Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1053/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 71 ust. 1, art. 66
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 91/15 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez R. P. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 roku, którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 roku w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbiórce i budowie stacji paliw płynnych [...].

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W decyzji nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku z 10 stycznia 2013 roku [...] (dalej: inwestor), określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbiórce i budowie [...].

W decyzji środowiskowej określono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ I instancji nakazał m.in. prace odwodnieniowe prowadzić w taki sposób, aby zasięg oddziaływania nie wykraczał poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny, a wodę z odwodnienia wykopów odprowadzić do sieci kanalizacyjnej, obowiązek - po demontażu starej instalacji - zbadania próbek gruntu, magazynować we wskazany sposób powstałe odpady, prowadzić monitoring szczelności zbiorników, pracę stacji paliw prowadzić wyłącznie w ciągu dnia tj. w godzinach od 6.00 do 22.00, ścieki bytowe odprowadzać do kanalizacji sanitarnej, wody opadowe i roztopowe odprowadzać do kanalizacji deszczowej (część po podczyszczeniu w separatorze koalescencyjnym zintegrowanym z odszlamiaczem), dokonywać systematycznych przeglądów oraz konserwacji wewnętrznej sieci kanalizacyjnej oraz urządzeń podczyszczających ścieki.

Odnośnie wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym zezwolono na zaprojektowanie maksymalnie dwóch zbiorników do magazynowania paliw płynnych o pojemności do 50 m3 każdy, 1 podziemnego zbiornika do LPG o pojemności maksymalnej 10 m3, 2 dystrybutorów do wydawania paliw płynnych o poziomie mocy akustycznej nie większej niż 67,4 dB każdy oraz nakazano zaprojektowanie monitoringu wód podziemnych.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji opisano przebieg postępowania, toczącego się od momentu złożenia wniosku w dniu 10 stycznia 2013 roku. Przeprowadzono, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, procedurę udziału społeczeństwa i dokonano oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uzyskano odpowiednie uzgodnienia z innymi organami tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Odnośnie uwag i wniosków wniesionych w ramach konsultacji społecznych to organ odniósł się do nich szczegółowo w decyzji. Wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie. Teren, na którym znajdują się działki, na których przedsięwzięcie ma być zrealizowane przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczalnym tworzeniem usług. Fakt wniesienia wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zrzutuje na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, albowiem organ winien uwzględnić postanowienia obowiązującego planu. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest etapem wstępnym realizacji przedsięwzięcia i ma na celu ocenić jedynie czy z punktu widzenia oddziaływania na środowisko inwestycja jest w ogóle dopuszczalna i w jakim kształcie. Kolejnym etapem jest postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i dopiero na tym etapie będą organy budowalne badać czy inwestycja spełnia między innymi parametry określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Na tym etapie będzie w szczególności badane czy stacja, jej urządzenia znajdują się w odpowiedniej odległości od budynków mieszkalnych. Odnośnie zarzutów problemów mieszkańców z niesprawną kanalizacją i nieprzestrzeganiem przepisów ruchu drogowego przez klientów stacji organ wskazał, iż inwestor nie ponosi za powyższe odpowiedzialności. Kanalizacja nie stanowi jego własności i nie ma wpływu na jej sprawność. Odnośnie naruszania przepisów ruchu drogowego i wyciągania konsekwencji z tego tytułu są odpowiednie inne organy. Odnośnie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu organ stwierdził, iż jest to subiektywna opinia osób ten zarzut podnoszących, nie poparta dowodami. Analiza raportu nie pozwala przyjąć, aby normy te zostały naruszone.

Organ I instancji stwierdził też, że przedłożony raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia przeszedł pozytywną weryfikację w organach niezależnych od inwestora. Finalnie organ stwierdził, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że realizacja przedsięwzięcia wiązać się będzie z emisją hałasu i substancji do powietrza, powstawaniem ścieków oraz odpadów, nie będzie jednak źródłem ponadnormatywnego oddziaływania na otoczenie w zakresie żadnego z omówionych w raporcie komponentów środowiska, a ewentualna uciążliwość przez zastosowanie odpowiednich zabezpieczeń zamknie się w granicach działki, do której inwestor posiada tytuł prawny.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła R. B. P. Zarzuca jej naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne i nieobiektywne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnieniu w toku postępowania słusznego interesu obywateli oraz naruszenie przepisów ustawy i rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. 2005 r. nr 243 poz. 2063 ze zm.). W uzasadnianiu swego odwołania wskazuje, że nie uwzględniono jej wniosków i uwag do raportu złożonych pismem z 5 maja 2014 roku. Odwołująca nie zgodziła się, że zabudowa drewniana na działce nr 20487 jest poza strefą wystąpienia awarii, na dowód zagrożenia dołączyła zaś wycinki prasowe dotyczące pożarów na stacjach benzynowych. Twierdzi również, że wyliczenia dotyczące analizy hałasu są zaniżone poprzez przyjęcie, że na stację będzie przyjeżdżało 5 samochodów na godzinę, czemu przeczą nawet zdjęcia umieszczone w raporcie.

Decyzją z dnia [...] 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 3 ust 1 pkt 5, 8, 11, art. 61 ust 1 pkt 1 i ust 2, art. 63 ust 1, art. 64 ust 1, art. 66 , art. 71 ust 1 i ust 2 pkt 2, art 72 ust 1 pkt 1, art. 80 ust 1 pkt 1 -3, art. 82 ust 1 pkt 1, art. 85 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) oraz § 3 ust 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - zwanego dalej rozporządzeniem (Dz. U. nr 213 poz. 1397.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. R. P., utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że przedstawiony w dniu 10 czerwca 2013 r. Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbiórce i budowie stacji paliw [...], sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, został sporządzony zgodnie z art. 66 ust 1 u.u.i.ś. i uwzględnia elementy zalecone w postanowieniu organu I instancji nakładającym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. O fakcie jego sporządzenia i przystąpienia do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powiadomiono strony i społeczeństwo w stosowny sposób (obwieszczeniem z dnia 9 kwietnia 2014 r.), dając możliwość złożenia uwag i wniosków w terminie 21 dni.

Kolegium, analizując przebieg postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji nie dopatrzyło się wad mogących rzutować na prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia. Zgromadzona dokumentacja była zgodna z prawnymi wymogami, w sprawie przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko, w ramach którego inwestor przedstawił raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, który wykazał, że projektowana inwestycja będzie miała wpływ na środowisko, jednakże przy zachowaniu odpowiednich warunków w każdej fazie eksploatacja stacji paliw nie będzie powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalacje ma tytuł prawny. W uzasadnieniu odwołania organ II instancji odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Organ odwoławczy nie stwierdził uchybień rzutujących na prawidłowość zaskarżonej decyzji i uznał, że postępowanie organu l instancji zostało przeprowadzone poprawnie.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła R. P. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła w złożonej skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenia art. 66 ust. 1 w zw. z art. 80 ust 1 pkt 2 u.u.i.ś., gdyż organy prowadzące postępowanie nie przeprowadziły postępowania w jego zakresie przedmiotowym, zgodnie z powołanymi zasadami wynikającymi z ww. przepisów k.p.a. oraz wadliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przedstawianych przez strony i uczestników braków i występujących nieścisłości w raporcie oddziaływania na środowisko. Dalej wskazuje na nieścisłości dotyczące badań związanych z emisją substancji i zanieczyszczeń emitowanych do powietrza, związanych z przyjęciem ilości pojazdów korzystających dziennie ze stacji, co ma z kolei znaczenie także przy obliczaniu poziomu hałasu. Strona nie zgadza się z twierdzeniem, że funkcjonowanie stacji zamknie się w granicach działki, do której inwestor posiada tytuł prawny, gdyż pod jej domem i wjazdem będą się ustawiały kolejki chętnych do tankowania, co utrudni jej korzystanie z jej prawa własności. Wzmożonych ruch samochodów na stacji, leżącej przy tranzytowej drodze krajowej nr 61, spowoduje uszkodzenia ścian jej budynku. Dodatkowy hałas wywołają klimatyzatory, wentylatory i inne urządzenia. Nie odniesiono się również do kwestii lokalizacji obiektów na działce i zachowania odpowiednich odległości, co wynika z przepisów prawa - rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Żądała przyjęcia w decyzji środowiskowej norm poziomu hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Odnośnie kwestii niesprawnej kanalizacji deszczowej i problemu zanieczyszczenia z tytułu rozlewu paliw podczas tankowania to stwierdzenie jedynie, że realizacja inwestycji będzie możliwa dopiero po uzyskaniu zgody od właściciela sieci deszczowej jest niesatysfakcjonujące, gdyż Miasto nie podjęło w zakresie niesprawnej kanalizacji deszczowej żadnych działań, mimo licznych monitów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności zostały prawidłowo ustalone przez organy obu instancji na podstawie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbiórce i budowie stacji paliw płynnych [...]. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miała ocena legalności zastosowania przez SKO w zaskarżonej decyzji art. 66 u.u.i.ś. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. oraz art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd podzielił stanowisko organu II instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że raport w przedmiocie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy został opracowany zgodnie z art. 66 u.u.i.ś., a jego ustalenia są spójne, logiczne i przekonujące. Planowane przedsięwzięcie należy do rodzaju przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w takim przypadku w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej może być przeprowadzona, przez organ właściwy do wydania tej decyzji, ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W przedmiotowej sprawie taką ocenę przeprowadzono. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. Ocena Sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe (wyroki NSA z 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11, Lexnr 1340187; 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13, Lex nr 1369033). W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, że decyzja środowiskowa w niniejszej sprawie, zgodnie z procedurą przewidzianą w u.u.i.ś., była opiniowana i uzgadniana przez organy specjalistyczne (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]) i organy te ustalały zakres raportu a następnie analizowały jego treść. W związku z powyższym nie można też oczekiwać, aby organ wydający decyzję środowiskową badał raport pod kątem szczegółowych rozwiązań technicznych, technologicznych, wymagających wiedzy specjalnej, które to zagadnienia są przedmiotem analizy organów specjalistycznych opiniujących i uzgadniających planowane przedsięwzięcie (wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., II OSK 1862/11, Lex nr 1358431).

Zdaniem Sądu, nie można również stwierdzić, aby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oraz jej uzasadnienie nie spełniały wymagań określonych w art. 82 i 85 u.u.i.ś. Wszystkie wątpliwości skarżącej, a w szczególności te dotyczące szczegółowych rozwiązań technicznych dotyczących rozbiórki i budowy stacji paliw płynnych powinny być adresowane do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i decyzję o pozwoleniu na budowę. Organy wydające te dwie ostatnie decyzje będą związane ustaleniami decyzji środowiskowej (art. 93 u.u.i.ś.).

Dalej Sąd podniósł, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego sądu Administracyjnego, w tym w wyroku z dnia 20 marca 2014 roku, sygn. akt II OSK 2564/12 (publ. Lex nr 1511156), zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne, powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Takiego kontrraportu strona skarżąca nie przedstawiła.

Zdaniem Sądu analiza przebiegu postępowania przeprowadzonego przez organy obu instancji nie wykazała wad mogących rzutować na prawidłowość zapadłych rozstrzygnięć. Zgromadzona dokumentacja była zgodna z prawnymi wymogami, w sprawie przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko, w ramach którego inwestor przedstawił raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, który wykazał, że projektowana inwestycja będzie miała wpływ na środowisko, jednakże przy zachowaniu odpowiednich warunków w każdej fazie eksploatacja stacji paliw nie będzie powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalacje ma tytuł prawny.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd podzielił stanowisko organów, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętego dla rejonu "Śródmieście Płn-11 Listopada" uchwałą Nr 471/LII/2006 Rady Miasta w Ostrołęce z 30 marca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 80, poz. 2621), który teren działki [...] zalicza do jednostki terenowej KH1 -stacja paliw. Teren ten otaczają obszary oznaczone symbolami MN U, czyli z przeznaczeniem podstawowym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczalnym towarzyszeniem usług, co rzutowało na przyjęte normy hałasu.

Odnosząc się do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie stwierdzono, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest etapem wstępnym realizacji przedsięwzięcia, a badanie zgodności inwestycji z wymienionym rozporządzeniem nastąpi ewentualnie na etapie wydania pozwolenia na budowę. Inwestor na tym etapie postępowania nie odpowiada za niesprawną kanalizację i nieprzestrzeganie przepisów ruchu drogowego przez przyszłych klientów stacji.

Sąd podkreślił, że opinią sanitarną z dnia [...] 2014 roku PPIS w [...] pozytywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie i zgłosił środowiskowe uwarunkowania dla jego realizacji. Natomiast postanowieniem z [...]2014, RDOŚ w [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji i eksploatacji, określając prace stacji paliw wyłącznie w porze dnia tj. od 6.00 do 22.00. RDOŚ w [...] finalnie nie stwierdził możliwości ponadnormatywnego kumulowania się oddziaływań tego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami poza terenem należącym do inwestora oraz nie stwierdził możliwości negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszary wymagające specjalnej ochrony w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody.

Sąd uznał również że strona miała możliwość czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, z zachowaniem wymogu stawianego w art. 10 k.p.a., a zarzuty przez nią podniesione zostały poddane przez organ odwoławczy ocenie, zgodnie z treścią przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści decyzji, spełniającej wymogi stawiane w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie stwierdził także naruszenia prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji:

– na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 66 ust. 1 w zw. z art. 80 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

– na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja przemawiająca za oddaleniem skargi w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie jest przekonująca, bowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ ten w zasadzie nie dokonał merytorycznej oceny i analizy sprawy w zakresie stawianych zarzutów przez stronę skarżącą.

Związanie organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stanowiskiem organów wyspecjalizowanych jakie zajęły one w ramach uzgodnienia bądź opiniowania, nie może być kluczowym i jedynym argumentem przemawiającym za wydaniem decyzji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. W myśl art. 142 k.p.a. m.in. na organach administracyjnych spoczywa obowiązek należytej i wnikliwej oceny, czy akty te nie są wadliwe, czego organy nie uczyniły.

Dalej skarżąca podniosła, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że organ odwoławczy nie tylko nie rozpatrzył zarzutów odwołania i nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia, ale ograniczył się jedynie do kontroli postępowania organu I instancji, zamiast ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie. Potwierdza to konstrukcja uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Naruszając zasadę prawdy obiektywnej organy nie oceniły, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia dla środowiska związane z realizacją przedsięwzięcia, z czym związane jest wyznaczenie konkretnych wymagań co do ochrony środowiska, a które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego.

Obowiązkiem organu odwoławczego, który winien ponownie rozpatrzyć sprawę było wykazanie w jaki sposób do wniosków takich doszedł i wskazanie dlaczego jedne okoliczności uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uchybienia dostrzeżone w postępowaniu odwoławczym w tym zakresie stanowią o tym, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art, 80 K.p.a., art. 107 § 3 i 15 k.p.a. Natomiast Sąd I instancji nie dostrzega tych kwestii.

Skarżąca wielokrotnie wskazywała w trakcie postępowania na nieścisłości i niejasności w opracowanym przez inwestora raporcie oddziaływania na środowisko związane z emisją substancji i zanieczyszczeń emitowanych w związku z działalnością stacji, które organ powinien był uwzględnić. Raport ten stanowił główny dokument, na podstawie którego została wydana decyzja środowiskowa. Nieścisłości zgłaszane przez skarżącą były w szczególności związane z przyjętą ilością pojazdów jakie będą obsługiwane przez stację przy obliczaniach dotyczących emisji zanieczyszczeń. Uwag i wniosków skarżącej w tym zakresie w ogóle nie wzięły pod uwagę również organy opiniujące raport.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.o.o.ś.). Postępowanie toczące się w przedmiocie jej wydania dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska (wyroki NSA z: 22 kwietnia 2010 r., II OSK 696/09, Lex nr 618302; 30 czerwca 2010 r., II OSK 988/09, Lex nr 706965). Określa jedynie warunki wykorzystania terenu pod inwestycję z uwagi na konieczność ochrony przyrody, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Jej wydanie nie gwarantuje inwestorowi, że zrealizuje planowane przedsięwzięcie, ponieważ nie zwalnia go z obowiązku uzyskania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania decyzji o warunkach zabudowy a następnie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie określa się wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej nowego obiektu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie określa położenia budynków w stosunku do zabudowy na sąsiednich działkach.

Skarga kasacyjna w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarżący kasacyjnie zarzuca sądowi wojewódzkiemu naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem zasad postępowania wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez WSA w Warszawie) wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez sąd istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić sądowi naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko, gdyby sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez sąd pierwszej instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż sąd ten nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w jej uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Trafnie uznano, że organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym oraz dokonały oceny jego całokształtu. Decyzja środowiskowa została wydana, jak zasadnie podkreślił w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd administracyjny, w oparciu o ustalenia wynikające z przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (np. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., II OSK 383/08, Lex nr 526577). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia oraz z faktu, że jest sporządzony przez osoby posiadające w danej dziedzinie wiedzę specjalistyczną, posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. W takiej sytuacji, skoro organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej uznały, że przedłożony przez inwestora raport spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, to raport ten musiał zostać przyjęty jako podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Podnoszone przez stronę skarżącą zarzutu w odniesieniu do treści raportu stanowią li tylko polemikę z poczynionymi w nim ustaleniami mającymi istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona nie przedstawiła dowodów pozwalających podważyć ustalenia raportu, w szczególności ekspertyzy, kontrraportu. Należy podkreślić, że złożony w niniejszej sprawie raport i sporządzone jego uzupełnienie, stanowił w oparciu o art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostepnieniu informacji o środowisku, podstawę wydania opinii przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] czyli organy wyspecjalizowane, orzekające w sprawie środowiskowych uwarunkowań i w ramach tego postępowania, potrafiące na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, jak w tej sprawie, właściwie ocenić poszczególne jego elementy, w tym kluczowy dowód jakim jest raport odziaływania inwestycji na środowisko. Zgromadzony materiał pozwalał na przyjęcie, że przy zachowaniu warunków określonych w decyzji środowiskowej nie nastąpi przekroczenie dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu oraz nie zostaną przekroczone normy hałasu określone dla terenów chronionych akustycznie. Tym samym postawiony w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 66, art. 67 i art. 68 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W rozpoznawanej sprawie należało podzielić generalną ocenę wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że raport przedstawiony przez inwestora zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, a określone w postanowieniu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]2013 r. Tym samym, nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, który w podstawach skargi kasacyjnej zarzucił ogólnie naruszenie art. 66 powyższej ustawy, nie wskazując jednak jakiego konkretnie elementu, informacji brakuje w sporządzonym dla inwestycji raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zauważyć przy tym należy, że powołany przepis art. 66 powyższej ustawy ma bardzo rozbudowaną konstrukcję, składa się z wielu ustępów, punktów i podpunktów.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2010 roku, sygn. akt II OSK 1848/10 zarzuty stawiane raportowi powinny być oparte na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem, tj. art. 52 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (obecnie art. 66 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), a także przepisu prawa materialnego, w oparciu o który została ustalona treść wymagania ustalonego w określonym przepisie art. 52 Prawa ochrony środowiska. Niewskazanie, jaką konkretnie jednostkę redakcyjną tego złożonego przepisu miałby naruszyć Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, stanowi o pewnej wadliwości w tym zakresie wniesionej skargi kasacyjnej, uniemożliwia z uwagi na zbyt ogólny charakter jego merytoryczną ocenę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten nie został uszczegółowiony.

Z tych wszystkich względów i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.