Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1697/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, 154
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Włodzimierz Kowalczyk WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...].04 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. C. w wysokości [...] zł. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie W., w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow. [...]ha, przeznaczonej pod budowę autostrady [...], na odcinku S. – węzeł [...], a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy.

Nieruchomość oznaczona, jako działka nr [...] o pow. [...]ha, położona w gminie W., obrębie [...], ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], została przeznaczona pod budowę autostrady [...], na odcinku S. węzeł [...], km [...]–[...].

Decyzją z dnia [...].08.2010 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. C. w wysokości [...] zł. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie W., w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki nr [...] o pow. [...]ha, przeznaczonej pod budowę autostrady [...], na odcinku S. – węzeł oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wniosła E. C. zarzucając zaniżenie kwoty odszkodowania.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].01.2011 nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].08.2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, ze wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona wadliwie.

Decyzją z dnia [...].01.2012 r. nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. C. w wysokości [...] zł. za przejecie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności powyższej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosła E. C.

Decyzją z dnia [...].01.2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].01.2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, z uwagi na brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego.

Wojewoda [...] decyzja z dnia [...].06.2013 r. nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. C. w wysokości [...] zł. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności powyższej nieruchomości.

Od powyższej decyzji wniosła odwołanie E. C., zarzucając ustalenie zbyt niskiego odszkodowania. Zarzuciła naruszenie art. 7 Kpa w zakresie, w jakim w przedmiotowej sprawie nie doszło do dokładnego wyjaśnienia sprawy ze względu na brak wyjaśnienia przez organ stanowiska dotyczącego składanych zarzutów do operatu szacunkowego przez stronę odwołującą się, oraz naruszenie art. 8 Kpa w zakresie, w jakim w ramach prowadzącego postepowania nie można ustalić rzeczywistej wartości nieruchomości ze względu na skrajne zmieniające się kwoty przyznawanego odszkodowania, co nie budzi zaufania uczestników postepowania do organów władzy publicznej. Zarzuciła naruszenie art. 80 Kpa w zakresie, w jakim organ I instancji uznał za dowód w sprawie jedynie operat szacunkowy rzeczoznawcy i nie odniósł się do zarzutów strony odwołującej się, jako podstawy materiału dowodowego, oraz naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez niewystarczające wskazanie, dla których organ I instancji uznał operat szacunkowy za prawidłowy i zaakceptował przyjęty przez rzeczoznawcę sposób wyceny nieruchomości. Zarzucono także naruszenie § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operat szacunkowego cen z rynku lokalnego a badanie rozszerzył na rynek regionalny.

Stwierdziła, iż rzeczoznawca w operacie szacunkowym dokonała nieuprawnionej konstatacji, ze skoro na rynku brak jest nieruchomości dotyczących tzw. gruntów drogowych, to badaniu uległ rynek gruntów rolnych. Dalej, ze względu na brak wystarczającej ilości transakcji dotyczącej gruntów rolnych, badanie zostało rozszerzone na rynek regionalny. Rzeczoznawca nie przedstawiła zdaniem odwołującej się jakimi kryteriami kierowała się podczas sporządzania listy transakcji koniecznej do sporządzenia operatu szacunkowego.

Odwołująca podniosła, że gmina W. jest terenem licznych inwestycji związanych z budową autostrady [...], co związane jest z koniecznością przeprowadzenia postępowań administracyjnych związanych z odszkodowaniami za wywłaszczone nieruchomości. Natomiast w operacie szacunkowych nie znalazło się żadne odniesienie do tego faktu. Z tego względu nastąpiło badanie przez rzeczoznawcę rynku gruntów rolnych. Co więcej zdaniem odwołującej się rzeczoznawca w sposób nieuprawniony dokonała rozszerzenia badań rynku na rynek regionalny.

Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, organ podniósł, że w myśl art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy po szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) dla przedsięwzięć drogowych, dla których przez dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 12 ust 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008 Nr 193, poz. 1194 ze zm.) nieruchomości, o których mowa a art. 11 ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stałą się stateczna.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości maja zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art.135 wartość rynkowa nieruchomości.

Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane w cenach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych.

W myśl art. 154 ust. 2 ww. ustawy w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 roku sygn. akt I SA/Wa 1484/07, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejście z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w gminie W., obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowił operat szacunkowy z dnia 10.04.2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. (uprawnienia nr [...]).

Biegła ustaliła, że wyceniana działka położona jest w północnej części gminy W. w powiecie [...], w odległości ok. 4 km od centrum W. Teren nieruchomości był płaski, kształt regularny, zbliżony do wydłużonego trapezu. Nieruchomość była nieogrodzona, niezabudowana, nieuzbrojona, stanowiła użytek rolny. Najbliższe sąsiedztwo stanowiły grunty rolne (pola i łąki), w dalszym otoczeniu znajdowała się zabudowa jednorodzinna i zagrodowa. Dostęp komunikacyjny określono, jako bardzo dobry – drogą asfaltową.

Badając przeznaczenie planistyczne rzeczoznawca majątkowy podał, iż nieruchomość nie leży na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania Przestrzennego. Natomiast według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...].01.2000r., działka nr [...] leżała w obszarze upraw rolnych

Wartość gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania średniej.

Biorąc pod uwagę przeznaczenie w studium oraz cel wyceny dokonano analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Na potrzeby wyceny dokonano analizy transakcji obejmującej rynek lokalny, tj. teren gminy W. oraz rynek regionalny obejmujący teren powiatu [...]. W wyniku badania rynku biegła stwierdziła, że na lokalnym rynku nie występowały transakcje dotyczące nieruchomości "drogowych", dlatego badanie rozszerzyła na zdefiniowany powyżej rynek regionalny. Stwierdziła, że na rynku regionalnym również nie występowały transakcje dotyczące gruntów drogowych podobnych do przedmiotu wyceny (tj. położonych na terenach wiejskich, wydzielonych z gruntów użytkowanych rolniczo, będących przedmiotem prawa własności).

W trakcie postępowania odwoławczego, w piśmie z dnia 14.03.2014 r. autorka operatu wyjaśniła, że po przeprowadzeniu dodatkowych badań na rynku regionalnym obejmującym teren całego województwa [...] nie wystąpiły transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe, mogące stanowić podstawę oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości.

Na podstawie długoletniego doświadczenia wynikającego z badań rynku województwa [...], [...] oraz [...], biegła wskazała, że ceny gruntów "drogowych", położonych na terenach wiejskich, wydzielonych z gruntów użytkowanych rolniczo, znajdują się na poziomie ok. 50% wyższym od cen gruntów rolnych. Uznała, zatem że przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości.

Z uwagi na brak na badanym rynku transakcji dotyczących grantów drogowych zbadano rynek gruntów rolnych.

W badanym, okresie na rynku lokalnym nie odnotowano wystarczającej ilości transakcji dotyczącej gruntów podobnych do przedmiotu wyceny, dlatego badania rozszerzono na rynek regionalny, na którem odbyło się 46 transakcji dotyczących gruntów rolnych. Do dalszej analizy wybrano 11 transakcji nieruchomości, których ceny zawierały się w przedziale od [...]zł/m2 do [...]zł/m2. Poziom cen zależał od następujących cech, położenia, przydatności rolniczej, funkcjonalności, drogi dojazdowej.

Z przyjętego zbioru wybrano transakcję o cenie minimalnej i cenie maksymalnej, obliczono cenę średnią oraz dokonano ich charakterystyki. Następnie obliczono, cenę średnią odrzucając brzegowe wartości i sumy wskaźników korygujących w odniesieniu do przyjętych cen rynkowych. Wartość działki nr [...], powiększoną o 50% obliczono na kwotę [...] zł.

Aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy rozporządzanie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 20014 r. Nr 207, poz. 2109 zm.)

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości da potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów wstawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz.1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji, Nie uwzględnia nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W myśl § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztownym.

Natomiast zgodnie z § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dani 21 września 2004 r. w sprawie wyceny operatu szacunkowego, operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego . Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 w opieracie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia 10.04.2013 r., organ wskazał, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Biegła prawidłowo zdaniem organu zastosowała procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W wyniku przeprowadzonego badania, stwierdzono, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości (art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu ustalonym w studium, tj. rolnym. Słusznie też dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50% (§ 36 ust. 3 ww. rozporządzenia). Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Zdaniem organu opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rasy Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera, zdaniem organu wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Dlatego też organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postepowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Tym samym podniesione w odwołaniu zarzuty odnośnie sporządzonej wyceny uznał za nieuzasadnione. Zarzut naruszenia § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego organ uznał za nieuzasadniony, bowiem § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia obliguje rzeczoznawcę majątkowego do przeanalizowania nie tylko rynku lokalnego, ale też regionalnego.

Pełnomocnik skarżącej, podnosząc, iż Gmina W. jest terenem licznych inwestycji związanych z budowa autostrady [...], nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów świadczących o wadliwości wyceny nieruchomości. Nie przedstawiono również alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art.157 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę do WSA w Warszawie wniosła E.C. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego;

• art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie zaniżonego odszkodowania odbiegającego od cen rynkowych, podczas gdy biorąc pod uwagę powierzchnię nieruchomości, rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami wartość nieruchomości jest znacznie wyższa.

• art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim organ administracyjny nie uwzględnił, iż wartość nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna cena na rynku, podczas gdy ustalona w odszkodowaniu cena jest ceną znacznie odbiegającą od wartości panujących na rynku nieruchomości ze względu na brak przyjęcia przez biegłą rzeczoznawcę do porównania nieruchomości będących przedmiotem obrotu z możliwie najbliższego okresu w stosunku do daty wyceny.

• § 36 ust. 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa poprzez jego niewłaściwą wykładnie i ograniczenie porównywalnych nieruchomości do rynku regionalnego pod pojęciem, którego organ rozumiał powiat [...], podczas gdy zgodnie z przyjętą wykładnią językową rynek regionalny winien być rozumiany, jako obszar całego województwa, w tym przypadku województwa [...] w związku, z czym przedmiotowa nieruchomość, jako nieruchomość o przeznaczeniu pod budowę autostrady [...] winna być porównana z podobnymi nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę autostrady [...] leżącymi na teranie innych powiatów pozostających w obrębie województwa [...].

Oraz naruszenie przepisów postępowania;

• art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim organ administracyjny nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela poprzez brak rozważenia wszelkich okoliczności wskazanych perz skarżącą dotyczących operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. L. uznając go za prawidłowy, a zawartych w zarzutach do operatu szacunkowego z 7 maja 2012 r.

• art. 80 k.p.a. Poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim organ administracyjna nieprawidłowo ocenił wartość nieruchomości skarżącej na podstawie zebranego materiału dowodowe, a to operatu szacunkowego M. L. zaniżając jego wartość, podczas gdy operat został wadliwie sporządzony przez, co nie odzwierciedla słusznej wartości przedmiotowej nieruchomości.

• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawarcie w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji organu przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności zarzutom do operatu szacunkowego M. L. i w ogóle się do nich nie odniósł.

• art. 138 § 1 pkt k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w mocy, podczas gdy zgodnie z zebranym materiałem dowodowym operat szacunkowy został wadliwie sporządzony, zatem nie zaistniały przesłanki do utrzymanie decyzji w mocy i wniosła o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jedyna sporną okolicznością sprawy jest kwestia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zdaniem skarżącej w wycenie przedmiotowej nieruchomości doszło do naruszenia art. 134 ugn.

Rzeczoznawca majątkowy M. L. stwierdziła korzystny kompleks przydatności rolniczej nieruchomości, dobrą drogę dojazdową, korzystną funkcjonalność oraz średnie położenie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Nieruchomość ta znajduje się w W., miejscowości położonej ok. 10 km od centrum miasta T. Działka położona zdaniem rzeczoznawcy w średniej odległości od siedzib ludzkich, jest posesją płaską o równomiernym kształcie. Skarżąca zwraca uwagę, że do samej nieruchomości jest doprowadzona bardzo dobrej jakości droga asfaltowa. Atrakcyjne położenie nieruchomości wraz z dobrym dojazdem na peryferiach miasta powiatowego już powinno jej zdaniem świadczyć o dużej wartości tej ziemi, jeszcze przez planami poprowadzenia przez te tereny autostrady [...], znacznie większej niż wynikałoby to z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego.

Kolejnym zarzutem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości jest naruszenie art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie porównania do wyceny nieruchomości, których daty sprzedaży były dość odległe od daty wyceny. Najdawniejsza data transakcji przedstawiona w operacie szacunkowym to sprzedaż nieruchomości nr [...] położonej w Ł. o powierzchni [...] m2. Natomiast najpóźniejsza data transakcji to sprzedaż nieruchomości w W. nr [...] o pow. [...] m2 w październiku 2012 r. Data sporządzenia operatu szacunkowego to 10 kwietnia 2013r. Z tego prostego zestawienia jasno wynika zdaniem skarżącej, iż przedmiotowa nieruchomość została porównywana do nieruchomości, których wyceny był dokonywane rok lub dwa lata przed oszacowaniem niniejszej nieruchomości. Uzyskane w ten sposób dane nie mogły być jej zdaniem w pełni miarodajne, jako podstawa do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości nawet przy uwzględnieniu współczynników korygujących.

Zdaniem skarżącej organ administracyjny nie zadośćuczynił w pełni regulacjom zawartym w § 36 ust. 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Otóż zgodnie z przytaczanym już § 36 Rozporządzenia procedura doboru porównywanych nieruchomości wskazuje na konieczność poszukiwania nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne najpierw na rynku lokalnym, a potem regionalnym. W razie stwierdzenia braku nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne na rynku lokalnym. Zgodnie z § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia w razie braku stwierdzenia do porównania nieruchomości tzw. "drogowych" należy wziąć do porównania nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, jak też uczyniła biegła. Jednak zdaniem skarżącej rzeczoznawca majątkowy nie w pełni zanalizowała rynek nieruchomości drogowych biorąc pod uwagę cały region. Zgodnie z ogólnymi zasadami wykładni językowej, gdy w systemie prawa nadano danym pojęciom określone znaczenie, to nie należy rozumieć ich w sposób odmienny. W analizowanym przypadku wyrażenie "region" zawarte w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego powinno odnosić się do uregulowań ustawy o samorządzie województwa, którą już w art. 1 używa sformułowania "regionalna wspólnota samorządowa". Zatem w razie wątpliwości interpretacyjnych zgodnie z przywołana ustawą o samorządzie województwa należy przyjąć, że region swoim obszarem będzie obejmował obszar całego województwa, a nie tylko powiatu, A contrario to właśnie gmina lub powiat będzie rozumiana pod pojęciem rynku lokalnego. Przyjmując założenie regionu rozumianego, jako całe województwo niezrozumienie budzi zdaniem skarżącej ograniczenie przez rzeczoznawcę majątkową przyjętych informacji jedynie do powiatów [...] i [...] (str. 6 operatu szacunkowego) przeznaczonych pod budowę autostrady [...]. Skarżąca zwraca uwagę, iż autostrada przebiega również przez inne powiaty takie jak powiaty [...],[...],[...],[...], przez które także przechodzi autostrada [...]. Powiaty [...] i [...] są położone w znacznej odległości od powiatu [...], zatem zasadność porównania nieruchomości położonych w tych powiatach wraz z przedmiotową nieruchomością może budzić poważne wątpliwości. Zdaniem skarżącej rzeczoznawca majątkowy zgodnie z § 36 rozporządzenia dotyczącego bezpośrednio metody oszacowania nieruchomości przeznaczonej pod inwestycje drogowe związane z realizację postanowień specustawy drogowej szeroko omawianej w początkowej części pisma powinien w razie braku danych dotyczących sprzedaży tych nieruchomości na rynku lokalnym, czyli powiatowym lub gminnym przeanalizować dane rynku regionalnego. Oznacza to zdaniem skarżącej, iż rzeczoznawca majątkowa winna była porównać wspomnianą nieruchomość przeznaczoną pod budowę drogi do podobnych nieruchomości również przeznaczonych pod budowę drogi np. z powiatu [...] lub [...] leżących najbliżej działki położonej w W. Dopiero potem rzeczoznawca winna określać wartość nieruchomości wg transakcji rynkowych przeważających wśród gruntów przyległych o innym przeznaczeniu. Organ administracyjny uznając, iż rzeczoznawca majątkowa zanalizowała również transakcje przeprowadzone na rynku regionalnym uchybił wymienionym w zarzutach przepisom prawa materialnego.

Na końcu odnosząc się do zarzutów prawa procesowego skarżąca podnosi, iż organy administracyjne I jak i II instancji nie odniosły się merytorycznie do zarzutów skarżącej do operatu szacunkowego. Złożone przez skarżącą pismo dotyczące operatu szacunkowego jest również częścią zebranego materiału dowodowego. Zarzuty wskazywały na wiele wątpliwości powstałych w wyniku szczegółowej analizy operatu szacunkowego. Oprócz zdawkowego odniesienia się do zarzutów przez biegłą, organy nie odniosły się w należyty sposób do twierdzeń skarżącej, która z pewnością miały wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądu administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza ro, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowości zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, dlatego też skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ pierwszej instancji, uznając tym samym, ze doszło do dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie istnieje potrzeba, ani konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Takie stanowisko organu odwoławczego znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, jak też prawidłowo zastosowano przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2019 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwanej dalej ustawą)

W kontrolowanej sprawie kwestią sporną jest sposób ustalenia ceny nieruchomości a w następstwie tego wysokość odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość.

Stosownie do treści art. 134 ust. 3 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększanie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, jak stanowi art. 134 ust. 4 ugn. Z powołanych regulacja wynika, zatem, że nie chodzi o przeznaczanie ustalone w decyzji wywłaszczającej, ale o przeznaczanie ustalone uprzednio przed wywłaszczeniem.

Wobec powyższego, ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (przejęcia), wyłącznie w przypadku, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości.

Stosowanie zaś do § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z tym, że stan nieruchomości z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość organy oparły się na opinii rzeczoznawcy M. L. Należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie jest to już kolejny operat szacunkowy. Organy uznały, że sporządzony operat szacunkowy z dnia 10 kwietnia 2013r. (po uwzględnieniu wyjaśnień biegłej zawartych w piśmie z dnia 14 marca 2014r.) odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa.

Zdaniem organu biegła prawidłowo zastosowała procedury wyceny określone w § 36 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego prawidłowo uznając, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość wycenionej nieruchomości i dokonała zwiększenia tej wartości o 50 %. Natomiast wobec braku możliwości wykorzystała do wyceny transakcji drogowych do porównań przyjęła nieruchomości o przeznaczeniu wskazanym w studium (brak planu zagospodarowania przestrzennego) tj. rolnym.

Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła też zdaniem organu przyjęty przez nią wybór metody szacowania przedmiotowej nieruchomości oraz szczegółowo opisała i scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinię tę śąd w pełni podziela dodając, że operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, nie zawiera też pomyłek czy istotnych braków oraz niejasności. Zdaniem Sądu Biegły przyjął też prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny (w tym datę ustalającą stan nieruchomości tj. datę wydania zezwolenia realizacyjnego.) oraz dokonał w sposób właściwy analizy rynku obejmując transakcje z ostatnich dwóch lat.

Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Rzeczoznawca przyjął rynek powiatu, jako rynek regionalny, jednak jak wynika z wyjaśnień biegłej, zbadała też rynek województwa. Dalsza część analizy rynku zawiera charakterystykę rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi która wykazała brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Zdaniem Sądu powyższa analiza spełnia wymogi wynikające zarówno z ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia w sprawie wyceny

Biegły przedstawił wybór podejścia i metody – tj., podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej, jako biegły dysponował. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny). W podejściu porównawczym stosuje się miedzy innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2).

Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniajmy różnic poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust.4)

Jak wynika z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach rozpatrywanej sprawy biegły uwzględnił o 11 transakcji działkami niezabudowanymi ustalając cechy mające wpływ na wartość nieruchomości. Biegły ustalił również wartość nasadzeń. Oceniany operat zawiera zatem wszystkie niezbędne elementy. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje zdaniem Sądu na uwzględnienie. Przy czym Sąd zwraca uwagę, że skarżący nie przedłożył własnej kontrwyceny, a powoływanie się na opinię Organizacji Zawodowej Rzeczoznawców majątkowych dotyczącą wyceny innej nieruchomości nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Samo subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest to potwierdzone weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

W sytuacji, kiedy organ uznaje, że jego zdaniem operat jest prawidłowy to nie ma on żadnych podstaw, aby zlecać kolejną opinię czy też kierować taki operat do oceny Organizacji Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych. W przedmiotowej sprawie Minister nie naruszył zasad prowadzenia postępowania odwoławczego. Tym samym zarzuty skargi dotyczące tych kwestii Sąd uznał za niezasadne. Od strony prawnej Sąd nie znajduje żadnych podstaw do zakwestionowania przyjętego przez organy operatu w granicach zawartych w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

Skarżąca zarzuca, że biegły nieprawidłowo przyjął, iż na rynku regionalnym nie występuje wystarczająca ilość transakcji drogowych poprzez błędne rozumienie rynku regionalnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie tak naprawdę kwestia ta nie miała żadnego wpływu na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nie może mieć zastosowania w tej sprawie, bowiem dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji zrid już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ugn przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości było rolne. (w obowiązującej uchwale Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym, jako tereny rolnicze).

Skoro w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie nieruchomości było rolne, to biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł w ogóle zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, natomiast prawidłowo wycenę oparł na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (zasada korzyści). Analiza cen nieruchomości drogowych miała tylko to znaczenie, aby wykazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) jest wyższa niż nieruchomości wykorzystywanych dotychczasowo na cele rolne. Wyniki tej analizy posłużyły biegłej do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracyjny nie jest, zatem możliwa w zakresie wiadomości specjalnych, którymi dysponuje wyłącznie biegły. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Wyłącznie również w ramach posiadanej wiedzy specjalnej dokonuje on doboru nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i ich analiza to także wiedza specjalna oj charakterze ekonomicznym, a nie prawym. Nie można, zatem zdaniem Sądu zarzucić organom obu instancji naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a.

W prawdzie słuszność ma skarżąca podnosząc, że w celu obalenia operatu szacunkowego strona nie musi przedstawiać kontropinii , skoro obowiązkiem organów jest jego zbadanie pod względem zgodności z przepisami obowiązującego prawa. Niemniej strona chcąca zakwestionować operat szacunkowy w zakresie wiedzy specjalnej, jaką dysponuje wyłącznie biegły, może zwrócić się o taką ocenę operatu do organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 ugn w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia zwłaszcza jeśli ma zastrzeżenia dotyczące wysokości ustalonego przez biegłego odszkodowania.

Reasumując, organ dysponując prawidłowym operatem miał podstawy do ustalenia odszkodowania w wysokości wynikającej z badanego operatu. Sąd nie znalazł żadnych uchybień, których stopień uzasadniłby w świetle art. 145 Ppsa uchylenie zaskarżonej decyzji. Wszystkie zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia. Sąd zwraca uwagę, że ustalone odszkodowanie nie musi mieć charakteru w pełni akceptowanego przez skarżącego.

W tym zakresie Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 21 § 2 Konstytucji RP. Organ nie naruszył także art. 107 § 3 KPA ponieważ w sposób właściwy zebrał i ocenił materiał dowodowy, odniósł się także do zarzutów odwołania czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r,poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.