Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 827/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a  par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 a ust 1, art. 81 ust 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A. S. i P. S. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A S i P S na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynków położonych na działkach nr ewid. [...] oraz [...], obręb [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 23 marca 2021 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) wpłynął wniosek A S i P S o wszczęcie postępowania kontrolnego w sprawie budowy budynków położonych na działkach nr ewid. [...] oraz [...], obręb [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...] z uwagi na to, że doszło do zmiany rzędnych budynku, teren został podniesiony o około 1 m. W dniu 20 lipca 2021 r. przeprowadzono czynności kontrolne na tej nieruchomości.

Następnie organ I instancji, pismem z 23 lipca 2021 r., poinformował wnioskodawców o wynikach kontroli. Organ stwierdził, że na terenie obu działek prowadzone są budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Budowy prowadzone są w oparciu o odrębne decyzje Starosty [...] o pozwoleniu na budowę - Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. (działka nr ew. [...]) i Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. (działka nr ew. [...]). Kontrola wykazała, że budynki usytuowane są zgodnie z projektami zagospodarowania działek. Wskazano też, że podnoszona w pismach stron kwestia gospodarowania wodami opadowymi nie należy właściwości organu nadzoru budowlanego, niemniej jednak ustalono, że zawarte we wniosku z dnia 20 marca 2021 r. stwierdzenie o podniesieniu terenu o około 1 m. mija się ze stanem faktycznym. Teren działki nr [...], przyległej do działki stron, został podniesiony nieznacznie tj. o ok. 10 cm, przy czym zaznaczyć należy, że działka stron, na której trwa budowa, nie posiada jeszcze docelowego zagospodarowania.

Organ wskazał, że budynki nie zostały dotąd zgłoszone przez inwestorów do użytkowania. Podczas kontroli nie stwierdzono znamion użytkowania budynków. Mając więc na uwadze, iż inwestor nie dokonał jeszcze zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, na chwilę obecną brak jest podstaw do podjęcia działań przez PINB z uwagi na to, że w przepisach prawa nie ma podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. PINB [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie w sprawie, wskazując, że brak jest podstaw do podjęcia działań nadzoru budowlanego.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyli A S i P S.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, odmowa wszczęcia postępowania na wniosek z dnia 20 marca 2021 r. była właściwa, ale z innych przyczyn niż wskazano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Organ wskazał, że w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych zawarte zostały w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (pt. "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy"). Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego umiejscowionym w w/w rozdziale: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". W ocenie [...] WINB, dodanie powyższego przepisu nowelą z dnia 13 lutego 2020 r. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB [...] zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie na wniosek skarżących. Wykluczona przez art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego możliwość wszczęcia postępowania na wniosek osób trzecich (niezależnie od tego czy posiadają one interes prawny czy też nie) stanowi inną uzasadnioną przyczynę o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. W związku z powyższym poruszane przez skarżących zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa mogą być zweryfikowane jedynie w toku postępowania wszczętego z urzędu w ramach nadzoru budowlanego.

Tylko na marginesie - odnosząc się do zaskarżonego postanowienia – organ odwoławczy wskazał, że PINB [...], odmawiając wszczęcia postępowania, dokonał merytorycznej oceny sprawy będącej przedmiotem wniosku z dnia 20 marca 2021 r. A skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ wskazał, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Ustawodawca w przepisach prawa materialnego wprost wskazał, że postępowania m.in. w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego wszczynane są przez organ z urzędu. Wskazać jednocześnie należy, iż wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie przesądza o braku możliwości jego prowadzenia z urzędu. Kwestia ta pozostaje w gestii organu właściwego w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, w ramach posiadanych kompetencji organy nadzoru budowlanego są właściwe do podejmowania czynności w obrębie stosunków wodnych danej nieruchomości w zakresie związanym z obiektami budowlanymi usytuowanymi na tej nieruchomości, jak też w przypadku, gdy ewentualna zmiana stosunków wodnych nastąpiła na skutek robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A S i P S, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi naruszenie:

- art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych może być wszczynane jedynie z urzędu, co oznacza niedopuszczalność wszczynania go na wniosek, co doprowadziło do uznania w niniejszej sprawie zasadności odmowy wszczęcia postępowania;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61a § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest materialnoprawnej podstawy do wszczęcia postępowania i w związku z tym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest prawidłowe, podczas gdy możliwość wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań znajduje oparcie m.in. w art. 81 ust. 1 i Prawa budowlanego oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego,

b) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, w której organ przeprowadził czynności kontrolne, co wyklucza możliwość wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania,

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ II instancji do poczynienia w zaskarżonym postanowieniu całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych i prawnych polegających na uznaniu, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości wszczęcia przez organ postępowania na wniosek skarżących, podczas gdy w rzeczywistości brak jest ustawowych przeszkód do wszczęcia postępowania kontrolnego w sprawie budowy budynków położonych na działkach ewidencyjnych [...] oraz [...] przy ulicy [...], w miejscowości [...];

d) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej zawartej w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego na korzyść skarżących;

e) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów zażalenia;

f) art. 11 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie zasadności przesłanek, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że w dniu 18 kwietnia 2017 r. inwestorzy K i M L złożyli zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości [...], ul. [...], gmina [...] na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę - decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., wydanej przez Starostę [...]. Następnie w dniu 5 maja 2017 r. inwestor K L złożyła zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szamba na działce nr ewidencyjny [...] w miejscowości [...], ul. [...] , gmina [...] na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę - decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., wydanej przez Starostę [...].

Skarżący poinformowali PINB dla Powiatu [...] już w dniu 7 lutego 2020 r. o fakcie bezprawnego podwyższenia terenu przez Państwa L. Niestety postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. PINB [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego stwierdzając, brak jest podstaw do podjęcia działań nadzoru budowlanego. W treści powyższego postanowienia wskazano jedynie, iż z chwilą dokonania przez inwestora zgłoszenia zakończenia robót budowlanych lub wystąpienia o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego zobligowany będzie zbadać, czy zakończona inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz z obowiązującymi przepisami prawa uwzględniającymi kwestię warunków technicznych. Z uwagi, na fakt, iż skarżący na chwilę wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie dysponowali innymi dowodami na poparcie swoich twierdzeń nie zdecydowali się na złożenie zażalenia.

Następnie - wnioskiem z dnia 20 marca 2021 r. - skarżący ponownie wnieśli o wszczęcie postępowania kontrolnego. Do powyższego wniosku załączyli dowody potwierdzające wcześniejsze twierdzenie o podniesieniu terenu przez Państwa L, tj. mapę geodezyjną z dnia 10 marca 2021 r., zawierającą rzędne działek i budynków na działkach [...] i [...] oraz kopię wybranych stron z zatwierdzonego projektu budowlanego w zawierające deklarowane wysokości. W związku z powyższym organowi przedstawiono nowe dowody, które powinny skutkować wszczęciem stosownego postępowania. Tymczasem pismem z dnia 23 lipca 2021 r. PINB [...] poinformował, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nie wydając stosownego postanowienia. Dopiero na skutek złożenia ponaglenia i zobowiązania [...] WIINB do zajęcia stanowiska w odpowiedniej formie przez PINB [...] zostało wydane postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Następnie A i P S złożyli zażalenie na to postanowienie. W konsekwencji powyższego [...] WINB wydał postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dodanym do tej ustawy od 19 września 2020 r. (na podstawie art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), postępowania uregulowane w V rozdziale 5a zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48-art. 53a) wszczyna się z urzędu. Skarżący nie podzielają i zastosowanej przez [...] WINB wykładni art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane do wdrożenia stosownego postępowania z rozdziału 5a Prawa budowlanego. Nie reguluje on jednak sytuacji, w której wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Przepis art. 53a ust 1 Prawa budowlanego nakazuje organom prowadzić postępowanie legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie jest samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Pogląd odmienny prowadziłby do nieracjonalnych wniosków. Oznaczałby na przykład niedopuszczalność złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości skutecznego wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę, wydanym w postępowaniu, którego stroną był wnioskodawca. Podobne stanowiska wyrażono w wyrokach: WSA w Poznaniu z 9 listopada 2021 r., II SA/Po 864/21 oraz WSA w Warszawie z dnia 28 września 2021 r., VII SA/Wa 1220/21 i VII SA/Wa 1222/21.

Podkreślenia wymaga fakt, iż skarżący posiadają oczywisty interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania kontrolnego. Posiadają bowiem prawo własności działki nr [...] (Kw nr [...]), sąsiadującej z nieruchomościami posadowionymi na działkach [...] i [...] (działki mają wspólny zjazd), w związku z powyższym jakakolwiek zmiana rzędnej terenu na działkach [...] i [...] może skutkować zmianą stosunków wodnych na działkach sąsiednich, w tym także na działce skarżących, co uzasadnia ich interes prawny do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania kontrolnego i przyznania im przymiotu strony postępowania.

[...] WINB, w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazał, iż wobec jednoznacznego brzmienia art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego zarzuty podniesione przez skarżących w zażaleniu pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Tym samym należy wskazać, że organ II instancji nie rozważył i nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w zażaleniu przez skarżących.

PINB [...] w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wskazał, iż brak jest materialnoprawnej podstawy do wszczęcia postępowania. Należy także wskazać, że organ II instancji wbrew twierdzeniom PINB [...] wskazał, iż w ramach posiadanych kompetencji organy nadzoru budowlanego są właściwe do podejmowania czynności w obrębie stosunków wodnych danej nieruchomości w zakresie związanym z obiektami budowlanymi usytuowanymi na tej nieruchomości, jak też w przypadku gdy w ewentualna zmiana stosunków wodnych nastąpiła na skutek robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym PINB powinien podjąć czynności kontrolne w ramach obowiązków związanych z przewidzianym w art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego nadzorem i kontrolą nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Twierdzenie organu I instancji, że może podjąć stosowne działania dopiero po zgłoszeniu przez inwestorów budynków do użytkowania nie znajduje potwierdzenia ani faktycznego ani prawnego. Należy bowiem wskazać, że organ nadzoru budowlanego ma prawo i obowiązek podjąć działania przed zakończeniem inwestycji i wystąpieniem przez inwestorów o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Dodatkowo należy wskazać, że PINB [...], jak sam wskazał, przeprowadził czynności kontrolne, powyższe wyklucza wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. [...] WINB w treści uzasadnienia swojego postanowienia także wskazał, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (co miało miejsce w niniejszej sprawie), bowiem instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB [...] z dnia [...] listopada 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżących w sprawie budowy budynków położonych na działkach nr ewid. [...] oraz [...], obręb [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Podstawę prawną tych rozstrzygnięć stanowi art. 61a § 1 k.p.a., a powodem jego zastosowania było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się wyłącznie z urzędu.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 23 marca 2021 r. do PINB [...] wpłynął wniosek A S i P S o wszczęcie postępowania kontrolnego w sprawie budowy budynków położonych na działkach nr [...] oraz [...]. W tej sprawie organ I instancji przeprowadził kontrolę rozpoczętych robót budowlanych w dniu [...] lipca 2021 r. Następnie organ I instancji, pismem z 23 lipca 2021 r., poinformował wnioskodawców o wynikach kontroli, nie stwierdzając żadnych naruszeń prawa, które mogłyby skutkować wstrzymaniem robót budowlanych i w dniu [...] listopada 2021 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem [...] WINB, aczkolwiek organ odwoławczy wskazał na ściśle formalną podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., powołanym jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś stanowią inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej jednak należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania w trybie administracyjnym. W przypadku stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został wniesiony przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn (o charakterze przedmiotowym) postępowanie nie może być wszczęte organ - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Może to, zdaniem Sądu, uczynić m.in. wówczas, gdy żądanie do niego skierowane dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, którą (zgodnie z regulacjami szczególnymi) wszczyna się wyłącznie z urzędu.

Istotą sprawy jest to, że na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. do ustawy Prawo budowlane został wprowadzony art. 53a ust. 1, zgodnie z którym postępowanie uregulowane w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane wszczyna się z urzędu. W ww. rozdziale 5a uregulowano postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Zgodnie zatem z art. 39 ustawy nowelizującej z 2020 r. wprowadzony przepis wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 19 września 2020 r. Z powyższego wynika, że do postępowań inicjowanych po 19 września 2020 r. należy stosować art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego oraz, że po tej dacie uruchomienie jednego z postępowań uregulowanych w rozdziale 5a Prawa budowlanego następuje wyłącznie z urzędu. Do tej pory kwestia ta, nieuregulowana wprost w ustawie, nie była traktowana jednolicie, na tym tle występowały wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Lublinie z 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 558/21). W tym zakresie nie można podzielić poglądu wyrażonego w przywołanym w skardze wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r., II SA/Po 317/21, że wprowadzenie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie ma wpływu na dotychczasowy dorobek orzecznictwa, w którym dopuszczano możliwość wszczęcia postępowań legalizacyjnych i naprawczych na wniosek strony. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej ustawę Prawo budowlane (druk sejmowy nr 121 z dnia 23 grudnia 2019 r.) wskazano, "Wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie. (...) rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania". W uzasadnieniu projektu wprost więc wskazano, że konieczne jest uregulowanie kwestii wszczęcia postępowań uregulowanych w Rozdziale 5a ze względu na dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, w którym dopuszczano wszczęcie postępowań legalizacyjnych i naprawczych na wniosek. W ocenie Sądu, cel nowelizacji ustawy w zakresie uregulowanym w art. 53a ust. 1 ustawy jest jasny, wyraźną intencją ustawodawcy było, aby postępowania takie były wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. Obecny stan prawny, znajdujący zastosowanie także w niniejszej sprawie, przesądza więc o tym, że postępowanie naprawcze opiera się na zasadzie oficjalności, zważywszy również na charakter nadzorczo-kontrolny tego postępowania. Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 października 2021 r., VII SA/Wa 1225/21, z dnia 19 listopada 2021 r., VII SA/Wa 1660/21).

W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków, może bowiem - zdaniem Sądu - stanowić swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu.

Skarżący złożyli wniosek o przeprowadzenie kontroli w tej sprawie w dniu 23 marca 2021 r., a zatem wskazane żądanie należało rozpoznać z uwzględnieniem zmiany Prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 r. Tak też uczynił organ odwoławczy w tej sprawie, słusznie w efekcie wskazując, że - wobec brzmienia art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego - postępowanie, którego wszczęcia domagają się skarżący może być wszczęte jedynie z urzędu, a tej sprawie organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Dodać należy, że kontrola w tej sprawie została przeprowadzona na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie takiej kontroli nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz daje podstawę do dokonania przez organ nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych mających na celu ocenę konieczności wszczęcia postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Zatem nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia przez organy art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, w której organ przeprowadził czynności kontrolne.

Wbrew zarzutom skargi, podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie na wniosek nie stanowią również przepisy art. 81 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Pierwszy z tych przepisów wymienia ogólnie obowiązki organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, m.in. jest to nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, które w szczególności organy nadzoru budowlanego powinny wykonywać – wobec treści art. 53a ust. 1 ustawy – poprzez ocenę konieczności wszczęcia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego z urzędu. Natomiast art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego określa materialnoprawną przesłankę od wszczęcia postępowania naprawczego. Podstawę procesową wszczęcia postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (Rozdział 5a ustawy Prawo budowlane) stanowi natomiast art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, który przewiduje wszczęcie postępowania naprawczego lub legalizacyjnego wyłącznie z urzędu (z wyjątkiem uproszczonego postępowania legalizacyjnego – art. 53a ust. 2 Prawa budowlanego).

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego, wskazać należy, iż – wobec treści art. 53a ust. 1 ustawy - to organ nadzoru budowlanego decyduje czy istnieją podstawy faktyczne i prawne do wszczęcia postępowania naprawczego z urzędu. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej zawartej w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego na korzyść skarżących. W ocenie Sądu, treść art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego jest jasna i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, więc przepis ten nie może mieć w tej sprawie zastosowania.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów zażalenia oraz art. 11 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie zasadności przesłanek, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Organ prawidłowo wskazał na przeszkody formalne do wszczęcia postępowania naprawczego w tej sprawie na wniosek (art. 53a Prawa budowlanego), co oznacza brak konieczności szczegółowego odniesienia się do zarzutów merytorycznych zażalenia, kwestionujących podstawy faktyczne i prawne do odmowy wszczęcia postępowania naprawczego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.