Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 818/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 1; art. 74 ust. 2; art. 74 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: załącznik nr 8
journal: Dz.U. 2017 poz 2355
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla  tablic rejestracyjnych
article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. C. na decyzję Inne z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Komendant N. Oddziału Straży Granicznej, po rozpatrzeniu odwołania D. C. od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w T. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W postępowaniu prowadzonym przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w T. ustalono, że czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2020 r. na drogowym przejściu granicznym w K. kierujący ciągnikiem samochodowym marki [...] wraz z naczepą ciężarową marki [...] L. R., wykonujący międzynarodowy zarobkowy transport drogowy rzeczy na rzecz przedsiębiorcy D. C., okazał: paszport, prawo jazdy, dowody rejestracyjne ciągnika samochodowego i naczepy ciężarowej, wypis z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy oraz zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego. W wyniku kontroli stwierdzono, że w dowodzie rejestracyjnym naczepy ciężarowej brak jest aktualnych okresowych badań technicznych. Zgodnie z wpisem w dowodzie rejestracyjnym, termin ważności badań okresowych upłynął w dniu [...] lutego 2020 r.

W związku z ustaleniami kontroli poinformowano D. C., jako stronę, o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego naruszenia z l.p.9.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, to jest wykonywania przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdolność do ruchu drogowego. Powyższe stanowi również naruszenie art. 7 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/47/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie drogowej kontroli technicznej dotyczącej zdatności do ruchu drogowego pojazdów użytkowych poruszających się w Unii oraz uchylająca Dyrektywę 2000/30/WE.

W dniu [...] kwietnia 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek strony o przesłuchanie jako świadka kierującego pojazdem L. R. w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, na okoliczność wystąpienia stwierdzonego naruszenia. Ponadto strona wniosła o jednoznaczne określenie stanu technicznego naczepy w dniu kontroli poprzez przesłanie protokołu kontroli stanu technicznego, czy pomimo braku badań technicznych naczepa stanowiła zagrożenie dla kierującego oraz innych uczestników ruchu drogowego. Jednocześnie D. C. wskazał wątpliwości, które według niego wymagały wyjaśnienia i miały zasadnicze znaczenie dla poprawności kwalifikacji naruszenia, tj. czy wykonywany był przejazd bez ważnego badania technicznego czy pojazdem niedopuszczonym do ruchu. Strona zwróciła się również o wydłużenie terminu do składania wyjaśnień na mocy art. 10 k.p.a.

Postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2020 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w T. odmówił wszczęcia postępowania wyjaśniającego w zakresie art. 92c ustawy o transporcie drogowym oraz odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego strony o przesłuchanie w charakterze świadka kierującego pojazdem.

W dniu [...] czerwca 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek strony o umorzenie postępowania w związku z treścią art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/698 z dnia 25 maja 2020 r. ustanawiającego szczególne środki tymczasowe z związku z epidemią COVID-19 dotyczące odnawiania lub przedłużania ważności niektórych certyfikatów świadectw, licencji i zezwoleń oraz przesunięcia niektórych okresowych kontroli i okresowych szkoleń w niektórych obszarach prawodawstwa dotyczącego transportu.

W piśmie skierowanym do strony w dniu [...] czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2020 r. Polska poinformowała Komisję o podjęciu decyzji w sprawie niestosowania następujących przepisów rozporządzenia (UE) 2020/698 (Dz. U.UE.C.2020.183I.1):

- art. 4 ust. 1 dotyczącego regularnych przeglądów tachografów stosowanych w transporcie drogowym na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014;

- art. 5 ust. 1 dotyczącego terminów okresowych badań zdatności do ruchu drogowego pojazdów silnikowych i ich przyczep na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/45/UE;

- art. 5 ust. 2 dotyczącego ważności świadectw zdatności do ruchu drogowego na podstawie dyrektywy 2014/45/UE.

Po zakończeniu postępowania Komendant Placówki Straży Granicznej w T. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nałożył na D. C. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego.

W odwołaniu od tej decyzji D. C. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 10 § 1 w zw. z art. 81, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 w zw. z art. 6, art. 8 i art. 15, art. 75, art. 81 oraz art. 78, art. 107 § 3 i art. 198 k.p.a., a także naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wskutek nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie art. 92c tej ustawy oraz zastosowania jako podstawy prawnej rozporządzeń UE niewymienionych w art. 4 pkt 22 tej ustawy, jak również naruszenie art. 2 Konstytucji.

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w T. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że stwierdzenie braku aktualnych badań okresowych naczepy ciężarowej marki [...] nastąpiło na podstawie dokumentów okazanych do kontroli w dniu [...] marca 2020 r., w szczególności pozwolenia czasowego nr [...], wydanego przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] stycznia 2020 r. Organ pierwszej instancji uznał, że zgodnie z wpisem w tym dokumencie termin ważności badań okresowych upłynął w dniu [...] lutego 2020 r. Wzór pozwolenia czasowego oraz oznaczenia kodów zastosowanych w tym wzorze zostały określone w załączniku nr 8 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2355 z późn. zm.). Z treści tego złącznika nie wynika, aby wskazywał on termin ważności okresowych badań technicznych. W polu pozwolenia czasowego oznaczonym literą H wpisuje się okres ważności pozwolenia czasowego. Zatem wskazanie przez organ pierwszej instancji, że termin ważności badań technicznych naczepy ciężarowej upłynął w dniu [...] lutego 2020 r. nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2020 r., strona postępowania wskazywała na potrzebę wyjaśnienia czy w dniu kontroli wykonywano przejazd bez ważnego badania technicznego czy też kontrolowany pojazd nie był dopuszczony do ruchu. Organ pierwszej instancji nie zbadał sprawy w tym zakresie, nie ustalając również czy w trakcie kontroli pojazd posiadał dopuszczenie do ruchu. Z treści przedstawionego do kontroli pozwolenia czasowego wynika, że zostało ono wydane w celu umożliwienia przejazdu pojazdu związanego z koniecznością dokonania jego badania technicznego lub naprawy (art. 74 ust.2 pkt 2c ustawy Prawo o ruchu drogowym). Zatem był on czasowo dopuszczony do ruchu w terminie, w którym przedmiotowy dokument pozostawał ważny, przy czym należy również uwzględnić jego przedłużenie. Termin określony ważnością pozwolenia czasowego wyznaczał czas na wykonanie badania technicznego, w celu wydania dowodu rejestracyjnego. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że na rewersie dokumentu znajduje się adnotacja o przedłużeniu pozwolenia czasowego z budzącą wątpliwości datą tego przedłużenia. Organ pierwszej instancji w prowadzonym przez siebie postępowaniu oraz w wydanej decyzji nie odniósł się do celu, w jakim zostało wydane pozwolenie czasowe nr [...], jak również faktycznego terminu jego ważności. Jest to bezpośrednio związane w ustaleniem czy pojazd w dniu kontroli był dopuszczony do ruchu i czy miał prawo poruszać się po drodze publicznej, jak również kwestią wymagalności posiadania potwierdzenia przeprowadzenia badań technicznych kontrolowanej naczepy. Tym samym organ pierwszej instancji nie poczynił pełnych ustaleń oraz nie dołożył wszelkich starań w celu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego, do czego obliguje art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu faktycznym organ pierwszej instancji wskazał na błędne okoliczności, które uznał za udowodnione. Jednocześnie organ nie podał powodów, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a mianowicie nie wyjaśnił przyczyny nieuwzględnienia w całości wniosku strony, który wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2020 r. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien ustalić czy kontrolowana w dniu [...] marca 2020 r. naczepa była dopuszczona do ruchu, a wydane dla niej pozwolenie czasowe nr [...] pozostawało ważne. Należy przy tym uwzględnić czas ewentualnego przedłużenia terminu ważności przedmiotowego dokumentu, w tym również dokonanie sprawdzeń przy wykorzystaniu dostępnych systemów teleinformatycznych, właściwych w zakresie ewidencji rejestracji pojazdu oraz jego badań technicznych. Powyższe pozwoli na określenie wymagalności badań technicznych dla naczepy ciężarowej w dniu kontroli.

We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciwie od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej D. C. zarzucił naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

2) art. 10 § 1 w z zw. z art. 81 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji;

3) art. 11 k.p.a. – zasady przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy;

4) art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15, art. 75, art. 81 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niepoczynieniu ustaleń oraz niezebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz poczynieniu ustaleń niezgodnych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, skutkujące w konsekwencji przyjęciem, że zebrane dowody w sposób jednoznaczny wskazują na wpływ lub zgodę skarżącego na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego;

5) art. 78 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przesłuchanie świadka na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy,

6) art 107 § 3 k.p.a., przez niedopełnienie obowiązku starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie sporządzenia takiego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, aby strona mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia kary pieniężnej;

7) prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym, poprzez pozbawienie strony postępowania możliwości wykazania okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność prawno-administracyjną oraz zignorowanie wniosku strony w zakresie przeprowadzenia postępowania w tym zakresie;

8) art. 198 k.p.a., poprzez niezastosowanie w sprawie w wyniku rażącej niewspółmierności nałożonej kary do stwierdzonego naruszenia;

9) prawa materialnego, tj. ustawy o transporcie drogowym poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie art. 92c tej ustawy;

10) prawa materialnego, tj. ustawy o transporcie drogowym poprzez zastosowanie jako podstawy prawnej rozporządzeń UE niewymienionych w art. 4 pkt 22 u.t.d.;

11) art. 2 Konstytucji RP, poprzez złamanie generalnych zasad k.p.a. oraz naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie sprzeciwu i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu D. C., nie kwestionując słuszności uchylenia decyzji organu pierwszej decyzji podniósł, że organ odwoławczy winien był jednocześnie umorzyć postępowanie. Naruszenie wynikło bowiem z powodu niedających się przewidzieć okoliczności, a mianowicie braku możliwości wykonania badań oraz spowodowanego pandemią CONVID-19 wstrzymania pracy wydziału komunikacji. Skarżący podkreślił, że UE zauważyła ten problem uchwalając przepisy dające możliwość automatycznego przedłużenia terminów ważności w trakcie trwania pandemii COVID-19. Jednocześnie skarżący wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego wnosił o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, jednakże wnioski te nie zostały uwzględnione przez organ pierwszej instancji. Skarżący odwołał się także do zasad wymierzania kar administracyjnych określonych w art. 189b i następnych k.p.a., które w ocenie skarżącego znajdują zastosowanie w sprawie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciw, jako niezasadny, podlegał oddaleniu.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja organu drugiej instancji – Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a). Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Przytoczony przepis ogranicza zatem zakres postępowania przed sądem administracyjnym. Sądowa kontrola decyzji nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą w sprawie należało zastosować. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19, sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest odstępstwem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. dopuszcza wydanie decyzji kasacyjnej jedynie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uprawnienie do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. przysługuje organowi odwoławczemu w sytuacji, w której organ pierwszej instancji nie wyjaśnił całości sprawy lub jej istotnych okoliczności, a w następstwie koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wpływającym w istotny sposób na rozstrzygnięcie sprawy. W przeciwnym bowiem wypadku to w istocie organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Niezastosowanie przez organ odwoławczy wskazanego przepisu w opisanej sytuacji oznaczałoby więc de facto merytoryczne rozpatrzenie sprawy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż sprawa zostałaby rozpatrzona tylko w jednej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II GSK 3215/16).

Sądowa kontrola zgodności z prawem decyzji zaskarżonej sprzeciwem oznacza tym samym konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1694/18).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że rozstrzygając w kontrolowanej sprawie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zasadnie stwierdził wystąpienie przesłanek zastosowania normy art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie mógł on zostać uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przepis ten konstytuuje zasadę prawdy obiektywnej. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei w przepisie art. 80 k.p.a. wyrażona została zasada swobodnej oceny dowodów, która nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie. W świetle powołanych przepisów organ administracji jest obowiązany z urzędu i w sposób wyczerpujący zgromadzić, a następnie ocenić dowody służące ustaleniu istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Tylko postępowanie administracyjne przeprowadzone w zgodzie w powyższymi zasadami może stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej nakładającej na stronę określony obowiązek.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący wykonywał przewóz drogowy pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego, to jest że dopuścił się naruszenia określonego w lp. 9.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm.).skutkującego nałożeniem kary pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy pojazd.

Zdaniem Sądu uzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, że wbrew omówionym wyżej zasadom postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji w ramach podstawy faktycznej rozstrzygnięcia powołał okoliczności, które nie znajdowały odzwierciedlenia w zgromadzonych dowodach, nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności sprawy, a nadto nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia wniosku dowodowego strony. Wadliwości postępowania organu pierwszej instancji potwierdzają prawidłowość zastosowania w tej sprawie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ w oparciu o dokumenty przedstawione przez kierującego pojazdem ustalił, iż termin ważności badań technicznych skontrolowanej w dniu [...] marca 2020 r. naczepy ciężarowej upłynął w dniu [...] lutego 2020 r. Organ pierwszej instancji jako podstawę tego ustalenia wskazał wpis w dowodzie rejestracyjnym naczepy ciężarowej.

Słusznie jednak organ odwoławczy zauważył, że ustalenie to nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z akt administracyjnych wynika, że kierujący pojazdem w odniesieniu do naczepy ciężarowej marki [...] nie okazał dowodu rejestracyjnego, ale pozwolenie czasowe nr [...], wydane w dniu [...] stycznia 2020 r. przez Prezydenta Miasta K.. We wskazanym pozwoleniu czasowym w polu oznaczonym literą H widnieje data 2020-02-[...].

Natomiast zgodnie z wzorem pozwolenia czasowego oraz oznaczeniami kodów zastosowanych w tym wzorze, które określone zostały w załączniku nr 8 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. 2017, poz. 2355 z późn. zm.), w pozwoleniu czasowym pole oznaczone literą H obejmuje okres ważności pozwolenia czasowego. Z treści powołanego złącznika nie wynika, aby w pozwoleniu czasowym wskazywany był termin ważności okresowych badań technicznych. Zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 z późn. zm., dalej jako "p.r.d."), czasowej rejestracji pojazdu dokonuje, w przypadkach określonych w ust. 2, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania (siedzibę) właściciela pojazdu, wydając pozwolenie czasowe i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne. Stosownie zaś do ust. 2 tego artykułu czasowej rejestracji dokonuje się:

1) z urzędu - po złożeniu wniosku o rejestrację pojazdu;

2) na wniosek właściciela pojazdu - w celu umożliwienia:

a) wywozu pojazdu za granicę,

b) przejazdu pojazdu z miejsca jego zakupu lub odbioru na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

c) przejazdu pojazdu związanego z koniecznością dokonania jego badania technicznego lub naprawy.

Jak zasadnie zauważył organ drugiej instancji, zgodnie z zapisem w polu "Cel wydania pozwolenia czasowego" pozwolenie czasowe okazane w niniejszej sprawie zostało wydane w celu umożliwienia przejazdu pojazdu związanego z koniecznością dokonania jego badania technicznego lub naprawy (art. 74 ust. 2 pkt 2 lit. c p.r.d.).

Z art. 74 ust. 3 p.r.d. wynika, że czasowej rejestracji dokonuje się na okres nieprzekraczający 30 dni. Termin ten może być jednorazowo przedłużony o 14 dni w celu wyjaśnienia spraw związanych z rejestracją pojazdu. Po upływie terminu czasowej rejestracji pozwolenie czasowe i tablice rejestracyjne zwraca się do organu, który je wydał, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 lit. a (art. 74 ust. 5 p.r.d.).

W kontekście powołanych przepisów należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowe pozwolenie miało określony termin ważności i termin ten wyznaczał czas na wykonanie badania technicznego. Należy przy tym przyznać rację organowi drugiej instancji, że data przedłużenia pozwolenia czasowego widniejąca na odwrocie dokumentu (k. 6 verte akt administracyjnych) budzi wątpliwości. Wątpliwości te wynikają ze sposobu nakreślenia poszczególnych cyfr w dacie wpisanej w polu dotyczącym przedłużenia pozwolenia czasowego. Kwestia terminu ważności pozwolenia czasowego ma zaś w sprawie istotne znaczenie, gdyż pozwolenie czasowe, podobnie jak dowód rejestracyjny, jest dokumentem dopuszczającym pojazd do ruchu. Przy tym dowód rejestracyjny spełnia dwojakiego rodzaju rolę. Potwierdza wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu oraz jest dokumentem stwierdzającym dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2007 r., I OSK 1461/06). Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że zagadnienie ważności pozwolenia czasowego okazanego w niniejszej sprawie wymaga szczegółowego wyjaśnienia, a to w celu ustalenia czy w dniu kontroli naczepa ciężarowa była dopuszczona do ruchu i mogła poruszać się po drodze publicznej oraz czy w dniu kontroli wymagane było potwierdzenia przeprowadzenia badań technicznych naczepy.

W ocenie Sądu omówione wady i braki postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, dotyczące istotnych w sprawie okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przemawiają za trafnością kasacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Dokonana przez organ pierwszej instancji błędna ocena głównego dowodu w sprawie i niepodjęcie czynności w celu rzeczywistego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych oraz brak wyjaśnienia przyczyny nieuwzględnienia wniosków dowodowych strony, uzasadnia wywiedziony przez organ odwoławczy zarzut naruszenia zasad postępowania dowodowego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz uzasadnia rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero bowiem pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie powołanych wyżej okoliczności może pozwolić na ocenę czy skarżącemu może być przypisane popełnienie określonego naruszenia.

W omawianym przypadku konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co przemawia za trafnością zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i brakiem podstaw do wydania na tym etapie innego rozstrzygnięcia, w szczególności przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniesiony w skardze zarzut błędnego zdaniem skarżącego zaniechania przez organ odwoławczy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania należy uznać za niezasadny.

Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

W świetle treści powołanego przepisu jego zastosowanie uzależnione jest w pierwszym rzędzie od ustalenia powstania naruszenia a nadto wystąpienia dodatkowych okoliczności przewidzianych w poszczególnych punktach ustępu 1 art. 92c ustawy o transporcie drogowym. W przypadku określonym w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy niezbędne jest stwierdzenie, iż okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zatem fakt popełnienia naruszenia oraz okoliczności, w jakich doszło do jego popełnienia muszą zostać wyczerpująco ustalone i mają podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko wtedy bowiem istnieje możliwość oceny czy wystąpiła przewidziana w wymienionym przepisie przesłanka umorzenia postępowania.

W związku z pozostałymi zarzutami naruszenia prawa materialnego jeszcze raz podkreślić należy, że w zaskarżonej decyzji kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie dokonywał oceny prawnej co do meritum sprawy, gdyż taka ocena może być przeprowadzona dopiero w oparciu o w pełni ustalony stan faktyczny. Jak podniesiono już wyżej, również sądowa kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest ograniczona do oceny spełnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, o czym wprost stanowi art. 64e p.p.s.a. W sytuacji konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie, nie jest możliwe na tym etapie przeprowadzenie przez Sąd oceny prawnej sprawy, której całokształt stanu faktycznego nie został jeszcze ustalony. W szczególności nie ustalono, czy kontrolowana naczepa była czy też nie była dopuszczona do ruchu oraz czy wymagane było potwierdzenie aktualności badań technicznych. Dopiero pełne ustalenia w tym zakresie mogłyby być podstawą oceny prawnej, w tym oceny w zakresie potrzeby rozważania zagadnienia możliwości stosowania przepisów powołanego w skardze rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/698 ustanawiającego szczególne środki tymczasowe w związku z epidemią COVID-19 dotyczące odnawiania lub przedłużania ważności niektórych certyfikatów i świadectw, licencji i zezwoleń oraz przesunięcia niektórych okresowych kontroli i okresowych szkoleń w niektórych obszarach prawodawstwa dotyczącego transportu (Dz.U.UE.L.2020.165.10).

Z tych wszystkich względów sprzeciw podlegał oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.