Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 318/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2004-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1, 15 i 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 i 29 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
Teza: Nałożenie przez organ odwoławczy na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 3 pkt 4 prawa budowlanego w sytuacji gdy organ pierwszej instancji regulacji prawnej art. 30 ust 3 pkt 1 - 4 w ogóle nie rozważał i nie przeprowadził w tym podmiocie żadnego postępowania wyjaśniającego. Stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

teza II

Pominięcie jako strony jednego ze współwłaścicieli nieruchomości stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 kpa i tym samym przesądza o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

TEZY

Nałożenie przez organ odwoławczy na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 3 pkt 4 prawa budowlanego w sytuacji gdy organ pierwszej instancji regulacji prawnej art. 30 ust 3 pkt 1 - 4 w ogóle nie rozważał i nie przeprowadził w tym podmiocie żadnego postępowania wyjaśniającego. Stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

teza II

Pominięcie jako strony jednego ze współwłaścicieli nieruchomości stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 kpa i tym samym przesądza o uchyleniu zaskarżonej decyzji.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2004r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 27-09-2002 r. Gmina M. (Urząd Miasta M.) zgłosiła Staroście M. zamiar ogrodzenia działki nr [...] położonej we wsi J. stanowiącej mienie gminne.

Starosta Powiatowy decyzją z dnia [...]-10-2002 r. nałożył obowiązek geodezyjnego wyznaczenia ogrodzenia działki objętej w zgłoszeniu, przy czym decyzja ta została

w postępowaniu odwoławczym uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (decyzja Wojewody P. z dnia [...]-12-2002 r. nr [...]).

Następnie organ I instancji w dniu [...]-03-2003 r. umorzył postępowanie w sprawie zgłoszenia przedmiotowego ogrodzenia w części usytuowanej od strony działki nr [...], jako drogi wewnętrznej we wsi J. Również ta decyzja została uchylona w postępowaniu odwoławczym – w dniu [...]-05-2003 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia [...]-05-2003 r. inwestor został zobowiązany do uzupełnienia zgłoszenia "o dokładny szkic sytuacyjny określający położenie ogrodzenia na gruncie ..."

W wykonaniu tego obowiązku została przedłożona w dniu 12-06-2003 r. mapa geodezyjna

z naniesionym usytuowaniem ogrodzenia kolorem czerwonym oraz usytuowaniem zbiornika wodnego kolorem żółtym (k – 23 teczki II akt administracyjnych).

Decyzją nr [...] z dnia [...]-03-2004 r. Starosta Powiatowy przyjął zgłoszenie na wykonanie ogrodzenia zgodnie z załącznikiem graficznym oraz nałożył na inwestora obowiązek geodezyjnego wytyczenia ogrodzenia w terenie, a po jego wykonaniu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Jak wskazano – nałożenie obowiązku uznano za konieczne "w celu zapobieżenia ewentualnym naruszeniem prawa własności sąsiednich nieruchomości oraz zachowania warunków określonych w art. 27 i 28 ustawy z dnia 18-07-2001 r. – Prawo wodne." Wyłożono J. S. - uczestniczce postępowania, iż kwestie dojazdu do jej działki nr [...] nie podlegają rozpoznaniu w przedmiotowym postępowaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. S. zarzucając niewykonanie wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...]-12-2002r. oraz naruszenie prawa

w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania działki nr [...] został wg niej wcześniej rozstrzygnięty.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...]-04-2004 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł merytorycznie w ten sposób, że nałożył na Burmistrza Miasta obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia działki o nr [...] w sposób wykazany w zgłoszeniu.

W uzasadnieniu wskazano, iż pomimo zmiany ustawy – Prawo budowlane z dnia

7-07-1994 r. (DzU nr 106 z 2000 r. poz 1126 ze zm.) w sprawie miały zastosowanie przepisy sprzed zmiany obowiązującej od dnia 11-07-2003 r. – z mocy regulacji przejściowych.

Orzeczono, iż organ I instancji naruszył przepisy dotyczące zgłoszenia budowlanego, przyjmując to zgłoszenie w formie decyzji administracyjnej, (która to forma została przewidziana jedynie dla sprzeciwu) oraz nałożenia na wnioskodawcę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art. 30 ust. 3 prawa budowlanego. Wskazano, że organ administracji architektoniczno – budowlanej mógł nałożyć obowiązek wyznaczenia inwestycji w terenie i geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej jedynie wówczas, gdy stwierdzi, iż inwestycja spełnia przepisy wynikające z art. 30 prawa budowlanego.

Organ odwoławczy uznał, że ogrodzenie części działki nr [...] objętej zgłoszeniem "wprowadzi niewątpliwie uciążliwość dla terenu zewnętrznego, uniemożliwi bowiem korzystanie z istniejącego wjazdu na działkę nr [...] będącego własnością J. i A. S."

W tej sytuacji oraz wobec stwierdzonych uchybień decyzji organu I instancji – wydano decyzję reformatoryjną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Gmina M., reprezentowana przez Burmistrza M. Zarzuciła naruszenie art. 30 ust 1 pkt 3 i ust 3 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym

z dnia 8-03-1990 r. (DzU nr 142 z 2001 r. poz 1591 ze zm.). Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego niezasadna pozostaje ocena organu odwoławczego, iż ogrodzenie działki nr [...] zwiększy utrudnienia z korzystania nieruchomości sąsiedniej J. S., która jak podano, co prawda korzystała z wjazdu na swoją posesję po działce nr [...], ale posiada możliwość bezpośredniego wjazdu z drogi [...] na swoje podwórko.

Podkreślono, że nieruchomość nr [...] (działka z wodopojem wiejskim) została oddana w zarząd sołectwa, a zaskarżona decyzja uszczupla prawa sołectwa do korzystania z mienia. Ogrodzenie spowoduje uporządkowanie terenu wokół wodopoju i zlikwiduje istniejący konflikt pomiędzy nieruchomościami wsi.

Odpowiadając na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wyłożył, że konieczność nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikała z faktu, że to za zgodą Urzędu Miasta w M. jak i Sołectwa wsi J., J. S. od wielu lat korzystała i korzysta w chwili obecnej z dojazdu do swojej nieruchomości po części terenu działki o nr [...] stanowiącym mienie gminne. Zaś plan realizacyjny (stanowiący załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] stycznia 1991 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce o nr [...]) znajdujący się w aktach sprawy wskazuje, że dojazd do nieruchomości państwa S. został zapewniony właśnie tą drogą. Skoro, więc J. S., która za zgodą Sołectwa wsi J. jak i organu samorządowego od wielu lat korzystała z dojazdu urządzonego na działce nr [...], to zaakceptowanie przez organ administracji architektoniczno – budowlanej ogrodzenia tej części działki z całą pewnością stanowiłoby naruszenie art. 30 ust. 3 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane, gdyż wprowadziłby uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zaskarżona decyzja nie może się ostać i to nie wyłączenie z przyczyn podnoszonych w skardze. Z mocy art.. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30-08-2002 r. (DzU nr 153, poz. 1270) – sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to dopuszczalność także uwzględnienia skargi

z przyczyn w niej niepodniesionych.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zastała wydana z naruszeniem art. 28 i 29 w zw.

z art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7-02-1994 r. (DzU nr. 106

z 2000 r poz. 1126 ze zm.) w części dotyczącej ogrodzenia na odcinku prostopadłym do działki nr [...], a równoległym do działki nr [...], nadto została wydana z naruszeniem przepisów procesowych (art. 10 § 1, 15 i 138 § 1 pkt 2 kpa) które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a brak udziału wszystkich stron w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę wznowienia. Te naruszenia prawa (materialnego oraz procesowego) legły

u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na żądanie organu administracji architektoniczno – budowlanej inwestor

w dniu 12-06-2003 r. przedłożył mapę geodezyjną, na której naniósł kolorem czerwonym linię ogrodzenia objętego zgłoszeniem, a kolorem żółtym zbiornik wodny. Nie ulega wątpliwości (i zostało to potwierdzone na rozprawie przed sądem), że planowane jest ogrodzenie działki nr [...] przy działce nr [...] oraz wewnątrz działki nr [...] (ogrodzenie wodopoju) – na odcinku prostopadłym do pierwszego. To ostatnie ogrodzenie (prostopadłe do drogi nr [...]), jako usytuowane wewnątrz posesji inwestora – nie wymagało ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu mającym zastosowane w sprawie tak, jak podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprzed nowelizacji ustawą z dnia 27-03-2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (DzU nr 80 poz. 718) – zgłoszenia wymagała budowa ogrodzeń od strony drogi, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Zatem w przedmiotowej sprawie zgłoszenia wymagało ogrodzenie od strony drogi nr [...]. Prostopadły odcinek – wewnątrz działki nr [...] – nie wymagał zgłoszenia, skoro znajdował się wewnątrz działki. Tym samym nie mógł inwestor zostać zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia "w sposób wskazany z zgłoszeniu", jak określono w zaskarżonej decyzji. Sformułowanie "w sposób wskazany z zgłoszeniu"

w sytuacji, gdy inwestor przewidział linię projektowanego ogrodzenia w kształcie litery "L", obejmuje całość projektu inwestora, a więc i tę część, która będąc położona wewnątrz działki nr [...] nie wymagała zgłoszenia. Zatem należało uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało jej uchylenie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a cyt ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nadto nie sposób nie zauważyć wad procesowych zaskarżonej decyzji dyskwalifikujących ją.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy orzekając co do istoty sprawy po uchyleniu decyzji organu I instancji (przy czym słusznie wytknięto bezzasadną formę przyjęcia zgłoszenia

w formie decyzji) naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) oraz naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Trzeba bowiem zauważyć, że decyzją z dnia [...]-03-2004 r. Starosta Powiatowy

w M : 1). przyjął zgłoszenie na wykonanie ogrodzenia zgodnie z załącznikiem graficznym (co jak wyżej stwierdzono było nieprawidłowe) oraz 2). nałożył na inwestora obowiązek geodezyjnego wyznaczenia ogrodzenia w terenie, a po jego wykonaniu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Zaskarżoną decyzją uchylono w całości decyzję organu I instancji nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia, bowiem Wojewoda P. uznał, iż ogrodzenie "wprowadzi niewątpliwe uciążliwości dla terenu sąsiedniego".

Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że z uzasadnienia organu I instancji nie wynika, by w ogóle badał możliwości i okoliczności nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia, tj. przesłanki z art. 30 ust 3 pkt 1-4 prawa budowlanego, by w tym kierunku przeprowadził postępowanie. Zatem organ II instancji wydał rozstrzygnięcie, które nie było objęte czynnościami postępowania organu I instancji naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo stoją na stanowisku, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowania, nie wystarcza, by w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (vide wyrok NSA z dnia 12-12-2000r. w spr. V/S.A. 359/00, lex nr 51 287;

B. Adamiak,/J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz" Wyd. C.H.Beck wydanie 6 str. 96)

W sprawie niniejszej stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nałożenie przez organ odwoławczy na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 3 pkt 4 prawa budowlanego w sytuacji gdy organ pierwszej instancji regulacji prawnej art.. 30 ust 3 pkt 1 – 4 w ogóle nie rozważał i nie przeprowadził w tym podmiocie postępowania wyjaśniającego.

Arbitralną oceną Wojewody P. dokonaną w postępowaniu odwoławczym inwestor mógł zostać zaskoczony, a przede wszystkim nie umożliwiono mu przedstawienia swojego stanowiska w przedmiocie przesłanek art. 30 ust. 3 prawa budowlanego, w tym ewentualnie przedłożenia dowodów. Narusza to zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 kpa tj. czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym.

Niezależnie od powyższego w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania. Jak powyżej wykazano, w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli sądu miały zastosowanie przepisy prawa budowlanego sprzed nowelizacji (z mocy art. 7 art. 1 ustawy z dnia 27-03-2003 r. o zmianie... powyżej podanej). Organ II instancji traktował (tak zresztą jak i organ I instancji) jako stronę postępowania tylko J. S., podczas gdy działka nr [...] bezspornie stanowi współwłasność w/w oraz A. S.

Dojazd do działki nr [...] stanowi źródło konfliktu w sprawie niniejszej, a sporne ogrodzenie "dotyka" tej nieruchomości.

Pominięcie jako strony jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nr [...] stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego

z przyczyn określonych w art. 145 § 1 kpa i tym samym przesądza o uchyleniu zaskarżonej decyzji z mocy art. 145§ 1 pkt 1 lit b ustawy – Prawo o postępowaniu nad sądami administracyjnymi. W tym miejscu można powołać wyrok NSA z dnia 8-08-2001 r.

w sprawie II S.A./Gd 894/99, lex nr 76089, w którym skład orzekający stwierdził: "Jeżeli w sprawie nie uczestniczyły strony postępowania, a uczestnictwo polega co najmniej na tym, by wszyscy mający interes prawny (obowiązek lub uprawnienie) zostali o prowadzonym postępowaniu administracyjnym powiadomieni, przeto nie miał organ odwoławczy innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 kpa, chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Z reguły jednak taka sytuacja nie będzie występowała, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 kpa), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa".

Tak powinien postąpić Wojewoda P. (wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...]-03-2004r. w sytuacji stwierdzenia braku podstawy prawnej do przyjęcia zgłoszenia budowlanego decyzją administracyjną, braku udziału wszystkich stron w postępowaniu oraz widząc potrzebę rozważenia przesłanek z art. 138 § 2 kpa.

Orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, jak wyżej wyłożono, zapadło

z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c oraz art. 152 ustawy z dnia 30-08-2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU Nr 153, poz 1270) orzeczono jak wyżej.

Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło zgodnie z art. 200 ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.