Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 80/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3,  art. 6,  art. 20.  art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy Turawa z dnia 9 października 2014 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w sprawie niniejszej - uchwałą z dnia 9 października 2014 r., Nr [...], Rada Gminy Turawa przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego wsi [...] i części miejscowości [...] przy ulicy [...] (dalej także jako Plan) .

A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], (powoływana dalej też jako: skarżąca lub Spółka), reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego M. S., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisaną wyżej uchwałę Rady Gminy Turawa z dnia 9 października 2014 r., w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami A- 1KDDw, A-3UMN oraz A-3MN (§ 6 ust.1 pkt 22; § 52; § 7 ust. 6 pkt 3; § 36; § 31 tej uchwały) w zakresie działek o nr a; b; c; d; e; f; g; h, stanowiących jej własność.

Autor skargi zarzucił kwestionowanej uchwale naruszenie:

- art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej też jako u.p.z.p.) w związku z art. 6 ust 2 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez wyznaczenie w Planie na nieruchomościach skarżącej ogólnodostępnej drogi wewnętrznej o szerokości nie mniejszej niż 10 m wraz nieprzekraczalnymi liniami zabudowy na poziomie 5 m oraz obowiązkiem modernizacji tak wyznaczonej drogi;

- naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasad sporządzania planu w postaci uchwalenia przez Radę Gminy Turawa Planu, który narusza Studium w zakresie ustalenia dla terenów oznaczonymi wskazanymi symbolami, parametrów i wskaźników, w szczególności powierzchni zabudowy oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej, w sposób sprzeczny z aktualnie obowiązującym Studium;

- istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu, poprzez niewłaściwe wykonanie czynności określonych w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegających na braku podjęcia przez Radę Gminy Turawa uprzedniej (indywidualnej) uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu;

- art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez przeznaczenie ww. działek ograniczające uprawnienia właścicielskie skarżącej bez obiektywnego uzasadnienia.

Na podstawie tak zredagowanych zarzutów Spółka, opierając się o przepis art. 147 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub P.p.s.a.), wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały w części graficznej, stanowiącej załącznik nr 1 do przedmiotowego Planu w zakresie obejmującym wyznaczenie po działkach skarżącej drogi A-1KDDw, a także części tekstowej Planu, tj.: § 6 ust. 1 pkt 22; § 7 ust. 6 pkt 3, § 31, § 36, § 52 lub o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając swoją argumentację, na wstępie Spółka wyjaśniła, że pismem z dnia 25 listopada 2014 r. wezwała Radę Gminy Turawa do usunięcia naruszenia prawa. Podała, że w ustawowym terminie 30 dni, Rada Gminy Turawa formalnie nie ustosunkowała się do wezwania i nie usunęła naruszenia prawa. Termin ten upłynął w dniu 27 grudnia 2014 r., a zatem z zachowaniem terminu 30 dni od tej daty złożona została skarga (w dniu 16 stycznia 2015 r.), w związku z czym uznała, że dochowała formalnego wymogu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm. - dalej jako ustawa o samorządzie gminnym lub u.s.g.).

Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z analizą części tekstowej Planu (§ 6 ust. 1 pkt 22 oraz § 52), a także załącznika graficznego do Planu, na działkach skarżącej wydzielono ściśle określonymi liniami rozgraniczającymi teren drogi wewnętrznej ogólnodostępnej, oznaczonej symbolem A-1KDDw. Szerokość w liniach rozgraniczających tej drogi ustalono na poziomie nie mniejszym niż 10 m, przy czym w Planie dopuszczono mniejszą szerokość dla dróg istniejących tej klasy uzasadnioną zainwestowaniem. Ponadto w świetle dyspozycji § 7 ust. 6 pt 3 Planu ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy oraz ustalenia regulacyjne dla nowych budynków, określone na rysunku Planu miejscowego jako najmniejsze wymagane odległości (5 m) od linii rozgraniczających drogę KDDw. Dodatkowo w Planie znalazły się postanowienia dotyczące obowiązku modernizacji dróg istniejących dla uzyskania parametrów technicznych właściwych dla dróg klasy dojazdowej oraz budowę dróg planowanych (§ 52 ust. 3 pkt 1), czy też w kwestii dopuszczenia do uściślenia granic kształtu i elementów drogi, w szczególności skrzyżowań, łuków uzasadnione rozwiązaniami technicznymi tych elementów (§ 52 ust. 3 pkt 4 Planu).

Wskazany przez skarżącą sposób wyznaczenia w Planie drogi A-1KDDw stanowi, w jej przekonaniu, nieformalne quasi-wywłaszczenie jako właściciela nieruchomości, skoro na gruntach Spółki wyznaczono ogólnodostępną drogę, a co więcej nałożono obowiązek jej budowy. Zakwestionowała też skarżąca zaprojektowanie spornej drogi praktycznie przez środek nieruchomości, będących jej własnością.

Jednocześnie skarżąca nadmieniła, że w piśmie z dnia 26 kwietnia 2011 r. zawarła sugestie dotyczące przebiegu ww. drogi, jednak propozycja ta określała mniejszą szerokość drogi, bez oznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nadto postulowana droga, w zamierzeniu skarżącej, miała stanowić drogę wewnętrzną służącą każdoczesnym właścicielom nieruchomości, obecnie stanowiących własność Spółki.

Zdaniem skarżącej, przyjęte rozwiązania Planu stanowią naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności, wolności i innych praw, także i zasady proporcjonalności. Zarzuciła równocześnie, że rozwiązania te zostały ustalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy. Na poparcie tak sformułowanych zarzutów skarżąca przywołała stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, w tym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sadów administracyjnych.

W dalszej kolejności swoich wywodów skarżąca przywołała zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Turawa, ustalające przeznaczenie terenu na obszarze oznaczonym symbolem "MU – Tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej" oraz przepisy Planu dotyczących terenów oznaczonych symbolami: A-1UMN, A-3UMN, A-4UMN, A-5UMN, A-6UMN, A-7UMN, A-8UMN, A-9UMN, A-10UMN, A-11UMN, na których położone są grunty Spółki. Podkreśliła, że dla tych obszarów ustalono w Studium, m.in. następujące wskaźniki zabudowy działki: minimalna powierzchnia biologicznie czynna 20% powierzchni terenu przeznaczonego pod inwestycję, maksymalna powierzchnia zabudowy 65% powierzchni terenu przeznaczonego pod inwestycję. Natomiast odpowiednie zapisy Planu ustalają wielkość powierzchni zabudowy do 40%, udział powierzchni biologicznie czynnej co najmniej 25%. Dla zabudowy usługowej Plan ustala parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu odnoszące się do powierzchni zabudowy na poziomie 60%, a udział powierzchni biologicznie czynnej co najmniej 15%. Stąd, w ocenie skarżącej, zaistniała wyraźna sprzeczności pomiędzy rozwiązaniami przyjętymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a ustaleniami Studium.

Rozwijając zarzut naruszenia art. 20 u.p.z.p., po przywołaniu treści tego przepisu, Spółka zaakcentowała, że każda ze zgłoszonych uwag do projektu planu musi być rozpatrzona indywidualnie. W konsekwencji, rozstrzygnięcie w tym zakresie musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwag można było zawrzeć w projekcie planu. Dowodziła skarżąca, że akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych.

Jednakże w przedmiotowym przypadku, w przekonaniu Spółki, z analizy załącznika do Planu wynika, że sposób rozpatrzenia zgłoszonych uwag jest identyczny ze stanowiskiem Wójta Gminy Turawa, co pozwala na stwierdzenie, że załącznikiem do skarżonej uchwały jest stanowisko Wójta Gminy Turawa, a nie uchwała Rady Gminy Turawa.

Z tych względów, w ocenie Spółki, "Rada Gminy Turawa nie poddała w indywidualnej i odrębnej uchwale oceny i głosowania uwag, jakie do projektu uchwały zostały w trakcie trwania procedury planistycznej złożone, przez co w sposób istotny została naruszona procedura planistyczna, co skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały poprzez oczywiste naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p."

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując uzasadnionych przyczyn do jej uwzględnienia.

Uzasadniając swojego stanowisko, organ rozpoczął od stwierdzenia, że Gmina realizuje zadania publiczne objęte treścią ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawami szczególnymi, w tym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz zapisami Konstytucji RP, w tym art. 31 ust. 3 art. 64 i zmuszona jest niejednokrotnie, realizując zadania publiczne ingerować w stosunki własnościowe nieruchomości stanowiących własność osób trzecich.

Przy uchwalaniu Planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego wsi [...] i części miejscowości [...] przy ul. [...] organ zatwierdził dwukierunkową drogę wewnętrzną A1-KDDw o szerokości 10 m. Zaplanowana szerokość tej dwukierunkowej drogi, w przekonaniu organu, ze względów technicznych i wymogów, m.in. bezpieczeństwa ruchu drogowego i pożarowego oraz sanitarnego jest szerokością minimalną, umożliwiającą budowę dwukierunkowej jezdni o szerokości ok. 2 m oraz budowę sieci uzbrojenia terenu w pasie technicznym drogi, niezbędnych do zaspokojenia potrzeb przyszłych mieszkańców i użytkowników terenu oraz ok.120 obiektów możliwych do wybudowania, opierając się o ustalenia Planu.

Organ zauważył, że jednym z podstawowych elementów planu jest stworzenie warunków umożliwiających budowę infrastruktury technicznej i ustalenie zasad jej budowy. Według oceny organu, wnioskowane przez skarżącą zmniejszenie szerokości drogi do 6 m uniemożliwi zachowanie prawidłowych parametrów drogi, które należy dostosować do wielkości i chłonności terenu oraz planowanej zabudowy, w tym m.in. mieszkaniowej i usługowej. Organ podkreślił, że ogólnodostępna droga wewnętrzna A-1KDDw została wyznaczona w Planie miejscowym wyłącznie na działkach nr c, d, g, h, nie zaś na wszystkich podanych przez skarżącą działkach.

Za nietrafiony uznał organ zarzut dotyczący naruszenia zasad sporządzania Planu miejscowego w przedmiocie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 5 m od granicy drogi, skoro obowiązek wyznaczenia w planie miejscowym linii zabudowy wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Dodając, że według kryteriów obiektywnych umożliwienie zabudowy w dowolnym miejscu lub w granicy działki z drogą jest sprzeczne z wymogami przepisów technicznych, które regulują warunki zabudowy nieruchomości, takie jak przepisy sanitarne i z zakresu ochrony pożarowej.

Nie zgodził się organ z zarzutem w przedmiocie guasi-wywłaszczenia, podnosząc, że obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtuje wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzygając o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. W tych okolicznościach organ uznał postawiony przez skarżącą zarzut w przedmiocie nałożenia w Planie na Spółkę obowiązku budowy drogi A-1KDDw oraz jej modernizacji za bezzasadny, albowiem obowiązek ten nie wynika z ustaleń Planu, objętych skargą, ani z obowiązującego stanu prawnego. W tym kontekście zaznaczono, że ustalenia Planu nie wykluczają możliwości realizacji przez Gminę jej obowiązków ustawowych związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb mieszkańców, w tym również w przedmiocie budowy i utrzymania ogólnodostępnych dróg. Mając na uwadze, że przy sporządzaniu Planu miejscowego organ stosował identyczne kryteria dla wszystkich podmiotów w zakresie szerokości drogi, za nietrafione uznano uwagi dotyczące przekroczenia tzw. władztwa planistycznego gminy. Jeszcze raz podkreślono, że planowana droga A-1KDDw o szerokości 10 m nie będzie stanowić dojazdów do gruntów rolnych bądź przecinki leśnej, dla których dopuszcza się drogi węższe, lecz będzie to planowana wewnętrzna droga dojazdowa do obiektów mieszkaniowych lub usługowych, które będą mogły być w przyszłości realizowane. Planowana droga będzie obsługiwała projektowane duże osiedle mieszkaniowe domków jednorodzinnych i dlatego musi spełniać wszystkie parametry techniczne pozwalające na funkcjonowanie osiedla. Planowana droga dojazdowa A-1KDDw o szerokości 10 m w liniach rozgraniczających umożliwi w swoim zakresie budowę jezdni dwukierunkowej o wymiarach ok. 2 x 2,75 m wraz z chodnikiem jednostronnym o szerokości ok. 2 m oraz realizację pasa technicznego, w którym zostanie zlokalizowana infrastruktura techniczna (sieć wodociągowa, sieć kanalizacji sanitarnej i deszczowej, sieć energetyczna, telekomunikacja, światłowody, itd.), zaś zgodnie ze standardami technicznymi pas techniczny umieszcza się poza jezdnią i chodnikiem.

Za nieuzasadniony, uznał także organ, zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 tej ustawy, poprzez naruszenie zasad sporządzania planu, ponieważ wskazane przez skarżącą przepisy nie dotyczą zasad sporządzania planu, lecz stanowią między innymi o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Skoro wskazana podstawa jest błędna to i stanowisko Spółki nie zasługiwało na akceptację.

Odnosząc się do kwestii niezgodności ustaleń Planu ze Studium organ i w tym zakresie nie podzielił poglądów Spółki. Kategorycznie stwierdził, powołując się na wypis ze Studium oraz zapisy części tekstowej skarżonego Planu, że ustalenia Planu nie naruszają wymagań dotyczących maksymalnej powierzchni zabudowy i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Wyjaśnił, że maksymalna powierzchnia zabudowy przewidziana w Studium nie może być większa niż 65% powierzchni terenu przeznaczonego do inwestycji. Wobec czego, ustalenia Planu w przedmiocie zabudowy mieszkaniowej o symbolu MN o maksymalnej powierzchni zabudowy wynoszącej 40%, jak i ustalenia dotyczące zabudowy usługowej, określające te parametry na poziomie do 60% są zgodne z ustaleniami Studium, mieszczą się bowiem w przedziale od 0 – 65%. Natomiast organ nie odniósł się do zarzutów zawartych w pkt 3 skargi. W tym zakresie zwrócił uwagę, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa obejmowało zarzuty wymienione wyłącznie punkcie 1-2 skargi. Cytując fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13, organ zwrócił uwagę, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie. Dlatego, w ocenie Gminy, skarżąca bezpodstawnie rozszerzyła skargę o zarzuty naruszenia przez organ planistyczny trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie braku podjęcia prze Radę Gminy Turawa uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu Planu, albowiem zarzut ten nie był objęty treścią wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia praw, a określonego w piśmie z dnia 25 listopada 2014 r. Jednocześnie organ uznał za bezpodstawny wniosek Spółki o stwierdzenie nieważności w całości kwestionowanej uchwały, skoro skarżąca wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości. Zgodził się natomiast organ, że w okolicznościach sprawy można mówić o naruszeniu interesu faktycznego Spółki, a nie interesu prawnego. Podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie interesu faktycznego jest niewystarczające do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sumując, organ uznał, że kwestionowany Plan nie naruszył w żadnym zakresie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez wyznaczenie w Planie, na działkach skarżącej ogólnodostępnej drogi wewnętrznej A-1KDDw o szerokości nie mniejszej niż 10 m wraz z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy na poziomie 5 m oraz w części dotyczącej ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami A-1UMN, A-3UMNm A-3MN, parametrów i wskaźników, w szczególności wielkości powierzchni zabudowy oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej, nie pozostawał tym samym w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Turawa. Dodał organ, że uchwalając plan powinien wziąć pod uwagę nie tylko interes indywidualny, ale również zbiorowe potrzeby wspólnoty, które w planie zagospodarowania przestrzennego należy kształtować zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, regulującym także zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, sanitarnego, pożarowego, z zakresu ochrony środowiska. Są to elementy obligatoryjne każdego planu, których pominięcie oznacza, że plan dotknięty jest brakami i nie może funkcjonować.

Wywody organu przedstawione w odpowiedzi na skargę Spółka zakwestionowała w piśmie procesowym z dnia 28 marca 2015 r., p.n. "replika odpowiedzi na skargę", ponawiając zarzuty skargi oraz przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych na ich poparcie. Skarżąca kolejny raz podkreśliła, że nie wyrażała zgody ani woli, aby na działkach stanowiących jej własność umiejscawiać drogę o charakterze ogólnodostępnym. Niezrozumiałe dla Spółki jest określenie szerokości drogi na poziomie 10 m, w sytuacji, gdy istniejące drogi w Gminie Turawa nie spełniają powyższych parametrów. Skarżąca odniosła się także do kwestii rozpoznania jej wniosku o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały przez organ nadzoru – Wojewodę Opolskiego. Zwróciła uwagę, że Wojewoda Opolski odmówił wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, tłumacząc iż nie oceniał uchwały pod względem celowości przeznaczenia terenu oraz określenia sposobu jego zagospodarowania, a jedynie zgodności trybu sporządzania spornej uchwały. Oznacza to, zdaniem Spółki, że Wojewoda w ogóle nie dokonał merytorycznej oceny Planu, a tylko dokonał oceny trybu postępowania, z którą to oceną nie sposób się zgodzić.

Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. pełnomocnik Spółki oświadczył, że uwzględniając zapisy Planu, możliwa będzie zabudowa nieruchomości skarżącej po obu stronach drogi, licząc od nieprzekraczalnej linii zabudowy w głąb działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej.

Rozpoznawana skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 przywołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (z uwagi na wyłączenie przez art. 102a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami P.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącą warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała z dnia 9 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego wsi [...] i części miejscowości [...] przy ulicy [...] jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia 25 listopada 2014 r. skierowane przez skarżącą do organu okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ odmówił usunięcia naruszenia interesu prawnego (uchwała z dnia 9 stycznia 2015 r.). W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art.101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, że do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił.

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało doręczone skarżącej skutecznie (odpowiednia przesyłka zawierająca pismo organu z dnia 22 grudnia 2014 r. była jedynie awizowana). Z uwagi na doręczenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa 27 listopada 2014 r., termin do wniesienia skargi upływał 27 stycznia 2015 r. Kierując skargę do Sądu, za pośrednictwem organu, w dniu 16 stycznia 2015 r. (data wpływu skargi do organu) Spółka dokonała tej czynności procesowej z zachowaniem trzydziestodniowego terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a.

Kolejną kwestią było ustalenie czy zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżącej.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Interes prawny skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g. jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawnych powoduje, że skarżący podmiot ma jedynie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd co do bezpośredniości, konkretności i realnego istnienia, a nie hipotetycznego, interesu prawnego. Interes prawny musi ponadto być aktualny, a nie ewentualny. Tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny.

Pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżącą Spółkę, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jej interes prawny lub uprawnienie.

Dla wykazania takiego naruszenia trzeba wskazać normę planu, która dotyczy danej nieruchomości w taki sposób, że ogranicza prawa ich właścicieli. Przy czym w przypadku skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie interesu prawnego nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. Ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na mocy przepisów ww. ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2009, s. 197 – 198, wyrok NSA z 26 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 342/08, Lex 463507, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 514/13, dostępne na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, htpp://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wyżej powiedziano, uchwała w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu.

Jednocześnie pozbawienie właściciela części atrybutów korzystania i rozporządzania rzeczą – nieruchomością, nie musi oznaczać ingerencji w istotę prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenia możliwości zabudowania i zagospodarowania jej przestrzeni w całości bądź w części, nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności. Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13, Lex 1511174).

Jeśli więc skarżąca wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu może nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącej, prowadziłoby w istocie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka byłaby się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącej.

Zdaniem Sądu, skarżąca wykazała posiadanie legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Wynika ona z faktu, że Spółka jest właścicielką działek o nr a; b; c; d; e; f; g; h, położonych w [...], na terenie objętym skarżonym Planem. Jednak samo znajdowanie się nieruchomości na obszarze objętym planem nie może od razu wskazywać na to, że dany plan narusza czyjeś prawo własności. Podkreślić przyjdzie, że w niniejszej sprawie Spółka nie godzi się z zaprojektowaniem skarżoną uchwałą drogi wewnętrznej (A-1KDDw) na terenie, oznaczonym w Planie symbolami A-1UMN, A-3UMN, A-3MN.

Kwestionowana wewnętrzna droga dojazdowa, o planowanej szerokości 10 m, przebiegać będzie między innymi poprzez działki nr c, d, g, i i h, co wynika z rysunku Planu (karta 42 akt sądowych). Powierzchnia działek skarżącej Spółki zlokalizowanych na obszarze planowanej zabudowy mieszkaniowej i usługowo-mieszkaniowej o łącznej powierzchni 14,5 ha, wynosi 5,3290 ha, co stanowi 37,75% planowanej zabudowy. Drogi wyznaczone na działkach stanowiących własność skarżącej stanowią ok. 11,2% ich powierzchni, co mieści się w granicach stosowanego wskaźnika urbanistycznego powierzchni dróg wynoszącego 10-45%.

Zwrócić uwagę przyjdzie, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Turawa (uchwała Nr [...] z dnia 5 listopada 2010 r.) na podanych wyżej terenach w zakresie zasad zagospodarowania dopuszcza się urządzenie ulic dojazdowych, dróg wewnętrznych, zaplecza parkingowego i garażowego oraz innych urządzeń pełniących służebna rolę wobec funkcji podstawowej (karta 100 Studium). Studium wyznacza na obszarze, który został objęty granicami planu, tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej, tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, określając podstawowe zagospodarowanie i dopuszczalne zagospodarowanie tych terenów. Drogi wewnętrzne przewidziano jako element podstawowego zagospodarowania dla terenów zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej. Stąd, w ocenie Sądu, za nietrafny należało uznać pogląd, wedle którego na tym terenie można w miejscowym planie wyznaczać wyłącznie tereny zabudowy mieszkaniowej. Studium jest dokumentem ustalającym kierunki zagospodarowania a ustalenia planu powinny je uszczegóławiać. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki, Rada Gminy Turawa, ustalając w planie teren A-1UMN, A-3UMN, A-3MN drogę wewnętrzną, na obszarze opisanym w studium jako M i MU tej zasady nie naruszyła.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 20 u.p.z.p., poprzez naruszenie, ogólnie rzecz ujmując istoty prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni, ponownie zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu określone, jak już wyżej podano jako władztwo planistyczne. Jest ono ograniczone przepisami prawa w tym przepisami art. 6 ustawy p.z.p. i Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Powtórzyć tu należy, iż wbrew sugestiom skarżącej, nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości gruntowej, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu wyrażonego w jednej z uchwał przez Sąd Najwyższy (uchwała z 28 sierpnia 1997 r. III CZP 36/97), iż właścicielowi wolno ze swoją rzeczą czynić wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Warto również tu podać, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem, jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (porównaj: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie sygn. akt II OSK 518/13, Lex 1483388).

Oznacza to, że ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z prawa własności. Stąd zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. Należy w tym miejscu podkreślić, że uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącej Spółki. Skarżąca nadal, jak dotychczas, może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbyć. Ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą Spółkę z nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się, zdaniem Sądu, w granicach dopuszczonych prawem. W przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu zgodnie z art. 36 u.p.z.p., właścicielom przysługują względem gminy, chroniące ich interes roszczenia. Właściciel może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części.

W świetle przedstawionych wywodów, przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod drogę wewnętrzną o szerokości 10 m, nie stoi w sprzeczności z przywołanymi wyżej przepisami u.p.z.p. Dodatkowym argumentem przemawiającym za nieprzekroczenie przez Gminę Turawa granic władztwa planistycznego w tym zakresie, jest fakt, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.) w przepisie § 7 ust. 1 przewiduje szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie mniejszą niż określoną w podanej tabeli: dla dróg lokalnych 12 m, dla dróg dojazdowych – 10 m.

Wobec powyższego, również w kwestii ograniczenia możliwości zabudowy części działek skarżącej, w sytuacji ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na poziomie 5 m, za dopuszczalne uznać należało przyjęte w Planie rozwiązanie, skoro przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. wprost nakazuje uwzględnienie w planie miejscowym parametrów i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. W przekonaniu Sądu, kwestionowany § 31 i § 36 planu mieści się w granicach władztwa planistycznego. W tym miejscu, zwrócić uwagę przyjdzie na oświadczenie pełnomocnika Spółki, złożone na rozprawie i potwierdzające, że zaprojektowany przebieg drogi nie uniemożliwi zabudowy działek skarżącej.

W dalszym ciągu, odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ planistyczny art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w postaci braku zgodności uchwały Planu miejscowego z ustaleniami Studium, w przedmiocie maksymalnej powierzchni zabudowy, zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Rady Gminy Turawa. Bowiem zakwestionowane ustalenia Planu (§ 31, § 33, § 36, § 33) w przedmiocie zabudowy mieszkaniowej dla terenów o symbolu M o maksymalnej powierzchni zabudowy wynoszącej 40%, jak i ustalenia dotyczące zabudowy usługowej na terenach o symbolu MU i wskaźniku zabudowy do 60% oraz parametry, określające udział powierzchni biologicznie czynnej co najmniej 25% i odpowiednio 15%, są zgodne z ustaleniami Studium. Studium Gminy Turawa przewiduje wyraźnie, iż maksymalna powierzchnia zabudowy dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej nie może być większa niż 65%, minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 20% powierzchni zabudowy terenu przeznaczonego do inwestycji (str. 101 i 102 Studium).

W kolejnym zarzucie podniesiono, że konieczne jest przed uchwaleniem planu podjęcie uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu. Także ten zarzut, zdaniem Sądu, jest nieusprawiedliwiony.

Skoro zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do planu, to podkreślić należy, że ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu. Jednakże jak wynika z utrwalonych poglądów doktryny rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 190 i n.). W kontekście całego uregulowania art. 20 ust. 1 omawianej ustawy przyjąć należy, iż, aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Każda ze zgłoszonych uwag winna być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego, chociaż wykładnia gramatyczna omawianego przepisu nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Jednocześnie wobec tego, że ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy, poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - porównaj wyrok NSA z dnia II OSK 2587/10, sygn. akt II OSK 2587/10, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie z protokołu sesji Rady Gminy Turawa z dnia 9 października 2014 r. (karta165 akt sądowych) wynika, że w całości został przedstawiony radnym projekt załącznika do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Rozstrzygnięcie Rady Gminy Turawa o sposobie realizacji uwag zgłoszonych do projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego wsi [...] i części miejscowości [...] przy ulicy [...]" - uchwała Nr 2. W protokole z sesji Rady zaznaczono nadto, że w całości przedmiotowy plan był omawiany na wspólnym posiedzeniu stałych Komisji Rady Gminy z udziałem projektanta Planu w dniu 24 września 2014 r., a radni otrzymali projekt planu w formie pisemnej. Uchwała Rady Gminy Turawa Nr [...] została przyjęta jednogłośnie, w głosowaniu brało udział 12 radnych obecnych na sali, za uchwałą głosowało 12 radnych, przeciw - 0, nikt nie wstrzymał się od głosów. Podkreślić przyjdzie, że Rozstrzygnięcie Rady Gminy Turawa o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego wsi [...] i części miejscowości [...] przy ulicy [...]" odnosi się do konkretnych uwag zgłaszanych w trakcie procedury planistycznej, z podaniem osoby zgłaszającej uwagę, treści uwagi oraz oznaczenia nieruchomości, której uwaga dotyczyła (załącznik Nr 2 do uchwały Nr [...]). W świetle powyższego, nie sposób podzielić zastrzeżeń skarżącej Spółki, że Rada Gminy Turawa nie poddała pod głosowanie uwag, zgłaszanych w trybie art.18 u.p.z.p., co mogłoby doprowadzić do naruszenia art. 20 u.p.z.p.

Rekapitulując, należy wskazać, że zaskarżony w tej sprawie Plan miejscowy odpowiada prawu i nie narusza art. 28 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stosownie do art. 151 P.p.s.a., skargę skarżącej oddalił.