Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3046/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, 185 par. 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 781/13 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy w J. z dnia 17 lutego 2004 r. nr XIV/90/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa O. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w S. na rzecz Gminy J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 781/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z dnia 17 lutego 2004 r., NR XIV/90/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; w pkt. II. zasądził od Rady Gminy w Jordanowie na rzecz strony skarżącej [...] S.A. z siedzibą w S. kwotę 557 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie wskazał, że:

W dniu 17 lutego 2004 r. Rada Gminy Jordanów podjęła uchwałę nr XIV/90/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec. Przedmiotowa uchwała została następnie zmieniona uchwałą Rady Gminy Jordanów Nr XVIII/124/2008 z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Osielec dla terenów oznaczonych symbolami TU i TPU.

Zakłady Przemysłu Wapienniczego [...] S.A. (obecnie [...] S.A.) - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy Jordanów do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy Jordanów z dnia 17 lutego 2004 r. nr XIV/90/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec – zwaną dalej także Planem. Strona skarżąca w wywiedzionej skardze wniosła o unieważnienie w całości przedmiotowego Planu. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przypomniała, iż pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. wezwała Radę Gminy Jordanów do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 7 ust. 1, § 29 ust. 1 lit. f, § 27 oraz § 30 ust. 1 wyżej wskazanej uchwały. Skarżąca spółka podkreśliła, iż w ww. wezwaniu wskazała organowi planistycznemu na: istotne naruszenie prawa w zapisach przedmiotowej uchwały w zakresie: nieprawidłowego przyjęcia, że "obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec znajduje się częściowo w terenie górniczym zamkniętego Kamieniołomu Osielec - albowiem błędne jest przyjęcie, że kopalnia kamienia jest/była nieczynna, podczas gdy jest/była czynnym zakładem górniczym (również w dacie podjęcia wyżej wymienionej uchwały); brak zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisów dla terenu górniczego; brak uchwały Rady Gminy o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia planu dla terenu górniczego, w konsekwencji brak realizacji zasady, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu wykonania uprawnień określonych w koncesji tj. zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych.

W dalszej części uzasadnienia skargi strona skarżąca wskazała, iż w odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia prawa, otrzymała pismo od organu z którego wynika, że plan miejscowy uchwalony uchwałą Rady Gminy Jordanów numer XIV/90/2004 z dnia 17 lutego 2004 r., został najpierw uchwalony przez Radę Gminy Jordanów uchwałą nr XXXIII/24l/2002 z dnia 9 października 2002 r., a następnie został on uchylony. Mimo jego uchylenia część graficzna i tekstowa planu pozostała bez zmian. Plan, po kolejnym zawiadomieniu został uchwalony uchwałą Rady Gminy Jordanów numer XIV/90/2004 z dnia 17 lutego 2004 r. Jak wyjaśnił organ "dlatego też w przedmiotowej uchwale zostało zapisane, że obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec, znajduje się częściowo w terenie górniczym zamkniętego kamieniołomu Osielec", gdyż wtedy gdy plan ten był tworzony (2002 r.) kopalnia kamienia była nieczynna. Jednocześnie z przedmiotowego stanowiska organu gminy nie wynika by miało dojść do naruszenia trybu dokonywania uzgodnienia zmiany planu.

Na uzasadnienie postawionego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Planu Zakłady Przemysłu Wapienniczego [...] S.A. podniosły, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, wynikający z koncesji z dnia [...] czerwca 2003r. [...] dla złoża Osielec [...] (kamienie drogowe i budowlane pod numerem: [...] ze zm.) Z uchwały wynika bowiem, że kamieniołom w Osielcu jest nieczynny. Zaś ze stanowiska organu zawartego w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r. wynika, że uchwała z 2004 r. opiera się na części graficznej i tekstowej opracowanej w 2002 r. W dalszej części skargi strona skarżąca przypomniała, iż w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wskazała, iż to decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 kwietnia 2003 r. Wojewoda Małopolski udzielił [...] sp. z o.o. koncesji na wydobywanie piaskowców magurskich ze złoża "Osielec". Równocześnie Zakłady Przemysłu Wapienniczego [...] S.A. podniosły, iż jak wynika z treści decyzji koncesyjnej, Wojewoda Małopolski zawiadomił o powyższym Urząd Gminy w Jordanowie, który już wówczas wszedł w posiadanie informacji dotyczącej aktywności [...]. Równocześnie postanowieniem z dnia 13 maja 2003r. Wójt Gminy Jordanów pozytywnie uzgodnił wniosek dotyczący udzielenia koncesji na wydobywanie piaskowców ze złoża Osielec, dla wnioskodawcy.

Ponadto skarżąca spółka podkreśliła, iż pismem z dnia 28 sierpnia 2003 r. Ministerstwo Środowiska zawiadomiło [...] o dokonanym wpisie do rejestru obszarów górniczych, obszaru górniczego o nazwie Osielec II ustanowionego przez Wojewodę Małopolskiego, wskazaną powyżej decyzją koncesyjną z dnia [...] czerwca 2003 r. Tymczasem w dniu 17 lutego 2004 r. Rada Gminy w Jordanowie, podjęła uchwałę nr XIV/90/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec. W rozdziale 3 Planu zawarte zostały ustalenia dotyczące wpływu eksploatacji górniczej oraz usuwisk na obszarze opracowania. W § 7 ust. 1 znalazł się zapis, według którego "obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec, znajduje się częściowo w terenie górniczym zamkniętego kamieniołomu Osielec. Posiada udokumentowane zasoby, eksploatacja których wymaga stosownych koncesji i zezwoleń wydawanych na podstawie przepisów szczególnych". Powyższe stwierdzenie dotyczące braku aktywności kopalni pozostawało w sprzeczności z ówczesnym stanem faktycznym. Kopalnia była już bowiem w posiadaniu koncesji na wydobycie piaskowców magurskich i wydobycie to prowadziła. Tym samym został naruszony interes prawny strony skarżącej wynikający z uprawnień nadanych wyżej powołaną koncesją, gdyż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odzwierciedlają uprawnień wynikających z tej koncesji.

W dalszej części skargi [...] S.A. podniosły, iż skoro w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały doszło już do wyznaczenia terenu górniczego, który stosownie do art. 25 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego z 1994 r. oraz art. 32 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. wyznacza się w koncesji, zaś stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny górnicze podlegają ustawowej ochronie, która nie jest realizowana przez przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, oznacza to, że uchwały Rady Gminy w przedmiocie zatwierdzenia tych planów są prawnie wadliwe. Strona skarżąca podniosła następnie, że dla nieruchomości objętych wpływami robót górniczych zakładu górniczego sporządza się odrębny plan zagospodarowania przestrzennego, na zasadach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, ze zmianami wynikającymi z prawa geologicznego i górniczego. Istniejący plan - wbrew twierdzeniom organu gminy, zawartym w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - tego postulatu nie realizuje.

W opinii skarżącej spółki istniejący plan narusza standardy dokumentacji planistycznej w rozumieniu art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - plan ten nie zawiera bowiem określenia granic i sposobów zagospodarowania terenu górniczego Osielec II, ustanowionego powoływaną uprzednio koncesją.

W szczególności, brak jest ustaleń z obszaru dotyczących możliwości wykonywania przez przedsiębiorcę uprawnień wynikających z koncesji; warunków zachowania bezpieczeństwa powszechnego; wymogów ochrony środowiska, w tym ochrony złoża i obiektów budowlanych. Brak jest mapy z lokalizacją granic obszaru i terenu górniczego, granic udokumentowanego złoża oraz obszarów występowania zagrożeń naturalnych. Strona skarżąca podkreśliła, że obowiązujące w dacie podejmowania wadliwych uchwał przepisy prawa geologicznego i górniczego z 1994r. przewidywały w art.53, obowiązek sporządzenia dla terenu górniczego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który powinien zapewniać dla terenu górniczego integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: wykonania uprawnień określonych w koncesji; zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych. Zatem w ocenie strony skarżącej zasada, że istnieje obowiązek sporządzania dla terenu górniczego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zapewniającym integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: wykonania uprawnień określonych w koncesji; zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych (tak również stanowi art. 104 i następne aktualnie obowiązujących przepisów prawa geologicznego i górniczego) - została złamana.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż §7 ust.1 Planu stanowi, iż obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec, znajduje się częściowo w terenie górniczym zamkniętego kamieniołomu Osielec. Posiada udokumentowane zasoby, eksploatacja których wymaga stosownych koncesji i zezwoleń wydawanych na podstawie przepisów szczególnych. Powyższe stwierdzenie dotyczące braku aktywności kopalni w Osielcu zostało również zawarte w zapisie planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w §30 ust.1 Planu, z którego wynika, iż dla terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem strefy TPE ustala się sposób zagospodarowania, w następujący sposób: a) przeznaczenie podstawowe — kamieniołom piaskowca w obrębie udokumentowanego złoża "Osielec", ponowne uruchomienie wydobycia nastąpić może na podstawie stosownych koncesji i zezwoleń wydawanych na podstawie przepisów szczególnych. Tymczasem organy gminy kolejnymi działaniami, tj. przy dokonywaniu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie doprowadziły do stanu, w którym opisane powyżej naruszenia zostały usunięte. Strona skarżąca podniosła jednocześnie, że na gruncie obowiązującej w dacie podejmowania uchwały ustawy prawo geologiczne i górnicze z 1994r. złoża objęte koncesją Zakładów stanowiły część składową nieruchomości. Złoża tych kopalin na mocy art. 10 ust. 3 prawa geologicznego i górniczego z 2011 r., jako niewymienione w ust. 1 tego artykułu są również objęte prawem własności nieruchomości gruntowej. Prawo do wydobycia potwierdzone zostało koncesją dla Zakładów. Innymi słowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza konstytucyjne prawo własności Zakładów do korzystania z przysługującego mu prawa własności złoża kopalin w zakresie określonym koncesją.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna do skarżącej wniosła o jej oddalenie, podnosząc równocześnie, że plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Gminy Jordanów uchwałą numer XIV/90/2004 z dnia 17 lutego 2004 roku był tworzony w latach 2000 -2002. Plan ten najpierw został uchwalony przez Radę Gminy Jordanów uchwałą nr XXXI M/241/2002 z dnia 9 października 2002 roku, po czym został on uchylony ze względu na niezawiadomienie wszystkich osób, więc część graficzna i tekstowa planu pozostała niezmieniona. Plan ten po ponownym zawiadomieniu został uchwalony uchwałą numer XIV/90/2004 z dnia 17 lutego 2004 r., dlatego też w przedmiotowej uchwale zostało zapisane że "obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec, znajduje się częściowo w terenie górniczym zamkniętego Kamieniołomu Osielec". Taki zapis jest prawidłowy, gdyż wtedy gdy ten plan był tworzony - w roku 2002 - Kopalnia kamienia była nieczynna.

W zakresie zarzutu naruszenia trybu dokonywania uzgodnienia zmiany miejscowego panu zagospodarowania wyjaśniono, że Urząd Gminy wystąpił dnia 4 marca 2002 r. do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie w sprawie uzgodnienia. Uzyskano odpowiedź na piśmie z dnia 11 marca 2002 roku, że na obszarze sołectw: Osielec, Łętownia, Naprawa, Wysoka i Toporzysko nie ma terenów górniczych nadzorowanych przez Okręgowy Urząd Górniczy w Krakowie. Tym samym nie ma podstaw do twierdzenia, że organ nie zastosował art. 40 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie organ podniósł, iż w planie zagospodarowania znajdują się zapisy dla terenu górniczego i zostały one oznaczone w planie TPE. W zapisach tych został ustalony sposób zagospodarowania tego terenu zgodnie z § 30 ww. planu. Zapis dla tego terenu brzmi: "kamieniołom piaskowca w obrębie udokumentowanego złoża "Osielec", ponowne uruchomienie wydobycia nastąpić może na podstawie stosownych koncesji i zezwoleń". Taki zapis wynikał z faktu, że w dacie tworzenia planu / 2002 rok / kamieniołom był nieczynny.

Końcowo organ podniósł m.in., iż zgodnie z art. 53 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 4 lutego 1994 roku, który brzmi: "Dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej". W związku z tą ustawą plan zagospodarowania dla terenu górniczego sporządza się gdy nie ma planu dla całej gminy i tylko wtedy istnieje obowiązek sporządzenia odrębnego planu dla terenu górniczego. Gmina Jordanów jest w 100% pokryta planami zagospodarowania przestrzennego więc obowiązek przewidziany w art. 53 pkt. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze z 4 lutego 1994 roku jest spełniony. Rady Gminy w Jordanowie nie ma obowiązku podejmowania uchwały o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia planu dla terenu górniczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za zasadną wskazał, że strona skarżąca jako koncesjonariusz uprawniony do wydobywania piaskowców magurskich ze złoża Osielec, położonego na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego. Strona skarżąca zasadnie kwestionuje bowiem zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (bądź ich brak), które ograniczają jej prawa jako przedsiębiorcy górniczego, a wynikające z koncesji Wojewody Małopolskiego udzielonej decyzją z dnia [...].06.2003r. znak [...].

Sąd I instancji zaznaczył, że przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy Jordanów z dnia 17 lutego 2004 r. nr XIV/90/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec. Sąd I instancji zauważył, że przedmiotowy akt prawa miejscowego został uchwalony po wcześniejszym stwierdzeniu nieważności wyrokiem NSA O.Z. w Krakowie z dnia 29 października 2003r. sygn. akt II SA/Kr 3292/02 uchwały Rady Gminy Jordanów z dnia 9 października 2002r. Nr XXXIII/241/02 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec. Powodem przedmiotowego rozstrzygnięcia, była m.in. wadliwość zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu oraz brak powiadomienia, o terminie sesji Rady Gminy osób, których zarzuty do projektu planu nie zostały uwzględnione połączony z brakiem pouczenia ww. osób o możliwości wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rada Gminy Jordanów prowadząc ponowne postępowanie planistyczne ograniczyła go, do zakresu, który został zakwestionowany przedmiotowym orzeczeniem NSA O.Z. w Krakowie. W związku z powyższym Rada Gminy Jordanów poprzestała na oparciu się na wcześniej poczynionych uzgodnieniach z właściwymi organami w tym z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie z dnia 11 marca 2002 roku. Tymczasem jednak uszło uwadze organu planistycznego, iż po stwierdzeniu nieważności przedmiotowego planu, a przed jego ponownym uchwaleniem zaszła istotna zmiana faktyczna, która równocześnie wywoływała określone uwarunkowania prawne determinujące sposób procedowania w przedmiocie ponownego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu objętego planem. Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...].06.2003r. udzielono bowiem [...] Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie piaskowców magurskich ze złoża "Osielec". Jak wynika z treści decyzji koncesyjnej Wojewoda Małopolski przesłał także do wiadomości odpis przedmiotowej decyzji m.in. Urzędowi Gminy Jordanów, który już wówczas wszedł w posiadanie informacji dotyczącej aktywności [...] Sąd I instancji wskazał, że o toczącym się postępowaniu koncesyjnym Wójt Gminy Jordanów dowiedział się niespełna miesiąc wcześniej, kiedy w związku z wystąpieniem Wojewody Małopolskiego postanowieniem z dnia [...] maja 2003r. pozytywnie uzgodnił wniosek dotyczący udzielenia koncesji na wydobywanie piaskowców ze złoża Osielec, dla wnioskodawcy; pismem z dnia 28 sierpnia 2003 r. Ministerstwo Środowiska zawiadomiło [...] o dokonanym wpisie do rejestru obszarów górniczych, obszaru górniczego o nazwie Osielec II ustanowionego przez Wojewodę Małopolskiego, wskazaną powyżej decyzją koncesyjną. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią obowiązującego w chwili wydania koncesji jak i podjęcia zaskarżonej uchwały art.25 ust.1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. (Dz.U.1994.nr 27.poz.96) – zwanej dalej także prawem górniczym- granice terenu i obszaru górniczego wyznacza decyzja koncesyjna na prowadzenie działalności górniczej. Właściwym organem dla wyznaczenia granic obszaru górniczego i terenu górniczego był zdaniem Sądu I instancji organ koncesyjny, który w obowiązującym wówczas stanie prawnym dokonywał tego w uzgodnieniu z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego. Sąd I instancji podkreślił, iż obowiązujące podczas ponownego uchwalania zaskarżonego Planu przepisy prawa górniczego w art. 53 ust. 1 przewidywały dla terenu górniczego obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd I instancji zaznaczył, że przedmiotowy przepis determinował, także treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którym znajduje się teren górniczy. Zgodnie bowiem z treścią art.53 ust.2 ówcześnie obowiązującego prawa górniczego taki plan powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: 1) wykonania uprawnień określonych w koncesji, 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, 3) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych.

Sąd I instancji wskazał, że wskazany artykuł w ust. 3 przewidywał regulację, zgodnie z którą przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mógł w szczególności określać obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego, ze względu na ochronę oznaczonych dóbr, wydobywanie kopalin nie może być prowadzone albo może być dozwolone tylko w sposób zapewniający ochronę tych dóbr. Ten sam przepis w ust.4 przewidywał, iż koszty sporządzenia projektu takiego planu ponosi przedsiębiorca, zaś jego ust.5 zakreślał obowiązek uzgodnienia projektu planu z właściwym organem nadzoru górniczego. Sąd I instancji podkreślił, iż Rada Gminy Jordanów nie podjęła także uchwały w trybie art. 53 ust.6 prawa górniczego, zgodnie z którym jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko byłyby nieznaczne, rada gminy mogła podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu, o którym mowa w ust. 1 przedmiotowego artykułu.

Sąd I instancji wskazał, że pomimo zaistnienia opisanej powyżej istotnej zmiany stanu faktycznego na części terenu objętego zaskarżonym Planem oraz obowiązującej wówczas regulacji art.53 prawa górniczego organ planistyczny w trakcie ponownego uchwalania planu całkowicie pominął fakt, wyznaczenia na terenie Sołectwa Osielec terenu i obszaru górniczego jak i przepisy obowiązującego wówczas prawa górniczego, które przewidywały z jednej strony po stronie rady gminy obowiązek uchwalenia takiego planu, a z drugiej strony przepisy szczególne normujące dodatkowe jego obligatoryjne elementy. W świetle regulacji art. 53 ust. 2 pkt 1 prawa górniczego podstawowym zadaniem wspomnianego planu jest bowiem zdaniem Sądu I instancji integracja wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego, m.in. w celu wykonania uprawnień określonych w koncesji; nie może on zatem (z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 53 ust. 3 prawa górniczego) wprowadzać rozwiązań uniemożliwiających wykonywanie działalności określonej koncesją. Sąd I instancji wskazał, że tymczasem zaskarżony Plan, w części tekstowej przewiduje, zaledwie dwie regulacje dotyczące prowadzenia działalności górniczej na terenie nim objętym § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały przewiduje, iż obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec znajduje się częściowo w terenie górniczym zamkniętego kamieniołomu Osielec. Posiada udokumentowane zasoby, eksploatacja których wymaga stosownych koncesji i zezwoleń wydawanych na podstawie przepisów szczególnych. Natomiast § 30 ust.1 Planu wskazuje, iż dla terenów rozwoju funkcji produkcyjnych położonych w Osielcu oznaczonych na rysunku planu symbolem strefy: TPE ustala się sposób zagospodarowania: a) przeznaczenie podstawowe - kamieniołom piaskowca w obrębie udokumentowanego złoża "Osielec", ponowne uruchomienie wydobycia nastąpić może na podstawie stosownych koncesji i zezwoleń wydawanych na podstawie przepisów szczególnych. Sąd I instancji zaznaczył, że pomijając podnoszony słusznie przez stronę skarżącą zarzut zdezaktualizowanej, a zawartej w Planie informacji o zamkniętym kamieniołomie, należy z całą stanowczością podkreślić, iż zacytowane przepisy zaskarżonego Planu w żaden sposób w ocenie Sądu I instancji nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 53 ust.2 pkt 1 prawa górniczego. Przepisy te, jak i cały zaskarżony Plan nie przewiduje bowiem integracji wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu wykonania uprawnień określonych w koncesji, zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych. Podobnie rysunek zaskarżonego Planu wyznacza jedynie tereny powierzchniowej eksploatacji surowców oznaczone symbolem TPE oraz TPE/ZP. Rysek planu nie zawiera natomiast oznaczenia granic terenu oraz obszaru górniczego. Wspomniana część graficzna zaskarżonej uchwały nie zawiera także oznaczenia filaru ochronnego, o którym mowa w art. 53 ust.3 prawa górniczego. Sąd I instancji, iż obowiązujący w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały art.15 ust 2 pkt.7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz.717) przewidywał, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Wspomniana regulacja ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koresponduje więc z regulacją art. 53 ust.2 pkt 1 prawa górniczego.

Sąd I instancji podkreślił, że to właśnie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku treścią przepisów intertemporalnych winna być podstawą prawną procedowania jak i samego uchwalenia zaskarżonej uchwały. Tymczasem jak wynika z treści Uchwały Nr XIV/90/2004 Rady Gminy Jordanów z dnia 17.02.2004r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectwa Osielec - została ona podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 07.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji przypomniał, iż w dniu 11.07.2003r. weszła w życie ustawa z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717). Ustawodawca rozstrzygnął problem intertemporalny w przepisach przejściowych tej ustawy. Z przepisu art. 85 ust. 2 ustawy jednoznacznie wynika, że przepisy dotychczasowe (tj. przepisy ustawy z dnia 07.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym [t.j.: Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.]) można stosować tylko do postępowań jeszcze niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. przed dniem 11.07.2003r.), w których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu. Tym samym warunek zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu pozwalający na kontynuację procedury sporządzania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie przepisów ustawy z dnia 07.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym należałoby uznać za spełniony, jeżeli w terminie do dnia 11 lipca 2003 r. zostały zrealizowane dyspozycje określone w art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 tej ustawy. Stosownie do treści wskazanego przepisu wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3, c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia, wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i Wyryków.

Sąd I instancji zaznaczył, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Sołectwa Osielec była stosunkowo długotrwała. Na skutek stwierdzenia nieważności planu Wójt Gminy Jordanów w dniu 09.12.2003r. wydał zawiadomienie o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu Planu w dniach 22.12.2003r.-16.01.2004r. Tym samym w ocenie Sądu I instancji - mając na uwadze treść przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. – do uchwalenia Planu jak i całej ponownej procedury planistycznej nie mogły mieć już zastosowanie przepisy ustawy z dnia 07.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), lecz przepisy nowej "ustawy planistycznej".

Sąd I instancji stwierdził, że wskazane uchybienia uchwały stanowią istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co obliguje sąd administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ww. ustawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł organ i zaskarżając je w całości zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego:

- tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że spółka akcyjna [...] posiada interes prawny do złożenia skargi na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z dnia 17 lutego 2004 roku, nr XIV/90/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec;

- art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku Prawa geologicznego i górniczego (Dz. U. z 1994 roku, nr 27, poz. 96) poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że na organie gminy spoczywał obowiązek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, pomimo tego, że w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie wyjątek od tej zasady zawarty w art. 53 ust. 6 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 roku, albowiem w momencie uchwalenia zaskarżonej uchwały nie istniało zagrożenie dla środowiska wynikające z działalności kopalni prowadzonej przez spółkę akcyjną [...];

II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:

• art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności całości w/w uchwały;

• art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie (przemilczenie) w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska prezentowanego przez Gminę Jordanów oraz brak odniesienia się do zarzutów stawianych przez Gminę Jordanów, a w szczególności pominięcie zarzutu dotyczącego braku interesu prawnego spółki akcyjnej [...] do wniesieniu skargi na zaskarżoną uchwałę.

Powołując się na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu;

2. ewentualnie, w sytuacji gdyby Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi;

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu wskazano, że najdalej idący zarzut dotyczący skargi złożonej przez spółkę akcyjną [...] został całkowicie pominięty przez Sąd I instancji, dotyczył on braku interesu prawnego do złożenia skargi przez spółkę. Spółka nie wykazała, by jej uprawnienia w jakikolwiek sposób zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę - wręcz odwrotnie - od momentu uzyskania koncesji może bez żadnych ograniczeń korzystać ze swoich uprawnień wynikających z koncesji. Co więcej, jak już wyżej wskazano, w odległości 180 m od obszaru górniczego w ostatnich latach - już po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego powstały nowe obiekty budowlane, które były wzniesione już z uwzględnieniem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych postępowaniach stroną była również skarżąca spółka i w żaden sposób nie kwestionowała ani zapisów planu, który upoważniał inwestorów do zagospodarowania działek, ani nie kwestionowała pozwoleń na budowę, na podstawie których obiekty te powstawały. Są to zresztą budynki znacznej wielkości (betoniarnia oraz budynek administracyjny).

Zaznaczono, że wezwanie w przedmiotowej sprawie Rady Gminy Jordanów do usunięcia naruszenia prawa jest wezwaniem organu niewłaściwego. Jedynym organem, który winien być wezwany jest Wójt Gminy Jordanów. Na mocy bowiem art. 31 ustawy o samorządzie gminnym Wójt reprezentuje gminę na zewnątrz, a w przypadku instytucji z art. 101 ust. 1 niewątpliwie chodzi o relację w stosunkach zewnętrznych.

Wskazano, że w przedmiotowej sprawie zagrożenie dla środowiska nie istniało, albowiem w samej decyzji koncesyjnej nie wskazano takiego zagrożenia. Jeżeli zatem miał zastosowanie wyjątek, o którym mowa w art. 53 ust 6 Prawa górniczego, to organ planistyczny nie miał obowiązku dokonywać czynności, o których mowa w art. 53 ust. 2 Prawa górniczego, a których niedopełnienia Sąd I instancji zarzuca skarżącej Gminie. Ponadto, zaznaczono, że z samej decyzji koncesyjnej nie wynika, by jakiekolwiek zagrożenie środowiska związane z wydobyciem kamienia w Osielcu istniało i dlatego jakiekolwiek konkretne zapisy dotyczące ochrony środowiska nie mogły się znaleźć w kwestionowanym planie. Dodać w tym miejscu należy, iż wskazanie jakichkolwiek zagrożeń działaniem kopalni dla środowiska spowodowałoby zakwestionowanie ważności decyzji koncesyjnej. Wspomnieć należy również, iż interesy skarżącej spółki są w odpowiedni sposób zabezpieczone poprzez zapis zawarty w § 30 zakwestionowanego planu, który stanowi, że uruchomienie wydobycia nastąpić może na podstawie stosownych koncesji i zezwoleń wydawanych na podstawie przepisów szczególnych. Oznacza on, że podmiot, który posiada koncesję może wydobywać kopaliny, tak jak to się dzieje w aktualnej sytuacji.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie było również podstaw do twierdzenia, iż dla terenu górniczego sporządza się odrębny plan. Nie sporządza się planu specjalnie dla terenu górniczego w sytuacji gdy funkcjonuje "zwykły" plan obejmujący również kopalnię/kamieniołom.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w S. wniosły do sądu I instancji skargę, wskazując, iż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Jordanów nr XIV /90/2004 z dnia 17 lutego 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec, zmieniona uchwałą nr XVIII/1242008 Rady Gminy w Jordanowie z dnia 23 kwietnia 2008r. w sprawie zmiany Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Osielec. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, przy tak brzmiącym żądaniu skargi postanowieniem wyłączono do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi [...] z dnia 27 lutego 2013r. na uchwałę Rady Gminy z dnia 17 lutego 2004r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą zarejestrowano pod sygn. II OSK 3046/13. Podstawę prawną postanowienia sąd wskazał w normie art. 111 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a contrario.

Wezwanie do usunięcia naruszeń, poprzedzające skargę złożoną do kontrolowanego sądu wskazało jako kwestionowaną - uchwałę rady gminny Jordanów, zmienioną uchwałą nr XVIII/124/2008. Zawarto w nim żądanie usunięcia §7 ust.1, §28 ust.1 lit.f, §27 i 30 ust.1 wskazanej uchwały.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w skardze z dnia 27 lutego 2013r. żądanie nie czyni możliwym, bez dodatkowych wyjaśnień ze strony skarżącego przyjęcie za sądem I instancji, że przedmiotem zaskarżenia objęto odrębnie postanowienia uchwały w brzmieniu sprzed zmiany w 2008r. oraz samą uchwałę zmieniającą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie żądania, zawarte w skardze nasuwa raczej przypuszczenia, iż skarżący kwestionował wyłącznie uchwałę w jej brzmieniu sprzed zmiany, co czyniło w istocie zbędną kontrolę obu uchwał. Powyższa okoliczność ma tym bardziej istotne znaczenie jeśli weźmie się pod uwagę konieczność każdorazowego badania interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionujący uchwałę gminy w świetle tych uregulowań winien wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny, nie wystarczy, by objęty zaskarżeniem akt dotyczył jedynie tego interesu, o czym stanowi nie mający tu zastosowania przepis art.28 kpa. Brzmienie uchwały przed i po zmianie może odmiennie wpływać na ocenę naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, warunkującego dopuszczalność złożenia skargi do sądu administracyjnego. Nie można bowiem wykluczyć, że uchwała w pierwotnym brzmieniu (przed zmianą), podjęta przez organ gminy będzie naruszała interes prawny podmiotu. Dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która została zmieniona przed wniesieniem skargi, ale tylko wówczas gdy obowiązuje nadal tj. gdy ma zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994r. sygn. akt W 5/94). Skarżący wolę kontroli uchwały w brzmieniu sprzed zmiany musi w sposób nie budzący wątpliwości wyrazić. Tylko wówczas zachodzi potrzeba weryfikacji jego twierdzeń co do naruszenia przez uchwałę w tym brzmieniu jego interesu prawnego, uprawnienia. Wskazanie na zaistnienie przesłanek w tym względzie należy do skarżącego.

Sąd administracyjny nie jest władny za stronę określić przedmiotu zaskarżenia, która zobligowana jest również do wykazania naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd weryfikuje jedynie twierdzenia strony w tym przedmiocie.

W tej sytuacji, mając na względzie wskazywane niejasności w sformułowaniu żądania skargi brak było podstaw, by na obecnym etapie przedmiotem kontroli objąć uchwałę z 2004r. w jej pierwotnym brzmieniu, z jednoczesnym wydzieleniem do odrębnego rozpoznania badania legalności uchwały z 2008r.

W tym stanie rzeczy co najmniej za przedwczesne uznać należało skorzystanie z instytucji, o której stanowi art. 147§1 p.p.s.a. w odniesieniu do uchwały z 2004r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym stanie rzeczy naruszała przepis art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym ocena interesu prawnego skarżącej spółki odnosząca się wyłącznie do uchwały z 2004r. w brzmieniu sprzed zmiany.

Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej kontrolowane uzasadnienie nie naruszało wymogów art. 141§4 p.p.s.a Odmienna ocena zdarzenia prawnego nie wypełnia znamion tego przepisu.

Ze względu na treść rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny zaniechał ocenę zasadności wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 53 ust.1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. prawo geologiczne i górnicze. Na obecnym etapie byłoby to przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji badając istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym winien w pierwszej kolejności wezwać skarżącego o sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia, a następnie zweryfikować twierdzenia o naruszeniu interesu prawnego spółki przez wskazany akt lub akty. Kontrolowany sąd winien mieć także na względzie, iż uchwała zmieniająca nie mając samodzielnego bytu przestaje obowiązywać z chwilą wyeliminowania z porządku prawnego uchwały pierwotnej, co uniemożliwia w istocie odrębne rozpoznanie skargi złożonej jednocześnie na uchwałę w jej pierwotnym brzmieniu oraz na uchwałę zmieniająca( por. postanowienie NSA z dnia 7 maja 2015r., wydane w sprawie II OSK 2401/13). Zwrócić uwagę należy, iż wbrew stanowisku sądu I instancji norma zawarta w art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. może być stosowana a contrario jako podstawa rozłączenia spraw, jednak jedynie w odniesieniu do tych spraw, które wcześniej zostały połączone do wspólnego rozpoznania( por. Bogusław Dauter Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, opublikowany LEX 2013).

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185§1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt.1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 204 pkt.2 p.p.s.a.