Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 317/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Określono, że zaskarżony akt nie może być wykonany
Powołane przepisy: article: art.7, art. 77 par.1 , art.80, art.107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art,124 ust.1,2 i 3
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Frydryk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego kwotę 200,00 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Opolu odmówił przyznania B. Ś. jednolitej płatności obszarowej (JPO) i nałożył sankcję w wysokości 1.774,43 zł potrącaną z płatności realizowanych przez Agencję z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu kolejnych 3 lat kalendarzowych.

Motywując rozstrzygnięcie wskazał, że w dniu 16.03.2009 r. wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie mu płatności na 2009 r., w którym zadeklarował 7 działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...] położonych w gminie O., obręb M. oraz [...], [...] i [...] położonych w gminie O., obręb G., deklarując położoną na nich jedną działkę rolną oznaczoną literą A o grupie upraw JPO-TUZ o powierzchni 3,50 ha dla której ubiegał się o jednolitą płatność obszarową (JPO). Po przeprowadzeniu w dniu 20.10.2009 r. - bez powiadomienia wnioskodawcy - kontroli na miejscu, organ I instancji na podstawie raportu z tej kontroli udokumentowanej zdjęciami fotograficznymi, będącego zasadniczym materiałem dowodowym – przypisał działce rolnej A następujące kody błędów: DR 10 oraz DR 33 – "teren nieczynnej kopalni odkrywkowej. Teren rekreacyjny, nieużytkowany rolniczo, brak możliwości pomiaru". Dla działki ewidencyjnej o nr 356 przypisano kod DR 13+ ze wskazaniem, iż jest to pozostała część działki nieużytkowana rolniczo. Powierzchnia stwierdzona na tej działce wyniosła 0,16 ha. Zdaniem organu dołączona do raportu z kontroli na miejscu dokumentacja fotograficzna dowodzi, że działka rolna jest położona na terenach nieuprawnionych do dopłat, gdyż w dniu 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej, co wyklucza ją z płatności w myśl art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, 247/2006, 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (dalej jako: rozporządzenie 73/2009). Zgodnie z tym przepisem "Powierzchnia użytków rolnych nowego państwa członkowskiego innego niż Bułgaria lub Rumunia, objętego systemem JPO stanowią część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30.06.2003 r. były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, oraz, w stosownych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję". Z kolei "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowita powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe, oraz ogródki przydomowe, określone przez Komisję dla celów statystycznych."

W konkluzji wywodów organ I instancji stwierdził, że cała powierzchnia działki rolnej A nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., przez co podlega wykluczeniu z płatności w całym wnioskowanym obszarze, zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym ogólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w ramach wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla młodych rolników (D. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 str. 18 ze zm.) – dalej jako: [rozporządzenie nr 796/2004], zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do JPO a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Kwota nałożonych sankcji będzie podlegała potrąceniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 czyli w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

W odwołaniu od tej decyzji strona nawiązała do przebiegu postępowań o przyznanie dopłat we wcześniejszych latach, wskazując na aktywną pomoc pracowników Agencji jak też innych uprawnionych instytucji w wypełnianiu wniosku i podkreślając rzetelne przedstawienie przez nią stanu faktycznego jak też brak złej woli w zgłaszaniu i wypełnianiu wniosku. Zarzuciła, że w latach 2005 - 2006 były przeprowadzane kontrole na miejscu, które nie wykazały najmniejszych uchybień, zarzuciła brak powiadomienia jej o kontroli na miejscu z dnia 20.10.2009 r., powołała się na brak wiedzy co do znaczenia kodu DR10 ujętego w raporcie z tej kontroli i niemożność uzyskania w tym zakresie wyjaśnień przez pracowników ARiMR w Opolu. Odwołała się do zasady niedziałania prawa wstecz, zarzucając naruszenie podstawowych praw współżycia społecznego.

Skarżoną do tut. Sądu decyzją nr 167/2000 z dnia 21 kwietnia 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, powołując jako podstawę prawną swej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej jako: [k.p.a.] w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98 poz. 634, ze zm.) oraz w związku z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.) – dalej jako: [ustawa o płatnościach].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor wskazał, że raport z czynności kontrolnych został stronie przekazany w dniu 27.10.2009 r., a w dniu 10.02.2010 r. poinformowano ją w siedzibie Biura Powiatowego o przeprowadzonej kontroli na miejscu, jej wynikach oraz konsekwencjach wynikających z faktu zastosowania kodu DR 10, co udokumentowano protokołem podpisanym przez stronę. Z raportu tego wynikało, że przeprowadzona metodą inspekcji terenowej kontrola na miejscu dowiodła, iż wnioskowana do płatności działka rolna A położona na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] nie jest utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r. i została obarczona kodem nieprawidłowości DR 10 oznaczającym: "cała działka rolna nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Dyrektor wskazał na oświadczenie strony z dnia 11.02.2010 r., iż posiadany przez nią areał o łącznej pow. ok. 33,2015 ha stanowił łącznie ponad 100 działek i dla uporządkowania spraw wieczysto-księgowych i geodezyjnych przekształciła ten obszar według obecnego stanu faktycznego na wody stojące i nieużytki położone na 4 działkach i stan taki trwa od 2008 r., o czym pracownicy Agencji zostali powiadomieni.

Zdaniem organu odwoławczego bogata dokumentacja fotograficzna (67 zdjęć) sporządzona w ramach kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 20.10.2009 r. dowodziła braku utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej w dniu 30.06.2003 r.

Uwzględniając powyższe ustalenia Dyrektor Oddziału Regionalnego wskazał, że stosownie do art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu dotyczącym m.in. płatności JPO i UPO organ stoi na straży praworządności, obowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy i jedynie na żądanie stron udziela im niezbędnych pouczeń oraz zapewnia czynny udział w każdym stadium postępowania jak też umożliwia im wypowiedzenie się co do materiału dowodowego (ust. 1-3).

Jak dalej uzasadniał Dyrektor, zgodnie z art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004 (1,00 ha); 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Organ zaznaczył, że choć zgodnie z art. 146 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) uchylono rozporządzenie nr 1782/2003, to w myśl art. 146 ust. 2 tiret 2 rozporządzenia 73/2009 odniesienia do rozporządzenia nr 1782/2003 dokonane w innych aktach prawnych traktowane są jako odniesienia do niniejszego rozporządzenia i odczytuje się je zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku XVIII.

Z kolei warunki utrzymywania gruntów zgodnie z normami zostały określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12.03.2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46 poz. 306 ze zm.).

Natomiast obowiązek przeprowadzania kontroli administracyjnych wniosków pomocowych wynika z art. 20 ust. 1-2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zgodnie z którym państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy, a zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 kontrole na miejscu mogą być zapowiadane jeśli nie zagraża to celowi kontroli. Z kontroli sporządzony musi być raport spełniający wymogi określone w art. 28 rozporządzenia 796/2004 i w rozpatrywanej sprawie taki raport został sporządzony i doręczony stronie, która nie wniosła do niego zastrzeżeń. Z ustaleń tego raportu, odzwierciedlającego ustalenia kontroli na miejscu wynikało, że na działce objętej wnioskiem występowały samosiejki drzew, chwasty wieloletnie i drogi gruntowe ze śladami wieloletniego użytkowania. Dowodzi tego jednoznacznie obszerna dokumentacja zdjęciowa jak też oświadczenie kontrolerów. Zatem stan działki uwidoczniony na zdjęciach ewidentnie dowodzi nieprowadzenia na niej działalności rolniczej. Zgodnie z ustaleniami kontroli działka rolna A stanowi teren nieczynnej kopalni odkrywkowej, teren rekreacyjny, nieużytkowany rolniczo, co uzasadnia zastosowanie kodu DR10. Już w momencie składania wniosku strona musiała wiedzieć, że działka nie spełnia wymogu utrzymywania jej w dobrej kulturze rolnej, gdyż w złożonych wyjaśnieniach jednoznacznie potwierdziła, że zadeklarowane do płatności grunty stanowią wody stojące i nieużytki a taki stan istnieje od 2008 r.

Za nieskuteczne uznał organ zarzuty strony o niepowiadomieniu jej o kontroli na miejscu skutkującym pozbawieniem jej możliwości uczestniczenia w tych czynnościach, gdyż zasadą wynikającą z art. 20 rozporządzenia 796/2004 jest niezapowiadanie kontroli, co ma na celu zapewnienie przestrzegania przepisów warunkujących przyznanie pomocy. Rolnik został powiadomiony o stwierdzonych nieprawidłowościach i nie wniósł zastrzeżeń do raportu z kontroli.

Podobnie nie uwzględnił ten organ zarzutu wnioskodawcy o pominięciu wyników kontroli przeprowadzanych przez podmioty zewnętrzne w latach 2005-2006, w których nie ujawniono żadnych nieprawidłowości, gdyż wcześniejsze protokoły z dnia 11.10.2005 r. i z dnia 25.07.2006 r. jako dowody w sprawie podlegają ocenie organu według zasad przewidzianych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Protokół z dnia 11.10.2005 r. odrzucono jako nie mający waloru wiarygodności z uwagi na sporządzenie go przez firmę zewnętrzną (C w W. ), z którą ARiMR w następnych latach rozwiązała umowę, a protokół sporządzony w dniu 25.07.2006 r. przez B sp. z o.o.w G. pozostaje w sprzeczności z oczywistymi nieprawidłowościami ustalonymi przez pracowników Biura Kontroli Na Miejscu OR ARiMR w Opolu w dniu 20.10.2009 r. Rozmiar i waga tych uchybień jest duża i istniały one już w 2005 i 2006 r., wykluczając trwale działkę z płatności. Ponownie organ podkreślił, że obszerna dokumentacja zdjęciowa jednoznacznie dowodzi, iż cała działka nie była użytkowana rolniczo w dniu 30.06.2003 r., natomiast strona nie przedstawiła żadnego dowodu podważającego poczynione ustalenia a z jej wyjaśnień wyraźnie wynika, ze zadeklarowane do płatności grunty stanowią nieużytki i nie jest na nich prowadzona działalność rolnicza. Skoro zatem cała zadeklarowana przez stronę powierzchnia nie spełniała powyższego warunku, uzasadniona była odmowa płatności z zastosowaniem sankcji.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i o zasądzenie kosztów, skarżący zarzucił niezgodność ustaleń przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ze stanem rzeczywistym wynikającym z przywołanych wyżej protokołów z czynności kontrolnych w latach 2005-2006, które jednoznacznie potwierdzały jego uprawnienia do płatności. Tamte kontrole były przeprowadzane w terenie z jego udziałem, nie zostały przez nikogo zakwestionowane i jako takie dają rękojmię rzetelności, natomiast kontrola z 2009 r. jako wtórna, pozbawiona przymiotów kontroli bezpośredniej, nie mogła wcześniejszych ustaleń skutecznie podważyć. Nie ma wobec tego podstaw do miarodajnego ustalenia w październiku 2009 r. stanu działki na 30.06.2003 r. Skarżący stwierdził, że tego rodzaju działanie stanowi w istocie bezpodstawne stosowanie prawa wstecz.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując całość prezentowanej argumentacji i wskazując - w nawiązaniu do zarzutów skargi - że możliwe jest przeprowadzenie kilkukrotnych (ponownych) kontroli w odniesieniu do tej samej działki z uwagi na konieczność sprawdzenia zasadności udzielonej pomocy, w tym prawidłowości postępowania w przeprowadzeniu kontroli przez firmy zewnętrzne. Nie zgodził się z zarzutem wstecznego działania prawa, gdyż w skarżonym rozstrzygnięciu nie zastosowano nowego przepisu powodującego nałożenie na stronę nowych obowiązków bądź zwiększenie dotychczasowych, powodując pogorszenie jej sytuacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa formalnego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Badając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, iż narusza ono prawo w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia, albowiem w sprawie nie zgromadzono wystarczającego materiału dowodowego i nie przeprowadzono właściwej oceny już zgromadzonego materiału, która pozwoliłaby na wyprowadzenie wniosku o braku utrzymywania całej działki rolnej w dobrej kulturze rolnej w dniu 30.06.2003 r.

W kontrolowanej sprawie zagadnieniem spornym jest ustalenie, czy istniała podstawa faktyczna i prawna do wykluczenia z płatności bezpośredniej na 2009 r. działki rolnej A (w całości), skutkująca odmową przyznania płatności i nałożeniem sankcji w ciągu kolejnych 3 lat kalendarzowych wskutek ustalenia, że objęta wnioskiem działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r. (zastosowanie wobec niej kodu DR 10 z trwałym wyłączeniem z płatności). To ustalenie, jako stanowiące podstawę odmowy przyznania płatności w sprawie niniejszej, jest zatem istotne dla oceny legalności skarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie może bowiem dokonywać ustaleń i przeprowadzać ich oceny w innym aspekcie (nawet jeśli wynikałoby to ze stanu sprawy) niż uczyniły to organy, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalne zastąpienie organów administracji w rozstrzyganiu i wyjście poza funkcję kontrolną zastrzeżoną sądom administracyjnym przez art. 184 Konstytucji RP i ustawę ustrojową.

Skarżący podważał ustalenia faktyczne skutkujące odmową przyznania płatności z zastosowaniem sankcji twierdząc, że działka rolna A była przedmiotem wcześniejszych kontroli na miejscu w latach 2005-2006, w czasie których nie zakwestionowano uprawnień do płatności z tytułu JPO. Wskazywał na nieadekwatność ustaleń obrazujących stan faktyczny w terenie w październiku 2009 r. (data kontroli na miejscu) ze stanem faktycznym z dnia 30.06.2003 r.

Zdaniem organów cała wnioskowana działka nie odpowiadała wymogom utrzymania gruntu rolnego w dobrej kulturze rolnej, gdyż znajdowały się na niej chwasty wieloletnie, samosiejki drzew oraz drogi gruntowe ze śladami wieloletniego użytkowania i stan ten występował już 30 czerwca 2003r., a jednoznacznie dowodzi tego materiał zdjęciowy z kontroli na miejscu z dnia 20.10.2009 r. (67 zdjęć). W ocenie organu odwoławczego w sprzeczności z tym materiałem pozostają ustalenia wcześniejszych kontroli terenowych (lata 2005-2006) przeprowadzonych przez podmioty zewnętrzne, tym bardziej, że jednemu z tych podmiotów ARiMR wypowiedziała umowę. Według Dyrektora tego rodzaju protokoły jako dowody w sprawie podlegają swobodnej ocenie organu rozpatrującego sprawę niniejszą i nie zostały uznane za wiarygodne, co skutkowało zastosowaniem kodu DR 10 i odmową płatności z zastosowaniem sankcji.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., powierzchnia użytków rolnych nowego państwa członkowskiego innego niż Bułgaria lub Rumunia, objętego systemem JPO stanowią część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30.06.2003 r. były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, oraz, w stosownych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Z kolei "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe, oraz ogródki przydomowe, określone przez Komisję dla celów statystycznych."

Jak stanowi ust. 2 tego artykułu, do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji, które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30.06.2003 r. (...). Z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych działki, o których mowa w pierwszym akapicie, znajdują się w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie, nie później niż w dniu ustalonym w tym państwie w celu zmiany wniosku o pomoc.

Zastosowane przez organ pomniejszenie płatności wynikało z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w myśl którego jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do JPO a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnik będzie wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 nin. rozporządzenia, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Kwota ta będzie podlegała potrąceniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 czyli w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

Sąd wskazuje, że podstawą prawidłowego rozstrzygnięcia jest dokonanie przez organ administracyjny trafnych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, istotnych z punktu widzenia tej normy prawa materialnego, na której oparte jest zaskarżone rozstrzygnięcie, albowiem to przesłanki materialnoprawne determinują zakres postępowania dowodowego. W toku postępowania organ powinien zatem zgromadzić dowody konieczne dla ustalenia faktów mających znaczenie prawne, a następnie dokonać ich oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) jak też przedstawić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyczerpującą argumentację prawną i faktyczną (art. 107 § 3 k.p.a.).

Tych wymogów zaskarżone rozstrzygnięcie nie spełnia, albowiem nie przedstawiono w nim logicznego wywodu pozwalającego na wysnucie wniosku, iż ustalenia poczynione w październiku 2009 r. odzwierciedlają stan faktyczny w terenie również na relewantną dla sprawy datę 30.06.2003 r.

Z mocy art. 3 ustawy o płatnościach postępowanie w przedmiocie wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych jest postępowaniem administracyjnym, normowanym zarówno przez przepisy prawa krajowego jak i prawa unijnego, tworzącymi spójny system. Poprzez wyraźne odesłanie zawarte w tym przepisie (art. 3 ust. 1) mają w tym postępowaniu zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nieuregulowanym odrębnie przepisami prawa wspólnotowego mającym pierwszeństwo stosowania z mocy art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Z art. 3 ust. 2 wynika, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych, organ administracji publicznej: (1) stoi na straży praworządności, (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, (4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Natomiast według ust. 3 tego przepisu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Pomimo przerzucenia na osobę ubiegającą się o płatność ciężaru dowodu w zakresie okoliczności, które rodzą dla niej korzystne skutki prawne, postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie płatności ze środków unijnych nadal jest oparte na zasadzie prawdy obiektywnej (materialnej). Oznacza to, że jego celem jest ustalenie prawdziwego stanu rzeczy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Zrekonstruowanie stanu faktycznego następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Te okoliczności, które implikują korzystne dla strony skutki prawne, winny być przez nią wykazane. Jednakże obowiązek udowodnienia tych faktów nie może być pojmowany jako niczym nieograniczona, absolutna powinność przedstawiania dowodów, aż do momentu uzyskania ich akceptacji przez organ, ani tym bardziej wykorzystywany przez organy do obejścia przepisów o obciążającym ich obowiązku ustalenia stanu rzeczywistego. Wyważenie relacji między obowiązkiem ustalenia prawdy materialnej a ciężarem dowodu obciążającego stronę prowadzić musi do wniosku, że na organie nadal spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na tyle, aby można było wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Jest to powinność pierwszoplanowa, gdyż prawidłowy stan faktyczny przesądza o właściwej subsumcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną. Rozstrzygnięcie tylko wtedy można uznać za niewadliwe, gdy stan faktyczny odpowiada rzeczywistości. Zatem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (por. wyroki: z dnia 1.12.2008r. sygn. akt IV SA/Wa 631/08 i z dnia 17.01.2008r. sygn. akt II SA/Bk 649/07).

Wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne sformułowane w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Analiza akt sprawy i podanych przez organ motywów rozstrzygnięcia przeprowadzona pod kątem powyższych wymogów prowadzi do wniosku, iż organy nie wyjaśniły w wyczerpujący sposób stanu faktycznego mającego znaczenie dla zastosowanej materialnej podstawy rozstrzygnięcia, a w szczególności nie przedstawiły okoliczności ani logicznych wywodów uprawniających do wnioskowania, iż stan stwierdzony na działce rolnej był tożsamy z występującym w dniu 30.06.2003 r. W tym zakresie argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu jest powierzchowna i nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., co w tej mierze czyni trafnymi zarzuty skargi.

W ocenie Sądu w uzasadnieniu decyzji brak jest dokładnej analizy dowodów zgromadzonych w sprawie a organ nie podjął też wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Niewątpliwie przeprowadzenie czynności kontrolnych na miejscu w tak znacznym odstępie czasowym, bez wsparcia tych ustaleń dodatkową argumentacją, bez przedstawienia szczegółowych okoliczności logicznie i w sposób zgodny z doświadczeniem życiowym pozwalających na wysnucie wniosku o braku utrzymania działki w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. czyni takie ustalenia organów przedwczesnymi. Mając na uwadze to, jak kolosalne znaczenie dla skarżącego ma ustalenie, czy istotnie zgłoszone przez niego grunty są trwale wyłączone z płatności obszarowych, przeprowadzenie postępowania w tym zakresie winno być szczególnie wnikliwe i dokonane w oparciu nie tylko o analizę dokumentów kontroli, jej wyników ale również na podstawie wszelkich możliwych dowodów co do okoliczności jej przeprowadzenia jak również zweryfikowania jej wyników w oparciu o wszelkie dostępne dowody. Wynik takich działań stanowiący podstawę do wykluczenia działki z płatności winien jednoznacznie wykazywać brak zachowania dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003r.

Okolicznością bezsporną jest to, że w dniu 20.10.2009 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu udokumentowaną licznymi zdjęciami fotograficznymi, które – zdaniem organów – dowodzą, iż działka rolna A nie była rolniczo użytkowana, w tym także w dniu 30.06.2003 r. Jest oczywiste, iż kontrola powyższa odzwierciedla sytuację w terenie w dniu przeprowadzenia kontroli. Z kontroli tej sporządzono raport, który następnie doręczono stronie, ale nie zawiera on takich stwierdzeń, jakie znalazły się w sporządzonej przez kontrolerów w dniu 29.03.2010 r. (a więc 4 miesiące później) notatce służbowej, tj. że na całej działce rolnej znajdują się zakrzaczenia, uschnięte rośliny wieloletnie, staw oraz droga ze śladami wieloletniego ujeżdżania. Dlatego mimo doręczenia stronie kopii tego raportu do powyższych stwierdzeń odnieść się nie mogła. W części XI tego raportu, w rubryce dotyczącej działki rolnej A o pow. 3,5 ha położonej– według tego raportu – na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz [...] i [...] o łącznej pow. 33,2 ha wskazano jedynie, iż zastosowano wobec tej działki rolnej kod DR 10 z opisem: "Teren nieczynnej kopalni odkrywkowej. Teren rekreacyjny nieużytkowany rolniczo" oraz zawarto zapis "Brak możliwości pomiaru". Zatem w części XI raportu ujęto jedynie cztery działki ewidencyjne, na których jest położona działka rolna A, podczas gdy w treści wniosku oraz w części X raportu wymieniono 6 działek ewidencyjnych. Nieścisłość ta nie została w toku postępowania wyjaśniona. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii szkicu sporządzonego przez kontrolerów (k. 108) również nie wynika stan ustalony w terenie, gdyż umieszczone na nim znaki graficzne nie zostały objaśnione, nie zaznaczono też, który teren w istocie został skontrolowany, który obejmuje zakrzaczenia, gdzie znajdowały się wieloletnie uschnięte rośliny a gdzie droga ze śladami wieloletniego ujeżdżania. Nade wszystko nie wskazano, jakie okoliczności i fakty pozwalają wnioskować, iż taki stan trwał także 30.06.2003 r. W materiale dowodowym sprawy brak jest ustaleń, na których konkretnie działkach ewidencyjnych znajduje się "teren nieczynnej kopalni odkrywkowej", na których natomiast "teren rekreacyjny nieużytkowany rolniczo". Ponadto organ w ogóle nie wyjaśnił, w czym wyraża się niemożność dokonania pomiaru, a jeśli tak, to dlaczego i na jakiej podstawie przyjęto, iż cała działka rolna A jest nieużytkowana rolniczo, skoro w ogóle jej nie zmierzono.

Również dowody w postaci zdjęć fotograficznych nie są precyzyjne, gdyż na każdym zdjęciu – według umieszczonego na nim opisu - znajduje się oznaczenie kilku działek ewidencyjnych, w opisie nie wskazano, gdzie przebiega granica działki rolnej, nie wyjaśniono, w jaki sposób ustalono, że dane zdjęcie obrazuje tę, a nie inną działkę ewidencyjną na której znajduje się część wnioskowanej do dopłat działki rolnej, tym bardziej, że stwierdzono brak możliwości pomiaru działki rolnej. W żadnym razie na podstawie samego tylko materiału zdjęciowego nie opisanego precyzyjnie nie można stwierdzić, aby zasadne było wyłączenie zgłoszonej działki rolnej w całości. Nie wiadomo zatem, z istnienia jakich konkretnie przesłanek dotyczących sytuacji na gruncie w dniu przeprowadzenia kontroli (również nieprecyzyjnie ustalonej), organy wyprowadziły wniosek o tożsamym stanie faktycznym również dnia 30.06.2003 r.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że protokoły z kontroli przeprowadzonych w tamtych latach stanowią co do zasady dowód w sprawie podlegający, jak każdy inny dowód, ocenie według zasady swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena nie oznacza jednak oceny dowolnej. Tymczasem stanowisko zajęte w tym zakresie przez organ odwoławczy nosi cechy arbitralności, gdyż w części dotyczącej pozytywnych dla strony ustaleń poczynionych przez B sp. z o.o. w G. (2006 r.) stwierdzono jedynie, że są to ustalenia sprzeczne z materiałem dowodowym (głównie dokumentacją fotograficzną) zgromadzonym w sprawie niniejszej, natomiast co do ustaleń firmy C w W. (2005 r.) wskazano na wypowiedzenie umowy tej firmie przez ARiMR w roku następnym i załączono dokumenty wskazujące na toczący się spór sądowy przed sądem powszechnym. Jednakże takie argumenty nie mogą być uznane za wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, skoro z dokumentacji dotyczącej sporu sądowego z firmą C nie wynikały ustalenia dotyczące konkretnych zdarzeń dotyczących kontrolowanej sprawy. Z faktu, że firma ta nie wywiązywała się w ogólności z postanowień umowy zawartej z ARiMR nie można automatycznie wnioskować o nierzetelnych ustaleniach w sprawie dotyczącej konkretnego beneficjenta.

Z oczywistych powodów powoływane przez organ odwoławczy oświadczenie skarżącego, iż posiadane przez niego działki stanowią wody stojące i nieużytki i że stan ten trwa od 2008 r. jest nieprzydatne dla ustalenia stanu istniejącego na gruncie w dniu 30.06.2003 r.

Stwierdzić wobec powyższego należy, że rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o normę art. 124 ust. 1-3 rozporządzenia 73/2009 nastąpiło przy nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Organ administracji nie udowodnił, że stan faktyczny istniejący w czasie kontroli w 2009 istniał również w dniu 30.06.2003 r. Przy istniejących wątpliwościach obowiązkiem organu było wezwanie skarżącego do podania wszelkich znanych mu okoliczności dotyczących stanu faktycznego w czerwcu 2003 r. a także podjęcie z urzędu dalszych czynności zmierzających do ustalenia tego stanu w tej właśnie, a nie innej dacie - w tym działań zmierzających do wyjaśnienia rozbieżności z ustaleniami wcześniejszych kontroli Tego rodzaju ustalenie nie może w żadnym razie opierać się na dowolnych domniemaniach tym bardziej, że rodzi dla producenta tak dolegliwe skutki.

Wobec powyższego doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. a w konsekwencji bezpodstawnie, bo przedwcześnie, zastosowano normę określoną w art. 124 ust. 1-3 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. W takim stanie sprawy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało zaskarżoną decyzję uchylić.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ będzie zatem obowiązany zgromadzić pełny materiał dowodowy pozwalający na dokładne ustalenie stanu zgłoszonej do płatności działki rolnej A w dniu 30.06.2003 r. w kontekście zdefiniowanego prawnie wymogu utrzymania jej w dobrej kulturze rolnej i dokonać jego dokładnej oraz wyczerpującej oceny, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i reguł logicznego wnioskowania. W tym celu skorzystać może z wyjaśnień samego producenta rolnego jak też w miarę potrzeby podejmie z urzędu inne niezbędne czynności dowodowe, w tym takie, które pozwolą na dokładne i rzetelne zweryfikowanie wyników kontroli na miejscu przeprowadzanej w latach 2005-2006, o ile organ uzna, że jest to niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach procesu – na podstawie art. 200 tej ustawy.