Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 949/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 264
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta N. na decyzję Wojewody z dnia 23 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Miasta N. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygnatura: IISA/Kr 949/12

UZASADNIENIE

Postanowieniem z 4 listopada 2011 r. nr [....] Starosta N. zobowiązał Gminę Miasto N. do zapłaty na rzecz Skarbu Państwa kwoty w wysokości 2 070,25 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [....] o powierzchni 0,0293 ha, położoną w N. oraz o tym, iż kwotę tę należy wpłacić na konto dochodów Skarbu Państwa, prowadzone przez Starostwo Powiatowe w N. Nr [....] ), w terminie 14 dni dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne, a w przypadku zwłoki bądź opóźnień w zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W uzasadnieniu organ l instancji podniósł, że koszty postępowania w przedmiotowej sprawie zostały ustalone w oparciu o art. 264 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 z późn. zm.) i art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, póz. 2251, z późn. zm.) - stanowiących, iż koszty postępowania, w tym odszkodowania, w odniesieniu do dróg gminnych ponoszone są z budżetów gmin.

Decyzją z 3 czerwca 2011 r. nr [....] Starosta N. orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz Pani K.C. i innych...za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [....] o po w. 0,0293 ha pół. w N. , która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasto N. , na podstawie decyzji Starosty [....] nr [....] z 28 kwietnia 2008 r. znak: [....] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej dla inwestycji "budowa drogi klasy Z - ulica

[....] na odcinku od ul [....] do ul. [....] wraz z przeprawą mostową przez potok [....] oraz budową infrastruktury technicznej dla obsługi projektowanej ulicy". Następnie 4 listopada 2011 r. Starosta [....] wydał postanowienie nr [....] , którym zobowiązał Gminę Miasto N. do poniesienia kosztów przedmiotowego postępowania w kwocie 2070,25 zł.

Jak wskazał organ l instancji, w toku przedmiotowego postępowania rzeczoznawca majątkowy Pan W.Z. sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności działki nr [....] . Zgodnie z §2 umowy nr [....] z 6 marca 2009 r. koszt sporządzenia operatu szacunkowego wyceny nieruchomości stanowiącej grunt niezabudowany bez ograniczonych praw rzeczowych wyniósł 680,00 zł.

Z uwagi na uzyskaną przez Starostę [....] informację, iż dotychczasowy właściciel działki nr [....] ujawniony w księdze wieczystej nr [....] zmarł w 2005 r, a postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone, Starosta [....] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za tę działkę. W związku z toczącym się postępowaniem sądowym mającym na celu ustalenie następców prawnych Pana J.C. , operat szacunkowy autorstwa Pana W.Z. utracił ważność.

Wobec powyższego rzeczoznawca majątkowy - Pani E.S. sporządziła w grudniu 2010 r. nowy operat szacunkowy, określający wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] . Zgodnie z umową nr [....] zawartą w dniu 30 listopada 2010 r. - zadanie 4, w zakresie zlecenia wchodziło sporządzenie dwóch operatów: dla działki nr [....] i działki nr [....] Koszt wykonania obu operatów wyniósł 2 780,50 zł. Z uwagi na fakt, iż rzeczoznawca majątkowy nie podała kosztu jednostkowego poszczególnych postępowań, Starosta [....] podzielił kwotę 2 780,50 zł na dwie równe części, co dało kwotę l 390,25 zł. Sumując koszty wykonania operatu przez biegłego – Pana W.Z. , tj. 680,00 zł oraz koszty wykonania operatu przez biegłą E.S. wyliczone przez organ l instancji, tj. kwotę 1390,25 zł, Starosta [....] postanowił o zobowiązaniu Gminy Miasta [....] do zapłaty kwoty 2 070,25 zł na konto dochodów Skarbu Państwa, prowadzone przez Starostwo Powiatowe w N.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina Miasto [....] , reprezentowana przez Burmistrza Miasta [....].

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2012r. Wojewoda [....] uchylił postanowienie Starosty [....] z 4 listopada 2011 r. nr [....] w całości i orzekł o zobowiązaniu Gminy Miasto [....] , reprezentowanej przez Burmistrza Miasta [....] , do zapłaty na rzecz Skarbu Państwa kwoty ł 534,00 złote (słownie złotych: jeden tysiąc pięćset trzydzieści cztery 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [....] o powierzchni 0,0293 ha, położoną w [....] oraz o tym, że należność określoną w punkcie l postanowienia należy uregulować poprzez wpłatę na konto dochodów Skarbu Państwa, prowadzone przez Starostwo Powiatowe w N. Nr [....] ), w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsze postanowienie, stosownie do treści art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanie się wykonalne a w przypadku zwłoki bądź opóźnienia w zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W uzasadnieniu organ II Instancji stwierdził, ze analiza akt przedmiotowego postępowania w świetle regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje na konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego oraz ponowne ustalenie wysokości kosztów postępowania, do poniesienia których należy zobowiązać Burmistrza Miasta N. , reprezentującego Gminę Miasto N.

Zastrzeżenia organu odwoławczego powstałe podczas lektury zaskarżonego postanowienia i akt niniejszej sprawy dotyczyły sposobu ustalenia wysokości należności, do zwrotu której Starosta N. zobowiązał Gminę Miasto N. , reprezentowaną przez Burmistrza Miasta N. , a szczególności sposób ustalenia kosztu sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłą -Panią [....] .

W opinii organu odwoławczego ustalenie przez Starostę [....] kosztu sporządzenia operatu przez biegłą poprzez podzielenie - wynikającej z Faktury VAT Nr 72/2010 z 19 grudnia 2010 r. - kwoty 2 780,50 zł na dwie równe części wymagało weryfikacji, bowiem koszt sporządzenia operatów szacunkowych dla dwóch różnych nieruchomości nie musi być ten sam, i może zależeć od wielu

czynników, jak choćby od tego, iż działka nr [....] jest działką zabudowaną, podczas gdy działka nr [....] jest działką wolną od zabudowy.

W celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości Wojewoda [....] , pismem z 15 lutego 2012 r zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego Pani mgr inż. E.S. z prośbą u udzielenie informacji, ile wyniósł koszt sporządzenia operatu szacunkowego jedynie dla działki nr [....] pół. w N. Rzeczoznawca majątkowy poinformowała, iż "koszt oszacowania nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [....] o powierzchni 0,0293 ha, wynosi 700,00 zł + VAT". W oparciu o powyższe Wojewoda [....] ustalił koszt postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [....] o powierzchni 0,0293 ha, położoną w N. na kwotę 1534,00 zł, na którą złożyły się: kwota 680,00 zł (koszt wykonania operatu przez biegłego –Pana W.Z. ) oraz kwota 854,00 (700,00 zł + 22% VAT koszt wykonania operatu przez biegłą E.S. ) i zobowiązał Gminę Miasto N. , reprezentowaną przez Burmistrza Miasta N. , do zapłaty tej kwoty na konto dochodów Skarbu Państwa, prowadzone przez Starostwo Powiatowe w N.

W toku dalszych rozważań Wojewoda [....] podkreślił, iż nie budzi wątpliwości zasadność i prawidłowość - w świetle regulacji ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego - obciążenia Gminy Miasta N. kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów "specustawy drogowej". Rregulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą") stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane wart. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawartych w Dziale

III Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Oczywiście logicznym jest w tej sytuacji stosowanie tych przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w kolizji z przepisami "specustawy". Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. "Koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż Zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin ".

Podkreślono, iż decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Należy podkreślić, iż skutkiem art. 12 ust. 4 "specustawy" podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Omawiana decyzja, jako wydana w określonym czasie, konkretyzuje czas zaistnienia woli ustawodawcy w zakresie uzyskania nabycia własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę przez podmioty publicznoprawne, tj. z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Zaistnienie skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez

podmioty publicznoprawne nie zależy od woli organu orzekającego, lecz od jego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w określonym miejscu. W przedmiotowym zakresie organ wydający decyzję nie orzeka władczo o uzyskaniu własności nieruchomości odpowiednio przez samorząd województwa, powiat lub gminę. Jednym ze skutków powstania prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych jest odebranie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu właściwemu do wybudowania drogi publicznej o określonej kategorii. Uzyskiwanie przez podmioty publicznoprawne prawa własności nieruchomości lub ich części ujętych w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi o wywłaszczeniu tego prawa dotychczasowemu podmiotowi (w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia), któremu to prawo przysługuje. Dokonywane jest bowiem władczo wobec dotychczasowego podmiotu tego prawa, a więc niezależnie od jego woli w tym względzie. Wywłaszczeniowy charakter art 12 ust. 4 "specustawy" przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Natomiast w miejsce odebranego prawa własności przyznano ekwiwalent w postaci odszkodowania. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzja ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi.

Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Analizując art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy podkreślić, iż swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym

Funduszu Drogowym1". Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowiącymi podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) w tym odszkodowania w odniesieniu do dróg gminnych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin.

Z postanowieniem tym nie zgodziła się Gmina Miasta N. i wniosła do WSA w Krakowie skargę zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego a także przepisów prawa procesowego przez naruszenie art. 264 KPA.

Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych(terkst jednolity Dz. U. z z 2012 póz. 270) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie.

Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 ze zm.),zwanej dalej "specustawą drogową", określa, że ustawa ta reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115 ze zm.) a także organy właściwe w tych sprawach.

Zgodnie zaś z art. 45 ww. ustawy, przepisy rozdziałów 1-5 tracą moc z dniem 31 grudnia 2020 r., co oznacza, że ustawa ta jest aktem prawnym obowiązującym czasowo, tym samym właściwie wszystkie jej regulacje mają charakter wyjątkowy i są odstępstwem od zwykłych regulacji dotyczących lokalizacji a następnie realizacji inwestycji celu publicznego jakimi są drogi publiczne, a jako takie, winny być interpretowane ściśle a nie rozszerzająco.

Rozdział 2a specustawy drogowej zatytułowany "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", zawiera przepis art. 11 c, który stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie zatem z regułami wykładni systemowej, odesłanie to dotyczy wyłącznie postępowania związanego z wydaniem decyzji przygotowującej inwestycję drogową tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; nie dotyczy natomiast odrębnego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej. Postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania uregulowane jest w rozdziale 3 specustawy drogowej zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Tam właśnie znajduje się przepis art. 12 ust. 4a, który stanowi wprost o tym, że odszkodowanie ustalane jest w odrębnej decyzji, z czego z kolei wynika, że

poprzedzone jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. W rozdziale tym brak jest jakiegokolwiek odesłania do stosowania przepisów KPA. Ponadto specustawa drogowa w ogóle nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". W myśl przepisu art. 263 § 1 KPA na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które:

1) wynikły z winy strony,

2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej. Postępowanie to jest co prawda niezbędną konsekwencją prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Trzeba podkreślić, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogę - bo ten skutek już nastąpił wcześniej z mocy samego prawa. Tym samym koszt postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za już nabytą nieruchomość nie może stanowić kosztów nabycia tej nieruchomości.

Tak więc koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony (nie jest wynikiem bezprawności, lekkomyślności lub niedbalstwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jest to koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. jest obligatoryjnie prowadzony przez organ), ani też kosztem poniesionym w interesie strony (budowa dróg z wszystkimi jej konsekwencjami i następstwami nie jest realizacją "interesu" Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ale realizowaniem jej ustawowych zadań). Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich

granicach w jakich wypełnia swoje obowiązki dowodowe, będące jednocześnie jego obowiązkami ustawowymi. Wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 KPA prowadzi do wniosku, że koszty postępowania tylko wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego.

Ponadto trzeba stwierdzić, że przepis art. 22 specustawy drogowej oraz przepis art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie są przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi ale są przepisami prawa materialnego, wskazującym źródła z których finansowane jest nabywanie nieruchomości pod drogi w tym także źródła finansowania wypłacanych odszkodowań. Zdaniem sądu nie ma zatem żadnej bezpośredniej relacji pomiędzy art. 22 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego a art. 262 KPA - gdyż przepisy te regulują zupełnie inne materie.

Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. OSK 1547/10, zgodnie z którym "odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania. Przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a." (podobnie NSA w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. l OSK 88/11. IOSK 434/11)

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jej postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne.

Uwzględniając skargę, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżone postanowieni nie może być wykonywane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.