Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3304/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 216 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 93/18 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 maja 2018 r., II SA/Gd 93/18, oddalił skargę A. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] września 2015 r. nr [...] i orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. D. [...] i [...] oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], a obecnie jako działka nr [...], obręb 21, o powierzchni 761 m2.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Orzeczeniem z [...] grudnia 1954 r., nr [...], na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., nr 4, poz. 31), Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wywłaszczyło na rzecz Państwa nieruchomość stanowiącą parcelę nr [...] o pow. 761 m2, będącą własnością T. W. (pkt 7). Wywłaszczenie nastąpiło z dniem złożenia wniosku wywłaszczeniowego, tj. 16 listopada 1953 r. W uzasadnieniu podano, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Nieruchomość została nabyta przez małżonków T. i H. W. aktem notarialnym z 10 marca 1939 r. od T. S.A. w G. jako parcela budowlana pod budowę domu.

Wnioskami z 21 lipca 1995 r. J. W., a następnie w dniu 14 marca 1996 r. H. W. i K. W. – spadkobiercy po T. W. – zwrócili się do organu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Wniosek był dwukrotnie załatwiany odmownie decyzjami organu I instancji z [...] października 1996 r i [...] stycznia 2006 r., każdorazowo uchylanymi przez organ odwoławczy ze względu na potrzebę ustalenia celu wywłaszczenia, odpowiednio decyzjami z [...] czerwca 2004 r. i [...] kwietnia 2006 r.

Decyzją z [...] września 2015 r. organ I instancji po raz kolejny odmówił zwrotu nieruchomości przyjmując, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa baraków koszar Marynarki Wojennej, został zrealizowany. Organ odwoławczy uchylił to rozstrzygniecie decyzją z [...] lutego 2017 r. i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Prawomocnym wyrokiem z 20 września 2017 r., II SA/Gd 204/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji z [...] lutego 2017 r. wskazując, że została wydana w stosunku do osoby zmarłej, tj. K. W., która zmarła w dniu 15 września 2016 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję z [...] września 2015 r. i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji Wojewoda wskazał, że dotyczyło ono działki, która już nie istnieje, albowiem na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków sporna nieruchomość zmieniła numer ewidencyjny na [...]. Uzasadniając natomiast odmowę zwrotu nieruchomości Wojewoda stwierdził, że przyjęty przez Prezydenta Miasta cel został określony zbyt precyzyjnie, jako budowa baraków koszarowych na potrzeby wojska. Zdaniem Wojewody choć zebrane w sprawie dokumenty wskazują jednoznacznie, że wywłaszczenie nastąpiło na cele wojskowe, to jednak za daleko idące jest stwierdzenie, że była nimi budowa baraków koszarowych. W jednym z dokumentów wskazano bowiem, że miał być to plac budowlany, na którym już są wybudowane baraki koszarowe, a w pozostałych najczęściej pojawiają się określenia "na cele wojskowe" bądź "na cele Marynarki Wojennej".

Wojewoda stwierdził, że nieruchomość została wywłaszczona na cele wojskowe – nie wiadomo jednak, czy chodziło o budowę baraków, czy plac budowalny, na którym już były wybudowane baraki koszarowe. Nie mniej uznał, że skoro w okresie do 6 listopada 1953 r. do dnia 11 grudnia 1956 r. przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na cele wojskowe, tj. były tam koszary, to cel wywłaszczenia określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym i doprecyzowany na podstawie zebranych dokumentów został na przedmiotowej działce zrealizowany. Organ podkreślił, że miało to miejsce prawie 40 lat przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości i choć nie dało się ustalić, kiedy dokładnie baraki koszarowe powstały na spornej nieruchomości, to ze zgromadzonego materiału wynika jednak, że przedmiotowy teren wojsko przejęło już w dniu 6 listopada 1953 r., zaś przynajmniej od 30 kwietnia 1956 r. na terenie tym istnieją baraki – widać je także na zdjęciach z roku 1969 i znajdują się tam do dnia dzisiejszego

W skardze A. W. (dalej: skarżąca) zarzuciła dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie celu wywłaszczenia oraz uznania, że cel wywłaszczenia został osiągnięty. Zdaniem skarżącej celem tym nie były szeroko pojęte potrzeby wojska, lecz wybudowanie wojskowych baraków koszarowych. W związku z tym, że po wywłaszczeniu nowych baraków nie wybudowano, cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Baraki koszarowe istniały na działce już od roku 1952 r., na co wskazuje pismo Dowództwa Marynarki Wojennej z 3 kwietnia 1952 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniósł też Prezydent Miasta G.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza dwie kluczowe dla rozstrzygnięcia okoliczności, a mianowicie, że do wywłaszczenia nieruchomości, w tym przedmiotowej działki doszło i że cel wywłaszczenia, określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu nieruchomości i prawidłowo zinterpretowany, został zrealizowany. Wywłaszczenie w niniejszej sprawie miało miejsce w trybie i na zasadach określonych w dekrecie z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31; dalej: dekret) zaś kontrolowane decyzje podjęte zostały w oparciu o przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: u.g.n.), której zastosowanie uzasadnia art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n.

Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza ustawowy zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cel inny niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie. Wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel lub też niewykorzystanie nieruchomości na cel stanowiący powód wywłaszczenia powoduje obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oceny realizacji celu wywłaszczenia dokonuje się przez pryzmat art. 137 u.g.n. określającego zakres pojęcia "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia". Ocena zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu przez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 do systemu prawnego. Przesłanki te nie mogą wstecznie oddziaływać. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a) i art. 19 ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Oznacza to, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania.

W kwestii celu wywłaszczenia Sąd I instancji przychylił się do ustaleń poczynionych przez Wojewodę, który uznał, że przedmiotowa działka przejęta została pod realizację celów wojskowych i nie można było w okolicznościach niniejszej sprawy zawężać celu wywłaszczenia wyłącznie do budowy baraków koszarowych dla wojska – Marynarki Wojennej.

Sąd I instancji podkreślił, że na tle art. 136 ust. 3 u.g.n. wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w orzeczeniu o wywłaszczeniu powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania orzeczenia, a nie z daty dokonywania kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w orzeczeniu wywłaszczeniowym, a nawet mógł on wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Sąd I instancji zaznaczył, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez TK, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Jakkolwiek cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to bez uwzględnienia okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu. Przy czym interpretacja celu winna uwzględniać ówczesne realia, albowiem kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są m.in. od okresu czasu, w jakich dochodziło do wywłaszczenia.

Sąd I instancji przyznał rację Wojewodzie, że zawężanie celu wywłaszczenia wyłącznie do budowy koszarów dla wojska byłoby zabiegiem nieuzasadnionym. Z obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym z dokumentów obrazujących w sposób szczegółowy procedurę poprzedzającą sam akt wywłaszczenia z 1954 r. wynika, że działka była przeznaczona dla potrzeb wojska. W dokumentacji przewija się nie tylko cel w postaci budowy baraków koszarowych dla wojska, ale również określenie "na cele wojskowe" bądź "na cele Marynarki Wojennej". Z pisma Dowództwa Marynarki Wojennej z 3 kwietnia 1952 r. wynika, że "nieruchomość przy ul. D. jest potrzebna jako plac budowlany, na którym już są wybudowane baraki koszarowe dla 9 Batalionu Budowlanego". Również z innego pisma datowanego na dzień 3 kwietnia 1952 r. wynikało, że na terenie przy ul. D. wybudowano już baraki dla wojska. We wniosku Ministra Obrony Narodowej z 27 maja 1952 r. skierowanym do Ministra Gospodarki Komunalnej o wyrażenie zgody na przekazanie nieruchomości położonej w G.-O. przy ul. D. wskazano, że nastąpić ma to "w związku z koniecznością uzyskania terenów dla potrzeb wojska". W piśmie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.u z 30 sierpnia 1952 r. stwierdzono, że "po zanalizowaniu potrzeb wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnionych interesów ogólno-gospodarczych, wyrażono zgodę na nabycie przez Dowództwo Marynarki Wojennej m.in. działki nr [...]". Z pisma Dowództwa Marynarki Wojennej z 11 września 1952 r. wynika, w odniesieniu m.in. do działki nr [...], że "jest to jedyne miejsce w pobliżu Portu Wojennego, gdzie Marynarka Wojenna może się rozbudowywać". Z zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Przestrzennego z 14 października 1952 r. dla Ministerstwa Obrony Narodowej jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie nieruchomości położonych w G.-O. przy ul. D. wynika, że miało to nastąpić dla potrzeb wojska. Z kolei w piśmie Departamentu Kwaterunkowego Głównego Kwatermistrzostwa z 30 października 1952 r. do Prezydium Rady Ministrów, stanowiącego prośbę o wydanie "zarządzenia wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego", stwierdzono, że "wymieniona nieruchomość niezbędna jest pod budownictwo wojskowe przewidziane planem inwestycyjnym w roku 1952 r.".

Z powyższego wynika, że cel wywłaszczenia w dokumentach odnoszących się do tego zdarzenia ujmowany był w różny sposób, raz bardziej szczegółowy, a raz bardziej ogólny, jednak niewątpliwym założeniem towarzyszącym wywłaszczeniu było wykorzystanie przejętych nieruchomości na rzecz Marynarki Wojennej. Dekret wymagał wyłącznie ogólnego wskazania celu wywłaszczenia i za prawidłowe należy uznać ustalenie, że celem wywłaszczenia było przeznaczenie nieruchomości na potrzeby wojska. W cel ten wpisywać się mogły zarówno działania inwestycyjne wojska zmierzające do ogólnego zagospodarowania przejętych terenów i dostosowania ich do potrzeb wojska, jak i budowa baraków koszarowych.

Za niewątpliwe Sąd i instancji uznał także zrealizowanie tak oznaczonego celu. Przejęcie nieruchomości wywłaszczonych nastąpiło w dniu 6 listopada 1953 r. W tej dacie były już one zabudowane barakami koszarowymi, co wynika z mapy załączonej do zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Przestrzennego z 14 października 1952 r., na której czerwonym kolorem zaznaczono tereny objęte wnioskiem o wywłaszczenie. Potwierdza to też treść pisma Zastępcy Szefa Tyłów Marynarki Wojskowej do Spraw Kwatermistrzowskich z 3 kwietnia 1952 r., wedle którego nieruchomość przy ul. D. była zabudowana barakami koszarowymi dla 9 Batalionu Budowlanego. Natomiast dokumenty potwierdzające zdarzenia późniejsze, jak przekazanie przedmiotowych nieruchomości pomiędzy jednostkami wojskowymi (30 kwietnia 1956 r.), a potem przekazanie ich instytucji cywilnej (11 grudnia 1956 r.), ujawniają, że na terenach wywłaszczonych zlokalizowano cały kompleks koszarów wojskowych, który składał się z: 6 baraków drewnianych, baraku pełniącego funkcję kuchni i stołówki, budynku magazynowego, budynku stajni oraz placu opałowego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że zebrane materiały potwierdzają, iż w okresie od dnia 6 listopada 1953 r. do dnia 11 grudnia 1956 r. przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na cele wojskowe – zlokalizowano tam i eksploatowano koszary dla wojska. W związku z tym prawidłowo uznał Wojewoda, że cel wywłaszczenia określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym i doprecyzowany na podstawie powyżej przedstawionych dokumentów został na działce zrealizowany. Sąd I instancji uznał, że również w sytuacji, gdy na przedmiotowej nieruchomości nie zostały wykonane żadne roboty budowlane, czyli gdy nie wybudowano nowych baraków, bowiem w momencie wywłaszczenia nieruchomość była już takimi barakami wojskowymi zabudowana, możliwe jest stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowały się zabudowania koszarowe i zostały one pozostawione z przeznaczeniem do dalszej realizacji celów kwaterunkowych dla wojska, to takie działanie należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na tereny wojskowe znajdują się już obiekty służące celom wojskowym i spełniające wymogi przewidziane w planie inwestycji, to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do sytuacji, w której dla spełnienia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia koniecznym byłoby wyburzenie istniejącej zabudowy i wykonanie nowych budynków. Takie działanie należy uznać za sprzeczne z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia, zwłaszcza w ówczesnych warunkach prawnych, gdy przejęcie nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie następowało wcześniej, niż samo wywłaszczenie, co powodowało, że inwestycje stanowiące cel wywłaszczenia były realizowane, zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 marca 2013 r., II SA/Kr 1744/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13).

Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że jeżeli w dacie wywłaszczenia na nieruchomości istniał teren zabudowany barakami, to wskutek braku potwierdzenia w materiale dowodowym wykonywania robót budowalnych związanych z budową nowych baraków po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, nieruchomość uznać należy za zbędną na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel wywłaszczenia powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości.

Podobnie bez wpływu na ocenę dopuszczalności zwrotu nieruchomości wywłaszczonej pozostaje okoliczność przekazania działki nr [...] w 1956 r. instytucji cywilnej w zarząd i użytkowanie, albowiem nastąpiło to już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że późniejsza zmiana wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, po zrealizowaniu na niej celu wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu tej nieruchomości. Z chwilą bowiem zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, dlatego prawo to – w zakresie jego wykonywania – poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługującego każdemu innemu podmiotowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2010 r., I OSK 1025/09, z 22 marca 2013 r., I OSK 1810/11).

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta z [...] września 2015 r. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 137 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 § 2 pkt 2 u.g.n. polegające na uznaniu, że organ słusznie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy odmowa ta mogłaby być uzasadniona jedynie, gdyby cel wywłaszczenia został zrealizowany (lub jego realizacja zostałaby rozpoczęta) po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, natomiast w niniejszej sprawie prace te zostały sfinalizowane przed wydaniem decyzji, zatem nie można ich zakwalifikować jako wykonane, aby zrealizować cel wywłaszczenia, w wyniku czego Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, że nieruchomość wywłaszczono na cele wojskowe, podczas gdy we wniosku tym wyraźnie wskazano cel wywłaszczenia jako "pod budowę wojskowych baraków koszarowych" w wyniku czego nieprawidłowo uznano, iż cel na jaki przejęto nieruchomość został zrealizowany.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że gdy w decyzji wywłaszczeniowej nie określono konkretnie celu wywłaszczenia, przy analizie, czy cel został zrealizowany, należy oprzeć się na celu określonym we wniosku. W niniejszej sprawie, zarówno we wniosku, jak i w innych dokumentach poprzedzających wywłaszczenie, cel wywłaszczenia określono jako "pod budowę wojskowych baraków koszarowych". Zestawiając tę okoliczność z faktem, że po wywłaszczeniu na przedmiotowej nieruchomości nie wybudowano żadnych wojskowych baraków koszarowych, dopuszczalne są dwa scenariusze: a. albo podmiot, na którego rzecz miało nastąpić wywłaszczenie planował wybudować na tej nieruchomości dodatkowe baraki, jednak po dacie wywłaszczenia planów tych zaniechano; b. albo cel wywłaszczenia opisany we wniosku miał jedynie charakter pozorny, prowadzący do przejęcia nieruchomości bez rzeczywistego planu na jej zagospodarowanie. Niezależnie od tego, który z ww. przypadków miał miejsce, niewątpliwie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie do zaakceptowania jest natomiast założenie, że po wywłaszczeniu cel nie musiał zostać zrealizowany, bowiem baraki zostały wybudowane przed wywłaszczeniem. W ocenie skarżącej kasacyjnie z wykładni zarówno logicznej, jak i językowej z przedmiotowych przepisów wywieźć należy, że pozbawienie właściciela własności nieruchomości ma służyć realizacji w przyszłości określonego celu, który bez tego wywłaszczenia nie może zostać osiągnięty. Skoro natomiast na przedmiotowej nieruchomości, po dacie wywłaszczenia nie wykonano żadnych prac określonych we wniosku, świadczy to jednoznacznie o tym, że wywłaszczenie nie było ani konieczne, ani uzasadnione, a tym samym nieruchomość, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego została dokonana przez organ administracji i następnie przez Sąd I instancji bardzo wybiórczo, a tym samym wykazuje szereg nieprawidłowości. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został skonkretyzowany i była nim budowa baraków wojskowych. W tej sytuacji szerokie ujęcie celu wywłaszczenia przez organ administracji jest nieuprawnione. Taka interpretacja mogłaby się ostać jedynie w przypadku, gdyby cel wywłaszczenia nie został uszczegółowiony. Wówczas jakakolwiek aktywność, która wpisywałaby się w szeroko pojęte "cele wojskowe", stanowiłaby realizację celu wywłaszczenia. Jednakże z dokumentów niezbicie wynika, że celem wywłaszczenia była budowa baraków koszarowych na potrzeby wojska. W konsekwencji, nie każde wykorzystanie nieruchomości przez wojsko stanowić będzie realizację celu wywłaszczenia. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że pojęcie celu wywłaszczenia powinno być interpretowane zawężająco – por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., I OSK 2955/12, wyrok WSA w Krakowie z 6 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 155/11. Skoro zatem celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa baraków koszarowych na potrzeby wojska to okoliczność, że po wywłaszczeniu spornej nieruchomości nowych baraków nie wybudowano, równoznaczna jest z brakiem osiągnięcia celu decyzji wywłaszczeniowej. Nie można wszak postawić znaku równości pomiędzy budową, a adaptacją czy modernizacją budynków. O zrealizowaniu celu wywłaszczenia można by mówić jedynie w sytuacji, gdyby na wywłaszczonej działce powstały nowe budynki (nowe baraki, poza tymi, które istniały już w chwili wywłaszczenia nieruchomości). Prace adaptacyjne nie realizują bowiem celu decyzji wywłaszczeniowej, którym była budowa baraków (nie adaptacja baraków na cele wojskowe).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Gmina Miasta G. – wniósł o jej oddalenie.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę.

W odpowiedzi na powyższe Wojewoda, skarżąca kasacyjnie oraz uczestnicy postępowania – R. W. i D. W. wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 4 lutego 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Pismem z 1 marca 2021 r. uczestniczka postępowania – Gmina Miasta G. podtrzymała w całości dotychczasowe stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. skierowane przeciwko ustalonemu celowi wywłaszczenia. Zgodnie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania dla swoje skuteczności wymaga wskazania, że naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 21 dekretu, dotyczący orzeczenia wywłaszczeniowego, nie wymienia jako elementu obligatoryjnego, wskazania celu wywłaszczenia. Cel taki powinien być wskazany we wniosku o wywłaszczenie, ale "w sposób ogólny" (art. 17 ust. 2 pkt 5 dekretu). Z tego względu należy zgodzić się z tezą postawioną w skardze kasacyjnej, że na gruncie dekretu dokumentem określającym cel wywłaszczenia powinien być w pierwszej kolejności wniosek o jego wszczęcie. Fałszywa jest jednak teza skargi kasacyjnej, że wniosek ten w niniejszej sprawie wskazuje budowę baraków jako cel wywłaszczenia. Nie zakwestionowano ustalenia, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek z 16 listopada 1953 r. Wniosek z tej daty, złożony na podstawie art. 17 dekretu i dotyczący przedmiotowej parceli, nie zawiera tak określonego celu (k. 217 akt adm.). W jego uzasadnieniu podano jedynie, że teren jest niezbędny dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Argument przedstawiony w skardze kasacyjnej jest niezgodny ze stanem faktycznym sprawy i już z tego powodu nie może stanowić uzasadnienia postawionego zarzutu. Natomiast, skoro wniosek o wywłaszczenie nie zawiera informacji o celu wywłaszczenia, koniecznym dla weryfikacji przesłanki zbędności nieruchomości, organy prawidłowo przystąpiły do próby jego rzeczowego dookreślenia na podstawie innych materiałów, w tym także pochodzących z okresu poprzedzającego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Takie działanie nie narusza art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ na obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zebrać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć go w całości, a także uznać okoliczność za udowodnioną na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych względów poszukiwanie celu wywłaszczenia w oparciu o wszelkie materiały jest nie tylko dopuszczalne, ale konieczne i stanowi realizację zasad określonych w powołanych przepisach. Na ich podstawie w sposób uprawniony, ze względu na opisany przez organ odwoławczy, zróżnicowany sposób charakteryzowania celu wywłaszczenia, przyjęto, że cel ten związany był z wojskiem (Marynarką Wojenną). Nie można uznać, że został on scharakteryzowany w sposób "rozszerzający", skoro wniosek o wywłaszczenie nie zawiera żadnej informacji o przedmiocie celu wywłaszczenia. Tak określony w postępowaniu cel wywłaszczenia w istocie konkretyzuje i czyni bardziej szczegółowym cel określony we wniosku jako "realizacja planów gospodarczych". Konieczność uwzględnienia całości zebranego materiału sprzeciwia się uznaniu, w oparciu jedynie o wybrane dokumenty, że celem wywłaszczenia była wyłącznie budowa baraków koszarowych, przy czym tego rodzaju zagospodarowanie niewątpliwie mieści się w "celu wojskowym".

Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, ograniczone do art. 137 § (powinno być: ust.) 1 pkt 1 i 2 oraz art. 216 § (powinno być: ust.) 2 pkt 2 u.g.n., a kwestionujące możliwość wydania orzeczenia wywłaszczeniowego po przystąpieniu do realizacji celu wywłaszczenia. Skarżąca kasacyjnie pomija przy tym regulację aktu prawnego, na podstawie którego wywłaszczenie zostało orzeczone. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z ówczesnym stanem prawnym, równocześnie z zezwoleniem na nabycie nieruchomości, możliwe było udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, z czego wywiedziono, że w ówczesnym stanie prawnym nie było wykluczone rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia przed jego orzeczeniem, a w konsekwencji jego realizacja przed wywłaszczeniem. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w art. 6 ust. 1 dekretu. W tym zakresie w skardze kasacyjnej nie postawiono żadnych zarzutów, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do kontroli tego stanowiska. Natomiast zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie może wywrzeć skutku w tym zakresie. Zarzutem prawa materialnego nie można po pierwsze kwestionować ustaleń faktycznych, w tym przypadku, faktu realizacji zagospodarowania stanowiącego cel wywłaszczenia. Zasadnie natomiast Sąd I instancji wyjaśnił, że terminy określone w tych przepisach nie mają zastosowania, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 1 stycznia 1998 r. Niewątpliwie realizacja zagospodarowania terenu na cel wojskowy (baraki koszar) została zrealizowana przed tą datą. Sąd I instancji nie naruszył też art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n., albowiem nie odmówił zastosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości w niniejszej sprawie.

Nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a oddalając w takiej sytuacji skargę, nie naruszył art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki określone w tym przepisie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Rozpoznanie sprawy, zgodnie z kolejnością wpływu skargi kasacyjnej, jest konieczne, zaś stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 jest okolicznością notoryjną, podobnie jak to, że źródłem zakażenia i zagrożenia są osobiste kontakty w szczególności w zamkniętych pomieszczeniach, natomiast rozpoznanie sprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, ze względów technicznych nie jest możliwe.