Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3035/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 33 ust 1 art 34 ust 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody Dolnośląskiego i [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 152/14 w sprawie ze skargi S.L. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 152/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi S.L., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie odwoławcze na skutek wniesienia odwołania przez S.L. od decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę linii kablowej 110 kV i 30 kV wraz z liniami światłowodowymi będącymi częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "[...]" na działkach o numerach [...] obręb [...], na działkach o numerach [...] obręb [...], na działkach o numerach [...] obręb [...], na działkach o numerach [...] obręb [...] w gminie [...].

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że S.L. wnosząc odwołanie wskazał m.in., iż jest właścicielem działek o nr [...], że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania, do których organ pierwszej instancji go nie zaliczył. Organ wyjaśnił, że lokalizacje nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostaną konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

Zdaniem Wojewody S.L. nie przysługuje przymiot strony. Obszar oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę nie wykracza poza nieruchomości objęte wnioskiem. W szczególności z uwagi na funkcję, formę, konstrukcję planowanej inwestycji obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się jedynie do nieruchomości, przez które będzie ona przebiegać. Na działkach stanowiących własność S.L. (nr [...]) nie przewidziano do realizacji planowanej inwestycji. Zdaniem organu przedmiotowa inwestycja, jako inwestycja liniowa nie wpływa na sposób zagospodarowania działek odwołującego się. Realizacja przedsięwzięcia nie będzie naruszać prawa własności nieruchomości S.L. oraz nie będzie ograniczać dopuszczonego przepisami prawa korzystania z nich, w szczególności rolniczego ich wykorzystania. Wnioskowane zamierzenie nie spowoduje ograniczenia w dostępie do graniczących z nim nieruchomości, możliwości korzystania z infrastruktury technicznej (wody, kanalizacji, energii elektrycznej lub cieplnej), nie wpłynie na warunki ochrony przeciwpożarowej oraz nie pozbawi ich dostępu do światła słonecznego. Sam odwołujący nie wskazał, w jaki sposób sporna inwestycja może wpływać na jego interes prawny, dlatego też nie sposób przypisać mu atrybutu strony w tym postępowaniu.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że dokonał analizy obszaru oddziaływania całego zamierzenia budowlanego dla oceny legitymacji procesowej podmiotów wnoszących odwołanie. Wnioskowana inwestycja jest częścią większego zamierzenia budowlanego – 20 elektrowni wiatrowych wraz z linią kablową, światłowodową, drogami dojazdowymi oraz stacją elektroenergetyczną. Analizując projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego organ stwierdził, że żaden element inwestycji nie został zaprojektowany na terenach należących do odwołującego się.

Na powyższą decyzję S.L. wniósł skargę, zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a.; art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane; art. 8, art. 80 k.p.a.; art. 33, art. 55 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi S.L. zaakcentował przede wszystkim, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wszystkich działek skarżącego, gdyż pominął działki nr A., B. C. i D.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że problemem w niniejszej sprawie jest kwestia przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty Średzkiego z dnia [...] lipca 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla opisanej na wstępie inwestycji. Wskazując na reguły ustalania kręgu stron postępowania wypływające z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w powiązaniu z art. 3 pkt 20 tej ustawy Sąd wyjaśnił, że na sposób rozumienia pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" nie pozostaje bez wpływu fakt, że dane przedsięwzięcie jest kwalifikowane jako znacząco oddziaływujące na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą z dnia 3 października 2008 r.". Kwestia ta odgrywa niebagatelne znaczenie w przypadku dużych przedsięwzięć, których oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie jest nieporównywalne w stosunku do oddziaływania standardowego obiektu budowlanego. Budowa farm elektrowni wiatrowych niewątpliwie do takich przedsięwzięć należy.

Dalej Sąd wyjaśnił, że w załączonych aktach administracyjnych znajduje się projekt budowlany linii kablowej 110 kV i światłowodowej, a także projekt budowlany linii kablowej 30 kV oraz kanalizacji światłowodowej zlokalizowanych w gminie [...]. Z uwagi na zastosowane etapowanie budowy farmy wiatrowej, w projekcie budowlanym zawarta jest informacja, że projektowana linia kablowa 110 kV nie jest przedsięwzięciem wymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, jako przedsięwzięcie dla którego sporządzenie raportu może być wymagane. Jednakże zakres prac objęty zaskarżoną decyzją stanowi jeden z etapów związanych z budową farmy wiatrowej, która to inwestycja jako całość zaliczana jest do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. Z uwagi na to, że ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji jest kluczowe dla poprawnego ustalenia stron postępowania, obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek inwestora o pozwolenie na budowę, jest dokładne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, w oparciu o jakie kryteria, ewentualnie dowody, czy też inne okoliczności ustalił obszar oddziaływania inwestycji. W ocenie Sądu, w badanej sprawie brak jest jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie. To kogo organ pierwszej instancji uznał za strony postępowania wynika jedynie tylko i wyłącznie z treści załącznika do decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] lipca 2013 r., lecz już nie wyjaśniono dlaczego tylko te podmioty zostały uznane za strony postępowania. Pośród wymienionych tam podmiotów brak jest skarżącego. W tych okolicznościach, aby móc stwierdzić czy skarżący posiada przymiot strony w toczącym się postępowaniu, Wojewoda winien dokonać w pierwszej kolejności weryfikacji przyjętego przez organ pierwszej instancji obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, bez oceny merytorycznej sprawy. W tym zakresie Wojewoda Dolnośląski nie poczynił żadnych ustaleń.

Nadto Sąd podniósł, że istotne znaczenie dla określenia zakresu podmiotowego niniejszego postępowania ma to, że decyzja organu pierwszej instancji obejmuje pozwolenie na realizację części zamierzenia inwestycyjnego. Mając na uwadze to, że przedmiotowa inwestycja jest jednym z etapów Sąd wyjaśnił, że tylko w przypadku prawidłowego, prawem dopuszczalnego, etapowania całości zamierzenia budowlanego, krąg stron postępowania będzie mógł być oceniany w odniesieniu do danego etapu. W ocenie Sądu w aktach brak jest dokumentów ukazujących wpływ całego przedsięwzięcia na środowisko (a co za tym idzie mających również wpływ na ustalenie stron postępowania), brak jest wspominanej przez organ odwoławczy analizy akustycznej, na którą powołuje się w zaskarżonej decyzji, ewentualnie oceny oddziaływania na środowisko, czy też decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację całego przedsięwzięcia.

Zdaniem Sądu w badanej sprawie zamiarem inwestora była realizacja zamierzania polegającego na budowie farmy wiatrowej, a nie tylko linii kablowej 110 kV i 30 kV, a także linii światłowodowej. Racjonalne uzasadnienie dla budowy elektrowni wiatrowej ma związek z podłączeniem z tym obiektem linii kablowej oraz światłowodowej. W konsekwencji, jak zaznaczono, należy przyjąć, że poddana etapowaniu całość zamierzenia budowlanego, obejmuje budowę kilkudziesięciu obiektów budowlanych stanowiących elektrownie wiatrowe w przedstawionym wyżej znaczeniu. W ocenie Sądu, nawet przyjęcie, że na pewnych odcinkach omawiana linia może być również wykorzystana do przesyłania energii elektrycznej niepochodzącej z elektrowni wiatrowej, jak też i to, że z planowanym zamierzeniem budowlanym związana jest przebudowa istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz relacja GPZ, nie zmienia całości kwalifikacji jako części większego zamierzenia budowlanego, która nie może prawidłowo funkcjonować samodzielnie zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem Sądu oddzielenie zrealizowanie ww. elementów zagospodarowania terenu stawia również pod znakiem zapytania możliwość samodzielnego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem wież elektrowni wiatrowych, które mają być przecież objęte kolejnymi etapami.

Nie wykluczając zatem w przypadku budowy zespołu elektrowni wiatrowych dopuszczalności etapowania takiego zamierzenia, np. w postaci budowy kilku elektrowni wiatrowych, Sąd zauważył, że wówczas wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę powinien obejmować także niezbędną dla wydzielonej części infrastrukturę techniczną, w tym w szczególności budowę linii kablowej oraz światłowodowej. Skoro w przypadku etapowania inwestycji mamy do czynienia z pewnego rodzaju ograniczeniem stron postępowania (tylko dla danego etapu), to przy ocenie legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie, konieczne jest również zbadanie, czy etapowanie zgodne z wnioskiem inwestora, było dopuszczalne w świetle art. 33 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji ustalenia, że takie etapowanie nie było dopuszczalne, to w przypadku nowego wniosku zmieni się wówczas przedmiot postępowania, a co za tym idzie może również dojść do zmian w ustaleniu stron nowego postępowania.

W ocenie Sądu w badanej sprawie organ odwoławczy nie rozważył tych okoliczności sprawy i nie ocenił, czy w sprawie mamy do czynienia z przypadkiem prawidłowego etapowania zamierzenia budowlanego, bezkrytycznie przyjmując, że jest to etap w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i dla tego etapu określając krąg stron postępowania, to uwzględniając przedstawione powyżej poglądy, należy uznać, że stanowisko organu odwoławczego umarzające wobec skarżącego postępowanie odwoławcze z punktu widzenia oceny istnienia jego interesu prawnego jest co najmniej przedwczesne. Tylko w przypadku prawidłowego etapowania zamierzenia budowlanego dopuszczalna jest ocena interesu prawnego odwołującej się strony w odniesieniu do konkretnego etapu. Dalej Sąd podał, że prawidłowość prezentowanego w zaskarżonej decyzji poglądu opowiadającego się za tym, że przez działki skarżącego nie będzie przebiegać planowane umieszczenie kabla linii elektroenergetycznej oraz światłowodowego, a co za tym idzie jego nieruchomości nie będą znajdować się w obszarze oddziaływania tak określonego zamierzenia, które skutkowałoby doznawaniem ograniczeń ze względu na jego realizację, może być oceniona dopiero w przypadku zgodnego z przepisami Prawa budowlanego wydania pozwolenia na budowę (w szczególności zgodnie z art. 33). Także w przypadku tych z działek będących własnością strony skarżącej, które ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo z działkami na których planowana jest realizacja projektowanych wież elektrowni wiatrowej, te działki powinny również zostać objęte obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i stanowić mogą zatem część terenu objętego zamierzeniem budowlanym. Zdaniem Sądu organ błędnie przyjął, iż bez uprzedniego rozważenia dopuszczalności etapowania przedmiotowej inwestycji, przeszedł wprost do rozważań i oceny przymiotu strony skarżącego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym objętym decyzją organu pierwszej instancji. Brak przesądzenia przez organ możliwości etapowania w niniejszej sprawie przedmiotowej inwestycji prowadzi do błędnych wniosków organu co do rodzaju stron postępowania.

Dlatego Sąd przyjął, że umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony możliwości obrony jej praw stanowi naruszenie prawa procesowego (art. 7, art. 77 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), a także naruszenie prawa materialnego (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Konkludując Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie, organ drugiej instancji rozpozna odwołanie, biorąc pod uwagę przedstawioną powyżej ocenę prawną Sądu i wyda rozstrzygnięcie na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego.

Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia wywiedli Wojewoda Dolnośląski i inwestor – A. sp. z o.o. kwestionując je w całości.

Zakwestionowanemu wyrokowi Wojewoda Dolnośląski zarzucił:

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne ustalenie przez Sąd, iż Wojewoda Dolnośląski jako organ odwoławczy nie uwzględnił kwestii etapowania inwestycji objętej decyzją organu pierwszej instancji, przez co przedwcześnie umorzył postępowanie odwoławcze i tym samym naruszył przepisy postępowania – art. 7, 77 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz prawa materialnego – art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy organ ten ocenił istnienie legitymacji procesowej skarżącego z uwzględnieniem etapowania inwestycji, w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego, nie tylko w odniesieniu do etapu inwestycji objętego decyzją organu pierwszej instancji i prawidłowo ustalił krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a stwierdzając że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania, umorzył postępowanie odwoławcze. Wobec tego organ odwoławczy nie naruszył opisanych przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, a zatem brak było uzasadnionych podstaw do uchylenia decyzji tego organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Natomiast A. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z uwagi na brak bezstronności i jednoznaczne, niepoparte stanem faktycznym i prawnym negatywne stanowisko wobec inwestycji związanych z energetyką wiatrową;

b) art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. polegająca na uznaniu, że wojewódzki sąd administracyjny ma uprawnienie do weryfikowania merytorycznego zawartości raportu oddziaływania na środowisko zarówno w toku postępowania środowiskowego lub budowlanego;

c) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że budowa linii kablowej 110 kV i 30 kV wraz z liniami światłowodowymi, z uwagi na fakt, że stanowi etap większego przedsięwzięcia, jest przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko;

d) naruszenie przepisu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 33 ust. 1 tej ustawy przez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że elektrownia wiatrowa jest budowlą wraz z instalacjami i urządzeniami, a w konsekwencji do uznania, że linie kablowe 110 kV i 30 kV wraz z liniami światłowodowymi muszą stanowić element składowy elektrowni wiatrowej;

e) naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że obszar oddziaływania obiektu w przypadku linii kablowej 110 kV i 30 kV wraz z liniami światłowodowymi jest tożsamy z obszarem oddziaływania całej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do konstatacji, że skarżącemu może przysługiwać przymiot strony;

2. przepisów postępowania, uchybienie którym miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a) powoływaniu się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia na literaturę fachową oraz naukowców bez przywołania konkretnych źródeł w kontekście szkodliwości elektrowni wiatrowych, brak wskazania podstawy prawnej twierdzenia o konieczności lokalizacji turbin wiatrowych w odległości 3 km od zabudowań, dokonaniu wywodów bez znaczenia w niniejszej sprawie, nieodnoszących się do stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia, jak również błędne ustalenia stanu faktycznego, przez co Sąd naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.;

b) naruszeniu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. winno zostać stwierdzone, iż skarga podlega oddaleniu, stąd orzekanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. było nieprawidłowe.

Mając na uwadze powyższe inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wywiedzione w tej sprawie dwie skargi kasacyjne w granicach zakreślonych podniesionymi w ich treści zarzutami. Rozpoznając skargi kasacyjne w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Na wstępie, zauważyć należy, iż stosownie do dyspozycji art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z treści tego przepisu wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174, oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Z treści art. 184 p.p.s.a. wynika i to, że błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 221/10, publikowane LEX nr 1071100, zob. także B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2006, wydanie II, s. 434-435). Zatem naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji (por. wyrok SN z 5 czerwca 1998 r. II UKN 77/98, publikowany OSNAPiUS 1999, z. 11, poz. 378). W sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 in fine p.p.s.a. za wiążące należy przyjąć stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. M. Filipczyk glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2057/09, publikowany POP 2011, z. 5, poz. 429).

Mając powyższe stanowisko na uwadze zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie właśnie częściowo błędne uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pozostaje bez wpływu na właściwy sposób jej rozstrzygnięcia.

Kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie odwoławcze, albowiem uznał, że S.L. nie przysługuje przymiot strony w tej sprawie. Decyzja ta została przez Sąd pierwszej instancji uchylona. A zatem z punktu widzenia oceny legalności ww. decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze istotne jest to, czy ocena legitymacji procesowej S.L. powinna być, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, dokonywana w kontekście oddziaływania całego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych [...], czy wyłącznie inwestycji, której dotyczy konkretne pozwolenie na budowę, czyli inwestycji stanowiącej jeden z jego etapów, w tym przypadku budowę linii kablowej wraz z liniami światłowodowymi. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki w szczególności przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane został niewłaściwie zastosowany, gdyż Sąd uznał, że obszar oddziaływania obiektu w postaci linii kablowej wraz z liniami światłowodowymi jest tożsamy z obszarem oddziaływania całego zamierzenia budowlanego. Z kolei skarga kasacyjna Wojewody Dolnośląskiego zarzuca zaskarżonemu rozstrzygnięciu błędne dokonanie oceny legitymacji procesowej S.L. jako wnoszącego odwołanie bez uwzględnienia kwestii etapowania inwestycji objętej decyzją organu pierwszej instancji, z czym wiązał się zarzut Sądu przedwczesnego wydania decyzji o umorzeniu, podczas gdy organ odwoławczy oceniał istnienie legitymacji procesowej S.L. w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego.

Niewątpliwie analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje na to, iż organ odwoławczy podnosząc pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości, co do możliwości etapowania przedmiotowej inwestycji w sposób przewidziany przez inwestora uznał, że czuje się zobligowany do dokonania analizy obszaru oddziaływania całego zamierzenia budowlanego dla oceny legitymacji procesowej wnoszącego odwołanie - patrz strona 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Takiej też oceny dokonał zatem organ odwoławczy w kontekście całego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych [...] wraz z będącymi jego częścią liniami kablowymi 110 kV i 30 kV oraz liniami światłowodowymi. Tym niemniej organ odwoławczy w sposób prawidłowy nie dokonał oceny legitymacji procesowej wnoszącego odwołanie albowiem ocenił przymiot strony tegoż w odniesieniu nie do wszystkich działek, których właścicielem pozostaje odwołujący się. Kwestia ta została skutecznie podniesiona w skardze S.L., lecz tej okoliczności nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż S.L. jest właścicielem działek o nr [...] jak też o nr A., B., C. i D., natomiast przedmiotowa ocena legitymacji procesowej wnoszącego odwołanie dokonana została przez Wojewodę Dolnośląskiego jedynie w odniesieniu do działek o nr [...] - patrz strona 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Tym samym w odniesieniu do działek nr A., B., C. i D. będących również własnością odwołującego się nie przeprowadzono stosownej oceny a to właśnie przede wszystkim mimo, iż Sąd pierwszej instancji tego nie wskazał, obligowało ten Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem w sposób prawidłowy nie wyjaśniono kwestii przymiotu strony odwołującego się w odniesieniu do spornej inwestycji jako całości mając na uwadze wszelkie nieruchomości będące własnością ww. Dlatego też w tym zakresie Sąd pierwszej instancji przedstawił wadliwe uzasadnienie.

Podobnie w motywach zaskarżonego wyroku wadliwie powołano się na konieczność badania prawidłowości etapowania spornej inwestycji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przy badaniu legitymacji procesowej wnoszącego odwołanie konieczne jest również zbadanie czy etapowanie zgodnie z wnioskiem inwestora, było dopuszczalne w świetle art. 33 ustawy Prawo budowlane. Niemniej jednak, co należy w tym miejscu podkreślić, na tym etapie postępowania kwestia ta nie ma żadnego znaczenia w sytuacji gdy i tak bada się legitymację procesową wnoszącego odwołanie mając na uwadze planowaną inwestycję jak całość. Jednakże uchybienia te nie mają istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie gdyż słusznie uchylono zaskarżoną decyzję jako przedwczesną bowiem organ odwoławczy w odniesieniu do działek nr A., B., C. i D. będących własnością odwołującego się nie przeprowadził stosownej oceny wymaganej prawem dla przyjęcia konkluzji, iż S.L. nie jest stroną postępowania w tej sprawie. Dlatego też skarga kasacyjna Wojewody Dolnośląskiego nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podobnie skarga kasacyjna inwestora A. sp. z o.o. nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem przedstawione w niej zarzuty jawią się jako nieusprawiedliwione.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że w świetle art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane co do zasady pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jednakże w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt ustawodawca dopuścił możliwość wydania na wniosek inwestora pozwolenia na budowę odnośnie do wybranych obiektów lub zespołów obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takim przypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dla całego zamierzenia budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie unormowanie świadczy o tym, że ustawodawca nawet w przypadku tak zwanego etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Przy czym w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc – jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Zaznaczyć przy tym należy, że projekt zagospodarowania działki lub terenu z uwagi na swoją zawartość stanowi tę część projektu budowlanego, która przede wszystkim pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie bez powodu ustawodawca w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem, że projekt ten powinien przedstawiać usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych oraz sieci uzbrojenia terenu ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Z tego wynika, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wolą ustawodawcy było, aby także w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów.

A zatem legitymację S.L. do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce pozwolenia na budowę linii kablowej wraz z liniami światłowodowymi będących częścią większego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych [...], należało ocenić z uwzględnieniem oddziaływania całego tego zamierzenia, a nie jednego z jego etapów. Tak zresztą prawidłowo, lecz nie w odniesieniu do wszystkich działek odwołującego się uczynił Wojewoda Dolnośląski w tej sprawie.

Co do zasady nie można kwestionować, iż zarówno elektrownia wiatrowa jak i instalacje techniczne dla jej obsługi jako obiekty liniowe odpowiadają definicji budowli zamieszczonej w art. 3 pkt 3 ww. ustawy, wymagają więc przed ich realizacją uzyskania pozwolenia na budowę. Tak też stało się w tej sprawie i skarżąca kasacyjnie tego nie neguje. A zatem przyjąć trzeba, że nawet dopuszczając budowę infrastruktury technicznej w postaci linii kablowej i światłowodowej jako etapu szerszego zamierzenia inwestycyjnego organ powinien brać pod uwagę niezbędną infrastrukturę techniczną i cały zamiar inwestora, niezależnie od tego na jakim etapie postępowania takiego zamierzenia wydawane są kolejne decyzje. Z powyższym stanowiskiem organ jest zgodny. Z treści decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. wynika wyraźnie, że oceniając legitymację S.L. do wniesienia odwołania w tej sprawie organ organ dokonał analizy obszaru odziaływania całego zamierzenia, a nie tylko etapu objętego decyzją pierwszoinstancyjną o pozwoleniu na budowę.

Oceniając legitymację S.L. do bycia stronę w niniejszym postępowaniu administracyjnym należy mieć również na uwadze, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu ocenia się, dla potrzeb wyznaczenia obszaru oddziaływania tego obiektu, na podstawie przepisów odrębnych, do których należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. II OSK 1296/10, wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. II OSK 208/06; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11). Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zawierający ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 tej ustawy. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej Spółki, a to naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i art. 33 ust. 1 tej ustawy oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Jako pozbawiony doniosłości prawnej należy ocenić zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wojewódzki sąd ma uprawnienie do weryfikowania merytorycznej treści zawartości raportu oddziaływania na środowisko zarówno w toku postępowania środowiskowego lub budowlanego, a to z tego względu, że przedmiotem oceny w tej sprawie nie jest kwestia prawidłowego sporządzenia raporu, ale to czy S.L. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu dot. udzielenia pozwolenia na budowę. Podobnie jak wyżej należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że budowa linii kablowej 110 kV i 30 kV wraz z liniami światłowodowymi, z uwagi na fakt, że stanowi etap większego przedsięwzięcia, jest przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko. Niewątpliwie zarzucany przepis dotyczy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a przedmiotowa sprawa zaś dotyczy tego czy S.L. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu dot. udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Norma ta stanowi, iż każdy na prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Norma ta nie została w jakikolwiek sposób naruszona. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, rozprawa była otwarta zarówno dla stron jak i postronnych obserwatorów, właściwy i niezawisły sąd bez zbędnej zwłoki rozpoznał tę sprawę w ramach obowiązującej procedury sądowoadministracyjnej, zaś wskazywane przez skarżącą Spółkę domniemane negatywne stanowisko Sądu wobec inwestycji związanych z energetyką wiatrową jest jedynie subiektywnym przekonaniem wnoszącego kasację. Takie stanowisko bowiem w żadnym wypadku nie wynika z akta tej sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wskazać, iż również on nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie ewentualnej kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu czy też jego eliminacja z obrotu prawnego. W tej sprawie wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone motywy są częściowo błędne lecz jak już wyżej zasygnalizowano wyrok kwestionowany skargami kasacyjnymi odpowiada prawu, stąd też w tych okolicznościach niniejszej sprawy, nie można za skuteczny uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który uzasadniałby uchylenie z tego powodu zaskarżonego wyroku.

Dotychczasowe wywodu pozwalają wyłącznie uznać, iż w tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. albowiem w opisanych wyżej okolicznościach sprawy nie było podstaw do przyjęcia podstawy prawnej z art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi.

Dlatego też, mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.