Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 744/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 28,  art. 20, art. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus ( spr ) NSA Paweł Miładowski Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...]grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. określa. że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, 3. zasądza od Rady Gminy K. na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 240 zł ( słownie: dwieście czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. /-/E. Krtęcichwost –Durchowska /-/P. Miładowski /-/E. Makosz - Frymus


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2008 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ś.- rejon ulicy G. Uchwała została przyjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.), a także art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.).

Pismem z dnia 04 sierpnia 2009 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył do Sądu powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako niezgodnej z obowiązującym prawem.

W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Gmina nie przestrzegała procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartej przez ustawodawcę w art. 17 ww. ustawy. Tryb procedury uchwalania planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach i sposobie dokonywanych rozstrzygnięć organu sporządzającego plan miejscowy, jak i uzyskiwanych wymaganych prawem opinii. Niewłaściwe, niepełne, a nawet fikcyjne wykonanie danej czynności proceduralnej jest naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. W przypadku skarżonej uchwały, zdaniem skarżącego organu nadzoru, naruszenie to dotyczy:

sporządzania planu przez Wójta Gminy K. wbrew swojemu rozstrzygnięciu o uwzględnieniu wniosków złożonych do tego planu (art. 17 pkt 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),

wystąpienia o opinię do Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej, której skład nie gwarantował bezstronnej opinii (art. 17 pkt 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),

braku rozstrzygnięcia wszystkich uwag do projektu planu (art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W toku sporządzania planu organ sporządzający jest zobowiązany umożliwić społeczeństwu składanie wniosków do planu. Wynika to jasno z przepisów art. 17 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku opiniowanego planu powyższe czynności miały miejsce, a jedną z osób, która złożyła wnioski był pan H. K. właściciel działki nr [...] położonej w obrębie granic planu. Z załączonej dokumentacji wynika, że Wójt Gminy K. wnioski te uwzględnił, czego dowodem jest jego rozstrzygnięcie zawarte w wykazie wniosków z adnotacją "przyjęto do realizacji".

Przyjęcie wniosków do realizacji oznacza ich akceptację i deklarację ich uwzględnienia (realizacji) w formie ustaleń zawartych w sporządzanym

po rozpatrzeniu wniosków projekcie planu miejscowego. Tymczasem sporządzony

po rozpatrzeniu wniosków projekt planu nie uwzględnia wszystkich ww. wniosków.

Droga oznaczona w planie symbolem KD-D2 została w projekcie planu, a następnie w planie zaprojektowana wyłącznie na terenie wnioskodawcy, a co za tym idzie nie nastąpiło zgodnie z oczekiwaniem wnioskodawcy powiększenie przyszłych działek budowlanych na jego terenie. Poza tym projekt planu przewidywał możliwość stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków, a zatem nie zapewniał podłączenia do kanalizacji wiejskiej wszystkich projektowanych posesji. Nadto nie rozwiązano gospodarki w zakresie wód deszczowych i nie umożliwiono wnioskodawcy kontaktu z projektantem planu, co autor wniosku podnosi w złożonych później uwagach. '

Zdaniem Wojewody nie jest istotne, czy żądania pana K. wyrażone w jego wnioskach były zasadne, czy nie. Ważne jest, że Wójt Gminy K. uwzględnił te wszystkie wnioski, a następnie sporządzając projekt planu wnioski te zignorował. Co jest tożsame z wadliwie wykonaną czynnością proceduralną określoną w przepisach art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. z wadliwym sporządzeniem projektu planu miejscowego. Wada polegająca na braku konsekwencji w przeprowadzaniu procedury, polegającej na sporządzeniu projektu planu wbrew własnym wcześniejszym rozstrzygnięciom, a zarazem w sposób urągający zasadzie budowania zaufania obywateli do organów samorządu terytorialnego, nie może być zakwalifikowana inaczej jak naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Obowiązek wystąpienia o opinię do organu doradczego, jakim jest Gminna Komisja Urbanistyczno - Architektoniczna w K., wprowadzony został przez przepisy art. 8 w związku z art. 17 pkt 6 lit. a ustawy, w celu zapewnienia tworzonym projektom aktów prawa miejscowego dotyczącym planowania przestrzennego kontroli przez niezawisłe, obiektywne, profesjonalne i rzetelne organy kolegialne. Opinia Komisji na temat projektu planu nie może być ani pozorna, ani formalna. Musi natomiast być: obiektywna, wyczerpująca, fachowa i bezstronna. Z działań organu sporządzającego plan musi wynikać świadome działanie zmierzające do uzyskania takiej opinii.

Analiza dokumentów zawartych w sprawie wykazała, że zostały naruszone zasady oraz tryb sporządzania planu. Naruszenie to dotyczy wystąpienia o opinię o projekcie planu do Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej w K. Ów Komisja powołana została w czteroosobowym składzie, przy czym jednym z czterech jej członków została osoba zajmująca w gminie stanowisko inspektora ds. planowania przestrzennego i dróg w Urzędzie Gminy K., które to stanowisko podległe jest służbowo Wójtowi, który o obiektywną niezależną opinię do Komisji się zwrócił. Drugi z członków Komisji będący jej Przewodniczącym jest w tej sprawie współautorem prognozy oddziaływania tego planu na środowisko. Trzeci z członków Komisji w tej sprawie jest autorem planu i z tych przyczyn wyłączony został z jej prac nad opiniowaniem. Bezsporne w sprawie jest, iż opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej w K. wydana z udziałem trzech pozostałych jej członków narusza zasadę obiektywizmu i bezstronności w opiniowaniu dokumentu.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje zasadę tzw. władztwa planistycznego (samodzielności planistycznej) gminy. Nie oznacza to jednak dowolności działania gminy w tym zakresie. Uprawnienie do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużycia uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą, zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Zasady sporządzania planu miejscowego to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane są z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają, zatem w szczególności przepisy art. 15, 17 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do dokumentacji planistycznej kryteria jej poprawności wskazują przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Sąd dopatrzył się w zaskarżonej uchwale naruszenia szeregu przepisów prawa powodujących w myśl art. 28 u.p.z.p. nieważność zaskarżonej uchwały. Uchybienia te są na tyle istotne, że uzasadniają one stwierdzenie nieważności całości uchwały. Miały one, bowiem wpływ na przebieg procedury uchwalania całego planu miejscowego i jego treść. Zarzuty podniesione przez Wojewodę okazały się zasadne. Wojewoda wnikliwie przeanalizował uchwałę i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w skardze oraz na rozprawie, które podziela również Sąd.

Nierozpatrzenie wszystkich wniosków złożonych do projektu planu wyczerpuje znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała podjęta z tego rodzaju naruszeniem trybu sporządzania aktu planistycznego jest uchwałą podjętą przedwcześnie. Sytuacja, w której treść aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest kształtowana z naruszeniem i tak wyjątkowo słabych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów nie może być traktowana jako nieistotne naruszenie trybu postępowania. Naruszenie to w sposób bezpośredni narusza prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) do prawidłowego przebiegu procedury planistycznej zagwarantowane im w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje z urzędu, iż zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 17 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na pominięcie w dalszej procedurze uchwalania przedmiotowej uchwały faktu uwzględnienia wniosków H. K.

W szczególności Sąd zwrócił uwagę na brak wewnętrznej spójności pomiędzy prezentowaną argumentacją Wójta o przyjęciu złożonych wniosków do realizacji a przyjętymi rozwiązaniami. Czym innym jest instytucja składania wniosków w terminie 21 dni od ogłoszenia o przystąpieniu do uchwalania projektu planu, a czym innym możliwość wnoszenia uwag do projektów planistycznych po wyłożeniu ich do publicznego wglądu wynikająca z art. 18 u.p.z.p.

H. K. pismem z dnia 25.06.2007 r. zgłosił następujące wnioski: zaprojektowania ul. G. w sposób zapewniający jednakowe zajęcie pasa ww. drogi jego nieruchomości oraz nieruchomości sąsiada pana G.; powiększenie powierzchni działek wnioskodawcy o połowę szerokości pasa drogowego; nakazania w planie podłączenia wszystkich obiektów do sieci kanalizacyjnej; zakazania w planie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków; określenia powierzchni utwardzonej w sposób wykluczający problemy z zagospodarowaniem wód opadowych (ścieków deszczowych) w kontekście zapewnienia ochrony wód powierzchniowych występujących na terenach przyległych (grunty wnioskodawcy oraz państwa Ł. i pana S.); umożliwienia wnioskodawcy kontaktu z projektantem planu na etapie projektowania.

Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, iż z "wykazu wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ś." z dnia 19.07.2007 r. w rubryce 5 (rozstrzygnięcie Wójta w sprawie wniosku) istnieje zapis "przyjęto do realizacji". Pod wykazem zawierającym wszystkie wnioski p. K. widnieje podpis i pieczęć Wójta Gminy K. (k. 56 akt sądowych).

Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, iż Wójt przyjmując do realizacji prawidłowo wniesione zarzuty, utwierdził Wnioskodawcę w przekonaniu, iż następnie zostaną one uwzględnione w planie zagospodarowania. Za niewystarczające należy uznać twierdzenia Wójta, iż sformułowanie "przyjęto do realizacji" faktycznie oznaczało "przyjęto do rozpatrzenia". Przyjmując taki sposób rozumowania, jaki zaprezentował organ, można obejść każdą procedurę uchwalania planu i doprowadzić do omijania prawa, bądź interpretowania go na własną korzyść. Takie działanie jest absolutnie sprzeczne z zasadami państwa prawnego jak i naganne, gdyż obowiązkiem Organów administracji publicznej jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Na tle licznego orzecznictwa podkreśla się, iż możliwość wniesienia wniosków i uwag służy temu, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, by mógł on jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te winny zostać wzięte pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rada gminy winna rozważyć naruszenie interesu prawnego lub prawa osoby wnoszącej uwagi; czyniąc to winna skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnić okoliczności, które w myśl art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, w zagospodarowaniu przestrzennym się uwzględnia (wyrok WSA Gdańsku z dnia 19.12.2007 r., II SA/Gd 576/07, wyrok WSA w Poznaniu z 06.01.2009 r. II SA/Po 910/08).

Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest, zatem m.in. zagwarantowanie hipotetycznej możliwości wpływu na treść przyszłego planu, a na pewno zagwarantowanie przynajmniej rozważenia argumentów podnoszonych przez podmioty, których ustalenia przyszłego planu mogą bezpośrednio dotyczyć (wyrok WSA w Krakowie z 12.10. 2009 r. II SA/Kr 755/09).

Sąd podzielił także zarzut Wojewody dotyczący powołania organu doradczego, jakim jest Gminna Komisja Urbanistyczno - Architektoniczna. Jak wynika z zarządzenia nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w składzie komisji zasiadły cztery osoby: S. L.- pełniący funkcje Przewodniczącego Komisji, I. W., H. G., E. K. Jak wynika z akt sprawy S. L. był biegłym opracowującym prognozy oddziaływania tego planu na środowisko (k. 32 akt sąd.), natomiast I. W. jest autorka planu(k. 43 akt ). Trzeci z członków Komisji w tej sprawie E. K. był osobą zajmującą w gminie stanowisko inspektora ds. planowania przestrzennego i dróg w Urzędzie Gminy K., które to stanowisko podległe jest służbowo Wójtowi. Wysoce nieetyczne, a zarazem niedopuszczalne jest by organ stanowiący funkcje opiniodawcą składał się z osób mających rzeczywisty i faktyczny interes w jego uchwaleniu. Narusza to zasadę obiektywizmu i bezstronności w opiniowaniu dokumentu. Nie ma znaczenia dla sprawy fakt wyłączenia z opiniowania i głosowania I. W. Nie ma także znaczenia dla Sądu późniejsza zmiana składu Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej, która nastąpiła dnia 03 marca 2009 r. W odpowiedzi na skargę podniesiono, iż komisja opiniuje jedynie projekt planu miejscowego, a nie opiniuje prognozy oddziaływania na środowisko, dlatego niezrozumiałe jest podważanie obiektywizmu Komisji. Nie sposób się zgodzić z taką argumentacją. Komisja, bowiem w dniu 28.08.2008 r. zaopiniowała pozytywnie zarówno plan zagospodarowania jak i prognozę oddziaływania na środowisko, której autorem był jeden z członków Komisji (k. 9 akt sądowych). Ocena zaprezentowana w skardze, co do postępowania rady przedstawiona przez Wojewodę jest zrozumiała, co zdaniem Sądu nie wymaga dalszego komentarza, ponieważ w świetle analizy protokołu z sesji jest to bezsporne. W ocenie Sądu takie postępowanie rady pozostaje w jawnej sprzeczności z prawidłowym trybem sporządzania planu.

Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w ocenie Sądu zaskarżona uchwała wykracza poza granice tzw. władztwa planistycznego przysługującego Radzie Gminy K., oraz narusza konstytucyjnie zagwarantowaną ochronę prawa własności.

Skutkiem wskazanych powyżej istotnych naruszeń trybu sporządzania planu musi być stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Mając natomiast na uwadze, iż powyższe wady odnoszą się do planu jako całości, to konieczne stało się stwierdzenie nieważności całej uchwały.

Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

/-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus

ja