Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2789/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6,7,61 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. d, art. 24 ust. 2a i 2b pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1517/15 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1517/15, oddalił skargę A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie ewidencji gruntów

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: A. B. pismem z dnia 29 października 2014 r. wniosła do Starosty N. o dokonanie aktualizacji operatu ewidencyjnego odnośnie jej gruntów, uwzględniającej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, orzekający o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Zaznaczyła, że jej grunty nie były przedmiotem obrotu prawnego i "przez cały czas swoje akty własności wykonuje w granicach działek ewidencyjnych jakie ujawnia mapa ewidencyjna przedscaleniowa". W piśmie z dnia 10 grudnia 2014 r. sprecyzowała żądanie, wnosząc o aktualizację działek ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...].

Starosta N., jako organ I instancji, rozpoznając wniosek skarżącej wydał w dniu [...] marca 2015 r., decyzję nr [...], odmawiającą aktualizacji operatu ewidencyjnego. Organ I instancji przyjął, że skarżąca domagała się przywrócenia operatu ewidencyjnego, który obowiązywał przed scaleniem gruntów wsi L. W. w zakresie ww. działek ew., stanowiących według rejestru gruntów własność A. i P. B.. Organ ustalił, że osoby te w wyniku przeprowadzonego przez Wójta Gminy N. T. postępowania scaleniowego (decyzja z dnia [...] września 2006 r. nr [...] zatwierdzająca projekt scalenia gruntów L. W., utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]) otrzymały działki ew. o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 3.3707 ha, dla których założona została księga wieczysta nr [...]. Ustalono, że P. B. nie żyje, a na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w N. T. Wydział I Cywilny z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt I Ns 224/11, spadek nabyli: A. B., H. B., K. B., H. K., A. K., E. K. i J. B. Ustalono ponadto, że ww. decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, który orzekł równocześnie, że decyzja ta nie może być wykonana. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II OSK 698/13, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Organ przyjął, mając na uwadze określony wnioskiem skarżącej zakres postępowania (poza który organ nie może wyjść) oraz rejestracyjny charakter postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów, że realizacja żądania skarżącej spowodowałaby konieczność aktualizacji nieruchomości sąsiednich, ta z kolei aktualizację następnych nieruchomości sąsiednich, co w konsekwencji wiąże się z aktualizacją operatu ewidencji gruntów i budynków całego obrębu ewidencyjnego. Potwierdza to bowiem porównanie mapy ewidencyjnej obowiązującej przed scaleniem gruntów z mapą ewidencyjną obowiązującą po scaleniu gruntów. Działki ewidencyjne, które skarżąca otrzymała po scaleniu gruntów zawierają działki o różnorodnym stanie prawnym, obowiązującym przed scaleniem gruntów. W tych warunkach uwzględnienie wniosku skarżącej stanowiłoby naruszenie zasad określonych w art. 6 – 16, 61 i 104 K.p.a. Ponadto organ, odwołując się do istoty scalania gruntów na podstawie art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.), którym jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntu oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu uznał, że nie ma znaczenia stwierdzenie strony, że po zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów nie dokonywała żadnych zmian w stanie własnościowym. Efektem dokonanego scalenia jest wydzielenie nowych działek, o innym ukształtowaniu w stosunku do pierwotnych. Scalenie gruntów wsi L. W. było zabiegiem zbiorowym obejmującym powierzchnię całego obrębu ewidencyjnego i skutkowało między innymi wprowadzeniem zmian w operacie ewidencyjnym dla całego obrębu L. W. Zatem zmiana wynikająca z uchylenia przez sąd administracyjny decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi L. W. dotyczyć będzie również całego obrębu ewidencyjnego, a nie kilku właścicieli, składających indywidualne wnioski o aktualizację danych zawartych w operacie ewidencyjnym. Organ wyjaśnił jednocześnie, że prawomocny wyrok sądu skutkował wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Oznacza to, że odpadła podstawa prawna wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, jak też podstawa ujawnienia tego stanu w księgach wieczystych. W tej sytuacji stan prawny nieruchomości objętych scaleniem, który został ujawniony w księgach wieczystych jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Organ zauważył jednak, że nie ma możliwości przywrócenia stanu prawnego przed scaleniem gruntów, ponieważ księgi wieczyste dla nieruchomości według oznaczenia przed scaleniem zostały zamknięte. Ponadto przywrócenie operatu ewidencji gruntów i budynków do stanu przed scaleniem nie jest także możliwe z uwagi na objęcie w posiadanie nowo wydzielonych nieruchomości przez uczestników scalenia, jak również na obrót prawny nieruchomościami, który miał miejsce w 2010 r. Postępowanie scaleniowe powinno się toczyć od początku. Podkreślono, że uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia (a nie stwierdzenie jej nieważności) nie powoduje nieważności ewidencji założonej po zatwierdzeniu projektu scalenia. Jest ona wiążąca, ale nie posiada przymiotu aktualności. Wskazano, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została uchylona w całości i nie jest możliwe wprowadzanie zmian indywidualnie dla poszczególnych podmiotów ewidencyjnych, polegających na przywróceniu przebiegu granic, powierzchni i oznaczeń działek ewidencyjnych w ramach własności. Ewidencja gruntów stanowi zsynchronizowaną całość i nie jest możliwym przywrócenie stanu kilku działek w sposób nienaruszający całości.

A. B. odwołała się od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia. W jej ocenie Starosta N. założył nową ewidencję gruntów na podstawie nieprawomocnych decyzji, uchylonych następnie wyrokiem sądu administracyjnego. Odmowa dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego zgodnie z wnioskiem strony jest, więc jej zdaniem niedopuszczalna.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty N. z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że z przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji rzeczywiście wynika, iż podstawą wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencyjnych może stanowić ostateczna decyzja administracyjna wydana w postępowaniu scaleniowym oraz sporządzona na jego potrzeby dokumentacja geodezyjna (art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Podzielając stan faktyczny ustalony przez organ I instancji, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że eliminacja z obrotu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów oznacza uchylenie jej skutków i brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuację prawną uczestników scalenia. Zatem wprowadzone na podstawie tej decyzji do ewidencji zmiany danych nie mają podstawy prawnej. Stan ewidencji ukształtowany tą decyzją nie jest już aktualny, co nie oznacza, że jest niewiążący i że ewidencja założona wskutek uchylonej następnie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia jest nieważna. Istotne jest, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków dotyczące stanu prawnego nieruchomości mają charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, gdyż są wtórne do stanu prawnego, a ewentualne nieprawidłowości ewidencji nie mają wpływu na treść oraz istnienie prawa własności. Stan "poscaleniowy" został ujawniony w nowo założonej księdze wieczystej nr [...]. Wynika z niego, że na skutek scalenia gruntów skarżąca oraz P. B. stali się właścicielami działek o nr:[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 3,3707 ha. Stan prawny tych działek w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z wykazanym w księdze wieczystej. Organ zaznaczył przy tym, że wypis z rejestru gruntów dla jednostki rejestrowej [...] oraz odpis księgi wieczystej [...] dowodzą, że nie wprowadzono ani w księdze wieczystej ani w ewidencji gruntów i budynków spadkobierców po zmarłym P. B. Organ odwoławczy wskazał dalej, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r., poz., 542) prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz prawomocnych orzeczeń sądowych. O tym stanowi tez art. 24 ust. 2 b pkt 1 b Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślono, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w przedmiotowej sprawie jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych.

W dalszej części organ odwoławczy powtórzył argumentację organu I instancji z tym, że zwrócił też uwagę, iż w obszarze obrębu ewidencyjnego działka ewidencyjna wyróżniona jest przez jej numer, który ma postać liczby naturalnej. Oznaczenia działek w operacie ewidencyjnym umożliwiają wyróżnienie każdej działki ewidencyjnej, przyjmowane są według określonych zasad i są niepowtarzalne. Niemożliwe jest, jak zauważył organ, wykazanie w ewidencji gruntów i budynków działki o nieaktualnym (sprzed scalenia) oznaczeniu i o niekatulanych atrybutach. Ponadto przywrócenie stanu sprzed scalenia gruntów wiąże się ze zmianą w zakresie prawa własności do danej działki. Tymczasem nowy stan prawy wykazany został w księgach wieczystych i do chwili obecnej w księdze wieczystej brak jest wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że przyczyną nieuwzględnienia żądania skarżącej jest również okoliczność, że z wyroku sądu administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, nie wynika wprost, które dane ewidencyjne i w jaki sposób należy zmienić.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której A. B. powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, w oparciu o stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w sprawie dotyczącej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów w L. W., negując zasadność wszczęcia postępowania scaleniowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podał, iż przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji m. in. na podstawie dokumentacji sporządzonej w postępowaniu scaleniowym. W sytuacji, gdy sąd administracyjny w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym uchylił decyzje zatwierdzające projekt scalenia gruntów, to, jak wynika z analizy akt administracyjnych, z procesowego punktu widzenia postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją ani merytoryczną, ani w inny sposób kończącą to postępowanie. Sąd zauważył także, że argument, iż nie doszło do wszczęcia postępowania scaleniowego nie jest zasadny. W wyroku uchylającym decyzje zatwierdzające projekt scalenia gruntów sąd administracyjny wskazał jedynie na wątpliwości w tym względzie, których jednakże nie był w stanie zweryfikować. Taki stan rzeczy determinował więc rozstrzygnięcie organów w niniejszej sprawie. Zatem organy nie mogły wydać w takiej sytuacji innego rozstrzygnięcia wobec wniosku skarżącej, jak tylko negatywne, gdyż podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego mogą stanowić jedynie ostateczne decyzje administracyjne, w tym ostateczna decyzja administracyjna wydana w postępowaniu scaleniowym oraz sporządzona na jego potrzeby dokumentacja geodezyjna, co wprost wynika z postanowień art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi bowiem tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów (Stanisław Rudnicki, Własność nieruchomości. Rozdział 3 Prawo sąsiedzkie, Scalanie i wymiana gruntów, LexisNexis 2008; vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III CZP 98/12, OSNC 2013/9/105). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuację prawną uczestników scalenia. Ze stwierdzenia organów, że wskutek tego stan ewidencji ukształtowany decyzją zatwierdzającą projekt scalenia nie jest już aktualny, nie można wyprowadzać wniosku o konieczności "powrotu" do stanu przed scaleniem gruntów. Organy wyposażone w kompetencję do aktualizowania operatu ewidencyjnego nie mogą tego uczynić, gdyż wiązałoby się to z ponownym ustalaniem własności nieruchomości, i to nie tylko skarżącej. Z tą bowiem kwestią w ocenie Sądu meriti wiąże się również drugi powód uniemożliwiający pozytywne załatwienie wniosku skarżącej. Postępowanie scaleniowe polega na stworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonale ukształtowanie rozłogów gruntu oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów; Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.), co uwypukliły organy. Nie są więc to czynności dotyczące tylko działek ewidencyjnych skarżącej, lecz całego obrębu ewidencyjnego. Nadto Sąd I instancji podkreślił, że w wyniku tego postępowania jego uczestnicy obejmują, i w tej sprawie objęli, w posiadanie nowo wydzielone nieruchomości, które były, jak podnosi organ, także przedmiotem obrotu prawnego w 2010 r. Tak więc to, że skarżąca po objęciu swoich nieruchomości, jak podnosi, "...nie dokonywała żadnych zmian w stanie własnościowym..." nic w tym względzie nie zmienia i nie może zmienić. Wykazanie w operacie ewidencyjnym danych dotyczących działek w oparciu o nieaktualne (sprzed scalenia) ich oznaczenie i o nieaktualnych atrybutach nie jest możliwe. Księgi wieczyste dla nieruchomości według oznaczenia przed scaleniem zostały bowiem zamknięte. Nowy natomiast stan prawny (w wyniku scalenia gruntów) wykazany został w księgach wieczystych, w których do chwili obecnej brak jest wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie było możliwe uwzględnienie żądania skarżącej, bo musiałoby się wiązać ze zmianą w zakresie prawa własności nieruchomości, tj. z ponownym ustaleniem prawa własności, co jest wykluczone w postępowaniu aktualizacyjnym. Postępowanie to ma charakter czysto rejestrowy. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz prawomocnych orzeczeń sądowych, o czym stanowi również art. 24 ust. 2 b pkt 1b Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skoro w księgach wieczystych nie ma wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym (na marginesie zauważyć także należy, że wpis potrzebny do usunięcia ewentualnej niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, który dokonuje sąd wieczystoksięgowy (rejonowy) może nastąpić, gdy niezgodność będzie, co podkreślić należy, wykazana orzeczeniem sądu lub innymi odpowiednimi dokumentami, co także nie jest bez znaczenia, vide: art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz. U. z 2016 r., poz. 790), a skarżąca prócz zgłoszenia żądania i jego sprecyzowania poprzez wskazanie nr działek ewidencyjnych, nie poparła podania żadną dokumentacją lub materiałami źródłowymi wykazującymi, na podstawie których organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, że dane zawarte w operacie ewidencyjnym są nieaktualne, to słusznie i zgodnie z prawem postąpiły organy odmawiając dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego. Dalej Sąd I instancji podniósł, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Są nimi między innymi odpisy z ksiąg wieczystych. W księgach tych wykazuje się także oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków. Jednakże aktualizacja operatu ewidencyjnego jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych, a funkcją ewidencji nie jest zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych. Póki to nie nastąpi, to wpis dokonany w ewidencji gruntów i budynków byłby sprzeczny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w kontrolowanych decyzjach nie tkwią kwalifikowane wady prawne skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania. Organy w toku niniejszego postępowania administracyjnego nie naruszyły również ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w sposób, który skutkowałby uchyleniem tych decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718), oddalił skargę (punkt I). Natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd ten orzekł w punkcie II wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. B.. Zaskarżając to orzeczenie w zakresie punktu I, tj. w części oddalającej jej skargę, zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" oraz art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziła przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji usankcjonowanie dokonanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. naruszenia przepisów art. 6 oraz art. 7 k.p.a., polegającego na pominięciu w wydanej decyzji wiążącego organy administracyjne wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09;

- "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" oraz art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 24 ust. 2 a pkt. 1 b (nie wskazano aktu prawnego) poprzez usankcjonowanie naruszenia polegającego na oddaleniu wniosku skarżącej ze względu na ewentualną możliwość wpływu żądanego wpisu na interesy prawne osób trzecich, w sytuacji gdy organ administracyjny uprawniony był do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie uaktualnienia zawartych w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących tych osób;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z:

- art. 23 ust. 3 pkt. 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak ostatecznej decyzji w sprawie o scalenie gruntów ma znaczenie prawne dla żądania ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków aktualnych i prawidłowych danych tj. danych niezmienionych w wyniku niedokonanego ostatecznie scalenia;

- art. 23 ust. 3 pkt. 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ustalonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanie faktycznym tj. w sytuacji gdy postępowanie scaleniowe nie zostało zakończone, a zatem brak jest możliwości ustalenia czy spełnione zostaną cele tego postępowania, tzn. stworzone zostaną korzystniejsze warunki gospodarowania, których spełnienie mogłoby mieć znaczenie prawne dla utrzymania w mocy decyzji o scaleniu gruntów, a w konsekwencji prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów i budynków, dokonanych w przyszłości na podstawie ostatecznej decyzji o scaleniu gruntów;

- art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 44 pkt 2 oraz w zw. z § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542 ) oraz w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790) w zw. z § 76 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą wpisu zmiany danych ewidencyjnych są dane widniejące w księgach wieczystych, w sytuacji gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, że to dane z ewidencji gruntów i budynków są podstawą wpisu w księgach wieczystych;

- art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt. 1 oraz w zw. z art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyłączną podstawą prawną dokonania żądanego przez skarżącą wpisu w ewidencji gruntów i budynków miałby być jej wniosek poparty wpisem w księdze wieczystej uwzględniającym treść prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. , sygn. akt: II SA/Kr 842/09;

- art. 24 ust. 2a pkt. 1b w zw. z "art. 23 ust. 1 pkt. a" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niezastosowanie w sytuacji gdy przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków jeżeli zmiany tych informacji wynikają m.in. z prawomocnych orzeczeń sądu, a katalog typów orzeczeń wymienionych w tym przepisie nie jest katalogiem zamkniętym;

- art. 24 ust. 2a pkt. 1b w zw. z "art. 23 ust. 1 pkt. a" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że prawomocne orzeczenie uchylające decyzję zatwierdzającą projekt scalenia nie obliguje organu do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie stanu sprzed wydania uchylonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej zaskarżeniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano wskazując przede wszystkim, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy bezzasadnym było oparcie rozstrzygnięcia na postanowieniach art. 23 ust. 3 pkt. 1 d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak wynika bowiem z treści tego przepisu organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi ich część w sprawie o scaleniu gruntów. Jednakże w niniejszym stanie faktycznym, żądanie wniosku złożonego przez skarżącą nie obejmuje ujawnienia stanu wynikającego z ostatecznej decyzji scaleniowej, lecz wręcz przeciwnie, żądanie to dotyczy ujawnienia stanu prawnego będącego wynikiem uchylenia decyzji scaleniowej. Autorka skargi kasacyjnej podkreśliła, że wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 842/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] maja 2008 r., oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ale również określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Skoro więc decyzja scaleniowa została wyeliminowana z obrotu prawnego, to nie może stanowić podstawy dla ujawnienia lub utrzymywania w ewidencji gruntów i budynków wpisów stanu prawnego przez nią ukształtowanego. Brak ostatecznej decyzji scaleniowej oznacza, że stan prawny z niej wynikający nie uległ zmianie. W tej sytuacji ujawniając stan sprzed decyzji (uaktualniając ewidencję poprzez wpisanie danych sprzed scalenia) - organy nie muszą ponownie ustalać stanu prawnego nieruchomości gdyż stan jest tożsamy ze stanem sprzed wydania uchylonej decyzji. Dalej autorka skargi kasacyjnej podniosła, że skoro nie doszło do scalenia, to wszelkie przesłanki celowościowe jego dokonania nie mogą uzasadniać utrzymywania w ewidencji gruntów zapisów niezgodnych z prawem. Cel postępowania scaleniowego nie niweczy skutków wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 842/09. nadto podkreśliła, że skoro uchylona decyzja scaleniowa oraz dokonane na jej podstawie wpisy w ewidencji gruntów i budynków były podstawą dokonania deklaratoryjnych wpisów w księgach wieczystych, to w wyniku uchylenia decyzji scaleniowej ewidencja gruntów i budynków winna zostać zaktualizowana w ten sposób aby możliwe było dokonanie ponownych wpisów o charakterze deklaratoryjnym, uwzględniających prawidłowy stan prawny. Jeżeli bowiem nieruchomość znajduje się w wyłącznym władaniu wnioskującego, a żądany zakres zmiany wynika z prawomocnego orzeczenia sądu, to zmiana winna zostać wprowadzona i to poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej, a nie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko organów administracji i Sądu pierwszej instancji oraz argumentację przedstawioną na jego poparcie. Należy tu także zauważyć, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zasadniczo oparto na obowiązku zaktualizowania ewidencji gruntów i budynków w związku z wydaniem wyroku sądu administracyjnego uchylającego ostateczną decyzję scaleniową. Zarzuty te nie uwzględniają jednak specyfiki prowadzonej przez organy geodezyjno-kartograficzne ewidencji gruntów i budynków i związanych z tym przeszkód uniemożliwiających przywrócenie wpisów w ewidencji do stanu sprzed wydania decyzji scaleniowych. Analizując treść zarzutów kasacyjnych można odnieść wrażenie, że części argumentów Sądu autorka skargi kasacyjnej nie dostrzega. Podnieść też tu wypada, że organy administracji nie kwestionują, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r., odpadła podstawa prawna wprowadzenia zmian w ewidencji jak i podstawa ujawnienia tego stanu w księgach wieczystych, a stan prawny nieruchomości objętych scaleniem, który został ujawniony w księgach wieczystych jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Jednak uwzględnieniu wniosku skarżącej opartego jedynie na powyższym wyroku, stoją na przeszkodzie okoliczności wskazane w zaskarżonej decyzji i zaskarżonym wyroku.

Nie można się zgodzić, że Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez usankcjonowanie dokonanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszenia przepisów art. 6 oraz art. 7 k.p.a., polegającego na pominięciu w wydanej decyzji wiążącego organy administracji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09. Wbrew temu zarzutowi Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej rozpoznając skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] września 2015 r. Sąd nie uwzględnił skargi ponieważ organ nie naruszył wynikających z art. 6 i 7 k.p.a. zasad legalności działania oraz prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela. Nie budzi wątpliwości, że organy i Sąd w stanie faktycznym będącym podstawą wydania zaskarżonych orzeczeń uwzględniły wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku, który wyeliminował z obrotu prawnego decyzje scaleniowe i odniosły się do tej kwestii. To, że organy i Sąd odmiennie niż skarżąca, interpretują skutki tego wyroku dla zapisów w ewidencji gruntów i budynków nie świadczy o naruszeniu art. 6 i 7 k.p.a. Jak zostanie wykazane poniżej, skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby zostały naruszone także inne przepisy, co skutkować mogłoby uwzględnieniem jej skargi.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) oraz art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z "art. 24 ust. 2a pkt. 1 b" poprzez usankcjonowanie naruszenia organu polegającego na oddaleniu wniosku skarżącej ze względu na ewentualną możliwość wpływu żądanego wpisu na interesy prawne osób trzecich, w sytuacji gdy organ administracyjny uprawniony był do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie uaktualnienia zawartych w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących tych osób. Po pierwsze brak określenia aktu prawnego, w którym znajduje się "art. 24 ust. 2a pkt. 1 b" uniemożliwia odniesienie się do zarzutu w tym zakresie. Nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 28 k.p.a., który definiuje stronę postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego zarzutu nie nawiązuje się do tego przepisu. Zatem, skoro skarżąca została uznana za stronę postępowania administracyjnego, to nie można przyjąć aby doszło do naruszenia tego przepisu. Natomiast z przepisu art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowania administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jedną z przyczyn dla których organy uznały, że niemożliwe jest uwzględnienie wniosku skarżącej była nie tylko możliwość ale realny wpływ na interesy prawne osób trzecich. Organy stwierdziły bowiem, że realizacja żądania skarżącej spowodowałaby konieczność aktualizacji nieruchomości sąsiednich, ta z kolei aktualizację następnych nieruchomości sąsiednich, co w konsekwencji wiązałoby się z koniecznością aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków całego obrębu ewidencyjnego. Potwierdza to porównanie mapy ewidencyjnej obowiązującej przed scaleniem gruntów z mapą ewidencyjną obowiązującą po scaleniu gruntów. Działki ewidencyjne, które skarżąca otrzymała po scaleniu gruntów zawierają działki o różnorodnym stanie prawnym, obowiązującym przed scaleniem gruntów. Skarżąca kasacyjnie tej okoliczności nie kwestionuje. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się też tego, że wniosek skarżącej dotyczył tylko działek, których była właścicielką przed wydaniem decyzji scaleniowej. Tymczasem zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadano się w kwestii niedopuszczalności łączenia trybów aktualizacji na wniosek i z urzędu (zob. m. in. wyroki NSA z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1683/13, z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2452/12, z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1879/16 i inne dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 61 § 1 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Treść wniosku wyznaczyła w niniejszej sprawie zakres postępowania, w którym organy mogły rozpoznać sprawę. Nie jest bowiem w tym wypadku dopuszczalne wykraczanie z urzędu poza ramy sprawy wszczętej na wniosek uprawnionej osoby. Nie były natomiast uprawnione do uaktualniania ewidencji gruntów i budynków wszystkich gruntów objętych postępowaniem scaleniowym. Autorka skargi kasacyjnej nie przedstawiła żadnej argumentacji na poparcie stanowiska przeciwnego w tym zakresie. Zgodnie z przywołaną wcześniej linią orzecznictwa, jeżeli wniosek w ocenie organów dawał podstawy do aktualizacji także innych danych, informacji objętych ewidencją gruntów, to należało wszcząć z urzędu odrębne postępowanie w zakresie wykraczającym poza wniosek. Należy tu dodać, że kwestia wszczęcia postępowania zmierzającego do aktualizacji ewidencji, obejmującego wszystkie grunty objęte postępowaniem scaleniowym, wykracza poza kontrolowane postępowanie.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 23 ust. 3 pkt. 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak ostatecznej decyzji w sprawie o scalenie gruntów ma znaczenie prawne dla żądania ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków aktualnych i prawidłowych danych tj. danych niezmienionych w wyniku niedokonanego ostatecznie scalenia. Stosownie do treści art. 23 ust. 3 pkt. 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne "Organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralna ich część, w sprawie o scaleniu gruntów". Po pierwsze z przepisu tego wynika jedynie tyle, że organy zobowiązane są do przekazania staroście ostatecznych decyzji scaleniowych. Wykładnia tego przepisu jest zatem oczywista. Nie budzi też wątpliwości, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji postępowanie scaleniowe toczyło się i nie wydano w nim ostatecznej decyzji scaleniowej. Zatem brak takiej decyzji uniemożliwiał aktualizację ewidencji na podstawie tego przepisu. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej Sąd nie oparł swojego rozstrzygnięcia na wskazanym tu przepisie. Przeciwnie ze stanowiska Sądu wynika, że przepis ten tylko obecnie uniemożliwia uwzględnienie wniosku ale będzie to możliwe po wydaniu ostatecznej decyzji w postępowaniu scaleniowym. Ani organy ani Sąd nie wykluczały oczywiście aktualizacji ewidencji na innych podstawach.

Za niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 23 ust. 3 pkt. 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Przede wszystkim art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów składa się z dwóch ustępów a ustęp 2 z 10 punktów regulujących odmienne stany prawne, co zasadniczo uniemożliwia uwzględnienie zarzutu w tym zakresie. Tym niemniej odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że z zacytowanej wyżej treści art. 23 ust. 3 pkt. 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika wprost, że nie miał on zastosowania w sprawie, ponieważ postępowanie scaleniowe nadal trwało. Ponadto w przytoczonym przez Sąd pierwszej instancji przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazano cel postępowania scaleniowego jakim jest stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonale ukształtowanie rozłogów gruntu oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Cel tego postępowania nie niweczy skutków wyroku uchylającego decyzję scaleniową, ale pośrednio uniemożliwia uaktualnienie ewidencji w sposób wnioskowany przez skarżącą. Przeprowadzenie postępowania scaleniowego uwzględniającego cele takiego postępowania, i zakończenie go decyzją, która w znacznej części została wykonana spowodowało niemożliwość "prostego zaktualizowania ewidencji" do stanu sprzed wydania uchylonej następnie decyzji scaleniowej. Skutki uchylonej decyzji scaleniowej nie dotyczyły tylko działek ewidencyjnych skarżącej, lecz całego obrębu ewidencyjnego. Za Sądem pierwszej instancji należy także przypomnieć, że w wyniku tego postępowania, jego uczestnicy obejmują, i w tej sprawie objęli, w posiadanie nowo wydzielone nieruchomości, które były, jak wykazał organ, także przedmiotem obrotu prawnego w 2010 r. Tak więc to, że działki będące przedmiotem wniosku nadal są we władaniu skarżącej i, jak podnosi, "...nie dokonywała żadnych zmian w stanie własnościowym..." nic w tym względzie nie zmienia i nie może zmienić. Wykazanie w operacie ewidencyjnym danych dotyczących działek w oparciu o nieaktualne (sprzed scalenia) ich oznaczenie i o nieaktualnych atrybutach nie jest możliwe. Księgi wieczyste dla nieruchomości według oznaczenia przed scaleniem zostały bowiem zamknięte. Natomiast nowy stan prawny (w wyniku scalenia gruntów) wykazany został w księgach wieczystych, w których do chwili obecnej brak jest wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Nie jest zatem możliwe uwzględnienie żądania skarżącej, bo musiałoby się to wiązać ze zmianą w zakresie prawa własności nieruchomości, tj. z ponownym ustaleniem prawa własności, co jest wykluczone w postępowaniu aktualizacyjnym.

Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 44 pkt 2 oraz w zw. z § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy księgach wieczystych i hipotece w zw. z § 76 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym. Nie budzi wątpliwości, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Potwierdzają to wskazane w zarzucie przepisy aktów wykonawczych. Jednakże oznaczanie nieruchomości należy odróżnić od kwestii uprawnień do gruntu, w szczególności prawa własności gruntu. Autorka skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że stosownie do treści art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie wpisów w księdze wieczystej. Potwierdza to zapis § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowiący, że prawa podmiotów do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych. Zatem nie budzi wątpliwości, iż Sąd prawidłowo przyjął, że podstawą wpisu zmiany danych ewidencyjnych dotyczących własności gruntów są dane widniejące w księgach wieczystych.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt. 1 oraz w zw. z art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Trudno jest dociec na jakiej podstawie autorka skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd uznał, iż "wyłączną podstawą prawną" dokonania żądanego przez skarżącą wpisu w ewidencji gruntów i budynków miałby być jej wniosek poparty wpisem w księdze wieczystej. Uważna lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji wskazał na tą okoliczność jako jedną wśród innych uprawniających do aktualizacji ewidencji. Taką inną okolicznością jest np. wskazywana przez Sąd ostateczna decyzja scaleniowa, która może być wydana w toczącym się postępowaniu scaleniowym. Ponadto za Sądem pierwszej instancji należy tu ponownie wskazać, że księgi wieczyste dla nieruchomości według oznaczenia przed scaleniem zostały zamknięte. Natomiast nowy stan prawny (w wyniku scalenia gruntów) wykazany został w księgach wieczystych, w których do chwili obecnej brak jest wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Wobec tego nie było możliwe uwzględnienie żądania skarżącej, bo musiałoby się to wiązać ze zmianą w zakresie prawa własności nieruchomości, tj. z ponownym ustaleniem prawa własności, co jest wykluczone w postępowaniu aktualizacyjnym. Postępowanie to ma charakter czysto rejestrowy. Organy ewidencyjne rejestrują zatem jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Jak już podano wyżej zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych o czym stanowi również art. 24 ust. 2b pkt 1 b Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skoro w księgach wieczystych nie było wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym, a skarżąca oprócz zgłoszenia żądania i jego sprecyzowania poprzez wskazanie numerów działek ewidencyjnych, nie poparła podania, poza złożonym wyrokiem sądu administracyjnego, żadną dokumentacją lub materiałami źródłowymi wykazującymi, na podstawie których organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, że dane zawarte w operacie ewidencyjnym są nieaktualne. Uwzględnienie wniosku skarżącej spowodowałoby, że wpis dokonany w ewidencji gruntów i budynków byłby sprzeczny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych.

Nie można także uznać za zasadne zarzutów naruszenia art. 24 ust. 2a pkt. 1 b w zw. z "art. 23 ust. 1 pkt. a" Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd błędnie uznał, iż prawomocny wyrok uchylający decyzję zatwierdzającą projekt scalenia nie obliguje organu do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie stanu sprzed wydania uchylonej decyzji scaleniowej. Na wstępie trzeba zauważyć, że w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne nie ma przepisu "art. 23 ust. 1 pkt. a". Natomiast z treści art. 24 ust. 2a pkt. 1 b Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają między innymi z odpisów prawomocnych orzeczeń sądu w sprawach o własność nieruchomości, w szczególności dotyczących: stwierdzenia nabycia prawa własności do nieruchomości poprzez zasiedzenie, nabycia praw do spadku, działu spadku, zniesienia współwłasności, podziału majątku wspólnego, potwierdzenia nabycia prawa własności w wyniku uwłaszczenia. Wprawdzie z zacytowanego przepisu wynika, że prawa właścicieli i użytkowników wieczystych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, to jednak przepis ten dotyczy takich orzeczeń sądowych, których przedmiotem jest stwierdzenie, ustalenie lub ukształtowanie stanu prawnego nieruchomości lub jej części. Powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, nie kształtuje, nie stwierdza i nie ustala aktualnego stanu prawnego gruntów. Dokonanie oczekiwanego przez skarżącą wpisu do ewidencji gruntów i budynków jest możliwe na podstawie takiego dokumentu, z którym prawodawca wiąże skutek ustalenia prawa własności. Jak wynika z niepodważonych w tym zakresie ustaleń organów administracji w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy tj. [...] września 2015 r., stan prawny gruntów, których dotyczy wniosek, nie był jednoznacznie ustalony, skoro z księgi wieczystej dla tej nieruchomości nie wynikało, że skarżącej przysługuje do niej prawo własności. Taka sytuacja dotyczy także innych gruntów objętych postępowaniem scaleniowym. Nie można zapominać, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Brak jest zatem podstaw do uznania przedłożonego wyroku za wystarczający do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków właścicieli gruntów sprzed wydania uchylonej następnie decyzji scaleniowej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennego poglądu autorki skargi kasacyjnej, opartego na stanowisku wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1567/14, ponieważ stanowisko to nie uwzględnia specyfiki postępowania aktualizacyjnego ewidencji gruntów i budynków.

Mając to na względzie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo, nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uznał, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem, dlatego zasadnie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Konkludując, skoro wykazano, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.