Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2548/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 369/12 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wydzielone decyzją zatwierdzającą projekt podziału działek oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 369/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargę S. B. na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wydzielone decyzją zatwierdzającą projekt podziału działek. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta S., odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone działkami nr geod. [...] o łącznej pow. 1,4376 ha, wydzielone decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. zatwierdzającą projekt podziału działek nr [...] oraz za działkę nr [...] o pow. 0,1644 ha, wydzieloną decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. o połączeniu działek nr [...] i zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...].

Odwołanie od ww. decyzji złożył S. B..

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. zatwierdzono na wniosek S. B. projekt podziału działek o nr [...] o pow. 4,1429 ha i nr [...] o pow. 0,9285 ha, będących jego własnością. W wyniku podziału wydzielono m.in. działki nr [...] o pow. 0,1114 ha, nr [...] o pow. 0,3722 ha, nr [...] o pow. 0,1552 ha i działkę nr [...] o pow. 0,7988 ha. Częściowe zbycie nieruchomości wymagało ustanowienia odpowiednio prawa służebności przejścia i przejazdu. Podział został wykonany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] października 2001 r. oraz decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Kolejną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], połączono działki o numerach [...] i zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] o pow. 1,7536 ha, wydzielając m.in. działkę nr [...] o pow. 0,1644 ha. Połączenia działek i ponownego podziału dokonano na wniosek skarżącego. Częściowe zbycie nieruchomości wymagało również ustanowienia odpowiednio prawa służebności przejścia i przejazdu. Projekt podziału zatwierdzono w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy.

Wskazując na powyższe decyzje oraz przytaczając przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), Wojewoda [...] stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, działki o nr geod. [...] nie posiadały statusu drogi publicznej (gminnej). Zaznaczył, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalenie publicznego charakteru i przeznaczenia powyższych działek, czego domagał się skarżący, nie miało znaczenia w sprawie. Parametry dróg wydzielonych decyzjami podziałowymi wynikają bezpośrednio z decyzji Prezydenta Miasta S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2001 r. i z decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. Inwestor zamierzał dokonać podziału nieruchomości na działki budowlane, na których planowana jest budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych zgodnie koncepcją programowo-przestrzenną. Drogi obsługujące projektowaną zabudowę miały mieć charakter dróg wewnętrznych, których realizacja i utrzymanie nie będą zadaniem własnym gminy.

Wojewoda [...] podkreślił, że teren objęty podziałem nie przewidywał drogi publicznej (gminnej) na spornych działkach i w konsekwencji art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", nie mógł mieć w sprawie zastosowania. W związku z czym, nie ma również podstaw do przyznania odszkodowania, a tym samym podstaw do dopuszczenia dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania.

Wojewoda [...] stwierdził, że możliwość ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. istniałaby, gdyby sporne działki o nr geod. [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną i w wyniku tego podziału przeszły na własność Gminy S. z mocy prawa. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Starosta wydaje decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy. Z unormowań tych wynika, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Tylko wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez gminę na własność z mocy prawa. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia działek gruntu pod inne drogi, np. wewnętrzne, przejście ich na własność jednostek samorządu albo Skarbu Państwa może nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia. Dlatego też, podnoszony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. organ odwoławczy uznał za niezasadny, ponieważ w decyzji podziałowej z dnia 17 grudnia 2001 r. powołano art. 93 i art. 96 u.g.n., a w decyzji o połączeniu i podziale działek z dnia 14 sierpnia 2009 r. art. 94 i art. 96 u.g.n. i art. 104 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Skoro w powyższych decyzjach nie wskazano art. 98 u.g.n., nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 98 u.g.n., mówiącym o przejściu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności wydzielonej drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku S. B., zarzucając naruszenie prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przez zaniechanie przeprowadzenia obligatoryjnych negocjacji w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania;

- naruszenie art. 118 u.g.n. przez zaniechanie przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej;

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 50 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 89 K.p.a., które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 369/12, oddalając skargę uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Powołując się na treść art. 98 ust. 1 u.g.n., stwierdził, że przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Sąd wskazał, że co prawda decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. zatwierdzono na wniosek Skarżącego projekt podziału działek, w wyniku czego wydzielono m.in. działki nr [...] o pow. 0,1114 ha, nr [...] o pow. 0,3722 ha, nr [...] o pow. 0,1552 ha i działkę nr [...] o pow. 0,7988 ha, jednak charakter (rodzaj) dróg wydzielonych decyzjami podziałowymi wynikał bezpośrednio z decyzji Prezydenta Miasta S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2001 r. i z decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. Skarżący od początku zamierzał dokonać podziału nieruchomości na działki budowlane, na których planowana była budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zgodnie koncepcją programowo-przestrzenną. Drogi obsługujące projektowaną zabudowę miały mieć charakter dróg wewnętrznych, a nie dróg publicznych (gminnych, powiatowych, wojewódzkich, czy krajowych).

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie może mieć zastosowania unormowanie art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż zgodnie z jego brzmieniem wyłącznie działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa oraz przysługuje za nie odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut wskazujący na koncepcję, która została przygotowana przez T. Z.. Z koncepcji tej nie wynika, że organy błędnie uznały, że wydzielone działki nie zostały przeznaczone na drogi publiczne, lecz na drogi wewnętrzne. Z cytowanego przez skarżącego cytatu odnoszącego się do koncepcji T. Z., takiego wniosku wysnuć nie można.

Zdaniem Sądu, skarżący w sposób niezasadny odwołuje się do wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1289/11, który dotyczył innego stanu faktycznego i prawnego, niż w rozpatrywanej sprawie. W powyższej sprawie Sądy wskazywały na konieczność wyjaśniania, czy droga była uznawana za ogólnodostępną w dacie, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, uznając że w tym zakresie naruszono przepisy art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. W niniejszej sprawie powyższe pozostaje poza sporem.

Sąd wskazał, że do przedmiotowej sprawy nie może mieć wprost zastosowanie wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowiek w Strasburgu, zwanego dalej "ETPCz", z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. W orzeczeniu tym ETPCz stwierdził, że w każdym przypadku należy ocenić, czy zachowano, czy też nie – sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, zwłaszcza zaś ocenić, czy skarżący ponosi nadmierny ciężar indywidualny w danym przypadku. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zasadnie organy administracji wskazały, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.p.n. – to Starosta wydaje decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 tejże ustawy. Tylko zaś wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez gminę na własność z mocy prawa. Jednostka samorządu terytorialnego przy planowaniu inwestycji w postaci drogi publicznej (gminne), musi również uwzględniać realne możliwości finansowania takiej inwestycji, przewidziane w budżecie na dany rok budżetowy. Takie rozumienie powyższych unormowań pozostaje w zgodzie z treścią art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. Nr 36, poz. 175).

W tej sytuacji za nieusprawiedliwiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 118 u.g.n. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 50 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 89 K.p.a., które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył S. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 50 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 89 K.p.a., które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 u.g.n.; art. 2, art. 8, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP; art. 98 ust. 3 u.g.n. przez zaniechanie przeprowadzenia obligatoryjnych negocjacji w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania; art. 118 u.g.n. przez zaniechanie przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej.

Przy piśmie z dnia 18 lutego 2014 r. strona skarżąca kasacyjnie uzupełniła skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa administracyjnego. Należy wskazać, że podstawą prawną działania sądu administracyjnego nie stanowią bezpośrednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie sąd administracyjny w ramach posiadanych kompetencji ocenia legalność zastosowania tych przepisów przez organy administracyjne. Oznacza to, że co do zasady oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów K.p.a. wymaga przywołania w powiązaniu z odpowiednimi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Poza tym, zarzut skargi kasacyjnej powinien dotyczyć ewentualnych naruszeń jakie dokonał wojewódzki sąd administracyjny, wydając zaskarżony wyrok. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzut dotyczący naruszenia art. 6, art. 7, art. 50 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 89 K.p.a. nie został przywołany ani w kontekście naruszenia przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów p.p.s.a., ani nie odnosił się do konkretnych naruszeń tego Sądu. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie wszystkie rozważania zawarte w skardze kasacyjnej skierowała przeciwko organom administracji. Jedynie w sposób lakoniczny, bez przywołania naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a., stwierdziła, że wskazane przez nią uchybienia organów administracyjnych Sąd I instancji uznał za prawidłowe. Zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego należało zatem uznać jako błędnie sformułowany. Ponadto nawet zakładając, że zarzut ten zastałby niewadliwie sformułowany, w istocie tego rodzaju naruszeń prawa nie można się dopatrzeć w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących naruszenia prawa materialnego, wskazania wymaga, że okoliczność podłączenia wydzielonych działek przeznaczonych pod drogi bezpośrednio do drogi publicznej z automatu nie może świadczyć o przyznaniu tak wydzielonym drogom charakteru drogi publicznej. Z treści art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. wynika zaś, że odszkodowanie przysługuje za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. W niniejszej sprawie żadna z wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy, a przede wszystkim żadna z decyzji podziałowych, nie przewidywały wydzielenia przedmiotowych działek jako działek pod drogi publiczne. Oznacza to, że przy wydzieleniu przedmiotowych działek pod drogi nie miał zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n.

Niewątpliwie zatem z uwagi na zastosowany tryb postępowania, wydzielonym w niniejszej sprawie działkom pod drogi nie można przypisać waloru dróg publicznych. Jednak powyższa okoliczność nie wyklucza możliwości przyznania odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie wyroku ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce wykształcił się pogląd, zgodnie z którym w związku z wydzieleniem działek może dojść do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy, taki przypadek w niniejszej sprawie jednak nie występuje, ponieważ wydane decyzje podziałowe nie miały wpływu ani na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek, ani na zakres władania nieruchomością. Nie wymagały bowiem zapewnienia do nich dostępu nieograniczonej liczbie osób. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że z punktu widzenia dostępności do drogi istotne jest to jakie władcze działania może przedsięwziąć właściciel wydzielonych działek, w tym przypadku S. B., tak aby wykluczyć korzystanie z jego drogi przez osoby nieuprawnione. W ramach tego władztwa S. B., sprzedając wydzielone działki, każdorazowo w związku z tą czynnością prawną ustanawiał nieodpłatnie służebność gruntową polegającą na prawie swobodnego przejścia i przejazdu wydzielonymi nieruchomościami pod drogi do drogi publicznej. Nie ulega wątpliwości, że w tym zakresie skarżący zachowywał się jak właściciel wydzielonych w wyniku podziału dróg, co jednoznacznie wskazuje, że działki te nie były traktowane przez skarżącego jako mające charakter dróg publicznych. Dlatego w sensie prawnym w wyniku działań samego właściciela nie można przypisać wydzielonym drogom waloru jako dostępnych dla ogółu. Skoro wyłącznym dysponentem wydzielonych pod drogi działek jest skarżący, który też tak się zachowywał, o czym świadczy ustanawianie stosownych służebności, nie można było uznać, że w niniejszej sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, które wykształciło się w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wyroku ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce. Działania skarżącego kasacyjnie jako właściciela wydzielonych dróg wskazują bowiem, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości. W tych warunkach nie było zatem podstaw do przeprowadzenia obligatoryjnych negocjacji i rozprawy administracyjnej. Dlatego zarzuty dotyczące naruszenia art. 98 ust. 3 i art. 118 u.g.n. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, tym bardziej, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przypadkiem wydzielenia działek pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe oraz postępowaniem wywłaszczeniowym.

Co prawda niewątpliwie w niniejszej sprawie doszło do ograniczenia prawa właściciela w dowolnym zagospodarowaniu wydzielonych działek pod drogi. Nie oznacza to jednak, że doszło na naruszenia konstytucyjnych praw dotyczących własności prywatnej przysługujących skarżącemu kasacyjnie. Należy mieć na względzie, że z przepisów Konstytucji RP wcale nie wynika nieograniczony charakter prawa własności. Prawo to może podlegać licznym ograniczeniom. Przepisy obowiązującego prawa mogą mieć wpływ na to jak można korzystać z terenu konkretnej działki, w tym w jaki konkretnie sposób właściciel może zagospodarować swoją nieruchomość. Wydzielenie działki pod drogi nie musi ze swej istoty prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, o czym stanowi art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Jak wynika z powyższych rozważań, wydzielenie przedmiotowych działek pod drogi nie spowodowało naruszenia istoty prawa własności, ponieważ ich właściciel był decydentem sposobu ich dostępności. Już sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną. Nie można też pomijać faktu, że wydzielenie w niniejszej sprawie dróg miało na celu zapewnienie wydzielanym jednocześnie innym działkom dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie art. 93 ust. 3 u.g.n. dokładnie wskazywał w jaki sposób właściciel miał ową dostępność zapewnić. W przypadku jej braku podział nieruchomości był w ogóle niemożliwy. Zgodnie z omawianym przepisem za dostęp do drogi publicznej uważno również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Charakter dostępności do wydzielonych w niniejszej sprawie dróg, zagwarantowany odpowiednim prawem służebności tylko określonym podmiotom, niewątpliwie oznacza, że nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Powstałe ograniczenia w sposobie przeznaczenia tej części gruntu można wyłącznie rozpatrywać w kategoriach prawa uzupełniającego w stosunku do praw wynikających z prawa własności innych wydzielonych działek, których dysponentem był skarżący. Poza tym w art. 93 ust. 3 u.g.n. wprost wskazano, że nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Skarżący miał zatem prawo swobodnie dysponować odpowiednimi udziałami w wydzielonych drogach, w tym uzyskać za te udziały ekwiwalent pieniężny od nabywców wydzielonych działek. To jednak było tylko i wyłącznie w jego gestii, co nie może powodować, że za takie działania właściciela odpowiedzialność odszkodowawczą ma teraz ponosić gmina, w której interesie nie leżało zapewnienie dostępności do drogi publicznej wydzielanym na wniosek właściciela działkom.

Powyższej oceny nie zmienia przywołany wyżej wyrok ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce, który co już podnoszono zapadł w innym stanie prawnym i faktycznym. Treść art. 98 u.g.n. w brzmieniu sprzed 15 lutego 2000 r., do której odnosił się ten wyrok, nie precyzowała o jakie wydzielone z nieruchomości drogi chodzi, w odróżnieniu od treści art. 98 tej ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji podziałowych z dnia 17 grudnia 2001 r. i 14 sierpnia 2009 r. Ponadto w sprawie "Bugajny" nie wykazano, że dostęp do drogi był obwarowany ograniczeniami, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie przez ustanowienie prawa służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu. Są to zasadnicze różnice, których zaistnienie niewątpliwie potwierdza jako słuszne stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.