Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 865/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Joanna Cylc-Malec Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) WSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant: asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowalnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. P. z dnia [...] r. znak [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: organ drugiej instancji), po rozpatrzeniu odwołania M. Ś. (dalej także: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. (dalej: organ pierwszej instancji) z [...] r., znak: [...] odmawiającą nakazania M. i M. małż. Ł. (dalej także: inwestorzy) wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy utwardzeniu działki nr ewid.[...] położonej w C. D., gm. C., o wymiarach 5,08 m x 35 m (część utwardzona kostką betonową) oraz o wymiarach 15,60 m x 35 m (część utwardzona tłuczniem kamiennym), w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W toku postępowania wszczętego na skutek wniosku skarżącego, w dniu [...] czerwca 2017 r. przeprowadzono kontrolę, a [...] lipca 2017 r. oględziny działki nr ewid.[...] położonej w miejscowości C. D.i, podczas których stwierdzono, że wiosną 2017 r. inwestorzy wykonali na tej działce utwardzenie o wymiarach 5,08 m x 35,00 m (część utwardzona kostką betonową) oraz o wymiarach 15,60 m x 35,00 m (część utwardzona tłuczniem kamiennym) wraz z okrawężnikowaniem krawężnikiem drogowym oraz częściowo obrzeżem betonowym.

Przesłuchany w dniu 26 lipca 2017 r. na okoliczność wykonania robót związanych z utwardzeniem powierzchni działki nr ewid.[...] w charakterze świadka G. J. zeznał, że pożyczał sprzęt, to jest zagęszczarkę, ładowarkę w 2012 r. oraz w 2017 r. Z tego, co pamięta świadek, sprzęt ten był wykorzystywany do robót związanych z utwardzeniem działki. Przesłuchana w dniu 31 lipca 2017 r. B. S. zeznała, że pracownicy Starostwa Powiatowego Wydział Budownictwa poinformowali ją, że jeśli jest działka budowlana to nie ma obowiązku zgłaszania zamiaru wykonania utwardzenia. Należy jedynie zjazd uzgodnić z Zarządem Dróg Powiatowych w J. L..

Przesłuchani w dniach: 26 lipca 2017 r., 31 lipca 2017 r. i 8 września 2017 r. w niniejszej sprawie w charakterze świadków: H. C., H. K., K. W. i M. Ł. zeznali, że nie posiadają wiedzy na temat robót budowlanych związanych z przedmiotowym utwardzeniem działki nr ewid.[...] Natomiast K. B. w dniu 23 sierpnia 2017 r. zeznał, że utwardzenie było wykonane w 2017 r.

Ponadto do akt sprawy złożono kopię pisma Wójta Gminy C. z [...] maja 2017 r. z którego wynika, że według obowiązującego do 2003 r. planu zagospodarowania przestrzennego teren działki nr ewid.[...] w obrębie m. C. D. stanowił obszar łąk i pastwisk (oznaczenie w planie symbolem ,,RZ"). Dla tychże terenów według ustaleń ogólnych planu obowiązywał zakaz zmiany sposobu użytkowania, jak też wykluczona była realizacja obiektów kubaturowych.

Postanowieniem z [...] r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał M. i M. małż. Ł. prowadzenie robót budowlanych związanych z utwardzeniem działki nr ewid.[...], z uwagi na ich prowadzenie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ uznał, że działka inwestorska nie jest działką budowlaną, stąd wykonane na niej utwardzenia wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym i uznaniu, że wstrzymanie robót budowlanych w stosunku do wykonanego już utwardzenia nie znajduje uzasadnienia, organ drugiej instancji postanowieniem z [...] r. uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie w trybie określonym w art. 51 Prawa budowlanego.

W dniu 18 grudnia 2017 r. zostały przeprowadzone kolejne oględziny na działce nr ewid.[...] Z treści protokołu oględzin wynika, że stan robót związanych z wykonanym utwardzeniem działki nie uległ zmianie od czasu ostatnich oględzin z dnia [...] lipca 2017 r. Według oświadczenia skarżącego na fragmencie utwardzenia wysypanego tłuczniem dosypano miejscowo jeszcze kruszywo.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. pismem z [...] r., znak: [...], sporządzonym z upoważnienia S. J., został poinformowany, że w latach 2014-2017 M. i M. Ł. nie zgłaszali robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki nr ewid.[...] ani nie uzyskali pozwolenia na prowadzenie ww. robót budowlanych.

Postanowieniem z [...] r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., orzekł o zawieszeniu postępowania w omawianej sprawie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid.[...]

Postanowienie to organ odwoławczy uchylił postanowieniem z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał, że w jego ocenie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która będzie zezwalała na realizację budynku gospodarczego na działce nr ewid.[...] nie będzie miało przesądzającego znaczenia na wynik postępowania w sprawach. Wydanie takiej decyzji dla budynku gospodarczego nie przesądza bowiem o możliwości realizacji spornego utwardzenia na tej działce.

4 kwietnia 2018 r. zostały przeprowadzone kolejne oględziny na działce nr ewid.[...] W dniu oględzin nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Stan robót związanych z przedmiotowym utwardzeniem działki nie uległ zmianie od dnia [...] lipca 2017 r.

Pismem z 16 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy C. poinformował organ pierwszej instancji, iż na wniosek M. Ł. z 27 marca 2018 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu powierzchni działki o nr ewid.[...] położonej w C. D.. Według wypisu z rejestrów gruntów działka nr ewid.[...] ma przeznaczenie Br-Ps IV (grunty rolne zabudowane). Powyższa działka jest działką budowlaną. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wskazał Wójt, z przepisu art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) wynika, że zmiana zagospodarowania terenu niewymagająca pozwolenia na budowę nie wymaga również ustalenia warunków zabudowy. Z tych przyczyn wymienione postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu powierzchni działki stało się bezprzedmiotowe i zostanie umorzone. Jednocześnie do tego pisma załączono kopię decyzji Wójta Gminy C. z [...] r., znak: [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid.[...]

W tej sytuacji opisaną na wstępie decyzją z [...] r. organ pierwszej instancji odmówił nakazania inwestorom wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy utwardzeniu działki nr ewid.[...] w C. D..

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że działka inwestorów nr [...] według obowiązującego do 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była oznaczona jako użytek zielony. W późniejszym okresie nic się nie zmieniło. Działka ta nie jest zabudowana, więc nie jest działką budowlaną. W związku z tym, jego zdaniem, Wójt Gminy C. przekazuje nieprawdziwe informacje dotyczące wskazanej działki gruntu.

Pismem z [...] r. Wójt Gminy C. poinformował organ odwoławczy, że [...] r. Rada Gminy C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Uchwała została podjęta z uwagi na fakt dezaktualizacji treści zawartych w obowiązującym dokumencie oraz konieczność dostosowania ich do obecnych uwarunkowań gospodarczych, społecznych i przestrzennych, a także przepisów odrębnych. Do tego pisma zostały załączone kopie: decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z [...] r. znak: [...], utrzymującej w mocy wskazaną wyżej decyzję Wójta Gminy C. z [...] r. znak: [...], kopię tej decyzji Wójta Gminy C. z [...] r. oraz ostatecznej decyzji Wójta Gminy C. z [...] r., znak: [...], o umorzeniu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu powierzchni działki nr ewid.[...] położonej w obrębie C. D..

Postanowieniem z [...] r. organ odwoławczy, na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, poprzez ustalenie aktualnego stanu faktycznego w sprawie.

6 sierpnia 2018 r. zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oględziny, z których został sporządzony protokół oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną. W trakcie oględzin ustalono, że stan utwardzenia działki nie uległ zmianie od ostatnich czynności dowodowych i utwardzenie to nie narusza obowiązujących przepisów techniczno- budowlanych. Nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji, uznając zarzuty skarżącego za całkowicie niezasadne. Podkreślił, że zmiana zagospodarowania terenu omawianej działki nie wymagała pozwolenia na budowę, zaś przeprowadzone w sprawie czynności dowodowe nie wykazały, by wykonane przez inwestorów utwardzenie gruntu zostało wykonane w sposób powodujący zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, czy też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z decyzją Wójta Gminy C. z [...] r., znak: [...] na działce nr ewid.[...] istniała możliwość wykonania utwardzenia gruntu. Ponadto organ stwierdził, że z aktualnej treści Księgi Wieczystej Nr [...] [...] udostępnionej na ogólnodostępnej stronie internetowej wynika, że właścicielami działki nr ewid.[...] w m. C. D. są inwestorzy, stąd brak jest po stronie organów administracji publicznej podstaw do podważania wiarygodności ujawnionego w Księdze Wieczystej stanu prawnego. Zarzuty podnoszone przez skarżącego w kwestii prawa własności są związane ze stosunkami cywilnoprawnymi, a więc jako takie mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie zaś w postępowaniu administracyjnym.

Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez M. Ś. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wnosząc o uchylenie decyzji, skarżący zarzucił organowi przewlekłość postępowania oraz naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niezgodną z prawem budowlanym ocenę materiału dowodowego w sprawie właściwego ustalenia przeznaczenia i sposobu wykorzystania działki [...] w miejscowości C.. Skarżący wskazał, że sprawa samowoli budowlanych na działce [...] toczy się już od kwietnia 2017 r. Została podzielona na trzy odrębne postępowania, które prowadzone są w taki sposób, by przedłużyć postępowanie. Zarzucił, że w sprawie omawianej nieruchomości występuje też szereg niejasności związanych z nabyciem prawa własności. Część działki [...] została wydzielona w niejasnych okolicznościach z działki nr ewid.[...], której obecnie jestem właścicielem. W roku 1973 dokonano uwłaszczenia na podstawie niekompletnej umowy kupna terenu od osoby, która nie posiadała żadnych dokumentów potwierdzających fakt bycia właścicielem sprzedawanej nieruchomości. Działkę nr [...], o nieokreślonych wymiarach, wyrysowano na mapach bez przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych w taki sposób, że odcina dostęp do drogi publicznej dla mojej działki nr [...]. Mimo to zawsze istniał zjazd z drogi publicznej i droga dojazdowa do mojej posesji. Obecnie wykonywane samowolnie przez inwestorów prace na tej działce utrudniają skarżącemu dostęp do drogi publicznej. Zniszczyli oni bowiem drogę dojazdową i ustawiają blokady z samochodów ciężarowych i innego sprzętu przez co utrudniają skarżącemu codzienne życie, uniemożliwiając pracę w gospodarstwie rolnym, z którego się utrzymuje.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze.

Wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały wadliwej oceny wykonanych przez inwestorów robót budowlanych, naruszając tym samym zarówno przepisy prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że w świetle niekwestionowanych w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych, wiosną 2017 r. inwestorzy wykonali na działce nr ewid.[...], położonej w C. D., utwardzenie o wymiarach 5,08 m x 35,00 m (część utwardzona kostką betonową) oraz o wymiarach 15,60 m x 35,00 m (część utwardzona tłuczniem kamiennym) wraz z okrawężnikowaniem krawężnikiem drogowym oraz częściowo obrzeżem betonowym. Niekwestionowane jest też, że wykonanie wskazanych robót budowlanych nie było powiązane z istnieniem innego samodzielnego obiektu budowlanego, nie mogło więc stanowić uzupełnienia infrastruktury takiego obiektu. Co więcej, dopiero [...] r. wydana została przez Wójta Gminy C. decyzja znak: [...] o ustaleniu warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr ewid.[...] budynku gospodarczego.

Należy zauważyć, że zarówno ta decyzja, jak i utrzymująca w mocy tę decyzję decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z [...] r., znak: [...], zostały uchylone nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu [...]. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Sąd stwierdził m.in, że organy obu instancji "bezpodstawnie uznały, że na działce, której dotyczy wniosek, istnieje zabudowa zagrodowa". [...] Wbrew stanowisku organów obu instancji, nie można uznać, że na działce nr [...], której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, istnieje zabudowa zagrodowa. Jest to bowiem działka niezabudowana, porośnięta trawą, która została jedynie częściowo utwardzona. Nie ulega wątpliwości, że na tej działce nie ma budynku mieszkalnego, którego istnienie jest niezbędne dla uznania jej za zagrodę. Organy przyjęły w tym zakresie za podstawę swoich ustaleń wadliwy zapis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka nr [...] stanowi "grunty rolne zabudowane" (k. 8 akt adm.), który został następnie powielony w treści decyzji Wójta Gminy C. z [...] r., znak: [...] ustalającej łączne zobowiązania pieniężne za rok 2017 z tytułu podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości (k. 14 akt adm.). Z treści wykonanej w toku postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 65 akt adm. – pkt II ppkt 2.1, lit. a/), z dokumentacji zdjęciowej (k. 26 akt adm.) oraz z kopii mapy zasadniczej (k. 64 akt adm.) wprost wynika, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest zabudowana. W powołanej wyżej analizie błędnie wskazano, że "wniosek dotyczy budynku gospodarczego, który ma stanowić uzupełnienie zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego" (k. 65 akt adm.). Nie można bowiem uzupełnić zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy na danej działce gruntu nie istnieje żadna zabudowa. Nie sposób przyjąć, tak jak to uczyniły organy obu instancji, że budynek gospodarczy planowany na działce nr [...] uzupełni zabudowę zagrodową, która istnieje na należącej do wnioskodawczyni działce nr [...], położonej po przeciwnej stronie drogi powiatowej".

Wskazana wyżej okoliczność, że działka nr ewid.[...] w C. D. nie jest działką zabudowaną, albowiem nie znajduje się na niej – poza wykonanym samowolnie utwardzeniem – żaden obiekt budowlany, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jednocześnie zgodzić się należy także ze stwierdzeniem, że działka nr [...] ma charakter działki budowalnej, przy czym należy wytknąć organom, że ustaleń takich nie dokonały samodzielnie, lecz bezpodstawnie poprzestały w tej kwestii na stanowisku wyrażonym przez inny podmiot, a mianowicie przez Wójta Gminy C., które nie wiązało w sprawie.

Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że choć działka nr [...] ma charakter działki budowlanej to jednak nie jest działką zabudowaną, co ma istotne znaczenie dla możności stosowania w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. - dalej: prawo budowlane lub p.b.), a tym samym i dla rozstrzygnięcia sprawy.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 prawa budowlanego obiektem budowlanym jest: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami bądź obiekt małej architektury.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że ze względu na charakter omawianej inwestycji, istotne znaczenie ma treść art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, który wprowadza definicję legalną pojęcia "budowla". Wynika z niego, że pojęcie to obejmuje swoim zakresem każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Powyższe wyliczenie ma – co oczywiste – wyłącznie charakter przykładowy i zmierza do bliższego określenia pojęcia "budowla".

W przepisach cytowanej ustawy uregulowano także m.in. definicję pojęcia "urządzenia budowlanego", przez które należy rozumieć – zgodnie z art. 3 pkt 9 - urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że aby mówić o urządzeniu budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego konieczne jest przede wszystkim stwierdzenie, po pierwsze, że dane urządzenie techniczne jest związane z istniejącym obiektem budowlanym, po drugie, że powyższy związek ma charakter funkcjonalny w tym sensie, że wspomniane urządzenie służyć musi zagwarantowaniu możliwości użytkowania obiektu – zgodnie z przeznaczeniem tego obiektu.

Zauważyć należy, że decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji nie zawierają w ogóle rozważań dotyczących oceny, czy w wyniku robót budowlanych doszło do powstania obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, czy też wykonano urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 tej ustawy. Organy przyjęły natomiast, nie wyjaśniając szerzej swego stanowiska w tym zakresie, że do zrealizowanych przez inwestorów robót budowlanych miał zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., który wprowadza zwolnienie od pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej.

W ocenie Sądu stanowisko to jest prawnie wadliwe. Przede wszystkim w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego dotyczy wyłącznie przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny, w szczególności dokonuje się przy istniejącym już obiekcie budowlanym. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, na co wskazał także Sąd w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu [...], że omawiana działka nr [...] to działka niezabudowana, porośnięta trawą, która została jedynie częściowo utwardzona. Oczywiste jest, jak wskazano wyżej, że poza wykonanym utwardzeniem na działce tej nie znajduje się żaden obiekt kubaturowy.

Zauważyć przy tym należy, że na wspomnianej działce wykonana była zewnętrzna instalacja elekroenergetyczna oraz instalacja wodociągowa. W toku kontroli prowadzonej 8 czerwca 2017 r. ustalono bowiem, że na działce nr ewid.[...] znajduje się słup elektryczny oświetleniowy oraz skrzynka z gniazdami zasilającymi elektrycznymi (dwie sztuki siłowe oraz dwie sztuki 220 V). Do skrzynki i słupa oświetleniowego doprowadzony jest przewód elektryczny z działki nr ewid. [...]. Przewód ten biegł od wtyki gniazda siłowego znajdującego się w budynku stodoły usytuowanej na działce nr ewid. [...], a następnie w peszlu gruntem działką nr ewid.[...] o długości 75 m oraz działką nr [...] do działki nr [...]. W czasie tej kontroli stwierdzono również fakt istnienia na działce nr ewid.[...] przyłącza wodociągowego o długości około 73 m, które zostało poprowadzone od wodociągu gminnego przebiegającego przez działkę nr [...], następnie przez działkę nr [...] do działki nr [...]. Przyłącze to zakończone było na działce nr. ewid.[...] betonową studnią, w której znajduje się wodomierz. Od wodomierza wykonano rurę wodociągową, która biegnie działką nr [...] i zakończona jest skrzynką z zaworami do wody (zob. szkic sytuacyjny wraz z protokołem kontroli – k. 18, 19 akt adm. I inst.).

Sądowi jest wiadome przy tym z urzędu, że legalność wykonania wspomnianej instalacji była oceniana w odrębnej sprawie zakończonej decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z [...] r., znak: [...] [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia prądu do działki nr ewid.[...] położonej w miejscowości C. D., gm. C.. Z akt tej sprawy wynika, że realizacja opisanej zewnętrznej instalacji elekroenergetycznej – jak oceniły organy – w świetle art. 29 ust. 1 pkt 27 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Powodem umorzenia postępowania naprawczego w tej sprawie, toczącego się w trybie art. 51 Prawa budowlanego, było stwierdzenie, że inwestor zdemontował wskazaną instalację (zob. uzasadnienie ww. decyzji WINB z [...] r. – k. 64, 65 akt adm. II inst. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu [...]).

Natomiast kwestia zgodności z prawem zrealizowanej na działce nr ewid.[...] instalacji wodociągowej jest przedmiotem oceny w postępowaniu, w którym wydane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z [...] r., znak: [...] nakazujące inwestorom przedłożenie następujących dokumentów w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w terminie do [...] r.:

1. zgłoszenia z określeniem rodzaju oraz zakresu wykonanych robót budowlanych wraz z opracowaniem technicznym przyłącza oraz warunkami technicznymi przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej uzyskanymi od Wójta Gminy C.,

2. projektu zagospodarowania działki lub terenu w zakresie wykonanego przyłącza wodociągowego długości 73 m biegnącego działką o nr ewid.[...] do działki nr ewid.[...] położonej w miejscowości C. D.

3. decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przyłącza wydaną przez Wójta Gminy C.,

4. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ewid.[...] i 546 położonych w miejscowości C. D. (zob. ww. postanowienie WINB z [...] r. – k. 54, 55 akt adm. II inst. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu [...]).

Mając powyższe na uwadze, raz jeszcze wymaga podkreślenia, że obowiązkiem organów obu instancji było dokonanie wnikliwej analizy w zakresie kwalifikacji prawnej wykonanych robót w świetle art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego (utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej) z uwzględnieniem powiązania powyższego przepisu z definicjami legalnymi zwartymi w art. 3 powołanej ustawy (w tym w art. 3 pkt. 1, 3, 3a, 6, 9) oraz bez rozważenia relacji pomiędzy utwardzeniem działki budowlanej (będącym zasadniczo urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt. 9 tej ustawy, korzystającym zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę) a niekorzystającymi z powyższego zwolnienia robotami budowlanymi, które prowadzą do powstania budowli w postaci placu postojowego niepowiązanego z innym obiektem budowlanym.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą – a nie służebną – funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione (zob. wyroki NSA z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11, z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1181/15 oraz z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 701/16).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że organy obu instancji nie rozważyły należycie tej kwestii, naruszając tym samym nie tylko powołane przepisy Prawa budowlanego, ale również art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Organy nie odniosły się także wyczerpująco do zarzutów skarżącego, który podnosił, że wykonane na działce nr [...] częściowe utwardzenie terenu kostką betonową i tłuczniem kamiennym, na łącznej powierzchni ponad 723 m2, z okrawężnikowaniem krawężnikiem drogowym oraz częściowo obrzeżem betonowym, który wraz z wykonaną instalacją elektroenergetyczną i instalacją wodociągową stanowi całość techniczno-użytkową – plac postojowy dla samochodów ciężarowych. Bezsporne jest przy tym, że taki właśnie sposób użytkowania utwardzonej części działki nr [...] potwierdzają fotografie wykonane przez pracowników organu pierwszej instancji podczas kontrolę przeprowadzonej 8 czerwca 2017 r. oraz oględzin opisanej działki 5 lipca 2017 r. i 6 sierpnia 2018 r.

Okoliczności takie mają podstawowe znaczenie dla możności uznania, że utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowalnej jest, związanym z innym obiektem budowalnym, urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b.

Okoliczność taka ma pierwszoplanowe znaczenie dla możności stosowania w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., na co trafnie zwracał uwagę m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2017 r., VII SA/Wa 1898/16. Podkreślić należy, że w sprawie tej istniejący stan faktyczny był istotnie zbliżony do stanu istniejącego w niniejszej sprawie.

Uchylając się od rozważenia tych kwestii oraz ich wpływu na kwalifikację robót budowlanych ocenianych w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane naruszenia prawa Sąd, działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Z uwagi na uchybienia, jakich dopuściły się organy obu instancji przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów strony skarżącej. Sprawa wymaga bowiem ponownego rozstrzygnięcia w jej całokształcie, a dopiero wnikliwe i wszechstronne ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli w przyszłości na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmą stosowne rozstrzygnięcie. W szczególności organy administracji będą miały na uwadze, że co do zasady, jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce nie ma bezpośredniego związku funkcjonalnego, gdyż utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą, a nie funkcję służebną, to brak jest podstaw do zastosowania art. 29 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organów będzie również odniesienie się do całości argumentacji skarżącego, podnoszonej w toku postępowania.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.