Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 35/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 3 pkt 12
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako: "Minister", "organ zażaleniowy"), działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b, art. 7 ust. 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., dalej jako u.o.z.o.z.), oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm., dalej jako u.p.z.p.), oraz art. 106 § 1 i 5 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia D.S.A. z siedzibą w K. (dalej: strona skarżąca, skarżąca, skarżąca spółka), na postanowienie na [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz bilbordem reklamowymi na terenie działki nr ewid.: [...], części działek nr ewid.: [...] i [...], położonych przy ul. [...] w obrębie miejscowości O., gmina [...] - utrzymał w mocy ww. postanowienie.

W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 5 lipca 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "MWWKZ", "organ I instancji") z wnioskiem o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. projektu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz bilbordem reklamowym na terenie działki nr ew.: [...], części działek nr ew.: [...] oraz [...] położonych przy ul. [...] w obrębie miejscowości O., gmina [...]

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] na podstawie art. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 7 pkt 1 i 4, art. 18 ust. 1, art. 89 ust. 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z.o.z., art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz bilbordem reklamowymi na terenie działki nr ewid.: [...], części działek nr ewid.: [...] i [...], położonych przy ul. [...] w obrębie miejscowości O., gmina [...].

Organ I instancji wskazał, że inwestycja ujęta w projekcie decyzji o warunkach zabudowy zakłada budowę budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz bilbordem reklamowym. W projekcie decyzji określono parametry dla budynku handlowo-usługowego w zakresie powierzchni zabudowy do 571 m2, wysokości kalenicy łub najwyższego punktu dachu do 9 m, szerokości elewacji do 18 m. Dach obiektu określono jako dwuspadowy o kącie nachylenia od 15 do 25 stopni.

WWKZ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego O. wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2006 r. pod numerem rejestru [...]. Podstawowymi założeniami ochrony historycznego układu urbanistycznego miasta O. jest utrzymanie istniejącej zabudowy oraz zachowanie elementów zagospodarowania terenu o wartościach historycznych i kulturowych w dobrym stanie technicznym, funkcjonalnym oraz estetycznym, zachowanie kompozycji układów zieleni, wnętrz krajobrazowych, utrzymanie historycznej kompozycji obiektów budowlanych a także zachowanie zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę zespołu miejskiego.

Zdaniem organu I instancji wprowadzenie nowej zabudowy w przestrzeń układu urbanistycznego powinno odbywać się z poszanowaniem zabudowy historycznej i gwarantować zachowanie historycznych kompozycji krajobrazowych i przestrzennych miasta. Wprowadzane elementy zabudowy powinny uwzględniać istniejące obiekty historyczne, a tym samym nie stanowić elementu dominującego w stosunku do bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji t.j. zlokalizowanego przy ul. [...] domu nr [...], wpisanego do rejestru zabytków na podstawi decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków z dnia [...] listopada 1997 r. pod nr rej.: [...] oraz kościoła parafialnego p.w. [...] wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków z dnia [...] grudnia 1932 r. pod nr rej. [...] oraz jedno i dwu kondygnacyjnej zabudowy ulicy [...], stanowiącej charakterystyczny przykład zabudowy mieszkaniowej niewielkich miast, decydującej o ich charakterystycznym miejskim krajobrazie z dominantą wysokościową w postaci wieży kościoła parafialnego. Ponadto WWKZ nadmienił, iż domy położone przy ul. [...] o numerach [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] zostały ujęte w wykazie obiektów wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków.

Zdaniem organu I instancji poprzez dominację należy rozumieć wprowadzenie obiektu o parametrach przekraczających gabaryty istniejącej zabudowy, w zakresie szerokości elewacji, wysokości kalenicy dachu oraz powierzchni. W związku z powyższym realizacja obiektu o parametrach wskazanych w projekcie decyzji jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia. Postawienie budynku o powierzchni do 571 m2 oraz wysokości do 9 metrów, skutkować będzie powstaniem bryły zupełnie obcej dla istniejącego otoczenia.

W ocenie organu I instancji w przedłożonej do uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględniono właściwej ochrony zabytku jakim jest układ urbanistyczny miasta O..

Pismem z dnia 31 lipca 2019 r. strona skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Postawiła zarzuty:

1. naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. art. 4 u.o.z.o.z. poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż planowana inwestycja nie narusza właściwej ochrony zabytku jakim jest układ urbanistyczny miasta O.;

2. naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.ppa. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego brak wyczerpującego, wszechstronnego, rzetelnego nierozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę;

3. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 kpa poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji, niezawierającego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz wyjaśnienia przesłanek uzasadniających odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;

4. naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., w szczególności art. 22 poprzez nieuzasadnione pozbawienie inwestora prawidłowego prowadzenia działalności gospodarczej.

Skarżąca podniosła, że parametry planowanego obiektu w zakresie szerokości elewacji, wysokości kalenicy dachu oraz powierzchni wpisują się w istniejącą zabudowę. Gdyby bowiem w obszarze analizowanym nie było zabudowy odpowiadającej parametrom planowanej inwestycji, organ nie ustaliłby warunków zabudowy. W projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rzeczonej inwestycji organ expressis verbis uznał, iż "w związku z faktem, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mogące stanowić podstawę kontynuacji cech i parametrów dla planowanej inwestycji, dopuszczono inwestycję w powyższym zakresie. Inwestycja w ustalonym kształcie kontynuuje charakterystyczne parametry zabudowy sąsiedniej w tym jej wysokość, szerokość elewacji frontowej i wielkość powierzchni zabudowy."

Zdaniem skarżącej spółki z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika, iż w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej waha się od 9 m do 20 m Planowana inwestycja o szerokości 18 m wpisuje się zatem w tym zakresie w istniejącą zabudowę.

Analogiczna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do wysokości planowanego budynku, która ustalona została na poziomie od 3,3 m w okapie do 7 m w części szczytowej. Taka wysokość mieści się w parametrach występujących w obszarze analizowanym, które kształtują się od 2,5 m do 8 m.

W kwestii kalenicy dachu w projekcie decyzji wskazano, iż w obszarze analizowanym wysokości kalenic nie przekraczają 9 m, w konsekwencji wysokość kalenicy na takim samym poziomie nie będzie naruszać ładu przestrzennego. Mając na uwadze powyższe inwestycja nie stanowi zatem "dominanty" wpisując się parametrami w istniejącą zabudowę, a tym samym zdaniem brak jest podstaw do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Strona skarżąca podkreśliła, że organ odwołując się do bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji wskazuje m.in. na kościół parafialny p.w. [...] wpisanego do rejestru zabytków podczas gdy kościół ten oddalony jest inwestycji o ok. 150 m W bliższym sąsiedztwie znajdują się natomiast chociażby budynki o wysokości ok. 9 m czy też ośrodek zdrowia zlokalizowany na działce o nr ewidencyjnym [...] o podobnych gabarytach do planowanej inwestycji, czy budynek Urzędu Miasta i Gminy w [...]. Jako dowód skarżąca załączyła mapę przedstawiające omawiane budynki wraz z dokumentacją fotograficzną.

Postanowieniem Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] utrzymano w mocy ww. postanowienie I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ zażaleniowy podzielił w całości zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Dodatkowo wskazał, że z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji wynika, że parametry zabudowy położonej na obszarze analizowanym nie przekraczają parametrów określających kubaturę planowanego budynku handlowo- usługowego. Jednakże zdaniem organu II instancji budowa budynku handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy do 571 m2, tj. do 22% wskaźnika zabudowy na dużym obszarze trzech połączonych działek gruntowych, doprowadzi do powstania dominanty przestrzennej w centrum historycznego układu urbanistycznego O. i wprowadzania ahistorycznej, znacznej kubatury o funkcji handlowej w zachowaną mieszkalną funkcję centrum O.. Historyczna zabudowa części miasta położonego najbliżej terenu przedmiotowej inwestycji, stanowi niewielkie budynki mieszkalne na równie małych działkach gruntowych. Zatem budowa nowego budynku handlowo-usługowego o wskazanych wyżej parametrach, skutkować będzie zaburzeniem chronionych relacji przestrzennych pomiędzy historyczną a współczesną zabudową.

Powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2020 r zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. S.A. z siedzibą w K..

Postawiono zarzuty:

1. naruszenia przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną i bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

2. naruszenia przepisu art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.o.z. poprzez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że planowana inwestycja może spowodować uszczerbek dla wartości zabytków bądź spowodować jego niszczenie

3. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art.. 77 § 1, art. 80, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanego postanowienia oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się Organ przy rozpoznawaniu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Wskazała, że inwestycja przewidziana do realizacji nie ingeruje w rozplanowanie placów i ulic. ich przebieg, podobnie jak w układ i sposób zagospodarowania poszczególnych parceli czy też historyczne gabaryty, linię zabudowy oraz proporcje wysokościowe, na które powołuje się organ - wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Z tejże analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji wynika, że przewidziane prawem wymagania co do planowanej inwestycji w zakresie jej parametrów takich jak: wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, kondygnacji, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu są spełnione. Zdaniem skarżącej spółki w tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć by planowana do realizacji inwestycja mogła w jakikolwiek sposób zagrażać czy niszczyć podlegający ochronie układ urbanistyczny, skoro wpisuje się w warunki przestrzenne i zabudowy występujące w obszarze analizowanym. Ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji organ zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. To z kolei oznacza, że organ dokonuje analizy zagospodarowania i zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Skoro więc przeprowadzona analiza wykazała, że planowana inwestycja wpisuje się pod względem parametrów w istniejącą zabudowę - w tym także pod względem wskaźnika powierzchni zabudowy, to nie można tak. jak czyni to organ w tej sprawie przyjąć, że budowa nowego budynku handlowo-usługowego o wskazanych parametrach skutkować będzie zaburzeniem chronionych relacji przestrzennych pomiędzy historyczną a współczesną zabudową. Przeciwnie z przeprowadzonej analizy wynika, że relacje przestrzenne i podlegający ochronie ład przestrzenny nie zostaną naruszone. Organ I instancji w treści uzasadnienia podaje, że wprowadzane elementy zabudowy powinny uwzględniać istniejące obiekty historyczne, a tym samym nie stanowić elementu dominującego w stosunku do bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji. Wyjaśniając pojęcie dominacji Organ wskazuje, że należy przez nie rozumieć wprowadzenie obiektu o parametrach przekraczających gabaryty istniejącej zabudowy w zakresie szerokości elewacji, wysokości kalenicy dachu oraz powierzchni. Jak wynika z materiału zebranego przez Organy w tej sprawie wymagane parametry nie zostały przekroczone, a zatem nie można w okolicznościach tej sprawy przyjąć, że realizacja projektowanej inwestycji zdominuje istniejącą zabudowę.

Ponadto skarżąca spółka, odnosząc się do charakteru planowanej inwestycji jako obiektu handlowo- usługowego, podniosła, że w orzecznictwie i doktrynie nie ma sporu co do tego. że taka zabudowa może towarzyszyć i uzupełniać występującą zabudowę mieszkaniową. Obiekty handlowe zawsze stanowiły zabudowę towarzyszącą dla zabudowy mieszkaniowej, a funkcja handlowo-usługowa jest uzupełnieniem podstawowej funkcji mieszkalnej

W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz bilbordem reklamowymi na terenie działki nr ewid.: [...], części działek nr ewid.: [...] i [...], położonych przy ul. [...] w obrębie miejscowości O., gmina [...].

Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co w przedmiotowej sprawie wiązało się z koniecznością uzgodnienia warunków prowadzenia danej inwestycji z organem konserwatorskim. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast jak stanowi art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Dalej art. 53 ust. 5 u.p.z.p. określa, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Celem uzgodnień jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z państwowym porządkiem prawnym (zob. A. Despot-Mładanowicz (w:) Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2019, komentarz do art. 53). Do odrębnych przepisów prawa materialnego, z których wynikają zasady zagospodarowania terenu, należy ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organy administracyjne wskazały - czego skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie podważała - że właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego O. wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2006 r. pod numerem rejestru [...]. Z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. wynika, że jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków.

W świetle powyższych uwarunkowań nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja podlegała uzgodnieniom konserwatorskim, przewidzianym w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.,

Stwierdzić należy, że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie precyzują bezpośrednio, w wyodrębniony sposób materialno-prawnych kryteriów, jakimi winny się kierować organy ochrony zabytków przy ocenieniu - w trybie uregulowanym w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. - dopuszczalności danej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków. Nie może jednakże ulegać wątpliwości, że ocena ta musi w szczególności uwzględniać założenia ochrony zabytków, sformułowane w przepisach ogólnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Stosownie zatem do art. 4 ww. ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: (pkt 2) zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, (pkt 3) udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; (pkt 6) uwzględnianiu zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Zasada prawdy obiektywnej oraz należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy nakłada na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Komentatorzy Kodeksu postępowania administracyjnego podkreślają, że rozpatrując materiał dowodowy i dokonując jego oceny organ administracji nie może pominąć żadnego przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (tak: A. Wróbel (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2018, wyd. Wolters Kluwer, str. 535 i nast. oraz powołane tamże orzecznictwo sądów administracyjnych).

Uznać należy, iż uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 k.p.a. tego typu rozstrzygnięcie (uznaniowe) wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny, a przede wszystkim należytego uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia. Kontrola sądowa tego rodzaju rozstrzygnięcia administracyjnego skoncentrowana jest przede wszystkim na ustaleniu, czy rozstrzygnięcie to nie przekroczyło granic ww. uznania administracyjnego, tj. czy nie ma charakteru arbitralnego, czy też dowolnego.

Podkreślić należy że zabytkiem jest historyczny układ urbanistyczny O., rozumiany zgodnie z przepisem art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z. jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ochrona takiego układu ma na celu trwale zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, a także zachowanie historycznych gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu.

Bezsporne w sprawie jest, że planowana inwestycja miałaby polegać na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz bilbordem reklamowym. W ustaleniach dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalonych w przedłożonym projekcie decyzji wskazano: Zakres inwestycji: budowa budynku handlowo-usługowego; lokalizacja bilbordu reklamowego o powierzchni ekspozycji nie przekraczającej 13 m2 oraz wysokości nie przekraczającej 4,0 m, licząc od poziomu terenu do najwyższego poziomu konstrukcji. Nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 8 m od granicy działki z terenem drogi wojewódzkiej; nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6 m od granicy działki z terenem drogi gminnej; przebieg ww. linii określono w załączniku graficznym nr 1 do decyzji. Powierzchnia zabudowy do 571 m2, w tym powierzchnia sprzedaży do 400 m2. Liczba kondygnacji naziemnych 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 3,3 m licząc do okapu oraz do 7 m licząc do najwyższego punktu elewacji szczytowej. Wysokość kalenicy lub najwyższego punktu dachu do 9 m. Szerokość elewacji frontowej od 11 m do 18 m. Dach dwuspadowy, kąt nachylenia głównych połaci dachu 15 - 25 stopni. Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej 40%.

W ocenie Sądu w uzasadnieniach postanowień organów obu instancji sformułowano klarowne stanowisko, iż budowa omawianego budynku handlowo- usługowego, jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim. Organ zażaleniowy wskazał, że załącznika nr 3 do przedłożonego projektu decyzji wynika, że powierzchnia terenu objętego przedmiotowy inwestycją jest kilkukrotnie większa od terenu działek gruntowych, na terenie których położone są budynki objęte ww. analizą urbanistyczną. Oznacza to, że wskazany w projekcie decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy połączonych trzech działek po realizacji zamierzenia 22%, doprowadzi do powstania budynku kilkukrotnie większego niż na malej działce gruntowej, na której posadowione są historyczne budynki mieszkalne, również przy założeniu 22 % procentowego wskaźnika powierzchni zabudowy. Powyższe znajduje potwierdzenie we wskazanej w projekcie decyzji powierzchni zabudowy nowego budynku do 571 m2. Budowa budynku handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy do 571 012, tj. do 22% wskaźnika zabudowy na dużym obszarze trzech połączonych działek gruntowych, doprowadzi do powstania dominanty przestrzennej w centrum historycznego układu urbanistycznego O. i wprowadzania ahistorycznej, znacznej kubatury o funkcji handlowej w zachowaną mieszkalną funkcję centrum O.. Historyczna zabudowa części miasta położonego najbliżej terenu przedmiotowej inwestycji, stanowi niewielkie budynki mieszkalne na równie małych działkach gruntowych. Zatem budowa nowego budynku handlowo-usługowego o wskazanych wyżej parametrach, skutkować będzie zaburzeniem chronionych relacji przestrzennych pomiędzy historyczną a współczesną zabudową. Ponadto, w obszar historycznie ukształtowanej zabudowy mieszkalnej, wprowadzony zostałby budynek o znacznych gabarytach, pełniący ahistoryczną na tym terenie funkcję handlową.

W ocenie Sądu także organ I instancji słusznie podkreślił, że wprowadzane elementy zabudowy powinny uwzględniać istniejące obiekty historyczne, a tym samym nie stanowić elementu dominującego w stosunku do bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji t.j. zlokalizowanego przy ul. [...] domu nr [...], wpisanego do rejestru zabytków na podstawi decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków z dnia [...] listopada 1997 r. pod nr rej.: [...] oraz kościoła parafialnego p.w. [...] wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków z dnia [...] grudnia 1932 r. pod nr rej. [...] oraz jedno i dwu kondygnacyjnej zabudowy ulicy [...], stanowiącej charakterystyczny przykład zabudowy mieszkaniowej niewielkich miast, decydującej o ich charakterystycznym miejskim krajobrazie.

Podkreślić należy, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych kontrdowodów (np. opinii konserwatorskich), które podważyłyby stanowisko organów konserwatorskich, w szczególności odnoszące się naruszenia przez planowana inwestycję charakteru istniejącej historycznej zabudowy centrum O. stanowiącej niewielkie budynki mieszkalne na równie małych działkach gruntowych.

Zarzuty skargi koncentrują się na treści analizy urbanistycznej dołączonej do projektu decyzji, z której wynika, że inwestycja spełnia przewidziane prawem wymagania co do planowanej inwestycji w zakresie jej parametrów takich jak: wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, kondygnacji, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu są spełnione. W ocenie skarżącej w świetle powyższego nie sposób przyjąć by planowana do realizacji inwestycja mogła w jakikolwiek sposób zagrażać czy niszczyć podlegający ochronie układ urbanistyczny, skoro wpisuje się w warunki przestrzenne i zabudowy występujące w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu powyższe zarzuty są bezpodstawne. Podkreślić należy, że, postanowienie organu konserwatorskiego wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. powinno się w każdym przypadku opierać na ustaleniu, jaki wpływ decyzja ustalająca warunki zabudowy będzie miała na chronione wartości danego zabytku. Działania organów konserwatorskich nakierowane są bowiem stricte na eliminowanie działań mogących doprowadzić do uszczerbku wartości zabytkowej. W niniejszej sprawie skarżąca spółka wskazując na prawidłowość analizy urbanistycznej, nie podważyła jednakże uszczerbku, jakie wartości zabytkowe omawianego zabytku – historycznego układu urbanistycznego O. – doznają poprzez wprowadzenie budynku o znacznych gabarytach i ahistorycznej funkcji handlowej.

W świetle powyższego irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy są także zarzuty strony skarżącej, wskazujące na spełnienie przez inwestycję spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Stwierdzić należy, iż ww. ocenie stanu faktycznego sprawy przez wyspecjalizowane organy, odwołującej się do przejrzystych kryteriów, nie można przypisać znamion dowolności. Uznać należy, iż zastosowany w sprawie rygoryzm, mający na celu zachowanie podstawowych parametrów istniejącego obiektu, podlegającego ochronie, jest uzasadniony koniecznością wypełnienia przez organy ochrony konserwatorskiej obowiązku, o którym mowa w art. 4 pkt 2 u.o.z.o.z., tj. obowiązku zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.