Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3254/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 231/14 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. K. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 3254/14

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 30 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2014 r. i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 59g i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, ustalił M. K. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w Z. ul. [...], dz. nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że przedmiotowy obiekt został wybudowany z naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane oraz że postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nałożono obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, które stanowić miały podstawę do oceny, czy przedmiotowa samowola kwalifikuje się do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Inwestor przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, a które traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Przywołując art. 49 ust. 1 oraz art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, organ wskazał, że opłata została naliczona według wzoru wynikającego z tego unormowania i wyniosła [...]zł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że w przypadku nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie zgodnie z art. 48 ust. 1 zostanie nakazana rozbiórka przedmiotowego budynku. Organ nadmienił, że prowadzenie robót budowlanych bez stosownego pozwolenia jest działaniem bezprawnym, a inwestor prowadzi je wyłącznie na własne ryzyko i powinien liczyć się z konsekwencjami, jakie niesie za sobą prowadzenie robót bez pozwolenia.

W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie skarżący M. K. podał, że budowę przedmiotowego budynku rozpoczął na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., której ostateczność została potwierdzona w dniu [...] października 2010 r. W tym też dniu otrzymał dzienniki budowy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że "postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń, co do jej wysokości". Organ stwierdził, że "skorzystanie z tej drogi zaskarżenia prowadzić może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodnie z prawem. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru, co do jego dalszego biegu".

Odnosząc się do treści zażalenia organ II instancji wskazał, że Starosta Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę, jednak z akt administracyjnych sprawy obejmującej wykonanie robót związanych z niwelacją terenu na działce nr [...] i [...] wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2010 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której ustalono, że realizowany na działce nr [...] budynek jest w stanie surowym zamkniętym, na etapie wykonania ocieplenia. Wbrew zatem twierdzeniom inwestora, budynek ten nie powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2010 r., lecz istniał już [...] maja 2010 r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. K. zakwestionował ustalenia faktyczne dokonane przez organy nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego materiał dowodowy potwierdza, że roboty budowlane mające na celu zrealizowanie inwestycji zostały rozpoczęte jeszcze przed dniem wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., gdyż w toku przeprowadzonych w dniu 31 maja 2010 r. oględzin ustalono m.in. że na działce nr [...] realizowany jest budynek "stan surowy zamknięty – na etapie wykonywania docieplenia". Tak więc roboty budowlane realizujące przedmiotową inwestycję niewątpliwie zostały podjęte nie tylko zanim decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę stała się ostateczna, ale nawet zanim została ona podjęta.

Sąd I instancji wyjaśnił, że realizując procedurę zmierzającą do legalizacji samowoli budowlanej, organ w pierwszej kolejności musi ustalić, czy dany obiekt może zostać zalegalizowany (art. 48 ust. 2-5, art. 49 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane), a dopiero gdy organ jednoznacznie ustali, że legalizacja taka jest możliwa, może zostać ustalona opłata legalizacyjna (art. 49 ust. 1 in fine Prawa budowlanego). W takiej sytuacji inwestor wnosząc opłatę ma pewność, że wzniesiony przez niego obiekt budowlany będzie zalegalizowany, jeżeli uiści opłatę.

Tymczasem z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że w opinii Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest jeszcze pewne, czy przedmiotowy budynek zostanie zalegalizowany i to nawet wówczas, gdy opłata legalizacyjna zostanie uiszczona. Ustalenie, czy legalizacja przedmiotowej inwestycji nastąpi, będzie bowiem poczynione dopiero po uiszczeniu przez inwestora wymierzonej mu opłaty, a samo jej uiszczenie niczego jeszcze nie przesądza. Takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z treścią art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Sąd I instancji podkreślił, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest pierwszym z warunków rozpoczęcia procedury legalizacyjnej, ale w istocie ostatnim – kończącym tę procedurę, gdyż po jej uiszczeniu inwestor doprowadza do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. Prawo budowlane nie uzależnia natomiast możliwości zbadania, czy dana inwestycja samowolnie realizowana może zostać zalegalizowana od wcześniejszego uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, skoro z podjętych rozstrzygnięć nie wynikało, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej doprowadziłoby ostatecznie do zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

W skardze kasacyjnej Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podniósł zarzut naruszenia:

1) prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z materiałem dowodowym, a w konsekwencji całkowicie dowolne przyjęcie, że pomimo popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej oraz złożenia dokumentów celem jej legalizacji nie zachodzi przesłanka do ustalenia przez organy nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej;

2) prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wobec bezspornego popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej i złożenia dokumentów legalizacyjnych nie mogło w sprawie zapaść rozstrzygnięcie inne niż uchylone przez Sąd I instancji, czyli ustalające opłatę legalizacyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że błędne orzeczenie Sądu I instancji jest wyłącznie wynikiem wadliwego zrozumienia przez Sąd treści nieznacznego fragmentu uzasadnienia postanowienia organu II instancji. Sąd błędnie uznał, że inwestor został pouczony w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji, że wniesienie opłaty rozpoczyna dopiero procedurę legalizacyjną, a w rzeczywistości organ wskazał jedynie, że po obliczeniu stosownej opłaty przez organy nadzoru budowlanego inwestor ma wybór, czy kontynuować legalizację poprzez uiszczenie opłaty czy też zakończyć ją ze skutkiem w postaci rozbiórki, uchylając się od płatności. Organ podkreślił, że fakt popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej i złożenia kompletu dokumentów legalizacyjnych jest bezsporny, co powoduje, że nie mogło w sprawie zapaść rozstrzygnięcie inne niż ustalające opłatę legalizacyjną.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Została ona oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, z których ostatni musiał doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że realizując procedurę zmierzającą do legalizacji samowoli budowlanej, organ w pierwszej kolejności musi ustalić, czy dany obiekt może zostać zalegalizowany, a dopiero gdy organ jednoznacznie ustali, że legalizacja taka jest możliwa, może zostać ustalona opłata legalizacyjna. W takiej sytuacji inwestor wnosząc opłatę ma pewność, że wzniesiony przez niego obiekt budowlany będzie zalegalizowany, jeżeli uiści opłatę. W ocenie Sądu I instancji z treści zaskarżonego postanowienia wynika nie jest jeszcze pewne, czy przedmiotowy budynek zostanie zalegalizowany i to nawet wówczas, gdy opłata legalizacyjna zostanie uiszczona, co narusza art. 48 i art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Analiza treści zaskarżonego postanowienia oraz akt administracyjnych nie daje podstaw do zaakceptowania stanowiska Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 48 i art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego postanowień organów obu instancji, gdyż zachowana została procedura legalizacyjna wskazana w tych przepisach.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy budynek wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na dzień wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę znajdował się on już w stanie surowym zamkniętym. Nie jest to zatem budynek powstały – jak twierdzi skarżący – na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet nieostatecznej. Podkreślenia również wymaga, że postępowanie w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę zostało wznowione postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. i w dniu 11 października 2010 r. Starosta Z. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, a postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało umorzone z uwagi na fakt rozpoczęcia robót budowlanych przed wystąpieniem z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wstrzymując prowadzenie robót budowlanych, nakazał jednocześnie przedłożenie odpowiednich dokumentów celem oceny, czy możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej, tj. zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 2013 r. zostało wydane już po ocenie przedłożonych dokumentów, co wynika wprost z jego treści. Z postanowienia wynika również wprost, że nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkować będzie wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki budynku na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych wynika, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej doprowadzi do zalegalizowania budynku, co było intencją organów nadzoru budowlanego. Zawarcie "niefortunnego sformułowania", które wzbudziło wątpliwości Sądu I instancji nie może zatem stanowić dostatecznej podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Natomiast za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a., jako że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieść, aby Sąd stwierdził, że nie zachodzi przesłanka do ustalenia przez organy nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność skargi kasacyjnej a sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, skorzystał z dyspozycji art. 188 p.p.s.a i uchylając zaskarżony wyrok na podstawie at. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.