Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 450/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 , art. 10, art. 18 , art. 27
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi R. K., J. K., A. K. i A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 27 grudnia 2001 r. Rada Miejska w Choroszczy podjęła uchwałę nr XXVII/244/01 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne (Dz.Urz.Woj.Podl. 2002, Nr 4, poz. 70; dalej: "plan miejscowy" lub "plan"). W podstawie prawnej ww. uchwały powołano m.in. art. 10 ust. 3 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej: "u.z.p.").

Uchwała powyższa była wielokrotnie zmieniana (Dz. Urz. Woj. Podia, z 2002 r. Nr 81, poz. 1837, z 2004 r. Nr 96, poz. 1372, Nr 165, poz. 2183 i Nr 172, poz. 2268, z 2005 r. Nr 185, poz. 2136, z 2012 r. poz. 2182, z 2013 r. poz. 2553, poz. 2554, poz. 2555, poz. 2556, poz. 2557, poz. 4477, poz. 4478 i poz. 4479, z 2014 r. poz. 3506, z 2016 r. poz. 3986, z 2017 r. poz. 4233, z 2018 r. poz. 2433 i poz. 2434, z 2019 r. poz. 4678 oraz z 2021 r., poz. 2783). Niemniej jednak skarżony jest pierwotny plan, bowiem zaskarżone zapisy dotyczą pierwotnej treści tekstowej oraz załączników graficznych.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. R. K. będący współwłaścicielem działki o nr ewidencyjnym gruntu [...] położonej w miejscowości R. , stanowiącej działkę rolną wezwał Radę Miasta C. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na naruszenie polegające na wprowadzeniu zakazu zabudowy siedliskowej na terenach nieprzeznaczonych w planie na cele budowlane, tj. działce rolnej nr [...]. W piśmie tym wskazano, że zakaz zabudowy gruntów rolnych na cele rolnicze, pozostaje w sprzeczności z dopuszczalnością rozwijania gospodarstw hodowlanych, także w strefie urbanizacji, byleby zlokalizowanej poza obszarami zwartej zabudowy. Na tej podstawie wezwał do usunięcia naruszenia prawa do rozwoju rolnika na własnym gruncie i umożliwienia zabudowy siedliskowej na działce rolnej R. nr [...].

W odpowiedzi Burmistrz C. w dniu [...] marca 2021 r. wskazał, że ustalenia miejscowego planu nie naruszają prawa w zakresie wprowadzenia zakazu zabudowy siedliskowej na terenach rolnych. Podniósł, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy C. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 27 grudnia 2001 r. nr XXVII/244/01, działka o nr geod. [...] położona w obrębie wsi R. przeznaczona jest pod "tereny rolne, łąki i pastwiska nie przeznaczone pod zabudowę, pozostające w dotychczasowym użytkowania. Wprowadza się zakaz zabudowy na terenach nie przeznaczonych na planie na cele budowlane". Dodatkowo wskazał, że przytoczona zabudowa siedliskowa nie została pominięta przez Urbanistę jak i Radę Miejską w Choroszczy na etapie uchwalania planu. Urbanista przewidział tereny rolne, na których można wprowadzić zabudowę siedliskową – MR, jak również rolne, które należy użytkować rolniczo. Pismo to zostało odebrane przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2021 r. (k.2-3 akt admin.).

W dniu [...] maja 2021 r. (data nadania w urzędzie pocztowym [...] maja 2021 r. k.5 akt admin.) R. K., J. K., A. K. i A. K. wnieśli skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) w związku z art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") - po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie wpłynęło do Urzędu w dniu 10 marca 2021 r.) na uchwałę Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 27 grudnia 2001 r. Nr XXVII/244/01 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszczy w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2002 r. Nr 4, poz. 70), w odniesieniu do nieruchomości skarżących - tj. działki nr ew. [...], położone we wsi R. , gmina C.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1. art. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999, nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez rozbieżność zapisów części tekstowej uchwały z częścią graficzną planu, polegających na wyznaczeniu na rysunkach planu terenów oznaczonych symbolem R, które nie posiadają ustaleń planistycznych w części tekstowej uchwały,

2. art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów objętych planem, w tym przeznaczenia i sposobu zagospodarowania działki Skarżących;

3. art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uregulowanie w zaskarżonym planie kwestii nie należących do właściwości Rady Miejskiej w Choroszczy oraz niedochowanie standardów planistycznych obowiązujących przy tworzeniu planu miejscowego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunkach planu symbolem R, a w szczególności do działki skarżących nr [...], położonej we wsi R. , gmina Choroszcz oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący uargumentowali każdy z wywiedzionych zarzutów, podtrzymując argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] marca 2020 r., wskazując, że zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Swój interes prawny w zaskarżeniu planu miejscowego, wywiedli z przysługującego im prawa własności działki nr [...], położonej na obszarze oznaczonym w części graficznej planu symbolem R, względem którego plan w części tekstowej kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wprowadzając ograniczenia w sposobie korzystania z niej, a zatem mającej bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właścicieli nieruchomości. Odnosząc się do pisma Burmistrza C. z dnia [...] marca 2021 r. wskazali, że w planie (w części tekstowej) brak jest jakichkolwiek ustaleń dla terenów rolnych oznaczonych na rysunku planu symbolem R, co oznacza, że ich interes prawny został naruszony.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżące wskazały, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, zaś rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą.

Skarżący podnieśli, iż zgodnie z rysunkiem zaskarżonego planu działka nr [...] znajduje się w terenie nazwanym tereny rolne i oznaczonym symbolem R. Jednakże w części tekstowej uchwały brak jest jakichkolwiek ustaleń dla terenów rolnych oznaczonych symbolem R. Powyższe wskazuje na rozbieżność zapisów części tekstowej uchwały z częścią graficzną planu, polegających na wyznaczeniu na rysunkach planu terenów, które nie posiadają ustaleń planistycznych w części tekstowej uchwały. W ocenie Rady Miasta Choroszcz zaskarżony plan na terenach rolnych, w tym działce skarżących, wprowadził zakaz zabudowy siedliskowej. Analiza części tekstowej i graficznej zaskarżonego planu nie daje możliwości udzielenia jednoznacznej odpowiedzi co do możliwości korzystania z planu przy zagospodarowywaniu działki nr ew. [...], obręb R. , gmina C. Natomiast regulacje miejscowego planu, którym objęto daną nieruchomość powinny umożliwić jednoznaczne odkodowanie przeznaczenia tego terenu i określanie potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu. W ocenie skarżących - zaskarżony plan, pomimo że na rysunku określa ich działkę jako teren rolny, oznaczony symbolem R, nie zawiera w części tekstowej żadnych ustaleń w tym względzie. Tego rodzaju rozbieżność narusza zasadę spójności zapisów części tekstowej i części graficznej planu, wynikającą z art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadzi to także do sytuacji, w której w planie miejscowym ujęte są obszary, dla których nie określono przeznaczenia terenu (nie sposób odczytać przeznaczenia terenu z uwagi na niespójność części tekstowej i graficznej planu), co stanowi naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący powołali się na sprzeczne – ich zdaniem – zapisy § 3 ust. 1.2, § 3 ust. 1.14 i § 3 ust. 1.15 (błędnie wskazano dwukrotnie ust. 1.14), co do terenów rolnych, odnosząc to do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z której wynika wprost, że gruntami rolnymi, są między innymi grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej, co oznacza że na gruntach rolnych można realizować zabudowę związaną z rolnictwem. Jedynym dodatkowym wymogiem jest zapis § 3 ust. 1.15 planu, który zdaniem skarżący jest także nieczytelny.

Ponadto kwestionowany plan narusza interes prawny skarżących w zakresie w jakim obecni właściciele działki [...] nie mogą dowiedzieć się co może powstać w bezpośrednim sąsiedztwie. Podkreślili, że teren sąsiedni jest oznaczony symbolem MR, co wg legendy rysunku planu oznacza teren "zabudowa zagrodowa". Niestety w tekście uchwały istnieją opisy do terenów oznaczonych symbolami: "MR, MN" - obszary przemieszanej zabudowy zagrodowej istniejącej i projektowanej jednorodzinnej, "MR, RO" - tereny zabudowy zagrodowej i ogrodniczej z możliwością rozbudowy, "RP-MR" - istniejąca zabudowa związana z hodowlą zwierząt w tym zwierząt futerkowych docelowo zabudowa zagrodowa. Natomiast w żadnej części planu nie ma mowy o terenach oznaczonych symbolem MR, nawet opisy ww. dwuczłonowych symboli są zupełnie inne w tekście uchwały niż na legendzie rysunku planu. Brak jest też jakichkolwiek parametrów dla terenów oznaczonych symbolem MR. Zaskarżony plan zawiera ponadto wiele zapisów świadczących o licznych błędach, przekroczeniach kompetencji Rady Miejskiej w Choroszczy, sprzecznych wewnętrzne treści, czy niejednoznacznych ustaleniach, co nie pozwala na racjonalne i skuteczne egzekwowanie jego ustaleń.

Strony skarżące przytoczyły – w ich ocenie nieprawidłowe zapisy planu –podnosząc, że wielość wskazanych błędów nie pozwala na prawidłowe zrozumienie treści uchwały i korzystanie z jej ustaleń. Niemniej zasadniczą wadą zaskarżonego planu jest to, iż naruszono art. 8 ust. 1 i 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a naruszenie to uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w stosunku do działki skarżących, w szczególności części graficznej planu oznaczonej symbolem R, bowiem w zaskarżonym planie brak jest zgodności części graficznej i opisowej, a części te jako elementy jednej uchwały muszą być ze sobą zgodne. Brak jednoznaczności ustaleń między treścią zaskarżonego planu miejscowego i załączonego do niego rysunku planu w zakresie terenów oznaczonych symbolem R powoduje, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w oparciu o art. 27 w zw. z art. 8 ust. 1 i 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Choroszczy wniosła o jej oddalenie, wskazując, że skarżący wnieśli stosowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i posiadają legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Organ podkreślił, że rysunek planu znajdujący się na stronie 5 skargi nie jest rysunkiem planu ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego i dokument ten na stronach od 378 do 388 zawiera załącznik graficzny dla miejscowości R. , R. , R. . Podkreślono, że na tym rysunku planu nie znajdziemy oznaczenia R wskazywanego przez skarżących jako nie mającego odzwierciedlenia w części tekstowej planu. Następnie przytoczono treść § 3 ust. 1.2, § 3 ust. 1.14 i § 3 ust. 1.15. w kolejnych zapisach § 3 uchwały – ustępy od 2.1 do 2.30 wskazano oznaczenia przeznaczenia wszystkich terenów dotychczas rolnych przeznaczonych tym planem do zabudowy wszelkiego rodzaju. Z powyższego wynika, że opisy, jak i części graficzne są ze sobą zgodnie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów pełnomocnik organu wskazał, że skarżący twierdzą jakoby:

1- plan nie wymieniał które tereny są przeznaczone na cele budowlane - podczas gdy w planie wyraźnie wskazuje się konkretne oznaczenia literowe i odpowiednio opisuje poszczególne przeznaczenia terenów, jednocześnie wskazując te tereny na załącznikach graficznych. Trudno oczekiwać by można było dokładniej pokazać jakiś teren niż na właściwej do tego mapie - tu załącznikach graficznych.

2- w planie wprost nie zapisano, że zakazuje się zabudowy rolniczej na terenach rolnych — podczas gdy w planie § 3 ust 1.14 - wprost zapisano: tereny rolne, łąki i pastwiska nie przeznaczone pod zabudowę /czyli te które nie są oznaczone symbolem wymienionym w § 3 ust 2.1 - 2.30/ pozostają w użytkowaniu dotychczasowym. Wprowadza są zakaz zabudowy na terenach nie przeznaczonych w planie na cele budowlane

3- oznaczenia na rysunku planu i w tekście sobie nie odpowiadały - podczas gdy każde oznaczenie opisane w tekście planu znajduje odzwierciedlenie w załącznikach graficznych. Łączenie funkcji/przeznaczenia jak MR, RO - nie jest niczym szczególnym, a już na pewno nie jest nieprawidłowe. Każdorazowo w tekście planu wraz z oznaczeniem MR pojawia się pojęcie zabudowy zagrodowej, którą wskazano jako tą, wraz z którą mogą współistnieć inne rodzaje przeznaczenia jak MN /zabudowa jednorodzinna/ czy RO /ogrodnicza/.

4- plan zawierał szereg błędów, wewnętrznych sprzeczności uniemożliwiających jego odczytanie - podczas gdy sami skarżący doskonale wskazują jakie załączniki której części opisowej dotyczą. Brak oznaczeń numerowych załączników jest oczywisty, gdy zastosowano jednoznaczne i czytelne nazewnictwo odnoszące się wprost do części tekstowej - użyto nazw miejscowości odpowiednio do obszaru funkcjonalnego.

5- wielość wskazanych przez skarżący błędów nie pozwalała na prawidłowe zrozumienie treści uchwały i korzystanie z jej ustaleń - podczas gdy od roku 2001 - 20 już lat - plan ten obowiązuje, jest jasny i czytelny, na potrzeby e:mapy /system informacji przestrzennej/ zdigitalizowany, a w oparciu o jego zapisy wydane zostało szereg pozwoleń na budowę.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Burmistrz prawidłowo udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa wystosowane przez skarżących wskazując, że nieruchomość skarżących nie została przeznaczona na cele budowlane w planie /nieruchomość nie znajduje się na żadnym z terenów wymienionych w § 3 ust 2.1 - 2.30/, a w związku z tym obowiązujące dla terenu skarżących są zapisy § 3 ust 1.14 i 1.15.

Zdaniem organu nie naruszono również art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustaleń nowego przeznaczenia dokonano na terenach, dla których zachodziła wtedy taka potrzeba, których nowe przeznaczenia oznaczono i opisano /§ 3 ust 2.1 — 2.30/, zaś same tereny dokładnie i precyzyjnie pokazano na załącznikach graficznych wydzielając je liniami rozgraniczającymi. Tereny, dla których nie było potrzeby określania nowego przeznaczenia /w tym działka skarżących/ nie zostały wydzielone jako nowe tereny, a jednocześnie opisano co się z nimi dzieje i jakie są dla nich ustalenia - § 3 ust 1.14 i 1.15.

Końcowo organ odniósł się do naruszenia art. 18 ustawy, która reguluje kolejne czynności jakie musi wykonać Zarząd Gminy podczas realizowania procedury planistycznej. Jest tam mowa o ogłoszeniach, zawiadomieniach, badaniu spójności z polityką przestrzenną określoną w studium, o wystąpieniu o opinie i uzgodnienia, zawiadomieniach, wyłożeniu do publicznego wglądu, przyjęciu ewentualnych protestów, przedstawieniu planu do uchwalenia, ogłoszeniu o terminie sesji i w końcu o skierowaniu uchwały do Wojewody celem sprawdzenia jej zgodności z prawem. Wynika z tego, że przygotowany projekt planu /przez Zarząd Gminy/ podlegał wielokrotnemu opiniowaniu, uzgodnieniom i kontroli - oznacza to, że ustalenia zawarte w planie /np. odnośnie do dróg czy gruntów rolnych i leśnych/ zostały zaopiniowane lub uzgodnione przez właściwe go tego organy. Niewątpliwie również przeprowadzono prawidłowo całą procedurę planistyczną opisaną w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i w końcu prawidłowo uchwała podjęta przez Radę Gminy została skontrolowana pod względem zgodności z prawem przez właściwego Wojewodę.

W związku z powyższym – zdaniem organu - nie ma wątpliwości, że nie nastąpiło naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów. Plan w części tekstowej i graficznej jest spójny i czytelny, więc nie może być mowy o zastosowaniu art. 27 ust 1 ustawy i stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części.

Dodatkowo strony skarżące w piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2021 r. – z uwagi na argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę – wniosły o dołączenie do sprawy oryginalnego rysunku planu – części graficznej, przytaczając podobne argumenty jak podniesione w skardze.

Do akt sprawy zostały dołączone: oryginalna uchwała Rady Miejskiej w Choroszczy oraz załączniki graficzne, a także w piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2021 r. pełnomocnik organu podtrzymał swoje stanowisko.

Dodatkowo przed rozprawą, w dniu 24 września 2021 r. zostało złożone kolejne stanowisko stron skarżących w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, w tym że oryginalny załącznik graficzny dołączony do sprawy potwierdza brak spójności części tekstowej i graficznej zaskarżonego planu. Kolor jasno żółty – zgodnie z legendą oznacza tereny rolne, oznaczone symbolem R, w tym działkę skarżących nr [...]. Końcowo wskazano, na szereg nieprawidłowości podniesionych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody P. z dnia [...] września 2001 r., zaś organ ponawiając procedurę naruszył art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 j.t.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020, poz. 713, dalej: "u.s.g."). Z racji zaś zaskarżenia aktu prawa miejscowego podjętego przed dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017, poz. 935), którą dokonano zmiany m.in. art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g., zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., co oznacza, że skarga wywiedziona w niniejszej sprawie musiała zostać poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, który to warunek został spełniony przez skarżących i co jest niekwestionowane przez stronę przeciwną. Podkreślić przy tym należy, iż argumenty przedstawione przez skarżących w zakresie warunków formalnych skargi tj. tego czy Burmistrz mógł udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czy też przekazać wezwanie Radzie nie mają żadnego wpływu na przedmiot postępowania, bowiem zarówno termin 30 dni od udzielonej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak też ewentualnie termin 60 dni na wniesienie skargi (uznając, że nie udzielono odpowiedzi) zostały zachowane, co również podnosił organ w odpowiedzi na skargi, nie kwestionując spełnienie wymogów formalnych. Tym samym ustalanie prawidłowości udzielonej czy nie udzielonej odpowiedzi jest bezprzedmiotowe.

Rozpatrując skargę na uchwałę, wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, obowiązkiem sądu było w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, a w konsekwencji, czy posiada ona legitymację czynną do wniesienia skargi. Dokonana zaś przez sąd analiza wykazała, że skarżący – będący współwłaścicielami działki położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, co do zasady taką legitymację posiadają, bowiem związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżących jest niewątpliwy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, niejednokrotnie wprowadzając wobec danej nieruchomości ograniczenia w sposobie korzystania z niej, a zatem mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, że interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 28 września 2006 r., II OSK 936/06; z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07; z dnia 26 września 2008 r., II OSK 312/08, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2006 r., IV SA/Wa 2036/05 - dostępne i publikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Właścicielowi (oraz użytkownikowi wieczystemu) przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost art. 140 kodeksu cywilnego, stanowiące źródło interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2013 r., II SA/Po 73/13, CBOSA). Z tego też względu sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżących, który ogranicza się jedynie do tych postanowień planu miejscowego, które kształtują zakres wykonywanych przez niego praw podmiotowych.

Wskazać przy tym należy, iż w przedmiotowej sprawie nie wskazano wprost konkretnego zapisu planu, wnoszą o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R, a w szczególności do działki nr [...], położonej we wsi R. , gmina C. Jak należy wnioskować z treści pism procesowych składanych w toku postępowania chodziło de facto o uznanie że przedmiotowa działka nie stanowi działki rolnej – z uwagi na niezgodność części tekstowej z graficzną – co ostatecznie miałoby prowadzić do dopuszczenia możliwości realizacji zabudowy zagrodowej przez współwłaścicieli tej nieruchomości. Także na rozprawie pełnomocnik skarżących wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości w stosunku do działki skarżących, bowiem wskazała, że nie da się ustalić, które przepisy uchwały odnoszą się do działki skarżących, a które nie.

Dokonując analizy materiału zgromadzonego w sprawie stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, wbrew zarzutom skargi, nie ingeruje w prawo własności skarżących w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego, a nadto nie narusza przepisów u.z.p. w związku z art. 140 K.c. i art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Odnosząc się do powyższej kwestii w pierwszej kolejności należy wskazać, iż działka nr [...] stanowi działkę rolną, co wynika z odpisu z księgi wieczystej złożonej do akt sprawy (k. 14), a skarżący są współwłaścicielami po 1/3 (z tym że A. i A. K. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej). Skarżący nabyli przedmiotową działkę w 2014 r. na podstawie umowy darowizny. Bezsporne jest również w sprawie to, że przedmiotowa działka przed uchwaleniem w dniu 27 grudnia 2001 r. przez Radę Miejską w Choroszczy uchwały nr XXVII/244/01 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne (Dz.Urz.Woj.Podl. 2002, Nr 4, poz. 70; dalej: "plan miejscowy" lub "plan")., również stanowiła działkę rolną (okoliczności niekwestionowane przez strony postępowania oraz organ). Naruszenie zaś interesu prawnego skarżący upatrują w braku możliwości jej zabudowy tj. realizacji zabudowy zagrodowej. Z uwagi na podnoszone rozbieżności w zakresie wyglądu mapy oraz przeznaczenia terenu w miejscowym planie zawartym w załączniku graficznym nr 9 do uchwały obejmującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. , R. , R. (str. 378-389), a także nieczytelność map opublikowanych w Dzienniku Urzędowym, Sąd zwrócił się do organu o przedłożenie do akt sprawy oryginalnych załączników graficznych. Na podstawie załącznika graficznego nr 9 dotyczącego przedmiotowego obszaru miejscowości R. należało wskazać, iż działka skarżących o nr [...] została oznaczona kolorem żółtym i literką R, co zgodnie z legendą zawartą na stronie 321 Dziennika Urzędowego Województwa Podlaskiego nr 4, poz. 70 wskazuje na tereny rolne "R". Przedmiotowy mapa stanowiąca załącznik nr 9 w sposób jednoznaczny wskazuje, że teren przedmiotowej działki stanowi teren rolny, przy czym należy wskazać, iż tereny sąsiadujące z przedmiotową działką stanowią tereny rolne. Mapa znajdująca się na str. 5 skargi zatem nie stanowi mapy stanowiącej załącznik nr 9 dotyczący obszaru miejscowości R. Powyższe okoliczności były również podniesione w odpowiedzi na skargę. Z załącznika nie wynika również, aby na nieruchomości sąsiedniej znajdowała się działka oznaczona MR – czyli zgodnie z legendą zabudowa zagrodowa. Okoliczności te zostały potwierdzone na rozprawie w dniu [...] września 2021 r., gdzie zarówno pełnomocnik skarżących, jak i pełnomocnik organu potwierdzili, że nie wiedzą czy na działkach sąsiednich graniczących z działką skarżących jest jakaś zabudowa zagrodowa (k. 86).

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że postanowienia zaskarżonego planu stanowią co do zasady kontynuację przeznaczenia przedmiotowego terenu ujętego w planie miejscowym z dnia 28 grudnia 1988 r. nr V/18/88 Rady Narodowej Miasta i Gminy Choroszy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz (Dz.U.W.Biał. z 1989 r. nr 3, poz. 25). Przy czym w kontekście planu miejscowego obowiązującego w dacie nabycia nieruchomości przez skarżących należy stwierdzić, że zawarcie w zaskarżonej uchwale zapisów dopuszczających w terenach realizację zabudowy poprzez stwierdzenie w § 3 ust. 1.1.2, że przeznacza się w planie nowe tereny rolne i leśne na cele budowlane w sposób nie kolizyjny z otoczeniem i środowiskiem przyrodniczym (str. 302 planu) stanowiło rozszerzenie zakresu dotychczasowego możliwego sposobu zagospodarowania terenów rolnych i leśnych na cele budowlane. W tym zakresie w załączniku do planu znalazły się od str. 402 zostały wymienione działki rolne i leśne z poszczególnych obrębów przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Obręb R. znalazł się na str. 445, przy czym działka skarżących nie została tam wymieniona, jak również żadna z działek znajdujących się w sąsiedztwie. Ponadto do zmiany przeznaczenia działek rolnych i leśnych odnosił się § 2 planu, który powoływał się również na zgody w zakresie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych (str. 302 planu).

Trafnie zatem niejako sugeruje organ, iż porównanie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, która także przez uchwaleniem planu była rolną pozwala na stwierdzenie, że zakres praw właścicielskich skarżących, wskutek uchwalenia zaskarżonej uchwały nie uległ pogorszeniu, tym samym, w ujęciu in abstracto rozumianym jako suma uprawnień, w następstwie uchwalenia kwestionowanego planu sytuacja skarżących się nie zmieniła. Ustalenia te w ocenie Sądu mogły budzić wątpliwości, czy przedmiotowa sprawa może być w ogóle oceniania w kategorii naruszenia uprawnień skarżących związanych z miejscowym planem, niemniej jednak z uwagi na to, że część działek rolnych zmieniło przeznaczenie na cele budowlane, należało ocenić zarzuty podniesione w skardze.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej: "u.z.p.") wskazującego, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, zaś integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały, który obowiązuje w zakresie określonym uchwałą Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że w tym zakresie istnieje rozbieżność zapisów, nawet w kontekście przytoczonych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych.

Skarżący podnieśli, iż zgodnie z rysunkiem zaskarżonego planu działka nr [...] znajduje się w terenie nazwanym tereny rolne i oznaczonym symbolem R. Jednakże w części tekstowej uchwały brak jest jakichkolwiek ustaleń dla terenów rolnych oznaczonych symbolem R. Powyższe – w ich ocenie - wskazuje na rozbieżność zapisów części tekstowej uchwały z częścią graficzną planu, polegających na wyznaczeniu na rysunkach planu terenów, które nie posiadają ustaleń planistycznych w części tekstowej uchwały, w tym zakresie zabudowy siedliskowej. W ocenie Sądu analiza części tekstowej i graficznej pozwala na odkodowanie przeznaczenia tego terenu i określanie potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, a tym samym nie narusza zasady spójności zapisów części tekstowej i części graficznej planu, wynikającą z art. 8 ust. 1 u.z.p., ale także nie prowadzi to do sytuacji, w której w planie miejscowym ujęte są obszary, dla których nie określono przeznaczenia terenu, co stanowiłoby naruszenie art. 10 ust. 1 u.z.p. W przedmiotowej sprawie nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że działka skarżących stanowi teren oznaczony symbolem R, czyli zgodnie z legendą teren rolny. Należy wskazać, iż faktycznie symbol ten nie został wymieniony w § 3 ust. 2 (str. 312 planu), które wskazuje na ustalenia szczegółowe według symboli w rysunkach planu, wyjaśniając dane symbole, niemniej jednak w ocenie Sądu nie prowadzi to do wątpliwości jakie działki należy uznać za działki rolne zgodnie z planem. W tym zakresie także skarżący wskazują, że ich działka oznaczona jest symbolem R, czyli tereny rolne. Niewątpliwie stanowi to pewne uchybienie przy redagowaniu treści zaskarżonego planu, jednakże nie na tyle istotne, aby uznać, że pozostałe regulacje części tekstowej nie zawierają ustaleń dla terenów rolnych, a zatem tereny rolne nie posiadają ustaleń planistycznych w części tekstowej uchwały. Takie stanowisko jest nieprawidłowe.

Skarżący w skardze wprost powołali się na zapisy dotyczące terenów rolnych tj. § 3 ust.1 1.2 – odnoszących się do nowych terenów rolnych i leśnych przeznaczonych na cele budowlane (str. 302 planu) oraz § 3 ust. 1.14 i § 3 ust. 1.15 (str. 312), co do pozostałych terenów rolnych.

I tak § 3 ust. 1 1.14 wskazano, że tereny rolne, łąki i pastwiska nie przeznaczone pod zabudowę pozostają w użytkowaniu dotychczasowym. Wprowadza się zakaz zabudowy na terenach nie przeznaczonych w planie na cele budowlane. § 3 ust. 1 1.15 zaś wskazywał, że dopuszcza się lokalizacje zabudowy zagrodowej dla gospodarstw o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnie gospodarstwa w gminie (powyżej 8,0 ha) posiadającej ponadto dostęp do drogi publicznej i uzbrojenia.

W tym zakresie strona skarżąca słusznie odniosła się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326, z której art. 2 ust. 1 pkt 3 wynika wprost, że gruntami rolnymi, są między innymi grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu, co oznacza że na gruntach rolnych można realizować zabudowę związaną z rolnictwem. Jedynym dodatkowym wymogiem jest w przypadku terenu objętego planem zapis § 3 ust.1 1.15 planu, który zdaniem skarżących jest nieczytelny, a w ocenie Sądu jest jasny i nie budzący wątpliwości. Dopuszcza się zabudowę zagrodową, ale dla gospodarstw o powierzchni przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie (powyżej 8,0 ha – zapewne taka była średnia powierzchni gospodarstwa na datę uchwalania planu), przy czym działka ta musi posiadać dostęp do drogi publicznej i uzbrojenia. Pełnomocnik skarżących na rozprawie nie potrafił wskazać, czy skarżący posiadają gospodarstwo rolne i ewentualnie jaka jest jego powierzchnia. Zupełnie przy tym zrozumiałym jest dodatkowy wymóg posiadania dostępu do drogi publicznej czy uzbrojenia.

Podobne stanowisko zajął pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę podnosząc, że w § 3 ust 1.14 - wprost zapisano: tereny rolne, łąki i pastwiska nie przeznaczone pod zabudowę /czyli te które nie są oznaczone symbolem wymienionym w § 3 ust 2.1 - 2.30/ pozostają w użytkowaniu dotychczasowym. Wprowadza są zakaz zabudowy na terenach nie przeznaczonych w planie na cele budowlane, a w związku z tym obowiązujące dla terenu skarżących są zapisy § 3 ust 1.14 i 1.15.

Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie do art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdzie wskazuje się, że nieruchomość, na której planuje się budowę obiektów zaliczanych do budowli rolniczych, nie traci przez to charakteru "gruntu rolnego" czy też użytku rolnego, muszą one jednak wchodzić w skład gospodarstwa rolnego (vide postanowienie NSA z 20.07.2012 r. sygn. II OW 65/12, LEX nr 1252252; wyrok NSA z 20.01.2009 r. sygn. akt I OSK 141/08, LEX nr 516923).

W tych okolicznościach należy podkreślić, że nie ma w przedmiotowej uchwale rozbieżności zapisów części tekstowej uchwały z częścią graficzną planu, mogących skutkować uwzględnieniem skargi. Nie doszło w tym zakresie ani do naruszenia art. 8 u.z.p., ani też do naruszenie art. 10 u.z.p., a wszystkie tereny objęte planem, mają określone przeznaczenie i wskazany jest sposób ich zagospodarowania. Słusznie podnosi pełnomocnik organu, że plan obowiązuje prawie 20 lat i nie rodził w tym zakresie żadnych problemów, związanych z jego rozumieniem.

Nie sposób w ocenie Sądu zgodzić się ze skarżącymi, iż podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie odnoszącym się do przedmiotowej nieruchomości doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy skutkującego niedozwolonym ograniczeniem prawa własności skarżących. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, gmina może swobodnie decydować o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że działa racjonalnie i racjonalność tę wykaże oraz, że wybierze optymalne rozwiązania (vide: R.Radziszewski, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2002 r., uwagi do art. 4). W istotę powoływanego władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. W orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w prawo własności ma zatem pełne umocowanie w przepisach ustawowych. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi bowiem o dopuszczalności ograniczenia prawa własności w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Taką ustawą dopuszczającą ingerencję w prawo własności była u.z.p. Władztwo planistyczne sprawowane w granicach prawa, wyłącza też pełne prawo właściciela do dysponowania nieruchomością według własnej woli. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 u.z.p. ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania należy do zadań własnych gminy. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że skarżący nie zgłaszali wniosków, protestów bądź zarzutów do projektu planu, ale też z racji nieposiadania jeszcze nieruchomości (nabyli ją w 2004 r.) takich zarzutów nie mogli jeszcze składać. Przy czym nie wykazano, aby poprzedni właściciele takie zarzuty składali. W razie braku takich działań ze strony właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego, nie mogą bowiem one domniemywać zamierzeń właścicieli. Skoro zatem poprzedni właściciele nie zgłaszali w toku prac planistycznych zastrzeżeń w zakresie ustaleń przyjętych w projekcie planu w odniesieniu do ich nieruchomości, to uznać należy, że akceptowali ówczesny sposób zagospodarowania działki, stanowiącej ich własność. Do takiego wniosku prowadzi także wzgląd na wieloletnie wykorzystywanie przez skarżących przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z postanowieniami planu, gdyż nawet w wezwaniu R. K. wskazał siebie jako podatnika podatku rolnego z gospodarstwa położonego we wsi R. działka nr [...] (k.11). Obecnie natomiast chcieliby wykorzystać jako zabudowę zagrodową z dopuszczalnością rozwijania gospodarstw hodowlanych (k. 11v). To w zmianie koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła po wielu latach (prawie 20 latach) od uchwalenia planu należy upatrywać przyczyny kwestionowania postanowień miejscowego planu. Powyższe nie może jednak prowadzić do uznania, że interes skarżących został naruszony kwestionowaną uchwałą.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w szczególności przestrzegania zasad planowania. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei kontrola sądowa dokonywana w aspekcie naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości nie może prowadzić do uznania bezprawności tegoż naruszenia, w sytuacji zredefiniowania przez właściciela potrzeb, którym ma służyć nieruchomość i w konsekwencji przeorientowania w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały jego interesu prawnego. Okoliczność, iż skarżący w trakcie obowiązywania zaskarżonej uchwały zmienili własne plany co do sposobu zagospodarowania nieruchomości, nie prowadzi do wniosku, że gmina naruszyła władztwo planistyczne przewidując określony sposób jej zagospodarowania, skoro ów sposób zagospodarowania był nie tylko długotrwale akceptowany przez właścicieli (prawie 15 lat, bo nieruchomość została przekazana darowizną w 2004 r.). Z powyższego punktu widzenia nie można zaakceptować stanowiska skarżących o nieproporcjonalnym wkroczeniu przez organ planistyczny w prawo własności i naruszeniu przez to art. 140 K.c. w związku z Konstytucją (choć w tym zakresie zarzuty należy domniemywać).

Mając na uwadze obowiązujący w dniu uchwalenia planu miejscowego art. 10 u.z.p., wyznaczający zakres przedmiotowy materii regulowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod rządami tej ustawy, stwierdzić należy, że zaskarżony plan miejscowy, temu przepisowi odpowiada. Stanowił on, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb m.in.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (ust. 1 pkt 1); linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi (ust. 1 pkt 2); zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury (ust. 1 pkt 5); lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy (ust. 1 pkt 6); zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane (ust. 1 pkt 7). Ww. elementy zostały zawarte, przy czym niewątpliwie wskazany plan odnosi się również do terenów rolnych, które zostały oznaczone w części graficznej symbolem R i kolorem żółtym.

Powyższe zapisy planu miejscowego pozostają zatem w zgodzie z wówczas obowiązującym art. 10 u.z.p., który zakres materii poddanej pod regulację aktem planistycznym pozostawiał w głównej mierze uznaniu organu planistycznego, na co wskazuje użyte w art. 10 u.z.p. sformułowanie "w zależności od potrzeb". Obecnie obowiązująca u.p.z.p. rozróżnia natomiast elementy określane w planie miejscowym obligatoryjnie, od elementów fakultatywnych, zawarte odpowiednio w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.).

W tym względzie należy zauważyć, że na mocy art. 87 ust. 1 u.p.z.p. plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r., a przed dniem wejścia w życie u.p.z.p. (tj. przed 11 lipca 2003 r.) utrzymały moc, jednakże w art. 32 i art. 33 u.p.z.p. zawarto regulacje, których zamierzeniem jest aktualizacja treści planów miejscowych, do nowych regulacji ustawowych. Stanowią one, że w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych, właściwy organ wykonawczy gminy dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach wydanych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i o ustaleniu warunków zabudowy oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego (art. 32 ust. 1 u.p.z.p.), a następnie organ ten przekazuje radzie gminy wyniki tych analiz, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Następnie rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 u.p.z.p., wskazujących na tryb zmiany aktu planistycznego (art. 32 ust. 2 u.p.z.p.). Przy podejmowaniu ww. uchwały, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności zgodność studium albo planu miejscowego z wymogami wynikającymi m.in. z art. 15 u.p.z.p. (art. 32 ust. 3 u.p.z.p.). Wpływ zmiany przepisów na studium i plan miejscowy został uregulowany w art. 33 u.p.z.p., wedle którego jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności z zakresu procedury planistycznej, o których mowa w art. 11 i 17 u.p.z.p., wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przepis ten formułuje zatem zasadę, że w przypadku, gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść obowiązujących aktów planistycznych ulegają zmianie, wówczas akty te powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 953/09, CBOSA).

Na organach gminy ciąży zatem nie tylko obowiązek dbania o to, aby uchwały planistyczne były uchwalane w zgodzie z prawem, ale również by pozostawały w zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, również wówczas, gdy prawo to ulega zmianom. Należy przy tym pamiętać, że organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają one obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem wraz ze zmianą przepisów ustaw powinny zrealizować ustawowy obowiązek poddawania analizie zachodzących zmian faktycznych i prawnych w kontekście aktualności planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, wdrażać odpowiednią procedurę mającą na celu dostosowanie tych planów do obowiązujących przepisów prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. (II OSK 953/09, CBOSA), plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem pozostawać powinien w zgodności z konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że nie jest rolą Sądu na obecnym etapie postępowania ustalanie czy mimo wielu zmian w przedmiotowym planie Rada Miejska Choroszczy dopełniła ciążących na niej ustawowych obowiązków, w zakresie aktualizacji zaskarżonego planu miejscowego (choćby w zakresie wskazanej średniej powierzchni gospodarstwa rolnego). Jednakże nieważność aktu planistycznego powodują: istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W konsekwencji uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt planistyczny jest możliwe tylko w przypadku wystąpienia ww. wad, którym ustawodawca przydał sankcję nieważności. Oznacza to, że dla uwzględnienia skargi nie jest wystarczające naruszenie prawa, które nie jest kwalifikowane jako sprzeczność z prawem, a także nieistotne naruszenie zasad lub trybu jego sporządzania (por. ww. wyrok NSA II OSK 1500/13). Natomiast naruszenie indywidualnego interesu prawnego przez akt z zakresu administracji publicznej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., odnosić należy do stanu prawnego aktualnego w czasie jego uchwalania, dlatego też oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dokonywać na datę jego uchwalenia, bowiem treść jego postanowień determinują jedynie te przepisy, które wówczas obowiązywały (por.: wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2010 r., II OSK 1730/09, CBOSA). W konsekwencji należy podzielić stanowisko organu, że legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega ocenie pod kątem przepisów obowiązujących w dniu jego uchwalania, zaś strony skarżące przez 15 lat nie kwestionowały jego legalności i prawidłowości.

Co więcej stanowisko to znajduje wyczerpujące uzasadnienie w doktrynie i orzecznictwie, w których wskazuje się, że unicestwienie aktu prawa miejscowego z powodu stwierdzenia jego nieważności związane jest z ustaleniem tego rodzaju wadliwości, która tkwiła w tym akcie od momentu jego wydania (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s.239-243), a zatem, że wynik podjętego procesu prawotwórczego od samego początku był obarczony materialnoprawną wadliwością. Jakkolwiek powstanie późniejszej sprzeczności między zapisami planu miejscowego, a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego, to jednak sytuacja taka nie prowadzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, bowiem taki skutek musiałby opierać się na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie planu miejscowego za niebyły (w całości lub części) wynikałoby z ustalenia, że był on sprzeczny z przepisem prawa jeszcze nieobowiązującym w momencie prowadzenia procedury planistycznej. Z tego względu przyjmuje się jednolicie w piśmiennictwie, że operowanie na gruncie prawa administracyjnego sankcją nieważności rozumianą jako tzw. nieważność względna, opierać się może wyłącznie na ustaleniu, że dla oceny wadliwości danego aktu nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie jego wydania (por. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2016, komentarz do art. 91, teza 1). Organy gminy związane konstytucyjnym nakazem działania na podstawie i w granicach prawa, mogą bowiem odpowiadać wyłącznie za działanie niezgodne ze stanem prawnym w czasie, w którym zostało ono podjęte, co oznacza, że moment czasowy skutku unicestwiającego akt planistyczny pozostaje w bezpośredniej łączności z zakresem czasowym obciążenia tego aktu określoną wadliwością (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3071/14, Lex nr 2188722 oraz argumentacja powołana w jego uzasadnieniu).

W konsekwencji nie można podzielić zarzutów skarżącego o niespójności planu miejscowego z wskazanymi przez niego przepisami, czy też problemem odkodowania pojęć w nim zawartych i to w takim zakresie, że powinno to skutkować stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a i to w całości w stosunku do działki skarżących. Oceny legalności postanowień zaskarżonego planu należy dokonywać natomiast wedle kryterium uregulowanego w art. 27 ust. 1 u.z.p., wedle którego nieważność aktu planistycznego powoduje naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.z.p. Takich zaś uchybień w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, a tym samym nie naruszono przepisu art. 18 u.z.p.

Podkreślić przy tym należy jeszcze raz, że niedoprecyzowanie w części tekstowej wyjaśnienia symbolu R, który w legendzie części graficznej oznacza "tereny rolne" nie stanowi o wadliwości aktu tj. niezgodności części tekstowej z graficzną, w sytuacji odniesienia w części tekstowej założeń planu również do terenów rolnych. Dodać przy tym należy, że w przypadku gdy plan miejscowy nie definiuje używanych w nim pojęć, ich wyjaśnienia należy poszukiwać w obiektywnie powszechnym prawie (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt. II OSK 81/17, Lex nr 2611463), zaś wykładni niejednoznacznych postanowień planu dokonywać w pierwszej kolejności w oparciu o jego pozostałe postanowienia.

Kwestionowana uchwała dla tego przedmiotowej nieruchomości wskazuje na tereny rolne i co do zasady wprowadza zakaz zabudowy, ale dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej przy spełnieniu przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 1.15 planu. Nie sposób w takiej sytuacji doszukać się braku spójności pomiędzy postanowieniami części tekstowej i graficznej uchwały, tak w zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, jak i możliwości ograniczenia zabudowy.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że rozwiązania planistyczne odnoszące się do terenu, na którym znajduje się działka skarżących były zdeterminowane poprzednim sposobem zagospodarowania tego terenu oraz koniecznością zachowania spójności zapewne z zapisami studium obwiązującego w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały. Wobec tego zarzut bezprawnego wkroczenia przez organ planistyczny w prawo własności skarżących i naruszenia ich interesu prawnego nie jest zarzutem znajdującym potwierdzenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie wystąpiły tym samym okoliczności, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza prawa skarżących w sposób wymagający stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Stawiany przez skarżących zarzut nadużycia władztwa planistycznego polegający na nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniu ich prawa własności także nie jest uzasadniony, skoro jest podnoszony w kontekście sprzeczności planu z nowym, projektowanym przez skarżących sposobem zagospodarowania nieruchomości, a dotychczasowy, długoletni sposób jej zagospodarowania pozostawał w zgodzie z postanowieniami planu. Należy zatem zgodzić się z organem, iż skarga wywiedziona w niniejszej sprawie pozostaje skutkiem zmiany koncepcji zagospodarowania własnej nieruchomości przez skarżących, czego nie można jednak utożsamiać z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Końcowo należy odnieść się jeszcze do wskazywanych nieprawidłowości w innych zapisach tego planu, które miały potwierdzić stanowisko skarżących. W ocenie Sądu nawet jeśli jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie zaistniały to nie może umykać z pola widzenia okoliczność, że tylko regulacje planu, które naruszały interes skarżących mogą być brane pod uwagę, a w tym zakresie nie wykazano żadnego związku przyczynowego ze wskazanym zapisem i naruszeniem interesu prawnego skarżących. Podkreślenia niewątpliwie jeszcze raz wymaga okoliczność, iż plan był sporządzany prawie 20 lat temu, a zatem i wiedza merytoryczna organów w zakresie sporządzania planów była mniejsza niż obecnie. Rozważania zatem teoretyczne w zakresie ewentualnych nieprawidłowości planu bez wykazania powiązania z interesem prawnym są bezcelowe. Podobnie z zarzutami dotyczącymi nieprawidłowości w zakresie procedury planistycznej, przeprowadzonej po rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody z dnia 12 września 2001 r. to zgodnie z art. 27 ust. 2 u.z.p. jeżeli orzeczenie organu nadzoru, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanie się prawomocne, czynności, o którym mowa w art. 18 ust. 2 (czynności procedury planistycznej) ponawia się w zakresie niezbędnym w celu uzyskania zgodności projektu planu z prawem. W ocenie Sądu takie niezbędne czynności przeprowadzono, co potwierdza brak wydania kolejnego rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę, który ponownie oceniał prawidłowość procedury.

Uwzględniając powyższe okoliczności należało uznać, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako niezasadna podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).