Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 300/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 91, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 2 pkt 12, art. 5 ust. 6, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, ust.2 pkt 4,8,9, ust. 3 pkt 1 i 10, ust. 6, art. 17 pkt 1-4, 11,, 14, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: § 12 pkt 2,3,15,17, i 18
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 23 czerwca 2021 r., nr 0007.217.2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] I. stwierdza nieważność § 5 ust. 2 pkt 5 lit. a, § 8 ust. 1 i 2, § 10 ust. 4, § 11 ust. 4, § 16, § 18 ust. 2 pkt 1 lit. b i c, ust. 4 pkt 1 lit. a w zakresie słów "KDX", ust. 4 pkt 2 lit. b tiret trzecie w zakresie słów "na parkingu" oraz części tekstowej i graficznej dotyczącej działki nr [...] położonej w miejscowości [...], zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] czerwca 2021 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr 0007.217.2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...].

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucając zakwestionowanej uchwale istotne naruszenie art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6/8, 9, art. 17 pkt 1, 11, 14 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), §4 pkt 8, § 12 pkt 2, 3, 17, 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., Nr 164, poz. 1587 -w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia skarżonej uchwały), art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o 1 utrzymaniu czystości i porządku w gminie (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, iż wezwał gminę do uzupełnienia stwierdzonych braków, jednak dokumentacja została tylko częściowo uzupełniona. W ocenie skarżącego w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Według skarżącego analiza tekstu planu oraz tekstu studium przyjętego uchwałą Nr 0007.200.2021 Rady Miejskiej z dnia 26 maja 2021 r. określającego m.in. kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, prowadzi do wniosku, iż ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów oznaczonych w przedmiotowym planie miejscowym symbolem MN naruszają ustalenia obowiązującego studium w tym zakresie. Mianowicie dla terenów MN w planie ustalono 3 przeznaczenia podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nieuciążliwa działalność usługowa, zieleń izolacyjna (§ 18 ust. 2 pkt 1 uchwały). Przeznaczenie podstawowe terenu zgodnie z definicją (§ 3 pkt 5 uchwały) to rodzaj przeznaczenia ustalony planem, który jako jedyny lub przeważający obowiązuje na danym terenie. W myśl powyższych ustaleń planu na terenach oznaczonych symbolem MN można realizować każde z 3 przeznaczeń i każde z nich może stanowić jedyne przeznaczenie na tym terenie. A zatem teren zabudowy mieszkaniowej MN w całości może zostać przeznaczony pod nieuciążliwą działalność usługową lub zieleń izolacyjną. Tymczasem w studium dla terenów tych jako przeznaczenie dominujące ustalono funkcję mieszkaniową. Wskazane naruszenie należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Następnie Wojewoda zwrócił uwagę, iż w § 9 uchwały sformułowano "szczegółowe zasady podziału nieruchomości", podczas gdy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Skarżący zwrócił uwagę, iż procedura scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości stanowią dwie różne, odrębne procedury określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i kwestia (procedura) dotycząca podziałów nieruchomości, nie jest tożsama z procedurą scalenia i podziału. Mylenie ich i ustanawianie w planie miejscowym zamiennych ustaleń w tym zakresie - z punktu widzenia techniki legislacyjnej Wojewoda uznał za niedopuszczalne. Zdaniem skarżącego przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. nie upoważniały rady gminy do określenia zasad i warunków podziału nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Określenie w planie miejscowym minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może nastąpić (zresztą fakultatywnie) w oparciu o art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Nie mniej jednak rada gminy nie ma podstaw prawnych do określenia minimalnej szerokości frontu działki budowlanej w odniesieniu do trybu podziału czy kąta położenia granic w stosunku do przyległego pasa drogowego. W tym kontekście skarżący podkreślił, że przedmiotem pojedynczego podziału nieruchomości jest konkretna działka ewidencyjna, która już z samego założenia tj. przed dokonaniem podziału (ani gdy chodzi o szerokość frontu ani gdy chodzi o kąt położenia granic w stosunku do drogi) może nie spełniać parametrów określonych w planie miejscowym. Utrzymanie powyższych zapisów planu w obrocie prawnym skutkowałoby niezasadnym ograniczeniem konstytucyjnie chronionego prawa własności a w szczególności prawa do dysponowania i rozporządzania nieruchomością.

Do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu doszło również zdaniem Wojewody na skutek błędnego sformułowania ustaleń dotyczących programu parkingowego. Art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Rada Miejska, ustaliła iż program parkingowy, wyliczony według parametrów i wskaźników określonych dla poszczególnych terenów należy zbilansować w 100% w ramach terenu (§ 10 ust. 4 uchwały). Tereny MN wyznaczone w planie miejscowym obejmują po kilka działek będących własnością różnych osób i plan miejscowy nie może dopuszczać realizacji miejsca postojowego w nieokreślonej lokalizacji, np. na działce sąsiada. Wszystkie określane w planie miejscowym parametry/wskaźniki urbanistyczne a także ustalenia określające minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową powinny być określane w odniesieniu do działki budowlanej. Wyznaczane dla danego przeznaczenia terenu miejsca postojowe muszą być realizowane na tej samej nieruchomości, na której realizowane będzie to przeznaczenie.

Przy okazji skarżący wskazał również na niezgodne z przepisami prawa objęcie planem miejscowym jedynie fragmentów działek, gdyż w jego ocenie granice planu miejscowego powinny pokrywać się z granicami działek, które obejmuje plan. W ocenie skarżącego działanie polegające na uchwaleniu planu jedynie dla części działki jest nieracjonalne i powoduje, że właściciel takiej działki realizując zamierzenie budowlane zmuszony będzie (pomimo obowiązującego na działce planu miejscowego) dodatkowo do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla pozostałej części działki (nieobjętej planem miejscowym).

Według Wojewody także przepisy: § 5 ust.2 pkt 5, § 18, ust. 4 pkt 2 lit. b tiret trzecie uchwały, podlegają stwierdzeniu nieważności, gdyż odwołują się do parkingu, zespołów parkingowych, które nie zostały wyznaczone w tym planie.

Odnośnie § 16 skarżonej uchwały, który zawiera zbiór zasad dla terenów położnych w strefie oddziaływania kolei (linia kolejowa nr [...]), Wojewoda zwrócił uwagę, iż ani z rysunku planu ani z treści uchwały nie wynika, które tereny objęte planem znajdują się w tej strefie. Tym samym zastosowanie planu miejscowego w części określającej zasady dla terenów w strefie oddziaływania kolei nie jest możliwe w praktyce, co stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., który nakazuje obligatoryjnie określić w pianie miejscowym szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenie w ich użytkowaniu. Pomimo, iż w treści uchwały określono "ograniczenia dla terenów położnych w strefie oddziaływania kolei" nie jest możliwe ich egzekwowanie z uwagi na niewyznaczenie terenów, których te ograniczenia dotyczą.

Z kolei w § 18 ust. 4 pkt 1 lit. a uchwały ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,0 m od dróg wewnętrznych KDX przy czym, jak zauważył Wojewoda, ani w tekście ani na rysunku planu nie wyznaczono terenów dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDX (w pianie wyznaczono teren drogi wewnętrznej oznaczony symbolem KDW). Ustalenia planu miejscowego winny być jednoznaczne, jednoznaczność ta dotyczy zarówno ustaleń zawartych w części tekstowej, jak i graficznej. Z dyspozycji art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż plan miejscowy składa się zarówno z części tekstowej, jak i części graficznej. Powyższe wynika również z ustaleń § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. wynika, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią jedynie załączniki do uchwały. Ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części

Następny zarzut skargi odnosi się do § 11 ust. 4 uchwały, w którym Rada ustaliła, że odprowadzanie ścieków do przydomowych oczyszczalni ścieków możliwe jest jedynie do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej. Ww. przepis planu stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawowych, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej jako u.u.c.p.g.) uregulowano bowiem sposób odprowadzania ścieków z nieruchomości. Zgodnie z jego treścią właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W świetle treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g właściciel nieruchomości nie tylko ma prawo do realizacji w określonych sytuacjach przydomowych oczyszczalni ścieków (tj. gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona), ale również w przypadku, gdy dojdzie do realizacji zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej dla nieruchomości korzystających już z przydomowych oczyszczalni ścieków, właściciel nieruchomości nie ma obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

Wojewoda zakwestionował także zgodność z prawem § 8 ust. 1 i 2 uchwały dotyczący zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zawierający zapisy, z których nie wynika żadna konkretna norma prawna. Tymczasem plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, konieczne jest by zawarte w nim regulacje spełniały warunek określoności prawa, co oznacza nakaz jego precyzyjności, tj. stanu, w którym istnieje możliwość wywiedzenia z niego jednoznacznej normy prawnej oraz nakaz formułowania prawa przejrzystego tj. zrozumiałego dla jednostki.

Skarżący zarzucił także podjęcie planu miejscowego z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Stosownie do treści art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do pionu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia; Wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy u.p.z.p. dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, skradającej się z: ogłoszenia prasowego i obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których wzór określa załącznik nr 2 do rozporządzenia, wraz z dowodami ich ogłoszenia (§ 12 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Według Wojewody w przedłożonej dokumentacji planistycznej brakuje dowodu potwierdzającego zamieszczenie obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w Biuletynie Informacji Publicznej.

W dokumentacji brakuje również dowodów doręczenia zawiadomień instytucji i organów właściwych do uzgodnienia i opiniowania projektu planu miejscowego o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 12 pkt 3 rozporządzenia).

Następnie Wojewoda wskazał, iż w myśl art. 17 pkt 11 u.p.z.p. wójt burmistrz, prezydent wyznacza w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu. Z dokumentacji przedłożonej wojewodzie wynika, że plan miejscowy wyłożony był do publicznego wglądu w terminie od 5 marca 2021 r. do 26 marca 2021 r., a nieprzekraczalny termin na wnoszenie uwag do planu to 8 kwietnia 2021 r. Zgodnie z wyżej cytowanym przepisem uwagi do planu można wnosić w terminie nie krótszym niż 14 dni od dnia zakończenia wyłożenia planu, a zatem termin na wnoszenie uwag do skarżonego planu powinien być wyznaczony na dzień 9 a nie 8 kwietnia 2021 r.

Organ nadzoru zwrócił też uwagę na fakt, iż protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi w planie rozwiązaniami nie zawiera opisu żadnych zagadnień poruszanych w dyskusji pomimo wskazania, że głos w dyskusji na pewno zabierała jedna z osób. Wątpliwość Wojewody budzi również podpis zamieszczony pod protokołem albowiem nie ma możliwości stwierdzenia przez kogo został złożony. Lista obecności osób uczestniczących w dyskusji publicznej również nie rozwiewa tych wątpliwości albowiem nie uwzględnia przedstawicieli gminy czy też firmy projektowej sporządzającej plan.

Ponadto skarżący wskazał, iż dokumentacja nie zawiera rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt planu miejscowego w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego i dowodów potwierdzających czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego (§ 12 pkt 17 i 18 rozporządzenia).

Dodatkowo Wojewoda zauważył, iż z wykazu uwag wniesionych do projektu planu wynika, że uwaga E. i E.C. została uwzględniona przez Burmistrza. Wnoszący uwagę podali: "nie wyrażamy zgody na przekształcenie działki o numerze [...] na działkę budowlaną gdyż na niej znajduje się od lat działalność rolnicza (hodowla bydła i trzody) produkcja paszy oraz rolniczy handel detaliczny, produkcja wędlin i mięsa oraz sprzedaż towaru". Zestawiając cytowaną uwagę z ustaleniami planu Wojewoda stwierdził, iż w/w uwaga nie została uwzględniona albowiem część działki [...] objęta planem oznaczona została symbolem MN a zatem przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową, nieuciążliwą działalność usługową, zieleń izolacyjną. W wykazie uwag błędnie wskazano, że uwaga została uwzględniona. Tymczasem uwaga ta nie została uwzględniona i winna zostać przekazana i rozpatrzona przez Radę Gminy. Radzie gminy nie zostały przekazane wszystkie nieuwzględnione uwagi wniesione do projektu planu miejscowego zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości rozpatrzenia przez radę uwagi w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Najpierw uwagi rozpatruje organ wykonawczy gminy, który może je uwzględnić lub też nie. W przypadku nieuwzględnienia uwag przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decydujące stanowisko ustawodawca co do wniesionej uwagi przypisał radzie gminy. Wadliwość polegająca na nieprzedstawieniu uwagi do rozstrzygnięcia przez radę ma charakter istotny ponieważ prowadzi do sytuacji, w której nie można wykluczyć, że przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planu. Mając na względzie powyższe, skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę organ podał, iż ocenę jej zasadności pozostawia dla uznania Sądu. Organ jedynie dodał, iż stwierdzenie nieważności uchwały może pociągnąć za sobą wiele negatywnych skutków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, a skarżący nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie aktów organów gmin powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako: u.s.g.), który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei przewidziane w art. 93 ust. 1 u.s.g. prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy. Ponieważ Wojewoda nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie był uprawniony do wniesienia skargi.

Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola legalności uchwały zaskarżonej przez Wojewodę, jako organ nadzoru, według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu, prowadzi do wniosku, że skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zarzuty Wojewody do zaskarżonej uchwały dotyczyły naruszenia przez organ uchwałodawczy zarówno trybu, jak i zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 91 u.s.g., stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie ,,zasad sporządzania planu miejscowego" należy wiązać ze sporządzaniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz 91 ust. 4 u.s.g., wyróżniają dwie kategorie wad uchwały organów gminy w zakresie planu miejscowego: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Na początku Sąd jedynie wyjaśnia, iż zaskarżona uchwała podjęta została po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń uchwały nr 0007.200.2021 Rady Miejskiej z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Skarga Wojewody uchwałę dotyczącą w/w studium została prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 348/22 oddalona (wyrok prawomocny z dniem 22 listopada 2022 r.), co umożliwiło też merytoryczne rozpoznanie przez Sąd niniejszej sprawy.

Najpierw odnieść należy się do zarzutów skargi dotyczących trybu sporządzania planu miejscowego. Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje przede wszystkim, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2022 r., II SA/Wr 189/22).

Tryb sporządzania planu miejscowego określony jest w treści art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p., w którym ustalono kolejność i zakres czynności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego wykonywanych po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego.

Odnośnie zatem wymogów dotyczących trybu sporządzenia planu miejscowego, po pierwsze za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut Wojewody dotyczący braku dowodu potwierdzającego zamieszczenie obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej jako BIP), wymaganego w świetle art. 17 pkt 1 u.p.z.p. i § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 ze zm., dalej jako rozporządzenie). Powyższe obwieszczenie zostało zamieszczone w BIP w dniu 29 sierpnia 2019 r., na co wskazuje wydruk ze strony BIP o dokonaniu tej czynności w w/w dacie z zamieszczonym załącznikiem w postaci treści ogłoszenia. Dokument ten został załączony przez organ do akt sądowych sprawy (k. 55) na wezwanie Sądu o uzupełnienie akt administracyjnych sprawy. Dodać należy, iż w aktach administracyjnych tj. dokumentacji planistycznej znajdowało się obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jednak innego planu miejscowego niż objęty niniejszą skarga, bo dotyczącego wsi [...] (brak numeru karty akt administracyjnych). Domniemywać należy zatem, iż omyłkowo załączone zostało do dokumentacji planistycznej w niniejszej sprawie niewłaściwe obwieszczenie.

Podobnie niezasadny zdaniem Sądu był zarzut Wojewody dotyczący braku załączenia do dokumentacji planistycznej dowodów doręczenia zawiadomień instytucji i organów właściwych do uzgodnienia i opiniowania projektu planu miejscowego, o których mowa w § 12 pkt 3 rozporządzenia w zw. z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. W tym zakresie także na wezwanie Sądu do uzupełnienia akt administracyjnych organ nadesłał wydruki zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień przesłanych instytucjom i organom właściwym do uzgodnienia i opiniowania projektu planu miejscowego, o którym mowa powyżej (k. 62-89 akt sądowych). Ponadto na dokonanie w/w zawiadomień wskazuje też wymienienie w rozdzielniku zawiadomienia z [...] sierpnia 2019 r. instytucje i organy właściwe do uzgodnienia i opiniowania projektu planu miejscowego, z których część w odpowiedzi na w/w zawiadomienie złożyła do organu stosowne wnioski bądź informacje o braki składanych wniosków.

Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę, że protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi w planie rozwiązaniami nie zawiera opisu żadnych zagadnień poruszanych w dyskusji pomimo, że głos w dyskusji zabrał uczestnik zebrania. Wątpliwości Wojewody wzbudził też podpis zamieszczony pod protokołem, bo nie można stwierdzić przez kogo został złożony, a z kolei lista obecności osób uczestniczących w dyskusji publicznej również nie rozwiewa tych wątpliwości, ponieważ nie uwzględnia przedstawicieli gminy czy też firmy projektowej sporządzającej plan. Skarżący w wyżej opisanym zarzucie zwrócił uwagę w zasadzie jedynie na różne wątpliwości natury formalnej, dotyczące protokołu z dyskusji publicznej, nie wskazał zaś na naruszenie przepisu prowadzące do istotnego uchybienia trybu sporządzania planu miejscowego. Zdaniem Sądu zgodnie z treścią § 12 pkt 15 rozporządzenia do dokumentacji planistycznej załączony został protokół z [...] marca 2021 r. z dyskusji nad przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami, zatem w/w wymóg został spełniony. Natomiast co do podpisu to należy stwierdzić, iż został on podpisany przez osobę go sporządzającą co prawda podpisem nieczytelnym, ale brak wymogu złożenia do podpisu czytelnego, a w tym przypadku obok podpisu postawiona została pieczęć Urzędu Gminy i Miasta. Zdaniem Sądu w tym zakresie brak jest przesłanek do stwierdzenia, że doszło w w/w zakresie do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Co do terminu na wnoszenie uwag do projektu planu miejscowego wyznaczonego przez Burmistrza w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wskazać należy, iż zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. wójt, burmistrz, prezydent wyznacza w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, termin w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu. Zdaniem Wojewody termin ten w przedmiotowej sprawie został błędnie wyznaczony, skoro projekt planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu w terminie od 5 marca do 26 marca 2021 r., a nieprzekraczalny termin na wnoszenie uwag do planu ustalono na 8 kwietnia, podczas gdy powinien być wyznaczony na 9 kwietnia 2021 r. W tym zakresie Sąd zwraca uwagę, iż postępowanie planistyczne uregulowane w u.p.z.p. ma charakter szczególny. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują na sposób liczenia terminów w niej określonych, jednocześnie też nie odsyłają w tym zakresie do przepisów innych ustaw, jak np. k.p.a czy Kodeks cywilny. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie wskazuje się (przynajmniej w zakresie wliczania do terminu dni wolnych od pracy), że uzasadnione jest stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, red. M. Wierzbowski, WKP 2018, art. 17).Według przepisów k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu (art. 57). Skarżący, choć nie wskazał tego jednoznacznie, w taki właśnie sposób dokonał obliczenia terminu na wnoszenie uwag do przedmiotowego planu. Okoliczności sprawy wskazują, że najprawdopodobniej przy wyznaczeniu terminu, o którym mowa w art. 17 pkt 11 u.p.z.p., przyjęto, iż zakończenie wyłożenia planu trwało do godz. 15.00 26 marca 2021 r. i przy obliczaniu terminu na wniesienie uwag uwzględniono 26 marca 2021 r. i stąd zakończenie biegu terminu przyjęto na dzień 8 kwietnia 2021 r. Zwrócić należy jednak uwagę, iż jak wynika z akt sprawy ani 8 kwietnia 2021 r., ani też po tej dacie nie została złożona żadna uwaga do projektu planu i żadna uwaga nie została pozostawiona bez rozpatrzenia jako złożona po terminie. Uwagi do projektu planu złożone zostały w dniach 5 i 9 marca oraz 1 i 2 kwietnia 2021 r. (łącznie 4 uwagi). Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, iż brak było w powyższym zakresie podstaw do uznania, iż doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, skutkującego stwierdzeniem w oparciu o to nieważności zaskarżonej uchwały.

Ponadto Wojewoda zarzucił także organowi brak załączenia do dokumentacji planistycznej rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt planu miejscowego w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego i dowodów potwierdzających czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego (§ 12 pkt 17 i 18 rozporządzenia). Odnośnie wymogu załączenia rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt planu miejscowego co do uwag wniesionych do planu Sąd zwraca uwagę, iż zgłoszone uwagi zostały rozpatrzone w formie tabelarycznej, która to forma wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W załączniku nr 9 do rozporządzenia określono wzór wykazu uwag wniesionych do planu miejscowego. Wynika z tego wykazu, iż uwagi zostały rozpoznane merytorycznie (poz. 7 w tabeli – rozstrzygnięcie Burmistrza).Warto w tym miejscu powołać się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 941/20 , w którym wskazał, że: "ustawa nie określa formy, w jakiej następuje rozpatrzenie uwag przez organ wykonawczy gminy, choć w praktyce często następuje to w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy. Skarżący pismem wnieśli uwagi do projektu planu. Z akt planistycznych wynika, że uwagi te zostały rozpatrzone przez Burmistrza łącznie z uwagami innych podmiotów i przedstawione w formie tabeli (...)." Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3302/17. Mając na uwadze powyższe, wobec braku wymaganej przepisami prawa określonej formy rozstrzygnięcia uwag, Zdaniem Sądu potwierdzenie ich rozstrzygnięcia w formie tabeli należy uznać za dopuszczalne. Sąd uznał zatem zarzut skargi w w/w zakresie za nieuzasadniony.

Z kolei co do konieczności załączenia do dokumentacji planistycznej dowodów ponowienia czynności w związku z uwzględnieniem uwag do projektu planu, Sąd zwraca uwagę, iż takie ponawianie czynności nie jest bezwzględnie wymagane w każdym przypadku. Jeżeli bowiem zmiany są drobne, niewywierające znaczącego wpływu na sytuację właścicieli nieruchomości objętych planem, to mogą zostać wprowadzone bez ponownego wdrażania całej procedury planistycznej. Jednakże zmiany ogólne, doniosłe, a zwłaszcza te naruszające interes prawny podmiotu i wywołujące w ten sposób konflikt interesów wymaga powtórzenia czynności planistycznych (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 457/20, z 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/12, z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 505/13). Powyższego organ nadzoru nie uwzględnił zgłaszając w/w zarzut. Zdaniem Sądu na skutek uwzględnienia uwag, które dotyczą nieruchomości stanowiących własność zgłaszających uwagi i biorąc pod uwagę następstwa uwzględnienia uwag, nie było w odniesieniu do przedmiotowego planu konieczności ponowienia procedury planistycznej. W przypadku uwag z [...] kwietnia 2021 r. zrezygnowano pod ich wpływem z projektowanej drogi, w przypadku uwagi z [...] marca 2021 r. nie zmieniono funkcji na mieszkalną, pozostawiając nieruchomość jako rolną, a co do uwagi z [...] marca 2021 r. (błędnie wskazano, że uwaga została uwzględniona w wykazie uwag) przyjęto, że teren będzie przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością prowadzenia działalności rolniczej. Z powyższych względów zatem Sąd uznał, iż brak jest na podstawie powyższej przesłanki do stwierdzenia istnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego i stwierdzenia nieważności uchwały.

Natomiast za uzasadniony uznał Sąd zarzut skarżącego odnoszący się do braku przekazania Radzie Miejskiej listy nieuwzględnionych uwag, a dokładnie jednej nieuwzględnionej uwagi wniesionej do projektu planu miejscowego. Wymóg taki określa art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Zgodzić należy się z Wojewodą, iż w świetle dokumentacji planistycznej załączonej do akt sprawy nie została uwzględniona uwaga do projektu planu miejscowego wniesiona pismem z dnia [...] marca 2021 r.przez E. i E.C.. W/w podali, iż nie wyrażają zgody na przekształcenie działki o numerze [...], na działkę budowlaną, gdyż na niej znajduje się od lat działalność rolnicza i rolniczy handel detaliczny. Mimo, że w wykazie uwag wpisano, iż powyższa uwaga została uwzględniona, to jednak według treści zaskarżonej uchwały część działki [...] objęta planem oznaczona została symbolem MN, a zatem przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z urządzeniami towarzyszącymi. W ocenie Sądu wskazana powyżej wadliwość postępowania planistycznego nosi cechy istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Uniemożliwienie zapoznania się organowi stanowiącemu gminy z treścią nieuwzględnionej uwagi i niewydanie przez ten organ rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., o sposobie jej rozpatrzenia, miało istotny wpływ na brzmienie zapisów zaskarżonej uchwały, gdyż w istocie nie można wykluczyć, że przyjęte ustalenia planistyczne odnośnie działki nr [...] są odmienne od tych, które zostałyby podjęte gdyby nie naruszono trybu sporządzania planu. Wyjaśnić należy, iż o zakresie zaistniałej nieważności decydują w warunkach każdej sprawy okoliczności konkretnej sprawy. Chodzi tu zwłaszcza o ewentualność zidentyfikowania w konkretnym przypadku wystąpienia tylko ograniczonego możliwego wpływu stwierdzonego naruszenia na treść uchwalonego planu miejscowego – wpływu obejmującego swym zakresem jedynie określoną część lub fragment planu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 150/18). Sąd uznał, iż w związku z uwzględnieniem opisanego w przedmiotowej sprawie zarzutu mamy właśnie do czynienia z sytuacją ograniczonego potencjalnego oddziaływania stwierdzonego naruszenia na treść planu miejscowego, a dokładnie ograniczonego do działki nr [...]. Skoro bowiem uwaga zgłoszona przez E. i E.C. dotyczyła tylko ich działki nr [...], to naruszenie polegające na braku rozstrzygnięcia nieuwzględnionej uwagi przez Radę mogło oddziaływać wyłącznie na tę właśnie działkę. Stąd Sąd stwierdził nieważność w części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...].

Przechodząc do pozostałych zarzutów dotyczących tym razem zasad sporządzenia planu miejscowego, Sąd uznał, iż ich istotne naruszenie uzasadniało stwierdzenie nieważności § 18 ust. 2 pkt 1 lit. b i c zaskarżonej uchwały. Stosownie do treści § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały ustala się przeznaczenie terenu, przeznaczenie podstawowe (teren zabudowy mieszkaniowej oznaczone na rysunku planu symbolem MN, jak wskazuje ust. 1 § 18): pod zabudowy mieszkaniową jednorodzinną wraz z urządzeniami towarzyszącymi (lit. a), pod nieuciążliwą działalność usługową rzemieślniczą, handlową, prowadzoną jako towarzysząca podstawowej funkcji mieszkaniowej na nieruchomości, na zasadzie wykorzystania części budynku mieszkalnego lub zlokalizowanym na niej budynku usługowych lub hodowlanych pod warunkiem zagwarantowania właściwej obsługi w zakresie: dojazdów, dostaw, miejsc parkingowych, składowania odpadów (lit. b), zieleń izolacyjna (lit. c). Jednocześnie w pkt 2 cyt. § 18 wskazano na przeznaczenie uzupełniające: lokalizację funkcji i obiektów towarzyszących zamierzeniu inwestycyjnemu takich jak: ogrody, zieleń ozdobna i trawniki, podjazdy, schody, rampy, miejsca na odpady komunalne, wiaty, zadaszenia, ogrodzenia, obiekty małej architektury, rzeźby, tarasy, place zabaw i rekreacji, tablice i urządzenia reklamowe, obiekty sieci, przyłącza i urządzenia związane z infrastrukturą techniczną. Jednocześnie w zaskarżonej uchwale w § 3 pkt 5 wprowadzono definicję przeznaczenia podstawowego terenu, przez które należy rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu, który został ustalony planem, jako jedyne lub przeważające na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi , a w pkt 6 tego paragrafu określono, że przez przeznaczenie uzupełniające terenu należy rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe w sposób ustalony planem. Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż § 18 ust. 2 pkt 1 lit. b i c pozostają w sprzeczności z definicją przeznaczenia podstawowego terenu, ponieważ oznaczałoby to, że na terenie MN może być realizowane każde z przeznaczeń i to musiałoby być jedyne lub przeważające. Tymczasem teren, o którym mowa w § 18 uchwały to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony właśnie symbolem MN, a nie ZL (zieleń izolacyjna) czy U (teren zabudowy usługowej). Do tego przeznaczenie podstawowe wymienione w § 18 ust. 2 pkt 1 lit. b i c uchwały naruszałoby przewidziane w treści uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 maja 2021 r. nr 0007.200.2021 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, przeznaczenie terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale jako MN, a dla których w studium przewidziano jako przeznaczenie dominujące – funkcję mieszkalną. Tymczasem zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium, a w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu Sąd za uzasadnione uznał także stwierdzenie nieważności § 10 ust. 4 uchwały. Zgodnie z jego treścią program parkingowy wyliczony według parametrów i wskaźników określonych dla poszczególnych terenów w rozdziale 4, należy zbilansować w 100% w ramach terenu. Zgodnie z art. 15 ust.6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, (...), minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zdaniem Sądu Wojewoda słusznie zwrócił uwagę, iż określone w planie wskaźniki i parametry dotyczące do parkowania powinny być określone w odniesieniu do działki budowlanej, a nie podlegać zbilansowaniu w ramach terenu, czyli terenu oznaczonego MN, składającego się wielu działek budowlanych. Powyższą interpretację potwierdza treść § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), zgodnie z którym zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2). Oznacza to, że miejsca postojowe powinny znajdować się na działce budowlanej objętej inwestycją. Także w wyroku z 14 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1498/06 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że zarówno gramatyczna, jak i celowościowa wykładnia § 18 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają mieć one charakter trwały. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za uzasadnione stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 10 ust. 4.

Sąd uwzględnił także zarzut skargi dotyczący § 5 ust. 2 pkt 5 lit. a, § 18 ust. 4 pkt 2 lit. b tiret trzecie w zakresie słów ,,na parkingu". W § 5 ust. 2 pkt 5 lit. a uchwały odnoszącym się do zasad kształtowania zespołów zieleni przewidziano, że w zespołach parkingowych kształtować należy w formie pojedynczych drzew i zgrupowań zieleni niskiej, usytuowanych w miejscach oddzielających poszczególne ciągi. Z kolei § 18 ust. 4 pkt 2 lit. b tiret trzecie uchwała stanowi odnośnie zasad obsługi w komunikacji w zakresie programu parkingowego i garażowego, że dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową należy wyznaczyć 1 miejsce na parkingu. Wojewoda zasadnie zwrócił uwagę, iż w zaskarżonym planie nie zostały przewidziane w części tekstowej i graficznej zespoły parkingowe, ani też parkingi, co czyni w zaskarżonym zakresie zaskarżoną uchwałę wewnętrznie niespójną i uniemożliwia właściwe zastosowanie przepisów uchwały w tym zakresie. Prawo miejscowe musi zaś spełniać określone standardy legislacyjne.

Sąd uznał, iż zasadne jest też stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 i 2 uchwały ustalających zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zgodnie z ich treścią kształtowanie nowej zabudowy powinno obywać się w nawiązaniu do zabudowy historycznej, z zachowaniem jej skali i intensywności, charakterystycznego ukształtowania brył i innych parametrów, takich jak linie zabudowy, układ i kąty nachylenia dachów, materiały wykończeniowe (ust. 1); dostosowanie nowych obiektów do istniejącej kompozycji przestrzennej, przy założeniu współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej (ust. 2). Uzasadnienie powyższego zarzutu w skardze jest lakoniczne, gdyż Wojewoda wskazał jedynie, że z zakwestionowanych przepisów nie wynika żadna norma prawna, ale należy się z nim zgodzić. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej. Powyższe wymogi precyzuje treść § 4 pkt 4 rozporządzenia zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Zdaniem Sądu w istocie § 8 ust. 1 i 2 uchwały nie spełnią opisanego wymogu. Sposób ich sformułowania jest ogólny, brak jednoznacznie i konkretnie określonych nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń, a zbyt ogólne regulację rodzą trudności interpretacyjne.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu planistycznego jest takie określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, aby postanowienia uchwały nie rodziły żadnych wątpliwości interpretacyjnych, były jasne i jednoznaczne. Dodać należy, iż uchwałodawca taj jak prawodawca powinien stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny, jednoznaczny i wewnętrznie spójny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Z zasady zaufania obywateli do państwa wynika zasada jednoznaczności prawa, rozumiana jako dyrektywa poprawnej legislacji. Odnośnie nakazu respektowania przez ustawodawcę zasad przyzwoitej legislacji, stanowiących element zasady demokratycznego państwa prawnego, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasady te obejmują m.in. wymaganie określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, a standard ten wymagany jest zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności (wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99). Istotą ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przede wszystkim zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, które stanowią podstawę zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Ponadto ustalenia planów miejscowych kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Wobec stwierdzenia, iż Rada uchwalając w/w przepisy istotnie naruszyła zasady sporządzenia planu Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności uchwały w tymże zakresie.

Niewątpliwie za konieczne uznać należało także stwierdzenie nieważności § 11 ust. 4 uchwały, w którym Rada przewidziała, że w zakresie odprowadzania ścieków bytowych ustala się – odprowadzanie ścieków do sieci kanalizacyjnej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Do czasu realizacji sieci dopuszcza się odprowadzanie ścieków do zbiorników na działce lub przydomowych oczyszczalni ścieków. Tymczasem art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.c.g. reguluje sposób odprowadzania ścieków z nieruchomości. Zgonie z jego treścią właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten przewiduje nadto, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Powyższe oznacza, iż w § 11 ust. 4 uchwały Rada dokonała modyfikacji treści przepisów cyt. ustawy.

W wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1095/16 NSA wskazał, że w przepisie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ustanowiono zasadę sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi. Naruszenie tej zasady sporządzenia planu daje, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności. W konsekwencji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym i z u.c.c.p.g. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2013 r. IV SA/Po 694/13, LEX nr 1382981). Niedopuszczalna jest modyfikacja przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.c.p.g., która polega na ograniczeniu czasowym (do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej) możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych. U.c.p.g. nie wprowadza takich ograniczeń i nie daje radzie kompetencji do ich wprowadzenia. W przypadku nieistnienia sieci kanalizacyjnej w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przewiduje możliwość gromadzenia ścieków w przydomowych oczyszczalniach ścieków, bez ograniczeń czasowych i jednocześnie kontynuację tego sposobu odprowadzania ścieków nawet po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej" (WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r. II SA/Ol 3/20, LEX nr 2895553, podobnie ten Sąd w wyroku z dnia 3 listopada 2015 r. II SA/Ol 953/15, LEX nr 1930132 ). WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 21 lipca 2021 r. II SA/Po 156/21, LEX nr 3211748 wskazał, że "Przyznane gminie władztwo planistyczne nie uzasadnia wprowadzenia w miejscowym planie zakazu zaopatrywania terenów budownictwa mieszkaniowego w podstawowe wyposażenie, a takim z pewnością jest bezodpływowy zbiornik ścieków, przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz indywidualne ujęcie wody. Właściciel nieruchomości może zrealizować prawo do budowy bezodpływowego zbiornika bądź przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, jak i gdy jest uzasadniona, lecz sieć taka nie została jeszcze zrealizowana" (podobnie ten Sąd w wyroku z dnia 28 maja 2021 r. II SA/Po 157/21 LEX nr 3188966).

Podsumowując, skoro treść zaskarżonej uchwały umożliwia realizację przydomowych oczyszczalni ścieków tylko do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej, to taki zapis jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, a to art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Rada gminy nie jest zaś upoważniona do modyfikacji przepisów rangi ustawowej. Takie działanie rady gminy wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g.). Z tego względu wprowadzona regulacja stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

W końcu Sąd w składzie orzekającym podzielił także stanowisko strony skarżącej dotyczące § 16 uchwały, w którym ustalono zasady dla terenów położonych w strefie oddziaływania kolei (linia kolejowa nr [...]) z określeniem odległości sytuowania budynków i budowli, wykonywania robót ziemnych, sytuowania drzew i krzewów i innych ograniczeń. Słusznie Wojewoda zwrócił uwagę, iż powyższa strefa nie została w ogóle w zaskarżonym planie uwzględniona, ani w jej części tekstowej, ani też graficznej, co czyni niemożliwym w praktyce właściwe zastosowanie cyt. przepisu i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności w/w przepisu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. obligatoryjnie w planie miejscowym określa się warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenie w ich użytkowaniu. Jednak w opisanym przypadku wprowadzone w planie ograniczenia nie są możliwe do zastosowania wobec braku uwzględnienie i oznaczenia w planie lokalizacji strefy oddziaływania kolei.

Odnośnie § 18 ust. 4 pkt 1 lit. a uchwały Sąd uznał za uzasadnione stwierdzenie nieważności tego przepisu w zakresie słów ,,KDX". Zgodnie z treścią tego przepisu co do zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,0 m od dróg wewnętrznych KDX. Zgodzić należy się z Wojewodą iż skrót KDX nie występuje nigdzie w części tekstowej ani graficznej uchwały. W zaskarżonej uchwale tereny dróg wewnętrznych oznaczone są symbolem KDW. Niedopuszczalne było zatem pozostawienie oznaczenia KDX, wprowadzającego niespójność w obrębie uchwały. Ponieważ jednak w cyt. przepisie powyższe oznaczenie KDX dodano jedynie do określenia ,,od dróg wewnętrznych", Sąd uznał, iż pozostawienie samego określenia ,,od dróg wewnętrznych" jest wystarczające i pozwoli na zastosowanie w sposób właściwy tego przepisu.

Natomiast za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut dotyczący § 9 ust. 4 uchwały. Zgodnie z jego treścią obowiązuje następujący podział nieruchomości: 1) powierzchnia działki nie mniejsza niż 400 m2, 2) szerokość frontu działki nie mniejsza niż 18 m, 3) kąt położenia granic bocznych działki w stosunku do pasa drogowego nie mniejszy niż 60O i nie większy niż 120O. W istocie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (i powiązany z nim § 4 pkt 8 rozporządzenia) przewiduje, że w planie miejscowym obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Z kolei według art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości są więc jednym z tych elementów planu zagospodarowania przestrzennego (obok innych wymienionych w ust. 2 przywołanego przepisu) do zawarcia których ustawodawca zobowiązał organy uchwałodawcze gminy opracowujące plany zagospodarowania przestrzennego na swoich terenach. Literalne brzmienie przywołanego przepisu wskazuje, że – co do zasady – nie ma wyjątków od nałożonego w nim obowiązku. W orzecznictwie utrwalone zostało jednak stanowisko, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień, nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada może pominąć określenie ustaleń skatalogowanych w przywołanym przepisie, ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. W tym zakresie Rada w § 9 ust. 1 uchwały przyjmując, że nie określa w planie obszarów objętych procedurą scalania i podziału nieruchomości, dała właśnie wyraz odstąpieniu od regulacji warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości. Jednocześnie jednak w § 9 ust. 4 uchwały Rada wprowadziła opisane powyżej zasady podziału nieruchomości. Zdaniem Wojewody z uwagi na odmienność instytucji scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości, rada gminy nie jest uprawniona do określania zasad i warunków podziału, a tylko zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości. O ile jeszcze zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. rada gminy jest uprawniona do określenia w planie miejscowym minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, to jednak według skarżącego brak jest podstaw do określenia w planie miejscowym minimalnej szerokości frontu działki budowlanej w odniesieniu do trybu podziału czy kąta położenia granic w stosunku do przyległego pasa drogowego.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, uznając w/w zarzut za niezasadny. W wyroku z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 706/12 (ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 12) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że jeżeli idzie o zasadnicze funkcje, to nie ma istotnej różnicy pomiędzy podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 92–99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1996 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.), a scalaniem i podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 101–108 u.g.n. W obu przypadkach istota postępowania jest bowiem taka sama, i polega na uzyskaniu działek gruntu, które umożliwią realizację funkcji (przeznaczenia) terenu określonej w planie miejscowym. Zatem za pozbawione racjonalnego uzasadnienia uznał NSA różnicowanie uprawnień gminy w zakresie określania tego, jakie parametry mają mieć działki uzyskane w wyniku każdej procedury. W związku z tym, skoro gmina może w planie miejscowym określić minimalną i maksymalną szerokość frontu działek, które uzyskuje się w wyniku podziału i scalania, o jakim mowa w art. 101–108 u.g.n., to także może takie parametry ustalić w tym planie w przypadku działek uzyskiwanych w wyniku podziału uregulowanego w art. 92–99 u.g.n. Zdaniem NSA prawnej podstawy dla takiego uprawnienia należy poszukiwać w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Powołany przepis należy interpretować w ten sposób, że przewidziany w nim obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obejmuje też możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów art. 92–99 u.g.n.

Dodać należy także, iż parametry zakwestionowane przez Wojewodę określone w § 9 ust. 4 uchwały stanowią element kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie i pozwalają na takie ukształtowanie przestrzeni, w wyniku której powstaną racjonalne z punktu widzenia zagospodarowania działki budowlane, z odpowiednim dostępem do drogi publicznej. Prawidłowość takiego działania potwierdzają też orzeczenia sądów i stanowisko komentatorów: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 796/18, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 112/19 i A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, red. M. Wierzbowski, WKP 2018, art. 15.

Sąd za błędną uznał interpretację skarżącego co do konieczności objęcia planem całej działki, nie zaś tylko jej części. Zdaniem Sądu organ nadzoru błędnie utożsamia działkę ewidencyjną z działką budowlaną. Zgodne z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w rozumieniu tej ustawy przez działkę budowlaną należy przez rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że istotne znaczenie dla oceny czy mamy do czynienia z działką budowlaną mają okoliczności obiektywne spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. Przepisy o ewidencji gruntów, jak też przepisy wieczystoksięgowe, nie mogą mieć więc przesądzającego znaczenia dla odczytania treści pojęcia działki budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., II OSK 411/09). Tak samo jak kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną, tak samo część działki ewidencyjnej może być w określonych uwarunkowaniach planistycznych uznana za działkę budowlaną (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1046/18). Ponadto ugruntowane jest w orzecznictwie stanowisko, że objęcie planem miejscowym jedynie części działki nie może być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i prowadzić do uznania planu za nieważny. Tym samym dopuszczalna jest sytuacja, w której teren jednej działki będzie stanowić w części obszar objęty planem miejscowym o przeznaczeniu wynikającym z tego planu, a pozostały obszar takiej działki podlegać będzie zagospodarowaniu na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy lub zostanie objęty innym planem miejscowym. Nawet dopuszczalne jest w świetle uregulowań u.p.z.p. objęcie jednej działki obszarami o różnym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., II OSK 115/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1044/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 sierpnia 2013 r., II SA/Go 581/13).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W zakresie pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd uznał skargę Wojewody za częściowo nieuzasadnioną z powodów przytoczonych powyżej. Natomiast wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części Sąd jednocześnie uznał, iż nie było podstaw i potrzeby wyeliminowania całego planu, gdyż bez zapisów, co do których stwierdzono nieważność, plan może funkcjonować, a biorąc pod uwagę skutki nieważności oraz całokształt kosztów i prac, które składają się na uchwalenie planu, stwierdzenie nieważności całego aktu musi być ostatecznością i znajdować wyraźne oparcie w stwierdzonych naruszeniach prawa. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r. (sygn. akt II OSK 1287/11, CBOSA), zgodnie z którym, "wadliwość dotycząca tylko niektórych ustaleń planu nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu".