Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 804/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków [...] M. G. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 16 grudnia 1996 r. decyzją nr [...] znak: [...] udzielono J. i M. M. pozwolenia na użytkowanie adoptowanego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny w K. na działce nr [...] przy ul. C..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2010 r., znak: [...] w związku z wnioskiem Z. C. i P. C. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji nr [...] z dnia 16 grudnia 1996 r. znak: [...] dotyczącej pozwolenia na użytkowanie adoptowanego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny przy ulicy C. na działce nr [...] w K..

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego we wznowionym postępowaniu, Powiatowy Inspektor w dniu 27 sierpnia 2010 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą umorzył przedmiotowe postępowanie.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Z. C. i P. C.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 maja 2011 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy, organ I instancji wydał skarżoną decyzję nr [...] z dnia 19 marca 2012 r., znak: [...], która została zaskarżona w przepisanym prawem terminie przez Z. C. i P. C..

Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 13 maja 2015 r. znak: [...] nr [...]. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swoje decyzji organ II instancji stwierdził, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości wydania przez Powiatowego Inspektora decyzji, którą działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Z. C. i P. C., w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia 16 grudnia 1996 r. znak: [...], dotyczącej pozwolenia na użytkowanie adoptowanego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny przy ulicy C. na działce nr [...] w K..

Organ odwoławczy wskazał, że za podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji organ I instancji przyjął art. 105 § 1 K.p.a., który odnosi się on do instytucji umorzenia postępowania. Przepis ten kładzie nacisk na bezprzedmiotowość rozumianą jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeśli sprawa, która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, albo utraciła go już w toku postępowania. W orzecznictwie sądowym powszechnie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z konstytutywnych elementów sprawy, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1194/12). W tym stanie sprawy organ odwoławczy uznał, że koniecznym jest zbadanie czy posiadała ona charakter sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania oraz czy nie utraciła go w toku postępowania.

Postępowanie wznowieniowe w swojej drugiej fazie - prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania - ma za zadanie przede wszystkim zbadanie istnienia przesłanek do wznowienia postępowania. Jak podkreśla się w jednomyślnym w tym względzie orzecznictwie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania w pierwszym etapie nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzania postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1400/10, opub. LEX nr 991510).

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego umorzył postępowanie wznowieniowe wszczęte w związku z wnioskiem Z. C. i P. C. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji nr [...] z dnia 16 grudnia 1996 r. znak: [...]. Jako przyczynę umorzenia postępowania organ I instancji wskazał brak dokumentacji sprawy, w której została wydana ww. decyzja nr [...] z dnia 16 grudnia 1996 r. Zdaniem Powiatowego Inspektora, brak ten nie pozwala zweryfikować zasadności przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, podnoszonej przez wnioskodawców ani z urzędu dokonać weryfikacji ewentualnego zaistnienia pozostałych przesłanek, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie organu II instancji bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. ma miejsce wtedy, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt 624/08, że w świetle ustaleń doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki:

a) w sprawie działa organ administracji publicznej w znaczeniu przyjętym przez art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. (znaczenie funkcjonalne);

b) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (chodzi przede wszystkim o właściwość rzeczową);

c) sprawa ma charakter indywidualny, a więc dotyczy ona imiennie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków;

d) rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej;

e) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia;

f) nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie;

g) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w przepisie zawierającym normę kompetencyjną;

h) istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (posiadający zdolność administracyjnoprawną);

i) podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (legitymacją procesową);

j) podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie (prowadzenie postępowania administracyjnego z urzędu, w sytuacji gdy konieczny jest wniosek strony jest niedopuszczalne).

Brak spełnienia chociażby jednej w w/w przesłanek oznacza, że postępowanie nie może zostać wszczęte, a wszczęte powinno zostać umorzone.

W ocenie organu odwoławczego niedopuszczalnym jest uznanie postępowania za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. z przyczyn innych niż wskazane powyżej. W szczególności nie stanowi takiej przyczyny zagubienie akt oraz dokumentacji postępowania, w wyniku którego została wydana przez Prezydenta Miasta decyzja nr [...] z dnia 16 grudnia 1996 r. znak: [...] dotycząca pozwolenia na użytkowanie adoptowanego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny przy ulicy C. na działce nr [...] w K., który nie pozwala na zweryfikowanie zasadności przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podnoszonej przez wnioskodawców.

Niemniej jednak, po dokonanej analizie zgromadzonego materiału dowodowego wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła kwestia zasadności wszczęcia niniejszego postępowania.

Przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dotyczy nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Brak winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Nie jest przy tym wymagane, aby winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracyjny. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony miał wpływ na treść decyzji. Artykuł 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wymaga zatem stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Wpływ tego braku udziału na wynik sprawy może być dopiero oceniony w postępowaniu wznowieniowym. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem strony pozwoli wówczas na stwierdzenie, czy dojdzie do zmiany ustaleń stanu faktycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1998 r., sygn. akt I SA 2189/97).

W doktrynie wskazuje się, że przesłankę braku udziału strony w postępowaniu wypełniają brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony, zawiadomienie o wszczęciu, ale brak wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego albo niezapewnienie wbrew przepisom prawa aktywnego udziału w takich czynnościach oraz niezawiadomienie o wniesieniu odwołania i przebieg takiego postępowania bez udziału strony, także w trybach nadzwyczajnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Z. C. i P. C. uważają, że przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 16 grudnia 1996 r. znak: [...] dotyczącej pozwolenia na użytkowanie adoptowanego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny przy ulicy C. na działce nr [...] w K..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaznaczył, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 K.p.a. Podmiotem tym może być wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących danej inwestycji, np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Norma wyrażona w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie zarówno do sytuacji, gdy do organu nadzoru budowlanego składany jest wniosek o pozwolenie na użytkowanie, jak też, gdy dokonywane jest jedynie zawiadomienie o zakończeniu budowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 321/13). Występujące na gruncie ustawy Prawo budowlane pojęcie inwestora odpowiada podmiotowi wskazanemu w decyzji o pozwoleniu na budowę, który wyraził chęć organizowania procesu budowlanego oraz przyjął określone w tym akcie obowiązki z nim związane.

Wojewódzki Inspektor zwrócił uwagę, że przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie art. 59 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. W obecnym stanie prawnym wg art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego - obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. - stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten nie miał w sprawie zakończonej wydaniem przedmiotowej decyzji bezpośredniego zastosowania z uwagi na to, że została ona wydana w dniu 16 grudnia 1996 r.

Tym niemniej organ II instancji uznał, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy także postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności), których przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko inwestor, względnie jego następca prawny. Należy bowiem zauważyć, że w wyniku jej uchylenia w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. nowe postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie toczy się już według nowego stanu prawnego, a więc z zastosowaniem art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W związku z tym przy założeniu, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do nadzwyczajnych postępowań, powstaje sytuacja, w której podmiot inicjujący takie nadzwyczajne postępowanie (wznowienie postępowania) nie będzie mógł brać udziału w postępowaniu będącym jego konsekwencją, czyli postępowaniu, które trzeba będzie prowadzić po stwierdzeniu nieważności decyzji lub po uchyleniu decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia l kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2662/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1389/11).

Również na gruncie stanu prawnego z daty wydania przedmiotowej decyzji, przy zastosowaniu do wyznaczenia kręgu stron postępowania art. 28 K.p.a., przymiot strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, przysługiwał co do zasady również jedynie inwestorowi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 17/08, LEX nr 505891 - przed wejściem w życie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie był tylko inwestor).

W związku z tym powstało w praktyce zagadnienie sprowadzające się do pytania, czy ma zastosowanie także do postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną przez dniem 11 lipca 2003.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie został spełniony warunek formalny wniosku podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z uwagi na podmiot składający wniosek. Wskazać przy tym należy, że podmiotem uprawnionym do złożenia ewentualnego wniosku o wznowienie postępowania jest wyłącznie podmiot, któremu przysługiwał status strony w zakończonym postępowaniu, względnie podmiot, który będąc stroną został bez własnej winy pozbawiony udziału w tym postępowaniu. Badając okoliczność przedmiotowej sprawy Wojewódzki Inspektor zauważył, że Z. C. i P. C. nie będą posiadali przymiotu strony w postępowaniu, w którym żądają wznowienia, gdyż nie byli inwestorem przedmiotowej inwestycji, a w myśl przepisu materialnego art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną postępowania przy oddawaniu obiektów do użytkowania jest wyłącznie inwestor.

Podsumowując, zdaniem organu odwoławczego zasadnym było po wcześniejszym wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania umorzenie wznowionego postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a., skoro okazało się, że podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony upoważniającego do żądania wznowienia postępowania, bowiem jeśli wskutek błędnych ustaleń organu wznowi on postępowanie w sprawie, pomimo iż w rzeczywistości winien był wznowienia takiego odmówić z uwagi na wystąpienie przedmiotowych bądź podmiotowych przesłanek niedopuszczalności wznowienia bądź z uwagi na nie zachowanie terminu do wniesienia podania, organ winien prowadzone postępowanie wznowieniowe umorzyć na podstawie art. 105 K.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/G1 142/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 896/07).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mając na uwadze niejednolite stanowisko sądów administracyjnych w kwestii podstawy prawnej decyzji kończącej postępowanie po okazaniu się w trakcie postępowania wznowionego postanowieniem, że podmiot, który złożył wniosek nie ma przymiotu strony wskazuje, że wskazuje, ze dopuszczalne jest stosowanie art. 105 K.p.a. Wojewódzki Inspektor zauważył, że w oparciu o art. 105 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejś przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze wszystko powyższe, Wojewódzki Inspektor stwierdził, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji - pomimo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu. Co do zasady zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie, polegające na umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowe, jest prawidłowe. Nieprawidłowe jest uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe nie stanowi jednak przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Powinnością organu odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej w jej całokształcie i wydanie rozstrzygnięcia, zaś uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia stanowi wyjątek i może nastąpić jedynie w sytuacjach wskazanych przez art. 138 § 2 k.p.a. Jak stanowi powyższy przepis, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająca (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 901/11, opub. w LEX nr 965382).

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do uznania, by istniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jako że ze wskazanych powyżej przyczyn brak jest potrzeby uzupełniania materiału dowodowego w sprawie. Odnosząc się natomiast do kwestii ewentualnego naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania należy stwierdzić, że w ocenie organu odwoławczego dokonanej w oparciu o akta postępowania, brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia takich naruszeń, które obligowałyby organ II instancji do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do zarzutów strony należy wskazać, że odpowiedź na nie stanowią przedstawione w niniejszym rozstrzygnięciu motywy faktyczne i prawne i tut. Organ w zakresie swojej właściwości uwzględnił je w niniejszym rozstrzygnięciu. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie jest formalnym sposobem zakończenia postępowania. Orzeczenie o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz powoduje zniesienie prowadzonego postępowania i odstąpienie od rozstrzygnięcia kwestii będącej jego przedmiotem, a także badaniem ewentualnych pozostałych przesłanek, które prowadzone byłoby ewentualnie z urzędu. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że wydając decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na jego niedopuszczalność spowodowaną złożeniem wniosku przez podmiot, który nie ma przymiotu strony, organ nie powinien rozpatrywać kwestii materialnoprawnych objętych rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 274/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r., sygn. I OSK 1731/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1456/09).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego I instancji, pomimo błędnego uzasadnienia, jest prawidłowe, dlatego też organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. był zobowiązany do jego utrzymania w mocy.

Na powyższą decyzje skargę wniosła Z. C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw polegające na błędnym zastosowaniu tych przepisów. Skarżąca podała, że do spraw wszczętych przed datą 11 lipca 2003 r. mają zastosowania przepisy obowiązujące dotychczas, a tym samym stosowanie ograniczenia wynikającego z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione. W skardze zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a.

Skarżąca podkreśliła w skardze, że skoro decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie została wydana w grudniu 1996 r., to nawet wszczęcie postępowania wznowieniowego dotyczącego ostatecznej decyzji z dnia 16 grudnia 1996 r. nr [...] po dacie 11 lipca 2003 r. nie powinno mieć żadnego wpływu na stosowanie przepisów Prawa budowlanego z roku 1996. Tym samym ograniczenie kręgu stron w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie ma w tej sprawie zastosowania. Dodatkowo znajduje potwierdzenie taki pogląd w okolicznościach tej sprawy, a to dlatego, że pozwolenie na budowę z 1995 r. na podstawie którego wykonano roboty budowlane, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Przyjęcie szerokiego kręgu stron w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie będzie się przyczyniało do zapewnienia ochrony prawnej także innym stronom niż tylko samemu inwestorowi. Istotą postępowania wznowieniowego i uchylenia dotychczasowej ostatecznej decyzji jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, a nową decyzję wydaje się tak, jakby dana sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Powołany art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r. Prawo budowlane pozwala na stosowanie przepisów już nieobowiązujących, ale obowiązujących w 1996 r.

Skarżąca zarzuciła także wątpliwe przyjęcie faktu zaginięcia akt administracyjnych postępowania zakończonego decyzją z 16 grudnia 1996 r., a przy tym braku zwrócenia się organów do np. inwestora, który taki komplet dokumentów powinien posiadać. Wskazano w skardze także na inne postępowania dotyczące inwestycji na działce nr [...], a dotyczące naruszania stosunków wodnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzje uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawnie nie zachodzi, a sama skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd oceniając legalność podjęcia zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu.

Istotą sporu w tej sprawie jest dopuszczalność stosowania art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy do spraw administracyjnych wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli przed dniem 11 lipca 2003 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe w zakresie obejmującym między innymi wydawanie pozwoleń na użytkowanie. Przepis ten dotyczy tylko takich postępowań, które na datę 11 lipca 2003 r. nie zostały zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Przepis ten nie ma zastosowania w tej sprawie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta decyzją z dnia 16 grudnia 1996 r. nr [...] znak: [...] udzielił J. i M. M. pozwolenia na użytkowanie adoptowanego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny w K. na działce nr [...] przy ul. C.. Decyzję tą skierowano tylko do wnioskodawców (J. i M. M.), którzy od tej decyzji nie wnosili odwołania. Tym samym najpóźniej końcem stycznia 1997 r. decyzja ta stała się ostateczna i z tą chwilą zostało zakończone postępowanie administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W sprawie tej nie ma znaczenia, w którym dniu stycznia 1997 r. ww. decyzja z dnia 16 grudnia 1996 r. stała się ostateczna. Ważnym jest to, że z cała pewnością przymiot ostateczności decyzja ta posiadała na dzień 11 lipca 2003 r.

Postępowanie wznowieniowe obejmującej ww. ostateczną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 grudnia 1996 r. wszczęto po dniu 11 lipca 2003 r. (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2010 r., znak: [...] o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia 16 grudnia 1996 r. znak: [...]). We wcześniej prowadzonym postępowaniu wznowieniowym nie wydano postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, ale porównując datę wniosku Z. i P. C. z dnia 15 września 2004 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 stycznia 2005 r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego także nie można uznać, że w tej sprawie postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte przed datą 11 lipca 2003 r.).

Postępowanie wznowieniowe jest odrębnym postępowaniem od postępowania "zwykłego". Nie jest to ani kontynuacja postępowania "zwykłego", ani też jakaś dodatkowa instancja nad decyzją wydawaną w toku postępowania "zwykłego". Tym samym skoro w tej sprawie ponad wszelką wątpliwość organy ustaliły, że na datę 11 lipca 2003 r. nie było wszczętego postępowania wznowieniowego obejmującego decyzję z dnia 16 grudnia 1996 r. nr [...], to nie było podstaw do stosowania art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.).

Tym samym zarzut skargi co do naruszenia art. 7 ust. 1 ww. ustawy jest niezasadny. To zaś oznacza, że w tej sprawie trafnie organy uznały za zasadne zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skarżąca nie była inwestorem inwestycji na działce nr [...] przy ul. C. w K..

Sąd nie zgadza się z argumentami skargi dotyczącymi istoty postępowania wznowieniowego. Postępowanie wznowieniowe może obejmować wydanie merytorycznej decyzji w sprawie, jeżeli nastąpi kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: a) dana decyzja administracyjna stanie się ostateczna, b) zostanie w terminie i przez uprawnioną stronę złożony wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego, c) we wniosku o wznowienie postępowania zostanie podana jedna z ustawowych przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania, d) wniosek taki będzie pochodził od strony, e) nastąpi potwierdzenie przez organ administracyjny zaistnienia przesłanki wznowieniowej, f) nie upłynął ustawowo wyznaczony okres czasu do wszczęcia postępowania wznowieniowego, g) nowo wydana decyzja będzie w swojej treści odmienna od dotychczasowej decyzji.

Dopiero spełnienie tych przesłanek uzasadnia uchylenie ostatecznej decyzji i wydanie nowej decyzji. Jak wynika zaś z akt sprawy, w tej sprawie już sam wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego nie pochodził od strony, a przy tym jedynie można domyślać się, że wniosek ten zawierał przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W przypadku, gdy już z treści samego wniosku wynikało, że osoba domagająca się wznowienia postępowania nie może być stroną w takim postępowaniu, to wówczas należało rozważyć zastosowanie art. 149 § 3 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Taka sytuacja mogła w tej sprawie zaistnieć, skoro art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wyraźnie ogranicza krąg stron postępowania obejmującego udzielenie pozwolenia na użytkowanie tylko do inwestora, a skarżąca inwestorem nie była.

Skoro jednak organ I instancji wszczął postępowanie wznowieniowe, to dopuszczalnym było jego umorzenie w tej sprawie. Postępowanie wznowieniowe wszczynane na podstawie art. 145 p 1 pkt 4 K.p.a. nie może być prowadzone, jeżeli wniosek o wszczęcie takiego postępowania nie pochodzi od strony. Tym samym stanowisko organów administracji jest w tej sprawie trafne. Rozważanie posiadania przez skarżącą przymiotu strony po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego nie stanowi uchybienia procedury administracyjnej.

Sąd przy tym wskazuje, że pewne nieistotne w tej sprawie wady proceduralne popełniły organy w pierwszym etapie postępowania wznowieniowego. Organy nie zbadały dochowania przez skarżącą terminów do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego. Z treści art. 148 § 1 i 2 K.p.a. wynika, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca mogła wcześniej wiedzieć o decyzji z 16 grudnia 1996 r. nr [...]. Już w piśmie z dnia 12 września 2000 r. J. C. (mąż skarżącej) wyraźnie powoływał się na decyzję nr [...] opisując jej rozstrzygniecie i zgłaszając wątpliwości co do odbioru zestawu złączeniowo-pomiarowego oraz, co ma znaczenie, upoważnił do reprezentowania swoją żonę Z. C. w zakresie wniosku opisującym tą decyzję (akta administracyjne sprawy, tom I, karty nr 280-278).

Skarżąca w piśmie z dnia 13 września 2004 r. skarżąca zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o przyspieszenie rozpoznania spraw, podając sygnatury ważniejszych spraw, a wśród nich wymieniła decyzję nr [...] (prawidłowo) i znak: [...] (prawidłowo) – oba te oznaczenia dotyczą przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr 281).

W piśmie z dnia 25 września 2004 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca podaje, że prosi o wyjaśnienie, dlaczego jej zmarły mąż nie był strona postępowania zakończonego decyzją z dnia 12 grudnia 1996 r. nr [...] (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr 46). Dodatkowo w aktach jest także notatka (akta administracyjne sprawy, tom I, na karcie nr 45) zawierająca oznaczenie decyzji z 12 grudnia 1996 r. dotyczącej pozwolenia na użytkowanie (nie wiadomo kto ją sporządził oraz w jakiej dacie ją sporządzono).

W piśmie z dnia 13 września 2004 r. skarżąca zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 19 września 1995 r., ale w tym piśmie wyraźnie powołała się także na decyzję nr [...] i znak: [...] dot. pozwolenia na użytkowanie (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr 299).

Dopiero w piśmie z daty 12 grudnia 2004 r. skarżąca wyjaśniła, że nie otrzymała nigdy decyzji z 16 grudnia 1996 r. ani nie zna jej treści, ale wnosi o wznowienie postępowania (akta administracyjne, tom II, karta nr 18 (29)).

Sąd przytacza ww. dokumenty celem wykazania, że organy administracji nie dość skrupulatnie ustaliły zachowanie przez skarżącą miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W tej jednak sprawie okoliczność ta nie ma istotniejszego znaczenia. Nawet gdyby organy administracyjne uznały, że nie dochowała skarżąca terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to i tak wydane byłoby postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a po ewentualnym jego wszczęciu – decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

Należy także stwierdzić, że skoro w tej sprawie organy administracji zasadniczo trafnie umorzyły postępowanie wznowieniowe, to także trafnie nie obejmowały swoimi rozstrzygnięciami kwestii merytorycznych dotyczących rozpoznania merytorycznej trafności pozwolenia na użytkowanie z dnia 16 grudnia 1996 r. Tym samym Sąd nie może odnieść się do tych zarzutów skargi skarżącej, które dotyczą nieprawidłowego i bez uwzględnienia map powykonawczych udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Nie mogły organy rozpoznawać merytorycznych kwestii w przypadku, gdy postępowanie zostało umorzone.

Trafnie organ II instancji wskazał, że w tej sprawie (jak i w innej) nie mogło stanowić przyczyny umorzenia postępowania brak odszukania akt sprawy zakończonej decyzją z 16 grudnia 1996 r. Decyzja ta (i to w kilku odpisach) znajduje się w aktach tej sprawy i to w istocie pozwalało na prowadzenie postępowania. Trafnie organ II instancji wskazał przy tym, że żadna z przesłanek z art. 145 K.p.a. ani z innych przepisów nie pozwala na umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania wznowieniowego w przypadku zagubienia akt administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie nie można postawić uzasadnionego zarzutu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego co do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Tym samym skargę należało, na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalić.