Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2141/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.71 ust.1 i art.75 ust.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 145 § 1 pkt1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 599/11 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. (dalej jako "inwestor" bądź "spółka") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Gomunice z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Gomunice decyzja z dnia [...] października 2010 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 punkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa biogazowni utylizacyjno - rolniczej o mocy 1,25 MW energii elektrycznej i 1,25 MW energii cieplnej, wyposażonej w nowoczesną linię do produkcji granulatu biomasowego, [...]".

Organ wyjaśnił, że w dniu 27 października 2009 r. wpłynął wniosek inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W dniu [...] września 2010 r. inwestor oświadczył, że zrezygnował z realizacji przedsięwzięcia we wnioskowanej lokalizacji, tj. działce nr [...]. Wobec tego organ I instancji umorzył postępowanie.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor.

Spółka wskazała, że w jej ocenie, nie ma podstaw do uznania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ w niniejszej sprawie przedmiot postępowania nadal istnieje. Pismem z dnia 29 września 2010 r. Spółka wniosła bowiem o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych na realizację inwestycji w innej lokalizacji (w innym wariancie). Nowa lokalizacja była wskazana w raporcie oddziaływania na środowisko jako lokalizacja alternatywna. Wnioskodawca nie zrezygnował w ogóle z realizacji przedsięwzięcia. Organ powinien zatem dalej prowadzić postępowanie i wydać decyzję z uwzględnieniem proponowanej przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 29 września 2010 r. lokalizacji. Spółka podniosła, że ustawa środowiskowa nakłada obowiązek wskazania w raporcie oddziaływania na środowisko kilku wariantów przedsięwzięcia. W raporcie tym wnioskodawca wskazuje proponowany przez siebie wariant, racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a intencją ustawodawcy było wybranie wariantu najkorzystniejszego, gdyż nie zawsze realizacja przedsięwzięcia w wybranym przez wnioskodawcę wariancie jest uzasadniona z punktu widzenia okoliczności wskazanych w art. 80 ustawy środowiskowej. W ocenie spółki, w niniejszej sprawie, w raporcie oddziaływania na środowisko wnioskodawca wskazał inny wariant przedsięwzięcia w miejscowości P. nr działki [...]. Lokalizacja ta została zaakceptowana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi. Jest to zatem jeden z wariantów, który podlega ocenie z punktu widzenia zasadności przedsięwzięcia, tak jak każdy z pozostałych wariantów, wskazanych przez wnioskodawcę. Możliwość realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie wynika z art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zatem organ wydający w sprawie decyzję powinien rozpatrzyć sprawę całościowo i rozważyć wszystkie wskazane przez wnioskodawcę warianty. Ponadto, zdaniem Spółki, pismo z dnia 29 września 2010 r. powinno być potraktowane, jako modyfikacja jego stanowiska w zakresie proponowanego wariantu, w ramach wariantów wskazanych w raporcie oddziaływania na środowisko, zaś organ powinien dokonać oceny z uwzględnieniem tego, że wariantem proponowanym przez wnioskodawcę jest wariant wskazany w piśmie z dnia 29 września 2010 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymało w mocy wymienioną wcześniej decyzję Wójta Gminy Gomunice z dnia [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wyjaśniło, że po złożeniu przez spółkę wniosku z dnia 27 października 2009 r., organ I instancji, po uzyskaniu opinii organu ochrony środowiska i organu ochrony sanitarnej, postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdził obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia i ustalił zakres tego raportu. Raport ten inwestor przedłożył przy piśmie z dnia 3 marca 2010 r. Następnie organ gminy wystąpił do organu ochrony sanitarnej – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku o wydanie opinii i do organu ochrony środowiska - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, zlokalizowanego na działce nr [...]. Stanowiska obu organów zawarte zostały odpowiednio: w piśmie z dnia 23 kwietnia 2010 r. (organ ochrony sanitarnej) i w postanowieniu z dnia [...] września 2010 r. (organ ochrony środowiska).

Kolegium wskazało, że na ówczesnym etapie przeprowadzania procedury związanej z oceną oddziaływania na środowisko spornego przedsięwzięcia zlokalizowanego na działce nr [...], inwestor w piśmie z dnia 28 października 2010 r. poinformował organ gminy o rezygnacji z realizacji przedsięwzięcia we wnioskowanej lokalizacji i jednocześnie wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pod taką samą nazwą, lecz w lokalizacji innej niż wnioskowana pierwotnie, tj. w miejscowości P., na działce nr [...].

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z zasadą dyspozycyjności organ I instancji był związany wnioskiem spółki z dnia 27 października 2009 r., który wyznaczył przedmiot postępowania. Postępowanie organu prowadzone było w tak zakreślonym przedmiocie, a w jego toku sporządzony został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie organu odwoławczego, rezygnacja spółki z realizacji przedsięwzięcia na działce nr [...] w C. niewątpliwie oznacza, że spółka nie tylko rezygnuje ze swojego pierwotnego zamierzenia, ale także cofa wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia lokowanego na powyższej działce.

Zdaniem organu, możliwość wyboru innego wariantu realizacji przedsięwzięcia niż ten zaproponowany we wniosku inwestora, przyznana została przesz ustawodawcę organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w jego toku, zaś w niniejszej sprawie ta przesłanka nie wystąpiła, stąd postępowanie zostało umorzone.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji wskazał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, bowiem w sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania określona w art. 105 § 1 k.p.a. Nie istnieją okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym.

W ocenie Sądu I instancji, pomimo, że dla uzasadnienia zmiany lokalizacji inwestycji inwestor wskazał przepis art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, to nie oznacza to, że zmiana ta czyniła prowadzone postępowanie bezprzedmiotowym.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w przepisie art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej przyznano organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, możliwość wyboru innego wariantu realizacji przedsięwzięcia niż ten zaproponowany we wniosku. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że zmiana żądania wnioskodawcy w tym zakresie nie uzasadnia umorzenia postępowania. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się bowiem do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Jeżeli więc strona domaga się rozstrzygnięcia organu, opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast czym innym jest już kwestia zasadności takiego wniosku, która powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania.

W ocenie Sądu I instancji, skoro wnioskodawca częściowo zmienił przedmiot żądania, odmienne określając lokalizację inwestycji, organ właściwy w sprawie powinien prowadzić dalsze postępowanie uwzględniając tę zmianę (ze wszystkimi tego konsekwencjami, jak choćby potrzebą dokonania stosownych obwieszczeń, określeniem stron postępowania, ewentualnym sporządzeniem raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia, uzgodnieniem warunków realizacji przedsięwzięcia etc.). Zdaniem Sądu I instancji, nie do zaakceptowania jest stanowisko organów, że zmiana lokalizacji inwestycji pociąga za sobą potrzebę umorzenia postępowania, rodząc konieczność wystąpienia przez inwestora z nowym wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Po pierwsze, żaden przepis prawa nie wyklucza możliwości modyfikowania wniosku o wydanie decyzji środowiskowej (zatem dopuszczalna jest także jego zmiana w zakresie lokalizacji inwestycji), po drugie zaś, skoro przyjąć, że możliwość wpływu na ostateczny kształt inwestycji posiada również organ (art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej), to nie można odmówić prawa do zmiany koncepcji inwestycyjnej samemu wnioskodawcy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim. Zarzuciło naruszenie przepisów art. 105 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, czego skutkiem było nieuzasadnione uchylenie decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz nieuzasadnione, wiążące wskazanie co do kierunków dalszego postępowania w oparciu o art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a.

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniosło o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium powtórzyło prezentowany już wcześniej pogląd o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji dokonał prawidłowej w tej sprawie wykładni art. 105 k.p.a.

W świetle bowiem dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania tylko jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Ponadto instytucja umorzenia postępowania dotyczy sytuacji, gdy powstaje trwała i nieusuwalna przeszkoda w prowadzeniu postępowania, która, w przeciwieństwie do instytucji zawieszenia postępowania, ma charakter nieprzemijający i nieusuwalny. W przepisie art. 105 k.p.a. ustawodawca położył bowiem nacisk nie na istnienie tej przeszkody, lecz na brak przedmiotu postępowania czyli bezprzedmiotowość, ponieważ przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeżeli sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, lub utraciła charakter sprawy administracyjnej już podczas postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ po jego wszczęciu wykryto przyczynę bezprzedmiotowości, w drugim przypadku przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego.

Ponadto należy zaznaczyć, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. w istocie dotyczy obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Dlatego też jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego to nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, odrębną kwestią jest oczywiście zasadność takiego wniosku, który powinien zostać rozstrzygnięty merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania (wyrok NSA z 8 listopada 2007 r., II OSK 1161/06, Lex nr 437953). Oznacza to, że przesłanka bezprzedmiotowości w świetle art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi jeżeli brak jest materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego, ponieważ jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Natomiast jeżeli uprawniony podmiot ma interes prawny w żądaniu rozstrzygnięcia sprawy, czyli wydania decyzji środowiskowej, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Ponadto nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania także okoliczność czy określone żądanie może być uwzględnione, ponieważ jeżeli jest to wniosek ewentualnie niezasadny merytorycznie to podlega negatywnemu rozpoznaniu w formie decyzji o odmowie przyznania określonego uprawnienia (wyrok NSA z 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05, Lex nr 201507).

W przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki oczywiście nie wystąpiły, ponieważ wniosek inwestora "o zmianę lokalizacji inwestycji" odnośnie innego wniosku jej realizacji i to nawet przewidzianego w raporcie o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko nie stanowi w żadnym przypadku przesłanki do zastosowania w tej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie zachodzi bowiem w świetle odpowiednich przepisów prawa materialnego jak i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Ponadto dana sprawa administracyjna jest zawsze konsekwencją powstania stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiej sytuacji prawnej, w której strona jest uprawniona żądać od właściwego organu konkretyzacji jej indywidualnych uprawnień, które wynikają z prawa materialnego.

Po drugie, w powyższej sytuacji prawnej i faktycznej całkowicie chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.