Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 759/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2021 r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. L. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 5 marca 2021 r. znak ZP.6730.331.2020.AK Wójt Gminy Osielsko, po rozpatrzeniu sprawy z wniosku D. i J. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostała niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr ewid.[...] obręb N. , gmina B. , w granicach wskazanych na załączniku do decyzji.

W obszernym odwołaniu od powyższej decyzji W. L. zarzucił przede wszystkim nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego wobec terenu inwestycji, w konsekwencji ustalono dla inwestycji warunki zabudowy nie spełniające warunku kontynuacji dotychczasowej zabudowy. Podkreślił, że analiza nieruchomości sąsiednich musi prowadzić do jednoznacznych wniosków, że wskaźnik intensywności zabudowy i usytuowanie budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, nie pozwala na przyjęcie, że planowane usytuowanie na działce o powierzchni około 1500 m2 trzech samodzielnych budynków mieszkalnych, nie stanowi kontynuacji obecnej zabudowy. Zakwestionował również prawidłowość określenia dla inwestycji nieprzekraczalnej linii zabudowy (w odległości 6m), co nie stanowi kontynuacji linii zabudowy na sąsiednich działkach, wskaźnika intensywności zabudowy, niezachowanie ładu przestrzennego. Odwołujący się podniósł, że na dwóch sąsiednich działkach linia zabudowy przebiega w odległości około 15m.

Decyzja z 2 kwietnia 2021 r. znak SKO-4212/70/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293, ze zm., dalej także "u.p.z.p."), § 3 – 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżona odwołaniem decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy po przytoczeniu treści stosowanych w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 powołało się także na przepisy ww. rozporządzenia określające sposób wyznaczenia obszaru analizowanego dla ustalenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanym przypadku, szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 27m, a jego trzykrotność wynosi 81 m i obszar o takim promieniu wyznaczył organ I instancji. W obszarze analizowanym stwierdzono występowanie funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Wobec występowania funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, organ I instancji słusznie stwierdził kontynuację funkcji zabudowy istniejącej wokół planowanej inwestycji. \

Kolegium wskazało dalej, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było zbadanie zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą w zakresie: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przywołało treść stosownych przepisów rozporządzenia określających sposób ustalania linii zabudowy ( § 4). Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie analiza wykazała, że zarówno od strony ul. [...] jak i ul. [...] nieprzekraczalną linię zabudowy można ustalić w odległości 6 m od granicy terenu objętego wnioskiem. Podobne stwierdzenie Kolegium odniosło do prawidłowości ustalenia przez organ I instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W rozpoznawanej sprawie ustalono wielkość przedmiotowego wskaźnika na poziomie maksymalnym do 28%.

Odnośnie sposobu wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, również powołano się na możliwość wyznaczenia tego wskaźnika w innej szerokości jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 ww. rozporządzenia). W rozpatrywanej sprawie ustalono szerokość elewacji frontowej od 9 m do 15 m. Analogicznie Kolegium odniosło się do sposobu wyznaczenia pozostałych parametrów zabudowy, podając parametry określone w decyzji I instancji.

W ocenie Kolegium, przeprowadzona przez organ I instancji analiza nie budzi wątpliwości, a wszystkie parametry wskazane wyżej wynikają z przeprowadzonej analizy i szczegółowo uzasadnione. Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika więc, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą: “ tak zwana zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji, bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych; » teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej; “ istniejąca i planowana sieć uzbrojenia terenu umożliwiająca podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej; » obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora.

SKO w Bydgoszczy zważyło, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane zgodnie z § 9 rozporządzenia oraz spełnia ustawowe wymogi. decyzja zawiera wszystkie te elementy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez uprawnioną osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, co czyni zadość wymogom zawartym w art. 60 ust. 4 cyt. ustawy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy i uwarunkowania wynikające z przepisów dotyczące planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał wymagane uzgodnienia wynikające z art. 53 ust 4 ustawy, konieczne w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zrzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że wszystkie parametry wyznaczone przez Wójta Gminy Osielsko dla planowanej inwestycji znalazły swe uzasadnienie w analizie znajdującej się w aktach sprawy, która szczegółowo wskazuje drogę która doprowadziła do ustalenia poszczególnych wartości. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, a konkretnie działki budowlanej, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji, do czego jest potrzebne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i spełnienie innych wymogów przewidzianych w Prawie budowlanym. Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Zgodnie z art. 63 ust. 2 zd. drugie cyt. ustawy odpowiednia informacja o tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, została zamieszczona w treści zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi więc jeszcze zezwolenia na realizacje planowanej inwestycji. Dopiero na etapie postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę inwestor będzie zobligowany do przedstawienia konkretnych rozwiązań technicznych mających na celu ochronę sąsiednich nieruchomości.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich. Z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. Jednak zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych i w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony słusznych interesów osób trzecich. Rolą organu administracji w tym zakresie jest wyłącznie określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie zaś przesądzanie o możliwości ich spełnienia.

W. L. w skardze na powyższą decyzje do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucił naruszenie:

1-2. § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieprawidłowe określenie w odniesieniu do działki nr [...] w N. wskaźnika intensywności zabudowy w oparciu wskazane w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej najwyższe wskaźniki mające występować w obszarze objętej analizą, a nie na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, oraz nieprawidłowe określenie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy w analizowanym obszarze na 28%, kierując się istniejącą zabudową na działce nr [...] w O., w sytuacji kiedy działka ta znajduje się prawie w całości łącznie z naniesionym budynkiem poza granicami obszaru objętego analizą, zaś proces inwestycyjno-budowlany na lej działce nie został jeszcze ukończony,

3-4. § 4 ust. 1 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...] w N. w oparciu o przepisy prawa budowlanego pozwalające na usytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 6 metrów od drogi publicznej, a nie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. w odległości 15 metrów od ul. [...] w N. , i przez wzajemnie sprzeczne określenie położenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w treści wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiących załącznik nr 3 do decyzji Wójta Gminy Osielsko tj. w odległości 6 metrów od granicy terenu objętego analizą, zarówno z ul. [...], jak i F., podczas gdy w treści dokumentu zawartego w aktach sprawy pt. "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (karta nr 115 akt sprawy) linię zabudowy wzdłuż ul. [...] określono na min. 8 metrów.

5. § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez wskazanie jedynie liczbowej wartości wyższego od wartości średniej wskaźnika intensywności zabudowy oraz wytyczenia linii zabudowy w oderwaniu od nieruchomości sąsiednich, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego intensywności zabudowy oraz linii zabudowy obowiązującej na sąsiednich nieruchomościach,

6. art. 7 w związku z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak kontroli i zbadania zgodności z prawem przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie dowodu w postaci analizy urbanistyczno-architektoniczne

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszernie szczegółowa argumentacje wskazanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, a z uwagi na treść art. 135 p.p.s.a. także decyzji organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził, że skarga W. L. zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020, poz. 263, dalej też "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W myśl art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy właściwy organ dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1).

Należy wskazać, że decyzją z 5 marca 2021 r. Wójt Gminy Osielsko, na wniosek D. i J. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki o nr ewid.[...] obręb ewidencyjny N. , gmina O., w granicach wskazanych na załączniku do decyzji".

W decyzji organ określił funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu jako trzy budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące. W części B organ określił parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym:

1. Linie zabudowy.

a) nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6,0 m od granicy terenu objętego wnioskiem z ul. [...].

b) nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6,0 m od granicy terenu objętego wnioskiem z ul. [...]. (...)

Przebieg linii zabudowy przedstawiono na załączniku graficznym nr 1 do decyzji.

2. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu:

a) maksymalnie 28%,

b) udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki lub terenu: minimalnie 40%.

3. Szerokość elewacji frontowej (dla każdego budynku, od strony ul. [...]):

a) minimalnie 9,0 m,

b) maksymalnie 15,0 m.

4. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (dla każdego budynku):

a) maksymalnie 4,5 m do okapu,

b) maksymalnie 9,0 m w szczycie.

c) Geometria dachu (dla każdego budynku):

a) kąt nachylenia połaci dachowych: 20°- 45°,

b) wysokość głównej kalenicy: maksymalnie 9,0 m,

c) układ połaci dachowych: dwu lub wielospadowy,

d) kierunek głównej kalenicy: równoległy lub prostopadły do nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej od strony ul. [...].

Organ stwierdził, że określone wyżej parametry nie dotyczą połaci dachowych nad lukarnami, wykuszami, tarasami, wejściami, garażami wbudowanymi w bryłę budynku, werandami i ogrodami zimowymi - na elementach tych umożliwia się realizację dowolnej geometrii dachu

Odnosząc treść cytowanych wyżej przepisów u.p.z.p. w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że treść decyzji nie odpowiada treści wniosku, w istocie wykracza poza ten wniosek poprzez rozszerzenie o niesprecyzowane w decyzji ani we wniosku elementy infrastruktury poza samymi budynkami mieszkalnymi. Brak określenia, wyrysowania i w szczególności wskazania gabarytów tych ewentualnych obiektów budowlanych np. takich jak zapewnienie miejsca do składowania odpadów na działce, na której planuje się budowę trzech domów mieszkalnych jednorodzinnych. Ma to nader istotne znaczenie w niniejszej sprawie wobec konieczności szczegółowego ustalenia i rozważenia intensywności zabudowy na działce o narożnym położeniu czyli przy koniecznym zachowaniu linii zabudowy wobec dwóch dróg. Znamiennym w sprawie pozostaje, że teren inwestycji zgodnie z wnioskiem obejmuje wyłącznie działkę ewidencyjną nr [...] w miejscowości N., gmina O., której powierzchnię - zarówno we wniosku, jak również w analizie oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – pominięto (przemilczano). Zgodnie z uproszczoną informacją z rejestru gruntów działka ta ma powierzchnię 1595 m2. Tymczasem już tylko dane (niekompletne) podane we wniosku budzą wątpliwości, co do rzeczywistej powierzchni zagospodarowania i zabudowy przy realizacji planowanej inwestycji. Ponadto jak już wskazano nie podano jakie obiekty niezbędne infrastruktury technicznej i pozostałą infrastrukturę organ ma na myśli i jaką one będą obejmowały powierzchnię. We wniosku inwestorskim z 30 października 2020 r. jego przedmiot określono wyłącznie jako "budowę 3 domów jednorodzinnych", Określając charakterystykę zabudowy i zagospodarowanie terenu w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych wskazano:

- powierzchnia zabudowy: powierzchnia 500 m2,

- szerokość elewacji frontowej od 8-18 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu dachu max 9m,

- geometria dachu: kąt nachylenia połaci dachowych w stopniach od 1,5 do 50,

- wysokość głównej kalenicy dachu max 11m,

- układ kalenicy względem frontu działki lub terenu inwestycji: równoległy lub prostopadły do którejkolwiek granicy działki,

- liczba kondygnacji naziemnych: 2

- docelowa ilość mieszkań: 3, przewidywana ilość miejsc parkingowych: 3

Na załączonej do wniosku mapie zasadniczej w skali 1:1000 oznaczono jedynie 3 obiekty budowlane – które zawierają przerywane linie pośrodku, co może sugerować, że planowane są 3 domy jednorodzinne dwulokalowe. Oznaczono gabaryty tych budynków pierwszego od stronu ul. [...], z której ma się odbywać główny wjazd na teren inwestycji o szerokości elewacji frontowej 18m i długości 12m, i kolejnych dwóch budynków mieszkalnych o wymiarach 12m×12m i 13m×13m. Nie oznaczono ani opisowo ani graficznie odległości między tymi budynkami, jak również żadnych innych obiektów budowlanych planowanych na terenie działki. Proste matematyczne działanie polegające na wyliczeniu sumy powierzchni zabudowy dla tych trzech budynków pozwala wyliczyć, że wyniesie ona 529 m2 (216+144+169 = 529). Tym samym występuje wewnętrzna sprzeczność pomiędzy danymi wskazanymi we wniosku, gdzie podano powierzchnię zabudowy 500 m2. Przy czym należy zwrócić uwagę, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy powierzchni zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, uwzględniając wielkość terenu inwestycji (1595 m2) i podkreślaną w odwołaniu oraz skardze niewielką intensywnością zabudowy w obszarze analizowanym – jest elementem stanu faktycznego o istotnym znaczeniu.

Żaden z organów administracji orzekających w sprawie nie wyjaśnił tych wątpliwości, ani nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, co stanowi o wydaniu tych decyzji z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). Rozporządzenie to, zgodnie z § 1, określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy (pkt 1), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (pkt 2), szerokości elewacji frontowej (pkt 3), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (pkt 4) i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) – pkt 5. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Ust. 2 § 3 rozporządzenia, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W aktach administracyjnych sprawy zalega 1 stronicowy dokument znak ZP.6730.331.2020.AK zatytułowany "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków , o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" sporządzony przez A. N. i parafowany ( k. 115 akt admin.). Brak w katach sprawy dowodów potwierdzających, że analiza ta, jak również projekt decyzji I instancji został sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p.

W dokumencie tym przedmiot inwestycji również określono jako budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie działki nr ewid.[...] (nie wskazano powierzchni działki), brak analizy stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, czyją stanowi własność, czy i w jaki sposób jest zabudowany. Wskazano, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 27,0 m. Trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi zatem 81 m, zatem obszar analizowany wykreślono w takiej odległości, a jego granice przedstawiono na załączniku graficznym nr 2 do decyzji. Sąd zważył, że lakoniczność przedstawienia wyników analizy, brak wskazania sposobu wyliczenia poszczególnych parametrów i jakiejkolwiek możliwości ich zweryfikowania, czyni ten dokument nieadekwatnym do osiągnięcia celu, jaki wynika z przepisów prawa. Dokument ten nie przedstawia faktycznej i rzeczowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. W skrótowej tabeli podaje co najwyżej nieuzasadnione i niewyjaśnione jakkolwiek zatem dowolne i niepoddające się ocenie wnioski osoby, która tę "analizę" sporządziła. Taki dokument nie jest wiarygodny i z pewnością nie może stanowić podstawy oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 p.p.s.a., w szczególności tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (pkt 1). Nieprzydatny jest dla możliwości zgodnego z prawem ustalenia warunków zabudowy.

Zaznaczyć należy, że celem ustanowionej w powyższym przepisie zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W rezultacie projektowana zabudowa powinna odpowiadać zabudowie istniejącej pod względem charakterystyki urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych).

Wskazać przyjdzie, że odnośnie cech zabudowy i zagospodarowania terenu autorka analizy stwierdziła lakonicznie:

- Linia zabudowy: wzdłuż ulicy [...] w obszarze analizowanym – min 6,0 m, wzdłuż ul. [...] w obszarze analizowanym – min. 8,0 m,

- Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu: średnio 12 %, maksymalnie w obszarze analizowanym 28% (działka nr [...]),

- Szerokość elewacji frontowej: średnio – 15,0 m ± 20% tj. 12,0 – 18,0 m, minimalnie dla budynku mieszkalnego w obszarze analizowanym – 9,0 m,

- Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: wysokość okapu max. 6.0 m, wysokość w szczycie – max. 9,0 m,

- Geometria dachu: kąt nachylenia połaci dachowych 200-400 lub płaski do 120, wysokość głównej kalenicy max 9,0 m, układ połaci dachowych: dwu lub wielospadowy, kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki: prostopadły lub równoległy do drogi lub do bocznych granic działki.

Tym bardziej niewyjaśnione zostało, co zasadnie zarzuca skarżący, przyjęcie na tak ogólnej podstawie wyłącznie skrajnych czy też maksymalnych parametrów przy ustalaniu konkretnych warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Wnikliwa ocena ustalonych w decyzji organu pierwszej instancji parametrów pokazuje, że zostały one przyjęte głównie na zasadzie wyjątku od średnich wartości dotyczących istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy.

Rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość ustalenia poszczególnych parametrów w sposób inny niż średnia wartość na obszarze analizowanym (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia), jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno- architektonicznej. Przepisy te należy rozumieć w ten sposób, że autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie, II SA/Kr 1392/17, lex nr 2442161 i tam pow. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11). Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Chodzi o to, aby możliwa była ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza nie spełnia takich wymagań na tyle, aby na jej podstawie możliwe było ustalenie parametrów w sposób inny niż średnia wartość na obszarze analizowanym. To spowodowało, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji z naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., co powoduje konieczność uchylenia obu tych decyzji.

W analizowanej sprawie szczególne zastrzeżenia budzi wyznaczenie przez organy takich parametrów jak: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu.

Z lakonicznej analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu z obszaru analizowanego, w którym występuje zarówno zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa, wynosi 12%. Organ I instancji ustalił ten wskaźnik na maksymalnie 28%. W analizie wskazano taką wartość jako maksymalną występującą na działce nr [...]. Nie podano jednak ani w analizie, ani w uzasadnieniu decyzji żadnego argumentu dlaczego ustalono wskaźnik intensywności zabudowy na działce nr [...] w wielkości ponad dwukrotnie większej od średniej wartości obszarze analizowanym. Brak zatem uzasadnienia dla dokonania odstępstwa i zastosowania wyjątku tak radykalnie różniącego się od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy z obszaru analizowanego, którego przyjęcie przecież - zgodnie z rozporządzeniem - ma być zasadą.

Niezależnie od powyższego Kolegium rozpoznając sprawę nie tylko nie odniosło się do tych okoliczności lecz również nie oceniło sprawy w aspekcie zarzutu odwołania, zgodnie z którym działka podana jako odpowiadająca tej maksymalnej intensywności, nie mogła być uwzględniana przy ustalaniu parametrów dla ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem na tej działce dopiero trwał proces budowlany, i nie nastąpiło jeszcze jego zakończenie. Czyli działka nie była jeszcze zabudowana. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko skarżącego, że tylko tereny zagospodarowane i zabudowane zgodnie z przepisami prawa, w których zakończono budowę formalnoprawnie, mogą stanowić podstawę dokonywania ustalenia przedmiotowych parametrów.

Sąd zwraca nadto uwagę, że żaden z orzekających w sprawie organów administracji nie ustalił i nie rozważył nawet tego, jaki jest faktyczny wskaźnik wielkości powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] w N. (1595 m2). Tymczasem organ ustalił warunki zabudowy dla tej działki nie tylko dla trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (nie podając powierzchni ich zabudowy ani gabarytów) ale także nieokreślonej dodatkowej infrastruktury. Jak wskazano wyżej w załączniku do wniosku inwestor określił parametry tych budynków konkretnie w ten sposób, że łączna powierzchnia zabudowy wynosi 529 m2. Taka powierzchnia zabudowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nawet bez jakichkolwiek innych obiektów budowlanych wynosi ponad 33% powierzchni działki nr [...]. Organ nie wyjaśnił tych wątpliwości, co stanowi o istotnym naruszeniu podstawowych przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie pozostałych parametrów występuje podobna dowolność i brak ich uzasadnienia, co dyskwalifikuje decyzję organu I instancji w całości. Nie może stanowić wyłącznej przesłanki dla odstąpienia od określonych przepisami prawa sposobu ustalania parametrów nowej zabudowy wyłącznie wola inwestora. Takie wyjaśnienie przyjętego odstępstwa nie jest wypełnieniem obowiązku wnikliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu występujących w obszarze analizowanym, uwzględniając dyspozycję § 4 ust. 4, § 5 ust, 2 ,§ 6 ust. 2, § 7 ust. 2 i § 8 rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia w każdym wypadku należy interpretować wespół z regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w szczególności z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury czy walorów architektonicznych i krajobrazowych przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności osób trzecich (art. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 ustawy).

Zasadnie skarżący zarzuca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/2018). Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4, § 5 rozporządzenia należy stwierdzić, że w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano argumentacji przemawiającej za przyjęciem odstępstw od zastosowania parametrów średnich. Podkreślić należy, że wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie dają także niezbędnych przesłanek do przyjęcia, iż wyznaczenie powyższych parametrów w przedmiotowej sprawie we wskazanej w zaskarżonej decyzji wielkości, przekraczającej parametry średnie, oraz odbiegających od istniejącej linii zabudowy nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Orzekające organy architektoniczno-urbanistyczne w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć nie wyjaśniły indywidulanie przyjęcia w tej sprawie poszczególnych wskaźników na poziomach znacząco odbiegających od średnich w obszarze analizy, nie przeprowadziły również oceny analizy istniejącej zabudowy na poszczególnych działkach ustalonych wskaźników powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nie wyjaśniono również przyczyn dowolności w określeniu kierunku głównej kalenicy, tym bardziej że inwestycja ma obejmować trzy budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące na działce, której wielkość wymusza znaczną intensywność tej zabudowy. Brak określenia jednoznacznego pewnych parametrów i znacząca dowolność w takich parametrach jak szerokość elewacji frontowej, wysokość, układ połaci dachowych może godzić w ład przestrzenny w oczywisty sposób. Ma to istotne znacznie także uwzględniając pominiętą w decyzjach a wskazywaną przez skarżącego i wynikającą pośrednio z akt sprawy okoliczność, że na sąsiedniej działce ewidencyjnej inwestorzy jednocześnie planowali budowę dwóch kolejnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Zasadne okazały się zatem te wszystkie zarzuty skargi i argumenty na ich poparcie, które dotyczą naruszenia przepisów prawa procesowego w związku z brakiem wystarczających dowodów w sprawie na to, że możliwe jest ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji na zasadzie wyjątku od zasady ustalania takich parametrów w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym.

W świetle powyższych rozważań niewątpliwie szereg zarzutów i wątpliwości skarżącego związanych z określeniem wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania tej zabudowy okazała się być zasadna, co skutkowało uwzględnieniem skargi. W związku z tak istotnymi brakami i wadliwością samej analizy, przedwczesne jednak byłoby odnoszenie się do poszczególnych merytorycznych ustaleń parametrów przyszłej zabudowy, które musza zostać ponownie szczegółowo ustalone dopiero po przeprowadzeniu prawidłowej analizy, zawierającej indywidualne wyjaśnienie w przypadku zastosowania odstępstw od zasad ogólnych zawartych w ww. przepisach rozporządzenia.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku (pkt I)

O kosztach postępowania sądowego (pkt II wyroku), na które złożył się wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności doprowadzą do sporządzenia analizy spełniającej wymagania określone w przepisach prawa, aby na jej podstawie możliwe było ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero po wnikliwym rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego organ przeprowadzi weryfikację żądań wniosku w kontekście sporządzonej analizy architektoniczno-budowlanej i na tej podstawie orzeknie o ustaleniu warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji lub ich odmowie, a przede wszystkim dokona oceny co do spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy uwzględnieniu wytycznych Sądu.