Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 42/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 115 a
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2020 r. sprawy ze skargi P.S. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy 1. stwierdza bezczynność organu oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku; 3. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych); 4. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na dzień 29 października 2019 r. P. S. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) złożył – za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji – skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach w załatwieniu jego wniosku z 16 maja 2019 r. w przedmiocie uregulowania świadczenia pieniężnego w postaci wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dodatkowy oraz wypoczynkowy w łącznym wymiarze 91 dni w związku ze zwolnieniem go ze służby z dniem 27 lutego 2019 r. Zakwestionował w niej sposób działania organu w załatwieniu jego wniosku.

W uzasadnieniu jej podniósł, że wezwaniami do zapłaty z dnia 16 maja 2019 r. oraz 22 lipca 2019 r. wniósł o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 15 lutego 2019 r. Pismami z dnia 20 maja 2019 r. oraz 29 lipca 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, dalej: organ (strona omyłkowa wskazała Komendant Główny Policji, jednakże mając na uwadze tok następujących po sobie zdarzeń udokumentowany w aktach sprawy uznano to za oczywistą omyłkę pisarką) poinformował go, że w aktualnym stanie prawnym - wobec uchylenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. części przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zakresie, w jakim ustala on ułamkową wartość miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, brak jest podstaw do ustalenia wysokości i wypłaty ekwiwalentu.

W konsekwencji powyższego stanowiska organu, skarżący w dniu 5 września 2019 r. wniósł do Komendanta Głównego Policji ponaglenie wskazując, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony zwleka z wydaniem stosownej decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości oraz wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany przez niego urlop wypoczynkowy.

W odpowiedzi organ II instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. uznał, że organ I instancji nie pozostawał w bezczynności, powielając w uzasadnieniu - jak podniósł - argumentację wskazaną w pismach organu I instancji kierowanych do skarżącego. Ze stanowiskiem organu tak I jak i II instancji w jego ocenie nie sposób się zgodzić. Wyjaśnił, że powołanym wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt: K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 115a ustawy o Policji, w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazane orzeczenie, jak uznał, "niewątpliwie korzystne dla funkcjonariuszy Policji, nie może jednak prowadzić do wstrzymania procedury wypłat należnego funkcjonariuszom ekwiwalentu, pozbawiając tym samym stronę należnych jej uprawnień wynikających ze stosunku służbowego".

Zaakcentował, iż w pełni uzasadnione, logiczne oraz mające podstawy w obowiązujących przepisach prawa należy uznać postępowanie, zgodnie z którym do czasu zakończenia prac legislacyjnych w powyższym zakresie, wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, tak wypoczynkowy jak i dodatkowy, powinna być ustalana w sposób taki, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził bowiem niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części obejmującej sposób obliczenia ekwiwalentu. W systemie prawnym pozostała jednak regulacja ustanawiająca uprawnienie funkcjonariusza do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w sytuacji jego zwolnienia ze służby. Zaznaczył przy tym, że w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał wyinterpretował z przepisów art. 66 ust 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy i taki sposób ustalania wysokości świadczenia jest możliwy do zastosowania obecnie, nie wyłączając możliwości uzupełnienia świadczenia w dalszym czasie. Liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym, jak i wysokość pobieranego corocznie wynagrodzenia, mają charakter okoliczności faktycznych, możliwych do ustalenia. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do całkowitego wstrzymywania wypłaty należnego świadczenia. Na potwierdzenie prezentowanego stanowiska przytoczył tożsame z nim, prezentowane przez sądy administracyjne orzekające w analogicznych do niniejszego stanu faktycznego sprawach wskazując na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Podkreślił również, że utrwaloną praktyką jest niewydawanie decyzji w sprawie wysokości przyznanego ekwiwalentu, która to czynność ma charakter materialno-techniczny, natomiast decyzję taką organ jest zobowiązany wydać w przypadku odmowy wypłaty wskazanego świadczenia. Równocześnie przypomniał, że pomimo podniesionej przez niego argumentacji, organ pierwszoinstancyjny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, informując go pismem z dnia 29 lipca 2019 r., że do czasu uchwalenia nowych przepisów regulujących zasady przyznawania ekwiwalentu oraz sposobu obliczania jego wysokości, brak jest podstaw do jego wypłaty, zaś kwestia ta nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Podobne stanowisko, na co także zwrócił uwagę, zajął organ II instancji.

Następnie podkreślił, że pismo wszczynające w niniejszej sprawie wpłynęło do organu I instancji w dniu 16 maja 2019 r., a zatem w tej dacie, na jego wniosek, zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Wobec tego postępowanie w przedmiotowej sprawie winno być zakończone bez zbędnej zwłoki, tj. w terminach określonym w art. 35 § 1 i 3 Kpa.

Na zakończenie oświadczył, że pomimo upływu ustawowo określonych terminów, do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymał decyzji będącej właściwą formą odpowiedzi na skierowane wezwania. W jego ocenie w sposób oczywisty nie mogą być za taką uznane pisma organu z dnia 20 maja 2019 r. oraz 29 lipca 2019 r. Prezentując następnie zasadę szybkości oraz odnosząc procedowanie organu w niniejszej sprawie skonstatował, że w realiach niniejszej sprawy w sposób niebudzący wątpliwości zachodzi bezczynność organu, a jego wniosek nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, przyjmując nawet wydłużony termin dwumiesięczny, przewidziany w art. 35 § 3 Kpa.

Równocześnie wskazania wymaga, że strona powyżej opisaną skargę skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji, który z kolei pismem z 2 grudnia 2019 r. wniósł odpowiedź na nią. Wskazał w niej, że o ile nie jest uprawniony do sporządzenia odpowiedzi na skargę w trybie art. 54 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), to jednocześnie podkreślił, iż błędne pouczenie co do sposobu wniesienia skargi na bezczynność nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2118/11). Nadto, z ostrożności procesowej, wskazał że argumentacja zawarta w skardze nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt k.7/15 orzekł że art. 115 a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugim Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został ogłoszony 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw pod pozycją 2102. Od 6 listopada 2018 r. wobec wyeliminowania z systemu prawnego ww. artykułu powstała luka prawna, która uniemożliwia ustalenie wysokości, należnego policjantowi zwalnianemu ze służby, ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. W związku z tym, że nie ma przepisów prawnych dających podstawę dokonania czynności materialno - technicznej, nie można mówić o bezczynności. Sprawa pozostaje cały czas w toku. Postępowania organu, jak stwierdził, wydaje się trafne także ze względu na interes skarżącego. Gdyby organ wydał decyzję odmawiającą wypłaty ekwiwalentu, należałoby się zastanowić nad skutkami materialnymi na przyszłość, a mianowicie czyjej wydanie nie stanowiłoby stanu rzeczy osądzonej. Kontrola sądowa opiera się na zbadaniu zachowania organu z wzorcem normatywnym. Zatem brak wzorca normatywnego czyni kontrolę bezskuteczną.

W dalszych motywach podniósł, że w przypadku jednak uznania, iż skarga została wniesiona na postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 54§2 p.p.s.a w wnosi o jej odrzucenie na podstawie art. 58§1 pkt 1 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności – w związku z tym wskazał – że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 -3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 § 1 Kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) (pkt 1) oraz postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) (pkt 2). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (pkt 1) albo do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (pkt 2) (art. 37 § 3 Kpa). Art. 37 § 6 Kpa stanowi, że organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), a w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone (lit. a) oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (lit. b) (pkt 2). Z treści art. 37 § 8 Kpa wynika jednak, iż w przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2, przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazał, że postanowienie Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] r. wydane w trybie art. 37 Kpa jest postanowieniem, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 Kpa). Ma ono bowiem charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie jest to zatem postanowienie podlegające kontroli sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 693/18). Złożona więc na ww. postanowienie Komendanta Głównego Policji skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna i jako taka powinna podlegać odrzuceniu (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 693/18, sygn. akt III SA/Kr 694/18, sygn. akt III SA/Kr 695/18 oraz sygn. akt III SA/Kr 696/18, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 936/18).

Postanowieniem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 831/19 WSA w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę tut. Sądowi, zgodnie z właściwością miejscową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zatem celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 ppsa, stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na Sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169 ze zm.) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 r. zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo.

Nadto podniesienia wymaga, o czym także powyżej, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.

Rozpoznawana sprawa, co należy powtórzyć, dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z 16 maja 2019 r. w przedmiocie uregulowania świadczenia pieniężnego w postaci wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dodatkowy oraz wypoczynkowy w łącznym wymiarze 91 dni w związku ze zwolnieniem strony skarżącej ze służby z dniem 27 lutego 2019 r.

Podkreślenia w tej materii wymaga, że przepisy ppsa (prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie definiują pojęcia "bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 ppsa). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W tym miejscu podkreślić jednak należy, że oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności.

Równocześnie zauważenia wymaga, że dniu 7 kwietnia 2017 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w tym ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która wejścia w życie 1 czerwca 2017 r., usunęła ona wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 ppsa) – dotychczas ustawodawca nakładał na obywateli obowiązek skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (dot. tzw. innych aktów i czynności, w tym indywidualnych interpretacji podatkowych) oraz aktów prawa miejscowego, a jego wypełnienie warunkuje obecnie możliwość wniesienia skargi w sprawach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 ppsa. Zgodnie z nowym rozwiązaniem, w przypadku gdy ustawa nie będzie przewidywała środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, strona, bez konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, może złożyć skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego – w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, przypomnieć należy, że organ, któremu we wniesionej skardze zarzucono bezczynność w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o naliczenie i wypłacenie różnicy ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, poinformował skarżącego pismem z 29 lipca 2019 r., że - co do meritum - nie ma podstaw do realizacji wniosku z uwagi brak "stosownych" regulacji prawnych stanowiących podstawę do działania organu.

Tym samym mając na uwadze zarówno podejmowane tak przez stronę skarżącą jak i organ czynności zauważenia wymaga, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) — mocą którego uznano art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm., dalej także ustawa) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP — zainicjowane zostały postępowania - w większości - emerytowanych policjantów, którzy wywodząc zbieżne do strony skarżącej w niniejszym postępowaniu, domagali się ponownego ustalenia wysokości świadczeń wypłaconych im na podstawie art. 115a ustawy o Policji. W następstwie kierowanych wniosków organy policji procedowały różnie i tym samym różnie też kreowały sytuację prawną strony i kształtowały stosunek prawny - zob. przykładowe wyroki WSA w: Łodzi z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 346/19, Olsztynie z 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 315/19, Szczecinie z 28 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 11/19, we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 14/19. W następstwie odmiennego trybu procedowania przez organy policji inny był przedmiot zaskarżenia ich reakcji na wnioski o wypłatę spornego ekwiwalentu, albowiem raz była to bezczynność - jak w niniejszej sprawie na jego niezałatwienie zgodne z prawem, bądź załatwienie go w sposób nie odpowiadający prawu.

Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności zauważyć, że wskutek wyeliminowania powołanego przepisu ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego o ile można uznać, że brak jest podstawy prawnej wskazującej sposób procedowania organu w zakresie objętym wnioskiem, to już nie można tak ocenić sposobu załatwienia przez organ sprawy strony, która zainicjowała postępowanie administracyjne, nie zwieńczone jednakowoż wydaniem rozstrzygnięcia, które w sposób władczy, w przynależnym mu trybie podlegałaby kontroli instancyjnej a następnie sądowej. W drugiej kolejności przypomnienia wymaga, że sposób działania organu na prawnie złożony do niego wniosek został unormowany przez ustawodawcę, niezależnie od sposobu procedowania i wyboru trybu rozstrzygnięcie musi przybrać prawną forma mu przypisaną.

Nie można tym samym nie zauważyć, że zgodnie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona tamże zasada legalizmu działania organów władzy publicznej oznacza stan, w którym po utworzeniu w drodze prawnej rozwijają one aktywność na podstawie i w granicach prawa, zaś prawo określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi.

Stan taki, co wymaga podkreślenia, ma wynikać z sytuacji, w której każde działanie organu władzy publicznej jest oparte na ustawowym upoważnieniu do:

1) podjęcia działania w danej kwestii;

2) zajęcia się sprawą w danej formie;

3) nadania rozstrzygnięciu określonej szaty prawnej,

(zob. – tezy w pkt 5 do art. 7 w: Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II; Wyd. Sejmowe 2016, przypomniane i podkreślone w wyroku WSA we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Równocześnie skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przytoczone w powyżej przywołanym wyroku WSA we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19 zapadłym w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Akcentując, że w sytuacji uznania przez organ braku normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania przedmiotowego ekwiwalentu, spełniający standardy konstytucyjne, co oznacza tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ Policji celem merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a rozpoznanie merytoryczne wniosku stanowiłoby również naruszenie normy art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (formułującego zasadę praworządności), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to winien stanowisko to wyrazić w prawem przypisanej formie poddającej się kontroli instancyjnej. Mając na uwadze, że decyzja podjęta bez podstawy prawnej narusza prawo i jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Przy czym, czego także nie można pominąć, w sytuacji uznania zasadności roszczenia jako załatwienie sprawy czynnością materialno-techniczną zobowiązany jest to takiego załatwienia wniosku. Okoliczności te jednakże nie wystąpiły w sprawie, organ nie załatwił sprawy strony ani postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania ani decyzją o odmowie wypłaty ekwiwalentu z przyczyn w niej podanych, ani też nie realizując wypłaty.

W tej sytuacji stwierdzona przez Sąd bezczynność organu polega na niezastosowaniu regulacji unormowanych w art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi art. 61a § 1 Kpa, uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią formalną przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie w tej samej sprawie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ta ostatnia sytuacja zachodzi w niniejszym przypadku. Zatem "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 Kpa, uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, stanowi także przypadek, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku strony, czyli nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony.

Tym samym obowiązkiem organu, w sytuacji uznania braku podstawy do działania po wyroku TK z 30 października 2018 r. było wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 Kpa, a nie informowanie strony pismem, iż zachodzi brak podstawy prawnej. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19 a także z 22 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 16/19

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd , jak wskazano także powyżej, zobowiązany jest również stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a art. 149 ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa.

W okolicznościach sprawy organ odpowiedział na wniosek skarżącego, działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie załatwił sprawę we właściwej formie. Zważywszy, że jego postawa nie wynikała ze złej woli, a jedynie z nieprawidłowej interpretacji przepisów, przyjąć należało, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu kategorii rażącego naruszenia prawa.

Równocześnie Sąd wskazuje, że nie uwzględnił żądania zasądzenia kwoty pieniężnej od organu, na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Przepis ten normuje uprawnienie sądu administracyjnego wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ("Sąd może"). Nie pozostawia także wątpliwości, że przepis ten posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Jak z tego wynika, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, a powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16, CBOSA). Trzeba przy tym zauważyć, że wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 649/17, iż uwzględnienie wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu, a której wysokość powinien uzasadnić w skardze (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16). Tymczasem skarga wniesiona w niniejszej sprawie żadnej argumentacji w tej kwestii nie zawiera. W konsekwencji, pomimo uznania zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie oraz stwierdzania, że nie miała ona charakteru rażącego, Sąd odstąpił od orzeczenia od organu na rzecz skarżącego kwoty wskazanej w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji. Stanowisko zbieżne z wyrażonym powyżej wyraził tut. Sąd m.in. w wyroku z 23 maja 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 12/19.