Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 326/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3a
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 190 poz 1606
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r.  o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity
article: art. 88
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący; Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2007r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy S na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy S. oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy S., działając na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2005 r. Nr 236, poz. 2008), wydał zrządzenie nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy S.

Przepis § 1 wymienionego zarządzenia postanowiono, że przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług, o których jest mowa w tytule zarządzenia, powinni spełniać wymagania określone w załączniku do zarządzenia. Według zaś § 2 zarządzenia "Niewykonanie któregokolwiek z wymagań wg. załączniku stanowi podstawę do odmowy udzielenie zezwolenia, o którym mowa w § 1." W § 3 zarządzenia określono, że treść załącznika podaje się do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w S oraz zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie zaś z § 4 , zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania.

W § 1 załącznika wskazano, że przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie świadczenia usług: odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych winien złożyć stosowny, prawidłowo wypełniony wniosek zgodnie z ustawowymi wymaganiami o uzyskanie właściwego zezwolenia wraz z kompletem wymaganych załączników.

Kopię opisanego wyżej zarządzenia (z dnia [...] r.) Burmistrz Miasta i Gminy S przesłał do organu nadzoru - Wojewody D w dniu [...] r.

W dniu [...] r. Wojewoda D, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zmianami), wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność powyższego zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda D. wskazał, że w toku badania legalności przedmiotowego zarządzenia organ nadzoru stwierdził jego podjęcie z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 190, póz. 1606 ze zm.) oraz art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Podstawę prawną pozwalającą wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) na unormowanie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych stanowi art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W myśl tego przepisu burmistrz miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych uwzględniając: opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane.

Przepis powyższy, przyznając kompetencję do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie odpowiedniego zezwolenia, stanowi tym samym podstawę do wydania aktu administracyjnego określającego w sposób władczy szczegółowe kryteria udzielania zezwoleń (decyzji administracyjnych), oraz ingerującego w zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swobody wyboru zawierania umów. Działalność w zakresie odbierania odpadów, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest działalnością prawnie reglamentowaną. Do jej wykonywania potrzebne jest bowiem uzyskanie zezwolenia wydanego przez wójta w formie decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1 stawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Tak więc, określone przez wójta, wymagania, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia, składają się na normatywną podstawę orzekania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej tj. w przedmiocie udzielenia zezwolenia. Stosownie do art. 9 ust. 1c pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściwy organ odmówi wydania zezwolenia, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi. Przez przepisy odrębne należy tu rozumieć nie tylko przepisy ustaw i rozporządzeń, ale też przepisy określające warunki, jakie musi spełniać przedsiębiorca do uzyskania stosownego zezwolenia.

Określone przez wójta warunki stanowią zatem akt prawny, który w sposób generalny i abstrakcyjny normuje warunki niezbędne do uzyskania przez przedsiębiorcę zezwolenia na działalność. W ocenie organu zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określające warunki, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbiór odpadów, jest aktem prawa miejscowego. Zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rodzi bowiem skutki prawne również poza strukturami administracji publicznej, więc nie może być kwalifikowane jako akt prawny o charakterze wewnętrznym. Ze stanowiskiem tym koresponduje art. 93 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego jednoznacznie wynika, że zarządzenie – rozumiane, jako akt prawny o charakterze wewnętrznym nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Jeżeli zatem ustawa upoważniła organ gminy do określania warunków, od których zależy prawo przedsiębiorcy do wykonywania działalności gospodarczej w danym sektorze, to akt określający te warunki z pewnością nie może mieć charakteru wewnętrznego, a jego funkcja może być spełniona tylko przy założeniu powszechnego obowiązywania na terenie właściwości organu, który taki akt wydał.

Zgodnie z art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2). Do odrębnej ustawy w zakresie zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego odsyła również art. 42 ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc, iż zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gmin podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy) i wchodzą w życie – co do zasady - po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia (art. 4 ust. 1 ustawy).

Jak wynika z powołanych wyżej przepisów Konstytucji i ustawy, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto ustawodawca wprowadził jako zasadę 14 dniowy okres pomiędzy ogłoszeniem uchwały a jego wejściem w życie z możliwością skrócenia tego okresu w wyjątkowych przypadkach.

Tymczasem zarządzenie będące przedmiotem rozstrzygnięcia nie zostało skierowane do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z ustawą. Zgodnie z zapisem § 4 zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. Przepis § 3 zarządzenia przewiduje jedynie podanie do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w S. oraz zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Nie jest to wystarczające do stwierdzenia, że ustawowy tryb konieczny do wejścia aktu w życia został zachowany.

Z uwagi na podjęcie § 4 zarządzenia z istotnym naruszeniem art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy Wojewoda D. stwierdził nieważność zarządzenia w całości. Brak bowiem reguły jak i nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego, skutkuje nieważnością całej uchwały.

Dodatkowo organ nadzoru zasygnalizował, że zapisy § 2 pkt 1 – 4, pkt 6 i pkt 7 załącznika do zarządzenia nie spełniają wymogów określonych w art. 7 ust. 3a ustawy o czystości i porządku w gminach, ze względu na przekroczenie upoważnienia w nim zawartego. W szczególności, organ nadzoru wskazał na różnicę pomiędzy wykonywaniem działalności gospodarczej a uzyskaniem zezwolenia na tę działalność. Warunki, jakie musi spełnić przedsiębiorca ubiegający się o wydania zezwolenia, są inne od warunków, jakim podlega już samo wykonywanie tej działalności. Zakres przedmiotowy zarządzenia, w którym wójt określa wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wskazuje art. 7 ust. 3a ustawy. Natomiast warunki wykonywania zezwolenia należy określić, w zakresie wskazanym w ustawie w zezwoleniu na wykonywanie tej działalności zgodnie z art. 9 i 9a ustawy. Nadto wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, o których mowa w art. 7 ust. 3a ustawy, należy odróżnić od wymagań formalnych wniosku określonych w art. 8 ustawy.

Pismem z dnia 10 maja 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy S złożył skargę na wyżej wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D i wniósł o jego uchylenie. W skardze zarzucono, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj.: art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez nie wykazanie, z którym przepisem prawa zarządzenie to jest sprzeczne; art. 94 Konstytucji w związku z art.41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez ustalenie w drodze rozszerzającej interpretacji tego, czym jest akt prawa miejscowego; art.13 pkt.2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez przyjęcie, że przepis ten obejmuje zobowiązanie do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym zarządzeń organu wykonawczego nie będących aktami prawa miejscowego: art.7 ust.3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30.12.2005 r. w sprawie szczegółowego określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, przez przyjęcie, że pomimo wyraźnego określenia miejsca gdzie powinny być podane do wiadomości wymagania stawiane przedsiębiorcom wymagania te powinny być ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym; art.94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez stwierdzenie nieważności zarządzenia po upływie jednego roku od dnia jego podjęcia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że jedynym organem, który poza wyraźnie określonym wyjątkiem przepisów porządkowych, może stanowić akty prawa miejscowego jest rada gminy. Inne od aktów prawa miejscowego akty prawne mogą być ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym jedynie wtedy, gdy tak stanowią przepisy szczególne. Takich przepisów Wojewoda jednak nie wskazał.

Zarządzenie, którego nieważność stwierdził organ nadzoru, zostało wydane na podstawie art.7 ust.3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten uprawnienie do określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca, przyznaje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy. Ustawa nie wymaga nawet tego, aby obowiązek ten wykonał on w formie zarządzenia, podczas gdy wszędzie tam, gdzie ustawodawca chce podkreślić wagę czynności organu wykonawczego nakazuje wydanie zarządzenia.

W przekonaniu skarżącego, obowiązkowi określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca (...), ustawodawca nadał charakter techniczno-organizacyjny nie wymagający zachowania formy aktu prawa miejscowego, co znajduje potwierdzenie w treści § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30.12.2005 r. w sprawie szczegółowego określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Z przepisu tego wynika, że wymagania dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz o zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych wójt, burmistrz lub prezydent miasta podaje do publicznej wiadomości w formie elektronicznej na stronach internetowych urzędu gminy lub miasta oraz w formie pisemnej na ogólnodostępnych tablicach informacyjnych. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, który upoważnia ministra do ujednolicenia kryteriów wydawania zezwoleń przez określenie w drodze rozporządzenia, szczegółowego sposobu określenia wymagań, o których mowa w ust. 3a. Skoro ustawa wyraźnie wskazuje wójta, jako organ uprawniony do określenia wymagań, mimo że nie może on stanowić aktów prawa miejscowego, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że wykonana zgodnie z wymogami ustawy czynność organu wykonawczego doprowadziła do powstania aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji, że musi być opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Nieuzasadniony jest również zarzut przekroczenia w przedmiotowym zarządzeniu upoważnienia określonego w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem wójt, (burmistrz/prezydent miasta) określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań a w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Przepis wymaga zatem, aby określone przez wójta wymagania uwzględniały opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań a w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych; nie zabrania jednak aby wymagania te powtarzały wymagania nałożone na przedsiębiorcę w innych przepisach.

W przekonaniu skarżącego rozstrzygnięcie wojewody zostało wydane z naruszeniem art.94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który zakazuje stwierdzania nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art.90 ust. 1 tej ustawy albo są one aktami prawa miejscowego. Zarządzenie zostało podjęte dnia [...] r. a jego nieważność stwierdzono dnia [...] r. Burmistrz nie miał obowiązku przedłożenia zarządzenia wojewodzie w terminie 7 dni od jego podjęcia, ani nie jest ono aktem prawa miejscowego. Nie doszło zatem do naruszenia obowiązku przedłożenia zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a zatem termin, w którym było możliwe stwierdzenie nieważności zarządzenia minął.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko szczegółowo zaprezentowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się do zarzutu niewskazania przez Wojewodę z jakim przepisem prawa jest sprzeczne przedmiotowe zarządzenie Burmistrza organ nadzoru wskazał, że zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony. Rozstrzygnięcie nadzorcze wskazuje bowiem jednoznacznie, że zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 Konstytucji RP. Organ wskazał nadto, że podstawą wydawania przez Wojewodę, jako organu nadzoru rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność aktów organów jednostek samorządu terytorialnego jest wskazany w sentencji rozstrzygnięcia art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym. Organ podkreślił, że wydane przez niego zarządzenie zawierało wszelkie wymagane w art. 91 ust. 3 tej ustawy elementy w postaci: uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Ustosunkowując się do zarzutu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z przekroczeniem terminu określonego w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda wskazał, że artykuł ten wprowadza pewne wyjątki, stanowiąc, że ograniczenie to nie ma zastosowania do aktów będących aktem prawa miejscowego. Skoro zarządzenie w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest aktem prawa miejscowego terminu tego nie przekroczono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony został zatem wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wynika zaś, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 przywołanej ustawy).

Rozpoznając skargę na akt nadzoru, sąd administracyjny ma za zadanie zapewnienie procesowych gwarancji samodzielności jednostek samorządu terytorialnego ( art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...]r. (Nr [...]), wydane w trybie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), którym organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S, wydanego na podstawie art. 7 ust.3a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach ( Dz.U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008). Organ nadzoru uznał, że wskazane zarządzenie jest sprzeczne z prawem, a mianowicie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Aby dokonać oceny poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd obowiązany jest zbadać, czy organ nadzoru stwierdzając nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S z dnia [...] r. oparł się na prawidłowych przesłankach nieważnościowych. Z przepisu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika gradacja naruszeń prawa ( istotne, nieistotne), z którymi powiązane zostały określone skutki. Przesłanki te, jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90 ( ONSA, 1990, nr 4, poz. 2), nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Zatem stwierdzić należy, że tylko istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy powinno wywołać skutek w postaci stwierdzenia nieważności wydanego aktu.

W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie m.in. : 1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, 2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych – wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 3a wymienionej ustawy – "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, uwzględniając : 1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości – również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane." Zezwolenia, o których mowa w ust. 1 art. 7, udziela w drodze decyzji, właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Mając na uwadze charakter upoważnienia zawartego w ust. 3a art. 7 powołanej ustawy, nie ulega wątpliwości, że właściwą formą prawną do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie stosownego zezwolenia, jest zarządzenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W literaturze przedmiotu, odnoszącego się do stanu prawnego sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 175, poz. 1458), opowiedziano się za stanowiskiem, że treścią takiego zarządzenia są wymagania tylko i wyłącznie dotyczące warunków technicznych świadczenia usług. W obowiązującym - w chwili wydania kwestionowanego zarządzenia - stanie prawnym taki pogląd jest nie do przyjęcia, gdyż do art. 7 ust. 3a dodany został pkt 2, który niewątpliwie wykracza poza określenie warunków technicznych (pkt 1), nakazując również uwzględnienie miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Oznacza to, że zamieszczone w ust. 3a art. 7 upoważnienie (delegacja) dla organu wykonawczego gminy do określenia wymagań jakie musi spełnić przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, ma za zadanie uszczegółowić ustawę we wskazanym zakresie, normując nie tylko zagadnienia techniczne ale również uwzględnienie specyfiki lokalnej oraz warunki i potrzeby gminy objęte wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Tego rodzaju delegacja ustawowa zmierza do merytorycznego wykonania "przepisu szczególnego", tj. do wykonania upoważnienia zawartego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy przy tym zaznaczyć, że istnienie ustawowej podstawy do podejmowania działań przez organ gminy, nie może jednakże samo w sobie przesądzać, że wydany akt jest prawem miejscowym. Dla kwalifikacji danego aktu, jako przepisu prawa miejscowego, przesądzające jest ustalenie charakteru norm prawnych i kształtowana przez te normy sytuacja prawna ich adresatów. W zakwestionowanym zarządzeniu, a właściwie w jego załączniku, Burmistrz Miasta i Gminy S określił wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie. W § 2 zarządzenia zawarta została norma, w myśl której niewypełnienie któregokolwiek z wymagań zawartych w załączniku do zarządzenia stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia. Oznacza to, że podstawą do wydania przedsiębiorcy negatywnej decyzji – odmowy wydania zezwolenia na świadczenie usług wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, będzie także okoliczność nie spełnienia przez przedsiębiorcę wymogów przedmiotowego załącznika do zarządzenia. Podstawą zaś wydania wszelkich decyzji administracyjnych, zgodnie z art. 6 kpa, jest zawsze przepis prawa powszechnie obowiązującego. W art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wskazane zostało, że źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Do aktów prawa miejscowego odnosi się również art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 29 grudnia 2005r, II OSK 394/05 (LEX nr 177227) oraz podobny pogląd zawarty w wyroku WSA z dnia 22 grudnia 2006r. II SA/Wr 546/06 (OwSS 2007/2/33), w których stwierdzono, iż zarządzenie burmistrza wydane na podstawie art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określające warunki jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się zezwolenie na odbiór odpadów – jest aktem prawa miejscowego. Jak trafnie podkreśla NSA w swoim wyroku z 29 grudnia 2005r. "Aktowi wydanemu na podstawie takiego upoważnienia trudno odmówić charakteru aktu prawa miejscowego. Jest on skierowany co prawda do przedsiębiorców zamierzających ubiegać się o zezwolenie, ale do nieokreślonego ich kręgu, a nadto ustalający wymagania , jakie podmioty te winny spełniać, zatem decydujący o ich obowiązkach, jeżeli chcą korzystać z przysługującego im prawa prowadzenia działalności gospodarczej. Akt ten nadto podany ma być do publicznej wiadomości, zatem do wiadomości nie tylko podmiotów ubiegających się o zezwolenie, ale także całej wspólnoty samorządowej, w tym również tych, od których będą odbierane odpady komunalne. Nadaje to aktowi temu charakter abstrakcyjny i generalny, zawierający normy rodzące skutki dla ubiegających się o zezwolenie."

Dodać przy tym należy, że omawiane zarządzenie jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Podstawa prawna takich aktów jest w zasadzie podwójna, gdyż z jednej strony jest nią ogólne upoważnienie zawarte w ustawie o samorządzie gminnym ( art. 40 ust. 1), z drugiej zaś strony – upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej ( ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach), bez którego nie mógłby być wydany akt prawa miejscowego wykonawczego.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Odnośnie zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego, przepis art. 42 ustawy o samorządzie gminnym odsyła do ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). W art. 13 pkt 2 tej ustawy ustanowiono obowiązek ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, zaś w art. 4 ust. 1 wskazano, iż "akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy ."

W świetle powyższych uregulowań prawnych, za zasadne należy uznać stanowisko organu nadzoru, że przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S jest aktem prawa miejscowego, które narusza wymienione uregulowania zarówno w sprawie sposobu ogłoszenia wydanego zarządzenia poprzez pominięcie w § 3 obowiązku jego opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także sprzecznego z prawem określenia terminu jego wejścia w życie (z dniem podpisania zarządzenia).

W tych warunkach, za nieuprawniony należy uznać również zarzut strony skarżącej, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który zakazuje stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 tej ustawy, albo są one aktami prawa miejscowego.

Podsumowując dotychczasowe wywody, należy zgodzić się w pełni ze stanowiskiem organu nadzoru, że norma kompetencyjna stanowiąca podstawę prawa materialnego do wydania przez organ wykonawczy gminy (burmistrza) kwestionowanego zarządzenia, nie daje możliwości zawarcia w akcie prawa miejscowego obowiązków wymienionych w § 2 pkt 1-4 oraz pkt 6 i 7 załącznika do przedmiotowego zarządzenia. Wymienione obowiązki dotyczą bowiem warunków wykonywania zezwolenia (§ 2 pkt 1, 3, 4), wymagań formalnych dotyczących wniosku (§2 pkt 6, 7) oraz nakładają na przedsiębiorców obowiązki, które nie mieszczą się w zakresie art. 7 ust. 3a (§2 pkt 2). Tak więc organ nadzoru dokonał w tym względzie prawidłowych ustaleń, wskazując iż zakres przedmiotowy zarządzenia określa art. 7 ust. 3a ustawy, natomiast warunki wykonywania zezwolenia należy określić już w samym zezwoleniu, kierując się przepisem art. 9 i 9a ustawy, a nie w zarządzeniu. Organ nadzoru wskazał również, że nie można utożsamiać wymagań określonych zarządzeniem jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie (art. 7 ust. 3a), z wymaganiami formalnymi wniosku o wydanie zezwolenia (art. 8). Tak więc przepisy § 2 pkt 1-4 oraz pkt 6 i 7 załącznika do zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S z dnia [...]r. pozostają w istotnej sprzeczności z normą kompetencyjną wynikającą z art. 7 ust. 3a powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Uwzględniając wskazane wyżej okoliczności, Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne, gdyż stanowisko organu nadzoru nie narusza obowiązującego prawa, dlatego też skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.