Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1899/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) działając na wniosek M. Rm, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1972 r. (znak [...]) zatwierdzającej plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic [...] we [...].

Wojewoda wyjaśnił, iż po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez M. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1972 r. (znak [...]), Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. , nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia jakichkolwiek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przez co należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji .

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. R., utrzymał powyższą decyzję w mocy .

Po rozpatrzeniu skargi M. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r. , sygn. akt VII SA/Wa 2291/06 uchylił decyzje organów obu instancji wskazując naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organy przede wszystkim nie zbadały zgodności decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], choć jest to podstawowy warunek jej zgodności z prawem. Nie wyjaśniły również kwestii braku szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, jak również nie odniosły się do kwestii, czy w przedmiotowej sprawie była wydana decyzja w sprawie lokalizacji. Ponadto organy nie wyjaśniły również podstaw działania w trybie uproszczonym i czy realizacja inwestycji mogła być przygotowana w trybie uproszczonym. Sąd wskazał także, iż niezbędna jest też w sprawie analiza interesu prawnego stron, a tym skarżącego.

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewoda [...] ustalił, iż według księgi protokołów ustalenia granic sporządzonej w roku 1968/69, ul. [...] nie łączyła się z ul. [...], ani też z ul. [...]

Uchwałą z dnia [...] marca 1969 r. nr [...] Dzielnicowa Rada Narodowa [...] zatwierdziła projekt założeń wstępnych do planu pięcioletniego na lata 1971 - 1975, przewidujących, między innymi, budowę nowego odcinka ulicy [...] do ul. [...] .

Uchwałą z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] zatwierdziło rzeczowy program prac Zespołu Urbanistycznego Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury na rok 1972 w zakresie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i projektów wyznaczania terenów budowlanych. Program przewidywał, między innymi, aktualizację planu szczegółowego osiedla [...] oraz aktualizację planu szczegółowego rejonu ul. [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1972 r. (znak [...]) Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] zatwierdziło plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic [...] we [...]. Decyzja zatwierdzała plan wraz z załączonymi szkicami rozwiązań technicznych lub projektami z następującymi zastrzeżeniami: 1) ustalić w Pracowni Urbanistycznej plan zagospodarowania terenów leżących po obydwu stronach projektowanego ciągu komunikacyjnego, 2) opracować pełny program uzbrojenia na zaspokojenie docelowe zabudowy przewidzianej planem zagospodarowania, 3) rozmieścić uzbrojenie zgodnie z tymczasowymi wytycznymi - zarządzenie nr [...] MGK 1963 r., 4) przenieść pasmo drzew poza linię rozgraniczającą, 5) opracować PT na podkładach geodezyjnych w skali 1:250. Decyzję otrzymali: inwestor - Dyrekcja Inwestycji Miejskich Miasta [...], Miejska Pracownia Geodezyjna oraz Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta [...].

Zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], teren pomiędzy ul. [...] a ul. [...] przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe, zaś teren pomiędzy ul. [...] a ul. [...] posiadał funkcję terenu zieleni.

W latach 1974 - 1975 na terenie pomiędzy ul. [...] a ul. [...] opisana została geodezyjnie sieć wodociągowa (k. 127, 128, 130), sieć kanalizacyjna (k. 129, 131 - 133) ze wskazaniem na trwającą rozbudowę ul. [...] w obu kierunkach, to jest w kierunku ul. [...] (k. 129, 128) oraz do ul. [...].

Protokołem granicznym z dnia [...] października 1982 r. dokonane zostało rozgraniczenie nowo powstałej ul. [...], która jest: "przedłużeniem istniejącej ulicy o tej samej nazwie z połączeniem jej z ulicą [...]".

Według stanowiska Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we [...], działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...], [...], obręb [...], stanowiące połączenie ul. [...] z ul. [...] zostały wpisane do ewidencji w wyniku prac geodezyjnych wykonanych w 1983 r. w oparciu o decyzję Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1972 r. (znak [...]) zatwierdzającej plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic [...] we [...].

Pismem z dnia [...] marca 1997 r. Miasto [...] złożyło do Sądu Rejonowego dla [...] wniosek o dokonanie wpisów do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr [...] i nr [...], [...], obręb [...], w miejsce dotychczasowych działek nr [...] i nr [...] - działek nr od [...] do [...], wskazując przy tym, że podziału działki nr [...] na działkę nr [...] i nr [...] dokonano w oparciu o decyzję Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1972 r. (znak [...]) zatwierdzającej plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic [...] we [...].

Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż ocena w postępowaniu nadzorczym zgodności z prawem decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1972 r. (znak [...]) zatwierdzającej plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic [...] we [...] wymaga uprzedniej analizy przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, to jest w dniu 30 sierpnia 1972 r.

Przed przystąpieniem do oceny legalności decyzji zakwestionowanej wnioskiem M. R., należało rozważyć również zagadnienie interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu. Rozstrzygający uprzednio sprawę Sąd poddał w wątpliwość legitymację wnioskodawcy wskazując, że z decyzji wynikał obowiązek ustalenia planu zagospodarowania terenów leżących po obydwu stronach ciągu komunikacyjnego. Skoro to dopiero z późniejszych działań i czynności organów mogły powstać sytuacje naruszające ewentualnie interesy osób mających tytuł prawny do sąsiednich nieruchomości, rozważyć w ocenie Sądu należało, czy sama kwestionowana przez skarżącego decyzja (plan realizacyjny) mogła naruszać jego interes prawny.

Ocena jednak podmiotowego jak i przedmiotowego aspektu niniejszej sprawy jest utrudniona z uwagi na brak możliwości odtworzenia akt sprawy, a w szczególności brak planu realizacyjnego zatwierdzonego badaną decyzją.

Wojewoda w uzasadnieniu wskazał, iż zwracał się i występował bezskutecznie w sprawie akt, do licznych jednostek organizacyjnych. Bezowocne okazały się również poszukiwania w archiwum własnym organu nadzoru, a także w księgach

wieczystych Sadu Rejonowego dla [...].

Organ I instancji ponadto wyjaśnił iż składane przez wnioskodawcę w toku postępowania "wnioski dowodowe", których synteza została dokonana w piśmie z dnia 14 czerwca 2008 r., nie wniosły do sprawy nowych okoliczności i nie wskazywały na jakiekolwiek nowe źródła dowodowe, wobec tych, które Wojewoda już wykorzystał.

Organ w uzasadnieniu swojej decyzji zauważył, iż wnioskodawca interes prawny uzasadnia tym, iż kwestionowana decyzja stanowiła podstawę wybudowania drogi przelotowej łączącej ul. [...] z ul. [...], przez co ulica [...] zmieniła diametralnie swój charakter.

Wojewoda w uzasadnieniu podkreślił, iż treści badanej decyzji wynika, że zatwierdzany plan realizacyjny jest planem usytuowania obiektów budowlanych, przewidzianym § 2 ust. 1 pkt 3 zarządzenia w sprawie planów-realizacyjnych. Rozdzielnik decyzji wskazuje, iż właściciele nieruchomości leżących wzdłuż ulic [...] i [...] nie występowali w postępowaniu jako strony, co potwierdził też sam wnioskodawca informując, iż właściciele i użytkownicy nieruchomości nie byli zawiadomieniu o toczącym się postępowaniu w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i nie uczestniczyli w nim. Organ ograniczył się do doręczenia decyzji inwestorowi - Dyrekcji Inwestycji Miejskich Miasta [...], Miejskiej Pracowni Geodezyjnej oraz Wydziałowi Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta [...]. Zatwierdzony plan realizacyjny dotyczył ciągu komunikacyjnego, to jest ciągu ulic [...].

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnia, iż plan realizacyjny zatwierdzony został w drodze decyzji administracyjnej, zaś obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały autonomicznej definicji strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego, określenie stron postępowania powinno nastąpić wedle reguły przewidzianej w art. 25 kpa (obecnie art. 28 kpa). Kryterium przypisania wnioskodawcy statusu strony w postępowaniu będzie zatem posiadanie interesu prawnego w sprawie. Jakkolwiek z uwagi na brak planu realizacyjnego nie można zweryfikować twierdzeń wnioskodawcy o przeznaczeniu w nim części nieruchomości na poszerzenie drogi, to jednak z całą pewnością zakres oddziaływania planowanej inwestycji drogowej rozciągał się na nieruchomości bezpośrednio do niej przyległe. Już to wystarcza do przypisania właścicielom i użytkownikom wieczystym takich nieruchomości statusu strony. Wojewoda zwraca tez uwagę, że według stanu ewidencji na lata 1968 - 1969 na nieruchomość wnioskodawcy składała się jedna działka ewidencyjna

nr [...] , podczas gdy obecny stan ewidencyjny wyodrębnia juz na tej samej nieruchomości działkę nr [...], której kształt oraz usytuowanie wskazują na przeznaczenie pod poszerzenie drogi, co uprawdopodabnia twierdzenia wnioskodawcy wskazując na wpływ przeprowadzanej w oparciu o plan realizacyjny inwestycji na sferę praw wnioskodawcy. W takich okolicznościach brak było podstaw do odmówienia wnioskodawcy statusu strony postępowania, pomimo zamieszczonego w decyzji zapisu o obowiązku ustalenia planu zagospodarowania terenów leżących po obydwu stronach projektowanego ciągu komunikacyjnego, oraz pomimo braku możliwości precyzyjnego ustalenia zakresu inwestycji wyznaczonego w zatwierdzonym planie realizacyjnym. Tym samym organ nadzoru uznał dopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic [...] z wniosku M. R.

Reasumując, w ocenie Wojewody decyzja została wydana przez organ właściwy. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], był organem właściwym do zatwierdzenia planu realizacyjnego, a jego właściwość znajdowała oparcie w § 24 ust. 1 pkt 2 powołanego zarządzenia. :

Z całą pewnością badana decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, albowiem podstawę do jej wydania stanowił § 26 zarządzenia, który przypisywał czynności zatwierdzenia planu realizacyjnego formę decyzji administracyjnej (ust. 3) oraz wyliczał elementy treściowe takiej decyzji.

W uzasadnieniu organ podkreślił, iż analiza decyzji w kontekście - wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 infine kpa - przesłanki rażącego naruszenia prawa wymaga wstępnego zastrzeżenia, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyrok NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Rażące naruszenie prawa musi być zatem oczywiste, wyraźne i bezsporne.

Wojewoda zauważył, iż kryterium oceny legalności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny powinien być obowiązujący w dniu jej wydania szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem zgodnie z art. 37 ust. j 1 ustawy o planowaniu przestrzennym podstawą do opracowania projektu planu realizacyjnego jest zatwierdzony' szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej.

Pomimo wyczerpania możliwości dowodowych nie udało się w postępowaniu uzyskać takiego planu. Ustalono jedynie, że Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] [...] nakazało w roku 1972 dokonanie aktualizacji tego planu, co wskazuje, że taki szczegółowy plan był sporządzony. Nie wiadomo, czy dopuszczał onmożliwość przeprowadzenia ciągu ulic [...] i [...] na długości pozwalającej połączyć ulicę [...] z ulicą [...]. Nie bez znaczenia jest jednak fakt, że jeszcze uchwalony w dniu 4 czerwca 1973 r. (a więc po wydaniu decyzji) miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego wskazywał na ul. [...] jako ulicę nie połączoną z ul. [...], zaś teren leżący pomiędzy tymi ulicami przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe. Odnośnie zaś obszaru znajdującego się pomiędzy ul. [...] a ul. [...] to plan ten przypisywał mu przeznaczenie pod tereny zieleni przewidzianej do realizacji w latach 1971 - 1975. Oznacza to, że

jakkolwiek w obszarze pomiędzy ul. [...] a ul. [...] dopuszczalne były inwestycje, to już przeznaczone leżącego pomiędzy ul.. [...] a ul. [...] obszaru pod tereny zieleni takie inwestycje wykluczało. Dalej organ wskazał, iż

należy, że założenie racjonalności uchwałodawcy nakazywałoby przyjąć założenie, że bez względu na treść obowiązującego w dniu wydania decyzji planu szczegółowego nowo przyjęty plan powinien przewidywać w miejscu dotychczasowych niepołączonych ulic [...] i [...] przeprowadzenie pomiędzy ul. [...] a ul. [...] jednej ulicy (w obecnym kształcie), o ile w istocie taki był zamiar planisty.

Ustalenia powyższe oczywiście nie upoważniają do zakwestionowania decyzji. Przede wszystkim fakt zaginięcia zatwierdzonego planu realizacyjnego nie pozwala stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, czy w istocie ; przewidywał on połączenie ul. [...] i [...] projektowanym ciągiem komunikacyjnym ul. [...] - ul. [...], czy też ograniczał się tylko do projektowania ciągu komunikacyjnego na terenie dotychczasowej ul. [...] i [...] oraz na położonym pomiędzy nimi obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Jakkolwiek przy ustaleniu zakresu projektowanej inwestycji można się posiłkować zakresem faktycznie wykonanych robót, to jednak należy do wyników takich ustaleń podejść w sposób ostrożny. Nie można bowiem wykluczyć, że decyzja w sposób prawidłowy zatwierdzała plan realizacyjny (według zatwierdzonych założeń do planu pięcioletniego budowa ulicy [...] miała nastąpić "do" ul. [...]) natomiast jej wykonanie nastąpiło w sposób nieprawidłowy, to jest roboty budowlane mogły wykroczyć poza - określony w planie realizacyjnym - zakres inwestycji. Także podnoszony przez wnioskodawcę argument, że w dniu wydania decyzji nie obowiązywał szczegółowy plan miejscowy, albowiem znajdował się on w aktualizacji, nie daje wystarczających podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Trzeba mieć bowiem na względzie, że ówczesne przepisy dopuszczały zatwierdzenie planu realizacyjnego nawet pomimo braku szczegółowego planu miejscowego (por. § 17 ust. 2 pkt 3 zarządzenia w sprawie planów realizacyjnych).

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił także, iż według obowiązujących wówczas przepisów podstawą opracowania projektu planu realizacyjnego były również, obok szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia decyzji w sprawie lokalizacji (art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym). Takiej decyzji nie udało się odnaleźć. Nie powołuje się na nią także weryfikowana decyzja, co uwiarygodnia tezę, że decyzja taka nie została wydana. Okoliczność braku decyzji w sprawie lokalizacji, nawet przy założeniu, że byłaby to okoliczność niewątpliwa, nie uprawnia - w ocenie Wojewody - do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Nie można bowiem wykluczyć, że inwestycja, której dotyczył zatwierdzony plan realizacyjny, przygotowana była w trybie uproszczonym, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 3 zarządzenia w sprawie planów realizacyjnych. Świadczy o tym, zastosowana w decyzji, terminologia wskazująca na zatwierdzenie "planu usytuowania obiektów budowlanych", a więc na szczególnego rodzaju plan realizacyjny sporządzany w przypadku inwestycji uproszczonych. Zgodnie z § 2 pkt 6 uchwały Rady Ministrów z dnia 10 marca 1972 r w sprawie projektowania inwestycji (M.P Nr 23, poz. 133), "inwestycjami prostymi" były inwestycje, między innymi, o programie wielokrotnie realizowanym w dotychczasowej praktyce, sprawdzonej technologii, oparte na zastosowaniu projektów typowych, obowiązujących systemów projektowania i wykorzystaniu indywidualnych projektów kwalifikujących się do ponownej realizacji oraz projektowane na podstawie katalogów gotowych rozwiązań. Nie można więc wykluczyć realizacji przedmiotowej inwestycji w trybie uproszczonym, co z kolei umożliwiało realizację inwestycji na podstawie samej tylko zatwierdzonej dokumentacji uproszczonej (§ 21 i § 22 powołanej uchwały). Dodać należy, że nawet w przypadku, gdyby inwestycja nie była realizowana w trybie uproszczonym, możliwe było jej zaprojektowanie bez uprzedniej decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji ogólnej. Jak bowiem wynikało z § 4 ust. 4 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 21 listopada 1962 r. w sprawie lokalizacji ogólnej inwestycji budowlanych (M.P. Nr 82, poz. 387), inwestycje objęte terenowym planem gospodarczym miast wyłączonych z województw i miast stanowiących powiaty, realizowane na terenie tych miast, nie wymagają ustalenia lokalizacji ogólnej. Z kolei § 5 tego zarządzenia przewidywał możliwość ustalania lokalizacji ogólnej nie tylko w formie decyzji jednostkowej ale także w formie zbiorczej w wieloletnich planach gospodarczych. W świetle powołanej regulacji nie bez znaczenia jest okoliczność, iż budowa odcinka ulicy od ul. [...] do ul.: [...] przewidziana była w przyjętych założeniach wstępnych do planu pięcioletniego na lata 1971 – 1975.

Na powyższą decyzję w dniu 16 stycznia 2009 r. złożył odwołanie M. R. zarzucając organowi I instancji nieuzasadnioną i błędna interpretację zebranych dowodów w prowadzonym przewlekle postępowaniu.

Odwołujący podtrzymał wszystkie złożone w sprawie wnioski dowodowe i zarzucił, że decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1972 r. (znak [...]) zatwierdzającej plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic [...] – [...] we [...] została wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów, a przede wszystkim została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 37 ustawy z dnia 31.01.1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r., nr 7, poz. 47), gdyż przedmiotowy plan realizacji został opracowany bez opracowania wymaganego i zatwierdzonego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu planowanej inwestycji oraz bez decyzji ustalającej jej lokalizację, co jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2008r., nr [...] znak: [...]; odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...].08.1972r., znak: [...]; zatwierdzającej plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic [...]-[...] we [...],. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podzielił stanowisko wyrażone w decyzji Wojewody [...], wskazując iż stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa.

Organ II instancji podkreślił, iż w rozpatrywanym przypadku brak jest kompletnych akt sprawy, pomimo że podejmowano próby ich skompletowania. Jak wynika z akt sprawy organu wojewódzkiego, Wojewoda [...] w celu odnalezienia akt przedmiotowej sprawy zwracał się do wielu urzędów i instytucji. Prowadzone postępowania wyjaśniające w sprawie uzyskania akt administracyjnych dotyczących niniejszej sprawy nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, co uniemożliwia kompleksową kontrolę kwestionowanej decyzji pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż brak jest podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja narusza art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r., nr 7, poz. 47).

Odnosząc się do kwestii decyzji ustalającej lokalizację ogólną inwestycji wskazał, że nie udało się ustalić czy taka decyzja była wydana.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić również naruszenia § 4 i § 5 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28.10.1969r. w sprawie planów realizacyjnych (M. P. z 1969r., nr 48, poz. 373), brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do uznania, że inwestor przed sporządzeniem planu realizacyjnego nie zasięgnął wymaganej informacji o terenie, skoro kwestionowana decyzja powołuje się na "wydanie informacji o terenie inwestycji".

W tym miejscu organ II instancji wskazał, że brak możliwości uzyskania oryginału decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...].08.1972r., znak: [...]; i dokumentów jej dotyczących nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności. Zauważyć także należy, że w postępowaniu nieważnościowym legalność decyzji bada się w oparciu o stan faktyczny i prawny z dnia wydania kontrolowanej decyzji, w związku z czym zdarzenia, faktyczne i prawne mające miejsce po wydaniu badanej decyzji nie mogą mieć wpływu na jej ocenę.

Ponadto odnosząc się do kwestii realizacji przedmiotowej inwestycji w trybie uproszczonym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z dyspozycją § 21 uchwały Rady Ministrów z dnia 10.03.1972r. w sprawie projektowania inwestycji (M.P. z 1972r., nr 23, poz. 133) we wskazanym wyżej trybie można realizować inwestycje proste. Zgodnie natomiast z dyspozycją § 2 pkt 6 d cytowanej uchwały organ podejmujący decyzję o realizacji inwestycji może uznać ją za inwestycję prostą. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę treść decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia [...].08.1972r., znak: [...]; nie można wykluczyć bezspornie, że przedmiotowa inwestycja nie została uznana przez właściwy organ za inwestycje prostą i w związku z tym mogła być realizowana w trybie uproszczonym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I instancji , zarzucając naruszenie art. 156 § 1 kpa pkt 2, 5 i 6 kpa. Skarżący podnosi, iż skarżona decyzja Prezydium Narodowej Miasta [...] z dnia [...].08.1972r. (znak [...]) zatwierdająca plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic [...]-[...] [...] została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem przepisu art. 37 ustawy z dnia 31.01.1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), gdyż nie było wymagane tym artykułem podstawy do opracowania projektu planu realizacyjnego ciągu ulic [...] - [...], albowiem dla obszaru objętego planem realizacyjnym nie sporządzono i zatwierdzono szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor pomimo obowiązku wynikającego z treści art. 37 ust. 2 cytowanej ustawy nie opracował projektu tego planu dla terenu przedmiotowego ciągu ulic.

Skarżący uznał iż bezpodstawne i bezsporne są twierdzenia organu I instancji iż decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie została wydana bez podstawy prawnej. Skoro bowiem nie było szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani decyzji legalizacyjnej – to nie było podstaw prawnych do wydania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego obiektów w ciągu ulicy. Uważa, iż organ gołosłownie przyjął, iż nie było w sprawie prawnego obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji ogólnej.

Zdaniem skarżącego brak było podstaw do przyjęcia tezy, iż zatwierdzony plan realizacyjny był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w planie ogólnym bowiem z 1973 roku nie odnotowane zostały takie zmiany.

Skarżący zarzucił organom administracyjnym, że nie powiadomiły organów ścigania o popełnieniu przestępstwa. Skoro bowiem archiwum nie posiada wymaganej dokumentacji, a w szczególności planów, to dokonany został czyn przestępczy.

Ponadto wykonanie decyzji z [...] sierpnia 1972r. powinno wywołać czyn zagrożony karą, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 – prawa budowlanego z 1961r. obiekty budowlane winny być wznoszone wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartych w zaskarżonych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim zauważyć należy, iż postępowanie administracyjne zakończone kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją, jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym jedynie na celu wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji lub postanowienia z kwalifikowanymi wadami wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przepis ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa ponieważ wprost określa, że stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach tj: jeżeli decyzja

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W braku wystąpienia którejś z powyższych przesłanek, organ zobligowany jest wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie taka decyzja została wydana przez organy administracyjne.

Skarżący tak w skardze do Sądu, jak również na etapie postępowania administracyjnego powołał się głównie na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj: na rażące naruszenie prawa i wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa materialnego oraz procesowego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. A więc naruszenie to musi być oczywiste i na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (wyrok NSA z 27.10.2003r., sygn. akt IV SA 905/02).

Analizą Sądu w niniejszej sprawie była objęta kontrola, organów administracji przeprowadzających postępowanie nieważnościowe i ocena czy decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1972r. znak [...], zatwierdzająca plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic [...] – [...] we [...], została wydana prawidłowo, w aspekcie przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 kpa, w szczególności z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kpa który legł u podstaw wydanej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności.

Uprzednio wydana decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1972r. była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 2291/06 – uchylił decyzję organów obu instancji uznając, iż decyzje te naruszyły art. 7 kpa oraz 77 § 1 kpa. Sąd administracyjny nakazał organom administracyjnym podjęcie kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonania oceny rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji w świetle przesłanek z art. 156 § 1 kpa.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) organy administracyjne oraz sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu orzeczenia Sądu administracyjnego.

W wytycznych Sądu administracyjnego zawarty został obowiązek zbadania zgodności kontrolowanej decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia oraz oceny czy istniał szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, jak również czy wydana została decyzja legalizacyjna poprzedzająca kontrolowaną decyzję. Nadto na wyjaśnieniu czy możliwe było wydanie kontrolowanej decyzji w trybie uproszczonym.

Sąd nakazał także zbadanie czy skarżący posiadał legitymację uprawniającą do wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 1972r.

Sąd administracyjny w toku niniejszej sprawy przede wszystkim więc sprawdził, czy organy administracyjne wypełniły zalecenia zawarte w wyroku z dnia 21 czerwca 20007r. Uznał, iż organy administracyjne orzekające powtórnie z postępowaniu nieważnościowym, wykonały zalecenia wskazane im przez Sąd w wyroku z 21 czerwca 2007r. Jednakże sam materiał dowodowy zebrany w sprawie, w niewielkim tylko stopniu uległ zmianie w stosunku do uprzednio zebranego materiału dowodowego.

Wielokrotne wystąpienia organu nadzoru w celu uzyskania jednoznacznych ustaleń, tak co do istnienia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzji legalizacyjnej, nie zostały ukończone powodzeniem. Na kilkakrotne wystąpienia do Urzędu Miejskiego we [...] jako następcy prawnego organu wydającego kwestionowaną decyzję uzyskano informację o braku w archiwach Urzędu dokumentów dotyczących budowy ciągu komunikacyjnego ulic [...] – [...] z okresu lat siedemdziesiątych. Akt dotyczących tej budowy nie posiadał również ani Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Urzędu Miejskiego we [...] ani też Archiwa Miejskie we [...]. Wojewoda [...] bezskutecznie poszukiwał archiwalnych dokumentów w Zarządzie Inwestycji we [...] – który przejął mienie zlikwidowanej Dyrekcji Inwestycji Miejskich we [...], u obecnego administratora wybudowanego ciągu ulicy – Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta [...] a nawet w Bibliotece Wydziału Architektury Politechniki [...]. Organ uzyskał jedynie informację, że dokumentacja archiwalna uległa zniszczeniu w czasie powodzi w 1997 roku. Nawet w Sądzie Rejonowym dla [...] nie odnaleziono oryginału decyzji z [...] sierpnia 1972r., choć decyzja ta stała się podstawą dokonania wpisów w księdze wieczystej.

Organy administracyjne prowadzące postępowanie nadzorcze, nie mają uprawnień do oceny przyczyn braku dokumentów w różnych instytucjach i innych organach, o co między innymi wnosił skarżący składając wnioski dowodowe między innymi dotyczące rozliczenia Sądu ze stanu akt wieczystoksięgowych.

W konsekwencji przy rozpoznawaniu sprawy organy administracyjne dysponowały jedynie odpisem kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1972r. zatwierdzającej plan realizacyjny, nieznana natomiast była treść zatwierdzonego dokumentu w postaci planu realizacyjnego usytuowania obiektów budowlanych w ciągu ulic [...] we [...].

Jak wynika z załączonej korespondencji podobne trudności z zebraniem dowodów w sprawie miał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzący postępowanie w sprawie wybudowania ulicy [...] we [...], bez pozwolenia na budowę.

Należy przede wszystkim przypomnieć, iż od czasu wydania kontrolowanej decyzji w postępowaniu nieważnościowym decyzji, upłynęło ponad 35 lat, a więc część dokumentacji mogła ulec zniszczeniu jako dokumentacja niearchiwalna po upływie właściwego okresu przechowywania.

Ponadto ogólnie znana jest informacja, iż archiwa wielu instytucji we [...] zostały zniszczone przez powódź w roku 1997.

Organy administracyjne rozpatrujące więc ponownie wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1972r. z powodu braków dokumentacji – zebrany materiał musiały oceniać zgodnie z zasadą z art. 80 kpa. Oczywiście swobodna ocena dowodów, nie mogła być oceną dowolną. Podnieść przy tym należy, iż postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji, choć jest nowym postępowaniem administracyjnym, jednakże posiada pewne uwarunkowania. Ocena kontrolowanej w toku tego postępowania decyzji dotyczy dowodów istniejących w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Zmiana sytuacji prawnej lub faktycznej zaistniała po dacie wydania kontrolowanej decyzji nie ma wpływu na ocenę jej prawidłowości z punktu widzenia przesłanek z art. 156 kk. Dlatego prawidłowo organy administracyjne nie poddały kontroli decyzji podziałowych, które miały miejsce w latach osiemdziesiątych, a więc już po wydaniu kwestionowanej decyzji.

Organy administracyjne przeprowadziły, zgodnie z zaleceniami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007r. szczegółową analizę uprawnień skarżącego i uznały, iż posiada on legitymację do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji z 30 sierpnia 1972r.

Sąd administracyjny pogląd ten podziela. Podobnie podziela argumentację organów administracyjnych o braku zasadności zarzutu, iż kwestionowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Merytoryczna decyzja z [...] sierpnia 1972r. zatwierdziła plan realizacyjny usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic [...] – [...] we [...]. W decyzji podana została podstawa prawna w postaci § 26 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 października 1969r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. Nr 48 poz. 373). Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 36 i 38 ustawy z 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47) oraz art. 30 ustawy z 31 stycznia 1961r. – prawo budowlane (Dz. U. Nr 7 poz. 46 ze zm.).

Stosownie do § 24 tego zarządzenia do zatwierdzenia planów realizacyjnych powołane zostały wydziały budownictwa, urbanistyki i architektury prezydiów dzielnicowych rad nadzorczych miast wyłączonych z województw.

O decyzji wydanej bez podstawy prawnej można mówić w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne, zewnętrzne (wyrok NSA z 11 kwietnia 2008r. sygn. akt II OSK 383/07).

A taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Przesłanka "braku podstawy prawnej" z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie zachodzi również w przypadku powołania błędnej podstawy prawnej, o ile podstawa taka w przepisach istnieje.

Subiektywna ocena skarżącego iż w zaistniałej sytuacji organy nie powinny wydać kwestionowanej decyzji, wobec niespełnienia wymagań prawnych – nie stanowi przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - o braku podstawy prawnej decyzji.

W związku z powyższym ocena kontrolowanej decyzji musiała się odbywać głównie pod kątem ewentualnego rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Według art. 37 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r., o planowaniu przestrzennym w stanie prawnym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, podstawę do opracowania projektu planu realizacyjnego stanowił zatwierdzony szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej oraz ustalenia decyzji w sprawie lokalizacji (art. 37 ust. 1). W przypadku braku takiego planu, inwestor zobowiązany był opracować projekt takiego planu dla terenu objętego inwestycją (art. 37 ust. 2). Organom administracyjnym orzekającym w sprawie nie udało się pozyskać tego planu. Uznały one jednak, iż plan taki istniał, bowiem Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w 1972r. nakazał dokonanie aktualizacji tego planu (k – 115).

W oparciu o takie założenie organy administracyjne przyjęły, iż plan szczegółowy zaginął, a w oparciu o uchwalony [...] czerwca 1973r. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego (który nie przewidywał połączenia [...] i [...]) nie można stwierdzić dokładnie przeznaczenia tego terenu.

Sąd administracyjny nie podzielił tej części wywodów organów nadzoru, które uznawały istnienie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjął, bowiem, iż stosownie do art. 24 i 25 cytowanej wyżej ustawy o planowaniu przestrzennym – uchwały prezydium rady narodowej o zatwierdzeniu planów miejscowych ogłaszane są w dziennikach urzędowych wojewódzkiej rady narodowej oraz na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej. Uzyskują one moc powszechnie obowiązującą dopiero z dniem ogłoszenia uchwały w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Skoro miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w dniu [...] czerwca 1973r., to gdyby został opracowany i uchwalony szczegółowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego z pewnością również uzyskałby wymagany status prawny. Brak w publikacjach miejscowych takiego planu, wskazuje, iż nie było go w chwili wydawania kwestionowanej decyzji.

Organy administracyjne przyjęły w uzasadnieniu decyzji I – instancji, że decyzja legalizacyjna dla tej inwestycji nie została wydana. Nie powołuje się na nią sama decyzja z [...] sierpnia 1972r.

W oparciu o takie dane można byłoby przyjąć, iż kontrolowana decyzja nie spełnia wymagań zawartych w art. 37 ustawy o planowaniu przestrzennym.

Powołane wyżej zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 28 października 1969r. w sprawie planów realizacyjnych w § 2 ust. 3 - przewidywało w przypadku "planów usytuowania obiektów budowlanych", a z takim planem mamy do czynienia w kontrolowanej decyzji, możliwość zastosowania uproszczonego trybu przygotowania inwestycji do realizacji – stosownie do § 35 i 36 uchwały nr 110 Rady Ministrów z dnia 23 czerwca 1969r. w sprawie projektowania inwestycji (M.P. Nr 28 poz. 220).

W dacie wydawania kwestionowanej decyzji obowiązywała już nowa uchwała Rady Ministrów nr [...] z [...] marca 1972r. w sprawie projektowania inwestycji (M.P. Nr [...] poz. [...]). Ustalała ona, iż inwestycjami prostymi są inwestycje.

a) o programie wielokrotnie realizowanym w dotychczasowej praktyce, sprawdzonej technologii, oparte na zastosowaniu projektów typowych, obowiązujących systemów projektowania oraz zestawów projektów i wykorzystaniu indywidualnych projektów kwalifikujących się do ponownej realizacji

b) projektowane na podstawie katalogów gotowych rozwiązań:

c) realizowane ze środków przedsiębiorstw, polegające na modernizacji technologii, wymianie urządzeń, oraz na częściowej rozbudowie istniejących obiektów na terenie prawnie użytkowanym

d) inne – uznane przez organ podejmujący decyzję np.: inwestycje realizowane na podstawie konkretnych projektów zagranicznych (lub adaptowanych) dostarczonych przez jednego generalnego dostawcę kompletnego wyposażenia technicznego.

Dla takich inwestycji wymagana była tylko dokumentacja uproszczona, sporządzona we własnym zakresie (§ 21 ww. uchwały). Co więcej w § 22 uzgodnienia inwestycji prostych z właściwymi organami i jednostkami gospodarczymi mogły być przeprowadzone w niezbędnym (ograniczonym zakresie), a dokumentacja wymieniona w § 21 stanowiła podstawę realizacji inwestycji.

Sąd administracyjny podziela pogląd zawarty w obszernym uzasadnieniu organu I instancji, iż nie można wykluczyć że kwestionowana decyzja została wydana w trybie uproszczonym. Na to wskazuje oznaczenie zawarte w decyzji "zatwierdzenie planu usytuowania obiektów budowlanych", jako szczególnego rodzaju planów realizacyjnych – na które powołują się przepisy § 2 ust. 3 – zarządzenia z 28 października 1969r. Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych.

Tryb uproszczony nie wymagał ani decyzji lokalizacyjnej, ani innej dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

Organ administracyjny I instancji powołał się w uzasadnieniu na przepisy Zrządzania Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z 21 listopada 1962r. w sprawie lokalizacji ogólnej inwestycji budowlanych (M.P. Nr 82, poz. 387) w których dopuszcza się na terenie miast wyłączonych z województw i stanowiących powiaty ustalenie lokalizacji nie tylko w formie decyzji jednostkowej, ale również w formie wieloletnich planów gospodarczych. Zarządzenie to straciło moc z dniem 1 grudnia 1971r., a więc nie obowiązywało w dacie wydawania kwestionowanej decyzji.

Nie można podzielić zarzutów skargi, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 1972r. nie mogła być wydana w trybie uproszczonym, bowiem jak podniósł skarżący nie mogła ona należeć do inwestycji prostych. Przy tak dużej rozbudowie, jaka miała miejsce w latach osiemdziesiątych, budowa części ulicy nie należała z pewnością do inwestycji trudnych i złożonych.

Przy założeniu iż możliwe było wydanie decyzji z [...] sierpnia 1972r. w trybie uproszczonym, nie można dopatrzeć się w niej naruszenia prawa, a tym bardziej "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2008r. sygn. akt II OSK 1457/07 – nie każde nawet oczywiste i niesporne naruszenia prawa może być utożsamiana z rażącym (kwalifikowanym naruszeniem prawa w konkretnej sprawie).

O tym czy naruszenie prawa jest rażące decyduje również ocena skutków społeczno – gospodarczych, jakie to naruszenie za sobą pociąga. Rażącym więc będzie tylko takie naruszenie prawa gdy w wyniku uchybień powstałyby skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Nawet więc przy założeniu, iż kwestionowana decyzja nie została wydana w trybie uproszczonym, zdaniem Sądu administracyjnego nie można byłoby uznać, iż decyzja wydana i zrealizowana ponad 35 lat temu o zatwierdzeniu planu realizacyjnego usytuowania obiektów budowlanych ciągu ulic [...] – [...] we [...], jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia skutków społeczno – gospodarczych. Wobec tego, iż do kontroli tak organów nadzoru, jak i Sądu przedstawiony został tylko odpis samej decyzji z [...] sierpnia 1972r., nie było zaś samego tekstu zatwierdzonego planu realizacyjnego, trudno przyjąć hipotetycznie, czy zatwierdzony plan był uzgodniony i z jakim organem uzgodnień tych dokonano. W takiej też sytuacji trudno dokonać oceny zgodności kwestionowanej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, choć z kopii decyzji wynika, iż na taką zgodność z planem decyzja się powołuje. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony [...] czerwca 1973r. (wskazywał na ulicę [...] jako ulicę nie połączoną z ulicą [...]) teren leżący między tymi ulicami przeznaczał pod budownictwo mieszkaniowe. Odnośnie zaś obszaru znajdującego się pomiędzy ulicą [...] a ulicą [...] przeznaczenie terenu było pod tereny zielone. W oparciu o takie dane nie można dokonać jednoznacznych ustaleń czy kwestionowana decyzja pozostaje w zgodności z miejscowym planem czy też nie.

Braki w dokumentacji lub samej decyzji, wbrew twierdzeniom skarżącego nie mogą być uznane jako przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 kpa.

Ponieważ w skardze skarżący powołał się również na przepisy art. 156 § 1 pkt 5 i 6 kpa – Sąd musiał ustosunkować się również do tej kwestii.

W pełni podzielił pogląd organów, iż żadna z tych przesłanek przy decyzji z [...] sierpnia 1972r. – nie zaistniała. Niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna. W pierwszym przypadku nie ma możliwości technicznych jej wykonania w drugim istnieją prawne nakazy lub zakazy które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu prac lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Jak wykazała przeszłość decyzja była wykonalna i została ona zrealizowana. Brak więc było w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Artykuł 156 § 1 pkt 6 kpa stanowi natomiast szczególny przypadek niewykonalności decyzji, która ma charakter prawny.

Z treści przepisu wynika, że już samo podjęcie wykonania decyzji miałoby znamiona czynu zagrożonego sankcją karną.

Przesłanką stwierdzenia nieważności będą w tym przepisie czynności konieczne do wykonania decyzji, a nie inne podejmowane w związku z jej wykonaniem.

Sugerowana przez skarżącego odpowiedzialność karna w stosunku do osób które wydały decyzję z [...] sierpnia 1972r. (w jego ocenie z kwalifikowanymi wadami), nie może stanowić przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 kpa.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako niezasadną, należało oddalić.