Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 799/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skarg Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. i W. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołań W. Ż. oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. znak: [...], zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. K. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego w O., przy ul. W., na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...], k.m. [...], obr. K., przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...], na rzecz nowego inwestora – N. Sp. z o.o. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...], po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] października 2008 r. zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. K. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego w O., przy ul. W., na działkach o nr ew. [...],[...],[...], k.m. [...], obr. K. G., przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. na rzecz N. Sp. z o.o.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2478/10 oddalił skargę N. Sp. z o.o. na decyzję GINB z dnia [...] października 2010 r. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze skargą kasacyjną N. Sp. z o.o. wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. II OSK 154/12 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2478/10 oraz uchylił decyzję GINB z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r.

Od decyzji tej W. Ż. oraz Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w O. odwołali się w ustawowym terminie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie jest bezwzględnie zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w sposób zgodny ze stanowiskiem wyrażonym w danej sprawie przez sądy administracyjne.

Organ stwierdził, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie nadzorcze jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej badanym orzeczeniem.

Pismem z dnia 7 października 2008 r. G. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zmianę, na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej G. K. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego w O., przy ul. W., na działkach o nr ewid. [...],[...],[...], k.m. [...], obr. K., i do wniosku dołączył projekt zamienny przedmiotowej inwestycji.

Organ wskazał, że analiza porównawcza pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz projektu zamiennego przedłożonego przez inwestora, wykazała, że zakres projektowanych zmian przewiduje w istocie realizację nowego obiektu, całkowicie odmiennego od budynku przewidzianego w projekcie pierwotnym. Podkreślił, że rozwiązania zamienne przewidują realizację inwestycji na czterech działkach ewidencyjnych - nr ewid. [...],[...],[...],[...], podczas gdy projekt pierwotny zakłada usytuowanie obiektu tylko na trzech działkach - nr ewid. [...],[...],[...]. Organ zauważył, że rozwiązania zamienne zakładają wykonanie obiektu, którego parametry znacznie przewyższają parametry budynku projektowanego pierwotnie - przeszło dwukrotnie większą powierzchnię zabudowy (884,60 m2 względem 363,75 m2 projektowanych pierwotnie) oraz ponad trzykrotnie większą kubaturę (9342,68 m3 względem 2983,00 m3). Wskazał, że projekt pierwotny przewidywał ponadto częściowe podpiwniczenie budynku - 47% podpiwniczenia, podczas, gdy projekt zamienny zakłada realizację obiektu bez podpiwniczenia. W rozwiązaniach zamiennych przewidziano również istotnie zmiany dotyczące konstrukcji i architektury projektowanego budynku, np. odnoszące się do elewacji oraz dachu, jak również zagospodarowania nieruchomości inwestycyjnej - projekt zamienny zakłada realizację elementów zagospodarowania terenu, które nie zostały przewidziane w projekcie pierwotnym np. odmiennie usytuowanych miejsc parkingowych w liczbie 38 stanowisk, tj. o 28 stanowisk więcej, niż zakłada projekt pierwotny.

Organ stwierdził, że powyższe ustalenia faktyczne nie zostały zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 17 maja 2013 r. II OSK 154/12, stwierdził, że "skarżąca kasacyjnie nie zdołała wzruszyć ustaleń stanu faktycznego sprawy, a zatem ocena słuszności zastosowania prawa materialnego musi być dokonana w świetle przedstawionych przez Sąd I instancji okoliczności faktycznych, wynikających z akt sprawy".

Z uwagi na powyższe, w ocenie GINB, planowane przedsięwzięcie nie mogło zostać zakwalifikowane jako istotne odstąpienie w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Organ podkreślił, że przedstawiony w projekcie zamiennym zakres zmian wskazuje jednoznacznie, iż jego przedmiotem jest w istocie zupełnie nowe przedsięwzięcie, o charakterystyce wyraźnie odmiennej od obiektu planowanego pierwotnie.

Organ zwrócił uwagę na pogląd utrwalony zarówno w judykaturze (por. wyroki: NSA z dnia 31 stycznia 2008 r. II OSK 1924/06, WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 600/05), jak i w literaturze przedmiotu (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007, s.444), zgodnie z którym "istotne odstąpienie", w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby jego przeznaczenie było podobne, czy nawet identyczne. Zmiana pozwolenia na budowę w omawianym trybie możliwa jest tylko wówczas, gdy zachodzi powyższa tożsamość np. co do kubatury lub usytuowania obiektu na działce.

Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy, zdaniem organu, brak jest takiej tożsamości i dodatkowo różnice pomiędzy parametrami technicznymi oraz usytuowaniem projektowanych obiektów są bardzo znaczne. Organ podkreślił, że art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego ma na celu umożliwienie inwestorowi wprowadzenie do dokumentacji projektowej jedynie niezbędnych "korekt", w sytuacji gdy konieczność ich wprowadzenia ujawniła się już po zatwierdzeniu projektu budowlanego. W żadnym wypadku komentowane unormowanie nie uprawnia do całościowej zmiany pierwotnie przewidzianych rozwiązań, zwłaszcza gdy zakres zamierzonych odstępstw jest posunięty tak dalece, jak ma to miejsce w analizowanym przypadku.

Powyższa ocena jest zgodna z oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 17 maja 2013 r. II OSK 154/12. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, powołując się na przeważający pogląd sądów administracyjnych, iż "wybudowanie całkiem nowego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, nie stanowi istotnego odstępstwa, o którym mowa w art. 36a Prawa budowlanego, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne, gdyż w takim przypadku projekt dotyczy nowego obiektu".

Organ stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy organ stopnia podstawowego niewątpliwie uchybił art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże, co podkreślił NSA w przywoływanym wyżej wyroku, powyższa ocena "nie daje jednak odpowiedzi na pytanie, czy wydanie decyzji na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy obiekt budowlany objęty projektem zamiennym znacząco odbiega w swoim kształcie od projektu pierwotnego przesądza per se o rażącym naruszeniu tego przepisu, a w konsekwencji o konieczności usunięcia wydanej w tym trybie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc".

Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Jakkolwiek doszło do naruszenia art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, to jednak nie sposób uznać, że skutki stwierdzonego uchybienia są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r. II OSK 154/12 - "W kontrolowanej sprawie, zmiana projektu budowlanego nie pozostawała w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i co również istotne, nie naruszała praw właścicielskich". Dodatkowo Sąd podkreślił, że kontrolowana decyzja nie budzi wątpliwości "co do zgodności z wszystkimi innymi uregulowaniami prawnymi dotyczącymi pozwolenia na budowę, poza trybem, w jakim została wydana". Zatem, w ocenie Sądu, skutki jakie w przedmiotowej sprawie zostały wywołane naruszeniem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie przemawiają za koniecznością usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie tej normy prawnej ze skutkiem ex tunc.

Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, należało stwierdzić, że jakkolwiek organ stopnia podstawowego, wydając decyzję z dnia [...] października 2008 r. naruszył art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, to jednak wskazane uchybienie nie ma charakteru "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może być wydana wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę.

Z akt sprawy wynika, że inwestor do swego wniosku o zmianę pozwolenia na budowę spornej inwestycji dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami inwestycyjnymi nr ewid. [...],[...],[...],[...], obr. [...] – K.. Ponadto, nieruchomość inwestycyjna objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla M. w O. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Tym samym, zdaniem organu, przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie dopatrzył się, aby kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego uchybiała rażąco innym unormowaniom obowiązującym w dacie jej wydania, zwłaszcza ustaleniom ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. – według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że kwestia zgodności spornej inwestycji z przepisami była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w przywoływanym wyżej, wiążącym na gruncie niniejszej sprawy wyroku z dnia 17 maja 2013 r. II OSK 154/12, stwierdził jednoznacznie, iż "W kontrolowanej sprawie, zmiana projektu budowlanego nie pozostawała w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i co również istotne, nie naruszała praw właścicielskich" oraz zauważył, że kontrolowana decyzja nie budzi wątpliwości "co do zgodności z wszystkimi innymi uregulowaniami prawnymi dotyczącymi pozwolenia na budowę, poza trybem, w jakim została wydana".

Organ zauważył, ustosunkowując się do zarzutu rozpatrywanego odwołania WIOŚ w O., jakoby projekt budowlany przedmiotowej inwestycji nie czynił zadość wymogom przepisu § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 – według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), że dokumentacja projektowa, na stronie 21, w punkcie 3.6.5, oraz na stronie 24, w punkcie 7, zawiera dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące jego wpływ na środowisko. W punkcie 7 wskazano jednoznacznie, iż "Projektowana budowa nie obejmuje obiektów, które mogłyby stanowić znaczące źródło hałasu, zatem nie spowoduje zmian w klimacie akustycznym otoczenia. W odniesieniu do funkcji obiektu nie występuje związana z eksploatacją budynku emisja wibracji i promieniowania w tym jonizującego, nie powstaje również pole elektromagnetyczne. Planowana inwestycja nie wprowadza do powietrza, wody, gleby i ziemi wibracji oraz nie wpływa na jakość powietrza i pozwala na utrzymanie w nim poziomów substancji poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach". Wobec powyższego, zdaniem organu, mając na uwadze nadzorczy tryb niniejszego postępowania oraz przywoływane wyżej wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 17 maja 2013 r. II OSK 154/12, podniesiony przez stronę skarżącą zarzut, jakoby w dokumentacji projektowej nie wskazano szczegółowych parametrów oraz dokładnych wyników pomiarów dotyczących wpływu inwestycji na środowisko, nie mógł być uwzględniony. Organ podkreślił, że zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury nie każde uchybienie obowiązującym przepisom ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumienia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Za rażące można bowiem uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, iż skutki takie zostały wywołane na gruncie niniejszej sprawy. Skoro bowiem w projekcie budowlanym jednoznacznie wskazano, iż inwestycja nie wpływa negatywnie na środowisko, to sam fakt braku szczegółowych analiz, pomiarów etc. może być postrzegany wyłącznie w kategoriach naruszenia formalnego, nie mającego wpływu na legalność kontrolowanej decyzji co do jej meritum.

Organ zauważył, odnosząc się do dalszej argumentacji WIOŚ w O., że w analizowanym przypadku brak jest podstaw, które uzasadniałyby wzruszenie kontrolowanej decyzji, z uwagi na zarzucane formalne braki dokumentacji projektowej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.- według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), stanowiącym, że "Decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni podzielił stanowisko utrwalone w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, zgodnie z którym nie do zaakceptowania jest pogląd, iż przez naruszenie prawa, o którym stanowi art. 11 Prawa ochrony środowiska, należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisów ustawy, bez względu na jego wagę, czy też wpływ na wynik sprawy. Dla zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku przepisem art. 11 Prawa ochrony środowiska, w każdym przypadku konieczne jest ustalenie skali stwierdzonych naruszeń przepisów środowiskowych, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności konkretnego orzeczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 443/06). Jak natomiast wskazano wyżej, brak szczegółowych analiz, czy pomiarów dotyczących wpływu inwestycji na środowisko nie ma istotnego wpływu na wynik niniejszego postępowania nieważnościowego.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w toku niniejszego postępowania przez W. Ż. organ stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem w sposób nieuprawniony wkracza w zakres sprawy rozstrzygnięty prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ ponownie zwrócił uwagę, że w toku niniejszego postępowania administracyjnego organy orzekające, w tym GINB, związane są wskazaniami oraz oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2013 r. II OSK 154/12. Jak wskazywano wyżej, NSA wprost stwierdził w powyższym orzeczeniu, iż kontrolowana decyzja nie budzi wątpliwości "co do zgodności z wszystkimi innymi uregulowaniami prawnymi dotyczącymi pozwolenia na budowę, poza trybem, w jakim została wydana". W szczególności Sąd zwrócił uwagę, iż "W kontrolowanej sprawie, zmiana projektu budowlanego nie pozostawała w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i co również istotne, nie naruszała praw właścicielskich". Tak więc zarzuty W. Ż. zawarte w odwołaniu z dnia 4 listopada 2013 r. dotyczące niezgodności, w ocenie skarżącego, spornego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogły zostać uwzględnione.

Odnosząc się do zarzutów W. Ż. zawartych w piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r. organ wyjaśnił, że kwestia nieuczestniczenia w postępowaniu administracyjnym zakończonym kontrolowaną decyzją organu stopnia podstawowego, nie może być przedmiotem oceny w toku postępowania nieważnościowego, bowiem okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Niezależnie od powyższego organ zauważył, że "Ekspertyza Techniczna" przedłożona przez W. Ż. przy piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r. oparta jest w całości na powykonawczej analizie obiektu. Jak jednoznacznie wynika z punktu 1.3. ekspertyzy, została ona sporządzona na podstawie dokonanej wizji lokalnej, oględzin i pomiarów in situ (tj. przeprowadzonych w terenie), fotografii sporządzonych przez Wojciecha Żurakowskiego oraz literatury. Powyższe sprawia, że przedmiotowa "Ekspertyza techniczna" nie może mieć istotnego znaczenia dla wyniku postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym. Postępowanie nieważnościowe jest ograniczone wyłącznie do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nadzorczy nie jest więc uprawniony do oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia w oparciu o dokumentację lub informacje powstałe po tej dacie, którym to materiałem nie dysponował organ wydający kontrolowane rozstrzygnięcie. Ponadto niedopuszczalnym jest kontrolowanie danego rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenia o charakterze technicznym, które nie wynikają jednoznacznie z zatwierdzonego nią projektu budowlanego - kontroli podlega bowiem sama decyzja oraz zatwierdzony nią projekt budowlany. Najmniejszego znaczenia z punktu widzenia postępowania nieważnościowego nie mają też dokumenty o charakterze powykonawczym, zwłaszcza opracowania sporządzone na podstawie pomiarów oraz analiz dokonanych w terenie.

Podsumowując organ wskazał, iż nie stwierdzono, aby kontrolowane rozstrzygnięcie organu stopnia podstawowego uchybiało w stopniu rażącym przepisom prawa obowiązującym w dacie jego wydania, aby wydano je z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczy ono sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano go do osoby nie będącej stroną w sprawie; weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, a ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w O.; zarzucając naruszenie art. 5, 7 i 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), który to artykuł obowiązywał w chwili wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] (v. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r. II OSK 62/08 oraz glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 2009 r.) oraz w związku z § 11 ust. 2 pkt 10 wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.), naruszenie art. 35 ust. 1 (w zakresie zgodności z przepisami ochrony środowiska) oraz art. 35 ust. 3 (w zakresie kompletności – brak danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) –

- domagał się uchylenia przedmiotowej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r.

2. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. Ż. i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W skardze nie zostały sformułowane żadne zarzuty naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego czy procesowego.

3. W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. 1. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...], po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G.K. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego w O., przy ul. W., przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. na rzecz N. Sp. z o.o.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2478/10 oddalił skargę N. Sp. z o.o. na tę decyzję.

2.2. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. II OSK 154/12 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2478/10, oraz uchylił decyzję GINB z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że zgodnie z aktualnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze, społeczne czy ekonomiczne niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, czy z dnia 30 września 2010 r. I OSK 1617/09, CBOS).

Analiza treści wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których uznano za słuszne stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego ze względu na brak tożsamości projektu zamiennego z projektem pierwotnym pozwala przyjąć, iż przyczyna stwierdzenia nieważności nie leżała jedynie w samym naruszeniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego lecz występowała w powiązaniu z naruszeniem czy to treści decyzji o warunkach zabudowy czy też założeń planu zagospodarowania przestrzennego (vide wyroki NSA dnia 3 marca 2011 r. II OSK 1861/09, z dnia 15 marca 2012r. sygn. II OSK 2563/10, z dnia 31 stycznia 2008 r. II OSK 1924/06, CBOS). Skutki społeczno-gospodarcze, jakie łączyły się z faktem wydania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny bez uwzględnienia obowiązków wynikających z art. 32-35 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności nieuwzględniającej ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, czy praw właścicielskich bezspornie musiały prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W kontrolowanej sprawie, zmiana projektu nie pozostawała w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i co również istotne, nie naruszała praw właścicielskich. Jak zostało ustalone i niezakwestionowane w sprawie, decyzja kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji nie budziła wątpliwości co do zgodności z wszystkimi innymi uregulowaniami prawnymi dotyczącymi pozwolenia na budowę, poza trybem, w jakim została wydana.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutki jakie zostały wywołane naruszeniem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie przemawiały za koniecznością usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie tej normy prawnej ze skutkiem ex tunc.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając wyłącznie naruszenie prawa materialnego uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę.

3.1. Zaskarżoną obecnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. odmawiającą stwierdzenia, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. K. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego w O., przy ul. W., na działkach o nr ewid. [...],[...],[...], k.m. [...], obr. K., przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. na rzecz nowego inwestora – N. Sp. z o.o.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.2. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie jest bezwzględnie zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w sposób zgodny ze stanowiskiem wyrażonym w danej sprawie przez sądy administracyjne.

W niniejszej sprawie zarówno decyzja Wojewody [...] jak również decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego są zgodne z oceną prawną zawartą w wyżej przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2013 r. II OSK 154/12.

3.3. Jak słusznie stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zgodnie natomiast z art. 36a ust. 3 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Planowane przedsięwzięcie nie mogło zostać zakwalifikowane jako istotne odstąpienie w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., bowiem przedstawiony w projekcie zamiennym zakres zmian wskazuje jednoznacznie, iż jego przedmiotem jest w istocie zupełnie nowe przedsięwzięcie, o charakterystyce wyraźnie odmiennej od obiektu planowanego pierwotnie. "Istotne odstąpienie", w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby jego przeznaczenie było podobne, czy nawet identyczne. Zmiana pozwolenia na budowę w omawianym trybie możliwa jest tylko wówczas, gdy zachodzi powyższa tożsamość np. co do kubatury lub usytuowania obiektu na działce.

Tymczasem w niniejszej sprawie brak jest takiej tożsamości i dodatkowo różnice pomiędzy parametrami technicznymi oraz usytuowaniem projektowanych obiektów są bardzo znaczne. Art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego ma na celu umożliwienie inwestorowi wprowadzenie do dokumentacji projektowej jedynie niezbędnych "korekt", w sytuacji gdy konieczność ich wprowadzenia ujawniła się już po zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jednakże unormowanie to nie uprawnia do całkowitej zmiany pierwotnie przewidzianych rozwiązań, zwłaszcza gdy zakres zamierzonych odstępstw jest posunięty tak dalece, jak ma to miejsce w analizowanym przypadku.

Powyższa ocena jest zgodna z oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 17 maja 2013 r. II OSK 154/12. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, powołując się na przeważający pogląd sądów administracyjnych, iż "wybudowanie całkiem nowego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, nie stanowi istotnego odstępstwa, o którym mowa w art. 36a Prawa budowlanego, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne, gdyż w takim przypadku projekt dotyczy nowego obiektu".

3.4. Rozważania organu dotyczące rażącego naruszenia prawa są prawidłowe, zgodne z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r. II OSK 154/12 przesądził, że w kontrolowanej sprawie, zmiana projektu budowlanego nie pozostawała w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i co również istotne, nie naruszała praw właścicielskich, oraz, że kontrolowana decyzja nie budzi wątpliwości co do zgodności z wszystkimi innymi uregulowaniami prawnymi dotyczącymi pozwolenia na budowę, poza trybem, w jakim została wydana. A zatem, skutki jakie w przedmiotowej sprawie zostały wywołane naruszeniem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie przemawiają za koniecznością usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie tej normy prawnej ze skutkiem ex tunc.

Z uwagi na powyższe, jak słusznie stwierdził organ, należało uznać, że wprawdzie organ stopnia podstawowego, wydając decyzję z dnia [...] października 2008 r. naruszył art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, to jednak wskazane uchybienie nie ma charakteru "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Organ wskazał, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że zmiana projektu budowlanego nie pozostawała w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i co również istotne, nie naruszała praw właścicielskich, oraz, że kontrolowana decyzja nie budzi wątpliwości co do zgodności z wszystkimi innymi uregulowaniami prawnymi dotyczącymi pozwolenia na budowę, poza trybem, w jakim została wydana.

Słusznie więc organ uznał, że nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skarg stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, i skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja zgodna jest z wiążącym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2013 r. II OSK 154/12.

VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.