Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 887/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Jerzy Krupiński - spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 72/05 w sprawie ze skargi L. H. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 72/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę L. H. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...], nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], odmawiającą zwrotu na rzecz skarżącej nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...], stanowiącej działkę nr 497/9 o pow. 501 m2, zapisaną w księdze wieczystej Kw 9929.

Organy administracyjne ustaliły m. in., że sporna nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 31 stycznia 1961 r., na wniosek Biura Urządzeń Wspólnych Dzielnic Magazynowo - Przemysłowych w [...], w celu budowy dróg, bocznic kolejowych i urządzeń wodno - kanalizacyjnych. Właścicielką nieruchomości była poprzedniczka prawna skarżącej. Prezydent [...] w decyzji z dnia [...], powołując się na wyniki wizji lokalnej, w toku której dokonano odkrywki gruntu oraz wskazując na ustalenia wynikające z zapisów w dokumentach ewidencyjnych i informacje uzyskane w drodze wywiadu w Polskich Kolejach Państwowych przyjął, iż na wywłaszczonej nieruchomości została wybudowana bocznica kolejowa. Została ona wyłączona z eksploatacji w 1995 r., a obecnie znajduje się na tej działce utwardzony parking samochodowy. Na podstawie zapisów wniosku o wywłaszczenie nieruchomości ustalił, że celem wywłaszczenia była budowa bocznicy kolejowej. Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia faktyczne organu I instancji i opierając się na przepisie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) przyjął, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie ma wobec tego w aktualnym stanie rzeczy podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił stanowisko organów administracyjnych zarówno co do wykładni zastosowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i nie dopatrzył się nieprawidłowości w postępowaniu dowodowym oraz w poczynionych przez organy ustaleniach faktycznych. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż sporna nieruchomość została wywłaszczona w związku z koniecznością budowy dróg, bocznic i rozdzielni kolejowych (...), przy czym w przypadku braku jednoznacznego określenia w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia, istnieje możliwość rekonstrukcji tej okoliczności na podstawie całości zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Organy miały zatem podstawy do ustalenia, że celem wywłaszczenia była budowa bocznicy kolejowej. Jej istnienie w latach 1960 -1995 świadczy o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Istnienie w chwili obecnej na wywłaszczonej nieruchomości parkingu dla sąsiednich biurowców, który to fakt, ma zdaniem skarżącej świadczyć o wykorzystaniu nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia, nie może stanowić podstawy do zwrotu nieruchomości, jako że w sytuacji, gdy cel nabycia nieruchomości został definitywnie osiągnięty, nie istnieje możliwość jej zwrotu, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia.

W skardze kasacyjnej L. H. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przepisów art. 119, 136 i 137 oraz dalszych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) - przez przyjęcie, że cel wywłaszczenia został określony i zrealizowany. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - na skutek niedostatecznego uzasadnienia podstawy rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe wystąpiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie zgodnie z żądaniem wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 119 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać ustalenie, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana. Z tego względu nie może być użyta na inny cel, niż wskazany w takiej decyzji. Przedmiotowa decyzja nie zawierała takiego elementu i tej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił. Zebrany w sprawie materiał dowodowy - zdaniem skarżącej - także nie pozwala na określenie celu wywłaszczenia nieruchomości. W takim stanie rzeczy nie można mówić o późniejszej realizacji celu wywłaszczenia. W skardze zakwestionowano też ustalenie, że na przedmiotowej działce istniała w przeszłości bocznica kolejowa. Obecnie działka wykorzystywana jest jako parking samochodowy, czyli sprzecznie z ustalonym w postępowaniu administracyjnym celem określonym przy wywłaszczeniu, a to powoduje, że po myśli art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje podstawa do żądania jej zwrotu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P. p. s. a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P. p. s. a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednak nie sposób uznać za trafne i uzasadnione przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej L. H. powołano się na obie podstawy kasacyjne.

Zarzut naruszenia prawa materialnego może przybierać dwojaką postać, a mianowicie postać błędnej wykładni konkretnej normy prawa materialnego, albo postać tzw. błędu subsumcji, czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie zastosowanej przez sąd normy materialnoprawnej.

Skarżąca - jak wynika z uzasadnienia kasacji - podnosi możliwość zastosowania normy prawa materialnego, wynikającej z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ugn, do stanu faktycznego sprawy, który w jej ocenie odpowiada hipotezie tego przepisu, zakładającego możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ugn, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem skarżącej, zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji, w sposób nieuzasadniony normy tej nie zastosowały. Oznacza to, że w istocie w kasacji zawarto zarzut błędnej subsumcji cech charakteryzujących stan faktyczny sprawy, jako nie odpowiadających dyspozycji wspomnianego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Tak postawiony zarzut wymagał jednak skutecznego podważenia ustaleń faktycznych, przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który zaakceptował dokonaną przez organy administracyjne ocenę okoliczności faktycznych sprawy pod kątem uwarunkowań wynikających z przepisu art. 137 ust. 1 ugn. Przepis ten wskazuje w sposób wyczerpujący przypadki, w których nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Chodzi tu o sytuację, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo o wypadek gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Innej możliwości uznania, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ugn, przepisy tej ustawy nie przewidziały.

Prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej regulacji ugn prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przepis art. 136 ust. 3 ugn nie może być stosowany w żadnym wypadku, gdy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany i to nawet w wypadku, gdy w okresie późniejszym doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. I SA 2139/99 - LEX nr 55331). Należało przy tym mieć na uwadze poglądy judykatury, w myśl których ustawowa definicja zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ugn (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2003 r., sygn. I SA 2622/01 - LEX nr 149521).

Wobec tego w pierwszym rzędzie podlega badaniu zarzut naruszenia przepisów procesowych, albowiem skarżąca w uzasadnieniu kasacji zarzuca, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym nie był ustalony cel wywłaszczenia i to wyklucza samo w sobie możliwość późniejszego ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nadto skarżąca zaprzecza jakoby ustalony przez organy rzeczywisty cel wywłaszczenia, jakim miała być budowa bocznicy kolejowej, został zrealizowany.

Pierwszy z tych poglądów należało uznać jednak za błędny, gdyż istotą decyzji (orzeczenia) o wywłaszczeniu jest władcza ingerencja Państwa w sferę cudzej własności poprzez pozbawienie określonej osoby prawa własności nieruchomości lub poprzez ograniczenie tego prawa, natomiast przewidziany w ustawie cel wywłaszczenia jest jedynie okolicznością akcydentalną, warunkującą wprawdzie skuteczność samego wywłaszczenia, ale istnienie tego celu możliwe jest do wykazania także na podstawie innych dowodów aniżeli treść umowy. Dotyczy to zwłaszcza wywłaszczeń dokonywanych pod rządami przepisów poprzedzających wejście w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie w grę wchodzi przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. jedn. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 stycznia 1961 r.), który nie przewidywał aby właściwy organ (prezydium wojewódzkiej rady narodowej) w orzeczeniu o wywłaszczeniu wskazywało expressis verbis cel wywłaszczenia. Na akceptację zasługuje też stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. I SA/Wa 813/04 (nie publ.), w myśl którego, jeżeli umowa (...) nie precyzuje celu nabycia nieruchomości, cel ten powinien być ustalony na podstawie innych dowodów.

Co do drugiego zarzutu, polegającego na błędzie w ustaleniach faktycznych, skarżąca wskazała, iż do błędu w ustaleniach faktycznych doszło na skutek naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P. p. s. a.

Wobec takiego sformułowania zarzutu kasacyjnego godzi się zauważyć, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym. Wymagania materialnoprawne skargi kasacyjnej zostały precyzyjnie wskazane w art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić należy, iż wypełniając nakazy cyt. wyżej przepisu, powiązanego w zakresie przytoczenia podstaw kasacji i ich uzasadnienia z przepisem art. 174 P. p. s. a., należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony, a ponadto konieczne jest jeszcze sprecyzowanie, do jakiego naruszenia prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym ono polega.

Jak już wyżej wspomniano podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przepisów postępowania przez sąd orzekający w sprawie. Nie oznacza to, że w każdym wypadku sanacji ulegają, z uwagi na brak odpowiednich przepisów procesowych, uchybienia proceduralne mające miejsce w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, można zarzucić sądowi naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P. p. s. a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego. Zarzuty dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny dowodów, jeżeli mają stanowić podstawę kasacji, powinny być poparte odpowiednimi przepisami proceduralnymi, którym według strony skarżącej - uchybił organ administracyjny, a których to uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał za stanowiące wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi. W wyroku z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 1031/05 (LEX nr 173883) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził trafny pogląd, że "Artykuł 174 pkt 2 nie stanowi podstawy kasacyjnej, lecz wskazuje, że podstawą może być inny przepis, a mianowicie przepis postępowania (...)".

W rozpatrywanej sprawie wnosząca kasację przywołała przepis art. 141 § 4 P. p. s. a., wskazując na określone - w jej przekonaniu - błędy uzasadnienia.

Zarzut naruszenia wzmiankowanego przepisu może mieścić się w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P. p. s. a., ale winien być poparty wykazaniem, że uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Regulacja ta określa bowiem wymogi formalne jakie spełniać winno uzasadnienie wyroku.

W niniejszym przypadku wymogi te, wbrew temu co twierdzi skarżąca, zostały jednak dochowane. Konstatacja taka jest tym bardziej usprawiedliwiona, że treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wskazuje, jakich obligatoryjnych elementów uzasadnienia, przewidzianych w art. 141 § 4 P. p. s. a. nie zawarto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku

W wyroku NSA z dnia 8 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 29/05 (LEX nr 172998) zwrócono uwagę na jeszcze jeden aspekt, w jakim należy rozpatrywać zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P. p. s. a. Sąd stwierdził, że "uzasadnienie stanowi wyłącznie rekapitulację ustaleń faktycznych oraz toku rozumowania Sądu. Jest więc aktem procesowym o wtórnym charakterze w stosunku do samego rozstrzygnięcia sprawy. Stąd też uznać należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie otwiera drogi do kwestionowania takiego stanu rzeczy, w którym pominięto określone okoliczności w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia. Uchybienie takie trzeba bowiem wiązać z wcześniejszym etapem postępowania sądowego i odnoszącymi się do niego stosownymi regulacjami prawnymi".

Tego rodzaju zarzutów wnosząca skargę kasacyjną jednak nie uczyniła, a to uniemożliwia skuteczne podważenie wyroku w oparciu o zarzut wadliwości uzasadnienia.

Należało zatem w pełni zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, który nie dopatrzył się uchybień w zakresie poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych, tym bardziej, że ustalenia te wynikają bądź to z dokumentów źródłowych (archiwalne materiały obejmujące wniosek o wywłaszczenie nieruchomości, z którego wynika, na jaki cel nieruchomość ma zostać wywłaszczona, orzeczenie o wywłaszczeniu), bądź to z badań o charakterze empirycznym (dokonanie odkrywki terenu, który został wywłaszczony), bądź to w końcu ze szczegółowych wywiadów w przedsiębiorstwie PKP, które do roku 1995 użytkowało sporną nieruchomość.

Przy przyjęciu, że stanowisko Sądu I instancji, oparte zostało na ustaleniach faktycznych, które nie zostały w kasacji skutecznie podważone, również druga przytoczona w skardze podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona, nie można bowiem podzielić zarzutu skarżącego, dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego.

Jak już wyżej wspomniano przyjmuje się, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić w dwóch różnych postaciach: bądź przez błędną wykładnię, co polega na mylnym rozumieniu określonej normy prawnej, bądź przez błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. błąd subsumcji, tj. wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być zatem dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z 31 maja 2004 r., FSK 103/04).

Skarżąca formułując tego rodzaju podstawę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów art. 119, art.136 i art. 137 ugn i stwierdziła, że Sąd naruszył wskazane przepisy odmawiając ich zastosowania w stanie faktycznym sprawy, który został ustalony jej zdaniem w sposób wadliwy.

Przy przyjęciu jednak, że wnosząca skargę kasacyjną nie podważyła w sposób przewidziany prawem ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw rozstrzygnięcia (co już wyżej wywiedziono) a zatem, przy przyjęciu, iż stan faktyczny ustalony został prawidłowo, nie jest możliwe skuteczne wykazywanie, że do ustalonego przez Sąd stanu faktycznego przepisy te miałyby mieć takie zastosowanie, jak tego domaga się kasacja. Z ustaleń tych w sposób niezbity wynika, iż cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany, a to z kolei - jak już wskazano na wstępie rozważań - uniemożliwia zastosowanie dyspozycji przepisu art. 136 ust. 3 ugn w zakresie obejmującym prawo skutecznego domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p. p. s. a., oddalił skargę kasacyjną.