Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2995/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.183, art. 141 par. 4, art. 58 par. 1, art. 188, art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2,3,5, art. 25 ust. 1-1a
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 17 pkt 1 i 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 104 par. 1, art. 10 par. 1, art. 61 par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 191/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; II. zasądza od [...] Sp. z o. o. z siedzibą [...] na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 191/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2011 r. nr [...]; 2. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...] kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2011 r., na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej uogr) Wójt Gminy [...] (dalej Wójt) wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 36,97 ha gruntów rolnych klasy III, położonych w obrębie [...], w granicach działek oznaczonych nr [...].

Marszałek Województwa [...] (dalej Marszałek) pismem z dnia [...] 2011 r. znak [...] zaopiniował pozytywnie przeznaczenie terenów wyszczególnionych w złożonym wniosku.

Rozpatrując przedmiotowy wniosek Minister nie podzielił poglądu Marszałka w tej sprawie i decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy III o pow. 36,97 ha. Minister stwierdził, że wnioskowane grunty usytuowane są w znacznym oddaleniu od zwartej zabudowy, a co za tym idzie położone są w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dezorganizując tę przestrzeń. Udzielenie zgody na odrolnienie wnioskowanych gruntów, zdaniem organu spowoduje, że powstanie chaos przestrzenny, przejawiający się w powstaniu "ognisk" urbanizacji fragmentującej krajobraz i zakłócającej ład przestrzenny.

Rozpoznając ponownie sprawę, w wyniku złożonego przez Wójta wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r.

Minister podniósł, że w latach 2000-2010 w ramach procedur uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia ogółem ponad 580 ha gruntów, z czego zainwestowaniu w tym okresie uległo jedynie 36 ha. Świadczy to o powstaniu dużych rezerw gruntów rolnych klasy II i III, które zostały odrolnione. Dodatkowym argumentem przeciwko wyrażeniu zgody na przeznaczenie nierolne owych gruntów jest to, że z załączników graficznych wynika, że wnioskowane grunty rolne usytuowane są w oderwaniu od istniejącej zabudowy, a zatem naruszyłoby to zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną.

Analizując ów wniosek w kontekście kryterium określonego w art. 6 ust. 1 uogr, Minister uznał, że Gmina [...] (dalej Gmina) dysponuje gruntami słabszych klas bonitacyjnych, tj. IV-VI, które łącznie zajmują 50 % całkowitej powierzchni gruntów rolnych Gminy, co w pierwszej kolejności predestynuje je do przeznaczanie na cele nierolnicze. Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 uogr powtórzył, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji wykazano, że Gmina ma duże rezerwy terenów, które już wcześniej uzyskały stosowne zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nie zostały zainwestowane. Gmina nie może skutecznie odwoływać się do argumentu dotyczącego zrównoważonego rozwoju gminy, który miałby uzasadniać zmianę przeznaczenia kolejnych obszarów gruntów rolnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] 2011 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...] (dalej skarżąca bądź spółka), wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2011 r.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 uogr, przez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie niewyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 36,97 ha gruntów rolnych klasy III, w sytuacji, gdy istniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji pozytywnej;

2. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 uogr, przez wydanie decyzji w obu instancjach z przekroczeniem wyznaczonych przez prawo granic uznania administracyjnego przewidzianego przez przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wydanie decyzji negatywnej w okolicznościach stanu faktycznego uzasadniających decyzję pozytywną;

3. art. 3 ust. 1 pkt 1 uogr przez odwoływanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji do podejmowanej przez organ w sposób absolutny ochrony gruntów polegającej na ograniczeniu przeznaczenia na cele nierolne, bez uwzględnienia słusznie pojętego interesu społecznego wynikającego z faktu, że zgoda na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów ma na celu m.in. rozwój społeczny i gospodarczy terenu objętego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4. art. 3 ust. 1 ustawy [z dnia 27 marca 2003 r.] o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp] w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 upzp, polegające na ograniczeniu samodzielności planistycznej gminy i narzuceniu Wójtowi sposobu zarządzania gospodarką planistyczną na terminie Gminy;

5. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności dotyczącego struktury i położenia gruntów dotychczas przeznaczonych na cele nierolne oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

6. art. 28, 10 i 61 § 4 kpa, przez niepowiadomienie wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu, a tym samym uniemożliwienie jednostkom posiadającym interes prawny w sprawie czynny udział w postępowaniu;

7. art. 8 i 11 kpa, przez pominięcie w toku postępowania oraz w uzasadnieniu decyzji okoliczności dotyczących zaistnienia w sprawie ważnego interesu społecznego;

8. naruszenie art. 2 Konstytucji RP i art. 6, i 7 kpa, przez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób sprzeczny ze standardami demokratycznego państwa prawa.

Uzasadniając szczegółowo zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym skarżąca wskazała, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych unormowań dotyczących kręgu stron postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji w ocenie spółki należy odwołać się do ogólnych przepisów regulujących postępowanie administracyjne, w tym art. 28 kpa. Analiza treści art. 28 kpa daje podstawę by uznać, że w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne prócz Wójta, na wniosek którego wszczęto przedmiotowe postępowanie, przymiot strony mają także właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład obszaru objętego wnioskiem. Postępowanie takie dotyczy bowiem ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Status strony przyznany właścicielom nieruchomości będących przedmiotem postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne został powszechnie uznany w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w uchwale składu 5 Sędziów NSA z 26.11.2001 r., OPK 19/01; wyrok NSA z: 16.2. 2010 r., II OSK 378/09; 21.1.2011 r., II OSK 92/10.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że Minister naruszył przepisy postępowania administracyjnego, dających podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Postępowanie o wydanie decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – prowadzone na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają w związku z tym zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Według art. 10 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stroną zaś postępowania administracyjnego – według art. 28 kpa – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponieważ przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych unormowań odnośnie do kręgu stron postępowania w sprawie

Źródłem interesu prawnego mogą być przepisy prawa cywilnego, w tym prawa rzeczowego. Niejednokrotnie, źródło interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji źródło jej uprawnień, jako strony tego postępowania, stanowi prawo własności. Jest tak wtedy, gdy kończące postępowanie administracyjne, władcze rozstrzygnięcie organu administracji, wpływa na wykonywanie prawa własności.

Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze może ograniczyć dysponowanie własnością, na przykład przez ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości, czy utrudnienie obrotu nieruchomościami. Decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 uogr dotyczy konkretnego, indywidualnie oznaczonego terenu, wynikają z niej określone prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i towarzyszące im obowiązki, które przenoszone są wraz z prawem do terenu.

Interes właściciela nieruchomości objętej wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne) w postępowaniu w sprawie wyrażenia tej zgody ma zatem charakter interesu prawnego, a nie jedynie faktycznego. Wynik tego postępowania ma bowiem bezpośredni związek z prawem własności nieruchomości objętej wnioskiem. Właściciel działki objętej wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów jest zatem stroną postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia tej zgody, ze wszystkimi tego konsekwencjami, wynikającymi z przepisów kpa.

Powyższe stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z: 16.2.2010 r., II OSK 378/09; 23. 6.2010 r., II OSK 1017/09; 24.11.1999 r., II SA 995/99). Wielokrotnie prezentował je także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z: 15.6.2005 r., IV SA/Wa 416/05; 22.3.2007 r., IV SA/Wa 1664/06; 17.9.2008 r., IV SA/Wa 1129/08; 15. 6.2010 r., IV SA/Wa 599/10; 7.12.2010 r., IV SA/Wa 1890/10; postanowienie z 17.11. 2010 r., IV SA/Wa 1967/10). Powyższy pogląd potwierdziło uzasadnienie uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.11. 2010 r., II OPS 1/10, w której wskazano m.in., że: "Stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wnioskodawca, a więc wójt (burmistrz, prezydent miasta). Status strony przysługuje również właścicielom gruntów leśnych (rolnych) zainteresowanych zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (nierolnicze). Decyzja w sprawie zgody wiąże się bowiem z wykonywaniem prawa własności do nieruchomości. Brak powyższej zgody ogranicza dysponowanie ich własnością, gdyż utrudnia im obrót nieruchomościami, wpływa na ich wartość rynkową, czy też uniemożliwia planowaną budowę." Powyższy pogląd powtórzono również w kolejnych orzeczeniach NSA, m.in. w wyroku z 25.1.2011 r., II OSK 148/10.

Skoro zatem właściciele nieruchomości objętych wnioskiem Wójta – w ocenie Sądu I instancji orzekającego w niniejszej sprawie - są stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, to wydanie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 18 sierpnia 2011 r. bez ich udziału w tym postępowaniu nastąpiło z naruszeniem art. 61 § 4 i art. 10 § 2 w zw. z art. 28 kpa, dającym podstawę do wznowienia postępowania. Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy naruszyły zasadę czynnego udziału stron, o której stanowi art. 10 § 1 kpa. Jakkolwiek bowiem Minister wskazał na znajdowanie się w granicach Gminy znacznych terenów rolnych o uzyskanej uprzednio zgodzie na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze, to jednak rację ma skarżąca wskazując, że konkretne tereny wnioskowane do wyrażenia zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze stanowią własność różnych osób, które bez takiej zgody nie będą mogły uzyskać w planie miejscowym przeznaczenia na cele nierolnicze i w konsekwencji nie będą mogły zagospodarować ich na inne cele. Tereny o uzyskanej uprzednio zgodzie na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze również stanowią własność określonych podmiotów i dlatego właściciele terenów nieobjętych taką zgodą mają przynajmniej prawo oczekiwać rozważenia ich argumentacji w decydowaniu o tym, dlaczego ich nieruchomości nie mogą ulec zmianie przeznaczenia.

Z powyższych względów, ocena argumentacji Ministra dotycząca braku podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze byłaby przedwczesna. W pierwszej kolejności Minister winien zapewnić wszystkim stronom postępowania możliwość wypowiedzenia się co do wniosku złożonego przez Wójta i dopiero po sprostaniu temu wymogowi – wynikającemu z art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 kpa – organ orzekający będzie mógł rozstrzygnąć sprawę adekwatnie do ustalonego w niej stanu faktycznego i prawnego.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający przeprowadzi postępowanie z udziałem wszystkich jego stron, tj. z udziałem wnioskodawcy oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia nieruchomości na cele nierolnicze.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi reprezentowany przez radcę prawnego A. K., zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 uogr przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, mają właściciele działek wchodzących w skład obszaru objętego tym wnioskiem, co doprowadziło do uchylenia decyzji z [...] 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2011 r.;

II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1, art. 28 i 61 § 4 kpa przez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Minister naruszył art. 10 § 1, art. 28 i 61 § 4 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co w sposób wadliwy dokonano kontroli decyzji z [...] 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2011 r.;

2. art. 141 § 4 ppsa przez niepodanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, przepisów prawnych dotyczących prawa własności i jego związku z interesem prawnym właścicieli działek objętych wnioskiem i ich wyjaśnienia, poza ogólnym stwierdzeniem, że właściciele działek mają prawo oczekiwać rozważenia ich argumentacji w decydowaniu o tym, dlaczego przeznaczenie ich nieruchomości może ulec zmianie;

3. art. 151 ppsa przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga spółki winna zostać odrzucona.

Wskazując na powyższe naruszenia Minister wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...], podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko wniosła o oddalenie skarg kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutu prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 uogr.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13 (dalej uchwała II OPS 1/13) wyjaśnił, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 uogr nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały II OPS 1/13 wskazał, że z art. 7 ust. 1 uogr wynika, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych, wymagająca zgody, jest dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp). Zgodnie z art. 17 pkt 6 upzp, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, wójt (burmistrz, prezydent miasta – dalej wójt) jest zobowiązany wystąpić o opinie o projekcie planu, o jego uzgodnienie, a także, jeżeli zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody – o zgodę właściwego organu administracji publicznej na dokonanie takiej zmiany. Obligatoryjność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wiąże się z tym, że uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 uogr tj. bez uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, powodując nieważność uchwały rady gminy (wyrok NSA z 25.5.2009 r. II OSK 1900/08, Lex 534648). Udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze należy postrzegać jako szczególny przykład współdziałania ustrojowo odrębnych organów samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej. Mimo, że art. 17 pkt 6 upzp wymienia wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze obok nałożonego na wójta obowiązku wystąpienia o zaopiniowane i uzgodnienie projektu planu miejscowego przez inne organy, wskazane środki prawne posiadają odmienny charakter. W odróżnieniu od uzgodnienia, wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego nie ma na celu jedynie zagwarantowania prawidłowości projektowanego planu, ale rozstrzygnięcie odrębnej kwestii wiążącej się z zapewnieniem gruntom rolnym prawidłowej ochrony przed ich nieuzasadnionym wykorzystaniem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób ścisły odróżnia czynności przygotowawcze procedury uchwałodawczej polegające na uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów od przedstawienia opinii i dokonania uzgodnienia (art. 17 pkt 9, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1-2, art. 26 ust. 1). Przepis kompetencyjny upoważniający ministra do rozstrzygnięcia wniosku wójta i określenie szczegółowej procedury rozpoznania wniosku, zostały zamieszczone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w czym wyraża się przedmiotowa odrębność tego środka prawnego od instytucji uzgodnienia projektu planu. Ocena ta prowadzi w szczególności do uznania, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie wynika z milczenia organu opartego na konstrukcji tzw. dorozumianego uzgodnienia. Tym samym wskazane w art. 25 ust. 1 lub 1a upzp terminy na uzgodnienie projektu planu (czas nie krótszy niż 14 i nie dłuższy niż 30 dni) nie mogą mieć zastosowania do ministra rozpatrującego wniosek wójta. Różnice między uzgodnieniem projektu planu miejscowego a zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uniemożliwiają tym samym nadanie działaniu ministra właściwego do spraw rozwoju wsi formy prawnej odpowiadającej działaniu organu uzgadniającego (współdziałającego), a więc postanowienia podlegającego zaskarżeniu w drodze zażalenia na podstawie art. 106 § 5 kpa.

Wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 kpa). Decyzja udzielająca zgody rozstrzyga o uprawnieniach gminy mieszczących się w sferze stanowienia prawa, w związku z czym dotyczy podmiotu niepozostającego formalnie na zewnątrz administracji. Zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych wykazuje cechy jednostronnej, władczej czynności organu administracyjnego skierowanej na prawne określenie sytuacji konkretnie wskazanego adresata, w indywidualnie oznaczonej sprawie. Podwójna konkretność tego aktu przejawia się w tym, że jest on skierowany do organu gminy prowadzącej procedurę planistyczną i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością określonego projektu przeznaczenia gruntów rolnych objętych planem miejscowym. Władczość i jednostronność decyzji wynika z tego, że uprawnienie gminy do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w planie uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Ukształtowanie sytuacji prawnej gminy w omawianym zakresie nie jest uzależnione zatem od jej woli. To, że na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego gmina może nie skorzystać z przyznanego jej uprawnienia, odstępując od przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie zmienia reglamentacyjnego charakteru analizowanej instytucji. Organ udzielający zgody rozstrzyga o wniosku wójta na podstawie przepisów prawa, w oparciu o przyjęte ustalenia faktyczne konkretnej sprawy, które odnoszą się do powierzchni gruntów mających podlegać przekształceniu, ich klasy bonitacyjnej i innych elementów faktycznych, które organ winien ustalić i ocenić, co dotyczy w szczególności ekonomicznych aspektów wejścia w życie projektu przekształcenia gruntów (art. 10 ust. 1 pkt 3 uogr).

Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną wpływa na układ podmiotowy tego postępowania przez wyłączenie możliwości udziału w nim innych podmiotów aniżeli wójt. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wypowiada się jedynie o tym organie, przyznając mu prawo do wystąpienia do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z wnioskiem o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. W zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kompetencję tę w zakresie gruntów rolnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny. Nadanie wskazanemu środkowi prawnemu takiego charakteru wymusza stanowisko, zgodnie z którym instrumenty procesowe służące poddaniu kwestii udzielenia zgody ponownej ocenie (odwołanie), jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny (interes wspólnoty samorządowej) w tym postępowaniu, wolą ustawodawcy, ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją. Taka wykładnia znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie wyznaczonej roli samorządu terytorialnego i konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych w układzie zdecentralizowanym (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji).

Postępowanie w sprawie o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dotyczy gruntów rolnych jako takich, często o znacznym obszarze, a nie poszczególnych nieruchomości rolnych znajdujących się na obszarze objętym wnioskiem wójta. W tym postępowaniu chodzi także o określenie kierunku projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy, co może być przedstawione w różnych wariantach (art. 7 ust. 5 uogr). Cel i zakres tego postępowania nie wymaga dokonywania ustaleń dotyczących stanu prawnego nieruchomości i co do tego, kto jest właścicielem lub wieczystym użytkownikiem poszczególnych nieruchomości, które znajdują się na obszarze gruntów rolnych, objętych wnioskiem wójta.

Przyjęty w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mechanizm przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zabezpiecza interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości przed jego nieuprawnionym naruszeniem (wyrok NSA z 22.6.2012 r. II OSK 576/11, cbosa). Artykuł 7 ust. 1 uogr zastrzega wyraźnie, że do zmiany przeznaczenia dochodzi nie tyle przez nabycie przymiotu ostateczności przez decyzję w sprawie udzielenia zgody, lecz wskutek wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W wydaniu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi decyzji należy w związku z tym upatrywać jedynie koniecznego warunku do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych. Zakres możliwego naruszenia interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości uzależniony jest w sposób bezpośredni od przyjętych przez gminę przyszłych ustaleń odnoszących się do postanowień, które ma ona zamiar wprowadzić w treści planu miejscowego na podstawie udzielonej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z uwagi na to, że wskazana kompetencja realizowana jest przez stanowienie prawa miejscowego, a nadto organ może z niej nie skorzystać (odstąpić od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, mimo wyrażenia na to zgody), ewentualne naruszenie interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, podlegające ochronie, należy wiązać z ostatecznym kształtem planu miejscowego, jaki on przybierze w momencie jego uchwalenia przez radę gminy.

Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie jedynie hipotetyczny. Interes prawny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od sytuacji faktycznej, w której znajduje się podmiot administrowany. Musi się on znajdować bowiem w takiej sytuacji faktycznej, w której skierowany do niego indywidualny akt administracyjny w sposób bezpośredni wpływa na jego sytuację prawną. Takiej normy nie da się wywieść z art. 7 uogr, bowiem skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej (uchwalenia aktu prawa miejscowego). Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze (art. 29 ust. 1 upzp), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki wskazanych podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny. Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swych uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku sporządzenia projektu planu i udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości mogą wypowiedzieć się na temat treści proponowanych rozwiązań planistycznych w formie przez prawo określonej: składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 upzp), wnosząc uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 upzp) oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy. Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 usg, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę. Przedstawiona wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala stwierdzić, że uprawnienia podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych pozostają zharmonizowane z układem podmiotowym, jaki przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają dla postępowania uzgodnieniowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że stroną postępowania uzgodnieniowego dotyczącego uzgodnienia projektu planu miejscowego jest wyłącznie gmina. Właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętych projektem planu nie mogą z tego względu, powołując się na swój interes prawny, wziąć udziału w tym postępowaniu (postanowienie z: 29.5.2012 r., II OSK 1254/12; 23.5.2012 r., II OSK 1136/12; wyrok z: 17.4.2012 r., II OSK 827/12; 15.10. 2008 r., II OSK 1210/07; uzasadnienie uchwały II OPS 1/13).

Skutkiem przyjęcia, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętych wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 uogr nie są stronę tego postępowania (uchwała 7 Sędziów NSA z 25.11.2013 r., II OPS 1/13; wyrok 22.6.2012 r., II OSK 557/11, Lex nr 1252104), słusznym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1, art. 28 i 61 § 1 kpa przez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Minister naruszył art. 10 § 1, art. 28 i 61 § 1 kpa. Minister nie miał obowiązku ustalenia właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem Wójta, skoro osobom tym nie przysługiwał przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu (art. 28 kpa) i nie mogły one należeć do kręgu podmiotów, którym w tym postępowaniu należało zapewnić prawo czynnego udziału, w tym w zakresie wynikającym z art. 10 § 1 i art. 61 § 1 kpa.

Trafnie skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 ppsa. Istotnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podano w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, przepisów prawnych dotyczących prawa własności i jego związku z interesem prawnym właścicieli działek objętych wnioskiem, inicjującym kontrolowane postępowanie.

Naruszenie art. 151 ppsa było jedynie skutkiem naruszenia prawa materialnego (art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 uogr).

Wbrew poglądowi skargi kasacyjnej, brak przymiotu strony skarżącej, nie mógł skutkować odrzuceniem skargi, a jedynie oddaleniem skargi. Odrzucenie skargi może nastąpić na podstawie art. 58 § 1 ppsa, a takiego zarzutu skarżący kasacyjnie nie postawił.

Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. Kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję uznać należało za prawidłową.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.