowych i tym samym wprowadzenia ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu w odległości 8 m od nieruchomości stanowiącej własność G. i H. P., a także sprowadzenia zagrożenia w sferze ochrony przeciwpożarowej dla życia i zdrowia. Wskazano, że H. i G. P. uzyskali zgodę na umieszczenie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku na działkach o nr [...],[...]oraz [...]już w 2006 r. Powyższe działania poprzedzone zostały postępowaniem w przedmiocie odstępstwa od przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Warunkiem wyrażenia tejże zgody było przy tym uzyskanie pozytywnej oceny rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, którą państwo P. uzyskali bez zastrzeżeń. Zmiana decyzji wydanej na rzecz skarżących w sprawie pozwolenia na budowę została wydana zgodnie z przepisami prawa. Okna w budynku zostały usytuowane w ścianie oddalonej o 5,5 m od ściany budynku usytuowanego na działce nr [...], na której wówczas istniał budynek oficyny wyłączony przez nadzór budowlany z użytkowania, który od strony budynku państwa Pawłowskich nie posiadał w ścianie żadnych otworów. Budynek oficyny został poddany rozbiórce, a następnie odbudowany w tym samym miejscu z tą jednak zmianą, że w ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działkami [...],[...]oraz [...]wykonano otwory okienne oraz otwór drzwiowy. W ten sposób doszło do naruszenia przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej i do wystąpienia zagrożenia z tej przyczyny. Organ oceniając te kwestię ograniczył się do kilku lakonicznych stwierdzeń, bagatelizując istotę problemu i w konsekwencji nie dokonując jakiejkolwiek oceny prawnej i merytorycznej.

Przywołano następnie § 12 ust. 1-3 i 271 warunków technicznych wskazując na to, że odległości wymienione w tych przepisach nie zostały zachowane, a to winno być ocenione jako kwalifikowane naruszenie prawa. Podniesiono jednocześnie, że opinia, na którą wskazał organ odwoławczy winna być oceniona w trybie art. 80 k.p.a., tak jak każdy inny dowód przeprowadzany w sprawie. Wskazano przy tym, że ww. opinia, sporządzona przez E. K., dotyczyła projektu zagospodarowania terenu spornej inwestycji, tymczasem okoliczności, które powodują ograniczenie w zagospodarowaniu terenu pojawiły się dopiero po zakończeniu prac i de facto realizacji inwestycji przez inwestorów.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie, przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania odwoławczego zakończonego tą decyzją (a to, z uwagi na zakres odwołania) była decyzja Starosty Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. C. i G. A. pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny na działce nr ewid. [...]w Ł. Przy czym, postępowanie w tej sprawie prowadzone było z wniosku H. i G. P., którzy zarzucili ww. decyzji Starosty wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazali w uzasadnieniu swojego żądania w szczególności na to, iż przy wydawaniu kwestionowanej decyzji nie uwzględniono wymogów wynikających z § 12 w zw. z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W konsekwencji, spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy decyzja Starosty udzielająca pozwolenia na budowę w ww. zakresie, jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a to w kontekście wskazanych przepisów rozporządzenia. Wojewoda orzekając w sprawie w I instancji stwierdził istnienie tej wady podnosząc, że odbudowywany budynek został usytuowany ścianą nie będącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego bezpośrednio przy granicy z działkami nr ewid. [...],[...]i [...], stanowiącymi drogę gminną (o szerokości ok. 5 m), co spowodowało, że odległość od budynku usytuowanego analogicznie po przeciwnej stronie tej drogi wyniosła ok. 5 m, podczas gdy zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie winna wynosić 8 m. Naruszenie to ocenił jako rażące biorąc pod uwagę, że wzajemna odległość ścian posiadających otwory okienne i drzwiowe znajdujących się na działce [...]i [...]wynosi ok. 5,5 m. Z tego też powodu stwierdził nieważności badanej decyzji w ww. zakresie, tj. dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny. Natomiast organ odwoławczy, działając z odwołania inwestorów uznał wskazaną decyzję Wojewody (w tej części) za wadliwą i, po uchyleniu tej decyzji (w tej części), orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r. w powyżej podanym zakresie. W uzasadnieniu decyzji wskazał m. in. na to, że projekt zagospodarowania terenu został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych. Przyjął w efekcie, iż w tej sytuacji nie można zarzucić, aby doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów rozporządzenia.

Przed odniesieniem się do zaistniałych w sprawie kwestii spornych (a tym samym do prawidłowości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora), zauważyć przede wszystkim należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest więc zbadanie kwestionowanej decyzji jedynie w kontekście przesłanek nieważności enumeratywnie wymienionych w ww. art. 156 § 1. W postępowaniu tym organ nie może zatem przejść ponownie do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a tym samym do gromadzenia w tym celu materiału dowodowego, czy jego uzupełniania. W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza bowiem ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Koncentruje się na materiale dowodowym już pozostającym w aktach postępowania zakończonego badaną decyzją, i w oparciu o ten materiał dowodowy dokonuje weryfikacji kwestionowanego aktu.

Zauważyć również trzeba, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, przy czym - oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z dnia 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, Lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

I tak, kierując się powyższym i kontrolując wskazaną decyzję Głównego Inspektora, mając przy tym na względzie tak zarzuty sformułowane w skardze, jak i akta sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zdaniem Sądu, organ II instancji prawidłowo bowiem przyjął, iż badana decyzja nie została wydana ani z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ani art. 33 ust. 2, czy (budzącego największe wątpliwości) art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Zauważyć przy tym należy, iż art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji) stanowił, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 32 ust. 4 przewidywał, iż pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1) oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Przepis art. 33 ust. 2 wymieniał natomiast dokumenty, jakie winny być załączone do wniosku o pozwolenia na budowę. W art. 35 ust. 1 omawianej ustawy określone zostały zaś obowiązki organu orzekającego w przedmiocie pozwolenia na budowę. I tak, art. 35 ust. 1 pkt 1 nakładał na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Główny Inspektor analizując sprawę uwzględnił wymienione regulacje prawne i prawidłowo w ich kontekście stwierdził, że badana decyzja została wydana z ich zachowaniem. Z akt sprawy wnika bowiem, iż inwestorzy złożyli wniosek o pozwolenie na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny, dołączyli do niego prawidłowo wypełnione oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kompletny projekt budowlany. Złożyli także decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2006 r. (dla ww. zamierzenia), zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego badaną decyzją nie wykazała zaś, aby projekt ten nie uwzględniał warunków wynikających z ww. decyzji o warunkach zabudowy. W tym też -powyżej przedstawionym- zakresie, sprawa nie budziła żadnych zastrzeżeń. Sąd również takich nie stwierdził, podzielając w pełni ocenę organu w tej materii przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Sąd podzielił także ocenę organu odwoławczego przedstawioną w zaskarżonej decyzji w kwestii spornej (powyżej zasygnalizowanej). I tak, przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Miał więc obowiązek dokonać oceny projektu zagospodarowania terenu z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiących m. in. o odległościach, tak w § 12, jak i w § 271, w tym ostatnim - dla zapewnienia odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo odniesiono się do ww. przepisów, zasadnie wywodząc, iż odbudowywany budynek zaprojektowano z poszanowaniem wymienionego § 12. Wskazano m. in., że elewacja północna projektowanej odbudowy i rozbudowy budynku oficyny znajduje się w odległości ok. 5,5 m od granicy z działkami o nr ewid. [...],[...]i [...]. Przy czym, z tej strony budynek usytuowano w ostrej granicy z działkami o nr ewid. [...],[...]i [...] stanowiącymi drogę gminną. W tej sytuacji nie można stwierdzić, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów § 12 warunków technicznych, przewidującego (co należy podkreślić) usytuowanie budynków w odpowiedniej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną (a nie działką drogową). Prawidłowo także, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dokonano oceny w kontekście ww. § 271 ust. 1 warunków technicznych, zgodnie z którym odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach określona w poniższej tabeli; w przypadku budynków ZL odległość ta winna wynosić (zgodnie z ww. tabelą) 8 m. Niespornie odległość pomiędzy budynkiem skarżącej a inwestorów jest mniejsza niż wymagana ww. przepisem, a projektowany budynek od strony nieruchomości skarżącej posiada ścianę z otworami, tj. ścianę niebędącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Niemniej, badając tę kwestię nie można było pominąć, iż projekt zagospodarowania terenu został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, mgr inż. E. K. Stwierdził on zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. W takim stanie nie można było w efekcie zarzucić, iż badana decyzja zapadła (w części) z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 271 ust. 1 warunków technicznych. Dlatego też orzeczenie organu odwoławczego w tej sprawie Sąd uznał za w pełni prawidłowe, a skargę za niezasadną. Wobec zawartości projektu budowlanego, a dokładnie - treści projektu zagospodarowania terenu, nie można było bowiem stwierdzić oczywistego naruszenia prawa. Przy czym, bezspornym jest, że organ miał obowiązek zbadać, czy wymóg co do odległości wynikający z ww. § 271 ust. 1 warunków technicznych został zachowany. Niemniej, wobec opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wskazującej na zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (bez uwag), mógł przyjąć, że wymóg ten został sprawdzony i spełniony. Dostrzec jednocześnie trzeba, że mapa, która posłużyła w sprawie do celów projektowych została sporządzona 5 maja 2006 r., natomiast jak wynika chociażby z rozpoznawanej skargi, budynek skarżącej na działce o nr ewid. [...] nie posiadał w tym okresie otworów w ścianie od strony projektowanej odbudowy i rozbudowy oficyny (co wskazywałoby na brak podstaw do zachowania odległości określonej w ww. § 271 ust. 1 warunków technicznych). Zmiana stanu faktycznego w tej materii nastąpiła dopiero na skutek decyzji wydanej na rzecz skarżącej w dniu 6 listopada 2006 r. i po realizacji inwestycji objętej niniejszym postępowaniem (jak podnosi w skardze sama zainteresowana). W tej sytuacji nie sposób zaś stwierdzić, aby przy wydawaniu badanej decyzji doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów. Przy czym, można byłoby ewentualnie rozważać w sprawie konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego (a to w celu usunięcia wszystkich wątpliwości co do charakteru ściany budynku skarżącej od strony planowanej inwestycji), ale z uwagi na charakter postępowania nie mogło mieć to miejsca w niniejszym postępowaniu, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak oczywistości naruszenia prawa (a taki w tym przypadku w efekcie ma miejsce) nie mógł natomiast prowadzić do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na koniec, z uwagi na zarzuty skargi, należy ponownie zaznaczyć, iż postępowanie nieważnościowe dotyczy samej decyzji i wobec tego w tym postępowaniu nie ustala się ponownie stanu faktycznego. Postępowanie nieważnościowe służy wyłącznie zbadaniu, czy decyzja (w tym przypadku: zapadła w postępowaniu zwyczajnym) nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a oceny tej organ dokonuje przez pryzmat akt (postępowania zwykłego). Nie czyni więc co do zasady ustaleń faktycznych, a opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając badaną decyzję. Z tej też przyczyny nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty procesowe podniesione w skardze i argumentacja podniesiona w tym zakresie, a wskazująca na nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w tym – na zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wprawdzie rację ma skarżąca, że organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie poinformował jej o uprawnieniach przysługujących stronie na tym etapie, na mocy ww. art. 10 § 1. Niemniej, nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy w tym przypadku wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Biorąc pod uwagę charakter niniejszego postępowania, w którym organ nie przeprowadzał żadnych nowych dowodów, a koncentrował się wyłącznie na ocenie badanej decyzji przez pryzmat akt postępowania zwykłego, zarzut ten należało uznać za niemający wpływu na wynik sprawy. Dodać przy tym trzeba, iż postępowanie w sprawie wszczęte zostało z wniosku skarżącej i G. P., a w toku tego postępowania skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika kilkakrotnie składała wyjaśnienia i przedstawiała własny punkt widzenia. Zawartość akt postępowania na etapie drugiej instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie uległa zaś zmianie.

Z tych wszystkich przyczyn, podzielając w całości ocenę dokonaną w sprawie przez Głównego Inspektora, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.