Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 16/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
659
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  nie miała charakteru rażącego
Powołane przepisy: article: art. 35-37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki dostępu do budynków w celu zapewnienia telekomunikacji 1) stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły; 2) stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącego M. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. M. B., przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] w [...] (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej także: "Prezes UKE") w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] listopada 2013 r. o wydanie decyzji administracyjnej o dostępie do budynków w celu zapewnienia telekomunikacji.

Powyższa skarga została wniesiona w związku z następującymi okolicznościami faktycznymi:

W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący przedsiębiorca skierował do Skarbu Państwa - Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w [...] (dalej także: "podmiot udostępniający" lub "uczestnik postępowania") wnioski o wszczęcie negocjacji w sprawie zawarcia umów o dostępie do budynków położonych przy ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz budynków położonych w [...] przy ulicy[...],[...],[...],[...] (dalej także: "sporne budynki"), w celu zapewnienia telekomunikacji w tych budynkach, znajdujących się w zarządzie podmiotu udostępniającego.

W odpowiedzi na wniosek o wszczęcie negocjacji podmiot udostępniający w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. poinformował skarżącego przedsiębiorcę, że w każdym z budynków jest wewnętrzna instalacja RTV wykonana przewodami koncentrycznymi typu RG. Jednocześnie podmiot udostępniający przyznał, że nie jest zainteresowany umieszczaniem w budynkach dodatkowych wewnętrznych instalacji telekomunikacyjnych, gdyż - według niego - preferowanym rozwiązaniem zapewnienia dostępu do nieruchomości jest wykorzystanie istniejących w spornych budynkach instalacji. Ponadto, podmiot udostępniający odmówił dostępu do budynków znajdujących się w [...] przy ulicy [...] do czasu wygaśnięcia gwarancji na te budynki.

Ostatecznie, z uwagi na fakt, iż w toku toczących się negocjacji nie doszło do zawarcia umowy na dostęp do spornych budynków, zaś uczestnik postępowania nie zapewnił skarżącemu przedsiębiorcy dostępu do owych budynków, strona skarżąca - powołując się na przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 i art. 22 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm.) - pismem z dnia [...] listopada 2013 r. zwróciła się do Prezesa UKE z wnioskiem o ustalenie warunków dostępu do wskazanych wyżej budynków położonych w [...], w celu zapewnienia telekomunikacji. W uzasadnieniu skarżący operator wskazał, że chce uzyskać dostęp w zakresie umożliwienia doprowadzenia przyłączy telekomunikacyjnych do budynków oraz wykonania instalacji telekomunikacyjnych w budynkach. Skarżący wskazał, że budowa sieci telekomunikacyjnej w spornych budynkach jest częścią projektu współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej na podstawie Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 w ramach działania 8.4 ("Zapewnienie dostępu do Internetu na etapie "ostatniej mili" osi priorytetowej 8. Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki"). Ponadto, skarżący operator zauważył, że do spornych budynków nie doprowadzono przyłączy w technologii światłowodowej. Jednocześnie, strona wskazała, że owe budynki nie są wyposażone w instalację telekomunikacyjną, która pozwalałaby na świadczenie usług w zakresie przepustowości oferowanej przez skarżącego operatora. Dodatkowo, skarżący wskazał, że wedle jego wiedzy nie ma możliwości wykorzystania znajdujących się w spornych budynkach elementów infrastruktury telekomunikacyjnej (kanalizacji kubłowej, wolnych szachtów, rurażu).

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Prezes UKE, powołując się na przepis art. 61 § 4 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej "k.p.a.") - zawiadomił skarżącego przedsiębiorcę o wszczęciu w dniu [...] listopada 2013 r. postępowania w sprawie wydania decyzji o dostępie do budynków znajdujących się z zarządzie podmiotu udostępniającego, w celu zapewnienia telekomunikacji w spornych budynkach.

Jednocześnie, pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Prezes UKE - na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. - zawiadomił również podmiot udostępniający o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o dostępie do wspomnianych wyżej budynków oraz wezwał ten podmiot do:

1) przedstawienia stanowiska w sprawie wniosku skarżącego operatora, a także wszelkich dokumentów niezbędnych do jego rozpatrzenia;

2) wskazania numerów ksiąg wieczystych spornych budynków, do których dostępu żąda strona skarżąca;

3) wskazania, czy w budynkach objętym żądaniem skarżącego operatora znajduje się infrastruktura telekomunikacyjna;

4) jeśli w budynkach objętych żądaniem skarżącego operatora znajduje się infrastruktura telekomunikacyjna - wskazania w jakiej technologii ta infrastruktura telekomunikacyjna w tych budynkach jest zrealizowana;

5) jeśli w budynkach objętych żądaniem strony skarżącej znajduje się infrastruktura telekomunikacyjna - wskazania, czyją własnością jest ww. infrastruktura telekomunikacyjna

- w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.

W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. podmiot udostępniający poinformował Prezesa UKE, że nadal jest zainteresowany ofertą skarżącego operatora w zakresie doprowadzenia przyłączy telekomunikacyjnych, niemniej wskazał, że warunkiem niezbędnym do realizacji powyższego przedsięwzięcia, jest zawarcie umów o dostępie do nieruchomości. Jednocześnie, podmiot udostępniający przedstawił, że dostawcami usług telekomunikacyjnych w spornych budynkach w [...] jest firma [...], w [...] - telewizji przewodowej - firma [...], Internetu firma - [...]. Z informacji tej wynikało ponadto, że ci przedsiębiorcy telekomunikacyjni są właścicielami wewnętrznych instalacji.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezes UKE wezwał skarżącego przedsiębiorcę do przedstawienia stanowiska wobec w/w pisma podmiotu udostępniającego z dnia [...] marca 2014 r.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący operator wskazał, że twierdzenia podmiotu udostępniającego o rzekomym istnieniu konieczności uzupełnienia projektu umowy o szczegółowe uściślenie zakresu robót - jest bezzasadne. Według skarżącego, podmiot udostępniający w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. potwierdził, że w aktualnym stanie faktycznym brak jest możliwości wykorzystania przez skarżącego operatora istniejącej w budynkach infrastruktury z uwagi na stosowaną przez niego technologię. Skarżący podkreślił, że od samego początku wnosił on o umożliwienie budowy nowej sieci, wobec czego niezrozumiałym dla skarżącego jest argument, iż istniejąca infrastruktura techniczna w każdym z objętych postępowaniem administracyjnym budynków nie jest przystosowana do technologii światłowodowej.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Prezes UKE - powołując się na przepis art. 61 § 4 k.p.a. - zawiadomił skarżącego oraz podmiot udostępniający o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o dostępie do budynków położonych w [...] przy ul. [...] znajdujących się w zarządzie podmiotu udostępniającego w celu zapewnienia telekomunikacji w budynkach. Jednocześnie, Prezes UKE wezwał skarżącego operatora do wyjaśnienia pewnych nieścisłości wynikających z jego pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Z kolei pismem z dnia [...] maja 2014 r. Prezes UKE - na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. - zawiadomił podmiot udostępniający o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dostępie do budynków położonych w [...] przy ul. [...]. Jednocześnie, Prezes UKE - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - wezwał podmiot udostępniający do usunięcia braków formalnych dotyczących pisma z dnia [...] marca 2014 r. oraz pisma z dnia [...] stycznia 2014 r.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Prezes UKE wezwał E. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w [...] do wyjaśnienia kwestii związanych z technologią, w jakiej zrealizowana jest infrastruktura telekomunikacyjna w spornych budynkach.

Również pismem z dnia [...] maja 2014 r. Prezes UKE wezwał jednocześnie D. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w [...] do wyjaśnienia kwestii związanych z technologią, w jakiej zrealizowana jest infrastruktura telekomunikacyjna w spornych budynkach.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Prezes UKE, powołując się na przepis art. 36 k.p.a., poinformował skarżącego operatora oraz podmiot udostępniający, że wniosek strony skarżącej zostanie rozpatrzony do dnia [...] lipca 2014 r., z uwagi na konieczność uzyskania wyjaśnień od przedsiębiorców telekomunikacyjnych posiadających infrastrukturę telekomunikacyjną w spornych budynkach.

W piśmie z dnia [...] maja 2014 r. skarżący operator wyjaśnił m.in., że z informacji, które posiada, wynika, iż budynki wchodzące w skład zasobu mieszkaniowego podmiotu udostępniającego są wyposażone w sieć telekomunikacyjną, których przestarzała technologia, w jakiej zostały wykonane, nie pozwala na świadczenie usług szerokopasmowych. Operator wskazał, że planuje budowę sieci w technologii światłowodowej (FTTH), dodając, że sieć, w jaką wyposażone są aktualnie sporne budynki, nie pozwala na świadczenie usług, jakie zamierza zamieścić w swojej ofercie skarżący operator mieszkańcom owych budynków, wobec czego nie ma technicznej możliwości wykorzystania istniejących przyłączy telekomunikacyjnych i instalacji telekomunikacyjnych budynków dla technologii, w jakiej świadczyć będzie usługi skarżący operator, co stanowi przesłankę umożliwiającą budowę własnej instalacji w budynkach.

Pismami z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes UKE wezwał operatorów: [...] S.A., [...] S.A., [...] S.A., M. R. - działający pod firmą "[...]" sp. z o.o., E. M. do wyjaśnienia, czy w spornych budynkach objętych żądaniem skarżącego operatora posiada on infrastrukturę telekomunikacyjną, a także o ewentualne udzielenie odpowiedzi na poszczególne pytania dotyczące m.in. technologii oraz innych kwestii technicznych dotyczących posiadanej w owych budynkach infrastruktury, a także kwestii dotyczących posiadania wolnych zasobów, które mógłby ewentualnie wykorzystać skarżący przedsiębiorca.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes UKE - powołując się na art. 36 k.p.a. - zawiadomił skarżącego operatora i podmiot udostępniający o tym, ze wniosek strony skarżącej zostanie rozpatrzony w terminie do dnia [...] września 2014 r., z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes UKE zwrócił się do Starosty w [...] z prośbą o udzielenie informacji czy budynki położone przy ul. [...],[...], ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], ul. [...] zostały uwidocznione w rejestrze gruntów i budynków oraz o podanie numerów działek ewidencyjnych i numerów ksiąg wieczystych dla ww. budynków.

Pismem z dnia [...] września 2014 r. skarżący operator zwrócił organowi uwagę, że postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie nosi cechy przewlekłości.

Pismami z dnia [...] września 2014 r. Prezes UKE wezwał zarówno firmę [...], jak i spółkę [...] sp. z o.o. do wskazania, czy posiada instalację telekomunikacyjną w spornych budynkach, a jeśli tak, to do wskazania, w jakiej technologii jest ona wykonana i czy istnieje możliwość jej udostępnienia, celem świadczenia usług przez skarżącego operatora (osobno dla każdego ze wspomnianych budynków) biorąc pod uwagę zamierzenie inwestycyjne skarżącego przedsiębiorcy.

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Prezes UKE powiadomił skarżącego operatora oraz podmiot udostępniający o tym, że wniosek strony skarżącej zostanie rozpatrzony w terminie do dnia [...] listopada 2014 r., z uwagi na skomplikowany charakter sprawy.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. Prezes UKE wezwał stronę skarżącą do złożenia - w terminie 14 dni - wyjaśnień poprzez wskazanie m.in., czy skarżący operator przeprowadził negocjacje z E. M., który posiada przyłącza telekomunikacyjne doprowadzone do spornych budynków, zgodnie z art. 139 ust. 1 pkt 2 Pt, biorąc pod uwagę fakt, iż obowiązek zapewnienia dostępu do budynków spoczywa na podmiocie udostępniającym dopiero wówczas, gdy niemożliwy jest dostęp do budynków za pomocą istniejących przyłączy telekomunikacyjnych, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a który to E. M. wskazał w toku postępowania, iż jest możliwe wykorzystanie jego infrastruktury w celu uzyskania dostępu do budynków.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. skarżący operator poinformował organ, że przed wszczęciem negocjacji z podmiotem udostępniającym strona skarżąca ustaliła, że infrastruktura telekomunikacyjna należąca do E. M. nie pozwala na świadczenie usług telekomunikacyjnych przez skarżącego operatora w zamierzonej przez niego technologii oraz nie ma możliwości jej wykorzystania na cele związane z budową sieci w technologii światłowodowej.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Prezes UKE zwrócił się do Starosty [...] o wskazanie prawidłowych numerów ksiąg wieczystych budynków położonych przy ul. [...], [...] w [...].

Podobnie, pismem z dnia [...] listopada 2014 r. organ zwrócił się do Starosty [...] o wskazanie prawidłowych numerów ksiąg wieczystych budynków położonych przy ul. [...] oraz [...], ul. [...] w [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. skarżący przedsiębiorca, powołując się na przepis art. 37 § 1 k.p.a., wezwał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezes UKE wezwał skarżącego operatora do wyjaśnienia następujących zagadnień:

1) czy możliwe jest przyłączenie kabla światłowodowego do istniejącego kabla światłowodowego należącego do E. M. na poziomie przyłącza telekomunikacyjnego,

2) czy możliwe jest współdzielenie włókna światłowodowego przez skarżącego oraz przez E. M.

Z kolei pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezes UKE wezwał E. M. do wyjaśnienia, czy możliwe jest współkorzystanie przez skarżącego operatora ze światłowodowych przyłączy telekomunikacyjnych w budynkach stanowiących własność E. M., a także ewentualnie do wskazania, czy konieczna jest przebudowa, modernizacja lub rozbudowa przyłączy telekomunikacyjnych E. M. w celu umożliwienia skarżącemu przedsiębiorcy współkorzystania z przyłączy telekomunikacyjnych E. M., a także do wyjaśnienia, w jaki sposób możliwe jest współkorzystanie przez skarżącego z przyłączy telekomunikacyjnych Budynków stanowiących własność E. M.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący wyjaśnił, że w jego opinii nie jest możliwe współkorzystanie z istniejącej sieci telekomunikacyjnej E. M.

Z kolei, w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. E. M. poinformował, że możliwe jest współużytkowanie światłowodowej infrastruktury telekomunikacyjnej będącej jego własnością, jednak nie wskazał żadnych szczegółów technicznych, w jaki sposób możliwe byłoby to współkorzystanie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezes UKE wezwał E. M. do wyjaśnienia, czy możliwe jest wykorzystanie światłowodowej infrastruktury telekomunikacyjnej przez skarżącego wnioskodawcę, który swoje zamierzenie inwestycyjne zamierza zrealizować wyłącznie w technologii FTTH P2P bez użycia splitterów, a także, czy mając na względzie ww. sposób realizacji zamierzenia inwestycyjnego przez skarżącego, możliwe jest wykonanie przez stronę wnioskującą przyłączenia do światłowodowej infrastruktury telekomunikacyjnej E. M. na poziomie przyłącza telekomunikacyjnego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący przedsiębiorca, reprezentowany przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] listopada 2013 r. o wydanie decyzji administracyjnej o dostępie do budynków w celu zapewnienia telekomunikacji.

Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie przewlekłości spornego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa UKE,

2) zobowiązanie Prezesa UKE do wydania decyzji administracyjnej zastępującej umowę stron - w terminie 7 dni od dnia - w którym nastąpiło rozpoznanie skargi, a także

3) o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się już ponad [...] miesięcy, pomimo, iż zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, Prezes UKE zobowiązany jest do wydania decyzji w sprawie współkorzystania lub dostępu do infrastruktury technicznej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. W konsekwencji, strona skarżąca zauważyła, że ustawowy termin wydania decyzji administracyjnej został zatem przekroczony już ponad czterokrotnie.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że Prezes UKE bezzasadnie wyznacza nowe terminy załatwienia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter, w tym skomplikowany stan prawny. Strona skarżąca, powołując się na wydane przez Prezes UKE w dniu [...] grudnia 2013 r. Stanowisko w sprawie stosowania art. 30 Megaustawy, a także na wydany przez organ w dniu 9 października 2014 r. Poradnik dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych planujących uzyskać dostęp do infrastruktury lub nieruchomości na potrzeby świadczenia usług telekomunikacyjnych - stwierdził, że skoro materiał dowodowy został zgromadzony, a stan prawny zinterpretowany został w sposób jednoznaczny w opracowaniach wydanych przez Prezesa UKE, to nie powinny być wydawane kolejne postanowienia o przedłużeniu terminu z powołaniem się na skomplikowany stan faktyczny i prawny.

Skarżący przedsiębiorca stwierdził, że przewlekłość postępowania zachodzi wtedy, gdy prowadzone postępowanie jest długotrwałe oraz trwa ponad potrzebę do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Skarżący uznał przy tym, że długotrwałość postępowania musi pozostawać w związku przyczynowym z bezczynnością organu, co w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie miało miejsce. Strona skarżąca uznała bowiem, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (w tym przypadku: Prezes UKE) nie podjął żadnych czynności w sprawie (taka sytuacja - zdaniem strony skarżącej - miała miejsce bezpośrednio po wszczęciu postępowania, kiedy organ przez pierwsze trzy miesiące nie podjął jakichkolwiek czynności) lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Łd 53/2010, LEX nr 821197 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Lu 9/2011, LexPolonica nr 2573094).

Skarżący operator uznał ponadto, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa skarżącego do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a tym samym naruszenia art. 12 k.p.a. Skarżący uznał bowiem, że postępowanie w tej sprawie trwa znacznie dłużej, niż jest to wymagane do wyjaśnienia koniecznych okoliczności w przedmiotowej sprawie.

Strona skarżąca, powołując się na przepis art. 12 k.p.a., uznała, że Prezes UKE powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zdaniem strony, sprawa powinna być wyjaśniona bez zbędnej zwłoki, do czego organ zobowiązują odpowiednio stosowane przepisy postępowania administracyjnego. Według strony skarżącej, bezsprzeczny jest fakt, iż nie powinno się dopuszczać do tego, aby postępowanie było parokrotnie przedłużane, mimo iż w sprawie zebrany został wystarczający materiał dowodowy konieczny dla wydania wnioskowanej decyzji. Skarżący operator uznał, że Prezes UKE, powinien niezwłocznie po wniesieniu sprawy dokonać czynności wstępnego badania sprawy, jak i czynności wyjaśniających, mając na uwadze wskazaną powyżej ogólną zasadę postępowania administracyjnego. Wbrew tym obowiązkom, jak zauważyła strona skarżąca, w przedmiotowej sprawie Prezes UKE pierwsze czynności (zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania) podjął dopiero po trzech miesiącach od jego wszczęcia.

Skarżący przedsiębiorca uznał, że przewlekłość prowadzonego przez Prezesa UKE postępowania przejawia się w zmieniającym się natężeniu czynności podejmowanych przez ten organ. Skarżący zauważył, że przez ponad 13 miesięcy można było zauważyć, że Prezes UKE albo przez pewien czas jest bezczynny (np. przesłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania dopiero po 3 miesiącach) lub nadaktywny w czynnościach wymaganych potrzebami postępowania, przeplatających się z czynnościami zbędnymi (np. parukrotne wezwanie strony do sprecyzowania żądania). W konsekwencji, w wyniku analizy kolejnych wezwań Prezesa UKE, skarżący przedsiębiorca stwierdzić, że uznać należy, iż organ nie zapoznaje się wystarczająco wnikliwie z odpowiedziami na powyższe wezwania, a także nie analizuje zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, wszystko to świadczy o przewlekłości spornego postępowania.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca uznała zatem, że należy bezsprzecznie stwierdzić, iż działania podejmowane przez Prezesa UKE są nieprawidłowe oraz spowodowały przewlekłość postępowania, a tym samym naruszyły prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, w określonych w ustawie terminach.

W tej sytuacji, skarżący przedsiębiorca stwierdził, że konieczne oraz w pełni uzasadnione jest podjęcie działań mających na celu przyspieszenie prowadzonego postępowania oraz zobowiązania Prezesa UKE do wydania decyzji o dostępie.

Strona skarżąca zauważyła, że poprzez wezwanie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. - wyczerpała możliwość złożenia skargi do Sądu.

Jednocześnie, strona skarżąca poinformowała w uzasadnieniu, że do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym, zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skarżący wnosi skargę w terminie 60 dni od wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, opisując w sposób szczegółowy dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] listopada 2013 r., Prezes UKE zwrócił uwagę, że główną przeszkodą w wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest brak zebrania pełnego i prawidłowego materiału dowodowego pozwalającego na wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego.

Organ uznał, że wymagające ustalenia kwestie techniczne Prezes UKE może rozstrzygnąć poprzez wzywanie stron do wyjaśnienia poszczególnych zagadnień, które wyłaniają się dopiero w toku prowadzonego postępowania. Prezes UKE stwierdził, że obecnie oczekuje na odpowiedź E. M. w zakresie technicznych możliwości skorzystania z jego infrastruktury telekomunikacyjnej przez skarżącego operatora do świadczenia usług telekomunikacyjnych w spornych budynkach zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym strony skarżącej. Ponadto, Prezes UKE wskazał, że w oparciu o własną wiedzę specjalistyczną prowadzi dodatkowe analizy możliwości technicznych skorzystania przez skarżącego operatora z infrastruktury telekomunikacyjnej E. M.

Organ regulacyjny zauważył ponadto, że uzyskanie dostępu do spornych budynków, w celu wybudowania własnych przyłączy telekomunikacyjnych i instalacji telekomunikacyjnych budynków, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, uzależnione jest od ustalenia stanu infrastruktury telekomunikacyjnej na wnioskowanych nieruchomościach i stwierdzeniu, czy skarżący operator może wykorzystać istniejące przyłącza telekomunikacyjne lub istniejące instalacje telekomunikacyjne spornych budynków. Organ wskazał, że uzyskanie dostępu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, polega na zapewnieniu możliwości wykorzystania istniejącego przyłącza telekomunikacyjnego lub istniejącej instalacji, o ile powielenie takiej infrastruktury będzie ekonomicznie nieopłacalne lub technicznie niemożliwe. Prezes UKE wskazał, że jako organ administracji publicznej, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonuje oceny spełnienia powyższych przesłanek na podstawie analizy okoliczności faktycznych i prawnych właściwych dla indywidualnej sprawy.

Prezes UKE stwierdził, że z uwagi na skomplikowany stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, tj. wielość podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne na wnioskowanych nieruchomościach, a co za tym idzie wielość infrastruktury telekomunikacyjnej występującej na tych nieruchomościach, organ regulacyjny zmuszony jest prowadzić w dalszym ciągu postępowanie dowodowe, w celu ustalenia, czy któraś z istniejących instalacji telekomunikacyjnych może być wykorzystywana przez skarżącego operatora do świadczenia przez niego usług telekomunikacyjnych o standardzie wskazanych w jego zamierzeniu inwestycyjnym, tj. w technologii FTTH P2P.

Prezes UKE podniósł, iż rozstrzygając spór między skarżącym operatorem a podmiotem udostępniającym, poza analizą stanu infrastruktury telekomunikacyjnej na wnioskowanych nieruchomościach, zobowiązany jest również dokonać kompleksowej oceny swojego rozstrzygnięcia pod kątem jego wpływu na interes użytkowników końcowych, promocję nowoczesnych usług telekomunikacyjnych, a przede wszystkim aspekty ekonomiczne i techniczne przedmiotowego sporu. Organ zauważył, że zwłaszcza w tym ostatnim kontekście konieczne są ustalenia dokładnego charakteru zamierzenia inwestycyjnego skarżącego operatora i jego wpływu na wnioskowane nieruchomości, w tym poszanowanie prawa własności właścicieli, a także wzajemne rozliczenia za realizację dostępu do nieruchomości.

Ponadto, powołując się na brzmienie przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, Prezes UKE uznał, że termin 90 dni wskazany w tym przepisie jest terminem procesowym (instrukcyjnym), którego przekroczenie nie skutkuje pozbawieniem Prezesa UKE kompetencji do wydania decyzji (por. T. Grossmann, W. Knopkiewicz, J. Sebzda-Załuska, M. Szydło, Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013).

Organ zauważył także, iż zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady, organ regulacyjny doszedł do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (organ powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 942/11).

Mając powyższe na względzie, Prezes UKE podkreślił, iż zgodnie z art. 12 k.p.a. jest on zobowiązany do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, ale jednocześnie - jak wyraźnie wskazał - ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Powołując się na judykaturę, Prezes UKE uznał, że nie jest sporne, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, o jakiem mowa w przepisie art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania; względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Według organu, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać zatem należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 58/14, LEX nr 1520301).

Mając na względzie powyższe, Prezes UKE uznał, że wyjaśnianie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie nie składa się z czynności pozornych oraz nieistotnych dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że czynności te mają na celu ustalenie okoliczności faktycznych oraz prawnych zmierzających do załatwienia sprawy, a więc wydania decyzji na podstawie art. 21 ust. 3 oraz art. 30 ust. 1 i ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Ponadto, Prezes UKE zauważył, że w toku postępowania, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 36 k.p.a., systematycznie informował skarżącego operatora o przyczynach zwłoki oraz kolejnych przewidywanych terminach załatwienia sprawy

Jednocześnie, organ uznał, że istotne jest także to, iż stan prawny niektórych nieruchomości nie jest jeszcze do końca wyjaśniony z przyczyn niezależnych od organu. Prezes UKE zauważył, że nie otrzymał, pomimo kierowanych wezwań, wypisów z ewidencji gruntów i budynków i wyrysów z mapy ewidencyjnej. Organ wskazał, że uaktualnienia te są niezbędne do prawidłowego określenia nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania.

Ustosunkowując się do żądania skarżącego operatora stwierdzenia w przedmiotowej sprawie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, Prezesa UKE uznał, że jest ono niezasadne. Według organu, nawet gdyby uznać, że przewlekłość miała miejsce (z czym Prezes UKE się nie zgadza), to brak jest podstaw do stwierdzenia, iż nastąpiła ona z rażącym naruszeniem. Organ, powołując się na interpretację użytego w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a. sformułowania "rażące naruszenie prawa", występującego w orzecznictwie, uznał, że do stwierdzenia, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, nie wystarczy ustalenie, że Prezes UKE nie zakończył postępowania administracyjnego w terminie wskazanym w art. 22 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Zdaniem Prezesa UKE, skarżący operator - zarzucając, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa - nie wykazał jednak, że za takim stwierdzeniem przemawiają jakiekolwiek racje ekonomiczne lub gospodarcze lub też, że przebieg postępowania administracyjnego godzi w zasady praworządności.

Mając powyższe na względzie, organ uznał, że wywiedzione przez skarżącego operatora zarzuty przewlekłego prowadzenia niniejszego postępowania, jak również naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz art. 12 k.p.a. - są chybione.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezes UKE, odpowiadając na wezwanie Sądu - wskazał, że nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie, organ regulacyjny poinformował Sąd, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. rozpoczęły się konsultacje projektu decyzji ustalającej warunki dostępu do części nieruchomości szczegółowo wymienionych w przedmiotowym piśmie procesowym organu. Ponadto, Prezes UKE wskazał, że w przypadku części ulic położonych w [...] stan faktyczny jest dużo bardziej skomplikowany. Organ regulacyjny zauważył również, iż z przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2015 r. kontroli przedsiębiorcy E. M. wynika, że na części nieruchomości istnieje światłowodowa infrastruktura telekomunikacyjna, którą skarżący jest w stanie wykorzystać. Organ podniósł jednocześnie, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wyznaczył kolejny termin rozpatrzenia sprawy z uwagi na jej szczególnie skomplikowany charakter.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 17 września 2015 r. pełnomocnik Prezesa UKE przedłożył plik dokumentów, celem uzupełnienia materiału dowodowego. Jednocześnie, pełnomocnik organu poinformował Sąd, że w niniejszej sprawie zapadły stosowne decyzje administracyjne, tj. decyzja Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz decyzja Prezesa UKE z dnia [...] września 2015 r. (obie decyzje załączone na rozprawie do akt sądowych), przedmiotem których jest rozstrzygnięcie wniosku strony skarżącej z dnia [...] listopada 2013 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki dostępu do budynków w celu zapewnienia telekomunikacji. W konsekwencji, pełnomocnik Prezesa UKE wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na jej niezasadność w przedmiocie przewlekłości postępowania. Pełnomocnik podtrzymał również dotychczasowe stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotowa kontrola Sądu, w myśl z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."), w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 - dalej: "ustawa zmieniająca") obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Na wstępie należy wskazać, iż w świetle znowelizowanego przepisu art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie wezwanie takie strona skarżąca skierowała do Prezesa UKE w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r., czym wyczerpała stosowny tryb postępowania.

Na marginesie należy jedynie zauważyć, że terminy przewidziane w przepisie art. 53 p.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę taką można zatem wnieść w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. m.in. A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2013, komentarz do art. 53 p.p.s.a.; podobnie: M Jagielska, A. Wiktorowska i P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015 i cyt. tam orzecznictwo; tak również: m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów strony skarżącej, należy wyraźnie podkreślić, iż wprowadzając z dniem [...] kwietnia 2011 r. powyższe zmiany, ustawodawca nie sformułował definicji "przewlekłości postępowania".

W świetle poglądów doktryny, analizując rozumienie pojęcia "przewlekłości postępowania", należy odwoływać się do potocznego rozumienia tego określenia i uznać, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności - konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków przez stronę, np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych, bądź, gdy bieg terminu jest zatrzymany (vide: Zbigniew Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo nr 6/2011).

Warto zauważyć, że również w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Naczelny Sąd Administracyjny zdefiniował postępowanie prowadzone w sposób przewlekły, jako "postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy". Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem przypadki opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (podobnie: R. Kędziora /w/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, teza 2 komentarza do art. 37 k.p.a.).

Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, NSA podkreślił, iż w stanie przewlekłości postępowania czynności procesowe podejmowane przez organ nie posiadają cechy koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Należy ponadto zauważyć, że w orzecznictwie eksponuje się konstytutywną cechę odróżniającą przewlekłe prowadzenie postępowania od bezczynności organu, utożsamiając bezczynność z faktem upływu terminu załatwienia sprawy, określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt III SAB/KR 31/13).

W związku z powyższym, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność organu) przysługiwałoby stronie w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i nie dopełnił obowiązku sygnalizacji przewidzianego w art. 36 k.p.a., bądź też w sytuacji, gdy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., zawiadomił stronę o przyczynach zwłoki i wyznaczył nowy termin na podstawie art. 36 k.p.a., ale nie załatwił sprawy w tym dodatkowym terminie. Natomiast, jako postępowanie prowadzone w sposób przewlekły mogłoby być zakwalifikowane takie postępowanie, w którym formalnie - a przynajmniej w ocenie organu prowadzącego postępowanie - nie doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy będącej przedmiotem tego postępowania.

Zdaniem Sądu, za przewlekanie postępowania można uznać również bezzasadne zakwalifikowanie przez organ rozpatrywanej sprawy jako "szczególnie skomplikowanej", w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., w celu "wydłużenia" terminu jej załatwienia.

W tej sytuacji, rozważając niniejszą skargę z punktu widzenia zarzutu przewlekłości postępowania, wskazać należy wyraźnie, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie, chodzi o termin załatwienia sprawy określony w przepisach szczególnych, a więc w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, z którego wynika, że Prezes UKE wydaje decyzję w sprawie współkorzystania lub dostępu do infrastruktury technicznej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie.

Badając przebieg postępowania w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE, pomimo podejmowanych przez ten organ działań, jest zasadna, ponieważ w pierwszej fazie postępowania organ regulacyjny wyraźnie zwlekał z podjęciem czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do wydania żądanej przez stronę skarżącą decyzji administracyjnej.

Należy zauważyć, że wniosek strony skarżącej z dnia [...] listopada 2013 r., inicjujący przedmiotowe postępowanie administracyjne, wpłynął na organu [...] listopada 2014 r. Z analizy akt sprawy wynika, że pierwszą, udokumentowaną czynnością procesową, podjętą przez Prezesa UKE w postępowaniu, było poinformowanie strony skarżącej oraz podmiotu udostępniającego pismem z dnia [...] lutego 2014 r. o wszczęciu postępowania. Informacja ta została jednak przesłana wskazanym podmiotom dopiero po upływie trzech miesięcy od daty złożenia wniosku przez stronę skarżącą.

Jednocześnie, w piśmie informującym podmiot udostępniający o wszczęciu postępowania organ zwrócił się do tego podmiotu o ustosunkowanie się do wniosku strony skarżącej, co też uczestnik postępowania uczynił w piśmie z [...] marca 2014 r. Kolejną czynnością procesową zmierzającą do wyjaśnienia sprawy, było zwrócenie się dopiero pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. do strony skarżącej o nadesłanie wskazanych w piśmie informacji dotyczących planowanego przez stronę przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu, analiza tego etapu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, poprzedzającego wniesienie przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2015 r., wskazuje na przewlekłość działań Prezesa UKE w załatwieniu sprawy.

Otóż, należy zauważyć, że przez okres prawie pięciu miesięcy od zainicjowania postępowania, organ podjął jedynie dwie czynności mające na celu wyjaśnienie sprawy: po trzech miesiącach Prezes UKE zwrócił się do podmiotu udostępniającego o odniesienie się do wniosku strony skarżącej i po upływie kolejnego miesiąca Prezes UKE zwrócił się do strony skarżącej o nadesłanie informacji precyzujących wniosek z dnia [...] listopada 2013 r.

Sąd zgadza się w pełni ze stanowiskiem Prezesa UKE, że sprawa określenia warunków dostępu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do budynku w celu zapewnienia telekomunikacji, nie jest sprawą prostą i wymaga rozważanie szeregu okoliczności. Należy zauważyć, że zwłaszcza w postępowaniach, których przedmiotem jest duża ilość budynków oraz świadczących w nich usługi telekomunikacyjne operatorów, co miało miejsce w niniejszej sprawie, postępowanie wyjaśniające może być szczególnie skomplikowane, czyniąc niemożliwym dochowanie 90-dniowego terminu na załatwienie sprawy, wynikającego z art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Jak słusznie wskazał Prezes NFZ, w tego rodzaju sprawach organ jest zobowiązany do przeanalizowania stanu istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej w budynkach, których dotyczy wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego oparty na art. 30 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, celem ustalenia ewentualnego wykorzystania jej do realizacji przedsięwzięcia strony skarżącej. Ponadto, obowiązujące przepisy obligują Prezesa UKE przed wydaniem decyzji administracyjnej do rozważenia, czy i jaki wpływ będzie ona miała na interes użytkowników końcowych oraz promocję nowoczesnych usług telekomunikacyjnych.

Zdaniem Sądu, powyżej przedstawione kwestie nie uzasadniają jednak braku skutecznych i merytorycznych działań organu regulacyjnego w pierwszej fazie postępowania.

Sąd uwzględnił wprawdzie wyjaśnienia Prezesa UKE, iż rozstrzygając spór między skarżącym operatorem a podmiotem udostępniającym, organ regulacyjny, poza analizą stanu infrastruktury telekomunikacyjnej na wnioskowanych nieruchomościach, zobowiązany jest również dokonać kompleksowej oceny swojego rozstrzygnięcia pod kątem jego wpływu na interes użytkowników końcowych, promocję nowoczesnych usług telekomunikacyjnych, a przede wszystkim rozważyć aspekty ekonomiczne i techniczne przedmiotowego sporu, jak również zbadać wpływ zamierzenia inwestycyjnego strony skarżącej na wnioskowane nieruchomości, w tym m.in. w kontekście poszanowania prawa własności właścicieli i wzajemnych rozliczeń za realizację dostępu do nieruchomości. W ocenie Sądu, nie uzasadnia to jednak wielomiesięcznej zwłoki w wezwaniu podmiotu udostępniającego do ustosunkowania się do wniosku oraz skarżącej spółki do uzupełnienia jej wniosku inicjującego postępowanie. Dokonane przez organ regulacyjny czynności wykluczają wprawdzie jego bezczynność w przedmiotowej sprawie, nie usprawiedliwiają jednak w żaden sposób przewlekłości podjętych działań.

Zgodnie z treścią przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Prezes UKE wydał, przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd, wnioskowaną decyzję ustalającą warunki dostępu do spornych budynków w celu zapewnienia telekomunikacji.

W związku z powyższym, Sąd nie miał już podstaw do zobowiązania organu regulacyjnego do rozpoznania wniosku strony skarżącej i wydania decyzji w wyznaczonym terminie. W tej sytuacji, Sąd umorzył postępowanie sądowe w tym zakresie.

Niemniej, wskazać trzeba, iż wspomniany przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., obliguje ponadto Sąd do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu, warto jedynie zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (ONSAiWSA z 2013, nr 1, poz. 7), uznał, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazanego postanowienia NSA uznał bowiem, że art. 149 p.p.s.a. w obowiązującym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Według NSA, użycie w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania decyzji w określonym terminie.

Warto zauważyć, że zarówno w literaturze, jak i dotychczasowym orzecznictwie wyraźnie zaznacza się pogląd, iż nie każdemu naruszeniu prawa można przypisać taki charakter. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 wskazał, iż "(...) każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu". W literaturze zwraca się przy tym uwagę, iż przy ocenie zwłoki nie można abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w przewlekłości (por. m.in. A. Kraczkowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015 i powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/12).

Rozstrzygając w niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił zarówno skomplikowany charakter spraw dotyczących dostępu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do budynku w celu zapewnienia telekomunikacji, jak również wyjaśnienia pełnomocnika Prezesa UKE przedstawione na rozprawie, wskazujące na dużą ilości tego rodzaju spraw oraz na niewystarczającą ilość pracowników zajmujących się prowadzonymi przez Urząd Komunikacji Elektronicznej postępowaniami administracyjnymi w tych sprawach.

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności są obiektywne i niewątpliwie świadczą o tym, że przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie wynikała ona wyłącznie z ewidentnych zaniedbań organu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Zasądzając od Prezesa UKE na rzecz strony skarżącej kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.