Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2154/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, 151, 200, 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 151, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 2; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, orzekła, że decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 1996 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...] w udziale [...] części, wydana została z naruszeniem prawa oraz stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1996 r. nr [...] o odmowie ustanowienia tego prawa do ww. gruntu w udziale wynoszącym [...] części.

Decyzja Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (przywoływanej dalej jako: "Komisja") wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Położona w W. przy ul. [...], zabudowana nieruchomość, oznaczona dawnym wykazem hipotecznym nr [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przywoływanego dalej jako "dekret" i w dacie jego wejścia stanowiła własność T. K.. Aktualnie jej obszar obejmuje działkę ew. nr [...] pow. [...] m2, której granice wyznaczone konturami budynku oraz działkę ew. nr [...] pow. [...] m2 - stanowiącą podwórko.

Objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę nastąpiło [...] stycznia 1948 r., kiedy ukazało się w tym względzie stosowne ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. [...] sierpnia 1948 r. T. K. złożył wniosek o przyznanie w trybie art. 7 dekretu prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Następnie aktem notarialnym z [...] września 1948 r. (rep. Nr [...]) sprzedał on budynek i wynikające z dekretu roszczenia do gruntu przedmiotowej nieruchomości E. P. i K. P..

Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1953 r. nr [...] odmówiono T. K. prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Powyższe orzeczenie nie zostało doręczone wnioskodawcy, gdyż ten zmarł [...] lipca 1950 r. Informacja o jego zgodnie zawarta została na zwróconej do organu kopercie, w której przesyłano orzeczenie. Doręczono je natomiast administracji domu.

Na podstawie owego orzeczenia Państwowe Biuro Notarialne wpisało [...] kwietnia 1970 r. w księdze wieczystej jako właściciela nieruchomości Skarb Państwa.

W 1991 r. K. S. i E. P. wystąpili o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...].

Decyzją z [...] grudnia1996 r. nr [...] Prezydent [...], w następstwie rozpoznania wniosku T. K., orzekł o ustanowieniu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału [...] części gruntu działki nr [...] przy ul. [...] na rzecz E. P. i K. S. w [...] niepodzielnej części na rzecz każdego z nich, za czynszem symbolicznym ustalonym na podstawie zarządzenia Prezydenta [...] Nr [...] z [...] maja 1995 r. W motywach decyzji, organ stanął na stanowisku, że orzeczenie z 1953 r., jako niedoręczone stronie, ani nabywcom praw od pierwotnego właściciela, nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a tym samym w sensie prawnym nie istnieje. To zaś umożliwiło merytoryczne rozpoznanie wniosku.

Kolejną decyzją z tej samej daty nr [...], Prezydent [...] odmówił wyżej wymienionym owego prawa w odniesieniu do udziału wynoszącego [...] części, tj. udziału odpowiadającego udziałom w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...], przynależnego już właścicielom [...] wykupionych w kamienicy lokali.

W wykonaniu decyzji nr [...] zawarto [...] grudnia 1996 r. stosowny akt notarialny (rep. A Nr [...]).

Umową zaś z [...] lipca 1998 r. (rep A nr [...]) E. P. i K. S. zbyli na rzecz spółki "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. przynależne im prawo użytkowania wieczystego do gruntu działki nr [...] oraz udziały we własności posadowionego na niej budynku za [...] złotych. Umową z [...] września 2005 r. (rep. A Nr [...]) spółka ta z kolei zbyła nabyte prawa na rzecz A. W. za kwotę [...] złotych.

[...] sierpnia 2018 r. oraz [...] grudnia 2018 r. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] i nr [...] prokurator wniósł sprzeciwy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], żądając stwierdzenia ich nieważności..

Wobec takich ustaleń stanu faktycznego decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Komisja, powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.s.d.r." w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ww. ustawy, art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 oraz art. 2 pkt 4 u.s.d.r., orzekła w punkcie [...], że decyzja Prezydenta [...] nr [...] wydana została z naruszeniem prawa; a w punkcie [...] stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] nr [...].

Komisja uznała, że badane decyzje obarczone są wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. zapadły w sytuacji, gdy sprawa była już rozstrzygnięta ostatecznym orzeczeniem z 1953 r. W przypadku zaś decyzji przyznającej prawo (nr [...]) w zakresie w jakim ustalono w niej wymiar opłaty symbolicznej (czynszu symbolicznego) podjęta została ona dodatkowo bez podstawy prawnej, co oznacza, że obarczona jest także wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in proncipio k.p.a. Podstawą ustalenia tej opłaty nie mogło być bowiem przywoływane w decyzji dekretowej zarządzenie Prezydenta [...], ale jedynie odpowiednia uchwała rady gminy, której w owym czasie nie było. Do wyłącznej bowiem właściwości rady gminy ustawodawca przekazał kompetencje do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych.

W kwestii wejścia do obrotu prawnego orzeczenia z 1953 r., stojącego na przeszkodzie ponownemu rozpoznaniu wniosku dekretowego (bez uprzedniego jego wyeliminowania), Komisja – odwołując się do poglądów prezentowanych w przywoływanych przez nią wyrokach sądów administracyjnych – wywodziła, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy przesłano mu tę decyzję "do wiadomości", powoduje, że decyzja taka weszła do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Nie były to przy tym skutki "pozorne". Stąd stanowisko Prezydenta [...] prezentowane w decyzjach uznawała za błędne.

Skoro zaś badane decyzje obarczone były wadami nieważności (pierwsza wadami z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., a druga z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) to winny być wyeliminowana z obrotu prawnego o ile na przeszkodzie temu nie stoją nieodwracalne skutki prawne nimi wywołane. Przy czym owe skutki prawne Komisja oceniała przez pryzmat definicji sformułowanej w art. 2 pkt 4 u.s.d.r., przy uwzględnieniu zdefiniowanego w art. 41a ust. 3 tej ustawy pojęcia "złej wiary". Tak rozumiane nieodwracalne skutki prawne na gruncie rozpoznawanej sprawy wiązała z odpłatnym przeniesieniem w 1998 r. przez beneficjentów decyzji uzyskanych praw na spółkę z o.o. "[...]" i dalszym ich przeniesieniem na A. W.. W zgromadzonych dokumentach nie odnalazła bowiem informacji o powiązaniu osób reprezentujących spółkę "[...]" [...] z siedzibą w A. (jedynego udziałowca spółki "[...]") czy też M. D. - reprezentującego "[...]" przy zawieraniu ww. umów z beneficjentami decyzji dekretowej. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że osoby te wiedziały o okolicznościach związanych z naruszeniem przez Prezydenta [...] powagi rzeczy osądzonej i ustaleniem czynszu symbolicznego bez podstawy prawnej, bądź też z łatwością mogły się nich dowiedzieć. Nie stwierdzono także by A. W., nabywając udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako osoba trzecia, działał w złej wierze w rozumieniu art. 41a ust. 3 u.s.d.r.

Z tego względu Komisja, w odniesieniu do decyzji nr [...], ograniczyła swoje rozstrzygniecie do stwierdzenia, że wydana ona została naruszeniem prawa (pkt [...]). W odniesieniu natomiast do drugiej kontrolowanej decyzji, którą odmówiono prawa użytkowania wieczystego (nr [...]), uznała, że tego rodzaju skutki nie zachodziły. O nieodwracalności skutków prawnych może być bowiem mówić jedynie w przypadku pozytywnej decyzji dekretowej. W związku z czym stwierdziła jej nieważność (pkt [...]).

Na decyzję Komisji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...], kwestionując ją wyłącznie w części obejmującej uzasadnienie. Zarzuciło decyzji naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 2, art. 29 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3, art. 156 § 2 k.p.a. poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. [...] (str. [...]) w całości; w pkt. [...] (str.[...]) w całości; w pkt. [...] (str. [...]) w całości; w pkt. [...] (str. [...]) w całości; w pkt.[...] (str. [...]) w całości; podczas gdy:

a) w sprawie niniejszej nie doszło do niewadliwego, a przez to skutecznego, doręczenia orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] maja 1953 r. jego jedynemu adresatowi, tj. T. K., w szczególności za wadliwe, a przez to bezskuteczne, uznać należy pozostawienie tego orzeczenia administracji budynku przy ul. [...] w W.;

b) wobec niedoręczenia ww. orzeczenia administracyjnego, nie weszło ono do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych, wobec czego w sprawie niniejszej nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej pomiędzy tym orzeczeniem, a decyzjami Prezydenta [...] z [...] grudnia 1996 r. nr [...] i nr [...]

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosło o uchylenie kwestionowanej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym w skardze oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając ją za niezasadną i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. O oddalenie skargi wnosił również prokurator, który na rozprawie zgłosił swój udział w postępowaniu, a także dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania organizacja społeczna "[...] – Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest częściowo zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Mając na względzie, że jej przedmiotem Miasto [...] uczyniło wyłącznie uzasadnienie decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] sierpnia 2019 r. wyjaśnić wypada, że możliwość zaskarżenia decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, aczkolwiek nieuregulowana wprost w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: "p.p.s.a." jest powszechnie aprobowana w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie. Brak jedynie zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej – z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie" (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1(70)/2017, a także wyrok NSA z 1.02.2017 r. II OSK 2436/15).

Sąd w obecnym składzie odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym tylko do uzasadnienia danej decyzji, władny jest uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji (względnie niekwestionowane fragmenty uzasadnienia). Godzi się bowiem zauważyć, że ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Stąd wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane i stanowią integralną całość. To z kolei oznacza, że przedmiotem kontroli sądu musi być objęte także jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie zaś, że jest ono prawnie wadliwe (zwłaszcza w kontekście przywołanej na jego poparcie argumentacji uzasadnienia), obliguje sąd do uchylenia w całości zakwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., chyba że wydanie tego rodzaju wyroku oznaczałoby pogorszenie sytuacji prawnej strony skarżącej, a stwierdzone naruszenia prawa nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Wówczas bowiem, ze względu na uregulowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. tzw. zakaz reformationis in peius (orzekania na niekorzyść strony skarżącej) sąd musi oddalić skargę. Zobligowany jest także do oddalenia skargi jeżeli poszczególne zakwestionowane w skardze fragmenty uzasadnienia decyzji administracyjnej są wprawdzie wadliwe (błędne), ale nie mają one zasadniczego wpływu na wynik sprawy. Stwierdzenie natomiast wady nieważności zaskarżonej decyzji - które to wady Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.), bada z urzędu - prowadzić musi do stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części.

Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do tej części decyzji Komisji, która objęta została punktem [...], gdzie stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1996 r. nr [...] z uwagi na obarczenie jej kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie wchodząc w tej części uzasadnienia w rozważania co do zaistnienia ww. wady (o czym będzie mowa w dalszej jego części), godzi się zauważyć, że prawna możliwość eliminacji z obrotu prawnego z tej przyczyny decyzji administracyjnej ograniczona jest po myśli art. 156 § 2 in principio k.p.a. dziesięcioletnim terminem. Przepis ten stanowi bowiem, że "nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat [...]". Posłużenie się w redakcji przepisu zwrotem o charakterze kategorycznym "nie stwierdza się nieważności decyzji" nie pozostawia organowi jakiegokolwiek pola do działania w ramach uznania administracyjnego. W konsekwencji czego, jedyną formą zakończenia prowadzonego przezeń postępowania w warunkach ekspirowania owego terminu jest podjęcie rozstrzygnięcia o treści wskazanej w art. 158 § 2 k.p.a., tj. stwierdzenia wydania weryfikowanej decyzji z naruszeniem prawa i wskazaniem przyczyn, z powodu których nie można stwierdzić jej nieważności. Respektowanie z kolei w postępowaniu rozpoznawczym prowadzonym przez Komisję tak pozytywnych jak i negatywnych przesłanek nieważności decyzji, wynika z art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. stanowiącego, że "w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych". Odwołanie się w nim do art. 156 k.p.a. w jego pełnym brzmieniu, powoduje bowiem, że normę prawną w nim zawartą odczytywać należy w ten sposób, że Komisja stwierdza nieważność decyzji w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z wad prawnych opisanych w § 1 pkt 1 do 7 art. 156 k.p.a., przy jednoczesnym braku ziszczenia się negatywnych przesłanek nieważności opisanych w § 2 art. 156 k.p.a.

Powyższe uszło jednak uwadze Komisji, która w kontekście decyzji nr [...], skupiła się wyłącznie na skutkach prawnych nią wywołanych, choć już tylko proste zestawienie daty jej wydania i momentu orzekania winno skłonić ją do zbadania, czy w sprawie nie zachodzi przedawnienie możliwości jej eliminacji z obrotu prawnego. W konsekwencji czego nie dostrzegła, że dziesięcioletni termin w jakim można było stwierdzić nieważność ww. decyzji upłynął [...] marca 2007 r. (decyzja ta doręczona została stronom [...] marca 1997 r., co wynika ze znajdujących się w aktach zwrotnych potwierdzeń odbioru). Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., mimo upływu dziesięcioletniego terminu od jej doręczenia, narusza art. 156 § 2 k.p.a. w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To z kolei prowadzić musi do stwierdzenia nieważności w ten sposób rozstrzygającej sprawę decyzji organu nadzorczego (w tym przypadku decyzji Komisji w zakresie jej punktu [...]).

Sąd podziela natomiast ocenę Komisji, że powyższa decyzja Prezydenta [...], podobnie jak decyzja nr [...] obarczone były wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., której zaistnienie Komisja łączyła z pozostawaniem w obrocie prawnym, wydanego w tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1953 r., którym odmówiono T. K. przyznania w trybie art. 7 dekretu prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...]. Fakt wydania tego orzeczenie nie jest przez Miasto kwestionowany. Istota sporu, sprowadza się natomiast do tego, czy w stanie faktycznym sprawy można przyjąć, że istotnie weszło ono do obrotu prawnego - jak stwierdziła Komisja, czy też ze względu na jego niedoręczenie stronie (T. K.) – co jest okolicznością niesporną - tego rodzaju konstatacja jest wykluczona. Jak bowiem wywodziło Miasto, dopiero doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Wobec czego, decyzje (orzeczenie administracyjne), które nie zostały doręczone stronie należy traktować jako nieistniejące.

Odnosząc się do tego zagadnienia, Sąd co do zasady podziela stanowisko strony skarżącej, że decyzja nikomu niedoręczona, nie wywołuje żadnych skutków prawnych i można ją co najwyżej traktować jako projekt decyzji. Poglądu tego nie podważa skądinąd także Komisja (vide pkt [...] uzasadnienia). Nie w każdym jednak przypadku sam fakt niedoręczenia decyzji stronie (a więc jednostce, której prawa i obowiązki na gruncie norm prawa materialnego w sposób władczy decyzją kształtowano) będzie prowadził do tego rodzaju konsekwencji. Odrębnie bowiem należy podejść do sytuacji, w której decyzja w ogóle nie została doręczona żadnemu podmiotowi (i zalega jedynie w aktach) oraz sytuacji, gdzie wprawdzie nie doręczono jej stronie, ale z zamiarem zakomunikowania jej treści doręczona została podmiotowi pozostającemu poza strukturą organu, choćby w sprawie nie posiadał on statusu strony. O ile więc w pierwszym przypadku można mówić o projekcie decyzji (a więc akcie niewywołującym żadnych skutków prawnych), o tyle w drugim przypadku tego rodzaju wniosków wyprowadzić nie sposób. Decyzja taka, aczkolwiek obarczona wadami prawnymi, wchodzi do obrotu prawnego i dopóki nie zostanie wzruszona we właściwym ku temu trybie, jest prawnie skutecznym aktem jurysdykcyjnym, definitywnie załatwiającym określoną sprawę administracyjną. Wejście bowiem do obrotu prawnego decyzji nie jest uzależnione od prawidłowego - zgodnego z prawem – doręczenia (jak sugeruje Miasto), lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (por. wyrok NSA z 20 lutego 20104 r. II OSK 2259/12). Stąd - jak trafnie wywiodła Komisja - doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca (strona) podmiotowi, nawet w przypadku, gdy przesłano mu tę decyzję "do wiadomości" powoduje, że wywołuje ona skutki prawne. Uznanie zaś jej za akt nieistniejący jest niedopuszczalne. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem mogą być poza przywoływanymi w decyzji Komisji wyrokami NSA: z 5 marca 2009 r. I OSK 453/08, z 26 lipca 2013 r. II OSK 718/12, z 1 lutego 2017 r. I FSK 1213/15 i z 11 maja 2017 r. I FSK 1001/15, także wyroki WSA w Warszawie z 28 listopada 2016 r. I SA/Wa 1356/16, WSA w Szczecinie z 13 czerwca 2019 r. II SA/Sz 465/19, czy NSA z 11 września 2019 r. I FSK 566/18. Podjęta zatem w takich okolicznościach faktyczno-prawnych kolejna merytoryczna decyzja (tak pozytywna jak i negatywna), z uwagi na wydanie jej w warunkach rei iudicatae (powagi rzeczy osądzonej) oceniana być musi jako obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Oceny tej nie może zmienić nawet widoczna już "na pierwszy rzut oka" wadliwość pierwszej decyzji, do których to wadliwości nawiązuje w skardze Miasto, wskazując na zgon adresata decyzji przed jej wydaniem, czy naruszenia ustalonej w rozporządzeniu Prezydenta RP z 1928 r. procedury doręczenia decyzji. Prawu administracyjnemu nie jest bowiem znana konstrukcja bezwzględnej nieważności (nieważności z mocy prawa) decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi (por. wyrok NSA z 18 listopada 1998 r. III SA 1103/97). Stąd nawet w tak drastycznych przypadkach jaki miał miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy - gdzie orzeczenie administracyjne z 1953 r. skierowano do osoby nieżyjącej, a na dodatek takiej, która nawet gdyby żyła nie miałby w sprawie interesu prawnego kreującego jej przymiot strony, wobec zbycia przynależnych jej praw i roszczeń dekretowych – organy administracji publicznej owego orzeczenia nie mogły zignorować. Korzystało ono z wywodzonego z zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) domniemania zgodności z prawem. Obalenie zaś tego domniemania mogło nastąpić wyłącznie we właściwej ku temu procedurze, mającej za przedmiot tę decyzję, co w sprawach rozstrzyganych przez Prezydenta [...] nie miało miejsca.

Zaakceptowanie natomiast forsowanej przez Miasto koncepcji (na której oparte były także decyzje z [...] grudnia 1996 r.) zakładającej, że wadliwie doręczona decyzja (decyzja nie doręczona stronie) nie wchodzi do obrotu prawnego – jak zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już wyroku z 20 lutego 2014 r. II OSK 2259/12 - podważałoby sens instytucji wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest natomiast, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1953 r. doręczone zostało administracji domu przy ul. [...], a więc podmiotowi usytuowanemu poza strukturą organu rozstrzygającego. Skierowane również zostało do wiadomości Miejskiego Zarządu [...] nr [...] w W., który to podmiot sprawował na ternie miasta zarząd i administrację budynkami należącymi do Skarbu Państwa czy opuszczonymi. Nie sposób więc przyjąć, że nie weszło ono do obrotu prawnego, a co za tym idzie nie wywoływało skutku prawnego. Przeczy temu także to, że na jego podstawie ujawniono w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej jako właściciela Skarb Państwa (vide: zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z [...] kwietnia 1970 dz.kw [...], wniosek Prezydium Rady Narodowej w [...] do Sądu Powiatowego dla [...] Wydz. [...] [...] z [...] stycznia 1956 r.). Jak już wspomniano, powyższe orzeczenie nie zostało także derogowane w trybie przewidzianym w kodeksie. To zaś oznacza, że ponowne merytoryczne rozstrzyganie w sprawie zainicjowanej wnioskiem T. K. z [...] sierpnia 1948 r. było wyłączone. W tym stanie rzeczy, podejmując mimo powyższej przeszkody prawnej decyzje, Prezydent [...] działał bez wątpienia w warunkach objętych hipotezą normy prawnej zawartej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdzenie zatem tej wady przez Komisje były prawidłowe, a przedstawioną w tym aspekcie argumentację Komisji, ujętą w punkcie [...] uzasadnia decyzji, sąd w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela. To zaś czyni skargę kierowaną przeciwko owemu uzasadnieniu pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Rację ma również Komisja wywodząc, że w stanie obowiązującym w dacie wydania przez Prezydenta [...] decyzji nr [...], brak było przepisu prawa powszechnie obowiązującego, uprawniającego go ustalenia wymiaru czynszu symbolicznego za oddawane w użytkowanie wieczyste gruntu. Za takie nie mogły bowiem być uznane unormowania zawarte w przywoływanym w decyzji zarządzeniu Prezydenta [...] z [...] maja 1995 r. Nr [...]. Stanowienie zasad ustalania wysokości opłat za zbywane nieruchomości (przez co również należy rozumieć oddanie nieruchomości gminnych w użytkowanie wieczyste w ramach realizacji roszczeń dekretowych), nie pozostawało wówczas, podobnie jak ma to miejsce obecnie, w gestii organu wykonawczego jednostki samorządu, ale musiało znajdować oparcie w powszechnie obowiązującej uchwale, podjętej przez jej organ stanowiący (radę gminy). To bowiem do jej wyłącznej kompetencji ustawodawca przekazał podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych (art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74). Taka natomiast, w dacie wydania decyzji przez Prezydenta [...] nie została uchwalona. Z tych względów zgodzić się należy z Komisja, że ustalając bez owej uchwały wymiar czynszu symbolicznego, Prezydent [...] działał bez podstawy prawnej, przez co podjęta przezeń decyzja obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (do której nawiązuje także art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r.). To zaś winno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r., o ile na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu nie stałyby nieodwracalne skutki prawne tą decyzją wywołane. Takie zaś, jak trafnie ustaliła Komisja, w sprawie zaistniały, a wynikały z odpłatnego zbycia uzyskanych przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej praw na osobę trzecią, czego organ administracji publicznej w ramach przynależnych mu kompetencji i dostępnych środków prawnych nie mógł znieść. To zaś prowadzić musiało do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 38 ust. 1 u.s.d.r., że kontrolowana w postępowaniu rozpoznawczym decyzja reprywatyzacyjna wydana została z naruszeniem prawa oraz wskazania przyczyn z powodu, których nie można stwierdzić jej nieważności. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie (ujęte w punkcie [...]), Komisja nie naruszyła prawa.

Błędnie jedynie w aspekcie "nieodwracalnych skutków prawnych" wywołanych decyzją Prezydenta [...], odwoływała się do definicji ustanowionej w art. 2 pkt 4 u.s.d.r., a przez to także do autonomicznie na gruncie tej ustawy zdefiniowanego pojęcia "złej wiary". Uszło bowiem jej uwadze, że ma ona zastosowanie wyłącznie wówczas ilekroć o tych nieodwracalnych skutkach prawnych jest wprost w ustawie mowa (art. 2 in principio). O takich zaś ustawa stanowi jedynie w art. 29 ust. 1 pkt 4 (odnoszącym się do sytuacji gdy z ich powodu nie można "uchylić", a nie "stwierdzić nieważności" decyzji); w art. 23 ust. 1 - przyznającym Komisji kompetencje do nakazania wpisu w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym; a także w art. 38 ust. 5 - gdzie są one przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji, ale nie reprywatyzacyjnej, tylko wydanej w jej przedmiocie decyzji Komisji. Skoro zatem stanu, gdzie decyzja reprywatyzacyjna obarczona wadą nieważności wywołuje nieodwracalne skutki prawne w ustawie z 9 marca 2017 r. nie uregulowano, przyjąć należy, że zagadnienie to i konsekwencje z tego wynikające, w związku z zawartym w art. 38 ust. 1 u.s.d.r. odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. (za wyjątkiem przepisów enumeratywnie wyliczonych) w sprawach ustawą nieuregulowanych, rozpatrywać należy wyłącznie w kontekście unormowania z art. 156 § 2 in fine k.p.a. (por. nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2019 r. I SA/Wa 2143/18).

Powyższe uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. W świetle bowiem przyjmowanego w judykaturze rozumienia "nieodwracalnych skutków prawnych" na gruncie art. 156 § 2 in fine k.p.a. jako takich, których organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego, prowadzi do ich powstania także mający miejsce po wydaniu badanej decyzji cywilnoprawny obrót nieruchomością, o której w owej decyzji rozstrzygano.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej punktu [...], a w pozostałej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w z. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Przywołane w motywach wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Rozpoznając ponownie sprawę w części co do której Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, Komisja - mając na względzie ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku - uwzględni konsekwencje prawne wynikające z upływu czasu od doręczenia decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1996 r. nr [...].

-----------------------

11