Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 724/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 63 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1476/12 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1476/12, stwierdził niE.żność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. w części uchylającej pkt 1 decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałej części, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i orzekł o kosztach postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2004 r. B. M. wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę - ulicę [...] róg [...], stanowiący działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...]. Odrębnym wnioskiem z dnia 30 listopada 2007 r. E. i T. M. wystąpili o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę – ulicę [...] stanowiący działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Pismem z dnia 17 grudnia 2008 r. pełnomocnik B. M. sprostował złożony przez nią wniosek, podając prawidłowe oznaczenie nieruchomości jako działki nr [...]z obrębu [...] i [...] z obrębu [...]. Powyższe sprostowanie Prezydent m.st. Warszawy uznał za cofnięcie wniosku o odszkodowanie dotyczące pierwotnie wskazanych działek i w tym zakresie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], umorzył postępowanie z wniosku B. M. jako bezprzedmiotowe. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], odmówił uwzględnienia wniosku B. M. i małżonków E. i T. M. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie w dzielnicy Białołęka przy ulicy [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], wskazując w uzasadnieniu, że żądanie zostało złożone po upływie ustawowego terminu. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił powyższą decyzję w całości stwierdzając, iż we wniosku B. M. z dnia 16 kwietnia 2004 r. omyłkowo określiła ona działki, za które domaga się odszkodowania, a zatem złożyła żądanie w terminie. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy po ponownym rozpoznaniu sprawy odmówił uwzględnienia wniosku stron, z tych samych powodów jak poprzednio. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił i tę decyzję Prezydenta m. st. Warszawy przyjmując brak podstaw do uznania pisma B. M. z dnia 17 grudnia 2008 r. za nowy wniosek złożony po upływie ustawowego terminu, bo wyjaśnia ono jedynie kwestię numeracji działek, co do których złożyła wniosek w dniu 16 kwietnia 2004 r.

Rozpoznając sprawę po raz trzeci Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił ustalenia odszkodowania w pkt 1 E. i T. M., w pkt 2 B. M., za działki nr [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...] zajęte pod drogę. W jej uzasadnieniu stwierdził, że wniosek B. M. z dnia 16 kwietnia 2004 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za działki nr [...] z obrębu [...] został już załatwiony ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., natomiast roszczenie B. M. zawarte we wniosku z dnia 17 grudnia 2008 r. i E. i T. M. zawarte we wniosku z dnia 30 listopada 2007 r. o odszkodowanie za działki nr [...] i [...] wygasło, jako że zostało zgłoszone po terminie. Odwołanie od tej decyzji wniosła B. M., domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy przez przyznanie odszkodowania. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., uchylił po raz kolejny w całości decyzję organu I instancji. Przytaczając treść art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), Wojewoda stwierdził, że koniecznym, a zarazem wystarczającym wymogiem skutecznego złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne jest złożenie go w ustawowym terminie - do dnia 31 grudnia 2005 r., oraz wykazanie się przysługującym w dniu 1 stycznia 1998 r. prawem własności nieruchomości, która została zajęta pod drogę publiczną. Zdaniem organu odwoławczego prawa tego nie może niweczyć fakt dokonania w toku postępowania sprostowania dotyczącego właściwej numeracji nieruchomości zajętej pod drogę, jeżeli w wymaganej przez ustawodawcę dacie wnioskodawca był jej właścicielem. Wniosek B. M. złożony w ustawowym terminie wskazuje, że podała ona nazwę ulicy, przy której położona była nieruchomość zajęta pod drogę, a stanowiąca współwłasność jej i małżonków E. i T. M. W ocenie Wojewody Mazowieckiego niewątpliwie intencją wnioskodawczyni było więc uzyskanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, wskazaną i określoną także przez podanie nazwy ulicy [...]. Jeśli natomiast organ I instancji miał wątpliwość co do określonego w ten sposób gruntu winien był wezwać stronę do doprecyzowania wniosku. Zdaniem tego organu odmawiając B. M. uwzględnienia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania Prezydent m.st. Warszawy naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Jednocześnie stwierdził, że okolicznością niesporną pozostaje fakt złożenia przez E. i T. M. przedmiotowego wniosku po upływie ustawowego terminu.

Skargę na tę decyzję Wojewody Mazowieckiego wniosło Miasto Stołeczne Warszawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że we wniosku z dnia 16 kwietnia 2004 r. B. M. precyzyjnie wskazała przedmiot roszczenia, co jednoznacznie zdeterminowało kierunek postępowania. Nie było to ogólnikowe określenie nieruchomości zajętej pod drogę, które stwarzałoby późniejszą możliwość precyzowania takiego wniosku. W ocenie skarżącego traktowanie pisma z dnia 17 grudnia 2008 r. ujawniającego zupełnie nowy przedmiot roszczenia, jako pisma prostującego wniosek z 2004 r. jest niczym innym jak tylko obejściem przepisów odnoszących się do terminu wniesienia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy. Przepis ten winien być traktowany restrykcyjnie i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Jeżeli więc po terminie wskazanym w ustawie wnioskodawca wskazuje nowy zakres przedmiotowy żądania, to należy uznać, że jest ono złożone z uchybieniem terminu. Ponadto w ocenie skarżącego postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony materiał dowodowy oceniony właściwie, a mające w sprawie zastosowanie przepisy prawidłowo zinterpretowane. W tych okolicznościach brak było przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a organ odwoławczy winien był wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł, iż organ odwoławczy orzekając w zakresie, w jakim organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania E. i T. M. (pkt 1), rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., a to wobec braku odwołania E. i T. M. Decyzja ta zawierała dwa odrębne rozstrzygnięcia, odnośnie dwóch w sensie przedmiotowym wniosków pochodzących od dwóch różnych stron. Odwołanie od tego rozstrzygnięcie złożyła wyłącznie B. M., co oznacza, że decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku E. i T. M. stała się ostateczna. Tymczasem organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy w całości, a więc także w części rozstrzygającej o żądaniu E. i T. M., którzy odwołania nie składali. W stosunku zatem do nich nie mogło zostać uruchomione postępowanie w II instancji. W tym zatem zakresie doszło w ocenie Sądu I instancji do rażącego naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. i z tej przyczyny na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd ten orzekł jak w pkt 1 wyroku. W dalszej części podzielił stanowisko organu I instancji, że wniosek o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i [...] skarżąca B. M. złożyła z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazał, iż pismem z dnia 16 kwietnia 2004 r. wystąpiła ona o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę – ulicę [...] róg [...], stanowiący działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]. Zatem przedstawiła konkretne działki, co wykluczało i czyniło zbędną konieczność dalszego sprecyzowania treści wniosku. Natomiast żądanie ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i [...] zgłosiła dopiero w dniu 17 grudnia 2008 r. Jakkolwiek wnioskodawczyni w piśmie tym zatytułowanym "modyfikacja wniosku z dnia 16 kwietnia 2004 r." podkreśliła, że omyłkowo wskazała działki, które nie zostały zajęte pod drogę, to jednocześnie w tym samym piśmie wskazała, że załączyła do akt sprawy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2005 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę Warszawa Białołęka z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości stanowiącej działki [...] i [...]. Zdaniem Sądu meriti przyjąć więc należało, że w dacie doręczenia jej tej decyzji, a więc jeszcze przed upływem terminu z art. 73 ust. 4 ustawy "Przepisy wprowadzające", posiadała wiedzę jakie faktycznie działki stanowiące poprzednio jej własność zostały zajęte pod drogę publiczną. Z tych względów Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem, że pismo wnioskodawczyni z dnia 17 grudnia 2008 r. było nowym wnioskiem w zakresie, w którym pełnomocnik B. M. wniósł o przyznanie odszkodowania za działki nr [...] i [...], a wniosek ten złożony został po terminie. Dlatego stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji wydanej w I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Sąd ten orzekł jak w pkt 2 wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego w części uchylającej decyzję organu I instancji o odmowie przyznania odszkodowania B. M..

W skardze kasacyjnej B. M. zaskarżyła powyższy wyrok w punkcie 2 oraz w punkcie 3 stwierdzającym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - poprzez uchylenie przez Sąd I instancji

zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. w części jej dotyczącej, podczas gdy przedmiotowa decyzja zobowiązywała Prezydenta m. st. Warszawy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a tym samym oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, tj. wykazania, że uczestniczka postępowania pismem z dnia 17 grudnia 2008 r. nie złożyła nowego wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, a jedynie doprecyzowała wniosek z dnia 16 kwietnia 2004 roku;

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji z urzędu oraz nieustalenie na podstawie akt sprawy, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. w części dotyczącej B. M. prawidłowo zobowiązywała Prezydenta m. st. Warszawy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a tym samym oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, tj. wykazania, że uczestniczka postępowania pismem z dnia 17 grudnia 2008 r. nie złożyła nowego wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, a jedynie doprecyzowała wniosek z dnia 16 kwietnia 2004 r.;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez nieokreślenie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego postępowania organów administracji,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust 1 i ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - poprzez dowolne zastosowanie pojęcia "nieruchomość" i "działka", a także uznanie, że uczestniczka postępowania - B. M., wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], zajętą pod drogę publiczną - część ulicy [...], złożyła z uchybieniem terminu.

Na tych podstawach domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 2 i 3, i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono ponadto o zasądzenie na rzecz B. M. zwrotu poniesionych przez nią kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej pogląd, wedle którego pismo z dnia 17 grudnia 2008 r. stanowi nowy wniosek jest błędny. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się pismo Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2005 r., znak [...], skierowane do Urzędu m. st. Warszawy Biura Gospodarowania Nieruchomościami Delegatury Dzielnicy Białołęka, które wymienia obok działek nr [...] obrębu gruntów [...], również działki ewidencyjne nr [...] obrębu [...] oraz [...] obrębu [...], które to z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stały się własnością Gminy Warszawa Białołęka. Stąd organy administracji prawidłowo zinterpretowały wniosek skarżącej kasacyjnie, wszczynając postępowanie i zbierając materiał dowodowy dotyczący "gruntu zajętego pod pas drogowy ul. [...] róg [...]". Uszło uwadze Sądu I instancji, iż stosownie do art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, albo przez operatora publicznego (pocztę), albo przez stronę osobiście. Wniosek z dnia 16 kwietnia 2004 r. zatytułowany "o wypłatę odszkodowania" jest w tej sytuacji czynnością procesową, która skutecznie zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie. W związku z tym należy uznać, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w sposób prawidłowy kontroli działalności administracji publicznej, przez co naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Z kolei naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy miało polegać w ocenie autora skargi kasacyjnej na uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w części dotyczącej żądania B. M., podczas gdy przedmiotowa decyzja w sposób prawidłowy zobowiązywała Prezydenta m. st. Warszawy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a co za tym idzie do oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Ponadto Sąd I instancji nie zawarł w zaskarżonym wyroku wytycznych co do dalszego postępowania organów administracji, co stanowi uchybienie art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd ten dokonał również błędnej wykładni art. 73 ust 1 i ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, uznając pismo B. M. z dnia 17 grudnia 2008 r. za nowy wniosek, a zatem wniosek złożony po upływie ustawowego terminu. Tymczasem skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek w dniu 16 kwietnia 2004 r., i podała w nim nazwy ulicy [...] i [...], zatem treść wniosku winna prowadzić do konkluzji o żądaniu dotyczącym całego pasa gruntu zajętego pod drogę, a nie jego części (organ I instancji ustalił jedynie odszkodowanie za nieruchomość objętą działką ewidencyjną [...], tj. ulicę [...]). Na tej podstawie należy przyjąć, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 73 ust 1 i ust 4 - Przepisów wprowadzających w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jego zdaniem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowe, zaś argumenty skargi kasacyjnej nietrafne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, co skutkować powinno rozpoznaniem w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, bo zagadnienia materialnoprawne mogą być rozważane dopiero wówczas, gdy przesądzone zostaną poprawność postępowania i trafność ustaleń faktycznych.

Skarga kasacyjna przede wszystkim podważa trafność poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, bo do tego zsumować należy jej zarzuty, eksponujące naruszenie kilku przepisów, wszak sprowadzające się do jednej konkluzji o błędnej ocenie charakteru obu pism skarżącej kasacyjnie złożonych przed organem administracyjnym I instancji. Zagadnienie pełnych i poprawnych ustaleń faktycznych należy badać w świetle materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia, których zastosowanie i wykładnię skarżąca kasacyjnie również zaczepia. Toteż zasadnym okazało się rozpoznanie obu podstaw kasacyjnych łącznie. Są one chybione i to nie tylko dlatego, że nie zgłębiają sedna problemu sprawy.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja zapadła w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, która stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazany przepis stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast w ust. 4 art. 73 postanowiono, iż odszkodowanie w tym zakresie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z przepisu tego bezspornie wynika, iż wniosek o ustalenie odszkodowania musiał być złożony przez właściciela nieruchomości najdalej w dniu 31 grudnia 2005r., a po tej dacie roszczenie z tego tytułu wygasło. Zagadnienia tam uregulowane były przedmiotem oceny zarówno sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego w wielu sprawach (p. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, OTK-A z 2009 r., nr 8, poz. 123, który uznał regulację tę i jej skutki za zgodne z prawem, w szczególności z Konstytucją RP). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości fakt, że termin zawarty w art. 73 ust. 4 omawianej ustawy jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1500/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 882/11, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1490/09 (dostępny jw.), w razie spóźnionego żądania należy odmówić ustalenia i wypłaty odszkodowania. Te poglądy należy podzielić.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji zasadnie przyjął za prawidłowe stanowisko, iż pismo z dnia 17 grudnia 2008 r. jest odrębnym, nowym wnioskiem w sprawie odszkodowania, czy też było to, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, jedynie pismo uzupełniające jej pierwotny wniosek z dnia 16 kwietnia 2004r. Jak wynika z akt sprawy B. M. pismem z dnia 16 kwietnia 2004 r. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod pas drogowy ulicy [...] róg [...] w Warszawie, stanowiący działki nr [...] z obrębu [...]. Następnie pismem z dnia 17 grudnia 2008 r., zatytułowanym "Modyfikacja wniosku z dnia 16 kwietnia 2004 r." zgłosiła żądanie ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i [...]. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego niepodobna traktować pisma z dnia 17 grudnia 2008 r. jako pisma prostującego wniosek z dnia 16 kwietnia 2004 r., a zatem jest to nowy wniosek.

Podkreślić trzeba bowiem, że z treści wniosku z dnia 16 kwietnia 2004 r. wprost i jednoznacznie wynikało, iż roszczenie o odszkodowanie dotyczyło jedynie działek nr [...]. Natomiast działki nr [...] i [...] były i są działkami odrębnymi od ww. działek, co bezsprzecznie wynika z akt sprawy. Nie było więc jakichkolwiek powodów dla wzywania strony o wyjaśnienie czy sprecyzowanie treści żądania. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że wniosek z 2004 r. nie obejmował swoim żądaniem działek nr [...] i [...], które zostały przez skarżącą wskazane dopiero w piśmie z dnia 17 grudnia 2008 r. Prawidłowym było więc przyjęcie, że pismo to nie mogło być traktowane jako zwykłe uzupełnienie wniosku z 2004 r., czego w istocie domaga się skarżąca. Pismo to trafnie więc uznano za nowe żądanie w kwestii ustalenia odszkodowania za inne działki zajęte pod drogę publiczną, które - z uwagi na upływ terminu - nie mogło być przez organ pozytywnie rozpatrzone. Wprawdzie ustawa z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną istotnie nie określa, jak akcentuje to autor skargi kasacyjnej, szczegółowych warunków formalnych, jakim powinien odpowiadać wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne, a jedynym warunkiem formalnym, wymienionym wprost w ustawie, jest konieczność złożenia wniosku w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., ale nie można z tego faktu wyciągać wniosku, że nie obowiązują w tej materii żadne reguły. Kwestia wymogów, jakim podlega podanie w postępowaniu administracyjnym i jego treść, jest bowiem – co do zasady – materią procesową. Zatem, w sytuacji braku szczególnych wymagań przewidzianych przez prawo materialne, zastosowanie znajdują przepisy procedury administracyjne. Zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Treść żądania wyznacza przy tym przedmiot sprawy. Organ administracji publicznej jest wprawdzie zobowiązany wezwać stronę o sprecyzowanie jej żądania, ale jedynie w przypadku wątpliwości, co do przedmiotu postępowania. Nie może natomiast ani sam modyfikować żądania strony, ani występować do niej w tym celu, a tym bardziej sugerować dokonanie takiej czynności. To strona jest dysponentem postępowania wszczynanego na wniosek. Niezasadnym w ocenie Sądu Odwoławczego jest zatem twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż organ miał obowiązek doprecyzowania wniosku poprzez wezwanie skarżącej o wskazanie, jakich nieruchomości dotyczy jej żądanie. Gdyby wnioskodawczyni nie określiła, za jakie konkretnie nieruchomości zajęte pod drogę publiczną dochodzi odszkodowania, wtedy organ zobligowany byłby do ustalenia tej okoliczności; jednakże nie można wymagać, aby w przypadku precyzyjnego sformułowania wniosku, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, Prezydent m.st. Warszawy miał domniemywać, że w istocie skarżąca domagała się we wniosku z dnia 16 kwietnia 2004 r. odszkodowania za inne działki, w tym także za działki nr [...] i [...], bo byłaby to nieuprawniona modyfikacja jej żądania.

Ponadto, jak słusznie wskazał Sad I instancji, skarżąca jeszcze przed upływem terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 cyt. ustawy, posiadała wiedzę jakie faktycznie działki stanowiące poprzednio jej własność zostały zajęte pod drogę publiczną, o czym świadczy załączona przez skarżącą do akt sprawy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2005 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę Warszawa Białołęka z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości stanowiącej działki [...] i [...]. Z tych względów zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie są uzasadnione.

Nietrafny również jest zarzut uchybienia przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Mógłby on być skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, dlaczego stwierdził naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego czy przepisów procedury w stopniu, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex nr 187709), jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia wtedy, kiedy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w postępowaniu administracyjnym działań podjętych przez organ II instancji nie można uznać za zasadne, co skutkowało rozstrzygnięciami zawartymi w punkcie 1 i 2 zaskarżonego wyroku. Należy zatem uznać, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści samego wyroku, a wszystkie wytknięte przez ten Sąd uchybienia należy w postępowaniu ponownym naprawić. Ostatecznie więc rzeczą organu odwoławczego będzie utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji. Nie doszło więc naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. motywującego wzruszenie zaskarżonego wyroku z tego powodu.

Jak wynika z powyższych motywów niezasadnym jest także zarzut obrazy prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przede wszystkim dlatego, że złożony przez skarżącą w 2008 r. wniosek – jak już to wyjaśniono – stanowił odrębne, nowe żądanie. Jako spóźniony nie mógł wywrzeć jakiegokolwiek skutku prawnego. Zarówno zastosowanie tych przepisów, jak i ich wykładnia, nie nasuwają zastrzeżeń, zwłaszcza w kontekście pojęć "nieruchomość" i "działka", bo tu stosowane są one niejako zmiennie, a w każdym razie nie doszło do takiego ich zinterpretowania, które uzasadniałoby istotną wadliwość zaskarżonego wyroku, szczególnie w świetle wywodów podniesionych w motywach skargi kasacyjnej.

W tych okolicznościach twierdzenia skarżącej kasacyjnie nie zdołały podważyć trafności rozstrzygnięcia zawartego w tymże wyroku. W konsekwencji czego skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Godzi się na koniec krytycznie odnieść do sposobu procedowania przez organy, które kilkakrotnie bezskutecznie forsowały swoje odmienne stanowiska, miast ostatecznie załatwić sprawę wcześniej.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając, że skarżąca nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania kasacyjnego należnych stronie przeciwnej.