Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1245/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32  par. 4 pkt 1,  art. 33 ust. 2 pkt 3,  art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. F. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało na wniosek S. B.i J. T., którzy w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], utrzymanej następnie w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...]. Decyzje te wydano w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia K. F. pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego o powierzchni zabudowy 304,8 m², na parceli gruntowej nr [...],[...] w [...] przy ul. [...]. Orzeczeniom tym wnioskodawcy zarzucili rażące naruszenie prawa, albowiem -jak podnieśli- inwestycję przewidziano na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Powołali przy tym wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2012 r. oraz z dnia 6 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Gl 1133/12, w których to wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Do wniosku załączyli m. in. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy obiektu usługowo-handlowego wraz z przyłączami sieci w obrębie wnioskowanej działki, na nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki [...],[...].

Po wszczęciu postępowania z ww. wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (do którego to wskazany wniosek, zgodnie z właściwością, został przekazany przez organ wojewódzki, a to przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r.), w dniu [...] marca 2014 r. wydał decyzję znak: [...], mocą której -na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.)- stwierdził nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia w pierwszej kolejności wskazał na to, iż wnioskodawcy niniejszego postępowania mają interes prawny w sprawie. Wyjaśnił, że legitymacja procesowa S. B. oraz J. T. w przedmiotowym postępowaniu wynika z faktu własności działek o nr ewid. [...] oraz [...] (księga wieczysta nr [...]), zlokalizowanych bezpośrednio przy granicy z działką, na której znajduje się sporna inwestycja. Zauważył też, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] lutego 2003 r., a więc przed nowelizacją Prawa budowlanego, wprowadzającą art. 28 ust. 2 ograniczający krąg stron do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wobec powyższego przepisem, na podstawie którego ustalano krąg stron w sprawie był art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ podał nadto, że skarżący byli stronami w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...].

Odnosząc się zaś do kwestii merytorycznych, organ przede wszystkim zwrócił uwagę na tryb w jakim orzekał. Wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z enumeratywnie wskazanych przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy.

I dalej, organ podał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. według stanu na dzień 19 lutego 2003 r. oraz na dzień 31 marca 2003 r.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z akt sprawy, inwestor - K. F. - do wniosku z dnia [...] stycznia 2003 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączył m. in. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], ustalającą K. F. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy obiektu usługowo-biurowego wraz z przyłączami sieci w obrębie działek nr ewid. [...] oraz [...] położonych przy ul. [...] w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...]. Wskazana decyzja SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], jest decyzją ostateczną. Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...]. Wobec powyższego, jak podał następnie organ, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o informację, czy obecnie działki o nr ewid. [...] oraz [...] objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi Urząd Miasta [...] pismem z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] wskazał, iż ww. działki o nr ewid. [...] oraz [...] położone są na terenie, na którym brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ dostrzegając powyższe podkreślił, że decyzja o stwierdzeniu nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Następuje wówczas powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, zaś skutki prawne decyzji usuniętej z obrotu są zniesione od dnia jej wydania. Należy więc przyjąć, iż ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie było w obrocie prawnym od samego początku, a zatem również w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego. Organ dodał przy tym, że organy administracji architektoniczno-budowlanej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Podał też, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Tym samym, organ uznał, iż powyższa decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być w ogóle uwzględniona w toku niniejszego postępowania nieważnościowego.

Jednocześnie wyjaśnił, że warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest nie tylko spełnienie wymagań określonych art. 32 ust. 4 oraz art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, ale także innych warunków wymienionych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego (stan prawny na dzień 31 marca 2003 r.) sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym, niedysponowanie przez inwestora ważną decyzją o warunkach zabudowy wyklucza możliwość uzyskania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę należałoby uznać za rażąco naruszające prawo, co stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powodowałoby konieczność stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 67/97).

Dalej, organ zauważył, iż określenie "rażące naruszenie prawa" jest pojęciem, którego nie definiują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani prawa budowlanego. Jednakże instytucja ta ma bogatą interpretację zawartą w judykaturze i doktrynie, które jednoznacznie wskazują, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wskazał również, iż z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale też ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 b tej ustawy są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są zaś szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Przede wszystkim udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji braku decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej w danym przypadku przepisami prawa, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek uzyskania warunków, na jakich może być realizowana określona inwestycja winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Powyższe ustalenia obligują zatem, jak przyjął organ, do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. F. podniósł m. in., iż plan miejscowy obowiązujący na terenie inwestycji dopuszczał zabudowę i adaptację istniejącej zabudowy "z usługami towarzyszącymi mieszkalnictwu, których ewentualna uciążliwość mieści się w granicach własności." Wskazał, iż jego nieruchomość tylko z jednej strony graniczy z budynkiem mieszalnym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku K. F., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...], którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r., podtrzymując również stanowisko w niej przedstawione.

Nadto, ustosunkowując się do zarzutu K. F. dotyczącego zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) organ podał, iż powyższy przepis nie ma charakteru zasady absolutnej. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem m. in. postępowanie wznowieniowe (art. 145- 153 k.p.a.) oraz postępowanie nieważnościowe (art. 156-159 k.p.a.) jako nadzwyczajne tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Jeżeli zaistnieje jeden z przypadków określonych w powyższych przepisach, to zasada trwałości w drodze wyjątku podlega wyłączeniu.

Organ podał także, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym.

I w końcu, organ stwierdził, że nie jest uprawniony do oceny słuszności stwierdzenia przez SKO nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], określającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla kwestionowanej inwestycji. W kontekście powyższych rozważań, podnoszona przez K. F. kwestia lokalizacji miejsc postojowych, czy uzgodnienia zjazdu z drogi publicznej, nie zmieniają oceny sprawy w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z prawem ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] od samego początku nie była w obrocie prawnym i taki stan rzeczy jest wiążący przy analizie przedmiotowej sprawy. Proste zestawienie przepisów prawa budowlanego wskazuje zaś, że warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest posiadanie ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej brak jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wszelkich unormowań, które gwarantują ład przestrzenny. Oznacza to także, że stwierdzone naruszenie ma zdecydowanie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Powyższe ma także decydujące znaczenie przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, dlatego też nie może zostać stworzona prawna sytuacja akceptująca obejście przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Jest to nie do zaakceptowania z punktu oceny powyższych skutków.

Na ocenę tą ma również wpływ brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na obszarze, którego położona jest kwestionowana inwestycja.

Z tych też przyczyn organ uznał, iż nie zachodzi podstawa do zmiany stanowiska w niniejszej sprawie.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., skarżący – K. F. wniósł o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu skargi zarzucił, iż zaskarżona decyzja nie znajduje oparcia w przepisach, narusza dyspozycję art. 16 k.p.a. i art. 156 tej ustawy stosując wykładnię rozszerzającą tego ostatniego.

Dla kwestionowanej inwestycji wydana została decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwoliła ona na ubieganie się o pozwolenie na budowę. Te dwie decyzje uprawomocniły się i umożliwiły przystąpienie do realizacji inwestycji.

I dalej, skarżący wywiódł, iż działka nr [...] (która jest przedmiotem niniejszego postępowania) mieściła się w jednostce strukturalnej C-IV5MN (obowiązującego wówczas planu miejscowego) dopuszczającej drobne usługi, a wobec tego zaprojektowana inwestycja była zgodna z planem. Prawidłowa była również decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. o warunkach zabudowy i "następcza" decyzja z dnia [...] lutego 2003 r., nawet jeśli nie posiadały w swej osnowie stwierdzenia jednoznacznego jakie to dokładnie będą prowadzone usługi przez inwestora.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2014 r. uczestnicy postępowania – S. B. i J. T. wnieśli o oddalenie skargi wskazując, iż skarżący na spornej nieruchomości prowadzi zakład produkcyjny i powołując się na wyroki Sądów administracyjnych zapadłe w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji.

Tak też uczestnicy postępowania wnieśli w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie wskazać trzeba, iż niniejsza sprawa -prowadzona w trybie nadzwyczajnym- sprowadzała się do oceny pod względem ważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu K. F. pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego o powierzchni zabudowy 304,8 m², na działkach o nr [...] i [...] w [...] przy ul. [...]. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. S. B. i J. T.(właściciele nieruchomości bezpośrednio przylegającej do ww. działek), zażądali stwierdzenia nieważności ww. aktów administracyjnych, podnosząc, iż zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje żądanie wnoszący powołali się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla ww. inwestycji. Tym samym organ wyższego stopnia (w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję), miał obowiązek przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia, czy rzeczywiście istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności tych rozstrzygnięć, z uwzględnieniem argumentacji wnioskodawców (przy czym – po uprzednim zweryfikowaniu ich przymiotu strony w sprawie).

Postępowanie to, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym (niezależnym od postępowania zwykłego zakończonego ww. decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2003 r.), ograniczone więc było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Niemniej, zasadnicze znaczenie w sprawie dla dokonania powyższej oceny okazała się mieć jednak tylko jedna przesłanka, tj. przesłanka rażącego naruszenia prawa, uregulowana w pkt 2 § 1 art. 156. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] utrzymał bowiem w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr jw. Podstawą stwierdzenia nieważności obu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę było uznanie, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie ich wydania. Dokonując takiej oceny organ wziął pod uwagę, iż badane decyzje zapadły w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, którą następnie unieważniono ostateczną decyzją. Wskazał bowiem na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., powołaną także przez wnioskodawców niniejszego postępowania. Uznał, iż w tej sytuacji (biorąc pod uwagę skutki, jakie wywołuje decyzja stwierdzająca nieważność decyzji), badając kwestionowane decyzje należało przyjąć, iż nie zostały one poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganą w takim przypadku przepisami prawa.

Sąd z tak dokonaną oceną sprawy w pełni się zgadza i nie znajduje podstaw do zakwestionowania wydanych w sprawie decyzji.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie i wydał prawidłowe rozstrzygnięcia, kierując się przy tym prawidłową wykładnią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przede wszystkim, co wymaga zauważenia, przed formalnym uruchomieniem postępowania wskazany organ zbadał na etapie wstępnym przymiot strony wnioskodawców. Uzyskując stosowne od nich wyjaśnienia i ustalając, że są oni właścicielami działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycyjnym, nadto - że byli stroną w postępowaniu zwykłym, prawidłowo przyjął, że mają interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., a wobec tego, że mogą skutecznie żądać uruchomienie postępowania nadzwyczajnego.

Prowadząc postępowanie w sprawie z ww. wniosku, prawidłowo zaś kierował się stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych decyzji i stanem faktycznym wówczas istniejącym. Prawidłowo także rozważając sprawę uznał, że szczególne znaczenie należy przypisać w niej okoliczności podniesionej przez wnioskodawców a związanej z unieważnieniem decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla spornej inwestycji.

I tak, prawidłowo w tym kontekście organ ustalił, iż inwestor - K. F. - do wniosku z dnia [...] stycznia 2003 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączył m. in. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], ustalającą K. F. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy obiektu usługowo-biurowego wraz z przyłączami sieci w obrębie działek nr ewid. [...] oraz [...] położonych przy ul. [...] w [...]. Prawidłowo także dostrzegł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], a wskazana decyzja SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], jest decyzją ostateczną. Znajduje to potwierdzenie w piśmie SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...].

Słusznie też, wobec powyższego, organ wskazał, iż decyzja o stwierdzeniu nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Następuje wówczas powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem (v. postanowienie NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OZ 952/12, Lex nr 1240847).

Zatem, analizując sprawę organ słusznie przyjął, iż badane decyzje o pozwoleniu na budowę nie zostały poprzedzone wymaganą przepisami prawa decyzją o warunkach zabudowy, co świadczy niewątpliwie o naruszeniu prawa. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. według stanu na dzień 19 lutego 2003 r. oraz na dzień 31 marca 2003 r.), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, inwestor winien był dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b wskazanej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdzał zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodać trzeba, iż zgodnie z 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm., w brzmieniu z daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika więc, iż uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku, musiało być poprzedzone uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; co więcej – w sytuacji braku tej ostatniej, decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła być wydana. Stanowi bowiem tzw. decyzję zależną. Taka sytuacja miała miejsce w tym przypadku, wobec unieważnienia wydanej dla spornej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Warto przy tym dostrzec, co uczynił także organ, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12).

W konsekwencji, okoliczność związaną ze stwierdzeniem nieważności (ostateczną decyzją) decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2002 r., należało przeanalizować w sprawie w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Całkowicie zasadne jest w efekcie stwierdzenie organu, iż niedysponowanie przez inwestora ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wykluczało możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, a skoro takie zostało wydane, to należało uznać je za wadliwe, w świetle przytoczonych powyżej przepisów. Organ prawidłowo także stwierdził, że naruszenie wskazanych przepisów prawa ma charakter kwalifikowany, a to uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dostrzec należy, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nadto, o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z dnia 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, Lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

Takim też rozumieniem wskazanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kierował się organ orzekając w niniejszej sprawie, dochodząc w efekcie do prawidłowego wniosku, iż weryfikowane decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wszystkie powyżej wskazane przesłanki ważne dla kwalifikacji naruszenia zostały spełnione. Rażąco naruszone przepisy Prawa budowlanego nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, a samo ich naruszenie, będące konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest w sprawie oczywiste. Także skutki wywołane naruszeniem przepisów prawa, są nie do zaakceptowania. Skutki te należało rozważać w kontekście zachowania ładu przestrzennego. Temu bowiem miała służyć decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dostrzec należy, iż decyzja wydana w tym przedmiocie dla spornej inwestycji, unieważniona została z uwagi na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z treścią planu zagospodarowania. Wskazał na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Gl 1133/12 (badając decyzję SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej w sprawie inwestycji). Wyrok ten bezpośrednio poprzedził wydaną następnie decyzję SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Stąd też, warto w tym miejscu dostrzec, iż w uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd podał, iż zgodnie z obowiązującym planem na terenie objętym decyzją (o warunkach zabudowy) nie były dopuszczone jakiekolwiek usługi ale tylko usługi podstawowe, nieuciążliwe i niekolizyjne do funkcji mieszkalnictwa. Bez ich jednoznacznego określenia, nie można było przesądzić o ich zgodności z planem miejscowym. W konsekwencji decyzja o warunkach zabudowy dała podstawę do wydania pozwolenia na budowę w zakresie jakiejkolwiek działalności usługowej. Nadto, jak Sąd podał, również z wydanego pozwolenia na budowę nie wynika, jakiego rodzaju działalność miałaby być prowadzona, z części opisowej projektu trudno wywieść, czy ma mieć charakter usługowy, czy produkcyjny. Z powyższego, jednoznacznie wynika więc, iż problem zaistniały w niniejszej sprawie, a wynikający z unieważnienia decyzji o warunkach zabudowy, ma znaczenie dla sposobu zagospodarowania terenu. W planie miejscowym wówczas obowiązującym teren ten przewidziany był pod budownictwo mieszkaniowe i dopuszczał usługi podstawowe, nieuciążliwe. Jak ustalono w toku niniejszego postępowania, obecnie na tym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, a nie wykluczone, że w sytuacji obowiązywania takiego planu i w świetle ustaleń z niego wynikających, sporną inwestycję należałoby uznać za zgodną z planem, a tym samym dostrzeżone uchybienia - za nie wywołujące obecnie negatywnych skutków. Wobec jednak braku planu miejscowego, naruszenie przepisów prawa, do którego doszło nadal ma wpływ na sposób zagospodarowania działek sąsiednich, przeznaczonych -w planie obowiązującym poprzednio na tym terenie- pod zabudowę mieszkaniową. Dodać też trzeba, że tak ze skargi, jak i z pism procesowych uczestników postępowania wynika, że skarżący – inwestor prowadzi na tym terenie, objętym sporną inwestycją (tj. w wybudowanym obiekcie) działalność gospodarczą – w tym produkcyjną, tj. projektowanie i wykonywanie reklam, co może wiązać się z uciążliwościami dla działek sąsiednich, z zabudową mieszkaniową.

Biorąc pod uwagę powyższe, orzeczenia wydane w sprawie należało uznać za w pełni zasadne, poprzedzone prawidłową analizą i oparte na prawidłowym rozumieniu pojęcia "rażące naruszenie prawa".

W kontekście treści skargi dodać jedynie trzeba, iż w tym postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, nie było miejsca na zajmowanie się prawidłowością decyzji o warunkach zabudowy i decyzji stwierdzającej jej nieważność. Sąd dostrzega natomiast, iż w tym przedmiocie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jednoznacznie wskazując w jakim kierunku winno zmierzać postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a orzeczeniem tym organ orzekający po tym wyroku był bezwzględnie związany. W niniejszej sprawie znaczenie miało jedynie to, że ostateczną decyzją stwierdzono nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano kwestionowane pozwolenie na budowę w I instancji, utrzymane w mocy decyzją organu wojewódzkiego w II instancji.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.