Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1583/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Świdnica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 415/06 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Świdnica z dnia 16 marca 2006 r. nr LI/505/2006 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Świdnica oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

08 12 08

II OSK 1583/07

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 415/06 stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy Świdnica z dnia 16 marca 2006 r. nr LI/505/2006 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie gminy Świdnica.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Odmowę zatwierdzenia taryf Rada Gminy Świdnica uzasadniła przede wszystkim tym, że taryfy są niezgodne z art. 3 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzania ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie (Dz. U. nr 26, poz. 257 ze zm.), bowiem wniosek taryfowy przedłożony przez Świdnickie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Świdnicy Sp. z o.o. (w części odnoszącej się do zbiorowego zaopatrzenia w wodę) nie uwzględnia faktu, iż pomiędzy Gminą Świdnica i Gminą Miejską Świdnica w roku 2002 r. zawarte zostało porozumienie międzygminne (w rozumieniu art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990. o samorządzie gminnym - t.j. z 2001 r., Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), stanowiące załącznik do uchwały Rady Miasta Świdnica nr XL/485/02 z dnia 24 maja 2002 r., do której nie zostały wniesione żadne uwagi ze strony nadzoru prawnego (Wojewody Dolnośląskiego). Powołując się na § 5 ust. 2 i 3 ww. "Porozumienia" wywiedziono, że taryfy za wodę i odprowadzanie ścieków powinny być jednakowe dla obu jednostek i zwrócono uwagę, iż skoro jest to porozumienie międzygminne, to powinien zostać złożony jeden wniosek o zatwierdzenie taryf, a gminą właściwą do zatwierdzania taryf i regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków miała być Gmina Miasto Świdnica. Podkreślono, że ŚPWiK przedłożyło do zatwierdzenia Wspólnikom Spółki (czyli obu Gminom) dwa różne wnioski taryfowe, zawierające inne stawki opłaty za wodę dla Gminy Świdnica i inne stawki opłaty za wodę dla Gminy Miejskiej Świdnica. Przez ostatnie trzy lata ŚPWiK przygotowywało wspólne wnioski taryfowe dla obu gmin, respektując zawarte porozumienie i Gmina Świdnica również wywiązywała się z zapisów porozumienia (umorzenie podatku od nieruchomości przez okres 3 lat oraz prace nad zmianą planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenów objętych międzygminnym porozumieniem), co więcej- taryfa dla zbiorowego odprowadzania ścieków na rok 2006 jest nadal wspólna dla obu gmin.

Zaznaczono, że w kalkulacji kosztów odprowadzania ścieków nie ujęto w ogóle kosztów ponoszonych przez ŚPWIK sp. z o.o. w związku z oczyszczaniem ścieków przez Spółkę Wodną, gdy tymczasem w art. 23 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wyraźnie wskazano, że koszty wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych nie będących w posiadaniu przedsiębiorstwa bierze się pod uwagę przy ustalaniu niezbędnych przychodów, a koszty te stanowią ponad 60% opłaty za odprowadzanie ścieków pobieranej przez ŚPWIK sp. z o.o. od odbiorców. Nieuwzględnienie tych kosztów w kalkulacji przedstawionej we wniosku pozbawia Gminę Świdnica możliwości realizacji ustawowego obowiązku ich weryfikacji i zatwierdzenia.

Ponadto, przedstawiono następujące zarzuty:

1. Wniosek taryfowy zawiera dodatkową tabelę oznaczoną symbolem 12a, nie przewidzianą we wzorze Wniosku zawartym w Rozporządzeniu;

2. Suma niezbędnych przychodów przypisanych do zaopatrzenia wodę w roku obowiązywania taryf z tabeli 10 wiersz 5 i tabeli 2a wiersz 3 nie jest równa sumie niezbędnych przychodów w tabeli 9 dla zaopatrzenia w wodę;

3. W uzasadnieniu do wniosku nie przedstawiono informacji dotyczących zmiany uwarunkowań stanowienia taryf oraz tak jak nakazuje § 9 ust 3 Rozporządzenia o spodziewanych korzyściach ekonomicznych przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów w porównaniu z kosztami ich wdrożenia;

4. Działanie Przedsiębiorstwa polegające na jednorazowej podwyżce ceny taryfowej wody dla gospodarstw domowych o około 67% jest przejawem praktyki monopolistycznej. Tymczasem przywołane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w § 3 ust 1 pkt b wyraźnie wskazuje, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane opracować taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem opłat i cen;

5. Za niecelowe uznano przyjęcie w kalkulacji tak znacznego poziomu stawek amortyzacyjnych;

6. Zawarta we wniosku taryfowym kalkulacja opłaty stałej jest wewnętrznie sprzeczna i wyraźnie (w zestawieniu z wnioskiem dla Gminy Miasta Świdnica) przerzuca niewspółmierną część kosztów odczytów dokonywanych przez ŚPWIK sp. z o.o. na terenie obu Gmin, na odbiorców z terenu Gminy Świdnica.

W uzasadnieniu skargi na powyższą uchwałę Wojewoda Dolnośląski wskazał, iż zawarte pomiędzy gminami porozumienie nie jest porozumieniem międzygminnym w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zawarte porozumienie nie przekazuje jednej z gmin zadań publicznych, a zatem zawarte porozumienie jest raczej porozumieniem o współdziałaniu w celu wspólnego wykonywania zadania publicznego.

Rada gminy odmawia zatwierdzenia taryf tylko w jednym przypadku - gdy zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami prawa, a weryfikacja zebranych w trakcie postępowania dokumentów, odebrane wyjaśnienia złożone przez przedstawicieli Gminy Świdnica oraz Przedsiębiorstwa nie wykazały, aby taryfy zostały sporządzone niezgodnie z prawem. Również wszystkie zarzuty podniesione w uzasadnieniu do uchwały zostały w postępowaniu nadzorczym wyjaśnione i nie dają podstawy do odmowy zatwierdzenia taryf. Podstawą odmowy zatwierdzenia taryf nie może być zgłaszany przez gminę zarzut sporządzenia taryf ze zróżnicowaniem na poszczególne gminy. Przedsiębiorstwo zaopatruje w wodę dwie gminy Miast Świdnica i Gminę Świdnica, a zgodnie z art. 20 ust. 1, 2 i 3 ustawy: "1. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. 2. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. 3. Ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków". Wykładnia gramatyczna powyższych przepisów mogłaby sugerować, że przedsiębiorstwo ustala jedną taryfę dla wszystkich swoich odbiorców z możliwością różnicowania na poszczególne grupy odbiorców, jednakże wykładni tych przepisów nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. I tak zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę ... zadanie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest zadaniem własnym gminy, a więc w samym już pojęciu gminy zawarte są dwa elementy - mieszkańcy oraz terytorium i zadanie zaopatrzenia w wodę zostało zatem terytorialnie podzielone. Konsekwencje tego widoczne są w całej ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, np. regulaminy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków podejmowane na podstawie art. 19 ustawy są aktami prawa miejscowego i zgodnie z art. 87 Konstytucji RP obowiązują one jedynie na terenie działania organów, które je ustanowiły, a zatem Regulamin nie obowiązuje na całym terenie działania przedsiębiorstwa, ale jedynie na terenie gminy, przez którą został ustanowiony i już z mocy postanowień samego regulaminu mogą wynikać różnice w kosztach zaopatrzenia w wodę dla poszczególnych gmin. Terytorialność w zaopatrzeniu w wodę ujawnia się także na poziomie uchwalenia wieloletniego plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Każda gmina uchwala zgodnie z art. 20 ust. 5 ustawy plan, który obowiązuje na jej terenie i plan ten wpływa bezpośrednio na kształtowanie taryf. Stosownie bowiem do 20 ust. 3 pkt 1 przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, uwzględniając w szczególności koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Potwierdza to możliwość różnicowania taryf na dla poszczególnych gmin, bowiem każda gmina będzie miał inny plan inwestycyjny, co ma wpływ bezpośrednio na przychody i w konsekwencji na wysokość taryf.

Przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne otrzymuje zezwolenie na prowadzenie działalności na terenie danej gminy, a obowiązku uzyskania zezwolenie, jak wynika z art. 16 ust. 3 ustawy, nie mają gminne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w ustawie. Gminne jednostki organizacyjne opracowują projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków i jednostki te działają tylko na terenie gminy, co potwierdza to terytorialność wykonywania zadania. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy i każda gmina przed zatwierdzeniem taryf ma obowiązek dokonać sprawdzenia, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Dodał, iż weryfikacja taryf pod kątem celowości ponoszenia kosztów może być zróżnicowania, celowość bowiem ponoszenia kosztów jest pojęciem relatywnym. W świetle przytoczonych przepisów nie budzi wątpliwości, iż przedsiębiorstwo opracowuje taryfę dla poszczególnych gmin na terenie których prowadzi działalność.

Nie można uznać za trafny argument Gminy, że do wniosku nie dołączono aktualnego i planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych, gdyż wieloletni plan został opracowany przez Przedsiębiorstwo i zatwierdzony uchwałą rady gminy Świdnica w 2003 i 2004 roku, nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że przyjęty plan jest nieaktualny. Trudno też postawić wnioskowi zarzut naruszenia art. 23 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę ..., z tego względu, iż w kalkulacji kosztów odprowadzania ścieków nie ujęto w ogóle kosztów przez ŚPWIK w związku z oczyszczaniem ścieków przez Spółkę Wodną. Art. 23 powołanej ustawy jest jedynie, skierowaną do właściwego ministra normą kompetencyjną do wydania aktu prawnego normującego zasady opracowania wniosku i sam w sobie nie stanowi podstawy materialonoprawnej do opracowania wniosku. Dopiero normy zawarte w wydanym rozporządzeniu mogą nakładać obowiązek ujęcia wyżej wskazanych kosztów oczyszczania ścieków przez Spółkę Wodną, a zatem w tym stanie rzeczy nie można wnioskowi postawić zarzutu naruszenia art. 23 ustawy, albowiem adresatem normy nie są przedsiębiorstwa opracowujące wniosek, ale minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, a wydane rozporządzenie nie zawiera właściwie w tym zakresie żadnych uregulowań. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy: "Wójt (...) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia". Już sama dołączona do akt opinia dr inż. H. Byłko (choć trudno nadać jej moc dowodową w postępowaniu nadzorczym) na str. 6 pkt 5.7 wskazuje, że analiza kosztów odprowadzania ścieków nie pokazała, iż koszty przyjęte do kalkulacji taryf są nadmierne lub nieuzasadnione. Wyczerpujące są wyjaśnienia przedsiębiorstwa dotyczące niezgodności danych z tabeli nr 9 z danymi z tabeli nr 10 i 2a, poprzez wskazane, że właściwym do jest porównanie wartości przychodów dotyczących roku obowiązywania taryf z tabeli nr 9 z wartościami zawartymi w tabeli nr 4 i dla oceny legalności wniosku nie ma także znaczenia dołączenie dodatkowej tabeli 12a.

Podniesienie taryf wody o 67% nie można traktować jako przejaw praktyki monopolistycznej i naruszenie zasady ochrony odbiorców (art. 1 ustawy, § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia), o ile tylko wniosek i wszelkie wyliczenia zostały sporządzone zgodnie z ustawą.

W uzasadnieniu swego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów.

Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu ... i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Zadanie to zwykle gmina wykonuje samodzielnie, może jednak przy jego wykonaniu także współdziałać z innymi gminami np. w formie porozumienia międzygminnego (art. 3 ust. 2 u.s.g. w zw. art. 74 u.s.g.). Istotą porozumienia międzygminnego jest przejęcie przez jedną z gmin obowiązku wykonania zadań publicznych ciążącego na innych gminach (bądź gminie). Warunkiem formalnym przystąpienia gminy do realizacji porozumienia międzygminnego jest wyrażenie takiej woli przez radę gminy w drodze uchwały (art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g.). Niezbędne jest również (w wykonaniu uchwały rady gminy) złożenie stosownych oświadczeń woli w trybie art. 46 u.s.g. Porozumienie wykonywane jest przez organy tej gminy, która przejęła na siebie obowiązki wykonywania zadań publicznych. Gmina przejmująca do realizacji wykonywanie zadań publicznych musi dysponować środkami majątkowymi, za pomocą których będzie wykonywać określone w porozumieniu zadania. Z kolei gmina przekazująca realizację zadań publicznych będzie brać udział w kosztach wykonywania zadań według parytetu określonego w treści porozumienia.

Pomiędzy Gminą Miejską Świdnica i Gminą Świdnica, pomimo przywoływania w podstawach kolejnych uchwał m.in. art. 3 ust. 2 i art. 74 u.s.g., w istocie nie doszło do zawarcia porozumienia międzygminnego w celu wykonania zadania publicznego. Przedłożona przez Radę Gminy Świdnica dokumentacja (uchwała nr XL/485/02 z 24.05.2002 r. i nr XLI/501/02 z 25.06.2002 r. Rady Miejskiej w Świdnicy w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie Gminy Świdnica do Świdnickiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o., uchwała nr LVIII/538/2002 z 11.07.2002 r. Rady Gminy Świdnica w sprawie wyrażenia zgody na przystąpienie do Spółki i wniesienie aportu oraz uchwała nr 1/2002 z 27 września 2002 r. Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Świdnickiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o.) w istocie świadczy jedynie o fakcie przystąpienia Gminy Świdnica (jako udziałowiec) do Świdnickiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. Strony porozumiały się, ale jedynie w zakresie struktury udziałów właścicielskich w Spółce, aportu jaki Gmina Świdnica wniesie do Spółki, planów inwestycyjnych Spółki oraz opłat za świadczone przez Spółkę usługi dla obu Gmin.

Jeśli nawet zamiar stron był inny, to bezsprzecznie nie zachowano warunków formalnych niezbędnych do zawarcia porozumienia międzygminnego (jednoznacznego wyrażenia takiej woli przez rady gmin w drodze uchwały, złożenie stosownych oświadczeń woli przez organ wykonawczy gmin), nie określono zasad realizacji takiego porozumienia (w tym zasad partycypowania w kosztach wykonywania zadania przez Gminę Wiejską Świdnica) ale przede wszystkim nie została zrealizowana istota porozumienia polegająca na przejęciu na siebie przez Gminę Miejską Świdnica obowiązku wykonywania przedmiotowego zadania publicznego. Jeśliby przyjąć za słuszne twierdzenie Gminy Wiejskiej Świdnica, że pomiędzy stronami doszło do zawarcia porozumienia komunalnego w przedmiotowej kwestii, to podjęcie przez Gminę Świdnica zaskarżonej uchwały należałoby traktować jako działalnie bez podstawy prawnej, bowiem tylko gmina przejmująca zadanie (tj. Gmina Miejska Świdnica) byłaby uprawniona (i zobowiązana) do podjęcia uchwały w kwestii taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków w obu gminach.

Z akt sprawy wynika, iż gminy miały świadomość, że w istocie jest to tylko porozumienie o współpracy w zakresie prowadzenia wspólnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zawierające dodatkowo m.in. postanowienie, że opłaty za wykonywanie usług dla obu wspólników Spółki będą jednakowe. Od początku bowiem Spółka składała dwa odrębne wnioski taryfowe i obie gminy odrębnie je zatwierdzały. Fakt, że ceny za wodę i ścieki w obu gminach były jednakowo ustalane przez Spółkę, nie można utożsamiać ze składaniem przez Spółkę jednego wspólnego wniosku, jak twierdzi Gmina Wiejska Świdnica.

Świdnickie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. jako spółka prawa handlowego jest odrębnym podmiotem w relacjach z podmiotami będącymi jej udziałowcami. Wspólnicy spółki stosownie do swoich udziałów mogą oczywiście mieć mniejszy lub większy wpływ na strategie finansowe i ekonomiczne spółki, jednakże ostatecznie to władze spółki podejmują decyzję, które (w założeniu) mają zbliżać spółkę do osiągnięcia zamierzonego celu, ale przede wszystkim zapewnić osiągnięcie spółce dobrego wyniku finansowego (ekonomiczny sens istnienia przedsiębiorstwa zawiera się w osiąganiu zysku). Uwzględnił to ustawodawca definiując w art. 2 pkt 2 ustawy kluczowe przy ustalaniu cen usług pojęcie niezbędnych przychodów, obejmujące wartość przychodów pokrywających w danym roku obrachunkowym, uzasadnione koszty ujęcia i poboru wody, eksploatację, utrzymanie i rozbudowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, oraz osiągnięcie zysku. Niezbędne przychody stanowią podstawę taryfy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Władze spółki (będącej przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym), aby nie narazić się na zarzut niegospodarności, na bieżąco powinny analizować dokumentację finansową spółki oraz efektywność ekonomiczną podjętych działań. Nadto, przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku w sprawie określenia taryf ..., ma obowiązek opracowywać taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający: a) uzyskanie niezbędnych przychodów, b) ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem opłat i cen, c) eliminowanie subsydiowania skrośnego, d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego użytkowania wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, e) łatwość obliczania opłat i sprawdzania przez odbiorców usług wysokości opłat i cen ich dotyczących.

W sytuacji gdy ustalenie stawki opłat za świadczone przez Spółkę usługi w wysokości jednakowej dla obu Gmin nie było efektem rachunku ekonomicznego, ale uzgodnienia między obiema Gminami (jako udziałowcami Spółki) i gdy - jak twierdzą władze Spółki - okazało się z czasem, iż taki stan rzeczy nie jest możliwy do utrzymania z przyczyn ekonomicznych oraz z uwagi na istniejące zagrożenie subsydiowania skrośnego (z uwagi na znaczącą różnicę w kosztach świadczenia usług na terenie obu gmin mieszkańcy miasta Świdnica płacili za mieszkańców wsi należących do Gminy Świdnica; odnosi się to również do alokacji nakładów inwestycyjnych na terenie każdej z gmin stosownie do struktury własności udziałów), to w ocenie składu orzekającego w pełni zasadnym posunięciem Spółki było wyodrębnienie koszty eksploatacji oraz utrzymania urządzeń służących zaopatrzeniu w wodę odbiorców Gminy Wiejskiej Świdnica (kierując się zasadami wyrażonym ww. rozporządzeniu Spółka winna to była zrobić znacznie wcześniej), co w konsekwencji doprowadziło do zróżnicowania stawek opłat za usługi Spółki dla obu gmin.

Aby umożliwić organom gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne na terenie gminy, ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez te przedsiębiorstwa. Unormowania art. 24 ustawy, stanowiące o trybie zatwierdzania taryf przez radę gminy, mają chronić interes odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na terenie gminy. Zgodnie z art. 24 ust 4 ustawy organ zarządzający gminy sprawdza, czy taryfy (oraz załączony do wniosku wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych) zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (art. 24 ust. 5 ustawy). Decyzja rady w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf nie jest uznaniowa i rada może nie zatwierdzić taryfy tylko w sytuacji, gdy nie spełnia ona wymagań przewidzianych przepisami prawa i takie stanowisko rada musi szczegółowo uzasadnić. Z akt sprawy wynika, iż ŚPWiK dochowało trybu złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf, a sam wniosek spełniał wszelkie warunki formalne stawiane przez przepisy ustawy i ww. rozporządzenia. Co więcej- nawet merytoryczna kontrola wniosku dokonana przez Wójta Gminy Świdnica - w trybie art. 24 ust. 4 ustawy - nie wykazała dopuszczenia się przez Spółkę naruszenia prawa przy opracowaniu taryf oraz w załączonym do wniosku wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. W tym stanie rzeczy brak było uzasadnionych podstaw do odmowy zatwierdzenia przedłożonych przez Przedsiębiorstwo taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie Gminy Świdnica. Zatem podjęcie przez Radę Gminy Świdnica zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy.

Podniesienie taryf za zaopatrzenie w wodę o 67% nie można w świetle okoliczności sprawy traktować jako przejaw praktyki monopolistycznej i naruszenie zasady ochrony odbiorców (art. 1 ustawy i § 3 pkt 1 lit c ww. rozporządzenia). Z celów ustawy wyrażonych w jej art. 1 wynika, że interes odbiorców zawężany do cen nie jest wyłącznym ani najważniejszym przedmiotem regulacji, a nawet w takim wypadku cena stanowi tylko jeden z jego elementów. Jest to zrozumiałe ze względu na niezastępowalność dobra jakim jest woda oraz konieczność ochrony innych dóbr (zasobów przyrodniczych) narażonych na zniszczenie przy złej gospodarce wodnej i ściekowej. Gdyby jednak pomimo poprawności formalnej i merytorycznej wniosku zachodziło podejrzenie wykorzystywania przez Przedsiębiorstwo pozycji dominującej, kontrahenci tego przedsiębiorstwa w zakresie potrzeb gospodarstw domowych mający niewątpliwie status konsumenta byliby uprawnieni (art. 76 Konstytucji RP) do skorzystania z instrumentów prawnych przewidzianych m.in. przez ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów np. poprzez złożenie stosownego wniosku do Prezesa Urzędu, którego kompetencje nie ograniczają się do niektórych tylko składników ceny jak w postępowaniu o zatwierdzenie taryf.

Za zupełnie nietrafne Sąd uznał pozostałe zarzuty sformułowane przez Radę Gminy Świdnica. Zarzuty te bowiem wskazują na braki (np. brak aktualnego planu), nieprawidłowości czy błędy rachunkowe- jakie zdaniem Rady- znalazły się we wniosku. Jeśli rzeczywiście istniały wątpliwości, że wniosek dotknięty jest tego rodzaju wadami, to uznając, iż powyższe braki i błędy mają charakter formalny, organ dokonujący weryfikacji wniosku (Wójt) winien wezwać, aby w wyznaczonym terminie Spółka je uzupełniła, poprawiła błędy i wyjaśniła wątpliwości. W niniejszej sprawie tego nie uczyniono. Co więcej, Wójt Gminy Świdnica nie dopatrzył się powyższych uchybień dokonując kontroli wniosku w trybie art. 24 ust. 4 ustawy. Z okoliczności sprawy wynika, że dopiero na posiedzeniu, na którym rozpatrywano przedmiotowy wniosek, postanowiono (nie czekając na jakiekolwiek wyjaśnienia Spółki) podjąć uchwałę o odmowie zatwierdzenia przedstawionych przez Spółkę taryf. Takie postępowanie organów Gminy Świdnica niewątpliwie stanowi naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargą kasacyjną z 22 sierpnia 2008 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1, 3 i 4 u.s.g., przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uchwała Nr LI/505/2006 Rady Gminy Świdnica z dnia 16.03.2006 r. jest nieważna, bowiem istotnie naruszyła prawo, tj. art. l, art. 3 ust. 2 , art. 21, art. 23, art. 24 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 07 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.03.2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie, przez błędną wykładnię i uznanie, że taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy przedłożony wniosek Świdnickiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Świdnicy Spółka z o.o. o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest niezgodny z prawem, bowiem narusza porozumienie zawarte miedzy Gminą Świdnica i Miastem Świdnica, nie zawiera aktualnego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, nie uwzględnia w kalkulacji kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo w związku z oczyszczaniem ścieków przez Spółkę Wodną, zawiera dodatkowe elementy nie przewidziane prawem, nie przedstawia w uzasadnieniu informacji dotyczących zmiany uwarunkowań stanowienia taryf oraz informacji o spodziewanych korzyściach ekonomicznych przy wprowadzaniu nowych metod alokacji kosztów w porównaniu z kosztami ich wdrożenia, narusza zasadę ochrony odbiorców i jest przejawem praktyki monopolistycznej przedsiębiorstwa podnosząc taryfę wody dla gospodarstw domowych o 67%;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm/ poprzez pominięcie przy badaniu i rozstrzyganiu sprawy dowodów zgromadzonych w aktach sprawy na okoliczność postanowień porozumienia zawartego pomiędzy Gminą Miasto Świdnica, a Gmina Wiejską Świdnica w zakresie obowiązków nałożonych na każdą ze stron i ich faktyczną realizację, a w szczególności zaniechania przez Miasto Świdnica obowiązku dopełnienia procedury rejestracji porozumienia, na okoliczność sposobu rozliczeń kosztów świadczenia usług na terenie obu gmin z uwzględnieniem struktury własności udziałów spółce, również po wyodrębnieniu kosztów eksploatacji i utrzymania urządzeń służących zaopatrzeniu w wodę odbiorców z terenu Gminy Wiejskiej Świdnica, bowiem zastosowane nowe metody liczenia tych kosztów, nie obejmują całego terenu Gminy, jak i nie określają faktycznej podaży wody, bo odnoszą się tylko do niektórych samodzielnych ujęć wody zlokalizowanych na terenie gminy wiejskiej, na okoliczność komunalnego charakteru spółki i utrzymującego się od kilku lat dobrego wyniku finansowego spółki, który nie może być uzasadnieniem dla podjęcia działań w kierunku poprawy kondycji finansowej spółki poprzez podniesienie taryfy wody w stosunku do gospodarstw domowych o ponad 60 % i tym samym nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, b) zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Świdnica kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ewentualnie c) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, z uwzględnieniem kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądem odwoławczym wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sad Administracyjny stwierdził niezgodność z prawem uchwały nr LI/505/2006 Rady Gminy Świdnica w pełni podzielając pogląd i argumentację Wojewody Dolnośląskiego. Sąd orzekł, że zawarte porozumienie międzygminne, w istocie stanowi porozumienie w zakresie struktury udziałów właścicielskich w spółce, z uwagi na nie zachowanie warunków formalnych, pomimo zgodnego zamiaru stron i jego kilkuletniej realizacji w pełnym zakresie oraz, że wskazane w uchwale zarzuty naruszenia prawa przez złożony wniosek taryfowy, będące podstawą odmówienia zatwierdzenia taryf, wskazują jedynie na braki, nieprawidłowości i błędy rachunkowe o charakterze formalnym. Wyrażony przez Sąd orzekający pogląd nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym oraz okolicznościach faktycznych sprawy. Wnikliwa i rzetelna wykładnia przepisów prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, uwzględniająca charakter i zakres świadczonych usług oraz pochodzenie kapitału spółki może prowadzić jedynie do uchylenia wydanego wyroku. Uchwała podjęta została w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż wniosek taryfowy złożony przez ŚPWiK Sp. z o.o. naruszał zapisy ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf ... i naraził mieszkańców Gminy Świdnica na drastyczne pogorszenie warunków życia poprzez konieczność dalszego ograniczania zużycia wody w gospodarstwach domowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że Wojewoda Dolnośląski podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, ponieważ postawione w niej zarzuty nie są uzasadnione w sposób, określony w art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przykładowo zatem, jeżeli skarżący zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przez niego przepisów prawa materialnego, to w uzasadnieniu tego zarzutu powinien:

a) przytoczyć znaczenie tego przepisu przyjęte przez Sąd;

b) wskazać argumenty, uzasadniające pogląd, że przyjęta przez Sąd wykładnia zastosowanego przepisu jest błędna;

c) podać własną – zdaniem skarżącego – poprawną wykładnię zastosowanego przepisu.

Natomiast stawiając zarzut niewłaściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa przez Sąd należy przynajmniej podać przyczyny, w powodu których zastosowanie tego przepisu było niewłaściwe, a także wskazać normę, która powinna zostać użyta w miejsce wadliwie zastosowanego przepisu.

Tymczasem Gmina Świdnica ogranicza się do gołosłownego stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 91 ust. 1, 3 i 4 u.s.g. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zaś zarzut niewłaściwego uznania przez Sąd, że uchwała Nr XLVI/477/2005 Rady Gminy Świdnica z 6.12.2005 r. jest nieważna nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 p.p.s.a.

Z kolei naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, tzn. błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Stanowi ono jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy.

Na pewno więc nie można naruszyć art. 3 § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy badaniu i rozstrzyganiu sprawy dowodów zgromadzonych w aktach sprawy na okoliczność postanowień porozumienia zawartego pomiędzy Gminą Miasto Świdnica, a Gmina Wiejską Świdnica w zakresie obowiązków nałożonych na każdą ze stron i ich faktyczną realizację, a w szczególności zaniechania przez Miasto Świdnica obowiązku dopełnienia procedury rejestracji porozumienia (co należy odczytać, że WSA we Wrocławiu naruszył wskazane przepisy, bo Miasto Świdnica nie zarejestrowało porozumienia – przyp. naczelnego Sądu Administracyjnego), na okoliczność sposobu rozliczeń kosztów świadczenia usług na terenie obu gmin z uwzględnieniem struktury własności udziałów spółce, również po wyodrębnieniu kosztów eksploatacji i utrzymania urządzeń służących zaopatrzeniu w wodę odbiorców z terenu Gminy Wiejskiej Świdnica, bowiem zastosowane nowe metody liczenia tych kosztów, nie obejmują całego terenu Gminy, jak i nie określają faktycznej podaży wody, bo odnoszą się tylko do niektórych samodzielnych ujęć wody zlokalizowanych na terenie gminy wiejskiej, na okoliczność komunalnego charakteru spółki i utrzymującego się od kilku lat dobrego wyniku finansowego spółki, który nie może być uzasadnieniem dla podjęcia działań w kierunku poprawy kondycji finansowej spółki poprzez podniesienie taryfy wody w stosunku do gospodarstw domowych o ponad 60 % i tym samym nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zatem tak sformułowany zarzut nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pk 2 p.p.s.a., co oznacza, że z samego założenia nie można go uznać za trafny.

Skarga kasacyjna nie mogła być zatem uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zostały błędnie skonstruowane, przez co nie zostały zakreślone granice skargi kasacyjnej, przez co uniemożliwiono zbadanie jej zasadności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.