Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 679/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 30, art. 49b ust. 2 , 4, 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 2, art. 144
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia (del.) NSA Teresa Rutkowska /spr./ Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 763/08 w sprawie ze skargi R. C. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

lI OSK 679/09

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R.C. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (znak [...]) uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 30 września 2003 r. w związku z interwencją M. i M.P. organ I instancji przeprowadził oględziny na działce przy ul. [...] w Seceminie stanowiącej własność R.C., podczas których stwierdzono, że na działce tej znajduje się m.in. budynek garażu z dachem jednospadowym o wymiarach 6,25 x 5,0 m usytuowany wzdłuż północnej granicy działki.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2005 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie, na podstawie art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) [dalej ustawa – Prawo budowlane], nakazał R.C. rozbiórkę ww. obiektu, ustalając, iż został on samowolnie wybudowany.

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 984/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R.C. na decyzję organu II instancji. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 369/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.

W uzasadnieniu NSA wskazał przede wszystkim, iż regulacja art. 49b ustawy – Prawo budowlane jest w zasadzie tożsama z regulacją art. 48 i art. 49a tej ustawy, a tym samym winien i do niej mieć analogicznie zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. W wyroku tym Trybunał uznał, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sądy administracyjne dokonują oceny legalności decyzji administracyjnych z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i materiału zebranego do chwili jej wydania. Jednocześnie w swoim uzasadnieniu NSA za przedwczesny oraz wykraczający poza zakres sprawy uznał pogląd WSA w Kielcach, iż realizacja przedmiotowego obiektu sprzeczna jest z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.) - pomimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza iż w ust. 3 cyt. przepisu to właśnie plan zagospodarowania może dopuszczać sytuowanie budynku w ostrej granicy. NSA wskazał ponadto, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był fakt uchwalenia już po wniesieniu skargi do sądu miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego uchwałą z dnia 28.03.2006r. Nr XXXI/177/06 Rady Gminy Secemin. Okoliczność ta nie mogła wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonych decyzji, gdyż zmiana stanu faktycznego i prawnego nastąpiła już po ich wydaniu. Jednocześnie NSA podzielił prawidłowość ustaleń dotyczących daty i okoliczności powstania przedmiotowego budynku - w 1998r. bez wymaganego prawem zgłoszenia.

Rozpatrując ponownie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 277/08 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2005 r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włoszczowe z [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu wskazano, iż mając na uwadze dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię art. 49b ustawy – Prawo budowlane uznać należy, że z zasadą państwa prawa nie da się pogodzić taka wykładnia tego przepisu, która prowadzi do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, gdy inwestor nie dysponuje w dniu wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i nie może jej przedstawić organowi z trybie art. 49b ust. 2 pkt 3, nie mając wpływu na brak planu zagospodarowania przestrzennego. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ( również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego ) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany samowolnie nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem – jak podkreślił Sąd – zaświadczenie wójta (burmistrza) o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania. Rozwiązaniem, które czyni realną legalizację samowoli budowlanej na terenach, na których brak jest planu miejscowego jest dopuszczenie wydania decyzji o warunkach zabudowy również w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

Sąd wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić dokonaną wykładnię przepisu art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane i ocenić, czy zachodzą w sprawie wymienione w art. 49b ust. 2 tej ustawy w aktualnie obowiązującym brzmieniu przesłanki do legalizacji przedmiotowej samowoli, a w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 49b ust. 2, nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 49b ust. 2 tej ustawy.

W związku z tym wyrokiem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. (znak: [...]), na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na R.C. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia: 1) zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W wyznaczonym terminie R.C. złożył dokument, o jakim mowa w pkt 2 oraz zaświadczenie Urzędu Gminy Secemin z dnia 14 grudnia 2006 r., w którym stwierdzono, że działka o nr ewid. [...] przy ul. [...] w Seceminie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarów miejscowości Secemin zatwierdzonym Uchwałą Nr XXXI/177/06 Rady Gminy Secemin z dnia 28 marca 2006 r. (Dziennik Urzędowy woj. Świętokrzyskiego Nr 114, poz. 1337) zlokalizowana jest na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem MR, N - tereny zabudowy mieszkaniowej - zagrodowej i jednorodzinnej; zespoły istniejące, uzupełniane. W zaświadczeniu stwierdzono także, że zabudowa znajdująca się na działce nr [...] jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie ustalił dla R.C. opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000 zł za legalizację samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego (garażu) usytuowanego na terenie posesji nr [...] w S. W podstawie prawnej powołano 49b ust. 4, ust. 5 pkt 2, art. 59g, art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Organ I instancji poddał analizie obowiązujące w dacie wybudowania przedmiotowego budynku przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r. nr 10, poz. 46) oraz przepisy aktualnie obowiązujące, uznał, iż na sąsiedniej działce M. i M.P. o nr [...] jest już utrwalona zabudowa. Znajduje się bowiem na niej m. in. budynek gospodarczy usytuowany w granicy. Stwierdzono jednocześnie, iż budynek wybudowany przez R.C. w granicy nie utrudni swoim usytuowaniem planowanej w przyszłości zabudowy działki przez M. i M.P. - w związku z tym, iż działka jest szeroka.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpoznaniu zażalenia M. i M.P., uchylił na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2008 r. oraz postanowienie tego organu z dnia 3 września 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż wobec uprawomocnienia się wyroku WSA w Kielcach z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 277/08 wyeliminowane zostały z obrotu prawnego wszystkie wydane dotychczas decyzje i postanowienia organów I i II instancji, a w sprawie zaistniał inny stan faktyczny - zaczął bowiem obowiązywać plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 2006 r. Przytoczono jednocześnie treść art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wskazując, iż jeszcze przed wydaniem postanowienia w trybie tego przepisu organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić własne badania w zakresie zgodności samowolnej budowy zarówno z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego jak i z przepisami techniczno-budowlanymi, aby stwierdzić, czy istnieje możliwość zastosowania tego przepisu. Organ wskazał, iż przedmiotowy budynek gospodarczy, wybudowany samowolnie, usytuowany jest bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią małżonków P.. Mając powyższe na uwadze organ, przytaczając treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazał, iż na sąsiedniej działce małżonków P. nie istnieje taki budynek, który przylegałby do przedmiotowego budynku gospodarczego jak również nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku. Ponadto działka R.C. nie jest tak mała, aby nie można było usytuować na niej budynku z zachowaniem odległości 3 m od granicy działki. W sprawie nie zachodzą zatem sytuacje, o jakich mowa w § 12 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Z powyższych względów organ I instancji - przed wydaniem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia - winien był przeprowadzić własne badanie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie to nie miałoby wyłącznie charakteru ustalenia zgodności np. funkcji budynku z funkcjami obowiązującymi na danym terenie, ale miałoby także na celu zbadanie zgodności budynku z przepisami techniczno-budowlanymi w związku z jego usytuowaniem w granicy działki. Zalegalizowanie przedmiotowego budynku, położonego w granicy działki, możliwe byłoby wyłącznie w przypadku, gdyby przewidywał to plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku takich zapisów zalegalizowanie budynku nie byłoby możliwe.

Organ odwoławczy podniósł, iż badanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów miejscowości Secemin (plan 1), daje podstawę do ustalenia, iż dla terenów MR, N (na których znajduje się przedmiotowa nieruchomość) plan nie przewiduje sytuowania budynków gospodarczych w granicy działki, a ponadto w § 13 ust 2 pkt 9 lit. e uchwały wyraźnie nakazano, aby na budynkach gospodarczych stosowane były dachy dwuspadowe ewentualnie czterospadowe o jednakowym nachyleniu połaci pod kątem 30-45 stopni z zaleceniem wysunięcia połaci co najmniej 0,4 m od lica budynku.

Wobec tego, iż organ I instancji nie przeprowadził w rozpoznawanej sprawie badania w zakresie zgodności samowolnej budowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, wydanie postanowienia kasacyjnego było, w ocenie organu odwoławczego, zasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji wniósł R.C., domagając się jego uchylenia. Zdaniem skarżącego, organ II instancji nieprawidłowo zastosował przepisy prawa i nie uwzględnił stanu prawnego, który daje możliwość legalizacji budynku. Skarżący wskazał także, iż przepisy prawa dopuszczają sytuowanie budynku w granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie wymaganych odległości ze względu na rozmiary działki. Budynek gospodarczy powstał przed 2002 r., czyli jeszcze zanim wydano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., a zatem rozważenia wymaga, czy prawo działa wstecz. Autor skargi podniósł, iż dostarczył organowi zaświadczenie o zgodności przedmiotowej zabudowy z planem zagospodarowania. Plan ten odnosi się do nowych budynków, które powstaną dopiero w przyszłości, zatem nie jest dopuszczalne stosowanie wszystkich zapisów planu do "stanu zastanego". W części graficznej tego planu znajdują się mapy, które pokazują budynki istniejące także w granicy jako stan zastany, prawny i dotyczy to także spornego budynku, który jest usytuowany w granicy. Zdaniem skarżącego, plan nie podważa prawnie tych budynków co oznacza, iż "przewiduje istniejące stare budynki w granicy jako zgodne z planem". R.C. podkreślił, iż na powyższą okoliczność dostarczył stosowne zaświadczenie z Urzędu Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd w pierwszej kolejności odniósł się – w związku z kasacyjnym charakterem zaskarżonego rozstrzygnięcia – do kwestii ustalenia, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jej rozstrzygnięcie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Zdaniem sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja, w której wyjaśnienie wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności nie mogło nastąpić w trybie dodatkowego uzupełniającego postępowania odwoławczego, poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a. Koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości, do czego wyłącznie uprawnionym jest organ I instancji. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania ( art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Sąd podkreślił, że zaskarżone postanowienie – wydane bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie – pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż wydanie postanowień przez organ I instancji było przedwczesne. Słusznie – zdaniem sądu I instancji – organ odwoławczy podnosił, iż organ I instancji nie dokonał ustaleń w zakresie zaistnienia w sprawie przesłanek wymienionych w art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem Sądu meriti, istotnie treść postanowień organu I instancji wskazuje, iż organ ten ograniczył się do zacytowania i analizy przepisów ustawy oraz rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujących w dacie budowy spornego budynku jak i aktualnie, nie czyniąc przy tym ustaleń w zakresie zaistnienia w stanie faktycznym sprawy przesłanek określonych w art. 49b ust. 2 ustawy, jak również analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Potwierdzeniem powyższej okoliczności jest – jak wskazał Sąd I instancji – to, iż w przekazanych organowi odwoławczemu aktach administracyjnych brak było części tekstowej oraz graficznej tego planu wskazujących, iż organ I instancji poddał analizie ustalenia planu konieczne dla dokonania pełnych ustaleń faktycznych i prawnych.

Jak dalej podniósł Sąd I instancji, w sprawie nie jest sporne, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów miejscowości Secemin, co nastąpiło Uchwałą Nr XXXI/177/06 Rady Gminy Secemin z dnia 28 marca 2006 r., w rozpoznawanej sprawie zaistniał nowy stan faktyczny i prawny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, stanowi zgodnie z art.87 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa RP na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany. Tym samym, jak skonstatował Sąd meriti, zmiana stanu prawnego oznacza, że organy orzekające przy rozpoznawaniu sprawy winny uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie wydawania rozstrzygnięć.

Sąd stwierdził, że dokonana przez organ odwoławczy analiza prawna przepisów regulujących problematykę legalizacji samowoli budowlanej jest prawidłowa. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że z brzmienia przepisów regulujących kwestie legalizacji samowoli budowlanej wynika, iż przed wydaniem postanowienia w oparciu o art. 49b ust. 2 organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić analizę w zakresie zgodności samowoli budowlanej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania jak i z przepisami techniczno-budowlanymi, celem stwierdzenia możliwości zastosowania w rozpoznawanym przypadku art. 49b ust. 2. Z akt sprawy wynika natomiast, iż organ I instancji analizy tej nie przeprowadził.

Odwołując się do treści art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji wskazał, że pozostawia on organowi odwoławczemu możliwość wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Jak w związku z tym wskazał Sąd, organ odwoławczy z tego uprawnienia skorzystał, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie tylko w zakresie zbadania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także zgodności samowoli budowlanej z przepisami techniczno- budowlanymi. Sąd zgodził się z oceną organu odwoławczego, iż z uwagi na treść § 12 ust. 1pkt 2 oraz ust. 3 i ust.4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) legalizację spornego budynku w granicy determinuje także jednoznaczne ustalenie zaistnienia przesłanek określonych w tych przepisach.

W świetle wydanych przez organ I instancji postanowień nie budziło wątpliwości Sądu, iż organ ten zaniechał także ustaleń w zakresie zgodności spornej budowy z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności wskazanymi powyżej. W konsekwencji Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, pełnomocnik R.C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 4 w zw. z art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez uznanie, że Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach zasadnie uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie, choć zostały spełnione określone przepisami prawa przesłanki do legalizacji samowoli. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, opisując szeroko stan faktyczny sprawy, stwierdził, że nie było konieczności przeprowadzenia przez organ własnego badania w zakresie zgodności samowoli budowlanej z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisami techniczno-budowlanymi w celu stwierdzenia, czy istnieje możliwość zastosowania art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, gdyż okoliczności te zostały już przez stronę wykazane stosownym zaświadczeniem z Urzędu Gminy Secemin z dnia 14 grudnia 2006 r. Wskazał także, że organ przed ustaleniem opłaty legalizacyjnej dokonał analizy obowiązującego w dacie wybudowania budynku przepisów rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jaskim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania M. i M.P.. W piśmie wnosili o utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy. Wskazywali , że zaświadczenie z dnia 14 grudnia 2006 r. złożone przez skarżącego stwierdza nieprawdę i jest sprzeczne z obowiązującym od marca 2006r miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na potwierdzenie tej okoliczności załączyli kserokopię zaświadczenia z dnia 5 lutego 2007 r. wydanego przez Urząd Gminy Secemin na ich wniosek, w którym stwierdza się , że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego /.../ nie uwzględnia usytuowania budynków na działce, w granicy i między działkami. Usytuowanie budynków na działce podlega uregulowaniom zawartym w przepisach prawa budowlanego. Jednocześnie zaświadcza się, że w Zaświadczeniu /.../ z dnia 2006-12-14 wydanym na wniosek P. R.C. /.../ wskazano, że zapis symbolu MR, N – to tereny zabudowy mieszkaniowej – zagrodowej i jednorodzinnej; zespoły istniejące, uzupełniane nie odnosi się do konkretnego budynku na działce i nie rozstrzyga, czy budynek jest usytuowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi /../.". Uczestnicy podkreślali też , tak jak w toku całego postępowania, że przedmiotowa budowla jest też sprzeczna z przepisami Prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi, a zatem legalizacja samowoli budowlanej jak i opłata legalizacyjna nie są , w ich ocenie , zgodne z prawem. Poinformowali również, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. ( znak [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) [dalej: p.p.s.a.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnione. Pełnomocnik skarżącego zarzucił w niej, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie uchylił postanowienie PINB we Włoszczowie ustalające opłatę legalizacyjną, wydany został z naruszeniem prawa materialnego art. 49 b ust. 4 w zw. z art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Takiej oceny nie można podzielić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w związku z kasacyjnym charakterem zaskarżonego do niego rozstrzygnięcia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, w pierwszej kolejności rozważyć należało, czy spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a więc czy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym ( art. 15 k.p.a.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 ( ONSA 1997, Nr 1 poz.35) "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji" Wynika to z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji ( a nie oddalenie odwołania ) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas , gdy zachodzą przesłanki o jakich mowa w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., to jest gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie budzi wątpliwości, że sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. Okoliczność, że żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, i że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a., nie budzi w orzecznictwie wątpliwości ( patrz np. wyrok NSA z 25 maja 2007 r. I OSK 923/06 niepublikowany).

W rozpoznawanej sprawie problem, który należy rozstrzygnąć sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy uznanie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji analizy w zakresie zgodności samowoli budowlanej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z przepisami techniczno – budowlanymi uzasadniało wydanie przez ten organ orzeczenia na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Sposób sformułowania przesłanek ustawowych do wydawania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnych pozostawia bowiem temu organowi pewien margines swobody przy ocenie, czy przesłanki te istotnie wystąpiły ( np. uchwała SN z 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/9 - OSNAPiUS z1997 r. Nr 15, poz. 262 ; uchwała NSA z 4 maja 1998 r. FPS 2/98 - ONSA 1998 z. 3, poz. 79, wyrok NSA z 22 września 1981 r. II SA 400/81 – ONSA1981 z. 2, poz.88).

Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, możliwość legalizacji budynku samowolnie wybudowanego przez R.C. bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią należało oceniać zgodnie z art. 49 b ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm). Przepis ten stanowi, że jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Z kolei zgodnie z art. 49 b ust. 2 jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 ( obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ), jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:

1/dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2/ projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3/ zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Treść i redakcja tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że gdy dla danego terenu obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, w ramach procedury legalizacji obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ma obowiązek dokonania oceny zgodności tego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z innymi przepisami, w tym techniczno –budowlanymi. Następnie, tylko w przypadku uzyskania pozytywnego wyniku tej oceny, organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dniu wskazanych w tym przepisie ( pkt1-3) dokumentów.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie samowoli budowlanej toczyło się wprawdzie od września 2003r, ale wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2008 r. z obrotu prawnego wyeliminowane zostały wszystkie dotychczas wydane decyzje i postanowienia organu I i II instancji. Ponadto 28 marca 2006 r. uchwalony został dla tego obszaru miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ( uchwała Nr XXXI/177/06 Rady Gminy Secemin opubl. Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego Nr 114, poz. 1337), co oznaczało, że we wrześniu 2008 r. w sprawie istniał nowy stan prawny, wymagający dokonania stosownych ustaleń faktycznych, przed wydaniem przez organ postanowienia na podstawie art. 49 b ust. 2 , co zasadnie podkreślił Sąd I instancji.

Złożenie przez inwestora, w wykonaniu obowiązku wynikającego z postanowienia PINB z [...] września 2008 r. , zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, nie zwalniało organu nadzoru budowlanego z obowiązku dokonania analizy w zakresie zgodności obiektu z przepisami planu miejscowego i przepisami techniczno-budowlanymi. Co więcej , bez takiej analizy brak było podstaw do wydania postanowienia, o którym stanowi art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a następnie postanowienia na podstawie art. 49 b ust. 4, ust. 5 pkt 2 tej ustawy. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ I instancji analizy takiej nie przeprowadził, co słusznie podniósł organ odwoławczy, uchylając postanowienie z dnia [...].09.2008 r. i postanowienie z dnia [...].09.2008 r. i wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki, na której posadowiono sporny budynek oraz ustalenia czy budynek spełnia warunki określone w przepisach techniczno - budowlanych. Konieczność dokonania ustaleń w tak szerokim zakresie, a następnie także ich oceny oznaczała, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało uchylenie postanowień organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem Sąd meriti trafnie uznał, że zaskarżone do niego postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach prawa nie narusza.

Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.