Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1343/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: w zw. z art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3517/15 w sprawie ze skargi K.J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 25 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz K.J. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r. o sygn. akt IV SA/Wa 3517/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prezydent Miasta [...] zarządzeniem z dnia 19 lipca 1976 r. wydanym na podstawie art. 21 ustawy z dnia 23 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), zatwierdził lokalizację linii napowietrznej 110 kw do stacji energetycznej 110/20/6 kw "[...] " w [...]. Inwestycja miała przebiegać m.in. przez nieruchomości nr [...], będące wówczas w użytkowaniu J.S..

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 1976 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 i art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) zezwolił Zakładowi Energetycznemu [...] na czasowe zajęcie części opisanej nieruchomości. W treści decyzji stwierdził, że osoby upoważnione przez inwestora mają prawo wstępu na nieruchomość w celu założenia urządzeń oraz dostępu do nich w celu konserwacji oraz wyjaśnił, że odszkodowanie za zajęcie nieruchomości zostanie ustalone i wypłacone na podstawie porozumienia stron, ewentualnie na podstawie decyzji organu administracji. Decyzja została podpisana przez Wiceprezydenta Miasta [...] (T.W.).

K.J. złożył w dniu 29 sierpnia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji organu I instancji (Prezydenta Miasta [...]) z dnia [...] listopada 1976 r. Kolegium pismem z dnia 5 września 2015 r. przekazało ten wniosek Wojewodzie Śląskiemu według właściwości. We wniosku K.J. wywiódł, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (t. j. Dz.U. z 1975., Nr 26, poz. 139). Zdaniem strony kwestionowana decyzja jest ponadto dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie została doręczona wszystkim stronom postępowania, w związku z tym zostały one pozbawione prawa wniesienia odwołania. W tej sytuacji narusza rażąco art. 101 § 1, art. 102 w zw. z art. 11 § 1 i art. 110 § 1 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym).

Wojewoda Śląski decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1976 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nie narusza prawa. Wbrew stanowisku skarżącego, kwestionowana decyzja została wydana przez właściwy organ (wiceprezydenta działającego w imieniu prezydenta miasta) oraz weszła do obrotu prawnego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 13 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 1975 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz.U. Nr 17, poz. 93), terenowy organ administracji państwowej mógł poza ustalonym statutem organizacyjnym podległego mu urzędu upoważnić innych pracowników wydziałów do załatwienia określonych spraw w jego imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych. W toku postępowania administracyjnego udało się jedynie odnaleźć zarządzenie nr 28 Prezydenta Miasta [...] z 6 grudnia 1975 r. w sprawie statutu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w [...] (które obowiązywało w dniu wydania decyzji z [...] listopada 1975 r. o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości). Nie udało się jednak odnaleźć załącznika nr 1 do tego zarządzenia ani też pozaustawowych upoważnień dla wiceprezydenta T.W., do wykonywania przez niego niektórych zadań w imieniu prezydenta miasta. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że brak poszczególnych dokumentów, spowodowany bądź upływem czasu (od wydania kwestionowanej decyzji upłynęło 39 lat) bądź zaginięciem, nie oznacza, że ich nie było, w szczególności gdy na ich istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. W tej sytuacji nie można skutecznie postawić organowi zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 30 października 2003 r. I SA 3097/2001 oraz wyroki WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r. I SA/Wa 170/04 i z 8 lipca 2009 r. I SA/Wa 540/09). Organ zauważył ponadto, że art. 99 § 1 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym) stanowił, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu, administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Przepis ten nie wymieniał wśród elementów decyzji obowiązku wskazania upoważnienia osoby, która tą decyzję podpisała.

Wojewoda Śląski odnosząc się do pozostałych zarzutów strony podał, że nie posiada zwrotnych potwierdzeń odbioru przez strony postępowania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r. nr [...] o zezwoleniu Zakładowi Energetycznemu [...] na czasowe zajęcie nieruchomości, niemniej jednak w piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. następca prawny inwestora ([...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...]) oświadczył, że jego poprzednik prawny otrzymał tę decyzję i na jej podstawie została wybudowana linia elektroenergetyczna przebiegająca przez działkę stanowiącą obecnie własność K.J..

Z tych wszystkich względów, zdaniem Wojewody, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że kwestionowana decyzja narusza przepisy powołane we wniosku o stwierdzenie jej nieważności.

K.J. złożył odwołanie od tej decyzji.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 25 września 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 3 czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do tego, że nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1976 r. W szczególności Minister stwierdził, że jeżeli postępowanie nadzwyczajne prowadzi się po upływie wielu lat od dnia wydania kwestionowanej decyzji, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa analiza materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

Organ odwoławczy podkreślił, że podpisanie kwestionowanej decyzji przez wiceprezydenta miasta, a nie przez prezydenta miasta, było dopuszczalne i nie naruszało przepisów o właściwości, ponieważ zgodnie z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 1975 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych administracji państwowej, prezydent miasta mógł upoważnić inną osobę do wydania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Z zarządzenia Prezydenta Miasta [...] 6 grudnia 1975 r., wydanego na podstawie powołanego przepisu rozporządzenia, wynika, że prezydent miasta wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu Miejskiego (...), a szczegółowe zasady organizacji urzędu zostały określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. To rozporządzenie stanowiło więc podstawę do określenia zasad funkcjonowania i kompetencji wewnętrznych w ramach organu, a tym samym upoważnienia wiceprezydenta do wydania decyzji w imieniu prezydenta miasta. Nieodnalezienie spornego załącznika do zarządzenia z 6 grudnia 1975 r. nie oznacza, że decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących braku w decyzji odpowiednich odesłań wskazujących na konkretne, wydane w sprawie upoważnienie do podpisywania decyzji udzielone osobie (wiceprezydentowi miasta), która decyzję podpisała. Minister wyjaśnił, że informacja o tym upoważnieniu nie jest elementem decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.), ale ma jedynie znaczenie informacyjne. Organ podkreślił, że w literaturze i w orzecznictwie przyjmuje się, że brak powołania się na upoważnienie do podpisania decyzji nie uzasadnia uchylenia decyzji tym bardziej jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA w Poznaniu z 23 kwietnia 1996 r. SA/Po 1555/95, lex nr 26767, wyrok NSA w Białymstoku z 13 marca 1997 r. SA/Bk 781/96, lex nr 27446, wyrok SN z 28 czerwca 2000 r. III RN [...]9/99, publ. OSNAPiUS 2001., nr 8, poz. 248).

Odnosząc się do drugiego zarzutu – dotyczącego niedoręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania, organ podał, że jego rozpatrzenie w niniejszym postępowaniu nie jest dopuszczalne, ponieważ dotyczy on podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

K.J. wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Ministrantury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że kwestionowana przez skarżącego decyzja administracyjna z [...] listopada 1976 r. dotyczy zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości – działki nr [...] w [...]. Podkreslił, że skarżący w rozpatrywanej sprawie nie wykazał swego tytułu prawnego do tej działki. Powołał się bowiem jedynie na akty notarialne - umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 23 listopada 1998 i i z dnia 25 października 2007 r. dotyczące m.in. działek [...]/ 3 i [...]/4, które, jak wynika z akt sprawy, powstały z podziału działki [...] (wykaz zmian gruntowych dla celów postępowania sądowego według stanu na 1979 r.). Skarżący nie miał zatem interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1976 r. w pełnym zakresie, obejmującym całą działkę [...] sprzed jej podziału na części. Organ mógł ewentualnie uwzględnić wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1976 r. jedynie w zakresie obejmującym działki nr [...]/ 3 i [...]/4 wyłącznie w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek (wad) wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W odróżnieniu bowiem od "zwykłego" toku odwoławczego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta konkretnymi wadami kwalifikowanymi, w tym przypadku określonymi w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. stanowi jednakże, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Skarżący zarzuca, że ten termin przedawnienia nie ma zastosowania do kwestionowanej przez niego decyzji z 1976 r., ponieważ ta decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Zdaniem Sądu zarzut ten nie jest uzasadniony. Fakt niedoręczenia decyzji z [...] listopada 1976 r. poprzednikowi prawnemu skarżącego nie został jednak udowodniony. Z akt sprawy wynika, że władającym działką nr [...] w czasie wydania spornej decyzji z [...] listopada 1976 był m. in. J.S.. Świadczą o tym: wykaz właścicieli użytkowników gruntów, nad którymi miała przebiegać planowana inwestycja Zakładu Energetycznego w [...], sporządzony 23 marca 1976 r. przez Urząd Miejski w [...] oraz wykaz zmian gruntowych dla celów postępowania sądowego sporządzony 20 października 2011 r. przez Urząd Miejski w [...], według stanu prawnego z 1979 r. Z kolei E.R. uzyskała sądowe potwierdzenie nabycia tej działki przez zasiedzenie 14 lutego 2001 r. Oznacza to, że przed tą datą nie mogła legitymować się żadnym tytułem prawnym do spornej działki, a zatem nie mogła uzyskać statusu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję z [...] listopada 1976 r.

Dalej Sąd zauważył, że wadliwość decyzji administracyjnej zarzucana przez skarżącego, określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest objęta przedawnieniem, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Niemniej jednak, ze względu na art. 158 § 2 k.p.a., mimo przedawnienia orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji, Sąd odniósł się do tego zarzutu. Sąd stwierdził, ze decyzja z [...] listopada 1976 r. została doręczona stronom. Wskazuje na to przede wszystkim treść tej decyzji, z której wynika, że decyzję otrzymują: J.S. i Zakład Energetyczny w [...] (inwestor). Skarżący nie powołał w tym zakresie żądnych wiarygodnych dowodów mogących wskazywać, że tym dwóm stronom nie doręczono decyzji z [...] listopada 1976 r. (za taki wiarygodny dowód nie można uznać ewentualnych zeznań świadka - osoby trzeciej, wskazanej przez skarżącego, która prawdopodobnie miałaby się wypowiedzieć w kwestii doręczenia decyzji osobom, które skarżący uznaje za strony postępowania, czyli m. in. E.R.). Nie ulega jednakże wątpliwości, że decyzję doręczono prawidłowo Zakładowi Energetycznemu w [...], o czym świadczy zrealizowanie przez Zakład planowanej inwestycji, a co z kolei oznacza, że decyzja weszła do obrotu prawnego. Organ nie miał zatem podstaw do przyjęcia, że decyzja z [...] listopada 1976 r. nie została w ogóle doręczona stronom postępowania, co prowadzi do wniosku, że w tej sprawie ma zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że przesłanka doręczenia decyzji, warunkująca rozpoczęcie biegu terminu o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. nie oznacza doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. Niedoręczenie decyzji konkretnej stronie stanowi dla niej podstawę żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W ocenie Sądu, nie budzi zastrzeżeń stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości została wydana przez organ uprawniony. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się dość jednolicie, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości zachodziłoby wtedy, gdyby ustalono, że stosowne upoważnienie w ogóle nie zostało udzielone pracownikowi organu, który podpisał decyzję. Zatem wydanie decyzji przez pracownika organu bez powołania udzielonego mu upoważnienia nie stanowi dostatecznej podstawy do przyjęcia, że decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu brak kompletnych akt wywłaszczeniowych dotyczących spornych nieruchomości, pochodzących sprzed 40 lat powoduje, że istnieje obiektywna przeszkoda w ustaleniu, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy postępowanie było przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym, że istnieje podstawa do przyjęcia, że zaszła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Usprawiedliwiony ze względu na upływ czasu brak akt powoduje również, że nie można organowi postawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Minister Infrastruktury z tego obowiązku się wywiązał. Zebrał bowiem i rozpatrzył materiał dowodowy, jaki był w tej sprawie dostępny i jakim dysponował. Na tej podstawie zasadnie przyjął, że materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja z [...] listopada 1976 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Trzeba dodać, że skarżący zarzucając organowi naruszenie tego przepisu nie wykazał, że tę decyzję podpisał wiceprezydent miasta bez wymaganego upoważnienia prezydenta. W tym zakresie skarżący powołał zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr 13/74 z 7 maja 1974 r., które jednakże nie obowiązywało w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W tym czasie ([...] listopada 1976 r.) obowiązywało zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z 7 grudnia 1975 r. Nie zachował się jednak statut organizacyjny Urzędu Miejskiego w [...], stanowiący załącznik do tego zarządzenia, z którego mógłby wynikać zakres umocowania wiceprezydenta W. do zastępowania prezydenta Miasta. Z zarządzenia z 7 grudnia 1975 r. wynika jednakże, że prezydent miasta wykonywał swoje zadania przy pomocy urzędu miasta, co oznacza że prezydent miał podstawę do upoważnienia swoich zastępców do działania w jego imieniu. Uprawdopodabnia to wniosek, że takie upoważnienie dla wiceprezydenta W. zostało udzielone. Nie przedstawiono natomiast żadnych dowodów wskazujących, że wiceprezydent W. nie miał umocowania do podpisania spornej decyzji z [...] listopada 1976 r.

Sąd I instancji podkreślił również, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. dotyczy wad materialnych decyzji, nie zaś wad procesowych. Wady proceduralne są bowiem usuwane w innym trybie - w postępowaniu przewidzianym w art. 145 i nast. k.p.a. (postępowaniu wznowieniowym). Istnieje jednak inny powód, dla którego Sąd nie mógł odnieść się merytorycznie do podniesionych w skardze zarzutów rażącego naruszenia prawa. Wynika on z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. W tym wyroku Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakom nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W tym wyroku Trybunał stanął na stanowisku, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o prawach strony. Ten zakresowy wyrok Trybunału ma, zdaniem Sądu, zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że po pierwsze, w tej sprawie mamy do czynienia ze znacznym upływem czasu od wydania spornej decyzji z [...] listopada 1976 r. Po drugie zaś - na mocy tej decyzji Zakład Energetyczny w [...] nabył określone prawa i te prawa zrealizował.

Niemniej jednak Sąd zauważył, że skarżący podnosi co do zasady zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczące stron postępowania, w którym wydano decyzję z [...] listopada 1976 r. że decyzja nie wymieniła aktualnych właścicieli i użytkowników nieruchomości (pkt 1), decyzja nie została doręczona stronom postępowania (pkt 2 a), właściciele nieruchomości nie uczestniczyli w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacji inwestycji (pkt 2 c), właściciele zostali błędnie oznaczeni. W związku z tym Sąd I instancji wskazał, że legitymacja skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1976 r. jest ograniczona do podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa jedynie w stosunku do stron tego postępowania, których skarżący jest następcą prawnym. W tym tylko zakresie skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu spornej decyzji z 1976 r. Nie może zatem skutecznie powoływać się na naruszenia prawa dotyczące pozostałych osób (podmiotów), które miały lub mogły mieć status strony w postępowaniu zwyczajnym w sprawie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości przez Zakład Energetyczny w [...].

Odnosząc się do pozostałych zarzutów procesowych skargi, dotyczących naruszenia przez organ art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., czyli do kwestionowania przez skarżącego sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej sprawie, Sąd uznał je za nieuzasadnione. Organ dołożył bowiem należytej staranności w wyjaśnieniu spornych okoliczności, które ze względu na znaczny upływ czasu i nieprzyczynienie się skarżącego do wykazania faktów, z których wywodził istotne dla niego skutki prawne, nie mogły być jednoznacznie przesądzone.

Sąd nie uwzględnił wreszcie zarzutu rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Podkreślił, że zarzut ten wypełnia bowiem przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Może być zatem podniesiony w sprawie o wznowienie postępowania, a nie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K.J., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 oraz art. 25 i 101 kodeksu postępowania administracyjnego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), tj. [...].11.1976 r., wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż:

a) fakt niedoręczenia decyzji z [...].11.1976 r. poprzednikowi prawnemu skarżącego nie został udowodniony, a władającym działką nr [...] w czasie wydania spornej decyzji był J.S., podczas gdy z akt sprawy wynika, że władającymi działką byli także: E.T. i R.R.,

b) decyzja z dnia [...].11.1976 r. została doręczona stronom, na co wskazywać ma treść tej decyzji, podczas gdy z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja została skierowana wyłącznie do J.S., który nie był jedyną stroną w sprawie, a ponadto w aktach sprawy brak jest dowodu na okoliczność, iż sporną decyzję odebrał;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja [...], dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1976 r., nr [...] wydaną względem J.K.;

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy z 25.01.1958 r. o radach narodowych (tekst jednolity Dz. U. 1975 r., nr 26, poz. 139) wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż decyzja Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1976 r. została wydana przez organ uprawniony, bowiem skarżący nie wykazał, że tą decyzję podpisał wiceprezydent miasta bez wymaganego upoważnienia prezydenta, podczas gdy z akt sprawy wynika, że wiceprezydent miasta nie tylko nie miał upoważnienia, ale wydał przedmiotową decyzję w swoim własnym imieniu (a nie w imieniu prezydenta), a zatem, że sporna decyzja w ogóle nie została wydana przez organ uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych;

4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż zarzucane przez skarżącego wadliwości decyzji Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1976 r. określone w art. 156 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. są objęte przedawnieniem, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., z uwagi na fakt, że sporna decyzja została doręczona stronom (J.S. i Zakładowi Energetycznemu w [...]), podczas gdy z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja nie tylko nie została skierowana do wszystkich strony postępowania, ale także nie ma żadnych dowodów na okoliczność doręczenia tej decyzji Zakładowi Energetycznemu w [...], co uniemożliwia ustalenie daty rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.;

5) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż określone we wskazanym przepisie rażące naruszenie prawa dotyczy jedynie wad materialnych decyzji, nie zaś wad procesowych podczas, gdy art. 156 § 1 pkt 2 takiego zawężenia nie przewiduje;

6) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż decyzja Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1976r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy sporna decyzja jest dotknięta szeregiem wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj.:

a) naruszeniem art. 15 k.p.a., polegającym na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażającym się w niedoręczeniu decyzji stronom postępowania, co w konsekwencji uniemożliwiło im złożenie odwołania w trybie art. 110 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania spornej decyzji),

b) naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].11.1976 r., podczas gdy ówcześni właściciele, ani też władający gruntem nie uczestniczyli w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego i nie był wobec nich spełniony warunek z art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, dotyczący zgodności robót z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową (planem realizacyjnym),

c) naruszeniem art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1, 3, 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwagi na fakt, że postępowanie o wywłaszczenie prowadzone było na podstawie wniosku nieodpowiadającego warunkom art. 16 cytowanej ustawy, w zakresie oznaczenia nieruchomości, które dotyczy, jej powierzchni oraz właścicieli;

7) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 oraz 101 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) i art. 30 § 4 k.p.a., poprzez bezpodstawne kwestionowanie legitymacji skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...].11.1976 r., z uwagi na powoływanie się przez skarżącego na naruszenia prawa w stosunku do podmiotów, których skarżący nie jest następcą prawnym, podczas gdy istotą skargi K.J. jest twierdzenie, że J.S. nie był jedynym władającym nieruchomością, zaś stroną tego postępowania powinni być J.S., E.R. i R.R., których następcą prawnym jest skarżący;

8) art. 145 § 1 pkt, 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 75 § 1 oraz 80 k.p.a. wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż organ dołożył należytej staranności w wyjaśnieniu spornych okoliczności, które ze względu na znaczny upływ czasu i nieprzyczynienie się skarżącego do wykazania faktów, z których wywodził istotne dla niego skutki prawne, nie mogły być jednoznacznie przesądzone, podczas gdy z akt sprawy wynika, że organy administracyjne:

a) zaniechały zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności dokumentów załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności w postaci: odpisów Ksiąg Wieczystych oraz sporządzonych w formie aktów notarialnych - umów kupna spornych nieruchomości,

b) zaniechały przesłuchania wskazanego przez skarżącego świadka J.S., na okoliczność ustalenia, kto władał sporną nieruchomością w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz braku doręczenia decyzji Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1976 r., pomimo nieuzyskania przez organy administracyjne w trakcie postępowania żadnych dowodów na tezy przeciwne.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1976 r., w całości lub w razie uznania, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu całej decyzji nr [...], wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1976 r., nr [...] w części dotyczącej działki [...]/3 i [...]/4, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. [...]3 § 1 P.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania NSA. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania w rozpatrywanej sprawie, NSA ograniczył swoje rozważania do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które dotyczyły jedynie przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) stanowi jednak podstawę kasacyjną, tylko jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy takim uchybieniem a wydanym w sprawie orzeczeniem WSA podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy.

W rozpoznawanej sprawie taki związek został przez NSA dostrzeżony, czego konsekwencją było uznanie części zarzutów naruszenia przepisów postępowania za uzasadnione.

W dalszej kolejności należy wskazać, że wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej wiązały naruszone - zdaniem autora skargi kasacyjnej - przepisy k.p.a., poprzednio obowiązującego k.p.a., ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( dalej u.w.y.w. ) i ustawy o radach narodowych ( dalej u.r.n. ). z jednym i tym samym przepisem P.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w razie gdyby mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Informacyjnie należy tylko wskazać, że o ile w ww. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. chodzi o przepisy postępowania sądowoadministracyjnego (i ewentualnie administracyjnego - por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., II OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), o tyle w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. chodzi o przepisy postępowania administracyjnego. Wobec tego przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania administracyjnego. Wpływanie w sposób istotny na wynik sprawy oznacza bowiem prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego (zob. wyroki NSA: z dnia 27 września 2017 r., II OSK 154/16; z dnia 14 lutego 2013 r., I GSK 363/12; z dnia [...] grudnia 2012 r., II OSK 1490/11; z dnia 6 maja 2008 r., I OSK 801/07; z dnia 11 stycznia 2006 r., II GSK 332/05; wszystkie dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; uchwała NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 4, poz. 66).

Zdaniem NSA, Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 75 § 1 oraz 80 k.p.a. "wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż organ dołożył należytej staranności w wyjaśnieniu spornych okoliczności, które ze względu na znaczny upływ czasu i nieprzyczynienie się skarżącego do wykazania faktów, z których wywodził istotne dla niego skutki prawne, nie mogły być jednoznacznie przesądzone". Należy stwierdzić, że kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd I instancji nie dokonał wyczerpującej oceny jej zgodności z prawem, szczególnie pod kątem wniosków dotyczących ustalenia prawidłowości zasadniczych dla istoty każdego postępowania administracyjnego kwestii, a więc kręgu podmiotów posiadających status strony postępowania oraz kluczowego dla bytu decyzji administracyjnej zagadnienia prawidłowości jej doręczenia.

Oceniając zaskarżone orzeczenie WSA przez pryzmat zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowi on wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. Należy także przypomnieć, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. (por. np.: wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2017 r., I OSK 2817/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, zasadniczą rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności, a więc badającego legalność takiej decyzji - oprócz oczywistej analizy zastosowanych w sprawie przepisów prawa jest odniesienie się do prawidłowości dokonanej przez organy oceny zebranych w toku postępowania administracyjnego dowodów. Organ rozpoznający sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...], a następnie Sąd I instancji, kontrolując zgodność z prawem decyzji rozstrzygającej żądanie stwierdzenia nieważności obowiązani byli zatem przeprowadzić wszechstronną ocenę zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego, który dał podstawę do wydania decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. o "czasowym zajęciu nieruchomości". Dodatkowo zaś WSA powinien ocenić także postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu nadzorczym.

Stosownie do przywołanego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z przywołanym także w podstawie kasacyjnej art. 80 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak słusznie wskazuje NSA (por. np. wyrok z dnia 26 sierpnia 2016 r., I OSK 1345/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zarówno art. 77 § 1 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a. stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania "wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962 r., s. 108). Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej, w tym także w jednym z nadzwyczajnych trybów tego procesu, powinno być kontynuowane aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy, a następnie przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywa każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie, którym w poddanej kontroli sprawie był MIiR. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi o konieczności zarówno wyczerpującego zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebraniu tego materiału służy system środków dowodowych, o których stanowią przepisy rozdziału 4 i 5 działu II k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanej decyzji. Chociaż ten obowiązek spoczywa oczywiście na organie administracji publicznej a nie sądzie administracyjnym (który - jedynie w wyjątkowych sytuacjach może skorzystać z jednego, konkretnego środka dowodowego - dowodu z dokumentów /por. art. 106 § 3 P.p.s.a.\), to jednak w rozpatrywanej sprawie WSA nie był w stanie w sposób przekonywujący wskazać, czy zebrany przez organ administracji materiał dowodowy dawał rzeczywiście podstawę do utrzymania w mocy przez MIiR decyzji wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...]. Na podstawie ustaleń przedstawionych przez Sąd I instancji NSA nie uzyskał jednoznacznej informacji co do kompletności akt postępowania administracyjnego, na podstawie których została wydana decyzja z 1976 r. w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji NSA nie był w stanie kategorycznie ocenić, czy organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkie okoliczności faktyczne związane z daną sprawą w rozumieniu powołanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego.

W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.w.y.w. decyzję doręczało się na piśmie wnioskodawcy, właścicielowi (posiadaczowi) nieruchomości i osobom zainteresowanym. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 1982 r., SA/Kr 517/81 (ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 11) właściciel nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja państwowa, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., ma więc interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym jego nieruchomości. Niepowiadamianie przez organ administracji wszystkich stron o toczącym się postępowaniu w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego inwestycji jest nie tylko sprzeczne z przepisami postępowania administracyjnego (art. 61 § 4 k.p.a.), lecz także rodzi negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Pomimo oczywistości ww. obowiązków, WSA w rozpatrywanej sprawie nie potrafił wskazać w sposób przekonywujący dla kontrolującego jego orzeczenie NSA, dlaczego ewidentnie skomplikowana strona podmiotowa postępowania administracyjnego (tak zwyczajnego jak i nadzorczego), nie wpłynęła na ocenę kontrolowanego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku NSA nie znalazł informacji, dlaczego WSA uznał, że decyzja z [...] listopada 1976 r., nr [...] została doręczona wszystkim stronom postępowania i dlaczego za wszystkie strony WSA uznał jedynie J.S. i Zakład Energetyczny [...].

W konsekwencji - zdaniem NSA - nie przesądzając kwestii prawidłowości zaskarżonej decyzji MIiR, Sąd I instancji w przekonywujący sposób nie wykazał w swoim uzasadnieniu, dlaczego tak wąsko określony w decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. katalog stron, a także brak dowodu potwierdzenia doręczenia kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia prezydenta miasta nie został przez WSA potraktowany jako naruszenie przepisów postępowania, co najmniej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem NSA, skoro istotą całej sprawy było wyjaśnienie, przez kontrolę prawidłowości procesu subsumpcji zastosowanego przez organ nadzoru, czy decyzja w postępowaniu zwykłym była obarczona wadami zdefiniowanymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., to WSA w swoim rozstrzygnięciu nie wykazał, dlaczego na podstawie zebranych przez wojewodę i MIiR dowodów uznał, że w sprawie nie miały miejsca kwalifikowane naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie WSA tym bardziej budzi wątpliwości, gdy weźmie się pod uwagę, że decyzje administracyjne ingerujące w podstawowe prawa jednostki, jakim jest prawo własności wymagają szczególnie wnikliwej oceny zgodności z przepisami prawa i wartościami demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., I OSK 282/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, należy stwierdzić, że przyjęty przez Sąd I instancji tok rozumowania nie pozwala na dokonanie kontroli, dlaczego Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy pozbawia NSA możliwości dokonania kontroli, czy obowiązujące przepisy prawa uzasadniały wydanie zaskarżonego wyroku i czy rozstrzygnięcie było adekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Z tych względów, podstawa kasacyjna wskazująca na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy okazała się usprawiedliwiona.

Te same, a więc przedstawione powyżej wątpliwości NSA spowodowały, że za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 25 i 101 p.k.p.a. wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż: a) fakt niedoręczenia decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. poprzednikowi prawnemu skarżącego nie został udowodniony, a władającym działką nr [...] w czasie wydania spornej decyzji był J.S., podczas gdy z akt sprawy wynika, że władającymi działką byli także: E.R. i R.R.; b) decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. została doręczona stronom, na co wskazywać ma treść tej decyzji, podczas gdy z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja została skierowana wyłącznie do J.S., który nie był jedyną stroną w sprawie. Uzupełniając swoją wcześniejszą argumentację NSA dodaje jedynie, że chociaż problem właściwego ustalenia stron postępowania administracyjnego był podnoszony w zasadzie w każdym piśmie procesowym składanym przez stronę skarżącą, to jednak przedstawiane przez tę stronę środki dowodowe - w tym zeznania świadka J.S. - nie zostały przez organy wykorzystane dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, osoba ta nie została przez organ przesłuchana w charakterze świadka, mimo, że jej zeznania mogłyby w znacznej mierze przyczynić się do wyjaśnienia dlaczego i czy zasadnie decyzja z dnia [...] listopada 1976 r., miała zostać doręczona tylko J.S.. Mając na uwadze brzmienie art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., należało dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym do obiektywnego ustalenia czy decyzja ta została w ogóle komukolwiek doręczona. Dowodami tymi mogły być m. in. dokumenty czy zeznania świadków. Ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ mógł dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. K.p.a., hołdując zasadzie prawdy obiektywnej, zawiera rozbudowaną regulację dotyczącą postępowania dowodowego, która znajduje zastosowanie w każdym tego rodzaju postępowaniu, nie wyłączając odtworzenia zaginionych dokumentów z akt sprawy. Sąd I instancji nie wskazał jednak, dlaczego uznał, że organy administracji - jego zdaniem - nie musiały rozszerzyć zakresu postępowania wyjaśniającego.

Konsekwencją uznania ww. zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione jest uznanie za takie zarzutu naruszenia przez WSA "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że zarzucane przez skarżącego wadliwości decyzji Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1976 r., określone w art. 156 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. są objęte przedawnieniem, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., z uwagi na fakt, iż sporna decyzja została doręczona stronom (J.S. i Zakładowi Energetycznemu w [...]), podczas gdy z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja nie tylko nie została skierowana do wszystkich stron postępowania, ale także nie ma żadnych dowodów na okoliczność doręczenia tej decyzji Zakładowi Energetycznemu w [...], co uniemożliwia ustalenie daty rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.". Skoro NSA wykazał zasadnicze wątpliwości co do ustaleń faktycznych dotyczących kręgu stron postępowania jak i dokonywanych w rozpatrywanej sprawie doręczeń (a więc zasadniczej dla wejścia do obrotu prawnego decyzji czynności), to tym samym nie znajdują uzasadnienia stanowcze stwierdzenia Sądu I instancji dotyczące przedawnienia. WSA w przekonywujący sposób nie wykazał, na jakiej podstawie oparł kategoryczne stwierdzenia, że "decyzja z [...] listopada 1976 r. została doręczona stronom. Wskazuje na to przede wszystkim treść tej decyzji, z której wynika, że decyzję otrzymują: J.S. i Zakład Energetyczny w [...] (inwestor). Skarżący nie powołał w tym zakresie żadnych wiarygodnych dowodów mogących wskazywać, że tym dwóm stronom nie doręczono decyzji z [...] listopada 1976 r. (za taki wiarygodny dowód nie można uznać ewentualnych zeznań świadka - osoby trzeciej, wskazanej przez skarżącego, która prawdopodobnie miałaby się wypowiedzieć w kwestii doręczenia decyzji osobom, które skarżący uznaje za strony postępowania, czyli E.R. i R.R.)".

NSA uznał z kolei za niezasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 u.w.y.w. i art. 57 ust. 1 pkt 2 u.r.n. wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że decyzja Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...] została wydana przez organ uprawniony. NSA w pełni akceptuje i uznaje za własne argumenty WSA wskazujące, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości zachodziłoby wtedy, gdyby ustalono, że stosowne upoważnienie w ogóle nie zostało udzielone pracownikowi organu, który podpisał decyzję. Zatem wydanie decyzji przez pracownika organu bez powołania udzielonego mu upoważnienia nie stanowi dostatecznej podstawy do przyjęcia, że decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. NSA - tak jak Sąd I instancji - uznaje, że materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, iż kwestionowana decyzja z [...] listopada 1976 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Co więcej także skarżący - zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - nie wykazał, że tę decyzję podpisał wiceprezydent miasta bez wymaganego upoważnienia prezydenta. Nie przedstawiono natomiast żadnych dowodów wskazujących, że wiceprezydent T.W. nie miał umocowania do podpisania spornej decyzji z [...] listopada 1976 r.

Odnosząc się do dwóch zarzutów skargi kasacyjnej (nr 4 i nr 5) polegających na naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., NSA powtarza po raz kolejny, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w ocenie sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Dodać przy tym należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu (tak NSA m. in. w wyroku z dnia 22 września 2017 r., I OSK 3076/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązano z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż decyzja Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1976 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy sporna decyzja jest dotknięta szeregiem wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż określone we wskazanym przepisie rażące naruszenie prawa dotyczy jedynie wad materialnych decyzji, nie zaś wad procesowych podczas, gdy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. takiego zawężenia nie przewiduje. Odnosząc się do tych zarzutów należy jeszcze raz podkreślić, że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwykłym, oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, a przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

NSA wskazuje, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uznaje się, że "rażące naruszenie prawa" ma miejsce, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest zatem z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (tak m. in.: NSA w wyroku z dnia 4 marca 2015 r., I GSK 1411/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji ich szczególnie dużego ciężaru gatunkowego. Zauważyć należy dodatkowo, że skoro z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji, to tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć także przepisów ustrojowych jak i przepisów prawa procesowego. Tak więc - co do zasady - rażące naruszenie prawa może polegać również na naruszeniu przepisów proceduralnych, na co zresztą wskazuje autor skargi kasacyjnej, a czemu zaprzeczył WSA. NSA podkreśla jednak, że istotna jest gradacja uchybień - konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących.

Biorąc powyższe pod uwagę, w rozpatrywanej sprawie rażące naruszenie przepisów, sprowadzające się w swej istocie do niezbyt fortunnego z punktu widzenia sformułowanych zarzutów, kwestionowania ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w konkretnych, szczególnych sytuacjach, gdyby organ całkowicie uchylił się od obowiązku rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i dokonania ustaleń faktycznych. Jednakże błędne czy niepełne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale tylko w trybie zwykłym, nie zaś w trybie szczególnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Jednakże i w takiej sytuacji ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się głównie na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym rażącego naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego - nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie zarzutu wadliwego niezastosowania ww. przepisu. Warto też jeszcze raz powtórzyć w tym miejscu, że WSA kontrolował decyzję MIiR wydaną w postępowaniu nadzorczym, a nie decyzję Prezydenta Miasta [...] pod kątem przesłanek nieważności postępowania. To uczynił bowiem - jak wskazano powyżej - MIiR. Mając powyższe na uwadze, zdaniem NSA, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia przez WSA "art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 oraz 101 p.k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne kwestionowanie legitymacji skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1976 r., z uwagi na powoływanie się przez skarżącego na naruszenia prawa w stosunku do podmiotów, których skarżący nie jest następcą prawnym, podczas gdy istotą skargi K.J. jest twierdzenie, że J.S. nie był jedyną stroną postępowania, zaś stroną tego postępowania powinni być J.S., E.R. i R.R., których następcą prawnym jest skarżący", nie mógł zostać oceniony. NSA oczywiście starał się zrozumieć intencję autora skargi kasacyjnej, zważywszy na to, że wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zmierzają do wspólnego celu, a więc wykazania, że WSA dokonał błędnej kontroli zaskarżonej decyzji nadzorczej, jednak sformułowany w oparciu o ww. przepisy zarzut wymyka się kontroli NSA, bowiem jego podstawa prawna jest złożona i dotykająca tak różnych aspektów procesowych, że NSA nie jest w stanie odczytać rzeczywistych intencji autora skargi kasacyjnej. Biorąc zaś pod uwagę związanie NSA granicami skargi kasacyjnej, brak precyzji w formułowaniu podstaw prawnych zaskarżenia nie pozwala Sądowi przeprowadzić właściwej kontroli zasadności tak sformułowanych zarzutów.

Z tych względów NSA na mocy art. [...]5 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zajmie stanowisko w sprawie, szczególnie co do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących prawidłowości prowadzenia postępowania wyjaśniającego, mając na względzie powyższe wskazówki NSA.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.