Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 757/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [..] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Op 147/16 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [..] w G. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [..] z dnia [..] października 2015 r., nr [..], 2. zasądza od Wojewody [..] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [..] w G. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. oddala wniosek uczestnika M. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 147/16, wydanym na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [..] na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [..] decyzją z dnia [..]października 2015 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej Pr. bud.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora w sprawie pozwolenia na przebudowę wraz z rozbudową budynku usługowo-mieszkalnego w [.]., przy ul. [..] - zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę wraz z rozbudową budynku usługowo-mieszkalnego, położonego w [..] przy ul. [..], na działkach nr [..], w zakresie: - przebudowa wraz z rozbudową budynku usługowego na budynek usługowo- mieszkalny zlokalizowanego na działce nr [..], - przebudowa budynku gospodarczego na działce nr [..], - rozbudowa budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr ..] o jednokondygnacyjną część usługową, - budowa instalacji wewnętrznych gazowej i hydrantowej (tylko wewnątrz budynku) oraz wentylacji mechanicznej, - budowa projektowanych masztów reklamowych na działce nr [.], - rozbiórka budynku gospodarczego i ogrodzenia na działce nr [..].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [.].

Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] lutego 2016 r., po rozpatrzeniu tego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowa inwestycja w zakresie przebudowy wraz z rozbudową budynku usługowego, znajdującego się na działce nr [..] (o jednokondygnacyjną część usługową), budowę instalacji wewnętrznych (gazowej i hydrantowej) oraz wentylacji mechanicznej, budowę projektowanych masztów reklamowych na działce nr [..], a także rozbiórkę budynku gospodarczego i ogrodzenia na działce nr [..], jest zlokalizowana w sąsiedztwie wielorodzinnego budynku mieszkalnego Wspólnoty, położonego na działce nr [..]. Nowo projektowana część budynku znajduje się w odległości co najmniej 9,2 m od budynku Wspólnoty. Granica nieruchomości znajduje się w tożsamej odległości, bowiem działka odwołującej nr [..] na całej powierzchni zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Rozważając zarzut Wspólnoty, że planowana rozbudowa spowoduje ograniczenie dostępu naturalnego światła do pomieszczeń budynku od strony zachodniej, Wojewoda odnotował, że w tym zakresie mają zastosowanie regulacje prawne zawarte w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dodając, że dodatkowe wymagania, dotyczące oświetlenia i nasłonecznienia zapisano w § 57 i § 60 ww. rozporządzenia. Następnie zauważył, że przeprowadzona analiza zacienienia, oświetlenia i nasłonecznienia znajdująca się w projekcie budowlanym, a także na załączniku graficznym ilustrującym analizę zakresu oddziaływania, wykazała spełnienie wymogów nałożonych na inwestora przepisami technicznymi. Nowo projektowana jednokondygnacyjna części budynku na działce inwestora nr [..] znajduje się w odległości 9,2 m, stąd wedle organu odwoławczego, nie zachodzi zjawisko zacienienia pomieszczeń mieszkalnym w istniejącym budynku odwołującej na działce nr [..]. Wojewoda podkreślił, że budynek odwołującej się Wspólnoty jest obiektem czterokondygnacyjnym, a więc o trzy kondygnacje wyższym niż projektowana część budynku inwestora. W ocenie organu, skoro pomiar względem pomieszczeń najniżej położonych w budynku odwołującej wskazuje brak możliwości zacienienia tych pomieszczeń to inwestycja nie powoduje uciążliwości w tym zakresie. Zwrócił uwagę organ, że z przedłożonej przez inwestora analizy wynika, że oświetlenie i nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku na działce nr [.] będzie zapewnione przez większą część dnia, tj. do godz. 15.00. Zatem warunki wynikające z przepisów technicznych organ odwoławczy uznał za spełnione, nie godząc się w tym zakresie z wywodami odwołania.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej występowania hałasu wskutek wprowadzenia dodatkowych usług, Wojewoda [..] stwierdził, że immisje pośrednie (hałas) z jednej nieruchomości na drugą nie uzasadniają przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi wyłącznie dla strony określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw w rozumieniu Prawa budowlanego.

Nadto taka forma zabudowy jest dopuszczalna w świetle prawa miejscowego. Przedsięwzięcie znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania terenu zatwierdzonym uchwałą Nr XXXV/375/2006 Rady Miejskiej w [..] z dnia 27 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [..] wraz z późniejszą zmianą, tj uchwałą Nr XXV/262/08 Rady Miejskiej w [..] z dnia 30 grudnia 2008 r. Obszar, na którym planuje się lokalizację inwestycji oznaczony jest w planie miejscowym symbolami: MW/6 (na obszarze nowo projektowanej części budynku) z przeznaczeniem podstawowym (dla MW6) - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o średniej intensywności zabudowy z dopuszczeniem funkcji towarzyszących - usługi wbudowane, przybudowane lub wolno stojące i U9 (obszar, na którym zlokalizowana będzie pozostała część inwestycji) o przeznaczeniu podstawowym - tereny usług publicznych, w tym handlu, gastronomii, rzemiosła nieprodukcyjnego, obsługi działalności gospodarczej usługi pocztowe i łączności na wydzielonych działkach. Dokonując porównania wskaźników sposobu zagospodarowania terenu zawartych w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z projektowanymi rozwiązaniami znajdującymi się w zatwierdzonym projekcie budowlanym w części 3.5 na stronie 16 i 17, organ doszedł do przekonania, iż zostały spełnione wymagania określone w ww. uchwałach

Reasumując Wojewoda stwierdził, że inwestor wywiązał się z nałożonych obowiązków wynikających z ww. przepisów, prawa tj.: złożył kompletny wniosek i załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaś zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 Pr. bud., "w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ww. ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. ", dlatego brak było podstaw do zakwestionowania decyzji organu pierwszej instancji.

Nie godząc się z decyzją Wojewody [..] z dnia [..] lutego 2016 r., Wspólnota Mieszkaniowa [..] wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że w wyniku zmiany art. 35 Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. W odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr.bud.). Oświadczenie takie zostało złożone na stronie tytułowej projektu budowlanego, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Starosty [..] z dnia [..] października 2015 r. Pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą zatem projektanci.

Obowiązkiem organu było jednak dokonanie oceny zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co w sprawie niniejszej organy obu instancji uczyniły. W ocenie Sądu, zakres sprawdzenia był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji.

Organ przeprowadził analizę zacieniania, oświetlenia i nasłonecznienia, znajdującej się w projekcie budowlanym, w części 3.5.1., na stronie numer 17 i 18, a także na załączniku graficznym ilustrującym analizę zakresu oddziaływania na stronie 120, wykonaną przez projektanta legitymującego się stosownymi uprawnieniami, uznając, że wykazała spełnienie wymogów nałożonych na inwestora ww. przepisami. Znajdujące się w aktach sprawy rysunki, analizy i opinia mogły być uznane za wystarczające do dokonania ustaleń dotyczących warunków określonych w § 13 i § 60 powołanego wyżej rozporządzenia. Na stronie 17 i nast. projektu w pkt 3.5.1., odnoszącym się do usytuowania projektowanego obiektu w stosunku do budynków sąsiednich podano, że odległość dobudowanego budynku od innych obiektów (tu: od budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [..]) jest zgodna z przepisami § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w projektowanym oraz istniejącym budynku. Pokoje mieszkalne w projektowanym budynku oraz w istniejącym budynku mają zapewniony czas nasłoneczniania, zgodnie z § 60 przepisów techniczno-budowlanych, dobudowywany budynek nie zmienia zapewnionego czasu nasłonecznienia dla pomieszczeń mieszkalnych w istniejących sąsiadujących budynkach, zgodnie z § 13 i § 57 i § 60 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zasięg przesłaniania, zgodnie z § 13 warunków technicznych oraz zasięg zacienienia zgodnie z § 60 warunków technicznych, przedstawiono na rysunku PZT (str. 120 projektu) stosownymi liniami. Jak wynika z wykonanej przez projektanta w tym zakresie analizy dla sąsiedniego budynku, oznaczonego jako budynek wielorodzinny, zlokalizowany na działce nr [..] - w odległości 9,2 m - projektowana inwestycja nie zmienia istniejących obecnie warunków w zakresie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w tym budynku w zakresie określonym w § 13 ww. rozporządzenia. Zasadnie więc organ uznał, że nasłonecznienie pokoi w sąsiednich budynkach jest wystarczające i spełnia wymogi wynikające z § 60 ww. rozporządzenia.

Wnioskowana do zatwierdzenia inwestycja zlokalizowana jest na obszarze zabudowy usługowej wraz z zabudową mieszkaniową wielorodzinną o średniej intensywności zabudowy z dopuszczeniem funkcji towarzyszących; usługi wbudowane, przybudowane lub wolno stojące (teren MW6) i na terenie U9 o przeznaczeniu podstawowym; tereny usług publicznych, w tym handlu, gastronomii, rzemiosła nieprodukcyjnego, obsługi działalności gospodarczej, usługi pocztowe i łączności.

Na terenie U9, wg. ustaleń ww. planu, ustalono się maksymalną wysokość budynków do 12 m oraz możliwość zabudowy maksymalnie do 100 % powierzchni działki.

W projekcie budowlanym projektant określił wysokość budynku na 10,2 m, a udział powierzchni obszaru zabudowanego do powierzchni działki budowlanej wynosi 31,52 %, co jest zgodne z ustaleniami planu. W odniesieniu do terenu MW6 - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania lokalizacji w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zabrania też lokalizowania zakładów produkcyjnych, magazynowych oraz trwałego składowania surowców i materiałów masowych. Dopuszcza z kolei pod zabudowę maksymalnie do 100 % powierzchni działki. Z porównania wskaźników sposobu zagospodarowania terenu zawartych w ww. ustaleniach planu miejscowego z projektowanymi rozwiązaniami, zgodzić się należy, że zostały spełnione wymagania określone w uchwałach Rady Miejskiej w [..] z dnia 27 września 2006 r., nr XXXV/375/2006, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [..] oraz jego zmiany - uchwała Rady Miejskiej w [..] z dnia 30 grudnia 2008 r., Nr XXV/262/08.

Sąd I instancji wskazał dalej, iż planowana inwestycja zmierzająca do realizacji obiektu usługowo-mieszkalnego nie jest przedsięwzięciem, które będzie znacząco oddziaływać na środowisko. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 353) w art. 59 określa, które przedsięwzięcia wymagają oceny, w tym mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. W odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko zalicza się objętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowę mieszkaniową, m.in. o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 4 ha, (§ 3 ust.1 pkt 53 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Bezsprzecznie planowany obiekt parametrów we wskazanym przepisie nie spełnia, nie jest też planowanym do realizacji centrum handlowym, o którym mowa w pkt 54 przywołanego wyżej przepisu.

Przedmiotowy projekt posiada wymagane opinie i uzgodnienia, nie narusza przepisów techniczno-budowlanych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt w części architektonicznej został sporządzony i sprawdzony przez uprawnionego projektanta, wpisanego na listę właściwej izby architektów. Projekt konstrukcyjny sporządził i sprawdził uprawniony projektant specjalności konstrukcji, w zakresie instalacji sanitarnych i wentylacji projektant oraz sprawdzający (odpowiednie dokumenty przedłożone w aktach administracyjnych sprawy).

W kontekście podniesionego w skardze zarzutu, iż planowana i realizowana inwestycja prowadzi do ograniczenia w korzystaniu w przysługującym Wspólnocie Mieszkaniowej [..] ul. [..] praw z tytułu służebności gruntowej przejazdu i przechodu, Sąd I instancji wskazał, iż zgadza się ze stanowiskiem organu, że kwestie te podlegają kognicji sądów powszechnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 czerwca 2016 r. odmawiającym wstrzymania zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [..], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Pr. bud. i § 13a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z art. 151 P.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że Sąd I instancji zaakcentował sytuację, w której w projekcie budowlanym (a w konsekwencji w skarżonej decyzji) nie wyjaśniono dlaczego w planie zagospodarowania działki nie uwzględniono istniejących służebności, nie wiadomo ja jakiej podstawie przyjęto uciążliwość związaną z dostawami towarów, a co za ty idzie zgodność z postanowieniami miejscowego planu, a przede wszystkim w ogóle nie określono obszaru oddziaływania inwestycji poprzez ujęcie w nim działania na nieruchomość sąsiednią hałasem oraz wpływu na jej dostęp do drogi publicznej,

2. art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że sąd meriti wyręczył organy w rozważeniu i ocenie zarzutów skarżącej dotyczących oddziaływania przez budowaną inwestycję na sąsiedni budynek mieszkalny, w sytuacji, gdy kwestie te winny być przedmiotem oceny w administracyjnym toku instancji, czego jednak w tej sprawie skarżąca nie doczekała,

3. art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. i art. 151 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że sąd meriti przeanalizował parametry zabudowy, kwestię oceny oddziaływania na środowisko oraz ochrony konserwatorskiej i na tej podstawie uznał, że zamierzenie budowlane jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy pominął, że w jednostce urbanistycznej określonej w miejscowym planie MW6 (MW 1-14) - § 5 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w [..] nr XXXV/375/2006 z 27 września 2006 r. podano, że zabrania się lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego oraz wymagających wielokrotnej (ponad 2 kursy w ciągu doby) obsługi transportowej i ciężkiego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego, z wyłączeniem realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg (ulic).

4. art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że uznano, iż ograniczenia ze strony inwestycji, na wykonywanie praw ze służebności gruntowej podlegają kognicji sądów cywilnych, a nie administracyjnych i pogląd taki wyraził już NSA oceniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy w postępowaniu wpadkowym po pierwsze nie ocenia się meritum sprawy więc sąd meriti nie mógł bazować na tym poglądzie, a po drugie naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich może bazować na przepisach prawa cywilnego i będzie uznane za brak spełnienia wymogów na wydanie pozwolenia na budowę.

W oparciu o powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł M.K., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia kosztów postępowania.

Na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. pełnomocnik M. K. wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Jednocześnie przypomnieć należy, iż w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się – a który to pogląd podziela skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, że związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach, które nie zostały przytoczone przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, ONSAiWSA 2013/1/8).

Uwzględniając powyższe oraz i rozpoznając sprawę w tak określonych granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci § 5 ust. 4 pkt 3 (w zarzucie skargi kasacyjnej błędnie wskazano oznaczenie jednostki redakcyjnej jako § 5 pkt 4, co Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednakże za oczywistą omyłkę pisarską, albowiem z przytoczenia treści przepisu wprost wynikało, iż autorowi skargi kasacyjnej chodziło o § 5 ust. 4 pkt 3) uchwały Rady Miejskiej w [.]. nr XXXV/375/2006 z 27 września 2006 r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu prawa lokalnego, co skutkowało zaakceptowaniem przez Sąd I instancji braku wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a więc naruszenia art. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego.

Oceniając spełnienie powyższego obowiązku przez orzekające w sprawie organy WSA w Opolu wskazał, iż wnioskowana do zatwierdzenia inwestycja zlokalizowana jest na obszarze zabudowy usługowej wraz z zabudową mieszkaniową wielorodzinną o średniej intensywności zabudowy z dopuszczeniem funkcji towarzyszących; usługi wbudowane, przybudowane lub wolno stojące (teren MW/6) i na terenie U9 o przeznaczeniu podstawowym; tereny usług publicznych, w tym handlu, gastronomii, rzemiosła nieprodukcyjnego, obsługi działalności gospodarczej, usługi pocztowe i łączności. Na terenie U9, według ustaleń ww. planu, ustalono się maksymalną wysokość budynków do 12 m oraz możliwość zabudowy maksymalnie do 100 % powierzchni działki. W projekcie budowlanym projektant określił wysokość budynku na 10,2 m, a udział powierzchni obszaru zabudowanego do powierzchni działki budowlanej wynosi 31,52 %, co jest zgodne z ustaleniami planu. W odniesieniu do terenu MW6 - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania lokalizacji w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zabrania też lokalizowania zakładów produkcyjnych, magazynowych oraz trwałego składowania surowców i materiałów masowych. Dopuszcza z kolei pod zabudowę maksymalnie do 100 % powierzchni działki. Z porównania wskaźników sposobu zagospodarowania terenu zawartych w ww. ustaleniach planu miejscowego z projektowanymi rozwiązaniami, zgodzić się należy, że zostały spełnione wymagania określone w uchwałach Rady Miejskiej w [..] z dnia 27 września 2006 r., nr XXXV/375/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [..] oraz jego zmiany - uchwała Rady Miejskiej w [..] z dnia 30 grudnia 2008 r., Nr XXV/262/08.

Sąd I instancji wyjaśnił nadto, że zgodzić się także należy, że planowana inwestycja zmierzająca do realizacji obiektu usługowo-mieszkalnego nie jest przedsięwzięciem, które będzie znacząco oddziaływać na środowisko.

Dalej przypomnieć należy, iż zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w [..] nr XXXV/375/2006 z 27 września 2006 r. dla obszarów określonych symbolami od MW/1 do MW/16 zabrania się zabrania się lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego oraz wymagających wielokrotnej (ponad 2 kursy w ciągu doby) obsługi transportowej i ciężkiego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego, z wyłączeniem realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg (ulic).

Sąd I instancji nie wyjaśnił wprawdzie wprost jak w jego ocenie wykładać należy powyższy przepis, podobnie zresztą jak orzekające w sprawie organy administracyjne instancji, lecz z całokształtu rozważań tegoż Sądu wynika, że w ślad za autorem projektu budowlanego (s. 17 projektu) przyjął, że ustanawia on normę zgodnie z którą na terenie oznaczonym symbolem MW/6 nie można lokalizować obiektów łącznie spełniających wymienione w tym przepisie warunki, to jest zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego i jednocześnie wymagających wielokrotnej (ponad 2 kursy w ciągu doby) obsługi transportowej i ciężkiego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego, z wyłączeniem realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg (ulic).

Na powyższe wprost wskazuje okoliczność, że Sąd zweryfikował twierdzenia organów do co kwalifikacji inwestycji jako przedsięwzięciem, które nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko, a jednocześnie analogicznie jak organy administracji obu instancji, w ogóle nie odniósł się do zagadnień związanych z tym, czy przedmiotowa inwestycja wymagać będzie wielokrotnej obsługi transportowej i ciężkiego transportu dostawczego w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu prawa miejscowego.

Z takim stanowiskiem Sądu I instancji co do wykładni § 5 ust. 4 pkt 3 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sposób się zgodzić.

Dla dokonania wykładni powyższego przepisu prawa miejscowego kluczowe znaczenie ma wyjaśnienia jak należy rozumieć zawarty w nim spójnik "oraz".

Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, iż choć zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN "oraz" to spójnik używany do łączenia zdań lub innych wyrażeń, które odnoszą się do tych samych przedmiotów, osób lub faktów, to jednak rozumienia tego nie można przenosić wprost i bezwarunkowo na grunt wykładni tekstów prawnych. Spójniki koniunkcyjne takie jak: "i", "oraz", "a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak i" w tekstach prawnych występują bowiem nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym (por. S. Wronkowska, M. Zieliński "Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych" URM, Warszawa 1993 r. str. 148-151). O tym w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty należy wnioskować z całej wypowiedzi (por. uchwała składu siedmiu Sędziów NSA z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. FPS 13/01, wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., sygn. II OSK 2287/15 – dostępne w CBOSA).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wykładni § 5 ust. 4 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przyjąć, że spójnik "oraz" użyty został w znaczeniu enumeracyjnym, co prowadzi do wniosku, że przepis ten zawiera wyliczenie dwóch różnych zakazów zabudowy wprowadzonych przez prawodawcę lokalnego dla terenów oznaczonych symbolem MW/1 do MW/16, to jest zakazu lokalizowania:

- obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego,

-obiektów wymagających wielokrotnej (ponad 2 kursy w ciągu doby) obsługi transportowej i ciężkiego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego,

z wyłączeniem realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg (ulic).

Podkreślić bowiem należy, iż podstawowym przeznaczeniem tych terenów przyjętych w planie jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o średniej intensywności zabudowy, przy czym zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 jedynie jako dopuszczalne przyjmuje się funkcje towarzyszące takie jak usługi wbudowane, przybudowane lub wolno stojące, spełniające wymogi przepisów szczególnych, urządzenia towarzyszące, zieleń urządzona oraz obiekty infrastruktury technicznej.

Powyższe wyraźnie wskazuje na zamiar prawodawcy lokalnego, tak ograniczenia wykorzystywania tych terenów na cele niezgodne z przeznaczeniem podstawowym, jak o przede wszystkim zapewnienia podmiotom wykorzystującym teren zgodnie z przeznaczeniem podstawowym, możliwości takiego wykorzystywania terenu bez nadmiernych uciążliwości związanych z realizacją funkcji jedynie uzupełniających.

Również analiza samego § 5 ust. 4 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie, iż określa on dwie odrębne i niezależne od siebie przesłanki zakazu lokalizowania na obszarach oznaczonych symbolami MW, to jest obszarach zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej o średniej jedynie intensywności nowych obiektów budowlanych. Odmienna wykładnia prowadziłaby bowiem do nieakceptowalnego z punktu widzenia celów tej regulacji skutku, polegającego na dopuszczalności realizacji na obszarze zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej wszelkich przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko, w tym stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego, o ile nie wymagały by one w bieżącej eksploatacji obsługi transportowej w wymiarze większym niż dwa kursy w ciągu doby wykonywane pojazdami do 3,5 tony masy całkowitej.

Podsumowując stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie dla zastosowania § 5 ust. 4 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest konieczne wystąpienie łącznie obu wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do zakazu zabudowy. Powyższy przepis, jak trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, zawiera bowiem dwie niezależne od siebie okoliczności skutkujące zakazem zabudowy.

W następstwie przyjęcia błędnej wykładni § 5 ust. 4 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego orzekające w sprawie organy obydwu instancji nie dokonały zaś jakiejkolwiek oceny, czy planowana inwestycja nie jest objęta zakazem wynikającym, z tego przepisu, ze względu na parametry wymaganej obsługi transportowej.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przy tym na poczynienie jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, albowiem także w projekcie budowlanym jego autor ze względu na przyjęcie, że § 5 ust. 4 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawia koniunkcję przesłanek zakazu warunków zabudowy poprzestał na stwierdzeniu, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem, które może znacząco oddziaływać na środowisko i nie poczynił jakichkolwiek analiz dotyczących tego jakiej obsługi transportowej będzie ona wymagać i czy spełni w tym zakresie wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące ilości kursów na dobę oraz wagi pojazdów dostawczych.

Powyższe oznacza, iż decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji i zatwierdzeniu projektu budowlanego zapadła w niniejszej sprawie przedwcześnie i bez zgromadzenia oraz rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego, a więc z przeoczonym przez Sąd I instancji, a trafnie podnoszonym w skardze kasacyjnej, naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a.

Zauważyć przy tym należy, iż choć na obecnym etapie postępowania nie sposób przesądzić jakie środki dowodowe winny być wykorzystane przez orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej (wskazać jedynie przykładowo można, iż mogłaby to być choćby analiza potrzeb transportowych obiektów handlowo-usługowych o określonych w projekcie na k. 21 powierzchniach sal sprzedaży i magazynów), to jednak nie zwalnia to organów z wynikającego wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. obowiązku zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym dotyczącymi zagadnień innych niż proste parametry wielkościowe i lokalizacyjne zabudowy.

Powyższe samodzielnie uzasadniało uchylenie tak zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku WSA w Opolu jako zapadłego z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i zaskarżonej decyzji Wojewody i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji, jako obarczonych tymi samymi uchybieniami.

Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż trafny okazał się także zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, aczkolwiek samodzielnie nie uzasadniałby on uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, który uchylił się od rozpoznania zgłoszonego w skardze zarzutu iż planowana inwestycja prowadzi do ograniczenia w korzystaniu w przysługującym Wspólnocie Mieszkaniowej praw z tytułu służebności gruntowej przejazdu i Przechodu, ze wskazaniem, iż kwestie te podlegają kognicji sądów powszechnych o odwołał się w tym zakresie do poglądów przedstawionych w uzasadnieniu postanowienia NSA wydanego w niniejszej sprawie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Zauważyć bowiem trzeba, iż przedmiotowe postanowienie NSA jako wydane w toku rozpoznawania wniosku przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ma wynikającą z art. 170 P.p.s.a. moc wiążącą jedynie w zakresie rozpoznania tegoż wniosku, zaś treścią jego uzasadnienia można kierować się jedynie dla prawidłowego odczytania treści sentencji. Powyższe oznacza, że wyrażenie w uzasadnieniu postanowienia przez NSA określonych poglądów dotyczących kognicji sądów administracyjnych nie zwalniał WSA w Opolu od obowiązku rozpoznania skargi strony także w zakresie zgłoszonego przez nią naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., a poglądy te nie wiązały Sądu I instancji w toku merytorycznego rozpoznawania skargi.

Dalej wskazać należy, iż z treści przywołanego w skardze kasacyjnej art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. wprost wynika, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. A contrario stanowić będzie niewątpliwe naruszenie tego przepisu prawa materialnego takie zaprojektowanie obiektu budowlanego, które pozbawi inne podmioty dostępu do drogi publicznej, na przykład poprzez uniemożliwienie wykonywania służebności przejścia lub przechodu. Powyższe oznacza, iż okoliczność ta nie tylko może, ale wręcz musi być oceniana przez organy procesujące w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a z obowiązku tego nie zwalnia tych organów fakt, że ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest służebność gruntowa, korzysta z ochrony przewidzianej w przepisach art. 222 – art. 231 w związku z art. 251 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380), a uprawnionemu służy roszczenie cywilne o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Zauważyć bowiem trzeba, iż takie samo roszczenie cywilne służy chociażby bowiem osobie, na której gruncie pobudowany został bez jej zgody obiekt budowlany, co nie zwalnia przecież organów architektoniczno-budowlanych z obowiązku weryfikowania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dalej wskazać należy, iż stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. między innymi właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 20 Pr. bud. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis art. 3 pkt 20 Pr. bud., który wprowadza definicję ustawową "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących bezpośrednio z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i 222 Kodeksu cywilnego), jak też gwarantują prawo do uzyskania dostępu do nieruchomości władnącej poprzez nieruchomość obciążoną prawem przejazdu bądź przechodu.

Powyższe oznacza, że właściciel nieruchomości władnącej z tytułu służebności przechodu bądź przejazdu będzie stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na nieruchomości obciążonej, albowiem budowa realizowana na takiej nieruchomości może oddziaływać na nieruchomość władnącą poprzez utrudnienie, bądź uniemożliwienie korzystania z ograniczonego prawa rzeczowego, a w krańcowych sytuacjach doprowadzić może do pozbawienia nieruchomości władnącej dostępu do drogi publicznej. Nieruchomość władnącą znajduje się zatem w obszarze oddziaływania robót budowlanych polegających na budowie obiektu na nieruchomości obciążonej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć w pierwszym rzędzie trzeba, że opisane powyżej uchybienie Sądu I instancji nie miało na treść rozstrzygnięcia wpływu inkryminowanego w skardze kasacyjnej, albowiem analiza przedmiotowego projektu budowlanego pozwala na stwierdzenie, iż nie narusza on uprawnień z tytułu służebności przechodu i przejazdu przez działkę objętą zamiarem inwestycyjnym. Z treści przedmiotowego projektu w sposób jednoznaczny wynika bowiem, że przez działkę obciążoną do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [..] w [..] prowadzić ma droga wewnętrzna służąca dowozowi zaopatrzenia do planowanego obiektu. Skoro zaś drogą tą odbywać się ma dowóz zaopatrzenia, to oczywistym pozostaje, iż umożliwiać ona będzie jednocześnie dostęp do nieruchomości wspólnoty mieszankowej.

Jednocześnie zwrócić jednakże należy uwagę na okoliczność, iż tak z akt administracyjnych, jak i akt sprawy sądowoadministracyjnej nie wynika w sposób jednoznaczny, czy służebność przechodu i przejazdu przez działkę inwestora ustanowiona jest na rzecz właściciela działki nr [..] (to jest nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem wielorodzinnym zarządzanym przez Wspólnotę Mieszkaniową [..]), czy też są to odrębne służebności ustanowione na rzecz właścicieli poszczególnych nieruchomości lokalowych wyodrębnionych w tym budynku.

Wyjaśnienie tej okoliczności ma natomiast znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania, do którego jak wskazano wyżej zaliczają się również właściciele nieruchomości władnących na rzecz, których ustanowione zostało ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości inwestora objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę.

Co za tym idzie, choć w świetle utrwalonego orzecznictwa NSA stanowiącego, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niezapewnienie wszystkim stronom postępowania administracyjnego mógłby zostać skutecznie podniesiony tylko przez podmiot, który został pominięty w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a wiec w niniejszej sprawie przez ewentualnie pominiętych właścicieli nieruchomości władnących, stwierdzone wątpliwości co do prawidłowego określenia kręgu stron postępowania nie mogłyby samodzielnie skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, to jednak wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi z innych przyczyn, będą musiały zostać wzięte pod uwagę i wyeliminowane przez orzekające w sprawie organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

W związku z powyższym organy administracji obowiązane będą ustalić komu przysługują względem nieruchomości inwestora ograniczone prawa rzeczowe i o jakiej treści są to prawa.

Oczywiście nietrafne okazały się natomiast pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

W szczególności na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia § 13a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zauważyć bowiem trzeba, iż § 13a dodany został do powyższego rozporządzenia z dniem 15 października 2015 r. na podstawie § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 22 września 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Jednocześnie w § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego wskazano, że do wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia budowy oraz odrębnego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, złożonego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w kontrolowanej sprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r., co oznacza, że przepis § 13a rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w ogóle nie znajdował do niego zastosowania.

Nietrafny okazał się wreszcie zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że sąd meriti wyręczył organy w rozważeniu i ocenie zarzutów skarżącej dotyczących oddziaływania przez budowaną inwestycję na sąsiedni budynek mieszkalny, w sytuacji, gdy kwestie te winny być przedmiotem oceny w administracyjnym toku instancji, czego jednak w tej sprawie skarżąca nie doczekała.

Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez ten sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami, a nie tylko i wyłącznie – jak zdaje się to sugerować strona skarżąca kasacyjnie – treść uzasadnień decyzji organów administracji. Z powyższą regulacją koresponduje treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. upoważniającego sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tylko wtedy, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z regulacji tych wynika, iż sąd administracyjny nie może uchylić zaskarżonej decyzji tylko z powodu naruszeń przepisów postępowania, które nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Co za tym idzie o ile zgromadzony w aktach sprawy administracyjnej materiał dowodowy jest kompletny i umożliwia dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia, to sama ewentualna wadliwość uzasadnienia decyzji organu sprowadzająca się do braku wskazania, czy tez szczegółowego omówienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, względnie szczegółowego odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu nie uzasadniania uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z taką zaś sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie organ II instancji rozpoznał podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące oddziaływania przez budowaną inwestycję na sąsiedni budynek mieszkalny dotyczące między innymi zachowania tak zwanej linijki słońca określonej w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazując, iż analiza zacienienia, oświetlenia i nasłonecznienia zawarta na wskazanych przez organ kartach projektu budowlanego i uzupełniona przedłożonym dodatkowo przez inwestora załącznikiem graficznym wykazała spełnienie przez inwestora wymogów nałożonych przepisami wskazany w odwołaniu.

Orzekający w sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku jedynie szczegółowo omówił te przywołane już przez Wojewodę dowody i odniósł je do zarzutów podnoszonych przez skarżących, co nie stanowiło naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 193 P.p.s.a. uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzje organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów administracji architektoniczno-budowlanej będzie rozpoznanie podania strony z uwzględnieniem poglądów prawnych Sąd wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczących, tak wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i określenia kręgu stron postępowania i koniecznych do zweryfikowania okoliczności faktycznych i prawnych.

Orzeczenie o zasądzeniu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę (480 zł) i skargę kasacyjną (240 zł) oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz od skargi (500 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku M.K. o zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a. uczestnikiem postępowania na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, a więc w niniejszym postępowaniu inicjujący je M.K. Przepisem szczególnym odnośnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej jest art. 203 P.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów jedynie na rzecz organu (pkt 1), względnie skarżącego (pkt 2). Jakikolwiek przepis nie przewiduje zaś zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania nie będącego skarżącym.