Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 713/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg J. M. B. oraz A Spółki Akcyjnej z siedzibą w K.-J. na decyzję Wojewody z dnia 15 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 3 kwietnia 2008 r., nr [[...]], działając na podstawie art. 122 ust. 1 i 3, art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n." (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.), orzekł o:

1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w L., oznaczonej ewidencyjnie numerami działek [[...]] i [[...]], obręb L., gmina Ż. o powierzchni łącznej 94,9400 ha, stanowiącej współwłasność M. K., J. M. B., A. M. B., J. M. B., B. S. K. i T. K., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [[...]], poprzez zezwolenie A. na przeprowadzenie trójtorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej 2 x 400 kV + 220 kV do stacji G. poprzez zdemontowanie istniejącej linii elektroenergetycznej 220 kV oraz wybudowanie w jej miejscu nowego słupa oraz podwieszenie przewodów i osprzętu nowej linii elektroenergetycznej;

2. wyznaczeniu strefy o szerokości 60 m wzdłuż osi linii, w której może wystąpić natężenie pola elektrycznego o wartości większej od 1 kV/m lub natężenie pola magnetycznego o wartości większej od 60 A/m nie może być realizowana zabudowa mieszkaniowa;

3. nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w pkt 1.

Zakres planowanej inwestycji na terenie działek oznaczonych ewidencyjnie numerami [[...]] i [[...]] poł. w L., przedstawiono w załączniku graficznym stanowiący integralną część decyzji.

Jak ustalił organ decyzją z dnia 20 marca 2006 r., nr [[...]], Burmistrz Gminy Ż., po rozpatrzeniu wniosku A. z dnia 15 grudnia 2005 r., nr [[...]], dla inwestycji pod nazwą: "Sprzężenie 400/200 kV w stacji G." obejmującej swym zakresem budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej trójtorowej 2 x 400 kV + 220 kV do stacji G. oraz budowę napowietrznej rozdzielni 400 kV w przedmiotowej stacji na terenie działek nr [[...]]-[[...]], położonych w miejscowości L., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla działek nr: [[...]]-[[...]], położonych w miejscowości L. Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2006 r. A. wystąpiła do Starosty o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości - działek nr [[...]] i [[...]] - położonych w miejscowości L., obręb L., poprzez zezwolenie na wybudowanie trójtorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej 2 x 400 kV + 220 kV zasilającej stację 400/220/110 kV oraz wybudowanie w jej miejscu nowego słupa oraz podwieszenie przewodów i osprzętu nowej linii elektroenergetycznej, a także na funkcjonowanie linii elektroenergetycznej po jej wybudowaniu. Do wniosku dołączono dokumentację z przeprowadzonych rokowań. Pismem z dnia 18 grudnia 2006 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [[...]] i [[...]] o powierzchni odpowiednio: 55,5600 ha i 39,38 ha, położonych w miejscowości L., gmina Ż., dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr [[...]]. Organ wskazał, że strony przeprowadziły rokowania, a próby porozumienia nie przyniosły rezultatu. Złożony wniosek znajduje uzasadnienie w treści art. 124 u.g.n. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w tym przebieg linii, określono zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nadto organ pierwszej instancji stwierdził, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie będzie możliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, odrębną decyzją ustalone zostanie odszkodowanie. Według organu w sprawie zachodzą przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przewidziane w art. 108 § 1 k.p.a., bowiem przemawia za tym interes społeczny i wyjątkowo ważny interes strony.

Od decyzji odwołanie wnieśli A. M. B. oraz J. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 6, 7, 8 oraz 107 § 3 k.p.a. Odwołujący się twierdzili, że zamierzona inwestycja spowoduje zmiany warunków użytkowania ich nieruchomości, korzystanie z tej nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem będzie niemożliwe, a ewentualny efekt postępowania odszkodowawczego nie będzie adekwatny do poniesionej przez właścicieli straty. Wydana decyzja w znacznym stopniu ogranicza przysługujące im prawo własności, o czym świadczy fakt, że organ ustalił brak możliwość zabudowy w strefie 60 m wzdłuż osi linii. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło niezgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Twierdzą odwołujący się , że należało wyczerpać możliwości uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na wykonanie prac w drodze czynności cywilnoprawnych, a wnioskodawca nie przedstawił alternatywnej możliwości przeprowadzenia linii. Zarzucili odwołujący się organowi pierwszej instancji, że dokonał jednostronnej oceny wniosku, kierował się bowiem wyłącznie interesem wnioskodawcy całkowicie pomijając interes właścicieli nieruchomości, na której inwestycja ma być przeprowadzona. Powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 223/2004, wskazując, że przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości organ obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, a analiza ta winna znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji.

Wojewoda decyzją z dnia 30 maja 2008 r., nr [[...]], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie przewidziane w art. 124 u.g.n. jest rodzajem postępowania wywłaszczeniowego. Organ pierwszej instancji winien był zatem zgodnie z art. 118 ust. 1 tej ustawy, przeprowadzić rozprawę oraz zgodnie z art. 117 ust. 1 ustawy złożyć w sądzie wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej faktu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, czego nie uczynił.

A. wniosła skargę na tę decyzję, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że do postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 u.g.n. znajdują zastosowanie art. 117 ust. 1 oraz art. 118 ust. 1. Domagała się decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając nadto naruszenie art. 77 i 80 k.p.a., art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewoda decyzją autokontrolną z dnia 21 maja 2009 r. podjętą na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości własną decyzję z dnia 30 maja 2008 r. oraz utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 3 kwietnia 2008 r. W rozstrzygnięciu tym, dokonując odmiennej interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku przeprowadzenia rozprawy ani też składania w sądzie wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej faktu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

J. M. B. wniósł skargę na powyższą decyzję, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 540/09 uchylił autokontrolną decyzję z dnia 21 maja 2009 r.. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 404/11 oddalił skargę kasacyjną A.

Z kolei wyrokiem z 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 291/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 30 maja 2008 r. WSA wskazał, że zarówno w sprawie skargi na decyzję autokontrolną, jak i dotyczącej zaskarżonej decyzji, spór dotyczył kwestii czy do postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 u.g.n. znajdują zastosowanie art. 117 ust. 1, nakazujący złożenie w sądzie wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz art. 118 ust. 1, nakazujący przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Gd 540/09 stwierdzono, że wyrażone w decyzji autokontrolnej stanowisko organu w przedmiocie braku obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz braku obowiązku dokonania w księdze wieczystej nieruchomości zastrzeżenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego jest prawidłowe. WSA wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym przez organ na podstawie art. 124 u.g.n. nie mają zastosowania przepisy art. 117 ust. 1 i 118 ust. 1 tej ustawy. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja z uwagi na odmienną interpretację naruszała wskazane przepisy prawa materialnego. Skutkiem tego doszło również do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda decyzją z dnia 15 lipca 2013 r. uchylił decyzję Starosty z 3 kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że obecna nazwa podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działki nr: [[...]] i [[...]], położonej w L., brzmi: A. Jak ustalono, współwłaścicielami działek nr [[...]] i [[...]] są obecnie: B. (nabywca udziału należącego wcześniej do T. K.), J. M. B., J. M. B., A. B., B. K. i M. K. Ponieważ B. nie brała udziału w postępowaniu pierwszej instancji wojewoda uznał, z uwagi na treść art. 15 k.p.a. nie można było strony postępowania pozbawić udziału w sprawie w obu instancjach. Koniecznym jest zatem przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji.

Ponadto, porównując załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji obrazujący przebieg inwestycji z planem sytuacyjnym "projektowanej 3-torowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 2x400KV + 220kV do stacji G., realizowanej w ramach zadania pod nazwą: "Sprzężenie 400/220 kV w stacji G." - wg stanu na grudzień 2006 r." z dołączonym przez inwestora w toku postępowania odwoławczego, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że nie jest on zgodny z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej, wydanej przez Burmistrza Gminy Ż. Decyzja ta zezwoliła bowiem na przebieg inwestycji po trasie istniejącej linii 220 kV, a z analizy map wynika, że fragment linii 2x400kV od słupa nr [[...]] nie biegnie po trasie istniejącej linii 220 kV tylko obok niej.

Odnosząc się do zarzutu odwołań dotyczących nieprawidłowego prowadzenia rokowań, organ odwoławczy stwierdził, że są one niezasadne, wskutek wielokrotnych prób podjęcia rokowań oraz ich fiaska. Organ podkreślił, że inwestor nie miał obowiązku przedstawić alternatywnej możliwości przeprowadzenia linii napowietrznej, a przyjęty wariant usytuowania nowej linii zgodnie przebiegiem poprzedniej jest wariantem dla stron najmniej uciążliwym. W ocenie organu odwoławczego również zakres rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie wykracza poza stan wyznaczony decyzją Burmistrza Gminy Ż. z 20 marca 2006 r.

Odnosząc się do zarzutu odwołań dotyczącego rygoru natychmiastowej wykonalności wojewoda uznał, że wysokie koszty przedsięwzięcia jakie musi ponieść inwestor jak i kary umowne wynikające z ewentualnych opóźnień w realizacji inwestycji nie są wystarczającą przesłanką do pominięcia interesu współwłaścicieli nieruchomości i uznania, że interes inwestora jest w tym przypadku ważniejszy. Jednakże nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione interesem społecznym, rozumianym jako zapewnienie ciągłych dostaw energii indywidualnym odbiorcom.

W zakresie zarzutu odwołań dotyczącego naruszenia art. 6, 7, 8 i 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy nakazał Staroście konieczność rozważenia treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1182/08.

Organ odwoławczy odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji zgłoszonego przez B. K. stwierdził, że pierwszeństwo ma tryb odwoławczy. Ponadto wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji jest bezcelowe wobec jej uchylenia.

Skargę na decyzję Wojewody wniósł J. M. B., wnosząc o uchylenie tej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia. Skarżący zarzucił organowi drugiej instancji istotne dla wyniku sprawy naruszenie przepisów:

- prawa materialnego - art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie pojęcia "rokowania", a także art. 124 ust. 1 tej ustawy poprzez jego zastosowanie pomimo, że w skutek braku rokowań o których mowa w ust. 3, wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości było niedopuszczalne;

- prawa procesowego - art. 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez brak zakreślenia w decyzji terminu na który udziela się zezwolenia na położenie urządzeń przesyłowych, podczas gdy z prawidłowej interpretacji art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, iż decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości powinna zawierać termin na jaki udziela się przedmiotowego zezwolenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego skarżący wskazał, że nałożone ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi nastąpić z zakreśleniem dla niego terminu. Strona powołuje się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 144/13 i twierdzi, że obowiązek zastrzeżenia terminu wynika z użytych przez ustawodawcę w omawianym przepisie form czasownikowych "może ograniczyć", "przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie".

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rokowanie". Słownik języka polskiego definiuje zwrot "rokowanie" jako: rozmowy (zabiegi) w celu osiągnięcia porozumienia w danej kwestii. Jego zdaniem ratio legis przyjętych rozwiązań jest wyposażenie właściciela w dodatkową funkcję gwarancyjną polegająca na zapewnieniu, że przymusowe ograniczenie jego prawa własności dokonane zostanie w ostateczności. W przedmiotowej sprawie doszło według skarżącego do zachwiania zrównoważenia interesu stron prowadzących rokowania. Właściciele nieruchomości wielokrotnie na wstępie negocjacji proponowali wnioskodawcy alternatywne określenie drogi ułożenia urządzeń przesyłowych w różnej konfiguracji, jednakże mimo różnorakich propozycji ułożenia linii, sugestie właścicieli nigdy nie stały się przedmiotem poważnej dyskusji i były wręcz ignorowane przez inwestora. Przyjęte przez organ odwoławczy znaczenie słowa "rokowania" świadczy o tym, że pomija on obligatoryjny wymóg rzetelnego ustosunkowania się do przedłożonych rozwiązań.

Skarżący podkreślił, że każde ograniczenie prawa własności w szczególności jeżeli odbywa się to we władczej administracyjnej formie poprzez tzw. "małe wywłaszczenie" z art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno traktowane być jako środek ostateczny i wyjątkowy. Znajduje to odzwierciedlenie w przepisach art. 21 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji RP oraz art. 124 ust. 3 u.g.n. które chroniąc prawo własności sytuują zasadę subsydiarności wywłaszczenia. Jego zdaniem oznacza to, że decyzje administracyjne ograniczające korzystanie z nieruchomości powinny być wydawane dopiero po próbie zwarcia stosownych cywilnoprawnych porozumień z właścicielami gruntów.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia 15 lipca 2013 r. złożyły również A., zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

- art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo ustalenia, że w toku postępowania T. K. przeniósł swój udział we własności nieruchomości na nowy podmiot, B.,

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty z dnia 3 kwietnia 2008 r. w części obejmującej załącznik graficzny obrazujący przebieg inwestycji jest niezgodna z decyzją Burmistrza Gminy Ż. z dnia 20 marca 2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Uzasadniając skargę spółka wskazała, że w sprawie winno dojść do następstwa proceduralnego, będącego rezultatem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania.

Ponadto skarżąca zauważyła, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wniosek o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 124 ust. 1 u.g.n. wysnuty został w wyniku porównania załącznika graficznego, o którym mowa w pkt 3 decyzji Starosty z dnia 3 kwietnia 2008 r., z planem sytuacyjnym dołączonym do pisma spółki z dnia 31 stycznia 2013 r. Plan ten dołączono do akt sprawy dla celów poglądowych i nie jest to ten sam dokument co załącznik do decyzji Burmistrza Gminy Ż. z dnia 20 marca 2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci mapy sporządzonej na podkładzie geodezyjnym z naniesioną lokalizacją inwestycji w skali 1:2000.

Wskazując na powyższe A. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody.

W odpowiedzi na obie skargi Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą z zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył sprawy z obu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić połączone sprawy pod sygnaturą akt II SA/Gd 713/13.

Skarżąca A. wniosła przed rozprawą pismo procesowe, w którym domagając się oddalenia skargi J. M. B. poinformowała, że wystąpiła do Starosty z wnioskiem o sprostowanie decyzji z dnia 3 kwietnia 2008 r. "z uwagi na oczywistą omyłkę polegającą na niezachowaniu ciągłości oznaczeń naniesionych na mapę ewidencyjną, w szczególności oznaczenia napowietrznej trójtorowej linii elektroenergetycznej 2x400 kV + 220 kV na odcinku od słupa [[...]] do stacji G.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W razie braku podstaw do wyeliminowania decyzji sąd skargę oddala (art. 151 tej ostatniej ustawy).

Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest kasacyjna decyzja Wojewody. Wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który w brzmieniu aktualnym na dzień rozstrzygnięcia stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wykładając przytoczony przepis wskazać trzeba, że użycie w nim spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie to jest niejasne i nieprecyzyjne, niemniej należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1351/12, dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnia się w orzecznictwie, że instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 316/13, dostępny j.w.).

Ocena, czy okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. wymaga wyjaśnienia przedmiotu sprawy. Wojewoda zaskarżoną decyzją kasacyjną uchylił decyzję Starosty z dnia 3 kwietnia 2008 r. w przedmiocie ograniczenia, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., sposobu korzystania z nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego J. M. B., poprzez zezwolenie inwestorowi A. (obecnie A.) na przeprowadzenie trójtorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej 2 x 400 kV + 220 kV do stacji G. poprzez zdemontowanie istniejącej linii elektroenergetycznej 220 kV oraz wybudowanie w jej miejscu nowego słupa oraz podwieszenie przewodów i osprzętu nowej linii elektroenergetycznej.

Stosownie do treści przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 u.g.n.

Dyspozycja art. 124 ust.1 u.g.n. wprowadza obowiązek precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa własności nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie art. 124 ust.1, zdanie drugie, zgodnie z którym ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. "Ograniczenie to" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust.1 zdanie pierwsze u.g.n. W tym zaś przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna zatem określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi więc jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, LEX nr 357505, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1021/13, dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08, dostępny j.w.). Skoro decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia w zakresie obszaru w decyzji, nie byłoby możliwe.

Trzeba też podkreślić, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Decyzja ta musi wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według art. 6 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja ustaleń planu lub decyzji lokalizacyjnej w prawo własności sprowadza się do tego, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Ani z przytoczonych dotychczas przepisów, ani z norm dalszych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika ograniczenie polegające na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej przez inwestora niemającego tytułu prawnego do nieruchomości. Ograniczenie to jest ustanawiane w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust.1 u.g.n. i na warunkach w niej określonych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przede wszystkim zwrócić uwagę na ustalenie w zaskarżonej decyzji Wojewody, że załącznik graficzny do decyzji starosty z dnia 3 kwietnia 2008 r., stanowiący jej integralna część i obrazujący przebieg inwestycji nie jest zgodny z ustaleniami decyzji Burmistrza Gminy z 20 marca 2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przypomnieć należy, że w decyzji z dnia 20 marca 2006 r. ustalono lokalizację inwestycji, obejmującej m.in. budowę elektroenergetycznej trójtorowej linii napowietrznej 2 x 400 kV na działkach m.in. nr [[...]] i [[...]] w L., po istniejącej linii 220 kV. Skoro zatem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodne z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym przede wszystkim co do obszaru ograniczenia, uznać trzeba, że w niniejszej sprawie ograniczenie mogło dotyczyć jedynie budowy linii zgodnej z trasą dotychczasowej linii 220 kV. Tymczasem, jak słusznie zauważył organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji i co potwierdził inwestor na rozprawie, a wcześniej w piśmie procesowym informując sąd o wniosku skierowanym do wójta o sprostowanie decyzji lokalizacyjnej – z decyzji z dnia 3 kwietnia 2008 r. wynika, że dotyczy ona ograniczenia korzystania z nieruchomości dla potrzeb budowy linii elektroenergetycznej o przebiegu innym od dotychczas istniejącej linii 220 kV.

W przedstawionym kontekście wątpliwości sądu budzi zastosowane oznaczenie linii jako 400 kV + 220 kV. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych inwestycja polegała na budowie m.in. linii 400 kV przebiegającej przez teren działek [[...]] i [[...]] (oraz innych, co nie jest w sprawie istotne). Z projektowaną linią 400 kV powiązana została projektowana linia 220 kV. W wyniku tego powiązania, na odcinku od słupa nr [[...]] do słupa nr [[...]] prowadzi linia oznaczona jako 400 kV + 220 kV. Budowa tej linii wskazana została w decyzji Starosty z dnia 3 kwietnia 2008 r. jako cel czasowego ograniczenia z korzystania przedmiotowych działek, jednak z akt administracyjnych nie wynika, aby ta powiązana linia przebiegała przez teren działki nr [[...]]. Przez teren tej działki przebiegać ma bowiem jedynie linia 400 kV. Ponadto na terenie działki [[...]], za słupem nr [[...]] obie linie mają zostać na powrót rozdzielone.

Zdaniem sądu nie jest zatem jasne, czy decyzja starosty dotyczy ograniczenia z korzystania przedmiotowych działek w związku z budową powiązanej linii 400 kV wraz z 220 kV, czy też linii 400 kV na całym odcinku (czyli od działki nr [[...]]) i powiązania z linią 220 kV i potem znów linii rozdzielonych (na terenie działki nr [[...]]). Niewątpliwe jest przy tym, że rozdzielone linie biegną po różnych torach, nie jest zatem możliwe, aby obie spełniały przesłankę przebiegu zgodnego z wcześniejszą linią 220 kV. Natomiast jeśli celem ograniczenia miała być tylko budowa linii połączonej, nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, dlaczego decyzja organu pierwszej instancji dotyczy też działki nr [[...]] oraz czy wydano odrębną decyzję dla terenu działki nr [[...]] w celu budowy linii za słupem nr [[...]].

Decyzja Starosty narusza zatem art. 124 ust. 1 u.g.n. Skoro bowiem decyzja ta dopuściła ograniczenie korzystania z nieruchomości w celu budowy linii w sposób inny, niż opisany w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, uznać trzeba, że kasacyjne uchylenie tej decyzji przez Wojewodę jest całkowicie uprawnione, chociaż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej naruszenie tego przepisu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Oceniając bowiem zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. trzeba mieć na uwadze, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy inwestycja dla której dopuścił ograniczenie korzystania z prawa własności jest zgodna z założeniami przyjętymi w decyzji lokalizacyjnej, a w szczególności, co jest istotne z punktu widzenia art. 124 u.g.n., z oznaczeniem terenu, na którym przedmiotowa inwestycja ma przebiegać. W konsekwencji wydał decyzję, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy oznacza nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego istotnego z punktu widzenia przepisu prawa materialnego - art. 124 u.g.n. Zakres ustaleń, których zaniechał organ pierwszej instancji jest przy tym na tyle istotny, że organ odwoławczy nie mógł ich uzupełnić w oparciu o art. 136 k.p.a. Z tych przyczyn decyzja podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. była usprawiedliwiona ustalonymi przez wojewodę okolicznościami wskazującymi na nienależyte wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji istotnych z punktu widzenia prawa materialnego okoliczności sprawy.

Nie ma więc znaczenia dla niniejszej sprawy wyjaśnienie skarżącego inwestora, że domaga się usunięcia stwierdzonych uchybień decyzji Starosty z dnia 3 kwietnia 2008 r. poprzez sprostowanie tej decyzji w trybie art. 113 k.p.a. Sąd zaznacza tylko na marginesie, bo nie jest to przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, że sprostowaniu nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji. Skoro, na co wskazywano już w niniejszym uzasadnieniu, obszar ograniczenia prawa własności ma kluczowe znaczenie w decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, nie można przyjąć, że korekta granic tego ograniczenia może nastąpić poprzez sprostowanie decyzji. Jest to kwestia na tyle istotna, że jej zmiana doprowadzi do merytorycznej zmiany decyzji, co w trybie art. 113 k.p.a. jest niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 579/13, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd natomiast nie podziela stanowiska Wojewody, zgadzając się w tym względzie ze stanowiskiem skarżącej spółki A., odnośnie skutków zmiany jednego ze współwłaścicieli działek [[...]] i [[...]] w toku postępowania administracyjnego. Wojewoda stwierdzając, że zbycie udziału we współwłasności przez T. K. na rzecz B. zmieniło stan faktyczny sprawy uznał, że z art. 15 k.p.a. wynika konieczność wydania nowej decyzji w pierwszej instancji, uwzględniającej zmianę "podmiotowego elementu tożsamości sprawy". Pominął organ odwoławczy okoliczność, że sprawa niniejsza dotyczy zbywalnego prawa własności i znajduje w niej zastosowanie art. 30 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Skuteczne nabycie prawa zbywalnego w toku postępowania administracyjnego którego postępowanie to dotyczy, powoduje że nabywca wstępuje w miejsce poprzedniej strony z mocy prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 252). W takim przypadku nabywcę traktuje się tak, jak dotychczasową stronę i nie ma podstaw do unieważnienia podjętych dotychczas czynności procesowych. Skoro zatem T. K. zbył udział w prawie własności działek objętych postępowaniem w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, to nabywca B. jest w tej sprawie jego następcą prawnym. Nie było zatem podstaw aby na tej podstawie uchylić decyzję pierwszej instancji, a decyzja Wojewody narusza w omawianym zakresie przepis art. 30 § 4 k.p.a. Niemniej jednak sąd stwierdza, że naruszenie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż wystarczającą przesłanką zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia były istotne wątpliwości i brak wyjaśnienia w zakresie wyznaczenia obszaru, którego dotyczy ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości.

Skargę J. M. B. sąd również ocenia jako bezzasadną. Jej zarzuty dotyczą wyłącznie uzasadnienie decyzji Wojewody z 15 lipca 2013 r., a z treści skargi wynika, że skarżący uznaje zasadność samego uchylenia decyzji pierwszej instancji. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skoro w świetle art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi konieczny i istotny jej element, będący "zwykłą" i "niezbędną" jej częścią w sensie składnika decyzji (i w tym kontekście część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji), to tym samym skarga na uzasadnienie decyzji, jak też sądowa kontrola tego uzasadnienia, mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy też wyjaśnić, że uwzględniając skargę sąd może stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy uchylić decyzję w całości albo w części, a więc także w części dotyczącej uzasadnienia, przy czym warunkiem uwzględnienia takiej skargi i uchylenia decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia jest sytuacja, gdy samo rozstrzygnięcie (a więc sentencja decyzji) odpowiada prawu (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 53; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 24; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 24; wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51; z dnia 20 maja 1998 r., sygn. I SA 1896/97; z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. I OSK 223/10).

Mając jednak na uwadze wykazywaną wadliwość uzasadnienia sąd nie widzie podstaw dla uwzględnienia skargi J. M. B. Odnosząc się do pominięcia przez organ odwoławczy kwestii terminu ograniczenia korzystania z nieruchomości sąd przyznaje, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się stanowisko, według którego elementem decyzji o sposobie ograniczenia korzystania z nieruchomości powinno być wyznaczenie terminu w którym inwestor może podejmować prace niezbędne dla założenia i przeprowadzenia na nieruchomości planowanej inwestycji (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 144/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 208/10). Takie też stanowisko wyrażone zostało przez doktrynę w Komentarzu do Ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2011 autorstwa Jacka Jaworskiego, Arkadiusza Prusaczka, Adama Tułodzieckiego i Mariana Wolanina (zob. zob. komentarz do art. 124, str. 909). Niemniej obowiązek zastrzeżenia terminu nie wynika jednak, jak twierdzi skarżący, wprost z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. W przywołanych przez skarżącego wyrokach sądów administracyjnych wynika, że konieczność taką wywodzi się z wykładni tego przepisu, konkretnie z użytych przez ustawodawcę form czasownikowych "może ograniczyć", "przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie". Z kolei komentatorzy do ustawy o gospodarce nieruchomościami akcentują wynikającą z art. 124 ust. 1 u.g.n. czasowość ograniczenia korzystania z nieruchomości, gdyż właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych. Zatem określenie terminu, na który udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości jest według autorów komentarza istotne, aby czasowość ta miała realne odniesienie w decyzji.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest związany przedstawionymi poglądami, niemniej trzeba też dodać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraża się również pogląd, według którego wskazanie w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne dla założenia i przeprowadzenia na nieruchomości planowanej inwestycji nie znajduje oparcia w art. 124 u.g.n. (zob. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 329/13). Takie też stanowisko zajmuje sąd orzekający w niniejszym składzie, podkreślając przy tym niewątpliwie czasowy charakter decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Nie sposób tym samym przychylić się do stanowiska skarżącego J. M. B., że wojewoda pomijając kwestię braku wyznaczenia terminu w decyzji pierwszej instancji rażąco naruszył prawo. Po pierwsze bowiem, niezależnie od faktu, czy w decyzji wskazano termin zakończenia robót, z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że ograniczenie dotyczy tylko czasu koniecznego do ich przeprowadzenia, po drugie natomiast inwestor ma obowiązek przywrócenia stanu pierwotnego niezwłocznie po zakończeniu prac. Z faktu niewskazana terminu ograniczenia nie wynika zatem, że inwestor jest uprawniony do korzystania z nieruchomości ponad miarę, gdyż jest w zakresie czasu przeprowadzenia prac i doprowadzenia nieruchomości do stanu pierwotnego ograniczony normami wynikającymi z art. 124 ust. 1 i ust. 4. Jak wynika bowiem z treści art. 124 ust. 4 u.g.n. niezwłocznie po dokonaniu tych robót stan nieruchomości musi zostać przywrócony do stanu pierwotnego. Zaniechanie określenia takiego terminu, szczególnie w przedstawionych okolicznościach wynikających z nadania decyzji organu pierwszej instancji co do czasowego zajęcia rygoru natychmiastowej wykonalności, nie narusza rażąco art. 124 ust. 1 u.g.n.

Skoro zaś nie było podstaw do wydania przez wojewodę decyzji merytorycznej, z uwagi na sprzeczność w ustaleniach odnoszących się do obszaru koniecznego do ograniczenia z korzystania, brak terminu tego ograniczenia w decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy obowiązek oznaczenia tego terminu nie wynika z przepisu prawa, nie miał charakteru rozstrzygającego o jej wadliwości.

Sąd jako nietrafny ocenia też zarzut wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 bez uprzedniego podjęcia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Prawidłowo przy tym akcentuje skarżący J. M. B., że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Jednakże sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 437/12, zgodnie z którym pojęcie "rokowań" - zawarte w art. 124 ust. 3 u.g.n. - należy rozumieć szeroko. Co za tym idzie, rokowania - czyli rozmowy, które podejmą strony, mogą dotyczyć zarówno wszystkich elementów określonej umowy, jak i pojedynczych kwestii będących podstawą do dalszych pertraktacji. Rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia. Pomimo rokowań umowa ostatecznie może nie zostać zawarta. Rokowania nie są także czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie. Z tego względu nie można także podporządkować ich konkretnym czynnościom negocjacyjnym.

W doktrynie wyrażono stanowisko, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań - jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie czasowego zezwolenia na zajęcie nieruchomości - oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (zob. ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 124, E. Bończak - Kucharczyk, LEX 2011). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są zatem związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 329/13, dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 października 2009 r., sygn. IV SA/Po 381/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 października 2012 r. sygn. II SA/Gd 437/12).

Jak wynika z art. 124 ust. 3 u.g.n. in fine, podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o sposobie ograniczenia korzystania z nieruchomości ma obowiązek dołączyć do wniosku o jej wydanie dokumenty z przeprowadzonych rokowań, skarżący zarzuca natomiast, że w sprawie niniejszej dokumentów takich inwestor nie przedstawił, co miałoby potwierdzać naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n. Sąd zauważa jednak, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda wykazał, że dokumenty takie zostały przedstawione i stwierdził, że same rokowania zakończyły się fiaskiem. Taki stan wynika niewątpliwie z akt administracyjnych zawierających dokumenty potwierdzające prowadzenia rokowań. To zaś, że rokowania te nie zostały zakończone rezultatem satysfakcjonującym skarżącego J. M. B. dla zastosowania normy z art. 124 ust. 1 u.g.n. pozostają bez znaczenia. Właśnie skutek polegający na braku rezultatu rokowań w postaci zawarcia umowy cywilnoprawnej umożliwia wydanie władczego rozstrzygnięcia - decyzji administracyjnej zezwalającej na czasowe ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości, na której istnieje potrzeba wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze publicznym. Na tej podstawie uznać trzeba, że zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 jest niezasadny.

W konsekwencji sąd uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza w sposób istotny przepisów postępowania, rozstrzygnięcie kasacyjne jest trafne z uwagi na zakres nieprawidłowości ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji. Istotne sprzeczności związane z przebiegiem inwestycji określone w decyzji lokalizacyjnej, a następnie w decyzji starosty z dnia 3 kwietnia 2008 r., nr [[...]], wpływają na zakres terytorialny czasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest decyzją ograniczającą prawo własności nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa realizującego na nieruchomości urządzenie przesyłowe. Decyzją tą organ administracji ingeruje w prawo własności nieruchomości, podlegające ochronie przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP. Nieprawidłowo oznaczony zakres ingerencji stanowi zatem istotne uchybienie, którego skutkiem jest naruszenie art. 124 u.g.n. Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku obie skargi jako niezasadne oddalił, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.