Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2697/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 771/19 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 771/19, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi B. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w poniżej przytoczonym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r., którą orzeczono, że zabudowane gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, oznaczone jako działka nr [...], położone w S., stanowiące własność B. W. według danych ze zbioru dokumentów [...] nr [...], przeszło z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Postępowanie nadzorcze prowadzone było z wniosku B. W. (dalej "skarżący").

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że mimo błędnie wskazanej w kontrolowanej decyzji podstawy prawnej (art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, ze zm.), nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przejęcie gospodarstwa rolnego nastąpiło bowiem na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.). Skarżący wyjechał w październiku 1977 r. na pobyt stały do [...] pozostawiając opuszczone gospodarstwo, a w dniu [...] października 1977 r. wystąpił o zmianę obywatelstwa. Pozostali członkowie jego rodziny również wyjechali na pobyt stały do [...], z wyjątkiem córki E. W., która w tym czasie mieszkała i uczyła się w O. Zauważono, że brak jest dokumentów, z których wynikałoby, iż gospodarstwo to było użytkowane lub zostało wydzierżawione. Spełnione zatem zostały przesłanki w postaci nieuprawiania i niepoddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym gospodarstwa przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę oraz niezamieszkiwanie przez właściciela ani jego małżonka, dzieci lub rodziców w gospodarstwie. Organ podkreślił, że istnienie tych okoliczności jest istotne na datę wydania decyzji i nie jest uzależnione od okresu opuszczenia gospodarstwa. Wyjaśniono nadto, że zarzut nieotrzymania decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. przez skarżącego nie może być uznany za skuteczny, gdyż postępowanie toczy się w trybie stwierdzenia nieważności, zaś wskazane przez stronę uchybienie sprowadza się do określonej w art. 145 K.p.a. przesłanki wznowienia postępowania.

Nie godząc się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zaprzeczył, by gospodarstwo rolne było przez niego i jego rodzinę niezamieszkiwane. Ponownie zarzucił brak zapewnienia mu udziału w toczącym się postępowaniu i brak doręczenia mu decyzji Naczelnika Gminy [...] . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 643/17 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji uznając, że Minister rozpoznał zupełnie inną sprawę, a w każdym razie nie sprawę, która była przedmiotem wniosku skarżącego w rażący sposób naruszając określoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. I OSK 2673/17 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji stwierdzając, że w obu instancjach rozstrzygnięta została tożsama procesowo sprawa, której przedmiotem była weryfikacja rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odwołując się do stanowiska orzecznictwa wskazał na przesłanki jakie muszą zostać spełnione, by można było stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Podkreślił, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a art. 156 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to naruszenie rażące. Wyjaśnił, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki - zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne -skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Przechodząc do oceny zarzutów skarżącego Sąd I instancji potwierdził, że podstawy do wydania decyzji nie mógł stanowić przywołany przez organ w całości przepis art. 38 ustawy z 1961 r., a mógłby ewentualnie stanowić ją ust. 3 wskazanego przepisu. W dacie wydania zaskarżonej decyzji z 1977 r. obowiązywał jednak inny akt prawny - ustawa dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnych, która w art. 2 stanowiła, że gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli, mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. W dacie wydawania kwestionowanej decyzji istniała zatem podstawa prawna do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa opuszczonego. Nie można więc zarzucać, że akt ten został wydany bez podstawy prawnej. Natomiast powołanie wadliwej podstawy prawnej przez organ administracji nie stanowi, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie podzielił także zarzutu wydania decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazał, że organy administracji zgromadziły dostępny materiał dowodowy, w tym zachowane dokumenty z akt archiwalnych, które dotyczą przejęcia gospodarstwa skarżącego na rzecz Skarbu Państwa oraz okoliczności opuszczenia kraju przez większość rodziny W. Z dokumentów tych wynika, że prowadzone było postępowanie zmierzające do ustalenia faktu opuszczenia gospodarstwa przez właściciela.

Odnosząc się do braku w aktach sprawy dokumentu, z którego wynikałby stan zagospodarowania przedmiotowego gospodarstwa Sąd uznał, że brak dokumentu lub jego wadliwość nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję. Zdaniem Sądu, brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Powołując się na stanowisko judykatury wskazał, że wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do zarzutu dotyczącego nieotrzymania przez skarżącego decyzji z 1977 r. Sąd I instancji stwierdził, że tego rodzaju zarzut nie może być uwzględniony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi bowiem jedną z przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Tryby nadzorcze mają charakter rozłączny, co oznacza, że przesłanki do wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji i odwrotnie.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r., utrzymanej w mocy przez organy wyższego rzędu oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podczas gdy zaistniałe w niniejszej sprawie rażące naruszenie przepisów prawa obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji na podstawie art. 156 K.p.a.;

b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego oraz nierozpoznanie zgromadzonych dowodów w sposób dostateczny, co doprowadziło do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość została opuszczona przez całą rodzinę W., a więc również przez E. W.

Zarzucono nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) § 1 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1977 r. zachodziły przesłanki do uznania przedmiotowego gospodarstwa rolnego za opuszczone,

b) art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w zw. z art. 15 ust. 1 zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, wobec czego możliwe było zastosowanie art. 2 wskazanej ustawy, co w konsekwencji dało podstawę do przejęcia wskazanego gospodarstwa rolnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji nieuwzględnienie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w wyroku z dnia 31 stycznia 2019r. sygn. I OSK 2673/17 i sprzecznie z tym wyrokiem stwierdzenie, że skarga B. W. jest niezasadna.

Zauważono, że wskazany przez Sąd I instancji, jako właściwa podstawa prawna kwestionowanej decyzji z 1977 r., art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z osadnictwem rolnym odnosi się wprost do art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z osadnictwem rolnym. Przepis ten w chwili wydawania decyzji przez Naczelnika Gminy [...] nie obowiązywał, gdyż stracił moc na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r.- (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 2 ustawy z 1957 r. można zastosować jedynie do gospodarstw rolnych nabytych na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie. Dopiero w sytuacji, gdy gospodarstwo rolne nabyte zostało we wskazany sposób, zasadne jest rozważenie czy zostało opuszczone. Tymczasem gospodarstwo rolne, które przeszło z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, zanim jego właścicielem stał się skarżący, należało do jego poprzedników prawnych. Z tego powodu nie ma podstaw do tego, by w odniesieniu do wskazanego gospodarstwa miałby być zastosowany przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że brak było podstawy prawnej do wydania decyzji przez Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. Podstawą taką nie był bowiem również 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, który nie przyznawał żadnemu organowi administracji państwowej kompetencji do wydawania decyzji deklaratoryjnej dotyczącej przejścia własności z mocy samego prawa na rzecz Państwa. Przy wydawaniu decyzji doszło zatem do rażącego naruszenia prawa, co skutkować powinno stwierdzeniem jej nieważności, czego Sąd I instancji nie uwzględnił.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie została nadto spełniona przesłanka wymagana do przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, gdyż gospodarstwo to nie było opuszczone. W Polsce pozostała bowiem córka właściciela, E. W. Mieszkała na stancji w O. co nie oznaczało, że opuściła na stałe dom rodzinny. Na poparcie przedstawionego stanowiska przywołano pogląd judykatury, stosownie do którego pobyt za granicą w celu pobierania nauki nie prowadzi do utraty stałego miejsca pobytu na terytorium RP. Okoliczność czasowego pobierania nauki w innym miejscu niż miejsce zamieszkania, nie prowadzi do jego utraty. E. W. po ukończeniu szkoły nie miała dokąd wrócić i została bez dachu nad głową wskutek działania Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w K. Wyburzono bowiem dom, w którym mieszkała dotychczas.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nie wystąpiła także przesłanka braku uprawiania gospodarstwa i niepoddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym. Między złożeniem podania z dnia [...] października 1977 r. o zmianę obywatelstwa w związku z wyjazdem na stały pobyt skarżącego kasacyjnie do [...], do czasu wydania przedmiotowej decyzji, a więc do [...] października 1977 r., minęło zaledwie kilka dni. Nie ma też protokołu świadczącego o tym, czy przeprowadzona została jakakolwiek kontrola czy ocena pod kątem tego, czy gospodarstwo jest uprawiane. Zwrócono uwagę, że była to końcówka października, a więc okres, gdy weryfikacja, czy skarżący podejmował wówczas jakiekolwiek zabiegi była utrudniona.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w aktach sprawy brak jest kluczowego dokumentu, z którego wynika stan przedmiotowego gospodarstwa. Brak tak istotnego dokumentu daje podstawę, by przypuszczać, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji nie zostało przeprowadzone dostateczne postępowanie zmierzające do ustalenia stanu nieruchomości. Założenie, że gospodarstwo nie było uprawiane, oparto jedynie na fakcie wyjazdu jego właściciela z Polski, a organ przed wydaniem decyzji z [...] października 1977 r. nie przeprowadził stosownego postępowania. Skarżący kasacyjnie nie był informowany o podejmowanych przez organ czynnościach i nie doręczono mu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozważył natomiast dostatecznie stawianych w tej materii zarzutów. Sąd wskazał jedynie, że w postępowaniu nadzorczym organy administracji zgromadziły dostępny materiał dowodowy, w tym zachowane dokumenty z akt archiwalnych, jednak dokumenty te nie zostały przeanalizowane w kontekście prawidłowości działań Naczelnika Gminy [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji.

Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek, a zatem Sąd drugiej instancji upoważniony był do kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w obszarze wyznaczonym podstawami, a w ich ramach wskazanymi zarzutami, skargi kasacyjnej. Zarzuty te okazały się nietrafne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowiącą przedmiot kontroli Sądu I instancji prowadzone było w trybie nadzorczym. W decyzji tej odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r., którą orzeczono, że zabudowane gospodarstwo rolne stanowiące własność skarżącego kasacyjnie przeszło na własność Skarbu Państwa.

Skuteczność skargi kasacyjnej wymagała przedstawienia takich zarzutów, które wykazywałyby błędy popełnione przez Sąd I instancji w trakcie kontroli legalności decyzji wydanej przez Ministra. Sąd nie dokonywał bowiem bezpośrednio kontroli decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1977 r. lecz sprawdzał, czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób zasadny ustalił, że w decyzji wydanej przez Naczelnika Gminy [...] nie wystąpiła przesłanka powodująca jej nieważność.

Jednakże formułując jeden z dwóch zarzutów procesowych, a to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., ich autor odniósł go bezpośrednio do uchybień, jakie miałyby być, jego zdaniem, popełnione w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Naczelnika Gminy [...]. Autor skargi kasacyjnej stwierdził bowiem, że "zaistniałe w sprawie rażące naruszenie przepisów prawa obligowało Sąd I instancji do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji". Jednak jeśli wolą skarżącego kasacyjnie byłoby, by Sąd I instancji stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji, w żadne sposób nie sprecyzował przyczyn takiego stanowiska.

Wskazując natomiast jako naruszone przepisy procedury administracyjnej, skarżący kasacyjnie nie dostrzegł, że Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, wobec czego nie mógł ich naruszyć. Przepisy te stosowały organy, a ich działanie poddane było kontroli sądowej. Kontestowanie sposobu wykonania tej kontroli wymagało wskazania jako naruszonych przepisów, które stosował Sąd, a dla spełnienia celu skargi kasacyjnej należało powiązać je z przesłankami nieważności decyzji administracyjnej, które wymienia art. 156 § 1 K.p.a., gdyż istotą postępowania prowadzonego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi było ustalenie, czy w sprawie wystąpiła przesłanka rażącego prawa.

Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, CBOSA), uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a, dyskwalifikować zarzutu skargi kasacyjnej. W sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jego rozpoznania.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny przedstawionych zarzutów proceduralnych dokonując ich dekodowania z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie to pozwala przyjąć, że skarżący kasacyjnie chciał przypisać Sądowi I instancji pominięcie w czasie kontroli zaskarżonej decyzji uchybień proceduralnych popełnionych przez organ. Pominięte bowiem zostało, że gospodarstwo rolne stanowiące byłą własność skarżącego potraktowane zostało bezpodstawnie jako opuszczone. Uchybienie to, polegające na niedostrzeżeniu nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego, doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutem oparcia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji na niedostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym.

Sąd I instancji przyjął, co Naczelny Sąd Administracyjny konfrontując z materiałem zebranym w aktach sprawy uznaje za trafne, że przyczyną opuszczenie gospodarstwa rolnego przez skarżącego i jego rodzinę był niekwestionowany wyjazd na pobyt stały do [...], o co starania czynił wielokrotnie (vide kopia akt paszportowych). W październiku 1977 r., po otrzymaniu paszportu, skarżący kasacyjnie wystąpił o zmianę obywatelstwa na niemieckie dla siebie, żony, córki E. i syna.

Również jego córka E. była wskazywana zarówno w zaproszeniu do [...] na pobyt stały jak i we wszelkich działaniach podejmowanych w kierunku opuszczenia Polski, jako osoba wyjeżdżająca na stałe.

W materiale dowodowym, który stanowił podstawę wydania decyzji z 1977 r. analizowanym przez Ministra w postępowaniu nadzorczym, brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, by skarżący kasacyjnie wyjeżdżając, przekazał swoje gospodarstwo rolnego celem uprawiania innym osobom, a zwłaszcza 18 letniej córce, która do tego czasu nie posiadała żadnych uprawnień właścicielskich. Skarżący kasacyjnie nie uwiarygodnił także, by przekazanie prowadzenia gospodarstwa rolnego córce E. było obiektywnie możliwe, ze względu na wymagane ówcześnie kwalifikacje i uprawnienia.

W powyższym świetle twierdzenia skarżącego kasacyjnie o zamiarach pozostania w gospodarstwie rolnym jego córki E., nie zasługują na wiarygodność, a przede wszystkim stanowią całkowicie nową okoliczność, która nie była prezentowana organom w 1977 r.

W postępowaniu nadzorczym zgromadzono dostępny materiał, jaki był podstawą wydania decyzji dotychczasowej. Natomiast twierdzenia skarżącego kasacyjnie wymagałyby prowadzenia nowego postępowania dowodowego, które co do zasady wykluczone jest w postępowaniu nadzorczym. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności jest bowiem konieczne sięgnięcie do stanu faktycznego jaki istniał w dacie wydania weryfikowanej decyzji, a nie ponowne, oparte o nowe fakty i dowody, gromadzenia materiału mającego stanowić podstawę do rozstrzygnięcia co do istoty.

Nieodnalezienie obecnie protokołu z lustracji gospodarstwa nie stanowi również wystarczającej przesłanki pozwalającej na uznanie, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy regulujące instytucję przejęcia gospodarstw opuszczonych nie wprowadzały, jako warunku przejęcia, sporządzenia sformalizowanego protokołu. Brak protokołu nie stanowi zatem takiego uchybienia proceduralnego, które prowadziłoby samo w sobie do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1956/16).

W świetle przedstawionych, bezspornych faktów, które uwzględnił Sąd I instancji w trakcie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, polemika z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania nadzorczego jest całkowicie bezprzedmiotowa. Gospodarstwo rolne, jak wynika z informacji przedstawianych w wydziale paszportowym przez skarżącego kasacyjnie i jej rodzinę nie mogło być uprawnianie co najmniej od momentu, gdy opuścił on Polskę na stałe zmieniając obywatelstwo i nie przekazał gospodarstwa innej osobie celem jego uprawiania.

Przy ocenie słuszności zarzutu skarżącego kasacyjnie trzeba mieć na uwadze, że istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem". Rażące naruszenie prawa nie jest bowiem kwestią przypuszczeń, czy też dociekań (wyroki NSA z dnia 9 września 1998 r., II S.A. 1249/97, czy z dnia 2006 lutego 2002 sygn. II OSK 490/05 CBOSA). Z reguły jest wyrazem ewidentnego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., I OSK 2075/14, CBOSA).

Instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. "Rażące naruszenie prawa", jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, nie otrzymało definicji legalnej. W procesie stosowania prawa zostało jednak ukształtowane na tyle czytelnie, że jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. Podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa, gdyż nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować z uwagi na wywołane skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa (wyroki NSA z 18 października 2016 r., I OSK 1923/15; dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92; z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96; z dnia 9 marca 1999 r. V S.A. 1970/98, CBOSA). Bezprawie takie ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 729-730).

Skarżący kasacyjnie nie zdołał wykazać, by ze względu na błędne ustalenia stanu faktycznego dokonywane w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, doszło do bezpodstawnej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...], a tym samym do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji stanowiącej oczywiste zaprzeczenie art. art. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym znowelizowanym przez art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz.U. z 1961 r. Nr.32 poz.161). Nie wykazał również, by pozostawiona w obrocie prawnym decyzja stanowiła oczywiste zaprzeczenie § 1 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.

Przede wszystkim jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że co do zasady, instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności, a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu nadzorczym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 987/18, CBOSA).

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za całkowicie bezpodstawne przypisywanie Sądowi I instancji uchybienia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r zmieniającej ustawę o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w zw. z art. 15 ust. 1 zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.

Umknęło bowiem uwadze skarżącego kasacyjnie, że art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym znowelizowany został przez art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz.U. z 1961 r. Nr.32 poz.161) zmieniającej nin. ustawę z dniem 21 lipca 1961 r. W nowym jego brzmieniu ww. art. 2 ust. 2 wskazywał, że nie tylko gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym opuszczone przez właściciela po dniu [...] kwietnia 1955 r., ale także wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

Także nie ma podstaw do aprobaty twierdzeń skarżącego kasacyjnie, przedstawionych już wyłącznie w uzasadnieniu jego skargi, o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnik Gminy [...] z powodu powołania w niej, jako podstawy prawnej, art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną, nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Natomiast błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc nie może zostać zakwalifikowane jako działanie bez podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1369/06).

Z tych przyczyn nie jest możliwe przypisanie Sądowi I instancji uchybienia w postaci niezasadnej aprobaty prezentowanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowiska co do istnienia podstawy prawnej przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa, jeżeli zostało opuszczone przez właściciela po dniu [...] kwietnia 1955 r.

Ocena stanowiska skarżącego kasacyjne w zakresie kolejnego z zarzutów przedstawionych na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wymaga przypomnienia, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji. Błąd ten oznacza, że stan faktyczny ustalony w sprawie niezasadnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Uzasadnienie takiego zarzutu powinno zawierać wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2005r. sygn. akt I FSK 107/05, CBOSA).

Co istotne, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, czy z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, CBOSA). Dlatego nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy skutecznie nie zakwestionowano ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie Jak stwierdza się w ugruntowanym już orzecznictwie, błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1119/13,CBOSA).

Powyższych wymagań nie spełnia zarzut naruszenia § 1 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych przedstawiony w postaci niewłaściwego zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. W rzeczywistości, przy użyciu tego zarzutu skarga kasacyjna stara się podważyć dokonane przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne i ich ocenę. Tymczasem podważenie wyroku w tym zakresie mogłoby nastąpić w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Jak przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny powyżej, zarzut ten okazał się nieskuteczny.

Wobec tego, również ten zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł prowadzić do zakwestionowania zaskarżonego wyroku.

Korzystając z uprawnienia, jaki wynikają z zasady falsa demonstratio non nocet, Sąd odwoławczy odniósł się również do twierdzeń skarżącego kasacyjnie zawartych w uzasadnieniu jego skargi, w których zarzuca się, że wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionemu w wyroku z dnia 31 stycznia 2019 sygn. akt I OSK 2673/17 Sąd I instancji uznał skargę B. W. za niezasadną.

Także i z tym twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, nota bene nie znajdującym odzwierciedlenia w postaci skonkretyzowanego zarzutu, nie można się zgodzić.

Jak stanowi art. 190 P.p.s.a. zd. pierwsze sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzone zostały wyłącznie kwestie proceduralne i nie rozstrzygano sprawy z punktu widzenia jej meritum, gdyż Sąd I instancji zawęził swoje postępowanie jedynie do kwestii procesowych obejmujących rozstrzygnięcie o prawidłowości sprawy administracyjnej z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanego wyroku wyraźnie wskazał, że "Sąd I instancji zaniechał formułowania ocen tyczących merytorycznej poprawności stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji". Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. postawiony w skardze kasacyjnej uznany został za całkowicie bezzasadny.

Natomiast, jak słusznie zauważył Sąd I instancji w ponownym postępowaniu, związany wykładnią dokonaną w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobligowany był do oceny merytorycznej poprawności stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Ocena ta pozwoliła Sądowi na uznanie skargi za niezasadną.

Sąd I instancji nie dopuścił się zatem uchybienia art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., jak również żadnego z uchybień o jakich mowa w petitum skargi kasacyjnej, co nakazywało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzec jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.