Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1541/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 , 61 , 64 i in..
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją dnia 20 października 2015 r., znak: [...] , wydaną po rozpatrzeniu odwołania E.C. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 lipca 2015 r. znak: [...] ustalającej na wniosek M.K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem naziemnym, infrastrukturą techniczną, infrastrukturą drogową oraz wjazdem z ul. [...] na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... , obr. [...] w K. ", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 61 ust. 1-5, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 199, § 3 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie objętym załącznikiem nr 1, pkt II. 6 tiret 7 i w tym zakresie orzekło w przedmiotowej sprawie w ten sposób, że zobowiązało inwestora do zapewnienia odpowiedniej dla obsługi zamierzenia inwestycyjnego liczby miejsc parkingowych, stosując wskaźnik określony w uchwale Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. [...] "Program obsługi parkingowej dla miasta K. ", tj. 30 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni sprzedażowej, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Orzekając w ten sposób Kolegium nawiązało do rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zarzutów odwołania. Po omówieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w ogólnych rozważaniach zaakcentowało różnice pomiędzy planami miejscowymi i decyzjami o warunkach zabudowy. Następnie Kolegium zacytowało art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podając, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy warunkuje m.in. występowanie na obszarze analizowanym co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Na postępowanie wyjaśniające składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy wspomnianego wyżej rozporządzenia . l tak, § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust.2 § 3 granice tego obszaru, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia ( § 4 - § 8 ) zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji odnośnie: obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Sposób sporządzania analizy, jak i poszczególne zasady ustalania warunków zagospodarowania dla projektowanej inwestycji, a podane w rozporządzeniu winny być przestrzegane i zrealizowane albowiem zawiera ono bezwzględnie wiążące reguły postępowania, przy określaniu wymagań, które winny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz.

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 powyższej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest pogodzenie prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji z oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej. Zasadę dobrego sąsiedztwa na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijna całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne, wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, która dzięki swojej wiedzy ma dać gwarancję właściwego stosowania art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. Nie ulega natomiast wątpliwości (a wynika to także z orzecznictwa sadów administracyjnych), że analiza architektoniczno – urbanistyczna, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu odwoławczego. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację. Wiedza i doświadczenie zawodowe urbanisty jest tutaj niezmiernie istotne, niemniej jednak przyjęta w decyzji konkluzja musi opierać się na treści art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, a ustalenie wskaźników i parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić zgodnie z wymogami rozporządzenia .

W przedmiotowej sprawie warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy sporządzonej przez osobę uprawnioną mgr inż. arch. A.B. . W celu ustalenia wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy określono obszar analizowany, wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia. Ponieważ front działki mierzy ok. 70 m, wyznaczono obszar analizowany w odległości ok. 240 m, czyli w odległości nieco większej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Ustalono, że w obszarze analizowanym występują działki dostępne z tej samej drogi publicznej pozwalające na ustalenie wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy. Są to m.in. działki nr nr: [...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...] . Teren inwestycji położony jest w obszarze zabudowy miejskiej, w pasie zabudowy pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w pobliżu skrzyżowania ulic i w sąsiedztwie Centrum Handlowo-Usługowego [...] . W obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa oraz zabudowa mieszkalna jednorodzinna, jako pozostałość zabudowy podmiejskiej, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz obiekty infrastruktury technicznej.

W dalszych rozważaniach Kolegium powołując kolejno treść § 4 – §7 rozporządzenia oraz zawarło wyjaśnienia dotyczące ich zastosowania w niniejszej sprawie.

W tym zakresie podało, że w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. [...] - w odległości 25 m od granicy z działką drogową nr [...] i od strony ul. [...] - w odległości 5 m od granicy działki drogowej nr [...] i [...] W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że w obszarze analizowanym brak jest jednorodnie wykształconej, regularnej linii zabudowy. Od strony ul. [...] linią tą nawiązano do linii wyznaczonej przez obecnie stojący na działce inwestycyjnej budynek. Od strony ul. [...] nawiązano do linii zabudowy wyznaczonej przez działki nr [...] i [...] . Analiza załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji oraz materiału dowodowego w sprawie prowadzi do wniosku, że linię tą wyznaczono zgodnie z obowiązującymi przepisami. W praktyce orzeczniczej od kilku lat funkcjonują dwa pojęcia linii zabudowy, tj. obowiązująca linia zabudowy i nieprzekraczalna linia zabudowy. Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne usytuowanie obiektów kubaturowych względem drogi publicznej, z kolei linia nieprzekraczalna wyznacza jedynie linię, której obiekt przekroczyć nie może, przy jednoczesnym dopuszczeniu usytuowania obiektu w oddaleniu od tak wyznaczonej linii. W świetle przepisów rozporządzenia wyznaczenie linii zabudowy jest co do zasady obligatoryjne. Jednak w judykaturze, jak i w doktrynie dopuszcza się, by podlegająca obowiązkowemu wyznaczeniu linia zabudowy była linią obowiązującą bądź linią nieprzekraczalną. Wobec powyższego wyznaczenie linii zabudowy jako nieprzekraczalnej nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wyznaczono w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji na poziomie od 21 do 34 % oraz określono poziom powierzchni biologicznie czynnej na 20 %. W analizie wskazano, że średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi ok. 26 %. Inwestor planuje maksymalny wskaźnik na poziomie 34 %, który policzono dla terenu objętego wnioskiem, tj. części działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz całych działek [...] ,[...] ,[...] ,[...] o łącznej powierzchni 4703 m2. Wskazano, że wnioskowany wskaźnik mieści się w parametrach zabudowy w obszarze analizowanym i jest dopuszczalny oraz uzasadniony optymalnym wykorzystaniem terenu inwestycji. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, iż w obszarze analizowanym wskaźnik jest zróżnicowany. Na 40 pozycji uwzględnionych w tabeli na s. 2 analizy w 19 przypadkach jest on niższy od 20 %. W pozostałych przypadkach przekracza 20 %, w tym w 16 przypadkach przekracza 30 %. Zróżnicowanie to jest wynikiem zróżnicowanego charakteru zabudowy w obszarze analizowanym, w którym współistnieją zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna generująca niski wskaźnik oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa generująca wskaźnik wysoki. Powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu został wyznaczony zgodnie z prawem na podstawie § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia i prawidłowo uzasadniony w nawiązaniu do istniejącego zagospodarowania terenu.

Szerokość elewacji frontowej od strony ul.[...] ustalono w załączniku nr 1, w przedziale od 40 do 50 m. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowych wynosi ok. 20,5 m z uwzględnieniem marginesu tolerancji 20 % wskaźnik średni wynosi od 16,4 do 24,6 m. Z tabeli na s. 3 i 4 analizy wynika, że parametr ten w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i wynosi od 5 do nawet 89 m. Zdecydowanie dominują szerokości elewacji frontowych do 30 m (na 40 pozycji uwzględnionych w tabeli w 35 przypadkach parametr ten nie przekracza 30 m). Natomiast w kilku przypadkach parametr ten wynosi od 40 do 89 m. Dotyczy to zabudowy na działkach [...] ,[...] ,[...] ,[...] (szerokość 40 m), na działce [...] (szerokość 57 m), na działkach [...] ,[...] ,[...] itd... (szerokość 58 m), na działkach [...] ,[...] ,[...] itd... (szerokość 64 m) oraz na działkach [...] ,[...] ,[...] (szerokość 89 m). Jak już zaznaczono uprzednio owo zróżnicowanie jest wynikiem współistnienia w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowa mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej usługowa. Z analizy oraz z załącznika graficznego do analizy wynikają następujące uwarunkowania, które uzasadniają przyjęcie podwyższonego wskaźnika dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego: w odległości mniejszej niż 100 m znajdują się budynki o szerokości elewacji frontowych zdecydowanie szerszych niż w obszarze analizowanym (są to budynki na działkach [...] ,[...] ,[...] itd... (szerokość 64 m, odległość ok. 95 m od terenu inwestycji) oraz na działkach [...] ,[...] ,[...] itd... (szerokość łączna budynków garaży 58 m, ok. 90 m od terenu inwestycji). Ponadto budynek ma być usytuowany w pobliżu skrzyżowania ulic [...] i [...] oraz ronda ppor pil. J.L . Taka lokalizacja ze względów przestrzennych uzasadnia sytuowanie budynków o większych gabarytach, stanowiących obudowę układu komunikacyjnego. Jak wynika z powyższego istniejące uwarunkowania przestrzenne oraz charakter zabudowy w obszarze analizowanym uzasadniają odstąpienie od wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej, jako parametru średniego i wyznaczenie go na poziomie wyższym, lecz reprezentowanym w obszarze analizowanym. Dodać należy, że z uwagi na charakter zabudowy w obszarze analizowanym (zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna i usługowa) o zróżnicowanych parametrach planowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie stanowiło dominanty.

W załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono od 7 do 8 m. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym parametr wysokości jest zróżnicowany. Dla zabudowy jednorodzinnej i usługowej jest niższy (od 3-5 m do okapu i od 7 do 10 m do kalenicy dla zabudowy jednorodzinnej oraz od ok. 3 do 13 m dla zabudowy usługowej). Zdecydowanie wyższy wskaźnik występuje w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od ok. 20 do ok. 36 m. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji, w wynikach analizy, powołano te same okoliczności. Ponadto wskazano, że na spotkaniu Zespołu Urbanistycznego opowiedziano się za wyznaczeniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 7 do 8 m. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że wyznaczając parametr wysokości organ pierwszej instancji nie wykroczył poza umocowanie wynikające z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Ustalony parametr wysokości wpisuje się bowiem w występujące w obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji wysokości dla zabudowy usługowej i jednorodzinnej, które są zdecydowanie niższe od wysokości dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W przedmiotowej sprawie ustalono dach płaski. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie w przypadku zabudowy usługowej i wielorodzinnej. W przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dominują dachy połaciowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 25 ° do 45 °. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy ustalenie dachu płaskiego jest w zgodzie z § 8 rozporządzenia. Zauważyć należy, że w ten sposób nawiązano do zabudowy o tej samej funkcji występującej w obszarze analizowanym (formy dachu płaskiego dla zabudowy usługowej), a zarazem z uwagi na ustaloną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynek wpisuje się w zagospodarowanie działek w najbliższym sąsiedztwie.

Ponadto w przedmiotowej sprawie ustalono, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] , zapewniającej, zgodnie z pozytywną opinią ZIKiT w K. , obsługę komunikacyjną terenu inwestycji.

Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, a teren, będąc położonym w granicach administracyjnych Miasta K. , nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi i pozostaje w zgodzie z kierunkami zagospodarowania tego terenu określonymi w sporządzanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "[...] ". Według projektu planu na podstawie uchwały z dnia 22 października 2014 r. nr [...] Rady Miasta K. obszar ten ma znajdować się w jednostce oznaczonej symbolem U- Tereny usług.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że w toku postępowania zmianie uległa nazwa inwestycji. Ostatecznie ustalono nazwę inwestycji w brzmieniu "Budowa budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem naziemnym, infrastrukturą techniczną, infrastrukturą drogową oraz wjazdem z ul. [...] na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... , obr. [...] w K. " i zawiadomiono strony postępowania o tym fakcie. Z zaskarżonej decyzji wynika bezsprzecznie, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane na części działek [...] ,[...] ,[...] ,[...] i całych działek [...] ,[...] ,[...] ,[...] o łącznej powierzchni 4703 m2. Okoliczność ta wynika z załącznika nr 2, 3 i 4 do zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy nie można mówić o rozbieżności, bowiem zakres inwestycji nie budzi wątpliwości. Będzie ona realizowana na działkach [...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...] w K. , przy czym jeśli chodzi o działki [...] ,[...] ,[...] ,[...] na części z nich. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika również, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został policzony nie względem działki/ działek, ale terenu, z uwzględnieniem okoliczności, że inwestycja ma być realizowana na części działek. Właśnie ta ostatnia okoliczność uzasadnia pominięcie właścicieli działek nr [...] ,[...] ,[...] oraz [...] ,[...] obr. [...] Jak wynika z akt sprawy obiekty kubaturowe będą pozostawały w oddaleniu od działek [...] ,[...] ,[...] ,[...] , od strony tych działek planowane są miejsca postojowe oraz bezpośrednio w sąsiedztwie tych działek powierzchnia zielona wyznaczona w zaskarżonej decyzji na poziomie 20 %. Ponadto z akt sprawy wynika, że zakres oddziaływania inwestycji zamknie się w granicach wyznaczonych na załączniku graficznym. Kolegium uznało zatem, że krąg stron postępowania został wyznaczony prawidłowo.

W kwestii szczegółowości określenia "infrastruktura techniczna" Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z załącznikiem nr 1 do zaskarżonej decyzji pkt II.4 "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" wskazano, iż chodzi tu o zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną i cieplną, gaz, sposób odprowadzania ścieków i wód opadowych oraz gospodarowanie odpadami. W tej części decyzja zawiera postanowienia, które odpowiadają przepisom prawa, odsyłając w zakresie szczegółowych wymogów do warunków określonych przez dysponentów sieci (warunki te znajdują się w aktach sprawy, karty [...] ). Wbrew twierdzeniom skarżącej organ pierwszej instancji ustalił charakter usług planowanego zamierzenia inwestycyjnego i na tej podstawie mógł stwierdzić, iż nie jest wymagane sporządzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Z akt sprawy wynika, że planowane usługi to drobne rzemiosło oraz mała gastronomia, oprócz tego budynek ma być wykorzystywany jako budynek handlowy w zakresie handlu detalicznego. W kwestii zarzutów dotyczących konieczności rozdzielenia w zestawieniu tabelarycznym wskaźników w obszarze analizowanym osobno dla działek zabudowanych budynkami o funkcji mieszkalnej, a osobno budynkami usługowymi Kolegium uznało, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest to konieczne, zwłaszcza że wiadomo, iż dla działek/terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wskaźnik ten jest zdecydowanie niższy, niż dla budynków zabudowanych budynkami usługowymi. Wynika to także z zawartych w aktach sprawy zestawień tabelarycznych analizowanych w świetle całokształtu materiału dowodowego w sprawie. Brak jest również powodów by odmówić wiarygodności i mocy dowodowej analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uprawnioną mgr inż. arch. A.B. .

Słuszne jest stanowisko skarżącej, że określenie liczby miejsc parkingowych należy do obligatoryjnych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy. Planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje również realizację parkingu naziemnego. Kolegium przychyliło się w tym zakresie do zarzutów, iż sposób określenia miejsc parkingowych w zaskarżonej decyzji nie jest wystarczający, bowiem nie statuuje konkretnego obowiązku inwestora. Dlatego w omawianym zakresie zaskarżona decyzja została uchylona, a inwestor został zobowiązany do określenia odpowiedniej dla zamierzenia inwestycyjnego ilości miejsc parkingowych ze wskazaniem konkretnego wskaźnika, który należy zastosować.

Kolegium wskazało następnie, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia brak jest obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Planowane zamierzenie ma obejmować zabudowę kubaturową o maksymalnej powierzchni 1600 m2. Pojęcie "powierzchnia zabudowy" we wniosku zostało użyte w znaczeniu, jakie nadaje mu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. i oznacza powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Tymczasem zgodnie z § 3 pkt 54 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należą przedsięwzięcia takie jak centra handlowe o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 2 ha lub 0.5 ha na obszarach objętych ściśle określonymi formami ochrony przyrody. Zgodnie zaś z § 3 pkt 55 powołanego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy zabudowa usługowa o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 2 ha lub 0.5 ha na obszarach objętych ściśle określonymi formami ochrony przyrody. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie należy do żadnej z tych kategorii, co było także przedmiotem badania organu pierwszej instancji.

W odniesieniu do zarzutu braku wyznaczenia we wniosku obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, Kolegium podało, że zakres oddziaływania inwestycji może nie wykraczać poza jej teren i wówczas wyznaczony zostanie na mapie jeden obszar określający teren, którego wniosek dotyczy pokrywający się z obszarem jego oddziaływania, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie należy do zamierzeń mogących znacząco oddziaływać na środowisko ani nie obejmuje usług uciążliwych, lecz drobne rzemiosło i małą gastronomię, co uzasadnia twierdzenie, że zakres jego oddziaływania zamknie się w granicach terenu inwestycji.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się E.C. , wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżąca zarzucała naruszenie: - art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w sposób dowolny oraz ustalenie warunków zabudowy dostosowanych do zamiaru i potrzeb inwestora; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie decyzji pozostającej w obrocie prawnym i dotyczącej nieruchomości położonej w obszarze objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną.

W uzasadnieniu powyższego E.C. podniosła, że Prezydent Miasta K. dokonując analizy urbanistyczno-architektonicznej wytyczonego obszaru nie uwzględnił wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę dla właściciela działek nr [...] oraz [...] obr. [...] , które to działki znalazły się w wyznaczonym obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej dla wydania zaskarżonej decyzji. Pominięcie tych decyzji przy prowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej dla wydania decyzji miało niewątpliwie wpływ na wyciągnięcie dowolnych wniosków z tej analizy i nieskrępowaną możliwość ich dostosowania do potrzeb inwestora. Zdaniem skarżącej zasadę ładu przestrzennego naruszono poprzez ustalenie linii zabudowy od strony ul [...] w odległości 25 m od granicy działki drogowej, podczas gdy w decyzji dla sąsiednich działek nr [...] oraz [...] linia zabudowy od tej samej ulicy wynosi 2 m. W takiej też odległości wznoszony jest obecnie obiekt budowlany zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Z lektury uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 lipca 2015 r. znak: [...] wynika, że w trakcie prowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej brane były pod uwagę różne parametry z wyznaczonego obszaru w zależności od potrzeby ustalenia konkretnego warunku odpowiadającego zamierzeniu inwestora. Dotyczy to w szczególności linii zabudowy od ul. [...] i ul. [...] .

Co do wskaźnika zabudowy, to w tabeli podano powierzchnię działek, powierzchnię ich zabudowy oraz wskaźnik zabudowy dla oznaczonych działek. Suma powierzchni działek wynosi 78459 m2, a suma powierzchni zabudowy 12629 m2. Zatem średni wskaźnik zabudowy wynosi 16,09%, a nie jak podał organ pierwszej instancji ok. 26%. Jest to kolejna "analiza" skrojona pod potrzeby inwestora i ustalona na poziomie 34% . Nie jest zatem prawdziwa informacja, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został ustalony zgodnie z § 5 . Analiza tego przepisu, jak również art. 61 ust. 1-5 ustawy nie dają podstaw do zaakceptowania powyższego twierdzenia organu pierwszej instancji.

Zgodnie z tabelą szerokości elewacji frontowej na wybranych działkach organ pierwszej instancji ustalił średnią szerokość z tolerancją 20% na poziomie 16,4 m do 24,6 m po myśli § 6 rozporządzenia. Jednak powołując się na ust. 2 tego przepisu z niewiadomych przyczyn organ ustala szerokość elewacji frontowej na poziomie od 40 do 50m Należy zaznaczyć, że § 6 ust. 2 rozporządzenia nie daje podstaw do dowolnego ustalania parametrów dla przyszłej budowli, lecz jedynie odsyła do art. 61 ust. 1-5 ustawy, a ta regulacja nakazuje przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej m.in. po to aby wyeliminować dowolność organu w określaniu warunków zabudowy.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została ustalona przez Zespół Urbanistyczny i podane parametry przez inwestora we wniosku. Jak wynika z uzasadnienia tego punktu organ pierwszej instancji nie podał konkretnych danych co do wysokości istniejącej zabudowy, lecz określił ją wieloznacznie - tj. "od około", "około", "od około do około". Takie określenia nie są danymi konkretnymi pozwalającymi na ich sprawdzenie, a tym samym na weryfikację ustalonego wskaźnika wysokości.

Zdaniem skarżącej ustalono zatem warunki nie wynikające z przeprowadzonych analiz i nie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, lecz na podstawie dowolności organu i z uwzględnieniem potrzeb inwestora.

E.C. podniosła też, że organ odwoławczy instancji nie rozpatrzył wnikliwie wszystkich zarzutów, nie dokonał odpowiedniej analizy ustaleń zawartych w decyzji organu pierwszej instancji i utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. naruszył prawo. Kolegium nie zweryfikowało, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji wiążące reguły postępowania zostały dotrzymane i czy nie zostało naruszone prawo. Kolegium przywołało zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. zagwarantować ład przestrzenny i stworzyć harmonijną całość. Organ odwoławczy instancji bronił zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. bezrefleksyjnie nie badając, czy ustalone wskaźniki rzeczywiście odpowiadają prawdzie i wynikają z rzetelnych obliczeń przeprowadzonej analizy. Jak wykazała skarżąca powyżej, decyzja Prezydenta Miasta K. narusza prawo, gdyż ustalone w niej warunki nie wynikają wprost z analizy urbanistyczno-architektonicznej, lecz stanowią dowolne ustalenia nakierowane na oczekiwania inwestora.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014, poz.1647 późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności wielu z podnoszonych w nich zarzutów. Pomimo tego, że szereg ogólnych rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczących wykładni przepisów o ustaleniu warunków zabudowy należy uznać za trafne ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie nastąpiło z naruszeniem prawa, co miało wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do szczegółowej kontroli wydanych w sprawie decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 – dalej w skrócie rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach.

Z zakresem i przedmiotem tych ustaleń w relacji do przepisów k.p.a. związane są szczególne regulacje proceduralne, obowiązujące już na etapie złożenia wniosku, które przekładają się potem na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie skargowe – wszczynane tylko na wniosek inwestora - co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. powinien dodatkowo zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; 3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów: a) docelową rzędną składowiska odpadów, b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów, c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków, d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a., przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne jej składniki. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Paragraf 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań przewiduje ponadto, że: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107 §1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak niebudzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji.

Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji co do ustaleń dotyczących linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu winno mieć charakter stanowczy i konkretny. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Taka swoboda nie może jednak być nadmierna albowiem zbyt duża dowolność prowadzić w skutkach do niemożności stwierdzenia, jaki obiekt budowlany ma w istocie powstać. Nadto, określenie parametrów w zbyt dużej rozpiętości pozbawia decyzję stanowczości i konkretności. Z przepisów ustawy oraz obu rozporządzeń nie wynika zaś możliwość określenia we wniosku i w decyzji rozwiązań wariantowych. Podanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia " około" stanowi naruszenie wymogów wynikających z art. 52 ust. 1 pkt 2 b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 107 §1 k.p.a.. Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody czyni niepewną sytuację osób trzecich, a może również prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość, albo zbyt wysokich, gdy podano wysokość minimalną. Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu itp. elementów na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy skutkiem działań osób trzecich.

O ile żadna z powyższych regulacji nie mówi wprost o obowiązku wymienienia we wniosku, a potem w decyzji konkretnych działek, na których ma nastąpić dopuszczona zmiana zagospodarowania terenu, o tyle należy zauważyć, że takie właśnie oznaczenie stanowi w sposób naturalny konieczny element. Z treści decyzji powinno wynikać także na jakich działkach, jaka zmiana zagospodarowania jest planowana. Artykuł 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznacza się na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Wskazanie numerów działek w terenie i ich granic jest zaś treścią wszystkich typów wyżej wymienionych map. Paragraf 3 ust. 1 rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa określa, że w części graficznej decyzji o decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. Skoro zatem teren inwestycji w części graficznej składa się z działek lub ich części, jedyny możliwy opis terenu inwestycji w części tekstowej decyzji musi następować przez podanie numerów działek. Nadto o ile tern inwestycji obejmuje wszystkie lub niektóre działki jedynie w części, okoliczność ta winna zostać odzwierciedlana spójnie zarówno we wszystkich elementach decyzji, jak i załącznikach. Do takiego wniosku prowadzi zarówno wymóg spójności części tekstowej i graficznej, jak i fakt że w przypadku wydania warunków zabudowy dla terenu, który może obejmować część jednej działki albo kilka działek w całości lub w części, dla tego właśnie ternu ustala się niektóre parametry takie jak powierzchnia zabudowy, czy powierzchnia biologicznie czynna.

W zakresie wymogów decyzji zważyć należy dalej na treść § 3 ust. 3 rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, który przewiduje, że podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Przepis ten mówi zatem o oznaczeniu w części graficznej decyzji nie tylko granic i linii regulacyjnych, ale także elementów zagospodarowania przestrzennego. Z § 2 z pkt 1 powyższego rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, b) zabudowa usługowa, c)zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, d) zabudowa produkcyjna, e) cmentarze, f) drogi publiczne, g) drogi wewnętrzne, h) obiekty infrastruktury technicznej. W myśl § 2 pkt 2 tego rozporządzenia, ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

Nie jest zatem tak, że w decyzji wystarczy określić rodzaj zabudowy, albowiem określając funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się ją poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu

Również uwzględniając powyższe należy uznać, że w przypadku, gdy inwestycja ma charakter nie jednorodzajowy, a funkcja obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu jest różna, to rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy w części graficznej, a także spójnej z nim części tekstowej winno określać nie tylko rodzaj zabudowy, ale także wskazywać konkretne działki, na których dopuszcza się daną funkcję, w tym działki przeznaczonych pod obiekty budowlane o podanym w decyzji sposobie użytkowania obiektów budowlanych i pozostałego sposobu zagospodarowania terenu. Nie chodzi przy tym o konkretną lokalizację obiektów budowlanych, lecz ich przyporządkowanie do określonych działek w całości lub w części.

Taka charakterystyka ma też zasadnicze znaczenia dla prawidłowego ustalenia kręgu stron na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Pierwotnym źródłem dla rozważań przeobrażonych po analizie w rozstrzygnięcie są zaś informacje, które inwestor winien podać we wniosku i jego załącznikach.

Nie jest możliwe wykonanie przez organ administracji publicznej w sposób właściwy obowiązku zbadania spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisach odrębnych bez jednoznacznego sprecyzowania przez wnioskodawcę zamiaru co do realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a organ ten z uwagi na skargowy charakter postępowania nie ma kompetencji do zastępowania go w określaniu tego zamiaru.

Jak wynika z analizy akt niniejszej sprawy, inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał, że zamierzenie inwestycyjne chce realizować na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...] . Jednak na dołączonej do wniosku kopii mapy ewidencyjnej, gdzie uwidoczniono zakres inwestycji, granice terenu wykreślono w ten sposób, że w przypadku niektórych z wymienionych działek obejmują one jedynie część ich terenu – tak jest w przypadku działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz [...] . Inwestor wyraźnie zatem wskazał, że w odniesieniu do szeregu działek ewidencyjnych zamierza realizować inwestycję na ich części, nie zaś na całej powierzchni. Nie ma przy tym znaczenia, że dla ustalenia tego faktu niezbędne jest łączne przeanalizowanie części tekstowej oraz graficznej wniosku o ustalenie warunków zabudowy, skoro zamiar inwestora jest jednoznaczny, a znajduje on dodatkowe potwierdzenie w załączonej do wniosku koncepcji zagospodarowania terenu. Na podstawie tej koncepcji można także ustalić, jakie zagospodarowanie terenu ma objąć przedmiotowa inwestycja poza budową obiektu kubaturowego, oraz na jakich działkach jest ono planowane. Dodatkowo na wezwanie organu inwestor dwuetapowo określał funkcję obiektu kubaturowego, jaka stanowić ma handel, drobne rzemiosło i mała gastronomia. Przy braku innych wątpliwości odnośnie kształtu zamiaru inwestora, organ administracji publicznej mógł i zarazem powinien doprecyzować w decyzji opis inwestycji, wskazując każdorazowo w jej treści, że w przypadku niektórych działek zamierzenie obejmie jedynie ich część, a nie całość powierzchni. Nadto należało wyszczególnić nie tylko rodzaj zabudowy na poszczególnych działkach częściach działek, zaś nadto określić sposób użytkowania obiektów budowlanych na tychże działkach i ich częściach oraz sposób użytkowania pozostałego zagospodarowania. Powyższe winno nastąpić w sposób spójny w części tekstowej oraz graficznej decyzji. Brak takiego doprecyzowania w decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji stanowi uchybienie niedostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Nadto uwzględniając mapy stanowiące załączniki do decyzji należy zauważyć, że nie oznaczono na nich prawidłowo linii rozgraniczających teren inwestycji. Z treści tych załączników nie wynika w szczególności co oznaczono liniami przerywanymi nieodzwierciedlającymi obszaru analizowanego, przylegającymi bezpośrednio do terenu objętego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

Co do treści wniosku należy też zauważyć, że inwestor nie podał w nim konkretnych wielkości zapotrzebowania na media.

Przechodząc do dalszych rozważań trzeba wskazać, że jak już wyżej wspomniano, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Prawidłowo podaje Kolegium, że co do zasady spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., umożliwiające realizację prawa do zabudowy, następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem, mając określoną funkcję jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile zatem w obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co planowana inwestycja funkcji, względnie takiej, że zamierzenie stanowi ich typowe uzupełnienie, a nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie przedsięwzięcia w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu wykonawczym mających służyć realizacji zasady dobrego sąsiedztwa i zachowaniu łady przestrzennego, względnie także regulacji odrębnych, związanych np. z ochroną zabytków, ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), korzystaniem z dróg publicznych. Analiza w tym zakresie odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p.

W myśl § 3 tego aktu : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren "wokół" działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego, czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia wykonawczego. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Należy również mieć na uwadze, że przepisy rozporządzenia w sprawie wymagań normują sposób ustalania poszczególnych parametrów nowej zabudowy, nawiązując w tym zakresie do średnich z obszaru albo zabudowy bezpośrednio sąsiadującej, od czego dopuszczono wyjątki.

Stosownie do § 4 , obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich( ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami ( ust.2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego ( ust. 3). . Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ( ust. 4).

Zgodnie z § 5 ust. 1, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2).

W myśl § 6 ust. 1, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym w myśl § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 ), mierzy się ją od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Stosownie do § 7 ust. 3, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W myśl § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Stosownie do § 8, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie tylko nie oznacza dowolności i arbitralności, ale nadto wymaga sięgania do rzeczowych, obiektywnych kryteriów ocen, opierających się na wartościach wymienionych w art. 1 ust.1. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1525/09, Lex Omega nr 583008).

Z akt administracyjnych wynika, że w przedmiotowej sprawie, we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał część parametrów w sposób niekonkretny, podając wielkości określone jako maksymalne – w tym wysokość do okapu, do kalenicy, do krawędzi attyki, powierzchnię zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej. Nie spełnia to samodzielnie wymogu określoności zamiaru inwestycyjnego, który mógł jednak zostać doprecyzowany przy wydaniu decyzji na podstawie załączonej do wniosku koncepcji przedstawiającej zamierzenia. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla obiektu o sprecyzowanych parametrach, nie zaś w celu określenia maksymalnych parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. O ile w omawianym zakresie zachodziłby wątpliwości organ administracji publicznej winien był zatem wezwać inwestora o sprecyzowanie wniosku w zakresie parametrów, bądź po wyjaśnieniach przyjąć parametry wskazane jako maksymalne, za parametry konkretne, charakteryzujące rzeczywisty zamiar inwestora. Takich czynności w sprawie nie podejmowano, a analiza załącznika nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji, zawierającego warunki zabudowy pozwala stwierdzić, że niektóre parametry nowej zabudowy określono w sposób niestanowczy oraz naruszający wymogi rozporządzenia sprawie sposobu ustalania wymagań.

I tak, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wyznaczono na poziomie od 21 do 34 %, a udział powierzchni biologicznie czynnej – w wysokości minimum 20 %, powołując się na § 5 ust. 2. Tymczasem w analizie urbanistyczno-architektonicznej podano, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w terenie analizowanym wynosi 26%. Wskazano przy tym, że wskaźnik proponowany przez inwestora (34 %) "mieści się w parametrach zabudowy występującej w obszarze analizowanym". W ocenie Sądu takie uzasadnienie nie jest wystarczające, by odstąpić od wymogu ustalenia wielkości powierzchni zabudowy zgodnie ze średnią wielkością tego parametru występującą w obszarze analizowanym. Zwykle bowiem w takim obszarze odnaleźć można nieruchomości, gdzie wielkość powierzchni zabudowy będzie znacznie wyższa niż średnia, a powyższe nie zostało uznane w rozporządzeniu za miarodajne dla zezwolenia na realizację takiego właśnie zamiaru inwestora. Nadto zwrócić trzeba uwagę, że w tym konkretnym obszarze analizowanym bardzo wysoki wskaźnik tej wielkości występuje przede wszystkim na działkach o niedużej powierzchni, znacznie mniejszych niż teren inwestycji, zabudowanych budynkami jednorodzinnymi. Również wskazany w analizie argument "optymalnego wykorzystania terenu inwestycji" nie jest prawidłowym uzasadnieniem dopuszczenia przekroczenia średniej. Niezgodnie ze wskazaniami rozporządzenia taką lub podobną motywację można podać zresztą w odniesieniu do dowolnego parametru i uzasadniać dowolny wniosek. Niezależnie od powyższego ustalenie omawianego parametru z wartością minimalną 21% i wartością maksymalną 34 % nie spełnia wymogu konkretności i stanowczości rozstrzygnięcia, pozostawiając inwestorowi nadmierną swobodę w kształtowaniu zabudowy.

Szerokość elewacji frontowej wyznaczono jako przedział między 40m a 50m, co również nie jest ustaleniem jednoznacznym i konkretnym. Organ wskazał przy tym na treść art. § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. W analizie urbanistyczno-architektonicznej ustalono, że średnia szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym wynosi 20,5 m. Parametr dopuszczony w decyzji odbiega zatem od tej wielkości w sposób rażący, przekracza ją bowiem ponad dwukrotnie. W analizie wskazano na możliwość zaaprobowania szerokości elewacji proponowanej przez inwestora, powołując ogólnikowe argumenty, w tym program inwestycji, wielkość i geometrię terenu. W ocenie Sądu również taka motywacja może zostać powołana w dowolnej sprawie w celu ustalenia każdego parametru, co upoważnia do stwierdzenia, że analiza sprowadzała się w istocie do poszukiwania argumentów, jak najkorzystniejszych dla inwestora z pominięciem elementów istotnych z punktu widzenia ładu przestrzennego i zasady " dobrego sąsiedztwa" .

Wysokości elewacji frontowej budynku została wyznaczona z niewielką tolerancją (od 7 do 8 m), zatem w sposób konkretny i stanowczy, a przy tym znajdujący oparcie w analizie, co w tym zakresie czyni zarzut skargi niezasadnym.

Nieuzasadniony jest też zarzut dotyczący błędnego obliczenia konkretnej wartości wskaźnika zabudowy (zdaniem skarżącej w średnia powierzchnia w terenie analizowanym wynosi 16,09%). E.C. obliczyła bowiem intensywność zabudowy wspólnie dla całego obszaru analizowanego, gdy tymczasem chodzi o średnią intensywność zabudowy poszczególnych działek lub terenów. Dla obliczenia średniego wskaźnika tej wielkości należy najpierw ustalić powierzchnię zabudowy dla każdej działki w obszarze analizowanym, a potem obliczyć średnią tych powierzchni. Nie ustala się natomiast "zbiorczej" powierzchni zabudowy dla całego obszaru analizowanego.

Zastrzeżenia budzi natomiast sposób ustalenia linii zabudowy. W szczególności ustalenie w decyzji linii zabudowy ma istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku li tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg, pod kątem wymogów stawianym przez zarządcę drogi, lecz również z ładem przestrzennym poprzez możliwość kształtowanie kolejnych linii oddalonych od dróg, zabudowy pierzejowej, czy dbałości o zachowanie korytarzy przewietrzania w miastach. Wyznaczenie linii zabudowy winno nastąpić wyłącznie od frontu działki budowlanej (względnie terenu objętego wnioskiem), na zasadach przewidzianych w rozporządzeniu. Co do wyznaczenia jednej linii zabudowy, tylko od frontu działki budowlanej ( względnie terenu objętego wnioskiem) dodatkowo należy zauważyć, że w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca przewidział dla fazy projektowania - co do zasady z góry ustalone minimalne odległości, w jakich mogą zostać usytuowane obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni przy autostradach, drogach ekspresowych, czy ogólnodostępnych drogach krajowych, wojewódzkich , powiatowych i gminnych – w terenach zabudowy i poza terenami zabudowy. Artykuł 43 ust. 2 stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Z powołanego przepisu wynika, że linie zabudowy, jako linie regulacyjne względem dróg wyznacza sama ustawa, natomiast uzyskanie zgody zarządcy drogi na odstępstwa dla dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych następuje na etapie późniejszym niż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak zatem podstaw do wprowadzania na etapie ustalania warunków zabudowy dla inwestora dodatkowych ograniczeń w zakresie linii zabudowy innej niż znajdująca się od frontu działki budowlanej (terenu objętego wnioskiem ).

Wbrew powyższemu, dla przedmiotowej inwestycji zostały ustalone dwie linie zabudowy – od strony ul. [...] oraz od strony ul.[...] . Skoro wjazd na teren inwestycji ma być usytuowany od strony ul. [...] to od tej strony istnieje front działki i wyłącznie od tej strony można było ustalać linię zabudowy. Ustalenie dwóch przecinających się linii zabudowy jest nieprawidłowe. Nadto ustalając linię zabudowy od strony ul. [...] organ przyjął jako wyznacznik bez szerszych wyjaśnień niewielki gabarytami budynek istniejący na działce nr [...] i [...] , przeznaczony do rozbiórki - co również budzi zastrzeżenia- a także nie wyjaśnił przyczyn, dla których w sprawie należy określić nieprzekraczalną, a nie obowiązującą linię zabudowy w analizie mowa jest o celowości tworzenia obudowy skrzyżowania.

Nadto budzi zastrzeżenia fakt bezkrytycznego przyjęcia, jako zgodnych z prawem, warunków ustalonych z uwzględnieniem stanowiska Zespołu Urbanistycznego powołanego Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2014 r., co wynika wprost z załącznika nr 1 określającego te wymogi. Nie jest przy tym wiadomym, jaki konkretnie wpływ na rozstrzygnięcie miało to właśnie stanowisko. Powyższe dodatkowo dyskwalifikuje decyzję organu pierwszej instancji, który bez ustawowych podstaw prawnych doprowadził do ograniczenia własnych kompetencji.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Za takie przepisy można uznać uchwały rad gmin dotyczące miejsc parkingowych. Ustalenia w tym zakresie są istotnym elementem ochrony interesów osób trzecich i ich własności, o czym mowa w 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. i w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Dodatkowo z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.) wynika, że zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z § 18 ust. 2 powyższego rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Co do zasady, wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie można odstąpić od wiążącego określenia takich wymagań, które winny być dostosowane do przeznaczenia zabudowy (§ 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych).

W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie miejsc parkingowych nie było konkretne i miało charakter zalecenia. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zmieniło decyzję co do miejsc postojowych i wskazało konkretną ich liczbę, w relacji do powierzchni sprzedaży, co należy uznać za dostatecznie stanowcze i jednocześnie oraz czyniące zadość powyższym przepisom.

Co do innych uchybień zaskarżonej decyzji należy uznać, że z naruszeniem wymogów art. 7 k.p.a, 77§1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a. organ odwoławczy nie rozważył zasadności zarzutu skarżącej w kwestii powinności poprzedzenia wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na lokalizację parkingu, a do takich okoliczności nawiązują postanowienia § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 71). Nadto decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawiera wyjaśnień co do sposobu ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie pomimo zarzutów skarżącej i braku takowych wskazań w decyzji organu pierwszej instancji .

Uwzględniając zatem, że zasadnicze uchybienia w zakresie postępowania i rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji z naruszeniem prawa materialnego nie zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, a obie kontrolowane decyzji zostały tez wydane z naruszeniem przepisów postepowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, uznając że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień. W szczególności powinny one wezwać inwestora do uściślenia parametrów zamierzenia podanych we wniosku w celu uzyskania spójności tegoż ze zobrazowanym graficznie w załącznikach przedsięwzięciem, oraz do określenia zapotrzebowania na media. Z uwagi na upływ czasu należy również potwierdzić kwestię istnienie odpowiedniego uzbrojenia dla terenu inwestycji. W przypadku wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek należy spójnie w decyzji i wszelkich załącznikach oznaczyć działki i ich części, na których ma powstać zabudowa oraz pozostałe zagospodarowanie, określając nie tylko rodzaj zabudowy, ale także sposób użytkowania obiektów budowlanych i pozostałego zagospodarowania. Poszczególne parametry zabudowy oraz zagospodarowania terenu należy ustalić w sposób stanowczy i konkretny, a także zgodny z wymogami rozporządzeń wykonawczych. Wszelkie odstępstwa od wartości średnich oraz pozostałych zasad ustalania warunków należy oprzeć na wnikliwej i wyczerpującej analizie, która winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w tym co do ustalenia linii zabudowy, którą może być tylko jedna, zaś należy ją określić od frontu terenu inwestycji.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.