Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 395/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 149, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 741/15 w sprawie ze skargi R.R. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie na rzecz R.R. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2015r. sygn. akt II SAB/Wa 741/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. R. z dnia [...] marca 2015r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 4, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę w pozostałym zakresie i rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2015r. na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie Dz.U z 2016r. poz. 1764 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p.", adwokat R. R. zwrócił się do Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. wykazu sygnatur wszystkich postępowań dotyczących adwokata R. G., prowadzonych w okresie od [...] grudnia 2000r. do złożenia niniejszego wniosku przed Sądem Dyscyplinarnym Izby Adwokackiej w Warszawie;

2. treści pisemnych oświadczeń adwokata R. G., złożonych przez niego w ramach wszystkich postępowań, o których mowa w pkt 1 wniosku;

3. treści wszystkich protokołów zawierających wyjaśnienia adwokata R. G., złożonych przez niego w ramach wszystkich postępowań, o których mowa w pkt 1 wniosku;

4. treści wszystkich orzeczeń Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie wraz z uzasadnieniami wydanymi w toku postępowań, o których mowa w pkt 1 wniosku.

Wnioskodawca zażądał, aby w oparciu o przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przekazać mu powyższe informacje: w zakresie pkt 1 wniosku poprzez przesłanie wykazów wraz z informacjami drogą elektroniczną na adres email podany w stopce pisma, natomiast w zakresie pkt 2 – 4 wniosku poprzez przesłanie drogą elektroniczną zdigitalizowanej wersji dokumentów (skany) na adres email podany w stopce pisma.

Uzasadniając wniosek R. R. powołał się na art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, a także na art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Wskazał też, że zgodnie z art. 39 pkt 3 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2014r. poz. 635 ze zm.), Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej jest organem, który w oparciu o art. 50 tej ustawy rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej członków izby, poprzez wydawanie orzeczeń w ramach prowadzonych przed nim postępowań.

Prezes Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie pismem nr L.dz. [...], udzielając odpowiedzi na złożone do Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie przez skarżącego dziewięć wniosków (z dnia [...] i [...] marca 2015r.), w tym odnośnie wniosku dotyczącego adwokata R. G., wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

R. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] marca 2015r., zarzucając organowi naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej. Skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2015r. nie został rozpoznany, wobec czego Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie dopuścił się naruszenia obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi R. R., odnosząc się do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, stwierdził, że w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zostało wprost wskazane, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Na podstawie zaś art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdy posiada prawo dostępu do informacji publicznej, którą będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne w zakresie tych zadań. Wskazał też, że literalne brzmienie ww. przepisu Konstytucji RP wskazuje, iż spełnienie kryterium wykonywania zadań władzy publicznej łącznie z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa odnosi się tylko i wyłącznie do innych osób oraz jednostek organizacyjnych, a nie do organów samorządu zawodowego.

Następnie skarżący podał, że podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zostały wskazane w art. 4 u.d.i.p., gdzie w ust. 1 pkt 2 wprost wymieniono organy samorządów zawodowych, do których w oparciu o art. 39 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze należy Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej rozpatrujący sprawy z zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej członków izby poprzez wydawanie orzeczeń w ramach prowadzonych przed nim postępowań. Autor skargi przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych, w których przyjmuje się, że odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów jest formą odpowiedzialności karnej, a skoro tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej i w konsekwencji żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną.

W odniesieniu do pkt 2 wniosku z dnia [...] marca 2015r. skarżący wskazał, że przedmiotowe informacje posiadają walor informacji publicznej i jako takie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. Skarżący zaznaczył, że przepisy u.d.i.p. nie ograniczają prawa do informacji wyłącznie do dokumentów urzędowych. Co do zasady udostępnieniu podlegać bowiem będzie wszystko co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter wewnętrzny czy roboczy. Skarżący wskazał jednocześnie, że we wniosku z dnia [...] marca 2015r. wnosił o udostępnienie konkretnie określonych informacji, a nie całości akt danych postępowań. Reasumując skarżący uznał, że Prezes Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie błędnie uznał wnioskowane przez niego informacje jako nieposiadające waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Z powyższych względów R. R. wniósł o zobowiązanie Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] marca 2015r. o udostępnienie informacji publicznej; stwierdzenie, iż bezczynność ww. organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że analiza skargi i podniesione w niej argumenty są bezzasadne. Organu, powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, podał, że zastosowana w nim konstrukcja prawna prowadzi do wniosku, iż przepis ten należy wykładać ściśle, zaś odesłanie ustawowe może jedynie regulować tryb udzielania informacji, nie zaś krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Dalej autor odpowiedzi na skargę wskazał, że jakkolwiek prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest bezwarunkowym publicznym, podmiotowym prawem obywatela, jednak jego bezwzględność i brak jego ograniczenia aktualizuje się jedynie wobec działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, to zgodnie z zdaniem drugim ustępu pierwszego art. 61 Konstytucji RP, prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych jest limitowane dwiema przesłankami, które muszą zawsze wystąpić łącznie. Prawo to jest aktualne w zakresie, w jakim wskazane w tej grupie podmioty wykonują zadania władzy publicznej i o ile przy wykonywaniu tych zadań gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zastosowana przez ustawodawcę koniunkcja wymusza zawsze spełnienie tych przesłanek łącznie. Organ stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, ponieważ Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej wykonuje co prawda zadania władzy publicznej, ale nie gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym przy wykonywaniu zadań władzy publicznej. Wskazał ponadto, że sądownictwo dyscyplinarne adwokatury jest zadaniem własnym samorządu adwokackiego, co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 3 i 5 w zw. z art. 80 ustawy Prawo o adwokaturze, w których to przepisach zdefiniowane są zadania własne samorządu adwokackiego, a jednym z nich jest sądownictwo dyscyplinarne. Dlatego też sąd dyscyplinarny nie jest obowiązany do udostępnienia informacji żądanych przez skarżącego, bowiem nie mają one charakteru informacji publicznej. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości przypisania organowi stanu bezczynności, co jednocześnie czyni skargę bezzasadną i podlegającą oddaleniu.

W końcowej części odpowiedzi na skargę wskazano też, że z zestawienia zakresu normy prawnej wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z hipotezą normy prawnej zakodowanej w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. i w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. nakładający na organy samorządu zawodowego obowiązek udostępnienia informacji publicznej pozostaje w sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 listopada 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. R. z dnia [...] marca 2015r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 4, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przywołując treść art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust.1 Konstytucji RP Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom organu, z art. 61 ust.1 Konstytucji RP nie sposób skutecznie wywieść, iż dostęp do informacji uzależniony jest od kumulatywnego spełnienia przez organ samorządu zawodowego dwóch przesłanek, tj. wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Analiza powołanego przepisu wskazuje bowiem, że ustawodawca spełnienie ww. wymogów połączył jedynie z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych. Nie połączył ich zaś z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Jak dalej wyjaśnił Sąd, materia uregulowania dostępu do informacji o działalności ww. organów samorządowych została opisana w pierwszej części drugiego zdania ust. 1 art. 61 Konstytucji RP. Zwrot użyty w tej części tj. "prawo to obejmuje również" w sposób jednoznaczny wskazuje na intencję ustawodawcy zrównania problematyki dostępu do informacji o działalności organów samorządu zawodowego i gospodarczego z dostępem do informacji o działalności organów władzy publicznej. Regulacja odnosząca się do innych osób oraz jednostek organizacyjnych została zaś umiejscowiona w dalszej części zdania drugiego omawianego przepisu, po przecinku. Taki zabieg stylistyczny, w myśl zasad prawidłowej legislacji wskazuje na wolę ustawodawcy wyodrębnienia tej regulacji od unormowań odnoszących się do organów samorządu gospodarczego i zawodowego.

Sąd podkreślił następnie, że ustawodawca, tworząc u.d.i.p., w sposób zgodny z powyższymi konkluzjami zinterpretował art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Dopiero bowiem w pkt 5 ust.1 art. 4 u.d.i.p. zawarł uregulowania dotyczące innych osób lub jednostek organizacyjnych i połączył uprawnienie do informacji o ich działalności z kumulatywnym spełnieniem przesłanki wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Zatem wbrew twierdzeniom skargi art. 4 ust.1 u.d.i.p. nie rozszerza ustalonego w Konstytucji RP zakresu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Ustawodawca tworząc omawianą ustawę nie przekroczył bowiem umocowania zawartego w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP.

Z powyższych względów, odnosząc się do sformułowanego na rozprawie wniosku pełnomocnika Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. z art. 61 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP, Sąd stwierdził, że nie powziął wątpliwości, co do zgodności wskazanych przepisów z Konstytucją RP.

W dalszej kolejności w wyroku stwierdzono, że niesporne jest, iż Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie jest organem samorządu zawodowego. Okolicznością niekwestionowaną przez organ było też to, że wykonuje on w zakresie objętym żądaniem zadania publiczne. Stąd też – zdaniem Sądu I instancji – wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Sąd nadto przypomniał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego, zaś zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest m.in. reprezentacja zawodowych, społecznych interesów tego zawodu oraz dbałość o doskonalenie zawodowe i krzewienie etyki zawodowej (art. 3 ust. 1). Z kolei w myśl art. 39 tejże ustawy, organami izby adwokackiej są zgromadzenie izby składające się z adwokatów wykonujących zawód oraz delegatów pozostałych adwokatów; okręgowa rada adwokacka; sąd dyscyplinarny oraz komisja rewizyjna. Sąd dyscyplinarny rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izby. Do zakresu działania sądu dyscyplinarnego należy wydawanie orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych członków izby. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skoro skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie i treść jego żądania była jasna, to podmiotem zobowiązanym do odpowiedzi na ten wniosek był sąd dyscyplinarny, jako jeden z organów, przy pomocy którego funkcjonuje samorząd adwokacki.

W dalszej części wyroku Sąd przypomniał, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane, i jakiej sprawy dotyczą. Nadto, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów. Żądana przez skarżącego informacja w postaci treści orzeczeń Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie wraz z uzasadnieniami, odnoszących się do konkretnej osoby adwokata, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Sąd wyjaśnił, że rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP i ustawie, a w szczególności udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Sąd dodał, że adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych korzysta z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia i prokurator. Stąd też adwokat, jako osoba korzystająca w związku z wykonywaniem swojego zawodu z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym realizuje funkcje i zadania publiczne. Sąd podkreślił, że odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów jest formą odpowiedzialności karnej, a skoro tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej i w konsekwencji żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Informacją taką będą również sygnatury, pod jakimi toczyły się sporne postępowania dyscyplinarne. Sygnatura jest bowiem częścią składową dokumentu urzędowego, umożliwiającą jego identyfikację.

Odnosząc się do kwestii oceny bezczynności organu pod kątem posiadania przez nią cech rażącego naruszenia prawa, Sąd podkreślił, że w realiach faktycznych sprawy nie sposób dopatrzyć się takiego kwalifikowanego rodzaju bezczynności po stronie organu. Nieuwzględnienie wniosku strony nie wynikało bowiem ze złej woli organu, a jedynie z odmiennej interpretacji przepisów u.d.i.p.

W zakresie żądania skarżącego wyrażonego we wniosku w pkt 2 i 3 – w ocenie Sądu – trafnie organ przyjął, iż pytania te nie stanowią informacji publicznej. Sąd wskazał, że skarżący żądając oświadczeń i protokołów, zawierających wyjaśnienia adwokata R. G., złożonych przez niego w ramach wszystkich postępowań dyscyplinarnych dotyczących jego osoby toczących się od dnia 19 grudnia 2000r. do chwili złożenia wniosku, w istocie żądał dostępu do akt wszystkich postępowań dyscyplinarnych, prowadzonych przeciwko adwokatowi R.G. w tych latach. Podanie zaś jedynie nazwiska, imienia osoby, przeciwko której toczyło się postępowanie, nie czyni z tak postawionego pytania żądania udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji podzielił w tym względzie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w orzeczeniu o sygn. akt I OSK 1948/14 z dnia 5 marca 2015r., że przepisy art. 156 K.p.k. regulują dostęp do akt sprawy. Dostępu tego nie można zaś utożsamiać z dostępem do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane. Stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który określa jedno z uprawnień tworzących prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Jest to unormowanie różniące się od regulacji art. 156 § 1 K.p.k., w którym to przepisie jest mowa o "udostępnieniu akt sprawy sądowej" oraz art. 156 § 5a K.p.k., w którym jest mowa o "udostępnieniu akt sprawy" w toku postępowania przygotowawczego. Sąd uznał więc, że zarówno wykładnia gramatyczna art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., jak i wykładnia systemowa, nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów" z "udostępnieniem akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". Wskazał, że jednocześnie nie ma podstaw do twierdzenia jakoby "prawo dostępu do akt sprawy" wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w zakresie dostępu do akt sprawy przepisy art. 156 K.p.k. wyłączają stosowanie przepisów u.d.i.p.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że w postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące te postępowania nie tylko akty administracyjne (w postępowaniu administracyjnym), czy też wszelkie rozstrzygnięcia (w postępowaniu cywilnym, karnym). Są to przede wszystkim dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego, np. protokół z zeznań świadka, przesłuchania strony. Te konkretne dokumenty procesowe nie zostały w art. 6 ust. 4 pkt 1a u.d.i.p. wymienione. Zatem przyjęcie, że do dokumentów urzędowych wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1 pkt 3d i e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret pierwsze u.d.i.p. Biorąc zatem pod uwagę charakter żądania skarżącego, wyrażony w pkt 2 i 3 wniosku, Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organu, stwierdzające że dokumenty te nie stanowią informacji publicznej jest stanowiskiem prawidłowym, a to oznacza, że organ nie pozostawał w zakresie tych żądań w bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie pkt 1, 2, i 4 wywiódł Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu zawodowego nie jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, tj. wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, podczas gdy wykładnia językowa, celowościowa i funkcjonalna oraz systemowa ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu zawodowego jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, tj. wykonywania przez organ samorządu zawodowego zadań władzy publicznej i gospodarowania przez ten organ mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w odniesieniu do pkt 1 i 4 wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2015r., pomimo iż żądane informacje w pkt 1 i 4 wniosku skarżącego nie stanowią informacji publicznej;

2. art. 149 ust. 1 pkt P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi pomimo, że organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2015r. w odniesieniu do pkt 1 i 4;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, co polega na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ – Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie wykonuje zadania władzy publicznej, pomimo iż zgodnie z art. 3 ust. 1 i 5 ustawy Prawo o adwokaturze sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego nie jest wykonywaniem władzy publicznej, ale realizowaniem tzw. zadań własnych samorządu adwokackiego, które nie mają cech zadań władzy publicznej, albowiem przesądził o tym ustawodawca w treści art. 3 ustawy Prawo o adwokaturze, a nadto sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego nie jest realizowaniem władzy publicznej, a jedynie realizowaniem władzy samorządu adwokackiego nad członkami adwokatury.

Z powyższych względów autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej pkt 1 i 4 wniosku oraz przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W przypadku zaś uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez jego błędna wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając jednak na uwadze specyficzne okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności to, iż zarzucenie naruszenia art. 151 i art. 149 ust. 1 P.p.s.a. pozostaje wyłącznie refleksem zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej, jakim jest zarzut błędnej wykładni prawa materialnego prowadzącej do przyjęcia, iż prawo do uzyskania informacji o działalności organów samorządu zawodowego nie jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia przesłanek: wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mienie Skarbu Państwa, to ocenę zasadności skargi wypada rozpocząć właśnie od tegoż zarzutu.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną rozumie szeroko wskazując, iż jest to "każda informacja o sprawach publicznych". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", ale nie ulega wątpliwości, iż są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej, a więc to sprawy ogółu, a samo pojęcie "sprawy publiczne" koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (vide: wyrok NSA z dnia 30 września 2009r. sygn. akt I OSK 2093/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W najogólniejszym rozumieniu dysponentem informacji publicznej jest zatem wspólnota publicznoprawna (państwo), która z woli ustawodawcy staje się adresatem roszczeń o udostępnienie takiej informacji. Wspólnota publicznoprawna ze swej istoty działa przez podmioty ją reprezentujące będące w posiadaniu informacji publicznej objętej żądaniem udostępnienia. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane jest z treści art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. (vide: wyrok NSA z dnia 26 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2534/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że organy samorządu zawodowego zobowiązane są do udostępniania informacji o działalności swych organów bez konieczności łącznego spełnienia przesłanek wykonywania przez te organy zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wypada wskazać, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Powyższe uregulowanie stanowi źródło publicznego prawa podmiotowego do informacji o działalności m.in. organów samorządu zawodowego.

Istotną wskazówką interpretacyjną powyższej regulacji jest fakt umieszczenia jej w Rozdziale II Konstytucji RP zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" w części dotyczącej wolności i praw politycznych. Powyższe uzasadnia wykładnię art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z uwzględnieniem charakteru praw i wolności politycznych. U podstaw prawa dostępu do informacji publicznej leżą zatem te same wartości, które znajdują się u podstaw sprawowania władzy w ustroju demokratycznego państwa prawnego, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych cechowało się rzetelnością i sprawnością (preambuła Konstytucji RP), było podejmowane na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), z poszanowaniem i ochroną przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka (art. 30 Konstytucji RP), przy równym traktowaniu przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), które nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (51 ust. 2 Konstytucji RP), ani zobowiązywać nikogo do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania (art. 53 ust. 7 Konstytucji RP). Realizacja idei jawności życia publicznego oraz jego demokratyzacja akcentowane są w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako podstawy prawa dostępu do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012r. sygn. akt I OSK 799/12; wyrok NSA z dnia 26 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2534/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Uwzględniając powyżej zaakcentowany charakter prawa dostępu do informacji publicznej, a także mając na uwadze wartości leżące u jego podstaw, nie można zaakceptować takiej wykładni przepisu art. 61 Konstytucji RP, którą postuluje skarżący kasacyjnie. Należy natomiast zgodzić się z Sądem I instancji, iż regulacja zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi konieczność kumulatywnego wystąpienia elementu wykonywania "zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" przy ocenie dostępu do informacji o działalności organów samorządu zawodowego. Trafnie dostrzega Sąd I instancji, iż dostęp do informacji o działalności organów samorządu zawodowego uregulowany został w pierwszej części zdania drugiego ust. 1 art. 61 Konstytucji RP, a użyty w tej części zwrot "prawo to obejmuje również" wyraźnie wskazuje na intencję ustawodawcy zrównania problematyki dostępu do informacji o działalności organów samorządu zawodowego z dostępem do informacji o działalności organów władzy publicznej. Natomiast znajdująca się w końcowej części tego zdania regulacja odnosząca się do innych osób oraz jednostek organizacyjnych, jednoznacznie wskazuje na jej wyodrębnienie od unormowań odnoszących się do organów samorządu gospodarczego i zawodowego.

Wadliwa jest natomiast wykładnia językowa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zaprezentowana w skardze kasacyjnej odwołująca się do nieprawidłowego rozumienia przez Sąd I instancji zaimka wskazującego "one". Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie dla uzyskania takich wyników wykładni językowej, do jakich doszedł Sąd I instancji nie jest konieczne zastąpienie zaimka "one" zaimkiem "te" w powiązaniu ze zwrotem "osoby" i "jednostki". Kluczową rolę w analizie znaczeniowej zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP ma bowiem zarówno zwrot "Prawo to obejmuje również", jak i poprzedzony przecinkiem zwrot "a także". Prowadzą one do jednoznacznego zróżnicowania sytuacji prawnej organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, nie pozwalając przesłanki "w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" rozciągać na organy samorządu gospodarczego i zawodowego.

Takie zdekodowanie normy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jakiego dokonał Sąd I instancji znajduje potwierdzenia w nie tylko w systematyce art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale także w wyraźnych postanowieniach art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. Regulacje te jasno różnicują podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, ale również dookreślają cechy tylko niektórych z tych podmiotów desygnatami wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Kwestie te celnie akcentował Sąd I instancji. Zarzut kasacyjny wskazujący na nietrafność powyższego stanowiska bazuje na założeniu przekroczenia przez ustawodawcę, przy konstruowaniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., zakresu delegacji udzielonej przez art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Założenie to jednak uznać wypada za bezpodstawne, bowiem wykładnia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. wskazuje raczej na synergiczne oddziaływanie owych przepisów, nie zaś na ich sprzeczność.

Nie wytrzymuje natomiast porównania z politycznym charakterem prawa dostępu do informacji publicznych zapatrywanie skarżącego kasacyjnie wskazujące, iż celem owego prawa jest stworzenie mechanizmów kontroli władzy publicznej w aspekcie prawidłowego gospodarowania mieniem publicznym, a aspekt ów ma pierwszoplanowe znaczenie dla rozumienia instytucji dostępu do informacji publicznej. Jakkolwiek w ujęciu statystycznym może powstać wrażenie, iż dostęp do informacji publicznej najczęściej dotyczy kwestii powiązanych z prawidłowością gospodarowania mieniem publicznym, to jednak w ujęciu aksjologicznym, odwołującym się do wartości demokratycznego państwa prawa, aspekt ów stanowi dość wąski wycinek, który w żadnym razie nie może determinować charakteru tego prawa. Nie sposób więc zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej tyczącą celów prawa dostępu do informacji publicznej.

Sumując powyższe uwagi wypada zatem wskazać na bezzasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy podnieść, iż zarzut naruszenia przepisów wynikowych – art. 151 i art. 149 ust. 1 (bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej) P.p.s.a. postawiony został wyłącznie w kontekście zarzutu wadliwej wykładni prawa materialnego. Niepotwierdzenia owej wadliwości w postępowaniu kasacyjnym czyni bezzasadnym zarzut naruszenia powyższych przepisów.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Przytoczone powyżej okoliczności sprawy jasno wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, natomiast ewentualna wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji motywacji nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Powyższe, na gruncie wymagań określonych przez przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W kontekście powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie podniósł, iż Sąd I instancji przedstawił stan sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym przyjmując, iż Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie wykonuje zadania władzy publicznej, pomimo iż zgodnie z art. 3 ust. 1 i 5 ustawy Prawo o adwokaturze sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego nie jest wykonywaniem władzy publicznej ale realizowaniem zadań własnych samorządu adwokackiego. W kontekście tak sformułowanego zarzutu wypada wskazać, iż przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Oceniając zatem powyższy zarzut wypada na wstępie wskazać, iż nie jest on oparty na prawdzie, bowiem prezentując stan sprawy w powyższym zakresie Sąd I instancji oparł się na jednoznacznym stanowisku zawartym w odpowiedzi na skargę, w którym wskazano, iż Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie "wykonuje co prawda zadania władzy publicznej, ale nie gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Niezależnie od powyższej konstatacji godzi się wskazać, iż przepis art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP zrównuje przesłanki udzielenia informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego z warunkami dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne określone w art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP, czego skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać. Ponadto wypada podnieść, iż zaprzeczenie wykonywaniu zadań władzy publicznej przez sądownictwo dyscyplinarne adwokatury winno nieuchronnie prowadzić do wniosku, iż działalność ta w istocie dotyczy sfery prywatnej. Za taką z kolei uważa się wyłącznie kwestie osobiste, w szczególności związane z dobrami osobistymi, intymne, dane osobowe, życie prywatne i rodzinne (vide: M.Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151; I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; wyrok NSA z dnia 14 września 2010r. sygn. akt I OSK 1035/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Już tylko z powyższego powodu nie sposób zaakceptować stanowiska skarżącego kasacyjnie. Skoro bowiem postępowanie dyscyplinarne odnosi się wyłącznie do okoliczności związanych ze statusem adwokata, a więc osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP) i obejmuje zachowania sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź stanowiące naruszenie obowiązków zawodowych, to prawidłowo Sąd I instancji wyprowadził konkluzję, iż Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w Warszawie wykonuje zadania władzy publicznej. Okoliczność, iż ustawodawca przekazał sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego nad adwokatami do kompetencji organów adwokatury nie oznacza, że sprawując sądownictwo dyscyplinarne organy te zaprzestają wykonywania zadań władzy nad adwokatami, jak i nie prowadzi do utraty publicznego charakteru tej działalności. Bezzasadnie zatem skarżący kasacyjnie deprecjonuje ustrojową i funkcjonalną pozycje sądownictwa dyscyplinarnego adwokatury wskazując, iż działalność ta nie stanowi wykonywania władzy publicznej.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.