Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2711/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1, art. 85 ust. 1-2, art. 83 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 684/12 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Bydgoszczy kwotę 868 (osiemset sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 684/12 (dalej: "wyrok WSA z 17.10.2012 r.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Bydgoszczy (dalej: "Spółdzielnia" lub "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Bydgoszczy (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji"), decyzją Nr [...] z [...] marca 2012 r. (znak: [...]; dalej: "decyzja Prezydenta Miasta z [...].03.2012 r.") – wskazując w podstawie prawnej na: art. 88 ust. 1 i art. 85 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880, z późn zm.; dalej w skrócie: "u.o.p."), § 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306, z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie MŚ z 13.10.2004 r."), obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 (M.P. Nr 82, poz. 725, dalej: "obwieszczenie MŚ z 2008 r.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – wymierzył Spółdzielni karę pieniężną w wysokości 7.541,70 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia jednej sztuki brzozy brodawkowej o obwodzie pnia 50,85 cm, rosnącej na terenie działki nr [...] przy ul. E. w B..

Organ I instancji ustalił, że usunięcia drzewa bez zezwolenia dokonano w dniu 03 lipca 2009 r. na zlecenie Spółdzielni – jednego ze współwłaścicieli działki nr [...], wobec uznania, że drzewo stanowi zagrożenie. Na podstawie oględzin z udziałem biegłego, mgra inż. Z. C., oraz opinii tego biegłego organ stwierdził, że obwód pnia usuniętego drzewa wynosi 50,85 cm. Powołując się na opinię biegłego organ wskazał też, że drzewo nie stanowiło zagrożenia dla ludzi i mienia: "korzenie szkieletowe drzewa w sposób nienaruszony były osadzone w gruncie (...) drzewo nie mogło więc mieć charakteru wiatrołomu i nie mogło się opierać o budynek". Organ podkreślił, że powołany w sprawie biegły miał dostateczne doświadczenie i kompetencje do sporządzenia opinii.

Ustalając wysokość opłaty za usunięcie drzewa bez zezwolenia organ I instancji przyjął obwód pnia (50,85 cm) bez zaokrąglania, wobec czego zastosował współczynnik różnicujący wysokość opłaty o wartości 1,51, tj. właściwy dla drzew o obwodzie pnia od 26 cm do 50 cm – stosownie do załącznika do rozporządzenia MŚ z 13.10.2004 r. Ponadto, zdaniem organu, drzewo nie stanowiło części "terenu zieleni", ale było "zadrzewieniem" – co skutkowało brakiem konieczności podwyższenia opłaty o 100 %.

Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta wpłynęły w terminie dwa odwołania: E. G. (jednej ze współwłaścicielek nieruchomości – działki nr [...] przy ul. E.) oraz Spółdzielni.

E. G. w swym odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta oraz o jej "zamianę" lub przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła, że organ błędnie ustalił obwód usuniętego drzewa, który powinien być określony na 51 cm. Zdaniem odwołującej nie zostały uwzględnione przez organ: błąd pomiaru, wpływ czasu na wiarygodność pomiaru, wgłębienia w pniu. Ponadto przy wyniku 50,85 cm należało, zgodnie z regułami matematycznymi, dokonać zaokrąglenia do 51 cm. Nadto, według odwołującej, organ błędnie dokonał klasyfikacji terenu jako "zadrzewienia".

Z kolei odwołanie Spółdzielni zawierało wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania zakwestionowano poprawność opinii biegłego – w tym w szczególności: bezpodstawne zawyżenie i zaokrąglenie w górę do pełnych centymetrów promienia karpiny drzewa (z widocznych na zdjęciu w aktach sprawy ok. 8,5 cm do 9 cm), błędne ustalenia co do stanu korzenia drzewa (skoro oględziny były przeprowadzone w okresie zimowym, kiedy teren przykryty był śniegiem), pomylenie kierunków świata i błędne zakwalifikowanie terenu, na którym rosło drzewo, jako terenu zieleni (brak należytej staranności przy sporządzeniu opinii biegłego) – oraz niewyjaśnienie przez organ wszystkich zastrzeżeń zgłoszonych przez strony do tej opinii w toku postępowania. Spółdzielnia podniosła ponadto, że organ nie uwzględnił zagrożenia stwarzanego przez drzewo, które to zagrożenie, z uwagi na ówczesny stan drzewa oraz bardzo silny wiatr, było realne. Zdaniem odwołującej, w sytuacji istnienia takiego zagrożenia wyłączona jest możliwość nałożenia kary za usunięcie drzewa, co wynika z interpretacji art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. w świetle art. 2 i art. 38 Konstytucji RP. Spółdzielnia podkreśliła, że na pewno uzyskałaby zezwolenie na usunięcie drzewa, gdyż rosło ono w pobliżu studni kanalizacyjnej i murku oporowego, które wraz z fragmentem drogi zapadły się powodując przewracanie się drzewa.

Po rozpatrzeniu obu odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), opisaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej: "decyzja SKO z [...].06.2012 r."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że w toku postępowania organ I instancji wydał dwie decyzje nakładające administracyjną karę pieniężną – w dniu [...] maja 2010 r. (decyzja WGK nr [...]) oraz w dniu [...] lipca 2011 r. (decyzja WGK Nr [...]) – które jednak zostały uchylone przez organ II instancji, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Obecnie rozpatrując sprawę SKO podkreśliło, że biegły nie jest powołany do ustalenia stanu faktycznego, ale do naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ z punktu widzenia posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych.

Wobec tego organ II instancji uznał, że należy ustalić obwód pnia usuniętego drzewa na 50,85 cm, kierując się także treścią art. 89 ust. 3 u.o.p. Brak jest natomiast, zdaniem organu, podstaw prawnych do zaokrąglenia wyniku pomiaru do 51 cm, zgodnie z zasadą matematyczną, na która powoływała się w swym odwołaniu E. G.. Stosownie do przepisów rozporządzenia MŚ z 13.10.2004 r. dla brzozy brodawkowej współczynnik różnicujący dla obwodu pnia od 26 co 50 cm wynosi 1,51, a dla obwodu pnia od 51 do 100 cm – 2,37. Rozporządzenie stanowi, że współczynnik 2,37 może być stosowany, gdy obwód pnia rzeczywiście miał wartość co najmniej 51 cm. Nie może ten stan wynikać z zaokrąglenia, gdyż w sposób oczywisty jest to działanie niekorzystne dla zobowiązanego do uiszczenia kary. Skoro ustawodawca nie uregulował kwestii sposobu zaokrąglania wymiaru obwodu pnia, to stosując wykładnię logiczną należy uznać, że jeżeli ustalony obwód pnia nie osiągnął 51 cm, to organ nie miał podstaw prawnych do zaokrąglenia w górę i wymierzenia surowszej kary pieniężnej. Byłoby to stosowaniem wykładni rozszerzającej.

Odnośnie do rozstrzygnięcia, czy drzewo zostało usunięte z terenu zieleni, o którym mowa w art. 5 pkt 21 u.o.p., czy z terenu będącego zadrzewieniem w rozumieniu art. 5 pkt 27 u.o.p., organ II instancji stwierdził, że nie można utożsamić każdego drzewa rosnącego w pobliżu budynku jako rosnącego na terenie zieleni, gdyż w takim przypadku nieistotne byłyby funkcje, jakie powinny spełniać tereny zieleni, o których mowa w art. 5 pkt 21 u.o.p. Wobec tego w niniejszej sprawie należało uznać, że drzewo rosło na terenie zadrzewionym, a nie na terenie zieleni.

Z kolei odnosząc się do odwołania Spółdzielni, SKO podkreśliło, że drzewo z terenu działki przy ul. E. usunięto nielegalnie na zlecenie zarządcy nieruchomości – Spółdzielni – oraz że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny nawet w odniesieniu do drzew zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia należy wystąpić o wydanie zezwolenia na ich usunięcie, a w przypadku usunięcia takiego drzewa bez wymaganego zezwolenia, przepis art. 86 ust. 1 pkt 4 u.o.p. nie stanowi upoważnienia do odstępowania od wymierzania kar pieniężnych z tego tytułu.

Na opisaną decyzję SKO, Spółdzielnia, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (dalej: "WSA" lub "Sąd I instancji") wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta oraz zarzucając:

1) naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że fakt wycięcia drzewa zobowiązywał organ do nałożenia kary pieniężnej i podmiotem zobowiązanym do zapłaty tej kary jest Skarżąca oraz w sytuacji, gdy drzewo to zagrażało bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach oraz obumarło lub nie rokowało szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od Skarżącej;

2) że art. 89 ust. 1 u.o.p. w zakresie, w jakim ustala administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p., w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4–6 u.o.p., bez możliwości zmniejszenia wysokości kary lub odstąpienia od jej wymierzenia ze względu na szczególne okoliczności danej sprawy, takie jak stan zdrowotny wyciętego drzewa, rodzaj i rozmiar wyrządzonej szkody, stopień zawinienia sprawcy szkody, jego motywację i sposób zachowania, a także jego warunki i właściwości osobiste – jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;

3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wycięte drzewo nie zagrażało bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych oraz że wycięte drzewo nie obumarło lub nie rokowało szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, przez co naruszono art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 u.o.p.;

4) naruszenie art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nieustalenie stanu zdrowotnego wyciętego drzewa, niezbadanie, czy wycięte drzewo zagrażało bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych, niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego, który ustaliłby stan zdrowotny wyciętego drzewa;

5) naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 i 3 u.o.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że fakt wycięcia drzewa zobowiązywał organ do nałożenia kary pieniężnej także w sytuacji, gdy drzewo zagrażało bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych oraz obumarło i nie rokowało szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od zarządcy;

6) naruszenie przepisów § 1 i 2 załącznika do rozporządzenia MŚ z 13.10.2004 r. przez zastosowanie współczynnika korygującego w wysokości nieodpowiedniej do ustalonego przez organ stanu faktycznego.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że organ błędnie wskazał adresata decyzji. Skoro nieruchomość, z której usunięto drzewo, jest przedmiotem współwłasności, decyzja powinna być adresowana do wszystkich współwłaścicieli. Ponadto samej wycinki nie dokonała Skarżąca, ale podmiot trzeci – "firma Agro" – na wniosek jednego ze współwłaścicieli i mieszkańca, który zainicjował wycinkę, zgłaszając taką potrzebę. Skarżąca jedynie pośredniczyła w dokonanym zgłoszeniu.

Spółdzielnia podtrzymała także swoje zarzuty co do błędnej opinii biegłego oraz co do zawyżenia wymiaru karpiny drzewa, która miała promień nie 9 cm, a ok. 8,5 cm (jak wynika z dokumentacji fotograficznej). Podkreśliła, że zarówno organ I instancji, jak i SKO nie wypowiedziały się co do tego zarzutu oraz że obliczenia te mają bezpośredni wpływ na wysokość wymierzonej kary.

Pełnomocnik Skarżącej podniósł także, że przepisy rozporządzenia MŚ z 13.10.2014 r. zawierają lukę odnośnie do współczynników różnicujących – nie jest przewidziany współczynnik dla drzew o obwodzie pnia większym niż 50 cm i mniejszym niż 51 cm. Biorąc zatem pod uwagę obwód pnia ustalony przez organ w niniejszej sprawie (50,85 cm), nie pozwala to na ustalenie wysokości opłaty, brak jest bowiem współczynnika różnicującego, który mógłby być zastosowany do tej sytuacji.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA z 17.10.2012 r. oddalającego skargę, Sąd I instancji, dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, podkreślił, że żaden przepis ustawy o ochronie przyrody nie przewiduje, a tym bardziej nie nakazuje, stosowania art. 86 ust. 1 u.o.p. do kary administracyjnej wymierzanej w przypadku samowolnego usunięcia drzewa. Z tego powodu kwestia stanu drzewa (stwarzania przez niego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ewentualnie jego obumarcie) może mieć znaczenie przy naliczaniu opłaty za usunięcie drzewa, ale nie przy wymierzaniu kary administracyjnej. W ocenie WSA, bezzasadne są zarzuty Skarżącej (odnośnie do naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3, art. 85 ust. 4–6 oraz art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 u.o.p., a także art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a.) sprowadzające się do stwierdzenia, że organ powinien zbadać stan usuniętego drzewa. Jak wynika bowiem z powyższych rozważań, powołane przez Skarżącą okoliczności, które miałby zbadać organ, nie mają znaczenia dla sprawy.

Niezasadny, zdaniem WSA, jest także zarzut błędnego wskazania adresata nałożonej kary. Karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości (art. 83 ust. 1 u.o.p.). Jedynie bowiem podmiot mający interes prawny w sprawie usunięcia drzew lub krzewów może być adresatem decyzji nakładającej karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska w tym zakresie. Nie można uznać, że organ powinien nałożyć karę za usunięcie drzewa na firmę Argo, która była jedynie wykonawcą zlecenia usunięcia drzewa, wydanego przez Skarżącą. W ocenie Sądu I instancji nie można także uznać, że kara powinna być nałożona na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a nie tylko na Skarżącą. Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne wycięcie drzew nie jest uzależniona od winy ukaranego. Została ona zobiektywizowana. Jej ustalenie wymaga wykazania, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby, a zniszczeniem drzew lub krzewów. Jak wynika z ustaleń dokonanych w kontrolowanej sprawie, to wyłącznie Skarżąca zleciła usunięcie drzewa, pozostali współwłaściciele natomiast albo wprost sprzeciwiali się usunięciu drzewa, albo pozostawali bierni.

WSA za niezasadny uznał także zarzut ustalenia kary w sytuacji, kiedy będące podstawą naliczenia wysokości tej kary przepisy § 1 i 2 załącznika do rozporządzenia MŚ z 13.10.2004 r. nie przewidują współczynnika różnicującego opłatę (a tym samym wysokości kary – art. 89 ust. 1 in fine w zw. z art. 85 ust. 4 u.o.p.) dla obwodu pnia w przedziale 50–51 cm. W tym względzie nie można kierować się wyłącznie wykładnią literalną. Prowadziłaby ona bowiem do uznania, że ustawodawca nie zamierzał objąć ochroną drzew o ściśle określonych obwodach pni: 50–51 cm, 100–101 cm czy 200–201 cm itd., tak jak to ma miejsce w art. 85 ust. 2 u.o.p., w stosunku do którego ww. rozporządzenie jest aktem wykonawczym precyzującym ustawowe stawki opłaty w zależności od rodzaju i gatunku drzewa (art. 85 ust. 4 u.o.p.). Taki zamiar ustawodawcy nie wynika z żadnego przepisu ustawy o ochronie przyrody. Przyjęcie wykładni literalnej prowadziłoby do sprzeciwiającego się założeniu racjonalnego ustawodawcy wniosku, że drzewa o ww. szczególnych cechach nie są tym rodzajem zadrzewienia (składnika przyrody), które ustawodawca uznaje za konieczne zachować w celu ochrony przyrody (art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.p.), pomimo że jednocześnie drzewa tego samego gatunku o obwodzie zaledwie o centymetr większym lub mniejszym uważa za konieczne do zachowania. W tej sytuacji za prawidłową należy uznać wykładnię organu, że w przypadku jeżeli obwód drzewa wynosi 50,85 cm należy je kwalifikować jako drzewo z przedziału "do 50 cm", mając na względzie, że, z jednej strony, ustawodawca nie przewidział mechanizmu zaokrąglania, a z drugiej – ewentualne zaokrąglenie zgodnie z regułą matematyczną powodowałoby wymierzenie wyższej kary administracyjnej przy braku jasnego brzmienia przepisu.

Według Sądu I instancji za bezzasadny należało także uznać zarzut błędnego ustalenia organu odnośnie do dokładnego obwodu pnia usuniętego drzewa, przez oparcie wyliczenia obwodu na promieniu 9 cm, zamiast 8,5 cm. Przyjęcie promienia 8,5 cm daje, w wyniku zastosowania matematycznego wzoru na obwód, wynik 53,38 cm, a po pomniejszeniu o 10% (art. 89 ust. 3 u.o.p.) – 48,04 cm, tj. nadal w przedziale 26–50 cm, w którym zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia MŚ z 13.10.2004 r. należy stosować współczynnik różnicujący 1,51 zastosowany przez organ.

W skardze kasacyjnej z 22 grudnia 2012 r., Spółdzielnia, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, zaskarżyła wyrok WSA z 17.10.2012 r. w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Spółdzielnia zarzuciła naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wysokość kary pieniężnej, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie obwodu pnia drzewa, wskutek dokonania nieprawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji jest kompletny i pozwalał na wydanie w sprawie decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej oraz że podmiotem obowiązanym do jej zapłaty jest Skarżąca;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez bezzasadne oddalenie skargi, mimo że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem art. 6 k.p.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.u.s.a.") oraz art. 7, art. 75 ust. 1 i art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nieustalenie stanu zdrowotnego wyciętego drzewa, niezbadanie, czy wycięte drzewo zagrażało bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych, niedopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego dendrologa, który ustaliłby profesjonalnie stan zdrowotny wyciętego drzewa;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy przepisy § 1 i 2 załącznika do rozporządzenia MŚ z 13.10.2004 r. nie dają podstaw do zastosowania współczynnika korygującego w wysokości 1,51 dla drzewa o promieniu 50,85 cm i tym samym naruszenie ww. przepisów załącznika do rozporządzenia przez zastosowanie współczynnika korygującego w wysokości nieodpowiedniej do ustalonego obwodu pnia;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1, art. 85 ust. 4 u.o.p. oraz § 1 i 2 załącznika do rozporządzenia MŚ z 13.10.2004 r. przez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym i nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej w sytuacji, gdy istnieje luka w prawie w zakresie współczynnika korygującego stawki dla drzewa o ustalonym obwodzie pnia mieszczącym się w przedziale powyżej 50 cm i poniżej 51 cm,

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 86 ust. 1 pkt 4 u.o.p. przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego i przyjęcie, że fakt wycięcia drzewa zobowiązywał organ do nałożenia kary pieniężnej i podmiotem obowiązanym do zapłaty kary jest Skarżąca oraz w sytuacji, gdy drzewo to zagrażało bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach.

W uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania administracyjnego kwestionowała poczynione ustalenia faktyczne nie zgadzając się w całości z wydaną w sprawie opinią biegłego oraz wskazując, że zawiera ona szereg nielogicznych wniosków. Odnosząc się do obliczenia obwodu pnia drzewa Skarżąca wyjaśniła, że ma ono kluczowe znaczenie dla obliczenia wysokości kary, gdyż przyjmując założony przez Sąd I instancji obwód drzewa: 48,04 cm, nałożona kara byłaby o kilkaset złotych mniejsza (48,04 cm x 32,74 zł x 1,51 = 7.124,91 zł).

Zdaniem Skarżącej, Sąd I instancji nie dostrzegł błędów proceduralnych popełnionych przez organy administracji, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to ustalonego obwodu pnia drzewa, który jest podstawą do obliczenia wysokości kary pieniężnej. WSA naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. uznając przeprowadzone postępowanie wyjaśniające za prawidłowe.

Ponadto, w ocenie skarżącej Spółdzielni, w niniejszej sprawie wątpliwa jest zasadność nałożenia kary pieniężnej bez uwzględnienia istniejącego realnego zagrożenia, jakie stwarzało pochylające się drzewo, które w każdej chwili mogło się przewrócić wyrządzając szkody na osobie i mieniu. Okoliczność ta powinna zostać zbadana w toku postępowania administracyjne, a zaniechanie tego łączy się z naruszeniem art. 7, art. 75 ust. 1 i art. 77 k.p.a. Skarżąca zauważyła ponadto, że znajdujące w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy ustawy o ochronie przyrody przewidują nie tylko karanie niewspółmierne do popełnionego czynu, ale "wprost odwrotnie proporcjonalne" do społecznej i etycznej jego oceny.

Skarżąca podkreśliła również, że jest tylko jednym ze współwłaścicieli nieruchomości. Obowiązanym do poniesienia kary jest zaś jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna, która byłaby uprawniona do otrzymania zezwolenia na usunięcie drzewa. W przypadku nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności są to wszyscy współwłaściciele. W niniejszej sprawie wycinki dokonał podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości, a więc nieuprawniony do wystąpienia o wydanie zezwolenia, a wycinka została wykonana na wniosek jednego z mieszkańców, który ją zainicjował, bowiem zgłosił zaistnienie takiej potrzeby. Skarżąca jedynie pośredniczyła w dokonanym zgłoszeniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej 15 lutego 2013 r., SKO, reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie na rzecz SKO kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu SKO zwróciło uwagę na nieprawidłowe sformułowanie poszczególnych zarzutów kasacyjnych przez Skarżącą. Ponadto odniosło się do nich merytorycznie, podzielając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku WSA z 17.10.2012 r.

Postanowieniem z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 700/13, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne z uwagi na wiadomą temu Sądowi z urzędu okoliczność, że do Trybunału Konstytucyjnego skierowano skargi konstytucyjne o zbadanie zgodności przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, 4, 5 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. z przepisami art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 oraz art. 86 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – z których wszczęte sprawy (sygn. akt: SK 6/12, SK 7/12, SK 24/12, SK 30/12, SK 1/13) zostały połączone pod sygn. akt SK 6/12 – oraz fakt, że w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 u.o.p., a WSA oceniał legalność zaskarżonych aktów w oparciu o te przepisy.

Postanowieniem z 23 września 2014 r., sygn. akt II OSK 700/13, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie kasacyjne w związku z zapadłym w sprawie o sygn. akt SK 6/12 wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 01 lipca 2014 r. Po podjęciu, sprawa została zarejestrowana pod nową sygnaturą akt: II OSK 2711/14.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku WSA z 17.10.2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej, przy jednoczesnym uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, z jednym, niżej opisanym wyjątkiem, wynikającym z faktu wydania przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku o sygn. akt SK 6/12.

Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zapadł na skutek wniesionej przez Spółdzielnię skargi na decyzję SKO z [...].06.2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta o wymierzeniu Spółdzielni kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 1 sztuki brzozy brodawkowatej o obwodzie pnia 50,85 cm, rosnącej na terenie działki nr [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], położonej w B. przy ul. E.

Skarga kasacyjna może zostać oparta na podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarówno zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W nawiązaniu do podniesionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną zarzutu niewłaściwego sformułowania podstaw kasacyjnych – gdyż, w ocenie SKO, w przypadku skargi kasacyjnej Spółdzielni nie wiadomo, które z powołanych przepisów stanowią podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a które z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – należy stwierdzić, że wprawdzie podstawy te rzeczywiście nie zostały expressis verbis wymienione przez kasatora, ale mimo to ich identyfikacja jest możliwa dzięki powiązaniu przezeń poszczególnych zarzutów kasacyjnych bądź to z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ("inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy" – co, jak należy rozumieć, odpowiada podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), bądź też z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ("naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy" – co, jak należy rozumieć, odpowiada podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Tak sformułowana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, pomimo że większość jej zarzutów okazała się nietrafna.

Jako oparte na usprawiedliwionych podstawach należało ocenić jedynie te spośród zarzutów sformułowanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które polegały na przedstawieniu przez Sąd I instancji stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie obwodu pnia drzewa. W ten sposób Sąd I instancji dopuścił się naruszenia zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu w tym zakresie, Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że precyzyjne ustalenie wielkości promienia karpiny wyciętego drzewa nie ma znaczenia dla obliczenia wielkości kary pieniężnej za jego usunięcie. Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia, przedstawiając stosowne wyliczenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, trafnie wykazała, że ustalenie długości promienia karpiny drzewa, a w konsekwencji obwodu jego pnia, odgrywa istotne znaczenie z perspektywy wymiaru kary, jaką winien uiścić podmiot zobowiązany. Zgodnie z art. 85 ust. 1 u.o.p., opłata za usunięcie drzewa ustalana jest na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa. Jak zatem zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, okoliczność prawidłowego określenia obwodu pnia drzewa odgrywa podstawowe znaczenie dla ustalenia wysokości kary za jego wycinkę. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli ustalenia wymiaru tego obwodu przez organy administracji, błędnie uznając, że wielkość promienia karpiny drzewa – a dokładnie to, czy wynosi ona 8,5 cm, czy 9 cm – ma indyferentne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Rozważania sądu I instancji są zresztą w tym zakresie niejednoznaczne, tzn. nie wiadomo dokładnie, czy sąd a quo, oceniając zarzuty Spółdzielni w tej materii jako bezzasadne, uznał ustalenia SKO w odnośnym zakresie za prawidłowe, czy również dopatrzył się ich nieprawidłowości, lecz zarazem niezasadnie przyjął, że wskazywana różnica długości promienia karpiny ściętej brzozy pozostaje bez znaczenia dla wymiaru nałożonej na Spółdzielnię kary administracyjnej.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że okazały się one niezasadne.

W szczególności dotyczy to zarzutu błędnego wskazania adresata nałożonej kary administracyjnej. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że kara ta nie powinna zostać nałożona na wykonawcę zlecenia usunięcia drzewa. Trafnie opierając się na poglądach wyrażonych w orzecznictwie sądowym wykazał brak podstaw do wymierzenia kary pieniężnej osobie trzeciej, która nie jest zobowiązana do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na cudzej nieruchomości, nie będąc uprawnionym do uzyskania zezwolenia na ich wycięcie. Ponadto z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że zleceniodawcą usunięcia drzewa była skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia, a nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której rosło usunięte drzewo. Zatem w pełni należy podzielić i tę ocenę Sądu I instancji, że brak było podstaw do obciążenia karą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, którzy, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA, albo wprost sprzeciwiali się usunięciu drzewa, albo pozostawali bierni.

Z kolei przyjęcie przedstawionego przez Spółdzielnię sposobu interpretacji określenia współczynnika różnicującego wysokość kary, o którym mowa w § 1 i 2 rozporządzenia MŚ z 13.10.2004 r. w zw. z art. 85 ust. 2 u.o.p., prowadziłoby do wypaczenia sensu i celu nałożenia kary administracyjnej, która nie mogłaby zostać w ogóle wymierzona jedynie z tego powodu, że obwód drzewa w przypadkach "granicznych" (tu: w zakresie 50–51 cm) nie wyrażał się w pełnych centymetrach, lecz także w częściach ułamkowych (tu: 50,85 cm). Wzgląd na założenie o racjonalności prawodawcy nakazuje interpretować normatywny podział zakresów wielkości obwodów pni drzew na określone przedziały – przyjęty w art. 85 ust. 2 u.o.p. i w załączniku do rozporządzenia MŚ z 13.10.2004 r., a wyrażony w pełnych centymetrach – jako podział o charakterze zupełnym, pozbawiony luk na styku tak wyodrębnionych przedziałów. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo i z trafnym uzasadnieniem przyjął, że wielkości z zakresu powyżej 50 cm i zarazem poniżej 51 cm należy traktować jako mieszczące się w normatywnym przedziale 26–50 cm.

Za niezasadne należało również uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieustalenia przez organy w sposób prawidłowy stanu drzewa i jego ewentualnego zagrożenia dla otoczenia. Jak już bowiem trafnie wskazał Sąd I instancji, poza przypadkami określonymi w art. 83 ust. 6 u.o.p., stan drzewa, a w szczególności okoliczność, że może ono zagrażać bezpieczeństwu ludzi lub mienia, nie uchyla obowiązku uzyskania zezwolenia na jego usunięcie, a w konsekwencji – także obowiązku poniesienia kary administracyjnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. W odniesieniu do takich kar przepisu art. 86 ust. 1 u.o.p. nie stosuje się nawet odpowiednio.

Ponadto, skoro usunięcie drzew zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych wymaga uzyskania zezwolenia, to należy uznać, że to właściwy organ, kompetentny w zakresie ochrony przyrody – a nie posiadacz nieruchomości – jest podmiotem uprawnionym do dokonywania oceny, czy dane drzewo zagraża bezpieczeństwu i czy należy je usunąć (por. wyrok NSA z 31.01.2008 r., II OSK 1970/06 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W konsekwencji, nawet jeżeliby hipotetycznie założyć, że, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia, w rozpatrywanej sprawie nie było dostatecznego czasu, aby przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu uzyskania zezwolenia na wycinkę przedmiotowego drzewa, bowiem drzewo to mogło w każdej chwili przewrócić się, to w takiej sytuacji rzeczą Spółdzielni zlecającej wycinkę było, przed jej dokonaniem, co najmniej udokumentowanie takiego stanu owego drzewa (np. w postaci dokumentacji fotograficznej), aby umożliwić następnie jego ocenę właściwemu organowi. Wobec niedochowania takiego aktu staranności, Spółdzielnia nie może teraz w sposób uprawniony oczekiwać, że organ administracji, przeprowadziwszy dowód z opinii biegłego, która nie potwierdziła stanowiska Spółdzielni, będzie powoływał w sprawie kolejnych biegłych aż do momentu uzyskania takiego potwierdzenia, i to przy jednoczesnej bierności Spółdzielni, która w toku całego postępowania nie zaoferowała własnego przeciwdowodu w tej materii, w postaci stosownej ekspertyzy. Z pewnością zasada określona w art. 77 § 1 k.p.a. nie może być bowiem tak rozumiana, że nawet jeśli strona ma w sprawie interes prawny, to organ administracji publicznej ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności leżących w interesie strony. Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów (zob. wyrok NSA z 07.02.2008 r., II OSK 2020/06, CBOSA). Innymi słowy, nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06 – CBOSA).

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów kasatora dotyczących naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), na wstępie należy zwrócić uwagę, że po złożeniu w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, zgodność z ustawą zasadniczą przepisów ustawy o ochronie przyrody, na podstawie których zapadła poddana sądowej kontroli decyzja SKO, była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który po rozpoznaniu wniesionych skarg konstytucyjnych, wyrokiem z 01 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. z 2014 r. poz. 926), orzekł, że:

I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto Trybunał postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

Jak trafnie zwrócono uwagę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 04 grudnia 2014 r. (II OSK 2696/14, CBOSA), fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, na podstawie których zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności tych decyzji. Sytuacja taka powoduje bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 07.12.2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sytuacja prawna komplikuje się jednak z uwagi na punkt II ww. wyroku Trybunału o sygn. SK 6/12. Kluczowe pozostaje ustalenie wpływu na rozpoznawany środek odwoławczy odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy. Należy zwrócić uwagę, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (zob. wyroki TK: z 27.04.2005 r., P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42; z 13.03.2007 r., K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; z 11.05.2007 r., K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok SN z 23.01.2007 r., III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5-6, poz. 61). Sąd bowiem rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori. Nie widać przy tym logicznych przesłanek, aby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" zachowanych w mocy przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowanie.

Kolejnymi argumentami przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności, są: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, ss. 52 i 102).

Wskazując na powyższe stwierdzić trzeba, że udzielając odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty "automatyzm". Jest to również o tyle istotne, że zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu, w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, a zasadą pozostaje jednak wejście w życie orzeczenia Trybunału z dniem jego ogłoszenia. Zatem, jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu – stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z 27.10.2004 r., SK 1/04, OTK-A 2004, nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn trafnie dostrzeżono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyroki NSA: z 23.02.2006 r., II OSK 1403/05; z 17.11.2010 r., I OSK 483/10; z 29.04.2011 r., I OSK 1070/10; z 09.06.2011 r. I OSK 231/11; z 25.06.2012 r., I FPS 4/12 – CBOSA).

Mając powyższe na uwadze rozważyć należało przyczyny uznania przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., a także przyczyny odroczenia utraty przez nie mocy. Jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku o sygn. SK 6/12, Trybunał eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślił, Konstytucja niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko naturalne, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w zw. z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, że kara ta, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również wynikało ze stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, a bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Konkludując Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika zatem, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał, "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych przyczyn wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia stosownych zmian.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że jej przedmiot stanowi nałożenie kary za wycięcie drzewa bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku o sygn. SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu już po jego zniszczeniu. Zastosowanie natomiast w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kasacyjnie kara była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. Na kwestię tę zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, zarzucając wymierzenie kary niewspółmiernej do popełnionego czynu, odwrotnie proporcjonalnej do jego społecznej i etycznej oceny.

Podsumowując przedstawione wyżej uwarunkowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w indywidualnie określonych sytuacjach, mimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 01 lipca 2014 r. utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP ww. norm, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza, pozwalają na odmowę zastosowania przez sąd administracyjny ww. przepisów. W konsekwencji, skarga kasacyjna w sprawie na decyzje wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 lub art. 89 u.o.p. podlegać może w określonych sytuacjach uwzględnieniu, niezależnie od wymienionych w niej podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP).

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 6/12 zapadł już po wydaniu zaskarżonego wyroku WSA z 17.10.2012 r. Zatem Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO z [...].06.2012 r., nie mógł uwzględnić konsekwencji łączących się z wydanym przez Trybunał wyrokiem. Niewątpliwie zaś ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z [...].03.2012 r. Z uwagi na wskazany wyżej brak "automatyzmu" w ocenie następstw ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, to w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu I instancji winno być odniesienie tego wyroku do realiów zaistniałego stanu faktycznego sprawy i wiążące ustalenie jego skutków dla tej sprawy, a dopiero ewentualnie w następnej kolejności – w razie wywiedzenia skargi kasacyjnej – kontrola przez Naczelny Sąd Administracyjny sposobu "aplikacji" ww. wyroku TK dokonanej przez Sąd I instancji.

Godzi się w tym miejscu podkreślić, że instancyjność postępowania sądowego pełni wiele doniosłych funkcji. Pozostaje ona prawem podmiotowym przysługującym wszystkim uczestnikom postępowania, prowadząc do weryfikacji prawidłowości, poprawności i legalności postępowania przed sądem niższej instancji oraz zapadłego w nim rozstrzygnięcia (por.: R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych. Teksty aktów prawnych, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 49; M. Michalska-Marciniak, Zasada instancyjności w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2013, s. 97–98). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny skutków prawnych, jakie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinien odgrywać powyższy – podkreślmy tu raz jeszcze: nieoczywisty w swych skutkach dla konkretnych przypadków – wyrok Trybunału, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą już z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Tym bardziej, że celem tej zasady jest m.in. zapobieganie ewentualnym pomyłkom i arbitralności w pierwszej (tu odpowiednio: tylko jednej) instancji (por. wyrok TK z 10.07.2000 r., SK12/99, OTK 2000, nr 5, poz. 143).

Z tych wszystkich względów to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności do obowiązków Sądu I instancji należy dokonanie "aplikacji" (oceny zastosowania) zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12 w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, a w konsekwencji – udzielenie odpowiedzi w kwestii legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzewa, w kontekście utraty przez przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. domniemania ich zgodności z Konstytucją RP.

Wobec powyższego, ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien, w pierwszej kolejności, zbadać, czy organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie obwodu pnia usuniętego drzewa, a to w kontekście zarzutu błędnego odczytania promienia karpiny tego drzewa. W przypadku zaś ewentualnego uznania, że ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą zastrzeżeń, rzeczą Sądu I instancji będzie rozważenie, czy z uwagi na ów stan faktyczny wymierzoną karę należało uznać za nieproporcjonalnie wysoką, czy też wprost przeciwnie – w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wymierzona kara odpowiada wartościom wskazanym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12. Sąd weźmie przy tym po uwagę, czy i ewentualnie jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć wynik prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji ustawy o ochronie przyrody, które – co podkreślono w ww. wyroku TK – aktualnie już się toczą (zob. druk nr 2656 Sejmu VII kadencji).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi kasacyjnej (151 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), w wysokości 600 zł, koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (17 zł) oraz koszt wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł) – łącznie: 868 złotych.