Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1472/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i  3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Anna Milicka – Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2022 r. znak: DON.7101.102.2022.BZA w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. S. 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r., znak: DON.7101.102.2022.BZA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia B. S. (dalej: "skarżąca", "inwestor") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ I instancji") z 22 lutego 2022 r., nr 336/22, znak: WOP.771.5.54.2021.APH - utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że skarżąca wnioskiem z 9 grudnia 2021 r. zwróciła się o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. (dalej: "PINB") z [...] października 2021 r., nr [...], znak: [...], wstrzymującego roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w miejscowości D., gm. L. i nakładającego obowiązek sporządzenia oraz przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych. Postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., w zw. z art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "p.b."): "w konsekwencji czego doszło do uznania zrealizowanej rozbudowy (...) za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane", oraz rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.: "poprzez (...) wydanie skarżonego postanowienia, bez przeprowadzenia procedury właściwej innym organom, z uwagi na fakt iż decyzja została wydana w drodze przestępstwa".

Po rozpoznaniu ww. wniosku, MWINB postanowieniem z 22 lutego 2022 r., nr 336/22 r., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] października 2021 r.

Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła zażalenie na powyższe postanowienie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB działając w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., postanowieniem z [...] października 2021 r., wstrzymał prowadzenie (opisanych powyższej) robót budowlanych i nałożył na ww. skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie do 28 lutego 2022 r.: zaświadczenia Wójta Gminy L. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Powyższe postanowienie zostało wydane w ramach postępowania wszczętego w związku z wystąpieniem Prokuratury Rejonowej w M. z [...] września 2020 r., znak: [...]. Pismem tym zwrócono się do PINB w Ż. - z uwagi na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego II Wydział Karny w M. z [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...] - o wszczęcie postępowania w sprawie rozbudowy przez skarżącą budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości D. Wskazano w nim, że "doszło do podrabiania decyzji administracyjnych w postaci pozwoleń na budowę" i "w przypadkach analizowanych inwestycji istnieje brak dokumentacji budowlanej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę". Dlatego jak dodano, skoro "w rejestrach urzędu starostwa odnotowano podrobioną decyzję Starosty Powiatu [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].03.2012 r.", to należy stwierdzić, że "faktycznie nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę i nie funkcjonuje ona w obrocie prawnym".

Ustalenia dokonane przez PINB potwierdziły, że "Starostwo Powiatowe w Ż., Wydział Infrastruktury, Referat Budownictwa (...) nie jest w posiadaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, decyzji oraz projektu budowlanego", dotyczących inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego w miejscowości D. (...) przez Inwestora Panią B. S. (...) oraz innych dokumentów mogących pomóc w ustaleniu lokalizacji i dokładnego przedmiotu inwestycji objętej decyzją nr [...]" (pismo Starostwa Powiatowego w Ż. z 16 października 2020 r., znak: [...]).

GINB dodał, że kontrola przeprowadzona 29 kwietnia 2021 r., przez pracowników organu powiatowego wykazała: "(...) rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przedmiotowa rozbudowa o wymiarach zewnętrznych 8,96 x 11,35m i wysokości od poziomu terenu do kalenicy dachu około 10,65 m i do murłaty 6,30 m. Budynek murowany z dachem konstrukcji drewnianej pokrytym dachówką. Budynek parterowy z poddaszem użytkowym oraz w całości podpiwniczony". Skarżąca obecna w dniu kontroli nie potrafiła określić daty powstania obiektów.

Organ odwoławczy stwierdził, że rozbudowa budynku mieszkalnego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W jego ocenie bezspornym jest, że została zrealizowana bez tego pozwolenia, skoro w Starostwie Powiatowym brak jest jakiejkolwiek dokumentacji w tym zakresie. Jedynie skarżąca dysponuje egzemplarzem "decyzji" i dokumentacją projektową (co naturalne - nieopieczętowaną przez organ mimo jego rzekomego "zatwierdzenia" w "decyzji"), nie mają jej natomiast organy właściwe. Wskazywany egzemplarz decyzji nr [...] nie może być przez organy uwzględniany, skoro Sąd Rejonowy w M. w prawomocnym wyroku z [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...] wprost stwierdził, że dokument ten został sfałszowany. Nie może więc on w jakikolwiek sposób stanowić o legalności zrealizowanych robót. Podnoszony przez skarżącą zarzut, jakoby kwestionowane rozstrzygnięcie przerzucało odpowiedzialność za istniejący stan rzeczy na inwestora, mimo że to inna osoba poniosła odpowiedzialność karną za przedmiotowe zdarzenie - nie może uzasadniać przyjęcia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie budzi wątpliwości, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie udzielił pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji, tym samym została ona zrealizowana samowolnie. W sprawie dotyczącej samowoli budowlanej ustala się jedynie to, czy samowola miała miejsce, natomiast bez znaczenia pozostaje co do zasady kryterium zawinienia. Jeżeli zdaniem skarżącej do zaistniałej sytuacji przyczyniły się osoby trzecie - to może ona dochodzić od nich odpowiedniego odszkodowania w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Nie ma to jednak znaczenia pod kątem ustalenia osoby odpowiedzialnej za popełnioną samowolę, gdyż p.b. jasno wskazuje, że osobą taką jest przede wszystkim inwestor.

Stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei, w myśl ust. 2 ww. przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP") i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

W ocenie GINB, zastosowanie przez terenowy organ nadzoru budowlanego ww. art. 48 p.b., nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, ponieważ rozbudowa obiektu budowlanego (polegająca na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji), nie została zwolniona, w myśl art. 29 p.b., z obowiązku wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 p.b. Zestawienie treści przepisów prawa budowlanego dotyczących likwidacji skutków samowoli budowlanej oraz legalizacji samowolnie wykonanych robót z działaniami organu nadzoru budowlanego wskazuje, że organ ten działał w granicach obowiązującego prawa. Postanowienie PINB z [...] października 2022 r., nie jest więc obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani żadną z innych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia jego nieważności.

Odnosząc się wskazywanego w zażaleniu zarzutu nieuwzględnieniu przez organ przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wyjaśnił, że aby można było mówić o jej zaistnieniu - najpierw musiałaby zostać wydana decyzja, która by mogła być taką wadą dotknięta. W przedmiotowej sprawie bezsprzecznie ustalono, że takiej decyzji nigdy nie wydano. Ponadto zarzut ten mógłby być formułowany wyłącznie względem organu administracji architektoniczno-budowlanej, który mógłby wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, a nie organu nadzoru budowlanego.

W konsekwencji, GINB postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r., znak: DON.7101.102.2022.BZA, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

2. B. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GINB z 29 kwietnia 2022 r.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli instancyjnej, w skutek której bezzasadnie utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w związku z rażącym naruszeniem:

- art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez brak pełnego i wszechstronnego zbadania sprawy, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności dotyczącego faktu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę z [...] marca 2012 r., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte ze wszystkimi tego skutkami, co należy uznać za rażące naruszenie prawa oraz

- art. 48 ust. 2, ust. 3 p.b., poprzez jego bezzasadne zastosowanie, w sytuacji kategorycznego braku wyjaśnienia sprawy złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, a tym samym zakwalifikowania rozbudowy jako samowoli budowlanej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o wstrzymanie jego wykonania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

4. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia został rozpoznany odrębnie (postanowienie Sądu z 7 września 2022 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające było błędne prawnie – acz z przyczyn wskazanych poniżej – zaś skarga była zasadna.

2. W pierwszej kolejności wskazać należy na istotne okoliczności wynikające ze stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy:

- postanowieniem nr [...] z [...] października 2021 r. PINB działając w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w m. D, gm. L. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 28 lutego 2022 r. ściśle określonych dokumentów;

- wnioskiem z 9 grudnia 2021 r. skarżąca zwróciła się o stwierdzenie nieważności tego postanowienia PINB a właściwe w sprawie organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nieważności tego postanowienia;

- postanowienie PINB zostało wydane w ramach postępowania wszczętego w związku z wystąpieniem Prokuratury Rejonowej w M. z [...] września 2020 r. (znak: [...]), gdzie wskazano, że z uwagi na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego II Wydział Karny w M. z [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...] konieczne jest wszczęcie postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w m. D. przez skarżącą; w sprawie wykazano bowiem, że "(...) doszło do podrabiania decyzji administracyjnych w postaci pozwoleń na budowę" i "(...) w przypadkach analizowanych inwestycji istnieje brak dokumentacji budowlanej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę";

- zdaniem organów, skoro "(...) w rejestrach urzędu starostwa odnotowano podrobioną decyzję Starosty Powiatu [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].03.2012 r.", to należy stwierdzić, że "faktycznie nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę i nie funkcjonuje ona w obrocie prawnym";

- wskazano również, że Starostwo Powiatowe w Ż. Wydział Infrastruktury, Referat Budownictwa "(...) nie jest w posiadaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, decyzji oraz projektu budowlanego dotyczących przedmiotowej inwestycji oraz innych dokumentów mogących pomóc w ustaleniu lokalizacji i dokładnego przedmiotu inwestycji objętej decyzją nr [...] (por. pismo Starostwa Powiatowego w Ż. z 16 października 2020 r., znak: [...]);

- kontrola przeprowadzona przez PINB 29 kwietnia 2021 r. wykazała rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś skarżąca nie potrafiła określić daty powstania obiektów;

- przy piśmie z 27 października 2020 r. Sądu Rejonowego w M. II Wydział Karny załączono decyzję nr [...] z [...] marca 2012 r. wydaną przez Starostę [...], podpisaną z upoważnienia Starosty przez inż. J. K., Dyrektora Wydziału Infrastruktury, w której wskazano w uzasadnieniu między innymi, że "rozbudowa budynku jednorodzinnego (...) jest zgodna z ustaleniami Decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...].08.2011 r. wydanej przez Wójta Gminy L."; decyzja ta zawiera rozstrzygnięcie, wskazanie organu od którego pochodzi, podpis osoby upoważnionej oraz stosowne pouczenia; jest także opieczętowana;

- w aktach sprawy jest także przesłany przez Sąd Rejonowy w M. II Wydział Karny przy piśmie z 18 stycznia 2022 r. odpis prawomocnego wyroku ze sprawy [...] dotyczący oskarżonego L. S. i J. S.; w wyroku tym wskazuje się miedzy innymi, że: "w Ż. woj. [...] w marcu 2013 roku, prowadząc biuro projektowe, w celu użycia za autentyczny, podrobił dokument w postaci decyzji administracyjnej w sprawie dotyczącej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości D. dla inwestora B. S. o nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku tj. o czyn z art. 270 1 k.k.".

Podsumowując, w niniejszej sprawie skarżąca dysponuje egzemplarzem "decyzji" i dokumentacją projektową. Nie mają jej natomiast organy właściwe w sprawie. Zdaniem organów, wskazywany egzemplarz "decyzji nr [...]" nie może być przez organy uwzględniany, skoro Sąd Rejonowy w M. w prawomocnym wyroku z [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...] wprost stwierdził, że dokument ten został sfałszowany. Zatem organy uznały "decyzję nr [...]" jako "decyzję nieistniejącą".

3. Zdaniem Sądu, PINB w niniejszej sprawie błędnie zastosował art. 48 ust. 2 i 3 p.b., niezasadnie przyjmując, że skarżąca rozbudowała budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę (tj. bez koniecznej w tym przypadku decyzji) – co jest niezbędne dla zastosowania tego przepisu. Dlatego też organy obu instancji rozpatrujące sprawę w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia PINB bezzasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 p.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Z kolei art. 48 ust. 3 p.b. stanowi, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2. ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przywołane unormowania odnoszą się zatem do sytuacji określonej w art. 48 ust. 1 p.b., tj. przypadku realizacji bądź wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

PINB orzekając w niniejszej sprawie przyjął, że tego rodzaju sytuacja ma miejsce i opierając się na wniosku Prokuratora uznał, że wspomniana inwestycja została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, albowiem "decyzja" ta faktycznie "nie znalazła się w obrocie prawnym".

Przypomnieć trzeba, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 154/22). Rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1567/21).

W niniejszej sprawie nie istnieją żadne wątpliwości odnośnie do wykładni art. 48 p.b. – przepis ten jest "oczywisty", gdyż ma zastosowanie w sytuacji budowy czy też rozbudowy "bez wymaganego pozwolenia na budowę" co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (w aktach sprawy znajduje się podrobiona decyzja). O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym postanowieniem (decyzją). Skutki, które wywołuje orzeczenie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie orzeczenia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok WSA w Kielcach z 21 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 393/22). Nie można również zaakceptować w demokratycznym państwie prawa aby organy administracyjne lub nawet Prokurator, czy sądy powszechne uznawały w sposób swobodny swoiste "decyzje nieistniejące", skoro w takich sytuacjach (tj. podrobienia decyzji) ustawodawca wprowadził odrębne postępowanie administracyjne (por. art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.).

Sąd przy tym w pełni podziela uzasadnienia i rozstrzygnięcia zapadłe w innych sprawach merytorycznie powiązanych z niniejszą sprawą (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 741/22 i wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 850/22).

W analizowanej sprawie skarżąca – co wprost wynika z akt sprawy – rozbudowała obiekt w oparciu o niewyeliminowaną do dnia dzisiejszego z obrotu prawnego "decyzję nr [...." z [...] marca 2012 r. Decyzja ta – znajdująca się w aktach sprawy – podpisana została przez działającą z upoważnienia Starosty dyrektor wydziału infrastruktury inż. J. K. a nie przez skazanego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. II Wydział Karny urzędnika Starostwa L. S.

Fakt, że konkretny urzędnik skazany został prawomocnym wyrokiem Sądu nie oznacza bowiem, że sąd powszechny w jakikolwiek sposób wyeliminował z obrotu prawnego decyzję administracyjną o pozwoleniu na budowę. Sądy powszechne nie mają takiej kognicji.

Wbrew więc stwierdzeniom organów, skarżąca legitymuje się będącą w obrocie prawnym "decyzją" o pozwoleniu na rozbudowę. Zgodnie zaś z wadliwie przyjętym przez PINB za podstawę wydanego postanowienia art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy, ale wyłącznie w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę i – w konsekwencji – dopiero wówczas może na inwestora nałożyć określone obowiązki.

Zatem istnienie w obrocie prawnym ważnej (niewyeliminowanej z obrotu prawnego) decyzji o pozwoleniu na budowę sprawiało, że organy prowadzące postępowanie nieważnościowe powinny stwierdzić nieważność tego postanowienia PINB jako wydanego z "rażącym naruszeniem prawa".

W świetle wszystkich przywołanych okoliczności sprawy, w ocenie Sądu jako co najmniej przedwczesne jawi się uznanie przez organy, że decyzja o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowej inwestycji nigdy nie została wydana bądź też, że akt ten nie wszedł do obrotu prawnego. W konsekwencji nie sposób stwierdzić, że PINB prawidłowo zastosował w sprawie instytucję przewidzianą w art. 48 ust. 2 i 3 p.b. oraz zasadnie przyjął, że skarżąca zrealizowała zamierzenie budowlane bez wymaganego pozwolenia. Skarżąca konsekwentnie podtrzymuje stanowisko, wedle którego złożyła ona we właściwym organie stosowny wniosek wraz z wymaganiami dokumentami i wszczęte na jej wniosek przez Starostę postępowanie doprowadziło do wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, w następstwie czego rozbudowała sporny obiekt. Skarżąca podnosi też, że decyzja ta nie została jak dotychczas wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany prawem.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że wydanie decyzji w wyniku przestępstwa może być przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. W porównaniu z konstrukcją przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nie wprowadzono tu ograniczenia wpływu przestępstwa na treść decyzji, a oparto na związku przyczynowym pomiędzy przestępstwem a wydaniem decyzji. Ponadto przesłanka wznowienia postępowania wyliczona w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. ograniczona jest przedmiotowo wyłącznie do stanów faktycznych, w których wydana decyzja była wynikiem przestępstwa, w którym czyn karalny skierowany był wobec funkcjonariusza publicznego, lub funkcjonariusz publiczny uczestniczył w czynie karalnym, w wyniku którego została wydana decyzja (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2510/14).

Przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. ograniczona jest przedmiotowo m.in. do takich stanów faktycznych, w których funkcjonariusz publiczny uczestniczył w czynie karalnym, w wyniku którego została wydana decyzja.

Wyłącznie w trybie nadzwyczajnym opisanym powyżej może zostać zakwestionowana skutecznie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Nie leży w kompetencjach organu nadzoru budowlanego (ani tym bardziej prokuratora) ani – jak uczynił to PINB - uznawanie faktycznie istniejącej w obrocie prawnym decyzji za "nieistniejącą", ani nawet prowadzenie postępowania wznowieniowego w takiej sprawie. Organem właściwym jest bowiem organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność tego organu - o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia (art. 150 § 1 i § 2 k.p.a.). Tryb wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Może się ono toczyć dopiero po wydaniu przez właściwy organ (art. 150 § 1 k.p.a.) postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), który to akt stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

5. Podsumowując, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wskazać należy na istotne dla sprawy wnioski.

Po pierwsze - sfałszowanie decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego nie oznacza, że "decyzja" ta została automatycznie wyeliminowana z obrotu prawnego lub jest "decyzją nieistniejącą". Żaden przepis prawa nie wskazuje na takie konsekwencje prawne wskazywane przez organy i skutków takich nie można domniemywać.

Po drugie - Prokurator i sądy powszechne nie maja kompetencji do wyeliminowania z obrotu prawnego sfałszowanej decyzji administracyjnej. Z żadnej regulacji prawnej nie wynika taka kompetencja. Również sąd administracyjny nie może zastępować w wykonywaniu swej funkcji właściwych w tej sprawie organów (por. wyrok NSA z 13 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1113/09).

Po trzecie – zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 p.b. ze wskazaniem, że wstrzymanie robót budowlanych jest konieczne, gdyż inwestor nie uzyskał w sprawie pozwolenia na budowę stanowi rażące naruszenie prawa. "Decyzja" taka jest bowiem faktycznie w obrocie prawnym i nie została w żaden sposób wyeliminowana we właściwym trybie.

Po czwarte – ustawodawca w k.p.a. wprowadził odpowiednią procedurę administracyjną w sytuacji, gdy decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 zd. pierwsze k.p.a.). Tryb, terminy oraz forma wszczęcia i właściwość organów postępowania wznowieniowego również zostały uregulowane (art. 148-150 k.p.a.). Rodzaje decyzji administracyjnych kończących postępowanie wznowieniowe określa art. 151 k.p.a.

6. Związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) organ, ponownie rozpoznając sprawę rozważy stwierdzenie nieważności postanowienia PINB wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., uwzględniając fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji Nr [...] z [...] marca 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany ww. inwestycji i udzielającej pozwolenia na budowę, wydanej przez Starostę [...].

7. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.