Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 360/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 28 usr 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1247/10 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na wykonywanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1247/10, oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na wykonanie robót budowlanych.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 25 marca 2010r. na podstawie art. 151 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 zezm.), po wznowieniu postępowania - postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2009r., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na przebudowę lokalu użytkowego na sklep z kanapkami "[...] " w kamienicy przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu organ podał, iż Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na przebudowę (adaptację) istniejącego lokalu użytkowego na sklep z kanapkami "[...] ", ul. [...] w W. Postępowanie dotyczyło lokalu istniejącego, własnościowego, usytuowanego częściowo w kamienicy nr [...] i częściowo w kamienicy nr [...], z wejściem przez kamienicę przy ul. [...].

W dniu [...] maja 2009r. M. K. wystąpił z żądaniem wznowienia ww. postępowania ze względu na pominięcie go jako strony w tym postępowaniu oraz z żądaniem wstrzymania wykonania decyzji ze względu na to, że w wyniku jej wykonania przedmiot roszczeń przestałby istnieć w sensie formalnym i materialnym. We wniosku wyjaśnił, że jego interes prawny polega na tym, że jest następcą prawnym przedwojennych właścicieli nieruchomości, a wydanie pozwolenia na budowę bez jego udziału jako strony, utrudnia mu działania w celu odzyskania przedmiotowego budynku. Zdaniem skarżącego skuteczne dochodzenie roszczeń będzie utrudnione wskutek użycia w decyzji adresu inwestycji [...], ponieważ jest to formalny dowód na istnienie tylko jednej kamienicy o tym adresie, a zgoda na roboty budowlane skutkuje połączeniem funkcjonalnym oddzielnych jak dotąd kamienic.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono ponadto, iż z pozwolenia na budowę nie wynikają skutki prawne dotyczące sfery własnościowej, ponieważ postępowanie roszczeniowe toczy się według dawnych numerów hipotecznych, a nie według adresów inwestycji zawartych w decyzjach budowlanych. Pozwolenie na budowę wydane zostało na podstawie projektu budowlanego, z którego jednoznacznie wynika istnienie dwóch kamienic o numerach [...] i [...]. Ponadto kamienice te posiadają odrębne numery w rejestrze zabytków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - [...] i [...]. Zakres prac dotyczył robót budowlanych wewnątrz istniejącego lokalu użytkowego, w celu dostosowania go do nowej funkcji. Decyzja budowlana poprzedzona była decyzją z dnia [...] lutego 2009r.o warunkach zabudowy, w którym to postępowaniu skarżący nie brał udziału, ponieważ nie był stroną tego postępowania. Występując o pozwolenie na budowę, inwestor dysponował tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cel budowlany -zarówno zgodą właściciela lokalu jaki i zgodą wspólnoty mieszkaniowej na wykonanie robót w części wspólnej nieruchomości.

Zdaniem organu decyzja z dnia [...] kwietnia 2009r. o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dostosowaniu lokalu stanowiącego własność osób fizycznych do nowych potrzeb, nie jest i nie może być użyta jako dowód na istnienie jednej tylko kamienicy, nie powoduje połączenia dwóch kamienic, ponieważ na poziomie parteru zostały one wcześniej połączone poprzez lokal użytkowy, stanowiący prywatną własność. Przed wydaniem decyzji, nie istniały żadne trwałe przegrody pomiędzy częściami lokalu znajdującymi się w kamienicach nr [...] i [...]. Decyzja dotycząca przebudowy lokalu użytkowego nie ma żadnego wpływu na niezależne postępowanie roszczeniowe, które jest w toku, a zwrot nieruchomości jeszcze nie nastąpił. Ze względu na powyższe organ uznał, że stronie skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2009r.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2010r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy.

Organ wojewódzki stwierdził, iż interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. mają oprócz inwestora także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu, pod warunkiem, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne będzie negatywnie wpływać na ich nieruchomości.

Organ zobowiązany jest ustalić, kto jest stroną postępowania w danej sprawie, a więc ocenić czy konkretna osoba fizyczna lub prawna jest, czy też nie jest stroną postępowania. Rozstrzyga o tym art. 28 k.p.a., który stanowi: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) stanowiący lex specialis w stosunku do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który zawiera własną definicję strony postępowania stosowaną w procesie inwestycyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę, zgodnie z którą "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu".

Z uwagi na brak w aktach sprawy dokumentu poświadczającego, że odwołującemu przysługuje przymiot strony, organ I instancji wystąpił do skarżącego o udowodnienie, że jest stroną postępowania. Odwołujący nie przedstawił zarówno w wyznaczonym, jak i późniejszym terminie stosownych wyjaśnień.

Organ podniósł ponadto, iż w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje zarząd. Oznacza to, że stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na przebudowę lokalu w budynku mieszkalnym może być wyłącznie wspólnota, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd. Członkowie wspólnoty nie mają legitymacji do kwestionowania zamierzenia inwestycyjnego, zatem nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, chyba że projektowana inwestycja narusza jego prawnie chronione interesy. Lokal będący przedmiotem niniejszego postępowania jest współwłasnością osób prywatnych, które wyraziły zgodę na planowaną przebudowę. Ponadto Prezydent m. st. Warszawy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie podważa istnienia dwóch odrębnych kamienic połączonych ze sobą lokalem użytkowym.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy orzekające postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które organy przyjęły, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie, w której nastąpiło wznowienie postępowania należy uznać za prawidłowe. Bezspornym jest, iż na gruncie niniejszej sprawy legitymację skarżącego ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Organy administracji zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazał, iż posiada interes prawny. Jak wynika z akt sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lutego 1992r w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Dzielnicę Warszawa Śródmieście prawa własności lokali znajdujących się w budynkach położonych przy ul. [...] , [...] i [...] , które nie zostały sprzedane osobom fizycznym. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2008r. Prezydent m.st Warszawy odmówił przyznania wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego do gruntu na nieruchomości hipotecznej nr [...] położonej przy ul. [...] i [...]. Niniejsza decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2008r. i przekazana do ponownego rozpoznania. Jak podaje skarżący we wniosku o wznowienie postępowania oraz w trakcie rozprawy, która odbyła się w niniejszej sprawie w dniu [...] października 2010r., Prezydent m.st. Warszawy nie rozpoznał ponownie ww. sprawy do chwili obecnej.

Fakt, iż toczy się postępowanie przed organami administracji nie stanowi o stanieniu interesu prawnego skarżącego, dopiero prawomocne zakończone postępowanie administracyjne w wymienionym zakresie będzie stanowiło podstawę do orzekania o istnieniu lub nie przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na przebudowę.

W ocenie Sądu należało przyjąć - co zasadnie zrobił Wojewoda Mazowiecki, że interes skarżącego w kontrolowanej sprawie przybrał postać interesu faktycznego. Ten zaś, mimo że ważny dla zainteresowanego nie dawał podstaw do uznania jej za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organy orzekające w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1. art. 5 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez ich niezastosowanie;

2. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez błędne jego zastosowanie;

II. naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.) przez jego zastosowanie w sytuacji gdy skarga do sądu administracyjnego zasługiwała na uwzględnienie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, w której powinien on być zastosowany, gdyż w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały naruszone przepisy prawa materialnego wskazane powyżej, przy czym wymienione naruszenia miały wpływ na wynik "postępowania administracyjnego".

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyrok w całości i wydanie orzeczenia reformacyjnego lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. W szczególności nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, w której powinien on być zastosowany. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie zostały naruszone wskazywane przepisy prawa materialnego.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie miało ustalenie czy wnoszący o wznowienie postępowania legitymował się interesem prawnym w sprawie której wznowienia żądał. Z uwagi na to że sprawa ta dotyczyła pozwolenia na budowę interes ten oceniany winien być, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, poprzez art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący kasacyjnie nie jest natomiast żadnym z podmiotów wymienionych w treści art. 28 ust. 2. Nie można w szczególności wywodzić interesu prawnego z samej ekspektatywy nabycia prawa w przyszłości, nawet w sytuacji gdy roszczenie związane jest z próbą odzyskania własności utraconej. Dopóki bowiem strona nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości potwierdzonym stosownymi dokumentami do tego czasu brak jest podstaw do przyjęcia, że jest ona właścicielem, czy tez użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się przy ul. [...], zaś w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...] nie zostało zakończone postępowanie wywołane jego roszczeniem.

Wskazać również należy, że przed wydaniem pozwolenia na budowę inwestor legitymował się zgodą wspólnoty mieszkaniowej na wykonanie robót w części wspólnej nieruchomości. W tym zakresie podmiotem uprawnionym do występowania w sprawie był jedynie Zarząd Wspólnoty. Tym samym skarżący kasacyjnie nie mógł skutecznie wykazywać swojego interesu prawnego również w tym zakresie, tym bardziej, iż nie legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości wspólnej. Nawet jednak gdyby posiadał prawa do części wspólnej, stroną w zakresie nie wykraczającym poza część wspólną nieruchomości pozostawałaby wyłącznie wspólnota reprezentowana przez jej zarząd.

Wobec powyższego nie znajdował również uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego polegającego na niezastosowaniu art. 5 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę prowadzoną w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania ograniczył się do badania interesu prawnego strony, którego brak uniemożliwiał uwzględnienie wniosku strony. Tym samym zarzut niezastosowania wskazanych przepisów dekretu nie mógł zostać uwzględniony.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.