Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 289/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Fronc SWSA Mirosław Bator SWSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz T. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. postanowieniem nr [...] z 28 stycznia 2021 r. znak: [...], wstrzymał T. S. (właścicielowi i inwestorowi) budowę budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej posiadającej dach dwuspadowy kryty blachą i wymiary zewnętrzne 7,0 m x 5,0 m na działce nr ew. [...] w B. , zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia, oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do postanowienia kolorem czerwonym i numerem 9.

Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: "P.b.".

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał m.in., że 27 października 2020r. zostały przeprowadzone czynności kontrolno-sprawdzające na terenie działek nr ew. [...] i [...] w B. , dotyczące kontroli legalności prowadzonych robót budowlanych oraz zabudowań działek położonych w B. W czasie czynności ustalono, że na działkach nr ew. [...] i [...] w B. zlokalizowanych jest łącznie 12 obiektów budowlanych, wobec których inwestor i zarazem właściciel nie legitymuje się dopełnieniem stosownych formalności przed przystąpieniem do realizacji ich budowy. Zgodnie z powyższym PINB w S. B. uznał za zasadne przeprowadzenie postępowań administracyjnych w stosunku do 11 obiektów budowlanych oznaczonych na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu numerami od 2 do 12.

Przedmiotem rozpoznania sprawy administracyjnej znak: [...] organ I instancji uczynił budowę budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej z bala okrągłego posadowionego na słupach betonowych posiadającego dach dwuspadowy kryty blachą. W toku kontroli z 27 października 2020 r. ustalono, że budynek wewnątrz posiada dwa pomieszczenia wraz ze schodami drewnianymi prowadzącymi na poddasze budynku. Budynek posiada wymiary zewnętrzne 7,0 m x 5,0 m. Na dzień kontroli prowadzone są roboty budowlane polegające na montażu instalacji elektrycznej wraz z montażem lamp. Na ww. działce w pobliżu obiektu nr 9 zlokalizowane są cztery zbiorniki PCV nie podłączone do żadnego z budynków. Ustalono, że wysokość kondygnacji parteru w ww. obiekcie wynosi ok. 2,4 m, pomieszczenia na poddaszu w najwyższym punkcie wynosi 2,5 m, ściana kolankowa wynosi 80 cm. Na poddaszu wydzielone są dwa pomieszczenia.

Na podstawie wskazań inwestora ustalono, że obiekt został wybudowany w 2020 r. a na dzień kontroli inwestor nie okazał stosownej zgody na budowę ww. obiektu. Ponadto inwestor wskazał, że obiekt ten służy do celów gospodarstwa rolnego jako budynek gospodarczy (na cele pasiek i wyrobów winiarskich) i nie zgadza się z twierdzeniami PINB, że na budowę przedmiotowego budynku jest wymagane zgłoszenie ani pozwolenie na budowę, w związku z decyzją Starosty [...] z 20 sierpnia 2019 r.

Pismem z 2 października 2020 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Gminy B. z prośbą o przesłanie wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania dla działki nr [...].

W odpowiedzi na ww. pismo Gmina B. w piśmie z 14 października 2020r. przesłała w załączeniu wypis i wyrys dla dz. ew. [...], z którego wynika, iż znajduje się ona w jednostce strukturalnej R - tereny upraw polowych i ogrodniczych z zabudową zagrodową.

Pismem z 30 października 2020 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Gminy B. z prośbą o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwum Urzędu Gminy B. znajdują się jakiekolwiek informacje wskazujące na istnienie na w/w działce dwóch budynków mieszkalnych.

W odpowiedzi na ww. pismo Gmina B. w piśmie z 10 listopada 2020 r. wskazała, że do 10 listopada 2020 r. do Urzędu Gminy nie wpłynęła informacja o nieruchomościach i obiektach budowlanych, w której właściciel działki o nr [...] w B. zdeklarowałby powierzchnię użytkową jakiegokolwiek budynku.

Jednocześnie w odpowiedzi na pismo PINB z 30 października 2020 r. Gmina B. wskazała, że w rejestrze mieszkańców gminy pod adresem [...] nie figurują żadne osoby zameldowane na pobyt stały lub czasowy.

Do akt sprawy włączono także:

- kopię mapy zasadniczej oraz kopię mapy ewidencyjnej dla działek o nr [...] i [...] położonych w miejscowości B.,

- wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej,

- kopię akt sprawy znak: [...]

Ponadto PINB powziął informację, iż na stronie internetowej www.swierkowe-zacisze.pl widnieje oferta wynajmu obiektów zlokalizowanych na przedmiotowej działce nr ew. [...] w B. . Po dokonaniu porównania informacji ze zgromadzonym materiałem dowodowym PINB uznał, że badane obiekty budowlane objęte przedmiotową kontrolą PINB są przedmiotem oferty wynajmu ogłoszonej na ww. stronie internetowej. W związku z powyższym, w ocenie PINB inwestor nie wykorzystywał obiektów zlokalizowanych na działce nr ew. [...] do działalności rolniczej, lecz komercyjnej.

T. S. wniósł na powyższe postanowienie PINB z 28 stycznia 2021 r. zażalenie domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu zażalenia stwierdził, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest związany z produkcją rolną i uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Podniósł, że spełnia wymogi uznania go za "rolnika indywidualnego", co nie było przedmiotem badania PINB. Przyznał, że posiada witrynę internetową, gdzie zamieszczone są zdjęcia gospodarstwa. Stwierdził, że nie prowadzi działalności gospodarczej polegającej na komercyjnym wynajmie, w sposób który podważał by pierwotne zagospodarowanie terenu. Nie naruszył podstawowej funkcji zachowania zdolności do produkcji rolnej.

Zdaniem skarżącego wynajmowanie w okresie wakacyjnym pokoi gościnnych na terenach wiejskich, nie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, lecz prywatnie, nie może być traktowane jako podstawa do twierdzeń o nielegalności budowy czy użytkowania obiektów zabudowy zagrodowej.

Organ nie posiada jakichkolwiek dowodów, że w przedmiotowym budynku ktokolwiek mieszka. Założenia kwestionowanego postanowienia oparte są o niesprawdzone hipotezy. Na przedmiotowej działce skarżący prowadził i będzie prowadził produkcję rolną związaną z pszczelarstwem oraz uprawą winorośli.

Nadmienił, że nie będąc pewny zakresu reglamentacji inwestycji w związku ze zmianami w P.b. zgłosił do Starosty [...] zamiar budowy dwóch budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową. Starosta [...] w decyzji z 20 sierpnia 2019 r. wskazał, że budowa tych budynków nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z 7 grudnia 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a.", utrzymał postanowienie I instancji w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b., który znajduje zastosowanie w przypadku zrealizowania przez inwestora obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jednym z warunków koniecznych, jakie muszą zostać spełnione by zastosowanie mógł mieć wspomniany artykuł prawa budowlanego jest zaistnienie "budowy" w rozumieniu przepisów P.b., czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowę, rozbudowę czy też jego nadbudowę.

MWINB wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy miała miejsce budowa budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej posiadającego dach dwuspadowy kryty blachą i wymiary zewnętrzne 7,0 m x 5,0 m na terenie działki nr [...] w B. oznaczonej na szkicu stanowiącym załącznik do postanowienia kolorem czerwonym i numerem 9. Bezspornym w sprawie jest również osoba inwestora oraz czas budowy przedmiotowego obiektu.

Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Przepis art. 29 P.b. zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 P.b. enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Analiza przepisów P.b. pozwala na stwierdzenie, że budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2. Biorąc pod uwagę wiedzę posiadaną z urzędu o toczących się postępowaniach, w ocenie MWINB przedmiotowy obiekt mieści się w przedziale dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W świetle wskazanych okoliczności organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie na podstawie art. 48 P.b.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w przypadku stwierdzania samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W ww. postanowieniu organ w razie konieczności może użyć odpowiednich środków zabezpieczających (nakaz zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu budowy, nakaz usunięcia stanu zagrożenia). Jednocześnie w ww. postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej celem zalegalizowania budowy (w tym o zasadach jej obliczania).

Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 P.b.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 P.b.). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Procedura legalizacyjna rozpoczyna się od wydania postanowienia, w którym nakłada się obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Dokumentacja legalizacyjna w przypadku obiektu realizowanego bez wymaganego zgłoszenia będzie w dużej mierze tożsama z dokumentacją, jaką należy złożyć do zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Dodatkowo do dokumentów legalizacyjnych konieczne będzie dołączenie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48b ust. 3 P.b.). Nieprzedłożenie dokumentacji legalizacyjnej w określonym terminie skutkuje rozbiórką (art. 49e pkt 3 P.b.).

W przypadku przedłożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych (art. 49 ust. 1), organ nadzoru budowlanego sprawdza ich kompletność oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami P.b., w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Przy czym, jeżeli budowa została już zakończona, bada się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych, na podstawie art. 49 ust. 1a ustawy wydane zostanie postanowienie zobowiązujące do ich usunięcia w wyznaczonym terminie. Stwierdzenie nieprawidłowości może nastąpić wyłącznie w zakresie tego, co zostało wprost wymienione w art. 49 ust. 1 ustawy. Nieusunięcie nieprawidłowości w terminie również skutkuje nakazem rozbiórki (art. 49e pkt 4). Jeżeli organ nadzoru budowlanego nie stwierdził nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej (lub gdy inwestor usunął nieprawidłowości), nakłada obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a). Legalizacja samowoli budowlanej następuje po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 4). Wówczas organ nadzoru budowlanego zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz - jeżeli budowa nie została zakończona - zezwala na jej wznowienie. Jednakże legalizacja samowoli budowlanej nie zwalnia z obowiązku stosowania przepisów dotyczących zakończenia budowy, w tym z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje rozbiórką (art. 49e pkt 5).

MWINB podkreślił, że legalizacja obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Strona może skorzystać z możliwości legalizacji, ale jest to tylko jej uprawnienie.

Po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym kontrolowanej sprawy MWINB stwierdził, że w sprawie zachodzi przypadek determinujący samowolę budowlaną, co czyni uzasadnionym działania podejmowane przez PINB. Organ odwoławczy ocenił, że PINB skarżonym postanowieniem prawidłowo wstrzymał budowę budynku gospodarczego oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej celem zalegalizowania budowy (w tym o zasadach jej obliczania) - tak więc skarżone postanowienie zawiera wszystkie, wymienione w treści art. 48 ust. 3 P.b. elementy.

Odnosząc się do uwag skarżącego sugerujących, że wobec przedmiotowego obiektu budowlanego zastosowanie powinien mieć art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b. organ II instancji zwrócił uwagę, że z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż powstały w wyniku budowy budynek nie jest związany z produkcją rolną, a z komercyjną działalnością polegającą na wynajmie pokoi.

MWINB wskazał, że nie ujmuje posiadania przez skarżącego statusu rolnika, a podkreślił jedynie, iż ww. budynek nie jest związany z produkcją rolną. Do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy bowiem orzekanie w sprawie uznania działalności prowadzonej przez skarżącego za działalność gospodarczą czy też działalność rolniczą, a ustawa z dnia 6 marca 2018 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 162) - Prawo przedsiębiorców, nie ma zastosowania do postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 P.b.

Organ II instancji wskazał, że w obowiązującym systemie prawnym nie zamieszczono legalnych definicji ani zabudowy zagrodowej ani działki siedliskowej. Wobec braku legalnych definicji pojęć "zabudowa zagrodowa" i "działka siedliskowa" lub "siedlisko" należy skorzystać z wyjaśnień językoznawców, wg których siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008). Przywołano również część uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt: II OSK 1026/19.

Ponadto MWIB w pełni podzielił ukształtowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym "aby możliwe było zaliczenie określonego obiektu do budowli, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 (...) Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, że zgłoszenie dotyczy obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną, stanowiącego uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Konstrukcja wskazanego przepisu stanowi, zgodnie z intencją ustawodawcy, ograniczenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianych w nim inwestycji wyłącznie do terenów działki siedliskowej (...) siedlisko to teren o charakterze kameralnym (prywatnym), na którym posadowiony jest dom mieszkalny, gdzie koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe, a zabudowa zagrodowa to siedlisko wraz z zabudowaniami gospodarczymi (...) Nie można zatem przyjąć generalnie - jak twierdzi skarżąca Spółka, że "siedlisko" odpowiada pojęciu "gospodarstwa rolnego". Z przywołanych definicji wynika, że gospodarstwo rolne stanowią określone jego części składowe, w tym przede wszystkim grunty rolne, jeżeli wraz z pozostałymi składnikami stanowią zorganizowaną całość gospodarczą (...)" (tak: wyrok WSA w Opolu z 24 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Op 579/12, wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1026/19, wyrok WSA w Szczecinie z 26 września 2019 r., sygn. II SA/Sz 474/19).

Mając na uwadze powyższe stanowiska sądów administracyjnych organ II instancji wskazał, że wobec zebranego materiału dowodowego nie można uznać, aby przedmiotowy budynek związany był z produkcją rolną, ani też by stanowił uzupełnienie zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej. Stwierdził też, że decyzja Starosty [...] z 20 sierpnia 2019 r. została wydana wskutek cofnięcia wniosku przez inwestora. Co więcej dotyczy dwóch budynków, a na przedmiotowej działce zrealizowano pięć budynków gospodarczych.

T. S. wniósł na powyższe postanowienie MWINB nr [...] z 7 grudnia 2021 r. znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 K.p.a., poprzez brak wykazania należytej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia właściwego charakteru nieruchomości skarżącego, przede wszystkim co do uznania, że przedmiotowa nieruchomość miałaby utracić swój pierwotny rolniczy charakter zabudowy zagrodowej, a przez to nierozpoznanie podstaw do zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia z uwagi na zajście przypadku opisanego w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b.,

2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 K.p.a., poprzez brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, w tym dostatecznie potwierdzających fakt:

- rzeczywistego charakteru obiektu budowlanego, pomimo braku jego ukończenia na moment prowadzenia kontroli i jego błędne scharakteryzowanie jako mającego służyć prowadzeniu działalności gospodarczej, a nie rolniczej;

- prowadzenia działalności gospodarczej w postaci wynajmu pokoi, w sytuacji gdy stwierdzony stan obiektu budowlanego na to w żaden sposób nie wskazywał, z jednoczesnym pominięciem prawnej dopuszczalności wynajmu prywatnego przez rolnika, bez zmiany charakteru działki siedliskowej,

- braku zameldowania na pobyt stały skarżącego pod adresem Baczyn 145 od dnia 15 czerwca 2021 r., czego organ II instancji nie wziął pod uwagę przy ponownym rozpoznawania sprawy,

3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, z pominięciem wniosków jakie wynikają z faktu prowadzenia postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych w sprawie z wniosku skarżącego przed Starostą Suskim objętych decyzją z dnia 20 sierpnia 2019 r., podczas gdy skarżący działał w zaufaniu do przedmiotowego rozstrzygnięcia w zakresie uznania, że zgłoszenie budowy obiektów gospodarczych na jego nieruchomości nie jest wymagane;

4) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i wydanie zaskarżonego postanowienia bez wezwania do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego w sprawie,

5) art. 15 K.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a jedynie powtórzenie stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji, czym pozbawiono skarżącego prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy, a to skutkowało z kolei utrzymaniem w mocy decyzji organu l instancji,

6) art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. poprzez uznanie, że budynek posadowiony na działce nr ew. [...] wymaga zgłoszenia jego budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy budynek ten odpowiada definicji budynku z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. i zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy jego budowa nie podlega zgłoszeniu organowi administracji,

7) art. 29 ust. 1 pkt 1b i 1c oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. poprzez uznanie, że planowane przedsięwzięcie zostanie zlokalizowane na terenie działki, która nie stanowi siedliska i w związku z tym nie może być realizowane na podstawie zgłoszenia, lecz wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

8) art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, przy braku przesłanek uzasadniających przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych prowadzących do powstania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia I instancji oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż postanowienie w swoim uzasadnieniu jest chaotyczne i rozbudowane w kwestiach, które nie mają większego znaczenia, a z drugiej strony lakoniczne i zdawkowe w zakresie oczekiwanego uzasadnienia motywów przyjęcia takiej, a nie innej charakterystyki przeznaczenia nieruchomości i obiektów, które znajdowały się tam wcześniej, jak też tych podlegających ocenie w ramach kontroli nadzoru budowlanego. Organy administracji nie wykazały, iż planowane zamierzenie (budynek gospodarczy na moment kontroli nie był ukończony) swoimi parametrami technicznymi wykracza poza katalog budynków określony w art. 29 Prawa budowlanego.

W świetle definicji rodzinnego gospodarstwa rolnego znajdującą się w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592 ze zm.) wynika status przedmiotowej działki jako gospodarstwa rolnego i organy administracji powinny ten fakt ustalić samodzielnie w toku postępowania, jako mający istotne znaczenie dla rozpatrywania przedmiotowej sprawy odnośnie ustalania praw i obowiązków skarżącego, który jednocześnie posiada status rolnika. Status działki siedliskowej wynika albo ze sposobu jej zagospodarowania, już istniejącego, albo z przeznaczenia tego miejsca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Żadne z okoliczności stwierdzonych obiektywnie przez organ w toku kontroli na działce nie podważały jej charakteru siedliskowego, który posiadała znacznie wcześniej. Zabudowa zagrodowa na nieruchomości skarżącego także znajdowała się tam wcześniej, a obiekty w postaci budynków gospodarczych miały na celu powiązanie ich z produkcją rolną. W tym konkretnym wypadku skarżący w ostatnich miesiącach przed kontrolą przygotowywał się do poszerzenia zakresu działalności rolniczej, poza już prowadzoną gospodarką leśną.

W decyzji wspomniano o działalności winiarskiej i pasiecznej, której pierwsze elementy na nieruchomości już się pojawiły. Już w trakcie kontroli prowadzonej w październiku 2020 r. kontrolerom okazano pasiekę, co odnotowano w dokumentacji zdjęciowej. Organ mimo to a priori przyjął, że budynek gospodarczy, który znajdował się dopiero na etapie jego wykonywania i co istotne - nie był ukończony, miałby nie służyć pomocniczo w produkcji rolnej, lecz tylko i wyłącznie pod działalność gospodarczą. Założenie powyższe ma wymiar całkowicie dowolny, gdyż na etapie budowy budynku gospodarczego nie sposób wskazać, do czego będzie służył w przyszłości, jeśli z jego charakterystyki wprost to nie wynika. W rozpoznawanym przypadku, dla tak daleko posuniętych założeń organu o "komercyjnym" wykorzystaniu budynków wystarczającym było stwierdzenie "zamontowania instalacji elektrycznej", tak jakby kwestia ta nie była równie istotna dla należytego korzystania z budynków gospodarczych w rolnictwie. Jednakże jeszcze bardziej karkołomnym założeniem organu było stwierdzenie, że skoro na działce, w pobliżu budynku składowane są zbiorniki PCV, które mogą być wykorzystane np. na gromadzenie ścieków, lecz w żaden sposób nie są podłączone z budynkiem, to także miałoby świadczyć o specyficznym charakterze zagospodarowania obiektu.

Na moment przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu 27 października 2020 r. nie było absolutnie możliwym rozpoznanie rzeczywistego charakteru wykorzystania budynku gospodarczego objętego zaskarżonym postanowieniem, choćby przez wzgląd, że nie został on ukończony i był w trakcie budowy.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że zaskarżone postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie, przed ustaleniem istotnego dla sprawy stanu faktycznego i jego należytym rozważeniem.

Z treści uzasadnienia poddanego sądowej kontroli postanowienia wynika, że podjęte rozstrzygnięcie charakteryzuje zauważalny automatyzm działania organu nadzoru budowlanego, wynikający z szeregu toczących się równocześnie postępowań dotyczących innych obiektów budowlanych na działkach skarżącego oraz z uwagi na prowadzenie przez skarżącego działalności w przedmiocie wynajmu obiektów w celach rekreacyjnych. Takie podejście organów nie jest jednak uprawnione, bowiem każdy z tych obiektów powinien zostać oceniony indywidualnie i wnikliwie.

Wbrew twierdzeniom organu II instancji nie ustalono jednoznacznie, kiedy rozpoczęto budowę obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Skarżący rzeczywiście wskazał, że było to we wrześniu 2020 roku. Tak też przyjęły organy nadzoru budowlanego. Nie jest to jednak w niniejszej sprawie wystarczające. W dniu 19 września 2020 roku weszła bowiem w życie istotna nowelizacja prawa budowlanego, która w dużym stopniu zmieniła dotychczasowe regulacje prawa budowlanego mogące mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.

O ile zatem, zgodnie z przepisami przejściowymi, organy prawidłowo przeprowadziły samo postępowanie według przepisów obowiązujących już po dniu 19 września 2020 roku, o tyle sama kwalifikacja, czy obiekt wymagał pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, czy też mógł być budowany bez pozwolenia i bez zgłoszenia, niewątpliwie wymaga zastosowania przepisów obowiązujących w chwili rozpoczęcia lub prowadzenia budowy. W przedmiotowej sprawie organ przywołał przepisy Prawa budowlanego w wersji obowiązującej już po dniu 19 września 2020 roku, jednak nie ustalił kiedy dokładnie rozpoczęto prace budowlane. Co prawda w okolicznościach niniejszej sprawy z dużą dozą prawdopodobieństwa można stwierdzić, że data rozpoczęcia budowy nie będzie miała kluczowego znaczenia dla oceny, czy przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy też mógł być budowany bez pozwolenia i bez zgłoszenia, jednak prawidłowe zastosowanie przepisów prawa budowlanego zawsze wymaga możliwie precyzyjnego ustalenia daty rozpoczęcia jego budowy, celem zastosowania właściwych przepisów reglamentujących proces inwestycyjny.

Przechodząc do dalszej analizy sprawy należy podkreślić, że oczywiście błędna jest sugestia organu, iż przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia na budowę z uwagi na przekroczenie przedziału dwóch budynków na każde 500 m2 powierzchni działki. Pomijając co najmniej przedwczesne odwołanie się przez organ do art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. wskazać należy, że działka nr [...] w B. ma ponad 2 ha powierzchni, a zatem według kryterium ilości budynków gospodarczych do powierzchni działki, zgodnie z tym przepisem na działce skarżącego mogłoby powstać nawet 80 wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2.

Warto zauważyć, że same organy nadzoru jednoznacznie zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako budynek gospodarczy, a nie np. budynek rekreacji indywidualnej przeznaczony do okresowego wypoczynku. W tym stanie rzeczy ogólnikowe odwoływanie się do faktu, że skarżący na stronie internetowej reklamuje możliwość wynajmu w celach wypoczynkowych innych obiektów budowlanych, usytuowanych w innej części rozległej działki, nie może stanowić wystarczającej podstawy do wstrzymania budowy przedmiotowego obiektu.

Dodatkowo organ nie uzasadnił przekonująco, dlaczego tego obiektu nie można zakwalifikować jako obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Tego typu stwierdzenie jest zdecydowanie zbyt ogólnikowe, szczególnie jeśli uwzględni się pozostałe okoliczności faktyczne jakie wyłaniają się z niniejszej sprawy.

Nie budzi bowiem wątpliwości w niniejszej sprawie, że działka nr [...] w B. położona jest m.in. w terenach upraw polowych i ogrodniczych z zabudową zagrodową i znajduje się na niej m.in. budynek mieszkalny. Skarżący wskazuje, że zamieszkuje on w domu na tej działce, posiada status rolnika, jego działka posiada status siedliskowy, skarżący prowadzi i ma zamiar nadal prowadzić m.in. działalność rolniczą i leśną, w tym pasiekę i uprawę winorośli. Skarżący dodatkowo prowadzi wynajem pokoi i świadczy inne usługi dla turystów związane z pobytem turystów w swoim gospodarstwie.

W szczególności nie można jako wystarczające uznać ustalenia przez organy, że pod przedmiotowym adresem nie są zameldowane żadne osoby.

W tym stanie rzeczy kategoryczne stwierdzenie organu, że przedmiotowa zabudowa nie może zostać uznana za uzupełnienie zabudowy zagrodowej (obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną) na działce siedliskowej (działka nr [...] w B. ) jest co najmniej przedwczesne, zbyt ogólnikowe i nie posiadające wystarczającego uzasadnienia, opartego na zgromadzonym materiale dowodowym dotyczącym tego konkretnego obiektu budowlanego.

Innymi słowy, w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy organy nadzoru naruszyły zarzucane w skardze przepisy K.p.a., w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3.

Wyrażenie oceny w tym przedmiocie wymaga rzeczywistej weryfikacji twierdzeń skarżącego, wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz wnikliwego rozważenia dokonanych ustaleń, co będzie obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu. W przypadku uznania, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną i uzupełniającym zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, o jakim stanowi art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a obecnie obowiązującego P.b. i art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. w wersji obowiązującej przed 19 września 2020 roku, organ ponadto ustali rozpiętość konstrukcji budynku, tj. czy nie jest ona większa niż 4,80 m.

Końcowo Sąd wskazuje, że analogiczne sprawy były przedmiotem rozstrzygnięcia przez WSA w Krakowie wyrokami z 8 kwietnia 2022 r. w sprawach ze skarg T. S. o sygn. II SA/Kr 285/22 i II SA/Kr 286/22. Sąd w niniejszej sprawie podziela co do zasady stanowisko Sądu zajęte w ww. sprawach, czemu dał wyraz w niniejszym uzasadnieniu.

Konkludując należy powtórzyć, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ zastosuje się do wskazanych powyżej wytycznych i rozstrzygnie niniejszą sprawę stosownie do dokonanych ustaleń.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

O kosztach orzeczono w pkt II, oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 597 zł, na którą składa się: koszt wpisu od skargi w kwocie 100 zł, koszt zastępstwa adwokackiego w wysokości 480 zł oraz kwota 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.