Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1948/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono decyzje II i I instancji oraz stwierdzono nieważność decyzji II instancji
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 2, art. 47 ust. 1, art. 47 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3575/13 w sprawie ze skargi C. D. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu prawidłowego oznakowania produktu spożywczego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzją oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...], nr rej.: [...]), 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz C. D. 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3575/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę C. D. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] października 2013 r. (nr [...]), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] czerwca 2013 r. nakazującą skarżącemu poddanie zabiegowi prawidłowego oznakowania określonej partii zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego o nazwie "Makaron domowy świderek" przez zamieszczenie w oznakowaniu wyrobu w sposób zgodny z przepisami określenia "makaron z kurkumą" lub "makaron z dodatkiem kurkumy" oraz usunięcie określenia "domowy".

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te ustaliły, że w dniach [...] marca 2013 r. inspektorzy z organu I instancji przeprowadzili kontrolę w przedsiębiorstwie C. D. (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...]), pobierając próbki artykułu o nazwie "Makaron domowy świderki" - w celu oceny jego oznakowania. Stwierdzono, że według składu surowcowego (wskazanego drobną czcionką na tylnej stronie opakowania) makaron ten został wyprodukowany z mąki pszennej, wody i kurkumy. Zdaniem organów administracji, użyte w nazwie określenie "domowy" sugeruje konsumentom tradycyjną metodę produkcji z wykorzystaniem jaj bez dodatku substancji barwiących, aromatów, substancji wzbogacających (witamin, przypraw jak kurkuma), które to substancje nie są stosowane w produkcji domowej makaronów. Umieszczenie na odwrotnej stronie opakowania drobną czcionką informacji o kurkumie jako składniku produktu jest natomiast niewystarczające dla szybkiego zidentyfikowania przez konsumenta artykułu, z którym ma do czynienia. Zdaniem organów, kurkuma - powodująca żółte zabarwienie makaronu i posiadająca charakterystyczny smak - w odbiorze konsumenta sugeruje mu, że makaron został wyprodukowany z dodatkiem jaj i może wprowadzać konsumenta w błąd co do oczekiwań od takiego produktu. Nazwa makaronu bezjajecznego zawierającego kurkumę powinna wobec tego różnić się od makaronów niezawierajacych tej przyprawy. Nazwa produktu jest bowiem dla konsumenta pierwszą informacją trafiającą do jego świadomości podczas zakupu i nazwą tą konsument się sugeruje, rzadko korzystając z opisu składu. W konsekwencji organy administracji obu instancji uznały, że w produkcie nazwanym "Makaron domowy świderki" określenie "domowy", sugerujące domową produkcję makaronu z użyciem jaj, wprowadza konsumentów w błąd w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.) w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.). Z tego względu organy administracji - działając na podstawie art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 i art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z dnia 1 lutego 2002 r., s. 1 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 178/2002") - uznały sporny produkt za zafałszowany.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Sąd - powołując się na ustalenia organów administracji - stwierdził m.in., że: 1) w skład spornego makaronu nie wchodziły jaja, 2) zastosowanie kurkumy w makaronie nadaje mu żółtą barwę podobną do tej, jaką nadają mu użyte w produkcji makaronu jaja. Sąd zaznaczył przy tym, że wspomniane ustalenia organu co do właściwości i zastosowania kurkumy oparte są na wiedzy właściwej i koniecznej temuż organowi, jako że orzeka on w sprawach dotyczących żywości i artykułów rolno-spożywczych. Z tego względu za niezasadne uznał Sąd zarzuty dowolności w dokonanych ustaleniach. W związku z tym Sąd uznał, że organy w sposób uprawniony stwierdził, że przez dodanie kurkumy w produkcji makaronu niezawierającego jaj, został on upodobniony w swoim wyglądzie do makaronu produkowanego z dodatkiem tego składnika, a taki właśnie makaron jest wytwarzany metodą domową, w której do mąki i wody dodaje się jaja. Zdaniem Sądu, wprawdzie przepisy nie nakazują użycia jaj przy produkcji makaronu, niemniej jednak truizmem byłoby dowodzenie, że przeciętny konsument postrzegając makaron o żółtym zabarwieniu, nie będzie się sugerował, iż w produkcji tego makaronu nie użyto jaj, gdyż dla przeciętnego konsumenta fakt produkcji makaronu metodą przemysłową nie wyklucza użycia w tej produkcji jaj. Wobec tego uprawnione było zakwestionowanie przez organy administracji nazwy spornego makaronu.

Powołując się na treść art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 47 ust. 1 i 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności oraz art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, Sąd wskazał, że nazwa środka spożywczego powinna odpowiadać nazwie ustalonej dla danego rodzaju środków spożywczych w przepisach prawa żywnościowego, przy czym nazwie takiej powinny towarzyszyć m.in. informacje dotyczące procesów technologicznych stosowanych w produkcji, zaś jeżeli w oznakowaniu produktu ukryto rzeczywisty skład produktu, to taki artykuł rolno-spożywczy jest zafałszowany. Sąd stwierdził, że nazwa produktu będzie wprowadzała konsumenta w błąd w sytuacji, w której z jednej strony używa określenia powszechnie rozumianego i właściwego dla produktów wytwarzanych z zastosowaniem określonego składnika (np. jaj) oraz wówczas, gdy w nazwie tej nie wprowadza się określenia wskazującego na zastosowanie w produkcie składnika nadającego temu produktowi pewnych charakterystycznych cech (np. wyglądu) istotnych dla postrzegania danego artykułu spożywczego przez konsumentów.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w nazwie spornego makaronu faktycznie nie podano (a więc ukryto) jego składnik (kurkumę) nadający temu produktowi wygląd makaronu, do produkcji którego używa się jaj, podczas gdy przedmiotowy produkt tych składników nie zawiera. Jednocześnie makaron ten opatrzono nazwą "domowy", a więc nazwą makaronu, do którego - przy wytwarzaniu metodą domową - używa się jaj. Zdaniem Sądu, określenie "domowy" nie może mieć jednak zastosowania w odniesieniu do makaronu produkowanego bez dodatku jaj, który jest makaronem bezjajecznym wyprodukowanym z mąki pszennej, wody i kurkumy.

Za nietrafne uznał Sąd pierwszej instancji również zarzuty skarżącego dotyczące wszczęcia i prowadzenia postępowania przez organy administracji. Stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ma podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub że dokonano ustaleń z naruszeniem art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej powoływanej jako "k.p.a.").

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył C. D. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego - art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, polegające na niewłaściwej wykładni i zastosowaniu cytowanych przepisów poprzez przyjęcie, że skarżący ma obowiązek używania w nazwie produktu nazwy przyprawy dodanej w trakcie produkcji, a brak informacji w nazwie produktu "Makaron domowy świderek" o kurkumie zastosowanej w procesie produkcji oraz użycie w nazwie określenia "domowy" mogą wprowadzać konsumenta w błąd i w konsekwencji nakazanie zamieszczenia w oznakowaniu produktu określenia "makaron z kurkumą" lub "makaron z dodatkiem kurkumy" oraz usunięcie określenia "domowy";

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd za prawidłowe postępowanie organu administracji w kontekście oparcia zaskarżonej decyzji wyłącznie na przekonaniu organu pomimo braku jakiegokolwiek materiału dowodowego w zakresie dotyczącym domniemanego wprowadzenia konsumentów w błąd poprzez użycie w nazwie produktu określenia "domowy" oraz braku określenia "z kurkumą" lub "z dodatkiem kurkumy", a także oparcia wyroku Sądu również na przekonaniu organu, a nie materiale dowodowym.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że w składzie makaronu stanowiącego przedmiot postępowania kurkuma stanowi 0,01% masy. W takiej sytuacji przepisy nie nakładają na skarżącego obowiązku umieszczania nazwy kurkumy nawet wśród wymienionych składników użytych do produkcji (może użyć określenia przyprawa bez konkretnego wskazania jaka), a zatem trudno przyjąć, że przepis nakłada na niego obowiązek użycia określenia kurkuma w nazwie produktu. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej powołał się na treść § 8 ust. 1 oraz załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966 ze zm.).

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji dokonał równie swobodnej oceny stanu faktycznego co organy administracji obu instancji. Podgląd, że nazwa produktu bez informacji o stosowaniu dodatku w postaci kurkumy wprowadza konsumenta w błąd - nie został poparty jakimkolwiek materiałem dowodowym, lecz wynika wyłącznie z przekonania organu. Nie przedstawiono bowiem jakichkolwiek opinii biegłych, a także nie wskazano na skargi konsumentów czy przypadki omyłki konsumenta w kontekście produktu skarżącego. Nie jest natomiast w tym zakresie wystarczające powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na wiedzę posiadaną przez organ powołany do prowadzenia określonych spraw. W ocenie skarżącego, nie jest przy tym rzeczą oczywistą, że stosowanie przez niego nazwy produktu bez dodatku "z kurkumą" lub "makaron z dodatkiem kurkumy" wprowadza kogokolwiek w błąd. Analogiczne zastrzeżenia co do stanowiska organów administracji i Sądu pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej wyartykułował w zakresie zakazu używania w nazwie przedmiotowego makaronu oznaczenia "domowy".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu administracji stwierdził w szczególności, że nazwa środka spożywczego ma umożliwiać konsumentowi rozpoznanie produktu wśród innych podobnych produktów (np. makaron produkowany bez użycia jaj, z użyciem jaj, czy z użyciem kurkumy). Dodanie kurkumy (silnego środka barwiącego) ma kolosalny wpływ na wygląd i postrzeganie makaronu, a po zapoznaniu się z nazwą spornego produktu konsument nie ma możliwości odróżnienia go od innych makaronów, np. makaronu wyprodukowanego z życiem jaj. Zdaniem organu administracji, użycie określenia "domowy" wskazuje, że konsument może oczekiwać, iż makaron został wyprodukowany "jak w domu", "jak dawniej", czyli z użyciem mąki, wody i jaj. Do makaronu wytwarzanego w domu nie stosuje się natomiast kurkumy. W konsekwencji - w ocenie organu - nazwa produktu użyta przez skarżącego może skutkować wprowadzeniem w błąd konsumenta.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Istota sprawy sprowadza się do przesądzenia dwóch kwestii, a mianowicie: 1) czy nazwa handlowa makaronu bezjajecznego z użyciem przyprawy kurkumy powodującej żółtawy odcień makaronu, tj. "Makaron domowy świderek (...)", wprowadza w błąd konsumenta, sugerując mu użycie jaj do produkcji makaronu bezjajecznego, a także 2) czy organy inspekcji jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych posiadają kompetencję do zobowiązania producenta makaronu do wprowadzania produktu do obrotu pod nazwą handlową wskazaną przez organ, jako "makaron z kurkumą" lub "makaron z dodatkiem kurkumy".

W pierwszej ze wspomnianych kwestii stwierdzić należy, że w odniesieniu do makaronu brak jest przepisów prawa, które określałyby jego skład surowcowy lub wymagania jakościowe, tak jak to przykładowo ma miejsce w stosunku do masła, którego wymagania jakościowe, w tym nazwa, są wyraźnie określone przepisami prawa. Dlatego w sytuacji braku przepisów szczególnych makaron powinien spełniać ogólne wymagania jakościowe.

Zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji ustalenie organu o możliwości wprowadzenia w błąd konsumenta, gdyż nabywając makaron z użytym w nazwie wyrazem "domowy" i informacji w nazwie o dodaniu kurkumy jest on przeświadczony o zakupie makaronu z dodatkiem jaj - nie zostało oparte na konkretnych dowodach, lecz jedynie na przeświadczeniu organu, jak to trafnie zarzuca skarga kasacyjna,

Zakwestionowana przez organ administracji nazwa handlowa omawianego makaronu, tj. "Makaron domowy świderek (...)", nie zawiera jakiejkolwiek informacji o składzie surowcowym makaronu, a tym samym nie wskazuje, czy jest to makaron z użyciem jaj, czy też bez ich zawartości. Nazwa ta nie stwarza więc pola dla rozważań co do ewentualnych sugestii w zakresie właściwości tego produktu żywnościowego jakich mógłby oczekiwać ich nabywca (konsument). Toteż nazwa handlowa spornego makaronu, a ta stanowi przedmiot sporu, nie naruszyła art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Skoro w odniesieniu do makaronu brak jest przepisów szczególnych w prawie żywnościowym (o czym była już mowa), to wystarczające było użycie w nazwie handlowej tego produktu wyrazu "makaron", a także wyrazu "świderek", informującego konsumenta o rodzaju makaronu, spośród wielu form w jakich występuje on na rynku. Użyta przez skarżącego nazwa spornego makaronu odróżnia go od innych towarów żywnościowych.

W stanie prawnym sprawy art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - wbrew stanowisku zajętemu w zaskarżonym wyroku, akceptującym stanowisko organu - nie nakładał na producenta obowiązku podawania w nazwie towaru żywnościowego jego składu surowcowego, czy też szczególnych właściwości produktu. Byłoby to zresztą wysoce nieracjonalne. Dlatego nie bez racji autor skargi kasacyjnej przywołał także § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych, wywodząc zasadnie, że użycie w składzie surowcowym omawianego makaronu kurkumy w rozmiarze 0,01% masy produktu, nie tylko nie nakładało obowiązku uwzględnienia tego faktu w nazwie makaronu, ale także podawania go w wykazie składników surowcowych.

Podkreślić należy, że ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia rozróżnia pojęcie nazwy towaru (nazwa handlowa) od oznakowania towaru. Wyraźnie wskazują na to m.in. art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (mówiący o nazwie produktu), art. 45 ust. 1 ustawy (odnoszący się do oznakowania środka spożywczego) oraz art. 49 ust. 1 ustawy (stwierdzający, że oznakowanie środka spożywczego zawiera w szczególności nazwę, pod którą środek spożywczy jest wprowadzany do obrotu). W myśl art. 45 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oznakowanie środka spożywczego obejmuje wszelkie informacje w postaci napisów i innych oznaczeń, w tym znaki towarowe, nazwy handlowe, elementy graficzne i symbole, dotyczące środka spożywczego i umieszczone na opakowaniu, etykiecie, obwolucie, ulotce, zawieszce oraz w dokumentach, które są dołączone do tego środka spożywczego lub odnoszą się do niego.

Z powyższych względów na gruncie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w nazwie handlowej omawianego towaru - wbrew stanowisku organu i Sądu pierwszej instancji - skarżący nie miał obowiązku zamieszczania szczegółowych informacji nawiązujących do szczególnych właściwości makaronu. Temu celowi służy bowiem oznakowanie towaru, o którym mowa w art. 45 wspomnianej ustawy. Ten wymóg skarżący spełnił. Na opakowaniu zamieścił pełną informację o składzie surowcowym użytym do produkcji makaronu, czego organ nie zakwestionował.

Wprawdzie zgodzić się należy z organem, że nazwa handlowa towaru nie może konsumenta wprowadzać w błąd - na co w stanie prawnym sprawy wskazuje np. art. 47 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Jednakże nazwa handlowa spornego makaronu nie daje powodu dla czynienia takich zarzutów. Nazwa tego makaronu nie nawiązuje do składu surowcowego, właściwości, czy innych cech makaronu i - wbrew stanowisku organu i Sądu pierwszej instancji - nie sugeruje nabywcy tegoż produktu, że zakupuje makaron z surowca zawierającego jaja. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie ma podstaw do twierdzenia, że taką sugestię może wywołać samo użycie w nazwie handlowej wyrazu "domowy", zwłaszcza że w pozostałych elementach oznakowania środka spożywczego skarżący wyraźnie wskazał skład surowcowy spornego makaronu, nie wymieniając tam jaj.

Podkreślić należy, że działanie wprowadzające w błąd ma miejsce, jeżeli w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął. Zakłada się przy tym, że przeciętny konsument - zgodnie z modelem wypracowanym w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości - jest osobą należycie (dobrze, właściwie) poinformowaną, uważną (ostrożną) i racjonalną (rozsądnie spostrzegawczą), wykazującą odpowiedni stopień krytycyzmu wobec działań, których jest adresatem, a zatem ustalenie ryzyka wprowadzenia w błąd danego przekazu należy przeprowadzać, uwzględniając zobiektywizowane i abstrakcyjne "domniemane oczekiwanie" takiego przeciętnego konsumenta (zob. "Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz" – pod red. A. Szymeckiej-Wesołowskiej, Lex 2013, komentarz do art. 46, a także przywołane tam orzecznictwo TS). Dostatecznie dobrze poinformowany, uważny i ostrożny konsument, nie znajdując w nazwie omawianego makaronu żadnej informacji o jego składzie surowcowym, będzie wówczas skłonny przeanalizować pod tym kątem stosowną w tym względzie informację podaną na opakowaniu makaronu (oznakowaniu). Wówczas uzyska wiedzę o braku w makaronie jaj, a także o zawartości w makaronie kurkumy. Tym samym konsument nie będzie wprowadzony w błąd co do szczególnych właściwości tego produktu.

Ponadto - czego nie dostrzegł organ, jak i Sąd pierwszej instancji - nakazanie w zaskarżonych decyzjach skarżącemu wprowadzenia w oznakowaniu makaronu określenia "makaron z kurkumą" lub "makaron z dodatkiem kurkumy" mogłoby tylko wprowadzić w błąd tych nabywców makaronu, którzy w jego składzie surowcowym poszukiwaliby kurkumy, kierując się jej właściwościami odżywczymi i zdrowotnymi. Aby te oczekiwania były spełnione zawartość kurkumy w makaronie powinna być znacząca, nie zaś śladowa, jak to ma miejsce w okolicznościach sprawy. Dlatego zaskarżona decyzja jest wewnętrznie niespójna. Z jednej strony ma ona bowiem na celu ochronę iluzorycznych interesów nabywców makaronu, którzy zasadniczo nie mają bliżej sprecyzowanych oczekiwań w zakresie jego szczególnych właściwości, co jednakże odbyłoby się kosztem tych nabywców, których właśnie przyciąga sugerowana przez organ w nazwie makaronu kurkuma, której dla swych celów nie znaleźliby w zakupionym makaronie. Wówczas ta kategoria konsumentów mogłaby się poczuć wprowadzona w błąd, gdyby miało dojść do wykonania zaskarżonej decyzji.

Ponadto, o czym już wspomniano, w sprawie wyłania się druga istotna kwestia, a mianowicie to, czy organowi inspekcji jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych przysługuje kompetencja do nakazywania przedsiębiorcy pod jaką nazwą handlową ma wprowadzać do obrotu wytwarzany przez siebie makaron.

Przepisy normujące problematykę kompetencji organu powinny być ściśle interpretowane, biorąc za podstawę wykładnię językową. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, który stanowił dla organu kompetencję dla wydania zaskarżonej decyzji, nie upoważnia go do wydania takiego rozstrzygnięcia. Odwołanie się w tym przepisie do art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wskazuje, że kompetencja organu w zakresie poddawania artykułu rolno-spożywczego określonym zabiegom odnosi się jedynie do kwestii wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania danego artykułu rolno-spożywczego. Zatem poza regulacją tego przepisu jest wprowadzanie zmian w nazewnictwie handlowym produktów spożywczych.

Nie oznacza to jednak, że wojewódzki i Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych są pozbawieni możliwości podejmowania w formach prawno-procesowych działań ukierunkowanych na przestrzeganie, w stanie prawnym sprawy, powołanego art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Organ administracji może to uczynić, jednakże nie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, lecz art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu, o czym była już mowa, organ może zakazać wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania, co odnosi się także do nazwy handlowej towaru, która narusza prawo żywnościowe. Dlatego w powyższej sytuacji organ może wydać decyzję zakazującą wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego pod nazwą handlową, która naruszała art. 47 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Jednakże, co należy zaznaczyć, jest to przejaw jakościowo innej kompetencji organu w porównaniu do tej, której źródło stanowi art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Czym innym jest bowiem zakazanie przedsiębiorcy działania niezgodnego z prawem, a czym innym znacznie dalej idący przejaw aktywności organu, nie mieszczący się w jego kompetencji, jakim jest nakazanie przedsiębiorcy tego, pod jaką nazwą handlową może wprowadzać do obrotu dany produkt. Wkraczałoby to bowiem w chronioną Konstytucją RP sferę wolności gospodarczej (art. 22).

W tym stanie, mając na uwadze dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy dla potrzeb kontroli zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Skarga ta - ze wskazanych wyżej powodów - okazała się zasadna, bowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Z tego względu NSA, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił również te decyzje.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.