Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2230/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 389/12 w sprawie ze skargi S.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

[...]

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie II SA/Łd 389/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], po rozpoznaniu wniosku S.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne wcześniejsze postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2011 roku, Nr [...].

Wojewoda Łódzki ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...] wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy IV o łącznej powierzchni 35,8273 ha, przewidzianych do wyłączenia z produkcji rolniczej pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, położonych w gminie B.: we wsi Z. obręb W. (o powierzchni 20,2161 ha) oraz we wsi E. obręb D. (o powierzchni 15,6112 ha), na cele nierolnicze.

W dniu 19 lutego 2009 r. S.L. złożył wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. na mocy art. 154 § 1 k.p.a. do Wojewody Łódzkiego, który postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. przekazał Marszałkowi Województwa Łódzkiego powyższy wniosek. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż na mocy art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.) kompetencje wojewody dotyczące przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zostały przekazane marszałkowi województwa.

Po rozpoznaniu wniosku S.L. Marszałek Województwa Łódzkiego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2004 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 61a k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wnioskodawca nie ma interesu prawnego ani faktycznego, zatem nie jest stroną w sprawie na mocy art. 28 k.p.a.

Po rozpoznaniu zażalenia S.L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa.

Pismem z dnia 7 grudnia 2011 r. S.L. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu autor wskazał, iż przedmiotem sprawy jest zmiana decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2004 r. Na mocy art. 154 § 1 k.p.a. zmiany tej decyzji mógł dokonać wojewoda lub organ wyższego stopnia. Takim organem na pewno nie jest marszałek województwa. Ponadto postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r.

Po rozpoznaniu wniosku S.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymało w mocy własne wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2012 r.

W obszernym uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc następnie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności należy do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania służących weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji. Wady uzasadniające stwierdzenie nieważności zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 k.p.a. W zakresie podstawy stwierdzenia nieważności postanowienia określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ stwierdził, iż właściwość rzeczowa Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie marszałka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2004 r. wynikała z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, zgodnie z którym kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei podstawę prawną właściwości miejscowej Kolegium stanowił przepis art. 2a ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, stosownie do którego organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. Abstrahując od faktu, że żądanie strony dotyczy stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a więc postanowienia wydanego przez organ II instancji, organ wskazał, iż także marszałek województwa był właściwy rzeczowo i miejscowo do rozpatrzenia w I instancji żądania zmiany decyzji wojewody. Wprawdzie decyzja została wydana przez wojewodę, lecz to marszałek województwa jest w tym przypadku "organem, który wydał decyzję" w rozumieniu powołanej wyżej normy. Wbrew stanowisku strony w ramach oceny właściwości rzeczowej należy uwzględnić okoliczność, iż z dniem 1 stycznia 2006 r. kompetencja do orzekania w sprawach wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia m.in. gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IV na cele nierolnicze przeszła z wojewody na marszałka województwa na mocy art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej. W wyniku tego marszałek stał się również właściwy w sprawach, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., dotyczących ostatecznych decyzji wydanych przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wojewodę. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji nie jest kontynuacją postępowania zakończonego jej wydaniem, ale odrębnym postępowaniem prowadzonym w nowej sprawie, którego przedmiotem jest właśnie uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji, a nie sprawa rozstrzygnięta tą decyzją.

W odniesieniu do przesłanki rażącego naruszenia prawa jako ewentualnej podstawy stwierdzenia nieważności postanowienia, organ wyjaśnił, iż pod tym pojęciem rozumie się naruszenie prawa, które jest oczywiste, wyraźne, bezsporne, zachodzi ono wtedy, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa, która może być ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych w bezpośrednim rozumieniu, wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Zdaniem organu, w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem zażalenia na postanowienie marszałka, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się naruszeń prawa, a już z pewnością takich, które można by określić mianem rażących. W szczególności, wbrew stanowisku wnioskodawcy, nie mogło dojść do rażącego naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu interesu społecznego jako uzasadniającego zmianę decyzji wojewody, skoro przesłanki określone w tym przepisie - wobec braku podstaw do wszczęcia postępowania - nie mogły być i nie były przedmiotem oceny organów obu instancji. Nie został też naruszony, a tym bardziej naruszony w stopniu rażącym, przepis art. 28 k.p.a., ponieważ wnioskodawca nie ma interesu prawnego w żądaniu zmiany ostatecznej decyzji wojewody z dnia [...] lutego 2004 r., a tym samym że w ewentualnym postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a. nie przysługiwałby mu status strony. Prawidłowe było również zastosowanie przez organy orzekające przepisu art. 61a § 1 tego kodeksu, skoro ustalono, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną oraz brak było podstawy do wszczęcia postępowania z innej uzasadnionej przyczyny - niedopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. ze względu na zmianę stanu prawnego. Ustosunkowując się wreszcie do zarzutu rażącego naruszenia przepisów art. 48 ust. 1-3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin, jako przepisów prawa materialnego będących źródłem interesu prawnego strony w wystąpieniu z żądaniem zmiany decyzji, organ wskazał, iż także ten zarzut jest chybiony, ponieważ źródłem interesu prawnego tworzącego legitymację strony w postępowaniu administracyjnym nie mogą być nieobowiązujące normy prawne, a powołana ustawa została w całości uchylona z dniem 1 stycznia 1991 r. na mocy art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.).

W konkluzji organ wskazał, iż w odniesieniu do postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. nie są spełnione także pozostałe przesłanki, określone enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 3-7 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów i argumentów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ napisał, iż rozróżnić należy postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie (stwierdzenia nieważności postanowienia SKO) i wcześniejsze postępowanie w sprawie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji wojewody z dnia [...] lutego 2004 r. Argumentacja przedstawiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnosi się do szczegółowych zagadnień związanych z postępowaniem w sprawie zmiany decyzji wojewody, tymczasem kwestie te zostały już ostatecznie rozstrzygnięte. Istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi dokonanie oceny, czy objęty nim akt administracyjny jest obarczony przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Treść przesłanek wyrażonych w tym przepisie określa zatem w sposób precyzyjny zarówno zakres dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego, jak i zakres rozważań właściwego organu na etapie dokonywania oceny okoliczności faktycznych sprawy i zgromadzonych dowodów. Żaden z zarzutów czy argumentów podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie odnosi się którejkolwiek z ustawowo określonych podstaw stwierdzenia nieważności.

W skardze na powyższe postanowienie S.L. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewodzie Łódzkiemu jako właściwemu rzeczowo organowi I instancji w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, iż zgodnie z treścią art. 19 k.p.a. organy przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Ten warunek w sprawie nie został zachowany, gdyż sprawa wniosku o zmianę decyzji wojewody z 2004 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a. została przekazana do rozpatrzenia marszałkowi województwa. Wojewoda jako organ administracji rządowej sam powinien ją zmienić, a nie przekazywać tego uprawnienia organowi samorządowemu, jakim jest marszałek województwa. Z dniem 1 stycznia 2009 r. skreślono art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co skutkuje tym, że odpadła podstawa do orzekania przez marszałka województwa, a zatem przekazanie sprawy zmiany decyzji mocą postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. nastąpiło bez podstawy prawnej. Wydane przez marszałka województwa po dniu 1 stycznia 2009 r. rozstrzygnięcia są nieważne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Sąd przypomniał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na skutek rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Sąd przypomniał treść art. 126 k.p.a. i wskazał, że skoro na postanowienie wydane w trybie art. 61a k.p.a. przysługuje zażalenie, to tryb nieważnościowy mógł być w tej sprawie zastosowany.

Skarżący w pierwszej kolejności w swojej argumentacji powoływał się na wadę prawną skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikającą z treści art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd wskazał, że argumentacja skarżącego wskazuje na to, iż nie rozróżnia on dwóch spraw. Pierwsza z nich to postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o zmianę decyzji wojewody na mocy art. 154 § 1 k.p.a. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez marszałka województwa postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a Druga sprawa, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, to kwestia oceny stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pierwsze z wymienionych postępowań zakończyło się wydaniem postanowienia, które jest ostateczne i nie było przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wobec tego żadne argumenty odnoszące się właśnie do tego postępowania nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Niemniej jednak, ustosunkowując się do podstawowego zarzutu skarżącego wskazującego na konieczność rozpoznania jego wniosku o zmianę decyzji w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy IV na cele nierolnicze w trybie art. 154 § 1 k.p.a. przez wojewodę, Sąd wyjaśnił, iż wbrew poglądom skarżącego organem właściwym do rozpoznania rzeczonego wniosku był marszałek województwa.

Sąd wskazał także, że w stanie faktycznym sprawy, zgodnie z regulacją art. 10 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej, kompetencje wojewody dotyczące przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stosownie do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane marszałkowi województwa. Decyzja, której zmiany na mocy art. 154 § 1 k.p.a. domagał się skarżący, została wydana przez wojewodę na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast przepis art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. stanowi, że

"3. Zadania marszałka województwa, o których mowa w art. 7 ust. 2 i 4 oraz w art. 26 ust. 1, są zadaniami z zakresu administracji rządowej.";

2) użyty w art. 7 w ust. 2 i 4 oraz w art. 26 w ust. 1, w różnej liczbie i przypadku, wyraz "wojewoda" zastępuje się użytymi w odpowiedniej liczbie i przypadku wyrazami "marszałek województwa".

Z powołanych przepisów wynikała konieczność przekazania sprawy zmiany decyzji przez wojewodę marszałkowi. Rozstrzygnięcie takie zostało wydane przez organy i znajduje swoje prawne uzasadnienie. Zdaniem skarżącego przekazanie takie nie powinno nastąpić, bowiem prawo nie działa wstecz. Z argumentem, iż prawo nie działa wstecz, Sąd się zgodził, niemniej jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Złożenie wniosku o zmianę decyzji na mocy art. 154 § 1 k.p.a. spowodowało wszczęcie nowego postępowania, o charakterze nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Druga podstawa stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikała z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a sprowadzała się do konstatacji, iż rzeczone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje akt. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Sąd stwierdził, że analiza akt administracyjnych nie uprawnia do twierdzenia, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2011 r. jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jego nieważności. Zdaniem Sądu, w powołanym rozstrzygnięciu nie można dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący w swojej argumentacji nie przedstawił także żadnych argumentów wskazujących na zaistnienie rażącego naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. Skarżący jedynie podnosił argument dotyczący tego, iż organ, który wystąpił o wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, czyli wójt gminy działał w tym zakresie w celu osiągnięcia zysku, gdyż jest właścicielem części terenów podlegających wyłączeniu. Odnosząc się do tej kwestii Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że okoliczność ta nie została potwierdzona w odpowiednim trybie, a po drugie, argument ten odnosi się do wcześniej zakończonego postępowania, które w chwili obecnej nie jest przedmiotem oceny ani organów administracji, ani Sądu.

S.L. złożył skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2012 r.

Skargę kasacyjną skarżący oparł na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), tj. na naruszeniu niżej wymienionych przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 134 §1 p.p.s.a., ponieważ w aktach tej sprawy znajduje się wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt II SAB/Łd 7/10 oraz wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1565/10, dotyczące tej sprawy, w których zarówno WSA w Łodzi jak i NSA uznają skarżącego jako stronę postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty Marszałka Województwa Łódzkiego w tym zakresie nie zostały uwzględnione. Swoje prawo jako strona postępowania sądowoadministracyjnego skarżący wywodzi z art. 48 ust. 1-3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268 ze zm.) w związku z art. 28 k.p.a. Skarżący jest uprawnionym następcą prawnym przed Skarbem Państwa, pominiętym przez Naczelnika Gminy B. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 1988 r. znak: [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 7,61ha, położonego we wsi Z. i E. gm. B. Zatem ma interes prawny w dokonaniu zmiany ww. decyzji Naczelnika Gminy B. oraz decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2004 r. stanowiącej przedmiot postępowania w tej sprawie. Postępowanie o zmianę decyzji Naczelnika Gminy B. w trybie art. 154 §1 k.p.a. od dnia 18 lutego 2011 r. toczy się w Starostwie Powiatowym w B. pod nr [...].

2. Art. 61a §1 k.p.a., ponieważ przepis ten wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r., a wniosek skarżącego o zmianę decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2004 r. złożony został 19 lutego 2009 r. Zatem art. 61a §1 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby skarżącego jako strony postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie, bo prawo nie ma mocy wstecznej.

3. Art. 154 §1 k.p.a. i art. 156 §1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., ponieważ skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dokonał własnej oceny treści tych przepisów w oderwaniu od obowiązującej ich wykładni zawartej w orzeczeniach i uchwałach NSA.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od wniesionej skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że decyzja zezwalająca na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych wydana została dlatego, że Naczelnik Gminy działający w jej imieniu zataił we wniosku o wyłączenie gruntów, że druga prywatna osoba jest współwłaścicielem całości gruntów objętych wnioskiem. W tej sytuacji decyzja taka nie może podlegać zasadzie trwałości decyzji administracyjnych.

W ocenie skarżącego nie można również zgodzić się ze stanowiskiem składu orzekającego, że Marszałek Województwa Łódzkiego jest organem, który wydał decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2004 r.. Nie był przecież organem umocowanym do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2009 r. o zmianę decyzji Wojewody Łódzkiego, bo z dniem 1 stycznia 2009 r. nastąpiła zmiana ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organem umocowanym był Wojewoda Łódzki, który wydał tą decyzję. Tak stanowi art. 154 §1 k.p.a.

Dnia 8 sierpnia 2012 r. skarżący kasacyjnie złożył pismo, które zostało potraktowane jako uzupełnienie skargi kasacyjnej, w którym wskazał, że zatajenie przez Wójta Gminy B. faktu, że jest właścicielem gruntów objętych wnioskiem, stanowi naruszenie art. 22 i 24 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), a które to postanowienia pominął Sąd w Łodzi.

Działając w oparciu o art. 183 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższych okoliczności, wskazując na naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Związanie zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten jest związany wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać czy też doprecyzowywać zarzutów kasacyjnych. Ponadto przedmiotem oceny tego Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna powinna wskazywać dokładnie jednostkę redakcyjną przepisu i być sformułowana w taki sposób, by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Sądowi nie wolno bowiem samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać czy też w inny sposób korygować (por.: wyrok NSA z 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04, Mon. Prawn. 2004, nr 9, poz. 392).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że tak skonstruowana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy podkreślić, co jak się zdaje uszło uwadze skarżącego kasacyjnie, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. Słusznie zatem podkreślił Sąd wojewódzki, że zadaniem organu w takim postępowaniu nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja (postanowienie) jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie nieważności rozstrzygnięcia nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym było postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy IV na cele nierolnicze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania – wobec zmiany przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, użytki rolne klasy IV nie wymagają wyrażenia zgody na zmianę ich przeznaczenia, co oznacza, że brak jest podstaw materialnoprawnych do prowadzenia postępowania w zakresie zmiany decyzji wyrażającej taką zgodę. Dodatkowo organ wskazał, że S.L. nie posiada interesu prawnego, ani faktycznego w kwestionowaniu tego rozstrzygnięcia. Organy administracji w postępowaniu nieważnościowym uznały, że rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie zaistniały przesłanki określone w pkt 1 i 2 tego przepisu. Sąd uznał rozstrzygnięcie to za trafne.

Jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 156 § 1 k.p.a. jest zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego. Utrwalony bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że przepisy te zawierają przesłanki materialnoprawne uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji ostatecznej (tak NSA m.in. w wyrokach: z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie I OSK 920/07, Lex 493537 i z dnia 26 września 2013 r. w sprawie II OSK 119/12, dostępne na http://: orzecznictwo.nsa.gov.pl, które wprawdzie odnoszą się do art. 155 § 1 k.p.a., jednakże biorąc pod uwagę analogiczny charakter tych przepisów – stanowisko wyrażone w tych orzeczeniach ma w pełni zastosowanie również w niniejszej sprawie). Niezależnie od powyższej – błędnej kwalifikacji zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska wyrażonego przez autora skargi kasacyjnej co do wadliwości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. W szczególności rację ma Sąd wojewódzki co do tego, że postanowienie będące przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym nie jest dotknięte wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Bezspornym jest, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewoda Łódzki na mocy art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych był organem właściwym do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV (ich zwarty obszar przeznaczony do zmiany na cele niewolne przekracza 1 ha).

Art. 154 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania tego rozstrzygnięcia określał, że organem właściwym do zmiany rozstrzygnięcia w tym trybie jest organ administracji publicznej, który je wydał (takie brzmienie przepisu zostało wprowadzone nowelą z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 6 poz. 18, dalej: Nowela do K.P.A.). Jednocześnie zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że właściwość organów administracji do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., (jak i 155 § 1 i 156 § 1) należy oceniać wg aktualnych na datę rozpoznania wniosku przepisów prawa materialnego w zakresie właściwości do rozpoznawania danej sprawy (tak m.in. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 15 lutego 2011 r. w sprawie II SA/Ol 1099/10, LEX 784075). Innymi słowy w przypadku przekazania spraw do właściwości innych organów po wydaniu ostatecznej decyzji objętej wnioskiem o jej zmianę organ, do którego kompetencji zostały przekazane sprawy danego rodzaju właściwy, będzie do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji w oparciu o art. 154 § 1 lub 155 § 1 k.p.a.

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji z taką zmianą przepisów w zakresie właściwości mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz. 1472) dotychczasowe kompetencje wojewody wynikające z art. 7 ust. 2 i 4 zostały przejęte przez marszałka województwa. A zatem to ten organ właściwy był od tej daty do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na przeznaczenie gruntów rolnych na nierolnicze, a co za tym idzie również do wydania decyzji o jej uchylenie lub zmianę w oparciu o art. 154 § 1 i 155 § 1 k.p.a.

Nie można również skutecznie zarzucić, że Samorządowe Kolegium Odwoławczemu nie posiadało właściwości rzeczowej do rozpoznania zażalenia od postanowienia Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] lipca 2011 r. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (...) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 237, poz. 1657) uchylono ust. 6 art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wskazywał, że w sprawach dotyczących wyrażania zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 3 i 4, organem wyższego stopnia jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Tym samym od daty wejścia w życie Noweli, to jest od dnia 1 stycznia 2009 r., przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazywały w sposób odmienny organu wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa, co oznacza że – na zasadach określonych w ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych to ten ostatnio wymieniony organ (SKO) właściwy był do rozpoznania odwołania (zażalenia).

Konkludując, nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie dotknięte było wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem, że wadliwa jest ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi co do legalności postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. (utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie określił, w czym upatruje tego naruszenia. Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności związane z nieprawidłowościami przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. przez Wojewodę Łódzkiego żadną miarą nie mogą uzasadniać twierdzenia o nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o zmianę tej decyzji. Podnoszone ewentualne nieprawidłowości dotyczą innego rozstrzygnięcia – wydanego w trybie zwyczajnym, którego legalność nie mogła być przedmiotem oceny organów administracji, a w konsekwencji sądów administracyjnych w niniejszym postępowaniu.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., którego to naruszenia skarżący upatruje w niewzięciu przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie II SAB/Łd 7/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie II OSK 1565/10, w których, w ocenie skarżącego, sądy przesądziły, że przysługuje mu przymiot strony w tej sprawie. Wprawdzie rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do ww. wyroków, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r. Sąd stwierdził, że Marszałek Województwa Łódzkiego pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku S.L. o zmianę decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i zobowiązał ten organ do wydania rozstrzygnięcia co do tego wniosku. W żadnym razie powyższe rozstrzygnięcie nie odnosiło się do kwestii legitymacji skarżącego, to jest posiadania przez niego usprawiedliwionego interesu prawnego w żądaniu zmiany ww. decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Natomiast samo złożenie wniosku, nawet przez podmiot nieuprawniony, obliguje organ administracji do jego rozpoznania, co nie oznacza, że winien on być rozpoznany merytorycznie. Jedynie ta kwestia była przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu we wskazanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku.

Skarżący kasacyjnie nie może również skutecznie wywodzić swej legitymacji z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w zw. z art. 28 k.p.a., skoro przepisy te w dacie orzekania przez organy nie obowiązywały.

W ocenie składu orzekającego nie może budzić wątpliwości w sprawie, że skarżący nie posiadał legitymacji do złożenia wniosku o zmianę decyzji jak wyżej.

I wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Wprawdzie wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. wpłynął w 2009 r., to jest przed wejściem w życie wskazanego przepisu, jednakże do dnia wejście w życie Noweli do KPA postępowanie nie zostało formalnie wszczęte. Nowela nie zawierała przepisów przejściowych co oznacza, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, że do spraw będących w toku jej przepisy mają zastosowanie w zmienionym (dodanym) brzmieniu.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 22 i 24 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędne zastosowanie lub niewłaściwą wykładnię, albowiem ani organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji przepisów tych nie stosował, co oznacza, że nie mogło dojść do ich naruszenia we wskazany przez skarżącego sposób. Niezależnie od powyższego, co zostało wcześniej wskazane, zarzuty te odnoszą się do decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., której legalność nie była przedmiotem oceny organów administracji ani Sądów.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, oddalił skargę kasacyjną.

Z tych względów - na podstawie art. 184 p.p.s.a.- orzeczono jak w sentencji wyroku.