Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 341/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 pkt 61 lit e, art. 279 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] [...] [...] [...] K. S.A. w K. na decyzję [...] Zarządu [...] Państwowego [...] [...] [...] [...] w I. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Zarządu [...] Państwowego [...] [...] [...] [...] w [...] na rzecz strony skarżącej [...] [...] [...] [...] [...] S.A. w [...] kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 341/22

UZASADNIENIE

Decyzją Inne z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...], na podstawie art. 47 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540), art. 16 pkt 61 lit. e, art. 271 ust. 1 pkt 4 i ust. 5, art. 273 ust. 6 i ust. 8, art. 298 pkt 1, art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233), § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 736) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) określono dla P. K. W. B. K. S.A. w K. (dalej określana jako Spółka lub Skarżąca) za okres od [...] stycznia 2022 r. do [...] grudnia 2022 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki Tomisławice.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...].01.2022 r. P. G. W. Wody [...] Zarząd Zlewni w I. na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne ustaliło Spółce, w formie informacji rocznej, za okres od [...] stycznia 2022 r. do [...] grudnia 2022 r . opłatę stałą w wysokości [...] zł za usługi wodne, wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki Tomisławice.

Spółka na tę informację złożyła reklamację podnosząc, że podstawa przyjęta do ustalenia wysokości opłaty stałej jest błędna. W podstawie prawnej informacji, zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, mowa jest o opłacie za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi natomiast niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego odkrywkowego zakładu górniczego nie spełniają znamion ścieków określonych przez ustawodawcę w art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego.

Przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód [...] albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.

W ocenie organu, reklamacja nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż treść pozwolenia wodnoprawnego i jego zakres wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne są jedyną wiążącą i miarodajną podstawą do określenia wysokości opłaty stałej, którą naliczono zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli Spółka uważa, że treść pozwolenia jest niezgodna ze stanem faktycznym opisanym w uzasadnieniu reklamacji i w innym zakresie korzysta z wód, to powinna dokonać zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa W. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. na szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu ścieków - wód z odwodnienia wgłębnego zakładu górniczego - Odkrywki Tomisławice, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne w powyższym zakresie.

Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym, maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 2160,00 m3/h, co stanowi sumę wprowadzanych ścieków rurociągiem R7,R5 oraz indywidualnymi rurociągami i wynoszącego po przeliczeniu 0,60000000 m3/s.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Skarżąca wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- art. 271 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 16 pkt. 61 lit. e Prawa wodnego przez błędną wykładnię, polegającą na tym, iż organ uznał, że wprowadzanie do wód lub do ziemi wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych stanowi ścieki i ustalił dla skarżącej opłatę stałą z tego tytułu, pomimo iż skarżąca wykazuje, że są to niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia, które nie wykazują znamion ścieków w rozumieniu przedmiotowego przepisu i z tego tytułu opłata stała nie powinna być ustalona;

- art. 279 pkt 3 Prawa wodnego przez jego niezastosowanie i w efekcie naliczenie skarżącej opłaty stałej za wprowadzanie do wód lub do ziemi - wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego w sytuacji, gdy skarżąca w przedmiotowej sprawie winna być zwolniona z opłat za usługi wodne, z uwagi na to, że wprowadza do wód lub do ziemi wody zasolone, gdzie wartość sumy chlorków i siarczanów w tych wodach nie przekracza 500 mg/l;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie, co w efekcie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w przedmiotowej sprawie organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie przeprowadził wszechstronnego postępowania dowodowego co przełożyło się na treść decyzji.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że wprowadzanie do wód lub do ziemi - wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego, zdefiniowanych przez ustawodawcę w ustawie Prawo wodne w art. 16 pkt 61 lit.e., powinno być zwolnione z opłat za usługi wodne z dwóch zasadniczych powodów.

Po pierwsze, zgodnie z art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego ściekami nie są niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych. Skoro zaś z postanowieniami przytoczonej normy prawnej wody czyste pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego nie są ściekami, to ich wprowadzanie do środowiska nie może być objęte opłatami za wprowadzanie ścieków, gdyż w świetle przytoczonych rozwiązań nie są one ściekami. W analizowanym przypadku nie budzi wątpliwości, że odprowadzane wody są wodami z odwodnienia zakładu górniczego. W związku z tym, w sposób bezsporny (organ tego nie kwestionuje) została spełniona jedna przesłanka pozwalająca na uznanie, że odprowadzane wody nie są ściekami.

Drugą przesłanką, która musi być spełniona kumulatywnie do uznania, że konkretne wody nie są ściekami, jest to, aby były one wtłaczane do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. W analizowanym przypadku niewątpliwie nie mamy do czynienia z wtłaczaniem wód do górotworu, ale występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. Z punktu widzenia technologicznego, wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego (a za takie również została ustalona opłata) są wodami niezanieczyszczonymi, gdyż jedynym oddziaływaniem na nie jest ich przepompowywanie. Dlatego też w świetle art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego nie mogą być uznane za ścieki, a skoro tak, to ich odprowadzanie do środowiska nie powinno być objęte obowiązkiem ponoszenia opłat, gdyż te ponoszone są tylko za odprowadzanie ścieków.

Stanu tego nie zmienia również fakt, na którym koncentruje się organ administracji, a mianowicie to, że w pozwoleniu wodnoprawnym z 2013 r. wskazano, że upoważnia ono do odprowadzania ścieków. Decyzja ta była bowiem wydana przed wejściem w życie Prawa wodnego z 2017 r., a skoro tak, to w procesie interpretacji jego postanowień należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, w którym się nim posłużono. Mogą one bowiem wpływać na zakres obowiązków spoczywających na podmiotach korzystających ze środowiska. Najlepszym przykładem takiej zmiany wynikającej ze zmiany stanu prawnego są wody opadowe. W poprzednim stanie prawnym nie budziło najmniejszej wątpliwości, że były one ściekami. W obecnym zaś już takiego charakteru nie mają. Nie budzi jednak wątpliwości to, że aktualnie ich odprowadzanie do środowiska na podstawie pozwoleń, w których były one nazywane ściekami, nie jest już odprowadzaniem ścieków. Dokładnie taka sama sytuacja występuje w przypadku wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. Nawet bowiem gdyby przyjąć założenie, że w poprzednim stanie prawnym były one ściekami, to nie są już nimi świetle art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego, a skoro tak, to nie mogą być one kwalifikowane obecnie jako ścieki, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku wód opadowych. Przyjęcie zaś przez organ, że skoro w pozwoleniu wskazano, że odprowadzane wody są ściekami stanowi niedopuszczalne uproszczenie, które pomija zmianę znaczenia pojęć, którymi posłużono się pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, a które obecnie mają inne. Wskazano w nim bowiem równocześnie, że są to wody z odwodnienia. Organ wydający pozwolenie traktował zatem ścieki równoważnie z wodami z odwodnienia. Skoro zatem te ostatnie, w aktualnym stanie prawnym nie są już ściekami, to nie mogą być za nie ponoszone opłaty stałe za odprowadzanie ścieków.

Po drugie, art. 279 pkt 3 Prawa wodnego stanowi, że zwolnione z opłat za usługi wodne (bez zróżnicowania ich rodzaju) jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Z przepisu tego nie wynika, czy zwolnienie to odnosi się tylko do opłat stałych, czy też tylko do opłat zmiennych. W związku z tym należy uznać, że zwolnienie to obejmuje wszystkie rodzaje opłat pod warunkiem, że wprowadzane ścieki spełniają warunki wskazane w tym przepisie. W analizowanym przypadku, w odniesieniu do wód innych niż niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego, organ w ogóle nie przeprowadzał w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem z wyników prowadzonych badań monitoringowych spełniających wszystkie wymagania formalne, które są przekazywane organom ochrony środowiska wynika, że poziomy te w praktyce nie są przekroczone, a wielkości znacząco są poniżej progów uprawniających organ do ustalenia opłaty. Skoro zaś w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie wskazano, że zwolnieniem objęte są tylko przypadki, w których już w pozwoleniu przewidziano, że emisja siarczanów i chlorków nie będzie przekraczała tych wielkości, to znaczy, że organ powinien badać rzeczywistą emisję. W przeciwnym razie doszłoby do absurdalnych sytuacji, w których ze zwolnienia korzystałyby podmioty przekraczające w praktyce wielkości emisji wynikające z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego tylko dlatego, że miały określone niższe parametry w pozwoleniu.

W ocenie skarżącej postępowanie organu administracji narusza również obowiązujące standardy prowadzenia postępowania administracyjnego. Mimo, że sposób ustalania opłat za pobór wód ma obecnie charakter szczególny, to jednak znajdują w nim zastosowanie standardy wynikające z ogólnych reguł przeprowadzenia postępowania zawartych w k.p.a. jak i dziale III Ordynacji podatkowej, do którego wprost odsyła ustawodawca w art. 300 ust. 1 Prawa wodnego.

Ustalając zakres przedmiotowy obowiązku ponoszenia opłat stałych nie można zapominać o tym, że stanowią one element realizacji w praktyce wynikającej z art. 7 ust. 1 Prawa ochrony środowiska zasady "zanieczyszczający płaci", zgodnie z którą każdy korzystający powinien ponosić koszty swojego korzystania ze środowiska lub możliwości korzystania ze środowiska. Jeśli zaś narusza standardy wynikające z prawa lub wydanych decyzji administracyjnych, to powinien ponosić opłaty podwyższone lub kary pieniężne (w zależności od sytuacji). Jeśli zatem nie ma negatywnego oddziaływania na środowisko, to automatycznie powinno to być brane pod uwagę, przy ustalaniu czy opłaty powinny być ponoszone.

Mówiąc o opłatach za korzystanie ze środowiska, których rodzajem są opłaty stałe ustalane na podstawie Prawa wodnego, nie można także zapominać, że nie mają one typowego charakteru fiskalnego, ale ich rolą jest stymulowanie określonych zachowań zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko. Przyjęcie zaś, że obowiązek poniesienia opłaty występuje wówczas, gdy z samego pozwolenia wynika możliwość określonej w nim emisji, nie wywoływałoby takiego skutku, a zatem pozostawało w sprzeczności z przywołaną zasadą Prawa ochrony środowiska. Zwłaszcza w sytuacji, gdy w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie mówi się o potencjalnej wielkości emisji, ale o jej rzeczywistym rozmiarze.

Mówiąc o decyzjach ustalających opłaty stałe na podstawie Prawa wodnego, nie można zapominać również o tym, że w tej kategorii spraw zgodnie z postanowieniami art. 300 ust. 1 Prawa wodnego stosuje się reguły wynikające z Działu III Ordynacji podatkowej z modyfikacjami wynikającymi z tego przepisu. Oznacza to, że w pozostałym zakresie znajdują zastosowanie ogólne reguły wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, organ prowadzący postępowanie w omawianej kategorii spraw powinien pamiętać zarówno o ogólnych zasadach przeprowadzenia postępowania, jak i tych szczegółowo odnoszących się do środków dowodowych w oparciu o które została wydana konkretna decyzja administracyjna.

Dokonując oceny prawidłowości takiego postępowania, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w dniu [...] czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, aby organ uwzględnił zasady przeprowadzenia postępowania wynikające z jego aktualnego brzmienia art. 7a § 1 k.p.a.

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] w I. w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie do ustalonej opłaty stałej za usługi wodne i wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił:

- opłata stała została wystawiona na podstawie aktualnych przepisów Prawa wodnego, z treści których wynika, że opłacie podlegają usługi wodne wynikające z treści pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast decyzja z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] powołuje się na odprowadzanie ścieków, które nie są wodami zasolonymi lecz ściekami, a odprowadzane parametry nie mogą przekraczać warunków pozwolenia wodnoprawnego,

- podnoszony argument mówiący o opłatach za korzystanie ze środowiska, których rodzajem w opinii skarżącego jest opłata stała, nie mają typowego charakteru fiskalnego, ale ich rolą jest stymulowanie określonych zachowań zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko.

Jeżeli P. K. W. B. K. S. A. uważa, że treść pozwolenia jest niezgodna ze stanem faktycznym oraz, że zakład w innym zakresie korzysta z wód, to powinien dokonać zmiany pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowym zakresie. Obowiązek ten spoczywa na uprawnionym, a nie na organie.

Sposób obliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi określa art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, z którego wynika, że obliczenia tej opłaty dokonuje się w oparciu o określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażoną w m3/s.

Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje podstawę ustalenia opłaty, którą są wartości wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie wynikające z rzeczywistej ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym m. in. substancji wyrażonych jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów, gdyż ten sposób obliczenia opłaty właściwy jest dla opłaty zmiennej, nie będącej przedmiotem niniejszej sprawy.

Opłata stała za usługi wodne jest tym samym ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne w zakresie z niego wynikającym.

Opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia ścieków w ramach usługi wodnej w ilości określonej w przedmiotowym pozwoleniu. Z przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego do wyliczenia opłaty stałej. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przyjęta w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego została określona na 1500 mg/l, a zatem w sposób oczywisty przekracza wartość, o której mowa w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, co oznacza, że wnoszący reklamację nie jest objęty zwolnieniem z obowiązku ponoszenia opłaty stałej za wprowadzanie do wód ścieków będących wodami zasolonymi, pochodzącymi z odwodnienia zakładu górniczego. Zwolnienie to, w odniesieniu do opłaty stałej zachodzi w sytuacji, gdy z treści pozwolenia wodnoprawnego wynika, że są to wody zasolone, a przyjęta w pozwoleniu wodnoprawnym wartość sumy chlorków i siarczanów w ściekach została określona maksymalnie na 500 mg/l, taki zaś przypadek w przedmiotowej sprawie nie występuje.

Zgodnie z brzmieniem przepisów art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia podstawa ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne w formie opłaty stałej określona jest na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego jako maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. W związku z powyższym, organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie wystąpił o wskazanie przez Skarżącego zawartości chlorków i siarczanów, które Skarżący podaje w skardze, jako nie przekraczające wielkości mogących być podstawą zwolnienia od opłaty.

Uwzględnianie "odchyleń" w zawartości wskaźników podanych w pozwoleniu wodnoprawnym odbiegałoby od zamysłu ustawodawcy względem naliczania opłaty stałej za usługi wodne, która jest z nim ściśle powiązana.

Wskazywane przez Skarżącego ilości są uwzględniane przy naliczaniu opłaty zmiennej, ustalanej zgodnie z realnym stanem faktycznym dotyczącym wielkości poszczególnych parametrów, które podmiot sam wskazuje na podstawie pomiarów i badań.

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] w I. nie znajduje też uzasadnienia dla zmiany przyjętego i uzasadnionego w zaskarżonej decyzji stanowiska w zakresie kwalifikacji wód pochodzących z odwodnienia jako ścieków. Z definicji zakładu górniczego niewątpliwie wynika, że pojęcie to obejmuje swym zakresem zarówno podziemne zakłady górnicze, jak i odkrywkowe zakłady górnicze, a zatem wody pochodzące z odwodnienia odkrywkowych zakładów górniczych, wprowadzane do wód lub do ziemi zawierają się w pojęciu ścieków w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego. Tym samym wprowadzanie takich ścieków do wód podlega opłacie za usługi wodne zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne.

Nie można również podzielić stanowiska Skarżącego, iż Organ naruszył obowiązujące standardy postępowania administracyjnego, a w szczególności wskazany art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 735, dalej jako "kpa").

Tryb postępowania w przedmiocie ustalenia opłat za usługi wodne określają w pierwszym rzędzie przepisy Prawa wodnego, jako przepisy szczególne względem kpa. Pomimo tego, że ustawa Prawo wodne w istocie stanowi zbiór przepisów prawa materialnego, zawiera także w zakresie przedmiotowego postępowania, przepisy proceduralne i normy ustrojowe odnoszące do postępowania przed organami i to one w pierwszym rzędzie mają zastosowanie.

Co do naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych wynikającej z art. 7a § 1 kpa oczywistym być powinno jego stosowanie w przypadkach zaistnienia wątpliwości co do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu takie wątpliwości nie miały miejsca, a sposób interpretacji stosowania art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wyrażony w zaskarżonej decyzji jednoznacznie odpowiadał na wątpliwości zawarte w reklamacji.

Informacja roczna została sporządzona i wystawiona firmie P. K. W. B. K. S. A. na podstawie obowiązującej od dnia 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2021 r. poz. 2233), która nałożyła obowiązek uiszczania opłat za usługi wodne. Funkcją opłaty stałej jest powiązanie jej wysokości z maksymalną wielkością wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi w jednostce czasu, stanowiącą także odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do przyjęcia maksymalnej ilości ścieków w ramach tej usługi wodnej. Innymi słowy, wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne. Podniesiona wyżej funkcja stymulowania zachowań zmierzających do ograniczenia oddziaływań na środowisko będzie zwierała się w funkcji opłaty zmiennej, powiązanej bezpośrednio m.in. z faktycznymi ilościami wprowadzonych ścieków do wód lub do ziemi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Należy zaznaczyć, że przed tutejszym Sądem były rozpoznawane sprawy Skarżącej w przedmiocie ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód (np. o sygn. akt II SA/Bd 678/20, II SA/Bd 621/21, II SA/Bd 624/21 II SA/Bd 623/21) oraz, że obecny skład orzekający w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniach tych wyroków.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Podstawę rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód pochodzących z odwodnienia gruntów, w granicach administracyjnych miast - ustalają Wody [...] oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 273 ust. 1, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 ustawy oraz w art. 272 ust. 17 albo art. 272 ust. 22 ustawy, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Jak wynika z art. 273 ust. 4 ustawy, w przypadku nieuznania reklamacji właściwy organ Wód [...] albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają na mocy art. 271 ust. 6 wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Ustawodawca przewiduje ponadto w art. 271 ust. 6 ustawy, że od powyżej decyzji podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Wątpliwości jakie powstały w niniejszej sprawie, dotyczą opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Jak wynika z art. 16 pkt 61 lit. e ustawy, ustawowe pojęcie "ścieki" obejmuje m.in. wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych.

Zakładem górniczym, w rozumieniu art. 6 pkt 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064) jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje. Przytoczona definicja obejmuje, co było w sprawie bezsporne, swoim zakresem Skarżącą.

Organ administracji publicznej nie rozważył dostatecznie wnikliwie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, czy wody pochodzące z odwodnienia (wgłębnego i powierzchniowego) powinny być traktowane jako ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego. Nie poddano w szczególności w ogóle analizie tego, czy stosownie do treści cyt. przepisu, są one "niezanieczyszczone". Okoliczność ta ma decydujące znaczenie w świetle cyt. przepisu. Tymczasem Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych, pochodzących z odwodnienia i podkreśliła, że jedynym oddziaływaniem na wspomniane wody jest ich przepompowywanie.

Ocena tego, czy określone wody można uznać za ścieki, wymaga zatem poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że Skarżąca jest zakładem górniczym i że wprowadzanie takich wód, czyli w ocenie organu ścieków, podlega opłacie z uwagi na treść pozwolenie wodnoprawnego. Organ w żaden sposób nie wykazał, że wody w przedmiotowej sprawie mogą zostać uznane za ścieki stwierdzając, że wystarczające jest w tym zakresie odniesienie się do treści pozwolenia wodnoprawnego. Ustalenia organu, kwestionowane przez Skarżącą, nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym, na który składa się tylko odpis decyzji Marszałka Województwa W. z [...] lipca 2013 r., informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej z 2022 r. oraz reklamacja Skarżącej. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a tym samym stan faktyczny ustalony należy uznać za co najmniej niekompletny.

Ponadto, organ nie rozważył i nie ocenił, czy w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, według którego, zwolnione z opłat (zarówno stałych jak i zmiennych) za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. W tym miejscu podkreślenia wymaga to, że ustawodawca nie odniósł się w cyt. przepisie do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (co uczynił w art. 279 pkt 4), dlatego należy uznać, że wolą ustawodawcy było każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/I, w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wadliwe natomiast jest opieranie się jedynie na wartościach chlorków i siarczanów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wartości te co prawda w wydanym dla Skarżącej pozwoleniu wodnoprawnym z 2013 r. przekraczają wartość określoną w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, jednak w pozwoleniu tym wartości te określono jako najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń. Tym samym, organ wydający pozwolenie, dopuszczał możliwość występowania niższych wskaźników chlorków i siarczanów.

Odnosząc się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę wskazać należy, że z treści art. 279 Prawa wodnego wynika, że wszystkie wyszczególnione w pkt 1-5 rodzaje usług wodnych polegające na wprowadzaniu ścieków lub wód do ziemi albo do wód lub do ziemi, obligatoryjnie zwolnione zostały z opłat, których obowiązek ponoszenia wynika z art. 268 ustawy. Już zatem sama wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że zwolnienie w nim przewidziane znajduje zastosowanie do opłat za usługi wodne - bez rozróżnienia, czy chodzi o opłatę stałą czy opłatę zmienną. Skoro zaś z art. 270 ust. 8 Prawa wodnego wynika, że opłata stała i opłata zmienna są częściami składowymi opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków (z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to już literalne brzmienie przepisu wskazuje, że brak jest podstaw do ograniczenia tego zwolnienia tylko do opłaty zmiennej. Posłużenie się w przepisie art. 279 sformułowaniem "opłata za usługi wodne" powoduje, że pojęcie to należy odczytywać w znaczeniu, jakie nadane mu zostało w art. 270 ust. 8 Prawa wodnego, a więc opłaty za usługi wodne składające się z opłaty stałej i zmiennej. Lektura przepisów dotyczących opłat za usługi wodne wskazuje także na to, że w przypadku, gdy wolą ustawodawcy jest zastosowanie zwolnienia tylko do jednej ze składowych opłat za usługi wodne, to daje temu wyraz w sposób jednoznaczny, tak jak uczynił to w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, w którym to przepisie mowa jest o zwolnieniu z opłaty stałej.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przedmiotowe okoliczności, wynikające z treści art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, pozostały poza rozważaniami organu, który w ogóle nie zbadał, czy w pierwszej kolejności - miało miejsce odprowadzanie ścieków będących wodami zasolonymi, oraz w przypadku odpowiedzi twierdzącej - czy wartość sumy faktycznie wprowadzanych chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. lub, że wody były niezanieczyszczone.

Nie ulega zatem wątpliwości to, że organ administracji publicznej naruszył art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe wady miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w ich wyniku nie można z całą stanowczością ustalić okoliczności faktycznych stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty stałej.

Ponadto wskazać trzeba, że interpretując przepis art. 279 Prawa wodnego, należy mieć także na uwadze to, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego za daniny publiczne uważa świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Na taki charakter opłat wskazuje art. 300 Prawa wodnego, zgodnie z którym, do ponoszenia opłat za usługi wodne zastosowanie znajdują przepisy działu III Ordynacji podatkowej z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom [...], właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga uwzględnienia w procesie wykładni charakteru przepisów określających obowiązek ich uiszczenia (zatem także zwolnień).

Sąd podziela stanowisko, że przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, aby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władztwo państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W procesie analizy art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, prowadzonej przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, nie można pominąć też argumentów związanych z wykładnią celowościową. W przypadku usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych, przedmiotem ochrony jest bowiem dostępność ich zasobów, natomiast w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do ziemi lub do wód można mówić o ochronie środowiska przed odprowadzeniem wód lub ścieków złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wody. Podmiot odprowadzający ścieki ma wpływ na ich ilość i jakość przez ograniczenie ilości wprowadzanych ścieków i zastosowanie rozwiązań umożliwiających uzyskanie ich odpowiedniej, bezpiecznej dla środowiska jakości. Przewidziane przez ustawodawcę zwolnienia uzależnione od poziomu zasolenia wprowadzanych do wód ścieków wiązać należy zatem z takimi działaniami (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 listopada 2018 r., II SA/Wr 506/18).

Ponadto art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wywołuje istotne wątpliwości interpretacyjne podczas stosowania go, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie była wyrażona w m3/s, lecz w m3 na inne jednostki czasu i przy zastosowaniu więcej niż jednego maksymalnego parametru. Przepis ten stanowi, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Tak sformułowany przepis nie daje jednoznacznej wskazówki, jak postąpić, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie jest wyrażona w m3/s. Na jego podstawie można by przyjąć, że w takiej sytuacji należy przeliczyć na m3/s określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w odniesieniu do innej jednostki czasu. Jednakże istotne wątpliwości pojawiają się wówczas, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym określono więcej niż jeden parametr dotyczący maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odnoszący się do różnych jednostek czasu (w niniejszej sprawie jest to Q max godzinowe, dobowe i roczne). Organ w żaden sposób nie dokonał wyliczeń, przyjęcie którego z tych parametrów jest korzystniejsze dla strony, zgodnie z treścią cyt. art. 7a § 1 k.p.a. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 13 lutego 2020 r., II OSK 3748/18, LEX nr 3037130, wobec wątpliwości, jakie wywołuje wykładnia powołanego przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, mając na uwadze art. 7a § 1 k.p.a., należy przyjąć, że w przypadku, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym nie określono maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s, ale określono tę ilość na więcej niż jeden sposób, wyrażając ją w m3 na inne jednostki czasu niż sekunda, do ustalenia opłaty stałej należy przyjąć sposób wyrażenia ilości wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi korzystniejszy dla zobowiązanego do uiszczenia tej opłaty. Organ tymczasem nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń i rozważań.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz ust. 3 i 5 oraz art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, co miało wpływ na wynik postępowania, oraz z uwagi na naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji publicznej organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i rozważania Sądu.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania z uwzględnieniem uiszczonego wpisu sądowego, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości minimalnej, uwzględniającej nakład pracy i charakter sprawy.