Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 855/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141, art. 174, art. 183 § 1,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 ust. 6 pkt 2, 3, art. 18 ust. 7,
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 201, art. 206,
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 15 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia [...] lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 943/09 w sprawie ze skarg H. K. oraz P. "R." Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 943/09, wydanym w sprawie ze skargi 1) H. K., 2) P. "R." Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, oddalono skargę.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie udzielenia zezwolenia nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że w chwili składania wniosku o wydanie zezwolenia H. K. dysponował umową najmu podpisaną wyłącznie przez jednego ze współwłaścicieli, jak również nie dysponował zgodą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na sprzedaż alkoholu, co w sytuacji kiedy brak było podziału nieruchomości quod usum stanowiło przesłankę wzruszenia zezwolenia w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

We wnioskach skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że w aktach sprawy znajdują się zarówno umowa najmu lokalu, jak i zgoda współwłaściciela zarządzającego nieruchomością na sprzedaż alkoholu w punkcie zlokalizowanym w tej nieruchomości zarzucając przy tym, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może weryfikować skuteczności prawnej wskazanych dokumentów na potrzeby postępowania administracyjnego, ponieważ uprawniony jest do tego jedynie sąd powszechny. Ponadto powołując się na art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1983 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) wyrażono pogląd, że nie była konieczna zgoda wyrażona przez współwłaściciela ¼ części nieruchomości – D. R., jak również nie było koniecznym przez nią podpisanie umowy najmu zawartej z H. K.. Dodatkowo spółka "R." wyraziła pogląd, według którego zgodnie z art. 201 Kodeksu cywilnego może wykonywać czynności zwykłego zarządu również we wskazanym zakresie. Reasumując, strony zarzuciły naruszenie: art. 18 ust. 6, art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, art. 156 § 1 pkt 2, art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. Jak wskazał organ podstawą stwierdzenia nieważności decyzji są przepisy art. 156 § 1 k.p.a., jeśli zaistnieje któraś ze wskazanych tam przesłanek. W rozpoznawanej sprawie, D. R. wnioskiem z [...] grudnia 2008 r. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej uzasadniając, że H. K. nie posiada tytułu prawnego do lokalu, jak również jej zgody na sprzedaż alkoholu w nieruchomości, której jest współwłaścicielem w ¼ części. Wobec tych faktów, postanowieniem z [...] marca 2009 r. wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2008 r.

Powołując się na przepisy art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3, a także art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyjaśniło dalej, że we wniosku z [...] kwietnia 2008 r. H. K. wskazał jako punkt sprzedaży alkoholu: K. ul. T. [...], do wniosku dołączył oświadczenie Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa "R." Spółki z o.o. w S. o wyrażeniu zgody właściciela i zarazem zarządcy budynku na sprzedaż alkoholu we wskazanym miejscu, zgodnie z umową najmu. Powołując się na wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości organ przedstawił istniejące tam stosunki własnościowe: ¼ Przedsiębiorstwo "R." Spółka z o.o. w S..; ¼ D. R.; ½ J. L.. Według organu zgoda, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi to wypowiedź, która pochodzi od podmiotu będącego właścicielem, użytkownikiem, zarządcą lub administratorem budynku i została złożona w czasie rozpatrywania złożonemu właściwemu organowi administracji publicznej wniosku. Taka zgoda jest bowiem warunkiem wstępnym, który musi być spełniony już na etapie występowania o zezwolenie. Ustawodawca w sposób wyraźny zróżnicował bowiem zgodę na wynajęcie lokalu użytkowego należącą do zakresu zwykłego zarządu nieruchomością, od zgody uregulowanej w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Natomiast w aktach sprawy administracyjnej brak jest zgody dwóch współwłaścicieli nieruchomości: D. R. i J. L., a dodatkowo D. R. sprzeciwiła się sprzedaży alkoholu w tej nieruchomości.

Od tej decyzji skarżący wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. który, po połączeniu spraw do wspólnego rozpoznania, skargi te oddalił.

Według Sąd pierwszej instancji wszystkie zagadnienia sporne dotyczące tej sprawy są uregulowane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 tej ustawy, do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć następujące dokumenty: dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych; pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Natomiast według art. 18 ust. 7 pkt 1 i 5, warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest po uzyskaniu zezwolenia posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Ta regulacja prawna oznacza zdaniem WSA, że dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych dołączony do wniosku o wydanie zezwolenia oraz zgoda podmiotów tam wskazanych są warunkami koniecznymi do rozpoczęcia procedury uzyskania zezwolenia. Z kolei, po uzyskaniu zezwolenia, a w razie utraty tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży, co do którego zezwolenie wydano, przedsiębiorca nie spełnia warunku do sprzedaży napojów alkoholowych w tym punkcie. Sąd pierwszej instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał m.in., że w razie niedokonania wyboru zarządu nieruchomości wspólnej uprawnienia właściciela do wyrażenia pisemnej zgody na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przysługują współwłaścicielom nieruchomości wspólnej. Natomiast uzyskanie zgody przez wnioskodawcę ma charakter formalny i dotyczy sytuacji, gdy punkt sprzedaży napojów alkoholowych mieści się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nie będącym własnością ani współwłasnością wnioskodawcy. Z tej racji wnioskodawca winien do wniosku załączyć zgodę właściciela tego budynku wielorodzinnego. Natomiast w przypadku, gdy nieruchomość, na której ma znajdować się miejsce sprzedaży napojów alkoholowych stanowi współwłasność, to kwestie zgody współwłaściciela - zarządu rzeczą wspólną - regulują przepisy szczególne, które organ administracji winien mieć na uwadze.

Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że pismem z [...] stycznia 2008 r. doręczonym [...] stycznia 2008 r. Prezydentowi Miasta K. właściciel ¼ nieruchomości D. R. złożyła oświadczenie woli dotyczące obu spornych kwestii: tytułu prawnego wnioskodawcy do lokalu mającego stanowić punkt sprzedaży napojów alkoholowych po wygaśnięciu zezwoleń obowiązujących od 1 maja 2004 r. do 31 maja 2008 r., jak i co do braku jej zgody na dalszą sprzedaż alkoholu w tym punkcie sprzedaży. Zgodnie natomiast z art. 10 § 1 k.p.a., D. R. będąca uczestnikiem zakończonego już postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem H. K., skorzystała z prawa do czynnego udziału w kolejnym postępowaniu, które miało zostać wszczęte przed upływem ważności zezwoleń wygasających 31 maja 2008 r. Mając na uwadze art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Prezydent Miasta K. winien był zdaniem Sądu pierwszej instancji uwzględnić w postępowaniu wszczętym wnioskiem H. K. to, że dążący do otrzymania zezwolenia nie spełnił warunków wstępnych, ponieważ nie dysponował pisemną zgodą właściciela ¼ nieruchomości, jak również podpisaną przez tego właściciela umową najmu. Dołączony do wniosku dokument mający potwierdzić tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu – umowa najmu zawarta z współwłaścicielem, bez zgody innego współwłaściciela, w sytuacji nieistnienia podziału nieruchomości quod usum nie mógł zatem zostać uznany za dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Niezależnie od tego, w ocenie WSA pismo z [...] stycznia 2008 r. ze względu na jego treść należało ocenić na gruncie art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, pod kątem tego, czy H. K. nie utracił tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży, którego dotyczyły obowiązujące w tym czasie zezwolenia, co z kolei stanowiłoby podstawę do cofnięcia obowiązującego jeszcze zezwolenia w trybie art. 18 ust. 10 wskazanej ustawy w związku z dalszym niespełnianiem jednego z warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych. Natomiast skoro wszystkie powyższe okoliczności były znane organowi administracji publicznej w dniu wydawania decyzji, to tym samym zachodziła sytuacja, iż wobec niezaistnienia dwóch przesłanek ustawowych warunkujących wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do wydania decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa.

H. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 i art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego błędną wykładnię;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego wyroku oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów stron zawartych we wniesionych skargach.

Jak podnosi skarga kasacyjna, w przypadku gdy nieruchomość, na której ma się znajdować miejsce sprzedaży napojów alkoholowych, stanowi współwłasność, to kwestie zgody współwłaściciela - zarządu rzeczą wspólną - regulują przepisy szczególne, które organ administracji winien mieć na uwadze - ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z póz. zm.) - Księga Druga Tytuł I Dział IV Współwłasność. W rozpoznawanej sprawie P. "R." Spółka z o.o. w S. było w momencie składania wniosku współwłaścicielem w ¼ nieruchomości położonej przy ul. T. oraz dysponowało pełnomocnictwem do sprawowania zarządu w imieniu J. L., współwłaściciela rzeczonej nieruchomości w ½ części. Umowa najmu lokalu zawarta między ww. spółką, a H. K. oraz zgoda tej spółki na sprzedaż alkoholu dotyczy lokalu użytkowego, w którym wcześniej była prowadzona działalność gastronomiczna oraz sprzedaż alkoholu; stanowiła zatem w ocenie kasatora czynność prawną przysparzającą, związaną z bieżącą eksploatacją nieruchomości w ramach jej aktualnego przeznaczenia, a więc czynność zwykłego zarządu. Zdaniem skargi kasacyjnej analogiczny tok rozumowania należy zastosować w odniesieniu do obowiązku uzyskania przez wnioskodawcę zgody właściciela na sprzedaż alkoholu. Według kasatora zgoda na sprzedaż alkoholu przez skarżącego w przedmiotowym lokalu nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, tym bardziej że nie spowoduje ona zmiany przeznaczenia wspomnianego lokalu użytkowego. W tym kontekście kasator nie zgodził się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą zgoda, o której stanowi art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, została zakwalifikowana przez ustawodawcę do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Kasator podkreślił, że "R." Spółka z o.o. w S. zawarła umowę z H. K. działając w imieniu i na rzecz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. T.. D. R. nie kwestionowała wcześniej uprawnienia "R." Spółka z o.o. w S. do zawarcia przedmiotowej umowy najmu lokalu mieszkalnego oraz wyrażenia zgody przez tę spółkę na sprzedaż alkoholu. Ponadto orzekanie w przedmiocie istnienia oraz treści stosunku cywilnoprawnego najmu oraz uprawnienia P. "R." Spółki z o.o. w S. do dokonywania czynności prawnych i faktycznych w imieniu pozostałych współwłaścicieli, leży w gestii sądu powszechnego orzekającego na podstawie art. 189 k.p.c. Natomiast brak istnienia podziału do użytkowania nie stoi na przeszkodzie zawarciu umowy najmu lokalu, a podział quoad usum nie zwalnia współwłaściciela, który korzysta w sposób wyłączny z wydzielonej fizycznie części nieruchomości stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych od uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, nawet jeśli dotyczy ona wyłącznie wydzielonej mu do korzystania i użytkowania części nieruchomości.

Ponadto skarga kasacyjna zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów skarżącego podnoszonych w związku z naruszeniem art. 18 ust 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz argumentów odnoszących się do kwalifikacji zgody na sprzedaż i zawarcia umowy najmu jako czynności zwykłego zarządu, które nie wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. uczestnik postępowania D. R. wniosła o wydanie postanowienia odmawiającego przyjęcia skargi kasacyjnej jako niezawierającej okoliczności uzasadniających jej rozpoznanie, a w przypadku przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać na wstępie należy, że zostały one oparte na obydwu podstawach wskazanych w przepisie art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego przez jego błędna wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazany sposób sformułowania podstaw kasacyjnych uzasadnia, aby w pierwszej kolejności odnieść się do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być bowiem - w kontekście kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego - oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie wówczas, gdy stanowiący podstawę wydanego wyroku stan faktyczny sprawy jest bezsporny lub, gdy jego ustalenia nie zostały skutecznie podważone poprzez wykazanie naruszenia przepisów postępowania przez Sąd.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać na wstępie należy, iż przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzonej jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli uzasadnienie sądu administracyjnego I instancji nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tego rodzaju przypadku bowiem, wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji, w przedstawionych okolicznościach stanu faktycznego, wyjaśnił podstawy prawne wydanego w sprawie orzeczenia. Świadczy o tym, analiza prawna mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), odnośnie której to regulacji Sąd w pełni zasadnie pokreślił, że ma ona podstawowe znaczenie w sprawie normując wszystkie jej kwestie sporne (por. s. 5 – 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

W tym względzie brak jest również podstaw, aby uznać, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów stron zawartych w skargach – 1) "R." sp. z o.o. zarzucała naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz naruszenie art. 107 § 3 i art. 9 k.p.a.; 2) H. K. zarzucał naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 3 i art. 18 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 107 § 3 k.p.a.

Abstrahując od oczywistego faktu operowania przez Sąd I instancji w granicach wyznaczonych przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. – przedmiotem orzekania Sądu była kontrola zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2009 r. nr [...] wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2008 r. w sprawie udzielenia H. K. zezwolenia na sprzedaż napojów powyżej 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży – stwierdzić należy, że z kompletnego, odnośnie jego elementów konstrukcyjnych, uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również, że podnoszone w obydwu skargach zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania były przedmiotem refleksji Sądu. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji rozważał podnoszone przez skarżącego, w związku z zarzutem naruszenia przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, argumenty dotyczące zagadnienia instytucji pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży alkoholu będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w tym w szczególności: jej charakteru, jako przesłanki wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi; konsekwencji jej wyrażenia albo też niewyrażenia; statusu podmiotu wyposażonego przez ustawodawcę w uprawnienie do formułowania oświadczenia woli w tym przedmiocie oraz zdeterminowanego tą okolicznością trybu realizacji tegoż uprawnienia. Sąd I instancji odniósł się również do spornej w sprawie kwestii tytułu prawnego wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, jego charakteru oraz źródła. Podkreślenia przy tym wymaga, że tok argumentacji Sądu I instancji odnośnie kwestii prawnej uwzględniał istotne elementy stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy (por. s. 6 – 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Świadczy to o prawidłowej realizacji przez ten Sąd podstawowych funkcji uzasadnienia wyroku, a mianowicie funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności podejmowanego rozstrzygnięcia.

Z tego więc punktu widzenia, konfrontując normatywną treść art. 141 § 4 p.p.s.a z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że uzasadnienie to czyni zadość wszystkim elementom konstrukcyjnym określonym we wskazanym przepisie. Nie ma więc podstaw, aby zasadnie wywodzić, jak czyni to autor skargi kasacyjnej przywołując orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniach których odniesiono się do standardu prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do stanowiska stron skarżących, ani też, że uniemożliwił im merytoryczną polemikę z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem.

Wskazaną argumentację odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania podważa bowiem i to, że formułując w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, kasator podjął merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu odnośnie wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niekwestionowanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy, zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 i art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego błędną wykładnię uznać należy za niezasadny.

U podstaw zarzutu błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi postawiona została teza, że podstawowe znaczenie z punktu widzenia ustalenia rzeczywistej treści przepisów art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 i art. 18 ust. 7 tej ustawy, ustanawiających jako warunki, od spełniania których uzależnione jest uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, legitymowanie się przez wnioskodawcę pisemną zgodą właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży alkoholu będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz tytułem prawnym do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży ma, w przypadku współwłasności, instytucja zarządu rzeczą wspólną i towarzyszący jej podział na czynności zwykłego zarządu oraz czynności przekraczające zarząd zwykły. W kontekście treści przepisu art. 201 k.c., jak również szeregu przywołanych w uzasadnieniu skargi orzeczeń Sądu Najwyższego egzemplifikujących przykłady kwalifikowania poszczególnych czynności, jako czynności zwykłego zarządu (w tym między innymi wydzierżawienie wspólnej nieruchomości przez jednego ze współwłaścicieli) albo, jako czynności przekraczających zwykły zarząd, a także w kontekście tezy z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Po 613/07, kasator wywodził, że: 1) zgoda, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy należy do kategorii zwykłego zarządu, nie zaś do kategorii czynności przekraczających zwykły zarząd rzeczą wspólną, w związku z czym w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, brak wyrażenia zgody przez współwłaściciela w ¼ części nieruchomości był prawnie obojętny z punktu widzenia oceny wypełnienia warunku określonego tymże przepisem; 2) umowa najmu lokalu użytkowego zawarta pomiędzy "R." sp. z o.o. a H. K., jako czynności zwykłego zarządu, stanowi źródło tytułu prawnego wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 w związku z ust. 7 pkt 5 ustawy.

Argumentacja autora skargi kasacyjnej i prezentowany w niej kierunek wykładni przepisów art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 i art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w żadnym razie nie podważają zasadności stanowiska Sądu I instancji i nie mogą być uznane za prawidłowe, a to z kliku powodów.

Po pierwsze, formułując zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i posiłkując się w jego uzasadnieniu tezą zaczerpniętą z przywołanego wyżej uzasadnienia wyroku WSA w P., a mianowicie, że "w przypadku gdy nieruchomość, na której ma się znajdować miejsce sprzedaży napojów alkoholowych, stanowi współwłasność, to kwestie zgody współwłaściciela - zarządu rzeczą wspólną - regulują przepisy szczególne, które organ administracji winien mieć na uwadze - ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) - Księga Druga Tytuł I Dział IV Współwłasność", autor skargi kasacyjnej uczynił to w bezrefleksyjny sposób. Nie uwzględnił bowiem okoliczności stanu sprawy, w jakich stanowisko to zostało wyrażone, a mianowicie, najogólniej rzecz ujmując, faktu pominięcia przez organ administracji publicznej udziału współwłaściciela nieruchomości wspólnej w postępowaniu z wniosku drugiego współwłaściciela o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Ponadto, odnosząc się do argumentacji zawartej w wyroku w sprawie sygn. akt III SA/Po 613/07, przy jej analizie pominął ten jej element, w którym skład orzekający Sądu w Poznaniu odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1999 r., sygn. akt II SA 671/99. W uzasadnieniu tego orzeczenia, wspierając się również stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 16 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA/Lu 1039/97, Sąd przyjął, że sprzeciw jednego spośród współwłaścicieli, co do prowadzenia przez drugiego z nich sprzedaży napojów alkoholowych na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności ma znaczenie prawne. Każdy ze współwłaścicieli jest bowiem uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz korzystania z niej tylko w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (art. 206 k.c.). Spory zaś, między współwłaścicielami odnośnie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej jako sprawy cywilne rozpoznawane są zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. przez sądy powszechne, a bez rozstrzygnięcia tego sporu ewentualne udzielenie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jednemu ze współwłaścicieli naruszałoby uprawnienia drugiego.

Po drugie, w kontekście niespornych okoliczności stanu faktycznego sprawy (wynika z ich jednoznacznie, że: H. K. występując w dniu [...] kwietnia 2008 r. z wnioskiem o wydanie zezwoleń A, B, C na dalszą sprzedaż napojów alkoholowych alkoholu – pierwotnie wydane zezwolenia ważne były od 1 maja 2004 r. do 31 maja 2008 r. – wskazał jako punkt sprzedaży alkoholu nieruchomość położoną w K. przy ul. T. [...]; w nieruchomości tej udziały w wysokości po ¼ posiadali "R." sp. z o.o. oraz D. R., w ½ zaś J. L.; współwłaściciele tejże nieruchomości nie ustanowili zarządu rzeczą wspólną; występując wnioskiem H. K., jako tytułem prawny, o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi legitymował się umową najmu z 1 sierpnia 2007 r. zawartą z "R." sp. z o.o. reprezentowaną przez Prezesa Zarządu, bez udziału D. R.; H. K. dołączył do wniosku o wydanie zezwolenia oświadczenie Prezesa Zarządu "R." sp. z o.o. o wyrażeniu zgody, na sprzedaż napojów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi; w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r., adresowanym do Urzędu Miasta K., D. R. oświadczyła, że nie wyraża zgody na prowadzenie w przedmiotowej nieruchomości działalności polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych, wnosząc następnie w dniu [...] grudnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2008 r., wydanych z wniosku H. K.) podkreślić należy, że zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych.

Dokument ten ma walor legitymacyjny w prowadzonym postępowaniu. Jakkolwiek faktem jest, że ustawodawca nie określił jakiego rodzaju dokument walor ten posiada, to jednak operując na gruncie przywołanego przepisu pojęciem "tytułu prawnego" nadał mu szerokie znaczenie, z którego wynika, że może to być zarówno tytuł o charakterze prawno - rzeczowym, jak i tytuł o charakterze obligacyjnym wynikający z zawartej przez wnioskodawcę umowy. Istotne przy tym jest to, aby tytuł prawny, o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z 26 października 1982 r. był skuteczny wobec osób trzecich, w szczególności wobec właściciela lokalu i organów administracji publicznej. Nie może być to więc, jakikolwiek tytuł.

W tej mierze, podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w wyroku z 21 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 371/09, że skoro celem analizowanej regulacji prawnej jest, aby podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych posiadał uprawnienie do korzystania z lokalu, w którym ma prowadzić określoną reglamentowaną działalność, to oczywistym winno być, że tytuł prawny do takiego lokalu powinien być skuteczny erga omnes. W sytuacji więc, gdy podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wywodzi tytuł prawny do lokalu ze stosunku zobowiązaniowego najmu, to istotnym dla oceny skuteczności tego tytułu jest okoliczność odnosząca się do tego jak kształtują się stosunki własnościowe nieruchomości, w której lokal taki jest położony. Nie bez znaczenia dla oceny skutków umowy najmu są takie okoliczności jak to, czy został dokonany podział quod usum nieruchomości, czy współwłaściciel, który zawarł umowę najmu dokonał tej czynności bez uzyskania uprzedniej zgody pozostałych współwłaścicieli, czy pomiędzy współwłaścicielami występuje spór co do sposobu rozporządzania nieruchomością wspólną. Jakkolwiek każdy ze współwłaścicieli może podejmować samodzielnie pewne czynności w stosunku do tych części rzeczy wspólnej, z których samodzielnie korzysta (art. 206 k.c.), a w przypadku lokalu dopuszczalne jest zawarcie umowy najmu przez korzystającego z niego współwłaściciela z osobą trzecią, to jednak skutki tej umowy ograniczają się wyłącznie do jej stron i nie odnoszą skutku w stosunku do pozostałych współwłaścicieli. W konsekwencji nie odnoszą również skutku wobec osób trzecich, a zatem i wobec organu administracji publicznej. Taka umowa najmu ma wadę prawną, co oznacza, że wynikające z niej uprawnienie najemcy nie może być skuteczne erga omnes. Umowa o charakterze zobowiązaniowym rodzi bowiem zobowiązania jedynie między jej stronami.

Uwzględniając przywołane stanowisko NSA, a także korespondujące z nim poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach sygn. akt: II SA 671/99, II SA/Lu 1039/97, III SA/Po 613/07, stwierdzić należy, że skoro podmiot ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przedstawia jako tytuł prawy do lokalu umowę najmu, to obowiązkiem organów administracyjnych jest, dokonując pewnych ocen ze sfery prawa cywilnego, rozstrzygnąć w oparciu o przedłożone dokumenty i materiał dowodowy zgromadzony w sprawie czy podmiot ten legitymuje się skutecznym tytułem prawnym do lokalu w rozumieniu art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Brak jest więc podstaw, aby podważać trafność stanowiska Sądu I instancji, który z perspektywy treści warunku określonego w art. 18 ust. 6 pkt 2 w związku z ust. 7 pkt 5 przywołanej ustawy, za okoliczności istotne w sprawie uznał: istnienie umowy najmu, która zawarta została z pominięciem (bez zgody) jednego spośród współwłaścicieli tj. D. Rynkiewicz; nieistnienie podziału tej nieruchomości quod usum; brak ustanowienia zarządu rzeczą wspólną przez współwłaścicieli; spór odnośnie sposobu rozporządzania rzeczą wspólną, tj. korzystania z niej. Nota bene, w odniesieniu do ostatniej spośród wskazanych kwestii wskazać również należy, że skoro organowi administracji znany był fakt istnienia sporu dotyczącego korzystania z rzeczy wspólnej, to w postępowaniu prowadzonym z wniosku H. K., okoliczność tę powinien był organ rozważyć z perspektywy instytucji zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnośnie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stwierdzić należy, że w kontekście objęcia reglamentacją prawną działalności polegającej na detalicznej sprzedaży alkoholu, ustawodawca uzależnił wydanie zezwolenia na prowadzenie tej specyficznej działalności od warunku wstępnego w postaci pisemnej zgody (tj. bezwarunkowej akceptacji dla zamiaru jej prowadzenia przez określona osobę) uprawnionych podmiotów wymienionych w przywołanym przepisie, w kolejności odzwierciedlającej stopień prawnego powiązania z wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym. W tej mierze, nie można pomijać funkcji ochronnej wskazanej regulacji. Potencjalne ryzyka związane z negatywnymi zjawiskami towarzyszącymi prowadzeniu działalności polegającej na sprzedaży alkoholu, w zestawieniu z miejscem, w którym może być ona prowadzona – wielorodzinny budynek mieszkalny – muszą być konfrontowane z prawnie chronionym dobrem, jakim jest mir domowy. Stąd też właśnie, oświadczenie woli uprawnionych podmiotów, o których mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy ma charakter podstawowego warunku wstępnego, a jego wyrażenie musi przybrać formę pisemnej zgody na sprzedaż alkoholu (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 274/06).

W kontekście elementów stanu faktycznego sprawy, funkcji realizowanej przez art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz określonego nim kręgu podmiotów posiadających tytuł prawny do budynku i uprawnionych do wyrażenia zgody na sprzedaż alkoholu stwierdzić należy, że skoro własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom, co wyraża się w jedności przedmiotu, wielości podmiotów i niepodzielności wspólnego prawa – współwłasność (art. 195 k.c.), a w stosunkach zewnętrznych współwłasność zawsze przedstawia się jako jedno wspólne prawo własności, to w braku dokonania wyboru zarządu nieruchomości wspólnej uprawnienia właściciela do wyrażenia pisemnej zgody na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, przysługują współwłaścicielom nieruchomości wspólnej (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 218/06). Chodzi przy tym o wszystkich współwłaścicieli. Wobec bowiem zamkniętego katalogu podmiotów wymienionych w art. 18 ust. 6 pkt wskazanej ustawy - przy braku ustanowienia zarządu rzeczą wspólną - tylko i wyłącznie w taki sposób można wyobrazić sobie skuteczną realizację właścicielskiego uprawnienia do wyrażenia zgody, o której mowa w tym przepisie.

W konsekwencji powyższego, i już po trzecie, przyznając rację kasatorowi, że kwestia kwalifikowania czynności zarządu rzeczą wspólną, jako czynności zwykłego zarządu, albo czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu jest determinowana okolicznościami konkretnego przypadku (konstatacja ta wynika również z ustaleń doktryny prawa oraz orzecznictwa Sądu Najwyższego, na gruncie którego nota bene, w zależności od konkretnych okoliczności faktycznych wydzierżawienie nieruchomości wspólnej może być kwalifikowane albo jako czynność przekraczająca zwykły zarząd, albo jako czynność zwykłego zarządu – por. orzeczenie SN z 3 lutego 1964 r., sygn. akt II CR 192/62; z dorobku literatury oraz orzecznictwa wynika zaś, że przez czynności zwykłego zarządu należy rozumieć załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymywaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach jej aktualnego przeznaczenia, a wszystko co nie mieści się w tak zakreślonych granicach należy do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu) stwierdzić należy, że przywołane w uzasadnieniu skargi przykłady z orzecznictwa Sądu Najwyższego, jako podejmowane na tle konkretnych okoliczności faktycznych rozpatrywanych spraw, nie mogą być uznane za miarodajne, dla oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy w kontekście wyżej przywołanych argumentów, zgodę o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w pełni zasadnie uznać należy za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu.

Podkreślić również należy, że jakkolwiek organy administracji publicznej rozpatrując sprawę administracyjną z zakresu stosowania art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zobowiązane są do dokonywania pewnych ustaleń i ocen ze sfery prawa cywilnego, to jednak ich zakres ograniczony jest powierzonymi im zadaniami i kompetencjami oraz określonymi przez ustawodawcę przesłankami (warunkami), od spełnienia których uzależnione jest wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W konsekwencji, weryfikowanie warunku legitymowania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do korzystania z lokalu ogranicza się do oceny jego skuteczności erga omnes (zwłaszcza wobec organów administracji publicznej). Weryfikowanie zaś warunku zgody, o której mowa w realizującym funkcję ochronną przepisie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, wyraża się w przeprowadzeniu ustaleń dotyczących tego, czy złożona ona została w formie pisemnej, ma charakter bezwarunkowy, pochodzi od uprawnionego do jej wyrażenia podmiotu, za który, wobec treści przywołanej regulacji, w przypadku nieustanowienia zarządu rzeczą wspólną, uznać należy wszystkich współwłaścicieli.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, nie może być więc uznany za uzasadniony.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.