Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 975/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 par. 4, 5, art. 59 par. 1, 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011r. sprawy ze skargi M.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M.R. kwotę 357,00 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec M. R.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że M. R. złożył wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego tytułu wykonawczego z dnia [...]r. wystawionego na podstawie mandatu karnego kredytowanego (seria [...] numer [...]) wystawionego przez Straż Miejską w Ł. w dniu [...] r. W treści podania wskazano, iż mandat ten został uchylony postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. z dnia [...]r. (sygn. akt [...]).

Następnie organ pierwszej instancji podniósł, że po sprawdzeniu dopuszczalności egzekucji administracyjnej nadano tytułowi klauzulę o skierowaniu do egzekucji. W dniu [...]r. złożono w Oddziale ds. Egzekucji Należności Miasta UMŁ, wycofanie sporządzone przez Oddział ds. Mandatów i Opłat UMŁ, dotyczące wskazanego tytułu wykonawczego. Na podstawie wskazanego pisma "zamknięto" tytuł w dniu [...]r., bez wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Organ powołał brzmienie art. 26 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. – Dz.U. z 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a.

W ocenie organu pogląd, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień wystawienia i skierowania tytułu do egzekucji jest trudny do przyjęcia. Oznaczałoby to, iż o wszczęciu egzekucji decyduje wymiana wewnętrznej korespondencji pomiędzy jednostkami organizacyjnymi urzędu, o którym to fakcie nie informuje się strony. Zasadny jest pogląd, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania administracyjnego bez zawiadomienia o tym fakcie podmiotów będących stroną, co wynika z art. 61 § 4 k.p.a. Oznaczałoby to konieczność bezzwłocznego zawiadomienia zobowiązanego o wystawieniu tytułu wykonawczego.

Dla wszczęcia postępowania niezbędne jest ujawnienie woli organu na zewnątrz, w stosunku do strony. Taką czynność stanowi doręczenie odpisu tytułu wykonawczego bądź doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 u.p.e.a.), o którym to zajęciu należy zawiadomić zobowiązanego. W tym kontekście można przyjąć pogląd, zgodnie z którym na gruncie u.p.e.a. mamy do czynienia z postępowaniem egzekucyjnym w szerokim znaczeniu (sensu largo) i w wąskim znaczeniu (sensu stricto). Postępowanie egzekucyjne w wąskim znaczeniu (egzekucja administracyjna) będzie obejmowało doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie oraz dokonywanie czynności z nimi związanych, w tym rozpatrywanie środków prawnych wnoszonych przez uczestników postępowania. Natomiast postępowanie egzekucyjne w szerokim znaczeniu będzie obejmowało również stosowanie przepisów u.p.e.a. przez wierzyciela i organ egzekucyjny niezbędne do wszczęcia właściwego postępowania egzekucyjnego (czynności wstępne), jak i czynności po zakończeniu stosowania środków egzekucyjnych.

W ocenie organu postępowanie egzekucyjne w szerokim znaczeniu nie rodzi po stronie zobowiązanego uprawnień procesowych. Ponadto, co do zasady nie ma on świadomości podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (oprócz upomnienia). Zdarzeniem rodzącym po stronie zobowiązanego uprawnienie do wniesienia zarzutów i wniosku o umorzenie postępowania jest wszczęcie egzekucji administracyjnej zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. Zarzuty są podstawowym środkiem prawnym przysługującym zobowiązanemu na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., może on być wniesiony w terminie 7 dni od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli przyjąć pogląd skarżącego, dotyczący daty wszczęcia postępowania, oznaczałoby to przesunięcie akcentu na wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Oba te środki prawne służą zobowiązanemu do obrony przed prowadzoną z naruszeniem prawa egzekucją. W sytuacji, gdy takie postępowanie nie jest w toku, stosowanie ich jest bezcelowe. Kolejnym argumentem przemawiającym za przyjęciem jako daty wszczęcia postępowania dnia wystąpienia jednej z sytuacji, o której mowa w art. 26 § 5 u.p.e.a. jest rozróżnienie w ustawie konstrukcji zwrotu tytułu wykonawczego i umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a.

Zdaniem organu, jeżeli przyjąć, że na etapie oceny dopuszczalności egzekucji postępowanie jest już w toku, oznaczałoby konieczność doręczenia zobowiązanemu postanowienia o zwrocie tytułu, czego z kolei nie przewiduje ustawa egzekucyjna. Natomiast jeżeli przyjąć, że należy umorzyć postępowanie to może dojść do sytuacji, w której podmiot będący zobowiązanym otrzymując postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, dowiaduje się, że w ogóle toczyło się wobec niego takie postępowanie. W sytuacji, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym i nie mamy do czynienia z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej odrębnego podmiotu będącego jedną ze stron postępowania, nie można przyjąć za datę wszczęcia postępowania wstawienia tytułu wykonawczego. Dopiero bowiem tytuł zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do egzekucji może być podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jest to czynność materialno – techniczna organu i stwierdzenie, że tytuł spełnia wymogi formalne i nadaje się do egzekucji.

Pojęcia postępowanie egzekucyjne i egzekucja administracyjna nie są w pełni tożsame. Jednakże tylko w tym zakresie, iż zakończenie stosowania środków egzekucyjnych nie oznacza jednocześnie zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wyegzekwowanie dochodzonej należności nie powoduje bowiem bezprzedmiotowości zarzutów, czy wniosku o umorzenie postępowania. W tym stanie faktycznym i prawnym niemożliwe staje się wydanie stronie odpisu tytułu wykonawczego. Doręczenie odpisu skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego, co jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy tytuł ten został wycofany przez wierzyciela. W sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne wobec M. R. nie zostało wszczęte, przepisy nie mogą mieć również zastosowania art. 73 i art. 74 K.p.a.. Nie mamy bowiem do czynienia ze stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W zażaleniu na to postanowienie M. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Ł. jako organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

a) art. 61 a § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 26 § 4 i 5 u.p.e.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wszczęcie administracyjnego postępowania egzekucyjnego następuje dopiero z chwilą wszczęcia egzekucji, a nie z chwilą wystawienia przez wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym tytułu wykonawczego i skierowania go do egzekucji, pomimo podejmowania przez organ na jego podstawie czynności postępowania skierowanych wobec zobowiązanego oraz przyznania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż prowadzone było postępowanie egzekucyjne "sensu largo";

b) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez pominięcie w zakresie ustaleń faktycznych faktu wezwania zobowiązanego do osobistego stawiennictwa w tym charakterze do organu egzekucyjnego z zagrożeniem karą pieniężną oraz podjęcia przez organ egzekucyjny działań w celu "zamknięcia" tytułu wykonawczego dopiero na skutek jego telefonicznej interwencji, pomimo iż wskazują one na wszczęcie i prowadzenie przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego przeciwko zobowiązanemu oraz na zawiadomienie go o tym fakcie;

c) art. 6 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż po nadaniu tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu go do egzekucji możliwe jest jego "wycofanie" z egzekucji oraz "zamknięcie" tytułu wykonawczego, chociaż są to formy nieprzewidziane

prawem, gdyż formalne odstąpienie od dalszych czynności egzekucyjnych mogło nastąpić wyłącznie przez wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego;

d) art. 59 § 1, 3 i 4 u.p.e.a. w związku z art. 6 K.p.a, art. 8 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż prowadzenie postępowania egzekucyjnego w szerokim znaczeniu nie rodzi po stronie zobowiązanego uprawnienia procesowego do złożenia wniosku o umorzenie postępowania, o którego prowadzeniu został on przez organ egzekucyjny zawiadomiony, pomimo iż żaden przepis ustawy nie uzależnia możliwości korzystania z tego środka od określonej fazy postępowania.

Zdaniem M. R. organ administracji dokonując ustaleń faktycznych w sprawie w sposób niedopuszczalny pominął, iż po wystawieniu tytułu egzekucyjnego w dniu [...]r. zobowiązany został wezwany w tym charakterze do osobistego stawiennictwa celem złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 36 § 1 u.p.e.a. Wskazane wezwanie zostało wystawione przez pracownika organu pierwszej instancji – starszego poborcę T. B. Zawierało również pouczenie o możliwości nałożenia na zobowiązanego kary pieniężnej przewidzianej w art. 168d § 1 u.p.e.a. w przypadku odmowy udzielenia wyjaśnień lub udzielenia wyjaśnień fałszywych. Z chwilą doręczenia wezwania zobowiązany uzyskał wiadomość o prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu egzekucyjnym.

Pierwszą czynnością organu egzekucyjnego było zatem wystawienie tytułu wykonawczego, a o fakcie prowadzenia na jego podstawie postępowania egzekucyjnego strona została poinformowana wskazanym wezwaniem, które spełniało wymogi powiadomienia określone w art. 61 § 4 K.p.a. Zdaniem skarżącego nawet przy przyjęciu, iż postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte już wcześniej przez wystawienie tytułu wykonawczego, to wszczęcie postępowania nastąpiło najpóźniej z chwilą wystosowania do zobowiązanego wezwania.

Z uzasadnienia postanowienia wynikało poza tym, że zobowiązany wnosił o umorzenie postępowania, które nie zostało nigdy wszczęte ze względu na to, iż sam zobowiązany nic o nim nie wiedział. M. R. nie zgodził się też ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż "postępowanie egzekucyjne w szerokim znaczeniu nie rodzi po stronie zobowiązanego uprawnień procesowych", podnosząc, że jest ono całkowicie dowolne i nieoparte o przepisy obowiązującego prawa. Żaden przepis u.p.e.a. nie uzależnia bowiem możliwości złożenia wniosku o umorzenie postępowania od jego wejścia w określone stadium. Nie sposób przyjąć argumentacji organu pierwszej instancji, iż po skierowaniu do zobowiązanego wezwania do osobistego stawiennictwa nie mógł on korzystać z żadnego z przysługujących mu jako stronie uprawnień procesowych, aż do czasu doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego.

Jak wynika z pisma z dnia [...]r. Wydziału Finansowego UMŁ, organ pierwszej instancji podjął działania w celu wstrzymania egzekucji dopiero po telefonicznej interwencji samego zobowiązanego. W związku z powyższym należy uznać, iż stanowisko organu egzekucyjnego dopuszczające tego typu nieformalną interwencję w postępowanie egzekucyjne, a jednocześnie odmawiające zobowiązanemu możliwości obrony swoich praw w formach przewidzianych przez przepisy procesowe, jest całkowicie niedopuszczalne.

Za nieporozumienie należy również uznać argumenty dotyczące rzekomej konkurencji instytucji zwrotu tytułu wykonawczego i umorzenia postępowania, gdyż w tym wypadku organ egzekucyjny jest również wierzycielem. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 29 § 1 u.p.e.a. było zatem przez niego dokonywane na etapie sporządzania tytułu wykonawczego, podczas nadawania klauzuli o skierowaniu go do egzekucji (art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Decydując się na wystawienie tytułu wykonawczego organ zdecydował się jednocześnie wszcząć postępowanie egzekucyjne. Przepis art. 29 § 2 u.p.e.a. nie mógł mieć w takim wypadku jakiegokolwiek zastosowania, gdyż organ nie mógł dokonać zwrotu tytułu wykonawczego samemu sobie (niezależnie od niezaistnienia żadnej z przesłanek uzasadniających zwrot tytułu - niepodlegania obowiązku egzekucji administracyjnej lub braków formalnych tytułu egzekucyjnego). Po wszczęciu postępowania egzekucyjnego organ pierwszej instancji nadal był jednak zobowiązany do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji, a w przypadku jej stwierdzenia miał obowiązek podjęcia stosownej decyzji w postaci postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie podstawę do takiego rozstrzygnięcia stwarzał art. 59 § 1 pkt. 2 u.p.e.a, gdyż na skutek wcześniejszego uchylenia mandatu karnego, w chwili wystawienia tytułu wykonawczego obowiązek nim stwierdzony już nie istniał. Organ egzekucyjny po uzyskaniu informacji w tym zakresie miał obowiązek zbadania tej okoliczności z urzędu (art. 29 § 1 u.p.e.a) i wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 2 oraz § 3, 4 u.p.e.a). Jeśli tego nie zrobił we własnym zakresie, to miał obowiązek to uczynić w wyniku złożenia w tym zakresie wniosku przez zobowiązanego (art. 59 § 1 pkt 2 oraz § 3, 4 u.p.e.a). Postanowienie o umorzeniu postępowania było jedynym rozstrzygnięciem przewidzianym przez przepisy postępowania. U.p.e.a. nie przewiduje bowiem takich instytucji, jak "wycofanie" czy "zamknięcie" tytułu wykonawczego, a taki sposób załatwienia sprawy oznacza ewidentne pogwałcenie przez organ pierwszej instancji zasady praworządności, która nakazywała mu podejmowanie działań wyłącznie w oparciu o przepisy prawa (art. 6 K.p.a.). Takie postępowanie nie da się w żaden sposób pogodzić z zasadą zaufania obywateli do działania organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). W dalszym ciągu istnieje bowiem tytuł wykonawczy wystawiony przeciwko zobowiązanemu, a organ egzekucyjny nie podjął jednocześnie jakiejkolwiek formalnoprawnej decyzji, z której wynikałoby wprost, że stwierdzony w nim obowiązek nie może być egzekwowany. Stwarza to w sferze prawnej zobowiązanego stan niepewności, którego nie sposób uznać za pożądany efekt działania organów administracji publicznej. Za zupełnie nieporozumienie należy potraktować twierdzenie organu, iż wydanie uwierzytelnionego odpisu tytułu wykonawczego w trybie udostępnienia akt sprawy (art. 73 § 2 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.) powodowałoby wszczęcie egzekucji (art. 26 § 5 u.p.e.a.), gdyż chodzi tu o zupełnie odmienne instytucje. Jeśli jednak organ egzekucyjny miałby tego typu wątpliwości, to powinien najpierw wydać postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, poczekać na jego uprawomocnienie, a dopiero potem wydać wskazany odpis (art. 73 § 1 K.p.a.), umożliwia to bowiem realizację prawa dostępu do akt również po zakończeniu postępowania). Jednocześnie należy wskazać, iż odmowa udostępnienia akt i wydania z nich odpisów również powinna przybrać formę postanowienia, którego niewydanie stanowi uchybienie organu egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2011 r.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że w aktach sprawy znajduje się tytuł wykonawczy z dnia [...] r. W dniu [...] r. nadano mu klauzulę o skierowaniu do egzekucji. W części "I. Zakończenie egzekucji" znajduje się informacja, że na podstawie zawiadomienia wierzyciela z dnia [...]r. stwierdzono, iż wskazane w tytule zobowiązanie pieniężne wygasło. Z zawiadomienia z dnia [...] r. wynika, że wierzyciel zwrócił się o wycofanie tytułu wykonawczego. Wskazany tytuł wykonawczy nie został doręczony M. R., a nawet nie został do niego wysłany. Zdaniem organu odwoławczego wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą spełnienia przesłanki z art. 26 § 5 u.p.e.a. Doręczenie odpisu tytułu wykonawczego lub zawiadomienia o zajęciu wierzytelności wszczyna postępowanie egzekucyjne. Dopiero od momentu skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego lub zawiadomienia o zajęciu wierzytelności organ egzekucyjny ma do czynienia ze stroną, której uprawnienia są regulowane, m.in. w art. 10 § 1, art. 32 oraz art. 40 K.p.a. Doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego jest czynnością zasadniczą, bo stosownie do art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. dopiero z tą chwilą dochodzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i od tego momentu mogą być dokonywane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne. Organ odwoławczy stwierdził, że nie może zgodzić się z taką interpretacją przepisu art. 26 § 5 u.p.e.a., która dopuszcza prowadzenie postępowanie egzekucyjnego w administracji bez wiedzy zobowiązanego. Trudno zaakceptować możliwą sytuację, w której osoby miałyby się dowiadywać o fakcie, iż toczyło się przeciw nim postępowanie egzekucyjne dopiero z postanowienia o umorzeniu tego postępowania. Pogląd ten uzasadnia również wykładnia systemowa. W myśl art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. To z chwilą wszczęcia postępowania egzekucyjnego zobowiązany informowany jest o przysługujących mu środkach prawnych. Zgodnie z art. 36 § 3 u.p.e.a. zobowiązany, przeciwko któremu wszczęto postępowanie egzekucyjne, jest obowiązany do powiadomienia, w terminie 7 dni, organu egzekucyjnego o każdej zmianie miejsca swego pobytu, trwającej dłużej niż jeden miesiąc. O obowiązku tym oraz o skutkach jego zaniechania poucza się zobowiązanego przy doręczaniu mu tytułu wykonawczego. Pouczenie to stanowi element tytułu wykonawczego. Ustawodawca wyraźnie wiąże nałożenie obowiązku na zobowiązanego z doręczeniem mu odpisu tytułu wykonawczego. Odnosząc się do kwestii "wezwania" skierowanego do M. R. organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku wcześniejszego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego było ono przedwczesne, gdyż nie prowadzono jakiegokolwiek postępowania i żaden z powołanych w nim przepisów nie dawał do tego podstaw. Wskazane w nim sankcje nie mogły być tym samym zastosowane. Gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 i 2 K.p.a.). Trafnie zastosował organ pierwszej instancji powyższą regulację. Jeżeli nie toczyło się w ogóle postępowanie egzekucyjne to wniosek o jego umorzenie był bezprzedmiotowy i organ egzekucyjny z uzasadnionych przyczyn nie mógł go rozstrzygnąć.

W skardze na powyższe postanowienie M. R. wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. oraz zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego treść:

a) art. 26 § 4 i 5 u.p.e.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje dopiero z momentem wszczęcia samej egzekucji administracyjnej, podczas gdy wszczęcie pierwszego stadium postępowania egzekucyjnego (tzw. stadium poprzedzającego wszczęcie egzekucji administracyjnej) następuje już z chwilą wystawienia tytułu wykonawczego przez wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym;

b) art. 50 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 36 u.p.e.a. w związku z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. poprzez uznanie, iż skierowanie do skarżącego "wezwania do osobistego stawiennictwa" obarczonego sankcją finansową za niepodporządkowanie się jego treści, nie stanowiło czynności egzekucyjnej podjętej w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, podczas gdy z wezwania wynikało, iż toczy się przeciwko skarżącemu postępowanie egzekucyjne, a skarżący uzyskał tym samym wiadomość o wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego. Skarżący został w nim określony jako strona postępowania – zobowiązany, w związku z czym z chwilą jego otrzymania uzyskał on możliwość skutecznego podejmowania czynności nakierowanych na ochronę jego interesu prawnego w formach prawem przewidzianych, a nie wyłącznie w drodze pozaprawnych czynność faktycznych, tj. uzgodnień telefonicznych.

c) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy poprzez pominięcie dowodu z dokumentu w postaci załączonego do zażalenia pisma UMŁ Wydziału Finansowego z dnia [...]r., z którego wynikało, że wyłącznym powodem "wycofania" tytułu wykonawczego była telefoniczna interwencja skarżącego, której brak skutkowałby dalszym prowadzeniem wobec niego postępowania pozbawionego jakichkolwiek podstaw prawnych.

d) art. 28 K.p.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż skarżącemu nie przysługiwał status strony postępowania egzekucyjnego, pomimo wystawienia przeciwko niemu tytułu egzekucyjnego i skierowania do niego czynności egzekucyjnych w postaci "wezwania do osobistego stawiennictwa".

e) art. 27 § 1 pkt 8 i 9 u.p.e.a. w związku z art. 59 § 1, 3 i 4 u.p.e.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż możliwość realizacji uprawnień procesowych przez skarżącego uzależniona była od otrzymania przez niego w tym zakresie stosownych pouczeń zawartych w tytule wykonawczym, podczas gdy uprawnienie do złożenia wniosku o umorzenie postępowania nie jest objęte treścią wskazanych pouczeń i przysługuje stronie na każdym etapie postępowania egzekucyjnego.

f) art. 6 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 59 § 1 i 4 u.p.e.a. poprzez zaakceptowanie stanowiska organu pierwszej instancji, iż możliwe jest "wycofanie" i "zamknięcie" tytułu wykonawczego, chociaż są to formy działania administracji nieprzewidziane jakimikolwiek przepisami prawa, a wygaśnięcie zobowiązania pieniężnego (a właściwie jego nieistnienie) wskazane z treści zawiadomienia wierzyciela z dnia [...]r. stanowi przesłankę umorzenia postępowania określoną wprost w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)[ dalej: p.p.s.a.] sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Ponadto należy podkreślić, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art.134 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając skargę, w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] naruszają obowiązujące prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.

Należy wskazać, że kwestią bezsporną w przedmiotowej sprawie jest uchylenie mandatu karnego (seria [...] numer [...]), wystawionego na M. R. przez Straż Miejską w Ł. w dniu [...] r., prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]). Mandat ten stanowił w niniejszej sprawie podstawę obowiązku mającego podlegać egzekucji.

Bezsporny jest również fakt, że na podstawie w. w. mandatu został wydany tytuł wykonawczy, któremu nadano klauzulę o skierowaniu go do egzekucji, zaś w dniu [...] r. złożono w Oddziale ds. Egzekucji Należności Miasta UMŁ, jego "wycofanie" sporządzone przez Oddział ds. Mandatów i Opłat UMŁ. Na podstawie wskazanego pisma "zamknięto" tytuł w dniu [...]r., bez wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Natomiast kwestią sporną w przedmiotowym postępowaniu jest okoliczność czy wobec "wycofania" tytułu wykonawczego – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – a tym samym braku doręczenia tego tytułu skarżącemu, dopuszczalne jest wydanie przez organ prowadzący postępowanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 26 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. – Dz.U. z 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Natomiast wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 u.p.e.a.).

Postępowanie egzekucyjne wszczynane jest wcześniej niż sama egzekucja. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje w dniu doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym, a jeśli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym - w dniu wystawienia przezeń tytułu wykonawczego (art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą zaistnienia jednego z wymienionych w art. 26 § 5 u.p.e.a. zdarzeń. Oba warunki wszczęcia egzekucji administracyjnej wymienione są na zasadzie alternatywy rozłącznej, zatem wystarczające jest spełnienie jednego z nich, by uznać, że doszło do owego wszczęcia (wyrok SN z 3 marca 2011 sygn. akt II UK 307/10).

W niniejszej sprawie Sąd nie podzielił poglądu organu odwoławczego, że zdarzeniem rodzącym po stronie zobowiązanego uprawnienie do wniesienia zarzutów i wniosku o umorzenie postępowania jest wszczęcie egzekucji administracyjnej w myśl w. w. przepisu.

Jak już wyżej wskazano, tytuł wykonawczy z dnia [...] r., wystawiony na podstawie mandatu karnego z dnia [...] r. został "wycofany" a następnie "zamknięty". Tym samym przestała istnieć podstawa egzekucji. Nie mógł zatem zostać dręczony zobowiązanemu a tym samym stanowić podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wobec zaś braku podstawy postępowania egzekucyjnego, zasadnym było jego umorzenie.

Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są taksatywnie wymienione w art. 59 § 1 i 2 upea. Zgodnie z powołanym przepisem, postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał.

Zwrot "nie istniał" odnosi się do czasu przeszłego (sprzed wszczęcia egzekucji). Obowiązek przestaje "istnieć" gdy został umorzony lub wygasł z innego powodu (np. zapłaty, przedawnienia i in.) (wyrok NSA z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt II FSK 701/09, LEX nr 745810).

Badając dopuszczalność prowadzenia egzekucji organ ocenia, czy zachodzą przesłanki pozytywne do prowadzenia egzekucji oraz czy nie zachodzą okoliczności negatywne do prowadzenia egzekucji, o których mowa w art. 59 u.p.e.a. Sytuację, w której obowiązek wykonywany w trybie egzekucji wynika z decyzji nie istniejącej w obrocie prawnym ocenić należy jako sytuację, w której zachodzi niedopuszczalność egzekucji ze względów przedmiotowych ( patrz D. Jankowiak - "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" - Komentarz str.333 Wydanie I ).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wskazać również należy, że wśród przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego nie ma kwestii doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Pozwala to stwierdzić, iż bez znaczenia dla umorzenia postępowania egzekucyjnego jest kwestia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, inaczej mówiąc umorzenie postępowania egzekucyjnego nie zależy od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt I FSK 427/06, opubl. w CBOiS).

Istotnym jest również fakt, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje formy "wycofania" czy też "zamknięcia" tytułu wykonawczego. Z ustawy tej nie wynika również forma zakończenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy wierzyciel zawiadomi organ egzekucyjny, że nie zamierza już prowadzić egzekucji, gdyż zobowiązanie wygasło. Jedynym formalnym rozstrzygnięciem przewidzianym przez przepisy powołanej ustawy w opisanej wyżej sytuacji jest umorzenie postępowania.

Należy również zwrócić uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie organ I instancji nadał tytułowi wykonawczemu klauzulę o skierowaniu go do egzekucji. Czynność ta nastąpiła przed jego "wycofaniem" a następnie "zamknięciem". Czynność ta faktycznie ma charakter czynności materialno – technicznej. Za taką też czynność uznać należało poczynienie w tytule wykonawczym adnotacji stwierdzającej, że zobowiązanie wygasło. W takiej formie zostało to uczynione w niniejszej sprawie. Jednak należy zgodzić się ze skarżącym, że brak formalnie wydanej decyzji, która wskazywałaby, że wynikający z niej obowiązek nie może być egzekwowany, może istotnie po stronie osoby, przeciwko której został wystawiony taki tytuł wykonawczy, powodować stan niepewności. Nie ulega wątpliwości fakt, że nadanie tytułowi klauzuli o skierowaniu do egzekucji nie stanowi automatycznie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Jednak należy podkreślić, że klauzula ta jest w swej istocie oświadczeniem organu egzekucyjnego o braku przeciwwskazań do prowadzenia w oparciu o dany tytuł wykonawczy egzekucji administracyjnej i przyjęciu tytułu do dalszego procedowania.

W niniejszej sprawie faktycznie istniała potrzeba wyraźnego rozgraniczenia pojęć "postępowania egzekucyjnego" oraz "egzekucji administracyjnej", co uczynił organ w swych rozważaniach. Wskazać należy, iż pomimo tego, że "postępowanie egzekucyjne" jest pojęciem szerszym i może obejmować szereg czynności poprzedzających wszczęcie egzekucji administracyjnej zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a., to – jak zostało wywiedzione powyżej – kluczowym momentem (...) jest właśnie wszczęcie egzekucji administracyjnej i od tej chwili mówić można o stronach postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA sygn. akt II FSK 2075/09, opubl. w CBOiS).

Wystawienie tytułu wykonawczego i skierowanie go do egzekucji, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, mieści się już w pojęciu postępowania egzekucyjnego, a samo postępowanie egzekucyjne podlega z mocy unormowania zawartego w art. 59 § 1 u.p.e.a. umorzeniu z przyczyn tam wymienionych. Prowadzi to do wniosku, iż doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego powoduje wszczęcie kolejnego etapu w tym postępowaniu – wszczęcie samej egzekucji.

W niniejszej sprawie organy administracji błędnie utożsamiły te dwa pojęcia, a w konsekwencji tego wydały błędne rozstrzygnięcia. Nie ulega bowiem wątpliwości już wskazany wyżej fakt, iż przestała istnieć podstawa obowiązku mającego podlegać egzekucji.

W takiej sytuacji niedoręczenie skarżącemu tytułu wykonawczego nie ma żadnego wpływu na fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Brak doręczenia odpisu tytułu wykonawczego nie pozbawia też zobowiązanego prawa do składania zarzutów. Nie został on też wymieniony jako jedna z przesłanek umorzenia postępowania. Ponownie więc należy podkreślić, że bez znaczenia dla umorzenia postępowania egzekucyjnego jest kwestia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego (I SA/Gd 176/11 - Wyrok WSA w Gdańsku z 28 kwietnia 2011 r.).

Reasumując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że uzasadnione są zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia przez organy administracji art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy winny wziąć pod uwagę zalecenia zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz fakt, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje formy "wycofania" czy też "zamknięcia" tytułu wykonawczego, zaś jedynym formalnoprawnym rozstrzygnięciem w opisanej wyżej sytuacji jest umorzenie postępowania.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania uzasadniały w ocenie Sądu uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw z art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

A. B.