Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 442/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi W. B., A. G., G. G. i M. G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody P. solidarnie na rzecz skarżących W. B., A. G., G. G. i M. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z [...] sierpnia 2020 r. znak [...], którą odmówiono zwrotu części nieruchomości położonej w B., oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako działki nr [...], [...], [...] i [...], a obecnie wchodzące w skład części nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta B., obręb [...], jako działki nr [...] i nr [...], stanowiących własność Gminy B.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] lutego 1971 r. znak: [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w B., oznaczoną jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 1268 m2, będące własnością spadkobierców J. H. i L. L. Wywłaszczenia dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego, za odszkodowaniem w wysokości 4 565 zł.

Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w piśmie z [...] stycznia 2017 r. złożyli następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości: W. B., M. B., M. G., G. G. i A. G., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata J. M.

Odnośnie wniosku Starosta Powiatu B. wydał następujące rozstrzygnięcia:

- decyzją z [...] lipca 2018 r. odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część działek nr [...], [...], [...] i [...] (wchodzących obecnie w skład działek nr: [...] we własności Gminy B., w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", nr [...]i nr [...] stanowiących własność osób fizycznych i Spółdzielni oraz działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i znajdującej się w gospodarowaniu Prezydenta Miasta B. jako zarządcy dróg w mieście na prawach powiatu). Decyzja stała się ostateczna;

- decyzją z [...] lipca 2019 r. odmówił zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości stanowiącej część działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (wchodzących obecnie w skład działki nr [...] we współwłasności Spółdzielni oraz osób fizycznych, działek nr [...], [...] - stanowiących własność Gminy B. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni oraz działki nr [...] we własności Skarbu Państwa i znajdującej się w gospodarowaniu Prezydenta Miasta B.). Decyzją Wojewody P. z [...] sierpnia 2019 r. rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało utrzymane w mocy.

Mając na uwadze zakres powyższych rozstrzygnięć Starosty Powiatu B., wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie został załatwiony odnośnie części nieruchomości oznaczonych uprzednio numerami działek [...], [...], [...] i [...] a wchodzących obecnie w skład części nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. Wniosek o zwrot w przedmiotowym postępowaniu dotyczy nieruchomości o łącznej powierzchni 73 m2, co wynika z wykazu synchronizacyjnego sporządzonego [...] listopada 2018 r. przez uprawnionego geodetę.

Odnośnie powyższego zakresu sprawy, decyzją z [...] września [...] r. Starosta Powiatu B. odmówił zwrotu, ale Wojewoda P. decyzją z [...] stycznia 2020 r. uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Wskazał, że cel wywłaszczenia został określony ogólnie, a zatem nie wyłącznie grunt znajdujący się pod budynkami stanowił cel wywłaszczenia. Wymaga zatem ustalenia, co było realizowane na obszarze objętym wywłaszczeniem. Zalecił, aby przeprowadzono wizję lokalną i ustalono, kiedy nastąpiło zasadzenie drzew.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ pierwszej instancji decyzją z [...] sierpnia 2020 r. odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej uprzednio (na dzień wywłaszczenia) części działek nr [...], [...], [...] i [...] a obecnie wchodzących w skład części działek nr [...] i [...] stanowiących własność Gminy B.. Wyjaśnił, że decyzję wywłaszczeniową z [...] lutego 1971r. poprzedziła decyzja o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] z [...] października 1965 r., w której cel wywłaszczenia określono jako pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe realizowane przez MSM "[...]". Ustalone odszkodowanie w wysokości 4 565 zł wypłacono na rzecz L. L. Następstwo prawne po poprzednich właścicielach wywłaszczonej nieruchomości wykazali wszyscy wnioskodawcy stosownymi postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku, które organ szczegółowo opisał wraz z podaniem sygnatury sprawy i daty wydania oraz treści rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyły wszystkie osoby uprawnione. Następnie Starosta przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) i wyjaśnił, że terminy wynikające z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił na podstawie wykazu synchronizującego, że fragmenty wywłaszczonych działek o nr [...] (pow. 0,0032 ha) i nr [...] (pow. 0,0007 ha) weszły w skład nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...] (obręb [...]) stanowiącej własność Gminy B., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów symbolem Bz rekreacyjno - wypoczynkowe. Natomiast część wywłaszczonych działek o nr [...] (pow. 0,0025 ha) i nr [...] (o pow. 0,0009 ha) weszły w skład nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...] (obręb [...]) stanowiącej własność Gminy B., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów symbolem Bz - tereny rekreacyjno - wypoczynkowe.

Starosta wskazał, że realizując wytyczne Wojewody z decyzji kasacyjnej:

- włączył do akt sprawy udostępnione przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii zdjęcia lotnicze z lat [...], [...], [...], [...], z których wynika, że: bezpośrednio przy działkach oznaczonych obecnie nr [...] i [...] biegł rów melioracyjny/rzeka D.; działki położone były bezpośrednio przy drodze; ze zdjęcia wykonanego w 2006 r. wynika, że części wywłaszczonych nieruchomości, o które wnioskują strony, stanowiły teren zielony przy chodniku; ze zdjęcia wykonanego w 2010 r. wynika, że teren ten został uporządkowany; na zdjęciach widnieje też pewna infrastruktura;

- przeprowadził [...] lutego 2020 r. oględziny ustalając, że działki nr [...] i [...] położone są bezpośrednio przy ścieżce rowerowej oraz rzece D.; teren działek jest skoszony, porośnięty trawą, na całej ich długości w regularnych odstępach posadzono drzewka zabezpieczone drewnianymi stelażami; w niektórych miejscach występują studzienki infrastruktury technicznej; nad nieruchomościami znajdują się linie elektroenergetyczne, a przez działki biegną liczne wydeptane ścieżki;

- uzyskał od Prezydenta Miasta B. informację (pismo z [...] czerwca 2020 r.), zgodnie z którą: działki nr [...] oraz [...] we własności Gminy B. stanowią zieleń urządzoną, podlegają kompleksowemu zagospodarowaniu przez nasadzenie i pielęgnację drzew, prace porządkowe, usuwanie odpadów i koszenie; na działce nr [...] znajdują się dwie linie kablowe elektroenergetyczne wybudowane w 1988 r.; na działkach znajduje się kolektor sanitarny przekazany do eksploatacji w 1997 r., sieć cieplna wybudowana w latach 1996-1998, a na działce nr [...] znajduje się kanał sanitarny. Prezydent do pisma załączył dokumenty dowodzące zlokalizowania infrastruktury technicznej.

Starosta wyjaśnił, że skoro budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje inwestycję kompleksową, w skład której wchodzi nie tylko budowa domów mieszkalnych, ale też infrastruktury i urządzeń służących mieszkańcom (pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, nadto instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak linia komunikacyjna, kabel elektryczny czy instalacja gazowa i sanitarna), to należy uznać w przedmiotowej sprawie, że cel wywłaszczenia w postaci budownictwa mieszkaniowego został na wywłaszczonych działkach zrealizowany. Zdaniem organu pierwszej instancji przemawiają za tym: położenie nieruchomości przy rzece D. oraz drodze - ulicy [...]; okoliczność, że naturalne ukształtowanie terenu w postaci rzeki D. nie pozwala na dokonywanie na terenie działek inwestycji np. w postaci budowy bloków, a więc na tym terenie mogła powstać wyłącznie infrastruktura techniczna bądź teren zieleni. Organ wyjaśnił, że z załączonych przez Prezydenta Miasta map wynika, iż kolektor sanitarny niezbędny jest na potrzeby osiedla mieszkaniowego zlokalizowanego po drugiej stronie ulicy [...], a pozostała infrastruktura zlokalizowana na działkach również służy do zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Ze zdjęć lotniczych wynika, że już w 2010 r. na przydrożnych działkach do ulicy [...] powstała uporządkowana zieleń. Powołując wyrok w sprawie I OSK 1521/18 Starosta wskazał, że "działki były przedmiotem przemyślanej działalności Gminy". Ze zdjęć wynika, że już w 2010 r. tereny przy rzece D. były koszone oraz gospodarowane, stanowiły one teren uporządkowany, tak jak teren powyżej rzeki przy kościele Ś. D. Pozostała, dalsza część działek jest ewidentnie niezagospodarowana i pozostawiona bez żadnego nadzoru o czym świadczy wiele drzew samosiejek. Od 2017/2018 r. na spornym terenie posadzono drzewka w stelażach, co wynika z umów przedstawionych przez Gminę. Nie ma też znaczenia fakt, że drzewa posadzono po złożeniu wniosku o zwrot, skoro teren był zagospodarowany przez Gminę już w 2010 r. Nadto, z przesłanego przez Urząd Miejski w B. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. numer [...] z [...] czerwca 1964 r. (obowiązującego w dacie wywłaszczenia) wynika, iż obszar obejmujący nieruchomość gruntową położoną w B. przy ul. [...], oznaczoną aktualnie jako działki nr [...] o pow. 0,1693 ha oraz [...] o pow. 0,0830 ha, stanowiący własność Gminy B., usytuowany był na terenie przeznaczonym pod zieleńce w osiedlu III, przez który ponadto przebiega linia wysokiego napięcia oznaczona na rysunku symbolem GIOIZP. Zgodnie z ustaleniami szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. numer [...] z [...] czerwca 1973 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w B. nr 11, poz. 107) obszar obejmujący nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem usytuowany był na terenie przeznaczonym pod zieleń parkową. Z późniejszych planów zagospodarowania osiedla S. wynika, iż ww. nieruchomości przeznaczone były kolejno pod: projektowany pas linii energetycznych (zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego osiedla S. zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta B. numer [...] z 30 września 1982 r., Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w B. nr 9, poz. 53); przeznaczone pod ulicę główną tranzytową, ulice układu podstawowego o znaczeniu ogólnomiejskim, odcinek obwodnicy śródmiejskiej, trasę komunikacji autobusowej, a także przewidywaną jedną trasę komunikacji tramwajowej (zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego osiedla S. zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta B. numer [...] z 9 czerwca [...] r., Dz. Urz. Woj. B. nr 11, poz. 108). Obecnie obszar działki nr [...] o powierzchni 0,1693 ha oraz działki [...] o pow. 0,0830 ha usytuowany jest częściowo pod przestrzeń publiczną inwestycji celu publicznego – plac miejski, miejsca postojowe, wody śródlądowe - rzeka D., a także zieleń urządzoną wraz z urządzeniami towarzyszącymi, natomiast częściowo przeznaczony pod przestrzeń publiczną inwestycji celu publicznego - zieleń urządzoną i wody śródlądowe wraz z urządzeniami towarzyszącymi, stanowiącymi system powiązań przyrodniczych miasta B., zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Piasta I oraz Skorupy w Białymstoku zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Białymstoku nr VI/37/ll, zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w Białymstoku numer XIV/202/15 z 23 listopada 2015 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 3864). Zdaniem organu, obecny stan nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Miało to miejsce etapami. Fakt, że grunty zajęte pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oddziela od gruntów zajętych pod tereny zielone droga nie stanowi przeszkody do uznania, iż stanowią one zorganizowaną całość służącą mieszkańcom osiedla. Potwierdza to zarówno plan zagospodarowania przestrzennego, zlokalizowana infrastruktura techniczna, porządkowanie i gospodarowanie terenem, a przede wszystkim lokalizacja rzeki D., przez którą inne zagospodarowanie terenu byłoby niemożliwie bądź mocno utrudnione.

Odwołanie od decyzji Starosty z [...] sierpnia 2020 r. złożyli W. B., M. B., M. G., G. G. i A. G. Zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, 77 § 1, 80 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia sprawy, w szczególności nieuwzględnienie faktu, iż sporna część wywłaszczonej nieruchomości nie była i nie jest wykorzystywana na cel, na jaki została wywłaszczona, zatem winna być zwrócona następcom prawnym byłych właścicieli;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.137 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n., przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że sporna obecnie część wywłaszczonej nieruchomości nie stała się zbędna z punktu widzenia celu, w jakim została wywłaszczona i tym samym jej zwrot nie jest możliwy, podczas gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy nie wykazano realizacji na niej celu wywłaszczenia, nadto grunt jest aktualnie własnością Gminy B. i powinien być zwrócony.

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] sierpnia 2020 r.

Wyrokiem z [...] stycznia 2021 r. w sprawie II SA/Bk 842/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność decyzji Wojewody z [...] października 2020 r. z uwagi na rozpoznanie przez ten organ odwołania osoby nieżyjącej M. B. (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wyrok uprawomocnił się 9 marca 2021 r.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania (z udziałem W. B. jako następcy prawnego po zmarłej, według przedłożonego aktu poświadczenia dziedziczenia), Wojewoda P. zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z [...] sierpnia 2020 r.

Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał jego oceny prawnej identycznie jak organ pierwszej instancji w całości podzielając jego konkluzje i wnioski odnośnie zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej części wywłaszczonych nieruchomości. Wyjaśnił, że choć nie odnaleziono dokumentacji archiwalnej, to niewątpliwie wynika z decyzji wywłaszczeniowej, że celem wywłaszczenia była (ogólnie) budowa osiedla mieszkaniowego. Zestawiając ten cel ze zgromadzonym materiałem dowodowym Wojewoda ustalił, że:

- z protokołu wizji lokalnej sporządzonego [...] lutego 2020 r. wynika, iż teren nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] jest położony bezpośrednio przy ścieżce rowerowej, jest skoszony, porośnięty trawą, a na całej długości w regularnych odstępach posadzone są drzewa zabezpieczone drewnianymi stelażami. W niektórych miejscach, jak wynika z protokołu, występują studzienki infrastruktury technicznej. Zatem teren nieruchomości zawnioskowanych do zwrotu jest zadbany co oznacza, że prace podejmowane na nieruchomości służą realizacji celu wywłaszczenia związanego z budową osiedla mieszkaniowego;

- ze zdjęć lotniczych wynika, że jeszcze przed złożeniem przez skarżących wniosku o zwrot nieruchomości nieruchomość była regularnie porządkowana. Na zdjęciach lotniczych z 2006 r., 2010 r. i 2013 r. widać różnicę pomiędzy terenem przy ulicy [...] a kolejnymi, niezagospodarowanymi działkami nieprzylegającymi do ulicy;

- nie bez znaczenia są również przedstawione przez Prezydenta Miasta B. umowy z podmiotami zewnętrznymi, które to umowy dotyczyły prowadzenia prac związanych z pielęgnacją zieleni na m.in. działkach nr [...] oraz [...].

Zdaniem Wojewody, cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, na który składają się także tereny zielone, został zrealizowany. Realizacja celu wywłaszczenia w postaci terenów zielonych stanowiących element osiedla mieszkaniowego musi polegać na działaniu zamierzonym, planowym i celowym, polegającym na przekształcaniu dotychczasowego stanu nieruchomości w teren o widocznej koncepcji. W przedmiotowej sprawie takie elementy wystąpiły. Części nieruchomości zawnioskowane do zwrotu pełnią m.in. funkcję rekreacyjno - sportową i położone są bezpośrednio przy ścieżce rowerowej w okolicy rzeki D.. Znajduje się na nich infrastruktura techniczna, która służy zaspokojeniu potrzeb mieszkańców osiedla mieszkaniowego (kolektor sanitarny na działkach nr [...] i nr [...]).

Skargę na decyzję Wojewody P. z [...] kwietnia 2021 r. wnieśli W. B., M. G., G. G. i A. G.. Zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. na skutek niezrealizowania przez organ odwoławczy obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wydanie decyzji nieuwzględniającej porządku prawnego i uzasadnionego interesu zainteresowanych podmiotów, w szczególności nieuwzględnienie faktu, iż sporna część wywłaszczonej nieruchomości nie była i nie jest wykorzystywana na cel wywłaszczenia (budownictwo mieszkaniowe), a zatem wobec nierozdysponowania nią na rzecz osób trzecich winna być zwrócona następcom prawnym byłych właścicieli w takim wymiarze, w jakim cel wywłaszczenia nie został zrealizowany;

lI. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 137 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że sporna część wywłaszczonej nieruchomości nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, podczas gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy nie wykazano realizacji tego celu w postaci wzniesienia budynków mieszkalnych bądź infrastruktury, a potwierdzono, że grunt będący aktualnie własnością Gminy B. nadal jest w jej władaniu.

Skarżący wywiedli, że sporne grunty leżą poza obszarem będącym w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni, są oddzielone od tego obszaru ulicą, nie mogą stanowić części "niezbędnej jej infrastruktury" i stanowią ogólnodostępny obszar będący we władaniu Gminy. Zdaniem skarżących, gdyby powyższy grunt był przedmiotem infrastruktury Spółdzielni, to z mocy prawa stałby się przedmiotem jej wieczystego użytkowania, jednak tak się nie stało. W sytuacji zaś, gdy stanowi on własność Gminy B. i pozostaje w jej władaniu oraz gdy nie był i nie jest realizowany na nim cel osiedla mieszkaniowego Spółdzielni, winien być przedmiotem zwrotu zgodnie z wnioskiem skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo ustaliły zrealizowanie celu wywłaszczenia na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot z [...] stycznia 2017 r., co do której nie orzekł dotychczas Starosta Powiatu B. decyzjami z [...] lipca 2018 r. oraz z [...] lipca 2019 r. Innymi słowy należy w sprawie odpowiedzieć na pytanie, czy zrealizowano cel wywłaszczenia na częściach dawnych, wywłaszczonych działek nr [...], [...], [...] i [...] wchodzących obecnie w skład działek gminnych nr [...] i [...].

Niesporne są natomiast w sprawie (wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego należycie w tym zakresie ocenionego przez organy obydwu instancji) takie okoliczności jak: odjęcie prawa własności poprzednikom prawnym skarżących mocą decyzji wywłaszczeniowej (czyli w trybie klasycznego, administracyjnego wywłaszczenia), ogólnie określony cel wywłaszczenia – pod budowę osiedla mieszkaniowego, następstwo prawne skarżących po wywłaszczonych właścicielach (dowiedzione postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku szczegółowo omówionymi przez organ pierwszej instancji i znajdującymi się w aktach sprawy). Bezspornie również znajdują w sprawie zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości (art. 136 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia [...]97 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej: u.g.n., z uwagi na treść art. 216 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Stosownie zaś do treści art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w decyzji wywłaszczeniowej wskazano art. 14 i 20 ustawy z 1958 r., z tym że na datę wywłaszczenia 22 lutego 1971 r. decyzyjne wywłaszczenie było uregulowane w tej ustawie właśnie w art. 20). Podzielić należy ocenę organów, iż w sprawie nie mają natomiast zastosowania przepisy art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przewidujące terminy na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia (pkt 1 – 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) oraz na realizację celu wywłaszczenia (pkt 2 – 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna). Przepisy te weszły w życie odpowiednio: 1 stycznia 1998 r. oraz 22 września 2004 r. i nie dotyczą wywłaszczeń, które miały miejsce przed tymi datami.

Nie ulega wątpliwości, co trafnie wskazały organy obydwu instancji, że realizacja takiego celu publicznego jak budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko same budynki, ale również całą infrastrukturę (m.in. drogi, parkingi, obiekty użyteczności publicznej – szkoły, przychodnie i inne). Infrastrukturę osiedla tworzą również tereny zielone, z tym jednak zastrzeżeniem, że utworzenie terenów zielonych na obszarze osiedla mieszkaniowego może stanowić realizację celu publicznego (wywłaszczenia) jeśli stanowi przejaw zorganizowanej działalności właściciela terenu pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia bowiem przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń (vide np. wyrok NSA w sprawie I OSK 789/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej rzecz ujmując, wywłaszczenie pod budowę osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzną sytuację. Tak określony cel może łączyć w sobie wiele funkcji, jednak funkcje te i realizujące je zabudowania, infrastruktura i zieleń powinny służyć mieszkańcom osiedla, stanowić element inwestycji w postaci osiedla, powinny stanowić realizację celu tego konkretnego wywłaszczenia a nie realizację innego wywłaszczenia bądź realizację innego celu publicznego (por. np. wyrok NSA w sprawie I OSK 144/20).

W sprawie niniejszej trafnie w skardze zarzucono, iż organy pominęły istotną kwestię w postaci nieprzekazania nigdy spornego terenu we władanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", która została wskazana w decyzji wywłaszczeniowej jako wykonawca wywłaszczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego. Sąd z urzędu również stwierdza, że nie stały się przedmiotem wszechstronnej, a jedynie pobieżnej, oceny organów okoliczności związane z budową infrastruktury technicznej oraz dokumenty obrazujące zagospodarowanie spornych działek zielenią urządzoną. Tymczasem bez dodatkowej analizy tych okoliczności i dokumentów jednoznaczna teza o realizacji celu wywłaszczenia jest przedwczesna.

Z akt administracyjnych wynika w szczególności, że decyzje o przekazaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w użytkowanie wieczyste gruntów wywłaszczonych w 1971 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego zostały wydane w latach 19771981. Przekazanie było nieodpłatne i obejmowało infrastrukturę techniczną (k. 727-731 akt adm., tom III). Tymczasem sporne w sprawie części wywłaszczonej nieruchomości tymi decyzjami nie zostały objęte, a przynajmniej nie wynika to z akt, jak również okoliczność ta nie była przedmiotem oceny organów. Powstaje zatem pytanie, czy Spółdzielnia posiadała kiedykolwiek tytuł prawny do przedmiotu sporu w sprawie niniejszej, czy kiedykolwiek był on przedmiotem władania Spółdzielni. Na to pytanie organy nie udzieliły odpowiedzi. W orzecznictwie prezentowane jest tymczasem stanowisko, które sąd w sprawie niniejszej podziela, że jeśli sporna nieruchomość, wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego, nie została nigdy przekazana we władanie Spółdzielni, występuje zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia (vide np. wyroki w sprawach II SA/Lu 73/16 oraz II SA/Bk 59/21). Organy do powyższego powinny się ustosunkować.

Po wtóre, umknęło organom i nie stało się przedmiotem ich wnikliwej oceny, że przedłożone przez Prezydenta Miasta B. dokumenty obrazujące budowę infrastruktury technicznej, na którą - jako realizację celu wywłaszczenia - organy się powołały, pochodzą z lat znacznie późniejszych niż wynikająca chociażby ze zdjęć budowa osiedla mieszkaniowego. Warunki zabudowy dla budowy magistrali cieplnej wzdłuż ulicy [...] zostały wydane [...] kwietnia 1996 r., odbiór kolektora sanitarnego miał miejsce w 1997 r., budowa urządzeń energetycznych (linii kablowej elektroenergetycznej) dla Parafii [...] w 1988 r. (k. 2455-2465, tom IX akt adm.). Tymczasem skoro na przełomie lat 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku oddano teren Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wraz z infrastrukturą w użytkowanie wieczyste to powstaje pytanie, w jaki sposób budowa infrastruktury technicznej pod koniec lat 80-tych i w latach 90-tych ubiegłego wieku stanowiła realizację celu wywłaszczenia, tzn. już funkcjonującego od kilkunastu lat osiedla. Znamienne, że nawet Wojewoda P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż infrastruktura ta "służyła poprawie funkcjonowania osiedla mieszkaniowego" a nie jego powstaniu. Zdaniem sądu, czymś innym jest budowa magistrali miejskiej, która z oczywistych względów może poprawić funkcjonowanie osiedla mieszkaniowego ale jest realizowana nie w celu jego powstania lub rozbudowy a w celu rozbudowy infrastruktury miejskiej, a czymś innym budowa infrastruktury technicznej na potrzeby osiedla mieszkaniowego (tzn. bez której osiedle nie może funkcjonować). Uznanie realizacji urządzeń miejskich powstających co najmniej kilkanaście lat po wybudowaniu osiedla za realizację celu wywłaszczenia może stanowić, w okolicznościach konkretnej sprawy, obejście przepisów o wywłaszczeniu i zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Organy więc powinny wyjaśnić i ocenić w sprawie niniejszej, w jaki sposób infrastruktura, której daty powstania i odbioru pochodzą z końca lat 80-tych (linia kablowa na potrzeby parafii) oraz z lat 90-tych ubiegłego wieku (sieć cieplna, kolektor sanitarny), służyła realizacji celu wywłaszczenia, w szczególności jak te daty się mają do dat oddawania do użytkowania bloków mieszkalnych, skoro ze zdjęć lotniczych wyraźnie widać, że już co najmniej w roku 1982 osiedle mieszkaniowe funkcjonuje jako zagospodarowane. W szczególności należy odpowiedzieć na pytanie, czy u źródeł realizacji tej konkretnej infrastruktury, na którą powołuje się organ, tkwiła budowa osiedla mieszkaniowego będąca wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej z [...] lutego 1971 r. celem wywłaszczenia, czy był to inny cel (np. budowa infrastruktury miejskiej niezależna od już funkcjonującego osiedla). Wszechstronnej oceny tych okoliczności zabrakło, w szczególności zestawienia dat budowy sieci cieplnej, kolektora sanitarnego i infrastruktury energetycznej z datami oddawania do użytku poszczególnych elementów osiedla mieszkaniowego.

Zbyt pobieżnie organy potraktowały również kwestię zagospodarowania objętego sporem terenu ustalając, że jest to argument za odmową zwrotu. Tymczasem materiał dowodowy nie pozwala na tak jednoznaczne wnioski jak sformułowane przez organ. W szczególności ze zdjęć lotniczych wynika, że już w 1982 r. funkcjonowało osiedle mieszkaniowe z zagospodarowaną zielenią, co jeszcze bardziej jest widoczne na zdjęciu z roku 1996 (k. 2362, 2363 akt adm. tom IX). Zdjęcia te obrazują wyraźną różnicę między zagospodarowanym kompleksem osiedla mieszkaniowego a nie zagospodarowanym wówczas terenem po przeciwnej stronie ulicy [...], na którym znajduje się obszar objęty sporem w sprawie niniejszej. Skoro sporny obszar nie znajduje się obecnie we władaniu Spółdzielni, przez wiele lat funkcjonowania osiedla mieszkaniowego nie był zagospodarowywany, to budzi wątpliwości argumentacja organu mająca świadczyć za odmową zwrotu, sprowadzająca się do stwierdzenia, iż od 2010 r. teren jest zagospodarowaną przestrzenią zieloną (vide też zdjęcia z wizji lokalnej). Tym bardziej, że – jak trafnie wywiedziono w odwołaniu – grunty te są oddzielone ulicą [...] od terenu będącego we władaniu Spółdzielni. Organ odwoławczy, mimo zarzutów odwołania, nie wyjaśnił w jaki sposób w tych okolicznościach mają one stanowić część przestrzeni osiedla. Sąd także zauważa, że dokumenty dowodzące zagospodarowania spornego obszaru (wykonywania prac porządkowych, nasadzeń itp. – od roku 2014 r.) wskazują, iż prace te są finansowane przez Miasto B. a nie Spółdzielnię. Także sam organ pierwszej instancji wskazał, że nasadzenia drzewami wykonało Miasto w latach 2017-2018 a więc już po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości (s. 7 uzasadnienia decyzji). Organy tych okoliczności nie oceniły należycie łącząc automatycznie stan zagospodarowania terenu z budową osiedla mieszkaniowego. Tymczasem skoro osiedle funkcjonowało jako zorganizowana przestrzeń znacznie wcześniej (vide zdjęcia lotnicze), to należało wyjaśnić w jaki sposób zagospodarowanie części po drugiej stronie ulicy [...] miało służyć realizacji celu wywłaszczenia, skoro nastąpiło ponad dwadzieścia lat później i przez inny podmiot niż Spółdzielnia Mieszkaniowa.

Sąd także zauważa, że chronologiczna analiza ustaleń kolejnych planów miejscowych dla spornego obszaru wskazuje, iż tylko plan najwcześniejszy (z roku 1964) przeznaczał ten obszar pod zieleń osiedlową. Następnie były to: zieleń parkowa 1973 r.), pas linii elektroenergetycznych 1982 r.), droga w tym komunikacja tramwajowa 1988 r.), przestrzeń publiczna i zieleń urządzona (2015 r.). Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy faktycznie realizacja zagospodarowanej zieleni na spornym obszarze, a także widocznej na zdjęciach ścieżki rowerowej w jej sąsiedztwie oraz realizacja infrastruktury technicznej widocznej na zdjęciach z wizji lokalnej, służyła przestrzeni osiedla czy też ogólnodostępnej przestrzeni miejskiej. Tego zagadnienia organy nie oceniły, a ma ono istotne znaczenie w sprawie. Należy bowiem rozróżnić zrealizowanie celu wywłaszczenia polegającego na wykonaniu zagospodarowanej przestrzeni zielonej służącej mieszkańcom osiedla od wykonania zagospodarowanej przestrzeni miejskiej ogólnodostępnej położonej po przeciwnej stronie dwujezdniowej drogi publicznej oddzielającej te dwa obszary i pozostającej we władaniu dwóch różnych podmiotów (Miasta i Spółdzielni Mieszkaniowej).

Reasumując, ustalenie powyższych kwestii będzie miało niewątpliwie istotne znaczenie dla sprawy. Kluczowe jest bowiem to, czy sporne części wywłaszczonej nieruchomości kiedykolwiek znajdowały się we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", dlaczego nie zostały jej przekazane w użytkowanie wieczyste, dlaczego ewentualnie nie były przez nią zagospodarowane a zagospodarowaniem zajęło się Miasto B., czy znajdująca się na nich infrastruktura była wykonana na potrzeby osiedla czy na potrzeby ogólnomiejskie (dokumenty wskazują na jej zrealizowanie w okresie znacznie późniejszym niż budowa i oddanie do użytkowania infrastruktury osiedla, w tym bloków mieszkalnych, pawilonów itp.). Te okoliczności wymagają dodatkowego wyjaśnienia, oceny, a jeśli zajdzie taka potrzeba – przeprowadzenia dodatkowych dowodów.

Z powyższych względów uznać należy, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane w oparciu o wadliwie (niekompletnie) ustalony stan faktyczny, czym naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją powyższego jest również stwierdzenie, że w sposób niepełny zostały skonstruowane uzasadnienia obydwu wydanych decyzji (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.).

Rozpoznając sprawę ponownie organy będą zobligowane do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie, a wydane decyzje uzasadnią w sposób wymagany przepisami, w tym ocenią zgromadzony materiał dowodowy w jego całokształcie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20[...] r. poz. 2325 ze zm.), sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt 2 sentencji, znajduje uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W skład tych kosztów weszły wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz wpis od skargi 200 zł.