Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 537/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 5 kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi dot. dz. o nr [...] w gminie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 5 kwietnia 2011 roku numer [...] Rady Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi P. dotyczącego działki numer [...] w gminie L. Podstawą prawną wydania uchwały były art. 20 w zw. z art. 14 ust. 8, art. 15, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zmianami, dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zmianami).

Powyższym aktem uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi P. dotyczącego działki o numerze [...] w gminie L., obejmującego obszar działki numer [...] w obrębie P. o powierzchni około 4 ha w granicach oznaczonych na rysunku planu stanowiącym załącznik numer 1 do uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie uchwały numer [...] Rady Gminy z dnia 28 października 2009 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi P. dot. Działki [...], poprzez sporządzenie projektu planu w oderwaniu od postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i zaniechanie oceny zgodności projektu planu z treścią studium, a także poprzez jednoczesne podjęcie uchwał w sprawie studium i miejscowego planu, co narusza zasady sporządzania studium i planu miejscowego oraz stanowi istotne naruszenie trybu ich sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

2. naruszenie § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie uchwały o przystąpieniu, to jest 28 października 2009 roku w zw. z art. 16 ust. 2 u.p.z.p., poprzez użycie materiałów planistycznych, sporządzonych na potrzeby projektu planu miejscowego, nieaktualnych na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, co naruszyło istotnie tryb sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

3. naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 16 ust. 2 u.p.z.p. poprzez sporządzenie załącznika graficznego do planu miejscowego w skali 1:2000, bez szczególnego uzasadnienia użycia takiej skali, także poprzez użycie podkładu mapowego, na którym brak potwierdzenia przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego,

4. naruszenie art. 17 pkt 4, 6 i 7 u.z.p.z. poprzez naruszenie trybu procedowania nad projektem uchwały przekazując projekt planu miejscowego do opiniowania bez wymaganej przepisami prognozy oddziaływania na środowisko,

5. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.z.p.z., poprzez brak ustalenia szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy.

Podnosząc powyższe zarzuty, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, rozwijając zarzuty, skarżący wskazał, że przy uchwalaniu aktu dopuszczono się naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, gdyż w tym samy dniu, na tej samej sesji Rady Gminy, podjęto zarówno uchwałę w sprawie studium, jak i miejscowego planu. Zdaniem skarżącego naruszyło to zasady procedowania w sprawie uchwalenia planu, to jest art. 15 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż uchwalenie planu miejscowego winno być poprzedzone uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ wykonawczy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego musi wykonać analizy zgodności przewidywanych rozwiązań planu miejscowego z zapisami studium. W wypadku braku istnienia uchwały w sprawie studium w dacie uchwalania planu miejscowego, nie można mówić o zachowaniu zasad sporządzenia tego planu.

Skarżący wskazał również, że plan miejscowy uchwalono dla nieistniejącej w dacie jego uchwalenia działce numer [...] obrębu [...] gmina L. Działka została podzielona na działki [...] i [...] w dniu 11 czerwca 2010 roku, czyli już po podjęciu uchwały o przystąpieniu i 10 miesięcy przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego.

Nadto, skarżący podkreślił, że nie było żadnego uzasadnienia dla zastosowania skali 1:2000, na podkładzie mapowym, na którym brak potwierdzenia przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Zasadą sporządzania planu jest stosowanie skali 1:1000, a użycie innej skali jest dopuszczalne wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które nie miały jednak miejsca.

Wskazano również, że zgodnie z art. 17 ust. 4 u.z.p.z. organ wykonawczy gminy winien był sporządzić projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, co przy uchwalaniu planu miejscowego przez Radę Gminy nie miało miejsca. Tak przygotowane dokumenty organ wykonawczy miał przekazać do zaopiniowania gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz wójtom, burmistrzom gmin albo prezydentom miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Prognoza oddziaływania na środowisko została wydana we wrześniu 2010 roku, a opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej nosi datę 10 maja 2010 roku. Wynika z tego, że opinia została wydana zanim jeszcze uzyskano dokument prognozy oddziaływania na środowisko.

Skarżący, uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., podkreślił, że w zaskarżonej uchwale nie ustanowiono obszaru strefy ochronnej, związanej z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, z uwagi na eksploatację elektrowni wiatrowej. Zdaniem skarżącego, taki zapis winien być obligatoryjnie częścią planu miejscowego, co jednak nie nastąpiło.

W odpowiedzi na skargę, odnosząc się do zarzutu sporządzenia planu miejscowego w oderwaniu od postanowień studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono, że skarżący nie wskazał w jakim zakresie miało to nastąpić. Podkreślono również, że nie zostały przedstawione konkretne zarzuty i brak jest uzasadnienia takiego stanowiska. Rada Gminy powołała się przy tym na orzecznictwo traktujące o konieczności wystąpienia istotnych naruszeń trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ażeby możliwe było orzeczenie nieważności planu miejscowego.

Wskazując na niezasadność zarzutu opracowania planu miejscowego dla działki, która w chwili podjęcia uchwały nie istniała, Rada Gminy podkreśliła, że zastosowanie przy uchwalaniu planu miejscowego nieaktualnej mapy zasadniczej nie stanowi naruszenia trybu sporządzania planu, a narusza jedynie wymagania wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stanowi to jednak podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.

W ten sam sposób Rada Gminy odniosła się do zastosowania graficznej części planu miejscowego w skali 1:2000 bez szczególnego uzasadnienia tej metody, wskazując, że nawet gdy zastosowanie tej skali jest nieprawidłowe, nie stanowi to istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu braku uzyskania prognozy oddziaływania na środowisko przed przekazaniem projektu do opiniowania przez organ wykonawczy gminy, Rada Gminy wskazała, że wadliwość prognozy oddziaływania na środowisko nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Prognoza jest tylko załącznikiem do projektu planu, nie stanowi jednak załącznika uchwalonego planu miejscowego i nie ma charakteru normatywnego.

Odpowiadając na zarzut nieokreślenia w planie miejscowym obszarów strefy ochronnej, Rada Gminy wskazała, że zgodnie z ukształtowanym w tej mierze orzecznictwem, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach, wobec czego stanowi to jedynie uprawnienie organu uchwalającego plan miejscowy. W żaden sposób nie można jednak uznać, że zamieszczenie takich zapisów jest obligatoryjne, a więc ich brak nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały.

Opierając się na powyższych racjach, Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że przy sprawowaniu sądowej kontroli sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem wniesionej skargi jest uchwała Rady Gminy (dalej Rada Gminy) z dnia 5 kwietnia 2011 roku numer [...], dotycząca uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi P. dotyczącego działki numer [...] w gminie L. Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego. Wobec tego na wstępie należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności rozważając skargę wojewody jako organu nadzoru wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121, Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1053), wydanego na tle kontroli konstytucyjnej dotyczącej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji. Sprawowanie nadzoru ustrojodawca powierzył Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym (art. 171 ust. 2 Konstytucji). Jest to konsekwencja konstytucyjnych gwarancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W myśl tej zasady, organy gminy ponoszą polityczną odpowiedzialność za swoją działalność tylko przed swoimi wyborcami - członkami wspólnoty samorządowej, a nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest według kryterium legalności.

Szczegółowe uregulowania odnoszące się do wykonywania nadzoru nad samorządem zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt (burmistrz, prezydent) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Na tych samych zasadach wójt (burmistrz, prezydent) przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej (art. 90 ust. 2 ustawy).

Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 ustawy). Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 92 ust. 1 ustawy). Jednakże po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim wypadku organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy)".

W takim też trybie odbywa się kontrola Sądu w niniejszej sprawie ze skargi Wojewody.

Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na uchwałę o ustaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że wskazanie w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawy nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołany art. 28 tej ustawy stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania dotyczą kwestii merytorycznych: zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu miejscowego oznacza natomiast kolejność podejmowanych przez organ czynności w toku procedury planistycznej, która została określona w art. 17 ustawy.

W tym miejscu należy wskazać, że ocena zgodności podjętej uchwały z przepisami u.p.z.p. musi opierać się na stanie prawnym z dnia podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc na dzień 28 października 2009 roku. Ustawy nowelizujące przepisy dotyczące sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które weszły w życie po tej dacie do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, czyli do 5 kwietnia 2011 roku, stanowiły, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego wszelkie rozważania dotyczą kształtu przepisów u.p.z.p. na dzień 28 października 2009 roku.

W zgodzie z art. 3 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, a w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej zwanym studium) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej jako plany miejscowe) należy do zadań własnych gminy.

Przystępując do oceny zarzutu istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, należy odróżnić uchwałę w sprawie studium i uchwałę w sprawie planu miejscowego.

Studium jest aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną całego obszaru gminy ustala lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma charakteru normatywnego, nie stanowi prawa miejscowego i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów oprócz organów administracji publicznej. Jest natomiast aktem prawa wewnętrznego, którego adresatem są organy samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 10 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stan ładu przestrzennego, stan środowiska i wymogi jego ochrony, stan dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunków życia, ochrony zdrowia mieszkańców, potrzeby i możliwości rozwoju gminy oraz szereg innych. Po przeanalizowaniu tych uwarunkowań w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk, obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej oraz szereg innych warunków.

Plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy w oparciu o ustalenia studium. Jak już wspomniano wyżej, jest to akt prawa miejscowego, skierowany poza organy administracji publicznej, który bezpośrednio wpływa na sytuację prawną obywateli i innych podmiotów. Należy wskazać, że plan miejscowy w swej istocie jest uszczegółowieniem zapisów studium.

Zakres i procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zostały szczegółowo określone przepisami art. 14-27 u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego, należy stwierdzić, że doszło do takich naruszeń, które uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skarżącego były w tym zakresie trafne.

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 u.p.z.p., przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

Powyższy przepis jasno wskazuje, że już przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, organ wykonawczy gminy ma obowiązek dokonać analizy zgodności przewidywanych rozwiązań z zapisami studium. Uregulowanie to wskazuje, że uchwała w sprawie studium powinna poprzedzać uchwałę o sporządzeniu planu. Niemożliwe byłoby wszakże dokonanie analizy zgodności rozwiązań ze studium, gdyby to studium jeszcze nie zostało uchwalone.

Kolejnym przepisem uzasadniającym powyższe twierdzenie jest art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W końcu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Wyżej wskazane uregulowania jednoznacznie przesądzają, że jeszcze przed przystąpieniem do prac nad miejscowym planem, powinno mieć miejsce podjęcie uchwały w sprawie studium, zwłaszcza, że jest to dokument, którym Rada Gminy jest związany i, który stanowi niejako bazę do dokonywania ustaleń miejscowego planu. Celem uchwalenia studium jest ukierunkowanie działań Rady Gminy przy sporządzaniu planu miejscowego w taki sposób, aby przyjęte rozwiązania były zgodne z ogólną polityką przestrzenną na terenie gminy.

Powyższe stwierdzenie ma również zdaniem Sądu oparcie w wykładni systemowej. Nie bez znaczenia jest bowiem kolejność przepisów, którą ustawodawca przyjął w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której wynika, że najpierw Rada Gminy winna uchwalić studium, a dopiero następnie przystąpić do sporządzania planu miejscowego.

Nie można uznać za prawidłową praktykę procedowania Rady Gminy, polegającą na jednoczesnym prowadzeniem prac nad uchwałą w zakresie studium i uchwałą dotyczącą sporządzenia planu miejscowego. Tryb sporządzenia miejscowego planu opiera się na dokonaniu określonych czynności w kolejności przewidzianej przez u.p.z.p.

Konsekwencją niezachowania kolejności w uchwalaniu studium i planu miejscowego jest stan, w którym projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a co najwyżej na projekcie studium. Wobec projektu planu miejscowego w takim kształcie przeprowadza się czynności takie jak dokonanie uzgodnień, wyłożenie czy zgłaszanie uwag. Nie wiadomo również, czy przy takim procedowaniu Rada Gminy dostosowuje zapisy planu miejscowego do studium, czy też zapisy studium do planu miejscowego, co byłoby niedopuszczalne.

Należy w tym miejscu podzielić zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 25 listopada 2011 roku w sprawie o sygnaturze II OSK 1974/11 stwierdził, że do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. Jednak uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium. Stanowisko to było również przedstawiane w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 roku w sprawie II OSK 1805/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2011 roku w sprawie II OSK 2374/10), jak i jest zgodny z linią orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (vide Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2011 roku w sprawie II SA/Gd 171/11).

W niniejszej sprawie Rada Gminy podjęła uchwałę numer [...] w sprawie studium oraz uchwałę o miejscowym planie numer [...] w dniu 5 kwietnia 2011 roku na tej samej sesji. W tej sytuacji czynności przewidziane w art. 17 ustawy (zgłoszone wnioski, opinie i uzgodnienia, wniesione uwagi) zostały wykonane do projektu planu, który nie mógł opierać się na studium uchwalonym 5 kwietnia 2011 roku. Stanowiło naruszenie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nie bez związku z powyższym pozostaje istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu, polegające na zaniechaniu oceny zgodności przewidywanych rozwiązań planu miejscowego przez Wójta Gminy ze studium, jako że czynność ta była praktycznie niemożliwa wobec tak bliskiej odległości czasowej w podejmowaniu obu uchwał.

Wobec powyższych rozważań bez znaczenia pozostaje nietrafność zarzutu niezgodności zapisów planu miejscowego ze studium. Stwierdzenie przez Radę Gminy zgodności uchwalonego planu ze studium może budzić wątpliwości w jaki sposób zostało to zweryfikowane, jednakże nie ma podstaw do stwierdzenia, że plan miejscowy jest niezgodny z uchwalonym tego samego dnia studium.

Poza powyższym uchybieniem, które samodzielnie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 5 kwietnia 2011 roku w sprawie planu miejscowego, jako zasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 17 pkt 4, 6 i 7 u.p.z.p. polegającego na przekazaniu projektu planu miejscowego do opiniowania bez uzyskania prognozy oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały przez Radę Gminy, organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zgodnie natomiast z pkt 6 wyżej wskazanego artykułu, uzyskuje opinie o projekcie gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym oraz regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Kolejny przepis, którego naruszenie zarzucił skarżący, a więc art. 17 pkt 7 u.p.z.p. stanowi o konieczności uzgodnienia projektu planu z szeregiem organów administracji publicznej. Ważne jest przy tym, że organ wykonawczy gminy powinien zachować kolejność przeprowadzania czynności opisanych w art. 17 u.p.z.p., co wprost wskazane jest w części wstępnej przepisu.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że opinia gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej została wydana w dniu 10 maja 2010 roku, podczas gdy jedyne prognozy oddziaływania na środowisko zostały sporządzone w czerwcu i wrześniu 2010 roku. Świadczy to o przekazaniu przez Wójta Gminy do zaopiniowania bez uprzedniego, wymaganego przepisami prawa uzyskania prognozy oddziaływania na środowisko.

Rację ma Rada Gminy, zdaniem której prognoza oddziaływania na środowisko nie ma charakteru normatywnego, a nawet nie jest wiążąca dla organów stanowiących gminy. Nie można jednak zgodzić się z postawioną tezą, że stanowi wyłącznie załącznik do planu miejscowego. Ustawodawca jasno określił miejsce tego dokumentu w toku prac nad sporządzeniem planu miejscowego i zobowiązał organ wykonawczy gminy w pierwszej kolejności do sporządzenia takiej prognozy, a następnie przedstawienia jej wraz z projektem planu miejscowego do zaopiniowania wskazanym w ustawie podmiotom. Pominięcie uzyskania prognozy oddziaływania na środowisko przed przekazaniem projektu planu miejscowego do wydania opinii można przyrównać do sytuacji, w której taki dokument w ogóle nie został uzyskany. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wydanie opinii przez gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną jeszcze przed sporządzeniem prognozy i przekazanie jej w takim kształcie Wójtowi Gminy naruszyło istotnie tryb sporządzania planu, skoro komisja ta winna opiniować projekt również na tle oddziaływania przyjętych rozwiązań na środowisko.

Jednocześnie należy wskazać, że czynność uzyskania prognozy oddziaływania na środowisko nie powinna być bagatelizowana przez organy gminy. W orzecznictwie podkreśla się wagę tego dokumentu, pozbawionego co prawda charakteru normatywnego, mogącego jednak istotnie wpływać na kształt planu miejscowego. Prognoza jest bowiem opracowaniem opartym na obliczeniach i symulacjach wykonanych przy założonych z góry parametrach inwestycji. Zawiera informacje o przewidywanych przyrodniczych skutkach gospodarowania przestrzenią zgodnie z przyszłym planem, oparte na aktualnej wiedzy i doświadczeniu. Na etapie prac nad projektem prognoza wskazuje zatem na możliwe zagrożenia dla środowiska, których likwidacja lub zmniejszenie powinno być dokonane na późniejszych etapach procedury planistycznej. Organy gminy, przystępując do opracowania planu, mają niewątpliwy obowiązek uwzględnić te uwarunkowania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 1998 roku w sprawie IV SA 2261/97, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2012 roku wydanego w sprawie II SA/Ol 1019/11). Organ wykonawczy nie powinien zatem niejako "uzupełniać" dokumentacji projektu miejscowego planu już po zaopiniowaniu go przez wskazane w ustawie podmioty.

Reasumując, również powyższe uchybienie stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Nie można zgodzić się natomiast ze skarżącym, że istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. było sporządzenie planu dla nieistniejącej w dacie jego uchwalenia działki numer [...].

Poza sporem jest fakt, że działka numer [...] obręb [...] gmina L. z dniem 11 czerwca 2010 roku została podzielona na dwie działki o oznaczeniach [...] i [...]. Plan miejscowy został natomiast uchwalony dla działki [...], która widniała w materiałach planistycznych sporządzonych na potrzeby projektu planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 9 lutego 2007 roku w sprawie II OSK 1481/06 stwierdził, że nie można podzielić stanowiska że uchybienie wymaganiom w zakresie aktualności mapy zasadniczej, będącej elementem materiałów planistycznych, stanowi naruszenie trybu sporządzania planu. Tryb sporządzania planu został wszakże określony w art. 17 u.p.z.p., a sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowi naruszenie wymagań wynikających z przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to określa standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne, dotyczące graficznej części planu.

Pomimo zatem sporządzenia planu miejscowego i nieaktualnym oznaczeniu działki regulowanego obszaru, a także procedowanie przy użyciu nieaktualnych co do tych oznaczeń map, trzeba stwierdzić, że błąd taki nie powoduje nieważności uchwały Rady Gminy. Okoliczności te nie wpływały bowiem w żaden sposób na końcowy kształt planu miejscowego. Nawet zatem gdyby zastosowano poprawne nazewnictwo, a mapy byłyby w pełni aktualne, to nie zmieniłoby się przeznaczenie objętych planem miejscowym terenów. Pomimo naruszenia wyszczególnionych w wyżej wskazanym rozporządzeniu wymogów co do dokumentacji planistycznej, nie można utożsamiać takiego naruszenia z naruszeniem zasad czy trybu sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego zasadzający się na wadliwości uchwały Rady Gminy poprzez sporządzenie graficznego załącznika planu miejscowego w skali 1:2000 bez szczegółowego uzasadnienia użycia takiej skali.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, (...). Zasadą jest zatem sporządzanie graficznego załącznika planu miejscowego w skali 1:1000.

Trzeba jednak podkreślić, że pomimo zastosowania tej skali, rysunek jest wyraźny, a oznaczenia działek czytelne. Nadto zastosowanie innej skali nie wpływa w żaden sposób na treść przyjętych rozwiązań, nie można również nawet hipotetycznie przyjąć, że zastosowanie bardziej szczegółowej skali spowodowałoby przyjęcie innego przeznaczenia obszaru objętego planem miejscowym. Naruszenie dyspozycji art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przy uchwalaniu zaskarżonego aktu nie może być poczytywane jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego czy trybu ich sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., Sąd doszedł do przekonania, że przepis ten nie został naruszony u nie ma podstaw do stwierdzenia, że w tym zakresie zostały naruszone zasady lub tryb sporządzania planu miejscowego.

W niespójnej argumentacji skarżącego, przedstawionej w uzasadnieniu skargi z jednej strony wskazuje on, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili sporządzania planu miejscowego, nie było konieczne zamieszczenie w projekcie uchwały granic obszarów, na których będą rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Z drugiej strony jako podstawę obowiązkowego uwzględnienia takich zapisów skarżący wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Z takimi racjami nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z nowelizacją u.p.z.p., która weszła w życie w dniu 25 września 2010 roku, na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p., wprowadzono obowiązek wyznaczenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, jeśli na obszarze gminy przewiduje się lokalizację takich obiektów. Konsekwencją wprowadzenia tego przepisu jest również uregulowanie w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Jak wcześniej wskazywano już w niniejszym uzasadnieniu, do planu miejscowego uchwalonego zaskarżonym aktem stosuje się przepisy obowiązujące w dacie podjęcia uchwały o przestąpieniu do uchwalenia planu miejscowego. Wobec tego przy sporządzaniu tego planu Gmina nie była związania art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a więc nie było konieczności ustalania wyżej wskazanych granic terenów i stref ochronnych.

Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że w uchwalonym studium enigmatycznie odniesiono się do lokalizacji elektrowni wiatrowych. Nie powoduje bowiem to konieczności uszczegóławiania tych zapisów, zwłaszcza jeżeli w studium zamieszczono zapis o wyłączeniu spod obostrzeń terenu działki numer [...], która była objęta zaskarżonym planem miejscowym. Niezasadne jest również wobec tego stwierdzenie, że plan miejscowy nie jest zgodny ze studium.

Stwierdzenie skarżącego, że podstawą obowiązku zamieszczenia w planie miejscowym obszaru strefy ochronnej jest art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. jest całkowicie chybione. Przepis ten stanowi, że plan miejscowy obowiązkowo zawiera szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, wobec czego ma charakter bezwzględnie wiążący. Jednakże nie ulega wątpliwości, że te warunki, ograniczenia czy zakazy muszą wynikać z innych obowiązujących dla danego terenu przepisów prawa, na ogół z przepisów rozporządzeń. Brak takich uregulowań w zakresie rozmieszczania elektrowni wiatrowych zwalnia Radę Gminy z obowiązku określania warunków, ograniczeń i zakazów w planie miejscowym, który zakłada istnienie takich urządzeń. Trudno założyć, że Rada Gminy na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. byłaby w każdym wypadku uchwalania planu miejscowego zobowiązana do samodzielnego określenia jakichś ograniczeń, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że nie zawsze jest to celowe i konieczne. Stanowiłoby to nadto zbyt szerokie udzielenie Radzie Gminy funkcji prawodawczej. Przepis ten wskazuje wyłącznie na zamieszczenie obowiązkowych ograniczeń w zgodzie z odrębnymi przepisami.

Nie jest już natomiast rzeczą Sądu w niniejszej sprawie ocena zgodności uchwalenia studium z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż Sąd na zasadzie art. 134 p.p.s.a związany jest granicami skargi, której przedmiotem jest plan miejscowy. Z tych samych przyczyn bez komentarza należy pozostawić podniesioną kwestię wydania przez Starostę w dniu 20 maja 2014 roku pozwolenia na budowę na działce numer [...], a więc objętej zaskarżonym planem miejscowym.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wobec czego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.