Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3171/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 7 w zw. z art. 77, art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 252/14 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddalił skargę.

Sąd wskazał, iż przedmiotem skargi, wniesionej przez T. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia [...] lipca 2013 r., przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek celowy w kwocie 30 zł i odmawiająca przyznania zasiłku celowego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 1 lipca 2013 r. skarżący wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie zasiłku celowego i zasiłku specjalnego celowego w związku z brakiem środków na życie i leczenie oraz na spłatę długów.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, orzekł o przyznaniu T. R. specjalnego zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia, lekarstw, środków czystości i higieniczny osobistej, częściowe pokrycie opłat w wysokości 30 zł, jednocześnie odmawiając przyznania zasiłku celowego. Jako podstawę prawną decyzji wskazał przepisy art. 104 k.p.a. oraz art. 2, art. 8, art. 39 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji, organ podał, że w drodze wywiadu środowiskowego ustalono, iż klient prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a źródłem jego utrzymania w czerwcu 2013 r. była renta inwalidzka wynosząca 619,08 zł, po potrąceniu 453,09 zł miesięcznie tytułem zaległości alimentacyjnych. Natomiast wydatki wniosły: na telefon i internet - 140 zł, na energię elektryczną - 135 zł, telefon komórkowy - 30 zł, na leki - 56,84 zł. Ponadto klient nie poniósł opłat za gaz i nie reguluje opłat czynszowych, a zadłużenie z tego tytułu wynosi 32.894,45 zł. Uznając, że wyliczony dochód przekracza kryterium dochodowe, ustalone zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, w wysokości 542 zł, organ stwierdził, że T. R. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Wskazał jednak, że zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy dochód osoby przekracza kryterium dochodowe, przysługuje specjalny zasiłek celowy. Odnosząc się do sytuacji wnioskodawcy organ podał, że jest on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a z zaświadczeń lekarskich z 18 i 19 lipca 2012 r. wynika, że wymaga diety ubogolipidowej, posiada liczne schorzenia neurologiczne i kardiologiczne oraz związane z uszkodzeniem kręgosłupa i powinien przyjmować leki, których koszt wynosi ok. 45 zł. Organ odnotował, że w dniu 15 lipca 2013 r. ustalono, iż klient oczekuje pomocy finansowej na zakup żywności dostosowanej do stanu zdrowia (dieta cholesterolowa) w wysokości 400 zł, odzieży, tj. bielizny osobistej, spodni, kurtki letniej, obuwia letniego "wraz z dostosowaniem do skrótu kończyny dolnej" - ok. 250 zł, środków czystości i higieny osobistej (proszek do prania, mydło, pasta do zębów, płyn do naczyń) - ok. 50 zł, co stanowi łącznie 700 zł. Poza tym klient podał, że chce przeznaczyć zasiłek na zakup leków, w tym zaległych recept na leki - ok. 30 do 130 zł, na spłatę zadłużenia za energię - ok. 400 zł, na spłatę zadłużenia u znajomych - ok. 850 zł i zadłużenia za czynsz - ok. 40.000 zł. Wskazując na cele pomocy społecznej organ stwierdził, że pomimo występowania u klienta choroby i niepełnosprawności pomoc nie może zostać przyznana w tak dużej wysokości z uwagi na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka. Organ zaznaczył, że osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie może zostać automatycznie uwzględniony, gdyż rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności udzielenia pomocy, ale też przy udzielaniu świadczeń organ musi kierować się własnymi możliwościami finansowymi. W tym zakresie wyjaśnił, że z uwagi na ograniczony budżet przyznawanie pomocy uzależnione jest od liczby osób ubiegających się o tę pomoc, stąd Ośrodek nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb tych osób i udzielać świadczeń w oczekiwanej przez nie wysokości. Stosownie jednak do art. 3 ust. 4 ustawy, przy ustalaniu wysokości świadczenia pomoc należy dostosować do uzasadnionych potrzeb osoby lub rodziny z równoczesnym uwzględnieniem faktycznych możliwości finansowych Ośrodka. Odnotował też, że sytuacja życiowa skarżącego jest mu dobrze znana, gdyż jest on objęty pomocą finansową co najmniej od 1994 r., a od roku 2004 otrzymuje zasiłek celowy lub specjalny zasiłek celowy. Zaakcentował, że skarżący od sierpnia 2010 r. nie odebrał z kasy Ośrodka przyznanych specjalnych zasiłków celowych oraz świadczeń w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w łącznej kwocie 1.560 zł, pomimo wysyłanych do klienta zawiadomień. Nawiązując do orzecznictwa organ zaznaczył, że z uwagi na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej, wysokość udzielonej pomocy nie zawsze musi być przyznana w wysokości zaspokajającej w pełni zaistniałe potrzeby, a powinna być ona ukierunkowana w pierwszej kolejności na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować. Przy rozdziale środków przyjęto zasadę, że zasiłek w wyższej wysokości jest przyznawany rodzinom z dziećmi, osobom samotnie wychowującym dzieci, nie posiadającym dochodu lub mającym bardzo niski dochód. Zasiłek celowy w niższej wysokości przyznawany jest osobom lub rodzinom, w których choćby jedna osoba otrzymuje stały comiesięczny dochód i różnica pomiędzy dochodem faktycznym rodziny a kryterium dochodowym jest mała. Górna wysokość zasiłku celowego dla rodzin wynosi 250 zł., zaś dla osób samotnych 150 zł. Zasiłki w górnej wysokości są przyznawane jednak w okresie zimowym na zakup opału. Organ wskazał ponadto, że w roku 2013 Ośrodek posiada na zasiłki celowe kwotę 38.750 zł miesięcznie. Przeciętna wysokość zasiłków dla rodzin wynosi 60 zł, a dla osób samotnych 30 zł. W czerwcu wpłynęło 768 podań, w tym 120 o pomoc w formie zasiłku celowego, wysokość zasiłków celowych kształtowała się w granicach od 30 zł do 200 zł w zależności od sytuacji klienta czy rodziny oraz możliwości finansowych Ośrodka. Przyznano 410 świadczeń w formie zasiłku celowego (zrealizowano też wnioski złożone w maju 2013 r.), w tym 22 zasiłki specjalne celowe. Z kolei w lipcu 2013 r., na dzień wydawania decyzji, wpłynęło 598 podań, a wysokość zasiłków celowych kształtowała się w granicach od 30 do 150 zł w zależności od indywidualnej sytuacji klienta czy rodziny oraz możliwości finansowych Ośrodka. Organ wyjaśnił, że nie może rozdzielić posiadanych środków finansowych na liczbę złożonych podań w danym miesiącu, gdyż nie można w sposób automatyczny przyznać zasiłku celowego w takiej samej wysokości zarówno osobie samotnej z dochodem, jak osobie samotnej bez dochodu, czy też rodzinie z dwójką lub czwórką dzieci utrzymującej się tylko z zasiłku dla bezrobotnych i zasiłku rodzinnego. Odnośnie sytuacji wnioskodawcy, organ wywiódł, że skarżący jest osobą samotną posiadającą stały dochód, stąd nie można przyznać mu zasiłku w takiej samej wysokości jak zasiłek dla osoby samotnej bez dochodu, czy też rodziny z trójką dzieci. Zdaniem organu, sytuacja finansowa wnioskodawcy na tle innych rodzin objętych pomocą społeczną jest w miarę dobra, gdyż posiada on stały comiesięczny dochód w postaci renty, natomiast większość osób samotnych korzystających z pomocy społecznej to osoby o bardzo niskim dochodzie lub bez dochodu. Organ podkreślił, że pomoc społeczna ma charakter uzupełniający, co oznacza, że świadczenia mają na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w trudnym dla nich okresie, nie mogą natomiast stanowić stałego źródła dochodu. Końcowo organ zaznaczył, że nieodebrane środki finansowe z tytułu przyznanych świadczeń wnioskodawca mógłby przeznaczyć na zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb życiowych, takich jak zakup leków, żywności czy odzieży. W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procedury, w tym wyroków WSA w Opolu o sygnaturach II SA/Op 386/05, II SA/Op 388/05, II SA/Op 51/05, II SA/Op 384/05 i II SA/Op 447/05. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że we wrześniu i październiku 2012 r. był pozbawiony wszelkich środków pieniężnych. Zarzucił, że przyznanie każdego świadczenia powinno nastąpić odrębną decyzją, a podejmując rozstrzygnięcie organ nie uwzględnił zapisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy i tym samym odstąpił od zajęcia stanowiska w kwestii wynikającej z art. 41 tej ustawy, nie wskazując, w jaki sposób strona ma rozdysponować przyznane świadczenie na określone w decyzji cele oraz pominął wydatki na zakup artykułów żywnościowych i zakup ciepłego posiłku, spłatę długu zapobiegającą eksmisji, zakup bielizny osobistej i konserwację mieszkania. Zarzucił również, że organ nie przedstawił udokumentowanych faktycznych kwot wypłacanych ze środków pomocy społecznej i nie odniósł się do art. 3 ust. 1 ustawy oraz nie wyjaśnił, czym jest ciepły posiłek raz dziennie, talony żywnościowe, dary z Unii Europejskiej, czy pomoc w postaci usług opiekuńczych. Nie wskazał też, kto te świadczenia przyznaje i realizuje, jak również nie podał, jakie działania zamierza podjąć, aby zapobiec eksmisji orzeczonej wobec wnioskodawcy. Skarżący stwierdził, że będąc trwale niezdolnym do pracy nie ma możliwości podjąć zatrudnienia, co pozwoliłoby poprawić sytuację życiową. Zarzucił ponadto, że organ lakonicznie wspomina o świadczeniach na rzecz innych osób, podając w tym zakresie "suche dane", które nie stanowią stanu faktycznego. Nie wyjaśnia przy tym, jakie środki pochodzą ze Skarbu Państwa, a jakie z zasobów własnych Gminy, ani też z jakich powodów we wcześniejszym okresie, przy dużej licznie bezrobotnych w gminie, uzyskiwał pomoc o wartości przekraczającej jedną trzecią swego dochodu, natomiast wobec malejącego aktualnie bezrobocia pomoc uległa zmniejszeniu. Odwołujący podniósł, że nie ma pomocy w dotarciu do placówek służby zdrowia, jest pozbawiony prawa do ciepłego posiłku oraz pomocy w postaci usług opiekuńczych. Zgłosił również zarzuty odnośnie pracy przydzielanych mu opiekunek, które stopniowo dewastują jego mienie. Zwrócił też uwagę, że Ośrodek dokonywał wypłaty świadczeń na rzecz osób majętnych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił cele pomocy społecznej w świetle art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Na podstawie art. 3 ust. 3 i 4 tej ustawy wskazał na zasady udzielania pomocy, a odwołując się do regulacji art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy - na przesłanki jej udzielenia. Powołując przepisy art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, regulujące przyznanie zasiłku celowego oraz art. 41 ustawy, odnoszący się do formy wsparcia w postaci specjalnego zasiłku celowego, Kolegium wyjaśniło, że art. 41 ustawy pozwala na przyznanie specjalnego zasiłku celowego niezależnie od dochodu osoby ubiegającej się o to świadczenie, co oznacza, że organ winien ocenić sytuację zdrowotną i dochodową wnioskodawcy. Z konstrukcji tego przepisu wynika ponadto, iż organ "może" przyznać specjalny zasiłek celowy, a zatem decyzja podjęta w tym zakresie ma charakter uznaniowy. To z kolei powoduje, że wydając decyzję w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego organ winien każdorazowo wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym zwłaszcza powody ubiegania się przez daną osobę lub rodzinę o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, rozmiar posiadanych przez siebie środków finansowych, jak również potrzeby innych osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej. Powołując się na aktualizację wywiadu środowiskowego, organ odwoławczy przyjął, że skarżący jest osobą samotną, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, bierną zawodową i niepełnosprawną w stopniu znacznym, a źródłem jego utrzymania w czerwcu 2013 r. jest renta inwalidzka, która po dokonanych potrąceniach z tytułu alimentów wynosi 619,08 zł. W ocenie Kolegium, wysokość uzyskiwanego dochodu powoduje, że wnioskodawca nie jest uprawniony do otrzymania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy. Może być mu jednak przyznany specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy i dlatego prawidłowo organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek strony pod kątem uregulowań zawartych w tym przepisie. Zgadzając się z twierdzeniami, że sytuacja życiowa strony jest sytuacją szczególną z uwagi na stan zdrowia, niepełnosprawność, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji oraz korzystanie z usług opiekuńczych, jako zasadne organ odwoławczy przyjął przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego. Odnośnie wysokości przyznanego świadczenia stwierdził, że przyznając zasiłek w wysokości 30 zł, organ pierwszej instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego. Wyjaśnił bowiem szczegółowo, jakimi kryteriami się kieruje przy przyznawaniu świadczeń i dlaczego przyznał stronie świadczenie w takiej, a nie innej wysokości. W tym zakresie wskazał kwotę środków przeznaczonych w 2013 r. na realizację zadań własnych, w tym na wypłaty zasiłków celowych, podał przeciętną i górną wysokość przyznawanych zasiłków oraz zasady ich przyznawania w takich wysokościach, a także liczbę podań złożonych w czerwcu i lipcu 2013 r., do dnia wydania decyzji. Zauważył ponadto, że skarżący jest wprawdzie osobą niepełnosprawną, lecz posiadającą stały, comiesięczny dochód, stąd nie można porównać jego sytuacji z sytuacją osoby samotnej bez dochodu, czy też rodziny z dziećmi. Wskazując na art. 3 ust. 3 i 4 ustawy oraz powołując się na orzeczenie NSA, Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, że forma i rozmiar pomocy powinny być dostosowane do okoliczności konkretnej sprawy, a ustalając wysokość świadczeń organ powinien kierować się nie tylko potrzebami strony, ale interesem wszystkich osób ubiegających się o pomoc oraz możliwościami organu. Dlatego organ nie ma obowiązku przyznania świadczenia w takiej wysokości, która w całości pokrywa żądania zawarte we wniosku o pomoc. Decyzja w tej sprawie zapada w ramach uznania administracyjnego, co obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście liczby ubiegających się o pomoc, sformułowanych żądań oraz wysokości środków posiadanych przez organ. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i zachował wymogi rzetelnego postępowania oraz nie dopuścił się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku strony. Odnośnie zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że kwestia przyczyn przyznania świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, została przez organ pierwszej instancji wyjaśniona. Podkreśliło, że przedmiotem sprawy było rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na potrzeby wskazane w tym wniosku oraz w toku wywiadu środowiskowego, stąd kwestia działań związanych z orzeczoną eksmisją wykracza poza zakres sprawy, natomiast potrzeby w zakresie remontu i drobnych napraw nie zostały zgłoszone przez stronę. Kolegium podniosło też, że wnioskodawcy została równocześnie przyznana pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 90 zł w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a ponadto wnioskodawca nie odebrał świadczeń z pomocy społecznej na kwotę 1.560 zł.

We wniesionej skardze do WSA w Opolu, T. R. domagał się uchylenia powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie wyroków WSA w Opolu, jak też wyroków NSA z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92; z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98 i rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z 7 czerwca 2010 r., dotyczących niedopuszczalności regulowania przez radę gminy albo dyrektora ośrodka pomocy społecznej kwestii już unormowanych ustawą. Wniósł o zażądanie od organu i Gminy Nysa akt znajdujących się w ich zasobach i listy wypłacanych świadczeń z dwunastu ostatnich miesięcy, celem wykazania możliwości realizacji ustawy o pomocy społecznej w formie zasiłku celowego lub specjalnego celowego w wysokości wyższej niż przyznany; kwartalnych rozliczeń i wniosków o dotację kierowanych do Wojewody Opolskiego; decyzji o wysokości opłaty czynszowej, jaką skarżący musi ponieść; zaświadczeń o wysokości świadczenia rentowego z ZUS. Poza tym wniósł o ponowne przeliczenie wszystkich przyznanych wcześniej świadczeń z tytułu zasiłku celowego lub specjalnego celowego i wyrównanie ich do poziomu minimum pięciokrotnej jego wysokości oraz o zasądzenie kosztów odwoławczych przepisanych ustawą, a nadto, w razie wątpliwości, o skierowanie "zapytania do TK", czy dodatek pielęgnacyjny stanowi faktyczną podstawę świadczenia wliczającego się do kryterium dochodowego. W uzasadnieniu, wskazując na stan swojego zdrowia i niepełnosprawność, powtórzył wszystkie zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu. Ponadto zarzucił, że organ świadomie używa wobec niego sformułowania "klient", mimo iż skarżący sobie tego nie życzy, a nadto "zaskarżony organ z naruszeniem art. 233 § 1 k.k. na stronach internetowych zamieścił szkalujący komunikat o skarżącym".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2014 r. T. R. zarzucił, że zaskarżony organ nie przytoczył podstawy prawnej, z której wynikałby nakaz, żeby osoby chore, niepełnosprawne i żyjące w ubóstwie były pozbawiane prawa do minimalnego zaspokajania swoich potrzeb przez pomoc w formie zasiłku celowego czy specjalnego celowego i aby ta grupa społeczna była w ten sposób dyskryminowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, iż przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia [...] kwietnia 2011 r., i z tych względów poza zakresem badania przez Sąd w tej sprawie pozostają wskazywane w skardze kwestie dotyczące przyznania innych świadczeń z pomocy społecznej, w postępowaniach zainicjowanych odrębnymi wnioskami skarżącego, w tym z zakresu pomocy finansowej w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ciepłych posiłków oraz darów z Unii Europejskiej i zagadnień związanych z definicjami pojęć, sposobem finansowania i rozdziału środków w tym zakresie, jak też kwestie dotyczące pomocy w postaci usług opiekuńczych, a także świadczeń w postaci zasiłków celowych i specjalnych celowych, przyznanych na mocy wcześniej wydanych rozstrzygnięć, a nadto problematyka przyznawania pomocy innym osobom.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.), zwanej dalej ustawą. Sąd I instancji powołał treści art. 3 i art. 7 ustawy.

Wskazał, iż treść powołanych przepisów wskazuje, że ustawodawca określił ogólne zasady pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także od zakresu środków przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będących dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej.

Sąd uznał, że skarżący, jako osoba samotnie gospodarująca, niepełnosprawna oraz bierna zawodowo, był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. W złożonym wniosku domagał się udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. W świetle tak sprecyzowanego żądania skarżącego dostrzec należy, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). W myśl tych regulacji, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, stanowiącej tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej". Organ obowiązany jest zatem odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, jeżeli stwierdzi, że dochód uzyskiwany przez wnioskodawcę jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego.

Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Na zasadzie art. 8 ust. 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6).

Na tle powyższych przepisów stwierdzić należy, że ustawodawca konstruując pojęcie "dochodu" na użytek ustawy, precyzyjnie wskazał składniki, które podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, jak i te, które nie są do niego wliczane. Katalog wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki - poza wymienionymi przez ustawodawcę - podlegają wliczeniu do dochodu.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły, iż wysokość dochodu skarżącego w czerwcu 2013 r., tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wynosi 619,08 zł. Dokumentacja zgromadzona w sprawie wskazuje jednoznacznie, że źródłem dochodu skarżącego była renta inwalidzka w wysokości 1221,82 zł, z której realizowane są potrącenia alimentacyjne w wysokości 453,09 zł miesięcznie oraz świadczenie zdrowotne w wysokości 149,65 zł miesięcznie. Jest to stały miesięczny dochód skarżącego, którego kwota przekracza kwotę ustalonego kryterium dochodowego, wynoszącego 542 zł. Z tego też względu jako prawidłowe należało uznać stanowisko organu co do zasadności odmowy przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy.

Sąd wskazał, iż forma pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego uregulowana została w art. 41 pkt 1 ustawy.

Podkreślił, że przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, gdyż nie muszą zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy. Nie wymaga on bowiem, aby dochód osób ubiegających się o te specjalne świadczenia nie przekroczył limitów określonych w art. 8 ustawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje natomiast ich sytuacja życiowa. Nie można jednak z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, że przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu, tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga zaistnienia wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wyjątkowość tej sytuacji życiowej powinna być jednak niezwiązana z wysokością uzyskiwanego przez nią dochodu.

Sąd podkreślił, iż decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 41 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany" w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, który uzasadniał przyznanie zasiłku celowego na cele wskazane w decyzji w wysokości 30 zł. Zgodnie z regułami procedury administracyjnej, organy szczegółowo przeanalizowały sytuację wnioskodawcy związaną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, samotnym gospodarowaniem, a także jego sytuacją materialną i życiową. Działając w ramach uznania administracyjnego, zasadnie przyjęły, że sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący, uzasadnia przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego.

Ustalając wysokość świadczenia organy zbadały sytuację finansową wnioskodawcy, mając na uwadze uzyskiwane, stałe dochody oraz fakt nieodebrania przyznanych z pomocy społecznej środków finansowych w wysokości 1.560 zł. Organ pierwszej instancji przedstawił analitykę rozdysponowania środków pieniężnych, informując o wielkości tych środków w skali miesięcznej, liczbie zgłoszonych wniosków o przyznanie pomocy oraz kryteriach, jakimi kieruje się przy rozdziale posiadanych zasobów, a także wskazał na przeciętną wysokość zasiłków podając, że w zależności od ilości członków rodziny kształtuje się ona w granicach od 30 zł do 200 zł. Wyjaśnił też, że zgodnie z przyjętymi regułami, kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie oraz że udziela pomocy w sytuacjach zagrożenia podstawowych warunków egzystencji rodziny. Powyższe sprowadzało się zatem do konkluzji, że pomoc w wyższej wysokości przyznawana jest osobom pozbawionym stałego źródła dochodu lub w przypadku dużej różnicy pomiędzy posiadanym dochodem a kryterium dochodowym, zaś pomoc w niższej wysokości otrzymują osoby posiadające comiesięczne dochody, gdy różnica między dochodem a kryterium dochodowym jest niewielka.

Z kolei, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dokonało powtórnej, wnikliwej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz w sposób szczegółowy, odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu swej decyzji przedstawiło okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. W sposób dostateczny wyjaśniło też, że wpływ na wysokość przyznanego świadczenia pieniężnego miała ograniczona wysokość środków finansowych pozostających w dyspozycji Ośrodka, przy jednoczesnej dużej liczbie osób wymagających wsparcia ze środków pomocy społecznej. Argumentację tę należy w pełni podzielić.

W związku z zarzutami skargi, Sąd wskazał, że wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ musi kierować się przesłankami ustawowymi, w tym wskazaniami zawartymi w powołanych już wyżej przepisach art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, dotyczącymi dostosowania rodzaju i rozmiaru świadczeń do okoliczności sprawy i uwzględniania potrzeb ubiegających się o pomoc w miarę możliwości pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że wobec ograniczonej wielkości środków finansowych, jakimi dysponują organy pomocy społecznej, wykluczone jest zaspokojenie przez organ wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc i to w zgłaszanej przez nie wysokości. Organ musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych. Przedstawione przez organ preferencje dotyczące przyznawania pomocy rodzinom z dziećmi, osobom samotnie wychowującym dzieci, nie posiadającym dochodu lub mającym bardzo niski dochód, są racjonalne i nie mogą budzić jakichkolwiek zastrzeżeń. Zarzuty dotyczące zakazu regulowania przez organy samorządu kwestii unormowanych już ustawowo, są na gruncie rozpoznawanej sprawy całkowicie niezrozumiałe, gdyż tego rodzaju akty nie były powoływane przez organy i nie stanowiły podstawy wydania rozstrzygnięć.

Ponadto, zdaniem Sądu, analityka rozdysponowania posiadanych środków przeznaczonych na zasiłki celowe, obejmująca kwoty środków finansowych, którymi dysponuje Ośrodek i zasady ich rozdziału, zostały w sposób wystarczający przedstawione w decyzji, wobec czego nie zachodziła potrzeba żądania od organu i Gminy Nysa list świadczeń wypłaconych w ciągu ostatnich dwunastu ostatnich miesięcy, kwartalnych rozliczeń i wniosków o dotację, o co wnosił skarżący. Nie są zasadne zarzuty, że organ nie wykazał, w oparciu o materiał dowodowy, wysokości posiadanych środków finansowych oraz tego, że z uwagi na ograniczone środki nie jest możliwe udzielenie mu pomocy w większym wymiarze. Wskazać bowiem należy, że organ pierwszej instancji nie ma obowiązku przedstawiania szczegółowego rozliczenia środków pieniężnych, jakimi dysponuje. Żadne przepisy prawa nie zobowiązują też organu do przedkładania stronie postępowania dowodów w zakresie posiadanych środków finansowych i kosztów związanych z działalnością Ośrodka. Odnotować też trzeba, że oceniając legalność decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej Sąd nie bada prawidłowości gospodarowania środkami pieniężnymi przez organ. Z tych względów wniosek skarżącego o uzupełnienie dokumentacji nie mógł zostać uwzględniony.

Sąd stwierdził, że z zaskarżonej decyzji, podobnie jak i z decyzji organu pierwszej instancji, wyraźnie wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu skarżącemu zasiłku w wysokości 30 zł, a to wyklucza możliwość postawienia organom zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. Kontrolując legalność wydanych w sprawie aktów, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego czy prawa procesowego. Organy określiły wyraźnie, na jakie cele została przyznana kwota zasiłku celowego specjalnego. Brak wskazania przez organ, jaka część przyznanej kwoty powinna zostać przeznaczona na poszczególne cele, nie stanowi wadliwości decyzji, gdyż ostatecznie to świadczeniobiorca dokona rozdysponowania tej kwoty na cele wskazane w decyzji. Ponadto, w świetle przepisów ustawy nie jest wadliwe wydanie jednej decyzji przyznającej pomoc w celu zaspokojenia kilku niezbędnych potrzeb życiowych. Żaden przepis ustawy nie obliguje organu do wydawania w tym zakresie odrębnych decyzji, jeśli żądanie oparte jest na tej samej podstawie prawnej.

Natomiast przepisy ustawy, stanowiące podstawę wydanych rozstrzygnięć, dotyczące sposobu ustalania dochodu dla celów ustawy i nieprzewidujące odliczania od dochodu dodatku pielęgnacyjnego (art. 8 ust. 3 i 4), nie budzą wątpliwości Sądu co do ich konstytucyjności. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest więc powzięcie przez sąd wątpliwości odnośnie konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. Taka przesłanka, zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Sąd nie znalazł z związku z tym podstaw do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego, o co wnioskował skarżący. Wniosek ten nie był przy tym dla Sądu wiążący, gdyż stosownie do art. 193 Konstytucji RP to sąd musi mieć wątpliwości, aby wystąpić z pytaniem prejudycjalnym.

Z kolei powoływane przez skarżącego wyroki tut. Sądu pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż wydane zostały na tle innego stanu faktycznego i nie wiązały one organu przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Natomiast pozostałe zarzuty podniesione w skardze, dotyczące wstrzymania wypłaty świadczeń oraz sposobu działania organu pomocy społecznej, nie odnoszą się do zakresu objętego kwestionowaną decyzją i dlatego nie mogą podlegać ocenie Sądu, gdyż - jak wywiedziono na wstępie - rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie jest wyznaczone zakresem zaskarżonej decyzji i z tego względu może się odnosić do innych kwestii, dotyczących postępowań, jakie toczyły się w odrębnych sprawach. Jedynie na marginesie wyjaśnić należy, że określenie "klient", używane w decyzji administracyjnej wydawanej przez organ administracji, nie ma w języku urzędowym wydźwięku negatywnego, gdyż oznacza tyle co "interesant", "petent".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjna wniósł skarżący T. R. ,

wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie przy nie stwierdzeniu naruszeń proceduralnych wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie oparł swoje zarzuty na:

naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak w uzasadnieniu wyroku szczegółowych rozważań na temat dowodów oraz dotyczących wyjaśnienia jaki wpływ na istotę sprawy miało nie odniesienie się przez organy do indywidualnych potrzeb skarżącego, co skutkowało przyznaniem najniższego świadczenia;

naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez uznanie przez sąd I instancji, że nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., przez organy administracji publicznej mimo tego, że nie podjęły wszystkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, gdy tymczasem w postępowaniu tym przyznając kwotę w najniższej przyznawanej przez organ I instancji kwocie, zaaprobowanej w postępowaniu odwoławczym, nie uwzględniono stanu chorobowego i związanych z tym potrzeb skarżącego, a tym samym naruszono słuszny interes obywatela;

naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez uznanie przez sąd I instancji, że nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji, że w postępowaniu przed organem I instancji strona nie została pouczona o przysługujących jej uprawnieniach, pozbawiona została tym samym możliwości czynnego udziału w postępowaniu, nie poinformowano strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów materiałów oraz zgłoszonych żądań;

naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 145 § l pkt l lit c p.p.s.a. poprzez uznanie przez sąd I instancji, że nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. określającym wymogi formalne jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji poprzez bezpodstawne przejęcie, że organy I i II instancji w pełni uzasadniły swoje rozstrzygniecie, podczas gdy nie odniosły się do wysokości przyznanego zasiłku w kontekście stanu chorobowego skarżącego i związanych z tym potrzeb;

naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ustawy o pomocy społecznej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że kwota 30 zł. jest kwotą wspierającą skarżącego w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz, że rozmiar świadczenia jest odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy;

Skarżący kasacyjnie wskazał, iż znajduje się w katastrofalnej sytuacji materialnej, do której przyczyniły się służby bezpieczeństwa PRL. Skarżący jest niepełnosprawny, praktycznie powinien poruszać się na wózku inwalidzkim. Obecnie z wielkim trudem porusza się wyłącznie przy pomocy kul łokciowych. Do takiego stanu nie doprowadził się sam lecz jest pokrzywdzonym przestępstwem. Do tego zagrożony jest bezdomnością. Nie leczy się w sposób zaordynowany przez lekarzy, przy zaburzonej gospodarce lipidowej, wymagającej diety ubogolipidowej. Choruje również na padaczkę objawową z charakteropatią, dyskopatię szyjną, niedowład wiotki obu kończyn dolnych, zaburzenia gospodarki lipidowej, wypadanie przedniego płatka zastawki mitralnej, chorobę niedokrwienną serca, Przyznana pomoc nie pomoże nawet w zakupie lekarstw.

Skarżący wskazał, iż z racji braku środków finansów na leczenie jego stan zdrowia pogarsza się, a przez to nie może on poprawić swoje sytuacji bytowej, gdyż jest niezdolny do jakiejkolwiek pracy, a wręcz samodzielnej egzystencji. Organy odpowiedzialne za pomoc społeczną nie przekonują jego argumenty, a Sąd I instancji akceptuje ten stan rzeczy.

Jego zdaniem, organ nie wziął pod uwagę, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy, samotną, bez rodziny, nie ma możliwości dodatkowego zarobkowania, a ze względu na stan zdrowia jego potrzeby są większe niż osób zdrowych.

Zarzucił, iż organy uzasadniły wysokość przyznanego świadczenia jedynie średnią przyznawaną osobom samotnym posiadającym dochód. Tym samym, nie odnosząc się indywidualnie do sytuacji skarżącego, organy naruszyły interes strony nie odnosząc się w uzasadnieniach decyzji konkretnie do potrzeb skarżącego, czego nie zauważył Sąd I instancji. Tymczasem fakt niepełnosprawności i występowania choroby, utrudniającej codzienne egzystowanie, stanowi szczególną okoliczność przemawiającą za tym, że kwota przyznanego zasiłku nie powinna być kwotą taką samą jak przyznawana osobom samotnym nie posiadającym problemów ze zdrowiem.

Skarżący zarzucił, iż nie przesłuchano strony i wskazanych przez nią osób. Ponadto, skarżący zamierzał szczegółowiej przedstawić organowi jakiej natury problemy związane są z jego stanem zdrowia i jakie wiążą się z tym potrzeby, nie tylko w postaci konieczności wykupu lekarstw. Dodatkowo, niedoręczenie skarżącemu zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło mu zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka Prezesa spółdzielni na okoliczność sytuacji mieszkaniowej skarżącego oraz sąsiadów na okoliczność problemów zdrowotnych i z poruszaniem się skarżącego.

Naruszenia te skutkowały nie tylko pozbawieniem strony prawa czynnego udziału w postępowaniu, ale i niewłaściwym ustaleniem okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poglądy skarżącego kasacyjnie, nie zasługują na uwzględnienie, gdyż wniesione zarzuty nie są trafne.

Sąd II instancji nie podziela zarzutów skarżącego kasacyjnie podnoszących naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd II instancji stwierdza, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji odpowiada wymogom jakie stawia przed nim ustawodawca w treści art. 141 § p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania".

Sąd I instancji poczynił w uzasadnieniu swojego wyroku w pełni wystarczające ustalenia co do bezsprzecznego stanu faktycznego i w oparciu o ten stan faktyczny prawidłowo skontrolował zastosowanie w odniesieniu do skarżącego kasacyjnie, zarówno przez organ I jak i II instancji, norm prawnych ustawy o pomocy społecznej dotyczących odpowiednio zarówno instytucji zasiłku celowego jaki i instytucji specjalnego zasiłku celowego.

W odniesieniu do zasiłku celowego Sąd I instancji skontrolował i następnie podzielił ustalenia organu I i II instancji, z których jednoznacznie wynika, że kryterium dochodowe uniemożliwia skarżącemu kasacyjnie uzyskanie zasiłku celowego, o którym jest mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W tym wypadku osiągnięcie dochodu, o którym jest mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej eliminuje, niezależnie od woli organu administracyjnego, możliwość przedzielenia, a więc i uzyskania zasiłku celowego. Inaczej mówiąc, wysokość dochodu stanowi nieprzekraczalną ustawową granicę zewnętrzną przydzielenia zasiłku celowego. W tym przedmiocie ustalenia organów są jasne i precyzyjne a kontrola Sądu I instancji spełniła wymogi postępowania sądowego. W sposób całkowicie uzasadniony prawidłowo zebranym przez organy materiałem dowodowymi, Sąd I instancji przyjął, że stopień określenia stanu faktycznego jest zgodny z zasadą prawdy materialnej i pozwala na stosowanie w sprawie norm prawa materialnego. W charakterze prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego Sąd I instancji zakwalifikował wyniki prawidłowo przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, w ramach którego ustalono, że skarżący kasacyjnie na czas wydania kwestionowanej decyzji prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a źródłem jego utrzymania w czerwcu 2013 r. była renta inwalidzka wynosząca 619,08 zł, po potrąceniu 453,09 zł miesięcznie tytułem zaległości alimentacyjnych. Natomiast wydatki wniosły: na telefon i internet - 140 zł, na energię elektryczną - 135 zł, telefon komórkowy - 30 zł, na leki - 56,84 zł. Ponadto skarżący kasacyjnie nie poniósł wówczas opłat za gaz i nie reguluje opłat czynszowych, a zadłużenie z tego tytułu wynosi 32.894,45 zł. W tej sytuacji Sąd I instancji zgodnie z prawem stwierdził kontrolując zakwestionowane decyzje, że wyliczony, jak powyżej dochód, przekracza kryterium dochodowe, ustalone zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, w wysokości 542 zł, a zatem w konsekwencji Sąd I instancji trafnie skonstatował, że organy administracyjne prawidłowo stwierdziły, że skarżący kasacyjnie T. R. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego.

Bezsprzeczne ustalenia co do stanu faktycznego stały się także dla Sądu I instancji bazą/podstawą do skontrolowania zasadności przydzielenia skarżącemu kasacyjnie w ramach specjalnego zasiłku celowego kwestionowanej przez niego kwoty 30 zł. Sąd II instancji nie podziela zarzutów skarżącego kasacyjnie, że skontrolowane przez Sąd I instancja organy administracyjne nie odniosły do indywidualnych potrzeb skarżącego, a co ma znaczenie dla istoty sprawy i co skutkowało, jego zdaniem, przyznaniem najniższego świadczenia.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że zarówno organy administracyjne jak i Sąd I instancji miały na uwadze skonkretyzowane i zindywidualizowane okoliczności sytuacji życiowej skarżącego kasacyjnie, co nie oznacza jednak automatycznie na gruncie ustawy o pomocy społecznej, i w realiach finansowych działania organu administracyjnego, że specjalny zasiłek celowy przewidziany przez ustawodawcę w sytuacji realizacji celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej - będzie spełniał całkowicie, czy też w dużym, względnie satysfakcjonującym stopniu oczekiwania skarżącego kasacyjnie.

Sąd zwraca uwagę, że wskazując na cele pomocy społecznej organy administracyjne odpowiednio stwierdziły, że pomimo występowania u skarżącego choroby i niepełnosprawności pomoc nie może zostać przyznana w tak dużej wysokości z uwagi na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka. Organy podkreśliły, że zgodnie z regułami procedury administracyjnej, szczegółowo przeanalizowały sytuację wnioskodawcy związaną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, samotnym gospodarowaniem, a także jego sytuacją materialną i życiową. Działając w ramach uznania administracyjnego, przyjęły, że sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący, uzasadnia przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego. A zatem ta okoliczność choroby i niepełnosprawności była brana pod uwagę zarówno przez organy administracyjne, jak i była objęta kontrolą Sądu I instancji.

W świetle aksjologii i wartości leżących u podstaw ustawy o pomocy społecznej, organy słusznie zaznaczyły w kontrolowanych decyzjach, że osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się także z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie może zostać automatycznie uwzględniony, gdyż rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności udzielenia pomocy, ale też przy udzielaniu świadczeń organ musi kierować się własnymi możliwościami finansowymi wynikającymi z budżetu. Zdaniem organów, sytuacja finansowa wnioskodawcy na tle innych rodzin objętych pomocą społeczną jest w miarę dobra, gdyż posiada on stały comiesięczny dochód w postaci renty, natomiast większość osób samotnych korzystających z pomocy społecznej to osoby o bardzo niskim dochodzie lub bez dochodu. Organy podkreśliły, że pomoc społeczna ma charakter uzupełniający, co oznacza, że świadczenia mają na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w trudnym dla nich okresie, nie mogą natomiast stanowić stałego źródła dochodu. Końcowo organ zaznaczył, że nieodebrane środki finansowe z tytułu przyznanych świadczeń wnioskodawca mógłby przeznaczyć na zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb życiowych, takich jak zakup leków, żywności czy odzieży.

Mając na uwadze powyższe, organy zgodnie z prawem wyjaśniły, że z uwagi na ograniczony budżet przyznawanie pomocy społecznej uzależnione jest także i od liczby osób ubiegających się o tę pomoc i od powinności organu zabezpieczenia także i ich interesów prawnych wynikających z ustawy o pomocy spolecznej. Stąd Ośrodek niestety nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb tych osób, w tym skarżącego kasacyjnie, i udzielać świadczeń w oczekiwanej przez niego wysokości. Organy nie kwestionują ciężkiej sytuacji życiowej skarżącego, co prawda nie powiadomiły go w trybie art. 10 k.p.a., że przystępują do wydania decyzji, ale z treści skargi wynika, że skarżący w ramach czynnego udziału i uzupełniającego materiału dowodowego podnosiłby kwestie zasadniczo znane organom, a nie podlegające uwzględnieniu z uwagi na ww. obiektywne ograniczenia finansowe organu w udzielaniu pomocy społecznej osobom uprawnionym w ramach decyzji uznaniowych. Zatem to naruszenie art. 10 k.p.a. wystąpiło, jednak nie miało znaczenia dla wyniku sprawy. Wystarczającym materiałem dowodowym w sprawie był protokół z wywiadu środowiskowy uzupełniony skserowanymi dokumentami wykazującymi zakres potrzeb skarżącego kasacyjnie.

Sąd II instancji podkreśla, że decyzja o specjalnym zasiłku celowym jest decyzją uznaniową, w której nie ma granicy zewnętrznej tego uznania w postaci dochodu o nieprzekraczalnej wysokości. Zgodnie z treścią art. 41 ustawy o pomocy społecznej "W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową".

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji skontrolował sposób w jaki organy administracyjne wykorzystały związane prawem uznanie administracyjne zawarte w normie art. 41 ustawy o pomocy społeczne. Z treści kontrolowanych decyzji jasno wynika, że organy I i II instancji zgodnie stwierdziły, że skarżący kasacyjnie znalazł się w szczególnie uzasadnionym przypadku, w którym osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi. Jednak skarżący kasacyjnie zdecydowanie kwestionuje wysokość tego celowego zasiłku specjalnego, podkreślając, że jest zupełnie nieadekwatna do jego ciężkiej sytuacji życiowej, mieszkaniowej, stanu zdrowia i potrzeb żywieniowych, a także potrzeb w zakresie lekarstw i pomocy w zwykłych czynnościach życiowych w związku z jego niepełnosprawnością.

Z treści decyzji organu I i II instancji, co trafnie zauważa Sąd I instancji, wyraźnie widać, że organom jest znajoma ciężka sytuacja życiowa skarżącego kasacyjnie. Jednak w treści uzasadnienia decyzji organu I i II instancji znajduje się szczegółowe i zobiektywizowane uzasadnienie wskazujące jasne kryteria, którymi kierował się organ przydzielając zasiłek celowy w takiej, jak kwestionowanej, wysokości 30 zł.

Ustosunkowując się w tym miejscu do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej, w myśl których zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji zaakceptował błędy proceduralne organu administracyjnych mających znaczenie dla wyniku sprawy, Sąd II instancji stwierdza, że w żadnym wypadku nie można stwierdzić, że organy naruszyły art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.

Skoro Sąd I instancji był w stanie stwierdzić, co zostało wskazane i uzasadnione powyżej, jaki jest bezsprzeczny stan faktyczny, zgodny z zasadą prawdy materialnej, nadający się do stosowania prawa, to tym samym nie można stwierdzić, że organy naruszyły w postępowaniu administracyjnym art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.

Istota decyzji uznaniowej polega na tym, że organ administracyjny ma prawo i zarazem obowiązek znaleźć rozwiązanie najlepsze ze skali rozwiązań możliwych do przyjęcia w świetle prawa. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i te ustalenia, po ich kontroli, podziela także Sąd II instancji. Następnie w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy podjęły rozstrzygnięcie stanowiące wyważenie interesu indywidualnego skarżącego kasacyjnie z interesem społecznym polegającym m.in. na tym, aby inni wnioskujący o zasiłki celowe w przypadku uzasadnionych prawem wniosków mieli także odpowiednio, na miarę możliwości finansowych organu i swoich interesów prawnych, zaspokojone swoje potrzeby.

Sąd II instancji bez niepotrzebnego w tym miejscu powtarzania w pełni aprobuje wyjaśnienia organu Instancji co do przyjętych kryteriów podjęcia decyzji uznaniowej, które znalazły odzwierciedlenie w tzw. analityce rozdysponowania środków pieniężnych, informacji o wielkości tych środków w skali miesięcznej, liczbie zgłoszonych wniosków o przyznanie pomocy oraz kryteriach, jakimi kieruje się organ przy rozdziale posiadanych zasobów, a także wskazaniach na przeciętną wysokość zasiłków, zgodnie z którymi w zależności od ilości członków rodziny kształtuje się ona w granicach od 30 zł do 200 zł. Zgodnie z przyjętymi regułami, organ kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie oraz udzielaniu pomocy w sytuacjach zagrożenia podstawowych warunków egzystencji rodziny.

W konsekwencji powyższych ustaleń nie można stwierdzić, że Sąd I instancji bezpodstawnie zaaprobował błędy proceduralne organów administracyjnych, gdyż te w sprawie nie wystąpiły w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy.

Trzeba w tym miejscu powiedzieć także dalej, że ani Sąd I instancji ani właściwe organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ustawy o pomocy społecznej przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub w przypadku Sądu I instancji niewłaściwe skontrolowanie. A to, według skarżącego kasacyjnie, przez bezpodstawne przyjęcie, że kwota 30 zł. jest kwotą wspierającą skarżącego w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz, że rozmiar świadczenia jest odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Jak to już było powiedziane z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika możliwość wydania decyzji uznaniowej. Sąd słusznie ocenił, że organy administracyjne I i II instancji prawidłowo zinterpretowały tę normę i rozumieją odpowiednio samo uznanie jak i pojęcia nieoznaczone w niej zawarte. Z samym uznaniem administracyjnym mamy na etapie subsumcji, czyli wtedy kiedy intelektualnie porównujemy stan faktyczny z treścią wyłożonej uprzednio (zinterpretowanej) normy prawnej, mając zarazem możliwość podjąć rozstrzygnięcie, które nie jest zdeterminowane jednoznacznie przez ustawodawcę. Organ w tym wypadku ma możliwość prawną kształtowania rodzaju następstwa prawnego (treści decyzji). Z tytułu przyznania 30 zł. nie wynika, że organ uważa, iż jest to pomoc adekwatna do sytuacji życiowej skarżącego kasacyjnie. Z treści decyzji wynika, że jest to forma pomocy optymalnej na jaką było organ stać w danym czasie przy uwzględnieniu nie tylko sytuacji życiowej skarżącego ale i interesu społecznego/publicznego, w którym także i inni członkowie wspólnoty samorządowej i nie tylko, mają mieć przez ten organ zaspokojone potrzeby w przypadkach prawem określonych. W analizowanym zarzucie skarżący nie tyle kwestionuje wykładnię art. 39 ustawy o pomocy spolecznej, co wynik uznania administracyjnego, który ukształtował się na etapie subsumcji normy w prawidłowo określonym stanie faktyczny. Wynik ten jest dopuszczalny w świetle obowiązującego prawa.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przypadku zasiłku celowego, jak i specjalnego zasiłku celowego, organy działały na podstawie normy, którą prawidłowo zinterpretowały a następnie zastosowały do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, co trafnie dostrzegł i ocenił Sąd I instancji.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do mającego zastosowanie w sprawie § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.