Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1084/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 (4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 3 par 1 , art. 145 par 1, art. 134 par 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61 ust. 1 , 3, art 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Burmistrz G. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. złożonego przez W. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: Inwestor lub Spółka) ustalił na rzecz Spółki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 3,0 MW włącznie wraz z infrastrukturą techniczną w tym 3 kontenerowe, parterowe, stacje transformatorowe SN/0,4 kV na terenie działki [...] w obrębie geodezyjnym B.

Pismem z [...] listopada 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i A. K. sprzeciwiając się przebiegowi linii zabudowy inwestycji w odległości mniejszej niż 50 m od ich działki.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej powoływane jako: Kolegium lub organ odwoławczy) orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że w postępowaniu nie sporządzono analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej: u.p.z.p.) przepisu art. 61 ust. 1 i 2 ustawy nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Tak więc organ I instancji uznał, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii nie jest konieczne spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa.

Po przywołaniu przepisów mających zastosowanie w sprawie Kolegium wskazało, że planowana przez Spółkę inwestycja tj. farma fotowoltaiczna o mocy 3,0 MW (3000 kW) wraz z infrastrukturą techniczną, w tym trzema kontenerowymi stacjami transformatorowymi SN/0,4 kV, jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 610 z późn. zm. – dalej: u.o.z.e.). W przepisie tym wskazano, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Ponadto, w art. 2 pkt 22 u.o.z.e. wskazano, że odnawialne źródło energii, to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Jak wyjaśniło Kolegium dokonując wykładni i zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.o.z.e., należy mieć na uwadze nie tylko treść art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p., lecz również wszystkie pozostałe przepisy ustawy, przy uwzględnieniu uzasadnienia dla zmiany samego przepisu art. 61 ust. 3 ustawy, w którym wyłączenia rozszerzono o instalacje odnawialnego źródła energii.

Organ odwoławczy, po przywołaniu wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2020 r. sygn. akt. II OSK 3705/19, doszedł do konkluzji, iż ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Przyjęto więc, iż z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Opierając się dodatkowo na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt. II OSK 794/16 Kolegium wyjaśniło, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową.

Powyższe doprowadziło organ odwoławczy do wniosku, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. , miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych wart. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy.

Stwierdziwszy zatem, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy realizacji inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej o mocy przekraczającej 100 kW na terenie obecnych użytków rolnych oraz w sąsiedztwie gruntów rolnych oraz zabudowy siedliskowej i mieszkaniowej a realizacja tej inwestycji prowadziłaby do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową uznawszy taką zamianę za niedopuszczalną Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji ustającej warunki zabudowy i wydało w to miejsce decyzję odmowną.

Pismem z [...] września 2021 r. pełnomocnik Spółki wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie:

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: u.o.z.e.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnieją przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji i odmowy ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wymóg zachowania zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu terenu do drogi publicznej na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że wyłączenie z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW, bowiem w odniesieniu do instalacji przekraczających tę moc konieczne jest ich rozmieszczenie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz określenie granic terenów pod budowę tych urządzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a więc w odniesieniu do takich instalacji, w braku studium oraz planu miejscowego można co prawda wydać decyzję o warunkach zabudowy, ale nie można pominąć wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy taka wykładnia jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez organ, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają. Mianowicie zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do "linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego, czy instalacje OZE stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto nie wynika z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ani z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem przepisy te nie stanowią o obowiązku lokalizowania instalacji OZE na podstawie studium oraz planu miejscowego (a tym samym o niedopuszczalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy), lecz jedynie o obowiązku uwzględniania tego typu urządzeń w studiach i mpzp uchwalanych po wejściu w życie tych przepisów (25 września 2010 r.), a ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym jego ustalenia nie mogą być w żadnej mierze przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznać należy, że polskim przepisom z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego całkowicie obca jest jakakolwiek relacja prawna między decyzją o warunkach zabudowy a studium, tym bardziej nie można wywodzić z obowiązku uwzględnienia określonych kwestii w studium obowiązku zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako swoistego surogatu studium i nieistniejącego planu miejscowego w sytuacji, w której przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie wyłącza zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa względem wszelkich instalacji OZE, bez względu na ich moc i to nie dlatego, że określone instalacje nie zaburzają na danym terenie ładu przestrzennego, ale dlatego, że regulacje w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa (ale i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej), a zwłaszcza przepisy Rozporządzenia w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zupełnie nie przystają do takich obiektów jak linie kolejowe, obiekty liniowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz instalacje OZE, zatem ustawodawca przewidział w tym zakresie wyłączenie zastosowania przepisów, których się nijak nie da zastosować;

- art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, jakoby należało odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt, że zmiana przeznaczenia terenu z rolnego na przemysłowy (w zakresie zabudowy farmą fotowoltaiczną) jest niedopuszczalna na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i może mieć miejsce wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest oczywistą nieprawdą, bowiem z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że stanowi ona surogat miejscowego planu w zakresie zmiany zagospodarowania terenu, bowiem zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, a ponadto z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jasno wynika, że decyzja o warunkach zabudowy może prowadzić i zazwyczaj prowadzi, z uwagi na zagospodarowanie polegające na zabudowie terenu, do zmiany przeznaczenia terenu na cele nierolne i nieleśne (w tym przemysłowe), a zmiana ta w wyniku decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalna tylko wtedy, gdy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (w drodze decyzji ministra, a sama zmiana przeznaczenia może wówczas nastąpić tylko na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), co w niniejszej sprawie nie zachodzi, wobec czego nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy,

- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie w całości decyzji organu I instancji i odmowę ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na bezpodstawne uznanie, że zastosowanie znajdują wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a więc zasada dobrego sąsiedztwa i wymóg dostępu terenu do drogi publicznej, podczas gdy wymogi te nie mają zastosowania do wszelkich instalacji OZE na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wobec czego organ winien wydać decyzję w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie decyzji Kolegium w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki wskazał w szczególności, że zasada dobrego sąsiedztwa nie może się odnosić w przypadku instalacji OZE do innej zabudowy przemysłowej. Nawet na podstawie istniejącego w okolicy zakładu przemysłowego nie da się zastosować analizowanych przepisów do instalacji OZE, bowiem zasada dobrego sąsiedztwa nie odnosi się tylko do samej funkcji zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze, ale także jej parametrów. Parametry elektrowni fotowoltaicznej mogą być porównywane tylko z parametrami innej elektrowni fotowoltaicznej, a Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje do weryfikacji parametrów charakterystycznych dla zabudowy takiej jak elektrownie fotowoltaiczne (podobnie niewykonalne jest wyznaczanie parametrów nowej zabudowy dla elektrowni wiatrowych, przy czym na mocy art. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - dalej: u.i.e.w. wprowadzono wymóg lokalizowania elektrowni wiatrowej na podstawie miejscowego planu zagospodarowania terenu, jednakże nie dotyczy to mikroinstalacji, zgodnie z definicją elektrowni wiatrowej w art. 2 u.i.e.w.). Pełnomocnika Skarżącej podkreślił też, że dostępność mocy przyłączeniowych na danym obszarze zazwyczaj decyduje o tym, że powstanie jednej dużej elektrowni fotowoltaicznej wyczerpuje te moce w całości, zatem występowanie dwu lub więcej elektrowni fotowoltaicznych na obszarze analizowanym w praktyce w ogóle nie występuje z przyczyn obiektywnych. Na koniec wreszcie wskazano, że instalacje OZE mają na celu produkcję energii nie tylko na potrzeby terenów przemysłowych, ale wszelkich terenów, także rolniczych, jak i zabudowy mieszkaniowej czy usługowej. Teza zatem jakoby instalacje OZE jako zabudowę przemysłową, należało lokalizować wyłącznie w obszarach przemysłowych, jest z gruntu chybiona i sprzeczna z powszechnie stosowaną na terenie całej Unii Europejskiej praktyką lokalizowania źródeł OZE na terenach rolniczych, na gruntach rolnych gorszej klasy lub nieużytkach.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powyższego przepisu wynika wprost, że potwierdzenie spełniania przez wnioskodawcę wymogów określonych w cytowanym przepisie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Z uwagi na fakt, iż przedmiotem postępowania było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej farmy fotowoltaicznej o mocy do 3,0 MW zastosowanie w sprawie miał również art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się między innymi instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Organ odwoławczy rozstrzygając w sprawie przyjął, że planowana przez Spółkę inwestycja, farma fotowoltaiczna o mocy 3,0 MW (3000 kW), jest wprawdzie inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, lecz dokonując wykładni i zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stwierdził, iż należy mieć na uwadze nie tylko art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz również wszystkie pozostałe przepisy ustawy o odnawialnych źródłach energii. Ocena powyższych przepisów doprowadziła Kolegium do stanowiska, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

Istotą sporu pomiędzy organem administracji oraz Skarżącą jest to, czy przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji ciąży na organach obowiązek przeprowadzenia oceny, czy inwestycja spełnia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.), czy jest konieczne przeprowadzenie analizy oddziaływania inwestycji na ład przestrzenny a także czy inwestygacja tego rodzaju powinna być przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W ocenie Sądu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje ustawie wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Oprócz bowiem relacji tego przepisu do przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi - nie mniej istotnymi niż przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. - przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast, zgodnie z drugim z przywołanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Ponadto, w u.p.z.p. ustawodawca zamieścił art. 10 ust. 2a pkt 1) zgodnie z którym, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Nie ulega przy tym wątpliwości, iż planowana inwestycja jako ograniczona wartością nocy 3 MW, przekracza trzykrotnie wartość graniczną określoną w powyższym przepisie.

Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

W przepisie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. ustawodawca przewidział, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW – po dniu 30 października 2020 r. na mocy zmiany dokonanej przez art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. (Dz.U.2021.1873) zmieniającej nin. ustawę z dniem 30 października 2021 r.), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast w art. 15 ust. 3a u.p.z.p. ustalono, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne ( odpowiednio: 100 kW lub 500 kW) na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116–117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10). Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW) wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.

Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16 podkreślił m.in., że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. W wyroku tym także podkreślono, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową.

W powyższym wyroku wskazano także, że w przepisie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie: § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.) przewidziano, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawcy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2727/17).

Ponadto, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 wskazano, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Wobec tego, skład orzekający w sprawie przyjął, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a) – podobnie WSA w Kielcach w wyroku z 10 listopada 2021 r. sygn. akt. II SA/Ke 464/21.

Podkreślenia wymaga, że przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, że swej istoty i celu, nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna więc umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego.

Skład orzekający przyjął zatem, iż oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych - należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW). W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji, gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych.

Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji, uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116–117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10).

Wobec powyższego Sad uznał wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w przytoczonym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Narzędziem, które w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ służy stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana również analizą urbanistyczną) – tak WSA w Szczecinie w wyroku z 9 grudnia 2021 r. sygn. akt. II SA/Sz 989/21.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne mocy, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego (lub studium). Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16). Istotne jest przy tym rozróżnienie koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz wytwarzania energii elektrycznej w mikro instalacji i w małej instalacji (por. m.in. art. 2 pkt 13, pkt 18, pkt 19, art. 3, art. 7 ustawy o odnawialnych źródłach energii).

Wobec powyższego Sąd uznał, iż zarzuty skargi są nieuzasadnione a organ odwoławczy wobec dopatrzył się podstaw do negatywnego rozpatrzenia wniosku o wydanie warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.

Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane powyżej są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.