Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 129/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 115
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 313/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w P. kwotę 1000 zł (jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. IV SA/Po 313/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...]listopada 2014 r., [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W decyzji z [....] listopada 2014 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: SKO w P., Kolegium, organ II instancji) – po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. (dalej: skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: organ I instancji, Prezydent) z [...] września 2014r., [...] – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wymienione wyżej rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczyło określenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez zakład [...] S.A. przy ul. [...] w P. wyrażonego równoważnym poziomem dźwięku A w wysokości LAeqD = 50 dB LAeqN = 40 dB dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanych na południe, południowy-zachód oraz zachód od tego zakładu.

Decyzje Prezydenta i Kolegium wydane zostały w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z 14 kwietnia 2014 r., [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. (dalej: WIOŚ w P.) przekazał Prezydentowi informację o ustaleniach pokontrolnych przeprowadzonych w I kwartale 2014 r. w [...] sp. z o.o. (ul. [...], P.) i [...] S.A. (ul. [...], P.). Przekazanie informacji nastąpiło na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 686 ze zm.). W piśmie z 14 kwietnia 2014 r. WIOŚ w P. stwierdził względem [...] S.A. naruszenie dopuszczalnych norm hałasu dla obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego jako pkt 2a (obszar ten opisany został w piśmie załączonym do wystąpienia pokontrolnego). Przekroczenie dotyczyło norm określonych w tabeli 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 112). WIOŚ w P. zwrócił się także do Prezydenta o podjęcie działań zgodnie z kompetencją.

W piśmie z 25 kwietnia 2014 r., [...] Prezydent zawiadomił [...] S.A. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla zakładu przy ul. [...]w P. W decyzji z [...] września 2014 r., [...] Prezydent, działając na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.), określił względem zakładu [...] S.A. dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanych na południe, południowy-zachód oraz zachód (od tego zakładu) dopuszczalny poziom hałasu emitowany do środowiska wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A w wysokości LAeqD = 50 dB, LAeqN = 40 dB.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła [...] S.A. zarzucając naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 112a pkt 2 p.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia wskaźnika poziomu hałasu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niedostatecznej analizie faktycznego zagospodarowania terenu, a w konsekwencji błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, braku jego wszechstronnego rozważenia w oparciu o zasady logiki, prowadzące w rezultacie do ustaleń sprzecznych z treścią zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności dokonaniu błędnego zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 114 ust. 2 p.o.ś.;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 76, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w tym niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu w formie ponownych pomiarów emisji hałasu wobec zakwestionowania przez stronę wyników pomiarów organu inspekcyjnego z [....] marca 2014 r. na okoliczność rzeczywiście generowanego poziomu dźwięków;

4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w przyznaniu mocy dowodowej i wiarygodności dowodowi z dokumentu w postaci protokołu z pomiarów z 9 czerwca 2014 r. w tym oparciu ustaleń wyłącznie na dokumentach zgromadzonych przez organ z jednoczesnym odmówieniem mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi - protokołu z pomiarów z 16 i 17 czerwca 2014 r.;

5. art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte, niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej jedynie ogólnych stwierdzeń zawartych w sprawozdaniu z kontroli z 14 kwietnia 2014 r. nr [...],

6. art. 77 § 1 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodów z zaniechaniem zawiadomienia strony o terminie i miejscu ich przeprowadzenia, co w konsekwencji pozbawiło stronę przysługujących jej praw i uniemożliwiło uczestnictwo w wizji lokalnej, która miała miejsce w dniu 19 marca 2014 r.

Wskazując wymienione uchybienia [...] S.A. wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W decyzji z [,...] listopada 2014 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na decyzję Kolegium wniosła [...] S.A., zarzucając naruszenie:

1. art. 115a ust. 2 p.o.ś. przez dokonanie błędnej subsumpcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem niezakwalifikowania suwnic będących źródłem emisji hałasu do urządzeń towarowej linii kolejowej transportu bliskiego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 115a ust. 1 i 3 p.o.ś.;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym dokonanie ustalenia faktycznego zagospodarowania terenu podlegającego ochronie jedynie w oparciu o pismo Urzędu Miasta P., Wydział Urbanistyki i Architektury z 6 marca 2014 r. w sytuacji, gdy organ ten jednoznacznie w jego treści wskazuje, że nie ma kompetencji do dokonywania oceny faktycznego zagospodarowania terenów, a przedstawiona opinia została przygotowania w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków i ma charakter informacyjny (weryfikacja faktycznego sposobu użytkowania terenu leży w gestii organu wydającego decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu);

3. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w tym pominięcie faktu, że oględziny, na które powołuje się organ I instancji zostały przeprowadzone w dniu 19 marca 2014 r., to jest przed dniem wykonania pomiarów przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (21 marca 2014 r. oraz 27 i 28 marca 2014 r.), a więc przed datą wszczęcia postępowania przez Prezydenta oraz tego, że organ dopuścił się naruszenia zasady bezpośredniości;

4. art. 7, 77 § 1, art. 80 i 136 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzeniu przez organ II instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów;

5. art. 7, 77 § 1 i art. 80, 105 k.p.a. w zw. z art. 115a ust. 2 p.o.ś polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w tym błędnym ustaleniu źródeł emisji hałasu, poprzez pominięcie faktu, że jest on związany z eksploatacją dróg przechodzących przez teren, na którym znajduje się zakład skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie powinno zostać umorzone;

6. art. 8,10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 89 § 2 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się organu co do twierdzeń skarżącej zawartych w kierowanych do organu II instancji pismach oraz wniosków o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków, czym organ odwoławczy naruszył prawo skarżącej do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. [...] S.A. zwróciła także uwagę na doręczenie jej decyzji po upływie trzech miesięcy od jej wydania;

7. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, polegające na tym, że organ wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie zebrał dowodów wskazujących na to, że skarżąca jest emitentem hałasu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wydania decyzji oraz wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem.

Wskazując na powyższe [...] S.A. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniosła także o dopuszczenie dowodu w postaci zestawienia podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terenie podlegającym ochronie wraz z wydrukami z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, że teren podlegający ochronie jest przeznaczony na cele mieszkaniowo-usługowe. Wystąpiła nadto o przeprowadzenie dowodu w postaci mapki poglądowej, na której przedstawiono najbliższe otoczenie zakładu z zaznaczonym terenem, na którym znajdują się suwnice, o których mowa w zaskarżonej decyzji, a także mapki poglądowej, na której zaznaczono suwnicę umożliwiającą załadunek towarów na wagony kolejowe stojące na torach kolejowych znajdujących się tuż obok zakładu skarżącej, wreszcie suwnicę, która bierze udział w załadunku na wagony kolejowe w sposób pośredni. Te ostatnie dowody dotyczą okoliczności, że wymienione suwnice są urządzeniami linii kolejowej transportu bliskiego, a hałas przez nie emitowany powinien być zakwalifikowany jako związany z eksploatacją tej linii kolejowej. [...] S.A. wystąpiła także o przeprowadzenie dowodu w postaci załączonych map poglądowych z zaznaczeniem niektórych podmiotów prowadzących działalność przemysłowo/usługową w otoczeniu zakładu i punktów pomiarowych.

Skarżąca zwróciła się także o przeprowadzenie dowodu w postaci korespondencji ze Stowarzyszeniem [...] (pisma z 24 października 2014 r., 6 listopada 2014 r., 19 grudnia 2014 r., 24 grudnia 2014r.), które znajdują się w załączniku nr 4 do skargi, na okoliczność, że podejmowała szereg inicjatyw skierowanych do mieszkańców P., mających na celu zawiązanie aktywnej współpracy przy realizacji, przyjętego przez Spółkę programu ochrony środowiska, dostosowującego organizację procesów produkcyjnych i technologicznych do najwyższych standardów ochrony. [...] S.A. wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium zakwestionowało zarzuty zawarte w skardze, zwłaszcza dotyczące kwalifikacji suwnicy jako linii kolejowej, i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wniosło także o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 16 września 2016 r., sygn. IV SA/Po 313/15, zwrócił uwagę, że licznie zarzuty skargi, poparte obszerną argumentacją w gruncie rzeczy sprowadzają się do lansowania przez [...] S.A. kilku zasadniczych tez w sferze materialnoprawnej i proceduralnej. Pierwsza i wyjściowa teza skarżącej sprowadza się do twierdzenia, że suwnice znajdujące się w jej zakładzie przy ul. [...] zaliczyć należy do towarowej linii kolejowej transportu bliskiego, co w konsekwencji powinno skutkować zastosowaniem art. 115a ust. 2 p.o.ś., który wyłącza zastosowanie do linii kolejowych art. 115a ust. 1 i 3 p.o.ś., a więc przepisów stanowiących podstawy prawnej decyzji. Dalsze dwie tezy dotyczą sfery proceduralnej. Skarżąca twierdzi (pkt 1-3 skargi), że naruszono przepisy dotyczące postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w stosunku do organu odwoławczego także art. 136 k.p.a.) poprzez oparcie zasadniczych wniosków w sprawie na piśmie z 6 marca 2014 r. pochodzącym z Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta P. oraz na oględzinach przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania (oględzinach z 19 marca 2014 r.), co doprowadziło do błędnego zakwalifikowania terenów przylegających do zakładu [...] S.A. jako mieszkaniowych.

W ocenie Sądu I instancji, zarzuty [...] S.A. i przedstawione przez nią dowody w postaci map poglądowych oraz informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) zmierzają do wykazania, że teren ten należy kwalifikować jako zabudowę mieszkaniowo-usługową, względnie wielorodzinną. Zdaniem Sądu I instancji, argumentacja wskazująca na informacje CEIDG i inne dane o działalności podmiotów na terenie ograniczonym ulicami [...], [...] oraz [...] nie jest wystarczająca, aby podważyć ocenę, że jest to obszar zabudowy mieszkaniowej. W ocenie Sądu I instancji, bezzasadne są również zrzuty podniesione w piśmie z 26 sierpnia 2015 r. jakoby obszar podlegający ochronie akustycznej został wyznaczony dowolnie, a jego granice ustalone są asymetrycznie. W ocenie Sądu I instancji, w świetle całokształtu materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że obszar ograniczony ulicami [...], [...] oraz [...] mógłby być oceniony inaczej, jak teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W skardze kasacyjnej [...] S.A. (dalej: skarżąca kasacyjnie).

I. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji i wniosła:

1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania;

2. na mocy art. 203 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 złotych.

II. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 115 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, dalej: p.o.ś.) w zw. z art. 114 ust. 2 p.o.ś. oraz art. 114 ust. 3 p.o.ś. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w zakresie ustalenia obszaru podlegającego w niniejszej sprawie analizie odnośnie ustalenia rodzaju terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt. 1 p.o.ś., występujących w sąsiedztwie zakładu skarżącej, co uniemożliwiło kontrolę ze strony Sądu, czy prawidłowo został określony na podlegającym analizie obszarze rodzaj terenu, mający istotnie znaczenie do określenia dopuszczalnego poziomu emitowanego hałasu z zakładu produkcji, co w konsekwencji uniemożliwiło zastosowanie art. 115 p.o.ś. w zw. z art. 114 ust. 2 p.o.ś., a także pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w zakresie okoliczności, czy zakład skarżącej znajduje się na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, w szczególności z uwagi na fakt, że już w 1968 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. wskazał teren pod budowę fabryki położony w rejonie P. i S., na którym do dnia dzisiejszego działalność prowadzi skarżąca, a co za tym idzie działalność produkcyjna była pierwotnym przeznaczeniem terenu, co uniemożliwiło rozstrzygnięcie zasadności zastosowania art. 114 ust. 3 p.o.ś.;

2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 33 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 poz. 584, dalej: u.s.d.g.) w zw. z art. 25 u.s.d.g. w zw. z art. 115 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przedmiotowego przepisu przy dokonywaniu kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji w zakresie faktycznego i obecnego zagospodarowania i wykorzystywania terenu podlegającego ochronie, na którym jest prowadzony zakład skarżącej, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że adresy ujawnione w CEIDG nie udowadniają faktu, że na analizowanym terenie nie jest prowadzona aktywna działalność usługowa, zaś adresy z CEIDG nie korzystają z domniemania prawdziwości danych wpisanych do CEIDG, w sytuacji gdy przedsiębiorcy wskazali w CEIDG, że adresem głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej są miejsca na obszarze podlegającym ochronie, a w konsekwencji dokonanie błędnej oceny, że analizowany teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową zamiast prawidłowego ustalenia, że faktyczne zagospodarowanie terenu wskazuje na funkcje mieszkaniowo-usługową;

3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenu podlegającego ochronie, a w rezultacie do nieuzasadnionego przyjęcia wskaźnika poziomu hałasu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji;

4. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono, jaki obszar podlega zdefiniowaniu w celu ustalenia proporcji poszczególnych terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt. 1, nie wyjaśniono na jakiej podstawie przyjęto do ustaleń ulice wskazane w decyzji organu I instancji i z jakich powodów te ulice i w jakim dokładnie zakresie zostały objęte analizą, oraz nie przeprowadzono dowodu na okoliczność prowadzonych na obszarze działalności gospodarczych, a tym samym występowania terenów mieszkaniowo-usługowych, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, będących podstawą wydania decyzji, a mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej, wynikających z zastosowania art. 115a ust. 1 p.o.ś., będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (w szczególności zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w decyzji Prezydenta z [...] września 2014 r. jak i następującej po niej decyzji Kolegium, kwestii że źródłem hałasu jest eksploatacja dróg przechodzących przez teren, na którym znajduje się zakład skarżącej) oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej;

6. art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności w zakresie rozważenia zastosowania art. 114 ust. 3 p.o.ś.

III. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 115 w związku z art. 114 ust. 2 p.o.ś., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z faktu braku zdefiniowania przez organ I instancji obszaru podlegającego ocenie po względem ustalenia, który z terenów wskazanych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. jest terenem przeważającym;

2. art. 114 ust. 3 p.o.ś. poprzez jego niezastosowanie w wyniku braku ustaleń faktycznych w przedmiocie prowadzenia przez skarżącą działalności na terenie przeznaczonym do działalności produkcyjnej w rozumieniu art. 114 ust. 3 p.o.ś., tj. braku ustalenia, czy teren ten jest terenem przeznaczonym do działalności produkcyjnej, a także ustalenia, jaki charakter miały te tereny pierwotnie, co w konsekwencji uniemożliwiło ocenę, czy zasadne jest zastosowanie w niniejszej sprawie art. 114 ust. 3 p.o.ś.

IV. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie Sądowi I instancji umknęło to, że prawidłowe zastosowanie ww. przepisów (kwestionowane przez skarżącą w skardze do Sądu I instancji) wymaga nie tylko właściwego rozumienia oraz interpretacji tego przepisu, ale przede wszystkim właściwego ustalenia i wskazania tego terenu, dla którego dana ocena jego funkcji (rodzaju) jest dokonywana. Tylko bowiem w razie prawidłowego ustalenia tego terenu (zwanego dalej "terenem referencyjnym") możliwe jest prowadzenie postępowania w zakresie ustalenia jaka funkcja (rodzaj) danego terenu ma charakter przeważający na tym terenie. W ocenie skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie organ wydający decyzję w pierwszej kolejności musi ustalić, jaki teren uznaje za teren objęty oddziaływaniem emisji hałasu i podlegający ochronie. Dalej powinien określić w sposób precyzyjny jaki to jest obszar. Następnie dopiero powinno być prowadzone postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia jakiego rodzaju budynki i w jakiej ilości znajdują się na tym obszarze i jaka funkcja (rodzaj) danego terenu ma charakter przeważający na terenie referencyjnym. I dopiero na końcu, po określeniu tej przeważającej funkcji (rodzaju) terenu, możliwe jest ustalenie i wskazanie w decyzji właściwych norm hałasu. Konsekwencją braku właściwego ustalenia i określenia terenu referencyjnego było niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego i dalszych ustaleń co do tego jakiego rodzaju jest to teren.

W piśmie z 12 listopada 2015 r. skarżąca kasacyjnie przedstawiła uzupełnienie skargi kasacyjnej poprzez sprostowanie oczywistej omyłki w dacie tej skargi wskazując, że zamiast daty: "29 listopada 2015 roku" powinna być wskazana data "29 października 2015 roku".

SKO w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.

j

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera takich wad konstrukcyjnych, które czyniłyby niemożliwym kontrolę wyroku Sądu I instancji. Odmienna ocena przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez skarżącą kasacyjnie nie stanowi podstawy do stawiania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przesłanka wskazująca na naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm. dalej: p.u.s.a.), nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej powiązał zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 115 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm. dalej: p.o.ś.) w zw. z art. 114 ust. 2 p.o.ś. oraz art. 114 ust. 3 p.o.ś., co czyni go w tej części zasadnym. Nie wszystkie jednak zarzuty dotyczące prawa materialnego okazały się trafne.

Za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a odnoszący się do braku zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w zakresie ustalenia obszaru podlegającego w niniejszej sprawie analizie, odnośnie ustalenia rodzaju terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., występujących w sąsiedztwie zakładu. Nie można jednocześnie zgodzić się z zarzutem skarżącej kasacyjnie, że organ I instancji nie określił terenu uznanego za obszar oddziaływania poprzez nazwy konkretnych ulic, który powinien podlegać ochronie przed hałasem. W sentencji decyzji z [...] września 2014 r. Prezydent wskazał, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowany na południowy-zachód oraz Zachód od zakładu [...] S.A. przy ul. [...] w P. Organ I instancji doprecyzował granice tego terenu powołując się w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2014 r. na pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. [...] z 6 marca 2014 r., w którym wskazano, że tereny w otoczeniu zakładu obejmują: od strony południowej, południowo-zachodniej i zachodniej, w promieniu do 300 m od zakładu: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, od strony południowo-wschodniej, w odległości ok. 200 m od zakładu: hotel, a zaraz za nim tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (ul. [...], ul. [...]), od strony północno-wschodniej, w odległości ok. 200 metrów od zakładu: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał również, jakie tereny w otoczeniu zakładu nie wymagają ochrony akustycznej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organy obu instancji wyjaśnić należy, że uszło uwadze Sądu I instancji, że orzekające w sprawie organy nie wskazały ile jest rodzajów danych budynków: mieszkalnych, mieszkalno-usługowych oraz innych na analizowanym sąsiednim terenie. Skarżąca w postępowaniu przed Sądem I instancji powoływała się na wydruki z bazy CEIDG wskazujące na bardzo dużą liczbę przedsiębiorców działających na sąsiednim terenie na którym określono dopuszczalny poziom hałasu emitowany do środowiska przez zakład. Z akt sprawy nie wynika, czy niektóre z tych rodzajów działalności zostały uwzględnione, czy też nie. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 16 września 2015 r. na str. 35 wskazał, że w aktach sprawy znajduje się również stosunkowo dokładna analiza wraz ze zdjęciami, która obrazuje faktyczne zagospodarowanie obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...] oraz [...]. Wynika z niej zdaniem Sądu I instancji, że na obszarze tym dominuje zabudowa niska mieszkaniowa. Charakter zabudowy na południe, południowy-zachód oraz zachód od Zakładu [...] S.A. obrazują fotografie satelitarne (lotnicze) przedstawione przez samą skarżącą. Sąd I instancji na str. 36 uzasadnienia wyraził stanowczy pogląd, według którego "w świetle całokształtu materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że obszar ograniczony ulicami [...], [...] oraz [...] mógłby być oceniony inaczej, jak teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Sąd I instancji odnosząc się do żądań skarżącej dotyczących uzupełnienia postępowania dowodowego uznał jednocześnie (str. 37 uzasadnienia), że skoro w niniejszej sprawie z akt sprawy wynika, że obszar ograniczony ulicami [...], [...] oraz [...] stanowi ewidencyjne teren przeznaczony pod zabudowę niską mieszkaniową, a ponadto stan taki obrazuje dokumentacja fotograficzna (nie podważona przez skarżącą) oraz oględziny pracownika organu, to nie ma potrzeby prowadzenia dalszych dowodów na taką okoliczność. W ocenie Sądu I instancji, w odniesieniu do obszaru ograniczonego ulicami [...], [...] oraz [...], zabudowanego domami jednorodzinnymi, nie nastąpiły przekształcenia, które pozwoliłyby obszar ten zaliczyć do kategorii określanej "Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego" względnie kategorii "Tereny mieszkaniowo-usługowe".

Sąd I instancji zgadza się z [...] S.A., że na obszarze tym występują punkty usługowe i pod wieloma adresami są zarejestrowane podmioty gospodarcze. Zdaniem Sądu I instancji, nie oznacza to automatycznie, że faktycznie działalność gospodarcza jest tam wykonywana, a także można zidentyfikować budynki wielorodzinne, ale to wszystko nie podważa oceny, że mamy do czynienia z obszarem zabudowy mieszkalnej-jednorodzinnej jako zdecydowanie przeważającym.

Z przedstawioną powyżej i zakwestionowaną przez skarżącą kasacyjnie oceną Sądu I instancji w zakresie kwalifikacji rodzajów terenów przeznaczonych pod określone cele, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. nie można się zgodzić. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 115 p.o.ś., w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Sąd I instancji zaakceptował dokonaną przez organy obu instancji niepełną oraz błędną ocenę sprowadzającą się do ustalenia faktycznego zagospodarowania sąsiednich terenów bez uwzględnienia faktycznego ich wykorzystania. Stosując art. 115 p.o.ś. organ administracji nie może ograniczyć się jedynie do zaliczenia danego terenu do jednej z podkategorii ustalonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 112 ze zm.). Powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mające na celu ocenę w równym stopniu faktycznego zagospodarowania oraz wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Określenie normy dopuszczalnego poziomu hałasu powinno bowiem następować po ustaleniu jednocześnie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu.

Naruszenia powyższe mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Prawidłowe bowiem przeprowadzenie postępowania dowodowego mogłoby doprowadzić do ustalenia faktycznego obecnego wykorzystywania terenu podlegającego ochronie. Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że adresy ujawnione w CEIDG wskazują na okoliczność, że na analizowanym sąsiednim terenie jest prowadzona działalność usługowa. Sąd I instancji pominął ocenę tej części materiału dowodowego, z którego wynika, że teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową faktycznie wykorzystywany jest również dla prowadzenia działalności gospodarczej.

Zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący braku uwzględnienia w decyzji organu I instancji kwestii związanych z eksploatacją dróg przechodzących przez teren, na którym znajduje się zakład. Zarzut ten nie został rozpoznany przez Sąd I instancji. Należy zgodzić się z twierdzeniami skarżącej kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że adresy ujawnione CEIDG nie potwierdzają faktu, że na analizowanym terenie nie jest prowadzona aktywna działalność usługowa.

Organy administracji nie poczyniły ustaleń, które pozwoliłyby na jednoznaczną identyfikację faktycznego wykorzystywania terenu, na którym został ustalony dopuszczalny poziom hałasu. Podstawowy dokument (pismo z 6 marca 2014 r. Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. nr [...]) na podstawie, którego m. in. dokonano oceny faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenów na których ustalono w decyzji dopuszczany poziom hałasu emitowany do środowiska przez zakład [...] S.A. nie zawiera żadnych informacji na temat faktycznego wykorzystywania terenów zakwalifikowanych przez organy jako tereny "pod zabudowę mieszkaniową". Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest chociażby informacji pochodzących z CEIDG, ilustrujących aktualne wykorzystywanie przedmiotowych terenów w ramach zabudowy mieszkaniowej. Jest to materiał niezbędny, dla zweryfikowania prawidłowości ustaleń faktycznych i dokonania prawnej kwalifikacji sąsiedniego terenu zgodnie z art. 115 p.o.ś. Podkreślenia wymaga, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o faktycznym wykorzystywaniu świadczy nie tylko występowanie zabudowy mieszkaniowej, ale także faktyczne prowadzenia działalności gospodarczej na tym terenie. O faktycznym wykorzystywaniu sąsiedniego terenu o jakim mowa w art. 115 p.o.ś. może także świadczyć ilość podmiotów gospodarczych prowadzących tam działalność lub posiadających na tym terenie siedzibę prowadzonej działalności gospodarczej. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały prawidłowych ustaleń dotyczących faktycznego wykorzystywania przedmiotowego terenu.

Tym samym zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 114 ust. 2 i art. 115 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 114 ust. 3 p.o.ś. Adresatami tego przepisu są organy odpowiedzialne za przygotowanie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz organy administracji architektoniczno-budowlanej, które w drodze decyzji mogą nakładać obowiązek zastosowania konkretnych rozwiązań technicznych, zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach. Art. 114 ust. 3 nie reguluje obowiązków organu ochrony środowiska określającego w drodze decyzji dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem.

Konkludując, wobec uznania za usprawiedliwione zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok uznając jednocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na obecnym etapie postępowania z punktu widzenia kryterium kontroli przeprowadzonej przez sąd administracyjny, co uzasadniało również uchylenie decyzji I i II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności w ramach postępowania ustali faktyczne wykorzystywanie sąsiednich terenów. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. Natomiast o kosztach postępowania sądowego w tej sprawie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.