Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1132/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 23  ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a, 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1132/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 marca 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki (spr.), Sędziowie: WSA Ewa Michna, WSA Maria Zawadzka, , Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r., sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczeń wychowawczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez A. J. (zwanej dalej skarżącą) decyzją z dnia 20 sierpnia 2019, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., póz. 2096 ze zm. - zwanej dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2019 r. nr [...], orzekającą o wstrzymaniu wypłaty świadczeń przyznanych decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] od kwietnia 2019 r.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz Miasta i Gminy wystąpił 28 czerwca 2019 r. do Zakładu Karnego z wnioskiem o udzielenie informacji lub o udostępnienie danych osobowych o osobie obecnie lub uprzednio pozbawionej wolności w areszcie śledczym lub zakładzie karnym, od kiedy skarżąca przebywa w zakładzie karnym i kiedy jest przewidywalny termin opuszczenia tej placówki.

W odpowiedzi uzyskał informację w piśmie z dnia 5 lipca 2019 r., że skarżąca jest pozbawiona wolności od dnia 10 kwietnia 2019 r., a planowany termin końca kary przypada na dzień 8 lipca 2020 r.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji - Burmistrz Miasta i Gminy - decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...], orzekł o wstrzymaniu wypłaty świadczeń przyznanych decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] od kwietnia 2019 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 2 lipca 2019 r. wpłynęła do organu lista wypłat gotówkowych, W tym świadczeń wychowawczych. Z jej treści wynika, że skarżąca nie podjęła wypłaty świadczenia wychowawczego w czerwcu 2019 r. Z wcześniejszych natomiast ustaleń wynika, że nie podjęła tego świadczenia również w kwietniu i maju 2019 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - wypłata świadczenia wychowawczego podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba, która otrzymuje to świadczenie, nie podejmuje świadczenia wychowawczego przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe. W przypadku zgłoszenia się osoby po upływie trzech miesięcy, wypłaca się jej świadczenie wychowawcze za cały okres wstrzymania zgodnie z ust. 2 lub 4, jeżeli osoba ta spełnia warunki określone w ustawie. Jeżeli wznowienie wypłaty wstrzymanego świadczenia wychowawczego nie nastąpi do końca okresu, w jakim przysługuje świadczenie wychowawcze, prawo do świadczenia wychowawczego za ten okres wygasa".

Wobec powyższego organ orzekł o wstrzymaniu świadczenia wychowawczego.

Z notatki służbowej, sporządzonej z przeprowadzonej w dniu 9 lipca 2019 r, z matką skarżącej - jej pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym – wynika z kolei, że pełnomocnik nie otrzymała jeszcze decyzji o wstrzymaniu wypłaty przedmiotowego świadczenia. Dalej z treści notatki wynika, że została ona poinformowana o konieczności złożenia oświadczenia od kiedy skarżąca przebywa w zakładzie karnym i czy faktycznie sprawuje opiekę nad małoletnim dzieckiem podczas całego okresu nieobecności matki oraz w związku z prośbą

o zmianę dyspozycji wypłaty świadczenia na konto bankowe. Pełnomocnik poinformowała, że nie ma czasu, żeby stawić się w ośrodku, a ww. informacja zostanie przesłana drogą pocztową.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika K. J. podniosła, że córka nie mogła podjąć świadczeń wychowawczych, gdyż od kwietnia 2019 r. przebywa w Zakładzie Karnym. Ponadto nie mogła powiadomić organu, że nie może odebrać środków, gdyż nie wiedziała, iż należy powiadomić o tym fakcie organ. Małoletnia córka skarżącej przebywa pod opieką pełnomocnika K. J. Wobec powyższego wnosi o wypłatę wstrzymanych świadczeń, które należą się dziecku.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO przytoczyło treść art. 23 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

Wskazało, że zasady przyznawania świadczenia wychowawczego zostały określone w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2016 r. Kolegium podniosło, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia w wysokości 500 zł miesięcznie (art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), z tym że w przypadku pierwszego dziecka prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 800,00 zł (art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci). Pierwszym dzieckiem w rodzinie, w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, jest jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia; w przypadku dzieci urodzonych tego samego dnia, miesiąca i roku, będących najstarszymi dziećmi w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia, pierwsze dziecko oznacza jedno z tych dzieci wskazane przez osobę, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Kolegium wyjaśniło, że świadczenie wychowawcze przyznaje się na okres zasiłkowy trwający ód 1 października do 30 września następnego roku, z tym że pierwszy okres zasiłkowy trwa od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. (art. 18 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy ci pomocy państwa w wychowaniu dzieci). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy - celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych ź wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W myśl ust. 2 tego przepisu świadczenie wychowawcze przysługuje:

1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. albo

2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo

3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo

4) dyrektorowi domu pomocy społecznej.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] przyznał świadczenie wychowawcze dla skarżącej na dziecko N. J. W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że skarżąca nie podjęła wypłaty świadczenia w miesiącu czerwcu 2019 r., a także w kwietniu oraz maju 2019 r. nie pobrała tego świadczenia.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - "wypłata świadczenia -wychowawczego podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba, która otrzymuje to świadczenie, nie podejmuje świadczenia wychowawczego przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe. W przypadku zgłoszenia się osoby po upływie trzech miesięcy, wypłaca się jej świadczenie wychowawcze za cały okres wstrzymania zgodnie z ust. 2 lub 4, jeżeli osoba ta spełnia warunki określone w ustawie. Jeżeli wznowienie wypłaty wstrzymanego świadczenia wychowawczego nie nastąpi do końca okresu, w jakim przysługuje świadczenie wychowawcze, prawo do świadczenia wychowawczego za ten okres wygasa".

W związku z tym Kolegium stwierdziło, że organ ma zatem obowiązek wstrzymania świadczenia wychowawczego, gdy strona nie podejmuje świadczenia wychowawczego przez kolejne trzy miesiące. W przedmiotowej sprawie taka sytuacją zachodzi, gdyż skarżąca nie pobrała świadczeń od kwietnia do czerwca 2019 r. Z akt sprawy wynika także, że skarżąca przebywa w Zakładzie Karnym od 10 kwietnia 2019 r. Planowany termin końca kary przypada na dzień 8 lipca 2020 r. Jednakże skarżąca nie poinformowała organu pierwszej instancji, że uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Skarżąca nie sprawuje bowiem opieki nad dzieckiem. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo wstrzymał wypłatę świadczeń wychowawczych zgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Ochronę ostatecznych decyzji ustanawia art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że decyzje, od których nie służy odwalanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Mając na uwadze dyspozycję powyższego przepisu Kolegium wskazało, że wzruszenie ostatecznej decyzji uprawniającej stronę do świadczenia wychowawczego na dziecko może odbyć się jedynie w odpowiednim trybie wskazanym przepisami prawa. Taką podstawę do weryfikacji przyznających świadczenie wychowawcze zawarł ustawodawca w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Powyższy przepis ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci stanowi zatem podstawę do dokonania zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w razie zaistnienia okoliczności w nim wskazanych. Podkreśliło jednakże Kolegium, że organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku przestrzegania zasad ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ powinien wszcząć postępowanie w powyżej wskazanym trybie i wydać stosowne rozstrzygnięcie, koniecznym jest także ustalenie kto obecnie jest opiekunem dziecka. Jeżeli zostanie Płożony stosowny wniosek oraz zostaną spełnione warunki do przyznania świadczenia drgań wyda rozstrzygnięcie dotyczące przyznania świadczeń wychowawczych opiekunowi faktycznemu dziecka.

Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci są przepisami o charakterze związanym, których istota polega na tym, iż organ administracji publicznej nie ma możliwości działania uznaniowego. Decyzja organu pierwszej instancji, chociaż z punktu widzenia strony odwołującej się jest krzywdząca, to jednak jest prawidłowa, a kwalifikacja dokonana przez organ pierwszej instancji nie budzi wątpliwości. Rola organu pierwszej instancji sprowadzała się w tym przypadku do ustalenia stanu faktycznego sprawy i subsumcji tego stanu pod określone, sztywne przepisy prawa.

Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak na wstępie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika matkę – K. J. -zarzuciła SKO naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

Podniosła, że skarżąca nie mogła podjąć przyznanego jej świadczenia na rzecz małoletniej córki w okresie od kwietnia 2019 r. do czerwca,2019 r., gdyż od 10 kwietnia 2019 r. pozostaje w Zakładzie Karnym. Organ "...zmienił decyzją ostateczną o przyznaniu i wypłacie na rzecz małoletniej (...) świadczenia tylko ze względu na to, że owo świadczenie nie zostało podjęte przez kolejne trzy miesiące.;" Nie wziął jednak pod uwagę, że od momentu zatrzymania opiekę nad małoletnią córką skarżącej przejęła babcia macierzysta małoletniej. Wskazała na treść art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w świetle którego świadczenie wychowawcze przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego. Mając więc na uwadze ten przepis przyznane ostateczną decyzją świadczenie wobec zmiany sytuacji życiowej skarżącej, która ze względu na jej osadzenie w zakładzie karnym, nie miała realnej możliwości jego pobrania, winno być, zdaniem pełnomocnika skarżącej, wypłacone opiekunowi faktycznemu dziecka. Organy obydwu instancji nie wzięły tej okoliczności pod uwagę, że małoletnia córka skarżącej musi mieć zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe. Pełnomocnik skarżącej wskazała, że stara się zaspokoić jej wszelkie potrzeby, w tym dodatkowe zajęcia koedukacyjne i atrakcje, by dziecko nie odczuło nieobecności matki. Organ zasłaniając się niezrozumiałymi dla skarżącej i jej pełnomocnika procedurami odmówił wypłaty świadczenia za okres od kwietnia 2019 r. do czerwca 2019 r. twierdząc, że uprawnioną do odbioru tego świadczenia jest wyłącznie matka dziecka. Organ, stosownie do art. 9 k.p.a. nie zdołał poinformować skarżącej o stanie faktycznym i możliwości podjęcia stosownych czynności, które pozwoliłyby na stałe pobieranie świadczenia wychowawczego na rzecz małoletniej. W ocenie pełnomocnika skarżącej organ prowadząc postępowanie naruszył szereg przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie dopełnił bowiem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ani też obowiązku dokonania dokładnego Wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Pełnomocnik skarżącej wniosła zatem o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wypłaty świadczeń przyznanych ostateczną decyzją do czerwca 2019 r., zasadzenie wypłaty należnego świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. w kwocie po 500 zł za każdy miesiąc i przekazanie tego świadczenia na konto pełnomocnika skarżącej, zasądzenie ustawowych odsetek od zaległości począwszy od dnia wniesienia skargi do dnia zapłaty, ewentualnie o uchylenie decyzji obydwu organów oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P. p. s. a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie ale nie z powodów w niej podniesionych.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych skargą decyzji stanowił przepij art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. jedn., Dz. U, z 2019 r., poz. 2407, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci).

W świetle tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wypłata świadczenia wychowawczego podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba, która otrzymuje to świadczenie, nie podejmuje świadczenia wychowawczego przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe.

Stosownie do treści ust. 5 art. 23 ustawy w przypadku zgłoszenia się osoby po upływie trzech miesięcy, wypłaca się jej świadczenie wychowawcze za cały okres wstrzymania zgodnie z ust. 2 lub 4, jeżeli osoba ta spełnia warunki określone

w ustawie.

W myśl z kolei ust. 6 art. 23 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jeżeli wznowienie wypłaty wstrzymanego świadczenia wychowawczego nie nastąpi do końca okresu, w jakim przysługuje świadczenie wychowawcze, prawo do świadczenia wychowawczego za ten okres wygasa.

Wykładnia powyższych przepisów prowadzi zdaniem Sądu do następujących wniosków.

Ustawodawca w art. 23 ust. 2 i 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przewidział niewątpliwie możliwość wstrzymania wypłaty przyznanego uprzednio stronie świadczenia wychowawczego.

Zasadniczą jednakże kwestią dla oceny prawidłowości kontrolowanych w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji jest odpowiedź na pytanie w jakiej formie właściwy organ administracji powinien zrealizować przyznane mu ww. przepisami uprawnienie do wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego.

Sądowi znane są wypowiedzi doktryny i judykatury co do konstrukcji domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Jak podnosi

Sygn. akt III SA/Kr 1132/19

w Komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el. 2019 - art. 104 k.p.a., A .Wróbel "W orzecznictwie sądowym zarysowały się dwie koncepcje dotyczące tej kwestii. W tezie pierwszej wyroku NSA we Wrocławiu z 31.08.1984 r., SA/Wr 430/84, LEX nr 11657, z glosą S. Biernata, OSP 1986/9-10, poz. 176, przyjęto, że: "W przypadkach, gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej", natomiast w wyroku NSA z 17.12.1985 r., III SA 988/85, ONSA 1985/2, poz. 38, z glosą J. Borkowskiego, OSP 1987/5-6, s. 116, zajęto stanowisko następujące: Stwierdzenie zawarte wart. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej." 1 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 911/11, LEX nr 1225707, stwierdził kategorycznie, że: "Nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. ..." Zgodzić się więc należy ze stwierdzeniem, wskazanego komentatora, że domniemanie to ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym. "Jeżeli zatem "istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, do załatwiania pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia." Zwrócić jednakże należy na rzecz niezwykle ważną, mianowicie że kwestia formy załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji istnienia kompetentnego organu administracji dotyczy kwestii ustalenia prawa lub obowiązku. Stąd trafne są zdaniem Sądu te stanowiska, w świetle których wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, chociaż nie wynika to wprost z przepisu ustawy

Sygn. akt III SA/Kr 1132/19 o pomocy państwa w wychowaniu dzieci powinno przybrać formę czynności materialno-technicznej (tak W. Maciejko, Wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych

i alimentacyjnych, "Służba Pracownicza" 2009/5, s. 29-31., R. Babińska-Górecka [w::] R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne, s. 71-72.).

Podnieść należy, że do ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia już doszło, w tym wypadku w drodze decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2019 r. nr [...], zaś uzyskanie przez decyzję Wójta przymiotu ostateczności zobowiązywało organ do podjęcia wypłaty świadczenia wychowawczego poprzez pozostawienie do dyspozycji skarżącej kwoty określonej w tej decyzji przez wskazany w niej okres. Obowiązkowi wypłaty przedmiotowego świadczenia realizowanemu przez organ odpowiada uprawnienie osoby uprawnionej, tu skarżącej, do pobierania tego świadczenia.

W art. 23 ust. 2 i 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca przewidział zatem przypadki, w których wykonanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia wychowawczego podlega zawieszeniu. Bezsprzecznie w takim przypadku nie mamy więc do czynienia ze sferą ustalenia prawą, lecz wykonania decyzji, mocą której prawo to już ustalono.

W ocenie zatem składu orzekającego Sądu w niniejszym postępowaniu, w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki, wskazane w ust. 4 art. 23 ustawy

o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, tj. gdy osoba, która otrzymuje to świadczenie, nie podejmuje świadczenia wychowawczego przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe, organ wstrzymuje wypłatę tego świadczenia w drodze czynności materialno-technicznej, a nie w formie władczej - w drodze decyzji administracyjnej.

Prawidłowo przeprowadzona wykładnia systemowa i celowościowa wskazanej ustawy, w tym art. 23pustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, powinna doprowadzić orzekające organy do takiego stanowiska.

Celem tej ustawy jest pomoc finansowa rodzinom wychowującym dzieci, która to ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z tym wychowaniem i jak wynika z uzasadnienia tej ustawy, tym samym ma zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. Wprawdzie art. 23 znajduje się w ustawie w rozdziale 4 "Postępowanie w sprawach o świadczenie wychowawcze", to umiejscowiony został po przepisach dotyczących ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego i co istotne po przepisach dotyczących wypłaty świadczenia i jego zbiegu z innymi, co nie jest bez znaczenia dla jego rozumienia.

Stanowisko, że wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego następuje w drodze czynności materialno-technicznej wpisuje się również w treść ust. 5 art. 23 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zgłoszenia się osoby po upływie trzech miesięcy, wypłaca się jej świadczenie wychowawcze za cały okres wstrzymania zgodnie z ust. 2 lub 4, jeżeli osoba ta spełnia warunki określone w ustawie.

Ustalenie przez orzekające organy faktu niepodejmowania świadczenia wychowawczego przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe przez skarżąca obligowało jedynie organy do podjęcia czynności materialno-technicznej - wstrzymania (zawieszenia) jego wypłaty, a w sytuacji, gdy po upływie tych trzech miesięcy dalej strona nie podejmowała świadczenia, a więc nie nastąpiło wznowienie wypłaty wstrzymanego świadczenia wychowawczego do końca okresu, w jakim przysługuje świadczenie wychowawcze, prawo do tego świadczenia za ten okres, w świetle postanowień ust. 6 art. 23 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wygasa.

Przewidziana prawem możliwość wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego ma więc związek z okolicznościami marnotrawienia lub wydatkowaniu go niezgodnie z przeznaczeniem, które powinny zostać potwierdzone w drodze wywiadu środowiskowego. W przeciwnym razie konsekwencją odmowy udzielenia wyjaśnień lub ich nieudzielenia w wyznaczonym terminie co do okoliczności mających znaczenie wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, podobnie jak i w odniesieniu do braku możliwości weryfikacji okoliczności związanych ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem, jest wstrzymanie wypłaty świadczenia (art. 23 ust. 2 ustawy). Możliwość wstrzymania wypłaty świadczenia związana z niepodejmowaniem go przez okres trzech kolejnych miesięcy uprawnionej osoby z pomocy państwa w wychowaniu dzieci, czy też okolicznościami stanowiącymi przeszkodę w realizacji wychowania dzieci.

Skoro zasadą działania dobrej administracji jest działanie na podstawie prawa, to nie może, zdaniem Sądu, dochodzić do nadużywania władczej formy działania organów w każdym z możliwych przypadków. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) z zasady ogólnej ustanowionej wart. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - zwanej dalej w skrócie k.p.a.)wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna. Organy mają działać w zgodzie z prawem, o którym mówi art. 6 k.p.a., a więc podejmować władcze formy działania w tych przypadkach, które przewidują to przepisy prawa materialnego, Prowadzenie postępowania w sposób odmienny nie buduje zaufania jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, doszło w niniejszym przypadku do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 23 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, tj. niewłaściwe przyjęcie, że wykładnia tego przepisu daje podstawy organowi do wydania decyzji administracyjnej o wstrzymaniu wypłaty świadczenia wychowawczego.

Odmienną natomiast od wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego jest kwestia spełniania warunków do tego świadczenia przewidzianych w ustawie, których ustalenie winno nastąpić w odrębnym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku.