Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 66/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 art. 15, art.107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.64, art. 78, art. 31 ust. 3, art. 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 6 ust. 1 i 2 oraz 7 ust. 1-4, par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: z art.. 55 w zw.59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 140
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2017 r. sprawy ze skargi O. B. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] września 2016 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz O. B. i W. S. kwotę 1014 ( jeden tysiąc czternaście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium" lub "organ") z [...] listopada 2016 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja") utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") nr [...] z [...] września 2016 r. (znak [...]) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego (małego domu mieszkalnego) położonego na nieruchomości usytuowanej w [...] przy ul. [...], składającej się z działki nr ew. [...]. Decyzja ta została zaskarżona w całości przez inwestorów O. B. i W. S. (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawcy").

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Wnioskiem z 7 grudnia 2015 r. O. B. i W. S. zwrócili się do Burmistrza Miasta [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem inwestorzy wskazali, że szerokość elewacji frontowej wynosić ma 46,76 m, maksymalna wysokość do okapu 4,21 m, maksymalna wysokość do kalenicy 8,92 m, maksymalna powierzchnia zabudowy 620,97 m2, a ilość kondygnacji 2.

II.2. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz rozpoznaniu wniesionych przez strony postępowania uwag do projektu inwestycji, decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego (małego domu mieszkalnego) położonej na nieruchomości usytuowanej w [...] przy ul. [...], na działce nr ew. [...], odbiegające od wnioskowanych przez inwestorów. W szczególności szerokość elewacji frontowej określono na minimum 9 m oraz maksimum 20,5 m.

II.3. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. i R. G. oraz L. G. wskazując, że nie wyrażają zgody na realizację inwestycji, albowiem nie spełnia ona zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ na analizowanym obszarze dominuje zabudowa jednorodzinna, zaś planowana inwestycja ma charakter mieszkaniowej wielorodzinnej. Odwołanie wnieśli również inwestorzy O. B. i W. S. wskazując, że decyzja jest niezgodna z ich wnioskiem.

II. 4. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem powyższego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez Kolegium, że Burmistrz nie mógł poprzez wydanie decyzji ustalającej inne warunki zabudowy niż te objęte wnioskiem inwestora nakładać na niego obowiązku realizacji inwestycji w kształcie, w jakim wnioskodawca nie jest tą realizacją zainteresowany. W takiej sytuacji winien bowiem wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

II.5. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, decyzją nr [...] z [...] września 2016 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, czego powodem było oświadczenie inwestorów, iż są zainteresowani realizacją inwestycji jedynie w zakresie gabarytów wynikających ze złożonego wniosku z 7 grudnia 2015 r., ze zmianami ujętymi w piśmie z 28 grudnia 2015 r.

II.6. Od powyższej decyzji odwołanie do Kolegium za pośrednictwem Burmistrza Miasta [...] złożyli O. B. i W. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Odwołujący się wskazali, że nie było żadnych przeszkód prawnych i faktycznych aby zastosować zaproponowane przez nich rozwiązania, zwłaszcza że na działce nr [...] sąsiadującej z tą będącej przedmiotem decyzji znajduje się budynek, którego wysokość i szerokość jest dużo większa od objętego wnioskiem planowanego przez nich domu wielorodzinnego. W piśmie uzupełniającym odwołanie wskazani wyżej podnieśli, że w podobnych sprawach Burmistrz Miasta [...] zajął zupełnie inne stanowisko niż w rozpoznawanej.

II.7. Decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy Decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2016 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego (małego domu mieszkalnego) położonego na nieruchomości usytuowanej w [...] przy ul. [...], składającej się z działki nr ew. [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, tj. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. dalej: u.p.z.p.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "Rozporządzenie") uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Rozwijając powyższe Kolegium podniosło, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ, w oparciu o art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jest związany zakresem złożonego wniosku. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w sprawie dotyczącej wydania decyzji warunkach zabudowy zastosowanie znajdują przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i art. 54-56 ustawy. Oznacza to, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Wydana decyzja określa zarazem rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Architekt A. K. wpisany na listę architektów w [...] Okręgowej Izbie Architektów RP sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., której wyniki zawierają część tekstową i załącznik graficzny. W podsumowaniu wyników analizy wskazano: "stwierdza się możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego (mały dom mieszkalny o gabarytach określonych w nin. analizie), na terenie objętym wnioskiem". Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta [...] wykonał projekt decyzji której podstawą była analiza urbanistyczno-architektoniczna. Z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego wynika, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego (mały dom mieszkalny) o gabarytach maksymalnych określonych w analizie, które odbiegają od gabarytów określonych we wniosku. W szczególności z analizy tej wynika, że szerokość elewacji frontowej winna wynieść między 9 (minimalnie) i 20 (maksymalnie) metrów, zaś maksymalna wysokość elewacji frontowej od poziomu terenu do okapu głównego dachu to 4 metry. Wnioskodawcy nie byli zarazem zainteresowani możliwością realizacji planowanej inwestycji w zakresie odbiegającym od założonych przez nich parametrów we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 7 grudnia 2015 r. zmienionych pismem z 28 grudnia 2015 r. Powodem niezgodności wnioskowanych warunków zabudowy z tymi określonymi jako dopuszczalne, a zarazem istotą sporu zawisłego przed Kolegium, była kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p., która wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa. W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja nie spełnia zasadniczego wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem. Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy. Fakt istnienia na obszarze analizowanym zabudowy budynkami z funkcją handlowo-usługową (dot. działek [...] i [...]) prawidłowo nie został uwzględniony w sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie. Okoliczność pominięcia tych obiektów nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem budynki o charakterze usługowo- handlowym nie mogą stanowić odniesienia dla wykazania "dobrego sąsiedztwa" dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego (mały dom mieszkalny), z uwagi na niespełnienie przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogu kontynuacji funkcji. Oczywistym jest bowiem, że budynek usługowo-handlowy ma funkcję zupełnie odmienną od budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wbrew twierdzeniom Odwołujących się, uwzględnienie parametrów zabudowy usługowo-handlowej występującej na obszarze analizowanym, nie mogło być dokonane. W celu wykazania kontynuacji funkcji na tym obszarze analizie mogły być poddane wyłącznie obiekty budowlane stanowiące zabudowę o charakterze budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zbliżonych do nich funkcją mieszkalnych jednorodzinnych. Budynki usługowo-handlowe nie spełniają powyższego wymogu, wobec powyższego uwzględnienie parametrów zabudowy usługowo-handlowej występującej na obszarze analizowanym, nie mogło być dokonane. Skład orzekający SKO stwierdził, że zna pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 35/12 mówiący, że analiza nie może wskazanych w rozporządzeniu parametrów przyszłej zabudowy odnosić się do określonej kategorii obiektów, ale do istniejącej zabudowy i dopiero w kontekście tych ustaleń można decydować o cechach przyszłej zabudowy. Jednakże Kolegium tego poglądu nie podziela i uważa, że został on wyrażony w oderwaniu od normatywnych celów, dla których przeprowadzana jest analiza urbanistyczna w postępowaniu w przedmiocie o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl zaś § 2 pkt 2 Rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W myśl zaś § 2 pkt 3 rozporządzenia przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Nie ma zatem podstaw aby analizę urbanistyczną przeprowadzać wyłącznie pod względem cech zabudowy na obszarze analizowanym, bez względu na to, jakiego rodzaju zabudowa występuje na obszarze analizowanym. Uwzględniać bowiem należy w takim samym stopniu funkcję istniejącej zabudowy, a zatem sposób użytkowania obiektów. Jeżeli zatem w przedmiotowej sprawie wniosek inwestorów dotyczy wielorodzinnego budynku mieszkalnego, to zadaniem autora analizy oraz organu I instancji rozpatrującego sprawę było ustalenie, czy budynek ten będzie kontynuacją istniejącej zabudowy o takiej samej (budynki wielorodzinne) lub zbliżonej funkcji jaką w danej sprawie jest budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa wielorodzinna realizują funkcję zabudowy mieszkaniowej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13). Następnie w razie ustalenia, że tego rodzaju zabudowa występuje na obszarze analizowanym, należało określić cechy takiej zabudowy, to jest jej parametry, w celu wyznaczenia parametrów dla zabudowy objętej wnioskiem. Podobne zdanie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 114/16. Obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia, tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (szerokość frontu działki - 58 m; obszar analizowany jest 3-krotną szerokością frontu działki - 174 m). W sprawie zostały uwzględnione wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym, przy czym spośród tych działek do wyznaczenia parametrów dla inwestycji objętej wnioskiem należało wyłonić jedynie te, które zabudowane są zgodnie z funkcją budynku w tym wniosku wskazanego, tj. budynku wielorodzinnego mieszkalnego. Kolegium w pełni podzieliło ustalenie organu I instancji, że wniosek inwestorów nie spełnia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ w sąsiedztwie inwestycji nie występują budynki wielorodzinne mieszkaniowe ani jednorodzinne, które odpowiadałyby szerokości, wysokości itp. w tym wniosku opisanym. Skoro inwestorzy domagali się ustalenia warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego mieszkalnego szerokości elewacji frontowej 46,76 m, wysokości elewacji frontowej do okapu dachu 4,21 m (wysokość maksymalna elewacji frontowej określana do krawędzi ściany frontowej - 6,4 m), to wobec istniejącej zabudowy o tej samej funkcji lub zbliżonej, której te same parametry są odmienne (wysokość maksymalna 4,0 m, szerokość maksymalna 20,5 m - dwa budynki zblokowane w jednej bryle), brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, którego Odwołujący nie zmodyfikowali. Wydanie decyzji uwzględniającej wniosek stanowiłoby naruszenie art 61 ust. 1 pkt l ustawy oraz § 6 i 7 Rozporządzenia. Odnośnie zarzutu dotyczącego odmiennych rozstrzygnięć Burmistrza Miasta [...] w sprawach o warunki zabudowy należy mieć na uwadze, że stan faktyczny sprawy (której kopia decyzji została załączona do akt) był odmienny od stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Z załączonej do tej decyzji analizy wynika, "że sąsiadujące działki w strefie obszaru analizowanego są zabudowane wyłącznie zabudową mieszkaniową jednorodzinną". Jak wcześniej już wspomniano zarówno zabudowa jednorodzinna jak i zabudowa wielorodzinna realizują funkcję zabudowy mieszkaniowej.

III.1. Na powyższą decyzję skargę w dniu 14 grudnia 2016 r. wnieśli inwestorzy O. B. i W. S., reprezentowani przez adwokata A. J, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej kolejno:

1) naruszenie przepisów art. 7, 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uchylenie się od rozstrzygnięcia kwestii mających dla sprawy zasadnicze znaczenie, a nadto wewnętrzne sprzeczności uzasadnienia powodujące niemożność poznania rzeczywistych i jasnych przesłanek uwzględnianych przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przepisów prawa administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do zaakceptowania istniejącego stanu jako właściwego gdy z treści materiałów sprawy wynika, że jest to stan naruszający rażąco przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8 k.p.a., prowadząc do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie norm prawnych tej ustawy.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono miedzy innymi, że w zaskarżonej decyzji "wyrugowano z oceny budynek usługowy a pozostały jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne, które miały uniemożliwiać uwzględnienie wniosku, gdyż jakoby projektowany budynek nie mógł być do pogodzenia z istniejącą funkcją budynków mieszkalnych jednorodzinnych". Skarżący powołali się również na decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...]/ul. [...] w [...] wywodząc, że w świetle tej decyzji odmowa uwzględnienia wniosku inwestorów w niniejszej sprawie narusza zasadę zaufania.

III.2. W odpowiedzi na złożoną skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

III.3. Na rozprawie w dniu 31 marca 2017 r. skarżący złożyli załącznik do protokołu wraz ze zdjęciami z terenu [...] obrazującymi istnienie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie. Skarżący przedłożyli również zdjęcie budynku posadowionego na działce [...] (wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako pominiętego w analizie) podnosząc, że budynek ten pełni funkcję usługowo – mieszkaniową, a nie tylko usługową.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana . z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 145 ust. 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.). Jeszcze przed podaniem szczegółowych motywów rozstrzygnięcia należy w szczególności wskazać, że zdaniem Sądu, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie ma podstaw do pomijania w analizie urbanistycznej dla celów wyznaczenia cech zabudowy (w tym spornych w niniejszej sprawie parametrów w postaci szerokości elewacji frontowej oraz maksymalnej wysokości elewacji) budynków zlokalizowanych na terenie analizowanym z tego tylko powodu, że mają inną (całkowicie lub częściowo) funkcję niż planowana inwestycja. W niniejszej sprawie chodzi przede wszystkim o budynki o funkcji usługowej z częścią mieszkalną zlokalizowane na działkach [...] oraz [...] położonych przy tej samej drodze publicznej co działka inwestorów i w bliskim sąsiedztwie tej działki.

IV.2.1. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza był m. in. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Reguła zawarta w powołanym przepisie określana jest jako zasada dobrego sąsiedztwa (por. np. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 9, Warszawa 2016, teza 2 komentarza do art. 61). Zgodnie z delegacją zawartą w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w Rozporządzeniu. Zasada dobrego sąsiedztwa jest jednym z przejawów realizacji w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Wymagania te należy między innymi uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przy czym przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 Rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W myśl zaś § 6 ust. 2, Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jeżeli zaś chodzi o drugi ze spornych w niniejszej sprawie parametrów architektonicznych, to zgodnie z § 7 Rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Równocześnie w § 7 ust. 4 Rozporządzenia dopuszczono wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

IV.2.2. Trafnie Kolegium zwróciło uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych występuje rozbieżność co tego, czy przy ustalaniu dopuszczalnych parametrów nowej zabudowy należy brać pod uwagę tylko budynki pełniące tę samą funkcję, co planowana inwestycja, czy też wszystkie budynki zlokalizowane na obszarze analizowanym (zob. powołane wyżej wyroki WSA w Rzeszowie oraz WSA w Gdańsku). Sąd w niniejszym składzie przychyla się do poglądu, że analiza urbanistyczna winna uwzględniać wszystkie istniejące na obszarze analizowanym budynki. Po pierwsze, żaden przepis u.p.z.p., ani Rozporządzenia, nie nakazuje wprost przyjęcia takiej zawężającej wykładni, jak przyjęło SKO. W szczególności przepisy rozporządzenia mówią o "istniejącej zabudowie" na obszarze analizowanym (§ 6) lub na działkach sąsiednich (§ 7), a nie o "istniejącej zabudowie" o funkcji zgodnej z planowaną inwestycją. Lege non distinguente, chodzi tu o każdy rodzaj zabudowy na obszarze analizowanym. Po drugie, również względy celowościowe przemawiają za koniecznością analizy wszystkich budynków posadowionych na obszarze analizowanym. W aspekcie wskaźników architektonicznych (w tym szerokości elewacji frontowej oraz wysokości elewacji) chodzi przecież o to, czy planowany budynek z uwagi na gabaryty nie naruszy ładu przestrzennego w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a nie o przeznaczenie tego budynku. Innymi słowy, w tym przypadku nie chodzi o tożsamość lub podobieństwo funkcji zabudowy (ta przesłanka jest wymogiem odrębnym i podlegającym analizie przed badaniem parametrów architektonicznych planowanej zabudowy). Warto podkreślić, że w niniejszej sprawie kontynuacja funkcji zabudowy (tj. zabudowy mieszkaniowej) nie była kwestionowana przez Kolegium i oceny prawne Kolegium w tej części są zdaniem Sądu zgodne z prawem. Po trzecie, również wykładnia systemowa nakazuje przyjąć stanowisko o potrzebie uwzględnienia w analizie wszystkich budynków zlokalizowanych na obszarze analizowanym. Otóż należy mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, co do którego nie obowiązuje plan miejscowy, a także wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. z art. 55 w zw. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten ściśle koresponduje z art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W piśmiennictwie przyjmuje się (por. np. A. Stelmachowski, [w:] System Prawa Prywatnego. Prawo rzeczowe, t. 3, 2007, s. 231 i n.), że na prawo podmiotowe właściciela składa się przede wszystkim tzw. triada uprawnień, a mianowicie: 1) uprawnienie do rozporządzania rzeczą (ius disponendi), 2) uprawnienie do korzystania z rzeczy (ius utendi-fruendi) oraz, 3) uprawnienie do posiadania rzeczy (ius posidendi). Zdaniem Sądu, prawo zabudowy nieruchomości jest jednym z podstawowych uprawnień właściciela, mieszczących się w prawie do korzystania z rzeczy (ius utendi), a pośrednio również w prawie do pobierania z niej pożytków (ius fruendi). Na istotność tego uprawnienia właściciela nieruchomości w aspekcie decyzji o warunkach zabudowy Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2798/12 (CBOSA). Konstatacja o fundamentalnym znaczeniu prawa do zabudowy nieruchomości z punktu widzenia treści prawa własności ma znaczenie również w tym aspekcie, że własność nieruchomości jest prawem chronionym w Konstytucji RP, w tym w jej art. 21 ust. 1 oraz art. 64. W szczególności z godnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wszelkie ograniczenie prawa własności winny być przy tym interpretowane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Podsumowując, prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z wolą właściciela jest zasadą, od której wyjątki winny być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Tym samym ograniczeń w zabudowie nieruchomości nie można domniemywać, a przepadki wątpliwe należy rozstrzygać na rzecz zasady wolności zagospodarowania nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1086/15, CBOSA; A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX 2016, teza 5). Tymczasem w niniejszej sprawie przyjęcie przez orzekające organy zawężającej wykładni o uwzględnianiu w analizie urbanistycznej tylko budynków o tożsamej funkcji co planowana inwestycja nastąpiło na niekorzyść inwestorów, skutkując odmową ustalenia warunków zabudowy. Na zakończenie tego fragmentu uzasadnienia należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3192/14 (CBOSA) podniósł, że wbrew zawartemu w decyzjach organów obydwu instancji stanowisku, z przepisów Rozporządzenia nie można wyprowadzić wniosku, by treść analizy obejmowała tylko określone rodzaje obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Przepisy prawa posługują się w tym zakresie pojęciem ogólnym, jakim jest "istniejąca zabudowa". Konsekwencją takiego ujęcia wymogów analizy musi być stwierdzenie, że analiza nie może wskazanych w rozporządzeniu parametrów przyszłej zabudowy odnosić do określonej kategorii obiektów, ale do istniejącej zabudowy i dopiero w kontekście tych ustaleń można decydować o cechach przyszłej zabudowy. Zatem analiza nie może wyznaczać parametrów przez odwołanie się do gabarytów tylko budynków określonego rodzaju znajdujących się w obszarze objętym tym opracowaniem, Sytuacja taka jest niezgodna z u.p.z.p. Sąd w niniejszym składzie pogląd ten w całości podziela. Reasumując, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 i 7 Rozporządzenia oraz art. 64 Konstytucji RP), mającym wpływ na wynik sprawy.

IV.3. Uzupełniająco należy zwrócić uwagę na pominięcie przez organy okoliczności, że według ustaleń analizy (s. 9 - 11) na działkach [...] oraz [...] zlokalizowany jest zespół budynków usługowych z funkcją mieszkalną. Budynki te nie mogły być zatem pominięte w analizie nawet w razie podzielenia (do czego, jak wskazano wyżej, nie ma podstaw) wykładni o uwzględnieniu przy ustalaniu parametrów architektonicznych tylko budynków o zbieżnej funkcji. To, że dany budynek usługowo – mieszkalny pełni funkcję usługową nie powoduje przecież, że przestaje on równocześnie pełnić funkcji mieszkalnej. Uchybienie to było niewątpliwie istotne, albowiem zarówno analiza mapy załączonej do decyzji Burmistrza, jak i zdjęć przedłożonych przez skarżących na rozprawie dowodzi, że budynki działkach [...] oraz [...] mają jedne z najszerszych elewacji frontowych na analizowanym obszarze, a nadto część mieszkalna, jeżeli chodzi o wysokość elewacji, zdaje się znacznie przekraczać parametry wnioskowane przez inwestorów (zob. np. fotografie na k. 47, 48, 53). Również te okoliczności przesądzają o naruszeniu przez Kolegium art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

IV.4.1. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady zaufania w związku z powołaną wyżej decyzją Burmistrza nr [...]. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz 6 k.p.a.) organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Należy podkreślić, że pogląd wyrażony w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla innej inwestycji oraz innego inwestora nie ma charakteru prawnie wiążącego przy rozstrzyganiu innej sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Niezależnie od tego uchodzi uwadze skarżącego, że problem rozstrzygany w decyzji nr [...] był inny niż powody wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie (pominiecie w analizie innych budynków niż zabudowa jednorodzinna). Otóż w decyzji nr [...] przyjęto, że zabudowa wielorodzinna może być uznana za kontynuację funkcji zabudowy w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej. Tożsamy pogląd organy wyraziły w niniejszej sprawie, zatem i z tego powodu nie można mówić o naruszeniu zasady zaufania.

IV.4.2. Bezzasadne są również zarzuty wobec decyzji Kolegium odnoszące się do uzasadnienia tej decyzji. Uzasadnienie to spełnia standardy określone w art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności pozwala poznać motywy, jakimi kierował się organ II instancji wydając tę decyzję. Wbrew zarzutom skargi, w uzasadnieniu tej decyzji Sąd nie stwierdził sprzeczności.

IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Z ocen tych w szczególności wynika, że dokonując analizy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym w aspekcie wskaźników architektonicznych należy brać pod uwagę wszystkie istniejące na tym obszarze budynki, a nie tylko budynki pełniące wyłącznie funkcję mieszkaniową. Organy oceniając zachowanie ładu przestrzennego w aspekcie takich parametrów architektonicznych planowanej inwestycji jak szerokość elewacji frontowej oraz wysokość elewacji winny mieć w szczególności na uwagę okoliczność, że planowana inwestycja, w świetle parametrów zawartych we wniosku (po modyfikacji z 28 grudnia 2015 r.), przypomina raczej dom w zabudowie szeregowej niż typową dla warunków miejskich wysoką zabudowę wielorodzinną. Ponadto, szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku nie odbiega istotnie od szerokości zabudowy usługowo – mieszkalnej zlokalizowanej na sąsiednich działkach [...] oraz [...]. Są to okoliczności istotne również z punktu widzenia ewentualnego zastosowania w sprawie § 6 ust. 2 oraz 7 ust. 4 Rozporządzenia w razie ustalenia, że wnioskowane przez inwestorów parametry nie mieszczą się w wartościach z § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 – 3 Rozporządzenia. Ponieważ konieczne będzie sporządzenie nowej analizy urbanistycznej, stanowiącej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dowód kluczowy, uzasadnione było uchylenie również decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP).

IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw (34 zł).

IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.