Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 463/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 9 ust. 2, 2a, 2b, 2i
journal: Dz.U. 1997 nr 121 poz 770
law: Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym.

SENTENCJA

Dnia 18 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 roku sprawy ze skarg J. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 roku Nr [...] w przedmiocie nieopłatnego nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargi


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 9 ust. 2a., 2b. 2i. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym ( Dz. U. z 1997 r. Nr 121, poz. 770 ze zm., dalej: ustawa) po rozpatrzeniu wniosku J. B. i M. B., orzekł, że z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabył nieodpłatnie z mocy prawa własność nieruchomości położonej w m. R. , gm. Ł., obręb R. , ark. mapy 1 , dz. nr [...] o pow. [...] ha , dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w G. księga wieczysta [...], której właścicielem jest Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" spółka z o.o. z siedzibą w P..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. B. i M. B. wnioskiem z 25 marca 2016 r. wystąpili do Starosty [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabył nieodpłatnie z mocy prawa ww. nieruchomość, stanowiącą własność Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w P.. Wnioskodawcy, jako udziałowcy spółki [...] w proporcjach: 10 udziałów M. B. i 40 udziałów J. B., stwierdzili, że spółka, jako podmiot podlegający obowiązkowi wpisu, nie złożyła wniosku o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) do 31 grudnia 2015 r., a zatem uznaje się ją za wykreśloną z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. - art. 9 ust.2 a. ustawy. Wskazano, że zgodnie z art. 9 ust. 2 b z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie spółki, na której spoczywał obowiązek wpisu do KRS. Zgodnie z art. 9 ust.2i ustawy nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości stwierdza, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Nieruchomość położona jest na terenie powiatu gnieźnieńskiego, a zatem, właściwym do wydania decyzji jest Starosta [...]. Pełnomocnik wnioskodawców w piśmie z 27 maja 2016 r. stwierdził, że nie posiada żadnego pisma mogącego potwierdzić fakt, iż [...] sp. z o.o. nie zostało wpisane do KRS i z dostępnych informacji wynika, że nie jest prowadzone postępowanie likwidacyjne w stosunku do tej spółki. Starosta wyjaśnił, że Sąd Rejonowy P. -[...] pismem z 17 sierpnia 2016 r. poinformował, że z dokumentów znajdujących się w aktach [...] wynika, że na dzień 31 grudnia 2015 r. wspólnikami spółki byli M. B. i M. Z., jedynym członkiem zarządu był M. B., adres siedziby spółki [...], ul. [...]. M. Z. – pełnomocnik wnioskodawców poinformował następnie organ, że udziałowcami spółki na dzień 31 grudnia 2015 r. są w proporcjach: 10 udziałów M. B. i 40 udziałów J. B.. Dołączono kopię umowy sprzedaży udziałów z 27 marca 2008 r. zawartą pomiędzy zbywcą M. Z. a nabywcą J. B.. Organ stwierdził, że przejście prawa własności udziałów, dokonane w formie zastrzeżonej przez art. 180 § 1 Kodeksu spółek handlowych, jest więc ostateczne. Fakt sprzedaży jest odnotowywany przez sąd rejestrowy jedynie deklaratywnie. W ocenie Starosty [...] spółka z o.o. nie złożyła wniosku o wpis do rejestru do dnia 31 grudnia 2015 r., a zatem należało uznać spółkę za wykreśloną z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. Dlatego z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabył nieodpłatnie mienie spółki z mocy prawa (art. 9 ust. 2b ustawy).

M. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 19 i 20 k.p.a. z zw. z art. 2a ustawy poprzez uznanie spółki [...] za wykreśloną mimo, iż wyłączną kompetencję w tym zakresie ustawa przyznała sądowi rejestrowemu. Zdaniem odwołującego, Starosta orzekł w zakresie należącym do sądu właściwego ze względu na ostatnią siedzibę ww. spółki, naruszając przez to przepisy regulujące właściwość miejscową i rzeczową organu. Jednocześnie podniesiono, że materialnoprawna podstawa nabycia przez Skarb Państwa, w sposób nieodpłatny, nieruchomości po spółce [...] (tj. art. 2a, 2b, 2i i 2j ustawy) jest sprzeczna z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (KOPCiPW).

Uzasadniając stanowisko odwołujący wskazał, że Starosta wykroczył poza swoją właściwość rzeczową, orzekając o uznaniu spółki za wykreśloną. Jego zdaniem w tym zakresie orzec mógł wyłącznie Sąd Rejestrowy właściwy dla siedziby spółki tj. Sąd Rejonowy P. -[...], Wydział VIII KRS. Powyższe wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym.

Nadto wskazano, że sprzeczność przepisów 2a, 2b, 2i i 2 ustawy z przepisami Konstytucji RP i art. 1 Protokołu 1 do KOPCiPW przejawia się w tym, że powołane przepisy ustawy pozwalają na wywłaszczenie – pozbawienie własności podmiotów prywatnych - wspólników spółki mających prawo do udziału w majątku likwidowanej spółki, bez stosownego odszkodowania. Wspólnicy zostają bowiem wyzuci z własności na rzecz Skarbu Państwa, bez możliwości otrzymania jakiejkolwiek rekompensaty, ani udziału w procesie likwidacyjnym. Podkreślono przy tym, że pozbawienie własności nieruchomości spółki "[...]" bądź jej wspólników jako następców prawnych spółki wykreślonej ex lege z KRS, nie jest uzasadnione żadnymi celami publicznymi i następuje bez odszkodowania. Takie działanie zdaniem odwołującego należy uznać za podobne do nacjonalizacji przeprowadzonej na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, które w realiach obecnego ustroju konstytucyjnego nie może zasługiwać na ochronę. Również art. 1 Protokołu do KOPCiPW że wszelkie pozbawienia własności muszą zostać dokonane w interesie publicznym oraz zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego, przy tym zawsze za odszkodowaniem. Przedmiotowa regulacja narusza zatem również prawa konwencyjne wspólników dawnej, uznanej za wykreśloną spółki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 marca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Kolegium po pierwsze uznało swoją właściwość rzeczową i miejscową do rozpoznania niniejszego odwołania podając, że przepisy ustawy nie określają organu wyższego stopnia w stosunku do starosty rozstrzygającego sprawy w trybie art. 9 ust. 2i ustawy. W tej sytuacji zastosowanie znajdują normy ogólne zawarte w art. 17 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.), które wskazują SKO jako organ odwoławczy od decyzji starosty.

Następnie SKO wskazało, że należało rozważyć status strony w odniesieniu do udziałowców rozwiązanej spółki. Podano, że udziałowcy spółki [...] oświadczyli w piśmie z 25 marca 2016 r., że M. B. miał 10 udziałów w "[...]" sp. z o.o. z s. w P., natomiast J. B. 40 udziałów, które nabyła od M. Z. na podstawie umowy z dnia 27 marca 2008 r. Kopia umowy została załączona jako załącznik do pisma z dnia 25 marca 2016 r. Ustalono, że spółka ta została zarejestrowana w Sądzie Rejonowym w P. Wydział XXI Gospodarczy KRS pod numerem [...]. Pismem z 17 sierpnia 2016 r. Sąd Rejonowy P. - N. M. i W. w P. VIII Wydział Gospodarczy KRS poinformował, że według dokumentów znajdujących się w aktach [...] na dzień 31 grudnia 2015 r. wspólnikami [...] sp. z o.o. byli: M. B. oraz M. Z., a jedynym członkiem zarządu był M. B.. M. Z. w piśmie z 5 września 2016 r. stwierdził, że udziałowcami spółki byli w proporcjach 10 udziałów Mathieu van Berkel oraz 40 udziałów J. B., która otrzymała swoje udziały w trybie art. 180 § 1 k.s.h. na podstawie umowy z 27 marca 2008 r.

Organ odwoławczy zważył, że zgodnie z art. 9 ust. 2b zd. 2 ustawy prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru. Rozwiązanie powyższe jest bardziej restrykcyjne niż to zamieszczone w art. 25e ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 687 ze zm.), odnoszącym się do następstw innych przypadków wykreślenia podmiotu z rejestru. Gdyby uznać, że wygaśniecie praw majątkowych wspólników powoduje, iż wspólnicy wykreślonej spółki nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a co za tym idzie nie są stroną postępowania administracyjnego przed starostą, to w takim razie decyzja starosty wydana na podstawie art. 9 ust. 2i ustawy nie miałaby żadnego adresata. Decyzja administracyjna musi zaś być skierowana do jakiegoś podmiotu. Zdaniem Kolegium nie można przyjąć, że jedyną stroną postępowania byłby Skarb Państwa. Decyzję o stwierdzeniu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości (art. 9 ust. 2i), a Skarb Państwa reprezentowany jest przez starostę właściwego ze względu na ostatnią siedzibę podmiotu wykreślonego z rejestru (art. 9 ust. 2j). Wobec tego jeśli nieruchomość i siedziba podmiotu wykreślonego z rejestru znajdowałyby się w granicach tego samego powiatu, wówczas starosta występowałby w podwójnej roli: jako organ administracji publicznej i jako reprezentant Skarbu Państwa. Okoliczność, że starosta wydający decyzję działa w formie władczej powoduje, że ten sam starosta traci status strony jako podmiot, który wykonuje funkcje właścicielskie za Skarb Państwa. Mając na uwadze powyższe SKO uznało, że stronami postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 9 ust. 2 i n. ustawy są: wspólnicy i inne osoby uprawnione do udziału w majątku likwidacyjnym oraz Skarb Państwa jako nabywca prawa własności nieruchomości. Stroną jest podmiot, który chce dochodzić swoich praw majątkowych przeciwdziałając ich uszczupleniu, a zarazem stroną jest Skarb Państwa, który doznaje przysporzenia poprzez nabycie prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości. Taka konstrukcja sprawia, że decyzja wydana na podstawie art. 9 ust. 2i ustawy jest skierowana do konkretnych stron, które to poprzez składane wnioski, uwagi i środki zaskarżenia mogą pomóc w wydaniu prawidłowej decyzji. Gdyby stroną przedmiotowej decyzji był wyłącznie Skarb Państwa, to w praktyce nie byłaby możliwa weryfikacja takich decyzji w trybie odwoławczym. Reasumując Kolegium przyjęło, że za strony niniejszego postępowania należy uznać: Mathieu van Berkel oraz J. B. jasko ostatnich wspólników wykreślonej spółki, a także Prezydenta Miasta P. (jako tzw. starostę grodzkiego), który wykonuje funkcje właścicielskie za Skarb Państwa z uwagi na okoliczność, że Spółka miała ostatnią siedzibę w P. przy ul. [...].

Przechodząc do merytorycznej oceny SKO zważyło, że M. B. oraz J. B. zgodnie podają, że [...] sp. z o.o. z s. w P. nie złożyła do 31 grudnia 2015 r. wniosku o wpis do KRS. Okoliczność ta jest bezsporna. Strona skarżąca nie kwestionuje tego, że była podstawa faktyczna do uznania spółki za wykreśloną z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. Uważa natomiast, że ustawodawca nie mógł powiązać wykreślenia z rejestru z przepadkiem mienia i wywłaszczeniem nieruchomości należących do wykreślonego podmiotu. Zatem w istocie kwestionuje konstytucyjność przepisów, na podstawie których wydano decyzję.

Na mocy art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1924), ustawodawca wprowadził regulację umożliwiającą sądowi rejestrowemu rozwiązanie i wykreślenie z rejestru tzw. "martwych podmiotów", a także uregulował skutki utraty bytu prawnego przez podmiot nieprzerejestrowany do KRS. Ustawodawca kierował się argumentem, że po 13 latach funkcjonowania KRS zdefiniowany został (zarówno przez praktykę obrotu gospodarczego jak i orzecznictwo) problem występowania w tym Rejestrze znacznej liczby podmiotów, które nie wykazują żadnej aktywności, nie wykonują obowiązków rejestrowych (w tym nie składają sprawozdań finansowych), nie prowadzą działalności i nie posiadają majątku. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych zachowują moc do czasu rejestracji, zgodnie z przepisami ustawy o KRS, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2015 r. Z kolei zgodnie z art. 7 ustawy podmioty, które zostały wpisane do odpowiedniego rejestru przed dniem 1 stycznia 2001 r. mają ustawowy obowiązek przerejestrowania do KRS do 31 grudnia 2015 r. Kolegium wyjaśniło dalej, że wprowadzając ustawę o KRS ustawodawca przyjął, że w wykonaniu nałożonego na podmioty podlegające wpisowi do tego rejestru obowiązku nastąpi ich przerejestrowanie. Wniosek o przerejestrowanie podmioty podlegające wpisowi do rejestru przedsiębiorców KRS powinny złożyć do 31 grudnia 2003 r,, czyli w ciągu 3 lat od wejścia w życie ustawy.

SKO wyjaśniło, że wprowadzając nowe przepisy ustawodawca oszacował, że pomimo upływu ponad 13 lat obowiązywania ustawy o KRS, około 100.000 spółek i od 60.000 do 80.000 innych podmiotów (stowarzyszenia, fundacje) nie wypełniło obowiązku przerejestrowania. Stan taki zagraża bezpieczeństwu obrotu gospodarczego, gdyż wobec podmiotów nieprzerejestrowanych, a działających w obrocie gospodarczym i prawnym nie obowiązują domniemania wynikające z przepisów ustawy o KRS. Nie jest więc realizowana funkcja wzmacniania pewności obrotu i ochrony osób trzecich. Podmioty nieprzerejestrowane pozostają poza kontrolą i nadzorem sądu rejestrowego, nie składają również sprawozdań finansowych. Wobec nieprzerejestrowanych spółek z o.o. i S.A. w zasadzie nie są realizowane przepisy art. 2 i art. 3 dyrektywy 2009/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. w sprawie koordynacji gwarancji, jakie są wymagane w państwach członkowskich od spółek w rozumieniu art. 48 akapit drugi Traktatu, w celu uzyskania ich równoważności, dla zapewnienia ochrony interesów zarówno wspólników, jak i osób trzecich (Dz.U.UE.L.2009.258.11). Dyrektywa ta ma m.in. na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego Unii i ustanowienie odpowiednich standardów funkcjonowania spółek w państwach członkowskich, gwarantujących z jednej strony konkurencyjność przedsiębiorstw, a z drugiej zabezpieczających interesy wspólników (akcjonariuszy) oraz kontrahentów spółek. Kolegium powołało art. 9a ust. 2 ustawy, jednocześnie wskazując, że ustawodawca określił też jakie będą skutki utraty podmiotowości prawnej przez nieprzerejestrowane podmioty w odniesieniu do ich mienia. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 2b ustawy mienie podmiotów uznanych za wykreślone nabywa z mocy prawa Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 2016 r. Rozwiązanie takie ma na celu usunięcie stanu niepewności co do losów prawnych mienia pozostawionego przez podmioty, które przestały istnieć. Okres ponad 13 lat - liczony od wejścia w życie ustawy o KRS w dniu 1 stycznia 2001 r. - stwarzał dostateczne możliwości złożenia wniosku o wpis podmiotu do KRS przy zachowaniu minimum staranności. Ponadto termin ten był kilkakrotnie przedłużany. Pierwotnie regulacja ustawy przewidywała, że wpisy w dotychczasowych rejestrach zachowują moc do 31 grudnia 2003 r. Ustawą z dnia 30 listopada 2000 r. o zmianie ustawy nadano nowe brzmienie art. 9 ust. 2, zgodnie z którym do czasu rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym zachowywały moc dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych. Zrezygnowano zatem z określenia daty, do której miałyby obowiązywać dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych. Stan taki trwał do uchwalenia ustawy z dnia 29 kwietnia 2010 r. o zmianie ustawy, która zmieniła m.in. brzmienie art. 9 ust. 2 w ten sposób, że dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych miały zachować moc do czasu rejestracji w KRS, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2013 r. Ustawą z dnia 22 listopada 2013 r. o zmianie ustawy po raz kolejny wydłużono okres pozostawania w mocy dotychczasowych wpisów - tym razem o 2 lata. Zgodnie z tą ustawą dzień 31 grudnia 2015 r, jest ostatecznym terminem pozostawania w mocy wpisów w dotychczasowych rejestrach sądowych.

Zdaniem Kolegium, obowiązujące regulacje prawa krajowego i unijnego nie dają podstaw do tego, aby funkcjonowały w obrocie podmioty nieprzerejestrowane do KRS. Wygaszenie podmiotów nieprzerejestrowanych skutkuje tym, że ich mienie nabywa nieodpłatnie z mocy prawa Skarb Państwa. Takie unormowanie zapobiega powstaniu sytuacji, w której mienie należące do podmiotów, które utracą zdolność prawną, stałoby się mieniem niczyim. Istotne jest to, że skutek w postaci utraty bytu prawnego przez podmiot i dalsze tego konsekwencje przewidziane w art. 9 ust. 2b ustawy, nie muszą nastąpić jeżeli podmiot wypełni ciążący na nim od ponad 13 lat obowiązek i złoży poprawny wniosek o wpis do KRS. Wygaśnięcie tych uprawnień następuje wyłącznie wskutek zaniechania i bierności uprawnionego, którą można porównać do porzucenia przedmiotu własności lub praw majątkowych. To nie prawodawca pozbawia własności lub praw majątkowych, ale sam uprawniony na skutek swojego zachowania w postaci długotrwałej bezczynności wytwarza stan analogiczny do porzucenia swojego majątku, a więc sam rezygnuje z przysługujących mu praw, a przepisy w imię pewności i bezpieczeństwa obrotu potwierdzają decyzję uprawnionego oraz wprowadzają rozwiązanie zapobiegające powstaniu tzw. majątku niczyjego.

Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny i jej rola polega na ustaleniu, że przedmiotowa nieruchomość była własnością [...] Sp. z o.o. z s. w P., a spółka ta nie złożyła do 31 grudnia 2015r. wniosku o przerejestrowanie do KRS. Udziałowcy Spółki pismem z dnia 25 marca 2016r. potwierdzili, że spółka przestała istnieć wskutek braku wniosku o przerejestrowanie do KRS, co potwierdził Sąd Rejonowy P. - N. M. i Wilda w P. VIII Wydział Gospodarczy KRS. Wobec powyższego zdaniem organu II instancji, Starosta [...] był zobowiązany do wydania decyzji, w której potwierdził zaistniały z mocy prawa fakt nabycia z dniem 1 stycznia 2016 r. przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołujących się jakoby zaskarżona naruszała przepisy Konstytucji i KOPCiPW. Podkreśliło, że jedyną przyczyną nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa była trwająca przez wiele lat bezczynności organów [...] Sp. z o.o. Spółka nie chciała zastosować się do ram prawnych odpowiadających potrzebom rozwiniętej gospodarki rynkowej i standardom demokratycznego państwa prawnego. Ponadto zdaniem Kolegium, ustawodawca nie mógł zezwolić na powstanie tzw. majątków niczyich. Ważąc poszczególne wartości konstytucyjne uznał, że najlepszym rozwiązaniem jest nabycie mienia pozostawionego przez podmioty nieprzerejestrowane do KRS przez Skarb Państwa. Takie rozwiązanie jest zgodne z interesem publicznym i najpełniej zabezpiecza interesy wierzycieli podmiotów nieprzerejestrowanych do KRS. Wierzyciele mają przejrzystą sytuację, gdyż mogą dochodzić swoich roszczeń od Skarbu Państwa i nie muszą poszukiwać innych dłużników.

J. B. oraz M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na powyższą decyzję SKO w P.. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do KOPCiP poprzez zastosowanie norm z art. 9 ust. 2a, 2b, 2i i 2j ustawy – Przepisy wprowadzające (...) sprzecznych z powołanymi normami konstytucyjnymi i wiążącymi Polskę normami konwencyjnymi, albowiem na skutek zastosowanych przepisów ustawy wspólnicy spółki [...] zostali pozbawieniu prawa do udziału w majątku likwidacyjnym tejże spółki, w skład którego wchodziło prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wnieśli o to, by Sąd działając na podstawie art. 8 i art. 178 ust. 1 Konstytucji w ramach tzw. idei rozproszonej kontroli konstytucyjności, w związku z niepewnym statusem prawnym Trybunału Konstytucyjnego, zastosował bezpośrednio normy konstytucyjne, pomijając przy orzekaniu niekonstytucyjne normy ustawy. W rezultacie Sąd powinien, zdaniem skarżących uznać, że skoro brak było podstawy prawnej w znaczeniu zgodnej z Konstytucją normy prawnej, do orzeczenia deklaratywnego o nabyciu z mocy prawa nieruchomości, to wydane w toku postępowania decyzje administracyjne są nieważne. Dlatego skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, a także wstrzymania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniach skarg wskazano, że wprawdzie organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, to jednak nie sposób pogodzić się z możliwością dopuszczenia pozostawienia przedmiotowych decyzji w obrocie prawnym, wobec oczywistego braku konstytucyjności przepisów ustawy i sprzeczności ich z wiążącą Polskę normami art. 1 Protokołu nr 1 do KOPCiPW. Zdaniem skarżących, w świetle art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Sąd jest władny do dokonania wykładni przepisów prawa materialnego w ten sposób, iż jeśli w wyniku zastosowania wykładani systemowej ustali, że zachodzi oczywista niezgodność przepisów prawa materialnego z Konstytucją, to jest władny odmówić zastosowania przepisów ustawy, co do których taki zarzut można uczynić i to bez konieczności zadawania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Podniesiono, że już w toku uchwalania ustawy o zmianie ustawy o KRS z 24 listopada 2014 r. uczestnicy postępowania legislacyjnego, jak np. Prokurator Generalny, dostrzegali potencjalny brak zgody projektowanych przepisów art. 9 ust. 2a i n. ustawy, z konstytucyjnymi normami ochrony prawa własności. W przypadku instytucji wprowadzonej do ustawy ustawodawca zrezygnował z przeprowadzania procedury likwidacyjnej, lecz wprowadził, na mocy art. 2b, normę, zgodnie z którą majątek podmiotów wykreślonych z rejestru nabywa nieodpłatnie Skarb Państwa, zaś prawa wspólników do udziału w przedmiotowym majątku wygasają. Tym samym wprowadzono mechanizm, na mocy którego dochodzi do przejęcia przez Skarb Państwa mienia prywatnego, tzn. praw majątkowych wspólników do udziału w majątku likwidacyjnym spółki, bez żadnej rekompensaty. Przepisy te ingerują zatem w istotę prawa własności, a zatem szczególne uprawnienia jednostki do korzystania z własności i domagania się ochrony prawnej, a zarazem dopuszczają do działań nieproporcjonalnych z punktu widzenia art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji. Przedmiotowe regulacje w świetle zasady proporcjonalności przedstawiają najbardziej radyklaną z możliwych negatywnych rodzajów ingerencji w prawa wspólników, albowiem nie tylko ich prawa majątkowe są wygaszane, zaś majątek spółki przechodzi nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa, lecz w związku z wygaszeniem praw wspólnicy pozbawieni są jakiegokolwiek świadczenia ze strony państwa, pieniężnego albo niepieniężnego.

Skarżący wskazali, że w przypadku przeprowadzania procedury określonej w art. 25a i n. ustawy o KRS, dotyczącej postępowania o rozwiązaniu podmiotu bez przeprowadzania postępowania likwidacyjnego, wspólnikom, po spełnieniu określonych warunków, przyznano prawo do dochodzenia praw co do majątku wykreślanego podmiotu. Istnieje zatem możliwość obrony przez wspólników swoich praw, jakkolwiek przy wykorzystaniu również instrumentów o wątpliwej konstytucyjności. Wspólnikom, którym wygaszono prawo do udziału w majątku likwidacyjnym Spółki na podstawie art. 9 ust. 2b ustawy, nie przyznano podobnych praw chociaż de facto są to osoby należącej do tej samej grupy , a zatem o podobnych cechach, które w tożsamych sytuacjach powinny być traktowane przez ustawodawcę na równych zasadach. Przedmiotowe przepisy zatem, niezależnie od ich ingerencyjnego charakteru, dyskryminują wspólników spółek prawa handlowego, znajdujących się w podobnej sytuacji (tzw. podmioty martwe), a zatem naruszają zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Brak jest nadto jakiegokolwiek racjonalnego argumentu, w tym także zawartego w uzasadnieniach projektu kwestionowanej regulacji prawnej, dla różnicowania sytuacji prawnej wspólników których dotyczą przepisy art. 25a i n. ustawy o KRS a których obejmuje dyspozycja art. 9 ust. 2b ustawy.

Dalej skarżący podnieśli, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, iż rozwiązanie skutkujące nabyciem przez Skarb Państwa majątku spółek nieodpłatnie, jest rozwiązaniem optymalnym i prawidłowym z punktu widzenia Konstytucji. Regulacje te należy uznać za arbitralne oraz nieproporcjonalne, gdyż ustawodawca zasadniczo nie wyjaśnił, dlaczego to Skarb Państwa, nie zaś wspólnicy albo inne podmioty, nabywa majątek wykreślonej spółki. Nie przedstawiono żadnego uzasadnienia w tym przedmiocie, poza powołaniem się na kontrowersyjne orzeczenie Sądu Najwyższego. Tak daleko idąca ingerencja w prawo własności winna być uzasadniona przez ustawodawcę również w zakresie wyboru podmiotu, który "przejmuje" majątek nabyty na podstawie ustawy. Brak uzasadnienia w tym zakresie dalsze potwierdzenie, iż doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, wysłowionej w art. 2 Konstytucji. Ponadto nieodpłatne nabycie prawa własności, jak również innych praw majątkowych, stanowi wywłaszczenie o charakterze ustawowym. Skoro zaś stanowi wywłaszczenie, to muszą być spełnione przesłanki określone w art. 21 ust 2 Konstytucji - istnienie celu publicznego oraz słusznego odszkodowania. Celem publicznym jest uregulowanie spraw podmiotów "martwych". Brak jednak regulacji słusznego odszkodowania, rekompensaty, czy też innego świadczenia, które przysługiwałoby wspólnikom wyrejestrowanych podmiotów.

Wskazując, że zastosowane przepisy ustawy naruszają art. 1 Protokołu nr 1 do KOPCiPW skarżący wyjaśnili, że zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka każde pozbawienie własności musi nie tylko realizować cel publiczny, lecz także być proporcjonalne i być zgodne z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego . Trybunał uznał wręcz, np. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, że zawsze przy pozbawieniu własności należy badać, czy nie nastąpiło "naruszenie prawa skarżących do poszanowania ich prawa własności nie pociągnęło za sobą zachwiania wymaganej równowagi między koniecznością ochrony interesu powszechnego a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek, lub czy też zostały na nie nałożone nieproporcjonalne i nadmierne obciążenia. W orzeczeniu Lithgow i inni przeciwko Wielkiej Brytanii, dotyczącym nacjonalizacji przedsiębiorstw, Trybunał poczynił ogólne uwagi odnośnie odszkodowania. Uznał, że obowiązek wypłaty odszkodowania wynika z całokształtu art 1 Protokołu, a wypłata odszkodowania stanowi konieczny warunek odebrania własności w krajach członkowskich. Pozbawienie prawa do odszkodowania spowodowałoby, że ochrona prawa własności z art. 1, stałaby się iluzoryczna i nieskuteczna. W świetle Konwencji ustawodawca musi dobierać środki ustawowe w ten sposób, by zachodziła równowaga pomiędzy celem zamierzonym, a instytucjami, które do realizacji celu mają doprowadzić. W świetle ogólnych zasad prawa międzynarodowego tylko wyjątkowo może dojść do pozbawienia obywateli mienia bez odszkodowania. Zasadniczo zatem te same przesłanki, jakie wynikają z Konstytucji, wypływają z Konwencji w zakresie oceny zgodności przedmiotowych przepisów z normami wyższego rzędu.

Stąd również skarżący podnosi, że niezależnie od postanowień Konstytucji - ale również ze względu na treść Konwencji albowiem należy uznać przepisy stojące u podstaw zaskarżonej decyzji za sprzeczne z ratyfikowaną przez Polskę Konwencją, zaś orzekający Sąd jako sąd wspólnotowy winien brać pod uwagę orzecznictwo Trybunału strasburskiego, a więc przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji winien pominąć wskazane przepisy jako również sprzeczne z Konwencją.

W odpowiedzi na skargi SKO w P. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2017 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Po [...] sprawy ze skarg J. B. i M. B.. Następnie postanowieniem z dnia 7 czerwca 2017 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi wniesione w niniejszej sprawie okazały się bezzasadne.

Przedmiotem skarg J. B. i M. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016r., którą stwierdzono nabycie z dniem 1 stycznia 2016 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ark. mapy 1, obręb R., gm. Ł..

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 1997 r. Nr 121, poz. 770 ze zm.), dalej: ustawa.

Wyjaśnienia wymaga, że na podstawie art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1924) ustawodawca wprowadził regulację umożliwiającą sądowi rejestrowemu rozwiązanie i wykreślenie z rejestru tzw. "martwych podmiotów", a także uregulował skutki utraty bytu prawnego przez podmiot nieprzerejestrowany do KRS. Ustawodawca uznał, że po 13 latach funkcjonowania KRS zdefiniowany został (zarówno przez praktykę obrotu gospodarczego jak i orzecznictwo) problem występowania w KRS znacznej liczby podmiotów, które nie wykazują żadnej aktywności, nie wykonują obowiązków rejestrowych (w tym nie składają sprawozdań finansowych), nie prowadzą działalności i nie posiadają majątku. W konsekwencji powyższego wprowadzono regulację art. 9 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którą dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych zachowują moc do czasu rejestracji, zgodnie z przepisami ustawy o KRS, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2015 r. Z kolei zgodnie z art. 7 ustawy podmioty, które zostały wpisane do odpowiedniego rejestru przed dniem 1 stycznia 2001 r. mają ustawowy obowiązek przerejestrowania do KRS do dnia 31 grudnia 2015 r. Wprowadzając ustawę o KRS ustawodawca przyjął, że w wykonaniu nałożonego na podmioty podlegające wpisowi do tego rejestru obowiązku nastąpi ich przerejestrowanie. Jednocześnie wskazano, że wniosek o przerejestrowanie podmioty podlegające wpisowi do rejestru przedsiębiorców KRS powinny złożyć do dnia 31 grudnia 2003 r. (pierwotne brzmienie), czyli w ciągu 3 lat od wejścia w życie ustawy.

Jak trafnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powyższe regulacje wprowadzono, albowiem wobec nieprzerejestrowanych spółek prawa handlowego (sp. z o.o. i S.A.) nie były realizowane przepisy art. 2 i art. 3 dyrektywy 2009/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. w sprawie koordynacji gwarancji, jakie są wymagane w państwach członkowskich od spółek w rozumieniu art. 48 akapit drugi Traktatu, w celu uzyskania ich równoważności, dla zapewnienia ochrony interesów zarówno wspólników, jak i osób trzecich (Dz.U.UE.L.2009.258.11). Dyrektywa ta ma m.in. na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego Unii i ustanowienie odpowiednich standardów funkcjonowania spółek w państwach członkowskich, gwarantujących z jednej strony konkurencyjność przedsiębiorstw, a z drugiej zabezpieczających interesy wspólników (akcjonariuszy) oraz kontrahentów spółek.

Zgodnie z art. 9 ust. 2a ustawy podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do KRS zgodnie z przepisami ustawy o KRS, które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tej ustawy i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. Innymi słowy podmioty, które najpóźniej w dniu 31 grudnia 2015 r. nie złożą wniosku o wpis do KRS, z dniem 1 stycznia 2016 r. tracą zdolność (podmiotowość) prawną, czyli przestaną istnieć. Ustawodawca jednocześnie określił jakie będą skutki utraty podmiotowości prawnej przez nieprzerejestrowane podmioty w odniesieniu do ich mienia. W art. 9 ust. 2b ustawy określa się, że z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a. A contrario, jeżeli najpóźniej w dniu 31 grudnia 2015 r. zostanie złożony wniosek o wpis do KRS, to podmiot, którego dotyczy taki wniosek, nie utraci zdolności prawnej z dniem 1 stycznia 2016 r., a Skarb Państwa nie nabędzie z tą datą jego mienia. Jeżeli w następstwie złożenia takiego wniosku wpis do KRS zostanie prawomocnie dokonany, cel zakładany w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o KRS zostanie osiągnięty.

Regulacja zawarta w art. 9 ust. 2b ustawy ma na celu usunięcie stanu niepewności co do losów prawnych mienia pozostawionego przez podmioty, które przestały istnieć. Rację ma SKO wskazując, że okres ponad 13 lat - liczony od wejścia w życie ustawy o KRS - stwarzał dostateczne możliwości złożenia wniosku o wpis podmiotu do KRS przy zachowaniu minimum staranności ze strony zainteresowanych podmiotów.

Co istotne, omawiany termin był wielokrotnie przedłużany, co oznacza, że ustawodawca umożliwiał podmiotom niezarejestrowanym w KRS a objętym tym obowiązkiem, dokonanie wpisu, ze wszystkim tego ustawowymi konsekwencjami, w tym zwłaszcza uniknięcia utraty z mocy prawa mienia. Pierwotnie przepisy przewidywały, że wpisy w dotychczasowych rejestrach zachowują moc do dnia 31 grudnia 2003 r. Ustawą z dnia 30 listopada 2000 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KRS Dz. U. Nr 114, poz. 1194) nadano nowe brzmienie art. 9 ust. 2, zgodnie z którym do czasu rejestracji w KRS zachowywały moc dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych. Zrezygnowano zatem z określenia daty, do której miałyby obowiązywać dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych. Stan taki trwał do uchwalenia ustawy z dnia 29 kwietnia 2010 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KRS (Dz. U. Nr 106, poz. 671), która zmieniła m.in. brzmienie art. 9 ust. 2 w ten sposób, że dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych miały zachować moc do czasu rejestracji w KRS, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2013 r. Kolejno ustawą z dnia 22 listopada 2013 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KRS (Dz. U. poz. 1622) po raz kolejny wydłużono okres pozostawania w mocy dotychczasowych wpisów w rejestrach sądowych podmiotów, które nie dopełniły obowiązku złożenia do dnia 31 grudnia 2003 r. wniosku o wpis do KRS - tym razem o 2 lata. Zgodnie z tą ustawą dzień 31 grudnia 2015 r, jest ostatecznym terminem pozostawania w mocy wpisów w dotychczasowych rejestrach sądowych.

W świetle powyższego rację miało Kolegium stwierdzając, że obowiązujące regulacje prawa krajowego i unijnego nie dają podstaw do tego, aby funkcjonowały w obrocie podmioty nieprzerejestrowane do KRS. Wygaszenie podmiotów nieprzerejestrowanych skutkuje tym, że ich mienie nabywa nieodpłatnie z mocy prawa Skarb Państwa. Takie unormowanie zapobiega powstaniu sytuacji, w której mienie należące do podmiotów, które utracą zdolność prawną, stałoby się mieniem niczyim.

Wymaga podkreślenia, że skutek w postaci utraty bytu prawnego przez podmiot i dalsze tego konsekwencje przewidziane w art. 9 ust. 2b ustawy, nie muszą nastąpić pod warunkiem, że podmiot wypełni ciążący na nim od ponad 13 lat obowiązek i złoży poprawny wniosek o wpis do KRS, a wpis taki zostanie dokonany. Wówczas to podmiot nie utraci bytu prawnego, a osoby posiadające w nim prawa udziałowe nie utracą wynikających z nich uprawnień. Wygaśnięcie tych uprawnień następuje wyłącznie wskutek zaniechania i bierności uprawnionego, którą można porównać do porzucenia przedmiotu własności lub praw majątkowych. Oznacza to, że to nie prawodawca pozbawia własności lub praw majątkowych podmiot objęty obowiązkiem rejestrowym, ale sam uprawniony na skutek swojego zachowania w postaci długotrwałej bezczynności wytwarza stan analogiczny do porzucenia swojego majątku, a więc sam rezygnuje z przysługujących mu praw, a przepisy w imię pewności i bezpieczeństwa obrotu potwierdzają decyzję uprawnionego oraz wprowadzają rozwiązanie zapobiegające powstaniu tzw. majątku niczyjego.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne było, że przedmiotowa nieruchomość - działka nr [...] o pow. [...] ha, ark. mapy 1, obręb R., gmina Ł., była własnością spółki Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P.. Bezspornie stwierdzono, że przedstawiciele tej spółki nie złożyli do dnia 31 grudnia 2015 r. wniosku o przerejestrowanie do KRS. Skarżący – J. B. i M. B., będący udziałowcami spółki, pismem z dnia 25 marca 2016 r. potwierdzili, że spółka [...] przestała istnieć wskutek braku wniosku o przerejestrowanie do KRS. Okoliczność tę potwierdził Sąd Rejonowy P. - N. M. i Wilda w P. VIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r. Następnie pismem z dnia 5 września 2016 r. M. Z., pełnomocnik skarżących w postępowaniu administracyjnym, poinformował organ I instancji, że udziałowcami spółki na dzień 31 grudnia 2015 r. byli M. B. (10 udziałów) i J. B. (40 udziałów). Wyjaśnił przy tym, że umową sprzedaży udziałów z dnia 27 marca 2008 r. M. Z. zbył swe udziały w spółce J. B., dokonana w formie zastrzeżonej.

W ocenie Sądu w sytuacji, gdy bezspornie do dnia 31 grudnia 2015 r. [...] spółka z o.o. nie wywiązała się z obowiązku złożenia wniosku o wpis do KRS, z mocy prawa (art. 9 ust. 2a ustawy) została uznana za wykreśloną z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r., a w konsekwencji na mocy art. 9 ust. 2b ustawy Skarb Państwa nabył nieodpłatnie mienie spółki tj. przedmiotową nieruchomość. W tym stanie sprawy prawidłowo Starosta [...] jako organ właściwy ze względu na położenie nieruchomości - na podstawie art. 9 ust. 2i ustawy – wydał decyzję z dnia [...] 2016 r. potwierdzającą nabycie przez Skarb Państwa nieodpłatnie z mocy prawa własność przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi co do niekonstytucyjności przepisów ustawy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania ich zgodności z Konstytucją RP i prawem unijnym, w tym w szczególności z przepisami dyrektywy 2009/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. w sprawie koordynacji gwarancji, jakie są wymagane w państwach członkowskich od spółek w rozumieniu art. 48 akapit drugi Traktatu, w celu uzyskania ich równoważności, dla zapewnienia ochrony interesów zarówno wspólników, jak i osób trzecich oraz art. 1 Protokołu nr 1 do KOPCiPW. Sąd w pełni podziela cytowane wyżej poglądy wyrażone w zaskarżonej decyzji. Należy też zauważyć, że regulacje zawarte w art. 9 b ustawy umożliwiają zabezpieczenie roszczeń wierzycieli podmiotów nieprzerejstrowanych do Krajowego Rejestru Sądowego z mienia tych podmiotów nabytych przez Skarb Państwa, zapewniając pewność i bezpieczeństwo obrotu .

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).