Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 680/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91a ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1, art. 92b ust. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą U. T. T. w S. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 680/15

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydaną przez Starszego Inspektora Pracy Specjalistę w Okręgowym Inspektoracie Pracy w B., nałożono na T. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi T. [...] w S. karę pieniężną w kwocie 2 650 zł z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 640) oraz art. 93 ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.t.d.".

Za udowodnione organ I instancji uznał:

1. naruszenie art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 2, ust. 6 u.t.d. oraz lp. 5.3.1 i 5.3.2 załącznika nr 3 do ustawy tj. skrócenie w trzech przypadkach dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego (tj. w dniach 2 października 2012 r., 26 listopada 2012 r. i 10 marca 2013 r.) – za które ustalono kary po 300, 900 i 500 zł. Jak wskazał organ, w każdym przypadku na odwrotnej stronie wykresówki kierowca wskazał, że przekroczenie czasu pracy wiązało się z przekraczaniem granicy, jednakże nie można uznać tego odstępstwa za usprawiedliwione nieprzestrzeganie przepisów o wymaganym dziennym odpoczynku;

2. naruszenie art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 2, ust. 6 u.t.d. oraz lp. 5.2.1 i 5.2.2 załącznika nr 3 do ustawy tj. prowadzenie w jednym przypadku pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy (tj. w dniu 28 lipca 2012 r.) – za które ustalono karę w wysokości 150 zł. Jak wskazał organ I instancji, w opisanym przypadku brak było dokumentu (zapisu na odwrocie wykresówki) uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm, nadto stanowi to naruszenie art. 7 Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR);

3. naruszenie art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 2, ust. 6 u.t.d. oraz lp. 5.3.7 załącznika nr 3 do ustawy tj. nieokazanie do kontroli wykresówki potwierdzającej fakt prowadzenia pojazdu – za które ustalono karę w wysokości 500 zł. Wskazano, że powyższy obowiązek wynika z art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85;

4. naruszenie art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 2, ust. 6 u.t.d. oraz lp. 5.3.7 załącznika nr 3 do ustawy tj. okazanie do kontroli wykresówki niezawierającej wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy (okazanie przez kierowcę wykresówki bez odręcznie zaznaczonego przejazdu między miejscowością B. a S. Zdaniem organu I instancji, powyższe stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85.

T. W. złożył od powyższej decyzji odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 7, 10 § 1, 15, 77 § 1 i 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego, poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, brak należytego uzasadnienia decyzji, pozostawienie bez rozpatrzenia i uwzględnienia wyjaśnień strony i dokonanie nieprawidłowej interpretacji przepisów. Odwołujący się wskazywał na obiektywne, niezależne od pracodawcy i kierowcy przyczyny popełnienia naruszeń i wnosił o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że przedmiotem przeprowadzonej kontroli było sprawdzenie przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i odpoczynku na podstawie danych przeniesionych z tarczek tachografów (wykresówek) a także z plików cyfrowych z kart kierowców oraz przestrzeganie przepisów prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy. Naruszenia w tym zakresie zostały stwierdzone w toku kontroli i udokumentowane protokołem z dnia [...] czerwca 2016 r., do którego zastrzeżenia wniesione przez kontrolowanego zostały częściowo uwzględnione, a częściowo rozpatrzone negatywnie.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, w sprawie nie występują żadne dowody ani okoliczności wskazujące, że strona nie miała wpływu na powstanie naruszeń oraz że te z kolei wystąpiły na skutek okoliczności, których nie można było przewidzieć (art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.). W szczególności okolicznościami wyłączającymi odpowiedzialność przewoźnika nie mogą być postoje na przejściach granicznych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że odpowiedzialność przewoźnika za popełnione wykroczenia drogowe wynika z przepisów krajowych (regulacji u.t.d.) oraz unijnych (m. in. rozporządzenie nr 561/2006) i została ona ukształtowana jako oderwana od winy, zaś decyzje ustalające karę pieniężną za takie naruszenia są wydawane w ramach tzw. uznania związanego. Organ ustala fakt naruszenia i nie bada kwestii winy przewoźnika, a jedynie może odstąpić od kary, gdy zostanie wykazana okoliczność, której przewoźnik lub osoba wykonująca za niego przewóz nie mogła przewidzieć. Takich w sprawie nie wskazano. Inspektor Pracy wywiódł, w związku z podnoszoną przez stronę specyfiką przewozów ładunków poza obszar Unii Europejskiej oraz uciążliwościami związanymi z przekraczaniem granicy, że obowiązujące regulacje przewidują możliwość niezastosowania się do przepisów w zakresie norm czasowych prowadzenia pojazdów oraz obowiązkowych przerw i odpoczynków, ale regulacje te obwarowane są konkretnymi obowiązkami kierowców w zakresie odnotowywania okoliczności odstępstw od norm (art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz art. 9 załącznika do oświadczenia rządowego z dnia 30 sierpnia 1999 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Umowy europejskiej dotyczącej czasu prac załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR).

Nadto Inspektor Pracy wskazał, że pracodawca nie stosował wobec zatrudnionych kierowców żadnych środków dyscyplinarnych w związku z nieprzestrzeganiem okresów jazdy, przerw i odpoczynków, gdyż w aktach osobowych kierowców brak jest odpisów zawiadomień o karach porządkowych. W takim stanie faktycznym, ze względu na powtarzalność naruszeń czasu pracy przy przekraczaniu granic w związku z transportem ładunków poza obszar Unii Europejskiej, nie można mówić o właściwej organizacji i dyscyplinie pracy. Organ zwrócił też uwagę na możliwości techniczne komunikacji, które ułatwiają rozstrzyganie pewnych sytuacji związanych z organizacją pracy, co może wpłynąć na zapobieganie niektórym naruszeniom.

W nawiązaniu do argumentu odwołania o prawidłowym, jak stwierdził przewoźnik, odnotowaniu przez kierowców przyczyn naruszenia norm czasu pracy, organ II instancji zauważył, że zasady odnotowywania tych faktów w przypadku przewozów poza obszar UE reguluje art. 9 załącznika do oświadczenia o ratyfikacji Umowy europejskiej (AETR). Natomiast powoływana przez przewoźnika wytyczna nr 1 ma zastosowanie do art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który wymaga podania powodów odstępstw od przepisów o czasie pracy odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo na planie pracy, najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Organ odwoławczy wskazał też na treść punktu 8 preambuły do tego rozporządzenia wskazującego na konieczność zastosowania Umowy AETR dla przejazdów pomiędzy Wspólnotą a państwem trzecim.

Organ II instancji, biorąc pod uwagę opisane regulacje prawne, w wyniku ponownej analizy danych zawartych w plikach z kart kierowców z okresu objętego kontrolą oraz wykresówek z tachografów analogowych, po uwzględnieniu uzasadnionych jako odstępstw zdarzeń oraz oczywistych błędów w operowaniu tachografem lub selektorem, potwierdził zasadność nałożenia kary za:

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego tj. naruszenie art. 8 Umowy europejskiej AETR, które to naruszenie polega na tym, że w okresie od 9 do 15 marca 2013 r. kierowca Z. J. nie dokonał jakiejkolwiek adnotacji dotyczącej przyczyny odstępstwa od stosowania przepisów. Co prawda strona wskazała, że kierowca odnotował fakt skrócenia dziennego czasu odpoczynku po drugiej stronie wykresówki, jednakże pojazd był wyposażony w tachograf cyfrowy, który nie generuje wykresówki a paragon nie został sporządzony, a tym bardziej wypisany zgodnie z wymogami prawa, w szczególności wytycznej nr 1 do rozporządzenia 561/2006. Nadto nie podzielił organ odwoławczy zarzutu o zsumowaniu przez kontrolującego czasu jazdy, co spowodowało niezachowanie wymaganego dziennego czasu odpoczynku. Jak wskazał, zgodnie z decyzją wykonawczą Komisji z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem nr 561/2006 obliczanie dziennego okresu prowadzenia pojazdu kończy się z początkiem nieprzerwanego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 7 godzin, za zaczyna po upływie tego nieprzerwanego, co najmniej 7-godzinnego okresu odpoczynku. Nadto wytyczna nr 3 nakazuje ręczne odnotowywanie przez kierowcę każdego przerwania okresu odpoczynku i wymaga potwierdzenia przez właściwy organ polecający okoliczności przestawienia pojazdu, co nie zostało dochowane w sprawie niniejszej. Organ wskazał, że zasadny jest także zarzut skrócenia dziennego odpoczynku w dniu 2 października 2012 r. przez kierowcę M. D., ponieważ odpoczynek ma być zapewniony w danej dobie, bez względu na fakt zapewnienia odpoczynku w kolejnej dobie pracowniczej;

- prowadzenie pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy tj. naruszenie art. 7 Umowy europejskiej oraz art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Jak wskazał organ odwoławczy, przekroczenie czasu jazdy ciągłej przez kierowcę M. D. jest faktem ewidentnym w świetle wydruku wykresówki. Jednocześnie odnośnie tego kierowcy brak było dokumentów (stosownego zapisu na odwrocie wykresówki) uzasadniających odstąpienie od przestrzegania wymaganych przerw w okresie prowadzenia pojazdu.

Końcowo organ wskazał, że Strona nie kwestionowała zarzutów organu nieokazania do kontroli wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu oraz okazania do kontroli wykresówek, które nie zawierają wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, wobec czego Okręgowy Inspektor Pracy uznał, że Strona uważa je za udowodnione. Wyjaśniono też, że odstępowano od ukarania w tych przypadkach, gdy powody naruszenia były należycie opisane na odwrocie wykresówki lub wydruku z tachografu cyfrowego. Penalizowane naruszenia opisane w sentencji decyzji albo nie zostały w żaden sposób usprawiedliwione, albo wskazany przez kierowcę powód nie zasługiwał na uwzględnienie.

Organ odwoławczy ocenił również, że wszystkie naruszenia wykazano materiałem dowodowym zgromadzonym w sposób zgodny z prawem, a w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 lub art. 92b u.t.d. Podkreślił, że prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej nie polega na uwzględnianiu każdego wniosku Strony, ale na postępowaniu w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i w zgodzie z nimi oraz traktowaniu każdego podmiotu w taki sam sposób. W żaden sposób nie zmienia oceny całokształtu sprawy również wskazana przez Stronę odmienna praktyka innych służb kontrolnych, gdyż nie stanowi ona źródła prawa.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego T. W. zakwestionował nałożenie kary pieniężnej za skrócenie dziennego czasu wypoczynku kierowców. Podtrzymał twierdzenie o bezpodstawności pominięcia - jako nadzwyczajnej i niespodziewanej przeszkody dla zachowania norm czasu pracy kierowców - okresów stania w kolejce na przejściu granicznym. Podnosząc powyższe Skarżący podkreślił, że wytyczna nr 1 do rozporządzenia nr 561/2006 wskazuje kolejki na przejściach granicznych jako okoliczności ewidentnie nieuniknione a wyrok ETS w sprawie C-235/94 powyższe potwierdza. Podkreślił także, że kierowcy odnotowali we właściwy sposób przyczyny niezachowania norm czasu pracy, co czyni niezrozumiałym ukaranie Skarżącego. Zaakcentował, że stanowisko Inspekcji Pracy odbiega od stanowisk prezentowanych przez organy Służby Celnej, Policji i Inspekcji Transportu Drogowego oraz stwierdził, że przyjęty przez organ mechanizm "poruszania" się pojazdu z ładunkiem na przejściu granicznym, czyniłby – zważywszy na długie kolejki - całkowicie niemożliwym przejazd.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r. uwzględnił skargę i uchylił obydwie decyzje (zaskarżoną i pierwszoinstancyjną). Wskazując na obowiązujące od dnia 1 stycznia 2012 r. zmienione przepisy art. 92b i 92c u.t.d. - formułujące na nowo okoliczności stanowiące odstępstwa od odpowiedzialności administracyjnej przewoźników oraz wskazując na to, że sporne w sprawie przewozy miały miejsce poza obszar Unii Europejskiej (do Rosji i na Białoruś) Sąd I instancji wywiódł, że ocena zarówno naruszeń czasu pracy kierowców, jak i okoliczności usprawiedliwiających owe naruszenia odbywać się powinna wyłącznie przy stosowaniu Umowy europejskiej, w tym jej art. 9 (załącznika). Sąd ten ocenił, że kolejki na przejściach granicznych są okolicznościami obiektywnymi, niezależnymi ani od podmiotów wykonujących przewozy drogowe, ani od kierujących pojazdami, a długość oczekiwania na przekroczenie granicy i konieczność "pilnowania" miejsca w kolejce może nie pozwolić kierowcy na dostosowanie się do norm czasu wypoczynku. Według Sądu, skarżący realistycznie przedstawił absurdalność pogodzenia ścisłego przestrzegania norm wypoczynku kierowcy z koniecznością respektowania zasad oczekiwania w kolejce do granicy. Zdaniem WSA, nie może być traktowany, jako naruszenie przez przewoźnika postanowień Umowy AETR, brak organizacyjno–dyscyplinujących działań wobec kierowców, którzy korzystają z dopuszczonej Umową możliwości odstąpienia od postanowień dotyczących czasu pracy po znalezieniu się w sytuacjach obiektywnie wyjątkowych, rodzajowo i przyczynowo opisanych na wykresówce przyrządu kontrolnego. Brak ukarania kierowcy za skrócenie czasu wypoczynku z powodu oczekiwania w kolejce do granicy, przekładać się musi na nadzorczą względem kierowcy odpowiedzialność przedsiębiorcy przewozowego, która choć jest niezależna od zawinienia, pozostaje w ścisłym powiązaniu z zależną od winy odpowiedzialnością kierowcy. Sąd I instancji uznał, że wskazanie przez kierowcę, jako przyczyny naruszenia norm czasu pracy faktu oczekiwania w kolejce do granicy, usprawiedliwia także podmiot odpowiedzialny za przewóz.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2015 r. w sprawie II GSK 1069/14 uchylił wyrok pierwszoinstancyjny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. Sąd kasacyjny wskazał na brak zarzutów naruszenia przepisów procesowych, co uzasadniało przyjęcie stanu faktycznego identycznego jak w I instancji (naruszenie przez kierowców Z. J. oraz M. D. wykonujących zadanie transportowe na rzecz przedsiębiorcy – T. W., norm czasu pracy w postaci skrócenia dziennego czasu odpoczynku o wartości i w dniach podanych w zaskarżonej decyzji) oraz wskazał na uwzględnienie wyłącznie zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Sąd kasacyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. przez błędną wykładnię. Wskazał, że uregulowanie to nie odnosi się wyłącznie do występowania okoliczności/zdarzeń obiektywnych, niezależnych bezpośrednio od podmiotów wykonujących przewozy drogowe, ale także do okoliczności/zdarzeń, których podmioty te nie mogły przewidzieć. W konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji, że kolejka na przejściu granicznym jest okolicznością obiektywną, niezależną od podmiotów wykonujących przewozy drogowe oraz kierujących (czyli, że podmioty te nie miały wpływu na powstanie naruszeń w zakresie norm czasu pracy kierowcy), doprowadziło WSA w Białymstoku do wadliwego wniosku, że na gruncie rozpatrywanej sprawy zaistniała przesłanka z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Co prawda sam fakt powstania kolejki na przejściu granicznym istotnie jest okolicznością obiektywną, niezależną od przewoźnika, jednak nie jest to zdarzenie nieprzewidywalne dla przewoźnika profesjonalnego. Jak wskazał NSA, zwykła wiedza i doświadczenie życiowe pozwala na wyciągnięcie wniosków z takich okoliczności jak przejazd przez terminal graniczny pojazdów przewożących towar, co może się wiązać z koniecznością przeprowadzenia kontroli nie tylko dokumentów przewozowych ale również samego ładunku. Nadto NSA zwrócił uwagę, że Skarżący przedsiębiorca nie tylko nie wykazał, ale nawet nie podjął próby wykazania, że wystąpiły przyczyny (zdarzenia/okoliczności), które spowodowały, iż czas oczekiwania na granicy był ponadprzeciętny. Wiedzę o średnim czasie oczekiwania na granicy przedsiębiorca czerpał z własnego doświadczenia oraz informacji podanych przez Służby Celne na stronach internetowych, a powinien mieć na uwadze ewentualność długiego oczekiwania na wyjazd z kraju, czy też oczekiwania na granicy innego państwa. Nadto, zdaniem NSA, za okoliczność zwalniającą z odpowiedzialności nie może być uznana konieczność przestawienia pojazdu na polecenie ochrony parkingu, która powstała w czasie odpoczynku kierowcy. Przedsiębiorca powinien w taki sposób organizować pracę kierowcy, aby zadania przewozowe nie kolidowały z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. Analizowany przepis stanowi normę o charakterze wyjątkowym i dlatego musi być wykładany ściśle. Jego interpretacja zaproponowana przez Sąd I instancji już z założenia niweczy cel ustawodawcy o konieczności zachowania norm czasu pracy i odpoczynku kierowców ze względów bezpieczeństwa wszystkich użytkowników dróg.

Za uzasadniony uznał NSA również zarzut naruszenia art. 92b ust. 1 pkt 1c w zw. z art. 11 ust. 1 i 2 u.t.d. oraz art. 9 Umowy AETR, bowiem – jak wskazał – z przepisu tego wynika, że możliwość odstąpienia od postanowień Umowy AETR została ograniczona z jednej strony przez wyjątkowy charakter okoliczności uzasadniającej odstąpienie, z drugiej - przez jego zakres. Sądu I instancji uznał, że odstąpienie przez kierowcę od postanowień Umowy AETR było dopuszczalne już tylko z tego względu, że oczekiwanie w kolejce na przejściu granicznym było okolicznością obiektywną, która bezpośrednio nie zależała od podmiotu wykonującego przewozy drogowe. Jednakże, jak wyjaśnił NSA, fakt powstania kolejki na przejściu granicznym jest okolicznością obiektywną, która nie zależy od podmiotu wykonującego międzynarodowy transport drogowy, ale zdarzenie niezależne od podmiotu wykonującego przewozy nie może być z założenia utożsamiane z jego wyjątkowym charakterem. Jak wyjaśnił NSA, przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego musi uważnie planować przejazd kierowcy, aby był on bezpieczny i uwzględniał na przykład: regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp od odpowiednich parkingów. Innymi słowy, musi tak organizować pracę, aby kierowcy wykonujący na jego rzecz zadanie transportowe mogli przestrzegać przepisów – w tym dotyczących czasu ich pracy i aby spełnić wymagania załadowców oraz firm ubezpieczeniowych w zakresie bezpieczeństwa w czasie postojów. Z kolei organ egzekwujący prawo powinien kierować się zawodową rozwagą kontrolując i oceniając kierowcę pod kątem zasadności naruszenia ograniczeń w zakresie czasu prowadzenia pojazdu. Oceniając zasadność odstępstwa od przepisów na podstawie art. 9 Umowy AETR organ powinien poddać dokładnej analizie okoliczności związane z historią zapisów urządzenia rejestrującego. Musi uwzględnić, że odstępstwo od ograniczeń w zakresie czasu prowadzenia pojazdu nie może występować regularnie i musi być spowodowane wyjątkowymi okolicznościami, przykładowo takimi jak wypadek drogowy czy ekstremalne warunki pogodowe. Zasadą przy tym jest, że przyczyna ewentualnego odstępstwa od przepisowego czasu prowadzenia pojazdu nie może być wcześniej znana i nie można jej było przewidzieć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Sprawa niniejsza jest po raz kolejny przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, co następuje po wyroku kasacyjnym NSA, która to okoliczność ma istotne znaczenie dla ponownego jej rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie to oznacza, że kwestie sporne, które były przedmiotem oceny NSA rozpoznającego skargę kasacyjną, zostały przesądzone i o ile nie ulegnie w międzyczasie zmianie stan faktyczny sprawy lub stan prawny (przy niezmienionym stanie faktycznym) sąd I instancji ponownie rozpoznający sprawę nie może formułować ocen odmiennych niż sąd kasacyjny (vide np. wyrok z dnia 15 maja 2015 r., II FSK 730/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zauważyć należy, że w sprawie niniejszej, po wyroku NSA w sprawie II GSK 1069/14 a przed ponownym wyrokowaniem przez tutejszy Sąd, ani stan faktyczny, ani stan prawny sprawy nie uległy zmianie. Związanie oceną prawną NSA jest zatem okolicznością niepodważalną przy ponownym rozpoznaniu skargi.

Sąd kasacyjny, uwzględniając zarzuty błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, wskazał przede wszystkim na konieczność prawidłowego interpretowania przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 z późn. zm.), dalej jako "u.t.d." oraz wskazał, w jaki sposób należy kwalifikować okoliczności uzasadniające odstępstwo od przepisów o czasie pracy kierowców na podstawie art. 92b ust. 1c u.t.d. w związku z art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 9 załącznika do Umowy Europejskiej sporządzonej w Genewie w dniu 1 lipca 1970 r. dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowego przewozy drogowe (AETR) (umowa opublikowana w Dz. U. z 1999 r. nr 94, poz. 1086). Na konieczność zastosowania tych regulacji jako podstawy do odstąpienia od ukarania za ustalone naruszenia powoływał się Skarżący.

Jak wynika z akt sprawy niniejszej, ustalone przez organ naruszenia w zakresie norm czasu pracy kierowców zostały udokumentowane protokołem kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r., do którego Skarżący wnosił zastrzeżenia, częściowo uwzględnione. Skarżący natomiast w postępowaniu nie podważał i nie przedstawiał dowodów mających wykazać, że na podstawie kontrolowanych dokumentów organ przyjął błędne dane odnośnie zapisów czasu prowadzenia pojazdu i zapisów o momentach odbierania przez kierowców przerw czy odpoczynku. Z uwagi na to, że również i Sąd I instancji ponownie rozpoznający sprawę nie znajduje podstaw do podważenia treści zapisów protokołu kontroli oraz treści znajdujących się w aktach sprawy kserokopii dokumentów z urządzeń rejestrujących, w tym znajdujących się na nich zapisków kierowców dotyczących przyczyn nieprzestrzegania norm czasu pracy należy przyjąć, iż daty i godziny zarejestrowanej aktywności kierowców były takie, jak to ustaliły organy.

Spór w sprawie dotyczy natomiast konsekwencji, jakie wywołują zapisy kierowców na dokumentach z urządzeń rejestrujących tzn. czy wykluczają one odpowiedzialność na naruszenie norm czasu pracy czy też nie. Tego też dotyczyła ocena prawna NSA. Przedmiotowe zapiski wskazują na przekraczanie przez kierowców granicy i konieczność poddawania się kontroli granicznej, która wiązała się z przekraczaniem czasu pracy lub koniecznością przerwania odpoczynku i – jak twierdził przewoźnik – brakiem obiektywnej możliwości skoordynowania tych przejazdów i czasu trwania kolejek granicznych. W tej kwestii, skład obecnie rozpoznający sprawę, pozostając związany oceną prawną NSA, nie mógł uwzględnić stanowiska Skarżącego, iż kolejki graniczne stanowiły okoliczność wyłączającą jego odpowiedzialność za stwierdzone i przypisane mu naruszenia przepisów o przewozie drogowym.

Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Powyższy przepis wyklucza możliwość nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy: na powstanie naruszenia przewoźnik nie miał wpływu (gdyż np. była to okoliczność obiektywna i od niego niezależna), ale też gdy nie mógł jej przewidzieć (wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie). Tymczasem nie ulega wątpliwości, że kolejki graniczne choć będąc okolicznościami niezależnymi od przewoźników drogowych i tym samym obiektywnymi, to jednak z pewnością są okolicznościami dającymi się przewidzieć dla profesjonalnych podmiotów zajmujących się przewozem drogowym, zwłaszcza przy uwzględnieniu aktualnych, technicznie rozbudowanych możliwości komunikacji, jak i systemów informujących o kolejkach na przejściach granicznych. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II GSK 1069/14: "przewoźnik trudniący się międzynarodowym przewozem powinien mieć zawsze na uwadze ewentualność długiego oczekiwania na wyjazd z kraju, czy też oczekiwania na granicy innego państwa". Co więcej, w tym samym uzasadnieniu NSA wskazał, że za okoliczność zwalniającą z odpowiedzialności "nie może być również uznana konieczność przestawienia pojazdu na polecenie ochrony parkingu w czasie odpoczynku kierowcy", na który to fakt wskazuje Skarżący. Zgodzić się zatem należy z uzasadnieniem wskazanym w zakwestionowanych decyzjach, że skoro kierowcy rozpoczynali jazdę kilka godzin przed dojazdem do granicy, to mieli możliwość – jak i w tym zakresie obowiązki spoczywały na ich pracodawcy, z którym mogli się skomunikować – takiego zorganizowania czasu przejazdu, by normy dotyczące czasu pracy zostały zachowane. Tego jednak w sprawie nie dowiedziono po stronie ukaranego, który nadto nie wykazał, aby kolejki graniczne uniemożliwiające w ustalonych przypadkach dochowanie norm czasu pracy były takimi okolicznościami, które wykluczały czynienie jakiejkolwiek modyfikacji w czasie jazdy dostosowującej ten czas do przepisów prawa. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić w nawiązaniu do oceny NSA, że Skarżący nie podjął się wykazania, iż kolejki te lub inne związane z nimi okoliczności były ponadprzeciętne i niemożliwe do racjonalnego uwzględnienia w czasie jazdy podległych kierowców. Co prawda w skardze zostały opisane przykładowo okoliczności, którym przewoźnik nie jest w stanie sprostać organizując czas pracy podległych kierowców (kolejka 21-godzinna, której skutków nie może zniwelować nawet wysłanie dwóch kierowców), jednakże z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, że w przypadku ustalonych naruszeń mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją.

Za trafne ocenić też należy ustalenie przez organy, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od przepisów o czasie pracy kierowców uregulowane w art. 9 Umowy europejskiej (AETR). Niewątpliwie Umowa ta miała w sprawie zastosowanie z uwagi na wykonywanie – w ustalonych przypadkach naruszeń – przewozów poza granice Unii Europejskiej (fakt w sprawie bezsporny). Wynika to, jak słusznie wskazał organ, z pkt 8 preambuły do rozporządzenia WE nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) nr 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L.102/1 z dnia 11 kwietnia 2006 r.) – traktującego o dalszym stosowaniu Umowy europejskiej AETR do przewozów między krajami Wspólnoty a państwem trzecim innym niż Szwajcaria lub państwami będącymi stronami porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jak też do przewozów przez takie państwo.

Zgodnie z art. 9 Umowy europejskiej (AETR), pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu na drodze oraz w celu umożliwienia kierowcy dojazdu do odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od postanowień niniejszej umowy w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub jego ładunku. Kierowca musi podać na wykresówce przyrządu kontrolnego lub w swojej karcie dziennej rodzaj i przyczynę odstąpienia od tych postanowień. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II GSK 1069/14, możliwość odstąpienia od Umowy AETR jest ograniczona z jednej strony przez wyjątkowy charakter okoliczności uzasadniającej odstąpienie oraz z drugiej strony - od jego zakresu. NSA nawiązał również na s. 10 swojego uzasadnienia do treści wytycznej nr 1 do rozporządzenia WE nr 561/2006. Wskazał bowiem, że wyjątkowe okoliczności wskazywane przez kierowcę powinny wynikać z historii zapisów urządzenia rejestrującego, nie mogą zatem występować regularnie i muszą mieć charakter niespodziewany (np. wypadek drogowy czy ekstremalne warunki pogodowe).

Analiza zapisów urządzeń rejestrujących dokonana w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r. przez funkcjonariusza kontrolującego nie wskazuje, że niedotrzymanie norm czasu pracy wynikało z okoliczności wyjątkowych, niepowtarzalnych i ekstremalnych. Jak wynika z protokołu kontroli trzykrotne niedotrzymanie tych norm było związane z przekraczaniem przejścia granicznego: w październiku oraz w listopadzie 2012 r. (dwukrotnie Litwa – Białoruś), jak też w marcu 2013 r. (Estonia - Federacja Rosyjska). Jak z tego wynika, kolejki na przejściach granicznych przekraczanych pojazdami Skarżącego są okolicznościami regularnymi i dającymi się przewidzieć. Nie zachodziła zatem podstawa do przyjęcia, że zaszedł wynikający z art. 9 tej Umowy europejskiej wyjątek uzasadniający odstępstwo od przepisów art. 7- 8 tej Umowy regulujących wymagany czas przerw i odpoczynku.

Organy kontrolne w sprawie niniejszej wykazały się zawodową rozwagą, które to wymaganie sformułował wobec nich NSA. Uwzględniły część zastrzeżeń przewoźnika do protokołu kontroli, a ukarały wyłącznie za te naruszenia, co do których nie wskazano wyczerpujących okoliczności usprawiedliwiających.

W kontekście oceny zastosowania przepisów Umowy europejskiej dodać należy, że organy trafnie również wskazały na brak powodów do odstąpienia do ukarania wynikających z art. 92b ust. 1 pkt 1c i ust. 2 u.t.d. Zgodnie z tymi przepisami: nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenia przepisów o czasie prowadzeniu pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił - właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymagają w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów Umowy europejskiej (AETR) oraz jeśli zapewnił prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, z art. 11 ust. 1 załącznika do tej Umowy wynika, że przedsiębiorstwo powinno organizować przewozy drogowe w taki sposób, aby członkowie załogi mogli przestrzegać postanowień niniejszej umowy.

Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by przewoźnik w trakcie postępowania w jakikolwiek sposób starał się wykazać właściwą organizację pracy w przedsiębiorstwie lub prawidłowe, niezachęcające do dokonywania naruszeń norm czasu pracy zasady wynagradzania. Przykładowo na s. 5 protokołu kontroli znajduje się stwierdzenie, że w aktach osobowych pracowników nie ma wzmianek o stosowaniu wobec nich kar porządkowych za ustalone naruszenia. Stanowisko Skarżącego skoncentrowało się wyłącznie na wskazaniu (w efekcie, jak ustaliły trafnie organy, nieskutecznym), że doszło do usprawiedliwionych odstępstw od norm czasu pracy.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, także uzasadnienie zaskarżonej decyzji (podobnie jak i decyzji pierwszoinstancyjnej) spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. tak w zakresie wskazania ustalonych naruszeń, jak i wyjaśnienia na czym one polegały oraz jak zostały zakwalifikowane (według odpowiednich pozycji załącznika nr 3 do u.t.d.). Fakt, że decyzji organu I instancji została nadana forma tabeli nie może mieć żadnego wpływu na jej ocenę jako zgodną z prawem w sytuacji, gdy zawiera wszystkie wymagane elementy decyzji i jest czytelna. Także decyzja odwoławcza zawiera opisy naruszeń ze wskazaniem na czym polegały i dlaczego przyjęto, że ustalony stan faktyczny jest niezgodny z prawem. Nadto decyzja drugoinstancyjna zawiera ustosunkowanie się do zarzutów odwołania.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że organy dowiodły naruszenia przez Skarżącego przepisów o warunkach przewozu drogowego, co przy braku okoliczności egzoneracyjnych (wyłączających jego odpowiedzialność za to naruszenie) uzasadniało – na etapie administracyjnym - nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz właściwych, wskazanych w decyzji pozycji załącznika nr 3 do tej ustawy, a na etapie sądowoadministracyjnym uzasadniało oddalenie skargi, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).