Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 902/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. B. i P. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1205/19 w sprawie ze skargi U. B. i P. U. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1205/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę U. B. i P. U. na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2019 r., nr [...],

w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Ostateczną decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], Starosta Cieszyński przekształcił prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako dz. [...] o pow. 0,2110 ha, objętej KW [...]. Decyzją tą udzielono również bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 90% (76 005,00 zł).

Umową z 20 kwietnia 2018 r. P. U. i U. B. (dalej: skarżący) zbyli opisaną wyżej nieruchomość na rzecz osoby niebędącej osobą bliską w rozumieniu ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], znak [...], Starosta Cieszyński orzekł o zwrocie bonifikaty udzielonej ostateczną decyzją tego organu z [...] maja 2016 r. oraz o zobowiązaniu skarżących do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zwaloryzowanej kwoty bonifikaty w wysokości 78 687,98 zł. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z [...] grudnia 2018 r., nr [...]. W jej uzasadnieniu powołano treść art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1314, dalej: "ustawa") i wyjaśniono, że wobec stwierdzenia przez organ pierwszej instancji zaistnienia przesłanek żądania zwrotu bonifikaty (sprzedaż nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności na rzecz osoby niebędącej osobą bliską zbywcy), organ ten był zobligowany do wydania decyzji o zwrocie udzielonej bonifikaty. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę, która na mocy wyroku WSA w Gliwicach z 23 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 111/19 została oddalona.

Wnioskiem z 4 stycznia 2019 r. skarżący wystąpili do Starosty Cieszyńskiego o odstąpienie od żądania zwrotu zwaloryzowanej kwoty bonifikaty udzielonej decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] ponownie (podobnie jak w odwołaniu od decyzji Starosty z [...] września 2018 r. nr [...] zobowiązującej ich do zwrotu udzielonej bonifikaty) podnosząc, że nie zostali przez organ administracji poinformowani o konsekwencjach wynikających ze sprzedaży nieruchomości przed terminem określonym w art. 4 ust. 15 ustawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., [...], Starosta Cieszyński odmówił odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej ostateczną decyzją tego organu z [...] maja 2016 r. W ocenie tego organu nie zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności skutkujące odstąpieniem od żądania zwrotu bonifikaty. W szczególności okolicznością taką nie jest brak pouczenia o treści art. 4 ust. 15 ustawy.

Od ww. decyzji odwołanie złożyli skarżący, podtrzymując wcześniejszą argumentację i wskazując na wprowadzenie ich w błąd przez organ administracji polegające na niepoinformowaniu o wszystkich konsekwencjach wynikających ze skorzystania z uprawnienia do bonifikaty.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Cieszyńskiego z [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, aby zaistniały okoliczności z art. 4 ust. 15 ustawy. W toku postępowań prowadzonych przed organami administracji konsekwentnie podnosili oni jedynie, że nie zostali uprzedzeni o konieczności zwrotu udzielonej bonifikaty w przypadku ewentualnej sprzedaży nieruchomości przed terminem wskazanym w art. 4 ust. 15 ustawy. Mając świadomość konsekwencji jakie niesie za sobą przyznanie im bonifikaty, prawdopodobnie nie zdecydowaliby się na wszczęcie postępowania przekształceniowego. W ocenie Wojewody ani nieudzielenie przez organ administracji informacji o skutkach ewentualnej, przyszłej sprzedaży nieruchomości, dokonanej przed upływem pięciu lat od wydania decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, ani konsekwencji w postaci zmniejszenia kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości z uwagi na konieczność zwrotu uzyskanej bonifikaty nie można zaliczyć do "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli skarżący. Podnieśli, że Starosta Cieszyński miał obowiązek pouczyć skarżących o treści art. 4 ust. 15 ustawy, czego jednak nie dokonał, i brak takiego pouczenia nie może powodować dla nich negatywnych skutków prawnych.

Wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci karty informacyjnej leczenia szpitalnego na okoliczność, że skarżący P. U. choruje na nowotwór złośliwy i poddaje się leczeniu, a to na okoliczność istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 4 ust. 15 zd. 3 u.p.p.u.w.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przywołując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gliwicach wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie z przyczyn podanych przez organy orzekające w sprawie.

Analiza podstawy materialnej przedmiotowej decyzji Wojewody z [...] czerwca 2019 r. – art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że warunkiem skorzystania z uznania, a więc z możliwości odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, jest sytuacja, w której zaistnieje "szczególnie uzasadniony przypadek". Dopiero spełnienie tej przesłanki otwiera drogę do podjęcia uznaniowego rozstrzygnięcia.

Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało w powyższym przepisie zdefiniowane. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że szczególnie uzasadniony przypadek obejmuje sytuacje nagłe, nieprzewidywalne, losowe, na których zaistnienie strona nie mogła mieć żadnego wpływu, a ich wystąpienie zupełnie odmieniło sytuację życiową i materialną danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1594/16). Pojęcie to ma charakter niedookreślony i każdorazowo w indywidualnej sprawie pojęciu temu może być nadawany inny wymiar i treść, to takie okoliczności należy wiązać z nadzwyczajnym pogorszeniem sytuacji osobistej, a przede wszystkim majątkowej osoby zobowiązanej, których skutkiem może być zubożenie, a konieczność zwrotu bonifikaty stanowiłaby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie (zob. A. Grabowska-Toś, P. Wancke, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, C.H. Beck, 2016.).

Sąd ten podzielił stanowisko organów w niniejszej sprawie, zgodnie z którym wnioskodawcy nie wykazali, aby szczególnie uzasadniony przypadek zaistniał. W toku postępowań prowadzonych przed organami administracji skarżący konsekwentnie podnosili jedynie, że nie zostali uprzedzeni o konieczności zwrotu udzielonej bonifikaty w przypadku ewentualnej sprzedaży nieruchomości przed terminem wskazanym w art. 4 ust. 15 ustawy oraz, że mając świadomość konsekwencji jakie niesie za sobą przyznanie im bonifikaty, prawdopodobnie nie zdecydowaliby się na wszczęcie postępowania przekształceniowego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie stanowią też szczególnych okoliczności choroby i konieczność ponoszenia kosztów leczenia przywoływane przez pełnomocnika skarżących we wniesionej skardze. Sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła 20 kwietnia 2018 r, a okoliczności, na które powołuje się pełnomocnik skarżących, miały mieć miejsce na przełomie 2018 i 2019 r., zatem są to zdarzenia bez związku przyczynowego, które "nie zmusiły" skarżących do podjęcia decyzji o sprzedaży nieruchomości.

Wobec powyższego, niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd ten nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdziła, że organy podjęły w niniejszej sprawie wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia czy w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę od odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżącego.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że jak wynika z decyzji Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2019 r., skarżący składając wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mieli pełną świadomość, że przekształcenie takie wiąże się z koniecznością wniesienia (pełnej) opłaty. Ponadto, na co również zwrócono uwagę w decyzji Wojewody z [...] grudnia 2018 r., zarówno z odwołania, w którym odwołujący wspomniał o nowych przepisach dotyczących przekształcenia, jak i z pisma z 16 lutego 2016 r. zawierającego prośbę o udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie, można wywieść, że przepisy prawa dotyczące procedury przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności były skarżącym znane. Co więcej, skarżący zostali pouczeni przez notariusza o treści art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2015 r. (§ 6 aktu notarialnego Rep. [...] z 20 kwietnia 2018r.), a mimo to dokonali zbycia nieruchomości, co w odwołaniu od decyzji Starosty z [...] kwietnia 2019 r. tłumaczą zaskoczeniem i "niezrozumieniem treści pouczenia".

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący reprezentowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wnieśli o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia Sądu pierwszej instancji z wydanego na rozprawie [...] grudnia 2019 r. o oddaleniu wniosku dowodowego skarżących z kopii karty informacyjnej leczenia szpitalnego skarżącego z 7 czerwca 2019 r. Nadto wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Z ostrożności procesowej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący domagali się również zasądzenia kosztów postępowania oraz zrzekli się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 15 zd. 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) poprzez błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż Sąd uznał, iż przez to pojęcie należy rozumieć tylko i wyłącznie takie sytuacje, które należy wiązać z nadzwyczajnym pogorszeniem sytuacji osobistej, a przede wszystkim majątkowej osoby zobowiązanej, których skutkiem może być zubożenie, a konieczność zwrotu bonifikaty stanowiłaby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie, tymczasem pojęcie "szczególnie uzasadnione przypadki" ma charakter niedookreślony i brak jest ścisłych kryteriów definiujących to pojęcie, stąd każdorazowo w indywidualnej sprawie pojęciu temu może być nadawany inny wymiar i treść, a więc okoliczności wskazane przez skarżących również mogą być uznane za mieszczące się w zakresie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w ww. przepisie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 15 zd. 3 ustawy o przekształceniu poprzez błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu, wyrażającą się w twierdzeniu, iż przy badaniu czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" należy brać pod uwagę tylko takie okoliczności, które zmusiły stronę do zbycia nieruchomości i były jej wiadome w dniu tego zbycia, a więc nie można brać pod uwagę okoliczności zaistniałych po zbyciu nieruchomości lub o których strona dowiedziała się po zbyciu nieruchomości, tymczasem ani z literalnej treści przepisu art. 4 ust. 15 zd. 3 ustawy, ani z wykładni tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych takie obostrzenia nie wynikają.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie dowodu z dokumentacji medycznej skarżącego P. U. załączonej do skargi – kopii karty informacyjnej leczenia szpitalnego skarżącego z 7 czerwca 2019 r., w sytuacji gdy dowód ten był niezbędny do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i dopuszczenie tego dowodu nie spowodowałoby przedłużenia postępowania w sprawie;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. – poprzez błędne niezastosowanie, gdyż Sąd błędnie uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez Starostę Cieszyńskiego art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. przy wydawaniu decyzji o udzieleniu bonifikaty poprzez brak stosownego pouczenia o treści art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu i że taki brak pouczenia nie uzasadniał od odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, tymczasem w ocenie skarżących:

1) z literalnej treści przepisu art. 9 k.p.a., doktryny i orzecznictwa wynika, że Starosta Cieszyński, jako organ administracji publicznej, który wydał decyzję nr [...] z [...] maja 2016 r., miał obowiązek pouczyć skarżących o treści art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu, czego jednak nie dokonał i brak takiego pouczenia nie może powodować negatywnych skutków prawnych;

2) co więcej, wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji o żądaniu zwrotu bonifikaty, pomimo braku pouczenia o możliwości powstania obowiązku takiego zwrotu w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, byłoby wyzyskaniem błędu skarżących przez organ, co naruszyłoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a.

- czego Sąd nie uwzględnił i niezasadnie oddalił skargę.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne, można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie.

Za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 15 zd. 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), dalej: "ustawa", poprzez błędną wykładnię.

Zgodnie z jego treścią, organ który wydał decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości żąda zwrotu bonifikaty po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielania bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia nieruchomości na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku.

Wskazać należy, że przewidziana przez ustawodawcę możliwość udzielenia bonifikaty służy umożliwieniu nabycia za korzystną cenę własności nieruchomości osobom, które dotychczas korzystały z niej jak właściciele. Stąd wyzbycie się własności nieruchomości przed upływem zakreślonego przez ustawodawcę terminu niweczy cele bonifikaty. Żądanie zwrotu bonifikaty, która jest swego rodzaju dobrodziejstwem, jest obligatoryjne, w związku z czym przesłanki odstąpienia od niego uznać należy za wyjątkowe, a zatem za podlegające interpretacji zawężającej.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że analiza normy zawartej w ostatnim zdaniu art. 4 ust. 15 ustawy prowadzi do wniosku, że warunkiem skorzystania z uznania, a więc z możliwości odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty jest sytuacja, w której zaistnieje "szczególnie uzasadniony przypadek". Dopiero spełnienie tej przesłanki otwiera drogę do podjęcia uznaniowego rozstrzygnięcia.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej mających oparcie w naruszeniu prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przez pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy rozumieć: po pierwsze, tylko i wyłącznie takie sytuacje, które należy wiązać z nadzwyczajnym pogorszeniem sytuacji osobistej, a przede wszystkim majątkowej osoby zobowiązanej, których skutkiem może być zubożenie, a konieczność zwrotu bonifikaty stanowiłaby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie; po drugie, że przy badaniu czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" należy brać pod uwagę tylko takie okoliczności, które zmusiły stronę do zbycia nieruchomości i były jej wiadome w dniu tego zbycia, a więc nie można brać pod uwagę okoliczności zaistniałych po zbyciu nieruchomości lub o których strona dowiedziała się po zbyciu nieruchomości.

Zgodzić się należy ze stroną skarżącą kasacyjnie, że pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało w art. 4 ust. 15 ustawy zdefiniowane. Należy jednak mieć na względzie, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w ww. przepisie prawa, zostało ukształtowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 4 ust. 15 ustawy, obejmuje sytuacje nagłe, nieprzewidywalne, losowe, na których zaistnienie strona nie mogła mieć żadnego wpływu, a ich wystąpienie zupełnie odmieniło sytuację życiową i materialną danej osoby (por. np.: wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1594/16, z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 574/16, z dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).

Także w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że jakkolwiek pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" ma charakter niedookreślony i każdorazowo w indywidualnej sprawie pojęciu temu może być nadawany inny wymiar i treść, to takie okoliczności należy wiązać z nadzwyczajnym pogorszeniem sytuacji osobistej, a przede wszystkim majątkowej osoby zobowiązanej, których skutkiem może być zubożenie, a konieczność zwrotu bonifikaty stanowiłaby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie (zob. A. Grabowska-Toś, P. Wancke, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, C.H. Beck, 2016.).

Zarówno we wniosku z 4 stycznia 2018 r. wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie, jak i w toku postępowania prowadzonego przed organy obu instancji, skarżący konsekwentnie podnosili jedynie, że nie zostali poinformowani przez organ o konieczności zwrotu udzielonej bonifikaty w przypadku ewentualnej sprzedaży nieruchomości przed terminem wskazanym w art. 4 ust. 15 ustawy oraz, że mając świadomość konsekwencji, jakie niesie za sobą przyznanie im bonifikaty, prawdopodobnie nie zdecydowaliby się na wszczęcie postępowania przekształceniowego.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących kasacyjnie, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, podzielając w tym względzie pogląd organów rozpatrujących sprawę, że nieudzielenie przez organ administracji pouczenia o skutkach ewentualnej przyszłej sprzedaży nieruchomości, dokonanej przed upływem pięciu lat od wydania decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności i w konsekwencji zmniejszenia kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości z uwagi na konieczność zwrotu uzyskanej bonifikaty, nie można zaliczyć do "szczególnie uzasadnionych przypadków", we wskazanym wyżej rozumieniu.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nie można też uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 4 ust. 15 ustawy, choroby skarżącego kasacyjnie i konieczności ponoszenia w związku z tym kosztów leczenia, na które to okoliczności powołał się pełnomocnik skarżących we wniesionej skardze.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że Starosta Cieszyński przekształcił prawo użytkowania wieczystego w prawo własności należącej do skarżących kasacyjnie nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako dz. [...] o pow. 0,2110 ha, objętej KW [...] i udzielił również bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 90% (76 005,00 zł) ostateczną decyzją z [...] maja 2016 r. Skarżący kasacyjnie zbyli przedmiotową nieruchomość umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 20 kwietnia 2018 r., a u skarżącego kasacyjnie zdiagnozowano nowotwór złośliwy na przełomie 2018 i 2019 r., jak to sam skarżący kasacyjnie twierdzi zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej. Zatem chorobę skarżącego kasacyjnie zdiagnozowano po upływie prawie ośmiu miesięcy od daty wydania decyzji przez Starostę Cieszyńskiego. Trafnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji przyjął, że ww. okoliczności pozostają bez związku przyczynowego ze sprzedażą nieruchomości przed upływem terminu określonego w art. 4 ust. 15 ustawy. Nie można bowiem w okolicznościach sprawy przyjąć, że choroba skarżącego kasacyjnie i związana z nią konieczność ponoszenia leczenia "zmusiły" skarżących kasacyjnie do podjęcia decyzji o sprzedaży nieruchomości przed upływem ustawowego terminu. Także zatem i ten argument pozostawał bez wpływu na wynik sprawy.

Z tych też względów nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z prawidłowej wykładni art. 4 ust. 15 ustawy wynika, że przeprowadzenie dowodu z załączonej do skargi dokumentacji medycznej skarżącego kasacyjnie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących kasacyjnie, przy badaniu czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" należy brać pod uwagę takie okoliczności, które zmusiły stronę do zbycia nieruchomości i były jej wiadome w dniu tego zbycia. Należy zauważyć fakt, że sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła w dniu 20 kwietnia 2018 r, a okoliczności, na które powołuje się pełnomocnik skarżących (zdiagnozowana choroba skarżącego kasacyjnie), miały mieć miejsce na przełomie 2018 i 2019 r. Zatem są to zdarzenia pozostające bez związku przyczynowego ze sprzedażą nieruchomości.

W świetle powyższego za niezasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego wskazanego w skardze kasacyjnej.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez Starostę Cieszyńskiego art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. przy wydawaniu decyzji o udzieleniu bonifikaty poprzez brak stosownego pouczenia o treści art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu i że taki brak pouczenia nie uzasadniał odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. Zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany w istocie bowiem zarzut ten dotyczy także naruszenia prawa materialnego, a to art. 14 ust. 15 ustawy przez przyjęcie, że brak pouczenia o treści art. 4 ust. 15 ustawy nie uzasadniał odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty.

Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Zauważyć należy, że prawo do informacji z art. 9 k.p.a. nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż ograniczone jest tylko i wyłącznie do praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Zasada ta odnosi się również do ustanowionej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej. Z tych względów zarzut naruszenia ww. przepisów postępowania w sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie mógł być badany przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja dotycząca odmowy odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej decyzją ostateczną Starosty Cieszyńskiego z [...] maja 2016 r. Zarzut ten mógł być badany jedynie w kontekście naruszenia przez Sąd art. 4 ust. 15 ustawy przekszatłceniowej.

Zauważyć należy, że wprawdzie art. 9 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jednak przepisu tego nie można interpretować jako nakładającego na organy administracji obowiązek udzielania porad prawnych, doradztwa lub zawiadamiania obywateli o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów (vide: wyrok NSA z 1 marca 2013, sygn. I OSK 1796/11 dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl).

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że jak wynika z zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2019 r., skarżący kasacyjnie, składając wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mieli pełną świadomość, że przekształcenie takie wiąże się z koniecznością wniesienia (pełnej) opłaty. Ponadto, na co również zwrócono uwagę w decyzji Wojewody z [...] grudnia 2018 r. orzekającej o zwrocie bonifikaty, zarówno z odwołania, w którym odwołujący wspomniał o nowych przepisach dotyczących przekształcenia, jak i z pisma z 16 lutego 2016 r. zawierającego prośbę o udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie, można wywieść, że przepisy prawa dotyczące procedury przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności były skarżącym znane. Ponadto skarżący zostali pouczeni przez notariusza o treści art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2015 r. (§ 6 aktu notarialnego Rep. [...] z 20 kwietnia 2018r.), a mimo to dokonali zbycia nieruchomości, co w odwołaniu od decyzji Starosty z [...] kwietnia 2019 r. tłumaczą zaskoczeniem i "niezrozumieniem treści pouczenia".

Nie można w tych okolicznościach uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. W tych okolicznościach sprawy fakt, że wnioskodawcy nie zostali pouczeni przez organ administracji publicznej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty Cieszyńskiego z [...] maja 2016 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości o konsekwencjach wynikających z art. 4 ust. 15 ww. ustawy, nie stanowi szczególnie uzasadnionej okoliczności do odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.