Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3306/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Zielona Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 819/17 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Zielona Góra na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Prezydenta Miasta Zielona Góra kwotę 1140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 819/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Prezydenta Miasta Zielona Góra, na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z dnia [...]lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim, w związku ze zgłoszeniem Prezydenta Miasta Zielona Góra, dotyczącym wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, polegającym na składowaniu odpadów zgromadzonych w beczkach oraz pojemnikach na terenie działki nr A obręb 0060 w Zielonej Górze, ul. P., odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust. 7, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm.).

Wskazał, że w dniu 2 grudnia 2016 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim wpłynęło zgłoszenie Prezydenta Miasta Zielona Góra, uzupełnione dnia 12 grudnia 2016 r., dotyczące wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, polegającą na składowaniu w hali magazynowej w beczkach oraz pojemnikach w ilości ok 4929 m³ odpadów, zawierających substancje niebezpieczne, na terenie działki nr A, obręb 0060 Zielona Góra. Zdaniem Prezydenta, sposób magazynowania odpadów niebezpiecznych (w postaci pojemników oraz beczek poustawianych jeden na drugim) w hali magazynowej, która jest w złym stanie i może doprowadzić do zawalenia, jest nieprawidłowy. Może doprowadzić to do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, poprzez rozszczelnienie, wypłynięcie niebezpiecznych substancji oraz przedostanie się ich do środowiska. Prezydent Miasta Zielona Góra podkreślił, iż w pobliżu znajduje się ujęcie wody podziemnej, składającej się z kilku studni, zasilanych wodami podziemnymi, a ewentualne wypłynięcie substancji niebezpiecznych oraz rozszczelnienie pojemników i przedostanie się do pobliskich studni głębinowych, może spowodować zanieczyszczenie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 150, stanowiących rezerwuar wody pitnej dla miasta Zielona góra oraz pobliskich gmin, co stanowi zagrożenie dla zdrowia.

Prezydent Miasta Zielona Góra, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], cofnął [...] Sp. z o.o. zezwolenie na zbieranie odpadów bez odszkodowania. Zobowiązał do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętym zezwoleniem na zgromadzenie odpadów, na koszt własny.

Prezydent Miasta wskazał w zgłoszeniu, ze według informacji Urzędu Skarbowego w Chodzieży, egzekucja jest bezskuteczna, a spółka [...] nie posiada żadnych środków podlegających zajęciu.

RDOŚ ustalił, że właścicielem odpadów jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Budzyniu przy ul. R., której Starosta Zielonogórski, decyzją z dnia [...]września 2014 r., nr [...], udzielił zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr B obręb Przylep (obecnie działka nr A obręb Przylep). Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Zielonej Górze, w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdził liczne nieprawidłowości, związane z gospodarowaniem odpadów.

Regionalny Dyrektor uznał, że przedmiotem sprawy nie jest szkoda w środowisku, ani bezpośrednie nią zagrożenie. Problemem wymagającym podjęcia działań jest usunięcie odpadów. Z uwagi na wydaną decyzję o cofnięciu decyzji na zbieranie odpadów, Prezydent Miasta Zielona Góra powinien podjąć postępowanie egzekucyjne, celem przymuszenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia skutków swojej działalności, by zapobiec zagrożeniu dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska.

W ocenie RDOŚ, ustawa szkodowa znalazłaby zastosowanie do podjęcia działań przez RDOŚ, gdyby odpady zostały usunięte, a występowanie zanieczyszczenia w powierzchni ziemi zostało potwierdzone badaniami gleby/ziemi, wykonanymi przez laboratorium, o których mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a Prawa ochrony środowiska.

W zażaleniu na powyższe postanowienie strona skarżąca zarzuciła niewłaściwą interpretację przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 16 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdził m.in., że na terenie byłych Zakładów Mięsnych w Przylepie (teren na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka) znajduje się ujęcie wody podziemnej. Ewentualne wypłynięcie substancji niebezpiecznych z rozszczelnionych pojemników oraz przedostanie się ich do pobliskich studni głębinowych może spowodować zanieczyszczenie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 150, który stanowi rezerwuar wody pitnej dla Miasta Zielona Góra i okolicznych gmin. Sytuacja ta spowoduje bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia ludzi.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr DOA-ks.512.2.2017.mp, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie

W ocenie organu zażaleniowego, Prezydent Miasta Zielona Góra w zgłoszeniu o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, polegającym na składowaniu odpadów zgromadzonych w beczkach oraz pojemnikach na terenie działki nr A obręb 0060 w Zielonej Górze nie wykazał, że treść zgłoszenia uprawdopodabnia w wysokim stopniu wystąpienie szkody w środowisku. Żadne dane zawarte w zgłoszeniu, nie wskazują racjonalnych podstaw do postawienia tezy, że szkoda faktycznie wystąpiła lub wystąpiło bezpośrednie nią zagrożenie. Zgłoszenie zawierało formułowanie wniosków o charakterze hipotetycznym. Zdaniem organu, przetrzymywanie w budynku odpadów nie jest równoznaczne z wystąpieniem szkody w powierzchni ziemi, czy w wodach, ani bezpośredniego nią zagrożenia.

Niezależnie od tego stanowiska merytorycznego, Główny Inspektor zaakceptował stanowisko RDOŚ, według którego, sprawa nie dotyczy bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Ze zgłoszenia dokonanego przez Prezydenta Miasta Zielona Góra wynika, że sprawa dotyczy magazynowania odpadów, co było efektem wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Zezwolenie zostało cofnięte, doszło do "porzucenia" odpadów, a podjęte przez wskazany organ działania nie doprowadziły do ich usunięcia. Organ podkreślił, iż koniecznym jest wyegzekwowanie obowiązku usunięcia skutków prowadzonej wcześniej działalności. Nadmienił, że środek egzekucyjny, jakim jest grzywna nie jest jedynym, dostępnym środkiem egzekucyjnym. Usunięciu skutków wspomnianej działalności, w tym także usunięciu odpadów, służyć mogłoby tzw. wykonanie zastępcze, stanowiące jeden z możliwych środków egzekucyjnych. Główny Inspektor argumentował, że samo składowanie, czy magazynowanie odpadów nie stanowi szkody w środowisku, a ewentualne określenie w drodze decyzji obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych, może nastąpić dopiero po usunięciu odpadów. Usunięcie odpadów nie wchodzi w zakres działań naprawczych, czy zapobiegawczych, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie jest organem właściwym w powyższym zakresie.

W skardze na powyższe postanowienie Prezydent Miasta Zielona Góra wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia przepisów ustawy z o zapobieganiu szkodom, tj.:

- art. 2 ust. 1 pkt 1, poprzez przyjęcie, że zakres przedmiotowy ww. ustawy nie obejmuje zaistniałej sprawy, podczas gdy okoliczności stanu faktycznego jednoznacznie pokazują, iż doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, spowodowaną przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, a zatem przepisy ww. aktu prawnego mają zastosowanie;

- art. 3 ust. 2 pkt 1, z uwagi na jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy w katalogu działalności stwarzających ryzyko szkody w środowisku mieści się również przechowywanie i składowanie substancji niebezpiecznych;

- art. 7 ust. 1, odnośnie do przyjęcia, że w sprawie nie jest właściwy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, podczas gdy analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż to właśnie na przedmiotowym organie ciąży odpowiedzialność zapobieżenia szkodzie w środowisku;

- art. 16, poprzez wskazanie, iż nie ziściły się przesłanki do podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych przez organ ochrony środowiska, podczas gdy podjęcie działań przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest konieczne z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, jak również z uwagi na bezskuteczność egzekucji, wobec podmiotu korzystającego ze środowiska;

- art. 24 ust. 5, poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy organ ochrony środowiska w zaistniałym stanie faktycznym winien podjąć stosowne działania zapobiegawcze lub naprawcze.

W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Przytaczając uregulowania ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, tj. art. 2, art. 3, art. 6 pkt 1 i 11, art. 9 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 24 ust. 1, 3 i 4, Sąd podniósł, że wadliwa jest koncepcja zaprezentowana przez stronę skarżącą, że na podstawie dotychczas przeprowadzonego postępowania i w świetle zebranych dowodów – można uznać, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania, co zasadnie ocenił organ. Powołana ustawa ustanawia generalną zasadę, że organ ochrony środowiska ma obowiązek przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jednakże nie oznacza to obowiązku wszczęcia w każdej sytuacji postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Stosownie bowiem do normy art. 24 ust. 7 tego aktu, organ może odmówić wszczęcia postępowania, o ile zaistnieją przesłanki takiej odmowy. Przepis ten nie wymienia podstaw odmowy wszczęcia postępowania, a zatem trzeba ich poszukiwać w zapisach całej ustawy (przykładowo w jej art. 4 i 5).

Sąd stwierdził, że w zgłoszeniu dokonanym przez stronę skarżącą z dnia 1 grudnia 2016 r. (teczka 2/2 akt sprawy) mowa jest o potencjalnym zagrożeniu, związanym ze składowaniem odpadów (polegającym na składowaniu w hali magazynowej w beczkach oraz pojemnikach w ilości ok 4929 m³ odpadów, zawierających substancje niebezpieczne, na terenie działki nr A, obręb 0060 Zielona Góra), przy czym organ zgłaszający nie uprawdopodobnił w wysokim stopniu, że wystąpi szkoda w środowisku. Zasadnie wskazał, że zgodnie z art. 3 przedmiotowej ustawy do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zalicza się w szczególności składowanie substancji niebezpiecznych, mieszanin niebezpiecznych lub substancji stwarzających zagrożenie w rozumieniu przepisów o substancjach chemicznych i ich mieszaninach.

Działalność stwarzająca ryzyko szkody w środowisku nie jest jednak tożsama ze szkodą lub zagrożeniem jej wystąpienia. Żadne dane zawarte w ww. zgłoszeniu, nie wskazują racjonalnych podstaw do postawienia tezy, że szkoda faktycznie wystąpiła lub wystąpiło bezpośrednie nią zagrożenie. Zgłoszenie zawierało wnioski o charakterze hipotetycznym, a przetrzymywanie w budynku odpadów nie jest równoznaczne z wystąpieniem szkody w powierzchni ziemi, czy w wodach, ani bezpośredniego nią zagrożenia. Samo składowanie, czy magazynowanie odpadów nie stanowi szkody w środowisku, a ewentualne określenie w drodze decyzji obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych, może nastąpić dopiero po usunięciu odpadów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznanie że w sprawie zachodzi sytuacja bezskuteczności egzekucji, w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy szkodowej, stanowiłoby wskazanie do wszczęcia postępowania, jednak o innym przedmiocie, niż domaga się strona skarżąca. Ustawodawca w takim przypadku przewidział obowiązek podjęcia przez organ ochrony środowiska działań zapobiegawczych lub naprawczych, czego nie należy utożsamiać z przedmiotem wniosku strony skarżącej. Działania naprawcze związane są z wystąpieniem szkody, z kolei działania zapobiegawcze odnoszone są do ryzyka wystąpienia szkody, czego strona skarżąca nie wykazała.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy uczynił zadość obowiązkowi wskazanemu w uzasadnieniu tut. Sądu, poprzez podjęcie stosownych działań celem wyjaśnienia powołanych w nim kwestii w sposób dogłębny, w myśl art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Zielona Góra. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

a) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zakres przedmiotowy ww. ustawy nie obejmuje zaistniałego stanu faktycznego, gdyż nie istnieje stan bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, podczas gdy sposób składowania odpadów w hali magazynowej oraz ilość składowanych odpadów na terenie działki nr B w Zielonej Górze jednoznacznie wskazują, iż mamy do czynienia z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku spowodowanym przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku;

- art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, iż składowanie czy magazynowanie odpadów nie stanowi ryzyka szkody w środowisku i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy w katalogu działalności stwarzających ryzyko szkody w środowisku mieści się również przechowywanie i składowanie substancji niebezpiecznych.

- art. 16 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż nie ziściły się przesłanki do podjęcia działań zapobiegawczych i naprawczych przez organ ochrony środowiska, podczas gdy podjęcie działań przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest konieczne z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi łub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, jak również z uwagi na bezskuteczność egzekucji wobec podmiotu korzystającego ze środowiska,

- art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku ich naprawie poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy organ ochrony środowiska w zaistniałym stanie faktycznym winien podjąć stosowne działania zapobiegawcze i naprawcze.

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7 i art. 77 § K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nierozpatrzenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że żadne dane w sprawie, nie wskazują racjonalnych podstaw do postawienia tezy, że szkoda w środowisku faktycznie wystąpiła lub wystąpiło bezpośrednie nią zagrożenie, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że zgłoszenie skierowane do organu miało charakter rzeczywisty a nie jedynie hipotetyczny, zaś sposób składowania odpadów w hali magazynowej oraz ilość składowanych odpadów na terenie działki nr B w Zielonej Górze jednoznacznie wskazują, iż mamy do czynienia z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku spowodowanym przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Prezydenta Miasta Zielona Góra kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Z reguły w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty proceduralne. Jednak w niektórych sytuacjach, uchybienia procesowe są wynikiem błędnej oceny materialnoprawnej, zawężającej ramy postepowania wyjaśniającego. Tak stało się w niniejszej sprawie.

W razie zgłoszenia szkody w środowisku oraz bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, dokonanego na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 954 ze zm.), dalej: ustawa szkodowa, w zależności od zasadności zgłoszenia, organ postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze (art. 24 ust. 5). Uznając, że nie ma podstaw do podjęcia czynności wskazanych w art. 24 ust. 5, organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 24 ust. 7).

W myśl art. 24 ust. 1, organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku.

Przedmiotem postępowania prowadzonego na skutek zgłoszenia dokonanego w trybie art. 24 ust. 1 jest zbadanie, czy wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku.

Szkoda i bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku są pojęciami o charakterze prawnym, stanowiącymi kwalifikację zdarzeń o charakterze faktycznym. Na gruncie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie wynika to wprost z przepisów art. 2 ust. 1 i 2, art. 3, art. 4, art. 5 i art. 6 pkt 1 i pkt 11.

Stanowisko w zakresie wystąpienia szkody lub bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku jest zatem skutkiem ustaleń szeregu okoliczności faktycznych wyczerpujących treść tych pojęć, wymagającej podjęcia działań określonych w art. 15 ust. 1, 16 lub 17 ustawy. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, wymaga nadto ustalenia sprawcy deliktu.

Od razu zauważyć należy, że czynności organu podejmowane przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 24 ust. 5) lub postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 24 ust. 7), nie stanowią jeszcze postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 75 i nast. K.p.a. Nie oznacza to jednak, że tryb ten pozbawiony jest jakichkolwiek norm procesowych w zakresie postępowania wyjaśniającego. Jak stanowi art. 24 ust. 5, zasadność żądania jest oceniana na podstawie zgłoszenia, które powinno zawierać dane określone w art. 24 ust. 3, a w miarę możliwości dokumentację wskazaną w art. 24 ust. 4.

Natomiast postanowienia o wszczęciu postępowania lub o odmowie wszczęcia postępowania są już aktami wydanymi w ramach postępowania administracyjnego. Odnosi się zatem do nich wymóg przedstawienia w uzasadnieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a.).

Przed analizą wywiązania się przez organy z tak określonego trybu skonstatować trzeba najpierw, że organy obu instancji zanegowały potrzebę przeprowadzenia merytorycznej oceny zgłoszenia. Organ pierwszej instancji, powołując się na definicję powierzchni ziemi zamieszczoną w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672), uznał, że definicja ta nie odnosi się do odpadów zgromadzonych na powierzchni ziemi. W tej sytuacji nie można, zdaniem organu, zastosować przepisów ustawy szkodowej, gdyż nie regulują one zagadnień związanych z odpadami. Dodał, że gospodarowanie to podlega przepisom ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W ocenie RDOŚ, ustawa szkodowa znalazłaby zastosowanie do podjęcia działań przez RDOŚ, gdyby odpady zostały usunięte, a występowanie zanieczyszczenia w powierzchni ziemi zostało potwierdzone badaniami gleby/ziemi, wykonanymi przez laboratorium, o których mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a Prawa ochrony środowiska.

Stanowisko RDOŚ nie jest zgodne z prawem. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej, przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 3, do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zalicza się z zakresu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach zbieranie lub przetwarzanie odpadów wymagające uzyskania zezwolenia.

Zbieranie odpadów obejmuje także magazynowanie odpadów (art. 3 pkt 34 w związku z art. 3 pkt 5 lit. b ustawy o odpadach).

Nadto, w niniejszej sprawie składowane były odpady niebezpieczne, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy.

Zawieszenie postępowania na czas usunięcia odpadów, o którym mowa w art. 24a ust. 1 ustawy, dotyczy tylko usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. RDOŚ nie powołał się na takie składowanie odpadów w niniejszej sprawie. Warto zauważyć, że może to dotyczyć tylko części odpadów, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Jak zaś stanowi art. 24 ust. 4 ustawy szkodowej, wyniki badań zanieczyszczenia gleby i ziemi tymi substancjami, wykonanych przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, powinny być, w miarę możliwości, dołączone do w przypadku zgłoszenia dotyczącego szkody w powierzchni ziemi. Tymczasem w niniejszej sprawie zgłoszono nie szkodę w powierzchni ziemi, ale wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.

Rezultatem takiej oceny materialnej RDOŚ był brak oceny merytorycznej zgłoszenia, wymaganej przed podjęciem postanowienia na podstawie art. 24 ust. 7. Organ co prawda stwierdził, że dokonał analizy zgłoszenia, ale rezultatem tej oceny było przyjęcie, że przedmiotem sprawy nie jest działanie ustawy, ale usunięcie odpadów. Podsumował, że brak było przesłanek do zastosowania przepisów ustawy. Użycie określenia "przesłanki" może sugerować dokonanie oceny merytorycznej, ale w rzeczywistości takiej oceny wymaganej przepisami art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 1 ustawy organ nie dokonał. W konsekwencji nie przedstawił w uzasadnieniu stanu faktycznego i kwalifikacji prawnej faktów opisanych w zgłoszeniu i dołączonej dokumentacji.

Analizę stanowiska GDOŚ rozpocząć należy od uwagi, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie zajęto jednoznacznego stanowiska w zakresie dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy szkodowej. Zdaniem organu zażaleniowego, ze zgłoszenia wynika, iż jest to sprawa magazynowania odpadów. Jest to zaś zagadnienie związane z gospodarowaniem odpadami, które zostało uregulowane w ustawie o odpadach, a regionalny dyrektor ochrony środowiska nie jest w tym zakresie organem właściwym w sprawie. Generalny Dyrektor, powołując się na art. 24a ustawy szkodowej stwierdził, że określenie w drodze decyzji obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych może nastąpić dopiero po usunięciu odpadów. Usunięcie zaś odpadów nie wchodzi w zakres działań naprawczych, czy zapobiegawczych, a regionalny dyrektor ochrony środowiska nie jest organem właściwym w powyższym zakresie. Ma on natomiast obowiązek zawieszenia postępowania.

Jak wynika z poprzedzających rozważań, odnoszących się do stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji, jest to stanowisko błędne.

GDOŚ dokonał jednak oceny zgłoszenia pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 24 ust. 1 ustawy o szkodowej. Stwierdził, że żadne dane zawarte w zgłoszeniu nie stanowią uprawdopodobnienia, że szkoda faktycznie wystąpiła lub wystąpiło bezpośrednie nią zagrożenie. Argumentował, że uprawdopodobnienie nie oznacza formułowania wniosków o charakterze hipotetycznym. Przyjął, że przetrzymywanie w budynku odpadów nie jest równoznaczne z wystąpieniem szkody w powierzchni ziemi, czy w wodach, ani bezpośredniego zagrożenia. Powołując się na kryteria zawarte w § 4 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku, stwierdził, że w przypadku bezpośredniego zagrożenia szkodą chodzi o sytuację, gdy do zanieczyszczenia także już doszło, ale kryteria z rozporządzenia nie zostały jeszcze spełnione. Prawdopodobieństwo wystąpienia szkody musi graniczyć z pewnością. Zdaniem Generalnego Dyrektora, w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia ani ze szkodą w środowisku, ani z bezpośrednim nią zagrożeniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego była to ocena powzięta z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 24 ust. 5 oraz art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, a zatem ocena przedwczesna. GDOŚ pominął informacje wynikające z uzasadnienia zgłoszenia i z dołączonego do zgłoszenia dokumentu, które mogły mieć znaczenie dla oceny, czy wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku.

W zgłoszeniu Prezydent Miasta Zielona Góra wskazał, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w spółce A. i stwierdził liczne nieprawidłowości związane z gospodarowaniem odpadami. Pismem z dnia 3 lutego 2016 r. WIOŚ zwrócił się do Prezydenta Miasta Zielona Góra o cofnięcie spółce A zezwolenia na zbieranie odpadów. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. cofnięto spółce A bez odszkodowania zezwolenie na zbieranie odpadów.

Niezależnie od powyższych informacji zawartych w uzasadnieniu zgłoszenia, do zgłoszenia została załączona decyzja Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia 8 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na wyniki kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ. Oprócz przypadku magazynowania odpadów przed bramą wjazdową, a więc w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, ustalono szereg innych nieprawidłowości: brak wyposażenia hali magazynowej w wanny ociekowe umożliwiające zbieranie ewentualnych wycieków substancji niebezpiecznych, brak wyposażenia hali magazynowej w środki do likwidowania i unieszkodliwiania substancji niebezpiecznych, rozszczelnienie pojemników/beczek w których magazynowane są odpady. W uzasadnieniu decyzji nawiązano także do pisma WIOŚ z dnia 13 marca 2015 r., w którym Wojewódzki Inspektor, przekazał powiadomienie Okręgowego Inspektoratu Pracy w Zielonej Górze, według którego, w trakcie kontroli stwierdzono składowanie odpadów w nieopisanych beczkach oraz wycieki substancji. W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia 8 kwietnia 2015 r. Prezydent opisał kolejne kontrole ustalające nieprawidłowości związane ze składowaniem odpadów.

Pomijając składowanie części odpadów w miejscu do tego nieprzeznczonym, należało, w myśl art. 24 ust. 7 w związku z art. 24 ust. 5 oraz art. 24 ust. 1 i 3 ustawy oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., przed podjęciem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ocenić ustalenia opisane we wskazanej dokumentacji i przedstawić rezultat tej oceny w uzasadnieniu postanowienia. Nieprzeprowadzenie tej oceny faktycznej i prawnej stanowiło uchybienie szczególnym wymogom proceduralnym wynikającym z powołanych przepisów art. 24 ust. 3 i 5 ustawy oraz z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a.

Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew bowiem stanowisku materialnoprawnemu organów, możliwość stosowania wobec podmiotu środków przewidzianych w ustawie o odpadach nie wyklucza stosowania przepisów ustawy, w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł wyżej opisanych naruszeń procesowych. Ocena Sądu o braku uprawdopodobnienia w zgłoszeniu, w wysokim stopniu, że szkoda wystąpi, w ogóle nie nawiązuje do informacji wynikających z dołączonego do zgłoszenia dokumentu, tj. decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Stanowisko o hipotetycznym charakterze dokonanego przez Prezydenta zgłoszenia Sąd oparł na tezie, według której, przetrzymywanie w budynku odpadów nie jest równoznaczne z wystąpieniem szkody, ani z bezpośrednim zagrożeniem szkodą. Tymczasem ustalenia specjalistycznych organów inspekcyjnych (WIOŚ, Okręgowy Inspektor Pracy) wskazują nie tylko na fakt nieprawidłowego składowania odpadów, ale także na nieszczelności pojemników, oznaczające brak należytego zabezpieczenia substancji niebezpiecznych przed wyciekiem, wskazują na brak wanien umożliwiających zbieranie ewentualnych wycieków tych substancji, a także wskazują na wycieki substancji niebezpiecznych. Nie jest wykluczone, że okoliczności te nie świadczą o bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku. Nie można jednak twierdzić, że zagrożenie to ma, w świetle tych ustaleń, charakter jedynie hipotetyczny.

W konsekwencji należy uznać, że trafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym naruszone w ten sposób przepisy zostały wskazane w powyższych rozważaniach, w tym także powołany w materialnej podstawie kasacji przepis art. 24 ust. 5 ustawy, który jest przepisem procesowym.

Z poprzedzających rozważań wynika także, że zasadny jest zarzut naruszenia 3 ust. 2 pkt 1 ustawy szkodowej.

To zaś, czy zastosowanie art. 24 ust. 7 w związku z art. 24 ust. 1 ustawy było prawidłowe, będzie możliwe do oceny po ponownym zweryfikowaniu wszystkich informacji wynikających ze zgłoszenia oraz dokumentacji dołączonej do zgłoszenia.

W związku ze stanowiskiem organów, o niewystąpieniu bezskuteczności egzekucji decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...]kwietnia 2015 r. zobowiązującej do usunięcia odpadów, należy stwierdzić, że w art. 16 pkt 1 ustawy szkodowej nie chodzi o jakiekolwiek postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec podmiotu korzystającego ze środowiska. Trafne jest takie rozumienie norm art. 16 pkt 1 i 2 ustawy szkodowej, według którego, regionalny dyrektor podejmie działania zawsze, gdy podmiot korzystający ze środowiska, który byłby ewentualnie zobowiązany do podjęcia działań, nie może zostać zidentyfikowany. Następna przesłanka dotyczy sytuacji, gdy taki podmiot został zidentyfikowany, obowiązek podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych został nałożony na podstawie art. 15 ustawy szkodowej, ale podmiot nie wywiązuje się z niego. Do podjęcia działań przez organ konieczny jest brak możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, mającego przymusić do wykonania obowiązku albo gdy takie postępowanie zostało wszczęte, ale egzekucja okazała się bezskuteczna. (patrz: Wojciech Federczyk, Agata Kozieradzka-Federczyk "Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Komentarz", LEX/el 2013, komentarz do art. 16; Bartosz Rakoczy "Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Komentarz", LexisNexis 2008, pkt 3 do art. 16).

Argumentacja, według której, jedną z przyczyn odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej, może być ocena o niewystąpieniu stanu bezskuteczności egzekucji nakazu wydanego na podstawie ustawy o odpadach, nie znajduje zatem oparcia w normach art. 16 pkt 1 i 2 ustawy szkodowej, gdy żaden nakaz, na podstawie norm art. 15 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej, wobec podmiotu korzystającego ze środowiska nie został wydany.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

.