Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2207/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust.
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skarg Starosty [...] i R. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargi


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych przez Starostę [...] oraz R. L. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] sierpnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: Prawo budowlane), wstrzymał Staroście [...], reprezentującemu Skarb Państwa – właściciela działki nr [...] obr. [...] W., roboty budowlane polegające na wykonaniu na tej działce budowli w postaci zjeżdżalni wodnej, zlokalizowanej pomiędzy wejściami na plażę nr [...] i [...], w obszarze o wymiarach 17,80 x 15,30 m, w odległości około 10 m od podnóża wydmy; polegającej na wzniesieniu konstrukcji stalowej wysokości ca. 9 m ze schodami wejściowymi i podestem górnym oraz torem wodnym z laminatu poliestrowo-szklanego podpartym stalowymi podporami i nałożył na niego obowiązek przedstawienia w terminie do 30 listopada 2019 r.:

1. zaświadczenia Burmistrza W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr: [...] obręb [...] W.,

2. dokumentów, o których mowa w art.33 ust.2 pkt 1,2 i 4 ppkt a Prawa budowlanego, tj. 4 egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego budowli wymienionej w pkt. I wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, w tym:

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr: [...] obręb [...] W., na której zlokalizowana jest ww. budowla, wg wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz.U. z 2016 r. poz.1493),

- zgody, w drodze decyzji Dyrektora Urzędu [...] w G., wydanej na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.2214 ze zm., dalej u.o.m.), na wykorzystanie obszaru pasa technicznego do zabudowy rozpatrywaną budowlą,

- postanowienia Starosty [...] o uzgodnieniu rozwiązań projektowych w zakresie linii zabudowy wzniesionej budowli od strony dróg, placów i innych miejsc publicznych.

Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli w terminie Starosta [...] oraz R. L. (dalej także jako inwestor).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie PWINB z [...] maja 2019 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w związku z pismem Urzędu Miejskiego [...] z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], przeprowadzono [...] września 2017 r. kontrolę działki nr [...] obręb [...][...]. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że na ww. działce znajduje się zjeżdżalnia wodna wykonana z kształtowników stalowych – konstrukcja i z laminatu poliestrowo-szklanego – tor wodny. Konstrukcja zjeżdżalni posadowiona jest na sześciu stopach żelbetowych, umiejscowionych na gruncie na głębokości około 1,30 m. Wysokość zjeżdżalni wynosi ok. 9 m. Inwestorem jest R. L., który oświadczył, że zjeżdżalnia została wzniesiona w roku 1996 w oparciu o decyzję Urzędu [...] w G. z [...] maja 1996 r., znak: [...], udzielająca A. S. pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany dwóch zjeżdżalni wodnych z basenem. W dacie wydania ww. decyzji organem właściwym do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na obszarze pasa technicznego był Urząd [...]. R. L. nabył obiekt w 2012 r. i dokonał jego rekonstrukcji. Zgodnie z oświadczeniem inwestora w momencie nabycia ww. obiektu konstrukcja stalowa wraz z torem wodnym była w znacznym stopniu zdemontowana (80%).

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że zjeżdżalnia wodna, będąca przedmiotem postępowania, znajduje się na działce nr [...] obręb [...] W. (przed aktualnym podziałem działka nr [...]), a nie jak wskazano podczas kontroli na działce nr [...] obręb [...] W. (przed aktualnym podziałem działka nr [...]). Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że obecnie istniejąca zjeżdżalnia wodna została wzniesiona w innym miejscu niż zjeżdżalnia wykonana w oparciu o decyzję Urzędu [...] w G. z [...] maja 1996 r. Świadczą o tym m.in. mapy przesłane przy piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z [...] stycznia 2018 r., znak [...] oraz zdjęcia lotnicze z maja 2017 r., na których widać, że zjeżdżalnia wodna została wybudowana na części działki nr [...] jak i części działki nr [...]. Ponadto w piśmie Burmistrza W. z [...] kwietnia 2018 r., znak [...] wskazano, że z posiadanej przez Urząd Miejski [...] "dokumentacji archiwalnej wynika, że obecny obiekt zjeżdżalni wodnej nie istniał w dacie co najmniej od dnia [...] grudnia 2011 r., do co najmniej [...] kwietnia 2012 r. (...) fizycznie nie istniał na obszarze plaży [...] zarówno na obecnej działce nr [...] (wcześniej przed podziałem działka nr [...]) jak i na obecnej działce nr [...]". Podczas kontroli część zjeżdżalni wodnej na działce nr [...] była zdemontowana. Pozwala to na stwierdzenie, że aktualnie istniejąca budowla nie jest – jak to określił inwestor – "rekonstrukcją" poprzedniej zjeżdżalni "polegającą na wzniesieniu na istniejących fundamentach konstrukcji stalowej wraz z torem wodnym".

Dyrektor Urzędu [...] w G. decyzją z [...] czerwca 2012 r., nr [...] znak: [...] zwolnił inwestora "z zakazów określonych w art. 881 ust. 1 ustawy Prawo wodne w odniesieniu do prowadzenia robót remontowych odtwarzających elementy konstrukcji zjeżdżalni wodnej zlokalizowanej na plaży [...], na terenie działki nr [...]". Decyzja ta nie jest decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, lecz tylko jednym z pozwoleń, które należy uzyskać, występując do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę.

Nie odnaleziono również wydanych od [...] stycznia 2012 r. żadnych decyzji o pozwoleniu na budowę ani też złożonych zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych w związku z wykonaniem zjeżdżalni wodnej na działce nr [...] obręb [...] W. (pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. z [...] lipca 2017 r., znak [...]).

Następnie GINB podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten zawiera zasadę, zgodnie z którą wszystkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady, zawarte są w art. 29 i art. 31 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego, zaś w art. 30 i art. 31 ust. 2 - 4 tej ustawy wskazano roboty budowlane, których rozpoczęcie jest uzależnione od zgłoszenia właściwemu organowi. Jednak będąca przedmiotem niniejszego postępowania zjeżdżalnia wodna nie została objęta zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę.

Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że budowa przedmiotowej budowli wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast bezspornym jest, że zjeżdżalnia wodna został wybudowana przez R. L. bez uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa obiektu budowlanego wybudowanego bez uzyskana pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Stosownie zaś do art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego organ, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zobowiązany wydać postanowienie, w którym winien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy (tj. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów pozwalających ocenić zgodność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi).

Nałożenie obowiązków z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi jeden z etapów legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Dopiero przedłożenie dokumentów, o których mowa w postanowieniu o wstrzymaniu robót jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49 Prawa budowlanego. Wykonanie czynności nakazanych postanowieniem legalizacyjnym jest nie tylko uprawnieniem, lecz także obowiązkiem inwestora godzącego się na procedurę legalizacyjną. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna tylko w przypadku spełnienia określonych warunków skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Konsekwencją zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, nałożonych postanowieniem o wstrzymaniu robót, musi być wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę.

Jak wynika z akt sprawy, R. L. wykonał roboty budowlane polegające na budowie zjeżdżalni wodnej na działce nr [...] obręb [...] W., pomiędzy wejściami na plażę nr [...] i [...], w obszarze o wymiarach 17,80 m x 15,30 m, w odległości 10 m od podnóża wydmy, bez uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że prowadzone roboty budowlane nie stanowiły odtworzenia elementów konstrukcji zjeżdżalni wodnej wykonanej na podstawie decyzji Urzędu [...] w G. z [...] maja 1996 r. ponieważ wykonana w 2012 r. zjeżdżalnia została wzniesiona w innym miejscu. Przedmiotowa budowla posiada fundamenty i jest trwale związana z gruntem.

Na podstawie umowy nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. (zmienionej aneksem nr [...] z [...] lipca 2012 r) R. L. był poddzierżawcą terenu stanowiącego plażę [...], obręb [...] W. część działki nr [...] (obecnie [...]), w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do [...] września 2015 r. Natomiast na podstawie umowy nr [...] z [...] lutego 2016 r. Gmina W., reprezentowana przez Burmistrza W., jest aktualnym dzierżawcą m.in. ww. działki.

Skoro poddzierżawa terenu ustała [...] października 2015 r., to inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem ww. działki jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...].

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Dlatego też zasadnym było, zdaniem GINB, nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów na właściciela nieruchomości, czyli Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...].

Odnosząc się do zarzutów skarżących, dotyczących adresata nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego, organ wskazał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązek dokonania czynności nakazanych w decyzji może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Obowiązki w pierwszej kolejności powinny być nakładane na inwestora jako bezpośredniego sprawcę mniejszych bądź większych naruszeń prawa, potocznie określanych jako samowole budowlane. Jednak czynności nakazywane w decyzjach, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego, mieszczą się w pojęciu robót budowlanych. W związku z tym do wykonywania robót budowlanych niezbędne jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zatem organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję rozbiórkową (legalizacyjną), powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym razie decyzja taka będzie niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast takim podmiotem, który posiada zawsze prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest właściciel nieruchomości (por. wyrok WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 526/17).

Skoro zaś sporna zjeżdżalnia, jako trwale związana z gruntem, nie może być samodzielnie przedmiotem obrotu prawnego, a inwestor nie jest właścicielem gruntu, to wykluczyć należy możliwość wydania nakazu do inwestora, jak i do dzierżawcy niebędącego ani inwestorem, ani też właścicielem obiektu. Zatem z mocy art. 52 Prawa budowlanego adresatem decyzji winien być właściciel budowli trwale związanej z gruntem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że właściciel działki nr [...] obr. [...] W. ma faktyczną możliwość usunięcia stanu niezgodności z prawem, jaki powstał w wyniku samowolnego zrealizowania omawianej budowli. Ponadto, udostępniając swoją nieruchomość innemu podmiotowi na podstawie odpłatnej umowy dzierżawy, przyjął on na siebie ryzyko ponoszenia ewentualnych negatywnych konsekwencji związanych z działaniem lub zaniechaniem dzierżawcy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1078/15).

GINB wyjaśnił przy tym, że ewentualne roszczenia o charakterze cywilnoprawnym właściciela działki nr [...] obręb [...] W. wobec inwestora mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi.

Z uwagi na powyższe należało, zdaniem organu odwoławczego, utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie PWINB z [...] maja 2019 r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w złożonych zażaleniach GINB stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], wniósł Starosta [...], domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne określenie stron postępowania oraz adresata obowiązku określonego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nawet jeśliby przyjąć, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane faktycznie uniemożliwiła wydanie decyzji zaadresowanej do inwestora, obowiązek z art. 48 Prawa budowlanego przeszedł na inny podmiot. Podmiotem tym jednak – wbrew ustaleniu dokonanemu w tym zakresie przez PWINB – nie jest Starosta [...] (właściciel), a Gmina W. (dzierżawca), bowiem [...] lutego 2016 r. pomiędzy skarżącym Skarbem Państwa – Starostą [...] a Gminą W. zawarta została umowa dzierżawy przedmiotowego gruntu (umowa nr [...]). W ramach uprawnień umownych Gmina W. poddzierżawiła teren inwestorowi odpowiedzialnemu za realizację przedmiotowej samowoli budowlanej. Umowa ta (poddzierżawy) wygasła, jednakże do dnia dzisiejszego przedmiotowa nieruchomość pozostaje w wyłącznej dyspozycji dzierżawcy – Gminy W. i to właśnie Gmina W. winna być stroną postępowania oraz adresatem obowiązku, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, gdyż to Gmina dysponuje przedmiotową w sprawie nieruchomością.

Opisana powyżej skarga została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2207/19.

Skargę na decyzję GINB z [...] sierpnia 2019 r. wniósł także R. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego poprzez uznanie, ze nieposiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy powoduje, że inwestor nie może być adresatem obowiązków wynikających z tego postanowienia, co doprowadziło do uczynienia adresatem obowiązków, określonych zaskarżonym postanowieniem Starosty [...], reprezentującego Skarb Państwa, jako właściciela nieruchomości, zamiast skarżącego jako inwestora.

Ww. skarga została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2208/19.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z [...] lutego 2020 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2207/19 i VII SA/Wa 2208/19 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i zarządził ich prowadzenie pod sygn. akt VII SA/WA 2207/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla je lub stwierdza jego nieważność.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia – stosownie do dyspozycji powołanych przepisów – Sąd stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], wstrzymujące roboty budowlane polegające na wykonaniu budowli w postaci zjeżdżalni wodnej na działce nr [...] obr. [...] W..

Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Postępowanie administracyjne dotyczące samowoli budowlanych uregulowane zostało w art. 48-49 i art. 49b Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że powyższe przepisy mogą mieć zastosowanie jedynie do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, a więc, zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy, także jego odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Obiekt budowlany wybudowany lub będący w trakcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę może zostać tylko wtedy zalegalizowany, jeżeli spełnione są łącznie dwa podstawowe warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego prawem.

Jeżeli inspektor nadzoru budowlanego oceni, że budowa jest zgodna z tymi przepisami, może wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wraz z określeniem wymagań i dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych rozpoczyna procedurę legalizacyjną. Ponadto, inwestor zamierzający zalegalizować obiekt jest zobowiązany dostarczyć organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu postępowanie, dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Wymaganą dokumentację inwestor ma obowiązek dostarczyć w terminie określonym przez organ w postanowieniu. Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego).

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.o.m. pas techniczny może być wykorzystywany do innego celu niż określony w art. 36 ust. 2 pkt 1, za zgodą właściwego terytorialnie dyrektora urzędu morskiego, wydaną w drodze decyzji, która jednocześnie określa warunki takiego wykorzystania. Przy czym art. 36 ust. 2 pkt 1 u.o.m. definiuje pas techniczny jako stanowiący strefę wzajemnego bezpośredniego oddziaływania morza i lądu; jest on obszarem przeznaczonym do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Stąd też obowiązek przedstawienia dokumentów w niniejszej sprawie obejmował również zgodę Dyrektora Urzędu [...] w G. na wykorzystanie obszaru pasa technicznego do zabudowy przedmiotową budowlą.

Odnosząc się do sformułowanego w obydwu skargach zarzutu skierowania postanowienia do niewłaściwego podmiotu, Sąd stwierdza, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że adresatem ww. obowiązku winien być Starosta [...], reprezentujący Skarb Państwa (właściciela działki).

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym kryterium wyboru adresata decyzji w sprawie rozbiórki spośród wymienionych w tym przepisie podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Ma to związek z uznaniem, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 990/17 oraz z 25 września 2019 r, sygn. akt II OSK 2247/18). Sąd zgadza się również z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyroku z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 569/19, że inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę – co do zasady – tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem. Jeżeli zaś inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część. Przyjęcie bowiem poglądu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, np. w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie.

Z akt sprawy wynika, że inwestorem kontrolowanej budowli był R. L., który w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do [...] września 2015 r. był poddzierżawcą działki nr [...] obr. [...][...] na podstawie umowy nr [...] z [...] kwietnia 2012 r., zmienionej aneksem nr [...] z [...] lipca 2012 r.

Aktualnie na podstawie umowy nr [...] z [...] lutego 2016 r. Gmina W., reprezentowana przez Burmistrza W., jest dzierżawcą m.in. ww. działki, jednak jednostka ta nie jest ani inwestorem, ani właścicielem spornej inwestycji, zatem nakładanie na nią obowiązków określonych w art. 48 Prawa budowlanego było wykluczone.

Natomiast właścicielem działki jest, jak wynika z księgi wieczystej nr [...], Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę [...].

Nie mogąc skutecznie nałożyć ww. obowiązków na inwestora, który utracił prawo do dysponowania działką na cele budowlane, organy słusznie nałożyły je na właściciela działki.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.