Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1466/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewy Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej: "Prezes AMW") decyzją z [...] czerwca 2020r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. W. (zwany dalej "Skarżącym") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (zwany dalej: "Dyrektorem AMW") z [...] maja 2020r. nr [...], orzekającą o wypłacie Skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości 126 369,69 zł.

W podstawie prawnej powołano m.in. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2020r., poz. 231 ze zm.), art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 pkt 4 i ust. 5 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1b oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018r., poz. 2356 ze zm., zwana dalej "u.z.s.z.").

Prezes AMW w uzasadnieniu wskazał, że Skarżący [...] lutego 2020r. wystąpił do Dyrektora AMW o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Skarżącego zwolniono z zawodowej służby wojskowej i przeniesiono do rezerwy [...] stycznia 2020r., wskutek upływu terminu wypowiedzenia przez Skarżącego stosunku służbowego (rozkaz personalny Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z [...] września 2019r. nr [...]). Skarżący pełnił zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i w ostatnim dniu pełnienia czynnej służby wojskowej posiadał 22 lata, 3 miesiące i 26 dni wysługi, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową. Skarżący w oświadczeniu do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał dzień [...] października 2019r., w którym członkami Jego rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 u.z.s.z. byli: żona D. i syn P. – urodzony [...] maja 1995r., z którymi wspólnie zamieszkiwał w [...], ul. [...].

Dyrektor AMW, przyznając Skarżącemu w ww. decyzji odprawę mieszkaniową, uwzględnił do jej wyliczenia 2 normy powierzchni użytkowej podstawowej: na wnioskodawcę i jego małżonkę. Nie uwzględnił normy na syna Skarżącego, choć z ww. oświadczenia wynikało, że [...] października 2019r. zamieszkiwał on wspólnie ze Skarżącym. Dyrektor AMW poczynił ustalenia na dzień wydania ww. decyzji co do członków rodziny Skarżącego, których uwzględnia się przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego zgodnie z art. 26 ust. 3 u.z.s.z. Syn Skarżącego nie spełnia przesłanek wynikających z ww. przepisu, choć zamieszkuje ze Skarżącym. Ukończył bowiem 25 lat i wstąpił w związek małżeński [...] października 2019r.

Prezes AMW, po rozpoznaniu odwołania Skarżący w od ww. decyzji Dyrektor AMW, nie podzielił zarzutów Skarżącego o naruszeniu art. 47 ust. 1 pkt 3, ust. 5 u.z.s.z. przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy naliczeniu odprawy mieszkaniowej stanu rodzinnego wskazanego przez Skarżącego na określony dzień.

Prezes AMW wskazał, że odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47 u.z.s.z., zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.s.z., przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej (...). Art. 47 ust. 1 u.z.s.z. stanowi, że odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% i wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca z uwzględnieniem okresu służby żołnierza liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny i wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, jako iloczynu maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa GUS.

Stosownie do art. 47 ust. 2 u.z.s.z., dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i przedstawieniu co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w art. 47 ust. 2 pkt 1-4, w tym decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wraz z zaświadczeniem o wysłudze lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, wydanym przez właściwy organ wojskowy, jaką żołnierz zawodowy będzie posiadał w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej.

W myśl art. 47 ust. 5 u.z.s.z. żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa GUS. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje.

Zdaniem Prezesa AMW postępowanie w sprawie wypłaty ww. odprawy, poza ustaleniem prawa do niej, składa się z naliczenia jej wysokości. Jedną z przyjętych zasad jest ustalenie wartości przysługującego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wybranym przez żołnierza. Kwestią sporną jest ustalenie ilości norm powierzchni użytkowej podstawowej, które należało uwzględnić przy obliczaniu należnej Skarżącemu odprawy mieszkaniowej. Dyrektor AMW słusznie przy obliczeniu wysokości ww. odprawy przyjął, na mocy art. 26 ust. 1 i 3 u.z.s.z., że Skarżącemu przysługiwało uprawnienie do 2 norm. Wynikało to ze stanu rodzinny: 2 osoby (Skarżący i jego żona). Syn Skarżącego w dacie wydania decyzji przez Dyrektora AMW ukończył 25 lat i zawarł związek małżeński.

Prezes AMW w tym zakresie odwołał się do wykładni "normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 26 ust. 3 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z." i do zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. z uwzględnieniem elementów celowości i wykładni systemowej. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.s.z. przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego, stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi od 8 m2 do 12 m2. Członków rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego definiuje i określa art. 26 ust. 3 u.z.s.z. i są nimi: małżonek i wspólnie zamieszkałe dzieci własne (...), do czasu zawarcia związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.

Art. 26 ust. 3 u.z.s.z., co do zasady, reguluje sytuację dzieci żołnierza, które nie zawarły związku małżeńskiego i nie są samodzielne, gdyż pozostają z rodzicami we wspólnym gospodarstwie domowym, najczęściej dlatego, że np. uczą się. Wobec takich dzieci rodzice mają obowiązek zapewnienia im warunków mieszkaniowych. W normie wyrażonej w art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. chodzi więc o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe dzieciom i dlatego brane są one pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej do wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej. Pogląd taki jest zbieżny ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 23 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 2621/17. Sąd nie uwzględnił stanu faktycznego dotyczącego członków rodziny żołnierza w dniu przez niego wskazanym w oświadczeniu do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej, wskazując, że celem odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej (por. wyrok SN z 7 października 2011r. sygn. akt II CSK 693/10, Lex nr 1102855). Owe potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bo to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. Z takim celem odprawy mieszkaniowej, a nie z naliczeniem wysokości należnej odprawy na dzień, w którym żołnierz posiadał "najliczniejszą" rodzinę, związane jest prawo, o którym mowa w art. 47 u.z.s.z. i tak rozumianemu uprawnieniu żołnierza zwalnianego ze służby wojskowej odpowiadają obowiązki organu w zaspokojeniu tego prawa.

Prezes AMW, odwołując się do wykładni funkcjonalnej art. 26 ust. 1 i 3 i art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. stwierdził, że organ rozstrzygając o wypłacie odprawy mieszkaniowej obowiązany jest stosować się do treści przepisów, mających zastosowanie w sprawie, ale adekwatnie do stanu faktycznego występującego w dacie wydania decyzji. Na ten dzień ustalany jest stan faktyczny i prawny sprawy, i ocenie podlega m.in. oświadczenie żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, z uwzględnieniem okoliczności istniejących na dzień wydania decyzji. Skoro syn Skarżącego ukończył 25 rok życia, a [...] października 2019r. zawarł związek małżeński i od dnia ślubu objęty jest małżeńską wspólnością majątkową, pominięcie tych okoliczności i przyjęcie, że potrzeby mieszkaniowe syna, który posiada własną rodzinę, będzie nadal zabezpieczał Skarżący, po odejściu ze służby wojskowej, z odprawy, kłóciłoby się zarówno z funkcją odprawy wyrażonej w art. 47 u.z.s.z., jak i z definicją członków rodziny żołnierza zawartą w art. 26 ust. 3 u.z.s.z. Z art. 26 ust. 3 pkt 2 u.z.s.z. jednoznacznie wynika, że członkiem rodziny żołnierza zawodowego są wspólnie zamieszkałe dzieci, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego, wspólne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego na dzień wskazany przez Skarżącego w oświadczeniu o stanie rodziny, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia na syna normy do określenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z., o co faktycznie wnosi Skarżący, i przyjęcie stanu rodzinnego istniejącego w dniu przez niego wskazanym, nie zasługuje na akceptację. Uwzględnienie nieistniejących (fikcyjnych) potrzeb mieszkaniowych (syna, który posiada własną rodzinę), wskazywanych przez Skarżącego odchodzącego z wojska, prowadziłoby do powstania negatywnych skutków nie tylko społecznych, ale także ekonomicznych, gdyż odprawa mieszkaniowa finansowana jest w całości z dotacji budżetowej. Wybór przez Skarżącego dnia ze służby, korzystnego z punktu widzenia wysokości odprawy (kiedy posiadał "najliczniejszą rodzinę"), koliduje ze stanem faktycznym ustalonym na gruncie okoliczności badanej sprawy w dacie określania odprawy mieszkaniowej i w konsekwencji kłóci się z zasadami: prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i praworządności (art. 6 k.p.a.). Zgodnie ze stanem faktycznym syn Skarżącego nie jest już członkiem rodziny w świetle art. 26 ust. 3 u.z.s.z. Odmienna interpretacja pozostawałaby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej i nosiłaby wszelkie cechy nadużycia prawa do owej odprawy.

Dyrektor AMW wydał więc decyzję na podstawie obowiązujących przepisów, po uprzednim należytym wyjaśnieniu wszystkich kluczowych w sprawie okoliczności i po dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego, a ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Również w uzasadnieniu ww. decyzji spójnie przedstawiono tok rozumowania organu oraz wszystkie przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie, w tym wskazał przyczyny odstąpienia od wykładni językowej art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 26 ust. 3 u.z.s.z., dając pierwszeństwo dyrektywom funkcjonalnym, odwołującym się do celu instytucji odprawy mieszkaniowej (uwzględnienie realnych potrzeb mieszkaniowych żołnierza odchodzącego z wojska).

2. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie lub zmianę ww. decyzji Prezesa AMW - przez nadanie treści: "Orzekam o wypłacie Panu [...] Z. W. s. J., odprawy w wysokości 189 554,53 zl (słownie: sto osiemdziesiąt dziewięć tysięcy pięćset pięćdziesiąt cztery złotych 53/100)". Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych, z uwagi na naruszenie:

- art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.z.s.z.,

- art. 26 ust. 3 pkt 1 oraz art. 26 ust. 3 pkt 2 u.z.s.z.,

- art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący za błędne uznał stanowisko Prezesa AMW, nieuwzględniające norm na syna Skarżącego, z uwagi na ukończenie 25 lat i zawarcie związku małżeńskiego. Zdaniem Skarżącego powołane przez Prezesa AMW wyroki (o sygn. akt: I OSK 2621/17 i I OSK 1999/17; II SA/Wa 1732 i II SA/Wa 247/17) zapadły w odmiennych stanach faktycznych sprawy. Choć Agencja Mienia Wojskowego w 2019r. znała ww. orzecznictwo dokonywała wypłat oraz naliczała odprawę mieszkaniową także na dzieci oraz innych członków rodziny, w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. W art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. wskazano zasadę obliczania odprawy mieszkaniowej "ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Pokreślono to w art. 47 ust. 5 u.z.s.z., wskazując na dobrowolność przysługującą żołnierzowi we wskazaniu dnia w okresie służby zawodowej oraz przysługujących mu norm na ten dzień. Ustawodawca wprowadzając taki zapis miał na celu zapewnienie, że w momencie uzyskania wieku przez dzieci żołnierzy zawodowych nadal te normy będą należne, przez wskazanie okresu, w którym dzieci żołnierza nie uzyskały wieku mającego wpływ na wypłatę odprawy mieszkaniowej. Chciano w ten sposób zniwelować zwolnienia kadry doświadczonej, która w 2015r. decydowała się na wcześniejsze odejście z zawodowej służby wojskowej, z uwagi na starzenie się potomków żołnierza. Twierdzenie, że norma na syna jest nienależna przeczy wskazywaniu okresu, w którym żołnierz z żoną i synem prowadził wspólne gospodarstwo domowe. Organ nie wskazał, podstawy prawnej i oparł się na orzecznictwie, które nie ma pokrycia w stanie faktycznym i prawnym. Może to wskazywać na brak powtórnego, merytorycznego załatwienia sprawy, co może naruszać zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a., a także wskazuje, że w praktyce sądów administracyjnych błędne ustalenie stanu faktycznego kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący w związku z tym, zarzucił Dyrektorowi AMW naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.z.s.z. w zakresie uwzględnienia ilości norm należnych w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza.

3. Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 kwietnia 2021r. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dniu wydania ww. zarządzenia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Sąd w tych sprawach orzeka na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Ww. przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Prawo do jawnej rozprawy nie jest prawem o charakterze absolutnym, więc może podlegać ograniczeniom. Takie ograniczenia mogą wynikać z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym wskazano warunki, jakie należy spełnić by móc ograniczyć korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw. Po pierwsze ograniczenie powinno być wprowadzone do obrotu prawnego na poziomie ustawy. Po drugie ograniczenie musi być konieczne w demokratycznym państwie, np. dla ochrony zdrowia. Po trzecie, ograniczenie winno być proporcjonalne do chronionej wolności w sensie ścisłym. Skoro celem stosowania przepisów zawartych w ww. ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, zaś organy wymiaru sprawiedliwości, mając na uwadze, że pandemia nie ustąpiła, winny uwzględniać w orzekaniu normy wynikające z powyższych przepisów, to Przewodniczący Wydziału II WSA w Warszawie, z ww. powodów, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

3. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm., zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał decyzję administracyjną, którą zaskarżył Skarżący, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

4. Sąd - oceniając w świetle wskazanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję Prezesa AMW - uznał, że nie naruszała ona wskazanych przez Skarżącego w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego.

Istota sporu w sprawie sprowadzała się do oceny tego, czy Prezes AMW prawidłowo uznał, że Skarżącemu przy wyliczaniu odprawy mieszkaniowej, przysługującej w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniem do rezerwy [...] stycznia 2020r., wskutek upływu terminu wypowiedzenia przez Skarżącego stosunku służbowego, nie była należna dodatkowa norma mieszkaniowa na syna, który ukończył 25 lat i wstąpił w związek małżeński [...] października 2019r., czy też nie oraz czy możliwa była ocenia oświadczenia żołnierza złożonego, na mocy art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. na dzień wydania decyzji przez Dyrektora AMW.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Skarżącego prezentowanemu w skardze, zarówno Dyrektor AMW, jak również Prezes AMW, działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, powołanych w podstawach prawnych wydanych w sprawie decyzji obu instancji. Doszło też do prawidłowej wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej przepisów prawa materialnego, które znajdowały zastosowanie w sprawie: 26 ust. 1 i 3 u.z.s.z. oraz art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z.

Organy obu instancji, wbrew zapatrywaniom Skarżącego wyrażanym w skardze, kierowały się zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadą praworządności, do której odwołuje się art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., przede wszystkim w aspekcie uwzględniania w decyzji administracyjnej stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania. Decyzje administracyjne są bowiem wydawane w konkretnym dniu i to na ten dzień organ administracyjny ustala wypełnienie przesłanek wynikających z obowiązujących przepisów prawa, które powinien odczytywać we wzajemnej łączności, bez pomijania, któregokolwiek z nich, jeżeli miały znaczenie w sprawie. Warto wskazać, że tylko wówczas, gdy wykładnia językowa pozostających ze sobą w związku przepisów nie budzi wątpliwości, powszechnie stosowana jest rzymska paremia: "Clara non sunt interpretanda". W innym przypadku należy skorzystać z innych rodzajów wykładni – funkcjonalnej, bądź systemowej, co w sposób prawidłowy uczyniły organy administracyjne obu instancji, powołując się na stanowisko prezentowane w judykaturze w analogicznych stanach faktycznych i prawnych do istniejącego w rozpoznawanej sprawie.

Przepis art. 47 ust. 1 u.z.s.z. stanowi, iż odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad:

1) żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny;

2) żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy lub któremu przyznano wojskową rentę inwalidzka przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej, przysługuje odprawa w wysokości 45% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego;

3) wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Stosownie do art. 47 ust. 2 u.z.s.z. dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez Żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w art. 47 ust. 2 pkt 1-4, w tym zaświadczenia o nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej.

Brzmienie art. 47 u.z.s.z. zmieniono 1 października 2015r., art. 107 ustawy z 10 lipca 2015r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2015r., poz. 1322), przez zapis, że to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

Zgodnie jednak z art. 26 ust. 1 u.z.s.z. przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi 8-12 m2.

Przepis art. 26 ust. 3 u.z.s.z. stanowi, że członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są: 1) małżonek; 2) wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.

Organy obu instancji, mając na względzie ww. normy prawne zobligowane były do ustalenia w toku postępowania administracyjnego ile norm uwzględnić przy obliczeniu należnej Skarżącemu odprawy mieszkaniowej, w rozumieniu art. 26 ust. 1 i 3 u.z.s.z. w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. i czy możliwe jest wzięcie pod uwagę normy przypadającej na syna Skarżącego, który ukończył 25 i założył nową rodzinę, choć zamieszkiwał ze Skarżącym, czy też nie.

Powoływany przez Skarżącego, jako naruszony art. 26 ust. 3 u.z.s.z., dotyczy, jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, sytuacji dzieci żołnierza, któremu ma być przyznawana odprawa mieszkaniowa i nie może być pomijany przez organy administracyjne tylko z tego względu, że ustawodawca znowelizował w 2015r. przepis art. 47 u.z.s.z. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.s.z. przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego, stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi od 8 m2 do 12 m2. Członków rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego definiuje i określa art. 26 ust. 3 u.z.s.z.

Rację ma więc Prezes AMW wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 26 ust. 3 u.z.s.z., co do zasady, reguluje sytuację dzieci żołnierza, które nie zawarły związku małżeńskiego i nie są samodzielne, gdyż pozostają z rodzicami we wspólnym gospodarstwie domowym, najczęściej dlatego, że np. uczą się. Wobec takich dzieci rodzice mają obowiązek zapewnienia im warunków mieszkaniowych. Konsekwencją powyższego było prawidłowe przyjęcie przez organ odwoławczy, że w art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. chodzi więc o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe dzieciom i dlatego brane są one pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy, potrzebnej do wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej. Pogląd taki jest zbieżny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powoływanym w zaskarżonej decyzji wyroku z 23 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 2621/17. NSA, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny do rozpatrywanego w niniejszej sprawie, odwołał się w tym orzeczeniu do celu odprawy mieszkaniowej, jakim jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej z środków Skarbu Państwa (por. wyrok SN z 7 października 2011r. sygn. akt II CSK 693/10, Lex nr 1102855) i wskazał, że owe potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bo to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. Z takim celem odprawy mieszkaniowej, a nie z naliczeniem wysokości należnej odprawy na dzień, w którym żołnierz posiadał "najliczniejszą" rodzinę, związane jest prawo, o którym mowa w art. 47 u.z.s.z. i tak rozumianemu uprawnieniu żołnierza zwalnianego ze służby wojskowej odpowiadają obowiązki organu w zaspokojeniu tego prawa.

Przyjęcie przez Prezesa AMW ww. interpretacji, odwołującej się do wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, za własną nie może budzić wątpliwości. Normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa, będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (por: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, a różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 - 239).

Przyznanie zatem przez organ odwoławczy pierwszeństwa dyrektywom funkcjonalnym w rekonstruowaniu normy prawnej, będącej podstawą rozpatrzenia sprawy, nie może być uznane za dowolne, bowiem przez odwołanie się do celu instytucji odprawy mieszkaniowej, należnej żołnierzowi, o której mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z., dochodzi do rekonstrukcji jej kształtu w sposób zasługujący na akceptację na gruncie okoliczności badanej sprawy. Skoro nie jest kwestionowane, że celem odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej, to owe potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza. Wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej.

Ponadto niezbędne było sięgnięcie przez organy obu instancji do art. 26 ust. 3 u.z.s.z., bo definiuje on pojęcie członka rodziny żołnierza zawodowego, którego uwzględnia się przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej. Przepis ten stanowi więc jeden z elementów iloczynu, określającego wartość odprawy mieszkaniowej żołnierza (art. 47 ust. 1 i 3 u.z.s.z.). Potrzeby mieszkaniowe winny być zatem oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. Skoro żądanie Skarżącego sprowadzało się do zaspokojenia nieaktualnych potrzeb mieszkaniowych, które przestały istnieć jeszcze w toku pełnienia przez Skarżącego służby (syn zawarł związek małżeński [...] października 2019r., zaś Skarżącego zwolniono ze służby [...] stycznia 2020r., a Dyrektor AMW wydał decyzję [...] maja 2020r.), prawidłowe było stanowisko Prezesa AMW w sprawie, że uwzględnienie ww. oświadczenia Skarżącego, złożonego na wybrany dzień pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi i nosiłoby cechy nadużycia prawa do tej odprawy. Pozostawałoby bowiem bez związku z koniecznością zapewnienia - po odejściu Skarżącego ze służby w wojsku - potrzeb mieszkaniowych członkom Jego rodziny.

Zdaniem Sądu powyższe rozważania i wykładnia ww. przepisów prawa stanowiących podstawę wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji wskazują, że zarzuty skargi o naruszeniu także ww. przepisów prawa materialnego były niezasadne, a organy działały w granicach prawa.

W świetle całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie sposób też uznać, że w toku postępowania administracyjnego naruszono zasadę zaufania do organów administracyjnych, zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, zasadę przekonywania, czy zasadę dwuinstancyjności postępowania. Lektura uzasadnień wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji wskazuje wyraźnie, że toku postępowania administracyjnego doszło do uprzedniego, należytego wyjaśnienia wszystkich kluczowych w sprawie okoliczności i do dokonania oceny zebranego materiału dowodowego, a Skarżącemu umożliwiono zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy, jak też wyjaśniono przesłanki, które zaważyły na wydaniu ww. decyzji, i to zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Prezes AMW ustosunkował się do podnoszonych przez Skarżącego w odwołaniu argumentów, jak również zajął merytoryczne stanowisko w sprawie, podzielając przy tym argumentację prezentowaną przez organ pierwszej instancji. Nie sposób w związku z tym przyjąć, że naruszono prawo w sposób rażący i że możliwe było stwierdzenie nieważności ww. decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

3. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.