Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 657/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 222 i art. 223
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 138 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1605/11 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1605/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w przedmiocie mianowania na stopień służbowy, oddalił skargę.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Służbie Celnej, mianował D. N. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Na skutek złożonego przez D. N. odwołania, Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał zaskarżony akt mianowania w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do [...] listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy Służbie Celnej. Badając zasadność żądania dotyczącego mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, Szef Służby Celnej doszedł do przekonania, iż w przypadku odwołującego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania. Przepis ten dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, tj. dzień 31 października 2009 r. W tej dacie, skarżący zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej było mianowanie go na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej - zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. N. zarzucając organowi naruszenie:

- art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy;

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa;

- art. 6 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie interpretacji i pisemnych poleceń Szefa Służby Celnej;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych i pracowników;

- art. 138 § 1 K.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wyjaśnił, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, stanowiącego, że funkcjonariuszowi celnemu - który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Zdaniem Sądu, z językowej wykładni użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" można wywodzić zarówno, że chodzi o moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Skoro zatem wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, należy odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej. Sąd podkreślił, że ustawa o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Art. 223 ustawy o Służbie Celnej został zawarty w Rozdziale 14 zatytułowanym - Przepisy przejściowe. W przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich przed dniem wejścia w życie ustawy stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Natomiast stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie funkcjonariuszy do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli przed dniem wejścia w życie ustawy. W ocenie Sądu, celem tej regulacji nie było awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej. Przy czym dokonując wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Dlatego też zawarty w art. 223 ust. 2 - 6 zwrot należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Skoro zaś celem regulacji, zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Przyjęcie, że w omawianym przepisie chodzi o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Z powyższych względów organ dokonał właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. Sąd stwierdził, że organ nie naruszył wskazanych przepisów, gdyż oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie obowiązującym w dacie podejmowania decyzji. Natomiast uchybienie organu w zakresie niewłaściwego skonstruowania sentencji decyzji organu II instancji, poprzez sformułowanie zwrotu, który nie do końca mieści się w katalogu rozstrzygnięć z art. 138 K.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Porównując bowiem treść decyzji organu pierwszej instancji, Sąd uznał, że Szef Służby Celnej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. N., reprezentowany przez adwokata, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnosi się tylko do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy, podczas gdy zwrot ten dotyczy dowolnego okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 6 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że działanie organu nie stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także zasadą działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa, a także poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach nr [...], nr [...] oraz pisemne polecenie nr [...];

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuchylenie decyzji pomimo, że organ wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane w art. 138 K.p.a. i rozstrzygnął sprawę tylko w zakresie mianowania do korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że użyty w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrot należy rozumieć zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi do interpretacji rozszerzającej omawianego pojęcia. Taki sposób wykładni został natomiast wykluczony w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, w którym stwierdzono, że wykładnia rozszerzająca pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" stwarza pozaustawowe kryterium, sprowadzające się do tego, że okres przed wejściem w życie ustawy jest traktowany wyłącznie jako okres trwający co najmniej do dnia jej wejścia w życie. Tymczasem zakreślenie kryteriów czasowych, powinno być jednoznacznie wskazane w ustawie. Zatem, jeżeli przepis stanowi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę. Dalej wskazano, że w ustawie o Służbie Celnej ustawodawca w przepisach przejściowych używa sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy" (art. 223, 226, 227, 228, 230, 231) natomiast w art. 222, 232, 233, 234 używa pojęcia "w dniu wejścia w życie ustawy". Użycie dwóch różnych zwrotów w kilku przepisach wskazuje, iż terminy te mają odmienne znaczenie. Technika prawodawcza wymaga bowiem, by ustawodawca tym samym terminom nadawał to samo znaczenie. Dlatego rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jako synonimu zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" jest niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. Istnienie w jednym akcie prawnym dwóch zwrotów określających tę samą sytuację jest mylące dla adresata normy prawnej. Wobec tego wykładnia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku oraz wcześniejszych decyzjach jest nieprawidłowa. Należy więc przyjąć, że ustawodawca dyspozycją art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej objął zarówno stany faktyczne trwające w dniu wejścia w życie ustawy, jak i przede wszystkim stany faktyczne poprzedzające wejście w życie ustawy. Analizując możliwość dokonania wykładni systemowej art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zauważono, że przepis ten ma charakter intertemporalny, a zatem jego wykładnia powinna się odbywać na gruncie konkretnej ustawy, w której jest zawarty, a nie w ramach systemowej analizy prawnej. Każda ustawa w autonomiczny sposób może rozwiązywać zagadnienia międzyczasowe związane ze swoim funkcjonowaniem. Dokonywanie więc interpretacji tego przepisu powinno odbywać się wyłącznie w oparciu o wykładnię językową. Skoro skarżący w trakcie pełnienia służby zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników – a zatem w okresie przed dniem wejścia w życie ustawy - to zgodnie z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej winien uzyskać stopień w korpusie oficerów młodszych służby celnej. Nie jest bowiem konieczne, aby stan taki trwał w dniu wejścia w życie ustawy lecz wystarczające jest aby istniał przed dniem jej wejścia w życie. Biorąc również pod uwagę wykładnię celowościową przywołanego wyżej przepisu nie można interpretować go sprzecznie z innymi przepisami ustawy o Służbie Celnej. Jeżeli celem ustawodawcy było m. in. utworzenie sprawnej i doświadczonej administracji celnej, to sporny zwrot należy odnosić do całego okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy. W ramach zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. skarżący kasacyjnie argumentował, że Dyrektor Izby Celnej dokonał rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej, natomiast za podstawę prawną decyzji nie przyjął przepisu powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Powołując się na przepis art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej autor skargi kasacyjnej podniósł, że przepis ten nie nadaje Szefowi Służby Celnej jednoznacznych uprawnień jest bowiem normą ogólną, która wymaga konkretyzacji w przepisie szczególnym. Oznacza to, że wykluczone jest wydawanie przez Szefa Służby Celnej konkretnych wytycznych w zakresie zadań powierzonych przez ustawę Dyrektorowi Izby Celnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA w Warszawie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. bowiem nie uchylił decyzji, pomimo że organ wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane w art. 138 § 1 K.p.a. i rozstrzygnął sprawę tylko w zakresie mianowania do korpusu. Organ nie wypowiedział się natomiast w zakresie stopnia służbowego funkcjonariusza celnego pomimo, że wydany akt mianowania dotyczył zarówno określenia korpusu, jak i stopnia służbowego. Tym samym decyzja organu odwoławczego, który swoim rozstrzygnięciem nie obejmuje części sprawy, wydana jest z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r. Nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Na wstępie wskazać przyjdzie, że podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co słusznie dostrzegły orzekające w niej organy celne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i strona, jest ustalenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, a także w art. 223 ust. 1 tej ustawy stanowiącym podstawę materialną decyzji w przedmiocie nadania skarżącemu aktualnego stopnia służbowego.

Rozumienie omawianego sformułowania stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia to określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czy zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego zachodzącego wówczas, gdy istnieje konieczność zastosowania danego przepisu. Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu. W piśmiennictwie przyjmuje się, że "Jeżeli w przypadku konfliktu rezultatów wykładni funkcjonalnej i językowej okaże się, że rezultat uzyskany w oparciu o reguły językowe burzy podstawowe założenia aksjologiczne o prawodawcy (zwłaszcza o jego systemie wartości), to należy dać pierwszeństwo rezultatowi uzyskanemu na gruncie zastosowania reguł funkcjonalnych" – zob. M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2002, str. 228). Znaczenie przepisu - jak zauważył L. Morawski (Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 str. 77) - zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników językowych, takich jak między innymi cele i funkcje danej regulacji prawnej (kontekst funkcjonalny).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu może być uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym jest dla wszystkich jednoznaczne. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Jest tak przede wszystkim z tego powodu, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie. Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa niewątpliwie nie jest wystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni. Stąd argumentacja skarżącego kasacyjnie odnosząca się do zagadnień natury językoznawczej nie wymaga szerszego omówienia. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że twierdzenia o racjonalności i logice ustawodawcy oraz dyrektywie stanowienia przezeń jasnych przepisów nie zwalnia z obowiązku dokonania ich wykładni, zwłaszcza że w praktyce przepisy nie zawsze są formułowane poprawnie językowo, co potwierdza orzecznictwo sądowe i Trybunału Konstytucyjnego. Występujące na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości nie należą zatem do odosobnionych. Dlatego rolą sądów jest ustalenie znaczenia normy prawnej stosownie do woli ustawodawcy w świetle przepisów Konstytucji, w zgodzie z regulacjami prawa międzynarodowego i adekwatnie do istniejących w dacie jej dokonywania warunków (wykładnia dynamiczna), a w konsekwencji dokonanie takiej interpretacji, która uwzględniałaby zarówno tekst prawa, jak i sens jego wydania.

Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może stanowić uzasadnienie projektu ustawy o Służbie Celnej. W projekcie tego aktu prawnego zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej. Zauważyć zatem trzeba, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak niespornych reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się do ustawodawcy postulat rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem nierespektowanie tej zasady skutkuje koniecznością rozwiązywania takich problemów przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza sądy (Sławomira Wronkowska, Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa, 2004 r., str. 81).

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporne zagadnienie, należy mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach. Po pierwsze nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust. 1. Te ostatnie zagadnienia, nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie służbowe. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.

Z powyższych względów zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego uznać należy za niezasadny. Sądowi I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można bowiem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

Chybiony jest ponadto zarzut dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobną regulację w prawie administracyjnym zawiera art. 6 k.p.a., zgodnie, z którym, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle tego ostatniego przepisu konsekwentnie przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej mogą stanowić tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego, to jest ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Zamkniętą listę źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyznaczają art. 8 i 9 oraz przepisy rozdziału III - Źródła prawa, Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji źródłami obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, co do zasady, należy zgodzić się z poglądem, że wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może w ogóle posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości bądź w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Taki bowiem charakter miały wyjaśnienia Szefa Służby Celnej. Dodatkowo zauważyć należy, że ustawodawca zobowiązując kierownika urzędu do przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe, przedstawił jedynie ogólny katalog przesłanek, jakimi organ winien posługiwać się przy dokonywaniu przedmiotowych aktów mianowania. W art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej wskazał, iż określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Szef Służby Celnej nie zmienił powyższych kryteriów, a jedynie je uściślił, korzystając z przyznanych mu uprawnień między innymi do kształtowania polityki kadrowej w podległej mu formacji (art. 10 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy). Wyjaśnienia Szefa Służby Celnej i opracowane przez niego kryteria punktowe zmierzały do ustalenia bardziej szczegółowych, jednolitych, jawnych, czytelnych zasad przy dokonywaniu przemianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. To, że były one pomocniczo stosowane w procesie transformacji, oprócz ogólnego katalogu określonego przez ustawodawcę, nie oznacza jeszcze, że to one stanowiły podstawę materialnoprawną podejmowanych decyzji. Bezsporne bowiem jest, że decyzje w przedmiocie mianowania skarżącego kasacyjnie na nowy stopień służbowy zostały wydane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Fakt, że strona nie zgadza się z tymi rozstrzygnięciami, nie może dowodzić, że organy administracji naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a i art. 7 Konstytucji RP, a w konsekwencji także zasadę przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP. Skoro nie uchybiono powołanym przepisom, to tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji organów administracji, które miały być wydane ze złamaniem powołanych norm, uznać należy za bezzasadny.

Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności ponownie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej dotychczasowi funkcjonariusze celni stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej pragmatyki służbowej i na zasadach ustanowionych tą ustawą. Wszyscy funkcjonariusze mieli kontynuować służbę na nowych warunkach, a zatem niezbędne było podjęcie stosownych działań zmierzających do zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą. Dla przeprowadzenia takiej transformacji przewidziano w przepisach przejściowych tryb szczególny. Ustawodawca zdecydował przy tym, że działania w tym zakresie mają być prowadzone w kilku etapach i łącznie zmierzać do ustalenia od nowa wszystkich istotnych elementów nowo wykreowanych stosunków służbowych. Oprócz ustalenia nowego miejsca pełnienia służby, stanowiska czy uposażenia kierownik urzędu został zobowiązany także do mianowania funkcjonariuszy na aktualnie obowiązujące stopnie służbowe (art. 223 ust. 1 ustawy). Przemianowanie takie było niezbędne, gdyż nowa ustawa pragmatyczna przewidziała nowy katalog stopni służbowych, zmieniając nomenklaturę niektórych z tych stopni. Wprowadziła też nieznane wcześniej korpusy osobowe, a ponadto pogrupowała wszystkie stopnie służbowe do poszczególnych korpusów. Kategoryczne brzmienie art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, miejsce usytuowania tej normy w przepisach przejściowych oraz cel regulacji zawartych w tych przepisach przejściowych, wskazują, że przedmiotowego aktu mianowania na stopień służbowy w korpusie nie można utożsamiać z aktami mianowania, o jakich mowa w przepisach ogólnych ustawy. Mianowanie przewidziane w art. 223 ust. 1 ustawy nie łączy się jedynie ze sferą dyspozycyjności i podległości służbowej funkcjonariusza. Jest to instytucja wyjątkowa, która ma zastosowanie tylko w celu dokonania transformacji funkcjonariuszy pod rygory zmienionej pragmatyki służbowej. Wydanie przedmiotowego aktu stanowi realizację obowiązku, jaki ustawodawca nałożył na wszystkich kierowników urzędów. Funkcja takiego aktu mianowania jest podobna do innych działań organów celnych określających aktualny status celnika i aktualne warunki pełnienia przez niego służby. Taki akt mianowania stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. W sposób władczy kształtuje on bowiem w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza celnego i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej regulacji prawnej. Należy zatem przyjąć, że sprawa mianowania funkcjonariusza w omawianym trybie na aktualny stopień służbowy w określonym korpusie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Kwalifikuje się ona przy tym do kategorii spraw wymienionych w art. 188 ustawy. Z treści tego ostatniego przepisu i art. 189 ustawy wynika bowiem, że spory dotyczące istnienia stosunku służbowego oraz jego istotnych elementów mają charakter administracyjny i droga sądowa przed sądem powszechnym jest w nich wyłączona. Oznacza to, że mianowanie na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej podlega w pełnym zakresie kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.

Zauważyć ponadto należy, że art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie tej ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Z kolejnych ustępów powołanego artykułu wynika, że organ określa stopień w korpusie. Z kolei art. 115 ustawy wymienia korpusy obowiązujące w formacji, a w ramach poszczególnych korpusów określone stopnie służbowe. Dany stopień służbowy przyporządkowany jest tylko do jednego, konkretnego korpusu. Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje od razu przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Organ rozstrzyga o mianowaniu funkcjonariusza na aktualny stopień służbowy. Takie zaś mianowanie automatycznie skutkuje przynależnością celnika do ściśle wyznaczonego przez ustawodawcę korpusu osobowego. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie. Przedmiotowy akt mianowania zarówno w znaczeniu procesowym, jak i materialnym stanowi jedną niepodzielną decyzję administracyjną. Żaden z elementów takiego rozstrzygnięcia nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nadając w omawianym trybie aktualny stopień służbowy, jednocześnie określa się przypisany do niego przez ustawodawcę korpus. Natomiast samo określenie korpusu osobowego bez mianowania funkcjonariusza na aktualny w nowej hierarchii służbowej stopień służbowy jest niedopuszczalne.

W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska, że wskazanie na podstawie art. 223 ustawy korpusu, do którego ustawodawca przypisał dany stopień służbowy oraz mianowanie na aktualny stopień służbowy, stanowią odrębne sprawy, a także że tylko określenie korpusu po transformacji może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Taki pogląd często jest prezentowany z powołaniem się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10. Nie zwraca się przy tym uwagi na to, że uchwała ta została podjęta w odpowiedzi na pytanie Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu, czy dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem pracy w sprawie o roszczenie dotyczące zmiany gradacji korpusu i mianowanie na stopień służbowy, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej. Wymieniona uchwała przesądza zatem wyłącznie o braku właściwości sądu pracy do rozpoznawania spraw wynikłych na gruncie przepisów przejściowych zawartych w nowej ustawie o Służbie Celnej.

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej aktem z dnia [...] listopada 2009 r. mianował D. N. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Szef Służby Celnej zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższy akt mianowania w zakresie określenia korpusu. Taki sposób sformułowania sentencji decyzji organu odwoławczego niewątpliwie nie był prawidłowy. Istota postępowania odwoławczego polega bowiem na tym, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę, która została rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy ma zakończyć prowadzone postępowanie, rozstrzygając o sprawie tożsamej ze sprawą, które była przedmiotem orzeczenia pierwszoinstancyjnego, co wprost powinno wynikać z osnowy decyzji tego organu. Nie ulega również wątpliwości, że przepisy art. 138 § 1 i 2 K.p.a. zawierają wyczerpujący katalog decyzji, jakie mogą być wydane po zakończeniu postępowania odwoławczego. Enumeratywnie określona ilość i rodzaj decyzji mogących zapaść w postępowaniu odwoławczym wskazują, że przewidziane w powołanych przepisach typy decyzji nie mogą podlegać regułom wykładni rozszerzającej.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nieprawidłowa redakcja sentencji decyzji Szefa Służby Celnej nie miała jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Mianowanie na stopień służbowy w korpusie - o czym była już mowa - stanowi bowiem jedną sprawę administracyjną. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Szef Służby Celnej ocenił decyzję Dyrektora Izby Celnej w całości, a zatem nie tylko w zakresie określenia korpusu, ale także i nadanego stopnia służbowego. Ustosunkował się przy tym do wszystkich zarzutów odwołującego się funkcjonariusza, wyjaśniając dlaczego skoro bezpośrednio przed wejściem w życie nowej pragmatyki zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień starszego dyspozytora celnego, to prawidłowe było przemianowanie go na stopień aspiranta celnego w korpusie aspirantów, a brak było podstaw do nadania mu stopnia służbowego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Przeprowadzona przez organ II instancji wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie i oparty na niej wywód spełniają cechy rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Struktura decyzji obejmuje zarówno osnowę jak i uzasadnienie, które zawsze należy oceniać w całości. Zamieszczenie zatem rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O zakresie rozstrzygnięcia i przyznaniu charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza bowiem treść, która kształtuje prawa strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji. W konsekwencji sygnalizowane uchybienie nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można uznać za mające wpływ na wynik sprawy błędne sformułowanie sentencji decyzji Szefa Służby Celnej, jeżeli z uzasadnienia tej decyzji wynika prawidłowy zakres podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego także zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przy czym odnotowania wymaga, że w skardze kasacyjnej błędnie w ramach tego zarzutu powołano lit. a zamiast lit. c art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. został zestawiony z art. 138 § 1 K.p.a. rozpoznał go w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.