Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1689/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 1 art. 145 par. 1 pkt 1 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Marzenna Glabas /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 821/13 w sprawie ze skargi G.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 821/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę G.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 30 maja 2011 r. do Starostwa Powiatowego w Bytowie wpłynęło zgłoszenie G.P. dotyczące zamiaru rozbudowy zbiornika retencyjnego w miejscowości [...], Gmina [...]. Do zgłoszenia załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Starosty Bytowskiego z dnia 14 kwietnia 2011 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na rozbudowę zbiornika retencyjnego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].

Starosta Bytowski decyzją z dnia 27 czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm., powoływanej dalej jako; "u.p.b."), wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru rozbudowy zbiornika retencyjnego. Wskazał, że z załączonego do zgłoszenia pozwolenia wodnoprawnego wynika, iż projektowany zbiornik pełnić będzie funkcję tzw. małej retencji i że nie przewiduje się hodowli ryb w zbiorniku. Przywołując wskazany przez wnioskodawcę jako podstawę zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę art. 29 ust. 2 pkt 9 u.p.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (z pewnymi wyjątkami) oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2006 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm., powoływanej dalej jako: "u.p.w."), który zawiera wyliczenie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, wskazując w pkt. 4 ziemne stawy rybne, organ uznał, że wnioskowana rozbudowa zbiornika retencyjnego nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Powyższe stanowisko podzielił Wojewoda Pomorski, który decyzją z dnia 23 sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że fakt kwalifikowania stawu jako budowli wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 7 maja 2001 r., sygn. akt II/Łd 418/00, w którym stwierdzono, że budowa zbiornika wodnego (stawu) jest budowlą, której realizacja bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jest tzw. samowolą budowlaną w świetle art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję złożył G.P., argumentując, że ziemny staw rybny jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, na wykonanie którego nie potrzeba pozwolenia budowlanego, a wystarczające jest zgłoszenie. Skarżący podkreślił, że przedsięwzięcie, które ma podjąć, będzie polegało na przeprowadzeniu robót budowlanych zmierzających do wykonania urządzenia melioracji szczegółowych w postaci ziemnego stawu rybnego niebędącego stawem hodowlanym i pełniącego jednocześnie funkcję retencyjną. Podniósł, że staw, który aktualnie istnieje, jest zarybiony. Tak więc okoliczność, że powiększenie stawu następuje w celach retencyjnych, nie pozbawia go cech ziemnego stawu rybnego, którego budowa objęta jest tylko zgłoszeniem. Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji nie ustosunkował się do jego stwierdzenia, że powiększony staw będzie ziemnym stawem rybnym o funkcji retencyjnej, przyjmując z góry fałszywe założenie, że na budowę każdego stawu potrzebne jest pozwolenie budowlane. W piśmie uzupełniającym skargę wskazał, że sama ustawa Prawo wodne przesądza o tym, iż funkcja biologiczna ziemnego stawu rybnego jest nierozerwalnie związana z funkcją retencyjną rozumianą jako polepszanie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy i ochrony przed zalewaniem.

Dodatkowo, przy piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2011 r., skarżący przedstawił nowe dowody, które pojawiły się dopiero po wniesieniu skargi,

tj.: decyzję Starosty Bytowskiego z dnia 3 października 2011 r. zmieniającą decyzję z dnia 14 kwietnia 2011 r. - pozwolenie wodnoprawne poprzez wykreślenie w pkt. 3.1. decyzji pkt. d, który zabraniał skarżącemu zarybiania powiększonego zbiornika, a także pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2011 r. będące odpowiedzią na zapytanie skarżącego w kwestii interpretacji przepisów

w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 778/11) oddalił skargę i w uzasadnieniu wskazał, że projektowany zbiornik wodny stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowlane, w tym budowę budowli, rozpocząć można po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły określono przepisami art. 29 – 30 ww. ustawy. Przy czym w art. 29 ust. 2 pkt 9 u.p.b. wskazano, że wykonywanie robót budowlanych, polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem: a) ziemnych stawów hodowlanych, b) urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. A zatem rozważenia wymagało, czy planowana inwestycja stanowi staw rybny – urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w. Sąd wskazał, że z okoliczności sprawy wynika, iż zgłoszona rozbudowa zbiornika retencyjnego nie stanowiła rozbudowy urządzenia melioracyjnego. Zauważył, że pozwolenie wodnoprawne wydano w oparciu o "Operat wodnoprawny do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na budowę stawu rekreacyjnego bez piętrzenia w miejscowości [...]". Wskazał przy tym, że według autorów operatu wodnoprawnego wykonanie zbiornika nie spowoduje zmian w stosunkach wodnych na gruntach sąsiedzkich. W ocenie Sądu zbiornik retencyjny stanowi urządzenie wodne, służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a charakter retencyjny planowanego zbiornika, nie przesądza, że zbiornik taki będzie spełniał także cel melioracyjny w rozumieniu art. 70 ust. 1 u.p.w. W pozwoleniu wodnoprawnym nie określono bowiem celów melioracyjnych, lecz podkreślono w pkt. 2.3 decyzji zakaz ingerencji przez planowane urządzenie w stosunki wodne wobec gruntów sąsiednich. Wobec powyższego Sąd uznał, że projektowane przez skarżącego przedsięwzięcie nie jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 u.p.b.. Tym samym brak było podstaw do odstąpienia od wyrażonej w art. 28 ust. 1 tej ustawy zasady prowadzenia robót budowlanych po uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę.

Wyrokiem z dnia 17 września 2013r., sygn. akt II OSK 931/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafną ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą przedmiotowy zbiornik wodny stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. ,a co za tym idzie, roboty budowlane, w tym budowę budowli, zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, rozpocząć można po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady przewidziano jednak wyjątki, które w sposób wyczerpujący wylicza art. 29 u.p.b., wskazując w art. 30, które z robót budowlanych, wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymagają jedynie uprzedniego zgłoszenia. Wobec twierdzeń skarżącego, że planowana inwestycja stanowi staw rybny - urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w., na wykonanie którego stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 9 u.p.b. nie jest wymagane pozwolenie na budowę, rozważenia wymagało, czy planowana inwestycja stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w. Przeprowadzona jednak w tym zakresie przez Sąd I instancji analiza i wyciągnięte na jej podstawie wnioski nie znajdują w pełni uzasadnienia w materiałach zgromadzonych aktach sprawy. Sąd ten powołując się bowiem na okoliczności sprawy oraz tytuł operatu wodnoprawnego, przy braku w aktach sprawy tego dokumentu, uznał, że zgłoszona rozbudowa zbiornika retencyjnego nie stanowiła rozbudowy urządzenia melioracyjnego, gdyż projektowany zbiornik wodny nie jest ziemnym stawem rybnym służącym celom melioracyjnym. Tak więc Sąd I instancji elementem swoich rozważań uczynił dokument, który nie został załączony ani do akt sądowych, ani do akt administracyjnych, a dokument ten stanowił istotny dowód w dokonanych ustaleniach. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z pozwolenia wodnoprawnego, wydanego na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c u.p.w., niewątpliwie wynika, że planowany zbiornik ma być zbiornikiem retencyjnym, gdyż ma pełnić funkcję tzw. małej retencji. Zbiornik retencyjny zawsze w większym lub mniejszym stopniu spełniać będzie pozytywną rolę zwiększającą zasoby wodne. Pobór wody do zbiornika następować ma z podsiąków, spływów powierzchniowych, a napełnianie zbiornika wodą ma następować sukcesywnie w trakcie wykonywania wykopu, aż do osiągnięcia poziomu wody podobnego do poziomu lustra wody gruntowej na przyległym terenie. Pełnienie zatem przez projektowany zbiornik wodny funkcji retencyjnej nie wyklucza spełniania przez ten zbiornik również funkcji melioracyjnej w rozumieniu art. 70 ust. 1 u.p.w. Sąd pierwszej instancji powinien zatem przeprowadzić pełną analizę materiału dowodowego, a dopiero po tym, dokonać stosownej oceny, czy planowana inwestycja stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w. i czy w związku z art. 29 ust. 2 pkt 9 u.p.b. wymaga ona pozwolenia na budowę.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu przytoczony został stan faktyczny i mające zastosowanie w sprawie przepisy. Sąd wskazał, że decyzją z dnia 21 stycznia 2011 r. Wójt Gminy Tuchomie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na powiększeniu powierzchni stawu z 8 do ok. 50 arów z przeznaczeniem na cele rekreacyjne na działce nr [...] położonej w [...], gmina [...]. W wymaganych uzgodnieniach (pkt 5 decyzji) wskazano, ze należy uzyskać pozwolenie wodnoprawne. W lutym 2011 r. został sporządzony operat wodnoprawny do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na rozbudowę retencyjnego zbiornika wodnego bez piętrzenia na ww. działce. W operacie tym wskazano, że przedmiotem opracowania jest rozbudowa istniejącego zbiornika wodnego dla celów retencyjnych poprzez pogłębienie i rozkopanie istniejącego zbiornika do określonej rzędnej, a projektowana inwestycja będzie pełnić funkcję tzw. małej retencji, polegającej na magazynowaniu wody pochodzącej z opadów atmosferycznych, co poprawi bilans wodny i ochronę walorów przyrodniczych krajobrazu. W operacie wskazano, że projektowane przedsięwzięcie będzie urządzeniem przechwytującym i retencjonującym nadmiar wód opadowych oraz wód naporowych ze skłonów oraz nie będzie związane z budową obiektów kubaturowych, mających wpływ na wartości estetyczne terenu. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2011 r. Starosta Bytowski orzekł o udzieleniu skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na rozbudowę zbiornika retencyjnego. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 9 ust. 1 pkt 19 c u.p.w., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów. W decyzji jako cel i zakres korzystania z wód wskazano rozbudowę zbiornika wodnego dla celów retencyjnych, poprzez powiększenie do powierzchni 50 arów. Określono także warunki wykonywania uprawnienia (pobór wody z podsiąków, spływów powierzchniowych, wypełnienie wodą zbiornika o pojemności 5640m3 i zakaz powodowania zmian stosunków wodnych na gruntach sąsiednich) oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska, w tym utrzymanie odpowiedniego lustra wody, prawidłową konserwację zbiornika, jego niezarybianie, niezwłoczne usuwanie uszkodzeń skarp zbiornika oraz wskazano, że zbiornik ma pełnić funkcję retencji wody. W uzasadnieniu decyzji powołano się na sporządzony w sprawie operat wodnoprawny ustalający sposób wykonania rozbudowy istniejącego już zbiornika i wskazano, że będzie on zwiększał zasoby wodne i wzbogacał walory przyrodnicze krajobrazu, nie powodując negatywnych oddziaływań na środowisko przyrodnicze. Podano też, że pozwolenie wodnoprawne wydano na podstawie operatu wodnoprawnego na budowę stawu rekreacyjnego bez piętrzenia.

Dokonując oceny czy planowana inwestycja stanowi urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, o którym mowa w art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w., Sąd I instancji uznał, że zgłoszenie inwestora o zamiarze rozbudowy zbiornika retencyjnego nie stanowiło wykonywania robót, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 u.p.b. Sąd ten zauważył, że art. 73 ust. 1 stanowiący o urządzeniach melioracji szczegółowych, a więc zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę, nie wymienia zbiorników retencyjnych jako urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Zbiorniki retencyjne co do zasady natomiast wymienione są w art. 71 stanowiącym o urządzeniach melioracji podstawowej. Literalna treść zgłoszenia "zamiar rozbudowy zbiornika retencyjnego" powoduje, że nie można tego urządzenia zakwalifikować jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Twierdzenie skarżącego, że przedmiotem zgłoszenia jest urządzenie melioracji wodnej szczegółowej w postaci ziemnego stawu rybnego, niebędącego stawem hodowlanym, pełniącego jednocześnie funkcję retencyjną, nie jest zasadne i nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Z przedłożonych dowodów wynika, że przedmiotem zarówno operatu wodnoprawnego, jak i decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, a następnie zgłoszenia był zbiornik wodny dla celów retencyjnych (jego powiększenie).

Odnosząc się do rozważań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2013 r. dotyczących możliwości pełnienia przez zbiornik retencyjny także funkcji melioracyjnej, Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie funkcja tzw. małej retencji, którą projektowany zbiornik zgodnie z przedłożonym operatem i pozwoleniem wodnoprawnym będzie spełniać, polega na zwiększaniu zasobów wodnych, lecz w okolicznościach niniejszej sprawy celem rozbudowy zbiornika jest cel rekreacyjny, wzbogacający walory przyrodnicze, a dodatkowo w operacie wodnoprawnym podkreślono walory krajobrazowe urządzenia (po realizacji projektu jawi się piękny wpisujący się w krajobraz zbiornik retencyjny w wyspą lęgową dla ptactwa wodnego). Realizacja przedsięwzięcia ma w rozpatrywanej sprawie spełniać funkcje rekreacyjne, nie ingerując negatywnie w środowisko przyrodnicze. Natomiast nie jest to urządzenie melioracji szczegółowej określone w art. 73 ust. 1 Prawa wodnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G.P., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 29 ust. 2 pkt 9 u.p.b. w zw. z art. 70 ust. 1, art. 73 ust. 1 pkt 4 względnie art. 73 ust. 2 pkt 1, art. 128 ust. 1, art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.w., polegającą na uznaniu, że staw retencyjny, którego dotyczy uzyskane przez skarżącego pozwolenie wodnoprawne z dnia 14 kwietnia 2011 r., zmienione decyzją z dnia 3 października 2011 r., nie jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej i do jego wykonania konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i bez jego właściwej oceny;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego opisanych w pkt 1;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.,

- art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego sprawy zebranego na etapie postępowania przed sądem.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, aby projektowany staw miał być stawem rekreacyjnym. Określenie "rekreacyjny" nie pojawia się ani razu w operacie, ani w pozwoleniu wodnoprawnym. Natomiast wzbogacenie walorów przyrodniczych krajobrazu jest efektem ubocznym realizacji celu, jakim jest retencja wody. Skarżący przytoczył treść operatu wodnoprawnego, podkreślając, że rozbudowa dotyczy zbiornika retencyjnego, którego celem jest zapobieganie skutkom suszy. Jednocześnie w operacie stwierdza się, że teren na którym ma być wykopany staw to łąki silnie nawodnione, wyłączone przez to od lat z produkcji. Projektowane przedsięwzięcie będzie urządzeniem przechwytującym i retencjonującym nadmiar wód opadowych oraz wód naporowych ze skłonów. Zdaniem skarżącego z powyższego jasno wynika, że projektowany staw ma stworzyć rodzaj niecki, do której będą spływać wody z otaczającej go łąki, przez co dojdzie do osuszenia się tej łąki i przywrócenia możliwości jej rolniczego wykorzystania. W ten sposób dojdzie do realizacji celu melioracyjnego poprzez przywrócenie zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienie uprawy łąki, co obecnie jest utrudnione, a miejscami niemożliwe ze względu na utrzymujące się silne nawodnienie. Skarżący kasacyjnie powtórzył za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że pełnienie funkcji retencyjnej nie wyklucza funkcji melioracyjnej. Podniósł, że w niniejszej sprawie w rzeczywistości poprzez ową retencję ma być realizowany cel melioracyjny, gdyż retencja stanowi jedną z form regulacji stosunków wodnych. Powtórzył, że deklarowany przez niego w zgłoszeniu z dnia 27 maja 2011 r. zamiar rozbudowy zbiornika retencyjnego mieści się w pojęciu ziemnego stawu rybnego, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w., który spełniać będzie funkcję melioracyjną opisaną w art. 70 ust. 1 u.p.w. Taki też cel powiększenia stawu został wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym, które wydano m.in. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c u.p.w.. Tym samym, w ocenie skarżącego, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, gdyż funkcja retencyjna stawu jest na gruncie niniejszej sprawy tożsama z funkcją melioracyjną, zaś staw retencyjny, na którego budowę skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne, jest tożsamy z pojęciem ziemnego stawu rybnego w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w., względnie jest tzw. agromelioracją, o której mowa w art. 73 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, do której odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących

podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2).

W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne, zarówno na naruszenie norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzuty kasacyjne o charakterze procesowym, ponieważ zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy sąd nie wyjaśni z jakiego powodu wydał konkretne orzeczenie Na gruncie tego zarzutu nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy prawnej orzeczenia oraz trafności rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 byłby skuteczny także wtedy, gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę instancyjną. Taka sytuacja niewątpliwie jednak nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Co prawda w końcowej części rozważań Sąd I instancji rzeczywiście użył sformułowania, że zbiornik pełnić ma funkcje rekreacyjne, co słusznie zauważył skarżący kasacyjnie, ale stwierdzenie to ( w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieznajdujące uzasadnienia w materiale dowodowym) pozostawało bez wpływu na ocenę zarówno treści rozstrzygnięcia Sądu I instancji, jak i całości pozostałych rozważań zawartych w uzasadnieniu, a odnoszących się do zbiornika retencyjnego i stawu rybnego. Być może taka ocena planowanej rozbudowy wynikała ze znajdującej się w aktach sprawy pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21 stycznia 2011 r. nr 27/2010, z której wynikało, że "projektowane jest powiększenie powierzchni stawu z 8 do ok. 50 arów z przeznaczeniem na cele rekreacyjne" oraz z najprawdopodobniej omyłkowego określenia na str. 3 operatu wodnoprawnego, że opis techniczny dotyczy rozbudowy zbiornika rekreacyjnego, choć sam operat z całą pewnością dotyczy rozbudowy retencyjnego zbiornika wodnego. Również w końcowej części uzasadnienia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego znajduje się zapis dotyczący budowy stawu rekreacyjnego. Jednakże z treści zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola dotyczyła decyzji Wojewody Pomorskiego utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru rozbudowy zbiornika retencyjnego, a nie rekreacyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonych decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił przepis art. 151 p.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia art. 141§ 4 p.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony i wynikający jedynie z braku akceptacji przez autora skargi kasacyjnej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i jego motywów, przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wiążący się z naruszeniem przepisów prawa materialnego, oceniony zostanie w dalszej części uzasadnienia.

Natomiast zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż w ocenie autora skargi kasacyjnej organy administracji publicznej naruszyły art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, także nie może być uznany za uzasadniony. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy mimo stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów postępowania, Sąd ten nie zastosował się do dyspozycji tego przepisu i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny uprawniały organy do załatwienia sprawy i pozwalały na sądowoadministracyjną kontrolę wydanych decyzji. W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd ten nie stwierdził takich naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego skargę oddalił. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, jaki wpływ na wydane w toku postępowania decyzje organów administracji publicznej miały wskazywane przez niego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a przede wszystkim, czy był to wpływ istotny dla wyniku sprawy. Sformułowane zarzuty nie dotyczyły faktycznych uchybień proceduralnych, a jedynie odmiennej, niż oczekiwał tego skarżący kasacyjnie, kwalifikacji planowanych robót budowlanych.

Zaskarżony wyrok nie narusza także art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy rozważył zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonał jego oceny, odnosząc się także do okoliczności podniesionych w skardze. Ocenie tej z całą pewnością nie można zarzucić ani dowolności, ani sprzeczności z materiałem dowodowym sprawy, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej. Prawdopodobne przyczyny użycia przez Sąd I instancji określenia "rekreacyjny" dla planowanej inwestycji (na co powołuje się skarżący kasacyjnie uzasadniając ten zarzut), omówione zostały w rozważaniach odnoszących się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania okazały się niezasadne, należy przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię przepisów art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 70 ust.1, art. 73 ust. 1 pkt 4 względnie art. 73 ust. 2 pkt 1 , art. 128 ust.1 art.132 ust. 2 pkt 2 lit a Prawa wodnego poprzez uznanie, że staw retencyjny, którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne nie jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej i do jego wykonania konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przechodząc do oceny tego zarzutu na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne zbiorniki wodne zaliczone zostały do urządzeń melioracji wodnych podstawowych – jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1, a w myśl art. 73 ust.1 pkt 4 tej ustawy, ziemne stawy rybne zaliczone zostały do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych – również pod warunkiem, że służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 ustawy. Przy czym art. 70 ust.1 stanowi, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami.

Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem:

a) ziemnych stawów hodowlanych,

b) urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin.

Z zestawienia tych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że wykonywanie urządzeń melioracji podstawowych i szczegółowych (poza dwoma przypadkami opisanymi w przywołanym wyżej art. 29 ust. 2 pkt 9 u.p.b.) wymagać będzie pozwolenia na budowę. Jednakże pozwolenia takiego wymagać będzie również wykonywanie tych urządzeń melioracji szczegółowych, które wymienione są w art. 29 ust. 2 pkt 9 u.p.b., jeżeli nie będą spełniać celów opisanych w art. 70 ust.1 ustawy Prawo wodne, tj. celów melioracyjnych.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było w przedmiocie rozbudowy zbiornika retencyjnego, tego też dotyczył operat i pozwolenie wodnoprawne. Ale nawet gdyby przyjąć, jak tego chce skarżący kasacyjnie, że w planowanej przez niego rozbudowie doszło do połączenia funkcji ziemnego stawu rybnego i zbiornika retencyjnego, to i tak dla możliwości rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę, koniecznym jest spełnienie przez ziemny staw rybny przesłanek opisanych w art. 70 ust.1 Prawa wodnego. W rozpatrywanym przypadku nie miało to jednak miejsca. Ani bowiem pozwolenie wodnoprawne , ani operat wodnoprawny nie wskazują na cel melioracyjny planowanej rozbudowy. Zgodzić się należy z przywołanym w skardze kasacyjnej poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzednio orzekającego w niniejszej sprawie, że pełnienie przez projektowany zbiornik funkcji retencyjnej nie wyklucza spełnienia przez ten zbiornik również funkcji melioracyjnej w rozumieniu art. 70 ust. 1 u.p.w., ale tę właśnie funkcję należało wykazać w toku postępowania. Taki wniosek należy również wyprowadzić z treści znajdującego się w aktach pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2011 r. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby planowana rozbudowa miała spełniać cele opisane w art. 70 ust.1. u.p.w. W operacie wodnoprawnym stwierdzono, że projektowany do rozbudowy zbiornik będzie pełnił funkcję tzw. małej retencji polegającej na magazynowaniu wody pochodzącej z opadów atmosferycznych, co poprawi bilans wodny i ochronę walorów przyrodniczych krajobrazu. Opisując lokalizację inwestycji autorzy operatu wskazali, że rozbudowa zbiornika odbędzie się kosztem sąsiadujących bezpośrednio ze zbiornikiem łąk, stanowiących grunt pochodzenia organicznego. Łąki ze względu na torfowe podłoże osiadły, ulegając zabagnieniu, nawet w okresie suszy są silnie nawodnione. Śladowe rowy odwadniające znajdują się w stanie zanikowym, przez co łąki wyłączone są od lat z produkcji. Poprzez ich degradację nie przedstawiają żadnej wartości rolniczej. W dalszej części operatu nakazano inwestorowi zwrócenie uwagi podczas robót budowlanych, aby nie zasypywać śladowych istniejących za zbiornikiem rowów odwadniających, które po odbudowaniu w przyszłości będą mogły odwadniać przylegające do zbiornika użytki rolne. Napełnianie zbiornika następować będzie poprzez wodę gruntową, która od razu pojawi się w wykopie oraz wodę z opadów atmosferycznych. Wypełnianie zbiornika (...) może nastąpić tylko do rzędnej lustra wody na łąkach przylegających do zbiornika, co nie będzie miało żadnych ujemnych skutków i nie spowoduje zmian w stosunkach wodnych na działkach sąsiednich. Projektowane przedsięwzięcie będzie urządzeniem przechwytującym i retencjonującym nadmiar wód opadowych oraz wód naporowych ze skłonów i nie wpłynie negatywnie na stan środowiska naturalnego, w tym szczególnie na wody powierzchniowe i podziemne terenu objętego tym przedsięwzięciem oraz terenów do nich przyległych. Pełnić będzie funkcję magazynowania wody w celach retencyjnych.

W decyzji Starosty Bytowskiego z dnia 14 kwietnia 2011r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, zmienionej następnie decyzją z dnia 3 października 2011 r., wskazano, że celem korzystania z wód jest rozbudowa zbiornika wodnego dla celów retencyjnych, poprzez powiększenie jego powierzchni, pobór wody do zbiornika następować będzie z podsiąków i spływów powierzchniowych, a użytkowanie zbiornika nie może powodować zmian stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. W uzasadnieniu organ wskazał, że projektowany zbiornik pełnić będzie funkcję tzw. małej retencji, zwiększając zasoby wodne i nie powodując zmian w stosunkach wodnych na gruntach sąsiednich.

Zestawiając informacje zawarte w dwóch powołanych wyżej dokumentach, nie może budzić wątpliwości, że nie przewidują one, aby planowana rozbudowa zbiornika (ziemnego stawu rybnego) powodowała regulację stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronę użytków rolnych przed powodziami (art. 70 ust. 1 u.p.w.). Wręcz przeciwnie, do poprawy warunków glebowych gruntów przyległych może ewentualnie dojść w przyszłości, po odbudowie rowów odwadniających, a nie na skutek rozbudowy zbiornika, która to rozbudowa pozostaje bez wpływu na istniejące stosunki wodne na gruntach sąsiednich.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej projektowana inwestycja nie może być zakwalifikowana jako agromelioracje, do których z mocy art. 73 ust. 2 pkt 1u.p.w. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Zgodnie z definicją encyklopedyczną agromelioracje (melioracje agrotechniczne) to zabiegi, głównie uprawowe, o długotrwałym ( zwykle kilkuletnim) działaniu mające na celu polepszenie właściwości fizycznych, chemicznych i biologicznych oraz stosunków powietrzno – wodnych, cieplnych i pokarmowych w glebach wadliwych. Do agromelioracji zalicza się szereg czynności agrotechnicznych wykonywanych na gruncie ( szczegółowy opis tych czynności w: "Nowa Encyklopedia Powszechna PWN" t.1, str. 61, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1998 lub w "Nowa encyklopedia powszechna a – z", Wydawnictwo Zielona Sowa, Kraków 2003 ), ale żadna z nich nie polega na rozbudowie zbiornika wodnego.

W związku z powyższym prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że projektowana rozbudowa nie może odbywać się w oparciu o dokonane zgłoszenie, ale niezbędnym jest uzyskanie pozwolenia na budowę Pogląd ten zaakceptował Sąd I instancji oddalając skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela. Tym samym, skoro nietrafne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego, nie było także podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Przedstawiona powyżej argumentacja wskazuje, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie maja usprawiedliwionych podstaw, a sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona przez Sąd I instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.