Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 306/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 39
journal: Dz.U. 2014 poz 341
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Asesor WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Marta Pająkiewicz-Kremis, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z [...] września

2018 r. (sygn. akt III SA/Wr 289/18), oddalił skargę skarżącego na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że w dniu [...] maja 2013 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarowano realizację: wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000, wariantu 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w wysokości [...] zł, podkreślając, że strona zobowiązała się między innymi do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Następnie w latach 2014 i 2015 na wniosek skarżącego także przyznano mu płatność rolnośrodowiskową.

Po wpłynięciu wniosku kontynuacyjnego dotyczącego płatności na rok 2016 w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola, w wyniku której inspektorzy terenowi stwierdzili nieprawidłowości. W konsekwencji, Kierownik Biura ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2016 r. w zmniejszonej wysokości. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przypadku wariantu 3.2.1. stwierdzono brak przestrzegania wymogów L10N2000 - wykoszenie całej powierzchni działki rolnej (o powierzchni 0,15 ha) i zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego wysokość płatności zmniejszono dla tej działki o 50%. W przypadku wariantu 4.1 stwierdzono brak przestrzegania następujących wymogów: P020 pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej oraz P12 niezłożenie w stogi lub nieusunięcie ściętej biomasy w odpowiednim terminie, P018 pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50%, powierzchni nieskoszonej działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 50% lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej. Organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku w/w uchybień płatność zmniejsza się o 5% i o 30%. W przypadku wariantu 5.1 stwierdzono brak przestrzegania następujących wymogów: N018 pozostawienie większej niż 10% lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 50% lecz mniejszej niż 80%nieskoszonej powierzchni działki rolnej, N12 niezłożenie w stogi lub nieusunięcie ściętej biomasy w odpowiednim terminie, N11 wykoszenie całej powierzchni, N017 pozostawienie mniejszej niż 5% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki mniejszej niż 30% nieskoszonej powierzchni działki rolnej. Organ wskazał wysokość zmniejszeń płatności z tytułu stwierdzonych naruszeń.

W dniu [...] września 2017 r. Kierownik BP ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącemu za lata 2013 – 2015. Decyzją z [...] lutego 2018 r. orzekł o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w związku ze stwierdzonymi podczas kontroli na miejscu w roku 2016 nieprawidłowościami dotyczącymi braku przestrzegania odpowiednich wymogów łączna kwota do zwrotu za lata 2013-2015 w ramach wariantów 4.1, 5.1 i 3.2.1 wyniosła odpowiednio [...] zł, [...] zł oraz [...] zł.

Organ szczegółowo przedstawił wyliczenia zmniejszenia płatności w ramach działek rolnych, na których stwierdzono nieprawidłowości w rozbiciu na poszczególne lata. Wskazał, że podstawą prawną ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranych płatności jest m.in. § 38 ust. 1 pkt 1 i § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. – dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe), gdyż rolnik nie realizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niespełnieniem innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do kwestii odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranych płatności w sytuacji, gdy ustalona kwota nie przekracza kwoty 100 euro oraz przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określonych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8) oraz w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69).

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2018 r. podzielił stanowisko organu I instancji, że w wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które skutkowały najpierw zmniejszeniem płatności za 2016 r. a następnie obowiązkiem ich zwrotu za lata poprzednie. Podkreślił, że na mocy ostatecznej decyzji Kierownika BP ARiMR płatność rolnośrodowiskowa na rok 2016 została odpowiednio zmniejszona.

Organ, odnosząc się do kwestii zwrotu płatności za lata poprzednie powołał treść § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i wskazał, że przy podejmowaniu decyzji o kwocie zwrotu, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka. W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację. Niesporne w niniejszej sprawie jest to, że na skutek stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego stwierdzonych w 2016 r., beneficjent otrzymał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, a decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna.

Wskazano, że w sprawie dotkliwość, trwałość i zasięg określono na podstawie załącznika nr 4, 5 i 6 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 9 marca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2016 r., poz. 344).

W skardze strona wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym:

a) pominięcie ustalenia rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej w 2016 r. niezgodności, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy,

b) zupełnym pominięciu okoliczności, iż stwierdzone w 2016 r. uchybienia tyczą się wyłącznie niewielkiej ilości działek oraz niewielkiej powierzchni działek w stosunku do całej powierzchni gospodarstwa, na której jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, a zatem stwierdzone uchybienia cechuje niewielka dotkliwość i zasięg oraz brak cechy trwałości, wyłączająca wydanie zaskarżonej decyzji;

c) pominięcie ustalenia, czy niezgodności miały miejsce także w latach 2013 - 2015 oraz określenia ich ewentualnego rozmiaru, zasięgu i trwałości.

2) art. 7 i 107 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie jakich ustaleń - w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie nienależnie pobranych płatności – dokonał organ, jakimi dysponował dowodami pozwalającymi na poczynienie ustaleń w odniesieniu do roku 2013-2015.

3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż płatności za lata 2013 - 2015 zostały pobrane przez skarżącego nienależnie, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione kryteria dotkliwości, zasięgu, trwałości oraz niezgodności warunkujące wydanie decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i obowiązku ich zwrotu, a nadto stwierdzone w 2016 roku niezgodności nie należą do katalogu przesłanek zwrotu pobranych płatności za lata wcześniejsze.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego polegającego na przyjęciu, że niewypełnienie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego następuje w sytuacji wystąpienia nieprawidłowości tylko w jednym roku trwania pięcioletniego programu, podczas gdy w takiej sytuacji należałoby przyjąć, że jest to niewykonanie zobowiązania tylko w części.

2) art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji Unii Europejskiej nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 2.01.2011 z późn. zm., dalej rozporządzenie 65/2001) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku wystąpienia sankcji obniżających płatności w danym roku sankcja ta może być stosowana "automatycznie" do lat poprzednich i płatności podlegających zwrotowi mimo niewystąpienia w tych latach nieprawidłowości, a co za tym idzie błędne uznanie, że wypłacone skarżącemu środki za lata 2013-2015 są płatnościami nienależnymi i podlegają odzyskaniu, podczas gdy środki te zostały wypłacone zgodnie z prawem po wypełnieniu wszystkich zobowiązań przez skarżącego w latach 2013-2015.

3) art. 6 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozrządzenie w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2014r. poz. 324) poprzez błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym zastosowanie prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu sprzed 15 marca 2014 r., w sytuacji, gdy zastosowanie powinny znaleźć przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu aktualnie obowiązującym, albowiem postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącemu za lata 2013 - 2015 wszczęte zostało we wrześniu 2017 r.

4) art. 35 w zw. z art. 38 rozporządzenia Komisji Unii Europejskiej nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych w sytuacji, gdy powtarzalność naruszeń nie została stwierdzona w ostatnich czterech latach, ani też wykryta więcej niż raz.

WSA oddalając skargę stwierdził, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w realizowanym programie rolnośrodowiskowym w 2016 r. niejako automatycznie przyjmuje się, że rolnik nieprawidłowo realizował ten program w latach wcześniejszych i tym samym zobowiązany jest do zwrotu tych płatności. Zdaniem Sądu organy zasadnie przyjęły, że strona nie przestrzegała określonych wymogów w ramach realizowanych wariantów. Uchybienia te zostały stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, wzajemnej zgodności oraz w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" i zostały utrwalone w protokole z czynności kontrolnych. Skarżący nie zrealizował zobowiązania rolnośrodowiskowego przyjętego w 2013 r., w związku z czym pobrał nienależne świadczenie w latach 2013 – 2015.

WSA podkreślił, że w § 39 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. użyto sformułowania "płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi" i brak jest w nim zastrzeżenia, że dotyczy on tylko roku w którym stwierdzono uchybienie. Wskazano, że w sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżący nie zrealizował w 2016 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego tj. nie przestrzegał określonych wymogów w ramach realizowanych wariantów. Kwestia naruszenia przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2016 r. została przesądzona w ostatecznej decyzji. Skarżący nie kwestionował zresztą faktu, że do takiego naruszenia doszło. Sąd I instancji zgodził się z organami, że nie zachodzą przesłanki odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności określone w art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, gdyż każda z płatności na jeden rok przekraczała 100 euro. Nie zaistniały przesłanki odstąpienia od zwrotu nienależnie pobranych płatności określone w art. 5 ust.3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, gdyż do wypłat płatności nie doszło na skutek pomyłki organu lub, że błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Skarżący nie powoływał się zresztą na okoliczności wymienione w tym przepisie. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości, jeżeli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności. W myśl art. 35 ust. 3 tego aktu, przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. WSA podkreślił, że rozwinięciem i uszczegółowieniem art. 35 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 są zatem krajowe uregulowania rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w szczególności przepis § 39 tego rozporządzenia dotyczący odzyskania płatności za lata wcześniejsze w stosunku do roku, w którym wykryto nieprawidłowości. WSA uznał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący w 2016 r. nie zachował wymogów programu rolnośrodowiskowego co oznacza, że na tych działkach nie zostało zrealizowane całe pięcioletnie zobowiązanie. W związku z czym płatności przyznane w latach 2013-2015 były płatnościami nienależnymi. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361, z późn.zm dalej - rozporządzenie rolnośrodowiskowe) przez nieprawidłową ocenę przez Sąd I Instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, a to błędną wykładnię przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego polegającą na przyjęciu, że niewypełnienie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego następuje w sytuacji wystąpienia nieprawidłowości tylko w jednym roku trwania pięcioletniego programu, a nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli w 2016 r. stanowią przesłankę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w takiej sytuacji należałoby przyjąć, że jest to niewykonanie zobowiązania tylko w części, które nie uprawnia organu automatycznie do ustalenia kwot nienależnie pobranych za cały okres trwania programu;

2) art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji Unii Europejskiej nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 2.01.201 Iz późn. zm., dalej - rozporządzenie 65/2011) przez nieprawidłową ocenę przez Sąd I Instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, a to błędną wykładnię skutkującą błędnym zastosowaniem normy, polegającą na przyjęciu, że w przypadku wystąpienia sankcji obniżających płatności w danym roku sankcja ta może być stosowana "automatycznie" do lat poprzednich bez czynienia przez organ administracji własnych ustaleń w zakresie dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia, a w konsekwencji błędnym uznaniem, że wypłacone Skarżącemu środki za lata 2013-2015 są płatnościami nienależnymi i podlegają odzyskaniu mimo niewystąpienia w tych latach nieprawidłowości,

3) art. 35 w zw. z art. 38 rozporządzenia Komisji Unii Europejskiej nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności przez nieprawidłową ocenę przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, a to poprzez jego niezastosowanie, skutkujące przyjęciem, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy zaistniały podstawy do ustalenia Skarżącemu kwot nienależnie pobranych płatności za cały okres trwania programu, w sytuacji, gdy stwierdzone uchybienia Skarżącego nie noszą cechy powtarzalności, która stanowi warunek konieczny zastosowania sankcji,

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności:

a) pominięto ustalenie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej w 2016 r. niezgodności, a w konsekwencji nie rozpoznano istoty sprawy;

b) zupełnie pominięto okoliczności, że stwierdzone w 2016 r. uchybienia tyczą się wyłącznie niewielkiej ilości działek oraz niewielkiej powierzchni dziełek w stosunku do całej powierzchni gospodarstwa, na której jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, a zatem stwierdzone uchybienia cechuje niewielka dotkliwość i zasięg oraz brak cechy trwałości, wyłączająca wydanie zaskarżonej decyzji;

d) nie poczyniono ustalenia czy niezgodności miały miejsce także w latach 2013 - 2015 oraz określenia ich ewentualnego rozmiaru, zasięgu i trwałości, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem Skarżącemu w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków Skarżącego w postaci ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności niewyjaśnieniem jakich ustaleń - w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie nienależnie pobranych płatności – dokonał organ, jakimi dysponował dowodami pozwalającymi na poczynienie ustaleń w odniesieniu do roku 2013-2015, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku.

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, iż:

a) płatności za lata 2013-2015 zostały pobrane przez Skarżącego nienależnie, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione kryteria dotkliwości, zasięgu, trwałości oraz niezgodności warunkujące wydanie decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i obowiązku ich zwrotu,

b) stwierdzone w 2016 roku niezgodności należą do katalogu przesłanek zwrotu pobranych płatności za lata wcześniejsze, w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia warunków przyznania płatności.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z 20 marca 2019 r. (sygn. akt I GSK 40/19) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), właściwość sądów administracyjnych obejmuje sprawowanie kontroli decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych w oparciu o kryterium ich zgodności z prawem.

Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że dla kształtu rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie miał fakt, że WSA w obecnym składzie orzekał po uchyleniu przez NSA poprzedniego wyroku wydanego w tej sprawie. Oceniając bowiem aktualnie zasadność skargi wniesionej w sprawie Sąd musi mieć na uwadze, że warunki orzekania po uchyleniu wyroku przez sąd kasacyjny kształtują także regulacje art. 190 i art. 153 p.p.s.a.

Stosownie do art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zwrot "związany wykładnią prawa" oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, niepubl.). Odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa sąd I instancji może jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak znacznej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny.

Ponadto zauważyć należy, że wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W ocenie NSA, w sprawie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania określony w pkt II ppkt 1 skargi kasacyjnej. NSA podkreślił, że Sąd I instancji w całości akceptując ustalenia organu powołującego jako podstawę rozstrzygnięcia w zakresie dotkliwości, zasięgu i trwałości załącznik nr 4,5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, nie dokonał szczegółowej analizy regulacji prawnych odnoszących się do tej kwestii, a tym samym nie dokonał prawidłowej oceny zastosowanych przez organ przepisów. NSA wskazał, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać oceny zaskarżonej decyzji w zakresie czy organ uwzględnił prawidłowo całą treść ww. rozporządzenia, zważywszy przesłanki § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Czy zastosowane sankcje były prawidłowe i dlaczego (w zakresie wariantu i pakietu), a jeśli nie to z jakich przyczyn i w jakim zakresie były wadliwe w odniesieniu do każdej stwierdzonej nieprawidłowości (w zakresie wariantu i pakietu).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, mając na względzie zalecenia NSA, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm.) ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Według ust. 2 tego przepisu właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik Biura Powiatowego ARiMR.

Odnosząc się do analizy znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów należy zauważyć, że postępowanie w zakresie zbadania, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy unijnych lub krajowych oraz ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków jest samodzielnym trybem, w którym następuje określenie zmniejszeń lub nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących ze środków unijnych, także krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie zadań realizowanych z funduszy unijnych. Nienależne pobranie środków ma miejsce wówczas, gdy pomoc zostaje wypłacona, a wnioskodawca (beneficjent) nie realizuje podjętego zobowiązania w całym okresie objętym danym programem (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. II GSK 1449/15, LEX nr 2303956). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy jest zobowiązany do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązywanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r. II GSK 3030/16, LEX nr 2284703).

Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8). Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis art. 18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z kolei art. 18 ust. 2 w/w rozporządzenia ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich. Zgodnie z tym przepisem państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

W dniu 27 czerwca 2014 r. weszło w życie rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48). W rozporządzeniu tym odpowiednikiem art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 jest art. 35, zgodnie z którym odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości, jeżeli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności (ust. 1). Odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono następujących zobowiązań lub innych obowiązków: a) zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich; lub b) w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach (ust. 2). Przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka (ust.3). W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację (ust. 4). Jeżeli ogólna ocena w oparciu o kryteria określone w ust. 3 prowadzi do ustalenia poważnej niezgodności, wsparcia odmawia się lub cofa się je w całości. Beneficjenta dodatkowo wyklucza się z takiego samego środka lub rodzaju operacji w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność, oraz w kolejnym roku kalendarzowym (ust. 5). Jeżeli ustalono, że beneficjent przedstawił fałszywe dowody w celu otrzymania wsparcia lub w wyniku zaniedbania nie dostarczył niezbędnych informacji, wsparcia odmawia się lub cofa się je w całości. Beneficjenta dodatkowo wyklucza się z takiego samego środka lub rodzaju operacji w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność, oraz w kolejnym roku kalendarzowym (ust. 6). Jeśli cofnięcia i kary administracyjne, o których mowa w ust. 1, 2, 4, 5 i 6, nie mogą być w całości odliczone w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 908/2014 anuluje się saldo pozostałe do spłaty (ust. 7).

W nowym rozporządzeniu dostrzeżono konieczność dalszej indywidualizacji oceny stwierdzonych nieprawidłowości przy realizacji programu co znalazło wyraz w preambule, w której wskazano, że dla zachowania jasności oraz w celu określenia jednolitej podstawy oceny przypadków niezgodności oraz obliczania i stosowania kar administracyjnych związanych ze stosowaniem zasady wzajemnej zgodności należy dookreślić znaczenie następujących terminów: powtarzalność, zasięg, dotkliwość i trwałość niezgodności. Ponadto należy wyjaśnić, kiedy niezgodność uznaje się stwierdzoną (34). W odniesieniu do niezgodności z obowiązkami przestrzegania zasady wzajemnej zgodności, kary administracyjne powinny być ustalone z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Należy je stosować tylko w razie zaniedbania lub winy umyślnej rolnika i należy je stopniować w zależności od wagi stwierdzonej niezgodności (35). W odniesieniu do obowiązków dotyczących zasady wzajemnej zgodności, poza stopniowaniem kar administracyjnych zgodnie z zasadą proporcjonalności, należy określić, że od pewnego momentu powtarzalne naruszenia tych samych obowiązków dotyczących zasady wzajemnej zgodności, po uprzednim ostrzeżeniu rolnika, powinny być traktowane jako umyślne niezgodności (36). Ponadto należy ustalić wymagania dotyczące naprawienia danej niezgodności, w przypadku gdy ze względu na szczególne warunki państwo członkowskie nie zastosuje żadnych kar administracyjnych za niezgodność, korzystając z możliwości przewidzianych w art. 97 ust. 3 i art. 99 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (37). Jeżeli chodzi o system wczesnego ostrzegania, o którym mowa w art. 99 ust. 2 rozporządzenia (UE) 1306/2013, w przypadku gdy beneficjent nie wypełni obowiązku podjęcia działań naprawczych, należy stosować zmniejszenie z mocą wsteczną w odniesieniu do roku, w którym zastosowano system wczesnego ostrzegania. Obliczając kary administracyjne, należy wziąć pod uwagę także powtarzalność danej niezgodności w roku kolejnej kontroli, o ile miało to miejsce. Aby zagwarantować beneficjentom pewność prawa, należy ustalić termin, w którym można nałożyć kary administracyjne z mocą wsteczną (38).

Uwzględniając postulat poszanowania zasady przejrzystości i pewności prawa (pkt 41 preambuły) przyjęto przy tym w art. 44 rozporządzenia nr 640/2014, że akt ten będzie miał zastosowanie do wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o wsparcie lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r.

Podkreślić należy, że rozporządzenie nr 65/2011 (podobnie jak zastępujące je rozporządzenie 640/2014) – stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) – ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.

Zauważyć trzeba, że powołane przepisy unijne nie stanowią jednak samoistnej podstawy do orzekania o zmniejszeniu płatności, czy też nakładania obowiązku zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich w ramach programów wieloletnich, ponieważ to państwa członkowskie określają zakres sposób i metody pomniejszania płatności, czy też dochodzenia ich zwrotu w tej części, w której są uznawane za nienależne. Jak zauważył sąd II instancji, w treści art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 (obecnie art. 35 rozporządzenia nr 640/2014) brak jest co prawda wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających, jednakże uznać należy, że regulacja zawarta w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności – zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Należy mianowicie mieć na względzie, że powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii, ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia. Na gruncie powyższych regulacji w orzecznictwie sądowym prezentowane jest jednolite stanowisko, że mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych – z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011 (odpowiednio rozporządzenia nr 640/2014). Przyjmuje się zatem, że przepis art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 (odpowiednio art. 35 rozporządzenia nr 640/2014) ma charakter kompetencyjny, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2017 r., II GSK 1281/17 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo NSA, orzecznia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym trzeba, że wskazane w unijnych rozporządzeniach kryteria oceny znaczenia nieprawidłowości, jakich dopuścił się beneficjent realizujący program rolnośrodowiskowy (dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność) – w kontekście wynikającym z tych przepisów oraz w kontekście zawartego w preambule postulatu proporcjonalności sankcji (w tym sankcji wieloletnich) – wymagają precyzyjnego stosowania. Przyjąć w tym zakresie należy, że wszelkie sankcje muszą być na tyle dookreślone, by wykluczyć możliwość zbyt szerokiej i dowolnej interpretacji warunków ich zastosowania. Z tego względu należy podkreślić, że regulacje art. 18 i 35 rozporządzenia nr 65/2011 i nr 640/2014 należy traktować jako przepisy ramowe, zawierające dyrektywy kierunkowe dla państw członkowskich, do których należy już uszczegółowienie i doprecyzowanie w jaki sposób należy wskazane tam zasady realizować w poszczególnych przypadkach powstania nieprawidłowości.

Wyrazem realizacji regulacji unijnych są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.; dalej ustawa o wspieraniu), która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013.

Kwestie związane ze zmniejszeniem i zwrotem płatności rolnośrodowiskowej ustawodawca krajowy uregulował w § 38 i § 39 (obecnie także w § 39a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przy tym – na co szczególnie zwracał uwagę w rozpoznawanej sprawie NSA (por. także wyroki NSA: z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1281/17, z 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3456/18) – wyraźnie rozróżniono sankcje przewidziane za naruszenia stwierdzone w danym roku i stosowane w odniesieniu do tego roku (§ 38 ) i tzw. sankcje wieloletnie, związane z naruszeniem obowiązku wykonywania w niezmienionym kształcie zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały okres jego realizacji (§ 39). Rozporządzenia unijne co prawda traktują o obydwu rodzajach sankcji (zmniejszenie i zwrot płatności) w jednym przepisie (odpowiednio art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 35 rozporządzenia nr 640/2014), przyjmując te same zasady oceny co do zmniejszenia jak i zwrotu płatności, co jednak nie może być równoznaczne z automatycznym przeniesieniem sposobu stosowania tych kryteriów w odniesieniu do sankcji za dany rok do do sankcji wieloletnich na gruncie uregulowań przyjętych w prawie krajowym. Tego typu rozwiązanie z oczywistych względów nie uwzględniałoby istoty treści kryteriów wskazanych w art. 18 rozporządzenia 65/2011 i art. 35 rozporządzenia 640/2014, gdyż nie pozwalałoby na uwzględnienie, że inny może być wpływ określonych rodzajów stwierdzonych nieprawidłowości na wykonanie zobowiązania w danym roku, niż w odniesieniu do pozostałych lat jego realizacji.

W konsekwencji, ustawodawca krajowy celowo odmiennie uregulował przesłanki zmniejszenia płatności za dany rok i przesłanki zwrotu płatności za lata poprzednie. Wskazać przy tym należy, że z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wprost wynika, że nie może być on stosowany przy ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności za lata poprzedzające rok stwierdzenia naruszenia. Ponadto analiza zawartych w tym przepisie regulacji prowadzi do wniosku, że nie nadają się one do określenia skutków nieprawidłowości dotyczących realizacji całego programu wieloletniego, a ich proste przeniesienie na lata poprzedzające rok stwierdzenia nieprawidłowości – w sposób jak uczynił to organ w niniejszej sprawie – nie tylko nie spełnia wskazanych w rozporządzeniu nr 65/2011 i rozporządzeniu nr 640/2014 kryteriów oceny, ale wręcz może je wypaczać. Wskazuje na to wyraźnie w swoim wyroku NSA choćby w odniesieniu do przesłanki powtarzalności – która w stosunku do opisanych naruszeń pakietowych w ogóle nie wystąpiła.

Podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata – jeżeli chodzi o stan prawny obowiązujący w niniejszej sprawie - może być zatem wyłącznie przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis ten od momentu wydania pierwszej decyzji o przyznaniu płatności w 2013 r. do momentu orzekania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności ulegał zmianom. W sprawie znajdzie on zastosowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, co nastąpiło we wrześniu 2017 r. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w brzmieniu obowiązującym w tym czasie § 39 stosunkowo wąsko określał przypadki, w których możliwe było żądanie zwrotu pomocy wypłaconej w latach ubiegłych. Zgodnie z tym przepisem płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1).

Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik:

1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu;

2) zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi:

a) powierzchni stanowiącej różnicę między:

–powierzchnią, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa, a

–powierzchnią stanowiącą różnicę między:

–powierzchnią obszaru gruntów ornych, na którym powinien być realizowany ten pakiet, a

–powierzchnią obszaru gruntów ornych objętego zmniejszeniem,

b) do powierzchni, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa;

2a) zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant;

3) zmniejszył liczbę zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 do poziomu niższego niż liczba zwierząt danej rasy, do których została przyznana:

a) pierwsza płatność rolnośrodowiskowa lub

b) płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. - w przypadku gdy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach tego pakietu zostało podjęte przed dniem 15 marca 2011 r.

- przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do zwierząt objętych zmniejszeniem oraz zwierząt, które zostały zastąpione przez te zwierzęta na podstawie § 8 ust. 1;

4) nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub zwierząt (ust. 2).

W przypadku gdy w okresie dwóch lat od dnia zakończenia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 rolnik zmniejszył obsadę drzew poniżej minimalnej obsady drzew wbrew zobowiązaniu, o którym mowa w § 10 pkt 2 lit. c, płatność rolnośrodowiskowa przyznana za realizację tych wariantów podlega zwrotowi w części odpowiadającej procentowemu stosunkowi różnicy między minimalną obsadą drzew a utrzymywaną obsadą drzew do minimalnej obsady drzew (ust. 3). Płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi: 1) w przypadku, o którym mowa w art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006; 2) mimo zmniejszenia obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli zmniejszenie to nie przekracza 3% całkowitej powierzchni obszaru objętego tym zobowiązaniem i 2 ha oraz zostało dokonane przed dniem 15 marca 2012 r. (ust. 4). Kwota płatności rolnośrodowiskowej przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych podlega zwrotowi w części przekraczającej wysokość kwoty, jaka powinna być przeznaczona na ich refundację, jeżeli stwierdzona powierzchnia siedliska, dla którego sporządzono dokumentację przyrodniczą, jest mniejsza niż określona we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (ust. 5). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ust. 6).

Analiza przywołanego uregulowania wskazuje, że przepis ten nie przewidywał możliwości nałożenia obowiązku zwrotu płatności przyznanych w latach poprzednich z powodu naruszenia niektórych wymogów pakietowych stwierdzonych w danym roku. Płatność podlegała zwrotowi tylko w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu danego pakietu. W przypadku zatem stwierdzonych naruszeń niektórych wymogów pakietowych (a takie naruszenia stwierdzono w wyniku kontroli przeprowadzonej u skarżącego) tylko w przypadku niezrealizowania całego zobowiązania rolnośrodowiskowego możliwe było nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu pobranych płatności. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przeprowadzona w gospodarstwie rolnym skarżącego kontrola wykazała jedynie nieprzestrzeganie niektórych wymogów w ramach poszczególnych pakietów, ale nie stwierdzono w jej wyniku braku realizacji programu rolnośrodowiskowego, a tym samym niewywiązywania się z całości zobowiązania. W konsekwencji przyznano skarżącemu za rok 2016 płatność w pomniejszonej wysokości.

W wyniku kontroli nie stwierdzono także zmniejszeń powierzchni, które stanowiłyby podstawę do nałożenia obowiązku zwrotu płatności. W przypadku wariantu 3.2.1. organ wskazał, że powierzchnia deklarowana we wniosku była równa powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. W przypadku wariantu 4.1. powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 9,31 ha i była równa powierzchni stwierdzonej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem kompensacji powierzchni. W odniesieniu do wariantu 5.1 organ wskazał, że powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 54,86 ha i mając na uwadze art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2014 powierzchnia ta została uwzględniona w płatności.

Podsumowując, należy wskazać, że w sprawie nie zachodziły okoliczności (a przynajmniej nie powołały się na nie organy) opisane w §39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby przesłanki te zostały wyczerpane. Raz jeszcze należy podkreślić, że nie będzie miało zastosowania w sprawie unormowanie zawarte w §38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, na którym m.in. oparły się organy, ma on bowiem zastosowanie jedynie w danym roku (w którym stwierdzono uchybienie) i jest podstawą do zmniejszenia płatności za dany rok. Sankcje pakietowe, będące konsekwencją uchybienia w realizacji danego pakietu (w sprawie – pakiet 3, 4 i 5), związane ze stosowaniem współczynnika procentowego, określonego w załącznikach nr 4,5, 6 rozporządzenia z 9 marca 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, mogą być stosowane tylko w związku z przyznaniem płatności za dany rok, a nie za lata poprzednie (jak uczyniły to organy orzekające w sprawie). Dlatego też decyzje organu I i II instancji, jako odnoszące te sankcje również do lat poprzednich są nieprawidłowe i naruszają prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do nałożenia obowiązku zwrotu kwot płatności przyznanych w latach poprzednich za naruszenie wymogów pakietowych stwierdzonych w danym roku. Ujawnione w czasie kontroli naruszenia wymogów pakietowych, były naruszeniami odnoszącymi się do 2016 r. i do płatności za ten rok. Organy nie wykazały, by beneficjent dopuścił się takich naruszeń w latach poprzednich, a przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – jak już wyżej wywiedziono – który był w krajowym porządku prawnym podstawą do nałożenia sankcji pakietowej za dany rok, w którym stwierdzono naruszenia, nie mógł być podstawą do zmniejszenia płatności za lata poprzednie. Brak wyraźnego określenia sankcji za lata ubiegłe w sytuacji nieprzestrzegania wymagań pakietowych oznacza, że w stanie prawnym obowiązującym w rozpoznawanej sprawie brak było regulacji w prawie krajowym do nałożenia obowiązku zwrotu płatności z tego tytułu (por. wyrok NSA z 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3456/18). Przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów nie można, jak uczyniły to organy, automatycznie odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich jak również automatycznie stosować przepisów dotyczących sankcji do ustalania zwrotu płatności za lata poprzednie.

Potwierdzeniem tej tezy jest również nowelizacja rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z dniem 29 czerwca 2018 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. (Dz.U. z 2018, poz.1261) dodany został przepis § 39 a, który wprost określa na jakich zasadach następuje zwrot wypłaconych już płatności w związku z uchybieniami pakietowymi, o których mowa w § 38. Regulacja ta ma jednak zastosowanie z mocy § 3 rozporządzenia zmieniającego, do postępowań w zakresie zwrotu płatności wszczętych po dniu 14 marca 2018 r. Działanie ustawodawcy, niewątpliwie o charakterze normatywnym, wskazuje, że dotąd, żądanie zwrotu płatności za naruszenia pakietowe w oparciu o przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego było bezpodstawne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeanalizuje regulacje prawne dotyczące zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i uwzględni wykładnię dokonaną w tym zakresie przez Sąd. Weźmie pod uwagę pogląd, zgodnie z którym przewidziane w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcje pakietowe, związane z uchybieniem w realizacji danego pakietu określonego w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, mogą być stosowane tylko w związku z przyznaniem płatności za dany rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, a nie za lata poprzednie. Uwzględni także, że § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postepowania w sprawie zwrotu płatności, nie przewidywał możliwości nałożenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata poprzednie w przypadku stwierdzenia naruszeń pakietowych skutkujących przyznaniem płatności w pomniejszonej wysokości za dany rok.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty składały się: wpis sądowy od skargi (1.500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (5.400) i oplata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).