Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1952/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Go 389/17 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. S. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 1000 (tysiąc) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA) wyrokiem z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Go 389/17, oddalił skargę B. S. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatności ONW).

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 15 maja 2014 r. B. S. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krośnie Odrzańskim (dalej: Kierownik ARiMR) o przyznanie płatności ONW na 2014 r. do powierzchni 58,12 ha.

Kierownik ARiMR decyzją z [...] grudnia 2014 r. przyznał skarżącemu wnioskowaną płatność w pomniejszonej wysokości, 14 171,16 zł. Pomniejszenie płatności wynikało z wykluczenia 0,41 ha z zadeklarowanej do płatności powierzchni działki rolnej A położonej na działce ewid. nr [...]. Powyższa decyzja, wobec niezłożenia odwołania, stała się ostateczna.

Następnie, Kierownik ARiMR zawiadomieniem z [...] grudnia 2016 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności ONW, przyznanych ww. decyzją z [...] grudnia 2014 r. Organ ustalił, że w stosunku do działki ewid. nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną E, stwierdzono nieprawidłowości ujawnione w wyniku dokonanej aktualizacji danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych, przeprowadzonej na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych [...] czerwca 2014 r. Kierownik ARiMR stwierdził, że na powyższej działce zgłoszono obszary, które ze względu na swój charakter (zadrzewienie) nie kwalifikują się do płatności rolnośrodowiskowej w zadeklarowanym wariancie 5.1. W przypadku działki rolnej E pow. deklarowana 41,41 ha jest większa od maksymalnej powierzchni PEG (26,17 ha) o 15,24 ha.

Wobec powyższego Kierownik ARiMR ustalił, że skarżący zawyżył powierzchnię kwalifikującą się do płatności w ONW o 15,24 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 36,85%.

W konsekwencji Kierownik BP ARiMR ustalił, że zastosowanie ma art. 16 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 ze zm.; dalej: rozporządzenie 65/2011), zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w ust. 3 akapit drugi, jeżeli różnica między powierzchnią deklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy w danym roku. Z uwagi na powyższe w zakresie płatności ONW w związku ze stwierdzeniem przedeklarowania na poziomie 36,85%, płatność nie powinna być przyznana.

Organ uznał, że kwota odpowiadająca kwocie płatności wypłaconej za powierzchnię, na której stwierdzona została nieprawidłowość skutkuje powstaniem obowiązku zwrotu całości pobranych płatności, przyznanych decyzją z [...] grudnia 2014 r., tj. 14 171,16 zł.

W konsekwencji, Kierownik ARiMR decyzją z [...] grudnia 2016 r. ustalił skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 14 171,16 zł.

Powyższa decyzja, w wyniku rozpoznania odwołania, została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z 17 marca 2017 r. – wydaną w oparciu m.in. o art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 29 ust. 1, 2, 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512), art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia 65/2011.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ARiMR stwierdził, że dokonana po wydaniu decyzji przyznającej płatność pełna interpretacja zdjęć lotniczych z [...] czerwca 2014 r. bezsprzecznie wykazała fakt nieużytkowania części gruntów objętych wnioskiem z uwagi na występujące na nich zwarte zadrzewienia, zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] grudnia 2014 r. było nieadekwatne do stanu rzeczywistego istniejącego w 2014 r. Konsekwencją tego było prawidłowe ustalenie przez Kierownika ARiMR, że kwota płatności ONW, przyznana skarżącemu w związku ze złożonym wnioskiem na 2014 r., wynosząca 14 171,16 zł, winna być w całości zwrócona jako wypłacona w nadmiernej wysokości.

Dyrektor ARiMR wskazał, że Kierownik ARiMR w dniu wydania decyzji z [...] grudnia 2014 r. był w posiadaniu zdjęć lotniczych działek zgłoszonych do płatności, jednak nie dokonał interpretacji posiadanego materiału, tj. nie doszło do wyznaczenia maksymalnego kwalifikowalnego do płatności obszaru. Zatem brak było podstaw do wydania decyzji innej niż przyznającej płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości w stosunku do deklarowanej powierzchni (poza pomniejszeniem powierzchni działki rolnej A). Dopiero czynności kontrolne w zakresie weryfikacji powierzchni PEG przeprowadzone już po wydaniu decyzji organu I instancji wykazały, że faktyczny obszar, na jakim skarżący prowadził działalność rolniczą w 2014 r., jest mniejszy od obszaru deklarowanego we wniosku z 15 maja 2014 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że to obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, czego jednak w niniejszej sprawie nie uczynił, deklarując powierzchnię działki rolnej E w wysokości 41,41 ha, tj. powierzchnię większą o 15,65 ha od maksymalnej powierzchni referencyjnej (powierzchni PEG).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę na powyższą decyzję.

W motywach wyroku WSA uznał, że wbrew zarzutom skargi, z zaskarżonej decyzji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wypłacona skarżącemu płatność rolnośrodowiskowa w odniesieniu do gruntów deklarowanych w ramach płatności ONW była faktycznie świadczeniem nienależnym.

Stanowisko organów opierało się w tym zakresie na uznaniu, że skarżący 15 maja 2014 r. zawyżył powierzchnię kwalifikującą się do płatności łącznie o 15,65 ha (15,24 ha z działki rolnej oznaczonej jako E oraz 0,41 ha z działki rolnej A), co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 36,85%. To z kolei uzasadnia zastosowanie art. 16 ust. 5 Rozporządzenia nr 65/2011, który stanowi, że pomoc obliczana jest na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3%, albo 2 hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli wspomniana różnica przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy.

W odniesieniu do przedmiotu sprawy WSA stwierdził, że nie budzi wątpliwości zasadność posługiwania się przez organy – dla zaktualizowania powierzchni PEG i zweryfikowania powierzchni zadeklarowanych przez skarżącego jako użytkowane rolniczo – ortofotomapą cyfrową. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów. To strona zobowiązana jest zatem do przeprowadzenia pomiarów i przedłożenia organowi stosownych dowodów podważających ortofotomapę.

Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie organ zweryfikował powierzchnię działek zgłoszonych do płatności, wykorzystując wyżej wspomniany system informacji geograficznej. Nie ma podstaw do zakwestionowania tych urzędowych ustaleń w sytuacji, gdy wnioskujący o płatność, a obecnie zobowiązany do jej zwrotu nie przeciwstawił żadnych innych miarodajnych dowodów, które mogłyby wskazywać, że powierzchnie działek kwalifikujących się do płatności, a w szczególności działki E, rzeczywiście odpowiada powierzchni określonej we wniosku o płatność.

Sąd uznał również za nieuzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przez organy art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niezastosowanie. WSA wskazał, że przesłanki uchylające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności odnośnie jednolitej płatności obszarowej zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasad wzajemnej zgodności , modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora win (Dz.U. UE L.2009.316.65.), tj. w art. 80 ust. 3. W skardze podniesiono, że płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy, a błąd w zakresie powierzchni działki E, nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez skarżącego. Zgodnie z przywołanym przepisem obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Przyjmuje się, że muszą zaistnieć obie powyższe przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia na beneficjenta obowiązku zwrotu uprzednio przyznanej i wypłaconej płatności. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy przepisu stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

WSA zauważył, że wydanie decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności na rok 2014 (z dnia [...] grudnia 2014 r.) nastąpiło bez analizy posiadanych w chwili jej wydania przez organ Agencji nowych, aktualnych zdjęć lotniczych działek objętych płatnościami, które zostały wykonane w czerwcu 2014 roku. Należy więc przyjąć, iż zaistniał błąd organów Agencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że błąd organu zachodzi, gdy jest on wynikiem nieprzeanalizowania dostępnych mu ortofotomap. Z kolei kwestia błędu i jego charakteru jako możliwego do wykrycia przez rolnika w zwykłych okolicznościach, o jakich mowa w art. 80 ust. 3 cyt. rozporządzenia, w sytuacji "przedeklarowania" powierzchni działek rolnych wiąże się z zagadnieniem odpowiedzialności za merytoryczną treść wniosku o przyznanie płatności. To rolnik (beneficjent) powinien być najlepiej zorientowany co do zakresu, w jakim grunt jest użytkowany rolniczo, czy odpowiada on normom kwalifikującym go do przyznania danej płatności. Nie zmienia tego fakt przekazania przez ARiMR spersonalizowanego wniosku, z którego wynika maksymalny obszar powierzchni kwalifikowanej (PEG). Jest to bowiem jedynie dokument pomocniczy przy wypełnianiu wniosku. Nadto z uwagi na termin jego przekazywania (styczeń), jest on przygotowywany na podstawie wcześniejszych danych. Tym samym z zasady może różnić co do stanu faktycznego dotyczącego danego roku. Obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo, zgodnie ze stanem faktycznym w danym roku. Czy błąd mógł zostać wykryty przez beneficjenta, należy oceniać według stanu na chwile płatności.

Zdaniem Sądu, skarżący mógł wykryć błąd w złożonym wniosku co do powierzchni działki o nr [...] oznaczonej jako E, spełniającej warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej. "Przedeklarowanie" dotyczyło powierzchni 15,24 ha, co stanowiło ponad 36% powierzchni zadeklarowanej we wniosku, czyli ponad 1/3 powierzchni. Przyczyną odmowy przyznania płatności było, jak wykazał zgromadzony materiał dowodowy, istniejące zadrzewienie. Zdaniem Sądu nawet powierzchowna lustracja działki przed wypełnieniem wniosku o przyznanie płatności w celu ustalenia faktycznej powierzchni kwalifikującej się do przyznania danej płatności z uwagi na rodzaj wyłączenia (zadrzewienie) oraz powierzchni (ponad 15 ha na ogólną zadeklarowaną we wniosku powierzchnię 41,41 ha) umożliwiało wykrycie przez skarżącego tego błędu nawet przy zachowaniu minimum wymaganej staranności. Skoro zatem w niniejszej sprawie skarżący mógł wykryć błąd dotyczący "przedeklarowania" powierzchni działki nr [...], brak było podstaw do zastosowania instytucji określonej w art. 80 ust. 3 powołanego rozporządzenia.

WSA nie uwzględnił też zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. Organy wskazały na dowody, na których się oparły ustalenia faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Dokumenty, na które się powołały, poddały ocenie, która została oparta na zasadach logicznego myślenia i całokształcie zebranego materiału. Fakt otrzymania przez stronę skarżącą płatności ONW za rok 2014 został potwierdzony decyzją wydaną w tym przedmiocie w dniu [...] grudnia 2014 r. roku i poleceniem przelewu określonej w tej decyzji kwoty na konto bankowe strony. Skarżący powyższych ustaleń nie kwestionował w toku postępowania. Natomiast ustalenia dotyczące "przedeklarowania" między powierzchnią deklarowaną do powyższej płatności przez skarżącego we wniosku złożonym w maju 2014 a powierzchnią działek rolnych faktycznie odpowiadającej kryteriom przyznania tej płatności organ ustalił w oparciu o dowód z pomiarów dokonanych za pomocą tzw. ortofotomapy. Wszystkie podniesione w skardze zarzuty zmierzają faktycznie do podważenia ustaleń dokonanych przez organy w oparciu o powyższy dowód, do obalenia jego wiarygodności. Jak już wyżej wskazano dowód z fotomapy jest dowodem obiektywnym. Organ II instancji opisał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sposób odczytywania informacji zawartych na dostępnych fotomapach. Podkreślił szczegółowość dostępnych fotomap. Dokładność jednego piksela odpowiadająca powierzchni 0,25 m2 stanowi, zdaniem Sądu, gwarancję prawidłowości ustaleń czynionych w oparciu o ten materiał. Wbrew twierdzeniom strony wyklucza ona możliwość błędnego uznania danego terenu za zalesiony poprzez uznanie za drzewa innej znajdującej się na obszarze podlegającym analizie roślinności, a w szczególności jak podnosi skarżący w skardze z roślinnością, której wystąpienie jest związane z brakiem wykonania koszenia w danym roku.

W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyroki zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co dotyczy art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, iż spełnione zostają wszystkie przesłanki uchylające obowiązek zwrotu kwot pobranych przez skarżącego, w szczególność brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący mógł wykryć błąd organu;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy jego uzupełnieniu mogły skutkować korzystnym dla skarżonego rozstrzygnięciu. I w konsekwencji sąd oparł stan faktyczny sprawy wyłącznie na fotografiach satelitarnych (ortofotomapach) nieruchomości, błędnie przyjmując przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącego;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji dokonał dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i podobnie jak organ:

- przyjął, że obszar działki rolnej podlegający wyłączeniu jest porośnięty drzewostanem w liczbie przekraczającej 50 sztuk na 1 ha, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego taki wniosek nie wypływa, co skutkowało przyjęciem, iż grunt nie kwalifikuje się do przyznania płatności;

- w sposób sprzeczny z zasadami logiki przyjął, że skarżący w dacie składania wniosku mógł w zwykłych okolicznościach wykryć błąd organu, polegający na niewłaściwym obliczeniu wielkości działki rolnej objętej dofinasowaniem. W sytuacji gdy, to organ w dacie wydawania decyzji o przyznaniu świadczenia dysponował szeregiem dokumentów zarówno tych przedstawionych przez skarżącego, jak i ortofotomapami, a skarżący w ramach procedury uproszczonej kontynuował wniosek na kolejny rok.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z 26 marca 2018 r skarżący wniósł, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy, znajdującego się pod sygn. akt WSA II SA/Go 388/17 – decyzji Dyrektora ARiMR z [...] marca 2018 r. na okoliczność tego, że w analogicznej sprawie dotyczącej skarżącego w wyniku przeprowadzenia kontroli na miejscu ustalono, że zaskarżona przez skarżącego decyzja w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest wadliwa z uwagi na fakt nieuwzględnienia całego obszaru kwalifikującego się do płatności rolnośrodowiskowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W takiej sytuacji należy rozpocząć od zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego kasator zarzucił naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów skarżący kasacyjnie wiąże z tym, że WSA przyjął do rozpoznania skargi nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. W związku z tym skarżący kasacyjnie podnosi, że stan faktyczny sprawy został ustalony wyłącznie na ortofotomapach i błędnie przerzucono ciężaru dowodu na skarżącego. Ponadto nieprawidłowo przyjęto, że obszar działki rolnej podlegający wyłączeniu jest porośnięty drzewostanem w liczbie przekraczającej 50 sztuk na 1 ha, w sytuacji gdy z materiału dowodowego taki wniosek nie wypływa, a także nielogicznie przyjęto, że skarżący w dacie składania wniosku mógł w zwykłych okolicznościach wykryć błąd organu, polegający na niewłaściwym obliczeniu wielkości działki rolnej objętej dofinasowaniem, w sytuacji gdy organ w dacie wydawania decyzji o przyznaniu świadczenia dysponował szeregiem dokumentów zarówno tych przedstawionych przez skarżącego, jak i zdjęciami.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Przede wszystkim wskazać należy, że takie same zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował w skardze do WSA. W zaskarżonym wyroku odniesiono się do tych zarzutów w sposób szczegółowy. WSA najpierw wskazał na stosowne regulacje regulujące te kwestie (art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009, art. 14, 15, art. 17, art. 19 ust. 2, art. 20 rozporządzenia 73/2009). Następnie wskazał

– z powołaniem się na orzecznictwo wspólnotowe i krajowe (p. wyroki: TSUE z 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 i NSA z 6 czerwca 2012 r., II GSK 681/11 i z 13 grudnia 2016 r., II GSK 1229/15) – że podstawowe znaczenie dla przeprowadzenia kontroli organów dla zaktualizowania powierzchni PEG i zweryfikowania powierzchni zadeklarowanych przez wnioskodawcę jako użytkowane rolniczo ma ortofotomapa cyfrowa, która stanowi najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Zasadniczo zatem przyjmuje się, że ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Przy czym WSA wyraźnie podkreślił, że dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów. To strona zobowiązana jest zatem do przeprowadzenia pomiarów i przedłożenia organowi stosownych dowodów podważających ortofotomapę.

W skardze kasacyjnej takich konkretnych dowodów, podważających w sposób logiczny i przekonywujący ustalenia organów, zaaprobowane przez WSA, nie przedstawiano. Bowiem zastrzeżenia skarżącego kasacyjnie w zakresie prawidłowości odczytu danych na podstawie ortofotomap z uwagi na spadek kontrastu zdjęć, błędy osoby obsługującej sprzęt, są wyłącznie rozważaniami teoretycznymi niepotwierdzonymi żadnymi dowodami. Prawidłowo zatem WSA uznał, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia innych dowodów zwłaszcza, gdy skarżący kasacyjnie nie zakwestionował tych ustaleń poprzez przedstawienie dowodów przeciwnych. Realizacja zasady prawdy obiektywnej nie wymaga bowiem od organów przeprowadzenia dowodów na potwierdzenie faktów już wykazanych innymi wiarygodnymi dowodami, tj. dowodem w postaci ortofotomapy.

Nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie nieprawidłowo przyjęto, że obszar działki rolnej podlegający wyłączeniu jest porośnięty drzewostanem w liczbie przekraczającej 50 sztuk na 1 ha, w sytuacji gdy z materiału dowodowego taki wniosek nie wypływa.

Wskazać należy, że WSA w tym zakresie przedstawił szeroki wywód, którego skarżący kasacyjnie nie zauważa, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, grunty rolne, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami. Przepisy rozporządzenia dopuszczają występowanie średnio do 50 drzew na 1 ha powierzchni działki, co oznacza dopuszczalność co najwyżej 1 drzewa na 200 m2 powierzchni. Przepisy te dopuszczają też występowanie drzew i krzewów niepodlegających wycięciu jednak nie oznacza to, że do płatności mogą być deklarowane grunty pokryte zwartymi zadrzewieniami wykluczającymi prowadzenie deklarowanej produkcji rolnej zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej. Na wydrukach graficznych teren zadrzewiony jest wyraźnie uwidoczniony. W sprawie szczegółowo też zaprezentowano reguły dokonywania analizy ortofotomapy, zależnie od jej skali, zliczania pikseli, będących najmniejszymi elementami obrazu cyfrowego. WSA podkreślił, co także skarżący kasacyjnie pomija, że sam skarżący w planie działalności rolnośrodowiskowej na lata 2012-2017 w odniesieniu do ewidencyjnej nr [...], określając na niej działkę rolną E dla pakietu 5.1 (TUZ) wyłączył znaczny obszar tejże działki ewidencyjnej w części północno-zachodniej. Jednak, jak wynika z załącznika graficznego do wniosku o płatność na 2014 r. ta wyłączona w planie rolnośrodowiskowym część objęta została deklaracją skarżącego do płatności na 2014 r., co świadczy o prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie.

W związku z tym nie można przyjąć, że w sprawie doszło do złamania zasad swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). WSA prawidłowo stwierdził, że organy wskazały na dowody, na których oparto ustalenia faktyczne, tj. system identyfikacji działek rolnych. Dokumenty te zostały poddane ocenie, które oparta została na zasadach doświadczenia życiowego i logicznego myślenia.

W tym miejscu należy odnieść się do wniosku skarżącego kasacyjnie zawartego w piśmie procesowym z 26 marca 2018 r. o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z decyzji Dyrektora ARiMR z [...] marca 2018 r. W ocenie NSA, jest to wniosek nieuzasadniony z przyczyn proceduralnych. Wskazać bowiem należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc sądem drugiej instancji nie może przeprowadzać dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2015 r., II FSK 1195/12; z 2 września 2016 r. II GSK 544/15; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Powyższe oznacza, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i przyjęty do jej rozpoznania przez WSA w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony. Zatem taki stan faktyczny będzie podstawę do oceny zastosowania w sprawie przepisów materialnych.

W ramach zarzutów materialnych skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 80 ust. 3 rozporządzenie nr 1122/2009 przez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż spełnione zostają wszystkie przesłanki uchylające obowiązek zwrotu kwot pobranych przez skarżącego w szczególność brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący mógł wykryć błąd organu.

W ocenie NSA, w sprawie nie doszło do naruszenia ww. przepisy w sposób określony w skardze kasacyjnej.

W tym miejscu zauważyć wypada, że w rozpoznawanej sprawie – dotyczącej ustalenia nienależnie pobranych płatności ONW – zastosowanie mógł mieć ewentualnie przepis art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, nie zaś art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, które obejmuje swym zakresem inny rodzaj wsparcia rolników (płatności bezpośrednie). Jednakże, wobec faktu, że rozważając możliwość zastosowania zwolnienia beneficjenta z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności dokonanej na skutek pomyłki organu, Sąd I instancji (omyłkowo) powołał się na przepis art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, zamiast art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, oraz mając na uwadze, że przepisy te mają jednakową treść, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się merytorycznie do ww. zarzutu.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 – obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Z powyższych przepisów wynika, że muszą zaistnieć obie powyższe przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia na beneficjenta obowiązku zwrotu uprzednio przyznanej i wypłaconej płatności.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że nie mógł wykryć błędu w zakresie nieprawidłowej powierzchni działki rolnej E.

Odnosząc się do kwestii błędu i jego charakteru jako możliwego do wykrycia przez rolnika w zwykłych okolicznościach, o jakim mowa w ust. 3, w sytuacji "przedeklarowania" powierzchni działek rolnych, wskazać należy, że wiąże się ona z zagadnieniem odpowiedzialności za merytoryczną treść wniosku o płatności. Podkreślenia wymaga, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada rolnik. Powinien on – jako beneficjent – być najlepiej zorientowany co do zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo zgodnie z normami (p. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., II GSK 609/09). Nie zmienia tego fakt, przekazania rolnikowi spersonalizowanego wniosku, z którego wynika maksymalny obszar powierzchni kwalifikowanej (PEG). Jest to bowiem jedynie dokument pomocniczy przy wypełnianiu wniosku. Ponadto informacja ta z uwagi na termin jej przesłania, jest przygotowywana na podstawie wcześniejszych danych. Tym samym z zasady może się różnić od stanu faktycznego dotyczącego danego roku. Jednak to obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, zgodnej ze stanem faktycznym w roku składania wniosku. Czy błąd mógł zostać wykryty przez beneficjenta należy natomiast oceniać wg stanu na chwilę płatności pomocy (p. wyrok TSUE z 2 lipca 2015 r., C-864/13).

Mając na uwadze powyższe, nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że w chwili składania wniosku nie mógł odkryć nieprawidłowości w osobiście wskazanych na mapach wielkościach deklarowanych do płatności działek. Jak prawidłowo wskazał WSA w zaskarżonym wyroku, już nawet powierzchowna lustracja działki przed wypełnieniem wniosku o przyznanie płatności w celu ustalenia faktycznej powierzchni kwalifikującej się do przyznania danej płatności z uwagi na rodzaj wyłączenia (zadrzewienie) oraz powierzchni (ponad 15 ha na ogólną zadeklarowaną we wniosku powierzchnię 41,41 ha) umożliwiało wykrycie przez skarżącego tego błędu nawet przy zachowaniu minimum wymaganej staranności.

Tym samym WSA właściwie stwierdził, że brak było w rozpoznawanej sprawie podstaw do zastosowania instytucji wynikającej z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 w zakresie odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, nie okazał się uzasadniony. Wobec tego skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1, art. 207 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego (zastępstwa radcy prawnego) w części było podyktowane tym, że na tej samej sesji zostały rozpoznane trzy spraw o podobnym charakterze, z czym związany jest mniejszy nakład pracy pełnomocnika organu w przyczynieniu się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Ponadto podyktowane to było wnioskiem skarżącego kasacyjnie o zwolnienie z kosztów sądowych z uwagi na trudną sytuację materialną. Miarkowanie polegało na zasądzeniu kosztów zastępca procesowego w wysokości 1000 zł zamiast 2700 zł.