Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 156/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...] Wojewoda, w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania D. P. od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2021 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie łącznika drogowego pomiędzy ul. [...], a ul. [...] w miejscowości C.", zwanej dalej: decyzją Starosty [...]: orzekł, co następuje:

I. Uchylił w całości punkt I. na stronie 1. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

I. Wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii.

1. Inwestycję należy realizować tak, aby zapewnić powiązanie wszystkich istniejących dróg publicznych położonych na terenie objętym inwestycją, z zapewnieniem dostępu nieruchomości sąsiednich do dróg publicznych.

2. W celu zachowania ich ciągłości należy wykonać połączenie projektowanego łącznika z drogą gminną nr [...] (ul. [...]) za pomocą skrzyżowania zwykłego trójwlotowego oraz z drogą gminną nr [...] (ul. [...]) za pomocą skrzyżowania zwykłego trójwlotowego.

II. Uchylił w całości punkt II. na stronie 1. i 2. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

II. Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji.

1. Ustalam linie rozgraniczające teren inwestycji (linia przerywana koloru czerwonego) na mapie zasadniczej do celów projektowych w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji.

2. Liniami rozgraniczającymi teren objęte są następujące nieruchomości:

- nieruchomości stanowiące własność Gminy J.: działka nr ewid.[...], ark. [...], obr. ewid. [...] (w części, bez podziału), działka nr ewid. [...] (powstała w wyniku podziału działki nr ewid.[...] ark. [...] obr. ewid. [...]) oraz dziatki nr ewid. [...], [...], [...] ark. [...] obr. ewid. [...] (w całości);

- nieruchomości powstałe w wyniku podziału, oznaczone tłustym drukiem w tabeli nr [...] w punkcie V.3. niniejszej decyzji,

- działka nr ewid. [...] ark. [...] obr. ewid. [...] (w całości).

III. Uchylił w całości załącznik nr 1 do decyzji Starosty [...] - mapę z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren (rys. nr [...] Proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu) i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku nr [...] Proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 1.

IV. Uchylił decyzję Starosty [...] w zakresie, w jakim zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji i orzekł poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, zawierającego:

- Tom I Projekt budowlany,

- Tom II Projekt budowlany. Projekt architektoniczno-budowlany. Branża elektroenergetyczna, który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 2.

V. Uchylił w części punkt VII. na stronie 3. zaskarżonej decyzji poprzez wykreślenie słów: " dla obiektu kategorii: XXV, XXVI" oraz wersów od 3 do 6 licząc od dołu strony.

VI. Orzekł poprzez dodanie w punkcie IX. na stronie 5. zaskarżonej decyzji po zdaniu pierwszym następującego zapisu: Ustalam, że tymczasowe obiekty budowlane mogą być użytkowane nie później niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

VII. Uchylił w całości punkt X. na stronie 5. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

X. Określenie obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych.

1. Ustalam obowiązek rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania nie później niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

2. Ustalam obowiązek rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych nie później niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

3. Zezwalam na wykonanie obowiązków w zakresie określonym w punkcie X.1. i X.2. decyzji.

VIII. Uchylił w całości punkt XI. na stronie 5. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

XI. Określenie szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie.

Nie dotyczy.

IX. Uchylił w całości punkt XII. na stronie 5. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

XII. Określenie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu.

1. Ustalam obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu na nieruchomościach przedstawionych w poniższej Tabeli nr [...], w zakresie oznaczonym linią przerywaną koloru pomarańczowego w załączniku nr [...] do decyzji, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją.

Jednostka ewidencyjna: [...] - obszar wiejski. Obręb ewidencyjny: [...]

Ark. Nr działki Rodzaj sieci uzbrojenia terenu Oznaczenie księgi wiecz.

[...]przebudowa sieci elektroenergetycznej [...]przebudowa sieci kanalizacji deszczowej [...]

2. Ograniczam sposób korzystania z nieruchomości poprzez:

2.1. Udzielenie Burmistrzowi J. zezwolenia na budowę lub przebudowę sieci uzbrojenia terenu na nieruchomościach, o których mowa w punkcie XII. 1. decyzji, na czas realizacji budowy lub przebudowy sieci, jednak nie dłużej niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji.

2.2. Udzielenie każdoczesnemu gestorowi sieci, o których mowa w punkcie XII.1. decyzji, zezwolenia na wykonanie czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii tych sieci uzbrojenia terenu.

jednocześnie wskazuję, że:

- na Burmistrzu Jarocina ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu;

- jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, przysługuje odszkodowanie, na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), Rozdział 5: Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości;

- jeżeli dokonana budowa lub przebudowa sieci uzbrojenia terenu uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby Burmistrz J. nabył, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości;

- właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania robót budowlanych związanych z budową lub przebudową sieci uzbrojenia terenu, a także czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii budowanych sieci uzbrojenia terenu. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej; - ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej.

3. Zezwalam na wykonanie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu w zakresie określonym w punkcie X!l.1. decyzji.

X. Uchylił w całości punkt XIV. na stronie 5. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

XIII. Określenie budowy lub przebudowy innych dróg publicznych

1. Ustalam obowiązek przebudowy innej drogi publicznej na nieruchomości przedstawionej w poniższej Tabeli nr [...], w zakresie oznaczonym linią przerywaną koloru różowego w załączniku nr [...] do decyzji, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją.

Jednostka ewidencyjna: [...] - obszar wiejski. Obręb ewidencyjny: [...]

Ark. Nr działki Rodzaj sieci uzbrojenia terenu Oznaczenie księgi wiecz.

[...] droga gminna nr [...]

2. Nie ograniczam sposobu korzystania z nieruchomości, o której mowa w punkcie [...] decyzji.

3. Zezwalam na wykonanie obowiązku przebudowy innej drogi publicznej w zakresie określonym w punkcie XIII.1. decyzji.

XI. Uchylił w całości punkt XV. na stronie 5. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

XV. Określenie obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów

1. Ustalam obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów na nieruchomościach przedstawionych poniżej w Tabeli nr 4 w zakresie oznaczonym linią przerywaną koloru jasnobrązowego w załączniku nr [...] do decyzji, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją.

Jednostka ewidencyjna: [...] - obszar wiejski. Obręb ewidencyjny: [...].

Ark. Nr działki (numer działki po podziale) Oznaczenie księgi wieczystej

[...]

[...]

[...]

2. Ograniczam sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdów na nieruchomościach, o których mowa w punkcie XV.1. decyzji, na czas realizacji budowy lub przebudowy zjazdu, jednak nie dłużej niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie całości inwestycji. Jednocześnie wskazuję, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania robót budowlanych związanych z budową lub przebudową zjazdów. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

3. Zezwalam na wykonanie obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów w zakresie określonym w punkcie XV.1. decyzji,

XII. Uchylił w całości punkt XVI. na stronie 5. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

XVI. Określenie terminu wydania nieruchomości

Określam termin wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

XIII. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

Decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z [...] marca 2021 r. zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...].03.2021 r. Starosta J. udzielił Burmistrzowi J. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie łącznika drogowego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w miejscowości C.".

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy organ I instancji doręczył decyzję Pełnomocnikowi zarządcy drogi oraz zawiadomił pozostałe strony o jej wydaniu w drodze obwieszczenia. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie umieszczenia obwieszczenia o wydaniu decyzji: na tablicy ogłoszeń SP w J. oraz na tablicy ogłoszeń i w BIP UM w J.. Obwieszczenie zostało również zamieszczone [...] w prasie lokalnej ("Gazeta J.").

Ponadto organ I instancji zawiadomił pisemnie (pismo z [...].03.2021 r.) o wydaniu decyzji właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją. W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru ww. pism. Podobnie jak w przypadku zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zawiadomienia o wydaniu decyzji nie wysłano właścicielom działek oznaczonych nr ewid.[...], [...], [...] ark. [...] oraz [...] ark. [...]. Zgodnie z art. llf ust. 4 specustawy, zawiadomienie zawierało informację o miejscu, w którym strony mogły zapoznać się z treścią decyzji.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] wniósł D. P., nie formułując konkretnych zarzutów.

Postanowieniem z [...].04.2021 r. organ I instancji sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji Starosty [...], polegającą na wskazaniu w Tabeli nr [...], zawartej w pkt V.3. decyzji Starosty [...] numerów działek powstających po podziale działki nr [...] ark. [...]: [...] i [...] (przy czym tłustym drukiem oznaczono część nieruchomości, która staje się własnością Gminy J.), podczas gdy zgodnie z wnioskiem oraz mapą z projektem podziału nieruchomości, stanowiącą integralną część tej decyzji jako załącznik nr [...], działka ta ulega podziałowi na działki [...], [...] i [...].

Starosta pismem z [...].05.2021 r. uzupełnił akta administracyjne poprzez brakujące potwierdzenia publikacji obwieszczeń oraz wyjaśnił, że projekt dla inwestycji będącej przedmiotem postępowania nie obejmował podziału i przejęcia nieruchomości wskazanych w wezwaniu stron, a jedynie wykonanie zjazdów z nawierzchnią asfaltową (bez przejęcia terenu). Wskazane strony zostały powiadomione w sposób zwyczajowo przyjęty w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w J., Urzędu Miejskiego w J., w Biuletynach Informacji Publicznej tych urzędów oraz w prasie lokalnej.

Wojewoda wskazał, że w dniu [...].09.2019 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U z 2019 r. poz. 1643), zwane dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 2019 r., do inwestycji drogowej, dla której przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na projekt, wykonawstwo lub projekt i wykonawstwo, stosuje się przepisy rozporządzenia w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem § 3 pkt 3, § 5-8, § 8a ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, § 140 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 7-9 rozporządzenia, które stosuje się w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 1 sierpnia 2019 r.

Pismem z [...].05.2021 r. organ II instancji wezwał zarządcę drogi - Burmistrza J. - do:

1) Wskazania osoby lub osób reprezentujących zarządcę drogi w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji i ewentualnego przedłożenia stosownego pełnomocnictwa.

2) Wyjaśnienia braku wskazania rodzaju połączenia projektowanego odcinka drogi z ul. [...] oraz braku informacji o istniejącym połączeniu drogowym i jego skrzyżowaniu z ul. [...] w analizie powiązania drogi z innymi drogami publicznymi załączonej do wniosku o wydanie decyzji.

3) Uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej o określenie terminu odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy.

4) Wyjaśnienia niewskazania nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, przy jednoczesnym wskazaniu nieruchomości poza liniami rozgraniczającymi teren, na których przewiduje się budowę zjazdów, przebudowę sieci oraz przebudowę innych dróg publicznych.

5) Wyjaśnienia objęcia linią rozgraniczającą teren części działki [...] ark. [...] obr. [...], która w stanie istniejącym stanowi część terenu cmentarza.

6) Wyjaśnienia zasadności/niezbędności objęcia linią rozgraniczającą teren fragmentów następujących działek, na których nie przewidziano robót budowlanych: [...] (przed podziałem [...]) ark. [...], [...] ([...]) ark. [...], [...] ark. [...] i [...] ([...]) ark. [...].

7) Wyjaśnienia charakteru projektowanych miejsc postojowych w kontekście § 30 ust. 3 w związku z § 116 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) - zwanego dalej: rozporządzeniem.

8) Wyjaśnienia, czy przedmiotowa inwestycja może samodzielnie funkcjonować bez wykonania infrastruktury niezwiązanej z drogą, tj. budowy zjazdów na działkach oznaczonych nr ewid.[...], [...], [...] ark. [...] oraz przebudowy sieci elektroenergetycznej i sieci kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...] ark. [...].

9) W odniesieniu do projektu budowlanego o wyjaśnienie:

9.1) Czy dla przedmiotowej inwestycji mają zastosowanie przepisy sprzed nowelizacji rozporządzenia, czy obowiązujące od [...].09.2019 r.

9.2) Braku wskazania przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu, braku zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu oraz braku zawarcia innych koniecznych danych, tj. klasy technicznej ul. [...] [por. § 8 ust. 2 pkt. 4 i 8, § 13a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935) - zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie pbj.

9.3) Czy projektowane pobocze z kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie stanowi pobocze utwardzone, czy gruntowe, informacja jest niezbędna do weryfikacji rozwiązań projektowych z § 37 i § 38 rozporządzenia.

9.4) Wskazania fragmentu starego przebiegu ul. [...] w km ok. 0+100 jako projektowanego zjazdu publicznego.

9.5) Zaprojektowania zjazdu indywidualnego w km 0+153,05 o szer. 3,5 m, co jest niezgodne z § 79 pkt 1 rozporządzenia.

9.6) Braku kanału technologicznego, który jest wymagany zgodnie z art. 39 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.)

9.7) Braku opinii organu zarządzającego ruchem, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784) odnośnie geometrii drogi.

Pismem z [...].08.2021 r. Pełnomocnik zarządcy drogi wyjaśnił, co następuje:

ad. 2) Uzupełniono analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi o połączenie istniejącego przebiegu ul. [...] z projektowanym odcinkiem drogi,

ad. 3) Termin wydania nieruchomości, zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy, określono na 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

ad. 4) Przekazano wykaz nieruchomości poza liniami rozgraniczającymi teren, z których korzystanie będzie ograniczone,

ad. 5) Działka nr [...], ark. [...], zajęta została pod pas drogowy projektowanego łącznika. Przedmiotowa działka została odsprzedana przez Parafię R. w [...] na rzecz Gminy J. pod planowaną drogę. Ww. nieruchomość nie stanowiła powierzchni grzebalnej cmentarza,

ad. 6) Zasadność zajęcia przedmiotowych nieruchomości wynika z projektowanego przebiegu drogi, przyjętych parametrów drogi w przekroju poprzecznym, zakresu robót ziemnych (skarpy wykop/nasyp) oraz przebiegu projektowanych sieci związanych z drogą (kanał technologiczny),

ad. 7) W ramach inwestycji w rejonie kaplicy zaprojektowano powierzchnie utwardzone z kostki betonowej jako pasy postojowe. Otaczające zagospodarowanie terenu, tj. kaplica przy cmentarzu wywołuje zapotrzebowanie na miejsce postojowe, ad. 8) Budowa zjazdów w ramach inwestycji na działkach oznaczonych nr ewid.[...], [...], [...] ark. [...] wynika z konieczności dowiązania wysokościowego zjazdów do istniejącego terenu. Przebudowa sieci na działce nr ewid. [...] ark. [...] wynika z konieczności przebudowy sieci elektroenergetycznej zasilającej budynek sakralny, zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi wydanymi przez E. S.A w związku z kolizją trasową z projektowanym łącznikiem drogowym. Przebudowa kanalizacji deszczowej nie obejmuje działki o nr. ewid. [...] ark. [...] - dokonano korekty wniosku oraz dokumentacji w tym zakresie, ad. 9.1) Dla przedmiotowej inwestycji zastosowanie mają przepisy obowiązujące po nowelizacji rozporządzenia (obowiązujące od [...].09.2019 r.). ad. 9.2) W części opisowej projektu budowlanego uzupełniono o wskazanie przepisów prawa, o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu. W części graficznej, na projekcie zagospodarowania terenu, wkreślono linię oddziaływania obiektu. W części opisowej przedstawiono zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki oraz uzupełniono o podstawowe parametry ul. [...].

ad. 9.3) Projektowane pobocze z kruszywa stanowi pobocze gruntowe.

ad. 9.4) Dokonano korekty w dokumentacji projektowej - połączenie projektowanego odcinka drogi ze starym przebiegiem ul. [...] zaprojektowano jako skrzyżowanie,

ad. 9.5) Dokonano korekt projektowanego zjazdu w km 0+153,05.

ad. 9.6) Dokumentacja projektowa została uzupełniona o projektowany kanał technologiczny,

ad. 9.7) Przekazano opinię odnośnie geometrii drogi.

Pełnomocnik zarządcy drogi przekazał skorygowane i uzupełnione: projekt budowlany, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Ponadto do pisma załączył dokumenty związane z działką nr [...], ark. [...], oraz pozytywną opinię Burmistrza J. odnośnie geometrii drogi (pismo z [...].08.2021 r., znak: [...]).

Po przeanalizowaniu przekazanych wyjaśnień i materiałów Wojewoda pismem z [...].09.2021 r. wezwał zarządcę drogi do:

1) Wyjaśnienia, czy projektowane miejsca postojowe służą jedynie na potrzeby użytkowników ruchu drogowego, czy tylko na potrzeby zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji kaplicy przy cmentarzu. Jednocześnie organ poinformował, że w przypadku uznania, że projektowane miejsca postojowe służą jedynie potrzebom nie związanym z funkcjonowaniem drogi, należy przedłożyć skorygowany projekt budowlany nieuwzględniający tych miejsc postojowych, a spełniających wymogi stosowania specustawy. Jednocześnie, w kontekście przeprojektowania zjazdu publicznego w km ok. 0+100 na skrzyżowanie z ul. [...], organ II instancji wskazał, że lokalizacja pasów postojowych w obrębie skrzyżowania projektowanego łącznika z ul. [...] jest niezgodna z § 30 ust. 5 rozporządzenia.

2) Przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane lub zgód na ustalenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, wyrażonych przez właścicieli nieruchomości oznaczonych nr ewid.[...], [...], [...] i [...] obr. [...].

3) W odniesieniu do projektu budowlanego o przedłożenie opinii organu zarządzającego ruchem, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784) odnośnie geometrii drogi.

Jednocześnie Wojewoda Wielopolski zawiadomił o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie wskazanym w piśmie z [...].06.2021 r. i wskazał nowy termin załatwienia sprawy do [...].11.2021 r.

Pismem z [...].10.2021 r. Pełnomocnik zarządcy drogi udzielił odpowiedzi, przekazując skorygowany wniosek i projekt budowlany, zgody na ustalenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wyrażone przez właścicieli działek o [...], [...] i [...] oraz pozytywną opinię Starosty [...] z [...].10.2021 r. w zakresie geometrii projektowanej drogi. W przypadku nieruchomości nr [...] skorygowano zakres konieczności przebudowy zjazdu poprzez usunięcie ww. działki z wniosku.

Biorąc pod uwagę udzielone wyjaśnienia i wprowadzane korekty, Wojewoda ostatecznie uznał zgromadzoną dokumentację za kompletną. W związku z tym, działając w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. lic i art. lid ust. 5 specustawy, pismem z [...].11.2021 r. zawiadomił zarządcę drogi i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości - wypisy sporządzone [...].11.2021 r.) o zakończeniu postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, wyznaczając termin zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji do [...].12.2021 r. jednocześnie organ zawiadomił o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin do [...].01.2022 r. Pozostałe strony organ zawiadomił w drodze obwieszczenia, które zostało umieszczone: na tablicy ogłoszeń [...] w P. od [...].11.2021 r. do [...].12.2021 r., w BIP [...] w P. [...].11.2021 r.; na tablicy ogłoszeń i w BIP Starostwa Powiatowego w J. od [...].11.2021 r. do [...].12.2021 r.; oraz na tablicy ogłoszeń i w BIP Urzędu Miejskiego w J. od [...].11.2021 r. do [...].12.2021 r. Obwieszczenie zostało również opublikowane [...].11.2021 r. w prasie lokalnej ("Głos W.").

Postanowieniem z [...].01.2022 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...].04.2021 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji Starosty [...].

Po przeanalizowaniu dokumentacji dotyczącej postępowania administracyjnego w sprawie organ odwoławczy stwierdził, co następuje:

W dniu [...].12.2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Pełnomocnika zarządcy drogi z [...].12.2020 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie łącznika drogowego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w miejscowości C.". Zarządca drogi wnioskował o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy, wniosek został złożony po uzyskaniu opinii Zarządu Województwa (postanowienie nr [...] z [...].09.2020 r., znak: [...]) oraz Zarządu Powiatu J. (uchwała nr [...] z dnia [...].09.2020 r.).

Odnośnie wymaganej na podstawie ww. przepisu opinii właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zauważono, że w analizowanym przypadku zachodzi tożsamość podmiotu występującego o opinię oraz podmiotu tę opinię wydającego, tak więc uzyskane opinii Burmistrza J. nie było wymagane.

Zgodnie z wymogami art. 11d specustawy, wniosek winien zawierać następujące elementy: mapę w skali co najmniej 1:5000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi (zawierającą określenia kategorii dróg oraz sposób ich powiązania z projektowaną drogą), mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, określenie nieruchomości lub ich części, które są planowane do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Pr. bud., aktualne na dzień opracowania projektu.

Wojewoda podkreślił. że wszystkie wymagane w niniejszej sprawie elementy wniosku znajdują się w aktach sprawy. Jednak załączone do wniosku materiały zawierały nieścisłości i braki wskazane w wyżej cytowanych w niniejszej decyzji wezwaniach Wojewody, które zostały wyjaśnione i skorygowane dopiero w toku postępowania odwoławczego.

Do wniosku winny być również załączone opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy, oraz wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. W aktach sprawy znajdują się następujące dokumenty:

- pismo Dyrektora R. w P. z [...].10.2020 r. (znak: [...]);

- pismo Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. nr [...] z [...].09.2020 r. (znak: [...]);

- pismo W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...].10.2020 r. (znak: [...]).

W przedmiotowej sprawie stwierdzono brak obowiązku dołączenia dokumentów wynikających z: art. 11d ust. 1 pkt 7a, pkt 8 lit. a, b, c, e, g, ga oraz art. 11d ust. 1 pkt 9 i 11d ust. 4 specustawy.

Na podstawie złożonego wniosku Starosta J. wszczął postępowanie administracyjne o czym, , zawiadomił pisemnie wnioskodawcę i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości (wypisy z rejestru gruntów z [...].01.2021 r.). W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru ww. pisma. Pozostałe strony organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia umieszczonego: na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w J. oraz w prasie lokalnej ("Gazeta J.").

Wojewoda wskazał, że pomimo wskazania we wniosku dziatek oznaczonych nr ewid.[...], [...], [...], ark. [...], oraz [...], ark. 10, jako nieruchomości, dla których ustala się obowiązek dokonania budowy/przebudowy sieci uzbrojenia terenu lub obowiązek przebudowy/budowy zjazdu, organ I instancji nie wystał zawiadomień o wszczęciu postępowania do właścicieli ww. nieruchomości - co Starosta J. potwierdził pismem z [...].05.2021 r. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że umożliwienie inwestorowi zrealizowania ww. obowiązków może nastąpić po przedłożeniu oświadczeń właścicieli lub użytkowników wieczystych ww. działek o wyrażeniu zgody na ustalenie takich ograniczeń na etapie postępowania odwoławczego.

Ponadto organ II instancji, mając na względzie konieczność zapewnienia stronom udziału w postępowaniu, posiłkując się wypisami z rejestru gruntów i budynków znajdującymi się w aktach sprawy oraz wypisami sporządzonymi [...].11.2021 r., zawiadomił o zakończeniu postępowania wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, w tym również właścicieli i użytkowników nieuwzględnionych w rozdzielnikach korespondencji przez organ I instancji.

Wobec powyższego organ II instancji wyjaśnił, że ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dopiero na etapie postępowania prowadzonego przez organ II instancji, jest możliwe tylko przy jednoczesnym wyrażeniu na to zgody przez zainteresowane strony postępowania. Kwestia zasadności i prawidłowości określenia omawianych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zostałaby bowiem zweryfikowana jedynie przez organ odwoławczy, a po drugie - właściciele działek, które miałby zostać objęte ograniczeniami w korzystaniu, zostaliby pozbawieni możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji.

W toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji wpłynęły następujące pisma:

1) Pismo z [...].01.2021 r. właścicieli nieruchomości o nr. ewid.[...], ark. [...], zawierające wnioski dotyczące odtworzenia ogrodzenia na nowopowstałej działce [...] na koszt inwestora, zaprojektowanie i wykonanie zjazdu z ul. [...] na działkę [...] (przed podziałem [...]) oraz uwzględnienie drzewa owocowego przy wycenie gruntu.

2) Pismo Odwołującego z [...].01.2021 r. zawierające zgłoszenie pełnomocnika w sprawie, uwagi odnośnie wad zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wniosek o wyjaśnienie genezy inwestycji i jej celowości, sprzeciw wobec podziału działki [...] oraz uwagi nieuzasadnionego wydatkowania środków publicznych na zakup "dóbr kościelnych" - działki nr [...].

Organ I instancji pismem z [...].01.2021 r. przekazał ww. pisma stron Pełnomocnikowi zarządcy drogi celem zajęcia stanowiska. Pełnomocnik zarządcy drogi udzielił odpowiedzi pismem z [...].02.2021 r. Odnośnie uwag właścicieli nieruchomości o nr. ewid.[...], ark. [...]. Pełnomocnik zarządcy drogi wyjaśnił, że odtworzenie ogrodzenia na nowo powstałej granicy działki zrealizowane będzie kosztem inwestora w ramach inwestycji, a wniosek o zjazd indywidualny z ul. [...] został uwzględniony. Odnośnie uwzględnienia drzewa owocowego przy wycenie gruntu Pełnomocnik zarządcy drogi wyjaśnił, że wysokość odszkodowania zostanie ustalona w ramach procedury odszkodowawczej prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w J., na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Pełnomocnik zarządcy drogi przekazał także kopię pisma Burmistrza Gminy J. z [...].02.2021 r. (znak: [...]), będącego odpowiedzią na wniosek Odwołującego z [...].01.2021 r., który wpłynął do Urzędu Miejskiego w J. [...].01.2021 r.). Burmistrz Gminy J. wyjaśnił, że inwestycja, polegająca na połączeniu drogowym ul. [...] z ul. [...] w [...], w założeniach stworzyć ma bezpieczną infrastrukturę drogową, bowiem obecne połączenie drogowe, przebiegające tyłami cmentarza parafialnego, uniemożliwia bezpieczne i bezkolizyjne odbywanie się ruchu dwukierunkowego, a zwłaszcza ruchu pieszych. Obecna szerokość drogi oraz ograniczenie jej skrajni drogowej poprzez istniejące ogrodzenia posesji prywatnej oraz cmentarza uniemożliwia prawidłowe utrzymanie nawierzchni drogi, a także lokalizowanie infrastruktury służącej jej obsłudze. Burmistrz Gminy J. szczegółowo przedstawił genezę koncepcji drogi i planowany sposób finansowania inwestycji oraz wyjaśnił, że powstanie nowego łącznika ma na celu stworzenie bezpiecznego połączenia drogowego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w [...], pełnowymiarowej drogi o ruchu dwukierunkowym udostępnionej dla ogółu społeczeństwa, która stanie się ciągiem otwierającym komunikacyjnie obszar położony między ulicami [...], [...] i [...], dla którego w opracowaniu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w dalszej przyszłości stanie się fragmentem większego łącznika drogowego pomiędzy ulicami [...] i [...].

Pismami z 18 .02.2021 r. organ I instancji zawiadomił strony, które wniosły uwagi w toku postępowania, o wpływie pisma Pełnomocnika zarządcy drogi z [...].02.2021 r. Organ przekazał stronom kopie ww. pisma i poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów.

Do dnia wydania decyzji tj. [...].03.2021 r. strony postępowania nie wniosły innych uwag odnośnie inwestycji objętej wnioskiem.

Dokonując z punktu widzenia przepisu art. 11f ust. 1 specustawy, kontroli decyzji Starosty [...], sprostowanej postanowieniem z [...].04.2021 r., Wojewoda stwierdził, co następuje:

1) Decyzja Starosty [...] tylko częściowo spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy. Organ I instancji w punkcie I. ustalił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, jednak nie wskazał tych dróg ani nie określił ich kategorii, nie ustalił również rodzaju projektowanych powiązań. W związku z powyższym, a także w związku z przedstawieniem przez zarządcę drogi skorygowanej analizy powiązań przy piśmie z dnia [...].08.2021 r., organ II instancji uznał za konieczne i potrzebne skorygowanie i uzupełnienie stosownego zapisu decyzji Starosty [...].

2) Decyzja Starosty [...] tylko częściowo spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy, w punkcie II. na stronach 1. i 2. określając linie rozgraniczające teren.

Z uwagi na niezgodność zapisów pkt. II. z załącznikiem graficznym oraz na dokonane w toku postępowania korekty organ II instancji uznał za konieczne:

- skorygowanie zapisów punktu II.;

- uchylenie załącznika nr 1 do decyzji Starosty [...] - mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren i orzeczenie w tym zakresie.

3) Decyzja Starosty [...] spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy, w punkcie III. ustalając warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz - z braku takiej potrzeby - nie ustalając warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa.

4) Decyzja Starosty [...] spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, w punkcie IV. ustalając wymogi dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (wynikające z Pr. bud.).

5) Decyzja Starosty [...] spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy. Organ I instancji w punkcie V. prawidłowo zatwierdził podział nieruchomości, przedstawiony na załączonej do wniosku dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.

6) Decyzja Starosty [...] spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy. Organ I instancji w punkcie VI. prawidłowo wskazał części nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy J..

7) Decyzja Starosty [...] spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy, w punkcie VII. na stronach 3. i 4. zatwierdzając projekt budowlany.

W toku postępowania odwoławczego organ II instancji stwierdził jednak braki i nieścisłości w projekcie budowlanym, które zostały wyjaśnione, uzupełnione i skorygowane. Wskutek dokonanych przez zarządcę drogi korekt, dla zachowania czytelności projektu, organ II instancji uznał za konieczne uchylenie i zastąpienie projektu budowlanego w całości.

Po analizie uzupełnionego i skorygowanego projektu budowlanego należy stwierdzić, że został on sporządzony zgodnie z Pr. bud., obowiązującymi przepisami dotyczącymi projektowania dróg - w tym rozporządzeniem, oraz rozporządzeniem w sprawie pb, a także zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Projekt budowlany zawiera też informację o obszarze oddziaływania obiektu, wymaganą na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 5 Pr. bud.

Ponadto organ I instancji zawarł w rozstrzygnięciu informację odnośnie kategorii obiektów budowlanych oraz jako jednego z autorów projektu budowlanego wskazał mgr. inż. T. W., który pełnił funkcję sprawdzającego. W związku z powyższym organ II instancji uznał za konieczne wykreślenie zbędnych zapisów z punktu VII. zaskarżonej decyzji.

8) Decyzja Starosty [...] częściowo spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy:

- w punkcie VIII. organ I instancji prawidłowo określił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a specustawy);

- w punkcie IX. organ I instancji - wobec braku takiej potrzeby - nie określił obowiązku budowy tymczasowych obiektów budowlanych i okresu ich użytkowania.

We wniosku nie wskazano na konieczność budowy tymczasowych obiektów budowlanych. Niemniej jednak organ II instancji uznał za stosowne uzupełnienie zapisów punktu IX. zaskarżonej decyzji;

- w punkcie X. organ I instancji - wobec braku takiej potrzeby - nie określił obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych i nie określił terminu rozbiórki takich obiektów (por. art. llf ust. 1 pkt 8 lit. c, j specustawy). Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację drogową nie może z góry zakładać, że tymczasowe obiekty budowlane nie pojawią się na placu budowy. Określenie terminu ich rozbiórki jest więc niezbędne, nawet jeżeli inwestor nie zwrócił się z wnioskiem o określenie obowiązku budowy tych obiektów. Biorąc pod uwagę, że zakres robót obejmuje m.in. wykonanie robót rozbiórkowych (np. istniejących ogrodzeń czy elementów istniejącej drogi), organ nie może również zakładać, że nie jest potrzebne określenie terminu rozbiórki istniejących obiektów budowlanych.

W punkcie XI. organ I instancji określił szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. d specustawy), jednakże z analizy projektu budowlanego wynika, że żaden z obiektów budowlanych objętych inwestycją nie należy do obiektów wymienionych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U. z 2001 r. Nr 138, poz. 1554). W związku z powyższym organ II instancji uznał za konieczne skorygowanie zapisów punktu XI. zaskarżonej decyzji;

W punkcie XlI. organ I instancji - niezgodnie z wnioskiem - nie ustalił obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, nie określił ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku i nie zezwolił na jego wykonanie.

W toku postępowania odwoławczego inwestor w sposób jednoznaczny wskazał nieruchomości niezbędne do budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, z których korzystanie będzie ograniczone. Organ II instancji ustalił także, że nie wszyscy właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych ww. obowiązkiem zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji. Pełnomocnik zarządcy drogi pismem z [...].10.2021 r. (uzupełnionym [...].11.2021 r.) przekazał zgodę na ustalenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wyrażoną przez właściciela działki [...] ark. [...] obr. [...].

W związku z powyższym organ uznał za konieczne i potrzebne skorygowanie zapisów punktu XII., dotyczącego budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu;

W punkcie XIII. organ I instancji - zgodnie z wnioskiem - nie ustalił obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy);

W punkcie XIV. organ I instancji - niezgodnie z wnioskiem - nie ustalił obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, nie określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku i nie zezwolił na jego wykonanie (por. art. llf ust. 1 pkt 8 lit. g, i, j specustawy).

W toku postępowania odwoławczego inwestor w sposób jednoznaczny wskazał nieruchomość niezbędną do przebudowy innej drogi publicznej - część działki nr ewid.[...] ark. [...] obr. ewid. [...] (droga gminna nr[...]), stanowiącej własność Gminy J..

W związku z powyższym organ uznał za konieczne i potrzebne skorygowanie zapisów punktu XIV., dotyczącego budowy lub przebudowy innych dróg publicznych.

W punkcie XV. organ I instancji ustalił obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów, jednak nie określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku i nie zezwolił na jego wykonanie (por. art. llf ust. 1 pkt 8 lit. h, i, j specustawy).

W toku postępowania odwoławczego organ II instancji ustalił jednak, że nie wszyscy właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych ww. obowiązkiem zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji. Pełnomocnik zarządcy drogi pismem z [...].10.2021 r. (uzupełnionym [...].11.2021 r.) wskazał nieruchomości niezbędne do budowy lub przebudowy zjazdów i przekazał stosowne zgody na ustalenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wyrażone przez właścicieli działek nr [...] ark. [...] obr. ewid. [...]. W związku z powyższym organ uznał za konieczne i potrzebne skorygowanie zapisów punktu XV., dotyczącego budowy lub przebudowy zjazdów.

9) W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła konieczność dokonania ustaleń wynikających z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f oraz art. 20a specustawy.

10) Wojewoda podniósł, że decyzja Starosty [...] nie czyni zadość wymaganiom art. 16 ust. 2 specustawy. Organ I instancji w punkcie XVI. na stronie 5. nieprawidłowo określił termin wydania nieruchomości na okres nie krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Wojewoda wyjaśnił, że organ orzekający zobligowany jest do wskazania konkretnego terminu poprzez wskazanie liczby oznaczającej dzień wydania nieruchomości, większej lub równej 120 (np. 120-ty dzień), nie zaś okresu, w jakim nieruchomości mają zostać wydane. Z powyższego zapisu zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, w którym dniu konkretyzuje się dla właścicieli bądź użytkowników wieczystych tych nieruchomości obowiązek ich wydania. W przypadku nieobjęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi do dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (np. wskutek jej dobrowolnego wydania przez dotychczasowego właściciela), zastosowanie znajdzie termin określony w niniejszej decyzji zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy.

W związku z powyższym organ lI instancji uznał za wskazane stosowne skorygowanie zapisów punktu XVI. zaskarżonej decyzji.

11) Decyzja Starosty [...] czyni zadość wymaganiom art. 17 ust. 1 specustawy, bowiem organ I instancji w punkcie XVII. na stronach 5. i 6. prawidłowo nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Dokonując analizy decyzji Starosty [...] organ II instancji stwierdził także, że tylko częściowo spełnia ona wymogi art. 107 § 1 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo wskazał w decyzji jej adresata - B. J., a także prawidłowo wskazał strony postępowania. Uzasadnienie decyzji zawiera szczegółowy opis złożonego wniosku i przebiegu sprawy oraz wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie. Organ I instancji odniósł się także do wymogów art. 82 ust. 1 pkt 4, art. 88 ust. 1 i art. 96 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ II instancji stwierdził ponadto, że decyzja Starosty [...] zawiera prawidłowe pouczenie co do terminu wniesienia odwołania.

Wojewoda wskazał, że ustalenia niniejszej decyzji w zakresie, w którym uchylono decyzję Starosty [...] i orzeczono w sprawie, nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadnicze rozstrzygnięcia decyzji pozostają zgodne z wnioskiem zarządcy drogi oraz decyzją organu I instancji.

Wojewoda podniósł, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie stosuje się odpowiednio przepisy Pr. bud. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 Pr. bud., w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przedmiotem orzekania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest więc inwestycja w kształcie wskazanym we wniosku, nie zaś poszukiwanie rozwiązań alternatywnych w celu uwzględnienia interesów jednej lub kilku ze stron postępowania, bowiem drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa. Co do zasady budowa dróg publicznych stanowi bowiem działanie ze względu na dobro wspólne. Niewątpliwie jednak, przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji drogowej na danym terenie, inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne, wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne. Oceniając to, czy zaskarżona decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, należy jednak mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycje drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w taki oto sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione.

Organ II instancji podkreślił, że odwołujący nie sformułował co prawda zarzutów odnośnie decyzji Starosty [...], jednak wskazał na stanowisko zawarte w skierowanym do organu I instancji piśmie z [...].01.2021 r., dotyczące wadliwego zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Zarzut ten w ocenie Wojewody nie znajduje uzasadnienia, bowiem w ww. zawiadomieniu wyraźnie wskazano, że postępowanie zostało wszczęte "na wniosek B. J.. Wskazano również organ prowadzący postępowanie - Starostę Jarocińskiego, oraz podstawę prowadzonego postępowania. Zawiadomienie zawierało elementy wymagane na podstawie art. lid ust. 6 specustawy, w tym informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą się zapoznać z aktami sprawy. Żaden przepis prawa nie nakazuje podawania w zawiadomieniu daty wszczęcia postępowania.

Odwołujący wniósł też o wyjaśnienie genezy inwestycji i oświadczył także, że nie wyraża zgody na podział swojej nieruchomości - działki nr [...] i przeznaczenie części jego nieruchomości pod inwestycję drogową.

Zagadnienia te zostały wyjaśnione w piśmie Pełnomocnika zarządcy drogi z [...].02.2021 r., przytoczonym zarówno w uzasadnieniu decyzji Starosty [...], jak i cytowanym wyżej w niniejszej decyzji.

Wyjaśniono, że geneza inwestycji, pochodzenie środków na jej realizację oraz sposób nabywania nieruchomości i wydatkowania na ten cel środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego przed złożeniem wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie są przedmiotem postępowania zmierzającego do wydania takiego zezwolenia i nie podlegają badaniu przez organy orzekające w sprawie.

Odnośnie sprzeciwu wobec podziału działki nr [...] i przeznaczenia jej części pod inwestycję drogową, wskazano, że przedmiotem postępowania było zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji w trybie przepisów specustawy, która ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji drogi, w tym również poprzez podział i wywłaszczenie nieruchomości.

Zastosowanie znajdują tutaj zasady opisane w punkcie I. niniejszego uzasadnienia. Organy orzekające w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych są związane wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji i nie są władne do korygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji lub narzucania lokalizacji jej poszczególnych elementów. Zarówno organ l instancji, jak i organ odwoławczy, mogły więc działać tylko w granicach tego wniosku, nie mając możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji mogła podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia.

Niewątpliwie jednak, przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji drogowej na danym terenie, inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne, wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne, natomiast organ właściwy do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej winien wykazać, że wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. W przypadku wątpliwości odnośnie celowości wywłaszczenia organ winien więc rozważyć zwrócenie się do inwestora o zajęcie stanowiska w tej kwestii. W toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, wezwano Pełnomocnika zarządcy drogi do ustosunkowania się do uwag wniesionych przez Odwołującego. Odpowiedzi udzielono pismem z [...].02.2021 r.

W ocenie Wojewody ze względu na treść art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami - w tym na przykład od opinii czy życzeń dotychczasowego właściciela nieruchomości. Zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy Pr. bud. oraz innych aktów prawnych. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki inwestycyjnej. Nieuwzględnienie ich nie może stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Żaden przepis specustawy nie nakłada na organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej obowiązku uzyskania zgody dotychczasowego właściciela na zajęcie nieruchomości lub jej części lub zasięgania opinii stron co do niezbędności inwestycji.

W tej kwestii organ II instancji przytoczył stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 16.10.2012 r., K 4/10, w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego.

W analizowanej sprawie zarządca drogi nie wyraził woli odstąpienia od przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie spornej nieruchomości.

Organ II instancji stwierdził, że we wniosku w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wskazane zostały nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji inwestycji. Rodzaj i zakres prac budowlanych, wynikających z budowy drogi oraz towarzyszącej jej infrastruktury, został szczegółowo określony w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do wniosku. W oparciu o m.in. rysunek Projektu zagospodarowania terenu (rys. [...]) zawarty w Tomie I projektu budowlanego organ II instancji stwierdził, że na objętych linią rozgraniczającą teren działkach nr ewid. [...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr ewid.[...]) zaprojektowano elementy układu drogowego będącego przedmiotem inwestycji: jezdnię, pobocze, zieleń i zaprojektowany pod nią kanał technologiczny. Zasięg wywłaszczenia jest więc z pełni uzasadniony potrzebami inwestycji drogowej.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane okoliczności, organ II instancji, nie będąc uprawnionym do oceny racjonalności rozwiązań przyjętych przez właściwego zarządcę drogi, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że kształt inwestycji narusza normy prawne, lub że zajęcie części spornej części nieruchomości jest nieuzasadnione.

Zdaniem Wojewody, organ I instancji był związany wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji i orzekając w sprawie, nie był władny do skorygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji, zatem brak było podstaw do odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej, bowiem zakres wywłaszczenia (ograniczenia prawa własności) był w pełni uzasadniony potrzebą realizacji przedsięwzięcia.

Skargę na decyzję Wojewody wywiódł do Sądu D. P. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postepowania.

W ocenie skarżącego Wojewoda przekroczył zakres uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a., naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a. Ponadto podniesiono, że skarżącemu powinien być doręczony przynajmniej załącznik nr 1 do decyzji- rysunek z proponowanym przebiegiem drogi. Brak owego załącznika uniemożliwia skarżącemu zajęcie merytorycznego stanowiska. Zdaniem skarżącego decyzja Wojewody jest też mało czytelna, albowiem uchyla dużo części decyzji Starosty i wprowadza nowe rozwiązania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 159, dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ II instancji, dostrzegając uchybienia popełnione przez organ I instancji, uznał za zasadne częściowe uchylenie zaskarżonej decyzji i w to miejsce orzeczenie merytoryczne, a w swej zasadniczej części utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia z [...] marca 2021 r.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie tutejszego Sądu wydana w sprawie decyzja – skontrolowana w granicach wynikających z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie narusza prawa.

Na wstępie dalszych rozważań trzeba podkreślić w zasadzie związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co wynika m.in. z brzmienia przepisu art. 11e specjalnej ustawy drogowej (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), który stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Nie może też dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (patrz: wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14, LEX nr 1664490, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu możliwe jest natomiast takie działanie organu, jak wskazywanie zarządcy drogi na brzmienie obowiązujących przepisów prawa lub dostrzeżone przez organ, a pominięte przez wnioskodawcę uwarunkowania faktyczne i prawne inwestycji, co może wpłynąć na zmianę (modyfikację) złożonego wniosku. Dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego, zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Tego rodzaju weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, a jedynie zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego. Zgodnie z przepisami powołanej ustawy wojewoda lub starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Jeszcze raz należy podkreślić, że to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 323/08, LEX nr 566729, dostępny jw.)

Organ właściwy do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej, związany jest przepisami specjalnej ustawy drogowej i Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że podstawowym jego obowiązkiem jest sprawdzenie spełnienia wymogów formalnych przez wniosek zarządcy drogi i wykazanie, że realizacja inwestycji drogowej (obejmująca również wywłaszczenie nieruchomości) uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Po 582/15, dostępny jw.).

Warto również wspomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 2 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei powoduje, że nie bada się zgodności projektowanej budowy drogi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W istocie realizacja inwestycji drogowej (drogi publicznej) może być prowadzona tak na podstawie przepisów powołanej ustawy specjalnej, jak i na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wybór drogi należy do inwestora (zarządcy drogi). Natomiast w razie wyboru przez inwestora trybu realizacji inwestycji drogowej określonego w specjalnej ustawie drogowej, w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wprost wynika z art. 11i ust. 2 ustawy specjalnej.

Należy też mieć na uwadze, że drogi publiczne należące formalnie do jednostek samorządu terytorialnego lub zarządzane przez te jednostki nie są budowane i utrzymywane jedynie w interesie tych jednostek, czy nawet w interesie mieszkańców tych gmin, powiatów lub województw, ale w interesie wszystkich użytkowników dróg, a więc obywateli kraju, jak również innych użytkowników tych dróg. Nie można uznawać, że budowa i utrzymanie drogi gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej służy jedynie interesom danej gminy czy miasta, a tym bardziej konkretnym podmiotom prywatnym czy węższemu kręgowi użytkowników dróg, tj. w szczególności mieszkańcom osiedli obsługiwanych komunikacyjnie przez takie drogi czy też właścicieli i klientów placówek usługowych, handlowych lub produkcyjnych, generujących wzmożony ruch drogowy na drogach publicznych. Nie ulega wątpliwości, że starosta w postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działa jako organ administracji publicznej, a nie jako organ reprezentujący danego zarządcę drogi publicznej (gminę), a tym bardziej inne podmioty (np. prywatnych inwestorów).

Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a specjalnej ustawy drogowej). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i innych szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących celowi publicznemu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (patrz wyroki NSA z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1688/11 i 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3190/19 – dostępne jw.).

Prawo własności nie jest prawem nienaruszalnym i może ono być ograniczane w zakresie wynikającym z Konstytucji i ustaw szczególnych. Taki wniosek wynika wprost z treści art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Tego rodzaju ustawą, o której mowa w przywołanych przepisach Konstytucji, jest zaś specjalna ustawa drogowa, na podstawie której zarządca drogi publicznej realizuje inwestycję drogową. W ustawie tej przewidziane są odpowiednie mechanizmy i instytucje, które pozwalają na efektywne realizowanie zadań publicznych w zakresie budowy i utrzymania dróg, ale z poszanowaniem interesów właścicieli nieruchomości. Dodać należy, że również przepis art. 140 Kodeksu cywilnego zakreśla granice prawa własności, wskazując na ustawy i zasady współżycia społecznego. Zatem i ten przepis nie przewiduje bezwzględnego prymatu prawa własności względem innych wartości chronionych konstytucyjnie.

Zatem, poza zakresem oceny organu II instancji i kontroli tutejszego Sądu znajdują się wszystkie kwestie, które dotyczą zasadności i racjonalności realizacji przedmiotowej inwestycji, szczegółowych rozwiązań projektu, możliwości zmiany przebiegu drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej oraz ewentualne szkody i ubytki wartości nieruchomości prywatnych. Te ostatnie kwestie załatwiane są w odrębnym postępowaniu, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jak to trafnie zauważył Wojewoda, organy administracji publicznej – a należy dodać, że tym bardziej sądy administracyjne – nie współuczestniczą w projektowaniu inwestycji, której usytuowanie i konkretny kształt zależą od woli zarządcy drogi (por. m.in. wyrok tutejszego Sądu z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 328/14, dostępny jw.). Stąd też Sąd zwolniony jest z obowiązku szczegółowego rozważania poszczególnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie tych elementów, które miałyby znajdować się na prywatnych nieruchomościach, należących od obydwu skarżących. Dość powiedzieć, że to nie odczucia strony, lecz zamierzenie zarządcy drogi powinno determinować kształt przyjętych rozwiązań.

W świetle powyższych rozważań podkreślić należy, że stanowisko organu odwoławczego, co do utrzymania w swym zasadniczym trzonie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu I instancji, z niezbędnymi w ocenie organu II instancji modyfikacjami (korektami) wynikającymi z rozpatrzenia całokształtu sprawy i merytorycznego orzekania w drugiej instancji, jest trafne i znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Idąc dalej, warto podkreślić, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

W ocenie tutejszego Sądu analiza całości materiału procesowego (dokumentacji) sprawy administracyjnej, uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego, pozwalała na określenie wszystkich wymaganych przepisami specjalnej ustawy drogowej koniecznych elementów decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, o których mowa w art. 11f ust. 1 specjalnej ustawy drogowej, poprzedzone stwierdzeniem spełnienia wymogów formalnych i materialnych wniosku zarządcy drogi, określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, w tych warunkach Wojewoda, nawet dostrzegając potrzebę korekty zaskarżonego rozstrzygnięcia, był uprawniony do samodzielnej merytorycznej oceny sprawy, w tym wniosku zarządcy drogi i rozstrzygnięcia sprawy – bez konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym bardziej w świetle aktualnego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., który rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ogranicza do swego rodzaju ostateczności, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.

W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy taki kierunek i zakres rozstrzygania przez organ odwoławczy był zgodny z zasadą dwuinstancyjności postępowania, gdyż zapewniał ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej w instancji odwoławczej. Co więcej, w art. 11g ust. 3 specjalnej ustawy drogowej został zawarty przepis lex specialis w stosunku do art. 138 § 1 i 2 k.p.a., który dopuszcza możliwość wydania decyzji uchylającej w części decyzję organu I instancji, a stanowi przeszkodę do uchylenia decyzji w całości jak i stwierdzenia jej nieważności. W tym też zakresie zarzuty skargi były całkowicie chybione.

Dodać należy, że zakres zmian nie miał bezpośredniego wpływu na zakres praw i obowiązków strony skarżącej, który nie uległ modyfikacji w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie zmieniał również zasadniczego kierunku rozstrzygnięcia, korygując jedynie – w innych kwestiach – jego ostateczny kształt. Sąd nie doszukał się po stronie Wojewody naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ani też art. 11c i art. 11g ust. 1 specjalnej ustawy drogowej, bowiem stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w stopniu umożliwiającym wydanie przez Wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W szczególności należy ponownie podkreślić, że Wojewoda jako organ odwoławczy był w pełni uprawniony do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego o charakterze (częściowo) refromatoryjnym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na wnikliwe i wszechstronne rozpatrzenie sprawy, nie zaś jedynie jałowe zreferowanie przebiegu postępowania. Tym bardziej, że Wojewoda szczegółowo omówił zakres modyfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji.

Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., choć nie udało się organowi – tak jak i Sądowi w niniejszej sprawie – zachować zwięzłości sprawozdawczej, co jednak złożyć należało na karb specyfiki przedmiotowej sprawy i szeregu okoliczności, które skarżony organ, a w ślad za nim i tutejszy Sąd uznał za wymagające omówienia. Mimo tego, w ocenie Sądu decyzja jest czytelna, a uważne zapoznanie się z uzasadnieniem decyzji organu II instancji wyjaśnia tok rozumowania organu.

Odnosząc się do pozostałych, zarzutów, wynikających ze skargi i wcześniejszych oświadczeń stron w postępowaniu administracyjnym Sąd stwierdza, że i w tym względzie rację przyznać należało Wojewodzie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego niedoręczenia stronie załączników do decyzji Sąd wskazuje, że ustawodawca, wyraźnie rozróżnia dwie kategorie stron postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej - wnioskodawcę oraz pozostałe strony i w odniesieniu do każdej z tych kategorii stron postępowania przyjmuje odmienny sposób realizacji doręczenia decyzji.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy organy doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jedynie wnioskodawcy, pozostałe strony są zawiadamiane o jej wydaniu. Art. 11f ust. 6 specustawy stanowi natomiast, że przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji. Załączniki do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - z uwagi na specyfikę tych inwestycji - często stanowią obszerne, wielotomowe opracowania. Logiczną konsekwencją tego faktu jest uznanie, że narzucony przez ustawodawcę obowiązek umieszczenia w zawiadomieniu o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej informacji o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji (art. 11f ust. 4 specustawy) wychodzi naprzeciw ewentualnej potrzebie zapoznania się przez strony z tymi załącznikami.

Instytucja zawiadomienia o wydaniu decyzji pozostaje komplementarna względem trybu doręczenia właścicielom i użytkownikom wieczystym decyzji w sposób określony w art. 49 k.p.a. i uzupełnia tę formę doręczenia. Doręczone zawiadomienie o wydaniu decyzji zawiera tylko informację o podjęciu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie łączy się z zapoznaniem strony z jej pełną treścią. Informacji o treści wydanej decyzji i przyczynach uzasadniających jej podjęcie ta kategoria podmiotów musi poszukiwać dalej we własnym zakresie. (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/19, LEX nr 3065692).

Ponadto jak wynika z odpowiedzi na skargę w toku postępowania prowadzonego przez organ II instancji (po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania) Pełnomocnik skarżącego zwrócił się z prośbą o przesłanie drogą elektroniczną dokumentów powstałych w czasie postępowania odwoławczego, istotnych dla sprawy. E-mailem z [...].12.2021 r. przekazano Pełnomocnikowi skarżącego skany odpowiedzi udzielanych przez Pełnomocnika zarządcy drogi na wezwania wystosowane w toku postępowania wraz ze skanem skorygowanego rysunku projektu zagospodarowania terenu. Pełnomocnik skarżącego nie wniósł dalszych uwag ani nie wystąpił z wnioskiem o udostępnienie innych materiałów czy załączników do decyzji.

Należy zgodzić się z organem, że 30-dniowy termin na wniesienie skargi jest terminem wystarczającym, by po wydaniu zaskarżonej decyzji Skarżący lub jego pełnomocnik zapoznał się z załącznikami do decyzji Wojewody w siedzibie organu lub zwrócił się o ich przekazanie drogą elektroniczną. Z możliwości tej nie skorzystał ani Skarżący, ani jego pełnomocnik.

Podkreślenia ponadto wymaga, ze decyzja Wojewody nie wprowadzała żadnych zmian w zakresie podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego, a przebieg linii rozgraniczającej (granicy pasa drogowego), a więc również zakres zajęcia ww. nieruchomości, pozostał niezmieniony.

Reasumując Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie Wojewody, którym z pewnymi niezbędnymi korektami w zasadzie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jest zgodne z przepisami prawa. Wobec tego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.