Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 282/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi M.R. i R.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M.R. kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R.R. kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2020 r., na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 poz. 293 z późn. zm.), uchwały nr XLVI.582.2017 Rady Miasta z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...] (Dz. Urz. Woj. poz. 542 z dnia 6 marca 2017r.) oraz art. 104, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) Prezydent Miasta orzekł:

ustalić opłatę planistyczną w wysokości 26.329,20 zł proporcjonalnie do zbywanego udziału dla:

1. R.R. zamieszkałego w [...], 13 164,60 zł ( słownie: trzynaście tysięcy sto sześćdziesiąt cztery złote 60/100),

2. M.R. zamieszkałego w [...], 13 164,60 zł ( słownie: trzynaście tysięcy sto sześćdziesiąt cztery złote 60/100)

z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], w związku ze zbyciem powyższej nieruchomości, przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieni decyzji organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia [...] marca 2020 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wobec R.R. (w udziale 1/2) M.R. (w udziale 1/2) opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], w związku ze zbyciem powyższej nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że w dniu 21 marca 2017 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...], uchwalony uchwałą nr XLVI.582.2017 Rady Miasta z dnia 28 lutego 2017r. (Dz. Urz. Woj. poz. 542 z dnia 6 marca 2017 r.). Zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu działki nr [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem MN4 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na terenie została wyznaczona strefa techniczna.

Zgodnie z ustaleniami uprzednio obowiązującego planu, tj. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą nr XX/20/92 Rady Gminy z dnia 16 czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 11, poz. 146). omawiane działki znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem RO - tereny upraw rolno- ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy mieszkalnej. Plan utracił moc z końcem 2002r.

Stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości."

Na podstawie uchwały nr XLVI.582.2017 z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...] Rada Miasta ustaliła stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikającą ze wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%.

Organ wskazał, że w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego R.R. oraz M.R. byli współwłaścicielami w udziale do 1/2 każdy, nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...]. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia z dnia [...].03.2019 r. znak: [...], zatwierdzony został podział działki numer [...] min. innymi na działki [...]. Aktem notarialnym repertorium A nr [...] w dniu [...].04.2019 r. R.R. oraz M.R. dokonali zbycia całych przysługujących im udziałów w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...].

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Organ wskazał, że w przedmiotowym przypadku wystąpiła tzw. luka planistyczna tj. w momencie wejścia w życie nowego planu poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego był nieważny, wobec powyższego przy określaniu wartości nieruchomości zastosowanie ma art. 87 pkt. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r."

W celu zbadania zaistnienia materialnoprawnej przesłanki do ustalenia w drodze decyzji wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jaka ewentualnie nastąpiła w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego sporządzony został operat szacunkowy ww. nieruchomości gruntowej. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy przedstawił metodę i technikę, jaką posłużył się dla potrzeb oszacowania wartości nieruchomości stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ podniósł, że rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami dla obliczenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, metodę porównywania parami oraz korygowania ceny średniej dla obliczenia wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie II SA/Ol 1017/10 z dnia 13.01.2011 r., w którym Sąd stwierdził, że: "nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Dodatkowo w wyroku z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1316/07 NSA przyjął, że opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Potwierdza to również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.03.2014r., IV SA/Wa 2862/2013 "skoro zarówno odszkodowanie jak i opłata, o których mowa w art.35.ust. 3 i 4 u.pz.p, są uzasadnione o ile są następstwem odpowiednio obniżenia lub wartości w zawiązku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to stan nieruchomości nie może obejmować innych czynników, które mogły by wpływać na zmianę wartości nieruchomości, takich jak dokonanie po dacie uchwalenia lub zmiany planu nakładów na nieruchomości lub dokonanie jej podziału. Skoro uwzględnieniu mają podlegać wyłącznie skutki uchwalenia planu lub jego zmiany, to wyłączną datą stanu, która wyprzedza i pomija ewentualne skutki nakładów, podziału lub innych działań np. jest dla obu wartości Wp1 lub WFsw i WP2 data wejście w życie planu lub jego zmiany." W związku z tym przy sporządzaniu operatu szacunkowego podział geodezyjny nie wpłynął na wartość nieruchomości.

W świetle art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyceny nieruchomości dla pobrania opłaty planistycznej należy dokonać z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym uchwalonym przed 01.01.1995 r. wtedy gdy przeznaczenie to skutkuje większą wartością nieruchomości aniżeli wartość wynikająca z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości po utracie mocy obowiązującej tego planu a przed wejściem w życie nowego planu. W przedłożonym operacie szacunkowym rzeczoznawca uznając, iż faktyczny sposób użytkowania nieruchomości w czasie tzw. "luki planistycznej" jest tożsamy z przeznaczeniem wynikającym z archiwalnego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości została ustalona dla tego stanu w oparciu o dane zebrane dla stanu nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego plami zagospodarowania przestrzennego.

Przy obliczaniu wartości nieruchomości przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na ograniczenia możliwości nabywania nieruchomości rolnych od 1 maja 2016r. w związku z nowelizacją ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1362) oraz na znikomą ilość transakcji nieruchomości podobnych analizę rynku oparto na transakcjach pochodzących z lat 2014 i 2015 dla terenu przeznaczonego pod uprawy potowe, działalność w rolnictwie, zagospodarowanie zagrodowe i sady. Z przyjętej bazy transakcji wynika ze ceny tych nieruchomości kształtowały się w zakresie od 16,78 zł/m2 do 43,18 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując analizy badanego rynku nieruchomości wskazał, że ich ceny najbardziej uzależnione są od lokalizacji ogólnej, lokalizacji szczegółowej jakości drogi dojazdowej, przydatności rolniczej i poziomu kultury rolnej oraz możliwości organizacyjnych i wynikających z nich ograniczeń.

Analizą rynku dla obliczenia wartości nieruchomości po wejściu w życie planu objęto transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną oraz z funkcjami towarzyszącymi, z terenów o zbliżonej lokalizacji z lat 2018-2019. Rzeczoznawca majątkowy, .dokonując analizy badanego rynku nieruchomości wskazał, że ich ceny najbardziej uzależnione są od lokalizacji, kształtu nieruchomości, powierzchni, ograniczeń. ‘

W ocenie organu pod względem formalno-prawnym operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów zadnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) i zawiera w swojej treści informacje niezbędne przy wykonaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych, przedstawienie toku obliczeń, wyniku końcowego. Uznając, iż wycena sporządzona w dniu [...].05.2020 r. została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, przyjęto ją jako właściwą odnośnie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Z przedłożonego operatu szacunkowego wynika, iż wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego została określona na kwotę: 52.636,00 zł (słownie: pięćdziesiąt dwa tysiące sześćset trzydzieści sześć złotych 00/100), natomiast jej wartość po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę: 140.400,00 zł(słownie: sto czterdzieści tysięcy czterysta złotych 00/100).

Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, jaki nastąpił w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego stanowi kwotę 87.764,00 zł (słownie: osiemdziesiąt siedem tysięcy siedemset sześćdziesiąt cztery złote 00/100V Przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 30%, oraz adekwatnie do zbywanych udziałów w nieruchomości, opłata ta stanowi kwotę 13.164,60 zł (słownie: trzynaście tysięcy sto sześćdziesiąt cztery złote 60/100) dla Pana M.R. (udział 1/2) oraz 13.164,60 zł (słownie: trzynaście tysięcy sto sześćdziesiąt cztery złote 60/100) dla Pana R.R. (udział 1/2).

Pismem z dnia [...].08.2020 r. strony złożyły uwagi do operatu szacunkowego, które organ pismem z dnia [...].08.2020 r. przekazał rzeczoznawcy majątkowemu z prośbą o zajęcie stanowiska w powyższym zakresie. Po otrzymaniu stanowiska rzeczoznawcy majątkowego organ pismem z dnia [...].09.2020 r. ponownie powiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w przedmiotowej sprawie oraz wypowiedzenia się w ww. zakresie przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Od powyższej decyzji R.R. oraz M.R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli odwołanie zarzucając:

- naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu opłaty planistycznej w błędnej i zawyżonej wysokości, na skutek niewłaściwego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości po ustaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego.

2. W związku z wniesionym odwołaniem pełnomocnik wniósł o:

- dopuszczenie na podstawie art. 136 § 1 KPA dowodu z opinii innego biegłego z dziedziny szacowania nieruchomości na okoliczność określenia wartości rynkowej nieruchomości według stanu sprzed miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...] oraz według stanu o uchwaleniu tego planu i według cen z dnia sprzedaży nieruchomości

- uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy,

Ewentualnie

- uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucili, że operat stanowiący podstawę wydanej decyzji zawiera rażące błędy, które dyskwalifikują go jako dowód w niniejszym postępowaniu. Po pierwsze, przy wycenie i porównania nieruchomości rzeczoznawca nie uwzględnił, że w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla działek nr [...] jest ustanowiona nieodpłatna i na czas nieoznaczony służebność przesyłu, na trasie przebiegu istniejącej linii kablowej średniego napięcia i słupa, polegająca na prawie swobodnego przechodu i przejazdu przez wskazaną nieruchomość, prawie do korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem znajdujących się na tej nieruchomości urządzeń elektroenergetycznych, umożliwiającym w szczególności władanie i korzystanie z urządzeń elektroenergetycznych oraz prawie swobodnego dostępu i dojazdu do tych urządzeń wszelkimi środkami transportu w celu usuwania awarii (...). Ponadto w zakresie istniejącej służebności właściciele nieruchomości mają powstrzymywać się od umieszczania nasadzeń i budowli trwale uniemożliwiających dostęp oraz zagrażających funkcjonowaniu urządzeń należących do E.

Kolejną nieprawidłowością jest takie samo potraktowanie wszystkich działek, tj. pominięcie, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, co jednoznacznie doprowadziło do błędnej wyceny oraz zawyżenia wartości nieruchomości. Zdaniem stron rzeczoznawca błędnie przyjął do wyceny przy zastosowanym podejściu porównawczym dla określenia wartości nieruchomości według stanu przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego transakcje z 2015 r., a co więcej porównywane powierzchnie nieruchomości są kilkukrotnie większe od nieruchomości, które są przedmiotem postępowania. Doprowadziło to w sposób oczywisty do zaniżenia wartości nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia planu miejscowego, gdyż wiadomo, że stawka za metr kwadratowy jest mniejsza im działka jest większa. Przykładowo rzeczoznawca przyjął do porównania działkę położoną w [...] o powierzchni 28189 m2 o wartości 880 000 zł, gdy łączna powierzchnia nieruchomości skarżących wynosi 1843 m2. Ponadto rzeczoznawca przyjął transakcje dla terenów przeznaczonych dla upraw potowych, działalności w rolnictwie, zagospodarowania zagrodowego i sadów. Tymczasem działki skarżących przed uchwaleniem miejscowego planu posiadały przeznaczenie jako: RO - tereny upraw rolno- ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy mieszkalnej. W swoim operacie rzeczoznawca przyjął więc zupełnie inne działki do porównania niż działki o cechach objętych niniejszym postępowaniem przed 2017 r.

Tymczasem, zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego: przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2018 r. II SA/Kr 631/18, wskazano, iż: "Operat szacunkowy, poza spełnieniem wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej poprzez prawidłowe ustalenie i zastosowanie współczynników korygujących".

Z kolei należy zaznaczyć, że w celu ustalenia wartości działek nr [...] po uchwaleniu planu miejscowego rzeczoznawca przyjął do porównania działki o wysokiej kulturze będące przedmiotem transakcji z miarę aktualnymi datami transakcji, co oczywiście doprowadziło do ustalenia wysokiej wartości działek skarżących. Działania rzeczoznawcy należy ocenić jako manipulację mającą na celu ustalenie jak najwyższej wartości opłaty planistycznej.

Zdaniem skarżących jest zupełnie nieprawdopodobne, aby na skutek zmiany przeznaczenia ich działek w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego z przeznaczenia w postaci: RO - tereny upraw rolno-ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy mieszkalnej na przeznaczenie w postaci: MN4 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nastąpił aż tak znaczący wzrost wartości działek nr [...] skutkujący naliczeniem opłaty planistycznej w wysokości po 13.164,60 zł na każdego ze skarżących. Przeznaczenie tego rodzaju jest bardzo podobne, a przede wszystkich operat szacunkowy sporządzony w niniejszym postępowaniu w ogóle nie udowadnia wzrostu wartości nieruchomości skarżących na skutek uchwalenia miejscowego planu, ponieważ opiera się na porównaniu nieruchomości o cechach zupełnie innych, niż nieruchomości o cechach skarżących.

Skarżący dodali, że rzeczoznawca nie określił w sposób jednoznaczny przeznaczenia działek nr [...], a skarżący tylko domyślają się, że po zmianie planu jest to przeznaczenie w postaci: MN4 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W Dziale 6. Operatu rzeczoznawca opisał zmianę przeznaczenia działkę nr [...], która nie była nigdy własnością skarżących. Należy też dodać, że rzeczoznawca szczegółowo opisał ustalenia urbanistyczne dla działek nr [...] zgodnie z nowym planem miejscowym, natomiast zupełnie nie wypowiedział się jakie było przeznaczenie urbanistyczne działek w miejscowym planie z dnia 16 czerwca 1992 r. Nie wiadomo więc jakie parametry w zakresie możliwości zabudowy uległy zmianie.

Należy też stanowczo zakwestionować ustalenie rzeczoznawcy zawarte na str. 15 operatu, że: "Przeprowadzona analiza cen transakcyjnych wykazała, że w badanym okresie nie zaobserwowano mierzalnych (istotnych) zmian cen w czasie (trend ustalono na poziomie 0%)". Przede wszystkim żadnej analizy nie było - rzeczoznawca jej nie przedstawił, a ponadto jest zupełnie nieprawdopodobne, aby od 5 lat nie nastąpiła zmiana cen transakcyjnych w zakresie nieruchomości - już sama inflacja powoduje wzrost jakichkolwiek cen, zatem trend cenowy na poziomie 0% od 2015 r. jest zupełnie nierealny.

Zdaniem skarżących wysokość opłaty planistycznej dla działek sąsiednich: nr [...] jest ustalona na horrendalnym poziomie. To działanie organu administracji publicznej jest zupełnie nie zrozumiałe i z pewnością nie pogłębia zaufania skarżących do tego organu.

Jako dowód skarżący przedłożyli operat szacunkowy dla działki nr [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 j.t., z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania, a następnie wskazał należy iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży - co wynika z art. 37 ust. 1 zd. 1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 poz. 1945 z późn. zm.), natomiast stan nieruchomości oceniany jest z daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...], uchwalony uchwałą nr XLVI.582.2017 Rady Miasta z dnia 28 lutego 2017r. (Dz. Urz. Woj. poz. 542 z dnia 6 marca 2017r.), wszedł w życie w dniu 21 marca 2017r. natomiast ustanowienie służebności gruntowej, o której mowa w odwołaniu nastąpiło na podstawie aktu notarialnego umowy ustanowienia nieodpłatnej służebności przesyłu Rep A nr [...] z dnia [...].10.2017r.

Z zaświadczenia wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...].06.2019 wynika, iż m.in. działka [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN4 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na terenie została wyznaczona strefa techniczna, a nie jak wskazują odwołujący na terenie oznaczonym jako drogi wewnętrzne. W myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie II SA/Ol 1017/10 z dnia 13.01.2011 r. "nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W związku z tym przy określaniu wartości nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie planu uwzględniono fakt, że teren stanowił część działki numer [...] o powierzchni 1,4764 ha. Podział działki [...] z której powstały min. działki [...] nastąpił na podstawie decyzji Prezydenta Miasta znak [...] z dnia [...].03.2019r;

Zgodnie z powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia, rzeczoznawca majątkowy w sposób spójny i logiczny (str. 14 operatu) dokonał zasadności przyjęcia transakcji pochodzących z lat 2014 i 2015 jako porównawczych do wyceny nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokonał analizy tych cen w badanym okresie co pozwoliło na ustalenie trendu czasowego na poziomie 0%. Odzwierciedlenie w przepisach prawnych dla obliczenia wartości nieruchomości po wejściu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma przyjęcie transakcji z lat 2018 2019 bowiem jak wynika z art. 37 ust. 1 zd. 1 uopzp wartość nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży w tym przypadku tj. [...].04.2019r.

W dziale 6 operatu szacunkowego przywołanym przez skarżących wskazanie działki nr [...] należy traktować jako oczywistą omyłkę pisarską, bowiem dalszy opis oraz fragment wyrysu z planu dotyczą działek [...].

Zgodnie z ustaleniami uprzednio obowiązującego planu, tj. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą nr XX/20/92 Rady Gminy z dnia 16 czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 11, poz 146) omawiane działki znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem RO - tereny upraw rolno- ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy mieszkalnej. Przeznaczenie podstawowe należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia, które zostało ustalone planem jako jedyne lub przeważające na wyznaczonym terenie, natomiast przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć rodzaj przeznaczenia dopuszczony na terenie wyznaczonym planem jako uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego jednak nie zmieniające całej funkcji terenu. Jednocześnie organ wyjaśnił, że dla działki nr [...] prowadzone było postępowanie administracyjne skutkujące wydaniem decyzji o naliczeniu opłaty planistycznej na rzecz skarżących, w wysokości 1320,00 zł, powyższa działka została zbyta [...].06.2017r. Ocena doboru transakcji w innej wycenie nie może mieć zastosowania do podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.).

Dalej Kolegium wskazało, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego jest opłatą o charakterze publicznoprawnym i nie może być traktowana jako roszczenie rady gminy o charakterze cywilnym. Opłata ma swoją podstawę w przepisach prawa publicznego, jej nałożenie ma szczegółową podstawę prawną w czynności publicznoprawnej z zakresu administracji publicznej jaką jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nakłada ją w drodze decyzji administracyjnej w ramach postępowania administracyjnego organ administracji publicznej. Opłata ta ma formę szczególnej daniny publicznej, której uiszczenie - w razie wystąpienia określonych przesłanek - jest obowiązkiem właściciela nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu miejscowego.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 j.t. z późn. zm.), zwaną dalej ustawą lub u.p.z.p.: Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W świetle powyższych przepisów przesłankami opłat z art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu i przestrzennym są:

1) obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości;

2) wzrost obiektywnej wartości nieruchomości powstały wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem łub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości obiektywnej - rynkowej wartości nieruchomości;

3) zbycie takiej nieruchomości w drodze umowy przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 4 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy).

Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p,: 1. Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustała się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu łub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Na organach wykonawczych gmin ciąży obowiązek wykazania, że w wyniku wejścia w życie planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości oraz wzrost jej wartości mający bezpośredni związek przyczynowy z przyjętymi ustaleniami uchwalonego planu. Na podstawie art. 37 ust. 12 u.p.z.p.: 12. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

Z treści art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 j.t.), dalej oznaczona jako u.g.n., wynika, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V, a zatem art. 149-159 u.g.n. Wskazać należy między innymi, że dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, określa się wartość rynkową (art. 150 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

Stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n., opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego.

Powyższe uregulowania wskazują, że wzrost wartości musi mieć charakter obiektywny, odzwierciedlony poprzez przeprowadzenie dowodu ze sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego.

Szczegółowe zasady sporządzania takiego dokumentu reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 z późn. zm.) - dalej określone jako "rozporządzenie", wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 159 u.g.n. Wskazuje ono m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego.

Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zatem ustalenie opłaty planistycznej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, który winien spełniać wymogi formalne określone we wskazanym rozporządzeniu. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty (p. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 8 lutego 2008r., sygn. akt: II OSK 2012/06). Operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wartości nieruchomości. Wynika to z art. 149, art. 150 i art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W niniejszej sprawie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...], uchwalony uchwałą nr XLVI.582.2017 Rady Miasta z dnia 28 lutego 2017r. (Dz. Urz. Woj. poz. 542 z dnia 6 marca 2017r.), który wszedł w życie w dniu 21 marca 2017r. nieruchomości gruntowe położone przy ul. [...], składające się z działek nr [...] (o łącznej powierzchni 1.843 m2) położone są na terenie oznaczonym symbolem MN4 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na terenie została wyznaczona strefa techniczna. Zgodnie z ustaleniami uprzednio obowiązującego planu, tj. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą nr XX/20/92 Rady Gminy z dnia 16 czerwca 1992 r, (Dz. Urz. Woj. Nr 11, poz. 146) omawiane działki znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem RO - tereny upraw rolno- ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy mieszkalnej. Plan utracił moc z końcem 2002r. (zaświadczenie organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2019r. - nr [...] w aktach sprawy).

Strony aktem notarialnym z dnia [...].04.2019r. Rep. A. Numer [...], sporządzonym przed notariuszem J.J., przeniosły prawo własności swoich udziałów po 1/2 tej nieruchomości na rzecz spółki R spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2020r. w sprawie ustalenia opłaty planistycznej zostało doręczone stronom M.R. w dniu 07.04.2020r. a R.R. w dniu 24.03.2020r., czyli przed upływem 5 lat od daty wejścia planu miejscowego w życie daty a sprzedaż nieruchomości nastąpiła po uchwaleniu planu.

Z operatu szacunkowego wynika, że wartość nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 52.636,00 zł (28,65 zł za jeden m2) a po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego 140.400,00 zł (76,18 zł za jeden m2). Różnica pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu a jej wartością określoną przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania przed uchwaleniem planu, stanowi kwotę wzrostu wartości tej nieruchomości w wysokości 140.400,00 zł - 52.636,00 zł = 87.764,00 zł. Zatem opłata wynosi 30% z kwoty 87.764,00 zł tj. 26.329,20 zł.

Kolegium wskazało, że przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego ocena operatu szacunkowego przeprowadzona przez organ pierwszej instancji była prawidłowa. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), a zatem jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 k.p.a, wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Kwestie dotyczące wiedzy specjalistycznej odnoszące się do merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen dokonywanych na gruncie wiedzy specjalistycznej, a zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2020 i\, I OSK 1978/18; LEX nr 3022086, z dnia 7 sierpnia 2018 r., I OSK 2291/16; LEX nr 2569239, z dnia 18 czerwca 2013 r., I OSK 291/12;LEX nr 2021743). Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Obejmuje ona zakres wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego, a zatem merytoryczny zakres operatu szacunkowego. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Kolejny zarzut dotyczył tego, że działka nr [...] stanowi drogę. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów na dzień [...].04.2020r., z którego jednoznacznie wynika przeznaczenie tej działki - symbol klasoużytku Bp. Bp oznacza zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (§ 68 ust 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; Dz.U.2019.393 j.t. z późn. zm.). Natomiast drogi, oznaczone są symbolem - dr (§ 68 ust 3 pkt 7a tego rozporządzenia).

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ustanowienie służebności gruntowej, o której mowa w odwołaniu nastąpiło na podstawie aktu notarialnego umowy ustanowienia nieodpłatnej służebności przesyłu Rep A nr [...] z dnia [...] października 2017 r. zatem rzeczoznawca nie miał obowiązku uwzględniać tej okoliczności przy ustalaniu wartości nieruchomości pod kątem ustalenia, czy wystąpiły przesłanki do naliczenia przez organ opłaty planistycznej.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut odwołujących braku podobieństwa przyjętych w operacie działek z działkami podlegającymi wycenie ze względu na ich powierzchnię. W myśl definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Po 137/13; LEX nr 1316886).

Jako niezasadny Kolegium uznało zarzut braku porównania w tej sprawie rozstrzygnięcia w sprawie nieustalenia opłaty planistycznej dla działki nr [...] o powierzchni 1,2565 ha położonej w [...], z uwagi na praktyczny brak wzrostu wartości tej działki po ustaleniu planu miejscowego. W ocenie Organu odwoławczego zaskarżona decyzja spełnia wymogi z art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 77, art. 107 k.p.a.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego M.R. oraz R.R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu opłaty planistycznej w błędnej i zawyżonej wysokości, na skutek niewłaściwego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości po ustaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 84 § 1 w związku z art. 7 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności poprzez uznanie prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie i odmowę możliwości zakwestionowania jego zawartości merytorycznej.

naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie zlecenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pomimo podniesienia zarzutów w tym zakresie przez Skarżącego.

W treści skargi skarżący kwestionowali stanowisko organu drugiej instancji, iż operat szacunkowy nie może zostać poddany kontroli organów administracyjnych w zakresie metodologii, standardów wyceny, doboru transakcji podobnych. Bezwzględne stosowanie tej zasady oznaczałoby bowiem pozbawienie strony prawa do rzetelnego procesu administracyjnego. Dlatego też, zgodnie z poglądami sądów administracyjnych merytoryczne zakwestionowanie operatów szacunkowych w ramach postępowania administracyjnego jest w pewnych sytuacjach dopuszczalne.

Zdaniem skarżących operat szacunkowy zawiera nieścisłości, które dyskwalifikują go jako dowód na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący przywołali argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwana dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Podstawę prawną zaskarżonej stanowił 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 6 u.p.z.p. Jak wynika z powołanych wyżej przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) ustala w drodze decyzji jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Jednocześnie z art. 37 ust. 4, w zw. z ust. 3 u.p.z.p. wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej może nastąpić wyłącznie w terminie pięciu lat od daty wejścia w życie planu miejscowego (zob. np. wyrok NSA z 3 września 2008 r., II OSK 984/07).

Jak słusznie zauważył organ powyższe uregulowania wyznaczają zasadnicze okoliczności, od których zależy możliwość ustalenia opłaty jednorazowej. W toku postępowania dowodowego organ powinien więc ustalić, czy:

1) nastąpiło zbycie prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (ewentualnie udziału w tym prawie);

2) zbycia dokonano w terminie pięciu lat liczonych od daty wejścia w życie planu miejscowego (lub jego ostatniej nowelizacji) określającego przeznaczenie nieruchomości;

3) w obowiązującym planie określona została stawka procentowa opłaty jednorazowej;

4) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości.

W okolicznościach sprawy sporna jest ostatnia przesłanka, bowiem skarżący kwestionują prawidłowość wyceny nieruchomości służącej za dowód wzrostu wartości nieruchomości.

Wskazać należy, że bezspornie w dniu 21 marca 2017 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ul. [...], uchwalony uchwałą nr XLVI.582.2017 Rady Miasta z dnia 28 lutego 2017r. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu działki nr [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem MN4 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na terenie została wyznaczona strefa techniczna. Natomiast zgodnie z ustaleniami uprzednio obowiązującego planu, tj. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą nr XX/20/92 Rady Gminy z dnia 16 czerwca 1992 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem RO - tereny upraw rolno- ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy mieszkalnej. Plan utracił moc z końcem 2002r.

W w.w. uchwale nr XLVI.582.2017 z dnia 28 lutego 2017r. Rada Miasta ustaliła stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości 30%.

Bezspornie w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego R.R. oraz M.R. byli współwłaścicielami w udziale do 1/2 każdy, nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...] o powierzchni 1, 4764 ha. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia z dnia [...].03.2019 r. zatwierdzony został podział działki numer [...] min. innymi na działki [...]. Aktem notarialnym w dniu [...].04.2019 r. skarżący dokonali zbycia całych przysługujących im udziałów w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...].

Podstawę ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi operat szacunkowy. W operacie biegły rzeczoznawca określa wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, różnica pomiędzy tym wartościami stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej. Istotne jest, że określenie wartości nieruchomości następuje według stanu danej nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Przez stan nieruchomości - zgodnie z treścią art. 4 pkt 17 ugn - należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że w świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/07, z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14, z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15, z 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 370/16, z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 403/16 oraz z 20 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1540/20, z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn.,. akt II OSK 1407/19).

W realiach rozpatrywanej sprawy powyższe oznacza, że wycenie podlegała nieruchomość według jej stanu na dzień 21 marca 2017 r. tj. na datę wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta nr XLVI.582.2017 Rady Miasta z dnia 28 lutego 2017r. A zatem, w świetle art. 37 ust. 1 upzp, wzrost wartości nieruchomości winien być ustalony bez uwzględnienia skutków późniejszego podziału nieruchomości, który nastąpił na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2019 r. Wycena dotyczyła bowiem pierwotnej działki nr [...], a nie przedmiotu zbycia nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 36 ust. 4 upzp ma zastosowanie nie tylko gdy dochodzi do zbycia całej nieruchomości objętej ulepszeniem, ale również jej wydzielonej części nieruchomości lub idealnej części określonej jej ułamkiem - udziału (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 505/09 i z 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2216/12). Jednak sam przedmiot zbycia, tj. część nieruchomości względnie udział, nie determinuje w żaden sposób przedmiotu wyceny, którym jest "pierwotna nieruchomość" i określona wartość 1 m2 gruntu "ulepszonej planistycznie" nieruchomości. Uregulowana w art. 36 – 37 opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne), dlatego wzrost wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu na dzień wejścia w życie planu. Z tego względu wyceny nieruchomości dla celów ustalenia opłaty planistycznej należy dokonywać w ten sposób, aby wycena ta nie została zakłócona przez inne czynniki, a przede wszystkim – przez wzrost lub spadek wartości nieruchomości spowodowany podziałem dużej działki na mniejsze działki. Opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 t. sygnsygn.t II OSK 1316/07). Przedmiot zbycia ma zatem to znaczenie, że wysokość opłaty ustala się proporcjonalnie do zbytej części czy udziału nieruchomości pierwotnej. Okoliczność, że przedmiotem niniejszej sprawy są wyłącznie działki nr [...] nie ma jednak znaczenia dla ustalenia opłaty według stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie planu i cech tej nieruchomości w tej dacie (por. przywołany powyżej wyrok NSA sygn. akt II OSK 1407/19).

W rozpatrywanej sprawie z treści operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2020 r. bezspornie wynika, że wycenie poddano wydzielone działki ewid. nr: [...] o powierzchni 0,0358 ha, [...] o powierzchni 0,0792 ha oraz [...] o powierzchni 0,0693 ha. Powyższe wskazuje, że dla określenia wysokości opłaty planistycznej przyjęto wartość nieruchomości według jej stanu z dnia [...] marca 2029 r., tj. po podziale działki nr ewid. [...], a nie według stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Przyjęty sposób procedowania narusza przytoczone powyżej przepisy prawa materialnego, w związku z czym sporządzony w ten sposób operat szacunkowy nie może stanowić dowodu na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości i określenie opłaty planistycznej.

Zwrócić należy uwagę, że pomimo prawidłowo powołanego stanu prawnego sprawy i prawidłowo przytoczonego orzecznictwa sądowego w omawianym przedmiocie, zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organy obydwu instancji w stanie faktycznym sprawy, który nie był sporny, było błędne.

Ponadto w ocenie Sądu wyjaśnienia wymaga nadal kwestia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości w postaci służebności przesyłu, ustanowionej na rzecz E sp. z o.o. i wpływu tej służebności na wartość wycenianej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom organu z treści operatu szacunkowego wynika bowiem (str. 6 - 7), że przedmiotowe ograniczone prawo rzeczowe ustanowione było na nieruchomości przed uchwaleniem m.p.z.p. (20 marca 2017 r.) i stan taki utrzymał się na datę uchwalenia m.p.z.p. Zgodnie z zasadą, że stan nieruchomości określa się na datę wejścia w życie planu miejscowego, w wypadku ustalenia, że nieruchomość w tej dacie była obciążona ograniczonym prawem rzeczowym, okoliczność ta powinna być uwzględniona przy określeniu jej wartości.

Wobec stwierdzonej wadliwości operatu szacunkowego odnoszenie się przez Sąd do poszczególnych zarzutów skargi, które zmierzają do podważenia prawidłowości wyceny działek ewid. nr [...], w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, było zbędne. W badanej sprawie w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości oraz określenia wysokości opłaty planistycznej konieczne będzie sporządzenie operatu szacunkowego dla nieruchomości według jej stanu na dzień [...] marca 20271 r., czy dla działki nr [...] - przed jej podziałem.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego wyroku.

Z powyższych względów decyzje organów obydwu instancji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. podlegały uchyleniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. z 2018 r. poz. 265).