Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1553/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 870
law: Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.

SENTENCJA

7 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 48/16 w sprawie ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Gminy R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 48/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., który działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność uchwały Nr XHI/76/2015 Rady Gminy Rajcza z dnia 2 października 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej na odcinku od Granicy Państwa do granicy administracyjnej z Gminą Milówka Lalikach w całości, jako niezgodnej z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy z drogach publicznych (Dz. U. z 2015, poz. 870, dalej: ustawa). W uzasadnieniu tego aktu wskazano, iż stosownie do unormowania zawartego w art. 2 ust 1 ustawy "rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym ". Odcinek tej drogi, w myśl art. 2 ust. 2 ustawy, zostaje zaliczony z mocy prawa do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepis ten ma charakter epizodyczny i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o drogach publicznych. Wskazany termin 90 -dniowy jest nieprzekraczalny, tym samym jego upływ uniemożliwia radzie gminy pozbawienie drogi określonej kategorii. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, jest to termin graniczny, w ciągu którego powinno nastąpić pozbawienie drogi gminnej kategorii, a nie w ciągu którego rada gminy winna podjąć uchwałę. Podjęcie uchwały jest tylko jednym z elementów procedury zmierzającej do pozbawienia drogi gminnej kategorii. Zdaniem Wojewody, należy wyraźnie rozróżnić moment podjęcia uchwały od momentu jej wejścia w życie i uzyskania mocy obowiązującej. Skutek prawny, jakim jest pozbawienie drogi gminnej kategorii następuje bowiem dopiero z chwilą wejścia uchwały w życie. Uchwały normujące przedmiotową materię stanowią akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, przy czym zasady ogłaszania aktów normatywnych reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 1484). Z kolei, jak wynika z art. 4 ust. 1 tej ustawy, "akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy".

Zdaniem Wojewody Rada nie dochowała terminu, w którym mogło nastąpić pozbawienie drogi gminnej kategorii. Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych została ogłoszona w Dzienniku Ustaw RP w dniu 24 czerwca 2013 r. i weszła w życie z dniem 9 lipca 2015 r. Od tego dnia należy liczyć ustawowy termin 90 dni na ewentualne pozbawienie przez radę gminy kategorii drogi gminnej. Wobec tego ostatecznym terminem, do którego rada gminy mogła dokonać skutecznego pozbawienia kategorii drogi gminnej w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 ustawy, jest dzień 7 października 2015 r. Termin ten został przekroczony, bowiem wniosek o opublikowanie kwestionowanej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego został złożony w dniu 8 października 2015 r., a ogłoszenie miało miejsce 13 października 2015 r. Weszła ona w życie w dniu 28 października 2015 r. Nawet gdyby do publikacji doszło już w dniu podjęcia uchwały, czyli w dniu 2 października 2015 r., termin wejścia w życie aktu byłby i tak późniejszy od terminu granicznego, określonego przez ustawodawcę. W tym stanie rzeczy Uchwała Rady Gminy Rajcza z dnia 2 października 2015 r. została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.

W skardze Gmina R. podniosła, że ustawa zmieniająca weszła w życie 9 lipca 2015 r., stąd 90-cio dniowy termin upływał w dniu 7 października 2015 r. Natomiast uchwała Rady Gminy Rajcza, podjęta została w dniu 2 października 2015 r., a więc z zachowaniem terminu wskazanego w powoływanym przepisie. Zdaniem skarżącej prawidłowo zastosowała zatem dyspozycję, z art. 2 ust. 1 w/w ustawy, ponieważ w terminie pozbawiła w drodze uchwały odcinek drogi kategorii drogi gminnej. Nie ma w tym przypadku znaczenia sam moment wejścia w życie uchwały. Przyjęcie odmiennego stanowiska jest niedopuszczalne, ponieważ prowadziłoby to do faktycznego skrócenia terminu przewidzianego w art. 2 ust. 1 ustawy i byłoby działaniem sprzecznym z wolą ustawodawcy oraz celem wprowadzanych zmian. Ponadto, wbrew opinii Wojewody, kłóciłoby się to z wykładnią językową art. 2 ust. 1 ustawy. Gdyby racjonalny ustawodawca rzeczywiście chciał, aby uchwała weszła w życie w 90-cio dniowym terminie, wyraźnie by to sformułował. Adresatem regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy jest rada gminy, która od momentu przegłosowania uchwały jest związana jej treścią. Dlatego też, z punktu widzenia organu, jako adresata normy, dochodzi do pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi gminnej już w momencie podjęcia uchwały, natomiast sam skutek w postaci nabrania przez akt mocy powszechnie obowiązującej ma charakter wtórny.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że Wojewoda [...] podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem uchwała Rady Gminy Rajcza w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej nie naruszała w sposób istotny prawa, a tym samym nie pozostawała w sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru co tego, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy wymagał wejścia w życie uchwały w terminie 90-cio dniowym od daty wejścia w życie tej ustawy. Z analizy treści przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych nie wynika jednoznacznie, że skuteczność uchwały uzależniona jest od wejścia jej w życie. Równie uprawniona jest wykładnia, zastosowana przez Radę Gminy R., zgodnie z którą znaczenie ma data wyrażenia woli przez organ kolegialny, uprawniony do podjęcia uchwały. Sprzeczność uchwały z prawem, uzasadniająca jej unieważnienie na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, musi być oczywista i bezpośrednia. Możliwość zastosowania dwu krańcowo różnych interpretacji przepisu, stanowiącego podstawę prawną uchwały, wyklucza jej sprzeczność z prawem.

Sąd pierwszej instancji zauważył także, że stanowisko prezentowane przez organ nadzoru, zakładające w istocie rzeczy decydowanie o skuteczności uchwały przez organ promulgacyjny, może prowadzić do konsekwencji sprzecznych z zasadą praworządności oraz zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Poza tym, wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, iż uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczące kwalifikowania dróg do poszczególnych kategorii traktowane są jako akty prawa miejscowego, przy czym kwestia ta nie jest jednoznaczna. W każdym razie nie przesądził o tym ustawodawca, lecz orzecznictwo sądów administracyjnych. Wobec tego zbyt daleko idąca jest teza, zgodnie z którą uzależnia się skuteczność uchwały od jej formy prawnej, jeśli ta (tj. forma prawna) nie została wyraźnie przez ustawodawcę przesądzona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie niewłaściwego uzasadnienia wyroku, polegającego na nieodniesieniu się w nim w ogóle do zarzutu naruszenia regulacji zawartej w art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, przez uznanie, że termin 90-dniowy przewidziany w tym przepisie stanowi termin, w którym rada gminy winna podjąć stosowna uchwałę, nie zaś termin, w którym uchwała, dla swej dopuszczalności miałaby wejść w życie: oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 88 Konstytucji RP i dokonanie interpretacji wskazanego art. 2 ust. 1 z pominięciem regulacji zawartej w art. 88 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że termin 14 dniowy na wejście w życie uchwały liczony od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, może upłynąć po terminie określonym w art. 2 ust. 1 rzeczonej ustawy, tj. po upływie 90 dni od daty wejścia w życie ustawy.

Gmina R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 148 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, przywołany przepis nie przewiduje bowiem, w sytuacji stwierdzenia niezgodności rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem innego rozstrzygnięcia. Podkreślić nadto należy, iż w literaturze powszechnie przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu winno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter – por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s.466; A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 341. W szczególności podstawę taką stanowić powinno stwierdzenie, iż organ nadzorczy, poprzez błędną interpretację norm prawnych wadliwie zakwestionował legalność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego bądź też sformułował swoje zarzuty w sposób nieprecyzyjny, niepozwalający na kontrolę prawidłowości kierujących organem nadzoru motywów i poprawności podjętego przezeń rozstrzygnięcia. Podkreślić nadto, trzeba że w odróżnieniu od spraw, w których przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, którą tym samym Sąd uprawniony jest i zobligowany skontrolować, w niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi jest jedynie rozstrzygnięcie nadzorcze. W konsekwencji Sąd nie jest władny dokonać samodzielnej oceny formalnej i merytorycznej prawidłowości uchwały, winien bowiem jedynie zbadać i ocenić prawidłowość podjętego przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem sprzeczność uchwały z prawem, która to sprzeczność musi mieć charakter istotny, oczywisty i bezpośredni. Przez sprzeczność uchwały z prawem należy rozumieć jej niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1287/06). W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to zwłaszcza: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Przystępując do oceny zarzutów kasacyjnych wskazać należy, iż formułując w osnowie rozstrzygnięcia nadzorczego zarzut w stosunku do przedmiotowej uchwały, Wojewoda [...] uznał ją za sprzeczną z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Z zarzutem tym nie zgodziła się Gmina R. wywodząc, iż to nie uchwała lecz rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo przywołany przepis błędnie interpretując. Kontrowersja pomiędzy wnoszącym skargę kasacyjną Wojewodą [...] a Gminą R. dotyczy wątpliwości czy przewidziany w art. 2 ust. 1 ww. ustawy termin 90 dni stanowi termin, w którym rada gminy, chcąc skutecznie pozbawić odcinek drogi gminnej dotychczasowej kategorii, winna podjąć w przedmiocie tym uchwałę czy też jest to termin, w którym uchwała winna wejść w życie, a w konsekwencji podjęta musi być w terminie odpowiednio wcześniejszym. Motywując swoje stanowisko zarówno Wojewoda, jak też Gmina, przedstawili na poparcie wyrażanych poglądów na równi ważkie choć odmienne i prowadzące do odmiennych wniosków argumenty. Zdaniem Wojewody posłużenie się przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 ustawy sformułowaniem "rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej" wskazuje, iż termin tam określony jest terminem granicznym, w ciągu którego powinno nastąpić pozbawienie drogi gminnej kategorii, a nie w ciągu którego rada gminy winna podjąć uchwałę. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było wyznaczenie radzie gminy terminu na podjęcie stosownej uchwały, wówczas wskazałby to w sposób wyraźny w tym przepisie. Podjęcie uchwały jest tylko jednym z elementów procedury zmierzającej do pozbawienia drogi gminnej kategorii. Skutek prawny, jakim jest pozbawienie drogi gminnej kategorii następuje bowiem dopiero z chwilą wejścia uchwały w życie. Uchwała, stanowiąc akt prawa miejscowego, wchodzi zaś w życie dopiero po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Wojewoda podkreślił, że ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych została ogłoszona w Dzienniku Ustaw RP w dniu 24 czerwca 2015 r. i weszła w życie - zgodnie z treścią art. 3 ww. ustawy - po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a zatem z dniem 9 lipca 2015 r. Od tego dnia należy liczyć ustawowy termin 90 dni na ewentualne pozbawienie przez radę gminy kategorii drogi gminnej. Biorąc pod uwagę powyższe, organ nadzoru uznaje, iż granicznym terminem, w którym rada gminy mogła dokonać skutecznego pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 ustawy, był dzień 7 października 2015 r., tego to najpóźniej dnia uchwała musiałaby wejść w życie. W rzeczywistości uchwała podjęta została dopiero 2 października 2015 r., jej ogłoszenie miało miejsce 13 października 2015 r. a weszła w życie 28 października 2015 r., przekraczając tym samym, zdaniem Wojewody, ustawowy termin.

Natomiast zdaniem Gminy R., Rada prawidłowo zastosowała dyspozycję z art. 2 ust. 1 w/w ustawy, ponieważ w terminie pozbawiła w drodze uchwały odcinek drogi kategorii drogi gminnej. Nie ma w tym przypadku znaczenia sam moment wejścia w życie uchwały. Przyjęcie odmiennego stanowiska jest niedopuszczalne, ponieważ prowadziłoby to do faktycznego skrócenia terminu przewidzianego w art. 2 ust. 1 ustawy i byłoby działaniem sprzecznym z wolą ustawodawcy oraz celem wprowadzanych zmian. Ponadto, wbrew opinii Wojewody, kłóciłoby się to z wykładnią językową art. 2 ust. 1 ustawy. Gdyby racjonalny ustawodawca rzeczywiście chciał, aby uchwała weszła w życie w 90-cio dniowym terminie, wyraźnie by to sformułował. Adresatem regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy jest rada gminy, która od momentu przegłosowania uchwały jest związana jej treścią. Dlatego też, z punktu widzenia organu, jako adresata normy, dochodzi do pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi gminnej już w momencie podjęcia uchwały, natomiast sam skutek w postaci nabrania przez akt mocy powszechnie obowiązującej ma charakter wtórny. Stanowisko to zaaprobował Sąd pierwszej instancji, przedstawiając dodatkową, wskazaną już wyżej argumentację.

Wskazana wyżej kontrowersja trudna jest do jednoznacznego rozstrzygnięcia, przywoływany przepis art. 2 ust. 1 ww. ustawy nie jest bowiem w tym zakresie oczywisty. Wskazanie przez ustawodawcę, iż "Rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej" nie jest precyzyjny, a w konsekwencji jego literalna wykładnia nie pozwala na ocenę czy wskazany powyżej termin odnosi się do aktu podjęcia uchwały czy też daty jej wejścia w życie. Ustawodawca formułując przepis, o którym mowa, posłużył się bowiem zwrotem "rada może pozbawić", zamiast precyzyjnego wskazania, iż w rozumieniu wskazanej normy w terminie 90 dni rada może podjąć stosowną uchwałę, bądź też, że o dochowaniu terminu decydować będzie data wejścia uchwały w życie. W konsekwencji posiłkując się jedynie wykładnią literalną o żadnym w tej kwestii stanowisku nie można powiedzieć, że w sposób oczywisty pozostaje w niezgodzie z prawem, żadne też nie może zasłużyć na pełną aprobatę. Żeby zatem kontrowersję pomiędzy stronami rozstrzygnąć, trzeba zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, posłużyć się wykładnią o charakterze celowościowym, przy uwzględnieniu koncepcji racjonalnego ustawodawcy. Bezspornym w tej mierze wydaje się bowiem, iż termin, o którym mowa, adresowany został do rady gminy. To bowiem rada, chcąc skorzystać z możliwości pozbawienia odcinka drogi statusu drogi gminnej i spowodować tym samym, by został on zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, musi terminu tego przestrzegać i dopilnować by został on dochowany. Tym samym, jako odpowiedzialna za przestrzeganie terminu, musi posiadać pełną kontrolę nad możliwością jego dochowania. Możliwość taką ma zaś jedynie w przypadku uznania, że termin 90 dni, o którym mowa w przywołanym przepisie, odnosi się do podjęcia uchwały, nie zaś do jej wejścia w życie. Termin wejścia uchwały w życie jedynie pośrednio zależy bowiem od rady gminy (w jej gestii leży ustalenie daty podjęcia uchwały i szybkości jej przekazania wojewodzie), w istocie to wojewoda decyduje następnie o skierowaniu uchwały do publikacji, terminie publikacji, bądź o dopuszczalnym prawnie wstrzymaniu publikacji. Trudno zaś domniemywać, by racjonalny ustawodawca, nakazując radzie gminy przestrzeganie odpowiedniego terminu pozbawił ją wpływu na to czy termin zostanie dochowany czy też nie i oddał wpływ ten w ręce innego organu. Należy też zauważyć za Sądem pierwszej instancji, że stanowisko prezentowane przez Wojewodę, zakładające w istocie rzeczy decydowanie o skuteczności uchwały przez organ promulgacyjny, może prowadzić do konsekwencji sprzecznych z zasadą praworządności i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Bez znaczenia dla wyrażonego tu stanowiska są zapewnienia Wojewody [...], że dokłada wszelkich starań by zapewnić niezwłoczne ogłoszenie wszystkich publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów. Doświadczenie życiowe wskazuje bowiem, że publikacja aktów prawnych, z różnych powodów, nie zawsze odbywa się niezwłocznie.

Możliwość zastosowania krańcowo różnych interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 wskazanej ustawy oraz przedstawione powyżej względy, celowościowe i praktyczne, przemawiają za tym, by przychylić się do stanowiska prezentowanego przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że przewidziany w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 13 września 2013 r. termin 90 dni stanowi termin, w którym rada gminy winna podjąć stosowną uchwałę, nie zaś termin, w którym uchwała, dla swej dopuszczalności, musiałaby wejść w życie. Nie bez znaczenia dla przyjętego stanowiska jest też to, że ustawa w oparciu o którą podjęto kwestionowaną przez Wojewodę uchwałę, ma charakter epizodyczny, porządkujący niekorzystne dla gmin rozwiązania.

Końcowo należy także wskazać, że Wojewoda negując wykładnię celowościową, neguje też zasadę racjonalnego ustawodawcy, co jest niezrozumiałe. Operując pojęciem pewności obrotu w kontekście konieczności umożliwienia właściwemu zarządcy drogi – województwu, ustalenia konkretnej daty przejęcia obowiązków zarządcy, Wojewoda zapomina jednocześnie, że swoją argumentacją odmawia tego samego przywileju pewności obrotu dotychczasowemu zarządcy. Nakazuje bowiem zachowanie staranności z uwzględnieniem "doboru odpowiedniego terminu" przy podejmowaniu i przekazaniu do ogłoszenia uchwały. Ten dobór odpowiedniego terminu, oznacza zobligowanie rady gminy do podjęcia czynności w bliżej nieokreślonym "odpowiednim terminie", znacznie krótszym niż termin 90 dni, ale nie wiadomo o ile, przy konieczności dokonania obliczeń matematycznych z uwzględnieniem czynników natury faktycznej i prawnej, z koniecznością wkalkulowania ludzkich błędów, a nawet z uwzględnieniem niedotrzymania terminu przez organ nadzoru. Gmina na którą ustawowo nałożono pewne obowiązki z zakresu administracji publicznej, także korzysta z konstytucyjnej ochrony praw w szczególności objęta jest również konstytucyjną zasada pewności prawa. Nie powinna być zatem obciążona obowiązkiem i niepewnością co do doboru "odpowiedniego terminu", który z różnych przyczyn może finalnie okazać się niewystarczający. Przy czym zaznaczyć trzeba, że okoliczności dotyczące wpływu Wojewody na skrócenie 90 dniowego terminu, dotyczą wzmocnienia argumentacji przemawiającej za przyjętą przez Sąd pierwszej instancji i NSA interpretacją tego terminu, że dla zachowania tego terminu wystarczy podjęcie uchwały. Dlatego istotności tego argumentu nie przekreśla to, że w niniejszej sprawie, nawet niezwłoczne opublikowanie uchwały nie doprowadziłoby do jej wejścia w życie do dnia 7 października 2015 r.

Przyjęcie przez Sąd, że dla zachowania 90 dniowego terminu, wystarczy podjęcie uchwały, nie narusza art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Z tego uregulowania wynika, że obowiązkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie zgodnie z zasadami i trybem określonym w ustawie. Oczywiste zatem jest, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko nie jest sprzeczne z tą regulacją, bowiem Sąd nie wiąże spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych z wejściem w życie uchwały lecz tylko z jej podjęciem. Z tych też przyczyn brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do tego zarzutu, choć uchybia przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a., nie miał wpływu na wynik sprawy, a jest to wymóg konieczny do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co wynika z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do treści art. 204 pkt 2 p.p.s.a.