Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1341/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono naruszenie prawa i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Powołane przepisy: article: Art. 5 ust. 1, ust. 3 i ust. 5, art. 37, art. 41, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Piotr Głowacki Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 14 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. uwzględniając skargę stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia Instytucji Organizującej Konkurs - Zarządowi Województwa M. - Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020, II. zasądza od Zarządu Województwa M. – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020 na rzecz strony skarżącej Gminy D. koszty postępowania w kwocie 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych)


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Sądu jest rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020, a zarazem Instytucji Rozpatrującej Protest (dalej: IRP) z dnia 14 grudnia 2017 r., nr [...] w sprawie nieuwzględnienia protestu złożonego przez Gminę D. (dalej: Wnioskodawca, Gmina, Skarżąca), od negatywnego wyniku oceny formalnej projektu nr [...]; pn. "Utworzenie przestrzeni dla rozwoju społeczno-gospodarczego" (dalej: projekt), złożonego w ramach konkursu nr [...] (dalej: konkurs), ze względu na niespełnienie kryterium "Kwalifikowalność wydatków", określonego w załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu nr [...], dnia 28 lutego 2017 r, 11 Oś Priorytetowa - Rewitalizacja przestrzeni regionalnej, Działanie 11.2 Odnowa obszarów wiejskich (dalej: regulamin konkursu).

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny.

Gmina D. w dniu 30 czerwca 2017 r., w odpowiedzi na ogłoszony w dniu 28 lutego 2017 r. konkurs złożyła powyższy projekt.

Instytucja Organizująca Konkurs - Departament Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. (dalej: IOK), pismem z dnia 26 września 2017 r. (znak: [...]) wezwała Gminę do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnień w zakresie projektu. Zasadniczą kwestią poruszoną w wezwaniu przez IOK był aspekt kwalifikowalności kosztów związany z brakiem możliwości dofinansowania ze środków programu kosztów przeznaczonych na cele administracyjno-zarządcze oraz wydatków w zakresie części wspólnych w proporcji odpowiadającej powierzchniom administracyjno-zarządczym.

Pismem z dnia 16 października 2017 r. Gmina odniosła się do uwag IOK, jednak nie dokonała zmian w proporcji kwalifikacji kosztów, uznając, że wyliczone proporcje są rzeczywistym odzwierciedleniem powierzchni zajmowanych na poszczególne funkcje, w tym wyłączone z kwalifikowalności funkcje administracyjno-zarządcze. Przedstawiono założenia, jakie przyjęto przy wyliczaniu wskaźnika proporcji.

W dniu 17 października 2017 r. Gmina przez system e-RPO przesłała ponownie wniosek wraz z załącznikami oraz wyjaśnieniami.

IOK nie zgodziła się z przedstawionymi wyjaśnieniami i pismem z dnia 30 października 2017 nr [...] poinformowała Gminę, że projekt został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej, ze względu na niespełnienie kryterium "Kwalifikowalność wydatków".

Od powyższego rozstrzygnięcia Gmina wniosła protest z dnia 10 listopada 2017 r. podnosząc zarzuty naruszenia szeregu zasad poprzedzających negatywną ocenę projektu, a w szczególności dowolną w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy ocenę wniosku poprzez przyjęcie, że metodologia oceny zastosowana przez Wnioskodawcę jest niewłaściwa, w sytuacji kiedy budynek wielofunkcyjny i obszar objęty projektem mają służyć przede wszystkim rozwiązaniu problemów zdiagnozowanych w Gminnym Programie Rewitalizacji Gminy D. na lata 2016-2023, w którym założono udostępnienie przestrzeni dla takich podmiotów jak organizacje pozarządowe (NGO), przedsiębiorcy, podopieczni specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego, Gminny Ośrodek Kultury oraz dodatkowo urząd gminy.

Dalej Gmina podniosła, że ujęta w ramach projektu droga dojazdowa wraz z miejscami postojowymi będzie wykorzystywana dla celów realizacji projektu i nie wiąże się z funkcją administracyjno-zarządczą jaką częściowo pełni sam obiekt wielofunkcyjny. Nie można zatem przyjąć takiej samej proporcji kosztów, jak dla samego obiektu wielofunkcyjnego. Część projektu obejmująca drogę dojazdową oraz miejsca parkingowe realizowana będzie na mocy porozumienia z powiatem limanowskim. Umożliwi ona lepszą komunikację w obrębie S. O. Szkolno-Wychowawczego oraz obiektu wielofunkcyjnego i zlokalizowanego w jego sąsiedztwie parku.

W proteście sformułowano również zarzuty o charakterze proceduralnym. Wskazano, że ocena formalna dokonana została przez jednego oceniającego podczas gdy z § 2 pkt 5 rozdziału 1 załącznika nr [...] regulaminu konkursu, w którym wprowadzono Regulamin prac Komisji Oceny Projektów w ramach RPOWM na lata 2014 – 2020 dla trybu konkursowego zamkniętego (dalej: regulamin KOP), wynika, że negatywna ocena formalna ma miejsce w sytuacji przyznania przez dwie osoby oceniające oceny NIE w co najmniej jednym kryterium oceny formalnej. Ponadto wskazano na naruszenie § 10 pkt 3 rozdziału 2 regulaminu KOP, w którym wskazano, że ocena formalna i merytoryczna dokonywana jest przez dwóch członków KOP.

Przywołanym powyżej pismem z dnia 14 grudnia 2017 r., IRP poinformowała Wójta Gminy D. , że protest nie został uwzględniony.

W uzasadnieniu wskazano, że poprawność oceny przeprowadzonej przez IOK została zweryfikowana z uwzględnieniem złożonego protestu oraz dokumentacji aplikacyjnej przedłożonej do oceny.

Odnośnie zarzutu nieprawidłowości w metodologii kwalifikowania kosztów IRP wskazała, że w "Podręczniku kwalifikowania wydatków" znajduje się czytelny zapis, iż: "Katalog specyficznych wydatków niekwalifikowalnych dla poddziałania obejmuje w szczególności (...) inwestycje w budynki służące funkcjom administracyjno-zarządczym". Natomiast z zapisów dokumentacji aplikacyjnej wynika, że budynek wielofunkcyjny, będący przedmiotem projektu, powstał w wyniku rozbudowy, nadbudowy i przebudowy urzędu gminy. W takiej sytuacji przedmiotowy projekt bez wątpienia przynajmniej w części obejmuje inwestycje na budynek służący funkcjom administracyjno-zarządczym. Powyższe potwierdzają także rzuty budynku i opisy przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń. Zasadnym wobec powyższego było wezwanie przez IOK do złożenia wyjaśnień i uzupełnień co do podziału kosztów w projekcie na część kwalifikowalną i niekwalifikowalną. Wnioskodawca nie dokonał żadnych zmian we wniosku. W ocenie IRP słuszną była konstatacja IOK, że Wnioskodawca przyjął błędną metodologię podziału kosztów, tym samym zarzut jest bezpodstawny.

IRP nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego kwalifikacji proporcji kosztów drogi dojazdowej, jak bowiem wynika z regulaminu konkursu (§18 ust. 4 pkt 7) budowa, przebudowa, rozbudowa i modernizacja infrastruktury poprawiającej dostępność do rewitalizowanych obiektów, możliwa jest wyłącznie jako dodatkowy element projektu. Zasadniczym elementem przedmiotowego projektu jest utworzenie budynku wielofunkcyjnego. Koszty zagospodarowania terenu wokół tego budynku powinny być kwalifikowane w oparciu o proporcję wyliczoną na podstawie stosunku powierzchni użytkowej części społeczno-gospodarczej budynku do powierzchni użytkowej zajmowanej na cele administracyjne. W ocenie IRP również koszty robót budowlanych trzech budynków gospodarczych oraz ich wyposażenia powinny zostać kwalifikowane w oparciu o ww. proporcję, bowiem budynki te pełnić będą funkcję uzupełniającą dla budynku wielofunkcyjnego jako zaplecze magazynowe i socjalne. Ponadto trafnie, zdaniem IRP, zakwestionowano zasadność finansowania części wyposażenia budynku wielofunkcyjnego, tj. pomieszczeń pracowników urzędu gminy takich jak gabinet wójta, pokój sekretarza, biuro podatkowe, pokój - Dowody Osobiste czy biura urzędu stanu cywilnego.

IRP stanął na stanowisku, że wbrew zarzutom Wnioskodawcy, IOK dokonując formalnej oceny, miała prawo na podstawie informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie dokonać weryfikacji potencjalnej kwalifikowalności wydatków planowanych do poniesienia przez Wnioskodawcę. Ponadto pozytywna ocena kwalifikowalności projektu nie determinuje pozytywnej oceny kwalifikowalności wydatków – są to bowiem dwa odrębne kryteria, w ramach których dokonuje się weryfikacji zupełnie innych aspektów o charakterze formalnym.

IRP wskazała, że niezasadnym był również zarzut o charakterze proceduralnym dotyczący niedopełnienia zapisów regulaminu KOP. Odnosząc się do tego zarzutu IRP wyjaśniła, że od dnia 30 marca 2017 r. obowiązują zaktualizowane "Wytyczne w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 – 2020". Zmiany w treści wytycznych miały na celu m.in. uproszczenie systemu wdrażania programów operacyjnych na lata 2014-2020 oraz przyspieszenie procesu oceny projektów. Jednym z przyjętych rozwiązań w ww. dokumencie jest rezygnacja z obowiązku stosowania zasady dwóch par oczu podczas oceny projektów. Z uwagi na powyższe, w ramach przedmiotowego konkursu wprowadzono odstępstwo w ramach procedury wyboru i skorzystano z możliwości przeprowadzenia oceny formalnej przez jedną osobę oceniającą (członka KOP).

Podsumowując IRP wskazała, że nie stwierdzono błędów w ocenie przeprowadzonej przez IOK i dlatego też protestu nie uwzględniono.

Gmina na powyższe rozstrzygnięcie IRP wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę wskazując, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo przy dokonywaniu oceny formalnej wniosku i rozpatrywaniu protestu, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie powielenie argumentów KOP i niedostrzeżenie ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych, a w szczególności naruszenie:

- art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460, dalej: ustawa wdrożeniowa), poprzez brak rzetelnej realizacji i obiektywnej oceny wniosku, polegający na błędnym i niczym niepopartym, dowolnym przyjęciu, że projekt Gminy nie spełnia kryterium "kwalifikowalności wydatków" wskazanego w załączniku nr [...] do regulaminu Konkursu;

- art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie rozstrzygnięcia na podstawie niejasnych, nieprzejrzystych reguł wyboru projektów ustanowionych w konkursie dla naboru nr [...], a przez to wadliwą ocenę kryterium "kwalifikowalność wydatków";

- art. 58 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu przez Instytucję Rozpatrującą protest, polegający na oparciu się na subiektywnych opiniach, nie popartych żadnymi danymi, ekspertyzami, a przez to dowolną ocenę wypełnienia kryterium "kwalifikowalność wydatków";

- art. 53 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania w ramach konkursu, w sposób nieprzejrzysty, nieczytelny, w szczególności poprzez nieprawidłowe sformułowanie sposobu oceny poszczególnych kryteriów pozwalające oceniającym na dowolność niektórych ocen lub pominięcie innych dla oceny okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do negatywnej oceny formalnej wniosku Skarżącej, mimo iż prawidłowo dokonana ocena oraz prawidłowe przygotowanie regulaminu konkursu, a w szczególności kryteriów oceny oraz sposobu dokonywania oceny, doprowadziłaby do sytuacji, w której wniosek Skarżącej zostałby zakwalifikowany do dofinansowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

W odpowiedzi na skargę z dnia 2 lutego 2018 r. IRP wniosła o jej oddalenie.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 7 marca 2018 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko i przedłożyła opinię sporządzoną przez dr hab. S. M. i dr M. K. na okoliczność interpretacji pojęć "funkcja administracyjno-zarządcza i funkcja społeczna".

Wojewódzki Sad Administracyjny w K. zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg pkt 4 na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Podatkowej (Dz.U. z 2016, poz. 1947 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się przywoływaną ją powyżej ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a.

Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie:

- ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że projekt został poddany ocenie na etapie formalnym i nie został uznany za spełniający kryterium wyboru projektów określonych w załączniku nr [...] do regulaminu konkursu, tym samym został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej, ze względu na fakt niespełnienia kryterium "Kwalifikowalność wydatków".

Procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony.

W ustawowym terminie 14 dni Skarżąca złożyła skargę do WSA w Krakowie na nieuwzględnienie protestu, jednak bez wymaganej przepisem art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej kompletnej dokumentacji. Po wezwaniu Sądu do przedstawienia kompletnej dokumentacji, Skarżąca w zakreślonym przez Sąd terminie, uzupełniła skargę o kompletną dokumentację w rozumieniu art. 61 ust. 3 i 4 ustawy wdrożeniowej. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie Gmina wnosząc skargę do Sądu zachowała wszystkie wymogi formalne i wyczerpała tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej dokonując kontroli zaskarżonego aktu sąd bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 – 2020"; LEX/el. nr 208524 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r, sygn. akt II GSK 339/17).

Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust 3 ustawy wdrożeniowej, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów. (art. 41 ust. 4 ustawy wdrożeniowej). Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16).

Dodać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej., a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13). Ponadto należy zauważyć, że - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie IRP w oparciu o wyżej wskazane reguły, skonfrontowane z faktografią rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów procedury dokonywania oceny projektów.

Zasady dotyczące trybu składania i wymogów jakie spełniać mają wnioski oraz sposobu i kryteriów ich oceny zawarte zostały w Regulaminie konkursu nr [...], 11 Oś Priorytetowa Rewitalizacja przestrzeni regionalnej, Działanie 11.2 Odnowa obszarów wiejskich, stanowiący załącznik do uchwały nr 286/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 28 lutego 2017 r.

W § 32 ust. 1 regulaminu konkursu wskazano, że procedura oceny projektów określona jest w Regulaminie prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014-2020, stanowiącym załącznik nr [...] do regulaminu konkursu.

Przepis § 10 ust. 3 regulaminu KOP stanowi, że "ocena formalna oraz merytoryczna (elementem której jest ocena finansowa) projektu dokonywana jest przez dwóch członków KOP (para oceniająca) w odniesieniu do każdego etapu oceny zgodnie z ich zakresem czynności lub przypisaną dziedziną. Pary oceniające dany projekt na poszczególnych etapach tworzą razem skład oceniający projekt."

Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 4 i 5 regulaminu KOP – "pozytywna ocena formalna" ma miejsce w przypadku przyznania przez dwie osoby oceniające ocen "TAK" we wszystkich kryteriach oceny formalnej, natomiast "negatywna ocena formalna" ma miejsce w sytuacji przyznania przez dwie osoby oceniające oceny "NIE" w co najmniej jednym kryterium oceny formalnej.

Powyższe zapisy regulaminu KOP wynikają z zastosowania się przez Instytucję Zarządzającą RPO WM – Zarząd Województwa do obowiązujących w dacie podejmowania uchwały nr 286/17, zapisów wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r. (dalej: wytyczne z dnia 31 marca 2015 r.), wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, w których to w Podrozdziale 7.3.- "Ocena projektów" w pkt 8 wpisano, że ocena spełnienia każdego z kryteriów jest przeprowadzana przez co najmniej dwóch członków KOP. Przeprowadzenie oceny spełnienia kryteriów może w szczególności przyjąć formę przeprowadzenia niezależnej oceny danego projektu przez co najmniej dwóch członków KOP lub wspólną ocenę danego projektu przez co najmniej dwóch członków KOP (panel członków KOP), w ramach której projekt może być porównywany z innymi projektami w ramach danego konkursu.

W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne dotyczące trybu dokonywania wyboru projektów. Z uwagi na treść art. 5 ust. 5 pkt. 1 i 2 minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego: podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej lub portalu, wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także termin, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane; oraz ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o adresie strony internetowej oraz portalu, na których zostaną zamieszczone wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także o terminie, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane. Istnieje więc wyraźna delegacja ustawowa dla wydawania przedmiotowych wytycznych oraz tryb ich promulgacji.

Pomimo powyższych zapisów wytycznych z dnia 31 marca 2015 r. i zapisów regulaminu KOP w rozpatrywanej przez Sąd sprawie, ocena formalna została dokonana prze jedną osobę oceniającą (podkreślenie Sądu), tym samym IOK nie tylko nie zastosowała się do wspomnianych powyżej zapisów regulaminu KOP, ale w sposób oczywisty naruszyła przepis art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej, dokonując oceny w sposób nierzetelny, nie przestrzegając ustanowionych przez siebie reguł wyboru projektów. Działanie IOK zostało zaakceptowane przez IRP, przez co IRP również naruszyła powyższe przepisy. Jest rzeczą oczywistą, że podmiot przystępujący do konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować, i jednocześnie precyzyjnego stosowania się do tych zasad może oczekiwać od instytucji organizującej konkurs, gdyż ogłoszonym regulaminem związana jest również instytucja organizująca konkurs.

Uzasadnieniem do przeprowadzenia oceny przez jedną osobę oceniającą, w żadnym wypadku nie mogło być, powołanie się przez IRP, zarówno w rozstrzygnięciu protestu jak i w odpowiedzi na skargę, na wejście w życie w dniu 30 marca 2017 r. wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 marca 2017 r. (dalej: wytyczne z dnia 6 marca 2017 r. ) w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 -2020 (M.P. z 2017 r. poz. 291), w których zniesiono obowiązek dokonywania oceny przez dwie osoby.

W rozdziale 10 wytycznych z dnia 6 marca 2017 r., zawarto przepis przejściowy, zgodnie z którym do konkursów ogłoszonych przed terminem stosowania niniejszych wytycznych (przed 30 marca 2017 r.) stosuje się wytyczne z dnia 31 marca 2015 r., tym samym Minister Rozwoju i Finansów jednoznacznie rozstrzygnął kwestię, które wytyczne powinny być stosowane. Zamieszczenie powyższego przepisu w wytycznych jest wyrazem ochrony dla podmiotów przystępujących do konkursu według określonych reguł.

W niniejszej sprawie kwestią nie budzącą wątpliwości jest dzień ogłoszenia o naborze. Instytucja Zarządzająca RPO ogłoszenie o naborze wniosków w ramach konkursu nr [...] zamieściła na stronie internetowej Serwisu Regionalnego Programu Województwa M. ([...]), w dniu 28 lutego 2017 r., (podkreślenie Sądu), dlatego też w sprawie nie ma podstaw do stosowania wytycznych z dnia 6 marca 2017 r.

Na marginesie należy wskazać, że nawet gdyby wytyczne z dnia 6 marca 2017 r. nie rozstrzygały jednoznacznie, które zasady oceny należy stosować, to i tak decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miałyby zapisy regulaminu konkursu z dnia ogłoszenia naboru, w których jednoznacznie wskazano według jakich zasad dokonywana jest ocena, gdyż po ogłoszeniu konkursu nie dokonano stosownej zmiany regulaminu. Ustawodawca w art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej wskazał, że do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców. W świetle powyższej regulacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, dopuszczalna byłaby ewentualna zmiana załącznika nr [...] regulaminu KOP w zakresie zmiany ilości osób oceniających, jednak zmiana ta musiałaby być dokonana z zachowaniem procedury uchwalania regulaminu i stosownego ogłoszenia zmiany zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

Podsumowując, ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, co skutkować musiało przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IOK.

Stwierdzona nieprawidłowość w zakresie dokonania oceny formalnej wniosku, z oczywistych względów czyni przedwczesnym rozpoznanie zarzutów dotyczących merytorycznej oceny wniosku. Sąd nie może zastępować instytucji właściwej do oceny projektów.

IOK stosownie do art. 153 P.p.s.a., dokonując na nowo oceny złożonego przez Skarżącą projektu, uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej.

Na kwotę kosztów składają się: wpis sądowy w wysokości 200 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika (adwokata) w wysokości 480 zł.