Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 34/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1pkt 2, art. 61a par 1, art 107 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 189/18 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od (...) na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) (dalej: "skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o umorzenie postępowania zakończonego decyzją nakładającą karę pieniężną za nieuiszczenie opłaty elektronicznej: uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) nr (...) i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia (...), nr (....), na podstawie przepisu art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm., dalej: "u.d.p.") oraz art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 30.000,00 zł, wobec stwierdzenia dziesięciokrotnego naruszenia przepisów ustawy przez poruszanie się po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o zmniejszenie nałożonej kary pieniężnej z uwagi na trudną sytuację finansową.

GITD postanowieniem wydanym na podstawie art. 123 k.p.a. rozdzielił sprawy administracyjne za przejazdy opisane w decyzji z dnia (..) uznając, że każdy z nich stanowi odrębną sprawę administracyjną, a następnie decyzją nr (...) z dnia (...) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...), nr (...), w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł na skarżącego. Przedmiotową decyzję skutecznie doręczono skarżącemu w dniu (...)

Pismem z dnia (...) skarżący wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia (...) nr (...), GITD odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia (...). W uzasadnieniu wskazano, że żądanie zawarte we wniosku dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, wobec czego organ nie może wszcząć postępowania w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku na skutek wniesionego odwołania - postanowieniem nr (...) z dnia (...) - GITD utrzymał zaskarżone postanowienie w całości w mocy, argumentując tożsamo z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia.

Równocześnie pismem z dnia (...) skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją (...) z dnia (...) wnosząc o zastosowanie w jego sprawie nowych przepisów ustawy o drogach publicznych, które nie przewidują kumulacji kar pieniężnych za każde naruszenie przepisów ustawy, tj. za każdy przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Postanowieniem nr (...) z dnia (...), GITD stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując w uzasadnieniu, że powtórne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne.

Od ww. postanowienia GITD z dnia (...) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja ostateczna została doręczona skarżącemu dopiero w dniu (...) tj. aż 3,5 roku po jej wydaniu. Na tym tle wskazał, że decyzja administracyjna przed doręczeniem wprawdzie istnieje, jednakże skutki prawne wywołuje dopiero po jej doręczeniu. Podkreślił, że skoro decyzje administracyjne należy uznać za wydawane z chwilą ich doręczenia, to nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, jakoby postępowanie w sprawie zostało zakończone decyzją ostateczną wydaną przed dniem wejścia w życie cyt. wyżej ustawy.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zarówno bowiem zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie z dnia 21 lipca 2017 r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Sąd I instancji stwierdził, że zasadnicza w sprawie część postępowania administracyjnego toczyła się w związku z naruszeniem przez skarżącego przepisów u.d.p., a istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne w tym zakresie nie były kwestionowane przez skarżącego. Ostateczna w postępowaniu administracyjnym decyzja, nakładająca na skarżącego karę pieniężną, nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie skarżący podważał natomiast postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania zakończonego wyżej wskazaną decyzją ostateczną.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte i toczyło się na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 oraz art. 13k ust. 4 u.d.p. Decyzja organu podpisana została przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, jednak jej doręczenie nastąpiło już po tej dacie.

Na tym tle zarysowała się wątpliwość, co do zastosowania przepisu art. 4 ustawy zmieniającej u.d.p. w niniejszej sprawie.

Organ zajął stanowisko, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, a doręczenie ma na celu li tylko zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, w ocenie organu, ww. przepis nie ma zatem zastosowania w tej sprawie.

Sąd I instancji nie zgodził się z tą koncepcją organu. Podnosi się, że organ administracji może dowolnie i wielokrotnie zmienić treść decyzji przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem, również wówczas, gdy decyzja została podpisana. Tym samym stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne kończy się wtedy, gdy decyzja ostateczna zostanie doręczona jej adresatowi.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja ostateczna GITD z dnia (...). została doręczona adresatowi skutecznie dopiero w dniu (...), a więc już po wejściu w życie cyt. wyżej ustawy zmieniającej.

Sąd I instancji wskazał, że dyspozycja art. 4 cyt. wyżej ustawy reguluje wyłącznie dwie sytuacje procesowe, tj. sytuację przed wszczęciem postępowania - wówczas postępowania administracyjnego w ogóle nie wszczyna się oraz sytuację postępowania będącego w toku - wówczas należy je bezwzględnie umorzyć.

Sąd I instancji uznał, że wniosek strony z dnia (...). zmierzał - w istniejącej sytuacji procesowej - do stwierdzenia nieważności decyzji GITD z dnia (...), i jako taki wniosek powinien być też potraktowany przez organ.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 189/18 złożył organ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 61a § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że skarżący w piśmie z dnia (...) domagał się stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia (...), wobec czego Główny Inspektor Transportu Drogowego nie mógł wydać postanowienia w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a., podczas gdy skarżący w złożonym wniosku nie formułował żadnych zarzutów pod kątem wydanej w sprawie decyzji ostatecznej, a przedmiotem jego żądania było tylko i wyłącznie umorzenie postępowania w oparciu o nowe, nieobowiązujące w dacie wydania tej decyzji przepisy, co w żadnym razie nie mogło zostać potraktowane, jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1, art. 110 § 1 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że postępowanie administracyjne kończy się dopiero z chwilą doręczenia decyzji administracyjnej adresatowi i stan prawny na dzień doręczenia decyzji powinien być uwzględniany przy ocenie czy dany przepis ma zastosowanie w sprawie, podczas gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że załatwienie sprawy administracyjnej, a tym samym zakończenie postępowania administracyjnego następuje z dniem wydania decyzji a organy administracyjne działają na podstawie przepisów prawa obowiązującego w dniu orzekania, a zatem to dzień wydania decyzji, a nie jej doręczenia jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej decyzji, w tym oceny czy konkretny przepis ma zastosowanie w sprawie;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit, a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. z 2014 r. poz. 1310 - zwanej dalej: ustawą zmieniającą), mające wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, że organ wydając w dniu (...) decyzję nr (...) błędnie nie zastosował art. 4 ustawy zmieniającej, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, podczas gdy ww. przepis nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania bowiem art. 4 ustawy zmieniającej wszedł w życie w dniu 2 stycznia 2015 r., a zatem już po wydaniu przedmiotowej decyzji.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być, zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które dotyczą zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...), Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte i toczyło się na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 oraz art. 13k ust. 4 u.d.p. Decyzja organu podpisana została przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, jednak jej doręczenie nastąpiło już po tej dacie, zatem w sprawie zarysowała się wątpliwość, co do zastosowania przepisu art. 4 ustawy zmieniającej u.d.p., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 u.d.p., a wszczęte umarza się, jeśli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 2 stycznia 2015 r.

Sąd I instancji uznał za błędne stanowisko organu, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, a doręczenie ma na celu li tylko zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. W związku z powyższym w ocenie organu ww. przepis nie ma zatem zastosowania w tej sprawie.

Według WSA rozpoznawanej sprawie decyzja ostateczna została doręczona adresatowi w dniu 13 czerwca 2016 r., tym samym postępowanie administracyjne zakończyło się w tej dacie, czyli już po wejściu w życie cyt. wyżej ustawy zmieniającej. Zatem, skoro wyraźnym celem wnioskodawcy było zastosowanie w sprawie dobrodziejstwa przepisu art. 4 ustawy zmieniającej, to nie można było nadać pierwszorzędnego znaczenia tytułowi wniosku, przypisanemu przez wnioskodawcę, działającego przecież bez profesjonalnego zastępstwa prawnego. W przedmiotowej sprawie literalne odczytanie żądania wniosku musiało ustąpić przed analizą właściwego celu, w jakim tenże wniosek został wywiedziony. Ostatecznie Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym doszło do oczywistej obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy zmieniającej, jak też do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w szczególności przez błędne zakwalifikowanie wniosku (...) z dnia (...) r. jako wniosku o umorzenie postępowania, gdy w istocie wnioskodawca domagał się stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Kwestionując zasadność powyższego stanowiska, organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego wskazanych w złożonej skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że decyzją z dnia 14 października 2011 r. nałożył została na (...) karę pieniężną w związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów u.d.p. przez poruszanie się po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego decyzją GITD z dnia (...), utrzymana została w mocy decyzja z dnia (...). Decyzję tą doręczono skarżącemu w dniu (...) zgodnie z art. 43 k.p.a. Niekwestionowane w sprawie jest to, że wskazana decyzja nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zatem postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji z dnia (...). Natomiast dopiero w dniu (...) wpłynął do organu wniosek skarżącego o umorzenie postępowania administracyjnego, datowany na dniu (...).

Dlatego też przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Związanie własną decyzją ustaje w przypadkach, w których przepisy k.p.a. dopuszczają odwołalność decyzji w ramach przyjętego systemu ich weryfikacji. Odwołalność decyzji występuje w odniesieniu do decyzji nieostatecznych w przypadku wykonywania samokontroli w ramach postępowania odwoławczego oraz co do decyzji ostatecznych na skutek działań podejmowanych z urzędu lub na wniosek strony w trybie nadzwyczajnym albo wskutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Związanie organu administracyjnego własną decyzją trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej. Organ ten przestaje być związany decyzją, gdy zostanie ona uchylona, zmieniona lub wygaśnie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 12. Wydanie str. 450). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

W sprawie, jak już wcześniej wskazano, decyzja GITD z dnia (...)., którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...). wydana została przed wejściem w życie art. 4 ustawy zmieniającej, to jest przed dniem 2 grudnia 2015 r. Zatem nie można zasadnie zarzucić organowi rażącego naruszenie prawa odnośnie do przepisu, który nie obowiązywał w dniu orzekania przez organ.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2721/15).

Jednocześnie należy mieć na uwadze, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. Stąd też nie każde naruszenie prawa może skutkować nieważnością ostatecznej decyzji, bowiem inne rozumienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziłoby do uczynienia z tej instytucji dodatkowej instancji, co jest niedopuszczalne. Zatem wspomniany przepis ma charakter wyjątkowy.

W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia przesłanki nieważności decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym przez GITD, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu, rażącego naruszenia art. 4 ustawy zmieniającej. Dla oceny zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa decydujący jest, bowiem stan prawa na dzień wydania decyzji podlegającej weryfikacji, nie zaś późniejsza zmiana prawa, czy też jego odmienna interpretacja. Dlatego jeszcze raz należy wskazać, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest, więc potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa przez zestawienie treści decyzji z treścią przepisów, które - zdaniem Sądu I instancji - zostały naruszone, skoro przepis ten w dacie rozstrzygania jeszcze nie obowiązywał.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się ze stanowiskiem organu uznającym, że z treści wniosku złożonego przez (...) nie wynika, aby w jakikolwiek sposób kwestionował prawidłowość wydanej w sprawie decyzji ostatecznej. Jedynym argumentem, podnoszonym skardze była zmiana przepisów dokonana ustawą zmieniającą. Jak trafnie stwierdził organ (...) oczekiwał umorzenia postępowania w oparciu o art. 4 ustawy zmieniającej, nie podważał zaś decyzji ostatecznej z uwagi na jej wadliwość, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia (...). Zgodnie, bowiem z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przywołanym przepisie rozróżnić można dwie sytuacje, w których nie będzie możliwe wszczęcie postępowania. Pierwsza z nich dotycząca przymiotu strony, nie budzi żadnych wątpliwości. Oczywistym jest, bowiem, że inicjatorem postępowania, może być jedynie podmiot, któremu przysługiwać będzie w danym postępowaniu przymiot strony (zgodnie z regulacją art. 28 k.p.a.). Druga z przesłanek oznaczonych w art. 61a § 1 k.p.a. ma zaś zdecydowanie szerszy zakres. Odsyła, bowiem do "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie nie może być wszczęte. W powołanym przepisie nie wskazano w sposób enumeratywny przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem stwierdzenie, że z określonych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte powinno być wyprowadzane z obowiązujących przepisów prawa. Przyjmuje się, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyrok NSA z 18 października 2016 r. sygn. akt II FSK 301/15). Innymi słowy, wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I GSK 329/14). NSA w wyroku z 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 693/17, wyjaśnił, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jakkolwiek ocena przez organ dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to może być ono prowadzone tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt I OSK 366/17). W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że przesłanką przedmiotową wyłączającą dopuszczalność wszczęcia postępowania jest niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, która jest rozpoznawana w toczącym się postępowaniu lub została zakończona decyzją. Nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tożsamej przedmiotowej sprawie, jak i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tożsamej sprawie, która została zakończona decyzją (wyrok NSA z 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 927/20).

Rozpoznając przedmiotową sprawę na uwadze należy mieć także, że w orzecznictwie i piśmiennictwie co do zasady, bez mała powszechnie akceptowany jest pogląd, iż gdy przepisy nie określają materialnoprawnych terminów wyznaczających chociażby możliwość ustalenia należności publicznoprawnej (np. podatków, należności celnych), za wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym załatwienie sprawy, można uznać datę, w której akt administracyjny zaopatrzony został we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej. Tak w szczególności należy pojmować konieczne elementy decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.).

W ocenie składu orzekającego nie ma podstaw do akceptacji poglądu, że po stronie organu, doręczenie decyzji w istocie kończy postępowanie administracyjne, skutku takiego zaś nie wywołuje wydanie (sporządzenie decyzji). Obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamienia wydania decyzji z jej doręczeniem, jak to stwierdził Sąd I instancji. Data wydania (sporządzenia) decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone, choć nie wszystkie skutki prawne. Owe skutki prawne sprowadzają się do: 1) określenia momentu czasowego, w którym będzie oceniana legalność decyzji; podstawa prawna decyzji powinna odpowiadać stanowi prawnemu obowiązującemu w dniu jej wydania, a ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy powinien odpowiadać stanowi rzeczywistemu z daty wydania decyzji, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej; 2) wyznaczenia terminu, w którym sprawa powinna być załatwiona; 3) skutków wynikających z przepisów szczególnych, np. określenie momentu czasowego, w którym będą oceniane przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/05).

Z powyższych względów za zasadne należało uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. W świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny, organ administracji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, co skutkowało uznaniem skargi skarżącego za niezasadną.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę uznając, że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).