Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1429/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojskowego Zarządu Infrastruktury w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1984/19 w sprawie ze skargi Wojskowego Zarządu Infrastruktury w Poznaniu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1984/19, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojskowego Zarządu Infrastruktury w Poznaniu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r., znak DOA.7210.12.2019.KAW, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojskowy Zarząd Infrastruktury w Poznaniu. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. zm.), poprzez jego błędne niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie przed wydaniem pozwolenia na budowę niezbędne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a organ błędnie rozpatrywał kwestie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie uwzględniając przy tym konieczności uzyskania przez inwestora prawem wymaganej decyzji;

2. art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez wcześniejszej decyzji wymaganej ww. ustawą, podczas gdy wykonanie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę (wybudowanie drogi) spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu z ujawnionego w Rejestrze Gruntów Bi (inne tereny zabudowane) na tereny komunikacyjne, co z kolei powoduje obligatoryjne uzyskanie wcześniejszej decyzji (o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub o warunkach zabudowy).

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organów pierwszej i drugiej instancji; zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] znak [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Oba zarzuty materialnoprawne są bezpodstawne, a w rezultacie bezskuteczne.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: Prawo budowlane, w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew tezie sformułowanej w pierwszej podstawie materialnej, Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska o zbędności uzyskania, przed decyzją o pozwoleniu na budowę drogi na działce nr [...] w Kaliszu, decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podzielił pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że inwestor powinien był przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy, a organ nie dysponując tą decyzją wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji, w ślad za Głównym Inspektorem przyjął jednak, że z uwagi na charakter inwestycji, jej zakres oraz fakt, że wiązała się z realizacją przez inwestora przysługującej mu służebności drogowej, to oczywiste naruszenie prawa nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Tym samym, dostrzeżone naruszenie prawa nie wypełnia znamion kwalifikowanej formy naruszenia – rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ta okoliczność, zdaniem organu nadzoru oraz Sądu pierwszej instancji, wyłącza możliwość stwierdzenia, na tej podstawie, nieważności weryfikowanej decyzji.

W skardze kasacyjnej nie powołano się na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Opis naruszenia zawarty w analizowanej podstawie kasacji nie nawiązuje do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, zaś ograniczenie się do norm art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc norm stosowanych w postępowaniu zwykłym o pozwolenie na budowę, jest w odniesieniu do postępowania nadzorczego niewystarczające.

Niezależnie od tego można zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, także bez powołania się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wnoszący kasację nawiązał do przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Zdaniem wnoszącego kasację, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nadto, jak kontynuowano w uzasadnieniu kasacji, w sposób rażący może zostać naruszony taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to według wnoszącego kasację, skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Po tych abstrakcyjnych uwagach wnoszący kasację stwierdził, że niewątpliwie rażące zdaje się być naruszenie dyspozycji wyrażonej w art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak konkretnej argumentacji mogącej podważyć stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, oczywiste naruszenie prawa, tj. art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, którym obarczona jest kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę, nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Przypomnieć należy, że stanowisko Sądu było wynikiem oceny charakteru inwestycji, jej zakresu oraz faktu, że inwestycja wiązała się z realizacją przysługującej inwestorowi służebności drogowej. Warto dodać, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, obowiązek utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności drogi koniecznej, w braku odmiennej umowy, obejmuje swoim zakresem zarówno obowiązek wybudowania odpowiednich urządzeń, jeśli są potrzebne (utwardzenie drogi), jak i późniejsze ich utrzymywanie w należytym stanie. Główny Inspektor odnotował, że przedmiotowy dojazd został zaplanowany w terenie, na którym postanowieniem Sądu Rejonowego w Kaliszu, z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I Ns [...], wyznaczono drogę konieczną. Organ dodał, że z uwagi na treść postanowienia, wykluczone jest inne przeznaczenie tego terenu.

Stanowisko Głównego Inspektora i Sądu pierwszej instancji w zakresie skutków społeczno-gospodarczych decyzji jest nie tylko konkretne, ale także przekonujące.

Ponadto, z powołanego postanowienia sądu powszechnego wynika status gruntu w okresie trwania służebności drogi koniecznej. Status ten nie może być kwestionowany, bez naruszenia orzeczenia funkcjonującego w obrocie prawnym, z powołaniem się na przepisy § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 393). Taką próbę podjął wnoszący kasację w drugim zarzucie kasacji.

Tymczasem, w świetle § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, czy określonych umów zawartych w formie aktów notarialnych (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK ). To zaś, czy powołane postanowienie Sądu Rejonowego w Kaliszu z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I Ns 283/12, skutkuje zmianę w zapisach ewidencji jest zagadnieniem z zakresu aktualizacji danych ewidencyjnych, nie stanowiącym przedmiotu niniejszej sprawy.

Odnosząc się do pozostałej treści opisu naruszenia sformułowanego w drugim zarzucie kasacji powtórzyć należy, że organ nadzoru i Sąd nie kwestionowały obowiązku uzyskania przez inwestora szeroko rozumianej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym w niniejszej sprawie nie ma istotnego znaczenia rodzaj tej decyzji. Istota stanowiska zajętego przez Głównego Inspektora i Sąd pierwszej instancji sprowadza się do tego, że brak decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowił naruszenie prawa, ale decyzja nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zagadnienie to zostało szerzej omówione w odniesieniu do pierwszego zarzutu kasacji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.