Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1380/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. G. i P. G. oraz A. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 257/19 w sprawie ze skargi A. G. i P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2019 r. Nr SKO.GP.4000.1281.2018 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 listopada 2019 r., II SA/Po 257/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skargi A. G. i P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (SKO lub Kolegium) z 22 stycznia 2019 r., Nr SKO.GP.4000.1281.2018, w przedmiocie warunków zabudowy, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 4 października 2018 r., nr 273.2017, znak RPPiOŚ.6730.273.2017, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 4 października 2018 r., Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 ze zm., "Upzp") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.; "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. z/s w L. (inwestor) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...].

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi istniejącymi w sąsiedztwie.

Zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, obszar objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, zabudowy produkcyjno-usługowej i zabudowy gospodarczej. Tożsama z wnioskowaną funkcja mieszkaniowa jednorodzinna występuje na działkach oznaczonych na załączniku graficznym do analizy symbolem MN, MN/U i RM. Budynki na działkach sąsiednich usytuowane są w odległości 6,0 m od granicy działki o nr ewid. [...], pełniącej funkcję drogi wewnętrznej. Średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym wynosi 17 %, natomiast maksymalna - 26,3 %. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 13 m, a średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 4,5 m, przy czym maksymalnie 6 m dla budynków z dachem stromym oraz maksymalnie 8 m dla budynków z dachem płaskim. Wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest nie wyższa niż 10 m dla budynków z dachem stromym oraz nie wyższa niż 8 m dla budynków z dachem płaskim. Występujące budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają dachy płaskie oraz strome dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia połaci od 25° do 45°.

Z kolei wniosek inwestora obejmuje budowę siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących o powierzchni zabudowy maks. 120 m², co będzie stanowić 28,1 % powierzchni wnioskowanego terenu. Planowane budynki będą posiadać szerokość elewacji frontowej 11 m z tolerancją do 20%, dwie kondygnacje mieszkalne, wysokość do 10,5 m, dachy strome o kącie nachylenia 30°-45°, usytuowane w odległości ok. 12 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną - ul. G. oraz w odległości ok. 8 m od granicy działki o nr ewid. [...]. Wobec tego, na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu uznano, że możliwe jest dopuszczenie realizacji wnioskowanej inwestycji, po dostosowaniu parametrów proponowanych we wniosku przez inwestora w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz wysokości zabudowy.

W związku z powyższym, ustalono dla wnioskowanej inwestycji nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną - ul. G. oraz obowiązującą w odległości 6 m od granicy działki o nr ewid. [...], w nawiązaniu do odległości budynków mieszkalnych od linii rozgraniczającej drogę publiczną - ul. G. oraz od granicy działki o nr ewid. [...]. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono na maks. 26 % powierzchni terenu, w nawiązaniu do maksymalnej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu występującej w analizowanym obszarze. Szerokość elewacji frontowej określono na maks. 13 m, zgodnie z wnioskiem inwestora oraz średnią szerokością elewacji frontowych budynków mieszkalnych w analizowanym obszarze. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki albo okapu ustalono na maks. 6 m, w nawiązaniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Wysokość zabudowy, liczona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu może wynosić maks. 10 m, w nawiązaniu do wysokości budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Dach może być dwuspadowy o kącie nachylenia głównych połaci 30°-45°, w nawiązaniu do geometrii dachów budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Zdaniem organu I instancji planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 Upzp, co obligowało organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrokując w sprawie II SA/Po 257/19 kolejno wskazano, że w odwołaniu do SKO w Poznaniu A.G. i P.G. wnieśli o uchylenie decyzji o warunkach zabudowy w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 7 pkt 2, 3 i 4 Upzp, § 1 pkt 2, 3, 4, § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003), art. 8 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 53 ust. 4 i 5 Upzp.

W odwołaniach z 24 października 2018 r. i z 25 października 2018 r. A. i T.K. oraz J. i J. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniach środków odwoławczych uwypuklili w szczególności, że analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób nierzetelny i nie może stanowić podstawy do orzekania.

Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że SKO w Poznaniu powołaną na wstępie decyzją z 22 stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie bez naruszenia norm prawa procesowego i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie, co w konsekwencji sprawiło, że rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe i nie było podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego w związku z tym, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej zabudowy zrealizowane są tożsame budynki tego samego inwestora, sporządzona analiza urbanistyczna mogła stanowić podstawę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego zamierzenia. Organ odwoławczy wskazał również, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został uzgodniony przez właściwe organy.

Dalej w wyroku II SA/Po 257/19 przywołano, że w skardze na powyższą decyzję SKO w Poznaniu A.G. i P.G. wnieśli o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 7b, 8, 11 oraz 107 § 3 K.p.a., polegającego między innymi na braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o warunkach zabudowy, a także nie wzięciu pod uwagę zastrzeżeń składanych przez strony biorące udział w postępowaniu; 2) prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp oraz rozp. MI 2003.

Skarżący podnieśli, że Rada Gminy [...] w dniu 28 stycznia 2019 r. podjęła uchwałę nr IV/37/19 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie ewidencyjnym [...], [...] i [...], w rejonie ulicy [...], [...], [...] i [...]. W granicach tego opracowania znajdują się zarówno działki, na których planowana jest sporna inwestycja, jaki i nieruchomości stron odwołujących się.

W odpowiedzi na skargę SKO w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

W uzupełnieniu skargi skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 Upzp; § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozp. MI 2003 oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący podnieśli w szczególności, że w niniejszej sprawie wysokość planowanych budynków powinna być odniesiona nie tylko do wysokości budynków znajdujących się po przeciwnej stronie ul. B., ale również w celu stworzenia spójnej zabudowy, do budynków sąsiednich znajdujących się na północ od projektowanych domów (działki nr [...], [...], [...], [...]). Dodatkowo Wójt Gminy [...] w żaden sposób nie umotywował swojego rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia dla projektowanej zabudowy wartości maksymalnych.

Na rozprawie przed sądem wojewódzkim pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że według skarżących, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być wyznaczona jako przedłużenie krawędzi działki sąsiedniej (działki skarżących), bądź jako średnia wartość z obszaru analizowanego – skarżący nie zgadzają się natomiast na żadne odstępstwa. Jeżeli chodzi o podnoszony przez skarżących zarzut, że planowana inwestycja ograniczy lub zakłóci sposób korzystania z ich działki, to dotyczy on wzmożonego ruchu drogowego, który będzie rezultatem realizacji inwestycji i według skarżących nie będzie można wówczas uznać tej okolicy za spokojną, co będzie miało wpływ na wartość ich nieruchomości.

Inwestor – A. Sp. z o.o. z/s w L. – wniósł o oddalenie skargi i jako załącznik do swojej wypowiedzi złożył do akt wizualizację całości zamierzenia inwestycyjnego oraz wydruk z Geoportalu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargę uwzględnił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że wbrew oczywistym wymogom § 3 rozp. MI 2003 autor analizy zaniechał ustalenia parametrów zabudowy wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym, ograniczając się jedynie do nieruchomości położonych przy tej samej drodze publicznej, co teren planowanej inwestycji, choć i w tym zakresie wykazał się niekonsekwencją, w sposób wybiórczy uwzględniając lub pomijając działki zabudowane przyległe do działek graniczących z ul. G. Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego – w ocenie sądu wojewódzkiego – determinował konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Zdaniem tegoż sądu nieuprawniona była więc teza, że obowiązkowi badania podlegają wyłącznie nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, niewątpliwie inaczej skonstruowałby zasady analizy urbanistycznej, w szczególności bezcelowy wówczas byłby wymóg takiego wyznaczania terenu analizowanego, jak wskazuje to § 3 rozp. MI 2003.

Zdaniem sądu pierwszej instancji nie sposób uznać, że przyjęte przez organy w niniejszej sprawie średnie wskaźniki poszczególnych elementów zabudowy odzwierciedlają rzeczywisty stan zabudowy. W konsekwencji, ustalone w decyzji parametry nowej zabudowy nie poddawały się kontroli tego sądu. Za nieuprawnione sąd wojewódzki ocenił przy tym takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Za niewystarczające uzasadnienie dla dopuszczenia wyjątku sąd pierwszej instancji uznał więc powołanie się na fakt, że określona wartość nawiązuje do maksymalnej wartości wskaźnika w obszarze analizowanym.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (s. 5) organ wskazał, że ustala wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na "maks. 6,0 m, w nawiązaniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach sąsiednich". Z powyższego nie wynika jednak, czy organ wyznaczył omawiany parametr na podstawie § 7 ust. 1 rozp. MI 2003, uznając za "działki sąsiednie" jedynie działki 155/5, 155/6, 155/8, 155/9 i [...]0, czy też zdecydował się na odstępstwo (§ 7 ust. 4 rozp. MI 2003), które nie zostało należycie uzasadnione.

W ocenie sądu pierwszej instancji organy przedwcześnie również uznały, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp, albowiem jak wynika z wniosku inwestora i dołączonej do niego koncepcji architektoniczno-urbanistycznej, wjazd i wyjazd na teren planowanej inwestycji zaprojektowano z ul. [...], przez teren działki nr [...]. Jednakże, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...], jest to grunt orny będący własnością nie tylko inwestora, ale również W.K. i I. P. W tej sytuacji możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej – w ocenie sądu pierwszej instancji – powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody wszystkich współwłaścicieli terenu, z którego inwestor ma korzystać.

Sąd wojewódzki zwrócił również uwagę, że organ I instancji wadliwie uznał, iż planowana inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp, tj. projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W sprawie przeoczono bowiem, że zapewnienie dostaw wody z 25 sierpnia 2017 r. przez Z. Sp. z o. o. w D. nie obejmuje swoim zakresem działki nr [...]. Co zaś tyczyło się podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie ewidencyjnym [...], [...] i [...], sąd pierwszej instancji wskazał, że podjęcie tych prac w odniesieniu do terenu, na którym planowana jest inwestycja, co do zasady uzasadnia zawieszenie postępowania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jednakże zauważono, że w rozpoznawanej sprawie powyższa uchwała została podjęta już po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Po 257/19 wywiodła A. Sp. z o.o. z/s w L., zaskarżając wyrok w całości.

Spółka zarzuca:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator tej ustawy, prawidłowo winno być Dz. U. 2019, poz. 2325; "Ppsa"), naruszenie przepisów materialnoprawnych, wysłowionych w art. 61 ust. 1 Upzp w zw. z § 3 rozp. MI 2003, poprzez ich wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie planowana inwestycja nie będzie kontynuować funkcji zabudowy terenów objętych analizą;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, wysłowionych:

a. w art. 141 § 4 Ppsa, polegające na tym, iż w sporządzonym uzasadnieniu sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podniesionego przez stronę skarżącą argumentu, mającego umocowanie w stanowiskach zajętych przez organy w postępowaniu administracyjnym, że inwestycje objęte zaskarżonymi decyzjami stanowią element całościowego zamierzenia urbanistycznego, uwzględniającego zrealizowane już inwestycje;

b. w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, polegające na wadliwym przyjęciu przez sąd wojewódzki, że organy w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz na braku wskazania na czym przedmiotowe naruszenie miało polegać;

c. w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 Upzp w zw. z § 3 rozp. MI 2003, polegające na stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] zapadły z naruszeniem ww. przepisów i to w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zarazem podnosi, że ww. naruszenie przepisów prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. W związku z powyższymi zarzutami Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Oświadczyła również, że na podstawie art. 182 § 2 Ppsa żąda przeprowadzenia rozprawy.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi, że przedmiotowa inwestycja, będąca częścią większego (i częściowo zrealizowanego) zamierzenia urbanistycznego, pozwala na zachowanie ładu przestrzennego, a zatem jakiekolwiek nawet odstępstwa w zakresie technicznego sposobu ustalenia poszczególnych parametrów nie mogą prowadzić do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie doszło do uchybienia właściwym normom materialnoprawnym w takim stopniu, że miało to wpływ na wynik sprawy. Strona ta podnosi, że w świetle szerszego kontekstu niniejszej sprawy (wspomnianej całości zamierzenia inwestycyjnego) opisane przez WSA w Poznaniu zaniechania, czy to te dotyczące § 3 rozp. MI 2003 (sposobu ustalenia obszaru analizowanego), czy też poszczególnych parametrów, nie miały wpływu na treść decyzji. Jak bowiem słusznie miało wskazać SKO w Poznaniu podanie dotyczyło inwestycji kontynuującej realizowaną dotychczas inwestycję, powielając zasadniczo szereg zawartych tam rozwiązań.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną złożoną przez Spółkę wniesiono o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli także A.G. i P.G. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucają na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa rażące naruszenie prawa materialnego – art. 61 ust. 1 w zw. z art. 63 Upzp – przez jego błędną wykładnię, objawiającą się w przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie mają znaczenia dla oceny wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a kwestie związane z interesem osób trzecich bada się na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, podczas gdy z samego uzasadnienia wyroku wynika, że skarżona decyzja była błędna i nie powinna dopuszczać m. in. tak wysokiej zabudowy, co istocie stanowiło naruszenie interesu prywatnego "moich Mandantów", jako że decyzja ta umożliwiła realizację budynku o gabarytach znacznie przekraczających dopuszczalne na tym terenie wartości, co w konsekwencji doprowadziło do utraty wartości nieruchomości, której właścicielem byli Skarżący. W związku z tym zasadną wykładnią przedmiotowych przepisów jest w ocenie strony skarżącej przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa na uprawnienia osób trzecich tylko w sytuacji, w której została wydana prawidłowo.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnoszą o: 1) rozpoznanie sprawy na rozprawie, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, 3) przyznanie kosztów postepowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżących kasacyjnie nawet ustalenie warunków zabudowy z uwzględnieniem jednego tylko parametru o charakterze maksymalnym występującym w obszarze analizowanym (np. właśnie wysokości zabudowy bądź też powierzchni zabudowy), można rozpatrywać w kontekście naruszenia interesów osób trzecich. Wynika to z tego, że takie określenie dopuszczalnych gabarytów nowej zabudowy stanowi przekroczenie ładu planistycznego, co w konsekwencji może mieć wpływ na wartość nieruchomości sąsiednich. Skarżący kasacyjnie kwestionują, w aspekcie związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w orzeczeniu sądu, motywy zaskarżonego wyroku, jakoby "przedmiotowa decyzja" nie wpływała na uprawnienia mieszkańców nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją, w konkluzji skargi kasacyjnej wnosząc o zmianę uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji "w tym zakresie".

W odpowiedzi A. Sp. z o.o. z/s w L. (Spółka) na skargę kasacyjną A.G. i P.G. wniesiono o jej oddalenie w całości, oświadczając jednocześnie, że strona na podstawie art. 182 § 2 Ppsa żąda przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu stanowiska Spółki podniesiono, że WSA w Poznaniu w zaskarżonym zakresie trafnie uzasadnił przedmiotowy wyrok, zaś wywiedziona przez skarżących kasacyjnie skarga kasacyjna jest niezasadna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.G. i P.G. SKO Poznaniu wniosło o jej uwzględnienie.

Zarządzeniem z 31 sierpnia 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U 2021, poz. 2095 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, informując o składzie orzekającym Sądu Naczelnego oraz o możliwości uzupełnienia przez strony argumentacji w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów wniesionych skarg kasacyjnych.

Obie skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest trafny podniesiony w skardze kasacyjnej Spółki zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, jakoby sąd pierwszej instancji miał się nie odnieść do podnoszonego w skardze argumentu, iż "inwestycje objęte zaskarżonymi decyzjami stanowią element całościowego zamierzenia urbanistycznego, uwzględniającego zrealizowane już inwestycje". Uważniejsza lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku na s. 11 prowadzi do wniosku, że tak argumentowany zarzut kasacyjny jest z gruntu chybiony. WSA w Poznaniu uwzględniając skargę A.G. i P.G. z oznaczonych przyczyn, w pierwszej kolejności z powodu wadliwego sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej m. in. w aspekcie oznaczonych parametrów zabudowy ujętych w przepisach § 3-7 rozp. MI 2003, jednoznacznie wywodził, iż "Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora". Dodatkowo w wytycznych zaskarżanego wyroku zalecono, aby sporządzić ponowną analizę, której ocena winna uwzględniać wskazania zawarte w jego motywach "w szczególności mając na względzie to, iż parametry nowej zabudowy powinny być ustalone jako wartości średnie z całego obszaru analizowanego (a nie tylko działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, lub o analogicznej funkcji zabudowy), a wszelkie odstępstwa od tej zasady urbanista w sposób przekonywujący powinien uzasadnić". Przywołując obszernie te fragmenty uzasadnienia Sąd Naczelny uwypukla, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu, zaskarżony w wyrok w swym uzasadnieniu odnosi się do kwestii ustalenia warunków zabudowy w nawiązaniu do uprzedniego założenia urbanistycznego zrealizowanego przez inwestora w sąsiedztwie działek inwestycyjnych. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa z podniesionych w skardze kasacyjnej powodów jest chybiony.

B. Nie jest trafny zarzut skarżących kasacyjnie Spółki odnośnie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, polegającego na wadliwym przyjęciu, że organy naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz na braku wskazania na czym przedmiotowe naruszenie miało polegać. W rozwinięciu tego zarzutu kasacyjnego podniesiono, że sąd wojewódzki pochopnie wskazywał na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa jako podstawę do "uchylenia przedmiotowego wyroku, skoro nie dał temu wyrazu w treści uzasadnienia", w tym zakresie miał uchybić art. 141 § 4 Ppsa. Autor środka odwoławczego sporządzając w taki sposób, jak powyżej zaprezentowany, uzasadnienie wskazanej podstawy kasacyjnej, dopuszcza się zapewne omyłki, skoro wyrokiem uchylono nie "przedmiotowy wyrok", ale zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wbrew stanowisku przywołanemu w skardze kasacyjnej Spółki, w motywach kwestionowanego wyroku w zasadniczej części eksponującego wadliwość wykonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej, sąd a quo zwrócił uwagę na implikacje procesowe wadliwości takiej analizy. Uważniejsza lektura zaskarżonego wyroku powinna prowadzić do zwrócenia uwagi na ten fragment jego motywów, w którym sąd pierwszej instancji argumentował (s. 8): "W każdej więc sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zdaniem Sądu organy rozstrzygające w niniejszej nie sprostały tym wymaganiom, co doprowadziło do oparcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną". Nie jest więc tak, jak to wywodzi skarżąca kasacyjnie Spółka, że w sprawie wskutek uwzględnienia skargi dojść miało do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 Ppsa.

C. Co się tyczy zarzutu Spółki odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji art. 141 § 4 Ppsa, to istotnie sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, w czym upatrywał dopatrzenia się naruszenia obowiązku organów w nakazie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Niemniej to uchybienie nie ma znaczenia z punktu widzenia skuteczności samej skargi kasacyjnej Spółki, skoro z pozostałych motywów zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że jedną z przyczyn uwzględnienia skargi były naruszenia zasady prawdy materialnej na skutek oparcia podjętych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną.

D. Nie jest skuteczny zarzut kasacyjny Spółki odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 61 ust. 1 Upzp w zw. z § 3 rozp. MI 2003, poprzez ich wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż planowana inwestycja nie będzie kontynuować funkcji zabudowy terenów objętych analizą. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że art. 61 ust. 1 Upzp dzieli się na kilka punktów, zaś § 3 rozp. MI 2003 to także przykład regulacji normatywnej rozbudowanej, dzielący się na dwa ustępy. W judykaturze zasadnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Autor środka odwoławczego wniesionego imieniem Spółki nie uwzględnił, że Naczelny Sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, przeto wymagane jest od fachowego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną precyzyjnie wskazane tych przepisów, którym miałby uchybić sąd pierwszej instancji. Zatem ten zarzut skargi kasacyjnej, wobec związania zarzutami przez Naczelny Sąd Administracyjny nie poddaje się kontroli, uzasadnienie zaś środka odwoławczego nie pozwala jednoznacznie ustalić których przepisów prawa dotyczy roztrząsana podstawa kasacyjna. Ubocznie zauważyć wypadnie, że w zaskarżonym wyroku istota uwzględnienia skargi sprowadzała się do ustalenia wadliwości sporządzonej analizy urbanistyczno-urbanistycznej i nieuwzględnienia oznaczonych parametrów zabudowy, sąd a quo nie wykluczył zaś odstępstwa od wartości średnich tych parametrów (vide wytyczne wyroku II SA/Po 257/19), co wskazuje, iż nie negował ziszczenia się warunku kontynuacji funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję.

E. Nie jest skuteczna podstawa kasacyjna podniesiona przez skarżących – A. G. i P.G. – w ich skardze kasacyjnej. Jak to powyżej wyjaśniono reguły sprawowania kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeń podjętych przez sąd wojewódzki, wymagają precyzyjnego określenia podstawy kasacyjnej, co w przypadku podniesienia – jak w skardze kasacyjnej skarżących – zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, wymagało jednoznacznego wskazania naruszonych przepisów (przepisu) oraz wskazania tej wykładni tych przepisów (tego przepisu), które strony uznają za prawidłową. Jak to uprzednio w pkt D niniejszego uzasadnienia podniesiono, art. 61 ust. 1 Upzp jest przykładem rozbudowanej regulacji normatywnej, składającej się z kilku punktów, wniesiona zaś imieniem skarżących skarga kasacyjna nie wskazuje jednoznacznie którego z nich, czy też kilku z nich, dotyczy zarzut kasacyjny. Nie jest rzeczą Sądu Naczelnego domyślanie się intencji stron skarżących kasacyjnie, w tym aspekcie wprowadzenie przez ustawodawcę tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego w odniesieniu do sporządzenia skargi kasacyjnej ma gwarantować jej należyty poziom formalny, któremu skarga kasacyjna A.G. i P.G. nie odpowiada, skoro nie sprecyzowano w niej, którego przepisu art. 61 ust. 1 Upzp dotyczy zarzut kasacyjny.

Nie jest z kolei trafny zarzut błędnej wykładni art. 63 ust. 3 Upzp, albowiem w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji wykładni cyt. przepisu nie dokonywał. Powołany przepis odnosi się do roszczeń wobec inwestora już po uzyskaniu przezeń ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy decyzja o warunkach zabudowy wywołała skutki, o jakich mowa w art. 36 Upzp. Wobec uwzględnienia przez sąd pierwszej instancji skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy, motywy zaskarżonego wyroku w części odnoszące się do kwestii wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie co – zdaniem sądu a quo – jest rozstrzygane w odrębnym postępowaniu (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), nie wskazują na zasadność zarzutu błędnej wykładni art. 63 ust. 3 Upzp.

F. Z powyższych względów obie skargi kasacyjne oddalono w myśl art. 184 Ppsa.