Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2415/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rzecznika Praw Obywatelskich, Stowarzyszenia "P." z siedzibą w L. oraz H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 143/17 w sprawie ze skargi H. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 maja 2015 r. nr VIII/65/15 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w Świdnicy oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Miasta Świdnica 1) uchyla pkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Miasta Świdnica na rzecz Stowarzyszenia "P." z siedzibą w L. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych oraz na rzecz H. K. kwotę 407 (czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 143/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi H. K., w pkt I stwierdził nieważność załącznika nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 maja 2015 r. nr VIII/65/15 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w Świdnicy oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Miasta Świdnica w zakresie: § 2 pkt 4, § 3 ust. 4, § 4 ust. 7, § 11 ust. 6, § 14 ust. 7 oraz dalej idącą skargę oddalił w pkt II.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

H. K. wniósł skargę na uchwalę nr XIV/169/03 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 1 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w Świdnicy oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Miasta Świdnica oraz uchwałę nr VIII/65/15 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 maja 2015 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w Świdnicy oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Miasta Świdnica.

Sprawa skargi na uchwałę nr VIII/65/15 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 maja 2015 r. została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wr 143/17. Natomiast sprawa skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 1 grudnia 2003 r. nr XIV/169/03, została wydzielona do odrębnego postępowania.

Odnośnie uchwały nr VIII/65/15 w skardze, uzupełnionej pismami procesowymi z dnia 13 kwietnia 2017 r. i 18 kwietnia 2017 r., strona wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Podniosła, że zmienia ona uchwałę z 1 grudnia 2003 r., niemniej w uchwale tej nie wymieniono dokonanych zmian, lecz kolejny już raz przepisano w całości poprzednie postanowienia, co jest sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji oraz zasadami techniki prawodawczej.

Ponadto wniesiono o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 do uchwały nr VIII/65/15 w zakresie pkt 1 lit. m, lit. t, lit. bb, lit. g oraz pkt 2.

Strona wniosła również o stwierdzenie nieważności załącznika nr 2 do uchwały nr VIII/65/15 w zakresie § 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4, § 3 ust. 4, § 14 ust. 7, § 4 ust. 4 i ust. 7, § 7 ust. 5, § 8 ust. 6, § 8 ust. 4 lit. a, § 9 ust. 3, § 10 ust. 3, § 11 ust. 3 i ust. 6, § 15, § 16 ust. 2, § 17 oraz § 18.

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dopuścił Stowarzyszenie "P." z siedzibą w L. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Swój udział w sprawie zgłosił także Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej w Świdnicy, który zawarł stanowisko w piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił twierdzenia skarżącego co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego § 2 pkt 4, § 3 ust. 4, § 4 ust. 7, § 11 ust. 6, § 14 ust. 7 załącznika nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 maja 2015 r. nr VIII/65/15.

Odnosząc się do zarzutu, że niektóre z wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały (pkt 1 lit. m, lit t, lit. bb oraz lit. g) drogi nie są drogami publicznymi, Sąd nie podzielił stanowiska o konieczności stwierdzenia nieważności postanowień w zakresie tych wskazanych dróg. Wskazano, powołując się na art. 7 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, że z akt sprawy nie wynika aby wskazane w załączniku nr 1 drogi nie posiadały statusu drogi gminnej, a tym samym drogi publicznej.

W zakresie postanowień pkt 2 załącznika nr 1, gdzie zostały określone znaki jakie miasto stosuje w poszczególnych strefach jako oznakowanie: D-44, D-45, oraz § 2 pkt 1, 2 i 4 załącznika nr 2 do uchwały Sąd wskazał, że celem regulacji zawartej w art. 13b ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych dotyczącej opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania jest usprawnienie ruchu pojazdów w obszarach o znacznym deficycie miejsc postojowych, z uwzględnieniem ogólnych przepisów prawnych o ruchu drogowym. Pobieranie opłat za postój w każdym miejscu, w granicach wyznaczonej strefy parkowania wywoływałoby skutki przeciwstawne do zamierzonych.

Mając powyższe na względzie, Sąd podzielił stanowisko skarżącego i uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego § 2 pkt 4 załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały.

Dla obowiązku uiszczenia opłaty postojowej w strefie płatnego parkowania (konsekwencją nieuiszczenia, której jest obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej) nie jest wystarczające podjęcie przez radę miasta uchwały ustalającej strefę płatnego parkowania, wysokość stawek za parkowanie oraz sposób ich pobierania i umieszczenie znaku D-44 "strefa płatnego parkowania", ale niezbędne jest także wyznaczenie stanowisk postojowych. Samo utworzenie strefy płatnego parkowania wiąże się z obowiązkiem wyznaczenia w tej strefie miejsc dla parkowania pojazdów, a opłaty pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym w strefie płatnego parkowania miejscu, stosownie do treści art. 13b ust. 1 u.d.p. Powyższa regulacja jest wystarczająca do egzekwowania obowiązku wyznaczenia miejsca do parkowania. Nie cała strefa płatnego parkowania jednak może być uznana za "miejsce wyznaczone" w rozumieniu przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p.

Miejsca i stanowiska postojowe wyznacza się za pomocą odpowiednich znaków drogowych, określonych w przepisach wykonawczych do ustawy Prawo o ruchu drogowym: w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.). Znaki dotyczące strefy płatnego parkowania i miejsc postojowych w tej strefie mają charakter znaków informacyjnych (art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Nie kreują one zatem obowiązku uiszczenia opłaty za postój w miejscach wyznaczonych tymi znakami, lecz informują, że w tych miejscach taki obowiązek istnieje z mocy prawa. Z § 58 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. wynika, że wjazd do strefy płatnego postoju oznacza się znakiem D-44 "strefa płatnego parkowania". Natomiast wyjazd ze strefy płatnego parkowania jest oznaczony znakiem D-45 "koniec strefy płatnego parkowania". Powyższe wskazuje, że wyznaczona w sprawie Strefa Płatnego Parkowania (SPP) może być wyznaczona znakami D-44 i D-45.

W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego odnośnie pkt 2 załącznika nr 1 i § 2 pkt 1 i 2 załącznika nr 2 do uchwały.

W zakresie § 3 ust. 4 i § 14 ust. 7 uznano, że z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy nie wynika aby rada gminy (rada miasta) była upoważniona do regulowania w przedmiotowej uchwale kwestii odpowiedzialności zarządcy drogi. O tym czy danemu podmiotowi przysługują określone roszczenie przesądzają inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa, czy dane roszczenie jest zasadne władne są orzekać uprawnione organy państwowe, w tym przede wszystkim sądy powszechne.

Podobnie, w ocenie Sądu, poza upoważnieniem rady miasta, wynikającym art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy, pozostaje kwestia uregulowana w § 4 ust. 7 uchwały.

Odnośnie postanowień § 4 ust. 4 uchwały wskazano, że jest to informacja o wykonaniu obowiązków wynikających z regulacji przyjętych przez radę miasta na podstawie całej delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 4 u.d.p. Skoro bowiem został ustalony obowiązek uiszczenia opłaty w strefie płatnego parkowania, ustalone zostały także formy opłaty oraz jej wysokość za poszczególne formy, to naturalnym jest wymógł wykazania faktu spełnienia tego obowiązku. Ma on charakter konieczny i przydatny do wykazania, że adresat obowiązku wypełnia go w sposób właściwy.

W konsekwencji nie można uznać, że obowiązek ten został nałożony bez podstawy prawnej.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd podkreślił, że nie można uznać, że z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, nie wynika, aby rada gminy (rada miasta) nie była upoważniona do uchwalenia przepisów konkretyzującym wymogi abonamentu, w tym sposobu jego pobierania. Tym samym nie można, jak chce skarżący, uznać nieważności § 7 ust. 5, § 8 ust. 6 uchwały, stanowiących, że abonament przysługuje wyłącznie na jeden pojazd, jako stojących w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym demokratycznego państwa polskiego (art. 2 Konstytucji RP).

Abonament jest to niewątpliwie dokument zawierający numer rejestracyjny pojazdu, potwierdzający wniesienie opłaty za postój w Strefie Płatnego Parkowania w okresie na nim oznaczonym. Jako taki dokument określający rodzaj abonamentu (roczny), rodzaj pojazdy (nr rejestracyjny) niewątpliwie może przysługiwać na jeden pojazd. Tym samym wprowadzenie w uchwale, że tak rozumiany abonament przysługuje na jeden pojazd, nie można uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Podobnie jak postanowienia uchwały zawarte w § 9 ust. 3, § 10 ust. 3, § 11 ust. 3. Wskazano w tym zakresie, że art. 13f ust. 2 ustawy upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której jest mowa w ust. 1 tego przepisu, a także sposobu jej pobierania. Podniesiono, że skoro został ustalony obowiązek uiszczenia opłaty w strefie płatnego parkowania, ustalone zostały także formy opłaty, w tym w postaci abonamentu oraz jej wysokość za poszczególne formy (w tym za abonament), to naturalnym jest wymógł wykazania faktu spełnienia tego obowiązku (w tym posiadania opłaconego abonamentu). Ma ona charakter konieczny i przydatny do wykazania, że adresat obowiązku wypełnia go w sposób właściwy. Konsekwencją nie wykazania na miejscu jego spełnienia jest dodatkowa opłata.

Artykuł 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie wskazuje radzie gminy (radzie miasta), czym powinna się kierować przy ustalaniu podmiotów objętych przywilejem stawki zerowej, jak i wprowadzając opłaty abonamentowe, a także sposobu ich pobierania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Niewątpliwie należy uznać, że upoważnienie do określenia sposobu pobierania opłaty (także abonamentowej) dotyczy zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty, sprawdzenia jej dokonania przez uprawniony podmiot. W tym także do uregulowania kwestii postępowania reklamacyjnego, zachowania służby kontrolującej postój w SPP.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nieuprawniony jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności, jako wydanych bez podstawy prawnej, postanowień § 15, § 16 ust. 2, § 17 oraz § 18 uchwały.

Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (rada miasta) upoważniona została nie tylko do wprowadzenia opłaty, opłat abonamentowych, stawki zerowej, ale ustalenia realizacji tego obowiązku, sprawdzenia posiadanych uprawnień, postępowania reklamacyjnego. Stanowi to bowiem przesłankę poboru tej opłaty i umożliwia kontrolę przyznania abonamentu użytkownikom dróg, wskazanym w zaskarżonej uchwale (np. legitymujących się abonamentem mieszkańca, abonamentem rocznym kierowcy inwalidy, abonamentem rocznym posiadacza nieruchomości, abonamentem rocznym właściciel pojazdów posiadających miejsce zamieszkania na ulicach pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie SPP).

Natomiast w ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skargi dotyczący § 11 ust. 6 uchwały. W myśl art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. tylko rada gminy (miasta) jest uprawniona do wprowadzenia zerowych stawek opłat dla określonych użytkowników dróg publicznych.

Sąd wskazał, że niektóre postanowienia załącznika nr 2 w brzmieniu nadanym przez uchwałę nr VIII/65/15 były przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne i zostały osądzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 20/17 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1449/17, w tym wyraźnie wskazanych przez skarżącego § 8 ust. 4 lit. a uchwały. I jako takie nie były przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Rzecznik Praw Obywatelskich, Stowarzyszenie "P." z siedzibą w L. oraz H. K.

Rzecznik Praw Obywatelskich we wniesionej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części oddalającej skargę H. K. na postanowienia zawarte w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 maja 2015 r. nr VIII/65/15, tj. pkt 1 lit. m, lit. t i lit. bb, a także na postanowienia zawarte w załączniku nr 2, tj. § 9 ust. 3, § 10 ust. 3 i § 11 ust. 3.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: w pkt 1 naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13b ust. 4 pkt 3 oraz art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 94 Konstytucji RP, poprzez błędną ich wykładnię polegająca na przyjęciu przez sąd, że ustawa o drogach publicznych upoważnia organ stanowiący gminy do zamieszczenia w uchwale wprowadzającej strefę płatnego parkowania, w myśl której postój pojazdu jest traktowany jako nieopłacony w przypadku braku abonamentu w widocznym miejscu pojazdu lub niemożliwości odczytania zawartych w nim informacji, w pkt 2 naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę wszystkich przepisów prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a w szczególności uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 3 października 2006 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych, która jest aktem prawa miejscowego.

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę na wskazane postanowienia zawarte w załączniku nr 1 i w załączniku nr 2 zaskarżonej uchwały.

Stowarzyszenie "P." z siedzibą w L. w skardze kasacyjnej zaskarżyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części oddalającej skargę H. K. na postanowienia zawarte w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 maja 2015 r. nr VIII/65/15, tj. pkt 1 lit. m, lit. t i lit. bb, lit. g, a także na postanowienia zawarte w załączniku nr 2, tj.: § 7 ust. 5, § 8 ust. 6, § 9 ust. 3, § 10 ust. 3 i § 11 ust. 3, § 15 ust. 1, § 16 ust. 2, § 17 ust. 1 oraz § 18.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: w pkt 1 naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nie wyjaśnienie dlaczego sąd uznał, że brak jest dowodu na okoliczność, że wymienione drogi w załączniku nr 1 nie są drogami publicznymi, podczas gdy skarżący wskazywał na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy, którą pozbawiono wymienione w niej drogi statusu publicznego, w pkt 2 naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, a także art. 13 ust. 4 pkt 2, pkt 3, art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, oraz § 58 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych.

W konkluzji wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Trzecia skargę kasacyjną wniósł skarżący H. K., w której zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części oddalającej jego skargę na postanowienia zawarte w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 maja 2015 r. nr VIII/65/15, tj. pkt 1 lit. m, lit. t, lit. bb i lit. g, a także na postanowienia zawarte w załączniku nr 2, tj.: § 7 ust. 5, § 8 ust. 6, § 9 ust. 3, § 10 ust. 3 i § 11 ust. 3, § 15 ust. 1, § 16 ust. 2, § 17 ust. 1 oraz § 18.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: w pkt 1 naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nie wyjaśnienie dlaczego sąd uznał, że brak jest dowodu na okoliczność, że wymienione drogi w załączniku nr 1 nie są drogami publicznymi, podczas gdy skarżący wskazywał na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy, którą pozbawiono wymienione w niej drogi statusu publicznego, w pkt 2 naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, a także art. 13 ust. 4 pkt 2, pkt 3, art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, oraz § 58 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych.

W konkluzji H. K. wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwotę 17 zł tytułem kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W dniu 7 sierpnia 2020 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo skarżącego kasacyjnie H. K. sporządzone osobiście, w którym w odpowiedzi na pismo z dnia 24 lipca 2020 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Równocześnie w uzupełnieniu skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2018 r. w całości, oraz stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 maja 2015 r. nr VIII/65/15 w całości. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd pierwszej instancji badając legalność uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 maja 2018 r. nr VIII/65/15 nie zauważył, że Rada Miejska w Świdnicy uchwałą z dnia 26 czerwca 2015r. nr IX/73/15 uchyliła w części uchwałę z dnia 29 maja 2015 r. nr VIII/65/15 dotyczącą regulaminu strefy płatnego parkowania, czyli załącznik nr 2. Do pisma dołączył ksero Dziennika Urzędowego Województwa Dolnośląskiego: z dnia 15 czerwca 2015 r. poz. 2629, oraz z dnia 29 czerwca 2015 r. poz. 2768, a także adresowane do niego pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 maja 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Zwrócić należy uwagę, że wszystkie trzy wniesione skargi kasacyjne zaskarżyły wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie pkt II, tj. w części oddającej skargę dalej idącą. Natomiast pismo skarżącego kasacyjnie z dnia 7 sierpnia 2020 r. złożone ponad dwa lata od upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej i sporządzone osobiście przez skarżącego, w którym wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości nie mogło wywołać skutków prawnych co do zmiany zakresu zaskarżenia.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesione skargi kasacyjne są zasadne w szczególności co do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi wniesionej przez H. K. była uchwała nr VIII/65/15 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 maja 2015 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w Świdnicy oraz wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Miasta Świdnica. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 13b ust. 3 i ust. 4 i art. 13f ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych uchwalono co następuje: § 1 W uchwale nr XIV/169/03 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 1 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w Świdnicy oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Miasta Świdnicy oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Miasta Świdnica wprowadza się następujące zmiany: 1) Załącznik nr 1 otrzymuje brzmienie zgodnie z załącznikiem do niniejszej uchwały, 2) Załącznik nr 2 otrzymuje brzmienie zgodnie z załącznikiem do niniejszej uchwały. Zgodnie z § 3 Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Uchwała z dnia 29 maja 2015 r. nr VIII/65/15 została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 16 czerwca 2015 r. poz. 2629.

Powołane załączniki do uchwały z dnia 29 maja 2015 r. to załącznik nr 1 Obszar Strefy Płatnego Parkowania na terenie Miasta Świdnicy obejmuje ulice na odcinkach oznakowanych D-44/D-45 z podziałem na podstrefy cenowe zgodnych z poniższym wykazem oraz załączonymi mapami, oraz załącznik nr 2 Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w Świdnicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. rozpoznając skargę H. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Świdniku z dnia 29 maja 2015 r. nr VIII/65/15, dokonał kontroli tej uchwały w zakresie wskazanych w skardze przepisów zarówno z załącznika nr 1 jak i załącznika nr 2. W pkt I zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził nieważność załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt 4, § 3 ust. 4, § 4 ust. 7, § 11 ust. 6, § 14 ust. 7; a w pkt II dalej idącą skargę oddalił. Czyli oddalenie skargi dotyczy zarówno wskazanych w skardze przepisów z złącznika nr 1 jak i podnoszonych w skardze lecz nie uwzględnionych przepisów z załącznika nr 2.

Tymczasem Rada Miejska w Świdnicy w dniu 26 czerwca 2015 r. podjęła uchwałę nr IX/73/15 zmieniającą uchwalę w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w Świdnicy oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Miasta Świdnica. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 13b ust. 3 i ust. 4 i art. 13f ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych uchwalono co następuje: § 1 W uchwale nr VIII/65/15 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 maja 2015 r. zmieniającej uchwałę nr XIV/169/03 z dnia 1 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w Świdnicy oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Miasta Świdnica wprowadza się następujące zmiany: 1) uchyla się § 1 pkt 2. Zgodnie z § 3 Uchwała wchodzi w życie w dniu ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Uchwała z dnia 26 czerwca 2015 r. nr IX/73/15 została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 29 czerwca 2019 r. poz. 2768, czyli weszła w życie w dniu 29 czerwca 2015 r., czyli przed wejściem w życie uchwały z dnia 29 maja 2015 r. nr VIII/65/15, która wchodziła w życie w dniu 30 czerwca 2015 r.

Skutkiem uchwały z dnia 26 czerwca 2015 r., która weszła w życie w dniu 29 czerwca 2015 r., a która zmieniła uchwałę z dnia 29 maja 2015 r. jest, że w dniu wejścia w życie uchwały z dnia 29 maja 2015 r., czyli w dniu 30 maja 2015 r. obowiązuje tylko załącznik nr 1 do tej uchwały, albowiem załącznik nr 2 zawierający Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w Świdnicy został uchylony przed jego wejściem w życie.

Z powyższego wynika, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na uchwałę z dnia 29 maja 2015 r. nr VIII/65/15 i dokonując kontroli w zakresie przepisów załącznika nr 2 czyli Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania dokonał kontroli załącznika, który nie wszedł w życie, albowiem przed wejściem w życie w dniu 30 czerwca 2015 r. został uchylony z dniem 29 czerwca 2015 r. Tym samym uchwała z dnia 29 maja 2015 r. nr VIII/65/15 weszła w życie w dniu 30 czerwca 2015 r. tylko z załącznikiem nr 1. Dlatego też rozpoznając skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 29 maja 2015 r. nr VIII/65/15 przedmiotem kontroli mogły być tylko postanowienia załącznika nr 1. Tymczasem Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli aktu, który w ogóle nie wszedł w życie. Zaskarżony skargami kasacyjnymi pkt II wyroku, którym dalej idącą skargę oddalono, dotyczy zarówno wskazanych w skardze przepisów załącznika nr 2 jak i załącznika nr 1. Jeśli natomiast chodzi o oddalenie skargi w zakresie przepisów z załącznika nr 1, to zasadnie podnoszą wszyscy skarżący kasacyjnie, że Sąd pominął uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 3 października 2006 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii gminnych (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 228, poz. 3296), na którą wskazywał skarżący w skardze. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika aby wskazane w załączniku nr 1 drogi nie posiadały statusu drogi gminnej, a tym samym drogi publicznej, natomiast brak jakiegokolwiek odniesienia się nie tyko do treści i skutków wskazanej uchwały, ale samego faktu obowiązywania takiej uchwały.

Powyższe okoliczności sprawiają, że zasadne są zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Szczególnie zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno między innymi wskazywać i wyjaśniać podstawę prawną rozstrzygnięcia, ustalenie zatem stanu prawnego jest podstawowym zadaniem Sądu. W rozpoznawanej sprawie stan prawny w oparciu o który Sąd rozpoznał skargę nie został prawidłowo ustalony zarówno co do załącznika nr 1 jak i załącznika nr 2. Zaznaczyć przy tym należy, że te nieprawidłowości dotyczące stanu prawnego nie są wynikiem odmiennej wykładni, ale wynikiem nieustalenia, a przez to nieuwzględnienia pełnego stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Dlatego też skargi kasacyjne zostały uwzględnione, a mając na uwadze zakres zaskarżenia wskazany w skargach, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W takich okolicznościach zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, a odnoszące się do przepisów zaskarżonej uchwały, które znajdowały się w załączniku nr 2 są bezprzedmiotowe, a jeśli chodzi o załącznik nr 1 to o tyle przedwczesne, że dopiero po ustaleniu pełnego stanu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wypowiedzieć się co do zasadności skargi w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).