Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2071/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Gabriela Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. i G. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] października 2018 r. M. W. i G. C. (Skarżący) wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] (Naczelnik) z [...] marca 1977 r. orzekającej o przejęciu od N. C. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego w miejscowościach: [...], [...], [...], [...] i [...], zarzucając iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, tj. art. 9 ust. 2 ( Dz.U. Nr 21 poz. 118, dalej : "ustawa z 29 maja 1974 r.").

Skarżący wyjaśnili, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lipca 2003r. stali się spadkobiercami po zmarłej N. C..

Podstawę prawną wydanej przez Naczelnika gminy decyzji był art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r., który przewidywał możliwość przejęcia z urzędu na własność Państwa gospodarstwa rolnego w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek:

właściciel gospodarstwa rolnego osiągnął stosowny wiek wynoszący w przypadku mężczyzn 60 lat, a w przypadku kobiet 55 lat, albo został zakwalifikowany do jednej z grup inwalidów;

w skład gospodarstwa wchodziło co najmniej 2ha gruntów rolnych i leśnych;

gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

W toku prowadzonego postępowania Naczelnik Gminy w [...] wykazał, iż w przedmiotowej sprawie wszystkie przesłanki z art. 9 ust.2 w/w ustawy zostały spełnione łącznie, a co za tym idzie istniała podstawa do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa.

Minister decyzją z [...] maja 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] marca 1977 r.

W uzasadnieniu organ nadzoru potwierdził, iż przesłanki warunkujące możliwość przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego w przypadku N. C. zostały spełnione łącznie i dały podstawę do wydania decyzji o przejęciu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił, że N. C. stała się właścicielką tegoż gospodarstwa na podstawie aktu własności ziemi z [...] lipca 1973 r. nr [...]. Dla nieruchomości tej nie była prowadzona księga wieczysta, ani zbiór dokumentów. Z dokumentów zebranych w sprawie tj. z wniosku o przyznanie renty w związku z przejęciem gospodarstwa rolnego, wynikało, że dawna właścicielka w dniu wydania decyzji o przejęciu miała ukończone 56 lat (ur. [...] lipca 1920r.), co potwierdzało spełnienie pierwszej przesłanki wskazanej w art. 9 ust.2 cytowanej powyżej ustawy.

W protokole z [...] marca 1977 r. w sprawie ustalenia renty podano, iż na gospodarstwo rolne składały się użytki role o pow. [...] ha, las o pow. [...] ha oraz rowy i nieużytki o pow. [...] ha. Przekroczona została zatem norma 2 ha wskazana w art 9 ustawy z 29 maja 19794 r. Odnosząc się do ostatniej przesłanki Minister zwrócił uwagę na fakt, iż w doktrynie prawa nie wskazano definicji "niskiego poziomu produkcji rolnej", a jedynie w § 4 ust.3 rozporządzenia z 31 maja 1974r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz.U Nr 21, poz 125, dalej "rozporządzenie z 31 maja 1974 r." ), uznano, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustala Naczelnik Gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Przepisy nie przewidywały jednak, aby opinia komisji była dla naczelnika wiążąca. Z treści badanej decyzji z [...] marca 1977r. wynikało, że Naczelnik Gminy w [...] na podstawie ustaleń Komisji Rolnictwa z [...] listopada 1976r. stwierdził, że gospodarstwo rolne nie uzyskuje dobrych wyników produkcyjnych i nie rokuje poprawy na przyszłość. Poziom produkcji w gospodarstwie był niższy od średniej w gminie na podobnych glebach. Niski poziom produkcji wynikał również z protokołu z [...] kwietnia 1976 r., gdzie wskazano, iż właścicielka gospodarstwa nie odnawiała materiału siewnego i sadzeniaków, nie stosowała nawozów sztucznych i środków ochrony roślin, nie przeprowadzała konserwacji urządzeń melioracyjnych i nie wykorzystywała wszystkich gruntów ornych. Biorąc te wszystkie ustalenia pod uwagę, komisja orzekła o zakwalifikowaniu gospodarstwa N. C. do kategorii wykazującej niski poziom produkcji.

Odnosząc się protokołu z [...] kwietnia 1976 r., Minister podniósł, iż rozporządzenie Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968r. ( Dz. U Nr 11, poz 58, dalej "rozporządzenie z 26 marca 1968 r." ), w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, było aktem wykonawczym do ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych ( Dz.U Nr 3 poz. 4, dalej "ustawa z 24 stycznia 1968 r." ). Skoro zatem żadna norma ówczesnego prawa nie nakazywała stosowania przepisów tego rozporządzenia w sprawach prowadzonych na podstawie art.9 ust 2 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, to ewentualne naruszenie przepisów rozporządzenia z 1968r. także nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa.

Minister podniósł również, iż ówczesna właścicielka, pomimo prawidłowo doręczonego za zwrotnym potwierdzeniem odbioru zawiadomienia Naczelnika o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia na własność Państwa jej gospodarstwa, a także przesłanej decyzji z [...] marca 1977 r. również prawidłowo doręczonej, miała możliwość zgłoszenia zastrzeżeń i złożenia stosownego odwołania od decyzji, a jak wynika z akt sprawy, w żaden sposób nie kwestionowała prawidłowości postępowania. Dlatego też decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 1977r. przyznano N. C. rentę w zamian za przejęte gospodarstwo.

Mając powyższe ustalenia na uwadze, Minister stwierdził, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. , a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] marca 1977r.

Skarżący pismem z [...] czerwca 2020 r. wystąpili do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister podtrzymał swoje ustalenia wskazane w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2020 r. i decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymał ją w mocy podzielając w pełni zawarte w niej ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tj. lakoniczności uzasadnienia decyzji i braku ustalenia niskiego poziomu produkcji w okresie trzech lat poprzedzających przejęcie gospodarstwa, Minister zauważył, że obowiązujące w latach 70-tych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 99, nie nakładały tak rygorystycznego i szczegółowego obowiązku sporządzenia uzasadnienia, który obecnie jest sformułowany w art. 107 § 3 k.p.a. Niski poziom produkcji nie musiał być z kolei badany na przestrzeni kilku lat, ponieważ przepisy ustawy z 29 maja 1974 r. nie przewidywały takiego obowiązku.

Minister podkreślił również, że właścicielka gospodarstwa nie kwestionowała czynności podjętych w tym postępowaniu. Akta archiwalne sprawy zawierają zawiadomienie Naczelnika Gminy w [...] z [...] listopada 1976 r. (znak: [...]) o wszczęciu postępowania, a ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że zawiadomienie to zostało doręczone N. C. [...] listopada 1976 r. Decyzja Naczelnika również została doręczona stronie za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Strona mogła zatem w trakcie postępowania zgłaszać wszelkie zastrzeżenia i ewentualnie złożyć stosowne odwołanie od decyzji (w tym w szczególności w zakresie sformułowanej oceny niskiego poziomu produkcji). Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby N. C. w jakikolwiek sposób kwestionowała prawidłowość postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 1977 r.

Reasumując Minister stwierdził, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r.. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika z [...] marca 1977 r.

Organ nadzoru wskazał również, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 1977 r. naruszone były rażąco inne przepisy lub wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Na powyższą decyzję Ministra Skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego została wydana bez rażącego naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.;

- 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności tylko pobieżne zapoznanie się z protokołem - opinią z dnia [...].04.1976r., który nie dotyczy gospodarstwa N. C., które miało powierzchnię ogólną [...] ha, a jakiegoś innego gruntu o powierzchni [...] ha;

- 107 § 3 k.p.a. poprzez zdawkowe i niewystarczające ustosunkowanie się do materiału dowodowego sprawy, w tym do będącej przedmiotem postępowania nadzorczego decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] marca 1977 r., (jej uzasadnienia) a także leżącego u jej podstaw protokołu sporządzonego przez osoby o nieustalonych kwalifikacjach, a przez to przyjęcie nijako ex cathedra, iż decyzja z [...] marca 1977r., mogła nie posiadać uzasadnienia (pomimo, że odejmowała własność), a protokół mógł zostać sporządzony przez osoby nie posiadające kwalifikacji i to w dodatku pod nieobecność ówczesnej właścicielki, na co wskazuje m.in. opis w protokole zupełnie innego gospodarstwa o pow. [...] ha niż przejętego decyzją o pow. [...] ha. W konsekwencji organ dopuścił się nieprecyzyjnego ustalenia stanu faktycznego i błędną ocenę dowodów oraz wysnuł błędne wnioski i w rezultacie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzji.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, iż przejmowana nieruchomość wykazywała niski poziom produkcji rolnej, w sytuacji braku prawidłowo przeprowadzonego postępowania lustracyjnego, a w konsekwencji stwierdzenie, iż nieruchomość spełniała kryteria z art. 9 ust 2 w/w ustawy, pomimo braku jakichkolwiek podstaw ku temu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2020 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swojej skargi podnieśli, że Naczelnik Gminy wydając decyzje z [...] marca 1977r. rażąco naruszył prawo, bowiem w krótkim uzasadnieniu stwierdził, ze przedmiotowe gospodarstwo nie uzyskuje dobrych wyników produkcyjnych i nie rokuje na dalszą poprawę, nie powołując się na żadne dowody, z których mogłoby to wynikać. Stwierdzenie, ze gospodarstwo nie wykazywało dobrych wyników produkcyjnych i nie rokowało na dalsza poprawę, nie jest tożsame z treścią przesłanki z art 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Zdaniem skarżących, organ gminy winien wykazać niski poziom produkcji rolnej przywołując dane liczbowe przedmiotowego gospodarstwa i porównując je ze średnimi danymi we wsi. Podnieśli również, że postępowanie wszczęte zostało z urzędu i właścicielka praktycznie nie mogła wpłynąć na jego rozstrzygniecie. Co więcej zarzucili, że nie była obecna przy lustracji jej gospodarstwa, nawet nie wiadomo, czy na jej gruntach lustrację przeprowadzono. Skarżący kwestionowali również sporządzony protokół z dnia [...] kwietnia 1976r. przez zespół specjalistów, bowiem z dokumentu nie wynika czy i jaką specjalność posiadały osoby lustrujące gospodarstwo, co było konieczne wobec warunków wynikających z § 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. Protokół podpisały dwie nieokreślone osoby, a więc nie wiadomo czy podpisali je członkowie komisji, a z jego treści nie wynika, aby właścicielka brała udział w czynnościach oraz czy umożliwiono jej składanie wyjaśnień. Skarżący zwrócili również uwagę, że lustracją objęto tylko [...] ha gospodarstwa a nie całą powierzchnię - [...] ha. Stąd też, zdaniem skarżących nie wiadomo, czyich gruntów dotyczyła lustracja. Podniesiono również, że N. C. nie zgadzała się z działaniami Naczelnika Gminy, czego dowodem była odmowa podpisania wniosku o rentę z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego. Podnieśli również, że ustalenia Komisji Rolnej z [...] listopada 1976r. nie znajdują się w aktach sprawy w jakiejkolwiek postaci. Nie wiadomo kto je poczynił, czy miał do tego uprawnienia, czy były one ustne, czy pisemne, jakiej powierzchni dotyczyły ([...] ha czy [...] ha). Zdaniem Skarżących, wobec niesporządzenia komisyjnego protokołu opisującego stan gospodarstwa rolnego, decyzja o jego przejęciu za rentę na własność Państwa rażąco narusza przepisy prawa materialnego – art.9 ust 2 ustawy z 29 maja 1974 r. Brak precyzyjnego znaczenia wymienionego w/ cytowanym przepisie pojęcia " niskiego poziomu produkcji" nie oznacza, ze brak było ścisłych kryteriów pozwalających na ocenę poziomu produkcji gospodarstwa. Należało bowiem posiłkować się tu wspomnianym wcześniej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968r., który to w par. 2 przewidywał zespół trzech specjalistów lustrujących dane gospodarstwo rolne. Po przeprowadzeniu lustracji wymagane było sporządzenie protokołu, w którym zespół wyraził swoja opinie czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wskazującej niski poziom produkcji. Z powołanego rozporządzenia wynika, iż niski poziom produkcji musiał obejmować okres trzech lat poprzedzających przejęcie gospodarstwa. W ocenie skarżących Naczelnik Gminy winien dysponować opisem gospodarstwa nie jednorazowo, a przez kolejne trzy lata.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie skargi.

Zarządzeniem z 15 grudnia 2020 r. Przewodnicząca Wydziału skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), o czym strony zostały powiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest niezasadna, zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] maja 2020 r. odpowiadają prawu.

Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] maja 2020 r. dotyczyły kontroli w trybie nadzwyczajnym to jest w ramach postępowania nieważnościowego, decyzji Naczelnika z [...] marca 1977 r. Podstawą prawną decyzji Naczelnika była art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. Organy zobowiązane były zatem do zbadania, czy decyzja Naczelnika dotknięta jest wadą nieważności. Pomiędzy stronami postępowania nie było sporu co do tego, że decyzja Naczelnika nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a. Spór dotyczył tego, czy decyzja Naczelnika dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, to jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Znaczna część argumentacji podniesionej w skardze dotyczyła tymczasem sposobu wykładni użytego w art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. określenia "niskiego poziomu produkcji rolnej" w świetle przepisów rozporządzenia z 26 marca 1968 r. które było aktem wykonawczym do ustawy z 24 stycznia 1968 r. Było to więc rozporządzenie wydane na podstawie innej ustawy, niż ustawa stanowiąca podstawę prawną decyzji wydanej w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Sąd nie podziela stanowiska Skarżących, że wobec braku definicji pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej" w ustawie z 29 maja 1974 r. i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu wykonawczym sięgnąć należy do przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie innego aktu prawnego.

Rzeczywiście z uwagi na brak definicji pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej" w ustawie z 29 maja 1974 r. i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu z 31 maja 1974 r. niejednokrotnie w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 9 ust. 2 cyt. ustawy, posiłkowano się przepisami rozporządzenia z 26 marca 1968 r. wydanego jako akt wykonawczy do ustawy z 24 stycznia 1968 r.

Skoro w ustawie o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie zawarto kryteriów pozwalających przypisać gospodarstwu rolnemu niski poziom produkcji rolnej, a posiłkowe stosowanie przepisów rozporządzenia z 26 marca 1968 r. wynikało wyłącznie z konieczności dokonywania określonej wykładni obowiązujących przepisów prawa, to ewentualnych błędów polegających na braku zastosowania wprost wszystkich, czy części reguł wynikających z tego rozporządzenia - nie można obecnie kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może bowiem jedynie tych przepisów, które miały bezpośrednie zastosowanie w danym postępowaniu (por.m.in. wyroki NSA z 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 775/11, z 27 września 2019 r. I OSK 2601/17).

Sąd wskazuje w tym miejscu, że dwa z przywołanych przez Skarżących w skardze wyroków tutejszego sądu podlegały kontroli instancyjnej. Wyrokiem z 12 lutego 2014 r. I SA/WA 2908/13 sąd oddalił skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. W wyroku tym rzeczywiście wyrażono pogląd o stosowaniu przepisów rozporządzenia z 26 marca 1968 r. w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z 29 maja 1974 r. NSA wyrokiem z 16 marca 2016 r. I OSK 1264/14 oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji, jednak w uzasadnieniu wskazał, że rozporządzenie z 26 marca 1968 r. nie stanowiło regulacji prawnej wykonawczej do ustawy z 29 maja 1974 r. Kolejny z wyroków powołanych i obszernie cytowanych przez Skarżących w skardze, to jest wyrok z 15 marca 2013 r. I SA/Wa 1653/13 uchylający decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego został uchylony na skutek skargi kasacyjnej wyrokiem NSA z 12 lutego 2015 r. I OSK 1393/13. W wyroku tym NSA wskazał wprost, że do oceny legalności decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z 29 maja 1974 r. nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z 26 marca 1968 r.

Wyrok z 11 października 2010 r. IV SA/WA 1036/10 nie był poddany kontroli instancyjnej. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę z przywołanych wyżej przyczyn nie podziela wyrażonego w nim poglądu o konieczności badania decyzji wydanej na podstawie ustawy z 29 maja 1974 r. przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia z 26 marca 1968 r.

Podsumowując wszystkie zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że doszło do naruszenia przepisów postępowania z uwagi na niezastosowanie procedury przejmowania gospodarstw rolnych określonej w rozporządzeniu z 26 marca 1968 r. są niezasadne.

Rozważyć należy zatem, czy decyzja z [...] marca 1977 r. naruszała rażąco art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r.

Przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Wyjaśnić przy tym należy, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności.

Odnosząc powyższe kryteria do niniejszej sprawy wskazać należy, że na skutek zastosowania art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. nie postał stosunek prawny, który nie mógł zaistnieć na gruncie analizowanego przepisu. Analizowany przepis przewidywał możliwość przejęcia z urzędu gospodarstwa rolnego wykazującego niski poziom produkcji rolnej i będącego własnością rolnika, który ukończył 60 lat w przypadku mężczyzny bądź 55 lat w przypadku kobiety.

Z akt administracyjnych sprawy przekazanych sądowi wynika, że wydanie decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem przez komisję w składzie trzech osób i sołtysa wsi protokołu z [...] kwietnia 1976 r. Z protokołu wynikało, że właściciel gospodarstwa nie odnawiał materiału siewnego i sadzeniaków, nie stosował nawozów sztucznych i środków ochrony roślin, nie przeprowadzał konserwacji urządzeń melioracyjnych i nie wykorzystywał wszystkich gruntów ornych. Ustalono również, że plony podstawowych czterech zbóż z hektara, w okresie ostatnich trzech lat, są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych we wsi na podobnych glebach. Obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. W konsekwencji uznano o zaliczeniu gospodarstwa N. C. do kategorii wykazującej niski poziom produkcji. W treści decyzji przywołano również ustalenia Komisji Rolnictwa z [...] listopada 1976 r. z których wynikało, że gospodarstwo rolne nie uzyskuje dobrych wyników produkcyjnych, nie rokuje na dalszą poprawę a poziom produkcji jest w nim niższy od średniej w gminie na podobnych glebach.

Powyższe ustalenia faktyczne poczynione przed wydaniem decyzji przez Naczelnika pozwalały na zastosowanie art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r.

Zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 19794 r. uznać należało za niezasadne.

Znaczna część zarzutów podniesionych w skardze dotyczyła wadliwości decyzji Naczelnika takich jak wadliwość uzasadnienia (niewyjaśnienie zasadności przyjęcia, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej) czy też wadliwość protokołu sporządzonego [...] kwietnia 1976 r., w tym brak informacji co do kwalifikacji podpisujących go osób, fakt podpisania protokołu przez dwie a nie przez trzy osoby, brak informacji czy w czynnościach lustracji brała udział właścicielka. Skarżący podnoszą również, że w aktach brak jest przywołanych w decyzji ustaleń Komisji z [...] listopada 1976 r. i nie wiadomo kto dokonywał tych ustalenia oraz czy miał ku temu odpowiednie kwalifikacje.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać przypomnieć należy, że wszelkie zarzuty dotyczące niezgodności postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z [...] marca 1977 r. z przepisami rozporządzenia z 26 marca 1968 r. uznać należy za niezasadne z uwagi na fakt, że żaden przepis prawa nie nakazywał stosowania przepisów tego rozporządzenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z 29 maja 1974 r.

Tak jak już wskazano, ani przepisy ustawy ani też przepisy rozporządzenia z 31 maja 1974 r. nie zawierały żadnych regulacji dotyczących trybu ustalania niskiego poziomu produkcji w gospodarstwie rolnym. Jedyne wymaganie dotyczyło obowiązku ustalenia poziomu produkcji danego gospodarstwa przez naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Wymaganie to w przedmiotowej sprawie zostało spełnione.

Również zarzuty Skarżących dotyczące odmiennej powierzchni przejętego gospodarstwa i gospodarstwa polegającego lustracji przez w kwietniu 1976 r. nie mogły doprowadzić do uznania, że decyzja Naczelnika rażąco naruszała prawo. Ustalanie, czy protokół z [...] kwietnia 1976 r. dotyczył innego gospodarstwa wykracza bowiem poza zakres postępowania dowodowego. W protokole tym wskazano wyraźnie, że chodzi o gospodarstwo poprzedniczki prawnej Skarżących. Zwrócić należy również uwagę na fakt, że niski poziom produkcji rolnej potwierdzony został również przywołanymi w decyzji ustaleniami komisji z [...] listopada 1976 r .

Następnie zwrócić należy uwagę, że naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 1472/09).

Zatem ewentualne wadliwości postępowania jak i ewentualne wadliwości uzasadnienia decyzji Naczelnika (w tym skrótowość uzasadnienia) nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności.

Również okoliczność, że po przeszło 40 latach od dnia wydania decyzji nie odnaleziono wszystkich dokumentów wytworzonych w toku postępowania nie może przemawiać za wadliwością decyzji czy też za automatycznym przyjęciem, że dokumenty te były sporządzone w wadliwy sposób.

Sąd przypomina również w tym miejscu, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny (por. wyroki NSA z 9 kwietnia 2019 r. I OSK 1478/17, z 19 września 2019 r. I OSK 2939/16).

W świetle zatem ustaleń poczynionych w toku postępowania jurysdykcyjnego, które znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 1977 r. organ nadzoru postąpił prawidłowo uznając, że decyzja ta nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Organ w postępowaniu jurysdykcyjnym wyjaśnił na podstawie jakich dowodów przyjął, że spełnione są przesłanki z art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r., w tym odniósł się do średniego poziomu produkcji rolnej w innych gospodarstwa na terenie wsi.

W konsekwencji niezasadne są stawiane przez Skarżących zarzuty naruszenia przepisów postępowania to jest art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zdawkowe i niewystarczające ustosunkowanie się do materiału dowodowego sprawy w tym nieprawidłowości polegających na niezgodności postępowania dowodowego z wymogami rozporządzenia z 26 marca 1968 r.

Na koniec należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej przed prawie 60 laty, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych.

Uznając zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.