Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 990/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.24, art. 25art.7 art. 145 par.1, art. 145a, art. 145 b
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 827/11 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 10 listopada 2010 r. nr WI.I/MB/7111-386/10 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 827/11, oddalił skargę Z. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 10 listopada 2010 r., nr WI.I/MB/7111-386/10, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:

Decyzją z dnia 31 lipca 2006 r. Starosta Nowodworski odmówił Z. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domku rekreacyjnego typu "B." na działce nr ... przy ul. R. w J. gmina Stegna. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor nie wykonał w zakreślonym terminie nałożonych na niego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, obowiązków, między innymi w zakresie przedłożenia decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej części działki nr ..., oświadczenia o zapewnieniu dostawy wody i energii elektrycznej oraz odbioru ścieków sanitarnych, a także poprawnie wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia 18 września 2006 r. Wojewoda Pomorski po rozpoznaniu odwołania Z. S. utrzymał w mocy decyzję z dnia 31 lipca 2006 r.

Wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 663/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. S. na decyzje Wojewody Pomorskiego z dnia 18 września 2006 r., następnie Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej inwestora oddalił ją wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1618/07.

W dniu 18 maja 2010 r. do Starosty Nowodworskiego wpłynął wniosek Z. S. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 31 lipca 2006 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domku rekreacyjnego. Wnioskodawca wskazał, że teren przewidziany do zabudowy obiektem letniskowym oznaczony jest w planie zagospodarowania przestrzennego części wsi Jantar, uchwalonym w dniu 30 marca 2005 r. przez Radę Gminy Stegna, symbolem 4.MNt, w którym dopuszczona jest zabudowa domkami letniskowymi o max. wysokości 9m. W rejestrze gruntów teren ten oznaczony jest symbolem Bi – wyłączony z produkcji rolnej na cele inne niż budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne lub wielorodzinne. Tym samym w ocenie wnioskodawcy niezasadne było domaganie się przez organ orzekający w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Odnośnie kompletności projektu budowlanego wskazano, że domek rekreacyjny należy do pierwszej kategorii geotechnicznej w związku z czym nie jest wymagana dla opracowania dokumentacji budowlanej ekspertyza geologiczno-inżynierska. Ponadto wnioskodawca wskazał, że nie należało do kompetencji organów orzekanie w przedmiocie prawidłowości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie wnioskodawcy wyrok Sądu Rejonowego w Malborku, wydany w dniu 26 marca 2010 r. potwierdził, że złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane było prawidłowe. W ocenie wnioskodawcy przywołane okoliczności świadczą o wydaniu negatywnej decyzji w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę w oparciu o dowody, które okazały się fałszywe.

Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2010 r. Starosta Nowodworski wznowił na wniosek Z. S. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domku rekreacyjnego typu "..." na działce nr .... przy ul. R. w Jantarze gmina Stegna.

Decyzją z dnia 7 września 2010 r. Starosta Nowodworski odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 31 lipca 2006 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domku rekreacyjnego typu "..." na działce nr ... przy ul. R. w Jantarze, gm. Stegna.

Rozpoznając złożony wniosek organ I instancji uznał, że przywołane w nim okoliczności wskazują na dwie przesłanki wznowienia postępowania, tj. określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a. o analizie postępowania zakończonego ostateczną decyzją organ I instancji doszedł do przekonania, że żadna przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 k.p.a. nie wystąpiła w sprawie. Odnosząc się do twierdzenia wnioskodawcy, iż bezzasadnie zobowiązano go w toku postępowania z wniosku o udzieleni pozwolenia na budowę do przedłożenia decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej części działki nr ... organ I instancji wskazał, iż działka ta oznaczona była wówczas w rejestrze gruntów symbolem Bp-RIV i Bp-LzVI, co jednoznacznie potwierdzają archiwalne zapisy rejestru. Zatem inwestor był wówczas zobowiązany do uzyskania, przed otrzymaniem pozwolenia na budowę, decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej.

Ponadto organ wskazał, iż nie żądał opracowania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w ramach sprawdzania kompletności projektu budowlanego, a jedynie wskazania kategorii geotechnicznej obiektu i uzupełnienia braków dotyczących projektu zagospodarowania terenu, czego bezspornie inwestor nie wykonał.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez Z. S. organ podkreślił, że obecnie przedstawiony wyrok Sądu Rejonowego w Malborku z dnia 26 marca 2010 r. zezwalający inwestorowi posadowienie przy bramie wjazdowej na działce gruntu nr ... w J. przy ul. R. domku rekreacyjnego typu "..." nie może spowodować odmiennej oceny ówczesnego braku zgody współwłaścicieli na przedmiotową inwestycję. Organ podkreślił, że wówczas brak takiej zgody był wyraźny i nie można kwalifikować tej okoliczności jako sfałszowania dowodów, czy oparcia rozstrzygnięcia na takich dowodach zwłaszcza, że taka okoliczność winna zostać stwierdzona wyrokiem sądu. Natomiast przedłożony wyrok dotyczy kwestii ustalenia prawa korzystania z rzeczy wspólnej, a nie rozstrzyga o prawdziwości składanych oświadczeń w toku właściwego postępowania o pozwolenie na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. S., kwestionując dokonane ustalenia faktyczne i uzasadnienie prawne. Podniósł, że postanowienie o nałożeniu obowiązków zostało wydane 227 dni po złożeniu wniosku, zaś wszystkie dowody i dokumenty, których jego zdaniem bezpodstawnie domagał się organ, znajdowały się w aktach sprawy. Odwołujący podkreślił, że decyzja odmowna była niezgodna z prawem tak samo jak niezasadnie domagano się uzupełnienia złożonego wniosku i dokumentacji budowlanej. Odnośnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał, że domaganie się przez organ I instancji złożenia nieprawdziwego oświadczenia – innego od tego, które zostało przedstawione – stanowiło próbę wymuszenia popełnienia przez odwołującego się przestępstwa z art. 233 k.k. lub próbę pozbawienia go prawa do współposiadania rzeczy wspólnej i korzystania z niej. Organ kwestionując złożone oświadczenie uznał je za niezgodne z prawdą, zaś wycofanie zgody współwłaścicieli po podjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na wnioskowaną inwestycję organ uznał za prawnie skuteczne.

Decyzją z dnia 10 listopada 2010 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda podkreślił, że analizując wniosek o wznowienie postępowania właściwy w sprawie organ nie bada pod względem merytorycznym decyzji, o której wznowienie wnoszący zabiega. Wnioskodawca powołał się na art. 145 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a.. W rozpoznawanej sprawie po wznowieniu postępowania organ, w jego przekonaniu, był zobligowany do ustalenia, czy w postępowaniu zwykłym winno się obligować inwestora o uzupełnienie złożonego wniosku o: decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej części działki nr ...; oświadczenie o zapewnieniu dostawy wody i energii elektrycznej oraz odbioru ścieków sanitarnych; poprawnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; projekt budowlany winien spełniać ustalenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 lipca 2O03r. (Dz.U. Nr 120 poz. 1133). Ponadto skarżący powołał się, obok art. 145 § 1 pkt 1, również na art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. , jednakże wyrok Sądu Rejonowego w Malborku z dnia 26 marca 2010 r. ustala wyłącznie, że powód Z. S. ma prawo do posadowienia przy bramie wjazdowej na działce gruntu ... położonej w Jantarze przy ul. R. domku rekreacyjnego typu "...". Powyższy wyrok w żaden sposób nie potwierdza, aby jakiekolwiek dowody, na których oparto się w decyzji Starosty Nowodworskiego były fałszywe.

Wojewoda Pomorski stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przeanalizował i przeprowadził postępowanie wyjaśniające, analizując kwestie podniesione we wniosku o wznowienie. Ocena istnienia przesłanki wznowieniowej nastąpiła po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania z zachowaniem sformalizowanego ciągu czynności wynikających z przepisów prawa. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja Starosty Nowodworskiego z dnia 7 września 2010 r. wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odpowiada prawu.

Organ odwoławczy podkreślił, że celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (uchwala NSA 7 sędziów z 2.12.2002 r. OPS 11/02). W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym nietrafne są podniesione przez Z. S. zarzuty. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Bk 130/05 o kwalifikacji gruntu jako lasu, gruntów rolnego bądź łąki w oparciu o kryterium przeznaczenia rozstrzygają dane z ewidencji gruntów, prowadzonej na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wobec niedopełnienia przez inwestora obowiązku uzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2006r., organ I instancji zasadnie wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie organu II instancji ww. decyzja Starosty Nowodworskiego z dnia 31 lipca 2006 r. nie zawiera wad w postaci naruszenia przepisów prawa, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia. Zatem z uwagi na okoliczność, że w wyniku postępowania wznowieniowego związanego z decyzją z dnia 31 lipca 2006 r. Starosty Nowodworskiego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej zasadna jest odmowa jej uchylenia.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł Z. S. domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi opisany został przebieg postępowania zainicjowanego złożeniem przez skarżącego wniosku o pozwolenie na budowę. Dalej skarżący określił przedmiot postępowania wskazując, że przesłankami wznowienia są przyczyny których wystąpienie otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną i tymi przesłankami w niniejszej sprawie są wskazane w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 6 oraz art.156 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. Dalej skarżący podał, że wznowienie postępowania możliwe jest, jeżeli w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, a sfałszowanie to potwierdzone jest w orzeczeniu sądu lub innego organu. W przedmiotowej sprawie odmowa wydania pozwolenia na budowę nastąpiła z powodu uznania złożonego przez skarżącego oświadczenia o prawie dysponowania częścią nieruchomości wspólnej za niezgodne z prawdą. Twierdzenie to zostało oparte na pismach M.i W. Z. oraz W. R., które organy uznały za wycofanie zgody wyrażonej w uchwale podjętej przez współwłaścicieli działki nr ... w dniu 1 maja 2005 r. Zdaniem skarżącego pisma te oraz twierdzenia U. i W. D. są fałszywymi dowodami odnośnie unieważnienia uchwały wyrażającej zgodę na zabudowę działki domkiem rekreacyjnym. Uchwała ta oraz akty notarialne i przywołane w nich dokumenty urzędowe stanowiły o zgodności ze stanem faktycznym i prawnym złożonego przez skarżącego oświadczenia o prawie zabudowy działki. Zdaniem skarżącego za słusznością tak prezentowanego stanowiska przemawia prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Malborku z dnia 26 marca 2010 r. Ponadto skarżący zauważył, że odmowa przyjęcia wiarygodności złożonego oświadczenia nie leżała w kompetencjach orzekających organów, a winna zostać potwierdzona wyrokiem osądzającym tę okoliczność. Dodatkowo skarżący wskazał, że postępowanie wznowieniowe prowadziła pracownica, która w okresie od 21 października 2005 r. do 31 lipca 2006 r. wydała wszystkie decyzje oraz uznane za podstawę odmowy wydania decyzji ostatecznej postanowienie z dnia 6 czerwca 2006 r. Fakt ten stanowi niezaprzeczalny dowód, że pracownik ten podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie - art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika skutkuje wadliwością tych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonych decyzjach zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - nie budzą wątpliwości.

Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej wyrażoną w art. 16 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Powyższe przesądza, że zastosowanie każdego z przewidzianych kodeksem lub ustawą szczególnych trybów nadzwyczajnych prowadzących do wzruszenia decyzji ostatecznej, jako wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznej, możliwe jest wyłącznie w przypadkach ściśle przewidzianych przepisami regulującymi te tryby. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy wniosek został wniesiony przez osobę będącą stroną, czy został on złożony w ustawowym terminie oraz, czy wnoszący go podmiot powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. Dopiero pozytywna weryfikacja wniosku pod względem powyższych przesłanek może skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a., a następnie przeprowadzeniem przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 31 lipca 2006 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domku rekreacyjnego typu "..." na działce nr ... przy ul. R.w J. gmina Stegna wydane zostało w dniu 15 czerwca 2010 r.

Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz – w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej – doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. Kontrola decyzji ostatecznej w trybie ustalenia czy występują przesłanki wznowieniowej nie stanowi kolejnej kontroli instancyjnej, dlatego - zdaniem Sądu Wojewódzkiego – Z. S. nie może oczekiwać, że ewentualna odmienna ocena prawna czy to faktów, czy w zakresie stosowania przepisów doprowadzi do wyeliminowania decyzji ostatecznych odmawiających udzielenia pozwolenia na budowę. Zwłaszcza że decyzja Starosty Nowodworskiego z dnia 31 lipca 2006 r. i decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 18 września 2006 r. były poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (wyrok z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 663/06) oraz kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1618/07). W obu instancjach postępowania sądowoadministracyjnego orzekające składy nie dopatrzyły się wad mogących skutkować uchyleniem decyzji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego dokonanie przez skarżącego odmiennej oceny stanu faktycznego nie stanowi przesłanki, zaś sądowa kontrola decyzji będących przedmiotem postępowania o wznowienie wyklucza zaistnienie w sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W złożonym wniosku o wznowienie skarżący przywołał podstawy wznowieniowe z przepisu art. 145 § 1 pkt 1, 2, 6 k.p.a. Sąd Wojewódzki przyjął, że dokonana przez organy analiza wskazanych podstaw wznowienia postępowania doprowadziła do prawidłowych wniosków, że te podstawy nie istnieją. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje dopuszczalność wznowienia postępowania w sytuacji gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, natomiast art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy wady postępowania polegającej na wydaniu decyzji w wyniku przestępstwa. Przepis art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. dotyczy sytuacji wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Tymczasem z zajmowanego kilkakrotnie przez skarżącego stanowiska nie wynika w ogóle o jakie fałszywe dowody skarżącemu chodzi oraz jakie przestępstwo miało wpływ na treść decyzji, ani też jaki organ winien był zając stanowisko w sprawie. W tych okolicznościach – zadaniem Sądu Wojewódzkiego - organy zasadnie przyjęły, iż skarżący w istocie nie wskazał przesłanki wznowienia postępowania, do czego składając podanie o wznowienie był zobowiązany. Strona nie wskazała o jaki fałszywy dowód chodzi oraz nie przedłożyła orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego fakt popełnienia przestępstwa ani nie wskazała o jakie przestępstwo chodzi. Powoływanie się przez skarżącego na wyrok Sądu Rejonowego w Malborku z dnia 26 marca 2010 r. zezwalający mu na posadowienie przy bramie wjazdowej na działce gruntu nr ... w J. przy ul. R. domku rekreacyjnego typu "..." nie może spowodować uznania, że w dacie orzekania w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę skarżący posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyrok ten nie "potwierdza" istnienia tego prawa w przeszłości, a statuuje możliwość określonej zabudowy działki nr ... aktualnie (po uprawomocnieniu się wyroku) przez inwestora z pominięciem zgody współwłaścicieli. Wyrok ten w żaden sposób nie potwierdza, iż odmowa udzielenia pozwolenia na budowę decyzją z dnia 31 lipca 2006 r. nastąpiło na podstawie sfałszowanego dowodu, czy w wyniku przestępstwa. Wnoszący o wznowienie musiałby przedłożyć na taką okoliczność właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany, nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. Podobnie popełnienie przestępstwa powinno być potwierdzone wyrokiem sądu.

Co zaś do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, to Sąd Wojewódzki stwierdził, że wnioskodawca nie wyjaśnił w toku postępowania administracyjnego o jakie zagadnienie wstępne chodzi. Ponadto decyzja o odmowie udzielenia pozwolenie na budowę nie wymagała uzyskania stanowiska innego organu.

Reasumując, Sąd Wojewódzki zaznaczył, że procedura wznowienia postępowania administracyjnego precyzyjnie wyznacza proces badania przesłanek wskazanych we wniosku o wznowienie. Tym samym organy ani też sąd nie są zobligowane do badania zgodności z prawem zakwestionowanego wnioskiem o wznowienie postępowania rozstrzygnięcia, tak jak czyniłyby to w trybie odwoławczym. Tryb wznowieniowy w pierwszym rzędzie wskazuje na konieczność ustalenia, czy wystąpiły określone przesłanki wskazane we wniosku. Na gruncie przedmiotowej sprawy organy precyzyjnie wyjaśniły tę kwestię i zasadnie uznały, że w sprawie nie wystąpiła żadna z podstaw pozwalających na weryfikacje decyzji ostatecznej.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego niezasadny jest także zarzut skargi, iż w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiąca, iż wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Analiza akt sprawy doprowadziła do jednoznacznego wniosku, że zarówno decyzje wydane w postępowaniu zwykłym, jak również wydane w toku postępowania nadzwyczajnego zostały podpisane przez różne osoby.

Sąd Wojewódzki dostrzegł wadliwość części uzasadnienia organu odwoławczego, gdzie wskazano, iż skoro w wyniku postępowania wznowieniowego związanego z decyzją z dnia 31 lipca 2006 r. Starosty Nowodworskiego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zasadna jest odmowa jej uchylenia. Decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiący, że organ po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Oznacza to, że brak zasadności przesłanek wskazanych przez stronę inicjującą postępowanie wznowieniowe powoduje, że organ odmawia uchylenia decyzji. Tylko jeśli weryfikacja przesłanek byłaby pozytywna, wówczas organ mógłby uchylić decyzje i orzec co do istoty bądź odmówić uchylenia ze wskazaniem, że decyzja zapadła z naruszeniem prawa, ewentualnie ze wskazaniem na upływ czasu uniemożliwiający uchylenie albo gdy mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Prowadzi to do wniosku, że rozpatrywanie możliwości uchylenia decyzji dotychczasowej jest możliwe tylko, gdy w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa. Natomiast wskazane przez skarżącego podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej były niezasadne, dlatego też jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem była odmowa uchylenia decyzji z dnia 31 lipca 2006 r., co nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Z. S., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

1) błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 k.p.a. polegające na niezgodnym ze stanem faktycznym przyjęciu, że:

- A. G. - kierownik Wydziału Arch. i Budownictwa Starostwa Nowodworskiego, biorąca udział w postępowaniu wznowieniowym - wykonywała wszystkie czynności w tym opracowanie wszystkich pism i postanowień oraz decyzji z dnia 7 września 2010 r. i która w postępowaniu zwykłym sporządzała i podpisywała z up. Starosty Nowodworskiego wszystkie pisma oraz decyzję z dnia 18 listopada 2005 r., 8 marca 2006 r., 31 lipca 2006 r. i postanowienie z dnia 15 czerwca 2006 r., nie jest tą samą osobą;

- występujący pod inicjałami MB pracownik Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewody Pomorskiego, który w postępowaniu wznowieniowym sporządzał zaskarżoną decyzję z dnia 10 listopada 2010 r. oraz odpowiedź na skargę z dnia 9 grudnia 2010 r., a w postępowaniu zwykłym sporządzał postanowienie z dnia 10 lipca 2006 r., decyzję z dnia 18 września 2006 r. oraz odpowiedź na skargę z dnia 8 listopada 2006 r., a także M. N. z-ca dyrektora tego wydziału podpisujący, z up. Wojewody Pomorskiego ww. postanowienie, decyzje i odpowiedź na skargę oraz decyzję z dnia 4 stycznia 2006 r. i odpowiedź na skargę z dnia 13 marca 2006 r., nie są tymi samymi osobami;

2) art. 156 § 1 pkt. 2 i 7 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nadmierna, ograniczająca samodzielność orzeczniczą organu pierwszej instancji, ingerencja organu odwoławczego w decyzjach kasacyjnych z dnia 4 stycznia 2006 r. zalecająca do zobowiązania skarżącego do złożenia nowego, a więc niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym oświadczenia o prawie dysponowania wskazaną częścią nieruchomości wspólnej na cele budowlane, zabudowa domkiem rekreacyjnym z dnia 31 maja 2006 r., zalecająca wydanie postanowienia z dnia 6 czerwca 2006 r., nie narusza określonej art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjność postępowania administracyjnego.

Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem kontroli sądowej jest sprawa administracyjna o określonym przedmiocie, który, w przypadku postępowania wznowionego na wniosek strony, określany jest przez samego wnioskodawcę, ponieważ przepis art. 148 § 1 k.p.a. wymaga wskazania okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Te okoliczności stanowią przedmiot badania i ocen organu w świetle przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., ponadto postępowanie może toczyć się też w oparciu o art. 145a lub 145b k.p.a. Tak zakreślony przedmiot postępowania administracyjnego ujęty w decyzji kończącej sprawę, w przypadku wniesienia na tę decyzję skargi do sądu administracyjnego, określa granice sprawy sądowoadministracyjnej, a tym samym granice kontroli sądowej.

Jak przyjęto na podstawie podań wnioskodawcy i akt sprawy w zaskarżonym wyroku skarżący, w złożonym wniosku o wznowienie przywołał podstawy wznowieniowe z przepisu art. 145 § 1 pkt 1, 2, 6 k.p.a., a dokonana przez organy analiza wskazanych podstaw wznowienia postępowania doprowadziła do prawidłowych wniosków, że te podstawy nie istnieją ponieważ z pism skarżącego nie wynikało o jakie fałszywe dowody skarżącemu chodziło oraz jakie przestępstwo miało wpływ na treść decyzji, ani też jaki organ winien był zając stanowisko w sprawie.

Poza oceną merytoryczną wynikającą z zakresu kontrolowanej sprawy Sąd Wojewódzki odniósł się też do zarzutu skarżącego, iż w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiąca, iż wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Po analizie akt sprawy Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, że zarówno decyzje wydane w postępowaniu zwykłym, jak również wydane w toku postępowania nadzwyczajnego zostały podpisane przez różne osoby.

Zauważyć trzeba, że zarzut ten nie był przedmiotem postępowania administracyjnego, a został zgłoszony na etapie skargi do Sądu, który ustosunkował się do tego zarzutu w ramach rozpatrywania tej skargi.

Z tego też powodu nie ma uzasadnionej podstawy zarzut błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt.3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 k.p.a., gdyż opisany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stan faktyczny prowadzący do wywiedzenia tego zarzutu nie był przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, ani też nie był przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego.

Ponadto zauważyć trzeba, że skarżący kasacyjnie, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego formułował zarzut błędnej wykładni i błędnego zastosowania proceduralnych przepisów k.p.a. Sądy administracyjne nie stosują zaś przepisów procesowych zawartych w k.p.a. wobec wyczerpującego uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego w p.p.s.a., a zatem nawet przy przyjęciu, że skarżący usiłował w ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a. formułować zarzuty natury procesowej, to niepowiązanie w skardze kasacyjnej tego zarzutu z jakimkolwiek przepisem p.p.s.a. uniemożliwiałoby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi.

Z powyższych względów nie mogło również okazać się skuteczne postawienie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zdaje się zaś zapominać, że w ramach postępowania wznowionego nie można badać przesłanek ewentualnej nieważności decyzji administracyjnej, formułując zaś w uzasadnieniu skargi wywód polemizujący z ustaleniami organów, a ocenianymi przez Sąd Wojewódzki zapomina, że postępowanie przed sądami administracyjnymi nie jest kontynuacją sprawy administracyjnej i ogranicza się do kontroli działań administracji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.