Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 765/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c,art. 200 oraz art. 205 § 1,art. 153,art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 ust. 2 ,art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 229,art. 136 ust. 3,art. 137, art. 136,art. 139 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skarg Miasta [...] i J.G. przy uczestnictwie J.W., K.C., M.B., B.B., Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Poznaniu, [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] oraz orzekającej w tym zakresie o zwrocie działki nr [...] i zobowiązującej do zwrotu na rzecz Miasta [...] przez skarżącą J.G. i uczestników postępowania J.W., K.C., M.B., B.B. łącznie kwoty [...] zł; 2. uchyla w punkcie I i II decyzję Starosty [...] z dnia [...]maja 2018 r., nr [...] ; 3. oddala skargę Miasta [...] w pozostałym zakresie; 4. oddala skargę J.G.; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2020 r. Miasto [...], a w dniu [...] listopada 2020 r. J. G. wnieśli skargi na decyzję Wojewody z [...] października 2020 r. nr [...], uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] w części dotyczącej zwrotu działki numer [...] i w tym zakresie orzekającą o zwrocie ww. nieruchomości na rzecz J. W. w [...] części, K. C. w [...] części, M. B. w [...] części, B. B. w [...] części oraz J. G. w [...] części, a także zobowiązującą ww. osoby do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności tytułem rozliczeń, a w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymującą w mocy.

Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] Starosta [...] zwrócił E. M., K. W. i K. C., każdej z nich w [...] części, działkę nr [...], zobowiązując każdą z nich do zwrotu na rzecz Miasta [...] kwoty [...]zł oraz odmówił im zwrotu działek nr [...], [...] i [...]. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2001 r. E. M., J. W. i K. C. zwróciły się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości, nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy z [...] grudnia 1967 r., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] z arkusza mapy [...], obrębu R. . Powołanym wyżej aktem notarialnym A. O. i J.W., działająca w imieniu własnym oraz w imieniu swojej siostry E. M., sprzedały w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 ze zm.) Skarbowi Państwa - Prezydium Rady Narodowej miasta [...] nieruchomość położoną w P. przy ulicy [...] i [...] o łącznym obszarze [...] m˛, stanowiącą działki nr [...] i [...]. W akcie tym wskazano, że zbywana nieruchomość objęta jest decyzją o lokalizacji szczegółowej, wydaną przez Prezydium Rady Narodowej miasta [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] stycznia 1964 r. z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego zespołu "A". Spadek po A. O., zmarłej [...] grudnia 2000 r., nabyła K. C., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2001 r.

Organ ustalił, że wywłaszczona działka nr [...] uległa podziałowi na działki o nr [...] oraz [...]. Działki nr [...] i [...] odpowiadają dawnej działce nr [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...]. W stosunku do działki numer [...] (aktualne działki numer [...] i [...]) Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" posiada prawo użytkowania wieczystego, ustanowione decyzją Zarządu Miasta [...] z [...] grudnia 1997 r. (ostateczna stała się [...] stycznia 1998 r.), które na jej rzecz wpisano do księgi wieczystej [...] listopada 2000 r. Urząd Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury podał, że w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1966 r., obowiązującym w latach 1966-1975, działki nr [...] i [...] znajdowały się na styku terenów mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności, uprawa ogrodnicza i rolna oraz przemysł o sanitarnej strefie ochronnej [...] m. W planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1975 r., obowiązującym w latach 1975-1994, ww. działki należały do jednostki strukturalnej [...], dla której funkcją podstawową było mieszkalnictwo, natomiast funkcją uzupełniającą nauka. Znajdowały się one na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalonym [...] grudnia 1994 r., przeznaczenie działki nr [...] określono jako teren usług ogólnomiejskich o zabudowie intensywnej z zielenią, położony w rejonie o przewadze funkcji osiedli mieszkaniowych wielorodzinnych w strefie pośredniej intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego, a działek nr [...] i [...] jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wysokiej, położony w rejonie o przewadze funkcji osiedli mieszkaniowych wielorodzinnych w strefie pośredniej zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego. Nadto działka nr [...], zgodnie z ww. planem, została oznaczona symbolem [...], oznaczającym teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - wysokiej i usługi podstawowe: przedszkola, szkoły, przychodnie, handel i drobne rzemiosło, zieleńce, parki, skwery, ulice dojazdowe lokalne i zbiorcze. Ww. działka ze względu na jej kształt i parametry wyklucza inne przeznaczenie niż tereny zieleni, uzupełniającą funkcję podstawową - mieszkaniową wielorodzinną. Wojewoda [...], decyzją z [...] czerwca 1998 r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. nr 67, poz. 329 ze zm.) przekazał nieodpłatnie na własność Miasta [...] nieruchomość Skarbu Państwa – m. in. działkę nr [...], obecnie odpowiadającą działkom nr [...] i [...]. Decyzją z [...] marca 1967 r. wydano pozwolenie na budowę szkoły, którą uroczyści otwarto – co wynika z dokumentów pochodzących z kroniki szkolnej z lat 1969-1979 Szkoły Podstawowej nr [...] – [...] lutego 1969 r. Załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] marca 1967 r. włączył działkę nr [...] w granice szkoły a teren szkoły przypisał do osiedla [...] (osiedle P. ). Zarząd Zieleni Miejskiej podał, że część działki nr [...] wchodzi w skład Parku nad [...], będącego w administracji Zarządu. Spółka B. S.A. poinformowała, że na działkach nr [...], [...] i [...] "nie były realizowane inwestycje wod.-kan., które były przedmiotem odbioru przez B. S.A.". Na działce nr [...] zlokalizowano wodociąg o średnicy [...] mm, stanowiący sieć rozdzielczą, doprowadzającą wodę do Przedszkola nr [...] oraz do warsztatu remontowo-konserwacyjnego w rejonie Szkoły nr [...] na os. P.. [...] Operator Systemu Dystrybucyjnego Sp. z o.o. w P. podał, że na terenie działek nr [...], [...], [...] nie posiada sieci gazowej.

Podczas przeprowadzonych [...] sierpnia 2006 r. oględzin ww. działek, Starosta ustalił, że działka nr [...] stanowi fragment jezdni asfaltowej, chodnika i część parkingu asfaltowego w otoczeniu zieleni niskiej i wysokiej. Działka nr [...] stanowi teren wybetonowany, fragment budynku szkoły z ogrodzeniem na słupkach metalowych, w części jest porośnięta jest trawą. Natomiast działka nr [...] stanowi teren porośnięty drzewami i wysokimi krzewami (stanowiący część parku), będący w części skarpą.

Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, decyzją z [...] czerwca 2009 r. Starosta [...] odmówił wnioskodawczyniom zwrotu objętych wnioskiem działek. Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy tę decyzję, przyjmując na podstawie analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, że na działce nr [...] planowano wybudowanie szkoły i cel ten został zrealizowany. Na działce nr [...] nie planowano wzniesienia żadnych budynków, a zieleń znajdująca się na tej działce jest elementem infrastruktury terenu szkoły, a zatem całego osiedla. Z kolei działka nr [...], stanowiąca własność Miasta [...], znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z [...] września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po [...], uchylił ww. decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, nakazując organom wyjaśnienie w jakiej dacie zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na działce nr [...] (aktualnie podzielonej na działki nr [...] i [...]), tj. chwili złożenia do sądu wniosku o wpis tego prawa oraz wskazując, że w sytuacji ustalenia, iż użytkowanie wieczyste nie powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, organy powinny wyjaśnić, czy na tej działce został osiągnięty cel wywłaszczeniowy w terminach wskazanych przez ustawodawcę. Odnosząc się do działki nr [...], Sąd nakazał zbadanie oryginalnego załącznika do decyzji o lokalizacyjnej z [...] stycznia 1964 r. pod kątem objęcia tej działki celem wywłaszczenia, a w przypadku potwierdzenia tej okoliczności – zbadanie, czy cel ten został zrealizowany, przede wszystkim czy znajdujący się tam aktualnie park oraz zieleń niska na gruncie użytkowanym przez szkolę, stanowią nieodłączne elementy infrastruktury w ramach osiedla mieszkaniowego i czy powstały w terminach wskazanych przez ustawę.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, podczas oględzin dokonanych [...] października 2013 r., organ stwierdził, że działka nr [...] stanowi w części południowej fragment utwardzonej kostką brukową drogi wewnętrznej dojazdowej do budynku wielorodzinnego oraz warsztatów Spółdzielni Mieszkaniowej, a w części północnej fragment chodnika utwardzonego płytami betonowymi, wąski fragment zieleni niskiej. Działka nr [...] w części południowej zajęta pod fragment parkingu dla pracowników Spółdzielni, ogrodzonego płotem z siatki, wzdłuż którego jest trawnik. Pozostały teren porośnięty zielenią w tym pojedynczymi drzewami i krzewami. Działka nr [...] zajęta w większości pod fragment murowanego budynku Szkoły – Liceum z boiskiem od strony północnej, od południowej wzdłuż budynku opaska z płyt betonowych. W części południowej pozostałości dawnej bieżni oraz płot. Fragment budynku znajdujący się na działce składa się z segmentów 3-kondygnacyjnych, łącznika sali gimnastycznej. Przestrzeń pomiędzy segmentami utwardzona płytami betonowymi oraz drzewa wieloletnie i ozdobne donice. W części zachodniej na działce pozostałości boiska do siatkówki, a na pozostałym terenie zieleń niska (trawnik), wzdłuż granicy południowej drzewa i krzewy. Wzdłuż granicy wschodniej drzewa i krzewy oraz pozostałości płotu z siatki. Działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, porośnięty drzewami wieloletnimi i zielenią niską. Działki nr [...] i [...] znajdują się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej. Parking znajdujący się m.in. na działce nr [...] służy pośrednio mieszkańcom Spółdzielni. [...] Liceum Ogólnokształcące nie posiada dokumentacji dotyczącej realizacji budynku szkoły na działce nr [...]. Zarząd Zieleni Miejskiej w [...] wskazał, że działki nr [...], [...],[...] i [...] nie znajdują się w jego zarządzie. Urząd Miasta Wydział Gospodarki Nieruchomościami w [...] przekazał, że działki nr [...] i [...] nie są objęte umowami najmu, dzierżawy czy też użyczenia, nie są przedmiotem bezmownego korzystania. Ponadto Spółdzielnia przekazała dokumenty świadczące o realizacji inwestycji nawierzchni ulicy [...] (obszar działki nr [...]), inwestycji parkingu (obszar działka nr [...]) i poinformowała, że nie realizowała żadnej inwestycji ani nie wykonywała jakichkolwiek prac na działce nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] decyzją z [...] marca 2014 r. odmówił zwrotu działek nr [...], [...], [...] i [...]. Wskutek rozpoznania odwołań Miasta [...] i wnioskodawczyń, Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zobowiązując go do uściślenia celu wywłaszczenia na podstawie decyzji lokalizacyjnej, obowiązującej w dacie zawarcia aktu notarialnego oraz do wyjaśnienia w jakich terminach została wybudowana szkoła wraz z towarzyszącą infrastrukturą i czy znajdujący się park oraz zieleń niska na działce nr [...] stanowią nieodłączne elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego i czy powstały w terminach wskazanych przez ustawę, czy nadal i przez kogo jest pielęgnowana.

Z dodatkowo zebranego materiału dowodowego wynika, Wydział Gospodarki Nieruchomościami nie prowadzi żadnych postępowań dotyczących działki nr [...]; Spółdzielnia Mieszkaniowa na tej działce nie realizowała inwestycji ani nie wykonywała jakichkolwiek prac w zakresie urządzania czy pielęgnacji parku i zieleni miejskiej; ww. działka nie jest w administracji Zarządu Zieleni Miejskiej, który nie ma żadnego prawa do władania ww. nieruchomością; [...] LO nie posiada dokumentacji dotyczącej zakończenia budowy budynku szkoły podstawowej nr [...] na działce nr [...], a działka nr [...] nie znajduje się w zarządzie szkoły i nie posiada informacji kto nią aktualnie włada, nie jest ona elementem infrastruktury szkoły, nie jest wykorzystywana przez uczniów ani personel i nie są również podejmowane na niej żadne prace pielęgnacyjne.

Starosta [...], decyzją z [...] maja 2018 r., zwrócił działkę nr [...] na rzecz: E. M. w [...] części, J. W. w [...] części, K. C. w [...] części i zobowiązał każdą z nich do zwrotu na rzecz Miasta [...] kwot po [...] zł (łącznie [...] zł) tytułem należności a art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Jednocześnie odmówił zwrotu na rzecz ww. osób nieruchomości stanowiących własność Miasta [...], tj. działek o numerach [...], [...] i [...]. Powołując się na przedstawione wyżej ustalenia, organ wskazał, że z analizy zakresu obowiązywania decyzji z dnia [...] listopada 1964 r. wynika, iż wszystkie działki będące przedmiotem postępowanie leżą poza obszarem terenu objętego ww. decyzją lokalizacyjną. Jednak oprócz tej decyzji została wydana nowa decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] marca 1967 r., na mocy której ustalono lokalizację szczegółową Osiedla Mieszkaniowego "A", a celem wywłaszczenia działek była budowa osiedla mieszkaniowego. Część wywłaszczonej działki nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) znajdowała się na obszarze oznaczonym jako teren szkoły położonym w granicach osiedla [...] (osiedle P.. Działka nr [...] stanowiła teren przylegający do szkoły (zieleń, pojedyncze drzewa). Zdjęcia lotnicze wykonane w 1976 r. potwierdzają, że była to zieleń spontanicznie rosnąca. Działka nie znajduje się w zarządzie szkoły i brak informacji, kto nią aktualnie włada. Nie jest elementem infrastruktury szkoły, nie jest wykorzystywana przez uczniów, ani personel i nie są podejmowane żadne prace pielęgnacyjne. Również Spółdzielnia nie realizowała inwestycji, ani nie wykonywała jakichkolwiek prac na obszarze tej działki. Zarząd Zieleni w [...] podtrzymał stanowisko, że działka ta nie jest w jego administracji i nie ma żadnego prawa do władania nią. Zatem cel wywłaszczenia polegający na urządzeniu zorganizowanej zieleni, stanowiącej infrastrukturę osiedla mieszkaniowego lub szkoły na działce nr [...] nie został zrealizowany. Tym samym, kierując się art. 138, 138, 140, art.156 u.g.n., organ określił na podstawie operatu szacunkowego, uznając go za zgodny z przepisami prawa, kompletny i przydatny dla celu w jakim został sporządzony, aktualną wartość wywłaszczonej nieruchomości (według stanu na dzień wywłaszczenia i cen na dzień wyceny), wartość odszkodowania po waloryzacji, która nie jest większa niż 50% aktualnej wartości i wskazał, że osoby, na rzecz których nastąpił zwrot nieruchomości, są zobowiązane do zwroty zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie [...]zł.

W odniesieniu zaś do działki nr [...], na której był planowany budynek szkoły, cel ten został zrealizowany w 1969 r., co potwierdzają wycinki z prasy oraz fragmenty kroniki szkolnej, potwierdzają zdjęcie lotnicze z 1976 r.

Natomiast w stosunku do działek nr [...] i [...], po analizie załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] marca 1967 r., organ ustalił, że znajdowały się poza terenem oznaczonym symbolem [...]. Na działce nr [...] planowana była skarpa, ale w części południowej działka zajęta jest pod fragment parkingu dla pracowników Zakładu Budowlano Remontowego Spółdzielni Mieszkaniowej z wjazdem od strony południowej, ogrodzonego płotem z siatki, wzdłuż którego rośnie trawnik, reszta porośnięta jest zielenią Działka nr [...] stanowi w części południowej fragment utwardzonej kostką brukowa drogi wewnętrznej dojazdowej do budynku wielorodzinnego oraz warsztatów Spółdzielni Mieszkaniowej, a w części północnej fragment chodnika utwardzonego płytami betonowymi i wąski fragment zieleni niskiej. Na podstawie tych ustaleń organ uznał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, jednakże ww. działki znajdują się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Wniosek o ujawnienie prawa użytkowania wieczystego: dla działki nr [...] został złożony [...] marca 1998 r. oraz ponownie [...] maja 1998 r. - prawo zostało wpisane [...] listopada 2000 r., zaś dla działki nr [...] został złożony [...] września 2009 r. - prawo zostało wpisane [...] października 2009 r., zatem w obu przypadkach wobec działek nr [...] i [...], po wejściu w życie u.g.n., tj. po 1 stycznia 1998 r., co wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej na rzecz Spółdzielni i tym samym pozbawiło władztwa nad nieruchomością Miasto [...]. W tej sytuacji zwrot nieruchomości nie jest możliwy, niezależnie czy cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany, czy nie. Nie jest możliwe rozstrzygnięcie tej kwestii w inny sposób, aniżeli przez odmowę zwrotu ww. działek. Ponadto zbyteczne (niecelowe) jest badanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 137 u.g.n. Niezależnie zatem od tego, jakie postępowanie dowodowe przeprowadziły organy, a mianowicie czy dokonały uprzedniego zbadania celu wywłaszczenia i stopnia jego realizacji, to i tak, w przypadku zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, lub obciążenia jej prawem użytkowania na rzecz osób trzecich, nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji nie sposób nakładać na organy obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność celu wywłaszczenia i stopnia jego realizacji, a co za tym idzie przesłanki zbędności celu wywłaszczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji Miasto [...] wniosło o jej uchylenie w zakresie zwrotu działki nr [...] oraz odmowy zwrotu działek nr [...] i [...], zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Natomiast wnioskodawczynie z złożonym odwołaniu zaskarżyły w całości odmowę zwrotu działek nr [...], [...] i [...], wnosząc o chylenie decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie w tym zakresie o stwierdzeniu jej nieważności z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wnioskodawczynie zarzuciły decyzji naruszenie art. 137 ust. 3 w zw. z art. 137 i art. 216 ust. 2, odczytywanych także przez pryzmat art. 229 u.g.n. oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy został uzupełniony o akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłej [...] marca 2019 r. E. M., po której spadek nabyły: M. B. (w [...] części), B. B. (w [...] części) oraz J. G. (w [...] części). Ww. spadkobierczynie wstąpiły w miejsce zmarłej E. M. do prowadzonego postępowania. Ponadto, z uwagi na utratę ważności operatu szacunkowego z [...] grudnia 2017 r., Starosta przekazał nowy operat szacunkowy sporządzony [...] lipca 2020 r.

Decyzją z [...] października 2020 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organ pierwszej instancji w części dotyczącej zwrotu działki nr [...] i w tym zakresie orzekł o jej zwrocie na rzecz J. W. w [...] części, K. C. w [...] części, M. B. w [...] części, B. B. w [...] części oraz J. G. w [...] części, a także zobowiązał ww. osoby do zwrotu na rzecz Miasta [...] łącznie kwoty [...]zł tytułem rozliczeń z art. 140 u.g.n., w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji oraz dowody uzyskane w postępowaniu odwoławczym. Powołując się na przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 2 u.g.n., omówił treść aktu notarialnego z [...] grudnia 1967 r. oraz wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał następnie, że podstawową kwestią jest określenie celu wywłaszczenia, co umożliwia wskazanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające ewentualny zwrot nieruchomości. Zaznaczył, że w sprawie celem ogólnym, na który nieruchomości zostały wywłaszczone, miała być budowa osiedla mieszkaniowego. O realizacji celu wywłaszczenia można mówić tylko wówczas, gdyby zostały podjęte działania zmierzające do budowy albo innej inwestycji związanej z budową osiedla mieszkaniowego. Przez osiedle mieszkaniowe należy zaś rozumieć nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzyszącą temu infrastrukturę oraz strefę ochronną i tereny zielone. Z analizy załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] stycznia 1964 r. wynika, że wszystkie działki będące przedmiotem postępowania leżą poza obszarem terenu objętego decyzją lokalizacyjną. Jednakże oprócz tej decyzji, przed datą zawarcia aktu notarialnego, została wydana [...] marca 1967 r. nowa decyzja o lokalizacji szczegółowej, na mocy której ustalono lokalizację szczegółową Osiedla Mieszkaniowego "A". Na podstawie załącznika graficznego do tej decyzji działki nr [...] i nr [...] znajdowały się na obszarze oznaczonym jako teren szkoły, położony w granicach osiedla [...] (osiedle P.. Na działce nr [...] częściowo był planowany budynek szkoły, zaś działka nr [...] stanowiła teren przylegający do szkoły (budynku szkoły, zieleń - pojedyncze drzewa). Ponadto ze zdjęć lotniczych z 1976 r. wynika, że obszar działki nr [...] porośnięty był w tym czasie roślinnością "spontaniczną". Natomiast działki nr [...] i [...] znajdowały się poza terenem oznaczonym symbolem [...].

Zebrany w trakcie postępowania materiał dowodowy nie wskazuje jakoby na działce numer [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia. Aktualne zagospodarowanie tej działki oraz jej zagospodarowanie uwieńczone na fotografii satelitarnej wskazują, że z całą pewnością nie jest to zagospodarowanie związane z szeroko pojętymi elementami infrastruktury osiedla (cel ogólny), czy też infrastrukturą szkoły (cel uszczegółowiony). W toku prowadzonego przez wiele lat postępowania nie udało się odszukać dowodów, które świadczyć by mogły o realizacji celu wywłaszczenia na tej działce. Stąd Starosta słusznie orzekł o jej zwrocie na rzecz wnioskodawczyń, gdyż zgromadził dowody wskazujące, że obszar tej działki nie jest i nie był również fragmentem zorganizowanej zieleni miejskiej a także nie jest i nie był niezbędny na potrzeby szkoły. Sam fakt zakwalifikowania danego gruntu jako "terenu szkoły" (decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1998 r.), przy braku dowodów przeciwnych, nie może świadczyć o tym, że grunt ten rzeczywiście wykorzystywany był na cel związany z wywłaszczeniem.

W odniesieniu do działki nr [...] Wojewoda zaznaczył, że Starosta słusznie ustalił zrealizowanie na niej celu wywłaszczenia, tj. budowy osiedla mieszkaniowego zespołu A (cel ogólny), a w ramach tego celu - budowy szkoły (cel uszczegółowiony), co potwierdzają wycinki z gazet oraz zdjęcie lotnicze z 1976 r. Ponadto w dacie wywłaszczenia obowiązywała już nowa decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] marca 1967 r.

W odniesieniu do działek nr [...] i [...] Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta słusznie odmówił ich zwrotu z uwagi na pozostawanie w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A", zgodnie z decyzją z [...] grudnia 1997 r. Decyzja, na mocy której ustanowiono na ww. działkach prawo użytkowania wieczystego została wydana [...] grudnia 1997 r. i stała się ostateczna [...] stycznia 1998 r. Wniosek o ujawnienie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] został złożony [...] marca 1998 r. i ponownie [...] maja 1998 r., a prawo to zostało wpisane [...] listopada 2000 r. Wniosek o ujawnienie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] został złożony [...] września 2009 r., prawo wpisane [...] października 2009 r. Zatem prawo użytkowania wieczystego dla żadnej z ww. działek nie zostało ujawnione przed dniem wejścia w życie u.g.n., tj. przed 1 stycznia 1998 r., więc niemożliwe jest zastosowanie art. 229 tej ustawy. Jednak już sam fakt ustanowienia użytkowania wieczystego (również po 1 stycznia 1998 r.) stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie restytucji prawa własności takiej nieruchomości. W przypadku takich nieruchomości nie ma obowiązku prowadzenia postępowania w zakresie ustalenia realizacji celu ich wywłaszczenia. W ocenie organu powyższe stanowisko potwierdza wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., I OSKI 153/17 (wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl), który wskazał jako błędną konieczność badania przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia w przypadku ustanowienia po dacie 1 stycznia 1998 r. użytkowania wieczystego na nieruchomości.

Odnosząc się do określenia wysokości odszkodowania na rzecz Miasta [...], Wojewoda przedstawił ustalenia opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej [...] lipca 2020 r., wskazując że wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny wynosi [...] zł, którą to kwotę biegła zmniejszyła o [...] zł. Ostatecznie, po zwaloryzowaniu kwoty wypłaconego odszkodowania, podmioty na rzecz których zwracana jest działka nr [...] zobowiązane są do zwrotu łącznej kwoty [...]zł.

W skardze na powyższą decyzję, złożonej w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty odnośnie do działki nr [...] i w tym zakresie orzekającej o zwrocie tej działki oraz zobowiązującej do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności tytułem rozliczeń, Miasto [...] zarzuciło jej naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. oraz art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 K.p.a., wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej o zwrocie działki nr [...] oraz w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty o odmowie zwrotu działek nr [...] i [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Skarżące Miasto podtrzymało argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Starosty, w szczególności zarzut zaniechania zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. Podkreśliło, że na działce nr [...] planowany był budynek szkoły, a działka nr [...] stanowiła teren przylegający do szkoły i nigdy nie była przewidziana do zabudowy budynkiem. Zatem miała stanowić teren przylegający do szkoły, porośnięty wieloletnimi drzewami, jako część infrastruktury szkoły. Działka ta, jako przylegająca do budynku szkoły była porośnięta zielenią spontaniczną. Zaznaczyło, że działka wywłaszczona na budowę osiedla mieszkaniowego stanowi część powstałego osiedla, zaś powstała prawdopodobnie w wyniku podziałów geodezyjnych dokonywanych w związku z zagospodarowaniem terenu. Zdaniem Miasta nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia i nie bez znaczenia jest fakt, że przez wiele lat była ona traktowana jako teren szkoły, o czym świadczy choćby decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1998 r. Miasto stwierdziło również, że brak podstaw do zwrotu działek nr [...] i [...], gdyż brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego. Niemniej jednak, zgodnie z nakazem zawartym w wyroku WSA z 22 września 2010 r. o sygn. IV SA/Po [...], organ powinien ustalić, czy cel wywłaszczenia na ww. działkach został zrealizowany.

Z kolei skarżąca J. G., zaskarżając ww. decyzję w części odmawiającej zwrotu działek nr [...] i [...], zarzuciła jej:

1. rażące naruszenie prawa przez naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. oraz nieuwzględnienie przez organ wytycznych wyrażonych w orzeczeniu sądu i niezbadanie realizacji celu wywłaszczenia na ww. działkach;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. przez pominięcie okoliczności, że z załączników graficznych decyzji o lokalizacji szczegółowej: z [...] stycznia 1964 r. oraz z [...] marca 1967 r. wynika, że ww. działki leżą poza obszarem lokalizacji szczegółowej osiedla mieszkaniowego zespołu "A" oraz poza terenem oznaczonym symbolem [...], a więc nie były terytorialnie objęte celem wywłaszczenia; 3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 229 u.g.n. przez jego zastosowanie i uznanie, że ww. działki nie mogą zostać zwrócone w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n., ponieważ przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej;

4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. przez ich niezastosowanie i niezbadanie przez organ realizacji celu wywłaszczenia na ww. działkach.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w zaskarżonym zakresie, tj. w części dotyczącej odmowy zwrotu ww. działek, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty w zakresie odmowy zwrotu ww. działek oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, strona podkreśliła, że w związku z wyrokiem wydanym w sprawie IV SA/Po [...], organ powinien zbadać cel wywłaszczenia na działkach nr [...] i [...], gdyż jest związany wyrażoną w tym wyroku oceną prawną. Ponadto niezasadnie zastosował art. 229 u.g.n., gdyż prawo użytkowania wieczystego powstało na ww. działkach po 1 stycznia 1998 r. Organ nie mógł poprzestać na odmowie zwrotu ww. działek z uwagi na zastosowanie tego przepisu i niezasadnie rozszerzył jego. Z akt sprawy nie wynika, aby na spornych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia i tę kwestię organ powinien wyjaśnić, po uprzednim ustaleniu, że działki te były w ogóle terytorialnie objęte celem wywłaszczenia. Skarżąca podkreśliła, że sporne działki nie zostały włączone w granice szkoły, a teren szkoły nie został przypisany do osiedla [...], jak miało to miejsce w przypadku działki nr [...].

W odpowiedzi na skargi, Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnik postępowania – Spółdzielnia Mieszkaniowa "A", w odpowiedzi na skargę Miasta, wniosła o jej oddalenie w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...], przychylając się w stosunku do nich do argumentacji zawartej w decyzjach organów obu instancji.

Sąd zważył co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I z 25 marca 2021 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawę jest decyzja Wojewody, ostatecznie kończąca postępowanie prowadzone w przedmiocie zwrotu wnioskodawczyniom nieruchomości położonej w [...] (obręb R. ), stanowiącej działki o numerach [...], [...], [...], [...]. Skargi na ww. decyzję złożyło Miasto [...] oraz jedna z wnioskodawczyń – J. G. i zostały one połączone przez Sąd do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Żadna ze skarżących stron nie kwestionowała odmowy zwrotu działki nr [...], na której w 1969 r. została wybudowana szkoła. Zatem rozpoznając powyższe skargi, Sąd był zobowiązany zweryfikować zasadność zwrotu działki nr [...] oraz odmowę zwrotu działek nr [...] i [...]. Ponieważ obie skargi dotyczą zasadniczo innych rozstrzygnięć (Miasto zaskarżyło zwrot działki nr [...], J. G. odmowę zwrotu działek nr [...] i [...]), jednakże poniższe rozważania należy rozpocząć od najdalej idącego zarzutu, sformułowanego przez J. G., a dotyczącego rażącego naruszenia prawa przez naruszenie art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez organ wytycznych wyrażonych w wyroku tut. Sądu o sygn. akt IV SA/ Po [...]. W oparciu o ten zarzut skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu działek nr [...] i [...]. Natomiast Miasto [...], wprawdzie formalnie nie zaskarżyło decyzji Wojewody w części dotyczącej odmowy zwrotu ww. działek, jednakże wniosło o jej uchylenie w tej części (nie podając przy tym jakie przepisy zostały naruszone), uzasadniając, że zgodnie z nakazem Sądu w sprawie IV SA/Po [...] organ powinien ustalić, czy cel wywłaszczenia na tych działkach został zrealizowany, czego organ nie uczynił. W tej sytuacji Sąd przyjął, że skarżące Miasto zaskarżyło decyzję Wojewody również odnośnie do tych działek.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że organom tym nie wolno formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym w prawomocnym orzeczeniu sądowym, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Zauważyć jednak należy, że zasada związania organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania nie ma charakteru absolutnego. Ocena prawna traci moc wiążącą w razie zmiany ustawy, w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (por.: wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., I OSK 920/10). W uchwale z 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08 NSA wskazał, że nie powinno być najmniejszych wątpliwości, że celem sprawowanej przez NSA kontroli instancyjnej jest przede wszystkim zapewnienie stanu poszanowania i jedności prawa, a nie tylko rozumianej w sposób formalny zgodności powtórnie kwestionowanego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego z dokonaną wcześniej, w związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej, wykładnią obowiązującego prawa. Efektywność tej kontroli wymaga, aby uznać związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale tego Sądu, a nie wykładnią przyjętą w wyniku rozpoznania poprzedniej skargi kasacyjnej. Obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję wydaną w toku ponownego rozpoznania sprawy po uprzednim uchyleniu rozstrzygnięcia organu prawomocnym orzeczeniem sądowym jest w pierwszej kolejności podporządkowanie się uchwale NSA. Jeżeli pogląd wyrażony w uchwale poszerzonego składu NSA jest nie do pogodzenia z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z prawomocnego orzeczenia sądowego, to ocena ta oraz wskazania tracą moc z uwagi na pierwszeństwo wiążącego wszystkie składy sądów administracyjnych poglądu przyjętego w uchwale NSA.

W kontrolowanej sprawie orzeczenia organów obu instancji zapadły po uchyleniu wcześniejszych decyzji tych organów wyrokiem tut. Sądu z [...] września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po [...], w którym w stosunku do działek [...] i [...] (tworzących dawniej działkę [...]) Sąd zobowiązał organy do wyjaśnienia w jakiej dacie został złożony wniosek o wpis do księgi wieczystej prawa ich użytkowania wieczystego, ustanowionego decyzją z [...] grudnia 1997 r. Sąd zaznaczył przy tym, że jeżeli użytkowanie wieczyste powstało przed dniem wejścia w życie u.g.n., to organy powinny wyjaśnić, czy na tych działkach został osiągnięty cel wywłaszczeniowy w terminach wskazanych przez ustawodawcę. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustaliły datę, w której ww. decyzja stała się ostateczna, daty złożenia wniosków o wpis prawa użytkowania wieczystego, daty dokonania tego wpisu i na podstawie tych ustaleń stwierdziły, że prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...], wpisane na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "A", powstało po wejściu w życie u.g.n., czyli po 1 stycznia 1998 r. Zatem w tym zakresie wytyczne Sądu wykonały.

Natomiast z zaskarżonej decyzji (wydanej w 2020 r.), jak i z decyzji ją poprzedzającej (wydanej w 2018 r.) nie wynika, aby którykolwiek z organów poczynił ustalenia w zakresie osiągnięcia lub nie na ww. działkach celu wywłaszczeniowego, choć materiał dowodowy w tym zakresie gromadził. Niemniej jednak braku tych ustaleń, zdaniem Sądu, nie można organom poczytywać jako naruszenie art. 153 P.p.s.a. WSA uchylił decyzje organów obu instancji, bowiem przedwcześnie – zdaniem Sądu – przyjęły one wówczas, że do działki nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) ma zastosowanie przepis art. 229 u.g.n., mimo braku ustaleń dotyczących momentu powstania prawa użytkowania wieczystego na spornej działce. Powyższy przepis stanowi bowiem, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Według art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skoro zatem za podstawę odmowy zwrotu części nieruchomości organy przyjęły art. 229 u.g.n., nie wyjaśniając przy tym daty powstania prawa użytkowania wieczystego na tej nieruchomości (istotnej w związku z zastosowanie przez organy w uchylonych decyzjach art. 229 u.g.n.), to jedynie w takim celu stało się niezbędne dokładne ustalenie daty powstania ww. prawa. W ponownie prowadzonym postępowaniu data ta została ustalona i żaden z organów – ani Starosta, ani Wojewoda, nie powołał w stosunku do działek nr [...] i [...] jako podstawy odmowy ich zwrotu art. 229 u.g.n.

Istotną w tej sprawie jest okoliczność, że wyrok o sygn. akt IV SA/Po [...] zapadł w 2010 r. Podkreślić należy, że po wydaniu go przez Sąd, w dniu 13 kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę o sygn. akt I OPS 3/14, której sama teza nie dotyczy wprawdzie bezpośrednio problemu, który wystąpił w niniejszej sprawie, gdyż wynika ona ze sformułowanego pytania, ale w uzasadnieniu uchwały rozstrzygnięto zasadniczą kwestię sporną, której pośrednio dotyczy skarga obu stron. W powołanych w uzasadnieniu uchwały wyrokach NSA, Sąd ten już wielokrotnie wypowiadał się w kwestii możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości po jej zadysponowaniu przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na rzecz osoby trzeciej po 1 stycznia 1998 r. Jednakże orzecznictwo w tym zakresie było rozbieżne w kwestii sposobu procedowania w takich sprawach, ponieważ we wcześniejszych orzeczeniach (np. wyrok NSA z 26 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1054/07) NSA twierdził, że jeżeli nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, a nie zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 229 u.g.n., złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyłącza powinności organu administracji, do którego wpłynął wniosek, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 u.g.n. W wyrokach z: 29 sierpnia 2006 r., I OSK 879/05; 26 marca 2008 r., I OSK 491/07; 10 lipca 2008 r., I OSK 557/07, NSA podkreślał, że podstawowe znaczenie dla toku postępowania w takich sprawach ma ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż tylko ta okoliczność – zgodnie z art. 139 ust. 3 u.g.n., stanowi materialnoprawną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś kwestia władania nieruchomością. Przy takim orzecznictwie NSA zapadł wyrok w sprawie IV SA/Po 495/10. Po wydaniu tego wyroku zaczęła zarysowywać się odmienna od dotychczasowej linia orzecznicza w NSA, według której, w sytuacji utraty przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, wszelkie ustalenia, dokonywane na podstawie art. 136 i art. 137 u.g.n., mają znaczenie tylko teoretyczne (zob. wyrok z 4 stycznia 2011 r., I OSK 336/10), zaś nieruchomość w takiej sytuacji nie może zostać zwrócona (por. wyroki NSA z: 14 września 2011 r., I OSK 1548/10; 18 lipca 2012 r., I OSK1039/11; 21 marca 2013 r., I OSK 1348/12).

Rozstrzygając w omawianej uchwale m. in. powyższe rozbieżności, NSA stwierdził, że konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n., jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I CSK 573/2010; LexPolonica nr 3873652) wskazał, że jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny). W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. NSA stwierdził również, że niezależnie od argumentów natury procesowej, niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją od wywłaszczyciela nie podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. NSA przyjął, że prawo własności "nowego" właściciela pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych.

Należy zauważyć, że WSA wyrokując w sprawie IV SA/Po 495/10 mógł podzielać pogląd zakwestionowany później w powołanej wyżej uchwale, skoro nakazał organom badanie realizacji celu wywłaszczeniowego w terminach wskazanych przez ustawodawcę. Żadna ze stron skarżących, ani żaden z organów orzekających w kontrolowanej sprawie, nie miały wątpliwości, że w sytuacji pozostawania wywłaszczonej nieruchomości we władaniu osoby trzeciej (Spółdzielni Mieszkaniowej jako użytkownika wieczystego działek nr [...] i [...]), jej zwrot na rzecz wnioskodawczyń w trybie postępowania administracyjnego nie może nastąpić, albowiem w postępowaniu administracyjnym prowadzonym po wydaniu wyroku w sprawie IV SA/Po 495/10 organy obu instancji w nie budzący wątpliwości Sądu i niekwestionowany przez skarżących sposób ustaliły, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] powstało na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej ".A" [...] maja 1998 r. (tj. w dacie złożenia wniosku o wpis do księgi wieczystej tego prawa, które zostało do niej wpisane [...] listopada 2000 r.), natomiast na działce nr [...] prawo to, również na rzecz ww. Spółdzielni, powstało z dniem [...] września 2009 r. (wpisane [...] października 2009 r.). Zatem obu konstytutywnych wpisów tego prawa dokonano po 1 stycznia 1998 r., co oznacza, że art. 229 u.g.n. nie znalazł w sprawie zastosowania. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że badanie czy cel wywłaszczenia na ww. działkach został osiągnięty w terminach wskazanych przez ustawodawcę w stanie faktycznym, ustalonym po ponownym rozpatrzeniu sprawy o zwrot tych nieruchomości, nie ma żadnego uzasadnienia. Stąd też zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., sformułowanego przez skarżącą J. G. (pkt 1 jej skargi), nie można uznać za zasadny, podobnie jak zarzutu naruszenia przepisów postępowania (pkt 2 skargi) przez pominięcie okoliczności, że ww. działki nie były terytorialnie objęte celem wywłaszczenia, czy zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. przez niezbadanie realizacji celu wywłaszczenia na ww. działkach (pkt 4 skargi).

Natomiast zarzut sformułowany w pkt 3 skargi wskazuje na co najmniej niezrozumienie kwestionowanych w sprawie decyzji. Skarżąca zarzuca organowi odwoławczemu naruszenie art. 229 u.g.n. przez jego zastosowanie i uznanie, że ww. działki nie mogą zostać zwrócone w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n., ponieważ przed dniem wejścia w życie tej ustawy ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Tymczasem wydając rozstrzygnięcie, żadnego z powołanych wyżej przepisów, w stosunku do spornych działek, organ odwoławczy nie zastosował. W zaskarżonej decyzji Wojewoda wyraźnie stwierdził, że prawo użytkowania wieczystego tych działek zostało ujawnione po 1 stycznia 1998 r., "a zatem niemożliwe jest zastosowanie art. 229 u.g.n. i orzeczenie o odmowie zwrotu w oparciu o ten przepis.". Stąd też zarzut naruszenia ww. przepisów Sąd uznał za całkowicie chybiony.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę J. G. oraz w części dotyczącej działek nr [...] i [...] również skargę Miasta [...].

Zasadna natomiast okazała się skarga Miasta, dotycząca działki nr [...], co do której organy obu instancji orzekły jej zwrot na rzecz wnioskodawczyń, stwierdzając że cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany. Miasto [...] zarzuciło organom naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Rozważania dotyczące tej działki należy rozpocząć od przypomnienia, że również w stosunku do działki nr [...] wypowiedział się WSA w wyroku IV SA/Po 495/10, nakazując zbadanie oryginalnego załącznika decyzji lokalizacyjnej z [...] stycznia 1964 r. i na tej podstawie ustalenie, czy w ogóle terytorialnie była ona objęta wywłaszczeniem, a w razie pozytywnego ustalenia tej okoliczności – czy cel ten został zrealizowany. Sąd nakazał zbadać przede wszystkim, czy znajdujący się tam aktualnie park oraz zieleń niska na gruncie użytkowanym przez szkołę, stanowią nieodłączne elementy infrastruktury w ramach osiedla mieszkaniowego i czy powstały w terminach wskazanych przez ustawę. Po uzupełnieniu materiału dowodowego i ponownym rozpatrzeniu sprawy okazało się jednak, że wymieniona w wyroku Sądu decyzja lokalizacyjna nie jest decyzją bezpośrednio poprzedzającą akt notarialny z [...] grudnia 1967 r., w którym została wymieniona. Organy ustaliły bowiem, że [...] marca 1967 r. (zatem również przed zawarciem aktem notarialnym umowy sprzedaży) została wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej, którą ustalono lokalizację szczegółową Spółdzielni Mieszkaniowej "A" na terenie położonym w P. , a celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Nadto, z załącznika graficznego do tej decyzji wynika, że część wywłaszczonej działki nr [...], stanowiącej obecnie działki nr [...] i [...], znajdowała się na obszarze oznaczonym jako teren szkoły położony w granicach osiedla [...] (osiedle P. Na działce nr [...] był planowany budynek szkoły, a działka [...] stanowiła teren przylegający do szkoły (budynku szkoły – zieleń, pojedyncze drzewa). Powyższe oznacza, że na etapie realizacji tak dużej i skomplikowanej inwestycji, jaką jest budowa osiedla mieszkaniowego, doszło do zmian, a w zasadzie dalszego uszczegółowienia w projektach zagospodarowania poszczególnych terenów do osiedla tego przypisanych. W przypadku działek nr [...] i [...] – jak wynika z przeprowadzonej przez organy analizy załącznika graficznego do ww. decyzji z 1967 r. – oznaczone one zostały jako teren szkoły, położony w ramach osiedla [...]. W tej sytuacji, to właśnie decyzja z 1967 r. (wraz z jej załącznikiem graficznym) została przez organy prawidłowo wzięta pod uwagę przy ustalaniu celu wywłaszczenia i jego realizacji. Należy też zauważyć, że celem wywłaszczenia wskazanym w akcie notarialnym, mimo że powołano się w nim jedynie na decyzję z 1964 r., nadal była budowa osiedla mieszkaniowego, w ramach którego wyszczególniono teren szkoły. Decydujące znaczenia ma zatem ustalenie, czy na wywłaszczonych nieruchomościach powstała infrastruktura związana z osiedlem mieszkaniowym bądź jego jakimś elementem.

Zatem w pełni aktualne pozostały wytyczne Sądu w zakresie zbadania, czy znajdujący się tam "aktualnie park oraz zieleń niska na gruncie użytkowanym przez szkołę, stanowią nieodłączne elementy infrastruktury w ramach osiedla mieszkaniowego i czy powstały w terminach wskazanych przez ustawę". Badanie takie organy przeprowadziły, zbierając przy tym materiał dowodowy, ale dokonały – zdaniem Sądu – błędnej jego oceny, przedwcześnie i tym samym niezasadnie stwierdzając, że cel wywłaszczenia na ww. działce nie został zrealizowany.

Bezsporne w sprawie jest, że na działce nr [...] został wybudowany i oddany do użytku w 1969 r. budynek szkoły, co wynika z prawidłowo poczynionych w tym zakresie przez organy ustaleń. Nie kwestionował ich żaden z uczestników postępowania administracyjnego, w tym żadna ze składających skargę stron. Organy zebrały również materiał dowodowy, z którego wynika, że działka nr [...] nie jest w gestii Spółdzielni Mieszkaniowej, która nie wykonywała na niej jakichkolwiek prac w zakresie urządzania i pielęgnacji zieleni. Spółka B. nie realizowała na niej inwestycji wodno-kanalizacyjnych, podobnie jak Zakład Dystrybucji Gazu w [...]. Administratorem działki nie jest również Zarząd Zieleni Miejskiej. Nie znajduje się ona w zarządzie szkoły, nie jest elementem jej infrastruktury, nie jest wykorzystywana przez uczniów i nauczycieli. Powyższe ustalenia doprowadziły organy obu instancji do wniosku, że cel wywłaszczenia nie został na działce nr [...] zrealizowany, przy czym organ pierwszej instancji sprecyzował, że cel ten polegał na urządzeniu zorganizowanej zieleni, stanowiącej infrastrukturę osiedla mieszkaniowego lub szkoły. Z taką konstatacją nie można się zgodzić. Skoro bowiem działki nr [...] i [...] wywłaszczono (wskazując w decyzji z 1967 r. jako cel budowę osiedla mieszkaniowego) pod teren szkoły położony w granicach osiedla [...] (osiedle P. i nie planowano na działce nr [...] budowy budynku szkolnego a miała być jedynie terenem do niego przylegającym, to oznacza że działka ta miała stanowić kompleks szkolny wraz z budynkiem szkoły, posadowionym m. in. na działce nr [...]. Nie oznacza to jednak, że musiała ona zostać zagospodarowana na np. boisko szkolne, bądź musiała na niej zostać zorganizowana i pielęgnowana zieleń przez jakikolwiek podmiot (np. szkołę czy Spółdzielnię). W chwili wywłaszczania stanowiła ona skarpę ze spadkiem w kierunku W., zabudowaną przystanią i betonowymi schodami. Od momentu wywłaszczenia zieleń na jej terenie rosła spontanicznie, stanowiąc nadal pas przyległy do budynku szkoły. W operacie szacunkowym sporządzonym [...] lipca 2020 r. znajduje się [...] zdjęć spornej działki, z których wynika, że stanowi ona element swobodnie rosnącego parku. WSA w wyroku IV SA/Po 495/10 nakazał organom zbadanie, czy znajdujący się tam aktualnie park stanowi nieodłączny element infrastruktury w ramach osiedla mieszkaniowego. Zdaniem Sądu organy takie badanie przeprowadziły w sposób niekompletny, ponieważ ograniczyły się w nim tylko do powierzchni spornej działki, pomijając fakt, że jest ona elementem terenów zielonych wokół niej się znajdujących, co wynika ze wskazanych wyżej zdjęć, czy choćby mapy poglądowej zamieszczonej na k. [...] ww. operatu szacunkowego, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. a pośrednio również art. 153 P.p.s.a.

Należy zaznaczyć, że realizacja osiedla mieszkaniowego, to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca mu infrastruktura, niezbędna mieszkańcom tego osiedla do funkcjonowania, jak np. budynki handlowe, usługowe, szkoły, przedszkola, ciągi komunikacyjne, place zabaw, parkingi, garaże a także, co bardzo istotne, zieleń osiedlowa. Przy czym, zdaniem Sądu, pozostawianie pasów zieleni spontanicznie rosnącej nie może oznaczać, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego nie został zrealizowany, skoro są to tereny ogólnie dostępne mieszkańcom osiedla. Należy też zwrócić uwagę, że sporna działka przylega do działki zabudowanej budynkiem szkolnym, tworząc zielony pas ochronny z jednej strony tego budynku. Przyjmując, że cel wywłaszczenia nie został na tej działce zrealizowany, należałoby stwierdzić, że na terenach szkolnych, jak i osiedlowych (taki był cel ogólny wywłaszczenia), nie stanowi elementu ich infrastruktury spontanicznie rosnąca zieleń, przybierająca formę parku. W opinii Sądu takie stwierdzenie jest nieuprawnione. W tej sytuacji przyjęcie przez organy obu instancji, że cel wywłaszczenia nie został na spornej działce zrealizowany, narusza również przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.

Zważywszy powyższe rozważania, stwierdzając zasadność skargi Miasta w stosunku do działki nr [...], Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą w części orzekającej o zwrocie tej działki, jak i zobowiązującej wnioskodawczynie do zwrotu na rzecz Miasta wyszczególnionych w decyzjach należności. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy będą związane wyrażoną wyżej oceną prawną przy badaniu realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...].