Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 252/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust 2 pkt 8, art.40 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6m, art. 6n
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7
journal: Dz.U. 2014 poz 1182
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jednolity

SENTENCJA

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Urszula Zięba, Protokolant: Ewelina Knapczyk – Drabik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wadowicach na uchwałę Rady Gminy Tomice z dnia 25 stycznia 2013 r. Nr XXI/183/2013 w przedmiocie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: - załącznika Nr 1 oznaczonego "Deklaracja wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi" dotyczącego: obowiązku podania w części B deklaracji numeru telefonu, adresu e-mail składającego deklarację oraz w części H zawierającej oświadczenie o treści; "Oświadczam, że podane dane są zgodne z rzeczywistością i jestem świadomy/a odpowiedzialności wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego za podanie danych niezgodnie z rzeczywistością"; - §3 pkt 1 zaskarżonej uchwały zawierającego obowiązek dołączenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wykazu osób zamieszkałych na terenie nieruchomości według wzoru stanowiącego załącznik Nr 2 do zaskarżonej uchwały, rubryki w części G deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczącej wykazu osób zamieszkałych na nieruchomości oraz całego załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały oznaczonego jako "Wzór Wykaz osób zamieszkałych na terenie nieruchomości wskazanej w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi"; - §3 pkt 2 zaskarżonej uchwały nakładającego obowiązek dołączenia do deklaracji oświadczenia lub dokumentu potwierdzającego, że mieszkaniec zameldowany na terenie Gminy Tomice zamieszkuje w innej gminie, kraju lub innym niż miejsce zameldowania lokalu na terenie Gminy Tomice oraz rubryki w części G deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczącej oświadczenia lub potwierdzenia, że mieszkaniec zameldowany na terenie nieruchomości zamieszkuje poza terenem Gminy Tomice.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Wadowicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXI/183/2013 Rady Gminy Tomice z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. Zaskarżonej uchwale zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594), art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) oraz art. 23 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r., Nr 191, poz. 926 ze zm.), przez nałożenie na składającego deklarację:

– w Załączniku nr 1 do zaskarżonej ustawy, obowiązku podawania jego numeru telefonu i adresu poczty e-mail, podczas gdy podanie tych danych nie jest niezbędne dla realizacji celów ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach;

– obowiązku wskazania danych osobowych (imienia, nazwiska) osób zamieszkujących daną nieruchomość poprzez wypełnienie załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, podczas gdy dla realizacji celów ustawy nie zachodzi potrzeba podawania tych danych, a jedynie ilości osób zamieszkujących nieruchomość;

– obowiązku złożenia oświadczenia, że mieszkaniec zameldowany na terenie nieruchomości, a nie wymieniony w wykazie osób zamieszkałych na terenie tej nieruchomości, zamieszkuje w innej gminie, kraju lub innym niż miejsce zameldowania lokalu lub na terenie Gminy Tomice, podczas gdy dla realizacji celów ustawy nie zachodzi potrzeba podawania tych danych, a jedynie ilości osób zamieszkujących nieruchomość;

– w Załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały - obowiązku złożenia oświadczenia, że podane dane są zgodne z rzeczywistością oraz o świadomości odpowiedzialności wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego za podanie danych niezgodnie z rzeczowością, podczas gdy brak podstawy prawnej do nałożenia na składającego deklarację takiego obowiązku.

W ocenie skarżącego, ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące. Nie była zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii. Oznaczało to, że w podejmowanym, na podstawie ww. przepisów akcie prawnym, nie można było zamieszczać postanowień, które wykraczały poza treść tych przepisów.

Skarżący wskazał również, że z uwagi na zasady ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie miały znaczenia dane osobowe osób zamieszkujących w danej nieruchomości ani osób zameldowanych niezamieszkujących w nieruchomości, toteż gmina nie miała prawa wymagać od składającego deklarację podawania ww. danych osobowych. Nie zachodził również przypadek niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, do podawania numeru telefonu skarżącego oraz adresu e-mail składającego deklarację. Ponadto żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dawał możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy obowiązku potwierdzania danych pod groźbą odpowiedzialności karnej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tomice działający w imieniu Rady Gminy wniósł o oddalenie skargi w części dotyczącej zarzutu obowiązku podawania numeru telefonu i adresu poczty e-mail właściciela nieruchomości oraz umorzenie postępowania w pozostałym zakresie jako bezprzedmiotowego.

Organ wyjaśnił, że objęte skarga uchybienia zostały konwalidowane uchwałą Rady Gminy Tomice z dnia 6 lutego 2015 r. nr IV/19/2015, wskutek czego zaskarżona uchwała utraciła moc. W związku z powyższym organ wniósł o oddalenie skargi w części obejmującej zarzut podawania w deklaracji numeru telefonu i adresu poczty e-mail właściciela nieruchomości. Odnośnie pozostałych zarzutów postępowanie jako bezprzedmiotowe wino zostać umorzone gdyż kwestionowane w skardze zapisy utraciły moc na skutek podjęcia ww. uchwały z dnia 6 lutego 2015 r. Jednocześnie organ podniósł, że zaskarżona uchwała nie została uchylona przez Regionalną Izbę Obrachunkową oraz Wydział Prawny i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie. Także zakresu przetwarzanych danych osobowych nie zakwestionował Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w trakcie rejestracji zbioru danych osobowych o nazwie "odpady komunalne"

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że uchylenie czy też zmiana zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotową jej sądowej kontroli. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak, więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 wszystkie orzeczenia opublikowane na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Generalnie przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej, a takim niewątpliwie jest rada gminy, mogą działać tylko w takim zakresie w jakim posiadają kompetencję nadaną im przez wyraźny przepis prawa. Jest to więc odwrotna zasada niż w przypadku obywateli, działających zgodnie z regułą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do treści art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Z kolei art. 6n ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna, jak to wskazał skarżący, wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r. II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów.

Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie we wzorze deklaracji w części H oświadczenia o treści; "Oświadczam, że podane dane są zgodne z rzeczywistością i jestem świadomy/a odpowiedzialności wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego za podanie danych niezgodnie z rzeczywistością" nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami. Poza tym ogólność oświadczenia i odwoływanie się do bliżej niesprecyzowanych przepisów czyniła bezskutecznym fakt złożenia (podpisania) takiego oświadczenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy przyznać rację Prokuratorowi, że żaden przepis rangi ustawowej nie upoważniał organów gminy do nałożenia obowiązku wykazywania w deklaracji danych (imion i nazwisk) osób zamieszkałych na nieruchomości oraz wykazywania w deklaracji poprzez złożenie oświadczenia lub złożenie dokumentu potwierdzających, że mieszkaniec zameldowany na terenie Gminy Tomice zamieszkuje w innej gminie, kraju lub innym niż miejsce zameldowania lokalu na terenie Gminy Tomice. Fakt, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie zakwestionował rejestracji tego typu zbioru danych nie ma znaczenia, bowiem spór dotyczy nałożonego w uchwale obowiązku podawania danych w deklaracji i dołączonych do deklaracji informacji (danych osobowych), a nie zakresu przetwarzanych (zbioru) danych. Przetwarzane przez organ dane osobowe mogą bowiem pochodzić z innych źródeł niż tylko deklaracje (np. informacje przekazywane przez kontrolowanych).

Także podanie numeru telefonu lub adresu e-mail nie było niezbędnym do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Podawanie numeru telefonu mogło być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą dobrowolnie składający deklarację mógł wypełnić. Podanie numeru telefonu stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych gdyż te dane pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone, gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Sąd nie dopatrzył się jednak takiej niezbędności lub konieczności w rozumieniu art. 23 ww. ustawy w odniesieniu do ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami orzekł jak w sentencji wyroku.