Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 505/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] r. stwierdzające nieważność w całości uchwały Nr uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. w sprawie "Programu współpracy Gminy L. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2021.

Uchwale tej Wojewoda zarzucił że Rozdział 11 Programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz.1057 – dalej jako uddpiw) na rok 2021, stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. zatytułowany "Informacje o sposobie tworzenia Programu oraz o przebiegu konsultacji" nie zawiera żadnych konkretnych informacji na temat przebiegu konsultacji.

W niniejszym Programie Rada ograniczyła się jedynie do ogólnych informacji podając, że:

§ 16. Projekt powstał w oparciu o doświadczenia z realizacji w latach ubiegłych " Wieloletniego programu współpracy Gminy L. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na lata 2017-2019" oraz "Programu współpracy Gminy L. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2020"

§ 17. Celem uzyskania ewentualnych uwag i propozycji projekt Programu zostanie zamieszczony na stronie internetowej [...]pl.

§ 18. Program został opracowany po konsultacjach przeprowadzonych z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy, w sposób określony w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. w sprawie: określenia sposobu przeprowadzania konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie lub radą działalności pożytku publicznego, aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących ich działalności statutowej.

Nie wskazano natomiast czy podczas konsultacji podmioty w nich uczestniczące zgłosiły jakieś sugestie, opinie czy uwagi do projektu programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, oraz czy zostały one uwzględnione, czy wskutek tego wprowadzono zmiany w projekcie Programu.

Wojewoda zarzucił również niespójność zapisów § 17 i 18, z których pierwszy stwierdza, że projekt Programu zostanie zamieszczony na stronie internetowej [...].pl zaś kolejny podaje informację, że Program został opracowany po konsultacjach przeprowadzonych z organizacjami pozarządowymi oraz innymi wskazanymi w nim podmiotami. Pomijając wewnętrzną sprzeczność podanych zapisów nie zawierają one żadnej konkretnej informacji o przebiegu konsultacji. Jak wskazano wyżej w ocenie organu nadzoru w Programie brak jest wyczerpującej informacji o przebiegu konsultacji.

Ponadto Wojewoda wskazał, że w uchwale zawarto otwarty katalog form współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi, co czyni przepis uchwały w tym zakresie sprzeczny z art. 5a ust. 4 pkt 4 udppiw.

W skardze do tutejszego sądu Gmina L. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając naruszenie:

1. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z uchybieniem terminu wskazanego w tym przepisie,

2. art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 12 i 19 ustawy o wojewodzie

i administracji rządowej w województwie poprzez uznanie, że wojewoda może upoważnić do dokonywania czynności z zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym inne osoby,

3. art. 5a ust. 4 pkt 4 i 10 ustawy o działalności pożytku publicznego

i wolontariacie poprzez uznanie, ze zaskarżona uchwała narusza te przepisy.

W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia

i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę w zakresie naruszenia terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 57 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako kpa), termin uważa się za zachowany jeżeli pismo przed jego upływem zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo wysłane w formie dokumentu elektronicznego. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie zostało wysłane doręczone bezpośrednio stronie elektronicznie w dniu [...] r., zatem w ostatnim dniu terminu do jego wydania. W tamtej dacie gmina działała już przez pełnomocnika, a zatem, w myśl art. 40 kpa doręczenie winno zostać dokonane do rąk pełnomocnika. Doręczenie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Tymczasem pełnomocnik gminy zgłosił swój udział w sprawie pismem z [...] r. wysłanym elektronicznie. Organ nadzoru począwszy od [...] r. wiedział, że strona postępowania nadzorczego jest reprezentowana przez pełnomocnika i ten fakt akceptował powołując się na wyjaśnienia pełnomocnika w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Skoro zaś doręczenie stronie z pominięciem pełnomocnika należy traktować jako bezskuteczne, co skutkuje uznaniem wydanego rozstrzygnięcia za wydane z uchybieniem terminu gdyż przed jego upływem nie zostało ono nadane w celu prawidłowego doręczenia ani też wysłane w formie dokumentu elektronicznego pełnomocnikowi, a tym samym rozstrzygnięcie nie jest zgodne z prawem.

Uzasadniając zarzut niedopuszczalności dekoncentracji kompetencji wojewody skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest czynnością z zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym i może być podpisane wyłącznie przez osobę piastującą urząd Wojewody z tego względu, że jego uprawnienie wynika wprost z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP.

Żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, nie zawiera regulacji na mocy których, jakikolwiek organ nadzoru mógłby upoważnić inną osobę do stosowania środków nadzorczych. Już więc to rozumowanie pozwala na stwierdzenie, że wojewoda nie jest uprawniony do upoważniania innych osób do wykonywania w jego imieniu czynności nadzorczych w stosunku do samorządu terytorialnego. Wojewoda jest organem nadzoru nie z mocy ustawy, ale z mocy zapisów art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. Wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów przewidzianym wprost w art. 152 Konstytucji. Tryb powoływania i odwoływania oraz zakres działania wojewodów określa ustawa, (art. 152 ust. 2 Konstytucji RP). Należy więc rozróżnić więc kompetencje wojewody wynikające z ustaw (art. 152 ust. 2 Konstytucji) od kompetencji wynikających wprost z Konstytucji (art. 171 ust. 2). W ocenie Gminy podniesienie nadzorczych wojewody na poziom konstytucyjny nie jest przypadkowe i ma na celu podkreślenie wyłączności określonych kompetencji, zaś jednym z elementów wyłączności kompetencji jest zakaz dekoncentracji kompetencji. Innymi słowy piastun organu, który posiada szczególne kompetencje określone w Konstytucji RP, nie może przenieść tych kompetencji na inną osobę.

W zaistniałej sytuacji uznać trzeba, że kompetencje wojewody w zakresie nadzoru nad samorządem terytorialnym, a do takich należy stwierdzenie nieważności uchwały, ma charakter kompetencji wyłącznych, co uniemożliwia upoważnienie innych osób do ich wykonywania.

W zakresie zarzutów merytorycznych skarżąca podniosła, że uchwała wbrew zarzutom rozstrzygnięcia wypełnia delegację z art. 5a ust. 4 pkt 10 ustawy. Skarżąca podniosła przede wszystkim, że w trakcie konsultacji żadnych uwag, opinii czy sugestii nie zgłoszono. Informacja zawarta w § 18 Programu, że program został opracowany po konsultacjach jest logicznie prawdziwa. Ustawa nie wymaga szczegółowego opisu czynności przeprowadzanych w ramach konsultacji, bo i opis taki byłby całkowicie zbędny.

Nie można także twierdzić, że uchwała nie określa przebiegu konsultacji bo w uchwale wskazano na jakiej podstawie się one odbyły, co jest równoznaczne z określeniem trybu konsultacji. Przypomnieć trzeba, że uszczegółowienie może polegać także na odesłaniu do innej uchwały, bowiem przytaczanie w tej uchwale reguł ustalonych w innej, jest niepotrzebne. Określono także formę konsultacji poprzez umieszczenie projektu uchwały na stronie BIP Urzędu Miejskiego.

W ocenie skarżącego obowiązek uwzględnienia w treści uchwały opisu zgłoszonych w toku konsultacji uwag materializuje się w sytuacji gdy takie uwagi rzeczywiście zostaną zgłoszone. Skoro takich uwag brak, ich opisywanie jest bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutów Wojewody pod adresem § 6 iu 7 uchwały, skarżąca wskazała, że już sama możliwości rozbieżnej wykładni nie pozwala na zarzucenie istotnego naruszenia prawa, bowiem organ stosujący prawo nie może brać odpowiedzialności za jakość ustawodawstwa. Nie można także pominąć, że wyliczenie z art. 5 ust. 2 nie jest wyczerpujące, bowiem ustawodawca posługuje się zwrotem "w szczególności". Mogą więc istnieć inne formy współpracy nieprzewidziane w art. 5 ust. 2. Jeżeli zaś te treści zostaną wpisane do programu to dojdzie do naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 4, bo ten pozwala na przytoczenie tylko tych z art. 5 ust. 2. Z drugiej strony nie można form zawężać bo ustawa umożliwia także działanie w innych formach. Wobec takich regulacji stwierdzić trzeba, że Program współpracy może zawierać ponadto inne treści niż wymienione w art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy, a skoro ustawa nie określa zamkniętego katalogu form współpracy z art. 5 ust. 2, to nie stanowi naruszenia prawa założenie, że współpraca może odbywać się także w innej formie niż wskazane w ustawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako ppsa). W tym przypadku Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U.z 2020 r., poz. 713 – dalej jako usg), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg). Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził, iż doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda postawił dwa zarzuty. Po pierwsze wywiódł, że przepis art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1057 – dalej jako udppiw) stanowi, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Artykuł 5a ust. 4 pkt 10 udppiw stanowi, że roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji.

W ocenie Sądu słusznie Wojewoda uznał, że uchwała rady gminy L. w tym zakresie dotknięta jest istotnym uchybieniem. Skoro bowiem cytowany wyżej przepis ustawy wyraźnie nakłada obowiązek przeprowadzenia konsultacji, a następnie zamieszczenia w treści uchwały informacji o sposobie tworzenia programu oraz przebiegu konsultacji, to tym wymogom uchwała rady gminy nie odpowiada. Nie ma racji skarżąca twierdząc, że w tym zakresie wystarczające jest wskazanie, że takie konsultacje się odbyły. Skoro ustawodawca wymaga informacji o przebiegu konsultacji, to wymaga dokładnego opisu czasu, w jakim te konsultacje zostały przeprowadzone, które podmioty w nich uczestniczyły, jaki wyznaczono im czas na zgłaszanie ewentualnych uwag oraz czy i jakie uwagi zgłoszono i w jaki sposób zgłoszone uwagi wpłynęły na treść podjętej uchwały. Tylko zamieszczenie w uchwale dokładnego opisu tych okoliczności będzie wystarczające do stwierdzenia, że rada gminy wypełniła nałożony na nią obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Z zawartych postanowieniach Programu, w szczególności w § 16, § 17 i § 18 zawarto stwierdzenia, które w żaden sposób nie pozwalają ustalić przebiegu konsultacji. Co więcej nie pozwalają stwierdzić, że takowe rzeczywiście miały miejsce.

W konsekwencji nie jest możliwe stwierdzenie, czy rada gminy wypełniła nałożony na nią obowiązek przeprowadzenia konsultacji, a wynikający z art. 5a ust. 1. Prawidłowo Wojewoda uznał, że uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia prawa obligującego do stwierdzenia nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego.

Po drugie Wojewoda wskazał na brzmienie przepisu art. 5a ust. 4 pkt 4 udppiw, który stanowi, że roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2. W jego ocenie Rada Gminy opisując formy współpracy błędnie nadała przyjętemu katalogowi form współpracy charakter otwarty posługując się słowem w szczególności. Stanowisko Wojewody w tym zakresie również jest prawidłowe. Jakkolwiek ustawowy katalog form współpracy z art. 5 ust. 2 udppiw ma charakter otwarty i rada gminy może wprowadzić do programu inne, niewymienione w ustawie formy współpracy, to jednak w uchwalanym Programie współpracy, przyjęte formy współpracy winny tworzyć katalog zamknięty.

Mając na uwadze te uchybienia Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Doszło bowiem do istotnego naruszenia prawa przez radę gminy poprzez niewypełnienie kompetencji ustawowej.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kwestii proceduralnych podnieść należy, iż są one niezasadne. Zarzuty gminy L. koncentrowały się wokół dwóch kwestii: po pierwsze – doręczenia i wejścia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, po drugie – możliwości delegowania kompetencji Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Badając pierwszą kwestię Sąd stwierdza, iż stanowisko skarżącego jest niezasadne. Przede wszystkim na względzie należy mieć brzmienie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przepis ten zdaniem Sądu należy interpretować w ten sposób, że termin trzydziestodniowy dotyczy orzekania przez organ nadzoru, a nie doręczenia rozstrzygnięcia. Doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego bezpośrednio Gminie w dniu [...] roku, zaś Pełnomocnikowi w dniu [...] r. (za pomocą platformy ePUAP w postaci podpisanej kwalifikowanym podpisem elektronicznym w formacie PDF) nie powoduje nieważności takiego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to bowiem zostało wydane dnia [...] r., tj. w tym dniu organ orzekał, po czym dopiero dokonał doręczenia wydanego rozstrzygnięcia. Słusznie organ nadzoru wskazał, że przepis art. 98 ust. 1 interpretowany łącznie z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym określa skutki procesowe doręczenia rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzorczym, zgodnie z którymi rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi, który wynosi 30 dni od dnia jego doręczenia. Kwestia doręczenia ma zatem znaczenie dla ustalenia daty prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego i terminu do jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Nawet jeśli doręczenie z pominięciem pełnomocnika było wadliwe, a strona we właściwym terminie podjęła czynności zmierzające do wzruszenia rozstrzygnięcia nadzorczego, to i tak takie uchybienie nie niweczyłoby skutków wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się do drugiej kwestii proceduralnej dotyczącej możliwości powierzenia przez wojewodę w drodze upoważnienia do załatwienia spraw z zakresu nadzoru, to i w tym zakresie należy przyznać rację wojewodzie. Istotne znaczenie w tym zakresie ma przepis art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1464). W myśl tego przepisu wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1. Poprzez użycie sformułowania w szczególności ustawodawca wskazał na pewien katalog typowych spraw, przy czym nie jest to katalog zamknięty. Co więcej w przepisie tym ustawodawca wyraźnie wyłączył możliwość upoważnienia do wstrzymania egzekucji administracyjnej. W ocenie Sądu taka konstrukcja przepisu nakazuje przyjąć, że wyłączenie upoważnienia dotyczy wyłącznie wstrzymania egzekucji administracyjnej. A skoro tak, to nie ma przeszkód prawnych do upoważnienia przez Wojewodę w niniejszej sprawie innej osoby do załatwienia sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.