Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 153/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18,  art. 33,  art. 34 par. 1 i 2,  art. 34 par. 1a
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, , Protokolant asystent sędziego Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2010 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 20 października 2009 nr [...] w przedmiocie zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego zaległości z tytułu opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej za 2003 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. D. (dalej powoływany także jako zobowiązany) reprezentowany przez pełnomocnika adwokata K. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 października 2009 r. ([...]) uchylające, wydane z upoważnienia Starosty Powiatu W., postanowienie Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego we W. z dnia 16 września 2009 r. (nr [...]), uznające częściowo za nieuzasadniony zarzut zobowiązanego w zakresie nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...], obejmującego zaległość z tytułu opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej za 2003 r. oraz uznające za uzasadnione zarzuty zobowiązanego w odniesieniu do nieistnienia obowiązku w zakresie odsetek i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Z akt sprawy wynika, że organy obu instancji swoje rozstrzygnięcia wydały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta Powiatu W., będąc wierzycielem należności z tytułu opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej za 2003 r. - w związku z nieuregulowaniem ciążącej na P. D. należności - wystawił w dniu 26 października 2007 r. tytuł wykonawczy o numerze 347/07, który następnie został skierowany do organu egzekucyjnego tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – F., celem wyegzekwowania ciążących na zobowiązanym należności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pismem z dnia 4 lutego 2008 r. P. D. wniósł zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, podnosząc zarzut nieistnienia obowiązku w zakresie odsetek cyt. : "przynajmniej za okres od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia 5 grudnia 2006 r." Ponadto zobowiązany wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego nieuiszczonej opłaty rocznej za 2003 r. za wyłącznie gruntów z produkcji rolnej, prowadzonego na podstawie powoływanego powyżej tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu zobowiązany podniósł, że bezprawne jest naliczanie przez wierzyciela odsetek od kwoty 29.620 zł, nieprzerwanie za okres od dnia 1 lipca 2003 r., gdyż przed orzeczeniem o częściowej nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 30 czerwca 1995 r. - a to do dnia 5 grudnia 2006 r. - nie był dłużnikiem co do zapłaty należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W tym okresie decyzja skierowana była do innego podmiotu i brak było podstaw, by naliczać odsetki za ten okres. Zdaniem wnoszącego zarzuty odsetki należne są za opóźnienie w spełnieniu świadczenia, w powyższym zaś okresie o takim opóźnieniu nie można mówić. Nie można także ponosić odpowiedzialności za błędne decyzje organów administracyjnych, za które - zgodnie z przepisami prawa - odpowiedzialność ponosi Starosta Powiatu W., jako sukcesor tychże organów.

Opisanym w osnowie postanowieniem wierzyciel po raz kolejny (uprzednie rozstrzygnięcia w tym zakresie były trzykrotnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – odpowiednio postanowieniami: z dnia 22 kwietnia 2008 r. nr [...]; z dnia 30 września 2008 r. nr [...] - na które to postanowienie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzeczeniem z dnia 9 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wr 62/09 - odrzucił oraz z dnia 24 czerwca 2009 r. SKO 4201/39/09) uznał za częściowo nieuzasadnione zarzuty zobowiązanego w zakresie nieistnienia obowiązku objętego wskazanym powyżej tytułem wykonawczym i dotyczącego opłaty rocznej za 2003 r. z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej (pkt 1) oraz uznał w pozostałej części za uzasadniony zarzut w zakresie nieistnienia obowiązku dotyczącego odsetek ustawowych (pkt 2).

W uzasadnieniu zajętego stanowiska wierzyciel nie zgodził się z zarzutem zobowiązanego dotyczącym braku istnienia po jego stronie obowiązku w zakresie należności głównej, przynajmniej za okres od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia 5 grudnia 2006 r., wskazując na to, że zobowiązany był wpisany, obok A. Sp. z o.o., w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia 30 czerwca 1995 r. ([...]) jako podmiot zobowiązany do ponoszenia opłaty rocznej w niniejszej sprawie. Wierzyciel przyjął wobec tego, że osoba ta ma nadal powyższy obowiązek i przez cały czas od dnia wymagalności ww. świadczenia pieniężnego, tj. od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia dzisiejszego jest dłużnikiem Skarbu Państwa - Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, z tytułu opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej za 2003 r. W oparciu o powyższy stan faktyczny i prawny wierzyciel uznał, że zobowiązany w swoich zarzutach w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez Starostę Powiatu W. oraz wniosku o umorzenie tego postępowania nie wykazał istnienia przesłanek warunkujących umorzenie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny. Wierzyciel zgodził się natomiast z zarzutem zobowiązanego odnośnie nieistnienia obowiązku w zakresie odsetek, wskazując przy tym, że przyjęte stawisko jest konsekwencją braku podstawy prawnej do naliczania odsetek od należności głównej objętej tytułem wykonawczym nr [...] w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.

Na powyższe postanowienie zobowiązany - reprezentowany przez pełnomocnika - wniósł zażalenie. Wskazał przy tym, że postanowienie to skarży jedynie w części, w której wierzyciel uznał za nieuzasadniony zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym o numerze 347/07 i dotyczącego opłaty rocznej za 2003 r. z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Zaskarżonej części postanowienia zarzucił naruszenie:

- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 i 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia w sposób wewnętrznie sprzeczny, nierzetelny, posługiwanie się okolicznościami nieprawdziwymi lub nieaktualnymi;

- art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 12 § 1 k.p.a., poprzez działanie wbrew obowiązującemu prawu, z naruszeniem zasady praworządności, bez rzetelnego wyjaśnienia sprawy i wnikliwego jej zbadania, a także poprzez działanie podważające zaufanie do legalności działania organu administracyjnego. Dodatkowo zarzucił organowi pierwszej instancji bezprawne przyjęcie, że tytuł wykonawczy nr [...] jest bezpośrednią kontynuacją tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego przez D. Biuro Geodezji i Terenów Rolnych we W. dnia 26 lutego 2004 r.

Podnosząc powyższe zarzuty zobowiązany wniósł o zmianę postanowienia w zaskarżonej części poprzez uznanie zarzutów do tytułu wykonawczego nr [...] za zasadne oraz uznanie za zasadny wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpatrując kolejne już zażalenie na opisane wyżej stanowisko wierzyciela, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia 20 października 2009 r. nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji punktem wyjścia uczynił wywody dotyczące treści art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - dalej: u.p.e.a., zgodnie z którym, w sprawach nieuregulowanych przez tę ustawę stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Interpretując wskazaną normę przyjął, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować przepisów tej ustawy. Powołując się dalej na treść art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wskazującego, że wierzyciel to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym Kolegium wyraziło pogląd, że tylko wierzyciel ma kompetencje do tego, aby w trybie art. 34 u.p.e.a. uwzględnić zarzuty lub nie uwzględnić zarzutów zobowiązanego. Fakt, że stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów zapada w formie zaskarżalnego postanowienia, implikuje konieczność rozpatrzenia takiego zażalenia przez organ wyższego stopnia. Interpretując mające zastosowanie w sprawie przepisy dotyczące właściwości instancyjnej Kolegium wskazało, że organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wierzyciela wyrażające stanowisko w zakresie zarzutów (art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a.) jest właściwy dla takiego wierzyciela organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 k.p.a. Punkt 1 tego artykułu, w związku z § 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) przesądza o właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., będącego takim organem dla Starosty Powiatu W.. Zdaniem organu odwoławczego nie oznacza to jednak, że ten organ, rozpatrując zażalenie, ma kompetencje do uwzględnienia lub nieuwzględnienia zarzutu. Odpowiednie stosowanie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.) oraz art. 138 k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się bowiem do tego, że organ zażaleniowy bada jedynie zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia wierzyciela, nie mając w tym zakresie kompetencji reformacyjnych. Stąd, jeżeli nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów zobowiązanego, to organ odwoławczy utrzymuje w mocy postanowienie wierzyciela. Natomiast w przypadku, gdy zarzuty zobowiązanego są uzasadnione, organ odwoławczy musi się ograniczyć tylko do uchylenia zaskarżonego postanowienia wierzyciela i przekazania sprawy dotyczącej zgłoszonych zarzutów do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie merytoryczne w tym zakresie byłoby bowiem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, a tym samym obarczone sankcją nieważności. Ponadto organ drugiej instancji przyjął, że rozpatrując zażalenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. nie może uchylić zaskarżonego postanowienia w części. Przepis ten bowiem wyraźnie wskazuje, że postanowienie kasacyjne tego typu może wyłącznie uchylić zaskarżony akt w całości i wobec tego przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po przedstawieniu prawnych uwarunkowań w ramach których organ odwoławczy władny jest rozpoznać zażalenie na postanowienie wierzyciela zawierające stanowisko w przedmiocie zarzutów, Kolegium uznało, że w sprawie okolicznością wymagającą ponownego rozważania pozostaje kwestia zarzutu dotyczącego nieistnienia objętego postępowaniem egzekucyjnym obowiązku w zakresie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w toku postępowania egzekucyjnego wierzyciel, na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. w formie postanowienia, wypowiada się co do zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów. Regułą wynikającą z powyższego przepisu jest obowiązek udzielenia przez wierzyciela merytorycznej wypowiedzi odnośnie do podnoszonych przez zobowiązanego okoliczności i opartych na nich zarzutów. To wierzyciel jest najlepiej zorientowany w dotychczasowym przebiegu sprawy i to on ma najczęściej odpowiednią wiedzę pozwalającą na właściwą ocenę i wyjaśnienie organowi egzekucyjnemu kwestii materialnoprawnych związanych ze zgłoszonymi zarzutami. Od powyższej reguły, istnieje jednak wyjątek, przewidziany w kolejnym przepisie u.p.e.a., tj. w art. 34 § 1a. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej, z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Uregulowanie to ustanawia tzw. zasadę niekonkurencyjności środków prawnych. Ma ono na celu wyeliminowanie sytuacji, w której ta sama kwestia - mogąca być podstawą do sformułowania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, byłaby rozstrzygana w tym postępowaniu, pomimo że została już lub zostanie rozstrzygnięta w ramach innego, wskazanego w powyższym przepisie postępowania. W ten sposób zapobiega się sytuacji wielokrotnego rozstrzygania tej samej kwestii w ramach różnych postępowań, natomiast zobowiązany mimo tego, że wierzyciel w takim przypadku wydaje postanowienie o niedopuszczalności zarzutu, nie zostanie pozbawiony swoich praw, jako że okoliczność, która stanowić by mogła podstawę zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym została już (bądź zostanie) rozstrzygnięta w innym postępowaniu, w którym przysługują mu na ogólnych zasadach stosowne środki zaskarżenia. Mając zatem na uwadze okoliczności przytoczone przez wierzyciela, a przemawiające - jego zdaniem - za bezzasadnością zgłoszonego zarzutu, organ odwoławczy przyjął, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy analizie winna zostać poddana instancyjna oraz sądowa kontrola decyzji będącej podstawą dochodzonego na podstawie tytułu wykonawczego obowiązku. Zdaniem Kolegium kwestia ta, powinna zostać wpierw rozsądzona przez organ pierwszej instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Dopiero wówczas organ drugiej instancji będzie mógł zweryfikować zasadność i poprawność podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł P. D.. Działający w jego imieniu pełnomocnik zarzucił obrazę przepisów o postępowaniu, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podczas gdy postanowienie tego organu zaskarżone zostało jedynie w części, tj. w zakresie wyodrębnionego punktu pierwszego tegoż postanowienia, zaś w punkcie drugim zaskarżone nie zostało, a przez to stało się w tym zakresie ostateczne i nie mogło podlegać uchyleniu;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, pomimo, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w części;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy organ drugiej instancji winien był uchylić postanowienie Starosty Powiatu W. w części (tj. w zakresie pkt. 1) i w tym też zakresie orzec co do istoty sprawy;

- art. 15 i 138 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 34 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. jako organ wyższej instancji nad Starostą Powiatu W. , rozpoznając zażalenie na postanowienie tego organu w sprawie wyrażenia stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów zobowiązanego w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, nie ma kompetencji reformacyjnych, a w konsekwencji może wydać jedynie dwa rodzaje orzeczeń: utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie lub uchylić je w całości i przekazać sprawę wierzycielowi do ponownego rozpoznania;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i 126 k.p.a. poprzez brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności pozwalających stwierdzić, że w sprawie wystąpiła przesłanka konieczna dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. jest potrzeba przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie wskazując, że w zakresie zasadności wydanego rozstrzygnięcia wypowiedziało się w zaskarżonym postanowieniu i nadal podtrzymuje swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako u.p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 u.p.p.s.a). Realizując swoje uprawnienia kontrolne, sąd dokonuje badania, czy zaskarżony akt organu wydany został w sposób zgodny z przepisami postępowania oraz, czy nie doszło do naruszenia prawa materialnego. Zaznaczyć przy tym należy, że ocena prawno-materialnej prawidłowości zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) możliwa jest tylko po stwierdzeniu, że nie doszło do istotnych naruszeń przepisów postępowania. W szczególności badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów dotyczących zasad ogólnych postępowania, właściwości organów, postępowania dowodowego, formalnych wymogów dotyczących aktu organu i jego uzasadnienia. Postępowanie egzekucyjne uregulowane zostało w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.)- zwanej dalej u.p.e.a). Jednakże na mocy art. 18 tej ustawy, jeżeli jej przepisy nie stanowią inaczej, odpowiednie zastosowanie mają także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu drugiej instancji wydane w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym egzekucji należności powstałych z tytułu opłat za wyłącznie gruntu z produkcji rolnej. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. orzekło o uchyleniu wyrażonego w formie postanowienia stanowiska wierzyciela odnośnie zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Istota sporu sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii. Pierwszej, czy organ odwoławczy wydał takie postanowienie zgodnie z prawem, czy też - jak twierdzi skarżący- naruszył art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. , gdyż powinien orzec co do istoty sprawy a więc wydać postanowienie reformatoryjne nie kasacyjne. Drugiej, związanej z zarzutem naruszenia wskazanego przepisu także przez to, że organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę w całości do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podczas gdy postanowienie organu I instancji zaskarżone zostało jedynie w części. Z uwagi na treść zarzutów skargi i rodzaj postępowania, którego dotyczy, sprawa ma zatem charakter procesowy.

Podstawą formalnoprawną wydanego postanowienia jest art. 138 § 2 k.p.a. Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Na mocy art. 144 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu na skutek zażalenia.

Jak wyżej wskazano rozpatrywana sprawa dotyczy zarzutów wniesionych przez skarżącego w toku prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie w powyższym zakresie toczyło się w trybie określonym w art. 34 § 1 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9, 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Regułą wynikającą z powyższego przepisu, jest obowiązek udzielenia przez wierzyciela merytorycznej wypowiedzi odnośnie podnoszonych przez zobowiązanego okoliczności i opartych na nich zarzutów. Jak podniosło Kolegium, to właśnie wierzyciel jest zwykle najlepiej zorientowany w dotychczasowym przebiegu sprawy i to on ma najczęściej odpowiednią wiedzę pozwalającą na właściwą ocenę i wyjaśnienie organowi egzekucyjnemu kwestii materialnoprawnych związanych ze zgłoszonymi zarzutami. Od powyższej reguły, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, istnieje jednak wyjątek przewidziany w kolejnym przepisie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. art. 34 § 1a. Przepis ten stanowi, że jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że wierzyciel w rozstrzygnięciu wydanego postanowienia w sprawie zajęcia stanowiska odnośnie zgłoszonych zarzutów, może: uznać zgłoszone zarzuty za uzasadnione w całości lub w części; uznać zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione; a wreszcie na postawie art. 34 § 1 lit. a u.p.e.a. może uznać zarzuty za niedopuszczalne. Zwrócenie uwagi na tą ostatnią możliwość ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości podjętego przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia. Uzasadniając konieczność uchylenia wydanego przez Starostę Powiatu W. postanowienia, Kolegium zauważyło, że okoliczności przytoczone przez wierzyciela, a przemawiające (jego zdaniem) za bezzasadnością zgłoszonego zarzutu dotyczącego nieistnienia obowiązku objętego postępowaniem egzekucyjnym, powinny zostać ponownie zweryfikowane, biorąc pod uwagę analizę kontroli instancyjnej oraz sądowej decyzji będącej podstawą dochodzonego na podstawie tytułu wykonawczego obowiązku. W ocenie Kolegium, kwestia ta powinna zostać rozpoznana przez organ pierwszej instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Zdaniem składu orzekającego, przedstawione w tym miejscu stanowisko organu odwoławczego wymaga aprobaty ze względu na zasadę dwuinstancyjności. W zaprezentowanych warunkach procesowych dopiero po zastosowaniu się do wskazań dotyczących okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a w szczególności tych mających wpływ na ewentualne zastosowanie w sprawie art. 34 § 1 lit. a u.p.e.a organ drugiej instancji będzie mógł zweryfikować zasadność i poprawność podjętego przez Starostę rozstrzygnięcia. W innym przypadku podjęte przez niego rozstrzygniecie mogłoby być wydane z obrazą zasady dwuinstancyjności.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. uznać trzeba, że podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ drugiej instancji nie uchybił przywołanemu przepisowi. Prawidłowo ustalił, że orzeczenie organu pierwszej instancji wydane zostało bez zbadania i oceny jednej z podstawowych dla sprawy okoliczności (rzutującej na rodzaj wyrażanego przez wierzyciela stanowiska). Starosta nie uwzględniając zarzutu nieistnienia obowiązku w ogóle nie dokonał żadnych ustaleń, co do tego czy, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 34 § 1 lit a u.p.e.a. pomimo, że sam poinformował, iż decyzja stanowiąca podstawę dla dochodzenia należności poddana była kontroli instancyjnej i sądowej. Takie działanie organu pierwszej instancji naruszało zasady określone w art. 7 i art. 8 oraz w art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący prowadzenie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. utożsamia natomiast wyłącznie z postępowaniem dowodowym w ścisłym tego słowa znaczeniu, jako przeprowadzenie dowodu. Należy jednak mieć na względzie, że postępowanie wyjaśniające ma niewątpliwie szerszy zakres i powinno być postrzegane w świetle takich uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego jak art. 7, art. 77 i art. 80. Zgodnie ze wskazanymi normami w toku postępowania organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), a powinnością organu prowadzącego postępowanie jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), jak też dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a. - por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Go 493/09). Ponadto podnieść należy, że podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie znajduje podstawę prawną w art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Wskazując tę podstawę godzi się pamiętać, że odesłanie unormowane w art.18 u.p.e.a. wprowadza dyrektywę odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego i to wtedy, jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. Sformułowanie zawarte w art. 18 u.p.e.a. o odpowiednim stosowaniu Kodeksu oznacza zatem różne opcje co do jego stosowania: pełne i wprost, z modyfikacjami wynikającymi ze specyfiki postępowania egzekucyjnego, a w końcu także niemożliwość stosowania k.p.a. ze względu na inne unormowanie postępowania przez ustawę egzekucyjną. Mając na względzie powyższe można stwierdzić, że zasadę odpowiedniości należy odnieść także do przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. sformułowania, z którego wynikają przesłanki przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (organ egzekucyjny) w postaci wymogu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia podaje motywy, jakimi kierował się organ drugiej instancji wydając postanowienie kasacyjne, które w ocenie Sądu są właśnie wskazaniem, że organ drugiej instancji rozpatrując zażalenie strony dostrzegł konkretne braki postępowania egzekucyjnego. Charakter uchybień, jakich dopuścił się Starosta przesądził o uchyleniu postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dodać wypada, że wyjaśnienie powyższych okoliczności przez Kolegium, spowodowałoby sytuację, w której organ drugiej instancji zastąpiłby - w istocie - organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie. To natomiast – jak już sygnalizowano - prowadziłoby do przekroczenia jego kompetencji (art. 136 k.p.a.) a w konsekwencji do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Podzielić także należy stanowisko Kolegium, które przyjęło, że rozpatrując zażalenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. nie może uchylić zaskarżonego postanowienia w części. Przepis ten bowiem wyraźnie wskazuje, że postanowienie kasacyjne tego typu może wyłącznie uchylić zaskarżony akt w całości i wobec tego przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Aprobując w tym zakresie pogląd Kolegium, ze względu jednak na zawarty w skardze zarzut, dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości podczas gdy postanowienie organu pierwszej instancji zaskarżone zostało jedynie w części, koniecznym staje się przeprowadzenie pełniejszego wywodu w tym zakresie. Na wstępie wskazać należy, że nie można do sytuacji procesowej jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie odnosić stanowiska zaprezentowanego w powoływanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 175/08. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w orzekającym składzie, w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pierwszej instancji rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę w znaczeniu materialnym. Wskazane w powołanym orzeczeniu poglądy odnoszą się natomiast do sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w obrębie jednego dokumentu, przy użyciu jednego druku (decyzji w znaczeniu formalnym czy procesowym) wydaje więcej niż jedną decyzję w znaczeniu materialnym załatwiając w ten sposób różne, również w znaczeniu materialnym, sprawy administracyjne. Wówczas możliwe jest uchylenie przez organ odwoławczy niektórych decyzji w znaczeniu materialnym, co nie przeczy zasadzie niedopuszczalności uchylania decyzji w znaczeniu materialnym w części (por. w tym względzie wyjaśnienia zawarte w wyroku NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 681/09). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że istotą postępowania egzekucyjnego, podobnie jak postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 k.p.a., art. 66 § 1 k.p.a., art. 18 u.p.e.a. ). Przyjmuje się zasadę ,,jedna sprawa - jeden tytuł egzekucyjny’’, podobnie jak w postępowaniu administracyjnym ,,jedna sprawa - jedna decyzja’’ (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 marca 2010 r. II SA/Go 16/10). Sytuacji tej nie zmienia także to, że na podstawie art. 33 u.p.e.a. istnieje możliwość zgłoszenia szeregu odmiennych od siebie zarzutów - zarówno dotyczących nieistnienia obowiązku objętego egzekucją administracyjną (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.), jak i uchybień o naturze ściśle procesowej np. w postaci braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. (art. 33 pkt 17 u.p.e.a.). Niezależnie od powyższego, godzi się zauważyć, że przyjęcie konstrukcji wielu rozstrzygnięć w znaczeniu materialnoprawnym objętych jednym postanowieniem, z których niektóre mogłyby być uchylane przez organ odwoławczy, byłoby źródłem nierozwiązalnych problemów lub trudnych do usunięcia skutków. Przede wszystkim związane jest to z szeregiem zagadnień dotyczących wpływu uchylenia niektórych odrębnych stanowisk wierzyciela na podejmowane w trakcie toczącego się postępowanie egzekucyjnego czynności egzekucyjne. Daleko idące problemy powstawałyby w przypadku wzruszenia któregoś z takich odrębnych rozstrzygnięć.

Nie ma także racji skarżący, zarzucając organowi odwoławczemu poprzez objęcie kasacyjnym rozstrzygnięciem całości postanowienia naruszenia zasady zakazu reforamtionis in peius. Na brak podstaw do formułowania tego rodzaju zarzutów przede wszystkim wpływa to, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli jest postanowienie wydane przez organ odwoławczy w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna. Natomiast przepis art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W tym miejscu wskazać należy na dominujący w orzecznictwie oraz w piśmiennictwie pogląd, że sformułowany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych wydawanych w trybie określonym w art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt OSK 1270/06). Również za takim stanowiskiem opowiedział się J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r. - sygnatura akt II SA/Wr 854/96. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, że postanowienie organu odwoławczego wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a. narusza zakaz reformationis in peius.

Sąd podziela natomiast zastrzeżenia skarżącego co do poglądu wyrażonego przez Kolegium wskazującego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ wyższej instancji nad Starostą, rozpoznając zażalenie na postanowienie tego organu w sprawie wyrażenia jego stanowiska jako wierzyciela w przedmiocie zarzutów zobowiązanego w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, nie ma kompetencji reformacyjnych, a w konsekwencji może wydać jedynie dwa rodzaje orzeczeń: utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie lub uchylić je w całości i przekazać sprawę wierzycielowi do ponownego rozpoznania. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie taka interpretacja art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. jest błędna. Na wstępie prowadzonych w tej części rozważań celowe wydaje się przypomnienie stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II FSK 157/05, gdzie zwraca się uwagę na to, że ustawodawca nakazał stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym nie wprost lecz odpowiednio, to jest z uwzględnieniem jego specyfiki polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków. Podkreśla się także, że odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby nie dokonując modyfikacji, uzupełnić przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 397/09). Dokonując rekonstrukcji omawianej normy należy mieć na uwadze odrębność celów postępowania jurysdykcyjnego oraz administracyjnego - zasadniczym celem postępowania egzekucyjnego jest zapewnienie wykonania obowiązków wypływających z aktów administracyjnych (tak NSA w wyroku z dnia 13 października 2005 r. II FSK 642/05). "Aby administracja mogła skutecznie realizować postawione przed nią zadania, konieczne jest zapewnienie wykonywania obowiązków wypływających z aktów administracyjnych. Doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków jest istotne tak z powodu efektywnego doprowadzenia do przestrzegania prawa w konkretnej sytuacji, jak i ze względu na wdrażanie obywateli do wykonywania obowiązków" (P. Szreniawski [w:] J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz (red) System egzekucji administracyjnej, C.H. Beck, Warszawa 2004, s.45).

Przedstawione poglądy niewątpliwie muszą determinować poszukiwanie rozwiązania następującego problemu, czy wobec braku w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulacji związanych z rodzajem rozstrzygnięć, jakie mogą być podjęte przez organ odwoławczy na skutek rozpatrzenia środków zaskarżenia składanych przez uprawnione podmioty w toku postępowania egzekucyjnego, organ drugiej instancji rozpatrując zażalenie na postanowienie o stanowisku wierzyciela w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych, władny jest do wydania jedynie dwóch rodzajów orzeczeń tj. utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienie lub uchylenia jego w całości i przekazania sprawy wierzycielowi do ponownego rozpoznania.

W omawianym tutaj kontekście warto zwrócić uwagę na wyrażane w doktrynie prawniczej oraz w judykaturze poglądy akceptujące dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy - w pewnych szczególnych wypadkach - rozstrzygnięć w warunkach istotnie ograniczonych kompetencje orzecznicze przewidziane w art. 138 k.p.a. Wskazuje się jednak, że dotyczy to sytuacji wyjątkowych, gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostało bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana został z naruszeniem przepisów o właściwości (M. Szubiatowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska. Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2002 r., s.192, 193). Ponadto dopuszcza się ograniczenie kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego w przypadku kontroli instancyjnej postanowień wydanych w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń. Należy zgodzić się z poglądem, że kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ drugiej instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem, w którego posiadaniu znajdują się rejestry, dane lub ewidencja, na podstawie których można potwierdzić określone fakty lub stan prawny ( por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009r., II OSK 443/08). Przyjmuje się także, że organ odwoławczy nie posiada identycznych kompetencji jak przy załatwianiu sprawy administracyjnej przewidzianej prawem materialnym w przypadku konieczności dokonania wyjaśniania treści decyzji (art. 113 § 2 k.p.a.). Tryb ten nieprzypadkowo został uregulowany razem ze sprostowaniem błędów pisarskich i rachunkowych (art. 113 § 1 k.p.a.). Wyjaśnienie jest więc zbliżone do sprostowania, a nie do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w toku instancji (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 612/07). Odwołując się natomiast do wykładni historycznej zauważyć trzeba, że do dnia 1 stycznia 2004 r. ustawodawca również w Kodeksie postępowania administracyjnego (w art. 138 § 3) ograniczał możliwość wydania przez samorządowe kolegium odwoławcze decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty, do przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiały sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu pierwszej instancji. W pozostałych przypadkach samorządowy organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, uprawniony był jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia przepis ten jednak już nie obowiązywał. Obecnie regulacja taka znajduje się nadal w Ordynacji Podatkowej – art. 233 § 3.

Wracając do wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska wskazać należy, że Kolegium wychodząc z odpowiedniego stosowania zasady dwuinstancyjności (15 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.) oraz art. 138 k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym przyjęło, że organ zażaleniowy bada jedynie zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia wierzyciela, nie mając w tym zakresie kompetencji reformacyjnych. Stąd, jeżeli nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów zobowiązanego, to organ odwoławczy utrzymuje w mocy postanowienie wierzyciela. Natomiast w przypadku, gdy zarzuty zobowiązanego są uzasadnione, organ odwoławczy musi się ograniczyć tylko do uchylenia zaskarżonego postanowienia wierzyciela i przekazania sprawy dotyczącej zgłoszonych zarzutów do ponownego rozpatrzenia. Podjęcie w takim przypadku rozstrzygnięcia merytorycznego Kolegium zakwalifikowało jako wydanie aktu z naruszeniem przepisów o właściwości, a tym samym obarczone sankcją nieważności. Jak wskazano już wyżej, Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela tego stanowiska i to z kilku poniżej wskazanych powodów.

Zauważyć w pierwszej kolejności należy, że w zaprezentowanym stanowisku Kolegium brakuje jednoznacznego wyjaśnienia przyczyn, dla których korzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji merytoryczno- reformacyjnych pozostawałoby w sprzeczności ze specyfiką postępowania egzekucyjnego charakteryzującego się, co zostało już wyżej podkreślone, przymusowym charakterem, a także nastawieniem na szybkość i skuteczność wykonania określonych prawem obowiązków. Pozbawione przekonywującego umocowania w przepisach prawnych jest przy tym kwalifikowanie podejmowanego w takim przypadku rozstrzygnięcia merytorycznego- reformacyjnego jako aktu wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości, a tym samym obarczonego sankcją nieważności. Trzeba bowiem pamiętać, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a. i może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97). Naruszenia przepisów o właściwości organu nie może domniemywać. Naruszenie takie powinno zostać wyprowadzone z analizy przepisów określających każdy rodzaj właściwości przy wydawaniu decyzji czy też postanowienia. W układzie procesowym jaki zaistniał w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do Starosty prawidłowo wyprowadziło właściwość z art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z § 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Uzasadniając ograniczenie kompetencji orzeczniczych organu wyższego stopnia, trudno też doszukać się równie ważkich przyczyn - jak to miało miejsce w przywoływanych wyżej orzeczeniach - natury faktycznej, czy też prawnej. Nie można zgodzić się z poglądem opowiadającym się za tym, że tylko organ pierwszej instancji (jako wierzyciel) ma kompetencje do tego, aby w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. uwzględnić zarzuty lub ich nie uwzględnić, skoro już w paragrafie 2 powoływanego przepisu, ustawodawca przyjął rozwiązanie pozwalające zaskarżyć stanowisko wierzyciela w drodze zażalenia. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, złożona pozycja wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W sytuacji, gdy nie pełni on jednocześnie funkcji organu egzekucyjnego lecz występuje obok tego organu, posiada takie uprawnienia i obowiązki które przysługują stronie (jego pozycja jest równorzędna ze stroną). Jednakże ustawodawca wyposażył też wierzyciela w kompetencje do wydawania toku postępowania aktów o charakterze władczym np. postanowień zawierających stanowisko – wówczas realizując kompetencje władcze właściwe dla organu administracji występuje on w pozycji nadrzędnej względem zobowiązanego. W judykaturze zauważono, że postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, nie są jak w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięciami incydentalnymi lecz rozstrzygają o meritum sprawy, a przysługujące na nie zażalenia stanowią niezbędny instrument ochrony prawnej podmiotów i uczestników postępowania egzekucyjnego ( por. NSA w wyroku z dnia 27 maja 2009 r. II GSK 980/08). Trzeba też mieć na uwadze, że postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela (przypadku określonych zarzutów) ma charakter wiążący dla organu egzekucyjnego. Ma ono niewątpliwie istotne znaczenie dla dalszego bytu postępowania egzekucyjnego – uznanie zarzutu za uzasadniony może wszak prowadzić do umorzenia tego postępowania. Powyższe argumenty przemawiają zdaniem Sądu, za tym, że poddanie omawianego postanowienia wierzyciela kontroli instancyjnej przez wniesienie zażalenia, powinno odbywać się przy uwzględnieniu wszystkich kompetencji orzeczniczych organu drugiej instancji określonych w art. 138 k.p.a. – jedynie wówczas w pełni zostanie zrealizowana zasada dwuinstancyjności. Wskazać można też, że w przypadku w którym ustawodawca dostrzegłby wyjątkowość sytuacji związanej z zajęciem stanowiska przez wierzyciela mógłby wówczas zamiast zażalenia przyjąć rozwiązanie, na wzór regulacji znajdującej się w art. 127 § 3 k.p.a., postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ze względów praktycznych nie zawsze jest również tak, że wyłącznie wierzyciel pozostaje najlepiej zorientowany w dotychczasowym przebiegu sprawy i to on ma najczęściej odpowiednią wiedzę pozwalającą na właściwą ocenę i wyjaśnienie organowi egzekucyjnemu kwestii materialnoprawnych związanych ze zgłoszonymi zarzutami. W niniejszej sprawie w przypadku zarzutu dotyczącego nieistnienia obowiązku objętego postępowaniem egzekucyjnym takie stanowisko Kolegium nie jest przekonujące. Warto na koniec zwrócić uwagę, że stanowisko analogiczne do zaprezentowanego przez Kolegium nie zostało również zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (por. wyrok z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt III SA/Wa 964/09 oraz wyrok z dnia 7 sierpnia 2009 III SA/Wa 397/09). Za przyznaniem organowi odwoławczemu pełnej kompetencji w przypadku rozpatrywania środków zaskarżania od wszystkich postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym opowiedziała się także D. Dąbek w artykule: Zależenie w egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 533).

Podsumowując, w ocenie Sądu przy interpretacji przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięć w postępowaniu instancyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało niedopuszczalną w tym przypadku wykładnię zawężającą - wykluczając możliwość skorzystania z kompetencji merytoryczno-reformacyjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium w sposób nieprzekonujący wskazało powody, dla których uznało w oparciu o art. 18 u.p.e.a. za zasadne wykluczenie kompetencji merytoryczno-reformacyjnych w przypadku rozpoznawania zażalenia na wydane przez wierzyciela postanowienie w przedmiocie zarzutów. Do wniosku przeciwnego skłania natomiast wykładnia celowościowa art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., przypomnieć bowiem należy, że celem postępowania egzekucyjnego jest skuteczne i szybkie wykonanie określonych prawem obowiązków. Powyższemu celowi nie służy, na co zwracał także uwagę skarżący w skardze, wydanie przez organ odwoławczy już czwartego rozstrzygnięcia kasacyjnego. Uprawniony jest zatem pogląd, że zawarty w art. 138 k.p.a. katalog rozstrzygnięć, które mogą zapaść w wyniku postępowania zażaleniowego, znajduje pełne zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Organ odwoławczy nie może zakończyć postępowania w inny sposób, jak tylko przez wydanie jednego z orzeczeń, o którym mowa w powołanym przepisie przy spełnieniu określonych w nim przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2585/02).

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że ze względu na przedstawione we wcześniejszej części uzasadnienia braki postępowania prowadzonego przez wierzyciela, organ odwoławczy nie mógł w niniejszej sprawie skorzystać z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych, ani też z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Zgadzając się zatem ze skarżącym co do błędności stanowiska dotyczącego braku możliwości stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić należy, że nie miało ono jednak wpływu na prawidłowość podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia. Z tego punktu widzenia, jak również z uwagi na fakt braku związania organu rozpatrującego ponownie sprawę poglądem prawnym wyrażonym w decyzji kasacyjnej można mówić zbędności tego poglądu. Zasadność zarzutu skargi w tym zakresie nie mogła więc zmienić oceny Sądu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę na zaskarżone postanowienie.