Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 789/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Po 683/15 w sprawie ze skargi R. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 683/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta Poznania, działając na podstawie art. 41 ust. 1 i 3 pkt 2 oraz art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), odmówił R. F. prowadzącemu przedsiębiorstwo "[...], wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w punkcie przy ul. [...] w P. (działka nr 3[...]). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż teren nieruchomości, na której planowana jest działalność związana ze zbieraniem odpadów jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tereny położone w rejonie ul. abpa W. Dymka i Szwajcarskiej" w Poznaniu (uchwała Nr XXII/275/VI/2011 Rady Miasta Poznania z dnia 06 grudnia 2011 r., Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego 2012, poz. 330). Przedmiotowa nieruchomość, położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 2U, przeznaczonym pod zabudowę usługową. W § 5 ust. 3 przedmiotowego planu podano następujące ustalenia dla terenów oznaczonym symbolem 2U: w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala się: 1) lokalizację usług nie oddziaływujących negatywnie na środowisko. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.), planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ("punkty do zbierania lub przeładunku złomu"). Oznacza to, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów, w tym złomu, będzie niezgodna z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie jest to rodzaj usług nieoddziałujących negatywnie na środowisko. Dołączona do pisma z dnia 23 października 2014 r. kopia informacji o przyjęciu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni terenu przy ul. [...] w P. - dz. nr 3[...], dotyczyła utwardzenia części terenu bez wskazania rodzaju prowadzenia działalności, nie spełniając również wymagań dla miejsca magazynowania odpadów. W toku postępowania ustalono także, że wnioskodawca otrzymał decyzję odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji punktu zbierania odpadów, w tym złomu, na terenie działki nr ew. [...] (po podziale działki nr ew. [...]). Zwrócono również uwagę, że wnioskodawca występował wcześniej z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w punkcie przy podanym powyżej adresie. Po rozpoznaniu wniosku, Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., odmówił wydania zezwolenia na zbieranie odpadów z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpoznaniu odwołania R. F. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. Organ II instancji nie podzielił jednak argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji w pełnym zakresie.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji błędnie stwierdził, że nie jest możliwe dalsze prowadzenie działalności na przedmiotowym terenie na podstawie art. 35 u.p.z.p. Skoro przepis ten nie rozróżnia sytuacji, gdy wcześniej istniał plan zagospodarowania określający przeznaczenie terenu w dany sposób, który następnie został zmieniony przez nowy plan zagospodarowania, od sytuacji, gdy na początku nie istniał żaden plan zagospodarowania, a następnie przeznaczenie terenu zostało zmienione przez nowo wprowadzony plan, należy uznać, że przepis ten odnosi się do obu tych sytuacji. Zatem w niniejszej sprawie w przypadku określenia przeznaczenia terenu przez nowo wprowadzony plan, jego wykorzystywanie w sposób dotychczasowy było możliwe z uwagi na fakt, że spółka [...] wcześniej prowadziła w tym miejscu działalność związaną ze skupem złomu i surowców wtórnych na podstawie wydanego zezwolenia. Kolegium wyjaśniło, iż decydującą przesłanką odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów nie była kwestia niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz fakt, że przed wydaniem takiej decyzji konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Skoro wnioskodawcy została wydana decyzja odmawiająca określenia środowiskowych uwarunkowań, to oznacza to, że niemożliwym jest wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. F.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając sprawę, wskazał, że działalność gospodarcza polegająca na zbieraniu odpadów stanowi działalność reglamentowaną, której podjęcie jest możliwe jedynie po uzyskaniu stosownego zezwolenia (por. art. 75 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.). Mając na względzie fakt, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć, które zawsze mogą znacząco oddziaływać na środowisko, Sąd wyjaśnił, że przed wystąpieniem o wydanie zezwolenia, o jakim mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, mogło nie dojść do powstania sytuacji, w której decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach byłaby wymagana. W szczególności postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań mogło zakończyć się wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 84 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a więc wydaniem decyzji, zgodnie z którą w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zarówno Państwowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu, w opinii z dnia [...] września 2013 r., jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r., w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzili, że planowane przedsięwzięcie polegające na realizacji punktu zbierania odpadów w tym złomu, nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co w istocie uniemożliwia ustalenie, czy przed wydaniem decyzji o zbieraniu odpadów skarżący byłby zobowiązany do otrzymania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu, o ile argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do niemożności wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, z uwagi na odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia była przedwczesna, to jednak w zakresie, w jakim zwraca ona uwagę na niezgodność planowanej działalności polegającej na zbieraniu odpadów w tym złomu z planem miejscowym (co miało miejsce w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r.) odpowiada ona prawu.

Okolicznością bezsporną, niekwestionowaną również przez skarżącego, pozostaje zdaniem Sądu, że działka na której ma być prowadzona działalność, znajduje się na terenie objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tereny położone w rejonie ul. abpa W. Dymka i Szwajcarskiej" w Poznaniu. Przedmiotowa nieruchomość, położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 2U, przeznaczonym pod zabudowę usługową, przy czym w § 5 przedmiotowego planu miejscowego podano następujące ustalenia dla terenów oznaczonym symbolem 2U (§ 5 ust. 3): w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala się: 1) lokalizację usług nie oddziaływujących negatywnie na środowisko. Skoro planowane przedsięwzięcie polegające na zbieraniu odpadów w tym złomu, zostało wymienione w treści § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako przedsięwzięcie, które może potencjalnie oddziaływać na środowisko, to przyjąć należało, że dopuszczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w określonym przez wnioskodawcę zakresie narusza przepisy obowiązującego planu miejscowego. Tym samym spełniona została przesłanka, o jakiej mowa w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, uniemożliwiająca wydanie zezwolenia, o które wnioskował skarżący.

Zdaniem Sądu, nie można podzielić oceny skarżącego, że skoro złożony przez niego wniosek obejmował przedsięwzięcie w zakresie skupu złomu (punkt do zbierania lub przeładunku złomu) oraz skupu pozostałych surowców wtórnych, to obowiązkiem organu, w przypadku uznania, że działalność polegająca na zbieraniu złomu nie jest zgodna planem, było wydanie zezwolenia na zbierane odpadów niebędących złomem (np. makulatura, tworzywa sztuczne). Postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na zbieranie złomu jest postępowaniem wnioskowym, a co za tym idzie, organ nie może dowolnie modyfikować jego zakresu. Skoro skarżący we wniosku z dnia 12 sierpnia 2014 r. zwrócił się o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów: złomu stalowego i żeliwnego, złomu metali niezależnych, makulatury i tworzyw sztucznych, a w toku prowadzonego postępowanie nie ograniczył jego zakresu, obowiązkiem organu było wydanie decyzji, co do całego żądania strony, nie zaś jego poszczególnych elementów. W ocenie Sądu, każde przeciwne działanie, mocą którego organ samodzielnie ograniczyłby zakres wniosku skarżącego, stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania.

W ocenie Sądu, w odniesieniu do problematyki zezwoleń na prowadzenie określonego rodzaju działalności gospodarczej przepis art. 35 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku, w którym plan miejscowy zmienia sposób zagospodarowania terenu, możliwe jest dalsze prowadzenie działalności gospodarczej zabronionej uchwalonym planem miejscowym, przez podmiot prowadzący tego typu działalność w momencie jego wejścia w życie, o ile podmiot ten prowadzi działalność legalnie, a więc z poszanowaniem wszystkich, wymaganych przepisami prawa obowiązków, związanych również z posiadaniem stosownych zezwoleń. Sytuacja powyższa nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, gdyż skarżący, nie posiadający tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem w dacie wejścia w życie planu miejscowego, był zobowiązany do uzyskania stosownego zezwolenia na wykonywanie przedmiotowej działalności. Sąd podkreślił, że każdorazowa zmiana podmiotu prowadzącego działalność polegającą na zbieraniu złomu na określonym terenie, powoduje obowiązek uzyskania nowego zezwolenia, przez podmiot, który zamierza tam kontynuować dotychczasową działalność. Wynika to wprost z faktu, że zezwolenie stanowi akt potwierdzający, że indywidualny i konkretny przedsiębiorca spełnia warunki prowadzenia danej działalności gospodarczej. Potwierdzeniem powyższej tezy jest brak, zarówno w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, jak i w ustawie o odpadach, regulacji dotyczącej przenoszenia zezwolenia na zbieranie odpadów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. F., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd nie ustosunkował się do jednego z zarzutów skargi, sporządzonej samodzielnie przez skarżącego, dotyczącego niewyjaśnienia przez organ podstaw do uznania, że skarżący nieprawidłowo wykonał roboty związane z przygotowaniem miejsca magazynowania odpadów,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., polegające na tym, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania w zakresie prowadzonego postępowania dowodwego i uzasadnienia zaskarżonej decyzji w odniesieniu do kwestii ustalenia przez organ, że skarżący w sposób nieprawidłowy wykonał roboty związane z przygotowaniem miejsca magazynowania odpadów,

c) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10 § 1, 61 § 1, 104 § 2 K.p.a. w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, polegające na tym, iż Sąd na skutek przyjęcia błędnego rozumienia zakresu związania wnioskiem o zezwolenie na zbieranie odpadów nie uchylił zaskarżonej decyzji z tego powodu, iż mimo zasygnalizowania w odwołaniu przez skarżącego możliwości modyfikacji przez niego zakresu wniosku, dotyczącego wydania zezwolenia w zakresie odpadów nie będących złomem, tzn. makulatury i tworzyw sztucznych, organ nie zwrócił się do skarżącego o przedstawienie swojego stanowiska co do modyfikacji wniosku i w konsekwencji nie wydał decyzji pozytywnej co do tej części żądania, naruszając przez to zasadę zaufania obywatela do organu i zasadę czynnego udziału strony,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię i w konsekwencji błąd w postaci braku zastosowania w niniejszej sprawie art. 35 u.p.z.p., wskutek uznania, iż dotychczasowe korzystanie z terenów, wykorzystywanych w celu prowadzenia działalności w postaci zbierania odpadów, w tym złomu, w przypadku którym na skutek wejścia w życie planu miejscowego doszło do zmiany przeznaczenia i w sytuacji braku zagospodarowania terenów zgodnie z aktualnie obowiązującym planem, dopuszczalne jest tylko dla podmiotów, które prowadziły przedmiotową działalność na terenie objętym zmianą przeznaczenia w dacie wejścia w życie na podstawie zezwolenia. Na skutek tak przyjętej wykładni Sąd błędnie uznał, że art. 35 u.p.z.p. nie ma zastosowania w sprawie,

b) błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w zw. z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały nr XXII/275/VI/2011 Rady Miasta Poznania z 6 grudnia 2011 r. poprzez przyjęcie, że działalnością potencjalnie mogącą oddziaływać na środowisko jest także zbieranie innych odpadów niż złomu, w konsekwencji czego Sąd błędnie przyjął, że w świetle zawartego w § 5 ust. 3 pkt 1 w.w planu miejscowego nakazu lokalizacji usług nieoddziałujących negatywnie na środowisko, sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach jest prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów innych niż złom we wskazanej przez skarżącego lokalizacji.

W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wprawdzie w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, co do zasady należy w pierwszej kolejności odnieść się do tych ostatnich, jednakże w niniejszej sprawie ustosunkowanie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego - przede wszystkim art. 35 u.p.z.p. - ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz poprawności rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Jako niezasadny należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący art. 35 u.p.z.p. Przepis ten umożliwia wykorzystywanie w sposób dotychczasowy terenów objętych uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, pod warunkiem, iż w planie nie ustalono innego sposobu ich tymczasowego zagospodarowania. W niniejszej sprawie obszar działki nr ewid. [...], na której skarżący zamierzał prowadzić działalność gospodarczą w postaci punktu zbierania odpadów ( m.in. złomu), objęty został uchwałą Rady Miasta Poznania 6 grudnia 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ul. abpa W. Dymka i Szwajcarskiej w Poznaniu (uchwała nr XXII/275/VI/2011). Dla terenu w/w działki, objętej zamierzeniem inwestycyjnym, plan przewiduje w § 5 ust. 3 pkt 1 ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego na terenie oznaczonym symbolem 2U w postaci lokalizacji usług nieoddziałujących negatywnie na środowisko. Trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że wskazane postanowienia planu uniemożliwiają lokalizację na w/w terenie usług w postaci punktów gromadzenia odpadów (złomu), które na podstawie § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zostały uznane za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wbrew stanowisku skarżącego w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 35 u.p.z.p., w związku z okolicznością wcześniejszego prowadzenia przez inny podmiot działalności polegającej na zbieraniu odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej, w tym zezwolenie na prowadzenie punktu gromadzenia odpadów, jest ściśle związane z indywidualnym i konkretnym przedsiębiorcą, a jego wydanie jest konsekwencją ustalenia, że ten właśnie przedsiębiorca spełnia ustawowe wymogi pozwalające na jego udzielenie. Zezwolenie na zbieranie odpadów ma charakter publicznoprawnego podmiotowego (osobistego) uprawnienia, a jego przeniesienie na inny podmiot nie zostało dopuszczone przez obowiązujące przepisy. Jest to akt publicznoprawny, którego zakres przedmiotowy obejmuje udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami materialnego prawa administracyjnego, jak i publicznego prawa gospodarczego, mającymi na celu ochronę interesu publicznego. Dlatego też przesłanka ochrony interesu publicznego, a więc także ochrony środowiska, jest podstawą zasady nieprzenoszalności (sukcesji) uprawnień wynikających z zezwolenia (por. wyr. NSA z 5.4.2011 r., sygn. akt II OSK 654/10). Wobec powyższego skarżący zobowiązany był uzyskać nowe zezwolenie na gromadzenie odpadów, odrębne od przyznanego [...] sp. z o.o., zaś przesłanki jego udzielenia musiały zostać odniesione do sytuacji prawnej skarżącego jako indywidualnego przedsiębiorcy.

Art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach uzależnia wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów od zgodności zamierzenia z przepisami prawa miejscowego.Na podstawie art. 41 ustawy o odpadach, ocena ustawowej przesłanki, od spełnienia której uzależnione jest wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, musi być dokonywana na dzień podejmowania przez organ rozstrzygnięcia. Przepis ten nierozerwalnie wiąże się z art. 35 u.p.z.p. Ustawa o odpadach uprawnia do wydania zezwolenia na okres nie dłuższy niż 10 lat (art. 44 ustawy). Po upływie 10 letniego okresu, na który zezwolenie zostało wydane, podmiot może uzyskać nowe zezwolenie, a wydanie nowego zezwolenia powinno mieć oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Zezwolenie na prowadzenie działalności w postaci punktu gromadzenia odpadów jest wydawane w oparciu o ustawę o odpadach, ale w zgodzie z prawem miejscowym, dlatego też należy odróżnić cel przedmiotu regulacji zawarty w art. 35 u.p.z.p. od celu przedmiotu regulacji art. 46 ustawy o odpadach. Cele te są odmienne. Interpretacja art. 35 u.p.z.p. przedstawiona przez skarżącego prowadziłaby do sytuacji, w której pomimo wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nadal dopuszczalne byłoby realizowanie nowych przedsięwzięć z powołaniem się na dotychczasowy sposób wykorzystania terenu. Tymczasem art. 35 u.p.z.p., wobec zmiany funkcji terenu, umożliwia kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma wówczas ograniczony w czasie charakter. Trwa ono aż do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia (por. wyr. NSA z 9/5/2017 r., sygn. akt II OSK 2112/15, wyr. NSA z 26.3.2013 r., II OSK 2281/11). Z tych względów Sąd Wojewódzki słusznie stwierdził, że dostrzeżona przez organ pierwszej instancji niezgodność przedsięwzięcia objętego wnioskiem skarżącego z przepisami prawa miejscowego stanowiła podstawową przesłankę do odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach.

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w zw. z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały nr XXII/275/2011. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku nie przedstawiono argumentacji, która prowadziłaby do wniosku, że działalnością potencjalnie mogącą oddziaływać na środowisko jest zbieranie innych odpadów niż złom. Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na związanie wnioskiem dotyczącym wydania zezwolenia na zbieranie złomu stalowego, żeliwnego, metali nieżelaznych oraz surowców wtórnych (makulatura, tworzywa sztuczne), organ oceniał zgodność przedsięwzięcia z przepisami prawa, w zakresie określonym przez skarżącego, jako całościową inwestycję. Zasadnie Sąd zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że skoro planowane przedsięwzięcie polegające na zbieraniu odpadów, w tym złomu, zostało wymienione w treści § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, to należało przyjąć, iż dopuszczenie możliwości prowadzenia działalności w określonym przez wnioskodawcę zakresie naruszyłoby postanowienia obowiązującego planu miejscowego.

W tym zakresie nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10 § 1, 61 § 1, 104 § 2 K.p.a. w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Co do zasady, rację ma skarżący, że z uwagi na obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności, dopuszczalna jest modyfikacja wniosku złożonego przez stronę do organu administracji publicznej. W przypadku, gdy postępowanie jest wnioskowe, a taki charakter ma postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na gromadzenie odpadów, to strona decyduje o zakresie żądania skierowanego do organu. Sprecyzowanie treści żądania należy więc do obowiązków strony postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem, gdy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego zawiera jednoznacznie sformułowane żądanie, organ nie ma powodu do domagania się jego dalszego uszczegółowienia, ani też nie może samodzielnie wniosku modyfikować. W niniejszej sprawie zakres wniosku o wydanie zezwolenia obejmował zarówno gromadzenie złomu, jak i innych odpadów, w tym makulatury i tworzyw sztucznych. Rodzaj odpadów objętych wnioskiem skarżący potwierdził w piśmie z 27 sierpnia 2014 r. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu skarżący nie dokonał skutecznej modyfikacji wniosku, lecz w złożonym odwołaniu zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Z przyczyn wyżej omówionych decyzja wydana przez Prezydenta Miasta Poznania musiała się odnosić do całego żądania objętego wnioskiem. Nie było natomiast przeszkód, aby strona po uzyskaniu informacji o przeszkodach do pozytywnego załatwienia wniosku, wystąpiła z nowym wnioskiem ograniczającym zakres planowanej działalności.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew argumentacji skarżącego, kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji nie wymagała odniesienia się przez Sąd Wojewódzki do zarzutu dotyczącego wykonania robót budowlanych związanych z miejscem gospodarowania odpadami. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika wyraźnie, że zasygnalizowany fakt zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni terenu oraz niespełnienia wymagań przewidzianych dla miejsca magazynowania odpadów - nie miał istotnego znaczenia, gdyż podstawą negatywnego rozstrzygnięcia była niezgodność wnioskowanej działalności z ustaleniami planu miejscowego. W takim stanie sprawy pominięcie tego zagadnienia przez organ odwoławczy, a następnie Sąd I instancji nie stanowiło uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Zarzuty zawarte w skardze zostały bowiem rozpatrzone w sposób przystający do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy. W świetle art. 134 § p.p.s.a. Sąd I instancji nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.