Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 164/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 3 , art 5 , art 28 , art 35  ust 5 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 7 , art 77 , art 107 , art 130 , art 138
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Wojewody [...] z dnia 16 grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej S. sp. z o.o. z siedzibą w D. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją nr [...] z 30 lipca 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku z 14 czerwca 2021 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Firma A pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: budowa budynku przychodni zdrowia z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą: kanalizację opadową z separatorem oraz zbiornikiem na wody opadowe wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym z miejscami postojowymi na działce nr [...] w mieście D..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska i przepisami techniczno-budowlanymi. Stwierdził, że pozwolenia na wykonanie przyłączy można uzyskać na podstawie odrębnych postępowań (zgłoszeń) lub w oparciu o przepis art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), dalej "P.b.".

Decyzja została skierowana do inwestora oraz A. N. i Z. R..

Od ww. decyzji nr [...] odwołania 13 sierpnia 2021 r. osobiście złożyli: J. J., P. C., P. M., B. M., M. H., R. F., H. S. i L. S. - osoby nie uznane za strony postępowania przez organ l instancji - współwłaściciele działki drogowej nr [...] w miejscowości D. (księga wieczysta nr [...], akta organu odwoławczego).

Odrębnym pismem z 16 listopada 2021 r. odwołanie złożył bezpośrednio do organu II instancji A. N., uznany za stronę w postępowaniu przeprowadzonym przez organ l instancji. Pismo wpłynęło do organu odwoławczego 22 listopada 2021 r. Odwołanie to zostało rozpatrzone w odrębnym rozstrzygnięciu (postanowieniem z 22 grudnia 2021 r. stwierdzającym wniesienie odwołania z uchybieniem terminu).

Wojewoda decyzją z 16 grudnia 2021 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.), dalej "K.p.a.", oraz art. 82 ust. 3 P.b. - w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), uchylił decyzję I instancji w całości i w tym zakresie orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia jw.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że pełnomocnik inwestora złożył 14 czerwca 2021 r. wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Organ l instancji pismem z 5 lipca 2021 r. na podstawie art. 61 § 4 i art. 10 K.p.a. zawiadomił podmioty, które uznał za strony postępowania, o wszczęciu postępowania w związku z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym (to jest inwestora, A. N. i Z. R.).

Organ odwoławczy wskazał, że na egzemplarzu decyzji I instancji, znajdującym się w aktach organu l instancji, brak jest pieczątki i adnotacji o uzyskaniu przez wydaną decyzję waloru ostateczności (akta organu l instancji, karta nr [...]).

Organ II instancji stwierdził odnośnie wniesionych 13 sierpnia 2021 r. odwołań osób nie uznanych przez organ l instancji za strony postępowania, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, odwołanie od osoby posiadającej przymiot strony lecz pominiętej w postępowaniu przed organem l instancji, uznaje się za wniesione w terminie jeśli zostało złożone w terminie odwoławczym przysługującym innym stronom postępowania. Organ odwoławczy dokonał zatem ustalenia, w jakim okresie strony postępowania, którym decyzję wysłano, mogły wnieść odwołanie. Najpóźniejszy termin wynika z doręczenia zastępczego (zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a.) tj. 19 sierpnia 2021 r., zatem termin wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji Starosty [...] upłynął 2 września 2021 r. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że ww. odwołania wniesione 13 sierpnia 2021 r. zostały wniesione z zachowaniem otwartego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a.

Każdy z odwołujących się nie zgodził się z ww. rozstrzygnięciem, podnosząc, że: "Z uwagi na to, że jestem współwłaścicielem "działki drogowej" numer [...] powinienem być stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. (...) Z powyższego wynika, iż w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę działka, na której zaprojektowano przychodnię zdrowia, nie posiadała zgodnego z przepisami dojazdu do drogi publicznej, co wykluczało możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę o numerze [...]".

Organ odwoławczy dokonał sprawdzenia, na podstawie przekazanego projektu budowlanego, czy działka drogowa nr [...], znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji i czy wobec tego, odwołującym się przysługuje przymiot strony postępowania. Z projektu zagospodarowania terenu (dalej "pzt") wynika, że jedyny dojazd do projektowanej przychodni zdrowia ma się odbywać drogą po działce nr [...], która stanowi współwłasność inwestora i osób odwołujących się. Działka ta ma szerokość 3,2 m. Zakres prac objętych pozwoleniem na budowę nie obejmuje robót na tej działce. Jednakże z pzt wynika, że przewidziano realizację przyłączy kanalizacji sanitarnej i przyłącza wodociągowego, których trasa przebiega także po działce nr [...], lecz ich realizację przewidziano wg odrębnego postępowania art. 29a P.b. Także niezbędne, dla prawidłowego funkcjonowania przychodni, jest wykonanie oświetlenia wzdłuż działki drogowej, co wynika z wymogu określonego w § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), dalej: "rozporządzenie WT". A zatem - cała inwestycja, o której można powiedzieć, że będzie mogła samodzielnie funkcjonować, realizowana będzie nie tylko na działce wskazanej w treści decyzji o pozwoleniu na budowę, ale także na działkach sąsiednich, w związku z koniecznością realizacji przyłączy i oświetlenia.

Obszar oddziaływania obejmuje zatem cały ten teren, co oznacza, że właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy tych nieruchomości winni być stronami postępowania, bowiem inwestycja jako całość oddziaływać będzie na te nieruchomości. Organ II instancji wyjaśnił, że skoro tereny te nie są objęte zakresem obecnie określonej inwestycji, nie jest wymagane złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do terenu na cele budowlane do działek innych niż działka nr [...], stanowiąca teren inwestycji.

Powyższe ustalenia wskazują, że odwołania ww. osób, będących współwłaścicielami działki nr [...], pochodzą od stron postępowania i mogły skutecznie wszcząć postępowanie odwoławcze, skoro zostały wniesione w wymaganym terminie.

W związku z informacją zawartą w treści pism odwołujących z 22 października 2021 r. oraz Starosty [...] z 8 października 2021 r., organ odwoławczy zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w M. o wyjaśnienie odnośnie do przystąpienia przez inwestora do prowadzenia robót budowlanych objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę (pismo z 1 grudnia 2021 r.).

W odpowiedzi PINB przy piśmie z 2 grudnia 2021 r., znak: [...], przekazał informację, że 29 września 2021 r. została przeprowadzona kontrola budowy na działce nr [...] w miejscowości D., realizowanej na podstawie decyzji pozwolenia na budowę Starosty [...] z 30 lipca 2021 r., znak: [...] W załączeniu przekazano skan protokołu kontroli z 29 września 2021 r. znak: [...] wraz z dokumentacją fotograficzną będącą załącznikiem do niniejszego protokołu. W protokole kontroli wskazano, że na działce nr [...] w miejscowości D. realizowana jest budowa budynku, przy której (jak odnotowano w wyjaśnieniach i uwagach stron) roboty rozpoczęto 13 sierpnia 2021 r. Analiza kolejnych zdarzeń w analizowanej sprawie wskazuje, że w tym dniu decyzja nie była decyzją ostateczną, ani też nie było podstaw do twierdzenia, że podlega wykonaniu.

Organ II instancji przywołał treść art. 6 K.p.a. oraz art. 28 ust. 1 P.b. i wskazał, że w analizowanej sprawie znajduje zastosowanie art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b. Stwierdził, że decyzja uprawniająca do rozpoczęcia robót budowlanych to decyzja podlegająca wykonaniu, o czym mowa w art. 130 K.p.a.

Wskazał, że w aktualnym brzmieniu art. 28 ust. 1 P.b. nie ma mowy o "ostatecznej" decyzji, nie oznacza, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołany przepis w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, stanowiący, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, był przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 130 K.p.a., która przewidywała w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, mimo że nie była ona ostateczna, mianowicie np. wówczas, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 K.p.a.) oraz gdy decyzja była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Art. 28 ust. 1 P.b. w ówczesnym brzmieniu oznaczał, że decyzję o pozwoleniu na budowę można było wykonywać jedynie wtedy, gdy była ona ostateczna, a więc nie można jej było nadać rygoru natychmiastowej wykonalności, a także nie można jej było wykonywać zanim stała się ostateczna, gdy była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Uwzględnienie tego utrwalonego rozumienia art. 28 ust. 1 P.b. prowadzi do przyjęcia, że zmiana polegająca na usunięciu z przepisu jedynie słowa "ostatecznej", miała doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy art. 130 K.p.a., dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych.

Obecne brzmienie przepisu należy więc rozumieć jako stwierdzenie, że do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 K.p.a., a więc, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i § 4 K.p.a.

Reasumując tę część rozważań organ odwoławczy stwierdził, że legalne wykonywanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę możliwe jest wyłącznie w przypadku dysponowania decyzją o pozwoleniu na budowę, która jest ostateczna lub która jest natychmiast wykonalna.

Wobec powyższego, skoro nie ulega wątpliwości, że inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych objętych decyzją Starosty [...] z 30 lipca 2021 r., znak: [...], przed datą gdy stała się ona ostateczna i podlegała wykonaniu, tj. upływem ustawowego terminu do wniesienia odwołania, organ II instancji stwierdził, że zaistniały podstawy do orzeczenia o odmowie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Dodatkowo wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze jest kontynuacją postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wszczętego przez organ l instancji. Mają tu zastosowanie te same reguły i zasady jak w postępowaniu przed organem l instancji. Organ odwoławczy winien uwzględnić aktualny stan prawny i faktyczny dotyczący danej sprawy.

Zatem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niekwestionowanego przystąpienia do realizacji inwestycji bez legitymowania się przez inwestora decyzją o pozwoleniu na budowę podlegającą wykonaniu organ II instancji uchylił decyzję I instancji w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Inwestor Firma A wniósł na powyższą decyzję Wojewody z 16 grudnia 2021 r. znak [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. poprzez błędne ustalenie kręgu stron przez organ II instancji i uznanie za stronę postępowania osób, których nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji,

2. art. 28 ust. 1 P.b. poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie jakoby inwestor rozpoczął realizację inwestycji bez posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę legitymującej go do rozpoczęcia prac, w sytuacji gdy roboty budowlane realizowane były w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z 30 lipca 2021 r., po upływie terminu na wniesienie odwołania przez uprawnione strony (zgodnie z prawidłowo ustalonym kręgiem stron przez organ I instancji);

II. postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy:

3. art. 138 § 1 ust. 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy odwołanie zostało złożone przez osoby nieposiadające statusu strony w postępowaniu w myśl art. 28 ust. 2 P.b. i w konsekwencji winno podlegać umorzeniu,

4. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 127 § 1 i art. 130 § 2 w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i niczym nieuzasadnione przyjęcie, jakoby inwestor realizował inwestycję bez uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę uprawniającego do rozpoczęcia robót budowlanych, a w szczególności błędne przyjęcie, iż doszło do złożenia odwołania przez podmiot uprawniony skutkujące wstrzymaniem wykonalności decyzji, co w konsekwencji naruszyło zasadę trwałości decyzji administracyjnej,

5. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucji RP) w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa, co w konsekwencji doprowadziło do stawiania w tożsamej pozycji inwestora, który rozpoczął realizację inwestycji po uzyskaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i po upływie terminu do wniesienia odwołania przez wszystkie strony postępowania z inwestorem nie posiadającym decyzji, z co z kolei narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Z uwagi na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w pierwszej kolejności, że przy ustalaniu, czy współwłaściciele działki drogowej nr [...] w miejscowości D. są stronami postępowania, to jest czy ta działka znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, odwołujący w swych pismach powołują się na rzekome ograniczenia jakie miałyby wynikać z realizacji inwestycji, nie precyzując jednakże o jakich ograniczeniach mowa, ani też nie przedkładając w tym zakresie jakichkolwiek ekspertyz potwierdzających ich tezę. Ograniczeń tych też w żaden sposób nie wyartykułował sam organ II instancji. Bezkrytycznie przyjął on, że realizacja ewentualnego oświetlenia na działce drogowej spowoduje ograniczenia w funkcjonowaniu rzeczonej nieruchomości.

Po pierwsze działka drogowa wykorzystywana jest w jednym celu - dojazdu i przechodu i trudno uznać, by wykonanie oświetlenia w jakikolwiek sposób wpłynęło na możliwości jej wykorzystania.

Po wtóre organ II instancji próbuje całkowicie pominąć fakt, iż zrealizowanie doświetlenia rzeczonej działki drogowej wcale nie musi oznaczać fizycznego montażu na niej jakichkolwiek urządzeń, bowiem istnieją techniczne możliwości zrealizowania jej doświetlenia bez wykorzystania jej jako miejsce montażu urządzeń (np. słupów oświetleniowych, które mogą znaleźć się na innych sąsiednich działkach).

Po trzecie ewentualne ograniczenia, wbrew obawom odwołujących (i samego organu II instancji), w rzeczywistości nie występują, co potwierdza treść ekspertyzy przedłożonej w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, sporządzonej przez projektanta mgr inż. arch. M. U. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (nr [...]), a więc ekspertyzy sporządzonej przez osobę posiadającą fachową wiedzę, popartą wieloletnim doświadczeniem.

Skarżąca wskazała ponadto, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1c P.b. określa projektant.

Z kolei szczegółowe wskazania co do tego, co powinna zawierać informacja o obszarze oddziaływania określa § 18 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, to jest:

"1. Wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu;

2. zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany".

Trudno zatem uznać, by samo sąsiedztwo z działką, na której planowana jest realizacja inwestycji, przesądzało o przyznaniu statutu strony w niniejszym postępowaniu.

Ponadto posiadanie tytułu prawnego do działki drogowej stanowiącej dojazd do planowanej inwestycji także automatycznie nie przesądza o posiadaniu statusu strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, co z kolei wskazał wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3571/19: "Powołanie się na art. 140 kodeksu cywilnego nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności udzielonego pozwolenia na budowę z faktu dojazdu do domu jednorodzinnego przez drogę wewnętrzną usytuowaną na nieruchomości, do której tytuł prawny przysługuje skarżącemu. Kwestia tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej nie może przesądzać o posiadaniu interesu prawnego przez właściciela nieruchomości, na której usytuowana jest droga wewnętrzna, do żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę".

Dalej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca wskazała, że przepis określający jak należy rozumieć obszar oddziaływania obiektu, wskazuje na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego, wynikające z przepisów odrębnych. Są to więc stany ekstremalne, mogące mieć miejsce w przyszłości, kiedy nie ma wątpliwości, że oddziaływanie projektowanego obiektu nie ograniczy się do terenu, na którym ma zostać zbudowany, skoro na terenach w otoczeniu obiektu budowlanego zachodzi konieczność wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu (w zabudowie) na podstawie przepisów odrębnych.

W niniejszej sprawie nie występują takie ekstremalne stany, które powodowałyby jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działek należących do skarżących, o czym świadczy nie tylko treść ekspertyzy przedłożonej wraz z projektem budowlanym, ale również fakt, iż sami odwołujący się nie są w stanie określić w jaki sposób inwestycja miałaby rzekomo oddziaływać na ich nieruchomości.

Skarżąca zaznaczyła, że treść przedłożonej przez inwestora ekspertyzy była przedmiotem analizy organu I instancji, a więc podmiotu znającego wszelkie aspekty niniejszej sprawy oraz posiadającego specjalistyczną wiedzę w omawianym zakresie. Przeprowadzona przez organ analiza nic nasunęła jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości wniosków płynących z ekspertyzy, w szczególności co do kwestii obszaru oddziaływania, wobec czego brak jest podstaw do jej kwestionowania. Co prawda ustalenie obszaru oddziaływania leży w zakresie obowiązków projektanta, niemniej jednak organ prowadzący postępowanie weryfikuje te ustalenia, przy czym ustalenia organu w tym zakresie mogą być odmienne od ustaleń poczynionych przez projektanta. Organ może bowiem zwiększyć wielkość obszaru oddziaływania, jak też wyznaczyć go w węższym zakresie niż projektant.

Dalej skarżąca wywiodła, że nieuzasadnione jest przyjęcie, jakoby inwestor rozpoczął realizację inwestycji bez posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę legitymującej go do rozpoczęcia robót budowlanych, w sytuacji gdy roboty budowlane realizowane były w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z 30 lipca 2021 r., po upływie terminu na wniesienie odwołania przez uprawnione strony (zgodnie z kręgiem stron ustalonym przez organ I instancji).

Skoro bowiem jedyna uprawniona strona A. N. złożył odwołanie z uchybieniem ustawowego terminie, a pozostali odwołujący przymiotu strony nie posiadają to nie została wstrzymana wykonalność decyzji, a inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę, w myśl art. 28 ust. 1 P.b. uprawniającym go do realizacji inwestycji.

Na marginesie skarżąca wskazała, że usunięcie przez ustawodawcę zwrotu "ostatecznej decyzji" z art. 28 ust. 1 P.b. z całą pewnością miało na celu (wierząc w racjonalność polskiego ustawodawcy) złagodzenie sytuacji inwestora, który w pewnych okolicznościach mógł rozpocząć realizację inwestycji jeszcze przed uostatecznieniem się decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Abstrahując od różnych linii orzeczniczych, wskazujących nawet na możliwość rozpoczęcia robót budowlanych nawet niezwłocznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę (na skutek usunięcia z dyspozycji art. 28 ust. 1 P.b. zwrotu "ostatecznej"), nie budzącym wątpliwości skarżącej jest fakt, iż rozpocząć roboty budowlane można w sytuacji, gdy żadna z uprawnionych stron postępowania (ustalonego prawidłowo przez organ I instancji) nie złożyła w terminie odwołania.

Przepis art. 28 ust. 1 P.b. należy odczytywać z uwzględnieniem treści art. 130 § 1 K.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 P.b. oznacza wprawdzie zezwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna, jednak w razie wniesienia od niej odwołania, decyzja ta przestaje być wykonalna. Jeśli mimo tego inwestor kontynuuje rozpoczęte roboty budowlane, powinien liczyć się ze skutkami prawnymi, jakie niesie możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w toku instancyjnym (wyrok WSA w Rzeszowie z 19 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Rz 83/20). Zatem zdaniem skarżącej samo rozpoczęcie robót budowlanych pomimo wniesienia odwołania nie przesądza automatycznie o konieczności uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę tylko z tego powodu, że prace rozpoczęto. Przyjęcie odmiennego stanowiska narusza art. 16 K.p.a.

Kolejno skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie przedstawił jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wpływ inwestycji na rzeczoną drogę. Trudno bowiem mówić, by realizacja oświetlenia drogi (niekoniecznie na samej działce drogowej) będącej we współwłasności odwołujących) oddziaływała na tą nieruchomość. O ile zaś jakikolwiek wpływ na działkę drogową nastąpi, będzie z kolei pozytywny, w żaden sposób nie ingerujący w możliwość jej zagospodarowania.

Brak złożenia odwołania w terminie przez wszystkie strony postępowania powinien rodzić ochronę po stronie uprawnionego, który ma prawo domniemywać, że taka decyzja korzysta z przymiotu ostateczności. W niniejszym stanie faktycznym inwestor mając wiedzę, iż żadna ze stron postępowania nie odwołała się, korzystał z usprawiedliwionego przekonania, iż decyzja ta korzysta z ochrony wynikającej z art. 16 § 1 K.p.a., tj. z trwałości decyzji administracyjnej. Złożenie odwołania przez podmiot nie będący stroną nie powinno wpływać na sytuację procesową pozostałych stron aż do momentu ewentualnego uchylenia decyzji na skutek merytorycznych przesłanek, a nie jak miało miejsce w tym przypadku jedynie na podstawie faktu przedwczesnego rozpoczęcia prac (do którego w ocenie skarżącej była ona uprawniona).

Skarżąca podkreśliła, że po spełnieniu wszystkich obowiązków wymaganych prawem uzyskała decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, po czym powzięła informację, że żaden z uprawnionych podmiotów (stron postpowania określonych przez organ I instancji) w terminie nie złożył odwołania i dopiero po tej dacie rozpoczęła realizację swej inwestycji.

Trudno oczekiwać od inwestora, by złożenie jakiegokolwiek pisma w sprawie przez podmiot niebędący stroną miało wpływać bez uprzedniej jego oceny przez organ II instancji na wykonalność decyzji, która została zaakceptowana przez wszystkie uprawnione strony poprzez brak wniesienia od niej odwołania.

Skarżąca zarzuciła zestawienie jej w jednym szeregu z osobami realizującymi swoje inwestycje bez jakichkolwiek pozwoleń, zgłoszeń czy też dokumentacji projektowej wymaganej prawem. Akceptacja takiego stanowiska w konsekwencji prowadziłaby do wniosku, że każdy niezadowolony z rozstrzygnięcia może na długie miesiące, a nawet lata zablokować inwestycję (w tym przypadku istotną dla lokalnej społeczności), pomimo braku interesu prawnego.

Końcowo skarżąca podkreśliła, że rozpoczynając prowadzenie prac działała w zaufaniu do organu władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że PINB w M. poinformował w piśmie z 2 grudnia 2021 r., że inwestor przedmiotowe roboty budowlane rozpoczął 13 sierpnia 2021 r.

Uczestnicy postępowania: B. M., J. J., H. S., L. S., M. H., R. F., P. C. i A. N., reprezentowani przez adwokata, w piśmie procesowym z 26 kwietnia 2022 r., wnieśli o oddalenie skargi. Podnieśli, odnośnie wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu i ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, że posiadają udział w prawie własności nieruchomości oznaczonej numerem [...] położonej w mieście D..

Jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego dojazd do drogi publicznej z planowanego zamierzenia budowlanego ma przebiegać po działce [...]. Istniejąca obecnie na działce nr [...] droga nie spełnia wymagań wynikających z § 14 ust. 1 i ust. 2 oraz z § 15 rozporządzenia WT, bowiem nie posiada prawidłowych parametrów drogi dojazdowej. Ponadto przedmiotowa droga dojazdowa nie posiada oświetlenia, które stanowi wymóg określony w § 14 ust. 4 ww. rozporządzenia, dla typu inwestycji objętych przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym.

Powyższe okoliczności, a w szczególności konieczność wykonania oświetlenia drogi dojazdowej wskazują tym samym, iż nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną o numerze [...] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, a zatem podzielić należy stanowisko organu II instancji, który uznał odwołujących za podmioty, którym przysługuje prawo udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach stron postępowania.

Odnosząc się do twierdzeń odnośnie możliwości wykonania przez inwestora "doświetlenia" drogi dojazdowej bez wykorzystania działki nr [...] jako miejsca montażu urządzeń, poprzez montaż "np. słupów oświetleniowych - które mogą znaleźć się na innych sąsiednich działkach)", uczestnicy wskazali, że wykonanie owych słupów na działkach sąsiednich wymagałoby umiejscowienia ich na nieruchomościach uczestników, którzy sprzeciwiają się powstaniu planowego zamierzenia budowlanego.

Wobec powyższego w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do umorzenia przez organ II instancji postępowania odwoławczego, a zatem "zarzut naruszenia art. 138 § 1 ust. 3 ustawy Prawo budowlane również należy uznać za bezpodstawny".

Zdaniem uczestników organ II instancji w sposób prawidłowy ustalił, że doszło do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych przez inwestora bez uzyskania ostatecznej lub wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja Starosty [...] nr [...] z 30 lipca 2021 r. nie była decyzją wykonalną. W momencie rozpoczęcia robót budowlanych nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności, nie podlegała ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, ani też nie można uznać, że była zgodna z żądaniem wszystkich stron, a o braku takiej zgodności świadczy wniesienie odwołań przez uczestników uznanych za strony postępowania. Ponadto żadna ze stron nie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania.

Decyzja organu I instancji została wydana 30 lipca 2021 r., natomiast jak wynika z protokołu kontroli PINB w M. roboty budowalne rozpoczęto 13 sierpnia 2021 r., a zatem jeszcze przed upływem terminu na wniesienie odwołania od decyzji I instancji. Powyższe ustalenia nie były dotąd przez skarżącą kwestionowane i wynikały wprost ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, krąg stron określony przez organ I instancji oprócz inwestora obejmował A. N. oraz Z. R.. Ponadto ze zwrotnych potwierdzeń nadania wynika, iż próba doręczenia decyzji organu I instancji w stosunku do wyżej wskazywanych osób nastąpiła 5 sierpnia 2021 roku, a zatem zakładając powyższą datę jako początkową dla ustalenia terminu doręczenia, termin ten upływałby 19 sierpnia 2021 r. w przypadku Z. R., który odebrał przesyłkę 5 sierpnia 2021 r. oraz 2 września 2021 r. dla Z. N., którego przesyłka została zwrócona.

Wobec powyższego uczestnicy nie zgodzili się ze skarżącą, że roboty budowlane realizowane były w oparciu o decyzję Starosty [...] po upływie terminu na wniesienie odwołania przez uprawnione strony.

Dalej uczestnicy podnieśli, że zgodnie z art 130 § 4 K.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. "Aby przekonać się o tym, czy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron, jak tego wymaga § 4 art. 130 k.p.a., organ musi oczekiwać, aż upłynie termin do wniesienia odwołania przez wszystkie strony, licząc bieg tego terminu od daty doręczenia decyzji poszczególnym stronom (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., II OSK 579/15, CBOSA), bądź wszystkie strony zrzekną się odwołania".

Mając tym samym powyższe na uwadze, a w szczególności fakt rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych przed upływem terminu na wniesienie odwołania, uczestnicy wskazali, że prowadzone roboty wykonywane były w oparciu o decyzję, która w momencie ich rozpoczęcia nie była ostateczna, ani nie podlegała wykonaniu, a zatem organ II instancji w sposób prawidłowy odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W replice do odpowiedzi na skargę uczestników z 6 maja 2022 r. inwestor powtórzył dotychczasową argumentację, a także podniósł, że:

- żadna ze stron postępowania (ustalonych w sposób prawidłowy przez organ I instancji) w ustawowym terminie (do dnia 5 września 2021 r - wynikającego z "fikcji doręczenia") nie wniosła odwołania od ww. decyzji Starosty [...],

- 29 września 2021 r. (po dacie w której upłynął termin na złożenie odwołania wszystkim uprawnionym stronom) została przeprowadzona kontrola budowy na działce nr [...] w miejscowości D. realizowanej na podstawie ww. decyzji Starosty [...]; z przeprowadzonej 29 września 2021 r. kontroli wynika, iż roboty na ten dzień były prowadzone i to tą datę uznać należy za datę pewną rozpoczęcia prac budowlanych (brak bowiem merytorycznych przesłanek, by przyjąć odmienną datę).

Inwestor przypomniał, że w tym czasie PINB w M. nie wstrzymał prowadzenia robót budowlanych, co nastąpiło dopiero w momencie wydania postanowienia nr [...] z 20 stycznia 2022 r., znak: [...]

W zakresie zarzutu niezgodności drogi dojazdowej z § 14 ust. 1 - 2 i § 15 rozporządzenia WT inwestor wskazał, że stosowne zwymiarowanie drogi na pzt wskazuje, że utwardzony pas drogowy (dojazd) na całym odcinku spełnia wymagania określone w § 14 ust. 1 rozporządzenia (ma co najmniej 3 m). Ponadto cały pas przeznaczony na dojazd i dojście spełnia wymogi określone w § 14 ust. 1-3 rozporządzenia.

W zakresie zgodności z § 14 ust. 4 rozporządzenia, inwestor wskazał, że w zakresie oświetlenia elektrycznego zapewniającego bezpieczne użytkowanie dojazdów i dojść po zapadnięciu zmroku, o ile organ uznał je za konieczne do wykonania, mógł być uzupełniony w ramach działania organu II instancji, co nota bene nastąpiło poprzez wezwanie Wojewody z 11 października 2021 r. Wyjaśnienia i uzupełnienia zostały złożone do organu II instancji w zakresie uchylającym nieścisłości i braki. Tym samym wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji było możliwe.

Oczywistym jest, że inwestor zamierza zrealizować sieć instalacji elektrycznego oświetlenia na terenie planowanej inwestycji, to jest na działce nr [...], która to będzie doświetlać dojazd prowadzący do terenu inwestycji, w tym także znaczną część działki nr [...] (będącej drogą wewnętrzną).

W piśmie procesowym z 31 maja 2022 r., stanowiącym replikę na pismo inwestora z 6 maja 2022 r., uczestnicy zakwestionowali przyjęcie za datę rozpoczęcia robót 29 września 2021 r. Wskazali, że z protokołu kontroli PINB wynika wprost, że znajdujący się na miejscu kierownik budowy J. N. potwierdził fakt rozpoczęcia robót 13 sierpnia 2021 r.

Dodatkowo podnieśli, że inwestor w drodze dojazdowej posiada jedynie [...] udziału, zaś pozostała część udziałów przysługuje uczestnikom, którzy sprzeciwiają się inwestycji.

Wskazali, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia WT, do budynków, w tym w szczególności do budynków użyteczności publicznej (jakim jest przedmiotowe zamierzenie), niezbędnym jest zapewnienie nie tylko dojazdu, ale również dojścia. Zatem w myśl § 14 ust. 3 funkcję dojazdu może pełnić dojście, pod warunkiem że jego szerokość będzie nie mniejsza niż 4,5 m. Wobec powyższego projektowany przebieg dojazdu oraz dojścia nie spełnia minimalnego wymogu szerokości.

Poza tym inwestor nie posiadał i obecnie nie posiada prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.

Uczestnicy podnieśli, że budowa, rozbudowa czy przebudowa obiektu, jako wykraczająca poza zakres zwykłego zarządu, wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 2 czerwca 2022 r. wyznaczył na dzień 30 czerwca 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących, skarżonego organu, ani pozostałych stron, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego.

W niniejszej sprawie, po rozpatrzeniu wniosku inwestora, Starosta [...] decyzją nr [...] z 30 lipca 2021 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Firma A pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: budowa budynku przychodni zdrowia z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą: kanalizację opadową z separatorem oraz zbiornikiem na wody opadowe wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym z miejscami postojowymi na działce nr [...] w mieście D..

Na skutek rozpoznania odwołań właścicieli położonych w sąsiedztwie działki inwestycyjnej nieruchomości, którzy wraz z inwestorem są współwłaścicielami drogi dojazdowej (działka nr [...]) m.in. do działki nr [...], Wojewoda decyzją z 16 grudnia 2021 r. uchylił decyzję I instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia, ze względu na przystąpienie do realizacji inwestycji bez legitymowania się przez inwestora decyzją o pozwoleniu na budowę podlegającą wykonaniu. Wąska, ok. 3 m szerokości droga na działce nr [...], stanowi sięgacz ulicy [...] (drogi publicznej), wykonana jest z tłucznia i stanowi dojazd poza działką nr [...] m.in. do działek [...], [...], [...] i [...] (wraz z działką nr [...]).

Bezsporne jest w sprawie, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska.

Bezsporne jest również, że jedyny dojazd do nieruchomości inwestycyjnej stanowi droga [...], a co najmniej część nie objętych wnioskiem przyłączy (w tym wody i kanalizacji), wobec planu realizacji wewnętrznych instalacji i dobrej praktyki planowania i zagospodarowania sieci mediów, będzie w przyszłości planowana przez inwestora w pasie ww. drogi.

Kluczowymi spornymi kwestiami były trzy kwestie. Po pierwsze, wykładnia art. 28 ust. 1 P.b. w zw. z art. 130 K.p.a. Po drugie ustalenie prawidłowego obszaru oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie prawidłowego kręgu stron postępowania. Po trzecie ustalenie rzeczywistej daty rozpoczęcia w ramach przedmiotowej inwestycji robót budowlanych, w odniesieniu do otwartego terminu dla stron do wniesienia odwołania od decyzji I instancji.

W pierwszej z ww. kwestii Sąd opowiada się za stanowiskiem zaprezentowanym przez organ II instancji, bowiem decyzja uprawniająca do rozpoczęcia robót budowlanych to, od chwili nowelizacji art. 28 P.b., decyzja o pozwoleniu na budowę podlegająca wykonaniu w rozumieniu art. 130 K.p.a. Choć zatem w aktualnym brzmieniu art. 28 ust. 1 P.b. ustawodawca usunął przymiotnik "ostatecznej" opisując decyzję o pozwoleniu na budowę warunkującą możliwość rozpoczęcia robót, nie oznacza to, że ustawodawcy chodziło o przyznania inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powołany przepis, w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, stanowiący, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, należy bowiem rozumieć jako przepis szczególny wobec regulacji zawartej w art. 130 K.p.a., która przewidywała w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, mimo że nie była ona ostateczna, mianowicie np. wówczas, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 K.p.a.) oraz gdy decyzja była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Art. 28 ust. 1 P.b. w ówczesnym brzmieniu oznaczał, że decyzję o pozwoleniu na budowę można było wykonywać jedynie wtedy, gdy była ona ostateczna, a więc nie można jej było nadać rygoru natychmiastowej wykonalności, a także nie można jej było wykonywać zanim stała się ostateczna, gdy była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, takie rozumienie art. 28 ust. 1 P.b. było przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie (Anna Ostrowska w: Prawo budowlane. Komentarz, Andrzej Gliniecki (red.), str. 239-240, Warszawa 2014). Uwzględnienie tego utrwalonego rozumienia art. 28 ust. 1 P.b. prowadzi do przyjęcia, że zmiana polegająca na usunięciu z przepisu jedynie słowa "ostatecznej", miała doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy art. 130 K.p.a., dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych.

Obecne brzmienie przepisu należy zatem rozumieć jako stwierdzenie, że do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 K.p.a., w związku z czym co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i § 4 K.p.a. Tak też przyjmuje się w doktrynie prawa, np. Anna Ostrowska w: Prawo budowlane. Komentarz, Andrzej Gliniecki (red.), Warszawa 2016, str. 241-244.

Na taką intencję ustawodawcy, wprawdzie ograniczoną jedynie do możliwości zastosowania art. 130 § 4 K.p.a., wskazuje także uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, którą zmieniono art. 28 ust. 1 P.b. poprzez skreślenie słowa "ostatecznej" (druk nr 2710 Sejmu VII kadencji). Reasumując, legalne wykonywanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę możliwe jest wyłącznie w przypadku dysponowania decyzją o pozwoleniu na budowę, która jest ostateczna lub która jest natychmiast wykonalna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 24 listopada 2020 r., sygn. II SA/Bd 882/20 – powołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzecenia.nsa.gov.pl).

Zmiana brzmienia art. 28 ust. 1 P.b., polegająca na wyeliminowaniu przez ustawodawcę z treści tego przepisu słowa "ostatecznej", nie oznacza, że roboty budowlane co do zasady mogą być prowadzone w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która nie ma przymiotu ostateczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2021 r., sygn. II OSK 1325/19).

Za błędne należy zatem uznać stanowisko skarżącej, jakoby usunięcie przez ustawodawcę zwrotu "ostatecznej" z art. 28 ust. 1 P.b. miało na celu złagodzenie sytuacji inwestora.

Niewątpliwie natomiast słuszne jest stwierdzenie, że jeśli inwestor prowadzi roboty budowlane, powinien liczyć się ze skutkami prawnymi, jakie niesie możliwość wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego w toku instancyjnym.

Odnośnie drugiej ze spornych kwestii należy zauważyć, jak słusznie podnosiły tak strony jak i organ II instancji, że zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. (lex specialis do art. 28 K.p.a.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu – rozumianego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

I tak, zdaniem projektanta, obszar oddziaływania zawiera się na dz. inwestycyjnej nr [...] (k. 19 projektu budowlanego).

Z kolei w swojej decyzji organ I instancji nie poruszył wprost ww. kwestii. W enigmatycznym, półstronicowym uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził jedynie, że "zawiadomione strony postępowania, w ustalonym terminie, nie wniosły do sprawy żadnych uwag ani zastrzeżeń".

Z faktu adresowania decyzji poza inwestorem do Z. R. i A. N. można przyjąć, że organ I instancji uznał, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działki nr [...] i [...], bezpośrednio sąsiadujące z działka inwestycyjną nr [...] odpowiednio od strony północnej i wschodniej.

Natomiast organ II instancji uznał, że w obszarze oddziaływania inwestycji znajduje się sąsiadująca z działką nr [...] od południa działka drogowa nr [...]. W konsekwencji uznał współwłaścicieli działki drogowej nr [...], którzy wnieśli odwołanie za strony postępowania.

Skutki takiej konfiguracji faktycznej i chronologii zdarzeń są doniosłe dla stron postępowania ze względu na kategoryczną regulację zawartą w art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b., co winno spowodować prowadzenie przez organ postępowania ze szczególną wnikliwością.

Zagadnienie prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, szczególnie w przypadku, gdy jest ona etapowana lub gdy jej części wyłączone są do odrębnych postępowań (np. przyłącza, zjazd z drogi) nie jest sprawą prostą, między innymi z powodu różnorodności konkretnych stanów faktycznych problem ten nie jest traktowany w orzecznictwie w sposób jednorodny. Dlatego też tak istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma wyjątkowa dbałość, z jaką należy podejść do kwestii ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Podzielając co do zasady przywołane przez skarżącą tezy z orzecznictwa, należy w szczególności wskazać, że z pewnością samo sąsiedztwo z działką, na której planowana jest realizacja inwestycji, nie przesądza o przyznaniu statusu strony w postępowaniu. W niniejszej sprawie to jednak nie samo sąsiedztwo (położenie, bliskość) zostało uznane za powód zakwalifikowania przez organ drogi do obszaru oddziaływania inwestycji.

Należy zgodzić się, że również posiadanie tytułu prawnego do działki drogowej stanowiącej dojazd do planowanej inwestycji nie przesądza automatycznie o posiadaniu statusu strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, niemniej jednak niewątpliwie należy w takim przypadku tę kwestię rozważyć.

Nieruchomości objęte oddzielną księgą wieczystą (użytkowane jako drogi dojazdowe i parkingi) sąsiadujące z inwestycją mogą wchodzić w obszar oddziaływania inwestycji (por. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. I OSK 322/17).

Trzeba też wskazać, że powołany w skardze wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3571/19, dotyczył po pierwsze realizacji domu jednorodzinnego, po drugie został orzeczony odnośnie decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważność).

Sąd nie podziela przy tym stanowiska, jakoby uwzględnienie działek sąsiednich w obszarze oddziaływania miało być związane z wystąpieniem okoliczności o charakterze ekstremalnym. Ograniczenie możliwości zabudowy działek sąsiednich przez realizację inwestycji oczywiście nie występuje zawsze, ale stosunkowo często i jest zjawiskiem typowym.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że badając potencjalne ograniczenia w zabudowie działki drogowej nr [...] w miejscowości D., organ II instancji słusznie wziął pod uwagę kwestie przewidzianych do późniejszej realizacji przyłączy i oświetlenia. Nie wykazał jednak, że ww. zagadnienie determinuje ograniczenia w zabudowie działki nr [...], uwzględniając jej specyfikę jako działki drogowej.

Warto zaznaczyć, że czym innym jest przewidziane w P.b. prawo inwestora do realizacji budowy przyłączy w odrębnych trybach, a czym innym potencjalny wpływ takiego wyboru na ustalenie obszaru oddziaływania całej inwestycji. Innymi słowy prawo wyboru alternatywnych procedur realizacji przyłączy nie sprawia, że w projekcie zagospodarowania terenu inwestycji można pominąć elementy niezbędne dla przyszłego prawidłowego funkcjonowania przychodni (uzyskania pozwolenia na użytkowanie).

Należy zauważyć, że w dzisiejszych realiach technicznych zarówno budowa (montaż) przyłączy, jak i oświetlenia, możliwa jest w różnorodny sposób. Jednakowoż, chociażby z uwagi na ograniczoną szerokość drogi, jak i konieczne do zachowania odległości od poszczególnych instalacji w pasie drogowym, stwierdzenie ograniczenia zabudowy jest tu potencjalnie możliwe, choć winno być poparte konkretnymi ustaleniami i dowodami. Organ nie wyjaśnił chociażby spornej między stronami kwestii ewentualnej lokalizacji słupów oświetleniowych, w odniesieniu do sąsiadujących z drogą działek i stanowiska ich właścicieli.

Nie jest przy tym prawdą, jak podnosiła skarżąca, że działka drogowa wykorzystywana jest w tylko i wyłącznie jednym celu - dojazdu i przechodu.

Sąd nie znalazł w aktach sprawy ekspertyzy przedłożonej w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, sporządzonej przez projektanta — mgr inż. arch. M. U., na którą powołuje się skarżąca. Należy przy tym zaznaczyć, że nie kwestionując uprawnień i profesjonalnej wiedzy projektanta, reprezentuje on niejako stronę inwestora. Po drugie zgadzając się w pełni ze stwierdzeniami skargi, że ustalenie obszaru oddziaływania leży w zakresie obowiązków projektanta, a organ prowadzący postępowanie weryfikuje te ustalenia, przy czym ustalenia organu w tym zakresie mogą być odmienne od ustaleń poczynionych przez projektanta, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie zaakceptował obszaru oddziaływania wskazanego przez projektanta, a zwiększył wielkość tego obszaru uwzględniając w nim działki nr [...] i [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ II instancji nie wyjaśnił wystarczająco wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wobec czego ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji obejmującego działkę [...], a co za tym idzie kręgu stron postępowania, było w realiach niniejszej sprawy przedwczesne. Tym samym organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak słusznie wskazał organ II instancji, postępowanie odwoławcze jest kontynuacją postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wszczętego przez organ l instancji. Mają tu zastosowanie te same reguły i zasady, jak w postępowaniu przed organem l instancji. Organ odwoławczy winien uwzględnić aktualny stan prawny i faktyczny dotyczący danej sprawy.

Dodatkowo organ II instancji wykazał się także brakiem konsekwencji, bowiem uznając, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, z niewiadomych przyczyn pominął w postępowaniu współwłaścicieli tej działki, którzy nie wnieśli odwołań, a to P. M. i I. M.. Kontrolowane postępowanie nie było prowadzone w trybie wznowienia, w którym strony pominięte mogą brać udział jedynie z własnej inicjatywy, a zwykłym jurysdykcyjnym postępowaniem II instancji.

Przechodząc do trzeciej ze spornych kwestii Sąd wskazuje, że słusznie stwierdził organ II instancji, że odwołania osób posiadających przymiot strony, lecz pominiętej w postępowaniu przed organem l instancji, uznaje się za wniesione w terminie jeśli zostało złożone w terminie odwoławczym przysługującym innym stronom postępowania.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że ustalenia organu II instancji, w jakim okresie strony postępowania, którym decyzję wysłano, mogły wnieść odwołanie w niniejszej sprawie, są prawidłowe. Najpóźniejszy termin wynika z doręczenia zastępczego (zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a.) tj. 19 sierpnia 2021 r. (pierwsze awizo 5 sierpnia 2021 r.), zatem termin wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji Starosty [...] upłynął 2 września 2021 r. W konsekwencji odwołania wniesione 13 sierpnia 2021 r. należało uznać za wniesione w otwartym terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a.

Natomiast jeśli chodzi o ustalenie przez organ daty rozpoczęcia robót, należy wskazać, że protokół kontroli PINB w M. z 29 września 2021 r., na który powołuje się organ II instancji, nie znalazł się w aktach sprawy przekazanych do Sądu przez organ wraz z odpowiedzią na skargę.

Jednak z przedłożonej przez pełnomocnika uczestników kopii ww. protokołu wynika, że kierownik budowy J. N. potwierdził datę rozpoczęcia robót jako 13 sierpnia 2021 r.

W tym kontekście dostrzec trzeba, że brak jest również w aktach korespondencji organu II instancji z PINB w M., na którą powołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Końcowo, odnosząc się do ewoluujących w trakcie postępowania stanowisk stron i uczestnikow, należy zaznaczyć, że wbrew stanowisku odwołujących się, nie budzi wątpliwości Sądu, że w momencie wydania decyzji I instancji działka, na której zaprojektowano przychodnię zdrowia, posiadała rzeczywisty i prawny dostęp do drogi publicznej. Kwestia natomiast uzyskania zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi (np. § 14 rozporządzenia WT), winna być badana przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, a nie na etapie pozwolenia na budowę. Czym innym jest przy tym prawo do korzystania z podstawowej, dojazdowej funkcji drogi, przysługującej każdemu ze współwłaścicieli, a czym inny kwestia prowadzenia na tej drodze inwestycji.

Warto pamiętać, że prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej jest związane z prawem własności i może być ograniczone wyłącznie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub, w przypadku jego braku, warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w drodze powszechnie obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą ingerować w planowaną zabudowę nieruchomości tylko w zakresie wyznaczonym przepisami prawa. W tym też zakresie art. 5 P.b. nakazuje, by obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in.: warunki bezpieczeństwa i higieny pracy, poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 5 P.b., obejmuje w szczególności, oprócz zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby.

Na marginesie warto wyjaśnić, że nawet w wypadku uchylenia przez organ II instancji pozwolenia na budowę i odmowy jej wydania ze względu na rozpoczęcie robót, sytuacja skarżącej nie będzie tożsama z osobami realizującymi swoje inwestycje bez jakichkolwiek pozwoleń, zgłoszeń czy też dokumentacji projektowej wymaganej prawem, bowiem P.b. przewiduje odrębne tryby postępowania naprawczego (legalizacyjnego) dla całkowitej samowoli budowlanej i sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu zostanie wyeliminowana z obrotu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji, mając na uwadze treść niniejszego uzasadnienia, na podstawie art. 153 P.p.s.a., ustali rzetelnie obszar oddziaływania inwestycji i krąg stron postępowania, a także datę rozpoczęcia robót przez inwestora, odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą argumentacji, że roboty rozpoczęto 29 września 2021 r.

Podsumowując, w niniejszej sprawie zachodziła konieczność uchylenia decyzji II instancji, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (w tym 480 zł kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 500 zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi).