Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1815/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniej A. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 287/19 w sprawie ze skargi małoletniej A. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2018 r., nr: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 287/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę małoletniej A. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2018 r., nr: [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił małoletniej A. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego Z. K. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej matce, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej jako "ustawa").

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności zatem bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy – członka rodziny po osobie zmarłej.

Organ ustalił, że M. K. – matka dziecka, zmarła 18 listopada 2014 r., stała się całkowicie niezdolna do pracy w wieku 45 lat. Na 49 lat życia miała udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 14 lat, 2 miesiące i 7 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy matka dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowała tylko rok, 2 miesiące i 12 dni okresów składkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów. Ponadto od 15 listopada 1991 r. do 20 września 1994 r., od 15 listopada 1995 r. do 18 lutego 1999 r., od 16 maja 2001 r. do 1 stycznia 2004 r., od 9 sierpnia 2007 r. do 11 kwietnia 2010 r. wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych okresach nie była wobec M. K. orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, które byłyby powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. Prezes ZUS wskazał, że choroba matki, na którą powoływano się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie jest równoznaczna z niezdolnością do pracy. Subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Organ wskazał, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z 20 stycznia 2015 r. u matki dziecka ustalono częściową niezdolność do pracy od dzieciństwa do 31 sierpnia 2010 r., a od 1 września 2010 r. trwałą całkowitą niezdolność do pracy. Częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczała, a nie uniemożliwiała podjęcie zatrudnienia, a zatem brak prawa do świadczenia w trybie zwykłym nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Podkreślił także, że wskazywane trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, które nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie małoletnia A. K. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego Z. K. zakwestionowała decyzję z [...] grudnia 2018 r., uznając ją za krzywdzącą i wniosła o jej uchylenie. Stwierdziła, że jej matka przepracowała 16 lat i nabyła prawo do renty chorobowej. Powołując się na opinie biegłych lekarzy sądowych wskazała, że stan zdrowia matki pogorszył się w 1994 r., a nie jak stwierdzono w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS w 2010 r. Ponadto, przedstawiciel ustawowy skarżącej zwrócił uwagę na trudną sytuację życiową i materialną. Obecnie nie pracuje, pobiera rentę chorobową, samotnie wychowuje córkę i utrzymuje się z zasiłków z pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 4 czerwca 2019 r. małoletnia skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, poparła skargę oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

i decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że jej matka była osobą o słabym stanie zdrowia, które w znacznej mierze utrudniało, a w zasadzie uniemożliwiało jej podjęcie zatrudnienia w okresach, które zostały podane przez organ. Wyjaśniła, że stan zdrowia matki skutkował tym, iż nie była atrakcyjnym pracownikiem dla potencjalnych pracodawców. Podała, że brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy nie wiąże się z tym, że jej matka była zdolna do podjęcia zatrudnienia. Znalezienie zatrudnienia nie ułatwiał również fakt, że sytuacja na rynku pracy takiej grupy osób była trudna. Podniosła również, że organ w przedmiotowym postępowaniu naruszył przepisy o charakterze proceduralnym poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie. Konsekwencją tego naruszenia było uznanie, że niepodjęcie zatrudnienia przez jej matkę uniemożliwiło przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie.

Sąd podkreślił, że brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy, z drugiej zaś przepisy k.p.a., które znajdują tu zastosowanie, w myśl art. 124 ustawy. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a zatem, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru, określonego sposobu załatwienia sprawy, dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy.

Przenosząc powyższe na kanwę niniejszej sprawy Sąd ten stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem nie nosi cech dowolności i została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, po wszechstronnym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Prezes ZUS słusznie wskazał, że wnioskowana renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej w związku z czym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek przez zmarłą matkę małoletniej A. K., a następnie przez nią samą. W ocenie tego Sądu, nie ulega wątpliwości, że w sprawie nie została spełniona pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem nie można było stwierdzić, iż za życia M. K. zaistniały szczególne okoliczności, które wykluczyły możliwość uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Niezależnie od tego, przedstawiciel ustawowy małoletniej nie wykazał ani we wniosku, ani w toku postępowania, by w odniesieniu do zmarłej matki dziecka takie szczególne okoliczności wystąpiły.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że za szczególne okoliczności uważa się w orzecznictwie wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Do zdarzeń takich nie można bowiem zaliczyć bezrobocia bez wykazania aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia. Istotne znaczenie mają w tym przypadku dowody potwierdzające rzeczywistą aktywność w poszukiwaniu pracy. Nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku starającego się o to świadczenie, bowiem nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia szczególnych okoliczności, czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych.

W konsekwencji Sąd ten podzielił stanowisko Prezesa ZUS, że za życia M. K. nie wystąpiły takie okoliczności, które można uznać za szczególne, w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy. Poza przedmiotem sporu pozostaje okoliczność, że w ciągu 49 lat jego życia udowodniono jedynie 14 lat, 2 miesiące i 7 dni okresów składkowych i nieskładkowych łącznie, zaś w latach 1991-1994, 1995-1999, 2001-2004 oraz 2007-2010 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności, popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Istotne zdaniem tego Sądu jest, że wnoszący skargę nie wykazał, by matka dziecka była za życia całkowicie niezdolna do pracy, czy by wystąpiły takie niezależne od niej i obiektywnie niemożliwe czy trudne do przezwyciężenia okoliczności, które uniemożliwiły jej wykonywanie zatrudnienia. Wskazał, że wprawdzie w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, to jednak nie może ona prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na fakty podnoszone przez stronę. W postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku to osoba zainteresowana powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. W niniejszej sprawie strona w postępowaniu przed Prezesem ZUS aktywności dowodowej nie wykazała.

Z ww. względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedmiotową skargę oddalił, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. K. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego Z. K., zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Pełnomocnik skarżącej ustanowiony w ramach prawa pomocy, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 ustawy Prawo o adwokaturze w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconej ani w całości ani w części.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 80 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez przyjęcie, że w postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku to skarżąca kasacyjnie (zainteresowana) powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem w sytuacji, gdy w ww. postępowaniu Prezes ZUS jest związany wszystkimi regułami postępowania administracyjnego określającymi jego prawa i obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania wynikającymi z k.p.a. i to na organie ciążył obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z przepisami prawa przerzucenia obowiązku dowodowego na skarżącą kasacyjnie;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności brak podjęcia jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu ustalenia przyczyn braku zatrudnienia przez matkę skarżącej kasacyjnie w latach 1991-1994, 1995-1999, 2001-2004 oraz 2007-2010 i w konsekwencji arbitralne przyjęcie, że brak zatrudnienia, który spowodował brak możliwości nabycia prawa do świadczenia w trybie zwykłym, nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami, w sytuacji gdy okoliczność ta jest istotna przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej kasacyjnie, bowiem może dowodzić, że brak zatrudnienia w ww. okresie nie jest brakiem aktywności zawodowej matki skarżącej kasacyjnie ani brakiem czynienia przez nią wysiłków w tym zakresie, lecz brakiem "atrakcyjności" dla potencjalnych pracodawców na tle osób konkurujących, spowodowanym stanem zdrowia;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zły stan zdrowia matki skarżącej kasacyjnie przy uwzględnieniu trudnej sytuacji na rynku pracy, nie stanowi szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły jej podjęcie zatrudnienia i w konsekwencji nabycie prawa do emerytury lub renty na zasadach ogólnych;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynie okres całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku lub osoby po niej pozostałej w sytuacji, gdy przesłanka ta musi istnieć w chwili ubiegania się o ww. świadczenie, ale ograniczenie aktywności zawodowej przed jej powstaniem może wynikać z różnych przyczyn, choćby zdrowotnych, również zmniejszających możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że staż ubezpieczeniowy lub długość przerwy mają wpływ na przyznanie prawa do dochodzonego przez skarżącą kasacyjnie świadczenia w drodze wyjątku, w sytuacji, gdy ww. okresy, jako niewskazane w art. 83 ust. 1 ustawy nie stanowią przesłanki do nabycia ww. świadczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca uzupełniła argumentację dotyczącą powyższych zarzutów. W szczególności wskazała, że to na organie ciążył obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego na okoliczność, że matka skarżącej kasacyjnie była niezdolna do pracy lub, że wystąpiły niezależne od niej, obiektywnie, niemożliwe czy trudne do przezwyciężenia okoliczności, uniemożliwiające jej podjęcie aktywności zawodowej. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł zaś zaniechania organu w ww. zakresie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca wskazała, że w przypadku jej matki bezrobocie w połączeniu z jej poważnymi problemami zdrowotnymi, które występowały już od samego dzieciństwa, są okolicznością szczególną, uzasadniającą przyznanie renty w drodze wyjątku. Jest bowiem oczywiste, że matka skarżącej, w porównaniu do innych osób konkurujących z nią na rynku pracy, młodszych, zdrowych, posiadających większe doświadczenie zawodowe, którego matka skarżącej nie mogła zdobyć z przyczyn zdrowotnych, była w istocie mniej "atrakcyjna" dla potencjalnego pracodawcy. W konsekwencji matka skarżącej była obiektywnie, a nie teoretycznie, wykluczona z grona osób mogących skutecznie znaleźć zatrudnienie.

Zaskarżony wyrok jest wadliwy również z tego powodu, że zarówno organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, błędnie przyjęły, że staż ubezpieczeniowy lub długość przerwy mają wpływ na przyznanie prawa do dochodzonego przez skarżącą kasacyjnie świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie skarżącej kasacyjnie, ustalenie organu, że matka skarżącej kasacyjnie na przestrzeni 49 lat życia, ma udokumentowane 14 lat, 2 miesiące, 7 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a w okresie 10 lat przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych - 1 rok, 12 dni tych okresów, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Okresy te, jako niewskazane w art. 83 ust. 1 ustawy nie stanowią przesłanki do nabycia ww. świadczenia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z 11 maja 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej rzez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia, pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Organ złożył dodatkowe wyjaśnienia pismem z 24 maja 2012 r., w którym wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie także złożył w zakreślonym terminie pismo procesowe z 2 czerwca 2021 r., w którym podtrzymał w całości stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1); 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).

Skarga kasacyjna została w niniejszym przypadku oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i obie te podstawy były ze sobą ściśle powiązane, co też uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Na wstępie wskazać należy, że świadczenie w drodze wyjątku przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej jako "ustawa"), jest regulacją szczególną, pozwalającą na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, a ich przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania.

Z ww. przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) podleganie ubezpieczeniu społecznemu, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 4) osoba ta nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego działalność stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do uzyskania świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie na skutek jakichś szczególnych okoliczności.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie bowiem okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości.

Świadczenie w drodze wyjątku, o którym mowa w omawianym przepisie prawa, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawczyni i nie może być oderwane od wysokości składek opłacanych przez ubezpieczonego (w rozpoznawanej sprawie – zmarłą matkę małoletniej). Jest to świadczenie, które może być przyznane w przypadku, gdy niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych było skutkiem szczególnych okoliczności. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności.

Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, odmawiając małoletniej córce zmarłej matki M. K. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, wskazał na brak szczególnych okoliczności, w wyniku których matka dziecka nie spełniła warunków do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym.

Żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności". W orzecznictwie - co do zasady - przyjmuje się, że jako okoliczność szczególną, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy, należy rozumieć zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę. Musi mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 1293/17, wyrok NSA z 19 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1282/10, wyrok NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. I OSK 1159/11; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://.nsa.gov.pl).

Jak ustalono w niniejszej sprawie, M. K. – zmarła matka dziecka, stała się całkowicie niezdolna do pracy w wieku 45 lat. Na 49 lat życia miała udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 14 lat, 2 miesiące i 7 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy matka dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowała tylko rok, 2 miesiące i 12 dni okresów składkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów. Ponadto od 15 listopada 1991 r. do 20 września 1994 r., od 15 listopada 1995 r. do 18 lutego 1999 r., od 16 maja 2001 r. do 1 stycznia 2004 r., od 9 sierpnia 2007 r. do 11 kwietnia 2010 r. wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych okresach nie była wobec M. K. orzeczona całkowita niezdolność do pracy.

Powyższych ustaleń strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje. Podnosi natomiast w ramach zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, że na skutek naruszenia owych przepisów nie ustalono przyczyn braku ciągłości zatrudnienia M. K., a przyczyną tą był jej zły stan zdrowia i przez to brak "atrakcyjności" dla potencjalnych pracodawców. Skarżąca kasacyjnie podniosła też w ramach zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 80 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, że to na organie ciążył obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz, że organ prowadzący postępowanie nie podjął jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu ustalenia przyczyn braku zatrudnienia przez matkę skarżącej kasacyjnie w latach 1991-1994, 1995-1999, 2001-2004 oraz 2007-2010 i w konsekwencji arbitralne przyjął, że brak zatrudnienia, który spowodował brak możliwości nabycia prawa do świadczenia w trybie zwykłym, nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami, tj. brakiem "atrakcyjności" dla potencjalnych pracodawców na tle osób konkurujących, spowodowanym stanem zdrowia.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wymienionych w niej przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie są usprawiedliwione.

Z akt sprawy i z uzasadnienia zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji jednoznacznie wynika, że Prezes ZUS przeanalizował wszystkie aspekty rozpoznawanej sprawy i wyjaśnił w sposób należyty, dlaczego należało wydać decyzję o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku.

Należy podkreślić, że istotą sądowej kontroli administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych do sądu aktów według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia podjęcia tego aktu. Skoro określone w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie ma wyjątkowy charakter, bowiem może być przyznane osobom, które nie spełniają warunków określonych w ustawie do uzyskania renty czy emerytury w wyniku "szczególnych okoliczności", to istnienie owych szczególnych okoliczności winno być wykazane przez stronę postępowania administracyjnego albo przez przedłożenie stosownych dowodów, albo wskazanie organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne, gdzie stosownych dowodów należy poszukiwać. Co prawda zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 402-403), na co zwrócił także uwagę Sąd pierwszej instancji, to jednak nie można od tego organu oczekiwać, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, że będzie "po omacku" poszukiwał materiału dowodowego. To strona powinna przekazać dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. W żadnym razie nie można uznać, by organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku miał z własnej inicjatywy, samodzielnie ustalać przyczyny braku zatrudnienia przez matkę skarżącej kasacyjnie.

Podnosząc zarzut braku możliwości znalezienia przez matkę skarżącej kasacyjnie zatrudnienia, nie przedłożono, ani nawet nie wskazano dowodów potwierdzających aktywność w poszukiwaniu przez nią pracy, odmowy pracodawców przyjęcia do pracy lub brak ofert pracy, w tym dowodów wskazujących chociażby na podnoszenie własnych kwalifikacji i dostosowania ich do aktualnych potrzeb rynku pracy, które mogłyby usprawiedliwiać krótszy niż wymagany do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie okres składkowy. Zresztą samo występowanie okoliczności powodujących trudności w znalezieniu zatrudnienia nie stanowi usprawiedliwienia dla braku okresu składkowego u ubezpieczonego.

W tej sytuacji nie można uznać za usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania.

Nie można także uznać za skuteczny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez przyjęcie, że zły stan zdrowia matki skarżącej kasacyjnie nie stanowi szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły jej podjęcie zatrudnienia i w konsekwencji nabycie prawa do emerytury lub renty na zasadach ogólnych, jak również, że jedynie okres brak całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej ubezpieczonego oraz, że staż ubezpieczeniowy lub długość przerwy mają wpływ na przyznanie prawa do dochodzonego świadczenia w drodze wyjątku.

Zły stan zdrowia matki małoletniej A. K. został uwzględniony przy rozpatrywaniu sprawy albowiem, jak wynika z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie, orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z 20 stycznia 2015 r. u matki dziecka ustalono częściową niezdolność do pracy od dzieciństwa do 31 sierpnia 2010 r., a od 1 września 2010 r. trwałą całkowitą niezdolność do pracy. Orzeczenie to jest wiążące w sprawie. Prawidłowo w sprawie przyjęto ustaloną w ww. orzeczeniu datę ustalenia trwałej niezdolności do pracy M. K., od której wstecz należy liczyć okres, w którym matka dziecka miała spełniać okres pięciu lat okresów składkowych i nieskładkowych. Uwzględniono zatem fakt niemożności wykonywania przez nią zatrudnienia z powodu trwałej niezdolności do pracy. Natomiast, jak wynika z ww. orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z 20 stycznia 2015 r., dopiero w tej dacie ustalono wobec matki dziecka częściową niezdolność do pracy od dzieciństwa do dnia 31 sierpnia 2010 r. Powyższe jednak nie oznacza, że w okresie częściowej niezdolności do pracy matka dziecka była zwolniona z poszukiwania pracy. Zarzut, że stan zdrowia matki dziecka ograniczał jej możliwości znalezienia pracy mógłby być usprawiedliwiony, gdyby wykazano jej aktywność w poszukiwaniu pracy, a takich dowodów w sprawie zabrakło.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, zarówno staż ubezpieczeniowy, jak i długość okresów pracy ubezpieczonego mają wpływ na wynik sprawy. Jak to już bowiem wyżej wskazano, przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie bowiem okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości.

Prawidłowo w świetle powyższego przyjęto, że w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W tej sytuacji za nieusprawiedliwiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia ww. przepisu prawa materialnego.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a, wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.