Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2029/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 3 w zw. z art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt II SA/Go 445/06 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 21 września 2006 r. oddalił skargę M. T. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Starosta N., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odmówił M. T. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowo-biurowego na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w N. S., wobec nieusunięcia przez inwestora nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym. Utrzymując powyższą decyzję w mocy. Wojewoda L., w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego między innymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku stwierdzenia naruszeń organ nakłada w drodze postanowienia obowiązek ich usunięcia w określonym terminie, a po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta N. S. działka o nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], który oznacza teren zabudowy wielorodzinnej, z prawem do budowy budynku mieszkalnego w miejscu oznaczonym na rysunku, dostosowanym pod względem ilości kondygnacji, gabarytów, zasad kształtowania otworów okiennych i drzwiowych oraz dachu do istniejących budynków sąsiednich.

Inwestor wniósł o udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowo-biurowego, a więc obiektu niezgodnego z ustaleniami planu miejscowego i w wyznaczonym terminie nie usunął nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym projekcie.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. T. zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Powołując się na pismo Prezydenta Miasta N. S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. zakwestionowała stanowisko organów administracji o sprzeczności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z obowiązującym od [...] marca 2006 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta N. S. działka inwestora położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Teren ten zgodnie z § 12 ust. 1 uchwały obejmuje istniejącą i projektowaną zabudowę mieszkaniową o charakterze wielorodzinnym z usługami dostępnymi od strony przylegającej ulicy oraz dopuszczeniem adaptacji budynków mieszkalnych i gospodarczych w całości lub w części na funkcję usługową typu sklepy, biura itp. z zakazem lokalizacji usług uciążliwych.

Powołując się na powołane postanowienia planu Sąd wskazał, że wprawdzie na terenie objętym symbolem [...] dopuszczalna jest budowa budynku mieszkalnego - wielorodzinnego z funkcją usługową, a nie wyłącznie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, to i tak projektowana inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym, gdyż nie dotyczy zabudowy mieszkaniowej - wielorodzinnej z usługami. Ponadto Sąd wskazał, że projektowany budynek nie spełnia dalszych warunków określonych w planie miejscowym, a odnoszących się do ilości kondygnacji i zasad kształtowania dachu.

Sąd I instancji podał również, że w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę skarżąca legitymowała się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta N. S. z dnia [...] stycznia 2004 r. o warunkach zabudowy dotyczącą budowy budynku handlowo-usługowo-biurowego, jednakże decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezydent Miasta N. S., na podstawie art. 162 § 1 ust. 1 kpa oraz art. 65 § 1 pkt 2 ustawy z 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził jej wygaśnięcie. Dlatego organ I instancji związany był postanowieniami obowiązującego od dnia [...].III.2006 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji tego organu do pisma Prezydenta Miasta N. S. z dnia [...].IV.2006 r. Uznając, że powołane uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy Sąd zauważył, że treść powołanego pisma nie jest sprzeczna z ustaleniami organu co do niezgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. S. z dnia [...] grudnia 2005 r. W piśmie Prezydenta podano bowiem, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie [...] marca 2006 r. oraz ustalenia planu przewidują możliwość realizacji na działce budynku mieszkalnego o wysokości czterech kondygnacji z dachem, ponadto § 12 ppkt 2 dopuszcza do podstawowej funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z usługami dostępnymi od strony przylegającej ulicy wprowadzenie funkcji usługowej w całości lub w części". Sąd dodał, że w cytowanym piśmie również podano, że w stosunku do skarżącej wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, której ustalenia były inne niż w uchwalonym planie miejscowym.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji organu stanowisko o braku zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Wskazując na fakt nie wykonania przez skarżącą obowiązku dostarczenia projektu budowlanego dostosowanego do ustaleń planu miejscowego oraz nie skorygowania treści wniosku co do funkcji projektowanego budynku Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. T. Powołując się na art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa) skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie formalnego prawa administracyjnego, a w szczególności art. 107 § 3 w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 168 ze zm.; dalej kpa) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że Wojewoda L. wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. i nie wskazując przyczyn, dla których odmówił mocy dowodowej pismu Prezydenta Miasta N. S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. dopuścił się co prawda naruszenia prawa procesowego, jednak w stopniu nie mającym wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji, gdy po analizie stanu faktycznego sprawy i ogólnych zasad postępowania administracyjnego (w szczególności wynikających z art. 8 i 9 kpa) przyjąć należy, iż naruszenie to, z uwagi na kontrowersyjność środka dowodowego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji o braku wpływu powołanego wyżej naruszenia przepisów prawa procesowego na wynik sprawy. Z jednoznacznej treści pisma Prezydenta Miasta N. S. wynikało, że "studium przewiduje dla tego terenu zabudowę mieszkalno-usługową". Takiej informacji udzielił organ administracji, którego działaniu powinny przyświecać podstawowe zasady postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 8 i 9 kpa.

Dlatego, w ocenie autora skargi kasacyjnej, fakt pominięcia przez Wojewodę L. kontrowersyjnego i sprzecznego z przedstawionym przez ten organ stanem sprawy środka dowodowego, a także brak ustosunkowania się organu orzekającego do tego środka jest rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej dodano, że obywatel nie może, w zetknięciu z organami administracji ponosić konsekwencji błędnego informowania go przez te organy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy stwierdzić, iż zakres rozpatrywania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony, bowiem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) nakazuje Sądowi rozpatrywać sprawę - poza wypadkami nieważności postępowania sądowego - tylko w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej powołanych. Poza kontrolą Sądu pozostaje z kolei zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - ewentualnych wad zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji lub postępowania przed tym Sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (por.: J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 259). Z powyższego wynika więc, iż przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest tylko pewien fragment sprawy rozpatrywanej w I instancji. Od razu trzeba wskazać, iż w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 ppsa, co oznacza, iż zakres rozpoznania tej sprawy został wyznaczony przez stronę skarżącą przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca oparła podstawę kasacyjną na przepisach art. 107 § 3 w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa). Pierwszy z powołanych przepisów określa elementy składowe uzasadnienia decyzji administracyjnej, zaś drugi zawiera katalog środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu administracyjnym. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa skarżąca zarzuciła więc naruszenie jedynie przepisów kpa. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że przepisy kpa są stosowane przez organy administracji publicznej w prowadzonym przez nie postępowaniu administracyjnym, natomiast nie znajdują one zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje bowiem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa winno być więc naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna przysługuje bowiem od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i zarzuty winny się odnosić do jego wyroku oraz do postępowania przed tym sądem. Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to tym samym powołanie w skardze kasacyjnej tylko przepisów tego kodeksu, nie pozwala traktować tego zarzutu jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa