Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 4815/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska Asesor WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant Helena Bordiuk po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2004 r. sprawy ze skargi J. B. i K.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] Października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że zespół dworsko - parkowy i las nie podlegają działaniu dekretu o reformie rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. B. i K. S. kwoty po 250,00 zł ( dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. o nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku K. S. i J. B. stwierdził, że objęte na dzień 1 września 1939 r. I[...] gm. kat. B.

1. parcele budowlane 1.kat.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]

2. parcele gruntowe l.kat: [...] [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...], [...], [...],

[...], [...] oraz [...]

podpadają pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 wrzes'nia 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że H. O. na dzień 1 września 1939 r. była właścicielką majątku niemieckiego w B. objętego księgami gruntowymi : [...] i [...] "[...]. W dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej obszar ogólny majątku wynosił zgodnie z wykazem pochodzącym z Archiwum Państwowego w K. 92 ha, w tym użytków rolnych 66,20 ha.

Na parcelach wchodzących w skład resztówki w B. o łącznej powierzchni 11,33 ha znajdowały się: budynek dworu ( [...]), kuchnia ( [...] ), natomiast na pozostałych parcelach budowlanych majątku: stajnia, obora z chlewnią, wozownia, spichlerz, czworak murowany, stodoła, kurnik. Parcele gruntowe otaczały zespół dworski i były użytkowane jako ogród warzywno - kwiatowy wraz z sadem oraz park, w którym znajdowały się dwa stawy ( [...] ).

Ponadto inne parcele gruntowe wchodzące w skład majątku ziemskiego H. O. miały przeznaczenie odpowiednio : działka [...] - las, [...]- pastwisko, [...] i [...] - rola.

Ponieważ powierzchnia majątku ziemskiego H. O. w B. przekraczała normy obszarowe wyznaczone w dekrecie o reformie rolnej, została spełniona przesłanka obszarowa przewidziana w art. 2 ust. 1 lit. e) tegoż dekretu.

W ocenie organu majątek w B. stanowił nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu, w skład której poza użytkami rolnymi, za które stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 01.03.1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6.09.1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 10, poz.51) uważać należy " grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owoce", wchodziły także inne użytki o charakterze "nierolnym".

Grunty - lasy, ogrody, parki, grunty zabudowane budynkami gospodarczymi i mieszkalnymi wraz z pozostałymi gruntami stanowiącymi użytki rolne tworzyły jeden kompleks gospodarczo - mieszkalny, zarówno pod względem terytorialnym, jak i funkcjonalnym.

Organ ustalił, iż pomiędzy parcelami objętymi wnioskiem, a resztą majątku ziemskiego istniał związek funkcjonalny, mający charakter powiązań organizacyjnych, finansowych i terytorialnych.

Wskutek wniesionego przez pełnomocnika skarżących odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...].10.2002 r. o nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia oraz pogląd prawny wyrażony przez Wojewodę.

Zdaniem Ministra z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej nie wynika, aby przejęciu podlegały tylko użytki rolne ( grunty orne, pastwiska, łąki, ogrody warzywne i owocowe). Poza użytkami rolnymi w skład przejmowanej nieruchomości ziemskiej mogły wchodzić także inne grunty np. nieużytki, wody, stawy, lasy lub grunty zabudowane. W świetle celów dekretu określonych w art. 1, pod pojęcie nieruchomości ziemskiej, podlegającej przejęciu podpadały nie tylko nieruchomości rolne ulegające rozparcelowaniu w celu utworzenia nowych czy powiększenia istniejących już gospodarstw rolnych, ale także wchodzące w skład majątków ziemskich zabudowania. Wykorzystywanie części dworsko — parkowej na cele mieszkalne nie oznacza, że ta część majątku została prawnie oddzielona od majątku ziemskiego, w skład którego wchodziła i w związku z tym nie miał do niej zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W ocenie organu II instancji zespół dworsko - parkowy w B. był funkcjonalnie powiązany z gospodarstwem rolnym należącym do tej samej osoby – H. O.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, pełnomocnik K. S. i J. B. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a

mianowicie przepisu art. 1, art. 2 ust. 1 lit e i ust. 1 zdanie ostatnie oraz

art. 6 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu

reformy rolnej - przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię,

2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na

wynik sprawy, a to przepisów art. 6, 7, 8, 77 i 107 § 3 kpa - przez nie

rozpatrzenie całości materiału dowodowego i nie wyjaśnienie w sposób

dokładny całości stanu faktycznego oraz nie uzasadnienie orzeczenia w

sposób pełny w oparciu o całość materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że zaskarżona decyzja narusza utrwaloną w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego interpretację cytowanych przepisów, stanowiących prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia.

Wykładnia prezentowana przez te organy sądownicze nakazuje badać przeznaczenie i faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, dekret bowiem nie wywłaszczał właścicieli ziemskich z całego ich majątku.

Jego celem nie było wywłaszczenie z nieruchomości, lecz nadanie ziemi rolnikom indywidualnym. Zespół dworsko- parkowy zaś należący do H. O. z istoty swej nie nadawał się do realizacji żadnego z celów reformy. Sam zaś fakt zamieszkania właściciela w pałacu i korzystanie przez niego z parku nie przesądza o poddaniu tej części nieruchomości pod działanie dekretu. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja nie została oparta na całości materiału dowodowego i nie rozpatrzyła jego całości, jak również nie została uzasadniona w oparciu o wszystkie przeprowadzone dowody .Z dowodów zaś jednoznacznie wynika, że zespół składał się z gruntów nie mających charakteru rolnego i nie mogących być również wykorzystywanymi rolniczo, był także faktycznie wyodrębniony od gruntów użytkowych rolniczo oraz nie pozostawał w związku z prowadzeniem gospodarstwa, lecz służył wyłącznie celom mieszkalnym. W szczególności gospodarstwo mogło i faktycznie prawidłowo funkcjonowało bez zespołu dworsko-parkowego.

W ocenie skarżącego dekret o reformie rolnej nie miał zastosowania do lasów i ich objęcie przepisem art. 2 ust. 1 lit. e tegoż dekretu jest całkowicie bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zarzuty podniesione przez pełnomocnika skarżących są tranie, a sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

Zarówno decyzję organu I, jak i II instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Przede wszystkim organy nie poczyniły dokładnych ustaleń odnośnie powierzchni lasów wchodzących w skład majątku ziemskiego. O ile we wniosku o wydanie decyzji pełnomocnik skarżących wskazał, iż lasy obejmują działkę o obecnym numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 36,12 ha, o tyle organy ustalając, że działka [...] odpowiada dawnym parcelom gruntowym [...], [...] i [...] oraz części parcel gruntowych [...] i [....] i jedynie działka [....] zgodnie z wypisem z księgi gruntowej [...] stanowi las, nie zadały sobie trudu zbadania powierzchni tej działki. Ustalenie zaś tego faktu miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem lasy o powierzchni przekraczającej 25 ha podlegały przejęciu nie na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej, lecz na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa ( Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.). Okoliczność, iż pełnomocnik skarżących pomimo złożonego w dniu 7 lutego 2002 r. oświadczenia o sprecyzowaniu w tej części wniosku, w konsekwencji nie wykonał powyższego, nie zwalnia organu od obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 6 kpa oraz zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej określoną w art. 7 kpa. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest istotnym uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwość decyzji.

Przede wszystkim jednak organy obu instancji dokonały swoistej , bardzo szerokiej interpretacji pojęcia "nieruchomości ziemskiej", wielokrotnie ocenionej w wyrokach NSA jako błędnej, Organ I instancji, czego nie skorygował Minister, przyjął, że w trybie reformy rolnej przejmowano na rzecz Skarbu Państwa wszystkie nieruchomości, bez żadnego wyjątku - także parcele budowlane wraz ze znajdującymi się na nich budynkami gospodarczymi i mieszkalnymi. Interpretację powyższą organ wyprowadza z treści art. 19, 6 i 7 dekretu o reformie oraz z nowelizacji tegoż dekretu z dnia 17.01.1945 r., na mocy której wywłaszczony właściciel mógł otrzymać gospodarstwo poza obrębem powiatu, w którym znajdował się wywłaszczony majątek. Dekret w konsekwencji nie przewidywał wyłączenia z przejmowanych w całości nieruchomości ziemskich jakichkolwiek ich części.

Stwierdzić należy, że stanowisko to sprzeczne jest z wykładnią pojęcia "nieruchomości ziemskiej" poczynioną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia [...] września 1990 r. ([...] ). W powołanej uchwale przyjęto, że "ustawodawca poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu ( " o przeprowadzeniu reformy rolnej "), jak też w treści niektórych przepisów dekretu oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. Nr 10, poz.51)np.:

1. art. 1 ust. 2 lit. a i b dekretu stanowi, że przeprowadzenie reformy rolnej

obejmuje "upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych,

małorolnych i średniorolnych, tworzenie samodzielnych gospodarstw

rolnych dla bezrolnych robotników i pracowników rolnych oraz drobnych

dzierżawców";

2. art. 6 dekretu nakazuje Ministrowi Reform Rolnych objęcie zarządu nad

przejętymi nieruchomościami ziemskimi " wraz z budynkami, całym

inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych

nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego", zaś z art. 11

ust. 1 dekretu wynika, że "inwentarz żywy i martwy przejęty z

gospodarstw parcelowanych zostanie rozdzielony między nowo

utworzone gospodarstwa dla bezrolnych..."

Mając na względzie te unormowania Trybunał stwierdził, że " intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty".

Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru, a więc (...) nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 września 1939 r.". Trybunał wskazał przy tym, że dla wyodrębnienia części nieruchomości, z przeznaczeniem na cel inny niż rolniczy, nie był niezbędny wpis w księdze wieczystej ( hipotecznej, gruntowej). Mając na uwadze przytoczony pogląd i rozważania prawne Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w uzasadnieniu uchwały z [...] września 1990 r., która choć utraciła już moc wiążącą - co podkreślił organ I instancji - to jednak z racji autorytetu Trybunału Konstytucyjnego i wagi jego rozstrzygnięć, nadal stanowi pewną wskazówkę przy interpretacji tego aktu prawnego, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że w pełni podziela wykładnię pojęcia "nieruchomości ziemskiej" wyrażoną w przytoczonej uchwale Trybunału.

Uznać zatem należy, że na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Stwierdzenie to uzasadnia przyjęcie, że przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego z dn. 01.03.1945 r. powinna być oceniona możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele dekretu. W tym stanie rzeczy istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, które z parcel objętych postępowaniem administracyjnym w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej tj. w dniu 13 września 1944 r. były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Przy czym organy prawidłowo jako podstawę do oceny poszczególnych parceli przyjęły klasyfikację wynikająca z odpisu z księgi gruntowej Majętności B. [...] prowadzonej przy Sądzie Okręgowym w K., jak również zasadnie posłużyły się pojęciem użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN.

W konsekwencji organy zasadnie przyjęły, że parcele gruntowe wymienione w pkt. 2 decyzji Wojewody [...] z dn. [...] kwietnia 2002 r., za wyjątkiem parceli [...] stanowiącej las, podpadają pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dn. 06.09.1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uzasadnione natomiast wątpliwości budzi treść pkt 1 decyzji organu I instancji. Ustalenia organów odnośnie do charakteru budowli znajdujących się na tych parcelach należy uznać za prawidłowe. Przy czym decydujące znaczenie ma cel na jaki były wykorzystywane przedmiotowe działki, a o tym w przypadku parcel budowlanych - decydował charakter zabudowań. O ile zatem nie budzi wątpliwości, że parcele zabudowane stajnią, oborą z chlewem, wozownią, spichlerzem, czworakiem, stodołą i kurnikiem były wykorzystywane do celów rolniczych i tworzyły z parcelami gruntowymi jeden kompleks gospodarczy, o tyle nie można przyjąć, że ustalone przez organ powiązania organizacyjne, finansowe i terytorialne między parcelą zabudowaną dworem, a pozostałymi działkami stanowić mogły podstawę do ustalenia, że istniał pomiędzy nimi związek funkcjonalny. Pojęcie związku funkcjonalnego wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez dworu i odwrotnie.

W szczególności nie można uznać za trafny pogląd, że o istnieniu związku funkcjonalnego decyduje m.in. okoliczność, że budynek dworu był utrzymywany z dochodów pochodzących z rolniczej działalności prowadzonej w majątku. Podzielenie tego poglądu prowadziłoby do wniosku, że o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy decyduje nie jej rodzaj, lecz źródło dochodu właściciela.

Bezzasadny jest także pogląd, że o przejęciu na cele reformy rolnej decydowało powiązanie nieruchomości rolniczej z dworem poprzez osobę właściciela, a więc powiązanie podmiotowe. Ani bowiem Manifest PKWN z dn. 22 lipca 1944 r. zapowiadający reformę rolną, ani dekret z 6 września 1944 r. wydany w wykonaniu Manifestu nie przewidywały konfiskaty wszelkiego mienia należącego do osób posiadających "gospodarstwa obszarnicze". Przy czym organ ustalając rodzaj powiązań nie ustosunkował się do kwestii wyodrębnienia fizycznego przedmiotowej nieruchomości. Z przesłuchania spadkobierców właścicielki wynika, że dwór był wyodrębniony od reszty nieruchomości. Organ nie dokonał oceny tego dowodu, jak również dowodu w postaci kart ewidencyjnych zabytków architektury, na których przedstawiono szkic sytuacyjny dworu w B. ( K. 47 - 52 akt administracyjnych). Stwierdził natomiast, że budynki dworu i kuchni sąsiadują z budynkami związanymi bezpośrednio z produkcją rolną i stanowią wraz z nimi jeden kompleks mieszkalno- gospodarczy, nie wyjaśniając przy tym na czym polegało owo "sąsiedztwo". Z faktu bowiem, iż budynki te ze sobą sąsiadowały nie można wywodzić, że tworzyły łącznie jeden kompleks gospodarczy. Budynki te mogły ze sobą sąsiadować, ale być fizycznie odgrodzone np. szpalerem kasztanów, jak stwierdził skarżący.

Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z powodu nie wyjaśnienia przez te organy okoliczności istotnych dla wyniku sprawy. Ponadto na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, 205 § 2 i 209 cyt. ustawy w zw. z art. 97 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający uwzględni wyżej wskazane ustalenia i rozstrzygnie sprawę mając na uwadze utrwalone orzecznictwo NSA, ukształtowane m.in. w oparciu o stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w cytowanej uchwale z [...] września 1990 r. W szczególności przy rozpoznawaniu sprawy organ orzekający winien uwzględnić, że w świetle zarówno Manifestu z 22 lipca 1944 r., jak również dekretu o reformie rolnej i rozporządzenia w sprawie wykonania tegoż dekretu:

- intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tylko tych

nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do

prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji

roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej z tym, iż przez podmioty inne, niż

dotychczasowy właściciel,

oznaką wydzielenia z majątku ziemskiego części gruntów o innym charakterze i przeznaczeniu, niż grunty rolne są w zasadzie granice działki. Nie muszą one być uwidocznione w terenie, wystarczy gdy są uwidocznione na urzędowych mapach albo też gdy na innej podstawie mogą być w terenie ustalone (wydzielenie fizyczne, np. przez ogrodzenie ) ,

- przy dokonywaniu oceny, czy określona część nieruchomości podpada pod

działania dekretu o reformie rolnej niezbędne jest ustalenie, czy istniał związek

funkcjonalny (a nie podmiotowy) pomiędzy tą częścią, a pozostałymi gruntami

o charakterze rolniczym. Należy przy tym mieć na uwadze, że polskie dwory z reguły nie były związane bezpośrednio z produkcją rolną, nie stanowiły części podwórek folwarcznych, lecz były integralną częścią otaczających je parków. Odmienna sytuacja istniała w odniesieniu do dworów poniemieckich na terenie [...], gdzie budynek mieszkalny właściciela w zasadzie był bezpośrednio powiązany z produkcją rolną, wkomponowany w zabudowę podwórza gospodarczego i spełniający rolę centrum zarządzania gospodarstwem rolnym. Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak w sentencji.