Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3094/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 169 § 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy N. Minister Finansów decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] zobowiązującą Gminę N. do zwrotu do budżetu państwa części dotacji w wys. 248.433,72 zł, jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu państwa, tj. [...] września 2010 r.

W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] zawarł z Gminą N. Umowę nr [...] o dofinansowanie środkami pochodzącymi z budżetu państwa zadania pn. "[...]", realizowanego w ramach "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011". Całkowity koszt inwestycji miał wynieść 4.474.653,62 zł, natomiast kwota dotacji celowej została określona w wysokości 2.237.326 zł. Jako termin zakończenia realizacji zadania wskazano październik 2010 r.

Wojewoda [...] pismem z dnia [...] maja 2010 r. poinformował Burmistrza Gminy i Miasta N., iż Komisja Wojewódzka ponownie przeanalizowała wniosek o dofinansowanie ww. zadania i stwierdziła, że jeden z siedmiu sięgaczy nie jest ujęty w gminnej ewidencji dróg publicznych, co skutkuje nie uznaniem kosztu jego przebudowy w wys. 156.331,03 zł za koszt kwalifikowany. W związku z czym w dniu [...] marca 2010 r. podpisano Aneks nr 1 do przedmiotowej Umowy i zmniejszono koszt całkowity inwestycji do kwoty 4.318.322,60 zł oraz wysokość dotacji celowej do kwoty 2.159.161 zł.

Gmina N. wystąpiła w dniu [...] września 2010 r. z wnioskiem o wypłatę dotacji. Wojewoda [...] po weryfikacji przedstawionych przez Gminę dokumentów i stwierdzeniu udokumentowania poniesionych 50 % kosztów wartości zadania ze środków własnych, przekazał Gminie dotację celową w wysokości 2.159.161 zł.

Następnie Gmina pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. przedstawiła Sprawozdanie końcowe z realizacji projektu. Z załączonego do Sprawozdania Protokołu odbioru i przekazania do eksploatacji wynikało, iż roboty związane z realizacją przedmiotowego zadania rozpoczęto w dniu [...] kwietnia 2010 r. i zakończono w dniu [...] listopada 2010 r. Oprócz tego Delegatura Najwyższej Izby Kontroli w Z. przeprowadziła kontrolę w Urzędzie Miejskim w N. w zakresie wybranych dochodów i wydatków w 2010 r. Z podpisanego w dniu [...] marca 2011 r. Protokołu kontroli wynikało, iż została skontrolowana m.in. realizacja przedmiotowego zadania. W toku kontroli ustalono co następuje:

- zadanie zakończono [...] grudnia 2010 r. i zrealizowano 1.851 mb odcinka drogi zamiast planowanego 2.060 mb;

- do czasu złożenia sprawozdania końcowego nie informowano Wojewody o zmianie terminu i wielkości efektu rzeczowego zadania i nie wnioskowano o sporządzenie aneksu w tym zakresie;

- ulice będące sięgaczami przebudowywanej ulicy [...], tj.: [...],[...],[...],[...],[...] nie należały w dniu podpisania umowy dotacji do kategorii dróg gminnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych;

- ww. drogi nie miały bezpośredniego połączenia z drogą wojewódzką lub krajową.

W Wystąpieniu Pokontrolnym z dnia [...] kwietnia 2011 r. NIK wskazała m.in., iż Gmina N. wydatkowała niezgodnie z wymogami "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011" i umową dotacji z dnia [...] marca 2010 r. część środków w wysokości 908.900 zł na przebudowę ulic [...],[...],[...],[...],[...], które nie były zaliczone do kategorii dróg gminnych i nie posiadały bezpośredniego połączenia z drogami powiatowymi, wojewódzkimi i krajowymi.

Następnie Wojewoda [...] "wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu do budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości kwoty 908.900 zł wydatkowej niezgodnie z wymogami Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011 i umową dotacji, zawartą [...] marca 2010 r.".

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Wojewoda [...] stwierdził, iż ulice [...],[...],[...],[...], [...] występujące w zakresie zadania jako sięgacze do ulicy [...] nie posiadały na dzień złożenia wniosku kategorii drogi gminnej, którą to kategorię posiadała jedynie ulica [...]. Organ I instancji oceniając zakres prac wykonanych na sięgaczach (kanalizacja deszczowa, roboty drogowe i oświetlenie) - po dokonaniu oględzin przedmiotowej inwestycji oraz projektu budowlanego, specyfikacji istotnych warunków zamówienia, podwykonawczej dokumentacji geodezyjnej - stwierdził, iż projekt budowlany zakładał odwodnienie ulicy [...] do rowu melioracyjnego poprzez budowę kanalizacji deszczowej w ww., ulicach, dlatego też wartość prac związanych z kanalizacją deszczową w wysokości 286.700 zł uznał za koszty kwalifikowane. Jako koszty niekwalifikowane uznał kwotę 1.531.100 zł, co oznaczało, iż 50 % tej kwoty (wynikającej z dofinansowania z budżetu państwa), tj. 765.550 zł stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości i decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zobowiązał Gminę N. do zwrotu tej kwoty. Jako podstawę zwrotu dotacji wskazano art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych.

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Minister Finansów - po analizie nadesłanych materiałów i dokumentów - stwierdził, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie zawiera braki w ustaleniach faktycznych. Przede wszystkim nie zbadano w jakim terminie nastąpiło zakończenie realizacji inwestycji.

Ponadto organ I instancji w zaskarżonej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a więc występuje przypadek poboru dotacji celowej w nadmiernej wysokości, nie wskazując jaka występuje tu kwalifikacja nadmiernego poboru dotacji i nie dokonując wywodu prawnego, dlaczego właśnie on ma w przedmiotowym stanie faktycznym zastosowanie.

Minister Finansów zauważył ponadto, iż w przypadku gdy organ I instancji wskazuje, iż środki dotacji celowej zostały wydatkowane na drogi niemające statusu dróg gminnych, a taki był cel udzielonej dotacji celowej, to wówczas mamy do czynienia z dotacją wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem, a nie pobraną w nadmiernej wysokości, nadto podniósł, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto kwestię obowiązywania Uchwały nr [...] r. Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych, zwłaszcza, iż podstawą przyznania dotacji celowej była Umowa z dnia [...] marca 2010 r., natomiast Gmina dotację celową otrzymała i wydatkowała już po wejściu w życie ww. Uchwały.

W związku z tym Minister Finansów decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku powyższego, w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego pracownicy [...] Urzędu Wojewódzkiego dokonali kontroli w trybie uproszczonym, w celu ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych realizowanego zadania. W Projekcie Wystąpienia Pokontrolnego wskazali, iż: termin zakończenia realizacji inwestycji określony w zawartej Umowie (październik 2010) nie został dotrzymany; Gmina w chwili składania do Wojewody wniosku o dofinansowanie przedmiotowego zadania nie posiadała uchwały, bądź uchwał Rady Gminy dotyczących zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulic: [...],[...],[...],[...], [...].

Gmina pismem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wniosła zastrzeżenia do Projektu Wystąpienia Pokontrolnego, w których podniosła, iż sposób określenia w Umowie momentu zakończenia realizacji zadania sugeruje, iż strony wskazały jedynie orientacyjny termin zakończenia prac, bez intencji wywodzenia z faktu przekroczenia tego orientacyjnego terminu jakichkolwiek skutków dla stron, a niekorzystne skutki dla beneficjenta dotacji mogłyby powstać jedynie w sytuacji, w której dotacja nie zostałaby wykorzystana do dnia [...] grudnia 2010 r. Ponadto Gmina wskazała, iż dla ustalenia, czy dotacja została przez beneficjenta wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nie należy brać pod uwagę stanu z daty wystąpienia z wnioskiem o przyznanie dotacji, lecz stan z daty jej "wykorzystania", to jest z chwili zapłaty za zadania na które została przeznaczona, a kontrolerzy nie zbadali, czy w chwili, w której dotacja była wydatkowana na zapłatę za wykonane prace w ramach realizacji zadania ww. drogi posiadały status dróg gminnych. Nie przeanalizowano również jakie znaczenie ma to, iż w załączniku nr 3 do przedmiotowej Uchwały Rady Miejskiej w N. drogi te zostały oznaczone jako drogi gminne.

Wojewoda [...] w całości oddalił zgłoszone przez Gminę zastrzeżenia i w Wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] powtórzył zastrzeżenia wynikające z Projektu, a następnie decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] zobowiązał Gminę N. do zwrotu kwoty 363.273,03 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Od ww. decyzji pełnomocnik gminy N. złożył odwołanie a w następstwie jego rozpoznania Minister Finansów stwierdził, iż organ I instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwił Gminie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym naruszył jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego określoną w Kodeksie postępowania administracyjnego i w ocenie organu II instancji ma to istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym Minister Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...] powiadomił Gminę N. o ponownym przystąpieniu do rozpatrzenia sprawy zwrotu do budżetu państwa wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji, jednocześnie informując o możliwości złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień w sprawie.

W odpowiedzi na powyższe Gmina N. pismem z dnia [...] marca 2013 r. przedstawiła nowe informacje uzasadniając zaliczenie wydatków związanych z położeniem nawierzchni twardej na ulicach [...] i [...] do kosztów kwalifikowanych poniesionych przy realizacji zadania. Organ I instancji z kolei pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wystąpił do Gminy o przedstawienie kosztorysu powykonawczego robót drogowych na ul. [...] i [...]. Gmina N. przysłała kosztorys powykonawczy robót drogowych a organ I instancji, po zapoznaniu się z argumentami przedstawionymi przez Gminę przychylił się do stanowiska, iż wykonanie nawierzchni utwardzonej w ulicach [...] i [...] było podyktowane wskazaniem projektowym i technicznym w celu uzyskania prawidłowego efektu końcowego przy realizacji kanalizacji deszczowej w ul. [...] i uwzględnił jako koszty kwalifikowane wartość robót drogowych poniesionych przez Gminę na wykonanie nawierzchni utwardzonej w ulicach [...] i [...] na kwotę 229.678,61 zł brutto (nie uwzględniono kosztów wykonania nawierzchni chodników w kwocie 19.364,06 zł brutto).

Wojewoda [...], zaliczając wartość wykonanej nawierzchni utwardzonej w ulicach [...] i [...] do kosztów kwalifikowanych, uznał, iż koszty niekwalifikowane przedstawiają się następująco:

a) roboty drogowe - 387.774,40 zł (617.453,01 zł - 229.678,61 zł)

b) roboty elektryczne - 109. 093, 05 zł,

razem koszty niekwalifikowane - 496.867,45 zł. Zgodnie z zasadami Programu z dotacji z budżetu państwa pokryta została kwota stanowiąca nie więcej niż 50 % powyższych kosztów, uznanych za niekwalifikowane, tj. 248.433,72 zł.

Ostatecznie organ I instancji stwierdził, iż Gmina w dalszym ciągu nie wykazała, iż ulice [...],[...],[...],[...] i [...] mają status dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Organ przychylił się do stanowiska Gminy, iż do kosztów kwalifikowanych można zaliczyć nakłady poniesione na obiekty budowlane i urządzenia techniczne znajdujące się w pasie drogowym ul. [...], nakłady poniesione na wykonanie kanalizacji deszczowej, we wszystkich sięgaczach oraz nawierzchni utwardzonej w ulicach [...] i [...], natomiast nie zaliczył do kosztów kwalifikowanych wydatków związanych z położeniem nawierzchni twardej na ulicach [...],[...] i [...] w odległości do 20 m od krawędzi pasa drogowego ul. [...], co według Gminy wiązało się z poprawą warunków bezpieczeństwa. Zdaniem organu I instancji prace inwestycyjne będące przedmiotem projektu i realizacji ul [...] przewidywały również wykonanie utwardzonych zjazdów w pasie tej ulicy, co w wystarczający sposób uwzględniało poprawę bezpieczeństwa. W związku z powyższym, koszty niekwalifikowane wyniosły 496.867,45 zł, a z dotacji z budżetu państwa pokryte zostało, zgodnie z zasadami Programu, nie więcej niż 50 % tej kwoty czyli 248.433,72 zł.

W wyniku powyższych ustaleń Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] zobowiązał Gminę N. do zwrotu kwoty 248.433,72 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jako stanowiącej część dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

W odwołaniu od ww. decyzji Gmina N. wniosła o jej uchylenie w całości i w tym zakresie o orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...] listopada 2013 r. minister Finansów wydał postanowienie, w którym zlecił Wojewodzie [...]emu jako organowi I instancji, przeprowadzenie dodatkowego postępowania poprzez powołanie środka dowodowego w postaci opinii biegłego odpowiedniej specjalności w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w zakresie ustalenia czy położenie nawierzchni twardej na ulicach [...],[...] i [...] w odległości 20 m od krawędzi pasa drogowego ul. [...], wiązało się z poprawą warunków bezpieczeństwa.

Po zapoznaniu się z opinią biegłego i pozostałym materiałem dowodowym pełnomocnik Gminy złożył wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie czy położenie nawierzchni twardej na ulicach [...],[...],[...],[...] i [...] w N. w odległości 20 metrów od krawędzi pasa drogowego ul. [...] wiązało się z poprawą warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w stosunku do stanu istniejącego przed położeniem nawierzchni twardej na wskazanych wyżej ulicach) jak również o uznanie za kwalifikowalne wydatki związane z budową chodników na ww. ulicach, jako wydatki poniesione celem poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Pełnomocnik Gminy po zapoznaniu się z treścią opinii uzupełniającej oraz z ogółem materiału dowodowego, podtrzymał dotychczasowe stanowisko Gminy.

Uznając trafność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. organ odwoławczy przypomniał, że umowa zawarta w dniu [...] marca 2010 r. pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą N. nr [...] o dofinansowanie środkami pochodzącymi z budżetu państwa pn. "[...]" w § 1 ust. 2 stanowi, iż Wojewoda, w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych i postanowienia Programu (Program Wieloletni pod nazwą "Narodowy Program Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011" ustanowiony uchwałą Nr 233/2008 Rady Ministrów z dnia 28 października 2008 r.), przekazuje dotację celową z budżetu państwa na dofinansowanie zadania będącego treścią niniejszej umowy (...) w łącznej kwocie 2.237,326 zł, co stanowi nie więcej niż 50% wartości zadania wynikającej z umowy zawartej z wykonawcami, a nie wyższej niż kwota określona na liście zakwalifikowanych wniosków do dofinansowania w 2010 roku, zatwierdzonej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Natomiast zgodnie z pkt 2. Programu Wieloletniego jego celem określonym w ppkt 2.1 jest wsparcie przebudowy, budowy lub remontu kluczowych odcinków dróg gminnych i powiatowych prowadzące do zwiększenia płynności ruchu i poprawy bezpieczeństwa komunikacyjnego. Tymczasem ppkt 5.1. w pkt 5 Główne założenia Programu stanowi, iż program dotyczy dróg gminnych i powiatowych.

Jednocześnie w myśl § 4 ust. 4 Umowy dotacja przeznaczona jest na pokrycie kosztów bezpośrednio związanych z realizacją zadania, poniesionych po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie. W szczególności dotyczy to kosztów: wykonawstwa oraz nadzoru, na podstawie faktur, których treść i przedmiot jednoznacznie wskazują na związek z zadaniem.

Zgodnie z § 7 ust. 1 Umowy, w przypadku nie zachowania przez Jednostkę warunków umowy, a w szczególności wykorzystania dotacji lub jej części niezgodnie z przeznaczeniem, Wojewoda żąda, po upływie wyznaczonego terminu, zwrotu całości lub części kwoty dotacji przekazanych jednostce na realizację zadania. Organ podniósł, iż warunkiem otrzymania dofinansowania z budżetu państwa jest dotrzymanie wszystkich postanowień zawartej umowy.

Z zawartej pomiędzy stronami umowy wynikało, iż zadaniem określonym w umowie była "[...]", przy czym zgodnie z postanowieniami ppkt. 5.1 Programu Wieloletniego, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 233/2008 Rady Ministrów z dnia 28 października 2008 r, przedmiotem wsparcia ze strony budżetu państwa mogły być "kluczowe odcinki dróg gminnych i powiatowych prowadzące do zwiększenia płynności ruchu i poprawy bezpieczeństwa komunikacyjnego." (pkt 2.1 Programu). Wskazana w umowie ulica [...] jest drogą gminną w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Organ przypomniał, że w myśl art. 7 ustawy o drogach publicznych zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2), natomiast ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust, 3).Podkreślił również, iż Gmina N. nie przedstawiła uchwały podjętej zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczającej ulice [...], [...],[...],[...],[...] do dróg gminnych, a jedynie uchwałę Rady Miasta wydaną na podstawie art. 7 ust. 3 nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych. Zdaniem organu odwoławczego nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż Uchwała nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych jest wystarczającą podstawą do zaliczenia tych ulic do kategorii dróg publicznych (gminnych). Organ II instancji wskazał, iż takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, (WSA w Szczecinie w wyroku II SA/Sz 626/08 przyjął, iż: o tym, czy dany grunt oznaczony jest faktycznie drogą publiczną (gminną) albo drogą wewnętrzną decyduje przede wszystkim zaliczenie jej do określonej kategorii mocą uchwały np. rady gminy. Samo ustalenie przebiegu dróg gminnych (...) nie jest aktem nadającym określonej działce drogowej status (kategorię) drogi gminnej.)

Konsekwencją uznania, iż część dotacji została przekazana na przebudowę ulic nie będących drogami gminnymi w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest wniosek, iż koszty poniesione na położenie nawierzchni twardej na ulicach [...],[...] i [...] w odległości do 20 m od krawędzi pasa drogowego ul. [...] nie stanowią kosztów kwalifikowanych zadania, zatem ta część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i zgodnie z art. 169 § 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych powinna zostać zwrócona do budżetu państwa na zasadach określonych w tym przepisie. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem strony, iż należy zaliczyć do kosztów kwalifikowanych wydatki związane z położeniem nawierzchni twardej na ul. [...],[...] i [...] w odległości do 20 metrów od krawędzi pasa drogowego ul. [...], ponieważ dzięki takiemu rozwiązaniu przecięcia ul. [...] ze wskazanymi wyżej sięgaczami można było zakwalifikować jako skrzyżowania w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i wprowadzić na nich niebudzące wątpliwości zasady poruszania się na skrzyżowaniach. W ocenie Strony rozwiązanie takie miało służyć poprawie bezpieczeństwa ruchu na ul. [...].

Jednakże Minister Finansów odwołał się w tej materii do opinii biegłego, który po przeprowadzeniu oględzin ulicy [...] wraz z przyległymi do niej ulicami [...],[...],[...],[...] i [...] stwierdził, iż "ustawienie znaku D-1 "droga z pierwszeństwem" na początku ulicy [...] oraz ustawienie znaków A-7 "ustąp pierwszeństwa" wraz z wykonaniem chodników na ulicach [...], [...] i [...] byłoby wystarczające do poprawy warunków bezpieczeństwa, bez konieczności położenia nawierzchni twardej na odcinku ponad 20 metrów i tworzenia kolejnych skrzyżowań zgodnie z definicją art. 10 Prawo o ruchu drogowym.".

Biegły stwierdził nadto, iż:

- dla ustalenia czy nastąpiła poprawa bezpieczeństwa ważne jest ustalenie natężenia ruchu pojazdów na danych drogach czy ulicach oraz natężenie ruchu pieszych,

- aby uzyskać efekt poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym na ul. [...],[...], [...],[...] i [...] w N. nie było konieczności położenia nowej nawierzchni twardej na odcinku ponad 20 metrów i tworzenia kolejnych skrzyżowań zgodnie z definicją art. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ze względu na mały ruch samochodowy i pieszych wystarczającym byłoby ustawienie znaku D-1 "droga z pierwszeństwem" oraz znaków A-7 "ustąp pierwszeństwa" wraz wykonaniem chodników na ulicach [...],[...] i [...].

Oznacza to, zdaniem organu II instancji, że opinia biegłego nie stanowi potwierdzenia, iż położenie nawierzchni twardej na ulicach [...],[...] i [...], w odległości do 20 m od krawędzi pasa drogowego ul. [...] przyczyniło się do poprawienia warunków bezpieczeństwa ruchu na ul. [...], co uzasadnia z kolei przyjęcie, że koszty poniesione na położenie nawierzchni twardej na ulicach [...],[...] i [...], w odległości do 20 m od krawędzi pasa drogowego ul. [...] nie mogą stanowić kosztów kwalifikowanych zadania.

Odnośnie uznania za koszty kwalifikowane zadania kosztów poniesionych na budowę chodników wzdłuż ww. ulic, organ stwierdził, iż środki dotacji zostały przekazane Gminie na określony cel, jakim była przebudowa drogi ul. [...], natomiast budowa chodnika nie była objęta przedmiotem dofinansowywanego zadania.

Poza tym kluczową dla sprawy jest kwestia niezgodnego z umową wykorzystania przez Stronę części dotacji na przebudowę dróg, które nie posiadały statusu dróg gminnych.

Minister Finansów podkreślił, iż na organach władzy publicznej ciąży szczególny obowiązek w zakresie prawidłowego wydatkowania środków publicznych.

Art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków.

Szczególny charakter dotacji został podkreślony w art. 126 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie bezsprzeczny jest fakt, iż Gmina N. zrealizowała umowę niezgodnie z celem zadania przeznaczając część dotacji celowej na przebudowę ulic nie będących drogami gminnymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła w całości Gmina N. zarzucając jej naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 Ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem: art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że ulice: [...], [...],[...], [...] i [...] w N. nie posiadały statusu dróg gminnych, mimo że zostały one oznaczone jako składowe (elementy) drogi gminnej - ulicy [...] w N. na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]); wskazane wyżej naruszenie norm prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało przyjęciem przez Ministra Finansów, że wydatki poniesione na przebudowę ulic: [...],[...],[...],[...] i [...] w N. (za wyjątkiem położenia nawierzchni twardej na ulicach [...] i [...]), nie były kosztami kwalifikowanymi do uzyskania dotacji w ramach "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011",

- art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak analizy, czy ulice: [...],[...], [...], [...] i [...] w N. znajdowały się w ciągu ulicy [...] w N.: co - na zasadzie art. 2 ust. 2 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. nr 14 poz. 60, z późn. zm., dalej "Ustawa o drogach publicznych") - nakazywałoby niezależnie od argumentów przedstawionych w punkcie 2. traktować je jako drogi gminne; wskazane wyżej naruszenie norm prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało przyjęciem przez Ministra Finansów, że wydatki poniesione na przebudowę ulic: [...], [...], [...],[...] i [...] w ..(za wyjątkiem położenia nawierzchni twardej na ulicach [...] i [...]), nie były kosztami kwalifikowanymi do uzyskania dotacji w ramach "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011",

- art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu przez organ odwoławczy wniosków płynących z opinii biegłego I.G. oraz opinii uzupełniającej wyżej wskazanego biegłego, w których to opiniach biegły wskazał, że:

1) położenie nawierzchni twardej w każdym przypadku wiąże się niewątpliwe z poprawą warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co - biorąc pod uwagę, że poprawa bezpieczeństwa w ruchu drogowym była celem "Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011" - prowadzić powinno do wniosku, że utwardzenie powierzchni ulic: [...],[...],[...],[...] i [...] w N. również winno być zaliczone w poczet kosztów kwalifikowanych;

2) wykonanie chodników na ulicach: [...],[...],[...],[...] i [...] w N. służyło poprawie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (opinia z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], oraz opinia uzupełniająca z dnia [...] czerwca 2014 r.), co przemawia za koniecznością zaliczenia wydatków na budowę chodnika na wskazanych wyżej ulicach na całej ich długości do kosztów kwalifikowanych;

3) położenie nawierzchni utwardzonej na ulicach [...],[...],[...], [...] i [...] w N. na odcinku do 20 metrów od krańca pasa drogowego ulicy [...] było konieczne dla zapewnienia poprawy bezpieczeństwa w ruchu lądowym; wniosek ten można wywodzić a contrario z obu wyżej wskazanych opinii biegłego I.G.;

Zdaniem skarżącego wskazane, wyżej uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem przez organ lI instancji, że wydatki poniesione na: (a) położenie nawierzchni twardej na ulicach [...],[...] i [...] w N. na całej ich długości oraz (b) położenie chodnika na wszystkich wyżej wskazanych ulicach nie stanowiło kosztów kwalifikowanych zadania pn. "[...]".

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w całości;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Kluczowe znaczenie w sprawie ma ocena, czy ulice [...],[...], [...],[...] oraz [...] posiadały status dróg gminnych. Skarżąca uzyskała bowiem dofinansowanie na realizację zadania pn. "[...]". Było ono realizowane w ramach" Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011".

Ów Program ustanowiony został uchwałą Rady Ministrów z dnia 28 października 2008 r. nr 233/2008. Celem Programu było wsparcie przebudowy, budowy lub remontu kluczowych odcinków dróg gminnych i powiatowych prowadzące do zwiększenia płynności ruchu i poprawy bezpieczeństwa komunikacyjnego.

Nie budzi wątpliwości, że ulica [...] posiadała status drogi gminnej. Wymieniono ją bowiem jako taką w załączniku nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych (dz. Urz. Woj. [...] z dnia 2010 r. nr 82 poz. 1099). Pozostałe ww. ulice będące w istocie sięgaczami ulicy [...] takiego statusu nie miały. Strona skarżąca nie wykazała bowiem aby zaliczono je do kategorii dróg gminnych w następstwie podjęcia stosownej uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Sama mapa sytuująca te ulice choćby z korzystnym dla skarżącej ich opisem nie może zastąpić wymaganej formy prawnej pozwalającej na uznanie drogi (ulicy) za posiadającą status drogi gminnej.

To o czym wyżej mowa wynika z regulacji prawnej jaką jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.) a mówiąc precyzyjniej z art. 7 ust. 2 tejże ustawy, który stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Treść powyższego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości. Konieczność jego literalnej wykładni potwierdza również judykatura (zob. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dn. 26.06.2008 r. II SA/Bk 349/00, wyrok WSA w Szczecinie z dn. 17.12.2008 r. II SA/Sz 626/08, oraz wyrok WSA w Olsztynie z dn. 27.10.2009 r. II SA/Ol 670/09). W ocenie sądu teza skarżącego jakoby ww. ulice posiadały status dróg gminnych ze względu na to, że są częściami składowymi ulicy [...] jest bezpodstawna, albowiem żaden akt prawa miejscowego tego nie potwierdza, w tym w szczególności przywoływana wcześniej uchwała Rady Miejskiej w N z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych.

W związku z powyższym sąd uznaje, iż organy obu instancji trafnie uznały za pobraną niezgodnie z przeznaczeniem dotację w części, która została przekazana na przebudowę ulic nie będących drogami gminnymi w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz, że koszty poniesione na położenie nawierzchni twardej na ulicach [...], [...] i [...] w odległości do 20 m od krawędzi pasa drogowego ul. [...] nie stanowią kosztów kwalifikowanych zadania.

To z kolei skutkowało koniecznością jej zwrotu na zasadach oraz w terminie określonym w art. 169 § 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).

Obowiązek zwrotu środków wskazywała expresis verbis także umowa o dofinansowanie. Jej § 7 ust. 1 przewidywał, iż w przypadku nie zachowania przez jednostkę (czyli skarżącą) jej warunków, a w szczególności wykorzystania dotacji lub jej części niezgodnie z przeznaczeniem Wojewoda żąda po upływie wyznaczonego terminu zwrotu całości lub części kwoty dotacji przekazanych jednostce na realizację zadania. Sytuacja skarżącej wyglądałaby inaczej wyłącznie wówczas, gdyby w toku postępowania przed organami przedłożyła uchwałę podjętą na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W ocenie sądu takiej uchwały nie może zastąpić uchwała Rady Miejskiej w N. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych oraz załączniki do tejże uchwały.

Konsekwencją uznania, iż część dotacji została przekazana na przebudowę ulic nie będących drogami gminnymi było także to (o czym nadmieniono już wcześniej), że koszty poniesione na położenie twardej nawierzchni na ulicach [...],[...] i [...] w odległości do 20 m od krawędzi pasa drogowego ul. [...] nie mogły być uznane za koszty kwalifikowane. Wbrew twierdzeniom skarżącej położenie takiej nawierzchni nie służyło poprawie bezpieczeństwa ruchu na ul. [...], ani też nie skutkowało możliwością zakwalifikowania przecięcia ul. [...] z sięgaczami (w postaci ww. ulic) jako skrzyżowania w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym (dz. U. 2012 r. poz. 1137 – tekst jednolity). Zdaniem sądu ustalenia w powyższym zakresie oraz wnioski organu jakie wyprowadził on na ich podstawie były prawidłowe. Ich potwierdzeniem jest opinia biegłego I.G. z której wynika, że:

- dla ustalenia czy nastąpiła poprawa bezpieczeństwa ważne jest ustalenie natężenia ruchu pojazdów na danych drogach czy ulicach oraz natężenie ruchu pieszych,

- aby uzyskać efekt poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym na ul. [...], [...],[...],[...] i [...] w N. nie było konieczności położenia nowej nawierzchni twardej na odcinku ponad 20 metrów i tworzenia kolejnych skrzyżowań zgodnie z definicją art. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ze względu na mały ruch samochodowy i pieszych wystarczającym byłoby ustawienie znaku D-l "droga z pierwszeństwem" oraz znaków A-7 "ustąp pierwszeństwa" wraz z wykonaniem chodników na ul. [...],[...] i [...].

Sąd stwierdza również, że organy nie miały uzasadnionych podstaw do uznania za koszty kwalifikowane kosztów poniesionych na budowę chodników wzdłuż ulic [...], [...],[...],[...] i [...] i trafnie stwierdziły, że budowa ta dotyczyła chodników znajdujących się przy drogach nie będących drogami gminnymi (nie mających takiego statusu). Okoliczność ta jawi się jako oczywista jeśli przypomnimy, iż dotacja została przekazana na przebudowę drogi (ulicy) [...].

Reasumując stwierdzić należy, iż skarżąca nie zrealizowała zadania pn. "[...]" w sposób w pełni zgodny z umową o dofinansowanie (zawartą w dniu [...] marca 2010 r. nr [...]). To zaś skutkowało koniecznością zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o finansach publicznych przewidującego zwrot części dotacji udzielonej z budżetu państwa jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Powyższe oznacza także bezzasadność wszystkich zarzutów skargi a w konsekwencji jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.