Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 839/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 927
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 2 i 4, art. 17 pkt 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust.  2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1267
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych - tekst jedn.
article: art. 190, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Sławomir Wojciechowski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Grodków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 października 2015 r. sygn. akt II SA/Op 268/15 w sprawie ze skargi B. Spółki z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 268/15, po rozpoznaniu skargi B. Sp. z. o. o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niektórych miejscowości gminy G., K., Ż., G., O., G., K. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca w trybie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niektórych miejscowości gminy G., K., Ż., G., O., G., K., domagając się stwierdzenia jej nieważności w szczególności z uwagi na niegodność jej zapisów z ustaleniami obowiązującego na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., a także sporządzenie rysunku planu w skali 1:2000 oraz 1:5000.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 531/12 oddalił skargę, uznając podniesione w niej zarzuty za niezasadne. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. NSA po rozpozaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1925/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Opolu do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że wadliwa była ocena WSA w Opolu odnośnie do zgodności planu z postanowieniami studium bowiem w materiałach sprawy nie było rysunku planu a zatem dokonanie takiej oceny było niemożliwe. Sąd I instancji błędnie przyjął, że budowa elektrowni wiatrowych nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych. Zdaniem NSA, studium powinno zawierać ustalenia w zakreesie realizacji inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych na terenie Gminy. Uznał, że wobec braku zgodności planu ze studium naruszony został art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. NSA stwierdził, że na potrzeby uchwalenia planu przewidującego budowę elektrowni wiatrowych należało uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. NSA dokonał wykładni pojęcia "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia" z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, zgodnie z którą obszar ten to nie tylko działaka na której ma być realizowany obiekt budowlany ale również działki, których przeznaczenie musi zostać zmienione, aby powstający obiekt budowlany mógł być zgodnie z jego przeznaczeniem wykorzystywany. Działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., a którego stosowanie nie pozwala na obejście przepisu. Zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony, jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Zwarty obszar według ww. przepisu to teren gruntów rolnych, na którym wyłączeniu z produkcji rolnej podlegałyby niewielkie odrębne powierzchnie takich gruntów. Obwiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach objętego planem, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane. Obszarem projektowania nie jest wyłącznie działka gruntu w ujęciu prawno-geodezyjnym lecz powierzchnia przestrzenna objęta granicami linii ujętych na mapie stanowiących załącznik do zaskarżonej uchwały (a nie granicami poszczególnych działek przeznaczonych pod budowę poszczególnych turbin wiatrowych). Za zasadny uznano zarzut dotyczący braku uzyskania opinii właściwej izby rolniczej w toku procedury planistycznej. Uchybienie to zaliczono do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. NSA stwierdził, że zastosowane skale rysunku planu inne niż 1:1000 było uzasadnione okolicznościami faktycznymi sprawy tj. wielkością terenu objętego planem oraz koniecznością zapewnienia precyzyjnego określenia granic obowiązywania planu. Wskazano także na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sparwy.

Na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. pełnomocnik organu przedłożył do akt sprawy 15 teczek zawierających rysunki studium i planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., oraz oświadczył, że przełożona dokumentacja jest pełna i pozwala na dokonanie ich oceny, zgodnie z wytycznymi NSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 268/15, ponownie rozpoznając skargę B. Sp. z. o. o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niektórych miejscowości gminy G., K., Ż., G., O., G., K., na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Grodków zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do kontrolowanej uchwały wymagane było uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze albowiem ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha,

b) art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych, poprzez przyjęcie że kontrolowana uchwała odnosi się do rolnictwa co miałoby oznaczać, że w trakcie procedury planistycznej należało uzyskać opinię właściwej izby rolniczej,

c) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy G. (kontrolowana uchwała) jest niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G.,

Wskazano także na naruszenie art 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku oraz art. 190 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja potwierdzająca słuszność postawionych wyżej zarzutów.

Zdaniem Gminy, na potrzeby uchwalenia przedmiotowego planu nie było konieczności występowania o zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze bowiem z uregulowania § 16 ust. 2 pkt 2 planu wynika, że na obszarze objętym planem dopuszcza się wydzielenie działek gruntu pod elektrownie wiatrowe i drogi dojazdowe przy zachowaniu warunków: pwierzchnia wydzielonej działki gruntu pod jedną elektrownię wiatrową nie może być większa niż 0,20 ha z zastrzeżeniem lit. b) (ppkt a), łączna powierzchnia działki gruntu wydzielonej pod elektrownię wiatrową i drogę dojazdową do niej nie może być większa niż 0,49 ha (ppkt b). Skoro plan ustala dla terenu oznaczonego symbolem RR (EW) przeznaczenie rolnicze i jednocześnie zastrzega, że powierzchnia gruntów rolnych związanych z celem nierolniczym (elektrownia wiatrowa) nie może przekraczać 0,49 ha, a grunty te nie tworzą zwartego obszaru projektowanego dla takiego przedsięwzięcia w świetle art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to zgoda na zmianę przeznaczenia nie jest wymagana. Takiej treści oświadczenie Burmistrza Gminy B. zostało dnia [...] lipca 2010 r. złożone, zaś Sąd I instancji pominął ten dokument, przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy.

Wskazując na brak podstaw do uzyskania w toku procedury planistycznej opinii właściwej izby rolniczej odnośnie regulacji planistycznych zawartych w zaskarżonej uchwale podnosi się, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje swoim zakresem dziedziny gospodarki obejmującej uprawę ziemi i roślin oraz hodowlę zwierząt jak również zespołu nauk związanych z tą dziedziną. Wobec tego przepis art. 5a ustawy o izbach rolniczych dodany nowelą z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o izbach rolniczych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2001 r. Nr 81, poz. 875) nie miał zastosowania do niniejszej uchwały. Przepis ten nie dotyczy projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem odnosi się on do projektów aktów prawa miejscowego dotyczących "rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych", a nie wszystkich gruntów użytkowanych rolniczo. W ocenie skarżącej wymóg uzyskania opinii właściwej miejscowo izby rolniczej nie jest istotnym naruszeniem procedury planistycznej skutkującym stwierdzenie nieważności planu.

Nie miało miejsca naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem w momoencie uchwalenia planu nie była planowana budowa jakiejkolwiek elektrowni wiatrowej. Studium nie zawierało zakazu w zakresie lokalizowania elektrowni wiatrowych. Zgodność zbadano wskazując na dopuszczalność w Studium lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej, jakimi są niezaprzeczalnie urządzenia do wytwarzania i przesyłu energii elektrycznej. Studium wiąże organ pianistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.

Mając na uwadze definicję infrastruktury technicznej, zawierającej urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej w zakresie np. energetyki, wskazano, że zapisy, dotyczące uwarunkowań lokalizacji elektrowni wiatrowych, mogły zostać zawarte w "infrastrukturze technicznej".

Studium określa politykę przestrzenną gminy w tym lokalne zasady zagospodarowania a plan ustala konkretne przeznaczenie terenów i sposoby ich zagospodarowania. Stopień związania miejscowego planu studium jest uzależniony od szczegółowych postanowień studium co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie.

Podniesiono, że ustawodawca ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2010 r. Nr 155 poz. 1043) z dniem 25 września 2010 r. dokonał zmiany art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dodanie ust. 2a oraz zmiany art. 15 ust. 3 tej ustawy poprzez dodanie po pkt 3 pkt 3a. W wyniku tych zmian ustawodawca nałożył obowiązek ustalania w Studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł oraz określania ich, w zależności od potrzeb, w planie miejscowym, czego wcześniejsza regulacja prawna nie przewidywała. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 tej ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy studia i plany zachowują moc. Okoliczność ta nie może pozostać obojętna dla dokonywanej w niniejszej sprawie oceny.

Mając na uwadze wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że Sąd I instancji w uzasadnieniu odnosił się do zarzutów skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o., a przecież WSA nie rozpatruje skargi kasacyjnej.

Organ wskazał na zmianę poglądów orzecznictwa co do rozumienia zwartego obszaru projektowanego, zgodności uchwały ze studium oraz braku opinii izby rolniczej, które w zaskarżonej uchwale zostały przyjęte według poprzednio obowiązujących poglądów. Tę zmianę interpretacji przepisu prawa i zastosowanie jej do wcześniejszych stanów faktycznych Gmina uznaje za działanie prawa wstecz.

W oparciu o wcześniej ugruntowane i przyjęte orzecznictwo powstał akt prawa miejscowego (przedmiotowa uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), która obecnie, po latach od podjęcia, w związku ze zmianą poglądów orzecznictwa jest kwestionowana. Może to naruszać zasadę pewności prawa.

Gmina podnosi, że wejście przedmiotowej uchwały w życie i jej wieloletnie już obowiązywanie, wywołuje określone skutki społeczne. Brak jest podstaw do odmowy uzyskiwania przez członków społeczności lokalnej i inne zainteresowane podmioty uprawnień wynikających z przedmiotowej uchwały. W związku z tym, w oparciu o przedmiotową uchwałę, zaistniało wiele zdarzeń dotyczących nabycia praw przez indywidualnych członków wspólnoty samorządowej, osoby prawne, inwestorów, inne zainteresowane podmioty. Ma to istotne znaczenie dla rozwoju gminy, jej mieszkańców, funkcjonowania społeczności lokalnej. Wystąpiły skutki społeczne i gospodarcze z tym związane. Na rzecz mieszkańców gminy i innych podmiotów, wydane zostały decyzje administracyjne, powstały uprawnienia. Negatywna ocena przedmiotowej uchwały będzie miała w tym znaczeniu negatywne reperkusje dla społeczności lokalnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. Sp.z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna Gminy Grodków jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Istotne znaczenie dla dokonania kontroli zaskarżonego wyroku ma fakt, że Sąd I instancji rozpoznawał sprawę będąc związany poglądem prawnym wyrażonym w wyroku NSA z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1925/13.

Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie ulega wątpliwości, że skoro w sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, to wykładnią prawa tam zawartą był nie tylko związany sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale jest nią związany także obecnie orzekający skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że pojęcie "wykładnia prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 P.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2017 r., II OSK 2244/16).

Sąd I instancji dopuściłby się naruszenia przepisu art. 190 zd. 1 P.p.s.a., gdyby ponownie rozstrzygając sprawę bezzasadnie odstąpił od wykładni prawa już dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z treści skargi kasacyjnej wynika jednak, że do takiej odmiennej wykładni prawa nie doszło, a skarżąca kasacyjnie Gmina formułując zarzuty w istocie kwestionuje wyrok WSA w Opolu wyłącznie z tego względu, że Sąd ten uwzględnił w swoim orzeczeniu ocenę prawną jaką zaprezentował NSA w wyroku II OSK 1925/13. Należy przy tym wziąć pod rozwagę, że dokonując wykładni prawa sąd kasacyjny w istocie formułuje pewien osąd prawny na tle oznaczonego stanu faktycznego sprawy, przy czym nie jest także kwestionowane w judykaturze, iż należy przez to rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do stwierdzenia wad wydanej uchwały. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., I OSK 1311/07).

Przyjmując zatem powyższe rozumienie normy zawartej w przepisie art. 190 zd. 1 p.p.s.a. uznać należy, że nie doszło do naruszenia powyższego przepisu przez WSA w Opolu, skoro sąd ten w uzasadnieniu podzielił wszystkie poglądy wyrażone w wyroku NSA a nadto doprowadził do uzupełnia akt sprawy o rysunki planu i rysunki studium aby dokonać oceny zgodności tych aktów jak zalecał to NSA.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi kasacyjnej B. Sp.z o.o. jest niezasadny bowiem Sąd ten nie oceniał zarzutów skargi kasacyjnej ale wyrażał akceptację dla poglądów NSA uznających określone zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne. W ten sposób Sąd I instancji podporządkował się ocenie prawnej zawartej w wyroku NSA.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjej nie mogły zostać uwzględnione albowiem zmierzały do przyjęcia takiej ich wykładni, która byłaby sprzeczna z oceną prawną dokonaną w wyroku NSA przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania.

Skoro NSA wskazał, że zaskarżony plan z uwagi na przeznaczenie terenów rolnych pod budowę elektrowni wiatrowych wymagał uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze bowiem zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha dla użytków rolnych klas I-III, to orzekając w tym samym stanie faktycznym i prawnym Sąd I instancji nie mógł uznać, odmiennie. W istocie zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia z gruntu rolnego na cele nierolnicze, to, zgodnie z obowiązującą obecnie interpretacją, nie tylko działka zajmowana bezpośrednio pod budowę elektrowni wiatrowej ale i działka, która zmieni przeznaczenie w związku z budową tej elektrowni np. przeznaczona pod drogę dojazdową do niej. Zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka lub działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Zatem pod uwagę bieże się obszar całej działki geodezyjnej, której przeznaczenie ulegnie zmianie. Niewątpliwie geodezyjna powierzchnia działek, na których w planie przewidziano lokalizację elektrowni czy dróg dojazdowych do nich wykraczała poza 0,5 ha. Zapis w planie ograniczający powierzchnię działki rolnej zajętej pod wieżę i drogi montażowe do 0,5 ha nie przesądza, że z zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 należy brać pod uwagę cały obszar działki geodezyjnej, której przeznaczenie uległo zmianie. Jeśli takie działki geodezyjne były położone w bliskiej od siebie odległości to uznać należało, że są w zwartym obszarze i cały tak wyznaczony obszar powinien zajmować powierzchnię nieprzekraczającą 0,5 ha. Już sama ilość przeznaczonych w planie działek rolnych pod budowę elektrowni wiatrowych i dróg wskazywał, że zwarty obszar projekjtowany do zmiany przeznaczenia przekracza ogruaniczenia ustawowe z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem nieuzyskanie zgody w tym zakresie uznać należało za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiło podstawę do jego uchylenia zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych. Zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.

Organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu miejscowego wskazują przepisy odrębne, które wprost wskazują na kompetencję danego organu w tym zakresie. Takim przepisem jest art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych. Stanowi on, że organy administracji rządowej w województwie oraz organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych. NSA w wyroku wydanym w niniejszej sprawie uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy dziedziny rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych. Zatem Sąd I instancji, będąc związany wykładnią zaprezentowaną przez NSA nie mógł przyjąć sprzecznej z nią wykładni i przyjąć, że plan nie dotyczy rolnictwa. Wobec tego Sąd słusznie przyjął, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem trybu jej sporządzania bowiem istotnie w toku procedury planistycznej nie uzyskano opinii właściwej miejscowo izby rolniczej. Z akt sprawy wynika, że wójt Gminy nie wystąpił o taką opinię do właściwej izby rolniczej. W związku z tym doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, który należało uznać za istotny bowiem uzyskanie takiej opinii mogło wpłynąć na ustalenia przyjęte w planie. Uchybienie to, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym skutkować musiało stwierdzeniem nieważności kontrolowanego planu. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku było uzasadnione.

Wskazać należy, że nie sposób przyjąć aby plan miejscowy, który określa przeznaczenie terenów m.in. pod szeroko pojęte zagospodarowanie rolnicze (ustala , które tereny będą służyć gospodarce rolnej; stanowi o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymienia warunki zagospodarowania terenów rolnych) nie dotyczy dziedziny rolnictwa.

Za chybiony uznać należy także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tych wynika, że uchwalany przez radę gminy plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązującego na terenie objętym planem. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W związku z powyższym uchwalając plan miejscowy należy dokonać analizy jego ustaleń zawartych w tekście planu oraz jego rysunku i odnieść je do ustaleń studium zawartych w jego części tekstowej i rysunkach. NSA stwierdził, że Sąd wydając wyrok 24 kwietnia 2013 r. nie dysponował rysunkiem planu a także dokumentacją składającą się na studium a zatem ocena zgodności ww. aktów planistycznych nie była możliwa do przeprowadzenia. NSA nakazał więc uzupełnienie akt sprawy o stosowne dokumenty planistyczne, na podstawie których dokonana zostanie ocena zgodności planu ze studium. Jak wynika z zaskarżonego wyroku pełnomocnik Gminy Grodków na rozprawie przedłożył do akt sprawy 15 teczek zawierających rysunki studium i planu zagospodarowania przestrzennego gminy Grodków, oraz oświadczył, że przełożona dokumentacja jest pełna i pozwala na dokonanie ich oceny, zgodnie z wytycznymi NSA. Sąd I instancji dysponował materiałem do dokonania oceny zgodności planu ze studium i jak wynika z wyroku ustalił, że zgodność taka nie występuje.

Należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając zogdność planu ze studium nie był związany zarzutami skargi, które wskazywały na niezgodność w zakresie zagospodarowania gruntów rolnych pod elektrownie wiatrowe. Sąd, jak wynika z wyroku, dokonał analizy całości ustaleń analizowanej dokumentacji planistycznej.

Odnosząc się do niezgodności w zakresie przeznaczenia gruntów rolnych pod elektrownie wiatrowe Sąd zwrócił uwagę na konieczność aktualizowania postanowień studium i planu między innymi w zakresie wymogów nakładanych przez zmieniające się przepisy prawa. Uprawnienie takie a zarazem obowiązek wskazuje art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu porzestrzennym. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu Rada Gminy podejmując uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych jest zobowiązana do wzięcia pod uwagę zgodności studium albo planu miejscowego z wymaganiami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy. W związku z tym poza realizacją już obowiązujących zapisów studium gmina ma obowiązek dbania o to, aby uchwały planistyczne nie tylko były uchwalane w zgodzie z prawem, ale by pozostawały w zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, również wówczas, gdy prawo to ulega zmianom. W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie przyjął, że obowiązkiem gminy jest dokonywanie aktualizacji ustanowionych aktów planistycznych w sytuacji zmiany przepisów obowiązujących. Gmina miała obowiązek zaktualizować studium poprzez dostosowanie jego zapisów do ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2010 r., nr 155, poz.1043), którą dodano do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 10 ust. 2a, zgodnie z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. W związku z powyższym Sąd zalecił, aby organy gminy rozważyły możliwość zmiany studium w takim zakresie, aby zapisy studium i planu były zgodne z prawem. W ocenie NSA takie stwierdzenie prowadzi w istocie do uznania niezgodności pomiędzy zapisami studium a zaskarżonym planem bowiem Gmina uchwalając plan najpierw powinna dostosować zapisy studium do wymagań ustalonych przez art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a dopiero potem twierdzić, że uchwalony plan jest zgodny ze studium. Zaniechanie przez Gminę obowiązku dostosowania studium do wymogów wskazanego przepisu skutkował tym, że ustalenia planu nie odpowiadają zapisom studium. Twierdzenia Gminy, że dopuszczenie w studium lokalizacji infrastruktury technicznej stanowi o możliwości przeznaczenia gruntów rolnych pod budowę elektrowni wiatrowych i stanowi o zgodności planu ze studium jest zbyt daleko posuniętą interpretacją.

Trzeba podkreślić, że Sąd I instancji dopatrzył się niezgodności pomiędzy skarżonym planem a wiążącym go studium także w innym zakresie. Zdaniem NSA, Sąd słusznie zauważył, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w § 11 pkt 1e, 2e, 3e, 4c, dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych na terenach lasów (ZL), terenach przewidzianych do zalesienia (ZLp), terenach zieleni nieurządzonej (ZN) i terenach użytków rolnych (R). Okoliczność taką potwierdza mapa planu. Jednak takiego przeznaczenia nie ma w studium, w którym określono, że funkcją podstawową dla wskazanych miejscowości gminy Grodków jest funkcja rolnicza. Słusznie zatem stwierdził Sąd, że wyklucza to aby oba akty planistyczne uznać w tym zakresie za tożsame. Trudno było uznać, że tereny rolnicze obejmują swym zakresem lasy, tereny zieleni nieurządzonej, czy też tereny przeznaczone do zalesienia, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że oba akty planistyczne są ze sobą sprzeczne bowiem przewidują odmienne przeznaczenie terenów. Taki stan pozbawia organ planistyczny możliwości uszczegółowiania zapisów studium.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.