Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 225/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 135f ust. 7, art. 135l
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Henryk Ozóg ( spr.), Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 617/04 w sprawie ze skargi Marcina K. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia 31 maja 2004 r. (...) w przedmiocie wydalenie ze służby uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.


UZASADNIENIE

I OSK 225/05

UZASADNIENIE

Orzeczeniem nr 26 z dnia 31 maja 2004 r. Komendant Wojewódzki Policji w B., po rozpoznaniu odwołania Marcina K. - policjanta Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Sekcji Prewencji KPP w M., utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego w I. nr 17 z dnia 13 lutego 2004 r. wydalające Marcina K. ze służby w Policji.

W postępowaniu dyscyplinarnym Marcin K. był obwiniony o popełnienie 2 czynów: w dniu 4 grudnia 2003 r. w M., działając wspólnie i w porozumieniu z Leszkiem P. - pełniąc służbę patrolową na terenie miasta przyjął od zatrzymanego do kontroli drogowej kierującego samochodem osobowym marki FIAT 126p Krzysztofa S. obietnicę udzielenia korzyści majątkowej w kwocie 100 zł dla niego i Leszka P. za odstąpienie od nadania biegu sprawie o czyn z art. 178a par. 1 Kk oraz wskazał Krzysztofowi S., iż z pieniędzmi ma stawić się przed budynkiem KPP w M. po godz. 22, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z par. 63 oraz par. 65 zarządzenia 23/93 Komendanta Głównego Policji z dnia 24 maja 1993 r. w sprawie organizacji i pełnienia służby patrolowej i art. 228 par. 3 Kk,

- będąc funkcjonariuszem policji w celu osiągnięcia korzyści majątkowej dla siebie i Leszka P. nie dopełnił obowiązków służbowych i usiłował udaremnić postępowanie karne o czyn art. 178a par. 1 Kk w ten sposób, że nie powiadomił dyżurnego KPP M. o przeprowadzonej kontroli drogowej, ukrył sporządzony protokół z Alcotestu oraz nie zatrzymał Krzysztofowi S. prawa jazdy, lecz zamierzonego celu nie osiągnął, gdyż przestępstwo zostało ujawnione, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z par. 63 oraz par. 65, par. 70 pkt 3, 4 i 6 zarządzenia 23/93 Komendanta Głównego Policji z dnia 24 maja 1993 r. w sprawie organizacji i pełnienia służby patrolowej i art. 231 par. 2 w zw. z art. 13 par. 1 w zw. z art. 239 par. 1 w zw. z art. 276 w zw. z art. 11 par. 2 Kk.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przedstawiono obszernie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, z przytoczeniem zeznań świadków, wyjaśnień obwinionego i przytoczeniem innych dowodów.

Skargę na powyższe orzeczenie złożył Marcin K.

Wskazał na niezgodne z przepisami art. 167 Kodeksu postępowania karnego i art. 135f pkt 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie reagowanie przez Rzecznika Dyscyplinarnego na złożone przez niego wnioski dowodowe. Nie rozstrzygając o przyjęciu wniosku lub jego odrzuceniu naruszono zasadę z art. 135f ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Pomimo powołania Komisji, faktycznie dalsze czynności wykonywał ten sam rzecznik dyscyplinarny. Nie przesłuchanie skarżącego powodowało nie ustosunkowanie się do wniosków dowodowych i potraktowanie postępowania w drugiej instancji w sposób instrumentalny, pozbawiony jakichkolwiek cech obiektywizmu i dążenia do wyjaśnienia prawdy materialnej. Nie wiadomo, na jakiej zasadzie prawnej ustalono jego winę.

Skarżący uważa za niedopuszczalne odstąpienie od zasady domniemania niewinności. Rzecznik dyscyplinarny, prowadząc postępowanie opieszale i niedbale odstąpił od zasady: "nie dające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść oskarżonego", określonej w art. 5 par. 2 Kpa, co także powieliła Komisja. Wnosi o uznanie orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia 31 maja 2004 r. za wydane w warunkach naruszających wspomniane normy prawne. Wskazał, że przed Sądem Rejonowym w M. toczy się postępowanie karne, dotychczas nie zakończone wyrokiem.

Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2004 r., II SA/Bd 617/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżone orzeczenie i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu.

Sąd uwzględnił wniesioną skargę, albowiem zaskarżone orzeczenie zapadło z naruszeniem przepisów proceduralnych, mających wpływ na treść orzeczenia.

Zgodnie z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczącego wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych i stosowania przepisu art. 184 Kpk. Odesłanie do przepisów Kpk tylko w tym zakresie sugeruje, że całość problematyki dyscyplinarnej reguluje rozdział 10 ustawy o Policji. Wśród reguł ogólnych w ustawie o Policji wskazano tylko na zasadę in dubio pro reo oraz na konieczność uwzględnienia okoliczności przemawiających zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. Brak np. wskazania celów postępowania dyscyplinarnego, tak jak wskazano cele postępowania karnego w art. 2 Kpk. W tym ostatnim przepisie Kpk zawarta jest także norma, że podstawę wszelkich rozstrzygnięć powinny stanowić prawdziwe ustalenia faktyczne.

Należy wskazać, że współcześnie orientacja orzecznictwa przesuwa się z kwestii materialnej słuszności rozstrzygnięcia, na płaszczyznę słuszności proceduralnej. Pozbawienie obywatela określonego uprawnienia może nastąpić w postępowaniu niewadliwym proceduralnie. Standardy w tym zakresie stanowią przepisy konstytucyjne i uregulowania dotyczące podstawowych praw człowieka i obywatela zawarte w ratyfikowanych przez Polskę umowach międzynarodowych.

Nie budzi wątpliwości, że wymierzenie kary dyscyplinarnej musi nastąpić w postępowaniu dyscyplinarnym, któremu nie można zarzucić żadnych wad proceduralnych, a w szczególności, kiedy wymierza się karę najsurowszą, mającą wielorakie skutki dla obwinionego.

Skarżący trafnie podnosi, że jego wnioski dowodowe nie zostały załatwione zgodnie z zasadą wynikającą z art. 135f ust. 7 ustawy o Policji, nie rozstrzygając o przyjęciu wniosku lub jego odrzuceniu.

Skarżący złożył wnioski dowodowe na etapie postępowania odwoławczego. Art. 135l ustawy o Policji ustanawia regułę ogólną, że w postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym. Z drugiej strony wskazuje się, że postępowanie dyscyplinarne jest dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność stanowi konsekwencję zasady wyrażonej w art. 78 Konstytucji, iż "każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji". W procedurze administracyjnej i karnej obowiązuje zasada, że w postępowaniu odwoławczym następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tym samym regulacja art. 135l ustawy o Policji może budzić wątpliwości co do zgodności ze standardami konstytucyjnymi. Zapewnieniem jednak możliwości ponownego rozpoznania sprawy zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym na dzień wydania decyzji przez organ II instancji jest możliwość zlecenia przez wyższego przełożonego uzupełnienia materiału dowodowego. Przepis nie przewiduje, z czyjej inicjatywy może nastąpić takie uzupełnienie materiału dowodowego. Należy przyjąć, że może to nastąpić z urzędu, jak i na wniosek obwinionego. Możliwość uzupełnienia materiału dowodowego przeradza się w powinność, jeżeli istnieją wątpliwości co do treści przeprowadzonych czynności dowodowych i wymaga tego konieczność wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Z przepisu art. 135l ust. 1 ustawy nie wynika, aby został wyłączony tryb określony w art. 135f ust. 7, dotyczący sposobu rozstrzygnięcia wniosku dowodowego.

Wnioski dowodowe zostały złożone 9 kwietnia i 7 maja 2004 r., a więc w czasie, gdy Komisja rozpatrywała odwołanie obwinionego. W takiej sytuacji należało wydać postanowienie o odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego lub przeprowadzić wnioskowane czynności. Poglądowi temu nie stoi na przeszkodzie fakt, że to wyższy przełożony dyscyplinarny może zlecić rzecznikowi dyscyplinarnemu wykonanie czynności dowodowych, określając ich zakres. Jest to przepis "pozytywny", mówiący o przeprowadzeniu czynności, a nie o ich odmowie. Nie stoi to na przeszkodzie, aby rzecznik dyscyplinarny wydał stosowne postanowienie. W toku dalszych czynności należy zatem wydać takie postanowienie bądź przeprowadzić wnioskowane czynności.

Dalszym etapem, po uzupełnieniu materiału dowodowego, jest ponowne zapoznanie obwinionego z materiałami uzyskanymi w wyniku dodatkowych czynności dowodowych, stosownie do regulacji art. 135l ustawy o Policji. Skarżący złożył wnioski dowodowe przed zakończeniem prac Komisji i złożeniem sprawozdania, a wywody zawarte w zaskarżonym orzeczeniu dotyczące prawa zgłaszania uwag wyższemu przełożonemu dyscyplinarnemu w terminie 3 dni od dnia zapoznania obwinionego z materiałami sprawy dotyczą następnego, końcowego etapu postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący był zapoznany z materiałami na etapie II instancji.

Przepis art. 135f ust. 2 ustawy o Policji mówi o zapoznaniu z wynikami dodatkowych czynności dowodowych, co oznacza, że chodzi tutaj o czynności dowodowe przeprowadzone przez organ II instancji. Dopiero po zapoznaniu się z tymi dodatkowymi materiałami skarżący ma prawo zgłaszania uwag. Ustawa nie stanowi, co ma być przedmiotem tych uwag i tym samym klasyfikowanie twierdzeń obwinionego do uwag lub nie, nie ma jasnego kryterium.

Naczelną zasadą każdego postępowania jest dążenie do wykrycia prawdy, a podstawą ustaleń faktycznych mogą być tylko ustalenia oparte na wiarygodnych dowodach. Należy przy tym zauważyć, że postępowania dowodowego nie prowadzi się w "nieskończoność", na różne okoliczności. Wnioski dowodowe można uwzględnić, gdy dotyczą one przedmiotu sprawy i mają istotne znaczenie dla sprawy. Jeżeli przedmiotem sprawy - jak w zaskarżonym orzeczeniu - jest wręczenie korzyści majątkowej, to np. bez związku ze sprawą wydaje się być okoliczność, kto był obecny podczas pobierania krwi na zawartość alkoholu od Krzysztofa Soboty. Należy jednak dać temu dostateczny wyraz w czynnościach procesowych.

Sąd nie podziela natomiast poglądu skarżącego, że wydanie orzeczenia nastąpiło z obrazą art. 5 par. 1 Kpk mówiącego o zasadzie domniemania niewinności i obrazą art. 5 par. 2 Kpk zawierającego zasadę, że "nie dające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść oskarżonego". Wskazane przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu dyscyplinarnym, gdyż nie wymienia ich art. 135p ustawy o Policji. Niemniej zasady te mają swoje odpowiedniki w art. 135g ustawy o Policji. Zasady te nie zostały naruszone. Rozważano bowiem wszystkie okoliczności przemawiające na korzyść jak i na niekorzyść obwinionego.

Nadto Sąd zwraca uwagę, że podstawą prawną orzeczenia dyscyplinarnego może być tylko przepis rangi ustawowej lub rozporządzenia wydanego na mocy ustawy. Upoważnienie ustawowe do wydania zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 24 maja 1993 r. w sprawie organizacji i pełnienia służby patrolowej /powołane w podstawie prawnej orzeczenia/ zawarte było w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o Policji. Jak to wskazał Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej orzeczeniu, tego rodzaju upoważnienie dotyczy możliwości regulowania wewnętrznych spraw Policji. Należy je zatem wyeliminować z podstawy prawnej orzeczenia albowiem po pierwsze: zarządzenia nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów /art. 93 ust. 2 Konstytucji/, a po drugie: w dacie wydania orzeczenia zarządzenie to nie obowiązywało, zostało bowiem uchylone przez zarządzenie nr 494 Komendanta Głównego Policji z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową. Zarządzenie to obowiązuje z dniem podpisania, czyli od 25 maja 2004 r. /zaskarżone orzeczenie z dnia 31 maja 2004r/. Orzeczeniem dyscyplinarnym nie można także uznać obwinionego winnym popełnienia przestępstwa.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisu art. 135l ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./; 2/ naruszenie przepisów postępowania poprzez obrazę przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" cytowanej ustawy polegającą na wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję administracyjną z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, przy braku przesłanki określonej w cytowanym przepisie a mianowicie "istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy i wniosła na podstawie przepisu art. 188 tej ustawy - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpatrzenie skargi, względnie - na podstawie art. 185 par. 1 tejże ustawy - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania.

Powyższe rozstrzygnięcie bowiem budzi poważne wątpliwości, będące podstawą niniejszej skargi kasacyjnej, z dwóch przyczyn:

1. interpretacji przepisu art. 135l ustawy o Policji przedstawionej przez Sąd w przedmiotowym wyroku, która w opinii skarżącego jest błędna i stanowi naruszenie prawa materialnego, skutkującego niekorzystnym dla Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. wyrokiem Sądu, oraz

2. zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji braku przesłanki sformułowanej w tym przepisie, a mianowicie "istotnego wpływu naruszenia procedury" przez organ administracyjny na wynik sprawy, co w opinii skarżącego stanowi naruszenie przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, które z kolei miało ów "istotny wpływ na wydany w sprawie wyrok.

Sąd rozpatrując sprawę wyszedł w swojej interpretacji poza treść przepisów ustawy o Policji zawartych w dziale dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej policjantów - rozdział 10 ustawy, w szczególności art. 135l wskazując, że skoro postępowanie dyscyplinarne jest dwuinstancyjne a obwiniony ma prawo do składania w toku postępowania dyscyplinarnego wniosków dowodowych, to jego pisma składane na etapie postępowania odwoławczego winny być rozpatrywane zgodnie z art. 135f ust. 7, a nie jako uwagi, o których mówi art. 135l ust. 2. Taka interpretacja jest błędna. Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem szczególnym uregulowanym niemalże kompleksowo w rozdziale 10 ustawy o Policji. Składa się z postępowania przed organem I instancji prowadzonym przez wyznaczonego rzecznika dyscyplinarnego, który zbiera materiał dowodowy i przeprowadza czynności dowodowe, co powinien wykonać w określonym w art. 135h ust. 1 i 2 terminie. Po przeprowadzeniu czynności dowodowych rzecznik dyscyplinarny zapoznaje obwinionego z aktami postępowania dyscyplinarnego a obwiniony, zgodnie z dyspozycją art. 135i ust. 5 ma prawo w terminie 3 dni od zapoznania złożyć wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego, a w przypadku uwzględnienia tego wniosku, po zapoznaniu z uzupełniającym materiałem ma po raz ostatni możliwość złożenia w terminie 3 dni wniosku o uzupełnienie akt.

W postępowaniu przed II instancją, jak stanowi art. 135l ustawy o Policji /będący przedmiotem interpretacji przeprowadzonej przez Sąd/, wyższy przełożony dyscyplinarny może - stwierdzając taką potrzebę - uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, zlecając wykonanie określonych czynności rzecznikowi dyscyplinarnemu /prowadzącemu postępowanie przed I/. Z materiałami uzyskanymi w wyniku przeprowadzenia tychże czynności dowodowych, rzecznik dyscyplinarny zapoznaje obwinionego, który w terminie 3 dni od dnia zapoznania "ma prawo zgłoszenia wyższemu przełożonemu dyscyplinarnemu, o którym mowa w ust. 1, uwag dotyczących przeprowadzonych czynności dowodowych". Dalej - w trzecim zdaniu ust. 2 art. 135l ustawy o Policji - ustawodawca stanowi, że przepisy art. 135i ust. 1-4 stosuje się odpowiednio. Przyjmując racjonalność ustawodawcy należy uznać, że skoro w dyspozycji analizowanego przepisu /jak również w kolejnych dotyczących postępowania odwoławczego/ ustawodawca przyznaje obwinionemu jedynie prawo do zgłaszania uwag nie wspominając o wniosku o uzupełnienie materiału dowodowego, jak również nie rozszerza, odesłania na ust. 5 i 6 art. 135i /dotyczących uprawnień obwinionego do składania tych wniosków/, to aktywność obwinionego w tym zakresie zakończyła się na etapie postępowania przed I instancją, gdzie mógł to czynić w trakcie całego postępowania, jak również jeszcze po zapoznaniu z materiałami zgromadzonymi w sprawie, gdy miał prawo dwukrotnie składać stosowne wnioski. Postępowania dowodowego - jak słusznie zauważył Sąd w uzasadnieniu wyroku - nie prowadzi się w "nieskończoność". Przepisy w tym zakresie są jasne i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stąd rozszerzanie uprawnień przysługujących obwinionemu w I instancji również na etap postępowania odwoławczego nie znajduje uzasadnienia zarówno w tychże przepisach, jak również z punktu widzenia celu jaki stoi przed postępowaniem odwoławczym, które stanowi kontrolę prawidłowości przeprowadzenia postępowania w I instancji, a nie jego kontynuację.

Odnosząc się do drugiej ze sformułowanych wyżej podstaw kasacyjnych - naruszenia procedury sądowoadministracyjnej - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oparł wyrok na zarzucie naruszenia przepisów postępowania przez organ administracyjny, kwalifikując je jako obrazę przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W treści uzasadnienia Sąd zawarł wywody dotyczące interpretacji "naruszonych" przepisów proceduralnych, nie wykazując - wymaganej treścią wskazanego wyżej przepisu - "istotnego wpływu" owego naruszenia na wynik sprawy. Nie można bowiem za takie potraktować zacytowanego niżej wywodu, gdzie Sąd wskazuje: "należy wskazać, że współcześnie orientacja orzecznictwa przesuwa się z kwestii materialnej słuszności rozstrzygnięcia, na płaszczyznę słuszności proceduralnej. Pozbawienie obywatela określonego uprawnienia może nastąpić w postępowaniu niewadliwym proceduralnie. Standardy w tym zakresie stanowią przepisy konstytucyjne i uregulowania dotyczące podstawowych praw człowieka zawarte w ratyfikowanych przez Polskę umowach międzynarodowych".

Sąd ponadto nadmienił, że zgodnie z przepisem art. 93 ust. 2 Konstytucji RP podstawy prawnej decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów nie może stanowić zarządzenie. Ustosunkowując się do tego zarzutu, należy stwierdzić, że podstawę prawną orzeczenia dyscyplinarnego stanowi w przedmiotowej sprawie art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji dot. "niedopełnienia obowiązków służbowych i przekroczenia uprawnień określonych w przepisach prawa", które to obowiązki policjanta szczegółowo uregulowane zostały Zarządzeniem nr 23/93 Komendanta Głównego Policji z dnia 24 maja 1993 r. w sprawie organizacji i pełnienia służby patrolowej. Jest to akt o charakterze wewnętrznym obowiązujący wszystkich policjantów pełniących służbę patrolową. Ten akt prawny został zastąpiony nowym zarządzeniem wydanym przez Komendanta Głównego Policji kilka dni przed wydaniem orzeczenia przez organ, /o czym organ nie wiedział w dniu orzekania/, niemniej jednak dyspozycje przepisów, naruszenie których zarzucono policjantowi, znajdują swoje odpowiedniki w dyspozycjach przepisów par. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, par. 33 oraz par. 34 pkt 2, 4 i 5 nowego zarządzenia nr 494 Komendanta Głównego Policji z dnia 2 maja 2004 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową /Dz.U. KGP nr 8 poz. 33/.

Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 132 ust. 4 ustawy o Policji "czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne, wypełniający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej". W świetle tego przepisu wskazanie przepisów Kodeksu karnego było w pełni zasadne, co z uwagi na niezależność postępowania dyscyplinarnego od postępowania karnego nie miało na celu dowodzenia winy policjanta w popełnieniu przestępstwa, a jedynie winy w popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego, wyczerpującego zarazem znamiona przestępstwa (...).

W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2005 r. nawiązującym do skargi kasacyjnej M. K. podniósł w szczególności, iż "dwuinstancyjność postępowania dyscyplinarnego właśnie w art. 135f ust. 8 precyzuje, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku dowodowego przysługuje zażalenie więc chyba logicznym jest, że rzecznik dyscyplinarny prowadząc postępowanie obowiązany jest wydać w drodze postanowienia rozstrzygnięcie o przyjęciu wniosku lub jego odrzuceniu z merytorycznym uzasadnieniem postanowienia. Między innymi to właśnie - nieuwzględnienie wniosku dowodowego /różnie nazywanego na potrzeby procedur odwoławczych/ stanowiło meritum zaskarżenia orzeczenia nr 26 Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. i słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zwrócił uwagę w swym wyroku na uchybienia."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Przepisy rozdziału 10 cytowanej ustawy o Policji normujące odpowiedzialność dyscyplinarną i karną policjantów stanowią podstawę prawną postępowania dyscyplinarnego i postępowania dyscyplinarnego odwoławczego nie pozostawiając wątpliwości, że jest ono postępowaniem dwuinstancyjnym. Ustawodawca dał temu wyraz wprost w treści art. 135k. Tym samym odwołanie od orzeczenia wydanego w I instancji w przypadku tego rodzaju postępowania przenosi kompetencję do załatwienia sprawy dyscyplinarnej przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego w jej całokształcie. Ustawa o Policji ustanowiła przy tym zasadę, że w postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym /art. 135l zd. I/. Jednakże idea sprawiedliwości proceduralnej i w tym przypadku nie doznaje ograniczenia jeśli się zważy dalszy ciąg przytoczonego przepisu prawa: jeżeli jest to potrzebne do prawidłowego wydania orzeczenia, wyższy przełożony dyscyplinarny może uzupełnić materiał dowodowy, zlecając rzecznikowi dyscyplinarnemu prowadzącemu postępowanie dyscyplinarne wykonanie czynności dowodowych określając ich zakres. Istotnie, jak przyjmuje Sąd I instancji inicjatywa w tym względzie może pochodzić od wyższego przełożonego dyscyplinarnego lub od obwinionego. Przepisy cytowanej ustawy o Policji nie dają jednakże podstaw do przeniesienia reguły art. 135f ust. 7 na grunt postępowania odwoławczego. Przepis ten stanowi, że wniosek dowodowy obwiniony zgłasza na piśmie rzecznikowi dyscyplinarnemu, który rozstrzyga o jego uwzględnieniu albo odmawia, w drodze postanowienia, uwzględnienia wniosku. Przepis art. 135l ust. 2 natomiast zobowiązuje rzecznika dyscyplinarnego do zapoznania obwinionego z materiałami uzyskanymi w wyniku czynności dowodowych, o których mowa w ust. 1. W terminie 3 dni od dnia zapoznania obwiniony ma prawo zgłoszenia wyższemu przełożonemu dyscyplinarnemu, o którym mowa w ust. 1 uwag dotyczących przeprowadzonych czynności dowodowych. Przepisy art. 135i ust. 1-4 stosuje się odpowiednio. Poza zakresem odpowiedniego zastosowania znalazł się ust. 6 tego artykułu gwarantujący obwinionemu prawo w terminie 3 dni od dnia zapoznania się z aktami postępowania dyscyplinarnego zgłoszenia wniosku o ich uzupełnienie i złożenia zażalenia na wydane przez rzecznika dyscyplinarnego postanowienie o odmowie uzupełnienia akt postępowania dyscyplinarnego. Nie można jednakże nie dostrzegać dalszych unormowań art. 135, które w swej istocie mają zapewnić wszechstronne i obiektywne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 135m wyższy przełożony dyscyplinarny powołuje komisję do zbadania zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji wydalenia ze służby w policji jest to obowiązek /ust. 1/, komisja może wysłuchać rzecznika dyscyplinarnego, obwinionego lub jego obrońcę /ust. 6/ a także wystąpić do wyższego przełożonego dyscyplinarnego o uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 135l ust. 1. W myśl art. 135m z przeprowadzonych czynności komisja sporządza sprawozdanie wraz z wnioskiem dotyczącym sposobu załatwienia odwołania /ust. 1/, zaś wyższy przełożony dyscyplinarny, którego uprawnienia orzecznicze zostały określone w ust. 4, może uchylić w całości zaskarżone orzeczenie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części. Prawo obwinionego do rzetelnego procesu nie zostaje więc ograniczone.

Postępowanie dyscyplinarne odwoławcze zostało szczegółowo uregulowane w przepisach art. 135k - art. 135o ustawy o Policji a unormowania zawarte w art. 135l zd. II, i art. 135l ust. 1 zd. III, nie pozwalają odpowiednio stosować w tym postępowaniu przepisu art. 135f ust. 7 dotyczącego formy załatwienia wniosku dowodowego obwinionego. Przepisy regulujące postępowanie dyscyplinarne odwoławcze bowiem stanowią lex specialis względem norm prawnych, na których opiera się postępowanie dyscyplinarne w I instancji. W takiej sytuacji należy natomiast dawać pierwszeństwo normom szczególnym przed normami ogólnymi gdyż norma specjalna wyłącza zastosowanie normy ogólnej.

Porównanie rozwiązań prawnych Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów rozdziału 10 ustawy o Policji pozwala przyjąć, że postępowanie dyscyplinarne policjantów zostało oparte na podobnych zasadach proceduralnych jak postępowanie administracyjne. Jednakże w żadnym przepisie rozdziału 10 ustawa o Policji nie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 135p natomiast ustawa ta pozwala odpowiednio stosować, w zakresie nieuregulowanym w niej przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się również art. 184 Kpk. Na mocy art. 141a zaś do funkcjonariuszy Policji mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 115 par. 118 oraz art. 318 i art. 344 Kk.

Reasumując tę część wypowiedzi Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zapatrywania Sądu I instancji w kwestii regulacji art. 135l ustawy o Policji i jej związku z art. 135f ust. 7 tego aktu prawnego.

Ma także rację skarżący twierdząc, że przywołanie przez Sąd I instancji w końcowych wywodach uzasadnienia wyroku przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga wykazania, że naruszenie przepisów postępowania, by skutkowało uchylenie zaskarżonego orzeczenia, mogło mieć co najmniej istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego.

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zdaje się o takim prawdopodobieństwie świadczyć jednakże nie te kwestie lecz wcześniejsze uwagi odnoszące się do stosowania przepisów art. 135l i art. 135f ust. 7 ustawy o Policji zdecydowały o uznaniu skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną.

Z tych względów na podstawie art. 185 par. 1 cytowanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.