Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 599/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5 i art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 134 oraz art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.
article: § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Dnia 18 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi I.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej I.D. kwotę 532 (pięćset trzydzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości 12 700 zł na rzecz I.D. z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o pow. 94 m2, która przeszła na własność Powiatu z dniem [...] listopada 2010 r. na realizację inwestycji drogowej. W pkt 2 sentencji w/w decyzji zobowiązał Powiat do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

I.D. pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Starosty ustalającej odszkodowanie.

Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2011 roku znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie związane było ze zmianą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - dalej zwanego rozporządzeniem, w oparciu o które (w dotychczasowym brzmieniu) sporządzono operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności w/w nieruchomości.

Kolejną decyzją wydaną dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Starosta powołując się na przepis art. 12 ust. 4 a, ust. 4f i ust. 5 i art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193 poz. 1194 ze zm.) oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 134 oraz art. 154 ust. 1 ustawy z dni 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.) ustalił odszkodowanie 14.600 zł na rzecz I.D. z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 94 m kw. Jednocześnie organ zobowiązał do wypłaty tego odszkodowania – w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna – Powiat.

Organ wyjaśnił, iż zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za prawo własności nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki numer [...] o powierzchni 94 m kw., która przeszła na własność Powiatu na podstawie decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...].07.2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ulic powiatowych i gminnych: ul. [...], ul. [...],[...], ul. [...], ul. [...] na rondo o pięciu wlotach, w ramach zadania inwestycyjnego Pn.:" Przebudowa ul. [...],[...], ul. [...], ul. [...]. Al. [...] - Etap l .A".

W dalszej kolejności organ powołał się na przepisy mające w sprawie zastosowanie, wskazując, że zgodnie z art. 12 ust. 4, pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193. poz. 1194 ze zm.) nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) stała się ostateczna. Na podstawie art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach (...) Starosta, w odniesieniu do dróg powiatowych wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością powiatu. Zgodnie z art. 4f tego artykułu odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...) wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia. w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Wyjaśnił również, że do ustalenia wartości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - zwaną dalej ugn), stosownie do treści art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach (...).

W myśl art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Starosta wskazał, że rzeczoznawca majątkowy M.S., na jego zlecenie, sporządziła operat szacunkowy, o czym strony zostały zawiadomione.

Wartość nieruchomości została określona zgodnie z § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Ze względu na fakt wydzielenia gruntów pod drogi z gruntów zabudowanych pawilonem handlowym i położonych w terenie oznaczonym symbolem MWU.4.3 - teren zabudowy mieszkaniowej z możliwością zabudowy usługowej, wartość rynkową tych gruntów określono jak dla gruntów przeznaczonych pod budownictwo usługowo-mieszkaniowe. W operacie uwzględniono atrybuty cenotwórcze nieruchomości, a mianowicie: lokalizację i sąsiedztwo, powierzchnię gruntów, dostępność komunikacyjną, uzbrojenie terenu oraz atrakcyjność rynkową. Na dzień wyceny działka stanowiła chodnik dla pieszych.

Jednocześnie organ stwierdził, że operat spełnia wymogi formalne, sporządzony został w sposób prawidłowy, zgodnie przepisami ugn oraz rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości (...) i stanowi podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. W myśl art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach(...), koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych, przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. nr 267, poz. 2251 ze zm.) zadania w zakresie budowy finansowane są przez samorząd powiatowy w odniesieniu do dróg powiatowych. Wobec powyższego, organ wskazał, że odszkodowanie zostanie wypłacone przez Powiat, przy czym zgodnie z art. 132 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

I.D. wniosła odwołanie od decyzji Starosty wskazując, iż jest ona nieuzasadniona. Podkreśliła, że organ w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji podał jedynie, że wartość jej nieruchomości została określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej oraz, że operat szacunkowy dot. należącej do niej nieruchomości spełnia wymogi formalne, sporządzony został w sposób prawidłowy i stanowi podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Z wyjaśnień organu nie wynika natomiast dlaczego wysokość odszkodowania określono w kwocie 14.600 zł. Starosta nie wyjaśnił też dlaczego na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w listopadzie 2011 r. na podstawie cen aktualnych w 2011 r. wydano zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] marca 2012r.

Odwołująca się zakwestionowała także treść operatu szacunkowego i wskazała, że przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metoda określenia wartości nieruchomości była błędna. A także, że Starosta nie odniósł się do zarzutu, iż należąca do niej działka powinna być oszacowana metodą dochodową przy uwzględnieniu faktu utraty wartości pozostałej przy mnie działki oraz przy uwzględnieniu tego, że dla całej działki przed jej pomniejszeniem sporządziła projekt budowlany wraz z pozostałymi projektami dotyczącymi instalacji i infrastruktury za cenę ca. 25.000,00,- zł.

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Wyjaśniając podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust 4a o szczególnych zasadach (...) decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie natomiast z ust. 4f tego artykułu odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, zaś – zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy – do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy, który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z dyspozycją art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż w myśl art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...) koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, i tak stosownie art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, póz. 2251 z późn. zm.), zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez samorząd powiatowy w odniesieniu do dróg powiatowych. Na tej właśnie podstawie zobowiązano Powiat do wypłaty spornego odszkodowania.

Podkreślił, że uprawnioną do odszkodowania jest I.D. jako była właścicielka przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda wskazał także, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności w/w nieruchomości, która przeszła na własność Powiatu, stanowi operat szacunkowy sporządzony w listopadzie 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.S. z Biura [...] M.S., R.S. s.c. (uprawnienia nr [...]).

Organ podkreślił, że ocena operatu szacunkowego musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia.

Organ wskazał, iż szczegółowo tematyka wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, została uregulowania § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a określenie wartości nie może urągać wymogom przewidzianym w przepisach rozdziału I działu IV ugn. Tymczasem w przedmiotowej sprawie ze względu na fakt wydzielenia gruntów pod drogę z gruntów zabudowanych pawilonem handlowym wartość rynkową tych gruntów rzeczoznawca określił dla gruntów o funkcji usługowej ( usługowo – mieszkalnej). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującego kwartał miasta zawarty pomiędzy ulicami: [...] przedmiotowe grunty położone są w terenie oznaczonym symbolem MWU.4.3 - teren zabudowy mieszkaniowej z możliwością zabudowy usługowej. Na dzień wyceny przedmiotowa działka stanowiła chodnik dla pieszych. Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczegółowych zasadach (...) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się także nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W rozpatrywanej sprawie do wyceny zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu warte nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Przedmiotowy operat szacunkowy został zrealizowany po analizie rynku, przygotowaniu danych i dokonaniu obliczeń. Analizie poddano prawie 100 transakcji z obszaru Miasta z okresu 2009-2011 r. i na tej podstawie obliczono wysokość wag atrybutów cenotwórczych takich jak: atrakcyjność rynkowa, dostępność komunikacyjna, uzbrojenie, lokalizacja i powierzchnia gruntów. Do obliczeń końcowych przyjęto 20 transakcji przedstawionych w tabeli nr 2 na str. 18 operatu, na podstawie których wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wyniosła 14600,00 zł, tj. 155,49 zł/m2. Badaniem objęto przede wszystkim dwuletni okres poprzedzający sporządzenie wyceny, tj. okres 2010 roku i trzy kwartały 2011 roku. Do przedstawienia trendu cen przeanalizowano okres od stycznia 2009 roku do września 2011 roku.

Dokonując zatem oceny operatu szacunkowego wykonanego w listopadzie 2011 roku przez rzeczoznawcę majątkowego M.S., stanowiącego podstawę ustalenia przez Starostę odszkodowania Wojewoda stwierdził, iż został on wykonany zgodnie z w/w podstawami prawnymi i metodologicznymi oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych i spełnia wymogi określone w § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że przedmiotem wyceny mogła być tylko i wyłącznie wartość rynkowa działki będącej przedmiotem "wywłaszczenia". Spadek wartości takiej nieruchomości nie mieści się w tym pojęciu, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak więc odszkodowanie za "wywłaszczenie" części nieruchomości może być rekompensatą tylko za "wywłaszczoną" część, a nie za spadek wartości pozostałej części.

Natomiast wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości jak wyżej wykazano dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, tak jak o tym stanowi cytowany art. 154 ust. 1 ugn.

I.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewody wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca zakwestionowała przyjętą przez rzeczoznawcę metodę szacowania wartości nieruchomości, a także brak wyjaśnienia kryteriów porównywanych nieruchomości oraz wykazania, że ujęto w operacie możliwie najbardziej podobne do siebie nieruchomości. Jednocześnie skarżąca zarzuciła organowi, iż zobowiązany był do oceny przedłożonego operatu zarówno pod względem formalnym jak i materialnym, czego nie zrobił, uchybiając dyspozycji art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a.

W tym zakresie skarżąca wskazała, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy wykorzystaniu metody porównawczej niezbędnym jest przyjęcie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W jej ocenie rzeczoznawca niewłaściwie dobrał nieruchomości podobne oraz niewłaściwie ocenił cechy różniące je. Wskazała, że powinien on wziąć pod uwagę ceny transakcyjne uzyskane ze sprzedaży gruntu pod drogi, tymczasem nie ustalono w obszarze analizowanym czy w ogóle wystąpiły transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270).

Z treści art. 145 – 151 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne są sądami kasacyjnymi, co oznacza, że w razie stwierdzenia w zaskarżonym akcie naruszenia przepisów prawa, rolą sądu jest wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu prawnego. A zatem, sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

W przedmiotowej sprawie podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji ( a także decyzji ją poprzedzającej) stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Według art. 18 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania, przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu, powiększa się o kwotę 10.000 zł w odniesieniu do tej nieruchomości (art. 18 ust. 1f). Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy stosowanej odpowiednio ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidują, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy). Z tym, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy). Generalnie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi jej wartość rynkowa (art. 134 ust. 1 ustawy). Jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2- 4. Przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (art. 135 ust. 1, 2 i 3 ustawy).

Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 rozporządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 406/09; z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1749/09; z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 497/10). Wskazany przepis § 36 określa m.in. kolejność stosowania podejść dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym jest mowa w ust. 1. Zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Wyjaśnienie więc kwestii czy były przeprowadzone transakcje na rynku lokalnym, o których mowa w ust. 1, ma kapitalne znaczenie w niniejszej sprawie.

Na marginesie wskazać jedynie należy, że ustalanie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej obejmuje tylko rzeczywistą wysokość szkody, jaką ponosi skarżący – nie obejmuje natomiast odszkodowania za pozostałe poniesione straty np: z tytułu konieczności przebudowy pozostałej części nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 147/10).

Zasadniczym dowodem w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie odszkodowania za z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości gruntowej na realizacje inwestycji drogowej stanowi operat szacunkowy. Ma on szczególną wartość dowodową, bowiem istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji bezwzględnie wiążący. Wprawdzie podkreśla się w orzecznictwie, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 695/08). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Jednakże na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Dodać również trzeba, że ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008r., sygn. I OSK 374/07; wyrok NSA z 25 sierpnia 1998r., sygn. IV SA 1656/96; wyrok NSA z 16 stycznia 2002r., sygn. I SA 1999/00; wyrok NSA z 5 lutego 2002r., sygn. I SA 1978/00).

Czyniąc w ten sposób zadość zarówno dyspozycji art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są stać na straży praworządności, w tym z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatel, jak również art. 77 kpa oraz art. 80 kpa, które stanowią, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także ocenić czy dana okoliczność została udowodniona, organ umożliwia przede wszystkim kontrolę przeprowadzonego postępowania, a także dokonanej subsumcji stanu faktycznego do zastosowanej normy prawnej. Naruszenie tego obowiązku, w tym także nie wykazanie powyższych okoliczności w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia w sposób rażący narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym także prawa strony w tym postępowaniu.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 156 ust. 2 i 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (§ 58 rozporządzenia).

Odnosząc powyższe rozważania do stwierdzonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, zauważyć należy, że co do istoty w rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej wymogi proceduralne zostały zachowane w tym zakresie, że w decyzji organu pierwszej instancji oraz w decyzji organu odwoławczego wskazano, że dokonano kontroli operatu szacunkowego, będącego jedynym dowodem służącym ustaleniu wartości przedmiotowej nieruchomości. Organy stwierdziły, że dokonały kontroli zgodności sporządzonego operatu z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w tym w szczególności z § 36 rozporządzenia. Tym nie mniej postawić należy zaskarżonemu rozstrzygnięciu, oraz poprzedzającej go decyzji Starosty, zarzut, iż wyjaśnienia w tym zakresie są raczej oszczędne i sprowadzają się do konkluzji potwierdzających prawidłowość sporządzonej wyceny. Organy nie wykazały dokonania prawidłowego oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Rzekomo przeprowadzona ocena w tym zakresie sprowadza się do powtórzenia zapisów operatu. W obu decyzjach brak uzasadnienia także w odniesieniu co do sposobu i ostatecznie przyjętej wartości ustalonego odszkodowania.

Ponadto, w kontekście zarzutów podniesionych przez stronę w odniesieniu do wybranej przez rzeczoznawcę metody wyceny, w kontekście wcześniej wskazanych uwag wskazać należy, iż z twierdzeń zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania wynika, iż w przeważającej liczbie transakcje dotyczyły gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub mieszkalno – usługową (80%), natomiast nie ustalono nawet orientacyjnie (procentowo) udziału transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi. W tym zakresie zatem trudno ocenić, czy rzeczoznawca miał możliwość dokonania porównania działki wycenianej z innymi działkami przeznaczonymi pod drogę. Organy obu instancji pominęły tą okoliczność, nie wykazując tym samym, że rzeczoznawca istotnie był uprawniony, w kontekście § 36 rozporządzenia, do zastosowania opisanej metody wyceny.

Stanowi to o naruszeniu zarówno normy art. 107 § 3 kpa, jak również art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe uwagi, a także zaś charakter stwierdzonego naruszenia, zasadnym było w niniejszej sprawie uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. zarówno zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.