Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1766/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.1 ust.2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Op 8/12 w sprawie ze skargi D. O. na bezczynność Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w O. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Op 8/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę D. O. na bezczynność Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w Opolu w przedmiocie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 28 grudnia 2010 r., opartym o przepis art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a/ i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, D. O. wystąpił do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu o udzielenie informacji dotyczących: 1) numerów działek (z ewidencji gruntów) nieruchomości należących do Skarbu Państwa i będących w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu, położonych na terenie powiatu krakowskiego (z wyłączeniem gmin S. oraz W. W.) oraz obszarów poszczególnych działek; 2) numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości należących do Skarbu Państwa i będących w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu, położonych na terenie powiatu krakowskiego (z wyłączeniem gmin S. oraz W. W.); 3) oznaczeń przedwojennych ksiąg wieczystych prowadzonych dla wskazanych powyżej nieruchomości; 4) podstaw nabycia przez Skarb Państwa wskazanych nieruchomości leśnych, 5) a także ich poprzednich właścicieli. Wnioskodawca domagał się ewentualnie podania tych informacji spośród wyżej wymienionych, które są w posiadaniu Oddziału Terenowego Agencji, w szczególności chodziło mu o podanie numerów działek i ksiąg wieczystych ze wskazaniem sądów prowadzących dane księgi. Uzasadniając wniosek D. O. podkreślił, że w świetle przepisów ustawowych nie musi wykazać interesu prawnego w uzyskaniu podanych informacji dotyczących majątku publicznego. Dodał, że przedmiotowe informacje nie zostały ujawnione w Biuletynie Informacji Publicznej.

Odnosząc się do tego żądania, Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Opolu pismem z dnia 24 stycznia 2011 r. powiadomiła D. O., że nie posiada informacji na temat oznaczeń przedwojennych ksiąg wieczystych, podstaw nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości leśnych oraz ich poprzednich właścicieli. Przygotowanie pozostałych żądanych informacji wymagałoby natomiast uzyskania ich przez Agencję za odpłatnością z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez właściwego starostę. W związku z tym zasugerowano bezpośrednie zwrócenie się do starostwa powiatowego o potrzebne informacje, a dla uniknięcia ewentualnej odmowy wydania przez starostę tych informacji, do pisma załączone zostało stosowne upoważnienie udzielone przez Oddział.

Od powyższego pisma z dnia 24 stycznia 2011 r., uznając je za decyzję, D. O. odwołał się. Następnie złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zażalenie na bezczynność Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, po czym zaskarżył bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który skargę oddalił wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. (sygn. akt II SAB/Wa 285/11).

Kolejną czynnością D. O., reprezentowanego przez pełnomocnika, było złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w Opolu, w której wniósł o zobowiązanie go do udzielenia informacji publicznej, o jakiej mowa we wniosku z dnia 28 grudnia 2010 r., z wyłączeniem danych o oznaczeniach przedwojennych ksiąg wieczystych, podstaw nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości i poprzednich właścicieli nieruchomości. Domagał się również zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący wyjaśnił, że nie zarzuca Dyrektorowi Oddziału bezczynności w zakresie tych informacji, których nie posiada. Przypomniał, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanej informacji należało udzielić niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni, zatem w przedmiotowej sprawie, która dotyczy wniosku z dnia 28 grudnia 2010 r. mamy do czynienia z bezczynnością w załatwieniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w Opolu, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Przede wszystkim przyznał, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 5 pkt 1 ppkt a/ ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś Agencja Nieruchomości Rolnych, jako państwowa osoba prawna wykonująca zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, jednak z uwzględnieniem ograniczeń w dostępie, wynikających z innych ustaw. I tak, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje o gruntach i budynkach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne i powszechnie dostępne, a informacji tych udziela się odpłatnie, natomiast do danych tych ustawa nie zalicza danych osobowych. W ramach informacji udzielanych w starostwie powiatowym wnioskodawca ustali również numery ksiąg wieczystych oraz sądy, w których księgi zostały urządzone. Z kolei stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz regulacji rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania przepisów ww. ustawy, legitymacja do zapoznania się z treścią księgi wieczystej ma charakter uniwersalny i nie jest konieczne wykazanie interesu prawnego przez osobę zamierzającą zapoznać się z treścią księgi. Odpisy z księgi wieczystej według ostatniego stanu wpisów wydaje się na żądanie osób zainteresowanych lub na żądanie sądu, prokuratora, notariusza oraz organu rządowej administracji ogólnej i zarządu gminy (związku międzygminnego). Możliwe jest także uzyskanie odpisu obejmującego wpisy wykreślone, który wydaje się tylko na żądanie sądu, prokuratora i organu rządowej administracji ogólnej i zarządu gminy (związku międzygminnego), a w wypadkach uzasadnionych również na żądanie osoby, której wykreślony wpis dotyczył. Jawnością ksiąg wieczystych nie są natomiast objęte dokumenty stanowiące podstawę wpisu i do księgi załączone; prawo wglądu do nich może uzyskać jedynie osoba posiadająca interes prawny, a także notariusz. W związku z tym Dyrektor stwierdził, że do udostępnienia danych żądanych przez skarżącego – w zakresie określonym w skardze – nie ma zastosowania tryb określony ustawą o dostępie do informacji publicznej, gdyż wnioskodawca ma zapewniony dostęp do uzyskania informacji publicznych w innym trybie.

Na wezwanie Sądu pełnomocnik Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w Opolu wyjaśnił m.in., że Oddział jest w posiadaniu wyłącznie informacji w zakresie numerów (z ewidencji gruntów) oraz powierzchni nieruchomości należących do Skarbu Państwa i będących w zarządzie Agencji Nieruchomości OT w Opolu, położonych na terenie powiatu krakowskiego w województwie małopolskim, a także skorelowanej z nimi części numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla ww. nieruchomości. Podał również, że z uwagi na zmiany organizacyjne akta sprawy znajdują się w Oddziale Terenowym Agencji w Rzeszowie, skąd zostaną przesłane.

W piśmie procesowym z dnia 6 kwietnia 2012 r. skarżący podkreślił, że zmiany organizacyjne nie usprawiedliwiają trwającej bezczynności, zwłaszcza że Agencja potwierdziła, iż posiada żądane informacje. Dlatego nie ma żadnych przeszkód, by ich udzieliła.

Na rozprawie pełnomocnik Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w Opolu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz zażądał zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż trafne jest stanowisko obu stron postępowania, iż wszystkie informacje, o udostępnienie których wystąpił skarżący – jako że zostały wytworzone przez podmioty wykonujące funkcje publiczne i dotyczą majątku Skarbu Państwa oraz treści dokumentów odnoszących się do tego majątku – posiadają walor informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego podlegają udostępnieniu. Jednak zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Na tle przywołanej regulacji nie może być wątpliwości, że powinność udzielenia informacji publicznych spoczywa tylko na podmiocie, o jakim mowa w ustawie i który jednocześnie takimi informacjami dysponuje. Skoro Dyrektor Oddziału Agencji wyraźnie oświadczył, że nie posiada danych na temat oznaczeń przedwojennych ksiąg wieczystych wskazanych przez wnioskodawcę nieruchomości, podstaw nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości leśnych oraz ich poprzednich właścicieli, to jest rzeczą oczywistą, że nie mógł pozytywnie zrealizować żądania wniosku. Skarżący nie kwestionował udzielonej mu odpowiedzi w powyższym zakresie, sporna natomiast okazała się druga część pisma z dnia 24 stycznia 2011 r., zawierająca wyjaśnienie, że przygotowanie informacji ujętych w pkt 1 i 2 wniosku wymagałoby uzyskania ich przez Agencję za odpłatnością z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez właściwego starostę. W związku z tym zasugerowano wnioskodawcy bezpośrednie zwrócenie się do starostwa powiatowego o potrzebne informacje. W postępowaniu sądowym pełnomocnik Dyrektora Oddziału Agencji wyjaśnił dodatkowo, że Oddział posiada numery ewidencyjne przedmiotowych nieruchomości oraz część przypisanych im numerów ksiąg wieczystych. W tych okolicznościach skarżący uznał, że wystąpił stan bezczynności, ponieważ Agencja posiada informacje, o które wystąpił, a mimo to ich nie udzieliła w wymaganym terminie. Sąd pierwszej instancji uznał, iż niewątpliwie, informacje zawarte w operacie ewidencyjnym, jako wytworzone przez organ administracji publicznej, mają charakter informacji publicznych, jednak analiza przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego prowadzi do wniosku, że zagadnienia dotyczące udostępniania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym zostały w sposób kompleksowy unormowane w tejże ustawie. Słusznie zatem poinformowano skarżącego w piśmie z dnia 24 stycznia 2011 r., że z żądaniem udostępnienia numerów ewidencyjnych i powierzchni oraz numerów ksiąg wieczystych nieruchomości określonych we wniosku należy zwrócić się do właściwego miejscowo starosty, który na mocy art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego prowadzi ewidencję gruntów i budynków, gdyż właśnie w trybie tej ustawy winien być rozpatrywany wniosek skarżącego o udostępnienie przedmiotowych informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. O. zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż informacje objęte wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej (numery i powierzchnie działek w zarządzie ANR Oddział w Opolu, numery ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych działek) podlegają udostępnieniu wyłącznie w trybie ustawy prawo geodezyjne kartograficzne przez właściwego starostę, a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez posiadającego te dane Dyrektora Oddziału Terenowego ANR w Opolu podczas, gdy wnioskodawca ma możliwość wyboru organu, do którego zwróci się o udostępnienie danych stanowiących informację publiczną, jeżeli określona informacja (w niniejszej sprawie numery i powierzchnie działek w zarządzie ANR Oddział w Opolu, numery ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych działek) znajduje się w posiadaniu zarówno organu administracji udostępniającego informacje na podstawie przepisów odrębnych (ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne), jak i innego organu – Dyrektora Oddziału ANR, który nie działa w oparciu o takie przepisy odrębne;

2) przepisów art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że Dyrektor Oddziału Terenowego ANR w Opolu nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej;

3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 oraz ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., polegające na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji, że Dyrektor Oddziału Terenowego ANR w Opolu jest zobowiązany do udostępnienia posiadanych przez niego informacji publicznych objętych wnioskiem o udzielenie informacji publicznej.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż istotnie, informacje o numerach i powierzchniach działek oraz numerach prowadzonych dla nich ksiąg wieczystych są zawarte w operacie ewidencyjnym prowadzonym przez starostę, jednakże sąd administracyjny w sposób nieuzasadniony zbagatelizował fakt, że Dyrektor Oddziału ANR w Opolu również jest w posiadaniu informacji o numerach i powierzchniach działek w zarządzie ANR Oddział w Opolu oraz numerach ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych działek. Jeżeli określona kategoria informacji, która ma status informacji publicznej (status ten w odniesieniu do informacji o numerach i powierzchniach działek oraz numerach ksiąg wieczystych potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny na s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), znajduje się w posiadaniu kilku podmiotów mieszczących się w kategoriach wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w niniejszej sprawie: w posiadaniu Dyrektora ANR w Opolu oraz właściwego starosty), to obywatel ma możliwość wyboru podmiotu, do którego zwróci się o udostępnienie danych stanowiących informację publiczną. Dotyczy to również sytuacji, gdy jeden z podmiotów udziela informacji w oparciu o przepisy odrębne (np. ustawę – Prawo geodezyjne i kartograficzne), a odnośnie do drugiego podmiotu brak takiej regulacji szczegółowej (informacja podlega zatem udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej). Skoro żądane informacje mieściły się w kategorii informacji publicznych, a nadto Dyrektor Oddziału ANR w Opolu mieści się w katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz posiada przedmiotowe informacje (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej), co potwierdza również Sąd pierwszej instancji, to Dyrektor Oddziału ANR w Opolu powinien udostępnić przedmiotowe informacje albo odmówić ich udostępnienia w drodze decyzji. Wysłanie pisemnej odpowiedzi, w której odesłano skarżącego do właściwego starosty, nie było zatem prawidłowe. Okazuje się bowiem, że ostatecznie Dyrektor Oddziału ANR w Opolu przyznał, że posiada żądane informacje, co prawidłowo ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Błąd Sądu pierwszej instancji polega na niewłaściwej ocenie prawnej tak ustalonego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału ANR w Opolu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. wobec czego granice rozpoznania sprawy wyznaczone zostały przez zarzuty skargi kasacyjnej. Dokonując oceny ich zasadności Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie powinna zostać uwzględniona.

Nietrafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczące konieczności zastosowania odmiennego, od przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, trybu udostępniania żądanych przez wnioskodawcę informacji zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Udostępnianie informacji żądanych przez wnioskodawcę zawartych w zasobie geodezyjnym uregulowane zostało w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Wnioskodawca został o tym poinformowany przez organ wobec tego bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. bowiem adresat wniosku nie pozostawał w bezczynności.

Trzeba również wskazać, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 4 u.d.i.p. Sąd I instancji uznał Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w Opolu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Jednak udzielenie przez ten podmiot informacji wskazanej we wniosku zostało wyłączone przez treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nietrafne są tez zarzuty naruszenia art. 13 i 14 u.d.i.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a. ponieważ jak trafnie wskazał Sąd I instancji przepisy te w niniejszej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.