Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 65/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 pkt 1, art. 38, art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]’ nr "[...]" w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Zastępca Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni działający z upoważnienia Prezydenta Miasta nałożył na spółkę A w "[...]" karę pieniężną w kwocie 12.742,90 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ulicy A w "[...]" poprzez umieszczenie reklam o treści "SPRZEDAŻ MIESZKAŃ", "PRODUKCJA KONSTRUKCJI STALOWYCH" ORAZ "WYNAJEM SPRZĘTU BUDOWLANEGO" w okresie od dnia 22 maja do dnia 12 września 2006r.

W uzasadnieniu wskazał na przepisy mające zastosowanie w sprawie, opisał przebieg postępowania oraz lokalizację i wymiary zajętego pasa drogowego. Podał także sposób obliczenia wysokości kary pieniężnej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka A z siedzibą w "[...]" wskazując, iż obrys budynku przebiega bezpośrednio po granicy pasa drogowego, zaś w pasie drogowym usytuowano wejście, podjazd dla osób niepełnosprawnych oraz część elewacji frontowej. Podniesiono również, iż organ podczas kontroli pasa drogowego w dniu 22 maja 2006r., a także w trakcie następnych kontroli, nie kwestionował umieszczenia reklam, tym samym nałożenie kary pieniężnej było nieuzasadnione, gdyż zarządca drogi tę okoliczność zaakceptował. Wyjaśniono, iż skoro organ nie kwestionuje zajęcia pasa drogowego przy powierzchni ziemi, tj. na podjazd dla osób niepełnosprawnych, wejście i część elewacji, to nie ma także podstaw do kwestionowania zajęcia pasa drogowego nad tymi elementami.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy w całości decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Sformułowanie "pobiera się" oznacza, że organ ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym w zasadzie obojętny. Oprócz przypadków określonych w art. 40 ust. 14 w/w ustawa nie przewiduje, bowiem żadnych innych zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego.

Wskazano również, iż wysokość orzeczonej kary pieniężnej nie budzi wątpliwości. Jest ona zgodna z zasadami określonymi w ustawie o drogach publicznych oraz uchwałą Rady Miasta z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie Miasta. Podkreślono także, iż zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 12 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w razie zaistnienia przesłanek określonych w przepisach w/w ustawy, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący, właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek pobrania odpowiedniej opłaty, a w razie stwierdzenia, iż nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - nałożenia kary pieniężnej. W ocenie organu II instancji od uzyskania zezwolenia nie zwalnia fakt bezkarnego zajmowania pasa drogowego przez inne elementy, w tym przypadku podjazd dla osób niepełnosprawnych, część elewacji oraz wejście.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję złożyła spółka A z siedzibą w Olsztynie zarzucając naruszenie art. 38, 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, polegające na bezpodstawnym uznaniu, iż w stanie faktycznym sprawy zaistniała podstawa do naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów nie dawało podstaw do wydania takiej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż skarżący jest właścicielem budynku położonego w "[...]" przy ulicy A. Budynek ten graniczy od strony ulicy z pasem drogowym. Dokładny geodezyjny przebieg granicy nie został w toku postępowania określony. Budynek ten został w przeszłości nabyty przez spółkę A w "[...]" wraz z wejściem i podjazdem od strony ulicy, a także opaską wybiegająca około 0,5 metra poza obrys budynku i elementy te prawdopodobnie usytuowane są w pasie drogowym. Nad tymi to istniejącymi obiektami budowlanymi zostały umieszczone reklamy, co stanowiło podstawę naliczenia kar za zajęcie pasa drogowego.

Skarżący powołał się również na tezę wyroku z dnia 3 marca 2006r. WSA w Warszawie o sygn. VI SA/Wa 919/05 stwierdzającą, iż dowód na okoliczność zamieszczenia reklam w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. Należy przy tym z góry pogodzić się z niemożnością przedstawienia wielu takich kolizji w ujęciu kartometrycznym, z zachowaniem skali. W takich przypadkach można zgodzić się na ideograficzne przedstawienie tych kolizji, ale zawsze w związku z wydzielonymi i formalnie ustanowionymi liniami granicznymi pasa drogowego, gdyż tylko wtedy można stwierdzić zajęcie pasa drogowego, naruszenie jego linii granicznych. Inny rodzaj dokumentacji, jak np. odpowiednie notatki służbowe czy dokumentacja fotograficzna, może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze.

W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie brak jest dostatecznych dowodów do uznania, iż faktycznie nastąpiło zajęcie pasa drogowego, gdyż Miejski Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni nie przeprowadził podstawowych czynności dokumentujących przebieg pasa drogowego i tym samym faktycznej realnej powierzchni jego zajęcia. Być może nie doszło do zajęcia pasa drogowego, a wręcz pas drogowy w sposób bezprawny przebiega na terenie posesji skarżącego. Podkreślono również, iż gdyby nawet uznać, że część budynku skarżącego (wejście, podjazd i opaska) pozostają w pasie drogowym, to brak jest podstaw do naliczenia kar za umieszczenie reklam nad tymi obiektami budowlanymi. Powołując się na treść art. 38 ust. 1, uznać należy, że powyższe obiekty budowlane mają prawo pozostać w pasie drogowym, gdyż nie powodują zagrożeń i utrudnień w ruchu. O powyższym świadczyć może fakt istnienia tych obiektów od około 40 lat. Istnienie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi prawne zajęcie pasa drogowego - czego organy administracji nigdy nie kwestionowały. Skarżący wskazał, iż jego stanowisko posiada odzwierciedlenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie np. wyrok z dnia 25 kwietnia 2006r. o sygn. VI SA/Wa 426/06, wyrok z dnia 28 lutego 2006r. o sygn. VI SA/Wa 2115/05, wyrok z dnia 10 października 2005r. o sygn. VI SA/Wa 919/05.

Spółka z siedzibą w "[...]" podkreśliło, iż w niniejszej sprawie organ nie kwestionuje zajmowania przez skarżącego pasa drogowego na wejście i podjazd do budynku oraz opaskę. Elementy te zostały w przeszłości wzniesione zgodnie z obowiązującym prawem, na długo przed nabyciem nieruchomości przez spółki A. Wobec tego, jeżeli legalność i prawo do zajmowania pasa drogowego nie jest podważana przy powierzchni ziemi, to tym bardziej nie może być kwestionowane prawo zajęcia tej samej przestrzeni w rzucie pionowym tzw. "słupie powietrznym". Zdaniem skarżącego, jeżeli legalnie zajmuje on pas drogowy bezpośrednio nad powierzchnią ziemi, to znajdujące się powyżej reklamy znajdują się w rzucie pasa legalnie zajmowanego przez w/w. Skarżący powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2006r. o sygn. VI SA/Wa 187/05. Wyrokiem tym sąd uznał, iż w sytuacji gdy zajmowanie pasa drogowego przez określony podmiot jest akceptowane przez zarządcę drogi, choć nawet bez wyraźnego zezwolenia, to brak jest uzasadnienia do pobierania kary pieniężnej.

W ocenie skarżącego, jeżeli Miejski Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni zaakceptował zajęcie pasa drogowego przez obiekty budowlane, to brak jest uzasadnienia tak faktycznego jak i prawnego do naliczenia kar za zainstalowanie reklam nad tymi obiektami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Ponadto wskazano, iż organ I instancji wykazał usytuowanie reklam na szkicu sytuacyjnym na podkładzie geodezyjnym. Wynika z niego, iż granica pasa drogowego przebiega wzdłuż ściany budynku Spółki. Reklamy wystające przed budynek częściowo znajdowały się więc w pasie drogowym. Podano także, iż powyższe potwierdzają zeznania pełnomocnika Spółki – T. G., który w trakcie przesłuchania w dniu 20 września 2006r. zeznał, iż "... w pasie drogowym znajdowały się tablice reklamy jedynie częściowo, tj. 1,15 m x 0,9 m. Całkowita powierzchnia wchodząca w pas drogowy (suma wszystkich 6 tablic)wynosiła 6,00 m2." Taką też wielkość do obliczeń wziął organ pierwszej instancji. Strona zarówno w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym nie kwestionowała zajęcia pasa drogowego, a jedynie zasadność naliczenia kary.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a jej zarzuty należy uznać za bezzasadne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji ostatecznej z dnia "[...]" jest kara za zajęcie pasa drogowego ul. A w "[...]" bez zezwolenia zarządcy drogi pod reklamy w okresie od dnia 22 maja 2006 r. do dnia 12 września 2006 r.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z definicją legalną pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania powyższej decyzji, pas drogowy to: "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego (art. 40 ust.1)

W rozdziale 4 ustawy (art. 34-43) zawarte zostały kompleksowo uregulowane zasady gospodarowania pasem drogowym, a w tym w art. 40 zasady umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót nie związanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym i potrzebami tego ruchu za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi. W ust. 2 pkt 3 tego artykułu ustawodawca wyraźnie wskazał, że wymagane jest zezwolenie w formie decyzji administracyjnej wydanej przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego "w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". W art.40 ust.12 ustawy ustawodawca określił również skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W myśl art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za legalne zajęcie pasa drogowego. O tym, co jest reklamą, a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zawiera definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 4 pkt 23 reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej.

Wskazać też należy, że wydanie decyzji o nałożeniu kary za samowolne zajęcie pasa drogowego powinny poprzedzać ustalenia w zakresie: podmiotu, czasookresu i miejsca zajęcia powierzchni reklamy.

Podkreślić należy, iż ocena prawna dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji prawa nie narusza. Ocena ta, poprzedzona została wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego i ustaleniami faktycznymi znajdującymi oparcie w tym materiale dowodowym. Nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący braku dostatecznego ustalenia przebiegu granic pasa drogowego ulicy A w "[...]". Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, w tym geodezyjne, w sposób nie budzący wątpliwości uprawniały organ do przyjęcia, iż doszło do zajęcia pasa drogowego. Okoliczności tej w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował również skarżący, przyznając w odwołaniu, iż część elewacji frontowej oraz wejście i podjazd dla osób niepełnosprawnych usytuowane są w pasie drogowym.

Jak wskazano wyżej, ustawodawca w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zawarł obowiązek uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym zarówno obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jak i reklam, o czym świadczy użycie w tym przepisie spójnika "oraz". Oznacza to, że każde zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Ponadto podkreślić należy, iż jeśli obiekt, na którym umieszczona jest reklama znajduje się również w pasie drogowym i jednocześnie jest obiektem budowlanym niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, to zgoda zarządcy drogi (nawet dorozumiana) na zajęcie pasa drogowego przez taki obiekt, nie zwalnia od obowiązku uzyskania takiej zgody na umieszczenie w tym pasie na takim obiekcie reklamy. Przepis art. 38 ust.1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarka drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Oznacza to, że uprawnienie do korzystania z istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Regulacja ta dotyczy jednak wyłącznie obiektów istniejących w dniu wejścia w życie powołanego przepisu, a nie nowo powstających obiektów , w tym także montażu nowych reklam na już wcześniej istniejącym budynku Zatem za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącego, iż jeżeli organ nie naliczył kary za znajdujące się w pasie drogowy wejście i podjazd, to bezpodstawne jest naliczenie kary za reklamy znajdujące się nad tymi obiektami budowlanymi.

W ocenie Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia stanu faktycznego znajdują oparcie z zgromadzonym materiale dowodowym, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych, jest zgodna z prawem.

Z powyższych względów, Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji