Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 441/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 1 lipca 2010 r., nr [...], 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 marca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 01 lipca 2010 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w miejscowości K. w gminie S., dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku na potrzeby centrum rekreacyjno-wypoczynkowego, wraz z przebudową istniejącej infrastruktury technicznej oraz zagospodarowaniem terenu działki.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 28 kwietnia 2010 r. Wójt Gminy, złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku na potrzeby centrum rekreacyjno-wypoczynkowego, wraz z przebudową istniejącej infrastruktury technicznej oraz zagospodarowaniem terenu działki nr [...] położonej w miejscowości K., gmina S. We wniosku podano zakres prac: remont i modernizacja istniejącego budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania części parterowej i niezbędną przebudową budowlaną oraz techniczną sieci infrastruktury technicznej (wymiana dachu, wymiana okien, drzwi, instalacji wod.-kan., co., elektrycznej), a także zagospodarowanie przyległego terenu - mała architektura ogrodowa.

Organ pierwszej instancji opracował projekt decyzji wraz z analizą, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Projekt decyzji przedstawiono do uzgodnienia zarządcy drogi powiatowej. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg postanowieniem z dnia 31 maja 2010 r., nr [...] uzgodnił projekt decyzji.

Wójt Gminy wnioskiem z dnia 10 czerwca 2010 r. zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o wydanie zaświadczenia -deklaracji organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 - w związku z ubieganiem się o przyznanie środków pomocowych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 "Odnowa i rozwój wsi" dla ww. projektu. W dniu 8 lipca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska przekazał Zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 znak [...] (które wypłynęło do Urzędu Gminy w dniu 13 lipca 2010 r.). W zaświadczeniu tym, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po zbadaniu wniosku dotyczącego ww. zamierzenia inwestycyjnego stwierdził, że projekt nie będzie miał istotnego negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000, a przeprowadzenie oceny, o której mowa w art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43/EWG nie zostało uznane za niezbędne.

W dniu 01 lipca 2010 r. Wójt Gminy wydał decyzję [...], ustalając warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku na potrzeby centrum rekreacyjno-wypoczynkowego, wraz z przebudową istniejącej infrastruktury technicznej oraz zagospodarowaniem terenu działki.

Odwołanie od tej decyzji złożyła B. J., właścicielka nieruchomości sąsiedniej, wpisanej do rejestru zabytków.

Skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącej, decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w swoich ustaleniach narusza uzasadnione interesy osób trzecich (skarżącej). Decyzja zawiera informacje niezgodne z faktycznym stanem rzeczy w zakresie ochrony środowiska. W ocenie skarżącej, Gmina obecnie odprowadza ze swojego terenu wody opadowe i ścieki do parku i obecnie ustala, że ten sposób odprowadzania ścieków będzie kontynuowany dla zamierzenia inwestycyjnego nieznanego celu. Ponadto, Gmina prowadzi instalacje i sieci energetyczne do swoich zabudowań i obiektów mieszkalnych przez park. Skarżąca podniosła, że Gmina nie występowała do niej jako właścicielki nieruchomości o zgodę na powyższe działania. Nie przedstawiono pozwolenia wodnoprawnego ani zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na odprowadzanie ścieków i wód deszczowych do parku w dotychczasowy sposób. Skarżąca podniosła, że z decyzji nie wynika, czy jest to inwestycja celu publicznego czy też nie. Nie wiadomo, czy gmina chce wykonać inwestycję ze środków publicznych na realizację własnych zadań, czy na cele komercyjne. Skarżąca wskazała, że dla obciążenia nieruchomości będącej zabytkiem konieczne jest przeprowadzenie postępowania środowiskowego, a takiego nie przeprowadzono. Decyzja jest, zdaniem skarżącej, niezgodna z prawdą i przepisami prawa w zakresie punktu 4 lit. a i b, pkt 5, pkt 7 lit. a, b, e, pkt 8. Skarżąca podkreśliła, że z dokumentacji projektowej wynika, iż Gmina zaplanowała odprowadzanie wód opadowych do zabytkowego parku oraz instalację elektryczną dla potrzeb Gminy przez teren parku. Tymczasem skarżąca jako właścicielka nieruchomości, nie wyrażała na powyższe zgody.

Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy przytoczył przepisy z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą", art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 znajdujące zastosowanie w sprawie.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym wymagania dotyczące m.in.: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, itd.), właściwy organ określa w decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 cyt. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Powyższy przepis wskazuje minimalny obszar poddany analizie. 0 ile tak ustalony obszar analizowany jest niewystarczający dla ustalenia warunków nowej zabudowy może być rozszerzony, co organ winien uzasadnić. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczono zgodnie z wyżej powołanymi przepisami. Jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy, teren objęty wnioskiem położony jest w miejscowości K., zabudowany obiektem dwukondygnacyjnym o pow. zabudowy 210 m2. Nieruchomość stanowi własność Gminy. Planowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl definicji legalnej, gdy mowa o inwestycji celu publicznego - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675) Wnioskowana inwestycja nie należy do inwestycji wymienionych w art. 6 cyt. ustawy, co znajduje potwierdzenie w "Analizie", zatem słusznie organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w niniejszej sprawie w trybie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nieruchomość przylega do drogi powiatowej (działka nr [...]). W bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajduje się wpisany do rejestru zabytków zespół pałacowo - parkowy w K. Zakres przedsięwzięcia objęty wnioskiem (tj. remont i modernizacja istniejącego budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania części parterowej i niezbędną przebudową budowlaną oraz techniczną sieci infrastruktury technicznej (wymiana dachu, wymiana okien, drzwi, instalacji wod.-kan., co., elektrycznej), oznacza, że zmianie nie ulegną parametry istniejącego budynku. Wskazany w decyzji rodzaj zabudowy, zabudowa usługowa, jest zgodny z dotychczasowym sposobem zagospodarowania nieruchomości - usługi dla realizacji celów rekreacyjno-wypoczynkowych. Zakres wniosku, w tym jego część graficzna, wskazuje, że rodzaj świadczonych usług nie ulegnie zmianie.

Nieruchomość objęta wnioskiem nie jest wpisana do rejestru zabytków, a charakter i zakres planowanej inwestycji wskazuje, że inwestycja nie będzie mieć wpływu na nieruchomość sąsiednią, zespół pałacowo - parkowy w K. W sprawie nie znajdzie więc zastosowania przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu nadanym przez art. 4 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474). Zgodnie z cyt. przepisami, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Zdaniem organu odwoławczego, objęta wnioskiem inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut podniesiony przez B. J., iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Stosownie do treści art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zamierzona przez wnioskodawcę inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymienionych w wyżej cyt. przepisie. Z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawca, w ramach planowanej inwestycji, zamierzał odprowadzać wody opadowe do zabytkowego parku, nie wynika również, by zamierzał prowadzić linie energetyczne przez teren parku. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 63 ust. 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła B. J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania bądź orzeczenie nieważności zapadłych decyzji, w których oświadczono, że inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko, co pozostaje w sprzeczności z faktycznymi zamiarami i faktycznym przebiegiem istniejących w parku instalacji gminy, co potwierdza mapa informacyjna geodezyjna oraz projekt kanalizacji prowadzonej w parku.

Skarżąca zarzuciła brak procedury pozwalającej na ponowne rozpatrzenie sprawy oraz naruszenie zasady bezstronności przez udział w składzie orzekającym D. K.-N., która orzekała w sprawach z jej udziałem. W ocenie skarżącej, wadliwe jest oświadczenie gminy, że inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko patrząc na faktyczny przebieg istniejących w parku instalacji gminy oraz projekt przebiegu kanalizacji na terenie parku. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu brak rzetelności postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżącej nie zostało wyjaśnione jaki przebieg będą miały planowane instalacje, a na obowiązkowym załączniku powinny znajdować się instalacje istniejące i planowane. Pominięta została okoliczność braku instalacji sanitarnej, deszczowej i linii energetycznej. Zdaniem skarżącej inwestor celowo pominął kwestie instalacji deszczowej i objął te inwestycje odrębnym projektem, aby obejść obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, w tym oddziaływania na teren zabytkowy należący do skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko reprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie tylko z przyczyn w niej wskazanych.

Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W niniejszej sprawie B. J. kwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 01 lipca 2010 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w miejscowości K. w gminie S., dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku na potrzeby centrum rekreacyjno-wypoczynkowego, wraz z przebudową istniejącej infrastruktury technicznej oraz zagospodarowaniem terenu.

W ocenie Sądu, skarga B. J., zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do powyżej cytowanych przepisów, doprowadziła do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie obu rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą.

Stosowanie do treści art. 4 ust. 1 i 2 - ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma na celu ustalenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna i jeśli tak, to na jakich warunkach. Ustalając te warunki organ orzekający musi uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, to jest takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne - art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt.1 Ustawy.

Bezspornym w niniejszej sprawie było, że planowana inwestycja dotyczy terenów nie objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - art. 50 ust. 1 Ustawy.

Natomiast stosownie do treści art. 59 ust. 1 Ustawy zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, zaś przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku spełnienia się warunków określonych w art. 61 ust. 1 Ustawy.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. - o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W złożonym wniosku został określony rodzaj inwestycji - adaptacja budynku na centrum rekreacyjno-wypoczynkowe wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu w miejscowości K. Ponadto w treści wniosku wskazano zakres prac: remont i modernizacja istniejącego budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania części parterowej i niezbędną przebudową budowlaną oraz techniczną sieci infrastruktury technicznej (wymiana dachu, wymiana okien, drzwi, instalacji wod.- kan., co., elektrycznej), a także zagospodarowanie przyległego terenu - mała architektura ogrodowa. Na podstawie tego wniosku w dniu 5 maja 2010 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.

Z regulacji Ustawy wynika, że wydawanie przez organ decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek od zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust.1 i art. 50 ust. 1 Ustawy). Decyzja lokalizacyjna ma charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że obejmuje ściśle wyliczony i zamknięty katalog inwestycji o znaczeniu publicznym określony w art. 2 pkt 5 Ustawy w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organy obu instancji zasadnie uznały, że przedmiotowa inwestycja, nie jest inwestycją celu publicznego.

Do złożonego wniosku odnoszą się wymogi przepisu art. 52 Ustawy, który to przepis znajduje zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (art. 64 ust. 1 Ustawy).

Zgodnie z przepisem art. 52 ust. 1 i 2 Ustawy ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000 oraz charakterystykę inwestycji.

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razi potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowania sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Należy tu dodać, że zgodnie z art. 60 ust. 4 Ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Tak projekt decyzji, jak i związany z nią materiał obejmujący m.in. analizę urbanistyczno-architektoniczną, podlega ocenie oraz akceptacji organów administracji publicznej wymienionych w art. 60 ust. 1 i 3 Ustawy. Jak wynika wprost z art. 53 ust. 3 pkt 1 - 2 Ustawy w zw. z art. 64 ust. 1, to właśnie te organy w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonują analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zatem na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek dokonania oceny analizy architektoniczno-urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.

W tym miejscu należy podkreślić i zwrócić uwagę na szczegółowe uregulowanie zawarte w przepisach wykonawczych - w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego w dalszej części uzasadnienia - "rozporządzeniem", dotyczące m.in. kwestii ustalenia obszaru analizowanego. Ustalenie obszaru analizowanego ma zaś zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków, dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia - W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Ustawy.

Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu - granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Natomiast ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 rozporządzenia.

Na tle powołanych przepisów widocznym jest, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winien mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Powinien zostać wyznaczony na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Ustawy, i na tak wyznaczonym obszarze, winna być przeprowadzona analiza warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Ustawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób uznać, aby te wymagania przewidziane przez ustawodawcę zostały spełnione. W konsekwencji też dokonana analiza oraz jej wyniki, muszą nasuwać wątpliwości, co do ich prawidłowości. Zwłaszcza, że obszar analizowany został wyznaczony w niepełnym niejako wymiarze, gdyż mapa na której został wyznaczony okazała się zbyt "mała" i nie wszystkie działki, które winny zostać poddane analizie zostały na tej mapie uwidocznione. Problem oceny wyznaczenia granic obszaru analizowanego wynika także z braku informacji na temat szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Informacji takiej nie znajdujemy ani w decyzji organu pierwszej instancji, ani w jej uzasadnieniu, ani też w analizie terenu stanowiącej załącznik do decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego niezgodnie z przepisami oznacza, że wyniki analizy nie mogą zostać uznane za prawidłowe, a stan faktyczny za należycie ustalony.

Przede wszystkim jednak, a co jest istotnym dla sprawy, w analizie nie została dokonana ocena spełnienia przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa - art. 61 ust.1 pkt 1 Ustawy (koniecznym zaś jest łączne spełnienie przesłanek). W tym kontekście, zawarte w niej stanowisko, że "ze względu na fakt, że planowane zagospodarowanie, nie dotyczy wznoszenia jakiegokolwiek nowego budynku nie ma uzasadnienia dla analizy cech, parametrów i gabarytów sąsiedniej zabudowy" jest niezasadne i nieprawidłowe. Nie zostało także przedstawione w analizie jaką funkcję przedmiotowy obiekt pełnił dotąd, a jakie funkcje pełnią obiekty znajdujące się w obszarze analizowanym. A przecież wyznaczenie obszaru analizowanego powinno być poparte rozważną argumentacją przedstawianą w uzasadnieniu decyzji, szczególnie w sytuacji, gdy w postępowaniu występują strony o spornych interesach. Wymogu takiej rozważnej argumentacji nie spełnia ogólnikowe stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że "planowana inwestycja jest do pogodzenia z wymogami ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju", co ma przemawiać za ustaleniem warunków zabudowy. Użycie przez organ ustawowych zwrotów nie może zastąpić potrzeby konkretnego uzasadnienia, na czym polega spójność urbanistyczna planowanej inwestycji z obiektami istniejącymi w sąsiedztwie zwłaszcza w sytuacji, gdy w sąsiedztwie znajduje się zespół pałacowo-parkowy wpisany do rejestru zabytków. Podobnie jak samo stwierdzenie, że "charakter i zakres planowanej inwestycji wskazuje, w ocenie Kolegium, iż objęta wnioskiem inwestycja nie będzie mieć wpływu na nieruchomość sąsiednią - zespół pałacowo-parkowy w K." nie można uznać za wystarczające. Zgodnie zaś z art. 64 ust.1 Ustawy do decyzji warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepis art. 54 Ustawy, który m.in. stanowi o ochronie interesów osób trzecich. Z treści wniosku wynika, że inwestor planuje przebudowę z tym, że zakres tej przebudowy nie został jednoznacznie określony. We wniosku podano, że planowana jest wymiana dachu, wymiana okien i drzwi, instalacji wod.- kan., co., elektrycznej oraz zagospodarowanie przyległego terenu małą architekturą ogrodową. W analizie natomiast wskazano, że planowane nowe zagospodarowanie terenu dotyczy realizacji zieleni oraz małej architektury ewentualnie miejsc postojowych. Niewątpliwie zagospodarowywanie terenu pod parkingi oraz po architekturę ogrodową oznacza zmniejszenie powierzchni biologicznej działki. Kwestia usytuowania parkingów na działce nie może być przedmiotem rozpoznania przez organ administracji na tym etapie postępowania, bowiem będzie ona przedmiotem badania dopiero przez organ architektoniczno-budowlany wydający pozwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji, który będzie związany niniejszą decyzją.

W konsekwencji poczynionych rozważań stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego w stopniu umożliwiającym dokonanie przez Sąd oceny legalności podjętej decyzji. Organ odwoławczy również, w istocie nie skontrolował, w jaki sposób obszar analizowany został wyznaczony i czy nie narusza on wymogów określonych przepisem § 3 rozporządzenia. Nie można tu podzielić stanowiska organu odwoławczego, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z przepisami prawa. Ponadto mimo, że postępowanie było prowadzone jak dla inwestycji zwykłej, organ odwoławczy nie dostrzegł, że w analizie brak jest istotnych rozważań dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie kontynuacji zasady dobrego sąsiedztwa. W przypadku bowiem braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 Ustawy, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 Ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w art. 61 ust. 1, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia. Jak podkreśla się również w doktrynie prawa, przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego - zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Podsumowując rozważania, to zaniechanie dokonania wyjaśnień w powyższym zakresie powoduje w konsekwencji, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 ( 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 ( 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących potencjalnej inwestycji gminnej w zakresie doprowadzenia instalacji sanitarnej i deszczowej do planowanej inwestycji przez teren zespołu pałacowo-parkowego należącego do skarżącej, to nie zasługuje on na uwzględnienie. Podobnie, jak zarzut prowadzenia instalacji elektrycznej. Przede wszystkim ze złożonego wniosku i z wydanych decyzji jednoznacznie wynika, że zaopatrzenie planowanej inwestycji w media nastąpi z istniejących przyłączy. Natomiast w zakresie odprowadzania wód opadowych decyzja zawiera wskazanie, że należy je odprowadzić i zagospodarować na terenie działki, zaś ewentualny drenaż dostosować do wyników badań gruntowych. Podkreślenia wymaga, że organ architektoniczno-budowlany jest związany treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem ewentualna decyzja o pozwoleniu na budowę nie będzie mogła wykraczać swymi ustaleniami poza warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli nawet gmina planowałaby prowadzenie instalacji, w tym kanalizacji, poprzez posesję skarżącej, to wówczas koniecznym będzie ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji, a następnie wydanie pozwolenia na budowę i w każdym z tych postępowań skarżąca będzie brała udział na prawach strony. Nie można czynić inwestorowi zarzutu, że dla przedmiotowej inwestycji i dla inwestycji w zakresie budowy kanalizacji wystąpił z dwoma odrębnymi wnioskami, gdyż to w gestii inwestora należy określanie zakresu inwestycji, a ponadto budowa kanalizacji należy do inwestycji celu publicznego i podlega procedurze wedle odrębnych przepisów z zakresu planowania przestrzennego. Będąca przedmiotem kontroli sądowej decyzja nie dotyczy budowy kanalizacji, ani innych przyłączy, zatem zarzuty dotyczące przebiegu projektowanej instalacji kanalizacyjnej pozostają poza granicami rozpoznawanej sprawy. Skarżąca wskazała, że inwestor we wniosku pominął wskazanie braku instalacji sanitarnej, a tak nie jest, gdyż wedle decyzji do czasu wybudowania kanalizacji odprowadzanie ścieków z terenu inwestycji odbywać się będzie do istniejącego zbiornika bezodpływowego, a docelowo do sieci kanalizacji sanitarnej poprzez projektowane przyłącze. Zapis taki jest umieszczony w zaskarżonej decyzji. Domaganie się przez skarżącą orzeczenia nieważności decyzji, gdyż Gmina oświadczyła, że inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko, a co pozostaje "w sprzeczności z faktycznymi zamiarami i faktycznym przebiegiem istniejących instalacji w parku instalacji gminy", nie może być w świetle powyższych rozważań zasadne. Z treści decyzji nie wynika też, aby w jej ramach inwestor planował prowadzenie takich instalacji. Decyzja takich robót nie dotyczy, co prawda wynika z niej, że budowa instalacji kanalizacyjnej ma nastąpić, ale tak jak już wcześniej wskazano, wówczas będzie to przedmiotem postępowania administracyjnego i wówczas skarżąca będzie mogła bronić swoich interesów. Ponadto z racji położenia działki pod inwestycje na terenie obszaru Natura 2000 organ uzyskał od Regionalnego Dyrektora Środowiska - Zaświadczenie - wydane po zbadaniu wniosku, dotyczącego: "Adaptacja budynku na Centrum Rekreacjno - Wypoczynkowe wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu w miejscowości K.", że projekt ten nie będzie miał istotnego, negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000 oraz że przeprowadzenie oceny, o której mowa art. 6 ust.3 dyrektyw 92/43/EWG - "nie zostało uznane za niezbędne". Należy tu wskazać, że stosownie do przepisu art. 63 ust. 2 Ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze, nie można też uznać, aby sam li tylko udział w składzie orzekającym tego samego sprawozdawcy w innych w sprawach administracyjnych z udziałem skarżącej, stanowił naruszenie zasady bezstronności.

Jednak niewątpliwie, organy obu instancji naruszyły powyżej przywołane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy powinny uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przede wszystkim jednak, po wyznaczeniu prawidłowego i adekwatnego obszaru analizowanego, uzyskać analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z ustawowymi wymogami. Wyniki tak przeprowadzonego postępowania powinny zostać następnie uzewnętrznione w uzasadnieniu wydanej decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

W punkcie drugim wyroku Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji, nie ma aksjologicznego uzasadnienia i naraża stronę na szkodę.