Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 375/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 67a ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane; 3) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Gminy P. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w P., uchwałą Nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) ustaliła zasady korzystania ze stołówek szkolnych oraz ustalania wysokości opłat za posiłki w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina P. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i określono, że wchodzi ona w życie z dniem [...].

Wojewoda Ś., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność powyższej uchwały, uznając ją za niezgodną z art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Organ nadzoru podniósł, że pod pojęciem organu prowadzącego szkołę, którym posługuje się przepis art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty należy rozumieć organ wykonawczy gminy. Wskazuje na to m. in. treść art. 67a ust. 4 tej ustawy, który również posługuje się pojęciem organu prowadzącego szkołę, stanowiąc, że organ ten może zwalniać rodziców lub ucznia z całości lub części opłat za korzystanie ze stołówki. Zdaniem organu nadzoru takie zwolnienia mogą być dokonywane wyłącznie w drodze indywidualnej decyzji. Konstrukcja tego przepisu wyklucza w praktyce możliwość dokonywania tych zwolnień przez organ stanowiący gminy. Uznanie organu wykonawczego za organ prowadzący szkołę, w znaczeniu, w jakim posługuje się nim art. 67 ust. 4 oznacza w konsekwencji, że z uwagi na reguły wykładni systemowej organem prowadzącym szkołę jest organ wykonawczy gminy również w przypadku art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W obrębie jednego artykułu pojęcie organu prowadzącego szkołę powinno mieć bowiem to samo znaczenie. Ponadto organ nadzoru wskazał, że art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty przyznaje organowi prowadzącemu szkołę kompetencje do ustalenia wysokości opłat oraz zasad korzystania z konkretnej stołówki. Wobec tego konstrukcja tego przepisu wskazuje wyraźnie, że powyższe kompetencje zostały przyznane na rzecz organu wykonawczego. Organ nadzoru podniósł również, że domniemanie kompetencji rady gminy dla wszelkich spraw pozostających w zakresie działania gminy, wprowadzone w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie uprawnia do stwierdzenia, iż to właśnie radę gminy należy rozumieć pod pojęciem organu prowadzącego szkołę, którym posługuje się art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Szkoły są bowiem prowadzone również przez jednostki pozostałych szczebli samorządu terytorialnego, tymczasem zarówno w ustawie o samorządzie powiatowym, jak i w ustawie o samorządzie województwa brak jest odpowiednika art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzającego domniemanie kompetencji na rzecz organów stanowiących tych jednostek. Wobec powyższego, organem uprawnionym do wykonania delegacji z art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, a więc do ustalenia zasad korzystania ze stołówki oraz określenia wysokości opłat za korzystanie z niej, jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku Burmistrz Miasta P. Rada Miejska w P., podejmując przedmiotową uchwałę, wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego. Powyższe uchybienia uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina P., na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 z późn. zm.) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że rada miejska nie jest organem właściwym do ustalania zasad korzystania ze stołówek szkolnych. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty zostało zastosowane pojęcie organu prowadzącego szkołę, natomiast zgodnie z art. 3 pkt 5 tej ustawy, ilekroć w dalszych jej przepisach jest mowa, bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W świetle powyższego – określenie organ prowadzący szkołę ma tożsame znaczenie zarówno w art. 67a ust. 2, jak i w art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty i oznacza jedynie podmiot prowadzący szkoły określonego rodzaju, czyli w niniejszej sprawie – gminę. Przepis nie określa natomiast, który organ gminy jest właściwy do realizacji zadań wymienionych w art. 67a ustawy o systemie oświaty. Wskazania takiego nie zawiera również art. 5c tej ustawy. Wobec tego, że ustawa nie określa, który z organów jednostki samorządu terytorialnego podejmuje czynności w jej imieniu w zakresie unormowanym w art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, właściwość tego organu powinna być określona przy uwzględnieniu przepisów ustrojowych, dotyczących poszczególnych podmiotów objętych pojęciem organu prowadzącego szkołę, a więc w odniesieniu do gminy przy uwzględnieniu normy art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi na zawarte w wymienionym przepisie domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, odstępstwo od jego stosowania nie może następować w drodze wykładni, ale poprzez wskazanie przepisu ustawy, ustalającego właściwość innego organu gminy. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera takiego wskazania. Organ nadzoru podniósł – jako argument przeciwko stosowaniu domniemania kompetencji z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – że art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty ma zastosowanie również do szkół prowadzonych przez jednostki pozostałych szczebli samorządu terytorialnego, a przepisy regulujące ustrój powiatu i województwa nie zawierają odpowiednika art. 18 ust. 1, wprowadzającego domniemanie kompetencji na rzecz organów stanowiących tych jednostek. Jednakże w ocenie skarżącej - z tego, że w wyżej wymienionych przepisach nie ma takiego odpowiednika - nie można wywodzić wyłączenia stosowania domniemania z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dla ustalania kompetencji organów gminy. Prowadziłoby to bowiem do uznania, że określone w przepisach prawa materialnego kompetencje muszą przysługiwać organowi tego samego rodzaju na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego, a taki wniosek nie jest uzasadniony. Ustawodawca dopuszcza bowiem możliwość odmiennych uregulowań kompetencyjnych w zależności od rodzaju jednostki, o czym świadczą regulacje ustrojowe na szczeblu gminy, powiatu i województwa – niejednokrotnie odmiennie kształtujące relacje pomiędzy organem stanowiącym i wykonawczym. Przykładem takich rozwiązań jest chociażby art. 41 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim, ustanawiający, odmiennie niż w stosunku do gmin, domniemanie kompetencji zarządu województwa. Nieprawidłowa jest zastosowana przez organ nadzoru metoda interpretacyjna – ustalenia kompetencji organu co do czynności określonych w art. 67a ust. 4, a następnie "przeniesienia jej" na inne zadania – określone w art. 67a ust. 2, jak też założenie, iż w świetle zasad wykładni systemowej, zamieszczenie obydwu przepisów w jednym artykule determinuje właściwość tego samego organu. W wyniku tego, z kompetencji do wydawania decyzji indywidualnych w sprawach zwolnień z opłat, wywiedziona została kompetencja do ustalania zasad. Zastosowanie wniosków stąd wyprowadzonych do unormowań dotyczących samorządu powiatu i województwa, tj. w stosunku do jednostek, których przepisy ustrojowe przewidują kolegialne organy wykonawcze przy jednoczesnym zastrzeżeniu, co do zasady, kompetencji marszałka województwa i starosty do jednoosobowego wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej – prowadziłoby – albo do wniosku, że art. 67a ust. 4 jest szczególnym przepisem kompetencyjnym do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych przez kolegialne organy wykonawcze – wbrew temu, że taka kompetencja, jako wyjątek od zasady, nie powinna wynikać z wykładni lub domniemań, ale z wyraźnych unormowań ustawowych, albo też, że to marszałkom województwa, a w powiatach starostom – jednoosobowo przysługuje kompetencja do ustalenia zasad korzystania ze stołówek szkolnych w szkołach, dla których organami prowadzącymi są te jednostki samorządu, co z kolei wydaje się niespójne z pozostałymi założeniami wykładni przyjętej przez organ nadzoru. Wobec tego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa - przy zastosowaniu niewłaściwej wykładni, bez oparcia w wyraźnym przepisie prawa, a jednocześnie z pominięciem obowiązującego przepisu, zastosowanego przy podejmowaniu zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej również P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia.

Natomiast według art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem.

Dodać należało, że podstawę oceny zgodności z prawem aktu nadzoru stanowią przepisy prawa obowiązujące w dacie podejmowania uchwały, której dotyczy akt nadzoru.

W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie określonym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, uznać należało, że trafne są wnioski skarżącej Gminy P. o niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] w sprawie zasad korzystania ze stołówek szkolnych oraz ustalania wysokości opłat za posiłki w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina P. Wobec tego skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżonym aktem nadzoru, Wojewoda Ś. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] - uznając ją za niezgodną z przepisem art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Według poglądu przedstawionego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku Burmistrz Miasta P. jest organem uprawnionym do wykonania delegacji z art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wobec tego – w ocenie organu nadzoru - Rada Miejska w P., podejmując przedmiotową uchwałę, wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego.

Na wstępie podkreślenia wymagało, że przepis art. 67a ust. 2 zd. drugie ustawy o systemie oświaty – według stanu z daty podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi, iż zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę. Natomiast art. 67a ust. 4 tej ustawy przewiduje, że organ prowadzący szkołę może zwolnić rodziców albo ucznia z całości lub części opłat za korzystanie ze stołówki.

W ramach oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nadzoru, wskazać należało, że nie ma podstaw prawnych teza wyrażona w jego uzasadnieniu, iż organ wykonawczy gminy jest w rozumieniu przepisu art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, organem prowadzącym szkołę.

Powyższy pogląd jest sprzeczny z art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, który w ramach definicji ustawowej stanowi, że ilekroć w przepisach tej ustawy jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę – należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Przepis art. 67a ustawy o systemie oświaty nie zawiera bliższego określenia organu prowadzącego szkołę, a wobec tego - z uwagi na treść cytowanej wyżej definicji ustawowej – organem prowadzącym szkołę jest – obok innych podmiotów wymienionych w tym przepisie - jednostka samorządu terytorialnego, a nie jeden z jej organów. Natomiast jednostka samorządu terytorialnego realizuje zadania poprzez swoje organy, według przewidzianego podziału kompetencji.

W stosunku do szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego - podział zadań i kompetencji organu prowadzącego szkołę pomiędzy poszczególne organy tych jednostek został przeprowadzony w art. 5c. ustawy o systemie oświaty. W przepisie tym nie zostały jednak wymienione zadania i kompetencje określone w art. 67a tej ustawy. W związku z tym należało poddać analizie przepisy ustrojowe, które regulują zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego. Jedną z nich jest podział organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze. Konstytucyjna norma wyrażona w art. 169 ust. 1 Konstytucji RP została doprecyzowana w art. 15 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi organem stanowiącym gminy jest rada gminy, a wójt (burmistrz, prezydent) jest organem wykonawczym. Ten funkcjonalny podział pomiędzy organami gminy ma zasadnicze znaczenie. Z tego powodu wymaga oceny charakter zadania powierzonego organowi prowadzącemu szkołę w art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi wyraźnie o ustaleniu zasad korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat z tego tytułu. Ustalanie, uchwalanie, określanie reguł postępowania niewątpliwie odpowiada funkcji stanowiącej, a nie wykonawczej, polegającej na wdrażaniu i realizowaniu ustanowionych zasad. W sytuacji zatem, gdy żaden przepis nie przekazuje wprost zadań z art. 67a ust. 2 do właściwości organu wykonawczego gminy, to przy uwzględnieniu domniemania kompetencji rady gminy, wyrażonego w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, za organ wykonujący te zadania należy uznać radę gminy.

Podkreślenia bowiem wymaga, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym wyłączenie stosowania domniemania kompetencji rady gminy, wyrażonego w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może następować w drodze wykładni, ale poprzez wskazanie przepisu ustawy, określającego właściwość innego organu gminy.

Wobec tego rażąco sprzeczna z prawem jest teza organu nadzoru, że według zasad wykładni systemowej, organem prowadzącym szkołę w rozumieniu przepisu art. 67a ust. 2 – podobnie jak i art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty – jest organ wykonawczy gminy. Jak już była o tym mowa, pojęcie organu prowadzącego szkołę zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty i takie jest jego rozumienie zarówno w art. 67a ust. 2 jak i w art. 67a ust. 4 tej ustawy. W przypadku obydwu tych przepisów pojęcie organu prowadzącego szkołę ma zatem takie samo znaczenie i w rozumieniu żadnego z nich organem prowadzącym szkołę nie jest organ wykonawczy gminy. Natomiast błędny pogląd organu nadzoru wynika z braku odróżnienia - organu prowadzącego szkołę, którym według art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty jest m. in. jednostka samorządu terytorialnego – od organu wykonującego zadania organu prowadzącego szkołę. Jeśli zatem organem prowadzącym szkołę jest gmina - wykonywanie zadań gminy określonych w art. 67a ust. 2 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty należy do organów gminy. Natomiast wykonanie zadań gminy może należeć do kompetencji bądź organu wykonawczego bądź organu stanowiącego. Nie ma przy tym znaczenia, czy zadania te zostały wymienione w ramach tej samej jednostki redakcyjnej ustawy, np. w tym samym artykule, czy też w różnych. Tytułem przykładu wskazać należało, że nawet ustawa o systemie oświaty - w art. 5c, dokonuje podziału pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, zadań i kompetencji organu prowadzącego szkołę w ten sposób, że część zadań i kompetencji wymienionych w jednym artykule ustawy przekazuje do właściwości odpowiednio: rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa, a część zadań określonych w tym samym artykule przekazuje do właściwości odpowiednio: wójta, burmistrza (prezydenta miasta), zarządu powiatu, zarządu województwa. Przepis art. 5c ustawy o systemie oświaty stanowi na przykład, że zadania i kompetencje określone w art. 5 ust. 9 tej ustawy wykonuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, a zadania i kompetencje określone w art. 5 ust. 7 tej ustawy, wykonuje organ wykonawczy. Podział zadań i kompetencji określonych w ramach jednego artykułu ustawy o systemie oświaty - pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze organu prowadzącego szkołę - został przeprowadzony również w zakresie zadań wymienionych w art. 58 ust. 3 i 6, art. 59 ust. 1, 3 i 4, art. 62 ust. 1, 5 i 6 tej ustawy. Wbrew zatem twierdzeniom organu nadzoru, określenie obydwu wyżej wymienionych zadań organu prowadzącego szkołę w jednym artykule 67a ustawy o systemie oświaty, nie stanowi argumentu przeciwko podziałowi tych zadań pomiędzy dwa organy jednostki samorządu terytorialnego; organ stanowiący oraz organ wykonawczy.

W związku z tym na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi, że nieprawidłowa jest zastosowana przez organ nadzoru metoda interpretacyjna – ustalenia kompetencji organu co do czynności określonych w art. 67a ust. 4, a następnie "przeniesienia jej" na inne zadania – określone w art. 67a ust. 2, jak też założenie, iż w świetle zasad wykładni systemowej, zamieszczenie obydwu przepisów w jednym artykule determinuje właściwość tego samego organu. Trafny jest również zarzut skargi, że w wyniku błędnej wykładni organu nadzoru - z kompetencji do wydawania decyzji indywidualnych w sprawach zwolnień z opłat, wywiedziona została kompetencja do ustalania zasad.

Jak już bowiem była o tym mowa wyżej - wobec braku wyraźnego unormowania w przepisach ustawy o systemie oświaty, do których organów jednostki samorządu terytorialnego należy realizacja zadań organu prowadzącego szkołę wymienionych w art. 67a tej ustawy, decydujące znaczenie mają przepisy ustrojowe tj. w przypadku gminy – przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Od rodzaju i charakteru zadania uzależnione jest to, który organ gminy jest właściwy do jego wykonania. Przepis art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowi wyraźnie o ustaleniu zasad korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat z tego tytułu. Jak wspomniano wyżej, ustalanie, uchwalanie, określanie reguł postępowania niewątpliwie odpowiada funkcji stanowiącej, a nie wykonawczej, która polega na wdrażaniu i realizowaniu ustanowionych zasad. W związku z tym ustalenie zasad korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat, należy do kompetencji organu stanowiącego gminy tj. rady gminy. Natomiast zwalnianie z tych opłat – będące ze swojej istoty realizacją, a więc wykonaniem ustalonych przez organ stanowiący zasad korzystania ze stołówki szkolnej – należy do organu wykonawczego gminy. Ponadto zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt – a więc organ wykonawczy - o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Według zaś art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy.

Bezpodstawne było również stwierdzenie organu nadzoru, że brak w ustawie o samorządzie powiatowym oraz w ustawie o samorządzie województwa, odpowiednika art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzającego domniemanie kompetencji na rzecz organów stanowiących tych jednostek, prowadzi do wniosku, iż organem uprawnionym do wykonania delegacji z art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Niewątpliwie według art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, organem prowadzącym szkołę są – poza gminą – również jednostki pozostałych szczebli samorządu terytorialnego, a także inne osoby prawne, osoby fizyczne oraz minister. Nie ulega również wątpliwości, że pomiędzy poszczególnymi regulacjami, np. przepisami ustrojowymi, które normują zasady funkcjonowania jednostek różnych szczebli samorządu terytorialnego, występują daleko idące różnice. Brak odpowiednika art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w ustawach o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie województwa stanowi tylko jedną z wielu różnic pomiędzy tymi regulacjami. Jednakże występowanie różnic – których wyliczenie przekracza ramy uzasadnienia wyroku w niniejszej sprawie – nie uzasadnia wniosku, że brak w pozostałych ustawach ustrojowych odpowiednika unormowania przyjętego w ustawie o samorządzie gminnym, stanowi argument przeciwko stosowaniu tego unormowania w zakresie, którego dotyczy regulacja ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe rozumowanie organu nadzoru jest obarczone rażącym błędem i prowadzi do wniosku, że obowiązujący przepis ustawy nie znajduje zastosowania w zakresie regulacji, której dotyczy - z tego powodu, iż w innej ustawie nie ma odpowiednika tego unormowania.

Ponadto w drodze wykładni nie można wyłączyć stosowania obowiązującego przepisu prawa – jak bowiem stanowi art. 6 K.p.a. - organy administracji publicznej działają na podstawie prawa.

Nie zostało natomiast w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnione stwierdzenie organu nadzoru, według którego art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty przyznaje organowi prowadzącemu szkołę kompetencje do ustalenia wysokości opłat oraz zasad korzystania z konkretnej stołówki. Organ nadzoru nie wskazał, na czym opiera się jego przekonanie w powyższym zakresie oraz z jakich przyczyn uznał w związku z tym, że konstrukcja tego przepisu wskazuje wyraźnie, iż powyższe kompetencje zostały przyznane na rzecz organu wykonawczego. Brak wskazania jakichkolwiek argumentów uniemożliwia zatem przeprowadzenie oceny zasadności powyższego stwierdzenia organu nadzoru.

W związku z powyższym, w wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie określonym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, uznać należało, że bezpodstawne są wnioski organu nadzoru o sprzeczności z prawem uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] o ustaleniu zasad korzystania ze stołówek szkolnych, a wobec tego skarga na akt nadzoru zasługiwała na uwzględnienie.

W związku z tym, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.), należało uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze i zgodnie z art. 152 P.p.s.a. określić, że nie może być ono wykonane.

Z uwagi na uwzględnienie skargi - na podstawie art. 200 P.p.s.a – zasądzono od organu nadzorczego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.