Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2107/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. Oddział w P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej "organ odwoławczy", "Wojewoda"), postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...] znak [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U, z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r: Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), po rozpatrzeniu zażalenia W. Sp. z o.o. w W. w W. ( dalej: "wnioskodawca"), na postanowienie Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], zmieniającą decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2017 r., zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wielofunkcyjnego budynku biurowo-usługowo- handlowego z częścią handlową z garażem podziemnym, pomieszczeniami technicznymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdami z drogi publicznej i zagospodarowaniem terenu, na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy al. [...] oraz części dz. nr ew. [...],z obrębu [...]w W, wydanej dla Inwestora C. Sp. z o.o. Oddział w Polsce (dalej: "inwestor", "skarżąca", "spółka"), uchylił postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., zmienianą decyzją z dnia [...]września 2017 r. zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego budynku biurowo-usługowo-handlowego z częścią handlową z garażem podziemnym, pomieszczeniami technicznymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdami z drogi publicznej i zagospodarowaniem terenu, na terenie przy al. [...] w W. dla I.Sp. z o.o. Oddział w Polsce.

Postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2020 r., Prezydent [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2019 r.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła spółka W. Sp. z o.o. w W. w W..

W toku postępowania zażaleniowego Wojewoda wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] września 2020 r., w którym stwierdził, że rozstrzygniecie Prezydenta wydane zostało z naruszeniem przepisów dotyczących instytucji wznowienia postępowania, co w zestawieniu z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powoduje konieczność uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek - pierwszą z nich jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną, drugą - wystąpienie przynajmniej jednej z przyczyn enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 oraz art. 145 lit. a i b k.p.a.

Organ podkreślił, że badanie, czy wskazana przez wnioskodawcę przesłanka obligująca do wznowienia postępowania faktycznie zaistniała, następuje dopiero w trakcie tzw. postępowania właściwego, bowiem postępowanie w sprawie wznowienia podzielić można na dwa etapy - etap wstępny i etap rozpoznawczy.

W postępowaniu wstępnym bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Oznacza to, że przedmiotem postępowania na tym etapie jest wyłącznie ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy został zachowany termin do złożenia takiego wniosku i czy wnoszący żądanie wskazał którąkolwiek z przesłanek wznowienia enumeratywnie wyliczoną w art. 145 i 145 lit. a i b k.p.a. Poza ww. wymogami organ nie może dokonywać oceny zasadności wniosku Skarżących i przeprowadzać postępowania co do przyczyn wznowienia. Na tym etapie organ nie rozstrzyga, czy wskazane w podaniu okoliczności są prawdziwe i czy rzeczywiście wystąpiły.

W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a.

Weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ administracji przeprowadza merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonuje weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, czy przysługiwał mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W sytuacji gdy organ administracji stwierdzi, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane wart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. ,że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony - to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Wojewoda wskazał, że podanie o wznowienie postępowania zostało oparte na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem w takim przypadku, niedopuszczalne było badanie przez organ I instancji przed wznowieniem postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., czy stronie skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu czy nie (organ miał bowiem obowiązek wznowić postępowanie).

Odmowa wznowienia postępowania w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. Zdaniem Wojewody brak przymiotu strony w przedmiotowej sprawie nie jest oczywisty i wymaga zbadania, co może nastąpić dopiero we wznowionym postępowaniu.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

W ocenie Wojewody, Prezydent naruszył art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmawiając wznowienia postępowania i rozstrzygając przedwcześnie o przymiocie strony skarżącej, bez przeprowadzenia pełnego postępowania wznowieniowego.

Zdaniem organu odwoławczego, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpatrując sprawę ponownie Prezydent powinien wznowić postępowanie zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. i w toku wznowionego postępowania ocenić, czy strona skarżąca została pozbawiona udziału w postępowaniu podstawowym, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że nie może się odnieść do, kwestii merytorycznych, tj. ocenić, czy skarżącej spółce przysługuje status strony. Organ I instancji odmówił wznowienia postępowania i nie rozpatrzył wniosku skarżącej spółdzielni merytorycznie, dlatego sugerowanie mu rozstrzygnięcia w niniejszym orzeczeniu naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła na powyższe postanowienie złożyła skarżąca.

Zaskarżonemu Postanowieniu Wojewody skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie wynikające z niewłaściwego przyjęcia tezy, że przesłanka interesu prawnego podmiotu żądającego wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być oceniana i badana przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia Postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy ugruntowane oraz aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza możliwość badania interesu prawnego wnioskodawcy jeszcze na etapie przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego;

2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, które doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi, podczas gdy postanowienie Prezydenta odpowiadało prawu, ponieważ organ administracji był uprawniony do oceny interesu prawnego W. Sp. z o.o. w W. w W. jeszcze przed wznowieniem postępowania;

3) art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie na nowo przez organ li instancji i wydaniu rozstrzygnięcia opierającego się wyłącznie na kontroli legalności oraz prawidłowości postanowienia, podczas gdy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., Wojewoda był zobligowany samodzielnie rozstrzygnąć, czy zostały zachowane podstawowe wymogi formalne przy złożeniu wniosku o wznowienie postępowania przez W. Sp. z o.o. w W. w W., natomiast brak w treści uzasadnienia jednoznacznej oceny, czy wniosek o wznowienie postępowania był złożony przez W. Sp. z o.o. w W. w W. w ustawowym terminie potwierdza, że sprawa nie została rozpatrzona zgodnie ww. zasadą postępowania.

Mając na względzie powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia Wojewody z dnia [...] września 2020 r. i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca zgodziła się z organem, że postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch faz, tzw. postępowania wstępnego oraz postępowania merytorycznego. Wskazała, że co do zasady, na etapie postępowania wstępnego organ administracji przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego lub odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 149 k.p.a., weryfikuje, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, wyczerpująco określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. oraz czy wniosek o wznowienie został złożony w terminach przewidzianych w art. 148 k.p.a. Jeżeli podmiot administrujący stwierdzi, że żądanie nie opiera się na jednej z ww. przesłanek lub wniosek został złożony po upływie terminu określonego w art. 148 k.p.a., to jest on uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania stosownie do treści art 149 § 3 k.p.a. Natomiast w pozostałych przypadkach organ administracji jest zobligowany wydać postanowienie o wznowieniu, a następnie merytorycznie ocenić złożony wniosek poprzez weryfikację, czy w ogóle zaistniała jedna z podstaw wznowieniowych i czy mogła ona mieć wpływ na treść wydanego ostatecznego rozstrzygnięcia. Odpowiednia decyzja administracyjna w tym zakresie powinna opierać się art. 151 k.p.a.

Skarżąca zaznaczyła jednak, że dopuszcza się także odmienny sposób procedowania z wnioskami opartymi na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. postępowanie zakończone ostateczną decyzją wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym kontekście sądy administracyjne zwracają uwagę na fakt, że skoro ustawodawca w treści samego przepisu posłużył się pojęciem strony, to już na etapie postępowania wstępnego powinna nastąpić weryfikacja, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od podmiotu, który ma interes prawny. W konsekwencji, weryfikacja interesu prawnego wnioskodawcy powinna się odbyć jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania, ponieważ podstawą wznowienia w oparciu o wskazaną przesłankę jest rozstrzygniecie, czy wniosek pochodzi od strony. Jeżeli ustawodawca miałby odmienną intencję, to zamiast pojęciem strony posłużyłby się określeniem "jednostka" lub "podmiot". Natomiast na etapie postępowania merytorycznego w przypadku wniosku opartego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji ma zweryfikować, czy rzeczywiście strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i jaki to miało wpływ na treść podjętego ostatecznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że legitymacja wnioskodawcy może, a nawet powinna być badana na etapie przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeżeli zatem organ administracji rozpatrując złożony wniosek uzna, że podmiot nie ma interesu prawnego, to może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Przekładając powyższe stanowisko na grunt analizowanej sprawy skarżąca oceniła, że Prezydent wydając postanowienie postąpił zgodnie z ww. opisanym stanowiskiem, aprobowanym przed sądy administracyjne. Organ I instancji zbadał kwestie interesu prawnego wnioskodawcy jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu bądź odmowie wznowienia postępowania, tj. na etapie tzw. postępowania wstępnego. Prezydent dokonał rzetelnej analizy wniosku W. Sp. z o.o. w W. w W., zestawiając go z konkluzjami zawartymi w opiniach eksperckich znajdujących się w aktach postępowania zakończonego decyzją zamienną. Wskutek podjętych działań doszedł do wniosku, że argumentacja przywołana przez wnioskodawcę nie zawiera nowych faktów, które nie byłyby omówione oraz przeanalizowane w ww. opiniach w przedmiocie rzekomego oddziaływania Inwestycji na nieruchomość W., w ramach którego organ I instancji słusznie przyjął, że spółka W. nie jest stroną postępowania. Z tego powodu organ I instancji uznał, że również wniosek o wznowienie został złożony przed podmiot nie będący stroną, dlatego zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 149 § 3 k.p.a.

W ocenie Spółki nie można mówić o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy organowi administracji nie można zarzucić naruszenia konkretnej normy prawnej zawartej w k.p.a., a ponadto działanie organu administracji jest oparte o ugruntowane stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych, które dopuszczają legalność przyjętego działania. Innymi słowy, jeżeli literalne brzmienie przepisów prawa nie wyłącza możliwości odmowy wszczęcia postępowania z powodu braku interesu prawnego wnioskodawcy, a legalność takiego postępowania została dopuszczona przez władzę sądowniczą, to niezasadny jest pogląd przyjęty przez Wojewodę, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu II instancji, że ocena interesu prawnego wnioskodawcy została dokonana przedwcześnie. W konsekwencji, Wojewoda przyjmując błędne założenie, że ocena interesu prawnego wnioskodawcy nie mogła mieć miejsca przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 k.p.a., nietrafnie wydał rozstrzygnięcie o uchyleniu Postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Uchylenie postanowienia godzi również w zasadę szybkości postępowania wyartykułowaną w art. 12 k.p.a., która nakłada na podmiot administrujący nakaz możliwie szybkiego działania. W ocenie skarżącej, kierując się zasadą szybkości, organ II instancji powinien był utrzymać postanowienie w mocy, skoro nie można było mu przypisać oczywistego naruszenia norm prawa zawartych w Kpa.

Podniesiono, że postanowienie Wojewody nie czyni zadość wymaganiom zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art 15 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie wydane przez Wojewodę odnosi się wyłącznie do oceny legalności oraz merytoryczności działania Prezydenta. Brak jest w nim samodzielnych ocen oraz rozstrzygnięć co do kwestii, które mogły być zweryfikowane nawet zgodnie z przyjętym przez Wojewodę stanowiskiem jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, na przykład czy wniosek spółki W. został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Zdaniem skarżącej, brak weryfikacji chociażby tego aspektu w sprawie, rodzi zasadne wątpliwości, czy organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu nie skupił się wyłącznie na ocenie legalności postanowienia, nie dokonując przy tym własnych ustaleń w przekazanej mu sprawie.

Brak wskazania w treści uzasadnienia postanowienia Wojewody, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie daje podstawę zdaniem skarżącej do zarzucenia, że rozstrzygnięcie Wojewody nie zostało poprzedzone wszechstronnym rozpatrzeniem zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie., podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia [...] września 2020 r., przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie to nie narusza prawa.

Kontroli Sądu zostało poddane postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2020 r. którym uchylono postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. , odmawiające wznowienia postępowania na wniosek spółki W. Sp. z o.o.

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych - wznowienia postępowania.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna.

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek - pierwszą z nich jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną, drugą - wystąpienie przynajmniej jednej z przyczyn enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 oraz art. 145 lit. a i b k.p.a.

Postępowanie w sprawie wznowienia, dzieli się na dwa etapy - etap wstępny i etap rozpoznawczy.

W postępowaniu wstępnym bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, wniosek o wznowienie, oparty został na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. ( postępowanie zakończone ostateczną decyzją, wznawia się jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

Istotą sporu jest ocena prawidłowości procedowania organu i instancji. Skarżąca stoi bowiem na stanowisku, że w przypadku oparcia wniosku na wyżej wspomnianej przesłance, weryfikacja interesu prawnego wnioskodawcy ( a co za tym idzie jego statusu jako strony postępowania ), może odbyć się jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. Inaczej mówiąc w ocenie skarżącej, na tym wstępnym etapie postępowania organ może badać legitymację wnioskodawcy i jeśli stwierdzi, że nie ma on interesu prawnego, może wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W realiach rozpoznawanej sprawy, argumentacja powyższa jest zdaniem Sądu niezasadna, co prowadzi do wniosku, że nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a.

W literaturze prawniczej (M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Kilka uwag w kontekście stosowania art. 149 k.p.a. po jego nowelizacji [w:] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, A. Sibiga, Warszawa 2012, s. 248) oraz orzecznictwie ( wyrok NSA z 8.12.2015 r., II OSK 933/14, LEX nr 1989285 oraz wyrok NSA z 24.01.2018 r., II OSK 872/16, LEX nr 2447078), ukształtował się pogląd, zgodnie z którym zgodnie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3) może zakończyć postępowanie tylko w przypadkach, gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego po stronie żądającego wszczęcia postępowania zachodzi brak interesu prawnego.

Zdaniem skarżącej, weryfikacja interesu prawnego wnioskodawcy powinna się odbyć jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania, ponieważ podstawą wznowienia w oparciu o wskazaną przesłankę jest rozstrzygniecie, czy wniosek pochodzi od strony. Skarżąca stoi na stanowisku, że jeżeli ustawodawca miałby odmienną intencję, to zamiast pojęciem strony posłużyłby się określeniem "jednostka" lub "podmiot". Natomiast na etapie postępowania merytorycznego w przypadku wniosku opartego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji ma zweryfikować, czy rzeczywiście strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i jaki to miało wpływ na treść podjętego ostatecznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że legitymacja wnioskodawcy może, a nawet powinna być badana na etapie przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeżeli zatem organ administracji rozpatrując złożony wniosek uzna, że podmiot nie ma interesu prawnego, to może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Sąd nie podziela powyższej argumentacji.

Trafną w tym zakresie wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 872/16 , LEX nr 2447078, wskazując:

1. W przypadku powołania przez wnoszącego podanie o wznowienie jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dochodzi do swoistej kolizji, bowiem z jednej strony podanie powinno pochodzić od podmiotu legitymującego się przymiotem strony po to żeby wznowić postępowanie i przejść do badania powołanej podstawy wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.), z drugiej właśnie to zagadnienie - bycie stroną - powinno być jako podstawa wznowienia badane w drugim etapie po wznowieniu.

2. Zasługuje na akceptację pogląd, który nie wyklucza w takiej sytuacji odmowy wznowienia, z tym że ogranicza ją wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sytuacjach natomiast wątpliwych, dość skomplikowanych, wymagających np. analizy projektu budowlanego pod kątem oddziaływania projektowanego budynku na nieruchomość wnioskodawcy, ten pogląd opowiada się za wznowieniem i przeprowadzeniem tego badania dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego przeznaczonym właśnie dla badania przyczyny wznowienia, jak stanowi art. 149 § 2 k.p.a.

3. Weryfikacja przymiotu strony dokonywana po wznowieniu postępowania pozwala wnioskodawcy zaprezentować argumenty przemawiające za posiadaniem interesu prawnego. Podmiot ten może wtedy wdać się w szczególności w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organów administracji już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Jeżeli natomiast zbadanie posiadania statusu strony następowałoby przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, to wnioskodawca mógłby bronić swoich interesów dopiero przed organem drugiej instancji przez wniesienie zażalenia.

Co do zasady należy zatem zgodzić się ze skarżącą, że możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, jednak w rozpoznawanej sprawie, nie występowała sytuacja oczywistego i niewymagającego postepowania wyjaśniającego, braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, co jest warunkiem koniecznym dla wydania takiego postanowienia na wstępnym etapie analizy wniosku o wznowienie postępowania.

W orzecznictwie wskazuje się, że oczywistość w tym przypadku zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej (por.m.in. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., II OSK 1833/19, Lex nr 27(...)306, wyrok NSA z dnia 13 września 2019 r., II OSK 2559/17, Lex nr 2739820).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, nie występuje sytuacja, kiedy to już twierdzeń wynikających z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek jest składany przez podmiot niebędący stroną, co upoważniałoby organ I instancji do wydania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni 7 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2185/11, LEX nr 1343871).

Jak wynika bowiem z akt, w toku postępowania dokonano szczegółowej analizy inwestycji pod kątem jej obszaru oddziaływania na nieruchomość wnioskodawcy.

Zarówno wnioskodawca, jak też inwestor złożyli szereg własnych opracowań na temat obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, wymienionych oraz szczegółowo omówionych w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta z dnia [...] lipca 2020 r.

W świetle końcowych wniosków zawartych w tych opracowaniach, nie jest zdaniem Sądu uprawnione stwierdzenie, że brak interesu wnioskodawcy jest oczywisty i w tym zakresie podzielić należy ocenę Wojewody.

Wbrew zarzutom skargi, nie doszło również do naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły bowiem wszystkie przesłanki do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane w oparciu o ten przepis, stanowi wyłom od zasady dwuinstancyjności postępowania i jest uzasadnione w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania rozstrzygnięcia organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, przesłanki te zostały spełnione. Prezydent bowiem naruszył przepisy postępowania wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, mimo, że przymiot strony nie jest w sprawie oczywisty i wymagał on badania. Podkreślić w tym miejscu należy, że ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. W sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lecz został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia - co z kolei powinno nastąpić w drugiej fazie postępowania (czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania - por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2014 r., II SA/Gd 218/14). Taka właśnie weryfikacja, podjęta została przez organ I instancji w oparciu o przedłożone opinie.

Organ I instancji będzie więc musiał prawidłowo wznowić postepowanie i dopiero w tej drugiej fazie jeszcze raz w oparciu o zgromadzony materiał ocenić przymiot strony, a następnie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i wydać decyzję w oparciu o art. 151 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.