Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 450/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 16 lutego 2022 r., znak: SKO.Z/4100/3/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza na rzecz skarżącej M. R. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2022 r. znak: RIS.6727.1.5.2022.ES Wójt Gminy Rzezawa odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu postanowienia organ l instancji wskazał, że w dniu 5 stycznia 2022 r. M. R. zwróciła się o wydanie zaświadczenia od zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B. jako zakład fryzjerski. Powierzchnia użytkowa budynku wynosi ok. 250 m2, powierzchnia zakładu fryzjerskiego to ok. 20 - 25 m2. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Rzezawa uchwalonym uchwałą Nr XXVI 11/172/2017 Rady Gminy Rzezawa z dnia 6 marca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2017 r. poz. 1927) działka nr [...] w B. położona jest w terenie oznaczonym symbolem "R" - teren rolnicze. Zgodnie z § 26 planu:

"1. Tereny rolnicze ("R", "R1") przeznaczą się dla:

1) gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach

i w sadach oraz w formach dopuszczonych ustaleniami ust. 2,

2) przyrodniczych funkcji ochronnych w terenach obudowy biologicznej cieków wodnych,

3) funkcji rekreacyjnych w zakresie dopuszczonym ustaleniami ust. 2.

2. Dla terenów, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 3 ustala się następujące zasady zagospodarowania:

1) przewiduje się utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością dokonywania jej remontów, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy, z uwzględnieniem ustaleń § 7 ust. 4,

2) dopuszcza się możliwość lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej oraz zabudowy związanej z produkcją rolniczą i przetwórstwem rolno-spożywczym, wyłącznie w przypadkach, gdy inwestorem jest rolnik prowadzący gospodarstwo rolne położone na terenie gminy R., o powierzchni gruntów rolnych nie mniejszej niż 3,0 ha, przy czym co najmniej 1,0 ha stanowi własność inwestora,

3) w przypadku lokalizacji zabudowy zagrodowej oraz zabudowy związanej

z produkcją rolniczą i przetwórstwem rolno-spożywczym w terenach "R1", nie stosuje się ustaleń pkt 2 w zakresie wymaganej powierzchni gruntów gospodarstwa rolnego,

4) dopuszcza się realizację:

a) obiektów i urządzeń komunikacji, gospodarki wodnej i infrastruktury technicznej,

b) obiektów i urządzeń upraw pod osłonami (szklarniowych),

c) tras turystycznych pieszych, rowerowych, konnych, wraz z towarzyszącą im małą architekturą,

5) zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć z zakresu produkcji rolniczej

i przetwórstwa rolno-spożywczego, mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych,

6) ustala się wskaźniki zagospodarowania terenu:

a) intensywności zabudowy -od 0 do 0,4,

b) powierzchni zabudowy -nie więcej niż 0,2,

C) wielkość powierzchni terenu biologicznie czynnego - nie mniej niż 60 %,

7) wskaźników wymienionych w pkt 6 nie stosuje się do obiektów mieszczących uprawy pod osłonami, jak szklarnie, tunele foliowe itp.

3 Realizacja obiektów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 i 2, jest dopuszczalna wyłącznie pod warunkiem nienaruszenia przepisów odrębnych, dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych".

Wójt Gminy Rzezawa zaznaczył, że planowana działalność, usługowa

(w zakresie usług fryzjerskich) mieści się w pojęciu "usługi komercyjne", zdefiniowanym w § 2 pkt 6 jako: "Usługi komercyjne - rozumie się przez to obiekty

i urządzenia służące świadczeniu usług, w szczególności w zakresie: handlu, gastronomii, rozrywki, turystyki, napraw i innych usług, a także obiekty rzemiosła, wytwórczości, obiekty administracyjne, biurowe oraz inne o podobnym charakterze". Dla terenu o symbolu "R"' w obrębie którego położona jest działka nr [...]

w miejscowości B., plan nie ustala funkcji usług komercyjnych.

Na powyższe postanowienie M. R. wniosła zażalenie.

Postanowieniem z dnia 16 lutego 2022 r. znak: SKO.Z/4100/3/2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 217 i art. 218 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1).

Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny

w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2).

Jak stanowi art. 218 w przypadkach, o których mowa wart. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi

o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia na które służy zażalenie (art. 219 Kpa).

W niniejszej sprawie wnioskodawczyni planuje prowadzić zakład usługowy

w domu mieszkalnym jednorodzinnym o powierzchni do 30% całkowitej powierzchni budynku. W piśmie z dnia 9 lutego 2022 r. wskazała, że wybudowała dom jako rolnik na działce rolnej. Obecnie jednak zamierza prowadzić działalność fryzjerską.

Organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy zalega opinia architekta J. B., który przygotowywał projekt planu miejscowego. W piśmie z dnia 10 styczna 2022 r. przytoczył on ustalenia planu dla symbolu "R", wskazując że nie jest dopuszczalna na tych terenach realizacja funkcji usługowych. Zgodnie z § 4 ust. 2 planu o ile przepisy odrębne lub inne ustalenia planu tego zakazują, na całym obszarze objętym ustaleniami planu dopuszcza się:

1) utrzymanie istniejących obiektów budowlanych, a także ich przebudowę, rozbudowę lub nadbudowę na zasadach określonych w planie,

Z kolei zgodnie z § 7 ust. 4 planu ustala się zasady remontów, przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy budynków istniejących:

1) dopuszcza się możliwość remontów i przebudowy istniejących budynków,

z obowiązkiem uwzględnienia przepisu § 4 ust. 1 pkt 3.

Powyższe ustalenia oznaczają możliwość utrzymania istniejących obiektów budowlanych, a także - co może być istotne w rozpatrywanej sprawie - możliwość ich przebudowy.

Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie na działce o nr ewid. [...] istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny. Plan dopuszcza jego utrzymanie, ponadto dopuszcza możliwość przeprowadzenia m. in. jego przebudowy. Należy też uwzględnić art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlanego. Podkreślił, że przepisy planu nie mogą ograniczać bądź modyfikować przepisów wyższego rzędu. Każdorazowo, gdy w ustaleniach planu miejscowego jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym, należy to pojęcie interpretować zgodnie z ww. przepisem ustawy. Zatem wydzielenie w istniejącym budynku mieszkalnym jednogodzinnym lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku i jego wykorzystanie na cele nie związane z funkcją mieszkaniową, np. jako zakładu fryzjerskiego, jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzezawa.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie chodzi jednak o ustalenie czy zamierzona działalność usługowa w domu na działce nr [...] jest zgodna

z planem miejscowym. Z cytowanego wyżej zapisu planu wynika, iż na terenach oznaczonych symbolem R (a w takim obrysie przedmiotowa działka się znajduje) brak jest możliwości realizowania funkcji usługowej, która nie byłaby ściśle powiązana z działalnością rolniczą. Jak wskazuje się w orzecznictwie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną (Wyrok NSA z 18.05.2021 r., II OSK 2435/18, LEX nr 3279966). Co do korelacji pomiędzy prawem własności i interesem jednostki, a planem miejscowym organ wskazał, że akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, pod warunkiem, że stanowią wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki (Wyrok WSA w Gliwicach z 7.05.2021 r., II SA/GI 90/21, LEX nr 3192290.).

Jak podał organ, nie ma wątpliwości co do tego, że przedmiotowy dom mieszkalny został zrealizowany na podstawie planu miejscowego, a jak sama przyznała skarżąca, wybudowała dom na działce rolnej, jako rolnik. Podniósł, że skarżąca błędnie rozpatruje tą kwestię pod kątem przepisu art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2021, poz. 2351), definiującego budynek mieszkalny jednorodzinny. Obowiązkiem organu l instancji była bowiem analiza zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku pod kątem zgodności z planem miejscowym, który na tym terenie nie przewiduje realizacji usług komercyjnych. Przepis § 26 planu miejscowego jest jasny i czytelny. Określając zasady zagospodarowania Gmina Rzezawa w planie przyjęła dla tego terenu, iż obowiązuje utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością dokonywania jej remontów, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy. Dopuszczono możliwość lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej oraz zabudowy związanej z produkcją rolniczą i przetwórstwem rolno - spożywczym wyłącznie w przypadkach, gdy inwestorem jest rolnik prowadzący gospodarstwo rolne położone na terenie gminy Rzezawa, o powierzchni gruntów rolnych nie mniejszej niż 3,0 ha, przy czym co najmniej 1,0 ha stanowi własność inwestora. Wreszcie dopuszczono też realizację obiektów i urządzeń komunikacji, gospodarki wodnej i infrastruktury technicznej, obiektów i urządzeń upraw pod osłonami (szklarniowych), tras turystycznych pieszych, rowerowych, konnych, wraz z towarzyszącą im małą architekturą.

Przyjmując zapisy planu takimi jakie one są, nie jest możliwe na przedmiotowym terenie realizacji funkcji usług komercyjnych takie jak np. fryzjerstwo. Plan miejscowy dopuszcza na tym terenie ściśle określone funkcje zabudowy i wbrew twierdzeniom strony, takie zapisy wcale nie są sprzeczne z przepisami ustawy Prawo budowlane. Przepisy Prawa budowalnego definiują pojęcie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jako takiej, jednakże nie określają gdzie i na jakich zasadach zabudowa ta może być realizowana, to bowiem jest zastrzeżone dla planu miejscowego. Funkcja usługowa-komercyjna, w niniejszym planie dla tego terenu nie została przewidziana. Sama skarżąca wskazała, że zrealizowała budowę domu w oparciu nie o to, że chce prowadzić w domu mieszkalnym funkcję usługową, ale dlatego, że jest - jak stwierdziła rolnikiem - a realizacja domu była związana z zabudową zagrodową. Innymi słowy, plan miejscowy nie sprzeciwia się remontowi czy przebudowie zabudowy istniejącej, pod warunkiem wszakże że będzie to realizowane w ramach zabudowy rolniczej. Z kolei cytowany wyżej przepis art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie nakreśla zasad lokowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w planie miejscowym jak również nie definiuje jej pod kątem funkcji jaka w planie miejscowym została przyjęta dla danego terenu.

Na powyższe rozstrzygnięcie M. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając:

1) poczynienie błędnych założeń, że na potrzeby wydania przedmiotowego zaświadczenia pominąć należy powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności przepis art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane, który ujawnia definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego dopuszczającego wydzielenie lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku - a zatem dokładnie tak jak w przypadku skarżącej. Innymi słowy organ na potrzeby wydania zaskarżonego postanowienia niesłusznie pominął przepis art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane;

2) pominięcie przez organy przy podejmowaniu rozstrzygnięć zaskarżonych niniejszą skargą - brzmienia przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – gdzie jednoznacznie wywiedziono, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się z uwzględnieniem przepisów odrębnych tj. m.in. zgodnie z postanowieniami określonymi w ustawie prawo budowlane w tym przedstawionymi w art. 3 pkt 2a - gdzie mowa jest o definicji legalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zastosowanie zaś rozwiązania wynikającego z tej definicji - winno prowadzić do wydania zaświadczenia o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania z postanowieniami planu;

3) zastosowanie wyłączenia spod definicji legalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o której mowa w art. 3 pkt. 2a ustawy prawo budowlane - lokali użytkowych o przeznaczeniu komercyjnym. Wedle organu zgodnym z miejscowym planem byłoby wydzielenie z budynku mieszkalnego jednorodzinnego należącego do skarżącej - lokalu użytkowego - natomiast zaś niezgodnym z miejscowym planem jest już wydzielenie lokalu gdzie użytek ma charakter komercyjny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi było postanowienie, którym odmówiono skarżącej zaświadczenia o żądanej treści.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei art. 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).

W kontrolowanej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., bowiem skarżąca domagała się wydania zaświadczenia w nawiązaniu do wymogu, o którym stanowi art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U 2021 r. poz. 2351; dalej: P.b.). Zgodnie z przywołanym przepisem do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy dołączyć m.in. zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca jest właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w B. , w gminie Rzezawa, zabudowanej budynkiem mieszkalnym o powierzchni – jak podała – 250 m2. Skarżąca planuje zmienić sposób użytkowania części tego budynku o powierzchni około 20 m2 na zakład fryzjerski. W ocenie organów obu instancji opisana zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzezawa uchwalonego uchwałą nr XXVIII/172/2017 Rady Gminy Rzezawa z dnia 6 marca 2017 roku (Dz. Urz. Woj. Małop. 2017 r., poz. 1927). W ocenie Sądu organy takiej niezgodności nie wykazały, nie przeprowadzono bowiem koniecznego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., a w konsekwencji co najmniej przedwcześnie odmówiono wydania zaświadczenia żądanej treści. Organy nie rozważyły należycie w szczególności istotnych w sprawie postanowień miejscowego planu, jak i nie rozważyły należycie przedstawionych w sprawie okoliczności faktycznych. Organ pierwszej instancji poprzestał na zacytowaniu treści przepisów miejscowego planu, a nawiązując do pozyskanej opinii autora miejscowego planu arch. J. B., nie poddał jej całościowej ocenie, w tym konkluzji wskazującej na zgodność z miejscowym planem przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku. Nie wiadomo zatem z treści uzasadnienia tego postanowienia, z jaką konkretnie normą nie jest zgodna planowana zmiana sposobu użytkowania. Podobnej konkluzji nie można również odnaleźć w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji, co stanowi dodatkowo o naruszeniu art. 107 § 3 w zw. z art. 219 § 1 oraz art. 126 k.p.a.

Nieruchomość skarżącej znajduje się w miejscowym planie na terenie oznaczonym symbolem "R" - teren rolnicze. Zgodnie z § 26 planu:

"1. Tereny rolnicze ("R", "R1") przeznacza się dla:

1) gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach

i w sadach oraz w formach dopuszczonych ustaleniami ust. 2,

2) przyrodniczych funkcji ochronnych w terenach obudowy biologicznej cieków wodnych,

3) funkcji rekreacyjnych w zakresie dopuszczonym ustaleniami ust. 2.

2. Dla terenów, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 3 ustala się następujące zasady zagospodarowania:

1) przewiduje się utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością dokonywania jej remontów, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy, z uwzględnieniem ustaleń § 7 ust. 4,

2) dopuszcza się możliwość lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej oraz zabudowy związanej z produkcją rolniczą i przetwórstwem rolno-spożywczym, wyłącznie w przypadkach, gdy inwestorem jest rolnik prowadzący gospodarstwo rolne położone na terenie gminy Rzezawa, o powierzchni gruntów rolnych nie mniejszej niż 3,0 ha, przy czym co najmniej 1,0 ha stanowi własność inwestora,

3) w przypadku lokalizacji zabudowy zagrodowej oraz zabudowy związanej

z produkcją rolniczą i przetwórstwem rolno-spożywczym w terenach "R1", nie stosuje się ustaleń pkt 2 w zakresie wymaganej powierzchni gruntów gospodarstwa rolnego,

4) dopuszcza się realizację:

a) obiektów i urządzeń komunikacji, gospodarki wodnej i infrastruktury technicznej,

b) obiektów i urządzeń upraw pod osłonami (szklarniowych),

c) tras turystycznych pieszych, rowerowych, konnych, wraz z towarzyszącą im małą architekturą,

5) zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć z zakresu produkcji rolniczej

i przetwórstwa rolno-spożywczego, mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych,

6) ustala się wskaźniki zagospodarowania terenu:

a) intensywności zabudowy -od 0 do 0,4,

b) powierzchni zabudowy -nie więcej niż 0,2,

c) wielkość powierzchni terenu biologicznie czynnego - nie mniej niż 60 %,

7) wskaźników wymienionych w pkt 6 nie stosuje się do obiektów mieszczących uprawy pod osłonami, jak szklarnie, tunele foliowe itp.

3 Realizacja obiektów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 i 2, jest dopuszczalna wyłącznie pod warunkiem nienaruszenia przepisów odrębnych, dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych".

Z kolei, w § 7 ust. 4 miejscowego planu ustalono zasady remontów, przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy budynków istniejących w ten sposób, że:

"1) dopuszcza się możliwość remontów i przebudowy istniejących budynków, z obowiązkiem uwzględnienia przepisu § 4, ust. 1, pkt 3,

2) rozbudowa i nadbudowa budynków istniejących jest dopuszczalna, gdy funkcja budynku jest zgodna z przeznaczeniem terenu określonym w rozdziale 3,

3) przy rozbudowie i nadbudowie istniejących budynków należy uwzględniać zasady określone w ust. 3, o ile istniejąca forma i rozwiązania konstrukcyjne budynku nie uniemożliwiają zastosowania ww. zasad,

4) przy nadbudowie dopuszcza się przekroczenie ustalonej w ust. 3 dopuszczalnej wysokości zabudowy, wyłącznie w przypadkach, gdy przekroczenie wynika z dostosowania formy dachu do wymagań planu dotyczących formy dachu (np. przy zastąpieniu dachu płaskiego dachem stromym); w takim przypadku nadbudowa winna być realizowana w taki sposób, aby przekroczenie dopuszczalnej wysokości było możliwie najmniejsze, w szczególności poprzez zastosowanie najmniejszego dopuszczalnego kąta nachylenia połaci dachowych oraz rezygnację ze stosowania ścianek kolankowych poddasza,

5) dla istniejących budynków położonych w terenach oznaczonych symbolami: "R" i "RZ" ustala się możliwość zwiększenia powierzchni zabudowy istniejącego budynku o nie więcej niż 25 % dotychczasowej powierzchni zabudowy, z zastrzeżeniem, że:

a) z uwagi na obowiązujące przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dopuszcza się rozbudowy obiektów o funkcji innej niż rolnicza na gruntach rolnych klas I-III,

b) rozbudowa może być przeprowadzona jednorazowo w okresie obowiązywania planu, bez możliwości ponownego zwiększenia powierzchni obiektu."

Natomiast zgodnie z przywołanym w § 7 ust. 4 miejscowego planu przepisem § 4 ust. 1 pkt 3, "przy przebudowach, rozbudowach i nadbudowach – korygowanie formy architektonicznej obiektów dysharmonijnych, tj. wyraźnie negatywnie odróżniających się od otoczenia pod względem estetyki i formy architektonicznej, poprzez poprawę ich formy, detalu, użytych materiałów, kolorystyki."

W kontekście przywołanych postanowień miejscowego planu należy przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem sprawy jest ocena zgodności z miejscowym planem zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku mieszkalnego, polegającej na wyodrębnieniu w istniejącym budynku mieszkalnym lokalu użytkowego (usługowego) o powierzchni około 20 m2. W konsekwencji nie może ulegać wątpliwości, że istotne dla tej oceny powinny być przepisy miejscowego planu dotyczące istniejącej zabudowy, w szczególności § 26 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu, nie zaś przepisy dotyczące nowej zabudowy. Przywołany przepis wymagał wykładni, wbrew sugestiom Kolegium Odwoławczego. Konieczne było również skonfrontowanie wywiedzionej z niego normy prawnej ze stanem faktycznym. Zdaniem Sądu zobowiązuje do tego art. 218 § 2 k.p.a., w świetle którego organ przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

W przywołanym wyżej § 26 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu przewidziano "utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością dokonywania jej remontów, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy, z uwzględnieniem ustaleń § 7 ust. 4". Nie wynika z niego wprost dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów lub ich części, co jednak nie oznacza – zdaniem Sądu – braku możliwości takiej zmiany w zgodzie z ustaleniami planu, skoro dopuszczono zmiany w obiektach budowlanych o potencjalnie dalej idących skutkach (tj. rozbudowę, nadbudowę, przebudowę).

Podkreślić trzeba również, że w przedmiotowej sprawie organy przyjęły, że budynek skarżącej, którego dotyczy sprawa, jest budynkiem mieszkalnym zrealizowanym na działce rolnej przez skarżącą - jako rolnika, co wskazuje na zabudowę zagrodową.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzezawa nie definiuje zabudowy zagrodowej, chociaż tym pojęciem się posługuje. Chociażby w przywołanych wyżej przepisach § 26 znajdują się określenia "nowa zabudowa zagrodowa" oraz "zabudowa związana z produkcją rolniczą i przetwórstwem rolno-spożywczym". To ostatnie pojęcie naprowadza na definicję zabudowy zagrodowej w art. 4 pkt 31 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2022 r. poz. 2409; dalej: u.o.g.r.l.), w którym pojęciem tym objęto "budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego". Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że w przepisach prawa brak jest uniwersalnej ogólnej definicji zabudowy zagrodowej, a takie definicje jak ta z art. 4 pkt 31 u.o.g.r.l., czy też definicja z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.), należy traktować jako definicje na potrzeby konkretnego aktu normatywnego. Niemniej jednak, wobec braku definicji w akcie prawnym, na podstawie którego rozstrzyga się konkretną sprawę, rekonstruując znaczenie jakiegoś pojęcia należy uwzględnić jego znaczenie potoczne i uwzględnić ewentualne definicje legalne w innych aktach normatywnych. Odnosząc to do okoliczności rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, uwzględniając potoczne rozumienie pojęcia zabudowa zagrodowa oraz korzystając z przywołanych definicji, można przyjąć za całą pewnością, że elementem zabudowy zagrodowej może być budynek mieszkalny służący rolnikowi i zamieszkującym z nim osobom.

W konsekwencji takiego ustalenia, należało rozważyć, czy budynek mieszkalny wchodzący w skład zabudowy zagrodowej może obejmować lokal użytkowy (usługowy). Kwestii tej nie rozważały w ogóle organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie, pomimo, że w świetle argumentacji podnoszonej przez skarżącej należało poddać ją wnikliwej analizie. Również i w tej kwestii nie powinno się poprzestać na wykładni literalnej, lecz uwzględnić również wykładnię systemową i celowościową. Istotnym argumentem powinna być chociażby treść definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego określona w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, zgodnie z którą budynek mieszkalny pozostaje budynkiem mieszkalnym nawet wówczas, gdy oprócz lokalu mieszkalnego wydzieli się w nim lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Definicja ta nie znajduje bezpośredniego zastosowania w tej sprawie, w szczególności dlatego, że została skonstruowana jako definicja legalna na potrzeby r.w.t., jak i dlatego, że wskazuje na "zwykły" budynek mieszkalny jednorodzinny, nie zaś budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej. To jednak nie zwalnia organów od rozważenia, czy również co do budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej można przyjąć podobnie, że pozostanie on budynkiem mieszkalnym w zabudowie zagrodowej nawet wówczas, gdy oprócz lokalu mieszkalnego wydzieli się w nim lokal użytkowy o powierzchni żądanej przez skarżącą. Na słuszność tego kierunku rozważań może naprowadzać treść przywołanych w opinii autora miejscowego planu przepisów art. 12b u.o.g.r.l., z których wynika dopuszczalność wykonywania w zabudowie zagrodowej działalności innej niż działalność rolnicza.

Jeśli organ dojdzie do przekonania, że w budynku mieszkalnym w zabudowie zagrodowej dopuszczalne jest, wzorem zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, wydzielenie obok lokalu mieszkalnego niewielkiego lokalu usługowego, konieczne będzie ustalenie, czy w stosunku do takich obiektów (istniejący budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej) miejscowy plan wprowadza jakiekolwiek ograniczenia. Zasadne byłoby uwzględnienie w tym kontekście, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi o przeznaczeniu danego terenu, nie zaś o dopuszczalności prowadzenia określonej działalności, w szczególności działalności gospodarczej, przez rolnika i zamieszkujących z nim osób.

Wobec powyższego Sąd w punkcie I uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione stanowisko Sądu.

W punkcie II sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.