Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1292/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ) z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym, na działce nr [...], obręb R., gmina R.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Wójt Gminy R. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Wskazanym postanowieniem RDOŚ odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji podnosząc, iż lokalizacja inwestycji znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, utworzonego rozporządzeniami tj.: rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), a także rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]). Aktualnie, w odniesieniu do tej formy ochrony przyrody obowiązującym aktem prawnym jest rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] ze zm.).

RDOŚ w [...] stwierdził, że planowana inwestycja koliduje z zakazem dokonywania zmian stosunków wodnych, a zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej a także koliduje z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, tj. z § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 ww rozporządzenia. W ocenie RDOŚ planowana inwestycja nie mieści się również w zakresie odstępstw od powyższego zakazu bowiem ww zamierzenia inwestycyjnego nie można zaliczyć w poczet obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem inwestor – A. K. wniósł zażalenie, w wyniku rozpoznania którego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał ww postanowienie organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podniósł, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że planowana inwestycja, znajduje się w strefie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora [...]. Organ wskazał, że co prawda w stosunku do jeziora [...] na wysokości działki nr [...] nie wydano decyzji ustalającej linię brzegową, to jednak za słuszne uznać należy stanowisko organu I instancji, iż linię brzegu ww jeziora stanowi granica działki jeziornej nr [...] (jezioro [...]) i działki [...] (teren inwestycji). Organ posiłkując się materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu prowadzonym w sprawie o nr [...] (dotyczącym również działki nr [...], obręb R., gmina R.) wskazał, że z ustaleń dokonanych podczas wizji terenowej przeprowadzonej w dniu 30 marca 2017 r. na terenie planowanej inwestycji, jak również analizy map dostępnych w serwisie geoportal (www.geoporal.gov.pl) wynika, że planowana inwestycja koliduje z zakazem, o którym w § 4 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia, bowiem położona jest w granicach określonych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, w odległości mniejszej niż 100 m od brzegów jeziora R. GDOŚ za nieprawidłowe uznał wyznaczenie – tak jak uczyniono to na mapie do celów projektowych w skali 1:500, stanowiącej załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy - nieprzekraczalnej linii zabudowy od lustra wody w jeziorze [...]. Skoro dane wynikające z decyzji ustalającej linię brzegu jeziora podlegają obligatoryjnemu wpisowi do ewidencji gruntów i budynków, to linia brzegu jeziora [...], wynikająca z mapy załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz danych katastralnych, winna stanowić podstawę wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Podobnie stwierdził także, iż planowana inwestycja nie mieści się również w zakresie odstępstw od powołanego wyżej zakazu.

Rozpoznając wniesioną od powyższego rozstrzygnięcia przez A. K. skargę, tut. Sąd wyrokiem z dnia 20 listopada 2017 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2159/17 uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wskazując, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy ustalić linię brzegową jeziora i określić czy zostały spełnione przesłanki z § 4 ust. 1 pkt 7 ww rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że "pomocne przy tym może być nie tylko skorzystanie z map ale przede wszystkim przeprowadzenie oględzin oraz dokonanie oceny mapy geodezyjnej, na którą powołuje się strona skarżąca, a której brak w aktach sprawy". WSA zobligował organ II instancji do przeanalizowania, w sytuacji gdyby inwestycja nie naruszała zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, czy planowane zamierzenie narusza zakaz wymieniony w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia.

W tych okolicznościach, ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze przepis art. 138 § 2 k.p.a. GDOŚ uchylił postanowienie organu I instancji z uwagi na znaczny zakres koniecznych do wyjaśnienia okoliczności sprawy i przekazał RDOŚ w [...] sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem ponownego przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie na działce nr [...] celem ustalenia rzeczywistej odległości planowanej inwestycji od linii brzegu jeziora Rumian, a także wezwania inwestora do wyjaśnienie na jaką mapę sporządzoną przez uprawnionego geodetę powołuje się skarżący w zażaleniu. Nadto, zdaniem organu II instancji, RDOŚ winien jest także ustalić, czy została wydana decyzja administracyjna ustalająca linię brzegową jeziora [...].

Wobec powyższego organ I instancji w pierwszej kolejności dokonał analizy zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a także zbadał, czy projekt decyzji nie narusza norm ujętych w powyższym rozporządzeniu. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego poza posiadaną już opinią Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego znak [...] z dnia [...] września 2016r. oraz ustaleniami pierwszej wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 30 marca 2017 r., zgromadził także dodatkowy materiał dowodowy tj. uzyskał:

ekspertyzę przyrodniczą (dalej: "Ekspertyza") wykonaną przez dr hab. M. G. w zakresie określenia na działce nr [...] obręb R., gm. R.:) stałej linii porostu traw (przygotowanie mapy) w celu wskazania przebiegu linii brzegowej jeziora [...] w kontekście zakazu "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej", 2) wpływu przedmiotowej inwestycji na stosunki wodne panujące na działce w kontekście ww zakazu "dokonywania zmian stosunków wodnych (...)", 3) siedlisk wodno-błotnych na działce nr [...] obręb R., gmina R. w kontekście zakazu "likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów błotnych;

pismo Starosty D. znak: [...] z dnia [...] lipca 2019 r. o braku ustalenia linii brzegowej jeziora [...] w drodze decyzji administracyjnej;

ponownie przeprowadził w dniu 15 lipca 2019 r. wizję terenową z udziałem stron postępowania, eksperta dr hab. M. G., przedstawicieli Urzędu Gminy R. , [...] Parku Krajobrazowego oraz Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...]. Ustalenia wizji terenowej zawarto w protokole oględzin.

Organ I instancji po dokonaniu analizy powyższych dowodów, opierając się na wynikach powyższej Ekspertyzy oraz ustaleniach przeprowadzonej w dniu 15 lipca 2019 r. wizji lokalnej stwierdził, że planowana inwestycja narusza zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych (§ 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia) a także, iż warunki zabudowy przedstawione w projekcie decyzji naruszają zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od jeziora [...] (§ 4 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia). RDOŚ podniósł również, iż realizacja inwestycji na działce nr [...] obręb R. narusza zakaz "likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych". Cała działka nr [...] obręb R. stanowi obszar wodno-błotny, który na skutek realizacji inwestycji może ulec zniszczeniu lub przekształceniu. Organ I instancji wskazał także, że nie zachodzą okoliczności wyłączające ww zakazy.

Na powyższe postanowienie RDOŚ w [...] ponownie zażalenie złożył A. K., wnosząc o jego uchylenie.

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. GDOŚ podkreślił, iż teren inwestycji obejmuje cały obszar działki nr [...] (obecnie [...]), która stanowi grunty łąkowe ŁIV i LVI. Od południowego-zachodu działka otoczona jest przez tereny leśne (w części stanowiące lasy wodochronne), które oddzielają podmokłe łąki nad jeziorem od pól uprawnych, od północnego- zachodu inwestycja graniczy z obszarem łąk i pastwisk z zadrzewieniami, natomiast od strony wschodniej działka nr [...] graniczy z działką ewidencyjną nr [...] - jeziorem [...]. Teren działki położony jest na niedostępnym północno-zachodnim brzegu jeziora [...] i opada w kierunku jeziora. Na całej powierzchni działki nr [...] odnotowano podłoże torfowe, o miąższości około 1,3 m i więcej. Punkt pomiarowy znajdował się w najwyższym punkcie działki [...] - o rzędnej 157 m n.p.m. W trakcie oględzin terenu w dniu 15 lipca 2019 r. potwierdzono wysoki poziom wód gruntowych, choć jak podniósł RDOŚ w [...], ich stan w dniu przeprowadzania wizji w terenie utrzymywał się poniżej poziomu gruntu. W trakcie oględzin stwierdzono wykonanie rowów odwadniających, natomiast urobek z rowów został rozplantowany na działce. Część działki została skoszona. W trakcie obserwacji prowadzonych na działce nr [...] zauważono parę żurawi wodzących jedno młode. Ptaki znosiły pokarm w kierunku gniazda - obserwowano ich kilkukrotny przelot nad łąkami i jeziorem. Odnotowano również samca gąsiorka z pokarmem w pobliżu zarośli wierzby na brzegu jeziora na wschód od działki nr [...], a także nad lasem i łąkami, okalającymi teren inwestycji, od północy obserwowano przelot błotniaka stawowego.

W wyniku oględzin terenu oraz szczegółowych badań opracowanych w ww Ekspertyzie stwierdzono, że roślinność i warunki wodno-gruntowe klasyfikują analizowany teren jako teren wodno-błotny i mokradła o cechach łąki łęgowej zastoiskowej. Na działce występują jedynie zakrzaczenia wierzbowe oraz zadrzewienia z przewagą olszy czarnej i brzozy brodawkowatej.

W konsekwencji przeprowadzonej analizy, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska potwierdził zasadność poczynionych przez RDOŚ ustaleń. Organ odwoławczy wskazał, iż podstawą wyznaczenia linii stałego porostu traw (linii brzegowej) było określenie roślinności rzeczywistej działki o nr [...] oraz strefy litoralnej jeziora [...] na granicy z przedmiotową działką. Na stan roślinności występującej na działce, wpływ miały zarówno warunki naturalne jak i czynniki wywołane działalnością człowieka użytkowanie gruntu, zabiegi agrotechniczne, regulacja stosunków wodnych poprzez wykopanie rowów odwadniających teren). Oddziaływanie tej ostatniej grupy czynników, w szczególności zaś wykonanie rowów, których celem było odwodnienie terenu, przyczyniło się do wykształcenia na przedmiotowej działce zbiorowisk helofitów pomiędzy rowami oraz w ich obrębie i utrwalenia linii stałego porostu traw w kierunku zachodnim od granicy działek nr [...] i [...]. Dlatego też przyjęto, że granicą porostu traw wyznaczającą linię brzegową jeziora są helofity.

GDOŚ, wobec poczynionych ustaleń stwierdził, zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji, iż linia brzegowa jeziora [...] wskazana na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy została nieprawidłowo wyznaczona, gdyż nie uwzględniono metod jej wyznaczania przyjętych w ustawie Prawo wodne, ani nie została ona ustalona w drodze decyzji Starosty. Ostatecznie organ potwierdził, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza zakaz określony 4 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia gdyż dopuszcza realizację inwestycji w pasie szerokości 100 m od brzegu jeziora [...]. Z uwagi zaś, iż inwestycja nie służy prowadzeniu turystyki wodnej, gospodarki wodnej lub rybackiej, nie można zastosować odstępstwa określonego w samym zakazie.

Także, opierając się o ww Ekspertyzę organ odwoławczy podniósł, iż działka inwestycyjna w całości stanowi obszar wodno-błotny, będący częścią większego obszaru związanego z funkcjonowaniem zlewni rzeczno-jeziornej rzeka [...] - jezioro [...]. Przedmiotowy obszar wodno-błotny jest naturalnie odizolowany od terenów intensywnie użytkowanych rolniczo. Cała powierzchnia działki o nr [...] odpowiada charakterystyce łąk łęgowych. Obszar ten należy zaliczyć do kategorii mokradeł o cechach łąki łęgowej zastoiskowej.

W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, iż realizacja inwestycji naruszy nie tylko zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej, ale również zakaz likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, niewątpliwie prowadząc do przekształcenia obszaru wodno-błotnego. W ocenie organu II instancji, planowana inwestycja nie wiąże się także z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej. Jej realizacja natomiast doprowadzi do zmniejszenia się powierzchni terenów wodno- błotnych ze zmianami reżimu wodnego (zdolności retencyjnych, zmianą odpływu wody z terenów utwardzonych zabudowanych), stałe lub okresowe pozbawienie roślinności, zniszczenie łąk zastoiskowych w celu realizacji zabudowy zagrodowej. Powyższa inwestycja nie stanowi działania na rzecz utrzymania stosunków wodnych, nie jest też działaniem niezbędnym dla racjonalnego użytkowania łąk. Dotychczasowy sposób wykorzystywania działki (koszenie) jest związane z racjonalną gospodarka rolną, gdyż pozwala utrzymać łąki niezarośnięte.

Niezależnie, w ocenie organu odwoławczego, zgodnie ze stanowiskiem RDOŚ, planowana inwestycja może znacząco negatywnie wpływać na obszar Natura 2000 [...] [...]. Planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na stan siedliska o kodzie [...] oraz siedlisk gatunków takich jak: czerwończyk nieparek Lycaena Dispar oraz zalotka większa Leucorrhinia Pectoralis) oraz pośrednio na stan ichtiofauny jeziora Rumian m.in. kozy Cobitis Taenia i różanki Rhodeus Serieceus) występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. K. (k.44 akt sądowych) wystąpił do tut. Sądu ze skargą wskazując, iż:

organy nie dokonały, wbrew wytycznym orzekającego w sprawie WSA w Warszawie, oceny ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt. 7 i § 4 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, dokonały natomiast ustaleń wykraczających poza zalecenia WSA, a także po raz kolejny dokonały (tym razem odmiennej) poza wskazanymi już uprzednio odnośnie zakazów (§ 4 ust. 1 pkt. 6 i pkt. 7 rozporz.) oceny potencjalnych naruszeń powstałych w wyniku realizacji planowanej inwestycji;

organy w ramach jednego postępowania zmieniły stanowisko uniemożliwiając skarżącemu wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, pogarszając sytuację skarżącego poprzez wydanie decyzji bardziej niekorzystnej od "pierwotnej" decyzji RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2017 roku, od której odwołanie złożył skarżący; a także podniósł, iż:

nie został prawidłowo powiadomiony o przeprowadzeniu wizji lokalnej na działce inwestycyjnej w związku z czym nie miał możliwości uczestniczenia w przeprowadzeniu przedmiotowego dowodu zmierzającego do ustalenia, gdzie przebiega linia brzegowa jeziora, a tym samym czy planowana inwestycja narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, wynikający z § 4 ust. 1 pkt 7 ww rozporządzenia;

wadliwe ustalenie przebiegu linii brzegowej, wbrew brzmieniu art. 220 Prawo wodne, brak jest bowiem jednoznacznego wskazania gdzie przebiega linia stałego porostu traw, a jedynie taka ocena pozwalałaby ustalić linię brzegową, ekspert poprzestał wyłącznie na obszernych rozważaniach o charakterze występującej tam roślinności;

poddał w wątpliwość kompetencje autora ekspertyzy, jako członka Rady [...] Parku Krajobrazowego, będącego uczestnikiem niniejszego postępowania;

naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w sposób dowolny, nierozpatrzenie podniesionych przez stronę zarzutów i ich nie rozważenie, co skutkowało wydaniem decyzji, która nie przekonuje skarżącego i nie pogłębia jego zaufania do organów władzy publicznej;

naruszenie § 4 ust. 1 pkt. 6 ww rozporządzenia uznając, że planowana inwestycja związana będzie z dokonywaniem zmian stosunków wodnych, podczas gdy przez tzw. "zmianę stosunków wodnych" rozumie się, zgodnie z art. 234 ustawy Prawo wodne, zmianę kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych lub kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich lub odprowadzanie wód oraz wprowadzanie ścieków na grunty sąsiednie, a planowania inwestycja nie spowoduje żadnych zmian i skutków, o których mowa w cytowanym przepisie. Organy poprzestały na ogólnych rozważaniach dotyczących uwodnienia terenu działki, arbitralnego uznania terenu działki za tereny wodno-błotne, wbrew potwierdzonemu przez organ zakwalifikowaniu tej działki w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako gruntów rolnych ŁIV i LVI (i w tym też charakterze użytkowanych od niepamiętnych czasów, zarówno przez skarżącego jak i poprzednich właścicieli gruntu);

organ nie wykazał, iż posadowienie budynku mieszkalnego i gospodarczego spowoduje jakąkolwiek zmianę w tym zakresie zmiany stosunków wodnych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o:

uchylenie zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...];

- zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W krótkim uzasadnieniu skargi skarżący niezależnie podniósł, iż organy w niniejszej sprawie nadużywają kwalifikacji terenu inwestycji jako niezwykle cennego przyrodniczo terenu, zapominając o jego rolnym charakterze i prawach właściciela - rolnika do takiego jego użytkowania. Organy uciekają się nawet do określenia położenia terenu inwestycji w "niedostępnej części jeziora [...]", podczas gdy w rzeczywistości do działki możliwy jest dojazd trzema drogami, a najbliższe działki są również użytkowane. Stwierdził ponadto, iż zarówno RDOŚ jak i GDOŚ pominęły realizację zabudowy rekreacyjnej na dalszym brzegu jeziora w kierunku [...], w odległości od 20-80 m od linii brzegowej. A także, iż organ nie uznał możliwości zastosowania odstępstwa od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 ww rozporządzenia. Planowane zmiany niewątpliwe służyłyby racjonalnej gospodarce rolnej, przede wszystkim biorąc pod uwagę fakt, że skarżący jest rolnikiem, grunt jest gruntem rolnym nie zaś wodno-błotnym, co potwierdzają stosowne dokumenty i prowadzona działalność rolnicza, natomiast przedmiotowa inwestycja planowana jest ww ramach istniejącego gospodarstwa rolnego.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Z uwagi na położenie planowanej inwestycji na terenie jednej z ww form ochrony przyrody, zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W postępowaniu uzgodnieniowym regionalny dyrektor ochrony środowiska wypowiada się na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody oraz ocenia zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, które stanowią, w zakresie określonym w art. 24 i 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55), instrumenty prawne dla ochrony wartości będących przyczyną ustanowienia danej formy przyrody.

Należy podkreślić, iż w toku niniejszego postępowania uzgodnieniowego, w pierwszej kolejności należało rozważyć możliwość naruszenia zakazów określonych w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]., nr [...], poz. [...], ze zm.), na co także wskazuje ww wyrok tut. Sądu. Następnie dopiero powinno się uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszary Natura 2000. Wskazana bowiem kolejność postępowania, przy uzgadnianiu warunków zabudowy, pozwala uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w sytuacji, gdy z przeprowadzonego na wstępie postępowania wyjaśniającego już wynika, że jest to zbędne, gdyż planowana inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, i tak nie może zostać zrealizowana. Taka sytuacja wystąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem organów, który Sąd w całości aprobuje, zgromadzony materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne koliduje zarówno z § 4 ust. 1 pkt. 7 (planowana inwestycja położona w odległości mniejszej niż 100 m od brzegów jeziora) jak i z § 4 ust. 1 pkt. 6 (realizacja planowanej inwestycji spowoduje naruszenie stosunków wodnych) ww rozporządzenia. Wskazać w tym miejscu należy, że dla negatywnego zaopiniowania decyzji o warunkach zabudowy wystarczającym jest, aby inwestycja naruszała choćby jeden z zakazów. Takie stwierdzenie uprawnia organ do wydania postanowienia negatywnej treści bez konieczności badania, czy zostały naruszone pozostałe zakazy czy obiektywne przeciwności.

Trzeba mieć też na uwadze, iż poddawane ocenie decyzje zapadły w warunkach uprzedniego procedowania już przez organy jak i orzekający w niniejszej sprawie Sąd. Zgodnie natomiast z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, iż art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu (min. wyrok z dnia 16 czerwca 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 443/09). Związanie organu i sądu ma szeroki zakres, ponieważ skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji. Skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 17 marca 2009 r., sygn. I SA/Łd 1230/08, LEX Nr 493588).

Mając powyższe na uwadze należy podnieść, że rozpatrując sprawę, w myśl art. 153 p.p.s.a., organy ponownie rozpatrujący sprawę, podobnie jak i tut. Sąd, związane były oceną prawną i stanowiskiem co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2017 r. IVSA/Wa 2159/17. Zatem, obowiązkiem organów, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww wyroku, było podjęcie wszelkich czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego. Powyższemu obowiązkowi, zdaniem Sądu, organy obu instancji sprostały.

W kontekście powyższego Sąd stwierdza iż wbrew zarzutom skargi, organy wykonały w pełni wytyczne orzekającego w sprawie niniejszej Sądu, w tym, zarówno RDOŚ w [...] jak i GDOŚ, dołożyły należytej staranności, aby materiał dowodowy był pełen, a analiza obejmowała wszystkie aspekty rozstrzyganej sprawy. Wyjście ponad wskazania Sądu nie oznacza niedopełnienie poleceń wiążącego orzeczenia. Przy czym należy mieć na uwadze, iż decyzja organu II instancji została powyższym wyrokiem tut. Sądu wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś decyzja pierwszoinstancyjna, orzeczeniem organu odwoławczego, ponownie rozpoznającego wniesione odwołanie. To wszystko stanowi, iż postępowanie w sprawie prowadzone było od nowa, w granicach zakreślonych przez orzekający Sąd, który miał na względzie wyłącznie ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Podjęcie zatem czynności in plus, nie wskazanych przez Sąd, nie może skutkować wadliwością wydanych decyzji w wyniku prowadzenia powstępowania z naruszeniem prawa.

Sąd w pełni uznaje zasadność w tej materii stanowiska GDOŚ, w ocenie którego sytuacja skarżącego nie uległa pogorszeniu gdyż, zgodnie z uprzednio wydanymi rozstrzygnięciami, projekt decyzji o warunkach zabudowy, w ocenie organów obu instancji, nie mógł także zostać uzgodniony, albowiem naruszał ww zakazy określone w § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 ww. rozporządzenia (k. 31 - § 4 ust. 1 pkt 6; k. 32 - § 4 ust. 1 pkt 7 decyzji RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2017r.). Należy wskazać, iż celowość wprowadzenia konkretnego zakazu w określonym zakresie ocenia organ właściwy do jego ustanowienia i daje temu wyraz poprzez określoną treść aktu normatywnego. Prawodawca lokalny może określić odległości mniejsze, co do lokowania nowych obiektów, niż wskazane w ustawie o ochronie przyrody, w sposób prowadzący do zwiększenia swobody w zakresie zagospodarowania terenu. Jednakże już ustanowione ostatecznie ww aktem prawa zakazy mają charakter bezwzględnie obowiązujący.

Przypomnienia w tym miejscu wymaga, iż w myśl zasad postępowania administracyjnego, wydanie decyzji/postanowienia poprzedzają szerokie i wnikliwe ustalenia, tak jak miało to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. W okolicznościach kontrolowanej sprawy min. polegały one na przeprowadzeniu wizji lokalnej jak i na skorzystaniu z opinii eksperta (niezbędnej w sprawie), w zakresie ustalenia faktycznego przebiegu linii brzegowej jeziora [...], a następnie na dokładnej analizie zgromadzonych w sprawie dowodów. W tym kontekście trzeba podkreślić, iż skarżący, dokonując wycinki roślinności nadwodnej swoją postawą przyczynił się do konieczności powołania eksperta, swoim zachowaniem utrudnił bowiem organom ochrony przyrody ustalenie rzeczywistej odległości planowanej inwestycji od linii brzegowej, tym samym wręcz uniemożliwił ustalenie, czy planowana inwestycja nie narusza zakazu lokalizowania zabudowy w pasie 100 metrów od brzegu jeziora, tj. ustalenie tej odległości w myśl art. 220 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z zawartą w nim regulacją, linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw (jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna) albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Dlatego też, w celu jednoznacznego stwierdzenia naruszenia (bądź nie) ww. zakazu, RDOŚ w [...], działając absolutnie w granicach prawa, zasadnie powołał eksperta, który z należytą starannością i z zachowaniem metodologii badań, dokonał analizy uwarunkowań przyrodniczych działki inwestycyjnej nr [...]. Z kolei, kwestionowana przez skarżącego zmiana stanowiska organów ochrony przyrody, w zakresie potencjalnego naruszenia planowaną inwestycją wartości przyrodniczych, co nie może budzić żadnych wątpliwości, a dotycząca także rozszerzenia zakresu materiału dowodowego, spowodowana była wynikami badań poczynionych przez ww. specjalistę. W trakcie badań terenowych wykazano, że teren działki stanowi obszar wodno-błotny (sposób kwalifikacji terenu został opisany w ekspertyzie dr hab. M. G.) oraz stwierdzono, że realizacja inwestycji będzie naruszała zakaz zmiany stosunków wodnych. Taka konkluzja wynikała także z uprzednio wydanego i uchylonego postanowienia RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2017r.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż obowiązkiem organów administracji publicznej, a także innych podmiotów, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Z powyższych unormowań wynika, że ochronie podlega istniejący stan walorów przyrodniczych, który nie musi pokrywać się z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, stanowią, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Natomiast, w odniesieniu do ochrony przyrody choć dane te oczywiście mogą być również wykorzystywane, to jednak nie można im przypisać charakteru wyłącznie rozstrzygającego, na co błędnie wskazuje skarżący, powołując się właśnie na zapis w ewidencji gruntów i budynków odnośnie klasyfikacji przedmiotowego gruntu jako grunt rolny ŁIV, ŁVI (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2380/12). W niniejszej sprawie wzięty został pod uwagę stan faktyczny istniejący rzeczywiście na gruncie, zgodnie z którym przedmiotowa działka stanowi obszar wodno-błotny, stwierdzony przez eksperta w tej dziedzinie.

Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, organ odwoławczy także zasadnie podniósł, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu przewidzianych ww rozporządzeniu, albowiem odnoszą się one jedynie do sytuacji, kiedy zamierzona inwestycja służy prowadzeniu turystyki wodnej, gospodarki wodnej lub rybackiej. Żadna z tych form potencjalnej działalności przedmiotowym przedsięwzięciem nie została objęta.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niewłaściwego powiadomienia Inwestora przez RDOŚ w [...] o wizji terenowej, wskazać należy, że zawiadomienie o planowanym przeprowadzeniu oględzin terenu z dnia 4 lipca 2019 r. faktycznie zostało adresatowi doręczone już po przeprowadzeniu wizji terenowej, niemniej jednak w ocenie Sądu, fizyczna obecność skarżącego podczas oględzin terenu nie miałaby wpływu na ocenę przebiegu linii brzegowej jeziora [...] wyznaczaną przez powołanego biegłego. Tym samym choć niewątpliwie doszło do powyższego uchybienia to jednak nie miało ono wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Reasumując Sąd stwierdza, iż analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, iż przedmiotowa inwestycja narusza przepisy powyższego rozporządzenia [...] Parku Krajobrazowego, w związku z czym nie możne zostać uzgodniona, tym samym i w konsekwencji zrealizowana. W tych okolicznościach nie było potrzeby poddania analizie ww zamierzenia w pełnym zakresie uwarunkowań wynikających z lokalizacji przedmiotowej działki w granicach obszaru Natura 2000 [...] [...] (tj. wpływu planowanej inwestycji na przedmioty ochrony ww. obszarów Natura 2000) albowiem, co zostało już wyżej podniesione, dodatkowe ustalenia nie miałyby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na wykazane naruszenie ww rozporządzenia.

Nadto wskazać należy, iż każda sprawa rozpoznawana jest indywidualnie. Zatem powołanie się przez skarżącego, iż w niedalekiej odległości od działki inwestycyjnej zrealizowana została zabudowa rekreacyjna, na dalszym brzegu jeziora w kierunku [...], w odległości od 20 - 80 m od linii brzegowej, nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Organy prowadzą postępowanie w konkretnej sprawie, odnoszą się do konkretnego stanu faktycznego i jak w sprawie niniejszej, analizie poddają konkretny obszar, który pomimo nawet niewielkiej odległości to może jednak zasadniczo różnić się zarówno położeniem jak i właściwościami fizycznymi gruntu. Nadto, fakt występowania wskazanej zabudowy nie oznacza, iż została ona legalnie zrealizowana. Nie jest znana data posadowienia powyższych budynków, które mogły powstać jeszcze przed wprowadzeniem powyższych zakazów. A jeśli nawet rzeczywiście zostały wybudowane w czasie obowiązywania powołanego wyżej rozporządzenia to liberalizacja w takim przypadku stanowiska organów administracji w innej sprawie, nie może stanowić uzasadnienia dla pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej.

Sąd także stwierdza, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ogólnie sformułowany zarzut podnoszący, że ocena stanu faktycznego sprawy nie została prawidłowo przeprowadzona, uznać należy, mając na uwadze nie poparcie tych twierdzeń dowodami, jedynie za polemikę skarżącego z ustaleniami organu. W postępowaniu administracyjnym organy administracyjne mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) co, w ocenie Sądu, w sposób prawidłowy uczyniły. Swoje stanowisko w sposób czytelny, zrozumiały i w pełni wyraźny przedstawiły w uzasadnieniu obu rozstrzygnięć, tym samym nie uchybiły przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji wyjaśniły i prawidłowo ustaliły stan faktyczny, podały na jakiej podstawie ustaliły przebieg linii brzegowej, odnoszące się do planowanej inwestycji zakazy jak i brak możliwości od nich odstąpienia, a także przytoczyły i zastosowały odpowiednie przepisy prawa. To, że skarżący nie zgadza się z podważanymi rozstrzygnięciami, co jest oczywiście dla Sądu zrozumiałe, nie oznacza tym samym, iż zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem prawa.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.