Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 196/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 152
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Janusz Bociąga WSA Barbara Pasternak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania wypłaty świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 20 października 2017 r. ([...]) na podstawie art. 10 w zw. z art. 2 pkt 11 oraz art. 1, 2, 4, 5, 8, 13, 18, 21 i 28, 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2017. 1851) - zwanej dalej ustawą, art. 3 pkt 1, 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2016.1518 ze zm.) oraz art. 104, art. 107, art. 108, art. 145 § 1pkt. 5, art. 149, art. 150 § 1 oraz art. 151 § 1 kpa, a także Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz.U.2017.1465) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017.935) Prezydent Miasta zaprzestał od dnia 1 października 2017 r. wypłaty świadczenia wychowawczego przyznanego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 ([...]) na dziecko W. T.

Na powyższe postanowienie zażalił się M. W., wnosząc o jego uchylenie i kontynuację wypłaty świadczenia.

Wskazał, że miejsce zamieszkania dzieci zostało wskazane przez Sąd Okręgowy oraz Sąd Apelacyjny wyrokami z dnia 20 kwietnia 2016 r i 3 października 2016 r. Według wyroków opiekunem prawnym dzieci jest żalący się, a miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce jego pobytu. Wyjaśnił, że aktualnie dzieci przebywają w ośrodku "[...]" z siedzibą w N koło S w woj. [...]. Miejsce to nie jest ich miejscem zamieszkania i należy traktować je jako tymczasowe. M. W. stwierdził, że podejmuje wszelkie próby, aby w sposób formalny i zgodny z prawem odzyskać dzieci, ale nie może tego osiągnąć przez brak skuteczności procedur i instytucji. Koszt utrzymania domu dzieci, jak również koszty związane z zapewnieniem dzieciom najbardziej podstawowych potrzeb są realizowane przez żalącego się.

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2017 r. ([...]) na podstawie art. 22 ustawy o pomocy państwa z wychowywaniu dzieci oraz art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa Samorządowe Kolegium odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

Zgodnie z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się.

Z oświadczenia M. W. złożonego w dniu 26 września 2017 r wynika, że "od 01.2016 moje dzieci przebywają z matką. Wniosek o świadczenie 500+ złożyłem po wydaniu decyzji przez Sąd Okręgowy o przyznaniu opieki nad nimi mnie." Dalej w oświadczeniu Żalący się stwierdza, że pieniądze z programu 500+ w całości przeznaczył na dzieci (utrzymanie ich mieszkania oraz koszty działań formalnych dla zapewnienia im bezpieczeństwa). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "Prawo do świadczenia 500+ nie jest uzależnione od posiadania władzy rodzicielskiej, lecz - w przypadku zbiegu prawa obojga rodziców - od faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem, czyli wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem, zaspokajania jego potrzeb, wychowania i utrzymania" (por. II SA/Bk 152/17). Z oświadczenia samego zainteresowanego jakie złożył na piśmie w siedzibie organu w dniu 26 września 2017 r. bezsprzecznie wynika, że nie zamieszkuje on wspólnie ze swoimi dziećmi A. i T. W., gdyż od stycznia 2016 r przebywają one z matką. Zatem skoro M. W. nie sprawuje faktycznej opieki nad synem T. W., to świadczenie wychowawcze na to dziecko żalącemu się nie przysługuje.

Na powyższe rozstrzygnięcie M. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący podniósł, że nieprawdą jest stwierdzenie podane w uzasadnieniu ww. decyzji, iż dniu 26 września 2017 r. wyszły na jaw nowe okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W dniu tym nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego i sytuacja jego rodziny nie uległa zmianie. Wyjaśniał już to w dniu 26 września 2017 r. oraz w piśmie z dnia 10 października 2017 roku złożonym do akt sprawy.

Dodał, że złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego dopiero po otrzymaniu decyzji Sądu o przyznaniu mi opieki nad dziećmi . Ponadto w tamtym czasie to był opiekunem dzieci – jak podaje od marca 2015 r. roku mieszkały ze skarżącym.

Wskazał nadto, że ma poczucie, że świadczenie wychowawcze w ramach Programu 500+ mu się po należy i że interpretacja "opieki faktycznej" przedstawiona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest logiczna. Z drugiej strony, jeśli wykładnia tego określenia miałaby być jednak inna, to o wskazanie gdzie i przez kogo taki zapis został poczyniony. Dodał, że w jego sprawie nie powinno się zmieniać postanowień wstecz, a ewentualnie od daty prowadzenia zmienionej oceny wniosku. Jest to o tyle istotne, że wypłacone środki zostały już spożytkowane przez skarżącego i wg jego oceny w najlepszy możliwy sposób posłużyły właśnie dzieciom.

Według skarżącego miejsce zamieszkania dzieci zostało wskazane przez Sąd Okręgowy oraz Sąd Apelacyjny decyzjami z dnia 20 kwietnia 2016 roku i 3 października 2016 r. (sygn. akt [...] i [...]). Wg powyższych zaleceń prawnym opiekunem dzieci jest skarżący, a ich miejscem zamieszkania jest miejsce jego pobytu - mieszkanie, które jest jego i ich domem, w którym mają swoje pokoje i od lat się w nim wychowywali. Aktualne miejsce pobytu dzieci w ośrodku "[...]", z siedzibą w N, k. S w woj. [...], nie jest ich miejscem zamieszkania ani domem. Jest niedozwolone i należy je traktować jako tymczasowe - okresowy pobyt, a nie miejsce zamieszkania. Natomiast wsparcie świadczeniem wychowawczym skarżącego – jak twierdzi jest szczególnie istotne dla bezpieczeństwa dzieci; bez dodatkowych środków pomoc skarżącego dzieciom może okazać się mniej efektywna. Przyznanie zaś tego świadczenia matce przyczyni się do wsparcia działalności całej sekty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2016.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2016.270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z przytoczonymi wyżej zasadami Sąd uznał, że narusza ono przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego w sposób uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] 2017 r. Natomiast w dniu 27 września 2017r. właściwy organ wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [....] 2016 r. znak: [...], przyznającą skarżącemu świadczenie wychowawcze na syna T. W.

Zgodnie z art. 152 § 1 organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia SKO wskazało przepis art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 kpa, natomiast organ pierwszej instancji wskazał na szereg przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dalej zwanej ustawą, oraz m.in. art.151 § 1 kpa.

Na podstawie przepisu art. 152 § 1 k.p.a. organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na wniosek strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przepis powyższy nie uzależnia dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji od wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Nie ogranicza jej się także ze względu na etap tego postępowania (formalny, rozpoznawczy). Postanowienie o wstrzymaniu może zatem co do zasady zostać podjęte tak przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, równocześnie z tym postanowieniem, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. Termin wydania postanowienia o wstrzymaniu wyznacza przesłanka prawdopodobieństwa. W zasadzie powinno się to odbyć pomiędzy tzw. postępowaniem wstępnym, zmierzającym do ustalenia spełnienia wymogów formalnych, a postępowaniem rozpoznawczym, którego przedmiotem jest już ustalenie istnienia przesłanek będących podstawą wznowienia postępowania (zob. Grzegorz Łaszczyca (w:) Małgorzata Jaśkowska - Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego - teza 1 - do art. 152 - Lex). Organ zatem, wydając takie postanowienie ocenia czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji, ale jeszcze nie przesądza o jej bycie.

Przepis art. 152 § 1 kpa nie zawiera jakiejkolwiek regulacji wskazującej na konieczność, czy też zasadność wskazywania przez organ konkretnej daty, z którą ma nastąpić faktyczne wstrzymanie wykonania decyzji, co do której toczy się, względnie będzie się toczyć postępowania wznowieniowe. Nie określa więc odrębnie od ogólnych zasad daty, z jaką wykonalne jest postanowienie wydane na podstawie tego przepisu. Nie może ulegać wątpliwości, że organ administracji jest związany od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowieniem wydanym na podstawie art. 152 § 1 kpa, jako aktem kształtującym sytuację prawnoproceduralną adresatów, a wyjątkowo także sytuację prawnomaterialną stron postępowania administracyjnego. Znajduje więc w tym przypadku zastosowanie ogólna reguła wynikająca z art. 110 w zw. z art. 126 kpa. Wynika z powyższego, że wstrzymanie wykonania decyzji, w tym także decyzji co do której toczy się bądź będzie się toczyć postępowanie wznowieniowe (art. 152 § 1 kpa) nie może nastąpić ze skutkiem wstecznym a tylko na przyszłość.

Z kolei przepis art. 23 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stanowi, że wypłata świadczenia wychowawczego podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba otrzymująca to świadczenie odmówiła udzielenia lub nie udzieliła w wyznaczonym terminie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w tym uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 15 ust. 1, lub nie udzieliła podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętej wywiadem. Brzmienie cytowanego przepisu jest jednoznaczne i jego wykładnia językowa nie nasuwa żadnych wątpliwości. Wynika z niej, że tylko nieudzielenie w wyznaczonym terminie wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń, lub wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem, w tym uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego umożliwia zastosowanie przytoczonego wyżej przepisu. O wstrzymaniu wypłaty świadczenia na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy orzeka organ w formie decyzji administracyjnej. Wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego może nastąpić wyłącznie na przyszłość, tj. począwszy od miesiąca, w którym decyzja o wstrzymaniu została wydana (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2017 r. IV SA/Wr 342/17, lex nr 52251655).

Odnosząc powyższe uregulowania do kontrolowanego postanowienia stwierdzić należy, że niewątpliwie orzekając w formie postanowienia wydanego po wznowieniu postępowania w przedmiocie świadczenia wychowawczego zamiarem organu było wydanie postanowienia na podstawie art. 152 § 1 kpa. W sprawie nie zachodziła też sytuacja, o której mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zatem nie została wydana decyzja na podstawie ww. przepisu. Zaskarżone postanowienie jednak nie odpowiada prawu. Pomijając już nieprawidłowy sposób sformułowania rozstrzygnięcia przez użycie określenia ..."zaprzestanie wypłaty świadczenia wychowawczego..." co nie mogło jednak mieć wpływu na jego treść w stopniu określonym przepisem art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c), postanowienie to jest błędne, bowiem orzeczono o zaprzestaniu wypłaty świadczenia wychowawczego od dnia 1 października 2017 r. Orzekając w ten sposób organ naruszył art. 152 § 1 kpa, który jak już wskazano wyżej nie zawiera podstaw do wskazywania daty z którą nastąpić ma wstrzymanie wykonania aktu. Działając w sposób prawidłowy organ winien orzec w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., bez wskazywania daty. Uchybienie to było istotne z punktu widzenia skutków, jakie należy wiązać z rozstrzygnięciem dotyczącym wstrzymania wykonalności. Analiza wskazanych przez organy podstaw prawnych pozwala na sformułowanie wniosku, że organy orzekając o "zaprzestaniu wypłaty świadczenia" nie dokonały w istocie należytego rozróżnienia między instytucją wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 kpa, a wstrzymaniem wypłaty świadczenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ani organ odwoławczy ani organ pierwszej instancji nie wskazały prawidłowej podstawy prawnej wydanych postanowień. Wskazane przez organy przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie miały w sprawie zastosowania. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu pierwszej instancji nie wyjaśnia podstawy prawnej podjętych orzeczeń z przytoczeniem prawidłowych przepisów prawa, koncentruje się bowiem na omówieniu przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego. Należy podkreślić, że podstawy prawnej postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w przypadku wznowienia postępowania nie stanowią przepisy prawa materialnego ale wyłącznie art. 152 p 1 kpa. Natomiast zasadność wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji winna wynikać z analizy materiału sprawy wskazującej na stopień prawdopodobieństwa uchylenia decyzji i wstępnego przekonania, że jest ono prawdopodobne. Analizy takiej zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które winno być jasne i zrozumiałe dla stron postępowania. Powyższe uchybienia polegały więc na naruszeniu przepisów art. 152 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, że jako dotyczące zasadności pobierania przez skarżącego świadczenia w sytuacji, w której nie zamieszkuje z synem, czyli podważające stanowisko organów w kwestii stosowania art. 2 pkt. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie mogły mieć znaczenia w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.