Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2654/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 40 ust 3c
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. P. i R. P. wspólników spółki cywilnej "[...]" na czynności Starosty L. w przedmiocie bezprawnego nałożenia oraz żądania uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę


UZASADNIENIE

M. P. i R. P. w piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której jako przedmiot zaskarżenia wskazali czynności Starosty L. "polegające na bezprawnym nałożeniu oraz żądaniu od skarżących uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego".

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w związku ze zgłoszeniem przez nich prac geodezyjnych i kartograficznych, polegających na wykonaniu map do celów projektowych i planistycznych, Powiat L. wystawił faktury VAT za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonanie odbitek:

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

- faktura VAT [...], na kwotę [...] zł, wystawiona w dniu [...].02.2012 r.,

W ocenie skarżących, nałożenie na nich opłat i żądanie ich uiszczenia, rażąco narusza prawo. Zdaniem skarżących, skoro wcześniej uiścili zryczałtowaną opłatę w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych i kartograficznych, polegających na wykonaniu map do celów planistycznych, to uprawnieni byli do otrzymania z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego całości informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenia dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego.

Skarżący podnieśli, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), niedopuszczalne jest ponowne naliczenie wykonawcy pracy geodezyjnej kwot za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonywanie odbitek.

Mając powyższe na uwadze skarżący uznali, że organ administracji bezprawnie nałożył na nich obowiązek uiszczenia opłat określonych w tabeli II załącznika nr 3 oraz tabeli III załącznika nr 4 do powołanego rozporządzenia. Te bowiem odnoszą się do czynności związanych z udostępnianiem oraz udzieleniem informacji, a nie do czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem, całość opłat spoczywających na skarżących obejmuje swoim zakresem tabela II załącznika nr 1 do rozporządzenia. W rezultacie dochodzi do podwójnego naliczenia opłat za udzielenie informacji, czy też przyjmowanie opracowania do zasobu, którego koszt obejmuje również udzielenie informacji.

Skarżący wskazali też, że w świetle ust. 3 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia, udostępnianie baz danych krajowego systemu informacji o terenie następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy nabywcą baz danych a organem prowadzącym państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Tymczasem skarżący nie zawierali jakiejkolwiek umowy z organem w związku z dokonaniem zgłoszenia prac geodezyjnych. Dlatego też bezpodstawnym jest nałożenie oraz żądanie od nich uiszczenia opłat na podstawie załącznika nr 3 do rozporządzenia. Ponadto skarżący wywiedli, że nie wnosili o udzielenie informacji, które określone zostały w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Dokonali zgłoszenia prac w związku z wykonywaniem map do celów projektowych i planistycznych.

Skarżący wywiedli również, że wysokość należnych opłat powinna zostać określona w drodze aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), a nie - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - udokumentowana fakturami VAT wystawionymi przez Powiat L. Wskazali, że wprawdzie pobierane opłaty za czynności geodezyjne ze swej natury są swoistą zapłatą za wykonanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, jednakże obowiązek ich poniesienia wynika z przepisów prawa publicznego, pobierane są w związku z konkretnym działaniem organów administracji publicznej, strony nawiązanego na podstawie tych przepisów stosunku publicznoprawnego nie mają swobody w kształtowaniu tego stosunku, mają one charakter powszechny i ustalony jednostronnie przez państwo.

W ocenie skarżących, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że opłaty te nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenia cywilnoprawne, lecz publicznoprawne, a ich określenie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że materiały, o które wystąpili skarżący, tj. komputerowe zbiory wektorowe zostały im już wcześniej, jednorazowo, udostępnione jako część materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (D.U. Nr 78, poz. 837). Prace geodezyjne zgłoszone przez skarżących zostały w niektórych wypadkach już zakończone i rozliczone przed wystąpieniem o udostępnienie dodatkowych danych cyfrowych i wykonanie kopii mapy zasadniczej a w niektórych wypadkach wniosek o ich udostępnienie miał miejsce w trakcie wykonywania tych prac. Dlatego wnioski skarżących o ponowne udostępnianie materiałów zostały potraktowane jako nowe wnioski a skarżący zostali obciążeni opłatami zgodnie z załącznikiem nr 4 do Rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 970/12 odrzucił skargę w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, fakturom wystawionym wobec skarżących nie można przypisać cech aktów indywidualnych, podlegających kognicji sądów administracyjnych, to jest decyzji administracyjnej lub postanowienia. Tym samym Sąd uznał, że w stosunku do skarżących nie wydano aktu, ani nie podjęto czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. Z tego względu brak jest przedmiotu zaskarżenia, a w konsekwencji wniesiona skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę. Na podstawie art. 232 §1 pkt 1 ppsa, sąd instancji orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli M. P. i R. P.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2546/12 uchylił zaskarżone postanowienie.

Rozpatrując zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadnie wskazano na naruszenie w zaskarżonym postanowieniu przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 §1 i §2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty w rozpatrywanej sprawie wynika z przepisu prawa rangi ustawowej, tj. art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1998 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowi jedynie potwierdzenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. To kwalifikuje nałożenie opłaty "geodezyjnej" jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 514/10 i postanowienie NSA z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OW 109/12).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 58 §1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem sąd pierwszej instancji błędnie dokonał wykładni normy odniesienia, która wyznacza zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie i tym samym niezasadnie odrzucił skargę.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2013r. sygn. akt IV SA/Wa 2667/12 oddalił skargę, wskazując na ust. 4 oraz ust. 5 załącznika nr 3 do rozporządzenia oraz ust. 9.4.i 9.7 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Sąd stwierdził, że z zestawienia powołanych przepisów wynika zasadność czynności organu, polegającej na obciążeniu skarżących opłatami za udostępnianie kolejny raz danych z zasobu. Zdaniem sądu wymienione przepisy nie zwalniają skarżących z ponoszenia opłaty każdorazowo. W ocenie sądu, w ramach zgłoszenia wykonywania prac geodezyjnych, skarżący są uprawnieni do otrzymania jednorazowo kompletu materiałów niezbędnych do wykonania pracy i bez względu na obszerność takiego kompletu organ pobiera zryczałtowaną opłatę stosownie do norm zawartych w załączniku nr 1 do powoływanego rozporządzenia. Jeżeli natomiast skarżący występują ponownie o część materiałów już otrzymanych w ramach kompletu materiałów, to wówczas należy pobrać opłatę taką, jak należna za udostępnienie materiałów z zasobu, które następuje bez związku ze zgłoszeniem wykonywania prac geodezyjnych.

Od powyższego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 27 listopada 2013r. sygn. akt I OSK 1563/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do podnoszonej w toku postępowania kasacyjnego kwestii dotyczącej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) z art. 92 ust. 1 w związku z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowił delegację do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), na podstawie którego naliczone zostały opłaty, których wysokość kwestionują skarżący.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; jednocześnie stwierdził, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie przywołując argumentacji, która legła u podstaw stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu ustawowego stanowiącego delegację dla rozporządzenia, na podstawie którego naliczono skarżącym kasacyjnie opłaty "geodezyjne", przytoczyć należy argumenty, które zadecydowały o określeniu przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W uzasadnieniu /5.1./ Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "rozstrzygnięcie w tym zakresie ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, przez ochronę zasad konstytucyjnych, które w warunkach niniejszej sprawy są przedkładane ponad hierarchiczną zgodność systemu prawnego. W okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku, a utratą mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych. Istotnym elementem działań prawodawcy powinno być również wprowadzenie stosownych reguł intertemporalnych zmierzających do restytucji konstytucyjności tak daleko, jak to możliwe. Bezczynny prawodawczo upływ terminu wynikającego z sentencji niniejszego wyroku będzie oznaczać, że uznany za niekonstytucyjny przepis ex constitutio utraci moc obowiązującą, co z kolei może doprowadzić do wystąpienia konstytucyjnie określonych pośrednich skutków stwierdzenia hierarchicznej niezgodności norm (m.in. art. 190 ust. 4 i art. 77 ust. 1 Konstytucji)". W dalszej części uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny naprowadził, że "wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej. Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego normy określającej jak należy postąpić aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie" /5.2. uzasadnienia/.

Pomimo możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji i dokonania oceny konstytucyjności i legalności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiedział się za stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego i poglądem sprowadzającym się do konkluzji, że pomimo wkroczenia w materię ustawową, rozporządzenie w zakresie odnoszącym się do wysokości opłat oraz podstaw ich naliczania, do czasu ustawowego uregulowania tej materii /nie dłużej niż przez dwanaście miesięcy od daty ogłoszenia wyroku Trybunału/, jest aktem obowiązującym i ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. NSA podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 pozostawał bez wpływu na ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ramach podstawy kasacyjnej wskazano na ustęp 9.1. postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić podstawy do żądania przez wnioskodawcę zgłoszonej pracy geodezyjnej nieograniczonego /wielokrotnego/ dostępu do materiałów i informacji zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym w ramach ustalonego ryczałtu, o ile są one niezbędne do wykonania tej pracy; zarzucono też błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika, iż na wykonawcy zgłoszonej pracy geodezyjnej spoczywa obowiązek wykazania, że wniosek o ponowne wydanie materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego wynika z konieczności uzupełnienia materiałów i informacji uprzednio już otrzymanych oraz, że bez tego uzupełnienia wykonanie pracy byłoby niemożliwe, a przyczyny powyższego nie leżały po stronie składających wniosek.

Zgodnie z ustępem 9.1. postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia, wysokość opłat określona w tabelach I-VIII została ustalona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego, bez względu na ich ilość. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z przepisu tego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że jedynym kryterium przesądzającym o liczebności informacji i materiałów potrzebnych do wykonania konkretnej, zgłoszonej pracy, jest kryterium "niezbędności", bez względu na ilość informacji i materiałów.

Jeśli chodzi o "niezbędność", to pojęcie to należy interpretować w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. nr 78, poz. 837). Z unormowań tego rozporządzenia wynika, że wykonawca zgłasza prace we właściwym miejscowo i rzeczowo ośrodku przed przewidywanym terminem rozpoczęcia tych prac (§ 3 ust. 1). Ośrodek potwierdza przyjęcie zgłoszenia i najpóźniej w terminie 10 dni roboczych od dnia otrzymania zgłoszenia, /.../, informuje pisemnie wykonawcę o materiałach, jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu pracy, o innych opracowaniach realizowanych aktualnie na obszarze zgłoszonej pracy oraz udostępnia posiadane materiały wraz z ich charakterystyką techniczną (§ 5 ust. 1 i 3). Po zakończeniu pracy wykonawca przekazuje dokumentację do zasobu w formie i zakresie przewidzianych w standardach technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (§ 7 ust. 1). Taki tok procedowania pozwala na przyjęcie, że w ramach zgłoszenia przez wykonawcę prac, zakres materiałów do jej wykonania określa ośrodek i za te właśnie materiały, rozumiane jako "niezbędne", wykonawca uiszcza jedną ryczałtową opłatę. Praca wykonana na takich materiałach, po jej zakończeniu przez wykonawcę, przekazywana jest do zasobu. Może się jednak zdarzyć, że w okresie od otrzymania materiałów do ich przekazania do zasobu nastąpi ich dezaktualizacja, uniemożliwiająca przyjęcie pracy do zasobu. W takim przypadku ponowne żądanie przez wykonawcę materiałów ma miejsce w ramach "starego", uprzednio dokonanego zgłoszenia a udostępnienie następuje w ramach uiszczonej już opłaty. Natomiast każda inna sytuacja, w tym żądanie takich samych materiałów co już uprzednio otrzymane, a więc kolejnych egzemplarzy takich samych materiałów nie może być uznane jako "niezbędne" do sfinalizowania zgłoszenia. Reasumując, w ramach jednej zgłoszonej pracy wykonawca za jednokrotnie uiszczoną opłatę, rozumianą jako opłatę za całość materiałów, jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu pracy, ma prawo uzyskać wielokrotność tych materiałów, jeżeli jest to niezbędne do finalnego załatwienia pracy, tj. przekazania dokumentacji do zasobu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu, że poszukiwanie innych, niż "niezbędność" kryteriów nie znajduje oparcia w ustępie 9.1. postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia, zaś kwestia wielokrotności uzyskiwania materiałów może mieć różne przyczyny i nie w każdym przypadku generować będzie obowiązek ponownego uiszczenia opłaty. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni powyższego przepisu wyraził pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby unormowanie to mogło stanowić podstawę do żądania nieograniczonego dostępu do materiałów i informacji w ramach ustalonego ryczałtu.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ administracji nie wskazał jednoznacznie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w tym zakresie oceny, czy skarżący kasacyjnie w ramach dokonanych zgłoszeń żądali ponownie materiałów, które były "niezbędne". Okoliczność ta, mająca zasadnicze znaczenie dla sprawy, winna być przedmiotem oceny sądu przy ponownym rozpatrywaniu skargi.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 ppsa wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 ppsa, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd rozpoznając sprawę musiał ustalić, czy skarżący w ramach dokonanych zgłoszeń żądali ponownie materiałów, które były "niezbędne" do wykonania zgłoszonych prac geodezyjnych.

Rozpoznając wskazaną wyżej kwestię należy przed wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i Kartograficzne, wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3, prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego

i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych

i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837 ), wykonawca zgłasza prace we właściwym miejscowo i rzeczowo ośrodku przed przewidywanym terminem rozpoczęcia tych prac.

Ośrodek, najpóźniej w dniu następnym po otrzymaniu zgłoszenia, potwierdza przyjęcie zgłoszenia i najpóźniej w terminie 10 dni roboczych od dnia otrzymania zgłoszenia informuje pisemnie wykonawcę: o materiałach, jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu pracy, oraz o innych opracowaniach realizowanych aktualnie na obszarze zgłoszonej pracy oraz udostępnia posiadane materiały wraz z ich charakterystyką techniczną (§ 5 rozporządzenie w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych).

Po zakończeniu pracy, stosowanie do § 7 ust. 1 tego rozporządzenia, wykonawca przekazuje dokumentację do zasobu w formie i zakresie przewidzianym w standardach technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, która następnie podlega kontroli. Później zaś, w zależności od wyników kontroli, ośrodek włącza dokumentację do zasobu lub odmawia jej włączenia.

W przypadku przyjęcia do zasobu dokumentacji powstałej w wyniku zgłoszonych prac PODGiK pobiera opłaty zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne. Jak wynika z pkt 9.1. załącznika nr 1 do omawianego rozporządzenia wysokość opłat określona w tabelach I-VIII tego załącznika została ustalona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonywania prac, a także poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczony dla zamawiającego, bez względu na ich ilość.

Chociaż, w ocenie Sądu, powołane wyżej przepisy rozporządzenia w sprawie opłat za czynności geodezyjne, nie charakteryzują się pożądanym stopniem precyzji w kwestii objęcia lub nieobjęcia opłatą ryczałtową również kolejnych materiałów

i informacji po uprzednim ich otrzymaniu to, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że omawiany pkt 9 ust. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie opłat za czynności geodezyjne, może stanowić podstawę do żądania nieograniczonego dostępu do materiałów i informacji w ramach ustalonego ryczałtu. Ponowne żądanie określonych materiałów w ramach ryczałtu możliwe jest tylko w przypadku niezbędności tych materiałów do wykonania zgłoszonych prac geodezyjnych. Należy podkreślić, że ryczałt jest swoistym zwolnieniem od ponoszenia komercyjnych opłat za pobranie kompletu niezbędnych do określonej pracy geodezyjnej materiałów geodezyjnych które mają wystarczyć do realizacji danej pracy geodezyjnych.

Nawet gdyby przyjąć interpretację skarżących co do możliwości nieograniczonego (wielokrotnego) żądania przez geodetów kolejnych dokumentów, które już wcześniej zostały im wydane to w ocenie Sądu skarżący nie wykazali, że w toku zgłoszonych przez nich konkretnych prac wystąpiła niezbędność uzupełnienia materiałów i informacji, które już uprzednio otrzymali w ramach ryczałtu i bez którego to uzupełnienia wykonanie pracy geodezyjnej było niemożliwe i że przyczyny powyższego nie leżały po stronie skarżących (np. utracili je w okolicznościach przez nich niezawinionych). Zdaniem Sadu obowiązek wykazania tych okoliczności spoczywał na skarżących, którzy nie przedstawili wiarygodnych wyjaśnień. Z informacji przekazanych przez organ na rozprawie wynika zaś, że żądane przez skarżących materiały nie były niezbędne do wykonania prac.

Wnosząc o ponowne wydanie kopii mapy Skarżący nie wykazali aby zaistniały obiektywne, niezależne od nich okoliczności uzasadniające ponowne dostarczenie tych dokumentów w ramach ryczałtu.

Przedmiotem prac geodezyjnych zgłoszonych do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. przez firmę skarżących były mapy do celów projektowych, które powstają przez aktualizację mapy zasadniczej - prowadzonej przez Starostę.

W ramach powyższych zgłoszeń PODGiK poinformował skarżących jako wykonawcę prac o wszystkich materiałach niezbędnych do wykorzystania przy ich wykonywaniu oraz udostępnił posiadane materiały zgodnie z zakresem określonym w zgłoszeniu pracy geodezyjnej m. in. kopię mapy zasadniczej w postaci analogowej oraz w wersji cyfrowej (komputerowe zbiory wektorowe).

Jak wynika z informacji przedstawionych przez organ administracji, w zależności od rodzaju zgłaszanej pracy udostępnia się różne materiały i w różnych ilościach. Bez względu na obszerność wydanych materiałów organ pobiera zryczałtowaną opłatę.

Zgodnie z pkt 9.1 postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37 poz. 333) wysokość opłat za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego, ustala się jako ryczałt bez względu na ich ilość.

Wykonawca jednak ponownie zażądał tych samych materiałów powołując się na zgłoszenia prac geodezyjnych, w ramach których już te materiały otrzymał. Organ po analizie dokumentacji udostępnionej wykonawcy w ramach zgłoszonych prac oraz z uwagi na fakt udostępnienia niezbędnych do prawidłowego wykonania pracy materiałów, potraktował wnioski o żądanie ponownego udostępnienia materiałów jako dodatkowe zamówienie.

W tym miejscu należy wskazać, że materiały, których ponownie zażądał wykonawca, nie mogą być po raz kolejny potraktowane jako niezbędne. Mapy do celów projektowych, które były przedmiotem zgłoszeń, powstają przez aktualizację mapy zasadniczej w obszarze planowanej inwestycji na konkretny dzień. To na geodecie wykonującym mapę do celów projektowych ciąży obowiązek jej aktualizacji.

Aktualizacja mapy zasadniczej ma na celu doprowadzenie do zgodności treści mapy zasadniczej otrzymanej z PODGiK z sytuacją istniejącą w terenie.

W tym celu wykonawca otrzymuje odbitkę mapy zasadniczej według stanu archiwalnego do porównania w terenie, na którą ma obowiązek wniesienia wszystkich aktualnych informacji o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu od momentu zgłoszenia pracy geodezyjnej, czyli otrzymania dokumentów, aż do przekazania dokumentacji do kontroli.

Oczywiste jest, że gdyby Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej nie udostępnił jakiegokolwiek dokumentu, w tym przypadku mapy zasadniczej, której brak wpływa na brak możliwości wykonania pracy i brak możliwości włączenia do zasobu, wówczas oczywistym jest, że PODGiK musiałby w ramach zgłoszenia i ryczałtowej opłaty udostępnić żądany dokument. Materiały, które otrzymali wykonawcy w ocenie organu były wystarczające do wykonania zgłoszonej pracy, a ich zakończenie mogło nastąpić w oparciu o komplet otrzymanych materiałów.

Po analizie istniejącej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, wizji terenowej, a także pomiarach terenowych geodeta sporządza mapę do celów projektowych, a dokumentację w postaci operatu technicznego przekazuje do PODGiK, która po pozytywnym wyniku kontroli zostaje włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Należy wskazać, że wszelkie zmiany zachodzące w okresie od zgłoszenia do kontroli pracy mogą być również wynikiem opracowań innych geodetów- aktualizujących mapę (wzbogacających jej treść o aktualne elementy).

Zatem zakładając sytuację, że w czasie wykonywania mapy do celów projektowych inny wykonawca zgłosi na tym samym obszarze pracę, również polegającą na aktualizacji treści mapy zasadniczej i wyniki swojego pomiaru wcześniej przekaże do PODGiK celem wniesienia na mapę zasadniczą, wówczas mapa zasadnicza którą prowadzi PODGiK, będzie bogatsza o treść dostarczoną przez drugiego wykonawcę, w stosunku do odbitki mapy zasadniczej, którą otrzymali skarżący do pierwotnego zgłoszenia.

Taka sytuacja nie wpływa jednak w żaden sposób na kontynuowanie pracy na dokumentach otrzymanych z Ośrodka, bowiem odbitka do porównania z terenem, którą wykonawca otrzymuje do zgłoszenia musi być przez niego zaktualizowana z konkretną datą, od momentu otrzymania materiałów do zgłoszonej pracy, aż do momentu przekazania dokumentów do kontroli. Ośrodek jest obowiązany na bieżąco wnosić na mapę wyniki pomiarów prowadzonych przez wszystkich geodetów.

Ośrodek geodezyjny na bieżąco musi informować wykonawców prac geodezyjnych o zmianach na mapie zasadniczej oraz umożliwić im wgląd do bazy danych mapy zasadniczej. Taki dostęp był zapewniany także w czasie ubiegania się przez skarżących o materiały, w związku z których przekazaniem naliczone zostały zaskarżone w niniejszej sprawie opłaty, a wcześniej opłata ryczałtowa.

W związku z powyższym przed oddaniem dokumentacji do zasobu geodezyjnego, każdy geodeta ma możliwość, bez konieczności pobierania kolejnej odbitki, sprawdzenia czy w międzyczasie pojawiły się zmiany na mapie zasadniczej.

Jeżeli zmiany się pojawiają, geodeta może dokonać porównania zmian, które zostały wniesione w wyniku innego opracowania, bez konieczności załączania szkiców z własnego pomiaru. Wykorzystanie przyjętych do zasobu opracowań nie generuje konieczności zamówienia "nowej" odbitki.

Odbitka mapy zasadniczej stanowi integralną część operatu składanego w ośrodku.

Zadaniem geodety jest zaś wykonanie mapy do celów projektowych na aktualnej odbitce mapy zasadniczej, której to aktualizacja, od momentu zgłoszenia do przekazania operatu do kontroli, należy do geodety w ramach wykonywanej przez niego pracy.

W tej sytuacji zdaniem Sądu, ponowne zamawianie przez skarżących odbitek mapy zasadniczej do zgłoszonych prac geodezyjnych polegających na wykonaniu mapy do celów projektowych nie może być traktowane jako uzupełnienie materiałów niezbędnych do zakończenia pracy geodezyjnej, gdyż te już otrzymali po zgłoszeniu pracy. Nie jest to również warunek przyjęcia czy też odmowy włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego. W konsekwencji nie można uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do "dezaktualizacji materiałów, uniemożliwiającej przyjęcie pracy do zasobu", zaś żądane w ramach dokonanych zgłoszeń dodatkowe materiały nie mogły być uznane za "niezbędne".

Należy więc zgodzić się z organem, że jeżeli skarżący ponownie wystąpili o część materiałów już wcześniej dostarczonych im w ramach kompletu materiałów za który pobrano zryczałtowaną opłatę, to za ponowne dostarczenie materiałów, których nie można uznać za "niezbędne" do wykonania konkretnych zgłoszonych prac, należy pobrać nową opłatę taką, jaka należna jest za udostępnienie materiałów z zasobu następujące bez związku ze zgłoszeniem wcześniej wykonywanych prac geodezyjnych.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).