Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 327/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 18 par. 1 pkt 6, art. 183 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Gabriela Jyż (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 722/09 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 2. zasądza od W. W. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. kwotę 340 (trzysta czterdzieści ) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 722/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], którą organ ten - po rozpatrzeniu odwołania W. W. w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w K., nr [...], o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Sąd I instancji uchylił także decyzję pierwszoinstancyjną

Stan faktyczny sprawy jest następujący:

W. W. złożył w dniu 17 maja 2006 r. w organie I instancji wniosek o przyznanie płatności na rok 2006, w treści którego zadeklarował następujące działki rolne:

- A o powierzchni 0,33 ha i uprawie żyto ozime, położonej na działce ewidencyjnej nr 16/20,

- B o powierzchni 0,38 ha i uprawie żyto ozime, położoną na działkach ewidencyjnych nr 16/4 i nr 16/5,

- C o powierzchni 0,14 ha i uprawie łąka trwała, położonej na działce ewidencyjnej nr 156/24,

- D o powierzchni 2,41 ha i uprawie łąka trwała, położoną na działkach ewidencyjnych nr 156/32 i nr 157/2,

- E o powierzchni 0,35 ha i uprawie gorczyca, położoną na działce ewidencyjnej nr 156/25,

- F o powierzchni 0,48 ha i uprawie żyto ozime, położoną na działce ewidencyjnej nr 156/28,.

Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych wynosiła 4,09 ha. Przeprowadzona przez organ I instancji kontrola wniosku wskazała na nieprawidłowości w zakresie zadeklarowanej przez rolnika powierzchni działek rolnych. W związku z tym organ I instancji wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień. W następstwie wezwania w dniu 28 sierpnia 2006 r. wnioskodawca zmniejszył powierzchnię nieprawidłowych działek wskazując na działce rolnej C powierzchnię upraw równą 0,04 ha oraz na działce rolnej D powierzchnię upraw równą 2,21 ha.

30 sierpnia 2006 r. u wnioskodawcy przeprowadzona została przez wykonawcę zewnętrznego kontrola na miejscu "metodą foto", w wyniku której ustalono, iż w przypadku działek rolnych: C i E - w dniu kontroli nie była prowadzona działalność rolnicza oraz działki te nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. r., co skutkuje trwałym ich wykluczeniem z płatności; D - stwierdzona powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od po zadeklarowanej i wynosi 1,56 ha, ponadto część działki równa 0,89 ha nie jest utrzymana w dobrej kulturze rolnej. W stosunku do pozostałych działek nie stwierdzono nieprawidłowości. W odniesieniu do tej kontroli w dniu 17 stycznia 2007 r. wnioskodawca oświadczył, że "na działce rolnej E była zasiana gorczyca, ze względu na suszę nie wzeszła". Odnosząc się do nieprawidłowości na działkach rolnych C i D wskazał, iż w dniu 28 sierpnia 2006 r. składał wyjaśnienia w organie I instancji. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy [...] kwietnia 2007 r. organ I instancji wydał decyzję Nr [...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Wnioskodawca wniósł odwołanie od tej decyzji. Z uwagi na kwestionowanie przez stronę w treści odwołania, wskazanego w raporcie z kontroli na miejscu, położenia działki rolnej E, organ odwoławczy zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o zweryfikowanie prawidłowości ustaleń kontrolnych. W efekcie przeprowadzonych czynności wyjaśniających, polegających na weryfikacji w terenie położenia spornej działki, Kierownik Biura Kontroli na Miejscu wskazał, że działki rolne zostały prawidłowo zlokalizowane, co potwierdzają zdjęcia wykonane na działkach 12 października 2007 r.

[...] listopada 2007 r. organ odwoławczy wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Od decyzji tej W. W. wniósł skargę do WSA w Ł. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 95/08, WSA uchylił decyzję drugoinstancyjną, wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na wydaniu decyzji w sytuacji niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji ponownie przeanalizował protokół czynności kontrolnych i przeprowadził dowód z zeznań świadka Z. S., na okoliczność rolniczego użytkowania działek rolnych C, D i E. Świadek zeznał, że w 2006 r. zgłosił w Urzędzie Gminy, że działki rolne dotknięte zostały klęską nieurodzaju na skutek wystąpienia suszy i stosowne zaświadczenie zostanie przesłane do organu I instancji. Ustosunkowując się do okazanych mu zdjęć z kontroli na miejscu świadek wskazał, iż przedstawiają one sporne działki, ale zgłosił zastrzeżenia co do sposobu ich sfotografowania. Podniósł, iż zdjęcia zostały wykonane zza zakrzaczeń znajdujących się na innych działkach. Dodatkowo organ wskazał, że W. W. - obecny podczas przesłuchania świadka - złożył do akt sprawy umowę z 10 kwietnia 2004 r., na podstawie której zlecił świadkowi wykonanie na działkach ewidencyjnych o numerach: 156/24, 156/25, 156/28, 156/32, 16/4, 16/5, 16/20, 157/2 czynności wymaganych dla utrzymania działek we właściwej kulturze rolnej.

[...] lutego 2009 r. organ I instancji wydał decyzję Nr [...] odmawiającą przyznania W. W. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej u wnioskodawcy 30 sierpnia 2006 r., stwierdził, iż wykluczył z płatności działki rolne C i E oraz część działki rolnej D, jako niespełniające przesłanek przyznania płatności. Z uwagi na powstałą w ten sposób różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w toku postępowania, organ I instancji odmówił wnioskodawcy przyznania płatności na rok 2006.

[...] marca 2009 r. W. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucając organowi "błędne ustalenia faktyczne stanowiące podstawę odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na niekorzystnych warunkach gospodarowania poprzez niewłaściwą ocenę obszarową oraz poprzez błędne ustalenia dotyczące nie użytkowania rolniczego części zgłoszonych działek" oraz "naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 51 ust. 1 oraz art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004". Odwołujący się podkreślił, że dokonana w tej sprawie kontrola "metodą foto" została już zdyskredytowana uprzednio przez WSA, a przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji dokonał jedynie weryfikacji wyników tej kontroli. Zarzucił nadto: pominięcie zeznań Z. S. poprzez stwierdzenie organu I instancji, iż "świadek nie był w stanie określić położenia działek ewidencyjnych Nr 156/24 i Nr 156/25", oraz brak zainteresowania ze strony organu wpływem suszy na stan upraw na działkach w dniu kontroli. Odwołujący się podkreślił nadto, iż nie jest prawidłowe stwierdzenie organu, że zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek wynosiła 4,09 ha. Jest to wymiar łączny działek o nr ewidencyjnych 16/20,16/4,16/5, 156/24, 156/32, 157/2, 156/215, 156/28. Wskazał, że w rzeczywistości zadeklarowana została ostatecznie powierzchnia działek rolnych o areale 3,75 ha. Podniósł, że nie jest dla niego jasne dlaczego w zaskarżonej decyzji nie została uwzględniona działka o nr ewidencyjnym 157/2, w zadeklarowanym wymiarze 0,46 ha.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podzielając stanowisko zawarte w tej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie wyniki kontroli administracyjnej oraz przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy kontroli na miejscu są przedmiotem zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. W związku z powyższym organ wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Podkreślono, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji kontrola administracyjna złożonego wniosku wykazała, że zgłoszone przez stronę powierzchnie działek rolnych C i D, położonych na działkach ewidencyjnych nr 156/32 i nr 156/24, są większe niż powierzchnie tych działek uprawnione do objęcia płatnością wynikające z ewidencji gruntów. W korekcie wniosku, złożonej w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, wnioskodawca zmniejszył powierzchnię nieprawidłowych działek rolnych wskazując, że działka rolna C ma powierzchnię 0,04 ha, a działka rolna D - 2,21 ha. Organ wskazał, iż wprowadzona korekta wniosku miała w zamiarze strony skutkować zmniejszeniem łącznej powierzchni zgłoszonych do płatności gruntów rolnych z 4,09 ha do 3,79 ha, jednak z uwagi na art. 22 ust. 1 wskazanego już powyżej rozporządzenia Nr 796/2009, zgodnie z którym każdy wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany w całości lub części po pisemnym zawiadomieniu. Jeśli jednakże właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku pomocowym lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawniła nieprawidłowości, to wprowadzone przez stronę poprawki nie będą mogły zostać zatwierdzone. Organ zwrócił uwagę, iż wnioskodawca został poinformowany o nieprawidłowościach w złożonym wniosku 25 sierpnia 2006 r., natomiast korektę wniosku złożył 28 sierpnia 2006 r., a zatem po tym jak organ I instancji poinformował go o nieprawidłowościach we wniosku. Wobec tych ustaleń organ uznał za nietrafny zarzut odwołania, iż nie jest prawidłowe określenie, że zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek wynosiła 4,09 ha. Zdaniem organu, rzeczywiście zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek rolnych różni się od powierzchni określonej w korekcie wniosku, ale obniżenie do 3,75 ha powierzchni działek, na które odwołujący się ostatecznie domagał się przyznania płatności było następstwem uprzedniego ujawnienia nieprawidłowości w złożonym wniosku w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej.

Dalej organ podniósł, że kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzona została 30 sierpnia 2006 r. przez wykonawcę zewnętrznego. W tym zakresie organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), Agencja przeprowadza kontrole udzielenia i wykorzystania pomocy w zakresie zgodności z prawem i ustaleniami planu zgodnie z przyjętym planem kontroli. Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi". Organ wskazał nadto, iż jednostki te, aby móc przeprowadzać kontrole na miejscu w zakresie przyznania płatności muszą spełniać warunki wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków, powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone prowadzanie kontroli (Dz. U. Nr 183, poz. 1892). Organ wskazał, iż czynności kontrolne wykonane zostały przy użyciu "metody foto", polegającej na odwzorowaniu granic działek rolnych, wskazanych przez stronę na załącznikach graficznych do wniosku, na mapach (zdjęcia lotnicze i satelitarne działek) znajdujących się w systemie informatycznym Agencji i pomiarze ich powierzchni. Uzupełnieniem tej metody jest w wizytacja w terenie, w trakcie której weryfikowane są granice działek oraz wykonywane są zdjęcia obrazujące sposób ich użytkowania. Organ podkreślił, iż ten sposób kontroli odpowiada metodzie teledetekcji opisanej w art. 32 rozporządzenia (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., w związku z art. 69 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004, z dnia 29 kwietnia 2004 r. Jeżeli Państwo Członkowskie wykorzystuje możliwość przeprowadzania kontroli na miejscu metodą teledetekcji, to należy:

- przeprowadzić fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjąć wszystkich działek rolnych wniosku podlegającego kontroli w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni;

- przeprowadzić fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach, których foto- interpretacja nie umożliwia zweryfikowania dokładności deklaracji w sposób, który zadowalałby właściwe organy.

Organ wskazał, iż wyniki tak przeprowadzonej kontroli utrwalone zostały w protokole z czynności kontrolnych spełniającym wymogi formalne określone w art. 28 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/20 21 kwietnia 2004 r. W treści protokołu wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Ponadto wskazana i uwzględniona została przy ustalaniu powierzchni rolnych, tolerancja pomiaru. Organ podkreślił, że zawarte w protokole z czynności kontrolnych wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołu materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Na szkicu z pomiaru powierzchni działek, stanowiącym załącznik do protokołu, inspektorzy przeprowadzający czynności kontrolne nanieśli granice poszczególnych upraw, wskazali obszary wykluczone z płatności oraz miejsca i kierunek zdjęć wykonanych na działkach. Organ także zauważył, że zdjęcia lotnicze działek są czytelne i umożliwiają identyfikację pokrycia gruntów oraz dokładny pomiar ich powierzchni.

Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, iż wnioskodawca nie był obecny podczas przeprowadzania czynności kontrolnych. Nie wpływa to jednak na wiarygodność dowodu z oględzin, gdyż zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporz. Komisji (WE) Nr 796/2004, z dnia 21 kwietnia 2004 r., kontrole przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli natomiast nie zagraża to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum (nie więcej niż 48 godzin). W świetle tych okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie dopuścił dowód z oględzin, których wyniki utrwalone zostały w protokole z czynności kontrolnych. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania mocy dowodowej dokonanych oględzin.

Odnosząc się do odwołania organ stwierdził, że nie zgadza się z zarzutem

błędnego ustalenia, iż część zgłoszonych do płatności działek nie była użytkowa rolniczo. W tym zakresie organ powołał się na wyniki kontroli utrwalone w protokole, który stanowi zapis oględzin przeprowadzonych 30 sierpnia 2006 r.

Dalej organ podał, iż zarówno w opinii osób, które przeprowadziły czynności kontrole, zawartej w treści protokołu z czynności kontrolnych, jak i w ocenie Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, działki rolne C i E nie były użytkowane rolniczo i nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Takiej oceny stanu gruntów na działkach rolnych C i E nie zmieniają zeznania świadka oraz złożona do akt sprawy umowa z dnia 10 lipca 2004 r. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że działki te nie były użytkowane rolniczo. Widoczna na fotografiach działek rolnych C i E roślinność, w szczególności stan zadarniania na działce rolnej E oraz ujęty na zdjęciu działki rolnej C kilkuletni las olchowy, wskazują, iż na działkach tych nie wykonano żadnych zabiegów agrotechnicznych od kilku lat. Nieuzasadniony jest również zdaniem tego organu zarzut dotyczący niewłaściwego wykonania zdjęć na działkach rolnych C i E. Organ zauważył, że na złożonym wraz z wnioskiem załączniku graficznym, stanowiącym zdjęcie lotnicze działki ewidencyjnej nr 156/25, wnioskodawca wskazał położenie działki rolnej E obrysowując jej granice. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego wnioskodawca podnosił, że zdjęcie wykonane zostało z perspektywy drogi dojazdowej do zabudowań i przedstawia drzewa i krzewy znajdujące się na obszarze nieobjętym dopłatami. Zdaniem organu odwoławczego porównanie załącznika graficznego, na którym strona wskazała położenie działki rolnej E, oraz osi zdjęć prezentowanej na ortofotomapach oraz samych zdjęć, pozwala na stwierdzenie, że fotografie zostały wykonane w granicach działki rolnej E. Powyższe potwierdzają, znajdujące się w otoczeniu działki rolnej E, punkty charakterystyczne, widoczne zarówno na fotografiach działki, jak i na załączniku graficznym, takie jak: skrzyżowanie dróg, drzewa znajdujące się po przeciwległej stronie asfaltowej drogi biegnącej wzdłuż działki czy słupy energetyczne. Organ zwrócił nadto uwagę, iż na załączniku graficznym, w tej części działki ewidencyjnej nr 156/25, w której wykonane zostało zdjęcie działki rolnej E, wnioskodawca nie wskazał obszarów niezgłoszonych do płatności. Jak wynika z treści formularza wniosku, powierzchnia działki rolnej E pokrywa się z powierzchnią całkowitą działki ew. nr 156/25 (wnioskodawca wykluczył z płatności tylko 73 m2 tej działki ewidencyjnej). Obszarów wykluczonych przez stronę z płatności nie ma również na granicy działek rolnych D i E oraz pomiędzy dz. rolną E, a drogą dojazdową do zabudowań, stąd nie sposób zgodzić się z twierdzeniem strony, że zdjęcie wykonane zostało zza zakrzaczeń znajdujących się na obszarze niezgłoszonym do płatności.

Dalej organ wskazał, iż działka rolna C, zgodnie z deklaracją strony zawartą w treści formularza wniosku, była położona na części działki ew. nr 156/24. W treści formularza z wywiadu terenowego nr [...] wskazane zostało miejsce, z którego wykonane zostało zdjęcie prezentujące sposób użytkowania działki rolnej C. W ocenie organu odwoławczego i w tym przypadku nie ma wątpliwości, iż znajdujące się w aktach sprawy fotografa przedstawia działkę rolną C, na zdjęciu działki widoczne jest bowiem pole uprawne które, zgodnie z załącznikiem graficznym złożonym przez stronę wraz z wnioskiem, graniczy z działką rolną C od strony północnej.

Organ odwoławczy podniósł także, iż wnioskodawca podawał w toku postępowania, że na działce rolnej E zasiana została gorczyca, która z uwagi na panującą w 2006 roku suszę nie wzeszła. Na tę okoliczność wskazywał również przesłuchany w charakterze świadka Z. S., podnosząc, iż zgłaszał w UG fakt wystąpienia klęski suszy na uprawianych działkach. Dodatkowo zobowiązał się do dostarczenia stosownego zaświadczenia. Mając jednak na uwadze, iż w aktach sprawy brak było dokumentu, do złożenia którego zobowiązał się świadek, organ odwoławczy wystąpił do UG o wskazanie czy na obszarze obejmującym należące do odwołującego się działki ewidencyjnych o numerach 156/24, 156/25, 156/32 i 157/2, odnotowano w 2006 r. wystąpienie klęski suszy. W piśmie z dnia 15 czerwca 2009 r. Wójt Gminy N. nie potwierdził okoliczności podnoszonej przez stronę i świadka informując, że na wskazanych działkach ewidencyjnych nie odnotowano w roku 2006 wystąpienia klęski suszy. Organ wskazał nadto, iż wystąpienia klęski suszy na zgłoszonych do płatności działkach nie potwierdziła również opinia Biura Kontroli na Miejscu (pismo z dnia 12 września 2009 r.), zgodnie z którą na działce rolnej E dominowała bujna roślinność (kilkuletnie drzewa rabini akacjowych, rumiany polne, bylice porastające nieużytki, licznie rozsiewające się po działce przymiotno kanadyjskie) i brak było śladów suszy. Dodatkowo organ wskazał, iż wnioskodawca zachowałby płatności, do dotkniętego klęską suszy obszaru tylko w przypadku czynności, o której mowa art. 72 rozporządzenia nr 796/2004. Zgodnie z nim przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 40 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu podlegają zgłoszeniu temu organowi na piśmie w terminie 10 dni roboczych od ustania tych okoliczności. Skoro wnioskodawca nie poinformował organu I instancji o wystąpieniu siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w terminie 10 dni roboczych od dnia ustania tych okoliczności, to nie może skutecznie powoływać się na te okoliczności.

Za prawidłowe organ odwoławczy uznał także ustalenia dot. działki rolnej D. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, iż powierzchnia działki rolnej D jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej we wniosku i wynosi 1,56 ha. Na formularzu z wywiadu terenowego nr [...] wskazane zostały obszary działki rolnej D, które z uwagi na występujące tam zadrzewienia oraz sposób użytkowania niezgodny z wniosku, zostały wykluczone z płatności. W toku czynności kontrolnych została zmierzona ta część działki rolnej D, na której prowadzona była jedna uprawa, zgodna z deklaracją wniosku. Ponadto organ wskazał, iż w wyniku kontroli stwierdzono, iż na części powierzchni działki rolnej D, równej 0,89 ha, nie przeprowadzono koszenia, najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca. Stwierdzona nieprawidłowość stanowi naruszeniem warunku utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm). W ocenie organu odwoławczego zdjęcia nr D -1 i D - 2, wykonane na działce rolnej D w dniu 30 sierpnia 2006 r., potwierdzają, że grunt ten nie został wykoszony, co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca.

Zatem organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza, że działki C i E nie były użytkowane rolniczo i nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., natomiast powierzchnia działki rolnej D była mniejsza od powierzchni zadeklarowanej we wniosku i część działki nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Tym samym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli, która z uwagi na charakter stwierdzonych nieprawidłowości oraz czas, jaki upłynął od daty pierwszej kontroli, nie pozwoliłaby na zweryfikowane stanu gruntów w roku 2006.

17 sierpnia 2009 roku W. W. wniósł od tej decyzji skargę do WSA w Ł. zarzucił:

1) błędne ustalenia faktyczne stanowiące podstawę odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez niewłaściwą ocenę obszaru objętego płatnościami, oraz poprzez błędne ustalenia dot. nieużytkowania rolniczego części zgłoszonych działek,

2) naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 oraz art. 68 ust. 2 rozporządzeń (WE) Nr 796/2004 przez błędne ich zastosowanie, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia 14 kwietnia 2004 r. sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej poprzez zastosowanie niewłaściwej interpretacji działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej,

3) naruszenie przepisów k.p.a. poprzez wzięcie pod uwagę dowodu – pisma z 15 czerwca 2009 r. Wójta Gminy N. - bez zapoznania strony z tym dowodem w toku postępowania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż odmowa przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006 rok jest bezzasadna. Zdaniem skarżącego zbędne są analizy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące lasu olchowego na działce C o numerze ewidencyjnym 156/24, o powierzchni 0,04 ha, ponieważ działka ta została wyłączona z dopłat ze względu na niespełnianie minimalnej normy obszarowej. Pozbawione podstaw było natomiast wyłączenie z płatności działki D o powierzchni 0,89 ha dlatego, że na działce tej była inna uprawa, aniżeli zadeklarowana we wniosku, w sytuacji, gdy zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej wymagane jest prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, a nie zgodność upraw z określonymi we wniosku. Wskazano również w skardze, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są drugimi z kolei decyzjami w sprawie płatności za 2006 r. Poprzednia ostateczna decyzja została uchylona wyrokiem WSA w Ł. z dnia 22 kwietnia 2008 roku, w sprawie sygn. akt II SA/Łd 95/08. W wyroku tym znalazły się ustalenia i zalecenia Sądu odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zalecenia te nie zostały wykonane, Sąd uznał, że dokonane metodą foto ustalenia w dniu 30 sierpnia 2006 r. przez osobę nie mającą upoważnienia budzą wątpliwości co do ich wiarygodności.

Skarżący podniósł także, iż już w toku tego postępowania zarzucał, że fotografie te zostały wykonane w sposób dający fałszywy obraz działki (wykonane za granicy działki i ujęcie roślinności znajdującej się poza działką). Tymczasem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji - przyjął ponownie jako dowód w sprawie fotografie wykonane 30 sierpnia 2006 r. przez osobę nie dysponującą stosownym pełnomocnictwem do kontroli. Ponadto skarżący zarzucił, iż jako dowód sprawie została potraktowana opinia Biura Kontroli z dnia 12 września 2008 r., stwierdzająca bez żadnej kontroli, że zakwestionowane przez skarżącego ustalenia są prawidłowe. Zdaniem skarżącego nie został przeprowadzony żaden dodatkowy dowód, w szczególności nie została przeprowadzona wizja w terenie w celu ustalenia miejsca, z którego były robione fotografie, co dawałoby możliwość ustalenia, jaką część działek obejmowały i czy ta część, która została sfotografowana została zgłoszona do płatności. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do drobiazgowej analizy tego, co widać na fotografiach. Zdaniem skarżącego ta analiza nie może zastąpić wizji lokalnej. Postępowanie dowodowe dotyczące ustaleń, czy działki były wykorzystywane rolniczo, zostało dokonane bez opuszczania biura, na podstawie zakwestionowanych w toku wcześniejszego postępowania dwu kontroli w terenie; z dnia 30 sierpnia 2006 r. i 12 października 2007 r. Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem dokonanym w opinii Biura Kontroli z dnia 12 września 2009 r., o braku śladów suszy w 2006 r. Po raz pierwszy w zaskarżonej opinii stwierdzono, że na działce D o powierzchni 0,89 ha nie przeprowadzono koszenia, co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca. Skarżący wskazał, iż obowiązujące w tym zakresie prawo nie wymagało koszenia w terminie do dnia 31 lipca. Wobec tego, że fotografie zostały wykonane w dniu 30 sierpnia 2006 r. trawa znajdująca się na tej działce mogła nie być koszona chociażby przez 2 miesiące. Nadto skarżący zarzucił, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono dowodu, z którego by wynikało, że jest to trawa 4 lub 5 miesięczna.

Ponadto skarżący wskazał, iż nie jest prawidłowe stwierdzenie, że zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek wynosiła 4,09 ha (łączny wymiar działek 16/20, 16/4, 16/5,156/24, 156/32, 157/2, 156/25, 156/28). W ocenie skarżącego zadeklarowane zostało ostatecznie 3,75 ha. Dodatkowo skarżący podał, iż nie jest jasne, dlaczego w zaskarżonej decyzji nie została uwzględniona działka nr 157/12 w wymiarze 0,46 ha.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA we wskazanym na wstępie wyroku badając zaskarżoną decyzję uwzględnił skargę, uznając że decyzja ta i utrzymana nią w mocy decyzja I instancji naruszają prawo. Sąd I instancji wskazał, iż to do rolnika należy wskazanie powierzchni, w stosunku do której ubiega się o przyznanie określonego rodzaju płatności. Płatności obszarowe przyznawane są bowiem wyłącznie na wniosek rolnika (art. 18 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru – t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 217 ze zm.) Nie ulega wątpliwości, iż dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności winny być zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, w szczególności wymóg ten dotyczy powierzchni gruntów rolnych, w stosunku do których zgłoszone jest żądanie przyznania płatności.

Przepis art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz., Nr L 141, str. 18 - 58 ze zm.), przewidują możliwość - nie związanego z poniesieniem jakichkolwiek konsekwencji - cofnięcia wniosku o przyznanie płatności. Możliwość taka ograniczona jest jednak czasowo i trwa do dnia, w którym właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku pomocowym lub jeżeli powiadomiły go o zamiarze kontroli na miejscu. W ocenie WSA słusznie zatem organy podkreśliły, iż korekta wniosku o przyznanie płatności, której dokonał skarżący w dniu 28 sierpnia 2006 r., nastąpiła już po tym, jak został poinformowany przez Agencję o nieprawidłowościach w złożonym wniosku. Nadto Sąd I instancji stwierdził, że w później skarżący podnosił (tak zresztą utrzymywał także w skardze), iż organy pominęły przy przyznawaniu płatności – zgłoszona ponoć we wniosku – dz. nr ew. 157/12. Wbrew twierdzeniom skarżącego dz. o takim numerze we wniosku nie zgłoszono.

WSA stwierdził, iż warunkiem konieczny do spełnienia dla możliwości przyznania płatności bezpośrednich jest to aby grunty zgłoszone do przyznania płatności bezpośredniej utrzymywane były zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy oraz stwierdzenie czy w dniu 30 czerwca 2003 roku były utrzymane w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji. Do organów administracji należało ustalenie zatem tych okoliczności faktycznych. Sąd I instancji przyznał, iż na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych na miejscu organ ustalił, iż część działek rolnych (działki C, D, E) nie spełnia warunków dobrej kultury rolnej i powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o płatności nie odpowiada powierzchni rzeczywistej. Stwierdzenie, że powierzchnia zadeklarowana działek rolnych we wniosku o płatności jest większa od ustalonej przez organ i w efekcie ustalenie, że różnica między obszarem zadeklarowanym, a wyznaczonym (ustalonym) przekracza określoną wielkość wyznaczonego (ustalonego) obszaru, zadecydowało o odmowie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006 rok. Jednak w ocenie WSA z ustaleniami poczynionymi przez organy w powyższym zakresie nie można się w pełni zgodzić. (Cyt., s. 24-25 uzasadnienia wyroku): "Po pierwsze należy wskazać, co silnie akcentowały organy obu instancji, iż warunkiem przyznania płatności bezpośrednich jest pozostawanie działek rolnych w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Organy jednoznacznie uznały, iż wskazane powyżej działki role C, D i E wymogu tego nie spełniały. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest nie tylko jakichkolwiek ustaleń dla wykazania powyższej okoliczności, ale również brak jest oceny spełnienia tegoż warunku, wyprowadzonej z innych dowodów zgromadzonych podczas kontroli na miejscu. Bez wątpienia dyskwalifikuje to zaskarżone decyzje w powyższym zakresie. Organy szeroko komentując ustalenia poczynione podczas przeprowadzonych kontroli w ogóle nie dokonały jakiejkolwiek retrospektywy zgromadzonego materiału pod kątem rzetelnego ustalenia czy zakwestionowane działki rolne pozostawały w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Co więcej nie wyjaśniały w oparciu o ocenę zgromadzonego materiału bądź też w oparciu o inne dowody, w jakiej kulturze rolnej znajdowały się należące do skarżącego działki rolne w owym dniu. Nie ulega wątpliwości, iż zaniechanie organów stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego regulujących gromadzenie i ocenę materiału dowodowego."

W ocenie WSA kolejnym zarzutem, który należy postawić wobec kontroli dokonanych na miejscu przy zastosowaniu "metody foto" jest brak wskazania na wykonanych zdjęciach, w którym miejscu na zdjęciu znajduje się fotografowana działka. Było to przedmiotem zarzutów ze strony skarżącego już przy poprzednim rozstrzyganiu sprawy. Sąd I instancji uznał, iż: "O ile można zaakceptować stanowisko organów, które nie uznały za celowe wykonania kolejnej kontroli na miejscu z uwagi chociażby na znaczny upływ czasu od momentu złożenia wniosku o przyznanie płatności, o tyle nie jest możliwe do uwzględnienia pominięcie kwestii wskazania na wykonanych zdjęciach gdzie znajdują się zgłoszone działki. Brak jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii nie tylko nie stanowi odpowiedzi organu na zarzuty zgłaszane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, ale również uniemożliwia Sądowi kontrolę wniosków wyciągniętych w tym zakresie przez organy"

Sąd I instancji nie podzielił natomiast zarzutów skargi tyczących skutków naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., w wyniku nie zapoznania skarżącego z treścią powyższego pisma Urzędu Gminy N. Co prawda przepis ten formalnie został naruszony przez organ odwoławczy ale okoliczności, które z owego pisma wynikają dla sprawy nie miały istotnego charakteru i nie wpływały na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Porównując aktualny stan sprawy, z tym istniejącym podczas wcześniejszego wyrokowania przez Sąd I instancji w tej sprawie, WSA z satysfakcją skonstatował, iż rozwianiu uległy wątpliwości tyczące prawidłowości umocowania osób kontrolujących. Załączenie stosownych pełnomocnictw uczyniło zadość wymaganiom przepisu art. 6 ust. 3 i 5 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. stanowiącemu, że czynności kontrolne wykonywane są przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez organ Agencji, które przed rozpoczęciem kontroli na miejscu osoba upoważniona do jej wykonania jest obowiązana okazać

W ramach wskazówek WSA stwierdził, iż: "Nie przesądzając wyników postępowania dowodowego organy administracji winny ustalić ponad wszelką wątpliwość stan faktyczny sprawy, w szczególności położenie działek w wykonanej dokumentacji fotograficznej, tak aby możliwa była sądowa kontrola wniosków płynących z przeprowadzonej kontroli, a także dokonają oceny stanu kultury rolnej przedmiotowych działek aktualnej na dzień 30 czerwca 2003 roku."

Od wyroku tego wniósł skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając w/w wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa procesowego, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133, art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 art. 104, 107 § k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez WSA, iż w toku postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na tej podstawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy nawet jeśli uchybienia wskazane przez Sąd miałyby miejsce (aczkolwiek organ kwestionuje te ustalenia w pkt 2 skargi kasacyjnej), to - przy uwzględnieniu ustaleń organu poczynionych w postępowaniu administracyjnym, co do których Sąd uznał je za prawidłowe i podzielił je oraz uznał za niezasadne zarzuty strony a także przy przyjętej przez Sąd ocenie prawnej co do prawidłowego zdefiniowania przez organ terminu "powierzchnia deklarowana" i "powierzchnia stwierdzona" oraz niedopuszczalności wycofania przez wnioskodawcę wniosku o płatność po powiadomieniu go o nieprawidłowościach przez organ - uchybienia te nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia w decyzji, albowiem nawet gdyby przyjąć, iż na działki C i E przy powierzchni nie kwestionowanej przez stronę (skorygowanej) oraz działka D (na powierzchni przyjętej przez Sąd za organem 1,56 ha) prowadzona była działalność rolnicza, stosując przepisy wskazane przez Sąd w niniejszej sprawie, to w postępowaniu administracyjnym należałoby orzec o odmowie przyznania płatności ze względu na zastosowanie przepisów o obniżkach i wykluczeniach z płatności z uwagi na zadeklarowanie do płatności większej powierzchni niż stwierdzona, a wobec tego skoro rzekome naruszenie przepisów postępowania przez organ administracji nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej to brak było podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a skarga strony winna zostać oddalona;

2. naruszenie prawa procesowego, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133, art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L 04.141.18, zwanego dalej rozporządzenie, WE 796/2004) poprzez zakwestionowanie mocy dowodowej środka dowodowego w postaci zastosowania metody teledetekcji, o której mowa w art. 32 ust. 5 rozporządzenia WE 796/2004 i zakwestionowanie na tej podstawie legalności czynności podjętych przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego oraz legalności i słuszności ustaleń organu administracji dotyczących tego, iż zadeklarowane działki C, E i część działki D nie były użytkowane rolniczo oraz co do powierzchni zadeklarowanych działek rolnych użytkowanych rolniczo i na tej podstawie uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż organ w sposób prawidłowy zastosował metodę teledetekcji zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 32 ust. 5 rozporządzenia WE 796/2004 a na podstawie tegoż przepisu był uprawniony do stosowania takiego środka dowodowego, a nadto środek ten mieści się otwartym katalogu środków dowodowych, o których mowa w kodeksie postępowania administracyjnego, ustalenia zaś poczynione na podstawie tego dowodu odzwierciedlają stan faktyczny, ustalenia te wynikają z dowodu w sposób logiczny, są rzetelne i wiarygodne, a nadto ustalenia poczynione w oparciu o ten dowód znajdują potwierdzenie w innych dowodach zebranych w sprawie, w tym w szczególności ze zdjęć, oceny wiarygodności zeznań świadka i twierdzeń samej strony, a wobec powyższego skoro nie nastąpiło przez organ w toku postępowania administracyjnego naruszenie przepisów postępowania to skarga winna być oddalona;

3. naruszenie prawa procesowego, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133, art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 104, 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż w toku postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie przez organ przepisów postępowania w zakresie dotyczącym legalności podjętych czynności dowodowych i prawidłowości ustaleń organu administracji w przedmiocie powierzchni działek, na których prowadzona była działalność rolnicza w 2006 r. i które kwalifikują się do płatności obszarowej oraz w przedmiocie występowania bądź niewystępowania na danym obszarze klęski suszy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na tej podstawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy ustalenie występowania bądź niewystępowania na danym obszarze klęski suszy nie miało żadnego znaczenia w sprawie albowiem wnioskodawca nie zgłosił kierownikowi biura powiatowego ARiMR faktu zaistnienia klęski suszy w terminie 10 dni od rzekomego wystąpienia tego zdarzenia, co było niesporne, a nadto ustalenia dokonane w przedmiocie niewystępowania w okresie wskazanym przez wnioskodawcę w toku postępowania odwoławczego oraz przed sądem administracyjnym na obszarze działki E klęski suszy oraz co do powierzchni działek, na których prowadzona była działalność rolnicza w 2006 r. i które kwalifikują się do płatności obszarowej są dokonane w oparciu o należycie zebrany materiał dowodowy w tym z dokumentów urzędowych, zeznań świadków i twierdzeń strony oraz dokumentacji fotograficznej i wyników poczynionej teledetekcji i poddany w sposób prawidłowy ocenie przez organ administracji, a nadto również rzekome uchybienia organów administracji nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia;

4. naruszenie prawa materialnego przez jego błędne niezastosowanie przez Sąd I instancji, a mianowicie art. 72 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. i w rezultacie błędne przyjęcie, iż okoliczność dotycząca istnienia lub nieistnienia w stosunku do danego obszaru klęski suszy ma znaczenie dla rozstrzygnięcia o płatnościach, mimo iż nie była zgłoszona organowi przez wnioskodawcę w terminie 10 dni.

W kasacji wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.,

2) zasądzenie od W. W. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazane.

Stosownie do regulacji zawartych w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

Stąd też w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia zaistnienia przesłanek nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 2 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi:

1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;

2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany;

3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;

4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;

5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;

6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych, w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w I instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 tej ustawy nieważnością postępowania, to zaś Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wyżej zauważono, ma obowiązek brać pod uwagę z urzędu.

Z analizy akt sprawy wynika, że w składzie Sądu I instancji, który wydał wyrok z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 95/08, brał udział sędzia A. B. jako sprawozdawca. Następnie brał on również udział (także jako sprawozdawca) w wydaniu zaskarżonego wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 722/09.

Przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Należy także podkreślić, iż w dniu 8 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 1736), która rozszerzyła określony w art. 18 § 1 p.p.s.a. katalog wyłączeń sędziego z mocy ustawy, poprzez dodanie w tym artykule punktu 6a, zgodnie z którym sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postepowanie w sprawie. Wprawdzie przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, niemniej jednak należy podkreślić, iż zmiana ta miała na celu wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawnego do wyroku TK z dnia 14 października 2008 r., o sygn. akt SK 6/07.

Instytucja wyłączenia sędziego ma charakter gwarancji procesowej, polegającej na zapewnieniu bezstronności sędziego utożsamianej z obiektywizmem rozumianym m.in. w ten sposób, że sędzia nie powinien uczestniczyć w kolejnej kontroli decyzji, jeżeli brał wcześniej udział w wydaniu wyroku kasacyjnego. Wyłączenie sędziego ma zapewnić budowanie zaufania społecznego do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości, które to zaufanie wiąże się m.in. z bezstronnością sędziów. Na konieczność zapewnienia bezstronności sędziów wskazuje zarówno art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), jak również art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wszystkie powołane akty normatywne ustanawiają prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ranga tych przepisów świadczy o tym, że bezstronność sędziowska jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególnie ważne w demokratycznym państwie prawa. Tak uregulowaną bezstronność należy utożsamiać z obiektywizmem wyrażającym się w równorzędnym traktowaniu stron postępowania, tak aby nie doszło do stworzenia korzystniejszej sytuacji procesowej dla żadnej z nich.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wyrażał pogląd, że zasada obiektywizmu i bezstronności orzekania na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego, jest rozumiana m.in. w ten sposób, że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania, uprzedzenia i interesy osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia, a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu (por. np. wyrok z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt II OSK 683/08, wyrok z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II GSK 436/09, wyrok z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08, wyrok z 10 czerwca 2010 r., sygn. akt I GSK 830/09 – LEX nr 594661; wyrok z dnia 27 lipca 2010 r. , sygn. akt I GSK 1020/09 – LEX nr 594352; wyrok z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 490/09 – LEX nr 59873, wyrok z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II GSK 274/08, wyrok z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I GSK 931/08, wyrok z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 514/09 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W orzecznictwie tym wskazano, że obiektywizm i bezstronność mogą być zakwestionowane, gdy sędzia na przestrzeni kilkunastu miesięcy orzeka dwukrotnie w sprawie biorąc wcześniej udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku kasacyjnego, a następnie biorąc udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu. Także zaakcentowano, iż sędzia, orzekając w drugim postępowaniu mógłby czuć się związany swoimi poglądami, wyrażonymi podczas pierwszego postępowania, a taka sytuacja budzi uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego i nie odpowiada konstytucyjnemu standardowi prawa do bezstronnego sądu. W powołanych wyrokach w okolicznościach analogicznych do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że orzekanie przez tego samego sędziego w kolejnym składzie narusza dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że przepis art. 18 p.p.s.a. był już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyrokach z 13 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt SK 53/04 (OTK-A 2005/11/134) oraz z 14 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt SK 6/07 (OTK-A 2008/8/137). We wskazanych orzeczeniach TK rozważał problem potencjalnego zagrożenia dla bezstronności sędziowskiej w sytuacji tego typu, że - niezależnie od faktycznych okoliczności danej sprawy - może ona wzbudzać uzasadnione wątpliwości, co do obiektywizmu sędziego. Potraktowanie takiej sytuacji, jako okoliczności "tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do jego bezstronności w danej sprawie", przy równoczesnym uzależnieniu wyłączenia sędziego od inicjatywy samego zainteresowanego lub stron postępowania (art. 19 p.p.s.a.), nie byłoby wystarczającą gwarancją prawa do rozpatrzenia sprawy przez bezstronny sąd." (sprawa o sygn. akt SK 6/07).

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, a w szczególności zważywszy na treść powołanych wyżej rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego, uznać należy, że stosowanie przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stawia Sąd przed koniecznością dokonania wykładni w taki sposób, aby jej rezultat był zgodny z zasadą recypowaną z postanowień ww. Konwencji i wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd stosując ustawę, powinien bowiem w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni tak, aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić właściwe rozumienie przepisów ustawy (por.: m.in. ww. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08 oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 20 listopada 1995 r., sygn. akt K 23/95, publ.: OTK 1995/3/14; 17 lipca 1996 r., sygn. akt K 8/96, publ.: OTK ZU nr 1996/4/32, 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K 3/98, publ. OTK ZU 1998/4/52). Wiąże się to również z koncepcją obiektywnej bezstronności sędziowskiej (wypracowaną w orzecznictwie ETPC oraz Trybunału Konstytucyjnego - na co zwracał uwagę i Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku w sprawie sygn. akt SK 6/07 i Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08), w myśl której istotne znaczenie dla oceny obiektywizmu Sądu ma zewnętrzny, społeczny odbiór zaistniałych okoliczności. W tym ujęciu instytucja wyłączenia sędziego, ma zapewniać także budowanie zaufania społecznego do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości.

Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. (sygn. akt II OSK 683/08) postępowanie sądowe musi być prowadzone tak, aby nie stwarzać nawet pozornego wrażenia lekceważenia standardów zachowania bezstronności, będącej uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy tak interpretować, aby wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie wydane w warunkach mogących budzić uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności sądu, który je wydał.

A zatem, skoro sędzia orzekał w składzie w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 95/08, zakończonej wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008 r., a następnie brał udział w wydaniu orzeczenia z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 722/09, to - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną - niezależnie od tego, czy zarzut taki jest zgłaszany, czy też nie, mogą powstać zasadne wątpliwości, co do obiektywizmu podjętego rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania.

Stwierdzona nieważność obliguje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z przepisami art. 185 § 1 i art. 186 p.p.s.a., do uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż ocena wydanego wyroku w nieważnym postępowaniu staje się bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.