Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 172/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Gostyń na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. Nr KN-I.4102.37.2017.19 w przedmiocie zmiany nazw ulic; uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r., nr KN-I.4102.37.2017.19, na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 i z 2017 r. poz. 1389, dalej: u.z.p.k.), nadał ulicy 27 Stycznia położonej w miejscowości Gostyń nazwę Andrzeja Bobkowskiego (§ 1). Zarządzenie to weszło w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 2).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z tym, iż u.z.p.k. weszła w życie w dniu 2 września 2016 r., właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego utraciły z dniem 2 września 2017 r. kompetencje do dokonywania zmian nazw w oparciu o przepisy art. 6 ust. 1 u.z.p.k. W niniejszej sprawie nazwa ulicy 27 Stycznia nie została przez gminę zmieniona w ustawowym terminie. Obowiązek nadania nazwy spoczywał w takim przypadku na wojewodzie.

Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, iż pismem z dnia 18 września 2017 r. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej z wnioskiem o wydanie stosownej opinii. Pismem z dnia 3 listopada 2017 r. Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa poinformował, że w ocenie IPN nazwa ulicy "27 Stycznia" w Gostyniu jako odnosząca się do konkretnych wydarzeń z roku 1945 jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Dalej organ nadzoru wskazał, że z dołączonej do ww. pisma noty historycznej wynika, że: "(...) dnia 27 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Gostyń – obecnie w woj. wielkopolskim. Zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie to celebrowane było – niezgodnie z faktami historycznymi – jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. Tymczasem wbrew nadziejom Polaków, oczekujących odbudowy wolnego kraju po likwidacji okupacji niemieckiej, Armia Czerwona w latach 1944-1945 r. stała się narzędziem ponownej aneksji niemal połowy terytorium RP do ZSRS, zniewolenia całej reszty kraju oraz budowy w nim systemu komunistycznego w pełni zależnego od władz w Moskwie. Zajęcie ziem polskich przez Armię Czerwoną zapoczątkowało zarazem nowy okres martyrologii narodu polskiego." W opinii IPN: "(...) stacjonowanie Armii Czerwonej w Polsce po roku 1944 uniemożliwiło odbudowę niepodległej Rzeczypospolitej Polskiej i było podstawowym czynnikiem, który zapewnił funkcjonowanie państwa komunistycznego na ziemiach polskich objętych dominacją ZSRS. Waga tych faktów sprawia, że przedmiotowa nazwa, honorująca moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości, spełnia rolę daty symbolizującej komunizm."

Organ nadzoru wskazał, że biorąc pod uwagę propozycje przedstawione przez Zespół do spraw wykonania ustawy o zakazie propagowania komunizmu, postanowił nadać przedmiotowej ulicy nazwę Andrzeja Bobkowskiego. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że sylwetka Andrzeja Bobkowskiego – polskiego pisarza, eseisty, przedsiębiorcy i popularyzatora modelarstwa lotniczego zasługuje na wyeksponowanie poprzez nadanie ulicy wspomnianej nazwy.

Powyższe zarządzenie zastępcze zostało w dniu 13 grudnia 2017 r. doręczone organom Gminy Gostyń, zaś w dniu 14 grudnia 2017 r. opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego pod pozycją 8533.

Reprezentowana przez Burmistrza, Gmina Gostyń złożyła w dniu 12 stycznia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. Skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k. poprzez przyjęcie, że nazwa ulicy "27 Stycznia", położonej w Gostyniu honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej do miasta i spełnia rolę daty symbolizującej komunizm.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przypadku Gostynia dzień 27 stycznia 1945 r. wiązał się z wyzwoleniem spod ciężkiej okupacji niemieckiej, jej zakończenie spowodowała wkraczająca Armia Czerwona, jednakże w żadnym wypadku nie wiązało się to dla mieszkańców Gostynia z propagowaniem komunizmu, czy innego ustroju totalitarnego. Wskazano, że dla potwierdzenia tego konieczne staje się zapoznanie z faktami historycznymi. Wyjaśniono, że okupacja niemiecka Gostynia i okolicznych terenów rozpoczęła się 6 września 1939 r. i wiązała się z licznymi ofiarami wśród gostynian. Dnia 21 października 1939 r. miała miejsce na rynku w Gostyniu publiczna egzekucja mieszkających tu 30 zasłużonych polskich działaczy społecznych i politycznych. Następnie 8 grudnia 1939 r. dokonano mordu 6 osób w pobliskiej żwirowni Klony, a 14 stycznia 1940 r. zabójstwa na miejscowym rynku Stanisława Dawidziaka. Upamiętniają to stosowne tablice informacyjne na budynkach. Z kolei w 1941 r. Niemcy rozbili miejscową organizację podziemną "Czarny Legion", a 12 jego członków zgilotynowano w Dreźnie w dniach 23 i 24 czerwca 1942 r.; natomiast pozostałych członków Czarnego Legionu zesłano do obozów koncentracyjnych. Miejscowa Szkoła Podstawowa od 1972 r. nosi imię tej organizacji. Dalej podano, że okupacja niemiecka na ziemi gostyńskiej wiązała się również z licznymi wysiedleniami mieszkańców Gostynia do Generalnego Gubernatorstwa i na roboty do III Rzeszy. Dotknęły one co najmniej 2 tys. osób, spośród 8 tys. osób, które zamieszkiwały miasto w 1939 r. Dokładna liczba zabitych, zamęczonych, zmarłych i zaginionych w okresie okupacji niemieckiej, do dziś nie została oszacowana. Wymienione okoliczności znajdują potwierdzenie w licznych opracowaniach historycznych (np. Dzieje ziemi gostyńskiej, Poznań 1979, Cz. Łuczak, Dzień po dniu w okupowanej Wielkopolsce i Ziemi Łódzkiej (Kraj Warty), Poznań 1993). W drugiej połowie stycznia 1945r. rozpoczęła się masowa ucieczka Niemców z Gostynia. Miasto opuściły władze miejskie i powiatowe; opustoszały urzędy, instytucje i domy, w których przez ostatnie kilka lat mieszkali Niemcy, kierując życiem miejskim Gostynia. Między nacierającą Armią Czerwoną a znajdującymi się w mieście wojskami niemieckimi w sile jednego batalionu piechoty, wzmocnionego 10 czołgami i działami samobieżnymi oraz baterią moździerzy, wywiązała się zacięta walka. Walki o miasto były krwawe, straty po obu stronach to co najmniej kilkudziesięciu zabitych i drugie tyle rannych. Ostatecznie Niemcy porzucili stanowiska i rozpoczęli ucieczkę w kierunku zachodnim. Wojska niemieckie opuściły Gostyń 27 stycznia 1945 roku. W ten sposób dla mieszkańców skończyła się ciężka okupacja. Jak przedstawiono w źródłach historycznych, w mieście zapanowała radość i zadowolenie z wyrzucenia Niemców a na domach wreszcie pojawiły się biało-czerwone flagi (G. Skorupski, Spotkania z przeszłością. Gostyń i okolice. Gostyń 2009).

Burmistrz Gostynia wskazał, że to właśnie ze względu na szczególne doświadczenia mieszkańców Gostynia przez trwającą od 1939 r. okupację niemiecką, dzień jej zakończenia stał się dla nich ważny. Nie miało dla nich znaczenia, że dokonała tego Armia Czerwona, istotne było że z dniem 27 stycznia 1945 r. zakończył się niemiecki terror i ucisk, że można było już czytać polskie książki, czy otworzyć polskie szkoły i urzędy. To z tym wiązano datę 27 stycznia 1945r., a nie z wkroczeniem Armii Czerwonej i jakąś nową okupacją ich miasta przez ZSRS, czy propagowaniem systemu politycznego z tego kraju. Za chybione w związku z tym, zdaniem skarżącej Gminy, należy uznać przyjęte przez Wojewodę Wielkopolskiego w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego stanowisko, że przedmiotowa nazwa honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej do Gostynia i że spełnia rolę daty symbolizującej komunizm. Należy mieć, także na uwadze, że w tamtych realiach nie zdawano sobie jeszcze sprawy o sowieckim zagrożeniu (nowej formie okupacji). Nie zakładano nawet, że Armia Czerwona pozostanie w ich mieście czy w kraju dłużej, niż kilka miesięcy.

Ponadto zdaniem strony skarżącej istotne jest, że w styczniu 1945 r. to nie komuniści przejęli władzę w Gostyniu (w przedwojennym Gostyniu wpływy nawet niepodległościowej lewicy były nikłe - np. PPS w wyborach parlamentarnych w 1928 r. uzyskała w mieście zaledwie 3 głosy. Źródło: Orędownik nr 18 z 07.03.1928). Władzę w Gostyniu w styczniu 1945 r. przejęli ludzie związani z przedwojennymi partiami: Stronnictwem Narodowym, Stronnictwem Ludowym i sanacją. W dniu 30 stycznia 1945 r. powołano Tymczasową Radę Powiatową w Gostyniu w składzie: Wacław Zygmański, Franciszek Dworczak, Stanisław Hibner, Józef Sobierajski i Walerian Woźny. Pierwszym starostą po wojnie został były księgowy wydziału powiatowego - Wacław Beczkiewicz, a jego zastępcą T. Pękalski. Powołano także Milicję Obywatelską. Jej pierwszym komendantem został Jan Barton (G. Skorupski, Spotkania z przeszłością. Gostyń i okolice, s.247; M. Kulczak, Z dziejów ziemi gostyńskiej 1945-56, Gostyń, 2013). Warto pamiętać, że w skład władz samorządowych czy nawet MO wchodzili wówczas ludzie, również o prawicowych poglądach, dla których służba w MO wiązała się nie z poparciem "władzy ludowej", ale po tu by bronić Polaków przed sowietami – na co wskazują liczne opracowania pracowników IPN dot. tego terenu (np. W. Handke, R Kościański, "Zwyczajny" Urząd PUBP w Kościanie 1945-1954, Kościan-Leszno 2006). Dopiero w 1947 r. członkowie PPR zdobyli większość w gostyńskiej Radzie Miejskiej. To od tego momentu poglądy socjalistyczne niepodzielnie zapanowały w Gostyniu na wiele następnych lat.

Zdaniem Gminy dla oceny niniejszej sprawy nie może być także obojętna powojenna sytuacja polityczna w kraju. Trzeba odróżnić pierwsze miesiące 1945 r. od późniejszych działań władzy "ludowej". Nie można mówić o "władzy ludowej" w odniesieniu do lat 1945-47, kiedy to w skład Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej wchodził były premier rządu na emigracji Stanisław Mikołajczyk i nie zaczął się jeszcze proces sowietyzacji kraju, walki z Kościołem itd. Ludzie wierzyli, że wybory, które miały być demokratyczne wg ustaleń aliantów, na pewno usuną komunistów z Polski (np. K. Kersten, Narodziny systemu władzy. Polska, Poznań 1990).

Skarżąca podniosła też, że oceniając niniejszą sprawę warto posłużyć się typowo metodologicznym punktem widzenia. Z tej perspektywy stwierdzić należy, że to nie z wkroczeniem wojsk radzieckich do Gostynia 27 stycznia 1945 r. rozpoczęła się okupacja sowiecka. Okupacja ziem polskich zaczęła się, bądź to z przekroczeniem przez Armię Czerwoną granicy II Rzeczpospolitej, bądź to z przekroczeniem obszarów uznanych za Polskę po II wojnie światowej i utworzeniem w Moskwie 21 lipca 1944 roku (a nie 22 lipca w Lublinie) komunistycznego rządu PKWN poddanego ZSRR Przyjęta w Gostyniu data 27 stycznia nie ma w związku z tym nic wspólnego z rozpoczęciem okupacji sowieckiej.

Mając na uwadze powyższe skarżąca podkreśliła, że dla mieszkańców Gostynia nazwa ulicy 27 stycznia od samego początku wiąże się z zakończeniem okupacji niemieckiej, a nie z propagowaniem komunizmu. W tym dniu zakończyły się terror i cierpienia mieszkańców ze strony Niemców. Do tego nie było wówczas, ani później wydarzeń świadczących o hołubieniu tego dnia jako upamiętniającego jakiś ustrój totalitarny. Ponadto władzę w mieście po okupancie niemieckim przejęły osoby związane z przedwojennymi środowiskami nie mającymi nic wspólnego z komunizmem.

Dlatego zdaniem skarżącej chybione jest stanowisko Wojewody, że przyjęta w Gostyniu nazwa ulicy 27 stycznia spełnia rolę daty symbolizującej komunizm. Propagowania komunizmu nie można łączyć z samym faktem wkroczenia Armii Czerwonej do miasta, do tego jeszcze w sytuacji, gdy jego mieszkańcy nie mieli na to żadnego wpływu. Takich spraw nie można rozpatrywać w oderwaniu od konkretnego przypadku i okoliczności z nim związanych. W innym wypadku należałoby uznać, że kwestionuje się prawa Polaków do świętowania daty wypędzenia Niemców. Ponadto Armia Czerwona wyzwoliła, także obóz Auschwitz-Birkenau, a przecież absurdalne byłoby uznanie, że z tym faktem, również łączy się jakiekolwiek propagowanie komunizmu.

Na koniec skarżąca zwróciła uwagę, że po wydaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego, z dniem 7 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa o zmianie u.z.p.k. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2495). Zgodnie z jej art. 1 pkt. 3, po art. 6 u.z.p.k. dodano ust. 6c, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art, 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Przepis art. 4 ww. ustawy zmieniającej stanowi, iż przepisy w nowym brzmieniu mają zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Tym samym, skoro zaskarżona decyzja zakończyła postępowanie administracyjne w sprawie związanej z jej wydaniem, uznać należy, że w/w zmiany nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Sądowi administracyjnemu podlegają sprawy mające charakter ostatecznego zakończenia. Ponadto przywołano pogląd o niezgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją i Europejską Karty Samorządu Lokalnego prof. K. M. Ziemskiego, który stwierdził, że przyjęte rozwiązania normatywne pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP gwarantującym jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądowej ochrony ich samodzielności oraz z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, zgodnie z którym społeczności lokalne mają prawo do kwestionowania na drodze sądowej aktów nadzoru w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej (prof. K. M. Ziemski, Gazeta Prawna nr 7 z 10.01.2018 r. Samorząd i Administracja).

W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi. Podał, że nie zgadza się z zarzutem naruszenia art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Wskazał, iż czyniąc zadość wymaganiom z art. 6 ust. 3 u.z.p.k. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o wydanie stosownej opinii. Pismem z 3 listopada 2017 r. Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa poinformował, że w ocenie IPN nazwa ulicy 27 stycznia w miejscowości Gostyń wypełnia normę art. 1 u.z.p.k. powołując argumentację na poparcie swego stanowiska. Zdaniem Wojewody przedłożona opinia dawała mu wystarczającą podstawę faktyczną i prawną do przyjęcia, że nazwa ulicy "27 stycznia" położonej w Gostyniu wypełnia normę art. 1 u.z.p.k. oraz do wydania zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Nadto wyjaśnił, że nie znajduje potwierdzenia w skardze to, że odmienne uzasadnienie dotyczące nazwy ulicy "27 stycznia" wskazujące na zamiar upamiętnienia "wyzwolenia spod ciężkiej okupacji niemieckiej" stanowiło podstawę do nadania ulicy nazwy, która została zmieniona w drodze zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru podał, że przywołana opinia jest dla organu nadzoru wiążąca. Podzielił stanowisko wyrażone w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r. (sygn. akt IV SA/G1 781/17). w którym stwierdzono, że "opinia IPN nie ma charakteru zwykłego zajęcia stanowiska w sprawie, lecz jest to akt potwierdzający niezgodność wprowadzonej uchwałą nazwy z art. 1 u.z.p.k. Potwierdzenie to pochodzi od instytucji, która na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j. Dz. U. z 2016 r.. poz. 1575) jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od 8 listopada 1917 r. do 31 lipca 1990 r. (por. np. art. 53 pkt 7 ustawy o IPN). W tych ramach prowadzi badania naukowe nad porozbiorową i najnowszą historią Polski oraz gromadzi i opracowuje dokumenty pochodzące z tego okresu. Z tego powodu potwierdzenie wyrażone w opinii IPN, mającej umocowanie w art. 2 ust. 1 ustawy, ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i jest wiążące dla organu nadzoru, w tym sensie, że brak takiego potwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 1 u.z.p.k., wyklucza stwierdzenie nieważności uchwały, czy innego aktu, wydanego na podstawie omawianej ustawy. Natomiast opinia potwierdzająca niezgodność danej nazwy z art. 1 u.z.p.k. jest w istocie zbieżna ze stanowiskiem organu nadzoru, który - jak już podniesiono – występuje o zaopiniowanie tylko wówczas, gdy sam dopatruje się przesłanek określonych w art. 1 u.z.p.k. Tym niemniej, także w tym przypadku opinia jest wiążąca i nie może być przez organ nadzoru podważona, co zresztą byłoby z podanych powyżej przyczyn nieracjonalne. Dlatego też bezzasadne są szerokie wywody zawarte w skardze prezentujące faktycznie odmienną od opinii IPN ocenę przesłanek z art. 1 u.z.p.k. w odniesieniu do nazwy (...)". Wojewoda wyjaśnił, że przywołanym wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały nadającej nazwę rondu jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 u.z.p.k., niemniej jednak rozważania Sądu na temat charakteru opinii IPN pozostają aktualne w niniejszej sprawie.

Nadto Wojewoda wskazał, że w celu wykonania u.z.p.k. zarządzeniem nr 349/17 z dnia 21 lipca 2017 r. powołał zespół. Zadaniem tego zespołu jest pozyskanie listy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, weryfikacja prawidłowości ich nazw oraz współpraca z IPN-em w zakresie konsultacji nazw uznany cli przez zespół jako propagujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, jak również opracowanie listy propozycji nowych nazw zgodnych z art. 1 u.z.p.k. (§ 2 ust. 6 załącznika do zarządzenia). Wojewoda Wielkopolski podjął więc niezbędne działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim jednak dopełnił ustawowego obowiązku w zakresie uzyskania opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy "27 stycznia" położonej w m. Gostyń obowiązującej w dniu wejścia w życie u.z.p.k. z art. 1 tejże ustawy. Przedmiotowa opinia jako wiarygodny i mocny dowód stanowiła podstawę dokonanych przez Wojewodę Wielkopolskiego ustaleń faktycznych. Dowód ten, jak również wynikające z niego ustalenia, zostały przywołane w uzasadnieniu do zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2018 r. Sąd odmówił dopuszczenia Wiesławy Mastalerz do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania.

Pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. skarżąca Gmina odnosząc się do odpowiedzi na skargę po pierwsze zakwestionowała wiążący charakter przedmiotowej opinii IPN dla Wojewody. Wskazała, że popiera w tej kwestii stanowisko przedstawione w niedawnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, m.in. WSA w Poznaniu (wyrok z 22 marca 2018r., sygn. akt IV SA/Po 158/18.

Gmina przytoczyła fragment powołanego wyroku, w którym wskazano, że "Obowiązki IPN jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialnoprawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę". Dalej podano, że w wyroku z 29 marca 2018r. sygn. akt III SA/Gd 126/18 WSA w Gdańsku podkreślił, że "Nie jest rzeczą sądu administracyjnego polemika z ustaleniami co do faktów historycznych zawartymi w opinii IPN. Opinia ta z całą pewnością nie może być jednak uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana postać łub grupa osób stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Jest to bowiem kategoria ocenna, podlegająca interpretacji i weryfikacji w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej". Również WSA w Poznaniu w wyroku z 26 kwietnia 2018r. sygn. akt II SA/Po 113/18 stwierdził, że "opinia IPN nie może być bowiem, jak to uczynił wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii jaką jest zmiana ulicy na podstawie ustawy uprawniony był organ nadzoru a nie IPN. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. W tym zakresie sąd podziela wskazane w piśmie pełnomocnika sądów administracyjnych poglądu prawne (wyrok WSA w Poznaniu z 22.03.2018r., sygn. IV SA/Po 158/18, wyrok WSA w Gdańsku z 29.03.2018r., III SA/Gd 126/18 i in.) ". W ostatnio powołanym wyroku WSA w Poznaniu zauważył, że NSA wyrokiem z 17 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 658/18 uchylił wspomniany wyrok WSA w Gliwicach z 16 października 2017r. sygn. akt IV SA/G1 781/17, na który powołał się Wojewoda Wielkopolski. W ten sposób został wyeliminowany z obrotu prawnego akt, w którym uznano wiążący charakter opinii IPN.

Odnosząc się do kwestii formalnej i merytorycznej opinii IPN skarżąca stanęła na stanowisku, że jej wydanie nie zwalniało Wojewody od zbadania, czy spełniała ona wszystkie wymogi do uznania jej za opinię, a przede wszystkim nie zwalniało go od jej merytorycznej analizy, a także od poczynienia ewentualnie własnych ustaleń związanych z uznaniem, że nazwa ulicy 27 stycznia w Gostyniu i to jeszcze jako niepełna data, gloryfikuje właśnie Armię Czerwoną, czy symbolizuje komunizm oraz jakie ma ona znaczenie dla lokalnej społeczności, tj. czy wiąże się z komunizmem, czy jednak z innym wydarzeniem (wyzwoleniem spod okupacji niemieckiej). Wskazano, że w opinii tej IPN praktycznie nie odniósł się do konkretnych okoliczności i przyczyn nadania nazwy ulicy 27 stycznia w Gostyniu. Tymczasem WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Po 113/18 stwierdził, że z urzędu ma wiedzę, że opinie dotyczące nazw ulic związanych z datami styczniowymi czy lutowymi w województwie wielkopolskim brzmiały praktycznie identycznie. Zmieniano w nich tylko zapis dotyczący daty wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. W ocenie skarżącej przytoczony tekst z opinii IPN oraz informacja WSA w Poznaniu, świadczą o tym, że IPN w swych opiniach w danych sprawach posługiwał się niejako standardowymi formułkami (uzupełniając je o stosowne daty), bez szczegółowego zbadania danego konkretnego przypadku i okoliczności z nim związanych. To właśnie w ocenie skarżącej dyskwalifikowało ją jako wyłączną podstawę do wydania przez Wojewodę stosownego zarządzenia zastępczego. Z tego względu zdaniem skarżącej organ nadzoru powinien dążyć właśnie do poczynienia własnych ustaleń dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jednak nie nastąpiło, mimo powołania zespołu w celu wykonania u.z.p.k. Podkreślono, że w skardze przedstawiono szczegółowy rys historyczny o okupacji niemieckiej w Gostyniu w czasie II wojny światowej, o losach mieszkańców miasta w tym okresie (ich bohaterskiej i patriotycznej postawie oraz terrorze ze strony okupanta), a także o ich sytuacji zaraz po zakończeniu okupacji, która nastąpiła w dniu 27 stycznia 1945r. opuszczeniem Gostynia przez wojska niemieckie. Już chociażby tylko te okoliczności w wystarczający sposób świadczyły, że dla mieszkańców Gostynia dzień 27 stycznia 1945 r. od samego początku łączył się z zakończeniem okupacji niemieckiej, a nie hołubieniem Armii Czerwonej, czy komunizmu.

Dalej Gmina odwołała się do uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 113/18, w którym stwierdzono, że " ... ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, posiadać oparcie w przepisach rangi ustawowej i nie naruszać norm konstytucyjnych. Przepisy u.z.p.k. winny być wykładane ściśle. Należy wykazać, że symboliczny cha raki er danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym Musi się jednoznacznie kojarzyć społeczeństwu z tym systemem. Wyłącznie wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei czy systemu. Aby elany przedmiot, osobę, lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, ze jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu" (również WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 29 marca 2018r., sygn. akt III SA/Gd 126/18).

Reasumując Gmina uznała, że Wojewoda nie wykazał, że nazwa ulicy 27 stycznia w Gostyniu to nazwa propagująca komunizm i że znajduje ona odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. Z ostrożności skarżąca podniosła kwestię wprowadzenia z dniem 7 stycznia 2018 r. zmiany u.z.p.k. Skarżąca wskazała, że ani na organie nadzoru, ani na gminie nie ciążył obowiązek uprzedniego wzajemnego informowania o sprawie (gminy przez organ nadzoru o kwestionowaniu nazwy ulicy w myśl u.z.p.k., a organu nadzoru przez gminę o braku podstaw do zmiany ulicy wynikających z uznania, że dana nazwa nie narusza u.z.p.k.). W związku z tym uznać należy, że przed wydaniem zarządzenia zastępczego, gmina do której wyłącznej kompetencji należy nadawanie i zmiana ulic na swym terenie, nie ma możliwości wykazania, że nie zmieniając danej nazwy nie naruszyła przepisów u.z.p.k., gdyż według niej ta nazwa nie symbolizuje komunizmu, czy jakiegokolwiek innego systemu totalitarnego. Możliwość wykazania swego stanowiska, gmina nabywa dopiero na etapie zaskarżenia zastępczego do sądu administracyjnego, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Dlatego zdaniem Gminy nie można zgodzić się z poglądem o pozbawieniu gminy możliwości wniesienia skargi po otrzymaniu zarządzenia zastępczego i pouczeniu w nim ojej prawie do jej wniesienia oraz w trakcie rozpoczętego już biegu do jej wniesienia (gmina Gostyń otrzymała przedmiotowe zarządzenie zastępcze dnia.

Na rozprawie sądowej w dniu 4 lipca 2018 r. pełnomocnik Gminy wskazał, że nazwy ulic łączące się z upamiętnieniem wkroczenia Armii Czerwonej oraz propagowaniem komunizmu, jak ul. Wolności czy Marchlewskiego zostały zmienione już wcześniej, natomiast nazwa ul. 27 Stycznia jest dla mieszkańców Gostynia dniem zakończenia bardzo tragicznej dla mieszkańców okupacji niemieckiej. Ulica ta mieści się na peryferiach Gostynia i nigdy nie odbywały się tam uroczystości propagujące komunizm. Pełnomocnik Wojewody wskazał, że zdaniem Wojewody opinia IPN-u wydana w niniejszej sprawie była wiążąca, ale też nie budziła żadnych zastrzeżeń, co do jej zasadności. Podkreślił, że Wojewoda powołał specjalny zespół, który miał za zadanie ocenić obecność nazw m.in. ulic propagujących komunizm i dopiero po zakończeniu prac przez przez ten zespół zwrócił się do IPN o wydanie opinii w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Pomimo więc braku zarzutu Sąd zauważa, że do mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jednolity Dz.U.z 2018 r., poz. 1103, zwanej dalej u.z,p.k.), został wprowadzony (wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018 r., na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 14 grudnia 2017 r., Dz.U. z 2017 r., poz. 2495) przepis art. 6c stanowiący: "Skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Z kolei z art. 4 ustawy nowelizującej z 14 grudnia 2017 r. wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. W postanowieniach z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 525/18 i z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 579/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że za "sprawę zakończoną", w rozumieniu tegoż art. 4, należy uznać sprawę, w której zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, które jest wynikiem postępowania przed organem nadzoru. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego kończy bowiem, zdaniem NSA, postępowanie przed organem nadzoru, zaś wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera kolejny etap postępowania, tj. postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy p.p.s.a. Skoro zatem w niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane w dniu 13 grudnia 2017 r., a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, to w sprawie nie miałby, zgodnie z ww. postanowieniami NSA, zastosowania dodatkowy warunek dopuszczalności skargi gminy określony w art. 6c u.z.p.k.

Jednakże zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, możliwość zaskarżenia przez Gminę spornego zarządzenia zastępczego wynika przede wszystkim z zapisów art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. - dalej u.s.g.) w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Konstytucja RP w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Regulacje te powtarzają w odniesieniu do samorządu gminnego, będącego jedną z form samorządu terytorialnego, przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Samodzielność gminy wynikająca z powyższych przepisów uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy zarówno prawnopublicznejm jak i prawnoprywatnej sfery jego działalności. Jest też wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w ustawowej formie przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w formie referendum lokalnego. Samodzielność ta poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa. Korelatem nadzoru nad samodzielnością samorządu gminnego jest gwarancja jej ochrony sądowej zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nie przewiduje wyjątków od kreowanej w nim zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie odsyła także do ustaw szczególnych, które mogłyby ograniczać tę zasadę. Zatem należy w pełni podzielić pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 3 września 1998r., sygn. akt III RN 49/98, publ. System Informacji Prawej LEX nr 35586, zgodnie z którym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową, a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. Samodzielność oznacza również, że ustawodawca kreując zadania publiczne dla samorządu musi zabezpieczyć określony zakres swobody w doborze sposobu wykonywania danego zadania. Nie ma samodzielności samorządu, jeżeli ustawodawca tak zdefiniuje sposób wykonywania zadania, że organom samorządu pozostawia się jedynie ich zastosowanie bez możliwości jakiejkolwiek modyfikacji lub dostosowania do lokalnych warunków i potrzeb.

Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana jej ochrona, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza do możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się samodzielnością samorządu i jej ochroną wskazując, że Konstytucja RP poddaje pod ochronę samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, w dwóch aspektach: a) w aspekcie pozytywnym obejmującym możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych oraz w b) aspekcie negatywnym oznaczającym wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej i w tym zakresie wszelkie formy ingerencji w sferę działania jednostki samorządu terytorialnego podlegają zaskarżeniu do właściwego sądu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, opub. w OTK-A 2009/9/139).

Tym samym oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6 c u.z.p.k. należy wyraźnie stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżania tego aktu nadzoru nad samorządem jest wprost sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Skoro Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, to naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori taka wykładnia art. 6 c u.z.p.k., która polegałaby na ograniczaniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP. Sąd dokonując wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej stwierdza jedynie, że w tej sprawie literalna wykładnia art. 6c u.z.p.k., wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Przepis art. 6 ust. 1 u.s.g. ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów zadań własnych gminy służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Niezależnie więc od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., brzmienie przepisów art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g. potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

Pojęcia zawarte w przepisach ustaw muszą być interpretowanie precyzyjnie szczególnie wówczas, gdy ma miejsce ingerowanie w zadania publiczne powierzone przez ustawodawcę do wykonywania przez samorząd terytorialny jako zadania własne tego samorządu. Takim zadaniem jest nadawanie nazw ulicom. Poprzez uchwalenie ustawy dekomunizacyjnej ustawodawca nie odebrał gminom zadania objętego art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Tym samym pojęcia zawarte w art. 1 u.z.p.k. muszą być interpretowanie zarówno precyzyjnie, jak i ścieśniająco (zawężająco), ponieważ domniemanie na rzecz prawa do wykonywania tego zadania przysługuje samorządowi gminnemu.

Znaczenie art. 6 c u.z.p.k. sprowadza się, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, do pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego gwarantowanej jej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. W szczególności ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i nie dokonania w wyznaczonym ustawą 12 miesięcznym terminie zmiany nazwy ulicy. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art.165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny co stanowi symbol komunizmu.

Ponadto należy wskazać na przepis art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm., powoływanej dalej jako: Karta), w myśl którego społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Ratyfikacja Karty nastąpiła przed wejściem w życie Konstytucji RP, lecz art. 91 Konstytucji RP jest do niej stosowany z mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa, ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą. Karta ta stanowi więc ratyfikowaną umowę międzynarodową i jest ona częścią krajowego systemu źródeł prawa. Powołany przepis Karty także stanowi podstawę do zaskarżenia zarządzenia zastępczego i pochodzi on z aktu prawnego wyższego hierarchicznie od ustawy dekomunizacyjnej.

Uwzględniając powyższe, Sąd badając kwestię dopuszczalności skargi obowiązany był również uwzględnić ww. przepis Karty. Analiza regulacji przyjętej w art. 6c u.z.p.k. w związku z art. 4 ustawy nowelizującej daje podstawę do stwierdzenia, że nie realizuje ona dyspozycji art. 11 Karty, co stanowi podstawę do bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej.

Samodzielność gminy jest gwarantowana konstytucyjnie, nie jest jednak absolutna. Może być ona ograniczona ustawami, lecz ingerencja ustawodawcy w tę samodzielność powinna odpowiadać wymogom proporcjonalności i zmierzać do realizacji konstytucyjnie usprawiedliwionych celów. Ingerencja ta wymaga ponadto dochowania koniecznej precyzji i zupełności sformułowań tak, aby ograniczenia samodzielności gmin nie mogły być interpretowane rozszerzająco (Ł. Złakowski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2011, s. 13). Samodzielność samorządu została poddana nadzorowi organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa i kryterium zgodności z prawem stanowi jedyną podstawę oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego w tej sprawie. Interpretację przepisów ustawy dekomunizacyjnej należy dokonać zgodnie z powołanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 2 i 165 ust. 2 Konstytucji RP. (tak trafnie m. in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 29 marca 2018r., sygn. akt III SA/Gd 125/18, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 maja 2018r., sygn. akt III SA/Kr 130/18, WSA we Wrocławiu w wyroku z 25 kwietnia 2018r., sygn. akt III SA/Wr 98/18, publ. CBOSA,i z dnia 10 maja 2918 r., sygn. akt II SA/Wr 141/18, WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 338/18)

Z powyższych względów uznać należało skargę Gminy Gostyń za dopuszczalną i wniesioną w terminie określonym w art. 98 ust. 1 u.s.g. Dlatego Sąd orzekający był uprawniony do merytorycznej oceny zarzutów skargi.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p.k., nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 u.z.p.k. za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewykonania obowiązku o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W myśl art. 6 ust. 1 u.z.p.k. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa ta weszła w życie 2 września 2016 r. i organ jednostki terytorialnej, tj. Gmina Gostyń, zobowiązany był do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do dnia 2 września 2017 r. Wojewoda w przypadku niewykonania przez gminę obowiązku mógł w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 2). Wydanie zarządzenia wymagało wydania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu (art. 6 ust. 3). Opinia przedstawiona miała być w terminie 1 miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego. (art. 6 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 u.z.p.k.).

W kontrolowanej sprawie opinia IPN została wydana w dniu 3 listopada 2017 r. Oznacza to, że pomimo przekroczenia terminu określonego w art. 6 ust. 2 u.z.p.k. z uwagi na jego wstrzymanie wskutek oczekiwania na opinię IPN zgodnie z art. 2 ust. 3 u.z.p.k., w istocie termin ten został dochowany przez Wojewodę.

Zakaz propagowania komunizmu jest, zdaniem Sądu, celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa.

Przepis art. 256 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny ( tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2204 ze zm.) penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość.

Skoro Konstytucja RP zabrania odwoływania się przez partie polityczne i inne organizacje do totalitarnych metod i praktyk działania komunizmu, zaś przepisy prawa karnego przewidują sankcję karną w związku z propagowaniem ustrojów totalitarnych, a niewątpliwie komunizm do takich ustrojów należy, to uznać należy, że spójne z nimi jest stosowanie instrumentów właściwych dla nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania przez władzę samorządową tego ustroju. Równocześnie jednak przepisy te muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z legitymowanym konstytucyjnie celem, którym jest eliminowanie z przestrzeni publicznej zjawisk, które mogą być określone jako propagowanie komunizmu.

Regulacje ustawy dekomunizacyjnej mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic. Podkreślić należy, że jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań gminy związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium gminy. Nazewnictwo ulic i placów wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice.

Skoro zatem bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy zatem interpretować pojęcie "dat symbolizujących komunizm" mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o takie daty, których użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Aby daną datę uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy taka data jest czytelna i rozpoznawalna można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Dopóki data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty gminnej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 u.z.p.k. w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, które daty należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o daty całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Przeciwna interpretacja naruszałaby konstytucyjną zasadę samodzielności gminy oraz zasadę państwa prawnego, prowadząc do sytuacji, w której organ gminy dowiadywałby się o tym, że data stanowiąca nazwę danej ulicy stanowi, według oceny organu nadzoru, symbol komunizmu dopiero po upływie ustawowego terminu do dokonania zmiany nazwy przewidzianego art. 6 ust. 1 u.z.p.k. Zatem o tym, że uchybił obowiązkowi ustawowemu, co prowadzi do arbitralnego nadania ulicy nowej nazwy przez organ nadzoru, organ gminy dowiedziałby się już po upływie terminu do wykonania obowiązku.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności podnoszonych przez skarżącą argumentów Sąd wskazuje, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o szczególnym charakterze, stosowanym w ramach nadzoru przez wojewodę. Instytucja ta jako akt nadzoru przekraczający klasyczny zasięg ingerencji w działalność komunalną była i jest istotnym tematem rozważań doktryny. Zarządzenie zastępcze - obok rozstrzygnięcia nadzorczego - jest kolejnym środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Instytucja ta została wprowadzona ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości są to środki o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego w komentowanym przepisie jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Jak zauważają przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego, organy nadzoru mają rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialności za rozwiązywanie problemów, do czego prowadzi zastosowanie środka zastępującego akt organu samorządu; w takim przypadku organ nadzoru przejmuje odpowiedzialność za merytoryczną stronę sprawy (P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 245). Istotą zarządzenia zastępczego jest zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo" (vide: Komentarz do art. 3 u.z.p.k. – Marcin Makowski (red.) Marta Makowska).

Zarządzenie zastępcze jest więc środkiem ostatecznym i powinno być stosowane przy poszanowaniu standardów samorządnego i samodzielnego administrowania w gminach. Oczywistym jest, że zarządzenie zastępcze może być zastosowane jako środek zastępujący akt, który zgodnie z prawem powinien zostać wydany po spełnieniu określonych przesłanek, w przypadku dopuszczenia się przez organu gminy bezczynności. Z jednej strony na gminie musi więc ciążyć oczywisty, jasno i precyzyjnie sformułowany obowiązek, dookreślony przykładowo wezwaniem do podjęcia przez organ gminy, wymaganego prawem działania, którego nie wykonuje. Z drugiej strony organ nadzoru może wydawać zarządzenia zastępcze tylko w sprawach o szczególnym znaczeniu. Powyższe wymogi są konieczne bowiem należy pamiętać, że zarządzenie zastępcze jest ingerencją w kompetencje gminy, której samodzielność chroni art. 16, art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawa o samorządzie gminnym, w tym m.in. art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników.

Zarządzenie zastępcze nie jest instytucją ujętą w k.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami nadzorczymi. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 3, a także art. 6 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 4 ustawy nie przewidują w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a., nie odsyła do art. 91 ust. 5 u.s.g. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 2055/10, z dnia 14 czerwca 2010 r.. sygn. akt II OSK 30/10, z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 784/17, CBOSA). Wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie stosuje więc przepisów k.p.a.

Jak już wspomniano, zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.p.k. wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgadza się z powołanym przez Wojewodę poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Gliwicach dnia 16 października2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 781/17 (n.b. uchylonym przez NSA wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018r., sygn akt II OSK 658/18) sprowadzającym się do uznania, że opinia ta nie ma charakteru zwykłego stanowiska w sprawie, lecz wiąże organ nadzoru, do tego stopnia, że zwalnia go od jej analizy, czy dokonania własnych ustaleń. To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów k.p.a i wydanie tego zarządzenia wymaga opinii Instytutu nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii. Już literalna wykładnia art.6 ust. 3 u.z.p.k. prowadzi do wniosku, że sformułowanie, iż "wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej" nie oznacza, że opinia ta bezwzględnie wiąże organ. Przepis ten stanowi jedynie, że organ nadzoru zobligowany jest uzyskać wspomniana opinię. Także wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że opinia IPN nie może być utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii jaką jest zmiana ulicy na podstawie ustawy uprawniony był organ nadzoru, a nie IPN. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych zawarte w wyrokach WSA w Poznaniu: z 22 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 158/18, z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 338/18, z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po 123/18 i z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 113/18, WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018r., sygn. akt III SA/Gd 126/18 i in. Wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia Wojewody od badania, czy spełnia ona wymogi opinii, tj. nie jest jedynie oceną, opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm.

Wojewoda musi też zbadać, czy opinia została wydana przez właściwy organ – w niniejszej sprawie wydał ją dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa – komórki organizacyjnej Instytutu, a zgodnie z § 2 statutu IPN – organami IPN są prezes, kolegium, dyrektor oddziału. Zgodnie z § 8 statutu prezes IPN w regulaminie organizacyjnym IPN określa szczegółową organizację jednostek i komórek organizacyjnych IPN oraz zakres ich działań. W niniejszej sprawie organ nadzoru bez jakichkolwiek zastrzeżeń przyjął opinię IPN z dnia 3 listopada 2017 r. Nie ustalił, czy w ogóle, choćby formalnie, spełnia ona warunki opinii Instytutu. Nie ustalił, czy została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika IPN. Nie odniósł się również do jej merytorycznej zawartości w odniesieniu do przedmiotowej ulicy. Sądowi z urzędu wiadomo, a czego w ogóle nie wziął pod uwagę Wojewoda, że opinie dotyczące nazw ulic związanych z datami styczniowymi czy lutowymi w województwie wielkopolskim brzmiały praktycznie identycznie. Zmieniano tylko zapis dotyczący daty wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy wskazano, że niepełna data ulicy celebrowała wkroczenie tych jednostek do danej miejscowości jako "dzień wyzwolenia". W żaden sposób nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście w danej miejscowości nadanie nazwy ulicy wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnianiem jej wkroczenia do tej miejscowości, a tym samym czy symbolizowała lub propagowała komunizm. Przedłożona opinia zawierała informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. Mimo, skorzystania przez IPN z dłuższego niż miesiąc terminu do wydania opinii (art. 2 ust. 3 u.z.p.k.), jej treść nie wskazuje na szczególnie skomplikowany charakter sprawy. W żaden sposób nie wyjaśnia, czy data 27 Stycznia w Gostynie rzeczywiście związana była z uczczeniem Armii Czerwonej, czy też jak twierdzi skarżąca Gmina, wiązała się z zakończeniem II wojny światowej dla mieszkańców Gostynia.

W niniejszej sprawie Wojewoda nie poczynił żadnych ustaleń związanych z badaniem czy opinia IPN spełnia wszystkie wymagane wymogi. Nie dokonał żadnych ustaleń związanych z uznaniem, że nazwa "27 Stycznia" w Gostyniu jest niepełną datą symbolizującą komunizm, czy stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem, czy faktycznie i w jaki sposób data 27 stycznia była celebrowana w Gostyniu, na przykład przez dokonanie odpowiedniej kwerendy w archiwach prasy lokalnej, względnie w oparciu o inne materiały znajdujące się w zasobach IPN lub innych instytucji.

Według Słownika Języka Polskiego PWN propagować oznacza rozpowszechniać jakieś idee, myśli, przekonania, natomiast symbol to, między innymi, pojęcie, przedmiot, znak itp., mające jedno znaczenie dosłowne i większą liczbę znaczeń ukrytych. W kontekście art. 1 ust. 1 u.z.p.k., nazwa ulicy, niezgodna ze standardami ustanowionymi przez ustawodawcę powinna jednoznacznie kojarzyć się z systemem komunistycznym, a ponadto nadanie takiej nazwy ulicy powinno mieć na celu gloryfikowanie ustroju komunistycznego, rozpowszechnianie i utrwalanie pamięci o nim wśród lokalnej społeczności. Zdaniem Sądu, tego rodzaju interpretacja, wynikająca również z analizy przywołanego wyżej art. 1 ust. 2 u.z.p.k., wyklucza przyjęcie, iż upamiętniają komunizm takie nazwy, które po pierwsze mogą być kojarzone z kilkoma wydarzeniami o różnym charakterze, a po wtóre mają co prawda związek z wydarzeniem, które można wiązać z komunizmem jako takim, ale jednocześnie upamiętniają inne wydarzenia, które takiego związku nie mają. W takiej bowiem sytuacji istotne jest to, jaki jest społeczny odbiór nazwy, innymi słowy jak jest ona kojarzona przez lokalną społeczność. Dopiero wówczas, gdyby społeczny odbiór nazwy jednoznacznie wskazywał, że jest ona symbolem komunizmu, gloryfikacją tego ustroju i wydarzeń z tym związanych, można byłoby mówić o tym, że naruszony został art. 1 ust. 1 u.z.p.k.

W ocenie Sądu, w sprawach tego rodzaju należy wykazywać się szczególną wrażliwością na głos lokalnej społeczności, która deklarując przywiązanie do nazwy ulicy, wykazuje jednocześnie jakie względy i historyczne uwarunkowania przemawiają za jej pozostawieniem. Nie jest rzeczą Sądu w niniejszej sprawie dokonywać oceny, która z nazw ulicy - czy dotychczasowa, czy nadana zarządzeniem zastępczym jest bardziej właściwa i godna upamiętnienia, bowiem nie to jest przedmiotem badania Sądu. Rzeczą Sądu było ustalenie, czy nie doszło do naruszenia prawa, a wnikliwe rozpatrzenie argumentacji obu stron sporu doprowadziło do uznania, że wydając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Wielkopolski naruszył art. 1 ust.1 u.z.p.k., dokonując niewłaściwej jego interpretacji i uznając, że w sytuacji, gdy nazwa ulicy, stanowiąca dzień i miesiąc, który może być kojarzony z różnymi wydarzeniami w historii miasta Gostyń, symbolizuje komunizm. Tym bardziej, że nie ustalono jakie było uzasadnienie pierwotnej uchwały nadającej nazwę ulicy 27 Stycznia.

Należy zauważyć, że z wyjaśnień złożonych na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. przez zastępcę Burmistrza Gostynia wynika, że nazwy ulic łączące się z upamiętnieniem Armii Czerwonej, zostały już wiele lat temu zmienione. Nazwa ulicy 27 Stycznia w Gostynie nie musi zatem kojarzyć się mieszkańcom gminy jednoznacznie z komunizmem. Dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 113/18, publ. CBOSA, z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 123/18)

Nie jest rzeczą sądu administracyjnego polemika z ustaleniami co do faktów historycznych zawartymi w opinii IPN. Opinia ta z całą pewnością nie może być jednak uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana data, postać lub grupa osób stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Jest to bowiem kategoria ocenna, podlegająca interpretacji i weryfikacji w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej. Ponadto zawsze należy ją oceniać w realiach konkretnego stanu faktycznego.

Przepisy ustawy nie przewidują co prawda prowadzenia, poza wspomnianą opinią IPN, postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności nazwy ze standardami, o których mowa w art. 1, jednak w ocenie sądu nie oznacza to, że dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia czynienie przez organ własnych ustaleń w tym zakresie jest wykluczone. Dodać przy tym należy, że opinia IPN, o której mowa, powinna w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku ulicy, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Opinia IPN jest dowodem w sprawie i jako taka podlegać powinna ocenie organu zwłaszcza, że przepisy ustawy nie nadają jej wiążącego charakteru.

W badanej sprawie spór dotyczy nazwy ulicy 27 Stycznia. Jak wskazano w opinii IPN, był to dzień wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do Gostynia. Podstawowa treść zaskarżonego zarządzenia zastępczego obejmuje powielenie opinii Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 3 listopada 2017r. W ocenie Wojewody opinia ta została przygotowana przez profesjonalny podmiot, jest prawidłowa, logiczna i przekonywująca.

Sąd nie podziela tego stanowiska. Opinia ta została sporządzona w sposób w istocie nie pozwalający na jej kontrolę. Rację ma Wojewoda stwierdzając, że IPN jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę instytucję jako opiniującą wątpliwości organu nadzoru co do określonych nazw ulic w rozumieniu ustawy dekomunizacyjnej. Każda opinia sporządzana na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa, musi jednak spełniać pewne podstawowe wymogi. Opinia musi mieć swoje uzasadnienie, które ma zawierać przesłanki, jakimi kierowała się osoba sporządzającą daną opinię i które to przesłanki doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Opinia powinna zawierać wskazanie na źródła, z których korzystano przy jej opracowywaniu. Powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a więc w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób powinna zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu zawartego w opinii. Musi być sporządzona w sposób logiczny i z tej logiki powinno wynikać jej przekonywający charakter. Innymi słowy analizując daną opinię nawet osoba nie posiadająca wiedzy specjalistycznej winna nabrać przekonania, że każde jednoznaczne stwierdzenie lub pogląd zawarty w opinii wynika z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła i osoba sporządzająca opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny lub konkluzji.

Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę.

Przechodząc do oceny zarządzenia zastępczego opartego o opinię IPN z 3 listopada 2017 r. należy stwierdzić, że ani stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, ani opinia IPN nie zostały w tej sprawie sporządzone poprawnie metodologicznie i zaistniałe błędy w ogóle uniemożliwiają kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Dokonując oceny stanowiska Wojewody w konfrontacji z tezami przytoczonymi w skardze, nie sposób nie dostrzec, że opinia IPN jest lakoniczna i nie uwzględnia złożonego charakteru historii Wielkopolski w okresie II Wojny Światowej. W szczególności zaś faktu, iż wkroczenie Armii Czerwonej tożsame było z zakończeniem okupacji hitlerowskiej. W ocenie Sądu, przytoczone wyżej okoliczności świadczyć mogą przede wszystkim o tym, że kwestionowana nazwa ulicy może budzić niejednoznaczne i niekoniecznie negatywne, z punktu widzenia ustawy o zakazie propagowania komunizmu, skojarzenia. Rzeczą Wojewody było zatem ustalenie, czy rzeczywiście nazwa, o której mowa spełnia znamiona propagowania bądź symbolizowania komunizmu, w szczególności poprzez poddanie ocenie opinii IPN w kontekście historycznych uwarunkowań dotyczących miasta. Obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona stanowi podstawowy warunek prawidłowego prowadzenia każdego postępowania opartego o przepisy prawa publicznego. W tej zaś sprawie, opierając się na wadliwie sporządzonej opinii IPN z 3 listopada 2017 r., przedwcześnie Wojewoda stwierdził, że nazwa "27 Stycznia" spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Powyższe wskazuje, że w sprawie nie zaistniały podstawy - lub co najmniej przedwcześnie przyjęto ich istnienie - do zastosowania przez Wojewodę regulacji art. 6 ust. 2 u.z.p.k. i wydania zarządzenia zastępczego

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Mając powyższe na uwadze, wobec ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.