Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 430/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Henryk Ożóg, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2889/03 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994 r. wydanej na podstawie art. 42 ust. 2 i art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i nakazującej inwestorowi wykonanie określonych czynności zmierzających do uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanej części budynku, utrzymanej w mocy co do tego rozstrzygnięcia decyzją Wojewody Ciechanowskiego z dnia [...] grudnia 1994 r. - uchylił zaskarżoną decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym tych decyzji oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że poprzednio wydane w tej samej sprawie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 3454/01. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji był w pierwszym rzędzie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., którym organ w rozstrzygnięciu merytorycznym nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, który nakłada się w formie decyzji. W ocenie Sądu wadliwa była ta część decyzji, która miała związek z zastosowaniem w sprawie art. 56 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., natomiast podstawę decyzji stanowił prawidłowo wskazany przepis art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 kwietnia 2003 r. jak poprzednio stwierdził nieważność decyzji kontrolowanych w postępowaniu nieważnościowym na podstawie art. 156 ( 1 pkt 2 kpa twierdząc, że rozstrzygnięcie w niej zawarte a dotyczące obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie "dotknięte jest wadą rażącego naruszenia art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ nie zaistniały przesłanki wymienione w cytowanym przepisie prawa". Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez K. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podając w uzasadnieniu, iż cytowanym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny "nie dokonał oceny decyzji których dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, a jedynie wskazał uchybienia poczynione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego" przy wydawaniu poprzednich decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła K. B. wskazując na to, że kwestionowana decyzja i decyzje nieważnościowe były już kontrolowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który przychylił się do wniesionej przez nią skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej, stanowi jeden z wyjątków od zasady trwałości takiej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności wylicza art. 156 ( 1 kpa, które nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinno się je interpretować dosłownie a nawet ścieśniająco wyrok NSA z dnia 10.11.1998 r. IV SA 912/97 w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji posiada uprawnienia kasacyjne, czyli postępowanie organu sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania decyzji przesłanek z art. 156 ( 1 kpa.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana pod kątem ustalenia, czy przy wydawaniu kwestionowanej decyzji zaistniały przesłanki określone w art. 156 ( 1 kpa była już przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 stycznia 2003 r. IV SA 3454/01, którym to wyrokiem Sąd uchylił rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności kwestionowanych decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobowiązany do uwzględnienia stanowiska prawnego wyrażonego przez Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny natomiast w sposób jednoznaczny ustalił, że podstawę kwestionowanej decyzji stanowił prawidłowo wskazany przepis art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., przesądzając w ten sposób sprawę podstawy prawnej wydania wyżej opisanej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę dokonał ustaleń wbrew wiążącym go wytycznym Sądu, uznając, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku sporządził na podstawie udzielonego przez J. Ś. upoważnienia adwokat A. S. W skardze kasacyjnej zaskarża się wyrok w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 42 ustawy z dnia 26 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 156 ( 1 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł zaskarżony wyrok na błędnej wykładni polegającej na "bezpodstawnym przyjęciu", że przepis art. 42 Prawa budowlanego powinien stanowić podstawę prawną kwestionowanej decyzji. Z wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 3454/01 nie można odczytać wytycznych, co do ustaleń, jakie powinny być dokonane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ponownym rozpoznaniu sprawy w zakresie oceny zgodności z prawem merytorycznego rozstrzygnięcia kwestionowaną decyzją. Sprawy nie wyjaśniono zwłaszcza pod kątem przesłanek z art. 37 i 40 Prawa budowlanego, w związku z czym prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru co do rażącego naruszenia art. 42 poprzez jego przedwczesne zastosowanie. Okoliczności tych nie wziął pod uwagę Sąd I instancji, przez co sam dopuścił się obrazy przepisu art. 43 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. W skardze kasacyjnej zwraca się też uwagę na lakoniczność uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła K. B. wnosząc o jej oddalenie a zwłaszcza wskazując, że prawidłowo w zaskarżonym wyroku przyjmuje się, iż w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 r. IV SA 3454/01 Sąd w sposób nie budzący wątpliwości ustalił, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił prawidłowo wskazany przepis art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie strony oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w sposób ostateczny i niepodważalny kwestię podstawy prawnej wydania kwestionowanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

W niniejszej sprawie jako wyłączną podstawę skargi kasacyjnej wskazuje się naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 43 ustawy z dnia 26 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 156 ( 1 kpa.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej natomiast, w którym zwraca się uwagę na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wywodzi się jednocześnie, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 3454/01 przesądza o prawidłowości podstawy prawnej wydania kwestionowanej decyzji, którą miał stanowić art. 42 Prawa budowlanego z 1994 r.

Otóż należy stwierdzić, że zachodzi wyraźna rozbieżność pomiędzy treścią podstawy skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniem. W uzasadnieniu bowiem na stronie drugiej podnosi się, że rozstrzygnięcie Sądu oparte zostało na niewłaściwym założeniu, że w wyroku z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 3454/01 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w sposób ostateczny podstawę prawną kwestionowanej decyzji, zaś z tej oceny sytuacji wywodzi się wniosek, że jeżeli taki pogląd Sądu jest wadliwy, to prowadzi do zastosowania przez tenże Sąd błędnej wykładni art. 42 Prawa budowlanego z 1994 r. W żadnej mierze jednak nie można się zgodzić z tego rodzaju rozumowaniem, bowiem albo błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ stosownie do którego ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia /obecnie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ uznając się niesłusznie związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 r. w kwestii prawidłowości zastosowania art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego w kwestionowanej decyzji, albo też Sąd ten nie poczuł się związany oceną prawną zawartą w tym wyroku, lecz poddał własnej ocenie prawnej prawidłowość zastosowania w sprawie tego przepisu i to w aspekcie zaistnienia przesłanki nieważnościowej /art. 156 ( 1 kpa.

Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku rzeczywiście nie jest zbyt obszerne, jak też Sąd I instancji nie powołał się w nim ani na art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani też art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że Sąd ten uznał się związany oceną prawną w kwestii prawidłowości zastosowania art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w kwestionowanej decyzji, zawartą w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2003 r. i nie dokonywał własnej oceny legalności decyzji w zakresie stosowania tego przepisu. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast wskazania jako jej podstawy zarzutu, który odnosiłby się do naruszenia przez Sąd I instancji wiążących ten Sąd norm prawnych odnoszących się do związania oceną prawną wyrażoną w danej sprawie na wcześniejszym etapie postępowania przez sąd administracyjny. W tej sytuacji za pozbawiony uzasadnienia należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię.

Poza tym wypada zauważyć, iż nawet gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku dokonał własnej wykładni zastosowania w sprawie administracyjnej przepisu prawa materialnego, to i tak zarzut postawiony w skardze kasacyjnej nie mógłby być uwzględniony a to z tej przyczyny, iż jako naruszony przepis wskazuje się art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. podczas, gdy artykuł ten dzieli się na ustępy, przy czym Sąd w ślad za wydawanymi w sprawie decyzjami administracyjnymi i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 r. przytacza przepis art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Z tego wynika, że w skardze kasacyjnej konstruując jej podstawę nie powołano właściwego przepisu prawa materialnego, to jest tego, o którym mowa jest w zaskarżonym wyroku.

Stosownie natomiast do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/,

2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.

Stosownie do art. 175 ( 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.

Naruszenia konkretnego przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w skardze kasacyjnej nie zarzucono ani w części odnoszącej się do podania podstaw kasacji ani też w jej uzasadnieniu. Powołano tylko artykuł Prawa budowlanego z 1974 r. nie wskazując jednakże przepisu zawartego w tym artykule, który miał w sprawie zastosowanie.

Ze względu na powierzenie formułowania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną, oraz naruszenie jakich ewentualnie przepisów prawa materialnego lub o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby zarzucać.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.