Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1078/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 ust. 3 w związku z art. 146 ust. 1 i art. 132, 139 i 155
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. oraz J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1084/14 w sprawie ze skarg K. W. oraz J. M., D. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 5 lutego 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 1084/14) w sprawie ze skarg: K. W. – Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Poradnia Stomatologiczna w K. oraz J. M., D. M. – wspólników spółki cywilnej Przychodnia Stomatologiczna "S." w K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej: uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. nr [...] z [...] czerwca 2014 r. w części dotyczącej punktów 1 i 3 oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia 3 marca 2014 r., działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej: "u.ś.o.z."), ogłosił postępowanie w trybie konkursu ofert, o numerze [...], w sprawie zawarcia na okres od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne.

Oferta złożona przez K. W. została odrzucona na podstawie art. 149 ust.1 pkt 5 u.ś.o.z. z powodu jej nieważności na podstawie odrębnych przepisów. Następnie [...] kwietnia 2014 r. do komisji konkursowej wpłynął protest K. W. na czynność odrzucenia oferty. Komisja konkursowa [...] kwietnia 2014 r. nie uwzględniła protestu.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. odrzucona została oferta J. K., bowiem w ocenie komisji nie spełniała wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. Dnia [...] maja 2014 r. do komisji konkursowej wpłynął protest J. K. na czynność odrzucenia jego oferty. Komisja konkursowa [...] maja 2014 r. nie uwzględniła protestu.

Komisja konkursowa, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 u.ś.o.z., odrzuciła ofertę J. M. i D. M., bowiem w ocenie komisji zawierała nieprawdziwe informacje i nie spełniała warunków wymaganych określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. Komisja konkursowa nie uwzględniła protestu J. M. i D. M. na czynność odrzucenia ich oferty.

W dniu [...] maja 2014 r., na podstawie art. 151 ust. 1 u.ś.o.z., nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania i jako podmioty, z którymi [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia zawrze umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wskazano: A. M.-K., B. R., B. U., D. K.-S., E. P., E. C.-W., I. S., J. P., K. P., K. B., M. J., M. O., M. J., W. Ł.-A. Oferty złożone przez J. M. i D. M., J. K. oraz K. W. nie zostały wybrane, ani też zakwalifikowane do rankingu końcowego ofert.

J. M. i D. M. wnieśli odwołanie od tego rozstrzygnięcia.

Zarzucili oni komisji prowadzącej postępowanie naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719 – dalej: rozporządzenie z 15 grudnia 2004 r.), art. 149 ust. 2 u.ś.o.z. art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., art. 148 u.ś.o.z. W uzasadnieniu wskazywali, iż w złożonej przez nich ofercie wystąpiła oczywista omyłka pisarska polegająca na błędnym wskazaniu ilości punktów obejmujących oferowane świadczenia w ilości 18.000 zamiast 15.000, o czym świadczy pozostała treść oferty. J. M. i D. M. wskazali, iż w ich ofercie nie było nieprawdziwych informacji i uważają, iż oczywista omyłka pisarska mogła i powinna zostać wyjaśniona i usunięta w trybie przewidzianym w § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2004 r. Podnieśli również, iż gdyby nawet przyjąć za zasadne stanowisko komisji o odrzuceniu oferty to powinno się ono ograniczyć jedynie do jej części w ilości 3.000 pkt czyli ponad ilość 15.000 pkt, która spełnia przecież wszystkie wymagania przewidziane prawem.

J. K. również wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie zasady równego traktowania wszystkich podmiotów oraz zasady przejrzystości i jasności postępowania.

K. W. w odwołaniu, zarzuciła komisji konkursowej, naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 u.ś.o.z. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji, a w szczególności poprzez bezzasadne odrzucenie oferty i uniemożliwienie jej uczestnictwa w konkursie ofert, pomimo tego, iż jej oferta nie podlegała odrzuceniu z powodu braku podstaw prawnych, naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 5 u.ś.o.z., poprzez błędną jego wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia jej oferty. Ponadto w opinii K. W. komisja konkursowa naruszyła art. 149 ust. 3 u.ś.o.z., poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku wezwania oferenta do usunięcia braków formalnych oferty, co doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia jej oferty. K. W. podniosła również, że w trakcie postępowania konkursowego miało miejsce naruszenie art. 147 u.ś.o.z., poprzez nieupublicznienie dokumentu – instrukcji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia pt. "Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" pomimo, iż wszelkie kryteria i dokumenty na podstawie których są oceniane oferty konkursowe powinny być jawne. K. W. zarzuciła również, że złożony w trakcie postępowania konkursowego protest nie został uwzględniony przez komisje konkursową, a uzasadnienie o nieuwzględnieniu protestu nie zawierało wskazania, na podstawie jakich odrębnych przepisów oferta została odrzucona.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 154 ust. 3 u.ś.o.z.w związku z art. 104 § 1 k.p.a., oddalił w całości odwołania K. W., J. K. oraz J. M. i D. M. uznając podstawy odrzucenia za uzasadnione.

Następnie decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r.

W odniesieniu do wniosku K. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że [...] marca 2014 r. w [...] Oddziale Wojewódzkim NFZ w P., tj. w miejscu wskazanym w ogłoszeniu konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jako miejsce składania ofert, K. W. złożyła paczkę zawierająca wydruk formularza ofertowego z kodem graficznym wygenerowanym z aplikacji ofertowej, zawierającego 13 podpisanych przez nią stron oraz dokumenty dodatkowe. Strona tytułowa oferty nie zawierała podpisu ani pieczęci świadczeniodawcy. Z oznaczenia formularza ofertowego wynikało, że paczka złożona została przez K. W. Organ wskazał, że po dokonanym [...] marca 2014 r. otwarciu ofert komisja konkursowa ustaliła, że formularz ofertowy nie zawierał pytań oraz odpowiedzi na pytania ankietowe, co skutkowało odrzuceniem oferty na podstawie przepisu art. 149 ust. 1 pkt 5 u.ś.o.z. z powodu nieważności na podstawie odrębnych przepisów.

Odnosząc się do ofert J. K. oraz J. M. i D. M., organ wyjaśnił, że przeprowadzona przez komisję konkursową weryfikacja tych ofert wykazała w sposób bezsporny, iż nie zapewniali oni proporcjonalnego do liczby etatów przeliczeniowych czasu pracy lekarzy w poradni.

Organ uznał, że komisja konkursowa zasadnie przyjęła, że oferta J. K. oraz oferta J. M. i D. M. nie spełniały wymaganych warunków określonych na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. w zarządzeniu z dnia 12 grudnia 2013 r. w zakresie proporcjonalności czasu pracy lekarzy w poradni do liczby etatów przeliczeniowych.

Zdaniem organu zasadne było również przywołanie podstawy odrzucenia oferty J. M. oraz D. M. z powodu podania w ofercie nieprawdziwych informacji, bowiem na pytanie ankietowe w części VIII formularza ofertowego o treści "Czy czas pracy lekarzy w poradni jest proporcjonalny do liczby etatów przeliczeniowych?" udzielili oni odpowiedzi "Spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę go spełniał od początku obowiązywania umowy". Organ przytoczył treść art. 149 ust. 1 pkt 2, art. 149 ust. 1 pkt 5 oraz art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. i wskazał, że przepisu art. 149 ust. 1 u.ś.o.z. obligowała komisję, w przypadku zaistnienia określonej przesłanki, do podjęcia decyzji o odrzuceniu oferty.

Wobec zarzutu K. W. naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 u.ś.o.z. i jego uzasadnienia organ wskazał, że w zawiadomieniu o odrzuceniu oferty została podana podstawa prawna odrzucenia oferty. Organ wyjaśnił także, że tylko oferta w postaci papierowej jest podpisana, a zatem stanowi oświadczenie woli oferenta, w przeciwieństwie do nośnika elektronicznego, który w taki podpis nie jest zaopatrzony. Wyjaśniono także, że przepis art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. nie dotyczy braku części oferty, zatem nie dotyczy go zaistniały w przypadku K. W. stan faktyczny. Brak części oferty, z uwagi na przewidzianą sankcję bezwzględnej nieważności (sankcję o charakterze ustawowym), nie może być w żaden sposób traktowany jako brak usuwalny. Tym samym komisja konkursowa nie mogła wezwać oferenta do uzupełnienia braków formalnych.

Ponadto w ocenie organu komisja konkursowa nie była zobowiązana do sprawdzania oferty pod względem formalnym i wzywania oferenta, który nie przedłożył kompletnego formularza ofertowego w formie pisemnej, do uzupełnienia braków formalnych, bowiem nieprzedłożenie części formularza ofertowego czyni ofertę nieważną, a nie zawierającą braki formalne.

Odnosząc się do zarzutu J. M. i D. M., iż w złożonej ofercie wystąpiła oczywista omyłka pisarska polegająca na błędnym wskazaniu ilości punktów obejmujących oferowane świadczenia w ilości 18.000 zamiast 15.000 organ wskazał, że nie może zostać uwzględnione powoływanie się na popełnienie oczywistej omyłki pisarskiej w treści oferty. Przyjęcie odmiennego poglądu umożliwiałoby poprawianie przez oferentów ofert z każdorazowym powoływaniem się na popełnienie oczywistej omyłki pisarskiej. Oświadczenie o deklarowanej liczbie punktów rozliczeniowych w wysokości 15.000 punktów nie może zostać uwzględnione także z tego względu, że stanowi zmianę oferty, która po upływie terminu składania ofert jest niedopuszczalna. Zgodnie z § 17 ust. 4 zarządzenia z dnia 2 października 2013 r. po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania, natomiast § 17 ust. 1 zd. 1 zarządzenia stanowi natomiast, iż oferent może uzupełnić złożoną przez siebie ofertę pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert. Wobec zarzutu, iż oczywista omyłka pisarska mogła i powinna zostać wyjaśniona i usunięta w trybie przewidzianym w § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2004 r. organ wskazał, że treść deklaracji co do liczby świadczeń była jednoznaczna.

Odnosząc się do zarzutów formułowanych przez J. K. organ podkreślił, że uwagi i wyjaśnienia, które odnoszą się do zarzutów podnoszonych przez J. M. i D. M. znajdują również zastosowanie do wyjaśnienia przyczyn odrzucenia oferty J. K..

Jolanta i D. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. na decyzję z [...] lipca 2014 r., która została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 1172/14.

Również K. W. wniosła skargę na decyzję z [...] lipca 2014 r. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 1084/14.

W odpowiedzi na skargi Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Po 1084/14 i sygn. akt IV SA/Po 1172/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie połączonych spraw pod sygn. akt IV SA/Po 1084/14.

Uczestnik postępowania J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 31 lipca 2014 r. również w części dotyczącej J. K. Poparł argumenty J. M. i D. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z uwzględnił skargi J. M. i D. M. oraz K. W.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że ogłoszenie o konkursie zamieszczone zostało na stronie internetowej [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia [...] marca 2014 r., a komunikat w zakresie odmiennego niż wynikającego z zarządzenia z dnia [...] grudnia 2013 r. ustalenia wartości etatu przeliczeniowego, ukazał się na tej samej stronie internetowej [...] marca 2014 r. W związku z tym już w trakcie trwania konkursu organ w sposób nieuprawniony zmienił jego warunki, czym naruszył przepis art. 147 u.ś.o.z., a także art. 134 ust. 2 u.ś.o.z. Zmienił on bowiem w sposób istotny metodę ustalenia wartości etatu przeliczeniowego, a błąd skarżących w ustaleniu liczby pkt w tym właśnie zakresie stanowił przyczynę odrzucenia przedmiotowej oferty. Bez znaczenia pozostaje fakt, iż zmiany tej organ dokonał w okresie 2 dni po ogłoszeniu konkursu, bowiem nie można wykluczyć sytuacji, iż oferenci mogli przygotować oferty na podstawie informacji opublikowanych [...] marca 2014 r. W dniach od [...] marca 204 r. do [...] marca 2014 r. oferty mogły być już składane i to wg odmiennych zasad aniżeli od [...] marca 2014 r. Tym samym organ nie mógł odrzucić oferty skarżących na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., zarzucając im, iż złożona przez nich oferta nie spełnia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu.

Zdaniem WSA taka okoliczność stanowiła samodzielną przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie objętym skargą Jolanty i D. M.. Jednocześnie – zdaniem WSA – organ przedwcześnie uznał, wobec rozbieżności w zakresie stosunku ilości zadeklarowanych punktów do zadeklarowanego czasu pracy lekarzy, że przedłożona przez nich oferta zawierała nieprawdziwe informacje. Ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się art. 149 § 1 pkt 2 u.ś.o.z., jednak Sąd pierwszej instancji przyjął, że przez podanie nieprawdziwych informacji uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości – w sytuacji celowego działania oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełniania określonych warunków, deklaruje taką możliwość.

W ocenie WSA, komisja konkursowa winna była wyjaśnić w pierwszej kolejności powstałe rozbieżności. Właśnie w tym celu w § 6 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2004 r. przewidziano, że komisja konkursowa w toku postępowania może żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania. Podana przez skarżących wartość 18.000 punktów pozostawała w sprzeczności z pozostałą częścią oferty, co wskazywało, że błąd w omawianym zakresie nie wynikał z celowego działania skarżących mającego na celu zatajenie przed komisją faktycznego okresu pracy lekarzy, a spowodowany mógł być błędnymi obliczeniami. Tym samym w sytuacji gdy stwierdzona nieprawidłowość nie stanowi w sposób oczywisty celowego działania świadczeniodawcy, rolą komisji było wyjaśnienie rozbieżności w zadeklarowanych przez skarżących wartościach. Skoro zdaniem organu, w ofercie skarżących powstała rozbieżność pomiędzy zadeklarowaną ilością punktów i czasem pracy lekarzy, to wątpliwość ta mogła być usunięta w ramach żądania złożenia wyjaśnień.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest obowiązkiem organu administracji. W sytuacji gdy w złożonej ofercie dostrzeżona zostanie niespójności, rolą komisji było wyjaśnienie powstałych rozbieżności w drodze wezwania oferenta do złożenia wyjaśnień. W rozpatrywanej sprawie komisja takiego działania zaniechała, a organ zaniechania tego nie dostrzegł. Tym samym stwierdzenie przez organ, jakoby skarżący w złożonej ofercie podali nieprawdziwe informacje było przedwczesne, bowiem w pierwszej kolejności wymagało dokonania stosownych wyjaśnień. Uzasadniony okazał się więc również zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.

Sąd pierwszej instancji za wadliwe uznał również odrzucenia oferty K. W. Komisja konkursowa odrzuciła tę ofertę na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 5 u.ś.o.z. uznając, że jest ona nieważna na podstawie odrębnych przepisów, bowiem nie zawierała pytań oraz odpowiedzi na pytania ankietowa, a nadto strona tytułowa oferty nie zawierała podpisu. W ocenie organu brak podpisu pod którąkolwiek ze stron formularza ofertowego powoduje, iż oferta jest nieważna, a brak taki wobec brzmienia § 17 zarządzenia nie może podlegać uzupełnieniu na wezwanie komisji.

W ocenie WSA stanowisko organu było błędne, bowiem treść przepisu art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. jednoznacznie zobowiązuje komisję konkursową do wezwania świadczeniodawcy do usunięcia braków, w każdym przypadku, gdy komisja stwierdzi, że w złożonej ofercie brakuje wymaganych dokumentów lub też oferta ta zawiera braki formalne.

Sąd za nieprawidłowe uznał więc stanowisko organu, że komisja w niniejszej sprawie nie była zobowiązana do wezwania świadczeniodawcy do uzupełniania braków w postaci podpisanych stron oferty.

WSA stanął na stanowisku, że brak części oferty, jak również brak podpisu na jednej ze stron oferty stanowi brak formalny, który podlega uzupełnieniu na wezwanie komisji. Procedura w sprawie zawarcia umów na świadczenie opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych uregulowana została w przepisach u.ś.o.z. Organ w pierwszej kolejności winien więc stosować przepisy tej ustawy. Ustawodawca zobowiązał komisję, w przypadku stwierdzenia braków formalnych lub braków w dokumentacji, do wezwania świadczeniodawcy do ich uzupełnienia. Zaniechanie obowiązkowi wezwania świadczeniodawcy do uzupełnienia takich braków stanowi naruszenie przepisu art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. i skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji również w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r. o oddaleniu odwołania K. W. Ponadto zaznaczyć należy, że w sytuacji gdy komisja wzywała część świadczeniodawców o uzupełnienie braków formalnych polegających na niezałączeniu dokumentów i oświadczeń określonych w § 13 zarządzenia, które jak już wskazano zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 2 stanowią część oferty, a w przypadku braku elementów wskazanych w § 10 ust. 2 pkt 1 zarządzenia, ofertę odrzucała, to w ocenie Sądu naruszyła zasadę 134 ust. 1 u.ś.o.z.

Ponadto Sąd nie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim rozstrzyga ona o prawach i obowiązkach uczestnika postępowania J. K., bowiem nie wniósł on skargi do Sądu w wyznaczonym ustawowo terminie. Procedura instancyjnej kontroli rozstrzygnięć w konkursach uregulowana została w art. 154 u.ś.o.z. Uwzględnienie wniosku uczestnika postępowania mogłoby prowadzić do obejścia przepisów dotyczących warunków formalnych wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności:

I. Przez błędną wykładnię art. 149 ust. 3 w związku z art. 146 ust. 1 i art. 132, 139 i 155 u.ś.o.z., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał przepisy zarządzenia nr [...] z [...] października 2013 r. Prezesa NFZ w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz nie uwzględnił, że do postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego.

II. Przez błędną wykładnię art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji, to znaczy, że nieprawidłowo odczytał normę zawartą w tym przepisie, iż podanie dwóch sprzecznych informacji przez oferenta nie stanowi podstaw do odrzucenia oferty jako podanie nieprawdziwych informacji.

Również J. K. (uczestnika postępowania) wniósł skargę kasacyjną od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z [...] lutego 2015 r., zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez niezbadanie przez Sąd pierwszej instancji w pełnym zakresie treści zaskarżonej decyzji, jak również czynności organu pod względem ich zgodności z prawem i przyjęcie, że naruszenie przez Organ przepisów art. 147 i art. 134 ust. 2 u.ś.o.z. stanowiło przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie w zakresie objętym skargą skarżących – J. M. i D. M., których oferta została przez organ odrzucona w oparciu o art. 149 ust. 1 pkt 2 i art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., podczas gdy naruszenie przez organ w toku postępowania art. 147 u.ś.o.z. i art. 134 ust. 2 u.ś.o.z stanowiło przesłankę uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji również w stosunku do uczestnika postępowania – J. K., gdyż złożona przez niego oferta tak jak oferta skarżących – J. M. i D. M. została odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. i art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., a którego to stwierdzonego naruszenia prawa Sąd pierwszej instancji nie usunął, mimo obowiązku dokonywania przez Sąd kontroli działań organów administracji w zakresie ich zgodności z prawem, co było konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia sprawy w całości i nieuchylenie zaskarżonej decyzji również w zakresie dotyczącym uczestnika postępowania J. K., mimo zgłoszonych przez niego w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego wniosków oraz przedstawionych twierdzeń, podczas gdy Sąd pierwszej instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a jego rozstrzygnięcie musi być zupełne, a więc obejmujące całość rozpoznawanej sprawy, co w konsekwencji godziło w słuszny interes prawny uczestnika postępowania J. K.,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wniosków i twierdzeń uczestnika postępowania J. K. zgłoszonych w toku postępowania oraz ogólnikowe i lakoniczne wyrażenie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska w przedmiocie braku rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji wobec tego uczestnika postępowania, w szczególności niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia, co uniemożliwiało J. K. ocenę toku rozumowania sądu, jak również instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 147 u.ś.o.z. w związku z art. 134 ust. 2 u.ś.o.z poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie w stosunku do uczestnika postępowania J. K., mimo przyjęcia, że organ w toku postępowania naruszył przepisy ze względu na niezgodną z prawem zmianę warunków konkursu w trakcie postępowania konkursowego, tj. metodę ustalenia wartości etatu przeliczeniowego, wskazując że to naruszenie stanowiło przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie wobec skarżących J. M. i D. M., których oferty zostały odrzucone przez organ na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. i art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., podczas gdy naruszenie przez organ art. 147 u.ś.o.z. w związku z art. 134 ust. 2 u.ś.o.z stanowiło przesłankę do uchylenia zaskarżonej Decyzji również wobec uczestnika postępowania J. K., bowiem tak jak w przypadku oferty złożonej przez skarżących – J. M. i D. M., jego oferta również została odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. i art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., z analogicznych powodów i w analogicznym stanie faktycznym.

W związku z podniesionymi zarzutami J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zakresie wskazanym przez uczestnika postępowania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P.

W skardze kasacyjnej organu podniesiony został zarzut błędnej wykładni art. 149 ust. 3 w związku z art. 146 ust. 1 i art. 132, 139 i 155 u.ś.o.z., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał przepisy zarządzenia nr [...] z [...] października 2013 r. Prezesa NFZ w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz nie uwzględnił, że do postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim należy zauważyć, że wskazane jako naruszone poprzez błędną wykładnię przepisy art. 132, 139 i 155 u.ś.o.z. podzielone są na dalsze jednostki redakcyjne – ustępy i punkty, które regulują różne kwestie. Warunek wskazania konkretnego przepisu, który zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, nie jest spełniony gdy ogranicza się on do ogólnego wskazania naruszonego przepisu bez dokładnego podania jednostki redakcyjnej. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w ogóle nie powołał wymienionych w jej petitum (pkt I) przepisów art. 146 ust. 1 i art. 132, 139 i 155 u.ś.o.z. oraz nie przedstawił w tym zakresie żadnego uzasadnienia. Argumentacja podana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie odnosi się do związku art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. z art.146 ust. 1 i art. 132, 139 i 155 u.ś.o.z., na istnienie którego strona wnosząca skargę kasacyjną powołała się formułując omawiany zarzut.

Podkreślenia wymaga, że według organu błędna wykładnia art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. polega na tym, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał przepisy zarządzenia nr [...] z [...] października 2013 r. Prezesa NFZ w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz nie uwzględnił, że do postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Zauważyć w związku z tym należy, że tak sformułowany zarzut w istocie nie określa na czym polegała błędna wykładnia art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. Ogólne powołanie się na nieprawidłowe odczytanie przepisów zarządzenia Prezesa NFZ z [...] października 2013 r., o ile w ogóle może uzasadniać zarzut błędnej wykładni przepisu ustawowego, nie jest wystarczające do przyjęcia, że zarzut został skonkretyzowany.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni powołanego przepisu w sposób opisany w tym zarzucie.

WSA przyjął natomiast, że za "(...)podanie nieprawdziwych informacji uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Innymi słowy z podaniem nieprawdziwych informacji będziemy mieli do czynienia w sytuacji celowego działania oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełniania określonych warunków, deklaruje taką możliwość. Należy podkreślić, że nie każda nieprawdziwa informacja stanowi podstawę do odrzucenia oferty. Pomimo braku takiego zastrzeżenia w treści przepisu, nieprawdziwość musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania. Okolicznościami takimi będą np. nieprawdziwe informacje dotyczące posiadanego potencjału kadrowego czy sprzętowego". Z przytoczonej wypowiedzi Sądu nie wynika, by uznał iż podanie dwóch sprzecznych informacji przez oferenta nie stanowi podstaw do odrzucenia oferty jako podanie nieprawdziwych informacji.

W związku z powyższym zarzut sformułowany w pkt II petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane wady skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. prowadzą do wniosku, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Dodać także należy, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wystarczającą podstawę uwzględnienia skargi J. M. i D. M. stanowiło odrzucenie ich oferty z naruszeniem art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. To stanowisko Sądu nie zostało zakwestionowane przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P.

Organ nie zarzucił także naruszenia art. 134 ust. 2 i art. 147 u.ś.o.z., mimo stwierdzenia przez Sąd, że miały one miejsce. Oznacza to, że nie zostało podważone stanowisko WSA o niedopuszczalnej zmianie warunków konkursu (art. 147 u.ś.o.z.) oraz naruszeniu reguły udostępniania na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, a także dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wywody zawarte w skardze kasacyjnej nawiązujące do art. 134 ust. 2 u.ś.o.z. nie przybrały formy zarzutu, a zatem nie podlegały ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wniesionej przez uczestnika postępowania J. K. należy zauważyć, że zmierzają one do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku możliwości uchylenia decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z 31 lipca 2014 r. w zakresie w jakim rozstrzyga ona o prawach i obowiązkach tego uczestnika. Według J. K. Sąd pierwszej instancji stosując art. 134 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a. powinien był uchylić wspomnianą decyzję w części rozstrzygającej o wniesionym przez niego odwołaniu, gdyż uwzględnienie skargi J. M. i D. M. nastąpiło z powodu naruszenia przepisów, które także stanowiły podstawę odrzucenia jego oferty z analogicznych powodów i w analogicznym stanie faktycznym. W tym kontekście, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, doszło również do naruszenia prawa materialnego – art. 147 i art. 134 ust. 2 u.ś.o.z.

Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska należy zauważyć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w stanie prawnym wiążącym w sprawie), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W związku z tym należało rozważyć zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej.

Powszechnie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W literaturze i orzecznictwie ustalił się pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por J. Borkowski [w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2008 s. 764, J. Zimmermann, Problem beneficjum novorum w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, nr 5, s. 62 i nast., B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast.; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96, LEX Omega nr 45166 oraz wyrok NSA z 20 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 6434/97, LEX Omega nr 37852).

Odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym należy stwierdzić, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. decyzją z [...] lipca 2014 r. rozstrzygnął trzy odrębne sprawy administracyjne w znaczeniu materialnoprawnym, chociaż formalnie wydał jeden akt. Każda z tych spraw została zainicjowana przez inny podmiot (wnoszącego odwołanie) i dotyczyła różnych stanów faktycznych. Dla przyjęcia tożsamości sprawy administracyjnej nie jest wystarczające rozstrzygnięcie spraw na tej samej podstawie prawnej. Już sam brak tożsamości podmiotowej sprawy administracyjnej zainicjowanej odwołaniem skarżących J. M. i D. M. oraz sprawy wszczętej odwołaniem J. K. jest wystarczający do stwierdzenia, że w tym przypadku nie można mówić o tożsamości spraw, a tym samym wyłączone jest stosowanie art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. do decyzji rozstrzygającej sprawę J. K. Innymi słowy w sytuacji, gdy uczestnik postępowania J. K. nie wniósł skargi na decyzję Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. decyzją z [...] lipca 2014 r. w zakresie w jakim rozstrzygała ona jego sprawę, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do jej rozstrzygnięcia. Uchylenie decyzji w części dotyczącej uczestnika postępowania oznaczałoby, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę inną niż ta, w której wniesiono skargę.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej uczestnika postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw.