Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 642/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 1 ust. 3, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 380/19 w sprawie ze skargi J. K. i J. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 380/19, oddalił skargę J. K. i J. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji J. K. i J. G. wniosły skargę na ww. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...], rejon ul [...] w miejscowości [...], rej. ul. [...] do torów kolejowych (zwaną dalej MPZP). W skardze wskazano, że skarżące posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały albowiem są właścicielami nieruchomości nr [...] oraz [...] obręb [...] zapisanych w księgach wieczystych [...] oraz [...]. Nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem 5 MN według rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do ww. uchwały. Skarżące ponadto wskazały, iż sytuacja ich obu w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] oraz podnoszone zarzuty są tożsame. Wynika to z usytuowania obu nieruchomości stanowiących działki nr [...] oraz [...] obręb [...], oraz skutków jakie względem tych nieruchomości wywołuje zaskarżona uchwała. Dodatkowo skarżące jako osoby spokrewnione (siostry) mają na uwadze wspólny interes rodzinny wynikający z faktu, iż przedmiotowe nieruchomości stanowią ich spadek. Zarzucały, że propozycje miejscowego planu rażąco naruszają ich interesy, są niezgodne z prawem oraz prowadzą do ich pokrzywdzenia i dyskryminacji kosztem innych właścicieli terenów objętych procedurą planistyczna. W skardze podano, że zgodnie z § 23 planu tereny oznaczone symbolem MN przeznaczone są po zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą.

W § 24 planu przyjęto m.in., że:

1. w ramach zagospodarowania terenu wyznacza się minimalny wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 0 % oraz maksymalny wskaźnik zabudowy wynoszący 30 % (§ 24 ust. 1 pkt 1 i 2),

2. dopuszcza się na jednej działce zabudowę nie więcej niż jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym (§ 24 ust. 2 pkt 1 MPZP),

3. w ramach podziałów terenów zabudowy dopuszcza się wydzielenie działek o powierzchni nie mniejszej niż 700 m2 i szerokości nie mniejszej niż 16 m (§ 24 ust. 4 MPZP).

Linia zabudowy w rejonie działek stanowiących własność skarżących została usytuowana wzdłuż terenów oznaczonych symbolami 4 KDD i dalej 3 KDW stanowiących drogi według rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do planu. Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo i w konsekwencji skutkuje drastycznym pogorszeniem możliwości zagospodarowania obu nieruchomości oraz prowadzi do obniżenia ich wartości. Zaskarżona uchwała pozostaje także niezgodna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (załącznik nr 1 do Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r.).

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie i wskazała, że w przeciwieństwie do twierdzenia zawartego w skardze, uchwalenie planu skutkuje istotnym polepszeniem możliwości zagospodarowania obu nieruchomości umożliwiając na każdej z nich dodatkową zabudowę od strony północnej. Prawdą jest brak uwzględnienia uwag skarżących do planu, gdyż uwagi te były sprzeczne z interesem Gminy, interesem zbiorowości mieszkańców [...], przepisami prawa i zasadami (sztuką) sporządzania opracowań planistycznych.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. W pierwszej kolejności wskazał, że skarżące w przedmiotowej sprawie legitymują się interesem prawnym, który uprawniał je do wywiedzenia skargi, gdyż są właścicielami działek [...] i [...] objętych planem. Działki te położone są na terenie oznaczonym w skarżonym planie symbolem 5MN. Jak wskazywały skarżące brak układu komunikacyjnego na terenie 5MN, wyznaczenie linii zabudowy w planie i w związku z tym brak możliwości zabudowy tego terenu (w głębi), na którym znajdują się ich działki narusza ich interes prawny.

Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1945 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." Skarżące zarzucały, że organ naruszył terminy rozpatrzenia uwag do planu (art. 17 pkt 12 u.p.z.p.). Powyższa kwestia została w odpowiedzi na skargę przyznana przez organ, wynikała również z akt planistycznych. Uwagi skarżących zostały rozpatrzone negatywnie, przekroczenie terminu rozpatrzenia tych uwag w żaden sposób nie wpłynęło na sposób ich rozpatrzenia, ustalenia planu czy możliwość ich składania. Naruszenie to zdaniem Sądu meriti nie miało więc charakteru istotnego i tym samym nie mogło skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Sąd Wojewódzki analizował również, czy w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Po wprowadzeniu zmian w projekcie planu polegających na zlikwidowaniu wewnętrznego układu komunikacyjnego na obszarze 5 MN nie ponowiono bowiem uzgodnień. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie ponowienie uzgodnień nie było konieczne albowiem zmiana projektu planu polegała na likwidacji proponowanego wcześniej układu komunikacyjnego a nie pojawieniu się nowego, co mogłoby wiązać się z koniecznością uzgodnień ewentualnie z zarządcami dróg. Inne organy uzgadniające w przedmiocie układu komunikacyjnego na terenach MN planu nie wypowiadały się i przed zmianą planu. Nie było również zasadne, zdaniem Sądu meriti, domaganie się dołączenia wnioskowanego w skardze protokołu posiedzenia komisji rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. Jak bowiem wynikało z informacji pozyskanej od organu, w tym dniu nie odbywało się posiedzenie komisji urbanistycznej, której opinia o projekcie wynika z wymogu art. 17 ust. 6 lit a u.p.z.p. a posiedzenie komisji wspólnej Rady Gminy [...], do której ustosunkował się zespół opracowujący projekt planu w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. (w aktach) – przed podjęciem uchwały przez rade Gminy. Jak wskazał Sąd Wojewódzki plan zawierał wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane w w/w przepisach.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzuty skargi koncentrują się na braku wewnętrznego układu komunikacyjnego dla obszaru 5MN, zgodnego z oczekiwaniami skarżących oraz na tym, że przyjęta w planie linia zabudowy powoduje, że realizacja parametrów podziału działek w tej części oraz ich zabudowa zgodnie z unormowaniami przyjętego planu staje się niemożliwa do zrealizowania. W ocenie strony uchwalony plan sprawia, że skarżące przy zachowaniu przyjętej linii zabudowy i braku dróg wewnętrznych, w praktyce nie mogą zrealizować planowanych inwestycji (wydzielenia 10 działek budowlanych). Łączna powierzchnia działek skarżących wynosi 0,9473 m2. Oznacza to, że przy założeniach planu miejscowego skarżące powinny mieć możliwość podziału nieruchomości na mniej więcej 10 działek o powierzchni ok. 700 m2. Jakikolwiek podział nieruchomości oznaczałby w szczególności konieczność ustanawiania służebności drogowych umożliwiających dojazd do budynków usytuowanych w południowej części obu nieruchomości skarżących.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego przepisy planu nie naruszają interesu prawnego skarżących. Nie naruszają również wskazanego w skardze art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. i nie są sprzeczne z postanowieniami studium. Przeznaczenie w studium terenów m.in. na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zwartą lub rozproszona znalazły odzwierciedlenie w planie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w przyjętych w analizowanym planie rozwiązaniach planistycznych nie można dopatrzeć się naruszenia przewidzianych w Konstytucji zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2) ani zasady ochrony własności (art. 21 i 64 Konstytucji). Nie naruszono również prawa własności (art. 140 k.c.). W ocenie tego Sądu słusznie wskazał organ planistyczny, że wyłączne niezrealizowanie interesów prywatnych skarżących nie może przesądzać o zasadności ich zarzutów. Słusznie też podkreślił, że wprowadzenie planu przeznacza dotychczasowe, należące do skarżących tereny rolne na tereny zabudowy mieszkaniowej, w czym trudno dopatrzeć się naruszenia ich prawa własności czy jakichkolwiek ograniczeń. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo wskazał, że dopuszczenie w planie możliwości podziału działek ze wskazaniem powierzchni działki minimalnej nie oznacza zobowiązania gminy do umożliwienia takiego podzielenia każdej nieruchomości znajdującej się w planie. Plan nie ustala bowiem konkretnych podziałów geodezyjnych i uwzględniać musi nie tylko wolę właścicieli nieruchomości do maksymalnego wydzielenia działek, których minimalna powierzchnia została w planie dopuszczona ale i inne potrzeby planowania przestrzennego. Przy dopuszczeniu wielkości minimalnej działki budowlanej na różnych obszarach MN inne uwarunkowania przestrzenne mogą powodować, że nie w każdym wypadku do takiego wydzielenia będzie mogło dojść, co nie oznacza naruszenia zasady równości ani przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę. W przedmiotowej sprawie różne tereny MN w chwili ustalenia planu były inaczej zagospodarowane, co determinowało określenie w różny sposób układu komunikacyjnego (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). W ocenie Sądu meriti nie budzi wątpliwości stanowisko organu, że na terenach dotychczas niezabudowanych (1 MN - 4 MN) układ komunikacyjny może być ukształtowany we wzajemnych odległościach optymalizujących tereny zabudowy, zapewniający obsługę komunikacyjną dla wielu użytkowników w sposób bezpieczny. Na terenie 5 MN, który jest całkowicie zabudowany od strony ul. [...] i ul. [...] takiej samej możliwości nie było. Jak zauważył Sąd Wojewódzki z odpowiedzi na skargę i akt planistycznych wynikało, że na terenie 5 MN próbowano zawrzeć kompromis ze skarżącymi i planowano najbardziej optymalny układ dróg wewnętrznych, dający wszystkim potencjalnym użytkownikom możliwość równego i proporcjonalnego kształtowania zagospodarowania tyłów działek, rozważano również ukształtowanie układu drogowego prostopadle do dłuższych boków działek, co spotkało się ze sprzeciwem skarżących. Jedyny proponowany przez skarżące układ dróg wewnętrznych odbywałby się z równoczesnym pominięciem właścicieli innych działek na terenie 5MN i ze względu na uzasadniony interes publiczny i społeczny nie był możliwy do zrealizowania a nadto jak akcentował organ stanowiłby naruszenie wymogów bezpieczeństwa w ruchu. Organ wyjaśnił, że wybudowanie drogi wedle koncepcji skarżących stworzyłoby de facto skrzyżowanie z drogą 2 KDD z pełnymi konsekwencjami przewidzianymi przepisami ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r, poz. .2068), wymiarów, bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wobec czego podłączenie planowanych w przyszłości przez skarżącą działek nie pełniłoby jedynie funkcji zjazdu na posesje a stanowiłoby potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu. Ponadto nie jest tak, że plan uniemożliwia skarżącym obsługę ich działki, która odbywa się z drogi publicznej 3 KDW.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie miały racji skarżące, że ukształtowana w planie linia zabudowy uniemożliwia im realizacje planowanej inwestycji i skutkuje zakazem zabudowy w głębi działki. Dla terenu działek skarżących w § 24 planu lokalny uchwałodawca wskazał, że minimalny wskaźnik zabudowy wynosi 0%, maksymalny wskaźnik zabudowy wynosi 30%, wyznaczył obowiązujące linie zabudowy w odległościach wskazanych na rysunku planu, jak i wyznaczył nieprzekraczalna linię zabudowy, w odległościach oznaczonych na rysunku planu, z zastrzeżeniem, że w ramach podziałów terenów zabudowy dopuszcza się wydzielenie działek o powierzchni nie mniejszej niż 700 m2 i szerokości nie mniejszej niż 16m (§ 24 ust. 3 pkt 4). Linia zabudowy została ustalona wzdłuż terenów stanowiących drogi o symbolu 4KDD oraz 3 KDW.

Odnosząc się do kwestii wyznaczonej w planie "obowiązującej linii zabudowy" Sąd meriti wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym zgodnie się przyjmuje, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu. Linia zabudowy stanowi pewną perspektywę dla obowiązujących wzorów architektonicznych i urbanistycznych, pełni funkcję porządkującą i ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego. Linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, a także jako istotny element regulujący odległość od jezdni (istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Te ochronne względy przemawiają za koniecznością zachowania wymogu określenia linii zabudowy wzdłuż granic danego obszaru, ale już nie na terenie w środku tego obszaru. Wobec tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można zgodzić się ze skarżącymi aby plan w przyjętym kształcie – wyznaczona linia zabudowy - zakazywał im zabudowy w głębi działki, bowiem jak wyżej wskazano wyznacza on jedynie linie zabudowy o charakterze porządkowym. Żaden z przepisów planu nie zakazuje zaś budowania w głębi działki - o ile pozostałe parametry zostaną spełnione. Nie ma więc podstaw by zgodzić się ze skarżącymi, że nie są one w obecnym kształcie planu zrealizować żadnej inwestycji na należących do nich terenach. Ład przestrzenny nakazuje sytuowanie nowej zabudowy z uwzględnieniem obowiązującej linii zabudowy - przylegającej do działki drogowej 4 KDD i 3 KDW. Podkreślenia wymaga, że dopuszczalne cofnięcie zabudowy w głąb działki inwestora jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie należy takiego rozwiązania utożsamiać z naruszeniem linii zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły J. K. i J. G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciły naruszenie:

1. na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewskazanie granic sprawy podlegającej rozstrzygnięciu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji, gdy doszło do istotnego naruszenia trybu jej sporządzenia, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

d) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez wybiórcze potraktowanie akt sprawy i pominięcie w rozstrzygnięciu stanowiska organu zawartego w § 19 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały stanowiącego rozstrzygnięcie Rady Gminy [...] w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...], rejon ul. [...] w miejscowości [...], rej. ul. [...] do torów kolejowych w zakresie dotyczącym charakteru ustalonych linii zabudowy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

a) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6, w zw. z art. 1 ust. 3 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 - 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię;

b) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i przyznanie od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące wskazały przede wszystkim, że Sąd Wojewódzki błędnie określił granice sprawy. W sytuacji, gdy rozpoznaniu nie będzie podlegała cała zaskarżona uchwała, w szczególności z uwagi na położenie nieruchomości stanowiących własność skarżących, obowiązkiem sądu było dokładne określenie, które zapisy MPZP w jego ocenie dotyczyły skarżących, a tym samym precyzyjne wyznaczenie granic rozpoznawanej sprawy. WSA tego nie uczynił poprzestając na dokonaniu wykładni art. 134 § 1 P.p.s.a. Tym samym Sąd Wojewódzki uniemożliwił dokonanie kontroli swojego rozstrzygnięcia, gdyż z uzasadnienia wyroku nie wiadomo, które konkretnie przepisy zaskarżonej uchwały Sąd brał pod uwagę, a które nie i tym samym oceny, czy prawidłowo został przez Sąd określony interes prawny skarżących.

W ocenie skarżących stanowisko Sądu pierwszej instancji budzi wątpliwości także dlatego, że rozgraniczenie przepisów planu, które dotyczą wyłącznie skarżących, od tych które mają charakter ogólny i dotyczą całego obszaru objętego planem, a przynajmniej obszaru oznaczonego symbolem MN5, może nastręczać poważne trudności. Wynika to z faktu, że wadliwość planu wiąże się w szczególności z błędnym wyznaczeniem linii zabudowy, mających przecież charakter normatywny, które obejmują cały szereg nieruchomości.

Dalej wskazano również, że Sąd Wojewódzki miał obowiązek wskazać na konkretne przepisy, które nakazują uwzględniać taki, a nie inny układ drogowy, mając na uwadze, że konsekwencje uchwalenia planu obejmują negatywne oddziaływania w sferze prawa własności skarżących.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że o ile w przypadku terenów oznaczonych symbolami 1 MN, 2 MN, 3 MN, 4 MN zaskarżony plan zapewnia realizację inwestycji budowlanych zgodnie z ogólnymi założeniami, w przypadku nieruchomości skarżących skutkuje utrwaleniem możliwości podziału nieruchomości sprzecznych z ogólnymi parametrami MPZP. Innymi słowy uchwalenie MPZP spowodowało, że skarżące od tej pory faktycznie dysponują na terenie swoich nieruchomości ogromnymi ogrodami, podczas gdy właściciele sąsiednich działek mogą realizować inwestycje budowlane.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2020 r. Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Sąd ten dokonał bowiem kontroli legalności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to uchwała została wskazana przez skarżące w skardze złożonej do Sądu pierwszej instancji jako zaskarżona "w całości". Nadto zaznaczyć należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Na pewno nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonej uchwały dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w u.p.z.p. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W przedmiotowej sprawie powyższe uchybienia nie wystąpiły. Przede wszystkim nie sposób zaś zgodzić się z tezą przedstawioną w skardze kasacyjnej jakoby termin rozpatrzenia przez organ wykonawczy gminy uwag do planu miał charakter zawity w rozumieniu przepisów K.p.a. Termin ten ma bowiem, podobnie jak zdecydowana większość terminów określanych przez ustawodawcę dla organów władzy publicznej, charakter wyłącznie instrukcyjny, na co wskazuje chociażby okoliczność, iż ustawodawca z jego naruszeniem nie wiąże jakichkolwiek skutków, odmiennie niż na przykład z uchybieniem przez organ administracji terminowi do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia budowy (art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Zauważyć należy, że procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opiera się na pewnej chronologicznej sekwencji czynności, które następują po sobie w taki sposób, że przeprowadzenie i ewentualnie wyniki czynności zakończonej umożliwiają realizację kolejnej. Przejście do kolejnej fazy procedury uchwalania planu uzależnione jest zatem nie od długotrwałości, czy też terminowości przeprowadzenia faz poprzedzających, lecz jedynie od ich zrealizowania. Istotnym naruszeniem trybu sporządzenia planu byłoby niezorganizowanie dyskusji publicznej, względnie zorganizowanie jej po upływie terminu zgłaszania uwag do planu bądź podczas kolejnych faz procedury planistycznej, względnie nierozpatrzenie przez wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) zgłoszonych do planu uwag przed przedstawieniem radzie gminy projektu planu, nie zaś samo uchybienie terminom instrukcyjnym, niewiążące się jednakże z jakimkolwiek naruszeniem chronologicznego następstwa kolejnych faz procedury planistycznej. Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wprowadzenie zmian w projekcie, w związku z rozpatrzeniem uwag, musi wiązać się z koniecznością ponowienia uzgodnień tylko "w niezbędnym zakresie". Zwrot normatywny: "w niezbędnym zakresie" jest pojęciem nieostrym i może wywoływać wątpliwości, co do zakresu ponowienia czynności planistycznych. Zasadniczo należy przyjąć, że nie można go odnieść do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Uwzględnić trzeba przede wszystkim charakter prawny uwzględnionych uwag. Uwagi indywidualne, nieistotne mogą być uwzględniane przez organ wykonawczy, bez obowiązku ponawiania procedury planistycznej. Natomiast uwagi istotne, o charakterze ogólnym, które mogą się wiązać z konfliktem interesów poszczególnych podmiotów, wymagają ponowienia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych. Powtórzenie czynności ponownego wykładania projektu planu powinno zatem następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci (zob. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2019 r., sygn.. II OSK 1041/19, LEX nr 2723951; z dnia 2 października 2012 r., sygn. II OSK 1426/12, LEX nr 12341421). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że z uwagi na omawianą zmianę planu, nie wystąpiła sytuacja, w której byłoby niezbędne ponowienie uzgodnień, albowiem zmiana projektu planu polegała na likwidacji proponowanego wcześniej układu komunikacyjnego a nie pojawieniu się nowego, co mogłoby wiązać się z koniecznością uzgodnień ewentualnie z zarządcami dróg. Inne organy uzgadniające w przedmiocie układu komunikacyjnego na terenach MN planu nie wypowiadały się również przed zmianą planu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że z uwagi na znikomą i jednostkową skalę omawianej zmiany planu, niewywierającą wpływu na sytuację sąsiednich nieruchomości, nie wystąpiła sytuacja, w której byłoby niezbędne ponowienie uzgodnień.

Nietrafne okazały się również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepis ten wprost uprawnia organy planistyczne do określania w planie miejscowym sposobu wykonywania prawa własności, a tym samym także i ograniczenia tego prawa. Stosownie zaś do art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Niezasadnie skarżące podnoszą, że prawo własności zostało im ograniczone poprzez pozbawienie prawa zabudowy nieruchomości bez wyraźnego interesu publicznego uzasadniającego to ograniczenie. Trafnie w tym zakresie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustalenia planu miejscowego nie są sprzeczne z regulacjami zawartymi w obowiązującym na terenie gminy [...] Studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p). Ustalone w Planie parametry zabudowy i zagospodarowania terenów, odnoszące się w szczególności do intensywności zabudowy, jej wysokości, minimalnych powierzchni biologicznie czynnych, linii zabudowy i innych, są wyznaczone w zgodzie z kierunkami określonymi w Studium. Należy również zaznaczyć, że skarżące nie nabyły prawa do zabudowy przedmiotowych działek przed datą uchwalenia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji planu miejscowego. Podnoszone przez skarżące kasacyjnie argumenty niewątpliwie mają istotne znaczenie dla nich samych, tym niemniej Sąd pierwszej instancji w tej sprawie mógł stosować jedynie kryterium zgodności z prawem w zakresie kontroli zaskarżonej uchwały, a nie celowości lub zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych bądź zmiany wartości danych terenów.

Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W tej sprawie granice zasady proporcjonalności nie zostały naruszone.

Nie został także naruszony art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Zaskarżony plan miejscowy nie różnicuje ochrony prawnej prawa własności skarżących. Zasada równości wówczas byłaby naruszona, gdyby osoby znajdujące się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej były odmienne traktowane przez organy administracji. Skoro działki skarżących znajdują się w jednostce 5 MN i takie zasady zagospodarowania ich działek obowiązują także dla innych działek w tej jednostce, to nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu zasady równości. Okoliczność zaś, że na terenach zakwalifikowanych odmiennie niż tereny rolne plan miejscowy dopuszcza inne przeznaczenie, nie oznacza naruszenia zasady równości. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Zaskarżony do Sądu pierwszej instancji plan miejscowy nie pozbawia skarżących ochrony ich prawa własności.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wobec wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie, o którym mowa w art. 179 P.p.s.a. nie orzeczono o obowiązku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. o sygnaturze II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013, Nr 3, poz. 17, dostępna również na https://cbois.nsa.gov.pl).