Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 596/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6334 Stypendia
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 76
journal: Dz.U. 2013 poz 674
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: Art. 6, art. 105 par. 1, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek ( spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Bożenna Blitek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 22 marca 2013r. nr [....] w przedmiocie uznania pobranego stypendium za świadczenie nienależne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] uznał pobrane przez A. Ł. stypendium za okres od dnia 1.09.2007 r. do dnia 30.11.2007 r. oraz od dnia 18.02.2008 r. do dnia 17.08.2008r. w łącznej kwocie 6.160,5 zł, za świadczenie nienależne.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm., obecnie tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), dalej "ustawa o promocji zatrudnienia"; art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że A. Ł. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 30.10.2006 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku.

Od dnia 1.09.2007 r. skarżącej przyznano prawo do stypendium w wysokości 538,3 zł miesięcznie w okresie odbywania stażu w związku z rozpoczęciem stażu. Z dniem 1.12.2007 r. decyzją orzeczono utratę prawa do stypendium.

Od dnia 18.02.2008 r. skarżącej przyznano prawo do stypendium w wysokości 753,7 zł miesięcznie w okresie odbywania przygotowania zawodowego w miejscu pracy w związku z rozpoczęciem przygotowania zawodowego. Prawo to przysługiwało jej do dnia 17.08.2008 r. Z dniem 18.08.2008 r. decyzją orzeczono utratę przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej.

W dniu 2.07.2012 r. do Urzędu Pracy wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28.06.2012 r. znak: [...] z informacją, iż w okresie od dnia 18.07.2007 r. do dnia 29.07.2007 r. skarżąca była równocześnie zgłoszona do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych z tytułu posiadania statusu osoby bezrobotnej oraz wykonywania umowy zlecenia w wymienionym okresie.

Jak stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia – ilekroć w ustawie jest mowa o: - bezrobotnym - oznacza to osobę, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia (...), zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy (...). Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia: "Bezrobotnemu w okresie odbywania stażu lub przygotowania zawodowego w miejscu pracy do wykonywania zawodu przysługuje stypendium (...)".

W konsekwencji wznowionego postępowania, decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...] orzeczono o:

- odmowie przyznania A. Ł. prawa do stypendium od dnia 1.09.2009 r.

- odmowie przyznania prawa do stypendium od dnia 18.02.2008 r.,

- utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 18.07.2007 r. z powodu podjęcia zatrudnienia.

Od decyzji tej A. Ł. złożyła odwołanie. Wojewoda decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W związku z powyższym w dniu [...] 2012 r. wydano decyzję znak: [...] stwierdzającą na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wygaśnięcie dwóch decyzji tj. orzekającej o utracie prawa do stypendium od dnia 1.12.2007 r. oraz decyzji orzekającej o utracie prawa do stypendium od dnia 18.08.2008 r.

W konsekwencji odmowy przyznania A. Ł. prawa do stypendium w okresie od dnia 1.09.2007 r. do dnia 30.11.2007 r. oraz od dnia 18.02.2008 r. do dnia 17.08.2008 r. wypłacone świadczenie za w/wym. okres w łącznej kwocie 6.160,5 zł jest świadczeniem nienależnym.

Za nienależne świadczenie pieniężne, zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania. Zgodnie jednak z art. 76 ust. 3 ustawy, roszczenia Powiatowego Urzędu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłat, a więc roszczenie objęte niniejszą decyzją uległo przedawnieniu.

Organ wskazał, że wymienioną kwotę można wpłacić w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji na rachunek bankowy Urzędu Pracy.

A. Ł. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie:

1) art. 6 K.p.a. przez wydanie decyzji, której treść nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a tym samym bez podstawy prawnej,

2) art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "c" tej ustawy przez wydanie decyzji o treści nieznanej ustawie,

3) art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 59 § pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa przez orzeczenie o świadczeniu, które wedle twierdzeń organu - na skutek przedawnienia wygasło, co skutkować powinno umorzeniem wszczętego postępowania administracyjnego.

Skarżąca podniosła, że zaskarżoną decyzją organ uznał stypendium wypłacone niegdyś za świadczenie nienależne, określając jednocześnie jego kwotę. Nie orzekł przy tym czy zobowiązuje kogokolwiek do zwrotu tej kwoty, czy też odstępuje do takiego żądania. Zaskarżony akt budzi, więc wątpliwości co do jego rzeczywistej treści, a to, czy wyraża on jakiekolwiek obowiązki podlegające egzekucji. Skarżąca domyśla się, że kształt decyzji - z uwagi na wyrażone w uzasadnieniu decyzji twierdzenie o przedawnieniu roszczenia - nie jest przypadkowy. Ma decyzja więc jedynie charakter ustalający, niepodlegający przymusowemu wykonaniu.

Odnośnie nienależności świadczenia skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu decyzji dla wykazania nienależności świadczenia zwrócono uwagę na fakt, iż w ostatnim czasie w wyniku wznowienia postępowania uchylone zostały decyzje o przyznaniu skarżącej stypendiów. Skarżąca zakwestionowała ocenę organu odnośnie nienależności świadczeń. Art. 76 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, definiujący pojęcie nienależnego świadczenia, przewiduje daleko inne przesłanki (niźli tylko uchylenie uprzednich decyzji), jakie dowodowo wykazane być muszą dla oceny, iż świadczenie jest nienależne.

Odnośnie wydania decyzji bez podstawy prawnej, wedle obowiązującego modelu działania administracji (wyrażonego m.in. w art. 6 K.p.a.) wszelka działalność organów władzy ograniczona być musi wyłącznie do tych działań, które są wyraźnie przewidziane przepisami prawa.

W obowiązującej ustawie o promocji zatrudnienia, (tak jak jej poprzedniczce, tj. ustawie z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu) nie ma podstawy prawnej do orzekania przez organy administracji o tym, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Istnieją natomiast jedynie przepisy upoważniające organy do wydawania decyzji o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia, o ile świadczenie rzeczywiście ma taki charakter i zachodzą (jeszcze) warunki do domagania się zwrotu.

Podstawy prawne działania samorządu powiatu w kwestiach promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy tworzy obecnie art. 9 ust. 1 w punkcie 14 lit. "c" ustawy o promocji zatrudnienia, który przewiduje wyłącznie taką formę orzekania o nienależnym świadczeniu. W ustawie brak natomiast przyznania kompetencji do orzekania w przedmiocie "uznania" świadczenia na nienależne (jak to uczyniono zaskarżoną decyzją). Tym samym zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej.

Skarżąca przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lutego 2010 r. (III SA/Lu 498/09): "(...) przywołane przez organy przepisy ustawowe (art. 22 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu oraz art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) nakazują organom wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia pobranego w sytuacjach wskazanych w ustawie (art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r.). Decyzja wydawana na podstawie tych przepisów jest decyzją nakazującą zwrot pobranych należności, nie może zaś to być decyzja określająca wyłącznie, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, bowiem taka formuła orzekania nie została przewidziana przez ustawodawcę. Konstrukcyjnie wydanie takiej decyzji byłoby zbędne, skoro nie idzie za nią żaden skutek w postaci ustalenia lub przekształcenia stosunku administracyjnego. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu administracji publicznej, które należy odróżniać od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej (A. Wróbel - op. cit. s. 602).

W decyzji wskazującej, że świadczenie zostało nienależnie pobrane nie można dopatrzyć się żadnego oświadczenia woli organu, jest to natomiast oświadczenie wiedzy stwierdzając jakiś fakt. Dlatego należy przyjąć że postępowanie mogło toczyć się jedynie w kierunku ustalenia, czy należność podlega zwrotowi, gdzie przesłankowo należało ustalić czy świadczenie było pobrane nienależnie, natomiast jeśli organ stwierdza ten brak podstaw świadczenia, ale ustala jednocześnie, że nie może domagać się jego zwrotu z powodu przedawnienia roszczenia, winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i opisać swe ustalenia w uzasadnieniu decyzji, a nie orzekać merytorycznie o sferze faktów, w zakresie nie znanym ustawie. Orzekanie w postępowaniu administracyjnym bez podstawy prawnej jest bardzo istotną wadą decyzji, nakazującą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a."

Odnośnie bezprzedmiotowości postępowania skarżąca dodała, iż uregulowane przepisem art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia świadczenie nienależne, stanowią w perspektywie ich zwrotu niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym (art. 60 ustawy o finansach publicznych). Ustawa o promocji zatrudnienia wyraża warunki, w jakich powstaje roszczenie o zwrot, wyraża też termin ich przedawnienia. Jedynie w zakresie okoliczności przerywających bieg terminu przedawnienia odsyła do przepisów cywilnoprawnych. Nie ma, więc żadnych podstaw do stosowania przepisów cywilnoprawnych w szerszym zakresie. Jednocześnie ustawa o promocji zatrudnienia nie formułuje szczegółowych regulacji odnoszących się do innych cech konstrukcyjnych tych należności, a to np. sposoby wygasania zobowiązania. Tym samym, w zakresie nieuregulowanym stosuje się tu odpowiednio - mocą odesłania zawartego w art. 67 ustawy o finansach publicznych - dział III Ordynacji podatkowej. Wedle art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej (który znajduje się w dziale III Ordynacji podatkowej) przedawnienie jest jednym ze sposobów wygaśnięcia zobowiązania podatkowego.

Wobec upływu terminu przedawnienia, jaki ustawa o promocji zatrudniania przewiduje dla roszczeń o zwrot świadczeń, o które chodzi w sprawie, musiało dojść (o ile przyjąć, iż należność faktycznie była nienależna) do jej wygaśnięcia. Powoduje to bezprzedmiotowość postępowania, a tym samym konieczność jego umorzenia. O wygasłym, a więc nieistniejącym już, zobowiązaniu nie można, bowiem orzekać w żaden sposób.

Wojewoda decyzją z dnia 22 marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że od 18 lipca 2007 r. do 29 lipca 2007 r. skarżąca była równocześnie zgłoszona do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych z tytułu wykonywania umowy zlecenia oraz posiadania statusu bezrobotnego. W związku z tym od 18 lipca 2007 r. nie mogła posiadać statusu osoby bezrobotnej, ponieważ przestała spełniać warunki z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dlatego organ I instancji był zobowiązany orzec o odmowie przyznania prawa do stypendium od 1 września 2007 r., odmowie przyznania prawa do stypendium od 18 lutego 2008 r. oraz o utracie statusu osoby bezrobotnej od 18 lipca 2007 r. z powodu podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) - decyzja z [...] 2012 r., znak: [...], a następnie do uznaniu pobranego stypendium za okres: od 1 września 2007 r. do 30 listopada 2007 r. oraz od 18 lutego 2008 r. do 17 sierpnia 2008 r. w łącznej kwocie 6.160,5 zł za świadczenie nienależne (decyzja z [...] 2013 r., znak: [...]).

W sprawie podstawą do wydania decyzji jest art. 76 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Przepis ten odnosi się do świadczenia, które jest bezrobotnemu wypłacane, pomimo ustania prawa do jego pobierania. Dotyczy to sytuacji, w której bezrobotnemu zasadnie przyznano świadczenie pieniężne, jednak w okresie jego pobierania pojawiły się okoliczności powodujące ustanie prawa do jego otrzymywania. W związku z powyższym twierdzenie, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej jest bezzasadne.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia organ wskazał, że zgodnie z tym przepisem: "Do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy: (...) 14) wydawanie decyzji o: (...); c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy (...)".

Jak wynika z wyjaśnień Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej: "(...) W sytuacji nienależnie pobranego świadczenia z Funduszu Pracy, należy potwierdzić ten fakt decyzją administracyjną. Przedawnienie roszczenia nie daje podstaw do odstąpienia od wydania decyzji. Fakt ten wskazuje jedynie na to, że roszczenia tego nie można już dochodzić (...)" (wyjaśnienia z 30 września 2002 r., znak: [...]).

"Starosta (PUP) obowiązany jest stosować w działaniu nie tylko ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ale i kodeks postępowania administracyjnego, który przewiduje szereg postanowień faktycznych. Opinia wedle, której PUP może wydawać decyzje administracyjne jedynie wskazane w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy (...) jest (...) nie do pogodzenia z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego" (wyjaśnienia z 27 listopada 2012 r., znak: [...]).

Dlatego należy uznać, iż na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia można wydawać nie tylko decyzje orzekające o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, ale również decyzje dotyczące przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

W ocenie organu odwoławczego interpretacja art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia zaproponowana przez skarżącą jest nieprawidłowa. Zgodnie z art. 76 ust. 3 ustawy: "Roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 łat od dnia ich wypłaty".

Organ I instancji prawidłowo, więc wskazał w decyzji iż: "(...) roszczenia Powiatowego Urzędu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty, a więc roszczenie objęte niniejszą decyzją uległo przedawnieniu" (strona 2 decyzji, akapit 3). Organ nie orzekał o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Jak wynika z decyzji organ poinformował jedynie, iż wymienioną kwotę można wpłacić na rachunek bankowy Urzędu Pracy. Nie jest to jednak obowiązek, a jedynie dobrowolny wybór strony. Taki zapis w decyzji nie jest nieprawidłowy i nie stanowi wszczęcia procesu egzekucji należności.

A. Ł. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1) art. 6 K.p.a. przez wydanie decyzji, której treść nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a tym samym wydana została bez podstawy prawnej;

2) art. 7 Konstytucji RP przez oparcie decyzji na "wyjaśnieniach Ministra", nie tylko nie stanowiących prawa powszechnie obowiązującego, ale stojących w wyraźnej sprzeczności z treścią odnośnych przepisów, interpretowanych w oparciu o uznane reguły wykładni prawniczej i akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych;

3) art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "c" tej ustawy przez wydanie decyzji o treści nieznanej ustawie;

4) art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy Ordynacja podatkowa przez orzeczenie o świadczeniu, które na skutek przedawnienia wygasło, co skutkować powinno umorzeniem wszczętego postępowania administracyjnego.

Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja utrzymuje w obrocie prawnym decyzję pierwszoinstancyjną, której treść budzi wątpliwości co do znaczenia prawnego. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, iż z uwagi na przedawnienie roszczenia, organ pierwszej instancji "poinformował Panią jedynie, iż wymienioną kwotę można wpłacić na rachunek bankowy Urzędu Pracy". Decyzja ma więc nie rodzić skutków w postaci zobowiązania kogokolwiek do zapłaty, a jedynie taką zapłatę umożliwiać, stanowiąc w istocie urzędową informację.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ uznał zarzuty odwołania za nietrafne, powołując się przy tym na "wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej".

Skarżąca powtórzyła zarzuty z odwołania odnośnie nienależności świadczenia, wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz bezprzedmiotowości postępowania.

Odnośnie oparcia decyzji na "prawie powielaczowym" skarżąca podniosła, że dopiero na etapie odwołania od decyzji organu I instancji ujawniono, że podstawą wydania tej decyzji były "wyjaśnienia Ministra". O ile "wyjaśnienia" te traktować jako wykładnie prawa (nie zaś jego źródło), stwierdzić należy, że stoi ona w wyraźnej opozycji do wniosków, jakie można wyprowadzić z obowiązujących przepisów przy użyciu klasycznych reguł interpretacji prawniczej (w szczególności reguły wykładni systemowej, nakazującej wykładać normy kompetencyjne w powiązaniu z art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, a więc zakazującej domniemywać kompetencje władcze administracji publicznej wyraźnie w przepisach nie wyrażone).

W argumentacji Ministra kluczowe wydaje się powołanie na możliwość wydawania "postanowień faktycznych", co ma wynikać nie z norm kompetencyjnych ale z przepisów K.p.a. Pojęcie "postanowień faktycznych" jest jednak zarówno temu kodeksowi, jak i jurysprudencji, bliżej nieznane. O ile Minister widzi konieczność urzędowego stwierdzania niektórych faktów, to - o ile uznać taką praktykę za dopuszczalną, choćby w świetle przepisów ograniczających gromadzenie i przetwarzanie informacji (art. 51 ust. 5 Konstytucji RP) - nie powinno się to odbywać w formach typowych dla władczych orzeczeń administracji względem obywateli.

Co więcej, sprawa skłania do postawienia pytania, czy dla organów administracji (a także adresatów norm prawa administracyjnego) istotniejsza winna być wykładnia prawa formułowana - w sposób jawny i powszechnie dostępny - przez sądownictwo administracyjne, czy też - ujawniana dopiero z konieczności, nigdzie nie publikowana (niedostępna nawet w Internecie) - wykładnia centralnych organów administracji. W opinii skarżącej zasada zaufania do państwa i działalności jego organów przemawia za udzieleniem ochrony tym wszystkim oczekiwaniom prawnym, jakie znajdują oparcie w publikowanym orzecznictwie sądownictwa administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Skarga jest zasadna.

Istota sporu w sprawie poddanej kontroli Sądu dotyczy tego, czy regulacje zawarte w treści ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uprawniały organ I instancji do wydania decyzji uznającej pobrane przez skarżącą stypendium za świadczenie nienależne, bez zobowiązania kogokolwiek do zwrotu tej kwoty, przy jednoczesnym przyjęciu, że zgodnie z art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia roszczenie objęte decyzją uległo przedawnieniu, które to stanowisko zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Ze względu na przedmiot sprawy przywołać należy art. 76 o promocji zatrudnienia, który stanowi, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne (ust. 1).

Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się (ust. 2):

1) świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach; (...);

Roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty (ust. 3). Przy czym, w zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia (ust. 5).

Kwoty nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 6). Formy i tryb tego postępowania reguluje ustawa z dnia 17 czerwca 1976 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1015).

Zgodnie z kolei z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia, wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy, należy do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy.

Zdaniem Sądu, wykładnia przywołanych powyżej regulacji przyjęta przez organy jest błędna. Trafna w tym zakresie jest argumentacja skarżącej, że zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej powinien wydać decyzję administracyjną w oparciu o podstawę prawną (podstawa normatywna i podstawa proceduralna). Organ stosujący prawo jest zatem obowiązany ustalić obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając swą decyzję.

Zgodnie z generalną zasadą wskazaną w art. 6 K.p.a. – organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Chodzi tu więc o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej.

Należy podzielić pogląd, że wykładnia regulacji zawartych w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak też w obowiązującej poprzednio ustawie z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu nie wskazuje na możliwość odrębnego orzekania przez organy administracji o tym, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Natomiast przywołane przez organy przepisy ustawowe (art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia) nakazują organom wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia pobranego w sytuacjach wskazanych w ustawie. Decyzja wydawana na podstawie tych przepisów jest decyzją nakazującą zwrot pobranych należności, nie może zaś to być decyzja określająca wyłącznie, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, bowiem taka formuła orzekania nie została przewidziana przez ustawodawcę. Należy też uznać, że wydanie takiej decyzji byłoby zbędne, skoro nie idzie za nią żaden skutek w postaci ustalenia lub przekształcenia stosunku administracyjnego.

Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu administracji publicznej, które należy odróżniać od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. W decyzji wskazującej, że świadczenie zostało nienależnie pobrane nie można dopatrzyć się żadnego oświadczenia woli organu, jest to natomiast oświadczenie wiedzy stwierdzając jakiś fakt.

Dlatego należy przyjąć że postępowanie mogło toczyć się jedynie w kierunku ustalenia, czy należność podlega zwrotowi, w trakcie którego należało ustalić czy świadczenie było pobrane nienależnie w świetle przesłanek wynikających z art. 76 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, natomiast jeśli organ stwierdził, że nie może domagać się jego zwrotu z powodu przedawnienia roszczenia określonego w art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i opisać swe ustalenia w uzasadnieniu decyzji, a nie orzekać merytorycznie o uznaniu świadczenia za nienależne.

Ponadto niewątpliwie trafnie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 Konstytucji RP przez oparcie decyzji na "wyjaśnieniach Ministra", nie tylko nie stanowiących prawa powszechnie obowiązującego, ale stojących w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisów ustawy, interpretowanych w oparciu o uznane reguły wykładni prawniczej i akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.