Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1259/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], nr [...], Prezydent M. B. po rozpatrzeniu wniosku L. S. Sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z wbudowanymi garażami, na nieruchomości oznaczonej nr ew.: 48/1, 48/3, 48/6, 47 w obr. 66 położonej w rejonie ulicy [...] w B..

W odwołaniu od tej decyzji J. Ż. zażądała uznania jej za stronę postępowania administracyjnego w sprawie o sygnaturze WAB.I.6730.458.2016.KSz. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 28 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3 pkt 19, art. 4, art. 5 pkt 1 i art. 20 pkt 1 Prawa budowlanego, § 271 w odniesieniu do § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Prawa ochrony środowiska, Prawa ochrony przyrody, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 i 144 K.c. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu odwołania J. Ż. wskazała, że jej interes prawny w prowadzonym postępowaniu wynika z faktu, iż działka stanowiąca jej własność, przylega do działki – drogi, która oddziela tę nieruchomość od terenu inwestycji i wyjaśniła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy mogą także być właściciele działek nie sąsiadujących z terenem inwestycji. W rozpatrywanym przypadku planowana inwestycja będzie wprowadzała ograniczenia w zabudowie jej nieruchomości, co wynika chociażby ze zignorowania reguł przeciwpożarowych. Ponadto znaczna część działki nr [...] to grunt rolny obsadzony drzewami oraz krzewami owocowymi i wykonywane są tam kilka razy w roku zabiegi ochrony roślin, które mogą stanowić poważny problem dla przyszłych mieszkańców planowanej inwestycji.

Zdaniem J. Ż. planowana inwestycja występuje na terenie, gdzie występują osuwiska, dlatego duża ingerencja w gruncie, nie bez przyczyny rodzi obawy o stan budynków na działce stanowiącej jej własność.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z brakiem legitymacji do wniesienia odwołania, ponieważ odwołująca w żaden sposób nie wykazała posiadania legitymacji do wniesienia odwołania od oznaczonej decyzji Prezydenta M. B.. Podkreślono przy tym, że ustalenie, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy interesu prawnego odwołującego zależy od tego, czy posiada on przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, a kwestionowana decyzja Prezydenta M. B. została wydana na mocy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z regulacji zawartej w art. 63 ust. 1 podanej ustawy wynika, że decyzję o warunkach zabudowy w odpisie doręcza się do wiadomości wnioskodawcy, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości objętej planowaną inwestycją, natomiast zgodnie z uchwałą składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995 r., z. 4, poz. 154), stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy poza inwestorem, właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, na której planowana jest inwestycja, mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 332/04, LEX nr 164687 potwierdził, że aktualność zachowuje orzecznictwo sądowe, iż stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, to jest graniczących z terenem planowanej inwestycji.

Kolegium zwróciło też uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się co prawda uwagę na możliwość poszerzenia wskazanego kręgu stron postępowania, jednak tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomości innych podmiotów, o ile wykażą interes prawny, a właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych, niż bezpośrednio sąsiadujących, mogą być uznani za strony postępowania wtedy, o ile zamierzona inwestycja może wywoływać skutki dla nich negatywne ze względu na ochronę środowiska. W rozpatrywanym przypadku planowane zamierzenie inwestycyjne nie należy jednak do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - nie zostało bowiem wymienione w katalogu takich przedsięwzięć zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W rozpatrywanym przypadku odwołująca jako właściciel nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym, wskazała normy prawa cywilnego i immisje grożące w związku z realizacją inwestycji, jednakże w świetle powyższych wyjaśnień, w ocenie Kolegium podnoszone obawy należy uznać za nieuzasadnione zważywszy, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich i z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa.

W skardze do sądu J. Ż. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącej statusu strony w prowadzonym postępowaniu

administracyjnym zgodnie ze złożonym w sprawie wnioskiem (odwołaniem), zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa:

. art. 7, art. 28, art. 77 KPA,

. art. 3 pkt. 19, art. 4, art. 5 pkt. 1 i art. 20 pkt. 1 ustawy - Prawo Budowlane,

. § 12-13, § 57-60, § 271, § 323-327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

. art. 144 i 145 Kodeksu Cywilnego,

. art. 2 pkt. 1 oraz pkt. 14, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.),

. art. 74, art. 75 ust. 1 i 2 , art. 112 ustawy z dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska,

. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,

poprzez przyjęcie, że skarżąca nie może być uznana za stronę w niniejszym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie wykazała i nie posiada interesu prawnego w sprawie, skutkiem czego stwierdzono, że powołana i zaskarżona decyzja Prezydenta M. B. nie naruszała obowiązujących i powołanych w jej treści przepisów prawa.

Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z treścią art. 28 KPA stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, dlatego w powyższym kontekście należy wskazać, że interes prawny skarżącej wynika z przepisów dotyczących ochrony prawa własności i samej istoty własności jako prawa podmiotowego, podlegającego szczególnej ochronie prawnej. Z orzecznictwa sądów, także powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jasno i w sposób nie budzący wątpliwości w ocenie skarżącej wynika, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są m.in. właściciele lub użytkownicy nieruchomości sąsiednich, a także właściciele działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z działką, dla której ma zostać wydana decyzja (por. uchwała NSA z dnia 25.09.1995 r., sygn. akt VI SA13/95, ONSA z 1995r., nr 4 poza. 154, uchwała NSA z 4.12.1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996r., nr 2 poz. 54, wyrok NSA z dnia 17.05. 1999 r. , sygn. akt VI SA 858/97, wyrok NSA z 23.05.2005 r., sygn. akt OSK 1618/04, wyrok NSA z 3.02.2011 r., sygn. akt II OSK 206/10, wyrok NSA z dnia 29.06.2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, z dnia 17.09.2014 r., sygn. akt II OSK1261/13, z dnia 29.01.2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14. W konsekwencji wypowiedziano się za nadaniem szerokiego ujęcia "sąsiedztwu" wskazując, że działkę sąsiednią należy określać oddzielnie dla każdego przypadku (Z. Niawiedomski - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5., W-wa 2009, s. 494-498.

Interes prawny skarżącej w jej przekonaniu należy upatrywać w ograniczeniu przez planowaną inwestycję, możliwości zabudowy działki znajdującej się w sąsiedztwie i organ wydający decyzję zobowiązany był tę okoliczność zbadać, nawet w sytuacji gdy istnieje tylko potencjalna możliwość ograniczenia prawa zabudowy działki sąsiedniej. W konsekwencji jej właściciel powinien być stroną tego postępowania, a powyższe umożliwi mu składanie wniosków dowodowych, które z kolei umożliwią ustalenie jaki wpływ na możliwość zabudowy jego nieruchomości będzie miała planowana inwestycja (por. wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 843/16).

Podkreślono, że przepisy ustawy p.z.p. jak i ustawy - Prawo budowlane nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, a sąsiedztwo, a dokładniej tzw. prawo sąsiedzkie, jest przede wszystkim przedmiotem prawa cywilnego. Prawo sąsiedzkie jest bowiem rozumiane jako zespół norm regulujących problematykę treści wykonywania własności nieruchomości, a zwłaszcza granic prawa własności, wytyczanych treścią praw innych podmiotów, w tym przypadku podmiotów legitymujących się prawem do innych nieruchomości. W doktrynie prawa cywilnego podkreśla się, że przepisy Kodeksu cywilnego (w tym m.in. art. 144 i 145 k.c.), odnosząc się do stosunków sąsiedzkich, obejmują swym zasięgiem nie tylko nieruchomości graniczące ze sobą, ale również i te, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Uznanie nieruchomości (działki) za sąsiednią nie może jedynie wynikać z fizycznej styczności. Status nieruchomości sąsiedniej może także wynikać na przykład z zasięgu oddziaływania immisji - postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV CZ 29/02, opublikowane w OSP 2003, z. 4, poz. 52). Można na tle tego orzeczenia zdaniem skarżącej przyjąć, że uznanie nieruchomości, gruntu, działki za sąsiednią powinno pozostawać w zbieżności z celem regulacji prawnej, w której ustawodawca używa wyżej wymienionych pojęć. Odnosząc się zaś do zwrotu "działka sąsiednia" użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustawodawca - wprowadzając wymóg zabudowy takiej działki - miał na celu zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie, ochronę walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne także w zakresie wykonywania w sposób niezakłócony prawa własności przez sąsiadów i wyeliminowanie immisji. W tym kontekście budowa budynku mieszkalno - usługowego z wbudowanymi garażami, na nieruchomości oznaczonej nr ew.: 48/1, 48/3, 48/6, 47 w obr. 66, położonej przy ul. [...] w B., o parametrach technicznych określonych w zaskarżonej decyzji, zdaniem skarżącej stoi w sprzeczności z treścią tego artykułu jako, że warunki w nim określone zostaną naruszone. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że tego rodzaju zabudowa spowoduje wzmożony ruch samochodowy, osób trzecich, hałas w różnych porach dnia oraz ingerencję w środowisko naturalne. Stanowi to o powstaniu niedopuszczalnych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, które mają być eliminowane poprzez przestrzeganie tego przepisu przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie decyzję o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na względzie, zdaniem skarżącej należałoby uznać, iż warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem inwestycji, bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie albo wręcz podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni, a w przypadku inwestycji określonej w zaskarżonej decyzji naruszona zostaje harmonia między działkami już zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi a zamierzoną inwestycją, która ma być zrealizowana na działkach sąsiednich. W powyższym kontekście skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami organów i ich uzasadnieniem, uważając, że ma interes prawny występowania w sprawie i w konsekwencji prawo do występowania w sprawie w charakterze strony .

W przedmiotowej sprawie, wbrew ustaleniom organu, zdaniem skarżącej mamy do czynienia z uciążliwością, gdzie stopień uciążliwości nie jest ograniczony do obszaru własności danej działki i wykracza poza nią. Realizacja inwestycji w oparciu o powołaną decyzję o warunkach zabudowy jest prawidłowa, gdy przy projekcie budowlanym uwzględniającym postanowienia decyzji, tryb postępowania administracyjnego kończy się wydaniem pozwolenia na budowę zgodnie z warunkami decyzji, pod warunkiem jednak aprobaty właścicieli sąsiadujących działek na realizację konkretnej inwestycji, dlatego w ocenie skarżącej dostateczną przyczyną odwołania od takiej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, może być naruszenie zasad dobrych stosunków sąsiedzkich.

W sąsiedztwie inwestycji (np. część działki nr [...]) występuje grunt rolny, wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem. Na wskazanej działce oraz działce skarżącej rosną drzewa i krzewy owocowe, które poddawane są zabiegom ochrony roślin kilka razy w roku, lecz ze względu na ukształtowanie terenu i powstanie wysokiej zabudowy w postaci planowanej inwestycji, zdaniem skarżącej spowoduje to zaleganie środków ochrony roślin na tym terenie.

Planowana inwestycja w ocenie skarżącej jest inwestycją o znacznych gabarytach, która będzie realizowana na terenie, na którym występują osuwiska; jej realizacja będzie wymagała dużej ingerencji w grunt, co rodzi uzasadnione obawy o stan budynków na nieruchomościach sąsiednich. Dojdzie do naruszenia stosunków wodnych, użycie ciężkiego sprzętu i wywołane jego pracą wibracje mogą doprowadzić do konsolidacji gruntu, a to z kolei doprowadzi do negatywnego oddziaływania na istniejącą, sąsiednią zabudowę, co potwierdza organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, że działki nr 48/6 oraz nr [...] zawarte są w obszarze o średnim stopniu zagrożenia ruchami masowymi, co wprost wskazuje na ryzyko wystąpienia osuwisk.

W ocenie skarżącej realizacja decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeżeli zostałaby zrealizowana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa budowlanego, biorąc pod uwagę jej parametry techniczne określone w decyzji, nie wykluczy to oddziaływania na sąsiednią nieruchomość uciążliwych immisji. Spełnienie zatem warunków określonych przepisami powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...].04.2002 r. w zakresie dostępu do światła dziennego, poziomu hałasu i gwarancji ochrony zdrowia, odpoczynku i snu, będzie tylko teorią, która w praktyce nie będzie eliminować uciążliwości.

Organ wydający zaskarżoną decyzję, zdaniem skarżącej, nie przeprowadził w sprawie wszechstronnego postępowania, którego celem byłoby kompleksowe odniesienie się do wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie i środowisko. Podkreślenia wymaga, że nawet wówczas gdy inwestycja nie została zakwalifikowana przez przepisy do grupy mogących znacząco wpływać na środowisko, stosowna analiza w zakresie ochrony środowiska winna być przez organ przeprowadzona, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, a ponadto w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo określono obszar oddziaływania planowanej inwestycji, nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność decyzji SKO w B. stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.) – dalej w skrócie: "K.p.a."], zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej ugruntowało się stanowisko, które tutejszy Sąd w pełni podziela, że jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14 – Lex nr 2033925).

Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje skutek stricte procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Po wydaniu decyzji zawierającej w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., nie zostaje ukształtowany żaden stosunek materialnoprawny.

W tym miejscu należy wskazać, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika (art. 59, art. 61 oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. 2017 r., poz. 1073, ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.z.p."), że decyzja ta wydawana jest w przypadku braku na obszarze objętym wnioskiem obowiązującego planu miejscowego, dla zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Celem wydania tej decyzji jest ustalenie, czy zgodnie z obowiązującymi przepisami w ogóle jest możliwa realizacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, a jeśli tak, to jakie będą jego dopuszczalne parametry. Podmiot występujący z wnioskiem o wydanie takiej decyzji nie musi się legitymować żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem, jak również decyzja ta – o ile zostanie wydana - nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich oraz nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych.

Z kolei z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Prezydent M. B. po rozpatrzeniu wniosku L. S. Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z wbudowanymi garażami, na nieruchomości oznaczonej nr ew.: 48/1, 48/3, 48/6, 47 w obrębie nr [...], położonej w rejonie ulicy [...] w B., a skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie.

Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym zgodne z prawem jest przyjęcie, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, której nie przysługuje legitymacja procesowa, w świetle przepisu art. 28 K.p.a.

Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 K.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. I OSK 755/06, LEX nr 337023). Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym - w myśl art. 28 K.p.a. - jest uzależnione od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia (por. wyroki: NSA z 16 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 832/11, Lex Omega nr 1248472 oraz WSA w Lublinie z 11 października 2012 r., sygn. II SA/Lu 379/12, Lex Omega nr 1235109).

O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 3 listopada 2015 r., sygn. II SA/Ol 610/15, Lex Omega nr 1930064). Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 2226/12, LEX nr 1356980).

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz interes ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1751/13, Lex Omega nr 1675439).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 791/14, Lex Omega nr 1643851). Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały NSA z: 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/95, Lex Omega nr 10650; 4 grudnia 1995 r., sygn. VI SA 20/95, Lex Omega nr 23844; wyroki NSA z: 17 września 2014 r., sygn. II OSK 1261/13, Lex Omega 1664409; 29 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1358/14, Lex Omega nr 2034071).

Należy jednak mieć na uwadze, że sąsiedztwo fizyczne z terenem inwestycji samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Ustawodawca nie zagwarantował przy tym niezmienności otoczenia, ani ochrony prawnej umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji odczucia utraty bezpieczeństwa, spadku wartości nieruchomości, czy też pojawienia się konkurencyjnej działalności. W rezultacie argumenty odnoszące się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 października 2013 r., sygn. II SA/Sz 952/13, Lex Omega nr 1395595).

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego uzasadnia stanowisko SKO w B. o braku możliwości uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego, która legitymowałaby się możliwością skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, co obligowało Kolegium do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Niewątpliwie w świetle art. 127 § 1 K.p.a. jedynie odwołanie wniesione przez stronę podlega merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób właściwy ocenił, iż skarżąca wywodzi interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji wyłącznie z faktu, że jej działka przylega do działki – drogi, która oddziela jej nieruchomość od terenu inwestycji, a ponadto planowana inwestycja będzie wprowadzała ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej, co wynika chociażby ze zignorowania reguł przeciwpożarowych.

Jak słusznie zauważył orzekający organ odwoławczy, skarżąca nie jest właścicielem, ani użytkowaniem wieczystym działek objętych wnioskiem, jak również działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi działkami. Z faktu posiadania działki przylegającej do działki – drogi, która oddziela nieruchomość skarżącej od terenu inwestycji, nie można jednak wywieść interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu decyzji organu I instancji. Podobnie jest z pozostałymi okolicznościami powoływanymi przez skarżącą, dotyczącymi zignorowania reguł przeciwpożarowych, tudzież występowania planowanej inwestycji na terenie, gdzie występują osuwiska co rodzi obawy skarżącej o stan budynków na jej działce. Ochrona interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji warunkach zabudowy ograniczona jest zakresem regulacji w oparciu o którą rozstrzyga organ, a więc wpływu na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich.

Organ odwoławczy słusznie uznał, że skarżąca powoływała się jedynie na interes faktyczny, a nie interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji. Tak jak wskazano w sprawie zagospodarowania przestrzennego, prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W sprawach warunków zabudowy o interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 135/11, z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10).

Skarżąca, co w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi żadnych wątpliwości, nie posiada interesu prawnego uprawniającego ją do bycia stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Skarżąca nie może również wywodzić interesu prawnego z własnych, bliżej nie określonych przewidywań, co do "uciążliwości sąsiedztwa, wzmożonego ruchu", gdyż po pierwsze zarzuty te są czysto hipotetyczne, po drugie dotyczą interesu faktycznego, a nie prawnego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 listopada 1985 r. sygn. II CR 149/85 (OSNC 1986/10/162) orzekł, że ocena "przeciętnej miary" (określona w powołanym w uzasadnieniu skargi art. 144 k.c.) może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, iż ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona. Nadto zauważyć trzeba, że przepisy prawa nie uprawniają sąsiadów do domagania się, by sposób zagospodarowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie był dostosowany do ich wizji urbanistycznej.

Nie wpływają również na ocenę możliwości uznania skarżącej za stronę postępowania te zarzuty skargi, które odnoszą się wprost do merytorycznych aspektów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak negowanie kontynuacji funkcji, czy naruszenie "harmonii między działkami już zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a zamierzoną inwestycją, która ma być zrealizowana na działkach sąsiednich". Aby można było konstruować tego rodzaju merytoryczne zarzuty, należy najpierw wykazać się przymiotem strony, a tak w niniejszej sprawie się nie stało.

Za niezasadne należy uznać zarzuty oparte na naruszeniu przepisów ustawy prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzuty naruszenia warunków technicznych mogą być badane dopiero w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów Prawo ochrony przyrody i ochrony środowiska. Organy prawidłowo wyjaśniły, że wnioskowana inwestycja nie należy do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na stan środowisko (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz.U. z 2016 r., poz. 71), a przy jej realizacji należy zachować warunki wynikające z przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, tj. oszczędne korzystanie z terenu (art. 74 ust. 1), ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych (art. 75 ust. 1), uzyskanie odrębnego zezwolenia w przypadku konieczności wycięcia drzew i krzewów na terenie w miejscach niezbędnych dla lokalizacji przedmiotowej inwestycji – zgodnie z wymogami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., Nr 151, poz. 2134 ze zm.).

Sąd w składzie orzekającym nie znalazł podstaw do uznania za trafne zarzutów naruszenia art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Rozstrzygający w sprawie organ przekonywująco i wyczerpująco wyjaśnił przesłanki wydanego rozstrzygnięcia i w efekcie poczynionych rozważań słusznie stwierdził, że nie doszło do naruszenia uprawnień skarżącej wynikających z przepisu prawa, przemawiających za posiadaniem interesu prawnego i dających skarżącej legitymację do uznania za stronę postępowania, tym samym uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zatem w sytuacji, gdy odwołanie nie pochodziło od strony postępowania administracyjnego, organ prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.