Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3547/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 41 ust. 1 i 2, art. 44 ust. 1, art. 53 ust. 1 i art. 57
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 357/17 w sprawie ze skargi K.S. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 357/17 oddalił skargę K.S. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że skarżący złożył w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 wniosek nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "D.". W wyniku oceny merytorycznej dokonanej przez Komisję Oceny Projektów w dniu [...] października 2016 r. stwierdzono, że wniosek nie spełnia kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych. Zakwestionowano spełnienie następujących kryteriów:

a) kryterium nr I – zasada zapobiegania dyskryminacji i równości szans;

b) kryterium nr IX – wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu;

c) kryterium nr X – wykonalność techniczna i technologiczna projektu.

Zarząd Województwa Podkarpackiego w wyniku wniesionego przez skarżącego protestu, zaskarżoną uchwałą z dnia [...] maja 2017 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 55 pkt 1, art. 57 i art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.) nie uwzględnił protestu skarżącego, podtrzymując pierwotnie dokonaną ocenę projektu. W uzasadnieniu organ powołał się na ponowną weryfikację wniosku przez ekspertów, którzy ponownie stwierdzili brak spełnienia wymienionych wyżej kryteriów. Zdaniem ekspertów skarżący na etapie składania wniosku nie przewidział rozwiązań architektonicznych umożliwiających poruszanie się po budynku osób niepełnosprawnych (kryterium nr I). W ramach kryterium nr IX skarżący nie wskazał w biznesplanie podmiotu mającego udzielić mu kredytu, a dostarczona w ramach uzupełnień promesa warunkowa nie stanowiła wiarygodnej gwarancji uzyskania kredytu, poza tym stwierdzono słabą kondycję finansową skarżącego, niską wysokość przychodów za lata ubiegłe, w stosunku do wartości projektu (288 300 zł w 2014 r., 368 700 zł w 2015 r., 360 000 w 2016 r.), niskie dochody (46 000 zł w 2015 r., 50 000 zł w 2016 r., stratę w 2014 r.), niski poziom środków własnych (64 600 w 2014 r., 76 300 w 2015 r. i 1 519 960 zł w 2016 r., z których to środków 1 500 000 zł pochodziło z zaciągniętego kredytu). Z kolei w zakresie kryterium nr X zdaniem ekspertów, skarżący nie zagwarantował, że będą chętni do wynajmu pomieszczeń i nie zapewnił dostępu do budynku dla osób niepełnosprawnych.

W skardze na powyższą uchwałę skarżący zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 przez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku, w związku z błędnym przyjęciem, że nie zostały spełnione kryteria nr I, IX, X, oraz § 5 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu konkursu o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego za lata 2014-2020 w ramach Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu Rozwój MŚP, poprzez uznanie, że przedstawione informacje nie pozostawiały wątpliwości, co do braku spełnienia kryterium wykonalności instytucjonalnej oraz finansowej projektu, w związku z czym zasadnym było zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku o niezbędne dokumenty, potwierdzające wykonalność instytucjonalną oraz finansową projektu, bądź też przesłanie informacji co do instytucji, w której zostanie zaciągnięty kredyt, a w konsekwencji uznanie, że skarżący nie jest przygotowany na wdrożenie projektu pod względem finansowym, a także uznanie, że przedłożone wraz z protestem dokumenty, potwierdzające możliwości finansowe skarżącego nie mogą zostać uwzględnione, bowiem skarżący nie został wezwany do ich przedłożenia, a w wyniku tego przyjęcie, że skarżący nie jest przygotowany na wdrożenie projektu pod względem finansowym.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Podkarpackiego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał prezentowane stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił powyższą skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Sąd I instancji stwierdził, że Zarząd Województwa Podkarpackiego na podstawie wniosku oraz jego załączników, w szczególności biznesplanu, stwierdził niespełnienie przez projekt trzech kryteriów, tymczasem skarżący utrzymywał, że istnieje możliwość zamontowania w budynku platformy służącej poruszaniu się osób niepełnosprawnych, oraz że posiada dokumenty potwierdzające zabezpieczenie środków na realizację inwestycji.

Na wstępie Sąd I instancji podkreślił, że instytucja dokonująca oceny zgłoszonych do konkursu projektów winna opierać się przede wszystkim na informacjach wynikających z przedłożonej we właściwym trybie (w ściśle ustalonym terminie), przewidzianym w ramach danego konkursu, dokumentacji w postaci wniosku i jego załączników. Przyjęcie odmiennego stanowiska, dopuszczającego modyfikowanie wniosku (projektu), chociażby na etapie wnoszenia protestu, stanowiłoby bowiem obejście regulacji odnoszących się do trybu składania wniosków. Powoływanie się na dodatkowe okoliczności, na etapie oceny projektu, w szczególności w ramach rozpatrywania protestu, możliwe jest jedynie w celu doprecyzowania, wyjaśnienia, wcześniej podawanych informacji, czy też wykazania niezasadności twierdzeń instytucji zarządzającej, co do oceny projektu.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżący deklarując we wniosku ograniczoną dostępność dla osób niepełnosprawnych planowanego do wybudowania budynku dopiero na etapie składania protestu zadeklarował, że w razie potrzeby, tj. w sytuacji, w której wynajmujący pomieszczenia (najemcy) zatrudnialiby osoby niepełnosprawne, zamontuje odpowiednią platformę schodową. Tego rodzaju zmiana stanowiska, co do dostępności budynku dla osób niepełnosprawnych, dokonana już po negatywnej ocenie tej okoliczności przez Instytucję Zarządzającą stanowi niewątpliwie modyfikację projektu (istotną, z punktu widzenia wymogów konkursowych zmianę właściwości planowanego do wzniesienia budynku) w tym zakresie, której skuteczności, w kontekście zasad przeprowadzenia konkursu, nie sposób uznać. Sama deklaracja skarżącego, odnośnie do możliwości przystosowania budynku dla osób niepełnosprawnych nie stanowi wystarczającego argumentu, przemawiającego za przyjęciem, iż zmiana właściwości budynku jest pewna. Ponadto, zamontowanie platformy schodowej skarżący uzależnił od tego, czy wynajmujący będą zatrudniać osoby niepełnosprawne, co świadczy o tym, że przewiduje on zmianę właściwości budynku, ale jedynie pod określonymi warunkami, tj. w sytuacji, w której najemcy zatrudnialiby osoby niepełnosprawne, co godzi w zasadę niedyskryminacji, nie uwzględniając również potrzeb ewentualnych klientów tychże najemców, wśród których mogą być osoby poruszające się na wózkach. Tak więc nawet gdyby przyjąć wyjaśnienia skarżącego zawarte w proteście, to w dalszym ciągu czynnik dyskryminujący osoby niepełnosprawne nie zostałby wyeliminowany.

Sąd I instancji podzielił też stanowisko Zarządu Województwa Podkarpackiego, że cechy niedopuszczalnej modyfikacji dotyczą również kwestii zmiany podmiotu mającego udzielić skarżącemu kredytu. Najpierw bowiem zadeklarował on uzyskanie kredytu od jednego banku, po czym wraz z protestem przedłożył promesę wydaną przez inny bank. Wprawdzie sam dokument promesy nie jest bezwzględnie konieczny do udokumentowania możliwości pozyskania środków, jednakże zmiana podmiotu mającego udzielić kredytu uprawdopodabnia wątpliwości, co do rzeczywistych możliwości pozyskania przez skarżącego odpowiednich środków na realizację projektu. Skarżący nie wykazał więc w sposób dostateczny, że będzie dysponował środkami na zrealizowanie inwestycji. W tym zakresie Zarząd Województwa Podkarpackiego nie oparł swojego stanowiska jedynie na okolicznościach związanych z kwestią kredytowania skarżącego i podmiotem mającym udzielić kredytu, ale prawidłowo wywiódł swoje stanowisko z szeregu okoliczności dotyczących całokształtu działalności skarżącego, przyjmując, że niska kwota przychodów skarżącego, niewielka dochodowość prowadzonej działalności nie uprawdopodabnia możliwości zrealizowania projektu, wartość projektu drastycznie przewyższa wartość zasobów skarżącego, a potencjalna możliwość pozyskania środków z kredytów może zachwiać jego płynnością finansową, jako że spłaty tych zobowiązań potencjalnie pochłoną całość wygenerowanych zysków. Ponadto, skarżący dopiero zamierza poszukiwać potencjalnych najemców lokali.

W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia przez Instytucję Zarządzającą § 5 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu konkursu, w związku z niewezwaniem go do złożenia wyjaśnień, ponieważ okoliczności sprawy nie pozwalały na stwierdzenie, że takie wątpliwości wystąpiły. Podstawą dokonanej przez Zarząd Województwa Podkarpackiego oceny były okoliczności wynikające w sposób jasny i jednoznaczny z wniosku o dofinansowanie oraz jego załączników, nie zachodziła więc potrzeba doprecyzowywania tychże informacji. Podstawą wystąpienia o wyjaśnienia, czy uzupełnienia nie mogą zaś być różnice interpretacyjne, dotyczące właściwości i zakwalifikowania poszczególnych faktów, rzutujących na ocenę projektu, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z treścią § 5 ust. 5 pkt 12 Regulaminu konkursu w ramach składanych wyjaśnień/korekt niedopuszczalne jest wprowadzanie zmian w projekcie, tak więc nawet gdyby skarżący został wezwany o stosowne wyjaśnienia bądź korekty, to nie mógłby tym sposobem zmodyfikować treści projektu w sposób sugerowany w skardze, a wcześniej w proteście, eliminując uchybienia wytknięte na etapie pierwotnej oceny. Tego rodzaju korekty dotyczyłyby bowiem istotnych cech projektu, zatem ich modyfikacja musiałaby zostać zakwalifikowana jako niedopuszczalna zmiana projektu.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że podstawą oceny projektu jest wyłącznie dokumentacja konkursowa, a wszelkie modyfikacje w tym zakresie, w szczególności te istotne, nie mogą wpływać na ocenę wniosku/projektu, gdyż podważałoby to zasady przeprowadzania konkursu, w szczególności zasady rozpatrzenia protestu i regułę zapewniającą dwukrotność oceny przez dwie pary ekspertów. Mielibyśmy bowiem do czynienia w tym wypadku nie z ponowną oceną tożsamego projektu, ale projektu zmodyfikowanego, o zupełnie innych właściwościach i parametrach. Dokonana przez Zarząd Województwa Podkarpackiego ocena projektu zgłoszonego przez skarżącego jest rzetelna i została przeprowadzona w sposób przejrzysty i bezstronny. Spełnia więc wymogi, jakie w tym zakresie wynikają z art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Organ rozważył bowiem w sposób wszechstronny wszelkie właściwości projektu, ustosunkował się do twierdzeń skarżącego, a zaprezentowane wnioski znajdują logiczne i racjonalne uzasadnienie. Dlatego skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, w tym ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Podkarpackiego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

a) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy skarżący w złożonym wniosku o dofinansowanie:

- przedstawił projekt, zgodnie z którym dostępność budynku dla osób poruszających się na wózkach zapewniona byłaby wyłącznie na parterze i w konsekwencji uznanie, iż ocena projektu zgłoszonego przez skarżącego dokonana przez Zarząd Województwa Podkarpackiego jest rzetelna, na ponadto przeprowadzona w sposób przejrzysty i bezstronny, podczas gdy zgodnie z tym projektem możliwym byłoby przystosowanie klatki schodowej, jak i schodów do montażu specjalnej platformy schodowej, która umożliwiałaby komunikację osobom niepełnosprawnym,

- nie wykazał w sposób dostateczny, że będzie dysponował środkami na zrealizowanie inwestycji i w konsekwencji uznanie, iż ocena projektu zgłoszonego przez skarżącego dokonana przez Zarząd Województwa Podkarpackiego jest rzetelna, na ponadto przeprowadzona w sposób przejrzysty i bezstronny, podczas gdy skarżący wskazywał na dwa niezależne źródła finansowania tej inwestycji, tj. własne środki finansowe, jak i środki pochodzące z kredytu, co oznaczało iż skarżący posiada zaplecze finansowe zapewniające terminową realizację projektu;

b) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez nieuwzględnienie skargi i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Podkarpackiego, pomimo iż ocena złożonego przez skarżącego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenia te miały istotny wpływ na wynik oceny;

c) § 5 ust. 4 pkt 7 i 8 Regulaminu konkursu o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 w ramach Osi priorytetowej i Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie: 1,4,1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP poprzez:

- uznanie, iż przedstawione przez skarżącego informacje nie pozostawiały wątpliwości co do braku spełnienia kryterium odnoszącego się do wykonalności instytucjonalnej oraz finansowej projektu, w związku z czym zasadnym było zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku o niezbędne dokumenty potwierdzające wykonalność instytucjonalną i finansową projektu, bądź też przesłanie informacji co do instytucji, w której zostanie zaciągnięty kredyt, a w konsekwencji uznanie, iż skarżący me jest przygotowany na wdrożenie projektu pod względem finansowym,

- uznanie, iż przedłożone wraz z protestem dokumenty potwierdzające możliwości finansowe skarżącego nie mogą zostać uwzględnione, bowiem skarżący nie został wezwany do ich przedłożenia, co skutkowało uznaniem, iż skarżący nie jest przygotowany na wdrożenie projektu pod względem finansowym,

- uznanie, iż podstawą wystąpienia o wyjaśnienia, czy uzupełnienia nie mogą być różnice interpretacyjne, dotyczące właściwości i zakwalifikowania poszczególnych faktów, rzutujących na ocenę projektu,

- uznanie, iż wyjaśnienia skarżącego w zakresie dostępności projektowanego budynku dla osób niepełnosprawnych oraz możliwości finansowych stanowią modyfikację istotnych cech projektu, co winno zostać zakwalifikowane jako niedopuszczalna zmiana projektu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Zarząd Województwa Podkarpackiego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Podkarpackiego w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności stwierdził, że rozstrzygnięcie to nie jest niezgodne z prawem.

W relacji do niekwestionowanych w sprawie okoliczności jej stanu faktycznego, stawiana w skardze kasacyjnej kwestia odnosi się natomiast - jak wynika to ze sposobu, w jaki zostały one sformułowane oraz uzasadnione - do zagadnienia trafności stanowiska Sądu I instancji oraz instytucji zarządzającej o niespełnianiu przez projekt strony skarżącej kryteriów merytorycznych standardowych nr I, nr IX i nr X w sytuacji, gdy po pierwsze, w proteście od pierwotnej negatywnej oceny projektu strona wskazała "na możliwość przystosowania klatki schodowej, jak i schodów do montażu specjalnej platformy schodowej, która umożliwiałaby komunikację osobom niepełnosprawnym" oraz wskazała "na dwa niezależne źródła finansowania tej inwestycji, tj. własne środki finansowe, jak i środki pochodzące z kredytu, co oznaczało iż posiada zaplecze finansowe zapewniające terminową realizację projektu", po drugie zaś, w sytuacji gdy, na etapie wywołanej wniesionym protestem ponownej oceny wniosku, strona nie została wezwana do uzupełnienia wniosku o niezbędne dokumenty oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień mimo, że było to konieczne.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 i ust. 2 i art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 oraz zarzut naruszenia § 5 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu konkursu, na gruncie których stawiana jest wskazana kwestia sporna, nie są usprawiedliwione. Komplementarny charakter tych zarzutów uzasadnia również to, aby rozpoznać je łącznie.

Ocena zasadności oraz skuteczności tych zarzutów, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do wskazywanych przez stronę konsekwencji mających wynikać z naruszenia wymienionych przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. oraz postanowień Regulaminu konkursu nie może pomijać tego, że jak wynika z art. 37 ust. 1 i ust. 2 przywołanej ustawy, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, dokonując oceny projektu pod względem spełnienia kryteriów wyboru zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia ogólnego, wymagając od wnioskodawcy stosownie do art. 37 ust. 5 tej ustawy, wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów. Przypomnienia wymaga również, co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia, że jak wynika z art. 41 ust. 1 i ust. 2 przywołanej ustawy, właściwa instytucja zobowiązana jest do przeprowadzania postępowania konkursowego na podstawie określonego przez siebie regulaminu, którego postanowienia mają wiążący charakter zarówno w odniesieniu do instytucji zarządzającej przeprowadzającej postępowanie konkursowe w sprawie wyboru projektów do dofinansowania, jak i w takim samym stopniu do podmiotów przystępujących do postępowania konkursowego z zamiarem ubiegania się o dofinansowanie zgłaszanych projektów.

Ponadto, ocena zasadności zarzutów kasacyjnych nie może pomijać również konsekwencji wynikających z art. 50 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020. Zgodnie z tym przepisem do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Ma to tę konsekwencję, że nie pozostaje bez wpływu na zakres postępowania ("wyjaśniającego") prowadzonego w sprawie oceny wniosku. Ogranicza się on bowiem do oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co znajduje swoje jednoznaczne potwierdzenie w art. 37 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 1 przywołanej ustawy, a także w art. 53 ust. 1 i art. 57 tej ustawy.

Wobec tego, że z przywołanej regulacji wprost i jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania regulowanego przywołaną ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu, instytucja ta nie może wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji, co w konsekwencji oznacza również, że nie jest zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Co nie mniej istotne z punktu widzenia istoty spornej kwestii, przedmiotowo istotne elementy wniosku o dofinansowanie nie mogą być również modyfikowane w toku postępowania konkursowego, w tym w trybie określonym w art. 43 ustawy oraz w trybie określonym postanowieniami Regulaminu konkursu. Byłoby to bowiem nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę. Stąd też, całość dokumentacji przedkładanej do konkursu musi być spójna i dotyczyć tego samego zamierzenia, pierwotnie scharakteryzowanego we wniosku i dlatego właśnie wykluczona jest możliwość wprowadzenia do projektu jakichkolwiek modyfikacji w toku oceny, z wyjątkiem tych wynikających wprost z wezwania właściwej instytucji (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II GSK 1638/13 oraz wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5172/16).

Skoro więc, zgodnie z art. 37 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia ogólnego, to za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że również w postępowaniu odwoławczym wywołanym protestem od negatywnej oceny projektu, przedmiotem tego postępowania w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów jest (musi być) ten sam projekt. Znajduje to swoje potwierdzenie w normatywnej treści art. 53 ust. 1 przywołanej ustawy, na gruncie którego nie bez powodu w świetle dotychczas przedstawionych argumentów ustawodawca operuje zwrotem "ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów". W związku z tym, z punktu widzenia istoty, logiki oraz celów postępowania w sprawie naboru projektów do dofinansowania, a w tym kontekście także zasad obowiązujących w tym postępowaniu, w szczególności zaś zasady równego traktowania wnioskodawców, za oczywiste należy uznać, że uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu, czy też jego zmiana (poprawa), nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji.

Uwzględniając powyższe, za niezasadny należy więc uznać argument strony skarżącej, że w wywołanym wniesionym protestem postępowaniu instytucja zarządzająca zobowiązana była dokonać ponownej oceny spełniania przez projekt strony kryteriów merytorycznych standardowych nr I, nr IX i nr X w świetle zawartych w tym proteście wyjaśnień odnośnie do możliwości adaptacji klatki schodowej i schodów dla potrzeb osób niepełnosprawnych oraz odnośnie do - innych, niż pierwotnie to podano we wniosku - źródeł finansowania projektu.

Wyjaśnienia zawarte w proteście oraz załączone do niego dokumenty zasadnie uznane zostały bowiem, jako skutkujące istotną modyfikacją wniosku. Wykraczały one poza opis zamierzenia, pierwotnie scharakteryzowanego we wniosku, a więc innymi słowy również poza ramy tego wniosku. Zawarty w tym wniosku oraz w jego załącznikach opis przedsięwzięcia polegającego na wybudowaniu wskazanego nim budynku, w zakresie odnoszącym się do dostępności jego pomieszczeń dla osób niepełnosprawnych, ograniczał się do wskazania pomieszczeń położonych na parterze. W tej mierze trafnie Sąd I instancji podniósł, że zawarte w proteście wyjaśnienia stanowią istotną modyfikację pierwotnie złożonego wniosku prowadzącą, najogólniej rzecz ujmując, do warunkowej - jak trafnie zwrócił na to uwagę Sąd I instancji (por. s. 6 - 7 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia) - zmiany właściwości oraz funkcji planowanego do wzniesienia budynku. Za w pełni uzasadnione z punktu widzenia dotychczas przedstawionych argumentów uznać należy również stanowisko Sądu I instancji wyrażone w odniesieniu do źródeł finansowania przedsięwzięcia wskazanych w proteście oraz załączonych do niego dokumentach. Zakwestionowanie w negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie pierwotnie deklarowanych przez wnioskodawcę źródeł finansowania projektu, a w tym kontekście również finansowej wykonalności projektu w relacji do finansowej kondycji wnioskodawcy, nie mogło być - jako niezasadne - podważane w postępowaniu odwoławczym wywołanym wniesionym protestem w sposób, w jaki zmierzała do tego strona, a mianowicie poprzez wskazanie w tym postępowaniu innych źródeł finansowania oraz innych, niż pierwotnie wskazane podmiotów mających stanowić finansowe wsparcie przedsięwzięcia. W odniesieniu do omawianej kwestii słusznie Sąd I instancji skonstatował, że zmiana podmiotu mającego udzielić stronie skarżącej kredytu uprawdopodabnia wątpliwości, co do rzeczywistych możliwości uzyskania przez stronę odpowiednich środków na realizację projektu (por. s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co w tym względzie nie może pomijać również ocen zawartych w karcie oceny projektu odnośnie do kondycji finansowej wnioskodawcy.

Za uzasadnione należy uznać więc twierdzenie, że wynikający z wyjaśnień strony zawartych w proteście oraz dołączonych do niego dokumentów obraz i opis przedsięwzięcia był inny, niż wynikający z pierwotnie złożonego wniosku o dofinansowanie oraz jego załączników.

W świetle powyższego, za uzasadniony uznać należy wniosek, że proponowane przez stronę skarżącą stanowisko, a mianowicie, że w postępowaniu wywołanym wniesionym protestem, a więc przy ponownej ocenie wniosku o dofinansowanie, instytucja zarządzająca zobowiązana była dokonać oceny spełniania przez projekt pierwotnie zakwestionowanych kryteriów merytorycznych standardowych w świetle zawartych w tym proteście wyjaśnień odnośnie do możliwości adaptacyjnych planowanego przedsięwzięcia budowlanego dla potrzeb osób niepełnosprawnych oraz odnośnie do nowych źródeł finansowania projektu, pozostaje w daleko idącej kolizji z istotą oraz logiką postępowania konkursowego regulowanego ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, o czym mowa była powyżej, oraz z obowiązującymi w tym postępowaniu zasadami, w szczególności zaś z zasadą związania instytucji dokonującej naboru projektów wnioskiem o jego dofinansowanie oraz z zasadą równego traktowania wnioskodawców na każdym etapie tego postępowania.

Oczekiwanie strony skarżącej odnośnie do zasadności i konieczności przeprowadzenia ponownej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w sposób i w zakresie przez nią wskazywanym, w świetle przedstawionych argumentów należało uznać za nieusprawiedliwione, podobnie, jak i jej oczekiwanie odnośnie do potrzeby wezwania jej w trybie regulaminowym do złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów w zakresie, w jakim uczyniła to w złożonym proteście.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.