Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 571/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 par 7
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi A. Centrum Edukacyjnego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) listopada 2014 r. nr (...) w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. Centrum Edukacyjne (ACE, Skarżący) jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...)listopada 2014r nr (...)

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 30.03. 2009r. ACE – Beneficjent – złożył wniosek o dofinansowanie w odpowiedzi na konkurs nr 1/POKL/3.3.4/2009 ,,Ponadregionalne programy rozwijania umiejętności uczniów w zakresie kompetencji kluczowych, ze szczególnym uwzględnieniem nauk matematyczno-przyrodniczych, technologii informacyjno- komunikacyjnych (ICT), języków obcych, przedsiębiorczości’’.

W dniu 22.04. 2010r. z Beneficjentem została podpisana umowa nr (...) o dofinansowanie projektu pt. ,,Mały Archimedes’’.

Na podstawie Porozumienia Nr (...) z dnia (...)lipca 2011r. zawartego pomiędzy Ministrem Edukacji Narodowej a Ośrodkiem Rozwoju Edukacji nadzór nad przedmiotowym projektem przejął Ośrodek Rozwoju Edukacji, zwany dalej Instytucją Pośredniczącą II stopnia – IP2.

Beneficjent zaangażował do realizacji zadań w Projekcie część własnych pracowników, zawierając z nimi dodatkowe umowy o pracę.

W dniu 14.07. 2011 r w siedzibie ACE odbyła się kontrola Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (ETO). Stwierdził, iż wynagrodzenia wypłacane ze środków UE pracownikom realizującym projekt zostały wyliczone z wykorzystaniem wyższych stawek niż stawki zastosowane w umowach o pracę zawartych z tymi pracownikami poza projektem, co doprowadziło do zawyżenia kosztów osobowych w projekcie. ETO stwierdził, iż wynagrodzenia za godzinę pracy w Projekcie nie powinny odbiegać od stawek wynikających z umów o prace zawartych w ramach statutowej działalności ACE. Nieuzasadnione jest zastosowanie wyższych stawek godzinowych za pracę w ramach Projektu w porównaniu z praca finansowaną ze środków publicznych.

Zakwestionowano umowy 9 zatrudnionych w Projekcie pracowników ACE i jedną umowę osoby niezatrudnionej w ACE w ramach statutowej działalności.

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji (po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji z dnia (...).06. 2013r.) została wydana decyzja z dnia (...).06. 2014r. którą określono przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 597 501,83 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj:

1. dla kwoty 116 563,66 zł od dnia 13.07. 2010r. do dnia zapłaty;

2. dla kwoty 44 491,40 zł od dnia 17.09.2010r do dnia zapłaty;

3. dla kwoty 62 515,82 zł od dnia 18.11.2010r. do dnia zapłaty;

4. dla kwoty 65 851,23 od dnia 11.02.2011r. do dnia zapłaty;

5. dla kwoty 44 325,89 zł od dnia 19.05.2011r. do dnia zapłaty;

6. dla kwoty 22 204,15 zł od dnia 19.05.2011r. do dnia zapłaty;

7. dla kwoty 65 972,13 zł od dnia 19.08.2011r. (85%), 09.09.2011r. (15%) do dnia zapłaty;

8. dla kwoty 62 984,73 zł od dnia 25.11.2011r. (85%)., 18.11.2011r. (15%) do dnia zapłaty;

9. dla kwoty 44 993,10 zł od dnia 25.11.2011r. (85%), 18.11.2011r. (15%) do dnia zapłaty;

10. dla kwoty 67 599, 72 zł od dnia 02.04. 2012r. do dnia zapłaty.

Wskazano rachunek bankowy na który należy zwrócić powyższą kwotę wraz z odsetkami, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, IP2 uznała wynagrodzenia personelu Projektu ,,Mały Archimedes’’ za wydatki rynkowe, efektywne i racjonalne odnośnie 8 osób.

Co do Wynagrodzenia p. W. M. – od 02.01. 2006r. zatrudnionej w ACE jako Z-ca dyrektora do spraw ekonomiczno-administracyjnych – główny księgowy i p. E. S. – zatrudnionego w ACE od dnia 20.04. 2006r. na stanowisku referenta finansowego – uznano wydatki na ich wynagrodzenia za nieprawidłowo poniesione. Jednakże podkreślono, ze przy zawieraniu wszystkich umów doszło do naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy z dnia 21.11.2008r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), dalej: ustawa, oraz wydanego na podstawie art. 37 ust.1 tej ustawy rozporządzenia RM w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych.

Organ wskazał, że Beneficjent naruszył przepisy Kodeksu pracy (Kp) przy zatrudnianiu p. M. i p. S., ponieważ zakresy ich obowiązków w Projekcie są tożsame z obowiązkami wynikającymi z podstawowego zatrudnienia.

Umowy o pracę w Projekcie były zawierane (1.04. 2009r.) w okresie obowiązywania rozporządzenia z dnia 18.03. 2009r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398; tymczasem Beneficjent powołał się na nieobowiązujące rozporządzenie z dnia 02.08. 2005r.

Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy, przepisy ustawy mają zastosowanie do pracowników samorządowych zatrudnionych w powiatowych jednostkach organizacyjnych. Taką jednostką jest ACE.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy pracownicy samorządowi są zatrudniani m. in. Na podstawie umowy o pracę. Na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy, Rada Ministrów określiła, w drodze rozporządzenia:

1) wykaz stanowisk, z uwzględnieniem podziału na stanowiska kierownicze, urzędnicze, pomocnicze i obsługi oraz doradców i asystentów;

2) minimalne wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach;

3) warunki i sposób wynagradzania pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3, w tym minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach;

4) warunki i sposób wynagradzania pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz maksymalny poziom dodatku funkcyjnego;

5) maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz maksymalny poziom dodatku funkcyjnego(...).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy pracodawca w regulaminie wynagradzania określi, dla pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3:

1) wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych;

2) szczegółowe warunki wynagradzania, w tym maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego.

Organ wskazał pracowników samorządowych zatrudnionych w ACE z dnia 30.06. 2009r. Dopiero przy piśmie z dnia 10.06. 2014r. Beneficjent wskazał, iż pracownicy Projektu ,,Mały Archimedes" nie zostali zaszeregowani w ramach stanowisk określonych w rozporządzeniu a zasady ich wynagradzania nie zostały ujęte w przekazanym przez Beneficjenta regulaminie wynagradzania pracowników. ACE przekazał zarządzenie nr 3a/2010 z dnia 08.02. 2010r. kierownika Projektu w sprawie regulaminu organizacyjnego i wynagradzania pracowników projektu.

Jednakże IP2 podniosła, że regulamin ten powstał już po przeprowadzeniu rekrutacji na stanowiska projektowe i po podpisaniu 4 (z 10) umów o pracę.

W regulaminie z dnia 08.02. 2010r. zaznaczono, że nie mają do niego zastosowania przepisy rozporządzenia, ani ,,starego’’ z 2005r ani ,,nowego’’ z 2009r.

Zarządzenie w sprawie regulaminu wydała osoba zatrudniona jako kierownik Projektu, jednocześnie zatrudniona jako jeden z pracowników Projektu. Jej zakres obowiązków i wynagrodzenie określił wydany przez nią samą regulamin. Organ stwierdził iż nie można uznać, ze przedmiotowy regulamin wynagradzania jest regulaminem w rozumieniu art. 39 ustawy o pracownikach samorządowych.

IP uznała w związku z tym, iż pracownicy Projektu zostali zatrudnieni bez odpowiedniej podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzenia RM.

Ponadto podkreślono, ze ustawa ops określa warunki przeprowadzania rekrutacji i wymagania kwalifikacyjne dot. zatrudnianych pracowników.

Art. 13 ustawy, na dzień wszczęcia u Beneficjenta postepowania rekrutacyjnego, stanowi że:

1. Ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.) oraz na tablicy informacyjnej w jednostce, w której jest prowadzony nabór.

2. Ogłoszenie o naborze powinno zawierać:

1) nazwę i adres jednostki;

2) określenie stanowiska;

3) określenie wymagań związanych ze stanowiskiem, zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe;

4) wskazanie zakresu zadań wykonywanych na stanowisku;

5) wskazanie wymaganych dokumentów;

6) określenie terminu i miejsca składania dokumentów.

Jak wskazują dokumenty przekazane przez Beneficjenta, ogłoszenie o naborze pracowników Projektu wywieszono jedynie na tablicach informacyjnych ACE, a więc ogłoszenie nie zostało we właściwy sposób upublicznione. Brak upublicznienia może być przyczyną tego, że na stanowiska projektowe aplikowali prawie wyłącznie dotychczasowi pracownicy Beneficjenta. W ogłoszeniu brak wymagań związanych ze stanowiskiem, a wśród wskazanych wymagań nie ujęto tych, które są określone w art. 6 ust. 1 ustawy. Brak też zakresu zadań wykonywanych na danym stanowisku.

W protokole naboru z dnia. 31.12. 2009r. brak jasnej informacji, kto dokonał wyboru na stanowiska (nie wskazano składu komisji) a także uzasadnienia dokonanego wyboru.

Oznacza to, zdaniem organu I instancji, że nie zastosowano obowiązującej ustawy o pracownikach samorządowych.

W związku z powyższym, wynagrodzenia pracowników ,,Mały Archimedes’’ uznano w całości za wydatek niekwalifikowalny.

W wyniku wniesionego odwołania przez ACE i po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju (IZ )wydał w dniu 24 listopada 2014r. decyzję w której:

Uchylił w całości decyzję z dnia 30 czerwca 2014r.

I orzekł zwrot kwoty 382 125, 44 zł wraz z odsetkami

od kwoty 90 132,72zł od dnia 13.07.2010r.

od kwoty 14 310.03 zł od dnia 17.09. 2010r.,

od kwoty 38 708, 81 zł od dnia 18.11.2010r.,

od kwoty 56 230,28 zł od dnia 11.02.2011r.,

od kwoty 28 536,97 zł od dnia 19.05. 2011r.,

od kwoty 13 984,80 zł od dnia 11.07. 2011r.,

od kwoty 14 268,47 zł od dnia 19.08. 2011r.,

od kwoty 26 793,79 zł od dnia 09.09.2011r.,

od kwoty 13 722,25 zł od dnia 18.11. 2011r.,

od kwoty 56 470,76 zł od dnia 25.11. 2011r.,

dla kwoty 28 966,56 zł od dnia 02.04. 2012r.,

Z wyłączeniem odsetek od dnia 10 października 2013r. do dnia 2 lipca 2014r. oraz od dnia 25 września 2014r. do dnia doręczenia decyzji IŻ PO KL.

Organ wskazał, iż ACE realizował Projekt pt. ,,Mały Archimedes’’ w okresie od 1.12.2009r. do 31.03.2013r. na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu (...)kwietnia 2010r. Celem był rozwój kompetencji kluczowych 1 800 uczniów w zakresie matematyki, fizyki, chemii, biologii, geografii i przedsiębiorczości na poziomie szkól gimnazjalnych.

Zgodził się z organem I instancji, że ACE, jako powołane na podstawie przepisów art. 12 ust. 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, jest jednostką organizacyjną powiatu. Jako podstawę uchwały w sprawie zmiany nazwy Zespołu Szkół (...) im. P. w A. na A. Centrum Edukacyjne w A. wskazano m.in. art. 12 pkt 8 lit. i ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczącego tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Wskazał, iż przepisy ustawy ops mają zastosowanie do wszystkich pracowników samorządowych. Jedyne wyłączenia wprowadza art. 3 ops, ale nie można uważać, iż tym samym ma tu zastosowanie Karta Nauczyciela. Ta Karta ma zastosowanie do zatrudniania nauczycieli a nie personelu projektu finansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Zgodnie z art. 4 ust.1 ops pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru, powołania lub umowy o pracę. Pracownik samorządowy to osoba zatrudniona w instytucjach samorządowych bez względu na zajmowane stanowisko czy funkcję.

IŻ podzieliła także stanowisko organu I instancji odnośnie nieprawidłowego przeprowadzenia naboru pracowników Projektu wobec braku właściwego upublicznienia, a tym samym niezastosowania art. 13 ops.

Także zgodzono się ze stwierdzeniem braku regulaminu wynagradzania obowiązującego w dniu rozpoczęcia naboru pracowników do Projektu.

IŻ w całości zgodziła się z ustalonym przez IP2 stanem faktycznym i podzieliła poglądy IP2 odnośnie naruszenia przez ACE przepisów ustawy ops, w szczególności art. 13, 37 ust. 1, 39 ust. 1 .

Jednakże organ II instancji stwierdził, iż w jego opinii umowy zawarte z pracownikami przez odwołującego się są ważne, a samo naruszenie prawa nie było rażące i świadome. Wobec tego, uznanie w całości za niekwalifikowane wydatków poniesionych na zawarte umowy w Projekcie stanowiłoby karę niewspółmierną do popełnionego czynu. Dlatego dokonano porównania wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w ramach Projektu w stosunku do adekwatnych wynagrodzeń wynikających z rozporządzenia. W celu oszacowania kwalifikowalnej kwoty wynagrodzenia poszczególnych pracowników ACE, IŻ wykorzystała mechanizm polegający na przypisaniu stanowiskom w Projekcie adekwatnych stanowisk wskazanych w rozporządzeniu wraz z odpowiednim ich zaszeregowaniem.

Na podstawie zał. nr 2 do Zarządzenia nr 12/2009r. Dyrektora ACE z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie regulaminu wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w ACE, IŻ ustaliła maksymalną kwotę w złotych dla poszczególnych kategorii zaszeregowania, najbliższych do pełnionych przez te osoby funkcji w Projekcie. Przyjęto stawki maksymalne określone w regulaminie wynagradzania ACE, co jest najbardziej korzystne dla Beneficjenta, a jednocześnie zgodne z rozporządzeniem. IŻ przeliczyła, przy użyciu kalkulatora wynagrodzeń ze strony wynagrodzenia.pl, maksymalne stawki brutto z regulaminu do wysokości wraz z pochodnymi. Wykonano to odnośnie 8 pracowników Projektu, co znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Łącznie za niekwalifikowalną uznano część wynagrodzeń tych pracowników w kwocie 247 111,88 zł. W tej części wynagrodzenia były niezgodne z rozporządzeniem w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych.

Co do 2 pracowników, tj. p. W. M. i p. E. S. uznano iż zawarcie z nimi dodatkowych umów o pracę na pracę rodzajowo tożsamą i tym samym przekroczenie jednego etatu zatrudnienia narusza przepisy o czasie pracy i o pracach w godzinach nadliczbowych z Kp, więc wynagrodzenia z tytułu umów o pracę w Projekcie w całości uznano za niekwalifikowalne.

Reasumując, Minister stwierdził, ze naruszenie rozporządzenia stanowi jednocześnie naruszenie podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. b) i g) Wytycznych i także stanowi naruszenie procedur z art. 184 ust. 1 ufp. Wobec tego zachodzi przesłanka do żądania zwrotu środków określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp.

Organ II instancji wskazał na treść art. 54 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, gdyż na mocy przepisu art. 67 ustawy o finansach publicznych ma ona zastosowanie; stwierdził, iż skoro decyzja organu odwoławczego została wydana po terminie z art. 139 § 3 Op, , to odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu z tegoż art. do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego.

Z uwagi na fakt, że IŻ otrzymała odwołanie w dniu 24 lipca, a decyzje wydała 24 listopada, za okres od dnia 25 września do dnia doręczenia Odwołującemu decyzji, nie nalicza się odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowych od kwoty należności podlegającej zwrotowi.

IŻ ustaliła również, że postepowanie w pierwszej instancji trwało do 10 października 2013r. do dnia 2 lipca 2014r, wiec z mocy przepisu art. 54 § 1 pkt 7 Op odsetek nie nalicz się. W związku z tym nie naliczono odsetek za okres od dnia 10 października 2013r. do dnia 2 lipca 2014r.

W skardze wniesionej przez ACE do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju zarzucono:

1. Naruszenie art. 7 Kpa i 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) przyjęcie, iż Skarżący środki przeznaczone na realizacje programów finansowych z udziałem środków europejskich wykorzystał z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust.1 ufp, a mianowicie przepisów ustawy z dnia 12 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych w sytuacji gdy wynagrodzenia pracowników ponoszone były zgodnie z obowiązującymi przepisami;

b) odmowę przeprowadzenia dowodu z przesłuchania ekspertów Komisji Oceny Merytorycznej, oceniających projekt na okoliczność powodów wskazania przez nich stawek wynagrodzenia, które w późniejszym okresie były uznane za zawyżone przez organy administracyjne;

c) zastosowanie w sposób nieadekwatny mechanizmu przypisywania stanowisk w Projekcie do stanowisk wskazanych w rwpr oeaz nieprawidłowym zaszeregowaniu pracowników;

d) pominięciu przy dokonywaniu obliczenia wysokości kwoty niekwalifikowanych wydatków podlegających zwrotowi – faktu, iż w piśmie znak: (...) z dnia 14.03. 2013r. do wniosku o płatność za okres od 01.01.13 – 28.02.13 (suma kontrolna (...)) Skarżący wykazał we wniosku o płatność wynagrodzenia pracowników Projektu w stawkach ustalonych, zgodnie z wyliczeniami Europejskiego Trybunału Obrachunkowego co spowodowało, że organ II instancji nie wziął pod uwagę zmniejszenia wynagrodzenia pracowników realizujących projekt do stawek, jakie wskazała ETO;

e) przyjęcie, że praca wykonywana przez pracowników E. S. i W.. M. w ramach Projektu jest pracą rodzajowo tożsamą z pracą wykonywaną przez tych pracowników w ramach zatrudnienia poza Projektem, podczas gdy praca ta jest rodzajowo różna.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 1, 2, i 4 ups poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że do stanowisk związanych z prowadzeniem projektów unijnych mają zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych w sytuacji, gdy stanowiska te nie zostały ujęte w wykazie rwps i nie zostały stworzone w strukturach Skarżącego i powiatu, a zadania realizowane przez tych pracowników zatrudnionych przy Projekcie nie były zadaniami własnymi Skarżącego i w związku z tym nie miały przymiotu zadań publicznych,

b) art. 43 ust. 1 ups poprzez błędną jego wykładnię i jego niezastosowanie, co skutkowało dowolnym wyliczeniem maksymalnych stawek wynagrodzeń, jakie mogły przysługiwać osobom zatrudnionym w Projekcie w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, iż w stosunku do personelu Projektu finansowanego ze środków unijnych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Kp),

c) art. 54 § 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało zobowiązaniem Skarżącego do zapłaty odsetek za okres postępowania odwoławczego, pomimo, iż decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3 Op,

d) art. 54 § ust. 7 Op poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało zobowiązaniem Skarżącego do zapłaty odsetek za okres prowadzonego postępowania odwoławczego pomimo, iż decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, co skutkowało nieprawidłowym obliczeniem okresu, za który Skarżący ma zwrócić odsetki za zwłokę.

W związku z powyższym, ACE wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Rozwijając powyższe zarzuty w motywach skargi oraz w piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2015r. ACE wskazało, iż organ odwoławczy błędnie ustalił, iż środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur z art. 184 ust 1 ufp, a mianowicie przepisów ups oraz rwps. Wynagrodzenie poszczególnych osób zatrudnionych w projekcie zostało ustalone według kryterium niezbędności dla realizacji Projektu, racjonalności, efektywności przy uwzględnieniu doświadczenia przy realizacji projektu zgodnie z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego a forma zatrudnienia i stawki wynagrodzenia odpowiadały stawkom określonym we wniosku o dofinansowanie. Skarżący podniósł, że w trakcie kontroli podczas weryfikacji wniosku o płatność stwierdzono, że wydatki na wynagrodzenie personelu są zgodne z przepisami prawa krajowego i Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków.

Skarżący wyraził pogląd, że pracownicy zatrudnieni przy realizacji Projektu nie posiadają statusu pracowników samorządowych, a eksperci KOM od momentu złożenia wniosku o dofinansowanie wiedzieli, że ACE to jednostka samorządu terytorialnego. To eksperci wskazali stawki, które potem były przyjęte przez Skarżącego do treści wniosku o dofinansowanie. Podkreślono również, że wynagrodzenie pracowników Projektu było niższe niż stawki stosowane na rynku podmiotów, które nie są jednostkami samorządu terytorialnego. W przypadku przyznania racji organowi, doszłoby – zdaniem ACE – do dyskryminacji pracowników ze względu na miejsce zatrudnienia.

Zdaniem Strony, zostały zastosowane pomniejszone stawki wynagrodzeń, co zostało wykazane we wnioskach o płatność za okres od 01.01.13-28.02.13. za okres od 01.03.13-31.05.13, za okres od 01.06.13 – 31.08.13. Organ pominął tę kwestię i doprowadził do zawyżenia kwoty podlegającej zwrotowi i nie uwzględnił, że od października 2012r stawki wynagrodzenia zostały obniżone. Pracownicy pracowali średnio przez okres 44 miesięcy i składki na ZUS wynoszą łącznie 19,64 %. Dlatego wynagrodzenie kwalifikowalne powinno być – zdaniem Skarżącego – wyższe o kwotę 131 717,020 zł. Ponadto Skarżący podkreślił, że pracownicy pełnili czynności przekraczające w znacznym stopniu zakres obowiązków pracowniczych przyporządkowanych do stanowisk wskazanych przez organ odwoławczy.

Co do pracowników p. W. M. i p. E. S. Skarżący stwierdził, że są istotne różnice wiążące się z obsługą księgową projektu z dofinansowaniem z UE. Osoba prowadząca księgowość Projektu musi posiadać – oprócz wiedzy z zakresu księgowości – wiedzę związaną z przestrzeganiem przepisów prawa europejskiego oraz powinna znać wymogi, jakie Beneficjentom stawiane są przez Wytyczne. Powoduje to, że księgowa Projektu musi wykazać się dodatkową wiedzą potrzebną do prawidłowego rozliczenia w ramach Projektu. Specyfika Projektu może powodować konieczność dokonywania czynności, które wykraczają poza obowiązki pracownika zatrudnionego na stanowisku księgowego. Wiedza z zakresu prowadzenia Projektu czy znajomość Wytycznych w zakresie kwalifikowania PO KL nie jest potrzebna przy wykonywaniu codziennej pracy księgowego.

Nadto Skarżący wskazał, że organizacja i rozliczenie projektu wymagała od pracowników wykonywania szeregu czynności, które nie mieściły się w zakresie ich podstawowych obowiązków. Z tego powodu Skarżący musiał zawrzeć z pracownikami odrębne umowy o pracę. Pracownicy obsługujący Projekt od strony księgowej musieli przygotowywać dokumentację (opisywanie, katalogowanie) w celu prawidłowego przygotowania wniosku o płatność. Odpowiadali za przygotowanie takiego wniosku. Opisywali szczegółowo postęp w realizacji Projektu, przygotowywali informacje potrzebne do zmiany wniosku. Specyfika tego typu rachunkowości i księgowości powoduje, że nie można mówić o tożsamości pracy przy prowadzeniu rachunkowości projektu i rachunkowości Skarżącego. Zakres czynności przy wykonywanej pracy i przy Projekcie jest różny. Rocznie każda z tych 2 osób wykonywała ok. 40 % dodatkowej pracy polegającej m. inn. na sporządzaniu wzorów dokumentacji finansowej, wzorów umów zawartych pomiędzy ACE a Organami Prowadzącymi i szkołą oraz sporządzenie umowy z każdą szkołą a także – w miarę potrzeby – sporządzanie aneksów do umów, udzielanie na bieżąco konsultacji szkołom w okresach sporządzania zapotrzebowani na środki i sprawozdań finansowych, obsłudze finansowej oraz merytorycznej 30 szkół realizujących Projekt ,,Mały Archimedes", przygotowywaniu listy wypłat transz dla szkół co kwartał oraz przygotowanie przelewów do nich, analizie i organizacji obozów naukowych, warsztatów zagranicznych, konkursów, sporządzaniu kilku rocznie wniosków o płatność, aktualizacji i wprowadzaniu zmian do wniosku o dofinansowanie, prowadzenie korespondencji ze szkołami, IP2, instytutami naukowymi, szkołami wyższymi.

ACE uważa, iż organ błędnie zastosował przepisy art. 1, 2 i 4 ups przyjmując, że do stanowisk w ramach prowadzenia projektów unijnych mają zastosowanie przepisy ups. Powołując się na treść przepisu art. 1 ups Skarżący zauważa, że pracownikami samorządowymi są osoby zaangażowane w realizację przez jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznych, a stosownie do art. 166 Konstytucji RP zadania publiczne są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Realizacja Projektu nie była zadaniem własnym, więc pracownicy zatrudnieni przy Projekcie nie realizowali zadań publicznych. Ponadto ich stanowiska nie zostały ujęte w rwps i nie zostały ujęte w strukturze organizacyjnej Skarżącego przed realizacją przedmiotowego Projektu. Skoro nie ma takich stanowisk w rwps, nie można wymagać od Skarżącego żeby dokonywał zaszeregowania pracowników do stanowisk, które zakresem swoich obowiązków nie odpowiadają stanowiskom wskazanym w rozporządzeniu.

Zdaniem Skarżącego organ dokonał złej wykładni przepisu art. 43 ust. 1 ups, gdyż prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, iż w stosunku do personelu projektu finansowanego ze środków unijnych mają zastosowanie przepisy Kp, w tym art. 78 Kp. Ani ustawa o pracownikach samorządowych ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych nie reguluje kwestii zatrudniania i wynagradzania pracowników do realizacji projektów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach PO Kapitał Ludzki. Brak regulacji czy te stanowiska są stanowiskami urzędniczymi lub pomocniczymi. Podstawowy wymóg zatrudniania to doświadczenie przy realizacji projektów.

W dalszej części wskazano, ze jako personel zarządzający zostali zatrudnieni pracownicy Skarżącego nie posiadający statusu pracowników samorządowych.

Odrębne umowy zostały z nimi zawarte z racji odmiennych zakresów obowiązków, innego charakteru wykonywanej pracy na rzecz Projektu w stosunku do dotychczasowych stanowisk oraz ze względu na konieczność precyzyjnego rozliczenia wynagrodzeń finansowanych z uzyskanej dotacji.

Skarżący zwrócił uwagę, że Wytyczne PO KL nie wskazują sposobu zatrudnienia personelu w Projekcie, pozostawiając Beneficjentom swobodę przy ogólnym wskazaniu, że zatrudnienie musi być zgodne z przepisami prawa.

Ponadto podkreślił przewlekłość postępowania administracyjnego zaistniałą w niniejszej sprawie.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę IŻ wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015r. poz. 658 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.

W dniu 30.03. 2009r. ACE – Beneficjent – złożył wniosek o dofinansowanie w odpowiedzi na konkurs nr 1/POKL/3.3.4/2009 ,,Ponadregionalne programy rozwijania umiejętności uczniów w zakresie kompetencji kluczowych, ze szczególnym uwzględnieniem nauk matematyczno-przyrodniczych, technologii informacyjno- komunikacyjnych (ICT), języków obcych, przedsiębiorczości’.

W dniu (...).04. 2010r. z Beneficjentem została podpisana umowa nr (...) o dofinansowanie projektu pt. ,,Mały Archimedes’’.

ACE realizował Projekt pt. ,,Mały Archimedes’’ w okresie od 1.12. 2009r. do 31 03. 2013r. na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu 22 kwietnia 2010r. Celem był rozwój kompetencji kluczowych 1 800 uczniów w zakresie matematyki, fizyki, chemii, biologii, geografii i przedsiębiorczości na poziomie szkól gimnazjalnych.

Na podstawie Porozumienia (...) z dnia (...)lipca 2011r. zawartego pomiędzy Ministrem Edukacji Narodowej a Ośrodkiem Rozwoju Edukacji nadzór nad przedmiotowym projektem przejął Ośrodek Rozwoju Edukacji, zwany dalej Instytucją Pośredniczącą II stopnia – IP2.

Beneficjent zaangażował do realizacji zadań w Projekcie część własnych pracowników, zawierając z nimi dodatkowe umowy o pracę.

W dniu 14.07. 2011 r w siedzibie ACE odbyła się kontrola Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (ETO). Stwierdził, iż wynagrodzenia wypłacane ze środków UE pracownikom realizującym projekt zostały wyliczone z wykorzystaniem wyższych stawek niż stawki zastosowane w umowach o pracę zawartych z tymi pracownikami poza projektem, co doprowadziło do zawyżenia kosztów osobowych w projekcie. ETO stwierdził, iż wynagrodzenia za godzinę pracy w Projekcie nie powinny odbiegać od stawek wynikających z umów o prace zawartych w ramach statutowej działalności ACE. Nieuzasadnione jest zastosowanie wyższych stawek godzinowych za pracę w ramach Projektu w porównaniu z pracą finansowaną ze środków publicznych.

Zakwestionowano umowy 9 zatrudnionych w Projekcie pracowników ACE i jedną umowę osoby niezatrudnionej w ACE w ramach statutowej działalności.

W tym miejscu należy przypomnieć, że art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014r poz. 1202) stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych m.in. w starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych. Taką jednostką jest ACE, powołane na podstawie przepisów art. 12 ust. 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym. Jest to jest jednostka organizacyjna powiatu. Jako podstawę uchwały w sprawie zmiany nazwy Zespołu Szkół (...) im. P. w A. na A. Centrum Edukacyjne w A. wskazano m.in. art. 12 pkt 8 lit. i ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013r poz. 595).

Przepisy ops mają zastosowanie do wszystkich pracowników samorządowych.

Z art. 3 ups wynika, że przepisów ustawy nie stosuje się do pracowników zatrudnionych w jednostkach wymienionych w art.2, których status prawny określają odrębne przepisy. Kodeks pracy nie jest ,,odrębnymi przepisami,, Także pracownicy na potrzeby Projektu nie zostali zatrudnieni na stanowiskach nauczycielskich, więc brak jest podstaw, aby stosować do nich Kartę Nauczyciela.

Pracownicy ACE zostali zatrudnieni w powiatowej jednostce organizacyjnej, a więc instytucji samorządowej. Pracownikiem samorządowym jest się wyłącznie ze względu na zatrudnienie w określonych przez ustawę o pracownikach samorządowych instytucjach samorządowych (uchwała SN z 19.08. 1992r. IPZP 54/92).

Pracownicy samorządowi są zatrudniania na podstawie powołania, wyboru lub umowy o pracę. Pracownik samorządowy to osoba zatrudniona w instytucji samorządowej, bez względu na zajmowane stanowisko czy funkcję. Nie ma tu znaczenia fakt realizacji przez jednostkę samorządową projektu współfinansowanego ze środków unijnych.

A więc organ zasadnie uznał, iż 9 pracowników zatrudniany przez ACE i jednocześnie zatrudnianych przy realizacji Projektu, to pracownicy samorządowi. W związku z tym, stosuje się do nich ustawę o pracownikach samorządowych i – wydane na jej podstawie (art. 37 ust. 1 ops) – rozporządzenie z dnia 18 marca 2009r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych.

Ustawa ops określa warunki rekrutacji i wymagania kwalifikacyjne dot. zatrudnianych pracowników; z jej art. 13 wynika, na dzień wszczęcia u Beneficjenta postepowania rekrutacyjnego, że:

3. Ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.) oraz na tablicy informacyjnej w jednostce, w której jest prowadzony nabór.

4. Ogłoszenie o naborze powinno zawierać:

7) nazwę i adres jednostki;

8) określenie stanowiska;

9) określenie wymagań związanych ze stanowiskiem, zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe;

10) wskazanie zakresu zadań wykonywanych na stanowisku;

11) wskazanie wymaganych dokumentów;

12) określenie terminu i miejsca składania dokumentów.

Jak wskazują dokumenty przekazane przez Beneficjenta, ogłoszenie o naborze pracowników Projektu wywieszono jedynie na tablicach informacyjnych ACE, a więc ogłoszenie nie zostało we właściwy sposób upublicznione. Brak upublicznienia może być przyczyną tego, że na stanowiska projektowe aplikowali prawie wyłącznie dotychczasowi pracownicy Beneficjenta. W ogłoszeniu brak wymagań związanych ze stanowiskiem, a wśród wskazanych wymagań nie ujęto tych, które są określone w art. 6 ust. 1 ustawy. Brak też zakresu zadań wykonywanych na danym stanowisku.

W protokole naboru z dnia. 31.12. 2009r. brak jasnej informacji, kto dokonał wyboru na stanowiska (nie wskazano składu komisji) a także uzasadnienia dokonanego wyboru.

Tak więc sam sposób ogłoszenia o naborze i rekrutacji do Projektu był niezgodny z obowiązującymi przepisami.

Ponadto, zgodnie z przepisem art. 39 ust 1. ops pracodawca powinien określić w regulaminie wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych i szczególne warunki wynagradzania , w tym maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego.

WSA podkreśla, że pracownicy Projektu ,,Mały Archimedes" nie zostali zaszeregowani w ramach stanowisk określonych w rozporządzeniu a zasady ich wynagradzania nie zostały ujęte w przekazanym przez Beneficjenta regulaminie wynagradzania pracowników.

IP2 słusznie podniosła, że regulamin ten powstał już po przeprowadzeniu rekrutacji na stanowiska projektowe i po podpisaniu 4 (z 10) umów o pracę.

W regulaminie z dnia 08.02. 2010r. zaznaczono, że nie mają do niego zastosowania przepisy rozporządzenia, ani ,,starego’’ z 2005r ani ,,nowego’’ z 2009r.

Wszystko to powoduje, iż nie można uznać, że nie naruszono prawa. Organ II instancji przyjął ( na korzyść Skarżącego), że naruszenie prawa nie było rażące i świadome i w związku z tym uznanie w całości za niekwalifikowane wydatków poniesionych na zawarte w Projekcie umowy, byłoby karą zbyt surową. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, właściwe było dokonanie przez IŻ PO KL porównania wynagrodzeń w ramach Projektu ,,Mały Archimedes" z adekwatnymi wynagrodzeniami wynikającymi z rozporządzenia. Dokonano przypisania do stanowisk w Projekcie adekwatnych stanowisk wskazanych w rozporządzeniu wraz z odpowiednim zaszeregowaniem. Odnośnie każdego z 8 pracowników dokonano takiej kalkulacji, dokładnie opisując cały mechanizm w uzasadnieniu decyzji. Wskazano łączne kwalifikowalne wynagrodzenie brutto do wysokości maksymalnej stawki z regulaminu z uwzględnieniem wymiaru zatrudnienia. Łącznie za niekwalifikowalną uznano część wynagrodzeń 8 pracowników w kwocie 247.111,88 zł.

Ta metoda uzyskała akceptację WSA.

Naruszenie rozporządzenia stanowi jednocześnie naruszenie podrozdziału 3.1.pkt 1 lit. b) i g) Wytycznych, do których stosowania zobowiązał się Beneficjent w umowie o dofinansowanie.

Należy przy tym pamiętać, że wydatki powinny być racjonalne i efektywne.

Nie ma przy tym znaczenia, że – co podnosi ACE- forma i stawki wynagrodzenia przez niego zastosowane odpowiadały stawkom określonym we wniosku.

Co do 2 osób- p. W. M. i p. E. S. podzielić należy stanowisko organu, który uznał wynagrodzenia dla tych osób w całości za niekwalifikowalne.

Pani Wioletta M. jest zatrudniona w ACE na stanowisku główny księgowy w Projekcie – księgowy. Z zestawienia obowiązków wynikających z obu zawartych z nią umów o pracę wynika, iż nie były one rodzajowo różne.

Skarżący podnosi, że są różnice wiążące się z obsługą księgową Projektu związane z koniecznością posiadania wiedzy z zakresu prawa europejskiego i wymogów stawianych przez Wytyczne. Ta wiedza nie jest potrzebna przy wykonywaniu codziennej pracy księgowego. To spowodowało zawarcie z p. M. odrębnej umowy o pracę.

Nie można zgodzić się że praca księgowego polega na stosunkowo prostych, powtarzalnych czynnościach. W ten zawód wpisana jest konieczność ciągłego kształcenia się, w tym zapoznawania się z aktualnymi przepisami prawa. Osoba na takim stanowisku musi m.in. brać aktywny udział w sporządzaniu sprawozdań finansowych według określonych standardów, przygotowywać sprawozdania, raporty dla instytucji zewnętrznych, współpracować z instytucjami zewnętrznymi. Należy więc uznać, że praca tego pracownika obejmowała w istocie podobne czynności i zadania wymagające porównywalnych kwalifikacji. Była zatem rodzajowo tożsama. Nie było w związku z tym podstawy do zawarcia w tej sytuacji dodatkowej umowy o pracę i tym samym przekroczenia 1 etatu zatrudnienia. To naruszyło przepisy o czasie pracy i pracy w godzinach nadliczbowych, zawarte w Kodeksie pracy.

Podobnie było, jeżeli chodzi o p. E. S. W tym przypadku, był on zatrudniony w ACE jako referent finansowy, a w Projekcie – jako asystent księgowego projektu.

Także tu trudno uznać, że wykonywane prace z obydwu umów były rodzajowo różne. Oczywiście, dopuszczalne jest zatrudnienie na więcej niż jeden etat u tego samego pracodawcy, ale w ramach drugiej umowy pracownik musi wykonywać zupełnie inne obowiązki. Nie zostało wykazane przez Skarżącego, że tak było. Zostały więc naruszone przepisy Kp odnośnie czasu pracy i pracy w godzinach nadliczbowych.

Naruszenie przez Beneficjenta Kp jest jednocześnie naruszeniem podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. g) Wytycznych.

Co do przyjęcia terminu biegu odsetek przypadających od kwoty wydatków podlegających zwrotowi, zostało to przez organ wykonane prawidłowo. Sąd podziela stanowisko SA w Białymstoku (sygn.. akt ISA/BK 368/13 ), że analiza przepisu art. 54 Op prowadzi do wniosku, iż w przypadku postepowania podatkowego obejmującego I i II instancję występują dwa okresy, w których ustawodawca w ogóle nie przewiduje przerw w naliczaniu odsetek: jest to okres od dnia otrzymania decyzji organu I instancji przez podatnika do 14 dnia liczonego od dnia otrzymania odwołania przez organ I instancji, zaś drugi okres obejmuje termin, jaki ma organ II instancji na załatwienie sprawy liczony w oparciu o przepis art. 139 § 3 w zw. z art. 54 § 1 pkt 3 OP. W związku z powyższym, przyjęcie, iż okres nienaliczania odsetek obejmuje cały okres od wszczęcia postepowania do dnia doręczenia powtórnie wydanej decyzji organu I instancji, spowodowałoby objęciem przerwą w naliczaniu odsetek również tych okresów, w których ustawodawca nie przewidział możliwości nienaliczania odsetek. Wykładnię taką należy uznać za sprzeczną z istniejącymi zasadami naliczania odsetek albowiem w przypadku braku wyłączenia możliwości naliczania odsetek należy zastosować art. 53 § Op. Takie stanowisko przyjął także NSA w wyrokach z dnia 13 marca 2013r. sygn.. akt I FSK 394/12 i z dnia 24 maja 2011r. sygn. akt II FSK 383/11.

Organ prawidłowo nie naliczył odsetek za dwa okresy: od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji organu I instancji oraz od dnia następnego po upływie terminu do załatwienia sprawy w postepowaniu odwoławczym do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego.

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami ops, rozporządzenia, Wytycznych należy uznać, iż jednocześnie stanowiło to naruszenie procedur o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Dlatego na podstawie przepisu art. 207 ust 1 pkt 2 ufp – podlegają zwrotowi środki przeznaczone na realizację programów finansowanych ze środków europejskich.

Z tych wszystkich względów, uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.