Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 728/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 207
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Starszy referent Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odsetek; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 2200 zł (słownie: dwa tysiące dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2019 r., w sprawie o sygn. akt: I GSK 191/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt: III SA/Gl 600/18 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi.

Uchylonym wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 600/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Zarządu Województwa Śląskiego nr [...] z dnia [...] r. oraz utrzymaną tą decyzją w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] r. nr [...] nakazującą Gminie W. (dalej: beneficjent, Gmina lub skarżąca) zwrot części dofinansowania w kwocie [...] zł (wraz z odsetkami) uzyskanego na realizację projektu "Kompleksowa gospodarka odpadami na terenie W. [...]" o nr [...].

Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan faktyczny:

W dniu 9 sierpnia 2010 r. Zarząd Województwa Śląskiego pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 (zwana dalej w skrócie "IŻ") zawarł z Beneficjentem – Gminą W. (zwanym dalej – "skarżącą", "Gminą", "beneficjentem") umowę nr [...] o dofinansowanie powyższego projektu Do umowy podpisano cztery aneksy [...], [...], [...] r. oraz [...] r. Ostatecznie Gminie przyznano 85% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych czyli [...] zł.

W dniach 5 i 6 lutego 2014 r. Zespół Kontrolujący IZ przeprowadził kontrolę na zakończenie realizacji projektu, która wykazała, że linia sortownicza nie funkcjonuje.

Z wyjaśnień Gminy wynikało, że okoliczność ta jest konsekwencją zmiany ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podejmowane natomiast działania mające na celu zachowanie trwałości projektu, w tym utrzymanie celu, wskaźników produktu, rezultatu oraz zatrudnienia po 1 stycznia 2014 r. okazało się niemożliwe. Linia sortownicza nie jest używana, ale jest na bieżąco konserwowana i w każdej chwili może być uruchomiona (pismo z 30 kwietnia 2014 r.).

W Informacji Pokontrolnej z dnia 1 lipca 2014 r. IZ stwierdziła, że projekt został poddany zasadniczej modyfikacji w rozumieniu art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006, tj. modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter i warunki realizacji przedmiotowej inwestycji powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny (nieczynna linia sortownicza).

Gmina wniosła zastrzeżenia do wskazanej Informacji Pokontrolnej, które nie zostały uwzględnione. Ustalenia IZ zostały podtrzymane w Zmienionej Informacji Pokontrolnej z dnia 20 lutego 2015 r., gdyż w trakcie realizacji projektu doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, co powoduje obowiązek zwrotu części dofinansowania. Gmina odmówiła jej podpisania podkreślając brak modyfikacji projektu i brak możliwości realizacji wskaźników rezultatu wobec zmian ustawowych (siła wyższa). Nie odpowiedziała też na wezwanie IZ z dnia 29 kwietnia 2015 r. o zwrot w terminie 14 dni dofinansowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami.

W dniu 3 czerwca 2016 r. IZ wszczęła postępowanie o zwrot dofinansowania.

W jego toku pozyskano dokumenty potwierdzające rozpoczęcie działalności linii sortowniczej (pismo Gminy z 23.09.2016 r.). Zmianie uległa też całkowita wartość nieprawidłowości skutkująca zmniejszeniem kwoty do zwrotu do [...] zł.

Gmina w dniu 8 grudnia 2016 r. zapoznała się z aktami sprawy ale w dniu 13 marca 2017 r. została wezwana o dokumenty uzupełniające, które dostarczyła 23 marca 2017 r. Ponowne zapoznanie się z aktami sprawy miało miejsce w dniu 27 września 2017 r.

Decyzją z dnia [...] r. IZ zobowiązała Gminę W. do zwrotu dofinansowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w związku z naruszeniem zasady trwałości projektu.

Jak wynika z uzasadnienia IZ podkreśliła, że we wniosku o dofinansowanie Gmina wskazała, że przedmiotem projektu jest budowa linii sortowniczej zmieszanych odpadów komunalnych o wydajności 20 000 Mg/rok, która ma wspomóc efektywne zarządzanie i zwiększenie poziomu zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie W. i Gmin: M., P. i R. Na terenach tych występuje niski poziom zagospodarowania odpadów komunalnych co jest niekorzystne dla środowiska naturalnego oraz lokalnej i regionalnej gospodarki (C.2.Krótkiopis projektu). Argumenty powyższe powtórzono w części C.9.3 wniosku "Cele projektu, realizacja celów RPO, priorytety działania". Podstawowym celem było odciążenie dotychczas użytkowanego składowiska komunalnego, wzrost produktów pochodzących z segregacji na rynku surowców wtórnych. Wskazane też cele pośrednie, jak poprawa jakości życia, czystsze środowisko naturalne i ochrona jego walorów, ograniczenie terenów pod składowiska odpadów.

Umowa została podpisana w dniu 9 sierpnia 2010 r. ale jej rzeczowa realizacja rozpoczęła się 5 listopada tego roku i trwała do 30 czerwca 2011 r. Finansowa realizacja projektu zakończyła się 20 lipca 2011 r. ale ostatnia płatność dofinansowania miała miejsce 26 stycznia 2012 r. Nie ma też wątpliwości, że wskaźnik rezultatu, który przekłada się na cel projektu został przez Gminę utrzymany od 27 stycznia 2012 r., co uznano za datę początkową liczenia okresu trwałości projektu do 31 grudnia 2013 r. Sama linia sortownicza rozpoczęła działalność 23 sierpnia 2011 r.

Dalej IZ podkreśliła, że już we wniosku okres trwałości projektu (C.11) został określony na lat 5 od zakończenia jego realizacji. Właścicielem infrastruktury oraz nabytych praw i licencji będzie Miasto W. a linia sortownicza od początku stycznia 2014 r. nie funkcjonuje (brak możliwości kierowania do niej odpadów). Potwierdziły powyższe przeprowadzone oględziny Zespołu Kontrolującego.

Dalej IZ przedstawiła analizę dotycząca ilości odpadów komunalnych pochodzących z W. opartą o Specyfikację Istotnych Warunków Zamówienia – SIWZ na świadczenie usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych przygotowaną w oparciu o Plan gospodarki odpadami dla województwa Śląskiego na rok 2014 stanowiący załącznik do uchwały nr IV/25/1/2012 Sejmiku Województwa Śląskiego z 24 sierpnia 2012 r. Oszacowano także ilość odpadów komunalnych zebranych w latach 2013-2015, które wynoszą średnio ok. 16 000 Mg/rok a od roku 2018 mają wynosić ok. 60 000 Mg/rok.

Zdaniem Gminy szacunki te są zawyżone a odpady nigdy nie były kierowane do instalacji zastępczej, której status posiadała wybudowana linia sortownicza, bo nie zaistniał taka potrzeba.

IZ przedstawiła również stan prawny, który został zastosowany do poczynionych ustaleń faktycznych i uzasadniał nałożenie obowiązku zwrotu części dofinansowania przez beneficjenta w związku ze stwierdzonymi naruszeniami prawa krajowego i unijnego, w tym warunków umowy o dofinansowanie. W szczególności wskazała na obowiązki prawne IZ w tym zakresie oraz obowiązującą linię orzeczniczą sądów administracyjnych w podobnych sprawach.

Gmina zaskarżyła niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła organowi bezpodstawne przyjęcie, że mogła zorganizować przetarg wyłącznie na odbiór odpadów komunalnych, w sytuacji, gdy Gmina nie posiada instalacji zakwalifikowanej jako instalacja regionalna; nie zaistniał siła wyższa w postaci zmiany przepisów prawa, tj. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzająca zmianę gospodarowania odpadami komunalnymi; wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych, ordynacji podatkowej i kodeksu postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu wniosku strony, decyzją z dnia [...] r. Zarząd Województwa Śląskiego utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W obszernym uzasadnieniu decyzji (29 stron) organ odniósł się do powyższych zarzutów uznając je za niezasadne. Podkreślił, że przedmiotem projektu była linia sortownicza o wydajności 20 000 MG/rok, która została wybudowana ale zaprzestała działalności 31 grudnia 2013 r. Sporne pozostaje czy zaprzestanie działalności linii sortowniczej stanowi znaczną modyfikację projektu w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz czy możliwe było inne rozwiązanie skutkujące dalszą działalności przedmiotu projektu. Zdaniem IZ kwestię tę rozwiązałoby zorganizowanie przetargu na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości bez ich zagospodarowania. Zdaniem Gminy w świetle obowiązującego prawa art. 6d ust. 4 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i art. 91 ust. 2 tej ustawy oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach było to niemożliwe. Podobnie jak nie było możliwe określenie ilości odpadów, które trafiłyby do instalacji zastępczej.

Zdaniem IZ nowelizacja przepisów w zakresie gospodarki odpadami i w konsekwencji wpisanie w roku 2012 sortowni odpadów sfinansowanej z dotacji unijnej jako instalacji zastępczej, nie wykluczyły możliwości dalszego jej funkcjonowania. Jedną z możliwości było przekształcenie instalacji w regionalną. IZ zgodziła się z stanowiskiem Gminy, że wymagało to trudu organizacyjnego i finansowego, czasu na przygotowanie i zrealizowanie inwestycji ale możliwe do wykonania. Nadto przy dochowaniu należytej staranności Gmina mogła zapewnić strumień odpadów do linii sortowniczej działającej jako instalacja zastępcza, chociaż ma świadomość, że jest to możliwe tylko gdy nie można ich przekazywać do instalacji regionalnej. Zdaniem IZ, ujęcie w przedmiocie zamówienia (SIWZ) odbioru i zagospodarowania odpadów uniemożliwiło wykorzystanie linii sortowniczej po zmianie przepisów. Przetarg wygrał wykonawca dysponujący własną instalacją w J. a to skutkowało wygaszeniem funkcjonowania projektu dofinansowanego ze środków unijnych, którego okres trwałości obejmował 27 stycznia 2012 r. do 26 stycznia 2017 r.

W konsekwencji IZ dopatrzyła się naruszenia art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, na skutek zaprzestania działalności produkcyjnej rozumianej jako działalność w zakresie odpadami w wyniku użytkowania, wybudowanej dla tego celu, nowej linii sortowniczej odpadów komunalnych zmieszanych. Cel projektu nie jest realizowany, linia sortownicza nie wspomaga efektywnego zarządzania i zwiększania poziomu zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie W. i Gmin: M., P. i R.

Organ stwierdził, że na podstawie art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 stwierdzono zaprzestanie działalności produkcyjnej oraz zmiany warunków i charakteru realizacji projektu (cel na jaki beneficjent otrzymał środki nie został zachowany, w tym wskaźnik rezultatu, co stanowi naruszenie trwałości projektu skutkujące zobowiązaniem do zwrotu części dofinansowania.

Nie zgodził się z Gminą, że zaistniała siła wyższa w postaci zmiany przepisów regulujących system gospodarowania odpadami komunalnymi wprowadzonej nowelizacja ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości. Co prawda pojęcie siły wyższej zostało zdefiniowane w § 1 pkt 30 umowy, jako zdarzenie bądź połączenie zdarzeń obiektywnie niezależnych od beneficjenta lub IZ, które zasadniczo i istotnie uniemożliwiają wykonywanie części lub całości zobowiązań wynikających z Umowy, których beneficjent ani IZ nie mogły przewidzieć i którym nie mogły zapobiec ani ich przezwyciężyć i im przeciwdziałać poprzez działanie z należytą starannością ogólnie przewidzianą dla cywilnoprawnych stosunków zobowiązaniowych, ale o jej wystąpieniu Gmina nie powiadomiła bezzwłocznie IZ, do czego była zobowiązana , zgodnie z § 23 ust. 2 Umowy.

Organ podkreślił, że dla uznania wystąpienia siły wyższej konieczne jest spełnienie łącznie trzech przesłanek. Musi zaistnieć zdarzenie obiektywnie niezależne od beneficjenta, zdarzenie to musi uniemożliwiać zasadniczo i istotnie wykonanie zobowiązania i brak możliwości wykonania zobowiązania może być częściowy lub w całości. Poza sporem pozostaje, że wejście w życie nowych przepisów było niezależne od beneficjenta. Nowelizacja została wprowadzona ustawą z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 897) i miała na celu uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, eliminację nielegalnych składowisk odpadów oraz skuteczniejsze unieszkodliwianie i odzysk odpadów. M.in. wprowadzono wybór odbiorcy odpadów w drodze przetargu, w którym mogą uczestniczyć spółki z udziałem gminy; rozszerzono katalog zadań gminy zakresie zapewnienia czystości o "zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów (...)"; dokonywanie corocznej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi, celem aktualizacji i weryfikacji rynku; przeprowadzenie przetargu na wybór podmiotu, który wybuduje i będzie eksploatował regionalny zakład zagospodarowania odpadów. Dalej organ podkreślił, że zmiana przepisów nie była zdarzeniem nagłym, co powoduje, że nie można się z zgodzić z twierdzeniem Gminy, że nie mogła jej przeciwdziałać. Zmiana ta nie uniemożliwiała wykonania zadań w sposób całkowity i nieodwracalny. Gmina mogła bowiem podjąć czynności celem dostosowania linii sortowniczej do znowelizowanych przepisów. Innymi słowy podjąć wszelkie możliwe kroki w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom projektu. Dla organu siła wyższa to katastrofalne działanie przyrody, nadzwyczajne zaburzenia życia zbiorowego i akt władzy publicznej, któremu należy się bezwzględnie podporządkować (np. wywłaszczenie). Nie można natomiast uznać za siłę wyższą zmian ustawodawczych w zakresie wysokości podatków (wyrok WSA w Gorzowie z 4.07.2013 r. II SA/Go 924/12). W interesie beneficjenta było śledzenie procesu legislacyjnego i podjęcie wszelkich możliwych działań (np. przekształcenie Służby Komunalnej Miasta w spółkę prawa handlowego), bądź inne czynności, które byłyby ukierunkowane na utrzymanie projektu (np. dostosowanie linii sortowniczej do nowego systemu gospodarowania odpadami). Wymagałoby to dodatkowych nakładów ale nie było niemożliwe do zrealizowania. Rezygnacja z tej możliwości spowodowała, że przedmiot projektu był nieużytkowany a środki unijne zmarnowane.

IZ nie zgodziła się także z zarzutem obrazy art. 107 § 1 pkt 4 kpa w zakresie pominięcia w podstawie prawnej przepisów ordynacji podatkowej, w tym art. 54 § 1 pkt 7 tej ustawy. Przepis ten ogranicza naliczanie odsetek za czas trwania postępowania w sprawie. W ocenie organu, nawet brak powołania konkretnych przepisów ordynacji podatkowej w podstawie prawnej decyzji, jeżeli one istnieją i miały w sprawie zastosowanie, nie stanowi uchybienia skutkującego uchyleniem decyzji. Uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast zastosowanie art. 54 § 1 pkt 7 op, który mówi, że jeżeli postepowanie trwa dłużej niż 3 miesiące, to za okres jego trwania nie nalicza się odsetek organ uzasadnił wyjątkiem od tej zasady wskazanym w art. 54 § 2 tej ustawy. Przy czym wskazał tu na przyczynienie się strony (zapoznanie z aktami) oraz przyczyny niezależne od organu, jak skomplikowany charakter sprawy, konieczność pozyskania dodatkowych dokumentów (wezwanie z 13 marca i 20 września 2017 r.), obniżenie kwoty zwrotu. Tym samym naliczenie oprocentowania z uwzględnieniem terminów jego wypłaty w 4 wskazanych transzach było zasadne.

Podsumowując organ stwierdził, że Gmina naruszyła zasady trwałości projektu określone w art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz § 18 ust. 9 Umowy o dofinansowanie, a w konsekwencji pkt 6.2 krajowych wytycznych co wpisuje się w hipotezę normy prawnej przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp jako środki wykorzystane z naruszeniem procedur i zgodnie z tym przepisem podlegają zwrotowi.

Beneficjent nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania (kpa) :

- art. 6d ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz art. 29 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1579, dalej pzp) poprzez błędne założenie, że skarżąca winna ogłosić przetarg wyłącznie na odbiór odpadów komunalnych i w ten sposób uniknęłaby zarzutu naruszenia trwałości projektu wynikającego z § 18 ust. 9 Umowy;

- art. 4a pkt 8 pzp oraz art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez uznanie, że skarżąca z pominięciem procedury przetargowej mogła wskazać własną instalację jako zastępczą;

- art. 107 § 1 pkt 4 op przez zaniechanie wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, który miały zastosowanie;

- art. 107 § 1 op w zw. z art. 60 ufp przez zobowiązanie skarżącej do zwrotu określonej kwoty dotacji w zakreślonym terminie i dokonanie zmiany charakteru decyzji z deklaratoryjnej na kształtującą;

- art. 54 § 1 pkt 7 op przez naliczenia odsetek za okres postępowania przedłużonego z winy organu, niezależnych od skarżącej.

W uzasadnieniu rozszerzono argumentację słuszności zarzutów powielając także uzasadnienie odwołania. Wskazano także na nakładanie na Gminę kar finansowych za składowanie odpadów we własnej sortownia na podstawie znowelizowanych przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że decyzja ma charakter kształtujący, gdyż z mocy prawa jest decyzja deklaratoryjną. Nie dopatrzył się tez przyczynienia organu do czasu trwania postepowania powyżej 3 miesięcy, jak i wystąpienia siły wyższej, która spowodowała zaprzestanie działalności projektu.

Wyrokiem z dnia 25 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a.). Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną przez ten sam organ działający w I instancji.

WSA uznał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy zasadnie organ uznał, że beneficjent naruszył zasadę trwałości projektu i winien zwrócić część dofinansowania, gdyż nie podjął wszystkich możliwych działań aby przeciwdziałać zaprzestaniu wykorzystania projektu w okresie 5 lat wyznaczonych umową na jego użytkowanie w związku ze zmianą stanu prawnego w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Innymi słowy czy Gmina, w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy mogła podjąć jakiekolwiek działania dla zachowania trwałości projektu w przyjętym dla tego projektu okresie trwałości.

W ocenie Sądu I instancji organ nie wyjaśnił, dlaczego okres trwałości projektu liczy od daty ostatniej wypłaty dofinansowania a nie od daty rozpoczęcia działania linii sortowania odpadów. Jednak okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż nawet przy przyjęciu daty rozpoczęcia wskazanej przez Gminę, i tak należało stwierdzić, że sortownia nie działała przez deklarowany okres. WSA uznał, że zaprzestanie działalności linii sortowniczej wynikało z faktu uchwalenia ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152 poz. 897), której istotne dla sprawy przepisy weszły w życie od 1 stycznia 2013 r. Związane to było również ze zmianą w ustawie o odpadach, z 14 grudnia 2012 r., a w szczególności art. 38 tej nowelizacji, który wprowadził obowiązek przetwarzania odpadów w instalacji regionalnej, której wymogi zostały ściśle określone, a których instalacja Gminy nie spełnia.

WSA zauważył, że zgodnie z wymogami art. 57 dyrektywy nr 1083/2006 okres trwałości projektu/operacji wynosi 5 lat od jej zakończenia. Przepis ten został znowelizowany i to z "wsteczną mocą jego stosowania". Nastąpiło to na mocy art. 1 pkt 8 w zw. z art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z 16 czerwca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do uproszczenia niektórych przepisów oraz w odniesieniu do niektórych przepisów w zakresie zarządzania finansowego (Dz.U. UE. L.158.1 z 24 czerwca 2010 r.; dalej: rozporządzenie nr 539/2010). W wyniku tej nowelizacji do przepisu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 dodany został w szczególności ust. 5. Przez pryzmat tego przepisu należy oceniać rygoryzm wynikającej z ust. 1 odpowiedzialności administracyjnej w związku z naruszeniem przepisów o trwałości operacji.

Sąd I instancji uznał, że IZ dokonała pełnych ustaleń faktycznych, dokonała jednak ich wadliwej oceny wynikającej z błędnej wykładni art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Nie jest bowiem sporne, że zaprzestanie działalności produkcyjnej odnosi się do trwałego przerwania działań bezpośrednio związanych z projektem, o czym mowa w dokumencie przywoływanym w zaskarżonej decyzji wydanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego "Zagadnienie zachowania trwałości projektu współfinansowanego z funduszy europejskich" (pkt 6.2). Istotna jest przyczyna tego zaprzestania.

Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie nie został prawidłowo oceniony wątek wystąpienia siły wyższej w zestawieniu z datą złożenia wniosku, podpisania umowy, zakończeniem finansowym oraz rzeczowym inwestycji i zakończeniem jej działalności. Ustawa z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011 nr 152 poz. 897; art. 9e) wprowadziła obowiązek kierowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych do regionalnych stacji przetwarzania odpadów, które zostały powołane w odrębnym trybie w połowie 2012 roku w ramach Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, na które to okoliczności Gmina wpływu nie miała i które nie dały się przewidzieć w dacie podpisania umowy (9 sierpnia 2010 r.) a nawet w trakcie realizacji inwestycji zakończonej 21 sierpnia 2011 r. (data uruchomienia linii sortowniczej). Nie było też do tego czasu podstaw do zmiany lub rozwiązania umowy o dofinansowanie, co przewidywał § 10 i 20 umowy.

WSA uznał, że organ winien był wnikliwie rozważyć, czy i w jakim stopniu zmiana stanu prawnego w czasie, a praktycznie po zakończeniu realizacji projektu mogła wpłynąć na jego wykorzystanie, a tym samym obowiązek zachowania jego trwałości przez 5 lat. Przedstawiona propozycja dostosowania linii sortowniczej do wymogów wskazanych dla instalacji regionalnej, według samej IZ wymagała dodatkowej inwestycji, nakładów rzędu ok. 20 mln zł i czasu, ale organ nie rozważył czy nie spowodowałaby istotnej modyfikacji realizowanego ze środków unijnych projektu, co również stanowiłoby naruszenie zasady trwałości w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Organ uznał wystąpienie siły wyższej w rozumieniu § 1 pkt 30 umowy, ale jednocześnie podkreślił, że nie było ono przeszkodą do podjęcia dodatkowych działań dla zachowania obowiązku trwałości projektu.

Zdaniem Sądu I instancji skoro ustawodawca zdecydował w roku 2012, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania. Nie mogą one przekazywać ich do instalacji zastępczej, co sugerował organ. Próby takie kończą się nakładaniem kar finansowych, co podkreślała Gmina i na co przedstawiła dowody w postaci decyzji o nałożeniu kary finansowej. Do argumentu tego organ się nie odniósł.

W ocenie WSA bez znaczenia dla sprawy pozostają wywody organu odnośnie wadliwego sformułowania SIWZ na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych i wadliwego wykorzystania zapisów art. 6d nowelizowanej ustawy. Podobnie jak twierdzenie o możliwości śledzenia i wpływu ma proces legislacyjny. Projekt ustawy wpłynął do Sejmu 26 listopada 2010 r., czyli już po podpisaniu umowy o dofinansowanie i był na równi znany Gminie, jak i IZ (druk sejmowy nr 3670, VI kadencja) i został przesłany do podpisu Prezydentowi RP 4 lipca 2011 r. czyli po zakończeniu realizacji projektu i w czasie przekazywaniu go do użytkowania. Ustawa została ogłoszona 25 lipca 2011 r. a weszła w życie 1 stycznia 2012 r., a w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych nawet 1 stycznia 2013 r. Dowodzi to, że ustawodawca na jej wdrożenie przewidział okres od 6 do 18 miesięcy. Czasu tego nie miał beneficjent.

W ocenie Sądu I instancji czynniki, na które beneficjent nie ma wpływu i które nie zostały przez niego zawinione nie powinny rzutować negatywnie na ocenę zachowania przez niego trwałości projektu. W tej sprawie nie można - pomimo niezrealizowania projektu zgodnie z celem - postawić Gminie skutecznie zarzutu naruszenia art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, to w konsekwencji nie sposób uznać za prawidłowe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp i nakazania zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami. W tej sytuacji WSA uznał za zbędne rozważanie kolejnych zarzutów skargi. Sąd I instancji wskazał jednak, że nie zgadza się z poglądem organu, że czas trwania postępowania przed organem I instancji nie był zależny od organu. Jego długotrwałość nie była spowodowana działaniem Gminy, które wykonywała wezwania organu bezzwłocznie (7 dni), jak również nie wnosiła dodatkowych dowodów czy nie składała wniosków o zmianę np. terminu zaznajomienia z aktami. Przedłużając czas postępowania organ tłumaczył się wyłącznie jego skomplikowanym charakterem, a to nie jest przesłanką, której wystąpieniem można obarczyć stronę.

W konkluzji WSA stwierdził, że w sytuacji gdy ryzyko niedochowania warunku trwałości projektu jest wynikiem nieprzewidywalnego działania organów państwa członkowskiego (zmiana stanu prawnego), nie można obarczać uprawnionego podmiotu tak drastycznymi skutkami wykorzystania środków pomocowych niezgodnie z określonym w umowie o dofinansowanie celem projektu, jak zwrot dofinansowania w całości czy części. Pozostaje takie działanie w sprzeczności z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP i wymogiem zapewnienia sprawiedliwości społecznej i nie ma zastosowania art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 ale wyjątek wskazany w ust. 5 tego przepisu.

Zarząd Województwa Śląskiego zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł też o zasądzenie kosztów, zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, to jest:

1) art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2016 poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że zaprzestanie prowadzenia działalności z uwagi na zmianę przepisów prawa stanowi wyjątkowy przypadek operacji poddanej zasadniczej modyfikacji spowodowanej upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa;

2) art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2016 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie zaistnienia siły wyższej za przesłankę uchylającą odpowiedzialność skarżącego za niezachowanie trwałości projektu.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 kpa i 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa:

– poprzez wadliwe przyjęcie, iż organ nie rozważył możliwości dostosowania linii sortowniczej do wymogów wskazanych dla instalacji regionalnej w aspekcie istotnej modyfikacji tego projektu w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1983/2006, podczas gdy organ ustalił, że to skarżący nie podjął działań zmierzających do zapewnienia dalszego funkcjonowania sortowni odpadów jako instalacji regionalnej, czy nawet w ograniczonym zakresie w postaci instalacji zastępczej;

– pominięcie argumentacji organu dot. wadliwego przygotowania przez skarżącego postępowania o udzielenia zamówienia publicznego dot. odbioru i zagospodarowania odpadów oraz nieprawidłowego zastosowania przepisów ustawy o odpadach i utrzymaniu porządku i czystości w gminie, podczas gdy są to istotne okoliczności wskazujące zarówno na zaniedbania jak i bierność skarżącego, które doprowadziły do zaprzestania działalności produkcyjnej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 151 ppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku naruszenia przez organ jakichkolwiek przepisów prawa, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, w związku z czym wyrokiem z dnia 13 maja 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: I GSK 191/19 Sąd II instancji uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 25 października 2018 r. i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie upatrywał naruszenia przez organ przepisów postępowania w wadliwym dokonaniu ustaleń faktycznych, lecz w błędnej ocenie ustalonego stanu faktycznego wynikającej z błędnej wykładni art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 nieuwzgledniającej wyjątku wynikającego z art. 57 ust. 5 tego rozporządzenia.

Należy zauważyć, że art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006 nie był w ogóle wskazywany w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Śląskiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał tylko na art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 uznając, że doszło do zaprzestania działalności produkcyjnej przedmiotowej sortowni odpadów. Ten fakt nie był w sprawie kwestionowany. Organ nie czynił żadnych rozważań na gruncie art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006, naruszenia tego przepisu nie zarzucała też Gmina W. w skardze. Sąd I instancji pominął przy tym w swoich rozważaniach wskazane jako jedna z podstaw rozstrzygnięcia art. 2 pkt 7 i art. 98 tego rozporządzenia.

Zgodnie z art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 Państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Zgodnie zaś z art. 57 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 kwoty nienależnie wypłacone podlegają procedurze odzyskiwania zgodnie z art. 98-102 rozporządzenia. W art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 określono wyjątek od poddania procedurze odzyskiwania nienależnie wypłaconych kwot w związku z zaprzestaniem działalności produkcyjnej - upadłość niewynikającą z oszukańczego bankructwa. Wyjątek od zasady obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w sprawach zwrotu wsparcia ze środków unijnych nie może być interpretowany rozszerzająco. Wyjątek ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się do sytuacji zaprzestania działalności produkcyjnej związanej z obiektywnie istniejącą niewypłacalnością, czy chociażby niezdolnością finansowania działalności produkcyjnej. Nie może on być rozszerzany na wszelkie przypadki zaprzestania działalności produkcyjnej przez uprawnionego do wsparcia niebędące konsekwencją jego własnego niezgodnego z prawem działania (zawinionego działania). Choć upadłość i oszukańcze bankructwo nie są zdefiniowane w rozporządzeniu, to jednak znaczenie tych pojęć nie budzi wątpliwości.

Sąd odwoławczy stwierdził, że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 57 ust.1 i 5 rozporządzenia nr 1083/2006 przyjmując, że wystąpienie siły wyższej w postaci zmiany przepisów prawa wpływającej możliwość kontynuowania działalności produkcyjnej w rozumieniu art. 57 ust. 1 tego rozporządzenia, stanowi na podstawie art. 57 ust. 5 przesłankę do odstąpienia od stosowania art. 57 ust. 4.

Ponieważ podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut wadliwej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego okazał się zasadny, a podniesione przez Sąd I instancji zarzuty błędnego zastosowania omówionych przepisów prawa materialnego, jak też niedokonania właściwej oceny stanu faktycznego wywiedzione zostały z dokonanej przez WSA wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, tym samym pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należało, w ocenie Sądu odwoławczego, uznać w tym zakresie za zasadne.

Jednocześnie Sąd II instancji podkreślił, że przedwczesne jest odnoszenie się do zasadności postawionych przez Sąd I instancji zarzutów dotyczących: nierozważenia możliwości dostosowania linii sortowniczej do wymogów wskazanych dla instalacji regionalnej czy zastępczej, wadliwej oceny przygotowania przez skarżącego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego dot. odbioru i zagospodarowania opadów. Te zarzuty były stawiane przez WSA w oparciu o wadliwie przyjętą wykładnię art. 57 ust.1 i ust 5 rozporządzenia nr 1083/2006.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.05. 2019 r. sygn. akt I GSK 191/19 , wydanym na skutek skargi kasacyjnej Skarżącej od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25.10.2018 r. sygn. akt III SA/Gl 600/18.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p. p. s. a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przypomnienia zatem wymaga, iż NSA wskazał w wydanym wyroku, iż poprzednim orzeczeniu WSA dokonał wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego a to art. 57 ust.1 i 5 rozporządzenia nr 1083/2006 przyjmując, że wystąpienie siły wyższej w postaci zmiany przepisów prawa wpływającej na możliwość kontynuowania działalności produkcyjnej w rozumieniu art. 57 ust. 1 tego rozporządzenia, stanowi w sprawie na podstawie art. 57 ust. 5 przesłankę do odstąpienia od stosowania art. 57 ust. 4. NSA przywołał art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 i art. 57 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 w myśl którego kwoty nienależnie wypłacone podlegają procedurze odzyskiwania zgodnie z art. 98-102 rozporządzenia. Wskazał iż w art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 określono wyjątek od poddania procedurze odzyskiwania nienależnie wypłaconych kwot w związku z zaprzestaniem działalności produkcyjnej - upadłość niewynikającą z oszukańczego bankructwa. Zaznaczył, iż wyjątek od zasady obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w sprawach zwrotu wsparcia ze środków unijnych nie może być interpretowany rozszerzająco, gdzie w jego ocenie wyjątek ten odnosi się do sytuacji zaprzestania działalności produkcyjnej związanej z obiektywnie istniejącą niewypłacalnością, czy chociażby niezdolnością finansowania działalności produkcyjnej. Nie może być rozszerzany na wszelkie przypadki zaprzestania działalności produkcyjnej przez uprawnionego do wsparcia niebędące konsekwencją jego własnego niezgodnego z prawem działania (zawinionego działania). Choć upadłość i oszukańcze bankructwo nie są zdefiniowane w rozporządzeniu, to jednak znaczenie tych pojęć nie budzi wątpliwości. Znane jest zarówno prawu polskiemu, jak i ustawodawstwu unijnemu. W odniesieniu do tego ostatniego, to w dacie wprowadzenia do rozporządzenia 1083/2006 art. 57 ust. 5 NSA podał iż obowiązywało rozporządzenie Rady (WE) nr 13246/2000 z dnia 29 maja 2000 r. w sprawie postępowania upadłościowego (Dz.U. UE. L.2000.160.1 ze zmianami). Rozporządzenie to w art. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 definiowało postępowanie upadłościowe jako postępowanie zbiorowe przewidujące niewypłacalność dłużnika, które obejmują całkowite lub częściowe zajęcie majątku dłużnika oraz powołanie zarządcy. W załączniku A wskazano odpowiadające użytemu w rozporządzeniu pojęciu postępowania upadłościowego w poszczególnych krajach członkowskich. Wśród postępowań w Polsce wymieniono: postępowanie naprawcze, upadłość obejmująca likwidację, upadłość z możliwością zawarcia układu, upadłość, przyspieszone postępowanie układowe, postępowanie układowe, postępowanie sanacyjne. Przyjęta przez NSA wykładnia art. 57 rozporządzenia 1083/2006 jest wiążąca w sprawie.

Przechodząc do kontroli legalności spornej decyzji stwierdzić należy iż skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta jest nie prawidłowa i narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Na wstępie jednak przed szczegółową analizą decyzji wobec wniosku pełnomocnika strony skarżącej o odroczenie terminu rozprawy z uwagi na planowany urlop odnosząc się doń zauważyć należy iż wniosku tego Sąd nie uwzględnił. Odroczenie posiedzenia może nastąpić tylko z ważnej przyczyny jak stanowi art. 99 P.p.s.a. Zdaniem Sądu taka ważna przyczyna nie zaistniała albowiem planowany urlop przez pełnomocnika strony jej nie stanowi zwłaszcza. iż Urząd Miasta dysponuje biurem radców prawnych, a jak pełnomocnik sam podał w piśmie został ustanowiony w sprawie pełnomocnik substytucyjny .

Podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją, dotyczyło nałożenia na skarżącą Gminę Szkołę obowiązku zwrotu dofinansowania w kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami, przyznanego na realizację projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pn."Kompleksowa gospodarka odpadami na terenie Miasta W. [...]", zawartej przez skarżącą z Województwem Śląskim w dniu 09.08.2010 r.

Oceniając prawidłowość postępowania w przedmiocie takiego zobowiązania, celem usystematyzowania rozważań należy przede wszystkim wyjaśnić, że podstawy prawne realizacji programów operacyjnych w ramach polityki rozwoju regionalnego wynikają zarówno z przepisów prawa Unii Europejskiej jak i prawa krajowego państw członkowskich. W zakresie pierwszego z nich ogólne zasady dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego określone zostały w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. UE.L. 2006.210.25 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem nr 1083/2006. Zauważyć należy, że wprawdzie rozporządzenie to zostało uchylone na podstawie art. 153 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U .UE.L 2013.347.320 z póz. zm.), jednak bez uszczerbku dla przepisów ustanowionych w art. 152 tego rozporządzenia. W art. 152 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 postanowiono natomiast, że rozporządzenie to nie ma wpływu na kontynuację albo modyfikację, w tym całkowite lub częściowe anulowanie pomocy zatwierdzonej przez Komisję na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 lub wszelkich innych przepisów prawa mających zastosowanie do tej pomocy na dzień 31 grudnia 2013 r. To rozporządzenie lub także inne przepisy prawa mające zastosowanie do zawartej w poprzedniej perspektywie umowy, stosuje się nadal po dniu 31 grudnia 2013 r. do tej pomocy lub do danych operacji aż do ich zamknięcia.

Zgodnie zatem z mającym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności m.in. za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Na podstawie art. 70 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006, na państwa członkowskie nałożona została z kolei odpowiedzialność za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań: a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 tego rozporządzenia i że funkcjonują skutecznie; b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach (...).

Powołane rozporządzenie reguluje również procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie. W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonują wymaganych korekt finansowych. Ponadto, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006).

Użyte we wskazanej regulacji pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zaznaczyć przyjdzie, że tak Komisja Europejska, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. W związku z czym za nieprawidłowość uznaje się zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, że do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Przepisy unijne regulacjom krajowym pozostawiły natomiast kwestię określenia trybu postępowania w sprawie ustalenia, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

W krajowym porządku prawnym realizacja programów operacyjnych uregulowana została w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 383, z późn. zm.) zwanej uzppr. Zgodnie z art. 25 pkt 1 tej ustawy za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w niniejszej sprawie jest Zarząd Województwa Śląskiego . Zadania instytucji zarządzającej określone zostały w formie katalogu otwartego w art. 26 uzppr, zgodnie z którym do zadań tych należy m.in.:

- wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 (pkt 1);

- zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2 (pkt 5);

- określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego;

- dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11);

- prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14);

- odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15);

- ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 (pkt 15a).

W myśl art. 26 ust. 2 uzppr wykonując te zadania instytucja zarządzająca powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

W odniesieniu do postępowania w przedmiocie odzyskiwania kwot dofinansowania wyjaśnić przyjdzie, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania. Zgodnie z art. 30 tej ustawy warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane określa umowa o dofinansowanie. Wymagania co do zakresu treści takiej umowy ustalone zostały w art. 206 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz.2077.), zgodnie z którym, powinna ona w szczególności określać także warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny (pkt 8). Do zwrotu dofinansowania znajdują też zastosowanie regulacje art. 207 ustawy o finansach publicznych. I tak, przepis art. 207 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (pkt 2), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 3) - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stosownie do art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca lub pośrednicząca wzywa beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Następnie też, po bezskutecznym upływie tego terminu, w myśl art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2.

Dostrzec w tym miejscu trzeba, że w postanowieniach § 10 umowy o dofinansowanie, zawartej ze skarżącą Gmina, uregulowany został tryb zwrotu środków odpowiadający regulacjom art. 207 ust. 1, ust. 8 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych. Nawet jednak w braku takiej regulacji należałoby przyjąć, że unormowania zawarte w art. 207 ustawy o finansach publicznych winny znaleźć zastosowanie do wydania decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

W zakresie stosowanego w niniejszej sprawie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zauważyć z kolei należy, że choć nie odwołuje się on w sposób wyraźny do pojęcia nieprawidłowości, to nie można go interpretować w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz ustalających zasady zwrotu środków przyznanych z budżetu Unii Europejskiej, w tym w oderwaniu od jednego z podstawowych przepisów w tym zakresie, którym jest art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Dlatego zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych jest uzależnione od wystąpienia zdefiniowanej w prawie unijnym nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Uznać przy tym trzeba, że w ramach takiej nieprawidłowości mieści się między innymi naruszenie procedur obowiązujących w zakresie realizacji projektów finansowanych ze środków europejskich. Zwrotowi podlegać może zatem taki wydatek podjęty z naruszeniem procedury związanej z wykorzystywaniem środków budżetowych, w którego następstwie doszło do nieuzasadnionego finansowania wydatku z budżetu ogólnego w rozumieniu cytowanego przepisu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, a więc gdy naruszenie wynikało z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować chociażby potencjalną szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.

W myśl art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych pod pojęciem procedur, których naruszenie, stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2, stanowi podstawę zwrotu dofinansowania, należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej oraz inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Za równoznaczne z naruszeniem tych innych procedur uznać z kolei trzeba także naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie. Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi bowiem uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia określonej sprawy. Wobec tego "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych oznaczać będą także reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Zaznaczyć przy tym należy, że w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 uzppr, a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. Umowa o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje natomiast również procedurę realizacji projektu. Procedura ta mieści się w pojęciu z art. 184 ustawy o finansach publicznych, gdyż nadanie mu innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych byłoby wyłączone w przypadku naruszenia procedury realizacji projektu, w tym braku jego zrealizowania zgodnie z założeniami umowy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Niezrealizowanie przez beneficjenta celów projektu objętego umową musi być przy tym kwalifikowane jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, gdyż prowadzi do szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającej z niecelowego wydatkowania środków finansowych, tj. wydatkowania ich na działania, które nie doprowadziły do realizacji celu w ramach założeń funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w początkowym okresie obowiązywania umowy środki pomocowe były przez Beneficjenta wykorzystywane prawidłowo, tj. doszło do uruchomienia linii sortowniczej która funkcjonowała do grudnia 2013r., gdyż okoliczność ta, w świetle powyższych uwarunkowań, nie ma wpływu na rzeczywistą podstawę obowiązku zwrotu całości udzielonego dofinansowania, jaką było nieutrzymanie trwałości projektu i zaprzestanie działalności produkcyjnej w zakresie objętym utworzoną linia sortowniczą.

W niniejszej sprawie Zarząd Województwa Śląskiego, jako podstawę żądania zwrotu przyznanego dofinansowania wskazał właśnie nieprawidłowość polegającą na naruszeniu procedur określonych w art. 184 ustawy o finansach publicznych, a ściślej wynikających z umowy o dofinansowanie skutkujących stwierdzeniem istnienia nieprawidłowości po myśli art. 2 pkt 7 rozporządzenia WE nr 1083/2006 . W zakresie dokonanej oceny uwzględnił organ między innymi to, że strona skarżąca naruszyła § 18 ust. 19 umowy na dofinansowanie poprzez naruszenie zasady trwałości projektu co jego zdaniem oznacza znaczącą modyfikację projektu w rozumieniu art. 57 Rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r., a w konsekwencji skutkuje oceną iż projekt nie został zrealizowany zgodnie z umową o dofinansowanie.

W ocenie Sądu, tak dokonana ocena zasługuje na akceptację. Prawidłowo bowiem organ uznał, że w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym istnieją podstawy do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych.W myśl § 18 ust. 19 umowy o dofinansowanie projektu, Beneficjent zobowiązuje się do niedokonywania znaczącej modyfikacji Projektu w rozumieniu art. 57 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Art. 57 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 stanowi zaś, że: Państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. (...) Państwa członkowskie mogą skrócić termin określony w akapicie pierwszym do trzech lat w przypadkach dotyczących utrzymania inwestycji przez małe i średnie przedsiębiorstwa.W § 1 pkt 32 aneksu nr 2 do umowy o dofinansowanie, wskazano iż okres trwałości projektu to okres, w którym założone cele Projektu zostaną utrzymane, a Projekt nie zostanie poddany zasadniczej modyfikacji, w rozumieniu art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Minimalny okres trwałości to okres 5 lat od daty zakończenia Projektu, przy czym za datę zakończenia realizacji Projektu dla potrzeb trwałości Projektu, przyjmuje się dzień, w którym zostały spełnione łącznie wymienione kryteria: czynności w ramach Projektu zostały faktycznie przeprowadzone (zakończenie rzeczowe projektu) oraz wszystkie wydatki Beneficjenta oraz odnośnego wkładu publicznego zostały opłacone".

Powyższe oznacza że w sytuacji gdy okresie pięciu lat, od dnia, w którym będą spełnione łącznie w/w warunki: a więc nastąpiło rzeczowe zakończenie realizacji projektu co po myśli umowy o dofinansowanie należy rozumieć jako "(...) datę podpisania przez Beneficjenta ostatniego protokołu odbioru końcowego lub innego dokumentu równoważnego w ramach Projektu; wszystkie wydatki, poniesione przez niego w ramach projektu zostały opłacone; wszystkie środki, przypadające do wypłaty na jego rzecz, zostały mu wypłacone; projekt nie może zostać poddany zasadniczej modyfikacji.

W przedmiotowej sprawie jak wynika z akt rzeczowe zakończenie realizacji projektu nastąpiło w dniu: 30.06.2011 r. finansowe zakończenie realizacji projektu nastąpił w dniu 20.07.2011 r. a wypłata płatności końcowej miała miejsce w dniu: 26.01.2012 r. W sytuacji zatem gdy zakończenie realizacji projektu nastąpiło w dniu 26.01.2012 r. zatem pierwszy dzień okresu trwałości przedmiotowego projektu następował 27.01. 2012 r. W tej sytuacji okres trwałości powinien zostać utrzymany od 27 stycznia 2012 r. do 26 stycznia 2017 r. co w sprawie nie miało miejsca i nie jest sporne pomiędzy stronami gdyż linia sortownicza funkcjonowała do końca grudnia 2013r. Powyższa sytuacja wyczerpuje dyspozycję art. 57 ust.1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 tj. oznacza zaprzestanie działalności produkcyjnej w wyniku realizacji projektu .

Powyższe oznacza także, iż w sprawie doszło zaistnienia nieprawidłowości z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady 1083/2006. W normie tej zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowości", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Analiza powyższej regulacji wskazuje, że określa ona trzy elementy "nieprawidłowości": 1) działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, 2) które powoduje jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa UE oraz 3) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Naruszenie prawa wspólnotowego obejmuje zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, że do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady 1083/2006, dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Dlatego też zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98). Dodać trzeba, że szkoda, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady 1083/2006, powstaje niejako automatycznie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje Projekt niezgodnie z prawem, a przy tym do powstania szkody w budżecie UE nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego w budżecie. Przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów regulujących realizację dofinansowywanego Projektu a więc i zapisów umowy o dofinansowanie projektu nie wymaga więc dodatkowo wystąpienia rzeczywistego uszczerbku finansowego, lecz wystarczy sama możliwość jego wystąpienia. Szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 51/13). Zgodnie zaś z wykładnią TSUE szkoda powstaje w każdym przypadku, gdy podmiot otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem (por. wyroki TSUE sygn. C-199/03, C-465/10).

Odnosząc się do zarzutów skargowych naruszenia przez organ od art.6d , 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przetargu, art. 29 art. 4 pkt 8 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych, przez błędne założenie, iż skarżąca winna była ogłosić przetarg wyłącznie na odbiór odpadów komunalnych i w ten sposób uniknęłaby naruszenia trwałości projektu, mogła także z pominięciem procedury przetargowej, wskazać własną instalację prowadzoną przez komunalną jednostkę budżetową Służby Komunalne Miasta w W. jako instalację zastępczą, to zauważyć należy, iż nie dały one podstawy do uchylenia spornej decyzji. W judykaturze prezentowany jest bowiem powszechnie pogląd o obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w sprawie zwrotu środków publicznych w tym pochodzących z Unii Europejskiej spowodowany postępowaniem beneficjentów wynikającym z niezachowaniem przez nich wymogów określonych przewidzianymi regulacjami prawnymi . Jest on oparty na obiektywnych przesłankach i niezależnych od okoliczności i warunków w jakich doszło do naruszenia wymogów dofinansowania. Ustawodawca unijny przewidział wprawdzie wyjątek od odstąpienia poddania procedurze odzyskiwania nienależnie wypłaconych kwot w związku z zaprzestaniem realizacji projektu jednak sformułowany w tym zakresie wyjątek unormowany w art. 57 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 zgodnie z którym jeżeli to zaprzestanie działalności jest wynikiem niebędącej oszukańczym bankructwem upadłości, nie może uzasadniać odstąpienia przez organy w niniejszej sprawie od wydania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu części dofinansowania. NSA w wydanym wyroku I GSK 191/19 jednoznacznie wskazał i tym poglądem jest Sąd związany po myśli art. 190 P.p.s.a., iż art. 57 ust. 5 wskazanego rozporządzenia stanowi wyjątek od powyższej zasady, dlatego nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Wskazał NSA, iż choć upadłość i oszukańcze bankructwo nie są zdefiniowane w rozporządzeniu, to jednak znaczenie tych pojęć nie budzi wątpliwości. Znane jest zarówno prawu polskiemu, jak i ustawodawstwu unijnemu gdzie w odniesieniu do tego ostatniego, w dacie wprowadzenia do rozporządzenia 1083/2006 art. 57 ust. 5 obowiązywało rozporządzenie Rady (WE) nr 13246/2000 z dnia 29 maja 2000 r. w sprawie postępowania upadłościowego (Dz.U. UE. L.2000.160.1 ze zmianami), które to w art. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 definiowało postępowanie upadłościowe jako postępowanie zbiorowe przewidujące niewypłacalność dłużnika, które obejmują całkowite lub częściowe zajęcie majątku dłużnika oraz powołanie zarządcy. W załączniku A wskazano zaś odpowiadające użytemu w rozporządzeniu pojęciu postępowania upadłościowego w poszczególnych krajach członkowskich, i wśród postępowań w Polsce wymieniono: postępowanie naprawcze, upadłość obejmująca likwidację, upadłość z możliwością zawarcia układu, upadłość, przyspieszone postępowanie układowe, postępowanie układowe, postępowanie sanacyjne. Zaś niewątpliwie Gmina W. nie znajduje się w żadnym ze stanów objętych pojęciem postępowania upadłościowego. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do odstąpienia przez organy od dochodzenia zwrotu dofinansowania w trybie administracyjnym zakończonym decyzja wydaną m.in. w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych .

Kontrolując sporną decyzję Sąd doszedł do przekonania iż jest ona jednak wadliwa w części dotyczącej odsetek.

W myśl przepisów Ordynacji podatkowej, w szczególności art. 54 § 1 pkt 7 tej ustawy, odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że w przypadku przedłużenia postępowania ponad 3 miesiące, zasadą jest nienaliczanie odsetek za czas ponad ten okres.

Przenosząc te regulacje na stan faktyczny sprawy zauważyć należy, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania nastąpiło uchwała z [...] r. zaś pierwszoinstancyjna decyzja w tym przedmiocie została wydana [...]., a więc postępowanie w sprawie trwało ponad rok i trzy miesiące. Tak więc stosownie do omawianej regulacji, organ zobowiązany był do skrócenia okresu, za jaki odsetki były naliczone, czego nie uczynił.

Faktem jest, że po myśli art. 54 § 2 O.p., przepisu § 1 pkt 3 i 7 nie stosuje się, jeżeli do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczyniła się strona lub jej przedstawiciel lub opóźnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu.

Tym niemniej na podkreślenie zasługuje okoliczność, że nienaliczanie odsetek w przypadku prowadzenia postępowania przez okres przekraczający 3 miesiące jest regułą określoną w art. 54 § 1 pkt 7 O.p., zaś możliwość naliczenia odsetek za ten okres, przewidziana w § 2 jest wyjątkiem od tej reguły, dlatego organ, w przypadku zamiaru obciążenia strony odsetkami za okres dłuższy niż 3 miesiące, zobowiązany jest wykazać, że do prowadzenia postępowania ponad wskazany w tym przepisie okres doszło z przyczyn niezależnych od organu.

Zatem organ, który uważa, że są one należne za cały okres trwania postępowania winien swe stanowisko uzasadnić, a uzasadnienie to nie może być ogólnikowe np. wskazywać na skomplikowany charakter sprawy, lecz konkretne i weryfikowalne, dające odpowiedź na pytanie, jakie czynności wynikające z owego skomplikowanego charakteru winny były być podjęte dla jej końcowego załatwienia, co przełożyło się na długotrwałość postępowania i kto - strona lub jej przedstawiciel czy organ - przyczynił się do tego, że czynności w postępowaniu nie charakteryzowały się niezbędną koncentracją.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu sporządzone w tym zakresie uzasadnienie nie czyni zadość wskazanym uwagom. W zaskarżonej decyzji (por str. 28 ) organ wskazał, że "w czasie prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził czynność zapoznania się strony z aktami postępowania w dniu 13 .07.2016r. i dokonał analizy materiału dowodowego, który okazał się bardzo skomplikowany, o czym został poinformowany, beneficjent pismami z 10.08.2016r., 7.09.2016r. 6.10.2016r., Beneficjent był wezwany do złożenia dodatkowych dokumentów co skutkowało zmianą kwoty nieprawidłowości i zastosowania dodatkowego mechanizmu miarkowania korekty polegającego na uwzględnieniu przy wyliczeniu wydatków kwalifikowalnych okresu od uruchomienia linii sortowniczej. Kolejno Beneficjent był informowany o konieczności dalszej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, pismami z dnia 10 listopada 2016r., 8 grudnia 2016r., 13 lutego 2017r., 13 kwietnia 2017r., 12 maja 2017r., 13 czerwca 2017r., 12 lipca 2017.r, 10 sierpnia 2017r., 11 października 2017r. Jak również informowano o gromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego, o czym Beneficjent powiadomiono pismem z 8 lutego 2017r. W dniu 8 grudnia 2016r. Beneficjent ponownie zapoznał się z aktami postępowania. Pismem z dnia 13 marca 2017r. Beneficjent został wezwany do złożenia kopii decyzji/zezwoleń na przetwarzanie odpadów komunalnych zmieszanych, dotyczących instalacji będącej przedmiotem projektu. Pismem z dnia 20 września 207r. organ wyznaczył Beneficjentowi 7-dniowy termin do zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji. Beneficjent zapoznał się z materiałem w dniu 27 września 2017r. Natomiast dnia [...] r. została wydana decyzja nr [...].

Odnośnie takiego uzasadnienia zauważyć jednak należy, że cechuje się ono dużą ogólnością zwłaszcza mając na uwadze czasokresy analizy materiału dowodowego wskazane pismami z dnia 10.11.2016, 8.12.2016., 13.02.2017r., 13.04.2017r., 12.05.2017., 13.06.2017r., 12.07.2017r., 10.08.2017r., co praktycznie uniemożliwia jego weryfikację. Jakkolwiek organ wskazał iż wzywano stronę do przedłożenia dodatkowych dowodów w postaci kopii decyzji/zezwolenia na przetwarzanie odpadów jednak miało to miejsce 13.03.2017r i było poprzedzone kilkoma zawiadomieniami z 2016r o konieczności analizy dowodów z akt sprawy jak i takimiż kilkoma zawiadomieniami z 2017r. o podobnej argumentacji to z kolei w sposób znaczny wydłużyło czas trwania postępowania. Zdaniem Sądu wielomiesięczne analizowanie materiału dowodowego przy zestawieniu w/w zawiadomień o przedłużeniu postępowania w sposób opisany w treści decyzji nie usprawiedliwia organu od zarzutu istnienia opóźnienia, chyba że ten wykaże faktyczne czynności usprawiedliwiające tak długi okres analizowania dowodów zebranych w aktach w okresie przez siebie wskazanym. Nadto korzystanie przez stronę z zagwarantowanych ustawowo praw w zakresie zapoznania się z aktami nie może być używane jako argument przeciw niej. Korzystanie przez stronę z jej proceduralnych uprawnień nie może uzasadniać tezy o przyczynieniu się przez stronę do opóźnienia w wydaniu decyzji. W konsekwencji gdy organ nie uzasadnił szczegółowo czasokresu znacznego trwania postępowania w sprawie Sąd uznał, iż ocena w tym względzie nie jest możliwa co skutkowało konieczność uchylenia zaskarżonego aktu w tym zakresie.

Zdaniem Sądu orzekającego, uzasadnienie rozstrzygnięcia winno być sporządzone w taki sposób, aby strona miała pełną możliwość weryfikacji jego prawidłowości. Obowiązek zawarcia uzasadnienia faktycznego i prawnego wynika również z art. 107 o.p. i zasady przekonywania zgodnie z która organy administracji powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji lub postanowienia podjętego rozstrzygnięcia w pełnym zakresie i wszystkich jego aspektach oraz do odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c uchylił zaskarżoną decyzję w części . O kosztach orzeczono po myśli art. 206 p.p.s.a. na co składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 2200 zł. Zgodnie z tym przepisem prawnym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu Sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) - określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo - administracyjne, 2004, s. 383-384). Należy przy tym podkreślić, że art. 206 P.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy do sądu. Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis, sąd musi zatem dokonać oceny, która jest suwerennym uprawnieniem jurysdykcyjnym, ma charakter dyskrecjonalny, oparty na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy (por. dotyczące analogicznego przepisu art. 102 k.p.c. postanowienie Sądu Najwyższego z 2 czerwca 2010 r., sygn. I PZ 2/10, Lex Polonica nr 3027650, OSNP 2011, nr 23-24, poz. 297).

Mając na uwadze powyższe Sąd postanowił zasądzić 1/5 stawki minimalnej z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą. Orzekając w tym zakresie wzięto pod uwagę, iż skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu .

Przy ponownym orzekaniu będzie miał organ na uwadze powyższe rozważania i uwagi Sądu, wyrażone w treści uzasadnienia.