Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2186/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 423 ust. 2 i 6
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 57 § 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Teza: 1. termin określony w art. 423 ust. 2 p.w. jest terminem prawa materialnego, gdyż po jego upływie następuje ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jego upływ powoduje trwałą niemożność podjęcia przez organ czynności z terminem powiązanej. W żadnych okolicznościach nie można ich ani przywrócić, ani przedłużyć ich trwania.

2. termin materialny jest okresem, w którym organ dysponuje kompetencją do ukształtowania stosunku materialnoprawnego. Dla jednostki pełni zaś funkcję gwarancyjną, iż zastosowanie przepisów prawa materialnego sumptem własnej woli jednostki i nabycie określonego uprawnienia nie zostanie zakwestionowane przez organ po upływie tego okresu. Tak ukształtowana norma indywidualno-konkretna posiada specjalną trwałość, która wymyka się mechanizmom zapisanym w treści przepisów art. 57-60 k.p.a.

TEZY

1. termin określony w art. 423 ust. 2 p.w. jest terminem prawa materialnego, gdyż po jego upływie następuje ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jego upływ powoduje trwałą niemożność podjęcia przez organ czynności z terminem powiązanej. W żadnych okolicznościach nie można ich ani przywrócić, ani przedłużyć ich trwania.

2. termin materialny jest okresem, w którym organ dysponuje kompetencją do ukształtowania stosunku materialnoprawnego. Dla jednostki pełni zaś funkcję gwarancyjną, iż zastosowanie przepisów prawa materialnego sumptem własnej woli jednostki i nabycie określonego uprawnienia nie zostanie zakwestionowane przez organ po upływie tego okresu. Tak ukształtowana norma indywidualno-konkretna posiada specjalną trwałość, która wymyka się mechanizmom zapisanym w treści przepisów art. 57-60 k.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. W. i K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 124/22 w sprawie ze sprzeciwu P. W. i K. A. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 lutego 2022 r. znak: KR.ZUZ.4.4200.1.2022.ES w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 lutego 2022 r., znak: KR.ZUZ.4.4200.1.2022.ES; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. W. i K. A. solidarnie kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 124/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił sprzeciw P. W. i K. A. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 8 lutego 2022 r., znak: KR.ZUZ.4.4200.1.2022.ES, w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

W dniu 19 listopada 2021 r. K. A. oraz P. W. zgłosili do Kierownika Nadzoru Wodnego w D. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zamiar wykonania stawu, który nie jest napełniany w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi, lub wodami gruntowymi, o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 i głębokości do 3 m od naturalnej powierzchni terenu, o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice terenu, którego inwestorzy są właścicielami, na działce o nr ewid. [...] w miejscowości N.

Do zgłoszenia załączono:

- mapę sytuacyjno-wysokościową (do celów projektowych) z naniesioną lokalizacją inwestycji;

- dowód uiszczenia opłaty za przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego w wysokości 92,23 zł, wniesionej na rachunek bankowy Wód Polskich w dniu 15 listopada 2021 r.;

- uproszczony wypis z rejestru gruntów dla działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], wpisany do ewidencji Starosty D. pod nr [...] z dnia 16 listopada 2021 r.;

- zaświadczenie Burmistrza D. znak: PPiA.6727.W.240.2021 z dnia 27 października 2021 r. o braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie obejmującym działkę oznaczoną nr ew. [...] w miejscowości N.;

- upoważnienie K. A. potwierdzające umocowanie P. W. do występowania w jej imieniu.

Decyzją z 16 grudnia 2021 r., znak: KR.4.1.420.64.2021.KŁ, Kierownik Nadzoru, działając na podstawie art. 423 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2021 r. poz. 2233 ze. zm.; zwanej dalej także "p.w."), wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu wskazał, że planowana inwestycja polegająca na wykonaniu stawu kolidować będzie z urządzeniami melioracji wodnych – podziemną siecią drenarską (wg. prowadzonej ewidencji melioracji wodnych, o której mowa w art. 196 ust. 1 p.w.). Wyjaśnił, że w przypadku kolizji planowanej inwestycji

z urządzeniami melioracji wodnych, należy opracować dokumentację przebudowy istniejącego systemu drenarskiego na własny koszt, w sposób zapewniający sprawne jego działanie na terenach przyległych. Przebudowa, likwidacja lub budowa nowych urządzeń melioracji wodnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Decyzję nadano w placówce pocztowej w dniu 20 grudnia 2021 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z 8 lutego 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił zaskarżoną decyzję

w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 9 p.w. wykonanie stawów, które nie są napełniane w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi, lub wodami gruntowymi o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 oraz głębokości nieprzekraczającej 3 m od naturalnej powierzchni terenu, o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem, wymaga zgłoszenia wodnoprawnego. Obligatoryjna zawartość zgłoszenia wodnoprawnego została uregulowana w treści art. 421 p.w. Ponadto w art. 422 p.w. wskazano na dokumenty jakie dołącza się do zgłoszenia wodnoprawnego. Zdaniem Dyrektora Zarządu do zgłoszenia wodnoprawnego nie załączono wszystkich dokumentów wymaganych przez ww. przepisy.

Odnosząc się do zarzutu odwołania związanego z niedochowaniem terminu do wniesienia sprzeciwu Dyrektor Zarządu odwołał się do treści art. 423 ust. 2 p.w., z którego wynika, że sprzeciw wobec zgłoszenia może być wniesiony tylko w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi. Dla prawidłowego ustalenia czy organ pierwszej instancji - wnosząc sprzeciw - dochował tego terminu, konieczne jest określenie daty jego początkowego biegu, jak również daty, z jaką bieg terminu się kończy. Decyzja Kierownika Nadzoru została opatrzona datą 16 grudnia 2021 r. i nadana w placówce pocztowej (art. 423 ust. 6 p.w.) dnia 20 grudnia 2021 r. (tj. w poniedziałek). Skoro zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowego zadania wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 19 listopada 2021 r., to 30-dniowy termin określony przez ustawodawcę w art. 423 ust. 2 p.w. kończył się z dniem 18 grudnia 2021 r., tj. w sobotę. Jednak, jak wynika z treści art. 57 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze. zm.; dalej "k.p.a."), jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Powyższe oznacza, że dzień 20 grudnia 2021 r. (poniedziałek) był ostatnim dniem na wniesienia sprzeciwu. W tych okolicznościach nie może być wątpliwości, że wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego dokonane zostało w terminie, o którym mowa w art. 423 ust. 2 p.w.

Dyrektor Zarządu, w wyniku dokonanej kontroli postępowania organu pierwszej instancji, stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu znajdują uzasadnienie w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Kierownik Nadzoru, przyjmując zgłoszenie wodnoprawne, zobowiązany był przepisami p.w. do sprawdzenia czy zgłoszenie spełnia wymogi, o których mowa w treści art. 421 i 422 tej ustawy, a które stanowią warunek konieczny do przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego. Natomiast liczne braki w materiale dowodowym uniemożliwiają skuteczne rozpoznanie i przyjęcie zgłoszenia, bądź też wniesienie sprzeciwu do tego zgłoszenia. Organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć istotny wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskazuje na potrzebę ponownego rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem stron co najmniej w znacznej części - co wykraczałby poza uprawnienia wynikające z art. 136 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach wnieśli skarżący.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w decyzji.

Oddalając sprzeciw Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności przytoczył

art. 423 ust. 2, 5 i 6 p.w. Stwierdził, że spór w niniejszej sprawie zaistniał w kwestii dotyczącej sposobu obliczenia terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 423 ust. 2 p.w., czyli terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia wodnoprawnego.

Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że zgłoszenie wodnoprawne wpłynęło do organu pierwszej instancji 19 listopada 2021 r. Stąd 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu do tego zgłoszenia upływał w dniu 19 grudnia 2021 r. (w niedzielę), czyli w dniu wolnym ustawowo od pracy. Zatem sporne stało się to, czy termin na wniesienie sprzeciwu przez organ pierwszej instancji został uchybiony, skoro decyzja tego organu wyrażająca ww. sprzeciw została nadana w placówce pocztowej 20 grudnia 2021 r.

Sąd ten podniósł, że ustawa prawo wodne – poza art. 423 ust. 6 p.w. - nie zawiera regulacji w zakresie zasad obliczania terminów określonych tą ustawą. Zdaniem Sądu, jako że postępowanie w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego jest postępowaniem administracyjnym, uzasadnione było zastosowanie przez organy orzekające w sprawie art. 57 § 4 k.p.a., w myśl którego jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Sąd zwrócił uwagę, że przepisy art. 57 § 1-4 k.p.a. dotyczą sposobu obliczania terminów określonych w przepisach prawa w dniach, tygodniach, miesiącach i latach. Dlatego, przepis art. 57 § 4 k.p.a. ma prawo stosować również organ prowadzący postępowanie administracyjne.

Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 682/07, w świetle którego wykładnia przepisu art. 30 ust. 5 prawa budowlanego w związku z art. 57 § 4 k.p.a. w odniesieniu do sposobu obliczania terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ, nie może być oparta na innych zasadach, jak obliczanie innych terminów przewidzianych dla stron. Rozumienie danego terminu wynikającego z konkretnego przepisu prawa, jako elementu powszechnie obowiązującego źródła prawa (ustawy), czy też jako przejaw procesu stosowania prawa, wynikającego z wykładni dokonanej przez uprawniony organ (sąd), nie może naruszać konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja uregulowana w ustawie prawo budowlane, uprawniająca organ administracji architektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania przez inwestora określonych robót budowlanych, jest w istocie oparta o tożsamą konstrukcję prawną, z jaką mamy o czynienia w art. 423 ust. 2 p.w. Dlatego też można odnieść do niniejszej sprawy orzecznictwo zapadłe na gruncie prawa budowlanego.

Ponadto, jak stanowi art. 424a p.w., w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale do zgłoszeń wodnoprawnych stosuje się przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a. Przepisy procedury administracyjnej nie wyłączają możliwości zastosowania przy milczącym załatwieniu sprawy przepisów zawartych w art. 57 k.p.a., mimo że ustawa wyłącza stosowanie niektórych przepisów k.p.a. w przypadku milczącego załatwienia sprawy tj. art. 10 czy art. 79a (art. 122d § 1 k.p.a.). Jest to również argument przemawiający za przyjęciem stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w tej sprawie o możliwości stosowania art. 57 § 4 k.p.a. do obliczenia terminu do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego. Sąd zauważył, że podobne zasady obliczania terminów obowiązują na gruncie prawa cywilnego (art. 110, art. 111 i art. 115 kodeksu cywilnego), postępowania karnego (art. 123 kodeksu postępowania karnego), czy postępowania przed sądami administracyjnymi (art. 83 § 2 p.p.s.a.). Wskazał również, że uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, nie wiąże Sądu w tej sprawie, albowiem wydana została na gruncie odmiennego stanu faktycznego i innej sytuacji prawnomaterialnej niż w przedmiotowej sprawie. Ponadto zawarte w niej rozważania dotyczą wykładni art. 57 § 5 k.p.a. Organ drugiej instancji właściwie ocenił, że organ pierwszej instancji wydał decyzję, wnosząc sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego,

z zachowaniem terminu.

W zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że w sprawie nie było sporu, iż inwestor planuje wykonać staw o parametrach, które w myśl art. 394 ust. 1 pkt 9 p.w., skutkują obowiązkiem złożenia zgłoszenia wodnoprawnego. Sąd ten przytoczył art. 422 p.w. Stwierdził, że powodem wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji było to, że złożone zgłoszenie wodnoprawne nie zawierało wszystkich wymaganych prawem dokumentów bądź były one niekompletne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji uchybienia w postępowaniu organu pierwszej instancji, zasadnie zaakcentowane przez organ odwoławczy, stanowią wystarczającą podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny, kontrolując sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji na podstawie tego przepisu. W tych granicach Sąd w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw faktycznych lub prawnych, aby uwzględnić sprzeciw i wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej "p.p.s.a."), oddalił sprzeciw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Nadto wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 64e w zw. z art. 133 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 57 § 4 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 423 ust. 1 i 2 p.w. poprzez przyjęcie przez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, a tym samym zasadnym było wydanie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzji z 8 lutego 2022 r. uchylającej rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, podczas gdy wskazana nieprawidłowość wiązała się z błędnym przyjęciem, iż przepis procesowy mający znaczenie dla strony, a nie organu administracji publicznej, znajduje zastosowanie do przedłużenia terminu materialnego, terminu zawitego, który nie może być wydłużany, gdyż prowadziłoby to do sztucznego przedłużenia uprawnień nadzorczych, kompetencyjnych organu w zakresie prawa do wniesienia sprzeciwu, a więc uprawnienia ulegającego wygaszeniu właśnie z upływem terminu ustawowego wynoszącego 30 dni, skutkiem czego winno być uwzględnienie sprzeciwu przez Sąd pierwszej instancji, a w dalszej kolejności wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 423 ust. 1 i 2 p.w. w zw. z art. 57 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skoro zgłoszenie wodnoprawne zostało dokonane w dniu 19 listopada 2021 r., a decyzja zawierająca sprzeciw wyrażony przez Kierownika Nadzoru Wodnego w D. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 16 grudnia 2021 r. została nadana do skarżących w dniu 20 grudnia 2021 r., to powyższe wyczerpywało dyspozycję wskazanego przepisu o charakterze materialnym, podczas gdy we wskazanym stanie faktycznym zastosowanie art. 423 ust. 2 p.w. było nieprawidłowe, gdyż sprzeciw został złożony po terminie, czego nie dostrzegł Sąd administracyjny pierwszej instancji, uznając błędnie, że Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wydając decyzję z 8 lutego 2022 r., zastosował w sposób prawidłowy regulacje o charakterze materialnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odnieśli się do powyższych zarzutów. Ich zdaniem Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wydany wyrok oparł na założeniu, że do terminu materialnego, zawitego zastosowanie znajduje regulacja wprost przewidziana dla stron postępowania, regulująca ich sytuację procesową, czym w istotny sposób naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny, wpływ na wynik sprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym

i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej.

Istota niniejszej sprawy, w związku z tak sformułowanymi zarzutami skargi kasacyjnej, sprowadza się do odpowiedzi na następującą kwestię: czy sprzeciw od zgłoszenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 423 ust. 2 i 5 p.w. skarżących wyrażony w decyzji Kierownika Nadzoru Wodnego w D. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 16 grudnia 2021 r. został wniesiony w ustawowym terminie. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, za zasadne należałoby uznać rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące przesłanek zastosowania w sprawie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a., w tym zakresie bowiem skarżący nie postawili stosownego zarzutu w skardze kasacyjnej. Natomiast w przypadku odpowiedzi negatywnej przesłanki zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. nie miałyby znaczenia, bowiem sprzeciw, jako wniesiony po ustawowym terminie, nie mógł skutecznie spowodować kontroli sprawy przez organ drugiej instancji.

Zgodnie z art. 423 ust. 2 p.w. do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego lub dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego (art. 423 ust. 6 p.w.).

W bezspornym stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący w dniu 19 listopada 2021 r. zgłosili do Kierownika Nadzoru Wodnego w D. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zamiar wykonania stawu, który nie jest napełniany w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi, lub wodami gruntowymi, o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 i głębokości do 3 m od naturalnej powierzchni terenu, o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice terenu, którego inwestorzy są właścicielami, na działce o nr ewid. [...] w miejscowości N. Decyzją z 16 grudnia 2021 r. Kierownik Nadzoru wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia wodnoprawnego. Decyzję nadał w placówce pocztowej w dniu 20 grudnia 2021 r.

Jak prawidłowo ustalił to Sąd pierwszej instancji 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu przez organ do ww. zgłoszenia upływał w dniu 19 grudnia 2021 r. (w niedzielę), czyli w dniu wolnym ustawowo od pracy. Sąd ten przyjął, że w takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 57 § 4 p.p.s.a., zgodnie którym jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Stanowisko to jednak jest błędne.

Termin określony w art. 423 ust. 2 p.w. jest terminem prawa materialnego, gdyż po jego upływie następuje ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Inaczej mówiąc po upływie 30 dni w obrocie prawnym pojawia się ex lege norma indywidualno-konkretna o treści współkształtowanej zakresem zgłoszenia wodnoprawnego oraz obowiązującej normy materialnoprawnej.

W orzecznictwie i w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że tego rodzaju termin wygasa, jeśli upłynie okres, którego on dotyczył. Oznacza to, iż jego upływ powoduje trwałą niemożność podjęcia przez organ czynności z terminem powiązanej. W żadnych okolicznościach nie można ich ani przywrócić, ani przedłużyć ich trwania. Ustawodawca, regulując określoną sytuację z zastosowaniem terminu zawitego, nie ma obowiązku określenia, w jaki sposób w danym przypadku termin ten należałoby obliczać. Ustawodawca może niewątpliwie to uczynić, ale jeśli takich regulacji w treści danego aktu nie ustanowi to należy uznać, iż w takim przypadku obowiązują w tym zakresie zasady ogólne. Termin, określony poprzez wskazanie konkretnego dnia kalendarzowego, wygasa po upływie tego właśnie dnia a termin określony ilością np. dni - po ich upływie (por. wyrok NSA z: 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 990/21; z 4 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 987/22 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Termin materialny jest więc okresem, w którym organ dysponuje kompetencją do ukształtowania stosunku materialnoprawnego. Dla jednostki pełni zaś funkcję gwarancyjną, iż zastosowanie przepisów prawa materialnego sumptem własnej woli jednostki i nabycie określonego uprawnienia nie zostanie zakwestionowane przez organ po upływie tego okresu. Tak ukształtowana norma indywidualno-konkretna posiada specjalną trwałość, która wymyka się mechanizmom zapisanym w treści przepisów art. 57-60 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie uzasadnione jest sięgnięcie do rozważań uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008 r. w sprawie II GPS 4/08 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 1, poz. 1). Uchwała ta została wprawdzie podjęta w odniesieniu do innego terminu prawa materialnego oraz odnosi się przede wszystkim do zastosowania art. 57 § 5 k.p.a., jednak jej rozważania mają również ogólny charakter, stąd też brak jest przeszkód, że odnieść je do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy.

W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że rozdział 10 "Terminy" k.p.a. jest wprawdzie zamieszczony w dziale I "Przepisy ogólne", reguluje jednak sposób obliczania terminów procesowych czynności stron. Nie ma on zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prawo administracyjne, w przeciwieństwie do prawa cywilnego, jako dział prawa publicznego, oparte jest na innych regułach. Przypisując organom administracji publicznej wykonywanie zadań publicznych, kształtuje relację prawną organ - jednostka na zasadzie władztwa administracyjnego. Jeżeli tak stanowi norma materialnego prawa administracyjnego, to ukształtowanie praw (uprawnień lub obowiązków) jednostki następuje w wyniku władczego działania organów administracji publicznej. Poddając jednostkę władczej ingerencji organów administracji publicznej w państwie prawnym, jednostce zapewnia się obronę jej interesów prawnych w drodze prawa - drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Poddając jednostkę władczej ingerencji organów administracji publicznej, przepisy prawa różnicują sytuację prawną organów i jednostki. To organ w wyniku dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego kształtuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Kolejność oświadczeń woli w postępowaniu administracyjnym jest taka, że o treści uprawnienia lub obowiązku decyduje wola organu. Takie zróżnicowanie w postępowaniu administracyjnym ról procesowych organu administracji publicznej i jednostki wyłącza przyjęcie wykładni, że regulacja dotycząca strony ma zastosowanie do organu administracji publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w omawianej uchwale nie ma zatem podstaw, aby z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) wyprowadzić wykładnię, że przepisy procesowe dotyczące strony stosuje się do organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi to do pomieszania ról procesowych. Organ administracji publicznej nie ma własnego interesu prawnego, nie jest stroną postępowania administracyjnego. Przepisy prawa procesowego regulujące sytuację prawnoprocesową strony nie mają zastosowania do organu orzekającego w sprawie.

W związku z powyższym stwierdzić należało, że wykładnia prawa materialnego, dotycząca sposobu obliczania terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego, dokonana w skardze kasacyjnej jest prawidłowa. Przyjęcie bowiem poglądu, że przepisy k.p.a. stosuje się w tej sprawie odpowiednio (a więc również dopuszczenie zastosowania art. 57 § 4 k.p.a.), w istocie prowadziłoby do przedłużenia terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym stanowi art. 423 ust. 2 p.w. To z kolei stoi w sprzeczności z pojęciem instytucji terminu prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu ani przedłużeniu. Ponadto doprowadziłoby do nieuzasadnionego zastosowania do terminu materialnoprawnego reguł skonstruowanych dla obliczania wyłącznie terminów procesowych dla czynności procesowych dokonywanych przez stronę i obowiązujących w postępowaniu jurysdykcyjnym. Przepisy k.p.a. zawarte w Rozdziale 10, zatytułowanym "Terminy", w tym art. 57 § 4 k.p.a., dotyczą jedynie zasad obliczania terminów procesowych wiążących strony procesowe. Nie regulują natomiast kwestii materialnoprawnych (por. wyrok NSA z 10 marca 2016 r., II OSK 287/16, LEX nr 2037490).

Powyższe oznacza, że na uwzględnienie zasługiwały zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i zarzuty prawa materialnego, dotyczące w istocie jednej kwestii, a więc możliwości zastosowania art. 57 § 4 k.p.a. do obliczenia biegu terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 423 ust. 2 p.w. wobec zgłoszenia wodnoprawnego. Nieprawidłowa wykładnia art. 423 ust. 2 p.w. dokonana przez Sąd pierwszej instancji spowodowała, że Sąd ten nieprawidłowo orzekł o możliwości zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ z uwagi na upływ terminu organ pierwszej instancji nie miał prawnej możliwości wydania decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszenia wodnoprawnego. Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Obowiązkiem organu drugiej instancji będzie ocena decyzji organu pierwszej instancji przy uwzględnieniu powyższych rozważań.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut w części dotyczącej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a., ponieważ podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji w sprawie sprzeciwu stanowi – jak już wskazano - art. 151a § 1 p.p.s.a., a powołane w skardze kasacyjnej przepisy stanowiące podstawę orzekania w sprawach ze skarg na decyzję lub postanowienie nie znajdowały w tej sprawie zastosowania.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.