Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1693/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 417
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: 1§ 2
article: art. 93, 98, 99.
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Op 77/13 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J.W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Op 77/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie podziału nieruchomości: (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]; (2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; (3) zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2010 r. J.W. zwrócił się do Wójta Gminy Skarbimierz o wydanie opinii, czy wstępny projekt podziału będącej jego własnością działki nr [...], k.m. 1, położonej w Z., jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wójt Gminy Skarbimierz pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...], uznając go za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr XXIV/167/2005 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 28 stycznia 2005 r.

Następnie J.W. pismem z dnia 20 września 2010 r. wniósł o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], wskazując, że celem podziału jest wydzielenie działek nr [...]/1, nr [...]/2, nr [...]/3, nr [...]/4 i nr [...]/5 pod budownictwo mieszkaniowe oraz działek nr [...]/7 i nr [...]/8 pod poszerzenie dróg gminnych znajdujących się na działkach nr [...]/1 i nr [...]/3. Także w tym wniosku podał informację o sposobie zapewnienia dostępu do dróg gminnych.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Wójt Gminy Skarbimierz wydał decyzję z dnia [...] września 2010 r., nr [...], którą zatwierdził podział opisanej wyżej nieruchomości na działki: nr [...]/1 o pow. 0,1099 ha, nr [...]/2 o pow. 0,0900 ha, nr [...]/3 o pow. 0,1094 ha, nr [...]/4 o pow. 0,1093 ha, nr [...]/5 o pow. 0,1100 ha, nr [...]/6 o pow. 0,5753 ha, nr [...]/7 o pow. 0,0066 ha i nr [...]/8 o pow. 0,0089 ha, który to podział został przedstawiony na załączonej do decyzji mapie projektu podziału działki. Jednocześnie organ stwierdził, iż na działce nr [...]/6 należy ustanowić służebność drogi koniecznej o szerokości 6 m dla działek nr [...]/1, nr [...]/2, nr [...]/3, nr [...]/4 i nr [...]/5, oraz że według planu miejscowego działki nr [...]/1 do 5 leżą w kompleksie terenów oznaczonych symbolem MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), działka nr [...]/6 leży częściowo w kompleksie terenów oznaczonych symbolem MN, a częściowo w kompleksie terenów oznaczonych symbolem KDD (tereny dróg publicznych - ulice dojazdowe), zaś działki nr [...]/7 i nr [...]/8 leżą w kompleksie terenów oznaczonych symbolem KDD. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że z mocy art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) działki nr [...]/7 i nr [...]/8 przechodzą na własność Gminy Skarbimierz z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym na warunkach określonych ustawą. Powołał się też na art. 96 ust. 4 u.g.n. wyjaśniając, że decyzja stanowi podstawę do "utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych znakami granicznymi".

W dniu 18 lutego 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wpłynął sprzeciw Prokuratora Rejonowego w Brzegu z żądaniem stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia 24 września 2010 r., a także kolejnej decyzji Wójta z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie podziału działki nr [...]/6, jako wydanych z rażącym naruszeniem przepisów uchwały Nr XXIV/167/2005 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 28 stycznia 2005 r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], stwierdziło, że objęta kontrolą decyzja Wójta została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ odnotował, że działki o numerach [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/4 i [...]/5, powstałe na skutek podziału, nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zatem w myśl art. 99 u.g.n. decyzja podziałowa winna być wydana pod warunkiem zobowiązującym właściciela dzielonej nieruchomości do tego, by przy zbywaniu nowo wydzielonych działek zostały ustanowione odpowiednie służebności lub nastąpiła sprzedaż udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Natomiast zawarcie w sentencji decyzji obowiązku ustanowienia na działce nr [...]/6 służebności drogi koniecznej dla ww. działek oznacza, że pominięta została alternatywna możliwość sprzedaży udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Nadto Wójt Gminy Skarbimierz nie odniósł tego warunku do sytuacji przyszłej, obejmującej zbycie działek, lecz określił jego spełnienie jako jeden z obowiązków koniecznych do wykonania w następstwie wydania decyzji, co stanowi rażące naruszenie art. 99 u.g.n., a także czyni decyzję niewykonalną w tym zakresie, gdyż ustanowienie służebności w stosunku do wydzielonych działek staje się możliwe dopiero po ich zbyciu. Również określenie działki, na jakiej należy ustanowić służebność drogi koniecznej, rażąco narusza prawo, ponieważ służebność może zostać ustanowiona tylko wolą zainteresowanych stron w drodze umowy lub na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Ponadto Kolegium stwierdziło, że oceniana decyzja rażąco narusza art. 93 ust. 1 zd. pierwsze i ust. 2 u.g.n., bo zatwierdza podział, który nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organ argumentował, że Wójt zaaprobował takie granice działki nr [...]/6, które nie uwzględniają wydzielenia na jej terenie drogi przewidzianej w planie, natomiast obszar wyznaczony pod służebność nie pokrywa się z tą drogą. Zdaniem Kolegium, wnioskodawca nie podał, w jaki sposób zamierza zagospodarować działkę nr [...]/6, zaś organ nie wezwał go w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia wniosku. Końcowo organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji i zwrócił uwagę na fakt złożenia przez stronę dwóch odrębnych podań, tj. o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości oraz o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału, podczas gdy postanowienie opiniujące jest częścią postępowania o podział, zatem w celu ustalenia rzeczywistej woli strony należało już na etapie otrzymania pierwszego wniosku wyjaśnić, czy domaga się ona wydania decyzji podziałowej. Dalej, uzasadniając konieczność orzeczenia o podjęciu ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2010 r. z naruszeniem prawa, Kolegium wywodziło, że z uwagi na zbycie przez J.W. działki nr [...]/1 na rzecz E.B. i Z.B., a działki nr [...]/4 i nr [...]/5 – na rzecz J. i Z.B., decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności.

Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem, J.W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzucił, że Kolegium poświadczyło nieprawdę, przyjmując - za sugestią Prokuratury - ustalenia niezgodne ze stanem faktycznym. Argumentował, że działania Prokuratury zainicjował działający we własnym interesie syn prokuratora, który chce uzyskać dostęp do drogi, podczas gdy dostęp ten ma zapewniony poprzez ustalenie innej służebności drogowej na sąsiedniej działce. Nadto nie był on stroną postępowania, zaś ustalenia planu miejscowego odnośnie przewidzianej w planie drogi nie dotyczą jego działki. J.W. zarzucił również, że Kolegium nie odróżnia służebności drogowej od drogi wewnętrznej, której nie można było wydzielić. Argumentował ponadto, że linie podziału wewnętrznego na rysunku planu są tylko proponowane i mogą być korygowane odpowiednio do potrzeb. Wskazał, że w planie istnieją zapisy, wedle których część rysunkowa planu będzie stosowana przy scaleniu działek różnych właścicieli. W jego przekonaniu, Wójt w swojej decyzji jedynie stwierdza, że należy ustanowić służebność drogową, a służebność taka została zapisana w aktach notarialnych przy sprzedaży działek.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu zwrócono uwagę na istotę i nadzwyczajny charakter prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przedstawiając sposób rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, skutkującej sankcją nieważności, i zaznaczono, że w przypadku gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.). Kolegium odnotowało także, że złożenie przez prokuratora wniosku obliguje organ do wszczęcia postępowania z urzędu.

Dokumentacja znajdująca się w aktach nie pozwala na ocenę, czy projekt podziału realizuje przeznaczenie terenu określone w planie, bowiem wnioskodawca nie określił, jaką funkcję ma spełniać projektowana działka nr [...]/6. Według załącznika nr 16 (rysunek planu dla wsi Żłobizna) do uchwały Nr XXIV/167/2005 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 28 stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego Gminę Skarbimierz (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 30, poz. 818, z późn. zm.) wspomniana działka leży na obszarze o symbolach MN i KDD. Jak wynika z § 3 ust. 1 uchwały, symbole te oznaczają odpowiednio tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (pkt 1) oraz tereny dróg publicznych – ulice dojazdowe (pkt 41). Uchwała w odniesieniu do symbolu KDD precyzuje, że chodzi o drogi i ulice w ciągach dróg i ulic gminnych klasy dojazdowej (§ 5 ust. 1 pkt 5).

Następnie, Kolegium wskazało m.in. na treść art. 93 ust. 1 i 3 u.g.n., stosownie do którego podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w sytuacji, gdy projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej, za który uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Odwołało się również do brzmienia art. 99 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione, oraz podało, że za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Ponadto w decyzji przywołano treść § 13 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, stanowiącego o obowiązku zamieszczenia w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości warunku, o którym mowa w art. 99, w przypadku konieczności ustanowienia służebności drogowych, o których mowa w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W oparciu o te regulacje Kolegium wywiodło, że rozstrzygnięcie przewidziane art. 99 u.g.n. i § 13 rozporządzenia ma charakter obligatoryjny i służy ochronie interesu prawnego nabywcy wydzielonej nieruchomości. Obowiązek ustanowienia służebności odnosi się wyłącznie do przyszłego, ewentualnego zbycia własności wydzielonych działek, czego nie uwzględnia sentencja badanej decyzji. Brak orzeczenia w powyższym zakresie stanowi – zdaniem Kolegium – rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W decyzji podniesiono również, że wskazanie przez Wójta działki obciążonej służebnością nastąpiło bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.), ponieważ ustawodawca nie upoważnił organów administracyjnych do decydowania, jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa. Służebność może zostać ustanowiona wyłącznie wolą zainteresowanych stron w drodze czynności cywilnoprawnej (umowy), bądź też na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, na zasadach określonych przepisami art. 285 i nast. k.c.

Organ nie dopatrzył się wystąpienia w analizowanej sprawie innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., i tylko dodatkowo zauważył, że na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji zatwierdzającej podział, nie zaznaczono – w odpowiednim kolorze – wszystkich granic projektowanych do wydzielenia działek, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości.

Podsumowując, organ zgodził się z wyrażonym w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. stanowiskiem co do tego, że decyzja Wójta – mimo swej wadliwości – nie może być usunięta z obrotu prawnego, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jak wyjaśnił, do nieodwracalnych skutków prawnych zalicza się zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Odnotował też, że kwestionowana decyzja podziałowa pozostaje w obrocie prawnym, zaś rozstrzygnięcie Kolegium daje stronom podstawę do ewentualnego wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym (art. 417 § 2 k.c.).

W skardze na powyższą decyzję J.W. nie zgodził się z podjętymi w sprawie rozstrzygnięciami i wskazał, że organ uznał, że decyzja podziałowa Wójta Gminy Skarbimierz została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, zaś w sentencji stwierdzono wydanie jej z naruszeniem prawa. W jego przekonaniu, zaskarżona decyzja otwiera pole do roszczeń odszkodowawczych nowym stronom. W związku z tym wniósł o uchylenie obu wydanych przez Kolegium decyzji, jako naruszających jego interes prawny. W uzasadnieniu skargi argumentował, że sporna decyzja Wójta jest zgodna z jego interesem i obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Wójt prawidłowo określił, że dla nowo wydzielonych działek należy ustalić służebność drogową i takie służebności zostały ustanowione w aktach notarialnych. W decyzji podziałowej dotyczącej działki nr [...]/6 została wydzielona droga uwzględniająca służebność drogową, dla działek wykupionych. Zdaniem skarżącego, działania Prokuratury i Kolegium nie honorują wyroku WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 303/12, a ponadto naruszają zasadę praworządności, bo zmierzają do zabezpieczenia roszczeń M. S., syna prokuratora, który na drodze sądowej chce ustanowić na jego nieruchomości drogę konieczną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie. Za niezrozumiałe uznało obawy skarżącego o skutki orzeczenia Kolegium, zważywszy że nie ponosi on odpowiedzialności za ewentualne szkody wyrządzone przez wydanie niezgodnej z prawem decyzji.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., II SA/Op 77/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że choć skarga okazała się zasadna, to nie ze wszystkimi jej zarzutami można się zgodzić.

W toczącym się w 2010 r. postępowaniu administracyjnym o podział nieruchomości za stronę uznano wnioskodawcę, czyli J.W. W wyniku zatwierdzenia podziału działki nr [...] położonej w Z. powstało osiem nowych działek, przy czym dwie z nich, o numerach [...]/7 i [...]/8, zostały przeznaczone na poszerzenie istniejących dróg gminnych, zatem – stosownie do art. 98 u.g.n. – przeszły z mocy prawa na własność Gminy (z dniem, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna), co potwierdza również dołączony do akt wypis z rejestru gruntów. Postępowanie administracyjne dotyczące zatwierdzenia podziału nieruchomości, co do zasady, dotyczy interesu prawnego wnioskującego o takie zatwierdzenie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Tak więc właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości składający wniosek o podział jest stroną postępowania podziałowego. Za stronę takiego postępowania należy uznać także gminę, gdy podział nieruchomości wiąże się z wydzieleniem działki pod drogę gminną lub jej poszerzenie. Krąg osób posiadających interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji podziałowej, w stosunku do postępowania zwykłego, może zostać poszerzony z uwagi na zaistniałe zdarzenia prawne. Trafnie Kolegium dostrzegło potrzebę uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym innych niż tylko J.W. podmiotów, przyznając status strony nabywcom trzech nowo wydzielonych działek. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w sposób nieuprawniony pominęło natomiast fakt dysponowania przez Gminę Skarbimierz tytułem własności do kolejnych dwóch działek gruntu, które – podobnie jak poprzednie – zostały utworzone na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Wójta Gminy Skarbimierz. Wedle art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, zatem słusznie podnosił skarżący na rozprawie, że Gmina Skarbimierz, jako że posiada status osoby prawnej, a nie jest tylko podmiotem realizującym poprzez swe organy uprawnienia władcze w wykonywaniu zadań publicznych, powinna brać udział w postępowaniu, którego skutki mogą dotyczyć jej praw właścicielskich, a także praw majątkowych, gdy zważyć, że na Gminie spoczywa obowiązek odszkodowawczy. To art. 98 u.g.n. stanowi przepis materialnoprawny, na którym oparty jest interes prawny Gminy Skarbimierz do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu. Pozbawienie Gminy przysługujących uprawnień procesowych należy oceniać w kontekście art. 10 § 1 k.p.a., który formułuje jedną z generalnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej dwa rodzaje obowiązków, jeden – polegający na zapewnieniu stronie udziału w każdym stadium postępowania i drugi – polegający na umożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym związany jest wynikający z przepisu art. 109 § 1 k.p.a. obowiązek organu doręczenia decyzji na piśmie wszystkim stronom postępowania.

Podsumowując ten fragment wywodów Sąd Wojewódzki stwierdził, że wykazane powyżej naruszenie przez Kolegium przepisu art. 10 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., który obliguje Sąd do uchylenia kontrolowanych decyzji w każdym wypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bez względu na to, czy w istocie miało ono lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Już tylko z tego powodu należało uchylić wydane przez Kolegium decyzje, niemniej jednak przedstawiona w nich argumentacja dotycząca wystąpienia przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest w części wadliwa, zaś w pozostałej części przedwczesna.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję własną, którą stwierdzono nieważność decyzji podziałowej Wójta Gminy Skarbimierz z dnia 24 września 2010 r., choć o takim rozstrzygnięciu zadecydowały częściowo inne powody niż wskazane w orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. W zaskarżonej decyzji nie powtórzono prezentowanego wcześniej przez organ stanowiska, zgodnie z którym badana decyzja Wójta Gminy Skarbimierz rażąco narusza art. 93 ust. 1 zd. pierwsze i ust. 2 u.g.n., bo zatwierdza podział, który nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie to dotyczyło działki nr [...]/6. Także w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko to było błędne. W szczególności nie sposób zgodzić się z wywodami, że już na etapie dokonywania wnioskowanego przez stronę w 2010 r. podziału konieczne było wydzielenie na nowo powstałej działce nr [...]/6 drogi, przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trudno nawet polemizować z takim stanowiskiem, bowiem organ nie wskazał, z jakiego przepisu miałby wynikać taki obowiązek, a Sąd - działając z urzędu - takiego przepisu również nie znajduje. Ponadto Kolegium nie wzięło pod uwagę tego, że przedmiotowa działka mogła podlegać dalszym podziałom, w innym postępowaniu podziałowym, co istotnie miało miejsce. Zarzucając, że Wójt zaaprobował takie granice działki nr [...]/6, które nie uwzględniają wydzielenia na jej terenie drogi, natomiast obszar wyznaczony pod służebność nie pokrywa się z tą drogą, i dopatrując się w tym niezgodności z planem miejscowym, Kolegium nie zbadało wszystkich zapisów planu miejscowego, w tym treści uchwał zmieniających plan. Przeprowadzenie dogłębnej analizy zapisów całej uchwały było tym bardziej konieczne, że składając środki zaskarżenia strona - odwołując się do postanowień planu - podnosiła kwestię przedstawienia na rysunku planu tylko proponowanych linii podziału wewnętrznego oraz możliwość ich korygowania odpowiednio do potrzeb. Wskazywała także, że w planie istnieją zapisy, wedle których część rysunkowa planu będzie stosowana przy scaleniu działek różnych właścicieli. Już tylko ubocznie zaznaczyć trzeba, że uzasadnienia dla przedstawionego stanowiska organu nie sposób wyinterpretować ze wskazanego w decyzji art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. Stosownie do tej regulacji, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, przy czym owa zgodność dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Przytoczony przepis określa zatem jedno z kryteriów dopuszczalności podziału nieruchomości, tak więc dla zakwestionowania dopuszczalności wnioskowanego przez stronę podziału należało wykazać jego niezgodność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, czego nie uczyniono. Z mapy zatwierdzonego projektu podziału nieruchomości oznaczonej numerem [...] wynika m.in., że działki gruntu o funkcji budowlanej znajdują się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Skarbimierz (uchwała Rady Gminy Skarbimierz Nr XXIV/167/2005 z dnia 28 stycznia 2005 r., zmieniona kolejnymi uchwałami) na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol MN planu), działki przeznaczone na poszerzenie dróg gminnych leżą w kompleksie terenów oznaczonych symbolem KDD (drogi i ulice w ciągach dróg i ulic gminnych klasy dojazdowej), a działka nr [...]/6 leży na terenie oznaczonym w planie symbolami MN i KDD, czyli nie można zasadnie twierdzić, że cel utworzenia ww. działek, określony we wniosku przez stronę, nie jest zgodny z planem. Ponadto sporna działka gruntu o numerze [...]/6 ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Istotnie, w planie miejscowym przewidziano na niej drogę, jednak kształt i wielkość tej działki pozwala na jej racjonalne zagospodarowanie, w tym także na realizację w przyszłości drogi dojazdowej w ukazanym na planie miejscu. Co ważne, na tę ocenę - w postępowaniu podziałowym dotyczącym nieruchomości nr [...] - nie mogła mieć natomiast wpływu okoliczność dalszego podziału działki nr [...]/6, gdyż badanie prawidłowości kolejnego postępowania podziałowego, zakończonego decyzją Wójta z dnia [...] stycznia 2011 r. wychodzi poza granice obecnie rozpoznawanej sprawy.

Także zarzut naruszenia ogólnych przepisów procesowych dotyczących powinności wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), jako że pozbawiony jest praktycznie jakiejkolwiek argumentacji mającej świadczyć o wystąpieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa, został postawiony przez Kolegium co najmniej przedwcześnie.

Ponadto za błędny Sąd I instancji uznał kolejny zarzut Kolegium, dotyczący wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zgodził się poglądem Kolegium, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości dotyczyła m.in. działek gruntu, które nie posiadały dostępu do drogi publicznej, więc w jej treści winna znaleźć się klauzula o zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału pod warunkiem zapewnienia im takiego dostępu. Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Z kolei, z art. 99 u.g.n. wyraźnie wynika, że w sytuacji, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. W rozważanej sytuacji, konieczność zamieszczenia warunku, o którym mowa w przytoczonym ostatnio przepisie potwierdza dodatkowo § 13 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. W oparciu o te regulacje trafnie wywodziło Kolegium, posiłkując się orzecznictwem sądowym, że organ właściwy w sprawie o podział, orzekając o warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej, nie może jednocześnie decydować o sposobie, w jaki wnioskujący o podział ma zapewnić ten dostęp, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. I tak, za wadliwe należy uznać wskazanie przez Wójta Gminy Skarbimierz nieruchomości, jakie ma obciążać służebność drogowa, gdyż służebność ta ustanawiana jest wyłącznie wolą zainteresowanych stron w drodze czynności cywilnoprawnej, jaką jest zawarcie umowy o stosownej treści, lub na podstawie orzeczenia sądu powszechnego. Orzeczenie w tym zakresie, zawarte w decyzji podziałowej, winno ograniczyć się zatem do określenia warunku, że przy zbywaniu nowo wydzielonych działek, a więc w przyszłości, służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., zostaną ustanowione. Tak sformułowanego warunku zabrakło w weryfikowanej przez Kolegium decyzji. W konsekwencji uznać trzeba, wbrew stanowisku skarżącego, że orzeczenie zawarte w decyzji Wójta o treści: "Na działce nr [...]/6 należy ustanowić służebność drogi koniecznej o szerokości 6,00 m dla działek nr [...]/1, nr [...]/2, nr [...]/3, nr [...]/4, nr [...]/5", jest niewątpliwie nieprawidłowe, jednak zdaniem Sądu, nie zostało podjęte bez podstawy prawnej, jak przyjęło Kolegium w zaskarżonej decyzji. Zauważenia bowiem wymaga, że z sytuacją wystąpienia tej kwalifikowanej wady prawnej decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy: a) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa, b) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia prawa lub obowiązków w drodze decyzji, c) brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (tak: J. Borkowski, op. cit., s. 631). Tymczasem w analizowanym przypadku – jak wskazano wcześniej – istnieje norma prawa materialnego, czyli "podstawa prawna" do podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia omawianego warunku, i to w formie decyzji. Co więcej, jest to konieczny element decyzji podziałowej, bowiem poza informacyjnym charakterem dla nabywców i notariusza, warunek ten pełni również inną rolę, bo służy realizacji ustawowego wymogu zapewnienia dostępu do drogi publicznej działkom pozbawionym takiego dostępu, a ponadto chroni interes prawny nabywcy wydzielonej nieruchomości. Natomiast inną rzeczą jest, czy komentowany warunek został prawidłowo sformułowany, a więc, czy jego treść jest kompletna i czy zawiera tylko "potrzebne" treści. Z całą pewnością rozważany przypadek nie dotyczy sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu administracji (ustalenie warunku) podjęte zostało w sferze regulowanej przepisami prawa cywilnego, co uzasadniałoby pogląd o jego wydaniu bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.). Ujawnienie nieprawidłowości we wskazanym przez Kolegium zakresie – obejmującym także brak wskazania w sentencji decyzji podziałowej, że obowiązek ustanowienia służebności odnosi się wyłącznie do przyszłego, ewentualnego zbycia własności wydzielonych działek gruntu – powoduje potrzebę zbadania ich wagi oraz ciężaru gatunkowego, czyli przeprowadzenia oceny pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Z kolei, na tę ocenę będzie miało wpływ stanowisko organu (przedstawione w rozstrzygnięciu, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.) co do "oczywistego" charakteru popełnionego naruszenia, oraz analiza skutków, jakie wywołała decyzja podziałowa (czy są one niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności), przy czym w tej ostatniej kwestii Kolegium zwróci uwagę m.in. na istotę decyzji podziałowej, sprowadzającą się przede wszystkim do weryfikacji dopuszczalności wydzielenia działek; uwzględni okoliczność wskazania w rozstrzygnięciu działki należącej do skarżącego, a nie np. do innego właściciela, na której – wedle organu i zgodnie z sugestią wnioskodawcy – ma być ustanowiona służebność drogowa; oraz rozważy (po wcześniejszym sprawdzeniu) sygnalizowaną przez skarżącego okoliczność zrealizowania zobowiązania płynącego z decyzji zatwierdzającej podział i ustanowienia przez niego służebności drogowej przy sprzedaży nowo wydzielonych działek budowlanych, czyli spełnienia ustawowego wymogu, o jakim mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n. W sferze oceny skutków popełnionego naruszenia pozostaje w końcu i to, że w dacie orzekania przez Kolegium, ale również w dacie zbycia niektórych działek osobom trzecim, działka nr [...]/6 uległa już dalszemu podziałowi, zatem wskazanie jej przez Wójta Gminy Skarbimierz, jako działki na której należy ustanowić służebność drogi koniecznej może nie mieć większego znaczenia.

Z ostatnio poczynionych wywodów wynika, że Kolegium błędnie uznało, że badana decyzja podziałowa zawiera rozstrzygnięcie podjęte bez podstawy prawnej. Ponadto nie wykazało, by decyzja Wójta obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji Sąd stwierdził, że Kolegium naruszyło – oprócz art. 107 § 3 k.p.a. – stanowiący podstawę prawną obu wydanych decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po myśli którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Popełnione przez Kolegium naruszenia prawa procesowego niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uchylił podjęte w sprawie decyzje Kolegium, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 maja 2013 r., II SA/Op 77/13, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci art. 98 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że za stronę postępowania dotyczącego zatwierdzenia podziału nieruchomości prowadzonego na wniosek jej właściciela należy uznać gminę, gdy podział nieruchomości wiąże się z wydzieleniem działki pod drogę gminną lub jej poszerzenie, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., przez niesłuszne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu, podczas gdy – w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy – Kolegium, wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w sposób uprawniony przyjęło, że Gmina Skarbimierz nie jest stroną postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia podziału nieruchomości (również prowadzonego w trybach nadzwyczajnych); stanowiska tego nie zmienia fakt, że Gmina na mocy art. 98 u.g.n. stała się właścicielem powstałych w wyniku podziału działek przeznaczonych na poszerzenie istniejących dróg gminnych.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, oraz związanie organu administracyjnego nietrafnymi zaleceniami, podczas gdy – w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy – wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu – przyjęcie wystąpienia w sprawie przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest wadliwe ani przedwczesne, a Kolegium nie dopuściło się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie powinności wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie decyzji tego organu, zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja ta została oparta na niepełnej i nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego sprawy.

Wskazując na powyższe SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że w niniejszej sprawie organ gminy został wyposażony w kompetencje do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości. W takiej sytuacji posiadanie przez gminę własnej sfery interesów prawnych (tytuł własności) i wykonywanie przez jej organy władztwa publicznego powoduje problemy związane z możliwością prowadzenia przez organy gminy postępowania administracyjnego. Dlatego w tej samej sprawie organ administracji nie może występować w dwóch różnych rolach, czyli organu wydającego decyzję i jednocześnie strony. Gdy ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. organ ten będzie "bronił" interesu j.s.t. korzystając z form właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Równocześnie wyłącza to możliwość dochodzenia przez j.s.t. jej interesu prawnego zarówno w trybie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. Jak to wynika z orzecznictwa i poglądów doktryny powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego. Dotyczy to zarówno postępowania zwykłego, trybów nadzwyczajnych jak i postępowania sądowo administracyjnego.

Ponadto Kolegium przyjmując, iż decyzja Wójta została wydana bez podstawy prawnej wyraźnie wskazało, jaki element rozstrzygnięcia nie znalazł oparcia w obowiązujących przepisach. Brak jest bowiem przepisu powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej, jaka konkretnie nieruchomość ma być obciążona służebnością drogową. Tymczasem służebność, z czym zgadza się Sąd I instancji, może zostać ustanowiona wyłącznie wolą zainteresowanych osób. Czym innym jest zatem warunek, o którym mowa w art. 99 u.g.n. i w tym przypadku ma rację Sąd I instancji, że istnieje podstawa prawna do podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia takiego warunku w formie decyzji, a czym innym, zdecydowanie pozbawionym podstawy prawnej, jest wskazanie decyzją administracyjną działki, która ma być służebnością drogi obciążona. Jest to działanie nieuprawnione, pozbawione podstawy prawnej. Zatem stwierdzenie, że ta wada przedmiotowej decyzji wyczerpuje przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. było uprawnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.W. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. [...] § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. [...] § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Rozpatrywana skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Została ona oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., w związku z czym, co do zasady, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszym przypadku istota sporu sprowadza się do właściwego stosowania przepisów prawa materialnego (art. 98 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 u.g.n.), gdyż podane przez Sąd I instancji podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a.) były jedynie wynikiem niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd prawa materialnego. Skutkiem tego Sąd Wojewódzki uznał, że zachodzą podstawy do wznowienia postępowania i nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, a zarazem podane przez SKO przyczyny zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostały dostatecznie uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.).

Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. stosowanego przez Sąd I instancji w zw. z art. 98 u.g.n., a w konsekwencji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd Wojewódzki uznał bowiem, że z faktu, iż na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogę publiczną (działki nr [...]/7 i nr [...]/8) stały się własnością gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, a z mocy art. 98 ust. 3 u.g.n. gmina zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania – to przepisy te uzasadniają interes prawny Gminy Skarbimierz, na gruncie art. 28 k.p.a., uprawniający ją, jako osobę prawną, do udziału w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym decyzji podziałowej z dnia 24 września 2010 r., która wydana została przez Wójta tej Gminy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115).

Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (por. postanowienie NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7).

Pogląd ten został podtrzymany również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego, na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postanowieniu z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie (LEX nr 1107476). Podobne stanowisko zostało wyrażone na przykład w postanowieniach NSA: z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05, LEX nr 194022).

Nie można też różnicować uprawnień gminy w zależności od trybu postępowania wywodząc, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności, będąc odrębnym od postępowania zwykłego (w którym decyzję wydał wójt gminy), prowadzonym przez inny organ umożliwia udział gminy w tym postępowaniu. Pogląd ten jest wadliwy, gdyż przepis art. 157 § 2 k.p.a. wyraźnie określa, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z uwagi na jednolite pojęcie strony na gruncie K.p.a. należy dojść do wniosku, że gmina nie jest legitymowana do weryfikacji w trybie art. 157 i następnych k.p.a. decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Wójta Gminy (zob. wyrok NSA z 28.05.2009 r., I OSK 782/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tak też w odniesieniu do żądania wznowienia postępowania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA 2001/1/17), a nie ma żadnych argumentów, aby odmiennie traktować postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd ten został podtrzymany w wyroku NSA z dnia 5 marca 2014 r., II OSK 2404/12, w którym NSA stwierdził, że "Organ, który wydał decyzję w postępowaniu zwykłym w pierwszej instancji nie będzie miał możliwości zaskarżenia decyzji organu wyższego rzędu, mocą której ta pierwotna decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jej nieważności. Legitymacji takiej nie będzie również posiadała jednostka samorządu terytorialnego, której ten organ jest reprezentantem. Na przyjęcie takiej koncepcji nie pozwala bowiem zasada działania organów administracyjnych zgodnie z prawem, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasada prawdy obiektywnej wyrażone w art. 6, 7 i 8 k.p.a." (LEX nr 1495282). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w zupełności podziela te poglądy.

Gmina Skarbimierz nie była zatem legitymowana do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia 24 września 2010 r., a więc nie zaszły też podstawy do wznowienia postępowania i zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Jeśli zaś chodzi o zarzut ujęty w punkcie 2 skargi kasacyjnej, postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to w istocie sprowadza się on również do konsekwencji zastosowania normy prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), w tym do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Wójt Gminy Skarbimierz orzekając w decyzji o podziale nieruchomości o obowiązku ("należy ustanowić") ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce nr [...]/6 dla pięciu innych działek powstałych w wyniku podziału, i to o określonej szerokości, nie działał bez podstawy prawnej.

W postępowaniu podziałowym organ uznał, że w wyniku zatwierdzonego podziału nieruchomości (działki nr [...]), powstałe działki o nr [...]/1-5 wymagają, dla spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.), ustanowienia służebności drogowej. W myśl art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przepis art. 99 u.g.n. stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem ustanowienia odpowiedniej służebności przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału.

Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do decydowania o tym, jakie nieruchomości oraz na jakich zasadach ma obciążać służebność drogowa. Służebność drogi koniecznej może zostać ustanowiona wolą zainteresowanych stron w drodze czynności cywilnoprawnej bądź też na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Organ administracji publicznej uprawnień w tym zakresie nie posiada. Warunek, o jakim mowa w art. 99 u.g.n., ma służyć właściwej realizacji uprawnień nabywcy nieruchomości powstałej w wyniku podziału (z orzecznictwa SN wynika, że w wypadku wydania decyzji o podziale nieruchomości zawierającej warunek ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia podzielonych działek, umowa przeniesienia prawa własności wydzielonej działki bez spełnienia tego warunku jest nieważna – zob. postanowienie SN z 24.03.2013 r., IV CSK 571/12, LEX nr 1365714) oraz celom informacyjnym dla uczestników obrotu i notariusza.

Decyzja Wójta Gminy Skarbimierz z dnia [...] września 2010 r. nie zatwierdza podziału nieruchomości "pod warunkiem", o jakim mowa w art. 99 u.g.n., ale wprowadza obowiązek ustanowienia służebności drogowej dla określonych działek, przez określoną działkę, i to nie na wypadek ich zbycia po podziale (a przed zbyciem nie jest to wszak możliwe). Takie rozstrzygnięcie nie realizuje więc celu normatywnego, wynikającego z art. 99 u.g.n. i należy uznać, że jest działaniem bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd I instancji przedstawiając poglądy doktryny na temat działania organu bez podstawy prawnej przytoczył stwierdzenie, że jednym z przejawów działania organu bez podstawy prawnej jest sytuacja, kiedy prawo nie wymaga określenia albo ustalenia prawa lub obowiązków w drodze decyzji, a tak stało się w tej sprawie, gdyż organ skonkretyzował obowiązek ustanowienia służebności drogowej (zarówno co do przedmiotu, jak i częściowo warunków) w drodze decyzji, do czego nie był umocowany. Skutki takiego rozstrzygnięcia odnosiły się zaś do większości działek powstałych w wyniku podziału i nie można ich oceniać przez pryzmat kolejnych decyzji o podziale czy czynności cywilnych, gdyż nie chodzi tu o rażące naruszenie prawa, a o działanie bez podstawy prawnej. Wtórny podział działki nr [...]/6 mógł co najwyżej spowodować, że rozstrzygnięcie podjęte bez podstawy prawnej w decyzji z dnia [...] września 2010 r. nie mogłoby być zrealizowane na działce określonej w tej decyzji.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie Kolegium, znajdujące umocowanie w przywołanych podstawach kasacyjnych, że decyzja Wójta Gminy Skarbimierz z dnia [...] września 2010 r. była obciążona rozstrzygnięciem podjętym bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które mogło rzutować na prawidłowe wykonanie całej decyzji.

W tej sytuacji uznając za uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.