Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2737/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne~Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 152 , art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej terenów oznaczonych symbolem [...]; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie I do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Skargą z 22 października 2012 r (data skargi) Wojewoda [...] (dalej skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. w części ustaleń, zawartych w tekście studium (załącznik nr 1 do uchwały) oraz na rysunku studium (załącznik nr 2), odnoszących się do terenów usytuowanych na obszarach narażonych na zalanie wodą, zasięg zalewu bezpośredniego wodą o prawdopodobieństwie 1% i 5% przeznaczonych pod zabudowę zagrodową i letniskową [...] oraz zabudowę zagrodową i letniskową warunkowo (jednostka terenowa [...]).

Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 10 ust 1 pkt 3, 5, 6 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), zwanej dalej ustawą "o p.z.p. w związku z art. 88l ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), poprzez wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią).

W uzasadnieniu skargi Skarżący, wskazał na następujące okoliczności faktyczne.

[...] marca 2012 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (dalej Studium).

W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszone zostały zasady sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w szczególności poprzez naruszenie art 10 ust. 1 pkt 3, 5, 6 i 9, w związku z art. 88.l ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne przez dopuszczenie zabudowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią, co powinno, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., skutkować wyeliminowaniem tej części ustaleń Studium z obrotu prawnego.

Skarżący wskazał, że ustawa o p.z.p., zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz zasady ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p. stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.

- wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.);

- wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o p.z.p.);

- wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p.);

- prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.).

Realizacji wskazanych wyżej celów służy m.in. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o którym mowa w art. 9 ustawy o p.z.p. O randze studium stanowi ust. 4 ww. artykułu, w myśl którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych.

Analiza przyjętego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wraz z jego załącznikiem graficznym, sporządzonym w skali 1:25000 prowadzi do wniosku, że nie dotrzymano tych zasad i w ustaleniach Studium, zarówno zgodnie z tekstem Studium, jak i rysunkiem, nie zapewniono ochrony ludzi i ich mienia przed powodzią, planując zabudowę na terenach zagrożenia powodzią.

W ocenie organu nadzoru niezbędne jest więc wyeliminowanie z obrotu prawnego ustaleń Studium, dotyczących dopuszczenia zabudowy na terenach powodziowych szczególnie dlatego, że ustalenie będzie miało daleko idące konsekwencje przy sporządzaniu planu miejscowego, tj. aktu prawa miejscowego. W planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się zwłaszcza min. wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Konkretyzację ww. przepisu odnaleźć można m.in. w art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o p.z.p. który stanowi, że "w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: (...) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia", w art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o p.z.p. z którego wynika, że " w studium określa się w szczególności: (...) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, w art. 10 ust. 2 pkt 11 ustawy o p.z.p. zawierającym zapis że "w studium określa się w szczególności: (...) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych".

Zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne, przez "obszary szczególnego zagrożenia powodzią należy rozumieć: obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowywuje się wał przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Biorąc pod uwagę fakt, iż na obszarze Gminy K. występują obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi, w dolinie rzeki L., które zostały wyznaczone w "Studium dla obszarów nieobwałowanych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi w tym m.in. biorąc pod uwagę fakt występowania obszarów zalewu bezpośredniego wodą o prawdopodobieństwie 1% (prawdopodobieństwo wystąpienia raz na 100 lat) i 5 % (prawdopodobieństwo wystąpienia raz na 20 lat), to na podstawie przytoczonych powyżej przepisów, obszary te uznać należy za obszary szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu zmienionych przepisów Prawa wodnego. Ponadto obszary te, na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 11 ustawy o p.z.p. w związku z art. 88l ust. 1 Prawa wodnego winny zostać uwzględnione w Studium, bowiem to na podstawie ogólnych kierunków rozwoju, określonych właśnie w Studium, sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym m.in. wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie.

Tymczasem Studium, na obszarach "zasiągu zalewu bezpośredniego wodą o prawdopodobieństwie 1% i 5%" przewiduje zabudowę na ww. obszarach, tj. terenach zabudowy zagrodowej i letniskowej (jednostka [...]) oraz terenach zabudowy zagrodowej i letniskowej (jednostka [...]).

Analiza Studium w kontekście przyjętych rozwiązań przestrzennych, określonych na rysunku przedstawiającym kierunki rozwoju, prowadzi do konkluzji iż zapisy studium nie tylko naruszają przepisy Prawa wodnego, ale również są ze sobą sprzeczne ponieważ z jednej strony zakazują realizacji zabudowy na ww. obszarach, a jedynie w szczególnych sytuacjach, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszczają do lokowania zabudowy (art. 88l ust. 4 ustawy Prawo wodne) a z drugiej strony, dopuszczają do realizacji na nich nowej zabudowy. Zdaniem organu nadzoru, takie ustalenia, godzą w ustawowy porządek w dziedzinie szeroko pojętej ochrony przed powodzią. Skoro wolą ustawodawcy jest by, w sposób szczególny, chronić obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią, to nie może pozostać bez ingerencji organu nadzoru fakt, iż właśnie na takich obszarach wyznacza się tereny pod zabudowę, przy czym na terenie Gminy K. istnieje wiele innych terenów dotychczas niezagospodarowanych i niezabudowanych, które nie są położone na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Pozostawienie Studium w kształcie przyjętym przez Radę Gminy K., wywoływać będzie wiele negatywnych skutków na przyszłość. Wyznaczenie takiej roli Studium, w przedmiotowym przypadku skutkować będzie niemożnością uchwalenia, w sposób nie naruszający prawa, planu miejscowego. Skoro bowiem Studium zezwala na zabudowę terenów szczególnego zagrożenia powodziowego, to w tej sytuacji każdy ze sporządzanych planów miejscowych, zawsze pozostawać będzie w sprzeczności z ustawą Prawo wodne.

Zdaniem organu nadzoru, jeżeli wolą Rady Gminy K. było dopuszczenie zabudowy na ww. terenie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów Prawa wodnego, to teren ten, określony w Studium jako obszar problemowy (art. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p.) - którego sposób zagospodarowania, z uwagi na występowanie konfliktów przestrzennych (z jednej strony chęć przeznaczenia terenu pod zabudowę, z drugiej strony z uwagi na bezpieczeństwo powodziowe, konieczność uwzględnienia przepisów, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p.), winien wymagać specjalnego podejścia, w tym m.in. wcześniejszego uzyskania zwolnienia, o którym mowa w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Wprawdzie dla terenu [...] dopuszczona została w studium zabudowa pod warunkiem uzyskania, na etapie realizacji przedsięwzięcia, decyzji, o której mowa w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, zwalniającej z zakazu m.in. zabudowy terenu szczególnego zagrożenia powodzią, jednakże zapis ten, w każdym przypadku, prowadzić będzie w konsekwencji do uchwalenia na jego podstawie planu miejscowego sprzecznego z przepisami prawa (w tym z ustawą Prawo wodne lub z ustawą o p.z.p., w przypadku planu niezgodnego z przedmiotowym studium). Ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p.) i zarówno wójt, burmistrz i prezydent miasta ma obowiązek sporządzenia plan zgodnie z ustaleniami Studium (art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p.), jak i rada gminy zobowiązana jest do uchwalenia planu miejscowego zgodnego z ustaleniami studium (art. 20 ustawy o p.z.p.). Ponadto plan miejscowy, jako przepis prawa miejscowego powinien zawierać, normy bezwzględnie obowiązujące w formie jednoznacznych zakazów i nakazów.

Plan miejscowy sporządzony na podstawie omawianego Studium będzie musiał uwzględniać jego zapisy, w tym dotyczące możliwości lokalizacji zabudowy

na terenie szczególnego zagrożenia powodzią. Ponieważ Studium dopuszcza realizację zabudowy na tym terenie, pod warunkiem uzyskania decyzji właściwego organu na to zezwalającej, ale dopiero na etapie realizacji przedsięwzięcia czyli uzyskiwania pozwolenia na budowę, to należy przyjąć, że plan miejscowy również powinien dopuścić zabudowę na tym terenie, chociaż, ze względu na status aktu prawnego, zapis w planie nie będzie mógł być warunkowy. Jednoznaczne natomiast dopuszczenie zabudowy terenu szczególnego zagrożenia powodzią stało będzie w oczywistej sprzeczności z ustawą Prawo wodne, gdyż na etapie uchwalania planu, nie będzie możliwe przewidzenie, czy wymagana zgoda zostanie uzyskana dla przedsięwzięcia realizowanego na podstawie tego planu.

Jeżeli natomiast plan miejscowy, zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne, uniemożliwiłby lokalizację zabudowy na tym terenie, wówczas byłby sprzeczny ze Studium, na podstawie którego będzie sporządzany. Warunkowe dopuszczenie w Studium zabudowy terenu mogłoby natomiast mieć miejsce, gdyby warunkiem dopuszczenia lokalizacji było uzyskanie zwolnienia z zakazów zabudowy na etapie sporządzania planu miejscowego, który wówczas pozostałby w zgodzie z ustawą Prawo wodne i równocześnie ze Studium,

W tym stanie rzeczy ustalenia Studium, w zakresie ochrony przed powodzią, uznać należy za sprzeczne z ustawą Prawo wodne, bowiem nie realizują dyspozycji konkretnej normy tej ustawy, o której mowa w art. 88 l, w związku z art. 10 ust. 1 pkt 3,5,6 i 9 oraz art. 10 ust 2 pkt 11 ustawy o p.z.p.

Poza wymienionym powyżej brakiem zgodności podjętej uchwały z przepisami prawa, organ nadzoru stwierdził również naruszenia przepisów, których rozpatrzenie organ nadzoru pozostawił do rozstrzygnięcia Sądu:

- na rysunku Studium stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały, pt: ".Kierunki zagospodarowania przestrzennego" brak jest wskazania zgodnie z wymogiem art. 10 ust, 2 pkt 11 ustawy o p.z.p. obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, co stanowi zdaniem organu nadzoru naruszenie ww. przepisu ustawy o p.z.p. Jest to szczególnie istotne w kontekście powyżej opisanych konsekwencji występowania takiego obszaru, dla ustaleń Studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego;

- zgodnie z art. 11 pkt 10 organ opracowujący projekt Studium ogłasza, ,,(...) o wyłożeniu projektu Studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusją publiczną nad przyjętymi w tym projekcie Studium rozwiązaniami". Z załączonej do uchwały dokumentacji prac planistycznych wynika, iż ogłoszenie oraz informacja na stronie Biuletynu Informacji Publicznej o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. ukazały się w dniu 28 listopada 2011 r., tj. 10 dni przed wyłożeniem, a projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu na okres 23 dni (w dniach 8 grudnia -30 grudnia 2011 r.).

Podkreślił, iż uchwała o przystąpieniu, do sporządzania studium podjęta została [...] października 2005 r. i związku z art. .4.ust. 2 ustawy o zmianie ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków o opiece nad zabytkami do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące przed wejściem w życie tej ustawy. Tymczasem organ opracowujący projekt Studium bezpodstawnie korzystał z brzmienia przepisów, obowiązujących po zmianie tej ustawy. Powyższe uchybienie narusza przepis art. 11 ust. 10 ustawy o p.z.p.;

-w ogłoszeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko brak jest wskazania organu rozpatrującego uwagi. Tymczasem zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. – dalej ustawa o ocenach) konieczne jest w tym wypadku zamieszenie tego rodzaju informacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazała, że zgodnie z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej P.p.s.a.), przed wniesieniem skargi do sądu, należy wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa.

Pisma Wojewody [...] z dnia 10 lipca 2012 r., skierowanego do Wójta Gminy K. nie można uznać za takiego rodzaju wezwanie a jego brak powinien skutkować odrzuceniem skargi.

Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego poglądu wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem organu "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej etap I rzeka L." nie jest przepisem prawa miejscowego i uznać należy, że jest dokumentem fachowym, zawiera fakty poddające się weryfikacji, nie zawiera elementów ocennych, zwłaszcza takich, które przesądzałyby o prawach lub obowiązkach podmiotów prawa.

Zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 88 l (w tym zakaz wznoszenia obiektów budowlanych) obowiązują dopiero po ustaleniu granic takich obszarów w akcie normatywnym tj. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią nie wynika ani z przepisów odrębnych ani z ustaleń studium (załącznik nr 1 do uchwały część pt. Kierunki zagospodarowania przestrzennego rozdział X). Gmina K. nie zamierza sporządzić miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S. i B.

Organ nadzorczy założył że, wyznaczenie warunkowej zabudowy [...] we wsi S. i zabudowy [...] we wsi B. będzie skutkowało niemożnością uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nie naruszający prawa, ze względu na niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Skoro "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej etap I rzeka L." opracowane przez RZGW w W. nie jest dokumentem prawa miejscowego i może podlegać weryfikacji, to na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić uściślenie granic obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią. W planie miejscowym mogą być również narzucone warunki np. dotyczące posadowienia obiektów. Przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnioskodawcy mogą wystąpić do Dyrektora RZGW o zwolnienie z zakazów, o których mowa w art. 88 l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Następnie Rada Gminy musi dokonać oceny, czy ewentualnie sporządzany plan będzie spójny czy niespójny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Jeżeli Rada Gminy stwierdziłaby niespójność tych dwóch dokumentów musiałaby podjąć uchwałę o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Rozwiązanie przedstawione przez organ nadzorczy Wojewody dotyczące bezwzględnego zakazu zabudowy prowadziłoby do likwidacji prawie całej wsi S.

Zapis o warunkowej zabudowie [...] we wsi S. oraz zabudowie [...] obejmujący niewielki fragment wsi B. częściowo zabudowany, stanowi kompromis wynikający z chęci pogodzenia konfliktu jakim jest istniejący i projektowany od wielu lat sposób zagospodarowania terenów wsi S. i wsi B. z wymogami ochrony przed powodzią w uzgodnieniu z Dyrektorem RZGW. Proponowany zapis w Studium dotyczący zabudowy [...] i [...] daje tylko możliwość skorzystania z zastosowania art. 88 l ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Ze względu na to, że Rada Gminy K. nie przewiduje opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S. i wsi B., zapis określony w załączniku nr 1 do uchwały pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego w rozdziale XII Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K." dotyczy sytuacji w której dla planowanej inwestycji będą opracowywane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu lub warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego i jeżeli obszary te są położone w granicy obszarów bezpośredniego zagrożenia powodziowego, będą każdorazowo uzgadniane z Dyrektorem RZGW ( art. 53 ust. 4 pkt.l 1 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o p.z.p.

Jest to uzasadnione tym, że na etapie opracowywania wniosku o wydanie warunków zabudowy lub warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego jest określony zarówno rodzaj inwestycji jak i dane techniczne oraz jej parametry i gabaryty.

W celu skorzystania ze zwolnienia z zakazów, o których mowa w art. 88 l ust. 2 ustawy Prawo wodne wnioskodawca musi dołączyć, stosownie do art. 88 l ust. 4 ustawy Prawo wodne, charakterystykę planowanych działań wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót, mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesionym schematem planowanych obiektów i robót, a w razie potrzeby, obliczenia hydrauliczne i hydrologiczne.

W świetle powyższych stwierdzeń uzyskanie decyzji Dyrektora RZGW, o której mowa w § 88 l ust. 2 prawa wodnego na etapie sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wymagałoby od wnioskodawców określenia nie tylko rodzaju inwestycji ale również szczegółowych danych technicznych dla wszystkich działek przeznaczonych pod zabudowę [...] we wsi S. oraz [...] we wsi B. i tym samym Studium zawierałoby treści zastrzeżone dla planu miejscowego, co byłoby sprzeczne z art. 9 ust. 1 i art. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o p.z.p.

Przyjęte przez organ nadzoru stanowisko dotyczące bezwzględnego zakazu zabudowy na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią prowadziłoby do dalszych konfliktów polegających na tym, że uzyskanie zwolnienia z zakazów, o których mowa w § 88 l ust. 2 ustawy Prawo wodne byłoby możliwe podczas uzgadniania z Dyrektorem RZGW decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast byłoby wykluczone przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który musiałby być spójny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ wskazał, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią zostały graficznie oznaczone na rysunku Studium pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały, jako "obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi" Wynika to z faktu, że uchwała o przystąpieniu do opracowywania zmiany Studium była podjęta 7 października, 2005 r. i dlatego zastosowano pojęcia określone wówczas w obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 10 ust. 2 pkt 11) ustawy o p. z. p.

Co do naruszenia przepisów art. 10 ust.l pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że Skarżący nie wykazał w uzasadnieniu skargi, na czym polegało naruszenie w.w przepisu.

Uwarunkowania wynikające ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego zostały zamieszczone w załączniku nr 3 do uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2012r. w rozdziale VI.

Za niejasny organ uznał zarzut naruszenia przepisu art.10 ust.l pkt 9 ustawy o p.z.p. W załączniku Nr 3 do uchwały Rady Gminy K. pt. "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" w rozdziale XII zostały opisane obiekty i tereny chronione występujące na terenie gminy K.

W konkluzji organ wnosił o odrzucenie skargi lub jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy K. z [...] marca 2012 r w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Wbrew twierdzeniom Rady Gminy K. brak jest podstaw do odrzucenia skargi gdyż organ nadzoru, a w tym wypadku jest to Wojewoda [...], wnosząc skargę w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym nie jest ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi byleby upłynął 30 dniowy termin do ewentualnego usunięcia przez organ nadzoru stwierdzonych uchybień zawartych w akcie. Nie jest także zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przez ten organ. Wynika to z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym i orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 15 lipca 2005 r II OSK 320/0 ONSA i WSA 2006/1/7, postanowienie NSA z 27 września 2002 r III OSK 1361/02 ONSA 2003/4/36).

Do ustalenia pozostaje zatem, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy K. narusza prawo w stopniu powodującym jej nieważność.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwały w zakresie zezwolenia na budowę na terenach zagrożonych powodziom narusza art. 10 ust. 1 pkt.1, 6,9,15 i ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu sprzed nowelizacji, w zw. z art. 88l ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (D.U. z 2012 r, poz. 145 ze zm.), poprzez wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Stosownie do brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu lub studium, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także naruszenie przepisów o właściwości skutkuje stwierdzeniem nieważności tej uchwały w części lub całości. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa pociąga za sobą jej nieważność. Oceny czy dane naruszenie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały powinno oceniać się przez pryzmat chronionych prawnie wartości, co w przypadku planów i studium dotyczy tych które kształtują politykę przestrzenną, ład przestrzenny, wymagania ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, własności, obronności. Katalog tych wartości zdefiniowany jest w art. 1 ustawy o p.z.p. a skonkretyzowany dla Studium w art. 10 ust. 2 tej ustawy.

W przypadku naruszenia zasad uchwalania tych aktów naruszenia te muszą być istotne (por. Z Niewiadomski Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz Warszawa 2004, s. 253-254).

Do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 4 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2010.130.876) zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzed tej nowelizacji ponieważ uchwała o przystąpieniu do sporządzania studium została podjęta przed wejściem w życie tych zmian. W trakcie procedury związanej z uchwalaniem Studium doszło także do zmiany przepisów ustawy prawo wodne. Mocą ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r o zmianie ustawy prawo wodne (D.U. 2011.32.32) został uchylony art. 83 tej ustawy a w jego miejsce wprowadzony rozdział Va "Ochrona przed powodzią", które to przepisy weszły w życie 18 marca 2011 r. Brak przepisów intertemporalnych wskazuje na to, że przy podejmowanej uchwale powinny być powołane przepisy w nowym brzmieniu a Studium powinno uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie podejmowania uchwały.

Studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy o p.z.p., służy ono określaniu polityki przestrzennej gminy a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 1 i ust.2 pkt.5 ustawy o p.z.p.). Musi więc określać kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, obszary szczególnego zagrożenia powodzią, obszary osuwania się mas ziemnych oraz uwarunkowania wynikające m.in. z zagrożenia bezpieczeństw ludzi i mienia (art. 10 ust. 1 pk 1, 6 ,9, 15, ust. 2 pkt. 2 ustawy o p.z.p.).

Przepisy te nakładają zatem na organ obowiązek wskazania obszarów zagrożonych powodzią i terenów wyłączonych spod zabudowy. Nie przewidują warunkowych wyłączeń tego rodzaju terenów spod zabudowy. W samej ustawie p.z.p. nie zwarto katalogu terenów bezwzględnie wyłączonych z zabudowy, co nie oznacza dopuszczalności pominięcia zakazów zawartych w innych ustawach szczególnych, w tym prawie wodnym. W art 9 ust. 1 pkt. 6c ustawy prawo wodne mowa jest o obszarach szczególnie zagrożonych powodzią. W tej sprawie tereny te zostały oznaczone symbolem [...] i [...]. Z art. 17 i 20 prawa wodnego wynika, że obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określane przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennej zagospodarowania przestrzennego kraju, województwa, gminy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się je za obszary szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt. 6c ustawy prawo wodne, po zmianach, gdyż z mocy art. 20 ustawy nowelizującej do spraw będących w toku stosuje się od daty wejścia w życie zmian przepisy nowe. Zgodnie z definicją zawartą w art. 9 ust. 1 pkt. 6c ustawy prawo wodne obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są obszary w których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat a obszary na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat.

Na obszarze gminy K. występują obszary narażone na występowanie powodzi w dolinie rzeki L. Zostały one wyznaczone w "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi". W związku z tym obszary te należy uznać za obszary szczególnego zagrożenia powodzią na podstawie art. 10 ust. 2 pkt. 11 ustawy o p.z.p. w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy prawo wodne. Powinny być one więc uwzględnione w Studium. Konsekwencją tego jest ustalenie na nich zakazu zabudowy.

Na takich terenach, zgodnie z art. 88l ust. 1 prawa wodnego (po zmianach) zabrania się budowy obiektów budowlanych. Tym samym nie było podstaw do dopuszczenia w Studium zabudowy na tych terenach.

Wadliwie zatem w Studium określono że na obszarach zasięgu zalewu bezpośredniego wodą o prawdopodobieństwie 1 i 5% przewiduje się zabudowę poprzez możliwość tworzenia zabudowy zagrodowej i letniskowej. Pojęcie zabudowy zarodowej zostało sprecyzowane w§ 3 pkt. 3 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakiem powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (D.U. 2002.75.690). Zgodnie z tą definicją są to "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". Analiza zapisów Studium wskazuje więc na to, że dopuszczona byłaby tego rodzaju zabudowa na terenach zagrożonych powodzią, o ile wydana zostałaby odrębna decyzja administracyjny zezwalająca na tego rodzaju budowę (w Studium określono to jako zabudowę warunkową). Tego rodzaju postanowienia Studium są sprzeczne z ogólnymi a wyżej przytoczonymi zasadami kształtowania polityki przestrzennej poprzez ochronę przed powodziami, realizowanej poprzez zakaz budowy na terenach zagrożonych powodzią. Zawarcie w Studium zapisów zezwalających na lokowanie zabudowy mieszkaniowej na terenach [...] miałoby także daleko idące konsekwencje na przyszłość w sytuacji w której Gmina podjęłaby uchwałę o przystąpieniu do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż Gmina sporządzając ten plan byłaby związana ustaleniami Studium. Doprowadziłoby to do sytuacji w której albo powstałaby konieczność uprzedniej zmiany ustaleń Studium albo do takiej w której ustalenia planu byłyby sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa wodnego z których wynika zakaz lokowania budynków na terenach bezpośrednio zagrożonych powodzią.

Ponadto, jak trafnie zauważył skarżący, plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego w więc skutecznym erga omnes. Musi zawierać precyzyjnie określone zakazy i nakazy od których nie ma wyłączeń. W tym aspekcie nie dopuszczalne byłoby umieszczenie w zapisach tego planu możliwości warunkowej zabudowy na terenach szczególnie zagrożonych powodzią (warunkiem byłoby uzyskanie decyzji administracyjnej zezwalającej na budowę). Żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje obecnie aby możliwe byłoby dokonanie zmiany ustaleń planu poprzez decyzję administracyjną – a tak musiałoby być w tego rodzaju sytuacji. Niedopuszczalne byłoby więc zamieszczenie w planie, jako pochodnej zapisów Studium, warunkowej możliwości zabudowy na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Bez znaczenia dla tej oceny jest, że projekt Studium został uzgodniony z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Po pierwsze tego rodzaju zgoda nie jest wiążąca dla organu uchwalającego Studium, stanowi jedynie opinię pomocną planistom przy ustalaniu zasad kształtowania ładu przestrzennego określonych w Studium, a po drugie, taka zgoda w tym wypadku jest sprzeczna z przepisami art. 88l ust. 2 ustawy prawo wodne.

Wbrew temu, co twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, uchwalając plan Gmina nie ma jakichkolwiek uprawnień do oceny spójności zapisów projektowanego planu ze Studium gdyż z mocy art. 9 ust. 2 pkt. 5 ustawy o p.z.p. jest związana ustaleniami zawartymi w Studium. Podejmowanie na etapie uchwalania Planu decyzji o zmianie zapisów Studium jest pozbawione jakichkolwiek racji prawnych gdyż tego rodzaju logika pozwalałaby w zasadzie na uchwalanie Studium bez zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa skoro byłyby możliwość zmiany tych ustaleń przed przystąpieniem do uchwalania Planu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów dotyczących procedowania wskazać należy, że do istotnego naruszenia trybu postępowania przy podejmowaniu tego rodzaju uchwały mamy do czynienia w sytuacji w której przyjęta w uchwale ustalenia mogłyby być potencjalnie odmienne od tych jakie zostały podjęte gdyby nie naruszono trybu sporządzania tego aktu (por. wyrok WSA Białystok II WSA/Bl 166/12 z 12 kwietnia 2012 r, Lex 1217254). Jednakże naruszenie wymagań procedowania w zakresie uchwalania Studium nie może być samoistną przesłanką do wniesienia skargi (por. wyrok WSA w Warszawie IVSA/WA 789/08 z 20 czerwca 2008 r., Lex 521420).

Ponieważ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło jednak do naruszenia przepisów prawa materialnego WSA wskazuje, że doszło także do naruszenia przepisów art. 11 pkt. 10 ustawy o p.z.p, który nakazuje wyłożenie projektu Studium do wglądu publicznego na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia na okres co najmniej na okres 30 dni. W tym przypadku informacje o wyłożeniu pojawiły się w Biuletynie Informacji Publicznej na 10 dni przed wyłożeniem a projekt z prognozą odziaływania na środowisko został wyłożony na 23 dni a nie na 30 (od 8 do 30 grudnia).

Tak samo zasadny był zarzut nie umieszczenia przez organ opracowujący dokument informacji o organie właściwym do rozpatrzenia skarg i wniosków – który to obowiązek wynika z art. 39 ust. 1 pkt 6 ustawy z 3 października 2008 r. o ocenach.

Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 10 ust. 2 pkt. 11 ustawy o p.z.p. poprzez brak na rysunku Studium graficznego oznaczenia obszaru zagrożonego powodzią. Obszary te zostały graficznie oznaczone na rysunku Studium pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" stanowiącego załącznik nr. 2 do uchwały i nazwane obszarami narażonymi na niebezpieczeństwo powodzi tj. wg nazw obowiązujących w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzed jej nowelizacji. W tej sprawie, jak to zostało wskazane wyżej, stosować należało przepisy "stare" p.z.p. oraz przepisy "nowe" ustawy prawo wodne dlatego podejmując zaskarżoną uchwałę Gmina powinna wyeliminować terminologię z nie obwiązujących już aktów prawnych i w to miejsce zastosować terminologię obowiązującą.

Nie uzasadniony został przez skarżącego zarzut dotyczący naruszenia art 10 ust. 1 pkt. 3 ustawy p.z.p. dlatego odniesienie się do tego zarzutu nie jest możliwe.

Ponadto Sąd uznał, że brak jest w świetle zapisów Studium podstaw do przyjęcia, że również obszary oznaczone "[...] – tereny zabudowy letniskowej i zagrodowej" są tymi w odniesieniu do których powinna być wyłączona zabudowa. Jak wynika z części tekstowej Studium oraz części graficznej tereny te co prawda położone są w części na terenach problemowych zagrożonych powodzią (oznaczenie niebieskimi kreskami na mapie (załącznik nr 2) jednakże na tych zagrożonych terenach nie dopuszcza się zabudowy w przeciwieństwie do obszarów oznaczonych symbolem [...], na których miała być możliwa zabudowa letniskowa i zagrodowa. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie.

Sąd uznał, że wobec częściowego stwierdzenia nieważności uchwały na skutek skargi wniesionej przez organ nadzoru brak jest potrzeby oddalania skargi w pozostałym zakresie. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz przepisy proceduralne i materialne stanowiące podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały (art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.) nie dają w ocenie Sądu podstawy do oddalenie skargi w pozostałym zakresie ponieważ Studium, choć nie jest aktem prawa miejscowego skierowane jest do bliżej nie określonej liczby osób a nie do osoby zindywidualizowanej i dlatego oddalenie skargi "w pozostałym zakresie" miałoby skutki w stosunku do pozostałych adresatów Studium (por. wyrok WSA w Gliwicach II SA/Wa 740/11 z 19 marca 2012 r. opublikowany w bazie orzeczeń NSA).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność Studium w części dotyczącej terenów [...] w części tekstowej i graficznej Studium na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w części objętej pkt I sentencji, orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.