Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1337/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 22 sierpnia 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23. t.j. ze zm., w związku z art. 16 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2017.1332 j.t.), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Wójta Gminy R. oraz odwołań Z. J., P. M. i M. M. od decyzji Starosty [...] [...] z 20 czerwca 2017 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] numer [...], składającej się z wieży stalowej o wysokości całkowitej 49,45 m (wysokość ze sztycą odgromową), 16 anten sektorowych, 2 anten radioliniowych, 16 modułów RRU, 2 urządzeń sterujących APM30+BC, energetycznego kabla zasilającego; całość inwestycji na działce nr [...] położonej w obrębie R., gm. R. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 20 kwietnia 2017 r. [...] Sp. z o.o. w W. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] numer [...]_A składającej się z wieży stalowej o wysokości całkowitej 49,45m (wysokość ze sztycą odgromową), 16 anten sektorowych, 2 anten radioliniowych, 16 modułów RRU, 2 urządzeń sterujących APM30+BC oraz energetycznego kabla zasilającego - na działce nr [...] położonej w obrębie R., gm. R..

W toku postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem do organu wpłynęły pisma: 1) K. G., J. B., Z. J., M. G., T. G., P. B. oraz W. P. wyrażające sprzeciw wobec realizacji przedmiotowej inwestycji; 2) Wójta Gminy R. z dnia 17 maja 2017 r., znak: [...], informujące o tym, że: a) działki zlokalizowane w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji są działkami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe, oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 56 MN; b) w myśl art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu upizp budowa infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu oraz wykonywanie innych robót budowlanych dotyczących takiej infrastruktury, ponadto przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko; c) projekt budowlany powinien spełniać wymagania zawarte w: art. 34 ustawy Prawo budowlane i art. 11 oraz art. 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; d) tutejszy organ przed wydaniem decyzji powinien sprawdzić projekt budowlany w zakresie, o którym mowa w art. 35 ustawy Prawo budowlane, a w myśl art. 32 ustawy Prawo budowlane pozwolenie może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami uiooś; e) w myśl art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000; f) w myśl art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed dokonaniem zgłoszenia zamiaru budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie Prawa budowlanego; g) inwestycja położona jest w otulinie Popradzkiego Parku Krajobrazowego, który objęty jest ochroną walorów krajobrazowych - zachowanie walorów estetyczno-widokowych krajobrazu naturalnego i kulturowego, a w szczególności eksponowanych grzbietów i szczytów o charakterze widokowym; 3) M. M. i P. M., w których strony nie wyrażają zgody na realizację przedmiotowej inwestycji wskazując, iż projektowany obiekt stanowić będzie zagrożenie dla ochrony zdrowia i środowiska oraz narusza konstytucyjne prawo własności, ponieważ obszar oddziaływania znajduje się na działce nr [...] będącej ich własnością. Ponadto strony podniosły, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowane są: przesyłowa linia energetyczna, dwie elektrownie wiatrowe oraz telekomunikacyjna stacja bazowa, a co za tym idzie, należy określić wpływ szkodliwego promieniowania uwzględniając inne urządzenia oddziaływające w taki lub podobny sposób. Strony podniosły także, że autor projektu jest zobowiązany uwzględnić skumulowane oddziaływanie wszystkich projektowanych urządzeń. Dodatkowo wniesiono zastrzeżenia co do lokalizacji inwestycji w kontekście jej położenia na terenie [...] Parku Krajobrazowego, poprzez ingerencję w krajobraz i stwarzanie zagrożenia dla ptaków i nietoperzy.

Starosta [...] decyzją z dnia 20 czerwca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P4 Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] numer [...], składającej się z wieży stalowej o wysokości całkowitej 49,45 m (wysokość ze sztycą odgromową), 16 anten sektorowych, 2 anten radioliniowych, 16 modułów RRU, 2 urządzeń sterujących APM30+BC, energetycznego kabla zasilającego; całość inwestycji na działce nr [...] położonej w obrębie R., gm. R..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia 17 lutego 2017r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r., poz. 1825) i leży w terenach oznaczonych symbolem "1RP" – tereny rolne. Zgodnie z § 4 ust. 10a na obszarach objętych ustaleniami planu, utrzymuje się istniejące urządzenia i sieci teletechniczne, z możliwością ich rozbudowy i przebudowy w zależności od potrzeb oraz realizacji nowych. Dodatkowo działka [...] leży w strefie nadzoru archeologicznego, oznaczonego symbolem 2KA. Na podstawie § 3 ust. 4 ww. planu, podjęcie wszelkich prac ziemnych w strefie 2KA, należy poprzedzić zgłoszeniem do urzędu konserwatorskiego celem rozeznania oraz oceny sytuacji, w wyniku których ustalona zostanie ewentualna potrzeba nadzoru archeologicznego w trakcie wykonywania prac ziemnych, w związku z czym zobowiązano inwestora do wystąpienia z wnioskiem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o ustalenie zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych i uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie. W ocenie organu należy zwrócić uwagę na art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Natomiast powołany przez Wójta Gminy R. art. 47 ww. ustawy odnosi się do sytuacji, gdy na terenie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dotyczy on wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Teren, w którym zlokalizowano przedmiotową inwestycję, znajduje się poza obszarem Natura 2000. Zgodnie z rozporządzeniem nr [...] Wojewody z dnia 23 maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego ([...]. Dz. U. nr 309 poz. 2238) planowane zamierzenie zostało zlokalizowane w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, jednakże żaden z obowiązujących przepisów nie zabrania w tym terenie (otulinie) lokalizowania takiego rodzaju inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów stron, organ I instancji wyjaśnił, że inwestor przedłożył dokumentację projektową zawierającą projekt zagospodarowania, który obejmuje swym zakresem teren całej inwestycji (w tym obszar jej oddziaływania) i opracowanie pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" które wykazało, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym oddziaływać na środowisko wymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Planowana stacja bazowa została zaprojektowana poza obszarem Natura 2000 w odległości ok. 1 km od tego obszaru i nie ma podstaw, aby uznać, że będzie znacząco oddziaływać na ten obszar. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego (stacji bazowej), który został wyznaczony na podstawie sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów występowania pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości (gęstość pola powyżej 0,1 W/m2), występuje na wysokości zawieszenia anten sektorowych (nie mniejszej niż 37,4 m) poza miejscami dostępnymi dla ludności. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia 17 lutego 2017r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r., poz. 1825), tereny objęte obszarem oddziaływania są to tereny rolnicze oznaczone symbolami "1 RP" i "2 RP" oraz tereny leśne i przeznaczone pod zalesienie oznaczone symbolami "1 LS" i "3 LS". W terenach o symbolach "1 RP", "1 LS", "3 LS" zakazuje się nowej zabudowy kubaturowej, a w terenach o symbolu "2 RP" dopuszcza się nową zabudowę, ale wyłącznie związaną z prowadzeniem produkcji rolnej o maksymalnej wysokości 7 m. Z powyższych informacji wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie będzie generowała oddziaływań na tereny sąsiednie w stopniu ograniczającym swobodne nimi dysponowanie przez ich właścicieli – w granicach ustalonych prawem. W obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, nie ma terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe (MN). W okolicy usytuowane zostały: stacje telefonii komórkowej (odległość około 470 m), napowietrzna linia elektroenergetyczna SN 15 kV (w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji) oraz dwie instalacje z turbinami wiatrowymi (odległość około 230 oraz 580 m). Autor projektu przeanalizował istniejące obiekty i stwierdził, że stacje bazowe telefonii komórkowej ze względu na odległość w jakiej się znajdują, nie spowodują zagrożenia, że superpozycja pól elektromagnetycznych pochodzących od obu stacji spowoduje występowanie pola elektromagnetycznego o wartościach gęstości mocy wyższych niż 0,[...] w miejscach dostępnych dla ludności. Pola elektromagnetyczne pochodzące od napowietrznych linii elektroenergetycznych należy pominąć ze względu na zupełnie inny zakres częstotliwości, w jakim pracuje ww. sieć, (tj. 50 Hz, podczas gdy anteny nadawcze stacji pracują z częstotliwościami powyżej 300 000 000 Hz), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, jest ona scharakteryzowana zupełnie innymi dopuszczalnymi wartościami pola w miejscach dostępnych dla ludności. Również w przypadku instalacji z turbinami wiatrowymi nie ma zastosowania sumowanie oddziaływania ze względu na zupełnie inny rodzaj oddziaływania.

W ocenie organu I instancji, wchodzący w skład projektu budowlanego projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno – budowlanymi. Kompletny projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnymi, na dzień opracowania projektu, zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt budowlany opracowany został zgodnie z wymogami zawartymi w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.). Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Wójt Gminy R. oraz Z. J., P. M. i M. M.. Wójt Gminy R. w odwołaniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) i podniósł przede wszystkim, że nie rozważono sposobu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jak i na obszar [...] Parku Krajobrazowego. Z. J. w odwołaniu podniósł, że nie uwzględniono protestu mieszkańców i stron. P. M. i M. M. w odwołaniach podnieśli także, że nie rozważono wpływu na środowisko i interesy mieszkańców.

Na skutek odwołań Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 22 sierpnia 2017 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że zgodnie z art. 75 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2013.1235 ze zm.), organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest dla przedmiotowej inwestycji Wójt Gminy R.. Skoro Wójt Gminy R., jako właściwy w sprawie organ I instancji uważa, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r., w konsekwencji planowana inwestycja wymagałaby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tej sytuacji zastrzeżenia Wójta Gminy R. nie powinny być traktowane jako zastrzeżenia wyłącznie strony, ale organu właściwego w sprawie, być może wymagającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej stwierdza, że jest ona wymagana, to stanowisko to musi być starannie przeanalizowane w ponownym postępowaniu, zwłaszcza, że pojawiły się zarzuty skarżących, iż nie przeprowadzono należytej oceny oddziaływania inwestycji na obszar [...] Parku Krajobrazowego, objętego ochroną na podstawie rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 23 maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego ([...].2005.309.2238) oraz na obszar [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, objętego ochroną na podstawie Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu ([...].2012.1194 ze zm.). Jakkolwiek planowana inwestycja zlokalizowana jest w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, to nie sposób jednoznacznie wykluczyć jej oddziaływania na obszar Parku. Projektant zawarł jedynie ogólnikowy zapis w tej kwestii w projekcie budowlanym (k. 21). Organ I instancji nie podjął także żadnych skutecznych działań mających na celu wyjaśnienie powyższych kwestii, np. nie wystąpił o opinię w tej sprawie do Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa (§ 3 ust. 1 pkt 2, w związku z § 4 ww. Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu). Strony zwróciły również uwagę, że inwestycja naruszy kanał migracji ptaków (PLH 120019 Ostoja [...]) i stworzy dla nich zagrożenie. Ponadto, organ I instancji nie przeanalizował wpływu inwestycji na obszar Natura 2000. Jakkolwiek z akt wynika, że najbliżej położony taki obszar to PLH 120019 [...] w odległości ok. 1 km od planowanej inwestycji, to samo wskazanie tej odległości w uzasadnieniu decyzji, notabene bez wskazania symbolu i nazwy tego obszaru, nie dowodzi braku oddziaływania inwestycji na ten obszar. Jeśli chodzi o staranność samego projektu budowlanego, Wojewoda wskazał, że na rysunku zagospodarowania terenu, ani na stronie tytułowej (albo na jej odwrocie) nie przedstawiono zestawienia wszystkich projektowanych anten stacji bazowej telefonii komórkowej. Rysunek projektu zagospodarowania terenu nie został opracowany starannie, ponieważ dipole nie są narysowane symetrycznie w stosunku do osi głównej wiązki promieniowania. Na rysunku zagospodarowania terenu brak jest czytelnego oznaczenia granic jednostek strukturalnych planu o różnym przeznaczeniu, wraz z niezbędną legendą tych oznaczeń. Na rysunku tym brak jest także opisu i legendy do oznaczonej graficznie tzw. "obwiedni" wokół projektowanych anten stacji bazowej. Na stronie tytułowej projektu (albo na jej odwrocie) brak spisu wszystkich uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń projektu. Do części telekomunikacyjnej projektu nie włączono opracowań pn.: "Kwalifikacja przedsięwzięcia" i "Analiza rozkładu pół elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", które powinny być podpisane i sprawdzone przez uprawnionych projektantów w dziedzinie telekomunikacji. Projekt nie jest trwale zszyty, w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda skonstatował, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, dlatego zgodnie z art. 138 § 2 kpa należało decyzję uchylić i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 11 września 2017 r. [...] Sp. z o.o. w W. złożyła sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 oraz 8 k.p.a. z uwagi nie wyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji i nie wyjaśnienie zasadności jej zastosowania, w tym niewyjaśnianie jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy oraz dlaczego ma zdaniem organu II instancji istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 3) art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez nie dokonanie istotnych ustaleń i nie wyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, m.in. brak przedstawienia stanowiska organu odwoławczego w kwestii czy przedmiotowe przedsięwzięcie, zalicza się, do które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z jakich przepisów wynika konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na obszar [...] Parku Krajobrazowego oraz [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, a jak był taki obowiązek, dlaczego oceny tej nie dokonał organ odwoławczy, co stanęło na przeszkodzie w tym względzie, w jakim kontekście organ odwoławczy powołuje się na zarzut odwołujących się, że inwestycja ma rzekomo naruszyć kanał migracji ptaków, jaki ma to wpływ na wynika sprawy, jakie przepisy prawa mają tu zastosowanie, na podstawie, jakich dowodów organ odwoławczy przyjmuje takie założenie oraz czy nie przesądzenie czy rzekoma niestaranność w sporządzeniu projektu budowlanego jest naruszeniem w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b. do którego usunięcia organ I instancji winien był wezwać inwestora; 4) art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organy I i II instancji na podstawie i w granicach prawa; 5) art. 15 k.p.a. bowiem organ odwoławczy ograniczył się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji a był zobowiązany zgodnie z treścią tego przepisu ponownie rozstrzygnąć sprawę; 6) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy wyrażającej się w nieuwzględnieniu przez organ I instancji przy ocenie czy zamierzenie inwestycyjne Skarżącej zalicza się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszelkich dokumentów przedstawionych przez Skarżącą, a także nie uwzględnienie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, gdzie stwierdzono, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem należącym do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko; 7) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nie działanie w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; 8) art. 136 k.p.a. poprze brak rozważenia możliwości zastosowania tego przepisu co zawsze winno mieć miejsce przed ewentualnym wydaniem decyzji o charakterze kasacyjnym.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie i wskazał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest zainicjowana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

W kontekście powyższych uwag wyjaśnienia wymaga, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła zmiany w p.p.s.a. W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wydanie i zaskarżenie przedmiotowej decyzji nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowelizującej – zatem zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie znowelizowana ustawa p.p.s.a. Strona skarżąca trafnie wskazuje na nieprawidłowe pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji – od decyzji tej przysługiwał sprzeciw, a nie skarga.

Dodatkowo należy zauważyć, że według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI [...], LEX nr 930299). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., l SA/Sz [...], LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr [...], LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA [...], ONSA 1981, nr [...], poz. 88).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK [...], Lex nr 2292208).

Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Przenosząc powyższe rozważana na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że sprzeciw nie jest uzasadniony, bowiem w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie tego przepisu, jak już wyżej wskazano, organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wojewoda przede wszystkim wskazał na ocenione przezeń jako istotne uchybienia samego projektu budowlanego, polegające na tym, że na rysunku zagospodarowania terenu, ani na stronie tytułowej (albo na jej odwrocie) nie przedstawiono zestawienia wszystkich projektowanych anten stacji bazowej telefonii komórkowej; na rysunku projektu zagospodarowania terenu dipole nie są narysowane symetrycznie w stosunku do osi głównej wiązki promieniowania; brak jest czytelnego oznaczenia granic jednostek strukturalnych planu o różnym przeznaczeniu wraz z niezbędną legendą tych oznaczeń; brak jest także opisu i legendy do oznaczonej graficznie tzw. "obwiedni" wokół projektowanych anten stacji bazowej. Na stronie tytułowej projektu (albo na jej odwrocie) brak spisu wszystkich uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń projektu. Do części telekomunikacyjnej projektu nie włączono opracowań pn.: "Kwalifikacja przedsięwzięcia" i "Analiza rozkładu pół elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", które powinny być podpisane i sprawdzone przez uprawnionych projektantów w dziedzinie telekomunikacji. Projekt nie jest trwale zszyty, w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Część tych uchybień strona skarżąca kwestionuje, część zaś zdaje się przyznawać, aczkolwiek zarzuca, że organ odwoławczy nie powiązał ich z przepisami art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pr.bud.

Organ drugiej instancji wskazał też na konieczność poczynienia ustaleń pozwalających na jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii, czy planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w konsekwencji wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wspomniane rozstrzygnięcie nie zasadza się tylko na wykładni prawa (w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2016 r. poz. 71), ale także ustaleniach faktycznych, jak choćby ustaleniach dotyczących mocy promieniowania i odległości miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania. Podzielić należy pogląd organu II instancji oraz odwołującego się Wójta Gminy R., że całość ustaleń w tej mierze nie może być oparta wyłącznie na przygotowanej przez inwestora "Kwalifikacji przedsięwzięcia".

W ocenie Sądu, organ II instancji, a wcześniej odwołujący się Wójt Gminy R. trafnie wskazują na niewyjaśnienie kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Samo wskazanie odległości między planowaną stacją bazową telefonii komórkowej a obszarem Natura 2000 nie jest w tej mierze wystarczające i nie stanowi podstawy do wnioskowania o spełnieniu bądź nie hipotezy normy wynikającej z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.).

Oprócz powyższego organ odwoławczy uznał za konieczne wyjaśnienie oddziaływania inwestycji na obszar [...] Parku Krajobrazowego, objętego ochroną na podstawie rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 23 maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego, oraz na obszar [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, objętego ochroną na podstawie Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na jedynie ogólnikowy zapis dotyczący tej kwestii w projekcie budowlanym (k. 21) i wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności przez wystąpienie o opinię do Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa (§ 3 ust. 1 pkt 2, w związku z § 4 ww. Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu). Wojewoda zauważył też, że pozostaje niewyjaśniona zasygnalizowana przez strony kwestia ingerencji w kanał migracji ptaków.

Zdaniem Sądu, zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja, oceniana przez pryzmat zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, uzasadnia stanowisko, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stanowi to, w ocenie Sądu, o prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem pozbawiony podstaw. Na marginesie należy zauważyć, że – ściśle biorąc – podstawą uwzględnienia sprzeciwu mogłoby być tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., gdyż tylko w tymże zdaniu pierwszym sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr [...], s. 90-91).

Pozostałe zarzuty sprzeciwu, nienawiązujące bezpośrednio do treści art. 138 § 2 k.p.a., wymykają się spod oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. W założeniu nie mogą one być podstawą uwzględniania sprzeciwu. W szczególności niepodobna zająć stanowiska co do tej części argumentacji sprzeciwu, która zmierza do zakwestionowania doniosłości prawnej okoliczności wskazanych w zaskarżonej decyzji jako takie, które nie są wyjaśnione, a wyjaśnienia wymagają. Byłaby to bowiem w istocie ocena materialnoprawna, zasadzająca się na identyfikacji i wykładni – w kontekście tej sprawy – relewantnych przepisów prawa materialnego tudzież subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy z nich wynikającej. Na ocenę tę zasadniczo nie ma miejsca w konstrukcji postępowania zainicjowanego sprzeciwem. Konieczność powstrzymania się w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od konstatacji o charakterze materialnoprawnym (zwłaszcza takich, które przesądzałyby treść bądź kierunek przyszłego rozstrzygnięcia organu administracji) nabiera szczególnego znaczenia w obliczu ograniczenia kontroli instancyjnej rozstrzygnięć w tym postępowaniu zapadających (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.