Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 177/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1 , art. 80, 84
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 13 ust 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w [...], wpisanego do tego rejestru pod numerem A-100, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 1981 r.

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z dnia [...] maja 1981 r., wpisał do rejestru zabytków pod numerem A-100, "dom murowany z cegły, tynkowany, założony na planie prostokąta z dobudowanymi oficynami, jednokondygnacyjny z facjatami i przejazdem bramnym na osi środkowej", znajdujący się przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ konserwatorski wskazał, że dom z XIX i XX w., reprezentuje architekturę drobnomieszczańską v z tego okresu. Ponadto, przedmiotowy budynek znajduje się w granicach układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z[...] maja 1979 r.

Po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2019 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., odmówił skreślenia budynku przy ul. [...] w [...] z rejestru zabytków. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte po rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, na który składają się m.in.:

1. decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] maja 1981 r., wpisująca przedmiotowy budynek do rejestru zabytków;

2. decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2008 r., orzekająca o odmowie skreślenia z rejestru zabytków ww. budynku oraz decyzja z [...] grudnia 2008 r. utrzymująca ww. orzeczenie w mocy;

3. akt notarialny umowy sprzedaży omawianego budynku z [...] listopada 2015 r. (Repertorium A nr [...]);

4. notatka z [...] listopada 2019 r- ze spotkania w spranie oceny stanu technicznego budynku przy ul. [...] po rozpoczęciu robót budowlanych;

5. opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] grudnia 2019 r. dotycząca zakresu rozbiórki ścian ww. budynku, wynikającej z ustaleń spotkania z [...] listopada 2019 r.;

6. opinia [...] Instytutu [...] w [...] z [...] kwietnia 2020 r. wraz z protokołem oględzin ww. obiektu, przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2020 r. oraz dokumentacją fotograficzną, wykonana na zlecenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. We wnioskach tej opinii stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do skreślenia budynku przy ul. [...] w [...], ponieważ wobec znaczącego zniszczenia jego substancji zabytkowej prace remontowo-konserwatorskie wiązałyby się z wymianą całego materiału budowlanego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że sprawa skreślenia z rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w [...] była rozpatrywana w 2008 r. na wniosek Gminy Miejskiej [...] i zakończyła się odmową skreślenia ww. budynku z rejestru. W 2015 r. przedmiotowy obiekt został zakupiony przez [...] Sp. z o.o., która uzyskała pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] na jego przebudowę i rozbudowę na cele handlowo-usługowo-mieszkalne. Roboty budowlane rozpoczęły się w 2019 r. Podczas prac, związanych z podbijaniem fundamentów, nastąpiło osunięcie się części ścian nośnych. Budynek został zabezpieczony podporami, a roboty budowlane zostały wstrzymane. W związku z naruszeniem statyki budynek jest zagrożony wystąpieniem katastrofy budowlanej.

W toku prowadzonego postępowania Minister zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie opinii specjalistycznej w tej sprawie. W opracowaniu z dnia [...] kwietnia 2020 r. sporządzonym przez Oddział Terenowy w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa stwierdzono, iż wniosek o skreślenie z rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w [...] należy zaopiniować pozytywnie. Podniesiono bowiem okoliczność złego stanu technicznego budynku, wynikającego z pierwotnych błędów budowlanych oraz wieloletniej degradacji obiektu, który w konsekwencji powoduje, iż w toku remontu nie będzie możliwe utrzymanie wartości zabytkowych tego obiektu. Jednocześnie w opinii wskazano, że śródmiejska część [...] stanowi obecnie najlepiej zachowany w Polsce zespól urbanistyczny z epoki Królestwa Kongresowego, a omawiany budynek jest jednym z nielicznych przykładów XIX-wiecznego małomiasteczkowego budownictwa mieszkalnego, dokumentuje także pierwotną linię zabudowy obecnej ulicy [...].

Po ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów Minister stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do skreślenia tego budynku z rejestru zabytków. Zachował on wartość historyczną i naukową jako integralny element historycznej zabudowy śródmieścia [...] i jeden z nielicznych zachowanych na terenie miasta przykład XIX-wiecznego mieszkalnego budownictwa małomiasteczkowego. Pomimo znacznego stopnia zniszczenia obiekt ten w dalszym ciągu posiada walory dokumentacyjne, niosąc informację na temat historii budownictwa mieszkalnego [...], jak i statusu społecznego dawnych mieszkańców kwartałów przyrynkowych. Ponadto, zabytek ten nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym całkowitą utratę wartości artystycznej, osadzonej w jego formie architektonicznej wraz ze skromnym, historyzującym detalem elewacji. W aktualnym stanie zachowania obiekt posiada więc wartości zabytkowe, które zadecydowały o objęciu go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków.

Minister zwrócił uwagę, że żaden dokument znajdujący się w aktach sprawy nie potwierdza przedstawionej we wniosku tezy o rzekomej konieczności rozbiórki 95% substancji budynku. Odniósł się również do treści notatki ze spotkania przy zabytku z dniu [...] listopada 2019 r., podczas którego stwierdzono, iż pogarszający się stan zachowania budynku nie pozwala na kontynuowanie robót budowlanych zgodnie z opracowaną dokumentacją projektową, w związku z czym zalecono przeprowadzenie działań zamiennych i uzupełniających w stosunku do ww. dokumentacji. Ponadto, Minister podkreślił, że w aktach sprawy nie znajduje się żadna ekspertyza budowlana, która potwierdzałaby zasadność wymiany większości substancji budowlanej obiektu oraz przesądzała o niemożności jego zachowania.

Pismem z [...] czerwca 2020 r. [...]sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że jako właściciel zabytku nie dążyła do jego skreślenia z rejestru, podejmując prace przy obiekcie na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Z wnioskiem o skreślenie przedmiotowego budynku z rejestru zabytków, spółka wystąpiła w związku z treścią pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] grudnia 2019 r. sugerującym takie rozwiązanie. Prace jednak starano się realizować dalej, jak wynika to z notatki z [...] stycznia 2020 r. Jednak w trakcie rozpoczętej budowy okazało się, że prac tych nie można kontynuować z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia osób prowadzących roboty budowlane. Obiekt został zabezpieczony wewnątrz stemplami, a z zewnątrz podporami. W dalszej części wniosku strona szeroko odniosła się do ustaleń opinii specjalistycznej Oddziału Terenowego w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Następnie podkreśliła fakt, że od chwili wpisania budynku do rejestru zabytków, nie wykonano w nim żadnych prac remontowych oprócz samowolnych przebić i przemurowań, naruszając jego konstrukcję. Zachowane wartości budynku to obecnie: prostokątna bryła korpusu głównego z prostopadłą oficyną i linią zabudowy.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, Minister uzupełnił akta sprawy o następujące dokumenty i opracowania:

1. "Orzeczenie techniczne dotyczące zagrzybienia, zawilgocenia i porażenia przez owady - techniczne szkodniki drewna budowlanego budynku mieszkalnego w [...]ach przy ul. [...], woj. [...] ", wykonane w sierpniu 2006 r. przez spec. W.K., na zlecenie Zarządu Budynków Mieszkalnych w [...] ([...]);

2. Dokumentację techniczną pn. "Ocena stanu technicznego budynku. Budynek mieszkalny. [...] ul. [...]. Branża: konstrukcja" przygotowaną w maju 2007 r. przez mgr. inż. Z.C., na zlecenie Zarządu Budynków Mieszkalnych w [...] ([...] 2007);

3. Pozwolenie konserwatorskie nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], w dniu [...] lipca 2016 r. na prowadzenie badań architektonicznych zabytkowego budynku przy ul. [...] w [...];

4. Dokumentację pn. "Badania Architektoniczne obiektu. Przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego. [...], ul. [...], nr geod. Dz. 12386", opracowaną we wrześniu 2016 r. przez mgr. arch. T.Z., na zlecenie [...] Sp. z 0.0. ([...] 2016);

5. Pozwolenie konserwatorskie nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...], wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] października 2018 r. na prowadzenie robót budowlanych przy zabytkowym budynku przy ul. [...] w [...], zgodnie z projektem budowlanym "Przebudowa i rozbudowa budynku na cele handlowo-usługowo-mieszkalne z zewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz energetycznej", opracowanym przez mgr. inż. arch. T. Z. i inż. J. D. z zespołem projektowym;

6. Projekt budowlany p.n. "Przebudowa i rozbudowa budynku na cele handlowo- usługowo-mieszkalne z zewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz energetycznej", wykonany w grudniu 2017 r. przez mgr. inż. arch. T.Z. i inż. J. D. z zespołem projektowym, na zlecenie [...] sp. z o.o. ([...] [...] 2017);

7. "Orzeczenie techniczne na temat uwarunkowań konstrukcyjnych wynikających ze stanu technicznego istniejącego budynku przewidzianego do remontu i rozbudowy. Adres: [...] [...] ul. [...]. Działka nr [...] ", opracowane do dokumentacji projektowej przez inż. J. D.( [...] 2018);

8. Wyciąg z dziennika budowy nr [...] prowadzonego dla ww. inwestycji, wpisy od [...] października 2019 r. do [...] stycznia 2020 r.

Po analizie całości zgromadzonego materiału dowodowego Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu ponownie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły okoliczności faktyczne, które obecnie przemawiałyby za skreśleniem z rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w [...].

Organ wskazał, iż - zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - skreślenie z rejestru zabytków jest możliwe, gdy obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Jak wynika z akt sprawy, od momentu wpisania do rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w [...], nośnikami jego wartości zabytkowych jest bryła, skala i wyraz architektoniczny, a także walor dokumentacyjny historycznej linii zabudowy ulicy [...]. Cechy te definiują przedmiotowy budynek jako cenny przykład historycznej architektury i układu przestrzennego śródmieścia [...]. Powyższe okoliczności uzasadniają ochronę prawną indywidualnych wartości artystycznych, historycznych i naukowych ww. obiektu. Bez wątpienia również omawiany budynek nadal posiada ww. wartości. Natomiast znaczna degradacja jego struktury budowlanej obecnie wskazuje na zubożenie ww. wartości, lecz nie na całkowitą ich utratę. Odrębną kwestią jest możliwość utrzymania autentycznej substancji zabytkowej budynku, w procesie przywrócenia ww. obiektowi walorów użytkowych.

Materiał dowodowy wyraźnie wykazuje, że budynek przy ul. [...] w [...] przez wiele lat pozbawiony był prawidłowej opieki, a w konsekwencji zaniedbań i niewłaściwie przeprowadzonych adaptacji doszło do osłabienia elementów konstrukcyjnych i zagrożenia jego statyki. Na zniszczenie i korozję biologiczną poszczególnych partii budynku wskazują orzeczenie techniczne z sierpnia 2006 r. ([...] 2006), dokumentacja techniczna z maja 2007 r. ([...] 2007), a także wyniki badań architektonicznych z września 2016 r. ([...] 2016). Na podstawę ww. opracowań należy stwierdzić, że w momencie podjęcia przez inwestora działań przy budynku przy ul. [...] w[...], stopień degradacji oryginalnej substancji zabytkowej omawianego obiektu nie pozwalał już na przeprowadzenie jego konserwacji zachowawczej w pełnej strukturze, uzasadniając konieczność wymiany części substancji materiałowej. Powyższe okoliczności zostały uwzględnione w toku opracowania projektu budowlanego przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku na cele handlowo-usługowo-mieszkalne ([...],[...] 2017), na realizację którego pozwolił Miejski Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...] października 2018 r. Zakres planowanych prac budowlanych obejmował działania prowadzące do odzyskania waloru użytkowego ww. obiektu, w tym przebudowę elementów konstrukcji zabytkowego budynku, likwidację piwnic po obu stronach bramy, przebudowę konstrukcji dachu wraz z wymianą pokrycia, wykonanie nowych stropów i posadzek, a także rewaloryzację zabytkowych fragmentów murów i detalu architektonicznego, ponadto do ww. obiektu miały zostać dobudowane nowe części od strony wschodniej i zachodniej, a istniejąca oficyna (niewpisana do rejestru zabytków) miała zostać nadbudowana. Ponadto, wobec planowanej rozbudowy, zaprojektowano częściową zmianę sposobu użytkowania jego pomieszczeń oraz ich funkcjonalne połączenie z pomieszczeniami nowego budynku. Według projektu budowlanego, uzgodnionego przez miejski organ konserwatorski, inwestor miałby przeprowadzić rozbiórkę pewnych partii historycznego budynku, bez konieczności ich rekonstrukcji, w tym: pełnej konstrukcji i pokrycia dachu, stropów i posadzek, niektórych elementów stolarki otworowej, klatki schodowej, kominów oraz fragmentów ścian wewnętrznych i zewnętrznych przystosowanych do nowej funkcji pomieszczeń oraz w związku z wykonaniem otworów drzwiowych i okiennych, nadproży ceglanych nad otworami przebudowywanymi i wzmacnianymi. Jednocześnie rozbiórce z koniecznością rekonstrukcji miałyby podlegać otwory okienne i drzwiowe oraz sztukateria w elewacji frontowej i tylnej, a także gzymsy pośrednie i wieńczące z "przeniesieniem ich na elementy nowoprojektowane". Uwarunkowania konstrukcyjne wynikające ze stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] zostały zawarte w orzeczeniu technicznym z 2018 r. ([...] 2018). Realizacja przygotowanego w 2017 r. projektu budowlanego została uznana za możliwą do wykonania. Jednakże przed przystąpieniem do prac zalecono opracowanie projektu zabezpieczenia stabilności ścian zewnętrznych i wewnętrznych w uzgodnieniu z organem nadzoru budowlanego.

Prace budowlane rozpoczęto w październiku 2019 r. Jak wynika z wpisów do dziennika budowy, w listopadzie przystąpiono do robót zabezpieczających przed robotami rozbiórkowymi. Według wpisu do dziennika budowy z [...] listopada 2019 r. doszło do samoczynnego zawalenia się części ceglanego sklepienia w piwnicy, kierownik budowy odnotował również uwagę o obniżonej wytrzymałości ściany południowej i północnej (elewacja frontowa), manifestującą się widocznymi spękaniami. Wobec powyższych okoliczności doszło do spotkania m.in. inspektora budowlanego z projektantami i wykonawcą. Po zabezpieczeniu ścian nośnych w styczniu 2020 r. podjęto prace związane z podbiciem fundamentów pod ścianą południowo-wschodnią tj. w narożu budynku, od którego według projektu budowlanego, miałaby zostać dobudowana nowa kubatura (3 kondygnacyjny budynek z nieużytkowym poddaszem, częściowo podpiwniczony). W trakcie wykonywania robót podbicia fundamentów, w dniu [...] stycznia 2020 r. kierownik budowy wstrzymał prace wobec stwierdzenia, że "fundament od strony południowej do naroża strony wschodniej wysuwa się już od gł. ok. 1.00 m (fundament częściowo wypełniony jest drobnymi kamieniami w stanie luźnym)". Budynek został zabezpieczony, a w dniu [...] stycznia 2020 r. dokonano komisyjnego przeglądu budowy, podczas którego ustalono konieczność rozbiórki części ściany południowej i wschodniej. Natomiast w dniu 20 lutego 2020 r. doszło do kolejnego spotkania, podczas którego inwestor, projektant, wykonawca i inspektor nadzoru budowlanego stwierdzili, że w trakcie prac budowlanych, dokonanych odkrywek i częściowych rozbiórek fragmentów budynku stwierdzono pogorszenie stanu technicznego budynku w stosunku do przyjętych założeń na etapie opracowania dokumentacji projektowej. Pomimo zabezpieczenia obiekt ten wykazuje postępujące spękania, osiadanie i rozwarstwienia konstrukcji ścian. Materiał budowlany utracił właściwości mechaniczne. Nie ma więc możliwości prowadzenia prac budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i uzyskanym pozwoleniem na budowę, tym samym należy złożyć wniosek do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na "odtworzenie i rekonstrukcję całej substancji zabytkowej budynku".

Inwestor zlecił także wykonanie ekspertyzy technicznej ([...] 2020). W ekspertyzie tej w odniesieniu do fundamentów ustalono fakt rozluźnienia się ich struktury oraz wykruszania materiału budowlanego, zarówno kamieni polnych, jak i żwiru z ich wnętrza. Jest to pierwsze opracowanie techniczne, które odwołuje się do faktycznej budowy tej partii obiektu. Dotychczasowa dokumentacja nie analizowała sposobu wykonania fundamentów, powielając informacje ograniczone do ustalenia, iż zostały wymurowane z kamienia polnego i cegły ceramicznej na zaprawie wapiennej. Autorka ww. ekspertyzy wskazała przy tym, że głębokość posadowienia fundamentów jest niewielka i zróżnicowana, podobnie jak poziom posadzki w pomieszczeniach piwnic. Uznała, iż zbyt płytkie posadowienie budynku w stosunku do poziomu posadzki w piwnicy można jednak pominąć, bowiem nie przewidziano dla piwnic funkcji użytkowej i zostaną one zasypane. Natomiast odrębnym zagadnieniem jest projektowane sąsiedztwo rozbudowy przylegającej do ścian zabytkowego budynku. W tym kontekście stwierdziła: "Wykonanie podbicia fundamentów, które są zbudowane z luźnych kamieni i żwiru jest praktycznie niemożliwe. Dodatkową trudność sprawia stojąca na tym fundamencie ciężka ze względu na swoją grubość i wysokość ściana w większości obciążona stropami, która jest mocno spękana i wychylona od pionu oraz wybrzuszona w drugim kierunku". Autorka ekspertyzy oceniła stan fundamentów jako niedostateczny. W odniesieniu do ścian nośnych i osłonowych stwierdziła, iż ich stan jest bardzo zły, przy czym największe spękania zaobserwowano na ścianach szczytowych. Reasumując rzeczoznawca stwierdziła, że nie ma możliwości zachowania ścian zewnętrznych ze względu na stan destrukcji materiału oraz liczne uszkodzenia w postaci zarysowań, pęknięć oraz wielokierunkowych odkształceń. Na tej podstawie autorka opracowania stwierdziła, że ogólny stan techniczny przedmiotowego budynku jest bardzo zły, przede wszystkim ze względu na całkowicie zniszczone ściany oraz fundamenty pod tymi ścianami. Tym samym wszystkie ściany nośne i osłonowe powinny być rozebrane i wykonane na nowo z materiału dobrej jakości z zachowaniem wymiarów oraz kształtów poszczególnych detali mających znaczenie pod względem konserwatorskim, a ściany te należy posadowić na odpowiednich fundamentach.

Na temat stanu technicznego zabytkowego budynku przy ul. [...] w [...] wypowiedział się także kierownik budowy i wykonawca robót budowlanych, mgr inż. B. K. (notatka z [...] czerwca 2020 r. w aktach sprawy). Stwierdził on, że przedmiotowy obiekt zniszczony jest w 95% swojej substancji, a zatem bez całkowitej jego rozbiórki nie ma możliwości prowadzenia przy nim jakichkolwiek robót, nawet zabezpieczających bez narażenia życia i zdrowia osób oddelegowanych do pracy przy obiekcie.

Minister podkreślił, że okoliczności wynikające z awarii budowlanej zaistniałej w toku prowadzonych robót budowlanych przy zabytkowym budynku przy ul. [...] w [...], zostały w całości uwzględnione przez organ przy wydaniu rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2020 r. W treści tej decyzji Minister rozważył ustalenia poczynione podczas spotkania na terenie budowy w dniu [...] listopada 2019 r. oraz ustalenia i wnioski opinii Oddziału Terenowego w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] kwietnia 2020 r. Powyższe okoliczności faktyczne zostały ocenione przez Ministra pod kątem ustawowych przesłanek zawartych w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2020 r. W świetle nowych dowodów wniesionych przez wnioskodawcę, a także dokumentacji składającej się na rozpoznanie stanu technicznego budynku oraz dokumentacji projektowej, żądanie skreślenia z rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w [...] Minister uznał za przedwczesne.

Organ wskazał, iż bardzo zły stan techniczny zabytkowego budynku był opisywany w opracowaniach poprzedzających wykonanie projektu budowlanego i weryfikowany przed jego realizacją. Jedyną nową okolicznością stwierdzoną po rozpoczęciu prac budowlanych jest konstrukcja i stan zachowania fundamentów ww. obiektu. W ocenie Ministra, wnioski płynące z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, wskazują na fakt przystąpienia do prac związanych z podbijaniem fundamentów budynku bez uprzedniego zabezpieczenia i usztywnienia ścian nośnych, co pociągnęło za sobą obecny stan obiektu. W tej sytuacji organ ochrony zabytków widzi konieczność podjęcia pilnej weryfikacji programu robót budowlanych koniecznych do wykonania przy ww. zabytku. W tym miejscu należy zauważyć, że potrzebne jest rozważanie zmiany techniki podbicia i wzmocnienia fundamentów, ścian piwnic oraz murów obwodowych zabytkowego budynku. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że o ile z punktu widzenia rachunku ekonomicznego inwestora rozbudowa omawianego budynku zdaje się być kluczowa, to z punktu widzenia ochrony zabytków konieczna jest ocena skutków jej realizacji wobec nadrzędnej w tej sprawie potrzeby utrzymania omawianego obiektu historycznego w zasobie dziedzictwa kulturowego [...].

Organ stwierdził, że dowody przedłożone przez wnioskodawcę skupiają się na ocenie możliwości zrealizowania projektu budowanego z grudnia 2017 r., jednakże nie stanowią źródła precyzyjnych i rzetelnych danych na temat oceny technicznych możliwości konserwacji lub restauracji zabytkowego budynku, poza kontekstem jego rozbudowy. Oznacza to, że orzeczenie o skreśleniu omawianego obiektu z rejestru zabytków byłoby bezpodstawne. Rzetelny materiał w zakresie określenia możliwości zachowania budynku, wymaga opracowania nowej dokumentacji m.in. w zakresie szczegółowej inwentaryzacji zniszczeń zabytku, w tym badań właściwości materiału budowlanego, czy symulacji różnych technik wzmocnienia fundamentów i zabezpieczania ww. budynku. Powyższe czynności nie mogą zostać zrealizowane w toku niniejszego postępowania administracyjnego wobec ograniczenia ustawowymi terminami orzekania, ujętymi w art. 35 k.p.a., a także faktu wniesienia przez inwestora pismem z 2 listopada 2010 r. ponaglenia z żądaniem niezwłocznego wydania decyzji ostatecznej.

Reasumując, Minister podkreślił, że żaden z dowodów nie wskazuje, aby kamienica przy ul. [...] w [...], utraciła status zabytku, jako ważnego nośnika wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Wnioski przedłożonej przez właściciela zabytku ekspertyzy, zalecające rozbiórkę budynku zostały sformułowane głównie z punktu widzenia użytkowego, technicznego i inwestycyjnego, niemniej jednak nie dowodzą, aby istniejący stopień destrukcji obiektu był równoznaczny z utratą posiadanej przez przedmiotowy budynek wartości zabytkowej. W związku z tym w omawianej sprawie nie zachodzą przesłanki, upoważniające Ministra do skreślenia tego obiektu z rejestru zabytków. Tym samym Minister utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2020 r., stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. w [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Spółka podniosła, iż obiekt kupiła w dobrej wierze, w nadziei na odrestaurowanie, nie dążyła do wykreślenia obiektu. Zgodnie z uzyskanym pozwoleniem rozpoczęto odbudowę obiektu. Przed remontem wykonano dodatkowe ekspertyzy w zabytku: archeologiczną, konstruktorską, konserwatorską. Projekt budowlany nie uwzględniał usunięcia wad ukrytych budynku, co można było dostrzec dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę i rozpoczęciu prac budowalnych, co potwierdza ekspertyza rzeczoznawcy budowlanego z [...] czerwca 2020 r. Po rozpoczęciu prac proponowane rozwiązania ekspertów budowlanych, wymianę części zniszczonej ściany nośnej ujęte w notatce z budowy dn. [...] listopada 2019 r. nie znalazły akceptacji u Konserwatora zabytków, który wyszedł z propozycja wykreślenia obiektu z rejestru zabytków. Spółka wskazała, że jeżeli remont zabytkowego obiektu wymaga w rzeczywistości przeprowadzenia pełnej jego rekonstrukcji, co zostało potwierdzone opinią biegłych, to zachodzi przesłanka z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (wyrok NSA z dnia 28 lipca 1994 r., I SA 1140/93). Nowym ustaleniem od chwili wpisu tj. 1981 r. obiektu do rejestru zabytków jest doprowadzenie do katastrofalnego stanu budynku. Śmierć techniczna obiektu jest powodem do wykreślenia obiektu z rejestru zabytku. Osoby uprawnione posiadające kwalifikacje merytoryczne, budowlane, techniczne, biegli, rzeczoznawcy, a także pracownicy NID w [...] stwierdzili, że obiekt nie nadaje się do naprawy i renowacji. Spółka wskazała, że Miejski Konserwator Zabytków, potwierdza potrzebę rozbiórki całego obiektu, jednak o tym może zdecydować jedynie Minister. Spółka dodała, że w marcu 2020 r. zaproponowano Konserwatorowi rozwiązanie polegające na odtworzeniu ściany frontowej budynku i pozostawienie obiektu w rejestrze zabytków z zachowaniem obecnej linii zabudowy. Pozostałby wówczas zachowany historyczny nienaruszony układ urbanistyczny ulicy, zachowana skala i wyraz architektoniczny, a także walor dokumentacyjny historycznej linii zabytkowej ulicy Waryńskiego. Pozostałe ściany zostałyby przebudowane zgodnie z projektem budowlanym uwzględniającym uwagi fachowców budowlanych ujęte w projekcie zamiennym. Propozycja ta nie została zaakceptowana.

Spółka wniosła o wykreślenie obiektu z rejestru zabytków w całości oraz o zwrot kosztów dodatkowych w wysokości: 31 861,61 zł poniesionych w 2020 r. związanych z zabezpieczeniem obiektu i braku możliwości prowadzenia prac budowlanych. Spółka podkreśliła, że nie otrzymała żadnego dofinansowania na remont tego zabytku.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Do pism procesowych z dnia [...] lutego 2021 r. i [...] marca 2021 r. skarżąca spółka załączyła dokumenty dotyczące poniesionych przez nią kosztów związanych z utrzymywaniem tego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282), zgodnie z którym zabytek wpisany do rejestru zabytków, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, podlega skreśleniu z tego rejestru. Istotą tej sprawy było więc ustalenie czy budynek przy ul. [...] w [...], wpisany do rejestru zabytków w 1981 r. jako budynek "reprezentujący architekturę drobnomieszczańską [...] z XIX i XX w." uległ takiemu zniszczeniu, że wartości zabytkowe tego obiektu zostały utracone.

W orzecznictwie wskazuje się, że nie każde zniszczenie zabytku może doprowadzić do skreślenia go z rejestru zabytków, a jedynie takie, z którym wiąże się dla tego obiektu całkowita, trwała i nieodwracalna utrata wartości zabytkowych (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., II OSK 896/16). Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedmiotem ochrony i opieki pozostają zabytki (w tym nieruchome) niezależnie od stanu swojego zachowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2014 r., II OSK 182/13, dopóki stopień zniszczenia obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. W tym kontekście jedynie techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano pogląd, że stopień zniszczenia zabytku nie może być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi walorów użytkowych. Ocena dokonywana w sprawie skreślenia obiektu z rejestru zabytków powinna obejmować także techniczną możliwość zachowania wartości użytkowych tego obiektu w stanie pozwalającym na jednoczesne utrzymanie jego wartości zabytkowych. Wymaga to zbadania czy możliwe jest dokonanie remontu i w jakim zakresie, czy zakres koniecznych do wykonania prac, zwłaszcza konstrukcyjnych, nie spowoduje, że będzie to jedynie rekonstrukcja budynku, która wyeliminuje pozostałe wartości zabytkowe tej budowli (por. wyroki NSA: z 22 listopada 2017 r., II OSK 519/16, z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1813/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zakres postępowania dowodowego w sprawie wyznacza norma prawa materialnego, jak również, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przywołana zasada znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także w art. 78 § 1 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym gdy w sprawie występują wiadomości specjalne, którymi organ nie dysponuje, powinien uczynić to po uzupełnieniu akt o stosowną opinię, w oparciu o art. 84 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, stan faktyczny tej sprawy nie został należycie wyjaśniony w kontekście zastosowania art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co przyznał sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z ustaleń organu wynika, że od momentu wpisania budynku do rejestru zabytków nośnikami jego wartości zabytkowych jest bryła, skala i wyraz architektoniczny, a także walor dokumentacyjny historycznej linii zabudowy ulicy [...]. Cechy te definiują przedmiotowy budynek jako cenny przykład historycznej architektury i układu przestrzennego śródmieścia [...]. Powyższe okoliczności uzasadniają ochronę prawną indywidualnych wartości artystycznych, historycznych i naukowych ww. obiektu. W toku postępowania ustalono, iż właściciel budynku podjął starania w celu nadania temu budynkowi funkcji użytkowej. W 2017 r. opracowany został projekt budowlany przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku na cele handlowo-usługowo-mieszkalne, na realizację którego pozwolenie wydał Miejski Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...] października 2018 r. Według projektu budowlanego, inwestor miał przeprowadzić rozbiórkę pewnych partii historycznego budynku, bez konieczności ich rekonstrukcji, w tym: pełnej konstrukcji i pokrycia dachu, stropów i posadzek, niektórych elementów stolarki otworowej, klatki schodowej, kominów oraz fragmentów ścian wewnętrznych i zewnętrznych przystosowanych do nowej funkcji pomieszczeń oraz w związku z wykonaniem otworów drzwiowych i okiennych, nadproży ceglanych nad otworami przebudowywanymi i wzmacnianymi. Jednocześnie rozbiórce z koniecznością rekonstrukcji miałyby podlegać otwory okienne i drzwiowe oraz sztukateria w elewacji frontowej i tylnej, a także gzymsy. W toku prac budowlanych, trwających od października 2019 r. do połowy stycznia 2020 r. wyszły na jaw nowe okoliczności, albowiem stwierdzono, że nie jest możliwe podbicie fundamentów oraz istnieje konieczność rozbiórki części ściany południowej i wschodniej, ponieważ materiał budowlany utracił wartości mechaniczne. Inwestor zlecił wykonanie ekspertyzy technicznej, która została wykonana w czerwcu 2020 r. przez mgr inż. L.H., rzeczoznawcę budowlanego (spec. konstrukcyjno-budowlana). Według tej ekspertyzy nie ma możliwości zachowania ścian zewnętrznych ze względu na stan destrukcji materiału oraz liczne uszkodzenia w postaci zarysowań, pęknięć oraz wielokierunkowych odkształceń. Ogólny stan techniczny przedmiotowego budynku jest bardzo zły, przede wszystkim ze względu na całkowicie zniszczone ściany oraz fundamenty pod tymi ścianami. Tym samym wszystkie ściany nośne i osłonowe powinny być rozebrane i wykonane na nowo z materiału dobrej jakości z zachowaniem wymiarów oraz kształtów poszczególnych detali mających znaczenie pod względem konserwatorskim, a ściany te należy posadowić na odpowiednich fundamentach.

Dodać należy, iż Minister zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie opinii specjalistycznej w tej sprawie. W opracowaniu sporządzonym przez Oddział Terenowy w [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] kwietnia 2020 r. stwierdzono, iż wniosek o skreślenie z rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w [...] należy zaopiniować pozytywnie, gdyż budynek jest w złym stanie technicznym, wynikającym z pierwotnych błędów budowlanych oraz wieloletniej degradacji obiektu, który w konsekwencji powoduje, iż w toku remontu nie będzie możliwe utrzymanie wartości zabytkowych tego obiektu. Zachowana obecnie struktura obiektu wymaga przeprowadzenia prac rozbiórkowych, a co za tym idzie niemożliwe jest zachowanie autentyzmu budowli. W ocenie Instytutu, wobec tak znaczącego zniszczenia substancji zabytkowej tego obiektu przeprowadzone prace remontowo-konserwatorskie wiązałyby się z wymianą całego materiału budowlanego. Minister nie odniósł się w żaden sposób do wniosków tej opinii, przytaczając jedynie jej treść w decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. i nie wyjaśnił z jakich powodów wniosków tych nie podziela. Podobnie jak ocena wartości dowodowej opinii biegłego, tak ocena wartości dowodowej instytutu naukowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu rozstrzygającego sprawę administracyjną. W tym zakresie wątpliwości więc budzi stwierdzenie organu zawarte w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że żaden z dowodów nie wskazuje, aby kamienica przy ul. [...] w [...], utraciła status zabytku.

W ocenie organu, skreślenie przedmiotowego obiektu z rejestru zabytków byłoby przedwczesne albowiem ustalenie czy obiekt ten utracił wartości, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy wymaga opracowania nowej dokumentacji m.in. w zakresie szczegółowej inwentaryzacji zniszczeń zabytku, w tym badań właściwości materiału budowlanego, czy symulacji różnych technik wzmocnienia fundamentów i zabezpieczania ww. budynku. Dowody przedłożone przez wnioskodawcę skupiają się bowiem jedynie na ocenie możliwości zrealizowania projektu budowlanego z grudnia 2017 r., jednakże nie stanowią źródła precyzyjnych i rzetelnych danych na temat oceny technicznych możliwości konserwacji lub restauracji zabytkowego budynku, poza kontekstem jego rozbudowy. W związku z tym, że – jak sam przyznał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – nie zostały w tej sprawie ustalone wszystkie okoliczności faktyczne konieczne do jej rozstrzygnięcia, sprawa ta wymaga dodatkowego wyjaśnienia.

Przedłożone przez właściciela budynku ekspertyzy budowlane wskazują, że obiekt wymaga przeprowadzenia znacznych prac rozbiórkowych, m.in. dachu, stropów i posadzek, klatki schodowej, ścian nośnych i osłonowych, podbicia fundamentów. Z notatki kierownika budowy z [...] czerwca 2020 r. wynika, że przedmiotowy obiekt zniszczony jest w 95% swojej substancji, a zatem bez całkowitej jego rozbiórki nie ma możliwości prowadzenia przy nim jakichkolwiek robót. W tym kontekście organ powinien więc uzupełnić postępowanie wyjaśniające i dokonać ustaleń czy konieczne do wykonania prace remontowe i rozbiórkowe spowodują, że zostanie zachowany autentyzm zabytku (stopień zachowania oryginalnej substancji) i czy w związku z tym nie nastąpi utrata wartości historycznych, artystycznych i naukowych tego obiektu oraz czy w ogóle istnieje techniczna możliwość konserwacji lub restauracji chociaż części tego budynku. Organ, badając spełnienie przesłanek z art. 13 ust. 1 ustawy, powinien również ocenić czy zakres prac remontowych w celu zachowania wartości użytkowych obiektu nie spowoduje, że będzie to jedynie rekonstrukcja budynku, która wyeliminuje jego wartości zabytkowe. Przy czym gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczne będą wiadomości specjalne, którymi organ nie dysponuje, powinien uczynić to po uzupełnieniu akt o stosowną opinię, w oparciu o art. 84 § 1 k.p.a. Organ powinien ponadto dokonać oceny opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w kontekście całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Dodać należy, iż konieczność zgromadzenia dowodów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie naraża organu na zarzut przewlekłości postępowania.

W związku z powyższym, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem Sądu, sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez organ z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego i rozważeniem konieczności jego uzupełnienia. Na mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z tego też względu Sąd uchylił tylko zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem w toku postępowania odwoławczego organ jest uprawniony do uzupełnienia materiału dowodowego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W odniesieniu do wniosku skarżącej spółki o zasądzenie zwrotu kosztów dodatkowych związanych z zabezpieczeniem obiektu i brakiem możliwości prowadzenia prac budowlanych, w tym kosztów zajęcia pasa drogowego, wskazać należy, iż sąd administracyjny w orzeczeniu kończących postępowanie orzeka jedynie o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i nie są właściwe do orzekania w przedmiocie roszczeń o charakterze odszkodowawczym.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).