Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 419/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Teresa Cisyk - spr. Sędziowie Sędzia WSA - Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA - Daria Sachanbińska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia [...]., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia [...], nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia 10 września 2007 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie części budynku gospodarczego na kostnicę, przewidzianą do realizacji na działce nr A w S. przez Parafię [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji Kolegium poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 26 marca 2007 r., inwestor - Parafia [...] w S., gmina [...] - zwrócił się do Burmistrza Głuchołaz o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji części budynku gospodarczego położonego na działce A, na kostnicę z dobudową ganku. Po przeprowadzeniu postępowania, Burmistrz Głuchołaz wydał decyzję w dniu 10 września 2007 r., nr [...], o warunkach zabudowy, ustalając na rzecz inwestora (Parafii) warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy określała rodzaj inwestycji (zabudowy); funkcję zabudowy i zagospodarowania; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie: ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi a także dziedzictwa kulturowego, zabytków, obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dot. ochrony interesów osób trzecich a ponadto linie rozgraniczające teren inwestycji oraz jej oznaczenie graficzne przedstawione na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji i wyniki analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące załącznik nr 2 do decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy została doręczona wnioskodawcy (Parafii) oraz Gminie Głuchołazy.

Pismem z dnia 25 lutego 2008 r., skierowanym do Burmistrza Głuchołaz, J. R. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją lokalizacyjną z dnia 10 września 2007 r. Powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 28 K.p.a. domagała się "wycofania tej decyzji". Do wniosku załączyła również pismo z dnia 19 lutego 2008 r., adresowane do Starosty Nyskiego, w którym żądała "zmiany lokalizacji domu pogrzebowego zatwierdzonej przez Starostę Nyskiego decyzją o pozwoleniu na budowę".

Burmistrz Głuchołaz, postanowieniem z dnia 14 marca 2008 r., wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną o warunkach zabudowy. W podstawie prawnej przywołał przepis art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona dowiedziała się o skarżonej decyzji 19 lutego 2008 r., stąd uznał, że zachowany został termin jednego miesiąca z art. 148 § 2 K.p.a.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, Burmistrz Głuchołaz wydał decyzję z dnia [...], na podstawie art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekając o odmowie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 10 września 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla Parafii [...] w S. dla inwestycji polegającej na przebudowie części budynku gospodarczego na kostnicę. W uzasadnieniu decyzji organ nawiązał do żądania J. R., która podnosiła, że bez własnej winy nie brała udziału jako strona w postępowaniu lokalizacyjnym. Swoje uprawnienie "do statusu strony" wywodziła z faktu, że jest właścicielką działki nr B, znajdującej się po drugiej stronie drogi publicznej (gminnej nr [...]). Organ rozważając wniosek J. R. opisał przebieg postępowania zmierzający do wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczył, że działka inwestora o nr A, o pow. 0,3100 ha stanowi teren zabudowany (budynki plebanii i gospodarczy) o obiektach pochodzących sprzed 1945 r. Budynki te stanowią zabudowania zabytkowego zespołu plebanii wpisanej do rejestru zabytków oraz położone są w otoczeniu zabytku rejestrowego (kościoła parafialnego). Opisywana działka (nr A) jest własnością Parafii [...]. Organ zwrócił uwagę, że w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej J. R. nie uzyskała przymiotu strony, ponieważ działka stanowiąca jej własność a oznaczona numerem B znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu, którego postępowanie dotyczyło. Nawiązując do definicji strony, organ stwierdził, że J. R. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślono również, że w postępowaniu lokalizacyjnym wyznaczono obszar do analizy (przebieg jego granic określono na mapie w części graficznej opinii), dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także dokonano odpowiednich uzgodnień. Reasumując, organ stwierdził, że J. R. nie może skutecznie wnosić o wznowienie postępowania, bowiem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, ustalającą warunki zabudowy nie uzyskała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

J. R. wniosła odwołanie, żądając uchylenia decyzji Burmistrza Głuchołaz z dnia [...], uznając ją za sprzeczną z art. 28 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż pomija okoliczność, że lokalizacja inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie jej działki znacznie obniża wartość nieruchomości oraz narusza jej dobra osobiste, w tym ogranicza prawo do wypoczynku, dobrego samopoczucia, poczucia bezpieczeństwa i spokojnego mieszkania, godząc w efekcie w jej zdrowie psychiczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia [...], postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił zasady dotyczące administracyjnego postępowania nadzwyczajnego. W szczególności wskazał na przesłanki wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną oraz zasady procedury. Organ przywołał orzecznictwo sądowe odnoszące się do interesu prawnego, który jest warunkiem uznania określonego podmiotu za stronę przy ustaleniu istnienia związku między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną tego podmiotu. Wskazano, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stronami są oprócz inwestora także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której będzie realizowane przedsięwzięcie, a także właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. W oparciu o te zasady ogólne, wynikające z powołanych przez organ przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzono, że działka J. R. leży poza obszarem oddziaływania inwestycji. Podzielono zatem stanowisko organu pierwszej uznając, że skarżąca nie ma przymiotu strony, w postępowaniu o ustalenie warunków wnioskowanej przez inwestora adaptacji części budynku gospodarczego Parafii na kostnicę. Odnotowano także, że nieruchomość odwołującej się nie przylega do terenu inwestycji, gdyż oddzielona jest od niej drogą gminną. Organ podniósł również, że strona wywiodła jedynie interes faktyczny, a nie prawny, wskazując na obniżenie wartości jej nieruchomości oraz ograniczenie: prawa do wypoczynku, dobrego samopoczucia, poczucia bezpieczeństwa, spokojnego mieszkania, także zagrożenie jej zdrowia psychicznego. Nie była stroną postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy, wywiodła jedynie interes faktyczny a nie prawny w domaganiu się ustalenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, pełnomocnik skarżącej J. R. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżając decyzję, zarzucił jej naruszenie:

- art. 28 § K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca nie posiada statusu strony w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dot. nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało wyznaczeniem obszaru analizowanego bez przeprowadzenia analizy oddziaływania planowanej inwestycji, a także bez uwzględnienia charakteru urbanistycznego danego obszaru,

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało nieuwzględnieniem przy określaniu obszaru analizowanego zasady dobrego sąsiedztwa.

Skarżąca podniosła, że organ I instancji w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy w sposób nieprawidłowy wyznaczył obszar analizowany, na którym powinna być dokonana analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy, co doprowadziło do oczywistego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Z zasady tej wynika konieczność dostosowywania nowej zabudowy na konkretnej działce do wyznaczonych przez istniejący w danym obszarze stan dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym. Zwrócono uwagę, że ze względu na charakter dotychczasowej zabudowy, w szczególności obszar zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, organ powinien wziąć pod uwagę te okoliczności, a także stopień intensywności wykorzystania terenu, który po wybudowaniu przez inwestora domu przedpogrzebowego spowoduje znaczny wzrost w stosunku do działki J. R., bowiem front kostnicy będzie znajdował się naprzeciw jedynych okien pokoi dziennych jej domu, a to ograniczy korzystanie z tej nieruchomości budynkowej, powodując w konsekwencji naruszenie jej dóbr osobistych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i nie znajdując podstaw do zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a., podtrzymał argumenty zawarte w skarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ przypomniał, że granice obszaru analizowanego obejmowały również nieruchomość skarżącej. Organ pierwszej instancji dokonał na nim wymaganej analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej materiał dowodowy w sprawie określenia warunków zabudowy.

W wyniku rozpatrzenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 51/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W motywach wyroku Sąd wskazał, że w każdej sprawie lokalizacyjnej decydujące znaczenie mają okoliczności danej sprawy, przy czym jest to uzależnione od stopnia uciążliwości i zasięgu oddziaływania inwestycji. W takim aspekcie, z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. sprawa nie została wystarczająco wyjaśniona, a zwłaszcza dlaczego organy obu instancji uważają, że skarżąca nie ma przymiotu strony w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją. Zdaniem Sądu, należało przeprowadzić analizę okoliczności istotnych dla oceny interesu prawnego skarżącej i wykazać, że w stosunku do spornej inwestycji nie ma ona interesu prawnego. Sąd stwierdził, że nie jest wystarczające odwołanie się do się do wzajemnego usytuowania działek inwestora i skarżącej, wskazując na brak wspólnej granicy, co miałoby automatycznie oznaczać, ze nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Uznał też, że zaskarżoną decyzją został naruszony art. 107 § 3 K.p.a., wobec niepełnego uzasadnienia decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zarzucając naruszenie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie w zakresie wskazań, co do dalszego postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i 77 K.p.a., bowiem nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności, podczas, gdy stan faktyczny sprawy został dokładnie i w sposób wyczerpujący wyjaśniony,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że został naruszony przez organy art. 107 § 3 K.p.a., pomimo, iż warunki tego przepisu zostały w sprawie spełnione.

W uzasadnieniu skargi organ podniósł, że Sąd nie wyjaśnił, na czym polegać miałoby naruszenie zaskarżoną decyzją art. 7 i 77 K.p.a. Niesporna jest przecież kwestia położenia działek, jak również uznanie przez organ, że podnoszone okoliczności przez skarżącą świadczą o jej interesie faktycznym w sprawie a nie interesie prawnym.

W wyniku uznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/09, został uchylony zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. W uzasadnieniu, nawiązując do wywodów Sądu pierwszej instancji, NSA podniósł, że w niniejszej sprawie "rzecz właśnie sprowadza się do dokonania oceny, czy osoba mającą nieruchomość przy tej samej ulicy (jednak po drugiej stronie ulicy) co nieruchomość parafialna, w razie podjęcia przez parafię zamiaru urządzenia kostnicy w istniejącym na jej terenie obiekcie budowlanym (w jego części) podnosząc, że realizacja takiego zamierzenia spowoduje utratę wartości nieruchomości oraz ewentualny wpływ na dobra osobiste (poczucie spokoju, zdrowie psychiczne, pogorszenie samopoczucia) ma interes prawny w sprawie, czy też podniesione okoliczności nie dotyczą w rzeczywistości oddziaływania przedmiotowego obiektu, w rozumieniu przepisów prawa publicznego, jako obiektu budowlanego, lecz wskazują na interes faktyczny skarżącej." Dlatego też, w ocenie NSA, nie było konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i w konsekwencji spowodowanie powrotu do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego (wyjaśniającego), skoro niezbędne do rozstrzygnięcia okoliczności zostały ustalone. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji we własnym zakresie dokona niezbędnej oceny zasadności skargi w aspekcie takim, czy rację ma skarżąca kwestionując zaskarżoną decyzję, czy też właściwe jest stanowisko Kolegium wskazując, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia oraz, że zamierzenie inwestora - Parafii, nie ma związku z interesem prawnym skarżącej, a podnoszone przez nią okoliczności dotyczą interesu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej jako P.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Podkreślić również trzeba, że fakt uprzedniego wydania w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/09, ma ten skutek, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 tej ustawy (por. wyrok NSA II z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt OSK 1117/05, LEX nr 238489). Stosownie do art. 190 P.p.s.a. zdanie pierwsze - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy również zauważyć, że w tej sprawie, po dacie wydania powyższego wyroku (25 czerwca 2010 r.) nie doszło do zmiany w stanie faktycznym lub prawnym uzasadniającym odstąpienie od zawartej w nim oceny prawnej.

Uwzględniając powyższe ogólne uwagi oraz mając na względzie treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/09, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Głuchołaz odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie części budynku gospodarczego na kostnicę, przewidzianą do realizacji na działce nr A w S. przez Parafię [...]. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w wyniku wznowionego postępowania, z wniosku skarżącej, bowiem uznała ona, że została pominięta w postępowaniu zwykłym, w którym powinna brać udział ze względu na jej interes prawny. W fazie rozpoznawczej organ zbadał, czy faktycznie w tej sprawie zachodzi przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., na którą powołała się skarżąca we wniosku. Rozpoznając zatem wniosek skarżącej, organ pierwszej instancji stwierdził, że brak udziału skarżącej w postępowaniu o ustalanie warunków zabudowy był prawidłowy, stąd odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Organ przyznał, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, ponieważ nie uzyskała przymiotu strony, gdyż działka stanowiąca jej własność (nr ew. B) znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu, którego postępowanie dotyczyło. Organ dodał, że w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy wyznaczono obszar do analizy (przebieg jego granic określono na mapie w części graficznej opinii), dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – zwanej dalej ustawą), a także dokonano wymaganych uzgodnień. Organ odwoławczy podzielił w pełni tę argumentację, sygnalizując ponadto, że nieruchomość skarżącej nie przylega do terenu inwestycji, gdyż oddzielona jest od niej drogą gminną. Stwierdził, że strona wywiodła jedynie interes faktyczny, a nie prawny, wskazując na obniżenie wartości jej nieruchomości oraz ograniczenie prawa do wypoczynku, dobrego samopoczucia, poczucia bezpieczeństwa, spokojnego mieszkania, także zagrożenie jej zdrowia psychicznego. Uznał, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy, bowiem podnoszone przez nią okoliczności świadczą o jej interesie faktycznym a nie interesie prawnym.

Bezsporną okolicznością w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt, że wznawiając postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy, organy orzekające nie naruszyły przepisów proceduralnych. Rozpatrując wniosek skarżącej organ wydał postanowienie (art. 149 § 1 K.p.a.), a następnie w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zakończył wznowione postępowanie - decyzją administracyjną, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - stwierdzając brak przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a podnoszonej przez skarżącą. Stąd zaskarżone decyzje dotyczą odmowy uchylenia kwestionowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Spór w sprawie niniejszej dotyczy kwestii, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, bowiem ta okoliczność przesądza o możliwości wzruszenia decyzji, gdy wypełniona jest przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Odnotować też trzeba, że NSA w przywołanym wyżej wyroku zwrócił uwagę na okoliczność, że w poprzednim postępowaniu, tut. Sąd nie dokonał we własnym zakresie oceny zasadności skargi w aspekcie, czy osoba mająca nieruchomość położoną przy tej samej ulicy co nieruchomość parafialna, w razie podjęcia przez parafię zamiaru urządzenia kostnicy w istniejącym na jej terenie obiekcie budowlanym (w jego części) podnosząc, że realizacja takiego zamierzenia spowoduje utratę wartości nieruchomości oraz ewentualny wpływ na dobra osobiste (poczucie spokoju, zdrowie psychiczne, pogorszenie samopoczucia) ma interes prawny w sprawie, czy też podniesione okoliczności nie dotyczą w rzeczywistości oddziaływania przedmiotowego obiektu, w rozumieniu przepisów prawa publicznego, lecz wskazują na interes faktyczny skarżącej, jak stwierdza w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Opolu. Dlatego też, zgodnie z zaleceniem (wskazaniem) zawartym w powyższym wyroku, tut. Sąd zobligowany został do dokonania oceny w opisanym zakresie.

Podnieść trzeba, że inwestor (Parafia) zamierza adaptować część własnego budynku gospodarczego, dobudowując także ganek, wyłącznie w granicach należącej do niego nieruchomości kościelnej, na której położony jest sporny budynek i plebania. Jak wynika z akt administracyjnych, budynki te stanowią zabudowania zabytkowego zespołu plebanii wpisanej do rejestru zabytków województwa opolskiego oraz położone są w otoczeniu zabytku - kościoła parafialnego (nr rej. [...]). Nie można nie zauważyć, że obiekt stanowiący przedmiot decyzji ustalającej warunki zabudowy (adaptacji) służy dla celów Parafii, która - ogólnie rzecz ujmując - realizuje praktyki religijne. Stąd prawo do zagospodarowania tej nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem należy do właściciela i wynika zarówno z art. 64 Konstytucji RP, jak i z przepisów Kodeksu cywilnego (art. 140 k.c.). Inne osoby, w szczególności właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą decydować, w jaki sposób inwestor będzie korzystać ze swojej nieruchomości, o ile ten sposób korzystania nie oddziaływuje na ich prawa i nie narusza ani nie ogranicza tych praw.

Dla dalszych rozważań w tej kwestii, zasadnym staje się jedynie odnotować, że skoro działka inwestora nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to dla potrzeb realizacji zamierzenia inwestycyjnego, konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji następuje wyłącznie na wniosek inwestora, który podlega rozpatrzeniu na zasadzie i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktach wykonawczych do tej ustawy.

Przepis art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ustawy, zapewnia ochronę interesów osób trzecich w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Stąd stroną postępowania o ustalenie warunków może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykażą interes prawny (wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., II OSK 1505/07, LEX nr 529516). Przy czym zaakcentować należy, że do wykazania przymiotu strony, w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, nie wystarczy bycie właścicielem nieruchomości sąsiedniej z działką inwestora, bowiem czym innym jest pojęcie działki sąsiedniej w aspekcie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a czym innym jest pojęcie strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (wyrok z 3 grudnia 2008 r., II SA/Ke 33/08, LEX nr 510297). Organy orzekające w niniejszej sprawie wprawdzie odnotowały, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącej nie przylega do terenu inwestycji, od którego dzieli ją droga gminna (dz. nr B), jednakże z tego powodu nie odmówiono skarżącej przymiotu strony, lecz z uwagi na brak interesu prawnego. Bliskość położenia działki sąsiedniej z działką inwestora nie ma zasadniczego (wyłącznego) znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyż stronami takiego postępowania mogą być wyłącznie właściciele tych nieruchomości, którzy wykażą swój interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy).

Dodać też można, że na gruncie omawianej ustawy, krąg stron postępowania, a zatem podmiotów posiadających interes prawny w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma decyzja o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05, LEX nr 194346; z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329; wyrok WSA z 27 listopada 2008 r., II SA/Po 296/08, LEX nr 540794).

Wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega zatem na wyartykułowaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, a nie z faktu sąsiedztwa. Wbrew stanowisku skarżącej, organy podniosły, że zgodnie z warunkami określonymi w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., dokonana została na obszarze wyznaczonym wokół działki, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego nie można uznać, jak chce skarżąca, że kwestionowana decyzja lokalizacyjna narusza § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Z lektury akt wynika, że w celu ustalenia wymagań dla zamierzenia inwestycyjnego, wyznaczono obszar do analizy o promieniu 162 m (przebieg jego granic - w tym działki skarżącej - określono na mapie w części graficznej opinii), dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Stąd brak również podstaw do przyznania racji skarżącej, że organ w postępowaniu lokalizacyjnym nie wziął pod uwagę charakteru urbanistycznego danego obszaru. Ponadto, interpretowanie pojęcia działki sąsiedniej przez zapisy powyższego rozporządzenia i utożsamianie granic sąsiedztwa w oparciu o określone - według reguł rozporządzenia - granice obszaru analizowanego, jest chybione. Rozporządzenie bowiem określa jedynie sposób ustalenia granic obszaru analizowanego w obrębie którego funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Nie wyjaśnia ono natomiast pojęcia działki sąsiedniej, gdyż wykraczałoby to poza granice upoważnienia ustawowego do wydania tego aktu wykonawczego z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy (por. Z. Kostka "Ustawa o planowaniu (...) - komentarz i przepisy wykonawcze" - Gdańsk 2004, str. 119 ).

Raz jeszcze zasygnalizować przyjdzie, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy o interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Poczynione natomiast w niniejszej sprawie przez organ ustalenia wskazują jednoznacznie, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Podkreślić należy, że przepis art. 61 ustawy odnosi się do ochrony ładu przestrzennego, a zatem ma on na celu "powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia." (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06, LEX nr 322329). Ustawodawca jednak nie ogranicza się do utrzymania ładu, ale wręcz odnosi się także do podniesienia walorów architektonicznych przestrzeni.

Z kolei skarżąca podnosi w skardze, że w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy nie wzięto pod uwagę również stopnia intensywności wykorzystania terenu, który znacznie wzrośnie w stosunku do działki skarżącej - "bowiem front wejścia do kostnicy ma znajdować się vis-a-vis jedynych okien pokoi dziennych domu należącej do skarżącej, co powoduje, iż korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą będzie znacznie ograniczone, a także spowoduje zagrożenie dóbr osobistych skarżącej takich jak zdrowie, prawo do wypoczynku a także spokojnego mieszkania." Te okoliczności, jak i podniesiona w odwołaniu kwestia "obniżenie wartości nieruchomości" mają świadczyć, w ocenie skarżącej, o jej interesie prawnym.

Dlatego też, badania interesu prawnego w kontekście posiadania przymiotu strony, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, należało dokonać zgodnie z art. 28 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyroku z dnia 27 września 1999 r., IV SA 2326/96, LEX nr 47893, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji." Skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia się z przytoczonym wyżej poglądem, bowiem uznanie skarżącej za stronę wymaga jednak wykazania, że wynik postępowania w sprawie ustalenia warunków lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Wskazać też można, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 marca 2006 r., II OSK 679/05, LEX nr 198347).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie podała żadnego przepisu prawa materialnego, z którego można by wnioskować, że planowana adaptacja części budynku gospodarczego - na etapie ustalenia warunków zabudowy - będzie ograniczała lub uniemożliwiała użytkowanie należącej do skarżącej nieruchomości. Podane przez skarżącą okoliczności, a więc możliwe utrudnienia w korzystaniu związane z intensywnością wykorzystania terenu, który zdaniem skarżącej znacznie wzrośnie w stosunku do jej działki, wskazują wyłącznie na interes faktyczny skarżącej. O statusie bowiem strony właścicielki działki sąsiadującej z działką inwestora - na etapie postępowania lokalizacyjnego - nie decyduje ewentualne wystąpienie możliwych utrudnień w korzystaniu z powodu np. wzmożonego ruchu osób i pojazdów, czy też zniszczenia nawierzchni drogi publicznej (por. wyrok NSA z 28 września 2006 r., II OSK 726/06, LEX nr 203457; wyrok z 7 października 2009 r., II SA/Gl 430/09, LEX nr 573705; wyrok z 29 października 2009 r., VII SA/Wa 1245/09, LEX nr 574336).

Podobnie należy ocenić podnoszoną przez skarżącą okoliczność spowodowania utraty wartości jej nieruchomości, poprzez wydanie decyzji ustającej warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Obawy co do spadku wartości nieruchomości są wyrazem subiektywnej oceny skarżącej. Potencjalne obniżenie wartości nieruchomości nie mieści się w zakresie ochrony praw osób trzecich. Nie jest to bowiem interes prawny, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, lecz faktyczny (por. wyrok z 9 października 2007 r., II SA/Łd 84/07, LEX nr 394773, wyrok z 28 października 2009 r., II SA/Sz 403/09; wyrok z 6 sierpnia 2010 r., II SA/Po 273/10). Subiektywnie odczuwany spadek atrakcyjności lub wartości działki świadczy jedynie o interesie faktycznym a nie interesie prawnym, stąd podnoszona przez skarżącą kwestia zmniejszenia wartości jej nieruchomości, w konsekwencji bliskiego sąsiedztwa planowanej zabudowy (adaptacji), można rozpatrywać w kategoriach naruszenia interesu faktycznego (por. wyrok z 12 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 624/08, LEX nr 515024). Ponadto, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga jeszcze o przeprowadzeniu inwestycji, ale uznaje ją za dopuszczalną i otwiera drogę do procesu budowlanego. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy nie ingerują bowiem bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych przysługujących skarżącej.

Wskazywanie przez skarżącą na etapie administracyjnego postępowania lokalizacyjnego, że planowane zamierzenie inwestycyjne wpłynie na dobra osobiste skarżącej (poczucie spokoju, zdrowie psychiczne, pogorszenie samopoczucia), dotyczą także interesu faktycznego a nie jej interesu prawnego w rozumieniu przepisów prawa publicznego. Godzenie w zdrowie psychiczne, miedzy innym poprzez stres w obawie co do funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia (kostnicy) - to interes faktyczny (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., II OSK 160/08, LEX nr 530048). Przewidywany przez skarżącą wpływ planowanej inwestycji na pogorszenie samopoczucia czy spokoju, które mogą wpłynąć na dyskomfort psychiczny i tym samym godzić w dobra osobiste, to w istocie argumenty dotyczące zagadnienia, które może być rozpatrywane na gruncie prawa cywilnego (immisje niematerialne) - art. 24, art. 144 oraz art. 222 kodeksu cywilnego (por. wyrok z 8 września 2010 r., II SA/Bd 645/10, niepubl.).

W postępowaniu lokalizacyjnym nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie takie, które dotyczą interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. W świetle art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z kolei, z przepisu art. 54 pkt 2 lit d w związku z art. 64 ustawy wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie odnotować przyjdzie, że ten obligatoryjny element decyzji lokalizacyjnej nie został pominięty w kwestionowanej decyzji, bowiem w pkt 3d zawarte zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Mając na uwadze regulacje wynikające z przywołanych wyżej przepisów oraz dokonane rozważania, należy podzielić stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie wykazała, iż przysługuje jej legitymacja procesowa strony w postępowaniu lokalizacyjnym, ponieważ wywiodła jedynie interes faktyczny a nie prawny. Zauważyć natomiast należy, że organ orzekający w zaskarżonej decyzji nie dokonał wywodów prawnych w przedmiocie oceny podnoszonych okoliczności, które zdaniem skarżącej świadczą o przysługującym jej statusie strony w postępowaniu lokalizacyjnym, niemniej jednak organ odniósł się w sposób ogólny do tej materii. Organ przywołał te okoliczności i w wyniku dokonanej oceny stwierdził, że świadczą one wyłącznie o interesie faktycznym w sprawie lokalizacyjnej. Z kolei, stanowisko organu w przedmiocie stwierdzenia, że działka skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania ma potwierdzenie w aktach administracyjnych, a konkretnie w decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz w jej załączniku.

Zasygnalizować jedynie można, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich są realizowane nie tylko na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, jako jednym z elementów procesu inwestycyjnego. Na etapie postępowania lokalizacyjnego ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem oceny przy udzielaniu pozwolenia na budowę przez organy administracji architektoniczno - budowlanej (por. wyrok z 13 grudnia 2007 r., II SA/Ol 857/07, LEX nr 493235; wyrok z 3 października 2007 r., II SA/Łd 571/07, LEX nr 394803).

Reasumując stwierdzić należy, że oba organy orzekające w sprawie wyjaśniły przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ustaliły stan faktyczny sprawy, odniosły się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności i zastrzeżeń, a ponadto zasadnie stwierdziły, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego na etapie postępowania lokalizacyjnego. W tej sytuacji, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa.

Kierując się wyżej przytoczonymi okolicznościami, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.