Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2673/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 lipca2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska AWSA Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2005r. sprawy ze skargi R. Z. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] 2003r. Nr [...] w części obejmującej § 1 i § 15 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K. - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Kr 2673/03

UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Miasta K. z dnia 12 lipca 2000r. Nr [...] zmienionej następnie uchwałą z [...] maja 2003r., nr [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ujście W. w K. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 9 grudnia 2002r. do 7 stycznia 2003r.

W dniu 7 stycznia 2003r. zarzut do powyższego projektu wraz z innymi osobami wniósł R.Z. (zwany dalej skarżącym) podając, iż jako współwłaściciel działki nr "1" obr. [...] nie zgadza się z przebiegiem przez tą działkę projektowanej trasy Kanału K., gdyż tego typu zapisy i ustalenia planu powodują automatyczną blokadę jego zamierzeń inwestycyjnych. Wskazał również na fakt nasilonej w ostatnich latach ekspansji inwestycyjnej na terenach bezpośrednio przyległych do jego nieruchomości, co stawia pod znakiem zapytania utrzymanie tego typu rezerwy na tym terenie. Wniósł zatem o przeznaczenie jego działki pod tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Drugi zarzut o zbliżonej treści skarżący wniósł w dniu 17 stycznia 2003r.

Rada Miasta K. uchwałą z dnia [...].08.2003r. Nr [...] odrzuciła powyższe zarzuty. W uzasadnieniu tej uchwały opisano stan faktyczny i prawny sprawy w przedmiocie wniesionych zarzutów oznaczonych nr l i nr 15. Wskazano, iż rezerwa pod trasę przebiegu Kanału K. wraz z obwałowaniami zawsze w planach miejscowy stanowiły teren zieleni miejskiej o charakterze rekreacyjnym, a nadto jego budowa jest niezbędna dla zabezpieczenia przed powodzią części centralnej miasta oraz możliwości wykorzystania na cele żeglugowe (gospodarcze i turystyczne). Sama trasa i parametry Kanału K. są zgodne z dokumentacją techniczną opracowaną w 1986r. i z dotychczasowym przebiegiem kanału wskazywanym w poprzednio obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Działka stanowiąca własność wnoszącego zarzut położona jest na trasie planowanego kanału, w związku z tym nie widzi się możliwości zmiany funkcji pod zabudowę mieszkaniowa i usługowa. "W związku z treścią wskazującą na naruszenie interesu prawnego właściciela dotyczącego prawa własności Rada Miasta odniosła się do rozwiązań planistycznych dotyczących nie tylko przedmiotowej działki, ale całokształtu ustaleń projektu planu. Zarzut, mimo że jest indywidualnym środkiem prawnym przysługującym określonym podmiotom w trakcie procesu planistycznego winien być rozpatrywany w nawiązaniu do projektu planu, jego celów i założeń oraz całościowych rozwiązań, a także w nawiązaniu do obowiązujących przepisów szczególnych.

Ponieważ w świetle złożonego zarzutu zachodzi konflikt między interesem właściciela a opisanym interesem publicznym, koniecznym przy rozstrzyganiu było dokonanie przez Radę Miasta K. oceny wagi obydwu interesów z uwzględnieniem stanu faktycznego, stanu prawnego i relacji między obu stanami w konkretnym, wynikającym z wniesionego zarzutu przypadku." W uzasadnieniu prawnym wskazano przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o samorządzie gminnym, tłumacząc ich zastosowanie w sprawie.

Skargą z dnia 28 października 2003r. (nadaną przesyłką pocztową w dniu 30.10.2003r.) skierowaną na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.Z. zarzucił, iż odrzucając zarzut Rada Miasta K. naruszyła art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 77, i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności wymagań walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także nie wyjaśnienie przyczyn odrzucenia zarzutu zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, iż nie wyjaśniono zasadności przyjętego w projekcie planu rozwiązania wobec złożonych zarzutów. "W szczególności błędne jest uzasadnienie faktyczne uchwały, w którym pominięto rzeczową analizę projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod względem wymagań nakazujących uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto, podano lakonicznie, iż inne warianty przebiegu trasy kanału krakowskiego okazały się niemożliwe ze względów technicznych i uwarunkowań wynikających ze stanu zainwestowania kubaturowego." Tym samym "projekt zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, tym samym narusza jego interes prawny jako współwłaściciela." "Zaliczenie spraw ustalania przeznaczenia i określenia zasad zagospodarowania terenu do zadań własnych nie oznacza, iż konkretne rozwiązanie ustalone przez organy gminy - w tym przypadku ustalenie trasy przebiegu kanału - stwarza po stronie gminy dowolność w zakresie ustaleń, zwłaszcza w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości których te ustalenia dotyczą, nie zgadzają się z nimi, z uwagi na bezzasadne ograniczanie ich praw właścicielskich, w tym możliwości zagospodarowania terenów. (...) Organy gminy realizujące zadania własne nie dysponują prawem dowolnego załatwiania spraw, lecz wykonują te zadania, stosując obowiązujące prawa i działając w granicach prawa oraz na podstawie tego prawa. (...) Wizje stworzenia Kanału K. sięgają jeszcze ubiegłego wieku, lecz wprowadzenie ich w życie jest praktycznie nierealne." Planowane rozwiązanie techniczne zabezpieczenia centrum Krakowa przed powodzią jest "pomysłem przestarzałym, w którego realizację bez wątpienia nie wierzy już nikt." Pomysł ten jest obecnie jedynie hasłem o charakterze politycznym, nie mającym żadnego przełożenia na rzeczywistość, a samo Miasto K. nie ma zdolności do zaciągania kredytów.

W odpowiedzi na skargę Miasto K. reprezentowane przez Prezydenta Miasta K. zastępowanego przez radcę prawnego E.K. wniosło o oddalenie skargi ustosunkowując się szczegółowo do podniesionych przez skarżącą zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Po pierwsze proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służą odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodzi do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organu gminy mają prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuacje jego nieruchomości), a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowi wyraz stanowiska organów Gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywiera ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie może jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (mamy tu jeszcze do czynienia z projektem planu, a nie z gotowym planem), ale jej przedmiotem może być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut.

Następnie dopiero dochodzi do sporządzenia planu i uchwała o planie podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Dz.U. nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłaszane zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działają dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania.

W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W szczególności uchwała ta zawiera obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącego zarzut. Wytłumaczono od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. W szczególności wyjaśniono dokładnie zasady lokalizowania projektowanej trasy Kanału K. Nadto wobec przytoczonych wyżej uwarunkowań prawnych nie sposób podzielić zarzutu skarżącego, że zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób narusza jego prawo własności. Uchwała ta bowiem stanowi jedynie "odpowiedź" właściwego organu - rady gminy - na wniesiony w toku procedury planistycznej zarzut. I zgodnie z zapisami prawa oraz wykształconym orzecznictwem sądowoadministracyjnym bada się jedynie czy uchwała taka ("odpowiedź" na zarzut) zawiera prawem wymagane elementy. Nie stanowi ona przepisów prawa miejscowego i w żaden sposób nie ingeruje w stan własności gruntów w rejonie projektowanej inwestycji. Tym samym nie daje żadnych możliwości naruszenia własności prywatnej. Co więcej znacząca część argumentacji skarżącego zawarta w skardze odnosi się w zasadzie do przyjętych rozwiązań planistycznych, a nie do zaskarżonej uchwały. W szczególności skarżący zarzuca, iż błędne jest uzasadnienie faktyczne, gdyż pominięto w nim "rzeczową analizę projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod względem wymagań nakazujących uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia" - w czym upatruje naruszenie art. l ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem, jak wskazano wyżej przedmiotem zaskarżonej uchwały nie są konkretne rozwiązania planistyczne, gdyż po prostu jeszcze ich nie ma. Zaskarżona uchwała stanowiąca "odpowiedź" rady gminy na wniesiony zarzut w żaden sposób nie rozstrzyga o konkretnych rozwiązaniach planistycznych, a tym bardziej o ich przyjęciu jako obowiązujących. O badaniu przyjętych przez radę gminy rozwiązań planistycznych, ich krytykowaniu, czy nawet negowaniu, będzie można mówić dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego danego obszaru i wejściu w życie tych przepisów prawa miejscowego. Dopiero bowiem uchwała rady gminy o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzy sytuację, w której przyjęte zastają konkretne rozwiązania planistyczne i stają się one prawem miejscowym, a tym samym wówczas te obowiązujące rozwiązania można kwestionować w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodzić należy również z odpowiedzią na złożoną skargę, że wniesione przez skarżącego zarzuty były nader lakoniczne i nie zawierały w swej treści żadnych szczegółowych uwag co do planowanych rozwiązań planistycznych.

Jako bezzasadny uznać należy zarzut, iż zaskarżona uchwała narusza art. 7, 77 i 80 k.p.a., gdyż zgodnie z obowiązującym prawem oraz jednoznacznym na tym tle orzecznictwem sądowoadministracyjnym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, a więc rada gminy nie mogła ich naruszyć.

Podsumowując podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 30.03.2005r., sygn. akt OSK 1315/04, iż "przedmiotem kontroli sadu administracyjnego nie jest analiza konkretnych rozwiązań technicznych i ekonomicznych, które stanowiły powody odrzucenia zarzutu zgłoszonego do projektu, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz zbadanie procedury działania rady przy rozpatrywaniu zarzutów. (...) Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi podstawę do wniesienia zarzutu, nie jest natomiast samo przez się okolicznością świadczącą o naruszeniu prawa przez radę gminy. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym, w części dotyczącej sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jest jedna z ustaw, która zgodnie z postanowieniami art.64 ust.3 Konstytucji RP i art.140 k.c., może ograniczać prawo własności."

W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).