Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1605/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 170, 171 a85 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 142, art. 156 par. 1  p. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 roku sygn. akt VII SA/Wa 5/11 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 5/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, oddalił skargę.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Główny inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., (dalej KTBS), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. [nr ...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. [nr ...] nakładającego na KTBS obowiązek przedłożenia określonych dokumentów i wstrzymującego samowolne roboty budowlane przy niwelacji terenu pod drogę, na działkach położonych na Osiedlu [...] w K. (nr ew. [...] i [...]) przynależnych wówczas do K. Spółdzielni Mieszkaniowej, a obecnie stanowiących własność Miasta K. (oznaczonych nr ew. [...], [...], [...]).

Organ odwoławczy wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wymaga uprzedniej kontroli przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność tj. czy wniosek pochodzi od strony i czy przedmiot wniosku może być badany w tym trybie. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie, nie mają zastosowania art. 156-159 k.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego ma charakter incydentalny i nie jest zaskarżalne (zażaleniem) w administracyjnym toku instancji, nie kończy postępowania w sprawie i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W stosunku do tego postanowienia nie można zatem wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności.

Skargę na powyższe postanowienie złożyło KTBS, wnosząc o jego uchylenie, uchylenie postanowienia organu I instancji i uchylenie decyzji GINB z dnia [...] r., i decyzji WWINB z dnia [...] [... r.], łączne rozpoznanie skargi na zaskarżone postanowienia i zaskarżone decyzje.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 64 ust. 3, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP; art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; art. 140 k.c.; art. 170 p.p.s.a.; art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Wskazała, że wydane postanowienia rażąco naruszają art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W postanowieniu opartym o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ nałożył obowiązki przewidziane w art. 48 ust. 3 ustawy, których KTBS nie wykonał. W związku z powyższym, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, organ miał obowiązek na podstawie art. 48 ust. 1 wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Przepis ten nie pozwala bowiem na dowolności interpretacyjne i nie przewiduje innych możliwości rozstrzygnięcia.

KTBS podniosła, że organy zaakceptowały wygodną konstrukcję "prawną", pozwalającą na wieloletnie i bezkarne blokowanie inwestycji. Polega ona na tym, że organ wstrzymuje budowę postanowieniem z art. 48 ustawy, nakłada obowiązki, które są niewykonalne np. obowiązek legalizacji obiektu, który nigdy nie został wybudowany), a po kilku latach umarza postępowanie. Taka procedura zdaniem obu organów jest zgodna z "prawem", bo postanowienie o wstrzymaniu budowy wydane w trybie art. 48 jest niezaskarżalne na żadnym etapie postępowania, a decyzja o umorzeniu postępowania jest zawsze uzasadniona, gdy pojawi się "trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania".

Zdaniem skarżącej, taka konstrukcja narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego i zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przyznanie organom możliwości wieloletniego i całkowicie bezkarnego blokowania inwestycji, narusza prawo własności gwarantowane Konstytucją RP, Kodeksem cywilnym i Protokołem Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Organy zignorowały wyrok NSA, wydany w sprawie tego samego postanowienia i wiążący nie tylko KTBS, ale także organy. Uzasadnienie tego wyroku jasno wskazywało na dopuszczalność kwestionowania postanowienia łącznie z decyzją, w jednym, wspólnym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 151 p.p.s.a., wskazał, że postanowienie z [...] r., którego stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca w niniejszym postępowaniu, było już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem z 22 listopada 2005 r., VII SA/Wa "607/07" [winno być "607/05" - Lex nr 499050 i cboisa], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę KTBS na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. Powołany wyrok był również poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 30 stycznia 2007 r., II OSK 257/06 (dalej wyrok II OSK 257/06), oddalił skargę kasacyjną skarżącej.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.12.2009 r., I OSP 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego winno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

W uzasadnieniu ww. uchwały Sąd wskazał, powołując m.in. art. 153, 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 [ze zm.], dalej p.p.s.a.), że analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego dokonanych ocen, to jest ustalenie jakie kwestie brał pod uwagę sąd uwzględniając lub oddalając skargę. W sytuacji oddalenia skargi niezbędne jest zbadanie, czy było ono skutkiem rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności. W każdym przypadku ustaleń twierdzących, wydany wyrok zamknie możliwość uruchomienia postępowania nieważnościowego, bowiem wniesione żądanie dotyczyłoby zakresu objętego powagą rzeczy osądzonej, a zatem kwestii co do której wypowiedział się już sąd oceniając ją jako zgodną z prawem.

W powołanym wyżej orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną KTBS wyjaśnił, że z art. 141 k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks lub przepis szczególny tak stanowi, a art. 126 k.p.a wyklucza możliwość stosowania instytucji stwierdzenia nieważności do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie - a takim rozstrzygnięciem było kwestionowane postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu zwyczajnym - to wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Powołane w skardze wyjaśnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w zakresie możliwości weryfikacji postanowienia z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wraz z decyzją wydaną w jego następstwie, mogło być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym takiej decyzji. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi o zignorowaniu przez organy wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r. w tej sprawie. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego wydane w niniejszej sprawie odpowiadają prawu. W konsekwencji nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skargi sformułowane w zakresie naruszenia art. 64 ust. 3, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP; art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 140 k.c. i art. 170 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w K., reprezentowane przez radcę pr. M. Z., zarzuciła wyrokowi VII SA/Wa 5/11 naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów prawa:

a. art. 48 ustawy Prawo budowlane – przez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie;

b. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - w szczególności przez uznanie za dopuszczalne działania organów administracji naruszających ten przepis;

c. art. 21 Konstytucji RP - w szczególności przez uznanie za dopuszczalne działania organów administracji naruszających ten przepis;

d. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - w szczególności przez uznanie za dopuszczalne działania organów administracji naruszających ten przepis;

e. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - w szczególności przez uznanie za dopuszczalne działania organów administracji naruszających ten przepis;

f. art. 78 Konstytucji RP - w szczególności przez uznanie za dopuszczalne działania organów administracji naruszających ten przepis;

g. art. 140 k.c. - w szczególności przez uznanie za dopuszczalne

działania organów administracji naruszających ten przepis;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi wskutek przyjęcia, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia:

I. art. 48 Prawa budowlanego ; II. art. 8 k.p.a; III. art. 142 k.p.a; IV. art. 21 Konstytucji RP; V. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; VI. art. 64 Konstytucji RP; VII. art. 78 Konstytucji RP; VIII. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; IX. art. 170 p.p.s.a.; X. art. 171 p.p.s.a.;

b. art. 111 § 2 p.p.s.a. – w szczególności przez rozdzielenie części skargi skarżącej do odrębnych postępowań, mimo zasadności ich wspólnego rozpoznania;

c. art. 170 p.p.s.a. – w szczególności przez nieuwzględnienie poglądu prawnego zawartego w prawomocnym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na wcześniejszym etapie postępowania;

d. art. 171 p.p.s.a. – w szczególności przez nieuwzględnienie poglądu prawnego zawartego w prawomocnym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na wcześniejszym etapie postępowania;

Mając powyższe na uwadze, wniosła o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., względnie o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Sądem I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 111 § 2 p.p.s.a. przez nie połączenie spraw VII SA/Wa 5/11 i VII SA/Wa 4/11 mimo, że toczyły się one na podstawie jednego pisma procesowego z dnia 1 grudnia 2010 r. i pozostawały one ze sobą w związku. O ile uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy kontrolowanej w sprawie II OSK 1604/11 (której przedmiotem była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z 13 kwietnia 2007 r. nr PINB-7355/4/2007), o tyle uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy kontrolowanej w niniejszym postępowaniu. Z tej przyczyny, dla jasności wywodów w zakresie wykładni prawa (art. 190 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie odnieść się musi do niektórych zagadnień, szczegółowo rozważonych w wyroku II OSK 1604/11.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z: 19.5.1999 r., IV SA 2543/98; 9.6.2006 r., I OSK 1268/05, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 435, uw. 2; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-477 uw. 3-5). Podmioty, o których mowa w art. 170 p.p.s.a., bez wyjątku muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2011 s. 576-577, nb 3).

Organy obu instancji, a także Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku nie dostrzegły, że prawomocnymi wyrokami OSK 21/04 i OSK 652/04 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że przedmiotowe roboty budowlane mogły być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego jedynie w postępowaniu nadzorczym (art. 50 i 51 Prawa budowlanego), nie zaś w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, co czyni zarzut naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a. usprawiedliwionym.

Wyrokiem z 3.11.2004 r., OSK 652/04 (dalej wyrok OSK 652/04) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną KTBS od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2005 r. VII SA/Wa 607/05. W wyroku OSK 652/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ma charakter incydentalny, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Możliwość ewentualnego kwestionowania tego postanowienia powstaje dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W odwołaniu od tej decyzji (a później w skardze do sądu administracyjnego) jej adresat może podnosić zarzuty dotyczące postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2.

Skoro postępowanie administracyjne, kontrolowane wyrokami NSA z: 25.3.2004 r., OSK 21/04 i 3.11.2004 r., OSK 652/04, toczyło się na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bez uprzedniego wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, doszło do wydania postanowienia z dnia [...] r. nr [...], z powołaniem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w zakresie częściowo objętym dotychczasowym postępowaniem, toczącym się na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Błędnie Wojewódzki Sąd w wyroku VII SA/Wa 4/11 przyjął, że przedstawiona wadliwość postanowienia z [...] r., przejawiająca się w jego wydaniu w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, mimo związania oceną prawną zawartą w wyroku OSK 652/04 co do prawidłowości zastosowania trybu z art. 50 Prawa budowlanego, musiało skutkować uznaniem decyzji z 13 kwietnia 2007 r. jako prawidłowej. Na skutek naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 111 § 2 p.p.s.a. (errores in procedendo), fakt ten nie może pozostać obojętny dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi kasacyjnej w sprawie II OSK 1605/11.

Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku VII SA/Wa 5/11, przywołując argumenty z uzasadnienia uchwały I OPS 6/09 błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] r. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, za odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z 24 stycznia 2005 r., nie przemawiał samoistny charakter tego postanowienia, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). To, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego należy do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie i nie stosuje się doń w szczególności art. 156-159 k.p.a. nie oznacza, że niemożliwa jest w ogóle kontrola takiego postanowienia w postępowaniu nieważnościowym.

Organy obu instancji przeinaczyły stanowisko, zaprezentowane w prawomocnych wyrokach: VII SA/Wa "607/07" [winno być "607/05"] i II OSK 257/06 (Lex nr 505831 i cboisa), którym to Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną KTBS od wyroku VII SA/Wa 607/05. Badając zakres rozstrzygnięcia w wyroku II OSK 257/06, Sąd I instancji w sprawie VII SA/Wa 5/11 pominął to, że Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na incydentalny charakter postanowienia z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zauważył jedynie, że postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie i nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że możliwość ewentualnego kwestionowania tego postanowienia powstaje dopiero, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W odwołaniu od tej decyzji (a później w skardze do sądu administracyjnego) jej adresat może podnosić zarzuty dotyczące postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Wyprowadzić stąd należy wniosek, że skoro możliwe jest kontrolowanie postanowienia samoistnego, podjętego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, przez sąd administracyjny kontrolujący decyzję organu odwoławczego, zapadłą w postępowaniu zwykłym, to kontrola taka jest możliwa także w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrolującym decyzję zapadłą w postępowaniu nadzwyczajnym, bowiem postanowienie to zapadło w granicach kontrolowanej sprawy.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, na ogół zgodnie przyjmuje się, że zakres orzekania w głąb wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Expressis verbis wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 27.6.2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1/7, stwierdzając, że w art. 29 ustawy o NSA z 1995 r. (obecnie w art. 135 p.p.s.a.) chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej; T. Woś, Pojęcie sprawy w przepisach kpa, AUWr nr 1022, Prawo CLVIII s. 334-335; podobnie B. Adamiak Glosa do wyroku NSA z 23.1.1998 r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19 s. 51 pkt I in fine. Identycznie pod rządami p.p.s.a. przyjął NSA w wyroku z 18.11.2005 r., I FSK 256/05, ONSAiWSA 2006/5/124. Komentator podzielił pogląd Z. Kmieciaka, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007/4/37, że "szukając odpowiedzi na pytanie o granice sprawy, której dotyczy skarga [...], trzeba [...] uwzględnić to, czy podejmowane w ramach jednego lub różnych postępowań akty kształtują, zmieniają lub znoszą ten sam stosunek materialnoprawny" (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2012 s. 712 uw. 6).

Linia podziału przy postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) nie leży między postępowaniem zwykłym a nadzwyczajnym. Przeciwnie - rozpatrując skargę na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji (art. 154, 155 i 161 k.p.a.), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i we wznowionym postępowaniu, sąd zakresem orzekania winien objąć decyzje wydane w zwykłym toku instancji, lecz oparte na tej samej normie materialnoprawnej. Wszystkie postępowania, które prowadzone byłyby w granicach sprawy, musiałyby toczyć się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, i stanowić jego powtórzenie czy też przedłużenie (uchwała składu 7 Sędziów z 27.6.2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; wyrok WSA w Warszawie z 17.3.2004 r., III SA 2512/02, LexPolonica nr 396982; T. Woś – op. cit. s. 713 uw. 8 in princ.). W precyzyjnym uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 27.6.2000 r., FPS 12/99, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zwrot we wszystkich postępowaniach, użyty w art. 29 ustawy o NSA wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Chodzi zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem I i II instancji), jak i postępowania zaliczane do trybu nadzwyczajnego - w tym w sprawie nieważności decyzji (ONSA 2001/1/7- s. 132-133; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 s. 396 uw. 2-3). Rozwiązanie przyjęte w art. 135 p.p.s.a. w sposób prawidłowy wyznacza przedmiotowy zakres orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd administracyjny I instancji jest upoważniony i - w świetle postanowień art. 135 p.p.s.a., odmiennie niż na podstawie art. 29 ustawy o NSA - obowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, a więc do wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeśli to niezbędne do końcowego jej załatwienia (T. Woś - op. cit. s. 711 uw. 4).

Zaskarżony wyrok VII SA/Wa 5/11, z naruszeniem art. 170 i 171 p.p.s.a., wywodząc błędne wnioski z uzasadnienia uchwały I OPS 6/09, pogląd organów zaprezentowany w zaskarżonym postanowieniu i w postanowieniu go poprzedzającym, owych naruszeń prawa nie dostrzegł. Skoro bowiem możliwe jest kontrolowanie prawidłowości postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.), a ustawodawca nie wprowadza żadnego rozróżnienie co do rodzaju tej decyzji (czy to merytorycznej, czy umarzającej postępowanie), to brak było podstaw do przyjęcia, że z uwagi na zakres rozstrzygania w sprawie wyrokiem II OSK 257/06, niedopuszczalne było badanie postanowienia z [...] r. w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji z [...]r. Skoro bowiem dopuszczalna jest kontrola postanowienia na które nie przysługuje zażalenie w postępowaniu odwoławczym od decyzji zapadłej w tym postępowaniu, to dopuszczalna jest także kontrola takiego postanowienia w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym tej decyzji.

Tym samym w wyroku VII SA/Wa 5/11 doszło do błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 142 k.p.a.

Dla oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa decyzją z [...] r., jak i w poprzedzającym ją postanowieniu z [...] r., koniecznym jest zważenie, że postanowienie z [...] r. zostało podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), gdy tymczasem poprzednio postępowanie w sprawie samowolnej niwelacji terenu i układania kabla energetycznego, wszczęte dnia [...] r., toczyło się na podstawie art. 50 Prawa budowlanego (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), przy czym postanowienie [...] r. nr [...], wydane zostało na podstawie obowiązującego od dnia 5 grudnia 2000 r. j. t. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm. (k. 2, 82 akt administracyjnych). Na prawidłowość podjętych działań na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - jedynie na etapie wstrzymania robót budowlanych - wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku OSK 652/04 (k. 108-104 akt administracyjnych).

Uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uszło, że wyrokiem z 25.3.2004 r., OSK 21/04 (dalej wyrok OSK 21/04) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z 6.6.2003 r., II SA/Po 3450/01 w całości i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] (k. 103-97, 5-4 akt administracyjnych). W wyroku OSK 21/04 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej, zmierzających do wykazania naruszenia przez Sąd I instancji art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że inwestor występując o udzielenie pozwolenia na budowę dla części zamierzenia inwestycyjnego (czyli 12 boksów garażowych), obowiązany był przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (a więc również budowy 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych).

W warunkach niniejszej sprawy Starosta K.wydał ostateczną decyzję z [...]r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę części zamierzenia inwestycyjnego (dla 12 boksów garażowych), na działce położonej w K., ul. [...], nr ewid. gruntów [...], bez zażądania projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (a więc budowy 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i 23 budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Rozważając skutki prawne związane z brakiem przedstawienia przez inwestora projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko Sądu I instancji w wyroku II SA/Po 3450/01 i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w decyzji z [...]r., nie mogło być uznane za prawidłowe i wynikało z błędnej wykładni art. 33 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.). Jeśli bowiem nawet założyć, że ostateczna decyzja Starosty K. z [...] r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi [...] Towarzystwu Budownictwa Społecznego, pozwolenia na budowę 12 boksów garażowych na działce nr [...], była wadliwa (gdyż inwestor nie przedstawił projektu zagospodarowania całej działki), to wadliwość ta, sama przez się - jak niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - nie stanowi i nie może stanowić wystarczającej podstawy do orzeczenia wstrzymania robót budowlanych tylko z tej przyczyny (wyrok NSA z 13.5.1991 r. IV SA 366/90, ONSA 1991, z. 3-4, poz. 59). Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że decyzja z [...] r. nie została wzruszona a w dacie podejmowania przez organy zaskarżonych rozstrzygnięć miała walor ostateczności. Skoro tak, to brak było podstaw prawnych do podejmowania przez organ rozstrzygnięć co do wykonywania (prowadzonych zgodnie z ostatecznym pozwoleniem robót budowlanych) a jednocześnie brak było podstaw prawnych do "naprawienia" błędu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przez zobowiązanie inwestora, ex post, do przedstawienia projektu zagospodarowania działki całego zamierzenia inwestycyjnego. Zarówno inwestor, jak i organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, są związani tą decyzją i jej zakresem, wobec czego nie jest dopuszczalne nakładanie na inwestora innych obowiązków, wychodzących poza przedmiot ostatecznej decyzji, jak również zobowiązywania do wykonania innych inwestycji. Po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę części zamierzenia inwestycyjnego brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania działki całego zamierzenia inwestycyjnego. Odmienne stanowisko stanowi naruszenie art. 33 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego. Z tych samych przyczyn skarga kasacyjna trafnie podważyła zobowiązanie inwestora nakładające obowiązek przedłożenia projektu budowlanego drogi dojazdowej i projektu budowlanego przyłączenia energii elektrycznej, które to zobowiązanie organ wywodził z obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania działki całego zamierzenia inwestycyjnego. Wymagał rozróżnienia etap wstrzymania robót budowlanych, związanych z niwelacją terenu i wykonywaniem przyłącza (co nie było przedmiotem niniejszej sprawy) a nałożeniem obowiązków po wstrzymaniu wykonania robót budowlanych (np. zobowiązanie do wykonania określonej inwestycji). Wnoszący skargę kasacyjną wykazywał, że z szeregu przyczyn (m.in. braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zmiany okoliczności faktycznych) nie zamierza i nie ma możliwości realizacji całego zamierzenia inwestycyjnego (k. 103-97 akt administracyjnych).

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę miał na uwadze, że ustawodawca wprowadził – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - dwa wykluczające się rodzaje postępowań: oparte na art. 48 Prawa budowlanego i oparte na art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ustawodawca dał temu jednoznacznie wyraz, wskazując że "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych..." (verba legis – art. 50 ust. 1 in princ. Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu). W doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że zakres przedmiotowy, czyli zakres spraw, w których przepisy art. 50 winny mieć zastosowanie, wynika z ust. 1, określa przypadki, w których właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, oraz przypadki, w których wykluczone jest takie wstrzymanie na podstawie komentowanego przepisu (inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1; A. Gliniecki w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 475, uw. 2).

Art. 48 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie budowy obiektu budowlanego. Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że niwelacja gruntu w zakresie drogi gruntowej, ograniczona do wyrównania nawierzchni drogi gruntowej, wiodącej do placu budowy, usunięcia chwastów, wyrównania dziur w ziemi, nie skutkowała budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 prawa budowlanego (odpowiednio - wyrok NSA z: 23.4.2003 r., IV SA 2623/01; 5.1.2001 r., IV SA 2264/98; 7.12.2006 r. II OSK 1443/05, ONSAiWSA 2007/4/105; akceptowane przez W. Piątka w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 16, uw. 4; s. 30, uw. 3). Uwagi Wojewódzkiego Sądu uszło, że Powiatowy Inspektor z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) w uzasadnieniu postanowienia z 24 stycznia 2005 r. powoływał art. 3 pkt 1b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazując, że droga jest obiektem budowlanym. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że pod pojęciem "droga" należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt (wyrok NSA z: 15.4.2005 r., OSK 1400/04, Lex nr 169364; 27.3.2009 r., II OSK 249/08, Lex nr 599835). Dla zakwalifikowania przedmiotowego "szlaku komunikacyjnego" do kategorii droga w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego niezbędne było ustalenie czy prócz wskazanych robót ziemnych były wykonywane jakieś prace, w wyniku, których wyposażono ów szlak w urządzenia techniczne. W kontrolowanej sprawie brak jakiegokolwiek dowodu, by ustalić, że którymkolwiek z etapów postępowania owa droga dojazdowa została wyposażona w jakiekolwiek urządzenia techniczne.

Organ I instancji obowiązany był dokonać przed wszczęciem postępowania oględzin, by ustalić, czy zachodziły przesłanki wszczęcia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego i wydania postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wszczęcie postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego wadliwie nie zostało poprzedzone dokonaniem oględzin przedmiotu postępowania. W żadnym stopniu Powiatowy Inspektor nie mógł kontentować się protokołem oględzin [...] r. i nader skromną dokumentacją fotograficzną, złożoną jedynie z dwu zdjęć garaży (które to garaże nie stanowiły przedmiotu postępowania wszczętego w trybie art. 48 Prawa budowlanego). Dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu z 28 maja 2001 r. nie dokumentuje w żaden sposób zniwelowanej drogi ziemnej, ani nie przedstawia istnienia kabla energetycznego i dwu przenośnych skrzynek energetycznych (k. 81-79 akt administracyjnych), uwidocznionych na jedynych dwu zdjęciach i szkicu, załączonych do protokołu oględzin z [...] r. (k. 23-21 akt administracyjnych). Wskazana dokumentacja fotograficzna w tej materii nie może zatem stanowić układu odniesienia w stosunku do dużo obszerniejszej dokumentacji fotograficznej, załączonej do protokołu oględzin z [...] r., gdzie na 2 zdjęciach uwidoczniono jeden słup energetyczny; na 3 zdjęciach tę samą ścianę szczytową garaży, a na 6 zdjęciach rozjeżdżoną drogę gruntową, pełną dziur, wybojów i kałuż (k. 245-241, 240-237, 236 akt administracyjnych).

Zasadą w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego jest, że koniecznym elementem postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji jest przeprowadzenie kontroli budynku i sporządzenie z tej czynności protokołu, odzwierciedlającego rzeczywisty stan obiektu (odpowiednio - na tle postępowania z art. 68 Prawa budowlanego - wyrok NSA z 1.10.2002 r., II SA/Łd 2390/98, akceptowany przez A. Despot-Mładanowicza w: red. A. Gliniecki – op. cit., s. 605, uw. 2). Pogląd ów pozostaje w pełni przydatny w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że konieczność dokonania oględzin przed wydaniem postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jawiła się tym wyraźniej, że od [...] r., gdy dokonano poprzednich oględzin, a dniem wydania postanowienia z [...] r. minęły ponad 3 lata i 7 miesięcy. Na konieczność dokonania nowych oględzin przed wydaniem postanowienia z [...] r. wskazywało w szczególności to, że w protokole z [...] r. stwierdzono brak skrzynki zasilającej plac budowy; dalsze istnienie kabla zasilającego pod ziemią i nie kontynuowanie niwelacji terenu pod drogę – stan tożsamy ze stwierdzonym w trakcie oględzin dnia [...] r. (k. 81, 108-104 akt administracyjnych).

W stanie faktycznym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, po upływie 3 lat i 7 miesięcy, mogły zajść istotne zmiany, w tym wskazujące na brak przesłanek do wszczęcia postępowania z art. 48 Prawa budowlanego. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że wstrzymanie robót budowlanych nie może być instrumentem "nękania" inwestora, muszą być ku temu podstawy oparte na wiarygodnych przesłankach (odpowiednio – A. Gliniecki – op. cit. s.483- 484 uw. 10). Tym bardziej zatem koniecznym jawi się poddanie kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia z [...] r. w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji z [...] r., gdy skarżący kasacyjnie wskazuje na brak przesłanek materialnoprawnych określonych art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skoro w kontrolowanej sprawie nie doszło do budowy obiektu budowlanego, przeto nie zachodziły materialnoprawne przesłanki do wydania postanowienia z [...]r., z którym to postanowieniem Wojewódzki Sąd wiązał wszczęcie postępowania w sprawie, błędnie prowadzonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Na konieczność spełnienia przesłanek materialnoprawnych określonych art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przy wydawaniu postanowienia z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje jednolite orzecznictwo Sądów administracyjnych (wyrok NSA z 16.11.2010 r., II OSK 1779/09, akceptowane przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 s. 820 uw. 3; wyrok WSA w Warszawie z 12.7.2006 r., VII SA/Wa 602/06, Lex nr 258270).

Na uchybienia Powiatowego Inspektora w tej materii wskazuje w szczególności to, że oględzin dnia [...] r. organ I instancji dokonał dopiero w wyniku wystąpienia z [...] r. Starosty K. w związku z wnioskiem [...] SA o wydanie pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego do budowanych przez KTBS 12 boksów garażowych, na działkach nr [...], przy ul. [...] w K., nie objętych postępowaniem w kontrolowanej sprawie (k. [...], [...] akt administracyjnych).

Powyższe wskazuje, że Sąd I instancji w sposób niewystarczający rozważył zaistnienie przesłanek nieważności decyzji z [...] r. i błędnie uznał w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem VII SA/Wa 5/11, że zachodziły przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] r.

W części błędna jest wykładnia art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skoro adresat postanowienia z [...]r. nie wykonał żadnego z obowiązków, błędnie nałożonych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nie może to prowadzić do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (niwelacji drogi) – bowiem prowadziłoby to (wbrew zasadzie praworządności - art. 6 k.p.a.), do dalszego naruszenia prawa. W stanie faktycznym zaistniałym w sprawie kontrolowanej wyrokiem II OSK 1604/11, obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji merytorycznej, orzekającej o braku podstaw do nakazania rozbiórki (odpowiednio – wyrok NSA z 7.6.2011 r., II OSK 485/10, Lex nr 992590).

Z podobnym stanowiskiem, utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mamy do czynienia w postępowaniu na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdy dopuszczono się samowoli budowlanej, obowiązany jest wydać decyzję merytoryczną, nie zaś decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.; wyrok NSA z: 15.6.2010 r., II OSK 1012/09, Lex nr 597095; 17.1.2007 r., II OSK 167/06, ONSAiWSA z 2007 r., nr 6, poz. 132; 15.11.2006 r., II OSK 1344/05, Lex nr 321511; 31.8.2012 r., II OSK 846/11, cbosa; wyrok WSA w Gliwicach z 20.12.2007 r., II SA/Gl 684/07, Lex nr 382702). Decyzja merytoryczna w postępowaniu naprawczym może mieć – w zależności od stanu faktycznego – sentencję nakazującą inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych, bądź orzekającą o braku podstaw do nałożeniu takich obowiązków.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne. W szczególności aktualnym pozostaje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w uzasadnieniu wyroku OSK 21/04, zgodnie z którym nietrafne okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c. Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu wyroku VII SA/Wa 5/11 trafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; art. 64 ust. 3, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 140 k.c.

Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu wyroku VII SA/Wa 5/11 nie powołał: art. 21, 31 w tym ust. 3 Konstytucji RP, a przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wydanie zaskarżonego postanowienia i postanowienia poprzedzającego, nie ograniczało prawa własności skarżącej kasacyjnie. Uzasadnienie tych zarzutów (s. 9 skargi kasacyjnej) – zarówno podniesionych w ramach pierwszej, jak i drugiej podstawy kasacyjnej – ma charakter zdawkowy i nie spełnia wymogów skargi kasacyjnej.

Art. 64 Konstytucji RP składa się z 3 ustępów, o różnorodnej zawartości normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który ustęp art. 64 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc ów zarzut.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało zaskarżony wyrok uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.