Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 li. a, lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 104, art. 121
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 8, par. 9
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 roku sprawy ze skargi P. J. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...], Nr [...] 2) orzeka, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. na rzecz skarżącego – P. J. kwotę 257,00 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym z dnia [...], Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 104 ust. 3 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 9 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawi szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat. od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, po. 1732 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 35 , poz. 201), podwyższył P. J. z dniem [...] dodatek służbowy przyznany na czas nieokreślony do kwoty 610,00 zł.

Rozkazem personalnym z dnia [...], Nr [...]Komendant Wojewódzki Policji w [...] zwolnił P. J. z dniem [...] z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] przeniósł go na własną prośbę do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w Ł.

Rozkazem personalnym z dnia [...], Nr [...]Komendant Miejski Policji w Ł. mianował P. J. z dniem [...] na stanowisko asystenta Referatu II Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego II Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w Ł.

Rozkazem personalnym z dnia [...], Nr [...] Komendant Miejski Policji w Ł., na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o Policji w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, obniżył P. J. z dniem [...] dodatek służbowy przyznany na czas nieokreślony do kwoty 427,00 zł, z powodu długotrwałego zwolnienia lekarskiego (łącznie 213 dni w roku 2010 roku) i nierealizowania powierzonych zadań i czynności służbowych.

Od powyższego rozstrzygnięcia P. J. złożył odwołanie, w którym podniósł, iż z powodu długotrwałej choroby potwierdzonej zaświadczeniami lekarskimi oraz skierowaniem na komisję lekarską nie może uczestniczyć w czynnej służbie w Policji. Wskazał, iż w roku 2002 roku w drodze do miejsca pracy uległ wypadkowi samochodowemu, spowodowanemu przez innego uczestnika ruchu drogowego. Doznane urazy głowy i kręgosłupa spowodowały trwały uszczerbek na zdrowiu (20%) wymagające specjalistycznego leczenia i rehabilitacji. Przedstawiając dotychczasowy przebieg służby w Policji podkreślił, iż nigdy nie było wobec jego osoby żadnych zastrzeżeń, wykonywał rozkazy przełożonych sumiennie i bez zbędnej zwłoki. Obniżenie dodatku służbowego wiąże się z dodatkowym stresem i pogorszeniem sytuacji majątkowej jego czteroosobowej rodziny.

Rozkazem personalnym z dnia [...], Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty obniżenia policjantowi dodatku służbowego i ustalił datę obniżenia dodatku służbowego na dzień [...], utrzymując zaskarżoną decyzję w pozostałej części w mocy. W uzasadnieniu rozkazu Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, iż zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Stosownie do dyspozycji § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Przepis § 8 ust. 5 pkt. 2 wyżej cytowanego rozporządzenia stanowi z kolei, że dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Oznacza to, że wysokość przyznanego dodatku służbowego ma charakter uznaniowy i pozostaje w sferze swobodnego uznania przełożonych, w granicach zakreślonych prawem, natomiast zainteresowany policjant nie może skutecznie kwestionować jego wysokości. O wysokości przyznanego dodatku służbowego decyduje przełożony, który może podwyższyć lub obniżyć dodatek w granicach określonych prawem kierując się oceną wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Analiza powołanych regulacji prawnych prowadzi, zdaniem organu do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. W niniejszej sprawie z uwagi na fakt przebywania P. J. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim trwającym nieprzerwanie od dnia [...] przewidziane w karcie opisu stanowiska pracy zadania, nie są przez niego realizowane, co powoduje to, że dodatkowe zadania służbowe wykonują pozostali funkcjonariusze Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego II Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w Ł. Długotrwała absencja chorobowa P. J. destabilizuje pracę komórki organizacyjnej, powoduje konieczność wykonywania zwiększonej ilości zadań przez funkcjonariuszy faktycznie pełniących służbę, co bezpośrednio przekłada się na jakość pełnionej służby, a pośrednio na obniżenie bezpieczeństwa, ładu i porządku publicznego miasta w rejonie podległym II Komisariatowi Policji Komendy Miejskiej Policji w Ł. Z uwagi natomiast na fakt, że Komendant Miejski Policji w Ł. nie nadał zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a strona złożyła odwołanie w terminie, należało na nowo określić datę obniżenia dodatku służbowego uwzględniając stan faktyczny i prawny zaistniały w sprawie i określić termin na dzień [...].

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik P. J. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu brak podstawy prawnej oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 121 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu oraz poprzedzającego go rozkazu Komendanta Miejskiego Policji w Ł. lub alternatywnie o ich uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, iż żaden z przepisów ustawy o Policji, ani rozporządzenia wykonawczego nie dają podstawy do wydania rozstrzygnięcia o obniżeniu wysokości dodatku służbowego w okresie niezdolności do pracy spowodowanej długotrwałą chorobą, która w ocenie skarżącego jest stanem usprawiedliwiającym czasowe zaprzestanie przez policjanta wykonywania obowiązków służbowych. Podkreślił, iż przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji gwarantuje niezdolnemu do służby policjantowi prawo do uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia o charakterze stałym należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, chyba, że w okresie choroby nastąpiły zmiany wpływające na wysokość wynagrodzenia. Oznacza to, zdaniem pełnomocnika skarżącego, że funkcjonariusz Policji w okresie choroby zachowuje prawo do uposażenia w wysokości otrzymywanej przed zaistnieniem stanu niezdolności do pracy. Obniżenie wysokości uposażenia, w tym dodatków o charakterze stałym wypłacanych funkcjonariuszowi, może wynikać tylko ze zmian zaistniałych w okresie absencji. Nie dotyczy to jednak czasowego, usprawiedliwionego niezdolnością do pracy zaprzestania wykonywania obowiązków służbowych. Podkreślił, iż w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, ustawodawca zawarł delegację ustawową upoważniająca właściwego ministra spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia stanowiącego podstawę do ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego. Jednakże w dacie wydania zaskarżonego rozkazu, rozporządzenie nie zostało wydane. Tym samym nie było i nadal brak jest podstawy prawnej do ograniczenia policjantowi wysokości dodatku służbowego w okresie usprawiedliwionej nieobecności na służbie spowodowanej chorobą.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że dodatek do uposażenia jakim jest dodatek służbowy przysługuje policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku , z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na stanowisko. Powołał się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lipca 2010r. w spr. II SA/Wa 684/10, iż w okresie choroby policjanta możliwe jest obniżenie mu dodatku służbowego.

Na rozprawie w dniu 9 lutego 2011r. skarżący oświadczył, iż na zwolnieniu lekarskim przebywał od [...] do [...] Orzeczeniem Wojskowej Komisji Lekarskiej MSWiA w Ł. z dnia [...] przyznano mu rentę inwalidzką III grupy w związku ze służbą w Policji. Rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] został zwolniony od zajęć służbowych zaś rozkazem personalnym z [...] został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...]. Z tym dniem, tzn. z dniem [...], skarżący przejdzie na emeryturę policyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i poprzedzający go rozkaz personalny organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kwestię sporną w przedmiotowej sprawie stanowiło obniżenie skarżącemu dodatku służbowego do kwoty 427 zł. Organy administracji uznały, iż przebywanie P. J. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim od dnia [...] powoduje, iż powierzone mu zadania nie są przez niego realizowane, zasadnym jest więc obniżenie dodatku służbowego o 30 % otrzymywanej stawki.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 Nr 43, poz. 277 ze zm.).

Zgodnie z art. 104 ust. 1 powołanej ustawy policjantowi przysługuje dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego. Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy). Przepis 104 ust. 6 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego.

Na podstawie powyższej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.).

Stosownie do treści § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6.

Obniżenie dodatku służbowego na podstawie wymienionego przepisu ma wprawdzie charakter obligatoryjny, jednak przepisy nie uszczegóławiają przypadków, które można uznać za "przypadki szczególnie uzasadnione", co powoduje, że nie jest możliwe ich kategoryczne określenie. A zatem obniżenie dodatku "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", oznacza, że organ musi mieć uzasadnione podstawy do obniżenia dodatku służbowego, które powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji (rozkazu).

Zdaniem Sądu, w świetle powyższej powołanych przepisów, oczywistym i niebudzącym wątpliwości jest stwierdzenie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący, iż dodatek służbowy nie przysługuje policjantowi lub przysługuje w niższej wysokości zachodzi w sytuacji, gdy przestaje on pełnić służbę lub przestaje pełnić obowiązki na określonym stanowisku służbowym, oraz gdy nienależycie wykonuje obowiązki służbowe. Wskazać więc należy, iż istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a faktycznym wykonywaniem obowiązków lub pełnieniem służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania. W ocenie Sądu "szczególnie uzasadniony przypadek" obniżenia policjantowi dodatku służbowego zachodziłby np. w sytuacji, gdy policjant był przewodnikiem psa służbowego i sprawował nad nim opiekę, a pies został przeniesiony do innej jednostki, a zatem policjant zaprzestał faktycznego sprawowania opieki nad tym psem.

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miało wyjaśnienie kwestii, czy § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. mógł stanowić podstawę do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego.

P. J. obniżono dodatek służbowy ze względu na przebywanie na zwolnieniu lekarskim od dnia [...]. Podkreślić należy, że wprawdzie w przypadku skarżącego mamy do czynienia z sytuacją niewykonywania przez niego obowiązków służbowych, ale ze względu na długotrwałą chorobę. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 121 ust.1 powołanej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość.

Analiza powołanego art. 121 ust.1 wskazuje, iż zamiarem racjonalnego ustawodawcy było, aby policjant w czasie choroby otrzymywał wynagrodzenie w dotychczasowej wysokości. Powyższe prowadzi do wniosku, iż "szczególnie uzasadnione przypadki" obniżenia policjantowi dodatku służbowego, o których stanowi § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. dotyczą innych przyczyn niż określone w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Przyjęcie odmiennego stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia byłby sprzeczny z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji.

Wobec powyższego, art. 121 ust. 1 ustawy o Policji nie daje podstawy do zastosowania § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, a więc - jak w niniejszej sprawie - także do dodatku służbowego należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie błędnie zatem przyjęły, że zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy uzasadnienie zastosowania w sprawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. oparły przede wszystkim na niewykonywaniu przez skarżącego czynności służbowych z powodu długotrwałego przebywania na zwolnieniu lekarskim. Tymczasem okres przebywania na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby nie jest okresem uzasadniającym możliwość obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia. Stanowisko organu II instancji, iż obniżenie dodatku służbowego policjantowi podyktowane było interesem służby nie jest w przypadku choroby policjanta okolicznością dającą podstawę do zastosowania trybu określonego w § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.

Ponadto wskazać należy, że systemy prawa są zbudowane hierarchicznie. Najwyższe miejsce zajmują w nich konstytucje, niższe - ustawy, jeszcze niższe – rozporządzenia. Podstawą obowiązywania aktów niższego rzędu są akty prawne zajmujące wyższe miejsce w hierarchii, że akty prawne niższego rzędu są wydawane na mocy postanowień wyższego rzędu i że z mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylone akty prawne rzędu wyższego (rozporządzenie nie może uchylić mocy obowiązującej ustawy). W razie wątpliwości, czy jako obowiązujące w danym przypadku traktować akty wyższego rzędu, czy akty niższego rzędu – z uwagi na wskazane zależności między nimi – ukształtowała się zasada, że lex superior derogat legi inferiori, a więc akt wyższego rzędu uchyla moc obowiązującą aktu niższego rzędu (patrz: "Wstęp do prawoznawstwa" - Józef Nowacki, Zygmunt Tobor, wydanie II, Zakamycze 2002 str.180-181).

Wobec powyższego, w sytuacji gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny uregulował status (warunki płacowe) policjanta w razie choroby, to brak było podstawy do uznania, iż przebywanie przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] spełniało przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku. Przyjęcie bowiem odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia ww. zasady lex superior derogat legi inferiori.

Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zawarte w art. 121 ust. 1 ustawy "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" oznacza konieczność uwzględnienia w stosunku do policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego również wprowadzonych w tym okresie nowych regulacji płacowych (podwyżek).

W ocenie Sądu, przyjęta zatem w niniejszej sprawie przez organy administracji wykładnia jest nieuprawniona, a więc nie daje podstaw do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego. Ustawodawca bowiem w celu pełnego zabezpieczenia statusu materialnego policjantów przebywających na zwolnieniu lekarskim w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji zagwarantował im prawo do uposażenia na dotychczasowych warunkach, a nawet do jego podwyższenia, jeżeli takie regulacje zostaną wprowadzone w okresie jego choroby.

Należy też zauważyć, że wprawdzie w ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma jednak charakter fakultatywny. Minister właściwy nie skorzystał zaś do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby powyższe kwestie. Ponadto w ocenie Sądu wytyczne do wydania aktu normatywnego są zbyt ogólnikowe, nie określają rodzaju i wysokości dodatków podlegających ograniczeniom, długotrwałości niewykonywania przez policjanta obowiązków służbowych z powodu choroby.

Podkreślić należy, że zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu. Jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Podobną rangę nadaje się założeniu o racjonalnym działaniu ustawodawcy w procesie stanowienia prawa. Jeśli wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu, nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 66). W wyroku z dnia 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK,1999/5/96, LEX nr 37391, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skoro treść przepisu, dzięki wykładni językowej, pozwala skonstruować obowiązującą normę, a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy, to brak podstaw do stosowania wykładni systemowej i celowościowej.

Ponadto w literaturze prawniczej, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, iż punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawny. Poprzez tekst prawny ustawodawca przekazuje bowiem do wiadomości zainteresowanym podmiotom określone normy postępowania i oddziałuje sugestywnie na zachowania się adresatów tych norm. Aby zatem zrozumieć tekst prawny należy w pierwszym rzędzie odwołać się do reguł językowych powszechnego języka polskiego. Z założenia językowej racjonalności prawodawcy wprowadza się w doktrynie prawniczej i w praktyce stosowania prawa ogólniejszą regułę, iż jeżeli przepis jednoznacznie w danym języku formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy dany przepis rozumieć (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1994 r., SA/Po 692/94, LEX nr 22880).

Wobec powyższego, skoro art. 121 ust. 1 ustawy o Policji jednoznacznie formułuje normę postępowania, to należy go jednoznacznie rozumieć, tzn. w ten sposób, że policjant w czasie choroby zachowuje prawo do uposażenia i innych świadczeń, w tym prawo do dodatku służbowego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Stanowisko powyższe uzasadnia także kształt fakultatywnego i ogólnikowego upoważnienia zawartego w art. 121 ust. 2 ustawy, które dotychczas nie doprowadziło do określenia warunków obniżania policjantom niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby.

Z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. wynika, że przebywał on na zwolnieniu lekarskim od [...] do dnia [...]. Ponadto P. J. oświadczył, że orzeczeniem Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia [...] uznano go za niezdolnego do służby i od tej daty został zwolniony od zajęć służbowych. Natomiast z dniem [...] zostanie zwolniony ze służby w Policji i otrzyma prawo do emerytury. Natomiast organ II instancji rozkazem z dnia [...] obniżył skarżącemu dodatek służbowy od [...]. Organ odwoławczy oceniając stan faktyczny wskazał, iż przesłanką, która zadecydowała o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji było przebywanie policjanta na zwolnieniu lekarskim nie biorąc pod uwagę, że okres zwolnienia lekarskiego upłynął w dniu [...].

Zauważyć należy, że organ drugiej instancji weryfikując treść decyzji organu pierwszej instancji powinien także mieć na względzie zmianę stanu prawnego i faktycznego, jaka nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, a przed wydaniem decyzji w drugiej instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie ocenił w sposób prawidłowy stanu faktycznego, który zaistniał po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. W szczególności organ odwoławczy obniżając dodatek służbowy z dniem [...]. nie uwzględnił, że termin zwolnienia lekarskiego upłynął w dniu [...]. Organ przyjął więc, iż stan faktyczny nie zmienił się czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu administracji było bowiem, zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 7 i 77 k.p.a., dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do prawidłowego załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozkazu, spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd w obecnym składzie nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2010r. w spr. II SA/Wa 684/10, a powołanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w niniejszej sprawie, iż dopuszczalne jest obniżenie dodatku służbowego policjantowi w czasie jego nieobecności spowodowanej chorobą (Centralna Baza Orzecznictwa – cbois.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym Sąd uznał, iż obniżeniu takiemu nie stoi na przeszkodzie treść art.121 ust.1 ustawy o Policji i jest ono zgodne z obowiązującymi przepisami. Uzasadnienie wymienionego wyroku nie zawiera poszerzonej analizy tej kwestii. Nie wyjaśnia ono dlaczego przepis art.121 ust.1 nie stoi na przeszkodzie obniżeniu dodatku służbowego w okresie choroby policjanta choć ma to zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd w obecnym składzie nie zgodził się z poglądem wyrażonym w tym wyroku. W ocenie Sądu obniżeniu dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w czasie jego choroby stanowi naruszenie przepisu art.121 ust.1 ustawy o Policji, który określa zasadę, iż w razie choroby policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze oraz dodatki o charakterze stałym, w tym m.in. dodatek służbowy, na ostatnio zajmowanym stanowisku. Oznacza to, iż funkcjonariusz Policji w okresie choroby winien otrzymywać dodatek służbowy w takiej wysokości w jakiej był mu wypłacany przed jego chorobą. Przepis § 9 ust.5 rozporządzenia z 6 grudnia 2001r. przewiduje wprawdzie możliwość obniżenia dodatku służbowego w "szczególnie uzasadnionych przypadkach" lecz należy go interpretować w ten sposób, że dotyczy on sytuacji innych niż określone w art.121 ust.1 ustawy o Policji. W przypadkach wymienionych w art.121 ust.1 cytowanej ustawy, w ocenie Sądu, nie jest dopuszczalne obniżenie dodatku służbowego w oparciu o treść § 9 ust.5 rozporządzenia z 6 grudnia 2001r. Przyjęcie takiej interpretacji oznacza, iż przepis art.121 ust.1 ustawy o Policji i § 9 ust.5 wymienionego rozporządzenia nie pozostają ze sobą w sprzeczności. W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Wa 684/10 brak jest rozważań dotyczących relacji obu wymienionych przepisów. W związku z czym Sąd w obecnym składzie nie podzielił poglądu wyrażonego w tym orzeczeniu.

W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżony rozkaz oraz poprzedzający go rozkaz organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 121 ust. 1 ustawy o Policji i § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. a ponadto naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., w zakresie prawidłowości postępowania, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

Zgodnie z art. 135 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt .1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt. 1 sentencji. Uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego rozkazu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.200 ustawy z 30 sierpnia 2002r. w związku z § 18 ust.1 pkt.1c.) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163 poz.1348 z późn. zm.) Sąd zasądził od Komendanta Wojewódzkiego policji w [...] na rzecz skarżącego kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 240 zł – wynagrodzenie pełnomocnika i 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

b.a.