Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 486/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1; art. 2 pkt 18; art. 6; art. 37 ust. 1; art. 38 ust. 1 pkt 1; art. 39 ust. 2; art. 41 ust. 1, 2, 5; art. 52 ust. 2; art. 61 ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Referent Agnieszka Kuna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi B. C. na informację Zarządu Województwa [...] o rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. C. (dalej też jako skarżąca, wnioskodawca), prowadząca działalność gospodarczą pod firmą B. C. - [...] w odpowiedzi na konkurs nr RPLU. [...] w ramach Osi Priorytetowej 12 Edukacja, kwalifikacje i kompetencje, Działania 12.1 Edukacja przedszkolna Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020, Priorytet inwestycyjny 10i Ograniczenie i zapobieganie przedwczesnemu kończeniu nauki szkolnej oraz zapewnienie równego dostępu do dobrej jakości wczesnej edukacji elementarnej oraz kształcenia podstawowego, gimnazjalnego i ponadgimnazjalnego, z uwzględnieniem formalnych, nieformalnych i pozaformalnych ścieżek kształcenia umożliwiających ponowne podjęcie kształcenia i szkolenia – w dniu 7 lipca 2020 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "[...] B. P.".

Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r., Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020 (dalej też jako Instytucja Zarządzająca, organ) poinformowała wnioskodawcę, że wniosek w wyniku oceny dokonanej przez Komisję Oceny Projektów (dalej też jako KOP), został oceniony negatywnie i nie został wybrany do dofinansowania. W wyniku rozpatrzenia protestu Instytucja Zarządzająca uwzględniła protest i przyznała skarżącej dodatkowo w ramach procedury odwoławczej średnią punktów 10,5 i skierowała projekt do właściwego etapu oceny, tj. etapu negocjacji.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. organ poinformował skarżącą o warunkach negocjacyjnych. Poinformował, że w wyniku pozytywnego rozpatrzenia protestu dotyczącego oceny formalno – merytorycznej dokonanej przez KOP wniosek spełnił kryteria niepodlegające uzupełnieniu/poprawie i został skierowany do etapu negocjacji uzyskawszy 90 punktów. Organ wskazał, że wniosek może zostać przyjęty do realizacji pod warunkiem zakończenia negocjacji wynikiem pozytywnym, tj. projekt po negocjacjach został prawidłowo poprawiony/uzupełniony w zakresie spełniania kryteriów obligatoryjnych w terminie określonym przez Instytucję Organizującą Konkurs (IOK), zostały udzielone informacje i wyjaśnienia wymagane podczas negocjacji lub spełnione zostały warunki określone przez oceniających podczas negocjacji w terminie określonym przez IOK oraz do projektu nie wprowadzono innych nieuzgodnionych w ramach negocjacji zmian. Wskazano, że zakres negocjacji obejmuje wszystkie kwestie określone w załączniku do niniejszego pisma i stanowi jego integralną część.

W odpowiedzi na pismo z dnia 8 kwietnia 2021 r. wnioskodawca w dniu 19 kwietnia 2021 r. złożył poprawiony wniosek o dofinansowanie wraz z wyjaśnieniami.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała wnioskodawcę, że wniosek złożony w dniu 19 kwietnia 2021 r. nie został w pełni skorygowany zgodnie z pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. W związku z powyższym organ ponownie wezwał wnioskodawcę do złożenia poprawnie skorygowanego wniosku w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia doręczenia przedmiotowego pisma. Instytucja Zarządzająca pokreśliła, że ponownie skorygowany wniosek powinien być poprawiony wyłącznie w zakresie wskazanym w Informacjach o wyniku negocjacji. Wyjaśniono, że niezaakceptowane zostały udzielone przez wnioskodawcę informacje i wyjaśnienia dotyczące kryterium Adekwatność celu głównego projektu do wskazanych w RPO WL problemów (...). Wnioskodawca pomimo wcześniejszej deklaracji nie skorygował czasookresu wskazanego w opisie celu projektu do okresu realizacji projektu. Organ podkreślił, że projekt rozpoczyna się od 1 stycznia 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r. Wnioskodawca modernizuje pomieszczenia i dokonuje zakupów niezbędnego wyposażenia na utworzenie nowych miejsc opieki. W związku z powyższym zasadne byłoby wskazanie w celu głównym projektu okresu spójnego z jego realizacją.

W dniu 30 kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła drugi skorygowany na etapie negocjacji wniosek o dofinansowanie wraz z pismem, w którym zadeklarowała, że "Wszystkie zgłoszone uwagi zostały uwzględnione we wniosku" oraz że "Okres realizacji projektu został poprawiony i wszystkie zapisy powinny być spójne ze sobą".

Pismem z dnia 9 czerwca 2021 Instytucja Zarządzająca poinformowała skarżącą, że wniosek o dofinansowanie w wyniku oceny dokonanej przez KOP został oceniony negatywnie i nie został wybrany do dofinansowania z uwagi na niespełnienie kryterium zerojedynkowego Projekt po negocjacjach. Do pisma z dnia 9 czerwca 2021 r. załączone zostały Informacje o wyniku negocjacji, zawierające szczegółowe uzasadnienie oceny projektu.

B. C. nie zgodziła się z wynikiem procedury konkursowej i wniosła protest od negatywnej oceny projektu. W proteście skarżąca wyjaśniła, że zestawiając to jakie uwagi zostały przekazane w piśmie z dnia 8 kwietnia 2021 r., nie było wskazań jakie dokładnie zapisy dotyczące okresu mają się znaleźć we wniosku. Podniosła, że jeden oceniający wskazał: "Wnioskodawca błędnie zmodyfikował harmonogram projektu oraz zapisy we wniosku dotyczące okresu realizacji projektu. W pierwszym skorygowanym wniosku Wnioskodawca poprawnie wskazał okres realizacji projektu od 01.01.2021 r. do 31.08.2022 r. Wnioskodawca został poproszony o poprawę zapisów w punkcie 3.1.2 dotyczącym celu projektu z 01.09.2021 na 01.01.2021 r., natomiast dokonał błędnych zmian w harmonogramie projektu i zapisach we wniosku o rozpoczęciu projektu od 01.06.2021 r." Drugi oceniający napisał: "Członek KOP w ostatecznej wersji skorygowanego wniosku o dofinansowanie zidentyfikował zapisy, które wykraczają poza uwagi wskazane w Informacji nt. warunków negocjacyjnych i ustalenia negocjacyjne.... Wnioskodawca dokonał nieuprawnionej zmiany we wniosku o dofinansowanie, która skutkuje negatywnym wynikiem procesu negocjacyjnego i tym samym negatywną oceną projektu dyskwalifikując go do otrzymania dofinansowania"

W ocenie skarżącej analizując uwagę drugiego oceniającego nie można się zgodzić, że zapisy wykraczają poza uwagi wskazane we wcześniejszym piśmie. Pojawiła się prośba o skorygowanie okresu realizacji projektu i takie działanie zostało wykonane. W innych miejscach nie było zmiany zapisów. Odrzucenie wniosku z przyczyny, która nie ma wpływu na realizację, wskaźniki, budżet projektu, a była jedynie pewną kosmetyką zapisów i urealnieniem ich do bieżącej sytuacji jest, zdaniem skarżącej niesprawiedliwe.

Organ pismem z dnia 13 lipca 2021 r. poinformowała B. C. o nieuwzględnieniu protestu. Wyjaśnił, że weryfikacja treści wniosku o dofinansowanie potwierdza w pełni informacje zawarte w Informacjach o wyniku negocjacji, będących załącznikiem do pisma organu z dnia 9 czerwca 2021 r. Wnioskodawca dokonał korekty okresu realizacji zarówno w punkcie 1.7 wniosku, jak i w punkcie 3.1.2, wskazując jako termin rozpoczęcia realizacji projektu "01.06.2021 r." Analogiczna zmiana została wprowadzona tym samym w Harmonogramie realizacji projektu. Powołując się na zapis Podrozdziału 6.1.3 Negocjacje Regulaminu Instytucja Zarządzająca wskazała, że wnioskodawca dokonał nieuprawnionej zmiany we wniosku o dofinansowanie w postaci zmiany daty rozpoczęcia realizacji projektu z "01.01.2021 r." na "01.06.2021 r.", która skutkuje negatywnym wynikiem procesu negocjacyjnego i tym samym negatywną ocenę projektu. Organ uzasadniał, że aby kryterium negocjacyjne uzyskało pozytywny wynik muszą zostać spełnione wszystkie trzy warunki tam wskazane.

B. C. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie protestu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818, dalej ustawa wdrożeniowa), poprzez ich niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego protestu dotyczącego negatywnej oceny wniosku opartej m.in. o Informacje o wyniku negocjacji z 26 kwietnia 2021 r. zawierające nieprecyzyjne wytyczne co do konieczności korekty wniosku, poprzez niewskazanie jaką datę ma wskazać skarżąca w pkt 3.1.2 wniosku;

2. art. 1 i art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej, poprzez ich błędne zastosowanie i wskazanie, że wytyczne znajdujące się w Informacji o wyniku negocjacji z 26 kwietnia 2021 r. powinny zostać zinterpretowane przez skarżącą jako wskazanie okresu realizacji projektu od 1 stycznia 2021 (tj. z datą wsteczną) do 31 sierpnia 2021 r. co stanowi nie tylko naruszenie art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej określającego czym jest projekt tj. istota przedmiotowego konkursu ale celowości polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020;

3. art. 41 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w związku z treścią pkt 3.4. ppkt 3 oraz pkt 6.1.3. Regulaminu konkursu, poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego protestu dotyczącego negatywnej oceny wniosku wydanej z uwagi na rzekomą (nieuprawnioną) zmianę treści wniosku, poprzez ujednolicenie okresu realizacji projektu w całej treści wniosku (zgodnie z pkt 3.4. ppkt 3 Regulaminu), zgodnie z wezwaniem skarżącej z dnia 26 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podnosiła, że trudno wymagać aby wnioskodawca wskazywał datę 1 stycznia 2021 r., kiedy projekt miał zostać rozpoczęty od 1 czerwca 2021 r. Uzasadniała, że organ nie zauważać, że skarżąca zmieniając okres realizacji projektu w pkt 1.7 (a także w pkt 3.4 – o czym organ nie wspomina) ujednoliciła treść wniosku, zgodnie z pkt 3.4. ppkt 3 Regulaminu. Brak takiego ujednolicenia, w jej ocenie, powodowałby, że wniosek jest niezgodny z treścią Regulaminu i na tej podstawie winien zostać oceniony negatywnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Ustawą szczególną w tym przypadku jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

W myśl art. 61 ust. 8 w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1; b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1.

Sądy administracyjne dokonują kontroli spraw o dofinansowanie projektów na podstawie ustawy wdrożeniowej w oparciu o kryterium legalności działania właściwej władzy publicznej. Rzeczą sądu jest wyłącznie kontrola prawa. Sąd administracyjny nie jest władny do weryfikacji merytorycznej wniosku ani do oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych. Sąd nie jest uprawniony do zastępowania oceniających i weryfikacji merytorycznej ich wiedzy eksperckiej. Istota sądowej kontroli sprowadza się do analizy "sposobu dojścia" organu do konkretnego rozstrzygnięcia. Sposób oceny projektu (na danym etapie) podlega zatem sądowej weryfikacji z punktu widzenia tego, czy przeprowadzono ją nie naruszając prawa (czy m.in. wyjaśniono istotne okoliczności sprawy, nie popełniono błędów logicznych, uwzględniono wszystkie elementy wniosku, jakie powinny zostać w sprawie zbadane) - por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt. II GSK 1783/12, I GSK 421/21 i powołane tam orzecznictwo – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Zgodnie z przyjętymi w ustawie wdrożeniowej zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą liczbę punktów albo uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1 (art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), który określa między innymi przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu (art. 41 ust. 2 pkt 2) kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7.). Treść regulaminu oraz wszystkie jego zmiany właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu (art. 41 ust. 5).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wszystkim wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

W myśl art. 6 ww. ustawy system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje (ust. 1). Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (ust. 2).

Zatem oceny projektów dokonuje się w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz dostępną publicznie dokumentację konkursową, a w szczególności o zasady zamieszczone w Regulaminie konkursu, w związku z czym składające się na nią dokumenty powinny stanowić także podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny projektu. Co ważne, dokumentacja konkursowa obejmuje także wzory wniosków i instrukcje wypełniania poszczególnych dokumentów.

Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu, rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek.

Uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się regulaminowi postępowania konkursowego i musi posługiwać się nomenklaturą konkursową w nim zawartą. Do uczestnika konkursu należy bowiem obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny (zob. wyrok w sprawie sygn. akt II GSK 2884/16, CBOSA).

Wniosek o dofinansowanie projektu to dokument, w którym zawarte są informacje na temat wnioskodawcy oraz opis projektu lub przedstawione w innej formie informacje na temat projektu i wnioskodawcy, na podstawie których dokonuje się oceny spełnienia przez ten projekt kryteriów wyboru projektów. Za integralną część wniosku o dofinansowanie uznaje się wszystkie jego załączniki.

W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem "[...] B. P.". Zgodnie z Regulaminem konkursu (podrozdział 6.1.2. Ocena formalno-merytoryczna, pkt 16) - kierując projekt do etapu negocjacji oceniający w Karcie oceny formalno-merytorycznej:

a) wskazują zakres uzupełnienia/poprawy projektu w zakresie spełniania kryteriów, o których mowa w pkt 15 (w tym w zakresie spełnienia kryteriów zerojedynkowych) podając, jakie korekty należy wprowadzić w projekcie w trakcie etapu negocjacji, aby mogły zakończyć się one wynikiem pozytywnym (tj. aby można było uznać, że kryteria podlegające poprawie zostały spełnione,

b) wskazują zakres negocjacji w odniesieniu do kryteriów ogólnych punktowych, podając, jakie informacje i wyjaśnienia dotyczące określonych zapisów we wniosku KOP powinna uzyskać od wnioskodawcy w trakcie etapu negocjacji, aby mogły zakończyć się one wynikiem pozytywnym oraz

c) wyczerpująco uzasadniają swoje stanowisko.

Negocjacje prowadzone są zgodnie z podrozdziałem 6.1.3 Regulaminu (pkt 21 podrozdział 6.1.2 Regulaminu). Zgodnie ze wskazanym podrozdziałem 6.1.3. pkt.9 Regulaminu konkursu- negocjacje obejmują wszystkie kwestie wskazane przez oceniających w Kartach oceny formalno-merytorycznej związane z oceną kryteriów wyboru projektów. W ramach etapu negocjacji oceniane jest zerojedynkowe kryterium wyboru projektów: Projekt po negocjacjach: Negocjacje zakończyły się wynikiem pozytywnym, tj.:

a) projekt po negocjacjach został prawidłowo poprawiony/uzupełniony w zakresie spełniania kryteriów obligatoryjnych w terminie określonym przez IOK (o ile dotyczy) oraz

b) zostały udzielone informacje i wyjaśnienia wymagane podczas negocjacji lub spełnione zostały warunki określone przez oceniających podczas negocjacji w terminie określonym przez IOK (o ile dotyczy) oraz

c) do projektu nie wprowadzono innych nieuzgodnionych w ramach negocjacji zmian.

W dalszej części Regulaminu wskazano, że (pkt 12-14 podrozdział 6.1.3.) skorygowany wniosek o dofinansowanie projektu musi zostać złożony w sposób określony w Rozdziale 2.5 Regulaminu pkt. 11-16 i 16-20 w terminie określonym przez IOK i spełniać wszystkie warunki formalne, obowiązujące dla konkursu. Ponadto nie należy zmieniać zapisów w innych częściach wniosku aniżeli zmiany wskazane w Informacji nt. warunków negocjacyjnych (...). KOP, na podstawie przesłanego w wyniku negocjacji wniosku o dofinansowanie, niezwłocznie weryfikuje, czy projekt spełnia wszystkie warunki formalne i ocenia kryterium zerojedynkowe wskazane w pkt 9, w oparciu o Informację o wyniku negocjacji (zwanej dalej Informacją - załącznik nr [...] do Regulaminu). Informacja wypełniana jest niezależnie przez dwóch członków KOP.

W sytuacji, gdy członek KOP podczas weryfikacji i oceny skorygowanego wniosku o dofinansowanie zidentyfikuje, iż (...) wniosek który wpłynął w wyznaczonym przez IOK terminie nie został prawidłowo skorygowany, IOK ponownie wzywa wnioskodawcę do złożenia poprawnie skorygowanego wniosku wyznaczając ostateczny termin. Termin na złożenie skorygowanego wniosku wynosi 7 dni od dnia doręczenia pisma w tej sprawie.

Skutkiem niezłożenia przez Wnioskodawcę wniosku we właściwym terminie i skorygowanego we właściwy sposób jest negatywny wynik negocjacji, a tym samym negatywna ocena projektu.

Jak wynika z kolei z Załącznika nr [...] do Regulaminu konkursu: Warunki formalne i Kryteria wyboru projektów pkt III Negocjacje przy definicji tego kryterium wskazano, iż jest to kryterium zerojedynkowe. Ocena spełnienia kryterium będzie polegała na przyznaniu wartości logicznych "TAK", "NIE" (przy czym w przypisie 12 zaznaczono, iż istnieje możliwość dwukrotnego złożenia skorygowanego wniosku o dofinansowanie na zasadach określonych przez IOK). Niespełnienie któregokolwiek z elementów kryterium wskazanych w literach a-c powoduje uznanie kryterium za niespełnione, tj. przyjęcie wartości logicznej NIE. Kryterium zostanie zweryfikowane na podstawie: zapisów we wniosku o dofinansowanie projektu lub udzielonych informacji i wyjaśnień przez wnioskodawcę, złożonych w wyniku skierowania projektu do negocjacji. Przy opisie znaczenia kryterium wskazano, że jest to kryterium obligatoryjne – spełnienie kryterium jest niezbędne do przyznania dofinansowania.

W niniejszej sprawie spór sprowadza się do oceny prawidłowości ustalenia przez organ niespełnienia przez skarżącą kryterium obligatoryjnego, zerojedynkowego, Projekt po negocjacjach. W skardze skarżąca podnosi przede wszystkim, że wezwania organu do poprawy wniosku były nieprecyzyjne, nie wskazano jaką datę ma wskazać skarżąca w pkt. 3.1.2. wniosku, a po drugie, że dokonując zmiany również w pkt. 1.7. wniosku, a także w pkt. 3.4. doszło do ujednolicenia treści wniosku, tak aby wniosek był zgodny treścią Regulaminu.

Z argumentacja skargi nie sposób się jednak zgodzić.

Podkreślić należy, że przystępując do konkursu wnioskodawca godzi się na wymagania i warunki określone przez instytucję organizującą konkurs. Kryteria oceny wniosku wynikające z Regulaminu konkursu są narzędziem służącym zapewnieniu wymaganej ustawą przejrzystości i równego traktowania wszystkich uczestników konkursu.

Rację ma skarżąca, że w kierowanych do niej wezwaniach nie wskazano wprost jaką datę z określeniem dnia, miesiąca i roku należy wpisać w pkt 3.1.2. wniosku, co nie oznacza jednak, że była to data niewiadoma, a uwagi oceniających, a w konsekwencji i wezwania organu nieprecyzyjne. W ocenie Sądu, świetle treści kierowanych do skarżącej wezwań nie budzi wątpliwości, że w pkt. 3.1.2. wniosku należało wskazać datę od 01.01.2021 r. do 31.08.2022 r.

Jak wskazuje się w orzecznictwie wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny - co również należy podkreślić i uznać w tej mierze za oczywiste - powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane (por. w tym względzie wyroki NSA sygn. akt: II GSK 856/10, II GSK 5141/16, II GSK 131/17,CBOSA). Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny - a w konsekwencji wyboru - projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności - gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów.

W ocenie Sądu te standardy postępowania konkursowego zostały w niniejszej sprawie zachowane.

Jak wynika z przytoczonych powyżej regulacji zakres procesu negocjacyjnego wynika z kart oceny formalno-merytorycznej, które są punktem wyjścia dla sporządzenia pisma wzywającego wnioskodawcę do poprawy wniosku.

Z akt sprawy wynika, że w pierwotnym wniosku o dofinansowanie skarżąca jako okres realizacji projektu wskazała od 01.01.2021 r. do 31.12.2022 r. W zakresie negocjacji stanowiącym załącznik do pisma z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sposób wyraźny i precyzyjny wskazano, że "Czasookres wskazany w celu głównym projektu tj. 01.09.2021 do 31.08.2022 jest niespójny z czasookresem realizacji projektu.(...). W związku z powyższym zasadne byłoby wskazanie w celu głównym projektu okresu, spójnego z jego realizacją." Przy czym wskazano również, że projekt rozpoczyna się od 01.01.2021 r. do 31.08.2021 r.

Z informacji tej wynikało już, że punktem wyjścia dla Instytucji Zarządzającej był wskazany przez wnioskodawcę w polu 1.7 okres realizacji projektu. I choć, jak trafnie zauważono w rozstrzygnięciu protestu omyłkowo zamiast 31.08.2022 r. wskazano 31.08.2021 r., to skarżąca dokonując pierwszej korekty wniosku prawidłowo w pkt. 1.7. wniosku wskazała datę zakończenia projektu jako 31.08.2022 r. Na dalszym etapie postępowania data wskazana w pkt 1.7. (od 01.01.2021 do 31.08.2022) nie była przez oceniających kwestionowana.

W informacji tej, pouczono również skarżącą, o terminie, formie poprawienia wniosku i skutkach niezłożenia przez wnioskodawcę w zakreślonym terminie wyjaśnień lub skorygowanego wniosku. Wskazano w też, że nie należy zmieniać zapisów w innych częściach wniosku aniżeli zmiany wskazane w niniejszym piśmie. Niezłożenie przez wnioskodawcę w zakreślonym terminie wyjaśnień lub skorygowanego wniosku o dofinansowanie skutkować będzie niespełnieniem kryterium "Projekt po negocjacjach" i negatywną oceną projektu.

W związku z tym, iż we wskazanym zakresie wniosek nie został w pełni skorygowany - zakres dat wskazany w punkcie 3.1.2 wniosku nadal obejmował 01.09.2021 - 31.08.2022 - wnioskodawca, zgodnie z powołaną powyżej procedurą ponownie został poproszony (pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r.) o "wskazanie w celu głównym projektu okresu, spójnego z jego realizacją", Takie sformułowanie - zważywszy, iż wskazano ponownie wnioskodawcy, że "Czasookres wskazany w celu głównym projektu tj. 01.09.2021 do 31.08.2022 jest niespójny z czasookresem realizacji projektu" - musiało zostać odczytane jako wskazanie w pkt 3.1.2 wnioski daty 01.01.2021 - 31.08.2022, gdyż to te daty wyznaczały zgodnie z dołączonym formularzem wniosku o dofinansowanie początek oraz koniec okresu realizacji projektu. Skarżąca została ponownie pouczona o terminie i sposobie skorygowania wniosku oraz skutkach niezastosowania się do wezwania. Wskazano wprost, że niezłożenie przez wnioskodawcę w zakreślonym terminie skorygowanego wniosku skutkować będzie niespełnieniem kryterium Projekt po negocjacjach oraz negatywną oceną projektu. Ponownie wskazano, ze nie należy zmieniać zapisów w innych częściach wniosku aniżeli wynikające z zakresu negocjacji. Do przedmiotowego pisma dołączono skarżącej Informacje o wyniku oceny.

W Informacji o wyniku negocjacji jeden z oceniających wskazał, że "Wnioskodawca, pomimo deklaracji w piśmie z dnia 19.04.2021 r., w opisie Celu głównego projektu (pkt 3.1.2) nie skorygował okresu realizacji projektu. Należy dokonać korekty." Drugi oceniający natomiast wskazał, że "Wnioskodawca nie poprawił zapisów dotyczących okresu realizacji projektu w punkcie 3.1.2 (Cel główny projektu). Należy skorygować."

W świetle takich okoliczności faktycznych, które nie zostały przez skarżącą podważone, nie sposób podzielić zarzutów skargi, iż wytyczne organu co do konieczności korekty wniosku były nieprecyzyjne. Żadna z uwag oceniających nie dotyczyła modyfikacji okresu realizacji projektu (pkt. 1.7. wniosku), natomiast wskazane w zakresie negocjacji uwagi odnosiły się wprost do pkt 3.1.2 wniosku, którego treść była niespójna z założeniami projektowymi. Tym samym trafne jest stanowisko organu, iż, pomimo właściwego pouczenia skarżąca dokonała nieuprawnionych zmian we wniosku o dofinansowanie. Skarżąca wbrew zaleceniem oceniających nie tylko nie skorygowała w sposób właściwy pkt 3.1.2. (co do wskazania daty rozpoczęcia projektu zgodnie z pierwotną wersją wniosku o dofinansowanie 01.01.2021 r.), ale zmodyfikowała treść wniosku w sposób dowolny: wprowadzając niczym nie uzasadnioną zmianę poprzez wskazanie jako daty rozpoczęcia projektu 01.06.2021 r. oraz modyfikując pole, które nie podlegało negocjacjom, a mianowicie pole 1.7 "Okres realizacji projektu".

Zgodzić się należy z organem, iż w świetle dokumentacji konkursowej i zasad tego postępowania konkursowego, w wyniku dokonanych przez skarżącą czynności nie doszło do ujednolicenia wniosku, a do wprowadzenia zmian w założeniach projektu co do daty rozpoczęcia projektu, wykraczających znacznie ponad zakres negocjacji. Okres realizacji projektu jest okresem odrębnym od realizacji poszczególnych zadań projektowych. Trafne jest stanowisko organu, że wnioskodawca, pomimo właściwego pouczenia, dokonał nieuprawnionych zmian we wniosku o dofinansowanie.

W kontekście powyższego trafnie także organ odwołał się do regulacji pkt. 6.1.3 Regulaminu, a wprowadzenie nieuzgodnionych w ramach negocjacji zmian do wniosku uzasadnia stanowisko organu, że negocjacje nie mogły zakończyć się wynikiem pozytywnym i kryterium Projekt po negocjacjach nie mogło zostać uznane za spełnione.

Podkreślić należy, że postępowanie konkursowe polega na wyłonieniu najlepszego projektu, który zagwarantuje osiągnięcie we właściwym programie operacyjnym założonego celu. Procedury związane z dofinansowaniami projektów unijnych są niezmiernie precyzyjnie określone, a beneficjent przystępujący do programu powinien liczyć się z koniecznością zachowania szczególnej staranności w wypełnieniu wniosku o dofinansowanie.

W kontekście argumentacji skargi co do pominięcia przez organ zmiany dokonanej przez skarżącą w pkt 3.4 wniosku (Krótki opis projektu), zauważyć tylko należy, że zgodnie z Załącznikiem nr [...] do Regulaminu konkursu: Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020 w zakresie Osi priorytetowych 9 -12 RPO WL przy pkt 3.4. wskazano, z zaznaczeniem WAŻNE!, że krótki opis projektu nie stanowi przedmiotu weryfikacji i oceny projektu. Tym samym oceniający nie mieli obowiązku formułować uwag co do konieczności modyfikacji tej części wniosku.

Z tych przyczyn zarzut skargi co do naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w związku z pkt. 3.4 ppkt 3 oraz pkt 6.1.3. uznać należy za niezasadny.

Przypomnieć należy, że zakres postępowania prowadzonego w sprawie oceny wniosku, a tym samym sądowej kontroli legalności tej oceny ogranicza się do oceny projektu pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, co wynika wprost z art. 37 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 1 i art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej. Istotnym zatem, dla wyniku sprawy niniejszej jest, to że obowiązkiem wnioskodawcy w świetle zasad oceny spełnienia kryterium Projekt po negocjacjach było, zgodnie z zakresem negocjacji dokonanie zmiany tylko w pkt.3.1.2 wniosku.

Nietrafna również pozostaje argumentacja skargi, iż wskazanie realizacji projektu z "datą wsteczną", narusza zarówno art. 2 pkt 18 jak i art. 1 ustawy wdrożeniowej, celowość polityki spójności. W przepisie art. 2 pkt 18 ww. ustawy zdefiniowano pojęcie projektu jako przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do dofinansowania. Z definicji tej wynika zatem, że projektem jest to, co zgłoszono do dofinansowania z określonym początkiem i końcem realizacji. Przy czym, jak trafnie zauważył, organ ustosunkowując się do zarzutów skargi nie jest tak, że wskazanie daty początkowej 01.01.2021 r. pozbawiałoby skarżącą kwalifikowalności wydatków poniesionych przed 01.06.2021 r. Dokumentacja konkursowa to Regulamin i jego załączniki. Z załącznik nr [...] do Regulaminu konkursu: Wzór umowy o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020) wynika zaś, że Instytucja Zarządzając określając wzór umowy o dofinansowanie nie ograniczyła możliwości kwalifikowania wydatków wstecz. W § 8 ust. 4 wskazano: "Dofinansowanie na realizację projektu może być przeznaczone na sfinansowanie przedsięwzięć zrealizowanych w ramach projektu przed podpisaniem niniejszej umowy, o ile wydatki zostaną uznane za kwalifikowalne zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz dotyczyć będą okresu realizacji projektu, o którym mowa w § 5 ust. 1". Zgodnie z § 5 ust. 1 okres realizacji projektu jest zgodny z okresem wskazanym we wniosku o dofinansowanie projektu.

Wbrew zarzutom skargi ocena projektu została dokonana w sposób zgodny z prawem. Organy administracji publicznej, działając w zgodzie z zasadą przejrzystości, zobowiązane są ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W orzecznictwie akcentuje się, że przestrzeganie zasady przejrzystości zobowiązuje instytucje (zarządzającą, pośredniczącą) do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny i wyboru projektów. Niedopuszczalne jest zatem posługiwanie się ogólnymi sformułowaniami dla uzasadnienia dokonanej oceny (por. wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 884/11,CBOSA). Podkreśla się również, że swobodna ocena nie może oznaczać dowolności, gdyż wówczas - jako arbitralna - powinna być uznana za niezgodną z prawem. Dlatego sposób oceny projektów, zwłaszcza z punktu widzenia kryteriów punktowych, musi być ścisły i nie może pozostawiać miejsca na zbyt szerokie swobodne uznanie (por. też wyroki WSA w Krakowie sygn. akt: III SA/Kr 668/11 i III SA/Kr 244/11, CBOSA).

Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji organizującej konkurs, o czym już była mowa, nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada rzetelności nakłada również na właściwe instytucje obowiązek oceny projektów, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Zasada bezstronności ustanawia z kolei zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów.

Dokumentacja konkursowa ma charakter wiążącym zarówno dla ustanawiającej ją właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących w postępowaniu konkursowym.

W niniejszej sprawie kryteria wyboru projektów dla wszystkich uczestników konkursu były jednakowe, a właściwa instytucja przeprowadziła konkurs w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniając stronie równy dostęp do informacji i warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Na podstawie akt sprawy nie można uznać, że skarżąca składając wniosek nie została właściwie zapoznana z wymogami konkursu, czy też została wprowadzona w błąd przez nieczytelne zapisy Regulaminu, czy uwagi oceniających. Okoliczność, że sposób dokonanej oceny jest odmienny od oczekiwań skarżącej nie przesadza o jej wadliwości. Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego postępowania konkursowego rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Ponadto jak podkreśla się również w orzecznictwie wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, czy pośredniczących, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Korzystanie z dotacji unijnych nie jest obowiązkowe. Dlatego podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać, powinien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowe (por. wyroki WSA w sprawach o sygn. akt . III SA/Łd 169/21 i III SA/Gl 313/21, CBOSA). Tym samym braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami Regulaminu powinny zostać ocenione negatywnie.

Podsumowując ocenie Sądu, uznać należy, że dokonując ponownie – w wyniku złożonego protestu - oceny wniosku organ sprostał wymaganiom i obowiązkom wynikającym z ustawy wdrożeniowej. Dokonana ocena nie nosi cech dowolności i odnosi się do podniesionych w proteście argumentów. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia protestu wynika z jakich względów protest nie został uwzględniony, co pozwoliło także Sądowi na prześledzenie w ramach prowadzonej kontroli procesu myślowego organu, i podzielnie w wyniku tej kontroli trafności jego stanowiska.

W ocenie Sądu, w świetle powyższego, zarzuty skargi nie podważają skutecznie prawidłowości dokonanej oceny, co uzasadnia oddalenie skargi, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.