Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 999/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Wyłączenie sędziego
Skarżony organ: Inne~Inne
Treść wyniku: Oddalono wnioski o wyłączenie sędzięgo
Powołane przepisy: article: art.18, art.19 art 22 §  1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosków M. M. o wyłączenie sędziego NSA Marka Stojanowskiego i sędziego NSA Mariana Wolanina od orzekania w sprawie ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1331/17 w sprawie ze skarg M. M. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego postanawia: oddalić wnioski.


UZASADNIENIE

Pismami z 20 września 2022 r. M. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił z wnioskami o wyłączenie sędziego NSA Marka Stojanowskiego oraz sędziego NSA Mariana Wolanina od orzekania w niniejszej sprawie, wskazując jako podstawę art. 19 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu obu wniosków wskazano, że wobec wyznaczenia do składu orzekającego w dniu 6 października 2022 r. sędziego NSA Marka Stojanowskiego oraz sędziego NSA Mariana Wolanina zachodzą poważne wątpliwości, co do bezstronności ww. sędziów w niniejszej sprawie, które uzasadniają wyłączenie wskazanych wyżej sędziów ze składu orzekającego.

Pełnomocnik wnioskodawcy argumentował, że sędzia NSA Marek Stojanowski i sędzia NSA Marian Wolanin zasiadali w składzie orzekającym w sprawach o sygn. I OSK 2875/20, I OSK 2034/20, I OSK 707/20 i I OSK 1717/20, w których wyroki wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny uznał za kontrowersyjne i zaprzeczające dotychczasowej linii orzeczniczej. Wskazał, że zgodnie z zaprezentowaną w nich tezą beneficjentami decyzji wydawanych w oparciu o art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej zwany "dekretem") nie mogą i nie mogli być nabywcy roszczeń dekretowych.

Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy jedną z przyczyn kontrowersji jakie budzą ww. wyroki NSA jest fakt, że roszczenia dekretowe były przedmiotem obrotu od lat 40-tych ubiegłego wieku, a nabywcy tych roszczeń stawali się stronami postępowań dekretowych. Faktu tego nie kwestionowano ani na gruncie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z 22 marca 1928 r., ani na gruncie kpa. Nie negowały tego żadne organy, w tym Urząd Likwidacyjny i Prezydium Rady Narodowej, które stosowały dekret od momentu jego wejścia w życie.

Pełnomocnik podał, że z dotychczasowej ugruntowanej linii orzeczniczej prezentowanej przez NSA oraz wojewódzkie sądy administracyjne wynika, że art. 7 dekretu umożliwiał i nadal umożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz nie tylko dotychczasowego właściciela gruntu, ale również jego następców prawnych. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał wyroki NSA: z 4 grudnia 2012 r. I OSK 1336/11 i z 1 marca 2016 r. I OSK 1906/15 oraz WSA w Warszawie: z 28 października 2016 r. I SA/Wa 1724/15 i z 31 stycznia 2018 r. I SA/Wa 770/17. Ponadto pokreślił, że następstwo prawne jest pojęciem szerszym niż spadkobranie. W polskim systemie prawa następstwo prawne może być następstwem prawnym pod tytułem szczególnym lub ogólnym. Nabywca roszeń dekretowych jest zatem następcą prawnym dawnych właścicieli nieruchomości, przy czym jest to następstwo pod tytułem szczególnym. W tej sytuacji posiada on interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu dekretowym, a źródłem tego interesu prawnego jest norma prawa materialnego. W jego ocenie potwierdza to orzecznictwo (np. wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r. I SA 2484/03).

Jak wskazał pełnomocnik wnioskodawcy powyższemu stanowisku przeczą tezy ww. wyroków NSA wydanych m.in. przez sędziego NSA Marka Stojanowskiego i sędziego NSA Mariana Wolanina, przy czym stwierdził, że przyczyna tych sprzeczności jest nieznana, a jako taka powoduje uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sędziów należących do tego składu orzekającego. Co prawda z uzasadnienia tych wyroków wynika, że art. 7 dekretu umożliwia wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości, jednak pojęcie to ograniczono tylko do spadkobierców.

W ocenie pełnomocnika orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza możliwość zbycia roszczeń dekretowych natomiast przyjęcie innej interpretacji przez ww. sędziów powoduje de facto, że nabywca roszczeń zostaje pozbawiony możliwości realizacji praw majątkowych. Występowanie w postępowaniu administracyjnym mieści się w ramach realizacji prawa majątkowych do nieruchomości warszawskiej, które to prawa nabywane były od spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich na podstawie umów zaprotokołowanych przez notariusza.

Za kontrowersyjne uznano również twierdzenie, że zbycie roszczeń dekretowych jest niedopuszczalnym zbyciem praw strony postępowania. Zbywając bowiem roszczenia dekretowe spadkobiercy zbywali również wszystkie prawa materialne związane z tymi roszczeniami, w tym prawa do dochodzenia tych roszczeń na drodze administroprawnej. Co więcej w ww. wyrokach NSA pominięto, że zgodnie z art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Nie jest także racjonalne ani zgodne z Konstytucją różnicowanie skutków cywilnych i administracyjnych obrotu roszczeniami, przy skutecznym przejściu praw na gruncie prawa cywilnego i jednoczesnym kwestionowaniu interesu prawnego na polu prawa administracyjnego.

Zdaniem pełnomocnika pominięcie art. 30 § 4 kpa, jak również wewnętrzne sprzeczności w treści uzasadnienia jednego z ww. wyroków NSA, wydanych m.in. przez sędziego NSA Marka Stojanowskiego i sędziego NSA Mariana Wolanina, a także rewolucyjny charakter tych wyroków podważający dotychczasowy dorobek orzeczniczy i przepisy Konstytucji RP wystarczająco uzasadniają wątpliwości co do bezstronności ww. sędziów NSA w niniejszej sprawie, która dotyczy zbliżonej materii.

W świetle zaprezentowanych powyżej argumentów dotyczących ww. wyroków NSA – w opinii pełnomocnika wnioskodawcy – zachodzą uzasadnione wątpliwości co do bezstronności i niezawisłości sędziów NSA, o wyłączenie których wniesiono. Wyłączenie do orzekania w niniejszej sprawie sędziego NSA Marka Stojanowskiego i sędziego NSA Mariana Wolanina umożliwi zapewnienie wnioskodawcy ochrony wynikającego z art. 7 oraz art. 45 Konstytucji RP prawa do sprawiedliwego rozpoznania sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

W oświadczeniu z 23 września 2022 r. sędzia NSA Marian Wolanin stwierdził, że nie zachodzą przesłanki wyłączenia go z mocy samej ustawy, wymienione w art. 18 p.p.s.a. oraz nie istnieją okoliczności wyłączenia, o jakich mowa w art. 19 p.p.s.a.

W oświadczeniu z 26 września 2022 r. sędzia NSA Marek Stojanowski stwierdził, nie zachodzą przesłanki wyłączenia go z mocy samej ustawy, wymienione w art. 18 p.p.s.a. oraz nie istnieją okoliczności wyłączenia, o jakich mowa w art. 19 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowym celem instytucji wyłączenia sędziego zarówno z mocy prawa (art. 18 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), jak i na wniosek strony (art. 19 p.p.s.a.) jest przede wszystkim zapewnienie bezstronności sędziego i eliminacja wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt SK 53/04, OTK-A z 2005 r., nr 11, poz. 134). Wskazane wyżej przepisy różnicują zasady wyłączenia sędziego w zależności od charakteru przesłanek, które mają stanowić podstawę tego wyłączenia. Sędzia z mocy samej ustawy wyłączony jest w sprawach, w których wystąpią przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 18 p.p.s.a. Katalog tych przesłanek jest zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco, co związane jest z doniosłością skutków prawnych orzekania przez sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Skutkiem takim jest bowiem nieważność postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyroki NSA z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2560/17 i z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2627/17). Natomiast na podstawie art. 19 p.p.s.a. sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych, z którego wynika, że powyższy przepis odnosi się do sytuacji, w której konkretne okoliczności danego postępowania przemawiają za uznaniem, że w rozpatrywanej sprawie możliwe jest zagrożenie bezstronności i obiektywizmu orzekania. O wyłączeniu sędziego nie może decydować subiektywne przekonanie strony o jego stronniczości i niesprawiedliwości, zaś wniosek o wyłączenie na podstawie przepisu art. 19 p.p.s.a. powinien odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Nie wystarcza do zastosowania wskazanego przepisu występowanie u strony podejrzenia, co do braku bezstronności sędziego, czy subiektywne przekonanie strony, co do negatywnego nastawienia sędziego do strony (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 538/17, postanowienia NSA: z 15 marca 2016 r. sygn. akt I OZ 203/16 oraz z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II OZ 40/15). Konieczność odniesienia względnych przesłanek wyłączenia sędziego do okoliczności danej sprawy sądowoadministracyjnej podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1917/18, wskazując, iż wątpliwości co do bezstronności sędziego, w rozumieniu art. 19 p.p.s.a., muszą być każdorazowo odnoszone do konkretnego sędziego w konkretnej sprawie, natomiast inne podstawy wyłączenia sędziego z mocy prawa enumeratywnie wymienia art. 18 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca domaga się wyłączenia sędziego NSA Marka Stojanowskiego i sędziego NSA Mariana Wolanina od orzekania wskazując, że reprezentowane przez nich stanowisko w kwestii możliwości zbycia roszczeń dekretowych jest kontrowersyjne i podważa dotychczasową utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych.

Wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż okoliczność, że sędzia reprezentuje pogląd prawny niekorzystny dla strony, że wydaje odmienne z jej oczekiwaniami rozstrzygnięcia nie stanowi podstawy wyłączenia sędziego i taka sytuacja nie może być oceniana jako okoliczność mogąca wywołać wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II OZ 1359/14; postanowienie SN z dnia 26 marca 1997 r. sygn. akt III AO 5/97, OSNP 1997, Nr 24, poz. 502; postanowienie SN z dnia 8 marca 1972 r. sygn. akt I PZ 9/72, LEX nr 7068).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywane przez wnioskodawcę okoliczności nie stanowią żadnej z określonych w art. 18 § 1 i 3 oraz art. 19 p.p.s.a. przesłanek wyłączenia sędziego od orzekania w tej sprawie. Przesłanki wyłączenia sędziego nie może stanowić okoliczność, że brał on udział w rozpoznawaniu innych spraw, których przedmiot zbliżony jest do niniejszej sprawy, wyrażając przy tym określone poglądy prawne. Wykonywanie przez sędziów funkcji orzeczniczych - które z mocy regulacji konstytucyjnych (art. 184 Konstytucji RP) i ustawowych (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w przypadku sędziów sądów administracyjnych polega na kontroli zgodności z prawem działalności administracji - zawsze wiąże się z określoną oceną prawną tychże działań organów administracji publicznej, a więc wyrażeniem konkretnego poglądu prawnego w danej sprawie. Przyjęcie, że sędzia podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy tylko dlatego, że dokonał oceny prawnej w innych sprawach - nawet o tożsamym czy zbliżonym przedmiocie - byłoby naruszeniem zasady niezawisłości sędziowskiej i prowadziłoby do paraliżu sądownictwa, gdyż z istoty sądowego rozstrzygania spraw wynika, że przynajmniej dla jednej ze stron postępowania określone orzeczenie sądowe lub wyrażony w nim pogląd jest niekorzystny, co - w razie przyjęcia poglądów prezentowanych w przedmiotowych wnioskach o wyłączenie sędziów - uprawniałoby tę niezadowoloną z rozstrzygnięcia stronę do żądania wyłączenia sędziego, który ją podjął od rozpoznania każdej kolejnej sprawy, w której występowałby ten sam lub zbliżony problem prawny (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2015 r. o sygn. akt II GZ 339/10). Ponadto wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. ma zapewnić obiektywizm sądu i nie może być traktowane jako możliwość eliminowania w postępowaniu sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu swoich interesów (por. postanowienie NSA z 22 lutego 2008 r., II FZ 60/08). W konsekwencji, nie może służyć umożliwieniu stronie wybierania składów sędziowskich według jej subiektywnego odczucia (por. postanowienie NSA z 8 maja 2009 r., II FZ 128/09).

Z akt sprawy nie wynika, aby w przypadku wnioskowanych do wyłączenia sędziów zachodziła którakolwiek z okoliczności określonych w art. 18 § 1 i 3 p.p.s.a. Wnioskodawca nie przedstawił również żadnych okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do bezstronności w sprawie sędziów wskazanych we wnioskach o wyłączenie (art. 19 p.p.s.a.). Istnieniu takich okoliczności zaprzeczyli również sami sędziowie w pisemnych wyjaśnieniach złożonych na podstawie art. 22 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju okoliczności nie dostrzega również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotowe wnioski o wyłączenie sędziów.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wnioski o wyłączenie ww. sędziów są bezzasadne i podlegają oddaleniu na podstawie art. 22 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a.