Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 238/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej na rzecz skarżącego T. L. kwotę [...] (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], działając na postawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") i art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214, ze zm.; dalej jako "ustawa o kontroli skarbowej") po rozpatrzeniu odwołania T.L. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. T. L. (dalej jako "wnioskodawca"), zwrócił się do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. (dalej: "Dyrektor UKS") z wnioskiem, w trybie u.d.i.p, o przekazanie "materiałów z kontroli przeprowadzonej w 2011 r. przez Ministerstwo Finansów w UKS K. (protokół, wyjaśnienia UKS)". Dyrektor UKS decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], odmówił udostępnienia informacji publicznej w ww. zakresie, na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p, stwierdzając, że żądane przez wnioskodawcę informacje objęte są tajemnicą skarbową.

Odwołanie do Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej (dalej: GIKS), za pośrednictwem Dyrektora UKS, złożył wnioskodawca wnosząc o uchylenie w całości ww. decyzji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odwołaniu zarzucił decyzji Dyrektora UKS, że została wydana z naruszeniem:

art. 7 oraz art. 61 ust. 1 - 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.);

art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p;

art. 34 ust. 1, art. 34a, art. 34b ustawy o kontroli skarbowej;

art. 6-9 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołania wnioskodawca podniósł, że Dyrektor UKS, poprzez odmowę spełnienia wniosku w oparciu o błędną interpretację przepisów u.d.i.p i ustawy o kontroli skarbowej, z jednoczesną obrazą Konstytucji RP i K.p.a., w efekcie uniemożliwił uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej. W ocenie wnioskodawcy organ:

nie dokonał wykładni art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w kontekście praw określonych w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

błędnie ocenił, że w sprawie mamy do czynienia z całkowitym wyłączeniem prawa do informacji publicznej wbrew zakresowi art. 5 ust. 1 u.d.i.p., przepis ten pozwala jedynie na ograniczenie tego prawa w ściśle określonych ustawowych wyjątkach;

zaprezentował taką interpretację art. 5 ust. 1 u.d.i.p, art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej w związku z art. 293 § 1 i 2 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa, która w efekcie uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej oraz niweczy jakąkolwiek formę kontroli społecznej.

Zdaniem wnioskodawcy, w przedmiotowej sprawie nie występują bowiem ograniczenia w prawie dostępu do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na tajemnicę skarbową. Dokumentacja zawierająca treść dokumentów urzędowych, a w szczególności: dokumentacja z przebiegu i efektów kontroli, wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, powinna zostać obowiązkowo umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej, w wykonaniu dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi w związku z art. 8 ust. 2 i 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Okoliczność, że część informacji, która może pojawić się w materiałach z kontroli, może mieścić się w definicji tajemnicy skarbowej, nie oznacza automatycznie, że materiały te są wyłączone spod działania u.d.i.p. Materiały te mogą zostać udostępnione po dokonaniu anonimizacji danych chronionych tajemnicą skarbową. Przepisy o tajemnicy skarbowej należy bowiem interpretować w taki sposób, aby znaleźć miejsce dla bezkolizyjnej realizacji konstytucyjnego uprawnienia do dostępu do informacji publicznej, co potwierdza również przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w którym mowa jest nie o wyłączeniu, lecz o ograniczeniu prawa do informacji publicznej, w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych, do których należy m.in. tajemnica skarbowa.

W dalszej części uzasadnienia odwołania wnioskodawca, powołując się na przepisy u.d.i.p. oraz Konstytucji RP, a także poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, wywiódł, że w przedmiotowej sprawie - po wyeliminowaniu materiałów objętych tajemnicą skarbową - powinny zostać udostępnione materiały z kontroli przeprowadzonej przez Ministerstwo Finansów w ww. urzędzie kontroli skarbowej. Wnioskodawca nie domaga się dostępu do indywidualnych danych podatników, czy też materiałów z postępowań kontrolnych, postępowań karnych skarbowych i innych prowadzonych przez Dyrektora UKS, ale tylko informacji o wynikach kontroli przeprowadzonej w instytucji publicznej, a więc informacji, które powinny zostać udostępnione, zgodnie z przepisami u.d.i.p. w BIP Urzędu Kontroli Skarbowej w K.. Organ w celu pogodzenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej z ograniczeniem dostępu z uwagi na tajemnicę skarbową, powinien z materiałów dotyczących kontroli przeprowadzonej w UKS w K. wyeliminować informacje chronione tą tajemnicą (zaczernić, zasłonić, zanonimizować), a następnie, zgodnie z wnioskiem pozostałe materiały udostępnić. Dane dotyczące podatników, jeśli znajdują się w protokołach kontroli urzędów, niewątpliwie są tajemnicą skarbową, ale jednocześnie winny one zostać wyłączane z jawności tak, aby nie było możliwe ustalenie, kogo dotyczy dana sprawa. Przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez Dyrektora UKS doprowadziłoby do sytuacji, w której urzędy kontroli skarbowej, czy urzędy skarbowe i izby skarbowe, nie ujawniałyby materiałów dot. kontroli ich działalności tylko z tego powodu, że w dokumentach znajdowałaby się choć jedna informacja chroniona tajemnicą skarbową. Takie rozumowanie doprowadziłoby do absurdu i niweczyłoby sens istnienia przepisów o dostępie o informacji publicznej.

Wnioskodawca zauważył również, że z dniem [...] lipca 2010 r. w art. 2 ustawy o kontroli skarbowej został skreślony pkt 15, co powoduje, że od tamtego momentu materiały z kontroli resortowej nie są objęte tajemnicą skarbową. Powyższe dodatkowo świadczy o tym, że materiały z takiej kontroli należy udostępnić. W związku z tym, powoływanie się w zaskarżonej decyzji na wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 342/12, jest chybione, skoro wyrok ten dotyczy kontroli resortowej przeprowadzonej przed wejściem w życie ww. zmian w ustawie.

W ocenie wnioskodawcy niezrozumiałe jest przywoływanie w zaskarżonej decyzji art. 34a i art. 34b ustawy o kontroli skarbowej, bowiem jego wniosek nie dotyczy materiałów z postępowań kontrolnych prowadzonych przez Dyrektora UKS w K., ale materiałów z kontroli Ministerstwa Finansów w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem funkcjonowania urzędu kontroli skarbowej. Zatem twierdzenie organu, że wnioskodawca nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 34a i art. 34b ww. ustawy pozostaje bez związku ze sprawą.

Niezrozumiałe dla wnioskodawcy jest również twierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu decyzji, że "żądanie obejmuje przekazanie wnioskowanych materiałów w całości, a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnej modyfikacji zakresu wniosku strony". Dyrektor UKS mógł bowiem udostępnić materiały w tej części, w której nie podlegają ochronie tajemnicy skarbowej, a w pozostałej części wydać decyzję odmowną lub dokonać anonimizacji danych objętych tajemnicą.

Reasumując wnioskodawca zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwe, nie wyjaśnia w sposób jasny i wyczerpujący kwestii tajemnicy skarbowej, która wywiera taki wpływ na art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy u.d.i.p., że uniemożliwia dostęp do informacji publicznej zawartej w materiałach z kontroli funkcjonowania urzędu administracji publicznej. Stanowisko Dyrektora UKS zajęte w przedmiotowej sprawie godzi w konstytucyjne prawo do informacji publicznej oraz narusza u.d.i.p., K.p.a. oraz ustawę o kontroli skarbowej.

GIKS jako organ odwoławczy w niniejszej sprawie, po zapoznaniu się z treścią odwołania i aktami sprawy, stwierdził, że Dyrektor UKS w K. prawidłowo uznał, iż żądana informacja publiczna objęta jest szczególną ochroną ze względu na tajemnicę skarbową, stanowiącą "inną tajemnicę ustawowo chronioną", w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje m.in. dostęp do dokumentów. Ograniczenie prawa, o którym mowa wyżej, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji określa ustawa. Aktem prawnym regulującym dostęp do informacji publicznej jest u.d.i.p. W myśl art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Pomimo tak szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej zastosowanie przepisów określających zasady jej udostępnienia natrafia na istotne ograniczenia wynikające z samej u.d.i.p. (art. 1 ust. 2 i art. 5). Stwierdzenie, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2), oznacza, że ustępują one pierwszeństwa regulacjom w przedmiocie ochrony informacji. Jedną z takich ustaw jest ustawa o kontroli skarbowej, która w art. 34a i 34b przewiduje zasady udostępniania akt kontroli, jak i informacji z nich wynikających.

GIKS podniósł, że pojęcie informacji publicznej zostało uszczegółowione w art. 6 u.d.i.p., zawierającym przykładowy wykaz informacji uznawanych za publiczne, w którym ustawodawca w pkt 4 lit. a) wymienił m.in. dokumentację z przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W świetle powyższego stwierdził, że żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informację publiczną. Samo jednak zakwalifikowanie informacji, jako informacji publicznej, nie oznacza bezwzględnego obowiązku udostępniania tego rodzaju danych. W myśl bowiem art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jedną z takich tajemnic jest tajemnica skarbowa, której udostępnienie zostało unormowane w przepisach ustawy o kontroli skarbowej, stanowiącej lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Dyrektora UKS, że do udostępnienia informacji publicznej w zakresie "materiałów z kontroli przeprowadzonej w 2011 r. przez Ministerstwo Finansów w UKS K. (protokół, wyjaśnienia UKS)" ma zastosowanie ograniczenie wynikające z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej, w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej. Podniósł, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący przedstawił istotę tajemnicy skarbowej oraz szczegółowo wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem wnioskowane informacje stanowią tajemnicę skarbową. Zwrócił również uwagę na treść wyżej przywołanego przepisu art. 34 ust. 1, zgodnie z którym informacje gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli skarbowej, w tym na podstawie art. 7c i 7d, stanowią tajemnicą skarbową, z wyjątkiem informacji gromadzonych i przetwarzanych w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4-7. Z treści ww. przepisu wynika, że tajemnicą skarbową objęte są zarówno informacje gromadzone i przetwarzane przez kontrolę skarbową przed wszczęciem postępowania, w jego toku oraz po jego zakończeniu. Tajemnicą skarbową objęte są wszystkie informacje będące w dyspozycji organu kontroli skarbowej bez względu na to przez kogo, w jakich okolicznościach i na podstawie jakich przepisów prawa zostały wytworzone lub uzyskane. Oznacza to, że tajemnicą skarbową objęte są wszelkie informacje zgromadzone w aktach spraw, jak i informacje znajdujące się poza nimi.

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w 2011 r. w Urzędzie Kontroli Skarbowej w K. zostały przeprowadzone dwie kontrole przez GIKS. W dniach [...] marca 2011 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne w zakresie naboru pracowników w UKS K., z których nie sporządzono protokołu. Natomiast w dniach [...] listopada 2011 r. - [...] marca 2012 r., przeprowadzone zostały czynności kontrolne w ramach kontroli wewnętrznej za okres 2010 r. - III kw. 2011 r. w celu oceny prawidłowości realizacji ustawowych zadań w zakresie wybranych zagadnień. Z przebiegu tych czynności sporządzono protokół z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. Pismem zaś z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Dyrektor UKS w K. złożył wyjaśnienia do ustaleń zawartych w ww. protokole.

GIKS wyjaśnił, że od dnia [...] lipca 2010 r., tj. od dnia wejścia w życie zmian w ustawie o kontroli skarbowej (ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 127, poz. 858), kontrola wewnętrzna zastąpiła kontrolę resortową. Prawdą jest więc, jak wskazuje wnioskodawca, że kontrola resortowa została wykreślona z zakresu kontroli skarbowej określonego w art. 2 ustawy o kontroli skarbowej. W to jednak miejsce wprowadzono kontrolę wewnętrzną wskazaną w art. 10 ust. 2 pkt 1a tej ustawy jako uprawnienie GIKS. Niemniej jednak samo wyłączenie kontroli wewnętrznej spod tajemnicy skarbowej nie oznacza, że brak jest obowiązku ochrony danych objętych tajemnicą skarbową w przypadku, gdy ustalenia kontroli wewnętrznej zawierają takie dane. W świetle powyższego wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 342/12, wskazany w decyzji organu pierwszej instancji, pozostaje w związku z przedmiotową sprawą, gdyż odnosi się do protokołu z kontroli resortowej przeprowadzonej przez GIKS w urzędzie skarbowym. Sąd stwierdził w tym wyroku m.in., że akta postępowań kontrolnych, jak również inne informacje mające związek z postępowaniami kontrolnymi, takie jak np: informacje o sposobie załatwienia spraw konkretnych podatników, ze wskazaniem ich nazw lub imion i nazwisk, czy informacje o czynnościach podjętych przez organ podatkowy, stanowią tajemnicę skarbową. Skoro zatem ustalenia kontroli wewnętrznej zawierają dane stanowiące tajemnicę skarbową, to nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Organ odwoławczy zauważył, że w sprawie należy zwrócić szczególną uwagę na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p., który wprowadza ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, gdy informacja ta zawiera dane ustawowo chronione. Przy tym należy zaznaczyć, że ustawodawca nie narzuca organowi sposobu w jaki powinien takie dane chronić. Ochrona danych ustawowo chronionych może więc nastąpić w dwojaki sposób: poprzez ich anonimizację, jak proponuje wnioskodawca lub poprzez wydanie decyzji odmawiającej ich udostępnienia. Do organu należy zaś decyzja, który sposób ochrony danych należy zastosować w sprawie. W rozpatrywanym przypadku Dyrektor UKS podjął decyzję, że jedyną skuteczną formą ochrony danych ustawowo chronionych jest wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia. Biorąc pod uwagę, że materiały, których udostępnienia żąda wnioskodawca, zawierają informacje dotyczące typowania podmiotów do kontroli i planowania kontroli, prowadzenia spraw z zakresu nieujawnionych źródeł przychodu, czy rozpatrywania skarg i wniosków związanych bezpośrednio z prowadzonymi postępowaniami kontrolnymi bądź przygotowawczymi, Dyrektor UKS prawidłowo podjął taką decyzję. W protokole kontroli wewnętrznej znajdują się bowiem szczegółowe informacje z akt konkretnych postępowań kontrolnych, są to m.in. przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania, czy dane dotyczące zgromadzonego majątku, uzyskiwanych przychodów i wydatków, w tym przebieg operacji bankowych. Wobec tego słusznie Dyrektor UKS uznał, że ujawnienie takich informacji, nawet po dokonaniu anonimizacji danych podmiotów, których dotyczą analizowane sprawy, nadal stanowić będzie ujawnienie tajemnicy skarbowej osobie nieuprawnionej.

Następnie GIKS podniósł, że definicja tajemnicy skarbowej zawarta w ustawie o kontroli skarbowej jest szeroka i obejmuje swym zakresem wszystkie informacje gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli skarbowej. Ujawnienie wnioskowanych przez wnioskodawcę dokumentów, ze względu na charakter zawartych w nich informacji, miałoby negatywny wpływ na efektywne wykonywanie zadań organów kontroli skarbowej oraz mogłoby utrudnić realizację ich ustawowych celów. Natomiast w zakresie przepisów art. 34a i art. 34b ustawy o kontroli skarbowej - które regulują szczegółowo zasady udostępniania akt kontroli, jak i informacji z nich wynikających, określają zakres i podmioty uprawnione do uzyskania informacji objętych tajemnicą skarbową - organ odwoławczy zauważył, że skoro w przedmiotowej sprawie podstawę odmowy udzielenia żądanych informacji stanowi okoliczność, iż żądane przez wnioskodawcę informacje objęte są tajemnicą skarbową, to Dyrektor UKS słusznie zauważył, że wnioskodawca nie jest jednym z podmiotów wymienionym w ww. przepisach, któremu przyznano prawo dostępu do informacji stanowiących tajemnicę skarbową.

W ocenie organu odwoławczego nie znajduje również uzasadnienia postawiony przez wnioskodawcę zarzut naruszenia art. 6 - 9 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., gdyż decyzja Dyrektora UKS została wydana w sposób prawidłowy i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się wnioskodawca (dalej jako: "skarżący"), który pismem z dnia [...] marca 2013 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. Wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz nakazanie organowi administracji udostępnienie informacji publicznej stosownie do wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. w terminie 14 dni od otrzymania z Sądu akt sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

3) art. 34 ust. 1, art. 34a, art. 34b ustawy o kontroli skarbowej;

4) art. 6, art. 7, art. 10, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Ponownie wskazał, że w jego ocenie w decyzjach organów obu instancji nie dokonano wykładni art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w kontekście praw określonych w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; błędnie oceniono, iż w sprawie mamy do czynienia z całkowitym wyłączeniem prawa do informacji publicznej wbrew zakresowi art. 5 ust. 1 u.d.i.p.; przepis ten pozwala bowiem jedynie na ograniczenie tego prawa w ściśle określonych ustawowych wyjątkach; zaprezentowano taką interpretację art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej, która w efekcie uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej oraz niweczy jakąkolwiek formę kontroli społecznej; błędnie założono, iż wniosek jest wnioskiem o udostępnienie akt kontroli skarbowej w trybie art. 34a i art. 34b ustawy o kontroli skarbowej. Nadto zarzucił, że nie ustosunkowano się do wszystkich zarzutów odwołania, czym naruszono art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; naruszono art. 10 K.p.a. w trakcie postępowania; występują poważne wady uzasadnień decyzji pod względem prawnym, czym naruszono art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a.

Skarżący podniósł, że o wynikach ustaleń takich kontroli, co do sposobu funkcjonowania tych urzędów (z wyłączeniem danych chronionych tajemnicą skarbową), każdy ma prawo wiedzieć. Choć występują w nich informacje z kontroli czy postępowań podatkowych, to i tak przez to nie zostają wyłączone z zakresu informacji publicznej ustalenia, wnioski i zalecenia takiej kontroli w sferze sposobu działania danego urzędu. Podkreślił, że dokumentacja zawierająca: treści dokumentów urzędowych, w szczególności, dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających - powinna zostać obowiązkowo umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP) w wykonaniu dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie w związku z art. 8 ust. 2 i 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. To bowiem, że pewne informacje mieszczą się w definicji tajemnicy skarbowej nie oznacza, że same przez się są wyłączone spod działania ww. ustawy i nie mogą być udostępnione po prostej obróbce technicznej polegającej na anonimizacji danych chronionych tą tajemnicą.

Zdaniem skarżącego wyniki kontroli resortowej nie są z definicji chronione jak kontrola skarbowa, ale jeśli już Dyrektor UKS i GIKS wskazali na rzekome obowiązywanie tajemnicy skarbowej wobec całości protokołu i innych materiałów z kontroli resortowej to trzeba podnieść, że przepisy o tajemnicy skarbowej należy tak interpretować, aby znaleźć miejsce dla bezkolizyjnej realizacji konstytucyjnego uprawnienia dostępu do informacji publicznej. Wskazówkę w tej mierze daje przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. traktujący nie o wyłączeniu, ale tylko o ograniczeniu prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych (do tej grupy należy tajemnica skarbowa). Tajemnica skarbowa, jako wyjątek od zasady jawności działania administracji rządowej, musi być interpretowana w bardzo ścisły i ostrożny sposób. Niedopuszczalnym jest dokonywanie rozszerzającej interpretacji pojęcia tajemnicy skarbowej, jak również takiej interpretacji, która czyniłaby niemożliwym realizację praw nadanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący podniósł, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie prowadzą do jasnej, precyzyjnej i wyczerpującej odpowiedzi dlaczego tajemnica skarbowa wywiera taki wpływ na art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy u.d.i.p., iż uniemożliwia dostęp do informacji publicznej, zwłaszcza w sytuacji kiedy wnioskodawca podkreśla, że nie jest zainteresowany udostępnieniem danych osobowych podatników, danych dotyczących kwot podatków, czyli tym, co jest objęte tajemnicą skarbową. Uzasadnienia decyzji nie wskazują podstawy prawnej do odmowy udostępnienia materiałów nawet w wersji zaanonimizowanej.

W odpowiedzi na skargę GIKS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja, akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GIKS utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora UKS o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Powyższe decyzje zostały wydane w związku z wnioskiem skarżącego o udostępnienie materiałów z kontroli przeprowadzonej w 2011 r. przez Ministerstwo Finansów w UKS w K. (protokół, wyjaśnienia UKS, załączniki). Nie jest sporne w sprawie, że żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sporne zaś pozostaje, czy były podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia ww. informacji publicznej, jak również to, czy organy w wystarczający sposób uzasadniły swoje decyzje. Te zaś kwestie budzą zastrzeżenia i wątpliwości Sądu, bowiem nie zostały w sposób wyczerpujący przez organy obu instancji wyjaśnione.

Podstawę do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej stanowił w niniejszej sprawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jak podkreślają organy obu instancji - jedną z tajemnic ustawowo chronionych w rozumieniu ww. przepisu jest tajemnica skarbowa.

Żądane przez skarżącego materiały z kontroli (protokół i wyjaśnienia) stanowią akta kontroli wewnętrznej. Nie jest sporne w sprawie, że kontrola wewnętrzna od [...] lipca 2010 r., tzn. od wejścia w życie zmian w ustawie o kontroli skarbowej zastąpiła kontrolę resortową, która to kontrola na podstawie obowiązującego do ww. daty art. 2 ust. 1 pkt 15 tej ustawy wchodziła wprost do zakresu kontroli skarbowej.

Jak podnosi organ pierwszej instancji, ta ww. zmiana nie spowodowała jednak, że automatycznie informacje zgromadzone w toku kontroli wewnętrznej przestały stanowić tajemnicę skarbową. Zakresem objętym ww. kontrolą wewnętrzną objęto takie działania UKS w K., które na podstawie art. 34 ustawy o kontroli skarbowej stanowią tajemnicę skarbową. Dotyczy to w szczególności zagadnień związanych z typowaniem podmiotów do kontroli i planowania kontroli, dotyczących nieujawnionych źródeł przychodów, dotyczących postępowań kontrolnych, postępowań karnych – skarbowych, a także zagadnień związanych z rozpatrywaniem skarg i wniosków. Ujawnienie takich informacji w trybie u.d.i.p. mogłoby mieć niekorzystny wpływ na skuteczność działania organów kontroli skarbowej, bowiem powszechność dostępu do informacji tego rodzaju ułatwiłaby kształtowanie swojej działalności przez podmioty naruszające interesy Skarbu Państwa by uniknąć bądź utrudnić przeprowadzenie postępowań kontrolnych. Udostępnienie takich informacji nawet po dokonaniu tzw. anonimizacji danych podmiotów, których dotyczyły jednostkowe postępowania stanowić będzie ujawnienie tajemnicy skarbowej osobie nieuprawnionej. W świetle bowiem art. 34 ustawy o kontroli skarbowej tajemnicę skarbową stanowią wszelkie informacje zgromadzone w ramach kontroli skarbowej.

Organ odwoławczy uznał decyzję organu pierwszej instancji za słuszną, bowiem jego zdaniem ochrona danych ustawowo chronionych może nastąpić w dwojaki sposób: poprzez ich anonimizację, jak proponuje skarżący lub poprzez wydanie decyzji odmawiającej ich udostępnienia. To do organu zaś należy decyzja, który sposób ochrony danych należy zastosować w sprawie.

Zdaniem Sądu, takiego stanowiska organu nie można uznać za słuszne, a tym samym, za zgodne z prawem. Uznanie za prawidłowe takiego twierdzenia mogłoby bowiem skutecznie uniemożliwić jakąkolwiek kontrolę w tym zakresie.

Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera definicję informacji publicznej stanowiąc, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, podlegająca udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem w art. 2 ust. 1 ustawa przyznaje je każdemu, zakazując równocześnie w ust. 2 żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Udostępnienie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych.

Zgodzić się należy z organami obu instancji, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie z wyżej powołanym art. 5 ust. 1 u.d.i.p. obowiązuje bowiem zasada, że przepisy ustaw o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych stanowią legi speciali w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i muszą być stosowane na zasadzie pierwszeństwa. W konsekwencji, w sytuacji, gdy wnioskowana informacja stanowi informację niejawną lub też informację ustawowo chronioną, wyłączona jest możliwość jej uzyskania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można jednak uznać, że żądane przez skarżącego dane w całości stanowią tajemnicę skarbową. Tajemnicą skarbową objęte są bowiem informacje, tj. pewne dane, a nie wszystkie możliwe dokumenty zawierające takie informacje, co wprost wynika z treści art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej, w którym mowa jest o tym, że tajemnicą skarbową objęte są informacje, a nie dokumenty, które ją zawierają.

Zgodzić się więc należy ze skarżącym, że nie ma żadnych przeszkód prawnych, by w realizacji prawa do informacji publicznej wykasować ewentualne informacje podlegające tajemnicy i ujawnić wyniki kontroli jednostki administracji skarbowej przeprowadzonej przez organ nadzoru, jak również wnioski i zalecenia pokontrolne organu kontrolującego. Pojawienie się danych podlegających tajemnicy skarbowej nie powinno przemawiać za odmową udostępnienia treści całego dokumentu, w którym te dane się znajdują, ale wyłącznie za tym, by z takiego dokumentu wyłączyć z jawności pewne dane (ograniczyć do nich dostęp), a udostępnić w pozostałej części. Wtedy dopiero bowiem zostanie zachowana równowaga między prawem do informacji publicznej i ochroną tajemnicy skarbowej bez uszczerbku dla tych norm.

W sytuacji, gdy organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji stwierdza, że część dokumentów objętych żądaniem nie podlega udostępnianiu z uwagi na ochronę tajemnicy, powinien wskazać, które z informacji udostępnieniu nie podlegają oraz na jakiej podstawie prawnej i w stosunku do tych informacji odmówić dostępu do informacji. Natomiast pozostała część informacji - która nie jest objęta szczególną ochroną prawną - winna podlegać udostępnieniu na zasadach ogólnych. Ustawodawca bowiem, formułując w Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki od tej reguły powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Dostęp do informacji publicznej jest bowiem regułą, od której wyjątki nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Jakiekolwiek ograniczenie dostępu do informacji publicznej, a tym bardziej odmowa udostępnienia takiej informacji, muszą więc być w praktyce stosowane wyjątkowo. Tak też, jako wyjątek, trzeba interpretować przepisy dające powód ograniczenia lub odmowy dostępu do informacji publicznej.

Interpretując zakres tajemnicy skarbowej, z zestawienia przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p., można wyprowadzić wniosek, że bez naruszania tajemnicy skarbowej wolno udostępnić informacje o działalności urzędu kontroli skarbowej

i ocenie prawidłowości jego funkcjonowania, które znalazły się w protokołach kontroli resortowej lub innego rodzaju kontroli działalności urzędu. Ograniczenie dostępu do takiej informacji publicznej polega na ochronie indywidualnych danych podatników, wobec których dokonywano różnych czynności urzędowych, jeśli takie dane znajdują się w protokole kontroli resortowej. W tym kontekście nie będzie informacją publiczną informacja o imieniu i nazwisku lub nazwie podatnika, adresie zamieszkania lub siedziby, dane o wysokości podatków.

Istotne w niniejszej sprawie jest, że skarżący już w swoim odwołaniu wyraźnie jednak zaznaczył, że nie żąda takich danych, gdyż zdaje sobie sprawę z istnienia tajemnicy skarbowej i jej zakresu. Dane dotyczące podatników, jeśli znajdują się w protokołach kontroli urzędów, niewątpliwie są tajemnicą skarbową, ale jednocześnie mogą być one wyłączone z jawności tak, aby nie było możliwe ustalenie, kogo dotyczy dana sprawa. Dzięki zaś temu organ może wypełnić obowiązki określone w u.d.i.p. i jednocześnie dochować tajemnicy skarbowej. W ramach przepisów Konstytucji RP i u.d.i.p. stanowiących o prawie do informacji publicznej, każdy ma zaś prawo do poznania wyników kontroli i ocen.

Słusznie zauważa skarżący, że pojawienie się jednej informacji chronionej tajemnicą skarbową w protokole dotyczącym działalności dyrektora urzędu kontroli skarbowej oraz kierowanego przez niego urzędu, jako organu władzy publicznej, w świetle wykładni zaprezentowanej przez organy obu instancji, uniemożliwiałoby udostępnienie informacji publicznej w pozostałym zakresie. W swoim odwołaniu skarżący wyjaśnił zaś, że nie domaga się dostępu do indywidualnych danych podatników i materiałów z postępowań kontrolnych, postępowań karnych skarbowych

i innych prowadzonych przez Dyrektora UKS wobec różnych podmiotów i równocześnie objętych tajemnicą skarbową, lecz jedynie informacji o wynikach kontroli przeprowadzonej przez Ministerstwo Finansów.

Z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

W świetle powyższego za niewystarczające i nieprzekonywujące należy uznać zawarte w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji twierdzenia o niemożliwości udostępnienia protokołów z uwagi na możliwość ujawnienia procedur typowania podmiotów do kontroli, metodologii opracowywania kryteriów w analizach typujących do kontroli, wskazania tematyki przykładowych analiz wykonywanych w objętym kontrolą czasie oraz źródła pozyskiwania informacji wykorzystywanych w procesie planowania i postępowaniach kontrolnych. Argumentacji tej, jak zresztą słusznie zauważa skarżący, przeczą nie tylko wskazane przez niego publikacje prasowe ujawniające informacje dotyczące planowania kontroli, jak również publikacja wyciągu z zadań urzędów kontroli skarbowej na stronie internetowej Ministerstwa Finansów.

Tak więc, zgodzić się należy ze skarżącym, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wyjaśniają w wystarczający i przekonywujący sposób dlaczego tajemnica skarbowa wywiera taki wpływ na art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy u.d.i.p., że uniemożliwia dostęp do informacji publicznej zawartej w żądanym protokole, czy innych materiałach z kontroli Ministra Finansów w urzędzie administracji publicznej - zwłaszcza w sytuacji, kiedy skarżący wyraźnie podkreśla, iż nie jest zainteresowany udostępnieniem danych osobowych podatników, danych dotyczących kwot podatków, czyli tym, co jest objęte tajemnicą skarbową. Uzasadnienia decyzji nie wskazują również podstawy prawnej do odmowy udostępnienia żądanych materiałów nawet w wersji zanonimizowanej. Tym samym, stwierdzić należy, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a.

Słusznie też zauważa skarżący, że organy obu instancji nietrafnie powołują się w swoich decyzjach na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 342/12, bowiem wyrok ten odnosi się do protokołu kontroli resortowej przeprowadzonej przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 127, poz. 858). Od dnia 30 lipca 2010 r. kontrola resortowa nie należy zaś do zakresu tajemnicy skarbowej, co jak wskazano już wyżej, stanowi okoliczność niesporną w niniejszej sprawie.

Zauważyć również wypada, że nietrafnym jest stwierdzenie organu pierwszej instancji, że z bardzo ogólnie sformułowanego wniosku skarżącego wynika, iż jego żądanie obejmuje przekazanie wnioskowanych materiałów w całości, a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnej modyfikacji tego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia, powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Z ww. przepisu wynika, że w sytuacji gdy organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem, powinien poinformować wnioskodawcę, w jakim wypadku i w jaki sposób (dotyczy to też formy) byłoby to możliwe. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi nie wynika zaś, aby organ poinformował skarżącego o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Tym samym, organ nie może powoływać się na to, że nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnej modyfikacji wniosku skarżącego. Skoro bowiem organ był w posiadaniu informacji, że część żądanych przez skarżącego danych objęta jest tajemnicą skarbową, winien przed wydaniem decyzji w sprawie, powiadomić go o tym fakcie, tak aby miał on możliwość modyfikacji swojego wniosku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ pierwszej instancji winien rozpoznać wniosek skarżącego mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. oraz powyższe uwagi i wskazania Sądu. Dopiero bowiem wówczas możliwa będzie ocena, czy organ winien decyzją odmówić udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej w całości, czy też może jednak poprzez czynność materialno - techniczną udostępnić ją w określonej części.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.