Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 834/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 62, art. 63, art. 64, art. 65, art. 66
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. K. i K. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalno-gospodarczego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. (dalej PINB), po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie złego stanu technicznego budynku mieszkalno-gospodarczego położonego na działce nr [...] w B. i przeprowadzeniu dowodu z oględzin, podczas których ustalono, że przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym - nakazał współwłaścicielom tego budynku, tj. H. A., K. K., M. K. i Staroście Powiatu W., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przez wykonanie robót budowlanych szczegółowo opisanych w sentencji decyzji, w terminie 12 miesięcy od dnia jej uprawomocnienia się (roboty te dotyczyły odbudowania konstrukcji więźby dachowej na odcinku około 20m, wymiany pokrycia dachu, wymiany elementów konstrukcyjnych połaci dachu, obróbek blacharskich, komina, drewnianych elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych budynku, tynków elewacji, prac izolacyjnych i ociepleniowych).

W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że przeprowadzone w toku postępowania czynności dowodowe wykazały bardzo zły stan techniczny konstrukcji i poszycia dachu oraz ścian budynku w części gospodarczej. W tych okolicznościach konieczne było nałożenie na współwłaścicieli – postanowieniem nr [...] - obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego całości budynku mieszkalno-gospodarczego. Złożona w dniu 26 stycznia 2016 r. ocena techniczna potwierdziła ustalenia wynikające z oględzin co do złego stanu technicznego budynku. Powyższe dowody (ocena techniczna i oględziny) posłużyły też organowi do określenia zakresu prac mających na celu wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz niestwarzającego niebezpieczeństwa dla użytkowników obiektu. Zdaniem PINB, do wykonania tych prac należało zobowiązać współwłaścicieli obiektu z uwagi na lokalizację stwierdzonych nieprawidłowości. Nieodpowiedni stan techniczny wykazują bowiem elementy wspólne budynku – jak dach, stropodach, orynnowania, komin i elewacja - za których właściwe utrzymanie odpowiedzialni są wszyscy współwłaściciele.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. K. i K. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika oraz Starosta Powiatu W..

M. K. i K. K. zarzucili organowi rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, pomimo zaistnienia obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowania wynikającej z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w Ś. (sygn. akt [...]) postępowanie w sprawie o zniesienie współwłasności, obejmujące między innymi działkę nr [...] na której posadowiony jest budynek stanowiący przedmiot postępowania. Naruszone zostały także przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji, która po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu powszechnego w sprawie o zniesienie współwłasności, będzie musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności w części odnoszącej się do odwołujących się.

M. K. i K. K. oświadczyli, że nie kwestionują nieprawidłowości w stanie technicznym budynku – szczegółowo opisanych w treści decyzji – podnoszą natomiast, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. PINB nie uwzględnił bowiem, że przed Sądem Rejonowym w Ś. toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości wspólnej zgodnie z faktyczną powierzchnią użytkowania tych działek i zgodnie z zatwierdzonym decyzją z dnia 17 stycznia 2012 r. projektem podziału nieruchomości na trzy działki, które mają być zasądzone na wyłączną własność współwłaścicieli, tj. – na rzecz Skarbu Państwa (reprezentowanego przez Starostę Powiatu W.) działka nr 24/3, na rzecz odwołujących się – działka nr 24/4, na rzecz H. A. – działka nr [...]. Istotne także jest, że przedmiotowy budynek od wielu lat pozostaje w faktycznym użytkowaniu rodziny A.. Ze względu na przedstawione okoliczności organ pierwszej instancji powinien zawiesić postępowanie, gdyż na skutek wyroku jaki zapadnie przed Sądem Rejonowym w Ś. zmieni się stan prawny przedmiotowej nieruchomości, co rzutować będzie z kolei na treść decyzji w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego budynku na działce nr [...]. Nie uwzględnienie tej okoliczności przez organ pierwszej instancji powoduje, że w związku z prawomocnym wyrokiem jaki zapadnie w sprawie o zniesienie współwłasności, adresatami decyzji PINB staną się podmioty, które nie będą już współwłaścicielami nieruchomości. Ta okoliczność stanowić będzie zaś podstawę do wznowienia postępowania ewentualnie do stwierdzenia jej nieważności. Sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym w Ś. ma charakter zagadnienia wstępnego dla postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego.

Starosta Powiatu W. w swoim odwołaniu również wskazał na opisane wyżej postępowanie o zniesienie współwłasności zawisłe przed Sądem Rejonowym w Ś., wnosząc jednocześnie o uchylenie decyzji PINB i rozstrzygnięcie sprawy po zakończeniu tegoż postępowania sądowego.

Po rozpatrzeniu obu odwołań, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia wynikające z prawa materialnego tj. z art. 61 oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, podkreślając związany charakter decyzji podejmowanych na podstawie art. 66 ww. ustawy. Zdaniem orzekającego w trybie odwoławczym organu, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku niniejszego postępowania wskazuje, że wszystkie nałożone decyzją PINB obowiązki są następstwem nieprawidłowości stanu technicznego rzeczonego budynku. Przedmiotowy budynek w części gospodarczej, w obecnym stanie technicznym nie nadaje się do eksploatacji z powodu zagrożenia możliwością samoistnego uszkodzenia, rozpadu dalszych fragmentów powierzchni połaci dachu oraz elementów więźby dachowej. W konstrukcji ścian murowanych występują liczne spękania i zawilgocenia. Ustalone nieprawidłowości stanu technicznego budynku wypełniają zatem dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym).

DWINB zaznaczył także, że właściciel budynku ma prawny obowiązek usuwania nieprawidłowości stanu technicznego nie czekając na działania przymuszające organów państwowych. Decyzja oparta o art. 66 Prawa budowlanego – zastosowanego w sprawie – stanowi zaś podstawę do wyegzekwowania, ciążącego na adresacie decyzji obowiązku utrzymania odpowiedniego stanu technicznego budynku, który zaistniał już wcześniej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w obu odwołaniach, organ II instancji podkreślił, że PINB prawidłowo skierował decyzję do właścicieli obiektu który jest w nieodpowiednim stanie technicznym i pozostaje przedmiotem współwłasności, nie kierując się wielkością udziałów we współwłasności. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe rozstrzygnięcie nie jest uzależnione od tego, czy toczy się postępowanie cywilne o zniesienie współwłasności lub dział spadku. Jak trafnie podkreślił NSA w wyroku z 24 stycznia 2002 r. (IV SA 472/00) rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne.

Reasumując, w związku z niewypełnieniem przez współwłaścicieli budynku ciążącego na nich obowiązku i nie podjęciu samodzielnych działań nakazanych przepisami prawa, mających na celu usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, obowiązkiem PINB było wydanie rozstrzygnięcia nakazującego współwłaścicielom usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy zaznaczył również, że bieg terminów określonych w sentencji decyzji rozpoczyna się z chwilą wydania rozstrzygnięcia przez tutejszy organ.

Powyższa decyzja oprotestowana została przez M. K. i K. K., którzy działając przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi, pełnomocnik zarzucił orzekającym w sprawie organom naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj:

1/ art. 97§ 1 pkt 4 w zw. z art. 61 oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sytuacji wystąpienia przesłanki uzasadniającej obligatoryjne zawieszenie postępowania, z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w Ś. postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości obejmującej między innymi, działkę nr [...] w B.;

2/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie a w konsekwencji pominięcie okoliczności uzasadniającej zawieszenie postępowania i wydanie decyzji, która po uprawomocnieniu się orzeczenia w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w Ś., będzie musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej skarżących i Starosty Powiatu W. (jako byłych właścicieli działki nr [...]);

3/ art. 105 k.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania w części, w której stało się ono bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt, że nieprawidłowości w stanie technicznym budynku zostały częściowo usunięte.

Zarzucając powyższe, pełnomocnik skarżących wniósł o:

1/ przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii z dnia 26 września 2017 r. sporządzonej przez mgr. inż. M. W. w sprawie [...] toczącej się przed Sądem Rejonowym w Ś.;

2/ uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz rozważanie zastosowania art. 135 p.p.s.a i uchylenie także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

3/ wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji;

4/ rozważanie przez Sąd zawieszenia postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie [...] – na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a;

5/ zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu rozwinięto zawarte w petitum skargi zarzuty, przedstawiając stosowną argumentację na ich poparcie – odpowiadającą w znacznej części argumentacji prezentowanej w odwołaniu. Wskazano także, że strony nie kwestionowały nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego (szczegółowo opisanych w treści decyzji) jednak podnoszą, że obecnie nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku zostały częściowo usunięte i w tym zakresie postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe (vide: k-18-20 opinii z dnia 26 września 2017 r. załączonej do skargi).

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co, następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż wynikające z przedstawionej przez skarżących argumentacji.

Szczegółowe rozważania prawne poprzedzić należy uwagą, że przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd sprawy jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu W. (dalej PINB) nakazującą współwłaścicielom budynku usytuowanego na działce nr [...] we wsi B. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego tego budynku poprzez wykonanie określonych robót budowalnych. W tym miejscu zaznaczyć należy, że organ pierwszej instancji precyzyjnie określił ten termin wykonania obowiązków, na 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się jego decyzji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji (jak też decyzji organu pierwszej instancji) stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (dalej także P.b.) a konkretnie art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Zgodnie z przywołanym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje usunięcie w drodze decyzji stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku.

Wyjaśnić także należy, że przepis art. 66 ust. 1 P.b. określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać doprowadzenie użytkowanego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Jak trafnie akcentował organ odwoławczy, decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter związany. Wydanie tej decyzji nie jest więc uzależnione od uznania czy też woli organu administracji. Jeżeli wystąpi choćby jedna ze wskazanych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 3 wydanie, Warszawa 2009, s. 635-636). Nie ulega też wątpliwości, że możliwość nałożenia obowiązków o jakich mowa, powiązana jest z nieprawidłowościami powstałymi w trakcie użytkowania budynku, np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika, który przyczynia się do pogorszenia stanu technicznego albo estetycznego budynku. Obowiązek wykonania robót budowlanych ma przy tym jedynie charakter naprawczy a sam ich rodzaj oraz zasięg, zależy od stwierdzonych nieprawidłowości.

Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu a następnie winien znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy bowiem ogólne stwierdzenie organu, że zachodzą przesłanki określone w art. 66 ust. 1. Z tego też powodu, organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na przepisie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w ust. 1 zagrażają i dlaczego.

Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie określa bliżej treści merytorycznej decyzji, stanowiąc jedynie, że powinna ona dotyczyć usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W związku z tym, że celem decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego, zadaniem organu jest wykazanie zaistnienia przesłanek obligujących do podjęcia decyzji. Jednocześnie decyzja powinna dokładnie określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany wykonać celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 grudnia 2004 roku, sygn. akt: IV SA 2590/03 i z dnia 14 marca 2005 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 4403/03).

Podstawę rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego bezsprzecznie powinny stanowić ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego, ale koniecznym elementem dowodowym - szczególnie w sprawach skomplikowanych i spornych - będzie też ekspertyza stanu technicznego zawierająca ocenę stanu technicznego obiektu oraz określająca zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ nadzoru budowlanego w toku postępowania może żądać przedstawienia takiej ekspertyzy w drodze aktu wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Omawiane rozstrzygnięcie powinno także uwzględniać możliwość doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego i estetycznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 roku, sygn. akt: II SA/Po 688/12).

W nawiązaniu do przedstawionych wyżej uwag dostrzec należy, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego pozyskał opisane wyżej dowody, które stanowiły dla niego podsatwę orzekania. Stan faktyczny sprawy – dotyczący stanu technicznego budynku - ustalony bowiem został na podstawie oględzin obiektu budowlanego oraz oceny technicznej budynku mieszkalno-gospodarczego sporządzonej w dniu 17 listopada 2015 r. przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, określającej zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zaznaczyć także należy, że w toku postępowania (przed organem pierwszej i drugiej instancji) nie było sporne, że budynek którego dotyczy decyzja jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionowali zakresu stwierdzonych przez PINB nieprawidłowości stanu technicznego budynku oraz konieczności wykonania nałożonych decyzją tego organu obowiązków mających na celu doprowadzenie budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Ustalenia organu co do nieodpowiedniego stanu: konstrukcji więźby dachowej na odcinku około 20m, pokrycia dachu, elementów konstrukcyjnych połaci dachu, obróbek blacharskich, komina, drewnianych elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych budynku, tynków elewacji nie były przez strony kwestionowane na żadnym etapie postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Dopiero na etapie skargi do Sądu, skarżący podnieśli zarzut, że "obecnie" nieprawidłowości w stanie technicznym budynku zostały częściowo usunięte (co potwierdzać miałaby złożona ze skargą opinia biegłego sądowego z dnia 26 września 2017 r. – a więc sporządzona już po dacie wydania decyzji PINB) i z tej to przyczyny postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony z dwóch zasadniczych względów. Po pierwsze, jeżeli zarzut ten podniesiony został dopiero na etapie skargi do Sądu, a z przedstawionych wraz ze skargą akt nie wynika aby strony na etapie postępowania odwoławczego informowały organ o częściowym choćby wykonaniu nałożonych obowiązków (skarżący w odwołaniu oświadczyli nawet wyraźnie, że nie kwestionują nieprawidłowości w stanie technicznym budynku) to trudno czynić organowi zarzut, że nie uwzględnił on faktu częściowego wykonania obowiązków. Niezależnie jednak od tego, że przedmiotowy zarzut jest spóźniony, to jest on także nieuzasadniony. Analiza treści przywołanego w skardze fragmentu opinii (s. 18-20) wskazuje, że wykonanie opisanych przez biegłego prac dokumentowane jest dowodami księgowymi wystawionymi w okresie przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Prace te zostały uwzględnione przy orzekaniu przez PINB.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności jak też uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy uzyskany w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów co do tego, że stwierdzone nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku wypełniają przesłanki określone w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skoro zaistniała materialnoprawna przesłanka do zastosowania art. 66 ww. ustawy, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Spór jaki powstał w niniejszej sprawie - w związku z zarzutami zawartymi w skardze - wymaga natomiast wyjaśnienia, czy w zaistniałych okolicznościach faktycznych, istniały podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie ar. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, ze względu na konieczność rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego jakim, według skarżących, jest postępowanie o zniesienie współwłasności. Powyższe wiąże się zdaniem stron z prawidłowym określeniem adresatów decyzji.

Odnosząc się do powyższej kwestii w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r. (II OSK 1570/11) organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

Organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4, obowiązany jest zatem ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. Jeżeli związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r. ( II OSK 803/16) wskazał zasadnie, że: "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania".

W konteście poczynionych wyżej ogolnych uwag, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących co do tego, że w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w Ś. postępowaniem o zniesienie współwłasności, między innymi działki nr [...], powstało zagadnienie wstępne bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe zakończenie postępowania w sprawie stanu technicznego budynku, gdyż wynik postępowania cywilnego będzie miał wpływ na określenie adresata nałożonych decyzją organu pierwszej instancji obowiązków. Trwające postępowanie sądowe w przedmiocie zniesienia współwasności, wbrew stanowisku skarżących, nie uniemożliwiało kontynuowania postępowania przed organami nadzoru budowlanego; nie występuje bowiem pomiędzy ww. postępowaniami bezpośrednia zależność tego rodzaju, że do czasu zakończenia wskazanego postępowania sądowego, niemożliwym jest zakończenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

Ustawodawca w art. 61 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny obciążył obowiązkiem utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym jego właściciela lub zarządcę. Z kolei art. 66 stanowi konkretyzację tych obowiązków. Tym samym adresatem decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W przypadku gdy obiekt budowlany stanowi przedmiot współwłasności w częściach ułamkowych nakazy i obowiązki zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego winne być zatem skierowane do wszystkich współwłaścicieli. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie stan własnościowy nieruchomości był jasny i znany organom - nie wystąpiła więc konieczność zawieszenia sprawy związana z brakiem możliwości ustalenia właściciela lub współwłaścicieli nieruchomości do czasu zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności. Sąd podziela stanowisko, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku nie jest uzależnione od tego czy toczy się postępowanie cywilne o zniesienie współwłasności lub dział spadku (jeżeli nieruchomość należy do masy spadkowej) czy też od tego, że jeden ze współwłaścicieli zamierza wystąpić z odpowiednim wnioskiem wszczynającym takie postępowanie (por. A.Gliniecki (red). Prawo Budowlane. Komentarz [do art. 61] wyd. III LEX i przywołane tam orzeczenia). Postępowanie sądowe o zniesienie współwasności (podobnie jak o podział majątku) nie ma bowiem na celu ustalenia właściciela nieruchomości, co najwyżej - może prowadzić do zmiany tego ostatniego. Wynik wsakzanych wyżej postępowaniań w istocie ma ten sam skutek jaki mają inne zdarzenia prawne wywołujące przeniesienie własności nieruchomości. Konsekwencje tych zdarzeń organ w toku postępowania oczywiście obowiązny jest uwzględnić, jednak nie tamuje to, czy też raczej nie uniemożliwia rozpatrzenia sprawy. Zatem dopóki nie zapadnie prawmocne rozstrzygnięcie w postępowaniu przed sądem powszechnym, osoby zobowiązane do utrzymania obiektu budolwanego w należytym stanie technicznym należło ustalić zgodnie z art. 61 Prawa budolwanego.

Istotne także jest, że nałożone decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 obowiązki mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem ze względu (co najmniej) na jego nieodpowiedni stan techniczny, obciążają wszystkich współwłaścicieli niezależnie od tego, czy ich wykonanie leży w ich interesie i czy jest zgodne z ich wolą lub zamierzeniami oraz jaki jest faktyczny podział budynku do użytkowania (quo ad usum). Wykonać te obowiązki nie tylko może, ale jest również zobowiązany, każdy ze współwłaścicieli, nawet przy sprzeciwie pozostałych. Kwestia rozliczenia kosztów między współwłaścicielami nie należy zaś do sfery prawa administracyjnego i pozostaje poza kognicją organów administracji. Taki pogląd znajduje odzwierciedlenie w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych m.in.: w wyroku NSA w Lublinie z dnia 06.06.2000 r. – SA/Lu 398/99; w wyroku NSA z dnia 07.02.2012 – II OSK 2233/10; w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14.11.2012 r. – II SA/Po 838/12; w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 24.05.2017 r. – II SA/Sz 188/17; w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 03.10.2017 r. – II SA/Wr 234/17; w wyroku NSA z dnia 26.10.2017 r. - II OSK 309/16 (wszystkie dostępne w bazie systemu informacji prawnej Lex).

W konkluzji powyższych wywodów stwierdzić należy, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez pominięcie okoliczności uzasadniającej zawieszenie postępowania (a w związku z tym także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) okazały się nieuzasadnione. Jak już zauważono, nie nie ma w niniejszej sprawie bezpośredniej zależności pomiędzy wynikiem wskazanego w skardze postępowania toczącego się przed sądem powszechnym a niniejszym postępowaniem administracyjnym. Natomiast samo wskazanie na to, że wynik postępowania o zniesienie współwasności może mieć wpływ na przedmiotowe postępowanie, nie świadczy o braku możliwości rozpoznania tej sprawy. Zagadnienie wstępne zachodzi bowiem wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Chodzi tu o taką kwestię, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego.

Niezależnie jednak od podniesionych w skardze zarzutów, działajac zgodnie z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że zasakrżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego, które Sąd stwierdził z urzędu.

Wskazać w związku z tym należy, że jednym z istotych elementów decyzji nakładającej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budolwanego obwiązki mające na celu usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, jest określenie terminu ich wykonania – co wprost wynika z treści ww. przepisu. Termin ten w szczególności ma służyć jak najszybszemu osięgnięciu celu w jakim wydawna jest przedmiotowa decyzja, tj. doprowadzenia do likwidacji istniejących zagrożeń dla dóbr prawnie chronionych. Określenie terminu wykonania obowiązków ma również istotne znaczenie dla egzekowania ich wykonania przez organ w przypadku braku dobrowolnego wykonania przez adresatów decyzji.

W niniejszej sprawie organ pierwszej insatancji w sposób czytelny ustalił termin wykonania nałożonych obowiązków na 12 miesięcy, określając początek biegu terminu "od dnia uprawomocnienia się decyzji". Organ II instancji utrzymał w całości w mocy decyzję PINB, co oznacza, że podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, co do istotnych elementów rozstrzygnięcia – w tym także ustalonego terminu i początku jego biegu. Pomimo jednak zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., DWINB w uzasadnieniu swojej decyzji – które stanowi wszak jej integralną część – stwierdził, że: "bieg terminów określonych w sentencji decyzji rozpoczyna się z chwilą wydania rozstrzygnięcia przez tutejszy organ". Zważyć w tym miejscu należy na różnicę pomiędzy prawomocnością a ostatecznością decyzji. Decyzja organu odwoławczego jest decyzją ostateczną ale niekoniecznie prawomocną. Zacytowane stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji odwoławczej pozostaje zatem w sprzeczności: po pierwsze - z osnową decyzji odwoławczej którą w całości utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instacji; po drugie - z osnową decyzji PINB w której początek biegu 12 miesięcznego terminu ustalono od dnia uprawomocnienia się tej decyzji. Decyzja organu odwoławczego budzi zatem uzasadnione wątplwiości co do początku biegu terminu w którym strony obowiązne będą wykonać nałożone decyzją PINB obowiązki. W tym względzie pomiędzy roztrzygnięciem decyzji organu odwoławczego a jej uzasadnieniem zachodzi istotna sprzeczność. Nie jest bowiem jasne, czy bieg terminu wykonania obowiązków rozpoczyna się od daty "uprawomocnienia się" decyzji PINB, czy też od dnia wydania decyzji odwoławwczej – co nie jest tożsame. W związku z powyższym zauważyć należy, że jeżeli zamiarem DWINB była zmiana ustalonego przez PINB terminu wykonania obowiązków – co obejmuje również datę od której termin ten biegnie – to taka zmiana wymagała zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Niedpuszczalne i sprzeczne z przepsiami było natomiast ustalenie innej daty od której biegnie termin w uzasadnienieu decyzji odwoławczej. Za niezgodne z prawem uznać bowiem należy przenoszenie do uzasadnienia decyzji elementów jej roztrzygnięcia. Sąd podkreśla, że rozstrzygnięcie jest osnową decyzji i musi być tak sformułowane, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie bądź w drodze egzekucji administracyjnej. Rozstrzygnięcie musi być zatem sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie wynikać dopiero z uzasadnienia decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku z 30 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Łd 1478/96 - nie publ.). Rozstrzygnięcie decyzji (jasno sprecyzowane) winno wykluczać zarówno jakiekolwiek trudności w jej wykonaniu, jak i ewentualne wątpliwości interpretacyjne co do sposobu jej wykonania. W ocenie Sądu, zasakrżona decyzja powyższych wymogów nie spełnia, co istotnie rzutuje na możliwość jej wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Odmienną kwestią jest natomiast, czy wskazany w uzasadnieniu decyzji organu II instancji początek biegu terminu, jest dla stron odwołujących się korzystny (czy nie okazałby się krótszy).Ta sprawa powinna być rozważona przez organ przy ewentulalnym orzeczeniu refermatoryjnym.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 i art. 138 § 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadnia jej uchylenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odowławczy winien w sposób jednoznaczny wypowiedzić się co do ustalonego przez organ pierwszej isnatcji terminu wykonania nałożonych obowiązków, tak aby wyeliminować ewentualne wątpliwości przy jej wykonaniu. Rozstrzygając sprawę ponownie – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania - organ będzie miał także na uwadze aktulany stan prawny i faktyczny sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika zasądzone w stawce minimalnej, zgodnie z § 14 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych wraz z uiszczoną opłatą od pełnomocnictwa