Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 590/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 532/15 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 532/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 27 lutego 2015 r. M.J. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach o udzielenie pomocy, w tym m.in. o przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności – z uwagi na konieczność stosowania diety pokarmowej.

Decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał M.J. zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 60,00 zł jednorazowo na okres od dnia 1 do dnia 31 marca 2015 r. W podstawie prawnej powołano art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1, 3 i 4, art. 106a, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.07.2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) oraz uchwałę nr LVI/988/2014 Rady Miasta Kielce z dnia 16.01.2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (Dz. Urz. Woj. Św. poz. 344).

Odwołanie od ww. decyzji wniosła M.J., zarzucając organowi pomocy społecznej naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust.1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 32, art. 68 pkt 1, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzieliło ustalenia faktyczne i argumentację prawną przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W tym zakresie wskazano na prawidłowe obliczenie miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie M.J. w kwocie 448,92 zł, co przesądza o spełnieniu w niniejszej sprawie kryterium dochodowego. Odnosząc się do wysokości przyznanego świadczenia wskazano, że organ I instancji ustalił je zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik nr 1 do zarządzenia nr [...] Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach z dnia 30 grudnia 2014 r. Kolegium wyjaśniło, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych rozmiar pomocy społecznej jest warunkowany nie tylko potrzebami strony, ale i możliwościami finansowymi organu. To zaś oznacza, że środki finansowe jakimi dysponuje organ powinny trafić do jak największej liczy osób potrzebujących. Brak zatem podstaw by uznać w niniejszej sprawie naruszenie zasady obiektywizmu, czy też dyrektywy równego traktowania, zwłaszcza że M.J. systematycznie korzysta z pomocy społecznej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M.J., zarzucając organowi odwoławczemu: 1. rażące naruszenie prawa, tj. naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji; 2. obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 3. naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez zaniechanie kompleksowej wykładni obowiązujących przepisów prawa z uwzględnieniem zasad obiektywizmu, w tym zakazów dyskryminacji w aspekcie konieczności stosowania diety po odbytym przez skarżącą zabiegu operacyjnym – przez co czuje się zepchnięta na margines i wykluczona; 4. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 2, 32, 69, 71, 68 pkt 1 Konstytucji RP oraz Protokołem 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 6 ust. 1 EKPC (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej).

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1. zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie konstytucyjnego zakazu dyskryminacji, ewentualnie o uchylenie decyzji obu organów administracji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2. ustalenie produktów oraz kosztów finansowych zalecanej diety pokarmowej; 3. respektowanie nakazu ustawowego zapewnienia minimum jednego posiłku dziennie; 4. zasądzenie wypłaty kwoty 157,00 zł stanowiącej różnicę pomiędzy przyznaną i wypłaconą kwotą 60,00 zł, a kwotą regulowaną do placówki gastronomicznej, to jest 217,00 zł (miesięczny koszt abonamentowego obiadu dwudaniowego); 5. dopuszczenie i przeprowadzenie dodatkowych dowodów w sprawie; 6. zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że skarga jest niezasadna. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Sąd ten wskazał, że ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny dotyczący sytuacji materialnej i życiowej skarżącej nie był przez nią kwestionowany i znajduje pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, w szczególności w wynikach zaktualizowanego wywiadu środowiskowego. Kwestią, która wywołuje zasadniczy sprzeciw strony, jest wysokość przyznanego jej świadczenia na zakup żywności (60 zł), która nie odpowiada jej oczekiwaniom. Skarżąca jako satysfakcjonującą określiła kwotę 217 zł odpowiadającą kosztowi miesięcznego abonamentu na obiady dwudaniowe, uzasadniając to koniecznością stosowania diety pokarmowej po przebytym leczeniu operacyjnym. Skarżąca wyjaśniła przy tym, że nie jest zainteresowana otrzymywaniem gotowych posiłków, ponieważ nie odpowiadają zaleconemu jej żywieniu.

Sąd I instancji wskazał, że zasiłek celowy jest jedną z podstawowych form pomocy społecznej przyznawanej z uwagi na zaistnienie sytuacji określonych w ustawie z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.). Wśród okoliczności, od których ustawodawca uzależnia przyznanie pomocy społecznej w ww. formie, znajduje się ubóstwo (art. 7 pkt 1 ustawy), bezrobocie (art. 7 pkt 4 ustawy), niepełnosprawność (art. 7 pkt 5 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 cyt. Ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Zgodnie z uchwałą nr 221 Rady Ministrów z dnia 10.12.2013 r. "w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania na lata 2014-2020" (Dz. Urz. z 2013 r. poz. 1024) ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej (zwanej dalej u.p.s.) oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 tej ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia m. in. osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.

Rada Miasta Kielce w uchwale Nr LVI/988/2014 z dnia 16 stycznia 2014 r. "w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności", o której mowa w decyzji z dnia [...], przyjęła powyższe kryterium dochodowe, uprawniające do uzyskania tej formy pomocy. Doprecyzowaniem powołanych regulacji jest zarządzenie wewnętrzne nr [...] Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach w sprawie ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności.

Ze względu na treść cyt. przepisów – ściśle określających przesłanki, jakie muszą być spełnione przez osobę ubiegającą się o udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności – nie ulega wątpliwości, że sytuacja finansowo – życiowa, w jakiej znajduje się skarżąca, odpowiada wyżej wymienionym przesłankom. M.J., będąca osobą bezrobotną, pozostaje bowiem w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 684 zł (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. z 2012 r. poz. 823).

Sąd I instancji stwierdził, że od spełnienia przedstawionych powyżej warunków uzależnione jest jedynie przyznanie zasiłku celowego, natomiast sama jego wysokość została pozostawiona przez ustawodawcę uznaniu organu pomocy społecznej. Do wniosku takiego prowadzi treść art. 39 ust. 1 ustawy oraz uchwała o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zgodnie z którymi zasiłek celowy, a także pomoc w zakresie dożywiania jedynie mogą (a nie muszą) zostać przyznane. Wskazania jednakże wymaga, że opisany element uznaniowości nie oznacza, że wydanie decyzji w tym zakresie polega na zupełnej dowolności działania organu.

Rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o uznanie administracyjne podlegają kontroli sądowej sprawowanej pod względem zgodności z prawem.

Sąd I instancji podniósł, że organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy społecznej kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej regulacji dotyczącymi wymogu dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), przy jednoczesnym ograniczeniu uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy do sytuacji, gdy potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Ratio legis tych postanowień polega na rozdzieleniu funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ, w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych organów pomocy społecznej. Z powyższych względów uzasadnienie decyzji przyznającej świadczenie z zakresu pomocy społecznej powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej.

W niniejszej sprawie możliwości finansowe organu I instancji zostały odzwierciedlone w tabeli wysokości zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności (...), stanowiącej załącznik nr 1 do zarządzenia wewnętrznego Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach z dnia 30 grudnia 2014 r. nr 34/2014. Przedmiotowa tabela różnicuje wysokość przysługującego zasiłku w zależności od dochodów osiąganych przez beneficjenta pomocy, zgodnie z zasadą, że im wyższy osiągany dochód, tym mniejsze świadczenie jest przyznawane. Oczywistą rzeczą jest bowiem niemożliwość zaspokojenia przez ośrodek pomocy społecznej wszystkich potrzeb osób potrzebujących w zgłaszanej przez nie wysokości. Tym samym, wobec sprecyzowania kwot przedmiotowego zasiłku celowego oddzielnie dla każdej grupy docelowych świadczeniobiorców – różniących się od siebie osiąganymi dochodami – organ zabezpieczył rozdzielenie posiadanych środków w sposób najbardziej efektywny, tak aby pomoc w największej wysokości dotarła do osób rzeczywiście najbardziej jej potrzebujących. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że osoba, której dochód w rodzinie mieści się w przedziale od 0 do 225 zł, winna otrzymać większe wsparcie ze strony ośrodka pomocy społecznego (zgodnie z powołaną tabelą jest to 130 zł) niż osoba, której dochód jest dwukrotnie większy (od 345 zł do 465 zł) – tak jak w przypadku skarżącej (dochód na osobę w rodzinie – 448,92 zł miesięcznie), która kwestionuje otrzymanie pomocy w kwocie 60 zł.

Zdaniem Sądu I instancji, uwzględniając ustawową dyrektywę dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), brak jest podstaw by podzielić argumentację strony skarżącej o naruszeniu przez organy obu instancji zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP).

W ocenie Sądu I instancji w sprawie niniejszej organy dostatecznie wykazały, że wysokość przyznanego M. J. świadczenia była uzależniona od środków, jakie zostały przeznaczone w tym okresie na zasiłki celowe z przeznaczeniem na zakup żywności.

Jeśli chodzi zaś o kwotę zasiłku celowego, jakiego oczekuje skarżąca (217 zł, co odpowiada kosztowi miesięcznego abonamentu obiadu dwudaniowego), Sąd I instancji rozpoznający sprawę w całości podzielił argumentację przedstawioną przez WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14, LEX nr 1634893. w którym wskazał, że cyt: "Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, której oczekuje. Zainteresowany musi liczyć się bowiem z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Jak już wskazano wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących wsparcia i zamieszkujących na terenie danej gminy".

W świetle powyższych okoliczności Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji, orzekając w przedmiocie przyznania stronie zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 60 zł na marzec 2015 r., nie przekroczyły granic przyznanego im w tym zakresie uznania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego Sąd ten wskazał, że zakwestionowane przez skarżącą świadczenie nie jest jedynym, które otrzymuje z pomocy społecznej, gdyż, jak wynika z akt administracyjnych, w marcu 2015 r. uzyskała od Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach pomoc w łącznej wysokości 655,70 zł. Na kwotę tą składał się: 1) dodatek mieszkaniowy - 309,93 zł, 2) dodatek energetyczny - 15,77 zł, 3) zasiłek okresowy z powodu niepełnosprawności - 20,00 zł, 3) zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności – 60,00 zł, 4) zasiłek celowy na dofinansowanie zaległego rachunku za gaz - 250,00 zł.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego legalności, Sąd I instancji nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a. Tym samym, kwestionowana przez skarżącą decyzja nie narusza prawa.

W skardze kasacyjnej M. J. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając:

a) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez zaakceptowanie przyznania skarżącej świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości zaniżonej, nieadekwatnej do jej potrzeb i tym samym nieodpowiedniej do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej;

- art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez nadużycie pozostawionego przez ten przepis uznania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy decyzja organów administracyjnych I i II instancji mieściła się w zakresie tego uznania, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy uprawnia wniosek przeciwny;

b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej - czego przejawem było niepoczynienie jakichkolwiek ustaleń co do rzeczywistego poziomu uzasadnionych potrzeb skarżącej z jednej strony, a możliwości finansowych organu udzielającego pomocy z drugiej strony;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego i niewzięcie pod uwagę okoliczności faktycznych związanych z koniecznością pozostawania przez skarżącą na diecie i brakiem możliwości korzystania z abonamentu obiadowego w placówce gastronomicznej, a także ewidentną dysproporcją pomiędzy wysokością tego abonamentu i zasiłku celowego na zakup żywności, a w konsekwencji oparcie się jedynie na przyjętej arbitralnie przez organ administracyjny I instancji tabeli ustalającej wysokość świadczenia w zależności od kwoty dochodu,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie spełnia określonych w tym przepisie wymogów, w szczególności nie wyjaśnia, jakie fakty Sąd I instancji uznał za udowodnione i dlaczego ocenił kwotę przyznanego skarżącej zasiłku celowego za wystarczającą w kontekście jej potrzeb i możliwości finansowych organu pomocy społecznej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika z urzędu, które nie zostały uiszczone w żadnej części.

W uzasadnieniu podniesiono, że samo odwołanie się do treści aktów normatywnych, a w szczególności do konkretnych wskaźników dochodowych i kwotowych zapisanych w regulacji wewnętrznej, jaką jest tabela stanowiąca załącznik nr 1 do zarządzenia nr 34/2014 z dnia 30 grudnia 2014 r. wydanego przez Dyrektora MOPR w Kielcach, nie stanowi należytego uzasadnienia przyznania skarżącej świadczenia w danej wysokości. Zdaniem strony skarżącej, uznanie administracyjne nie może polegać jedynie - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - na mechanicznym powołaniu się na zapis wynikający z tej czy innej tabeli i zweryfikowaniu, czy przyznana tytułem pomocy społecznej kwota jest z nim zgodna. Kryterium czysto dochodowe (finansowe) nie jest jedynym, jakie należy w tej sytuacji wziąć pod uwagę. Rozmiar przekazywanej pomocy społecznej powinien bowiem być - w miarę możliwości - dostosowany do potrzeb konkretnej osoby i jej sytuacji życiowej. Musi również odpowiadać realnym możliwościom finansowym organu udzielającego tej pomocy.

Zdaniem skarżącej, za chybioną należy uznać konkluzję zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "organy dostatecznie wykazały, że wysokość przyznanego M. J. świadczenia była uzależniona od środków, jakie zostały przeznaczone w tym okresie na zasiłki celowe z przeznaczeniem na zakup żywności". W istocie bowiem do wykazania tej okoliczności nie doszło, a organy administracyjne - podobnie jak Sąd I instancji - ograniczyły się do przytoczenia stawek zapisanych w wewnętrznym zarządzeniu kieleckiego MOPR-u i de facto jedynie na tej podstawie uznały, że nie doszło do nadużycia konstrukcji uznania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zostały sformułowane prawidłowo.

Oceniając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, bez połączenia tego zarzutu z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd oceniając działanie organów administracji publicznej odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Uwzględniając powyższe, za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia prawa materialnego.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja administracyjna przyznająca skarżącej kasacyjnie zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 60 zł jednorazowo na okres od dnia 1 do dnia 31 marca 2015 r.

Podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie był przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), dalej u.p.s., który stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej, w szczególności na zakup żywności. Przepis ten nie precyzuje jednak wysokości zasiłku. Zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Na mocy art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Tak więc wysokość przyznawanego zasiłku każdorazowo determinowana jest z jednej strony możliwościami finansowymi pomocy społecznej, z drugiej zaś potrzebami osoby i rodziny korzystającej z pomocy.

Sąd I instancji zasadnie przyjął, wobec brzmienia art. 39 u.p.s. i użytego w niej zwrotu "może", że decyzja w zakresie pomocy społecznej podejmowana przez organ administracji na powyższej podstawie prawnej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Tak więc udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ winien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, ale także uwzględnieniem potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na dany rodzaj świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola sądowa obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy on zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10).

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonych decyzji. Uszło bowiem uwagi tego Sądu, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej - czego przejawem było niepoczynienie jakichkolwiek ustaleń co do rzeczywistego poziomu uzasadnionych potrzeb skarżącej z jednej strony i możliwości finansowych organu udzielającego pomocy z drugiej strony. Uszło także uwagi Sądu I instancji, że w sprawie naruszony został art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego i niewzięcie pod uwagę okoliczności faktycznych związanych z sytuacją zdrowotną skarżącej kasacyjnie. We wniosku o przyznanie zasiłku celowego skarżąca kasacyjnie podnosiła, że z uwagi na stan zdrowia pozostaje na diecie, w związku z czym nie ma możliwości korzystania z abonamentu obiadowego w placówce gastronomicznej. W sprawie okoliczność ta nie została wyjaśniona, ustalona i właściwie oceniona. Przyznając skarżącej zasiłek celowy na zakup żywności organy oparły się na przyjętej arbitralnie przez organ administracyjny I instancji tabeli ustalającej wysokość świadczenia w zależności od kwoty dochodu. Pominęły natomiast wynikający z art. 3 ust. 3 u.p.s., obowiązek dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, w tym sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącej kasacyjnie. Za trafny w tej sytuacji uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 u.p.s., poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji przyznania skarżącej świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości pozostającej bez związku z okolicznościami uzasadniającymi udzielenie pomocy społecznej.

Za trafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 u.p.s. poprzez przekroczenie ustanowionego w ww. przepisie prawa uznania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy decyzja organów administracyjnych I i II instancji mieściła się w zakresie tego uznania, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy uprawnia wniosek przeciwny. Trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że rozpoznając sprawę Sąd I instancji błędnie zaakceptował stanowisko organów zawarte w decyzjach będących przedmiotem kontroli tego Sądu, które to stanowisko ograniczyło się do przytoczenia stawek zapisanych w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do zarządzenia nr 34/2014 z dnia 30 grudnia 2014 r. wydanego przez Dyrektora MOPR w Kielcach, uzależniającym wysokość przyznania zasiłku celowego od wysokości dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie tego zasiłku.

Uszło także uwagi Sądu I instancji, że wydane w sprawie decyzje zawierają uzasadnienie nieodpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W decyzjach tych nie wyjaśniono z jakich przyczyn organy uznały przyznaną skarżącej kwotę 60 zł zasiłku celowego na zakup żywności za adekwatną do jej potrzeb i możliwości finansowych organu pomocy społecznej.

Powyższe uchybienia skutkowały konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje administracyjne.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, a wydane w sprawie decyzje uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 p.p.s.a. Organ pomocy społecznej powinien przede wszystkim ustalić rzeczywistą wysokość potrzeb skarżącej w zgłoszonym zakresie oraz wykazać, dlaczego uznał przyznaną pomoc za wystarczającą na ich zaspokojenie, z uwzględnieniem rzeczywistych możliwości finansowych gminy.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 – art. 261 p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.