Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2483/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3a pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 914/16 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) odstępuje od zasądzenia od M. C. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 914/16, po rozpoznaniu skargi M. C. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2016 r. nr [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] listopada 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. orzeczeniem z [...] października 2014 r. nr [...] zakwalifikował M.C. do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności na stałe z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności [...] i [...]. W treści orzeczenia ustalono, że zainteresowana nie spełnia przesłanki określonej w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 poz. 1137 ze zm.) uprawniającej do ubiegania się o wydanie karty parkingowej.

Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], po rozpatrzeniu odwołania M. C., orzeczeniem z [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie z [...] października 2014 r.

M. C. wniosła od powyższego orzeczenia odwołanie do Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S.

W dniu [...] lipca 2015 r. do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wpłynęło pismo Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzeczenia o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...] lipca 2015 r., przy którym przekazano do Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych wniosek M. C. o stwierdzenie nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] października 2014 r. oraz utrzymującego je w mocy orzeczenia z [...] stycznia 2015 r. We wniosku M. C. podniosła, że zarówno Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. jak i Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] wydały rozstrzygnięcie w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną, tj. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania i Niepełnosprawności w B. z [...] lutego 2003 r. znak [...], którym M. C. została zaliczona do osób niepełnosprawnych. Ponadto podniesiono, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Minister Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z [...] sierpnia 2015 r. poinformował M. C. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych w piśmie z [...] września 2015 r. poinformowało Sąd Rejonowy Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S., że zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] stycznia 2015 r.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] października 2014 r.

Następnie po rozpatrzeniu odwołania M. C. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2015 r.

M. C. wniosła skargę na decyzję z [...] stycznia 2016 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] listopada 2015 r. wskazując, że orzeczenie zostało wydane przez organ, który nie jest właściwy w sprawie w rozumieniu art. 156 §1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń jest Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]. Z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127 poz. 721 ze zm.), powoływana dalej jako "ustawa o rehabilitacji", nie sposób bowiem wywieść aby organem wyższego stopnia kompetentnym do rozpatrywania odwołań od orzeczeń wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności był minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Ustawa wymienia w szeregu regulacji zadania ministra właściwego w tych sprawach, jednak nie obejmują one uprawnień do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych w I instancji przez wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Uprawnienia w danym zakresie nie sposób wywodzić również z ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 743 ze zm.), w szczególności wskazania, że dział zabezpieczanie społeczne obejmuje sprawy rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych wobec treści art. 36 tej ustawy. Prawodawca, tworząc organy wyspecjalizowane dwu stopni i przypisując im określone kompetencje, przesądził, że ewentualne sprawy sporne - z uwagi na ich specyficzny charakter będą rozpatrywane przed sądami powszechnymi. Przyjęcie założenia, jakoby określone kompetencje przysługiwały w tych sprawach konkretnemu organowi administracji centralnej skutkowałoby, powstaniem dwu alternatywnych ścieżek kontroli legalności ostatecznych orzeczeń, wydawanych w przedmiocie niepełnosprawności: przez sądy powszechne, gdy w I instancji orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności i przez sąd administracyjny, gdy orzeczenie w I instancji wydają wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności

Sąd uznał, że wobec wskazanych okoliczności ani względy prostej wykładni językowej (wskazanie zamkniętego katalogu organów, właściwych w danym rodzaju spraw), ani systemowej bądź celowościowej nie przemawiają za przyjęciem, jakoby właściwym do rozpatrzenia sprawy był organ centralny do spraw zabezpieczenia społecznego - Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Zdaniem Sądu I instancji organ administracji, do którego mylnie w rozpatrywanym wypadku skierowano wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia, winien był przekazać je – zgodnie z art. 65 §1 K.p.a. - według właściwości organowi kompetentnemu do jego rozpatrzenia. Skutkowało to koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2015 r.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, reprezentowany przez radę prawnego N.W., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1647; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 66 ustawy o rehabilitacji poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja, zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, przez co dotknięte są wadą nieważności;

- art. 145 §1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 157 §1 i art. 127 §3 w związku z art. 17 pkt 3 i art. 20 K.p.a. oraz w związku z art. 15 K.p.a. poprzez pominięcie tych przepisów przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie był organem wyższego stopnia w stosunku do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...];

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 §4 P.p.s.a. w związku z art. 65 §1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji winien był przekazać wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczeń organowi właściwemu do ich rozpoznania, przy jednoczesnym braku przedstawienia oceny (podstawy) prawnej odnośnie do organu właściwego do rozpatrzenia sprawy;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 4 ustawy o działaniach administracji rządowej w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.) w związku z §1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego działania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1905) w związku z art. 157 §1 i art. 127 §3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej – jako właściwy minister kierujący działem administracji rządowej zabezpieczenia społecznego, nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W trakcie rozprawy w dniu [...] września 2018 r. pełnomocnik organu odstąpił od wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd I instancji pominął art. 17 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Wskazał ponadto, że organem właściwym w przedmiotowej sprawie, nie mógł być Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych. Wyjaśnił, że pozycja ustrojowa Pełnomocnika została określona w art. 34 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, zgodnie, z którym jest on sekretarzem stanu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego - Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Pełnomocnik jest więc urzędnikiem (sekretarzem stanu) w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zapewniającym obsługę Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zgodnie z §1 załącznika do zarządzenia nr 68 Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 sierpnia 2012 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Pracy i Polityki Społecznej (M.P. z 2012 r. poz. 590). Pełnomocnik w strukturze administracji publicznej nie jest organem administracji publicznej w sensie ustrojowym ani organem administracji publicznej w sensie funkcjonalnym, ponieważ powszechnie obowiązujące przepisy prawa administracyjnego nie powierzyły mu wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formie określonej w art. 3 §2 P.p.s.a. Właściwość organu odwoławczego należało ustalić na podstawie reguł określonych w art. 157 §1 w związku z art. 17 pkt 3 i art. 20 K.p.a. i w konsekwencji uznać, że w przedmiotowej sprawie jest nim Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera pełnej oceny prawnej odnośnie do wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń o stopniu niepełnosprawności.

Na rozprawie w dniu [...] września 2018 r. pełnomocnik organu zmodyfikował wniosek zawarty w skardze kasacyjnej wnosząc wyłącznie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należało uznać je w większości za zasadne.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a, gdyż jego uwzględnienie mogłoby doprowadzić do konkluzji o wadliwości skutkującej koniecznością wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdyby niemożliwa okazała się jego kontrola instancyjna, co z kolei wykluczałoby merytoryczną jego ocenę. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzić, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Z naruszeniem art. 141 §4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Trzeba też dodać, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych poczynionych (czy raczej zaakceptowanych przez sąd I instancji), co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Zatem zarzut jego naruszenia należy powiązać z ewentualnym uchybieniem innemu przepisowi. Skarżący kasacyjnie powiązał go z naruszeniem art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 65 §1 K.p.a. Pierwszy z przepisów po pierwsze normuje inną materię, a faktycznie zarzut w tym obrębie zmierza do wykazania wady uzasadnienia, skoro ocena prawna i wytyczne co do dalszego toku postępowania należą do dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a., a po drugie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie był stosowany przez Sąd I instancji w sprawie. Powiązanie go zaś z art. 65 §1 K.p.a. jest częściowo zasadne, gdyż Sąd Wojewódzki w istocie nie zawarł w uzasadnieniu wyroku szerszych rozważań odnośnie do organu właściwego w sprawie, jednakże Sąd wskazał, który organ jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Województwie [...], co powoduje, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie sposób kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych i zastosowania prawa materialnego.

Natomiast pozostałe zarzuty okazały się słuszne. Na wstępie należy zauważyć, że problematyka organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko odnośnie do tej problematyki wyrażone w wyrokach z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 604/16 oraz 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2225/16 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Przy czym, z uwagi na ścisłe powiązanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej i nie wdając się w rozważania na temat poprawności kwalifikacji i formułowania oraz motywacji poszczególnych zarzutów, zostaną one omówione łącznie. Przede wszystkim należy wskazać, że przepisy ustawy o rehabilitacji przewidują zarówno tryb zwyczajny postępowania (por. art. 6c ust. 8), jak i tryby nadzwyczajne (por. art. 6c ust. 3). Obie kategorie postępowań bliżej w ustawie nie zostały sprecyzowane. Toteż uprawniony jest wniosek, że w tej materii – z odesłania zawartego w art. 66 ustawy o rehabilitacji – należy stosować przepisy K.p.a. Co do stosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu zwyczajnym przed zespołami, które zaliczane są do organów administracji w rozumieniu tej ustawy, stanowisko judykatury jest utrwalone (por. m.in. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 listopada 1998 r. sygn. akt OPS 12/99 (ONSA z 2000r. Nr 2, poz. 467) i 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 8/00 (ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 51). Reżim prawny w postępowaniach nadzwyczajnych nie jest już tak oczywisty. Zważywszy jednak na użycie w art. 6c ust. 3 ustawy określenia "właściwy organ", należy opowiedzieć się za stosowaniem i w trybach w nim ujętych (stwierdzenia nieważności orzeczenia i wznowienia postępowania) przepisów K.p.a. Ustawa wyraźnie kreuje właściwość organu w tych sprawach, a nie sądu powszechnego. Zatem w dalszej kolejności wypada przypomnieć, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do postępowania zwykłego, prowadzoną w trybie nadzwyczajnym, w której badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w art. 156 K.p.a. przesłanki, a czyni się to uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji dotychczasowej. W związku z tym ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 §1 K.p.a., jako organu nadzoru właściwego do rozstrzygnięcia takiej sprawy, dokonywane jest samodzielnie dla potrzeb postępowania nieważnościowego. Zgodnie z jego brzmieniem organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku istnienia w aktualnej strukturze organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 K.p.a., przy uwzględnieniu art. 20 K.p.a., zwykle nie budzi wątpliwości. Analiza przepisu art. 157 §1 K.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję podlegającą ocenie legalności w trybie nadzorczym. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest bowiem ani ponowne rozpoznanie sprawy, w której decyzja ta została wydana, ani jej rozpoznanie w trybie instancyjnym. W tej sprawie nie mamy też do czynienia z typowym orzeczeniem, które co do zasady podlega kognicji sądu powszechnego jako podmiotu rozpatrującego odwołania od orzeczeń wojewódzkich zespołów. Zatem na gruncie K.p.a. należy poszukiwać organu właściwego w sprawie. W myśl art. 17 pkt 3 K.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Wojewódzki zespół jest takim organem, o którym mowa w art. 17 pkt 3 K.p.a., zatem odnajdując organ właściwy do rozpatrzenia odwołania należy ustalić, który minister jest właściwy w danej sprawie, a dopiero w dalszej kolejności - jeżeli "brak" takiego ministra – trzeba odwołanie skierować do organu państwowego sprawującego nadzór nad wojewódzkim zespołem do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Poszukując "ministra właściwego" należy mieć na względzie to, że szczegółowy zakres działania ministra ustala w drodze rozporządzenia Prezes Rady Ministrów (art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów). Określając szczegółowy zakres działania ministra, w wypadku ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, Prezes Rady Ministrów wskazuje, z uwzględnieniem przepisów o działach administracji rządowej, dział lub działy, którymi kieruje minister (art. 33 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r.). Działy administracji rządowej zostały określone w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Sprawy rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych oraz ich zatrudniania, które są przedmiotem regulacji ustawy o rehabilitacji, zostały ujęte w dziale "zabezpieczenie społeczne" (art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o działach administracji rządowej). Natomiast stosownie do art. 4 ust. 2 tej ustawy minister kierujący działem administracji rządowej jest właściwy w sprawach z zakresu administracji określonych w ustawie. Prowadzi to do wniosku, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności jest minister właściwy dla działu administracji rządowej "zabezpieczenie społeczne". W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ministrem tym był Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (por. §1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej; Dz. U. poz. 1904).

Końcowo podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie co do statusu i kompetencji Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych. Nie można go uznać za organ "wyższego stopnia", w rozumieniu art. 17 K.p.a., nad wojewódzkim zespołem do spraw orzekania o niepełnosprawności, chociaż zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy o rehabilitacji sprawuje on nadzór nad orzekaniem o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności. Jednakże "nadzór", o którym mowa w art. 6c ustawy, nie jest "nadzorem", o jakim mowa w art. 17 pkt 3 K.p.a. Przepis art. 6c ust. 3 wskazuje, iż zakres "nadzoru" nie obejmuje spraw przynależnych organowi wyższego stopnia na mocy art. 157 §1 i art. 150 §2 K.p.a. Zatem w tego rodzaju sprawach właściwość sądu powszechnego jest wyłączona.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela więc odmiennego stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku właściwości Ministra do rozpoznania środka nadzoru w niniejszej sprawie. Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Trzeba jeszcze dodać, że w tej sprawie nie ma analogii do regulacji zawartej w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778), która przewiduje podobny tryb weryfikacji decyzji, bo odwołanie do sądu powszechnego (art. 83 ust. 2), ale i zawiera szczególne normy w zakresie postępowań nadzwyczajnych (por. art. 83a ust. 2 i 3). Stąd nie ma nawet pośredniego zastosowania w niniejszej sprawie wywód zawarty w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I OPS 1/13 (CBOSA), wedle której od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie nieważności decyzji, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tej ustawie wyłączenie trybów nadzwyczajnych spod kognicji sądów administracyjnych nastąpiło na mocy wyraźnego przepisu (w odniesieniu do decyzji skontrolowanych przez sąd). Poza tym decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zapadają w trybie jednoinstancyjnym. Dlatego nie ma tu obawy przed "dwutorowością" postępowania, skoro ma ona oparcie w woli ustawodawcy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 i art. 207 §2 P.p.s.a. (mając na uwadze stan sprawy i sytuację skarżącej), orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

W konsekwencji rzeczą Sądu I instancji będzie ocena legalności zaskarżonej decyzji, wedle właściwych kryteriów bez wkraczania w kompetencje sądów powszechnych. Obecnie, z uwagi na nierozpoznanie istoty sprawy, jest ona wyłączona.