Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 247/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 18 kwietnia 2019 r., Nr VIII/172/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia działki nr a, k. m. [...] obręb [...], na cele rolnicze, 2) zasądza od Gminy Opole na rzecz skarżącego P. S. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. S. jest uchwała nr VIII/172/19 Rady Miasta Opola z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Elektrownia-Czarnowąsy" w Opolu (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2019 r. poz. 1178).

P. S. złożył skargę na opisany akt prawa miejscowego w dniu 7 czerwca 2019 r. w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym, stanowiącej jego własność, a przeznaczonej na cele rolnicze, części nieruchomości położonej w [...] i oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a, km [...], obręb [...].

W uzasadnieniu skargi P. S. wskazał, że zgodnie z uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego teren jego działki został podzielony na trzy cele: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługi, usługi i w największej części rolniczy. Skarżący zwrócił uwagę, że dwukrotnie zgłaszał uwagi do projektu planu, aby teren rolniczy, znajdujący się w środku jego działki, przeznaczyć na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługi. Uwagi te nie zostały uwzględnione ze względu na "bliskość [...] i planowany przebieg obwodnicy [...]". Skarżący wskazał, że na mocy uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczono jego prawo własności oraz możliwość decydowania o przeznaczeniu terenów stanowiących tę własność. P. S. zwrócił uwagę, że wokół jego działki większość terenów przeznaczono na cele mieszkaniowe i usługi, dlatego niezrozumiałe jest pozostawienie w środku części terenu z przeznaczeniem rolniczym. Zarzucił również, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego w nierówny sposób chroni interesy poszczególnych właścicieli nieruchomości. Dążenie do tego, aby nie zwiększać powierzchni nowych terenów mieszkaniowych w stosunku do obowiązującego poprzednio miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również nie znajduje uzasadnienia wobec faktu, że tereny objęte planem były terenami wiejskimi, a obecnie są włączone do miasta [...] i części tych terenów zmieniono przeznaczenie z rolniczych na mieszkaniowo-usługowe (w tym część działki skarżącego). Skarżący stwierdził również, że przeznaczenie części jego działki na tereny rolnicze blokuje mu na przyszłość rozwój zawodowy zwłaszcza, że tereny rolnicze pod zagospodarowanie rolnicze się nie nadają ze względu na niską klasę gruntów, sąsiedztwo terenów przemysłowych oraz ze względu na kształtowanie racjonalnej gospodarki rolnej. Końcowo skarżący zauważa, że zakres i sposób ingerencji w jego prawo własności są nieuzasadnione.

Drugi zarzut skargi dotyczy tego, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki stanowiącej własność P. S. narusza uchwalone wcześniej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], przyjęte uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 5 lipca 2018 r. Zgodnie bowiem ze Studium teren jego działki znajduje się w strefie [...] i w całości przewidziany jest na cele mieszkaniowo-usługowe. Konkludując skarżący uznał, że Rada Miasta Opola skorzystała w sposób dowolny z przysługującego jej władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miasta Opola wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego pełnomocnik Miasta Opole stwierdził, że działka należąca do skarżącego od roku 1999 była przedmiotem normowania kolejno czterech miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego tj.: 1. uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 1 lipca 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], 2. uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 12 lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], 3. uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - 2, która nie weszła w życie, 4. uchwały nr VIII/172/19 Rady Miasta Opola z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Elektrownia - Czarnowąsy" w Opolu. W każdym z powyższych planów miejscowych działka skarżącego była przeznaczona na tereny rolnicze i taki też jest jej faktyczny sposób zagospodarowania. Ponadto wyjaśniono, że od 2005 do 2019 roku (przez 14 lat) na terenie [...] doszło do przyrostu zabudowy (zwłaszcza wzdłuż istniejących dróg), jednak tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową w większości nie zostały w ten sposób wykorzystane, co prowadzi do wniosku, iż dalsze ich poszerzanie jest niecelowe i aktualnie niepotrzebne. Stwierdzono, że (poza kilkoma budynkami) na nowych terenach przeznaczonych na zabudowę w stosunku do planu z 1999 r., zabudowa ta nie powstaje. Dalej Gmina Opole wywodzi, że skarżący podnosi, iż błędnie sformułowano uzasadnienie do odmowy uwzględnienia złożonych przez niego uwag, bowiem znacznie bliżej [...] i planowanego przebiegu obwodnicy [...] znajdują się tereny z przeznaczeniem MN/U. Zauważyć jednak należy, że są to tereny już istniejące, z takim samym sposobem zagospodarowania przewidzianym również w poprzednio obowiązujących planach, dlatego Rada Miasta Opola w żaden sposób nie ingerowała w zmianę ich przeznaczenia. To samo dotyczy innych terenów przeznaczonych na cele mieszkaniowe, na które powołuje się P. S. Zdaniem Gminy, w żadnym wypadku nie można tu mówić o nierównej ochronie interesów poszczególnych właścicieli nieruchomości. Zmiana przeznaczenia istniejącej zabudowy mieszkaniowej na inną funkcję, np. tereny rolnicze, byłaby niezasadna i zbyt ingerująca w istniejące prawo własności do przedmiotowych nieruchomości, jednak mając na uwadze konieczność realizacji obwodnicy [...] jako drogi wojewódzkiej o dużym obciążeniu ruchem kołowym i związane z tym uciążliwości (m.in. narażenie na hałas, drgania itp.), także rozbudowę [...].,wraz z aktywnościami gospodarczymi (usługi i przemysł) pojawiającymi się wokół niej, nie znajduje się przesłanek do rozwoju funkcji mieszkaniowej w sąsiedztwie wyżej wymienionych, co narażałoby kolejnych potencjalnych mieszkańców na uciążliwości i rodziłoby realne konflikty przestrzenne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Radę Miasta Opola władztwa planistycznego, pełnomocnik Gminy stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów oraz utrwalonej linii orzeczniczej sądów jest to zarzut nietrafny. Pełnomocnik Gminy odpiera również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia jego prawa własności. Wywodzi bowiem, że skarżący w najmniejszym nawet stopniu nie został pozbawiony żadnego z atrybutów prawa własności, a jego zarzuty opierają się na czysto hipotetycznym, abstrakcyjnym naruszeniu uprawnień, nie stanowią faktycznej szkody, albowiem nie dochodzi tu do jakiejkolwiek zmiany sytuacji faktycznej istniejącej już w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały, ani też sytuacji prawnej wobec poprzednio obowiązujących planów miejscowych.

W odniesieniu do zarzutu, iż zaskarżony plan miejscowy narusza zapisy Studium, a niezgodność z nim stanowi naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwrócono uwagę, że zgodnie z zapisami ustawy Studium określa politykę przestrzenną miasta, przedstawia kierunki jego rozwoju, przy czym istotne jest to, iż zachowane są w nim relacje pomiędzy terenami zurbanizowanymi, a systemem przyrodniczym. Podkreślono, że Studium stanowi o kierunkach rozwoju gminy, a nie o przeznaczeniu terenu. Konkretne przeznaczenie danego obszaru ma miejsce dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego, to tam dochodzi do doprecyzowania ogólnych wytycznych ujętych w Studium, po dokładnej analizie zagospodarowania terenu. To czy akurat konkretne działki ze strefy [...] w jednostce urbanistycznej [...] (a nie strefy C, jak mylnie podaje w skardze P. S.) zostaną przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową określa się w planie miejscowym, samo Studium jeszcze o tym nie przesądza. Podkreślono również, że zgodnie z uzasadnieniem do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (Uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 5 lipca 2018 r.): "Zawarte w ustaleniach postulaty oznaczają stan lub czynność pożądaną, możliwą, ale nie obowiązkową. Postulaty stanowią więc pewną sugestię do opracowywanych planów miejscowych. Niezgodność ustaleń planu miejscowego z postulatem nie stanowi o naruszeniu studium. Postulowane parametry i wskaźniki urbanistyczne również są określone jako programowe i należy dążyć do ich osiągnięcia, ale brak możliwości spełnienia takich warunków nie świadczy o niezgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Studium zawiera wizję rozwoju (stan docelowy, pożądany), jeśli więc plan miejscowy uwzględnia istniejący sposób zagospodarowania, bądź utrzymuje przeznaczenie zdefiniowane we wcześniej opracowanych dokumentach lub decyzjach administracyjnych, nie narusza on ustaleń studium".

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 22 października 2019 r. przewodniczący składu orzekającego stwierdził, że akta administracyjne sprawy nie są kompletne, gdyż nie zawierają szczegółowego wypisu ze Studium zagospodarowania przestrzennego, odnoszącego się do spornej działki w zakresie jej położenia na rysunku Studium oraz jej przeznaczenia zgodnie z zapisami tego Studium. Dlatego Sąd odroczył rozprawę celem zobowiązania pełnomocnika organu do uzupełnienia akt sprawy w tym zakresie. W dniu 28 października 2019 r. akta administracyjne zostały uzupełnione w powyższym zakresie. Z przedstawionych dokumentów wynika, że według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] działka należąca do P. S. położona jest na obszarze jednostki urbanistycznej nr [...] – [...], w strefie mieszkaniowej oznaczonej symbolem [...].

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 5 grudnia 2019 r. B. S. – pełnomocniczka skarżącego P. S., podtrzymała skargę i oświadczyła, że odpowiedź organu na skargę jest zbyt ogólna, a argumentacja przedstawiona przez organ "raczej nikomu nie służy". Wyjaśniła, że jedna z trzech części działki przeznaczona jest pod infrastrukturę dla miasta [...] i tego skarżący nie kwestionuje, natomiast drugą część działki nie wiadomo dlaczego przeznaczono na cele rolnicze. Takie działanie organu planistycznego blokuje rozwój skarżącego. Pełnomocnik organu administracji r. pr. A. S. podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Nie była w stanie wskazać dokładnej odległości działki skarżącego od [...], twierdząc, że jest to około [...] metrów, a od planowanej [...] około [...] metrów. Wskazała jednocześnie, że jest to [...]częściowo już wykonana i "przechodzi" ona w [...] [...]. G. B. – drugi pełnomocnik organu administracji, wyjaśnił, że uciążliwości związane z [...] i planowaną [...] przemawiają za tym, żeby na spornych terenach nie wprowadzać dodatkowego przeznaczenia mieszkaniowego. Zwiększanie obszarów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe może bowiem prowadzić do obciążenia Gminy [...] kosztami odszkodowań i ewentualnie wywłaszczeniami lub budową zabezpieczeń przed hałasami. Jednocześnie podkreślił, że w sytuacji, gdy w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie doszło do zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości (gruntu), nie może być mowy o przekroczeniu władztwa planistycznego. W dalszej kolejności pełnomocniczka skarżącego okazała mapę spornego terenu z ustaleniami obecnego, jak i poprzedniego planu, wywodząc, że tereny znajdujące się bezpośrednio przy działce skarżącego, ale należące do innych osób zostały przeznaczone w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe, pomimo że wcześniej też miały charakter rolny. Dodała, że na terenach położonych bliżej obwodnicy, ale przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe powstają nowe budynki. Odnosząc się do tego, pełnomocnik organu wskazał, że zasadą było, aby tereny wcześniej przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe zachowały taką funkcję, nawet jeżeli znajdują się bliżej obwodnicy niż działka skarżącego. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu administracji oświadczył, że [...] oraz planowana [...] nie mają ustalonych stref ochronnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. S. jest akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej uchwały nr VIII/172/19 Rady Miasta Opola z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] , wykazała, że akt ten w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...] i oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a, km [...], obręb [...], a stanowiącej własność P. S., został wydany z naruszeniem prawa. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W ocenie Sądu organy gminy zachowały w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p., co wynika z przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały wykazała natomiast naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Jedną z zasad sporządzenia planu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest bowiem wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. reguła związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego, przeznaczonym do użytku wewnętrznego rady gminy i podporządkowanych jej jednostek organizacyjnych. W treści studium rada gminy dokonuje podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gminy. W szczególności określa kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) oraz obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Studium stanowi zatem swego rodzaju diagnozę zagospodarowania przestrzennego i zbiór wytycznych dla organów gminy, w oparciu o które mają w przyszłości kształtować politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Jego podstawową rolą jest określenie kierunków i sposobów działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu w przyszłości projektów planów miejscowych. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Są to akty o zdecydowanie większym stopniu szczegółowości niż studium. Ustala się w nich w sposób szczegółowy przeznaczenie terenów oraz określa się sposób ich zagospodarowania i zabudowy. Zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej. Skoro, stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zatem podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 72; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 34/08, CBOSA; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1125/18, CBOSA).

Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd stwierdził naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez naruszenie reguły związania organu gminy ustaleniami studium. Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (tak postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 260/16, CBOSA). Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcje danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod takie funkcje. Konsekwencją powyższej zasady jest treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium. Należy jeszcze zauważyć, iż okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale zgodność projektu planu ze studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. Skoro zatem zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium - to naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części. Przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 821/16, CBOSA). Według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] działka należąca do P. S. położona jest na obszarze jednostki urbanistycznej nr [...] – [...], w strefie mieszkaniowej oznaczonej symbolem [...] W zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znaczna część przedmiotowej działki została natomiast przeznaczona na cele rolne. Organ planistyczny nie uzasadnił tego w żaden sposób. Za uzasadnienie nie można bowiem przyjąć stwierdzenia organu, że przeznaczenie tej działki nie zmieniło się w stosunku do ustaleń planów miejscowych obowiązujących poprzednio, tzn. przed włączeniem tego obszaru do Miasta [...]. W ocenie Sądu nie ma tu bowiem ciągłości. Mamy tu do czynienia z nową sprawą planistyczną, uruchomioną w istocie już na etapie sporządzania Studium. Sprawa podjęcia uchwały nr VIII/172/19 Rady Miasta Opola z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Elektrownia-Czarnowąsy" w Opolu posiada charakter autonomiczny. Poza tym ustawa wiąże treść tej uchwały z treścią sporządzonego Studium, a nie z treścią poprzednio obowiązujących na tym obszarze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Warto również zwrócić uwagę, że z części graficznej planu, części graficznej Studium oraz części graficznej poprzednich planów miejscowych dla tego obszaru wynika, iż tereny zlokalizowane bezpośrednio przy działce skarżącego, ale należące do innych osób zostały przeznaczone w planie (zgodnie ze Studium) pod budownictwo mieszkaniowe, pomimo, że we wcześniejszych planach miały charakter rolny. Tego organ planistyczny nie wyjaśnia, a jest to kwestia kluczowa z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości.

Sąd stwierdza również nadużycie przez Gminę Opole władztwa planistycznego i związane z tym niezachowanie zasady proporcjonalności w treści uchwalonego planu miejscowego. Przyznane gminie w art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne nie ma charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu jest zachowanie zasady proporcjonalności. Oznacza to, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., (sygn. akt II OSK 437/08, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Nadużycie władztwa planistycznego i naruszenie zasady proporcjonalności nastąpiło w niniejszej sprawie z uwagi na brak wyważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego (prywatnego) P. S. jako właściciela nieruchomości objętej spornym planem miejscowym. W rozpoznawanej sprawie organ planistyczny uwzględnił jedynie interes publiczny (rozwój przestrzenny miasta, uniknięcie przez Gminę w przyszłości procedury wywłaszczania nieruchomości i związanych z tym kosztów, a także kosztów zabezpieczenia potencjalnych mieszkańców przed hałasem) oraz interes sąsiada nieruchomości należącej do P. S. – czyli [...]. Sąd zwraca uwagę, że interes indywidualny P. S. w istocie jest tożsamy z ustaleniami Studium (przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe). Organ planistyczny nie uzasadnił jednak racjonalnej potrzeby odstąpienia od przyjętego wcześniej przez siebie w Studium sposobu zagospodarowania oraz tego w jaki sposób pojmuje interes publiczny, któremu daje pierwszeństwo przed interesem prawnym właściciela nieruchomości. Miasto nie przedstawiło również racjonalnych powodów, dla których nie uznało uwag wniesionych przez skarżącego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na stronie 277 planu w rubryce 3 stosownej tabeli stwierdzono jedynie, że zwiększenie powierzchni nowych terenów mieszkaniowych w stosunku do poprzednio obowiązującego planu nie jest zasadne z uwagi na bliskość [...] oraz planowanej [...][...]. Są to jednak twierdzenia gołosłowne. Organ nie wyjaśnił bowiem co oznacza bliskość [...], jak ją rozumieć oraz jakie to rodzi konsekwencje prawne i faktyczne z punktu widzenia wyważenia interesu indywidualnego P. S. i interesu publicznego, tym bardziej że – jak przyznał pełnomocnik organu, wokół [...] i obwodnicy nie została wyznaczona żadna strefa ochronna.

W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom Miasta Opola – nieprawdą jest, że plan miejscowy utrzymuje dokładnie dotychczasowy istniejący sposób zagospodarowania przestrzennego spornej nieruchomości. Z części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że ówcześnie działka należąca do P. S. w części miała określone przeznaczenie jako nieruchomość rolna, a w części jako teren mieszkaniowo-usługowy. W obecnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tej samej działki określono cztery funkcje. Część nieruchomości przeznaczona jest na cele rolne, część na cele mieszkaniowo-usługowe, część jako droga i w pozostałej części jako [...].

Stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza zasady sporządzania planu miejscowego skutkuje jego nieważnością. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego, wywołującego skutek ex tunc. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.