Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 387/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 138 § 2, 12, 15, 86
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi G.G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej G.G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Uniwersytetu [...] w [...] reprezentowanego przez Rektora B. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], który stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy położony w miejscowości [...], gmina [...], powiecie [...] stanowiący uprzednio własność W. G., nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dn. 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynikało, że podzielił argumenty spadkobierczyni b. właścicielki – G. G., iż przejęcie na rzecz Skarbu Państwa zespołu pałacowo-parkowego, stanowiącego część składową majątku ziemskiego nastąpiło z naruszeniem przepisów powołanego dekretu. Skarżąca – G. G. kwestionowała przejęcie go na cele reformy rolnej, z uwagi na fakt, że nie stanowił nieruchomości rolnej i nie nadawał się na żaden z celów wymienionych w art. 1 powołanego dekretu. Wojewoda stwierdził, że pojęcie "nieruchomość ziemska" nie zostało zdefiniowane, co stwarza konieczność odwołania się w tej mierze do orzecznictwa oraz przedwojennego ustawodawstwa. Z ich analizy wynika możliwość rozumienia tego pojęcia w dwóch ujęciach : przedmiotowym, wg którego kryterium jej wyodrębnienia stanowi położenie poza granicami miast oraz funkcjonalnym, podkreślającym możliwość wykorzystania nieruchomości na cele rolne, przy czym jak podkreślił, zarówno orzecznictwo, jak i ustawodawstwo przyjmuje rozumienie funkcjonalne tego pojęcia.

Wojewoda [...] ustalił, że przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy stanowił wydzieloną terytorialnie i przestrzennie część majątku należącego do W. G. - matki skarżącej. Cały majątek można podzielić na trzy oddzielne części :1) podwórze gospodarcze, 2) zespół pałacowo-parkowy, 3) kolonię mieszkalną. Każda z wymienionych wyżej części odgrodzona była od innej numerem, płotem bądź drogą. Wszystkie te części znajdowały się na osobnych parcelach wchodzących w skład majątku [...]. Właścicielka majątku W. G. nie zamieszkiwała w [...] i nie zajmowała się prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zakupiła ten majątek w [...], aby stworzyć w pałacu galerię sztuki. Zespół pałacowo- parkowy położony w [...] został nabyty wraz z gospodarstwem rolnym w jednym akcie notarialnym od Towarzystwa [...] i ujawniony dalej z nim w jednej księdze wieczystej, lecz nigdy w swojej historii nie był funkcjonalnie związany z sąsiadującym z nim gospodarstwem rolnym. Zespół zbudowano w drugiej połowie XVIII wieku jako letnią rezydencje biskupów [...] przeznaczając na ten cel część z należących do nich dóbr. Granice nieruchomości stanowiły i stanowią : od południa – rzeka [...], od wschodu i północy – mur ceglany oddzielających nieruchomość odpowiednio od terenów zabudowań mieszkalnych i drogi [...], a zachodnią granicę wyznaczały zabudowania nieruchomości zwanej [...]. Nieruchomość ta posiadała odrębny numer geodezyjny [...] i miała powierzchnię [...] ha [...] m ².

Miejscem zamieszania właścicielki i jej męża była miejscowość [...], oddalona od [...] o około [...] kilometrów. Bezpośrednim prowadzeniem gospodarstwa zajmował się administrator (rządca), który zamieszkiwał poza zespołem pałacowo-parkowym. Poza powyższym terenem zamieszkiwali również pracownicy rolni (w czworakach, ośmiorakach i innych budynkach). Aktualnie działki na których znajduje się zespół pałacowo-parkowy w [...] oznaczone są geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, położone w obr. [...], powiat [...]. Zgodnie z ustaleniami organu, aktualnie właścicielem działki nr [...] jest Uniwersytet [...] w [...], a działka ta wpisana jest do księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Natomiast właścicielem działek nr [...] i nr [...] jest Gmina [...], a użytkownikiem wieczystym - Uniwersytet [...] w [...]. Działki te wpisane są do księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Spadkobierczynią byłej właścicielki przedmiotowych nieruchomości jest skarżąca G. G.

Zdaniem Wojewody, w świetle zebranego materiału dowodowego część pałacowo-parkowa nie miała związku z częścią gospodarczą majątku. W majątku [...] – w ramach założenia folwarcznego – wyodrębniona został część gospodarcza i kolonia mieszkaniowa. Wojewoda podniósł, że pałac i park spełniały funkcję rezydencji właściciela ziemskiego i służyły wyłącznie do celów prywatnych. Ich istnienie nie było konieczne dla prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, bowiem funkcję tę realizowały inne zabudowania.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] złożył Uniwersytet [...] w [...], reprezentowany przez Rektora B. M. wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem odwołującego, na własność Państwa na cele reformy rolnej przechodziły nieruchomości ziemskie w całości, w tym także nieruchomości na których znajdowały się budynki, jeśli wchodziły w ich skład, jeżeli łączny ich areał przekraczał wyznaczone w dekrecie normy obszarowe. Znaczenie miał jedynie ziemski charakter nieruchomości jako całości i łączny rozmiar. W przepisach dekretu nie było żadnego wyłączenia jeżeli nieruchomość była zabudowana, niezależnie od tego czy stanowiły one niewielkie kompleksy znajdujące się pośród nieruchomości rolnych, czy też większe obszary wyodrębnione granicami. W ocenie odwołującego, powyższe prowadzi do wniosku, że pojęcie nieruchomości ziemskiej, użyte w ww dekrecie, nie może być utożsamiane tylko z pojęciem gruntów bądź użytków rolnych. Nieruchomość ziemska podlegała bowiem przejęciu nawet wtedy, gdy w jej skład nie wchodziły użytki rolne, jeśli spełniała kryteria powierzchniowe wskazane w dekrecie PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi mając na względzie argumentację zawartą w odwołaniu i podzielając podniesione w nim zarzuty uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji wskazał na treść art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, określającą jakie nieruchomości podlegały przejęciu na cele reformy rolnej oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania powyższego dekretu, na mocy którego strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Organ podniósł, że wnioskodawczyni jednoznacznie wskazała, że wnosi o stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy w miejscowości [...], składający się z działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Tym samym przedmiotem rozpoznania organu administracji publicznej mogła być jedynie wskazana część majątku, stanowiąca wymienione działki ewidencyjne. Stąd też organ odwoławczy wskazał, że w przypadku, gdy wniosek dotyczy jedynie części nieruchomości, stanowiącej część majątku ziemskiego, podstawową kwestią wymagającą ustalenia jest ocena charakteru użytków wchodzących w skład tej nieruchomości. Koniecznym jest przy tym wykazanie, czy nieruchomość ta miała charakter ziemski i czy mogła być wykorzystana na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.

W ocenie organu, Wojewoda [...] nie wykazał w sposób należyty, że nie zostały spełnione przesłanki do przejęcia zespołu pałacowo-parkowego na cele reformy rolnej. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wojewoda nie wykazał w szczególności jaki był faktyczny sposób wykorzystania wnioskowanych działek, co się na nich znajdowało, a w konsekwencji nie ustalił właściwie, czy istniał związek funkcjonalny i gospodarczy pomiędzy wnioskowanymi nieruchomościami, a pozostałą częścią majątku ziemskiego. W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda, pomimo obszernego wywodu teoretycznego, nie odniósł go do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że wymienione aktualne działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] jedynie w części odpowiadają granicom zespołu pałacowo-parkowego w [...], z porównania bowiem planu folwarku [...], przekazanego przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] z aktualnym wyrysem z mapy ewidencyjnej wynika, że granice zespołu pałacowo-parkowego nie pokrywają się z wnioskowanymi działkami ewidencyjnymi.

Organ również podniósł, że na wymienionym planie folwarku [...], poza elementami zespołu pałacowo-parkowego, na przedmiotowych działkach uwidocznione są również dwa inne budynki, oznaczone jako budynek gospodarczy oraz obora. Budynki tego rodzaju były co do zasady związane z produkcją rolną, a jako takie podpadały pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie dokładne ustalenie, co znajdowało się na wnioskowanych działkach ewidencyjnych w dniu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Organ odwoławczy dodał, że niezależnie od powyższego zasadnym w przedmiotowej sprawie jest wystąpienie do właściwych archiwów, celem uzyskania archiwalnych akt dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Powyższe pozwoli na dokonanie bliższych ustaleń dotyczących okoliczności przejęcia nieruchomości, w tym rodzaju użytków wchodzących w skład majątku, jak również sposobu wykorzystania zespołu pałacowo-parkowego przed wybuchem wojny oraz po jej zakończeniu. Wskazał, że z materiałów zgromadzonych w aktach można wywnioskować, że zespół pałacowo-parkowy był w okresie wojny wykorzystywany jako szkoła rolnicza, brak jest jednak bliższych danych na ten temat, w szczególności czy przed wojną również był w ten sposób użytkowany. Podobnie z akt sprawy nie wynika sposób zagospodarowania terenu zadrzewionego wchodzącego w skład zespołu, a także sposób zarządzania majątkiem, w tym miejsce zamieszkiwania rządcy. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 86 k.p.a. środek dowodowy w postaci przesłuchania strony ma charakter posiłkowy, zatem może być wykorzystany dopiero po wyczerpaniu innych źródeł dowodowych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. G. reprezentowana przez radcę prawnego M.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy obowiązkiem organu było zastosowanie w pierwszej kolejności art. 136 k.p.a. i przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie o jakim mowa w uzasadnieniu decyzji, ewentualnie wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn niezastosowania art:. 136 k.p.a.

2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak wyznaczenia skarżącej terminu na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie przed wydaniem decyzji

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ II instancji wszelkich niezbędnych (celowych) czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, w tym pozwalających na zweryfikowanie postawionego przez organ II instancji zarzutu braku podjęcia przez organ I instancji wszelkich możliwych czynności potrzebnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, choćby poprzez zwrócenie się przez organ II instancji do "właściwych" archiwów w celu zbadania czy posiadają one materiały dotyczące zespołu parkowo-pałacowego mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod tym kątem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego było rozstrzygniecie, czy przejmując na podstawie art.2 ust.1 lit.e dekretu własność majątku o obszarze [...] ha, stanowiącego własność poprzednika prawnego wnioskodawczyni, Skarb Państwa miał podstawę prawną również do przejęcia własności części rezydencjalnej (mieszkalnej) tego majątku, tj. zespołu pałacowo–parkowego. Zważywszy na tak zdefiniowany przedmiot postępowania podkreślić należy, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, Naczelny Sąd Administracyjny poczynił szereg uwag na temat właściwej wykładni pojęcia "nieruchomość ziemska" w szczególności w odniesieniu do części rezydencjalnych majątków ziemskich, przejmowanych w ramach reformy rolnej. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela zawarte w niej stanowisko, zgodnie z którym powołany przepis dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przeznaczenie na cel określony w dekrecie nieruchomości ziemskiej. Przy czym dekret nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". W kwestii interpretacji zwrotu normatywnego "nieruchomość ziemska" orzecznictwo sądów administracyjnych powszechnie akceptuje wykładnię tego zwrotu, dokonaną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990/1/26), zgodnie z którą poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" prawodawca miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Analizując przepisy dekretu jak też rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), Trybunał wywiódł wówczas, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej. Interpretacja dokonana przez Trybunał pozostaje nadal aktualna, mimo że z dniem wejścia w życie Konstytucji RP uchylona została powszechnie obowiązująca moc prawna jego uchwał podejmowanych w sprawie ustalenia wykładni ustaw (art. 239 ust. 3 Konstytucji RP). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę również nie znajduje podstaw by od tej wykładni odstąpić.

Należy wskazać, że już z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a, b i c tego przepisu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzw. grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzenie nowych gospodarstw rolnych, czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty (d i e), są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie, np. pałaców, dworów, czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Jednak nie zwraca się uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny, tym bardziej, jeżeli teren ma być zarezerwowany dla określonych instytucji lub pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, czy też na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. II CK 653/04, OSNC 2006, nr 3, poz. 56). To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory, czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych, czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, zaś rzeczywiste cele działania ówczesnych władz, były odległe od tych wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Próbę zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" dla potrzeb dekretu, podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. W. 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska przyjętego w tej uchwale pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Jeżeli nawet na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, utraciły moc powszechnie obowiązującą, to nie oznacza to, że utraciły walor poznawczy, czy też nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Uchwały te zachowują swoją aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, bowiem ich wartość i przydatność dla praktyki wynika z ich treści, nie zaś z formalnie nadanego im statusu prawnego. Dla poparcia tezy, że na cele reformy rolnej określone w punktach d i e art. 1 ust. 2 dekretu, mogły być również przejmowane pałace, dwory czy też budynki mieszkalne, przywołuje się niekiedy też przepisy § 44 pkt 3 i 4 rozporządzenia, jednak zapomina się o tym, że postanowienia rozporządzenia jako aktu wykonawczego do dekretu, nie mogły rozszerzać zakresu działania dekretu. Jeżeli istnieje rozbieżność pomiędzy postanowieniami art. 2 ust. 1 dekretu a § 44 rozporządzania, to w tym zakresie postanowienia rozporządzenia są sprzeczne z dekretem. Z postanowień rozporządzenia - aktu wykonawczego niższej rangi, nie można wyprowadzać wniosków w przedmiocie rozumienia postanowień dekretu - aktu wyższej rangi w sposób odbiegający czy modyfikujący treść dekretu, a tym bardziej rozszerzać na tej drodze jego zakresu działania (przedmiotowego, podmiotowego). Jest to podstawowa reguła wykładni prawa, której jeśli nawet nie przestrzegał ówczesny prawodawca, to nie upoważnia to obecnie stosujących to prawo do takiego samego postępowania. Tym bardziej, jeżeli miałoby to prowadzić do bardziej rygorystycznego w swych konsekwencjach, rozumienia przepisów dekretu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja1992 r. III ARN 23/92, OSP 1993, nr 3, poz. 47).

Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania, prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą, bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...] jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać, na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Czyli wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny), powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Podsumowując wnioski wynikające ze wskazanych wyżej rozważań, przyjąć należałoby, że właściwa wykładnia art.2 ust.1 lit.e dekretu de facto automatycznie wyłącza budynki mieszkalne spod jego działania, z racji tego, że budynki te nie mieszczą się w pojęciu terenów, które można wykorzystać na cele reformy rolnej, sformułowane w art.1 dekretu. Nawet jednak, gdyby tego rodzaju automatyzm uznać za zbyt daleko idący, to niewątpliwie powyższe wywody mają istotne znaczenie w ramach oceny związku funkcjonalnego części rezydencjonalnej danego majątku z jej częścią gospodarczą. Jak podkreślono w wyroku NSA z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 686/08, obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. do dekretu jest więc zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że muszą one ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1236/05). Należy przy tym mieć na uwadze, że związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J.Karłowicza, A.Kryńskiego, W.Niedźwieckiego t. I str. 783 Warszawa 1998 r). Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo - parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (por. NSA z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IVSA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IVSA 451/00).

Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, stwierdzić należy trafność dokonanej przez Wojewodę [...] oceny, że będący przedmiotem postępowania zespół pałacowo – parkowy nie pozostawał w związku funkcjonalnym z rolną częścią przejętego przez Skarb Państwa majątku ziemskiego. Prawidłowo zatem uznał, kierując się przywołanym wyżej orzecznictwem sądowym, że w oczywisty sposób pałac wraz przylegającym doń parkiem, służące zaspokojeniu mieszkaniowych potrzeb właściciela majątku, wykazywały się naturalną odrębnością od tej części majątku, która służyła produkcji rolnej. Odrębność ta zaznaczała się przy tym szczegółowo omówionym w uzasadnieniu Wojewody wydzieleniem faktycznym zespołu (podwórze gospodarcze, zespół pałacowo-parkowy, kolonia mieszkalną). Każda z wymienionych wyżej części odgrodzona była od innej numerem, płotem jak i posiadała bramy wjazdowe charakterystyczne dla danego zespołu. Stanowczego podkreślenia wymaga, że spełnianie przez przedmiotowy zespół pałacowo – parkowy funkcji mieszkalno – rekreacyjnych (park) prowadzi do oczywistego wniosku, że tego rodzaju funkcja miała charakter główny, wiodący, zasadniczy, co przesądza o niemożności uznania, że przejęcie tego zespołu w ramach reformy rolnej pozostawało w zgodzie z celami tej reformy, zdefiniowanymi w art.1 dekretu. Potencjalna możliwość zmiany funkcji mieszkalnej budynku mieszkalnego na rzecz funkcji administracyjnej, a nawet rzeczywiste występowanie takiej funkcji (w ramach uzupełnienia funkcji mieszkalnej) przed przeprowadzeniem reformy rolnej, nie mogą zmienić faktu, że funkcja mieszkalna dworu była funkcją o charakterze głównym, zasadniczym i to ona decyduje, jak wskazano powyżej, o ocenie dopuszczalności przejęcia dworu w ramach reformy rolnej. W ślad za ukształtowanym już orzecznictwem sądowym stwierdzić należy, że takie względy jak pokrywanie przez właściciela majątku wydatków związanych z utrzymaniem jego części mieszkalnej z dochodów pochodzących z działalności rolniczej, czy też wyłączne utrzymywanie się przez właściciela majątku z takiej działalności, nie mają rozstrzygającego znaczenia z punktu widzenia oceny istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy mieszkalną a rolniczą częścią majątku ziemskiego, dokonywanej na potrzeby postępowania, o którym mowa w § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zespół pałacowo-parkowy nie był powiązany funkcjonalnie z gospodarstwem rolnym, gdyż nie tylko nie był wykorzystywany na cele działalności rolniczej, ale nawet nie służył do administrowania gospodarstwem rolnym ani nie stanowił mieszkania jego właściciela. Z powyższego wynika, że nie podlegał pod działanie dekretu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu I instancji, że zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie świadczą o tym, że pomiędzy nieruchomością ziemską, a zespołem pałacowo – parkowym nie istniał ścisły i nierozerwalny związek. Zespół pałacowo-parkowy w [...] oraz pozostała część majątku były elementami w stosunku do siebie niewspółzależnymi, a zespół pałacowo-parkowy mógł funkcjonować w oderwaniu od reszty dóbr ziemskich. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zespół składał się z pałacu wraz z parkiem, podwórza gospodarczego oraz kolonii mieszkalnej. Powyższe części były wyraźnie od siebie odizolowane. Część rezydencjalna była wyraźnie oddzielona od zabudowy folwarcznej, znajdującej się w odrębnej części. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko Wojewody, że w świetle przeprowadzonych dowodów, wzajemne usytuowanie obiektów wchodzących w skład majątku, pozwalało na wyodrębnienie części niezwiązanej z gospodarstwem rolnym, które mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu pałacowo- parkowego, gdyż nie zachodził związek funkcjonalny między tymi częściami nieruchomości. O istnieniu rozdzielności i samodzielności części pałacowo-parkowej od gospodarstwa rolnego świadczyło również zatrudnienie zarządcy majątku, który zamieszkiwał w budynku usytuowanym poza terenem pałacowym.

Nadto wskazać należy, że zespół pałacowo- parkowy położony w [...] został nabyty przez W. G. razem z gospodarstwem rolnym w jednym akcie notarialnym od Towarzystwa [...] i ujawniony z nim dalej w jednej księdze wieczystej, lecz nigdy w swojej historii nie był funkcjonalnie związany z sąsiadującym z nim gospodarstwem rolnym. Zespół zbudowano w drugiej połowie XVIII wieku jako letnią rezydencje biskupów [...], przeznaczając na ten cel część z należących do nich dóbr. Nieruchomość ta posiadała odrębny numer geodezyjny [...] i miała powierzchnię [...] ha [...] m ².

W ocenie Sądu, Wojewoda w sposób wyczerpujący wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Ustalenia w zakresie przesłanek niezbędnych do orzeczenia, że nieruchomość obejmująca obecnie powołane wyżej działki nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a w konsekwencji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zebrane w niniejszej sprawie materiały pozwalają na ustalenie, że objęte postępowaniem nieruchomości położone w [...] miały w momencie przeprowadzania reformy rolnej nie miały charakteru nieruchomości związanych ze środowiskiem opartym na produkcji rolnej. Tym samym nie można uznać, aby naruszone zostały przepisy postępowania wyjaśniającego czy niewyczerpująca była ocena zebranych dowodów przez organ pierwszej instancji, pod kątem przyjętej przez niego wykładni przepisów materialnoprawnych.

Odnosząc się do podnoszonego przez Ministra w zaskarżonej decyzji zarzutu niewyjaśnienia wszelkich okoliczności należy wskazać, iż z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] pismem z dnia [...] zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z zapytaniem, czy zespół pałacowo- parkowy posadowiony był na parcelach nr [...] i [...] oraz czy teren zespołu odpowiada obecnym działką nr [...],[...] i [...] (obręb [...]). Z otrzymanej przez organ w dniu 20 grudnia 2011 r. (data wpływu do organu) informacji jednoznacznie wynika, że zespół pałacowo- parkowy był posadowiony na parceli [...], w części odpowiada obecnym działkom [...],[...] i [...] i był zapisany w tej samej księdze wieczystej co cały majątek tj. [...] KW [...], a zatem wobec powyższego stanowisko organu II instancji w tym zakresie należy uznać za nietrafione.

Zdaniem Sądu, materiał dowodowy w sprawie został zebrany i oceniony przez Wojewodę w sposób nie budzący wątpliwości, a przyjęte do akt sprawy dokumenty, o których mowa wyżej, składane w toku postępowania sądowo-administracyjnego potwierdzają stanowisko organu I instancji o braku związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a pozostałą częścią majątku. Wskazane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzuty odnoszące się do wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego i nie wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy, skutkujące wydaniem kontrolowanej decyzji, a polegające na konieczności wykazania jaki był faktyczny sposób wykorzystania wnioskowanych działek, co się na nich znajdowało, czyli ustalenie czy istniał związek funkcjonalny i gospodarczy pomiędzy wnioskowanymi nieruchomościami, a pozostałą częścią majątku ziemskiego jak i ustalenie czy działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] odpowiadają aktualnie swoimi granicami zespołowi pałacowo-parkowemu w [...], nie mogą być uznane za zasadne. Wszelkie istotne dla niniejszego rozstrzygnięcia dowody zostały w sprawie już zgromadzone i szczegółowo przeanalizowane. Organ pierwszej instancji, opierając się na dokumentacji przekazanej przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...], wyrysów z ewidencji gruntów, dokumentacji archiwalnej, zeznań skarżącej G.G. wskazał, że w skład zespołu pałacowo-parkowego wchodziły pałac, galeria, pawilon i oficyna. Zarówno pałac, park, galeria pałacowa, pawilon, jak i obiekty ruchome znajdujące się w pałacu w [...] zostały wpisane do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] ) (rej zab.[...]), decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] (rej. zab.[...]) oraz z dnia [...] (nr rej. [...]). Przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy stanowił wydzieloną terytorialnie i przestrzennie część majątku należącego do W.G. Stan faktyczny niniejszej sprawy Wojewoda [...] ustalił w oparciu o powołane wyżej dowody nie kwestionowane przez strony. Stąd też, niezasadnym jest, w ocenie Sądu, wystąpienie po raz kolejny do "właściwych" archiwów, celem uzyskania archiwalnych akt dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co miałoby, zdaniem organu odwoławczego, pozwolić na dokonanie bliższych ustaleń dotyczących okoliczności przejęcia nieruchomości, w tym rodzaju użytków wchodzących w skład majątku, jak również sposobu wykorzystania zespołu pałacowo-parkowego przed wybuchem wojny oraz po jej zakończeniu. Jeżeli zdaniem Ministra istniała taka konieczność, nic nie stało na przeszkodzie aby, zgodnie z dyspozycją art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego, przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego bowiem jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, jeżeli materiał zgromadzony w sprawie nie byłby, jego zdaniem, wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu należy podnieść, iż postępowanie przez organem II instancji trwało ponad półtora roku i w tym czasie Minister nie przeprowadził żadnej czynności dowodowej mającej na celu wyjaśnienie wątpliwości, na które powołuje się w zaskarżonej decyzji. W szczególności nie ustalił, czy możliwe jest zgromadzenie innego materiału dowodowego w świetle już zgromadzonego, gdyż nakazanie przez organ II instancji zwrócenia się przez organ I instancji - Wojewodę [...] do jeszcze innych "właściwych" archiwów celem uzyskania archiwalnych akt, bez wskazania których, nie może zdaniem Sądu, zostać uznane za zasadne. Jeżeli organ odwoławczy nakazuje w decyzji poszukiwanie materiałów dowodowych w innych jeszcze miejscach niż te, z których pochodzą zgromadzone dokumenty, winien wskazać te źródła. W przeciwnym wypadku wskazania organu II instancji są tak ogólne, że nie dają możliwości ich wykonania.

Tym czasem, z przeprowadzonej analizy akt sprawy wynika, iż organ I instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony zabytków w [...] Delegatura w [...], w tym do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony zabytków w [...], do Archiwum Akt Dawnych w [...], do Archiwum Akt Nowych w [...] Zespół Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych, Archiwum Wojewódzkiego w [...], Oddział w [...], Starostwa Powiatowego w [...], co zdaniem Sądu pozwoliło na zgromadzenie obszernego materiału dowodowego pozwalającego na merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Należy też wskazać, iż zasada merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy związana jest z określoną w art. 12 kpa zasadą szybkości i sprawności postępowania. Mając to na względzie organ odwoławczy powinien kierować się zatem względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Zaznaczyć należy, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, winna uwzględniać także treść art. 15 kpa. stanowiącego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. A zatem, organ odwoławczy, uznając za niezbędne przeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego, winien sam podjąć stosowne działania, tym bardziej, że nie wskazał organowi I instancji co dokładnie Wojewoda, celem uzupełnienia materiału dowodowego, ma uczynić. Uznać zatem należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszając art. 138 § 2 Kpa uchylił się od obowiązku wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Nie słusznym jest również zarzut organu odwoławczego, dotyczący przedwczesnego przeprowadzenia dowodu w sprawie z przesłuchania strony, zgodnie z art. 86 k.p.a., w myśl którego środek dowodowy w postaci przesłuchania strony ma charakter posiłkowy i może być wykorzystany po wyczerpaniu innych źródeł dowodowych. W niniejszej sprawie, w ocenie organu I instancji, całe możliwe postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone a w celu jego uzupełnienia było dopuszczenie dowodu z przesłuchania wnioskodawczyni, córki byłej właścicieli, na okoliczności związane z funkcjonowaniem i przeznaczeniem majątku [...], których z innych źródeł nie można byłoby uzyskać. Stąd też Wojewoda miał podstawy do przesłuchania wnioskodawczyni uznając zgromadzony materiał dowodowy za wyczerpujący a okoliczności sprawy za dostatecznie wyjaśnione i poza tym ostatnim dowodem żadnych innych przeprowadzić już nie zamierzał.

Z tego też względu Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Z 2012 r. poz. 270 ze zm.).