Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 729/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 50 ust.1, art. 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą R. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Na podstawie decyzji Burmistrza S. z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]) o ustaleniu warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i pylonem reklamowym, S. (powoływany też dalej jako: "Skarżący") jako realizator inwestycji nie drogowej w rozumieniu art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.), został zobowiązany do realizacji przebudowy drogi gminnej na działkach o nr ewid. [...] w S., obręb S., gmina S. stanowiącej dojazd do inwestycji nie drogowej zgodnie z umową zawartą w dniu [...] listopada 2012 r., nr [...], pomiędzy Gminą S. (powoływaną dalej jako: "Inwestor"), a Skarżącym.

Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. S. R. zgłosił do Starosty S. zamiar przebudowy drogi gminnej na działkach o nr ewid. [...] położonych w S. poprzez wzmocnienie podłoża do grupy nośności G1, wykonanie podbudowy kruszywowej, warstw bitumicznych i remont przepustu. Do zgłoszenia dołączył on oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z opisanej powyżej umowy z dnia [...] listopada 2012 r. zawartej pomiędzy Skarżącym, a Burmistrzem S..

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], Starosta S. wniósł sprzeciw przyjęcia przedmiotowego zgłoszenia, uzasadniając, że zgłoszenie dotyczy robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2014 r.

W związku z niewykonaniem przez Skarżącego obowiązku wynikającego z opisanej wyżej umowy Gmina S. wystąpiła do Sądu Okręgowego w B. z powództwem o wyrażenie zgody na wykonanie zastępcze przedmiotowej inwestycji na koszt pozwanego (Skarżącego). Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt [...], upoważnił powódkę Gminę S. do wykonania na koszt pozwanego S. R. (Skarżącego) czynności polegających na przebudowie drogi – dojazdu do terenu inwestycji nie drogowej, zgodnie z łączącą strony umową nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz projektem technicznym zatwierdzonym przez Gminę w zakresie, w jakim umowa ta nie została dotychczas wykonana. Powyższe orzeczenie uprawomocniło się wskutek oddalenia przez Sąd Apelacyjny w B. wyrokiem z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...] - apelacji Skarżącego.

W oparciu o powyższe orzeczenie Gmina S. w dniu [...] kwietnia 2018 r. wystąpiła do Burmistrza S. z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie drogi gminnej nr [...], na działkach o nr. ewid. geod. [...], obręb S., gmina S., wskazując, iż na obszarze objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego.

Burmistrz S., po przeprowadzeniu uzgodnień z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Starostą Powiatu S. i Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], ustalił lokalizację dla wnioskowanej inwestycji celu publicznego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący zarzucając jej naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez dokonania jakichkolwiek ustaleń, czy stan drogi przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie drogi kwalifikował ją do bycia obiektem budowlanym, co miało istotny wpływ na ustalenie czy planowane przedsięwzięcie stanowić będzie budowę czy przebudowę drogi, przy jednoczesnym pominięciu przez Burmistrza S. faktu, iż działki o nr ewid. geod. [...], zgodnie ze stanowiskiem Starostwa Powiatowego w S. wyrażonym w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2018r., nie mają na swej powierzchni jakiegokolwiek zainwestowania w postaci budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową;

- art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej przejawiającego się w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie drogi gminnej nr [...] i nr [...], w sytuacji, gdy organowi I instancji znane jest stanowisko Starosty S. , iż planowanej inwestycji nie można zakwalifikować jako przebudowy drogi, bowiem aby mówić o przebudowie drogi, to taka droga musi istnieć jako całość techniczno-użytkowa spełniając wymagania ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych, co w niniejszym przypadku nie jest spełnione;

- art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, że dla zrealizowania inwestycji zasadne było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie drogi gminnej, pomimo że jest to okoliczność kwestionowana przez Stronę oraz organy administracji architektoniczno-budowlanej;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego Burmistrz S. całkowicie pominął stanowisko Starostwa Powiatowego w S. , które po przedłożeniu mu projektu spornej decyzji, uznało, iż przedmiotowa inwestycja ma charakter budowy drogi publicznej, nie zaś jej przebudowy, przy jednoczesnym braku własnych ustaleń czy stan drogi przed złożeniem wniosku w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie drogi kwalifikował ją do bycia obiektem budowlanym;

- art. 29 ust. 2 pkt 12 z zw. z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez niewłaściwą jego interpretację i niedopuszczalną dowolność w uznaniu, że przedmiotowa inwestycję kwalifikować należy jako przebudowę drogi, w sytuacji, gdy zgodnie z wyżej powołanym przepisem przez przebudowę należy rozumieć wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co w niniejszej sprawie nie jest możliwe bowiem obecnie, na terenie działek o nr ewid. geod. [...], nie ma drogi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego;

- art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez niewłaściwą jego interpretację i niedopuszczalną dowolność w uznaniu, że przedmiotową inwestycję kwalifikować należy jako przebudowę drogi, w sytuacji, gdy zgodnie z wyżej powołanym przepisem przez przebudowę drogi należy rozumieć wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, albowiem zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są między innymi wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Skoro planowana inwestycja dotyczy drogi gminnej, takie jest oznaczenie geodezyjne działek, na których inwestycja ma być realizowana, oraz ma nadaną kategorię drogi gminnej, to jest to niewątpliwie inwestycja celu publicznego, dla której z uwagi na brak uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne było wydanie decyzji lokalizacyjnej. Kolegium zwróciło też uwagę, że zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącznym powodem odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego nie mogą być przepisy art. 1 ust. 2 tejże ustawy, co oznacza, że nie można tym samym odmówić ustalenia lokalizacji ze względu na krajobraz, interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, itp.

W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak pokreślono w zaskarżonej decyzji, właściwy organ dokonuje analizy warunków zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Kolegium stwierdziło, że dotychczas prowadzone postępowanie dowodowe nie zawiera wad, umożliwiających uchylenie skarżonej decyzji, bądź odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ pierwszej instancji prawidłowo bowiem ustalił krąg stron, wniosek złożony przez Inwestora spełnia warunki, określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a organ dokonał również analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 tej ustawy i na jej podstawie określił warunki, o których mowa w art. 54 ust. 2 ustawy. SKO przypomniało jednocześnie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jedynie etapem wstępnym rozpoczętego procesu inwestycyjnego i tylko spełnienie przesłanek i warunków w niej określonych skutkuje tym, że dalsza część tego procesu będzie kontynuowana. Jako niezasadny Kolegium uznało zarzut Skarżącego o niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych, wskazując, że na obecnym etapie postępowania badaniu podlega jedynie fakt, czy zamierzona inwestycja jest inwestycją celu publicznego i czy ma charakter lokalny lub ponadlokalny, a także to, jakie warunki i wymagania należy dla niej ustanowić na podstawie przepisów odrębnych. Z tego względu jako niezasadne Kolegium uznało zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku ,wywiódł Skarżący zarzucając jej naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych czy stan drogi przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie drogi kwalifikował ją do bycia obiektem budowlanym, co miało istotny wpływ na ustalenie czy planowane przedsięwzięcie stanowić będzie budowę czy przebudowę drogi, przy jednoczesnym pominięciu przez Burmistrza S. faktu, iż działki o nr ewid. geod. [...], zgodnie ze stanowiskiem Starostwa Powiatowego w S. , wyrażonym w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2018r., znak: [...], nie mają na swej powierzchni jakiegokolwiek zainwestowania w postaci budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową, w związku z czym planowanej inwestycji nie można zakwalifikować jako przebudowy drogi w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane;

- art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej przejawiającego się w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie drogi gminnej nr [...], w sytuacji, gdy organowi I instancji znane jest stanowisko Starosty S. , iż planowanej inwestycji nie można zakwalifikować jako przebudowy drogi, bowiem aby mówić o przebudowie drogi, to taka droga musi istnieć jako całość techniczno-użytkowa, spełniając wymagania ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, co w niniejszym przypadku nie jest spełnione;

- art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego Organ uznał, że dla zrealizowania inwestycji zasadne było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie drogi gminnej, pomimo że jest to okoliczność kwestionowana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego Burmistrz S. całkowicie pominął stanowisko Starostwa Powiatowego w S. , który to organ, po przedłożeniu mu projektu spornej decyzji, uznał, iż przedmiotowa inwestycja ma charakter budowy drogi publicznej, nie zaś jej przebudowy, przy jednoczesnym braku własnych ustaleń, czy stan drogi przed złożeniem wniosku w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie drogi kwalifikował ją do bycia obiektem budowlanym,

- art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) poprzez zaniechanie doręczenia Skarżącemu, jako stronie, graficznego załącznika w postaci mapy w skali 1:1000 z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, stanowiącego integralną część decyzji,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] lipca 2018 r., w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania,

- art. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., przez brak przeprowadzenia w toku postępowania wymaganej tymi przepisami analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów odrębnych, a także brak przeprowadzenia analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji,

- art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez obligatoryjnego załącznika, który stanowi jej integralną część, tj. mapy w skali 1:2000, określającej granice terenu objętego wnioskiem,

- art. 29 ust. 2 pkt 12 z zw. z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej: p.b.) poprzez niewłaściwą jego interpretację i niedopuszczalną dowolność w uznaniu, że przedmiotową inwestycję kwalifikować należy jako przebudowę drogi, w sytuacji, gdy zgodnie z wyżej powołanym przepisem przez przebudowę należy rozumieć wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co w niniejszej sprawie nie jest możliwe bowiem obecnie, na terenie działek o nr ewid. geod. [...], nie ma drogi w rozumieniu przepisów p.b.,

- art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez niewłaściwą jego interpretację i niedopuszczalną dowolność w uznaniu, że przedmiotową inwestycję kwalifikować należy jako przebudowę drogi, w sytuacji, gdy zgodnie z wyżej powołanym przepisem przez przebudowę drogi należy rozumieć wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego rozwinął i uszczegółowił wniesione zarzuty, które w przeważającej części stanowiły powielenie zarzutów podniesionych na etapie odwołania od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do prawidłowości i legalności decyzji organu I instancji.

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r. dopuszczono dowód z informacji udzielonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na okoliczność, czy na działkach o numerach [...] obręb S. została założona i jest prowadzona karta obiektu budowalnego.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2019 r. pełnomocnik Gminy S. wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: umowy zawartej w dniu [...] listopada 2012 r., nr [...], pomiędzy Gminą S., a Skarżącym oraz decyzji Burmistrza S. z dnia [...] października 2013 r. (znak [...]) o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i pylonem reklamowym.

Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi i dopuszczenie dodatkowego wniosku dowodowego w postaci wyciągu z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi S. Pełnomocnik Skarżącego poparł skargę oraz sprzeciwił się przeprowadzeniu dowodów wnioskowanych przez Gminę S..

Sąd postanowił dopuścić zgłoszone przez pełnomocnika uczestnika postępowania na rozprawie oraz w piśmie z 14 lutego 2019r. wnioski dowodowe z dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302 – dalej; w skrócie: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga rozpatrywana w tych kategoriach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie dopatrzył się po stronie organu naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym norm prawnych, objętych zarzutami skargi w stopniu mogącym mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Co prawda skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił argumentację Skarżącego co do błędnego zakwalifikowania wnioskowanej inwestycji jako przebudowy drogi, zamiast budowy drogi, tym niemniej naruszenie to, o czym będzie mowa poniżej, nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie mogło być podstawą do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie (winno być budowie) drogi gminnej na działkach o nr [...] w obrębie S.. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), przede wszystkim art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 tej ustawy, z których wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 tej ustawy stanowiąc, że są to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121, z późn. zm., dalej w skrócie "u.g.n.").

Przepis art. 6 pkt 1 u.g.n. wymienia natomiast wśród celów publicznych wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestia budowy dróg publicznych niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z istniejącą drogą, czy jej przebudową, czy też będącą dopiero konsekwencją udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi cel publiczny. Oznacza to, że budowa/przebudowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, stąd też Inwestor zasadnie skorzystał w niniejszej sprawie z możliwości uzyskania decyzji lokalizacyjnej.

Przepis art. 52 u.p.z.p. stanowi z kolei, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Oznacza to, że organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i dlatego opisane w nim zamierzenie powinien poddać ocenie z punktu widzenia właściwych przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie drogi gminnej na działkach o nr [...] w obrębie S. wystąpiła Gmina S. załączając tytuł wykonawczy w postaci wyroku Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] sierpnia 2017r. (sygn.. akt [...]) upoważniającego Gminę S. do wykonania na koszt pozwanego S. R. (Skarżącego) czynności polegających na przebudowie drogi – dojazdu do terenu inwestycji nie drogowej, zgodnie z łączącą strony umową nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz projektem technicznym zatwierdzonym przez Gminę w zakresie, w jakim umowa ta nie została dotychczas wykonana. Jak wynika bowiem z dokumentów dołączonych na etapie postępowania administracyjnego, jak też dopuszczonych w fazie postępowania sądowego, Skarżący na podstawie decyzji Burmistrza S. z dnia [...] października 2013 r. o ustaleniu warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i pylonem reklamowym, był zobowiązany do realizacji przebudowy drogi gminnej na działkach o nr ewid. [...] w S., stanowiącej dojazd do inwestycji nie drogowej zgodnie z umową zawartą w dniu [...] listopada 2012 r., nr [...], pomiędzy Gminą S., a Skarżącym. Niekwestionowane jest również, że Skarżący do dnia wydania zaskarżonej decyzji obowiązków wynikających z ww. umowy nie wykonał, poprzestając jedynie na zgłoszeniu zamiaru wykonania prac budowlanych polegających na przebudowie tejże drogi, które to zgłoszenie spotkało się z sprzeciwem Starostwa Powiatowego w S. wskazującego, że zgłoszonej inwestycji nie można zakwalifikować jako przebudowy i wymagane jest uzyskanie stosownego pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach Gmina S. zwróciła się do Sądu Okręgowego z powództwem o upoważnienie do wykonania zastępczego czynności polegających na przebudowie tejże drogi, a Sąd ten powyższe powództwo uwzględnił i wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. upoważnił Gminę do wykonania na koszt S. R. (Skarżącego) czynności polegających na przebudowie drogi – dojazdu do terenu inwestycji nie drogowej, zgodnie z łączącą strony umową z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Na tej podstawie Gmina S. została upoważniona do złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji polegającej, co należy podkreślić, na "przebudowie drogi" gminnej. Taki zakres upoważnienia zastępczego został zawarty w omówionym wyżej wyroku i Inwestor był tym zakresem związany.

W tym miejscu należy przyznać rację pełnomocnikowi Skarżącego, iż zakres i charakterystyka opisanej we wniosku inwestycji stanowi bez wątpienia "budowę" drogi, nie zaś jej "przebudowę". Jak stanowi bowiem art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, przebudowa drogi – to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Innym słowy, aby można było mówić o "przebudowie" drogi, musi istnieć wcześniej wybudowana droga. Przepis art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane stwierdza z kolei, że przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. A zatem musi dojść uprzednio do wykonania obiektu budowlanego w danym miejscu, mającego charakter drogi. Tymczasem zauważyć należy, że regulacjom prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych - w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych. Roboty budowlane to - stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane - budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Skoro zatem budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu w oparciu o przepisy prawa budowlanego, to należy bezsprzecznie stwierdzić, że na terenie działek o nr ewid. [...], objętych wnioskowaną inwestycją celu publicznego, nie były wcześniej prowadzone roboty budowlane mające na celu budowę drogi. Potwierdza to m.in. pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2019 r. (k. 53 akt sądowych), że na działkach o numerach [...] w obrębie S. nie figuruje obiekt budowlany. W świetle art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga to "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Droga to zatem nie pas drogowy, ale przede wszystkim możliwa do wyodrębnienia i zlokalizowana w jego granicach budowla. Istotę tej budowli dobrze charakteryzują przepisy techniczne, gdzie budowle drogowe usytuowane w pasie drogowym określa się jako "elementy drogi" (zob. § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). W świetle powyższego oraz mając na uwadze definicję "przebudowy drogi" należy zgodzić się z pełnomocnikiem Skarżącego, że z przebudową drogi będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy następuje wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych "istniejącej drogi". Skoro przebudowa dotyczy istniejącej drogi, to oznacza, że dotyczy istniejącej budowli drogowej, której parametry techniczne są podwyższane, jest ona ulepszana, a nie zastępowana nową (tak m.in. WSA w wyroku z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1862/17, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że istniejąca na działkach o nr [...] droga nie jest obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie pozwolenia budowlanego, ma charakter nieurządzony, gruntowy, z resztkami zdegradowanego utwardzenia (nawierzchnia systematycznie naprawiana), tym samym nie może ona spełniać warunków określonych w ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stanowisko to potwierdza nawet Gmina S. (por. pismo z dnia [...] marca 2019 r., k. 61 akt sądowych). Okoliczność ta wynika również z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2019 r. (k. 53 akt sądowych), że na działkach o numerach [...] w obrębie S. nie figuruje obiekt budowlany. Także z ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. ego z dnia [...] października 2014 r., nr [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia złożonego przez S. R. dotyczącego zamiaru przebudowy przedmiotowej drogi wynika jednoznacznie, że zakres zgłoszonych prac wymaga pozwolenia na budowę. W konsekwencji rację ma autor skargi, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia de facto z budową nowej drogi, a nie jej przebudową. Powyższego stanowiska nie kwestionuje zresztą również pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy S., podkreślając w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019 r., że "(...) wbrew twierdzeniom Skarżącego, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przebudową drogi, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, która nie wymaga pozwolenia na budowę" oraz, że "z uwagi na zamierzone do realizacji parametry uznać należy, że stara droga będzie zastąpiona nową. W tym kontekście inwestor zobowiązany jest uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę".

Trafność podniesionego i opisanego powyżej zarzutu Skarżącego co do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 12 z zw. z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą jego interpretację i uznanie, że przedmiotową inwestycję kwalifikować należy jako przebudowę drogi (zamiast budowę), nie ma jednak istotnego wpływu na prawidłowość kontrolowanej decyzji. Należy bowiem podkreślić, że skoro z zawartego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. opisu i charakterystycznych parametrów technicznych planowanej inwestycji wynika, że przedmiotem wnioskowanej inwestycji celu publicznego jest budowa drogi, to określenie "przebudowa" użyte zarówno we wniosku, jak i zaskarżonych decyzjach nie ma znaczenia dla oceny charakteru inwestycji i prawidłowości decyzji. W ocenie Sądu jest to wyłącznie kwestia semantyki użytych sformułowań, która nie powoduje konieczności uchylenia kontrolowanych decyzji. Przypomnieć bowiem należy, że lokalizacja inwestycji celu publicznego polega na ustaleniu warunków planowanej przez wnioskodawcę inwestycji, a nie na ustaleniu charakteru inwestycji (budowa czy przebudowa). Decyzja ta jest pierwszą z kilku decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym, ma charakter wstępny i nie przesądza ani o prawie do rozpoczęcia budowy, ani o tym, że inwestycja będzie realizowana. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ocena, czy na danym terenie, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, dopuszczalna jest realizacja określonej inwestycji oraz wskazanie wszelkich warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów prawa, z których inwestor zobowiązany jest się wywiązać na późniejszym etapie projektowania i realizacji. Oceną natomiast planowanego zamierzenia inwestycyjnego organ administracji architektoniczno-budowlanej zajmie się dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, które będzie w tym przypadku bezwzględnie wymagane.

Jak stanowi z kolei art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu prawidłowo organy obu instancji oceniły, że sporna co do nazwy (budowa, przebudowa) inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, wobec czego organ pierwszej instancji był zobligowany do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z przepisami ustaw szczególnych oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ jest obowiązany wydać w sprawie decyzję pozytywną. Wobec przyjęcia przez ustawodawcę takiej konstrukcji, brak właściwego określenia (nazwania jako przebudowa zamiast budowa) zakresu planowanej inwestycji celu publicznego, co konsekwentnie i w sumie zasadnie podnosi Skarżący, nie ma jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji może i powinien wydać decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko w przypadku, gdy stwierdzi jej wyraźną sprzeczność z przepisem nakładającym wprost określone ograniczenie.

W ocenie Sądu, w zasadnie wszystkie zarzuty skargi są niezasadne lub pozostające bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięć organów.

W szczególności jako niezasadne należy ocenić te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały jednoznacznie ustalone i nie budzą wątpliwości. Orzekające w sprawie organy, wbrew zarzutom skargi, uwzględniły też stanowisko Starostwa Powiatowego w S. wyrażające sprzeciw do zgłoszonego przez Skarżącego zamiaru przebudowy drogi gminnej na działkach o nr ewid. [...]. Realizacją powyższego poglądu była właśnie wydana decyzja lokalizacyjna dotycząca budowy drogi (nazwana przebudową drogi), stanowiąca etap poprzedzający wydanie pozwolenia na budowę, na którego konieczność uzyskania wskazał wprost Starosta S. w decyzji wnoszącej sprzeciw.

Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez obligatoryjnego załącznika, który stanowi jej integralną część, tj. mapy w skali 1:2000, określającej granice terenu objętego wnioskiem. W ocenie Sądu dołączony do decyzji organu I instancji załącznik graficzny (k. 32-34 akt administracyjnych) w pełni odpowiada wymogom prawa, określając linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Natomiast jako częściowo zasadny, pozostający jednak bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, należy ocenić zarzut skarżącego podniesiony w pkt 2.1. skargi, odnośnie naruszenia przepisu art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: (1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów, czyli analizą zasad zagospodarowania terenu wynikającą z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, oraz z analizą stanu faktycznego i prawnego dotyczącą nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji. Analiza ta obejmuje m.in. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 902/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 479/18). Natomiast jako przepisy odrębne należy m.in. wskazać ustawę z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.), ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081), ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 142 ze zm.), ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268), ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), ustawę z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2129). Ponadto, jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1118/12, analiza ta powinna być sporządzona przed sporządzeniem projektu decyzji, ponieważ jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia.

Z akt administracyjnych nie wynika, aby przedmiotowa analiza została sporządzona w formie oddzielnego opracowania i dołączona do projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, który został następnie przedstawiony do uzgodnienia dla Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w A., Starostwu Powiatowemu w S. i GDDKiA Oddziałowi w B. Niemniej ze względu na charakter przedmiotowej inwestycji, naruszenie to nie wpłynęło, w ocenie Sądu, na prawidłowość ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważenia bowiem wymaga, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestycja dotyczy budowy drogi gminnej o określonych parametrach i położeniu, która znajduje się w zasobach wnioskodawcy, czyli Gminy S.. Wnioskodawca, czyli Gmina S., we wniosku precyzyjnie określił, na czym ma polegać zakres i miejsce prac oraz wskazał, że nie wystąpi zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej na: wodę, energię cieplną, energię elektryczną, odprowadzanie ścieków, na gaz. Podał też, że realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie negatywnie na środowisko naturalne. W ramach informacji o inwestycji i sposobie zagospodarowania terenu wskazał, że "obecnie nieruchomości zajęte pod drogę wykorzystywane są zgodnie ze swoim przeznaczeniem jako trasa komunikacyjna dla ruchu kołowego. Przebudowa drogi prowadzona będzie w linach rozgraniczających. Przewidziana do przebudowy droga przebiega w terenie zabudowanym w większości zabudowy zagrodowej". Dodatkowo do wniosku dołączony został załącznik graficzny określający granice inwestycji oraz kopie aktualnej mapy.

Jak z powyższego zatem widać, treść przedmiotowego wniosku oraz treść projektu decyzji, odpowiadają w zasadzie wymogom przewidzianym dla analizy z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Konstatacja ta jest tym bardziej uzasadniona gdy się zważy, że podmioty uzgadniające uznały przedstawiony im materiał za wystraczający do dokonania uzgodnień i uzgodnień tych dokonały (pozytywnych).

Konkludując powyższe rozważania należy stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja ustalająca lokalizację opisanej na wstępie inwestycji celu publicznej spełnia wszystkie wymogi, o jakich mowa w powołanych przepisach. Ponadto wydanie kwestionowanej decyzji, wbrew temu co wywodzi autor skargi, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8, i 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym miejscu zauważenia tylko wymaga, że główny spór w sprawie dotyczy nie kwestii prawidłowości oceny inwestycji i wydanych decyzji pod kątem spełnienia wymagań ustawowych przewidzianych dla budowy przedmiotowej drogi, tylko kto ostatecznie ma ponieść koszty tej inwestycji. Strona skarżąca zdaje się wywodzić, że w przypadku uznania inwestycji za budowę drogi a nie przebudowę koszty te nie obciążą jej, zaś Gmina S. zmierza właśnie do tego, aby koszty te obciążyły nie ją tylko S. R.. W ocenie jednak Sądu, kwestia powyższa może być rozstrzygnięta w postępowaniu cywilnym, a nie w sprawie niniejszej. Pozostaje też ona relewantna dla niniejszego postępowania i nijak nie mogła wpłynąć na ocenę prawidłowości wydanych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.