Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3908/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 55
journal: Dz.U. 2015 poz 584
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 135 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 73 § 1, art. 74 § 2, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Czarnik sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik- Grzanka Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2536/15 w sprawie ze skargi "P." Spółki z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie na rzecz "P." Spółki z o.o. w P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2536/15, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w maju 2015 r. ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie dermatologii i wenerologii. Postępowanie to dotyczyło zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 15 lipca 2015 r. do 30 czerwca 2016 r., a jego wartość określono na poziomie 26.877,00 zł. Do postępowania tego P. Sp. z o.o. złożyła swoją ofertę.

Po usunięciu braków oferty spółka została zaproszona na dzień [...] czerwca 2015 r. do negocjacji, w wyniku których ustalono liczbę i cenę świadczeń opieki zdrowotnej. Do protokołu końcowego z negocjacji przyjęto oświadczenie spółki o najniższym, akceptowanym przez nią poziomie ceny za punkt, co było jednoznaczne z akceptacją przez nią proponowanych postanowień umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Dyrektor OW NFZ wskazał przy tym, że okoliczność ta nie jest obojętna dla oceny zasadności wniesionego przez spółkę odwołania, bowiem nie uległy zmianie żadne okoliczności od momentu odbycia negocjacji. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło dnia [...] czerwca 2015 r., lecz oferta skarżącej nie została wybrana.

Od powyższego rozstrzygnięcia spółka złożyła odwołanie i wskazała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem konkursu ofert dokonanym z naruszeniem przepisów prawa. Wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia oraz o przeprowadzenie z nią postępowania konkursowego w trybie rokowań, względnie o nakazanie wydania przez Komisję konkursową nowego rozstrzygnięcia - zgodnego z przepisami prawa. Ponadto wniosła o udostępnienie jej pełnych akt niniejszego postępowania konkursowego w trybie art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581 ze zm.; powołanej dalej jako: ustawa o świadczeniach) oraz art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.), ponieważ wybrana w konkursie oferta konkurencyjna, została zastrzeżona.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie P. Sp. z o.o. od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dyrektor OW NFZ wskazał, że konkurent skarżącej złożył stosowne "Oświadczenie oferenta o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy", stanowiące załącznik Nr 8 do Zarządzenia Nr 12/2C)15/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie można zatem skutecznie zarzucić Komisji konkursowej bezkrytycznego przyjęcia zastrzeżenia ww. oferty objętego tajemnicą przedsiębiorcy. Dodatkowo Dyrektor OW NFZ wyjaśnił, że wola konkurenta skarżącej została wyrażona w piśmie z [...] lipca 2015 r., w którym stanowczo wskazano na tajemnicę przedsiębiorcy.

Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor OW NFZ utrzymał w mocy swoją decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zaprezentowaną w poprzedniej decyzji uznając, że spółka nie podała żadnych nowych okoliczności, które wskazałyby na naruszenie ustawowych reguł rządzących postępowaniem konkursowym. Organ nie podzielił twierdzenia strony o wyłączeniu na wniosek konkurencyjnego oferenta wszystkich informacji zawartych w jego ofercie, a podlegających ocenie podczas konkursu, naruszając tym samym zasadę jawności i równego traktowania oferentów. Dyrektor podniósł, że to oferent decyduje o zakresie wyłączenia jawności informacji zawartych w złożonej przez siebie ofercie, składając ku temu stosowne oświadczenie. Z takiego uprawnienia może skorzystać każdy uczestnik postępowania konkursowego. W związku z powyższym zarzut skarżącej w zakresie naruszenia zasady równego traktowania oferentów został uznany za nieuzasadniony.

Za nieuzasadniony organ uznał także zarzut dotyczący naruszenia zakazu zawartego w załączniku nr 8 do zarządzenia Prezesa NFZ nr 12/2015/DSOZ z dnia 13 lutego 2015 r., ponieważ konkurent nie zastrzegł całej treści swojej oferty, a jedynie poszczególnych jej elementów, co było dopuszczalne zgodnie z pouczeniem. Zdaniem organu, stanowisko spółki w tej kwestii jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ z jednej strony podważa legalność ww. zarządzenia Prezesa NFZ, powołując się na bliżej nieokreślone orzecznictwo sądów administracyjnych, z drugiej zaś strony stawia decyzji zarzut naruszenia ww. zarządzenia.

Dyrektor OW NFZ nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 73 k.p.a., gdyż w jego ocenie spółka na każdym etapie postępowania, które zainicjowane zostało w momencie wniesienia przez nią odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, miała zapewnione prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, czego wyrazem było dwukrotnie wysłane do niej zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a.

Reasumując, organ uznał, że postępowanie konkursowe było zgodne z przepisami prawa i ostatecznie do udzielania świadczeń wybrany został podmiot leczniczy, którego oferta uzyskała najwyższą liczbę punktów w rankingu końcowym.

P. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, art. 73 k.p.a., a także § 11 ust. 4 załącznika nr 8 do zarządzenia Prezesa NFZ nr 12/2015.DSOZ z dnia 13 lutego 2015 r. Nadto skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i udzielenie jej przez Sąd wiążących wskazań co do postępowania, jakie ma podjąć celem uzyskania wglądu do spornej części oferty konkurencyjnej, która została w tym postępowaniu wybrana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uczestnik postępowania A. M. nie zajęła stanowiska w sprawie.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi dotyczyły naruszenia art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, art. 73 k.p.a. oraz § 11 ust. 4 załącznika nr 8 do zarządzenia Prezesa NFZ nr 12/2015.DSOZ z dnia 13 lutego 2015 r. Sąd wskazał, iż skarżąca uważa, że nie udostępniono jej akt sprawy bowiem podmiot składający ofertę konkurencyjną (uczestnik postępowania) dokonał zastrzeżenia wszystkich elementów swojej oferty jako tajemnicy przedsiębiorcy, zaś organ bezkrytyczne zaakceptował to oświadczenie. W tej sytuacji skarżąca faktycznie została pozbawiona prawa do wglądu w akta sprawy dotyczącej przeprowadzonego konkursu ofert.

WSA podzielił stanowisko skarżącej w zakresie naruszenia zasady jawności postępowania. Wskazując na treść art. 135 ust. 1, 2 i 3 ustawy o świadczeniach stwierdził, że oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne, a informacje, o których mowa w ust. 2 pkt 1, zamieszcza się w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd podniósł, że zadaniem organów NFZ jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania. Przyjmuje się też, że odmowa udostępnienia akt stronie skarżącej stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, gdyż strona jest pozbawiona możliwości sprawdzenia czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy. Akta postępowania administracyjnego z zasady są jawne, strony mają do nich dostęp ograniczony jedynie przepisami ustawowymi, w tym art. 74 § 1 k.p.a.

WSA przypomniał, że w niniejszej sprawie co prawda udostępniono skarżącej akta administracyjne, ale z wyłączeniem danych konkurenta objętych klauzulą poufności. Z akt sprawy wynika, że zastrzeżono jako tajemnicę przedsiębiorcy praktycznie wszystkie dane konkurenta, tj.: wykaz podwykonawców, wykaz personelu, wykaz sprzętu, wykaz pojazdów, wykaz pomieszczeń, wykaz miejsc udzielania świadczeń, harmonogram udzielania świadczeń. Charakter niektórych zastrzeżonych danych wskazuje, że objęcie ich całkowitą tajemnicą przedsiębiorcy byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Przykładowo, zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej osoby zatrudnione w szpitalach oraz pozostające w stosunku cywilnoprawnym z podmiotem leczniczym, którego przedsiębiorstwem jest szpital, obowiązane są nosić w widocznym miejscu identyfikator zawierający imię i nazwisko oraz funkcję tej osoby.

Sąd podkreślił, że stosownie do art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.d.g.) przedsiębiorca przekazujący podczas postępowania o udzielenie koncesji informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji może zgłosić wniosek, aby informacjom tym była nadana klauzula poufności. Art. 55 ust. 2 u.s.d.g. stanowi, że informacjom nadaje się klauzulę poufności, pod warunkiem, że przedsiębiorca: przekazując informacje, uzasadni swoje żądanie (pkt 1); z przekazanych informacji sporządzi streszczenie, które może zostać udostępnione innym uczestnikom postępowania (pkt 2). W myśl art. 55 ust. 3 u.s.d.g. informacje, którym nadano klauzulę poufności, nie mogą być udostępniane innym uczestnikom postępowania bez zgody przedsiębiorcy przekazującego informacje. Zdaniem WSA, odmowa udostępnienia stronie biorącej udział w postępowaniu akt sprawy z powodu zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w czasie trwania konkursu musi zostać przeprowadzona przez organ w formie procesowej, co oznacza, że organ zobowiązany był - w przypadku odmowy pozytywnego załatwienia wniosku strony - do wydania postanowienia, na które stronie służyłoby zażalenie. Przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73, a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1, na co mogłaby wskazywać systematyka wewnętrzna tego przepisu. Odmowa udostępniania akt następuje bowiem w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Do wydania na podstawie art. 74 § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy uprawniony jest ten organ, który na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, odpisów lub kopii. Z art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że strona może realizować prawo do przeglądania akt sprawy na każdym etapie postępowania. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie takie postanowienie o odmowie udostępnienia części akt sprawy nie zostało wydane przez organ, co nie tylko pozbawiło stronę możliwości ewentualnego zaskarżenia tej odmowy, ale także stworzyło sytuację, w której oświadczenie przedsiębiorcy - konkurenta dotyczące jego tajemnicy, pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą zarówno organu, jak i pozostałych stron, a co z kolei podważa zasadę jawności postępowania oraz zasadę równego traktowania. W konsekwencji nic nie stało na przeszkodzie aby organ odpowiednio zastosował tryb z art. 55 u.s.d.g. w zw. z art. 73 i art. 74 § 2 k.p.a., czego jednak nie uczynił. Rozpoznawanie odwołań wniesionych na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach, może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących jedynie z ograniczeniami wynikającymi z art. 74 § 1 i 2 k.p.a. i art. 55 u.s.d.g.

W ocenie Sądu, z powyższych względów doszło do naruszenia art. 73, 74, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 135 ustawy o świadczeniach i art. 55 u.s.d.g., polegającego na braku rozstrzygnięcia przez organ kwestii odmowy udostępnienia stronie skarżącej akt sprawy w formie postanowienia, a co za tym idzie wyjaśnienia stronie, które dane i dlaczego muszą być zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorcy. W konsekwencji uniemożliwiono stronie dostęp do akt administracyjnych w zakresie, w jakim pozwoliłoby to jej na porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym, a nie naruszyłoby zastrzeżonej tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd zauważył, że bez dostępu do możliwie pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych, strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia, czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, w tym zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku.

Sąd I instancji wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien dokonać wszechstronnej oceny treści i zakresu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy zastrzeżonej przez uczestniczkę postępowania, a w przypadku odmowy udostępnienia akt stronie z powodu zastrzeżenia tej tajemnicy, organ uzasadni swoje stanowisko według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Wyrok zaskarżono w całości i wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

- art. 55 u.s.d.g. poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem nie znajduje w sprawie zastosowania;

- art. 73 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem nie znajduje w sprawie zastosowania;

- art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z 135 ust. 2 pkt 2 poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że norma nimi stanowiona nie wyłącza stosowania art. 73 ust. 1 k.p.a., a w konsekwencji na niezastosowaniu w sprawie art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach;

- art. 74 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem nie znajduje w sprawie zastosowania;

- art. 80 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że organ nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy i nieprawidłowo ustalił fakty istotne dla rozstrzygnięcia - przyjęciu, że organ nie ocenił, które dane zawarte w ofercie konkurenta skarżącego i dlaczego muszą być zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorcy;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań określonych tym przepisem.

2. przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy podlegała ona oddaleniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Ze względu na sposób sformułowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie dodatkowego wyjaśnienia wymaga, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który to przepis zawierał trzy ustępy. Podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostki redakcyjnej cytowanego aktu prawnego, co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.

Odnosząc się zatem do kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 135 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, wskutek przyjęcia, że norma nimi stanowiona nie wyłącza stosowania art. 73 ust. 1 k.p.a., a w konsekwencji na niezastosowaniu w sprawie art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach należy podkreślić, iż nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie powyższego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, iż mamy w tym przypadku do czynienia z wyłączeniem stosowania art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a., a świadczeniobiorca ma w istocie możliwość zastrzeżenia każdej dowolnie wskazanej, części swojej oferty. Zdaniem Dyrektora NFZ, przepis art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach jako regulacja szczególna, odniesiona wyłącznie do kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej wprost wyłącza jawność informacji zawartych w ofercie a zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorcy. Przepis ten nie określa, zdaniem skarżącego kasacyjnie, jakich części oferty może dotyczyć zastrzeżenie i które części są z tej regulacji wyłączone.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji wskazał, że co do zasady informacje zawarte w ofertach powinny być ujawnione podmiotom konkurującym, a z zakresu jawności wyłączono jedynie informacje zastrzeżone przez świadczeniodawcę, stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy.

Pogląd ten jest prawidłowy bowiem jednym z gwarantów poprawności postępowania w sprawie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest wynikająca z ustawy zasada jawności wysłowiona wprost w art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach - w odniesieniu do ofert i umów (por. też wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2394/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd Sądu I instancji, że zastrzeżenie informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa winno zostać zweryfikowane przez organ. Nie można bowiem przyjmować bezkrytycznie zastrzeżenia informacji dokonywanych przez potencjalnego świadczeniodawcę, gdyż mogło to by doprowadzić to do utajnienia niemal wszystkich informacji zawartych w ofercie, a to podważałoby zasadę jawności określoną w art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 290/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zatem podkreślić, iż zastrzeżenie może dotyczyć tylko informacji rzeczywiście stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, co winno być zweryfikowane przez organ, a co nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że zastrzeżenie przez oferenta informacji w trybie art. 135 ustawy o świadczeniach wymaga weryfikacji co do zgodności z przesłankami zawartymi w tym przepisie (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 290/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ natomiast w uzasadnieniu decyzji nie zawarł rozważań, co do zasadności poczynionego zastrzeżenia informacji zawartych w ofercie, a stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, co skutkuje uznaniem zarzutów Dyrektora NFZ za niezasadne także w zakresie zarzutu naruszenia przez WSA art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższego wynika także, iż niezasadne są podniesione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty naruszenia art. 73 § 1, art. 74 § 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to przepisy autor skargi kasacyjnej błędnie uznał za przepisy prawa materialnego. Skoro są to przepisy prawa procesowego a nie prawa materialnego, to w konsekwencji przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie podstawą skargi kasacyjnej jest art.174 pkt 2 p.p.s.a. W tej sytuacji przypomnieć również trzeba, że podstawą skargi kasacyjnej z art.174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez WSA w Warszawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie sposób dopatrzeć się w rozpoznawanej sprawie.

W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w omawianym postępowaniu mają zastosowanie reguły wynikające z art. art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II GSK 932/12, wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1634/13, wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1856/13 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. też Agnieszka Pietraszewska-Macheta Komentarz do art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. LEX, WKP 2018). W orzecznictwie podkreśla się, iż rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach, powinno obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy art. 74 § 1 i 2 k.p.a. i art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1319/13 oraz wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2209/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym należy ponadto przypomnieć, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Przepis ten należy interpretować w taki sposób, że wydanie postanowienia nastąpić powinno w każdym przypadku w którym organ odmawia udostępnienia akt czy też sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów bez względu na przyczynę tej odmowy. Zatem żądanie umożliwienia stronie wglądu do akt może być załatwione dwojako – poprzez czynność materialnotechniczną w postaci udostępnienia stronie akt lub wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Przepis ten dotyczy wszystkich przypadków odmowy realizacji żądania strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 532/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konkludują Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny wniosek WSA, pomieszczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż brak rozstrzygnięcia przez organ kwestii odmowy udostępnienia stronie skarżącej akt sprawy w formie postanowienia, a co za tym idzie wyjaśnienia stronie które dane i dlaczego muszą być zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorcy narusza art. 73 § 1-3 i 74 § 1-2 k.p.a., co w konsekwencji uniemożliwiło stronie dostęp do akt administracyjnych w zakresie, w jakim pozwoliłoby na porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym, a nie naruszyłoby to zastrzeżonej tajemnicy przedsiębiorcy. Dlatego niewadliwie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji tego przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określonych w art. 135 ust. 1 i 2 pkt 2 tej ustawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy podlegała ona oddaleniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sformułowany w powyższy sposób zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie mógł być uznany za uzasadniony. Zarzut ten budził istotne wątpliwości co do rzeczywistych intencji wnoszącego skargę kasacyjną.

Po pierwsze wskazuje, że autor skargi kasacyjnej zarzuca niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. W odniesieniu do tak zrekonstruowanego zarzutu należy podkreślić, że rozstrzygnięcie Sądu I w niniejszej sprawie oparte zostało o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a nie o art. 149 § 1 p.p.s.a., który dotyczy uwzględnia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powoduje to przepis ten nie był i nie mógł być stosowany przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, która dotyczy rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Po drugie art. 149 § 1 dzieli się na trzy kolejne jednostki redakcyjne, których autor skargi kasacyjnej nie wskazał.

Po trzecie wreszcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu ten stan rzeczy i zobowiązującemu organ do rozpoznania wniosku w wyznaczonym terminie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie oraz udziału pełnomocnika skarżącej spółki, który reprezentował stronę już na etapie postępowania przed Sądem I instancji, w rozprawie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym. Stronie zasądzono koszty w wysokości 75% stawki minimalnej - 480 zł, co dało kwotę 360 zł.