Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 833/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 1 i 2, art. 10, art. 11 pkt 1 i 2, art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 i2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 69/12 w sprawie ze skargi Z. K. na bezczynność Burmistrza G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Sz 69/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił w części skargę Z. K. na bezczynność Burmistrza G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązując Burmistrza G. do rozpatrzenia punktu 1 i 2 wniosku skarżącego Z. K. z dnia 5 października 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdzając także, że bezczynność w powyższym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), oddalając przy tym skargę w pozostałej części (pkt III) oraz zasądzając od Burmistrza G. na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV).

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Z. K. w dniu 22 października 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skargę na bezczynność Burmistrza G., polegającą na braku realizacji jego wniosku z dnia 5 października 2012 r. o udzielenie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia wydania orzeczenia przez Sąd, o obciążenie organu kosztami według norm przepisanych oraz o ukaranie organu grzywną w wysokości 1.000 zł w oparciu o art. 55 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi Z. K. podał, że w piśmie z dnia 5 października 2012 r., skierowanym do Burmistrza G., wniósł o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek nie został załatwiony zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Burmistrz G. wniósł o jej oddalenie, podając, że skarga jest bezzasadna, gdyż organ w terminie ustawowym udzielił odpowiedzi na pismo skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, realizując jego uprawnienie w tym przedmiocie. W zakresie punktu pierwszego wniosku, skarżący został poinformowany o nieistnieniu umowy (umów), której (których) kserokopii się domagał, więc żądanie skarżącego zostało zrealizowane. W zakresie punktu trzeciego wniosku, skarżący również został poinformowany o niedokonywaniu jakiejkolwiek wypłaty na rzecz T. M., zatem żądanie skarżącego zostało zrealizowane. Natomiast w zakresie punktu drugiego, w którym skarżący domagał się przekazania kserokopii dokumentów potwierdzających wypłatę kwot na rzecz wydawnictwa dwutygodnika "Pomorzanin" lub osób wchodzących w skład redakcji tego wydawnictwa, skarżący został poinformowany, że dokumenty nie zostaną mu przesłane w formie kserokopii, lecz pozostają one do wglądu w dziale księgowości Urzędu Miejskiego w G.. Tak więc skarżącemu został zapewniony dostęp do dokumentacji zawierającej informację publiczną w zakresie wymaganym ww. ustawą o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 3 ust. 1 tej ustawy wskazuje bowiem, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną w części. Sąd wyjaśnił, że art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy, i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, a zgodnie z treścią ust. 2, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Analizując treść przytoczonego art. 1 ustawy, Sąd uznał, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego.

WSA w Szczecinie wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się do Burmistrza G. o udzielenie informacji publicznej w postaci: 1) kserokopii umowy (porozumienia, zlecenia lub innego dokumentu), zawartej przez Burmistrza lub Urząd Gminy z S&T wydawcą dwutygodnika "Pomorzanin" lub z którąkolwiek z osób wchodzących w skład redakcji (W. T., Z. L., M. I., J. R., P. T., P. T., M. S.), określającą współpracę wydawnictwa lub którejkolwiek z wymienionych osób z Urzędem; 2) kserokopii dokumentów potwierdzających wypłatę (bez względu na sposób) na rzecz wydawnictwa lub którejkolwiek z osób wymienionych w punkcie pierwszym kwot ze środków publicznych w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia odpowiedzi na wniosek; 3) kserokopii dokumentów potwierdzających wypłatę środków publicznych na rzecz T. M. w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia odpowiedzi na wniosek.

Zdaniem Sądu, Burmistrz G. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy), co oznacza, ze winien udzielić informacji publicznej, jeśli ta znajduje się w jego posiadaniu.

WSA w Szczecinie zwrócił uwagę, że Burmistrz G. w piśmie z dnia 18 października 2012 r., odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 5 października 2012 r., w punkcie pierwszym tego pisma podał, że nie posiada żadnych umów zawartych z podmiotami i osobami wskazanymi we wniosku skarżącego. Jednocześnie wyjaśnił, że "W minionym okresie wystąpiły pojedyncze zlecenia dla dwutygodnika "Pomorzanin" na zamieszczenie informacji o zamiarze dzierżawy lub zbycia nieruchomości zasobu Gminy G. zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami." W ocenie Sądu, Burmistrz G., podając powyższą informację, tym samym przyznaje, iż jest w posiadaniu umów zlecenia, których skarżący domagał się w punkcie pierwszym wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem organ winien udostępnić stronie żądane dokumenty, czego jednak nie uczynił.

Sąd wskazał, że w punkcie drugim pisma z dnia 18 października 2012 r. Burmistrz G. poinformował skarżącego, iż dokumenty są do wglądu w Urzędzie Miejskim w G. w księgowości w godzinach pracy Urzędu. Jednocześnie poinformował skarżącego, że jeżeli będzie chciał uzyskać ich kserokopie, to ich sporządzenie możliwe jest za zwrotem kosztów ich wykonania. Dokonując oceny w tym zakresie, Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Burmistrz G. w swoim piśmie nie powołał się na brak środków technicznych umożliwiających udostępnienie skarżącemu żądanych dokumentów, lecz uzależnił ich uzyskanie od zwrotu kosztów sporządzenia kserokopii. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy umożliwia ustalenie opłaty za udzielenie informacji publicznej wyłącznie w konkretnych przypadkach. Ustalając tę opłatę, podmiot zobligowany jest starannie rozważyć, czy w danym przypadku, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia, należy obciążyć wnioskodawcę opłatą za udzielenie informacji publicznej. Winien również wykazać, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem poniósł on dodatkowe koszty, a także podać sposób wyliczenia żądanej opłaty, szczegółowo wykazujący, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom. Tryb postępowania w tym zakresie wyznaczony został przepisem art. 15 ust. 2 ww. ustawy, który stanowi, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Zdaniem Sądu, na gruncie tego uregulowania, zamiar pobrania określonej w powiadomieniu opłaty, odpowiadającej poniesionym kosztom udostępnienia informacji, nie zwalnia podmiotu od obowiązku udzielenia informacji, a jedynie opóźnia realizację wniosku o okres 14 dni, liczony od dnia powiadomienia wnioskodawcy w trybie art. 15 ust 2 ustawy. Z treści omawianego przepisu wynika wszak jasno obowiązek udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, po upływie określonego terminu od powiadomienia, czyli zarówno w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na powiadomienie o wysokości opłaty, jak i w sytuacji podtrzymania wniosku. Realizacja tego obowiązku nie jest zatem uwarunkowana wniesieniem opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji, a tym bardziej z zapewnieniem jej uiszczenia. Jednak, w opinii Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o powiadomieniu skarżącego w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż w piśmie z dnia 18 października 2012 r. nie została określona wysokość opłaty za kserokopie żądanych dokumentów. Nie zostało też zawarte stosowne pouczenie odnośnie możliwości zmiany wniosku co do sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofania wniosku, co świadczy o bezczynności organu w tym zakresie.

Sąd zaznaczył, że w zakresie punktu pierwszego i drugiego wniosku skarżącego z dnia 5 października 2012 r. o udzielenie informacji publicznej nie doszło do jej udostępnienia, jak również nie została wydana decyzja o odmowie udzielenia informacji, co oznacza, że skarga jest zasadna w tej części.

W ocenie Sądu, stwierdzony stan bezczynności Burmistrza G. w realizacji wniosku skarżącego z dnia 5 października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii dokumentów nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż w istocie zwłoka organu była wynikiem błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, zdaniem Sądu, nie można pomijać faktu, że wniosek skarżącego został częściowo zrealizowany. Z tych też powodów Sąd nie dopatrzył się podstaw do wymierzenia wnioskowanej przez skarżącego grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Natomiast, odnosząc się do przesłanej skarżącemu w piśmie z dnia 18 października 2012 r. odpowiedzi organu w zakresie punktu trzeciego jego wniosku, Sąd uznał, że skoro Burmistrz G. poinformował skarżącego, iż nie posiada dokumentów potwierdzających wypłatę środków publicznych na rzecz Tadeusza Michalskiego w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, to tym samym organ postąpił zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i w tej części nie można Burmistrzowi zarzucić bezczynności.

Dlatego też, stosując art. 149 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zobowiązał Burmistrza G. do rozpatrzenia punktu 1 i 2 wniosku skarżącego Z. K. z dnia 5 października 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdzając przy tym, że bezczynność w powyższym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). Sąd, mając zaś za podstawę art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę w pozostałej części (pkt III) oraz zasądził od Burmistrza G. na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV), stosując w tym względzie art. 200 tej ustawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Burmistrz G., wnosząc o jego zmianę w części uwzględniającej skargę Z. K. (punkt I, II i IV wyroku), poprzez jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej części wyroku zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 oraz art. 11 pkt 1 i 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na uznaniu, że udostępnienie informacji powinno nastąpić w formie sporządzenia i przesłania wnioskodawcy kserokopii żądanych dokumentów, podczas gdy dostęp do dokumentów gwarantowany przepisami tej ustawy nie jest równoznaczny z ich kopiowaniem;

- art. 13 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności, polegającej na nieudostępnieniu skarżącemu zleceń dla dwutygodnika "Pomorzanin", podczas gdy zlecenia te nie były objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne, poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 oraz art. 11 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), polegające na uznaniu, że udostępnienie informacji powinno nastąpić w formie sporządzenia i przesłania wnioskodawcy kserokopii żądanych dokumentów, podczas gdy dostęp do dokumentów gwarantowany przepisami tej ustawy nie jest równoznaczny z ich kopiowaniem, a także art. 13 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności, polegającej na nieudostępnieniu zleceń dla dwutygodnika "Pomorzanin", podczas gdy zlecenia te nie były objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami, należy wyjaśnić, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do informacji publicznej) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie", jak choćby właśnie w powoływanym przez autora skargi kasacyjnej art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis ten, będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na przesłankę warunkującą konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji ani nie dokonywał wykładni tego przepisu, ani też nie doszło do jego stosowania, jeśli bowiem żądana informacja publiczna nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej, wówczas wnioskodawca nie musi spełniać i wykazywać określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej przesłanki szczególnego interesu publicznego, gdyż w takiej sytuacji przepis ten nie ma zastosowania.

W przypadku informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia jakościowo nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Samo więc skopiowanie objętych wnioskiem dokumentów nie będzie stanowić procesu przetworzenia informacji publicznej, co zdaje się sugerować autor skargi kasacyjnej, a jedynie świadczyć będzie o jej dalszym utrwaleniu poprzez sporządzenie kserokopii dla wnioskodawcy, co mimo wszystko nie odbierze tak utrwalonej dla zainteresowanego informacji jej prostego charakteru. Toteż procesu przetwarzania informacji publicznej, do której dostęp obwarowany jest koniecznością wykazania przesłanki szczególnego interesu publicznego, nie należy utożsamiać z kopiowaniem prostej informacji publicznej w celu jej udostępnienia zgodnie z wnioskiem.

O tym, w jaki sposób i w jakiej formie ma nastąpić udzielenie informacji publicznej, decyduje wnioskodawca, bowiem informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy przy tym zaznaczyć, że prawo dostępu do informacji publicznej na gruncie przedmiotowej ustawy przybiera różne formy i sposoby jego realizacji (art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zasadniczo prawo to realizowane jest w pierwszej kolejności poprzez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy), w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, a także poprzez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (art. 11 pkt 1 i 2 ww. ustawy). Jednakże zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzielenie informacji publicznej polega nie tylko na umożliwieniu wnioskodawcy zaznajomienia się z informacją, ale także na zapewnieniu mu możliwości kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Wynika z tego, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej winien realizować prawo do informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, zapewniając zainteresowanemu możliwość utrwalenia informacji publicznej, np. w formie kserokopii, fotokopii, skanu dokumentu, etc.

Oczywiście proces udostępniania informacji nie może powodować dodatkowych uciążliwości po stronie podmiotu zobowiązanego, zwłaszcza w przypadkach, gdy podmiot ten nie może uczynić zadość wnioskowi w sposób lub w formie wskazanych przez zainteresowanego, choćby z przyczyn technicznych. Rozwiązywaniu tego rodzaju sytuacji m.in. ma służyć regulacja zawarta w art. 14 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Z cyt. norm wynika, że powiadomienie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, ze wskazaniem, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, obwarowane jest zarówno terminem, w którym wnioskodawca ma się ustosunkować do propozycji organu, jak i rygorem, który podlega zastosowaniu w przypadku niezłożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu. Powiadamianie w tym trybie znajduje zastosowanie nie tylko w sytuacji braku możliwości zrealizowania wniosku w sposób lub w formie określonych przez zainteresowanego, ale także, gdy chodzi o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, kiedy istnieje konieczność wykazania przez wnioskodawcę powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej proceduje zgodnie z ustawą, wymagane jest, by powiadomienie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, ze wskazaniem, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, zostało opatrzone rygorem i terminem na jego realizację, wszak te elementy nie tylko determinują dalsze czynności procesowe podmiotu zobowiązanego, ale świadczą o skuteczności podejmowanego powiadomienia. Zamieszczenie tych elementów w powiadomieniu wpływa bowiem na realizację wniosku w sposób lub w formie zaproponowanych przez dysponenta informacji, ewentualnie, wobec braku jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony wnioskodawcy – pozwala podmiotowi zobowiązanemu na podjęcie czynności zmierzających do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udzielenie informacji publicznej, co uzasadnia konieczność stosowania w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Burmistrz G. w punkcie drugim pisma z dnia 18 października 2012 r., odpowiadając na wniosek skarżącego, zaproponował mu inny sposób zapoznania się z żądaną informacją publiczną, a mianowicie – poprzez wgląd do dokumentów, co jest – w świetle powyższych rozważań – prawnie dopuszczalne, niemniej jednak nie można uznać, by w tym zakresie pismo to było powiadomieniem, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim w piśmie z dnia 18 października 2012 r. organ nie określił ani terminu, ani rygoru, które wynikają z art. 14 ust. 2 ww. ustawy. Nieokreślenie zaś w powiadomieniu terminu i rygoru, jak również niewykazanie braku środków technicznych umożliwiających udostępnienie skarżącemu żądanych kserokopii dokumentów powoduje, że oceniana w świetle powyższego przepisu czynność organu nie spełnia kryteriów powiadomienia, nie może zatem wywoływać przewidzianych w tym przepisie skutków prawnych, to zaś wskazuje na nieprawidłowe procedowanie organu, w istocie świadczące o jego zwłoce w rozpatrywaniu wniosku w tym zakresie, jako że ten ma być załatwiony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zważywszy że organ administracji publicznej, a takim jest Burmistrz G., działa na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP.

Co więcej, analizowany punkt drugi pisma Burmistrza G. z dnia 18 października 2012 r., pomimo proponowanego w nim innego sposobu realizacji żądania, jednocześnie wskazuje, że udostępnienie kserokopii żądanych dokumentów, a więc zgodnie z wnioskiem, jest jednak możliwe, tylko że za zwrotem kosztów związanych z wykonaniem kserokopii. Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostęp do informacji publicznej jest – co do zasady – bezpłatny. Jednakże przepis art. 15 ust. 1 tej ustawy wprowadza możliwość pobierania opłaty przez dysponenta informacji publicznej za jej udostępnienie, poprzez ustalenie wysokości opłaty w powiadomieniu kierowanym do zainteresowanego w trybie art. 15 ust. 2 ww. ustawy, np. w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany poniesie dodatkowe koszty związane ze sporządzeniem kserokopii dokumentów, przeniesienia ich na powszechnie stosowany nośnik informacji czy wydruku. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, pismo organu w omawianym zakresie nie ma jednak charakteru powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie określa wysokości opłaty za wydanie objętych wnioskiem kserokopii dokumentów, nie zawiera stosownego pouczenia odnośnie możliwości zmiany wniosku co do sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofania wniosku, nie wskazuje również terminu. Brak w nim zatem tych elementów, które pozwalałyby uznać, że organ ustalił wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii żądanych dokumentów, a więc, że podjął stosowną czynność ustalenia opłaty, stwierdzając w powiadomieniu obowiązek jej uiszczenia w trybie art. 15 ust. 2 ww. ustawy. W tym przypadku także i ta czynność nie może wywoływać przewidzianych w powyższym przepisie skutków prawnych, co również świadczy o zwłoce organu w rozpatrywaniu wniosku w tej części.

Niezrozumiałym przy tym jest, dlaczego organ proponuje alternatywnie inny sposób realizacji punktu drugiego wniosku, skoro może udostępnić kserokopie dokumentów, zgodnie z żądaniem, za pobraniem opłaty. Taka dwoistość procedowania przez Burmistrza G. w żaden sposób nie uwalnia go od zarzutu bezczynności, wszak pismo z dnia 18 października 2012 r. w tym zakresie ani nie realizuje żądania zawartego w tej części wniosku, ani de facto nie uruchamia skutecznie trybu z art. 14 ust. 2, ani trybu z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w kontekście powyższych stwierdzeń świadczy o bezzasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 oraz art. 11 pkt 1 i 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem także i ten zarzut nie może doprowadzić do oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku w postaci uchylenia zaskarżonej części wyroku.

Autor skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd I instancji naruszył art. 13 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności, polegającej na nieudostępnieniu skarżącemu zleceń dla dwutygodnika "Pomorzanin", podczas gdy zlecenia te nie były objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z treści wniosku Z. K. z dnia 5 października 2012 r., w punkcie pierwszym skarżący zawarł w nim prośbę o udostępnienie kserokopii umowy zawartej przez Burmistrza G. z dwutygodnikiem "Pomorzanin" lub ewentualnie z osobami wchodzącymi w skład redakcji, zaznaczając, że może to być porozumienie, zlecenie lub inny dokument. Skarżący wskazał więc, że przedmiotem jego zainteresowania jest kwestia umowy zlecenia, łącząca Burmistrza G. z dwutygodnikiem "Pomorzanin" lub ewentualnie z osobami wchodzącymi w skład redakcji. Wprawdzie literalne brzmienie wniosku może powodować wątpliwości co do intencji wnoszącego, zważywszy że zainteresowany używa w nim rzeczownika "umowa" w liczbie pojedynczej, niemniej jednak skarżący, formułując wniosek, mógł nie wiedzieć, czy realizacja zleceń dla dwutygodnika "Pomorzanin" odbywa się na podstawie jednej stałej umowy, czy też zawieranych każdorazowo odrębnych umów zleceń. Jeśli organ miał wątpliwości co do treści wniosku, a świadczyć o tym może oceniany zarzut skargi kasacyjnej, zobligowany był do ich usunięcia, czego nie uczynił. Niezależnie od tego, jeżeli Burmistrz G. wyjaśnia skarżącemu w punkcie pierwszym pisma z dnia 18 października 2012 r., że nie posiada żadnych umów zawartych z podmiotami i osobami wskazanymi we wniosku, zaś w kolejnym zdaniu twierdzi, że "W minionym okresie wystąpiły pojedyncze zlecenia dla dwutygodnika "Pomorzanin" na zamieszczenie informacji o zamiarze dzierżawy lub zbycia nieruchomości zasobu Gminy G. zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami.", to tym samym organ przyznaje, że jednak umowy zlecenia miały miejsce, a zatem informacja w tym zakresie jest w posiadaniu organu. Słusznie zatem Sąd I instancji zobowiązał Burmistrza G. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 5 października 2012 r., stwierdzając jego bezczynność również w tej części żądania.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.