Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1392/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 21 listopada 2016 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa zespołu budynków mieszkalnych, wielorodzinnych (do 5 budynków) z garażami podziemnymi, drogą wewnętrzną i naziemnymi miejscami postojowymi na działce nr [...] obr.[...], wraz z wjazdem na działkach nr [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. W. w Krakowie.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. zarzucając, że wydana decyzja WZ narusza zasady ogólne k.p.a., przepisy postępowania dowodowego oraz przepisy materialne. Strona wniosła o umorzenie postępowania względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jej zdaniem naruszone zostały przepisy prawa procesowego jak i materialnego, a w szczególności:

- art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przed upływem terminu wyznaczonego stronom postępowania do zapoznania się z aktami postępowania, oraz złożenia dalszych wniosków, oraz poprzez pominięcie osób, które powinny występować w charakterze strony,

- naruszenie art. 79 i 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez rozpoznania wniosków dowodowych złożonych w zakreślonym terminie,

- naruszenie art. 61 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z przeznaczeniem terenu określonego w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego "Tonie - Zachód" oraz studium zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego terenu, poprzez niewłaściwy dobór do oceny nieruchomości sąsiednich istotnie różniących się od występujących w obszarze analizowanym, błędnie wyznaczona szerokość elewacji frontowej, dopuszczenie do budowy garażu podziemnego, który w istotny sposób zagraża stabilności gruntów pod sąsiednimi budynkami a ponadto nie ma w sąsiedztwie odpowiednika, brak odpowiedniej ilości miejsc postojowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 sierpnia 2017 r. znak [...] działając na podstawie art.59 ust. 1, art.61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164 poz. 1558) – zwanego dalej "rozporządzeniem" oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017.1257 jt.) -

- uchyliło zaskarżoną decyzję w części punkcie 1.2.a Załącznika nr 1 do decyzji w części dotyczącej warunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62 poz.627 z późn.zm.) pod względem ochrony zieleni

- orzekło w tym zakresie, iż punkt ten brzmieć będzie:

"Pod względem ochrony zieleni:

- należy dążyć do zachowania jak największej ilości drzew rosnących na terenie inwestycji,

- należy odpowiednio zabezpieczyć na czas budowy drzewa i krzewy (korony, pnie, systemy korzeniowe) na terenie budowy.

- prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn zm.):

- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza:

a) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego,

b) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego,

c) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew; (art. 83 f ust. 1 pkt 3 lit. a i b)

W tym przypadku właściciel nieruchomości jest jednak obowiązany dokonać zgłoszenia do właściwego miejscowo wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzkiego konserwatora zabytków zamiaru usunięcia drzewa. Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 4, zawiera imię i nazwisko wnioskodawcy, oznaczenie nieruchomości, z której drzewo ma być usunięte, oraz rysunek albo mapkę określającą usytuowanie drzewa na nieruchomości.

- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie krzewu albo krzewów rosnących w skupisku, o powierzchni do 25 m2 (art. 83f ust. 1 pkt 1)

- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie krzewów na terenach pokrytych roślinnością pełniącą funkcje ozdobne, urządzoną pod względem rozmieszczenia i doboru gatunków posadzonych roślin, z wyłączeniem krzewów w pasie drogowym drogi publicznej, na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz na terenach zieleni (art. 83f ust. 1 pkt 2)

- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 83f ust. 1 pkt 3a),

- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni.

W pozostałych przypadkach o możliwości usunięcia lub przesadzenia kolidujących z planowaną inwestycją drzew i krzewów, ostatecznie rozstrzyga zezwolenie, o którym mowa w art. 83 w związku z art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W przypadku, gdy wymagane jest uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wymagana jest zgoda właściciela tej nieruchomości. Wniosek należy złożyć do właściwego organu tj. Prezydenta Miasta Krakowa działającego przez Wydział Kształtowania Środowiska UMK, lub, w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, do Marszałka Województwa Małopolskiego, działającego przez Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego.

Przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor może wystąpić do Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z wnioskiem o wydanie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem ochrony zieleni, jeżeli uzyskanie tego dokumentu jest niezbędne do decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podstawa prawna: art. 83, art. 83a, art. 83b, art. 83 c, art. 83d, art. 83e, art. 83f, art. 84, art. 85, art. 86, art. 87 ust. 3-8, art. 87a, art. 90 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.)",

- uchyliło zaskarżoną decyzję w części w jakiej dotyczy budowy wjazdu na teren inwestycji z drogi publicznej ul. W. na działce nr [...] obr. [...] w Krakowie i w tym zakresie umorzyło postępowanie w zakresie budowy wjazdu na teren inwestycji z drogi publicznej jaką jest ul. W. na działce nr [...] obr.[...] w K..

- w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w dacie wydania decyzji teren inwestycji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego co pozwoliło przeprowadzić postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778) - dalej u.p.z.p. Dla tego terenu opracowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] Wnioskowane przez Wspólnotę Mieszkaniową zawieszenie postępowania w przedmiocie projektowanej zabudowy wielorodzinnej, jako niezgodnej z założeniami planu nie jest możliwe, ze względu na upływ ponad 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, co wynika wprost z zapisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Przywołano pozyskane przez organ I instancji opinie i uzgodnienia, między innymi stanowisko Zespołu Urbanistycznego.

Do decyzji zostały dołączone wymagane załączniki: warunki zabudowy, jako załącznik nr 1 wraz z załącznikiem graficznym oznaczonym jako numer 2, oraz jako załącznik nr 3 wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej wraz z załącznikiem graficznym mapą ewidencyjną w skali 1: 1000.

Projekt decyzji oraz analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona została przez uprawnioną do sporządzania takich opracowań inż. arch. I. M. wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów opubl. w Biuletynie Informacji Publicznej UMK. Kolegium omówiło poszczególne parametry nowej zabudowy wynikające z analizy.

Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. W. (w świetle opinii zarządcy drogi - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie).

Budowa lub przebudowa zjazdu, wedle obecnie obowiązującego przepisu art.29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych (Dz.U.2016.1440) nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego powodu w części uchylono przedmiotową decyzję i umorzono w tym zakresie postępowanie.

W zaskarżonej decyzji ustalono w sposób jednoznaczny i wystarczający liczbę miejsc parkingowych dla projektowanych budynków mieszkalnych. W punkcie I.4.4e załącznika nr 1 decyzji ustalono, iż Inwestor we własnym zakresie poza pasami drogowymi dróg gminnych winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji w ilości 1,2 mp na 1 lokal mieszkalny. Jest to ilość wynikająca z przyjętej w Krakowie uchwały nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29.08.2012 r.

Istotnie, tak jak podnosi odwołująca, nie wyznaczono wskaźnika miejsc postojowych dla rowerów, jednakże w opinii Kolegium w sytuacji badanej zabudowy, w której we wnioskowanym i ustalonym programie inwestycji znajdują się garaże podziemne, naziemne miejsca postojowe dla każdego z budynków takie ustalenie jest wystarczające.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących pozbawienia możliwości wypowiedzenia się przez Wspólnotę Mieszkaniową przed wydaniem decyzji, nieuwzględnienia zgłaszanych w toku postępowania wniosków i zastrzeżeń Kolegium stwierdziło, że są one nieuzasadnione. Strony postępowania zostały zawiadomione o możliwości procesowej wynikającej z art. 10 k.p.a. w treści pism organu I instancji z dnia 17.10.2016 r. skierowanych do Ministra Środowiska oraz Marszałka Województwa Małopolskiego. Pisma te zostały doręczone członkom Zarządu Wspólnoty w dniu 20.10.2016 r, zaś firmie zarządzającej w dniu 21.10.2016 r.

Odnośnie zarzutu dotyczącego pominięcia większości właścicieli lokali mieszkalnych objętych Wspólnotą Mieszkaniową, jako stron postępowania Kolegium wyjaśniło, że organ administracji prowadzący postępowanie ustala z urzędu krąg stron postępowania w oparciu o kryteria ustawowe określone w art. 28 k.p.a.. Orzecznictwo sądów administracyjnych w sposób jednoznaczny przyjmuje, że reprezentowanie przez zarząd albo zarządcę wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla sąsiedniej działki stanowi czynność nieprzekraczającą zakresu zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Podmioty te podejmują samodzielnie czynności prawne mające na celu reprezentację poszczególnych członków wspólnot. Skoro o wszystkich czynnościach postępowania zostały zawiadomione reprezentujące Wspólnotę Mieszkaniową podmioty i skorzystały ze swojego prawa uczestnicząc w postępowaniu a następnie składając odwołanie nie można podzielić zarzutu odwołania o pominięciu niektórych stron. Żaden z członków Wspólnoty pomimo stosownych zawiadomień nie zgłosił swojego udziału w postępowaniu.

Kolegium w części uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną orzekając zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami w kwestii ochrony zieleni i zjazdu na drogę publiczną.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. (dalej jako "Wspólnota"). Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 i 2, art.81 k.p.a. poprzez brak uchylenia przez organ II instancji decyzji organu I instancji w sytuacji gdy decyzja organu I instancji wydana została przed upływem terminu wyznaczonego stronom, w tym Skarżącej, do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz zgłoszenia zarzutów i wniosków;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia przez organ II instancji decyzji organu I instancji w sytuacji gdy organ I instancji nie rozpatrzył wniosków dowodowych złożonych przez strony, w tym Skarżącą, w terminie zakreślonym do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz zgłoszenia zarzutów i wniosków;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w postępowaniu istotnych informacji znanych z urzędu z innego postępowania;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 k.p.a. poprzez wadliwy i nieuzasadniony dobór kręgu stron postępowania; nieuwzględnienie w postępowaniu wszystkich osób/podmiotów, których interesu prawnego dotyczy postępowanie;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Z 2016 r. Poz. 778, ze zm.) /dalej jako ustawa o planowaniu/ poprzez:

- przyjęcie, wbrew zasadzie dobrego sąsiedztwa, jako właściwej dla oceny inwestycji sąsiedniej nieruchomości, która istotnie różni się od wszystkich pozostałych w zasięgu oddziaływania inwestycji,

- dopuszczenie, wbrew zasadzie dobrego sąsiedztwa, zagospodarowania terenu garażem podziemnym, kiedy taki sposób zagospodarowania istotnie ingeruje w nieruchomości sąsiednie i stanowi dla nich zagrożenie, a także jest sprzeczny z przyjętą w obszarze oddziaływania inwestycji formą zabudowy,

- brak zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych na działce objętej wnioskiem;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzjo o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy istniejące lub planowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, nie jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego (kanalizacja jest przeciążona i nie jest w stanie przyjąć większej ilości ścieków);

7) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 64 ust. 1 w związku z 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zobowiązania inwestora w decyzji do zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla rowerów, ustalonej zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr LIII 723/12 ustalającej program obsługi parkingowej dla Miasta Krakowa;

8) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez:

- całkowite pominięcie w uzasadnieniu odniesienia się do zarzutu w zakresie zagospodarowania terenu garażem podziemnym,

- zignorowanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności, iż dla terenu, w którym m. in. zlokalizowana jest działka, której dotyczy wniosek opracowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...], którego stoją w sprzeczności z zabudową, którą dopuszczają wydane w sprawie warunki zabudowy,

- powołanie się uzasadnieniu decyzji na argument pozaprawny, iż w obrocie funkcjonują już decyzje o warunkach zabudowy wydane dla zabudowy o podobnej funkcji w sąsiedztwie.

Jednocześnie strona skarżąca wniosła o

1. dopuszczenie dowodu z informacji MPWiK S.A. w Krakowie - na okoliczność braku możliwości przyjęcia w dacie wydania zaskarżonej decyzji dodatkowej ilości ścieków przez kanał sanitarny znajdujący się na ul. W. w Krakowie z uwagi na jego przeciążenie, a co za tym idzie braku spełnienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawie, w której wydano zaskarżoną decyzję; wskazany dowód uzupełniający z dokumentu, jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości;

3. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omawia się poszczególne parametry ustalone w analizie urbanistyczno – architektonicznej w sposób bardzo ogólnikowy i powierzchowny. Większość ustalonych parametrów została przyjęta na zasadzie wyjątku od istniejącej w obszarze analizowanym. Rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość ustalenia poszczególnych parametrów w sposób inny niż średnia wartość na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno – architektonicznej. Przepisy te należy rozumieć w ten sposób, że autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny – dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Analiza urbanistyczno – architektoniczna stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza jest wadliwa, czego nie dostrzegło ani Kolegium, ani Prezydent Miasta Krakowa, jako organ I instancji, co powoduje konieczność uchylenia obu tych decyzji. Kontrola tego środka dowodowego dokonana przez organy obu instancji budzi daleko idące wątpliwości.

I tak w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w decyzji SKO wskazano, że parametr ten został ustalony w oparciu o przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia jako nawiązujący do wartości tego wskaźnika występującego na działce sąsiedniej nr [...] obr. [...].

Wbrew takiemu stwierdzeniu urbanista w pkt 3 lit. "c" analizy (gdzie omawia ten wskaźnik) nie odwołał się w sposób szczególny do działki nr [...], lecz wymienił ją wraz z wieloma innymi działkami wskazując na zróżnicowany stopień zabudowy działek w obszarze analizowanym. Z kolei sam fakt odstąpienia od średniego wskaźnika został przez urbanistę uzasadniony stwierdzeniem: "analogicznie jak wyznaczone wskaźniki działek sąsiednich". O których konkretnie działkach sąsiednich mowa, tego już urbanista nie wyjaśnił.

Jeszcze bardziej niejasna jest kwestia ustalenia szerokości elewacji frontowej. Urbanista wymienił szerokości budynków na poszczególnych działkach i wskazał, że średnia wynosi ok. 12,67 m

13 m. Dalej stwierdził, że parametr ten należy ustalić na podstawie innej niż ze średniej, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia – na poziomie 13 m (wynikającej ze średniej) z dopuszczeniem tolerancji ( 1 m.

Przy stosowaniu przepisów rozporządzenia przyjmuje się, że jest dopuszczalne określanie parametrów w sposób "widełkowy" (od... do...). W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja ma miejsce, bowiem mimo niejednoznacznego sformułowania - w istocie urbanista dopuścił możliwość sytuowania budynków o szerokości elewacji frontowej od 12 do 14 metrów. Można w tym przypadku mieć wątpliwości, czy taki sposób ustalenia omawianego parametru, który zezwala na oscylowanie o jeden metr mniej lub więcej od ustalonej średniej, jest w istocie odstępstwem od tej średniej. Gdyby za urbanistą przyjąć taką koncepcję, to również przyjęcie omawianego parametru na zasadzie wyjątku od średniej w obszarze analizowanym powinno być szczegółowo uzasadnione. Nie można zgodzić się z Kolegium, że przyjęty parametr wynika "z analizy i jej starannego uzasadnienia wyboru możliwości". Autor analizy żadnych innych możliwości nie przewidział. Zawarte w analizie oraz decyzji SKO stwierdzenie, że takie wyznaczenie omawianego parametru umożliwi realizację budynku wolnostojącego, dostosowanego szerokością do wymiarów terenu inwestycji, bez nieuzasadnionego przestrzennego zbliżania się do granicy sąsiedniej działki – również budzi zastrzeżenia w kontekście treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, gdzie omawiany parametr określono na maksymalnie 12 metrów. O ile jeszcze wytłumaczalne byłoby wyjście poza granice wniosku i ustalenie szerokości w granicy średniej z terenu analizowanego jako zasady wynikającej z przepisów rozporządzenia – czyli na poziomie 13 metrów, o tyle niezrozumiałe jest "dodawanie" wbrew woli inwestora dodatkowego metra szerokości elewacji frontowej.

Kolejne parametry, wymienione w decyzji SKO łącznie (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do okapu 8,0 - 8,5 m, zaś dla kalenicy na poziomie 12,5 do 13 m, geometrii dachu - połaciowego dwu i wielospadowego o nachyleniu pomiędzy 30-45 stopni, przy dopuszczeniu elementów płaskich nad lukarnami i/lub facjatami, jako tarasów położonych na poziomie okapu) zostały skwitowane jedynie w ten sposób, że "nie budzą zastrzeżeń Kolegium. Ustalenia każdego z parametrów zostały szeroko omówione w analizie urbanistyczno - architektonicznej, mają oparcie w przedstawionej charakterystyce parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy". Tymczasem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została w analizie omówiona tylko w ten sposób, że ustala się ją na zasadzie wyjątku od średniej tj. na 8 – 8,5 metra zamiast średniej 6,5 – 7 m, w nawiązaniu do działki nr [...]. Nie sposób mówić w tym przypadku o "szerokim omówieniu" przyjętych ustaleń. To samo należy odnieść do ustalenia wysokości kalenicy na poziomie 12,5 – 13 m przy średniej 7,5 – 8 m.

Wreszcie nie wynika z analizy, dlaczego większość parametrów nawiązuje do zabudowy na sąsiedniej działce nr [...] (str. 3 załącznika nr 3 do decyzji I instancji), natomiast w zakresie linii zabudowy przyjęto, że ma ona stanowić przedłużenie budynku nr [...], położonego na działce nr [...]. Takie ustalenie jest tym bardziej niezrozumiałe, że działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio od strony północnej z terenem inwestycji i jest zabudowana budynkami wielorodzinnymi, natomiast działka nr [...] położona jest znacznie dalej na południe, oddzielona od terenu inwestycji niezabudowanymi działkami nr [...], przede wszystkim zaś zabudowana jest budynkiem jednorodzinnym, podczas gdy planowana inwestycja obejmuje zespół budynków wielorodzinnych.

Sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna, której argumenty powtórzone są w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji posiada braki w zakresie wyjaśnienia podstaw przyjęcia poszczególnych parametrów nowej zabudowy. W konsekwencji przyjąć należy, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na uwagę zasługuje fakt, że w analizie oraz w zaskarżonej decyzji powołano się na stanowisko Zespołu Urbanistycznego powołanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, zawarte w Załączniku nr 16 do protokołu nr [...] z dnia [...] września 2016 r. (k. 317 – 319). Analiza znajdująca się w aktach sprawy, powołująca się na ustalenia Zespołu Urbanistycznego również nosi datę [...] września 2016 r. (k. 323 – 355 akt administracyjnych). Ze stanowiska Zespołu Urbanistycznego wynika, że już na tym etapie ustalono warunki zabudowy, które następnie zostały niemal dosłownie "przepisane" w sporządzonej przez urbanistę analizie urbanistyczno - architektonicznej. To może sugerować, że analiza nie spełnia wymagań wynikających z wymienionego wcześniej rozporządzenia, dlatego, iż jej autor miał jedynie uzasadnić parametry nowej zabudowy przyjęte przez Zespół Urbanistyczny.

Trzeba z całą mocą podkreślić, że tego rodzaju sekwencja czynności, gdzie najpierw parametry nowej zabudowy ustala (przyjmuje) zespół urbanistyczny - podmiot nieznany ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani innym przepisom prawa powszechnie obowiązującego - a następnie urbanista w analizie uzasadnia przyjęcie takich a nie innych parametrów nie może zostać zaakceptowana. Zespół urbanistyczny funkcjonuje jedynie na podstawie wewnętrznych ustaleń i w ramach Urzędu Miasta i nie jest podmiotem wyposażonym ustawowo w kompetencje do uzgadniania lub opiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zespół nie może zastępować organu, może co najwyżej pełnić rolę doradczą, a to nie zwalnia organu od obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu decyzji własnej argumentacji.

Istotą postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, ustalenie parametrów nowej zabudowy. Analiza taka nie została w niniejszej sprawie dokonana. W istocie analiza sformułowana jest w taki sposób, aby uzasadnić dopuszczalność przyjęcia parametrów zabudowy objętych wnioskiem, bez wskazania, jakie są średnie wartości w obszarze analizowanym i czy - a jeżeli tak, to dlaczego - możliwe jest odstąpienie od nich w zakresie objętym wnioskiem.

Jak wynika z powyższego zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu ze względu na wadliwość analizy urbanistyczno – architektonicznej, na której podstawie wydano zaskarżoną decyzję. Wadliwość ta jest tego stopnia, że analiza wymaga powtórzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wydające decyzję powinny również szczegółowo i wyczerpująco odnieść się do argumentów podnoszonych przez strony. To na tym etapie strona skarżąca będzie mogła żądać wyjaśnienia kwestii, które uważa za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym również kwestie ewentualnego przeciążenia kanalizacji sanitarnej. Odnoszenie się do nich na obecnym etapie postępowania było przedwczesne.

Rozstrzygając sprawę ponownie będzie trzeba oczywiście uwzględnić aktualny stan prawny, w szczególności zaś ustalić, czy opracowywany dotychczas plan miejscowy dla omawianych terenów nie został uchwalony i nie wszedł w życie. O ile, bowiem taka sytuacja miałaby miejsce, to postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy okaże się bezprzedmiotowe i będzie podlegało umorzeniu, bez konieczności ponownego sporządzania analizy oraz odnoszenia się do argumentów stron.

Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności należało dojść do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zatem naruszają art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów obie te decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.