Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 792/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 955/07 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] w sprawie przekazania Prezydentowi Miasta K. kompetencji Rady Miasta K. do orzekania o przejęciu pojazdu na własność gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA /Kr 955/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił w punkcie pierwszym skargę Gminy Miejskiej K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] Nr [...] w sprawie przekazania Prezydentowi Miasta K. kompetencji Rady Miasta K. do orzekania o przejęciu na własność gminy pojazdu w całości natomiast w punkcie drugim zarządził zwrot od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem nienależnie pobranego wpisu.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Uchwałą z dnia [...] września 2007r. Nr [...] Rada Miasta K. w sprawie przekazania Prezydentowi Miasta K. kompetencji Rady Miasta K. do orzekania o przejęciu na własność gminy pojazdu , w § 1 tej uchwały przekazała Prezydentowi Miasta K. swoje kompetencje do orzekania o przejęciu na własność gminy pojazdu, o którym mowa w art. 50a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów. W § 2 tejże uchwały zobowiązano Prezydenta Miasta K. do przedstawiania Radzie Miasta K. informacji o ilości przejętych pojazdów na własność w terminie do 30 kwietnia następnego roku . Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 , poz. 1591 ze zm.).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] Nr [...] Wojewoda M. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym , stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały w całości. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała ta wydana została z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego, a zwłaszcza § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2002r. , Nr 134, poz. 1133 ze zm.), zgodnie z którym o przejęciu pojazdu na własność orzeka rada gminy. Podjęcie zaskarżonej uchwały o przekazaniu przez radę swych kompetencji zdaniem Wojewody nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym, w szczególności narusza ustawę z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz Konstytucję. Z art. 7 Konstytucji wynika zasada legalności zobowiązująca organy samorządu terytorialnego do działania na podstawie i w granicach prawa, wbrew tej zasadzie Rada Miasta K. podjęła przedmiotową uchwałę nie mając podstawy prawnej upoważniającej ją do działania w tym zakresie.

To rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Gminę Miejską K. Podstawę wniesienia skargi stanowiła uchwała Rady Miasta K. z dnia [...]. Skarżąca wnosząc o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , a także § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002r. w sprawie usuwania pojazdów poprzez przyjęcie, że nie jest dopuszczalnym przekazanie innemu organowi kompetencji rady gminy do orzekania o przejęciu pojazdu na własność gminy. W skardze zarzucono także naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzecza z prawem. Ewentualnie, w razie uznania przez Sąd wadliwości jedynie podstawy prawnej powołanej w przedmiotowej uchwale – skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie rozstrzygnięciem nadzorczym prawa poprzez przyjęcie, że wada ta była przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały, a nie do stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu powołano się na dokonywane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnianie właściwości o której mowa w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym na właściwość wyłączną rady gminy, której nie wolno przenosić na inne organy oraz właściwość niewyłączną, w ramach której możliwe jest przenoszenie kompetencji do rozstrzygania na inny organ gminy. Skarżący uważa także, że kompetencja rady gminy do orzekania o przejęciu pojazdu nie należy do kompetencji wyłącznych rady, nie została bowiem nadana ustawą, jak tego wymaga art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawa o samorządzie gminnym , lecz aktem podustawowym, to jest Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2002 r., Nr 134, poz. 1133 ze zm.). Skoro zatem na gruncie art. 18 ustawy o samorządzie gminnym dopuszczalne jest przeniesienie kompetencji rady gminy, to takie przeniesienie należy zakwalifikować jako sprawę z zakresu ustroju gminy. Dlatego też przedmiotową uchwałę wydano jako akt prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym jako akt w zakresie wewnętrznego ustroju gminy. Z ostrożności procesowej, w razie uznania przez Sąd wadliwości podstawy prawnej skarżący wniesiono o uznanie tej wady jako nieistotnego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na charakter sprawy, której dotyczy upoważnienie udzielone przez Radę Miasta K. Prezydentowi Miasta K. Jak wyjaśniono analiza treści art. 50a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów prowadzi do wniosku, że mamy tu do czynienia ze szczególnym aktem władczym wydawanym przez radę gminy na podstawie w/w rozporządzenia o charakterze publicznoprawnym, ze skutkami cywilnoprawnymi. Gmina wykonując zadania o charakterze ze sfery publicznoprawnej może korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym. O ile w sprawach o charakterze cywilnoprawnym dany organ może przekazywać swoje kompetencje innemu podmiotowi, o tyle w przypadku spraw o charakterze publicznoprawnym (sfera imperium) takie przekazanie może mieć miejsce tylko w sytuacji istnienia wyraźnej podstawy prawnej. Taką podstawę stanowi np. art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym , ale przepis ten nie upoważnia rady gminy do przeniesienia swoich kompetencji na prezydenta. Odnosząc się do poglądów skarżącego dotyczących rodzajów właściwości rady gminy, organ podzielił ten pogląd dodając jednak, że podział ten nie może być wykonywany wyłącznie na podstawie konstrukcji redakcyjnej art. 18 ustawy o samorządzie gminnym lecz , że trzeba uwzględnić charakter sprawy. Z ostrożności, na wypadek gdyby Sąd nie podzielił tej argumentacji, organ podniósł też dodatkowy argument, że właściwość rady gminy do orzekania o przejęciu pojazdu na własność gminy, należy do właściwości wyłącznej rady gminy, albowiem treść art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym należy rozumieć szeroko, obejmując nim nie tylko samą ustawę, ale także wykonawcze do tej ustawy rozporządzenie.

W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2007 r. skarżący podtrzymał w całości zarzuty skargi, a odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę podniesiono, że podkreślany przez organ szczególny władczy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie nabycia własności pojazdu jest właśnie dodatkowym argumentem przemawiającym za możliwością umocowania prezydenta, to prezydent bowiem jest na podstawie art. 39 ustawy o samorządzie gminnym organem uprawnionym do wydawania władczych aktów w sprawach indywidualnych, częstokroć w sprawach o wiele donioślejszych niż deklaratoryjne orzeczenie o nabyciu z mocy prawa własności porzuconego pojazdu. Skarżący zarzucił też niekonsekwencję w argumentacji organu polegającą na tym, że szerokie rozumienie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym dezaktualizuje podział na właściwość wyłączną i niewyłączną rady gminy. Dodatkowo podniesiono argument, że art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawa o samorządzie gminnym mówi o kompetencjach do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami, a deklaratoryjne orzeczenie o nabyciu z mocy prawa własności porzuconego samochodu nie należy do sfery "stanowienia". Skarżący podkreślił też, że jest świadomy, że powołane w podstawie prawnej uchwały rozporządzenie zostało uchylone, ale zgodnie z art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma to jego zdaniem żadnego wpływu na zasadność wniesionej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił skargi uznając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały było zgodne z prawem .

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie istniała podstawa do orzekania przez sąd mimo ,że powołane w podstawie prawnej uchwały rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 ze zm.)zostało uchylone albowiem przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie pozostaje ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z punktu widzenia jego legalności a więc zgodności z prawem obowiązującym w dacie jego wydania.

Zdaniem Sądu Wojewoda M. prawidłowo ocenił, iż zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa i zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności. Sąd podzielił pogląd, że przedmiotowa uchwała wydana została bez podstawy prawnej. Analiza treści art. 50a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów prowadzi do wniosku, że orzeczenie w sprawie przejęcia pojazdu na własność gminy jest szczególnym aktem o charakterze publicznoprawnym, wywołującym skutki z zakresu cywilnoprawnego. Sąd w całej rozciągłości podzielił pogląd Wojewody, że o ile w sprawach o charakterze cywilnoprawnym dany organ może przekazywać swoje kompetencje innemu podmiotowi, o tyle w przypadku spraw o charakterze publicznoprawnym (sfera imperium) takie przekazanie może mieć miejsce tylko w sytuacji istnienia wyraźnej podstawy prawnej. Jedną z fundamentalnych zasad ogólnych prawa administracyjnego jest wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada praworządności. Wynika z niej wymóg działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa. Organ administracji publicznej może działać władczo wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji tylko wtedy, gdy prawo wyposaża go w tzw. kompetencję administracyjną. Kompetencja administracyjna jest przyznawana nie administracji jako takiej, lecz konkretnemu organowi administracji publicznej. Organ posiadający kompetencję administracyjną może ją przenieść na inny organ tylko wtedy, gdy ma do tego stosowną podstawę prawną. Tymczasem w odniesieniu do kompetencji rady gminy dotyczącej orzekania w sprawie przejęcia pojazdu na własność gminy brak jest podstawy prawnej upoważniającej radę do przeniesienia przez nią tych kompetencji na organ wykonawczy gminy czyli prezydenta.

Odnosząc się do poglądów skarżącego dotyczących rodzajów właściwości rady gminy, Sąd podkreślił, że wyłącznie na podstawie konstrukcji redakcyjnej art. 18 ustawy o samorządzie gminnym nie można wyprowadzać wniosku o możliwości przenoszenia kompetencji administracyjnej do wydawania aktów ze sfery publicznoprawnej. Proponowany przez skarżącego sposób rozumienia art. 18 ustawy o samorządzie gminnym a więc w oderwaniu od charakteru zadań, doprowadziłby bowiem do naruszenia podstawowych zasad działania administracji w demokratycznym państwie prawnym.

Sąd nie podzielił natomiast poglądu Wojewody M., że przedmiotowa kompetencja rady gminy do orzekania o przejęciu pojazdu na własność gminy należy do właściwości wyłącznej rady gminy. W ocenie Sądu bowiem treść art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym należy rozumieć zgodnie z jej wyraźnym literalnym brzmieniem. Pod rządami obecnej Konstytucji, wprowadzającej uporządkowany i przejrzysty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nieuprawnionym jest zatem pogląd, że przepis ten obejmuje nie tylko ustawę, ale i rozporządzenie. Ustrojodawca w ramach źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyraźnie różnicuje ustawę od rozporządzenia, definitywnie rezygnując z istniejącego uprzednio rozchwianego systemu źródeł prawa. Wyjaśniono , że przytoczony przez Wojewodę pogląd wynikający z wyroku NSA z 16 marca 2001 r. nie dotyczy bezpośrednio problemu rozstrzyganego w niniejszej sprawie, a nade wszystko uznano, że jest poglądem odosobnionym, albowiem w kwestii podstawy prawnej do stanowienia prawa miejscowego poglądem dominującym jest wymóg podstawy ustawowej, a nie podustawowej (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, Dz. U. Nr 214, poz. 1816 i wiele innych orzeczeń).

Sąd zauważył nadto niekonsekwencję skarżącego, który uzasadniając prawidłowość uchwały o przeniesieniu przez radę kompetencji do orzekania w przedmiocie nabycia własności pojazdu na rzecz prezydenta, jednocześnie wskazuje, że szczególny władczy charakter tego rozstrzygnięcia jest argumentem przemawiającym za tym, że kompetencja ta mieści się w art. 39 ustawy o samorządzie gminnym W efekcie takiego rozumowania pojawia się wątpliwość: czy zdaniem skarżącego rada gminy mogła przenieść kompetencje na prezydenta, skoro kompetencje te zdaniem skarżącego należały właśnie do prezydenta.

Niezależnie od powyższego stwierdzono również , że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo także i z tego powodu, że wydana została na nieprawidłowej podstawie prawnej. W ocenie Sądu bowiem art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy uchwały o przeniesieniu kompetencji na rzecz prezydenta. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że było to jedynie nieistotne naruszenie prawa, istotą bowiem kwestionowanej uchwały było nadanie jej charakteru prawa miejscowego, co wynika nie tylko z powołania w podstawie prawnej art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , ale też wymóg ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie chodzi tu zatem jedynie o powołanie błędnej podstawy prawnej w przypadku, gdy ta podstawa prawna w rzeczywistości istnieje (co mogłoby być rozważane w kontekście nieistotnego naruszenia prawa), ale o wydanie uchwały na nieprawidłowej podstawie prawnej w sytuacji, gdy właściwa podstawa prawna nie istnieje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska K. zaskarżając go w części oddalającej skargę. Wyrokowi temu zarzucono naruszenia prawa materialnego, a to naruszeniu:

1) art. 18 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), art. 169 ust. 4 Konstytucji RP oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134 poz. 1133 ze zm.) przez ich błędną wykładnię, a to wobec przyjęcia, że nie jest dopuszczalnym przekazanie innemu organowi kompetencji rady gminy do orzekania o przejęciu pojazdu na własność gminy,

2) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to wobec przyjęcia, że uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] września 2007 r. w sprawie przekazania Prezydentowi Miasta K. kompetencji Rady Miasta K. do orzekania o przejęciu na własność gminy pojazdu jest sprzeczna z prawem.

Powołując się na powyższe naruszenie prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części (to jest w części oddalającej skargę - pkt I w/w wyroku) i rozpoznanie skargi, zaś w konsekwencji rozpoznania skargi uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. z dnia [...] Nr [...] stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] września 2007 r. w sprawie przekazania Prezydentowi Miasta K. kompetencji Rady Miasta K. do orzekania o przejęciu na własność gminy pojazdu oraz zasądzenie od Wojewody M. na rzecz Gminy Miejskiej K. zwrotu kosztów postępowania, alternatywnie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w opisanej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie , w tym zasądzenie od Wojewody M. na rzecz Gminy Miejskiej K. kosztów postępowania kasacyjnego .

W motywach skargi kasacyjnej wskazano , że Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko Gminy Miejskiej K. co do opartego o art. 18 ustawy o samorządzie gminnym wyróżnienia dwóch rodzajów właściwości rady gminy, a to: właściwości wyłącznej oraz właściwości niewyłącznej a tym samym ponownie podkreślono, że orzekanie o przejęciu pojazdu na własność gminy nie jest wymienione wśród spraw wskazanych w art. 18 ust. 2 ustawy samorządowej – a zatem sprawy zastrzeżone do kompetencji rady gminy przepisami § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie usuwania pojazdów należą do właściwości niewyłącznej rady gminy. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przychylił się do argumentów Gminy Miejskiej K. dot. wykładni art. 18 ust. 2 ustawy samorządowej a w szczególności wykładni art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym to oznacza, że skoro orzekanie o przejęciu pojazdu na własność gminy jest sprawą z zakresu właściwości niewyłącznej rady gminy - a tym samym sprawą, która może być scedowana na inny organ (w szczególności na wójta/burmistrza/prezydenta miasta), to nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Wojewody M. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jakoby scedowanie w/w kompetencji na organ wykonawczy pozostawało w sprzeczności z przepisami obowiązującego porządku prawnego.

Zdaniem skarżącej Gminy przekazanie kompetencji rady gminy na rzecz innego organu jest rozstrzygnięciem ustrojowym, które można by określić także mianem strukturalno-organizyjnego. Tymczasem jak stanowi art. 169 Konstytucji RP: "Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące". W zgodzie z powyższym pozostaje art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym , zgodnie z który organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy - przy czym przywołany art. 40 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy stanowi zarazem podstawę prawną dla wydawania aktów prawa miejscowego kwestie strukturalno-organizacyjne gminy . Na podstawie art. 40 można wyodrębnić (...) gminne (komunalne) strukturalno-organizacyjne akty prawa miejscowego, wydawane bezpośrednio na podstawie ustawy ustrojowej, czyli ustawy o samorządzie gminnym (...) Podstawa prawna do wydawania aktów prawa miejscowego, wydawanych na podstawie omawianej ustawy, została sformułowana w art. 40 ust. 2 ustawy samorządowej. Skoro stosownie do przywołanych powyżej przepisów prawa rada gminy może kształtować ustrój wewnętrzny gminy w granicach zakreślonych przepisami ustawowymi, a przeniesienie na inny organ kompetencji rady gminy do orzekania o przejęciu pojazdu na własność gminy nie narusza granic zakreślonych przepisami rangi ustawy, to nie można się zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jakoby powyższe naruszało wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności. Okoliczność, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa nie może bowiem być utożsamiana z istnieniem przepisu prawa literalnie dopuszczającego radę gminy do przeniesienia przez nią kompetencji do orzekania o przejęciu na własność gminy pojazdu, skoro powyższe właśnie na podstawie przepisów prawa należy do kwestii ustrojowych, które gmina rada gminy może swobodnie kształtować bez naruszania przepisów rangi ustawy .

Odpowiadając na skargę kasacyjną Wojewoda M. wniosło jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie , albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z dyspozycji tej normy wynika , że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części – por. wyr. NSA z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 (niepubl.) i I OSK 345/05 (niepubl.).

Przede wszystkim trafny jest pogląd zawarty w zaskarżonym wyroku , iż uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] sprawie przekazania Prezydentowi Miasta K. kompetencji Rady Miasta K. do orzekania o przejęciu na własność gminy pojazdu , o którym mowa w art. 50a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. Nr 108 z 2005 r. poz. 908 ze zm. ) w związku z §8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdu (Dz. U. Nr 134 , poz. 1133 ze zm.) , wydana została bez podstawy prawnej , zatem rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] stwierdzające w całości nieważność wskazanej wyżej uchwały w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm. ) jest zgodne z prawem.

W rozpoznawanej sprawie podstawą dekoncentracji uprawnienia rady gminy jest właściwość tego organu gminy do orzekania o przejęciu pojazdu na własność gminy wyprowadzona z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów . W przepisie § 8 ust. 2 tego aktu podstawowego określono , że " o przejęciu pojazdu na własność gminy orzeka rada gminy . Przepis ust 1 stosuje się odpowiednio , jeżeli właściciel pojazdu został ustalony " . Rozporządzenie to w odniesieniu do pojazdów przejmowanych na własność gminy zostało wydane na podstawie art. 50a ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ( podstawę taką w odniesieniu do pojazdów przejmowanych przez Skarb Państwa stanowił art. 130 a ust. 11 ustawy Prawo o ruchu drogowym ). Natomiast upoważnienie ustawowe zawarte w art. 50a ust. 5 pkt. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi , iż minister właściwy do spraw wewnętrznych , kierując się zasadą poszanowania prawa własności oraz potrzebą zapewnienia porządku na drogach publicznych określi tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na własność gminy. Tym samym podstawa prawna do wydania aktu podustawowego w tej sprawie ograniczała się wyłącznie do określenia w rozporządzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji trybu postępowania w zakresie przejmowania pojazdu przez gminę natomiast nie obejmowała właściwości organów do orzekania o przejęciu . Właściwość organów do orzekania w rozpoznawanej sprawie co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego zastrzeżona jest dla rozwiązań ustawowych. Stąd też w sytuacji dekoncentracji uprawnienia zamieszczonego w akcie podustawowym w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie zgodności wskazanego wyżej przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2002 r. z ustawą i Konstytucją R.P.

Wyjaśnić w tym miejscu należy , iż Sąd administracyjny ma kompetencję do oceny czy przepis rozporządzenia a więc podustawowy jest zgodny z ustawą i Konstytucją R.P. i może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu , że w ocenie Sądu jest on niezgodny z ustawą i Konstytucją R.P. Kompetencja sądu do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów , które usytuowane są poniżej ustawy wynika z treści przepisów Konstytucji R.P. w tym art. 184 , który stanowi , że Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej , co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania ale także kontrole stanowienia prawa , art. 178 ust. 1 , który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom ( a nie wszystkim innym aktom prawnym ), art. 8 , który stanowi , że Konstytucja jest najwyższym prawem i , że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio ( porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS4/05 – publikowany ONSAiWSA 2006/2/39, Wokanda 2006/6/32).

Tym samym Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie winien poddać ocenie konstytucyjności , przepis podstawowy § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie usuwania pojazdów i uznać wobec wyżej wskazanych argumentów ,że jest on niezgodny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 50a ust.5 pkt. 2 ustawy Prawo ruchu drogowym oraz z art. 2 i 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a wobec art. 178 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 i 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w konsekwencji odmówić zastosowania tego przepisu. Nie dokonanie tego przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do odmowy zastosowania w/w przepisu z podanych przyczyn, co niewątpliwie należało uczynić w okolicznościach przedmiotowej sprawy . W konsekwencji więc odmowa zastosowania przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów , z podanych przyczyn pozwalała uznać , że brak było podstawy do dokonania dekoncentracji uprawnienia w zakresie właściwości organu zawartego wbrew upoważnieniu ustawowemu w akcie podustawowym.

Jednocześnie podkreślić należy , iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy , podstawy prawnej kwestionowanej uchwały nie może stanowić przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym opierający się na domniemaniu właściwości rady gminy w sprawach objętych zakresem działania gminy oraz art. 40 ust. 2 pkt. 1 tej ustawy określający podstawy stanowienia przepisów gminnych. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że prawotwórczy charakter aktów wydawanych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy samorządowej powinien treść swoich regulacji dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego jej upoważnienia i przysługujących im kompetencji , wynikających z ich zadań a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej ( porównaj wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 310/92 niepublikowany ), zaś w świetle tego co zostało wyżej wskazane brak jest podstaw do stanowienia przepisów prawa miejscowego w oparciu o sprzeczne z ustawą i niekonstytucyjne rozwiązania prawne.

Niezależnie od powyższego podkreślić należy , iż przepis § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów nawiązuje w swej treści do ustępu 1 tego rozwiązania prawnego , zaś to zostało na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P4/06 (Dz. U. Nr 100 , poz. 649) uznane jako niezgodne z art. 130a ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , podobnie jak i przepis art. 130a ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym . Wprawdzie powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany został po podjęciu zaskarżonego wyrok lecz okoliczność ta w świetle art. 7 Konstytucji R.P stanowiącego , że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa , jak i art. 190 ust. 1 Konstytucji R.P. statuującego zasadę , że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne musi zostać także uwzględnione w tej sprawie .

Powołanym wyżej wyrokiem stwierdzono niezgodność z art. 64 ust. 3 Konstytucja R.P. przepisu art. 130a ust. 11 pkt. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym dotyczącym określenia przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych w drodze rozporządzenia trybu postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (odpowiednik art. 50a ust. 5 pkt 2 tejże ustawy w odniesieniu do przejęcia pojazdu na własność gminy ) uznając , że nie jest konstytucyjnie dopuszczalne formułowanie ustawowych upoważnień do uregulowania w drodze aktów wykonawczych kwestii związanych z ograniczeniem prawa własności , a tym bardziej pobawieniem tego prawa , które to materie zostały zastrzeżone do unormowania na poziomie ustawowym. Tym samym przyjęto , iż skoro przepis art. 130a ust. 11 pkt. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest niekonstytucyjny to w konsekwencji prowadzi to do niekonstytucyjności wydanego na jego podstawie § 8 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2002 r.

Mając więc na uwadze powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego , przyjąć należy , że tożsamy w treści przepis art. 50a ust. 5 pkt. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowiący upoważnienie ustawowe dla właściwego ministra by określił w rozporządzeniu tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na własność gminy również jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. To zaś w konsekwencji także prowadzi do wniosku , że wydany na jego podstawie przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia jest również niezgodny z art. 50a ust. 5 pkt. 2 tej ustawy oraz art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji R.P.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji , iż w opisanej sytuacji brak było podstaw prawnych do dokonywania dekoncentracji uprawnienia , o którym mowa w art. 50a ust. 5 pkt. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów. Tak więc wydane rozstrzygnięcie nadzorcze przez Wojewodę M. stwierdzające nieważność tej uchwały jako odpowiadające prawu należało pozostawić w obrocie prawnym. Zaskarżony wyrok oddalający zatem skargę Gminy K. na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu .

W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej "gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu", przestaje wiązać ocena prawna zawarta w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego a zostaje ona zastąpiona oceną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego i ocena ta jest wiążąca dla organów oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego .

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .