Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3036/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 8a, 13b
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. art. 153, 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi C.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego C. B. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej MSWiA/organem) decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. (zwaną dalej decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r.) po rozpatrzeniu wniosku C. B. (zwanego dalej wnioskodawcą/skarżącym) z dnia [...] lipca 2017 r. postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 roku poz. 132, z późn. zm. zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową).

Ustalono, że decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 roku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku skarżącego postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Skargę na to orzeczenie wniósł skarżący.

WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 maja 2019 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 166/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji. WSA w Warszawie stwierdził, że organ dokonał błędnej wykładni

i nieprawidłowo zastosował art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Nadto Sąd stwierdził, że organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania obowiązków po dniu 12 września 1989 r., a ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażeniem zdrowia i życia. Oznacza to, że podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności. W ocenie Sądu, wymaganie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy, stanowi dodatkowe kryterium oceny dwóch określonych w tym przepisie przesłanek wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy: krótkotrwałości służby

i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Z tego wynika, że można było rozważać kwestię uzasadnionego wyłączenia zastosowania wobec skarżącego wymienionych przepisów ustawy tylko pod warunkiem łącznego spełnienia dwóch przesłanek określonych art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że funkcjonariusz, który pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa może liczyć na odstąpienie zastosowania wobec niego wspomnianych przepisów art. 15c, art. 22a

i art. 24a ustawy, jeżeli ta jego służba była wyjątkowo krótkotrwała, a po 31 lipca 1990 r. szczególnie rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki służbowe. Sąd uznał także, że organ nie dopełnił obowiązku rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, przede wszystkim pominął milczeniem ocenę "krótkotrwałości" służby skarżącego

na rzecz totalitarnego państwa.

Organ administracji wniósł skargę kasacyjną od ww. wyrok. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2251/19 oddalił ww. skargę kasacyjną.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy zaopatrzeniowej.

Ustalono, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie [...] Policji w G. w dniu [...] czerwca 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. całkowity okres służby ww. wynosi 34 lata i 4 miesiące (od dnia [...] maja 1971 r. do dnia [...] czerwca 1972 r. oraz od dnia [...] maja 1973 r. do dnia [...] czerwca 2006 r.). Dodatkowo do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 1 rok, 11 miesięcy i 15 dni (od dnia [...] kwietnia 1969 r. do dnia [...] kwietnia 1971 r.). Podniesiono, że z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącego Informację o przebiegu służby Nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] maja 1971 r. do dnia [...] czerwca 1972 r., tj. 1 rok i 2 miesiące.

Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazanych za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) oraz za pismem z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant [...] Policji w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. (1. dz. [...]) poinformował, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki.

Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w trakcie służby w Policji ww. zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu, a także był pozytywnie opiniowany.

W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych. Ponadto w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Natomiast stwierdzono, że służba była pełniona niejednokrotnie w trudnych warunkach. Skarżący, za swoją służbę był odznaczany między innymi Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant", Brązowym Medalem "Za zasługi dla Obronności Kraju".

Organ uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej tj. krótkotrwałość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Wskazał, że świadczenie emerytalne wypłacane skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz.1611).

Podniósł, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), pozwala na domniemanie, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu.

W ocenie organu postawa skarżącego związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach państwa totalitarnego, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że przypadek skarżącego nie jest przypadkiem szczególnym w myśl ww. artykułu, podczas gdy całkowity brak faktów mogących stawiać rzetelność służby skarżącego pod wątpliwość nakazywał uznać, że przypadek skarżącego jest wypadkiem szczególnym;

2. przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia aktualnego stanu zdrowia skarżącego

w oparciu o przedłożoną do akt sprawy dokumentację medyczną, co skutkowało zaniechaniem ustalenia, czy jego przypadek stanowi przypadek szczególny, o którym mowa w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej;

3. przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie stwierdzenia, że przypadek skarżącego nie jest przypadkiem szczególnym, podczas gdy materiał dowodowy przedłożony w sprawie, w tym fakt samodzielnego zrezygnowania ze służby na rzecz totalitarnego państwa, brak podzielania ideologii państwa totalitarnego, dalszy charakter służby skarżącego, nakazuje oceniać przypadek skarżącego jako przypadek szczególny;

4. przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 79a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań poprzez wskazanie przez organ przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem stron, podczas gdy przepis art. 79a § 1 k.p.a. takowy obowiązek na organ nakłada.

Podniósł, że celem ustawy dezubekizacyjnej było wprowadzenie rozwiązań zapewniających w pełniejszym zakresie zniesienie przywilejów emerytalnych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL przez ustalenie na nowo świadczeń emerytalnych i rentowych osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r.

W ocenie skarżącego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, jego indywidualnej sprawy, ma ustalenie charakteru jego służby

w strukturach Milicji Obywatelskiej oraz fakt, iż skarżący nie podzielał ideologii państwa totalitarnego. Okoliczność ta - co istotne - została stwierdzona dokumentem - raportem przełożonego, z którego wynika, iż skarżący "nie posiada zamiłowania do pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza MO". W dalszym okresie służby skarżący realizował swoje umiejętności wynikające z wykształcenia mechanika samochodowego, nie była to zatem praca na rzecz państwa totalitarnego, a tym bardziej nie przyczyniała się w żaden sposób do krzywdy Narodu Polskiego.

Wskazał, że jego aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a jedynie wykonywanej w okresie i aparacie organizacyjnym "państwa totalitarnego". Wskazał, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" obejmuje sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania

w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń

z zaopatrzenia emerytalnego. Jego zdaniem brak dowodów do stwierdzenie, że był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu i brak jest podstaw, aby odmówić skarżącemu wyłączenia unormowania ustawowego odbierającego mu prawo słusznie nabyte.

Jego zdaniem organ administracji dowolnie dobrał materiał dowody w taki sposób, żeby uzasadnić wcześniej obraną tezę. Tym samym nieprawidłowo przypisywał niektórym dokumentom zgromadzonym w sprawie istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego (np.: karta [...] akt osobowych o sygn. akt IPN [...] - poprzez uznanie, że raport z dnia [...] marca 1971 roku może świadczyć

o utożsamianie się skarżącego z ustrojem totalitarnym, przy jednoczesnym pomijaniu innych dowodów, (np.: raport ze zwolnienia ze służby z dnia [...] kwietnia 1972 roku karta [...] akt osobowych o sygn. akt IPN [...]).

W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania w terminie 1 miesiąca decyzji uwzględniającej wniosek z dnia [...] lipca 2017 r. skarżącego

i zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko jak w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,

przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym

i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a.").

Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] czerwca 2021 r. odmawiająca wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości, w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego

2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia

1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1192/19.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

Sąd podkreśla, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno też z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyroki NSA z: 17 marca 2010r. sygn. akt II GSK 491/09; 20 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 2006/10 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny na www.nsa.gov.pl). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji RP wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości), a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie

i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej (przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków"), wykazanie kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi kierował się organ, odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego

i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach uznania administracyjnego nie może być więc rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi" (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1898/20, niepublikowany).

Składy orzekające Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wielokrotnie, w wyrokach uchylających decyzję MSWiA, w analogicznych stanach faktycznych i prawnych do rozpoznawanej sprawy, powoływały się na ww. poglądy NSA, w szczególności na te zaprezentowane w wyroku z 13 grudnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1895/19. Stwierdzono w nim m.in., że art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie zawiera w sobie trzech odrębnych przesłanek warunkujących wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, a jedynie jedną tzw. "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważyć z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. i rzetelności realizowania zadań służbowych po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia.

NSA w ww. wyroku stwierdził też, że unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej nie obejmują sytuacji takich osób, wymienionych w art. 13b w zw. z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych

w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego. Jednocześnie brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem

w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Zdaniem Sądu, pominięcie w zaskarżonej decyzji ww., powszechnie znanego, jednolitego i ugruntowanego orzecznictwa Sądów administracyjnych przez MSWiA, bez uzasadnionej przyczyny nie budzi zaufania do organu administracji publicznej,

a ponadto wskazuje na nierzetelne rozpatrzenie stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", o której mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący realizował swoje umiejętności wynikające z wykształcenia mechanika samochodowego, nie była to zatem praca na rzecz państwa totalitarnego, a tym bardziej nie przyczyniała się w żaden sposób do krzywdy Narodu Polskiego.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji,

w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c,

art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek" w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Przepis art.8a omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt.1 i 2, nie przewiduje kolejnej "superprzesłanki" w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sformułowanie omawianej regulacji, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie owych "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt.1 i 2 [Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na : pkt.1 i 2 (...)] świadczy niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r.

Powyższa uwaga pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w sprawie o sygn. akt I OSK 2114/19 w myśl którego : "łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu", które wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy".

Przechodząc do wykładni przesłanki opisanej w art.8a ust.1 w pkt.2 ustawy zaopatrzeniowej, to w ocenie tut. Sądu nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art.8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt.2 sformułowanie " w szczególności " nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Tego typu wtręt stylistyczny jest jedynie podkreśleniem, że jednym z wyjątkowych rodzajów rzetelnego wykonywania zadań, jest ich wykonywanie z narażeniem zdrowia lub życia. Wbrew twierdzeniom organu nie stanowi natomiast ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową (czyli właśnie szczególną) okoliczność, nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których się odnosi. Reasumując, powyższe sformułowanie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" o jakim mowa w art. 8a ust.1 pkt.2 ustawy zaopatrzeniowe, nie dotyczy tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy. Jest bowiem znaczeniowo pojęciem o wiele szerszym.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za poprawnością wyżej zaprezentowanej konkluzji jest to, że zgodnie z zasadami poprawnej legislacji, gdyby racjonalny ustawodawca chciał zrównać pojęcie rzetelności pełnienia służby z faktem narażania zdrowia czy życia, to dokonałby tego wprost, rezygnując z użycia zwrotu "w szczególności", lub zastępując go np. sformułowaniem "wyłącznie w sytuacjach zagrożenia zdrowia lub życia". Skoro jednak ustawodawca tego nie uczynił, to wykładnia sprowadzająca się do twierdzenia, że o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić tylko wtedy, gdy osoba pełniąca służbę narażała życie lub zdrowie, jest nielogiczna, sprzeczna z językowym rozumieniem odkodowywanego zwrotu i w konsekwencji jawi się jako wykładnia dokonana wprost contra legem.

Niezależnie od powyższego, analizując normę art.8a ustawy zaopatrzeniowej należy pamiętać, że stanowi ona wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien więc być interpretowany w sposób wąski – nigdy zaś w sposób rozszerzający. Dopatrywanie się więc przez organ w spornym przepisie istnienia owej "superprzesłanki", poprzez wykazywanie, że wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym i uznanie, że to nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu jest niezasadne. Takie stanowisko organu stanowi nieuprawnioną ingerencję

w stosowany akt prawny. Organy administracji są zaś obowiązane wyłącznie do stosowania prawa wprost, a nie do dopowiadania niewyartykułowanej woli ustawodawcy. Reasumując, skoro prawodawca w sposób czytelny nie wskazał tego, że dla możliwości zastosowania dobrodziejstwa art.8a konieczne jest, obok zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, spełnienie wymogów z pkt.1 i 2 ustawy, to doszukiwanie się w badanym przepisie omawianej "superprzesłanki" nie znajduje żadnego uzasadnienia i jawi się jako niedopuszczalna nadinterpretacja prawa.

Przenosząc powyższe wnioski na realia faktyczne badanej sprawy za zasadny należy uznać wniosek, że MSWiA dokonał błędnej interpretacji normy prawnej, którą uczynił podstawą badanego rozstrzygnięcia. W świetle natomiast dokonanej przez tut. Sąd wykładni art.8a ustawy zaopatrzeniowej (wykładni zgodnej z poglądami wyrażonymi przez Sąd kasacyjny przy rozpoznawaniu zbieżnych przedmiotowo spraw – np. I OSK 2114/19, I OSK 1895/19) jako uprawniona jawiła się konkluzja, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia której ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a.

Zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, MSWiA wbrew zaleceniom Sądu, nie dokonał wszechstronnej, wyczerpującej i przekonującej oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku" a wręcz przeprowadził analizę wbrew powołanym wyżej orzeczeniom.

Zdaniem Sądu, motywy które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji nie są wystarczające do przyjęcia, że ocena nie zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, uniemożliwiającego zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, została dokonana w granicach uznania administracyjnego. Ocena materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie została dokonana

w sposób wybiórczy i jednostronny, a użyta w zaskarżonym rozstrzygnięciu argumentacja nie jest ani przekonująca, ani adekwatna. Twierdzenie, że w ocenie MSWiA, przedmiotowa sprawa nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, pozwalającym na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy jest bezzasadne.

Ustawodawca pozostawił organom możliwość skorzystania z tego przepisu w omawianym zakresie w celu wykazania pozytywnych przesłanek umożliwiających skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Taka możliwość powstaje nawet w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, tj. krótkotrwałość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Wydając decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis, pomimo zobowiązania, organ nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszył zasady procesowe, wymienione w art. 7, art. 77 § 1, art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a ocena została dokonana w oderwaniu od realiów prawnych sprawy i wskazówek interpretacyjnych, wynikających ze stanowiska wyrażonego w wyroku sądu administracyjnego.

Zwrócić ponadto należy uwagę, że przepisy k.p.a., normujące materię postępowania dowodowego, nie posługują się pojęciem domniemania, lecz dowodem/dowodami. Stąd domniemania MSWiA, dotyczące utożsamiania się przez skarżącego z ustrojem totalitarnym, nie mogą mieć decydującego znaczenia

w sprawie. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy podać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności

i mocy dowodowej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a przede wszystkim art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a., który zobowiązywał organ do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań w zakresie dalszego postępowania, wyrażonych

w orzeczeniu sądu.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ będzie zobowiązany wadliwości te naprawić, uwzględniając też uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020r. sygn. akt III UZP 1/20. W orzeczeniu tym, podobnie, jak w ww. wyrokach NSA, uznano, że samo formalne kryterium przynależności do jednostek wyróżnionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to za mało. Ocena służby na rzecz totalitarnego państwa powinna uwzględniać wszystkie okoliczności i indywidualne czyny. Zdaniem Sądu Najwyższego warunkiem utraty świadczenia emerytalnego przez funkcjonariusza pełniącego służbę w tzw. okresie państwa totalitarnego jest wykazanie, że funkcjonariusz w służbie naruszył podstawowe prawa i wolności innych osób, zwłaszcza walczących o niepodległość, suwerenność i wolną Polskę. Tych ustaleń, brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., które to przepisy ma obowiązek uwzględnić organ,

w szczególności, gdy wydaje decyzję uznaniową w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a..

Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a..

-----------------------

14