Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 594/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77, art. 80 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E.K. i S.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie E.K. i S.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego E.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, zwiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008 r. S.K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sprawdzenie zgodności z Prawem budowlanym prowadzonych przez D.Ł. prac remontowych wiaty (szopy) na działce nr [...]. Wnioskodawca podniósł, że sąsiad dobudował wymieniony obiekt do jego zabudowań gospodarczych nie pytając go o zgodę, a ponadto podał, że dach budynku D.Ł. pokryty był eternitem, który podczas wichury w 2007 roku uległ uszkodzeniu, uszkadzając jednocześnie dach budynku wnioskodawcy.

W dniu [...] lutego 2008 r. organ przeprowadził oględziny w sprawie dobudowania wiaty do budynku gospodarczego usytuowanego na granicy z posesją nr 68. W trakcie oględzin stwierdzono, że w budynku gospodarczym właściciel dokonał remontu polegającego na wymianie dachu wraz z naprawą więźby

i wykonaniu tynków. Nadto, w protokole z oględzin wskazano, że remont został wykonany po uprzednim zgłoszeniu w Starostwie Powiatowym dokonanym

w miesiącu maju – czerwcu ubiegłego roku. Podano też, że budynek gospodarczy istniał od lat 60-tych, na potwierdzenie czego właściciel przedłożył kserokopię mapy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. PINB poinformował S.K. oraz D.Ł. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w związku z wykonaniem robót budowlanych przekraczających zakres dokonanego zgłoszenia w budynku gospodarczym, usytuowanym na granicy nieruchomości przy ul. [...].

W dniu [...] lipca 2010 r. organ dokonał kolejnych oględzin obiektu. Do protokołu D.Ł. oświadczył, że zgłoszenia dokonał [...] kwietnia 2007 r. i nie pamięta, jakie roboty zostały określone w zgłoszeniu. Wskazał, że remont budynku polegał na wymianie częściowej więźby dachowej, wymianie pokrycia dachowego z płyty falistej na płytę falistą, uzupełnieniu ubytków w murach, otynkowaniu i pomalowaniu. Gabaryty zewnętrzne nie zostały zmienione.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na D.Ł. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych robót. Obowiązek ten został zrealizowany przez inwestora w dniu [...] września 2010 r.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. PINB, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził "projekt budowlany zamienny dotyczący budynku gospodarczego – inwentaryzacja powykonawcza i ocena techniczna zlokalizowanego w [...] na działce nr [...]".

Wojwódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia [...] grudnia 2010 r. decyzję, którą stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. o nałożeniu na D.Ł. obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych robót.

Następnie, wskutek złożonego przez S.K. odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. WINB uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] października 2010 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego i umorzył postępowanie organu I instancji.

2. Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na D.Ł. obowiązek wykonania w terminie 30 dni inwentaryzacji wraz z oceną techniczną w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu nowego dachu o konstrukcji drewnianej, krytego płytą falistą, do stanu zgodnego z prawem.

S.K. złożył odwołanie od decyzji, w związku z czym decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. WINB uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

3. Następną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, PINB orzekł, iż nie zachodzi konieczność nałożenia na D.Ł. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Decyzja powyższa została uchylona orzeczeniem WINB z dnia [...] grudnia 2011 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

4. Dnia [...] marca 2012 r. PINB wydał kolejną decyzją, w której stwierdził brak konieczności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem z uwagi na fakt, iż rozpatrywane roboty budowlane spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania.

Powyższa decyzja została uchylona przez WINB dnia [...] maja 2012 r.,

a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

5. Wydaną po raz kolejny decyzją z dnia [...] września 2012 r. PINB znowu stwierdził brak konieczności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem z uwagi na fakt, iż rozpatrywane roboty budowlane spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania.

WINB uchylił powyższą decyzję w całości orzeczeniem z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

6. Dnia [...] marca 2013 r. PINB dokonał kolejnych oględzin obiektu, w trakcie których ustalił, że obiekt powstał w latach 60-tych. Inwestorem robót była M.R., która nie przekazała obecnym właścicielom dokumentów dotyczących budowy i przekazania obiektu do użytkowania. Obiekt był i jest nadal użytkowany jako budynek gospodarczy, natomiast w 2007 roku D.Ł. dokonał remontu pokrycia dachu wraz z wymianą więźby dachowej.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. PINB, działając na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przyjął do użytkowania wybudowaną wiatę w [...], działka nr [...].

Decyzja powyższa została uchylona przez WINB decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

7. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzję nr [...], którą w oparciu o art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 roku w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przyjął do użytkowania wybudowany budynek gospodarczy w [...], działka nr [...].

W uzasadnieniu organ ustalił, że właściciel nieruchomości w [...] działka nr [...] wybudował budynek gospodarczy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r, a mianowicie w latach 60-tych (wg oświadczenia M.R., która była właścicielką od 1950 roku). Następnie organ uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do orzeczenia rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. W ocenie organu przedmiotowy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Budynek gospodarczy nie został zlokalizowany w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Organ powoła się również na przedłożoną przez inwestora inwentaryzację powykonawczą obiektu, która potwierdza przydatność obiektu do użytkowania.

8. Odwołanie od powyższe decyzji złożył S.K., w którym wskazał, że odnosi się ona do całego budynku gospodarczego, natomiast nie uwzględnia okoliczności powstania bez wymaganego pozwolenia na budowę nowego dachu na przedmiotowym budynku gospodarczym. Podał ponadto, że budynek powstał w latach 70-tych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, posiada instalację elektryczną, poprzez dodanie filarków ceglanych zmienione zostały gabaryty budynku, dach wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę został obniżony i powiększony, konstrukcję wsparto na ścianie budynków gospodarczych skarżącego.

9. Po rozpoznaniu odwołania WINB wydał dnia [...] lipca 2015 r. decyzję

nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stosownie do art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) udzielił I. i D.Ł. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy omówił przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne, a następnie podzielił dokonaną przez organ I instancji kwalifikację prawną omawianego obiektu jako budowę bez wymaganego pozwolenia ukończoną przed 1 stycznia 1995 r., podlegającą przepisom ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 42 ust. 3 tej ustawy podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie tak wykonanego obiektu jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego jego zdatności do użytku.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podał, że do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej samej ustawy. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Sprawa podlega ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 ustawy z 1974 r. Przepisy art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowią bowiem wraz z art. 37 tej ustawy całościową regulację dotyczącą skutków samowoli budowlanej w postaci nakazania rozbiórki, bądź jej legalizacji. Pozwolenie na użytkowanie jest zatem końcowym etapem legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Decyzję taką organ może wydać wyłącznie w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące ten organ do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.

Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 wiąże konieczność wydania nakazu rozbiórki z usytuowaniem obiektu na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przy czym dokonując wykładni językowej tego przepisu należy zwrócić uwagę na to, że używa on czasu teraźniejszego, co wskazuje na ocenę stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu według stanu prawnego z daty orzekania przez organ stosujący analizowany przepis, Prowadzi to – zdaniem organu – do wniosku, że brak planu, a w konsekwencji brak zakazu zabudowy terenu w określony sposób, nie stanowi przesłanki do orzeczenia rozbiórki na podstawie przepisu.

W związku z powyższym WINB podzielił ustalenia PINB w kwestii braku przesłanek do nakazu rozbiórki omawianego budynku gospodarczego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że teren działki nr [...], na której zlokalizowany jest budynek gospodarczy nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza brak zakazu zabudowy w określony sposób. Natomiast z treści przedłożonej, na żądanie PINB, oceny stanu technicznej wraz z inwentaryzacją budowlaną przedmiotowego budynku gospodarczego, sporządzoną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i należące do właściwej izby samorządu zawodowego wynika, że wszystkie elementy konstrukcyjne budynku gospodarczego są w dobrym stanie technicznym, zaś budynek jest zdatny do użytkowania.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, żę budynek gospodarczy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, w tym dla działki sąsiedniej, należącej do skarżącego. W tym względzie wskazał, że z dokumentów sprawy wynika, iż budynek gospodarczy będący przedmiotem niniejszego postępowania naprawczego przylega do budynku o podobnej funkcji usytuowane na działce sąsiedniej. Taką zaś lokalizację dopuszczają przepisy techniczno-budowlane.

I tak, stosownie do § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (wydanego na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku zaś ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej i jednocześnie nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce (§ 13 ust. 2).

Tożsamo określoną powyżej lokalizację budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną dopuszczają przepisy § 12 ust. 3 i ust. 4 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast mając na względzie treść przedłożonej przez D.Ł. oceny technicznej WINB stwierdził, że przedmiotowy budynek spełnia warunki dla istniejącego obecnie usytuowania określone w w/w przepisach.

Podsumowując organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ powiatowy uzasadnia stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o braku przesłanek do wydania nakazu rozbiórki z przyczyny określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2. Ponadto w sprawie nie zachodzi konieczność wydania nakazu wykonania zmian i przeróbek (art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.) w odniesieniu do omawianego budynku gospodarczego, ponieważ jego stan nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

WINB wskazał, że odrębną podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Do takiego wniosku prowadzi systemowa wykładnia całego art. 42, oparta głównie na regułach interpretacji językowej. Przepisy art. 42 ust. 1-3 Prawa budowlanego z 1974 r. przewidywały 3 odrębne przesłanki udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W ust. 1 mowa była o wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie jako sankcji za dopuszczenie się samowoli innej, niż zagrożona sankcją określoną w art. 37. W ust. 2 mowa była o wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie w przypadku, gdy wybudowany obiekt nie był przejawem samowoli, ale mimo to budził podejrzenia o zagrożenie dla ludzi, mienia i środowiska, względnie innych względów i interesu społecznego (publicznego). Przepis ust. 3 formułował natomiast ogólną przesłankę materialno-prawną udzielenia pozwolenia na użytkowanie, która mogła zostać zastosowana nie tylko do przypadków określonych w ust. 1 i 2, ale także do innych przypadków, gdy z jakichkolwiek powodów dany obiekt budowlany nie mógł być legalnie użytkowany, pomimo tego, że był zdatny do użytku, a więc także wówczas, gdy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, ale nie podlegał nakazowi rozbiórki, a więc tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Ze względu na powyższe odnosząc się do treści sentencji decyzji organu I instancji, organ odwoławczy zauważył, że w takim stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie administracyjnej, przepisy nie przewidują orzeczenia o treści: "przyjmuję do użytkowania", jak orzekł organ I instancji. Z tego względu konieczne było uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w całości zaskarżonej decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015r. i orzeczenie jednocześnie co do istoty sprawy stosownie do dyspozycji art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

10. Decyzja WINB z [...] lipca 2015 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez E.K. i S.K.. W skardze podniesiono, że inwestor bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w czasie obowiązywania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wykonał roboty budowlane obejmujące remont i przebudowę budynku gospodarczego w [...] na terenie działki nr [...], w wyniku których wykonał nowy dach a zatem w prowadzonym postępowaniu miało miejsce naruszenie przepisów określonych w art. 29 ust. 2 pkt 1 i pkt 1a ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem skarżących prowadzenie postępowania z art. 50 ust. 1 powinno zostać zakończone przewidzianymi prawem obowiązkami administracyjnymi wynikającymi z art. 51 cytowanej wyżej ustawy, natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji powołał się na przepisy ustawy z Prawo budowlane z 24 października 1974 r. i dokonał legalizacji budowy budynku gospodarczego, co nie stanowiło podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie odniósł się do samowolnie realizowanych robót budowlanych zrealizowanych w istniejącym obiekcie w trakcie obowiązywania przepisów Prawa budowlanego z 1994 r.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

12. Rozpatrując skargę we wskazanym w punkcie poprzednim kontekście należy wskazać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Kwestie te należy odnieść do przepisów mogących mieć zastosowanie w sprawie pod warunkiem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., art. 48 tej ustawy (dotyczącego rozbiórki obiektów budowlanych) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli przed 1 stycznia 1995 r.) i do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi zaś, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazuje

się przymusową rozbiórkę albo przejęcie na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania wybudowanego obiektu, jeżeli powoduje on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dla zastosowania tego przepisu niezbędne jest stwierdzenie realnego, a nie potencjalnego niebezpieczeństwa naruszającego wymogi Prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez dokonanie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nawet sama sprzeczność z normami technicznymi nie przesądza o konieczności rozbiórki.

Wskazuje się, że wystąpienie przesłanki niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 1989 r., sygn. akt IV SA 83/89, ONSA 1989 r., nr 1, poz. 38; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1886/12, LEX nr 1568296).

Natomiast w sytuacji, w której obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r. i następnie po tej dacie został przebudowany (rozbudowany, nadbudowany), także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. W takim przypadku wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Jeśli bowiem samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis zawarty w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (wyroki NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 782/06; 30 stycznia 2014 r., II OSK 2073/12 oraz 15 października 2013 r., II OSK 1139/12 dostępne w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.).

13. Odnosząc przedstawione normatywy do akt sprawy widoczne jest, iż organ drugiej instancji wydał w sprawie 8 decyzji kasacyjnych i postępowanie jest w niej prowadzone od 2008 roku (co uznać należy za rażące pogwałcenie art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Mimo tego nadal stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób wystarczający do dokonania kwalifikacji materialnoprawnej. Po pierwsze nadal nie jest ustalone kiedy dokładnie został wybudowany sporny budynek gospodarczy. Organy bazują tylko na oświadczeniu M.R. zarówno w zakresie daty wybudowania budynku, jak i braku pozwolenia na budowę.

W materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy brak jest jednoznacznego oparcia dla stwierdzenia samowoli budowlanej. Trudność, czy też niemożliwość odtworzenia stanu dokumentacyjnego sprawy nie stanowi podstawy do domniemywania nielegalności zrealizowanych prac budowlanych. Wskazać należy, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawierają odpowiednika przepisu art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., nakładającego na właściciela lub zarządcę obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów dotyczących jego budowy. Przepis art. 43 Prawa budowlanego z 1974 r. nakładał na właściciela lub zarządcę obowiązek użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, przeprowadzania badań stanu technicznego obiektu, utrzymania go w należytym stanie chroniącym przed powstaniem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zniszczeniem lub przedwczesnym zużyciem, jak też zeszpeceniem otoczenia. Obowiązku przechowywania dokumentów lub stosownych decyzji nie można również wyprowadzić z przepisu § 55 w zw. z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego (Dz. U. nr 8 poz. 48 ze zm.).

Przepis ten stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym, a w szczególności wypełniać obowiązki wynikające z § 34. W konsekwencji przyjąć należy, że obowiązek przechowywania dokumentacji dotyczącej budowy obiektu, a wynikający z przepisu art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r. nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r., jak i robót budowlanych wykonanych przed tą datą.

Z tych względów właściciele i zarządcy obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie mają prawnego obowiązku posiadania dokumentacji budowy (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., II OSK 394/06; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK1004/12, dostępne w bazie orzeczeń powołanej wyżej). Jeżeli zatem inwestor, zarządca, czy też aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego, pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem 1 stycznia 1995r., nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa. Domniemania takiego nie przewidują przepisy procesowe, w szczególności art. 80 i 81 k.p.a., ani też przepisy prawa materialnego – prawa budowlanego.

Nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Jeżeli obiekt wykonany został przed dniem 1 stycznia 1995 r., a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, to organ nadzoru budowlanego, o ile nie dysponuje dokumentami obiektu, winien podjąć działania w celu uzyskania dokumentacji z zasobów archiwalnych. Negatywny rezultat takich poszukiwań obliguje organ do podjęcia prób uzyskania dowodów od stron postępowania. Nieprzedłożenie przez właściciela obiektu (inwestora) dokumentów dotyczących budowy spornego obiektu nie rodzi domniemania wykonania obiektu bez wymaganych prawem pozwoleń (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., II OSK 651/09; 16 stycznia 2013 r., II OSK 1695/11 i II OSK 1705/11).

14. W sprawie występuje również kwestia związana z obowiązywaniem planu zagospodarowania przestrzennego. W tej mierze należy przypomnieć, że w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".

W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że dla rozstrzygnięcia przedstawionego we wniosku zagadnienia prawnego istotne okazało się rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że inaczej sformułowane są przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (art. 37 ust. 1 ab initio), a inaczej – przesłanki jej likwidacji (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2). Podkreślono, że redakcja przesłanek rozbiórki, które zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. Wskazuje na to zawarty w art. 37 ust. 1 pkt 1 zwrot "znajduje się", a w pkt 2 "powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby".

Również nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy jeżeli "jest uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1" powiązane jest z przyczynami istniejącymi w dacie orzekania, albowiem trudno sobie wyobrazić nakaz rozbiórki z ważnej przyczyny, która istniała w dacie budowy, ale już nie istnieje w dacie orzekania. Zdaniem NSA wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, że tylko przesłankę z pkt 1 ust. 1 (zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym) należy odnosić do daty budowy obiektu budowlanego. Ponadto, gdyby przy ocenie przesłanek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego organ obowiązany był brać pod uwagę jedynie przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy tego obiektu, to przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy byłaby zbędna.

Należy zwrócić uwagę, że przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydającego uchwałę II OPS 2/13 – doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje.

15. Z brzmienia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że przesłanka nakazu rozbiórki, jaką jest wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami (bez wymaganego pozwolenia na budowę) badana jest w odniesieniu do przepisów obowiązujących w okresie budowy obiektu. Na gruncie przepisów obowiązujących w czasie prowadzenia robót budowlanych, z mocy art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r., ciążył na inwestorze obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jego brak kwalifikował zatem zrealizowaną budowę jako samowolę. Poza przesłanką budowy obiektu niezgodnie z przepisami, art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w ust. 1 i 2 ustawa ta wprowadza dodatkowe przesłanki niezbędne do orzeczenia nakazu rozbiórki jakimi są: położenie na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, powodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i istnienie innych ważnych przyczyn poza wymienionymi w ust. 1 tego przepisu.

Orzeczenie nakazu rozbiórki następuje w razie łącznego spełnienia podstawowej przesłanki nakazu rozbiórki jaką jest wybudowane obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz którejkolwiek z pozostałych wymienionych przesłanek. Zakresy przesłanki podstawowej oraz przesłanek dodatkowych są rozłączne (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., II OSK 1923/10). W świetle cytowanych przepisów sprawa dotycząca samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. powinna zakończyć się decyzją administracyjną orzekającą o legalności inwestycji. Organ zatem winien wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, lub w razie braku przesłanek jej wydania – decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma poprawna interpretacja celowościowa, związana z istotą instytucji pozwolenia na użytkowanie unormowanej w Prawie budowlanym z 1974 r., a także istotą legalizacji samowoli budowlanej.

Pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, a także formą legalizacji obiektu samowolnie wybudowanego, w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego. W sytuacji, gdy w momencie orzekania przez organy nie obowiązywał dla przedmiotowego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien badać organ administracji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ona bowiem jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. Decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje bowiem w stosunku do indywidualnie oznaczonego podmiotu wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw warunki zabudowy. Stanowisko powyższe prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 maja 2014 r., II SA/Bk 705/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2015 r., II SA/Po 937/14 oraz wyroki NSA z dnia 3 lutego 2010 r., II OSK 234/2009; 23 października 2009 r., II OSK 1648/08; 6 listopada 2007 r., II OSK 1454/2006).

16. Wskazane w pkt. od 13 do 15 niniejszego uzasadnienia kwestie nie zostały w sprawie wyjaśnione i zbadane w sposób niezbędny do konkretyzacji sprawy. Obowiązkiem organu w postępowaniu zwykłym było zatem dokładne ustalenie czasu wzniesienia budynku, treści obowiązujących wówczas planów zagospodarowania przestrzennego (organ I instancji zwracał się do dwukrotnie do gminy i nie uzyskując odpowiedzi pominął dalsze badanie), w tym zawartych w nich ewentualnych zakazów zabudowy oraz obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego, oraz – odnosząc się do momentu orzekania przez organy – w przypadku nieobowiązywania dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego - zbadanie zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokonanie w tym kontekście wszechstronnej oceny stanu faktycznego oraz jego właściwe uzasadnienie.

Dalszą kwestią jest to, że ustalenia te i ocena powinna obejmować kwestię zmiany pokrycia dachu, która to – ze względu na czas realizacji – podlegać powinna innemu reżimowi prawnemu niż budowa budynku. W tym jednak zakresie organy nie przeprowadziły odrębnych ustaleń ani rozważań.

17. Stwierdzając wskazane wyżej naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Z tych też względów uznając, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy uchylona została decyzja poprzedzającą (art. 135 p.p.s.a.).

W odniesieniu do zarzutów skargi oraz pisma procesowego z dnia [...] grudnia 2015 r. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów dotyczących naruszenia praw skarżących przez ich łączne powiadomienie, jakkolwiek trafnie zwrócono uwagę, że zawiadomienia i doręczenia powinny odbywać się odrębnie dla każdego ze skarżących. W kontekście konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego podkreślić należy obowiązek zawiadamiania skarżących o każdej czynności dowodowej podejmowanej przez organ.

W ponowionym postępowaniu będą związane wyżej przedstawioną oceną prawną oraz wskazówkami.

O kosztach postępowania należnych skarżącym orzeczono na podstawie

art. 200, oraz art. 209 p.p.s.a., zaś ich pełnomocnikowi z urzędu na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a.