Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1746/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 976/16 w sprawie ze skargi T. S.A. w K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz T. S.A. w K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 976/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi T. S.A. z siedzibą w K. uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska-Białej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. powołując się na naruszenia wskazanych wyżej przepisów K.p.a. podczas gdy organy wydające ww. akty administracyjne nie naruszyły przepisów postępowania, co uzasadniało oddalenie skargi wniesionej przez T. S.A. z siedzibą w K.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 141 P.p.s.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB uznając, że w sprawie zakończonej tymi decyzjami zachodziła podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia przez T. S.A. służebności przesyłu, przy czym stanowiska swego szerzej nie uzasadnił;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 16 K.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB uznając, że przesądzona w ostatecznej decyzji administracyjnej Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymanej w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. kwestia braku pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wymaga jeszcze dodatkowego badania, w tym w szczególności jeżeli jakikolwiek odpis decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przedłożony w toku postępowania przez jedną ze stron zawiera informację o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, co sprzeczne jest z archiwalnym oryginałem decyzji znajdującym się w materiałach organu wojewódzkiego (który zakończył badanie sprawy wspomnianą wyżej ostateczną decyzją), to kwestia ta wymaga jeszcze dalszego badania, w tym w szczególności stwierdzenia w postępowaniu karnym fałszerstwa dokumentu wspomnianego odpisu sprzecznego z oryginałem decyzji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. oraz art. 20 i art. 21 K.p.a. a także art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez uznanie, że sprawa administracyjna rozpoznawana na wniosek jednego z właścicieli działek, przez które przebiega inwestycja liniowa, wobec której nie zostało wydane pozwolenie na budowę winna być rozpoznawana dla całej inwestycji, a nie wyłącznie jej odcinka przebiegającego przez nieruchomość wnioskodawcy, pomimo że z akt sprawy wynika, że w sprawach dotyczących innych nieruchomości zachodziłaby inna właściwość miejscowa i rzeczowa organów administracji rozpoznających sprawę, inny byłby krąg postępowania, gdyż zasadniczym motywem wnioskodawcy był brak tytułu prawnego inwestora do nieruchomości wnioskodawcy w zakresie wspomnianego odcinka, co niekoniecznie musi dotyczyć innych działek objętych inwestycją liniową, organy nadzoru budowlanego uznały, że możliwe jest techniczne ograniczenie zakresu rozpoznawanej sprawy administracyjnej a także wydawanych w sprawie nakazów bez konieczności obejmowania postępowaniem całej linii energetycznej, co oznacza, że w rezultacie powyższych uchybień Sąd I instancji nakazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie rozbiórki co do całej linii energetycznej, dokonując samodzielnej i błędnej oceny technicznej wydanego w sprawie nakazu rozbiórki i uznając, że nie jest możliwe usunięcie linii energetycznej danego odcinka usytuowanego pomiędzy słupami ograniczającymi ten odcinek, bez stwarzania niebezpieczeństwa i dochowania wymogów technicznych, podczas gdy w ocenie organów nadzoru budowlanego, jest to możliwe i dopuszczalne;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) przy jednoczesnym zarzucie naruszenia art. 133 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane polegające na tym, że Sąd nie dokonał pełnej oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów wyprowadzając z materiału dowodowego wnioski nielogiczne i niespójne oraz prowadzące do błędnych ustaleń faktycznych, w ten sposób, że z faktu, iż poprzednicy prawni skarżącego J. D., to jest J. i A. D. nabyli nieruchomość wraz ze znajdującą się na niej linią energetyczną, Sąd I instancji wywiódł, że "mieli zatem pełną świadomość z jakimi ograniczeniami nieruchomość nabywają", co "winno podlegać rozważeniu przez organy w kontekście ich stwierdzenia, że zachodzi przesłanka niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez co w ten sposób Sąd I instancji nie tylko dokonał interpretacji stanu wiedzy i woli nieżyjących nabywców nieruchomości, ale uznał również pośrednio, że świadomość pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia niweczy obiektywną przesłankę wystąpienia a przez to w ten sposób Sąd I instancji uznał również (aczkolwiek pośrednio), że taka świadomość niejako zastępuje zgodę właściciela gruntu na dysponowanie nim na cele budowlane, które to uchybienia miały wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku, gdyż w ich wyniku Sąd uchylił prawidłową decyzję WINB w przedmiocie nakazu rozbiórki dwóch słupów i linii energetycznej napowietrznej 15 kV na działkach nr [...] i [...] w L. oraz nakazał ponowną analizę oraz uzupełnienie materiału dowodowego o okoliczności nieistotne dla sprawy, w tym uznał za kwestię wstępną, wymagającą obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, toczące się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia służebności przesyłu, pomimo że w sprawie nie występują żadne wyjątkowe okoliczności uzasadniające tego rodzaju zawieszenie;

6) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez:

– uznanie, że sam fakt, iż przedmiotowa linia energetyczna zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej przebiega – kolokwialnie mówiąc – przez "środek działki", nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, pomimo że całkowicie wyklucza jakąkolwiek zabudowę przedmiotowej działki, a przekonanie swoje Sąd wywiódł z faktu, że skoro J. i A. D. nabyli nieruchomość wraz ze znajdująca się na niej linią energetyczną i "mieli zatem pełną świadomość z jakimi ograniczeniami nieruchomość nabywają", to tym samym przesłanka powołanej normy prawnej została zniweczona w rezultacie czego Sąd I instancji uzależnił interpretację powyższej normy prawnej od subiektywnego faktu oceny jej wystąpienia przez byłych właścicieli nieruchomości (przyjmując zasadę: violenti non fit iniuria) i nakazując pośrednio organom nadzoru budowlanego badanie takich okoliczności, jak relacja wartości nabywanej działki objętej samowolą budowlaną (tj. jej ceny) do ograniczeń spowodowanych samowolą budowlaną w kontekście wspomnianej przesłanki, podczas gdy zasady logiki i doświadczenia życiowego przemawiają za tym, że niska wartość gruntu zabudowanego w sposób ograniczający jego użytkowanie potwierdza fakt, że takie ograniczenie występuje, a dopiero to, czy ograniczenie to powstało w sposób legalny (to jest na podstawie pozwolenia na budowę) czy nie, może determinować sposób działania organów nadzoru budowlanego,

– pośrednie uznanie, że świadomość nabywców nieruchomości co do faktu, że nabywają nieruchomość zabudowaną w sposób ograniczający ich prawo własności, sanuje brak tytułu prawnego inwestora do dysponowania takim gruntem na cele budowlane podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowa interpretacja powyższej normy prawnej powinna być dokładnie odmienna, to jest, że:

– subiektywna ocena jakiegokolwiek podmiotu legitymującego się interesem prawnym wynikającym z prawa własności jest bez znaczenia dla oceny faktu, czy występuje czy też nie "niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia", o których mowa jest w powyższym przepisie, w tym w szczególności ewentualnie ustalenia, czy nabywca gruntu zabudowanego w warunkach samowoli budowlanej "z dyskontem" godził się na takie ograniczenie, czy też zamierzał wystąpić przeciwko inwestorowi w trybie administracyjnym, cywilnym czy karnym w celu uregulowania tej sprawy, czy też zakładał jeszcze inny możliwy scenariusz wykonywania swojego prawa własności wobec nieruchomości przekraczający zakres badania sprawy administracyjnej przez organy nadzoru budowlanego,

– świadomość właścicieli nieruchomości co do ograniczeń w jej zagospodarowaniu, nie niweczy ani faktu samowoli budowlanej, ani jej skutków, a przede wszystkim nie sanuje braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani tym bardziej obiektywnego faktu pogorszenia warunków użytkowych gruntów,

7) niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego pominięcie przy orzekaniu w niniejszej sprawie, to jest niedostrzeżenie, że poza przesłanką rozbiórki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zachodzi również przesłanka określona w art. 37 ust. 2 ww. ustawy, która również stanowiła przesłankę orzekania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, część podniesionych w skardze zarzutów jest zasadnych jednakże nie mogły one skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Odnośnie do zarzutu opisanego w punkcie pierwszym stwierdzić należy, że zarzut ten jest sformułowany ogólnie bez wskazania na czym konkretnie naruszenia wymienionych w zarzucie przepisów miałyby polegać. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że również Sąd I instancji zarzucając organom administracji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r, poz. 23 ze zm., dalej jako K.p.a.) stwierdził, że nakaz rozbiórki dotyczy obiektu o charakterze liniowym jakim jest linia energetyczna. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy organy administracji uznały, że brak jest możliwości legalizacji obiektu, to powinny zbadać, czy całość prac rozbiórkowych będzie ograniczać się do ww. działek. Linia wykraczająca poza te granice musiałaby pozostawać odcięta przy granicy nieruchomości stwarzając niebezpieczeństwo dla ludzi albo zakład energetyczny musiałby rozszerzyć zakres rozbiórki na teren nieobjęty decyzją. To stwierdzenie Sądu I instancji uznać należy za dowolne. Z pewnością bowiem istnieją techniczne możliwości pozwalające tak zabezpieczyć pozostałą część linii energetycznej, by nie stanowiła ona niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi. Można zasadnie przypuszczać, że rozbiórka części tej linii prowadziłaby do jej całkowitego wyłączenia z użytkowania.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być drugi z podniesionych w tej skardze zarzutów.

Po pierwsze, z akt sprawy wynika, że organy administracji uznały, że inwestor nie dysponował prawem do dysponowania działkami o nr ew. [...] i [...] na cele budowlane jednakże ustalenie to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest ustaleniem dowolnym. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika na jakiej podstawie organ ten uznał, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji. Na str. 4 uzasadnienia decyzji wskazano, kto był właścicielem nieruchomości w czasie budowy linii energetycznej oraz wskazano kolejno następców prawnych właścicieli tej nieruchomości. Następnie zaś organ administracji arbitralnie stwierdził, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w okresie budowy jak i po jej zakończeniu. Okoliczność ta została wskazana jako druga przyczyna niemożności legalizacji inwestycji. Organ odwoławczy stanowisko to zaakceptował. Jako argumenty mające świadczyć o braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał następujące własne argumenty:

a. brak uzyskania przez inwestora wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż pozwolenie takie mogło być wydane tylko temu, kto dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

b. brak uwzględnienia działek o nr ew. [...] i [...] w decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1976 r. znak [...];

c. wystąpienie skarżącej Spółki do Sądu Rejonowego w Żywcu o zasiedzenie, czym Spółka przyznaje, że nie posiadała zgody na wejście na teren w celu wykonania robót budowlanych.

Wyprowadzone przez organ odwoławczy wnioski uznać należy za dowolne. Z faktu, że inwestor nie wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę nie można wyprowadzić jednoznacznego stwierdzenia, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O wydanie pozwolenia na budowę może nie wystąpić także taki inwestor, który posiada tytuł prawny do nieruchomości upoważniający go do realizacji robót budowlanych. Zdecydowana większość samowoli budowlanych ma miejsce w takiej właśnie sytuacji podczas gdy wyjątkowe są sytuacje, gdy inwestor bez pozwolenia na budowę wykonuje roboty budowlane na nieruchomości, do której nie ma żadnych praw.

Brak uwzględnienia działek o nr ew. [...] i [...] w decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1976 r. znak [...] również nie świadczy o tym, że inwestor nie posiadał w czasie budowy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja ta, to decyzja zezwalająca inwestorowi na wejście w teren i wykonanie linii energetycznej na kilkudziesięciu działkach. Wynika z tego, że inwestor nie miał żadnych przeszkód w uzyskaniu takiej zgody i gdyby to było mu niezbędne mógłby uzyskać zgodę także w stosunku do działek o nr ew. [...] i [...], zwłaszcza, że w decyzji tej wymieniono np. działki o nr ew. [...],[...],[...]. To, że nie wymieniono w tej decyzji działek o nr ew. [...] i [...] może równie dobrze świadczyć o tym, że inwestor posiadał zgodę właścicieli tych działek na wykonywanie robót budowlanych i nie było konieczności uzyskiwania takiej zgody na podstawie decyzji.

Dowolne jest twierdzenie organu odwoławczego, że fakt wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o zasiedzenie dowodzi przyznania przez Spółkę, tego że inwestor nie posiadał zgody na wejście na teren działek o nr ew. [...] i [...] w celu realizacji inwestycji. Zgoda na wykorzystanie tych działek w celu budowy linii energetycznej mogła zostać udzielona inwestorowi przez właścicieli ustnie i zgoda taka byłaby skuteczna. Nie ma dowodów świadczących o tym, że osoby, które w czasie budowy linii były właścicielami ww. działek wyrażały sprzeciw przeciwko budowie, co mogłoby świadczyć o tym, że zgody takiej nie udzielali. Osoby te już nie żyją, a zatem nie jest możliwe uzyskanie od nich informacji na ten temat. Nie ma też dowodów pośrednich, które wskazywałyby na to, że nie udzieliły one zgody na wykorzystanie swoich działek pod budowę linii energetycznej. Nie można braku takiej zgody wyprowadzać z faktu, że w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości przez pierwotnych właścicieli nie ma wzmianki o tym, że na nieruchomości znajdują się słupy linii elektrycznej oraz, że sprzedający wyrazili zgodę na ich posadowienie na tej nieruchomości albowiem tego rodzaju informacji zazwyczaj nie zamieszcza się w aktach notarialnych.

Z kolei, nawet jeśli zgoda była pisemna, to inwestor nie miał prawnego obowiązku przechowywania takiego dokumentu. Wystąpienie z wnioskiem o zasiedzenie może natomiast wynikać z faktu, że aktualny właściciel urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej chce mieć obecnie w sposób jednoznaczny uregulowaną kwestię tytułu prawnego upoważaniającego go do wykorzystywania działek o nr ew. [...] i [...] dla utrzymania linii energetycznej. Nie świadczy to natomiast o przyznaniu przez Spółkę, że inwestor w czasie budowy nie posiadał uprawnienia do dysponowania ww. działkami na cele budowlane.

Nadto stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy Spółka chciałaby zalegalizować inwestycję, to z kolei na niej ciążyłby obowiązek wykazania, że obecnie posiada tytuł prawny do dysponowania działkami o nr ew. [...] i [...] r. umożliwiający Spółce wykorzystywanie ich do utrzymywania linii energetycznej. Dla legalizacji inwestycji istotne jest bowiem to, czy podmiot, do którego obiekt należy posiada aktualnie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewątpliwie Spółka miałaby obecnie trudności dowodowe z wykazaniem, że prawo takie posiada, a uzyskanie służebności trudności te by rozwiązywało.

Organ administracji zarzucając inwestorowi brak posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwłaszcza gdy od realizacji inwestycji minęło kilkadziesiąt lat, powinien ten fakt w sposób niebudzący wątpliwości wykazać. Jeśli organ w celu udowodnienia tego faktu opiera się na dowodach pośrednich, to z dowodów tych powinien wynikać tylko i wyłącznie jeden możliwy wniosek nie zaś kilka. Przedstawione przez organ odwoławczy argumenty (tylko ten organ takie argumenty przedstawił) nie dają podstaw do sformułowania tylko jednego, wyłączającego inną możliwość, wniosku, to jest, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działkami o nr ew. [...] i [...] na cele budowlane. Argumenty te nie wykluczają, że inwestor w czasie realizacji inwestycji zgodę taką posiadał.

Odnośnie do kwestii zobowiązania organu administracji do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stwierdzić należy, że to wskazanie Sądu I instancji związane jest z dążeniem Spółki do legalizacji inwestycji. Do tego konieczne jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością pozwalającego na jej wykorzystanie do utrzymania linii energetycznej.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie ww. przepisu jest więc uzależnione od wystąpienia następujących warunków:

a. zagadnienie wstępne musi wyłonić się w toku postępowania administracyjnego;

b. rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi należeć do innego organu lub sądu i musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji;

c. musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Związek, o którym mowa w pkt c to bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie o charakterze prawnym. Jest to zagadnienie, które co do zasady rozstrzyga inny organ administracji lub sąd.

W niniejszej sprawie jednym z warunków możliwości legalizacji inwestycji było wykazanie przez Spółkę, że posiada ona prawo do dysponowania działkami o nr ew. [...] i [...] na cele budowlane. Inwestor, co do zasady powinien wykazać posiadanie takiego prawa, nie zaś możliwość jego posiadania. Jednakże w przypadku urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania energii elektrycznej sytuacja jest nieco odmienna. Artykułem 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 731) do porządku prawnego (rozdział III w księdze drugiej w tytule III w dziale III - nowelizacja obowiązuje od 3 sierpnia 2008 r.) wprowadzona została szczególnego rodzaju służebność w postaci służebności przesyłu – art. 3051 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (aktualnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm., dalej jako K.c.). Z przepisu tego wynika, że nieruchomość można obciążyć na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować lub którego własność stanowią urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 K.c. (m.in. urządzenie służące do doprowadzania lub odprowadzania energii), prawem polegającym na tym, że przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń (służebność przesyłu). Wprowadzenie tej instytucji prawnej miało m.in. na celu doprowadzenie do uregulowania uprawnień dysponentów tych urządzeń do nieruchomości, na których są one posadowione. Instytucja ta ma służyć likwidacji powstałych w przeszłości sytuacji, gdy urządzenia te były budowane na nieruchomościach, co do których inwestor nie posiadał tytułu prawnego.

Wskazać również należy, że zgodnie z treścią art. 3052 § 1 K.c., jeżeli właściciel nieruchomości odmawia zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu, a jest ona konieczna dla właściwego korzystania z urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1, przedsiębiorca może żądać jej ustanowienia za odpowiednim wynagrodzeniem. Z kolei z art. 3052 § 2 K.c. wynika, że jeżeli przedsiębiorca odmawia zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu, a jest ona konieczna do korzystania z urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1, właściciel nieruchomości może żądać odpowiedniego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie służebności przesyłu. Konsekwencją odmowy ustanowienia służebności przesyłu przez przedsiębiorcę nie jest więc utrata przez niego prawa do korzystania z nieruchomości, tylko powstanie po stronie właściciela prawa do żądania ustanowienia takiej służebności. Z przepisów tych, można wyprowadzić wniosek, że przedsiębiorca, będący dysponentem urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c. (m.in. urządzenie służące do doprowadzania lub odprowadzania energii) co do zasady posiada prawo do dysponowania tą częścią nieruchomości, na której urządzenia te się znajdują, jeśli nieruchomość ta jest konieczna do tego, by z nich korzystać. W takiej sytuacji nie ma bowiem możliwości nieustanowienia służebności przesyłu. Będzie ona ustanowiona bądź to na wniosek przedsiębiorcy bądź to na wniosek właściciela nieruchomości. Przedsiębiorca może korzystać z nieruchomości, która jest niezbędna dla korzystania ze zrealizowanego już urządzenia i to istniejące już korzystanie może w konsekwencji przybrać formę służebności przesyłu. Korzystanie z nieruchomości, które ma miejsce przed ustanowieniem służebności przesyłu jest także prawną formą korzystania z nieruchomości. Jeśli bowiem wykazane zostanie, że nieruchomość, jest niezbędna dla korzystania ze zrealizowanego już urządzenia, to nie ma możliwości nieustanowienia służebności przesyłu. Jest to bardzo silna ekspektatywa służebności przesyłu, której treścią jest możliwość korzystania przez przedsiębiorcę z nieruchomości do czasu ustanowienia służebności. Może ona przekształcić się w służebność m.in. na podstawie orzeczenia sądu. Może to nastąpić bądź to poprzez ustanowienie służebności przesyłu bądź też poprzez stwierdzenie zasiedzenia tej służebności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wytoczenie powództwa o ustanowienie służebności lub złożenie wniosku o zasiedzenie takiej służebności może być uznane za zagadnienie wstępne w sprawie legalizacji samowoli budowlanej.

Orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające zasiedzenie służebności ma charakter deklaratoryjny. Wprawdzie potwierdza ono nabycie służebności z mocy prawa niemniej jednak orzeczenie sądu stwierdzające zasiedzenie, jeśli zostanie wydane i stanie się prawomocne jest dowodem nabycia prawa, który jest skuteczny wobec wszystkich innych osób fizycznych i prawnych. W sytuacji, gdy wniosek o zasiedzenie został już złożony i postępowanie sądowe toczy się, zasadnym jest więc zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w sprawie zasiedzenia. Ewentualne stwierdzenie zasiedzenia służebności potwierdzi bowiem, że inwestor posiada tytuł prawny do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane oraz zostanie ustalona data od kiedy tytuł ten posiada. Przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie zasiedzenia przedwczesnym jest więc wyrażanie przez organ administracji definitywnego poglądu, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli sąd powszechny orzekłby, że inwestor nabył służebność w drodze zasiedzenia i wynikałoby z tego orzeczenia, że posiadał służebność w czasie rozpoznawania sprawy przez organ administracji, to uznanie, przez organ, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane byłoby błędem. Organ administracji w istocie w ten sposób samodzielnie rozstrzygnąłby tę kwestię uznając, że inwestor nie nabył służebności przez zasiedzenie, podczas gdy z orzeczenia sądu powszechnego wynikałoby, że inwestor takie prawo nabył.

Zaznaczyć należy, że organy administracji mają prawo do dokonania oceny w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy złożenie wniosku o zasiedzenie ma na celu jedynie bezpodstawne przedłużenie postępowania czy też złożenie wniosku miało uzasadnione podstawy. W niniejszej sprawie wniosek miał uzasadnione podstawy, czego dowodem jest przedłożone przez inwestora na rozprawie postanowienie Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt II Ca 632/18 stwierdzające, że Spółka T. S.A. w K. z dniem 20 czerwca 2008 roku nabyła służebność gruntową odpowiadającą służebności przesyłu na działce o nr ew. [...] oraz [...].

Zauważyć jednak należy, że to nie kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania działkami o nr ew. [...] i [...] na cele budowlane była istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, tylko stwierdzenie, że urządzenia znajdujące się na tych działkach powodują niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Odnośnie do zasadności tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny wypowie się w dalszej części uzasadnienia.

Odnośnie do trzeciego zarzutu stwierdzić należy, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. rozstrzygały wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacji budowy napowietrznej linii kablowej. W uzasadnieniu swoich decyzji ww. organy stwierdziły, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października stało się bezprzedmiotowe, gdyż decyzja ta wygasła z tego powodu, że inwestor nie wystąpił w ciągu roku od jej wydania o wydanie pozwolenia na budowę. Postępowanie to było odrębnym postępowaniem od postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie były związane ustaleniami faktycznymi poczynionymi w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacji budowy napowietrznej linii kablowej i organy nadzoru budowlanego powinny dokonać samodzielnych ustaleń w tej kwestii.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy można stwierdzić, że brak jest dowodów wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana została jedynie decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Świadczyć o tym może fakt, że decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1976 r. zezwalającą na wejście na teren wymienionych w niej działek odwołuje się do faktu wydania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] października 1976 r. nr [...] (oznaczenie [...] zamiast [...] stanowi zapewne oczywistą omyłkę pisarską) nie zaś do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1976 r. Nr [...]. Za zasadny uznać należy w tej sytuacji pogląd organów nadzoru budowlanego, że dokument w postaci decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1976 r. Nr [...] nie może być wiarygodnym dowodem wydania pozwolenia na budowę. Badanie kwestii podrobienia dokumentu bądź też poświadczenia nieprawdy w dokumencie urzędowym przez Prokuraturę jest niecelowe, gdyż upłynął już okres przedawnienia ścigania tego rodzaju przestępstw. Zauważyć należy, że nawet w przypadku wznowienia postępowania z powodu popełnienia przestępstwa postępowanie można wznowić także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Organ administracji może dokonać oceny istnienia tej okoliczności samodzielnie, bez konieczności uprzedniego uzyskania orzeczenia Prokuratora lub Sądu. Z tych też względów uznać należy, że wskazanie Sądu I instancji, iż kwestia wydania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1976 r. Nr [...] wymaga dalszego badania, w realiach sprawy nie ma należytego uzasadnienia. Nadto stwierdzić należy, że wskazanie to należy uznać też za mało konkretne.

Odnośnie zarzutu opisanego w punkcie czwartym, to jest konieczności prowadzenia postępowania w odniesieniu do całej inwestycji drogowej, a nie tylko co do jej części stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii uznać należy za niezasadne. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek właścicieli działek o nr ew. [...] i [...] i było prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w takim zakresie w jakim linia energetyczna przebiega przez te działki. Oczywiście cała linia energetyczna została wybudowana bez pozwolenia na budowę i celowym byłoby dokonanie legalizacji całości tej inwestycji. Podkreślić należy, że organ nadzoru budowlanego ma możliwość wszczęcia z urzędu postępowania legalizującego dotyczącego tej linii jednakże jest to jego kompetencja a sąd administracyjny nie może mu nakazać wszczęcia takiego postępowania.

Odnośnie do zarzutu opisanego w punkcie 5 stwierdzić należy, że zarzut ten jest zasadny. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że osoby, które zakupiły działki o nr ew. [...] i [...] wiedziały, iż na działkach tych znajduje się linia energetyczna. Istnienie "niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia" ma charakter obiektywny" i nie ma znaczenia, czy nabywca działki ma świadomość istnienia tej okoliczności oraz czy fakt ten akceptował. Oczywistym jest, że świadomość nabywcy działki, że na działce znajduje się linia energetyczna nie zastępuje jego zgody na dysponowanie tą działka na cele budowlane. Twierdzenie, że Sąd pośrednio wypowiedział sugerowany przez skarżącego kasacyjnie pogląd nie ma uzasadnienia.

Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) stwierdzić należy, że "niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych" ma charakter obiektywny i nie jest uzależnione od tego, czy nabywcy działek kupując je mieli świadomość, że przebiega przez nie linia energetyczna. Niewątpliwie też świadomość nabywców nieruchomości co do faktu, że nabywali oni nieruchomość zabudowaną w sposób ograniczający ich prawo własności, nie sanuje braku tytułu prawnego inwestora do dysponowania takim gruntem na cele budowlane. Niemniej jednak zaznaczyć należy, że nabywca działki, na której znajdują się samowolnie wzniesione obiekty budowlane musi liczyć się z tym, że obiekty te mogą zostać zalegalizowane.

Dokonując dalszej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 37 ust. 2 tej ustawy stwierdzić należy, brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów.

Z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wynika, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z kolei z art. 37 ust. 2 tej ustawy wynika, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ administracji za inną ważną przyczynę uznał brak posiadania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia została już poddana wcześniej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i ponowne przytaczanie dotyczącej tej kwestii argumentacji jest niecelowe.

Odnośnie do przyczyny wydania nakazu rozbiórki z powodu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia przez samowolnie zrealizowany obiekt stwierdzić należy, że poczynione przez organy administracji ustalenia są dowolne.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika co następuje: "Jak stwierdza właściciel działek J. D. fakt usytuowania wskazanych urządzeń na terenie działki o nr [...] i [...] koliduje z jego zamiarem rozbudowy własnych obiektów i ogranicza przysługujące mu prawo własności. Jego zdaniem linia przebiega ponadto na przestrzeni około 200 m ponad działkami, co przede wszystkim powoduje wyłączenie obszaru około 1800 m2 z możliwości zagospodarowania zgodnie z wolą właściciela. Nawet jeżeli okoliczności te podane są z pewną przesadą organ nie mógł ich zignorować zważywszy na narastające skutki samowolnej budowy".

Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że "decyzja uzasadniona jest także wystąpieniem przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. lokalizacja przedmiotowego odcinka linii energetycznej powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Wskazać bowiem przyjdzie, iż lokalizacja ta uniemożliwia racjonalne wykorzystanie działki o nr ew. [...] pod zabudowę, z uwagi na fakt, iż jeden ze słupów znajduje się w centralnej części działki od strony drogi publicznej, od którego po przekątnej biegnie napowietrzna linia 15 kV do drugiego słupa położonego przy granicy działek [...] i [...]".

Przytoczone wyżej argumenty organów administracji nie świadczą o spełnieniu przesłanki wydania nakazu rozbiórki jakim jest "niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia".

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2267/15 Wyrażenie ustawowe "niedopuszczalne pogorszenie" należy do kategorii zwrotów ogólnych (niedookreślonych), których konkretyzacja wymaga oceny wielu elementów dotyczących naruszyciela, przedmiotu naruszenia (intensywności owego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia), a także pokrzywdzonego naruszeniem otoczenia. Pogląd ten należy w pełni podzielić. Odnosząc go do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że:

– po pierwsze, działki o nr ew. [...] i [...] tylko częściowo przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz uzupełniającą zabudowę gospodarczą; działki te przeznaczone są również pod uprawy polowe, łąki i pastwiska jak również przewidziane zostały na niej tereny łąk i zadrzewień.

– po drugie, ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć oraz map wynika, że na działce o nr ew. [...] znajdują się już zabudowania mieszkalne i gospodarcze;

– po trzecie, z mapy znajdującej się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że możliwa jest zabudowa działki o nr ew. [...] w części znajdującej się za znajdującym się na niej słupem; nawet jeśli istnieją ograniczenia w możliwości zabudowy po przewodami elektrycznymi wynikające z przepisów techniczno-budowlanych, to możliwe jest uzyskanie przez inwestora odstępstw. Omijanie słupa przy wjeździe na tę działkę z pewnością będzie utrudnieniem jednakże nie można go traktować "jako niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia".

– po czwarte stwierdzić należy, że linia energetyczna była budowana w latach siedemdziesiątych XX wieku i oczywistym jest, że będzie musiała być modernizowana; w ramach modernizacji słup znajdujący się na działce [...] może zaś zostać przeniesiony w inne miejsce na tej działce np. w róg tej działki.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż pogląd organu odwoławczego, że lokalizacja słupa na działce o nr ew. [...] uniemożliwia jej racjonalne wykorzystanie pod zabudowę jest poglądem dowolnym i nieuzasadnionym.

Na marginesie stwierdzić należy, że z oświadczenia właściciela działki o nr ew. [...] wynika, iż Spółka T. S.A. z siedzibą w K. planuje w ramach modernizacji linii likwidację słupa znajdującego się na działce o nr ew. [...] i przeprowadzenie linii pod ziemią wzdłuż granicy z tą działką jednakże, jak stwierdził właściciel działki takie rozwiązanie też go nie zadawala, gdyż w odległości 4 m od tak usytuowanej linii na jego działce nie będzie można dokonywać zabudowy. Te zastrzeżenia mogą być jednak poddane ocenie tylko w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę dotyczącego tej planowanej modernizacji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.