Wyrok NSA, sygn. akt OSK 247/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 3 par. 2 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w sprawie, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), a obecnie w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz w innych sprawach, jeżeli ustawa szczególna tak stanowi.

2. Sprawa ogłoszenia umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw RP nie należy do spraw, o których mowa w art. 16 ust. 1-4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obecnie w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); także żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w takiej sprawie.

TEZY

1. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w sprawie, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), a obecnie w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz w innych sprawach, jeżeli ustawa szczególna tak stanowi.

2. Sprawa ogłoszenia umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw RP nie należy do spraw, o których mowa w art. 16 ust. 1-4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obecnie w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); także żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w takiej sprawie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi kasacyjnej Ministra Spraw Zagranicznych od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2003 r. zobowiązującego Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku Edwarda Rz. o ogłoszenie w Dzienniku Ustaw RP Układu pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Ukraińskiej SRR i ludności ukraińskiej z terytorium Polski, zawartego dnia 9 września 1944 r., i na podstawie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Zagranicznych, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2003 r. II SAB 219/03. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego Edwarda Rz. o opublikowanie umowy międzynarodowej - Układu pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Ukraińskiej SRR i ludności ukraińskiej z terytorium Polski, z dnia 9 września 1944 r., zwanego dalej Układem. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności sprawy oraz rozważania prawne:

Po oddaleniu wyrokiem NSA z dnia 29 maja 2003 r. II SAB 420/02 skargi Edwarda Rz. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w sprawie publikacji Układu, Edward Rz. wezwał Ministra Spraw Zagranicznych, aby wystąpił z wnioskiem o opublikowanie Układu. Odpowiadając na to wystąpienie, dyrektor departamentu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych poinformował skarżącego, że jego wniosek nie może być pozytywnie załatwiony, ponieważ Układ jako umowa międzynarodowa został wykonany, nie był ratyfikowany i nie ma podstawy prawnej do jego ogłoszenia. W skardze na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r. i wniósł o zobowiązanie Ministra do złożenia w trybie art. 18 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych /Dz.U. nr 39 poz. 443 ze zm./ wniosku o ogłoszenie Układu do właściwego organu.

Uwzględniając skargę Edwarda Rz., Sąd przyjął, że skarga do sądu administracyjnego w tej sprawie jest dopuszczalna na podstawie przepisu art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej "ustawą o NSA". Według tych przepisów sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż decyzje lub postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz na bezczynność organów w tych przypadkach.

W ocenie Sądu publikacja umowy międzynarodowej, jak i wystąpienie z wnioskiem o publikację takiej umowy, jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 3 ustawy o NSA, ponieważ dokonuje tego organ administracji publicznej określony w art. 20 ust. 2 tej ustawy, a działanie to nie ma charakteru cywilnoprawnego. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy publikacja umowy należy ostatecznie do obowiązków Prezesa Rady Ministrów, jak i gdy stanowi właściwość Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd nie podzielił poglądu, iż publikacja aktu normatywnego, w tym umowy międzynarodowej, jest czynnością z zakresu procesu stanowienia prawa, która nie jest objęta właściwością NSA, ponieważ czym innym jest tworzenie prawa przez uprawnione podmioty, a czym innym czynności administracyjno-techniczne dotyczące ogłoszenia wydanych aktów. O ile bowiem wydanie aktu normatywnego jest wyrazem autonomii organu władzy prawodawczej, o tyle dalsze czynności administracyjno-techniczne nie mają takiego charakteru i są obowiązkiem organu wynikającym z ustawy. Pozostawienie poza właściwością NSA określonych działań administracji publicznej wymagałoby wykazania istnienia wyraźnej podstawy takiego wyłączenia, ponieważ przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zakazuje dokonywania takiej wykładni, której wynikiem byłoby pozostawienie jakichś działań administracji publicznej poza zakresem kontroli sądowej. Organ nie wykazał zaś, że przepis szczególny wyłącza dopuszczalność skargi w takiej sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjęto stanowisko, że publikacja umowy międzynarodowej spełnia warunek odnoszący się do aktów i czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, ponieważ ma charakter prawnie wiążący. Warunek ten oznacza, że akty i czynności wymienione w tym przepisie wpływają na sytuację podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają bądź wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Ratyfikowana umowa międzynarodowa jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnia się od wydania ustawy. Ogłoszenie aktu normatywnego, w tym ratyfikowanej umowy międzynarodowej, jest obowiązkowe. Układ został przyjęty i ratyfikowany, nie został jedynie ogłoszony, a wobec tego istniał i istnieje nadal - na podstawie art. 88 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./, ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych /Dz.U. nr 39 poz. 443 ze zm./ i ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" /Dz.U. nr 58 poz. 524/ - obowiązek ogłoszenia Układu w Dzienniku Ustaw. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że ogłoszenie umowy międzynarodowej wpływa na sytuację prawną określonego podmiotu, wywołując określony skutek prawny. Skutkiem tym jest wejście umowy do polskiego porządku prawnego i możliwość jej bezpośredniego stosowania.

W zakresie aktów lub czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, mieszczą się także takie czynności, które przez ich dokonanie stwarzają podstawę materialnoprawną dla obowiązków czy uprawnień wynikających bezpośrednio z innych przepisów prawa, a tym samym zmieniają sytuację materialnoprawną strony. Taki charakter ma publikacja umowy czy wystąpienie z wnioskiem o jej publikację, z uwagi na wynikające z Układu bezpośrednie uprawnienia osób repatriowanych. Akty i czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, mogą mieć postać aktów indywidualnych dotyczących konkretnie określonych podmiotów, ale także odnoszących się do szerszej grupy podmiotów, określających jednak ich sytuację prawną w sposób zindywidualizowany. Publikacja Układu dotyczy co prawda wielu podmiotów, ale każdy z nich dysponuje swoim zindywidualizowanym uprawnieniem wynikającym z tej umowy. Układ określał zdarzenia i fakty, których zaistnienie powodowało indywidualizację podmiotu i aktualizację jego praw i obowiązków, a wobec tego indywidualizacja osób, do których Układ miał zastosowanie, następowała z mocy prawa na skutek repatriacji, która odbywała się na podstawie sporządzonych list, bez wydawania decyzji administracyjnych. Prowadzi to, zdaniem Sądu, do wniosku, że podstawę skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie może stanowić art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, jeżeli przedmiotem publikacji jest ważna umowa międzynarodowa, ratyfikowana, obowiązująca nadal oraz tworząca uprawnienia i obowiązki dla osób repatriowanych.

Dokonując analizy Układu, Sąd doszedł do przekonania, iż treść tego Układu, a w szczególności art. 3, dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków osób repatriowanych, a nie tylko przyrzeczenia działania w postaci szczególnego rodzaju zobowiązań państwa do uregulowania w prawie wewnętrznym kwestii rozliczenia z osobami, które utraciły mienie w związku ze zmianami granic Polski.

Na uprawnienia repatriantów wynikające bezpośrednio z Układu wskazują jego postanowienia, iż wartość pozostawionego mienia ruchomego i nieruchomego zwraca się po cenie ubezpieczeniowej, oświadczenie, że zawodowi rolnicy otrzymają ziemie w rozmiarach przewidzianych reformą rolną czy też pozbawienie z mocy prawa repatriantów własności nieruchomości i niektórych ruchomości. Za takim stanowiskiem, zdaniem Sądu wydającego zaskarżony wyrok, opowiedział się Sąd Najwyższy między innymi w wyroku z dnia 24 października 1989 r. II CR 418/89 i w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 maja 1990 r. III CZP 1/90 /OSNC 1990 nr 10-11 poz. 129/.

Analizując przepisy dotyczące zawierania umów międzynarodowych i ich

ratyfikacji, obowiązujące w czasie od zawarcia Układu, oraz czynności podejmowane w związku z Układem, Sąd zajął stanowisko, że Układ został ważnie zawarty, był ratyfikowany i umowa ta nie wygasła na skutek jej wykonania, ponieważ rozliczenia z osobami repatriowanymi nie zostały zakończone.

Skarżący ma interes prawny uzasadniający wniesienie skargi w tej sprawie, ponieważ ma roszczenia wynikające z Układu i nie może ich realizować wskutek bezczynności organu, polegającej na nieopublikowaniu Układu, na co wskazują powołane przez skarżącego wyroki sądowe. Przed wniesieniem skargi skarżący zwrócił się z wezwaniem do właściwego organu. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, Minister powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego i dokonać żądanej czynności albo odmówić jej dokonania w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wymaga formy decyzji administracyjnej. Pismo, które skarżący otrzymał z Ministerstwa Spraw Zagranicznych, nie jest decyzją administracyjną, ponieważ zostało podpisane przez osobę, która nie jest uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych. Uwzględniając czas, jaki upłynął od złożenia wniosku przez skarżącego, Sąd uznał, że Minister pozostaje w bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi i zobowiązuje Ministra do rozpoznania wniosku skarżącego, na podstawie art. 26 i 53 ust. 2 w związku z art. 17 i art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA oraz art. 18 ust. 2 ustawy o umowach międzynarodowych.

W skardze kasacyjnej Minister Spraw Zagranicznych wskazał jako podstawy kasacyjne naruszenie art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 4, art. 21 i art. 26 ustawy o NSA oraz art. 10 Konstytucji RP. Zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do tego, że skarga w tej sprawie była niedopuszczalna, ponieważ akty lub czynności dotyczące ogłoszenia umowy międzynarodowej nie mają charakteru indywidualnego, konkretyzującego normę prawą w odniesieniu do oznaczonego podmiotu, a wobec tego nie mogą być zaliczone do aktów lub czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku dopuszczalności skargi w sprawie o ogłoszenie umowy międzynarodowej stanowi niewynikającą z przepisów o właściwości sądu administracyjnego ingerencję w proces wydawania aktów normatywnych, ponieważ promulgacja aktu normatywnego jest elementem tego procesu, co narusza zasadę podziału władz wyrażoną w art. 10 Konstytucji RP. Nie jest również trafny, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, pogląd Sądu, że Układ dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków osób repatriowanych, ponieważ z postanowień tego Układu, a zwłaszcza art. 3 ust. 6, wynika, że zwrot wartości pozostawionego mienia repatriantom może nastąpić w zakresie i na zasadach określonych w ustawodawstwie polskim, do czego w okresie powojennym istniały i istnieją nadal odpowiednie podstawy prawne. Ponadto podniesiono w skardze kasacyjnej, że Układ nie był ratyfikowany i nie podejmowano czynności urzędowych zmierzających do jego ratyfikacji. Odmienne stanowisko Sądu jest oparte na domniemaniu, a nie na dokumencie ratyfikacyjnym.

Powołując się na tak określone podstawy kasacyjne, Minister Spraw Zagranicznych wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący przytoczył obszerne wywody, z powołaniem się na orzecznictwo sądowe, które, zdaniem skarżącego, wspierają stanowisko, iż sąd administracyjny był właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność Ministra w sprawie z wniosku o opublikowanie Układu w Dzienniku Ustaw RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie dotyczą wskazanych przepisów ustawy o NSA /art. 16 ust. 1 pkt 4, art. 17, art. 21 i art. 26/; ich naruszenie, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, doprowadziło do rozpoznania skargi w sprawie, w której skarga jest niedopuszczalna, a tym samym do naruszenia określonej w art. 10 Konstytucji RP zasady podziału władz. W związku z tym należy stwierdzić, iż rozpoznanie skargi kasacyjnej, wniesionej przez stronę na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ od prawomocnego wyroku NSA wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r., odnosi się do tych przepisów, które obowiązywały i były stosowane przez Sąd wydający taki wyrok, mimo że przepisy te utraciły moc. Z uwagi jednak na to, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą właściwości sądu administracyjnego, nie bez znaczenia są również dotyczące tej materii odpowiednie przepisy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. W takim przypadku bowiem problem nie sprowadza się jedynie do porównania odpowiednich przepisów ustaw o NSA i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu określenia, czy sąd administracyjny był właściwy w tej sprawie według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego wyroku, ale konieczne jest także ustalenie, czy sąd administracyjny właściwy jest w tej sprawie według stanu prawnego obowiązującego w dacie rozpoznawania skargi kasacyjnej.

W zależności od stanowiska w kwestii właściwości sądu administracyjnego i dopuszczalności skargi w tej sprawie pozostaje to, w jakim zakresie sąd administracyjny może się odnieść do tych zagadnień prawnych, które dotyczą wprost sytuacji prawnej skarżącego i jego żądań związanych z realizacją Układu. Dotyczy to tych wszystkich zagadnień prawnych, na które powoływał się skarżący i do których odniósł się Sąd w zaskarżonym wyroku, przyjmując, że skarga w tej sprawie jest dopuszczalna. Nie podważając w niczym znaczenia tych zagadnień dla skarżącego, jak również innych osób, które mają prawo uważać, iż problem rekompensaty za mienie pozostawione na terenach wschodnich nie został w sposób właściwy rozwiązany, należy jeszcze raz podkreślić, że odnoszenie się przez Sąd do tych zagadnień w tej sprawie jest możliwe tylko wówczas, gdy sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi w tej sprawie.

Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Nie można więc twierdzić, że ustawa /ustawy/ określająca właściwość sądów administracyjnych nie może pozostawić poza zakresem kontroli sądu administracyjnego określonych przejawów działalności administracji publicznej, ponieważ stanowiłoby to naruszenie innej zasady konstytucyjnej, wyrażonej w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, która zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Należy bowiem pamiętać, że określenie w ustawie zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza jedynie właściwość sądów administracyjnych, co nie zamyka drogi sądowej, ponieważ we wszystkich sprawach, które ustawowo nie zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów, wymiar sprawiedliwości sprawują sądy powszechne /art. 177 Konstytucji RP/. Nie można więc podzielić stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, które jest wynikiem poglądu, że przepisy ustawy o NSA /obecnie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, określające właściwość sądu administracyjnego, powinny być interpretowane w taki sposób, aby kontrolą sądu administracyjnego były objęte wszystkie przejawy działalności administracji publicznej, z wyjątkiem wyraźnie wyłączonych ustawą, gdyż w przeciwnym razie naruszony zostanie przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej w ustawie o NSA został określony w sposób pozytywny, w tym znaczeniu, że zakres tej kontroli wyznacza po pierwsze to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej /art. 21/, po drugie to - że właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej /art. 16 ust. 1 i art. 17/ oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi /art. 16 ust. 2, art. 18/, po trzecie wreszcie - wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego /art. 19/. Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż - o czym była mowa - przyjęcie braku właściwości sądu administracyjnego w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu. Nie bez znaczenia jest również styk właściwości sądu administracyjnego z właściwością Trybunału Konstytucyjnego, która co do zasady obejmuje orzekanie w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją RP.

Zasadniczy problem w tej sprawie sprowadzał się do wykładni i zastosowania przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Przepis ten stanowił, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 /art. 16 ust. 1/ akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do następujących konstatacji:

Po pierwsze, w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Po drugie, z przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku.

W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r. OPK 1/97 /ONSA 1997 Nr 4 poz. 149/ trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od kształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem /jego organami/ a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie /odmowa przyznania/, stwierdzenie /odmowa stwierdzenia/ albo uznanie /odmowa uznania/ określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku lub uprawnienia wynikających z przepisów prawa /art. 23 i 25 ustawy o NSA/. Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienia lub obowiązki określonej osoby /podmiotu administrowanego/, których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny.

Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt /czynność/ podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt /czynność/ dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Takie rozumienie przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA odnosi się także do obowiązującego od 1 stycznia 2004 r. przepisu art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Porównanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że zasadnicza ich treść nie różni się, poza pominięciem określeń "przyznania, stwierdzenia albo uznania". Nadal istota regulacji polega na tym, że chodzi tu o takie akty lub czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób, wynikających z przepisów prawa, a więc takich uprawnień lub obowiązków, które określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Przedstawione wyżej rozumienie przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA ma znaczenie przy stosowaniu art. 17 tej ustawy, ponieważ skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w takim przypadku, gdy przedmiotem bezczynności jest niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Wynika to z użytego w art. 17 ustawy o NSA sformułowania: "w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4" /tak samo kwestia ta została uregulowana w art. 3 par. 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne /art. 16 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o NSA; obecnie art. 3 par. 2 pkt 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA /obecnie art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA /obecnie art. 3 par. 2 pkt 1-4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa /art. 26 ustawy o NSA; obecnie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Inaczej mówiąc, skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w sprawie, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA /obecnie art. 3 par. 2 pkt 1-4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ oraz w innych sprawach, jeżeli ustawa szczególna tak stanowi.

Przyjmując przedstawione wyżej rozumienie art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ustawy o NSA /art. 3 par. 2 pkt 4 i 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, należało dojść do wniosku, że sprawa ogłoszenia umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw RP, czego dotyczy skarga na bezczynność Ministra w tej sprawie wniesiona przez skarżącego, nie należy do spraw, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA /obecnie w art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/; żaden też przepis ustawy szczególnej nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w takiej sprawie.

Postępowanie w sprawie publikacji Układu w Dzienniku Ustaw RP obejmuje podejmowanie takich aktów lub czynności, które same w sobie nie dotyczą uprawnień lub obowiązków skarżącego. Nawet gdyby przyjąć, że istnieje obowiązek wystąpienia z wnioskiem o ogłoszenie Układu, to jest to obowiązek organu, z którego nie wynika uprawnienie skarżącego do żądania wystąpienia z takim wnioskiem, ponieważ żaden przepis prawa nie statuuje takiego uprawnienia. Inaczej mówiąc, takie uprawnienie skarżącego nie wynika z żadnej z ustaw, które zostały przywołane przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani z ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych, ani z ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ani z ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Nie można więc przyjąć, że uprawnienie skarżącego, w zakresie domagania się wystąpienia z wnioskiem o ogłoszenie Układu, wynika z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Z całą pewnością przepisem określającym takie uprawnienie skarżącego nie jest powołany jako podstawa rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku przepis art. 18 ust. 2 ustawy o umowach międzynarodowych. Z przepisu tego nie wynika uprawnienie skarżącego rozumiane nawet jako pochodna obowiązku organu właściwego w sprawie o wystąpienie z wnioskiem o ogłoszenie umowy międzynarodowej.

Argumentów przemawiających za właściwością sądu administracyjnego w tej sprawie nie można doszukać się w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r. OSA 3-4/00 /ONSA 2001 Nr 2 poz. 46/, który został przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu tego wyroku, który dotyczył bezczynności wojewody w sprawie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały jednostki samorządu terytorialnego, wyraźnie stwierdzono, że skarga na bezczynność w takiej sprawie jest dopuszczalna, ponieważ ustawa szczególna, w tym przypadku przepis art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577 ze zm./, określa szczególny tryb skargi do sądu administracyjnego w przypadku nieopublikowania przez wojewodę uchwały jednostki samorządu terytorialnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie można z uzasadnienia tego wyroku wyprowadzać wniosku, że stosowanie art. 16 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ustawy o NSA w takich przypadkach zostało wyłączone tylko dlatego, że kwestia ta została uregulowana inaczej w ustawie szczególnej. Podstawę bowiem do przyjęcia właściwości sądu administracyjnego w tamtej sprawie stanowiło unormowanie szczególne w takim znaczeniu, o jakim mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o NSA.

Przepisem prawa określającym uprawnienie skarżącego do domagania się wystąpienia z wnioskiem o ogłoszenie Układu nie mogą być postanowienia tego Układu, i to z dwóch powodów.

Po pierwsze, skoro umowa międzynarodowa nie została ogłoszona w Dzienniku Ustaw RP, to tym samym nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku zawiera wewnętrzną sprzeczność, ponieważ z jednej strony przyjmuje się, że dopóki Układ nie zostanie ogłoszony, dopóty nie może być traktowany jako element prawa powszechnie obowiązującego, z drugiej jednak strony właśnie z postanowień tego Układu Sąd wyprowadza uprawnienia skarżącego, których dotyczy bezczynność organu w tej sprawie.

Po drugie, stanowisko Sądu, że Układ zawiera normy określające wprost prawa osób objętych Układem, które mogą być dochodzone na podstawie Układu, nie jest przekonujące. W tym względzie należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. K 33/02 /OTK 2002 nr 7 poz. 97/ oraz w licznych uchwałach i wyrokach Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego, który sprowadza się do stanowiska, że Układ /podobnie jak inne tzw. umowy republikańskie/ sam w sobie nie zawiera postanowień, na podstawie których można realizować świadczenia na rzecz osób repatriowanych, ponieważ podstawę tych świadczeń mogą stanowić jedynie przepisy ustaw uchwalanych w celu wykonania Układu przez Polskę. Taki pogląd wynika z uchwał Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 1987 r. III CZP 68/87 /OSNCP 1988 z. 6 poz. 74/, z dnia 30 maja 1990 r. III CZP 1/90 /OSNCP 1990 z. 10-11 poz. 129/, z dnia 10 kwietnia 1991 r. III CZP 84/90 /OSNCP 1991 z. 8-9 poz. 97/, z dnia 17 października 1991 r. III CZP 99/91 /OSNCP 1992 z. 4 poz. 61/. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1990 r., na którą powołał się Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odniesiono się wprost do Układu w zakresie, w jakim określa on podmiotowe i przedmiotowe przesłanki prawa do ekwiwalentu, ponieważ przepis art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./ odesłał do postanowień tego Układu i innych umów międzynarodowych dotyczących zabużan. Odesłanie to nie oznacza jednak włączenia postanowień tego Układu i innych umów do polskiego prawa wewnętrznego. Należy wreszcie przytoczyć wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2003 r. I CK 323/02 /OSNC 2004 z 6 poz. 103/, w którym również w sposób kategoryczny wyrażone zostało stanowisko, "iż umowy republikańskie, jak i późniejsze niepublikowane umowy międzynarodowe dotyczące skutków zmiany granic, nie stwarzają per se podstawy do powstania - po stronie osób podlegających repatriacji - prawa podmiotowego do rekompensaty". W uzasadnieniu tego wyroku, podobnie jak w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., wskazano szereg ustaw, w tym zwłaszcza art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/, które określały treść rekompensaty, formy rekompensaty oraz tryb realizacji uprawnienia nazwanego prawem zaliczenia, właśnie dlatego, że źródłem dochodzenia uprawnień przez osoby repatriowane nie są postanowienia układów republikańskich, lecz przepisy ustaw, niezależnie od oceny, czy przyjęte rozwiązania ustawowe umożliwiają realną i pełną realizację uprawnień osób objętych tymi układami.

Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że działania organu administracji publicznej /akty, czynności/ podejmowane w związku z ogłaszaniem umowy międzynarodowej nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a wobec tego w tych sprawach skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA /obecnie art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ jest niedopuszczalna, także w przypadku bezczynności organu w tych sprawach, i z tego względu podlegała odrzuceniu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie był i nie jest właściwy do oceny, czy Układ został ratyfikowany, czy Układ ten został czy nie został wykonany oraz czy właściwy organ jest zobowiązany do ogłoszenia Układu w Dzienniku Ustaw RP. Tak więc stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, jak również w wyroku NSA z dnia 29 maja 2003 r. II SAB 420/02, nie jest trafne. Ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 29 maja 2003 r., którym oddalono skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów, nie wiązała Sądu w tej sprawie na podstawie art. 30 ustawy o NSA /obecnie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.

Nie można odmówić racji wnoszącemu skargę kasacyjną, że publikacja umowy międzynarodowej, tak jak innych aktów normatywnych, w Dzienniku Ustaw RP jest etapem postępowania legislacyjnego, które zostało unormowane w ten sposób, że nie przewiduje uprawnienia do kontroli działań organów w toku tego postępowania w drodze skargi do sądu administracyjnego. Nie sposób jednak podzielić stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną co do naruszenia art. 10 Konstytucji RP, ponieważ niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie nie oznacza, iż sprawujące władzę sądowniczą sądy i trybunały w ogóle nie mogą oceniać skuteczności prawnej czynności w procesie legislacyjnym. Obszerne wywody przedstawione przez skarżącego w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w dodatkowym piśmie stanowiącym uzupełnienie tej odpowiedzi nie przytaczają takich argumentów, które uzasadniałyby właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.