Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2088/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 865/15 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 865/15 oddalił skargę [...] na decyzję Ministra [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] (dalej jako "PWRN") decyzją z [...] października 1963 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Zakładów Energetycznych Okręgu Wschodniego w [...], nieruchomości o pow. 905 m2, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność [...]. Na planie sytuacyjnym ww. nieruchomość oznaczona została jako dz. nr [...] (pkt I). Decyzją tą przyznano jednocześnie na rzecz właściciela odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w łącznej kwocie 30.658 zł (pkt II), zobowiązując inwestora do jego wypłaty (pkt III). Ponadto orzeczono o ustanowieniu prawa przechodu i przejazdu przez grunty państwowe od strony ul. [...] dla każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dz. [...], do czasu otwarcia ulicy przewidzianej w planach urbanistycznych (pkt V).

[...] w odwołaniu od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie, ewentualnie zmianę, poprzez objęcie wywłaszczeniem dz. nr [...] oraz połowy dz. nr [...]. Wniosek ten uzasadnił racjonalnym prowadzeniem gospodarki ogrodniczej.

Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (powoływana dalej jako "Komisja Odwoławcza") decyzją z [...] maja 1964 r. nr [...] uwzględniła w części ww. odwołanie i zmieniła pkt I zaskarżonego orzeczenia w ten sposób, że wywłaszczono nieruchomość o pow. 1.079 m² oznaczoną na planie sytuacyjnym sporządzonym w 1961 r. jako dz. nr [...], nr [...] i nr [...]. Jednocześnie, w związku z objęciem wywłaszczeniem dodatkowo dz. nr [...] o pow. 174 m2, uchylono jako bezprzedmiotowy pkt V orzeczenia z 19 października 1963 r. oraz odroczono wydanie decyzji w sprawie odszkodowania do czasu oszacowania przez biegłego dz. nr [...]. Decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia stała się ostateczna.

Komisja Odwoławcza decyzją z [...] sierpnia 1964 r. nr [...] zmieniła orzeczenie z [...] października 1963 r. w pkt II w ten sposób, że za wywłaszczoną nieruchomość o pow. 1079 m2 ustalono odszkodowanie w łącznej kwocie 32.622,50 zł, w tym 3.884.40 zł za grunt, 23.227,10 zł za rośliny oraz 5.511 zł za składniki budowlane znajdujące się na gruncie. Wskazano, że zmiana wysokości odszkodowania nastąpiła na skutek częściowego uwzględnienia odwołania i objęcia wywłaszczeniem również dz. nr [...] o pow. 174 m², za którą przyznano dodatkowe odszkodowanie w wysokości 1.964,50 zł. Decyzja w zakresie odszkodowania stała się ostateczna.

[...] w piśmie z 10 grudnia 2010 r. wniósł o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Komisji Odwoławczej z [...] maja 1964 r. i orzeczenia PWRN z [...] października 1963 r.

Minister [...] decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1964 r. oraz orzeczenia z [...] października 1963 r. Złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został rozpoznany, bowiem postanowieniem z 9 kwietnia 2013 r. zawieszono przedmiotowe postępowanie. Po jego podjęciu w dniu 25 marca 2014 r., postępowanie ponownie zawieszono postanowieniem z 18 lipca 2014 r.

Skarżący pismem z 31 stycznia 2014 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej z [...] sierpnia 1964 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Minister [...] decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej z [...] sierpnia 1964 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia PWRN z [...] października 1963 r., zmienionego decyzją Komisji Odwoławczej z [...] maja 1964 r., w części dotyczącej odszkodowania. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika w dniu 28 czerwca 1963 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna z udziałem właściciela nieruchomości [...] oraz biegłych: [...] i [...], którzy wpisani byli na listę PWRN w [...]. Zakres czynności biegłych w postępowaniu ugodowym poprzedzającym postępowanie wywłaszczeniowe był taki sam, zatem opinia szacunkowa biegłych, sporządzona w tej fazie postępowania na zlecenie inwestora, stanowiła podstawę do procedowania także w postępowaniu wywłaszczeniowym. Odszkodowanie ustalone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". Organ zwrócił uwagę, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek, a szacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". W ocenie Ministra, Komisja Odwoławcza związana była wnioskiem [...] w przedmiocie objęcia wywłaszczeniem również dz. nr [...] o pow. 174 m². Wprawdzie odnośnie do tej działki organ wywłaszczeniowy nie przeprowadził rozprawy, to jednak nie stanowi to o rażącym naruszeniu prawa, skoro właściciel, znając stawki odszkodowania, sam wniósł o jej dowłaszczenie, a działkę tę oszacowano na podstawie takich samych kryteriów jak pozostałą część nieruchomości.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie decyzji z 18 listopada 2014 r. jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania w sytuacji, gdy rażąco naruszała ona prawo, tj.:

1) art. 21 zd. 1 ustawy wywłaszczeniowej przez ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej przez biegłych powołanych przed wszczęciem postępowania przez inwestora, nie zaś w toku postępowania przez organ wywłaszczeniowy; ustalenie odszkodowania za grunt nie na podstawie opinii szacunkowej dotyczącej całego wywłaszczonego gruntu, ale na podstawie 2 cząstkowych opinii szacunkowych: opinii dotyczącej wartości dz. nr [...] i nr [...] oraz opinii dotyczącej wartości dz. nr [...]; ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania za całą nieruchomość wywłaszczoną decyzją Komisji Odwoławczej z 16 maja 1964 r.;

2) art. 21 zd. 1 ustawy wywłaszczeniowej i art. 75 § 1 K.p.a. przez ustalenie odszkodowania za całą nieruchomość (grunt, drzewa i budynek) na podstawie m.in. dwóch opinii szacunkowych, które w dacie wydania decyzji mogły być już nieaktualne, bo sporządzone zostały kilkanaście miesięcy wcześniej;

3) art. 15 K.p.a. przez ustalenie w decyzji drugiej instancji z 1964 r. odszkodowania za nieruchomość inną (większą), niż w decyzji pierwszej instancji, tj. w pkt II orzeczenia z 19 października 1963 r.;

4) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez rozpatrywanie sprawy nieważnościowej poza jej granicami, a mianowicie weryfikację prawidłowości wyliczenia kwoty odszkodowania zawartego w uzasadnieniu decyzji z 1964 r.

Minister [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2014 r. Organ podał, że w sprawie zgodnie z przepisami organ wywłaszczeniowy wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu [...] czerwca 1963 r., co potwierdza znajdujący się w aktach protokół z rozprawy. W rozprawie uczestniczyli rzeczoznawcy: inż. [...] [...], jak również były właściciel gruntu. Odnosząc się do zarzutów ustalenia odszkodowania przez rzeczoznawcę majątkowego niepowołanego przez organ wywłaszczeniowy, Minister wyjaśnił, że choć z treści art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika, że biegły powinien zostać powołany przez organ wywłaszczeniowy, to powszechną praktyką było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia. Praktyka ta, mimo że sprzeczna z przepisem, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa, bowiem biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia. Wybierano ich z listy właściwego urzędu, a wycena, tak jak w przedmiotowej sprawie, polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. Błędne jest przyjęcie, że powołanie biegłego przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a nie przez organ wywłaszczeniowy, stanowi rażące naruszenie prawa, bez jednoczesnego wykazania, że mogło to mieć wpływ na wysokość odszkodowania określoną w opinii szacunkowej. Organ wyjaśnił, że sposób ustalania odszkodowania na potrzeby wystąpienia z ofertą dobrowolnego zbycia nieruchomości i na potrzeby wywłaszczenia był ten sam, bowiem zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości był w zasadzie taki, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Dlatego też opinia szacunkowa biegłych sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania była przydatna również w postępowaniu wywłaszczeniowym, jakie wszczęto później, ponieważ nie doszło do ugodowego nabycia nieruchomości. Organ zauważył, że ze względu na obowiązujące sztywne stawki odszkodowania, jego wysokość pozostawała taka sama, niezależnie od tego, kto powołał biegłego. Minister podał również, że biegli: [...] (opinia z 26 marca 1963 r.) i [...] oraz [...] (opinia z 14 marca 1963 r.), którzy sporządzili opinie dotyczące wyceny nieruchomości, byli biegłymi wpisanymi na listę PWRN. Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości przyznano w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej oraz przepisy wykonawcze, zgodnie z opiniami szacunkowymi sporządzonymi przez biegłego inż. [...] z [...] marca 1963 r. dla dz. nr [...] i nr [...] oraz 10 czerwca 1964 r. dla dz. nr [...]. W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości przez urzędową stawkę wynoszącą 3.60 zł (1.079 x 3,60 zł = 3.884,40 zł). Z kolei odszkodowanie za drzewostan przyznano w wysokości 23.227,10 zł zgodnie z opiniami szacunkowymi sporządzonymi przez biegłego [...] z 26 marca 1963 r. dla dz. nr [...] i nr [...] oraz z 10 czerwca 1964 r. dla dz. [...]. Zgodnie z opinią rzeczoznawców sporządzoną przez [...] i inż. [...] na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1962 r. w sprawie szczegółowych norm szacunkowych dla budynków na wywłaszczanych gruntach (Dz.U. Nr 42, poz. 198), zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 21 czerwca 1960 r. (M.P. Nr 59, poz. 283) oraz wydania II z 1961 r. cennika PZU dla szacowania budynków systemem szczegółowym, odszkodowanie za składniki budowlane, znajdujące się na dz. nr [...] i nr [...], przyznano w kwocie 5.511 zł. Ustalone odszkodowanie zostało więc przyznane w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutu badania przez organ istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją Komisji Odwoławczej z 28 sierpnia 1964 r., mimo prowadzenia postępowania w trybie nadzoru, organ zauważył, że ustalał on jedynie, czy odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości. Wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 K.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 K.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. W konsekwencji za chybiony organ uznał zarzut rozpatrywania sprawy nieważnościowej poza jej granicami przedmiotowymi.

Odnosząc się do zarzutu, że w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszona została zasada dwuinstancyjności, a odszkodowanie w części dotyczącej późniejszego wywłaszczenia dz. nr [...] zostało ustalone bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, Minister stwierdził, że w odwołaniu z 9 listopada 1963 r. dotyczącym decyzji z 19 października 1963 r., właściciel nieruchomości wniósł o wywłaszczenie również dz. nr [...]. Jak wynika z art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Właściwie zatem w decyzji z 18 listopada 2014 r. oceniono, że żądanie właściciela dotyczące objęcia wywłaszczeniem również dz. nr [...] było wiążące dla Komisji Odwoławczej. Jednocześnie przepisy ustawy wywłaszczeniowej nie nakładały na organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy obowiązku ponownego przeprowadzenia rozprawy w przypadku dowłaszczenia nieruchomości. Poza tym wywłaszczenie dz. nr [...] wynikało z wniosku właściciela złożonego właśnie na rozprawie. Brak było zatem obowiązku organu, jak i faktycznej potrzeby przeprowadzenia kolejnej rozprawy. Organ nadzoru zauważył również, że decyzją z [...] maja 1964 r. Komisja Odwoławcza orzekła w zakresie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zaś decyzją z [...] sierpnia 1964 r. orzekła o odszkodowaniu. Z akt archiwalnych sprawy nie wynika, aby po wydaniu decyzji z [...] sierpnia 1964 r. oraz po uzyskaniu dodatkowej opinii szacunkowej sporządzonej przez inż. [...] z 10 czerwca 1964 r. przeprowadzono kolejną rozprawę dotyczącą ustalenia odszkodowania za dz. nr [...]. Nie może być to uznane jednak za rażące naruszenie prawa, gdyż były właściciel znając stawki odszkodowania, sam wniósł o wywłaszczenie również dz. nr [...], która została wyceniona na podstawie takich samych kryteriów, jak pozostała część nieruchomości.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzją skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, stawiając zarzuty, jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 11 maja 2016 r. skargę oddalił. Sąd wskazał, że w toku postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego wywłaszczenia dz. nr [...] i [...] sporządzone zostały dwie opinie szacunkowe: pierwsza z [...] marca 1963 r. sporządzona przez inż. [...] i [...], dotycząca szacunku obiektów budowlanych posadowionych na ww. działkach oraz druga z 26 marca 1963 r., opracowana przez inż. [...], dotycząca szacunku gruntu oraz drzewostanu. Wszyscy biegli byli wpisani na listę PWRN w [...]. Sąd przyznał rację skarżącemu, że biegłych tych nie powołał organ wywłaszczeniowy, zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, tylko wnioskodawca wywłaszczenia, jednak w ocenie Sądu nie stanowi to o rażącym naruszeniu prawa. Przez wpisanie na listę PWRN w [...] w rzeczywistości biegli powołani byli przez organ pierwszej instancji, upoważniony do orzekania w sprawach wywłaszczenia, a przez to byli niezależni od wnioskodawcy. Poza tym opinie szacunkowe sporządzali oni według tych samych zasad, jakie obowiązywały w przypadku powołania ich przez organ w toku postępowania. Wynika to wyraźnie z art. 6 ust. 1 zd. 1 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania w ustawie. Sąd zaznaczył, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy wywłaszczeniowej polegała na tym, że wówczas nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków opierały się na "sztywnych stawkach". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było zatem nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), ale przez pomnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że wysokość odszkodowania ustalona decyzją Komisji Odwoławczej z 28 sierpnia 1964 r. odpowiadała prawu. Sąd zaznaczył również, że w toku postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności na rozprawie z udziałem biegłych, właściciel nie kwestionował wysokości odszkodowania. Na rozprawie nie zgadzał się tylko na dobrowolną sprzedaż nieruchomości i prosił o zabezpieczenie dostępu do dz. nr [...]. Również w odwołaniu od decyzji wywłaszczeniowej właściciel [...] kwestionował tylko sposób wydzielenia działek przeznaczonych do wywłaszczenia. Podniósł, że dz. nr [...] została odcięta od domu, co uniemożliwia jej racjonalną uprawę. W związku z tym zaproponował przesunięcie granic wywłaszczenia: zamiast całej dz. nr [...] wywłaszczyć jej połowę, a dodatkowo całość dz. nr [...]. Organ wywłaszczeniowy potraktował powyższy wniosek jako żądanie "dowłaszczenia" dz. nr [...], którym był związany (art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej). Stąd zlecenie biegłemu oszacowanie dodatkowej działki, wobec której organ nie przeprowadził już rozprawy, tylko zsumował wartości nieruchomości wynikające z trzech operatów szacunkowych. Trzecia opinia została sporządzona na zlecenie organu wywłaszczeniowego przez biegłego inż. [...] w dniu 10 czerwca 1964 r., a dotyczyła wyceny dz. nr [...] wraz z istniejącym na niej drzewostanem. W ocenie Sądu, mając na uwadze sposób ustalania odszkodowania ("ceny sztywne"), dla wysokości odszkodowania nie miała znaczenia okoliczność, że nie sporządzono jednej opinii dotyczącej oszacowania wartości wywłaszczonej nieruchomości składającej się z dz. nr [...], nr [...] i nr [...], tylko ustalono je na podstawie dwóch cząstkowych opinii, dotyczących najpierw dz. nr [...] i nr [...], a następnie dz. nr [...]. Wprawdzie co do dz. nr [...] nie przeprowadzono rozprawy, jednak w ocenie Sądu, to uchybienie procesowe nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Rozprawa odbyła się bowiem co do dwóch działek o łącznej powierzchni 905 m², natomiast nie objęto nią dz. nr [...] o powierzchni 174 m². Okoliczność nieprzeprowadzenie odrębnej rozprawy administracyjnej należy rozpatrywać w kontekście tego, że właściciel akceptował jej wywłaszczenie oraz miał świadomość sposobu ustalania wartości odszkodowania za grunt i drzewostan, ponieważ był obecny na rozprawie w dniu 28 czerwca 1963 r. i nie zgłaszał żadnych uwag do obecnych tam biegłych.

Podsumowując Sąd wskazał, że wysokość ostatecznego odszkodowania odpowiadała prawu i nie była kwestionowana przez właściciela, natomiast "dowłaszczenie" dz. nr [...] w toku postępowania odwoławczego nastąpiło z inicjatywy samego właściciela, który znał wcześniejsze szacunki gruntu i drzewostanu, a "dowłaszczona" działka została oszacowana na podstawie takich samych kryteriów jak pozostała część nieruchomości. Z operatu szacunkowego dotyczącego dz. nr [...] wynika, że wysokość odszkodowania za jej wywłaszczenie (grunt i drzewostan) wyniosła 1.964,50 zł, co stanowi jedynie około 6% całości odszkodowania. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. przez ustalenie w decyzji drugiej instancji z 1964 r. odszkodowania za nieruchomość inną (większą) niż w decyzji pierwszoinstancyjnej. Właściciel nieruchomości skorzystał bowiem z zasady dwuinstancyjności i odwołał się od decyzji obejmującej wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie odszkodowania. Organ odwoławczy zmienił natomiast decyzję wywłaszczeniową i ustalającą odszkodowanie na wniosek właściciela nieruchomości. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi dotyczącego nieaktualności opinii szacunkowych, bowiem w dacie orzekania o wywłaszczeniu nie obowiązywały przepisy, które określałyby czas wykorzystania operatu.

Skargę kasacyjną od wyroku z 11 maja 2016 r. wniósł [...], zastępowany przez adwokata [...], zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędną ocenę, że badana w postępowaniu nadzorczym decyzja Komisji Odwoławczej z 1964 r. o odszkodowaniu za nieruchomość, wprawdzie narusza przepisy, jednak nie jest to rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przewidziana w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej obligatoryjna rozprawa administracyjna w sprawie wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, miała umożliwić byłemu właścicielowi podniesienie zarzutów lub wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego. Brak takiej rozprawy pozbawiał właściciela przysługujących mu uprawnień i stanowił o rażącym naruszeniu ww. przepisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie rozprawa taka miała szczególne znaczenie w przypadku nieruchomości zabudowanej lub porośniętej roślinnością, bowiem wycena takiej nieruchomości nie podlegała tylko, jak w przypadku gruntu, na prostym przemnożeniu stawek i powierzchni. W niniejszej sprawie jest natomiast bezsporne, że odszkodowanie ustalone kontrolowaną decyzją z 1964 r. za wywłaszczoną nieruchomość obejmującą m.in. dz. nr [...], nie było przedmiotem rozprawy administracyjnej. Sytuacja ta pozbawiła byłego właściciela nieruchomości możliwości podniesienia zarzutów oraz wątpliwości co do prawidłowości trzeciego operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe okoliczności skutkowały rażącym naruszeniem art. 21 zd. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Przepis powyższy, w ocenie skarżącego kasacyjnie, naruszono również poprzez sporządzenie operatów szacunkowych nie przez biegłych powołanych w postępowaniu przez organ, ale przed wszczęciem tego postępowania, przez inwestora, a więc przez podmiot zainteresowany minimalizacją odszkodowania, jak również poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) przez orzeczenie w badanej decyzji z 1964 r. o odszkodowaniu za inną nieruchomość niż w decyzji pierwszej instancji. Powyższe skutkowało w konsekwencji naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 20 lipca 2017 r. zatytułowanym "Uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej", skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że błędnie wskazał jako naruszony przepis art. 15 K.p.a., zamiast przepisu art. 110 § 1 K.p.a., który w dacie wydana kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji konstytuował zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skarżący podał ponadto, że działka była zabudowana, co oznaczało, że jej oszacowanie było bardziej skomplikowane niż w przypadku działek niezabudowanych. W tej sytuacji konieczne było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie odszkodowania. Właściciel kwestionował przy tym decyzję pierwszej instancji o odszkodowaniu zaskarżając ją odwołaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1370) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych wyżej granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., sprowadza się do zarzutu błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że ustalenie w decyzjach wywłaszczeniowych odszkodowania na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia (Zakładów Energetycznych Okręgu Wschodniego w [...]) nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a także że nie stanowi rażącego naruszenia prawa okoliczność ustalenia odszkodowania za dz. nr [...] bez przeprowadzenia kolejnej rozprawy administracyjnej oraz że rażąco nie została naruszona zasada dwuinstancyjności.

Powyższe zarzuty w istocie dotyczą zatem tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można było uznać, że kontrolowane w trybie nadzoru decyzje, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, rażąco naruszają art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Przepis ten stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z cytowanego przepisu wynika, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinno mieć za podstawę wynik rozprawy, na której muszą być wysłuchani biegli, powołani przez organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe, a opinie biegłych powinny zawierać szczegółowe uzasadnienie. Powołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowy, przedstawienie przez nich opinii ze szczegółowym uzasadnieniem, wysłuchanie ich na rozprawie dawało gwarancje stronom zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, składania uwag i zastrzeżeń.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako dz. nr [...] i nr [...] ustalone zostało na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na zlecenie wnioskującego o przeprowadzenie tego postępowania (por. opinia inż. [...] z 26 marca 1963 r. – dotycząca działki i drzewostanu i opinia inż. [...] oraz inż. [...] z 14 marca 1963 r. – dotycząca obiektów budowlanych znajdujących się na ww. działkach). Biegli inż. [...] i inż. [...] uczestniczyli następnie w rozprawie administracyjnej, na której stawił się również właściciel wywłaszczanej nieruchomości (por. protokół rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 28 czerwca 1963 r.).

Z kolei odszkodowanie za dz. nr [...], o której "dowłaszczenie" wystąpił jej właściciel [...] (por. odwołanie z 8 listopada 1963 r. od orzeczenia PWRN z 19 października 1963 r.), ustalone zostało bez przeprowadzenia kolejnej rozprawy, na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej w dniu 10 czerwca 1964 r. przez powołanego przez organ wywłaszczeniowy biegłego – inż. [...].

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii ustalenia odszkodowania za dz. nr [...] i nr [...], to wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji ocenił prawidłowo, że naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego, polegające na sporządzeniu przez biegłych opinii na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, w sytuacji kiedy właściciel nieruchomości nie kwestionował wysokości odszkodowania ustalonego na ich podstawie nie może być uznane za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. [...] ani na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej ani też w odwołaniu od orzeczenia z 19 października 1963 r. nie kwestionował dokonanej wyceny i nie zadawał biegłym pytań odnośnie do przedłożonych opinii. Z odwołania od decyzji i protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, że dawny właściciel nieruchomości kwestionował wyłącznie zakres wywłaszczenia nieruchomości. Uwagi dotyczące odszkodowania za nieruchomość [...] zgłosił przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w piśmie z 11 listopada 1962 r., w którym zakwestionował warunki wywłaszczenia, w tym zaproponowaną cenę za odstąpienie nieruchomości. Na żadnym etapie postępowania wywłaszczeniowego nie zgłaszał już uwag ani zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych. Również skarżący kasacyjnie nie wskazuje na merytoryczną wadliwość wyceny, a jedynym zarzutem toczącego się obecnie postępowania nadzorczego, jest ustalenie odszkodowania na podstawie opinii, które sporządzono przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wykonanych na zlecenie jednej ze stron a nie organu. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że powyższe uchybienia, mimo że stanowią naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, to nie w stopniu, który można by kwalifikować jako rażący. Tego rodzaju zarzuty mogły być podnoszone w postępowaniu odwoławczym (zwykłym), lecz w postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa, które w szczególności winny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego – trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). Przy tym w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy wskazani biegli byli wpisani na listę PWRN w [...] (tj. organu wywłaszczeniowego), a właściciel nieruchomości znał treść ich opinii i nie kwestionował zawartej w nich wyceny stanowiącej podstawę odszkodowania ustalonego orzeczeniem PWRN, to nie sposób oceniać występujących w tym postępowaniu wad jako istotnych i godzących w elementy istniejącego stosunku materialnoprawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do tego, że organowi wywłaszczeniowemu nie można było zarzucić rażącego naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej przy ustalaniu odszkodowania za dz. nr [...] przez nieprzeprowadzenie w tym zakresie rozprawy administracyjnej. W skardze kasacyjnej wskazano, że rozprawa administracyjna miała szczególne znaczenie w przypadku nieruchomości zabudowanej i/lub porośniętej roślinnością, gdyż wycena takiej nieruchomości według ówczesnych przepisów nie polegała tylko na prostym przemnożeniu stawek i powierzchni, jak w przypadku gruntu. W piśmie z 20 lipca 2017 r. wskazano wprost, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana. Powołane okoliczności należą jednak do sfery faktów, a próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Taki zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd Wojewódzki nie został w skardze kasacyjnej wskazany. W tej sytuacji skoro stan faktyczny nie został podważony, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do kwestionowania stanu faktycznego przyjętego przez Sąd Wojewódzki. Wedle przyjętego stanu sprawy działka nr [...] nie była zabudowana. Naniesienia budowlane znajdowały się na pozostałych wywłaszczonych działkach nr [...] i nr [...], ale w odniesieniu do tych działek rozprawa administracyjna odbyła się. Jak trafnie zauważył organ nadzoru i Sąd w czasie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie istniał wolny rynek, a szacowanie gruntu opierało się na "stawkach sztywnych". Działkę tę wywłaszczono przy tym na wniosek jej właściciela (który znał stawki odszkodowania przyznanego na jego rzecz orzeczeniem z [...] października 1963 r. za dz. nr [...] i [...]) i oszacowano ją na podstawie takich samych kryteriów, jak pozostałą część nieruchomości. Nieprzeprowadzenie zatem kolejnej rozprawy administracyjnej w sprawie wyceny dz. nr [...], nie mogło być rozpatrywane w kategorii rażącego naruszenia prawa.

W sprawie nie naruszono również rażąco zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez ustalenie w decyzji drugiej instancji z 1964 r. odszkodowania za nieruchomość inną (większą) niż w decyzji pierwszoinstancyjnej. Jak wskazano już wyżej, właściciel nieruchomości skorzystał z możliwości wniesienia odwołania od decyzji pierwszej instancji, czego skutkiem było ustalenie odszkodowania również za "dowłaszczoną" dz. nr [...].

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (skutki, które wywołuje decyzja). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94; OSN 1994, nr 3, poz. 36 oraz wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94; ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Takiego zaś naruszenia, z przyczyn wskazanych powyżej, nie można doszukać się w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.