Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 50/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 07 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność K. P. we W. w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop I. Zobowiązuje K. P. we W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. II. Stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. III. W pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. R. K. (zwany dalej: skarżący) zwrócił się do Komendanta Policji we W. i (zwanego dalej: Komendant KPP) z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że żądanie wniosku powodowane jest wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 roku, sygnatura akt K 7/15, opublikowanym dnia 6 listopada 2018 roku (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102, zwanym dalej: wyrok TK). Na skutek tego orzeczenia skarżący domagał się spowodowania ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z sentencją przywołanego wyroku TK i obowiązującymi normami prawa oraz zarządzenie wypłaty należnej mu kwoty świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą należną, a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji, z uwzględnieniem należnych odsetek. Skarżący wskazał, że ze służby w Policji został zwolniony z dniem [...] sierpnia 2018 roku. Na podstawie art 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 lipca 2001 roku o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 100, poz. 1084), otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Wysokość należnego ekwiwalentu ustalono w wysokości [...] części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyrokiem TK art 115a ustawy o Policji został uznany za niezgodny z Konstytucją RP, zaś w uzasadnieniu wyroku wskazano, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest liczba [...] lub [...]. W konsekwencji za każdy dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusz Policji otrzymał odpowiednio mniejszy ekwiwalent niż otrzymując takie samo uposażenie zasadnicze funkcjonariusz Służby Więziennej czy żołnierz zawodowy. Biorąc powyższe pod uwagę, że funkcjonariusze Policji za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują 73% dziennego uposażenia uznać za pełną rekompensatę poniesionej straty, a zmniejszony został także czas wypoczynku funkcjonariusza, skarżący uważa, że wypłacone mu świadczenie nie jest ekwiwalentne do wysokości niewykorzystanego przeze niego urlopu.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., Komendant KPP poinformował skarżącego, że publikacja wyroku TK skutkuje utratą mocy obowiązujących dotąd przepisów dotyczących obliczania tego ekwiwalentu, co oznacza, że obecnie [przypis Sądu: na dzień sporządzenia pisma] nie istnieje norma pozwalająca na naliczanie tego świadczenia. Organ wskazał, że wobec powyższego złożony wniosek zostanie rozpatrzony dopiero po podjęciu przez właściwe podmioty stosowanych kroków skutkujących wiążącym przyjęciem zasad obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. R. K. złożył do Komendanta KPP wniosek o wyrównanie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (zwany dalej: wnioskiem), wskazując, iż w związku z wyrokiem TK (K 7/15) wnosi o wypłatę brakującej części przysługującego mu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (i urlop dodatkowy) w łącznym wymiarze 136 dni.

Uzasadniając żądanie wniosku skarżący wskazał, że służbę w Komendzie pełnił do dnia [...] sierpnia 2018 r. Zostałem zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art 43 ust.1 ustawy o Policji, a po zwolnieniu ze służby został mu wypłacony, na podstawie art. 115a ustawy o Policji, ekwiwalent pieniężny za 136 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego (i urlopu dodatkowego). Należny ekwiwalent ustalono w wysokości [...] części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Skarżący powołał się na wyrok TK i stwierdził, że dotychczas wypłacony mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop jest niepełny. Podkreślił również, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a więc nie wymaga podjęcia decyzji. Jedynie odmowa jego wypłacenia następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W tych okolicznościach skarżący domagał się wypłaty pozostałej części należnego mu świadczenia, tj. w wysokości 27% dziennego uposażenia za każdy dzień niewykorzystanego urlopu (jako różnicy pomiędzy kwotą wypłaconą, a kwotą należną).

W jego ocenie, wobec faktu, iż Trybunał Konstytucyjny wyeliminował z obrotu prawnego jedynie fragment art. 115a ustawy o Policji, określający wymiar [...] części miesięcznego uposażenia, jako stanowiący ekwiwalent za urlop, a jednocześnie w sposób precyzyjny wskazał, że tak wyliczone świadczenie nie stanowi ekwiwalentu, stanowiąc jedynie 73% dziennego uposażenia., to obecna treść przepisu w zestawieniu z wyrokiem TK stanowią wystarczającą podstawę do wypłaty pozostałej części ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Ponadto, według skarżącego, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Liczba zaś dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest możliwa do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. 2015 r. poz. 90 ze. Zm.). Z kolei pobierane przeze skarżącego wynagrodzenie należy do danych posiadanych przez organ policyjny.

Zdaniem skarżącego wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Jednocześnie nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.

Skarżący wywodził również, że dopiero wejście w życie wyroku TK zrodziło po jego stronie uprawnienie do tego, by domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. W konsekwencji jego roszczenie nie przedawniło się, gdyż przed wyrokiem TK nie istniało, zaś wcześniejsze domaganie się wyrównania ekwiwalentu byłoby bezcelowe.

W opisanych okolicznościach skarżący domagał się wypłaty wyrównania wraz z ustawowymi odsetkami należnymi od dnia wejścia w życie wyroku TK.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Komendant KPP, pismem z dnia [...] marca 2020 r., poinformował skarżącego, że publikacja powyższego wyroku skutkuje utratą mocy obowiązujących dotąd przepisów dotyczących obliczania tego ekwiwalentu, co oznacza, że obecnie [przypis Sądu – na dzień sporządzenia pisma] nie istnieje norma pozwalająca na naliczenie tego świadczenia. Wobec powyższego złożony przez skarżącego wniosek zostanie rozpatrzony dopiero po podjęciu przez właściwe podmioty stosownych kroków skutkujących wiążącym przyjęciem zasad obliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. R. K. wniósł do organu – Komendanta W. Policji w P. (zwanego dalej: Komendant WPP) ponaglenie w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa) domagając się niezwłocznego załatwienia jego sprawy, z wniosku z dnia [...] marca 2020 r., zgodnie z przepisami Kpa oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn bezczynności i ustalenia osób winnych.

W ocenie skarżącego jego sprawa, jako nieskomplikowana, powinna być załatwiona nie później niż w terminie 1 miesiąca (zgodnie z art. 35 Kpa). Do dnia złożenia ponaglenia nie otrzymał należności, ani żadnego innego rozstrzygnięcia, w tym ewentualnego wskazania realnych okoliczności wymienionych w art. 36 § 1 Kpa, uzasadniających ten stan.

Zdaniem skarżącego oczywiste jest, że wypłata ekwiwalentu, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, potwierdzonych wyrokiem TK, następuje w drodze czynności materialno-technicznej i nie wymaga jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego.

Podkreślił on, że do dnia 1 kwietnia 2020 r. Komendant KPP nie wydał decyzji i nie podjął żadnych czynności w kierunku zaspokojenia roszczeń skarżącego. Skarżący nie otrzymał należności, nie otrzymał również żadnego innego właściwego dla procedury administracyjnej rozstrzygnięcia. Nie został także zawiadomiony o realnych przyczynach zwłoki, ani o ewentualnym nowym terminie załatwienia sprawy i prawie do wniesienia ponaglenia, do czego jednoznacznie obliguje art. 36 § 1 Kpa.

Wymogów wskazanych w art. 36 § 1 Kpa nie wypełnia, w jego ocenie, skierowane do skarżącego pismo z dnia [...] marca 2020 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Komendant WPP ustosunkował się do ponaglenia skarżącego powiadamiając skarżącego, że skierowany przez niego wniosek będzie mógł zostać zrealizowany dopiero po wejściu w życie przepisów określających, według jakiego przelicznika należy obliczać ekwiwalent za niewykorzystany urlop.

Komendant WPP wywodził, że wyrok TK, zarówno w swej sentencji, jak i w uzasadnieniu, nie określa bowiem, jaki spośród kilku funkcjonujących w innych służbach wariantów przelicznika korzystniejszego, niż [...], powinien być brany pod uwagę w przypadku naliczania ekwiwalentu w związku z odejściem z Policji.

Tymczasem określenie wysokości współczynnika przeliczeniowego ma, daniem organu, zasadnicze znaczenie dla ustalenia każdorazowo indywidualnej wysokości należnego do wypłaty świadczenia, a aktualnie nie ma normatywnego uregulowania tego współczynnika, co czyni wypłatę niemożliwą technicznie, czego nie zmienia fakt, że co do samej zasady, to jest w zakresie generalnej słuszności wypłaty ustawowo określonych świadczeń, stanowiska Sądu organy Policji nie kwestionują. Komendant zwrócił również uwagę, że organy Policji obowiązane są działać w zgodzie z zasadami gospodarowania, określonymi w przepisach o finansach publicznych, wobec czego przedwczesne i arbitralne przyjęcie przez nie – bez ustanowienia odpowiedniej powszechnie obowiązującej normy prawnej – określonej wysokości przelicznika do wypłaty ekwiwalentu, byłoby istotnym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych o daleko idących konsekwencjach prawnych.

Organ skonstatował, że biorąc pod uwagę powyższe, z pełnym poszanowaniem wyroku TK, jak i uznając co do zasady słuszność roszczenia skarżącego, jak i roszczeń wszystkich byłych policjantów o dokonanie skorygowanej w zgodzie z tym wyrokiem wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, dokonanie takiej wypłaty jest nadal, w chwili obecnej, przedwczesne. Według Komendanta proces wypłaty ekwiwalentu będzie mógł zostać uruchomiony niezwłocznie po normatywnie wiążącym ustaleniu współczynnika dni roboczych w powszechnie obowiązującym akcie prawnym o charakterze generalnym i z tą chwilą niezwłocznie rozpatrzony zostanie wniosek skarżącego, który obecnie jest przedwczesny.

W konsekwencji opisanych okoliczności Komendant podniósł, że nie odmawia skarżącemu wypłaty należności, a jedynie informuje o istniejących okolicznościach wpływających na opóźnienie dokonania takiej wypłaty, których charakter uniemożliwia wskazania konkretnej kalendarzowej, jako daty przewidywanej realizacji wniosku skarżącego.

Skargę na bezczynność Komendant KPP złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty żądanej należności w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, 2) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 Ppsa oraz 3) stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący zarzucił organowi grę na zwłokę i celowe opóźnianie wypłaty skarżącemu należnych kwot oraz naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji poprzez uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy.

Uzasadniając powyższe żądania skarżący wywodził, że odchodząc na policyjną emeryturę/rentę dnia [...] sierpnia 2018 r. miałem niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2015, 2016, 2017, 2018 w wymiarze za 2015 - 19, 2016 - 39, 2017 - 39, 2018 - 39 dni, co daje łącznie 136 dni niewykorzystanego urlopu, za który wypłacono mu ekwiwalent w wysokości [...] miesięcznego uposażenia za każdy dzień, tj. w wymiarze niezgodnym z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Kolejno skarżący opisał stan faktyczny w sprawie przedstawiając wymienianą z organami korespondencję oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w rzeczonej korespondencji przedstawione.

Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący wywodził, że przy badaniu skargi nie ma znaczenia z jakich powodów akt czy czynność nie została dokonana przez organ.

Skarżący stwierdził następnie, iż kwestionuje w całości argumentację organów zawartą w wyżej wymienionej korespondencji co do konieczności oczekiwania na uchwalenie nowych przepisów w wyniku powstania luki prawnej wynikłej z przedmiotowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Kolejno skarżący przeprowadził wywód dotyczący historycznego ukształtowania art. 115a ustawy i na kanwie tego stwierdził, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika, zdaniem skarżącego, z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. W jego ocenie interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Skarżący wywodził, że zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika [...] części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 190 Konstytucji RP - orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Ponadto orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Według skarżącego skoro czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115 a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia, to czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Odnosząc się do argumentów organów skarżący wskazał, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem w systemie prawnym pozostała obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Ponadto Trybunał w uzasadnieniu wyroku wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Wynika z tego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Skarżący podtrzyma swoje stanowisko, ponownie wskazując, że ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest możliwa do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, zaś pobierane przez skarżącego wynagrodzenie w każdym roku kalendarzowym jest organom znane.

Skarżący podniósł także, że nieoficjalnie dochodzą do niego informacje planach ograniczenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jedynie do tych funkcjonariuszy, którzy ukończyli służbę po dniu 6 listopada 2018 r. z uwagi na przedawnienia prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Skarżący podkreśli, że jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez sam Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 194 ust. 3 Konstytucji RP). Środka tego jednak Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) nie zastosował.

Końcowo skarżący zaakcentował, że podobną do przytoczonej wyżej argumentację zawarło w uzasadnieniach do korzystnych dla skarżących policjantów wyroków - szereg sądów administracyjnych w kraju.

Podsumowując skarżący wywodził, że organ policji winien był dokonać wyliczenia i wypłacić mu część należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Policji we W. polegająca na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługującego policjantowi w związku ze zwolnieniem ze służby.

W ocenie Sądu przedmiot zaskarżenia mieści się w kognicji sądu administracyjnego jako objęty zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)

Stosownie do tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie kwestionuje się również prawa do zaskarżenia bezczynności organu Policji polegającej na nierozpoznaniu wniosku o ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Inne bowiem rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego to nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym.

Wyjaśnienia wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest więc zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem złożonym [...] listopada 2018 r. zwrócił się do Komendanta KPP o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, z powołaniem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., żądając ponownego naliczenia świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z sentencją przywołanego wyroku TK i obowiązującymi normami prawa i zarządzenie wypłaty należnej mu kwoty świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą należną, a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z uwzględnieniem należnych odsetek. Skarżący powołał się na wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, którym uznano, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia za niezgodny w z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zważyć należy, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem organ w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącego żądanie poinformował go, że nie może rozpatrzyć wniosku do czasu ustalenia szczegółowych zasad (wejścia w życie stosownych przepisów prawa) dotyczących sposobu realizacji wniosków o wypłatę różnicy w ekwiwalencie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Zdaniem Sądu, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącego nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, iż jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu zmiany przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją przez TK wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. Co prawda skutkiem tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy [...] uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, tym niemniej nie sposób zgodzić się z poglądem organu, iż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania podania złożonego przez skarżącego. Do takich wniosków prowadzi bowiem analiza uzasadnienia wyroku TK, w którym to znajdują się dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania przedmiotowego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją. Trybunał wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Rozważając sporną kwestię możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 270/19 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Trybunał w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy.

W ocenie Sądu wskazywany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. Aczkolwiek w tym przypadku zalecana jest inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji, art. 6 Kpa) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże Sąd, jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji), uznaje za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska TK, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia. Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi bowiem art. 115a ustawy interpretowany odpowiednio do wytycznych TK. Powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.

Kolejnym obowiązkiem Sądu jest określenie, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Z taką sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku TK - jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy o złej woli organu, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. Co istotne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia analizowanej bezczynności nie jest postrzegana jednolicie, w tym przyjmuje się, że wobec braku nowelizacji art. 115a ustawy organ był uprawiony wyłącznie do udzielenia pisemnej informacji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a Ppsa zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt I), jednocześnie stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II).

W pkt III wyroku sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do żądania sumy pieniężnej. W okolicznościach sprawy organ odpowiedział bowiem na wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie, załatwił sprawę w odpowiedniej formie. Sąd przyjął, jak wskazano wcześniej, że działania organu nie wynikały ze złej woli, a jedynie błędnej interpretacji przepisów. Dlatego przyjąć należy, że nie tylko nie zaistniały podstawy do przypisania zachowaniu organu rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku), ale jednocześnie nie zachodziła potrzeba przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 Ppsa i w tym właśnie zakresie skarga została oddalona (pkt III wyroku).

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 Ppsa, gdyż przedmiotem skargi jest bezczynność organu.