Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 770/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].01.2017 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy [...] wydaną w dniu [...].09.2016, nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem na dwa samochody, podpiwniczonego, z przydomową oczyszczalnią ścieków i przyłączami elektrycznymi, i gazowymi na działce o nr. ew. [...] obrębu [...], położonej w rejonie ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...], ze względu na nie spełnienie warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.- zwanej dalej upzp), tj. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. SKO podzieliło stanowisko I. instancji o istnieniu przeszkody do ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Stwierdziło, że działka ew. nr [...] nie jest zabudowana, posiada użytek gruntu LsVI - lasy o powierzchni [...]m2. Decyzją z dnia [...].11.2008r. nr [...], Marszałek Województwa [...] wyraził zgodę na przeznaczenie w projekcie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] na cele nieleśne m.in. działki ew. nr [...] z obrębu [...] na cele nieleśne, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach z zielenią leśną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach z zielenią leśną i usługową, usługi, usługi celu publicznego, komunikację i infrastrukturę techniczną. Działka nr ew. [...] z obrębu [...] w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1992 r., Nr 15, poz. 184), znajdowała się w obszarze [...] o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta. SKO podzieliło stanowisko I. instancji, że zgoda Wojewody [...] wydana została do planu, który jest obecnie opracowywany, a nie do poprzednio obowiązującego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Dlatego, dopiero uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w rejonie ul. [...], pozwoli na zabudowę działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Obecnie nie jest spełniona przesłanka art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co musiało skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

We wniesionej skardze J. R. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zarzucił błędną interpretację ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 - art. 61. Ust 1, pkt 1-5, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, jako dotyczącą przypadku znacząco innego od sytuacji ,dla której SKO wydało decyzję w jego sprawie. Podniósł, że upzp w art. 61. ust 1, pkt 1-5 nie określa precyzyjnie, czy wydana do planu zagospodarowania zgoda na odlesienie terenu, obowiązuje od momentu jej wydania czy od momentu uchwalenia planu. Powołał się przy tym na sformułowania zawarte w zdaniu odrębnym złożonym od tej uchwały, a mianowicie: "czy zgodne jest z zasadą równej dla wszystkich ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, zróżnicowanie prawnej sytuacji właścicieli nieruchomości leśnych co do możliwości korzystania z przedmiotu własności, w zależności od czasu wydania decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego, na inne niż leśne przeznaczenie", "gdy gmina z różnych powodów powstrzymuje się przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w odniesieniu do terenu którego wyrażono zgodę na inne niż leśne przeznaczenie" i "Utrzymywanie stanu niemożności zabudowy gruntów rolnych lub leśnych tylko dlatego że nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wydaje się godzić w gwarantowaną przez art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zasadę ochrony prawa własności, w sposób wykraczający poza dopuszczalny zakres wyznaczony przez art. 31 ust. 3 Konstytucji". Stwierdził, że przy braku należytej aktywności władz samorządowych, "gdzie rozpatrywanie prostego wniosku o wydanie warunków zabudowy trwało rok, przy koniecznej do tego interwencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a wykonywanie (kończenie) planu zagospodarowania trwa już jedenasty rok, przy celowym jak się wydaje opóźnianiu prac nad planem przez Biuro Planowania [...], zastosowana przez Urząd Dzielnicy [...] oraz podtrzymana przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] interpretacja Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, a nie argumentów przeciwnych przedstawianych przez Naczelny Sąd Administracyjny w Uzasadnieniu Uchwały, nie powinna mieć tu zastosowania, a Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wykorzystywana jest przez administrację lokalną oraz SKO dla uniemożliwienia korzystania z prawa własności wyrażonej w art. 64 ust. 2 i ust.3 Konstytucji RP". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja SKO nie naruszyła obowiązującego prawa. Na wstępie podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej kwestii obszernie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w siódemkowej uchwale z 29.11.2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, a stosując się do tego stanowiska, Organy obu instancji zasadnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Prawidłowo ustaliły Organy obu instancji, że decyzją z dnia [...].11.2008 r. nr [...], Marszałek Województwa [...] wyraził zgodę na przeznaczenie w projekcie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] na cele nieleśne m.in. działki ew. nr [...] z obrębu [...], pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach z zielenią leśną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach z zielenią leśną i usługową, usługi, usługi celu publicznego, komunikację i infrastrukturę techniczną. Trafnie zarazem przyjęły, że zgoda Wojewody [...] wydana została do planu, który jest obecnie opracowywany, a nie do poprzednio obowiązującego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Stołecznego [...] Nr [...] z dnia [...] września 1992r.

Z tego względu, dopiero w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w rejonie ul. [...], Gmina będzie mogła pozwolić na zabudowę działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Aktualnie nie jest to możliwe. Ze wskazanej uchwały 7 sędziów NSA wniosek taki jednoznacznie wynika, a stanowisko to podziela Skład orzekający w niniejszej sprawie (a contrario do art. 269 § 1 P.p.s.a.). Nadmienić należy w szczególności, że we wskazanej uchwale, NSA jednoznacznie przesądził, że sytuacja, w której znajduje się Skarżący nie może zostać zakwalifikowana jako jedna z dwóch odrębnych sytuacji, kiedy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. A mianowicie: - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (wg aktualnego stanu prawnego), bądź - teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest bowiem tak, że żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje w zaistniałej sytuacji obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Część pierwsza przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp nie obejmuje więc sytuacji, gdy określony przepis prawa nakłada wprawdzie obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, lecz zgoda taka została już w stosunku do konkretnego gruntu (oznaczonych gruntów) wyrażona przez właściwy organ. Takie bowiem sytuacje mieszczą się w dyspozycji części drugiej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ale jedynie wówczas, gdy teren objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, dotyczy takich planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tzw. "stany zaszłe". Żadna ze wskazanych sytuacji nie zachodzi w wypadku Skarżącego. Według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zwanej dalej u.o.g.r.l.), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem – jak podkreślił NSA w uchwale - normę prawną, regulującą przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi przy tym odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.) sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadmienić należy, że ustawodawca zachował dotychczasową ochronę gruntów leśnych, co znajduje odzwierciedlenie w zmienionym nowelą ustępie 3 art. 7 u.o.g.r.l. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), zaś zmiana przeznaczenia pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej ( art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Z kolei część druga przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu: "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1", dotyczy terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy którego sporządzaniu wydano taką zgodę, a który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – dalej u.z.p. - utracił moc obowiązującą odpowiednio z dniem 2 stycznia 2003 r. (art. 67 ust. 1), bądź z dniem 2 stycznia 2004 r. (art. 67 ust. 1a). Teren ten nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie dotyczy natomiast miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc obowiązującą w innym trybie niż art. 67 u.z.p. Podkreślenia wymaga zatem, że we wskazanej uchwale 7 s. NSA stwierdził co następuje: "Przyznanie zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych ( rolnych ) na cele nieleśne (nierolnicze) charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że zgoda, o jakiej mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi akt samoistny w tym znaczeniu, że wywiera skutek niezależnie od "skonsumowania" tej zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, tj. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany (art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (por. A. Zieliński, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach odrolnienia gruntów, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5 – 6 ( 32 – 33 ) 2010 ).Powyższe oznacza, że "skuteczność" udzielonej zgody jest zależna od jej wykorzystania dla potrzeb sporządzenia planu.

A zatem, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie w jakim, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren, dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A więc, aby zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogła odnieść skutek w postaci możliwości faktycznego wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, konieczne jest uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w swoich ustaleniach przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne. Nie można przyjąć tezy, iż decyzje o zgodzie na tzw. odleśnienie gruntów leśnych dokonują zmiany przeznaczenia tych gruntów i to w sposób trwały ("raz na zawsze"), gdyż wówczas to nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określałby zmianę przeznaczenia gruntów, lecz decyzja wyrażająca zgodę na taką zmianę. Do takiego zaś wniosku nie uprawnia obowiązujący porządek prawny. Jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostaną zamieszczone postanowienia o przeznaczeniu określonego terenu leśnego na cele nieleśne, to wówczas nie jest dopuszczalne wykorzystanie takich terenów – tj. terenów dla których uzyskano jedynie zgodę, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – na cele nieleśne. Jeżeli natomiast w planie przeznaczona zostanie na cele nieleśne jedynie część gruntów leśnych objętych zgodą udzieloną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to wówczas możliwość wykorzystania gruntów leśnych na cele nieleśne istnieje tylko i wyłącznie w zakresie tej części gruntów leśnych, które zmieniły przeznaczenie w m.p.z.p. O tym więc, czy i jaką część gruntów leśnych, objętych zgodą udzieloną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, można wykorzystać na cele nieleśne decyduje nie powierzchnia gruntów leśnych, co do której właściwy organ wyraził zgodę, lecz powierzchnia gruntów leśnych, która uzyskała zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. taka powierzchnia gruntów leśnych, która została przeznaczona na realizację określonych celów nieleśnych". Naczelny Sąd Administracyjny szczególną wagę nadał także samodzielności gmin w zakresie planowania przestrzennego (tzw. władztwu planistycznemu gminy). Stwierdził, że "Samodzielne kształtowanie sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu gminy oznacza, że gmina nawet wówczas, gdy uzyska zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia terenów leśnych - o określonej w tej zgodzie powierzchni - na cele nieleśne może "zaniechać" tej zmiany bądź dokonać w m.p.z.p. zmiany przeznaczenia jedynie części tych gruntów leśnych. Ze zgody udzielonej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika bowiem obowiązek dokonania zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. Organ planistyczny nie jest związany taką decyzją i mimo uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, może "odstąpić" od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych (w części lub w całości). Sama zgoda na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne nie nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego (radę gminy) obowiązku zmiany przeznaczenia tych terenów. Wówczas, jeśli po zakończeniu procedury planistycznej, tj. po uchwaleniu m.p.z.p., rada gminy będzie chciała zmienić uchwalony plan miejscowy i jednak zmienić przeznaczenie danego gruntu leśnego na cele nieleśne, to będzie konieczne przeprowadzenie ponownie procedury planistycznej, w tym ponowne wystąpienie do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Udzielona zgoda nie jest zgodą bezterminową. A to chociażby z tego powodu, iż może zmienić się tak stan prawny, jak i stan faktyczny na danym terenie w zakresie zurbanizowania terenu, rozwoju określonych gatunków fauny i flory, który będzie przemawiał za potrzebą ochrony pozostałych gruntów leśnych (ochrona jakościowa i ilościowa gruntów leśnych) i koniecznością ochrony różnorodności biologicznej". Podkreślono także, iż "zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne może być najpełniej oceniona w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie zaś zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie jest poprzedzone postępowaniem, które obejmowałoby ocenę oddziaływania na środowisko proponowanej zmiany przeznaczenia gruntów, jak i nie uwzględnia wskazanych wyżej elementów prawa krajowego i wspólnotowego". NSA wskazał także, iż "Przyjęcie stanowiska, że sama tylko decyzja o "odleśnieniu gruntów leśnych" pozwala na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne i uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego". A nadto, "z woli ustawodawcy radom gminy pozostawione zostały uprawnienia do "ostatecznego" decydowania o przeznaczeniu wymienionych w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. A jeśli tak, to wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do naruszenia powyższych zasad. Celem takiego unormowania jest zapobieżenie zabudowie gruntów leśnych na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i bezpowrotnej utracie przez te tereny dotychczasowych właściwości, podlegających szczególnej ochronie. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., która przypisywałaby szczególną rolę i samoistne znaczenie zgodzie właściwego organu na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, prowadziłaby do obejścia, a wręcz naruszenia wskazanych wyżej zasad". NSA stwierdził zatem, że "Gdyby intencją ustawodawcy było uznanie istnienia decyzji, wyrażającej zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, za przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy, to także inne byłoby brzmienie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sformułowanie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ograniczałoby się do stwierdzenia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w odniesieniu do gruntów, co do których wydana została, wymagana przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzja administracyjna o zgodzie na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne". Co najistotniejsze, NSA stwierdził w tej uchwale, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie stanowi samodzielnego aktu prawnego w zakresie zmiany przeznaczenia terenu i nie posiada bytu niezależnego od m.p.z.p. Zgoda taka nie jest aktem prawnym, który tworzyłby dla właścicieli gruntów samoistne prawo do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych. Zgoda taka może być jedynie argumentem, jaki właściciele gruntów mogą podnosić w przypadku wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na uchwałę w sprawie uchwalenia m.p.z.p. – w przypadku braku zmiany w m.p.z.p. gruntów leśnych na cele nieleśne". Stanowisko zawarte w tej uchwale prawidłowo zastosowały Organy obu instancji, rozstrzygające w tej sprawie. Stwierdzenia zaś sformułowane przez J. R., zawarte w skardze, nawiązywały do zdania odrębnego złożonego od tej uchwały, którego argumentacja nie spotkała się z akceptacją pozostałych sędziów NSA, uchwałę tę podejmujących. Z tego względu jako odosobniona i nie uwzględniająca wszystkich aspektów sprawy, argumentacja ta nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.