Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2897/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e, art. 141 par. 4, art. 151a, art. 151 par. 2a, art. 182 par. 2a, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 412/18 oddalającego sprzeciw P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 412/18, oddalił sprzeciw P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca, Spółka) od decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako K.p.a.), uchylono decyzję Starosty M. z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] umarzającą w całości postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej z wewnętrzną linią zasilającą oraz zjazdem publicznym, na działkach nr [...] i [...] w S." i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta M. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku K. B. (dalej wnioskodawca) z dnia 1 czerwca 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty M. z [...] listopada 2014 r., znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną. Postępowanie wznowieniowe było kilkakrotnie zawieszane z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w innym toczącym się postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Starosta M. na żądanie K. B., w oparciu o wskazaną w piśmie z dnia [...] października 2015 r. podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty M. z dnia [...] listopada 2014 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono skarżącej pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Wniskodawca przedłożył opinię biegłego sądowego dr inż. J. G., nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., biegłego sądowego w zakresie elektroniki, radiokomunikacji i telekomunikacji ruchomej, wpisanego na listę Prezesa Sądu Okręgowego w K., Nr wpisu [...], sporządzoną na zlecenie Urzędu Gminy S., w której zakwestionowano dokumenty kwalifikacyjne załączone do wniosku o pozwolenie na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej z uwagi na pominięcie w nich istotnych parametrów technicznych tej stacji. Na podstawie analizy oddziaływania na środowisko zawartej w opinii wnioskodawca wskazał, że obszar oddziaływania inwestycji nie zamyka się wyłącznie w granicach działki inwestycyjnej, lecz obejmuje większe tereny. Wobec powyższego, jako właścicielowi działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terem inwestycji, przysługiwał mu przymiot strony postępowania o wydanie ww. decyzji. Następnie powyższe postępowanie wznowieniowe zostało zawieszone. Podjęto je dopiero postanowieniem z [...] lutego 2017 r.

Starosta M. po rozpoznaniu wniosku o wznowienie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. odmówił uchylenia decyzji z [...] listopada 2014 r. Następnie w wyniku odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda M. wskazał, że organ I instancji wznowił postępowanie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. na wniosek K. B, bez zbadania przesłanek wskazujących na zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tzn. czy z wnioskiem tym wystąpiła strona.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy S. M. decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Organ oceniając przymiot wnioskodawcy do bycia stroną w postępowaniu, którego dotyczy wznowienie na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), uznał, że nie mógł być on stroną tego postępowania. Określony w projekcie budowlanym obszar oddziaływania inwestycji w postaci przewidywanego maksymalnego obszaru pola elektroenergetycznego o poziomach równych lub większych niż 0,1 W/m2 na wysokości zawieszenia anten - według przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883), wskazywał, że zamyka się on wyłącznie w północnej części działki nr [...] - w terenie oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren rolny, z możliwością realizacji sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej. Dlatego właściciele sąsiednich działek (m.in. dz. nr [...]) nie zostali uznani za strony i nie byli informowani o toczącym się postępowaniu. Poza tym, wnioskujący o wznowienie postępowania K. B. - współwłaściciel działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...] w S. - nie wskazał żadnego przepisu prawnego, który uzasadniałby przyznanie mu statusu strony. W oparciu o dokumentację projektową stwierdzono, że wybudowanie stacji telefonii komórkowej nie spowoduje jakichkolwiek ograniczeń w korzystaniu z działki wnioskodawcy i działka ta nie będzie narażona na jakiekolwiek uciążliwości ze strony tej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania K. B. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, bowiem z materiału dowodowego wynikało, że decyzja organu I instancji wydana została przedwcześnie, bez dokonania właściwego uzupełnienia materiału dowodowego i zbadania wszystkich okoliczności sprawy.

Organ wskazał na okoliczność dołączenia do wniosku o wznowienie opinii nr [...], wykonanej przez biegłego Sądu Okręgowego w K. dr inż. J. G. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że nie ma ona charakteru wiążącego dla organów administracji publicznej, które działają w oparciu o przepisy prawa i wydają na ich podstawie rozstrzygnięcia. Zauważył, że przedmiotowa opinia wykonana została na zlecenie Wójta Gminy w S., a więc organu samorządu, na którego to terenie stacja bazowa telefonii komórkowej ma funkcjonować. Podniósł, że dokonana przez opiniodawcę analiza parametrów technicznych przedmiotowej stacji bazowej wykazała liczne uchybienia, podważające wiarygodność przyjętych rozwiązań. Z opinii tej wynikało m.in. że zasięg osi głównych promieniowania anten sektorowych dla poszczególnych azymutów wyznaczony został niewłaściwie, co w efekcie powoduje zwiększenie obszaru oddziaływania, który niekoniecznie zamykać się będzie w granicy działki inwestycyjnej.

Zdaniem organu odwoławczego wobec tak odmiennego stanowiska biegłego w stosunku do przyjętych przez inwestora założeń dotyczących parametrów technicznych anten sektorowych oraz dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz związaną z nimi analizą oddziaływania na środowisko, organ I instancji winien był wyjaśnić z inwestorem wykazane w powyższej opinii sprzeczności. Dopiero po dokonaniu konfrontacji z inwestorem, organ mógł przyjąć stanowisko, że wnoszącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego zachodziła konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem wymienionych powyżej okoliczności, gdyż mają one istotny wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając iż nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w niniejszej sprawie. Wskazano na braki w uzasadnieniu takiego rodzaju rozstrzygnięcia. Nie wyjaśniono dlaczego organ II instancji samodzielnie nie mógł ocenić czy zaistniała przesłanka wznowieniowa w kontekście dokumentu prywatnego sporządzonego przez J. G. i wówczas wydałby decyzję merytoryczną, zamiast decyzji kasacyjnej. Sprzeczności wynikające z opinii powinien wyjaśnić organ odwoławczy i rozstrzygnąć czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony. Nie wykazano co stanęło na przeszkodzie by ustalenia zalecone organowi I instancji wykonał organ odwoławczy. Podkreślono, że przesłankę wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a zatem nie było podstaw by analizować kwestię czy strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie. Zarzucono, że organ odwoławczy ograniczył się do kontroli decyzji organu I instancji a powinien ponownie rozstrzygnąć sprawę strosownie do art. 15 K.p.a. Nie dokonano wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy w zakresie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. W ocenie skarżącej ogran nie rozważył możliwości zastosowania art. 136 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 maja 2018r., sygn. akt II SA/Kr 412/18, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1369, z późn.zm., dalej: P.p.s.a.), oddalił sprzeciw skarżącej Spółki bowiem uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie z racji tego, że w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.

Sąd na podstawie stosownych przepisów P.p.s.a. scharakteryzował instytucję sprzeciwu od decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. i stwierdził, że w niniejszej sprawie ograniczył się jedynie do rozpoznania podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., gdyż ewentualne naruszenie innych przepisów postępowania, nawet w przypadku ich stwierdzenia, nie mogłoby stanowić podstawy do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd dokonał także analizy orzecznictwa pod kątem tego w jakich sytuacjach uzasadnione jest wydanie decyzji kasacyjnej a kiedy jest to niedopuszczalne. Podkreślił, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko skontrolować prawidłowość postępowania organu I instancji, ale samodzielnie rozpatrzyć całość sprawy i zgromadzonego w niej materiału dowodowego, a następnie rozstrzygnąć ją merytorycznie. Ma obowiązek wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia i rozważenia stanu faktycznego oraz materiału dowodowego w sprawie. Co do zasady więc, organ odwoławczy powinien, jeżeli zachodzi taka potrzeba, stosownie do art. 136 § 1 K.p.a. przeprowadzić z urzędu lub na żądanie stron dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 138 § 2 K.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy stwierdzi on naruszenie przepisów postępowania, a zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu, organ I instancji wydający decyzję w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, przynajmniej art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący i całościowy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Organ I instancji ustalił stan faktyczny, mimo niewyjaśnienia w toku postępowania wielu istotnych kwestii, które mogły mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, co było natomiast spowodowane przeprowadzeniem niekompletnego, a więc wadliwego postępowania dowodowego.

Sąd wskazał, że podstawą umorzenia postępowania wznowieniowego było ustalenie, że wnioskodawcy K. B. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, a więc z tego powodu nie powinno się wznawiać postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd przywołał argumenty Starosty M., które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. W szczególności zadecydowało o tym to, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Starosta podniósł, że zgodnie z przepisem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j .t. Dz.U. z 2016 r. poz. 71.), opisywana stacja bazowa telefonii komórkowej w S. - o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla mających tam być zainstalowanych dwóch anten o mocy [...] i [...] wat - nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Potwierdzeniem takiego ustalenia było dołączone przez inwestora do akt sprawy opracowanie specjalistyczne "[...] Kwalifikacja przedsięwzięcia", sporządzone we wrześniu 2014 r. przez mgr inż. R. K., a sprawdzone przez specjalistę, ds. Planowania Sieci K. B. Organ podkreślił wówczas, że planowana inwestycja nie będzie zatem powodować ponadnormatywnych oddziaływań w miejscach dostępnych dla ludzi, a w otoczeniu stacji, poza obszarem oddziaływania obiektu, nie wystąpi obszar ograniczonego użytkowania. Organ I instancji uznał zatem, że skoro brak było przymiotu strony jeśli chodzi o skarżącego w tamtym postępowaniu, postępowanie podlega umorzeniu.

Sąd zauważył, że organ II instancji wydając decyzję kasatoryjną wskazał, iż decyzja Starosty została wydana przedwcześnie, bez dokonania właściwego uzupełnienia materiału dowodowego i zbadania wszystkich okoliczności sprawy. W szczególności chodzi tutaj o całkowite pominięcie ustosunkowania się do opinii nr [...], wykonanej przez biegłego Sądu Okręgowego w K. dr inż. J. G., na zlecenie Wójta Gminy S. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wydając skarżoną decyzję naruszył przepisy określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 K.p.a.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego zauważając, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wyliczenie środków dowodowych w komentowanym przepisie jest przykładowe, niewyczerpujące, a zatem dopuszczalne jest wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym także nienazwanych (nieuregulowanych w kodeksie) środków dowodowych. Kodeks przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, tj. nie wprowadza ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 356; F. Elżanowski (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks..., s. 316).

Zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że w piśmie procesowym z dnia 2 października 2015 r. K. B. żądał przeprowadzenia dowodu z dokumentu – wskazanej wyżej opinii nr [...]. Nie był to w prowadzonym przez Starostę postępowaniu (dotyczącym wznowienia postępowania) dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. Natomiast był to niewątpliwie dowód z dokumentu zawierający stanowisko specjalisty w danej dziedzinie, na który powołuje się żądający wznowienia postępowania. Mógł on i powinien być przez organ potraktowany jako dowód w sprawie. Nie ma znaczenia, że dowód ten zgłasza osoba nie będąca, zdaniem organu, stroną w postępowaniu.

Sąd wywiódł, iż w dokumencie, na który powołuje się żądający wznowienia – wyrażono stanowisko, że z analizy kwalifikacji przedsięwzięcia przedstawionej przez inwestora w postępowaniu o pozwolenie na budowę wynika, że w przestrzeni powietrznej należącej do sąsiednich działek w stosunku do działki nr [...] ( a więc również w stosunku do działki nr [...]) widoczne jest naruszenie jej, strefami ponadnormatywnego PEM - wiązkami promieniowania pochodzącymi m.in. od anten sektorowych, /T.V, k. [...] verte i [...] akt adm./. Sąd zaznaczył, że taka argumentacja dotyczy bezpośrednio rozważanego w sprawie problemu obszaru oddziaływania, a ponadto w dokumencie tym poddano krytyce kwalifikację przedsięwzięcia leżącą u podstaw sporządzenia projektu budowlanego i ustalenia zasięgu oddziaływania inwestycji. Zdaniem Sądu, organ w żadnym razie nie mógł przejść do porządku dziennego nad tym dowodem, powołując się wyłącznie na treść projektu budowlanego i stanowiących jego podstawę dokumentów poddanych krytycznej analizie.

Zdaniem Sądu, żeby właściwie ocenić, czy wnioskodawca jest czy nie jest stroną postępowania, a więc, czy nieruchomość – działka nr [...] leży czy nie leży w zasięgu oddziaływania inwestycji zgodnie z art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane – należało rozważyć argumenty wskazane w dokumencie, na który powołuje się żądający wznowienia.

Sąd stwierdził, że organ powinien zbadać w sposób należyty, czy wnioskodawca jest stroną w postępowaniu wznowieniowym, a zatem czy winien być stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi wobec regulacji art. 28 K.p.a. lex specialis wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. "(...) Sąd podkreślił, iż o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę" (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., II OSK 945/16). Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać.

Sąd nie zaakceptował stanowiska organu I instancji o braku oddziaływania, opartego wyłącznie na aktach sprawy o pozwolenie na budowę, bez ustosunkowania się przezeń do dowodów przedstawionych przez inicjującego wznowienie. Wobec tego Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena organu odwoławczego wskazująca na naruszenie przez Starostę M. przepisów postępowania, a to art. 7, 77 i 80 K.p.a. Wobec faktu, że problem do wyjaśnienia dotyczy pierwszoplanowej w sprawie kwestii przymiotu strony w odniesieniu do skarżącego, prawidłowe było zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż organ odwoławczy nie mógł z uwagi na zasadę dwuinstancyjności badać tego zagadnienia po raz pierwszy w II instancji. Uniemożliwiło by to bowiem złożenie odwołania przez wnioskodawcę w razie niekorzystnego rozstrzygnięcia, a tym samym pozbawiłoby go uprawnienia do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach.

Z uwagi na tę ostatnią kwestię, Sąd za całkowicie niezasadne uznał zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że problem, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, powinien był przesądzić organ II instancji przy zastosowaniu art. 136 K.p.a. Skoro organ I instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego, a w ocenie Sądu jego zakres jest znaczny i ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to decyzja kasatoryjna jest całkowicie poprawna i zgodna z prawem. Organ odwoławczy wyraźnie też wskazał zakres postępowania dowodowego poprzez nakazanie w pierwszym rzędzie skonfrontowania z inwestorem treści krytycznej opinii przedstawionej przez wnioskodawcę. Dopiero bowiem stanowisko inwestora, w zależności od jego treści, może dać asumpt do dalszych decyzji procesowych w sprawie.

Sąd stwierdził, iż nie zachodziło podnoszone w skardze naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła nauszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez zastosowanie a tym samym oddalenie sprzeciwu w sytuacji braku istnienia przesłanek do wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a co najmniej przedwczesne uznanie, że takie przesłanki wystąpiły (dopisek Sądu) bez przeprowadzenia adekwatnego co do zakresu postępowania odwoławczego;

2. art. 151a § 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie wynikające z błędnej oceny decyzji wydanej przez organ odwoławczy i sposobu jego procedowania, wsytuacji, gdy organ odwoławczy nie wykazał istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., w tym naruszył art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 oraz 8 K.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy oraz dlaczego ma on zdaniem organu II instancji istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz naruszył art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 K.p.a. wz. z art. 15 K.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do dokumentu prywatnego sporządzonego przez J. G. na zlecenie Wójta Gminy S., jego oceny pod kątem kwestii istotnych z punktu widzenia dla rozstrzygnięcia sprawy, i w związku z tym uchylenie się od rozpatrzenia sprawy drugi raz w postępowaniu odwoławczym;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu I instancji zaistniały przesłanki do wydania przez Wojewodę M. decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, nie dokonanie tego wyjaśnienia także w kontekście adekwatnych przepisów postępowania administracyjnego, które było prowadzone w trybie wznowieniowym.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie (art. 185 § 1 P.p.s.a.) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Wystąpiono także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w wyroku. Skarżąca kasacyjnie uważa, że błędnie zastosowano art. 151a § 2 P.p.s.a. Nie było podstaw do oddalenia sprzeciwu bowiem nie wystąpiły przesłanki do wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z art. 138 § 2 K.p.a.

Zdaniem skarżącej, ocena Sądu I instancji była nieprawidłowa, albowiem organ odwoławczy niezasadnie a co najmniej przedwcześnie wydał decyzję kasacyjną. Aby wydać decyzję kasacyjną musi zaistnieć przesłanka, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Spółka podnosi, że takiego zakresu organ odwoławczy nie zidentyfikował, a przynajmniej nie wyjaśnił jednoznacznie i wyczerpująco, co jest tym zakresem.

Zdaniem skarżącej, trudno uznać, że koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy jest ustosunkowanie się do dokumentu prywatnego, którego autorem jest J. G. Organ odwoławczy nie analizuje tego dokumentu w kontekście przesłanek wynikających z przepisów prawa relewantnych do rozstrzygnięcia postępowania wznowieniowego tylko stwierdza, że wobec samego faktu nieustosunkowania się do niego przez organ I instancji należy wydać decyzję kasacyjną.

Organ odwoławczy nie zwraca uwagi, że ww. dokument prywatny z sierpnia 2015 roku nie określa ani obszaru oddziaływania obiektu ani w sposób wiążący nie przeprowadza kwalifikacji środowiskowej z punktu widzenia Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 roku nr 213 poz. 1397 z późn. zm.). W jego treści autor J. G. koncentruje się na próbie podważenia tez zawartych w dokumentacji takiej jak "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397 z późn. zm.) czy Analiza rozkładu pół elektromagnetycznych wokół stacji bazowej P.. Skupia się na wytkaniu "błędów" w ich treści. Nie ma nawet pewności czy J. G. analizuje dokumenty przedłożone przez P. do akt niniejszej sprawy, bowiem są w jego posiadaniu jakieś skany dokumentów. Nie wiadomo przez kogo zrobione, nie potwierdzone za zgodność z oryginałami w sposób wiarygodny, zgodny z przepisami prawa, prawdopodobnie przekazane mu przez Wójta Gminy S., który wszakże nie jest organem wydającym w niniejszej sprawie decyzje o pozwoleniu na budowę, a zatem do niego te dokumenty nie były składane.

Skarżąca podnosi, że sam J. G. autor tego dokumentu prywatnego wprost przedstawia się w mediach jako przeciwnik rozwoju telefonii bezprzewodowej skupiając się jedynie na zagrożeniach związanych z jej rozwojem https: [...] a zatem nie jest osobą, którą można by przypisać konieczną u każdego biegłego cechę obiektywizmu. Był już przed sporządzeniem dokumentu prywatnego nastawiony negatywnie wobec inwestycji P., a także składanej przez nią dokumentacji z nią związanej.

Skarżąca zarzuca, że organ odwoławczy w ogóle samodzielnie nie bada dokumentu prywatnego autorstwa Pana J. G.. Organ uważa, iż z samego faktu, że został on złożony w aktach sprawy, nie odniesienie się do niego stanowi samo w sobie wystarczający powód do wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy w tym zakresie konstatuje, że "(...) dokonana przez opiniodawcę analiza parametrów technicznych przedmiotowej stacji bazowej wykazała liczne uchybienia (...)" nie wskazując czy owa analiza była prawidłowa, czy dotyczyła na pewno tej dokumentacji, która jest w aktach sprawy, jak badał, jakie uchybienia stwierdził, jakie one mają wpływ na wynik sprawy, dlaczego bezkrytycznie przyjął, że tezy z tego dokumentu prywatnego są trafne. Organ odwoławczy kontynuując swój wywód podnosi, że "(...) organ I instancji winien był wyjaśnić z inwestorem wykazane w powyższej opinii sprzeczności. Dopiero po dokonaniu konfrontacji z inwestorem, organ mógł przyjąć stanowisko, że wnoszącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielnie przedmiotowego pozwolenia na budowę (...)" nie wyjaśniając, dlaczego konieczność wyjaśnienia nastąpiła, dlaczego on nie mógł tego uczynić w ramach postępowania odwoławczego, dlaczego owe wyjaśnienia muszą być przeprowadzone, a jak są konieczne, dlaczego nie mógł ich poczynić organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uzasadniania, dlaczego a priori przyjmuje, że są sprzeczności w dokumentacji sporządzonej przez inwestora, dlaczego bezkrytycznie i bez jakiejkolwiek analizy uznaje, że jak J. G. zdeklarowany przeciwnik inwestycji w postaci stacji bazowych telefonii komórkowej sporządził na żądanie Wójta Gminy S., który również sprzeciwia się inwestycji P. sp. z o.o., dokument, i zawarł w nim swoje poglądy to one na pewno są trafne i trzeba się do nich odnosić, i to jeszcze w sytuacji, gdy biegły oceniał dokumenty, co do których nie ma pewności czy aby na pewno są tożsame z tymi, które znajdują się w aktach sprawy.

Skarżąca zarzuca, iż Sąd taki sposób postępowania akceptuje, w sytuacji, gdy taki sposób procedowania nie nawiązuje w ogóle do przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy uznaje, iż jeżeli pojawił się w aktach dokument prywatny negujący tezy z dokumentów prywatnych przedstawionych przez inwestora jest to wystarczającą przesłanką, aby wydać decyzję kasacyjną. Ani organ odwoławczy ani sąd nie dokonują analizy krytycznej tego dokumentu prywatnego sporządzonego przez J. G., tylko z góry przyjmują, że brak ustosunkowania do tego dokumentu stanowi już takie naruszenie, które jest wystarczające, aby uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. Ponowne rozpoznanie ma polegać, zdaniem organu odwoławczego, na wezwaniu inwestora do ustosunkowania się do treści tego dokumentu prywatnego, co jaskrawo obrazuje, iż organ odwoławczy nie ocenił tego dokumentu, nie wywnioskował, jakie konkretne zarzuty w nim zawarte są trafne, i co konkretnie w tym zakresie należy zbadać, stwierdzić, ustalić. Nakazanie organowi I instancji, aby wezwał inwestora do ustosunkowania się do treści dokumentu prywatnego, bez wskazania, do czego konkretnie inwestor ma się ustosunkować, jakich konkretnie zarzutów, twierdzeń, oznacza, że postępowanie odwoławcze de facto w ogóle nie zostało przeprowadzone, ograniczyło się tylko do stwierdzenia, że nie odniesiono się do wyżej opisywanego dokumentu prywatnego,

Według skarżacej błędna jest ocena Sądu I instancji, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, albowiem przez brak jakichkolwiek ustaleń, organ odwoławczy wydał ją, co najmniej przedwcześnie, sam uchylając się od oceny sprawy, naruszając art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. czy art. 80 K.p.a. nie dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego w kontekście wystąpienia przesłanek kasacyjnych.

Organ odwoławczy a przede wszystkim Sąd I instancji przyjmując, iż problem w sprawie dotyczy kwestii czy inicjujący postępowanie wznowieniowe jest jego stroną nie zauważają fundamentalnej kwestii, że postępowanie administracyjne toczyło się w trybie wznowieniowym. Organ wznowił postępowanie w drodze postanowienia, które stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ I instancji nie wydał wszakże postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w drodze postanowienia z uzasadnieniem, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony postępowania. Organ ten rozpatrzył sprawę merytorycznie wydając decyzję umorzeniową a nie ww. postanowienie. Na tę okoliczność ani organ odwoławczy ani Sąd I instancji nie zwróciły uwagi, a była ona kluczowa w kontekście prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie wznowieniowym. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podnosi, iż organ odwoławczy nie mógł badać przymiotu strony Krzysztofa Barskiego w postępowaniu odwoławczym, bo naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy poprzez niewydanie postanowienia, o którym mowa powyżej organ I instancji de facto zaakceptował, że taki status — strony postępowania - mu przysługuje.

Ta okoliczność ma wpływ na tok postępowania, bo obecnie organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy po raz kolejny wydał decyzję umorzeniową stosując się do wskazania, iż powinien wezwać inwestora do ustosunkowania do treści dokumentu prywatnego sporządzonego przez J. G. Inwestor się do tego dokumentu ustosunkował a organ I instancji po raz kolejny postępowanie umorzył stosując się do takich a nie innych wskazań płynących od organu odwoławczego. Ta sytuacja pokazuje, iż uchylenie się przez organ odwoławczy od rozpatrzenia sprawy na etapie postępowania drugiej instancji, ograniczenie się tylko co do stwierdzenia, że pewnego dokumentu nie oceniono, akceptacja takiego stanowiska, sposobu postępowania przez sąd I instancji prowadzi do tego, że postępowanie nie jest prowadzone wnikliwie i szybko a kolejne akty administracyjne w nim wydawane nadal mogą budzić wątpliwości, co do ich zgodności z przepisami prawa.

Organ odwoławczy, a za nim Sąd oceniając wydaną przez niego decyzję kasacyjną za zgodną z przepisami prawa w zakresie jak wynika z postępowania inicjowanego sprzeciwem do decyzji kasacyjnej, nie przeanalizował czy dokument prywatny sporządzony przez pana J. G. prawie rok po dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5) K.p.a., dowód istniejący w dniu wydania decyzji, a na taką przesłankę wznowieniową powoływała się strona inicjująca postępowanie wznowieniowe.

Skarżąca podnosi, że postępowanie administracyjne w trybie wznowienia dotyczy już inwestycji zrealizowanej. J. G. zarzuca, iż dokumenty prywatne sporządzane przez P. na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę dla niej były nierzetelne, co może prowadzić do tego nie zostaną utrzymane poziomy pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych. Tymczasem oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na środowisko już po jej zrealizowaniu było wielokrotnie badane i weryfikowane:

• bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji wykonano pomiary poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku przez niezależne certyfikowane przez Polskie Centrum Akredytacji laboratorium badawcze,

• każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, wykonywano takie pomiary.

Wyniki pomiarów, o których mowa powyżej wskazujące na dotrzymanie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, przekazano wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu. Żaden z tych organów nie miał jakichkolwiek zastrzeżeń w tym względzie. Kontrola stacj bazowej przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, wykazała, że spełnia ona standardy, jakości środowiska w tym zakresie. Dodatkowo wyniki pomiarów były przedkładane organowi ochrony środowiska w ramach zgłoszenia instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Pomimo takiej formalnej możliwości organ ochrony środowiska nie wniósł sprzeciwu od tego zgłoszenia a czyni to obligatoryjnie, gdy eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów, jakości środowiska. Wszystkie te okoliczności wskazują, iż inwestor nie mylił się w swojej ocenie przedmiotowej inwestycji dokonanej na etapie jej planowania a mającej swój wyraz w treści np. kwalifikacji środowiskowej, że nie będzie się ona zaliczać do mogących choćby potencjalnie oddziaływać na środowisko, a tym samym będzie spełniać rygorystyczne normy obowiązujące w tym zakresie w Polsce. Zarzuty J. G., które mają sugerować, że inwestor sporządza dokumentację środowiskową nierzetelnie, aby "ukryć" jej oddziaływanie na środowisko nie znajdują natomiast potwierdzenia w wielokrotnie dokonywanych przez niezależne i obiektywne instytucje pomiarach pól elektromagnetycznych występujących w jej otoczeniu, a zwłaszcza w miejscach dostępnych dla ludności, co budzi wątpliwości, co do rzetelności wykonywanych przez niego analiz w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, iż na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Krakowie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Jak wynika z powyższego Sąd bada jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Zdaniem NSA, postawione w skardze kasacyjnej P. Sp. zo.o. z siedzibą w W. zarzuty nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda M. stwierdził, że decyzja Starosty M. z [...] października 2017 r. umarzająca postępowanie w sprawie wznowienia postępowanie zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z [...] listopada 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego, została wydana z uchybieniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wobec czego stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, wskazując jednocześnie jakie czynności należy podjąć w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na konieczność wzięcia pod uwagę zawartego w opinii nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., sporządzonej przez dr inż. J. G. biegłego sądowego w zakresie elektroniki, radiokomunikacji i telekomunikacji ruchomej, wpisanego na listę Prezesa Sądu Okręgowego w K., Nr wpisu [...], sporządzonej na zlecenie Urzędu Gminy S., odmiennego stanowiska biegłego w stosunku do przyjętych przez inwestora założeń dotyczących parametrów technicznych anten sektorowych oraz dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz związaną z nimi analizę oddziaływania na środowisko. Organ I instancji winien był wyjaśnić z inwestorem wykazane w powyższej opinii sprzeczności. Dopiero po dokonaniu konfrontacji z inwestorem, organ mógł przyjąć stanowisko, że wnoszącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Ze względu na powyższą okoliczność organ uznał, że naruszone zostały przepisy postępowania w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 K.p.a.

Zdaniem NSA, nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd art. 151a § 2 P.p.s.a. bowiem w ocenie skarżącej nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej.

Skoro organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wydanej w oparciu o art. 138 2 K.p.a. wskazał, że wadliwe było postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji z uwagi na fakt zaniechania rozpatrzenia dowodu w postaci dokumentu - opinii biegłego J. G., w którym poddano w wątpliwość prawidłowość określenia mocy promieniowania użytych anten i wobec tego zachodzi wątpliwość co do prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie, co ma podstawowe znaczenie dla ustalenia czy K. B. jako współwłaściciel sąsaidującej z inwestycją działki ma przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, to Sąd I instancji słusznie uznał, że w tych okolicznościach sprawy konieczne i uzasadnione było wydanie decyzji kasatoryjnej.

Zdaniem NSA, umorzenie postępowania wznowieniowego z uwagi na brak statusu strony w postępowaniu, którego dotyczy wznowione postępowanie (pozwolenie na budowę) przy pominięciu dokumentu istotnego dla ustalenia czy K. B. powinien mieć przymiot strony w zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu o pozwolenie na budowę (dokumentu, który wskazuje na inne niż wynikające z dokumentacji inwestora ustalenia w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji i rzeczowo uzasadnia te twierdzenia), wskazuje na wadliwość prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Nie można uznać, że pomijając taką opinię dochodzi do zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który ma istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Wskazuje to na naruszenie art. 7, art. 77 i 80 K.p.a.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ odwoławczy miał rację kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ ten w istocie przedwcześnie umorzył postępowanie wznowieniowe stwierdzając brak przymiotu strony K. B. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Bez oceny opinii J. G., skonfrontowania jej wniosków z dokumentacją inwestora nie jest możliwe ustalenie czy K. B. powinien mieć przymiot strony a zatem czy spełniona została przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ocena taka ma zatem istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie w zakresie legitymacji procesowej osoby domagającej się wznowienia.

Z powyższego wynika, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, że przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. zaistniały w niniejszej sprawie i wystąpiły podstawy do oddalenia sprzeciwu w oparciu o art 151a § 2 P.p.s.a.

Jak już wyżej wspomniano ocena opinii może mieć zasadniczy wpływ na ustalenie statusu strony K. B.. Jeśli potwierdzi się słuszność postawionych w opinii twierdzeń co do innego niż w dokumentacji inwestora zasięgu promieniowania stacji, to konieczne będzie przyjęcie, że obszar oddziaływania stacji nie ogranicza się do terenu inwestycji (działki [...]) ale wkracza także na działki sąsiednie, w tym działkę [...] należącą do K. B. Ustalenia w tym zakresie nie są ustaleniami o charakterze uzupełniającym, które mógłby przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. Ustalenia te mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. czy art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - jak wynika z akt administracyjnych Starosta M. wznowił postępowanie w oparciu o te dwie podstawy prawne (postanowienie z [...] czerwca 2015 r. oraz z dnia [...] października 2015 r.). Wobec tego domaganie się przez skarżącą kasacyjnie przeprowadzenia dowodu z opinii przez organ odwoławczy było niezasadne. Oznaczałoby to bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a. gdzie organy obu instancji dokonują odrębnie i samodzielnie oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ I instancji na etapie postępowania o wznowienie, badając czy K. B. ma status strony w postępowaniu, którego dotyczy wznowienie, nie ocenił wogóle dokumentu w postaci przedłożonej opinii. Opinia ta wskazuje na nieprawidłowości w wyznaczeniu obszaru oddziaływania inwestycji dokonanego w dokumentacji inwestora przedłożonej w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zatem pominięty został materiał dowodowy, który mógł mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. ustalenia statusu strony na etapie postępowania o wznowienie w sprawie o pozwolenie na budowę.

Wbrew zarzutowi z pkt 2 skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia sprzeciwu na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Skoro z decyzji organu odwoławczego wynika wprost, że naruszone zostały przepisy prawa procesowego (wadliwie przeprowadzono postępowanie dowodowe pomijając opinię jako dokument prywatny, który wskazuje na możliwość innego niż dotychczas przyjęto określenia obszrau oddziaływania inwestycji) i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (ustalenie rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji pozwoli na uznanie K. B. za stronę w postępowaniu zakończonym ostateczną dezyzją o pozwoleniu na budowę i w konsekwencji wznowienie go), to chybione są zarzuty skargi kasacyjnej co do błędnej oceny przez Sąd I instancji, że wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, jakie czynności należy podjąć by wyjaśnić wątpliwości zaistniałe w sprawie. Organ ten stwierdza, że wobec tak odmiennego stanowiska biegłego w stosunku do przyjętych przez inwestora założeń dotyczących parametrów technicznych anten sektorowych oraz dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz związaną z nimi analizą oddziaływania na środowisko, organ I instancji winien był wyjaśnić z inwestorem wykazane w powyższej opinii sprzeczności. Dopiero po dokonaniu konfrontacji z inwestorem, organ mógł przyjąć stanowisko, że wnoszącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Z tego wynika, że organ I instancji ma dokonać analizy opinii, umożliwić inwestorowi odniesienie się do argumentów tam zawartych i dopiero w oparciu o zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy w ramach swobodnej oceny dowodów orzec czy K. B. posiada lub nie posiada statusu strony.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. również należy uznać za nieuzasadniony. Z treści uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że o prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy i w konsekwencji oddaleniu sprzeciwu, zaważyło wadliwe postępowanie dowodowe organu I instancji. W postępowaniu tym w ogóle nieuwzględniono argumentacji zawartej w opinii. Oparto sie wówczas jedynie na dokumentacji przedłożonej przez inwestora, która została zakwestionowana właśnie w pominiętej opinii. Wszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wymagało dokonania oceny nie tylko dokumentacji inwestora ale takze argumentów i tez zawartych w przedłożonej opinii. Sąd I instancji wykazał także, że ustalenie obszaru odziaływania inwestycji ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia czy K. B. powinien mieć status strony w zakończonym postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji bazowej. Z zaskarżonego wyroku wynika, że prowadzenie wznowionego postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a., lub jego umorzenie będzie dopiero możliwe po ocenie dokumentu w postaci opinii w zakresie wskazanych tam okoliczności rzutujących na ustalenie statusu strony. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w zaskarżonym wyroku znalazło się uzasadnienie, które dowodzi, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w przedmiotowej sprawie było zasadne.

NSA stwierdza, że dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku nie miały znaczenia okoliczności przytaczane w skardze kasacyjnej a dotyczące braku wydania przez organ I instancji w postępowaniu wznowieniowym postanowienia o odmowie wznowienia z uwagi na brak statusu strony a w miejsce tego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. To w jakiej formie procesowej organ I instancji zakończył postępowanie nie ma wpływu na ocenę tego, że nie doszło do wszechstronnego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (opinii) w aspekcie przyzania K. B. statusu strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Należy jedynie nadmienić, że jeżeli na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie są wątpliwości co do przyzania statusu strony podmiotowi wnioskującemu o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to sprawę kieruje się do rozpozania w drugim etapie i w razie ustalenia, że status strony nie przysługiwał wydaje się decyzję odmawiającą uchylenia decyzji. Jedynie brak wątpliwości, oczywista jasność w zakresie braku statusu strony w postępowaniu o wznowienie umożliwia wydanie postanowienia o odmowie wznowienia z art. 149 § 3 K.p.a.

O wadliwości wyroku nie przesądza okoliczność, że organ I instancji ponownie w niniejszej sprawie umorzył postępowanie wznowieniowe czy to, że przeprowadzone przez organy ochrony środowiska kontrole poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku nie potwierdziły ich przekroczenia ponad dopuszczalny poziom.

Powodem wydania decyzji kasacyjnej nie było ustalenie, że poziomy pól elektromagnetycznych zostały przekroczone tylko to, że dokument, poddający w wątpliwość obszar oddziaływania inwestycji (w postaci oddziaływania elektromagnetycznego anten) ustalony w postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji bazowej, został pominięty przy ocenie czy K. B. ma status strony w postępowaniu wznowieniowym. Skoro w opinii stwierdza się, że z analizy kwalifikacji przedsięwzięcia przedstawionej przez inwestora w postępowaniu o pozwolenie na budowę wynika, że w przestrzeni powietrznej należącej do sąsiednich działek w stosunku do działki nr [...] (a więc również w stosunku do działki nr [...]) widoczne jest naruszenie jej, strefami ponadnormatywnego PEM - wiązkami promieniowania pochodzącymi m.in. od anten sektorowych, /T.V, k. [...] verte i [...] akt adm./, to należało tę okoliczność wyjaśnić, bowiem ustalenie tego wpływa na zakres stron postępowania o pozwolenie na budowę a tym samym na przyznanie statusu strony wnoszącemu o wznowienie tegoż postępowania. Przyjęcie, że K. B. nie miał statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę z uwagi na obszar oddziaływania inwestycji ograniczony do działki inwestora stanowiło podstawę do umorzenia przez organ I instancji postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego. Jeżeli strona powołuje się na dokument, który podważa ustalenia w tym zakresie, to nie można go bez uzasadnienia pominąć. Należy dokonać jego oceny jako dowodu w sprawie. Nie chodzi zatem o przesądzenie o jego wartości dowodowej czy prawidłowości zawartych tam ustaleń ale jedynie o poddanie ocenie z pozostałym materiałem zgromadzonym w sprawie. W niniejszej sprawie takiego odniesienia zabrakło, a zatem należało przeanalizować tę opinię bowiem stwierdzenia tam zawarte w razie ich uznania za prawidłowe mogłyby zadecydować o innym niż dotychczasowe rozstrzygnięciu sprawy.

Podzielić należy stanowisko Sądu, że organ administracji w żadnym razie nie mógł przejść do porządku dziennego nad tym dowodem, powołując się wyłącznie na treść projektu budowlanego i stanowiących jego podstawę dokumentów poddanych krytycznej analizie.

Tym samym NSA stwierdza, że Sąd I instancji właściwie uznał, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. spełniało wymogi określone w tym przepisie i wniesiony sprzeciw zasługiwał na oddalenie w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.