Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1505/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 24 października 2016 r. znak [...] po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2016 r. odwołania skarżącej – M. W. od decyzji Burmistrza [...] z dnia 21 września 2016 r. (znak: [...]) odmawiającej skarżącej udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie "Rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta [...] w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]", w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości zawartej w kolumnie nr [...] "Oznaczenie nieruchomości, której dotyczy uwaga" oraz wskazanych wierszach kolumny nr [...] "Treść uwagi" i kolumny nr [...] "Uwagi", na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 w związku z art 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.),

- art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.);

postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia M. W. żądanej informacji publicznej.

Organ wskazał, iż w dniu 16 sierpnia 2016 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej zawartej w dokumencie urzędowym z dnia 5 marca 2010 r. "Rozstrzygnięcia Burmistrza [...] w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]", poprzez udostępnienie kserokopii ww. dokumentu, względnie pliku elektronicznego nagranego na płycie CD w dowolnym formacie informatycznym. W złożonym wniosku skarżąca podkreśliła, że zależy jej na uzyskaniu informacji o tym jakie rozstrzygnięcia podjął organ w stosunku do określonych nieruchomości objętych zakresem projektu planu miejscowego, których dotyczyły uwagi wnoszone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, a nie na samej formie w jakiej rozstrzygnięcia te zostaną udostępnione. Skarżąca wskazywała również, że udostępnienie informacji obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości w stosunku, do których organ podjął rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu planu, nie narusza prywatności żadnej osoby fizycznej, ani też tajemnicy żadnego przedsiębiorcy, a w szczególności nie narusza prywatności właścicieli nieruchomości dla których wniesiono uwagi do projektu planu których dotyczą późniejsze rozstrzygnięcia organu. Na koniec wskazywała, że wnosi o wyłączenie z udostępnienia danych zawierających nazwę i adres osób zgłaszających uwagi do projektu planu miejscowego.

W dniu 21 września 2016 r. Burmistrz [...] wydał decyzję (znak: [...] ) o odmowie udostępnienia skarżącej informacji publicznej zawartej w dokumencie "Rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta [...] w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]", w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości zawartej w kolumnie nr [...] "Oznaczenie nieruchomości, której dotyczy uwaga" oraz wskazanych przez organ wierszach kolumny nr [...] "Treść uwagi" i kolumny nr [...] "Uwagi".

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że udostępnienie skarżącej informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych dokumentem - stanowiących własność osób fizycznych -tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich położenia, naruszałoby prywatność właścicieli działek, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o dostępie do informacji publicznej" w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2135 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie danych osobowych". Zdaniem organu pierwszej instancji, za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Wobec powyższego regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej sprzeciwia się udzieleniu skarżącej informacji publicznej w ustalonym przez nią zakresie tj. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości - stanowiących własność osób fizycznych.

Zdaniem organu dostęp do danych osobowych poprzez numer działki ewidencyjnej nie odbywa się jedynie na gruncie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, lecz także na innych polach dostępu. Za pomocą informacji zamieszczonych w Internecie dotyczących numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Przy pomocy portalu internetowego Geoportal (www.geoportal.gov.pl) można ustalić położenie określonego numeru ewidencyjnego działki i jej pełny numer identyfikacyjny oraz dokładny adres. Samo położenie działki ewidencyjnej (określone przez widoczne na mapie elementy charakterystyczne: budynki, drogi, obiekty, roślinność i itp.) częstokroć wielu osobom pozwala na ustalenie danych osoby fizycznej lub prawnej, a jeżeli nie to proste rozpytanie w terenie wśród sąsiadów takie dane może ujawnić. Oprócz takich działań możliwe jest także skorzystanie ze strony internetowej Znajdź Księgę Wieczystą (www.znajdzksiege.pl/dzialki/) lub Księgi Wieczyste Online (www.ksiegiwieczyste-online.pl/PoNumerzeDzialki.html, na których to stronach poprzez wpisanie pełnego numeru działki ewidencyjnej ujawnionego na portalu internetowym Geoportal (www.geoportal.gov.pl) lub danych w postaci nazwy miejscowości i adresu (adres można określić poprzez Geoportal i jakąkolwiek mapę danej miejscowości) można wyszukać numer księgi wieczystej, a dostęp już do samej księgi wieczystej jest powszechny i jawny, choćby poprzez stronę internetową Ministerstwa Sprawiedliwości ([...] ).

Na zakończenie organ podał, iż zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotami ze względu na których dobro, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy wydano mniejszą decyzję - są osoby fizyczne. Organ wymienił także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji.

Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyła skarżąca. Skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jako bezprzedmiotowego wskazując, iż nie istnieją żadne przeszkody prawne przemawiające przeciwko możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej w całości.

Zarzuciła, iż informacja obejmująca oznaczenie nieruchomości, dla których Burmistrz [...] podjął rozstrzygnięcie w sprawie uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi informację przedmiotową, a nie podmiotową i nie podlega żadnej szczególnej ochronie. Zdaniem skarżącej, udostępnienie obywatelom informacji o tym jakie rozstrzygnięcia w sprawie uwag wniesionych do projektu planu miejscowego organ podjął dla jakich nieruchomość, służy transparentności działań organów administracji publicznej oraz umożliwia każdemu mieszkańcowi weryfikację jakie przedmiotowe zmiany zagospodarowania przestrzennego organ odpowiedzialny za utrzymanie ładu przestrzennego na szczeblu gminy dopuścił w wyniku uwzględnienia uwag wniesionych w stosunku do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, np. na nieruchomościach otaczających tego mieszkańca, czy też na nieruchomościach wyjątkowo cennych przyrodniczo, pozostających w obszarze szczególnej troski lokalnych aktywistów ekologicznych.

Skarżąca podkreśliła, iż udostępnienie informacji przedmiotowej obejmującej oznaczenie nieruchomości, dla których organ podjął określone indywidualne rozstrzygnięcia administracyjne co do ich zagospodarowania przestrzennego, nie daje wnioskodawcy żadnych informacji podmiotowych o osobach fizycznych lub prawnych, które występowały z wnioskami, czy też z uwagami w stosunku do opracowywanych projektów studium, czy planu miejscowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy Burmistrz [...] - w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji odmownej był - w stanie faktycznym sprawy - art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zdaniem Kolegium w stanie faktycznym organ pierwszej instancji udostępnił skarżącej żądaną informację publiczną w postaci kserokopii dokumentu pn.: "Rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta [...] w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] "', z usuniętymi danymi obejmującymi nazwę i adres osoby zgłaszającej uwagi do projektu planu miejscowego (kolumna [...]"Nazwisko i imię (...)"), jak również danymi obejmującymi oznaczenie nieruchomości zawartymi w kolumnie nr [...] "Oznaczenie nieruchomości, której dotyczy uwaga" oraz wskazanych wierszach kolumny nr [...] "Treść uwagi" i kolumny nr [...] "Uwagi". Jednocześnie Burmistrz [...] wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości zawartej w kolumnie nr [...] "Oznaczenie nieruchomości, której dotyczy uwaga" oraz wskazanych przez organ wierszach kolumny nr [...] "Treść uwagi" i kolumny nr [...] "Uwagi".

Zważyć przy tym należy, że wyłączną podstawą decyzji organu odmawiającej udostępnienia wnioskodawcy informacji we wskazanym zakresie było stanowisko organu, iż udostępnienie przedmiotowych informacji naruszałoby prywatność właścicieli przedmiotowych nieruchomości, która podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Zdaniem organu za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Kolegium uznaje, iż ten pogląd organu pierwszej instancji jest błędny.

Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji błędnie uznał, że należy odmówić skarżącej udostępnienia informacji publicznej zawartej dokumentu pn.: "Rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta [...] w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]"', w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych uwagami, wyjaśniając, że udostępnienie informacji o oznaczeniu nieruchomości tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich położenia, naruszałoby prywatność właścicieli tych nieruchomości, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych.

Przychylić należy się w tej kwestii do stanowiska zaprezentowanego przez skarżącą, że oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie jest informacją umożliwiającą choćby pośrednie zidentyfikowanie osoby fizycznej, a więc nie ma charakteru "danych osobowych" w rozumieniu art. 6 ust. l ustawy o ochronie danych osobowych, których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W sprawie niniejszej skarżąca domagała się w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentu pn.: "Rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta [...] w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]", a w treści tego dokumentu znajdowały się oznaczenia ewidencyjne nieruchomości. Tym samym takie informacje nie były informacjami, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wszystkie żądane przez wnioskodawcę informacje znajdowały się w przedmiotowym dokumencie, a nie w operacie ewidencyjnym.

Dlatego wbrew stanowisku organu pierwszej instancji nie ma bezpośredniej możliwości uzyskania danych osobowych właściciela nieruchomości na podstawie internetowego zbioru ksiąg wieczystych, do którego dostęp uzyskuje się według numeru księgi wieczystej, a brak jest powszechnej bazy, w której można uzyskać dane osobowe osób na podstawie numeru ewidencyjnego działki.

Wobec powyższego, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej. Taka treść rozstrzygnięcia Kolegium wynika z faktu, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów k.p.a., a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Taka możliwość istnieje jedynie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym. Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza więc, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w skarżonej decyzji. Z drugiej zaś strony treść rozstrzygnięcia niniejszej decyzji wynika z faktu, iż brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a więc zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Brak jest również podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem - zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym -niedopuszczalne jest nakazywanie organowi administracji, przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym), udzielenia informacji znajdującej się w jego posiadaniu.

Kolegium podkreśliło, że jest decyzją podjętą w specyficznym postępowaniu regulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponentem wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej jest Burmistrz [...].

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca – M. W.

Skarżąca podniosła, że w objętej skargą decyzji SKO w [...] z dnia 24 października 2016 roku znak [...] organ odwoławczy uchylił odmowę udostępnienia informacji publicznej obejmującej oznaczenie nieruchomości których dotyczą rozstrzygnięcia podjęte przez Burmistrza Miasta [...] w stosunku do uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. Organ odwoławczy w sposób stanowczy zakwestionował bowiem twierdzenia dysponenta żądanej informacji publicznej o tym jakoby udostępnieniu tej informacji miało się sprzeciwiać ochrona prywatności właścicieli nieruchomości których dotyczą rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu planu miejscowego. Nie dostrzegając przy tym potrzeby dalszego prowadzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie było już konieczności dalszego wyjaśnienia tej sprawy, organ odwoławczy umorzył równocześnie postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, wskazując przy tym dysponentowi informacji w uzasadnieniu decyzji iż taka treść decyzji organu odwoławczego zobowiązywać będzie dysponenta informacji do udostępnienia tej informacji wnioskodawcy jeżeli tylko w międzyczasie nie nastąpi zasadnicza zmiana stanu faktycznego lub prawnego.

O ile jednak treść przedmiotowej decyzji SKO w [...] pozostaje w pełni jasna i zrozumiała dla skarżącej, to ma ona obawy czy treść tej decyzji pozostaje równie jasna i zrozumiała dla dysponenta informacji publicznej żądanej przez skarżącego.

Podniosła, że decyzja organu odwoławczego spełnia wszelkie żądania skarżącego sformułowane w odwołaniu od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżąca podkreśliła, iż w pełni aprobuje stanowisko organu odwoławczego wyrażone w decyzji objętej skargą. W jej ocenie, żądana informacja publiczna o tym jakich nieruchomości dotyczą rozstrzygnięte przez Burmistrza Miasta [...] uwagi wniesione do projektu planu miejscowego jest bowiem informacją przedmiotową, a nie informacją podmiotową, i nie podlega żadnej szczególnej ochronie.

Skarżąca żądała udostępnienia informacji publicznej - rozstrzygnięć uwag wniesionych do projektu planu miejscowego - celem uzyskania możliwości zapoznania się z tym jakie przedmiotowe zmiany w projekcie planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu w stosunku do określonych nieruchomości zaaprobował Burmistrz Miasta [...] w wyniku rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu.

Podkreśliła, że udostępnienie informacji przedmiotowej obejmującej oznaczenie nieruchomości dla których Burmistrz Miasta [...] podjął określone rozstrzygnięcia w wyniku rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, nie daje żadnych informacji podmiotowych o osobach fizycznych lub prawnych które wnosiły uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu. Uwagi do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu może bowiem wnieść każdy, bez względu na to czy istnieje jakikolwiek stosunek prawny łączący wnoszącego uwagę z nieruchomością której dotyczy uwaga. Burmistrz Miasta [...] działając jako organ właściwy dla rozstrzygania uwag wniesionych do projektu planu miejscowego, przetwarza dane osobowe podmiotów wnoszących uwagi do projektu planu miejscowego, i to dane osobowe tychże podmiotów wnoszących uwagi organ obowiązany jest chronić. Żaden przepis ustawy nie nakazuje temu organowi utajniania informacji o tym jakie zmiany przedmiotowe w przeznaczeniu określonych nieruchomości zostały dokonane przez organ planistyczny w wyniku rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Przeciwnie, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien być opracowywany z jak największym udziałem społeczności lokalnej na wszystkich etapach jego sporządzania. W szczególności należy podkreślić iż aktywny udział organizacji ekologicznych już na wcześniejszych etapach sporządzania projektu planu miejscowego może bowiem umożliwić organowi planistycznemu odstąpienie od zmian przeznaczenia nieruchomości postulowanych przez wnoszących uwagi do projektu planu miejscowego, które to zmiany, w przypadku ich zaaprobowania przez organ planistyczny i późniejszego zaskarżenia przez organizację ekologiczną, bądź też właścicieli poszczególnych nieruchomości położonych na obszarze oddziaływania planu, mogą skutkować nieważnością całego planu.

Skarżąca poprosiła Sąd o dokonanie wnikliwej i kompleksowej oceny objętej skargą decyzji w zakresie skutków procesowych wynikających z decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 października 2016 r., która uchyliła zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umorzyła postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącej – M. W. żądanej informacji publicznej.

Istotą sporu w kontrolowanej sprawie było spełnienie przesłanek art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy wydaniu zaskarżonej decyzji, co w dalszej konsekwencji będzie wpływało na zagwarantowanie skarżącej prawa do dostępu do informacji publicznej z jej wniosku z dnia 16 sierpnia 2016 r. udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie "Rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta [...] w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]", w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości zawartej w kolumnie nr [...]"Oznaczenie nieruchomości, której dotyczy uwaga" oraz wskazanych wierszach kolumny nr [...] "Treść uwagi" i kolumny nr [...] "Uwagi".

Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając decyzję nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 k. p. a.

Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., inaczej niż przepis art. 138 § 2 k.p.a., nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., II SA/Wa 948/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06).

Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona.

Wydana w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Kolegium uchylająca odmowną decyzję Burmistrza [...] i umarzająca postępowanie przed organem I instancji, oznacza, że przed organem I instancji nie toczy się żadne postępowanie wywołane wnioskiem M. W. z 16 sierpnia 2016 r., wobec czego organ nie będzie miał, wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji, obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko dominujące w orzecznictwie, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., I OSK 1250/14, wyrok NSA z 30 listopada 2016r. sygn. I OSK 1263/16).

W ten sposób konstytucyjne prawo do uzyskania informacji publicznej zostanie skarżącej w odpowiedni sposób zagwarantowane, wbrew argumentacji skarżonego organu w uzasadnieniu jego decyzji. Brak jest także przy tym racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi, jako argument za posłużeniem się art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.