Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 792/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 4, § 5, § 6, § 7, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. (uzupełnianym kolejnymi pismami, tj. z dnia [...] grudnia 2011 r., [...] stycznia 2012 r. i z [...] stycznia 2012 r.) B.P. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Nr [...] wydanej przez Wójta Gminy w dniu [...] grudnia 2010 r., ustalającej warunki zabudowy na działce nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną, a wydanej na wniosek M. i M.N.. Zdaniem wnioskodawcy skarżona wnioskiem decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) polegającym na:

1. Ustaleniu nieprzekraczalnej linii zabudowy, która zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) winna być ustalona jako obowiązująca linia zabudowy;

2. Ustaleniu powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób mało precyzyjny, niepoparty wyliczeniami i w ,,zawyżonej wysokości" (20-30%), podczas gdy średni wskaźnik powinien wynosić powinien według obliczeń wnioskodawcy 21%. Powyższe zdaniem wnioskodawcy stanowi naruszenie § 5 cyt. rozporządzenia;

3. nieprawidłowym wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu, które bez stosownej analizy ustalona została na poziomie do 6 m, podczas gdy w decyzji tego samego organu z dnia [...] lutego 2010 r. (dotyczącej działki ) wynosi 4,5 m, naruszając tym samym § 7 ust. 1 cyt. Rozporządzenia;

4. zaniechaniu wyznaczenia kierunku lokalizacji głównej kalenicy w stosunku do frontu działki, naruszając § 8 cyt. Rozporządzenia.

Dodatkowo w piśmie uzupełniającym wniosek wnioskodawca zwrócił organowi uwagę, iż dla działki nr [...] wydane zostały dwie decyzje ustalające warunki zabudowy o różnej treści.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. Z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...].

Na wstępie organ wskazał, iż druga decyzja ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...] wydana dla inwestorów – M. i M.B. została wygaszona decyzją nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...]. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności i treść przepisów prawa będących podstawą wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w tym art. 53 ust. 3 i 4, art. 59 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej zwanego ,,rozporządzeniem".

W wyniku przeprowadzonej analizy Kolegium stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2010r., uznając, iż postępowanie poprzedzające wydanie przedmiotowej decyzji oraz sama decyzja nie naruszyły przepisów prawa w sposób rażący. Decyzja o warunkach zabudowy zdaniem SKO spełnia wymogi co do zawartości treści wymaganej przepisami prawa (art. 52 ust. 1 i 2 w zw. Z art. 64 ust. 1). Zdaniem organu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu wnioskowanej inwestycji ("analiza urbanistyczna"), stanowiąca integralną część (załącznik) decyzji została sporządzona zgodnie z wymogami prawa, dając podstawę do określenia funkcji zabudowy, formy architektonicznej, linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy, geometrii dachu, dojazdu do działki. Organ zwrócił uwagę, iż analiza ta zawiera m.in. zakreślenie granic terenu objętego analizą, linię rozgraniczającą teren inwestycji, nieprzekraczająca linię zabudowy, kierunek dojazdu do działki. W opisanej analizie urbanistycznej ustalono, że w sąsiedztwie działki istnieje zabudowa jednorodzinna. Szczegółową analizą objęto działki nr: [...], wskazując rodzaj i funkcję zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość zabudowy, pokrycie dachowe o kątach nachylenia połaci z podsumowaniem, że wielkość działek zabudowanych jest zbliżona, a wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi od 20 % do 30 %.

B.P. złożył od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając organowi zaniechanie uwzględnienia następujących wad przedmiotowej decyzji ostatecznej Wójta Gminy, tj. :

1) brak przeprowadzenia zgodnej z przepisami prawa analizy urbanistycznej podkreślając, iż obszar analizowany i analiza urbanistyczna nie zostały dokonane przez organ, ale przez prywatną osobę – I.C. (urbanistę), której zostały jedynie zlecone ustawowe uprawnienia, przy czym zwrócił uwagę, iż w wyniku takiego działania naruszone zostały przepisy art. 6,7, 8, 9 kpa;

2) zmniejszenie wbrew treści § 3 ust. 1 rozporządzenia obszaru analizowanego poniżej 50 m i dokonanie wbrew § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia nieprecyzyjnych ustaleń w zakresie wysokości zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie ustalając tak ważnego parametru jakim jest usytuowanie kalenicy głównej w stosunku do frontu działki. Odwołujący zwrócił uwagę, iż urbanista opracowując analizę dla działki sąsiedniej o nr [...] i analizując te same budynki ustalił inne parametry (w jednej - nachylenie połaci to ok 40° w drugiej ok. 40-45°, w jednej szerokość elewacji frontowej to ok. 17 m w drugiej ok 16m). Zdaniem odwołującego wszystkie ustalone parametry w decyzji Wójta Gminy są nieprecyzyjne, niejednoznaczne przez zastosowanie przyimka "do" przed każdym parametrem. Zdaniem wnioskodawcy urbanista zebrała maksymalne parametry budynków występujących w analizowanym obszarze, tj. powierzchnię zabudowy z budynku parterowego, wysokość wzięła z budynku piętrowego z podpiwniczeniem, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu bez analizy po czym dodała przyimki "do" tak, ażeby inwestor sam mógł wybrać sobie takie parametry jakie będą mu wygodne;

3) dopuszczenie przez organ do jednostronnych konsultacji inwestorów występujących o warunki zabudowy z wykonawcą, a więc I.C., w trakcie których zapadały jednostronne ustalenia, o których pozostałe strony postępowania nie były informowane, których efektem było ustalenie warunków zabudowy faworyzujących inwestorów, łamiąc art. 32 ust. 1 konstytucji, a więc równe traktowanie przez władzę publiczną oraz art. 7, 8, 9 k.p.a.

Ponadto odwołujący powielił zarzuty wcześniej podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tj. naruszenia § 8 rozporządzenia poprzez brak w analizie oraz decyzji ustaleń w zakresie parametru lokalizacji kalenicy głównej w stosunku do frontu działki, naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewyznaczenie w sprawie obowiązującej linii zabudowy a jedynie nieprzekraczalnej linii zabudowy (odwołujący powołał się w tym zakresie na dowód w postaci normy PN-B-01027 z lipca 2002r., pokazującej różnice nazewnictwa jak również lokalizacji budynków w stosunku do linii zabudowy nieprzekraczalnych i obowiązujących oraz pismo Ministerstwa Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2010 r. w tej sprawie). Podnosząc i zarzucając powyższe odwołujący wskazał, że postępowanie administracyjne, naruszyło podstawowe zasady postępowania określone w przepisie art. 7 k.p.a. (zasadę ustalania prawdy obiektywnej). W jego ocenie organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego sprawy, naruszając przepisy art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

W wyniku rozpoznania złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wpierw wskazało na treść decyzji Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] ustalającej dla M. i M.N. warunki zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...]. W decyzji tej określono: 1) warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na podstawie przepisów odrębnych, wymienionych w osnowie rozstrzygnięcia, tj.:

a) funkcje zabudowy i warunki zagospodarowania terenu: ustalono budowę wolnostojącego domu mieszkalnego jednorodzinnego na niezabudowanej działce nr ewid. [...], zagospodarowanie działki zgodnie z funkcją zabudowy, nakazano przewidzieć miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, nakazano zachować warunki wynikające z powołanych przepisów ze szczególnym uwzględnieniem warunków technicznych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, póz. 690 ze zmianami),

b) warunki i wymagania ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego: ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy działki z drogą (działka nr ewid. [...]) w odległości 6 m (dotyczy głównej bryły budynku), pozostałe nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, póz. 690, ze zmianami), wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki me powinna przetoczyć 50% a pozostałą część działki powinna, stanowić powierzchnia biologicznie czynna, powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego - do 220 m 2, liczba kondygnacji budynku - parter plus poddasze użytkowe, dopuszczają podpiwniczenie budynku, szerokość elewacji frontowej budynku - do 18m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu - do 6 m, geometria dachu - dach dwuspadowy lub wielospadowy, kryty dachówką lub materiałem dachówkopodobnymi, kąty nachylenia połaci od 20° do 45°, kalenica na wysokości do 9 m,

c) warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi: planowaną inwestycję nakazano zaprojektować w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresie warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania,

d) warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazano, że każdy kto trakcie prowadzenia robót ziemnych odkryje przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie iż jest on zabytkiem, jest obowiązany: wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryły przedmiot, zabezpieczyć, przy użyciu dostępnych środków, ten przedmiot i miejsce jego odkrycia, niezwłocznie zawiadomić o tym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a jeśli nie jest to możliwe Wójta Gminy,

e) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej - zgodnie z warunkami technicznymi zarządcy sieci wodociągowej, a w przypadku braku możliwości podłączenia - z własnej studni wierconej, odprowadzenie ścieków bytowych do kanalizacji sanitarnej - na warunkach zarządcy sieci, a w przypadku braku takiej możliwości - do szczelnego zbiornika bezodpływowego o poj. do 10m3, odprowadzenie wód opadowych- na własny teren inwestora, przyłącze energetyczne - zgodnie z warunkami przyłączenia do sie elektroenergetycznej wydanymi przez E Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji, kotłownia - własna, unieszkodliwianie odpadów - zgodnie z umową z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na ich wywóz na składowisko odpadów, dojazd z drogi nr ewid. [...], po uzgodnieniu z zarządcą drogi, miejsca parkingowe w granicach własnej posesji,

f) warunki dotyczące wymagań ochrony interesów osób trzecich, wskazując, że projektowana inwestycja nie może wywoływać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz powodować zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby a także pozbawić osoby trzecie: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt łudzi,

g) warunki ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, narażonych na

niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych wskazując, że tych warunków organ nie ustalił bo sprawa nie dotyczy tych terenów.

W decyzji tej ustalono także linie rozgraniczające teren inwestycji (vide: pkt 3 osnowy rozstrzygnięcia) poprzez oznaczenie ich linią przerywaną na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego a stanowiącej załącznik graficzny nr i do decyzji. Z kolei w załączniku nr 2 do decyzji - "Analiza urbanistyczna" (vide : dwuelementowy załącznik nr 2 do decyzji) Wójt Gminy dokonał następujących ustaleń i ocen:

1) działka objęta inwestycją jest działką niezabudowaną, położoną w miejscowości Drzonków. Wzdłuż zachodniej granicy działki przebiega droga gminna oznaczona jako działka nr [...]. Działka inwestycyjna, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, ma powierzchnię 0,0733 ha i stanowi tereny budowlane oznaczone symbolem Bp.

2) wyznaczono granice obszaru analizowanego, wokół działki inwestycyjnej (wg organu o promieniu 50 m), zaznaczając je linią przerywaną na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1 :1000, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmując tym obszarem 5 działek sąsiednich wobec działki inwestycyjnej, tj.: [...] i podano, że w sąsiedztwie działki - w obrębie analizowanym - znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.

3) Działki sąsiednie to :nr ewid. [...] - dom jednorodzinny parterowy z poddaszem użytkowym, kryty dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci ok. 40 i 45°, o wysokości zabudowy ok. 9m; szerokość elewacji frontowej - ok. 8m; oraz parterowy budynek gospodarczy kryty dachem jednospadowym, nr ewid. [...] - dom jednorodzinny parterowy z poddaszem użytkowym, kryty dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci ok. 40°- 45°, o wysokości zabudowy ok. 8m; szerokość elewacji frontowej-ok.16 m, nr ewid. [...] - dom jednorodzinny parterowy z poddaszem użytkowym, kryty dachem wielospadowym o kątach nachylenia połaci ok. 40 - 45°, o wysokości zabudowy ok. 8m; szerokość elewacji frontowej - ok.12m; nr ewid. [...] - dom jednorodzinny parterowy z poddaszem użytkowym, kryty dachem wielospadowym o kątach nachylenia połaci ok. 40 - 45°, o wysokości zabudowy ok. 8m; szerokość elewacji frontowej - ok.12m; nr ewid. [...] - dom jednorodzinny parterowy z poddaszem użytkowym, kryty dachem wielospadowym o kątach nachylenia połaci ok.40 °- 45°, o wysokości zabudowy ok. 8m; szerokość elewacji frontowej - ok.15m;

Organ podał także w wynikach analizy, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi od 20% do 30 % plus powierzchnie utwardzone. Wyniki w/w analizy urbanistycznej w zakresie ustalonych decyzją warunków zabudowy: a) funkcja zabudowy sąsiedniej: mieszkaniowa jednorodzinna. Ustala się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; b) forma architektoniczna budynków sąsiednich: budynki parterowe z poddaszami użytkowymi. Ustala się budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym, dopuszcza się podpiwniczenie budynku, c) linia zabudowy - dla nowej zabudowy ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy działką inwestycyjnej z drogą gminną (działka nr [...]) w odległości 6m a pozostałe nieprzekraczalne linie zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zmianami); d) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - na działkach sąsiednich wielkość ta wynosi od 20 % do 30 % ; ustalono dla nowej zabudowy wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wielkości nie przekraczającej 50% (zabudowa budynku mieszkalnego plus powierzchnie utwardzone), pozostała część działki winna stanowić powierzchnia biologicznie czynna; e) szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych sąsiednich wynosi od 8 do 16 m. Ustalono szerokość elewacji frontowej planowanego budynku do 18m; f) wysokość zabudowy mieszkalnej, sąsiedniej wynosi ok. 8m-9m. Ustalono wysokość planowanej zabudowy mieszkaniowej do 9m; g) geometria dachów sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej - dachy dwuspadowe i wielospadowe o kątach nachylenia połaci 40° - 45° .Ustalono dla nowej zabudowy dach dwuspadowy lub wielospadowy, kryty dachówką lub materiałami podobnymi, kąty nachylenia połaci od 20 ° do 45°, kalenica na wysokości do 9 m; h) dojazd do działki - z drogi oznaczonej jako działka nr [...] na warunkach po uzgodnieniu z zarządcą drogi, Ponadto w w/w analizą urbanistyczną objęto badanie spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów ustawowych z art. 61 ust. 1 ustawy. I tak wymóg z : art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" — warunek jest spełniony, art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy - "teren ma dostęp do drogi publicznej" - działka objęta inwestycją posiada dostęp od drogi - działki gminnej nr ewid. [...] — warunek jest spełniony, art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy - "istniejące łub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego" — zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej, odprowadzenie ścieków bytowych do kanalizacji sanitarnej, a w okresie przejściowym - do zbiornika bezodpływowego, zaopatrzenie w energię z sieci energetycznej — warunek jest spełniony, art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy - "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 — działka przeznaczona pod nową zabudowę stanowi grunty o powierzchni 0,0733ha oznaczone symbolem Bp - warunek jest spełniony, art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy - "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" - warunek jest spełniony.

Organ podał, iż w/w decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2011 r. wobec jej niezaskarżenia w drodze odwołania przez żadną ze stron postępowania. Następnie przechodząc do oceny legalności w/w decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1, w tym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ w pierwszej kolejności przeprowadził analizę zastosowanych w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy oraz rozporządzenia. W tym celu organ przytoczył wpierw treść przepisów mających zastosowanie przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w tym art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1.

Następnie Kolegium wyjaśniło znaczenie i procedurę dotyczącą instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, podkreślając jego nadzwyczajny i wyjątkowy charakter. Organ wskazał, iż przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a co oznacza, iż w postępowaniu tym organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Stwierdzenie nieważności decyzji jak podkreśliło SKO wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w punkcie 2 nakłada na organ nadzoru obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Następnie powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wyjaśnił, iż rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a -zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie. Wszczęcie takiego postępowania następuje bądź z urzędu, bądź na wniosek strony a organ prowadzący takie postępowanie orzeka także z przekroczeniem granic wniosku strony (zakresu żądania), będąc zobowiązanym do badania z urzędu wszystkich okoliczności (przesłanek) skutkujących - w myśl art. 156 § 1 k.p.a. - nieważnością decyzji, z uwzględnieniem ograniczeń w tym zakresie wynikających z treści art. 156 § 2 k.p.a.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kolegium uznało, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy określonej w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nastąpiło w zakresie i wg zasad wskazanych w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy oraz w § 3- 8 rozporządzenia, choć zauważył, iż przy wydaniu przedmiotowej decyzji organ dopuścił się uchybień o charakterze materialnoprawnym, które kolejno opisał w punktach:

1) SKO zauważyło, iż granice obszaru analizowanego zostały wytyczone w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (vide : załącznik graficzny do analizy), nadto -mniejszej niż 50 m wokół działki inwestycyjnej (wbrew twierdzeniom organu I instancji), czym Wójt Gminy niewątpliwe naruszył w/w przepis § 3 rozporządzenia. Jednakże organ odwoławczy wskazał, iż ustalony przez organ obszar analizowany (wokół centralnie położonej w nim działki inwestycyjnej), z uwagi na objęcie nim zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycyjnego a także na rodzaj, funkcję jak i cechy tej zabudowy, należało uznać za wystarczający dla ustalenia przedmiotowych w sprawie warunków zabudowy, tj., że gdyby organ prawidłowo wytyczył granice obszaru analizowanego, obejmując nim większy niż w tej sprawie obszar, to i tak byłoby dopuszczalne wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla planowanej przez inwestora inwestycji o ustalonych parametrach zabudowy. Kolegium uznał, iż sposób wytyczenia granic obszaru analizowanego, jakkolwiek narusza w/w przepis § 3 rozporządzenia, to jednak naruszenie to nie ma charakteru kwalifikowanego (rażącego) w rozumieniu wskazanym powyżej. Organ dodatkowo dokonał także oceny wykorzystania przez Wójta Gminy - dla wytyczenia tego obszaru -kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, również oceniając to jako naruszeniem w/w § 3 ust. 2, podobnie jak § 9 ust. 3 rozporządzenia, które to przepisy wymagają- odsyłając do art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy - użycia przez organ zamiast kopii takiej mapy - kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopię mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Tego naruszenia prawa SKO nie oceniło jednak jako rażącego, uznając okoliczność, że do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie dołączono wyników tzw. analizy urbanistycznej sporządzonej na właściwej kopii mapy nie oznacza, że wyniki sporządzonej analizy naruszają prawo, czy też - że sytuacja taka oznacza brak analizy w ogóle. W ocenie Kolegium o rażącym naruszeniu prawa można byłoby mówić, gdyby w sprawie ustalenia warunków zabudowy w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie można byłoby w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy, co nie miało miejsca w tej sprawie, gdyż kopia użytej mapy sytuacyjno-wysokościowej w tej sprawie pozwala na dokładne zidentyfikowanie zarówno granic obszaru analizowanego jak i nieruchomości znajdujących się na tym obszarze i poza nim.

2) Kolegium wskazało, iż w weryfikowanej decyzji Wójt Gminy naruszył przepis § 4 rozporządzenia, gdyż ustalenie nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy (na granicy działki inwestycyjnej z drogi - działką gminna, oznaczonej jako działka nr [...], w nieprzekraczalnej odległości 6 metrów od granicy działki drogowej) nie wypełnia obowiązku z § 4 rozporządzenia, gdyż - co słusznie zarzucił wnioskodawca — linia nieprzekraczalna zabudowy nie jest tożsama z linią zabudowy. Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli z kolei linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ustalenie linii nowej zabudowy jest obligatoryjnym elementem wydawanej decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji inwestycji w zakresie budowy nowego budynku. Jednakże wskazanego powyżej naruszenia, zwłaszcza przy uwzględnieniu zapisów pkt. 2 lit.b tiret pierwsze decyzji jak i treści § 4 ust. 4 rozporządzenia, organ nie uznał za rażące, gdyż o takim można byłoby mówić, gdyby organ nie ustalił żadnej linii zabudowy jak i wówczas, gdyby w obszarze analizowanym żaden budynek ani inny obiekt budowlany nie był posadowiony w mniejszej lub większej odległości niż 6 m od granicy z działką drogową, co nie ma miejsca w tej sprawie (por. zabudowę na działce nr [...] - w obszarze analizowanym). Nadto kwalifikowany charakter naruszenia w/w przepisu rozporządzenia miałby miejsce, gdyby wyznaczenie linii zabudowy - w myśl w/w przepisu spowodowałoby, że pozostałe parametry zamierzenia inwestycyjnego musiałby ulec zmianie, na co nie wskazuje analiza akt sprawy.

3) Następnie podzielając stanowisko odwołującego organ wskazał, iż w weryfikowanej decyzji Wójt Gminy nie ustalił wskaźnika wielkości (intensywności) zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób w jaki nakazuje to przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia, czyli jako średniego wskaźnika, co można ustalić na podstawie braku - jednostkowo ustalonych - wskaźników intensywności zabudowy na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym; ustalenie zaś tego wskaźnika w skarżonej decyzji jako nie przekraczającego łącznie 50 % powierzchni działki (dla zabudowy mieszkaniowej oraz dla terenów utwardzonych) z jednoczesnym wskazaniem, że powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego nie może przekroczyć 220 m 2 - vide : pkt 2 lit. b tiret drugie oraz tiret trzecie decyzji a także pkt 4 analizy urbanistycznej, z jednoczesnym nałożeniem obowiązku pozostawienia pozostałej powierzchni działki jako terenu biologicznie czynnego, nie można uznać za naruszenie w/w przepisu, gdyż nakaz z niego wypływający nie ma charakteru bezwzględnego; w jego ust. 2 prawodawca dopuścił bowiem możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeśli będzie to wynikać z analizy urbanistycznej. Z analizy urbanistycznej wynika zaś, że przy ocenie wskaźnika intensywności zabudowy działek sąsiednich organ wydający decyzję o warunkach zabudowy uwzględniał jedynie powierzchnie zabudowy budynków, pomijając tzw. tereny utwardzone a więc zabudowę niekubaturową. W tym też zakresie (vide : załącznik nr 2 do decyzji : analiza urbanistyczna) należy wskazać, że wskaźnik intensywności zabudowy określony dla planowanego budynku mieszkalnego, jakkolwiek zapewne większy niż średni wskaźnik z obszaru analizowanego, został jednocześnie ograniczony i doprecyzowany poprzez wskazanie decyzją maksymalnej powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego jako 220 m 2, co przy uwzględnieniu wyników analizy urbanistycznej oraz parterowej zabudowy planowanej inwestycji prowadzi do wniosku, że w sprawie tej uzasadnionym było zastosowanie innego niż średni wskaźnik zabudowy, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Tym samym w ocenie organu - ustaleniu przedmiotowej wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w okolicznościach faktycznych tej sprawy, nie można także przypisać kwalifikowanego naruszenia prawa (§ 5 rozporządzenia), jakkolwiek można je uznać za naruszające prawo wobec zbytniej lakoniczności i braku zawarcia w decyzji argumentacji skorzystania z tego przepisu ust. 2 § 5 rozporządzenia.

4) Również za naruszające prawo (przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia) uznał organ ustalenie w decyzji Wójta Gminy szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych znajdujących się na terenie analizowanym. W decyzji wskazano, iż waha się on od 8 do 16 m (vide: załącznik nr 2 do decyzji); średnio daje to wynik 12,6m (16m+15m+12m+12m+10m+8m=63:5), zatem ustalenie tego parametru zabudowy dla przedmiotowej w sprawie inwestycji w wielkości do 18m, jako przekraczającego nawet maksymalny wskaźnik występujący w obszarze analizowanym, można uznać za naruszenie, przy czym - wobec dopuszczenia przez prawodawcę w ust. 2 § 6 rozporządzenia odstępstwa od zasady ustalania tego wskaźnika zabudowy jako średniego - naruszenie to zdaniem organu nie może być kwalifikowane jako rażące. Ponadto ustalenie tego parametru zabudowy jako maksymalnego (do 18m) nie jest wprawdzie wskaźnikiem zabudowy wyrażonym ściśle (liczba/cyfrą), ale przy uwzględnieniu takich czynników jak : wymiary działki, pozostałe - ustalone decyzją -parametry zabudowy jak np. nieprzekraczalna linia zabudowy oraz przepisy technicznych regulujące odległość zabudowy od granic działki, ten parametr zabudowy należy uznać za opisany w sposób, umożliwiający jego ustalenie (por. wniosek i jego załącznik graficzny w formie mapy, załącznik nr 2 do decyzji - w aktach sprawy).

5) Kolegium wskazało następnie, iż w przedmiotowej decyzji (vide : pkt 2 lit. b tiret szóste) wysokość zabudowy górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu ma wynosić do 6m, zwracając uwagę iż w wynikach analizy zabrakło wprost takiego elementu ustaleń. Co prawda przy parametrze: "wysokość zabudowy sąsiedniej" organ podał, że wskaźnik ten jest bardzo zróżnicowany bo waha się od 8m do 9m (vide pkt 4 analizy urbanistycznej). Tak ustalona okoliczność faktyczna umożliwiała zaś - w zgodzie z dyspozycją § 7 rozporządzenia - ustalenie tego parametru zabudowy w wielkości przyjętej przez organ I instancji Kolegium wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.; wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli ta wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. I w tym przypadku rozporządzenie w § 7 ust. 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z tzw. analizy urbanistycznej.

6) SKO wskazało ponadto, iż w decyzji o warunkach zabudowy Wójt Gminy ustalił geometrię dachu nowej zabudowy, o którym mowa w § 8 rozporządzenia, jakkolwiek w sposób niekompletny wobec braku wskazania kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Ponadto organ wskazując, że planowana zabudowa może posiadać zarówno dach dwu- jak i wielospadowy w istocie orzekł alternatywnie w zakresie tego parametru zabudowy co nie odpowiada dyspozycji w/w przepisu rozporządzenia oraz instytucji decyzji administracyjnej (art. 104 i ark 107 k.p.a.). Niemniej mając na względzie brak kategoryczności przepisu § 8 rozporządzenia co do sposobu ustalania tego parametru zabudowy jak i wyniki analizy urbanistycznej Kolegium przyjęło, że ustalenia zawartego w pkt 2 lit. b tiret siódme w zakresie geometrii dachu - dokonano w zgodzie z wynikami analizy urbanistycznej, gdzie wykazano występowanie dachów zarówno dwuspadowych jak i wielospadowych, jak i bez rażącego (kwalifikowanego) naruszenia przepisu § 8 rozporządzenia. Na tę ocenę prawną naruszenia nie ma także wpływu niekompletność tego parametru zabudowy, co podnosił wnioskodawca, gdyż kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki nie jest samodzielnym (oddzielnym) parametrem zabudowy, który obligatoryjnie winien znaleźć się w ustalanych warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium konstrukcja § 8 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że organ w decyzji o warunkach zabudowy ustala geometrię dachu a kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki jest tylko jednym z elementów tego parametru, zresztą nie najistotniejszym.

Za chybiony uznało Kolegium zarzut odwołującego dotyczący braku spełnienia przez skarżoną decyzję o warunkach zabudowy wymogu wydania jej przez właściwy organ, w tym naruszenia wymienionych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r., ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, iż I.C. - urbanista (wpis na listę ZOIU nr [...]) nie była osoba wydającą w tej sprawie decyzję, czyli nie działała za organ, a jedynie była osobą przygotowującą jej projekt, czego bezwzględnie wymaga art. 60 ust. 4 ustawy. Wyniki tzw. analizy urbanistycznej, w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia, stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy, jako jej załącznik, zatem i one muszą zostać sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia architektoniczne lub urbanistyczne (vide : art. 60 ust. 4 ustawy).

Od powyższej decyzji B.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wskazując kolejno na następujące zarzuty:

1) dokonanie przez organ bezprawnej interpretacji prawa w tym treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa w szczególności pojęcia ,,rażące naruszenie prawa". Zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji w wyniku takiego działania organu narusza art. 87 ust. 1 oraz art. 95 ust. 1 Konstytucji RP;

2) nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z przesłuchania świadka – I.C. i pisma Starostwa Powiatowego celem wyjaśnienia zmiany obowiązującej linii zabudowy na nieprzekraczalną. Skarżący zarzuci przy tym naruszenie przez organ art. 6,7 i 75 § 1 kpa.

3) Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutu, iż decyzja jest nieprecyzyjna i niejednoznacznie określa parametry w decyzji;

4) pominiecie przez organ w postępowaniu jako strony postępowania właścicieli działek nie graniczących bezpośrednio z działką inwestora a które to działki ujęte zostały przy wyznaczeniu obszaru analizowanego decyzji;

5) naruszenie § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzjach o warunkach zabudowy poprzez brak zamieszczenia w części graficznej decyzji objaśnienia użytego pojęcia obowiązujących linii zabudowy (linie te winny bowiem zostać ustalone zgodnie z Polską Normą nr PN-B-01027);

6) ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, która zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) winna być ustalona jako obowiązująca linia zabudowy;

7) w decyzji ustalającej warunki zabudowy błędnie ustalony został wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który nie powinien być większy niż 21 %. Powyższe zdaniem wnioskodawcy stanowi naruszenie § 5 cyt. Rozporządzenia;

8) nieprawidłowo wyznaczona została wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu, która bez stosownej analizy ustalona została na poziomie do 6 m, naruszając tym samym § 7 ust. 1 cyt. Rozporządzenia;

9) zaniechano także wyznaczenia kierunku lokalizacji głównej kalenicy w stosunku do frontu działki, naruszając § 8 cyt. Rozporządzenia;

10) brak przeprowadzenia zgodnej z przepisami prawa analizy urbanistycznej podkreślając, iż obszar analizowany i analiza urbanistyczna nie zostały dokonane przez organ, ale przez prywatną osobę – I.C. (urbanistę), której zostały jedynie zlecone ustawowe uprawnienia, przy czym zwrócił uwagę, iż w wyniku takiego działania naruszone zostały przepisy art. 6,7, 8, 9 kpa. Skarżący zarzucił organowi brak odniesienia się do podniesionej przez niego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy kwestii wpływu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy konsultacji jakie przeprowadzał urbanista z inwestorami.

11) zmniejszenie wbrew treści § 3 ust. 1 rozporządzenia obszaru analizowanego poniżej 50 m.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, iż jest organem ustawowo uprawnionym do stosowania prawa w tym do jego wykładni.

Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwanej p.p.s.a. połączyć sprawy o sygn. II SA/Go 792/12 i II SA/Go 793/12 do wspólnego rozpoznania. Jednocześnie skarżący zgłosił na rozprawie do protokołu wniosek o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym ,,Czy art. 156 § 1 pkt 2 kpa mówiący o rażącym naruszeniu prawa jest zgodny z art. 2 Konstytucji, a więc demokratycznego państwa prawa ponieważ pojęcie rażącego naruszenia prawa jest nieprecyzyjne i daje możliwość dowolnej interpretacji, a także art. 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych pytając Trybunał czy Naczelny Sąd Administracyjny może podejmować interpretację przepisów prawa Ustawy o ustroju sądów administracyjnych?". Ponadto skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze, dodając, iż brak określenia wysokości kalenicy stanowi jego zdaniem istotne uchybienie. Zdaniem skarżącego wzniesienie zbyt wysokiego budynku spowoduje zacienienie jego działki i spadek jej wartości. Na pytanie Sądu skarżący oświadczył, iż nie wniósł odwołania od decyzji Wójta Gminy, gdyż wówczas miał zaufanie do organów administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sądy administracyjne umocowane na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwanej p.p.s.a., dokonują oceny legalności zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. Sądy sprawują powyższą kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Sprawując tak rozumianą kontrolę zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy.

Z treści powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym.

Dokonując tak rozumianej oceny w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznał że decyzje Kolegium nie naruszają przepisów prawa, co uzasadnia tym samym oddalenie skargi.

Za istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie uznać należy fakt, iż przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja administracyjna wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Oznacza to, iż kontrola Sądu, jak również wcześniej postępowanie administracyjne przeprowadzone przez zaskarżony organ zdeterminowane zostało określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego przesłankami postępowania o stwierdzenie nieważności. Zatem decyzja ustalająca warunki zabudowy, której dotyczy postępowanie nieważnościowe, co prawda poddana została ponownej analizie i kontroli, ale nie dokonywanej jak w zwykłym postępowaniu administracyjnym (które na skutek braku złożenia odwołania zakończone zostało na etapie postępowania przed organem I instancji), ale jedynie z punktu widzenia przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Stąd na wstępie rozważań Sąd uznał za zasadne wyjaśnienie reguł odnoszących się do postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności, mimo iż wcześniej opisu takiego dokonał już częściowo organ w zaskarżonej decyzji, gdyż ma to zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia przyczyn oddalenia przedmiotowej skargi.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi szczególną instytucję, będącą odstępstwem od jednej z naczelnych zasad procedury administracyjnej jaką jest trwałość decyzji uregulowana w art. 16 § 1 kpa. Zasada ta zakłada, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności to postępowanie nadzwyczajne mające na celu dokonanie oceny decyzji pod kątem kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 K.p.a. tj. czy decyzja:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy powołał się na rażące naruszenie prawa, którego jego zdaniem dopuścił się organ wydając w/w decyzję. I choć organ administracji publicznej rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji co do zasady nie jest związany przepisem prawa i podstawą wskazaną przez wnioskodawcę, to w realiach niniejszej sprawy, mając na uwadze treść wniosku skarżącego i zgłoszonych pod adresem w/w decyzji zarzutów, organ nie miał obiektywnie podstaw do zbadania decyzji z punktu widzenia innej przesłanki jak ta określona w pkt 2 art. 156 §1 kpa.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa to pojęcie, które nie budzi dziś rozbieżności interpretacyjnych w związku z bogatym dorobkiem judykatury i jurysprudencji na gruncie art. 156 kpa. Jest ono odczytywane zgodnie jako oczywista niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa to też powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie wymagań praworządności. Zakłada się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717, z dnia 29 listopada 2011 r. II OSK 1672/10).

Dokonując wyjaśnienia pojęcia ,,rażącego naruszenia prawa" za zasadne uznać należy rozróżnienie wad decyzji powodujących jej wzruszalność i wad, które powodują – przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki – nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko skłaniające się do czysto kasacyjnej formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kpa, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 630-631). Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, a także o skutki wadliwej decyzji. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93).

W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, Lex nr 672887; wyrok NSA z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08, Lex nr 596660; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 251/09, Lex nr 553289). Ponadto rażące naruszenie prawa to taki stan, w którym przy prawidłowym zastosowaniu danych przepisów nie byłoby możliwym wydanie decyzji o danej treści.

Z punktu widzenia opisanych powyżej reguł Sąd uznał, iż przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie przez zaskarżony organ postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2010r. o warunkach zabudowy było prawidłowe i zgodne z przepisami prawa, zaś wydana w jego wyniku decyzja nie jest obarczona wadą uzasadniającą jej uchylenie.

W zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało skrupulatnej analizy decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażącego naruszenia prawa, w tym wypadku zarówno przepisów prawa materialnego (w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeń wykonawczych wydanych na jej podstawie), jak i proceduralnego. Z wynikami tejże analizy Sąd w pełni się zgadza. Ponadto organ odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało na uchybienia jakich organ I instancji dopuścił się wydając decyzję o warunkach zabudowy, uwzględniając często stanowisko skarżącego w tym zakresie, jednocześnie jednak organ szczegółowo uargumentował dlaczego uchybienia te nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Stanowisko Sądu w tym zakresie pozostaje zbieżne ze stanowiskiem organu. Zgodzić należy się, iż uchybienia jakie wystąpiły na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie noszą cech rażącego naruszenia prawa, nie mogąc tym samym skutkować trwałym wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Stwierdzenia nieważności w takich okolicznościach nie może też uzasadniać fakt wystąpienia kilku wad łącznie, z których żadna nie nosi znamion rażącego naruszenia, gdyż nie ilość naruszeń, lecz ich charakter ma w tym zakresie decydujące znaczenie dla oceny czy naruszenie jest rażące. Pamiętać przy tym trzeba, że wartością nadrzędną jest także stabilność i trwałość decyzji administracyjnej, która może być wzruszona tylko w nadzwyczajnych okolicznościach, a te w sprawie nie zaszły.

Dokonując oceny czy doszło w przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia prawa przez postanowienia decyzji Wójta Gminy Sąd zobligowany był dokonać analizy przede wszystkim pod kątem przepisów prawa materialnego na podstawie których została wydana. W tym miejscu wskazać należy, iż przy wydawaniu decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy - jak w sprawie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym - organ orzekający zobowiązany jest dochować warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako służących m.in. utrzymaniu postulowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ładu przestrzennego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowią zasadnicze elementy ładu przestrzennego, konieczne do spełnienia przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej dla projektowanej inwestycji. Kształtowana w tej normie tzw.: "zasada dobrego sąsiedztwa", jak wynika z samej nazwy, odwołuje się do dobrego sąsiedztwa poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach – funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić.

W przedmiotowej sprawie warunek kontynuacji funkcji został niezaprzeczalnie spełniony, gdyż w sąsiedztwie działki, której dotyczy inwestycja (działka nr [...]) istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne. Spełnione zostały także pozostałe warunki określone w treści art. 61 upzp.

Następnie szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przy braku planu miejscowego w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w tym wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W tym zakresie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie uchybienia, na które wskazał także w toku postepowania skarżący.

Aby wskazać podstawę oddalenia skargi pomimo uchybień w dalszej kolejności Sąd uznał za zasadne szczegółowe odniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w treści skargi.

Ad.1) Zgłoszony przez skarżącego zarzut - bezprawnej interpretacji przez organ prawa w tym treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zakresie pojęcia ,,rażącego naruszenia prawa" Sąd uznał za chybiony, gdyż organ administracji publicznej jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze był uprawniony do rozpoznania przedmiotowej sprawy i do stosowania w związku z tym prawa, a w sytuacji niejednoznaczności brzmienia przepisów prawa, do ich interpretacji i właściwego zastosowania. Uprawnienia te wynikają z ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856). Przy czym zaznaczyć należy, iż zastosowana przez organ w zaskarżonej decyzji interpretacja przepisów prawa podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego w sytuacji złożenia od decyzji organu II instancji skargi. W ocenie Sądu kwestionowana przez skarżącego interpretacja organu w zakresie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i pojęcia rażącego naruszenia prawa była prawidłowa i zgodna z prawem, co potwierdzają dodatkowo przywołane powyżej rozważania dotyczące wykładni pojęcia ,,rażącego naruszenia prawa".

Ad. 2) Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieprzeprowadzenia przez organ wnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania świadka – I.C. i pisma Starosty Powiatu, wskazać należy, iż co prawda organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do w/w kwestii, jednakże powyższe nie stanowi uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Należy bowiem mieć na względzie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest postępowaniem zwykłym i w sytuacji, gdy podstawę jego przeprowadzenia stanowi art. 156 §1 pkt 2 kpa organ ogranicza się do kontroli i oceny rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji, bazując na materiale dowodowym zebranym w zwykłym postępowaniu. Zauważyć przy tym należy, iż nawet w zwykłym postępowaniu choć co do zasady żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 §1 kpa), to jednak organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§2).

Ad.3) Skarżący podniósł względem organu zarzut braku odniesienia się w treści zaskarżonej decyzji do kwestii nieprecyzyjnego określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymaganych parametrów określonych w § 5-8 rozporządzenia, który zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy, iż organ odnosił się kwestii nieprawidłowego ustalenia wskaźników określonych w § 5-8 rozporządzenia po kolei, w zakresie każdego ze wskaźników, czyli osobno co do § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia. Na marginesie dodać należy, iż nie jest wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do) w odniesieniu do poszczególnych wskaźników jeżeli znajduje to uzasadnienie.

Ad. 4) Za nieuzasadniony uznał także Sąd podniesiony w skardze zarzut pominięcia przez organ w postępowaniu administracyjnym stron – właścicieli nieruchomości nie graniczących bezpośrednio z nieruchomością inwestorów, ale których nieruchomości zostały objęte obszarem analizowanym. Zgodzić należy się w tym zakresie z Kolegium, które podało w odpowiedzi na skargę, iż powyższa okoliczność stanowić może jedynie podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 kpa i to na wniosek, a nie z urzędu, nie może natomiast stanowić przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji. Dodać należy na marginesie jedynie, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem administracyjnym, a zatem dla ustalenia kręgu stron tego postępowania należy odnieść się do przepisu art. 28 kpa. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla przyznania danemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym decydującym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku, który upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 k.p.a. i do brania w nim czynnego udziału.

Ad. 5) Następnie odnosząc się do twierdzenia skarżącego zawartego w skardze, który w treści § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy upatruje obowiązku organu do określenia obowiązującej linii zabudowy, Sąd uznał go za całkowicie chybiony. Skarżący powołał się przy tym na wskazaną w treści w/w przepisu Polską Normę PN-B 01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Zauważyć należy, iż podstawę prawną do wydania cyt. rozporządzenia stanowi przepis art. 67 ust. 3 u.p.z.p., który upoważnia do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy, a nie do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego w tym w szczególności linii zabudowy.

Przy czym należy podkreślić, iż uregulowanie dotyczące Polskich Norm znajduje się w ustawie z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.). Z przepisów w/w ustawy wynika stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne (art. 5 ust. 3 ustawy). Zatem Polskie Normy opracowywane przez Komitety Techniczne nie stanowią przepisów prawa, walor taki może zostać im nadany tylko w sytuacji przywołanie w przepisie rangi ustawowej, ale nie w treści rozporządzenia, które w hierarchii aktów prawa znajduje się niżej od ustawy.

Ad. 6) Oddaleniu podlega także w ocenie Sądu zasadniczy zarzut, odnoszący się do ostatecznej decyzji Wójta Gminy, określenia w decyzji linii zabudowy jako nieprzekraczalnej, a nie jak wymaga tego § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej zwanego rozporządzeniem – jako obowiązującej. Zdaniem skarżącego takie określenie daje inwestorom nieograniczoną władzę w zakresie władztwa planistycznego, a które to przysługuje nie osobie fizycznej a organowi.

Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy wpierw, iż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się jedynie terminem "linie zabudowy". Następnie w § 1, wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., określającego jego zakres, mówi się o wymaganiach dotyczących ustalenia linii zabudowy. Mając na uwadze, iż przepisy tego rozporządzenia, wykonując funkcję komplementarną wobec treści ustawy, uznać należy, iż jedynie wyjaśniają one zawarte w ustawie pojęcie - ,,linii zabudowy", a w szczególności wskazują kryteria pozwalające wyznaczyć w/w linię zabudowy. Określenie ,,obowiązująca linia zabudowy" użyte zostało dopiero w treści § 4 rozporządzenia.

W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Przy czym w ust. 4 wskazano, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Podkreślić należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, mając na uwadze ujętą w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp. zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07). Z takim poglądem należy się zgodzić, uznając, że tylko plan, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności. Z tych względów to do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie, zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07).

W konsekwencji przyjąć należy, iż pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii (tak jest w przypadku zabudowy pierzejowej), zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 967/07, wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., II OSK 1311/09).

Zdaniem Sądu podkreślić należy, iż przy wyznaczaniu linii zabudowy nie można przyznawać automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności i nie można przyjąć odwrotnie przewagi prawa własności nad ładem przestrzennym i zrównoważonym rozwojem. W przypadku zaś konkurencji niedopuszczalne jest preferowanie interesu indywidualnego nad interesem społecznym, tak więc w przypadku zabudowy rozproszonej, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, niedopuszczalne jest wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy. W przeciwnym razie inwestorowi zostałaby odebrana możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji zgodnie z unormowaniami prawa budowlanego, które to dopuszcza odległość od granicy działki sąsiada nie mniejszej niż 4 m.

Zatem uznać należało, iż organ ustalając w decyzji w sprawie warunków zabudowy linię zabudowy jako nieprzekraczalną nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa w tym § 4 rozporządzenia. Ponadto Sąd rozstrzygając w/w zarzut miał na uwadze, iż skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie w imię ładu architektonicznego czy przestrzennego, ale dlatego że obawia się, iż budynek na działce nr [...] powstanie jego zdaniem zbyt blisko granic jego działki. A przecież to prawo budowlane, a nie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje tę kwestię. Stąd też stanowisko SKO Sąd w pełni zaaprobował.

Ad. 7) Skarżący podniósł ponadto zarzut naruszenia przez organ § 5 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy ww stosunku do powierzchni działki albo terenu. Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż ustalenie w/w wskaźnika w skarżonej decyzji jako nie przekraczającego łącznie 50 % powierzchni działki, z jednoczesnym wskazaniem, że powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego nie może przekroczyć 220 m 2 nie stanowi naruszenia prawa, gdyż ust. 2 § 5 ustawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeśli będzie to wynikać z analizy urbanistycznej. Ponadto zauważyć należy, iż wskaźnik intensywności zabudowy określony dla planowanej inwestycji został ograniczony poprzez wskazanie w decyzji maksymalnej powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego jako 220 m 2. W tym zakresie uznać można jedynie, iż organ naruszył przepis § 5 poprzez brak adekwatnego uzasadnienia do zastosowania ust. 2 § 5 rozporządzenia, co jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Ad. 8) Podniesiony przez skarżącego zarzut nieprawidłowego wyznaczenia przez organ wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, która bez stosownej analizy ustalona została na poziomie do 6 m, naruszając tym samym § 7 ust. 1 cyt. Rozporządzenia, znalazł potwierdzenie w aktach sprawy, jednakże nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.; wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli ta wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. I w tym przypadku rozporządzenie w § 7 ust. 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z tzw. analizy urbanistycznej. W tej sytuacji uznać należało, iż organ zastosował określoną w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej bez szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie.

Ad. 9) Zgodzić należy się ze skarżącym, iż ustalenie w decyzji Wójta Gminy szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych znajdujących się na terenie analizowanym nastąpiło z naruszeniem § 6 rozporządzenia. Ustalenie tego parametru zabudowy w decyzji w wielkości do 18m (przekraczający nawet maksymalny wskaźnik występujący w obszarze analizowanym), można uznać za naruszenie, jednakże tak jak w przypadku wyżej opisanego zarzutu, także tutaj prawodawca w ust. 2 § 6 rozporządzenia przewidział podstawę do odstępstwa od zasady ustalania tego wskaźnika zabudowy jako średniego, a zatem naruszenie to nie może być kwalifikowane jako rażące.

Ad. 10) Co do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia § 8 rozporządzenia w zakresie braku wskazania głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, Sąd w pełni podziela stanowisko organu w tym zakresie przyjmując je za swoje. W decyzji o warunkach zabudowy Wójt Gminy ustalił geometrię dachu nowej zabudowy, jednakże nie wskazał kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Zwrócić należy uwagę na brak kategoryczności przepisu § 8 rozporządzenia co do sposobu ustalania tego parametru zabudowy i wskazania, że organ w decyzji o warunkach zabudowy ustala geometrię dachu a kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki jest tylko jednym z elementów tego parametru i to nie zasadniczym.

Ad. 11) Oddalić należy także zarzuty skarżącego odnoszące się kwestii uczestniczenia I.C.- urbanisty w sporządzeniu projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i sporządzaniu analizy urbanistycznej jako załącznika do niej. Wskazać należy, iż wymóg sporządzania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów wprowadzony został w treści art. 60 ust. 4 upzp. Wymóg ten odnosi się do merytorycznej części tej decyzji, a więc do elementów określonych w art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Projekt decyzji podpisany przez osobę, o której mowa w ust. 4 art. 60 oraz stosowny dowód potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinny zostać dołączone do akt sprawy. Osoby, o których mowa w art. 60 ust. 4, nie mogą być jednak traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy, albowiem organami tymi są podmioty wymienione w art. 60 u.p.z.p. Zatem decyzje o ustaleniu warunków zabudowy są decyzjami wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo wojewody. Stąd też projekt przygotowany przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., podlega akceptacji organu właściwego w sprawie. Organ ten ponosi też odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. Natomiast osoby sporządzające projekt decyzji o warunkach zabudowy podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie obowiązku przestrzegania przy wykonywaniu czynności zawodowych obowiązujących przepisów, a także zasad wiedzy technicznej i zawodowej (art. 41 pkt 1 w zw. z art. 45 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów). Celem ustawodawcy było w tym zakresie zapewnienie wydawanym aktom prawnym jakim są decyzja o warunkach zabudowy, mających wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego i granice wolności zabudowy, merytorycznego (profesjonalnego) ,,zaplecza", którym organ mógłby nie zawsze dysponować.

Zasady i tryb wpisu na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów zostały unormowane w przepisach ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.). Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, iż I.C. na dzień sporządzania projektu decyzji o warunkach zabudowy była osoba uprawioną we rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Do akt sprawy załączone jest zaświadczenie nr [...] wydane przez Radę Okręgową Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów informujące, iż jest ona wpisana na listę członków Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów pod numerem [...].

Ad. 12) Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wskazanych wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji (sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami odrębnymi) oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w szczególności gabaryty, formę architektoniczną, obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu) w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia).

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu niezgodnego z prawem zmniejszenia w przedmiotowej sprawie obszaru analizowanego Sąd podziela stanowisko SKO, uznające nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego za uchybienie nie mające charakteru rażącego naruszenia prawa, lecz zdaniem Sądu naruszenie takie stanowić mogłoby ewentualnie podstawę do uchylenia decyzji w zwykłym postepowaniu administracyjnym, ale nie może prowadzić do wyeliminowania takiej decyzji trwale z obrotu prawnego. (por. wyrok II SA/Kr 542/10 wyrok z 38 lipca 2010 r.). Tym bardziej, że ewentualne wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób prawidłowy nie doprowadziłoby do wydania decyzji o odmiennej treści, ponieważ jak wynika z treści analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zatem i tak spełniony zostałby warunek kontynuacji funkcji zabudowy (zasada ,,dobrego sąsiedztwa").

W zakresie złożonego przez skarżącego wniosku o zwrócenie się przez tutejszy Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem a w zasadzie dwoma pytaniami prawnymi, Sąd nie podzielił wątpliwości skarżącego co do zgodności art. 156 § 1 pkt 2 kpa mówiącego o rażącym naruszeniu prawa z art. 2 Konstytucji i co do kwestii uprawnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmować interpretację przepisów prawa Ustawy o ustroju sądów administracyjnych. Instytucja pytania prawnego przewidziana art. 193 Konstytucji RP nie daje skarżącemu uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, a takiej wątpliwości Sąd w sprawie niniejszej nie powziął. Jednocześnie Sąd informuje skarżącego, iż przepis art. 79 i art. 191Konstytucji RP umożliwia mu - jeśli stwierdzi , iż jego konstytucyjne prawa zostały naruszone- wniesienie skargi do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego , na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego powinnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd działając w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.