Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 373/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 15 kwietnia 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 15 kwietnia 2015 r., nr [...], odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 16 marca 2015 r. A. M. wystąpił do Burmistrza Miasta o udostępnienie informacji publicznej domagając się podania danych firmy i osoby z Wydziałowego Rejestru Umów i Porozumień Wydziału Inwestycji, Infrastruktury Komunalnej i Ochrony Środowiska w 2014 r. poz. [...], realizującej umowę nr [..] z dnia 31 października 2014 r. oraz podania nazwisk stypendystów wraz z przyznaną sumą stypendium z Rejestru Umów i Porozumień Wydział Spraw Społecznych, Oświaty, Kultury i Sportu w 2014 r. poz. [...]..

Odmawiając udostępnienia informacji publicznej organ I instancji w decyzji z dnia 15 kwietnia 2015 r. wskazał, że udostępnienie żądanych informacji nie może naruszać ochrony danych osobowych osoby fizycznej. Dlatego też dokonano anonimizacji danych osoby fizycznej z poz. 231. Z powołaniem się na art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) organ odmówił również podania nazwisk stypendystów, biorąc pod uwagę, że osoby te nie wyraziły na to zgody.

W odwołaniu A. M. zarzucił naruszenie przepisu art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 8 k.p.a. Strona wskazała również na naruszenie przepisu art. 33 ustawy z dnia 22 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 7 maja 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając powody rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z kolei według art. 2 ustawy o ochronie danych osobowych określa ona zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Ustawa o ochronie danych osobowych określa zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych osobowych.

Wyjaśniono, że dane osobowe stanowią informację dotyczącą zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacja ta z pewnymi wyjątkami ma charakter informacji publicznej o ile jest informacją o osobach sprawujących funkcje w podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w podmiotach wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej). Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a także gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego, co oznacza, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności i w granicach określonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Organ odwoławczy wskazał, że art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika z obydwu ustaw. Wskazano przy tym, że określone w ustawie o ochronie danych osobowych zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych osobowych są uniwersalne w stosunku do wszystkich informacji, jakimi są dane osobowe, a w ich ramach odnoszą się również do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Ustawodawca w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawarł szczególną regulację w odniesieniu do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że w świetle przytoczonych przepisów prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ pierwszej instancji ustalił w przedmiotowej sprawie, że osoby fizyczne, których dotyczy wniosek nie zrezygnowały ze swego uprawnienia do zachowania prywatności.

Organ wskazał, że strony umów cywilnoprawnych z podmiotem publicznym, czy też objęci wnioskiem stypendyści nie są osobami "pełniącymi funkcje publiczne" lub osobami "mającymi związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, ze związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów. Powyższego nie zmienia również akcentowany w odwołaniu wymóg transparentności działań organów wykonujących zadania publiczne. Wskazane przez stronę wartości nie uzasadniają bowiem w odniesieniu do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pozbawienia ochrony prywatności osób (w zakresie udostępniania ich danych osobowych), które przez fakt zawarcia umowy z podmiotem publicznym nie uzyskują statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji - nawet jeśli umowa służy realizacji takich zadań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odstępstwa od powyższych reguł nie wprowadza przepis art. 33 ustawy o finansach publicznych. Jawność gospodarowania środkami publicznymi nie niweczy wskazanych reguł ochrony danych osobowych, a dla przejrzystości życia społecznego nie jest niezbędne w tym zakresie uzyskanie danych osobowych.

W skardze na powyższą decyzję A. M. zarzucił naruszenie:

1. art 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygniecie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż zastosowana wykładania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wyłączenia jawności we wnioskowanym zakresie,

2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 31 ust 3 Konstytucji RP i art 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia jego istoty,

3. art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż wydatki ponoszone w związku ze zlecaniem usług przez podmiot dysponujący środkami publicznymi mogą podlegać wyłączeniu jawności w zakresie strony umowy.

Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, z uwagi na istotne naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kwestionuje przede wszystkim zasadność odmowy udzielenia informacji odnośnie kontrahentów umów zawieranych z urzędem, tym bardziej, że wniosek dotyczył ujawnienia danych dotyczących podmiotu gospodarczego realizującego tę umowę. Skarżący podkreślił brak wyjaśnienia przyczyn, dla których wnioskowane dane nie zostały udostępnione podczas, gdy dane dotyczące innych umów zawartych z osobami fizycznymi są udostępnione w BIP.

Skarżący zaprzeczył przy tym tezie organów, jakoby dane osobowe stypendystów miały charakter niejawny i wskazał na okoliczności potwierdzające rozpowszechnianie tych danych przez organ. Skarżący wskazał, że powszechne jest publiczne ogłaszanie szczególnych osiągnięć w nauce.

Co do kwestii charakteru stron umów z organem administracji skarżący wyjaśnił, że istotą problemu w tym zakresie nie jest wykładnia pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne", ale jawność wydatkowania środków publicznych, która uzasadnia ingerencję w prywatność kontrahenta organu administracji publicznej. Podkreślił przy tym wynikającą z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zasadę jawności gospodarowania finansami publicznymi, z której wynika, że prywatność osoby otrzymującej wynagrodzenie ze środków publicznych doznaje pewnego (uprawnionego) uszczerbku poprzez udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia z danej jednostki. Jest to uzasadnione z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, osoba taka podejmując dobrowolnie pracę na rzecz urzędów publicznych powinna się liczyć z tym, że wskutek zasady transparentności życia publicznego (w tym jawności wydatkowania środków publicznych), jawne będzie także ich wynagrodzenie. Nie powinno zaskoczyć takiej osoby zainteresowanie społeczeństwa skupione wokół przeznaczania środków publicznych. Po drugie, prywatność we wskazanym zakresie doznaje uszczerbku w celu i w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla sprawowania społecznej kontroli przez obywateli. W tym aspekcie wskazano, że przedmiotem wniosku nie są informacje poza ową konieczność wykraczające (np. adres zamieszkania kierowników jednostek organizacyjnych Urzędu, dane o sytuacji materialnej, czy inne dane osobowe należące do kategorii tzw. danych sensytywnych).

Skarżący wskazał na brak pierwszeństwa prawa do prywatności przed prawem do informacji publicznej powołując się przy tym na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Ze względu na zasadę jawności finansów publicznych, skarżący posiłkując się orzecznictwem sądowym i wypowiedziami przedstawicieli doktryny wskazał, że skoro prawo do informacji stanowi prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby zagwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję Burmistrza Miasta o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący domagał się udostępnienia danych podmiotu, z którym Gmina Miasto zawarła umowę na archeologiczne badania interwencyjne – rozbiórkę budynku gospodarczego przy ul. M., której wartość określono na 1750 zł. Umowę tę odnotowano w Rejestrze Umów i Porozumień Wydziału Inwestycji, Infrastruktury Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z roku 2014 pod poz. Nr [...]. Skarżący domagał się również podania imion i nazwisk stypendystów wraz z przyznaną kwotą stypendium wpisanych do Rejestru Umów i Porozumień Wydziału Spraw Społecznych, Oświaty, Kultury i Sportu z roku 2014 pod poz. [...], które to pozycje dotyczą stypendiów sportowych i naukowych.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych osób fizycznych, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dla rozpoznania przedmiotowej sprawy kluczowe jest rozwiązanie dwóch problemów prawnych, a mianowicie przesądzenie, czy prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje po pierwsze, udostępnienie danych indywidualizujących przedsiębiorców, którzy realizują umowy cywilnoprawne zawarte z jednostką samorządu terytorialnego oraz po drugie, czy obejmuje ono udostępnienie imion i nazwisk osób fizycznych, będących stronami umów stypendialnych zawartych z jednostką samorządu terytorialnego, a dotyczących przyznania stypendiów sportowych i naukowych.

Oceniając w pierwszej kolejności zasadność odmowy udostępnienia danych podmiotu realizującego umowę zawartą z Gminą Miasta wskazaną w Wykazie Umów i Porozumień pod poz. [...], ze względu na ich ochronę Sąd uznał, że wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia naruszają art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej ustawą.

Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Ustawa stanowi realizację konstytucyjnie zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy. Art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Wobec tego w przedmiotowej sprawie Burmistrza Miasta należało uznać za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu.

Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 ustawy który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa.

Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.

W orzecznictwie za informacje publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 LEX Nr 146742,).

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy stanowi o udostępnieniu informacji publicznej, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do umowy nr [...] z dnia 31 października 2014 r. obejmującej archeologiczne badania interwencyjne – rozbiórkę budynku gospodarczego przy ul. M. mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu realizowania przez Gminę Miasta jej zadań ustawowych, czyli realizacji polityki przestrzennej w odniesieniu do nieruchomości gminnych, w tym dbałości o ład przestrzenny i architektoniczny oraz sposobu jej finansowania, czyli dysponowania środkami publicznymi.

Z powyższego wynika, że po pierwsze wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i po drugie Burmistrz Miasta jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia.

Rozważenia wymagało natomiast czy zasadna jest odmowa udostępnienia informacji związanych ze wskazaną umową ze względu na ochronę danych osobowych podmiotu realizującego tą umowę.

Artykuł 5 ustawy określa ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Stanowi on w ust. 1, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W ust. 2 natomiast stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z powyższego wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przedsiębiorcy zawierający umowy cywilne z jednostką samorządu terytorialnego niewątpliwie nie uzyskują statusu osób pełniących funkcje publiczne.

Przesłankę prywatności osoby fizycznej należy powiązać z konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności uregulowanym w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1182), zwanej dalej u.o.d.o. która w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych.

Art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2013 r., II SA/Kr 395/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej relacje między dostępem do informacji oraz ochroną danych osobowych nie występują, ale należy je oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (por. G. Sibiga, glosa do wyroku SN z 8 listopada 2012r., I CSK 190/12, Monitor Prawniczy 20013/8/59-62).

Jednakże pojęcie "prywatność osoby fizycznej" dotyczyć może osób fizycznych, a nie przedsiębiorcy. Sferę prywatności posiada wyłącznie człowiek, a nie podmiot gospodarczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r., II SA/Wa 1584/09, Lex nr 589249). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się jednolicie, że ochroną prywatności objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka, a i tak nie każda informacja dotycząca określonej osoby musi być informacją z dziedziny jej życia osobistego. Sąd Najwyższy rozpoznając kwestię dopuszczalności udostępnienia imion i nazwisk osób fizycznych, z którymi jednostka samorządu terytorialnego zawarła umowy zlecenia i umowy o dzieło, stwierdził, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, które korzystają z przywileju czerpania z zasobów publicznych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CKS 190/12, Lex nr 1286307).

W stosunku do przedsiębiorcy natomiast art. 5 ust. 2 ustawy przewiduje ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Wskazana w ust. 2 tajemnica przedsiębiorcy de facto – jak wskazuje się w orzecznictwie – odnosi się do tajemnicy przedsiębiorstwa wprowadzonej ustawą z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153 poz. 1503 ze zm.)

Zatem w sytuacji, gdy osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą w pierwszym rzędzie korzysta z ochrony jaką ustawodawca zapewnia przedsiębiorcy. Podejmując działalność gospodarczą w tej formie prawnej a nie np. w formie spółki kapitałowej, przedsiębiorca musi się liczyć nie tylko z ryzykiem gospodarczym, ale i ryzykiem utraty prywatności w tym zakresie. Konieczność zapewnienia jak najdalej idącej jawności dysponowania środkami publicznymi wymaga dostępności do danych podmiotów, które otrzymały lub korzystają z mienia (środków finansowych) pochodzących ze środków publicznych. Znając bowiem personalia takich osób lub podmiotów możliwa jest pełna kontrola społeczna nad wydatkowaniem środków publicznych i przeciwdziałanie nieprawidłowościom jakie mogą występować w tym zakresie. Zapewnia to również transparentność wyboru konkretnego podmiotu i sprzyja odpowiedzialności władzy w tych działaniach.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Ze wskazanego w Wykazie Umów i Porozumień opisu przedmiotu umowy wywnioskować można, że podmiot, z którym Miasto ją zawarło, jest przedsiębiorcą a nie osobą fizyczną. Prace archeologiczne i rozbiórkowe wymagają bowiem dużego zaangażowania środków finansowych i osobowych, co możliwe jest jedynie w ramach struktur zorganizowanego przedsiębiorstwa, a nie poprzez osobę fizyczną działającą indywidulanie na podstawie umowy zlecenia bądź umowy o dzieło.

Organ niezasadnie zatem odmówił udostępnienia danych podmiotu (firmy) realizującego umowę cywilnoprawną zawartą z Gmina Miasta z powodu ochrony danych osobowych tego podmiotu, rozumianych w kontekście prawa do prywatności. Do odmowy udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie doszło z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy. W przypadku strony umowy, nie będącej podmiotem gospodarczym, do osoby takiej odnieść należy przedstawione poniżej rozważania dotyczące ochrony danych osobowych i prawa do porowatości stron umów stypendialnych.

Sąd uznał za niezasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk stypendystów oraz wysokości udzielonych stypendiów. Z Rejestru Umów i Porozumień Wydziału Spraw Społecznych, Oświaty, Kultury i Sportu w 2014 r. wynika, że żądane przez skarżącego informacje dotyczą imion i nazwisk osób, które uzyskały stypendia sportowe i naukowe. Taki charakter udzielonych stypendiów nie wskazuje, że w sprawie zachodzą podstawy do ochrony prawa do prywatności, o której jest mowa w art. 5 ust. 2 ustawy.

Sąd Najwyższy w cytowanym już wyroku z 8 listopada 2012r. sygn. I CSK 190/12, wskazał, że spór czy prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje udostępnienie imion i nazwisk osób fizycznych będących stronami umów zawartych z jednostką samorządu terytorialnego, jest w istocie sporem dotyczącym podstawowych wartości konstytucyjnych. Z jednej strony Konstytucja RP deklaruje prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 ust. 1), obejmujące m.in. dostęp do dokumentów (art. 61 ust. 2), które może być ograniczone wyłącznie m.in. ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób (art. 61 ust. 3). Z drugiej zaś strony Konstytucja RP zapewnia ochronę prawną życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia (art. 47) oraz zakazuje ujawniania informacji dotyczących osoby inaczej niż na podstawie ustawy (art. 51 ust. 1).

Wymienione zasady konstytucyjne zostały skonkretyzowane w ustawach. Artykuł 2 ust. 1 u.d.i.p. przyznaje każdemu prawo dostępu do informacji publicznej, która została zdefiniowana w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., z zastrzeżeniem ograniczeń przewidzianych w art. 5 u.d.i.p., w tym prywatności osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei ustawa o ochronie danych osobowych proklamuje w bardzo szerokim zakresie ochronę tych danych, za które uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (art. 6 u.o.d.o.). Udostępnianie tych informacji stanowi przetwarzanie danych osobowych (art. 7 pkt 2 u.o.d.o.).

Materialne przesłanki przetwarzania danych osobowych określa art. 23 ust. 1 u.o.d.o. Przesłanki te mają charakter generalny, odnoszą się do wszelkich form przetwarzania danych, w tym do ich udostępniania. Przepisy ustawy nie regulują przy tym kwestii udostępniania danych osobowych będących informacją publiczną. Pierwszą, najbardziej oczywistą przesłanką uchylającą bezprawność przetwarzania danych jest zgoda osoby, której dane dotyczą, na ich przetwarzanie (art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ma ona jednak zastosowanie tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będzie dysponował zgodą osoby, której dane dotyczą. Przesłanki określone w art. 23 pkt 2 i 4 ust. 1 u.o.d.o. odsyłają do innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z pkt 2 omawianego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, natomiast stosownie do pkt 4 tego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego.

Ustawa o ochronie danych osobowych ma zatem w tym zakresie charakter odsyłający do innych ustaw, które dotyczą przetwarzania danych osobowych. W orzecznictwie zostały zaprezentowane stanowiska, zgodnie z którymi przepisami prawa, do których odnosi się art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych (tak WSA w Warszawie w wyroku z 7 lipca 2011r., VIII SAB/Wa 23/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl), a udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4 u.o.d.o. jest zadaniem publicznym (tak NSA w wyroku z 13 stycznia 2011r., I OSK 440/10, publ. https://cbos.nsa.gov.pl, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. II SA/Kr 395/13. Lex nr 1447408).

Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie zwracał uwagę na to, że ochrona życia prywatnego, o której stanowi art. 47 Konstytucji, obejmuje między innymi autonomię informacyjną, która oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, jak również prawo do kontrolowania tych informacji, jeżeli znajdują się w dyspozycji innych podmiotów (zob. wyrok z 20 listopada 2002 r., K 41/02; OTK ZU nr 6A/2002, poz. 83, oraz wyrok z 19 lutego 2002 r., U 3/01; OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3, K 17/05 OTK-A 2006/3/30). Trybunał wskazał, że prywatność i autonomia informacyjna obejmują informacje o majątku i sferze ekonomicznej jednostki (zob. wyrok w sprawie K 41/02 i przytoczone tam orzecznictwo). Podkreśla jednak, że tak samo jak w przypadku innych konstytucyjnych praw i wolności, ochrona prywatności i autonomia informacyjna nie mają charakteru absolutnego, między innymi ze względu na potrzeby życia w zbiorowości. Także w tym wypadku kluczowe znaczenie ma zasada proporcjonalności: "wszelkie (...) ingerencje w prywatność muszą mieć na uwadze jej ochronę jako dobra konstytucyjnie chronionego i zasady konstytucyjne wskazujące na granice i przesłanki, jakie muszą być zachowane na wypadek ingerencji. Obowiązek ujawnienia informacji o sobie, stanowiąc ograniczenie autonomii informacyjnej, może być zatem dokonany tylko w ustawie (...) i tylko w granicach zgodnych z konstytucyjną zasadą proporcjonalności" (K 41/02). Jak wskazano w wyroku z 21 października 1998 r., K 24/98, w ochrona sfery życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym tzw. "usprawiedliwionym zainteresowaniem" (OTK ZU nr 6/1998, poz. 97).

W niniejszej sprawie ujawnienie danych osobowych stypendystów wiąże się z ujawnieniem wiadomości, że osoby te otrzymują świadczenie pieniężne od gminy w określonej wysokości - stypendia naukowe i sportowe.

Udostępnienie informacji w tym zakresie, w ocenie Sądu, nie wychodzi poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Są to informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ich udostępnienie służy dobru publicznemu, jakim jest jawność działania władzy. Spełnia ono przesłanki przetwarzania danych osobowych określone w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.d.o., gdyż jest niezbędne dla zrealizowania uprawnienia i spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, tj. prawa do informacji i jawności wywodzonego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a konkretyzowanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r. poz. 594 ze zm.) i ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 poz. 885 ze zm.). Art. 61 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że gospodarka finansowa gminy jest jawna. Przepis ten stanowi uszczegółowienie ogólnej dyrektywy jawności gospodarki środkami publicznymi, o której jest mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zasada ta obejmuje jawność wszelkich procesów związanych z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem.

W orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego wyrażano pogląd, że podstawowe dane osobowe człowieka (nazwisko i imię) są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, iż istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym (towarzyskim, urzędowym, handlowym itp.). Dopóki więc dane osobowe człowieka są używane zgodnie z regułami społecznymi, nie można mówić ani o bezprawności działań innych osób, ani o zagrożeniu dóbr osobistych tymi działaniami (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 15 marca 1996r., I AC 33/96, publ. OSA 1996/7-8/31, podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z 19 listopada 2003r., I PK 590/02, publ. OSNP 2004/20/351).

Ujawnienie danych osobowych ma związek z informacją o otrzymywaniu świadczenia stypendialnego. Z okoliczności sprawy nie wynika, by stopień sensytywności danych jakich domagał się skarżący, w przypadku ich ujawnienia, stanowił zagrożenie dla życia prywatnego, osobistego czy rodzinnego. Wskazać także należy, że dane w tym zakresie nie są danymi szczególnie wrażliwymi, do których norma art. 27 ust. 1 u.o.d.o. zalicza dane ujawniające pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, jak również danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Podkreślić należy, że informacje o udzielonych stypendiach za osiągnięcia sportowe i wyniki w nauce i osobach je otrzymujących są przez gminy w wielu przypadkach publicznie ogłaszane, zarówno w prasie, jak i na stronach internetowych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozstrzygając sprawę organ, winien uwzględnić zawartą w mniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a Sąd orzekł o zwrocie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 200 zł, stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.