Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 350/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156, art. 7, art. 77 par. 1, art. 105
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy wniósł sprzeciw od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 grudnia 1976 r. nr [[...]], którą jak twierdzi zatwierdzono projekt podziału działki nr [[...]] przy ul. K. M. (H.) [[...]] w G. i wydzielono z niej działkę nr [[...]]. Jak wynika ze sprzeciwu, według prokuratora decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa w związku z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, ponieważ nie jest dopuszczalny podział budynku według płaszczyzn pionowych, chociażby łączył się z odpowiednim podziałem gruntu, na którym został wzniesiony. Dopuszczalny jest taki podział budynku wraz z gruntem, jeżeli w wyniku tego powstają odrębne budynki. W tym wypadku linia podziału musi przebiegać według płaszczyzny, którą stanowi ściana wyraźnie dzieląca budynek na dwa odrębne budynki. Dlatego też, według prokuratora, organ administracji zatwierdzający projekt podziału nieruchomości musi ustalić, w przypadku działki zabudowanej, czy budynek posiada ścianę zezwalającą na techniczne wyodrębnienie i czy wzdłuż tej ściany przeprowadzona została granica. Okoliczność ta powinna zostać wykazana dokumentacją techniczną, w oparciu o którą wzniesiono budynek lub inwentaryzacją sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego. W protokole granicznym z dnia 28 października 1976 r. stwierdzono, że granic działki nie badano, gdyż punkty graniczne są określone jednoznacznie przez narożniki budynku. Tym samym zagadnienia odrębności wydzielonej części budynku w ogóle nie rozpatrywano i w konsekwencji ściana wydzielająca część budynku oznaczona nr [[...]] o grubości 22 cm nie ma oparcia w pionie. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 lutego 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 grudnia 1976 r. nr [[...]]. Uznano, że nie zachodzi zarówno określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanka jaką jest rażące naruszenie prawa - art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, jak też pozostałe przesłanki wymienione w tym przepisie. Kolegium uznało, że wyodrębnione zostały prawnie i fizycznie obie nieruchomości, także w piwnicy, w której chociaż nie ma ściany będącej granicą obu nieruchomości, to i tak granica biegnie w miejscu i w sposób taki, jaki jest przebieg granicznej ściany położonej w wyższych kondygnacjach budynku.

W wyniku złożenia przez Prokuratora Okręgowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 lipca 2012 r. uchyliło decyzję własną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazano w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie nie ma decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, gdyż nie istnieje decyzja administracyjna z dnia 7 grudnia 1976 r. o numerze [[...]] o zatwierdzeniu projektu podziału.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 stycznia 2013 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa umorzyło postępowanie.

W uzasadnieniu podano, że Prokurator Okręgowy wskazując na kwestionowany przez siebie akt posłużył się datą i numerem, jakie nosi klauzula organu państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej, przyjmującego w dniu 7 grudnia 1976 r. materiały geodezyjne do zasobu kartograficzno – geodezyjnego składnicy geodezyjnej, w którą zaopatrzono dokument pn: "Operat techniczny pomiaru uzupełniającego ul. K. M. [[...]]". Ustalenia tego Kolegium dokonało na podstawie kopii dokumentu, nadesłanej do Kolegium wraz z pismem Kierownika Referatu Robót Geodezyjnych Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego z dnia 29 marca 2011 r. W piśmie tym wyjaśniono również, że w zasobie Wydziału Geodezji brak jest decyzji o nr [[...]] z dnia 7 grudnia 1976 r., która zatwierdzała projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. H. oraz udzielono informacji, że w tamtym okresie dla podziałów nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i dla potrzeb Skarbu Państwa (na terenie miasta G.), zwłaszcza dla wydzieleń działek po obrysie budynku, decyzji nie wydawano, wykonując prace geodezyjne na podstawie samego wniosku. Ustalenia tego Kolegium dokonało także porównując wzór klauzuli, określony w załączniku 3 do zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1959 r. w sprawie zgłaszania robót geodezyjnych i kartograficznych i przekazywania materiałów powstałych w wyniku tych robót organom państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej z treścią pieczęci widniejącej na okładce operatu technicznego zawierającego projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Klauzula przyjęcia operatu technicznego podziału nieruchomości przy ul. M. w G. z dnia 7 grudnia 1976 r. nie nosi jakichkolwiek cech mogących być uznanymi za atrybuty decyzji administracyjnej. Nie zawiera rozstrzygnięcia, czyli treści świadczącej o stosowaniu przepisów o podziale nieruchomości poprzez użycie słów "zatwierdzam projekt podziału" albo "zezwalam na podział", nie jest skierowana do strony albo stron postępowania. Treść klauzuli naniesionej na operat techniczny "przyjęto do ewidencji geodezyjnej w dniu 7-12-76 na Nr [[...]]" wskazuje natomiast na dokonanie czynności technicznej o charakterze ewidencyjnym, a zatem na podjęcie aktu o charakterze wewnętrznym i porządkowym. Z ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, dekretu z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej i zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1959 r. w sprawie zgłaszania robót geodezyjnych i kartograficznych i przekazywania materiałów powstałych w wyniku tych robót organom państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej wynika, że czym innym było pozwolenie właściwego organu na dokonanie podziału nieruchomości leżącej na terenie miasta – dokonywane w formie decyzji administracyjnej, a czym innym czynności faktyczne organu polegające na przyjęciu materiałów geodezyjnych związanych z podziałem nieruchomości do składnicy geodezyjnej. Przyjęcie dokumentacji podziałowej do składnicy geodezyjnej i wiążące się z nim działanie w postaci zaopatrzenia dokumentacji w stosowna klauzulę przyjęcia to czynności faktyczne, o charakterze ewidencyjnym, których nie można utożsamiać z wydaniem decyzji administracyjnej. Czynności faktyczne, w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, nie są aktem stosowania prawa, nie są aktem władczym, skierowanym do strony, wywierającym skutki w postaci powstania obowiązku lub uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Są to działania czysto fizyczne dokonywane przez organy administracji, które kształtują stosunki prawne poprzez fakty a nie poprzez normy prawa. Nie są aktem stosowania prawa, nie są tez aktem zewnętrznym, bowiem nie są skierowane do stron postępowania.

Kolegium uznało, że brak decyzji wymienionej w sprzeciwie Prokuratora oznacza, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej nieistniejącej decyzji jest bezprzedmiotowe. Jeżeli nawet istnieje w obrocie prawnym jakakolwiek decyzja administracyjna o podziale przedmiotowej nieruchomości, to nie zmienia to faktu, że nie istnieje decyzja o cechach indywidualnych opisanych w sprzeciwie, który stał u podstaw wszczęcia niniejszego postępowania.

Prokurator Okręgowy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 stycznia 2013 r. wskazując, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 7 grudnia 1976 r. nr [[...]] została wykonana poprzez przeprowadzenie wynikających z niej zmian w ewidencji gruntów i księdze wieczystej. Prokurator stwierdził, że można zauważyć przypadki wykonania wadliwych decyzji administracyjnych, które to wykonanie przesądza o ich bycie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 marca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 14 stycznia 2013 r.. W zaskarżonej decyzji ponowiono ustalenia dokonane uprzednio, podzielając w całości stanowisko faktyczne i prawne zawarte w tej decyzji. Uznało Kolegium, że kwestionowany przez Prokuratora Okręgowego akt Prezydenta Miasta nie jest decyzją administracyjną zatwierdzającą projekt podziału przedmiotowej nieruchomości i z tej przyczyny nie można do niego zastosować przepisów art. 156 i następnych kpa. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez Prokuratora we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wyjaśniło, że przedstawione tam przykłady wymieniają wyraźnie sytuacje, gdy decyzje administracyjne w sprawie zmiany nazwiska lub wywłaszczenia nieruchomości zostały wydane, istnieją zatem fizycznie w formie dokumentu, zostały wykonane, lecz były podpisane przez osobę nieuprawnioną. W niniejszej sprawie nie jest wiadomym, czy została fizycznie wydana decyzja o pozwoleniu na podział (zatwierdzająca podział), przy czym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na bardzo wysokie prawdopodobieństwo braku takiej decyzji w obrocie prawnym.

Na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Okręgowy , domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 kpa w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w tym tej, czy K. C. była osobą uprawnioną do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, co doprowadziło do niezasadnego uznania, że nie istnieje decyzja administracyjna pozwalająca na podział działki nr [[...]], a w konsekwencji do naruszenia art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego polegającego na pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji określającej przebieg granicy nieruchomości budynkowej w próżni technicznej. Zdaniem Prokuratora w sprawie bezsporne jest, że dokonano podziału działki nr [[...]] i wydzielono z niej działki nr [[...]] i [[...]], z czego można wnioskować, że wydane zostało uprzednio pozwolenie na przeprowadzenie takiego podziału, a kwestią wymagającą dalszego rozważenia pozostaje forma, w jakiej to pozwolenie zostało wydane. W skardze ponowiono argumentację odnoszącą się do rażącego naruszenia prawa wymienioną decyzją o podziale w świetle utrwalonego dorobku doktryny i orzecznictwa Sądu Najwyższego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację. Dodatkowo Kolegium wskazało, że zarzut skargi związany z naruszeniem przez Kolegium przepisów postępowania w zakresie ustalenia, czy K. C. była osobą uprawnioną do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału jest niezasadny. K. C. sporządziła projekt podziału nieruchomości i jako biegła w sprawie nie mogła jednocześnie wydać decyzji zatwierdzającej projekt podziału, z uwagi na treść art. 21 § 1 pkt 4 kpa, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu 7 grudnia 1976 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2013 r. nie narusza prawa.

Kontrolowane postępowanie administracyjne toczy się na podstawie przepisów art. 156 i następnych oraz wskutek wniesienia sprzeciwu przez prokuratora w trybie przewidzianym w art. 184 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej kpa. Dotyczy ono wskazanej w sprzeciwie "decyzji" Prezydenta Miasta z dnia 7 grudnia 1976 r. nr [[...]], którą dokonany został podział działki nr [[...]] przy ul. K. M. w G. (obecnie H.). Przy czym akt określony w sprzeciwie prokuratora nazywany jest jego przez autora "decyzją", natomiast według Kolegium rozstrzygającego niniejszą sprawę w dwóch instancjach – czynnością faktyczną, klauzulą naniesioną na operat techniczny, polegającą na przyjęciu materiałów geodezyjnych związanych z podziałem nieruchomości do składnicy geodezyjnej. Dokonując takiej oceny Kolegium odwołało się przede wszystkim do przepisów obowiązujących w chwili podjęcia spornego aktu, a więc dekretu z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej (Dz. U. nr 25, poz. 115, ze zm.) oraz wydanego na podstawie art. 9 tego dekretu zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1959 r. w sprawie zgłaszania robót geodezyjnych i kartograficznych i przekazywania materiałów powstałych w wyniku tych robót organom państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej (Mon. Pol. Nr 102, poz. 515). Ustaleń dokonano na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności fotokopii operatu technicznego wraz z klauzulą odpowiadającą wzorowi zawartemu w załączniku nr 3 do wskazanego zarządzenia oraz treści pisma Kierownika Referatu Robót Geodezyjnych Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego z dnia 29 marca 2011 r. (dowody w aktach administracyjnych).

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, które stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami wymienionymi wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa.

Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w powołanym przepisie, nie zostało określone w przepisach kodeksowych czy też pozakodeksowych. W nauce prawa administracyjnego i w orzecznictwie prezentowane są poglądy, że naruszenie prawa jest rażące wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu prawnego, który nie budzi żadnych wątpliwości i może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Prezentowany jest także pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, str. 102, L. Żukowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1998 r., str. 168-169; W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 2, Warszawa 2006 r., str. 219; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNCP nr 3/1994, poz. 36).

Orzecznictwo dopuszcza także możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Wydawnictwo Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź - Zielona Góra 1997 r., str. 104-105 i podane tam orzeczenia sądowe).

Co jest istotne, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji nie prowadzi ponownie postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją, nie może uzupełnić ewentualnych braków tego postępowania, a jedynie kontroluje czy przy wydawaniu decyzji wystąpiło naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 kpa. Przy czym wzruszenie ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1992 r., sygn. akt III SA 907/92, Lex nr 59737). Organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do treści art. 77 § 1 kpa, bowiem zgodnie z zasadą oficjalności obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd uznał, że Kolegium dokonało prawidłowych ustaleń, których rezultatem była słuszna ocena, że wskazana w sprzeciwie prokuratora jako decyzja z dnia 7 grudnia 1976 r. nr [[...]] w istocie decyzją administracyjną nie jest.

Stosownie do treści art. 184 § 1 kpa prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, sprzeciw prokuratora dotyczyć może wyłącznie decyzji ostatecznej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego szczegółowo i precyzyjnie w Dziale IV "Udział prokuratora" regulują kwestie udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym (art. 182 - 189 kpa) i nie można uprawnień tych rozszerzać. Z kolei przepis art. 156 § 1 kpa odnosi się zarówno do decyzji ostatecznej jak i nieostatecznej, niemniej postępowanie w sprawie nieważności prowadzone może być tylko w stosunku do aktu administracyjnego spełniającego wymogi decyzji administracyjnej.

Uwzględniając zatem treść art. 184 § 1 kpa, prokurator w drodze tego nadzwyczajnego środka prawnego jakim jest sprzeciw skarżyć może wyłącznie akt będący decyzją administracyjną, mającą charakter ostateczny, o ile zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jej zmiany bądź uchylenia.

W konsekwencji ustalenie i ocena, że wskazany w sprzeciwie prokuratora jako rażąco naruszający prawo akt nie jest decyzją administracyjną lecz czynnością techniczną, skutkować musi umorzeniem jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie nieważności decyzji, wobec braku takiej decyzji, zgodnie z art. 105 § 1 kpa.

Trafnie Kolegium przyjęło, w stanie prawnym obowiązującym w dniu 7 grudnia 1976 r., że normy wyznaczające zasady podziału nieruchomości położonych na terenie miast określone były w art. 18 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192, ze zm.). W ust. 4 tego przepisu przewidziano, że na podział nieruchomości położonej w granicach miast i osiedli wymagane jest pozwolenie właściwych do spraw gospodarki terenowej i ochrony środowiska organów prezydiów powiatowych rad narodowych. Przepis art. 20 ust. 1 tej ustawy przewidywał, że do wszczęcia postępowania i wydania decyzji (podkreślenie sądu) w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. Oznacza to, że pozwolenia na podział fizyczny nieruchomości położonej na terenie miasta uprawniony do tego organ administracji państwowej powinien wydać w formie decyzji administracyjnej.

Co do tego zatem, że podział spornej nieruchomości wymagał pozwolenia, a więc decyzji właściwego organu, na gruncie obowiązującego wówczas prawa nie ma wątpliwości.

Jednakże, jak wynika z ustaleń Kolegium popartych pisemną informacją udzieloną przez Kierownika Referatu Robót Geodezyjnych Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego A. P., wyjaśniającego że "w danym okresie dla podziałów nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i dla potrzeb Skarbu Państwa (dotyczy miasta G.), zwłaszcza dla wydzieleń działek po obrysie budynku decyzji nie wydawano, wykonując prace geodezyjne na podstawie samego wniosku", oznaczać może brak dowodów wskazujących na wydanie decyzji o pozwoleniu na podział w rozumieniu wspomnianej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych i ustaleń Kolegium, zachowała się kopia "Operatu technicznego pomiaru uzupełniającego ul. K. M." z pieczęcią na okładce o treści odpowiadającej wzorowi klauzuli przewidzianej w załączniku nr 3 do zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1959 r. w sprawie zgłaszania robót geodezyjnych i kartograficznych i przekazywania materiałów powstałych w wyniku tych robót organom państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej (Mon. Pol. nr 102, poz. 545). Klauzulą taką opatrywano, zgodnie z § 13 pkt 3 tego zarządzenia, materiały geodezyjne i kartograficzne przyjmowane do zasobu kartograficzno-geodezyjnego przez organ państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej. Na przedmiotowej klauzuli figuruje data przyjęcia do ewidencji dnia 7 grudnia 1976 r. (w wersji [[...]]) oraz numer "Nr [[...]]" (przy tym numerze podano również dotychczasowy numer ewidencyjny [[...]], oznaczony także wyżej na okładce), a więc odpowiada numerowi i dacie wskazanej w sprzeciwie prokuratora "decyzji Prezydenta Miasta z 7 grudnia 1976 r. nr [[...]]". Jako podstawę prawną przystawienia klauzuli wskazano w niej § 9 dekretu z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej (Dz. U. nr 25, poz. 115), a zatem przepis będący ustawową delegacją dla wydania zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1959 r. w sprawie zgłaszania robót geodezyjnych i kartograficznych i przekazywania materiałów powstałych w wyniku tych robót organom państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej. Według Kolegium nie istnieje decyzja zatwierdzająca podział spornej nieruchomości (pozwolenie na podział) wskazana przez prokuratora w sprzeciwie i stanowisko takie uprawnione jest w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów. Oznaczona w sprzeciwie prokuratora "decyzja" stanowi w istocie jako "zaopatrzenie w klauzulę" element czynności składających się na przyjęcie do zasobu materiałów geodezyjnych, przewidzianych w § 13 zarządzenia z dnia 8 grudnia 1959 r. Odpowiada wzorowi przewidzianemu w obowiązujących wówczas przepisach prawa regulujących między innymi przekazywanie materiałów powstałych w wyniku wykonanych robót geodezyjnych i kartograficznych, brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że stanowi decyzję administracyjną. Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu obowiązującym na dzień przejęcia materiałów geodezyjnych do zasobu geodezyjnego) w art. 97 § 1 przewidywał, że "organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji". W art. 98 § 1 wymienia się obligatoryjne elementy decyzji, na które składa się: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Zgodnie z art. 101 decyzję doręcza się stronom na piśmie, natomiast ogłoszona stronom ustnie może być w przypadkach wymienionych w art. 11 § 2. Wskazany przepis przewidywał, że sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

Sąd nie neguje na gruncie przytoczonych przepisów możliwości wydania decyzji w formie ustnej, po uprzednim wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a także możliwości stwierdzenia nieważności takiej decyzji, o ile jej byt prawny można udowodnić dokumentami pisemnymi, o jakich mowa obecnie w art. 14 § 2 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1997 r., sygn. akt I SA 286/97, ONSA z 10998 r., z. 3, poz. 951), a wówczas w art. 11 § 2 kpa. Niemniej sprzeciw prokuratora wniesiony został wobec konkretnego, oznaczonego aktu określonego jako "decyzja", będącego przedmiotem ustaleń i oceny Kolegium co do istnienia, natomiast wizja decyzji ustnej pojawiła się dopiero w skardze.

Analiza przytoczonych przepisów w odniesieniu do aktu wymienionego w sprzeciwie prokuratora jako decyzja, w świetle ustaleń Kolegium i zgromadzonych w sprawie dowodów, nie pozwala na przyjęcie, że przedmiotowa czynność (nadanie klauzuli) jest decyzją administracyjną. Skoro zaś w owym czasie dopuszczano w G. praktykę wydzielania nieruchomości Skarbu Państwa po obrysie budynku bez decyzji o pozwoleniu - brak takiej decyzji nie jest faktem nieprawdopodobnym ani niemożliwym. Wykonany zgodnie z projektem podział przedmiotowego budynku mógł więc nie być poprzedzony decyzją o pozwoleniu, mimo takiego obowiązku ustawowego w przedmiotowej sytuacji, gdy wnioskodawcą, wykonującym czynności faktyczne w związku z podziałem i właścicielem budynku podlegającego podziałowi był Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwe jednostki.

Nie można też w świetle wskazanych dowodów domniemywać z dokonanych czynności faktycznych konieczności istnienia decyzji, której nieznana jest treść rozstrzygnięcia jak i jej podstawa prawna, ani organ który ją wydał. Sprzeciw prokuratora opierał się w konsekwencji na domniemaniu istnienia decyzji, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 184 kpa. Tym samym argumenty wskazywane w skardze nie mogą być uwzględnione, ponieważ w postępowaniu toczącym się wskutek sprzeciwu prokuratora nie ma miejsca na poszukiwanie jakiejkolwiek decyzji, niebędącej przedmiotem sprzeciwu. Skoro prokurator w sprzeciwie skonkretyzował "decyzję" (podając jej datę i numer), której zarzucił rażące naruszenie prawa, organ prowadzący postępowanie był tym wskazaniem związany. Wysuwane dopiero w skardze argumenty, mające na celu podważenie ustaleń organu poprzez niewyjaśnienie zakresu uprawnień osoby, która sporządziła projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, a dalej zarzucające brak ustalenia formy pozwolenia są w tym kontekście niezasadne, tak więc nie naruszył organ przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Niemniej zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Kolegium zawartym w odpowiedzi na skargę, że treść przepisu art. 21 § 1 pkt 4 kpa (w brzmieniu z dnia 7 grudnia 1976 r.) uniemożliwiałaby biegłemu, który sporządził projekt podziału nieruchomości, wydanie decyzji o pozwoleniu na podział. Ustalenie zatem, poparte materiałem dowodowym oraz jego prawidłową oceną, że decyzja oznaczona w sprzeciwie nie istnieje, uprawniała Kolegium do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania wywołanego sprzeciwem prokuratora, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 kpa.

Sąd nie odnosi się do zarzutów skargi odnośnie naruszenia art. 46 kc, bowiem w sytuacji ustalenia braku decyzji, której dotyczyło kontrolowane postępowanie administracyjne, w istocie zarzuty te dotyczą skutków podziału dokonanego przez czynności faktyczne.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.