Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 680/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2434/14 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. VII SA/Wa 2434/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr 1393/14 w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Mazowieckim z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] na mocy której organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał K. S. rozbiórkę wieży konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,7m x 2,0 m usytuowanej na działce nr ewid. [...] przy ulicy [...] w P. około 1,0 m od ogrodzenia międzysąsiedzkiego

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że K. S. na ww. działce w P. wybudował wieżę konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,7 m x 2,0 m i wysokości ok. 5,0 m bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane), co uzasadniało wszczęcie w stosunku do tego obiektu procedury legalizacyjnej w trybie określonym w art. 48 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, z którego to obowiązku inwestor się nie wywiązał. Wobec powyższego zasadne było wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej wieży.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oddalającego skargę K. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd przychylił się do argumentacji i ustaleń organów, że do wybudowania przez skarżącego przedmiotowej wieży drewnianej doszło w warunkach samowoli budowlanej pod rządami obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., nie zaś jak wskazuje skarżący w roku 1986, tj. pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Jak wskazał Sąd ustalenia te znajdują oparcie w aktach sprawy. Poprzedni właściciele działki nr [...] na mocy decyzji z dnia [...] września 1982 r. uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ.W-11/77 na terenie nieruchomości w P. przy ul. [...] róg [...], według projektu stanowiącego integralną część decyzji w miejscu ustalonym w planie realizacyjnym. Z mapy sytuacyjnej z dnia 8 września 1982 r. sporządzonej przez uprawnionego geodetę jednoznacznie wynika, że obiektami usytuowanymi na działce oraz przewidzianymi w projekcie są: dom mieszkalny jednorodzinny, studnia, szambo, istniejące bramy i furtki, ewentualne przełożenia bramy i furtki, ogród warzywny, ewentualny dojazd od ul. [...], ewentualny dojazd od ul. [...], a także 4 szt. drzew do wycięcia po wytyczeniu budynku oraz dojazd z płytek bet. ażurowych ułożonych w trawie /"płyto traw"/). Sąd podzielił pogląd organu II instancji, że wobec tak szczegółowego planu realizacyjnego trudno byłoby przyjąć, że również wieża będąca przedmiotem niniejszego postępowania objęta była decyzją o pozwoleniu na budowę.

Ponadto Sąd stwierdził, że na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 4 grudnia 1995 r. zawierającego umowę sprzedaży pomiędzy poprzednimi właścicielami a K. S. oraz aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 4 czerwca 1998 r. zawierającego ustanowienie nieodpłatnej służebności gruntowej Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, iż działka nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. w dniu 4 grudnia 1995 r. zabudowana była budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, parterowym z użytkowym poddaszem, częściowo podpiwniczonym, krytym blachą, sześcioizbowym z garażem, garażem wolnostojącym na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z dnia [...] września 1979 r. i umowy przeniesienia własności z dnia 12 listopada 1979 r. (§ 1 aktu notarialnego). W oświadczeniu złożonym w akcie notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 4 czerwca 1998 r. zawierającym ustanowienie nieodpłatnej służebności gruntowej, w § 1 wskazano, że "Stawiający oświadcza, że działka (...) zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, parterowym z użytkowym poddaszem, częściowo podpiwniczonym, krytym blachą, 6 - izbowym z garażem, ponadto garażem wolnostojącym, murowanym krytym blachą". W § 2 aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 4 czerwca 1998 r., wskazano, że "K. S. oświadcza, że na opisanej w § 1 nieruchomości ustanawia nieodpłatną służebność gruntową polegającą na prawie poprowadzenia przyłącza gazowego przez teren działki zgodnie z okazanym projektem (...)".

Sąd stwierdził ponadto, że organ prawidłowo uznał, że z mapy sytuacyjnej załączonej do projektu pn. "Projekt techniczny wewnętrznej instalacji gazowej" budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. (inwestor L. i J. Z.) z sierpnia 1997 r. stanowiącej załącznik decyzji nr [...] Burmistrza Podkowy Leśnej zatwierdzającej projekt i zezwalającej na budowę przyłącza nie wynika, aby na działce skarżącego, przez którą poprowadzono przyłącze gazowe, zlokalizowana była drewniana wieża. W ocenie Sądu trudno jest uznać, aby w aktach notarialnych nie uwzględniono i opisano takiego obiektu gabarytowego, jak przedmiotowa wieża. Nawet jeżeliby uznać, iż strony pominęły w aktach notarialnych sporny obiekt, to z ww. mapy sytuacyjnej załączonej do ww. projektu pn. "Projekt techniczny wewnętrznej instalacji gazowej" budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. nie wynika, aby na działce skarżącego znajdowała się przedmiotowa wieża konstrukcji drewnianej. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, który zakwestionował mapę, stwierdzając, że nie została ona sporządzona na kopii aktualnej mapy zasadniczej, Sąd I instancji wskazał, że okoliczność ta może mieć znaczenie jedynie w przypadku kwestionowania decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. zatwierdzającej projekt i zezwalającej na budowę przyłącza z uwagi na naruszenie art. 29a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W niniejszym postępowaniu administracyjnym, jako dowód należało zaś dopuścić wszystko co może się przyczynić do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Odwołując się zaś do oceny z przeprowadzonych przez organ powiatowy dowodów z zeznań świadków Sąd zauważył, że z wyjaśnień S. S. z dnia 4 października 2011 r. wynika, że "altana z grillem oraz wieża tzw. ambonka powstały po zmianie właściciela (natychmiast)". Wprawdzie dalej świadek ten dodał, że nie pamięta, kiedy doszło do zmiany właściciela oraz że w jego przekonaniu obiekty te powstały przez rokiem 1995, tym niemniej za wiarygodną datę wybudowania obiektu Sąd przyjął okres po 1995 r. stwierdzając, że świadek S. S. wyraźnie wskazał, iż sporny obiekt powstał po zmianie właściciela, uznając, że kwestie związane z lokalizacją pewnych zdarzeń w czasie mogą sprawiać pewne trudności. Sąd wskazał ponadto, że świadek I. M. w dniu [...] listopada 2011 r. stwierdziła, że "Co do wieży konstrukcji drewnianej to była budowana według mnie po 19.03.1999 roku. Nie jestem pewna jednak czy tej wieży nie było wcześniej", natomiast A. J. w dniu 11 stycznia 2012 r. oświadczył, iż "Tzw. ambonka powstała również po 1999 r."

Mając na względzie powyższe ustalenia, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ nadzoru budowlanego zasadnie przyjął, że wieżę wybudowano po 1 stycznia 1995 r. co sprawia, iż do stanu faktycznego sprawy należy stosować ustawę - Prawo budowlane z 1994 r.

Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które zdaniem Sądu nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał w ślad za organami, że kategoria obiektów budowlanych została zróżnicowana w art. 3 pkt 1-4 ustawy - Prawo budowlane. Obiektami budowlanymi są: budynki, budowle oraz obiekty małej architektury (art. 3 pkt 1 ww. ustawy). W ramach powyżej klasyfikacji obiektów budowlanych przepis art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę do wyróżnienia obiektów budowlanych, które ustawodawca nazwał "obiektami małej architektury", obejmującymi niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Sąd podzielił stanowisko organu, że definicja obiektu małej architektury w żaden sposób nie nawiązuje do obiektu budowlanego jakim jest przedmiotowa wieża konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,7 m x 2,0 m i wysokości ok. 5,0 m. Przedmiotową wieżę jako obiekt wsparty na ścianach drewnianych z bali oraz na słupach drewnianych, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem organy prawidłowo zaklasyfikowały na podstawie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jako budowlę, na budowę której niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Brak tego pozwolenia uzasadniał zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 ustawy -Prawo budowlane. W niniejszej sprawie umożliwiono inwestorowi zalegalizowanie samowoli budowlanej poprzez wezwanie do przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ww. ustawy. Niewypełnienie przez skarżącego nałożonych obowiązków uzasadniało zaś zastosowanie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez wydanie nakazu rozbiórki. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że decyzja o nakazie rozbiórki nie narusza prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez K. S., w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: p.p.s.a. skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- art. 7 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 103 § 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzja została wydana niezgodnie z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie nie ustalono, kiedy powstała wieża będąca przedmiotem postępowania. Domniemanie przez organy i Sąd, że okoliczność, iż wieża nie znalazła się w akcie notarialnym i pozwoleniu na budowę jest równoznaczna z tym, że obiekt ten powstał później - jest prawnie niedopuszczalne. Zdaniem strony, całe postępowanie opierało się na zeznaniu jednego świadka, który nie pamiętał dokładnie daty powstania wieży oraz zeznaniach strony przeciwnej, a więc zainteresowanej określonym wynikiem postępowania, co stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. Organy powinny ustalić bezspornie, z którego roku pochodzi wieża i w tym celu powinny przeprowadzić dowód z opinii biegłego.

Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. J. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty się zasadne.

W pierwszym rzędzie Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał odnieść się do kwestii najbardziej eksponowanej przez skarżącego we wniesionym środku odwoławczym, a mianowicie dotyczącej przyjęcia przez organy daty powstania drewnianej wieży rekreacyjnej o wymiarach 2, 7 m x 2,0 m usytuowanej na działce nr ewid. [...] przy ulicy [...] w P., jako mającej istotne znaczenie w odniesieniu do treści art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w związku z zastosowanym w tej sprawie art. 48 ust. 1 tej ustawy, stanowiącym podstawę prawną nakazu rozbiórki. Data wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu przedmiotowej wieży wpłynęła bowiem na przyjęty przez organy nadzoru budowlanego tryb likwidacji samowoli budowlanej. Stosownie bowiem do art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższa treść przepisu wskazuje, że zakres zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy dotyczy obiektów budowlanych wykonanych samowolnie, których budowa zakończyła się przed dniem 1 stycznia 1995 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie w oparciu o postawiony zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie zdołał podważyć stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w jakim aprobująco odnosiło się ono do ustaleń organów, iż decyzja nakazująca rozbiórkę odnosiła się do samowoli budowlanej zrealizowanej po dniu 1 stycznia 1995 r. Należy zgodzić się ze skarżącym, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie doprowadziło do precyzyjnego wskazania daty powstania tej inwestycji. Skarżący twierdził bowiem, iż wieżę wybudowano w 1986 r., przesłuchani w sprawie świadkowie wskazywali zaś moment zmiany właściciela nieruchomości, co miało miejsce w 1995 (świadek S. S.) oraz rok 1999 (świadek I. M. oraz A. J.). Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak – jak podnosi strona – bezspornego ustalenia, z którego roku pochodzi wieża, nie stanowi o wadliwości decyzji mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie art. 48 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. wymagało bowiem jedynie ustalenia, czy budowa obiektu została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czy po jej wejściu w życie. Wnioskowi, jaki wyprowadziły organy nadzoru budowlanego w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe, że do realizacji przedmiotowego obiektu doszło pod rządami obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r., nie można zarzucić dowolności. Stanowisko to, do którego w całości przychylił się Wojewódzki Sąd Administracyjny i którego wadliwości Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł, przyjęte zostało na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego obejmującego różnorodne środki dowodowe: wyjaśnienia stron, zeznania świadków, dokumenty urzędowe (akty notarialne, decyzja o pozwoleniu na budowę) i dokumenty prywatne (mapa sytuacyjna do projektu pn. "Projekt wewnętrzny instalacji gazowej"), które zostały szczegółowo wymienione i opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sądu I instancji w związku z czym sąd kasacyjny za niezasadne uznał ponowne ich przywoływanie i odnoszenie się do nich, zważywszy, że podstawy kasacyjne nie obejmują zarzutu zaaprobowania przez Sąd ustaleń przyjętych przez organy z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

W odniesieniu do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. ocenie sądu kasacyjnego polegać tylko mogło to, czy skarżący zasadnie podnosi, iż w ramach realizacji obowiązku organów administracji publicznej wynikających z powołanego powyżej przepisu, polegających na podejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niepowołanie biegłego na okoliczność daty powstania wieży stanowiło uchybienie, które uzasadniało uwzględnienie skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na akceptację stanowisko skarżącego, że na gruncie niniejszej sprawy ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do daty zrealizowania samowoli budowlanej przekraczało możliwości merytoryczne organu prowadzącego postępowanie i wymagało wiadomości specjalnych, skutkując koniecznością powołania biegłego. Należy zauważyć, że wymóg powołania biegłego w celu przyjęcia prawidłowych ustaleń dotyczących warunków realizacji danej samowoli budowlanej nie ma charakteru formalnego (nakaz dowodowy), stąd wykorzystanie tego środka dowodowego uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. Zasadność zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii kodeks postępowania administracyjnego łączy z przesłanką stwierdzenia przez organ, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.). Zadaniem biegłego jest więc dostarczenie organowi prowadzącemu postępowanie wiadomości specjalnych, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, co w rozpoznawanej sprawie nie było potrzebne. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł powodów, z jakich niepowołanie biegłego dla potrzeb rozstrzygnięcia postępowania legalizacyjnego dotyczącego mało skomplikowanej technologicznie, wybudowanej z zasadzie jednolitego materiału, posiadającej wszystkie zasadnicze cechy właściwe tzw. ambonom przedmiotowej wieży ogrodowej mogłoby zostać uznane za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, zważywszy, że zadanie biegłego, w założeniu strony, polegać miałoby na "jednoznacznym orzeczeniu, z którego roku pochodzi wieża". Treść podniesionego zarzutu, jak i towarzysząca mu argumentacja wskazuje, że zamiarem strony było nie tyle uzyskanie wiedzy fachowej specjalisty, co ustalenie istotnego elementu stanu faktycznego sprawy – daty realizacji obiektu, a więc dotyczyło czynności należących do uprawnień organu administracji publicznej. Ustalenie stanu faktycznego sprawy wchodzi w zakres czynności organów nadzoru budowlanego, a co za tym idzie powierzenie ich biegłemu stanowiłoby naruszenie zasad postępowania administracyjnego.

Niemniej za trafne Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty skargi kasacyjnej, które wskazują, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. mimo wydania decyzji o rozbiórce bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy wadliwości zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dopatrzył się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że poczynione przez organy nadzoru budowlanego ustalenia faktyczne pozwalały na prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Za przedwczesne skład orzekający w niniejszej sprawie uznał przyjęte przez organy i Sąd I instancji stanowisko co do kwalifikacji wykonanego obiektu jako budowli, przekładające się na zastosowanie trybu legalizacji z art. 48 Prawa budowlanego.

Niespornym pozostaje, że na należącej do skarżącego działce znajduje się wieża konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,7 m x 2,0 m. Organy oraz Sąd uznały, że gabaryty tego obiektu oraz to, że wspiera się on na ścianach drewnianych z bali oraz na słupach drewnianych, w sposób trwały wiążąc budowlę z gruntem powoduje, że nie można zaliczyć go do obiektów małej architektury, lecz budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, co działanie skarżącego jako właściciela samowoli budowlanej nakazywało objąć z tego względu procedurą określoną w art. 48 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaaprobować przyjętej w zaskarżonym wyroku kwalifikacji prawnej przedmiotowej wieży, jako dokonanej bez dokładnych ustaleń odnoszących się do jej konstrukcji, umożliwiających dokonanie analizy właściwości tej wieży pod kątem ustalenia, czy uznana być może za obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Przez obiekt małej architektury ustawa – Prawo budowlane rozumie niewielkie obiekty, w szczególności obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 lit. c). Organ odwoławczy miał na względzie, że ustawowa definicja obiektu małej architektury ma charakter otwarty, gdyż wyliczenie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wyznacza jedynie zakres znaczeniowy tego pojęcia, co oznacza, że do obiektów małej architektury mogą zostać zaliczone jedynie obiekty posiadające właściwości analogiczne, co obiekty wymienione w tym przepisie. Uznał jednak, że rozmiary przedmiotowego obiektu, niezależnie od jego funkcji, a priori wyłączają możliwość uznania go za obiekt małej architektury. W nawiązaniu do stanowiska organu, zaakceptowanego przez Sąd I instancji należy zauważyć, że uznanie konkretnego obiektu budowlanego za obiekt małej architektury ma charakter bardziej ocenny niż kwalifikacja określonych obiektów jako budynki. Poprawna kwalifikacja będzie najczęściej możliwa po dokonaniu analizy na tle konkretnego stanu faktycznego, z uwzględnieniem całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego oraz rozważeniu celu danej regulacji prawnej (Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 49-51). W judykaturze prezentowane jest również stanowisko, w świetle którego kwestia oceny ustawowego określenia "mała architektura" jako odpowiednio dookreślającego ten specyficzny obiekt budowlany może być w pewien sposób zrelatywizowana przez rozmiary i charakter otoczenia, a także przez pełnioną funkcję zabudowy na danym terenie. Wskazuje się wobec tego, że pojęcie małej architektury jest związane, obok gabarytów, m.in. z funkcją pewnej specyficznej użyteczności, zarówno o wymiarze materialnym, jak i niematerialnym. Funkcja ta polega m.in. na umożliwieniu korzystania z takiego obiektu dla celów przejawiana kultu religijnego, rekreacyjnych, porządkowych. Z punktu widzenia wartości jakie chroni Prawo budowlane, budowa tych obiektów powinna być niestwarzająca zagrożenia podczas prowadzenia budowy, jak i dla ewentualnych użytkowników, nie wiążąca się w sposób relewantny dla prawa z oddziaływaniem na czyjeś interesy (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 282/16).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy nadzoru budowlanego przedwcześnie zastosowały tryb z art. 48 Prawa budowlanego, gdyż nie poczyniły dostatecznych i wyczerpujących ustaleń w celu wykluczenia możliwości zalegalizowania przedmiotowego obiektu jako ewentualnego obiektu małej architektury na zasadach wynikających z art. 49b Prawa budowlanego. Sporny obiekt spełnia niewątpliwie rekreacyjną funkcję użytkową i jest rodzajowo podobny do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy i w jaki sposób przedmiotowy obiekt jest związany z gruntem. Z protokołu oględzin z dnia 2 marca 2010 r. nie wynika, by sposób posadowienia wieży był przez organy nadzoru budowlanego badany, w związku z czym przyjęcie, że wieża jest w sposób trwały związana z gruntem uznać należy za dowolne. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy powinny przeprowadzić szczegółową ocenę techniczną wykonanej wieży, w szczególności sposób jej związania z gruntem celem prawidłowego ustalenia charakteru prawnego tego obiektu poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości, czy obiekt ten w zrealizowanym kształcie może być zakwalifikowany jako obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Wyjaśnienie tych wątpliwości, jak wskazano powyżej, jest istotne w aspekcie potencjalnej możliwości objęcia przedmiotowej wieży jako ewentualnego obiektu małej architektury niewymagającego pozwolenia na budowę procedurą legalizacyjną przewidzianą w art. 49b w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym art. 156 § 1 k.p.a. nie był przez organy stosowany, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaś okoliczności, które mogłyby w toku tego postępowania podlegać uwzględnieniu w oparciu o przyjęte w powołanym artykule przesłanki nieważności decyzji administracyjnej. Stąd też zarzut niezastosowania art. 156 § 1 k.p.a oceniony został musiał jako niestanowiący uprawnionej podstawy kasacyjnej.

Wobec uznania za uzasadnione podstawy kasacyjne zarzuty naruszenia w sposób mogący mieć wpływ na wynik spraw art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. mając na względzie, że przepisy prawa procesowego muszą być stosowane w sposób najlepiej służący stworzeniu warunków realizacji prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec tego, że wystąpiły warunki wskazane w art. 188 p.p.s.a., na podstawie ostatnio powołanego przepisu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i w wyniku rozpoznania skargi K. S. za zasadne uznał uchylić zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz obarczoną tożsamymi wadami co decyzja organu odwoławczego decyzję organu I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy dokonają niezbędnych ustaleń w zakresie powyżej wskazanym, tj. ocenią wszystkie elementy konstrukcyjne wieży pod kątem ustalenia, czy stanowi ona obiekt małej architektury.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego oraz kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a. uwzględniając przede wszystkim minimalny nakład pracy pełnomocnika skarżącego i zakres jego przyczynienia się do wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia sprawy.