Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1661/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2894/18 w sprawie ze skargi P. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. D. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2894/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. D., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia w całości postępowanie w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] września 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę hotelu wraz z przyłączami oraz przebudową kolidujących instalacji zewnętrznych, na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] we W.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2013 r. Prezydent Wrocławia umorzył w całości postępowanie w sprawie zmiany ww. decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] września 2010 r. nr [...].

Decyzją z [...] grudnia 2013 r., Nr [...] Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] lipca 2013 r.

Następnie wyrokiem z 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 174/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącego na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] grudnia 2013 r. Wyrokiem z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 365/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku WSA we Wrocławiu z 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 174/14.

Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z [...] lipca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] grudnia 2013 r.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 174/14, oddalający skargę skarżącego na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 31 grudnia 2013 r. oraz wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 365/15, oddalający skargę kasacyjną skarżącego od wyroku WSA we Wrocławiu z 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 174/14, oznaczają, że kwestionowana decyzja została utrzymana w mocy jako zgodna z prawem. Organ wskazał, że istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że kontrolowany akt administracyjny (w tym przypadku decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] grudnia 2013 r.) nie jest prawnie wadliwy z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wyjaśnił, iż decyzja administracyjna na skutek wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę staje się prawomocna i nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie organu, skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazał żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby analizowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ wskazał ponadto, iż pismem z 3 sierpnia 2018 r. zawiadomił strony postępowania o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zaś skarżący zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., miał prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów na każdym etapie postępowania. Prawo to przysługiwało skarżącemu również po zakończeniu postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia GINB i zwrot sprawy do ponownego rozpoznania przez GINB. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na uznaniu, iż strona skarżąca wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podniosła żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby wcześniej przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego i sądów, podczas gdy w wyniku analizy decyzji organów nadzoru budowlanego jakie zapadały w przedmiotowej sprawie ustalono, iż decyzja nr [...] z [...] lutego 2013 r. została wydana przez PINB, pomimo, że nie była jeszcze prawomocna decyzja nr [...] albowiem [...] lutego 2013 r. czyli w terminie, co potwierdziły wyroki sądów administracyjnych, strona złożyła na nią zażalenie; tym samym decyzja nr [...] została wydana z naruszeniem prawa i jako taka nie mogła rodzić skutków prawnych, a w szczególności nie może zostać uznana, jako spełniająca wymóg określony w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego;

2. podjęcie przez organ orzeczenia z naruszeniem zasad procedury administracyjnej, ponieważ skarżący, mimo dwukrotnego zgłoszenia żądania wyznaczenia mu terminu i umożliwienia zapoznania się z aktami postępowania, nie uzyskał takiej możliwości, co stanowi rażące naruszenie jego praw.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że podstawę prawną kwestionowanego postanowienia, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność skorzystania z tej instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte żądaniem strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania oraz możliwości i kwestie przedmiotowe jego prowadzenia. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] grudnia 2013 r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] lipca 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] września 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę hotelu. Nie było wątpliwości, że wskazana decyzja Wojewody z [...] grudnia 2013 r. objęta była kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z 7 października 2014 roku, sygn. akt: II Sa/Wr 174/14, oddalił skargę oraz że w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wyrokiem z 30 listopada 2016 r., sygn. akt: II OSK 365/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt: II SA/Wr 174/14.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, stwierdził, iż "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a.". Uchwałą tą skład orzekający w niniejszej sprawie był związany, stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a.

Sąd dodał, że NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2012 r. II OSK 1087/11 stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

Wobec powyższego w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie budzi wątpliwości, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione - przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., jednak dopiero gdy kontrola zawartości żądania o stwierdzenie nieważności odpowie na pytania czy wyrok oddalający skargę analizował kontrolowane rozstrzygnięcie pod tym samym kątem i w zakresie pokrywającym się z żądaniem. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Uznanie zaś, że decyzja nie narusza prawa, czyli nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., a nie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych i przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia.

Sąd Wojewódzki dalej zaznaczył, że organ odmawiając wszczęcia postępowania powołał się jedynie na uchwałę 7 sędziów NSA I OPS 6/09 z 7 grudnia 2009 r. i wynikającą z niej konieczność odmowy wszczęcia postępowania w zaistniałej sytuacji. Organ stwierdził brak wskazania nowych okoliczności przez wnioskodawcę, co uniemożliwiło zainicjowanie postępowania administracyjnego, jednak szczegółowo tego nie wyjaśnił. W ocenie Sądu organ wydając rozstrzygnięcie zarówno w I, jak i w II instancji - nie dokonał żadnej analizy porównawczej wyroku oddalającego skargę poprzez wskazanie czego analiza sądu dotyczyła, ani zawartości żądania o stwierdzenie nieważności decyzji, naruszając tym samym art. 61a § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd Wojewódzki wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ w szczególności zbada zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania zarzut wcześniejszego wydania rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę - decyzji zmieniającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż pomimo że w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę hotelu wraz z przyłączeniami oraz przebudową kolidujących instalacji zewnętrznych przy ul. [...] we W. zapadły wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wnioskodawca nie zgłosi nowych, istotnych okoliczności dotyczących sprawy, które nie były przedmiotem badania przez sądy, organ administracji ma obowiązek dalszej analizy zaskarżonej decyzji pod kątem wystąpienia wad stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu Instancji na skutek błędnego uznania, że brak szczegółowego wyjaśnienia przez organ odmowy wszczęcia postępowania stanowi naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki prawidłowo w swoich rozważaniach prawnych wskazał na przesłanki zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy strona występuje o stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej, a więc poddanej uprzednio kontroli sądowej.

Oczywiście w sprawie należało kierować się powołaną przez organ oraz Sąd Wojewódzki uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

Nawiązując do przytoczonej uchwały oraz orzecznictwa NSA, Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że organ w ramach wstępnej kontroli wniosku powinien dokonać analizy porównawczej co do zakresu sprawy rozpoznanej prawomocnym wyrokiem oraz zakresu wniosku zawierającego żądanie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że takiej analizy zabrakło w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień, aczkolwiek to uchybienie nie mogło być podstawą do ich uchylenia. Należy bowiem przyjąć, że ocena legalności zaskarżonego postanowienia powinna być dokonana przez Sąd Wojewódzki nie tylko przez pryzmat jego uzasadnienia, ale także na podstawie całości akt sprawy . Rzeczą zatem Sądu było zweryfikowanie stanowiska organu, zgodnie z którym skarżący nie wskazał żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby analizowane w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Chociaż więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił szczegółowo z jakich względów uznał, że rozpoznanie wniosku jest niedopuszczalne, to jednak niedostatki uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie zwalniały Sądu Wojewódzkiego od samodzielnego sprawdzenia treści wniosku w zestawieniu z treścią kontrolowanych decyzji z 26 lipca 2013r., 31 grudnia 2013 r. oraz wyroku WSA z 7 października 2014 r. II SA/Wr 174/14 i wyroku NSA z 30 listopada 2016 r. II OSK 365/15.

Brak wnikliwej oceny w tym zakresie sprawił, że Sąd Wojewódzki błędnie wskazał na potrzebę dalszego zbadania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod kątem zarzutu rozstrzygnięcia sprawy wcześniejszą decyzją, niż decyzja z [...] lipca 2013 r.

Wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego przedstawione w zaskarżonym wyroku jest wadliwe z dwóch powodów:

– po pierwsze, Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w sposób właściwy różnicy pomiędzy warunkami zainicjowania administracyjnego trybu nadzwyczajnego w odniesieniu do decyzji ostatecznej, która nie była poddana kontroli sądowej oraz przypadku gdy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji prawomocnej;

– po drugie, Sąd Wojewódzki błędnie zinterpretował treść wniosku.

Podkreślić należy, że przesłanki do uruchomienia trybu nadzwyczajnego w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji prawomocnej powinny być ujmowane bardziej restrykcyjnie niż w przypadku, gdy mamy do czynienia z decyzją, która nie była poddana kontroli sądowej.

W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych w art. 145 p.p.s.a. kryteriów zgodności z prawem.

Prawomocność jest więc szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, którą uzyskuje ona w efekcie utrzymania jej w mocy przez sąd administracyjny jako zgodnej z prawem. Takich kwalifikacji nie uzyskują żadne inne decyzje.

Wynikający z wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę przymiot prawomocności decyzji (postanowienia) determinuje skutki procesowe, w tym niedopuszczalność ich wzruszenia w administracyjnym trybie stwierdzenia nieważności. Ma to związek z tym, że żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracji, a wszystkie mogą zostać ujawnione w postępowaniu przed sądami administracyjnym (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Lexis Nexis, Warszawa 2009, s. 349, 689–692; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 821; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 584; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 881; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 306).

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że dopuszczona ww. Uchwałą I OPS 6/09 możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawomocnej uzależniona jest od wykazania, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) pozostaje okoliczność istotna dla wyniku postępowania, mogąca stanowić przesłankę wzruszenia decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego skarżący we wniosku z 4 grudnia 2017 r., ani wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawił żadnej okoliczności, która mogłaby uzasadnić wszczęcie postępowania celem zbadania ważności prawomocnej decyzji z [...] grudnia 2013 r.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w złożonych wnioskach skarżący zawarł ogólne, krytyczne uwagi co do kwestionowanej decyzji z [...] lipca 2013 r. umarzającej postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę z [...] września 2010 r. oraz decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. W szczególności skarżący zanegował współdziałanie pracowników organu architektoniczno-budowlanego oraz organu nadzoru budowlanego. Skarżący wskazał ponadto na okoliczność przygotowanego projektu decyzji uwzględniającej jego wniosek o zmianę pozwolenia na budowę, a następnie jej wstrzymanie i wydanie decyzji umarzającej z [...] lipca 2013 r., co jego zdaniem powinno doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do tego zagadnienia, dostrzeżonego przez Sąd Wojewódzki, należy zauważyć, że wyrażone we wniosku z 4 grudnia 2017 r. przekonanie o wydaniu decyzji pozytywnej w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 19 marca 2013 r. nie ma żadnych podstaw dowodowych. Z akt sprawy wynika bowiem, że w tej sprawie została wydana tylko decyzja umarzająca postępowanie z [...] lipca 2013 r. Co ważne, kwestia projektu decyzji pozytywnej poruszona już była przez skarżącego w odwołaniu złożonym w trybie zwykłym, rozpoznanym decyzją Wojewody Dolnośląskiego z [...] grudnia 2013 r. Mianowicie w odwołaniu zawarty był zarzut, że pierwotny projekt decyzji zatwierdzającej projekt zamienny wraz z pozwoleniem na budowę został z akt usunięty.

Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący w toku postępowania zwykłego złożył zażalenie z 6 maja 2013 r. na niezałatwienie sprawy w terminie – zarzucając niewydanie decyzji w okresie dwóch miesięcy, dodatkowo składał pisma z 15 kwietnia 2013 r., 5 lipca 2013 r.,24 lipca 2013 r., w których wzywał o zakończenie sprawy i wydanie decyzji. Również metryka sprawy potwierdza, że w kwietniu 2013 r. był przygotowany jedynie projekt decyzji.

W takim stanie sprawy nie było podstaw aby twierdzenia skarżącego dotyczące projektu decyzji utożsamiać z zarzutem wskazującym na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy inną decyzją, niż decyzja z [...] lipca 2013 r. Warto zaakcentować, że mimo powołania już w odwołaniu kwestii pozytywnego projektu decyzji, na żadnym dalszym etapie postępowań sądowych nie formułowano zarzutu res iudicata (art.156 § 1 pkt 3 k.p.a.), ani też nie ujawniono faktu wydania decyzji uwzględniającej wniosek z 19 marca 2013 r. w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Ponadto należy zauważyć, że taki zarzut nie został powtórzony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani też w skardze. Wręcz przeciwnie, w skardze zawarto argumentację dotyczącą niewykonalności decyzji rozbiórkowej, a nadto wskazano, że nową okolicznością, której nikt dotychczas nie rozważał jest sytuacja związana z decyzjami organu nadzoru budowlanego opisanymi w skardze. Według skarżącego kwestie dotyczące podnoszonych w skardze decyzji stanowią podstawę do uwzględnienia jego wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2013 r.

Dla porządku należy więc stwierdzić, że również powołanych w skardze decyzji organów nadzoru budowlanego nie można było powiązać z przewidzianymi w art. 156 § 1 k.p.a. przesłankami stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Skarżący wskazał bowiem na wadliwość uchylonej decyzji organu nadzoru budowlanego z lutego 2013 r., podczas gdy dla wydanej decyzji umarzającej z 26 lipca 2013 r. znaczenie miały późniejsze decyzje podjęte w postępowaniu naprawczym (art. 51 Prawa budowlanego), prowadzonym w związku ze stwierdzonymi odstępstwami od projektu budowlanego i pozwolenia wydanego dla spornej inwestycji (budowa hotelu). Podkreślić trzeba, że decyzja Wojewody z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania związanego ze zmianą pozwolenia na budowę hotelu podjęta została w czasie, gdy w obrocie funkcjonowała ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2013 r. wydana w postępowaniu naprawczym. Warto dodać, że również wymieniona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się prawomocna wskutek oddalonej skargi i skargi kasacyjnej wyrokami WSA z 7 listopada 2014 r. II SA/Wr 84/14 i NSA z 4 listopada 2016 r. II OSK 558/15.

Końcowo trzeba przypomnieć, że w wyroku z 7 października 2014 r. II SA/Wr 174/14 Sąd Wojewódzki odniósł się szczegółowo do relacji pomiędzy postępowaniem organu nadzoru budowlanego – prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a postępowaniem organu architektoniczno-budowlanego – prowadzonym na wniosek skarżącego w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. W szczególności Sąd Wojewódzki stwierdził, że - w wyniku właściwie przeprowadzonego postępowania - organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w obrębie przedmiotowej inwestycji skarżący wykonał szereg robót nie objętym żadnym z pozwoleń na budowę. W konkluzji Sąd wskazał, że fakt wydania przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wobec jednoznacznej treści art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, był podstawą do umorzenia postępowania o zmianę pozwolenia na budowę, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki odniósł się do prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz podjętego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w przedmiocie wnioskowanej zmiany pozwolenia na budowę.

Ocena Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] grudnia 2013 r. zaakceptowana została wyrokiem NSA z 30 listopada 2016 r.

Analiza powyższych orzeczeń w zestawieniu z wnioskiem i pismami skarżącego złożonymi w niniejszej sprawie wykazała niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] grudnia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] lipca 2016 r. Skarżący żądając wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym nie wskazał takich okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), a jednocześnie nie były objęte kontrolą sądową przeprowadzoną w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2016 r. II OSK 365/15.

Z tych wszystkich względów uprawnione było wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Tym samym skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istniała podstawa do zastosowania art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi. Stwierdzić zatem należało, że zarówno zarzuty skarżącego odnoszące się do samych postanowień, jak i postępowania przeprowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego okazały się nietrafne.

Niezasadnie w skardze zarzucono, że skarżący mimo dwukrotnego żądanie nie mógł zapoznać się z aktami. Po pierwsze, z akt wynika, że pełnomocnik skarżącego został zawiadomiony w trybie 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie. Pismo w tym przedmiocie zostało pełnomocnikowi doręczone 21 sierpnia 2018 r.; po drugie, w skardze nie wykazano jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć zarzucane uchybienie proceduralne.

W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.