Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3582/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 i 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 228/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków w przedmiocie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 650 (słownie: sześćset pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Op 228/19, po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "[...]WINB w [...]") z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku w przedmiocie wykonanych robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz [...] kwotę 500 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB w [...]") wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania instalacji gazowej w piwnicy budynku przy ul. [...] w [...] obsługującej lokale nr [...] i [...].

Wydaną w tej sprawie decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], PINB w [...] orzekł o odstąpieniu od nałożenia na [...] obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że roboty budowlane, polegające na rozbudowie wewnętrznej instalacji gazowej i przeniesieniu gazomierza z gabinetu na korytarz w piwnicy, wykonano w oparciu o dokumentację projektową zatwierdzoną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2002 r., nr [...]. Inwestor wywiązał się z obowiązku i zawiadomił organ o zakończeniu prac 11 czerwca 2002 r. Organ stwierdził, że porównanie wykonanych robót budowlanych - według stanu na dzień oględzin - z zatwierdzonym projektem budowlanym wykazało następujące różnice w zakresie wykonanych robót: wysokość pomieszczenia kotłowni zgodnie z projektem winna wynosić co najmniej 220 cm, a kubatura 8 m3, natomiast wysokość stwierdzona w trakcie oględzin wynosiła 179 cm, a kubatura 6,7 + wnęka 0,45 = 7,15 m3; gazomierz typu G4 miał być zamontowany w wentylowanej szafce w korytarzu piwnicy, podczas gdy stwierdzono stan: pomieszczenie nie wentylowane, licznik nie jest w szafce (wisi na ścianie); wyprowadzenie rury spalinowej do przewodu spalinowego powinno być wykonane w blaszanej rozecie - stwierdzono zaś bezpośrednie podłączenie do przewodu kominowego. Organ wskazał, że w trakcie oględzin przedłożono kserokopie protokołów z okresowej kontroli instalacji gazowej, w tym z 26 kwietnia 2016 r., w którym nie odnotowano uwag i zaleceń oraz stwierdzono, że instalacja jest sprawna i szczelna. Dalej, organ odniósł się do ekspertyzy technicznej (której obowiązek przedłożenia nałożono postanowieniem z 6 grudnia 2016 r.) oraz opinii mistrza kominiarskiego z 31 maja 2017 r. i z 8 czerwca 2017 r., który stwierdził, że wentylacja w pomieszczeniu piwnicy, gdzie usytuowany jest licznik gazowy, spełnia wymagania przepisów i zapewnia wymaganą przepisami wymianę powietrza.

Organ dokonał porównania stanu faktycznego stwierdzonego podczas oględzin ze stanem stanowiącym podstawę ekspertyzy z 15 lutego 2017 r. oraz opinii z 31 maja 2017 r. i z 8 czerwca 2017 r. Na tej podstawie przyjął, że inwestorka z własnej inicjatywy - nie czekając na zakończenie postępowania - przedsięwzięła szereg działań mających na celu doprowadzenie przedmiotowej instalacji gazowej do stanu zgodnego z prawem. Podstawowe prace naprawcze obejmowały: montaż szafki metalowej w pomieszczeniu piwnicznym i umieszczenie w niej licznika gazu; wykonanie wentylacji w pomieszczeniu piwnicznym, w którym znajduje się licznik gazu; usunięcie warstwy docieplenia z sufitu i płytek ceramicznych z podłogi w pomieszczeniu piwnicznym z kotłem gazowym, w celu zwiększenia wysokości i kubatury tego pomieszczenia; usunięcie z pomieszczenia z kotłem nieczynnego podgrzewacza wody; ułożenie podtynkowo przewodów instalacji elektrycznej; pomalowanie instalacji gazowej na kolor żółty; zamurowanie otworu do przewodu kominowego nr 4; zamontowanie nowej kratki wentylacyjnej do przewodu kominowego nr 5. Organ stwierdził, że w tak ustalonym stanie faktycznym objęte oceną przeniesienie gazomierza i związane z nim wykonanie odcinka instalacji gazowej należy zaliczyć do przebudowy, która wymagała, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w jego brzmieniu obowiązującym w połowie 2002 r. (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz 1126), uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odnotował, że znajdujący się w zatwierdzonym projekcie budowlanym rysunek "rzut piwnic" nie pozostawia wątpliwości, że miejsca zainstalowania gazomierza i kotła gazowego są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ uznał, iż na podstawie powyższego rysunku oraz rysunku "rozwinięcie instalacji gazowej", można stwierdzić, że inwestycja z 2002 r. obejmowała przebudowę instalacji gazowej w zakresie przeniesienia gazomierza z lokalu (gabinetu) na korytarz w piwnicy. Projekt nie przewidywał zmian w pozostałej części istniejącej wówczas instalacji gazowej, w tym zmiany miejsca zainstalowania kotła gazowego. Kocioł ten pozostał w pomieszczeniu piwnicznym na dotychczasowych podłączeniach do instalacji gazowej. Oceniając zgodność z prawem wykonania instalacji gazowej organ zaznaczył, że poza zakresem tego postępowania znajduje się kwestia doprowadzenia gazu do budynku i wykonania instalacji gazowej w budynku - co według współwłaścicieli miało miejsce kilkadziesiąt lat temu - podobnie jak kwestia wykonania gazowych instalacji w poszczególnych lokalach w latach 1989-1991. Zdaniem organu, ze względu na ustaloną datę wykonanych robót wyznacznikiem stanu zgodnego z prawem są natomiast przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 2, poz. 25). Powołując zapisy § 166 ust. 3 w zw. z § 6 tego rozporządzenia organ stwierdził, że przedmiotowa instalacja gazomierza nie odpowiada powyższym wymogom. Spełnia jednak przewidziane § 166 ust. 4 rozporządzenia rozwiązanie szczególne. W badanym przypadku gazomierz został zainstalowany w części korytarza piwnicznego, w którym zapewniono skuteczną wentylację. Wprawdzie spełnienie przez pomieszczenie z gazomierzem wymogu posiadania otworu okiennego może budzić wątpliwości, jednak autorzy ekspertyzy wskazali, że do korytarza piwnicznego przylegają pomieszczenia piwniczne z drzwiami ażurowymi, które to pomieszczenia wyposażone są w otwory okienne z uchylnymi oknami PCV. W tych okolicznościach nie można więc zarzucić inwestorowi zainstalowania gazomierza w miejscu niezgodnym z przepisami, zwłaszcza że jest ono zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym sporządzonym przez uprawnioną osobę. Organ wywiódł, że z uwagi na zasadę powagi rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej, nie jest też obecnie możliwe rozstrzyganie co do zgodności miejsca zainstalowania gazomierza z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania robót budowlanych. W badanym przypadku cele regulacji zawartej w § 166 ust. 4 rozporządzenia mogą być zatem spełnione pomimo tego, że pomieszczenie z gazomierzem bezpośrednio nie jest wyposażone w otwór okienny, bo otwory okienne znajdują się w pomieszczeniach piwnicznych oddzielonych drzwiami ażurowymi. Według organu, badający sprawę zespół wysoko wykwalifikowanych ekspertów stwierdził, iż pomieszczenie korytarza piwnicy, jak i sam montaż gazomierza, spełniają wymogi przepisów prawa, mogą być bezpiecznie użytkowane, nie stwarzają zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców, które to stanowisko organ podzielił w świetle całokształtu materiału dowodowego oraz poczynionych rozważań. Dalej organ wyjaśnił, że przebudowa instalacji gazowej wykonana w 2002 r. nie obejmowała instalacji kotła gazowego i dlatego brak jest przesłanek do twierdzenia, że instalacja kotła nastąpiła w drodze samowoli budowlanej. Wskazując na regulacje § 170 ust. 1, § 172 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia organ ustalił jednak, że pomieszczenie z kotłem ma wysokość 1,9 m, a jego kubatura wynosi 7.8 m3 przy mocy zainstalowanego kotła 24000 W, co oznacza, że wysokość jest równa przepisanej wartości minimalnej, a kubatura spełnia wymóg z nawiązką. Podsumowując dokonaną ocenę stwierdził, że przy wykonaniu instalacji gazowej w piwnicy budynku doszło do naruszenia przepisów prawa, które polegały na odstąpieniu od zabezpieczenia gazomierza przed osobami postronnymi (gazomierz zainstalowany w ogólnodostępnym korytarzu piwnicznym), poprzez zainstalowanie go w szafce metalowej oraz niezapewnieniu wentylacji wywiewnej w pomieszczeniu z gazomierzem. Natomiast pozostałe stwierdzone nieprawidłowości, takie jak zmniejszenie wysokości pomieszczenia poprzez docieplenie sufitu i ułożenie kafli podłogowych, zbliżenie instalacji elektrycznej natynkowej do instalacji gazowej, brak wyróżnienia instalacji gazowej kolorem żółtym, zamontowanie gazowego podgrzewacza wody, zdaniem organu, miały najprawdopodobniej charakter wtórny i powstały po zakończeniu przebudowy instalacji gazowej. Zostały jednak usunięte staraniem inwestorki w toku prowadzonego postępowania. Stwierdzając, że przedmiotowa instalacja gazowa została wykonana w warunkach art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, organ wyjaśnił, że dla tak wykonanych robót budowlanych ustawa przewiduje dwa wzajemnie wykluczające się tryby postępowania naprawczego, określone w pkt 1 i 2 tego przepisu. W analizowanej sprawie ustalono, że w toku postępowania inwestorka z własnej inicjatywy i własnym staraniem usunęła nieprawidłowości pierwotne, istniejące od zakończenia przebudowy w czerwcu 2002 r. jak i te wtórne, których dopuszczono się już w trakcie użytkowania przebudowanej instalacji gazowej. W tej sytuacji - w stanie z dnia orzekania - nie stwierdzono konieczności wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej przebudowy do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez uczestnika postępowania organ podał, że wysokość oraz kubatura pomieszczenia z kotłem odpowiadają wymogom rozporządzenia, a nie stwierdzono aby w pomieszczeniu były realizowane jakieś inne funkcje. Ponadto miejsce zainstalowania gazomierza jest zgodne z ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego, a sposób i miejsce jego zainstalowania nie stwarzają obecnie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, bądź bezpieczeństwa mienia.

[...] wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił, że organ w sposób niedopuszczalny podjął się tłumaczenia projektanta i nieprawidłowo zakwalifikował jako mieszkalny budynek, w którym zostały wykonane prace. Zakwestionował też stanowisko organu, że dostosowanie nieprawidłowości do stanu zgodnego z przepisami nie stanowiło wykonywania robót budowlanych, a jedynie "prace naprawcze", konserwacyjne, czy też aranżacji wnętrz. Podniósł, że pracą aranżacyjną nie może być zmiana sposobu wentylowania przestrzeni korytarza. Zakwestionował również sposób kwalifikowania mocy dowodowej dokumentów z uwagi na sporządzenie ich przez "zespół wysoko wykwalifikowanych ekspertów" zaznaczając, że na skutek wątpliwości prawidłowości ekspertyzy tegoż "zespołu" doszło do ponownego badania poprawności wentylacji. Za nieprzekonujące uznał ponadto twierdzenia, że prace zmierzające do uzyskania odpowiedniej wysokości i kubatury pomieszczenia nie stanowiły robót budowlanych. Stosownie do podniesionych zarzutów wskazał na konieczność przeprowadzenia analizy globalnej.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], [...]WINB w [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi [...] od powyższej decyzji wyrokiem z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 502/17, uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy ponownie jej całokształcie, albowiem nie dokonał w sprawie całościowej oceny merytorycznej czym w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, PINB w [...], działając na zlecenie organu odwoławczego, w dniu [...] kwietnia 2018 r. przeprowadził oględziny wykonanej instalacji gazowej. Następnie, decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], [...] WINB ponownie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Opolu wniosła [...].

Wyrokiem z 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 312/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższą decyzję uznając, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie wykonał prawidłowo zalecenia Sądu, a zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie.

[...]WINB w [...] rozpoznając ponownie sprawę, wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], po raz kolejny utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Powołując się na wskazania Sądu organ rozważył kolejno kwestie, które w wyroku 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 312/18 wskazane zostały jako nierozpoznane:

1. Dokonując oceny na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdził, że lokalizacja gazomierza w korytarzu piwnicznym nie jest zgodna z warunkami technicznymi uregulowanymi w rozporządzeniach z dnia 14 grudnia

1994 r. i z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei zastosowane usprawnienia dotyczące sposobu wentylacji pomieszczenia korytarzowego są rozwiązaniem dodatkowym umożliwiającymi wymianę powietrza i mającym wpływ na bezpieczeństwo przed zagrożeniem wynikającym z ewentualnych nieszczelności instalacji i urządzeń gazowych. Badania kominiarskie wykazały skuteczność wentylacji korytarza, w którym z zainstalowano gazomierz, a w sporządzonej ekspertyzie techniczno-budowlanej z lutego 2017 r. wykazano, że pomieszczenie korytarza piwnicy posiada skuteczna wentylację, może być bezpiecznie użytkowane i nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców.

2. Ustalając, czy roboty budowlane są zgodne z innymi wymaganiami wskazanymi w opisie technicznym do projektu, dotyczącymi odpowiednich przewodów wentylacyjnych w pomieszczeniu z odbiornikiem gazu oraz odpowiedniej wysokości i kubatury tego pomieszczenia oraz wykonania instalacji przy użyciu odpowiednich materiałów i zastosowania właściwych uchwytów mocujących, organ wskazał na zapisy normy PN-B-02431-1:1999 i normy PN-B-02431-1 oraz § 172 ust. 3 i ust. 5 (błędnie w decyzji wskazano na § 173 ust. 1 pkt 5) rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Na tej podstawie stwierdził, że przepisy wcześniejsze, a także aktualnie obowiązujące dopuszczają instalowanie gazowych kotłów grzewczych w pomieszczeniach technicznych o wysokości co najmniej 1,9 m, a więc dopuszczają przedmiotową instalację kotła we wskazanym pomieszczeniu piwnicznym pod warunkiem, że montaż kotła miał miejsce w takim pomieszczeniu, a nie niższym. Natomiast fakt zamontowania dodatkowo centrali nawiewno-wywiewnej w pomieszczeniu kotłowni nie wynika wprost z projektu opracowanego w 2006 r. Jest faktem że centrala wraz z przewodami nawiewu i wywiewu powietrza nie czerpie i nie stanowi wentylacji mechanicznej samego pomieszczenia z zamontowanym kotłem gazowym ale stanowi jego element wyposażenia zabierając niejako kubaturę tego pomieszczenia. Tak więc ekspertyza techniczna wykonana w 2017 r. przez zespół ekspertów jest niepełna bowiem pominęła ten element wyposażenia kotłowni który ma istotny wpływ na wymagana min. kubaturę pomieszczenia kotłowni tj. 6,5 m3. W przypadku tak małego pomieszczenia nawet bardzo dobrze wentylowanego należało dokonać sprawdzenia spełnienia tego warunku. W przypadku uszkodzenia elastycznych przewodów doprowadzających i odprowadzających powietrze do centrali mogłoby następować dodatkowe mieszanie się powietrza w samym pomieszczeniu z zabudowanym kotłem i zasysanie tego powietrza do układu wentylacji gabinetów na parterze budynku. Ten element dodatkowego wyposażenia kotłowni powinien ocenić uprawniony projektant.

3. Rozważając, czy fakt niezrealizowania - przewidzianego w projekcie budowlanym - wymogu wyprowadzenia rury spalinowej do przewodu spalinowego w blaszanej rozecie i wykonanie zamiast tego bezpośredniego podłączenia do przewodu kominowego spełnia wymagania przepisów, organ uznał, że dla wykonanego podłączenia opisany w projekcie w 2002 r. wymóg zastosowania rozety mógł mieć miejsce w sytuacji, kiedy w pomieszczeniu był inny rodzaj kotła, a przewody poziome spalinowe były podłączone bezpośrednio do pionowych kanałów spalinowych murowanych. Obecnie zamontowany kocioł z zamkniętą komorą spalania o mocy 24 kW i przewód odprowadzający spaliny w formie dwuściennej rury wyprowadzonej ponad dach zapewnia tą szczelność połączenia przewodów poziomych odprowadzających spaliny z przewodem pionowym.

4. Ustalając, czy sporna instalacja - na dzień jej wykonania spełniała wszystkie inne wymagania, które nie zostały określone w projekcie, a które mogły wynikać z przepisów technicznych obowiązujących na dzień jej realizacji organ uznał, że na dzień wykonania (w 2002 r.) zrealizowana przebudowa nie spełniała warunków technicznych dotyczących usytuowania gazomierza w zaprojektowanym miejscu. Montaż kotła gazowego w pomieszczeniu piwnicznym w którym wysokość pomieszczenia wynosiła 1,79 m także nie spełniał warunku wysokości 1,9 m pomieszczenia z zamontowanym kotłem. Brak jest jednak możliwości oceny czy pomieszczenie, w którym był montowany kocioł w 1991 r. miało wymaganą wysokość i kubaturę oraz jakiego rodzaju był to kocioł grzewczy (z otwartą czy zamkniętą komora spalania). Prace remontowe likwidujące ocieplenie stropu i obniżenie posadzki doprowadziły do uzyskania zgodności z przepisami dopuszczającymi w budynkach istniejących montaż kotłów w pomieszczeniach o wysokości min. 1,9 m.

5. Organ stwierdził również, że przebieg instalacji jest zgodny z zatwierdzonym projektem przebiegu wykonanej instalacji gazowej, tj. przebiegu rur oraz wykonania podłączenia do gazomierza.

6. Odpowiadając na pytanie w jaki sposób wentylacja została wykonana

i w wyniku jakich działań usunięto zaistniałe w tym zakresie nieprawidłowości wyjaśnił, że pomieszczenie korytarzowe, w którym umieszczono gazomierz nie posiada okna. Znajduje się jednak bezpośrednio za drzwiami pomieszczenia piwnicznego z kotłem gazowym, które posiada okno oraz układ nawiewny typ "Z" doprowadzający zewnętrzne powietrze nad posadzkę piwnicy, a wentylacja pomieszczenia korytarza ze zlokalizowanym gazomierzem następuje poprzez kratkę o przekroju 42cm x 10 cm zamontowaną w dolnej części drzwi kotłowni. Wykonana wentylacja jest sprawna, a prace wykonane w wyniku przebudowy poprawiły bezpieczeństwo w zakresie eksploatacji instalacji z zamontowanym kotłem w piwnicy budynku.

7. Rozstrzygając, czy okoliczności zamurowania otworu do przewodu kominowego pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami organ stwierdził, że zamurowanie przewodu kominowego w pomieszczaniu piwnicznym nr 2 zostało nakazane w opinii kominiarskiej nr OP/19/2017, po dokonanych pomiarach skuteczności wentylacji co mogło wynikać z ograniczenia ruchu powierza w samym korytarzu i wymuszeniu większego natężenia przepływu powietrza w samej kotłowni i miejscu lokalizacji gazomierza.

8. Oceniając, czy roboty naprawcze zostały wykona prawidłowo w kontekście obowiązujących wymogów technicznych, w tym na skutek ułożenia podtynkowo przewodów instalacji elektrycznej, spełnienia przez sporną instalację gazową wymogów z § 164 i 166 (poprzednie warunki techniczne) oraz § 172 rozporządzenia z 2002 r. organ wyjaśnił, że właściciel instalacji wykonał szereg prac remontowych dostosowując pomieszczenie do obowiązujących warunków technicznych w jakich dopuszcza się montaż kotłów gazowych. Wskazał, że typ kotła z zamkniętą komora spalania zamontowany poprawia bezpieczeństwo użytkowania obiektów, w pomieszczeniu z kotłem gazowym jest oświetlenie naturalne i sztuczne, a sposób wykonania instalacji elektrycznych (większość kabli jest luźno prowadzona i podwieszona do istniejących przewodów instalacji grzewczej i przewodów powiązanych z centralą nawiewno-wywiewną a nie w korytkach mocowanych do ścian i sufitu) wymaga oceny inspektora ds. elektroenergetycznych.

9. Wyjaśniając, czy wentylacja spełnia wymogi techniczne, w kontekście opinii mistrza komisarskiego organ wskazał, że opinia wskazuje na prawidłową wentylację pomieszczeń piwnicznych, w których zlokalizowano kocioł gazowy i gazomierz.

W dalszej części uzasadnienia decyzji, odnosząc się do zapisów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] kwietnia 2002 r., organ stwierdził, że zgodnie z dokumentacją projektową należało pomieszczenia, w których znajdowały się urządzenia podłączone do instalacji gazowej, jak i istniejącą instalację gazową doprowadzić do zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie budowy. Inwestor nie zastosował się do zaleceń projektanta, a tym samym do przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazując na zapisy § 166 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. organ ustalił, że gazomierz został zainstalowany w pomieszczeniu (korytarzu) bez otworu okiennego oraz przewodu wentylacji grawitacyjnej. W toku prowadzonego postępowania inwestorka wykonała dodatkowe roboty budowlane i zamontowała gazomierz w szafce, a także zapewniła prawidłową wentylację piwnicy, co potwierdzają ustalenia opinii kominiarskich mistrza kominiarskiego. Oceniając wszystkie prace wykonane przez inwestorkę organ stwierdził, że samodzielnie doprowadziła wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z przepisami. Tym samym pomieszczenie, w którym zamontowano gazomierz, odpowiada wymaganiom § 166 ust. 4 pkt 1 lit. a obecnie obowiązujących warunków technicznych. Nadto, tak umieszczony licznik nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, a opinia mistrza kominiarskiego z 8 czerwca 2017 r., wskazała, że wentylacja w korytarzu piwnicy, spełnia wymagania przepisów i zapewnia wymaganą przepisami wymianę powietrza. Jako istotny organ uznał fakt, że od wykonania robót budowlanych do dnia ostatnich oględzin, nie stwierdzono nieszczelności lub nieprawidłowości w eksploatacji gazomierza. Ponadto, zarówno wcześniejszy stan, jak również poprawione obecnie warunki montażu nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Odnosząc się do robót wykonanych w pomieszczeniu kotłowni - polegających na usunięciu docieplenia pod sufitem i okładziny posadzki w pomieszczeniu z kotłem, które przywróciły pierwotną wysokość 1,94 m oraz kubaturę - 7,8 m3, organ stwierdził, że wymiary te nadal nie odpowiadają założeniom projektu, jednakże wobec zamontowania kotła z zamkniętą komorą spalania, spełniony jest wymóg z § 172 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych. Wszelkie dalsze rozważania dotyczące zachowania wymiarów tego pomieszczenia nie mogą natomiast stanowić podstawy do oceny zachowania wymagań projektu, gdyż wykonane roboty polegały na przeniesieniu licznika gazowego z lokalu do piwnicy. Podsumowując swoją ocenę organ stwierdził, że co prawda inwestorka naruszyła zapisy projektu budowlanego, ale nieprawidłowości te, wobec faktu, że w dacie robót budowlanych pomieszczenie kotłowni istniało i był w nim zamontowany kocioł, dotyczyć mogą wyłącznie gazomierza i obecnie zostały przez samą inwestorkę usunięte. Ponadto, organ nie podzielił twierdzenia strony odwołującej, że obecnie budynek ma charakter mieszkalno-usługowy i wskazał, że wobec doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę i przepisami odmówiono nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

[...] wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. na skutek niewyjaśnienia całkowicie stanu faktycznego oraz naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione uznanie, że wykonane prace budowlane w całości odpowiadają obowiązującym przepisom prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ocena i wnioski zespołu ekspertów nie mogą zastąpić odstępstwa od obowiązujących przepisów. W szczególności odnosi się to do lokalizacji gazomierza w korytarzu piwnicy, braku okna w pomieszczeniu z gazomierzem i odpowiedniej wentylacji tego pomieszczenia, a także wysokości pomieszczenia w którym zainstalowany jest kocioł gazowy poniżej 2,2 m. Jako niedopuszczalne uznał ponadto stwierdzenie o konieczności dokonania oceny w kwestii pojawienia się centrali nawiewno-wywiewnej zmniejszającej kubaturę pomieszczenia z kotłem i okablowania w kotłowni.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB w [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie skarżący, na zasadzie art. 104 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", złożył na piśmie swoje wystąpienie, w którym wskazywał na brak spełnienia warunków § 116 pkt 6, § 172 ust. 3 pkt 2 i pkt 4 rozporządzenia ustalającego warunki techniczne. Uczestnik postępowania [...] wniosła o oddalenie skargi. Wskazując, że kotłownia znajduje się w pomieszczeniach piwnicznych od lat pięćdziesiątych XX w. podkreśliła, że roboty budowlane związane z przeniesieniem licznika z lokalu na korytarz piwnicy wykonane zostały na wyraźną sugestię pracowników gazowni.

W trakcie tej inwestycji nie dokonano wymiany kotła gazowego, a zaprojektowana rozeta według ocen specjalistów w przypadku kotła z zamkniętą komora, spalania nie jest wymagana. Skarżącemu przez 14 lat (2002-2016) nie przeszkadzało umiejscowienie licznika gazu bezpośrednio przy wejściu do jego piwnicy natomiast obecne działania wywołane są rozszerzeniem przez nią prowadzonej działalności stomatologicznej.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w związku z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Zaistniała więc konieczność jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd I instancji zaznaczył, że sprawie wydane już były dwa wyroki iw związku z tym należało, na podstawie art. 153 p.p.s.a., uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania zawarte w tych wyrokach.

Sąd I instancji wskazał, że dokonując obecnie kontroli w granicach związania na podstawie art. 153 p.p.s.a. nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny. Na podstawie wyroku z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 502/17, należało tym samym przyjąć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło oceny legalności robót budowlanych, związanych z wykonaniem instalacji gazowej w piwnicy budynku i prawidłowo prowadzone było w trybie przepisów art. 50–51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.). Sporne roboty stanowiły przebudowę i wykonane zostały w 2002 r. na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2002 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Dalej Sąd I instancji przypomniał, że w. wyroku z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 502/17, wskazano, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Zastosowanie art. 51 ustawy jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy. Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy jest z kolei dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 ustawy wykonane roboty są zgodne z prawem. Sąd podkreślił, że o ile ocena dotycząca ustalenia, czy sporne roboty zostały wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy dokonywana jest na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wykonania tych robót, o tyle oceny w zakresie legalizacji robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy i doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem należy dokonać w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ustawy nie ma charakteru kontroli i w związku z tym nie może odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego, np. obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, lecz jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, powinno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa.

Oznacza to, że prowadząc postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych w pierwszej kolejności należy ocenić, czy zostały one wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień ich wykonania, a w przypadku istnienia w obrocie prawnym pozwolenia na budowę - także zgodnie z tym pozwoleniem. Nowe przepisy, tj. aktualnie obowiązujące wymogi techniczne, mają natomiast zastosowanie do nałożenia obowiązków w celu legalizacji robót budowlanych w przypadku stwierdzenia, że w chwili ich wykonania nie odpowiadały one obowiązującym wówczas przepisom lub wykonane zostały z odstąpieniem od pozwolenia na budowę. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą okoliczności do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, tj. gdy zaistniała któraś z okoliczności wskazanych w art. 50 ust. 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego wdrażając postępowanie legalizacyjne powinien zatem ocenić, czy roboty wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, a jeśli nie to czy jest możliwe ich doprowadzenie do takiego stanu. Tylko też w sytuacji stwierdzenia, że roboty wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, możliwe jest odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Sąd I instancji zauważył, że stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, przepisy art. 51 ustawy mają zastosowanie m.in. do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Mając zatem do czynienia z robotami budowlanymi zrealizowanymi częściowo zgodnie, a częściowo niezgodnie z pozwoleniem na budowę, projektem oraz przepisami obowiązującymi na dzień realizacji robót, organy nadzoru budowlanego powinny ustalić zakres prac wykonanych nieprawidłowo. To determinuje bowiem zastosowanie odpowiednich przepisów art. 51 ust. 1 ustawy, które - co należy zaakcentować - w przypadku zrealizowania robót budowlanych niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy znajdą zastosowanie wyłącznie w stosunku do robót wykonanych w sposób istotnie odbiegający od tych ustaleń i warunków.

WSA w Opolu wskazał, że w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie ważnego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego w tym pozwoleniu projektu budowlanego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, należy ustalić w pierwszej kolejności, czy wykonano je zgodnie z tymże pozwoleniem i zatwierdzoną dokumentacją projektową. Sąd podkreślił, że uzyskanie pozwolenia na budowę i wykonanie robót na podstawie tego pozwolenia, a nawet uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, nie skutkuje bezwzględnym zakazem przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy. Zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy jest wszak uzasadnione, jeśli wystąpił jeden z przypadków powodujących wszczęcie postępowania określanego jako naprawcze. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy trzeba przy tym wykładać w ten sposób, że przepisy te stanowią podstawę do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, także wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Sąd I instancji uznał, że rozpoznając ponownie sprawę w trybie odwoławczym, [...]WINB w [...] wykonał w zasadzie zalecenia Sądu co do uzupełnienia postępowania dowodowego ale nie sprostał obowiązkowi subsumcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego. Organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy i prawidłowo przyjął, że wykonane roboty budowlane w 2002 r. (przebudowa) polegały na przeniesieniu gazomierza do piwnicy i wykonaniu instalacji gazowej w celu jego podłączenia do istniejącego kotła gazowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy nie ustalił, wbrew zaleceniom wynikającym z obu wyroków, sposobów mocowań (uchwytów mocujących) wykonanej instalacji gazowej, ani też nie ustalił i nie wskazał czy wentylacja spełnia wymogi techniczne, ponownie powołując się jedynie na znajdującą się w aktach opinię kominiarską. Brak jest także ustaleń faktycznych i oceny wymogów dotyczących prowadzenia przewodów gazowych wynikających z warunków wynikających z § 164 rozporządzenia z 1999 r. i 2002 r.

Następnie WSA w Opolu stwierdził, że organ uwzględnił również częściowo ocenę i wskazania wynikające z wyroku wydanego 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 312/18, co do zakresu koniecznych rozważań. Sąd dostrzegł, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się (w pkt od ad. 1 do ad. 9) do kwestii, które jako wymagające szczególnego rozważenia wskazano w tym wyroku. Rozważone zostały one jednak jako odrębne zagadnienia i nie zostały przeanalizowane w sposób wszechstronny i wskazany w zapadłych wyrokach, a mianowicie w kontekście przesłanek, o których stanowi art. 51 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji argumentacja uzasadniająca podjęte rozstrzygnięcie stanowiła z kolei powtórzenie rozważań organów z wcześniejszych decyzji i w niektórych kwestiach zdaje się przeczyć okolicznościom poddanym ocenie we wcześniejszej części uzasadnienia. WSA w Opolu zarzucił, że w rozważaniach organu brak jest spójności i trudno jednoznacznie stwierdzić, które okoliczności organ uwzględniał dokonując oceny, co do stwierdzenia zgodności inwestycji zarówno z przepisami obowiązującymi na dzień jej realizacji, jak i aktualnie obowiązującymi. W ocenie Sądu I instancji nie można tym samym uznać, że organ ponownie rozpoznał sprawę w całości w sposób wyczerpujący.

Sąd I instancji zarzucił, że dokonana w zaskarżonej decyzji ocena merytoryczna, nie była wyczerpująca i wystarczająca do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie, a uzasadnienie decyzji nie realizuje zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a. Z tego też powodu nie było możliwe dokonanie przez Sąd kontroli merytorycznej rozstrzygnięcia, w kontekście stosowanych przepisów prawa materialnego, w tym co do legalności odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy.

W ocenie Sądu I instancji w uzasadnieniu decyzji rozważania nie zostały usystematyzowane stosownie do reguł oceny dokonywanej w trybie art. 50-51 ustawy, tj. wymagających kolejno: rozstrzygnięcia czy roboty wykonano w warunkach określonych w z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy; w przypadku stwierdzenia przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy dokonania kwalifikacji stwierdzonego odstępstwa (wg. stanu prawnego na dzień wykonania robót) jako istotnego i wskazania zakresu robót objętych taką przesłanką; następnie ustalenia czy wszystkie roboty wykonane w warunkach art. 50 ust. 1 pkt 2 lub/i pkt 4 ustawy odpowiadają aktualnie obowiązującym przepisom prawa, a więc dokonanie oceny robót budowlanych w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów znajdujących zastosowanie do przedmiotowych robót; wreszcie na koniec w przypadku ustalenia, że roboty budowlane wykonane w warunkach z art. 50 ust. 1 ustawy nie spełniają obowiązujących wymagań prawnych zastosowania art. 51 ust. 1 ustawy.

W zakresie oceny dokonywanej co do wykonania robót budowlanych w warunkach z art. 50 ust. 1 ustawy Sąd I instancji zarzucił, że organ rozważył jedynie przesłankę z pkt 2, przy czym stanowisko co do braku jej wystąpienia wyraził jedynie w odniesieniu do umieszczenia licznika. Tylko w tym zakresie stwierdził brak zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Nie dokonał natomiast oceny, czy przesłanka ta wystąpiła w odniesieniu do innego zakresu wykonanych robót budowlanych. Co więcej, nie rozważył w wymaganym zakresie kwestii ewentualnego wystąpienia przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Tymczasem, organ pierwszej instancji stwierdził, że spełniona została przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy wobec czego istniały podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego. Dla prawidłowego i wyczerpującego rozpoznania sprawy ustalenie przez organ odwoławczy, czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, było zatem konieczne. Zwłaszcza jeśli uwzględnić, że w zaskarżonej decyzji wskazano na brak zgodności lokalizacji gazomierza w korytarzu piwnicznym z warunkami technicznymi uregulowanymi w rozporządzeniach z 14 grudnia 1994 i z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (pod ad. 1). Sąd zaznaczył, że tylko w sytuacji stwierdzenia, że roboty wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, możliwe jest odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stwierdzenie przez organ braku takiej zgodności powoduje konieczność nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy.

Ponadto Sąd I instancji zarzucił, że w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił w jednoznaczny sposób dlaczego, pomimo stwierdzenia niezgodności robót budowlanych z obowiązującymi obecnie przepisami uznał brak podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 ustawy. Stwierdził, że korytarz piwnicy, w którym zamontowano gazomierz odpowiada wymaganiom obecnie obowiązujących warunków technicznych. Dokonana jednak ocena w tym zakresie nie została uzasadniona w wystarczający sposób i co więcej oparta została wyłącznie na podstawie § 166 ust. 4 pkt 1 lit. a rozporządzenia, w szczególności z pominięciem regulacji ust. 6.

Sąd I instancji podniósł, że we wcześniejszej części rozważań z kolei, dokonując (pod ad. 1) oceny w kwestii zgodności umieszczenia gazomierza z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy organ odwoławczy wskazał całość uregulowań § 166 rozporządzenia, w tym ust. 6 i stwierdził, że lokalizacja gazomierza w korytarzu piwnicznym nie jest zgodna z obecnie obowiązującymi, jak i wcześniejszymi, warunkami technicznymi. Nie wskazał jednak na brak potrzeby nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy. Powyższe stanowi wadliwą ocenę ustalonego stanu faktycznego, co do zgodności lokalizacji gazomierza z warunkami technicznymi.

Zdaniem Sądu I instancji stwierdzenie braku przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy nie wyłączało konieczności ustalenia, czy wystąpiła przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Ponadto, w wyroku z 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 312/18, Sąd zarzucił organowi brak oceny co do prawidłowości wykonania robót naprawczych w kontekście obowiązujących wymogów wynikających z § 164, § 166 i § 172 rozporządzenia z 2002 r. W tym zakresie (pod ad. 8) organ nie odniósł się natomiast w żaden sposób do zapisów § 166 ust. 6 rozporządzenia. Ustalił jedynie, że pomieszczenie korytarzowe w piwnicy, w którym umieszczony jest gazomierz nie posiada okna. Na podstawie tego można jedynie przypuszczać, że mógł rozważać legalność lokalizacji gazomierza na podstawie tej regulacji. Z dalszych wywodów uzasadnienia wynika jednak, że wobec prawidłowej wentylacji piwnicy, potwierdzonej opinią mistrza kominiarskiego, organ stwierdził doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem Sądu I instancji nie sposób jednak uznać takiej oceny za przeprowadzoną w sposób prawidłowy i wyczerpujący, skoro organ wskazując wyłącznie na wymogi z § 166 ust. 4 pkt 1 lit. a rozporządzenie nie wyjaśnił dlaczego uznał, że w sprawie nie znajdował zastosowania § 166 ust. 6 rozporządzenia. WSA w Oplu dostrzegł, że w swoich rozważaniach organ zawarł stwierdzenie (pod ad. 4), że na dzień wykonania inwestycja nie spełniała warunków technicznych dotyczących usytuowania gazomierza w zaprojektowanym miejscu. W takich okolicznościach, w ocenie Sądu, samo ustalenie (pod ad. 1), że zastosowane usprawnienia dotyczące sposobu wentylacji pomieszczenia korytarzowego są rozwiązaniem dodatkowym umożliwiającym wymianę powietrza i mającym wpływ na bezpieczeństwo mieszkańców zamieszkujących budynek, a także bezpieczeństwo samego obiektu przez zagrożeniem wynikającym z ewentualnych nieszczelności instalacji i urządzeń gazowych, nie jest wystarczające do stwierdzenia na podstawie § 166 rozporządzenia, że lokalizacja gazomierza odpowiada wymaganiom technicznym. Nie uwzględnił organ w tym zakresie, że jego ocena dotyczyła w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia kwestii legalności lokalizacji gazomierza w korytarzu piwnicy, a nie wyłącznie spełnienia warunków bezpieczeństwa instalacji. Stwierdzając, że inwestorka samodzielnie wykonała roboty budowlane doprowadzające wentylację korytarza i kotłowni do stanu zgodnego z przepisami, organ nie wskazał też tych przepisów.

W dalszej kolejności Sąd I instancji zarzucił, że w odniesieniu do wymogów

z § 164 rozporządzenia organ w ogóle nie dokonał oceny pomimo ustalenia (pod ad. 8), że większość kabli zasilających pompę obiegową centralnego ogrzewania, a także centralę nawiewno-wywiewną jest luźno prowadzona i podwieszona do istniejących przewodów instalacji grzewczej i przewodów powiązanych z centralą nawiewno-wywiewną, a nie w korytkach mocowanych do ścian i sufitu. Sąd zauważył, że wprawdzie wykonanie instalacji elektrycznej nie było objęte przedmiotowym postępowaniem, jednak zadaniem Sądu, w zakresie oceny legalności spornych robót budowlanych niedopuszczalne jest pozostawienie bez wyjaśnienia kwestii ich wpływu na bezpieczeństwo w związku z wymogami określonymi w § 164 rozporządzenia. Stosownie do warunków wynikających z § 172 rozporządzenia, w opisie technicznym zatwierdzonego projektu budowlanego na wykonanie spornej przebudowy wprost wskazano, że obejmowała ona instalację prowadzoną do odbiornika gazu zamontowanego w pomieszczeniu, które powinno posiadać wysokość min. 2,2 m i kubaturę min. 8 m3. W wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 502/17, Sąd jednoznacznie stwierdził, że zakresem postępowania legalizacyjnego prawidłowo nie objęto podłączenia kotła gazowego, gdyż istniał on już wcześniej w piwnicy. W zaskarżonej decyzji organ uznał, że w ramach prowadzonych robót budowlanych zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową należało pomieszczenia, w których znajdowały się urządzenia podłączone do instalacji gazowej, jak i istniejącą instalację gazową, doprowadzić do zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie budowy. W toku postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie ustalono, że pomieszczenie z odbiornikiem gazu nie spełniało wymogów wynikających z projektu budowlanego. Wykonane przez inwestorkę prace remontowe, w postaci usunięcia docieplenia stropu i obniżenia posadzki doprowadziły, w ocenie organu odwoławczego, to pomieszczenie do zgodności z przepisami dopuszczającymi w budynkach istniejących montaż kotłów w pomieszczeniach o wysokości min. 1,9 m.

Sąd I instancji wskazał, że dokonując oceny tej części ustaleń faktycznych organ powołując się ogólnie na normę budowlaną nr PN-B-02431-1 stwierdził, że przepisy wcześniejsze, a także aktualnie obowiązujące dopuszczają instalowanie gazowych kotłów grzewczych w pomieszczeniach technicznych o wysokości co najmniej 1,9 m, a więc dopuszczają przedmiotową instalację kotła we wskazanym pomieszczeniu piwnicznym pod warunkiem, że montaż kotła miał miejsce w takim pomieszczeniu, a nie niższym. Nie wskazał jednak organ wprost na żadne regulacje prawne obowiązujące w tym zakresie. Za takie, zdaniem Sądu, nie można bowiem uznać norm budowlanych, które nie stanowią przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a które również muszą być zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów prawa i nie wyłączają stosowania tych przepisów. Przepis § 172 ust. 3 rozporządzenia z 1999 r. stanowił natomiast, że w istniejących budynkach mieszkalnych i zagrodowych dopuszcza się instalowanie gazowych kotłów grzewczych w pomieszczeniach technicznych o wysokości co najmniej 1,9 m, mających przewód nawiewny z wylotem 0,3 m nad poziomem podłogi i wywiewny przewód wentylacyjny, wyprowadzony ponad dach lub przez ścianę zewnętrzną na wysokości co najmniej 2,5 m ponad poziom terenu, z wylotem w odległości nie mniejszej niż 0,5 m od bocznych krawędzi okien i drzwi, z zachowaniem warunków określonych w ust. 1. Podobne brzmienie ma aktualnie obowiązujący przepis § 173 ust. 5 rozporządzenia z 2002 r. przewidujący, że w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej, wzniesionych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, dopuszcza się instalowanie gazowych kotłów grzewczych w pomieszczeniach technicznych o wysokości co najmniej 1,9 m, z zachowaniem warunków określonych w ust. 1 i § 170 ust. 1 i 2. Urządzenia gazowe mogą być instalowane wyłącznie w pomieszczeniach spełniających warunki dotyczące ich wysokości, kubatury, wentylacji i odprowadzenia spalin, a także dopływu powietrza do spalania określone w rozporządzeniu, w Polskich Normach i przepisach odrębnych (§ 170 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r.).

W ocenie Sądu I instancji, w kontekście powyższego, nie można uznać, aby organ dokonał wymaganej, wyczerpującej oceny doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z wymogami wynikającymi z § 172 ust. 4 lub ust. 5 aktualnie obowiązującego rozporządzenia. Przepis § 172 ust. 5 rozporządzenia z 1999 r. odnosi się do instalowania gazowych kotłów grzewczych w pomieszczeniach technicznych mieszczących się w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej. Przepis § 175 ust. 4 rozporządzenia określa natomiast ogólny wymóg co do wysokości pomieszczenia, w których instaluje się urządzenia gazowe. W zaskarżonej decyzji organ nie rozważył natomiast okoliczności faktycznych w odniesieniu do warunków wynikających z tych przepisów. Poza tym, w odniesieniu do pomieszczenia, w którym zamontowano odbiornik gazu, organ ustalił, że skoro zamontowany piec ma zamkniętą komorę spalania to spełniony został wymóg wymaganej kubatury, określony w § 172 ust. 3 pkt 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia z 2002 r. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jednocześnie, w innej części uzasadnienia decyzji (pod ad. 2) organ ustalił fakt zamontowania dodatkowo centrali nawiewno-wywiewnej w pomieszczeniu kotłowni, co jak wskazał, nie wynikało wprost z projektu opracowanego w 2006 r. Stosownie do tej okoliczności stwierdził, że centrala ta wraz z przewodami nawiewu i wywiewu powietrza nie stanowi elementu wyposażenia pomieszczenia zabierając niejako jego kubaturę. Wskazując, że ekspertyza techniczna wykonana w 2017 r. jest niepełna, bowiem pominęła ten element wyposażenia kotłowni uznał, że w przypadku tak małego pomieszczenia nawet bardzo dobrze wentylowanego należało dokonać sprawdzenia spełnienia tego warunku. Pomimo to, organ nie rozważył kwestii spełnienia wymogu wymaganej kubatury przy uwzględnieniu wskazanej okoliczności przyjmując, że ten element dodatkowego wyposażenia kotłowni powinien ocenić uprawniony projektant, co do pozostawienia w tym samym miejscu centrali wentylacyjnej. Oceniając spełnienie wymogu z § 172 ust. 3 pkt 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia, powinien natomiast dokonać we własnym zakresie ustaleń co do ewentualnego wpływu istnienia centrali nawiewno-wywiewnej na kubaturę pomieszczenia, w którym zamontowano odbiornik gazu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby wskazana kwestia była rozważana co do spełnienia wymogów z § 172 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z

2002 r.

Następnie Sąd I instancji podniósł, że w zapadłych poprzednio wyrokach w niniejszej sprawie Sąd zobowiązywał organ do ustalenia i oceny czy wentylacja pomieszczenia z licznikiem gazu i odbiornikiem gazu odpowiada m.in. warunkom technicznym, sposobu jej wykonana i spełnienia warunków § 164 i 166 rozporządzenia z 1999 r. oraz § 172 rozporządzenia z 2002 r. Organ poprzestał w tym zakresie jedynie na stwierdzeniu, że wykonana wentylacja jest sprawna, a wykonane prace zostały zrealizowane na etapie przebudowy licznika gazu. Zalecenia Sądu dotyczące dalszego postępowania związane były również z ustaleniem i oceną sposobu zlokalizowania przewodów instalacji gazowej, w stosunku do przewodów innych instalacji, zwłaszcza elektrycznej, a zatem spełnienia § 164 rozporządzenia z 1999 r. i 2002 r. W tym zakresie organ nie odniósł do tych zaleceń stwierdzając, że sposób wykonania instalacji elektrycznej wymaga oceny inspektora ds. elektroenergetycznych.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w opisie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że w projekcie zamieszczony został wymóg wyprowadzenia rury spalinowej do przewodu spalinowego w blaszanej rozecie, której jest brak. Organ ustalił, że przy kotle z zamkniętą komorą spalania wykonane bezpośrednio podłączenie przewodu odprowadzającego spaliny w formie dwuściennej rury wyprowadzonej ponad dach zapewnia szczelność. Stwierdzając tą nieprawidłowość organ nie zajął jednak stanowiska prawnego, nie wskazał czy to odstępstwo od projektu budowlanego jest odstępstwem istotnym, czy też nie oraz jakiemu celowi miał służyć taki przewidziany w projekcie wymóg oraz z jakich okoliczności on wynikał.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że w rozważaniach organu odwoławczego nie zostały przeanalizowane kompleksowo kwestie wskazane w poprzednich wyrokach, a dotyczące m.in. stwierdzenia braku podstaw do orzeczenia działań naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy. Uzasadnienie nie zawiera kompleksowej spójnej i zupełnej oceny, co do legalności spornych robót budowlanych. Wyciągane przez organ wnioski w tym zakresie w wielu miejscach są sprzeczne z dokonanymi ustaleniami i przedstawianą oceną. Poza tym, ocena materiału dowodowego na podstawie § 164, § 166 i § 172 nie została dokonana w sposób wyczerpujący.

Sąd nie podzielił jednocześnie stanowiska organu odwoławczego zamieszczonego w końcowej części uzasadnienia, że skoro z zebranego materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane już w toku postępowania zostały doprowadzone do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę i przepisami, to prawidłowo PINB w [...] odmówił nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu tylko w sytuacji stwierdzenia, że roboty wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, możliwe jest odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stwierdzenie przez organ braku takiej zgodności powoduje natomiast konieczność nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy. W konsekwencji, podstawy odmowy nałożenia obowiązków z art. 51 ust. 1 ustawy nie może stanowić ocena, że roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Określony w ww. przepisach tryb legalizacji służy bowiem doprowadzeniu robót

budowlanych do stanu zgodnego z aktualnym porządkiem prawnym, a nie do stanu prawnego jaki obowiązywał na dzień ich realizacji i wynikał z pozwolenia na budowę, do którego inwestor się nie zastosował. Sąd zaznaczył przy tym, że w przypadku ustalenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, zastosowanie też znajduje art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.

W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasad wynikających, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w tym w związku z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., gdyż uchybienia tym przepisom Sąd stwierdził już w dwóch poprzednich wyrokach i nadal nie zostały one w pełni usunięte.

W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do dokonania ponownej, wyczerpującej, kompleksowej i spójnej oceny na podstawie art. 50 § 1 pkt 2 i 4 oraz art. 51 ust. 1 ustawy, w tym przy uwzględnieniu wskazań wynikających z poprzednich wyroków. Rozważania przedstawione w decyzji powinny uwzględniać wszystkie istotne kwestie, w tym także te wskazane w poprzednich wyrokach i zostać usystematyzowane w sposób pozwalający na ustalenie rzeczywistych podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że przede wszystkim, w pierwszej kolejności organ oceni czy roboty wykonano w warunkach określonych w z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy, ustalając zakres tak wykonanych robót budowlanych. Następnie, w przypadku stwierdzenia przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, dokonana kwalifikacji stwierdzonego odstępstwa (wg. stanu prawnego na dzień wykonania robót) ustalając czy miało ono charakter istotny i oceni, czy wszystkie roboty wykonane w warunkach art. 50 ust. 1 pkt 2 lub/i pkt 4 ustawy odpowiadają aktualnie obowiązującym przepisom prawa. W tym zakresie organ dokona oceny robót budowlanych w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów znajdujących zastosowanie do przedmiotowych robót; w tym na podstawie § 164, § 166 i § 172 obowiązującego rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przypadku ustalenia, że roboty budowlane wykonane w warunkach z art. 50 ust. 1 ustawy nie spełniają obowiązujących wymagań prawnych organ zobowiązany natomiast będzie do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy. Tylko też w przypadku bezspornego ustalenia, że wszystkie takie roboty są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, będzie mógł orzec o odstąpieniu od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł [...]WINB w [...], reprezentowany przez radcę prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez wadliwe przyjęcie, iż w toku postępowania organ II instancji prowadził postępowanie z naruszeniem powołanych przepisów, to jest nie zadośćuczynił obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszył również zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a., z której wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz przyjęcie, iż organ II instancji nie przeanalizował kompleksowo kwestii wskazanych w poprzednich wyrokach oraz, że w uzasadnieniu decyzji nie zawarł kompleksowej, spójnej i zupełnej oceny, co do legalności spornych robót budowlanych.

Na podstawie tego zarzutu organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu;

2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy;

3. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę [...] rozbudowała wewnętrzną instalację gazową i przeniosła gazomierz z gabinetu na korytarz w piwnicy budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], co nastąpiło w 2002 roku. W ramach prowadzonych robót budowlanych zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową należało pomieszczenia, w których znajdowały się urządzenia podłączone do instalacji gazowej, jak i istniejącą instalację gazową doprowadzić do zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie budowy. Poza tym, Pani [...] wykonała dodatkowe roboty budowlane i zamontowała gazomierz w szafce, a także zapewniła prawidłową wentylację piwnicy, co potwierdzają ustalenia opinii kominiarskich mistrza kominiarskiego [...]. Wykonała prace polegające na zamontowaniu szafki na licznik gazu, wykonaniu wentylacji w pomieszczeniu piwnicznym, usunięciu docieplenia i płytek z podłogi w pomieszczeniu z kotłem, usunięciu z pomieszczenia z kotłem nieczynnego podgrzewacza wody, ułożeniu podtynkowo przewodów instalacji elektrycznej, pomalowaniu instalacji gazowej na kolor żółty, zamurowaniu otworu do przewodu kominowego nr 4 i zamontowaniu nowej kratki do przewodu nr 5. Inwestorka samodzielnie (bez władczej ingerencji) doprowadziła wykonane roboty budowlane tj. pomieszczenie kotłowni, wentylację korytarza i kotłownię do stanu zgodnego z prawem. W opinii mistrza kominiarskiego [...] z 8 czerwca 2017 r. wskazane zostało, iż wentylacja w korytarzu piwnicy, gdzie usytuowany jest licznik gazowy spełnia wymagania przepisów i zapewnia wymaganą przepisami wymianę powietrza. Zdaniem organu nie bez znaczenia jest również fakt, iż od wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2002 r. do dnia ostatnich oględzin nie stwierdzono nieszczelności lub nieprawidłowości w eksploatacji gazomierza. Jego wcześniejszy stan, a także poprawione obecnie warunki montażu nie powodowały zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Organ podniósł, że kluczową kwestią powinna być okoliczność, iż inwestorka uzyskała na wszelkie prace wymagane zgody i pozwolenia, a nadto montaż urządzeń, w tym między innymi gazomierza, wykonany był w miejscach wskazanych przez zakład gazowniczy. Inwestorka prowadząc zatem roboty, nie naruszyła w żaden sposób obowiązujących norm lub wymogów stawianych przez dostawcę energii gazowej. Zdaniem organu z tego też powodu nie sposób postawić jej zarzutu wadliwego, czy niezgodnego z prawem działania.

[...]WINB w [...] stwierdził, że biorąc pod uwagę powyższe nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji wskazującym, że dokonana ocena w tym zakresie nie została uzasadniona w wystarczający sposób. Organ zarzucił, że nie jest też prawdą, iż nie zostały przeanalizowane kompleksowo kwestie wskazane w poprzednich wyrokach, a dotyczące m.in. stwierdzenia braku podstaw do orzeczenia działań naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu w którym wskazuje, że uzasadnienie nie zawiera kompleksowej, spójnej i zupełnej oceny, co do legalności spornych robót.

Wobec ustalenia przez mistrza kominiarskiego w wydanej opinii, iż wentylacja w korytarzu piwnicy, gdzie usytuowany jest licznik nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, a także w związku z zebranym w sprawie materiałem dowodowym z którego wynika, że w toku postępowania roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, zdaniem organu, prawidłowo organy nadzoru odstąpiły od obowiązku nałożenia obowiązków o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu przed organem II instancji nie zostały zatem naruszone wskazane normy, a co za tym idzie brak było podstaw do zakwestionowania działań organu i uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wadliwa ocena Sądu zarówno w odniesieniu do przepisu art. 7 k.p.a. jak i art. 77 § 1 k.p.a., bez wątpienia miała wpływ na treść wydanego orzeczenia. Dokładna analiza postępowania przed organem II instancji winna bowiem prowadzić do konkluzji, iż wszelkie możliwe środki dowodowe zostały wyczerpane, a co za tym idzie wadliwe było przyjęcie przez Sąd, iż w toku postępowania organ II instancji prowadził postępowanie z naruszeniem przepisu art. 77 § 1 k.p.a., to jest nie zadośćuczynił obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszył również zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a., z której wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy zaś pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W zakreślonych wyżej granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się częściowo na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto wyłącznie na podstawie wskazane w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że w sprawie naruszony został art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem organu naruszenie to polega na wadliwym przyjęciu, iż w toku postępowania organ II instancji prowadził postępowanie z naruszeniem powołanych przepisów, to jest nie zadośćuczynił obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszył również zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a. oraz poprzez przyjęcie, iż organ II instancji nie przeanalizował kompleksowo kwestii wskazanych w poprzednio wydanych w sprawie wyrokach oraz, że w uzasadnieniu decyzji nie zawarł kompleksowej, spójnej i zupełnej oceny, co do legalności spornych robót budowlanych.

Oceniając postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania na wstępie należy podnieść, że zarzut ten jest błędnie skonstruowany. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał bowiem zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z jakimkolwiek przepisem ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował wymienione wyżej zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jako zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., będący podstawą zaskarżonego wyroku, polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 k.p.a.

Zarzut ten częściowo zasługiwał na uwzględnienie.

Niezasadna jest bowiem skarga kasacyjna w części, w jakiej zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji art. 105 k.p.a., który to przepis określa przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Przepis ten nie był stosowany w sprawie przez organ, ani też przez Sąd I instancji, a co zatem idzie nie został naruszony.

W treści zarzutu skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 k.p.a. m. in. poprzez zarzucenie organowi, iż w uzasadnieniu decyzji nie zawarł kompleksowej, spójnej i zupełnej oceny, co do legalności spornych robót budowlanych. Taka treść tego zarzutu wskazywałaby, że organ zamierzał postawić zarzut naruszenia art. 107 k.p.a., określającego co powinna zawierać decyzja administracyjna, w tym co powinno zawierać jej uzasadnienie. Nie dość jednak, że organ prawdopodobnie błędnie oznaczył ten przepis (wskazując art. 105 k.p.a.), to jeszcze nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Trudno zatem przyjąć w tej sytuacji, że organ podnosi zarzut naruszenia art. 107 k.p.a., w sytuacji gdy przepis ten jest złożony z 5 paragrafów, a elementy uzasadnia decyzji określa § 3. Przyjęcie, że doszło tu do oczywistej omyłki i wolą organu było postawienie zarzutu art. 107 § 3 k.p.a. byłoby zbyt daleko idącą interpretacją skargi kasacyjnej.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.

W pozostałym zakresie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii wykonania robót budowlanych polegających na przeniesieniu spornego gazomierza z istniejącego w budynku przy ul. [...] w [...] gabinetu na korytarz piwnicy. Przede wszystkim należy podkreślić, że umiejscowienie gazomierza w piwnicy jest zgodne z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...]. W projekcie tym przewidziano m.in., że "projekt obejmuje przebudowę instalacji gazowej w budynku, w którym zostanie przeniesiony gazomierz z przedpokoju do korytarza piwnicy".

Takie umiejscowienie gazomierza jest wprawdzie niezgodne z literalnym brzmieniem § 166 obowiązującego w dacie wykonania robót budowlanych przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.140, z późn. zm.), podnieść jednak należy, że w wydanym w sprawie wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 502/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że "(...) zatwierdzony projekt budowlany przewidywał umieszczenie gazomierza w piwnicy wobec czego nie było podstaw do kwestionowania jego lokalizacji. Kwestię umieszczenia gazomierza w określonym miejscu należało jednak ocenić w kontekście przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy." W kolejnym wydanym w sprawie wyroku z dnia 25 października 2018 r., sygn.. akt II SA/Op 312/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zarzucił organowi II instancji, że ten nadal nie ocenił kwestii umieszczenia gazomierza w kontekście przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w powyższych wyrokach, rzeczą organu była zatem ocena, czy wykonanie robót budowlanych polegających na umiejscowieniu przedmiotowego gazomierza w korytarzu piwnicy może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, a więc czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Dokonując natomiast oceny legalności zaskarżonej decyzji nie można było zarzucić organowi, tak jak to uczynił Sąd I instancji, że nie zbadał on kwestii lokalizacji gazomierza w kontekście okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ II instancji wykonał wskazania co do dalszego postępowania zawarte w powyższych wyrokach w odniesieniu do lokalizacji spornego gazomierza w kontekście art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W zaskarżonej decyzji organ wskazał bowiem, że pomieszczenie korytarzowe, w którym umieszczono gazomierz nie posiada okna, jednakże znajduje się bezpośrednio za drzwiami pomieszczenia piwnicznego z kotłem gazowym, które posiada okno oraz układ nawiewny typu "Z" doprowadzający zewnętrzne powietrze nad posadzkę piwnicy, a wentylacja pomieszczenia korytarza ze zlokalizowanym gazomierzem następuje poprzez kratkę o przekroju 42cm x 10 cm zamontowaną w dolnej części drzwi kotłowni. Organ wskazał, że odprowadzenie powietrza następuje poprzez wyprowadzony powrotnie do pomieszczenia kotłowni przewodem wentylacyjny fi 150 zamontowany w górnej części drzwi połączony z kanałem wentylacji grawitacyjnej budynku, a także w kierunku dalszej części korytarza do pomieszczenia nr 2 ze sprawną wentylacja grawitacyjną poprzez ażurowe drzwi. Dalej organ wskazał, że zastosowane usprawnienia dotyczące sposobu wentylacji pomieszczenia korytarzowego są rozwiązaniem dodatkowym umożliwiającymi wymianę powietrza i mającym wpływ na bezpieczeństwo mieszkańców zamieszkujących budynek, a także bezpieczeństwo samego obiektu przed zagrożeniem wynikającym z ewentualnych nieszczelności instalacji i urządzeń gazowych. Dodatkowo organ stwierdził, że badania kominiarskie wykazały skuteczność wentylacji korytarza w którym z zainstalowano gazomierz na bazie wykonanych prac adaptacji pomieszczeń i przewodów wentylacyjnych. We wnioskach końcowych zespołu ekspertów w sporządzonej ekspertyzie techniczno-budowlanej z lutego 2017 roku także wykazano iż pomieszczenie korytarza piwnicy gdzie zamontowany jest gazomierz typu G 2,5 posiada skuteczna wentylację, może być bezpiecznie użytkowane i nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców. Organ podniósł również, że miejsce, w którym wykonany jest licznik jest także wentylowane, a to poprzez nawiew z kratki wentylacyjnej umieszczonej z drzwiach do pomieszczenia kotłowni, jak i wentylację zapewnianą przez okna w pozostałych pomieszczeniach piwnicznych sąsiadujących z miejscem zamontowania gazomierza. Stwierdził też, że tak umieszczony licznik nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Jest on wydzielony z przestrzeni za pomocą trudnopalnej skrzynki, do korytarza doprowadzona jest wentylacja, a opinia mistrza kominiarskiego [...] z 8 czerwca 2017 roku nr OP/117/2017 wskazała, że wentylacja w korytarzu piwnicy, gdzie usytuowany jest licznik gazowy spełnia wymagania przepisów i zapewnia wymaganą przepisami wymianę powietrza.

Wbrew argumentacji Sądu I instancji, w powyższych stwierdzeniach organu niewątpliwie zawarta jest ocena, czy zlokalizowanie gazomierza w korytarzu piwnicy może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Nie można zatem się zgodzić z Sądem I instancji, że w zaskarżonej decyzji nie zbadano, w kontekście lokalizacji tego gazomierza, czy zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Oceny takiej organ dokonał i nie ma tutaj konieczności dokonywania dodatkowych ustaleń. Kwestie te w zaskarżonej decyzji zostały w sposób wyczerpujący zbadane i ocenione. W ocenie NSA trudno wskazać, po tak obszernym i długo trwającym postępowaniu administracyjnym i dowodowym, które z kwestii dotyczące spornego gazomierza nie zostały jeszcze zbadane czy ocenione.

Zdaniem NSA nie zachodzi również konieczność ponownej oceny lokalizacji kotła gazowego. Na wstępie należy tu zauważyć, że przebudowa instalacji gazowej wykonana w 2002 r. nie obejmowała instalacji kotła gazowego. W projekcie budowlanym z 2002 r. kocioł, wraz z prowadząca do niego instalacją podłączeniowa, przedstawiony jest jako element istniejący. Niemniej jednak wskazano tam również, że pomieszczenia, w których będą zamontowane odbiorniki gazu powinny posiadać wysokość min, 2, 20 m i kubaturę min, 8 m3. Zgodnie z § 170 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia z 1994 r. urządzenia gazowe mogły być instalowane wyłącznie w pomieszczeniach spełniających warunki dotyczące ich wysokości, kubatury, wentylacji i odprowadzenia spalin, określone w rozporządzeniu. Przepis § 172 ust. 3 rozporządzenia dopuszczał, w istniejących budynkach mieszkalnych i zagrodowych instalowanie gazowych kotłów grzewczych w pomieszczeniach technicznych o wysokości co najmniej 1,9 m, mających przewód nawiewny z wylotem 0,3 m nad poziomem podłogi i wywiewny przewód wentylacyjny, wyprowadzony ponad dach lub przez ścianę zewnętrzną na wysokość co najmniej 2,5 m ponad poziom terenu, z wylotem w odległości nie mniejszej niż 0,5 m od bocznych krawędzi okien i drzwi, z zachowaniem warunków określonych w ust. 1. Podjęte przez inwestorkę prace likwidujące ocieplenie stropu i obniżenie posadzki w pomieszczeniu, w którym znajduje się kocioł, spowodowały, że pomieszczenie to ma aktualnie wysokość 1,94 m. Wysokość ta odpowiada wysokości dopuszczonej dla tego typu pomieszczeń w § 172 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia z 1994 r., obowiązującego w dacie wykonania inwestycji. Uzyskana w wyniku tych prac kubatura tego pomieszczenia wynosi zaś 7,8 m3. Zainstalowany w tym pomieszczeniu kocioł jest kotłem z zamkniętą komorą spalania. Aktualnie zaś obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewiduje w § 172 ust. 3 pkt 2, że kubatura pomieszczeń, w których instaluje się urządzenia gazowe z zamkniętą komorą spalania, nie powinna być mniejsza niż 6,5 m3. Dodatkowo należy zauważyć, że w odniesieniu do wysokości pomieszczenia z kotłem organ powołał się na normę nr PN-B-02431-1:1:1999, wskazując, że dopuszcza ona możliwość instalowania kotłów gazowych w pomieszczeniach niższych niż 2,2 m. Kwestii zgodności wysokości tego pomieszczenia z postanowieniami powyższej normy nie można pominąć. Stosownie bowiem do treści § 172 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. urządzenia gazowe mogą być instalowane wyłącznie w pomieszczeniach spełniających warunki dotyczące ich wysokości, kubatury, wentylacji i odprowadzenia spalin, a także dopływu powietrza do spalania określone w rozporządzeniu, w Polskich Normach i przepisach odrębnych. Ponadto organ ustalił, w oparciu o pomiary i opinię kominiarską, że pomieszczenie, w którym znajduje się kocioł jest prawidłowo wentylowane.

Odnosząc się do poruszonego przez Sąd I instancji problemu niewyjaśnienia czy odstępstwo od projektu budowlanego polegające na niewyprowadzeniu rury spalinowej do przewodu spalinowego w blaszanej rozecie, jest odstępstwem istotnym, należy wskazać, że uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Organ wyjaśnił bowiem, że wyprowadzenie rury spalinowej do przewodu spalinowego w blaszanej rozecie jest konieczne przy włączaniu przewodów w istniejący murowany przewód kominowy. Dla rozwiązań, w których montowane są kotły z zamkniętą komorą spalania stosowane są kominy stalowe wykonane jako przewodu powietrzno-spalinowego w formie dwuściennej rury wyprowadzonej ponad dach. Dla wykonanego podłączenia opisany w projekcie w 2002 roku wymóg zastosowania rozety mógł mieć miejsce w sytuacji kiedy w pomieszczeniu był inny rodzaj kotła a przewody poziome spalinowe były podłączone bezpośrednio do pionowych kanałów spalinowych murowanych, wówczas podłączenie wymagało zapewnienie szczelności i przejście w rozecie było konieczne. Obecne zamontowany kocioł z zamkniętą komorą spalania typu MCR/ II 24 T firmy [...] o mocy 24 kW i przewód odprowadzający spaliny w formie dwuściennej rury wyprowadzonej ponad dach zapewnia tą szczelność połączenia przewodów poziomych odprowadzających spaliny z przewodem pionowym. Nie można zatem zgodzić się z pozostałą częścią zarzutu Sądu I instancji dotyczącego tej kwestii, gdzie wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnienia "jakiemu celowi miał służyć taki przewidziany w projekcie wymóg oraz z jakich okoliczności on wynikał". Kwestie te są w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczająco wyjaśnione przez organ i nie wymagają dalszej oceny.

Podnieść również należy, że wykonanie instalacji elektrycznej nie było objęte przedmiotowym postępowaniem. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] obejmował przebudowę instalacji gazowej w budynku, w którym zostanie przeniesiony gazomierz z przedpokoju do korytarza piwnicy.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzją nie narusza art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia ani też ponownej oceny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w swym całokształcie spełnia także wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Jego może nieco chaotyczna konstrukcja wynika częściowo z próby sprostania przez organ wskazaniom co dalszego postępowania zawartym w wydanych wcześniej w sprawie wyrokach. Organ ujął kwestie wymagające przez niego ponownej oceny w dziewięciu punktach i w każdym z tych punktów odniósł się do istniejących w sprawie zagadnień. Nie można jednak zarzucić, że uzasadnienie to nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, ani też wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Istotne w sprawie jest również to, że roboty budowlane będące przedmiotem oceny organu w niniejszej sprawie wykonane zostały na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na ich wykonanie. Decyzja ta zatwierdziła projekt budowlany, który przewidywał wykonanie robót budowlanych, jak chociażby przeniesienie gazomierza na korytarz piwnicy, w sposób niezgodny z obowiązującymi wówczas przepisami. Decyzja ta nie została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego i jako taka mogła być podstawą wykonania tych robót budowlanych. Roboty te mogły zatem być przedmiotem postępowania w zakresie określonym w art. 50 ust 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie w tym przedmiocie nie wykazało jednak, że zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie środków określonych w art. 51 ust. 1 tej ustawy.

Analizując uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku można odnieść wrażenie, że Sąd I instancji nie tyle dostrzega uchybienia organu w braku oceny istotnych w sprawie kwestii, co raczej nie zgadza się z wyrażoną przez organ oceną, co do braku wystąpienia w sprawie okoliczności wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane. Podnieść jednak należy, że powodem uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji było naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, a nie naruszenie przepisów prawa materialnego. Dodatkowo, przyjmując jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., błędnie Sąd I instancji wskazuje, że organ nie sprostał obowiązkowi subsumcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego. Błąd w subsumcji polega na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu. Wyraża się to tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznawany jest za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalony stan faktyczny błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., I CKN 102/99).

Biorąc pod uwagę powyższe należało uznać, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca były zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 203 pkt 2, art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.