Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 90/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1, art. 27a i art. 32 ust. 1 pkt 16 b
journal: Dz.U. 1998 nr 102 poz 650
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 11 maja 1998 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych.
article: art. 7 i art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 23 ust. 1, § 24, § 25, § 26 i § 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 102 poz 948
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1050/08 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach 1) Oddala skargę kasacyjną; 2) Zasądza od C. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Finansów kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z [...] października 2007 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach – oddalił skargę.

Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu następujący stan faktyczny sprawy.

Zaskarżoną decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2007 r. Nr [...], którą na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 24 w związku z art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 650 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o grach i zakładach wzajemnych, odmówił udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w P.: Z. S.A. z siedzibą w W., C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz udzielił zezwolenia C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Spółka C. nie dołączyła do oferty przetargowej programu zabezpieczającego salon gier przed wykorzystaniem go do wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł. Program ten miał być brany pod uwagę przy ocenianiu ofert, według kryteriów zawartych w pkt 9 zawiadomienia o przetargu. Wniosek Spółki C. nie zawierał też pełnego adresu planowanego ośrodka gier, który to wymóg wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a ponadto Spółka nie udokumentowała legalności źródeł pochodzenia kapitału przeznaczonego przez Spółki C. i S. na nabycie udziałów w Spółce C. Organ stwierdził, że udziałowcami wnioskującej Spółki C. są trzy osoby prawne, tj. Spółki C., S. i T. oraz W.B. Jako dokumenty potwierdzające legalność źródeł pochodzenia kapitału przeznaczonego na objęcie udziałów, wymagane zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 16 b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, Spółka C. dołączyła do oferty przetargowej sprawozdania finansowe za rok 2005 wspólników – osób prawnych i dwie umowy pożyczki zawarte przez Spółki C. i S. z B.B. Organ podkreślił, że fakt nabycia udziałów z ujawnionych źródeł przychodów powinien być udokumentowany w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem Spółka ubiegająca się o zezwolenie zawierając umowy pożyczki i znając przeznaczenie tych pieniędzy, winna zadbać o przekazanie wraz z umowami wszelkich dokumentów potwierdzających legalność źródeł pochodzenia środków stanowiących pożyczkę. Ponieważ skarżąca tego nie uczyniła zasadne było, zdaniem organu, wydanie decyzji odmownej, gdyż zgodnie z art. 27a pkt 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych o zezwolenia, o których mowa w art. 24 ust. 1 i ust. 1 a) tej ustawy, mogą ubiegać się spółki, które udokumentują legalność źródeł pochodzenia kapitału.

W skardze na powyższą decyzję Spółka C. zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzez przyjęcie, iż ustawa ta wymaga podania przez wnioskodawcę dokładnego adresu dla budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowany ośrodek gier oraz naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 16 w związku z art. 27a ustawy o grach i zakładach wzajemnych polegające na błędnym uznaniu, iż dołączone do oferty sprawozdanie finansowe wnioskodawcy oraz jego wspólników nie spełnia kryteriów dotyczących udokumentowania legalności źródeł pochodzenia kapitału, a także zarzuciła naruszenie § 20 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 948 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem Ministra Finansów, w związku z art. 24 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, polegające na odrzuceniu oferty wnioskodawcy z powodu niezałączenia do niej dokumentów, które nie są wymagane przepisami prawa, ani zawiadomieniem o przetargu na prowadzenie salonu gier na automatach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę podzielił stanowisko organu, że udzieleniu Spółce C. żądanego zezwolenia sprzeciwiają się uregulowania art. 27a pkt 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zgodnie z którymi spółki ubiegające się o zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach powinny udokumentować legalność źródeł pochodzenia kapitału. Zdaniem Sądu, Minister Finansów przed dokonaniem oceny dołączonych do oferty umów pożyczek, podjął zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrał oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy. Organ zwrócił się do Urzędu Skarbowego w P. właściwego ze względu na miejsce zamieszkania pożyczkodawcy, a także do Urzędu Kontroli Skarbowej w W. o zweryfikowanie umów pożyczki pod kątem legalności źródeł pochodzenia kapitału przeznaczonego na pokrycie udziałów w skarżącej Spółce. Sąd zauważył, że do dnia wydania decyzji postępowanie kontrolne organów podatkowych nie zostało zakończone. Sąd zwrócił również uwagę, że w piśmie z 20 listopada 2007 r., znak [...] skierowanym do Ministra Finansów, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w W. podał, iż nadal niewyjaśniona pozostaje kwestia źródeł pochodzenia dewiz wwiezionych do kraju przez pożyczkodawcę, natomiast z informacji otrzymanej z firmy pośredniczącej w wyjeździe B.B. (P.) oraz kwoty widniejącej w złożonej przez niego deklaracji dewizowej wynikają znaczne rozbieżności, wymagające wyjaśnienia przez tego podatnika.

Sąd I instancji stwierdził, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji Spółka C. nie przedstawiła Ministrowi Finansów żadnych dokumentów dotyczących legalności źródeł pochodzenia kapitału pożyczkodawcy. Sąd podzielił stanowisko organu, że obowiązek wykazania legalności źródeł pochodzenia kapitału spoczywał na skarżącej Spółce, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 16 b ustawy o grach i zakładach wzajemnych podkreślając, że przepis ten nie ogranicza organu w możliwości badania także innych dokumentów i przeprowadzania innych dowodów w celu ustalenia, czy kapitał pochodzi z legalnych źródeł, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Powyższe uregulowanie, zdaniem Sądu, koresponduje z treścią art. 27a pkt 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, który odnosi się ogólnie do udokumentowania legalności źródeł, nie wskazuje natomiast dokumentów, za pomocą których dana okoliczność ma być ustalona. Sąd podkreślił też, że to spółka ma wykazać legalność pochodzenia kapitału oraz że fakt pochodzenia kapitału ze źródeł nieujawnionych stanowi jednocześnie o nielegalności takiego kapitału.

Za nietrafne Sąd uznał argumenty skarżącej, dotyczące niemożliwości uzyskania żądanych od niej dokumentów z uwagi na przeszkody wynikające z ustawy o ochronie danych osobowych. Zdaniem Sądu, celem przepisu art. 27a pkt 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych jest ochrona nadrzędnego interesu publicznego, jakim jest przeciwdziałanie wprowadzeniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł. Działalność gospodarcza w zakresie uregulowanym w ustawie o grach i zakładach wzajemnych pozostaje w ścisłym związku z pochodzeniem kapitału podmiotów prowadzących tę działalność i nie może być obojętne z punktu widzenia nadrzędnego interesu publicznego pochodzenie kapitału przepływającego do tego rodzaju spółek. Zdaniem Sądu, badanie legalności źródeł pochodzenia kapitału dotyczy całego "łańcuszka" podmiotów przekazujących kapitał spółce ubiegającej się o zezwolenie, zarówno bezpośrednio jak i pośrednio.

W innym bowiem przypadku pozbawiona znaczenia prawnego byłaby przesłanka sformułowana w art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, której wystąpienie skutkuje odmową wydania zezwolenia. Sąd podkreślił, że z przepisu tego wynika, iż niespełnienie wymogu udokumentowania legalności środków na objęcie udziałów w spółce prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie gier na automatach ma zasadnicze znaczenie dla oceny udziałowca wnoszącego te środki pod względem istnienia uzasadnionych zastrzeżeń z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego.

W konkluzji Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że znając przeznaczenie pieniędzy pochodzących z pożyczek, Spółki C. i S. powinny zadbać o przekazanie przez pożyczkodawcę wraz z umową pożyczki dokumentów potwierdzających legalność źródeł pochodzenia tych środków. Zdaniem Sądu, Minister Finansów prawidłowo zatem uznał, że strona wnioskująca o zezwolenie nie udokumentowała legalności źródeł pochodzenia kapitału przeznaczonego na nabycie udziałów w Spółce C., a zatem nie spełniła warunku z art. 32 ust. 1 pkt 16 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, co uzasadniało odmowę udzielenia zezwolenia. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 32 ust. 1 pkt 16 w związku z art. 27a ust. 1 pkt 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

W skardze kasacyjnej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów sądowych za wszystkie instancje, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (błędne rozumienie, niewłaściwą interpretację) art. 32 ust. 1 pkt 16 b w związku z art. 27a ustawy o grach i zakładach wzajemnych polegającą na stwierdzeniu przez Sąd, że:

1) w postępowaniu przetargowym prowadzonym przez Ministerstwo Finansów w celu wydania zezwolenia na prowadzenie salonu gier możliwe jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie legalności źródeł pochodzenia kapitału wnioskodawcy;

2) badanie legalności źródeł pochodzenia środków dotyczy całego "łańcuszka" podmiotów przekazujących kapitał spółce ubiegającej się o zezwolenie, zarówno

bezpośrednio jak i pośrednio;

3) fakt pochodzenia kapitału ze źródeł nieujawnionych stanowi jednocześnie o nielegalności takiego kapitału.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. komisja przetargowa nie ma uprawnień do prowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego wobec któregokolwiek z oferentów, ani do wzywania do usunięcia braków formalnych oferty. Powyższe oznacza, że jeżeli komisja przetargowa stwierdzi braki w ofercie, to odrzuca ofertę. Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem Sądu, iż organ zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 k.p.a. podejmował wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz że w sposób wyczerpujący i legalny zebrał oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy. Skarżąca zarzuciła, że Minister Finansów prowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące źródeł pochodzenia kapitału skarżącej, ale nie w sprawie wnioskowanego zezwolenia w P.

Skarżąca powołała się też na pismo Ministerstwa Finansów z 7 lutego 2007 r. skierowane do Urzędu Kontroli Skarbowej w W. w sprawie weryfikacji dokumentów dotyczących B.B. pod kątem legalności źródeł pochodzenia jego kapitału oraz wyjaśnienia, czy środki pieniężne pozyskane przez udziałowców skarżącej od B.B. w wyniku zawarcia z nim umowy pożyczki znajdują pokrycie w ujawnionych źródłach przychodów pożyczkodawcy. Skarżąca powołała się również na pismo Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. z 22 czerwca 2007 r. skierowane do Ministerstwa Finansów, w którym jako źródło zgromadzenia oszczędności B.B. wskazał pracę za granicą w okresie od 18 marca 1978 r. do 31 lipca 1999 r. za wynagrodzeniem miesięcznym 5 tys. USD, sprzedaż akcji Spółki B. za kwotę 1.656.185,63 zł oraz dywidendę od Spółki B. w kwocie 509.400 zł. Skarżąca powołała się też na pismo Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. z 20 listopada 2007 r. informujące Ministerstwo Finansów, że postępowanie kontrole prowadzone wobec B.B. nie zostało zakończone i podniosła, że w piśmie tym stwierdzono, że w świetle wyjaśnień Izby Celnej w R. brak jest podstaw do zakwestionowania dokumentu wwozu dewiz (w 1991 r. w kwocie 520.600 USD), przedstawionego przez B.B.

Skarżąca podniosła, że żaden przepis ustawy o grach i zakładach wzajemnych, ani też wymagana treść oferty w zawiadomieniu o przetargu z 22 marca 2007 r., nie określa obowiązku załączenia zaświadczenia z urzędu skarbowego lub innego dowodu, potwierdzającego, że środki pieniężne B.B. pochodzą z legalnego źródła, dlatego użyta przez komisję przetargową argumentacja o braku wymaganych przepisami dokumentów stanowiła niedopuszczalną metodę eliminacji podmiotu biorącego udział w przetargu. Skarżąca podniosła ponadto, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych skazałyby jej wniosek o weryfikację danych osobowych osoby trzeciej na niepowodzenie, ponieważ o wydanie stosownego zaświadczenia mógłby wystąpić do właściwego urzędu skarbowego tylko B.B.

Zdaniem skarżącej, poprzez załączenie do wniosku o udzielenie zezwolenia wymaganych sprawozdań finansowych wspólników oraz odpisów umów pożyczki zawartych z B.B., spełniła wymóg określony w art. 32 ust. 1 pkt 16 b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Skarżąca podniosła, że innych dokumentów potwierdzających legalność źródeł pochodzenia kapitału nie mogła wówczas dostarczyć, ponieważ o takich nie wiedziała, ani nie miała do nich dostępu i zarzuciła, że żaden przepis prawa nie upoważnia Ministra Finansów do żądania od niej innych dokumentów, celem potwierdzenia legalności źródeł pochodzenia kapitału, niż te, które jest w stanie uzyskać zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, odrzucenie jej oferty z tego powodu, że nie zawierała zaświadczenia z urzędu skarbowego stwierdzającego legalność źródeł pochodzenia kapitału B.B. było bezprawne.

Skarżąca podniosła również, że źródłem kapitału dla niej była m.in. umowa pożyczki zawarta z osobą fizyczną, a ponieważ prawo uważa udzielanie pożyczek za legalne, stąd źródło jej kapitału było również legalne. Spółka nie zgodziła się z poglądem Sądu, że badanie legalności źródeł pochodzenia kapitału dotyczy całego "łańcuszka" podmiotów przekazujących kapitał spółce ubiegającej się o zezwolenie, zarówno bezpośrednio jak i pośrednio. Zdaniem skarżącej, legalne źródło, jakim jest pożyczka, należy potwierdzić poprzez okazanie umowy, co skarżąca uczyniła, załączając do swojej oferty umowy pożyczki zawarte przez swoich udziałowców z B.B. Ponadto skarżąca stwierdziła, że postawienie przez Sąd znaku równości pomiędzy pochodzeniem kapitału ze źródła nieujawnionego a nielegalnością pochodzenia kapitału nie znajduje uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2. Wynikająca z tego przepisu zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z tą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które poza przypadkami nieważności wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne.

Skarżąca Spółka oparła skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 32 ust. 1 pkt 16b w związku z art. 27a ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Błędna wykładnia tych przepisów przez Sąd I instancji, zdaniem skarżącej, polega po pierwsze, na stwierdzeniu, że w postępowaniu przetargowym prowadzonym przez Ministra Finansów w celu wydania zezwolenia na prowadzenie salonu gier możliwe jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego legalności źródeł pochodzenia kapitału wnioskodawcy.

Ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego uzasadnia przedstawienie na wstępie kilku uwag natury ogólnej dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach. Zasadnicze elementy postępowania administracyjnego w tych sprawach określone zostały w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, zaś elementy uzupełniające na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie ustawodawca powierzył do unormowania ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, który miał ustalić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki przeprowadzenia przetargu z uwzględnieniem w szczególności, aby: 1) sposób ogłoszenia przetargu zapewniał właściwe poinformowanie podmiotów zainteresowanych przetargiem, 2) warunki uczestnictwa w przetargu nie eliminowały podmiotów spełniających wymagania warunkujące uzyskanie zezwolenia, 3) oceny ofert miały charakter obiektywny, przejrzysty i niedyskryminujący żadnego uczestnika przetargu.

Minister Finansów, wykonując upoważnienie ustawowe, wydał w dniu 3 czerwca 2003 r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 948 ze zm.). W rozporządzeniu tym postanowił m.in., że postępowanie przetargowe przeprowadza komisja złożona co najmniej z trzech osób wyznaczonych przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych spośród pracowników ministerstwa (§ 23 ust. 1) oraz że przetarg składa się z części jawnej i niejawnej (§ 24). W części jawnej przetargu komisja przetargowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia przetargu, odrzuca oferty złożone po wyznaczonym terminie oraz otwiera pozostałe koperty z ofertami (§ 25), zaś w części niejawnej (§ 26) – odrzuca oferty niespełniające wymagań określonych w przepisach o grach i zakładach wzajemnych oraz wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu, wybiera najkorzystniejszą ofertę albo ustala, że żadna z ofert nie została przyjęta. Z postępowania przetargowego komisja sporządza protokół i przekazuje go ministrowi właściwemu do spraw finansów (§ 27 ust. 2), a także niezwłocznie zawiadamia uczestników postępowania przetargowego o terminie wydania decyzji w sprawie zezwolenia.

Z przedstawionej regulacji prawnej wynika, że postępowanie o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym oraz że organem właściwym do merytorycznego rozpoznania i załatwienia sprawy jest Minister Finansów. Jeżeli o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot, postępowanie jurysdykcyjne poprzedzone jest postępowaniem przetargowym. Wymóg ogłoszenia i przeprowadzenia przetargu w takim wypadku nie zwalnia Ministra Finansów z obowiązku przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, zgodnie z wymogami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc z obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Jest to konieczne, ponieważ komisja przetargowa nie posiada uprawnień do prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, który skład NSA orzekający w niniejszej sprawie podziela, że ustalenia komisji przetargowej nie mają dla Ministra Finansów charakteru bezwzględnie wiążącego. Komisja ta nie może bowiem w świetle art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych podejmować rozstrzygnięć w zakresie postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie zezwolenia. W szczególności komisja przetargowa nie może rozstrzygać wątpliwości prawnych dotyczących spełnienia bądź niespełnienia przez dany podmiot przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach. W przeciwnym razie, to komisja przetargowa, a nie Minister Finansów byłaby organem rozstrzygającym sprawę administracyjną (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 396/05).

W świetle przedstawionych wyżej wywodów nie powinno budzić wątpliwości, że Minister Finansów w toku postępowania jurysdykcyjnego nie tylko może, ale obowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu dokładnego wyjaśnienia, czy do wniosku o udzielenie zezwolenia dołączone zostały przez wspólników dokumenty potwierdzające legalność źródeł pochodzenia kapitału. Sąd I instancji przyjął co do zasady takie rozumienie art. 32 ust. 1 pkt 16b w związku z art. 27a ustawy o grach i zakładach wzajemnych i wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, nie wyraził poglądu co do możliwości przeprowadzenia w postępowaniu przetargowym postępowania wyjaśniającego odnośnie legalności źródeł pochodzenia kapitału wnioskodawcy. Ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnego rozumienia powyższych przepisów nie może być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony.

Nie może być również uznany za uzasadniony zarzut zawarty w pkt 2 skargi kasacyjnej, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że zawarte w art. 32 ust. 1 pkt 16b ustawy o grach i zakładach wzajemnych wyliczenie dokumentów potwierdzających legalność źródeł pochodzenia kapitału ma charakter tylko przykładowy, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "w szczególności". Oznacza to, że wniosek o udzielenie zezwolenia powinien oprócz dokumentów wymienionych w tym przepisie zawierać także inne dokumenty (dowody) potwierdzające w sposób niebudzący wątpliwości legalność źródeł pochodzenia kapitału wnioskodawcy. Istnienie takiego obowiązku znajduje potwierdzenie w treści art. 27a pkt 1 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem o zezwolenia mogą ubiegać się tylko te spółki, które udokumentują legalność źródeł pochodzenia kapitału. Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że celem tej regulacji jest ochrona interesu publicznego poprzez przeciwdziałanie wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł. Wymaga to od organu udzielającego zezwolenia podjęcia wszelkich kroków, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie legalności źródeł pochodzenia kapitału (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W okolicznościach danej sprawy, jak prawidłowo uznał Sąd I instancji, może okazać się konieczne zbadanie legalności źródeł pochodzenia kapitału tego podmiotu, którego środkami udzielonymi np. w formie pożyczki wspólnicy pokryli swoje udziały w kapitale spółki ubiegającej się o udzielenie zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach. Takie stanowisko Sądu I instancji wskazuje na prawidłowe rozumienie treści omawianych przepisów, co czyni nieuzasadnionym zarzut zawarty w pkt 2 skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 3 skargi kasacyjnej, zgodzić się należy ze skarżącym, że wykładnia art. 32 ust. 1 pkt 16 b w związku z art. 27a ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie uzasadnia zaprezentowanego przez Sąd I instancji poglądu, że "fakt pochodzenia kapitału ze źródeł nieujawnionych stanowi jednocześnie o nielegalności takiego kapitału". Pogląd taki nie jest uprawniony, ponieważ kapitał pochodzący ze źródła nieujawnionego może być uzyskany legalnie i nielegalnie. Pokrycie zatem przez wspólnika udziału w kapitale spółki z nieujawnionego źródła nie świadczy w każdym przypadku o nielegalności źródła pochodzenia kapitału. Wyrażenie przez Sąd I instancji takiego poglądu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ Sąd ten prawidłowo wskazał na wynikający z powyższych przepisów obowiązek udokumentowania przez wnioskodawcę ubiegającego się o zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach legalności źródeł pochodzenia kapitału. W stanie faktycznym sprawy, Sąd I instancji podzielając ustalenia faktyczne organu przyjął, że skarżąca nie udokumentowała, że jej kapitał w części, która została pokryta z pożyczki zaciągniętej przez dwóch wspólników, pochodzi z legalnego źródła. Skarżąca nie wskazała w podstawie skargi kasacyjnej przepisów postępowania, z naruszeniem których, jej zdaniem, stan faktyczny sprawy został nieprawidłowo ustalony. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny dla oceny zasadności zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, przy braku zarzutów w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., związany jest stanem faktycznym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.