Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1251/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 834/17 w sprawie ze skarg [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 834/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skarg [...] (dalej "Wspólnota") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] maja 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] września 2016 r., a w punkcie II zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z [...] września 2016r. Prezydent Miasta Krakowa, ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku usługowo biurowego na dz. nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, wskazując na naruszenie art. 33 § 3 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie zweryfikowania pełnomocnictwa, co skutkowało brakiem prawidłowo sporządzonego wniosku inwestora.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja Kolegium została następnie uchylona zaskarżonym wyrokiem WSA w Krakowie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, zaskarżając go w zakresie punktu I i zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) P.p.s.a. (w zw. z niżej wymienionymi przepisami) poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieprawidłowej oceny prawnej odnośnie części zrzutów podniesionych przez skarżącą a w konsekwencji błędne (tj. niepełne) zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, będące konsekwencją niedostrzeżenia, że zaskarżona decyzja organu II instancji powinna być uchylona również dlatego, że organ ten dopuścił się:

a. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 33 § 3 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., poprzez nierzetelne zweryfikowanie załączonych do akt sprawy dokumentów pełnomocnictw mających pochodzić od inwestora (tj. dokumentu załączonego do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz dokumentu załączonego do pisma [...] z 25 listopada 2016 roku), a w konsekwencji niewezwanie osoby podającej się za pełnomocnika inwestora do przedłożenia do akt sprawy prawidłowego dokumentu pełnomocnictwa (żaden bowiem z przedłożonych przez ww. osobę dokumentów mających stanowić pełnomocnictwa nie został sporządzony przez inwestora) pod rygorem uchylenia decyzji organu i instancji oraz pozostawienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpoznania, przez co inwestor w toku postępowania w obu instancjach był reprezentowany przez osobę nieuprawnioną podczas gdy, w sytuacji złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez pełnomocnika, obowiązkiem organu było sprawdzenie, czy strona (inwestor) rzeczywiście udzieliła konkretnej osobie pełnomocnictwa do zastępowania jej w danej sprawie, a w przypadku gdyby dokument pełnomocnictwa tego nie potwierdzał, organ zobligowany był zażądać prawidłowego pełnomocnictwa;

b. obrazy prawa materialnego, tj. art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez uznanie za prawidłowe ustalenie przez organ i instancji warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w sposób różniący się znacznie od wnioskowanych przez inwestora, bez uprzedniego uzyskania jego akceptacji tych odmiennych ustaleń bądź zmiany wniosku przez inwestora podczas gdy organ i instancji związany był wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, a wprowadzone przez niego do decyzji o warunkach zabudowy odstępstwa od parametrów określonych we wniosku były na tyle znaczne, że świadczyły o rozstrzygnięciu przez ten organ w przedmiocie innej inwestycji niż projektowanej przez inwestora, a zatem wymagały zgody inwestora;

c. obrazę prawa materialnego, tj. § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 164, nr 1588, dalej: "rozporządzenie") poprzez uznanie za prawidłowe określenie w decyzji organu I instancji dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej budynku objętego planowaną inwestycją poprzez odwołanie się do nieskonkretyzowanej wielkości i oznaczenie jej jako "bez zmian", co - wbrew twierdzeniom Sądu - miało wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do sytuacji, że w decyzji tej zamieszczone zostały niekonkretne parametry liczbowe podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy określenie parametrów wynikających z ww. przepisu winno być konkretne i stanowcze tj. wyrażone w wartościach liczbowych;

d. obrazy prawa materialnego tj. § 7 ust. 3 rozporządzenia poprzez uznanie za prawidłowe określenie w decyzji organu I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób niejednoznaczny, tj. umożliwiający zmianę tej wysokości na plus lub minus o 0,5 m, co - wbrew twierdzeniom Sądu - nawet pomimo tego, że parametr ten został wadliwie wyliczony także z innego powodu, miało wpływ na wynik sprawy, albowiem jest to osobna przyczyna uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji i jej wytknięcie przez Sąd na obecnym etapie pozwoli zapobiec powtórzeniu tego samego błędu przy ponownym określaniu przedmiotowego parametru przez organy podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy musi być jednoznaczna i nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus

e. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieustalenie:

- planowanego przez inwestora sposobu użytkowania nowej zabudowy, a w konsekwencji nieustalenie, czy zamierzenie inwestycyjne stanowić będzie kontynuację funkcji na danym terenie,

- czy istniejące uzbrojenie terenu objętego planowaną inwestycją jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

podczas gdy organ zobowiązany był podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (okoliczności istotnych w sprawie) oraz załatwiania sprawy;

f. obrazy prawa materialnego tj. § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., poz. 164, nr 1589, dalej "rozporządzenie w sprawie oznaczeń") poprzez błędne utożsamienie funkcji nowej zabudowy z rodzajem planowanej zabudowy, a w konsekwencji niedostrzeżenie, że decyzja organu I instancji w rzeczywistości nie zawiera ustaleń dotyczących funkcji nowej zabudowy, gdyż nie określa planowanego przez inwestora sposobu użytkowania obiektu, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ zobowiązany jest do zamieszczenia ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu, przy czym z wymogu tego organ nie można się zwolnić przez ogólne wskazanie planowanego rodzaju zabudowy według oznaczeń uregulowanych w § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, gdyż są to dwa odrębne parametry.

W oparciu o powyższe zarzuty Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I i przekazanie sprawy w zaskarżonym zakresie do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, względnie o oddalenie skargi kasacyjnej przy jednoczesnym poprawieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego biegu postępowania.

Wspólnota wniosła także o zsądzenie od organu na rzecz Wspólnoty kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Ponadto Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Odnosząc się do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż bezzasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieprawidłowej oceny prawnej odnośnie części zrzutów podniesionych przez skarżącą a w konsekwencji błędne (tj. niepełne) zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, będące konsekwencją niedostrzeżenia, że zaskarżona decyzja organu II instancji powinna być uchylona również z innych przyczyn niż wskazane przez Sąd I instancji. Już sam sposób sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia w/w przepisu wskazuje przy tym na jego oczywistą nietrafność.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. zaistnieje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17, dostępny w CBOSA). Z powyższego wynika jednocześnie, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego, albowiem przepis ten ma charakter jedynie formalny i dotyczy tylko wymogów jakim winno odpowiadać uzasadnienie, a nie poglądów prawnych Sądu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, aczkolwiek częściowo lakonicznie, to jednak odniesiono się do wszelkich zgłoszonych w skardze zagadnień. Podkreślić należy, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego i obszernego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku obszernego uzasadnienia przez Sąd pierwszej instancji powodów uznania za nieuzasadnione niektórych zarzutów skargi, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.

Prawidłowość albo nieprawidłowość oceny Sądu nie ma przy tym znaczenia dla oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość stanowiska Sądu mogłaby być przez stronę skarżącą kasacyjnie skutecznie wykazywana jedynie w drodze podniesienia odpowiedniego zarzutu naruszenia prawa procesowego lub prawa materialnego, które zresztą w skardze kasacyjnej zostały zgłoszone i zostaną omówione w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. art. 33 § 3 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a.

Zauważyć bowiem trzeba, iż w aktach sprawy na karcie 759 znajduje się pełnomocnictwo z 7 września 2016 r. udzielone przez inwestora [...]. Z treści powyższego dokumentu wprost wynika, iż jest to pełnomocnictwo do reprezentowania [...]oraz, iż zostało ono podpisane przez [...]i [...]. W aktach administracyjnych znajduje się także pełnomocnictwo z 26 października 2015 r. udzielone [...] do reprezentowania [...] opatrzone dwoma nieczytelnymi podpisami analogicznymi jak na pełnomocnictwie z 7 września 2016 r. (k. 7) oraz informacja odpowiadająca odpisowi zupełnemu z rejestru przedsiębiorców dotycząca [...], z której wynika, iż do reprezentacji tej spółki uprawniony jest komplementariusz, czyli [...]. W aktach administracyjnych brak było przy tym informacji z rejestru przedsiębiorców dotyczącej [...]. , jednakże dokument taki został złożony w postępowaniu przed Sądem I instancji. Z dokumentu tego wynika, iż do reprezentowania Krawpol Sp. z o.o., czyli także wykonywania czynności w imieniu tej spółki jako komplementariusza reprezentującego [...] w przypadku zarządu wieloosobowego uprawnionych jest dwóch członków zarządu działających łącznie, lub jeden członek zarządu działający łącznie z prokurantem lub pełnomocnikiem. W skład zarządu [...]. wchodzą zaś [...].

Z powyższego wynika, iż na moment orzekania przez Sąd I instancji kwestia prawidłowości udzielonego [...] pełnomocnictwa do reprezentowania inwestora, to jest [...] nie budziła już jakichkolwiek wątpliwości, a wcześniejsze braki w postępowaniu organów administracji zostały konwalidowane.

Nie można podzielić przy tym stanowiska autora skargi kasacyjnej jakoby ze sposobu sformułowania znajdujących się w aktach sprawy pełnomocnictw nie wynikało by dotyczyły one reprezentowania [...] i zostały udzielone przez zarząd reprezentującego spółkę komandytową komplementariusza. W szczególności sformułowanie "udzielam" wskazuje, iż pełnomocnictwa udziela komplementariusz - reprezentowany przez osoby, które wyraźnie wskazały na swoje funkcje (Prezes i Wiceprezes Zarządu) w organie reprezentującym [...], zaś sformułowanie do "reprezentowania mojej firmy" nie przesądza o tym czy jest to pełnomocnictwo udzielone do reprezentowania osoby prawnej, czy osoby fizycznej, skoro zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w art. 434-436 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny pojęcie firmy odnosić się może zarówno do osób fizycznych, jak i osób prawnych oraz ich oddziałów, zaś podmiotem uprawnionym do posługiwania się firmą jest przedsiębiorca, którym może być także spółka komandytowa.

Podkreślić przy tym trzeba, iż braki te nie polegały na dopuszczeniu do reprezentowania strony przez osobę faktycznie do tego nieuprawnioną, czy też nie legitymującą się oryginałem pełnomocnictwa o jakim mowa we wskazanym jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 33 § 3 K.p.a., lecz jedynie na dopuszczeniu do udziału w postępowania pełnomocnika, który uprawnienie takowe posiadał, a jedynie nie udokumentował w wystarczający sposób na etapie postępowania przed organem administracji upoważnienia osób, które udzieliły mu pełnomocnictwa do reprezentowania będącej inwestorem [...].

W związku z powyższym nie sposób przypisać naruszeniom przepisów postępowania jakich dopuściły się organy istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, a jedynie takie naruszenia stanowić mogą tak podstawę dla uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, jak i uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej literą b zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu toczyć się może wyłącznie na wniosek inwestora. Powyższe wynika wprost z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Wymogi dotyczące treści wniosku określa art. 52 ust. 2 u.p.z.p., w pkt 2 lit. b wskazujący między innymi na konieczność zawarcia w nich charakterystyki inwestycji obejmującej między innymi określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej.

Z powyższego wynika, iż organ jest co do zasady związany treścią wniosku inwestora tak w zakresie rodzaju i funkcji planowanej inwestycji, jak i poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany w kontekście jego gabarytów. Zauważyć przy tym trzeba, że choć w orzecznictwie pojawiały się poglądy, iż konfrontując wniosek inwestora z wymogami statuowanymi treścią powołanego przepisu organ jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora w zakresie, nie zaś parametrami technicznymi obiektu budowlanego, które mogą być przez organ ustalone odmiennie od wskazanych we wniosku, to jednak nawet na gruncie takiego stanowiska wyrażany był każdorazowo pogląd, że choć organ ustalający warunki zabudowy, nie jest związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora parametrami zabudowy, to nie oznacza to, że może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność. Organ traci bowiem możliwość ustalenia warunków zabudowy, gdy wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2011 r. II OSK 1827/10 oraz z 10 czerwca 2016 r. II OSK 2433/14).

Skoro zatem realizując wymóg określony w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 u.p.z.p. inwestor wskazał, że chce w następstwie rozbudowy i nadbudowy zrealizować obiekt o maksymalnej wysokości tak do okapu, jak i w kalenicy wynoszącej 14,5 metra, to w sytuacji, gdy wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazały, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winna wynosić nie więcej niż 10,5 m, a więc zdecydowanie mniej niż wielkość proponowana przez inwestora, to organ winien – realizując obowiązek wynikający z art. 9 K.p.a. - poinformować o tym wnioskodawcę i w zależności od jego stanowiska ustalić ten parametr zabudowy zgodnie z ustaleniem analizy – o ile inwestor zmodyfikowałby pierwotny wniosek, względnie odmówić ustalenia warunków zabudowy w sposób określony we wniosku, którego zmiany inwestor by odmówił. Co do zasady brak było natomiast podstaw do samodzielnego ustalenia warunków zabudowy przez organ w sposób tak istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Zauważyć jednakże należy, iż powyższe uchybienie – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – nie miało charakteru naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz stanowiło naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera bowiem zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy chociażby regulacje dotyczące wymogów jakim winna odpowiadać nowa zabudowa określone w przepisie 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i wprowadza szereg uregulowań o charakterze proceduralnym, będących normami szczególnymi wobec postanowień K.p.a. Normy szczególne wyłączają, modyfikują bądź uzupełniają w swoim zakresie stosowania, przepisy K.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 400), a można do nich zaliczyć między innymi art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 2 i 3, art. 52 ust. 1 (wprowadzający zasadę, że postępowanie może się toczyć wyłącznie na wniosek, a nie z urzędu) i ust. 2 (określający wymogi formalne jakie winien spełnić wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), art. 53 ust. 2, czy też art. 54 pkt 3 regulujące w sposób odmienny tok postępowania w związku z wydawaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i o warunkach zabudowy.

Omawiane uchybienie organu I instancji nie dotyczyło zaś naruszenia wymogów materialnoprawnych warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz stanowiło uchybienie procesowe polegające na ustaleniu warunków zabudowy w sposób niezgodny z wnioskiem inwestora, a więc z naruszeniem art. art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b tej samej ustawy i bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora w trybie wynikającym z art. 9 K.p.a. z informacją o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, to jest w kontrolowanej sprawie o treści uzyskanej analizy architektoniczno-urbanistycznej dopuszczającej co do zasady wnioskowaną zmianę sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu, a kwestionującej jedynie jeden z parametrów wpływających na gabaryty planowanego obiektu.

Zauważyć jednakże należy, iż w sytuacji, gdy inwestor nie wywiódł odwołania od takowej, wydanej z naruszeniem przepisów postępowania decyzji pierwszoinstancyjnej i w ten sposób zaaprobował ustalenie warunków zabudowy w kształcie odpowiadającym nie jego pierwotnemu wnioskowi, lecz wynikom przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, to w sprawie doszło do sytuacji funkcjonalnie odpowiadającej dopuszczalnej prawnie zmianie wniosku przez inicjującą postępowanie, która jako jedyna władna jest oceniać, czy uzyskane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiadają jej zamierzeniom inwestycyjnym. W tej sytuacji procesowej zaakceptowanie powyższego uchybienia procesowego organu I instancji przez organ odwoławczy nie może być ocenione jako na tyle istotne uchybienie przepisom postępowania, które samodzielnie uzasadniałoby uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, gdy to nie inwestor, lecz inne strony wywiodły skargę do sądu.

Wskazać przy tym trzeba, iż zaskarżonym wyrokiem WSA w Krakowie uchylił decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wobec stwierdzenia innych uchybień procesowych, dotyczących w pierwszym rzędzie wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego, co skutkowało wadliwością analizy architektoniczno-urbanistycznej i niemożnością czynienia istotnych dla sprawy ustaleń w oparciu o ten dowód.

Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie dotyczącym wyjaśnienia powodów nieuwzględnienie przez Sąd I instancji zgłoszonego w skardze zarzutu dotyczącego ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w sposób różniący się znacznie od wnioskowanych przez inwestora, bez uprzedniego uzyskania jego akceptacji tych odmiennych ustaleń bądź zmiany wniosku przez inwestora, zaskarżony wyrok odpowiadał prawu.

Nie okazał się także trafny oznaczony w skardze kasacyjnej lit. c zarzut naruszenia § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej jako cyt. "bez zmian".

Zauważyć trzeba, iż w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne dotyczy rozbudowy i nadbudowy istniejącego obiektu, a podmiot ubiegający się o uzyskanie warunków zabudowy nie zamierza wprowadzać w istniejącym obiekcie budowlanym zmian w zakresie szerokości elewacji frontowej brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek zarówno do badania tego jak parametr ten kształtuje się w obszarze analizowanym, jak też do zamieszczania w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jakichkolwiek władczych rozstrzygnięć parametru tego dotyczących. Skutkiem takiego ukształtowania decyzji o warunkach zabudowy jak miało to miejsce w niniejszej sprawie jest bowiem zakaz wprowadzania jakichkolwiek zmian w tym parametrze obiektu, co zostanie zweryfikowane przez właściwy organ na kolejnym etapie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego, to jest przy ewentualnym udzielaniu pozwolenia i zatwierdzaniu projektu budowlanego, kiedy to w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Zważywszy, że zmianie nie ma ulec taki parametr budynku jak szerokość elewacji frontowej obowiązkiem organów obu instancji było jedynie przyjęcie ustaleń w zakresie tych przesłanek sformułowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które w związku z planowaną inwestycją ulec mają zmianie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10, publ. Lex 746393, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09 publ. Lex 746705 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Po 516/12, dostępny na stronie internetowej – j.w.), a tych które żadnej zmianie nie ulegają.

Z powyższym poglądem prawnym w pełni koresponduje treść wskazywanego jako wzorzec kontroli § 6 ust. 1 rozporządzenia, który wprost stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy, z czego wynika, że nie ma obowiązku ustalania wielkości tego parametru dla zabudowy już istniejącej o ile nie ma powstać nowa substancja budowlana, która spowoduje zmianę szerokości elewacji frontowej.

Nie okazał się także zasadny zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej lit. d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że parametry zabudowy o jakich mowa w § 5 do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy ustalane zarówno poprzez wskazywanie konkretnych wielkości, jak i w formie ustalania wielkości minimalnych, bądź maksymalnych, względnie w formie tzw. "widełek".

Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Zaburzenie ładu architektonicznego może bowiem nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znacznie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji ale też wzniesienie budynku znacząco niższego lub węższego od budynków już istniejących.

Jednocześnie z przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia nie sposób wyprowadzić normy bezwzględnie nakazującej organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy ustalenie ścisłych parametrów nowej zabudowy, w tym parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, czy też geometrii dachu i zabraniającej temuż organowi określenia takich parametru poprzez wskazanie wartości granicznych pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja, a nawet jedynie wielkości maksymalnej o ile jest to uzasadnione wynikami analizy.

Inaczej rzec ujmując w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy ustalenie każdego parametrów nowej zabudowy o jakich mowa w § 5 do 8 rozporządzenia może nastąpić na trzy sposoby, to jest poprzez ustalenie ścisłej, obowiązującej wielkości tego parametru, poprzez ustalenie wartości granicznych pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja oraz poprzez ustalenie wielkości maksymalnej.

Oczywistym jawi się bowiem, iż w niektórych sytuacjach faktycznych wystarczającym dla ochrony ładu przestrzennego będzie ustalenie jedynie maksymalnej dopuszczalnej wielkości danego wskaźnika (np. dla zabudowy jednorodzinnej występującej na obszarze, gdzie istnieje już zabudowa tego rodzaju o zróżnicowanej wysokości), w innych koniecznym może być ustalenie tego wskaźnika w sposób ścisły (np. dla zabudowy o charakterze "plomby" pomiędzy istniejącymi budynkami lokalizowanej w istniejącym pasie zabudowy pierzejowej objętej ochroną konserwatorską), a w innych wystarczającym będzie wskazanie jedynie wartości granicznych minimalnych i maksymalnych.

Określenie w decyzji tak poszczególnych parametrów zabudowy, jak i formy tego określenia (to jest czy będą to wielkości ściśle określone, czy też jedynie wielkości maksymalne, względnie wielkości maksymalne i minimalne danego parametru) winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej jaką jest ład przestrzenny.

Nie okazał się także trafny zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej lit. e, a dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieustalenie planowanego przez inwestora sposobu użytkowania nowej zabudowy, a w konsekwencji nieustalenie, czy zamierzenie inwestycyjne stanowić będzie kontynuację funkcji na danym terenie oraz nieustalenie czy istniejące uzbrojenie terenu objętego planowaną inwestycją jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć zaś trzeba, iż w sytuacji gdy Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowego ze względu na wadliwość przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego analizy architektoniczno-urbanistycznej, przy czym była to wadliwość tego rodzaju, która przekreślała przydatność dowodową znajdującej się w aktach analizy i wymagała ponownego jej przeprowadzenia, to jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej nie mogło mieć zajęcie przez Sąd określonego stanowiska co do ewentualnego zaistnienia bądź braku innych uchybień procesowych wiążących się z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Powyższe samodzielnie przesądza o niezasadności omawianego zarzutu kasacyjnego.

Inaczej rzecz ujmując skoro Sąd I instancji stwierdził zasadniczą wadliwość analizy polegającą na objęciu nią ustalonego w sposób niezgodny z przepisami i w następstwie tego zbyt małego obszaru analizowanego, to brak było przesłanek dla szczegółowej oceny poprawności poszczególnych poczynionych w analizie ustaleń, w tym co do planowanego przez inwestora sposobu użytkowania nowej zabudowy i kontynuacji przez nią funkcji zabudowy istniejących w obszarze analizowanym.

Nie okazał się wreszcie zasadny ostatni ze zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, to jest zarzut obrazy prawa materialnego tj. § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z art. 67 ust. 3 u.p.z.p. przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 158) służą jedynie ujednoliceniu oznaczeń i nazewnictwa stosowanych przez organ w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Nie sposób zatem przyjąć, że stanowią one samodzielną podstawę określającą elementy, które powinny zostać uwzględnione przez organ wydający tego typu decyzje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 688/15, dost. LEX nr 2191012).

O ile zatem strona zamierzałaby zakwestionować prawidłowość dokonanych ustaleń co do spełniania przez planowaną inwestycję wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym w szczególności spełnienie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu winna zarzucić nie naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, lecz naruszenie odpowiedniej regulacji prawa materialnego wymóg takowy ustanawiającej, względnie naruszenie regulacji procesowych w następstwie którego doszło do wadliwego (w tym przedwczesnego) ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na przyjęcie, iż wymóg ten został spełniony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.