Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2296/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 8, ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 365/17 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Zarządu Województwa Lubuskiego 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Go Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Spółki A (dalej określanej skrótowo jako, beneficjent lub skarżący) na decyzję Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Stan sprawy Sąd I instancji przedstawił następująco:

W następstwie pozytywnego dla beneficjenta rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w ramach Lubuskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, Priorytet II, Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego, Działanie 2.1 "Mikroprzedsiębiorstwa", współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz budżetu Państwa zawarł on 4 listopada 2011 r. z Zarządem Województwa Lubuskiego, działającym jako Instytucja Zarządzająca Lubuskim Regionalnym Programem Operacyjnym (dalej jako: IZ LRPO) umowę o dofinansowanie projektu nr RPLB.02.01.00-08429/09 pt. "[...]". W umowie termin rzeczowego i finansowego zakończenia projektu ustalony został na 30 czerwca 2012 r.

Termin zakończenie realizacji projektu został aneksami do umowy czterokrotnie zmieniony, odpowiednio na 31 marca 2013 r., 31 grudnia 2013 r., 31 sierpnia 2014 r. i 30 czerwca 2015 r.

We wniosku o płatność końcową z 5 lutego 2016 r. nr [...] ( obejmującym okres od 1 czerwca do 30 września 2015 r. ) beneficjent nie potwierdził pełnej realizacji rzeczowej oraz finansowej projektu. W jego piśmie z 12 lutego 2016 r. poinformował IZ LRPO o zakończeniu projektu w 80%. Wobec czego IZ LRPO, po uprzednim zawiadomieniu beneficjenta, w dniu 1 marca 2016 r. przeprowadziła kontrolę doraźną w celu weryfikacji stopnia realizacji inwestycji polegającej na adaptacji budynku położonego w X. oraz przyległego terenu na minihotel typu "Bed & Breakfast". Wyniki kontroli utrwalono w sporządzonym z udziałem prezesa zarządu spółki protokole oględzin oraz w dokumentacji fotograficznej.

W związku z niekorzystnymi dla beneficjenta wynikami kontroli potwierdzającymi nieukończenie projektu, pismem z [...] maja 2016 r. nr [...] IZ LRPO wezwała go do zwrotu otrzymanego dofinansowania w ramach projektu w łącznej wysokości 651.598,67 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia dokonania ich zwrotu.

Wobec niezwrócenia środków w wyznaczonym terminie IZ LRPO uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez beneficjenta dofinansowania. Następnie decyzją z [...] października 2016 r nr [...]. Zarząd Województwa Lubuskiego, działając jako IZ LRPO, powołując się na przepisy art. 41 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 486), art. 207 ust. 1 pkt 1 oraz 2 oraz ust. 8 i 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., Nr 885, ze zm., dalej określanej skrótem u.f.p.) określił beneficjentowi kwotę dofinansowania do zwrotu w łącznej wysokości 653.965,45 zł. wraz z odsetkami od terminów i kwot cząstkowych opisanych w decyzji.

W uzasadnieniu IZ LRPO wskazała na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 1 marca 2016 r. w toku której ustalono, że strona nie dokonała montażu kolektorów słonecznych, nie zakończyła prac wykończeniowych wewnątrz budynku, ani nie podjęła prac mających na celu zagospodarowanie terenu przyległego do hotelu. Brak realizacji całości zakresu rzeczowego inwestycji spowodował nieosiągnięcie przez stronę celu projektu, tj. wzbogacenia oferty o usługi hotelarskie na bardzo wysokim poziomie, co stanowi naruszenie zapisów § 2 ust. 2 oraz § 3 umowy o dofinansowanie zmienionej aneksami, w którym strona zobowiązała się do realizacji projektu we wskazanym okresie, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz w oparciu o harmonogram rzeczowo - finansowy.

Dalej IZ LRPO wskazała na regulacje art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 8 i 9 oraz art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06.210.25) i wynikający z powołanych regulacji obowiązek IZ weryfikacji wszelkich wydatków dotyczących realizowanych przez beneficjentów projektów, a tym samym do wyciągania konsekwencji w stosunku do podmiotów, które uchybiają stosowaniu prawa wspólnotowego i krajowego. Wskazała, że stosownie do art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, za nieprawidłowość należy uważać jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W kontekście powyższych regulacji IZ LRPO podkreśliła, że beneficjent podpisał 4 listopada 2011 r. umowę, w której zobowiązał się do wykonania projektu objętego dofinansowaniem w terminie wynikającym z harmonogramu rzeczowo – finansowego. Pierwotny termin był czterokrotnie przedłużany, ostatecznie aneksem nr [...] z 27 kwietnia 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. Oznacza to, że beneficjent przesunął pierwotny termin zakończenia projektu aż o 3 lata. Zgodnie z opisem przedstawionym we wniosku o dofinansowanie projektu, stanowiącym zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 1 załącznik do umowy o dofinansowanie, w ramach projektu beneficjent zaplanował do realizacji zadania obejmujące: zakup willi położonej w X, adaptację tego budynku i przyległego terenu na mini hotel typu "Bed&Breakfast", położenie instalacji elektryczne i c.o., przełożenie nawierzchni dachu, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, adaptację piwnicy, strychu oraz dwóch pięter wraz ze wzmocnieniem izolacji, utworzenie 3 apartamentów z dodatkową sypialnią, 1 apartamentu z dwiema sypialniami, trzech oddzielnych pokoi oraz dwóch pomieszczeń wspólnych dla gości (sali jadalnej i pokoju dziennego), pomieszczenia na biuro i pomieszczenia socjalnego, wyposażenie pokoi w antyczne meble, zestaw do odbioru telewizji satelitarnej, zestaw grający, DVD itp., wyłożenie łazienek marmurem, zainstalowanie systemu otwierania drzwi za pomocą kart magnetycznych, system kamer wraz z nagrywarką, oświetlony parking wraz z drogą dojazdową niewielki plac zabaw, zakup kolektorów słonecznych i wymienników ciepła.

Do dnia zakończenia projektu tj. 30 czerwca 2015 r. beneficjent powinien był zakończyć adaptację budynku i przyległego teren na potrzeby utworzenia hotelu oraz rozpocząć działalność w tym zakresie. Tymczasem sam przyznał, że projekt ukończył w 80%., a wizyta monitorująca z 1 marca 2016 r. potwierdziła taki stan rzeczy.

Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Takimi procedurami, w ocenie IZ LRPO są reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Jednym z istotnych elementów składających się na procedury, których przestrzeganie jest ważne w kontekście możliwości finansowania wydatków z funduszy strukturalnych, jest postępowanie zgodne z procedurami przewidzianymi umową o dofinansowanie. Wobec tego beneficjent poprzez brak realizacji celu projektu w terminie określonym w umowie o dofinansowanie, zmienionej aneksami, nie wypełnił jej zapisów tj. § 2 ust. 2, § 3, a w konsekwencji naruszył zapisy art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., a to skutkuje koniecznością zwrotu całości otrzymanego dofinansowania. IZ stwierdziła też brak możliwości jedynie częściowego dochodzenia zwrotu przekazanego dofinansowania ponieważ strona jednoznacznie określiła we wniosku cele tego projektu, które miały być wartością dodaną województwa lubuskiego, poprzez zakup nowych środków trwałych, powstanie nowych usług oraz miejsc pracy. W związku z niespełnieniem tych warunków, całość środków przekazanych stronie podlega zwrotowi wraz z należnymi odsetkami.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy beneficjent, działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił błędne orzeczenie o określeniu kwot dofinansowania podlegających zwrotowi ze względu na nieuzwględnienie, że prace związane z realizacją projektu zostały zaprzestane z przyczyn, za które nie ponosi odpowiedzialności i tym samym nie miał na nie wpływu.

Ponadto beneficjent poddał w wątpliwość prawidłowość wydania przedmiotowej decyzji, gdyż w jego ocenie w pierwszej kolejności winna być wydana decyzja w sprawie zwrotu dofinansowania, a dopiero po tym, jak przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna, zasadne byłoby wydanie kolejnej decyzji w sprawie określenia kwoty dofinansowania do zwrotu.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] IZ LRPO, powołując się dodatkowo na przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymała w mocy własną decyzję nr [...] z [...] października 2016 r. dokonując analogicznych ustaleń i wywodów jak w decyzji zaskarżonej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazała, że beneficjent w ramach dofinansowanego projektu złożył 14 wniosków o płatność, w ramach których zawnioskowała o wypłatę dofinansowania w łącznej wysokości 653.965,45 zł. Podkreśliła, iż 91,99% tej kwoty wypłaciła beneficjentowi w ramach 5 pierwszych wniosków o płatność.

Płatności następowały średnio po 65,2 dniach od daty złożenia pierwotnej wersji wniosku o płatność. Różnice pomiędzy datą zatwierdzenia wniosków o płatność, a datą przelewu wnioskowanego dofinansowania wynoszące średnio 11,8 dnia wynikały z Terminarza płatności środków europejskich, sporządzonego przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Zgodnie z tym Terminarzem przelewy środków były dokonywane zbiorczo 4 razy w miesiącu dla zleceń złożonych do banku w danym przedziale czasowym. Zatem średni czas takiego zatwierdzenia wniosku o płatność przez Instytucję Zarządzającą LRPO w ramach ww. przypadków wynosił średnio 53,4 dnia. Co istotne jedynie drugi wniosek o płatność nie wymagał złożenia korekty, a jego zatwierdzenia nastąpiło po 35 dniach od daty jego wpływu.

Wreszcie płatności z dwóch ostatnich wniosków nie zostały dokonane, gdyż projekt nie został w terminie ukończony, nadto zawierały one błędy. Wreszcie dotyczyły kwoty 2.366,78 zł. a więc takiej, która nie decydowała o możliwości ukończenia projektu.

W skardze skarżący beneficjent wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2016 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę IZ LRPO wniosła o jej oddalenie, jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., określanej dalej skrótem jako P.p.s.a.) podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekający w sprawie w zakresie ustalenia jej stanu faktycznego oraz przyporządkowania go regulacjom prawnym nie naruszył przepisów postępowania czy też materialnoprawnych w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. tj. mogącym mieć lub mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Motywy rozstrzygnięcia znalazły wyraz w uzasadnieniach decyzji organu, sporządzonych w sposób poddający się ocenie sądowej.

Stan prawny istotny z punktu widzenia kontrolowanej decyzji, w ocenie sądu I instancji, stanowiły przepisy art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa, art. 184, 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 8 i 9 pkt 1, ust. 12a pkt 1 w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE L 2006 r. nr 210, poz. 25 z późn. zm.) w zw. z art. 152 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.UE L 347/320 z dnia 20 grudnia 2013 r.). Jakkolwiek bowiem rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 zostało od 1 stycznia 2014 r. uchylone przez art. 153 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r., to z mocy art. 152 ust. 1 stanowiącego przepis przejściowy, rozporządzenie nr 1303/2013 nie ma wpływu na kontynuację albo modyfikację, w tym całkowite lub częściowe anulowanie pomocy zatwierdzonej przez Komisję na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 lub wszelkich innych przepisów prawa mających zastosowanie do tej pomocy na dzień 31 grudnia 2013 r. Rozporządzenie to, a także inne przepisy prawa mające zastosowanie, stosowane są nadal po 31 grudnia 2013 r. do tej pomocy lub do danych operacji aż do ich zamknięcia.

Stosownie zaś do art. 98 ust. 2 (akapit 1) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Pojęcie "nieprawidłowości" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia unijnego jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Definicja ta odpowiada pojęciu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r., poz.312 str. 1), a według art. 4 ust. 1 tego aktu każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści m.in. poprzez zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych. W myśl art. 2 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego, procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich, przy czym w myśl art. 2 ust. 1 kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot.

Dalej zaznaczył, że ustawa o finansach publicznych w art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowość" lecz terminów takich jak "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Jednak zastosowanie takiego nazewnictwa nie zmienia faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych. Wobec czego pojęcia użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 (vide: wyrok NSA z 18 maja 2017 r. w sprawie II GSK 4503/16 - baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W myśl art. 184 § 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów ze wskazanych środków są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Stosownie zaś do art. 206 ustawy szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 5 ustawy zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1546/12 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl), że przez "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków europejskich", o których mowa w art. 184 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy, rozumieć należy również postanowienia umowy o dofinansowanie, naruszenie których aktualizuje obowiązek zwrotu przyznanych środków. Podkreślił , że beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymuje bezzwrotną pomoc pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków. Zgodnie z art. 207 uf.p. "sankcją" za ich niezachowanie jest zwrot środków pobranych nienależnie, wraz z odsetkami ( vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie I SA/Ol 723/15 - baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

Wreszcie zaznaczył, że celem regulacji zawartej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 jest ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, w tym zapobieganie niewłaściwemu wydatkowaniu środków publicznych przyznanych na realizację projektów współfinansowanych z funduszy strukturalnych. Pojęcie szkody odnosić się będzie zatem do wszelkich uszczerbków w dobrach lub interesach prawnie chronionych, których poszkodowany doznał wbrew swej woli. Bez znaczenia jest czy stan szkody powstał na skutek zamierzonego i zawinionego działania.

Podkreślił także, że zarówno Komisja Europejska jak również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Zatem do popełnienia "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został szeroko rozumiany przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, obejmujący również wytyczne, procedury, regulaminy, a także obowiązujące w konkursie i naborze wytyczne, procedury i jak też zawieraną między instytucją zarządzającą a beneficjentem umowę o dofinansowanie.

Konkludując sąd I instancji uznał, że skarżący swoim postępowaniem naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie projektu tj. § 2 ust. 2 i § 3 poprzez niezrealizowanie projektu w terminie, a w konsekwencji nieosiągnięcie jego celu. Beneficjent faktycznie nie zakończył realizacji inwestycji i nie zrealizowała projektu w kształcie określonym we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik do umowy z 4 listopada 2011 r. Projekt nie został zrealizowany pod względem rzeczowym i finansowym w terminach określonych w § 3 umowy - w brzmieniu nadanym mu przez aneks nr 7 do umowy.

Ponadto 1 lutego 2016 r. beneficjent złożył wniosek o płatność końcową. Zgodnie z umową o dofinansowanie wniosek o taką płatność składany jest w terminie do 30 dni od dnia zakończenia rzeczowego lub/i finansowego realizacji projektu, który ustalony został aneksem na 30 czerwca 2015 r. Sam przyznał, że inwestycja wykonana jest w 80 %. Zatem nie mogła być uznana za zrealizowaną zgodnie z projektem, który był oceniony i wybrany do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu operacyjnego Województwa na lata 2007-2013.

Sąd wskazał także, że projekt stanowi nierozerwalną całość, musi być zrealizowany w pełnym zakresie. Dopiero wówczas można uznać kwalifikowalność wydatków. Środki unijne nie mają bowiem służyć samej realizacji inwestycji ( bez względu na zrealizowany zakres), ale osiągnięciu określonych celów (w tym przypadku w postaci wzrost konkurencyjności przedsiębiorcy, stworzenie nowych miejsc pracy, wprowadzenie nowej usługi itd.) Tym bardziej, że wniosek został - w trybie konkursowym - wybrany do dofinansowania właśnie ze względu na cel, jaki miał zostać uzyskany po zakończeniu jego pełnej realizacji.

W ocenie sądu zaistniały stan faktyczny pozwalał na uznanie, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji nakazującej zwrot udzielonego dofinansowania i to w całości na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jako wykorzystanego z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 ust. 1 tej ustawy. Bez wątpienia bowiem doszło do istotnego naruszenia warunków umowy o dofinansowanie, która, jak już wskazano, stanowi element wymienionych procedur.

W skardze kasacyjnej beneficjent zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

l. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że decyzja Zarządu Województwa Lubuskiego a następnie zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego były wydane w wyniku naruszenia przepisów postępowania tj.

1 . art. 7, art. 8, art. 76 K.pa. oraz art. 77 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegające na ustaleniu, że skarżąca wydatkowała środki niezgodnie z przeznaczeniem, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, jak również ustalenie, że brak zakończenia projektu w terminie spowodowało powstanie szkody podczas gdy na tą okoliczność organ nie powołał żadnych dowodów w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego a tym samym błędnie ustalił, że zachodzą okoliczności wskazane w art 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p.,

2. art. 7, art. 8, art. 76 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegające na ustaleniu, że skarżący wykorzystał wypłaconą dotację z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p. wyłącznie na tej podstawie, że nie ukończył projektu w terminie i na tej podstawie jest obowiązany do zwrotu całej dotacji, podczas gdy organ zaniechał analizy w jakim stopniu projekt został wykonany, przyczyn braku zakończenia projektu w terminie oraz możliwości jego ukończenia w przyszłości, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

3. art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i zaniechanie przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy wypłata środków finansowych, średnio 65,2 dni po dacie złożenia pierwotnej wersji wniosku o płatność, była przyczyną nieterminowego wykonywania prac przez skarżącego, jak również błędna ocena, że nie wypłacono skarżącej kwoty jedynie 3.000,00 zł, pomimo, że skarżący podawał okoliczność przeciwną, a tym samym organ pominął przy wydawaniu rozstrzygnięcia, że nie istnieje związek przyczynowy między powstaniem szkody a działaniem skarżącego zatem brak jest podstaw do żądania zwrotu wypłaconej dotacji;

4. art. 7 K.p.a. oraz 77 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, gdyż organ domaga się zwrotu dofinansowania z uwagi na wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem oraz z uwagi na wykorzystanie środków z naruszeniem procedur określonych w art. 184 u.f.p., przy czym nie podaje, w jakiej części środki finansowe zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem a w jakiej części środki zostały wykorzystane z naruszeniem stosowych procedur co uniemożliwia merytoryczną weryfikację zaskarżonej decyzji;

II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. — naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj.

1 . art. 207 ust. 1, ust. 8, ust. 9 u.f.p. poprzez błędne zastosowanie w sprawie i ustalenie, że dla jego zastosowania nie ma żadnego znaczenia wina i udział podmiotów trzecich w nieterminowym wykonaniu projektu; ponadto organ błędnie ustalił, że skarżący wykorzystał środki finansowe niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur, co jest następstwem błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji doprowadziło do wadliwego orzeczenia o zwrocie dofinansowania udzielonego skarżącemu;

2. art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez wezwanie o zwrot całości dofinansowania, podczas, gdy zwrotowi podlegają jedynie środki, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub które zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, zatem organ nie może żądać zwrotu środków, które zostały wykorzystane zgodnie z projektem, tylko z na tej podstawie, że projekt nie został ukończony w terminie, w szczególności, że skarżący wyjaśniał, iż opóźnienia były następstwem opóźnień w wypłacie środków, jak również część dofinansowania w ogólnie nie została mu wypłacona;

3. art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że wina podmiotu, jej rodzaj czy też zakres udziału podmiotów trzecich w powstaniu sytuacji prowadzącej do zwrotu środków nie ma żadnego znaczenia przy ustalaniu zaistnienia obowiązku zwrotu wypłaconych środków, w szczególności, że skarżący wyjaśniał, iż to w wyniku działań organu doszło do opóźnienie w realizacji projektu i prowadziło by to nieuprawnionego uprzywilejowania organu jako jednej strony umowy kosztem beneficjenta jako drugiej strony umowy; ponadto żaden przepis ustawy o finansach publicznych nie stanowi, że okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu, czy zaistniały przesłany z art. 207 ust. 1 u.f.p.;

4. art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie powstała szkoda, podczas gdy opóźnienia w projekcie powstały z przyczyn od skarżącej niezależnych oraz pomimo przekroczenia rzeczowego oraz finansowego zakresu projektu skarżąca w dalszym ciągu jest gotowa projekt wykonać, zatem cel projektu, jakim jest wzbogacenie oferty o usługi hotelarskie na bardzo wysokim poziomie zostanie osiągnięty w szczególności, że strony kilkakrotnie przesuwały pierwotny termin zakończenia projektu co świadczy o tym że zwłoka w zakończeniu projektu nie świadczy automatycznie o szkodzie, gdyż w przeciwnym razie organ nie wyrażałby zgody na wydłużanie czasu trwania projektu.

Argumenty na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną IZ LRPO wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien zatem jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, powinien również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku winien wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Z kolei naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Zatem skarżący kasacyjnie winien wskazać, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania.

Natomiast opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, skarżący kasacyjnie winien nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do powołanego już art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Pp.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej, które uniemożliwiają rozpoznanie wszystkich zarzutów. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 776/10, publ. CBOSA).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegający na oddaleniu skargi pomimo niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej Powyższy przepis jako przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Skarżący połączył go z naruszeniem art. 7, art. 8. art. 76, art. 77 K.p.a.

Uregulowana w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zebranie z urzędu lub na wniosek strony oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. oraz w stopniu, w jakim wymaga tego rozstrzygnięcie sprawy. Należy pamiętać, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny - chociaż jeszcze niewystarczający - prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Zawsze bowiem niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy będzie prowadziło do wydania wadliwej decyzji. Dopiero wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy umożliwi organowi administracji zastosowanie adekwatnej do tego stanu normy prawa materialnego. W teorii prawa mówi się wtedy o subsumcji faktu uznanego za udowodniony pod konkretną normę administracyjnego prawa materialnego - por. J. Wróblewski (w:) W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 431.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkich tych obowiązków dopełnił organ administracji orzekający w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie jej autora Instytucja Zarządzająca LRPO i w ślad za nią sąd I instancji pominęły część materiału dowodowego, a przynajmniej nie przydały mu cech istotności oraz nie przeprowadziły dowodów pozwalających na stwierdzenie, że nieukończenie projektu w terminie wywołało szkodę. Bowiem nie oceniła, kto odpowiada za opóźnienia w realizacji projektu objętego dofinansowaniem i nie uwzględniła gotowości skarżącego do jego ukończenia, a także tego, że wypłacone skarżącemu środki przeznaczono na realizację projektu. Opierając się na treści uzasadnienia tak sformułowanych w pkt I.1-4 petitum skargi kasacyjnej zarzutów, można stwierdzić, że stanowią ono polemikę z ustaleniami organów administracyjnych, zaaprobowanymi przez sąd I instancji, bez wskazania dowodu, który został przez ten sąd pominięty lub wadliwie oceniony.

Zarzuty te nie dotyczą przy tym dokonanych ustaleń co do obiektywnie zaistniałych okoliczności faktycznych, ale interpretacji tych okoliczności, a więc są w istocie zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub zastosowanie. Wobec sformalizowanych wymogów skargi kasacyjnej i braku podniesienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, w szczególności przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, w takim aspekcie zarzuty te nie podlegają kontroli kasacyjnej w tej sprawie.

Odnosząc się do zarzutowi naruszenia art. 8 K.p.a. – dotyczącego zasady pogłębiania zaufania do obywateli oraz utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw, art. 76 K.p.a. – dotyczącego dowodu z dokumentów i art. 77 K.p.a. – dotyczącego postępowania dowodowego, zauważyć należy, że mają one więcej, niż jedną jednostkę redakcyjną. W świetle wcześniej poczynionych uwag Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się, naruszenia której z norm wyrażonych w tych przepisach, skarżący zarzuca sądowi I instancji. Tym bardziej, że zarzuty naruszenia wskazanych przepisów nie zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szerzej omówione. Skarżący kasacyjnie, na co już wskazano, wdał się w istocie w polemikę ze stanowiskiem organu, podzielonym przez sąd I instancji. Nie neguje przy tym, że projektu w terminie nie ukończył, oraz ze pierwotny termin jego ukończenie był przedłużany. Stwierdza także, że na opóźnienie w realizacji tego projektu wpływ miało opóźnienie w wypłacaniu środków dotyczących innego projektu realizowanego w O. Zatem zarzuty te wymykają się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżący zarzucił błędne zastosowanie przez IZ LRPO, który to błąd zaakceptował sąd I instancji, art. 207 ust. 1 u.f.p. W jego ocenie nie naruszył on procedur, nie wydatkował środków niezgodnie z przeznaczaniem. Zatem nie było podstaw do zastosowania wskazanej regulacji. Ponadto przepis ten nie powinien mieć zastosowania w przypadkach, gdy beneficjent nie ponosi winy za opóźnienia w realizacji projektu.

Skarżący nie kwestionuje w skardze kasacyjnej wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji. Sąd ten dokonując wykładni powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1546/12 stwierdził, że w pojęciu procedur, o jakich mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów.

Zarzucając naruszenie prawa materialnego skarżący zarzuciła tylko wadliwe zastosowanie art. 207 ust. 1 twierdząc, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie pozwalał na jego zastosowanie, to jest uznanie, że doszło do wykorzystania środków unijnych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Trafnie Sąd I instancji ocenił, że nieuruchomienie hotelu w terminie przewidzianym w umowie stanowiło o niezrealizowaniu celu projektu. Bowiem celem projektu nie było zrealizowanie obiektu w sensie fizycznym, ale takie jego zrealizowanie, że fizycznie i prawnie był zdolny do użytkowania i uzyskiwania efektów w postaci oferowania usług hotelowych. Stanowiło to w świetle art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. to jest wynikających z zawartej na podstawie wniosku beneficjenta umowy o dofinansowanie.

Raz jeszcze należy przypomnieć, że konstruując zarzuty skargi kasacyjnej, ich autor jest zobowiązany do takiego ich przedstawienia, aby Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonywał samodzielnego ich precyzowania. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niedotrzymanie tego warunku, nieprzedstawienie argumentacji podważającej stanowisko sądu I instancji powoduje niemożność rozpatrzenia takiego zarzutu, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, iż skarżący uzasadniając powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego ograniczył się do stwierdzenia, że wszystkie wypłacone środki wydatkowano na realizację projektu – tj., hotelu. Kwestionuje w ten sposób ustalony stan faktyczny. Tymczasem niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Z podobnych powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez uznanie, iż w sprawie powstała szkoda, podczas gdy opóźnienia w projekcie powstały z przyczyn od skarżącej niezależnych oraz pomimo przekroczenia rzeczowego oraz finansowego zakresu projektu skarżąca w dalszym ciągu jest gotowa projekt wykonać, zatem cel projektu, jakim jest wzbogacenie oferty o usługi hotelarskie na bardzo wysokim poziomie zostanie osiągnięty w szczególności, że strony kilkakrotnie przesuwały pierwotny termin zakończenia projektu co świadczy o tym że zwłoka w zakończeniu projektu nie świadczy automatycznie o szkodzie, gdyż w przeciwnym razie organ nie wyrażałby zgody na wydłużanie czasu trwania projektu.

Uzasadniając tak sformułowany zarzut skarżący nie przedstawił własnego rozumienia tego przepisu, własnego rozumienia pojęcia szkody. Nie wskazał, dlaczego wykładnia wskazanego przepisu zaprezentowana przez sąd I instancji jest, w jego ocenie, wadliwa i dlaczego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie miał on zastosowania. Ograniczył się do stwierdzenia, że szkody nie można utożsamiać z bliżej niesprecyzowanym uszczerbkiem w budżecie Unii. Uznał, że organ nie udowodnił powstania szkody, nie przeprowadził dowodów z opinii biegłych. Wreszcie, że szkody nie można utożsamiać z nieukończeniem projektu w terminie. Ponownie wdał się w polemikę z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez IZ LRPO i zaakceptowanymi przez sąd I instancji.

Z powyższych względów stwierdzając, że zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego nie mają uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. i § 14 pkt 2b w związku z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).