Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2116/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2022 r. znak: DOA.7210.109.2019.MML(1) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 22 lipca 2022 r. znak: DOA.7210.109.2019.MML(1), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoją decyzję z 31 maja 2022 r. znak: DOA.7210.109.2019.DKA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr 134 Prezydent Miasta C. odmówił A.K. (dalej: inwestorka, skarżąca) zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-agroturystycznego – 1 etap, na działce nr ew. [...] obręb [...] położonej w C. przy ul. M.. Decyzją z [...] maja 2019 r. znak[...], Wojewoda [...] uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] lutego 2019 r. oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorce pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-agroturystycznego – 1 etap, na działce nr ew. [...] obręb [...] położonej

w C. przy ul. M.

2.2. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ) pismem

z 7 grudnia 2021 r. zawiadomił strony ww. postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. znak: [...].

2.3. Decyzją z 31 maja 2022 r. znak: DOA.7210.109.2019.DKA, GINB – działając na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) – stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. znak: [...].

2.3.1. W uzasadnieniu tej decyzji, GINB wyjaśnił, że sporna decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – wg stanu na dzień wydania ww. decyzji; dalej: p.b.) w związku z § 24 ust. 1 uchwały Rady Miasta C. z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w C. w dzielnicy M. w rejonie ulic: K., M., M., M. i granicy miasta (dalej: MPZP).

2.4. Pismem z 19 czerwca 2022 r. inwestorka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jej ocenie, decyzja GINB została wydana przy nieusprawiedliwionym pominięciu dowodów przez nią zaoferowanych.

2.5. . Zaskarżoną decyzją z 22 lipca 2022 r. znak: DOA.7210.109.2019.MML(1), GINB utrzymał w mocy swoją ww. decyzję z 31 maja 2022 r.

2.5.1. W jej uzasadnieniu GINB podniósł, że działka nr ew. [...], na której zaplanowano budowę, położona jest na obszarze oznaczonym w MPZP symbolem 1R – tereny rolne. Wskazał, że zgodnie z § 24, przeznaczeniem podstawowym tego terenu są "tereny rolne za wyjątkiem chowu i hodowli trzody chlewnej, drobiu i zwierząt futerkowych",

a przeznaczeniem dopuszczalnym: "zabudowa zagrodowa w tym agroturystyczna

w obrębie gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, obiekty gastronomiczne, sportowe i rekreacyjne w gospodarstwach agroturystycznych, pola biwakowe, sieci, obiekty, i urządzenia infrastruktury technicznej, z zastrzeżeniem § 7-8". Organ wyjaśnił, że w § 4 pkt 3 MPZP wskazano, że przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć sposoby zagospodarowania lub użytkowania terenu, które można realizować w obrębie każdej działki budowlanej lub terenu i którym powinny być podporządkowane inne sposoby zagospodarowania lub użytkowania określone jako dopuszczalne. Natomiast przeznaczeniem dopuszczalnym, zgodnie § 4 pkt 4 ww. planu miejscowego, są sposoby zagospodarowania działki budowlanej lub terenu które wzbogacają lub uzupełniają przeznaczenie podstawowe terenu i mogą z nim harmonijnie współistnieć, które mogą być realizowane na warunkach ustalonych

w dalszych przepisach planu.

2.5.2. Organ podniósł, że zgodnie z definicją zawartą § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – wg. stanu na dzień wydania badanej decyzji – dalej: r.w.t.), zabudowa zagrodowa to

w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie

w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz

w gospodarstwach leśnych. GINB odwołał się również do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących tej definicji. Zwrócił uwagę, że zabudowę zagrodową stanowi zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Podniósł, że wprawdzie zabudowa jednorodzinna i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu – zamieszkiwaniu, to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, że zabudowa mieszkaniowo jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zatem zabudowa zagrodowa powstaje na gruntach rolnych przeznaczonych na budowę budynków gospodarczych oraz mieszkalnych w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, hodowlanego, ogrodniczego przez osoby będące rolnikami. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa to zabudowa skoncentrowana wokół jednego miejsca - zagrody. Powinna ona pełnić dwie funkcje - miejsce zamieszkania rolnika

i miejsce jego pracy. Oprócz budynku mieszkalnego powinny je tworzyć budynki gospodarcze, inwentarskie i budynki potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

2.5.4. GINB uwzględnił, że Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. K. pozwolenia na budowę zespołu budynków w zabudowie zagrodowej tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz dwóch budynków agroturystycznych, na działkach nr ew. [...], [...], [...] obręb [...], położonych

w C. przy ul. M. (przeniesioną decyzją Wojewody [...]

z [...] listopada 2017 r., znak: [...] na rzecz inwestorki). Ponadto inwestorka, w ramach odrębnego postępowania, realizuje na działce sąsiedniej o nr ew. [...] budynek mieszkalny jednorodzinny w ramach zespołu budynków w zabudowie zagrodowej. Z projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego sporną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. (Projekt budowlany – Nr rysunku Z-01 – str. 12), wynika, że na działce o nr ew. [...], oprócz projektowanego spornego budynku mieszkalno-agroturystycznego (Etap 1), zaprojektowano drugi budynek mieszkalno-agroturystyczny (Etap 2), objęty odrębnym postępowaniem (dot. decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. znak: [...]). Również na działkach sąsiednich o nr ew. [...] i [...], stanowiących własność inwestorki, zaprojektowano cztery kolejne budynki mieszkalno-agroturystyczne, objęte odrębnymi opracowaniami.

2.5.5. W ocenie GINB, projektowana inwestycja nie jest zabudową zagrodową, gdyż nie ma cech zabudowy zagrodowej. Nie jest funkcjonalnie połączona z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i ma wyłącznie charakter zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej

z funkcją agroturystyczną, której nie można realizować na tym terenie. Zamiar zrealizowania przez Inwestora budynku mieszkalno-agroturystycznego, nie przemawia za uznaniem, że mamy do czynienia w tym przypadku z zabudową zagrodową powiązaną funkcjonalnie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Fakt, że inwestorka na nieruchomości inwestycyjnej zaplanowała drugi budynek mieszkalno-agroturystyczny obok budynku będącego przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu administracyjnym również świadczy o tym, że jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z funkcją agroturystyczną, a nie zabudowa zagrodowa związana hodowlą czy produkcją rolną.

2.5.6. Zdaniem GINB, również liczba zaprojektowanych miejsc parkingowych zaprojektowanych dla przedmiotowego budynku mieszkalno-agroturystycznego nie potwierdza, że mamy do czynienia w tym przypadku z zabudową agroturystyczną. Zgodnie z § 13 ust. 5 pkt 1-2 MPZP, zabudowa i zmiana sposobu użytkowania działek budowlanych wymaga zapewnienia w obrębie działek budowlanych miejsc do parkowania i czasowego postoju pojazdów, w ilości wynikającej z funkcji zabudowy, wielkości programu użytkowego zlokalizowanego w obrębie działki oraz niżej określonych wskaźników: zabudowa mieszkaniowa – co najmniej 2 miejsca na budynek o liczbie izb (nie licząc kuchni) do 5 i 3 miejsca na budynek o liczbie izb 6 lub większej; zabudowa agroturystyczna – 1 miejsce na pokój przeznaczony na wynajem. Z projektu budowlanego, Projekt zagospodarowania działki (str. 10) wynika że zaprojektowane zostały 3 miejsca parkingowe: 2 miejsca wbudowane w budynku (garaż) dla części mieszkalnej i 1 miejsca parkingowe dla części agroturystycznej (pokój na wynajem).

2.5.7. GIBB nie zgodził się z tezą zawartą w "Opinii technicznej dotyczącej oceny poprawności wykonania dokumentacji projektowej "Budynku mieszkalno-agroturystycznego – 1 etap, działka nr ew. [...] obręb [...] C." oraz zasadności i prawidłowości wydania decyzji z dnia [...].05.2019 r. Wojewody [...] (nr sprawy [...]) oraz decyzji nr [...] z dnia [...].02.2019 r. Prezydenta Miasta C. (1 etap - działka nr [...] obręb [...])", sporządzoną 8 lutego

2022 r., że projektowany budynek jest częścią zabudowy zagrodowej. Organ dodał, że opinia ta nie ma charakteru wiążącego, skoro w ramach uprawnień wynikających

z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. to organy administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzają zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. GINB wyjaśnił, że o zabudowie zagrodowej można mówić, wtedy gdy budynek jest funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym, stanowi kontynuacje zabudowy zagrodowej. Tymczasem z projektu budowlanego zatwierdzonego sporną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. nie wynika, że projektowany na działce nr ew.[...], budynek mieszkalno-agroturystyczny stanowi część zabudowy zagrodowej i że służy uzupełnieniu tej zabudowy. Podkreślono przy tym, że skarżąca jest inwestorem zamierzeń inwestycyjnych polegających na budowie

6 budynków mieszkalno-agroturystycznych, z przeważającą funkcją mieszkalną, które mają powstać na działkach nr ew. [...], [...]i [...]. (odrębne pozwolenia na budowę). Budynki służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym budynek mieszkalny znajdują się na działce nr ew. [...]. Zatem nie sposób uznać, że projektowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową w ramach jednego gospodarstwa rolnego. Z zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, że zaprojektowany budynek ma być częścią zabudowy zagrodowej. W żadnym wypadku nie można uznać, że budynek mieszkalno-agroturystyczny stanowi zabudowę zagrodową, tylko dlatego, że możliwa jest późniejsza realizacja obiektów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy działki nr ew. [...] będzie wynosił 23,5%, natomiast maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy działki jaki dopuszcza MPZP dla działki z zabudową zagrodową

i agroturystyczną wynosi do 25% (§ 24 ust. 2 pkt 1 lit. c MPZP). Zestawienie powyższych wartości procentowych wskazuje, że na ww. działce nie będzie możliwości realizacji dodatkowej zabudowy z zachowaniem wymogu dotyczącego maksymalnej powierzchni zabudowy wynikającego z ww. planu miejscowego. GINB odwołał się również do wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81).

2.5.8. Zdaniem organu, bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia jest powoływana przez skarżącą okoliczność, że jest ona rolnikiem, a działka inwestycyjna nr ew. [...] jest nieruchomością rolną. W ocenie GINB, o zakwalifikowaniu budynku do zabudowy zagrodowej świadczy pełniona przez ten budynek funkcja a nie to, że inwestor jest rolnikiem i że inwestycja ma być realizowana na gruncie rolnym. Projektowany budynek powinien być funkcjonalnie związany z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a jak wykazano powyżej w tym wypadku taka zależność nie zachodzi.

3. Pismem z 4 września 2022 r. inwestorka skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie wraz

z utrzymaną nią w mocy decyzją GINB oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności spornej decyzji Wojewody [...],

2) art. 7 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania określone w tym przepisie.

4) art. 35 ust. 1 pkt. 1 p.b. poprzez przyjęcie, że planowane inwestycje pozostają

w sprzeczności z obowiązującym w tym obszarze planem zagospodarowania przestrzennego.

4. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę faktyczną wyroku przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonym akcie.

6. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy której Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej inwestorce pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-agroturystycznego – 1 etap, na działce nr ew. [...] obręb [...] położonej w C. przy ul. M..

6.1. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest

w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przy czym w myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat,

a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie zaś do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

6.2. Podstawą stwierdzenia nieważności spornej decyzji Wojewody było przyjęcie przez GINB, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy w tym miejscu przypomnieć, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4431/18, LEX nr 3291252). Ponadto, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3289/18, LEX nr 3291591). Dlatego też o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej (zob. wyrok NSA

z 26 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1822/21, LEX nr 3282335).

7. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana w rezultacie prawidłowej oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności spornego pozwolenia na budowę.

7.1. Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa

w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy.

Z powyższego wynika, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem obszar działki objętej inwestycją podlega MPZP.

7.2. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa z 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.), jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczających własność. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 przywołanej ustawy, został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego normy tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość. Należy przy tym mieć na względzie, że – co już wyżej wskazano – ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Trzeba także podkreślić, że normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą organ architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

7.3. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego działka nr ew. [...], na której zaplanowano budowę budynku mieszkalno-agroturystycznego objęta jest zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta C. z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w C. w dzielnicy M. w rejonie ulic: K., M., M., M. i granicy miasta (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. Nr 231, poz. 3392) i położona jest na obszarze symbolem 1R – tereny rolne. Zgodnie

z § 24 ust. 1 pkt 1 MPZP, dla terenów rolnych oznaczonych symbolami 1R – 2R ustala się jako przeznaczenie podstawowe – tereny rolne, za wyjątkiem z chowu i hodowli trzody chlewnej, drobiu, zwierząt futerkowych. Jako przeznaczenie dopuszczalne plan w § 24 ust. 1 pkt 2a wskazuje zabudowę zagrodową, w tym agroturystyczną, w obrębie gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. W ocenie Sądu tak sformułowany zapis planu nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, umożliwia bowiem zabudowę agroturystyczną ale w ramach zabudowy zagrodowej.

7.4. Sąd przypomina, że jeśli dla ustalenia zgodności z planem ma znaczenie rodzaj projektowanego obiektu budowlanego, to w ramach badania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., organ administracji ma obowiązek ustalenia rzeczywistego rodzaju projektowanego obiektu (zob. wyroki NSA z 3 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 797/19,

z 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 567/21). Jest oczywiste, że od szczegółowej kontroli nie zwalnia organu ustalenie samej nazwy obiektu podanej w projekcie budowlanym i we wniosku o pozwolenie na budowę. W przypadku obiektu określonego przez inwestorkę jako budynek mieszkalno- agroturystyczny, który jest częścią inwestycji objętej wspólnym zagospodarowaniem terenu wraz z innym budynkiem mieszkalno-agroturystycznym należało ustalić przede wszystkim rzeczywistą funkcję, jaką projektowany budynek będzie spełniał. Według § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r.

w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przeznaczenie

i program użytkowy obiektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, ze zm.), opis techniczny projektu budowlanego ma określać przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 606/18).

7.5. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu, że analiza projektu budowlanego prowadzić musi do wniosku, iż planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie stanowi tworzenia nowego siedliska zabudowy zagrodowej. W myśl § 3 pkt 3 r.w.t., przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07, LEX nr 477263, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 713/98, LEX nr 41767). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803, ze zm.; dalej: u.k.u.r.), przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż

1 ha użytków rolnych. W myśl art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.), za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami

i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej

i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 k.c.). Prowadzi to do wniosku, że zabudowa zagrodowa jest zabudową skoncentrowaną wokół jednego miejsca, które można nazwać podwórzem lub zagrodą. Zagroda pełni dwie funkcje – jest to miejsce zamieszkania rolnika i jego rodziny, a zarazem miejsce pracy. Oznacza to, że budynkowi mieszkalnemu powinny towarzyszyć budynki gospodarcze, budynki inwentarskie, a także inne budowle potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przy czym zabudowa zagrodowa musi być związana

z gospodarstwem rolnym. Ustawodawca mówi ogólnie o gospodarstwie rolnym, nie wyróżniając jakiegoś specjalnego miejsca w tym gospodarstwie. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. zabudowa zagrodowa może istnieć tylko w ramach działki siedliskowej, przy czym brakuje ustawowej definicji działki siedliskowej.

7.6. Należy więc uznać, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków, w skład którego powinien wchodzić co najmniej budynek mieszkalny i gospodarczy lub inwentarski. Ponadto inwestycja musi być związana z hodowlą, produkcją rolną, ogrodniczą lub leśną. Zabudowa siedliskowa przeznaczona jest na gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika. Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego określa, co należy rozumieć pod pojęciem gospodarstwo rolne i jakie wymogi należy spełnić, by kwalifikować się jako rolnik. W świetle prawa, gospodarstwem rolnym nazywamy teren o powierzchni min. 1 ha użytków rolnych, natomiast rolnikiem jest osoba, która przez minimum 5 lat prowadziła lub pracowała w gospodarstwie rolnym lub która ma chociażby zasadnicze wykształcenie rolnicze i która dysponuje gruntem rolnym

w formie własności, wieczystego użytkowania czy dzierżawy. Zabudowa siedliskowa obejmuje budowę domów jednorodzinnych o przeznaczeniu mieszkalnym oraz budowę budynków gospodarczych, jak stajnia, obora, magazyny itp. Jak wyjaśnił to NSA

w wyroku z 24 października 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1174/11 "siedliskiem jest działka gruntu, na której znajdują się, a więc istnieją, użytkowane zabudowania,

w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy też sam budynek mieszkalny. Jest to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą. Istniejącym siedliskiem rolnym jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa. Siedliskiem nie są natomiast same grunty, nawet wykorzystywane rolniczo". Analiza związku pomiędzy określeniami "zabudowa zagrodowa" i "działka siedliskowa" prowadzi do wniosku, że pojęcia te w pełni korelują ze sobą. "Zabudowa zagrodowa" to zespół budynków i budowli zlokalizowanych

w obrębie "działki siedliskowej". Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone prze sądy administracyjne, że działka siedliskowa jest miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie

i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane elementarne potrzeby życiowe. Kwalifikowanie danego miejsca jako działki siedliskowej wynika albo ze sposobu jego zagospodarowania, już istniejącego, albo z przeznaczenia tego miejsca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konkludując stwierdzić należy, że w świetle zarówno dość jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, rozumienia potocznego oraz aktów normatywnych, które naprowadzają na prawidłowe rozumienie pojęcia zabudowy zagrodowej - za zabudowę zagrodową można uznać zabudowania złożone z budynku mieszkalnego, budynków inwentarskich oraz gospodarczych, położonych w obrębie jednego podwórza. Charakterystyczne przy tym jest jednak funkcjonalne powiązanie budynku mieszkalnego z gospodarstwem rolnym.

7.7. Z tych wszystkich względów należy więc uznać, że zaprojektowanie obiektu stanowiącego budynek mieszkalny jednorodzinny o parametrach pow. zabudowy 208,75 m2, z zaprojektowaniem jednego pokoju na wynajem o pow. 10,85 m2 (projekt budowlany – rzut parteru A-01) nie stanowi zabudowy zagrodowej, którą dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przemawia za tym również fakt, że na tej samej działce nr ew. [...] zaprojektowano kolejny budynek mieszkalny o pow. 183,5 m2, również przewidujący na parterze jeden pokój na wynajem o pow. 12,68 m2 (objęty pozwoleniem na budowę Wojewody [...] z maja 2019 r. znak:).

7.8. Kwestią równie istotną pozostaje okoliczność, że przy dokonywaniu kwalifikacji obiektów budowlanych organ winien mieć na uwadze elementy funkcjonalne takiego obiektu, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwości wykorzystania takiego obiektu jako całości użytkowo-technicznej. Sąd akceptuje w pełni pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 2840/13, z którego wynika, że z punktu widzenia Prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. W tym kontekście analiza projektu budowlanego wskazuje wyraźnie, że zaprojektowany budynek spełnia funkcje budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie zmienia tego adnotacja w projekcie (rzut parteru), że jeden z pokoi (bez samodzielnego wejścia) przeznaczony jest na agroturystykę.

W tym kontekście bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że skarżąca jest rolnikiem, a sama inwestycja ma być zrealizowana na gruncie rolnym.

7.9. Należy także pamiętać, że świadczenie usług agroturystycznych wymaga spełnienia warunków dotyczących świadczenia usług hotelarskich, zgodnie z ustawą

z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych, określających standardy wyposażenia i zakres świadczonych usług w poszczególnych obiektach tzw. wymagań kategoryzacyjnych. Gospodarstwo agroturystyczne jest innym obiektem hotelarskim

i jest obowiązane do przestrzegania minimalnych wymagań, co do wyposażenia, wymagań sanitarnych, przeciwpożarowych oraz innych, określonych odrębnymi przepisami, a także podlega obowiązkowi zgłoszenia obiektu do ewidencji innych obiektów świadczących usługi hotelarskie, prowadzonej przez wójta (burmistrza, prezydenta) właściwego ze względu na położenie obiektu.

7.10. Zasadnie także GINB podkreśla, że § 24 ust 2 pkt 1 lit. "c" MPZP dopuszcza dla nieruchomości na terenie 1R-2R przeznaczonej pod zabudowę zagrodową w tym agroturystyczną, współczynnik zabudowy terenu do 25%. Natomiast z projektu budowlanego wynika wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki nr ew. [...] na poziomie 23,5%, co realnie uniemożliwia jej dalszą zabudowę obiektami związanymi

z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co uzasadniałoby zakwalifikowanie jej jako zabudowy zagrodowej. Przyjęty przez inwestorkę zamiar inwestycyjny zmierza do obejścia postanowień MPZP, co nie powinno spotkać się z aprobatą organu architektoniczno-budowlanego.

7.11. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, skarżąca jest inwestorem zamierzeń inwestycyjnych polegających na budowie 6 budynków mieszkalno-agroturystycznych, z przeważającą funkcją mieszkalną, które mają powstać na działkach nr ew. [...], [...]i [...]. Natomiast budynki służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym budynek mieszkalny realizowany jest na działce nr ew. [...] w ramach zespołu budynków w zabudowie zagrodowej. Inwestycja planowana na działce nr ew. [...]nie jest funkcjonalnie powiązana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, na co wskazuje bez wątpienia sam projekt budowlany, bowiem ma wyłącznie charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której nie można realizować na gruntach rolnych. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku

z 16 lipca 2014 r. sygn.akt II OSK 316/13, że "wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak

i zagrodowa służą realizacji tego samego celu tj. zamieszkiwaniu, to jednak z uwagi na odmienny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, że przedmiotowa inwestycja, stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, dlatego też występowanie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy, te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu’’. Przy czym

w przypadku zabudowy zagrodowej dominującą funkcją jest nie funkcja mieszkaniowa, lecz utrzymywanie produkcji rolnej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn.akt II OSK 2333/12).

7.12. Nieuprawnione jest także przyjęcie tezy, iż zabudowa zagrodowa nie musi mieścić się obrębie jednego podwórza, skoro zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położony

w obrębie jednego podwórza, bowiem służą obsłudze konkretnego gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu, pojęcie zabudowy zagrodowej należy interpretować mając na uwadze zarówno rodzaj, jak i funkcję, jaką ma ona spełniać. W ramach takiej zabudowy – różnej rodzajowo od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy wielorodzinnej – budowa i użytkowanie budynków, w tym na cele mieszkalne, podporządkowane jest odmiennej funkcji terenu wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntów rolnych, z którymi pozostaje w ścisłym związku. Grunty rolne zabudowane albo niezabudowane w myśl przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie tracą takich cech do momentu formalnego ich wyłączenia z produkcji rolnej. Dla przesądzenia, iż na danym obszarze mamy do czynienia z funkcją zagrodową zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest ustalenie, że dana zabudowa zagrodowa stanowi faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym, a stan faktyczny sprawy niniejszej tego nie potwierdza. Sąd ponownie podkreśla, że skoro zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej

i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej.

7.13. Z tych wszystkich względów, za uzasadnione należy przyjąć stanowisko GINB, że sporna decyzja Wojewody [...] zapadła z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 p.b. w związku z § 24 ust. 1 pkt 2 lit. "a" MPZP. Za nieakceptowalne z punktu widzenia państwa prawa należy bowiem uznać pozwolenie na zabudowę tego rodzaju, która została wykluczona przez prawo miejscowe na danym terenie. W konsekwencji czyniłoby to martwym § 24 ust 1 pkt 2 lit. "a" MPZP, skoro organ architektoniczno-budowlany sankcjonuje zabudowę mieszkalną na terenie dopuszczającym wyłącznie zabudowę zagrodową. Wbrew twierdzeniom skarżącej słuszny interes społeczny wymaga przestrzegania norm MPZP, zaś indywidualny interes ekonomiczny skarżącej nie uzasadnia odstępstw zasad obowiązujących wszystkich mieszkańców, których nieruchomości objęte zostały zapisami tego planu.

8. W ocenie Sądu, również pozostałe zarzuty skarżącej nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi.

8.1. GINB nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób wyczerpujący zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy. Odnosząc się natomiast do kwestii mocy dowodowej przedłożonej przez skarżącą w toku postępowania przed organami opinii technicznej autorstwa mgr inż. T. B. z [...] lutego 2022 r. wyjaśnić trzeba, że ocena prawidłowości projektu budowlanego, a tym bardziej ocena prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej należy do wyłącznej kompetencji właściwych organów oraz sądów administracyjnych. W tym kontekście, nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego o potraktowaniu przywołanej opinii jako dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a., bowiem zgodnie z powyższą normą jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tak więc granicą dopuszczalności środków dowodowych jest ich zgodność z przepisami prawa oraz przydatność dla wyjaśnienia sprawy. Przedłożona przez skarżącą "opinia" co do prawa jest sprzeczna z prawem, bowiem sporządzona poza kompetencjami jej autora

i nie stanowi dowodu w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...].

8.2. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób prawidłowy. Jej uzasadnienie pozwala na prześledzenie zarówno toku postępowania poprzedzającego jej wydanie, jak i toku rozumowania organu. GINB odniósł się w treści uzasadnienia do stanu faktycznego sprawy, stanowiska prezentowanego w toku postępowania przez skarżącą, jak również szeroko wyjaśnił i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia – odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych. Organ nie naruszył zatem art. 7 i 107 § 3 k.p.a.

8.3. Odnosząc się natomiast do przedstawionych przez skarżącą dokumentów – pism z Urzędu Miasta C. [...] kwietnia 2016 r. i 7 marca 2018 r. dotyczących klasy gruntów na działkach nr [...] oraz nr [...] w obr. [...] w C., należy wyjaśnić, że nie mają one żadnego wpływu na wynik sprawy. Treść tych pism nie ogranicza bowiem mocy prawnej MPZP obowiązującego na obszarze inwestycyjnym, którego jednoznacznie brzmiący przepis został rażąco naruszony przez udzielenie skarżącej spornego pozwolenia na budowę.

9. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.