Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 894/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 153, art. 170, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36a ust. 2, art. 51 ust. 4, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Określona przez właściwy organ linia zabudowy nie zawsze dotyczy wszystkich elementów drugorzędnych budynku, takich jak np. okap, gzyms, balkon chyba, że w decyzji o warunkach zabudowy organ dla tych elementów określił inne wymagania, korzystając z uprawnienia wynikającego z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też nieznaczne przekroczenie przez te elementy określonej linii zabudowy nie świadczy o niezgodności zabudowy z decyzją o warunkach zabudowy.

TEZY

Określona przez właściwy organ linia zabudowy nie zawsze dotyczy wszystkich elementów drugorzędnych budynku, takich jak np. okap, gzyms, balkon chyba, że w decyzji o warunkach zabudowy organ dla tych elementów określił inne wymagania, korzystając z uprawnienia wynikającego z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też nieznaczne przekroczenie przez te elementy określonej linii zabudowy nie świadczy o niezgodności zabudowy z decyzją o warunkach zabudowy.


SENTENCJA

Dnia 06 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2013 roku sprawy ze skargi K.H. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 roku Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie wznowienia robót budowlanych; oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 sierpnia 2009 r. K. H. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z podaniem o przeprowadzenie kontroli inwestycji polegającej na przebudowie werandy oraz schodów do budynku mieszkalnego położonego w L. ul. [...] ze względu na realizowanie tej inwestycji niezgodnie z posiadanym przez inwestora pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę P.

Po przeprowadzeniu kontroli na ww. nieruchomości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nakazał inwestorowi R. M. wstrzymanie robót budowlanych, prowadzonych przy przebudowie werandy oraz schodów prowadzących do budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce nr [...].

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nakazał R. M. sporządzić i przedstawić w terminie 30 dni projekt budowlany zamienny przebudowy werandy oraz schodów prowadzących do budynku mieszkalnego na działce nr ewidencyjny [...] uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...].

Decyzja ta stała się ostateczna wobec niezaskarżenia jej przez strony.

W dniu 8 kwietnia 2011 r. inwestor przedłożył wyżej opisany projekt budowlany zamienny przebudowy werandy oraz schodów prowadzących do budynku mieszkalnego na działce nr ewidencyjny [...].

W tej sytuacji decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. zatwierdził przedłożony przez inwestora R. M. projekt budowlany zamienny oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zobowiązując jednocześnie inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyżej wymienionego obiektu. Organ stwierdził, iż przedłożony projekt zamienny został sporządzony prawidłowo i jest zgodny z przepisami prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. H. podnosząc, iż zrealizowana przez R. M. inwestycja wykracza poza warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2010 r.

W uzupełnieniu odwołania K. H. zauważył, iż nieprzekraczalna linia zabudowy dla przedmiotowej działki określona w decyzji Burmistrza Miasta L. o warunkach zabudowy została wyznaczona w odległości 5,58 metra od granicy frontowej działki, natomiast faktyczna linia okapu dachu przy ścianie frontowej przedmiotowej werandy po ostatecznej przebudowie znajduje się w odległości 5,38 m od frontowej granicy przedmiotowej działki.

Nadto skarżący podniósł, iż organ I instancji stwierdził poszerzenie werandy o około 25 cm, podczas gdy w rzeczywistości poszerzenie to wyniosło 77 cm, na co składa się 41 cm różnicy położenia ściany frontowej werandy z pierwszego projektu, a rzeczywistego położenia tej ściany potwierdzonego projektem budowlanym zamiennym oraz 36 cm wykraczającego poza ścianę frontową werandy okapu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję K. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 721/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. (nr [...])

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego oraz o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w trybie postępowania legalizacyjnego określonego w art. 51 Prawa budowlanego dopuszczalne jest jedynie po wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o uchyleniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i uzyskaniu przez tą – wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego – decyzję waloru ostateczności w administracyjnym toku instancji. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zastępuje bowiem w procesie inwestycyjnym pierwotną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, która to decyzja nie została wykonana w sposób zgodny z prawem. Sąd wyjaśnił, iż wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niekaceptowalnej z punktu widzenia praworządności sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwa władcze rozstrzygnięcia organów władzy publicznej, w różny sposób określające prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego i parametry możliwej do zrealizowania zgodnie z prawem zabudowy. Stąd też Sąd podzielił pogląd, iż uregulowana w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dalsza procedura związana z istotnym odstąpieniem jest jednak możliwa do kontynuowania dopiero po uchyleniu pierwotnego pozwolenia na budowę. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika czy organ administracji architektoniczno-budowlanej w ogóle wydał decyzję o uchyleniu decyzji z dnia z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. Powyższe świadczy, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wszelkich kwestii istotnych dla wydania rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu decyzje organów I i II instancji zapadły z obrazą art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. ustanawiających zasadę ogólną postępowania administracyjnego - zasadę udziału stron w postępowaniu.

Brak było bowiem w aktach sprawy dowodu by organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji pouczył stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy i umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, co uzasadniało stwierdzenie, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 k.p.a. Do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu doszło także w toku procedowania w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. Realizację tej zasady przez organ I instancji Sąd ocenił jako pozorną, w sytuacji gdy zawiadomienie o możności końcowego zapoznania się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego doręczone stronom zostało w sobotę ([...] kwietnia 2011 r.), a już w środę ([...] kwietnia 2011 r.) organ wydał decyzję.

W ocenie Sądu powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdyż jak wynika z treści odwołania K. H. kwestionował między innymi prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organ nadzoru budowlanego I instancji, dotyczących wymiarów rzeczywiście zrealizowanego przez inwestora obiektu budowlanego oraz kwestionuje zgodność zrealizowanej inwestycji z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd stwierdził ponadto, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez stronę w odwołaniu i pismach procesowych zarzutów.

W szczególności organ II instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutu, iż nieprzekraczalna linia zabudowy dla przedmiotowej działki określona w decyzji Burmistrza Miasta L. o warunkach zabudowy została wyznaczona w odległości 5,58 metra od granicy frontowej działki, natomiast faktyczna linia okapu dachu przy ścianie frontowej przedmiotowej werandy po ostatecznej przebudowie znajduje się w odległości 5,38 m od frontowej granicy przedmiotowej działki, co zdaniem odwołującego się przesądza o tym, że zrealizowany obiekt budowlany jest niezgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe uchybienie stanowiło oczywiste naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał jednocześnie, iż brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych przez stronę w odwołaniu (a tak należy kwalifikować argumenty K. H. dotyczące przekroczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy) uniemożliwia sądowi administracyjnemu merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji, albowiem dokonanie przez sąd oceny trafności tegoż zarzutu odwołania prowadziłoby do zastąpienia organu administracji w rozpoznaniu sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów podniesionych w odwołaniu Sąd stwierdził, iż wyjaśniania organu II instancji w tej materii uznać należy za niewystarczające w świetle standardów prawidłowego procedowania określonych przepisami k.p.a. W sytuacji gdy strona podnosiła w odwołaniu określonej treści zarzuty, w tym kwestionowała wartość przeprowadzonych w sprawie dowodów, a do tego sprowadzają się zarzuty skarżącego dotyczące rzekomo odmiennych, niż ustalone przez organ, wymiarów zrealizowanej z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego werandy ze schodami, obowiązkiem organu II instancji było zarówno dokonanie własnej oceny sprawy i poczynienie własnych, samodzielnych ustaleń faktycznych i prawnych, jak i odniesienie się do podnoszonych przez stronę zarzutów. Obu tych elementów zabrakło zaś w zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Za oczywiście bezzasadne Sąd uznał natomiast podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 1,2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane powyżej przepisy nie znajdują bowiem zastosowania w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, a co za tym idzie nie mogło dojść do ich naruszenia przez organy nadzoru budowlanego, które przepisów tych w ogóle nie stosowały.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. o nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na przebudowie schodów oraz werandy przy budynku na działce o nr ewid. [...] położonym przy ul. [...] w L. i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do uwag i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r. (o sygn. akt II SA/Po 721/11) wyjaśnił, iż ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. ([...]) Starosta P. uchylił decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. W związku z powyższym możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 4 prawa budowlanego (tj. zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego) przez organ nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy w pieszym rzędzie wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kolejną kontrolę na przedmiotowej nieruchomości dnia 28 maja 2012r. Protokół sporządzony podczas tejże kontroli ([...]) potwierdza, że weranda na w/w działce została wykonana z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Dalej organ wskazał, iż w decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2010r. ([...]) oraz w postanowieniu prostującym powyższą decyzję, Burmistrz Miasta L. ustalił dla inwestycji polegającej na przebudowie werandy i dobudowie schodów do budynku mieszkalnego na działce położonej przy ul. [...] w L., nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5,58m od granicy działki. Z protokołu sporządzonego przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego podczas kontroli przeprowadzonej dnia 28 maja 2012r. wynika, że posadowienie budynku jest zgodne z ustaloną nieprzekraczalną linią zabudowy (wynosi od 5,65 m do 5,81 m). Wynika z niego także, że okap dachu wystaje o 35 cm poza przebudowaną werandę. Zarzut taki został zgłoszony przez K. H. w odwołaniu z dnia [...] maja 2011 r.

Organ odwoławczy zaważył, iż nieprzekraczalna linia zabudowy daje możliwość zbliżenia posadowienia budynku do owej linii.

Posiłkując się przepisami § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż takie elementy budynku jak okapy, gzymsy, balkony czy też daszki nie podlegają tak surowym ograniczeniom jak ściany budynku i mogą się znajdować w bliższej odległości od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi. Jakkolwiek ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. u. z 2003r. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nie zawiera takich uregulowań, jednakże zdaniem organu odwoławczego, w przypadku lokalizowania obiektu zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy należy uznać, że wskazana nieprzekraczalna linia zabudowy dotyczy odległości w jakiej powinna znajdować się ściana budynku (analogicznie jak w przypadku regulacji zawartych w warunkach technicznych). Nie dotyczy ona natomiast pewnych elementów takich jak gzymsy czy też okapy.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z protokołu kontroli z dnia 28 maja 2012 r. wynika, że przebudowywana weranda została zrealizowana w odległości od 5,81 m do 5,65m od granicy działki. Zostały więc zachowane odległości określone w decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lipca 2010r. ([...]) o zmianie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto z protokołu wynika, że przebudowana weranda została wyposażona w okap dachowy o szerokości 36 cm. Okap ten nieznacznie wystaje poza określoną przez Burmistrza Miasta L. nieprzekraczalną linię zabudowy (znajduje się w odległości od 5,45m do 5,29m od granicy działki). Jednakże, jak wyżej wskazano, linia ta dotyczy umiejscowienia frontowej ściany werandy. Zdaniem organu przekroczenie takie należy uznać za dopuszczalne. Ponadto należy wziąć pod uwagę także słuszny interes inwestora, który zrealizował przedmiotowy okap w celu zapewnienia odpowiedniego odprowadzenia wody oraz brak zagrożenia interesów właścicieli działek sąsiednich ze względu na takie wykonanie okapu (granica od której ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy jest granicą z drogą).

Według Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego wynika, że jest on kompletny oraz wykonany zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lipca 2010r. ([...]) o zmianie decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zatem organ I instancji prawidłowo zatwierdził projekt budowlany zamienny przebudowy werandy oraz schodów prowadzących do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w L. oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu.

Organ odwoławczy zauważył nadto, że z akt sprawy organu I instancji (protokół z kontroli obowiązkowej przeprowadzonej dnia 11 lipca 2011 r.) wynika, że roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji zostały zakończone po wydaniu przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zostały one więc zakończone przez inwestora zgodnie z prawem. Ze względu na fakt zakończenia robót budowlanych, w świetle powyższego artykułu należy uznać, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego powinien ograniczyć się do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie pobudowanego obiektu. W związku z powyższym należało uchylić decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011r. ([...]) w zakresie, w którym organ ten udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Skargę na powyższą decyzje wniósł K. H. podnosząc, że organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, ale tylko częściowo.

Skarżący wskazał, iż bezspornym jest, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została ustalona w odległości 5,58 m od granicy działki z ulicą [...] w L., natomiast lico ściany frontowej werandy posadowione jest w odległości pomiędzy 5,65 a 5,81 m, okap dachu wystaje 36 cm od lica ściany w kierunku granicy działki z ulicą. Tym samym przebudowana weranda przekracza zdecydowanie nieprzekraczalną linię zabudowy określoną w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto nawet ściana frontowa nie jest posadowiona dokładnie na ustalonej linii zabudowy.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 18 lutego 2013 r. pełnomocnik uczestnika postępowania R. M. wniósł o oddalenie skargi, podzielając w pełni stanowisko organów co do posadowienie przedmiotowego budynku (ściany frontowej) zgodnie z prawomocną decyzją o warunkach zabudowy.

W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2013 r. skarżący zwrócił uwagę, iż w decyzji o warunkach zabudowy, w części graficznej określono dwie nieprzekraczalne linie zabudowy - jedną dla schodów, a drugą dla ściany budynku. Skoro organ ustalił osobną linię dla schodów to tym bardziej druga określona linia zabudowy dotyczy budynki- werandy ze wszystkimi jej częściami składowymi z wyjątkiem schodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a." ), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Niemniej na tle rozpatrywanej sprawy zauważyć również należy, iż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei art. 170 p.p.s.a. przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, iż w rozpatrywanej sprawie zapadło orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dnia 2 lutego 2010 r. o sygn. II SA/Po 721/1. W orzeczeniu tym Sąd zobowiązał Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego z uwzględnieniem wskazówek zawartych w tym wyroku.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu zastosował się do wytycznych zawartych w ww. wyroku Sądu.

Bezspornym jest, iż w toku postępowania organ uzyskał ostateczną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. organu architektoniczno-budowlanego – Starosty S., wydaną na podstawie art. 36a ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), którą organ ten uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na przebudowę werandy oraz schodów w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położnym w L. przy ul. [...] na działce nr [...]. Tym samym na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak było przeszkód prawnych do wydania w sprawie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, na które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 2 lutego 2010 r.

Ponadto z akt spraw wynika, iż organ odwoławczy zapewnił udział stron w postępowaniu. Strony postępowania uczestniczyły w ponownie przeprowadzonej w dniu 28 maja 2012 r. kontroli robót budowlanych na przedmiotowej działce (protokół kontroli na k. 33 akt adm.) jak i zostały skutecznie zawiadomione w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się także do zarzutu zawartego w odwołaniu K. H. dotyczącego prawidłowości obliczeń wymiarów poszerzonej werandy, wskazując, iż przeprowadzona w dniu 28 maja 2012 r. kontrola przedmiotowej werandy i dokonane w jej trakcie pomiary potwierdziły wcześniejsze ustalenia organu I instancji dotyczące wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. Tym samym istniały przesłanki do podjęcia postępowania legalizacyjnego określonego w art. 51 Prawa budowlanego. Co istotne, o czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28 maja 2012 r. zostały zawiadomione wszystkie strony postępowania, a skarżący brał w nich udział. Ponadto w protokole kontroli znalazła się informacja dotycząca urządzeń za pomocą jakich dokonano pomiaru.

Kwestią sporna w rozpoznawanej sprawie pozostaje natomiast ocena, czy zatwierdzony projekt budowlany zamienny jest zgodny z decyzją Burmistrza Miasta L. z dnia [...] października 2010 r. sprostowaną postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. o warunkach zabudowy, wydaną dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji tej ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy od frontu działki w odległości 3,5 metra dla schodów i 5,58 m dla werandy liczonej do granicy działki z ulicą [...]. Należy w tym miejscu wskazać, iż jak wynika z art. 34 ust. 1 prawa budowlanego projekt budowlany, w tym projekt budowlany zamienny, powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Niewątpliwie z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli w dniu 28 maja 2012 r. wynika, iż jakkolwiek przedmiotowe schody, oraz ścian werandy, wykonane zgodnie z projektem zamiennym, ulokowane są w odległości zgodnej z ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalną linią zabudowy (nie przekraczają tej linii) to jednak linę tę przekracza o kilkanaście centymetrów okap dachu, wystający w stronę ul. [...], za wyżej opisaną linię.

Zdaniem skarżącego powyższe świadczy, o niezgodności inwestycji z ustalonymi dla niej warunkami zabudowy.

Wyjaśnić należy, iż przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie definiują pojęcia "nieprzekraczalna linia zabudowy". Co więcej, to pojęcie często stosowane w orzecznictwie administracyjnym, nie pojawia się w ww. aktach regulujących kwestie ustalenia warunków zabudowy. Takie nazewnictwo wynika, jak się wydaje, z niezrozumienia istoty pojęcia linii zabudowy, która powinna być, stosownie do określonej ustawowo woli normodawcy, w celu zachowania ładu przestrzennego, ustalana przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd (wejście). Ustalona przez właściwy organ obowiązująca linia zabudowy z jednej strony ma na celu zachować odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego, zaś z drugiej strony ma gwarantować zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Również nie budzące wątpliwości wydaje się, że ustalonej linii zabudowy decyzją o warunkach zabudowy co do zasady nie można przekroczyć nową zabudową w kierunku drogi publicznej, jednakże usytuowanie obiektu "za tą linią", w głąb działki inwestora, jest już bardzo często uzależnione od szeregu okoliczności, np. zapewnienia wymaganych odległości od obiektów na działkach sąsiednich czy zapewnienia pewnych walorów wynikających z ładu przestrzennego (por. "Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz" Alicja Plucińska-Filipowicz opubl Serwis Informacji Prawnej LEX 2011, komentarz do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Odpowiadając na powyższy zarzut organ nadzoru budowlanego stanął na stanowisku, iż co do zasady nieprzekraczalna linia zabudowy określona w decyzji o warunkach zabudowy dotyczy lokalizacji ściany frontowej budynku, lecz nie dotyczy dodatkowych elementów budynków takich jak schody, okap, gzyms czy balkon. Zdaniem Sądu, na gruncie przedmiotowej sprawy należy częściowo zgodzić się z takim poglądem, który jednak nie w każdej sprawie będzie uzasadniony.

Organ odwoławczy słusznie zauważył, iż w skład konstrukcji budynku wchodzą także elementy o charakterze drugorzędnym, co do których w pewnych okolicznościach ustawodawca przewidziała odrębne rozwiązania prawne. Wskazuje na to np. powołany przez organ przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który wprowadził odrębne wymagania co do lokowania takich elementów drugorzędnych jak okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Ponadto w Polskiej Normie o nr PN-ISO 9836:1197 regulującej właściwości użytkowe w budownictwie - określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych również wskazano, iż taki elementy jak np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markizy stanowią elementy drugorzędne budynku (5.1.2.2) i nie bierze się ich np. przy obliczaniu powierzchni zabudowy.

W ocenie Sądu określona przez właściwy organ linia zabudowy nie zawsze dotyczy wszystkich elementów drugorzędnych budynku, takich jak np. okap, gzyms, balkon chyba, że w decyzji o warunkach zabudowy organ dla tych elementów określił inne wymagania, korzystając z uprawnienia wynikającego z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też nieznaczne przekroczenie przez te elementy określonej linii zabudowy nie świadczy o niezgodności zabudowy z decyzją o warunkach zabudowy.

Mając na względzie przepis art. 1 ust 2 pkt 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, który wymaga w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, nie można przyjąć aby zawsze elementy drugorzędne decydowały o kształtowaniu linii zabudowy przy ulicy. To spowodowałoby lokalizowanie ścian elewacji frontowej w zależności np. od długości okapu, gzymsu, balkonu czy ilości schodów zewnętrznych, a więc niezależnie od ścian budynków sąsiednich, które przecież kształtują pierzeję ulicy (drogi). Ściany sąsiednich budynków byłyby wtedy sytuowane w zależności od zaprojektowanych wysięgów elementów drugorzędnych. Oczywiście można sobie wyobrazić sytuacje w których przekroczenie przez niektóre elementy drugorzędne obowiązującej linii zabudowy mogłoby zakłócić ład architektoniczny a także stworzyć zagrożenie dla ruchu w pasie drogowym. Tym samym każda sytuacja przekroczenia przez element drugorzędny budynku linii zabudowy winna być każdorazowo indywidualnie przez organ architektoniczno-budowlany względnie organ nadzoru budowlanego zatwierdzającego projekt budowlany.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż stosunkowo niewielkie przekroczenie przez okap werandy obowiązującej dla tej inwestycji linii zabudowy w sytuacji gdy ściany budynku nie przekraczają tej linii nie można uznać za okoliczność świadczącą o naruszeniu ustaleń dokonanych w obowiązującej dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy.

W tym, stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

.