Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1864/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 94a ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 7, 31 par. 1, 77 par. 1, 107 par. 3, 126
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2a ust. 1 pkt 8, art. 7 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 6
journal: Dz.U. 2008 nr 136 poz 856
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2014 r., nr [....], Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF"), na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 z późn. zm.), oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267, dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Izby Aptekarskiej w [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we [...] z [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie, [...] Izba Aptekarska w [...] (dalej: "Strona", "Izba", "Skarżący"), pismem z [...] grudnia 2013 r., wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego i zbadanie w jego ramach, zgodności z prawem postępowania podmiotu, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie apteki o nazwie "A." w [...], w zakresie przestrzegania przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczny dotyczących działalności reklamowej aptek. Strona, powołując się na art. 31 § 1 K.p.a. wskazała, że jest organizacją społeczną i że żądanie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy spornej apteki ogólnodostępnej jest uzasadnione celami statutowymi Strony i interesem społecznym. Do pisma Strona dołączyła szereg materiałów mających wykazać uczestnictwo spornej apteki w programie "P. ".

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...], odmawiając w postanowieniu I instancji, wszczęcia postępowania administracyjnego uznał, że Strona wprawdzie spełnia warunki uznania jej za organizację społeczną, nie wykazała jednak przesłanki interesu społecznego. Organ I instancji podkreślił, że Izba jest zrzeszeniem farmaceutów wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Uznanie legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, w której stroną może być inny przedsiębiorca będący właścicielem apteki, nie zawsze farmaceuta, stworzyłoby sytuację powstania konkurencji pomiędzy podmiotami prowadzącymi apteki i ochrona praw swoich członków mogłaby przybrać postać działania mającego na celu eliminację konkretnego przedsiębiorcy z rynku. Izba w istocie nie kieruje się tylko i wyłącznie interesem pacjenta, lecz także chęcią ochrony członków samorządu prowadzących apteki (zwłaszcza apteki nienależące do "sieci aptek"). Organ dodał, że wszczął już, przed wniesieniem przedmiotowego żądania Strony, postępowanie w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy spornej apteki, polegającej na uczestnictwie tej apteki w programie "[...]". Niedopuszczalne jest zatem wszczęcie postępowania administracyjnego po raz drugi w tej samej sprawie.

GIF, utrzymując w mocy postanowienie I instancji, zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że wniosek dotyczy wszczęcia postępowania wobec podmiotu prowadzącego aptekę w sprawie nakazania zaprzestania uczestnictwa apteki w Programie [...]. Jak natomiast wskazał organ I instancji takie postępowanie już zostało wszczęte.

GIF zauważył następnie, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Podkreślił, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania. Odwołując się do stanowiska doktryny oraz sądów administracyjnych organ podał także, że przy analizie wniosku Strony - organizacji społecznej, należało mieć na względzie fakt, że przepis art. 31 § 1 K.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie.

Mając powyższe na uwadze GIF uznał, że Strona poza ogólnikowym zadeklarowaniem potrzeby sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów w celu przestrzegania przez nich prawa oraz zasad etyki, nie sprecyzowała jaką formę ma przybrać ten nadzór i w jaki sposób będzie on realizowany w ramach postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, którego stroną jest podmiot niebędący farmaceutą. W ocenie organu odwoławczego nadzór ten powinien był realizowany w ramach ustawowych kompetencji samorządu aptekarskiego, a nie w trakcie postępowań administracyjnych, których stroną jest podmiot, który nie jest farmaceutą. Organ dodał, że naruszenia przez podmiot prowadzący aptekę, zakazu reklamy aptek nie można utożsamiać z nieprawidłowym wykonywaniem zawodu przez farmaceutę, zatrudnionego w aptece. Ponadto w ocenie organu odwoławczego argument, iż Strona mogłaby służyć wsparciem merytorycznym na każdym etapie postępowania, nie stanowi interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie jej do postępowania.

Zdaniem GIF, dopuszczenie Strony do udziału w postępowaniu naraża interes strony, gdyż wnioskodawca jest zrzeszeniem farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie Izby Aptekarskiej do postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie będzie miała dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. GIF uznał więc, że dopuszczenie do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony, a interes społeczny przedstawiony przez Stronę, nie uzasadniania podjęcia takiej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia utrzymanego nim w mocy, podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 31 § 2 zd. 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ewentualnie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania uzasadnioną faktem uprzedniego wszczęciu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, ewentualnie, w przypadku uznania, że organ uprzednio wszczął postępowania administracyjne w tej samej sprawie, art. 7-9 K.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia żądania Strony i niepoinformowanie o toczącym się postępowaniu przed wydaniem postanowienia;

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie ustalenia, że postępowanie, którego dotyczy żądanie wszczęcia oraz postępowanie prowadzone są tożsame podmiotowo i przedmiotowo;

3) art. 31 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem Skarżącego w postępowaniu lub za jego wszczęciem oraz poprzez przyjęcie, że udział Skarżącego w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jego celami statutowymi;

4) art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością;

5) art. 8 K.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji Skarżącego, nie rozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania Skarżącego, co podważa zaufanie Skarżącego do władzy publicznej;

6) art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia Skarżącemu w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

7) art. 12 K.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania Skarżącego;

8) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez Skarżącego materiału dowodowego;

9) art. 80 § 1 K.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez Skarżącego oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

10) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nie wyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

Skarżący podkreślił, że organy obu instancji nie wskazały żadnych okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi tożsamość postępowania prowadzonego przez WIF i postępowania wnioskowanego przez Skarżącego. Najważniejsza okoliczność, tj. tożsamość podmiotowa i przedmiotowa obu postępowań nie została w ogóle zbadana i wyjaśniona. Uzasadnienie zawiera jedynie twierdzenia o faktach, które nie zostały poparte żadną argumentacją. Już z informacji powszechnie dostępnych w Internecie wynika, że wymienione programy były różne. Organizatorem Programu [...] jest e., właścicielem Programu P. był B. Program [...] funkcjonuje niezależnie od Programu [...]. Jednak, aby uzyskać dodatkowe profity np. 5% zwrot za transakcje dokonane przy użyciu karty płatniczej należało być uczestnikiem Programu [...] oraz przystąpić do Programu [...].

Skarżący następnie podniósł, że postępowanie administracyjne, którego wszczęcia się domaga nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania. Żądanie wszczęcia tego postępowania uzasadniają cele statutowe Skarżącego, zdefiniowane w Konstytucji RP oraz w ustawie o izbach aptekarskich, tj.: sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich); reprezentowanie zawodu aptekarza i obrona jego interesów (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich); troska o zachowanie godności i niezależności zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich); strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich); współdziałanie z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich). Skarżący podkreślił, że w zakresie celu statutowego organy obu instancji w ogóle się nie wypowiedziały.

Zdaniem Skarżącego, interes społeczny w niniejszej sprawie wiąże się przede wszystkim z ochroną zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez możliwość skutecznego nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty będącego zawodem zaufania publicznego, pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa oraz poprzez strzeżenie realizacji zasad etyki i deontologii zawodowej farmaceutów. Skarżący wskazał, że zakaz reklamowania aptek (punktów aptecznych) oraz ich działalności stanowi najważniejszą podstawę i gwarancję prawidłowego funkcjonowania aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego oraz aptekarzy, jako przedstawicieli medycznego zawodu zaufania publicznego. Wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Skarżący nie zgodził się z sugestią, że struktury Skarżącego wykorzystywane są do załatwiania partykularnych interesów jej członków. Skarżący podkreślił, że chce chronić interesy swoich członków prowadzących apteki, którzy nie prowadzą zakazanej reklamy.

W odpowiedzi na skargę GIF wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że Skarżący pomimo, iż jest organizacją społeczną, jednak w sprawie reklamy apteki nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania.

Stosownie do treści art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przyjmuje się, iż organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodzące w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie" Warszawa 2000 s. 20). Zasadne jest zatem, w ocenie Sądu, niekwestionowane przez organ twierdzenie Skarżącego, zgodnie z którym Izba jest organizacją społeczną.

Został także spełniony wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się Skarżący nie dotyczyło praw i obowiązków samej organizacji społecznej lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania. Postępowanie ma dotyczyć praw i obowiązków podmiotów, “innej osoby", podejmujących działania, które mogą naruszać zakaz z art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne, w myśl którego "Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego".

Szczególnego podkreślenia wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Samorząd aptekarski został powołany, a jego działalność uregulowana w ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856, ze zm.). Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP, został potwierdzony w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Art. 2a ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy – Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP (art. 17).

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczył wniosek Skarżącego, ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne w aptece jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (vide: art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich).

W ocenie Sądu, postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Udział w postępowaniach dotyczących uczestniczenia apteki w niedozwolonej reklamie mieści się zatem w zakresie działań samorządu.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m. in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek, powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który nie jest farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o właściwe warunki wykonywania zawodu zaufania publicznego jest samorząd zawodowy

Celem samorządu aptekarskiego, jest również strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich). Naruszanie zakazu "reklamy" stanowi nie tylko naruszenie art. 94a ustawy – Prawo farmaceutyczne, lecz również zasad etyki i deontologii zawodowej. Brak jest legalnej definicji reklamy i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy Inspekcji Farmaceutycznej, kontrolowane przez sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby organ samorządu farmaceutycznego, jakim jest Izba, był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które zasad etycznych wprost dotyczą. Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r. "aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami". Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (vide: art. 45-62 ustawy o izbach aptekarskich), warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ inspekcji farmaceutycznej, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym Skarżący musi być legitymowana do żądania wszczęcia postępowań, których przedmiotem jest reklama aptek lub przystąpienia do nich.

Wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich). Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego powinna być więc dopuszczona do postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jako organizacja społeczna, gdyż jest ona - jako organizacja reprezentująca i nadzorująca wszystkich farmaceutów - żywo zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji dopuszczenia do postępowania na prawach strony samorząd mógłby w pełni reprezentować interes całej grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek a tym samym mógłby zareagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu przestrzegających obowiązującego prawa.

Sąd doszedł do przekonania, iż w istniejącym stanie prawnym interes społeczny, przemawia za dopuszczeniem do postępowania Izby jako organizacji samorządowej. Organ inspekcji farmaceutycznej w sposób nieprawidłowy ocenił przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, uznając, iż interes społeczny wskazywany przez Skarżącego jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego. Nie może zmienić poglądów Sądu twierdzenie organu, zgodnie z którym udział Izby w postępowania może narażać interes strony poprzez dostęp do akt sprawy osób, które pozostają w stosunku konkurencji ze stroną postępowania. Po pierwsze, powyższy argument ma charakter raczej pragmatyczny, aniżeli prawny, po drugie – w przypadku zaistnienia konkretnych okoliczności mogących wpłynąć negatywnie na przebieg postępowania, zagwarantowane są w prawie instrumenty służące uniknięciu tego rodzaju sytuacji. Należą do nich w szczególności: wniosek o wyłączenie z postępowania osób, wobec których sformułowany może być zarzut braku bezstronności, nadto – objęcie ochroną dokumentów zawierających np. tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu - przedsiębiorcy prowadzący apteki winni liczyć się z obecnością i uprawnieniami organów samorządu aptekarskiego, którego członkowie stanowią gwarancję należytej jakości usług farmaceutycznych.

Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, Sąd zauważa, że udział organizacji społecznej w niniejszej sprawie uzasadnia potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał jednak, że po stronie Skarżącego istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki.

Jednocześnie należy stwierdzić, iż słuszne co do zasady stanowisko GIF, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweluje praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać należy, iż nawet uznając - wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego – legitymację czynną Izby do żądania wszczęcia postępowania organ może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji gdy uzna, że nie zachodzą merytoryczne podstawy do wszczęcia postępowania, czy też wszczęte postępowanie umorzyć.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.6.2009 r. II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania - z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o ogromnym zasięgu. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine K.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 K.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. – to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. Należy podkreślić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r. II OSK 815/08, akceptowany przez skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający wyrokiem z 24.6.2009 r. II OSK 1038/08 i R. Suwaja –op. cit. s. 51).". W ocenie Sądu, powyższe poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdują w pełni odniesienie do okoliczności sprawy niniejszej.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd uznał, że Skarżący wykazał, iż mógłby przyczynić się do właściwego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie reklamy spornej apteki. Izba z mocy ustaw predestynowana jest do zabierania głosu, w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cezury – linii granicznej służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem, informacji oraz wskazywania organowi zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa. Posiadanie tzw. zdolności inicjacyjnej w postępowaniu administracyjnym jest przejawem realizacji roli ustrojowej Izby jako organizacji samorządu aptekarskiego (tak też tut. Sąd w wyroku z 3 lutego 2014 r., sygn. VI SA/Wa 2818/13).

Sąd zgadza się również z zarzutem Skarżącego, iż organy obu instancji nie wykazały tożsamości podmiotowej i przedmiotowej postępowania prowadzonego wobec podmiotu prowadzącego sporną aptekę w zakresie naruszenia zakazu reklamy apteki ogólnodostępnej i jej działalności, a postępowania wnioskowanego przez Skarżącego. Słuszne jest stanowisko organów inspekcji farmaceutycznej, że organ nie może wszczynać postępowania w tej samej, toczącej się już sprawie. W postanowieniach obu instancji zawarto w tym zakresie bardzo lakoniczne stwierdzenia, a w aktach administracyjnych sprawy brak jest materiałów potwierdzających twierdzenie organów, że we wnioskowanej przez Skarżącego sprawie, zostało już wszczęte postępowanie administracyjne. Zasadny jest zatem, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia w tym zakresie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., jak i art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd nie orzekł o kosztach w związku z brakiem wniosku Skarżącego o ich zasądzenie.