Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1887/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia [...] lutego 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...], wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w R. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...], położonej w D. przy ul. R.-bocznej - utrzymał ww swoje postanowienie w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

W rozpatrywanej sprawie, przed wydaniem przez Burmistrza Miasta D. na wniosek skarżącego A. K. decyzji o warunkach zabudowy dla ww inwestycji na działce nr [...] obr. [...], położonej w D. przy ul. R. - bocznej i przylegającej do dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...], Naczelnik Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta D., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta D., wystąpił do zarządcy ww. drogi o uzgodnienie, w trybie art. 106 Kpa. projektu ww decyzji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ uzgadniający, analizując projekt decyzji o warunkach zabudowy i jej załącznik graficzny stanowiący jego integralną część ustalił, iż nieprzekraczalna linia zabudowy jest zlokalizowana w odległości ok. 15 m (a nie 25 m) od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...] zlokalizowanej w jej pasie drogowym. Zatem, w ocenie organu powyższa odległość od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...] nie spełnia wymogu zawartego w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ramach przebudowy drogi krajowej nr [...] w jej pasie drogowym zostały wybudowane do obsługi przyległych terenów dodatkowe jezdnie (drogi serwisowe), które odpowiadają parametrom technicznym dróg klasy D - § 8a ust. 1 pkt 2 i ust 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124). Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 313/15 wskazał, iż droga serwisowa stanowi kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach drogi głównej, przez co podlega zasadom, które dotyczą drogi głównej. Jezdnia główna służy do obsługi ruchu tranzytowego, natomiast droga serwisowa klasy D pełni wobec jezdni głównej rolę służebną. Umożliwia bowiem zarządcy drogi dojazd do znajdujących się w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu na trasie głównej, bez konieczności jej blokowania. Zatem przyjęcie odległości ok.15 m od inwestycji do zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni stanowiłoby naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Powołując się na przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ wskazał także, iż zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu. Skomunikowanie inwestycji zostało wskazane w pkt III ust. 3 ww projektu decyzji poprzez projektowany zjazd indywidualny z drogi serwisowej (dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...]). Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przedmiotowa działka nie posiada urządzonego zjazdu z drogi krajowej. Działka macierzysta [...] po północno - zachodniej stronie przylega do ul. R. - bocznej, jednak poprzez tę ulicę nie zostało wskazane skomunikowanie przedmiotowej działki w projekcie decyzji. Z kolei, w myśl art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Nieprawidłowy podział działki nie może wymuszać na zarządcy drogi wyrażenia zgody na lokalizację nowego zjazdu, czy przebudowę istniejącego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, gdyż projekt podziału powinien przewidzieć ustanowienie służebności na bazie istniejących zjazdów z dróg publicznych (skomunikowania z drogą publiczną). Nadto, jak podniósł organ, istniejąca dodatkowa jezdnia drogi krajowej nr [...] (droga serwisowa) zlokalizowana w jej pasie drogowym została wybudowana do obsługi istniejącego zagospodarowania działek przyległych do drogi krajowej i brak jest możliwości zwiększenia natężenia ruchu wynikającego z planowanej zmiany zagospodarowania działek do niej przyległych.

Jednocześnie stwierdził, iż dokonywanie przez organ uzgadniający jakichkolwiek ustaleń zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy oraz warunkowych uzgodnień nie jest możliwe, bo zarządca drogi, dokonując oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich ani zmienić, ani sam określać. Wobec powyższego Zastępca Dyrektora Oddziału w R. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...] nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Nie zgadzając się z powołanym rozstrzygnięciem skarżący wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po przeprowadzeniu analizy podniesionych przez skarżącego zarzutów w kontekście okoliczności badanej sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Generalny Dyrektor wyjaśnił, iż droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klas dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w aspekcie odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi - zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej - zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Mając natomiast na uwadze treść § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) Generalny Dyrektor stwierdził, iż dodatkowa jezdnia drogi krajowej nr [...] stanowi kolejną jezdnię w ramach drogi głównej. Nie ma najmniejszej wątpliwości, iż jezdnia dodatkowa stanowi element drogi publicznej i podlega regulacjom cyt. ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego organ uznał, iż przedmiotowa inwestycja narusza art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a (kolumna 4) tabeli ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż obiekty budowlane poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni (w przedmiotowej sprawie jest to jezdnia dodatkowa) co najmniej 25 m.

Jednocześnie organ wskazał, iż w nawet sytuacji braku ww jezdni dodatkowej, organ także nie mógłby uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy ze względu na zapis części III pkt. 1 lit. a), który stanowi o nieprzekraczalnej linii zabudowy - 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Dopuszczenie w ww. projekcie decyzji zmniejszenia odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], byłoby sprzeczne z dyspozycją art. 43 ust. 1 u.d.p.

Kolejną przesłanką odmawiającą uzgodnienia jest art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, którego treść sprowadza się do oceny postulowanego w przesłanym projekcie decyzji sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji. Zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym sprawy nieruchomość na której Inwestor planuje przedmiotową inwestycję nie posiada w dacie orzekania prawnie zagwarantowanego zjazdu z drogi publicznej. Zgodnie bowiem z częścią III, pkt 3 lit. a) projektu decyzji cyt. "dojazd do terenu inwestycji - z drogi serwisowej (jezdnia dodatkowa) w pasie drogi publicznej - ul. L. projektowanym zjazdem (...). A tym samym brak możliwości bezpiecznego i spełniającego wymagania techniczno-użytkowe ujęte w ww. rozporządzeniu, włączenia się do drogi publicznej. Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy nie może być utożsamiany z dostępem faktycznym (samego przylegania do drogi publicznej), gdyż dostęp ten musi być legalny, tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1116/08 i z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09).

W związku z powyższym, a także mając na uwadze orzeczenia sądów administracyjnych w ww decyzji wskazanych, w ocenie organu brak było podstaw do uzgodnienia przedstawionego projektu.

W skardze wniesionej na powyższe postanowienie skarżący A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż wskazana w postanowieniu droga serwisowa jest dodatkową jezdnią w ramach drogi głównej, a w następstwie tego błędne zastosowanie przytoczonego przepisu,

- art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie przez organ sposobu liczenia nieruchomość w sposób, który czyni nieruchomość bezwartościową

- art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość nie posiada dostępu do drogi.

W uzasadnieniu skargi skarżący min. wskazał na błędne zakwalifikowanie drogi serwisowej jako dodatkowej jezdni w ramach drogi głównej, co skutkowało zastosowaniem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Pojęcie drogi serwisowej jest terminem z zakresu planowania przestrzennego, nie mającym ściśle określonej definicji prawnej. Droga serwisowa stanowi jezdnię o innych funkcjach niż droga, której towarzyszy, oddzieloną od niej pasem dzielącym, przejmującą ruch lokalny i umożliwiającą - z założenia - zjazd do przyległych do niej nieruchomości. Decydującym o tym czy dana droga jest wewnętrzną czy publiczną - jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych. O zaliczeniu natomiast danej drogi do kategorii dróg publicznych decydują względy techniczne i prawne. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje zaliczeniem drogi do dróg wewnętrznych. Ostatecznie zdaniem skarżącego, przedmiotowa droga serwisowa stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu ww ustawy o drogach publicznych, zatem nie mają do niej zastosowania przepisy art. 43 ust. 1 cyt. Jednocześnie skarżący podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę domów jednorodzinnych. Zatem, mając na uwadze ww zaskarżone postanowienia, jakakolwiek inwestycja budowlana staje się niemożliwa a tym samym po stronie właścicieli powstaje szkoda, która przy braku zmiany stanowiska GDDiK winna być zrekompensowana. Odnosząc się natomiast do kwestii związanych z brakiem dostępu do drogi publicznej z przedmiotowej nieruchomości skarżący wskazał, iż powstałe w wyniku podziału dwóch nieruchomości cztery działki, nadal mają dostęp do drogi wewnętrznej, który to dostęp uważny jest za dostęp do drogi publicznej. W tym stanie faktycznym dalej możliwym jest aby powstały zjazdy, które de facto będą łączyły przedmiotowe nieruchomości z drogą główną. Również, w ocenie skarżącego, niezasadne jest powoływanie się na zwiększenie natężenia ruchu na drodze, wynikającego z planowanej zmiany zagospodarowania działek, do tej drogi przyległych. Po pierwsze powstała droga serwisowa przejmująca ruch lokalny, po wtóre zaś podzielenie działek w ten sposób, że powstaną dwie nowe nie zwiększy tak znacząco ruchu drogowego żeby miał on jakikolwiek wpływ na jej stan zważywszy na to, że w najbliższym czasie przedmiotowe nieruchomości nie zostaną zagospodarowane. Po trzecie zaś dużo większy wpływ na drogę będzie miało oddziaływanie lokalnych rolników, którzy przedmiotową drogę będą traktowali jako dojazd do okolicznych pól.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przy wydawaniu kwestionowanych postanowień Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie dopuścił się ani naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności stwierdzić należy, że organ ten obu instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie i właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa, w oparciu o które wydał kwestionowane postanowienia.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W przepisie tym ustawodawca odsyła do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy, z którego wynika, że decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. W przypadku drogi krajowej jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Uzgodnień tych, w świetle art. 53 ust. 5 powołanej ustawy, dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia obszarów przyległych do pasa drogowego, dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, którymi w tym przypadku są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z art 4 pkt 1 tej ustawy wynika, że pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Tym samym inwestycja, która ze względu na swe usytuowanie przylega do pasa drogowego, wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w zakresie, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd, którym w świetle art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że inwestycje, które zlokalizowane będą na terenie przylegającym do drogi i które oddziałują na tę drogę, wymagają uzgodnienia z zarządcą drogi. Do zadań zarządcy drogi należy, stosownie do treści art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, planowanie i ochrona dróg polegająca na niedopuszczeniu do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

W toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania uzgodnieniowego rolą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad było zatem jedynie wskazanie, czy jest możliwe skomunikowanie nowego, potencjalnego obiektu z drogą krajową. Włączenie do drogi ruchu drogowego, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zapewnia zjazd indywidualny lub zjazd publiczny.

Zjazd z nieruchomości do drogi publicznej jest niezbędny, gdyż zgodnie ze stanowiskiem organu, droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku, przy której zlokalizowana jest ww działka zakwalifikowana została zarządzeniem Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klas dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Z uwagi na powyższe, projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi zarówno w aspekcie odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi - zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak i dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej - zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. ustawy.

Przepis art. 43 cyt. ustawy normuje minimalne odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach zewnętrznych krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu na którym znajdować się mają dane obiekty budowlane. Zaś zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. ustawy: "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". W sprawie ninijeszej, przedmiotem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest właśnie budowa obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...], położonej w miejscowości D. przy ul. R. - bocznej, przylegającej do pasa drogowego drogi publicznej, tj. dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...]. Planowana inwestycja bezspornie stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.).

Zgodnie z § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124): "obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez: 1) inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym; 2) dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w tym pasie drogowym". Z kolei w myśl przepisu § 55 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia zjazd indywidualny jest to określony przez zarządcę drogi zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Treść powołanego § 55 ust. 4 wskazuje, że przepis ten odnosi się do obiektów, a nie do działek, na których te obiekty są lub mają być zlokalizowane (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 943/10, LEX nr 737876, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tych okolicznościach stanowisko skarżącego, iż na przedmiotowych działkach gruntu nie jest planowana aktualnie żadna zabudowa nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie.

Jednocześnie, wbrew stanowisku skarżącego wskazać należy, iż dodatkowa jezdnia drogi krajowej nr [...] stanowi kolejną jezdnię w ramach drogi głównej. Nie jest zatem drogą samoistną, przez co podlega zasadom, które dotyczą drogi głównej. Jezdnia główna służy do obsługi ruchu tranzytowego, natomiast jezdnia dodatkowa pełni wobec jezdni głównej rolę służebną. Umożliwia bowiem w szczególności zarządcy drogi dojazd do znajdujących się w pasie drogowym obiektów budowlanych I urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem I obsługą ruchu na trasie głównej, a co za tym idzie musi spełniać warunki techniczne dla przyporządkowanej dla niej klasy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 313/15; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1603/14).

W sprawie niniejszej, jezdnia dodatkowa obok jezdni głównej (jako część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów - art. 4 pkt 5 u.d.p.) zlokalizowana jest w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (droga publiczna) i odpowiada parametrom technicznym drogi klasy dojazdowej (D) oraz nie stanowi odrębnej drogi. Jezdnia ta o szerokości 3,0 m i obustronnymi poboczami (2x0,75 m) posiada m.in. konstrukcję nawierzchni dla kategorii obciążenia ruchem KR 2 oraz spadki podłużne i poprzeczne odpowiadające parametrom technicznym drogi klasy dojazdowej (D). Potwierdzenie powyższego znajduje się min. w przekazanym przez Burmistrza Miasta D. projekcie decyzji o warunkach zabudowy. W części III pkt 3 lit. a) oraz pkt 5 lit. a) ww. projektu decyzji organ główny wskazuje, iż odpowiednio: "dojazd do terenu inwestycji - z drogi serwisowe] w pasie drogi publicznej - (...)" oraz "projektowana inwestycja nie może: powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej właścicielom sąsiednich działek", a zatem sam jako zarządca dróg gminnych potwierdza, iż jezdnia dodatkowa (potocznie nazwana drogą serwisową) drogi krajowej nr [...] stanowi drogę publiczną. Nadto zgodnie z zapisem części III pkt. 3 lit. a) ww projektu decyzji: "dojazd do terenu inwestycji - z drogi serwisowej w pasie drogowym - ul. L. projektowanym zjazdem, który winien spełniać wymagania jak dla zjazdów indywidualnych oraz widoczności określone w przepisach Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124)". Przepis art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych definiuje zjazd jako: "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zatem, mając powyższe na uwadze, należy jednoznacznie stwierdzić, iż projektowany zjazd do działki nr [...] prowadziłby z drogi publicznej, określonej wprost w przesłanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy.

Jednakże, trzeba mieć na uwadze, iż zarządca drogi dokonuje oceny wyłącznie postanowień zawartych w otrzymanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich ani zmieniać, ani sam ich na nowo określać. Również nie posiada uprawnień do warunkowego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad mógł więc albo zaakceptować w całości propozycję przedstawioną w projekcie i wyrazić zgodę na proponowany dostęp do drogi publicznej, uzgadniając projekt decyzji albo go nie zaakceptować i odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy musi być bezwarunkowe. Nie można uzgodnić danego projektu i jednocześnie określić innych warunków, czyli w istocie zanegować uzgodnienie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1814/06, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy musi więc przedstawić organowi uzgadniającemu założenia swojego przyszłego rozstrzygnięcia. Uzgodnienie decyzji to uzgodnienie jej przyszłej treści. Jest to więc w istocie projekt przyszłej decyzji. Skoro zaś planowany obiekt ma mieć charakter budynku mieszkalnego, skomunikowanie działki, na której będzie zrealizowany z drogą publiczną powinno mieć – stosownie do § 55 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia – charakter zjazdu indywidualnego, który, w świetle przepisów o drogach publicznych, nie może powstać w sposób dorozumiany, czy poprzez faktyczne działania właściciela nieruchomości. Zjazd z drogi publicznej musi zatem spełniać ściśle określone parametry ustalone w § 79 wymienionego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w świetle którego zjazd publiczny powinien mieć:

a) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze,

b) nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego,

c) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m lub skosem 1:1l, jeżeli jest to zjazd z ulicy,

d) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania,

e) na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%.

Tymczasem z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego, mających odzwierciedlenie w aktach sprawy, wynika jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość w ogóle nie jest skomunikowana (brak zjazd indywidualnego) z drogą publiczną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji, organy administracji winny kierować się przede wszystkim zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764; z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, LEX nr 41384). Zatem wobec powyższego, przedłożony przez Burmistrza Miasta D. do uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej nr [...], projekt decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia warunków ujętych w art. 43 ust. 1 u.d.p i nie może zostać w takim kształcie przez zarządcę ww. drogi publicznej uzgodniony.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad słusznie zwrócił uwagę, iż o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Dlatego też nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która takiego dostępu (poprzez zjazd indywidualny) nie posiada. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko, iż dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tegoż terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1116/08), co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniając przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w art. 61 ust. 1 pkt 2 na warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, używa sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej", z czego wyraźnie wynika, iż dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości.

Wyjaśnić także należy, że w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad, zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać prewencyjne, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Dbałość o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego jest sprawą priorytetową. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, a zatem z urzędu ma wiedzę pozwalającą na podejmowanie decyzji dotyczących lokalizacji zjazdów z dróg krajowych, czy też oceny stanu technicznego zjazdu i bezpieczeństwa na drogach i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 960/10 i z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1100/13 – dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Z tego też względu organ nie naruszył art. 77 § 1 kpa, gdyż fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy z drogi klasy G, są znane zarządcy drogi, jako organowi specjalistycznemu z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, w związku z czym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 77 § 4 kpa, w świetle którego fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu.

Reasumując podnieść zatem należy, iż skarżący, zgodnie ze stanowiskiem rację GDDKiA, winien w pierwszej kolejności wystąpić (przed uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji) z wnioskiem do zarządcy drogi krajowej nr [...] (GDDKiA-Oddział w R.) o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do nieruchomości składającej się m.in. z działki nr [...], który rozpatrywany będzie przez organ w trybie art. 29 cyt. ustawy o drogach publicznych. Dopiero w momencie uzyskania ww. zezwolenia i po wybudowaniu przedmiotowego zjazdu będzie mógł wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ze wskazaną wyżej odległością linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni dodatkowej drogi krajowej nr [...].

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydanego w dniu [...] września 2016 r. postanowienia (znak [...]) w podobnej sprawie na korzyć inwestora, Sąd wskazuje, iż bada wyłącznie sprawę będącą przedmiotem rozpoznania, nie analizuje natomiast innych postępowań prowadzonych nawet w sprawach tożsamych.

Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie postanowień, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organ wydając zaskarżone postanowienia, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Organ orzekający w sprawie będąc związany powołanymi przepisami prawa nie mógł naruszyć istniejących norm prawa i uczynić zadość przekonaniu skarżącego że jego interes, jako strony postępowania, jest słuszny i w konfrontacji z nim obowiązujący porządek prawny musi ustąpić. Tego rodzaju stanowisko będące czysto subiektywnym odczuciem strony nie może zostać uznane za trafne i z całą pewnością nie współbrzmi z obowiązującym porządkiem prawnym, jak i interesem społecznym.

W ocenie Sądu przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z wymogiem przepisu art. 107 § 3 kpa zaskarżone postanowienie zostało wyczerpująco uzasadnione, zawarto w nim podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowego przedsięwzięcia i wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z prawidłowym przytoczeniem przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.

Konsekwencją powyższych ocen jest nieuwzględnienie zarzutów skargi.

Z powyższych względów, Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.