Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1708/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3, art. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1050/20 w sprawie ze skargi P.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2020 r., w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2020 r., a w punkcie drugim zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. udzielił skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych w okresie od 1 maja 2020 r. do 31 maja 2020 r. we wskazanych w decyzji lokalizacjach (pkt 1 decyzji) i ustalił opłatę za umieszczenie tych słupów reklamowych w łącznej wysokości 994,61 zł. (pkt 2 decyzji).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: SKO) zaskarżoną decyzją z dnia 28 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11 i ust. 13 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej: udp) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z pkt 3 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 281, poz. 2885 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: kpa) - uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt II.2 i orzekło w tym zakresie: "2. [...] ("słup z szybą") będąca drogą powiatową wynosi: 6,03 m2 (powierzchnia) x 1,60 zł (stawka opłat) x 31 dni (dni zajęcia) = 299,09 zł;", a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylając wydane w sprawie decyzje stwierdził, że skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. W ocenie WSA, akta sprawy administracyjnej nie pozwalają na weryfikację okoliczności uprzedniego wydania - na wniosek skarżącego - decyzji zezwalającej na lokalizację (na podstawie art. 39 ust. 3 udp) w pasie drogowym wymienionych we wniosku słupów reklamowych. W aktach sprawy brak jest bowiem tej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego. Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. O ile zatem Sąd nie powziął wątpliwości co do przedmiotu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, to z akt postępowania – w jego ocenie - nie wynika, by decyzja ta została poprzedzona decyzją o lokalizacji słupów reklamowych we wskazanych we wniosku miejscach, wymienionych w rozstrzygnięciu decyzji obu instancji. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, decyzja lokalizacyjna została wydana [...] czerwca 2020 r., a więc tego samego dnia, kiedy została wydana decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego będąca przedmiotem kontroli przez SKO w analizowanej sprawie. Decyzja lokalizacyjna niewątpliwie w dacie wydawania decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego nie mogła być jeszcze ostateczna, zatem wydanie w oparciu o nią decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego było przedwczesne.

Powyższe, w ocenie WSA, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, oraz prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp. Akta sprawy administracyjnej wskazują bowiem, że doszło do wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, w której niepoddającą się sądowej weryfikacji okolicznością jest uprzednie wydanie decyzji z art. 39 ust. 3 udp zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń objętych decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.

W konkluzji Sąd stwierdził, że o ile zarzuty skargi okazały się niezasadne, to kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia wykraczająca poza granice wniesionej skargi doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzje obu instancji zasługują na uchylenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA nakazał organom zweryfikowanie, czy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń określonych we wniosku we wskazanych tam lokalizacjach. Przy twierdzącej odpowiedzi Sąd nakazał dołączenie tego rozstrzygnięcia do akt sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ocenę, czy zasadnym jest wydanie decyzji o zajęciu pasa drogowego zgodnie z wnioskiem w kontekście ustaleń wynikających z decyzji lokalizacyjnej.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), tj.:

1) art. 133 § 1 zd. pierwsze ppsa poprzez wydanie orzeczenia na podstawie niekompletnych akt sprawy, wskutek zaniechania wezwania organu odwoławczego z urzędu do uzupełnienia akt sprawy o decyzję lokalizacyjną wydaną przez Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] (dalej: decyzja lokalizacyjna), w sytuacji powzięcia istotnych wątpliwości przez Sąd I instancji, czy decyzja taka została wydana i jest obowiązująca oraz czy wskazane w niej lokalizacje pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak tej decyzji lokalizacyjnej w aktach sprawy był jedynym powodem wydania decyzji kasacyjnej, przy czym niekompletność w tym zakresie akt sprawy przedłożonych Sądowi jednoznacznie wynikała z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ wprost powołał się na wydanie przez Prezydenta Miasta B. decyzji lokalizacyjnej, której w aktach sprawy nie było;

2) art. 106 § 3 ppsa, wskutek zaniechania wezwania organu odwoławczego z urzędu na podstawie tego przepisu do uzupełnienia akt sprawy o decyzję lokalizacyjną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji powzięcia istotnych wątpliwości przez Sąd I instancji, czy decyzja taka została wydana i jest obowiązująca oraz czy wskazane w niej lokalizacje pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, przy czym uzupełnienie akt sprawy w powyższym zakresie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się wprost na wydanie i obowiązywanie decyzji lokalizacyjnej, podczas gdy Sąd I instancji zaniechał wezwania organu odwoławczego z urzędu do uzupełnienia akt sprawy o decyzję lokalizacyjną, w sytuacji powzięcia istotnych wątpliwości, czy decyzja taka została wydana i jest obowiązująca oraz czy wskazane w niej lokalizacje pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 3 udp poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja, stanowiąca zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, odpowiada wymogom prawa i została wydana, gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja lokalizacyjna;

5) art. 141 § 4 ppsa, poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakiego powodu uchylona została poprzedzająca zaskarżoną decyzję organu odwoławczego decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2020 r., skoro Sąd I instancji wszystkie zarzuty skargi uznał za bezzasadne, zaś weryfikacji w sprawie wymaga, zdaniem Sądu, jedynie kwestia wydania i obowiązywania decyzji lokalizacyjnej, która to weryfikacja powinna nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, co w niniejszej sprawie miało miejsce, wbrew ustaleniom Sądu I instancji poczynionym na podstawie niekompletnych akt sprawy;

6) art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwe wskazania co do dalszego postępowania polegające na zobowiązaniu rozpatrujących sprawę organów do zweryfikowania, czy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń określonych we wniosku we wskazanych tam lokalizacjach i dołączenia tego rozstrzygnięcia do akt sprawy oraz do dokonania oceny, czy zasadnym jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgodnie z wnioskiem, w sytuacji, gdy wszystkie te ustalenia zostały już przez organ odwoławczy poczynione i szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś uzupełnienie akt sprawy o decyzję lokalizacyjną powinno nastąpić w postępowaniu przed Sądem I instancji, w trybie art. 106 § 3 ppsa;

7) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa przez niezastosowanie normy wyrażonej w art. 151 ppsa w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 3 udp poprzez błędne przyjęcie, że doszło do ich naruszenia wskutek wydania zaskarżonej decyzji bez uprzedniego wydania ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, tj. decyzji zezwalającej skarżącemu na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń, których lokalizacja pokrywa się z lokalizacjami określonymi w decyzji o zajęciu pasa drogowego, podczas gdy w dacie wydania skarżonej decyzji organu odwoławczego w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja lokalizacyjna, co miało wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc te zarzuty organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych, a także o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa, uzupełniających dowodów z następujących dokumentów: decyzji lokalizacyjnej oraz potwierdzenia jej doręczenia stronie, a także z pisma Prezydenta Miasta B. z dnia 28 kwietnia 2021 r. - na okoliczność wydania i obowiązywania ostatecznej decyzji lokalizacyjnej oraz na okoliczność pokrywania się lokalizacji urządzeń wskazanych w powyższej decyzji z lokalizacjami określonymi w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Ponadto SKO zrzekło się rozprawy.

III

W piśmie z dnia 12 lipca 2021 r. P. F. wniósł o nieobciążanie go kosztami postępowania kasacyjnego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 ppsa. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie domniemywać intencji strony skarżącej kasacyjnie, konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznana z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że podstawy, na których środek zaskarżenia oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku, z podanych niżej względów.

W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sposób sformułowania - w pkt I. 4 i II petitum skargi kasacyjnej - zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy o tym, że nie jest kwestionowana wykładnia objętych podstawami kasacyjnymi przepisów art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów (art. 39 ust. 3 udp) w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Właściwy zarządca drogi - jak stanowi art. 38 ust. 3 w zdaniu drugim - może odmówić/odmawia wydania stosownego zezwolenia w przypadkach przewidzianych w ppkt 1-3 tego przepisu.

Według art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Natomiast art. 40 w ust. 2 pkt 3 udp stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Z treści powyższych przepisów Sąd I instancji wywiódł, że zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem poprzedzającym i warunkującym możliwość wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego.

Powyższe - wobec braku zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną ich wykładnię - sporne nie jest. Tym samym nie jest podważane stanowisko Sądu I instancji, że stwierdzenie legalności zaskarżonej decyzji wymagało ustalenia, że decyzja ta została poprzedzona ostateczną decyzją o lokalizacji.

W ocenie składu orzekającego NSA nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja administracyjna kształtuje nie tylko stan prawny ale i określony stan faktyczny, a ocena prawidłowości zastosowania art. 40 ust. 2 udp (a w następstwie także przepisów regulujących pobieranie opłaty i ustalanie jej wysokości) w nieustalonym/niepotwierdzonym materiałem dowodowym sprawy stanie faktycznym, co do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnej - jest przedwczesna.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one usprawiedliwione.

Przede wszystkich chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 kpa. Oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów jest o tyle niezrozumiałe, a w konsekwencji nieskuteczne, że – jak już wyżej wskazano - ocena legalności zaskarżonej decyzji wymagała ustalenia, że decyzja ta została poprzedzona ostateczną decyzją o lokalizacji. Jest to zatem okoliczność istotna dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Poza sporem stosownych dowodów na tę okoliczność w aktach administracyjnych brak (brak decyzji "lokalizacyjnej" i dokumentów potwierdzających jej ostateczność). Organ nie dopełnił zatem obowiązku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego.

Całkowicie chybiony jest też zarzut naruszenia art. 80 kpa. W myśl bowiem powołanego przepisu kpa ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona musi się mieścić w granicach prawem przewidzianej swobody. Sporna kwestia w rozpoznawanej sprawie dotyczy zaś braku dowodów na wskazane wyżej okoliczności, istotne dla rozpoznania sprawy z wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp. Jest więc oczywiste, że skoro dowodów nie włączono do materiału dowodowego, to nie podlegały one ocenie w granicach określonych art. 80 kpa.

Usprawiedliwienia nie znajduje też zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa.

Przepis ten stanowi (w istotnym dla sprawy zdaniu pierwszym), że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Przy tym z treści art. 54 § 2 ppsa – do którego odsyła przytoczony art. 133 § 1 powołanej ustawy – niewątpliwie wynika, że na organie spoczywa obowiązek przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy.

Zgodzić należy się z poglądem, że warunkiem koniecznym zaistnienia stanu oznaczającego naruszenie art. 133 § 1 ppsa poprzez orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie niekompletnych akt sprawy - w związku z zaniechaniem wezwania do ich uzupełnienia - jest to, aby akta te zostały przedłożone przez organ administracji sądowi administracyjnemu, jako niepełne i niekompletne, co powinno jednoznacznie wynikać z tychże akt (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt II GSK 70/20; ten i niżej powołane wyroki dostępne w CBOSA).

Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie twierdzi, aby przedłożyła sądowi akta zawierające komplet dokumentów - ułożonych chronologicznie, złączonych, ponumerowanych, wyposażonych w kartę poglądową (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt I FSK 61/20) - to znaczy skompletowanych tak, aby można było stwierdzić, że brak dokumentów nie jest efektem uchybień postępowania dowodowego, lecz oczywistym wynikiem wadliwego skompletowania przed przekazaniem do sądu. Tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie nawet nie twierdzi, aby stosowna decyzja lokalizacyjnej oraz dokumenty potwierdzające jej ostateczność zostały włączone do materiału dowodowego (akt sprawy administracyjnej) w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji.

Skład orzekający zwraca też uwagę na trafny pogląd, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 ppsa są nie tylko przedstawione sądowi akta administracyjne, ale też akta sądowe (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 3727/18). Tak więc z wyrażonej na gruncie art.133 § 1 ppsa zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka nie tylko na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ale uwzględnia również, zgodnie z art. 106 § 4 ppsa, powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 ppsa, dowody uzupełniające z dokumentów.

Sąd I instancji nie przeprowadził jednak postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 ppsa i - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie można mu w tym zakresie postawić skutecznego zarzutu.

Zgodnie z tym przepisem (art. 106 § 3 ppsa) sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Skład orzekający NSA w całej rozciągłości przychyla się do wyrażanych w orzecznictwie na gruncie powołanego przepisu poglądów, że posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia WSA zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 ppsa, tym samym nie może być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (tak: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18, wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3138/19 i przywołane tam wcześniejsze judykaty).

Podkreślenia wymaga też, że z treści omawianego przepisu wynika jednoznacznie, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe jeżeli są spełnione dwa, określone nim warunki, tzn. jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i jednocześnie jeśli nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Trafne jest przy tym stanowisko, że przez nadmierne przedłużenie postępowania rozumieć należy m.in. konieczność odroczenia rozprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt I FSK 503/21).

Z tych wszystkich względów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak podstaw do skutecznego postawienia Sądowi I instancji zarzutu, że Sąd ten naruszył art. 106 § 3 ppsa "wskutek zaniechania wezwania organu odwoławczego z urzędu na podstawie tego przepisu do uzupełnienia akt sprawy o decyzję lokalizacyjną,"

Za usprawiedliwione nie mogły być też uznane zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa (pkt I.5 i I.6 petitum skargi kasacyjnej). Ugruntowane i powszechnie akceptowane w orzecznictwie jest bowiem stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny, poddając ocenie powyższy zarzut w zestawieniu z pisemnymi motywami orzeczenia, stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w powyższym przepisie w zakresie umożliwiającym jego kontrolę instancyjną. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, dlaczego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Sąd I instancji w prawidłowy sposób wywiązał się zatem ze swoich obowiązków i zastosował przy tym adekwatny do wyniku tej kontroli środek. Wprawdzie istotnie, brak w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku uzasadnienia przyczyn zastosowania art. 135 ppsa. Przyjąć należy jednak, że z całokształtu wywodów WSA wynika jednoznacznie, że stwierdzone uchybienia procesowe dotyczyły w równym stopniu kontrolowanych decyzji organów obu instancji.

Nie można się też zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji niewłaściwie sformułował wytyczne co do dalszego postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania wynikają wystarczająco jednoznacznie.

Za wadliwie skonstruowany, i tym samym nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa - przez niezastosowanie normy wyrażonej w art. 151 ppsa w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.

Przede wszystkim przepisy art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uznawane są za tzw. przepisy wynikowe, jako że określają jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w określonych tymi przepisami sytuacjach. Nie mogą zatem stanowić samoistnej podstawy zaskarżenia.

Naruszenie tych przepisów należy więc wiązać z naruszeniami przepisów postępowania czy prawa materialnego - których dopuściły się organy orzekające w sprawie, bądź też naruszenia których wadliwie dopatruje się strona. Bez tego rodzaju powiązania zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa nie poddaje się kontroli.

Strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia też, w czym upatruje związek wskazanych przepisów ani też jak art. 135 ppsa - regulujący możliwość zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – mógł zostać naruszony "przez niezastosowanie art. 151 ppsa".

Na koniec należy wskazać, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 ppsa.

Wprawdzie skład orzekający za zbyt daleko idący uważa pogląd, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym całkowicie wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 ppsa (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt I GSK 1815/20). Skoro jednak celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa jest wyłącznie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, a postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, to - szczególnie w sytuacji gdy zgłoszony w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy dotyczy chybionego w tym przypadku zarzutu, że Sąd I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego - jest oczywiście niezasadny.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 i 182 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.