Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1748/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ż. na decyzję Wojewody z dnia 24 listopada 2003 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ż. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy decyzją z dnia 3 września 2003r., na podstawie art. 104 k.p.a., art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz Porozumienia w sprawie prowadzenia przez organy Gminy niektórych spraw z zakresu administracji rządowej należących do właściwości Starosty zawartego pomiędzy Starostą w K. a Radą Miejską w Ż., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 2 czerwca 1999r., odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestora A Sp. z o.o., ul. [...] dla inwestycji: budowa magazynu na surowce i wyroby gotowe dla istniejącej hali produkcyjnej na działce nr w Ż.

Ustalono, że w dniu 3 lutego 2003r. inwestor A Sp. z o.o. wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę magazynu na surowce i wyroby gotowe dla istniejącej hali produkcyjnej na działce w Ż. W dniu 21 lutego 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o rozbiórce trzech obiektów budowlanych o stalowej konstrukcji ramowej, wielokondygnacyjnych i wielonawowych na terenie działki nr w Ż. Rozpatrujący odwołanie strony Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 czerwca 2003r. utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2003r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 628/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Organ I instancji powołał się na art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Ustalił, że działka w Ż., jak wynika z wyciągu głównego wykazu zmian gruntowych powstała ze scalenia działek nr, natomiast decyzja z dnia 4 września 2002r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy magazynu i istniejącej hali produkcyjnej. Zgodnie z załączoną do decyzji mapką ewidencyjną działki wnioskowana rozbudowa znajduje się na terenie, na którym posadowiono obiekt budowlany w stosunku do którego orzeczono prawomocny nakaz rozbiórki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Z., żądając jej uchylenia w całości i wydania pozwolenia na budowę magazynu na surowce i wyroby gotowe dla istniejącej hali produkcyjnej na działce nr w Ż., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Odwołujący wskazał, że na nieruchomości będącej własnością skarżącego posadowione zostały trzy regały służące do składowania węży ogrodowych. Regały te uznane zostały przez Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego za tymczasowe obiekty budowlane, posadowione bez zezwolenia, wobec czego decyzją z dnia 21 lutego 2003 r. nakazał rozbiórkę tych konstrukcji. W ocenie odwołującego się nie można utożsamić terminu "działka", która jest obszarem wydzielonym administracyjnie z terminem "teren". Takie bowiem zastosowanie obu pojęć prowadzi do sytuacji, w której niemożliwe jest uzyskanie zezwolenia na budowę na wielohektarowej działce, kiedy na jednym jej krańcu stoi obiekt przeznaczony do rozbiórki. W opinii odwołującego się wykładnia zastosowana przez Burmistrza jest sprzeczna z intencją ustawodawcy. Wywodził ponadto, że w art. 3 ust. 10 Prawa budowlanego ustawodawca zdefiniował pojęcie "teren budowy", a mianowicie wskazał, że jest to przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy, co potwierdza stanowisko skarżącego. W ocenie skarżącego na mapie załączonej do decyzji zostały oznaczone granice planowanej inwestycji, natomiast nie został oznaczony teren, na którym zostały posadowione regały, co do których orzeczono nakaz rozbiórki. Regały te znajdują się w innej części działki nr, poza terenem przeznaczonym pod planowaną inwestycję oraz ewentualną przestrzenią, która może zostać zajęta przez urządzenia zaplecza budowy. Zdaniem skarżącego postępowanie, w którym orzeczono nakaz rozbiórki dotyczy według organów tymczasowych obiektów budowlanych, a obiektami budowlanymi są tylko konstrukcje określone w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i nie można tej kategorii rozszerzać na inne konstrukcje nie mieszczące się w zakresie normowania tego przepisu. Skoro przedmiotowe konstrukcje zostały uznane za tymczasowe obiekty budowlane, zdaniem odwołującej spółki nie ma do nich zastosowania przepis art. 35 ust. 5 , w którym używa się pojęcia "obiekt budowlany".

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia 24 listopada 2003r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 35 ust.5, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca1994r. Prawo budowlane utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza Gminy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy twierdzi, że przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego jednoznacznie określa w jakim przypadku organ ma obowiązek odmówić wydania pozwolenia na budowę i nie wymaga dodatkowej interpretacji. Pozostałe kwestie podnoszone przez odwołującego się dotyczące kwalifikacji przez organ nadzoru budowlanego obiektów budowlanych objętych nakazem rozbiórki nie są przedmiotem niniejszego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ż., z żądaniem uchylenia w całości decyzji organu II instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na okoliczność, iż na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania terenu, znajduje się obiekt, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności co do charakteru terenu, którego dotyczy projekt zagospodarowania oraz braku spełnienia wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co miało w jego ocenie istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący ponowił argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu odwołania, dodatkowo uzasadniając naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 1 k.p.a. poprzez "lakoniczne" uzasadnienie prawne. W ocenie skarżącego, który przytoczył na poparcie swojego stanowiska orzecznictwo sądów administracyjnych, w uzasadnieniu brak było motywów rozstrzygnięcia, co praktycznie uniemożliwiło dokonanie oceny legalności decyzji oraz samodzielną podstawę zaskarżenia, bowiem brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwiał poznanie motywów organu. Skarżący wywodził także, że organ rozpatrujący sprawę w wyniku odwołania powinien odnieść się do zarzutów strony, wskazać fakty które zostały przez niego uznane za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których wnioskowanych dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Pominięcie zaś w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zdaniem skarżącego stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W szczególności zaś odnosząc się zaś do zarzutu niepełnego i lakonicznego uzasadnienia organ odwoławczy twierdzi, że uzasadnienie było adekwatne do zarzutów. Przepis art. 35 ust 5 ustawy Prawo budowlane wydaje się bowiem czytelny i nie stwarzający większych problemów interpretacyjnych, czego świadectwem jest fakt, iż brak jest w istocie aktualnego orzecznictwa precyzującego ten konkretny przepis. Natomiast zarzuty odnoszące się do kwalifikacji przez organ nadzoru budowlanego popełnionej samowoli wykraczają poza ramy niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, lecz z przyczyn innych niż podniesione w skardze.

Sąd kierował się przy tym zasadą, wynikającą z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z która sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224).

W myśl art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził.

Przy tym pod pojęciem podania, zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., należy rozumieć także żądania, wyjaśnienia, odwołania oraz zażalenia.

Jak wynika z art. 63 § 3 k.p.a. pismo powinno być podpisane przez osobę wnoszącą odwołanie. Podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnoszącą podanie. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania niemożność jego rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2000r., III SA 417/00, LEX nr 47217).

Brak podpisu stanowi brak formalny, który zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. powinien zostać usunięty w terminie siedmiu dni przez stronę, po jej wezwaniu ze stosownym pouczeniem przez właściwy organ. Nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Jak wynika z akt sprawy pismo z dnia 10 września 2003r. zatytułowane "odwołanie" nie zawiera podpisu strony ani jej pełnomocnika radcy prawnego J. P., który do pisma dołączył oryginał pełnomocnictwa udzielonego przez spółkę "do prowadzenia sprawy administracyjnej budowlanej (...) przed wszystkimi urzędami" (vide: odwołanie i pełnomocnictwo w aktach administracyjnych II instancji). Opisane pismo opatrzone jest pieczęcią z prezentatą Urzędu Gminy Wydziału Budownictwa oraz zawiera skasowane znaki opłaty skarbowej w kwocie 6,00 zł. Dołączona do skargi fotokopia odwołania zawiera podpis wymienionego pełnomocnika lecz jak wynika z treści pieczęci stanowi ona odpis tego pisma (vide: k. 20), przy czym w aktach administracyjnych nie ma innego, podpisanego odpisu, nie ma również dowodów wskazujących na to, że odwołanie zostało złożone wraz z odpisami. Tym samym przyjąć należy, iż odwołanie strony od decyzji Burmistrza Gminy z dnia 3 września 2003r., które wpłynęło do organu I instancji dnia 15 września 2003r. zostało złożone w jednym, niepodpisanym egzemplarzu.

Stosownie do treści przepisu art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania.

W rozpoznawanej sprawie wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej nie wymaga osobistego działania strony, zatem obowiązek podpisania tego pisma wobec treści pełnomocnictwa ciążył na pełnomocniku procesowym, tym bardziej, że jak wynika z okoliczności sprawy na egzemplarzu odwołania znajdującym w się w aktach administracyjnych przystawiona została pieczątka imienna radcy prawnego, brak jest natomiast jego podpisu. Skoro zatem pełnomocnik procesowy podjął w sprawie czynności (poprzez sporządzenie i złożenie odwołania wraz z dołączeniem pełnomocnictwa) na organie spoczywał obowiązek wezwania do usunięcia braku formalnego jakim jest brak podpisu ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności – prawidłowo umocowanego w sprawie administracyjnej profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast po bezskutecznym upływie tego terminu można pozostawić podanie bez rozpoznania, czy też odmówić skuteczności innej czynności. Działanie pełnomocnika w tym zakresie będzie równoznaczne z działaniem strony.

Mimo powyższego braku właściwy organ nie wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia braku poprzez podpisanie odwołania, przez co doszło w konsekwencji do jego rozpoznania przez organ odwoławczy mimo, iż nie wywołało ono skutków prawnych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że merytoryczne rozpatrzenie odwołania było niedopuszczalne i nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na wniosek strony, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 211 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wysokość wynagrodzenia radcy prawnego ustalając w kwocie 240,00 zł, na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002r. Nr 163, poz. 1349, ze zm.).

Sąd odstąpił od orzekania na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na negatywny, odmowny charakter zaskarżonej decyzji, która w związku z tym pozostaje niewykonalna.