Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 993/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 4, art. 52 ust. 1 pkt 1a, art. 52 ust. 2 pkt 2b, art. 52 ust. 2 pkt 2c, art. 53 ust. 3, art. 53 ust. 5, art. 54 pkt 2 lit. d
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 54 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2021 r., poz. 741 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1097 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, ze zm., dalej u.g.n.), Burmistrz [...] ustalił na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w B. lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej [...] kV, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...] obręb B. , gm. N. , określając:

1. Rodzaj inwestycji: obiekty infrastruktury technicznej;

2. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - zgodnie z załącznikiem graficznym. Organ określił, że zakres inwestycji obejmuje budowę podziemnych zespołów linii kablowych [...] kV do 6 zespołów, składających się z - do 3 osobnych kabli każdy zespół o długości do ok. 2000 m - w obszarze ograniczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

3. Warunki i wymagania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi – w tym zakresie przyjęto, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) oraz, że przedmiotowy teren położony jest poza obszarami prawnie chronionymi na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.).

4. W zakresie warunków i wymagań w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, dóbr kultury współczesnej - nie dotyczy.

5. W zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji – nie dotyczy.

6. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich przyjęto, że decyzja nie uniemożliwia, ani w istotny sposób nie ogranicza korzystania z nieruchomości/jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Określono, że inwestor winien podjąć wszelkie, wymagane przepisami prawa, dostępne środki techniczne i technologiczne chroniące przed hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem oraz zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Linie rozgraniczające teren inwestycji (pkt 7) wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:2000, stanowiącej załącznik do decyzji.

W pkt 8 określono inne warunki wynikające z przepisów odrębnych:

1) wniosek o pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym należy przygotować zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1935) oraz na podstawie innych przepisów szczególnych w zakresie dotyczącym wnioskowanej inwestycji;

2) inwestor winien spełnić wymagania zawarte w uzgodnieniach i opiniach uzyskanych od odpowiednich organów oraz jednostek uzgadniających;

3) wszelkie kolizje z istniejącą infrastrukturą należy usunąć w porozumieniu z właściwymi gestorami sieci;

4) niezbędne elementy sieciowe winny być uzgodnione branżowo oraz przez Starostę Nowotomyskiego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.);

5) należy zachować warunki wynikające z położenia przedmiotowego terenu w ramach udokumentowanego złoża kopalin "Paproć" oraz obszaru i terenu górniczego "Paproć I" (gazy ziemne).

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz [...] (zwany dalej także "Burmistrzem") wyjaśnił, że w związku z wnioskiem inwestora P. Sp. z o.o., który wpłynął do siedziby organu [...] sierpnia 2020 r., wszczęto i przeprowadzono postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] września 2020 r. ([...]) ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, którą to decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2021 r.).

Burmistrz następnie wyjaśnił, że prowadząc ponownie postępowania w sprawie, na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przedmiotową inwestycję zaliczono do inwestycji celu publicznego na podstawie art. 6 pkt 2 u.g.n. Wskazano, że teren, na którym planowana jest inwestycja, znajduje się na obszarze nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należało ustalić w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto nie stwierdzono sprzeczności wnioskowanej inwestycji przepisami odrębnymi.

Burmistrz wyjaśnił, że decyzja została wydana po przeprowadzonych zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. uzgodnieniach z:

- Starostą [...], Wydział Gospodarki Nieruchomościami - postanowienie z dnia [...] maja 2021 r., nr [...];

- Starostą [...], Wydział Infrastruktury Drogowej i Rozwoju - postanowienie z dnia [...] maja 2021 r., nr [...];

- Polskim Górnictwem Naftowym i Gazownictwem SA, Oddział w Z. - pismo z dnia [...] maja 2021 r. nr [...](3).21;

- Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Zarząd Zlewni w G. , Związkiem Spółek Wodnych w N. , Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w P., Polską Spółką Gazownictwa sp. z o. o.

S. H., reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł odwołanie od decyzji Burmistrza, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej jako "k.p.a.") poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia wystarczającej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz brak przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, do której to analizy Burmistrz jest zobowiązany na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p.;

2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania;

3. art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 k.p.a. polegające na naruszeniu obowiązku działania Burmistrza na podstawie i w granicach przepisów prawa;

4. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne oraz faktyczne wydanej decyzji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 2 pkt 5 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budowa sieci elektroenergetycznej kablowej [...] kV objętej decyzją stanowi inwestycję celu publicznego pomimo, że inwestycja nie ma znaczenia lokalnego (gminnego), ponadlokalnego (powiatowego, wojewódzkiego i krajowego), a także krajowego, a w konsekwencji poprzez niezasadne zastosowanie powyższego przepisu;

2. art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez brak przeprowadzenia dokładnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu; za taką analizę nie może być uznane zdanie w uzasadnieniu decyzji o jej przeprowadzeniu, a nadto poprzez brak przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności poprzez brak określenia warunków wynikających z okoliczności, że na działkach objętych planowaną inwestycją są położone urządzenia melioracji wodnych oraz, że ww. działki sąsiadują bezpośrednio z urządzeniami melioracji wodnej, a także poprzez brak wskazania warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

3. art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że stronami niniejszego postępowania pozostają wyłącznie właściciele nieruchomości, na których ma być przeprowadzona inwestycja, a nie również podmioty sąsiadujące z wskazanymi nieruchomościami, a tym samym błędne zastosowanie powyższego przepisu.

Skarżący podniósł, że planowana inwestycja nie jest podejmowana w celu realizacji interesu publicznego, gdyż nieruchomość stanowiąca jego własność oraz otaczające ją działki posiadają już dostęp do energii elektrycznej (w wymaganym zakresie). Inwestycja nie ma zatem służyć żadnej zbiorowości, a jedynie zarobkowym celom działalności prowadzonej przez inwestora. Nadto podniesiono, że skarżący nie występował o realizację przedsięwzięcia związanego z budową sieci elektroenergetycznej oraz nie zgłaszał potrzeby podniesienia bezpieczeństwa energetycznego w obrębie swojej nieruchomości.

Zdaniem skarżącego Burmistrz przeprowadził postępowanie dowodowe w ograniczonym zakresie, a także nie dokonał czynności, do których przeprowadzenia obligują go przepisy, nadto w wystarczającym zakresie nie wypełnił wskazań z decyzji kasatoryjnej Kolegium. W przedmiotowej sprawie analiza nie została przeprowadzona w wymaganym zakresie zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Za przeprowadzenie analizy nie może zostać uznane wskazanie jedynie w uzasadnieniu decyzji, że analiza została przeprowadzona. Burmistrz w tym zakresie w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska. Nie przedstawił wyników analizy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani załącznikach do niej, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości jej przeprowadzenia, a niezupełność uzasadnienia wydanej decyzji czyni dodatkowo niemożliwą kontrolę instancyjną. Odwołujący podniósł, że za wystarczającą analizę nie może zostać uznany dokument o nazwie: "Analiza warunków i zasad zagospodarowania (...)", znajdujący się w aktach sprawy, ponieważ dokument ten stanowi jedynie projekt. Odwołujący wskazał, że Burmistrz nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie tego, czy inwestycja służy celowi publicznemu. Nie określił kręgu beneficjentów planowanej sieci elektroenergetycznej, nie zweryfikował, czy na terenie objętym planowaną inwestycją istnieje inna sieć elektroenergetyczna oraz czy społeczność (podmioty) będą miały możliwość przyłączenia się do planowanej inwestycji. Burmistrz w żaden sposób nie wyjaśnił odwołującemu, na czym ma polegać cel publiczny, czym naruszył zasadę przekonywania strony i wszechstronnego wyjaśnienia zapadłej decyzji. Burmistrz nie wskazał również, czy i ewentualnie z jakiego powodu planowana inwestycja nie może przebiegać bez naruszenia praw własności odwołującego, a także w analizie urbanistycznej nie wykazano, jakie zmiany poczyni planowana inwestycja w gruncie oraz czy ograniczy jego sposób użytkowania. Zdaniem odwołującego niedopuszczalna jest sytuacja, w której Burmistrz uwzględnia wniosek inwestora bez wszechstronnej analizy faktycznej oraz prawnej interesów pozostałych stron postępowania. Naruszenie tej zasady wydaje się tym bardziej istotne, że zaskarżona decyzja dotyczy ingerencji w prawo własności i powoduje daleko idące konsekwencje prawne i faktyczne dla właścicieli nieruchomości objętych inwestycją. Burmistrz przyjął stanowisko, które nie uwzględnia interesów wszystkich stron postępowania, co nie budzi zaufania wobec organów administracji publicznej. W ocenie odwołującego organ w sposób niepełny określił również strony przedmiotowego postępowania.

Zwrócono także uwagę, że w uzasadnieniu decyzji Burmistrz nie wskazał uzasadnienia odnoszącego się do wszystkich innych warunków wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności nie określił okoliczności wynikających z położenia działek w sąsiedztwie albo w ramach urządzeń melioracji wodnej, w szczególności, że na działce o nr ewid.[...] występuje urządzenie melioracji wodnych - rów [...] oraz że działka ta graniczy od strony zachodniej z tym urządzeniem melioracji wodnej. Burmistrz nie podjął także analogicznych ustaleń w zakresie innych działek objętych inwestycją.

Uzasadniając zarzuty materialnoprawne, odwołujący zwrócił uwagę na treść art. 6 pkt 2 u.g.n. podnosząc że planowana inwestycja ich nie spełnia, a przez to nie jest ona inwestycją celu publicznego. Odwołujący podniósł, że jeżeli planowana inwestycja nie ma służyć żadnej zbiorowości ludzi, to inwestycja ta nie ma charakteru publicznego. Burmistrz nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie tego, jakiej zbiorowości ma służyć planowana inwestycja.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej powoływane także jako "Kolegium", "SKO w P.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 i nast. u.p.z.p.

W uzasadnieniu odnosząc się do charakteru wnioskowanej inwestycji, Kolegium wyjaśniło że zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycje celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. W świetle tego przepisu budowa i utrzymywanie urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m.in. energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, stanowi inwestycję celu publicznego należącą do spraw służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności, które są niezbędne do funkcjonowania wspólnoty samorządowej. O zaliczeniu danego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego decyduje łączne spełnienie dwóch przesłanek. Przedmiotem inwestycji musi być bowiem realizacja celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., a cel ten musi mieć lokalne bądź ponadlokalne znaczenie, co należy powiązać z urzeczywistnieniem potrzeb odpowiednio wspólnoty samorządowej lub całości społeczeństwa zamieszkującego kraj. Inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. może być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. Wskazano, że inwestycja celu publicznego winna służyć ogółowi zbiorowości, ale nie zawsze w znaczeniu dosłownym, a żaden przepis nie wymaga, aby inwestycja celu publicznego była realizowana wyłącznie na gruntach stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego czy też Skarbu Państwa. Dla wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego nie jest nadto konieczne, aby inwestor był właścicielem terenów, na których inwestycja ta będzie realizowana.

Odnosząc powyższe do realiów sprawy Kolegium wskazało, że planowana inwestycja będzie funkcjonowała w układzie sieci elektroenergetycznej jako instalacji połączonych i ze sobą współpracujących, będzie dostępna nieograniczonej i z góry nieustalonej liczbie i grupie osób, które spełniając konkretne warunki staną się jej użytkownikami. Jeżeli inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy energii, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej obszarze nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., skoro pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy. Kolegium uznało, że planowana inwestycja może zostać oceniona jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu lokalnym, tym bardziej, że ma na celu rozbudowę istniejącej sieci energetycznej.

Kolegium następnie wskazało, że analiza stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych zamiarem inwestycyjnym (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.) wynika ze znajdującej się w aktach sprawy analizy stanu prawnego i faktycznego wnioskowanego obszaru, jak i z treści zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium wymieniona analiza jest wystarczająca dla dokonania rozstrzygnięcia sprawy i dopuszczenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Za wyjątkiem jednej działki (nr [...], która stanowi drogę powiatową) działki, na których planowana jest inwestycja, są niezbudowane i wykorzystywane rolniczo, czego nie kwestionował także odwołujący. Burmistrz ustalił zatem aktualny sposób zagospodarowania terenu planowanej inwestycji, klasoużytki występujące na terenie inwestycji, właścicieli tych gruntów, jak i ocenił ten teren w kontekście możliwości jego zagospodarowania. Uznano zatem, że decyzja Burmistrza z [...] maja 2021 r. zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Ustosunkowując się do podnoszonych zarzutów Kolegium wskazało, iż przepisy prawa nie wymagają dołączenia analizy do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego czy też przeniesienia jej treści do uzasadnienia takiej decyzji. Elementy decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego wskazuje art. 54 u.p.z.p., nie stawiając wymogu załączenia analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. do przedmiotowej decyzji. Dodatkowo zaznaczono, że nawet ewentualne naruszenie przez organ I instancji obowiązku należytego sporządzenia nie uzasadnienia uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ II instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu I instancji w całości, rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja określa także podstawowe parametry planowanej inwestycji, jak i zawiera pozostałe ustalenia wymagane art. 54 u.p.z.p.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów o ustalaniu kręgu stron postępowania Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie a art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wyłącznie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Pozostałe strony postępowania zawiadamia się w drodze obwieszczenia. Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji zrealizował powyższy obowiązek, informując strony postępowania w drodze stosownych obwieszczeń o podejmowanych działaniach i dokonanych rozstrzygnięciach. Z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji naruszył art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania, uniemożliwiając stronom udział w postępowaniu oraz skorzystanie z środka odwoławczego. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób umożliwiający wydanie decyzji, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący i bez naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. S. H. reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję SKO w P. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji, która naruszała przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego;

2. art. 7 w zw. z art, 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia wystarczającej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz brak przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, do której to analizy organ jest zobowiązany na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p.;

3. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania i niezasadne utrzymanie w mocy decyzji pomimo naruszenia ww. zasady postępowania;

4. art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na naruszeniu obowiązku działania organu na podstawie i w granicach przepisów prawa i niezasadne utrzymanie w mocy decyzji pomimo naruszenia tej zasady postępowania;

5. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne oraz faktyczne wydanej decyzji i niezasadne utrzymanie w mocy decyzji tej pomimo naruszenia zasad postępowania;

6. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonej decyzji II instancji poprzez brak przeprowadzenia analizy prawnej wskazanych zarzutów, co przejawia się m.in. w braku podjęcia analizy w zakresie pojęcia inwestycji celu publicznego, brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że budowa sieci elektroenergetycznej kablowej [...] kV objętej decyzją stanowi inwestycję celu publicznego, pomimo że inwestycja ta nie ma znaczenia lokalnego (gminnego), ponadlokalnego (powiatowego, wojewódzkiego i krajowego), a także krajowego, a w konsekwencji poprzez niezasadne zastosowanie powyższego przepisu, a dalej niezasadne utrzymanie w mocy pomimo naruszenia wskazanych przepisów;

2. art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dokładnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, w szczególności poprzez brak określenia warunków wynikających z okoliczności, że na działkach objętych planowaną inwestycją są położone urządzenia melioracji wodnych oraz że ww. działki sąsiadują bezpośrednio z urządzeniami melioracji wodnej, a także poprzez brak wskazania warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a dalej niezasadne utrzymanie w mocy pomimo naruszenia wskazanych przepisów;

3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że stronami niniejszego postępowania pozostają wyłącznie właściciele nieruchomości, na których ma być przeprowadzona inwestycja, a nie również podmioty sąsiadujące z tymi nieruchomościami, a więc poprzez błędne zastosowanie powyższego przepisu i w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy pomimo naruszenia wskazanych przepisów.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie również o zobowiązanie organu do wydania w terminie jednego miesiąca decyzji odmawiającej wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na zasadach art. 145a § 1 P.p.s.a., a także zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację z odwołania, akcentując brak przeprowadzenia prawidłowej analizy urbanistycznej, nieprawidłową kwalifikację inwestycji jako mającą cel publiczny, brak odniesienia się do urządzeń melioracji wodnej szczegółowej przebiegających przez nieruchomości objęte obszarem planowanej inwestycji, a także nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja organu I instancji wraz z jej uzasadnieniem przedstawiała motywy dokonanego rozstrzygnięcia i pozwalała na jej ocenę instancyjną. Okoliczność, iż skarżący nie podziela stanowiska organu, nie może stanowić skutecznej przesłanki do jej uchylenia. W ocenie Kolegium planowana inwestycja może zostać oceniona jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu lokalnym, tym bardziej, że ma na celu rozbudowę istniejącej sieci energetycznej. Znajdująca się w aktach sprawy analiza jest wystarczająca dla dokonania rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i dopuszczenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji ustalił aktualny sposób zagospodarowania terenu planowanej inwestycji, klasoużytki występujące na terenie inwestycji, właścicieli tych gruntów, jak i ocenił ten teren w kontekście możliwości jego zagospodarowania.

Na rozprawie sadowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2022 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i jej zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 - 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO w P. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej [...] kV, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...] obręb B. , gm. N. . W odniesieniu do tych aktów skarżący podnosi szereg zarzutów, szczegółowo wyartykułowanych i uzasadnionych w treści skargi. Spośród tych zarzutów w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do tego, który kwestionuje zaliczenie przedmiotowej inwestycji do inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzygnięcie, czy inwestycja opisana we wniosku inwestora (P. sp. z o.o. z siedzibą w B.), który wpłynął do siedziby organu [...] sierpnia 2020 r. i który został uzupełniony na żądanie organu pismem inwestora z dnia [...] maja 2021 r., może zostać zaliczona do inwestycji celu publicznego, pozwoli ocenić, czy organy przeprowadziły postępowanie w sposób zgodny z przepisami art. 50 i nast. u.p.z.p.

Podnieść zatem należy, że na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, konieczne więc do jej realizacji jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 i nast. u.p.z.p.) lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.). Inwestor wystąpił z wnioskiem w tym drugim trybie. Zgodnie z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1a oraz pkt 2 b i 2 c u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przedmiotowe informacje są niezbędne do przeprowadzenia przez organ oceny rodzaju inwestycji, a następnie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). W opinii Sądu złożony przez inwestora wniosek wraz z jego uzupełnieniem spełniał wymogi określone przepisem art. 52 u.p.z.p. był kompletny.

Niewątpliwie podstawowe znaczenie dla oceny, z jaką inwestycją mamy do czynienia, ma treść wniosku inwestora oraz przedłożone w tym zakresie przez niego informacje i dokumenty. W analizowanym przypadku wniosek inwestora dotyczył budowy podziemnej sieci kablowej SN o znaczeniu gminnym, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...] obręb B. , gm. N. . Inwestor w żadnym z dokumentów zawartych w aktach sprawy nie podał, że planuje budowę sieci elektroenergetycznej SN -15, jak przyjął organ I instancji, a za nim organy uzgadniające oraz SKO w P.. Inwestor wnioskował o zezwolenie na lokalizację sieci elektroenergetycznych SN - podziemnych zespołów linii kablowych SN zaznaczając zarazem, że inwestycja ta będzie miała znaczenie gminne. Zgodnie z definicją sieci SN – tj. sieci średniego napięcia – to sieć elektroenergetyczna, w której napięcie międzyfazowe wynosi od 1 kV do 60 kV. Na stronach internetowych Wikipedii podano, że średnie napięcie jest szeroko stosowane w sieciach elektroenergetycznych do przesyłania na średnie odległości i rozdziału energii elektrycznej. Jest używane jako napięcie pośrednie, pomiędzy napięciem wysokim używanym do przesyłu energii na duże odległości, a napięciem niskim doprowadzonym do odbiorcy końcowego. W Polsce jest jednym z elementów w krajowym systemie elektroenergetycznym. Dalej podano, że linie energetyczne średniego napięcia (SN) służą do przesyłu i rozdziału energii elektrycznej, są to linie napowietrzne i kablowe. Ich głównym zadaniem jest przesył (wyprowadzenie) mocy elektrycznej z Głównych Punktów Zasilających (GPZ) do poszczególnych stacji transformatorowo-rozdzielczych SN/nn. Do sieci dystrybucyjnej mogą być obecnie przyłączane niewielkie lokalne źródła energii elektrycznej, które w zależności od obciążenia linii zmieniają kierunki rozpływu mocy w sieci (za: https://pl.wikipedia.org › wiki › Sieć_średniego_napięcia).

Uwzględniając powyższe należy zatem przyjąć, że skoro wniosek inwestora dotyczył inwestycji określonej jako budowa podziemnych zespołów linii kablowych SN o znaczeniu gminnym, to inwestycja taka jest kwalifikowana jako inwestycja celu publicznego. Jednocześnie brak określenia przez inwestora o jakiej mocy inwestycja ma być realizowana pozwala przyjąć, że w tej kwestii inwestor uzależnił wielkość (moc) swojego zamierzenia od stanowiska Burmistrza [...], niewątpliwie mając na uwadze plany gminy co do zagospodarowania poszczególnych terenów. Mając na uwadze okoliczność, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone w zakresie wniosku o ustalenie lokalizacji dla inwestycji o mocy [...] kV, o czym inwestor miał wiedzę i czego, jak wynika z akt sprawy nie kwestionował, należało przyjąć, że w zakresie określenia inwestycji organy obu instancji procedowały w sprawie zgodnie z wnioskiem inwestora. W opinii Sądu taki sposób procedowania w rozpatrywanym przypadku był dopuszczalny.

Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Ustawodawca zdecydował, że inwestycją celu publicznego jest takie przedsięwzięcie, które oddziałuje, lokalnie, ponadlokalnie, w tym krajowo, na pewne gremium osób. Spektrum oddziaływania zależy od rodzaju inwestycji, co nie ma większego znaczenia przy rozpatrywaniu wniosku, kiedy inwestycja służy jakiejś społeczności. Wystarczy bowiem, że inwestycja oddziałuje chociażby na jakąś część społeczności gminy.

Inwestor we wniosku wskazał, że celem inwestycji jest budowa podziemnych zespołów linii kablowych SN (do 6 zespołów) składających się z – do 3 osobnych kabli każdy zespół i złączy kablowo - pomiarowych na określonym we wniosku terenie, zaznaczając jednocześnie, że inwestycja ta jest inwestycją o znaczeniu gminnym. Jak wskazało Kolegium, planowana inwestycja będzie funkcjonowała w układzie sieci elektroenergetycznej jako instalacji połączonych i ze sobą współpracujących, będzie dostępna nieograniczonej, z góry nieustalonej liczbie i grupie osób, które spełniając konkretne warunki staną się jej użytkownikami. Jeżeli inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy energii, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., skoro pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy. Kolegium uznało, że planowana inwestycja może zostać oceniona jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu lokalnym, tym bardziej, że ma na celu rozbudowę istniejącej sieci energetycznej.

Stanowisko to, wsparte wyżej przytoczonymi wyjaśnieniami dotyczącymi sieci energetycznych średniego napięcia (SN), Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Bez wątpienia planowana inwestycja spełnia wymagania, aby uznać, że wpisuje się w cele publiczne. Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestor planuje realizację sieci elektroenergetycznej średniego napięcia, która zostanie włączona do krajowego systemu energetycznego. Rodzaj i zakres planowanego zamierzenia wskazuje, że inwestycja będzie służyła celowi publicznemu w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Wobec tego zbędne jest prowadzenie czynności wyjaśniających co do kwalifikacji tego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego o znaczeniu co najmniej lokalnym, aczkolwiek uzasadnienia wydanych decyzji w tym zakresie zawierają braki, co narusza art. 107 § 3 k.p.a., jednakże w opinii Sądu naruszenie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy i nie może stanowić podstawy do uchylenia wydanych w sprawie decyzji, o czym w dalszej części uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braków wykorzystanej na potrzeby sprawy analizy o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (1) oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (2).

Z akt sprawy wynika, że taką analizę sporządził uprawniony urbanista, któremu zgodnie z art. 50 ust. 4 zlecono sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z ustaleń tej analizy wynika, że wniosek dotyczy niezabudowanych gruntów rolnych, w tym niezabudowanej i wykorzystywanej rolniczo nieruchomości skarżącego (działka nr [...]) Nieruchomości gruntowe objęte opracowaniem posiadają dostęp do drogi publicznej. Załącznik graficzny do wniosku, jak i załącznik graficzny do decyzji organu I instancji wskazują, że inwestycja służy uzbrojeniu w sieć elektroenergetyczną dodatkowego terenu, aktualnie rolnego. Nie budzi wątpliwości, że inwestycja objęta wnioskiem jest korzystna dla gminy i to niezależnie od tego, w jaki sposób w przyszłości będzie wykorzystywany teren, na którym bezpośrednio będzie realizowana. W opinii Sądu przepisy u.p.z.p. nie wymagają, aby na etapie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji tego rodzaju, jak objęta wnioskiem inwestora w niniejszej sprawie (sieci energetyczne SN), ustalane było w związku z jakimi przyszłymi inwestycjami oraz ew. aktami planistycznymi wskazany teren jest planowany do uzbrojenia w sieci energetyczne. W realiach niniejszej sprawy we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie wskazano w związku z jakimi potrzebami inwestycja jest planowana, to jednak podano jej parametry, przebieg i obszar jaki zostanie nią objęty, co w opinii Sądu pozwala przyjąć, że inwestycja będzie miała znaczenie gminne i będzie oddziaływała na społeczność, a nie będzie służyć tylko jednemu destynatariuszowi. Ponadto, orzekając w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nie ma uprawnień do oceny celowości realizacji inwestycji, ani do modyfikowania treści wniosku inwestora (w zakresie zmiany przebiegu inwestycji, czy narzucania szczegółowych rozwiązań technicznych). Organy, ani inwestor, na etapie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie byli również zobowiązani do konsultacji z właścicielami nieruchomości, przez które przebiegać ma inwestycja, jej realizacji oraz szczegółowych rozwiązań technicznych. Ponadto żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Nie ma również możliwości analizowania różnych wariantów przebiegu danej inwestycji, skoro takiej możliwości nie zawiera wniosek inwestora.

Sąd podziela również stanowisko Kolegium, iż wymogi decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego określa art. 54 u.p.z.p., nie stawiając wymogu załączenia analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. do przedmiotowej decyzji.

Stosownie do art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wyłącznie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Pozostałe strony postępowania zawiadamia się w drodze obwieszczenia. Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji zrealizował powyższy obowiązek, informując strony postępowania w drodze stosownych obwieszczeń o podejmowanych działaniach i dokonanych rozstrzygnięciach. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ I instancji naruszył art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania, uniemożliwiając stronom udział w postępowaniu oraz skorzystanie z środka odwoławczego. Przeciwnie, do akt załączone zostały wszystkie konieczne dokumenty, pozwalające powyższe zweryfikować. Zatem w omówionym powyżej zakresie zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd dopatrzył się natomiast naruszenia przepisów postępowania, które nie zostało dostrzeżone przez stronę skarżącą, jednakże z uwagi na art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę do uwzględnienia skargi.

Prowadząc postępowanie z wniosku inwestora z dnia [...] sierpnia 2020 r., Burmistrz pismami z dnia [...] sierpnia 2020 r. zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji - w trybie art. 53 ust. 4 pkt 4, 5, 6 i 9 u.p.z.p. ze Starostą Nowotomyskim - Wydział Gospodarki Nieruchomościami, Starostą Nowotomyskim - Wydział Infrastruktury Drogowej i Rozwoju, Okręgowym Urzędem Górniczym w P., Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Zarząd Zlewni w G. – w zakresie melioracji wodnych, Związkiem Spółek Wodnych w N. – w zakresie melioracji wodnych, Polską Spółką Gazownictwa sp. z o. o. Od wszystkich uzgadniających uzyskano pozytywne stanowiska co do planowanej inwestycji z tym, że uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych obwarowane zostały obowiązkiem zawarcia w treści decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego określonych zapisów, co zostało przez Burmistrza uwzględnione w treści decyzji z dnia [...] września 2020 r. (UiGN.6733.70.2020.III), którą po raz pierwszy ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji i która została uchylona w toku kontroli instancyjnej przez SKO w P..

Czynności uzgodnienia z tymi samymi organami i zainteresowanymi podmiotami powtórzono po uchyleniu przez SKO w P. ww. decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2020 r. (UiGN.6733.70.2020.III) z uwagi na istotną zmianę wniosku inwestora. W zakresie istotnym dla końcowej treści decyzji podnieść należy, że organy obu instancji co do uzgodnień w zakresie melioracji wodnych przyjęły, iż Państwowe Gospodarstw Wodne Wody Polskie, Zarząd Zlewni w G. oraz Związek Spółek Wodnych w N. nie wyraziły stanowiska w sprawie w terminie 2 tygodni od daty otrzymania projektu decyzji, co w świetle art. 53 ust. 5 u.p.z.p. było równoznaczne z dokonaniem uzgodnienia. W opinii Sądu stanowisko to jest wadliwe.

Z akt sprawy wynika, że wniosek organu I instancji z dnia [...] maja 2021 r. o uzgodnienie projektu decyzji w trybie art. 106 k.p.a. wraz z projektem decyzji wpłynął do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarząd Zlewni w G. w dniu [...] maja 2021 r. Wymieniony organ postanowieniem dnia [...] maja 2021 r. nr [...] uzgodnił projekt decyzji w zakresie melioracji wodnych. W postanowieniu podano, że na działkach nr [...] obr. B. gmina N. występują urządzenia melioracji wodnych (rów [...]) z którymi inwestycja koliduje oraz, że działki nr [...] graniczą z innym urządzeniem melioracji wodnych – rowem [...] i [...] Wskazano, że w związku z powyższym inwestor zobowiązany jest wykonać inwestycję w sposób zapewniający zachowanie sprawności użytkowej ww. urządzeń – w przypadku ich uszkodzenia przebudować celem zapewnienia swobodnego przepływu wód. Postanowienie to zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...] maja 2021 r. i wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] maja 2021 r.

Z kolei do Związku Spółek Wodnych w N. pismo z dnia [...] maja 2021 r. o uzgodnienie projektu decyzji wpłynęło w dniu [...] maja 2021 r. Uzgodnienie nastąpiło pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., które do siedziby organu I instancji wpłynęło w dniu [...] czerwca 2021 r. Związek określił, jakie czynności należy wykonać, aby zapewnić sprawne działanie urządzeń melioracji wodnych istniejących na działkach objętych inwestycją, w tym konieczność przejścia pod rowami na głębokości min. 1 m pod dnem rowu oraz konieczność lokowania sieci w odległości min. 3 m od korony skarpy rowu na dz. nr [...].

O ile w przypadku uzgodnienia inwestycji przez Związek Spółek Wodnych w N. już z zestawienia wskazanych powyżej dat wynika, że zostało ono wydane po terminie 14 dni, liczonym od dnia [...] maja 2021 r., to takiego samego wniosku nie sposób wywieść w odniesieniu do uzgodnienia projektu decyzji przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Zarząd Zlewni w G. . Należało bowiem przyjąć, że już z chwilą podpisania postanowienia - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - mamy do czynienia z wydaniem postanowienia w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje postanowienie, a dzień jego wydania jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej. Zasada związania rozciąga się zatem także na okres między wydaniem postanowienia a jego doręczeniem. Obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji (postanowienia) z jej doręczeniem. Wprawdzie doręczenie decyzji (postanowienia) stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego, to jednak załatwienie sprawy następuje w drodze wydania orzeczenia. Nie ulega wątpliwości, że pismo zawierające w swojej treści decyzję (postanowienie) musi być sporządzone przed doręczeniem go stronie lub stronom postępowania. Podobnie należy zatem przyjąć, że zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w trybie art. 53 ust. 5 u.p.zp. następuje w dacie sporządzenia (podpisania) postanowienia i ta właśnie data jest miarodajna dla oceny zachowania dwutygodniowego terminu.

Innymi słowy niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający skutkujące domniemaniem milczącego uzgodnienia (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) zachodzi wówczas, gdy organ ten w terminie dwóch tygodni nie wyda stosownego postanowienia. Dla zachowania omawianego terminu nie ma natomiast znaczenia w jakiej dacie nastąpiło doręczenie postanowienia organu uzgadniającego. Należy zauważyć, że podobne rozwiązania wypracowano w orzecznictwie sądów administracyjnych przy analogicznych konstrukcjach milczącego załatwienia sprawy. Przykładowo w odniesieniu do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] czerwca 2015 r. ukształtowało się stanowisko, że dla zachowania terminu 30-dniowego wystarczające było samo wydanie decyzji o sprzeciwie, nie zaś jej doręczenie. W szczególności wskazywano, że czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym ma znaczenie dowodowe, potwierdzające wydanie przez organ w określonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., II OSK 1899/10 i powołane tam wyroki NSA; wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r., II OSK 2445/14; A.Gliniecki (red.) Prawo budowlane Komentarz, wyd. III, stan na dzień 16.07.2016. Lex Komentarz do art. 30 w pkt 27). Tak ukształtowana linia orzecznicza znalazła odzwierciedlenie w nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, na mocy której dodano do art. 30 ustęp 6a stanowiący, że za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. poz. 1529) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 k.p.a., dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do milczącego uzgodnienia projektu decyzji przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Zarząd Zlewni w G. , gdyż w terminie ustawowym przewidzianym w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. organ ten wydał postanowienie o uzgodnieniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, określając na jakich warunkach to może nastąpić, oraz nadał przesyłkę na poczcie celem doręczenia organowi I instancji. Uzgodnienie projektu decyzji nastąpiło w terminie – postanowieniem wydanym w dniu [...] maja 2021 r. nr [...] (na określonych w nim warunkach), nadanym na poczcie w dniu [...] maja 2021 r.

Obowiązkiem organu I instancji było zatem przeprowadzenie oceny ww. postanowienia uzgodnieniowego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarząd Zlewni w G. i rozważenie konieczności umieszczenia w decyzji zawartych w nim warunków, na jakich inwestycja może zostać zrealizowana – tak z uwagi na przepisy ustawy Prawo wodne, jak i z uwagi na potrzebę ochrony interesów osób trzecich, korzystających z wymienionych w tym akcie urządzeń melioracji wodnych, do czego organ prowadzący przedmiotowe postępowanie był zobowiązany na podstawie art. 54 pkt 2 ld u.p.z.p. Co znamienne, o tym, że taką potrzebę organ I instancji uznał, świadczy treść jego wcześniejszej decyzji z dnia [...] września 2020 r. ([...]).

Z uwagi na powyższe Sąd podzielił również zarzut skargi dotyczący braku uwzględnienia w analizie sporządzonej na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. stanu faktycznego terenu objętego inwestycją – braku zawarcia w niej informacji dotyczących istniejących urządzeń melioracji wodnych.

Ponieważ postępowanie uzgodnieniowe stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (ustalenie prawidłowej treści decyzji w świetle jej braków w tak istotnym zakresie) - z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania wymienione braki postępowania i samej decyzji nie mogą zostać, w opinii Sądu, uzupełnione i naprawione na etapie postępowania odwoławczego. Z tych względów Sąd uchylił decyzje wydane w obu instancjach.

Sąd, jak już wyżej opisano, nie zgodził się natomiast z pozostałymi zarzutami podniesionymi w skardze, jednakże nie miało to wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.(pkt I sentencji wyroku).

Na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie [...]zł, na które złożyły się: [...] zł – wpis stały od skargi, [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz [...] zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ uwzględni treść postanowienia uzgodnieniowego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarząd Zlewni w G. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], oceni jego treść oraz konieczność jej wprowadzenia do przyszłej swojej decyzji. Organ rozważy również możliwość uzupełnienia analizy o jakiej mowa w art. 53 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie do niej informacji dotyczącej urządzeń melioracji wodnych. Analiza ta jest przeprowadzana bowiem po to, aby dać organowi administracji publicznej obraz sytuacji istniejącej na danym terenie co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zważywszy, że kwestia dotycząca celu inwestycji nie należy do spraw objętych analizą o której mowa w art. 53 u.p.z.p., a skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze zarzucił brak wyjaśnienia w jakim celu sporna inwestycja ma zostać zrealizowana, prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji powinien rozważyć uzyskanie od inwestora informacji, w związku z jakimi inwestycjami planuje uzbrojenie przedmiotowego terenu względnie jakiemu celowi ma to służyć, a jeżeli taka inwestycja związana jest z planami rozwoju gminy to Burmistrz, jako organ wykonawczy gminy, niewątpliwie może to wyjaśnić i opisać w przyszłej decyzji, mając na uwadze art. 8 k.p.a. i wynikającą z niego zasadę pogłębiania zaufania obywateli. Informacji takich uchylona przez Sąd decyzja Burmistrza nie zawierała, natomiast organ odwoławczy oceniając rodzaj inwestycji jako inwestycję celu publicznego, argumentował w tym zakresie bardzo ogólnie, niewątpliwie nie mając jakiejkolwiek wiedzy w tym temacie. Przyszła decyzja winna spełniać wymogi określone przepisem, art. 107 § 3 k.p.a., zatem o ile organ I instancji stanie na stanowisku, że wyjaśnienie tej kwestii nie jest konieczne, to wobec zarzutów skarżącego w tym zakresie, musi to stanowisko wyartykułować i uzasadnić.