Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1741/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 134, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 , art. 75 ,art. 77 § 1 i 2, art. 78,  art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Grzelak, Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia NSA (del.) Anna Apollo, Protokolant Natalia Ciepielewska, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Go 29/19 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [A] Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Go 29/19, oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w Ł. (następcy prawnego [B] sp. z o.o.) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Po rozpoznaniu wniosku producenta [B] sp. z o.o. o przyznanie płatności ONW, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach decyzją z [...] lutego 2012 r. przyznał, po potrąceniu kwoty 560,18 zł z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości (kwota sankcji łącznie), płatność ONW na rok 2011 w łącznej wysokości 12 132,75 zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., uchylił ww. decyzję

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] września 2014 r. Kierownik BP ARiMR w Świebodzinie odmówił Skarżącej przyznania płatności ONW na rok 2011, uznając, że P. M. stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L z 28 stycznia 2011 r.).

Decyzją z [...] września 2015 r. Dyrektor LOR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w Świebodzinie.

Zdaniem organu odwoławczego, spółka nie prowadziła na zgłoszonych działkach działalności rolniczej, a tym samym nie była rolnikiem w rozumieniu § 2 ust. 2 rozporządzenia Rolnictwa u Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 40 poz. 329 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW), jak również nie była posiadaczem tych gruntów. Wchodziły one bowiem w skład gospodarstwa rolnego P. M. Organ wskazał, że w kolejnych latach funkcjonowania dopłat do gruntów rolnych wzrastał zarówno areał deklarowany do płatności, jak i ilość spółek powiązanych z osobą P. M. W kolejnych latach działki zadeklarowane przez spółkę były zgłaszane do płatności przez inne podmioty ( spółki kapitałowe i osobowe) związane z P. M. Analiza składu personalnego osób pełniących funkcje zarządcze w poszczególnych spółkach prowadzi do wniosku, iż w roku 2011 to P. M. w 77 utworzonych spółkach występował jako bezpośredni lub pośredni wspólnik, który decydował o działalności podmiotów, którymi zarządzał. W większości spółek jako zarządzający przewijają się te same osoby tj. P. M., D. M., R. M., M. M. Ponadto jako osoby pełniące funkcje zarządcze pojawiają się: M.P. oraz M.D.

Dalej organ podkreślił, że skarżąca nie ponosiła kosztów związanych z zatrudnieniem pracowników ani żadnych kosztów związanych z wypłatą wynagrodzeń czy płatności na ubezpieczenie społeczne. Działalność spółki opierała się przede wszystkim na zlecaniu podmiotom zewnętrznym wykonywania usług. Dokumenty dotyczące transakcji z podmiotami powiązanymi podpisywał P. M.

W ocenie organu odwoławczego fakt wyodrębniania i zawiązywania spółek cywilnych i spółek z o.o. – w tym spółki [B] – i dzielenie posiadanego przez P. M. areału na mniejsze gospodarstwa jest sprzeczne z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników. Zdaniem organu odwoławczego, to P.M. nadzorował bezpośrednio bądź pośrednio (za pomocą powiązanych z nim osób) prace rolne zarówno jako zleceniodawca, jak i zleceniobiorca usług. Organ odwoławczy stwierdził, iż grunty rolne zgłaszane przez spółkę do płatności w roku 2011 były zarządzane przez P. M., a grunty zgłaszane do płatności oraz spółki, w których jest wspólnikiem pełniącym rolę zarządczą, nie stanowią odrębnych, samodzielnych gospodarstw, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. To P. M. prowadził w roku 2011 działalność rolniczą, która była działalnością zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, prowadzoną na własny rachunek. Uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z działalnością rolną, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów (w tym [B] sp. z o. o.) zarejestrowanych w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni. Zdaniem organu celem powoływania kolejnych spółek i podziału pomiędzy nie gruntów rolnych było uniknięcie zmniejszenia płatności wynikającego z § 3 pkt 3 rozporządzenia ONW.

Ostatecznie – w ocenie Dyrektora LOR ARiMR – wykazano istnienie zarówno obiektywnego, jak i subiektywnego aspektu uprawniającego do uznania, iż zostały stworzone sprzeczne z celami wsparcia sztuczne warunki, co zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 uzasadniało odmowę przyznania skarżącej płatności ONW.

Wyrokiem z 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 924/15, WSA w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję. Uznał bowiem, że organ odwoławczy, uchylając pierwszą decyzję Kierownika BP ARiMR (z [...] lutego 2012 r.) w całości wykroczył poza zakres zaskarżenia określony przez stronę skarżącą w odwołaniu, gdyż skarżąca spółka w odwołaniu kwestionowała jedynie część decyzji – wymierzającą sankcję.

Dyrektor LOR ARiMR wniósł skargę kasacyjną od orzeczenia WSA w Gorzowie Wlkp., a NSA, wyrokiem z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 765/18, uchylił wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że analiza treści odwołania od decyzji Kierownika BP ARiMR z [...] lutego 2012 r. pozwala na zajęcie stanowiska, że było to odwołanie od decyzji w przedmiocie przyznania płatności ONW na 2011 r., a zatem odwołanie to odnosi się do całości decyzji wydanej w przedmiocie przyznania płatności ONW na 2011 r. Ponadto w odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej zmniejszenie płatności i wydanie decyzji przyznającej płatność zgodnie z wnioskiem strony. Jednocześnie NSA zauważył, że wskazana wyżej decyzja rozstrzygała sprawę administracyjną w ten sposób, że przyznała po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 560,18 zł płatność ONW na rok 2011 r. w łącznej wysokości 12132,75 zł.

Zdaniem NSA, należy odróżnić zakres zaskarżenia decyzji od zakresu wniosków (żądań) zawartych w odwołaniu. W tej sprawie zakres zaskarżenia obejmował całość decyzji, natomiast zakres żądania ograniczał się do uchylenia tej decyzji jedynie w części obejmującej zmniejszenie płatności i wydania decyzji przyznającej płatność zgodnie z wnioskiem strony. W konsekwencji zaskarżenia w całości decyzji z [...] lutego 2012 r. organ odwoławczy zobligowany został do rozpoznania i rozstrzygnięcia po raz wtóry i w całości sprawy zakończonej wskazaną decyzją pierwszoinstancyjną.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę spółki.

W ocenie Sądu organy obu instancji słusznie przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę przyznania płatności na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Zgodnie z tym przepisem nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów co do tego, iż skarżąca spółka nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności oraz co do tego, że nie prowadziła działalności rolniczej. Zdaniem Sądu I instancji ocena bowiem, czy zachodzi przewidziana w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 przesłanka, może odnosić się jedynie do działań beneficjentów, a więc podmiotów, które spełniają prawne warunki do przyznania płatności. Tymi warunkami są posiadanie gruntów zgłoszonych do płatności oraz status rolnika, co uzależnione jest m.in. od prowadzenia działalności rolniczej. Zatem, gdyby skarżąca spółka rzeczywiście nie była posiadaczem gruntów objętych wnioskiem i nie prowadziła działalności rolniczej, to nie przysługiwałyby jej płatności, gdyż nie spełniałaby warunków określonych w powołanym art. § 2 rozporządzenia ONW. Czyniłoby to bezprzedmiotowym badanie sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

W ocenie Sądu, organy nie podważyły skutecznie spełnienia przez skarżącą spółkę warunków określonych w § 2 rozporządzenia ONW. W konsekwencji pozbawienie płatności mogło nastąpić jedynie w oparciu o art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Jak wynika z tego przepisu oraz wykładni dokonanej w wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: (1) stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, (2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści, (3) wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W ocenie Sądu prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki zaistniały w odniesieniu do płatności ONW na 2011 rok, o którą wystąpiła skarżąca spółka.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu licznych spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów, w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono, a grunty do płatności zgłosił jeden podmiot. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności. Płatności ONW są bowiem uzależnione od powierzchni zgłaszanych gruntów i maleją wraz ze wzrostem tej powierzchni. Oznacza to, że z uwagi na stosowanie zasad modulacji, w przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności obejmującego wszystkie grunty podzielone między liczne podmioty powiązane z osobą P. M., otrzymane płatności zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji, gdyby wnioski takie złożyły wszystkie podmioty (w tym skarżąca spółka), które podzieliły się gruntami posiadanymi wcześniej przez jedną spółkę.

Zdaniem WSA, utworzenie kilku podmiotów i podzielenie pomiędzy nie posiadanych gruntów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności.

Organ, badając kwestie związane z funkcjonowaniem spółek, ustalił, że skarżąca spółka została zawiązana 6 maja 2009 r. przez D. i P. M., z których pierwszy został jej prezesem. W dalszych latach istnienia spółki zmieniali się jej prezesi. Spółka we wniosku o przyznanie płatności ONW na 2011 r. zadeklarowała liczne działki o łącznej powierzchni 101,85 ha. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kolejno wykazał, że o przyznanie płatności do gruntów rolnych położonych na wskazanych działkach w latach 2005-2011 występowały spółki i osoby fizyczne powiązane personalnie z P. M. Ustalenia te wskazują, że działki, do których spółka wystąpiła o płatność ONW za 2011 r. były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których rolę zarządczą pełni bądź pełnił P. M. Wśród wspólników w spółkach zgłaszających działki do płatności były nie tylko osoby fizyczne powiązane rodzinnie i zawodowo z P. M., ale wspólnikami były też spółki, w których wspólnikiem był P.M.

Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Sąd podkreślił, iż w zaskarżonej decyzji organ przedstawił szczegółowe wyliczenia obrazujące skalę hipotetycznych korzyści z płatności wynikających z rozdrobnienia areału.

Nie było przy tym, jak zauważył żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia spółek oraz zmiany posiadaczy gruntów.

W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów, niemających żadnych środków produkcji i zlecających wykonywanie prac polowych spółce, od której dzierżawią grunty. Sens ekonomiczny utworzenia kilku powiązanych podmiotów i wykreowania posiadania przez te podmioty gruntów, zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar płatności przez obejście przepisów wprowadzających modulacje i degresywność płatności. Zdaniem Sądu organ trafnie zauważył, że korzyści ekonomiczne spółki wykazującej stratę z działalności operacyjnej wynikały wyłącznie z uzyskiwanych płatności go gruntów rolnych.

W związku z powyższym WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków przez utworzenie kilku podmiotów i dokonanie podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności było uzyskanie korzyści polegających na zawyżeniu płatności, a to pozwalało na stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej spółki) uzyskania takich korzyści. Skarżąca stworzona została wyłącznie w celu uniknięcia skutków modulacji. Tym samym jej działanie polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów o modulacji, w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w tym mechanizmie naruszenia drugiego z celów wsparcia, jakim było poprawa środowiska naturalnego. W odniesieniu natomiast do trzeciego z celów, tj. poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie zatrudniała pracowników przy produkcji rolnej związanej z gruntami objętymi dopłatami, ponieważ zlecała prace podmiotom zewnętrznym, Nie sposób zatem uznać, że jej funkcjonowanie w jakikolwiek sposób przyczyniało się realizacji celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, w szczególności przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie. Tym samym, jak podkreślił, uprawniony jest wniosek, iż osiągnięcie korzyści wynikających z obejścia przepisów wprowadzających do systemu wsparcia modulacje i stawki degresywne, pozostaje w sprzeczności z celami systemu wsparcia, do których należy zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego zastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż w sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. Wadliwe jest tym samym konstatacja WSA, że doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez skarżącą płatności oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Powyższe przy jednoczesnym zaakceptowaniu przez Sąd i instancji tego, że spółka była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności oraz prowadziła działalność rolniczą.

2) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 przez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez WSA, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia;

3) zaniechanie dokonania prawidłowej wykładni, a następnie niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, w oparciu o który organ odmówił przyznania pomocy, albowiem w świetle zaprezentowanej przez TSUE w orzeczeniu z dnia 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 wykładni powyższego przepisu Sąd i instancji nie rozważył wszechstronnie spełnienia przesłanek zastosowania tego przepisu – zarówno w części istnienia elementów obiektywnych jak i subiektywnych;

4) art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 przez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia, gdy działania Skarżącej nie wypełniły znamion art. 4 ust 8 cyt. rozporządzenia, zaś dopłaty winny być przyznane;

5) art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 przez jego błędną wykładnię, a następnie przez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

6) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r., s. 1; dalej: rozporządzenie nr 2988/95) przez akceptację zastosowania tego przepisu przez organy w sprawie;

II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz.1257; dalej: k.p.a.) wszystkie w związku z art. 21 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013.173; dalej: ustawa) przez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez WSA tych wadliwych ustaleń organu za własne. Chodzi tu o przyjęcie, że w wyniku utworzenia kilku podmiotów powiązanych kapitałowo, osobowo i menedżersko (w tym Skarżącej spółki) i dokonania podziału między te podmioty gruntów wykorzystywanych do produkcji przez jeden podmiot, a zgłaszanych do płatności (w tym gruntów zgłoszonych przez Skarżącą Spółkę w 2011 r.) doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez Skarżącą płatności oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia oraz tego, że ustalenia faktyczne i ich ocena poczyniona przez organy w zakresie powyżej wskazanym zostały dokonane w zgodzie z zasadami wynikającymi k.p.a. z modyfikacjami wynikającymi z ustawy. Powyższe przy jednoczesnym pozytywnym ustaleniem Sądu i instancji, że wadliwe było stanowisko organów co do tego, iż spółka nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności oraz co do tego, że nie prowadziła działalności rolniczej. Zestawienie powyższych okoliczności przeczy tezie o możliwości subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod art. 4 ust 8 rozporządzenia nr 65/2011;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem

faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez WSA naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., w związku z art. 21 ust. 1 i ust 2 pkt 1 i 2 ustawy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przejawiający się w ustaleniu przez WSA, że z materiału dowodowego wynika, iż pozbawienie płatności mogło nastąpić jedynie w oparciu o art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, podczas gdy z ww. materiału dowodowego Skarżąca spełniła wszelkie przesłanki dla uzyskania płatności;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez Skarżącą ustaleń o utworzenia kilku podmiotów powiązanych kapitałowo, osobowo i menedżersko (w tym spółki) i dokonania podziału między te podmioty gruntów wykorzystywanych do produkcji przez jeden podmiot, a zgłaszanych do płatności (w 2011 r.) doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez Skarżącą płatności oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy oraz materiału dowodowego przy jednoczesnym pozytywnym przesądzeniu, że Skarżąca była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności oraz tego, iż prowadziła działalność rolniczą;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i ust 2 pkt 1 i 2 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5) art. 134 p.p.s.a. przez niespostrzeżenie, że z dowodów zebranych w sprawie (tytułów prawnych do deklarowanych do płatności działek, faktur na potwierdzenie wykonania czynności agrotechnicznych, protokołu kontroli przeprowadzonej przez certyfikowaną jednostkę kontrolną) wynika, że spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat oraz prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko (bezsporne wobec uznania tej okoliczności przez Sąd i instancji), tym samym chybiona była teza o stworzeniu w sposób sztuczny warunków do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez Skarżącą płatności oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia;

6) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 li. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 kpa przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie odnośnie rzekomego stworzenia w sposób sztuczny warunków do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez Skarżącą płatności oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia przy jednoczesnym pozytywnym ustaleniu przez Sąd i instancji, że Skarżąca była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności oraz prowadziła działalność rolniczą;

7) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 I ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przejawiające się w tym, że Sąd i instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, iż została naruszona zasada praworządności i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. pominięto dokumenty oraz okoliczności świadczące o tym, że Skarżąca spółka nie została stworzona wyłącznie w celu uniknięcia skutków modulacji polegającego na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów o modulacji, co było sprzeczne z celem wsparcia jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym;

8) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, zaś zebrany w sprawie materiał dowodowy nie upoważniał do postawienia tezy, iż w wyniku utworzenia kilku podmiotów powiązanych kapitałowo, osobowo i menedżersko i dokonania podziału między te podmioty gruntów wykorzystywanych do produkcji przez jeden podmiot, a zgłaszanych do płatności (w 2011 r.) doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez Skarżącą płatności oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia;

9) art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wszystkie pozostające w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PPSA, gdyż z uwagi na ich naruszenie należało orzec o uchyleniu decyzji administracyjnych obu instancji;

10) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie zaskarżonym wyrokiem skargi przez WSA zamiast jej uwzględnienia, w sytuacji, gdy Sąd i instancji wydał zaskarżony wyrok dokonując niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji Sąd ten wyciągnął błędne wnioski, sprowadzające się do uznania, że w wyniku utworzenia kilku podmiotów powiązanych kapitałowo, osobowo i menedżersko (w tym Skarżącej spółki) i dokonania podziału między te podmioty gruntów wykorzystywanych do produkcji przez jeden podmiot, a zgłaszanych do płatności (w 2011 r.) doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez Skarżącą płatności oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Rozstrzygnięcie Sądu i instancji nie zasługuje na akceptację, gdyż w niniejszej sprawie nie było podstaw do przyjęcia stworzenia przez Skarżącą w sposób sztuczny warunków do przyznania pomocy;

11) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że organ administracji nie naruszył przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do odmowy przyznania wnioskowanych płatności;

12) art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy poprzez wadliwe zaakceptowanie tego, że organ nie uchybił zasadzie praworządności, gdyż nie poczynił ustaleń wystarczających do uznania, że w wyniku utworzenia kilku podmiotów powiązanych kapitałowo, osobowo i menedżersko (w spółki) i dokonania podziału między te podmioty gruntów wykorzystywanych do produkcji przez jeden podmiot, a zgłaszanych do płatności (w 2011 r.) doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez Skarżącą płatności oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, w tej sytuacji Sąd i instancji wadliwie uznał, że do ustalonego stanu faktycznego znajdował zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

13) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie zaskarżonym wyrokiem skargi przez WSA zamiast jej uwzględnienia, w sytuacji, gdy Sąd i instancji wydał zaskarżony wyrok dokonując niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji Sąd ten wyciągnął błędne wnioski, sprowadzające się do uznania, że:

a. Skarżąca stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, co nie znajduje oparcia w materiale dowodowym albowiem spółka przedstawiła w sprawie niezbędne dokumenty, które wskazują, że powstała jako podmiot suwerenny do prowadzenia działalności gospodarczej określonej w umowie spółki, co uprawnia ją do otrzymania wnioskowanej płatności;

b. podmiotowe i prawne powiązania pomiędzy podmiotami gospodarczymi, a także wspólne kierownictwo, korzystanie ze wspólnej lokalizacji oraz prowadzenie takiego samego rodzaju działalności odbiera podmiotom samodzielność gospodarczą I świadczy o stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści, co nie znajduje oparcia w zgromadzonym przez organ administracji materiale dowodowym, albowiem wskazywane połączenia pomiędzy podmiotami gospodarczymi nie wykazują stworzenia przez Skarżąca "sztucznych warunków", wymaganych do otrzymania tej płatności, co potwierdza ponadto fakt, że Spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z deklarowanych w zgłaszanym wniosku gruntów, użytkowała rolniczo na własne ryzyko i rachunek zgłoszone działki, decydując poprzez swoje organy, uprawnione osoby, komu zlecić prace połowę, kiedy zasiać,

zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, wreszcie miała również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych będzie występować, co potwierdza przedłożona przez nią dokumentacja, a także złożone w sprawie wyjaśnienia;

c. pominięcie faktu, że działalność Spółki nie jest sprzeczna z żadnym z celów

wsparcia zakreślonym przez prawodawcę, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

W skardze kasacyjnej Skarżąca zawarła ponadto wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Kierownika BP ARiMR w Białobrzegach z [...] lutego 2018 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności ONW na okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn wymienionych w § 2 tego przepisu, które w sprawie niniejszej nie występują. Tym samym postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym.

Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesiony środek prawny w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się on na usprawiedliwionych podstawach, zaś wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Ocena zarzutów postawionych WSA w Gorzowie Wlkp. wymaga przypomnienia, że Sąd ten w postępowaniu sądowym zakończonym zaskarżonym wyrokiem kontrolował legalność decyzji o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatności ONW) na rok 2011.

W podstawie prawnej decyzji wskazano m.in. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. 2011.25.8), w myśl, którego nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej została oparta na powiązanych ze sobą zarzutach naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przepisów postępowania, które - zdaniem autora skargi kasacyjnej - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwarzał podstawy do przyjęcia, iż doszło do stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji (zwłaszcza w kontekście rozwiązań wspólnotowych) płatności ONW, co w rezultacie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych przez skarżącego w pkt 1-6 petitum skargi kasacyjnej.

Odniesienie się do zarzutu prawidłowości zastosowania przytoczonych przepisów wymaga w pierwszym rzędzie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Oczywiste jest bowiem, że uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99).

Tak więc to prawidłowo interpretowany przepis prawa materialnego przesądza jakie ustalenia faktyczne muszą być poczynione w sprawie, aby przepis ten mógł znaleźć prawidłowe zastosowanie.

Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest cytowany wyżej art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Interpretując pojęcie stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia organy odniosły się do wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12.

W wyroku tym TSUE – dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 – wskazał, że: 1) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zasadność przyjęcia takiej wykładni co do zasad ustalenia stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności – dla potrzeb rozpoznawanej sprawy – kwestionowana nie jest.

W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela powyższe stanowisko.

Doktryna natomiast zwraca uwagę, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami, innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Klauzula generalna ujęta w art. 4 ust 8 rozporządzenia 65/2011 nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość, bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25-26). Klauzula taka skierowana jest zatem na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej ujętej w obu tych przepisach, określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie płatności staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Wygenerowanie dużej ilości podmiotów nie oznacza, iż automatycznie każdy z nich otrzyma wsparcie, tylko dlatego, że formalnie istnieje, jest zarejestrowany i stwarza pozory posiadania gruntów wymaganych dla przyznania płatności. Kwestia takiej organizacji gospodarstwa rolnego, w szczególności jego podział na potrzeby otrzymania płatności, nie wyłącza badania takiego działania z punktu widzenia istnienia prawa tak ukształtowanych podmiotów do danego rodzaju płatności. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie przy tym zaznacza, iż nie dyskwalifikuje niejako "z góry" płatności tych wszystkich podmiotów, które ostatecznie należą do jednej osoby. Podkreślenia wymaga bowiem, iż to od konkretnych podmiotów podejmujących inicjatywę gospodarczą zależy, w jakiej formie organizacyjnej, dopuszczalnej prawem, będą prowadzić dane przedsięwzięcie. Niemniej jednak przyznanie wsparcia determinowane jest rezultatem przeprowadzonej przez organ administracji publicznej oceny, odnośnie do faktycznego prowadzenia działalności rolniczej przez dany podmiot.

Zatem z ustaleń, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, wynikać powinno jakie działania podjęte w sprawie oddziałują na postrzeganie skarżącego kasacyjnie jako samodzielnego podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności ONW. Inaczej mówiąc, zaistnienie jakich faktów doprowadziło organ do uznania, iż możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną.

W tym miejscu zauważyć należy, że w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji wskazano również § 2 pkt 2-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie pomocy finansowej ONW. Podkreślić jednakże trzeba, że kwestię posiadania w rozumieniu § 2 rozporządzenia krajowego wiązano z przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

W tej sytuacji zasadne jest zatem przyjęcie, że główną podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej spółki stanowiła unijna regulacja przewidująca odmowę pomocy na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że stworzyli sztuczne warunki do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, a istota sporu zasadniczo nie dotyczyła definicji rolnika, gospodarstwa rolnego oraz działalności rolniczej. Tym samym podstawą odmowy przyznania pomocy nie było przyjęcie, że ubiegająca się o pomoc skarżąca nie spełnia kryteriów rolnika wymienionych w art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, co też zasadnie przyjął Sąd I instancji.

Prawidłowość ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu podważana jest zarzutem naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 7 , 75 ,77 § 1 i 2, 78 i art. 80 kpa ( pkt 1,4, 6, 8-9 cz. II petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 21 ust 1 i ust 2 pkt 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ( pkt 4,7-9, 12 cz. II petitum skargi kasacyjnej).

Zarzuty te nie są zasadne.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu licznych spółek powiązanych z osobą P. M., na które przeniesiono posiadanie gruntów, w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono, a grunty do płatności zgłosił jeden podmiot. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie kwoty płatności.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu i Sądu I instancji że w świetle mającego zastosowanie w sprawie art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Zwrócenia szczególnej uwagi wymaga, zdaniem NSA, że wbrew zarzutom, skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalonych przez organ powiązań ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności. Tymczasem z danych ustalonych przez organ na podstawie Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli ZSZiK (którego znaczenie dowodowe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości) wynikają powiązania personalne, majątkowe i funkcjonalne pomiędzy skarżącą a innymi podmiotami. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Podkreślić wypada, że spółka nie zakwestionowała żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach. W ocenie NSA żaden z zarzutów określonych w pkt II petitum skargi kasacyjnej nie podważył ustaleń organu, dotyczących braku jej samodzielności jako producenta rolnego. Zasadnicze decyzje dla istnienia i funkcjonowania podmiotów takich jak skarżąca tj. zatrudnianie pracowników, zlecanie prac, dysponowanie zbiorami, wydawanie pracownikom poleceń, a nadto udzielane wyjaśnienia w imieniu spółek w sprawach toczących się przed organami, reprezentowanie spółek w kontaktach z innymi podmiotami, podejmowane były przez P. M. na rachunek którego była w istocie prowadzona działalność. Także przedmiot działalności spółek, w tym skarżącej, jest niemalże jednakowy, a nadto z materiału dowodowego wynika, że nie zatrudniały one własnych pracowników, jak też co istotne, nie dysponowały parkiem maszynowym niezbędnym do prowadzenia samodzielnej działalności rolniczej. Nie wykonywały zatem we własnym zakresie prac polowych, te bowiem zasadniczo zlecano innej firmie, zarządzanej również przez P.M. Środki finansowe przelewane były na numer rachunku bankowego należący do ww. osoby. Podkreślić należy, że skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji z której wynikałoby, czemu miałby służyć taki podział gospodarstwa posiadanego przez P. M. i jaki cel gospodarczy mógłby przemawiać za takim podziałem. Wobec powyższego nie sposób zaprzeczyć tezie, że w istocie, pomimo przyjętych, dopuszczalnych rozwiązań prawnych, to P. M. samodzielnie zarządzał gospodarstwem i to on faktycznie posiadał, jedynie formalnie przekazane innym podmiotom, w tym skarżącej kasacyjnie, grunty.

Jakkolwiek nie można wykluczyć, że dokonanie podziału gospodarstwa rolnego należącego do jednej osoby i wykreowanie z niego większej liczby gospodarstw, będzie mogło zostać uznane za działanie zgodne z celami wsparcia unijnego i tym samym zasługiwać na przyznanie pomocy, to jednak w takiej sytuacji wnioskująca o unijną pomoc finansową, musi aktywnie działać w celu wyjaśnienia organom, dlaczego pomimo podziału, sugerującego obchodzenie istniejących ograniczeń w płatności np. ze względu na wielkość powierzchni, dane wsparcie jej się jednak należy. W niniejszej sprawie przekonujących wyjaśnień strona nie udzieliła. O ile bowiem na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przyjąć należy, że organ zobowiązany jest wykazać, iż doszło do stworzenia sztucznych warunków, to niewątpliwie obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o jej przyznanie.

W niniejszej sprawie przekonujących wyjaśnień strona nie przedstawiła. Sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, to jak już wyżej wskazano stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył. Nie ulega wątpliwości, że płatności ONW mają charakter degresywny, ich wysokość obniża się wraz ze wzrostem powierzchni działek zgłaszanych do płatności. Nie przysługują, jeżeli powierzchnia działek przekracza 300 ha. Skarżąca we wniosku o przyznanie płatności ONW na 2011 r. zadeklarowała liczne działki o łącznej powierzchni 101,85 ha. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kolejno wykazał, że o przyznanie płatności do gruntów rolnych położonych na wskazanych działkach w latach 2005-2011 występowały spółki i osoby fizyczne powiązane personalnie z P. M. Ustalenia te wskazują, że działki do których spółka wystąpiła o płatność ONW za 2011 r. były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których rolę zarządczą pełnił P. M. Wśród wspólników w spółkach zgłaszających działki do płatności były nie tylko osoby fizyczne powiązane rodzinnie i zawodowo z P. M., ale wspólnikami były też spółki, w których wspólnikiem był P. M. Zasadnie tez Sąd I instancji zwrócił uwagę, że również osoby fizyczne pełniące różne funkcje w spółkach powiązanych z P. M., a które zgłosiły areał do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) – które zostały również wymienione deklarując grunty rolne na rok 2011 pozyskiwały działki od tychże spółek, które w różnym zakresie pośrednio bądź bezpośrednio powiązane były z P. M.

Dokonując oceny, czy skarżąca samodzielnie prowadzi działalność oraz posiada grunty, WSA zasadnie zwrócił uwagę na siedziby spółek powiązanych kapitałowo z P.M. oraz adresów do korespondencji, jakie osoby reprezentujące te spółki podały. I choć nie można uznać tego za okoliczność przeczącą faktowi posiadania działek przez spółkę, to jednak jak trafnie w spawie przyjęto przekonuje o sztuczności podziału gospodarstwa rolnego rozumianego jako zorganizowana całość, w celu uzyskania korzyściami wynikających z uniknięcia zmniejszenia płatności wskutek zastosowania mechanizmów modulacji i szczeblowej degresywności.

Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia spółek oraz zmianami posiadaczy gruntów. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów, niemających żadnych środków produkcji i zlecających wykonywanie prac polowych spółce, od której dzierżawią grunty. Sens ekonomiczny utworzenia kilku powiązanych podmiotów i wykreowania posiadania przez te podmioty gruntów, zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar płatności przez obejście przepisów wprowadzających modulacje i degresywność płatności. Jak trafnie zauważył organ, korzyści ekonomiczne spółki wykazującej stratę z działalności operacyjnej wynikały wyłącznie z uzyskiwanych płatności go gruntów rolnych.

Za zasadne uznać należy zatem stwierdzenie, że składanie przez takie podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które - zgłoszone łącznie – uzasadniałyby mniejszą płatność ONW wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. Skład orzekający NSA za usprawiedliwione uznaje stanowisko, że całokształt okoliczności podważa racjonalność prowadzenia działalności przez P. M., członków jego rodziny i spółki przez nich przez nich utworzone oraz przemawia za przyjęciem, że taki stan rzeczy ma na celu w istocie uzyskanie większych dopłat.

Jeżeli natomiast chodzi o istnienie elementu subiektywnego – to zasadnie oceniono, że istnieją dowody wskazujące na istnienie pomiędzy wskazanymi spółkami więzi personalnej.

W świetle bowiem przedstawionych okoliczności zachodziły podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji podmiotu, przez uczestnictwo którego między różnymi podmiotami istnieje więź. Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności aby uzyskać korzyści, sprzeczne z celami systemu wsparcia. w i prowadzona była w istocie przez grupę osób powiązanych rodzinnie.

W konsekwencji za uzasadnioną uznać należy konstatację że w takiej sytuacji, w istocie dochodzi do dotowania działalności rolniczej dla pewnej grupy osób – tworzącej kolejne spółki – z pominięciem przepisów ograniczających takie dotacje powyżej limitów powierzchniowych dla płatności. Deklaracja do płatności większego obszaru, poprzez utworzenie większej ilości podmiotów przynosi zauważalnie istotnie wyższą kwotę płatności ONW.

Reasumując, w ocenie NSA, w świetle realiów niniejszej sprawy składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które zgłoszone łącznie uzasadniałyby (w ramach któregokolwiek ze zgłoszonych tytułów) mniejszą płatność, wskazuje na stworzenie sztucznych warunków.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.(pkt II ppkt 2 i 3 petitum) określający wymagania, jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone w części odnoszącej się do ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów oraz ich oceny przez sąd, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej naruszenie przez sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie wyroki NSA: z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11; z 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 285/12; z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/13). Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji za podstawę orzeczenia lub dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej rozpatrywanych zagadnień, do tego zaś zmierzała strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA w sprawach I OSK 196/18 i I GSK 2177/18).

Jako chybiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a jak też art. 134 p.p.s.a.

W treści skargi kasacyjnej skarżący nie wykazał bowiem w jaki sposób Sąd I instancji miałby naruszyć przepis art. 3 § 1 p.p.s.a.

W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy ARiMRu w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz rozstrzygnął spór publicznoprawny podzielając trafność rozstrzygnięcia organów Agencji, co do braku przesłanek przyznania płatności ONW.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony. Przepis ten nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Jeśli chodzi o art. 134 p.p.s.a to wymieniony przepis zawiera dwie jednostki redakcyjne i niesprecyzowanie przez autora skargi kasacyjnej, którego przepisu – § 1, czy też § 2 art. 134 p.p.s.a. – dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczając zakres przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli.

Podobnie za chybione uznać należy zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i p.p.s.a. które skarżący kasacyjnie wiąże z brakiem właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji .

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Zebrany natomiast w toku postępowania materiał dowodowy został przez organy oceniony i zweryfikowany, a następnie oceniony przez Sąd I instancji, zatem taki sposób procedowania zaakceptowany przez Sąd nie może być zakwalifikowany jako naruszenie przepisu procedury, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy – skoro omówionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania nie podważono skutecznie ustalenia, że doszło do stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia – chybione okazały się zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. wskazanych w pkt. 1-6 części I petitum skargi kasacyjnej art. 4 ust 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM ).

Przyznanie wsparcia determinowane jest rezultatem przeprowadzonej przez organ administracji publicznej oceny, odnośnie do faktycznego prowadzenia działalności rolniczej przez dany podmiot. Nie można zatem wykluczyć, iż nawet dokonanie podziału gospodarstwa rolnego należącego do jednej osoby i wykreowanie z niego większej liczby gospodarstw, będzie mogło zostać uznane za działanie zgodne z celami wsparcia unijnego i tym samym zasługiwać na przyznanie pomocy. Jednak o spełnieniu przesłanki z art. 4 ust. 8 wskazanego rozporządzenia zdecydowały niepodważone w sprawie ustalenia faktyczne. Poprzez cyklicznie dokonywany podział gospodarstwa rolnego posiadanego przez P. M. na mniejsze jednostki organizacyjne (spółki z o.o. i spółki cywilne), którym przekazywane są określone grunty, doszło do obejścia przepisów modulacyjnych, uprawniających do uzyskania płatności w określonej wysokości jedynie do oznaczonej powierzchni gruntów. W związku z tym zachodzi element obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12. Pomoc uzyskana przez tak wygenerowane podmioty znacząco przekraczałaby pomoc jaka przysługuje producentom rolnym, gdyby wszystkie nieruchomości rolne zgłoszone zostały przez osobę, która nimi rzeczywiście zarządza.

Zdaniem Sądu takie działania P. M. z uwagi na intencje, miały na celu pobranie płatności ONW ponad limity ustalone przez prawodawcę. Skarżąca kasacyjnie, nie wykazała innych, racjonalnych przyczyn tworzenia tak wielu, rodzinnie powiązanych podmiotów, zarządzanych jednakże przez jedną i tę samą osobę, prowadzącą również własne gospodarstwo rolne. Mechanizm działania tworzonych podmiotów wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania konkretnych spółek koordynację stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności celem obejścia kwotowych i powierzchniowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni i otrzymania wyższego wsparcia. Zachodzi zatem element subiektywny, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12.

Odnosząc się do wskazywanej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 kwestii sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać w ten sposób korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia należy odwołać się do art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005. Przepis ten zawiera ogólnie nakreślone cele, do jakich wsparcie rozwoju obszarów wiejskich się przyczynia. Cele te dotyczą: (a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, (b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, (c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia.

Z powyższego wynika zatem, że zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed jego dalszą degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności bezpośrednich dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, określanym mianem modulacji a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Modulacje płatności wpowadzone przepisami krajowymi (rozporządzenie ONW) nie eliminują z płatności nikogo lecz wprowadzają stosowanie niższych kwot płatności dla większych obszarów gospdarstw rolnych. Zastosowanie stawek degresywnych w działaniach realizowanych w ramach PROW (pomoc ONW) ma realizować cel zrównoważonego rozwoju tych obszarów nie tylko w aspekcie zwiazanym z właściwym wykorzystawniem zasobów naturalnych ale też, w aspekcie społecznym i ekonomicznym dążąc do uzyskania spójności poprzez np. zmniejszanie różnic i nierówności społecznych.

Zwrócenia uwagi wymaga też pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 73/2009, w którym wskazano, iż systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia. Stąd też, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ww. przepisy prawa unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół wskazanych osi. Naczelny Sąd Administracyjny zatem zwraca uwagę, że konkretyzacja celów wsparcia następuje w przepisach szczegółowych oraz normach krajowych. Tym samym zauważyć należy, że modulacje powierzchniowe i związane z nimi procentowe ograniczenia płatności jakie ustanowiono w polskim porządku prawnym, zyskały aprobatę na poziomie unijnym. Nie ma zatem racji Spółka, iż ocena przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie może obejmować celu wsparcia uzyskiwanego poprzez modulację płatności. Zaznaczyć należy, iż nie poprawia ani konkurencyjności rolnictwa na danym terenie ani jakości życia na tym obszarze, ani też nie wspiera gospodarowania gruntami, pozwolenie na skupianie w jednym ręku znacznego areału gruntów i jego dotowanie poprzez udzielanie wsparcia do sztucznie wydzielonych, mniejszych gospodarstw, które w ten sposób kwalifikują się do przyznania płatności.

Sąd I instancji zasadnie skontrolował ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Prawidłowo rozważył i ocenił wszystkie zachodzące między skarżącą i wskazanymi przez organ podmiotami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12.

W tej sytuacji prawidłowo przyjął, iż do ustalonego stanu faktycznego znajdował zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. A skoro tak, to w konsekwencji powyższego prawidłowo organy zaakceptowały zastosowanie w sprawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995r. zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania pomocy lub wycofania korzyści. Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia ww. przepisu również okazał się chybiony.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego, wyjaśnić należy, iż nie podlegał on uwzględnieniu. NSA w składzie orzekającym podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, iż w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (niezależnie od tego, że ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już kontroli instancyjnej). Pogląd, że sąd kasacyjny nie prowadzi w żadnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, potwierdza także treść art. 188 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, wydanie orzeczenia reformatoryjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości, co wiąże się bądź z niezakwestionowaniem przez stronę w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia przez sąd I instancji, bądź z nieskutecznie postawionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 55/14, wyrok NSA z 22 czerwca 2015r. sygn. akt II FSK 1195/15). W ocenie sądu kasacyjnego w sprawie nie istniały zatem podstawy do przeprowadzenia dowodu z dokumentów przez NSA, co oznacza, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z decyzji Kierownika BP ARiMR w Białobrzegach z [...] lutego 2018 r. nr [...] w sprawie przyznania [C] Sp. z o.o. w B. płatności ONW okazał się bezskuteczny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015r. poz.1804), zasądzając od skarżącej spółki na rzecz organu 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy przed Sądem I instancji.

.