Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1213/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 4 ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna Oddział w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 151/12 w sprawie ze skargi D. S. na bezczynność [...] Spółka Akcyjna Oddział w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek D. S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 151/13, po rozpoznaniu skargi D. S. zobowiązał [...]-[...] S.A. Oddział w T. do rozpatrzenia wniosku z dnia 15 września 2011 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

D. S. pismem z dnia 15 września 2011 r. wezwała [...]-[...] S.A. Oddział w T. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonej w Krzyżówkach (działki o nr 232 i nr 229/1) oraz ustanowienia na tych nieruchomościach służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W uzasadnieniu poza argumentacją w zakresie zasadności powyższego wezwania zawarto żądanie udostępnienia kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych wyżej linii elektroenergetycznych na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych.

W odpowiedzi, pismem z dnia 29 września 2011 r., Spółka poinformowała, że ze względu na bardzo dużą ilość składanych wniosków oraz konieczność zgromadzenia kompletu archiwalnej dokumentacji i znacznej pracochłonności w procesie jej analizowania odpowiedzi udzieli w terminie czterech miesięcy.

Pismem z dnia 7 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącej wezwał Spółkę do ustosunkowania się do wniosku z dnia 15 września 2011 r.

Spółka pismem z dnia 15 maja 2012 r. wskazała, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje przedsiębiorstwa jakim jest [...]-[...] S.A. Oddział w T. w związku z czym brak podstaw prawnych do udostępnienia dokumentów, o które wnioskował pełnomocnik pismem z dnia 15 września 2011 r.

D. S. w skardze na bezczynność [...]-[...] S.A. Oddział w T. zarzuciła nieudostępnienie informacji publicznej oraz niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...]-[...] S.A. Oddział w T. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarga jest bezzasadna, gdyż Spółka nie należy do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest bowiem organem państwowym lub samorządowym, spółką Skarbu Państwa ani też innym podmiotem sprawującym w ich imieniu funkcje publiczne. Również nie można jej zaliczyć do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Spółka realizuje cele użyteczności publicznej poprzez świadczenie usług w zakresie dystrybucji i przesyłania energii elektrycznej, jednak nie przesądza to o zaliczeniu jej do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie realizuje zadań państwowych powierzonych przez władzę państwową. Spółka stwierdziła też, że nie jest podmiotem dysponującym mieniem publicznym.

Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. [...]-[...] S.A. Oddział w T. wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu wniosku Spółka podniosła, że do Sądu Rejonowego w Lipnie pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. wniosła o stwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia służebności gruntowej o treści odpowiadającej służebności przesyłu i że do tego wniosku dołączyła wszystkie wnioskowane przez skarżącą dokumenty. Spółka stwierdziła, że Sąd Rejonowy w Lipnie doręczy stronie odpis wniosku wraz z załącznikami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Przepisów K.p.a. nie stosuje się zatem do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ww. ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych. Przewidziany w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, mający zastosowanie w przypadku gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżana, jak wynika z literalnego brzmienia tych przepisów, dotyczy wyłącznie aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Zatem także i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., nie ma zastosowania do sytuacji bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie strona skarżąca mogła wnieść skargę do Sądu bez podjęcia jakiegokolwiek aktywności, określonej w przepisach art. 52 p.p.s.a.

Dalej Sąd podniósł, że zgodnie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w art. 6 tej ustawy. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika, że informacją publiczną jest m. in. informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W rozumieniu ustawy dokumentem urzędowym, który zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy podlega udostępnieniu, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że żądane przez stronę skarżącą dokumenty w postaci decyzji administracyjnych dotyczących budowy i lokalizacji linii elektroenergetycznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy.

Rozważając aspekt podmiotowy sprawy wskazał, na treść art. 4 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (Skarb Państwa posiada 84,17 % akcji spółki [...] S. A., a ta z kolei kontroluje [...]-[...] S.A., bowiem ma w niej 99,75 % akcji). Użyte w treści art. 4 ust. 1 u. d. i p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji oznacza możliwość wykonywania zadań publicznych przez podmioty niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 (publik. OTK-A 2006/7/87, Dz. U. z 2006r., nr 141, poz. 1012) wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP –tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji, że są one zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide np.: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10).

Dalej Sąd wyjaśnił, że udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy. Z przepisu art. 14 ust. 1 ustawy wynika natomiast, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którym dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W tym ostatnim wypadku organ zobligowany jest do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy. Formę i sposób w jakiej informacja publiczna zostanie udostępniona wnioskodawcy determinuje żądanie zawarte we wniosku, a możliwość odstąpienia od nich po pierwsze może mieć miejsce tylko gdy środki techniczne organu nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób żądany przez wnioskodawcę, a po drugie wymaga zastosowania trybu z art. 14 ust. 2 ww. ustawy. Skoro więc w przedmiotowej sprawie strona skarżąca wskazała we wniosku, iż domaga się udostępnienia jej kserokopii wszystkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, a [...]-[...] S.A. Oddział w T. nie zastosowała procedury opisanej w art. 14 ust. 2 ustawy, to tym samym powinna była ona udostępnić stronie skarżącej informację publiczną we wskazanej przez nią formie tj. poprzez dostarczenie jej kserokopii ww. decyzji administracyjnych, oczywiście jeżeli była w ich posiadaniu. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy warunkuje bowiem obowiązek udostępnienia informacji publicznej podmiotu zobowiązanego w świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, od okoliczności posiadania takich informacji. Z akt przedmiotowej spawy wynika, że [...]-[...] S.A. Oddział w T. była w posiadaniu żądnych przez stronę skarżącą dokumentów i, że ich nie udostępniła w formie określonej we wniosku. W piśmie z dnia 29 stycznia 2013 r. wyraźnie bowiem wskazano, że spółka pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. wniosła o stwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia służebności gruntowej o treści odpowiadającej służebności przesyłu, i że do tego wniosku dołączyła wszystkie wnioskowane przez skarżącą dokumenty. Tym samym żądane decyzje znajdowały się w jej dyspozycji, co pozwalało na udostępnienie ich stronie skarżącej. Zdaniem Sądu [...]-[...] S.A. Oddział w T. nie udostępniła stronie skarżącej żadnych przez nią dokumentów w formie przez nią wskazanej, bowiem jako podmiot zobowiązany nie dostarczyła jej kserokopii wszystkich decyzji dotyczących lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych. Wskazany zaś przez nią w piśmie z dnia 29 stycznia 2013 r. sposób udostępnienia wnioskowanych dokumentów tj. poprzez doręczenie stronie przez Sąd Rejonowy w Lipinie odpisu wniosku o zasiedzenie wraz z załączonym do tego wniosku dokumentami, stanowiącymi przedmiot żądania w sprawie, nie odpowiada treści złożonego w sprawie prze stronę skarżącą wniosku o udostępnienie. Przepis art. 14 ust. 2 stanowi, że możliwość odstąpienie od formy udostępnienia określonej we wniosku, wymaga zastosowania trybu opisanego w tym przepisie. Spółka tego jednak nie uczyniła, co obliguje do stwierdzenia, że w sprawie nie udostępniono stronie skarżącej wnioskowanych dokumentów w formie i w sposób odpowiadający treści wniosku o udostępnienie. Sąd zaznaczył, że to spółka jako adresat wniosku o udostępnienie i podmiot zobowiązany w świetle art. 4 ust. 1 ustawy, była zobligowana do ewentualnego udostępnienia objętych wnioskiem o udostępnienie dokumentów, a nie Sąd Rejonowy w Lipinie, a ponadto, że z pisma strony skarżącej z dnia 5 lutego 2013 r. (ostatnie pismo strony w sprawie) wynika jednoznacznie, że nie otrzymała ona żądnych dokumentów określonych we wniosku.

W ocenie Sądu Spółka pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku lecz bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wynika ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawców, czy też celowego wprowadzania ich w błąd.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

[...]-[...] S.A. z siedzibą w G. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zaskarżyła go w całości, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie uchylenie oraz zasądzenie na rzecz ww. Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 183 § 2 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 6, art. 58 § 1 pkt 1, art. 52 § 3 i 4 oraz art. 3 § 2 ust. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.";

2. przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 ww. ustawy.

W uzasadnieniu zarzutu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego podniesiono, że wyrok Sądu I instancji zapadł wobec podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej. Oddział Spółki [...]-[...] S.A. w G. nie posiada bowiem zdolności prawnej, ani sądowej, wobec czego nie mógł być stroną niniejszego postępowania, czym naruszono przepis art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej sprawa nie należała także do właściwości sądu administracyjnego, bowiem skarga na bezczynność przysługuje wyłącznie w sprawach, w których wydawane są decyzje lub postanowienia oraz mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Żadna z tych sytuacji nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie. Przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżący nie wezwali Spółki [...]-[...] S.A. do usunięcia naruszenia prawa, a zatem nie wyczerpali środków zaskarżenia koniecznych do złożenia skargi do Sądu, co powinno skutkować odrzuceniem skargi.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie była ona zobowiązana do udostępnienia skarżącym informacji, której się domagali, bowiem Spółka [...]-[...] S.A. w G. nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka ta nie może być uznana za władzę publiczną, jak również nie wykonuje zadań władzy publicznej. Skarżąca kasacyjnie jest spółką prawa handlowego kontrolowaną przez spółkę [...] S.A. (100% akcji). Z kolei właścicielem akcji Spółki [...] S.A. jest Skarb Państwa (ok. 82%). [...]-[...] S.A. w G. swoją działalność ogranicza jedynie do zadań operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, a zatem nie wykonuje zadań władzy publicznej. Skarżąca Spółka nie jest również podmiotem dysponującym majątkiem publicznym, tj. mieniem państwowym, komunalnym, czy też mieniem należącym do podmiotów sektora finansów publicznych. Spółka [...]-[...] S.A. w G. nie jest także spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji w kapitale zakładowym. Skarb Państwa posiada bowiem 82% akcji jedynie w kapitale zakładowym Spółki [...] S.A., która jest większościowym akcjonariuszem w Spółce [...]-[...] S.A. w G..

Wskazano również, że przedmiotowa sprawa dotyczy udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, która prowadzona była przez właściwy organ administracji. To zatem od tego organu skarżący winni domagać się uzyskania tej informacji publicznej. Zdaniem Spółki w przedmiotowej sprawie powinien ponadto znaleźć zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż informacje, których domagali się skarżący, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Prawo do ich uzyskania ulega zatem ograniczeniu. Żądanie udostępnienia przedmiotowych informacji zapowiada bowiem spór dotyczący urządzeń przesyłowych, a zatem ich ujawnienie może spowodować działanie na szkodę Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Mając na uwadze powyższe w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten mówi bowiem o nieważności postępowania z powodu braku zdolności sądowej lub procesowej strony, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo braku należytego umocowania pełnomocnika strony. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, strony reprezentowane były przez należycie umocowanych pełnomocników, jak również nie wskazano, aby Spółka [...]-[...] S.A., czy też jej oddział nie miały organu. Zarzut nieważności postępowania skarżąca kasacyjnie łączy natomiast z udziałem w postępowaniu sądowym podmiotu nie posiadającego zdolności sądowej, tj. Oddziału w T. Spółki [...]–[...] S.A. z siedzibą w G..

Wskazać zatem należy, że sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Przepis art. 4 u.d.i.p. zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których szczegółowe wyliczenie zawarto w ust. 1, nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne (ust. 2). W art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazano podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz inne osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zakresie podmiotowym jest to więc regulacja specyficzna, a przy tym niezwykle pojemna, obejmująca swoim zakresem każdą jednostkę organizacyjną wykonującą zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki powołaną przez Spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. Oddział Spółki, podlegający regulacji zawartej w art. 4 u.d.i.p., jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 25 § 3 p.p.s.a., tj. jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, na którą przepisy prawa pozwalają nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Ta zaś cecha wyposaża tego rodzaju jednostkę, niebędącą żadnym z podmiotów wymienionych w art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a. w zdolność sądową (por. wyrok NSAz dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 831/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł dotyczących zdolności sądowej podmiotów występujących w charakterze stron w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej pojawiło się już w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/GI 146/12). W konsekwencji wyrażono pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być bowiem traktowany jako organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Kolejnym zarzutem procesowym był zarzut niedopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Zarzut ten jest jednak całkowicie chybiony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Identyfikacja określonego we wniosku dokumentu jako informacji publicznej determinuje konieczność jego udostępnienia, natomiast jeżeli w ocenie organu, istnieją ustawowe przeszkody do udostępnienia informacji w określony sposób lub w określonej formie, bądź istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia takiej informacji, to zobligowany jest on do załatwienia wniosku w formie procesowej. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Środkiem przysługującym w tej sytuacji osobie domagającej się udostępnienia informacji publicznej jest skarga do sądu administracyjnego, wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uznanie więc, że żądane przez stronę dokumenty stanowiły informację publiczną, warunkowało merytoryczną ocenę przez sąd administracyjny działania skarżącej kasacyjnie spółki w przedmiocie wniosku D. S.. Pozbawione zatem podstaw były zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być również poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 k.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej, wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia przepisu, dotyczy aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Za bezzasadne należało również uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadzające się do podważenia wykładni art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zakwestionowała zakwalifikowanie jej przez Sąd I instancji do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Zaznaczyć jednak należy, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że obowiązek ten spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, a zatem wyraźnie rozróżnia władze publiczne, do których z pewnością skarżąca kasacyjnie nie zalicza się, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5 tego przepisu. I tak stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne państwowe osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym znaczeniu zobowiązanym może być również wyodrębniona jednostka danego podmiotu, jak oddział spółki akcyjnej, zwłaszcza wpisany do krajowego rejestru sądowego i wyposażony w pewną samodzielność, jak to ma miejsce w przypadku Oddziału w T. Spółki [...]–[...] S.A. w G..

W judykaturze przyjmuje się, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli bowiem przedsiębiorstwa energetyczne mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to brak jest podstaw, by odmówić im tego przymiotu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje jedynie to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w ww. przepisie, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi.

Za pozbawiony podstaw należało również uznać zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, że [...]-[...] S.A. obowiązana była do udostępnienia informacji publicznej, mimo że występowała po stronie Spółki okoliczność objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Wręcz przeciwnie, Sąd przyznał, że prawo do uzyskania informacji publicznej ulega - zgodnie z art. 5 u.d.i.p. - ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Sąd wskazał przy tym, że przepis ten nie oznacza jednak, że podmiot zobowiązany może w tym wypadku nie podejmować jakichkolwiek działań. W celu uchylenia się od zarzutu bezczynności powinien on bowiem wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając zarazem motywy takiego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie rozstrzygnął w jaki sposób Spółka ma rozpatrzyć wniosek, stwierdził zaś jedynie, że Spółka pozostaje w bezczynności z uwagi na niepodjęcie żadnych działań w stosunku do wniosku strony.

Mając na uwadze powyższe, podzielić należało pogląd Sądu I instancji, że skarga na bezczynność polegającą na nierozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej w formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jest zasadna. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wniosek ten nie został rozpoznany, a okoliczności wskazywane przez skarżącą kasacyjnie nie usprawiedliwiają jej bezczynności. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego i procesowego nie mogły więc odnieść oczekiwanego skutku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

Wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarty w piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2013 r. nie został złożony w ramach odpowiedzi na skargę kasacyjną i w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., zatem podlegał oddaleniu.