Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 194/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2, art. 3, art. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
article: art. 5 ust. 1; art. 10 ust. 1; art. 21 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 3; § 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Grupy P. A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (.) grudnia 2015 r., nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Grupy Producenckiej ... Sp. z o.o. z siedzibą w ... (dalej: "Skarżąca", "Grupa") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR") z dnia ... grudnia 2015 r. Nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR") z dnia ... października 2015 r. Nr ..., o odmowie przyznania Skarżącej środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za okres od dnia 2 lipca 2014 r. do dnia 1 lipca 2015 r., tj. za drugi rok korzystania z pomocy.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu ... lipca 2015 r. Skarżąca złożyła wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od dnia 2 lipca 2014 r. do dnia 1 lipca 2015 r., tj. za drugi rok korzystania z pomocy.

W toku postępowania organ wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie wielkości powierzchni zgłoszonej do przyznania płatności obszarowych w 2014 r., możliwości osiągnięcia przez ... wielkości produkcji rzepaku, przyczyn ukształtowania sprzedaży produktów do ... Sp. z o.o. i do Spółdzielni Grup Producentów Rolnych "..." oraz roli jaką Grupa pełni w ramach funkcjonowania rynku.

Decyzją z dnia ... października 2015 r. o numerze wskazanym wyżej, Dyrektor Oddziału ARiMR odmówił Skarżącej przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za ww. okres.

U podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji legło ustalenie, iż Grupa naruszyła przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81 poz. 550 ze zm.), dalej: "rozporządzenie wykonawcze", poprzez sprzedaż 92,21 % produktów wytworzonych przez członków Grupy do ... Sp. z o.o. Organ I instancji uznał, iż produkty te nie zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z celem określonym w art. 35 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. WE L 277/1 Nr 277 poz. 1 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Nr 1698/2005". W ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR, takie działanie Grupy jest sprzeczne z celem wprowadzania produktów do obrotu, ponieważ polega na sztucznym generowaniu przez Skarżącą obrotu, tj. wprowadzaniu produktów do obrotu przez podmiot zależny osobowo i kapitałowo od członka/członków Grupy.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes ARiMR powołaną na wstępie decyzją z dnia ... grudnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", określone zarówno w przepisach unijnych, jak i krajowych.

W ramach postępowania odwoławczego Prezes ARiMR ustalił, iż decyzją Marszałka Województwa ... Nr [...], Skarżąca w dniu ... lipca 2013 r. została wpisana do rejestru prowadzonego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88 poz. 983 ze zm.), dalej: "ustawa GPR", w grupie produktów: "ziarno zbóż i nasiona roślin oleistych".

Z systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności prowadzonego przez ARiMR, jak również z Krajowego Rejestru Sądowego (dalej: "KRS") Nr ... wynika, iż Grupę Producencką ... Sp. z o.o. tworzy 5 wspólników (członków):

...

...

...

...

...

Funkcję prezesa zarządu Grupy pełni ... a prokurentami samoistnymi Grupy Producenckiej ... Sp. z o.o. są:

...

...

....

... i ... są małżeństwem. Z aktu założycielskiego Grupy (Rep. A Nr ... z dnia ... maja 2013 r.) wynika również, iż ... i ..., są córkami ... i ... oraz posiadają ten sam adres zamieszkania: ..., ....

Siedziba Grupy Producenckiej .... Sp. z o.o. znajduje się pod adresem: ul. ..., .... Z oświadczenia Skarżącej z dnia ... grudnia 2014 r. wynika, że Grupa nie posiada własnych magazynów, a towar jest dostarczany bezpośrednio od członków Grupy do nabywcy. Ponadto głównym nabywcą produktów (92,21 %), ze względu na które Grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków, jest ... Sp. z o.o., zarejestrowana w KRS (pod Nr ...) w dniu ... października 2004 r.

Wspólnikami ... Sp. z o.o. są:

... (posiadający 4101 udziałów)

... (posiadająca 4069 udziałów)

Funkcję prezesa zarządu ... Sp. z o.o. pełni ....

Natomiast prokurentami samoistnymi ... Sp. z o.o. są:

...

...

...

Siedziba ... Sp. z o.o. mieści się pod adresem: ul. ..., ... (tj. takim samym jak adres siedziby Grupy).

Indywidualna analiza danych dotyczących poszczególnych członków Grupy na podstawie dostępnych aplikacji informatycznych przeprowadzona przez ARiMR wykazała, iż pomiędzy członkami Grupy istnieje więź prawna, ekonomiczna, a także personalna.

Po analizie przedłożonych dokumentów przez Skarżącą, Prezes ARiMR stwierdził, iż dwóch członków Grupy, tj. ... oraz ..., prowadzący wieloletnią działalność rolniczą przed utworzeniem Grupy, posiadają zbliżony potencjał produkcyjny w badanym okresie, tj. od dnia 2 lipca 2014 r. do dnia 1 lipca 2015 r. - ok. 30% całości ilości produktów sprzedanych do Grupy. Najmniejszą ilość produktów w badanym okresie dostarczyła ... . Nabywcą 92, 21% ilości produktów, ze względu na które Grupa została utworzona, dostarczonych do Grupy przez jej członków, jest ... Sp. z o.o., Spółka powiązana osobowo i kapitałowo z członkami Grupy. Nabywcą pozostałej części produktów Spółki jest Spółdzielnia Grup Producentów Rolnych "..." z siedzibą w ...

Organ ustalił również dodatkowo, iż przed utworzeniem Grupy, członkowie Grupy ..., ..., ... oraz ... realizowali sprzedaż produktów wytworzonych w swoich gospodarstwach do:

... ...

Zbożowej Grupy Producenckiej ...

... Sp. z o.o.

Wprawdzie odbiorcy produktów wskazani w pkt 1 i 2 to oddzielne i różne podmioty, jednak analiza własnościowa wykazuje, że ich udziałowcami były następujące osoby: [...], [...], [...] oraz [...] (posiadający łącznie większość udziałów), które później współtworzyły Grupę. Zatem już wtedy osoby te miały decydujący wpływ na miejsce i sposób sprzedaży produktów, dla których Skarżąca powstała. Ponadto w Zbożowej Grupie Producenckiej [...]. (w likwidacji) ... pełni funkcję likwidatora (KRS Nr ...), a w Rzepakowej Grupie Producenckiej .... - funkcję prezesa zarządu (KRS Nr ...). Prokurę samoistną w Rzepakowej Grupy Producenckiej .... pełnią m.in. ..., ...i .... Siedziby Zbożowej Grupy Producenckiej ... (w likwidacji) oraz Rzepakowej Grupy Producenckiej ... zlokalizowane są pod adresem: ul. ..., ... , a więc pod tym samym adresem co siedziba Grupy i ... Sp. z o.o.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 8 ust. 1 i § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia wykonawczego, Grupa zobowiązana jest nie tylko do wykazania przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami Grupy, ale także, że sprzedaż ta powodowała wprowadzenie tych produktów do obrotu i na rynek. Z powyższego, wynika, iż nie każdy przychód ze sprzedaży przez Grupę produktów może zostać uwzględniony przy obliczaniu wysokości płatności, a jedynie taki, który wynikał będzie z wprowadzenia przez Grupę tych produktów do obrotu i na rynek.

W przedmiotowej sprawie 92, 21 % udokumentowanego przychodu netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów ze względu, na które Grupa została utworzona, pochodziło z .... Sp. z o.o., która kontrolowana jest przez prezesa zarządu Grupy (mającego w obu Spółkach prawo do samodzielnej reprezentacji Spółki), a także przez prokurentów samoistnych, ... (udziałowiec ... Sp. o.o.), ... i ....

Według organu II instancji, fakt powiązań osobowych między ... Sp. z o.o., do której sprzedawane jest 92,21 % produktów wytworzonych w gospodarstwach członków, a Grupą powoduje, że podmioty te dokonują transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu i na rynek, a jedynie dokonaniem sprzedaży między wzajemnie "powiązanymi" podmiotami, poprzez skład osobowy, udziałowy (majątkowy). Faktyczne wprowadzenie towarów do obrotu i na rynek następowało dopiero, kiedy ... Sp. z o.o. sprzedała towary kolejnym odbiorcom, które - jak wskazała Grupa w wyjaśnieniach z dnia ... stycznia 2015 r. - "(...) są największymi i najbardziej liczącymi się podmiotami w branży rolniczej, m.in. z Grupą ..., ... sp. z o.o., Zakłady Azotowe "...., ... sp. z o.o., ... sp. z o.o., ... sp. z o.o., ... sp. z o.o. (...)".

Powyższe potwierdza, że de facto ... Sp. z o.o., jako podmiot ugruntowany na rynku, dokonuje dalszej odsprzedaży produktów zakupionych od Grupy do innych większych podmiotów, skupujących zboże i rzepak na rynku.

Organ wskazał również, że jak wynika z KRS Nr ... jednym z członków Rady Nadzorczej Spółdzielni Grup Producentów Rolnych "..." z siedzibą w ... jest ..., prezes oraz współwłaściciel Grupy Producenckiej ...Sp. z o.o.

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż Skarżąca występuje jako sztuczne ogniwo w cyklu sprzedaży, realizowanym przez jej członków do ...Sp. z o.o. W konsekwencji wyliczany przychód netto nie może być brany pod uwagę przy obliczaniu płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych dla Skarżącej. O wprowadzeniu produktu do obrotu i na rynek można mówić wówczas, gdy sprzedający został pozbawiony faktycznej możliwości rozporządzania danym produktem. Podjęte przez Grupę działania polegające na sprzedaży produktów do odbiorcy, którego współwłaścicielami są członek Grupy i prezes zarządu Grupy, a prokurentami są trzej członkowie Grupy, nie powodują wprowadzenia produktów na rynek.

Zdaniem Prezesa ARiMR, Skarżąca wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania wsparcia, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Nr 1698/2005, jak też subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b ww. rozporządzenia, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

Powyższą decyzję Prezesa ARiMR Skarżąca zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także orzeczenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącej według norm przepisanych.

Według Skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

A. przepisów prawa postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: "K.p.a.", art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności bez ustalenia czy produkty są wprowadzone na rynek, bez wyjaśnienia i rozpatrzenia przyczyn takiego a nie innego sposobu dystrybucji produktów, co doprowadziło do wydania decyzji jedynie w oparciu o arbitralne założenie, iż sposób i kanały dystrybucji produktów świadczą o niespełnieniu warunków i celów stawianych grupom producentów rolnych w szczególności poprzez niewprowadzenie produktów na rynek i do obrotu;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K. p. a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że produkty nabywane przez Grupę od członków Grupy, nie były wprowadzane przez Grupę na rynek i do obrotu, a Grupa występuje jak sztuczne ogniwo w cyklu sprzedaży, realizowanym przez członków Grupy do ... Sp. z o.o.;

- art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn, dla których organ II odmówił przyznania Grupie środków finansowych za pierwszy rok działalności jako grupa producentów rolnych, przejawiające się w szczególności w tym, iż organ II nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń, wyjaśnień i dowodów Grupy składanych w toku postępowania administracyjnego, nie wyjaśnił dostatecznie przyczyn oraz nie wskazał w jaki sposób naruszono przepisy prawa materialnego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia i przedstawienia subiektywnej oceny, że Grupa nie wprowadziła produktów na rynek i do obrotu, nie wyjaśniając przy tym co zdaniem organu II należy rozumieć poprzez wprowadzenie na rynek i do obrotu oraz z jakich przepisów organ wywodzi swoje twierdzenia oraz nie przedstawiając na tą okoliczność żadnych dowodów;

- art. 10 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i pozbawienie Skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zapoznania się aktami sprawy przed wydaniem decyzji administracyjnej;

B. przepisów prawa materialnego:

- § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że sprzedaż produktów przez Grupę do ... Sp. z o.o. narusza dyspozycję powołanego przepisu, gdyż Spółka ta jest powiązana osobowo i kapitałowo z członkami Grupy;

- art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Nr 1698/2005 w związku z art. 2 ustawy o GPR poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, iż działania podjęte przez Stronę nie polegają na wspólnym wprowadzaniu produktów do obrotu, że sprzedaż produktów do spółki... Sp. z o.o. nie stanowi wprowadzenia produktów do obrotu i na rynek, a w konsekwencji działania Grupy nie korespondują z celami określonymi w powołanym przepisie;

- art. 4 pkt 8 rozporządzenia Komisji UE Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UEL. 2011.25.8), dalej: "rozporządzenie Nr 65/2011", poprzez błędne przyjęcie, że działalność Skarżącej wskazuje na pozorny i sztuczny charakter stworzonych przez Grupę warunków przyznania pomocy z uwagi na brak realizacji celów określonych dla grup producentów rolnych (zwłaszcza w zakresie braku wprowadzenia produktu do obrotu i na rynek), a w konsekwencji błędne zastosowanie dyspozycji w/w przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy;

- art. 35 ust. 2 rozporządzenia Nr 1698/2005, art. 20 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy PROW oraz w związku z § 6 ust. 1, § 6 ust. 3 pkt 1 oraz § 8 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Grupa nie "skierowała na rynek" produkcji, której wartość mogłaby stanowić podstawę naliczenia pomocy, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania powyższych przepisów i nieprzyznania Skarżącej środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za pierwszy rok działalności, w wysokości adekwatnej do wartości produkcji skierowanej przez Grupę na rynek.

W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła swoją argumentację i stanowisko odnoszące się do poszczególnych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Przy piśmie z dnia 13 stycznia 2017 r. Skarżąca nadesłała wydruk wniosku o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za okres od dnia 2 lipca 2015 r. do dnia 1 lipca 2016 r. oraz uwierzytelnioną przez jej pełnomocnika kserokopię decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR Nr ... z dnia ... listopada 2016 r. o przyznaniu Skarżącej środków finansowych w wysokości 196.818,89 zł z tytułu pomocy finansowej w zmniejszonej wysokości za okres od dnia 2 lipca 2015 r. do dnia 1 lipca 2016 r., tj. za trzeci rok działalności.

Wnosząc o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z ww. dokumentów Skarżąca wskazała, że w trzecim roku działalności dokonywała sprzedaży do podmiotów innych niż ... Sp. z o.o. Przyznanie Grupie środków na mocy ww. decyzji z dnia ... listopada 2016 r. oznacza, iż organy ARiMR nie dopatrzyły się w jej strukturze oraz sposobie funkcjonowania znamion tworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowią przepisy krajowe: ustawa PROW, rozporządzenie wykonawcze, a także przepisy prawa wspólnotowego, tj. rozporządzenie nr 1698/2005 oraz rozporządzenie nr 65/2011.

Stosownie do art. 2 ustawy GPR, osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej, mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu: dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. Art. 3 ustawy GPR wymienia szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, między innymi zgodnie z ust. 1 pkt 1 art. 3 grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów. W ustawie określone zostały również wymagania jakie musi spełniać statut lub umowa, na podstawie których działa grupa (art. 4 ustawy GPR).

W myśl art. 7 ustawy GPR, spełnienie przez grupę warunków określonych w ustawie o grupach producentów stwierdza w drodze decyzji administracyjnej marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy, który dokonuje również wpisu grupy do prowadzonego przez siebie rejestru grup. Nadzór nad działalnością grupy sprawuje marszałek województwa (art. 12 ustawy GPR).

Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w tym w odniesieniu do grup producentów (art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy PROW).

W art. 10 ust. 1 ustawy PROW przewidziano, że pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Nr 1698/2005 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy PROW, czyli w rozporządzeniu wykonawczym.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia wykonawczego, pomoc jest udzielana grupie producentów, która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ustawą czyli do rejestru prowadzonego przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia i został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru.

Przytoczone wyżej przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa. Wobec uzyskania przez Skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że Grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych.

Natomiast organy ARiMR, wydając decyzje o płatności, są zobowiązane sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty pomocy.

Tak więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia Nr 1698/2005 i rozporządzenia Nr 65/2011.

Na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", jest także ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu. Jak wynika z systematyki ww. rozporządzenia ma to służyć poprawie konkurencyjności sektora rolnego.

W związku z tym, że istotą pomocy jest: dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego, wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu czy też ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, należy przyjąć, że chodzi o działania wspólne czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy.

Stosownie do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że Grupa spełniła warunki formalne do otrzymania płatności. Okoliczności te nie stoją jednak na przeszkodzie badaniu przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność. Wynika to z tego, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy GPR, zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi.

Według § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wymienione w ust. 2 tego przepisu. W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Z kolei, jak stanowi § 7 ust. 2 lit. c rozporządzenia wykonawczego, do wniosku o płatność dołącza się m. in. dokumenty wskazujące przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie organy administracji ustaliły, iż mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Skarżąca nie realizuje celów, o których mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Nr 1698/2005. Organ oceniając okoliczności powstania Grupy oraz związki pomiędzy jej członkami uznał, że zasadne jest postawienie zarzutu stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, o czym stanowi art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011.

Sąd podziela stanowisko organów w tej mierze. Nie powtarzając wszystkich ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji, które Sąd akceptuje w całości, należy w szczególności podkreślić istnienie dwóch odrębnych podmiotów – Grupy Producenckiej ... Sp. z o.o. z siedzibą w ... oraz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...]. Adres siedziby obu spółek jest taki sam, tj. ul. ..., ....

Wspólnikami Grupy są: ..., ..., ..., ... i .... Pierwsze trzy z ww. osób pełnią funkcję prokurentów samoistnych Skarżącej, a prezesem zarządu (uprawionym do jednoosobowej reprezentacji Grupy) jest ... – małżonek .... Ich córkami są ... i ..., które posiadają ten sam adres zamieszkania co rodzice, tj. ...,, ....

Grupa nie posiada własnych magazynów, a produkty - wytworzone w gospodarstwach jej członków - są dostarczane bezpośrednio od członków Grupy do jedynego nabywcy - ... Sp. z o.o., której wspólnikami są małżonkowie ...i .... Prezesem zarządu ...Sp. z o.o. jest ... (uprawiony do jednoosobowej reprezentacji Spółki), zaś funkcję prokurentów samoistnych w tej Spółce pełnią: ..., ...i ....

Poczynione przez organ ustalenia faktyczne nie były kwestionowane przez Skarżącą. Istota sporu między stronami sprowadza się do oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, czyli subsumpcji przepisów do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych.

Sąd podziela ocenę organu, iż stwierdzone powiązania osobowe między Grupą a [...] Sp. z o.o. powodują, że podmioty te dokonują transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu i na rynek, a jedynie dokonaniem sprzedaży między wzajemnie "powiązanymi" podmiotami, poprzez skład osobowy i majątkowy. Dopiero ...Sp. z o.o. dokonuje dalszej odsprzedaży produktów zakupionych od Grupy do innych większych podmiotów, skupujących zboże i rzepak na rynku. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, jednoznacznie wskazują, iż Grupa nie realizuje celów określonych w art. 35 rozporządzenia Nr 1698/2005.

Skoro faktyczne wprowadzenie towarów do obrotu i na rynek następowało dopiero poprzez [...] Sp. z o.o., to wyliczony w oparciu o sprzedaż do tego podmiotu przychód netto nie mógł być brany pod uwagę, przy obliczaniu płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych dla strony. Dlatego cały przychód netto deklarowany we wniosku o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 2 lipca 2014 r. do 1 lipca 2015 r. przez Grupę, jako udokumentowany sprzedażą w całości do [...] Sp. z o.o., nie mógł zostać uwzględniony do ustalenia podstawy wyliczenia pomocy. Z uwagi na brak kwalifikowanego przychodu, organ prawidłowo stwierdził brak podstaw do wyliczenia przedmiotowej płatności.

W oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy (skład osobowy grupy producentów rolnych oraz Spółki będącej odbiorcą hurtowym produkowanych przez grupę towarów), w pełni uprawniony jest pogląd, że produkty wytworzone przez Grupę, a sprzedane [...] Sp. z o.o., nie zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z celami określonymi w art. 35 rozporządzenia Nr 1698/2005.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącej w zakresie naruszenia przez organ § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że sprzedaż produktów przez Grupę do ... Sp. z o.o. narusza dyspozycję powołanego przepisu, gdyż spółka ta jest powiązana osobowo i kapitałowo z członkami Grupy, podnieść należy, iż organ zobligowany jest badać skład osobowy grupy w celu ustalenia, czy wytworzone produkty nie są sprzedawane osobom będącym członkami grupy. Skoro powyższy przepis nakazuje weryfikować skład grupy, to takie same kryteria muszą być zastosowane do odbiorców wytworzonych produktów. Organ ma więc obowiązek zbadać skład osobowy podmiotu, który jest odbiorcą produktów i w przypadku tożsamości osób – odmówić przyznania pomocy.

Nie ulega wątpliwości, że prawo nie zabrania prowadzenia działalności gospodarczej w formie wielu spółek z tymi samymi udziałowcami. Jednak tam gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (np. limity pomocy) lub cele, dla których ta pomoc jest przyznawana (wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowywanie do sprzedaży, centralizacja sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych) organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać zarówno przyczyny powstania grupy, sposób jej funkcjonowania, jak i fakt istnienia powiązań łączących grupę ze wskazanymi przez nią odbiorcami hurtowymi produkowanych przez grupę towarów. Sam fakt wpisania Skarżącej do stosownego rejestru oraz przyznania pomocy finansowej w ramach działania ,,Grupy producentów rolnych’’ nie powoduje, że Grupa automatycznie nabywa prawo do corocznych płatności. Nie ma również znaczenia dla rozpoznawanej sprawy (podniesiona w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r.) okoliczność, iż Grupie przyznano płatność za trzeci rok działalności, tj. za okres od dnia 2 lipca 2015 r. do dnia 1 lipca 2016 r., ponieważ w ramach niniejszej sprawy weryfikacji podlegał drugi rok działalności Grupy, tj. okres od 2 lipca 2014 r. do 1 lipca 2015 r.

W ocenie Sądu dokonana przez organ wykładnia § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w oparciu o wskazane wyżej ustalenia jest prawidłowa i zgodna z przepisami unijnymi. Tym samym zarzut naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego uznać należy za bezzasadny.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 należy zwrócić uwagę, iż przepis ten ma takie same brzmienie jak obowiązujący w poprzednim stanie prawnym art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. U.E. L. 2006. 368.74). Kwestia dotycząca właściwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia Nr 1975/2006 była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1141/11. W orzeczeniu tym NSA zwrócił uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 5 ust. 3 rozporządzenia Nr 1975/2006. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką odmowy płatności jest:

1) stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności oraz

2) wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1595/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), pogląd ten podzielił i stwierdził, że pozostaje on aktualny na gruncie obecnie obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011. Oznacza to, że oceniając zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 należy skonfrontować jego subsumcję z tymi elementami stanu faktycznego, które potwierdzają, że beneficjent, w tym wypadku Grupa, stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, oraz tymi ustaleniami, które wykazują cel ich stworzenia.

Kwestia interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 była też przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwość UE w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie o sygn. [...] w sprawie ze skargi [...] przeciwko [...] na [...]. Trybunał wskazał, że aby zbadać czy stworzono sztuczne warunki do uzyskania płatności należy ocenić elementy obiektywne i subiektywne. W ramach tych pierwszych należy ocenić warunki i cele wsparcia – czy są przez dany projekt realizowane (np. skierowanie pomocy do określonego kręgu podmiotów). Co do elementu subiektywnego to przy dokonywaniu jego oceny można wziąć pod uwagę, okoliczności faktyczne takie jak więzi natury prawnej, ekonomicznej lub personalnej pomiędzy osobami zaangażowanymi w rozpatrywaną inwestycję (LEX nr 1362597).

W ocenie Sądu obie kwestie zostały przez organ wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wyżej przytoczonymi orzeczeniami. Wyjaśniono, dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy, Grupa nie realizuje celów wsparcia oraz że jej sposób działalności miał na celu obejście przepisów prawa. Poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy organ w sposób czytelny odniósł się do elementu subiektywnego – zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Suma okoliczności faktycznych sprawy sprawia, że stanowisko organu o spełnieniu w realiach tej konkretnej sprawy sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy jest w pełni zasadne.

Nie mają uzasadnionych podstaw również zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy PROW, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 21 ust. 2 ustawy PROW, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy, organ przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się.

Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 ustawy PROW, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Jak wynika z powyższych regulacji, zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 K.p.a. Stosownie do powyższego przepisu, na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do przyznania pomocy. Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ustawy PROW, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do przyznania pomocy.

Z tego względu za chybiony należy też uznać zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., które Skarżąca upatruje w pozbawieniu jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji administracyjnej. Jak bowiem wynika z wyżej cytowanego art. 21 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy PROW, zawarta w przepisie art. 10 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w omawianym postępowaniu doznaje ograniczenia. Skarżąca (reprezentowana zresztą w postępowaniu przed organami obu instancji przez profesjonalnego pełnomocnika) nie zgłosiła w trybie art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy PROW żądania udzielenia jej pouczenia ani też nie wystąpiła na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy PROW z żądaniem zapewnienia jej udziału na danym stadium postępowania.

W przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły postępowanie zarówno w oparciu o wyjaśnienia Skarżącej, jak i znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym np.: odpisy z KRS dot. Skarżącej oraz [...] Sp. z o.o., wniosek o płatność wraz z załącznikami, odpowiedzi Grupy na wezwania organu do złożenia wyjaśnień, czy raporty z czynności kontrolnych. Wobec powyższego nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW, a tym bardziej - art. 77 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu, organ w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami wyjaśnił dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy, Grupa nie realizuje celów wsparcia. Poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między Grupą a [...] Sp. z o.o. organ wykazał zamiar uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

Organ nie naruszył też art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ - wbrew stanowisku Skarżącej - jednoznacznie i w sposób przekonywujący wyjaśnił przesłanki, z powodu których odmówił przyznania płatności za pierwszy rok działania Grupy, zaś punktem spornym sprawy była jedynie ocena zgromadzonego materiału dowodowego co do spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanej przez Grupę płatności. Reasumując powyższe rozważania poczynione na gruncie niespornych w sprawie okoliczności faktycznych, Sąd stwierdził, że żaden z podnoszonych w skardze zarzutów nie wskazuje na taką wadliwość kontrolowanej decyzji, która nakazywałaby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z tych względów Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 7, art. 11 i art. 80 K.p.a.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 718 ze zm.) oddalił skargę.