Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 229/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. C. i G. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. . i G. P. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania


UZASADNIENIE

Starosta [...] postanowieniem z dnia 15 maja 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 147 oraz art. 28 K.p.a. po rozpoznaniu wniosku M. M. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 13.04.2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budynek mieszkalny jednorodzinny [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi: c.o., gazowa, elektryczną, wód. - kań., oraz murem oporowym M5, położony na działce nr [...] w B. , gm. Z. jako V etap inwestycji pn. "Budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami na zewnątrz budynku, instalacjami wewnętrznymi w budynkach oraz murami oporowymi położonych w B. , gm. Z.". W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem 4 maja 2016 r. W dniu 28.10.2016 r. Starosta [...] wydał decyzję o zmianie swojej ostatecznej decyzji z 13.04.2016 r. w zakresie zmiany lokalizacji przedmiotowego budynku (przesuniecie budynku o Im w kierunku granicy południowe), zmiana poziomu "zero", zmiana wielkości powierzchni zabudowy, architektury - zmiana kubatury budynku, obniżenie stropu i płyty na gruncie w części garażu, zmiana garażu na pomieszczenie gospodarcze i garderobę, dodatkowe wyjście na stropodach z poziomu pierwszego pietra; projektu konstrukcji – dotyczy zmiany w związku ze zmianami w projekcie architektonicznym. We wniosku o wznowienie postępowania M. M. wskazał, że organ powinien przeanalizować zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 145 § pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ustalenie, czy podanie o wznowienie pochodzi od strony postępowania, konieczne jest jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. W ocenie organu, nie może budzić wątpliwości konieczność rozróżniania kwestii badania, czy podmiot żądający wznowienia był albo powinien być stroną, od badania przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 §1 pkt 4 K.p.a., tj. rozstrzygania, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Badanie przesłanki wznowienia, a więc rozstrzygnięcie, co do winy lub jej braku, dopuszczalne jest w postępowaniu wznowionym na wniosek strony, po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Natomiast badanie, czy wnioskującemu o wznowienie przysługiwać winien przymiot strony, nie jest merytorycznym rozpoznaniem wniosku o wznowienie, lecz wyłącznie badaniem podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania. podobnie jak i każdego innego nadzwyczajnego trybu wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Dopiero zatem w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, które może toczyć się od jego formalnego rozpoczęcia w drodze postanowienia o wznowieniu, organ uprawniony jest do badania czy w sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek wznowienia postępowania enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. (w tym przesłanka określona w pkt. 4) oraz w art. 145a § 1 K.p.a. Wskazuje na to również art. 147 zd. drugie K.p.a., statuujący dopuszczalność wznowienia postępowania w drodze postanowienia, w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. wyłącznie na wniosek strony, nie zaś każdego, kto za stronę się uważa. Odmienna interpretacja czyniłaby instytucję wznowienia postępowania zbliżoną do actio popularis pomimo, że postępowanie to stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji korzystających z zasady ochrony trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i nawet złożenie skargi w trybie art. 227 i nast. K.p.a. wyklucza wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej na wniosek osoby trzeciej, jeżeli do wszczęcia postępowania konieczny jest wniosek strony (art. 233 K.p.a.). Dopiero zbadanie statusu skarżących i pozytywne zweryfikowanie tych ustaleń pozwala organowi administracji publicznej na badanie, czy wniosek został złożony w terminie wskazanym w art. 148 K.p.a. Wspomniany art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania jak i wydania decyzji pozwolenia na budowę), stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest uprawniona strona, która brała udział we wszystkich czynnościach dotyczących postępowania i do której skierowano kwestionowaną decyzję oraz strona, która dowiedziała się o decyzji dotyczącej jej praw i obowiązków, a nie brała udziału w postępowaniu bądź w niektórych czynnościach istotnych dla rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy po analizie dokumentacji projektowej ustalono, że działki nr [...], [...], [...] w miejscowości B. nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu. Budynek mieszkalny jednorodzinny nr [...] zaprojektowany został na działce budowlanej nr [...]. Budynek nr [...] na działce nr [...] został usytuowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, gdyż zachowane są odległości wynikające w/w rozporządzenia w szczególności z § 12 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działka budowlana nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości mniejszej niż.: 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Działka [...] stanowi składową drogi wewnętrznej składającej się z m. in. z działek ewidencyjnych nr: [...], [...]. Usytuowanie budynku nr [...] w odległości określonej w § 12 warunków technicznych jest zgodna, gdyż przepis ten dotyczy usytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną, natomiast działka [...] nie jest działką budowlaną. W związku z definicją zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, iż działki nr [...], [...] stanowią część drogi wewnętrznej i nie mogą być traktowane jako działka budowlana i w związku z tym zabudowane obiektami budowlanymi. W projekcie zatwierdzonym decyzją z dnia 13.04.2016 r. zaprojektowano miejsca postojowe nietypowo, to jest w odległości 70 cm od wejścia do budynku do budynku, do połowy światła drzwi wejściowych. W trakcie prowadzonego postępowania na wniosek A. C. i G. P. przeprowadzono postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę dla przedmiotowego inwestycji. W dniu 28.10.2016 r. Starosta [...] wydał decyzję o zmianie swojej ostatecznej decyzji z 13.04.2016 r. o pozwoleniu na budowę, w zakresie, projektu zagospodarowania - dotyczy: zmiana lokalizacji przedmiotowego budynku (przesuniecie budynku o Im w kierunku granicy południowej) zmian poziomu "zero", zmiana wielkości powierzchni zabudowy, architektury - dotyczy: zmiana kubatury budynku, obniżenie stropu i płyty na gruncie w części garażu, zmiana garażu na pomieszczenie gospodarcze i garderobę, dodatkowe wyjście na stropodach z poziomu pierwszego pietra; projektu konstrukcji - dotyczy zmiany w związku ze zmianami w projekcie architektonicznym. Zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją zamienną, inwestorzy zrezygnowali z realizacji garażu wbudowanego na rzecz pomieszczenia gospodarczego, a wymagane (zgodnie z ustaleniami MPZP) dwa miejsca postojowe zostały zlokalizowane poza projektowanym budynkiem, w granicy z działką nr [...] (drogą wewnętrzną). W obecnym stanie prawnym i faktycznym jest ono zlokalizowane nie równolegle do drogi wewnętrznej (jak w projekcie pierwotnym) ale prostopadle, co przy przesunięciu budynku o Im w kierunku południowo – wschodnim odsunięciu obiektu od granicy z działką nr [...] na odległość 4,0m, a w miejscu lokalizacji owego miejsca postojowego przed budynkiem na odległość 5,0m - skutkuje tym, że miejsce to w całości będzie się znajdowało na działce nr [...]. Zaznaczyć należy, że dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych warunki techniczne określają jedynie minimalne wymiary miejsc postojowych i ich odległości od granic działki budowlanej oraz od okien pomieszczeń na stały pobyt ludzi (§19 warunków technicznych), zatem przedstawiona na PZT lokalizacja miejsca postojowego nie jest sprzeczna z tym przepisem, przy założeniu, iż działka nr [...] nie jest działką budowlaną (na mapie do celów projektowych oznaczona jako j.z.u. jezdnia utwardzona) oraz zachowana jest minimalna odległość tego miejsca od okien pomieszczeń na stały pobyt ludzi w tym budynku. Zgodnie z § 13 ust. 2, pkt. 2 MPZP - dopuszcza się odstępstwa od zasady określonej w ust. 1 w określonych sytuacjach dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca. Inwestorzy szczegółowo opisali zgodność inwestycji z zapisami §13 MPZP gminy Z. m. in. uzasadniając nowatorskość w następujący sposób "Budynki te doskonale komponują się z otoczeniem, zwracając jednocześnie uwagą na swoją nietypową dla całej okolicy architekturę. Nie będą stanowiły dominanty krajobrazowej, gdyż ich wysokość jest zgodna z planem zagospodarowania i co za tym idzie nie będą przysłaniały innych budynków mieszkalnych. Swoją nowoczesną formą przełamują stereotyp budowania pseudo dworków szlacheckich z XXI wieku, a zachęci do budowania obiektów nie szokujących, zgodnie z naturą (kolorystyka), krajobrazem (proste bryły prostokątne), czytelne elewacje z elementami kamiennego wykończenia)" Analizując przedłożony projekt budowlany pod kątem rozwiązań architektonicznych jak i konstrukcyjnych organ na podstawie przedłożonej dokumentacji stwierdził, iż zaprojektowany obiekt znacząco wyróżnia się formą i detalem architektonicznym podnosząc walory krajobrazowe tego rejonu i czyniąc tą przestrzeń ciekawą zarówno w rozwiązaniach architektonicznych jak i urbanistycznych. Podkreślić należy, że zapis powyżej przywołany w planie miejscowym jest zapisem subiektywnym i w pewnym uznaniowym, gdyż nie określa jednoznacznych zasad czy warunków określających nowatorskie rozwiązania, jednak jest możliwym do wykorzystania bo jest obowiązującym zapisem planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego. Organ analizując projekt budowlany powyższej kwalifikacji dokonał na podstawie przyjętych tam rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjnych odnosząc się również do kontekstu istniejącej w tym rejonie zabudowy oraz biorąc pod uwagę szereg innych postępowań zlokalizowanych na obszarze ww. planu miejscowego i uznał, że przedmiotowe budynki cechuje nowatorskie rozwiązanie architektoniczne, posiadają wysokie walory estetyczne stanowiące o podniesieniu wartości kulturowej miejsca. W części opisowej planu zagospodarowania (str. 15) widnieje zapis "w związku z brakiem rozpatrywanym terenie kanalizacji deszczowej, w nawiązaniu do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie projektuje się odprowadzenie wód deszczowych z dachu budynku mieszkalnego za pomocą rynien i rur spustowych na teren posesji właściciela, zgodnie z § 28 w/w Rozporządzenia. Projektant założył odprowadzenie wód na teren posesji inwestora, zaznaczając, iż nie może one dostawać się na teren działek sąsiednich, tudzież ich zalewać ani podtapiać. Wody opadowe z dachu budynku oraz terenów utwardzonych zostaną rozprowadzone (rozsączone) powierzchniowo, a struktura gruntu w pełni gwarantuje skuteczność takiego sposobu zagospodarowania przewidywanej ilości wód opadowych". Ponadto, nadmienia się, iż projektant złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Po ustaleniu, że wymogi w zakresie ww. przepisów technicznych zostały zachowane stwierdzono, iż nieruchomość stanowiąca współwłasność wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż wnioskującemu o wznowienie - M. M. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji z dnia 28.10.2016r., w związku z czym niedopuszczalne jest w świetle art. 147 K.p.a. wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Na powyższe postanowienie M. M. wniósł zażalenie podważając zasadność oceny prawnej stanu sprawy.

Wojewoda postanowieniem z dnia 21 grudnia 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie działając na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. wznowił na wniosek M. M. postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 13 kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest uprzednie stwierdzenie przez organ legitymacji procesowej wnioskodawcy pozwalającej mu na uruchomienie tego postępowania nadzwyczajnego, do której odnosi się art. 147 K.p.a., co winno nastąpić przed wznowieniem postępowania. Proces ten nie stanowi badania przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. organ administracji jest zobowiązany do zawężającej wykładni przywołanego przepisu. Oznacza to, że ocena legitymacji procesowej musi w sposób jednoznaczny wynikać z przepisów prawa. Z zasady stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu rozumie się przez to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Zatem granice obszaru oddziaływania są ustalone przepisami prawa, na podstawie których można jednoznacznie stwierdzić ograniczenia możliwości zagospodarowania terenu będące skutkiem planowanej inwestycji. Zatem tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia stanowią podstawę legitymacji procesowej dla właściciela, zarządcy lub użytkownika wieczystego takiej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Podstawową kwestią która winna zostać rozstrzygnięta w przedmiotowym postępowaniu jest w istocie pytanie, czy w razie złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przymiot strony w przedmiocie wznowienia badany jest przed wydaniem postanowienia w sprawie wznowienia postępowania czy dopiero po wydaniu tego postanowienia. Cześć orzecznictwa stoi na stanowisku, że weryfikacja posiadania statusu strony powinna być dokonana dopiero po wznowieniu postępowania, gdy organ administracji publicznej przystąpi do ponownego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Odmienne stanowisko w tej mierze mówi, że sprawdzenie, czy wniosek pochodzi od strony, powinno nastąpić przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Kwestia ta została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 października 2017 r. sygn. akt: II OSK 2541/16. W wyroku tym wskazano, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną składa się z dwóch etapów. Najpierw organ administracji publicznej bada wniosek o wznowienie postępowania pod względem formalnym, analizując w szczególności posiadanie przymiotu strony i zdolności procesowej przez wnioskodawcę oraz zachowanie terminu ustawowych. Jeżeli weryfikacja ta zakończy się pozytywnie, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie, o wznowieniu postępowania. W przeciwnym razie, gdy badanie wniosku pod względem formalnym zakończy się negatywnie, organ administracji publicznej odmawia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wznowienia postępowania. Wydanie takiego orzeczenia wynika zarówno z przyczyn podmiotowych (np. brak przymiotu strony, brak zdolności procesowej), jak iż przyczyn przedmiotowych (np. brak ostatecznej decyzji administracyjnej, niewskazanie żadnej z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a.). Kluczowe znaczenie ma jednak oczywistość tych okoliczności. Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 K.p.a. dotyczy bowiem tylko tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można zatem wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny tub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej bądź też gdy wnioskodawca w czasie wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie nie był właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z 11 października 2017 r. sygn. akt: II OSK 2541/16, wyjaśnił również że weryfikacja przymiotu strony dokonywana po wznowieniu postępowania pozwala wnioskodawcy zaprezentować argumenty przemawiające za posiadaniem interesu prawnego. Podmiot ten może wtedy wdać się w szczególności w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organów administracji publicznej już na etapie postępowania przed organem I instancji. Jeżeli natomiast zbadanie posiadania statusu strony następowałoby przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, to wnioskodawca mógłby bronić swoich interesów dopiero przed organem II instancji przez wniesienie zażalenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skoro organ I instancji zmuszony był do przeprowadzenia tak szczegółowej i rozbudowanej analizy w kwestii posiadania przez wnioskującego przymiotu strony to znaczy nie był w stanie od razu wykluczyć oddziaływanie przedsięwzięcia na nieruchomości wnioskodawcy. Zatem przeszkody do wznowienia postępowania nie były "łatwo dostrzegalne". Zdaniem Wojewody organ I instancji nie mógł przyjąć, że w sposób oczywisty M. M. nie był on stroną postępowania, skoro jego nieruchomość mogła potencjalnie znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. C. i G. P. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2, art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez organ II instancji tych przepisów i przyjęcie, że zaistniały podstawy do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brak legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku o wznowienie postepowania jest oczywisty. Ponadto kwestia legitymacji M. M. została już rozstrzygnięta ostatecznie i prawomocnie postanowieniem z dnia 16 marca 2017 r. nr [...]

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie albo też oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną wydanego przez organ II instancji stający na stanowisku, że w sytuacji kiedy organ I instancji (odmawiający wznowienia) był zmuszony do przeprowadzenia szczegółowej analizy posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony, nie mógł przyjąć w sposób oczywisty, iż przymiotu tego podmiot ten nie posiada. Postępowanie wznowieniowe zostało zainicjowane wnioskiem M. M. z dnia 3 kwietnia 2017 r. W piśmie tym wnioskodawca wskazał, że "wnosi o wznowienie postępowania w związku z powzięciem informacji o decyzji o pozwoleniu na budowę (...) i uznanie za stronę postępowania".

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy na przedmiotowe postanowienie przysługuje skarga do sądu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 i § 4 K.p.a.). W postanowieniu z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1977/16 Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednakże, że w sytuacji gdy wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nastąpiło na skutek rozpoznania przysługującego środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, to na takie postanowienie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest ono bowiem postanowieniem organu II instancji wydanym wskutek uwzględnienia środka zaskarżenia od postanowienia, na które - ze względu na jego przedmiot - przysługiwało zażalenie. Spełnia zatem kryteria z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Jest oczywiste przy tym, że kryterium dopuszczalności zażalenia może dotyczyć tylko postanowienia organu I instancji. Sąd w niniejszym składzie podziela zaprezentowane wyżej stanowisko. Wniesiona skarga jest zatem dopuszczalna.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji założyły (aczkolwiek nie wynikało to z podania o wznowienia), że podstawą prawną wniosku jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje na żądanie strony, a w myśl art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do załatwienia sprawy. Negatywny wynik badania co do wystąpienia w sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 K.p.a. co do zasady skutkuje rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. tj. odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Zatem w przypadku powołania przez wnoszącego podanie o wznowienie jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dochodzi do swoistej kolizji, albowiem z jednej strony podanie powinno pochodzić od podmiotu legitymującego się przymiotem strony, po to żeby wznowić postępowanie i przejść do badania powołanej podstawy wznowienia (art. 149 § 2 K.p.a.), z drugiej właśnie to zagadnienie - bycie stroną, powinno być jako podstawa wznowienia badane w drugim etapie po wznowieniu. Podnieść w tym miejscu należy, że organ nie jest "uprawniony" do "domyślania się" z czego strona wnioskująca o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wywodzi swój interes prawny w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy w podaniu o wznowienie postępowania wnioskujący nie podnosi żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o posiadaniu przez niego interesu prawnego, obowiązkiem organu jest ustalenie, jakie przesłanki miałyby świadczyć o posiadaniu przez wnioskodawcę przymiotu strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2017 r. o sygn. akt II OSK 2541/16 wyjaśnił, że nie można zatem wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej bądź też gdy wnioskodawca w czasie wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie nie był właścicielem nieruchomości sąsiedniej.

Pogląd ten w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Jeżeli podmiot wnosząc podanie o wznowienie postępowania podnosi, że nie brał w nim udziału, pomimo że posiada interes prawny (oczywiście okoliczność ta może wynikać pośrednio ze wskazanych organowi w podaniu faktów) organ wznawia postępowanie i merytorycznie bada czy fakt taki zaistniał, a jeżeli tak, to czy wpłynął nas wynik sprawy. Jeżeli z podania wynika, w sposób oczywisty, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony (sprawa nie dotyczy jego interesu prawnego czy też w postępowaniach o pozwolenie na budowę, nie jest on uprawnionym podmiotem w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia objętego pozwoleniem) organ postanowieniem odmawia wznowienia. Jeżeli natomiast z podania o wznowienie żadne takie okoliczności nie wynikają (w sensie pozytywnym lub negatywnym) organ winien wezwać wnioskodawcę do wskazania jakie okoliczności uzasadniają po jego stronie przymiot strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Należy podnieść, że wznowienie postępowania nie przesądza co prawda sposobie zakończenia sprawy, tym niemniej otwiera drogę do możliwości wzruszenia decyzji będącej już w obrocie prawnym, który to skutek nie jest pożądany z punktu widzenia praworządności. Okoliczności które stwarzają taką możliwość, muszą być przez organu wnikliwie badane na każdym etapie – także na etapie postanowienia o wznowieniu postępowania.

Przenosząc te rozważania na realia niniejszej sprawę wskazać należy, iż w podaniu o wznowienie postępowania, wnioskodawca nie powoływał się na swój interes prawny czy też, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę (okoliczności tych nie podniósł także w zażaleniu na postanowienie organu I insytancji) a jedynie wnosił o uznanie go za stronę, zgłaszając jednocześnie zarzuty do projektu budowlanego w zakresie jego niegodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów techniczno-budowlanych. Organ I instancji w wydanym postanowieniu polemizował z tymi zarzutami (w sposób przedwczesny a zatem wadliwy) co stało się też asumptem dla rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Z kolei organ II instancji nie wyjaśniając, dlaczego wnioskodawca ubiega się o przymiot strony postępowania a zatem czy nie zachodzi po jego stronie oczywisty brak tego przymiotu, wznowił postępowania. Organ ten nie wyjaśnił zatem okoliczności faktycznych, które uprawniały by go do wydania tego typu rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni, w oparciu o jakie przesłanki skarżący domaga się przyznania mu statusu strony postępowania i w zależności od ustaleń w tym zakresie, bądź wznowi to postępowanie bądź utrzyma decyzję organu I instancji w mocy. Jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania organu nie wskaże tych okoliczności, brak powołania się na swój interes prawny (w rozumieniu art. 29 ust 2 ustawy Prawo budowlane) w podaniu o wznowienie postępowania uzasadniał będzie odmowę jego wznowienia tj, utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy.

Mając na uwadze wszystkie powyżej przedstawione okoliczności, uznając, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).