Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 968/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 5b, art. 5c, art. 35 ust. 3 pkt  2, art. 36 ust. 2, art. 40 ust. 1 i 2, art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 6, § 115, § 118, § 134 pkt 1, § 137, § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Teza: W zakresie udzielonego radzie gminy w przepisie art. 5c ust. 5 u.s.g. upoważnienia do określenia w statucie gminnej rady seniorów „trybu wyboru jej członków i zasad działania” mieści się także możliwość unormowania w statucie zasad (przesłanek i trybu) ustania członkostwa w radzie seniorów, w związku z odwołaniem członka rady albo wygaśnięciem jego mandatu.

TEZY

W zakresie udzielonego radzie gminy w przepisie art. 5c ust. 5 u.s.g. upoważnienia do określenia w statucie gminnej rady seniorów „trybu wyboru jej członków i zasad działania” mieści się także możliwość unormowania w statucie zasad (przesłanek i trybu) ustania członkostwa w radzie seniorów, w związku z odwołaniem członka rady albo wygaśnięciem jego mandatu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 7 września 2017 r. nr XXXV/422/2017 w przedmiocie powołania Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin oraz nadania jej statutu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 1 ust. 2, 3 i 5; § 5 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 9 ust. 1 załącznika do tej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Miasta i Gminy Margonin na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 września 2021 r. sygn. akt III OSK 413/21 (dalej jako "Wyrok NSA") Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 353/18 (dalej jako "Wyrok WSA") – mocą którego Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność załącznika do uchwały Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 7 września 2017 r. nr XXXV/422/2017 w przedmiocie powołania Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin oraz nadania jej Statutu – i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Przytaczając stan faktyczny i prawny sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności na następujące okoliczności.

Rada Miasta i Gminy Margonin podjęła 7 września 2017 r. uchwałę nr XXXV/422/2017 w przedmiocie powołania Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin oraz nadania jej Statutu (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 6016; dalej "Uchwała"), który to statut stanowił załącznik do ww. uchwały (zwany dalej "Statutem").

Skargę na Uchwałę wniósł Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda"), zarzucając jej naruszenie:

1) art. 5c ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej "u.s.g.") przez wprowadzenie do Statutu postanowień (§ 1 ust. 2-3, ust. 5 i § 9 ust. 1) wykraczających poza delegację ustawową;

2) art. 5c ust. 4 u.s.g. przez uregulowanie kwestii dotyczących składu Rady Seniorów (§ 5 ust. 2 Statutu) niezgodnie z wymogami ustawowymi i tym samym niewypełnienie delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Margonin (dalej też jako "Rada Miasta") wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej jako "Sąd pierwszej instancji" lub "WSA") wskazał w uzasadnieniu, iż:

- ustalenie w § 1 ust. 2 i 3 Statutu celu, obszarów działania i zadań Rady Seniorów nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 5c ust. 5 u.s.g. Regulacje w zakresie celu powołania, obszarów działania Rady Seniorów oraz jej zadań nie mieszczą się bowiem w pojęciu "trybu powoływania członków Rady oraz zasad jej działania", odnoszącym się wyłącznie do kwestii organizacyjnych związanym z powołaniem członków Rady i umożliwieniem tej Radzie sprawnego funkcjonowania;

- sprzeczny z prawem jest § 1 ust. 4 Statutu. Powtarza on i modyfikuje art. 5c ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. Nieuprawnione jest regulowanie w przepisach prawa miejscowego materii normowanej w akcie wyższego rzędu. Powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa, co potwierdza analiza § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: ZTP);

- wadliwy jest także § 5 ust. 2 pkt 2 i 3 Statutu, przewidujący uprawnienie Burmistrza oraz Rady Miasta do zgłaszania własnych przedstawicieli do Rady Seniorów. Art. 5c ust. 4 u.s.g. ustanawia zamknięty katalog osób uprawnionych do zasiadania w Radzie Seniorów, stąd nieuprawniona jest regulacja umożliwiająca wybór do tej rady osób innych niż przedstawiciele osób starszych oraz przedstawiciele podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku;

- naruszeniem prawa jest niezdefiniowanie w Uchwale pojęcia "senior". Jak bowiem wyjaśniono w wyroku NSA z 27 października 2017 r. sygn. akt II OSK 349/16, umocowanie do określenia pojęcia seniora jest ściśle związane z uprawnieniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do powołania rady seniorów oraz określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania. Ponieważ uchwała w przedmiocie powołania Rady Seniorów jest aktem normatywnym, to określenie wieku uprawniającego do uczestnictwa jest niezwykle istotne, skoro członkami Rady Seniorów mają być przedstawiciele osób starszych. W konsekwencji rada gminy obowiązana była do przyjęcia w zaskarżonej uchwale definicji "seniora";

- bezzasadny jest zarzut, że statut Rady Seniorów wyklucza oraz dyskryminuje inne podmioty, o których mowa w art. 5c ust. 5 u.s.g. Skoro Statut w § 5 ust. 2 pkt 1 wskazuje, że przedstawicieli do rady seniorów mogą zgłaszać organizacje i podmioty zrzeszające seniorów działające na terenie Miasta i Gminy Margonin oraz organizacje działające na rzecz poprawy jakości życia osób starszych, to Statut nie ogranicza możliwości kandydowania do Rady Seniorów wyłącznie do członków organizacji wskazanych w powyższym przepisie. Niemniej jednak, w ocenie Sądu pierwszej instancji, użycie przez Radę Miasta sformułowania "takie jak" może być mylące dla odbiorców Uchwały i sugerować, że tylko wymienione organizacje mogę zgłaszać kandydatów do rady. Wobec tego wystarczające byłoby wskazanie, że kandydatów do Rady Seniorów mogą zgłaszać organizacje i podmioty zrzeszające seniorów, działające na terenie Miasta i Gminy Margonin oraz organizacje działające na rzecz poprawy jakości życia osób starszych z terenu Gminy Margonin;

- za bezzasadny należy uznać zarzut braku uregulowania sytuacji zgłoszenia większej liczby kandydatów niż 15, gdyż sytuacja taka została określona w § 8 Statutu;

- bezzasadny jest zarzut dotyczący uregulowania przesłanek wygaśnięcia mandatu członka Rady Seniorów. Zdaniem WSA pojęcie "tryb wyboru" należy rozumieć szeroko, zaś zagadnienie wygaśnięcia mandatu członka Rady jest ściśle związane z trybem wyboru, powodując powstanie wakatu w Radzie.

Skargę kasacyjną od opisanego Wyroku WSA złożyła Rada Miasta i Gminy Margonin, która zaskarżyła go w całości i – zarzuciwszy mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 91 oraz art. 5c ust. 5 u.s.g. przez ich błędną wykładnię, a mianowicie uznanie, że w § 1 ust. 2 i 3 Statutu ustalającym cel, obszar działania i zadania Rady Seniorów przekroczono delegację ustawową;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 91 oraz art. 5c ust. 3 u.s.g. przez ich błędną wykładnię, a mianowicie uznanie, że § 1 ust. 4 Statutu jest sprzeczny z prawem z uwagi na powtórzenie i modyfikację art. 5c ust 3 u.s.g.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 91 oraz art. 5c ust. 4 u.s.g. przez ich błędną wykładnię, a mianowicie uznanie, że niezgodne z prawem jest uregulowanie przepisu § 5 ust. 2 pkt 2 i 3 Statutu przewidujące, że swoich przedstawicieli do Rady Seniorów mogą zgłaszać Burmistrz i Rada Miasta, a więc przedstawiciele podmiotów nie przewidzianych w art. 5 ust. 4 u.s.g.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 91 oraz art. 5c u.s.g. przez ich błędną wykładnię, tj. uznanie, że Uchwała powinna zawierać definicję pojęcia senior

– wniosła o uchylenie zaskarżonego Wyroku WSA, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uchylając zaskarżony Wyrok WSA – przywołanym na wstępie Wyrokiem NSA –Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu stwierdził, że:

- trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że powtórzenie w § 1 ust. 4 Statutu treści art. 5c ust. 3 u.s.g. nie stanowiło naruszenia prawa przemawiającego za stwierdzeniem nieważności Statutu. Stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji co prawda opiera się na prawidłowym założeniu, zgodnie z którym uchwała organu gminy nie powinna powtarzać ani modyfikować przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą – co wynika z § 118 w zw. z § 143 ZTP – jednak WSA błędnie uznał, iż § 1 ust. 4 Statutu narusza prawo w stopniu istotnym. Jakkolwiek prawdą jest, że przepis ustawy nie został w Statucie powielony bez żadnych zmian, to wprowadzone modyfikacje mają charakter wyłącznie językowy, a zatem nie ingerują w treść normy prawnej. Oznacza to, w ocenie NSA, że § 1 ust. 4 Statutu narusza art. 5c ust. 3 u.s.g. przez powtórzenie sformułowania ustawowego, jednakże jest to naruszenie nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Nie mogło ono zatem skutkować stwierdzeniem nieważności załącznika do Uchwały;

- trafny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 91 oraz art. 5c u.s.g. przez ich błędną wykładnię, a mianowicie uznanie, że Uchwała powinna zawierać definicję pojęcia "senior". Za interpretacją uznającą taki obowiązek opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2017 r. sygn. akt II OSK 349/16, jednak stanowiska tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z 29 września 2021 r. sygn. akt III OSK 413/21 ("Wyroku NSA"). Zgodne z art. 5c ust. 4-5 u.s.g. jest takie uregulowanie, które pozwala na uczestnictwo w Radzie Seniorów niezależnie od wieku członka tej Rady, o ile osoba ta jest przedstawicielem osób starszych albo podmiotów działających na rzecz tych osób. Do uchwałodawcy należy zatem określenie trybu wyboru członków Rady tak, aby zapewnić osobom starszym realną możliwość wyboru własnych przedstawicieli. Wymóg ten nie może być jednak, w ocenie NSA w składzie orzekającym, rozumiany jako zawężenie legitymacji biernej wyłącznie do "seniorów";

- należy w pełni podzielić stanowisko zawarte w Wyroku WSA, iż swoich przedstawicieli do Rady Seniorów nie mogą zgłaszać Burmistrz i Rada Miasta, jako podmioty nieprzewidziane w art. 5 ust. 4 u.s.g. Przepis ten nie może być wykładany rozszerzająco, albowiem mogłoby to prowadzić do podważenia społecznej akceptacji składu Rady Seniorów, mającej być organem wyrażającym wolę osób starszych, a nie jakichkolwiek innych podmiotów czy organów. Dlatego jeśli rada gminy zdecyduje się na powołanie gminnej Rady Seniorów, to musi godzić się z faktem, że Rada ta nie będzie składać się z przedstawicieli wskazanych przez organ wykonawczy i organ stanowiący gminy, a z przedstawicieli właśnie osób starszych;

- w § 1 ust. 2 i 3 Statutu ustalającym cel, obszar działania i zadania Rady Seniorów przekroczono delegację ustawową z art. 5c ust. 5 u.s.g. Uregulowanie celów i obszaru działania Rady nie wchodzi w zakres znaczeniowy pojęcia "zasad działania" Rady Seniorów. Nie jest przy tym trafne stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, iż uprawnienie do doprecyzowania w uchwałach konkretnych celów działania oraz zadań rad seniorów wynika z braku unormowań określających kompetencje rad seniorów. Stanowisko to zostało oparte o niedopuszczalne na gruncie prawa administracyjnego domniemanie kompetencji, w tym przypadku – kompetencji rady gminy do uregulowania kwestii, która nie została objęta upoważnieniem ustawowym do wydania uchwały na podstawie art. 5c ust. 5 u.s.g. Dyrektywy wykładni zakazują dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organów w drodze analogii, a organ stanowiący realizując kompetencje musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu.

W konsekwencji, w referowanym Wyroku NSA wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić stanowisko przedstawione w tym orzeczeniu i dokonać ponownej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, oceniając, które jednostki redakcyjne załącznika do Uchwały naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 07 grudnia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 07 grudnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd w niniejszym składzie miał na uwadze, że przedmiotowa sprawa ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 7 września 2017 r. nr XXXV/422/2017 w przedmiocie powołania Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin oraz nadania jej Statutu jest rozpatrywana przez tutejszy Sąd pierwszej instancji ponownie, na skutek zapadłego w tej sprawie, kasacyjnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2021 r. o sygn. akt III OSK 413/21 ("Wyroku NSA"). Oznacza to, że znajduje w tym przypadku zastosowanie przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; w skrócie "p.p.s.a."), który w zdaniu pierwszym stanowi, iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Owa wykładnia może obejmować zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego lub podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd pierwszej instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym (por. m.in.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 6 i 8 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 4–6 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd w niniejszym składzie miał na uwadze także i to, że wyroki NSA zapadłe w danej sprawie objęte są również zakresem przepisu art. 153 p.p.s.a. (w zw. z art. 193 p.p.s.a.; zob.: B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 5 do art. 190), w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W konsekwencji, na mocy przywołanego art. 153 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozpoznający ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", o której mowa w art. 190 p.p.s.a., gdyż w pojęciu "oceny prawnej" zawiera się nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie: stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje więc m.in. zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania", stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej, dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości, w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 2–5 i 9 do art. 153).

Jak z powyższego wynika, Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę związany był oceną prawną, w tym wykładnią prawa, a także wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w zapadłym w tej sprawie Wyroku NSA.

Należy zauważyć, że wskazania te zawierały się w ogólnym stwierdzeniu o konieczności uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska przedstawionego w Wyroku NSA i dokonania "ponownej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, oceniając, które jednostki redakcyjne załącznika do uchwały naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności".

W związku z tym należy podkreślić, że szczegółową podstawę materialnoprawną podjęcia przez Radę Miasta i Gminy Margonin zaskarżonej uchwały nr XXXV/422/2017 z dnia 7 września 2017 r. w przedmiocie powołania Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin oraz nadania jej Statutu – ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 21 września 2017 r. (poz. 6016) i dotychczas nie nowelizowanej – stanowił art. 5c ustawy z dnia ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."), w myśl którego (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały):

"1. Gmina sprzyja solidarności międzypokoleniowej oraz tworzy warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej.

2. Rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów.

3. Gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny.

4. Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku.

5. Rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów.

6. Rada gminy może w statucie jednostki pomocniczej upoważnić ją do utworzenia rady seniorów jednostki pomocniczej. Przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio."

Choć ustawodawca wyraźnie tego nie przesądził, to w orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się – a Sąd w niniejszym składzie pogląd ten w pełni podziela – że uchwała podjęta na podstawie cytowanych przepisów jest aktem prawa miejscowego (zob. m.in.: wyrok NSA z 06.02.2019 r., II OSK 3545/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"; R. Marchaj [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021, uw. 3 do art. 5c; D. Ziółkowski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. S. Gajewskiego, A. Jakubowskiego, Warszawa 2018, art. 5c Nb 8; M. Augustyniak i in., Gminne rady seniorów – wykładnia przepisów i efekty ich stosowania. Wzory i schematy działań, Warszawa 2016, s. 110; T. Moll, Rada seniorów – sposób realizacji potrzeby zwiększania aktywności społecznej osób starszych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 11, ss. 69-70).

Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały, należy stwierdzić, że mieści się ona w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej – o których mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (który to przepis został też wyraźnie przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały). Jednocześnie wypada jednak zauważyć, że okoliczność, iż upoważnienie do wydania uchwały w sprawie gminnej rady seniorów mieści się w ustawie "niniejszej" w rozumieniu art. 40 ust. 2 u.s.g. (wszak stanowi je art. 5c ust. 2 i 5 u.s.g.), a także przedmiot tej uchwały – wyrażający się w utworzeniu nowego, fakultatywnego organu (ciała) gminnego, o charakterze konsultacyjnym, doradczym i inicjatywnym (art. 5c ust. 3 u.s.g.) oraz w szczegółowym uregulowaniu jego ustroju w nadawanym tą uchwałą statucie (art. 5c ust. 5 u.s.g.) – zbliżają omawianą uchwałę do aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.g., o charakterze ustrojowo-organizacyjnym. W konsekwencji może być ona też postrzegana jako uchwała w szerokim rozumieniu "współtworząca" ustrój wewnętrzny gminy, który to ustrój – zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP – określa organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego "w granicach ustaw".

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por:. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, ss. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należy się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały w kontekście powyższych uwag, w zakresie poruczonym w Wyroku NSA – obejmującym poszczególne jednostki redakcyjne załącznika do Uchwały ("Statutu") – należy przypomnieć, że istotne zastrzeżenia Skarżącego wzbudziły następujące kwestie:

i) określenie w Statucie głównego celu (§ 1 ust. 2), obszarów działania oraz zadań Rady Seniorów (§ 1 ust. 3 i 5) – które to ustalenia wykraczają, zdaniem Skarżącego, poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 5c ust. 5 u.s.g.;

ii) określenie w § 5 ust. 2 pkt 1 Statutu sposobu wyłaniania przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych – zdaniem Wojewody: niezgodnie z wymogami ustawowymi (zwłaszcza z art. 5c ust. 4 u.s.g.), gdyż, w szczególności, przy użyciu niejednoznacznego zwrotu "takie jak", bez dopuszczenia udziału przedstawicieli osób starszych niefunkcjonujących w sformalizowanych strukturach oraz bez ustalenia kryteriów wyboru przedstawicieli do Rady Seniorów w przypadku zgłoszenia większej liczby kandydatów, niż maksymalna określona w § 5 ust. 1 Statutu (tj. niż 15 osób);

iii) włączenie w skład Rady Seniorów przedstawicieli Burmistrza i Rady Miasta (§ 5 ust. 2 pkt 2 i 3 Statutu) – zdaniem Wojewody: niezgodnie z wymogami ustawowymi (zwłaszcza z art. 5c ust. 4 u.s.g.);

iv) określenie w § 9 ust. 1 Statutu przesłanek uzasadniających wygaśnięcie mandatu członka Rady Seniorów – które to ustalenia wykraczają, zdaniem Skarżącego, poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 5c ust. 5 u.s.g.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji, niezwiązany zarzutami skargi Wojewody, wytknął w Wyroku WSA dodatkowo wadliwość Statutu polegającą na:

v) zmodyfikowanym powtórzeniu w § 1 ust. 4 Statutu regulacji art. 5c ust. 3 u.s.g.;

vi) niezawarciu w Uchwale definicji pojęcia "senior".

W ocenie Sądu w niniejszym składzie nie wszystkie przytoczone wyżej zarzuty okazały się zasadne – co po części zostało już wiążąco przesądzone w Wyroku NSA.

Odnosząc się bardziej szczegółowo do poszczególnych kwestii, należy stwierdzić, co następuje:

Ad (i) W myśl § 1 Statutu:

"1. Statut Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin, zwany dalej Statutem określa tryb wyboru, powoływania oraz zasady działania Rady Seniorów.

2. Celem działania Rady Seniorów w Margoninie jest reprezentowanie interesów i potrzeb osób starszych, podejmowanie działań zmierzających do integracji środowiska osób starszych oraz wzmacnianie udziału seniorów w życiu społeczności lokalnej.

3. Realizacja celów następuje poprze[z]:

a) inicjowanie przedsięwzięć zmierzających do wzmacniania aktywności obywatelskiej seniorów,

b) współpracę z władzami gminy przy rozstrzyganiu istotnych spraw osób starszych,

c) przedstawianie propozycji w zakresie ustalania priorytetów i działań na rzecz osób starszych,

d) zgłaszanie uwag do przekazanych do zaopiniowania aktów prawnych,

e) wspieranie różnorodnych form działalności społecznej, kulturalnej, edukacyjnej i prozdrowotnej,

f) dążenie do odtwarzania i umacniania międzypokoleniowych więzi społecznych,

g) współpracę z organizacjami i instytucjami działającymi na terenie Miasta i Gminy Margonin w zakresie działań na rzecz osób starszych.

4. Rada Seniorów Miasta i Gminy Margonin zwana dalej Radą Seniorów, pełni funkcję konsultacyjną, doradczą i inicjatywną.

5. Rada Seniorów współpracuje z organami Miasta i Gminy Margonin w obszarach dotyczących osób starszych."

W wiążącym w niniejszej sprawie Wyroku NSA zostało przesądzone, że ustalenia dotyczące obszaru i celów działania (zadań) rady seniorów oraz sposobów ich realizacji nie mieszczą się w pojęciu "zasad działania" rady w rozumieniu art. 5c ust. 5 u.s.g., wykraczając tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. Wprawdzie NSA w swym wyroku odniósł te zastrzeżenia wprost do § 1 ust. 2 i 3 Statutu – gdyż tylko te postanowienia z § 1 Statutu zostały objęte zakresem skargi kasacyjnej – ale jest jasne, że skoro obszary działania (verba legis "obszary współdziałania") Rady Seniorów zostały także określone w § 1 ust. 5 Statutu, to również do tego unormowania statutowego należy odpowiednio odnieść ocenę prawną wyrażoną w Wyroku NSA.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 1 ust. 2, 3 i 5 Statutu (pkt 1 sentencji wyroku).

Ad (ii) Przepis § 5 ust. 2 Statutu stanowi, że: "Kandydatów do Rady Seniorów mogą zgłaszać:

1) po jednym przedstawicielu organizacje i podmioty zrzeszające seniorów, działające na terenie miasta i gminy Margonin takie jak oddział Margonińskiego Związku Emerytów, Rencistów i Inwalidów, Margoniński Uniwersytet Trzeciego Wieku, Stowarzyszenie Diabetyków "Słodzik" oraz organizacje działające na rzecz poprawy jakości życia osób starszych takie jak koła gospodyń wiejskich z terenu gminy Margonin,

2) jednego przedstawiciela Burmistrz Miasta i Gminy Margonin,

3) jednego przedstawiciela Rada Miasta i Gminy Margonin."

W ocenie Sądu w niniejszym składzie zastrzeżenia Wojewody co do prawidłowości określenia w § 5 ust 2 pkt 1 Statutu sposobu ustalania przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli organizacji osób starszych nie są zasadne. W tym zakresie Sąd podziela ocenę wyrażoną w zapadłym w tej sprawie (acz nieprawomocnym) Wyroku WSA, że cytowane postanowienie Statutu wcale nie narzuca, iż zgłaszane osoby mają być członkami organizacji w nim wymienionych. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi, jakoby analizowana regulacja statutowa, niezgodnie z art. 5c ust. 4 u.s.g. eliminowała możliwość zasiadania w Radzie Seniorów przedstawicieli osób starszych, którzy nie funkcjonują w sformalizowanych strukturach. W Wyroku WSA trafnie skonstatowano, że o żadnym wykluczaniu, tudzież dyskryminacji, takich osób na gruncie regulacji § 5 ust. 2 pkt 1 Statutu nie ma mowy.

Zarazem jednak Sąd w niniejszym składzie nie podzielił zastrzeżeń sformułowanych w Wyroku WSA – a wcześniej podniesionych w skardze Wojewody – o wadliwości § 5 ust. 2 pkt 1 Statutu z uwagi na użycie w nim jakoby niejednoznacznego, a przez to mylącego, zwrotu "takie jak", uniemożliwiającego ustalenie, czy zawarte w tym postanowieniu wyliczenie organizacji ma charakter enumeratywny, czy przykładowy. Albowiem w ocenie Sądu zwrot ten w analizowanym tu kontekście został użyty w funkcji "wyrażenia wprowadzającego przykład przedmiotu wymienionego rodzaju" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "taki", fraz. "Taki ..., jak" w zn. b). Oznacza to, że § 5 ust. 2 pkt 1 Statutu należy rozumieć w ten sposób, iż swoich przedstawicieli do rady gminy mogą zgłaszać nie tylko organizacje expressis verbis w tym przepisie wymienione (tj. oddział Margonińskiego Związku Emerytów, Rencistów i Inwalidów, Margoniński Uniwersytet Trzeciego Wieku, Stowarzyszenie Diabetyków "Słodzik" oraz koła gospodyń wiejskich z terenu gminy Margonin), ale także inne działające na terenie miasta i gminy Margonin organizacje i podmioty zrzeszające seniorów oraz inne organizacje z terenu gminy Margonin działające na rzecz poprawy jakości życia osób starszych. Przy tym – jak to już wyżej wyjaśniono – kandydaci zgłaszani przez te organizacje lub podmioty wcale nie muszą być ich członkami.

Przedstawiona przez Sąd interpretacja postanowienia § 5 ust. 2 pkt 1 Statutu – jako zawierającego li tylko przykładowe (nie-enumeratywne) wyliczenie organizacji i podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów do Rady Seniorów – może prowadzić do zasygnalizowanej w skardze Wojewody sytuacji, iż liczba zgłoszonych kandydatów będzie wyższa od określonej w § 5 ust. 1 Statutu, który to przepis stanowi, iż: "Rada Seniorów Miasta i Gminy Margonin składa się od 9-15 członków". Wbrew jednak sugestiom skargi, wcale nie świadczy to o wadliwości (a zwłaszcza wewnętrznej sprzeczności) postanowień Statutu, gdyż § 5 ust. 1 Statutu musi być odczytywany łącznie z dopełniającym go § 8 Statutu – w brzmieniu: "W przypadku, gdy liczba zgłoszonych kandydatów będzie mniejsza lub większa niż określona w § 5. 1. skład Rady jest równy liczbie zgłoszonych kandydatów" – na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę oraz w Wyroku WSA.

W konsekwencji Sąd w niniejszym składzie uznał, że tak rozumiany § 5 ust. 2 pkt 1 Statutu nie narusza prawa w stopniu istotnym.

Ad (iii) W wiążącym w niniejszej sprawie Wyroku NSA zostało przesądzone, że swoich przedstawicieli do Rady Seniorów nie mogą zgłaszać Burmistrz ani Rada Miasta – co oznacza istotną wadliwość § 5 ust. 2 pkt 2 i 3 Statutu.

Z tych względów należało stwierdzić ich nieważność (pkt 1 sentencji wyroku).

Ad (iv) W myśl § 9 ust. 1 Statutu: "Wygaśnięcie mandatu członka Rady następuje wskutek:

- upływu kadencji, na którą został powołany,

- cofnięcia rekomendacji organizacji, która go rekomendowała,

- na wniosek ? składu Rady,

- w przypadku skazania członka Rady Seniorów prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe".

Na tle cytowanego postanowienia pomiędzy stronami niniejszego postępowania powstał spór co do tego, czy unormowanie przesłanek wygaśnięcia mandatu członka rady seniorów – a szerzej: zasad ustania członkostwa w radzie (obejmujących, obok przypadków wygaśnięcia mandatu, także przesłanki i tryb odwołania członka ze składu rady) – mieści się (jak utrzymuje Rada Miasta), czy nie (co zarzuca Wojewoda) w pojęciu "trybu wyboru członków rady" w rozumieniu art. 5c ust. 5 u.s.g.

W aktualnym stanie prawnym kwestia ta prima facie nie przedstawia się jednoznacznie (nie jest oczywista).

Wypada bowiem zauważyć, że w odniesieniu do analogicznego organu (ciała) – jaką jest młodzieżowa rada gminy – ustawodawca postanowił w art. 5b ust. 10 u.s.g., że: "Rada gminy, tworząc młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający w szczególności zasady działania młodzieżowej rady gminy, tryb i kryteria wyboru jej członków oraz zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania członka młodzieżowej rady gminy. Podmioty, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, mogą przedstawiać opinie w zakresie projektu statutu". Odrębne wyszczególnienie w cytowanym przepisie, obok "trybu i kryteriów wyboru członków" rady, także "zasad wygaśnięcia mandatu i odwołania członka" rady mogłoby sugerować, że w pojęciu "trybu i kryteriów wyboru członków rady" nie mieści się określanie przesłanek (verba legis: "zasad") wygaśnięcia mandatu albo odwołania członka rady. Gdyby zaś to rozumowanie konsekwentnie przenieść na grunt analizowanego tu art. 5c ust. 5 u.s.g. – a to zgodnie z językową dyrektywą konsekwencji terminologicznej ustawodawcy (tzw. zakazem wykładni homonimicznej; zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, ss. 104-105) – należałoby uznać, że przepis ten, jako mówiący wyłącznie o określaniu trybu wyboru członków rady i zasad jej działania, nie zawiera upoważnienia do regulowania w statucie gminnej rady seniorów przesłanek (zasad) wygaśnięcia mandatu członka rady ani przesłanek (zasad) jego odwołania ze składu tego gremium.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie takie rozumowanie nie byłoby jednak uprawnione. Godzi się bowiem zauważyć, że cytowana regulacja art. 5b ust. 10 została dodana do u.s.g. dopiero z dniem 23 czerwca 2021 r., a więc długo po wprowadzeniu do tej ustawy przepisów art. 5c (co nastąpiło z dniem 30 listopada 2013 r.), a także już po uchwaleniu Statutu. Natomiast w okresie, gdy wprowadzano unormowania art. 5c u.s.g., a także później, gdy podejmowano Uchwałę, regulacja poświęcona młodzieżowej radzie gminy (dodana z dniem 30 maja 2001 r.) była nawet bardziej lapidarna niż art. 5c u.s.g., i zamykała się w następujących trzech ustępach art. 5b u.s.g.:

"1. Gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży.

2. Rada gminy na wniosek zainteresowanych środowisk może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny.

3. Rada gminy, powołując młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania."

Jak widać, ówcześnie zawartość treściowa statutów zarówno gminnej rady seniorów, jak i młodzieżowej rady gminy była wyznaczona przez ustawodawcę w sposób identyczny – jako powinność "określenia trybu wyborów członków rady i zasad jej działania".

W tym kontekście zastąpienie w art. 5b u.s.g. dotychczasowej regulacji ust. 3 unormowaniem nowo dodanego ust. 10 powinno być postrzegane nie tyle jako zmiana (nowość) normatywna, lecz jako zmiana o charakterze li tylko redakcyjnym, mająca na celu usunięcie ewentualnych wątpliwości co do dopuszczalności zawierania w statucie rady także przesłanek (zasad) odwoływania członków rady i wygaśnięcia ich mandatów, oraz usankcjonowanie słuszności takiej, już wcześniej postulowanej i stosowanej praktyki uchwałodawczej (por. M. Augustyniak i in., Gminne rady seniorów – wykładnia przepisów i efekty ich stosowania. Wzory i schematy działań, Warszawa 2016, ss. 154-159) w analizowanym zakresie.

Wobec tego, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, aktualne brzmienie przepisu art. 5b ust. 10 u.s.g. nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że w zakresie udzielonego radzie gminy w przepisie art. 5c ust. 5 u.s.g. upoważnienia do określenia w statucie gminnej rady seniorów "trybu wyboru jej członków i zasad działania" mieści się także możliwość unormowania w statucie zasad (przesłanek i trybu) ustania członkostwa w radzie seniorów, w związku z odwołaniem członka rady albo wygaśnięciem jego mandatu.

Analogiczny wniosek został sformułowany w zapadłym w niniejszej sprawie (acz nieprawomocnym) Wyroku WSA, w którym zasadnie wywiedziono, że "sformułowanie "tryb wyboru" należy rozumieć szeroko. [...] kwestie dotyczące wygaśnięcia mandatu członka rady są ściśle związane z trybem wyboru, ponieważ wygaśnięcie mandatu radnego powoduje powstanie wakatu, który może zostać obsadzony przez innego kandydata. Poza tym brak takich regulacji powodowałby, że kadencja członków rady seniorów mogłaby trwać bezterminowo. Taka konstrukcja nie występuje natomiast w żadnym organie kolegialnym jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Określenie okoliczności wygaśnięcia mandatu mieści się w ramach upoważnienia ustawowego dotyczącego określenia trybu wyboru członków rady i zasad jej działania."

Również w literaturze przedmiotu z aprobatą odniesiono się do możliwości uregulowania w statucie przyczyn ustania (wygaśnięcia) członkostwa w gminnej radzie seniorów, zauważając, że choć taka możliwość wydaje się kwestią prima facie nieoczywistą, to "[p]olski porządek prawny zna jednak przypadki inferencyjnego wyprowadzania uprawnienia organu zwierzchniego do odwołania innego organu podporządkowanego mu, uprzednio przez niego powołanego. [...] Wymogu legalności nie spełniają wyłącznie te postanowienia statutu, które czynią procedurę odwołania członka rady podatną na nadmierną dyskrecjonalność czy arbitralność" (M. Augustyniak i in., Gminne rady seniorów – wykładnia przepisów i efekty ich stosowania. Wzory i schematy działań, Warszawa 2016, s. 154).

Wypada zauważyć, że nawet na gruncie u.s.g. nie jest to jedyny przypadek, w którym ustawodawca, przewidując wyraźnie możliwość wyboru członków jakiegoś organu (ciała) kolegialnego, milczeniem pomija kwestię dopuszczalności ich odwołania.

Nie inaczej jest bowiem np. w przypadku wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, któremu to wyborowi poświęcony został art. 36 ust. 2 u.s.g., a co do których ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji dotyczącej ich odwoływania, a nawet nie przesądził, czy w ogóle, i ewentualnie jaki podmiot jest do tego uprawniony. Zarazem w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. mowa jest expressis verbis jedynie o regulowaniu w statucie jednostki pomocniczej "zasad i trybu wyborów" organów tej jednostki. Mimo to ani w doktrynie, ani w judykaturze nie budzi wątpliwości dopuszczalność unormowania w takim statucie również trybu i sposobu odwoływania sołtysa oraz członków rady sołeckiej (tak m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 35 i uw. 6 do art. 36; por. też wyroki NSA: z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17; z 03.07.2013 r., II OSK 417/13; z 04.01.2007 r., II OSK 1590/06 – CBOSA). Co więcej, w piśmiennictwie wskazuje się, że nawet w sytuacji braku odnośnych unormowań w statucie jednostki pomocniczej, istnieje możliwość odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej – "na podobnych zasadach, jak powołania danego organu jednostki. Odwołania więc dokonać powinien podmiot uprawniony do jego powołania [...]" (M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168). Przyjmuje się bowiem, że jest to wyraz pewnej niepisanej, ale uznawanej w prawie ustrojowym, zasady – zgodnie z którą odwołać może ten podmiot, który wybrał / powołał (por. P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37) – mogącej ewentualnie znaleźć zastosowanie w braku odnośnych uregulowań statutowych, która jednak nie wyłącza możliwości odmiennego unormowania tej kwestii w statucie (por.: M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 169; wyrok WSA z 08.07.2021 r., IV SA/Po 137/21, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze należy opowiedzieć się za dopuszczalnością unormowania w statucie rady seniorów zasad ustania członkostwa w radzie, w tym przesłanek i trybu odwołania członka rady seniorów lub wygaśnięcia jego mandatu.

Mimo to, w ocenie Sądu, zaskarżony przepis § 9 ust. 1 Statutu nie mógł się ostać w obrocie prawnym, z uwagi na następujące, istotne naruszenia zasad przyzwoitej legislacji.

Po pierwsze, sposób zredagowania części wprowadzającej tego przepisu ("Wygaśnięcie mandatu członka Rady następuje wskutek: [...]) pokazuje, że zawarte w nim wyliczenie ma charakter enumeratywny. Tymczasem poza w ten sposób ustalonym w Statucie katalogiem przesłanek wygaśnięcia mandatu członka Rady Seniorów znalazły się tak podstawowe przypadki ustania (wygaśnięcia) członkostwa, jak zrzeczenie się mandatu oraz śmierć członka Rady. W rezultacie nie jest np. jasne, czy w świetle § 9 ust. 1 Statutu zrzeczenie się mandatu członka Rady Seniorów jest w ogóle dopuszczalne, ani czy śmierć członka Rady uruchamia procedurę, o której mowa w § 9 ust. 2 Statutu.

Po drugie, w analizowanym przepisie Rada Miasta pod pozorem normowania przesłanek wygaśnięcia mandatu wprowadziła de facto możliwość odwołania członka Rady Seniorów przed upływem kadencji. Temu bowiem w istocie służą przewidziane w § 9 ust. 1 tiret drugie i trzecie Statutu przesłanki "wygaśnięcia" mandatu członka Rady: wskutek cofnięcia rekomendacji organizacji, która go rekomendowała, a także na wniosek ? składu Rady. Zarazem w ogóle nie uregulowano trybu takiego odwołania. W szczególności nie wiadomo więc, czy – a jeśli tak, to komu – musi zostać zakomunikowane ww. cofnięcie rekomendacji / uchwalenie wniosku, w jakiej formie ma być ono podjęte (czy jest wymagana forma pisemna oświadczenia), ani w którym konkretnie momencie dochodzi do "wygaśnięcia" mandatu (czy np. z chwilą uchwalenia wniosku, czy jego zakomunikowania określonemu podmiotowi, a może dopiero po rozpoznaniu / zaakceptowaniu takiego wniosku np. przez Burmistrza).

Po trzecie, obie wyżej wskazane przesłanki "wygaśnięcia" mandatu (a w istocie: odwołania) członka Rady Seniorów – tj. cofnięcie rekomendacji oraz podjęcie wniosku przez ? składu Rady – poprzez swój wyłącznie formalny i bezwarunkowy charakter (tj. brak opatrzenia jakimkolwiek materialnym warunkiem, w postaci np. wystąpienia nieusprawiedliwionych absencji na posiedzeniach Rady, długotrwałej choroby uniemożliwiającej radnemu czynny udział w pracach Rady, itd.) oraz automatyzm skutku – jawią się jako nadmiernie uznaniowe, a wręcz arbitralne. Należy zaś zgodzić się z wyżej przywołanym stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym postanowienia statutu rady seniorów, które czynią procedurę odwołania członka rady – a tym bardziej, dodajmy: wygaśnięcia jego mandatu – podatną na nadmierną dyskrecjonalność czy arbitralność, nie spełniają wymogu legalności (por. M. Augustyniak i in., Gminne rady seniorów – wykładnia przepisów i efekty ich stosowania. Wzory i schematy działań, Warszawa 2016, s. 154), i jako takie muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Z tych względów Sąd stwierdził nieważność § 9 ust. 1 Statutu (pkt 1 sentencji wyroku).

Ad (v) W wiążącym w niniejszej sprawie Wyroku NSA zostało przesądzone, że choć § 1 ust. 4 Statutu (w brzmieniu: "Rada Seniorów Miasta i Gminy Margonin zwana dalej Radą Seniorów, pełni funkcję konsultacyjną, doradczą i inicjatywną") powtarza, i to w sposób niedosłowny, regulację art. 5c ust. 3 u.s.g. (w brzmieniu: "Gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny"), to jednak jest to naruszenie prawa nieistotne, nie mogące skutkować stwierdzeniem nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż nie doszło w ten sposób do ingerencji w treść ustawowej normy prawnej.

Ad (vi) We wspomnianym Wyroku NSA została również przesądzona wiążąco nietrafność stanowiska, jakoby Uchwała powinna zawierać definicję pojęcia "senior".

Dlatego jedynie tytułem uzupełnienia w tym zakresie w pełni przekonującego wywodu zawartego w ww. wyroku, wypada zauważyć, że przeciwko dopuszczeniu możliwości (nie mówiąc już o nakazie) zdefiniowania w akcie prawa miejscowego, jakim jest Uchwała, określenia ustawowego, jakim jest termin "senior" (użyty przez ustawodawcę w art. 5c ust. 2–7), przemawia rudymentarna dyrektywa legislacyjna – znajdująca swoje zakotwiczenie w zasadzie hierarchicznej budowy systemu prawa (stanowiącej składnik konstytucyjnej koncepcji demokratycznego państwa prawnego; zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 63) – wysłowiona § 149 ZTP. W myśl tego przepisu: "W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej".

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność § 1 ust. 2, 3 i 5, § 5 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 9 ust. 1 Statutu (pkt 1 sentencji wyroku).

W pozostałych zakresie – tj. co do żądania Wojewody stwierdzenie nieważności również pozostałych przepisów Uchwały ("w całości") – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi Wojewody wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w wysokości [...] zł.