Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 127/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [....] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. stwierdza, że Burmistrz Gminy [...] prowadził postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w sposób przewlekły; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Burmistrzowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 500 zł /słownie: pięćset złotych/; IV. zasądza od Burmistrza Gminy [...] na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] kwotę 617 zł /słownie: sześćset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] S.A. (dalej jako: "Spółka" lub "Skarżąca") jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] (zwany jako: "Burmistrz" lub "Organ") w sprawie wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 11 marca 2016 r., [...] Sp. z o.o. (dalej: Wnioskodawca) zwróciła się do Burmistrza Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa i przebudowa instalacji termicznego przekształcania odpadów innych niż komunalne wraz z wyposażeniem infrastruktury gospodarowania tymi odpadami", na wskazanych we wniosku działkach położonych w m. [...].

W toku prowadzonego postępowania Organ podejmował kolejne czynności, wielokrotnie zmieniając termin zakończenia sprawy. Ostatecznie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla w/w przedsięwzięcia została wydana w dniu [...] grudnia 2018 r.

Tymczasem pismem z dnia 5 listopada 2018 r. Skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Gminy [...] postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla w/w przedsięwzięcia, domagając się stwierdzenia przez Sąd prowadzenia przedmiotowej sprawy w sposób przewlekły oraz stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia Burmistrzowi kary grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej: P.p.s.a.), zobowiązania zaskarżonego Organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie do dnia 30 listopada 2018 r. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła Organowi działanie wbrew zasadzie ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. -k.p.a.), zgodnie z którą organ administracji publicznej powinien działać w sprawie szybko i wnikliwie, a także działanie w sposób nieefektywny, wadliwy oraz przewlekły z rażącym naruszeniem przepisu art. 37 k.p.a.

Skarżąca Spółka wskazała cały katalog uchybień, których jej zadaniem dopuścił się Organ w trakcie prowadzonego postępowania, a w tym: prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny i długotrwały, niepodjęcie niezwłocznie pierwszych czynności w sprawie po złożeniu przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, niepodejmowanie działań mających na celu analizę dokumentów bezpośrednio po ich dostarczeniu przez stronę, podejmowanie przez organ pozornych działań w dużych odstępach czasu, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z przedmiotowej sprawy, opieszałość organu w wyznaczeniu oraz przeprowadzeniu czynności w przedmiotowej sprawie, bezzasadne opóźnianie prowadzonego postępowania i wydania rozstrzygnięcia, brak należytego zaangażowania organu w załatwienie sprawy przed upływem terminu do jej załatwienia, kierowanie do strony licznych, błędnych wezwań, wpływających na przedłużanie postępowania, odwlekanie przez organ zakończenia postępowania, pomimo zgromadzonego materiału dowodowego wystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy oraz opieszałość prowadzenia czynności mając na uwadze, iż będzie miała miejsce zmiana przepisów prawa.

Skarżąca podniosła między innymi, że pierwsza czynność została przez Organ podjęta po upływie niemalże miesiąca od dnia złożenia wniosku inicjującego postępowanie (tj. od dnia 11 marca 2016 r.), gdyż dopiero w dniu 7 kwietnia 2016 r. organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie. W dniu 24 maja 2016 r. ustały przesłanki zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie, natomiast organ podjął postępowanie dopiero w dniu 17 czerwca 2016 r., a więc po upływie 24 dni od dnia otrzymania pisma w sprawie. Dopiero w dniu 5 września 2016 r. organ w drodze postanowienia nałożył na Wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy pisma zawierające wskazania co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko były w dyspozycji organu znacznie wcześniej (pismo z dnia 4 sierpnia 2016 r. oraz pismo z dnia 16 sierpnia 2016 r.). Spółka wskazała również, że Organ pismem z dnia 14 sierpnia 2017 r. zawiadomił strony, że został zebrany materiał dowodowy niezbędny do wydania żądanej decyzji, a jednocześnie w tym samym dniu wezwał Wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do uwag i wniosków złożonych w okresie od dnia 6 lipca 2017 r. do dnia 7 sierpnia 2017 r. przez społeczeństwo oraz przez strony postępowania w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 11 sierpnia 2017 r. Zdaniem Skarżącej Burmistrz w toku prowadzonego postępowania wielokrotnie zwracał się z dużym opóźnieniem z wnioskami o udzielenie informacji niezbędnych do załatwienia sprawy. Spółka zarzuciła również, że Organ niepotrzebnie mnożył czynności dowodowe, przykładowo zwracając się z pismami z dnia 14 listopada 2017 r. oraz z dnia 7 grudnia 2017 r. po raz trzeci i po raz czwarty w prowadzonym postępowaniu do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w celu ponownego zajęcia stanowiska w przedmiocie wyrażenia opinii, co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Skarżącej Organ kilkukrotnie dysponował pełnym materiałem dowodowym w sprawie, pozwalającym na wydanie decyzji, jak chociażby w dniu 5 stycznia 2018 r., kiedy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z w/w daty poinformował Burmistrza, że podtrzymuje swoje ustalenia zawarte w postanowieniu uzgadniającym środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Skarżąca wskazała również na fakt, że w dniu 26 marca 2018 r., czyli po uchwaleniu ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne, a przed jej wejściem w życie, Burmistrz wydał zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy, które uzasadnił wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne i wystosowaniem do Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie — Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] wniosku o zajęcie stanowiska w sprawie. Podniosła, że w tym dniu było już wiadome o następującej zmianie przepisów i że w związku z tym zapytanie do Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest bezprzedmiotowe. Ponadto w dniu 14 czerwca 2018 r. Burmistrz wydał postanowienie o dopuszczeniu i przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego, które zdaniem Skarżącej nie znajdowało uzasadnienia i służyło wyłącznie odwlekaniu w czasie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem uczynił to po ponad dwóch latach prowadzenia postępowania, będąc organem właściwym do rozpoznania sprawy, a co za tym idzie organem posiadającym odpowiednie kompetencje.

Zdaniem Spółki te i inne działania Organu świadczą o tym, że prowadził postępowanie w sposób rażąco przewlekły. Kolejne zawiadomienia o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy, w sytuacji, gdy zebrano już właściwe uzgodnienia, sugerują zdaniem Skarżącej, że Organ podejmował jedynie działania pozorne, przez co nie można uznać, że znajduje się w bezczynności. Ponadto postępowanie było prowadzone w ocenie Spółki w sposób nieefektywny. Czynności były podejmowane w dużych odstępach czasu, a kolejne zawiadomienia przeciągały rozpatrzenie sprawy, co powodowało, że organ formalnie nie pozostawał bezczynny. Spółka zarzuciła również niedochowanie przez Organ należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego w taki sposób, aby zakończyło się w rozsądnym terminie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania doszło do zmiany przedmiotu postępowania w zakresie rodzaju zamierzenia inwestycyjnego z grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, określenia zakresu raportu oddziaływania na środowisko oraz uzyskania stanowisk właściwych organów. W trakcie tych postępowań okazało się, że przedłożony przez Wnioskodawcę raport wymaga uzupełnienia, a w związku z tym z ostrożności procesowej, przedstawione przez niego uzupełnienia i wyjaśnienia zostały przekazane do organów opiniujących, celem zajęcia stanowiska. Organ wskazał również, że na przedłużające się postępowania miało wpływ także wejście z dniem 1 stycznia 2018 r. przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz.1566 z późn. zm.), która nałożyła na Organ obowiązek dokonania dodatkowych uzgodnień. Odnosząc się do zarzutów Spółki, Organ wskazał, że nie wszystkie wskazane przez nią czynności i terminy ich dokonania znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Zdaniem Burmistrza długotrwałość postępowania wynika przede wszystkim z przyczyn leżących po stronie Wnioskodawcy, który do chwili obecnej nie dołączył do wniosku spełniającego wymogi ustawowe raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto Organ zobowiązany był do przestrzegania nie tylko przepisów postępowania zawartych w k.p.a., lecz również unormowań wynikających z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co również przełożyło się na czas trwania postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem swej skargi Skarżąca Spółka uczyniła przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Gminy [...] w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania.

Ustawową definicję przewlekłości postępowania administracyjnego wyraża art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że przewlekle jest prowadzone postępowanie jeżeli trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Mając ten przepis na uwadze, można z przekonaniem uznać, iż z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ administracji podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie zapewniają wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i w nieuzasadniony sposób jest przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne lub też mało skuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., o sygn. II OSK 549/13, LEX nr 1369030, gdzie słusznie stwierdzono : postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Dodać do tego należy, iż stanu przewlekłości, gdy już wystąpi nie eliminuje wydanie przed wniesieniem skargi do WSA, jak i w czasie późniejszym, przez właściwy organ aktu rozstrzygającego sprawę merytorycznie. Jest to kolejna różnica zachodząca ze stanem bezczynności, który to stan może zostać zniesiony jeżeli organ przed wydaniem wyroku przez sąd, podejmie się trudu załatwienia sprawy w przewidzianej przez prawo formie (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 238/16, LEX).

Wzorzec procedowania organu administracji w zakresie terminów załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. Szczególnie istotne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa przepis art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą modyfikować terminy wydania aktu, czego przykładem jest art. 70 ust. 4 ustawy o udostępnianiu. W myśl jego treści postanowienie w sprawie określenia zakresu raportu, wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z uwagi na przedmiot sprawy, powołana regulacja winna być dodatkowo przestrzegana przez Burmistrza Gminy [...].

Ustawodawca przewidział sytuacje, w których organ nie dochował terminów wyznaczonych na załatwienie spraw administracyjnej. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym art. 35 K.p.a. terminie - również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu - organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki. Winien wówczas wskazać na nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 i 2 K.p.a.). Jest przy tym oczywiste, że wykonanie powyższego obowiązku poprzez zawiadomienie stron o nowym terminie załatwienia sprawy nie będzie usprawiedliwiać przewlekłości czy bezczynności organu. Przewlekłość postępowania oznacza bowiem stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego lub wcześniej przez sam organ zakreślonego (tak NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r., o sygn. II GSK 4150/17, CBOSA).

W wyniku odniesienia tak opisanych dyrektyw realizacji zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, do ustalonego stanu faktycznego sprawy, Sąd zobligowany był potwierdzić zasadność zarzutów skargi oraz jej obszernego uzasadnienia.

Przede wszystkim zwrócić należało uwagę na fakt, iż zakończone przed Burmistrzem postępowanie trwało około 34 miesięcy, czyli wielokrotnie dłużej niż termin załatwienia szczególnie skomplikowanej sprawy administracyjnej, jaki wyznacza art. 35 § 3 K.p.a. Wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został bowiem złożony przez inwestującą Spółkę w Urzędzie Gminy [...] jeszcze dnia 11 marca 2016 r., zaś decyzja kończąca postępowanie została wydana przez Burmistrza dopiero [...] grudnia 2018 r. (decyzja została wydana po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania do WSA, co bynajmniej nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania).

Pamiętać należy, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z kluczowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było prowadzone przewlekle, czyli dłużej niż jest to niezbędne do zebrania materiału dowodowego i wydania decyzji. Analiza akt sprawy potwierdza, że przedmiotowe postępowanie można było przy zwiększeniu zaangażowania właściwego organu, jak również przy dokonaniu właściwej wykładni i stosowania znajdujących zastosowanie przepisów postępowania, zakończyć o wiele szybciej, niż uczynił to Burmistrz. W szczególności przekonują do tego następujące względy.

W myśl art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Sąd zwraca uwagę na powyższą regulację z tej przyczyny, że postępowanie w niniejszej sprawie było przez Organ zawieszane, co teoretycznie skutkowało niewliczeniem do terminu załatwienia sprawy okresów zawieszenia. Zdaniem Sądu, powołany przepis nie będzie mieć jednak zastosowania, gdy doszło do zawieszenia postępowania mimo oczywistego braku istnienia ku temu przesłanek. W postępowaniu sądowym poświęconym kontroli przewlekłości postępowania, należy zbadać, czy podane przez organ przyczyny zawieszenia były usprawiedliwione stanem prawnym i faktycznym sprawy. Każdorazowe przerywanie biegu terminu do załatwienia sprawy w każdym przypadku zawieszenia postępowania, mimo braku lub nawet oczywistego braku podstaw do zawieszenia, stanowiłoby niedopuszczalny przejaw formalizmu administracyjnego, mający w istocie usprawiedliwić bezczynność organu w wyjaśnianiu okoliczności sprawy i jej rozstrzyganiu.

Jak już wspomniano wyżej wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania przez Burmistrza Gminy [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia został złożony przez Prezesa Zarządu Spółki [...] z o.o. dnia 11 marca 2016 r. W tym dniu został więc zainicjowany proces, którego ramy materialnoprawne wyznaczały przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.; zwana dalej ustawą o udostępnianiu). Jak stanowi wprost art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Natomiast według art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia.

W kontekście wniesionej skargi oraz podanych wyżej unormowań procesowych, nie sposób było pominąć, iż zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania zostały skierowane do stron przez Organ dopiero 20 czerwca 2016 r., czyli 4 miesiące po dacie formalnego wszczęcia postępowania. Tej opieszałości nie tłumaczy zawieszenie postępowania na mocy postanowienia Burmistrza z dnia 7 kwietnia 2016 r., którym Inwestor został zobowiązany do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, po osobie zmarłego J.S. Otóż Burmistrz w uzasadnieniu tego postanowienia wskazuje na brak możliwości ustalenia spadkobierców po zmarłym J. S. współwłaścicielu działki o nr 1702 położonej w [...]. Oceniając podane podstawy zawieszenia postępowania Sąd wskazuje, że art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. nie mógł stanowić oparcia dla tej decyzji procesowej, skoro w/w nie zmarł w toku toczącego się postępowania administracyjnego. Należy zgodzić się z opinią pełnomocnika strony, że powyższy przepis miałby zastosowanie, jeżeli J. S. zmarłby w toku przedmiotowego postępowania, czyli już po dacie wszczęcia. Postępowanie w sprawie zostało zawieszone pomimo, że już 22 marca 2016 r. Burmistrz posiadał pochodzące od Inwestora informacje, o tym kto dziedziczy własność objętej wnioskiem działki o nr 1702, po zmarłym J.S. W oparciu o tą wiedzę można było niezwłocznie wystąpić do spadkobierców zmarłego o przedłożenie stosowanych oświadczeń, tj. takich które ostatecznie posłużyły Burmistrzowi do podjęcia postępowania w dniu 17 czerwca 2016 r. W rezultacie tych zaniechań postępowanie w sprawie nie toczyło się przez czas ponad dwóch miesięcy, zaś podane przyczyny zatamowania procesu tego nie usprawiedliwiają.

Z całą pewnością jako odpowiadające przepisom prawa należało ocenić przyczyny zawieszenia postępowania wskazane w postanowieniu Burmistrza z dnia [...] września 2016 r., [...]. Na jego mocy rozstrzygnięto bowiem o zawieszeniu postępowania do czasu przedłożenia przez Inwestora raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek złożenia tego raportu wynikał z treści wydanego dnia 5 września 2016 r. postanowienia Burmistrza Gminy [...], a opartego na art. 69 ust. 3 ustawy o udostępnianiu. Otóż jak wynika z art. 69 ust. 4 ustawy o udostępnianiu, organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Na skutek modyfikacji stanowiska Spółki inicjującej postępowanie, rozbudowa został zakwalifikowana do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko.

Jeżeli nie budzą wątpliwości WSA podane podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego, tak nie znajduje uzasadnienia opieszałość Organu w wydaniu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, co nastąpiło dopiero 9 stycznia 2017 r., w sytuacji gdy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został przedłożony Organowi 20 grudnia 2016 r. Z zestawienia powyższych dat wynika, że Burmistrz zwlekał z ponownym uruchomieniem procesu administracyjnego około trzech tygodni – 19 dni.

Do kluczowych okoliczności świadczących o tym, że kontrolowane postępowanie trwało o wiele dłużej niż powinno, należy przeprowadzenie przez Burmistrza Gminy [...] dowodów z opinii biegłego na temat kompletności raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko. Takie dowody zostały przeprowadzone z dwóch opinii biegłego sporządzonych w miesiącu lipiec 2018 r. oraz październik 2018 r. Ten środek dowodowy został dopuszczony na podstawie postanowienia Burmistrza z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] oraz z [...] września 2018 r., o nr [...].

Zdaniem WSA, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jako również organ właściwy do określenia zakresu raportu określającego oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, nie może przenosić ciążącego na nim obowiązku oceny kompletności raportu oraz związanej z tym odpowiedzialności za merytoryczną treść rozstrzygnięcia na biegłego. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych, jakie wynikają z treści regulacji ustawy o udostępnianiu, ewentualnie również z treści jego własnego postanowienia określającego zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ musi samodzielnie ocenić raport, a wyniki tej oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Do ustawowych zadań wójta należy ocena spełniania przez raport wymogów formalnych i materialnych, a proces tej oceny wpisuje się w czynności wykładni i stosowania prawa, które nie mogą należeć do biegłego uprawnionego jedynie do wypowiadania się na temat okoliczności faktycznych sprawy, wymagających posiadania wiedzy specjalistycznej. Kontrola poprawności raportu, jako polegająca na stosowaniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji, w całości należy do organu prowadzącego postępowanie. Za A. Wróblem wypada powtórzyć, iż przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, wobec tego nie jest dopuszczalne powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa (patrz. szerz. A. Wróbel, art. 84. W: Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2018.).

Dlatego przeprowadzenie przez Burmistrza dowodu z opinii biegłego, który miałby wypowiadać się o zachowaniu wymogów prawnych raportu, należało ocenić jako nieznajdujące jakiegokolwiek potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa, a co za tym idzie, jako czynnik, który musiał istotnie wpłynąć na obniżenie sprawności prowadzonego postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Powołany w sprawie biegły wypowiadał się w swych opiniach na temat tego czy raport złożony przez inwestora odpowiada przepisom prawa w tym czy odpowiada treści obowiązku nałożonego na stronę mocą postanowienia Organu z [...] września 2016 r., nr [...], o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ponieważ wiadomości niezbędne do takiej oceny winien posiadać Organ wyznaczony mocą przepisów do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie decyzyjnego ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, to przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego stanowiło postać naruszenia art. 12 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. oraz przepisów wyznaczających kompetencje wójta tj. art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu.

Jest prawdą, że Organ wielokrotnie zawiadamiał Strony postępowania o przypadkach niezałatwienia sprawy w terminie stosując w tym zakresie art. 36 § 1 K.p.a., jednakże dokonywanie tych czynności bynajmniej nie stanowiło o wykluczeniu stanu przewlekłości postępowania, który nie jest zależny od tego czy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do w/w regulacji procesowej. Istotne jest bowiem to, czy podane w zawiadomieniu przyczyny zwłoki rzeczywiście usprawiedliwiały przedłużenie ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Organ prowadzący postępowanie nie może art. 36 § 1 K.p.a. traktować jako remedium na swoją opieszałość w wyjaśnianiu okoliczności sprawy; w dalszym ciągu jest on związany zasadą ogólną procesu administracyjnego wynikającą z art. 12 § 1 K.p.a., tj. zasadą szybkości i prostoty postępowania.

Odnosząc się do tego aspektu przewlekłości postępowania, nie sposób nie zauważyć, iż pierwsze zawiadomienie wystosowane do stron postępowania na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. powstało w toku postępowania dopiero dnia 10 stycznia 2017 r., w sytuacji gdy inicjacja sprawy miała miejsce jeszcze w miesiącu marcu 2016 r. Jest przy tym charakterystyczne, że podany w tym zawiadomieniu termin ostatecznego załatwienia sprawy nie został dochowany, podobnie jak kolejne wyznaczone przez Burmistrza terminy (np.: zawiadomienie z dnia 30 marca 2017 r.). Niewątpliwie długotrwały czas prowadzenia postępowania uzasadniał zdaniem Sądu częstsze sięganie do regulacji art. 36 § 1 K.p.a., w stosunku do tego co wynika z akt sprawy. Należało przyznać rację, że informowanie stron o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości wydania przez Organ decyzji kończącej postępowanie (zob. pismo Burmistrza z dnia 14 sierpnia 2017 r.), po to aby następnie nie dochowywać tego przyrzeczenia, nie jest praktyką która pogłębiałaby zaufanie do organów władzy publicznej – art. 8 § 1 K.p.a.

Kolejnym potwierdzonym w aktach przykładem swoistej nieporadności Organu w prowadzeniu postępowania było skierowanie do Marszałka Województwa [...] pisma z dnia 12 października 2017 r., w którym Burmistrz działając na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu zwraca się o stanowiska, jeżeli planowane przedsięwzięcie należy zaliczyć do przedsięwzięć o jakich mowa w art. 201 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Problem z oceną tej czynności Burmistrza, polega tu na tym że wystąpienie o jakim mowa winno nastąpić przed wydaniem postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wynika to wprost z treści powołanych regulacji. Tymczasem kwestia znaczącego oddziaływania przedmiotowej instalacji została przesądzona już przez Inwestora oraz Organ w postanowieniu z dnia 5 września 2016 r. o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Generalnie w sprawie miał zastosowanie art. 69 i art. 70 ustawy o udostępnianiu, bowiem planowane przedsięwzięcie zostało zaliczone do zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko. Ten aspekt postępowania ma także głębsze znaczenie, o czym będzie mowa w dalszej części tego uzasadnienia.

Strona skarżąca wskazuje, że o opieszałości działania Burmistrza świadczy podejmowanie czynności w sytuacji, gdy wiadomym było, że będzie mieć miejsce zmiana przepisów ustawy - Prawo wodne z 2017 r. Wskazuje także na to, że Burmistrz w odpowiedzi na pismo Inwestora z dnia 15 stycznia 2018 r., w piśmie z dnia 18 stycznia 2018 r. poinformował o kontynuowaniu procedury poprzedzającej wydanie decyzji, jednakże uważa za konieczne wypowiedzenie się w sprawie przez Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]. Podkreślono, że w dniu 26 marca 2018 r., czyli po uchwaleniu ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne, a przed jej wejściem w życie, Burmistrz wydał zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy, które uzasadnił wejściem w życie 1 stycznia 2018 r. ustawy - Prawo wodne i wystosowaniem do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wniosku o zajęcie stanowiska. Strona podkreśla, że w tym dniu było już wiadomo że przepis nakazujący stosowanie nowych regulacji zostanie zmieniony i zapytanie do dyrektora jest bezprzedmiotowe. Zwrócono także uwagę, że dnia 7 maja 2018 r. Organ Polskich Wód wydał postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, co uzasadnił zmianą przepisów przejściowych i wiążącą się z tym utratą kompetencji w zakresie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

W odniesieniu do tej kwestii, Sąd po przeanalizowaniu istotnego w sprawie stanu prawnego doszedł do przekonania, że prowadzący sprawę Organ nie wykazał podstaw dokonania współdziałania z organem Polskich Wód. Podkreślić należy że postanowienie, o którym mowa w art. 69 ust. 3 ustawy o udostępnianiu, zostało w niniejszej sprawie wydane przez organ prowadzący postępowanie dnia 5 września 2016 r. Postanowienie to poprzedzały opinie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 4 sierpnia 2016 r. oraz opinia RDOŚ z dnia 16 sierpnia 2016 r. Opinie te współkształtowały treść postanowienia nakładającego obowiązek sporządzenia raportu i określającego stawiane mu wymagania. W podstawie tego postanowienia Burmistrz wyraźnie powołał art. 69 ust. 3 ustawy o udostępnianiu. Literalna treść art. 70 ust. 1 ustawy o udostępnianiu brzmi: postanowienie, o którym mowa w art. 69 ust. 3, wydaje się po zasięgnięciu opinii (...). Oznacza to, że z chwilą wydania tego postanowienia, a dokładnie z chwilą uzyskania waloru ostateczności, organ nie może powoływać się na ewentualne zmiany prawa, po to by dokonywać kolejnych uzgodnień czy uzyskiwać kolejne opinie od organów, które nie były dotychczas wymienione jako współdziałające w treści art. 70 ust. 1 ustawy o udostępnianiu w procesie kształtowania postanowienia z art. 69 ust. 3 w/w. Tego zapatrywania nie jest w stanie zmienić treść powołanego przez Organ przepisu przejściowego wyrażonego w art. 545 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Jest prawdą, że w/w przepis w dniu 1 stycznia 2018 r. nakazywał ds. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo wodne dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosować przepisy nowej ustawy - Prawo wodne wraz z wprowadzonymi przez tą ustawę zmianami. Ta regulacja nie zmieniała bynajmniej jasno sformułowanej treści art. 70 ust. 1 ustawy o udostępnianiu. Z jego brzmienia wyraźnie wynika możliwość zasięgania opinii przez organ jedynie przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 69 ust. 3 ustawy o udostępnianiu. Występując o kolejne opinie Burmistrz w istocie zmienił swe dotychczasowe stanowisko, zaskakując Stronę dotychczas nieprzewidzianymi prawem wymogami, nie wspominając już o istotnym przedłużeniu procesu. Należy pamiętać że w myśl art. 110 § 1 K.p.a. organ administracji, który wydał decyzję, jest z nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia. Przepis ten jest stosowany w sposób odpowiedni do wydanych przez organ w toku postępowania postanowień. Prowadzący postępowanie organ występując do Organu Polskich Wód postąpił wbrew treści tej regulacji, a także wbrew zasadzie trwałości aktów administracyjnych, która wyposażyła adresatów tych aktów w poczucie pewności i niezmienności ukształtowanego stosunku prawnego – art. 16 § 1 K.p.a. Wobec stwierdzenia przez Sąd braku rzeczywistych podstaw prawnych pozwalających na wystąpienie o zaopiniowanie, należało uznać za skargą, że czynności Organu w sposób zdecydowany i zbędny przyczyniły się do przedłużenia już i tak długotrwałego postępowania administracyjnego. Organ dokonując interpretacji przepisów prawa materialnego winien kierować się zasadą przyjaznej dla przedsiębiorcy interpretacji przepisów, która ma swe zakotwiczenie w art. 11 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców.

Stwierdzone okoliczności pozwalały Sądowi z przekonaniem stwierdzić iż prowadzone przez Burmistrza Gminy [...] postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, można było zakończyć w krótszym czasie niż nastąpiło to na mocy decyzji z dnia 10 grudnia 2018 r.

Uznana przez Sąd przewlekłość postępowania miała postać rażącego naruszenia prawa bowiem postępujące po sobie czynności były podejmowane z oczywistym naruszeniem przepisów o terminach załatwienia spraw administracyjnych, jak również bez wyraźnej podstawy prawnej. Kolejne przedłużania przez Organ terminu załatwienia sprawy, nie były też usprawiedliwione, co również musi wpływać na negatywną ocenę stanu efektywności czynności procesowych Burmistrza. Jednocześnie stwierdzeniu przez WSA stanu przewlekłości postępowania nie sprzeciwia się zakończenie procesu na etapie sądowoadministracyjnym. Stanu przewlekłości, gdy już wystąpi, nie może usunąć nawet późniejsze wydanie aktu załatwiającego sprawę w sposób merytoryczny.

Dlatego też należało orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3, § 1a P.p.s.a.

Jednocześnie WSA nie mógł zobowiązać Organu do wydania decyzji w określonym terminie z powodu zakończenia postępowania decyzją Burmistrza o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r.

Ustalony stan przewlekłości postępowania uzasadniał zastosowanie przez WSA przepisu o wymierzeniu organowi grzywny – art. 149 § 2 P.p.s.a. Na orzeczoną przez Sąd kwotę 500 zł miał wpływ mimo wszystko dość skomplikowany charakter sprawy, trudności związane ze skomplikowanymi prawno - technicznymi aspektami przedsięwzięcia, a także to że postępowanie zostało przed wydaniem przez WSA wyroku zakończone przez Burmistrza. Ponadto o tym, że sprawy o tej materii mogą być załatwiane w okresie dłuższym niż standardowy miesiąc, świadczy powołana wyżej regulacja art. 70 ust. 4 ustawy o udostępnianiu, która wyznacza właściwemu organowi czas 30 dni liczony od wszczęcia postępowania, na wydanie postanowienia określającego zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli przedsięwzięcie to zaliczone zostało do grupy zawsze znacząco negatywnie oddziaływujących na środowisko.

O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.