Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3110/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1, art. 34
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 4 pkt 1, 2 i 3, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: par. 3 pkt 1, par. 4, par. 48, par. 51 i par. 102
journal: Dz.U. 1998 nr 151 poz 987
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie.
article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 971/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. [...] w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 971/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. [...] w S. (dalej powoływanej jako A.) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

W dniach 30 sierpnia 2010 r. i 15 lutego 2011 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę dotyczącą kładki znajdującej się w K. nad torami linii kolejowej nr 1 i 138 oraz nad torami postojowymi w K. w rejonie ulicy [...], usytuowanej na działkach: nr [...] i [...] objętych decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. (Dziennik Urzędowy Ministra Infrastruktury Nr 14, poz. 51), wyznaczającą tereny zamknięte: działki nr [...], podczas której ustalił jej zły stan techniczny. Ustalenia te zostały potwierdzone podczas oględzin dokonanych dnia 24 marca 2011 r. We wszystkich tych czynnościach brał udział przedstawiciel B S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w K. (dalej określanej jako B. S.A.), która zleciła okresową kontrolę stanu kładki. W świetle protokołu tej kontroli z dnia 19 maja 2011 r. kładka wymaga pilnej konserwacji. Przedstawiciel B. S.A. podczas rozprawy administracyjnej w dniu 9 sierpnia 2011 r. zapewnił jako zarządca obiektu, że zalecenia zawarte w protokole kontroli będą wykonane i że wejście na tory zostało już zabezpieczone. Przedłożył jednak notatkę służbową ze spotkania, jakie odbył z pracownikami Urzędu Miasta K. oraz [...] S.A., z której wynika, że kładka nie zalicza się do środków trwałych żadnej ze stron spotkania. Protokół z rozprawy administracyjnej wymieniał pośród obecnych na rozprawie także przedstawiciela A., lecz wzmianka ta została następnie z protokołu wykreślona.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] ([...]) Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie m.in. art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał B. S.A., jako właścicielowi obiektu, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości odnoszących się do wspomnianej kładki poprzez wykonanie wskazanych w decyzji robót. W uzasadnieniu przypomniał poczynione w sprawie ustalenia dotyczące stanu kładki i zauważył, że B. S.A. nie podjęła żadnych czynności w rozpatrywanym zakresie, poza zabezpieczeniem wejścia na tory. Nawiązał do treści art. 66 ustawy-Prawo budowlane, według którego organ administracji w drodze decyzji nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, jeżeli nie wykonują przewidzianego w art. 61 tej ustawy obowiązku należytego utrzymywania i użytkowania obiektu. Zaznaczył, że zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz.1160 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa restrukturyzacyjna) grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stały się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (ust. 1), z kolei znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale – przedmiotem własności PKP (ust. 2).

W odwołaniu od tej decyzji B. S.A. podniosła, że kładka nie ma żadnego związku z ruchem kolejowym, gdyż służy jedynie jako droga dla pieszych, stanowiąc element układu komunikacyjnego miasta, podlegającego kompetencjom organu samorządu terytorialnego. Zaakcentowała, że nie jest właścicielem lub użytkownikiem kładki ani nieruchomości, na której kładka się znajduje, oraz że zarządcą infrastruktury kolejowej jest specjalnie powołana w tym celu Spółka – A.. Organ nadzoru budowlanego bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych uznał zatem, iż B. S.A. została uwłaszczona, choć rozstrzygnięcie tej kwestii należy do wojewody.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uznał, że w decyzji tej prawidłowo określono właściciela obiektu budowlanego, odpowiedzialnego za jego utrzymanie. Przyznał, iż stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy restrukturyzacyjnej A. wstąpiła w prawa i obowiązki B. S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, lecz wskazał na wyjątek w tej materii wynikający z art. 15 ust. 4a ustawy restrukturyzacyjnej, obejmujący budynki i budowle przeznaczone do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami, tj. obiekty inne niż wymienione w definicji linii kolejowych zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.), np. dworce, budowle służące przejściu osób nad linią kolejową itp. Jego zdaniem zaś brak zejść, np. na perony, wyklucza zakwalifikowanie kładki za budowlę przeznaczoną do prowadzenia ruchu kolejowego.

Organ odwoławczy nie zgodził się też z argumentem, że kładka nie służy działalności B. S.A., lecz mieszkańcom miasta. Zwrócił uwagę, iż w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987, dalej powoływanej jako rozporządzenie z 10 września 1998 r.) nadziemne przejście kolejowe stanowi budowlę kolejową, a wedle § 11 rozporządzenia z 10 września 1998 r. linia kolejowa powinna być wyposażana w takie przejścia w celu zapewnienia bezpiecznego przekraczania toru kolejowego.

Decyzja ta, wskutek skargi złożonej przez B. S.A., została uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 267/12. Sąd podzieli zarzut skargi, że obie decyzje niewłaściwie wskazały adresata nałożonych nimi obowiązków. Podkreślił, że art. 66 ustawy - Prawo budowlane "nie określa przesłanki podmiotowej" i w ustępie 2 wprost przewiduje pierwszeństwo przepisów szczególnych normujących tę kwestię odrębnie. Stąd aby sięgnąć po regułę ogólną wynikającą z art. 61 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane, zgodnie z którą utrzymanie i użytkowanie obiektu należy do jego właściciela lub zarządcy, trzeba w niniejszej sprawie wykluczyć istnienie przepisu szczególnego zawartego w ustawie restrukturyzacyjnej lub w ustawie o transporcie kolejowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że takiego wykluczenia dokonać nie można. Zaakcentował, że w myśl art. 15 ust. 2 ustawy restrukturyzacyjnej z dniem wpisu do rejestru A. wstąpiła w prawa i obowiązki B. S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi i stosownie do jej art. 15 ust. 4a, A. zarządza tymi liniami oraz pozostałą infrastrukturą kolejową w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami. Według art. 15 ust. 4b ustawy restrukturyzacyjnej wyłączenie to dotyczy bowiem budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych.

W tym kontekście Sąd skonstatował, że kładka będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest budowlą w znaczeniu § 3 pkt 1 rozporządzenia z 10 września 1998 r. Przytoczył kolejno zamieszczone w art. 4 pkt 2, pkt 3, pkt 1 i pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym definicje linii kolejowej, przyległego pasa gruntu, infrastruktury kolejowej i obszaru kolejowego, a także pojęcie zarządzania infrastrukturą kolejową wskazane w art. 5 tej ustawy, obejmujące m.in. utrzymanie infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 3). Przypomniał, że linia kolejowa powinna być wyposażona w przejścia dla pieszych służące bezpiecznemu przekraczaniu toru kolejowego, które zostały zaliczone do kolejowych obiektów inżynieryjnych (§ 11 i 48 rozporządzenia z 10 września 1998 r.). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r., że sporna kładka nie podlega wyłączeniu z art. 15 ust. 4a ustawy restrukturyzacyjnej, gdyż nie jest przeznaczona do obsługi przewozu osób i rzeczy, umożliwiając jedynie przejście nad linią kolejową, a także dodatkowo położona jest na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych. Dlatego stan własności obiektu budowlanego (nieruchomości, na której się on znajduje) nie przesądza o podmiocie zobowiązanym do jego utrzymania, który został jednoznacznie wskazany w przepisie prawa rangi ustawowej, szczególnym względem art. 61 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane. W obowiązki te wstąpiła wszak A., niezależnie od wydania obiektów, gruntów czy też przeniesienia prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania gruntu, chociaż w art. 17 ustawy restrukturyzacyjnej docelowo przewidziano przeniesienie tych praw na rzecz A. poprzez wniesienie wkładów do tej Spółki. Zdaniem Sądu są to następcze czynności do wykonania celem uregulowania stanu nieruchomości, także poprzez uzyskanie decyzji wojewody stwierdzającej wcześniejsze uwłaszczenie B. S.A., które w świetle art. 34 ustawy restrukturyzacyjnej nastąpiło z dniem wejścia tej ustawy w życie.

Sąd przyjął zatem, że podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją powinna być wyłącznie A., i – odnosząc się do zarzutu podnoszącego błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy – przypomniał, iż bez znaczenia pozostaje to, kto jest właścicielem obiektu budowlanego czy wieczystym użytkownikiem gruntu, na którym obiekt się znajduje.

Dnia 12 czerwca 2012 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadził również "inspekcję" obiektu budowlanego. Według protokołu z tej czynności obecny przy niej przedstawiciel B. S.A. oświadczył, że opracowała ona projekt remontu kładki, ustanowiła inspektora nadzoru nad robotami remontowymi i wystąpiła do współwłaścicieli kładki o partycypację w kosztach remontu. Niemniej stwierdzono, że żadne roboty nie były przeprowadzone oraz że kładka była wciąż użytkowana przez pieszych.

W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ ten pismami z dnia 16 listopada 2012 r. poinformował A., że zgodnie z wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r. otrzymała ona przymiot strony w niniejszym postępowaniu oraz zawiadomił ją i pozostałe strony, w tym B. S.A., o przeprowadzeniu dowodu z oględzin kładki. Oględziny te odbyły się dnia 13 grudnia 2012 r. W ich protokole odnotowano oświadczenie przedstawiciela A., że kładka nie jest jej własnością, nie widnieje w ewidencji jej środków trwałych jako obiekt kolejowy i nie służy do obsługi pasażerów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] ([...] ) Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył jednak na A. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących tej kładki.

W uzasadnieniu nawiązał do argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r.

W odwołaniu od tej decyzji A. nie zgodziła się z tezą, że jest stroną postępowania w sprawie. Przyznała, że na mocy art. 15 ustawy restrukturyzacyjnej stała się zarządcą infrastruktury kolejowej, lecz zwróciła zarazem uwagę na wynikającą z art. 17 tej ustawy konieczność wyposażenia jej przez B. S.A. w majątek umożliwiający jej prowadzenie działalności statutowej. W konsekwencji zarządza ona tylko infrastrukturą kolejową przekazaną jej w różnych formach prawnych, i nie jest ani uprawniona, ani zobowiązana do zarządzania majątkiem, który, tak jak sporna kładka, nie został jej przekazany przez B. S.A.

A. zakwestionowała także pogląd zaliczający kładkę do budowli kolejowych. Zwróciła uwagę, że pojęcie kładki zostało ujęte w definicji obiektu mostowego zawartej w art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., kolejne teksty jednolite ustawy zostały opublikowane w Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. oraz Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Tego rodzaju obiekt został zaś w § 1 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735 ze zm.) uznany za obiekt inżynierski i jako taki stanowi część drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. To na zarządcy drogi ciąży więc obowiązek utrzymania jej w należytym stanie technicznym. W odwołaniu nawiązano do § 3 pkt 1 rozporządzenia przewidującego definicję obiektu mostowego, nieco odbiegającą od definicji ustawowej.

Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przypomniał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r., zaznaczając, że wedle art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) jest nim związany. Niezależnie od tego nie podzielił poglądu, że kładka stanowi drogowy obiekt inżynierski, wchodzący w skład drogi publicznej. Według art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą taką może być bowiem droga (ciąg pieszy) zaliczony do jednej z wyróżnionych w niej kategorii dróg, a ta przesłanka nie została w sprawie spełniona. Skądinąd zresztą zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o drogach publicznych konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi, należy do zarządów kolei, tymczasem remont kładki musi być przeprowadzony właśnie w tym zakresie.

Organ odwoławczy odwołał się nadto do umowy nr [...] z dnia 27 września 2001 r., zawartej pomiędzy B. S.A. a A. i przekazującej tej ostatniej działki nr [...] i [...], na których zlokalizowana jest linia kolejowa nr 1 i 138.

A., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane oraz z art. 15 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy restrukturyzacyjnej, art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz z § 11 i § 48 rozporządzenia z 10 września 1998 r., a także zarzut odniesiony do art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) i w tym kontekście podtrzymał pogląd, że na A. spoczywa obowiązek zarządzania tylko tą infrastrukturą kolejową, która została jej przekazana. Tymczasem jego zdaniem choć B. S.A. przekazała jej działkę, na której zlokalizowana jest linia kolejowa, to jednak, ani aportem, ani umową z dnia 27 września 2001 r., nr [...] nie przekazała jej kładki znajdującej się na tej nieruchomości.

Pełnomocnik zarzucił również organom błędne przyjęcie, że kładka nie jest drogowym obiektem inżynierskim w rozumieniu art. 4 pkt 13 i art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 ust. 1 i 2, § 3 pkt 1 i pkt 10 lit. b rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, chociaż w ramach wcześniejszego zarzutu argumentował, iż jest ona kolejową budowlą towarzyszącą, o której mowa w § 102 rozporządzenia z 10 września 1998 r. W związku z tym w uzasadnieniu skargi odwołał się do dotychczasowego sposobu użytkowania kładki, która położona jest w ciągu ulicy, służy mieszkańcom i była utrzymywana przez jednostkę organizacyjną gminy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 października 2013 r. zauważył, że dla rozpoznania niniejszej sprawy wiążąca jest ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte we wcześniej wydanym w niej wyroku. Przywołał treść art. 153 P.p.s.a., stwierdzając, że w jej świetle ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny rozpoznający sprawę ponownie nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z tym wiążącym stanowiskiem, lecz zobowiązane są podporządkować się mu w pełnym zakresie. Zaznaczył, iż obowiązek ten może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w przewidzianym do tego trybie, co w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Sąd uznał, że organy zastosowały się do wytycznych zawartych w poprzednim wyroku, określając prawidłowo adresata obowiązków wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy-Prawo budowlane. Według niego bez znaczenia w tym zakresie pozostawały zarzuty podniesione w skardze. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

A., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 października 2013 r., zaskarżając go w całości.

Pełnomocnik podniósł najpierw zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Sąd jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 267/12, "mimo że w sprawie brak jest tożsamości podmiotowej". Nie określił tego zarzutu jako procesowego, chociaż formułując następny, zastrzegł, iż podnosi dokonanie przez Sąd błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Ten zarzut pełnomocnik odniósł najpierw do art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane. Jego zdaniem Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy, uznając, że nie znajdują one zastosowania w sprawie, ponieważ przepisem szczególnym wobec nich jest art. 15 ust. 2 ustawy restrukturyzacyjnej.

Dalej pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy restrukturyzacyjnej, polegające na przyjęciu, iż A. jest z mocy prawa zarządcą kładki, chociaż nie służy ona prowadzeniu ruchu kolejowego i nigdy nie została jej przekazana przez B. S.A.

Ostatni zarzut dotyczył art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 4 i § 48 rozporządzenia z 10 września 1998 r. W tych ramach pełnomocnik wytknął Sądowi pierwszej instancji, że błędnie zakwalifikował kładkę jako kolejowy obiekt inżynierski, podczas gdy stanowi on kolejową budowlę towarzyszącą w rozumieniu § 102 rozporządzenia z 10 września 1998 r., związaną z obsługą przewozów osób i rzeczy, choć jednocześnie wyraził pogląd, iż nie jest to obiekt umożliwiający dokonywanie przewozu osób i rzeczy.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik, powołując się na orzecznictwo, zaakcentował, że stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie, na którą składają się elementy nie tylko przedmiotowe, ale i podmiotowe. Tymczasem wyrok z dnia 12 września 2012 r. został wydany w stosunku do odrębnego podmiotu, w postępowaniu, w którym A. nie występowała w charakterze strony, nie mając przez to możliwości zaprezentowania swojego stanowiska.

Następnie pełnomocnik podjął polemikę z oceną zawartą w uzasadnieniu tego wyroku. Nawiązując do definicji linii kolejowej zamieszczonej w art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym, podkreślił, że jest wysoce wątpliwe, czy sporna kładka jest częścią takiej linii, a w efekcie, czy podlega regulacji art. 15 ust. 2 ustawy restrukturyzacyjnej, w której mowa o wstąpieniu przez A. w prawa i obowiązki B. S.A. w zakresie zarządzania linami kolejowymi. Jego zdaniem zatem sprawa powinna być rozpatrywana w oparciu o art. 61 pkt 1 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy-Prawo budowlane.

W tym kontekście pełnomocnik stwierdził, że A. bezspornie nie jest właścicielem kładki i że nie można jej uznać za jej zarządcę. Rozwijając ten ostatni wątek odwołał się do orzecznictwa, wskazującego m.in. na konieczność wykonywania zarządu na podstawie tytułu prawnego.

Niezależnie od tych uwag pełnomocnik podtrzymał pogląd, że A. może zarządzać tylko tym mieniem, które zostało jej przekazane bądź aportem, bądź umową oraz że w rozpatrywanym przypadku do takiego przekazania nie doszło. Zaznaczył w szczególności, że umową z dnia 27 września 2001 r., nr [...] B. S.A. przekazała A. wyłącznie grunty będące liniami kolejowymi bez znajdujących się na nich budowli, którymi zarządzają inne spółki z grupy [...]. Kładka ta nie była objęta wspomnianą umową, a ponadto znajduje się tylko częściowo na działkach przekazanych A.

W końcowym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik A. przytoczył treść § 4 rozporządzenia z 10 września 1998 r. i podniósł, że wynika z niej różnica pomiędzy nadziemnym przejściem dla pieszych, zaliczanym do kolejowych budowli drogowych – obiektów inżynieryjnych, a kładką, będącą kolejowym obiektem towarzyszącym – budowlą i urządzeniem związaną z obsługa przewozu osób i rzeczy. W jego ocenie bezspornie kładka, o którą chodzi w sprawie, nie jest związaną z taką obsługą, lecz służy mieszkańcom jako element samodzielnego ciągu pieszego nad sztuczną przeszkodą w postaci linii kolejowej. W związku z tym pełnomocnik przypomniał, że kładka była utrzymywana przez gminną jednostkę organizacyjną.

[...] S.A. w K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o odmowę przyjęcia jej do rozpoznania, oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu odpowiedzi jej autor podtrzymał wyjaśnienia reprezentowanej przez niego strony, że kładka nie była przez nią ani wybudowana, ani administrowana. W jego ocenie skarga kasacyjna stanowi jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi, a w sprawie nie doszło do naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy odnieść się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie tej kwestii ma wpływ na ocenę dalszych zarzutów, realizowanych już w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem skargi. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczą postępowania prowadzonego w tej samej sprawie, a zatem w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10 (LEX nr 746833) na sprawę w znaczeniu materialnym składają się zarówno elementy podmiotowe, jak i przedmiotowe, które należy badać przy ustalaniu tożsamości sprawy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, z kolei tożsamość przedmiotowa obejmuje tożsamość treści tych praw lub obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1849/13 - LEX nr 1145076).

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, że zważywszy na przepis art. 153 P.p.s a. jest bezwzględnie związany oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 267/12, którym uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymaną nią w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W decyzjach tych, wydanych na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazano B. S.A. (Oddziałowi Gospodarowania Nieruchomościami w K.) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości odnoszących się do kładki znajdującej się w K. nad torami linii kolejowej nr 1 i 138 oraz nad torami postojowymi w rejonie ulicy [...], usytuowanej na działkach nr [...] i [...], poprzez wykonanie określonych w decyzji robót.

Tymczasem, jak słusznie stwierdza wnosząca skargę kasacyjną, przedmiotem kontroli w zaskarżonym wyroku była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymana nią w mocy decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., którymi nakazano ponownie, na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości odnoszących się do tej samej kładki (w K. nad torami linii kolejowej nr 1 i 138 oraz nad torami postojowymi w rejonie ulicy [...], usytuowanej na działkach: nr [...] i [...]) poprzez wykonanie określonych w decyzji robót, z tym jednakże, że nakaz skierowano do A. S.A. ([...] w S.). Z zestawienia aktów administracyjnych stanowiących przedmiot kontroli sądowej w obu postępowaniach wynika więc, że obie sprawy, niewątpliwe tożsame pod względem przedmiotowym, nie są tożsame pod względem podmiotowym, a to z uwagi na adresata nałożonego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w użytkowym obiekcie. Z tego powodu ani organ, ani Sąd w trakcie kontroli nie byli zobowiązani do stosowania art. 153 P.p.s.a.

Wbrew jednak odmiennemu stanowisku autora skargi kasacyjnej taki stan rzeczy nie oznacza, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 267/12 mógł zostać zignorowany przez organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy stanu technicznego kładki dla pieszych oraz przez Sąd w trakcie kontroli wydanych decyzji administracyjnych. Przeciwnie, zarówno organy, jak i sąd byli związani treścią tego prawomocnego orzeczenia, w tym także oceną co do adresata nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Stosownie bowiem do art. 170 P.p.s.a. wyrok prawomocny wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten odnosi się do tzw. prawomocności materialnej, a wynikająca z jego treści moc wiążąca wcześniejszego wyroku w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym wyroku. W kolejnym więc postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może już być ono ponownie badane, a związanie odnosi się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2423/12 - LEX nr 1495290). Ratio legis art. 170 P.p.s.a. gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów publicznych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć sprzecznych ze sobą, zatem nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98 – LEX nr 48643, L. Pawlak - "Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego ...", ZNSA 2010, nr 3, s. 70).

W prawomocnym wyroku z dnia z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 267/12, Sąd rozważał zagadnienie prawne adresata decyzji, wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w użytkowym obiekcie - kładce dla pieszych znajdującej się w K. nad torami linii kolejowej nr 1 i 138 oraz nad torami postojowymi w rejonie ulicy [...] o, usytuowanej na działkach nr [...] i [...]. Z wyroku tego jednoznacznie wynika, że Sąd badając to zagadnienie prawne, także w aspekcie przepisów, których naruszenie zarzucono w niniejszej skardze kasacyjnej, doszedł do przekonania, że adresatem obowiązku winna być A., nie zaś B. S.A., co szczegółowo uzasadnił. Słusznie więc przyjął Sąd pierwszej instancji, uwzględniając dotychczasowe spostrzeżenia, że kwestia adresata decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w użytkowanym obiekcie - kładce dla pieszych nie mogła być już przedmiotem badania w zaskarżonym wyroku, gdyż została już przesądzona w prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 12 czerwca 2012 r.

W tej sytuacji za bezskuteczne i pozbawione usprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 15 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 ustawy restrukturyzacyjnej oraz art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 4 i § 48 rozporządzenia z 10 września 1998 r. Wbrew jednoznacznej dyspozycji art. 170 P.p.s.a. ponowne badanie zagadnienia adresata decyzji w niniejszej sprawie, a do tego zmierzają zarzuty skargi kasacyjnej, prowadziłoby do kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnego wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 267/12, co jest niedopuszczalne.

Z tych wszystkich powodów, także wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wobec braku podstaw nie orzeczono w zakresie wniosku [...] S.A. w K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.