Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1794/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku oraz  stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 2, 3, 13, 14 i 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 14/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do wydania aktu albo do dokonania czynności w wyniku rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia S. z dnia [...] marca 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Stowarzyszenia S. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Stowarzyszenie [...] w W. (dalej: "Stowarzyszenie"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 14/16, którym oddalono skargę Stowarzyszenia na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium", "SKO"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Stowarzyszenie w skardze zarzuciło Kolegium bezczynność w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] marca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wskazało, że e-mailem z tej daty zwróciło się do SKO o udostępnienie wszystkich decyzji i postanowień wydanych przez ten organ w II instancji w 2014 r., w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi, SKO pismem z dnia [...] marca 2015 r., wezwało Stowarzyszenie do podpisania wniosku, przedstawienia umocowania przez osoby widniejące na wniosku do działania w imieniu Stowarzyszenia, jak również do wykazania szczególnego interesu publicznego, po czym - do dnia wniesienia skargi - żądanej informacji nie udostępniło.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przyznając fakt otrzymania od Stowarzyszenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz wystosowania do Stowarzyszenia wezwania z dnia [...] marca 2015 r. Organ podkreślił jednak, że po otrzymaniu tego pisma Stowarzyszenie nie ustosunkowało się do jego treści ani nie udzieliło jakiejkolwiek odpowiedzi. Dlatego pismem z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., SKO pozostawiło wniosek bez rozpoznania. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2015 r., na adres podany we wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i stwierdził, że wniosek Stowarzyszenia spełnia przesłanki podmiotowej jak i przedmiotowe, stanowiące o zakwalifikowaniu go, jako mieszczącego się w granicach zakreślonych w przepisach ustawy z dnia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p." Biorąc jednak pod uwagę nieudzielenie przez wnioskodawcę odpowiedzi na pismo wzywające do uzupełnienia braków wniosku, a także fakt otrzymania w dniu [...] kwietnia 2015 r. pisma SKO z dnia z dnia [...] marca 2015 r., informującego o pozostawieniu wniosku z dnia [...] marca 2015 r. bez rozpatrzenia, nie można było w ocenie Sądu I instancji przypisać Kolegium bezczynności w załatwianiu wniosku z dnia [...] marca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie samo poprzez swoją bierność pozostawało w sprawie bezczynne przez okres około 9 miesięcy, aż do dnia wywiedzenia skargi, to jest do dnia [...] grudnia 2015 r. Skoro nie zgadzało się z zakwalifikowaniem wniosku jako wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej, powinno odpowiedzieć na pismo z dnia [...] marca 2015 r., powinno także ustosunkować się do kolejnego pisma SKO z dnia [...] marca 2015 r. Taki brak działania świadczy o co najmniej znikomym albo pozornym zainteresowaniu ze strony Stowarzyszenia problematyką zawartą we wniosku z dnia [...] marca 2015 r. W ocenie Sądu I instancji, SKO zasadnie żądało od autorów wniosku wylegitymowania się upoważnieniami do działania w imieniu Stowarzyszenia, skoro twierdziły one, że działają w jego imieniu. Organ zasadnie żądał także podpisania wniosku, ponieważ z art. 2 u.d.i.p. nie wynika anonimowość podmiotu wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie przyznanie tego prawa każdemu. Dalej Sąd wywodził, że SKO nie posiada gotowej do udostępnienia wprost informacji publicznej w zakresie żądanego zbioru decyzji i postanowień, nie kataloguje rozpatrywanych przez siebie spraw według kryterium podanego we wniosku i aby móc przedstawić wnioskodawcy zbiór takich decyzji i postanowień, należało przejrzeć repertoria spraw i wyszukać z tych repertoriów sprawy dotyczące postępowań o udostępnienie informacji publicznej. Z tych przyczyn żądana informacja została trafnie przez SKO zakwalifikowana jako informacja przetworzona, co z kolei skutkowało potrzebą wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego. Interesu tego Stowarzyszenie mimo wezwania nie wykazało. Ponadto Stowarzyszenie nie wzięło pod uwagę różnicy pomiędzy decyzją a postanowieniem. Zasadniczo każda decyzja mieści się w kategorii informacji publicznej, albowiem stanowi rozstrzygnięcie merytoryczne tego organu w konkretnej sprawie - co wypełnia normę art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a u.d.i.p., natomiast postanowienia można podzielić na postanowienia kończące postępowanie i wówczas takie postanowienie należy zakwalifikować tak samo jak decyzję rozstrzygającą daną sprawę merytorycznie oraz na postanowienia nie kończące danej sprawy, a załatwiające określone zagadnienie proceduralne (np. zawieszenie postępowania, dopuszczenie danego podmiotu do udziału w postępowaniu, albo odmowa takiego dopuszczenia itp.), które nie mają charakteru rozstrzygnięć merytorycznych i z tego względu nie mieszczą się w kategorii informacji publicznej. Taka niedokładność w formułowaniu wniosku z dnia [...] marca 2015 r. także wpłynęła na ocenę skargi, której materia nie mogła w żaden sposób wykroczyć poza przedmiot zakreślony w tym wniosku.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia, na postawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zarzucono:

- naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez uznanie, że organ nie miał obowiązku udzielenia odpowiedzi na wniosek, co doprowadziło do niezgodnego z prawem ograniczenia prawa do informacji;

- naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. na skutek niewłaściwej wykładni, prowadzącej do uznania, że Kolegium miało prawo wzywać wnioskodawcę do podpisania wniosku;

- naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez bezpodstawne uznanie, że żądana informacja jest informacją przetworzoną;

- naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. przez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że do procedury udostępnienia informacji stosuje się przepisy K.p.a.;

- naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na skutek uznania, że organ mógł zwlekać z wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, przekraczając 14-dniowy termin przewidziany na jej udostępnienie.

Na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania zarzuciło naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", przez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie i niezbadanie ile decyzji i postanowień we wskazanym we wniosku okresie zostało przez organ wydanych.

Wskazując na powyższe wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. lub o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, że organ nie miał prawa wzywać wnioskodawcy do złożenie podpisu pod wnioskiem, a następnie z tego powodu pozostawić go bez rozpoznania. Powołało się na szerokie umocowanie konstytucyjne prawa do informacji publicznej, jako podstawowego instrumentu obywatelskiej kontroli jednostek publicznych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z uwagi na wynikający stąd brak jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, nie było podstaw do żądania jego podpisania, a ponadto w zakresie udostępniania informacji przepisów K.p.a. się nie stosuje, chyba że organ wszczął postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji administracyjnej. Nie było zatem podstaw do stosowania art. 64 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy wnioskowana informacja bezspornie stanowiła informację publiczną. Zwróciło też uwagę, że przy braku reakcji na wezwanie z dnia [...] marca 2015 r., obowiązkiem organu, o ile uznał on, że żądana informacja jest informacją przetworzoną a wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Dalej Stowarzyszenie podnosiło, że sporna informacja nie miała takiego charakteru, gdyż do jej udostępnienia wystarczyło jej wyselekcjonowanie bez jakichkolwiek dalszych działań wymagających wysiłku intelektualnego lub organizacyjnego. Zakwestionowało przy tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o nieprecyzyjności wniosku oraz, że samo przyczyniło się do bezczynności przez bierne oczekiwanie na odpowiedź, gdyż skarga na bezczynność organu może być wywiedziona w każdym czasie bez podejmowania jakichkolwiek dodatkowych czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

W piśmiennictwie przyjmowało się dotychczas, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje zaś wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 – 63). Ta ostatnia definicja zachowała swoją aktualność, ze względu na specyfikę spraw z zakresu informacji publicznej, w których przepisy K.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, także po nowelizacji przepisu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), w którym wprowadzono nową, ustawową definicję bezczynności organu.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, stosownie do art. 149 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy żądane informacje są informacjami publicznymi i winny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków (postanowienia NSA z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05; z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1818/12, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest to – jak trafnie przyjął Sad I instancji – że zarówno kryterium podmiotowe jak i przedmiotowe zostało spełnione, a ponadto – przy braku odnoszącego się do tej okoliczności zarzutu kasacyjnego – należało przyjąć, iż jest to okoliczność niepoddana kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Istotą skargi kasacyjnej jest zarzut, że - w ocenie Stowarzyszenia - Sąd I instancji bezzasadnie zaakceptował stanowisko organu, iż brak reakcji na wezwanie do wykazania ważnego interesu publicznego oraz podpisania wniosku i przedstawienia pełnomocnictwa dla osób podpisanych pod wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, stanowi podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W tym zakresie warto odwołać się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2259/14 (zam. w CBOSA), w którym dokonano rozgraniczenia etapów postępowania o udzielenie informacji publicznej na część poddaną rygorom K.p.a. oraz na część do której tych rygorów się nie stosuje. I tak Sąd zauważył, że co do zasady osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują w postępowaniu czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Osoby te mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu (art. 29 P.p.s.a.). Wykazanie umocowania wymaga formy dokumentu, a zwykle będzie to dokument urzędowy (odpis z KRS) lub prywatny (statut, umowa spółki, regulamin stowarzyszenia - wyrok NSA z 29 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 803/15, zam. w CBOSA). Nie dotyczy to jednak postępowania przed organem administracji publicznej, do którego strona występuje z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Piśmiennictwo i orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią ustawy o dostępie do informacji publicznej, uwzględniającą istnienie społeczeństwa, składającego się nie tylko z jednostek, ale także z podmiotów zrzeszających się w różnego typu organizacje. Dlatego pojęcie "każdy" musi uwzględniać nie tylko osoby fizyczne i podmioty prawa prywatnego, ale również osoby prawne czy jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne. Zwraca się w związku z tym uwagę, że "ze względu na sformułowanie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz na to, że w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. posłużono się terminem "osoby wykonującej prawo do informacji publicznej", należy przyjąć, że ustawa ta przyznaje prawo do informacji publicznej zarówno osobom fizycznym, jak i prawnym (np. stowarzyszeniom, spółkom kapitałowym). Stanowisko to aprobowało orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślające, iż słowo "każdy", użyte w art. 2 ust. 1, oznacza poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych w stosunku do art. 61 Konstytucji. Oznacza więc zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2004 r., sygn. akt II SAB 391/03; glosa M. Jaśkowskiej do postanowienia WSA w Warszawie z 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/09, zam. w OSP z 2011, nr 9, poz. 94).

Wobec tak szeroko zdefiniowanego kręgu osób uprawnionych do uzyskania informacji, w przypadku jej udzielenia nie ma potrzeby ani podstaw do weryfikacji podmiotu, który wystąpił z odpowiednim żądaniem, nie ma zatem potrzeby wzywania go o podpisanie wniosku, czy wykazanie, że posiada upoważnienie do występowania w imieniu podmiotu oznaczonego jako jego beneficjent. Udzielenie informacji następuje w takim wypadku w drodze czynności materialno-technicznej na wskazany adres, we wnioskowanej formie. Jedynie, gdy organ zmierza do wydania decyzji, powinien w sposób prawidłowy dokonywać czynności procesowych koniecznych do wydania decyzji (np. prawidłowe ustalenie strony, do której należy adresować decyzję). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju ustalenia nie były jednak konieczne, gdyż we wniosku o udostępnienie informacji jednoznacznie oznaczono stronę, podano jej adres oraz wskazano osoby upoważnione do jej reprezentacji. Wzywanie o podpisanie udostępnionego przez organ wniosku oraz o przedstawienie pełnomocnictw osób wnioskujących o informację było w tych okolicznościach zbyteczne.

W sytuacji gdy organ nie zamierza udzielić informacji ze względu na jej charakter (informacja przetworzona) może wezwać stronę do wykazania ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co jednak przy braku reakcji strony nie zwalnia podmiotu zobowiązanego od rozważenia związanych z tym okoliczności. Z przepisów u.d.i.p. wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, w przypadku zamiaru wydania decyzji odmownej, musi we własnym zakresie wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 78 i powołane tam orzecznictwo). Brak reakcji na wezwanie o wykazanie takiego interesu w żadnym wypadku nie upoważniają organu do pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Bezpodstawne pozostawienie przez organ administracji podania bez rozpoznania nie wyłącza dopuszczalności wniesienia przez autora podania skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 200/99, LEX nr 656232; uchwała składu siedmiu sędziów SN z 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00, OSNAPiUS z 2000 r., nr 19, poz. 702; zob. także aprobującą glosę B. Adamiak do tej uchwały, OSP 2001, nr 1, poz. 12; zob. również uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, zam. w CBOSA).

Z tych samych względów (wskazanego wyżej szerokiego zdefiniowania kręgu osób uprawnionych w przepisach u.d.i.p.) brak reakcji na pismo wzywające do wykazania umocowania ze strony podmiotu, na który wnioskodawca wskazuje, nie upoważnia organu do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W takim wypadku wnioskodawca również może skutecznie zwalczać działanie organu skargą na bezczynność. Odmienna linia orzecznictwa ukształtowała się jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca podaje, że jest dziennikarzem i występuje w imieniu redakcji prasowej o udzielenie informacji na podstawie przepisów prawa prasowego.

Błędnie zatem Sąd I instancji przyjmuje, że wysłanie przez organ pisma z dnia 2 marca 2015 r. o pozostawieniu wniosku Stowarzyszenia bez rozpoznania znosi stan bezczynności.

Skoro zasadą w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, jest udostępnienie tej informacji na wniosek, w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), to niepodjęcie tej czynności może świadczyć o bezczynności organu (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11, zam. w CBOSA). Jeżeli organ stwierdził, że dysponuje żądaną informacją, a jednocześnie uznał, że zachodzą przeszkody do udzielenia informacji publicznej ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p. bądź we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych, albo, że strona domaga się informacji przetworzonej i nie legitymuje się ważnym interesem publicznym, obowiązany był czynności w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W takiej sytuacji odmowa udostępnienia informacji publicznej winna przybrać formę decyzji. Niewydanie w takiej sytuacji decyzji jest bezczynnością, która po dokonaniu właściwej kwalifikacji przez sąd, musi prowadzić do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do oznaczonego działania (zob. przywoływane już postanowienie NSA z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05).

Wobec powyższego za usprawiedliwiony należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który jest przepisem normatywnym, nadającym się do bezpośredniego stosowania oraz art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, 13 ust. 1 i 16 ust. 1 u.d.i.p. na skutek nieudzielania skarżącemu Stowarzyszeniu odpowiedzi oraz nierozpatrzenia w sposób prawidłowy złożonego przez to Stowarzyszenie wniosku.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi nie była decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji przetworzonej, ale bezczynność organu. Zarzut ten pojawił się w związku z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądem o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Co do tego zauważyć jednak należało, że odnoszące się do tej kwestii wywody Sądu I instancji były niezrozumiałe i bezprzedmiotowe, gdyż w tej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym, a w postępowaniu dotyczącym bezczynności organu brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy w zastępstwie organu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. W wyniku tego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. zobowiązał organ do wydania aktu albo do dokonania czynności w wyniku rozpatrzenia wniosku strony z dnia [...] marca 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy.

Na podstawie art. 149 §1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej mierze należało wziąć pod uwagę to, że znaczne przekroczenie terminów związanych z udostępnianiem informacji publicznej nastąpiło w wyniku błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. przez SKO oraz to, że okoliczności sprawy nie wskazują na celowe unikanie odpowiedzi przez organ przez nieudzielenie informacji odnoszącej się do zadanego pytania.

Orzeczenie o kosztach postępowania za obie instancje uzasadniają przepisy art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.