Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2113/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61, 62, 66
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), decyzją z [...] lipca 2019 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w K. (dalej: "KOWR") - odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności wynikających z nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...] GINB utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...] lipca 2016 r., znak: [...], nakazującą Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w S. Filia w K. (dalej: "ANR"), usunięcie w terminie do 31 grudnia 2017 r. nieprawidłowości stanu technicznego jazu na rzece D. w km [...], działka [...] obręb G., gm. S., tj.:

1. we wszystkich elementach jazu: płycie od wlotu za ścianką szczelną do wylotu za dolnym piętrzeniem, progu betonowym, filarach jazu, filarach dolnego piętrzenia, ścianach bocznych (przyczółkach) usunąć (skuć) zmurszały beton w miejscach gdzie są jego ubytki,

2. odsłonięte pręty zbrojeniowe (we wszystkich elementach jazu) oczyścić z rdzy i pozostawić,

3. uzupełnić ubytki betonu w płycie korpusu jazu i płycie wypadowej oraz obetonować obie płyty zbrojnym betonem hydrotechnicznym B-15, o grubości średnio 15 cm,

4. uzupełnić ubytki betonu w ścianie czołowej progu jazu i obetonować próg zbrojonym betonem hydrotechnicznym B-15, o grubości 15 cm,

5. uzupełnić ubytki betonu w filarach jazu i dolnego piętrzenia oraz ścianach bocznych (przyczółkach) i obetonować te elementy zbrojnym betonem hydrotechnicznym B-15, o grubości średnio 10 cm (wbudowując nowe prowadnice do krat, zasuw i szandorów),

6. przerobić istniejące zasuwy i szandory, dostosowując ich wymiary do zmniejszonego światła przęseł jazu,

7. przerobić istniejące i uzupełnić brakujące kraty, dostosowując ich wymiary do zmniejszonego światła przęseł na piętrzeniu dolnym,

8. na filarach wykonać pomosty z kratek WEMA: na jazie - o szerokości 1, 00 m, na dolnym piętrzeniu - o szerokości 0, 60m,

9. na obu pomostach wykonać barierki jednostronne o wysokości 1, 10 m,

10. zlikwidować wypływ wody wzdłuż prawego przyczółka jazu,

11. na jazie oznaczyć w sposób trwały maksymalny poziom piętrzenia wody (potwierdzony przez uprawnionego geodetę) i zamontować łatę wodowskazową.

W piśmie z 20 marca 2019 r. KOWR wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] lipca 2016 r.

GINB wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym nie ma podstawy prawnej do orzekania o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, jeżeli sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją odwoławczą. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji powinien być z urzędu potraktowany, jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu drugiej instancji.

W związku z powyższym, pismem z 13 maja 2019 r., GINB zawiadomił, po uprzednim usunięciu przez wnioskodawcę braków formalnych podania, o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z [...] września 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję [...]WINB z [...] lipca 2016 r.

GINB omówił zasady rządzące postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji i wskazał, że z akt sprawy wynika, że 6 listopada 2015 r. pracownicy organu wojewódzkiego przeprowadzili kontrolę jazu betonowego na rzece D. w km [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie G. W jej toku stwierdzono szereg nieprawidłowości w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu.

Postanowieniem z [...] lutego 2016 r., znak: [...], [...]WINB nałożył, na podstawie 81c ust. 2 Prawa budowlanego, na ANR obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego konstrukcji przedmiotowego jazu. Taki dokument wpłynął do organu wojewódzkiego 1 lipca 2016 r. Zawierał nie tylko szczegółowo opisane nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, ale również propozycje koniecznych do podjęcia czynności naprawczych.

Wobec ustalenia, że przedmiotowy jaz jest w nieodpowiednim stanie technicznym, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, organ wojewódzki orzekł o nałożeniu na ANR obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego jazu. GINB, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, w całości podzielił ustalenia organu pierwszej instancji.

We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji KOWR zarzucił, że została ona skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.). Wskazał, że przedmiotowy jaz objęty jest decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], udzielającą G. K. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki D., m. in. poprzez piętrzenie wód na jazie zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości G. Zdaniem wnioskodawcy oznaczało to, że to podmiot korzystający z jazu, a nie jego właściciel, obowiązany jest do utrzymywania urządzenia w odpowiednim stanie technicznym, a tym samym powinien być również adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

Rozpatrując złożony wniosek GINB stwierdził, że podniesiona w nim argumentacja nie jest zasadna, zaś kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa.

GINB ustalił, że na skutek wielokrotnych przekształceń własnościowych, na przestrzeni kilku ostatnich dekad przedmiotowy jaz stał się własnością ANR - poprzednika prawnego KOWR. Zbieżne stanowisko w tym przedmiocie zawarto w pismach ANR z 9 lutego 2016 r., oraz [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. z [...] stycznia 2016 r. Okoliczności tej nie kwestionowała ani ANR, ani jej następca prawny.

GINB powołał się na art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane - według stanu na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia i wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy jaz jest obiektem budowlanym - budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie, stanowi urządzenie wodne w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt. 19 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dalej "Prawo wodne z 2001 r.").

Z tych przyczyn, biorąc pod uwagę niekwestionowany zły stan techniczny przedmiotowego jazu, wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 66 Prawa budowlanego było uzasadnione. Wnioskodawca kwestionuje wyłącznie to, jaki podmiot winien być zobowiązany do dokonania czynności naprawczych względem tego obiektu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego za utrzymanie i użytkowanie obiektu budowlanego odpowiedzialny jest jego właściciel lub zarządca. Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że adresatem decyzji opartej na art. 66 Prawa budowlanego, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, skoro zapewnienie właściwej eksploatacji użytkowanego obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz jego utrzymanie w odpowiednim i bezpiecznym stanie technicznym należy do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu. Kolejność podmiotów, na których ciąży ten obowiązek, nie jest przypadkowa i powinna także być uwzględniana przy nakładaniu obowiązków. Wymieniając na pierwszym miejscu właściciela, ustawodawca wskazał kolejność adresatów, którzy są obowiązani utrzymać i użytkować obiekt. Prawo własności jest bowiem prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 ustawy. Dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na właściciela nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego.

Pod kątem stosowania art. 61 i 66 Prawa budowlanego, co do zasady, bez znaczenia jest, czy urządzenie wodne jest bądź nie przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego lub pozostaje w użytkowaniu innej osoby. GINB znana była okoliczność, że przedmiotowy jaz został oddany w dzierżawę osobie trzeciej, co jednak zasadniczo nie wyłączało obowiązku właściciela obiektu do jego utrzymywania w odpowiednim stanie technicznym. Również pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń, co wynika wprost z art. 123 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się co prawda, że bywa dopuszczalne nałożenie obowiązków określonych w art. 66 Prawa budowlanego na podmiot dysponujący pozwoleniem wodnoprawnym i korzystający z urządzenia wodnego, jednakże tylko w takiej sytuacji, gdy urządzenie to stanowi odrębny przedmiot własności, zaś właściciel samego urządzenia pozostaje nieustalony. W niniejszej sprawie jednak nie budziło wątpliwości, że właścicielem urządzenia była ANR, a obecnie jej następca prawny KOWR, zatem nie było podstaw do nałożenia obowiązków na inną osobę, nawet posiadającą pozwolenie wodnoprawne.

Wybór dokonany w trybie administracyjnym w świetle art. 61 i 66 Prawa budowlanego nie przesądza, kogo faktycznie będą obciążały koszty wykonania nałożonego decyzją obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego. Organy administracyjne nie są właściwe do dokonywania wzajemnych rozliczeń pomiędzy właścicielem obiektu budowlanego, a jego użytkownikiem czy też zarządcą i nie rozstrzygają przedmiotowych kwestii decyzjami administracyjnymi. Kwestia ewentualnych rozliczeń między korzystającym z urządzenia a jego właścicielem ma bowiem charakter cywilnoprawny i pozostaje poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Bez znaczenia pozostaje także to, czy właściciel dysponuje w danej chwili obiektem czy też musi przedsięwziąć czynności (prawne lub faktyczne) zmierzające do wykonania obowiązku przez siebie bądź też obecnego posiadacza obiektu.

GINB nie uznał za wiarygodne stanowiska wnioskodawcy, że mimo bycia właścicielem nie posiada on żadnych faktycznych uprawnień do jazu, gdyż jest on oddany w użytkowanie innej osobie. Nawet zaś gdyby tak było, to i tak nie ma to znaczenia dla zastosowania normy określonej w art. 66 Prawa budowlanego.

O obciążeniu decyzji wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. nie można mówić w sytuacji, gdy obowiązek został nałożony na podmiot wymieniony enumeratywnie w przepisie z zakresu prawa materialnego. Jeżeli zatem art. 61 i 66 Prawa budowlanego stanowią, że obowiązki z zakresu utrzymania obiektu budowlanego oraz usunięcia jego nieodpowiedniego stanu technicznego obciążają jego właściciela lub zarządcę, to nie stanowi naruszenia prawa skierowanie decyzji do jednego z tych podmiotów. O naruszeniu art. 66 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. można by mówić dopiero, jeżeli obowiązek zostałby nałożony na podmiot inny, niż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Taki przypadek jednak w rozpatrywanej sprawie nie występuje, co przesądza o tym, że argumentacja zawarta we wniosku wszczynającym postępowanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Powyższe prowadzi do uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie obowiązków w trybie art. 66 Prawa budowlanego na właściciela przedmiotowego jazu - tj. ANR, w miejsce której wstąpił KOWR - nie naruszało prawa i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że kontrolowana decyzja GINB z [...] września 2016 r. nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestia ewentualnego pozbawienia stron udziału w postępowaniu może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. System nadzwyczajnej weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa.

Uzupełniająco organ wskazał, że w jego ocenie pozostawanie w obrocie prawnym decyzji zobowiązującej właściciela obiektu budowlanego do usunięcia nieprawidłowości jego stanu technicznego w żaden sposób nie stanowi przeszkody dla rozbiórki tego obiektu. Nie ma racjonalnego uzasadnienia stwierdzenie, że obiekt należy remontować mimo tego, że właściciel nie jest zainteresowany jego dalszym funkcjonowaniem i zdecydował się na jego rozbiórkę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tą decyzję GINB z [...] lipca 2019 r. złożył KOWR, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pełnomocnik skarżącego, r. pr. T. W., zarzucił zaskarżonej decyzji:

"• naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 oraz pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 66 Prawa budowlanego co miało wpływ na wynik sprawy, tj. odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy z dokumentów, w tym z przedłożonego do wniosku z dnia 20 marca 2019 roku pozwolenia wodnoprawnego wydanego na rzecz G. K., wynika, że to na użytkowniku - zarządcy obiektu budowlanego spoczywa obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących na obiekcie przez niego użytkowanym, a nie był on stroną w postępowaniu nakładającym obowiązek - adresatem decyzji nakładającej obowiązek usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego;

• naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 - 62, 66 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnie i uznanie, że kolejność wskazana w przepisach - wymieniająca na pierwszym miejscu właściciela jako adresata nakładanych obowiązków, powoduje nałożenie na właściciela obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu, w sytuacji, w której adresatem decyzji powinien być zarządca obiektu, na którym ciąży umowny obowiązek dbałości o stan techniczny obiektu".

Treść uzasadnienia skargi stanowiła rozwinięcie argumentacji zawartej w zarzutach, a pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez skierowanie jej do niewłaściwego adresata, a ponadto w sprawie nie brał udziału podmiot będący stroną - zarządca obiektu.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, organy nadzoru budowlanego nakładając na właściciela budynku obowiązki wymienione zwłaszcza w pkt. 2 i 3 decyzji organu I instancji, przekroczyły granice uprawnień organów administracji budowlanej określonych w art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Organy te, mimo posiadania pochodzących od skarżącego informacji o skierowaniu obowiązku w stosunku do niewłaściwego podmiotu, nie dokonały konwalidacji swoich działań. Umowa dzierżawy skarżącego z G. K. nakłada na tego drugiego obowiązki o charakterze nadzorczo-konserwatorskim. To na dzierżawcy – osobie fizycznej - ciąży obowiązek dokonywania remontów i konserwacji przedmiotowego jazu. Jego uprawnienia jak również obowiązki zostały potwierdzone poprzez uzyskanie przez niego decyzji - pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia wód rzeki D. na jazie zlokalizowanym w km [...] jej biegu. Funkcje zarządcze w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego przejął G.K. - pominięty w decyzji organu nadzoru budowlanego.

Ponadto, zdaniem pełnomocnika skarżącego, argumentacja organu dotycząca prawidłowej wykładni i zastosowania art. 66 Prawa budowlanego nie była trafna. Nie sposób zgodzić się z tym, że o naruszeniu wspomnianego artykułu można mówić dopiero, jeżeli obowiązek zostałby nałożony na podmiot inny niż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zdaniem organu o obciążeniu wadą określona w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. nie można mówić w sytuacji, gdy obowiązek został nałożony na podmiot enumeratywnie wymieniony w przepisie z zakresu prawa materialnego. Judykatura i przepisy poprzez analogię odnoszą się do nałożenia obowiązku w zakresie usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego obiektu na właściciela lub zarządcę obiektu. Spójnik "lub" oznacza w odniesieniu do analizowanego przepisu, że obowiązek może zostać nałożony zarówno na właściciela jak i zarządcę budynku.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja GINB była co do meritum prawidłowa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że wydawany przez organa nadzoru budowlanego nakaz usunięcia nieprawidłowości w stanie obiektu budowlanego, określonych w art. 66 ust. 1 pkt. 1 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: "Pr. bud."), może być skierowany wyłącznie wobec właściciela lub zarządcy takiego obiektu (art. 61 Pr. bud.). Innymi słowy, tylko właściciel lub zarządca może być adresatem decyzji administracyjnej zobowiązującej go do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości użytkowanego obiektu budowlanego w oznaczonym terminie.

W sprawie zawisłej przed tut. Sądem to, kto jest właścicielem jazu na rzece D. w jej km [...], na działce nr ewid. [...], obręb G., gm. S. nie jest przedmiotem sporu. Jest nim KOWR, jako następca prawny ANR. Sporne natomiast – w ocenie skarżącego – jest to, czy G. K., jako dzierżawca gruntu i uprawniony z pozwolenia wodno prawnego, powinien być wyłącznym adresatem wydanego w formie decyzji przez [...]WINB [...] września 2016 r. nakazu o znaku [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu naprawy stanu technicznego jazu (utrzymanego w mocy przez GINB decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...]). Zdaniem skarżącego, skierowanie ww. decyzji do właściciela jazu, a nie do G. K. wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 k.p.a.

Powyższy pogląd skarżącego jest całkowicie błędny; G. K. nie jest zarządcą przedmiotowego jazu. Jako dzierżawcy przysługuje mu bowiem wyłącznie prawo do używania dzierżawionej rzeczy i pobierania jej pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, w zamian za umówiony czynsz (art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego). Dzierżawca jest posiadaczem zależnym rzeczy, a nie jej zarządcą. Nie zmienia tego nawet fakt uzyskania przez dzierżawcę pozwolenia wodno prawnego.

Obowiązki umowne dzierżawcy, związane z utrzymanie dzierżawionej rzeczy w stanie należytym (jak również w zakresie dokonywania napraw) mają charakter cywilnoprawny. Postanowienia umowy dzierżawy w tym zakresie w żadnej mierze nie powodują, że dzierżawca staje się strona postępowania w sprawie usunięcia uchybień w trybie art. 66 ust. 1 Pr. bud., ale stanowią podstawę do tzw. roszczenia regresowego właściciela wobec dzierżawcy.

Aby uznać kogokolwiek za "zarządcę" rzeczy musi istnieć tytuł prawny, z którego takie uprawnienie może być wywiedzione. Zarząd rzeczą, którego treścią sine qua non jest zawsze działanie w imieniu właściciela i na jego rzecz, może wynikać wyłącznie z czynności cywilnoprawnej (np. pełnomocnictwa – art. 98 k.c.), zarządu rzeczą wspólną lub orzeczenia sądu powszechnego w zakresie takiego zarządu (art. 199 k.c.), z ustawy (np. art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t. jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. – dalej "u.g.n."), lub z decyzji administracyjnej o oddaniu rzeczy w zarząd (np. art. 18 u.g.n.). Zarząd nie może być dorozumiany.

Ustawodawca wskazał w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: "prawo wodne") ponadto zarządców zasobów wodnych - są to jednostki organizacyjne Wód Polskich: Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej (art. 239 ust. 3 pkt. 1 prawa wodnego), dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich (art. 14 ust. 1 pkt. 4 i art. 239 ust. 3 pkt. 2 prawa wodnego), dyrektorzy zarządu zlewni Wód Polskich (art. 14 ust. 1 pkt. 5 i art. 239 ust. 3 pkt. 3 cyt. ustawy) - i zarządców wałów przeciwpowodziowych (art. 177 pkt. 3 prawa wodnego). Z ustawy tej (jak i poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) nie wynika natomiast, aby dzierżawca lub beneficjent pozwolenia wodno prawnego stawał się zarządcą urządzenia wodnego (jazu).

"Zarząd", "zarządca" są pojęciami prawnymi i błędne jest nadawanie im znaczenia potocznego. Skoro więc treścią stosunku zobowiązaniowego dzierżawy nie jest ustanowienie zarządu rzeczą, ale oddanie jej do odpłatnego korzystania i pobierania pożytków, a ponadto z umowy zawartej przez właściciela rzeczy z G. K., znajdującej się w aktach sprawy, nie wynika, aby rzecz była oddana mu w zarząd – to dzierżawca nie mógł być adresatem decyzji, wydawanej w trybie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Pr. bud.

Z tej też przyczyny, decyzja [...]WINB [...] września 2016 r., znak [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu naprawy stanu technicznego jazu, jak i decyzja GINB z [...] września 2016 r., znak: [...] zostały prawidłowo skierowane do właściciela jazu, a nie do jego dzierżawcy. GINB prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i w żaden sposób nie naruszył prawa cogentis.

Gdyby natomiast organa skierowały nakaz usunięcia nieprawidłowości użytkowanego jazu do dzierżawcy, decyzja taka obarczona byłaby wadą z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Tym samym, zarzuty pełnomocnika skarżącego dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 k.p.a. oraz art. 61, 62 i 66 Pr. bud. przez GINB były bezpodstawne. GINB ponadto prawidłowo wyjaśnił pełnomocnikowi skarżącego, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego powinna być decyzja drugo instancyjna i dokonał oceny ważności takiej właśnie decyzji.

Słusznie też GINB wyjaśnił (zgodnie z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na czym polegają szczególne obowiązki właściciela obiektu budowlanego w jego należytym utrzymaniu. Wprawdzie pominął rozważania co do tego, ze dzierżawca nie jest zarządcą rzeczy w rozumieniu art. 61 Pr., bud., ale ta wada uzasadnienia nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie organu było merytorycznie poprawne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.