Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1489/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 182/19 w sprawie ze skargi F.- B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2019 r., nr 10/OR14/2019 w przedmiocie płatności ekologicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od F.-B. na rzecz Dyrektora Warmińsko- Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 182/19 po rozpoznaniu skargi F.- X. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 10 stycznia 2019r., nr 10/OR14/2019 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na rok 2017 uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz F.- X. B. koszty postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że 31 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek F. – X. B. (dalej: strona, skarżący, producent) o przyznanie płatności na rok 2017, w którym ubiegano się o przyznanie płatności ekologicznej.

We wniosku o przyznanie płatności ekologicznej zadeklarowano powierzchnię w ramach poszczególnych wariantów/pakietów:

Wariant: 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji 35,14 ha.

Wariant: 9.1 Uprawy zielarskie po okresie konwersji 44,61 ha.

Następnie 14 listopada 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Kętrzynie wpłynęło zawiadomienie o wystąpieniu siły wyższej w gospodarstwie strony. Producent zawiadomił, że na plantacji nostrzyka białego na działkach rolnych A1a, B1a,E1a,AE1a, w wyniku ciągłych opadów deszczu brak jest możliwości wjazdu na pole i nie może dokonać zbioru. Wskazano też, że w związku z uprawami poniesione zostały koszty. Do zawiadomienia o sile wyższej, jako dowody wystąpienia siły wyższej zostały dołączone zdjęcia z plantacji oraz wydruki stron internetowych o intensywnych opadach deszczu w rejonie Warmii i Mazur oraz powiatu kętrzyńskiego. Do Biura Powiatowego ARiMR w Kętrzynie 6 marca 2018r. wpłynęły oświadczenia świadków o wystąpieniu siły wyższej w gospodarstwie strony oraz 15 marca 2018 wpłynęły wydruki danych opadów z lat 2014 - 2017 z najbliższych stacji meteorologicznych.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kętrzynie decyzją z 14 czerwca 2018 r. przyznał skarżącemu płatność ekologiczną na rok 2017 w łącznej wysokości 54946,35 zł w tym:

Wariant: 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji w wysokości 17664,76 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 7570,61 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 11240,08 zł, środki krajowe 6424,68 zł

Wariant: 9.1 Uprawy zielarskie po okresie w wysokości 37281,59 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 15977,81 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 23722,27 zł, środki krajowe 13559,32 zł, ustalając obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym stanowiący powierzchnię:

Zobowiązanie Wariant: 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji podjęte w dniu 15.03.2015 na powierzchnię równą 35,14ha.

Zobowiązanie Wariant: 9.1 Uprawy zielarskie po okresie konwersji podjęte w dniu 15.03.2015 na powierzchnię równą 44,61 ha.

Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie decyzją z 10 stycznia 2019r., nr 10/OR14/2019 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił sposób wyliczenia płatności i wskazał, że początkowa kwota płatności w ramach pakietu 7. na rok 2017 wyniosła 25235,37 zł. Jednakże kwota ta została pomniejszona, z uwagi na niezrealizowanie w ramach pakietu 7. wymogu określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2015 r., poz. 370 z późno zm., dalej zwanego rozporządzeniem ekologicznym), (co najmniej 30% zbioru uzyskanego w ramach zobowiązania ekologicznego w ramach pakietu 7. jest przeznaczona do przetwórstwa lub przekazania do innych gospodarstw lub sprzedaży). Organ wskazał, że z tabeli stanowiącej załącznik Nr 10 do rozporządzenia ekologicznego wynika, że między innymi dla pakietu 7. "nieodpowiednie przeznaczenie plonu" skutkuje zastosowaniem 30% zmniejszenia płatności. W związku z powyższym początkowa kwota 25235,37 zł naliczona w ramach pakietu 7. do powierzchni stwierdzonej 35,14 ha, pomniejszona została o 30% i wyniosła 17664,76 zł.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że początkowa kwota płatności w ramach pakietu 9. na rok 2017 wynosi 53259,40 zł. Jednakże kwota ta została pomniejszona, z uwagi na niezrealizowanie w ramach pakietu 9. wymogu określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia ekologicznego, (co najmniej 30% zbioru uzyskanego w ramach zobowiązania ekologicznego w ramach pakietu 9. jest przeznaczona do przetwórstwa lub przekazania do innych gospodarstw lub sprzedaży).

Z tabeli stanowiącej załącznik Nr 10 do rozporządzenia ekologicznego wynika, że między innymi dla pakietu 9. "nieodpowiednie przeznaczenie plonu" skutkuje zastosowaniem 30% zmniejszenia płatności.

W związku z powyższym początkowa kwota 53259,40 zł naliczona w ramach pakietu 9. do powierzchni stwierdzonej 44,33 ha, została pomniejszona o 30% i wyniosła 37281,59 zł.

Organ odwoławczy odnosząc się do podnoszonej przez stronę kwestii nałożenia sankcji 30% tj., w ramach pakietu 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji oraz pakietem 9.1 Uprawy zielarskie po okresie konwersji tj., zmniejszenia płatności o 30% organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego: płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 487, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013"), jeżeli mi.in.: spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ekologicznego rolnik realizujący zobowiązanie ekologiczne: przestrzega innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, strona nie przekazała zbioru (ostropestu) oraz nostrzyka białego zgodnie z wymienionymi przepisami. Powodem niespełnienia tegoż wymogu były ciągłe opady deszczu uniemożliwiające dokonanie zbioru płodów rolnych, o czym strona poinformowała w zawiadomieniu o wystąpieniu siły wyższej – pismo strony z datą wpływu z 14 listopada 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Kętrzynie.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ administracyjny ma obowiązek stosowania sankcji na skutek niezachowania wymogów w programie ekologicznym stosownie do okoliczności ich powstania. Jeśli więc rolnik dostarczył w terminie dowody potwierdzające działanie siły wyższej i zostały one uznane przez organ, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, to strona zachowuje prawo do kontynuacji zobowiązań ekologicznych, jednak: płatność ekologiczna za dany rok w ramach pakietu, na który miała wpływ siła wyższa, zostaje w przedmiotowej sprawie pomniejszona z uwagi na niezachowanie wymogu. Natomiast pomimo braku spełnienia wymogów, na które miały wpływ miała siła wyższa w programie ekologicznym (pakiet 7. oraz pakiet 9.) w danym roku, ARiMR nie będzie dochodziła zwrotu przyznanej pomocy w latach poprzednich z powodu niezrealizowania w danym roku zobowiązania zgodnie z załącznikiem nr 2 ust. 1 pkt 1 do rozporządzenia ekologicznego.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji, zasadnie ocenił, jako prawidłowe zastosowanie przez niego przepisów prawa krajowego § 30 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego poprzez nałożenie na stronę 30% zmniejszenia płatności w przypadku nie zachowania wymogów w pakiecie 7 oraz pakiecie 9. (nieodpowiednie przeznaczenie plonu).

Organ odwoławczy powołał treść art. 4 ust.1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 wskazując, że jest ono zbieżne ze stanowiskiem Strony wyrażonym w odwołaniu. Treść decyzji nie odnosi się do wycofania za lata poprzednie środków przyznanych Stronie, co więcej uznanie przez Kierownika BP ARiMR wystąpienia siły wyższej wyklucza ewentualne wszczęcie postępowania windykacyjnego w tym zakresie. Podkreślono, z treści zaskarżonej decyzji nie wynika rzekoma błędna interpretacja art. 4 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 640/2014, natomiast uznanie przez Kierownika BP ARiMR działania siły wyższej i jej wpływu na niedochowanie wymogu przeznaczenia 30% plonu do sprzedaży będzie skutkowało brakiem konieczności zwrotu już wypłaconych płatności z lat poprzednich. Podniesiony w odwołaniu przez stronę zarzut nieprawidłowego uznania przez organ, że nie wystąpiły dodatkowe koszty lub utracone dochody przed wystąpieniem siły wyższej, w opinii organu odwoławczego wynika z błędnej interpretacji przez stronę zarówno treści art. 4 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 640/2014 jaki i uzasadnienia decyzji, w związku, z czym nie zasługiwał na uwzględnienie.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 4 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 640/2014 oraz § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ekologicznego wskazał, że przytoczona przez organ I instancji interpretacja art. 4 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 640/2014 wynika z uwzględnienia zarówno powyższego przepisu jak i przepisów rozporządzenia ekologicznego, zwłaszcza § 2 ust. 1 i § 5 ust. 1 pkt 5. W związku z tym, że art. 4 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 zatytułowany "Siła wyższa i inne okoliczności" reguluje kwestie płatności ekologicznej związane ze zwrotem pomocy w przypadku uznania siły wyższej, (nie odnosząc się do przyznania tej płatności w danym roku - jak w przypadku płatności obszarowej), powołano się na przepisy rozporządzenia ekologicznego, szczegółowo regulujące problematykę przyznania płatności ekologicznej, w tym niespełnienia wymogów w danym roku, wskazując, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (zwanego dalej "rozporządzeniem nr 834/2007"), oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia. Warunki do przyznania wnioskowanej płatności ekologicznej określone zostały w § 2 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego.

Organ odwoławczy podkreśli, że w ramach płatności ekologicznej strona musi spełnić dodatkowe wymogi. W myśl § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ekologicznego rolnik realizujący zobowiązanie ekologiczne przestrzega innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że strona nie została pozbawiona płatności za pakiet 7. oraz pakiet 9., organ I instancji zastosował jedynie zmniejszenie ze względu na niespełnienie wymogu, jak wyżej wskazano. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego niezastosowanie przywołanych przepisów oraz zmniejszenia płatności ekologicznej stanowiłoby naruszenie regulacji prawnych obowiązujących dla płatności ekologicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a; c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że spór w kontrolowanej przez Sąd sprawie dotyczy interpretacji art. 4 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 i w związku z tym oceny prawidłowości przyznania stronie płatności w obniżonej wysokości z uwagi na wystąpienie siły wyższej w jej gospodarstwie.

Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko strony skarżącej, która podnosi, iż żeby organ miał prawo do nie przyznania w całości lub w części płatności za część gruntów, na jaką miała wpływ siła wyższa, jak wynika z art. 4 ust. 1 rozporządzenia UE nr 640/2014 muszą zajść łącznie dwie przesłanki:

- beneficjent nie jest w stanie wykonać zobowiązania w wyniku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności;

- nie wystąpiły dodatkowe koszty lub utracone dochody przed wystąpieniem siły wyższej.

Sąd podzielił argumentację strony, że siła wyższa wystąpiła już w okresie, w którym wszystkie dodatkowe koszty na uprawę zostały poniesione. Strona wskazała, że przed opadami deszczu dokonano zaorania pól, bronowania, zakupu i siewu nasion, pielęgnacji uprawy, zbioru kombajnem, a plon nie nadawał się do sprzedaży z powodu porażenia chorobami grzybowymi z uprawy ostropestu, natomiast na plantacji gryki, także poniesiono koszty orki, bronowania, siewu nasion, pielęgnacji uprawy, a pole przed przewidywanymi zbiorami było tak mokre, że nie było możliwości zbioru plonu kombajnem. Gryka została przed zimą po przymrozkach przeznaczona na zielony nawóz.

W związku z powyższym prawidłowe jest stanowisko strony wskazujące na błędną interpretację przez organ art. 4 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia UE nr 640/2014. Nie może mieć, bowiem miejsca sytuacja, w której organ stosuje jedynie fragment danego przepisu.

Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a nadto o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przypisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 4 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż odmowa przyznania płatności ekologicznej za część, na którą miało wpływ działanie siły wyższej może nastąpić jedynie wtedy, gdy zachodzą łącznie dwie przesłanki, a mianowicie: beneficjent nie jest w stanie wykonać zobowiązania w wyniku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności oraz nie wystąpiły dodatkowe koszty lub utracone dochody przed wystąpieniem siły wyższej, podczas, gdy powołany przepis nie odnosi się do odmowy przyznania płatności, jako skutku działania siły wyższej, tj. nie wyklucza odmowy jej przyznania w danym roku realizacji zobowiązania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, ale wskazuje na dopuszczalność wycofania płatności proporcjonalnie za lata, w których występowała siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności, przy czym wycofanie dotyczy wyłącznie tych części zobowiązania, dla których nie wystąpiły dodatkowe koszty lub utracone dochody przed wystąpieniem siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, co oznacza, że wycofanie może dotyczyć płatności już przyznanych i wypłaconych rolnikowi, zaś pojęcie zobowiązania należy odnosić nie do konkretnego roku jego realizacji, lecz do perspektywy czasowej wskazanej wart. 29 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013, a brak wystąpienia dodatkowych kosztów i utraconych dochodów przed wystąpieniem siły wyższej stanowi pozytywną przesłankę warunkującą to wycofanie, czyli zwrot wcześniej wypłaconych płatności, nie stanowi zaś okoliczności mającej znaczenie dla oceny spełnienia warunków przyznania płatności w bieżącym roku realizacji zobowiązania;

2. przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na poprzestaniu na lakonicznym wyjaśnieniu, iż stanowisko Beneficjenta w kwestii wykładni art. 4 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia delegowanego zasługuje na uwzględnienie, zaś organ administracji winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe na okoliczność wystąpienia dodatkowych kosztów lub utraconych dochodów oraz na jednoczesnym zaniechaniu wskazania, czy w sytuacji, gdyby przed wystąpieniem siły wyższej nie wystąpiły dodatkowe koszty lub utracone dowody, zasadne będzie zastosowanie sankcji kwestionowanej przez stronę;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 kpa polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo, iż decyzja ta nie została wydana z naruszeniem powołanego przepisu kpa - organ administracji dokonał, bowiem oceny całego zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, nie kwestionując przy tym faktu wystąpienia siły wyższej i jej skutków w zakresie poniesionych przez stronę dodatkowych kosztów i utraconych dochodów, jednocześnie strona w treści skargi nie kwestionowała zakresu prowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności nie podnosiła, że postępowanie to było niepełne i wymaga uzupełnienia - przeciwnie wskazywała,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 kpa polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo, iż decyzja ta nie została wydana z naruszeniem powołanego przepisu kpa - organ administracji dokonał, bowiem oceny całego zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, nie kwestionując przy tym faktu wystąpienia siły wyższej i jej skutków w zakresie poniesionych przez stronę dodatkowych kosztów i utraconych dochodów, jednocześnie strona w treści skargi nie kwestionowała zakresu prowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności nie podnosiła, że postępowanie to było niepełne i wymaga uzupełnienia - przeciwnie wskazywała, iż organ jedynie nie rozpoznał zgromadzonego materiału dowodowego, z kolei Sąd I instancji wskazywał na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego we wskazanym zakresie - w konsekwencji skarżonemu wyrokowi można zarzucić również naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na przekroczeniu granic zakreślonych treścią zarzutów i wniosków skarżącego producenta rolnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

Skarżący złożył odpowiedz na skargę kasacyjną wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej organu, zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwięźle przypomnieć elementy stanu faktycznego, ponieważ te mają zasadnicze znaczenie dla oceny zarzutów. Otóż skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, w którym ubiegał się o przyznanie płatności ekologicznej.

Do Biura Powiatowego ARiMR w Kętrzynie 4 listopada 2017 r. wpłynęło zawiadomienie o wystąpieniu siły wyższej w gospodarstwie strony. Producent zawiadomił, że na plantacji nostrzyka białego na działkach rolnych [...], [...], [...],[...], w wyniku ciągłych opadów deszczu brak jest możliwości wjazdu na pole i nie może dokonać zbioru. Wskazano też, że w związku z uprawami poniesione zostały koszty. Do zawiadomienia o sile wyższej, jako dowody wystąpienia siły wyższej zostały dołączone zdjęcia z plantacji oraz wydruki stron internetowych o intensywnych opadach deszczu w rejonie Warmii i Mazur oraz powiatu kętrzyńskiego.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kętrzynie decyzją z 14 czerwca 2018 r. przyznał skarżącemu płatność ekologiczną na rok 2017 w łącznej wysokości 54.946,35 złotych.

Utrzymując powyższą decyzję w mocy i uzasadniając swoje stanowisko Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie przedstawił sposób wyliczenia płatności i wskazał, że początkowa kwota płatności w ramach pakietu 7. na rok 2017 wyniosła 25.235,37 złotych. Jednakże kwota ta została pomniejszona z uwagi na niezrealizowanie w ramach pakietu 7. wymogu określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2015 r., poz. 370 z późno zm., dalej: rozporządzenie ekologiczne) - co najmniej 30% zbioru uzyskanego w ramach zobowiązania ekologicznego w ramach pakietu 7. jest przeznaczona do przetwórstwa lub przekazania do innych gospodarstw lub sprzedaży. Z tabeli stanowiącej załącznik Nr 10 do rozporządzenia ekologicznego wynika, że między innymi dla pakietu 7. "nieodpowiednie przeznaczenie plonu" skutkuje zastosowaniem 30% zmniejszenia płatności. W związku z powyższym organ wyjaśnił, że początkowa kwota 25 235,37 złotych naliczona w ramach pakietu 7. do powierzchni stwierdzonej 35,14 ha, pomniejszona została o 30% i wyniosła 17.664,76 złotych.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że początkowa kwota płatności w ramach pakietu 9. na rok 2017 wynosiła 53.259,40 złotych. Jednakże kwota ta została pomniejszona, z uwagi na niezrealizowanie w ramach pakietu 9. wymogu określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia ekologicznego, (co najmniej 30% zbioru uzyskanego w ramach zobowiązania ekologicznego w ramach pakietu 9. jest przeznaczona do przetwórstwa lub przekazania do innych gospodarstw lub sprzedaży).

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ administracji publicznej ma obowiązek stosowania sankcji na skutek niezachowania wymogów w programie ekologicznym stosownie do okoliczności ich powstania. Jeśli więc rolnik dostarczył w terminie dowody potwierdzające działanie siły wyższej i zostały one uznane przez organ, co miało miejsce w tej sprawie, to strona zachowuje prawo do kontynuacji zobowiązań ekologicznych, jednak płatność ekologiczna za dany rok w ramach pakietu, na który miała wpływ siła wyższa, zostaje w przedmiotowej sprawie pomniejszona z uwagi na niezachowanie wymogu. Natomiast pomimo braku spełnienia wymogów, na które miała wpływ siła wyższa w programie ekologicznym (pakiet 7. oraz pakiet 9.) w danym roku, ARiMR nie będzie dochodziła zwrotu przyznanej pomocy w latach poprzednich z powodu niezrealizowania w danym roku zobowiązania zgodnie z załącznikiem nr 2 ust. 1 pkt 1 do rozporządzenia ekologicznego.

Organ odwoławczy wskazał, że skutkiem uznania siły wyższej jest odstąpienie jedynie od zwrotu pomocy z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania ekologicznego pakietu. Deklarując przystąpienie do programu ekologicznego producent rolny przyjmuje na siebie zobowiązanie do spełnienia wszystkich wymogów otrzymania płatności. W konsekwencji strona, jeśli chce skorzystać z prawa do tych płatności, zobowiązana jest dostosować swoje działania do uregulowań prawnych.

W związku z tym, że istota sprawy została wyjaśniona w sposób dostateczny, Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę strony złożoną do Sądu I instancji poprzez jej oddalenie uznając, że jest nieusprawiedliwiona. Zgodnie, bowiem z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z tej instytucji możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to składający skargę kasacyjną (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I FSK 2021/17, LEX nr 3047876 oraz z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 3541/16, LEX nr 2617519).

Istota postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie dokonał wykładni przepisów mających zastosowanie w tej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Badając sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadniczym punktem sporu objęta była kwestia, czy w sytuacji prawidłowego zgłoszenia wystąpienia siły wyższej strona utraciła cały spodziewany dochód z uprawy, albowiem plon nie nadawał się do sprzedaży. Zdaniem strony nałożenie sankcji (zmniejszenie o 30 %) przysługujących dopłat było niewłaściwe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bowiem zarzucone naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadzące do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) jest wynikiem błędnej wykładni art. 4 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r.). Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim, art. 4 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 nie miał zastosowanie w sprawie, bowiem nie był podstawą prawną decyzji ostatecznej wydanej w sprawie przez ARMIR. Został jedynie wskazany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał natomiast, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie.

Podstawę materialnoprawną decyzji ostatecznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 562 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370, ze zm. dalej: rozporządzenie ekologiczne).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w żadnym z przepisów w sytuacji, gdy wystąpią nadzwyczajne okoliczności, nie ma mowy o możliwości przyznania pomocy w danym roku, a jedynie o braku konieczności zwrotu płatności już wypłaconych. Żaden przepis prawa krajowego czy unijnego nie przewiduje możliwości przyznania płatności za realizację programu w sytuacji, gdy użytki rolne nie były wykorzystywane, nawet, gdy nastąpiło to na skutek okoliczności od rolnika niezależnych. Skutkiem uznania siły wyższej jest odstąpienie jedynie od zwrotu pomocy z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania i realizacji wymogów określonych dla danego pakietu. Rozpoznawana sprawa dotyczy przyznania kolejnej płatności za rok 2017. Wystąpienie siły wyższej nie powoduje, że organy mogą nie stosować obowiązujących przepisów. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny, a organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały do tego stanu faktycznego przepisy rozporządzenia ekologicznego. Organ odwoławczy krok po kroku wyjaśnił, że zmniejszenie płatności, o której mowa w § 30 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego pakietu i dotyczy zmniejszenia płatności w danym roku. Konsekwencją tego mogło być - o ile nie zostałyby wykazane, niezależne od rolnika okoliczności wystąpienia siły wyższej skutkujące nierealizowaniem przez niego w danym roku podjętego zobowiązania - żądanie zwrotu (odzyskanie) płatności za lata ubiegłe. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że prawidłowa wykładnia § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ekologicznego prowadzi do wniosku, że brak jest przepisu określającego wysokość sankcji przy wystąpieniu siły wyższej, przy braku plonu, za nieprzestrzeganie wymogu sprzedaży 30% zbioru plonu, kiedy na skutek siły wyższej plonu nie zebrano lub siła wyższa uniemożliwiła jego sprzedaż. Reasumując, organy zmniejszyły wysokość przyznanej płatności zgodnie z obowiązującymi przepisami, a nie pozbawiły strony płatności za pakiet 7. oraz pakiet 9. Niezastosowanie przywołanych przepisów oraz brak zmniejszenia płatności ekologicznej stanowiłoby naruszenie przez organy administracji publicznej regulacji prawnych obowiązujących dla tej płatności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji błędnie dopatrzył się w postępowaniu organów naruszenia postępowania dowodowego na okoliczność wystąpienia u strony dodatkowych kosztów lub utraconych dochodów przed wystąpieniem siły wyższej. Organy prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy, nie naruszając swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) biorąc pod uwagę ich znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (480 zł) należny jest z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i jej sporządzenia przez radcę prawną (360 zł).