Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1346/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 18
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. S. i K. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1346/21

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "3 budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej" na działce nr 1072/12 obr. [...] w [...].

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 8 stycznia 2020 r. Z. B. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "3 budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej" na działce nr 1072/12 obr. [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] wydała warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W wyniku odwołania A. i K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem uchylenia decyzji była niepoprawnie wykonana analiza urbanistyczna.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia pod nazwą: "3 budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej" na działce 1072/12 obr. [...] w [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak jest obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej dla tego terenu opracowywany jest Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w rejonie ujścia [...]. Jednak jak wynika z pisma Biura Rozwoju Miasta [...] z 10 lutego 2020r. przedmiotowa inwestycja nie koliduje z przewidywanymi w projekcie MPZP celami publicznymi.

Organ I instancji wskazał, że przeprowadził analizę urbanistyczną - zgodnie z wymogami § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164, poz.1588, dalej: rozporządzenie). W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ, ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, w szczególności poprzez: określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanego obiektu, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Określając poszczególne parametry, ich wielkości ujęto w wartościach granicznych (tzw. "widełkach"), zawierających wynikające z analizy jak również proponowane przez Inwestora.

Określając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem skorzystano z przepisu § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia, który dopuszcza inne jego wyznaczenie, niż na podstawie jego średniej wielkości w obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1), jeżeli wynika to z analizy przeprowadzonej przez organ. Mając na uwadze, że organ administracji związany jest wnioskiem Inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji uznano, że warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego nie będą stały w sprzeczności z planami Inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego. Pozostałe wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ustalono zgodnie ze sposobami określonymi w przepisach w/w rozporządzenia, mając równocześnie na uwadze, że organ administracji związany jest wnioskiem Inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji.

Organ I instancji wyjaśnił, że nieruchomości położone w obszarze analizowanym są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (wolno stojącymi oraz w zabudowie szeregowej) i gospodarczymi. Nie budzi zatem wątpliwości, iż funkcja mieszkaniowa planowanych budynków wpisuje się w kontynuację funkcji obiektów już istniejących w obszarze analizowanym i nie pozostaje z nim w sprzeczności.

Prezydent wskazał, że granica obszaru analizowanego wyznaczona w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem tj. 69,00 m, przy szerokości frontu działki, która wynosi 23 m, odpowiada wymogom określonym w § 3 rozporządzenia. W okolicznościach niniejszej sprawy nie istniały podstawy uzasadniające poszerzenie obszaru analizowanego ponad ustalone rozporządzeniem minimum.

Organ I instancji wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał opinie i uzgodnienia: Miejskiego Zarządu Dróg w [...] w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia z pozostałymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Odnośnie ilości miejsc postojowych organ wskazał, że nie ma obowiązujących norm określających ilość miejsc postojowych dla danej funkcji nowej zabudowy. Ogólnie przyjęta zasada określa dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimalną ilość miejsc postojowych - co najmniej 1 miejsce postojowe dla samochodów użytkowników stałych i 1 miejsce postojowe dla samochodów użytkowników czasowych dla każdego budynku mieszkalnego. W takiej ilości miejsca postojowe zostały określone w zaskarżonej decyzji. Decyzja określa minimalna ilość miejsc postojowych.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta wniosły K. i A. S., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu podniosły, że z załączonej do wniosku części graficznej przykładowego domu wynika, że inwestycja dotyczy 3 budynków jednorodzinnych, w których ma być po dwa lokale mieszkalne każdy, łącznie 6 lokali mieszkalnych. Ustalenie co najmniej 1 miejsca postojowego dla samochodów użytkowników stałych i 1 miejsca postojowego dla samochodów użytkowników czasowych powinno odnosić się do każdego lokalu mieszkalnego.

Odwołujące stanęły na stanowisku, że nieprawidłowe jest wyliczenie wskaźników intensywności zabudowy dla działek o nr: 1553/2, 1552/1. W konsekwencji ustalenie przez organ dla inwestycji powierzchni zabudowy o parametrach od 0,17 do 0,29 jest nieprawidłowe. Średni wskaźnik powinien zostać określony o wartości 0,15.

Odwołujące zarzuciły, że organ nie wyjaśnił przyczyn, dla których określił obszar powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 30% dla działki, na której ma powstać planowana inwestycja. Zgodnie z przepisami szczególnymi teren biologicznie czynny powinien wynosić 45% powierzchni terenu.

W ocenie Stron przedstawiona analiza urbanistyczna nie wyjaśnia, które działki objęto analizą, nie wskazuje wielkości tych działek oraz nie precyzuje jakie budynki się na nich znajdują. Nie wyszczególniono również charakterystyki wszystkich parametrów istniejącej zabudowy.

Kolegium opisaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2021r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] grudnia 2020r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. zleciło organowi I uzupełnienie analizy urbanistycznej poprzez wskazanie działek znajdujących się w obszarze analizowanym przyjętych do obliczenia średnich dotyczących szerokości elewacji frontowej i wskazanie ich jednostkowych wartości a także wskazanie, które działki wzięto pod uwagę ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i jaką przyjęto metodologię do jej ustalenia. Kolegium zleciło także uzupełnienie materiału dowodowego o aktualne oświadczenia o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunków przyłączenia do sieci (poprzednie wygasło 4 grudnia 2020r.) oraz zapewnieniu dostaw wody oraz odbioru ścieków (poprzednie wygasło 7 grudnia 2020r.).

Po analizie całości akt wraz z uzupełnionym materiałem dowodowym Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa oraz spełnia inne wymogi określone w art.61 u.p.z.p. Organ ustalił średni wskaźnik powierzchni zabudowy 0,17.Formułując wielkość tego parametru w zaskarżonej decyzji od 0,17 do 0,29 organ powołał się na odstępstwo przewidziane w § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Wyczerpujące - zdaniem SKO - uzasadnienie zastosowania tego odstępstwa przedstawiono w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. sporządzonej przez profesjonalnego urbanistę.

SKO uznało, że uzyskane od organu I instancji dodatkowe dane wyjaśniły wątpliwości w zakresie ustalaniu parametrów planowanych budynków. Uzupełniono także braki dotyczące przedstawienia aktualnych oświadczeń o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunków przyłączenia do sieci oraz zapewnieniu dostaw wody oraz odbioru ścieków.

Kolegium oceniło, że chybiony jest zarzut Odwołujących w zakresie ustaleń dotyczących powierzchni biologicznie czynnej dla planowanej inwestycji. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje wprost, aby decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawierała wytyczne dotyczące powierzchni biologicznie czynnej. Wymogów w powyższym zakresie nie przewiduje także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

A. S. i K. S. wniosły skargę na decyzję Kolegium z [...] czerwca 2021r., wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku w całości, a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżących kosztów postępowania.

Skarżące zarzuciły:

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w przedziale od 0,17 do 0,29, podczas gdy z danych wziętych pod uwagę wynika, że wskaźnik ten powinien wynosić 0,15;

- lakoniczne i niewystarczające powołanie się na odstępstwo przewidziane w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez stwierdzenie, iż dla ustalenia współczynnika intensywności zabudowy odnieść należy się wyłącznie do budynków w zabudowie szeregowej, gdzie jak wynika z treści samej analizy na obszarze będącym podstawą wyliczeń znajdują się przede wszystkim budynki jednorodzinne wolnostojące, a zabudowa szeregowa zlokalizowana jest wyłącznie na jednej nieruchomości.

- naruszenie zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez dostosowanie wskaźnika intensywności zabudowy nieruchomości w odniesieniu wyłącznie do jednej nieruchomości zagospodarowanej zabudową szeregową w sytuacji, gdy pozostała część obszaru analizy zagospodarowana jest domami jednorodzinnymi wolnostojącymi.

- błędne określenie wskaźnika intensywności zabudowy nieruchomości dla działek numer: 1552/1, 1549, 1554, 1550/1, 1069/1 + 1065/2 i ujęcie w obliczeniach wskaźnika zabudowy wyłącznie części działek numer 1550/1, 1554, 1549, 1552/1 w sytuacji, gdy dla celów wyliczeń winna być wzięta pod uwagę powierzchnia całych nieruchomości, a nie ich części, w szczególności, że dla celów wyliczeń w/w wskaźnika w zakresie działki numer 1629 wzięto pod uwagę całą powierzchnię działki.

- zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a to poprzez ustalenie, iż prawidłowym dla wnioskowanej inwestycji jest określenie ilości miejsc parkingowych w liczbie 1 miejsce postojowe dla samochodów użytkowników stałych i 1 miejsce postojowe dla samochodów użytkowników czasowych dla każdego budynku mieszkalnego, poprzez stwierdzenie, iż jest to "ogólnie przyjęta zasada", podczas gdy w rzeczywistości określenie w/w parametru winno znajdować odzwierciedlenie w obiektywnych przesłankach, które zostały przez organ należycie uzasadnione wobec podstawowych celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, jak również odwoływanie się do współczynników określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie Miasta [...] dla tożsamych inwestycji.

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w decyzji podstaw określenia w jej treści wartości powierzchni biologicznie czynnej oraz sposobu dokonania wyliczeń, czego skutkiem było wydanie arbitralnego rozstrzygnięcia w oderwaniu od obiektywnych przesłanek i wyliczeń.

W uzasadnieniu Skarżące podniosły, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa i doktryny, analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla wszystkich poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem odnośnie każdej działki: powierzchni działki i powierzchni znajdującego się na niej budynku. Brak takich danych nie pozwala na weryfikację przyjętego przez organ wskaźnika.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego 10 lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wątpliwości Sądu wzbudziła prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, stosownie do § 3 rozporządzenia, określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób zgodny z § 5 rozporządzenia, jak również prawidłowość określenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej stosownie do § 7 i § 8 rozporządzenia.

W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Sądu wątpliwości budzi prawidłowość wyznaczenia w niniejszej sprawie obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Jak wynika z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej, dla spornej inwestycji obszar analizowany został wyznaczony w ten sposób, że jego granica przecina nie tylko obszar działek do niego zaliczonych, lecz również znajdujące się na nich budynki. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Zwrot "wokół działki" wskazuje, że ustalając obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej, należy tak go wyznaczyć, by działka ta znajdowała się w środku tego obszaru, co nie oznacza, że obszar ten musi mieć idealny kształt koła, a odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym miejscu jednakowa. Istotne jest aby wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość. Obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/15, Baza NSA, tak również wyrok NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2359/18, LEX nr 2865935).

Zatem w ocenie Sądu sposobu wyznaczenia w niniejszej sprawie obszaru analizowanego nie można uznać za prawidłowy, skoro uwzględnia on jedynie części działek nie tylko jeżeli chodzi o grunty niezabudowane, lecz również budynki znajdujące się na tych działkach.

Przyjmując nawet, że linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, to wątpliwości nie budzi, że w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Tak należy bowiem tłumaczyć sens zapisu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie rozporządzenia, może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 października 2016 r., II SA/Go 395/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Poznaniu z 3.09.2020 r., IV SA/Po 741/20, LEX nr 3061936).

W konsekwencji przy obliczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki należy brać pod uwagę całą powierzchnię danej działki geodezyjnej. Wskaźnik intensywności zabudowy z § 5 rozporządzenia ma bowiem odzwierciedlać rzeczywisty stan w obszarze analizowanym a nie wielkość uzyskaną w wyniku uwzględnienia w obliczeniu jedynie części powierzchni danej nieruchomości.

W niniejszej sprawie Skarżące zarzucały, że wielkość wskaźnika, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia została wadliwie obliczona przy uwzględnieniu jedynie części powierzchni działek objętych obszarem analizowanym. Zarzutu tego nie da się w sposób jednoznaczny zweryfikować z uwagi na brak danych wyjściowych w analizie urbanistycznej, co zdaniem Sądu świadczy o uchybieniu w tym zakresie treści § 5 rozporządzenia. Zdaniem Sądu analiza winna zawierać nie tylko przedstawienie samego wskaźnika intensywności zabudowy na poszczególnych działkach znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, lecz również podanie powierzchni działek i powierzchni znajdujących się na nich budynków. W niniejszej sprawie analiza urbanistyczna nie zawiera danych wyjściowych, będących podstawą obliczenia wskaźnika intensywności zabudowy, co świadczy o naruszeniu § 5 rozporządzenia. Brak takich danych nie pozwala na weryfikację przyjętego przez organ wskaźnika gęstości zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 kwietnia 2010 r., IV SA/Po 1026/09, LEX nr 619209). W niniejszej sprawie organ chciał skorzystać z możliwości wyznaczenia wskaźnika intensywności zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia argumentując, że wskaźnik ten został wyznaczony w sposób odpowiadający zagospodarowaniu na działkach zabudowanych szeregowo. Niemniej jednak, aby uwzględnić tego rodzaju argumentację organ powinien precyzyjnie wskazać, które działki w obszarze analizowanym są w ten sposób zabudowane, aby możliwe było rzetelne porównanie występujących na tych działkach wskaźników intensywności zabudowy.

Zastrzeżenia Sądu budzi również sposób określenia parametrów dotyczących wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych. W samej analizie urbanistycznej ograniczono się do wskazania jedynie ostatecznie przyjętych parametrów dla wnioskowanej inwestycji bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie. Jeżeli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – w ramach uzupełnienia analizy na etapie postępowania odwoławczego wskazano, w jakiej wielkości parametr ten kształtuje się na działach otaczających działkę inwestora. Podano również średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - jaka występuje na działkach sąsiednich. Z przedstawionych danych wynika, że górną krawędź elewacji frontowej określono w widełkach – przy czym górna granica tych widełek wykracza poza wartość średnią, jak ma występować na działkach sąsiednich. W analizie nie przedstawiono jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak przyjętego wskaźnika. Organ I instancji nie wskazał, na podstawie którego ustępu § 7 rozporządzenia został on wyznaczony. Z uzupełnienia analizy urbanistycznej wynika, że na działkach sąsiednich wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie jest jednolita, przy czym na każdej z tych działek górna krawędzi elewacji frontowej ma występować w dwóch wysokościach. Należy zauważyć, że na działce nr 1072/10, graniczącej z działką inwestora – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi – 3 m i 7 m. Na działce nr 1072/13 – graniczącej z działką inwestora z drugiej strony – wysokość ta wynosi 2,50 i 5,5m. Na działkach graniczących z działką Inwestora od przodu i tyłu względem frontu działki – analizowana wysokość wynosi 3 m i 9 m (działka nr 1070) oraz 7 m i 9 m (działka nr 1075). Zatem wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich tworzy uskok. W takim wypadku parametr ten wyznacza się jako jego wartość średnią dla budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym – stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia. Jak wynika z uzupełniającej analizy –– jeżeli chodzi o ww. wskaźnik podano średnią występującą na działkach sąsiednich a nie na obszarze analizowanym. Brak wskazania średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jaka występuje na całym obszarze analizowanym świadczy o naruszeniu § 7 ust. 3 rozporządzenia. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji powinien wskazać, na podstawie którego ustępu § 7 rozporządzenia wyznacza ww. wskaźnik. Jeżeli organ I instancji dochodzi do przekonania, że wysokość tą należy określić w ramach odstępstwa przewidzianego w § 7 ust. 4 rozporządzenia – powinien w tym zakresie przedstawić szczegółowe uzasadnienie z odwołaniem się do danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2020r., II SA/Rz 1213/19, LEX nr 2809328).

Odnosząc się do zarzutu wadliwej liczby miejsc postojowych należy wskazać na uregulowanie zawarte w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.). Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Stosownie do § 18 ust. 2 rozporządzenia, liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Zadaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich rozmieszczenia, lecz określenie zasad (warunków), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Wymagana ilość miejsc postojowych i sposób ich urządzenia są weryfikowane przez organ architektoniczno-budowlany na podstawie § 18 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. (por. wyroki NSA: z 2 sierpnia 2016 r., II OSK 1871/15; z 9 listopada 2017 r., II OSK 399/16; z 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16, tak również wyrok WSA w Rzeszowie z 16 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1237/19, LEX nr 3034393.).

W niniejszej sprawie organ I instancji określił, że należy zapewnić co najmniej 1 miejsce postojowe dla użytkownika stałego i jedno miejsce dla użytkownika czasowego – dla każdego budynku mieszkalnego. Organ przyjął więc, że należy zapewnić dwa miejsce postojowe na każdy budynek – przy czym, jak wskazano, jest to liczba minimalna. Sąd uznał taki sposób określenia zasad wyznaczenia miejsc postojowych za prawidłowy. Zadaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy nie jest szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich rozmieszczenia, lecz określenie zasad (warunków), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Wymagana ilość miejsc postojowych zależy od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług. Te wielkości ustalane są natomiast szczegółowo na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (tak wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16, LEX nr 2464428).

Skarżące argumentowały, że Inwestor planuje w każdym budynku urządzić po dwa lokale, twierdzenia te opierając na zalegającej w aktach sprawy poglądowej wersji aranżacji poszczególnych pięter. Na takiej podstawie nie można formułować wiążących wniosków co do ilości samodzielnych lokali w danym budynku zwłaszcza, że kwestia ta jest przedmiotem wiążących ustaleń na etapie pozwolenia na budowę. Należy natomiast zwrócić uwagę, że we wniosku wskazano, iż inwestycja ma dotyczyć budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Dla tak określonej inwestycji została też wydana kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy w I oraz w II instancji. Z tych przyczyn Sąd uznał, że wyznaczenie po dwa miejsca postojowe dla każdego budynku (dla użytkownika stałego oraz okresowego) z zaznaczeniem, że jest to wielkość minimalna – jest prawidłowe.

Sąd nie podzielił również zarzutu co do wadliwego określenia powierzchni biologicznie czynnej. Zarówno w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest jakichkolwiek regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji.

Zgodnie z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przepisie tym wyraźnie wskazano, że odstępstwo od zasady w nim ustalonej wynikać może wyłącznie z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy. Powyższa regulacja wskazuje, że określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki objętej postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi niezbędnego elementu takiej decyzji. Nie można więc określenia przez organ I instancji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimalnym – 30% rozpatrywać w kontekście naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 marca 2018 r., II SA/Kr 1652/17, LEX nr 2469157).

Jednak mając na uwadze, że ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, wskaźnika intensywności zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie spełniają wymagań wynikających z § 3, § 5 i § 7 ww. rozporządzenia, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dani 17 grudnia 2020r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. O zwrocie Skarżącym kosztów sądowych, na które składał się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.