Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 569/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gmin: D., D. W., K., P. oraz Powiatu O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Op 486/16 w przedmiocie odrzucenia skarg Gmin: D., D. W., K., P. oraz Powiatu O. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 24 marca 2016 r. Nr ... w przedmiocie wyrażenia opinii oraz wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Op 486/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargi Gmin: D., D. W., K. ,P. oraz Powiatu O. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 24 marca 2016r., Nr ... w przedmiocie wyrażenia opinii oraz wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Gmina D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miasta O. Nr ... z dnia 24 marca 2016r. w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany granic Miasta O. oraz wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic, żądając stwierdzenia nieważności ww. uchwały, ewentualnie, w razie stwierdzenia przez Sąd, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej uchwały – o stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie § 3.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 4 ust. 2 w związku z art. 4b ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz. 446, dalej zw. u.s.g.) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 lipca 2016r., poprzez podjęcie decyzji o wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zmianę granic, pomimo braku uprzedniego ustalenia treści wniosku, a finalnie także braku jego znajomości, co doprowadziło do faktycznego delegowania kompetencji do przygotowania i złożenia wniosku przez Radę Miasta O. na Prezydenta Miasta O., podczas gdy organem wyłącznie uprawnionym do występowania z wnioskiem o zmianę granic jest Rada Miasta O.;

2) § 25 ust. 2 uchwały Rady Miasta O. z dnia 29 marca 2012r., Nr ..., w sprawie uchwalenia Statutu Miasta O. (określanej dalej jako Statut Miasta O.) w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz.U. z 2014r. poz. 310), poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały, które nie zawiera w szczególności przedstawienia przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych podjęcia uchwały, nie odnosząc się jednocześnie do kluczowych zagadnień, istotnych z perspektywy regulacji § 2 ust. 1 rozporządzenia oraz pomijając dokumenty wskazane w § 2 ust. 2 rozporządzenia;

3) § 25 ust. 1 pkt 2 Statutu Miasta O. w związku z art. 3 ust. 2 i art. 3b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445, z późn. zm.), poprzez nieprawidłowe powołanie podstawy prawnej zawierającej upoważnienie do podjęcia uchwały przez organ stanowiący samorządu powiatowego, podczas gdy Rada Miasta O. powinna działać i podejmować swoje uchwały tylko i wyłącznie na podstawie przepisów u.s.g.

Uzasadniając skargę wskazano, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta O. pozytywnie zaopiniowała zmianę granic O., polegającą na włączeniu do jego terytorium:

- z gminy D.: części sołectwa K., sołectwa S. i W.,

- z gminy D. W.: sołectwa B., K., C. i Ś., części sołectwa: B. i D. M.,

- z gminy K.: sołectw C. i Ż.,

- z gminy P. sołectwa W.,

- z gminy T. części sołectwa Z.

Jak wynika z treści § 1 uchwały, przesłanką decydującą o pozytywnej opinii Rady Miasta były konsultacje przeprowadzone z mieszkańcami O. W § 2 uchwały przyjęto, że postanawia się wystąpić do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Wojewody O., z wnioskiem o zmianę granic miasta na prawach powiatu - O., o której mowa w § 1. W § 3 uchwały Rada Miasta O. powierzyła jej wykonanie Prezydentowi Miasta O., zaś zgodnie z § 4 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia.

W motywach uzasadnienia skargi podniesiono, że do dnia wniesienia skargi nie sporządzono oraz nie złożono w sposób prawidłowy i zgodny z prawem, wniosku o dokonanie zmiany granic gmin, o których mowa w uchwale Rady Miasta O. z dnia 24 marca 2016r. Wniosek ten został sporządzony, podpisany i złożony do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Wojewody O. przez Prezydenta Miasta O. i do chwili obecnej ani nie stanowił elementu uchwały Rady Miasta O. bezpośrednio zawartego w jednostkach redakcyjnych takiej uchwały, ani też nie został dołączony jako załącznik do jakiejkolwiek innej uchwały Rady Miasta O. Oznacza to, że Rada Miasta O. nie podjęła do chwili wniesienia skargi uchwały, w której objęłaby swoją wiedzą (świadomością) oraz wolą wszystkie te elementy oraz dokumenty wniosku o zmianę granic gmin, które są wymagane przez przepisy art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz przez przepisy § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2001r. Powyższe w ocenie skarżącej, doprowadziło do naruszenie wyłącznej właściwości (kompetencji) Rady Miasta O., wynikającej z przepisów art. 4 ust. 2, art. 4b ust. 1 pkt 1 i art. 4b ust. 3 u.s.g. W skardze zauważono, że rada gminy może powierzyć organowi wykonawczemu gminy dokonanie pewnych działań związanych z wystąpieniem z wnioskiem o zmianę granic gmin, ale jedyne takich, które mają co najwyżej charakter czynności materialno-technicznych. Upoważnienie to nie może w żadnym razie obejmować kompetencji do podejmowania w tej sprawie działań stanowiących i decydujących, przesądzających w szczególności o treści wniosku, o samym jego złożeniu, czy też dacie (terminie) jego złożenia.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego, skarżąca podniosła, że podjęta przez Radę Miasta O. uchwała z dnia 24 marca 2016r. narusza jej interes prawny, wynikający z naruszenia art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2016r., poz. 446 ze zm., dalej zw. u.s.g.) w zw. z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Powołując się na art. 4 ust. 3 us.g., skarżąca Gmina argumentowała, że zmiana jej granic administracyjnych będzie w sposób nierozerwalny wpływać na zdolność do wykonywania przez nią zadań publicznych, która uzależniona jest od aspektów przestrzennych i gospodarczych, w tym także od poziomu dochodów danej jednostki samorządu, w dużej mierze uzależnionego od liczby mieszkańców oraz ich zamożności. Zatwierdzona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz.U.2016r., poz. 1134, dalej zw. rozporządzenie z dnia 19 lipca 2016r.) zmiana granic Miasta O., polegająca na wyłączeniu określonego sołectwa i włączeniu tego obszaru do Miasta O., spowoduje spadek dochodów Gminy o prawie 15%, czego nie będzie można zastąpić innymi dochodami. Przedmiotowa uchwała doprowadzi do zaburzenia więzi istniejących między członkami wspólnoty samorządowej, składających się na interes lokalny. W tym kontekście zwrócono uwagę na wyniki, przeprowadzonych przy wysokim udziale mieszkańców, konsultacji społecznych, które dały wyraz identyfikacji działań i przekonań mieszkańców skarżącej Gminy, opowiadających się przeciw planowanym przez Gminę O. zmianom. Interes prawny wywieść można także z regulacji art. 167 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP. W kontekście tej regulacji, skarżąca zwróciła uwagę na kwestię samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, która winna być postrzegana w kategoriach uprawnienia wyrażonego w ustawie do posiadania wystarczających środków finansowych do realizacji zadań. Uprawnienie to zostało naruszone w odniesieniu do niej, poprzez pozbawienie jej środków finansowych gwarantujących rzeczywistą zdolność do wykonywania zadań publicznych.

Niezależnie od powyższego, naruszony został interes prawny skarżącej Gminy, wynikający z art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., zgodnie z którymi to przepisami, mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową. Podmiotem wspólnoty samorządowej ustanowiono społeczność, zamieszkałą na określonym obszarze, zorganizowaną w terytorialne zrzeszenie samorządowe. To z kolei oznacza, że gminę w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.s.g. tworzy substrat ludzki oraz rzeczowy, który podlega ochronie prawnej. Zmiana granic skarżącej Gminy zainicjowana skarżoną uchwałą, naruszającą więzi społeczne, kulturowe i gospodarcze, ogranicza w sposób znaczący substrat osobowy oraz rzeczowy Gminy D., co w konsekwencji wpłynie też nierozerwalnie na zdolność do wykonywania przez nią zadań publicznych. W ocenie Gminy, stanowi to naruszenie interesu prawnego skarżącej, który znajduje podstawę w przywołanych przepisach art. 4 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016r., poz. 718, dalej zw. p.p.s.a.) lub ewentualnie o oddalenie skargi.

W ocenie organu, byt prawny uchwały Rady Miasta O. z dnia 24 marca 2016r. w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany granic Miasta O. oraz wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic został "skonsumowany" poprzez wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia w dniu 19 lipca 2016r., co stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy i winno skutkować umorzeniem postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego. Gmina O. nie zgodziła się z zarzutem skargi, że doszło do naruszenia trybu procedowania nad skarżoną uchwałą. Na sesji Rady Miasta O. w dniu 14 marca 2016r. przy pomocy prezentacji multimedialnej, przedstawiono zmianę przestrzennych granic O. Treść wniosku została wyczerpująco zaprezentowana Radzie Miasta O., po czym Rada wyraziła zgodę, w drodze głosowania, na sporządzenie takiego wniosku, czego technicznie dokonał Prezydent Miasta. Przekazanie wniosku o dokonanie zmiany granic gmin nie było czynnością sprzeczną z prawem, ponieważ jest to czynność materialno-techniczna i nie można uznać, aby samo przekazanie wniosku naruszało przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o tożsamej treści, jak skarga Gminy D., na uchwałę Rady Miasta O. Nr ... z dnia 24 marca 2016r. wniosły także Gminy: D. W. (sygn. akt II SA/Op 487/16), K. (sygn. akt II SA/Op 488/16), P. (sygn. akt II SA/Op 489/16) oraz Powiat O. (sygn. akt II SA/Op 490/16). Postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podjętymi na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. i zapadłymi w powyżej wskazanych sprawach, postanowiono połączyć ww. sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia z niniejszą sprawą oraz prowadzić te sprawy pod sygn. akt II SA/Op 486/16.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżoną uchwałą, Gmina K. wskazała na spadek dochodów w przewidywanej wysokości o około 7%, tj. o kwotę 1 820 780 zł, Gmina D. W. podała, że skarżona uchwała doprowadzi do uszczuplenia jej dochodów o kwotę około 43 185 000 zł, tj. o około 62%, Gmina P. szacowała spadek dochodów wywołanych zaskarżoną uchwałą na kwotę blisko 751 504,47 zł (około 2%), natomiast Powiat O. uznał, że nastąpi ograniczenie jego dochodów o kwotę około 8 mln zł. Wszyscy skarżący argumentowali, że nie będzie możliwe zastąpienie traconych skarżoną uchwałą dochodów innymi wpływami do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Szczególną wagę przywiązywali do wyników konsultacji społecznych, które potwierdzały brak akceptacji lokalnych społeczności na planowane przez Miasto O. zmiany jego granic i granic gmin sąsiednich.

W pismach procesowych z dnia 5 grudnia 2016r. skarżące Gminy oraz Powiat O. podnieśli, że nie podzielają argumentacji organu, co do zaistnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania, wyjaśniając, że rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy zostało wydane w dniu 19 lipca 2016r., zaś skargi zostały przez skarżących złożone w dniu 29 sierpnia 2016r. Tym samym, nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż po złożeniu przez skarżących skarg nie zaistniało żadne zdarzenie, wskazujące na bezprzedmiotowość postępowania.

Nadto skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organu, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016r. stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy, a sąd administracyjny został pozbawiony przedmiotu kontroli. Przedmiotowa uchwała wywołała już skutki prawne, nie można więc mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W przekonaniu skarżących, nadal zachodzi konieczność oceny zaskarżonego aktu, gdyż uchwała z 24 marca 2014r. była częścią procedury zmiany granic gmin i z tego punktu widzenia jej skutki pozostają w mocy.

Do pisma procesowego z dnia 6 grudnia 2016r. skarżący dołączyli pismo procesowe Rzecznika Praw Obywatelskich, w którym zgłosił on udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie z połączonych wniosków: (1) Rady Powiatu O. o zbadanie zgodności § 1 pkt 2, (2) Rady Gminy D. W. o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 lit. a, (3) Rady Gminy K. o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 lit. b, (4) Rady Miejskiej w P. o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 lit. c, (5) Rady Gminy D. o zbadanie zgodności § 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1134). Skarżący zaznaczyli, że Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił stanowisko, zgodnie z którym § 1 pkt 2 lit. a, b, c, d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016r. jest niezgodny z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a przez to także niezgodny z art. 92 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargi wskazał, że ich podstawę prawną stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, wszystkie skargi zostały poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożone z zachowaniem terminu, wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a. Rozważając kwestię legitymacji czynnej skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący nie wykazali naruszenia własnego interesu prawnego, co uniemożliwia merytoryczną ocenę zasadności skarg.

Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w świetle treści art. 101 ust. 1 u.s.g., odmiennie niż w postępowaniu administracyjnym, legitymacja procesowa przysługuje nie temu, kto ma interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżoną uchwałą naruszony. Skarżący winien zatem wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego w danej sprawie, ale też jego naruszenie zaskarżoną uchwałą, wyrażające się w zmianie jego sytuacji prawnej, wynikającej z konkretnej normy obowiązującego prawa.

W ocenie Sądu I instancji, naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi przy tym cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały, interes prawny skarżącego. W wyroku z dnia 4 listopada 2003r. (sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. Bezpośrednie i realne naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd zaskarżonej uchwały, tj. oceny jej zgodności z prawem. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie uzasadnia jeszcze uwzględnienia skargi i wyeliminowanie skarżonego aktu z obrotu prawnego. Uzasadnia je dopiero jednoczesne stwierdzenie naruszenia prawa przez organ wydający skarżoną uchwałę. Sąd uznał więc, że do rozważenia pozostaje kwestia legitymacji czynnej strony skarżącej, co wymaga ustalenia, czy będący przedmiotem skargi akt narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie.

W ocenie Sądu, art. 101 ust. 1 u.s.g., na który powołały się skarżące Gminy oraz Powiat O. w skardze, nie daje podstaw do skarżenia aktów organów gminy (podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej) w interesie publicznym, a niewykazanie przez stronę skarżącą naruszenia własnego interesu prawnego uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zasadności skargi. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyjaśnił, że "kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego Przyjmuje się także, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (...). Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (wyrok z dnia 27 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 98/12, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu I instancji, naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa).

Sąd wskazał, że ustawodawca przyznał Radzie Ministrów upoważnienie do tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2011r., sygn. akt II GSK 654/11). W art. 4 ust. 3 i 4 tej u.s.g. zawarte zostały kryteria, którymi powinna kierować się Rada Ministrów przy wydawaniu rozporządzenia. Ustalenie granic gmin i ich zmiana, dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. Przepis art. 4 ust. 3 i 4 u.s.g. ma charakter instrukcyjny; ustala kryteria, którymi Rada Ministrów jest obowiązana kierować się przy ustalaniu i zmianie granic miast. Kryteria te nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego. Są raczej postulatem kierowanym przez ustawodawcę do Rady Ministrów - postulatem w tym rozumieniu, że Rada Ministrów ma obowiązek uwzględniania tych kryteriów, jeżeli tylko będą ku temu obiektywne warunki. Ocena, czy takie warunki zachodzą, czy też nie, pozostaje w gestii Rady Ministrów. Omawiane przepisy były wielokrotnie zaskarżane do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał konsekwentnie odmawiał stwierdzenia ich sprzeczności z przepisami Konstytucji RP (por. wyrok TK z 8 kwietnia 2009 r., K 37/06, Dz. U. Nr 63, poz. 532; wyrok TK z 18 lipca 2006 r., U 5/04, OTK - A 2006 nr 7 poz. 80; wyrok TK z 4 listopada 2003 r. K 1/03, OTK - A 2003 nr 8,poz. 85; wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., K 27/02 OTK - A 2002 nr 7 poz. 92).

Sąd zwrócił uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prezentowane w sprawie U 1/01 (wyrok z dnia 25 listopada 2001r., publ. OTK 2001/8/247, Dz. U. 2001r., Nr 131, poz.1477), w którym TK zauważył, że ustawodawca mając na uwadze to, że zmiana granic dokonuje się często w warunkach sporu, zdecydował o nieprzekazaniu prawa do ostatecznego ustalania granic organom samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozwiązanie takie służy zagwarantowaniu praw samorządu terytorialnego, ponieważ zapobiega niekorzystnym następstwom długotrwałego prowadzenia sporu o kształt podziału terytorialnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przepisy art. 4 i 4a i 4b u.s.g. tworzą system szczegółowo określonych zasad proceduralnych tworzenia, łączenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic, zgodny z wytycznymi wynikającymi w szczególności z art. 15 Konstytucji. Fakt wyłączenia materii ustalania granic jednostki samorządu terytorialnego z obszaru zaliczonego do zadań gminy (obszaru właściwości samorządu) oznacza w konsekwencji wyłączenie przedmiotowego obszaru ze sfery sądowo chronionej samodzielności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący nie wykazali, aby uchwała Rady Miasta O. z 24 marca 2016r. naruszała ich prawa, chronione przepisami prawa materialnego. Uchwała ta nie rozstrzyga żadnych kwestii, nie nakłada obowiązków, nie daje uprawnień - innymi słowy sama uchwała nie powoduje zmian w sytuacji prawnej skarżących, nie zmienia też w żadnej mierze granic miasta O. Jest ona wymagana w procesie zmierzającym do zmiany granic gmin, jednak o fakcie tym nie przesądza, bowiem jak już wyjaśniono, to Rada Ministrów w drodze rozporządzenia tworzy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice, jednocześnie wydanie ww. rozporządzenia wymaga, m.in. wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku. Zatem, konkretna gmina dążąc do zmiany swego obszaru, terytorium, może jedynie podjąć uchwałę będącą takim wnioskiem o zmianę, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Taka uchwała jest jedynie elementem toczącego się postępowania, zaś opinia jednej gminy jest suwerennym aktem pozostającym w jej uznaniu i nie wpływa na prawa i obowiązki innych gmin, które mogą podejmować własne suwerenne decyzje w tym przedmiocie.

Zaskarżona uchwała nie narusza niczyich praw, nie tworzy też uprawnień, jest jedynie obligatoryjnym elementem w procesie zmiany granic gmin - poszerzenia granic jednej gminy i związanym z tym uszczupleniem granic gmin sąsiednich. Brak zatem podstaw do stwierdzenia, że po stronie skarżących, przesłanki legitymacji skargowej zostały spełnione. Sąd uznał, że skargi powołują się konsekwentnie na zdarzenia przyszłe, spodziewane w dalszej przyszłości, a niewynikające wprost z kwestionowanego aktu. W takim przypadku nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego, a skoro zmiana granic nastąpiła, to była ona efektem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016r., a nie skarżonej uchwały Rady Miasta O.

Sąd uznał zatem, że dokonanie szczegółowej analizy zaskarżonej uchwały nie jest dopuszczalne w niniejszym postępowaniu sądowym, skoro do Sądu wpłynęła skarga podmiotu nie legitymowanego do jej wniesienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 grudnia 2016r. Gminy: D., D. W., K. ,P. oraz Powiat O. zaskarżyły powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1. art. 101 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 15 ust. 2 oraz art. 167 ust. 1, 2, 3, 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 814 ze zm.), w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego, co doprowadziło do odrzucenia skarg z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżących, podczas gdy zaistniały podstawy do stwierdzenia, iż interes prawny skarżących został naruszony i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy,

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 6 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 i art. 184 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1997r. Nr 38, poz. 167, dalej również jako MPPOiP) i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993r. Nr 61, poz. 284, dalej również jako EKPCz), polegające na odrzuceniu skarg na zaskarżoną uchwalę i w konsekwencji niestwierdzeniu jej nieważności, prowadząc tym samym do pozbawienia działalności administracji publicznej kontroli i odmowy przyznania skarżącym prawa do sądu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyprowadzenie interesu prawnego wymaga podjęcia procesu złożonej wykładni opartej na Konstytucji RP, ustawach ustrojowych określających zadania publiczne oraz regulacji materialnoprawnej. Procesu tego, zdaniem skarżących, w sposób należyty nie przeprowadził Sąd I instancji, interpretując możliwość wywodzenia interesu prawnego skarżących jedynie w kontekście dosłownego brzmienia zaskarżonej uchwały i powoływanych przez skarżących regulacji prawnych. Mając na uwadze powyższe, w kwestii naruszenia art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, skarżący wskazali, iż zaskarżona uchwała oraz podjęte w jej następstwie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy wpływa na zdolność do wykonywania zadań publicznych, która uzależniona jest od aspektów przestrzennych, gospodarczych, w tym poziomu dochodów danej jednostki, kształtowanych w dużej mierze przez liczbę mieszkańców oraz poziom ich zamożności. Objawia się to w szczególności znacznym spadkiem dochodów skarżących.

W konsekwencji powyższego, została również naruszona samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, o której stanowi art. 167 ust. 1, 2, 3 oraz 4 Konstytucji RP. Ustanowione mocą wskazanych przepisów Konstytucji RP uprawnienie zostało naruszone, poprzez pozbawienie skarżących środków finansowych gwarantujących rzeczywistą zdolność należytego wykonywania zadań publicznych.

W kontekście art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, podniesiono również kwestię zaburzenia więzi istniejących między członkami wspólnoty samorządowej, składających się na interes lokalny. Skarżący wskazali na jednoznacznie negatywny wynik konsultacji społecznych w sprawie zmiany granic, przy jednoczesnym wysokim udziale lokalnych społeczeństw, co dało wyraz jedności i poczucia wspólnoty mieszkańców skarżących Gmin i Powiatu O.

Niezależnie od powyższego wywiedziono, iż naruszony został również interes skarżących wynikający z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którymi podmiotem wspólnoty samorządowej oraz lokalnej wspólnoty samorządowej ustanowiono społeczność zamieszkałą na określonym obszarze, zorganizowaną w terytorialne zrzeszenie samorządowe.

W tych okolicznościach, zdaniem skarżących kasacyjnie, zaskarżona uchwała zainicjowała postępowanie, które finalnie doprowadziło do naruszenia więzi społecznych, kulturowych i gospodarczych, ograniczając w sposób znaczący substrat osobowy oraz rzeczowy skarżących, wpływając w konsekwencji w sposób nierozerwalny na ich zdolność do wykonywania zadań publicznych. Zaskarżona uchwała była zasadniczym czynnikiem prowadzącym do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 19 lipca 2016r. Niepodjęcie rzeczonej uchwały przez Radę Miasta O., bądź uznanie jej przez organ nadzoru lub sąd administracyjny za niezgodną z prawem, uniemożliwiałoby wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia w przedmiocie zmiany granic.

Skarżący zaakcentowali, że uznanie przez Sąd I instancji, iż będący przedmiotem skargi akt nie narusza chronionych prawem interesów lub uprawnień skarżących, prowadzi do wyłączenia go ze sfery jakiejkolwiek kontroli.

Skutki zaskarżonej uchwały okazały się daleko idące i w praktyce niemożliwe do wstrzymania, czy odwrócenia.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, mimo intencyjnego charakteru zaskarżonej uchwały, wywołała ona skutki prawne, oddziałując na wszystkie podmioty biorące udział w procedurze zmiany granic i de facto władczo kształtując ich sytuację prawną. Podjęcie uchwały intencyjnej stanowiło bowiem podstawę do dalszych, ustawowo określonych działań. Co prawda, były to w przeważającej mierze czynności o charakterze technicznym czy organizacyjnym, ale faktycznie oparte były na podstawie prawnej i stanowiły niezbędny element prowadzonego postępowania. Dlatego też, skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż "uchwała ta nie rozstrzyga żadnych kwestii, nie nakłada obowiązków, nie daje uprawnień — innymi słowy sama uchwała nie powoduje zmian w sytuacji prawnej skarżących, nie zmienia też w żadnej mierze granic miasta O.". Uchwała ta bezsprzecznie stanowi akt prawny, który musi być rozumiany jako akt oparty na prawie, wydany przez upoważniony do tego ustawowo organ i skierowany na zewnątrz - do nieoznaczonego kręgu podmiotów. Za taką kwalifikacją uchwał intencjonalnych wypowiedział się — co prawda na gruncie przedmiotowo innej sprawy, tym niemniej w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości — Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. (I OPS 2/10). W ten sam sposób należałoby ocenić charakter prawny zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności uchwały intencyjnej oznaczałoby, że wszelkie czynności podjęte na jej podstawie są nieważne. Powinno to mieć zaś niezwykle istotną doniosłość prawną, w kontekście ważności samego wniosku o zmianę granic i dokonanej zmiany granic.

W ocenie skarżących kasacyjnie, odmowa przyznania im legitymacji skargowej prowadzi do zakwestionowania ich prawa do sądu, zagwarantowanego zarówno w Konstytucji RP (art. 45 ust. 1), jak i ratyfikowanych przez Polskę aktach prawa międzynarodowego (art. 14 ust. 1 MPPOiP oraz art. 6 ust. 1 EKPCz).

Skarżący argumentowali, że za niedopuszczalną uznać należy taką wykładnię przepisów ograniczających prawo do sądu, która prowadziłaby do rozszerzenia sfery spraw niepodlegających sądowej kontroli. Potraktowanie zaskarżonej uchwały wyłącznie w kategoriach uchwały intencyjnej, pozwala zarówno na wyłączenie jej, jak i dalszych działań administracji samorządowej i rządowej, spod kontroli jakichkolwiek sądów.

W tych okolicznościach, uznanie przez Sąd I instancji, że skarga podlega odrzuceniu, jest równoznaczne z pozbawieniem skarżących jakiejkolwiek prawnej ochrony przed działaniem administracji publicznej i naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego, tj. kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Jedynie merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej przez skarżących będzie gwarantem należytego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny Sąd.

Jednocześnie skarżący zauważyli, że brak merytorycznego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu złożonych przez skarżących skarg rodzi wątpliwości, czy skarżący dysponują jakimikolwiek innymi skutecznymi środkami prawnymi ochrony swoich praw. W ocenie skarżących, chybione są bowiem uwagi Sądu I instancji, wskazujące na właściwość Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku skarżących, prowadzone pod sygn. akt ... zostało umorzone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty, zmierzające do podważenia stanowiska Sądu I instancji nie są usprawiedliwione.

Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 15 ust. 2 oraz art. 167 ust. 1, 2, 3, 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 814 ze zm.) w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego.

W związku z tak sformułowanym zarzutem wskazać należy, że kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997r., z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). W postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Zatem podmiot, nie mający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca wskazuje tutaj na naruszenie "interesu prawnego lub uprawnienia". Musi zatem istnieć związek przyczynowy między treścią uchwały a naruszonym interesem prawnym lub uprawnieniem, przy czym w przepisie określenie "interesu prawnego" lub "uprawnienia" nie może być traktowane alternatywnie. Pojęcie bowiem interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia i odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (W. Kisiel [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 979).

Na tle art. 101 u.s.g. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008r. sygn. SK 76/06 (LEX nr 435785), stwierdził, że przepis ten nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tę uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest wskazanie naruszenia, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1994r., z. 12, s. 64).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odwołanie się przez skarżących do skutków podziału Gmin: D., D. W., K. ,P. oraz Powiatu O., nie może stanowić podstawy do skutecznego wywiedzenia ich interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym uchwały Rady Miasta O. z dnia 24 marca 2016r., Nr ..., której przedmiotem jest wyrażenie opinii oraz wystąpienie z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta.

Badanie wskazanych przez Gminy i Powiat O. skutków odbywa się na etapie podejmowania rozstrzygnięcia przez Radę Ministrów, nie może więc być brane pod uwagę przy badaniu interesu prawnego skarżących Gmin i Powiatu O. w niniejszym postępowaniu, które jest etapem wstępnym (inicjującym) wydanie rozporządzenia przez Radę Ministrów.

Odnosząc się do argumentu skarżących kasacyjnie, że zainicjowane postępowanie finalnie doprowadziło do naruszenia więzi społecznych, kulturowych i gospodarczych, ograniczając w sposób znaczący substrat osobowy oraz rzeczowy skarżących, wpływając w konsekwencji w sposób nierozerwalny na ich zdolność do wykonywania zadań publicznych, wskazać należy, że wyrażona w zaskarżonej uchwale Rady Miasta O. Nr ... z dnia 24 marca 2016r. pozytywna opinia oraz wystąpienie z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta nie oddziałuje w sposób normatywny na skarżące Gminy, bowiem nie zmienia ona granic terytorialnych Gmin. Granice te mogą być zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów, a zatem to rozporządzenie, a nie uchwała Rady Miasta O. dotyczy ściśle określonego obowiązku prawnego i uprawnień gmin. Zgodzić należy się ze skarżącymi kasacyjnie, że uchwała Rady Miasta O. zainicjowała proces prowadzący do zmiany granic, stwierdzić jednak należy, że zaskarżona uchwała nie stanowiła o zmianie granic.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała jest jedynie częścią postępowania, zaś opinia jednej gminy jest suwerennym aktem pozostającym w jej uznaniu i nie wpływa na prawa i obowiązki innych gmin, które mogą podejmować własne suwerenne decyzje (uchwały) w tym przedmiocie. Tym samym nieuprawniona jest próba powiązania przez skarżące Gminy konsekwencji prawnych zaskarżonej uchwały z naruszeniem więzi społecznych, kulturowych i gospodarczych, ograniczeniem substratu osobowego oraz rzeczowego skarżących i wpłynięciem na zdolność Gmin do wykonywania zadań publicznych. W odróżnieniu bowiem od rozporządzenia Rady Ministrów zaskarżona uchwała nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną skarżących kasacyjnie Gmin, a jedynie wyraża stanowisko Rady Miasta O. odnośnie tego, że Rada chciałaby dokonać zmiany granic terytorialnych swojej gminy. Uchwała zawierająca opinię wraz z wnioskiem o zmianę granic nie jest aktem kształtującym prawo, będzie nim dopiero rozporządzenie Rady Ministrów, wydane na podstawie art. 4 ust. 1 u.s.g.

Rozpoznając drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 6 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 i art. 184 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegającego na pozbawieniu działalności administracji publicznej kontroli i odmowy przyznania skarżącym prawa do sądu wskazać należy, że przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji statuuje prawo do sądu, które Trybunał Konstytucyjny wywiódł pierwotnie z zasady demokratycznego państwa prawnego, uznając prawo obywateli do sądu, w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed niezawisłym organem, kierującym się wyłącznie obowiązującym w państwie prawem, za jedno z jego fundamentalnych założeń (zob. orzeczenia z: 7 stycznia 1992r., K 8/91, OTK z 1992r., cz. 1, poz. 5; 25 lutego 1992r., K 3/91, OTK z 1992 r., cz. 1, poz. 1).

Na treść prawa do sądu, wyrażonego aktualnie w art. 45 ust. 1 Konstytucji, inspirowanego zarówno poglądami doktryny, międzynarodowymi standardami praw człowieka zawartymi w art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz w art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak też dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, składa się w szczególności: prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury przed sądem jako organem o określonej charakterystyce - niezależnym, bezstronnym i niezawisłym), prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, prawo do wyroku sądowego, a zatem prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016r., sygn. akt II FSK 1767/14).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych nie jest usprawiedliwiony. W ocenie skarżących kasacyjnie, przepisy te zostały naruszone poprzez odrzucenie skarg na zaskarżoną uchwałę i w konsekwencji niestwierdzenie jej nieważności, prowadzące do pozbawienia działalności administracji publicznej kontroli i odmowy przyznania skarżącym prawa do sądu. Zatem w rzeczywistości skarżące kasacyjnie Gminy uzasadniają naruszenie ich prawa do sądu brakiem uwzględnienia zarzutów, które zostały podniesione w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej, co do których naruszenia Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się powyżej, uznając zarzuty w tym zakresie za niezasadne.

Należy podkreślić, że brak akceptacji przez skarżących kasacyjnie wniosków, do których doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może świadczyć o naruszeniu przepisów o prawie do sprawiedliwego rozpoznania sprawy przez bezstronny sąd. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe rozważania na uwadze przyjąć należy, że wskazane w skargach kasacyjnych zarzuty są nieusprawiedliwione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargi na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 24 marca 2014r. nie naruszył prawa przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Istota zaskarżonej uchwały sprowadza się do tego, że Rada Miasta O. wyraziła opinię oraz zamiar wystąpienia z wnioskiem w sprawie zmiany granic miasta, zaś skarżące Gminy nie wykazały, że uchwała takiej treści narusza ich interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wywodzono w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994r., sygn. W 5/94 (OTK1994r. cz.II, s 161-175) oraz w wyrokach TK z dnia 16 września 2008r. sygn. 76/06 (OTK ZU nr 7A/2008, poz. 121) oraz z dnia 4 listopada 2003r., sygn. 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi środka nadzoru, lecz jedynie jego uzupełnienie.

W takim przypadku skarga podlegała odrzuceniu na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 4a p.p.s.a., który nie był objęty podstawą skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że na ocenę o braku naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie mogą mieć wpływu, podnoszone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do zgodności z prawem późniejszych rozstrzygnięć, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz.U. z 2016r., poz. 1134) oraz postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lutego 2017r. (sygn. ...).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

19