Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1111/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. F., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Firma A. M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozów niezgodnie z zezwoleniem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. F., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Firma A. M. F. kwotę 737 zł /słownie: siedemset trzydzieści siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. F. (skarżący/przewoźnik) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] uchylająca decyzję Marszałka Województwa (organ I instancji) z dnia [...] września 2019 r. nr [...] i nakładająca karę pieniężną za realizowanie przewozów niezgodnie z zezwoleniem.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] organ I instancji nałożył łączną karę pieniężną w wysokości 6.000 zł w związku z brakiem realizacji dwóch kursów, tj. kursu z godz. 10:05 oraz kursu z godz. 11:10, w ramach zezwolenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. linia regularna [...]-[...]-[...]-[...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że zgodnie z obowiązującą w Urzędzie Marszałkowskim Województwa "Procedurą kontroli przedsiębiorcy realizującego działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym", wprowadzoną Zarządzeniem nr [...] Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2017 r., przeprowadzono kontrolę przewoźnika M. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Firma A. M. F., [...], na linii komunikacyjnej: [...]-[...]-[...]-[...], w ramach zezwolenia Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Organ zaznaczył, że zgodnie z ustawą z dnia 9 listopada 2018 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2019, oraz powołując się na art. 78 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (u.p.t.z.), zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, których termin ważności upływa w dniu 31 grudnia 2017 r., wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują ważność do dnia [...] grudnia 2018 r. Ponadto art. 78 ust. 4 u.p.t.z. stanowi, że zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, których termin ważności upływa w dniu [...] grudnia 2018 r., wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują ważność do dnia [...] grudnia 2019 r.

Następnie organ I instancji podał, że kontrola została przeprowadzona w związku ze skargą innej firmy realizującej przewóz osób na ww. linii komunikacyjnej, zarzucającej skarżącemu, że nie wykonuje obowiązujących kursów w soboty i niedziele na linii komunikacyjnej [...]-[...]-[...]-[...], w ramach zezwolenia Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Organ I instancji wyjaśnił, że w sobotę [...] lipca 2019 r. przeprowadzono ciągłą obserwację od godziny 09:30 do godziny 11:30, na przystanku początkowym pn. "[...] ul. [...]" w [...]. Celem kontroli było sprawdzenie, czy przewoźnik realizuje kursy zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy w ramach ww. zezwolenia. Wyniki kontroli zostały przedstawione w "Sprawozdaniu z kontroli" (Kontrola pozaplanowa) z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. Kontroli poddano dwa kursy z [...] do [...] z godzin 10:05 oraz 11:10. Kontrola wykazała, że ww. kursy nie zostały zrealizowane. Dodatkowo przewoźnik na ww. przystanku początkowym podał do publicznej wiadomości rozkład jazdy (potwierdza to wykonana przez kontrolujących dokumentacja fotograficzna dołączoną do "Sprawozdania z kontroli"), w którym nie ujęto sobotnich i niedzielnych kursów z [...] do [...] z godzin: 04:55, 05:46, 07:25, 08:35. 10:05. 11:10, 12:40, 14:50. 15:35, 17:40, 18:40, 20:35, 21:50 - pomimo tego, że w obowiązującym, skoordynowanym i zatwierdzonym rozkładzie jazdy winne one być realizowane. Wśród kursów w sposób nieuprawniony nie ujętych przez przewoźnika w ww. podanym do publicznej wiadomości rozkładzie jazdy, znajdowały się też kursy z godziny 10:05 oraz 11:10, a więc te, które jak wykazała kontrola, nie zostały zrealizowane. Kontrolujący sporządzili "Sprawozdanie z kontroli" (Kontrola pozaplanowa) z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], wraz z pełnym opisem stwierdzonego naruszenia. Organ zaznaczył, że "Sprawozdanie z kontroli" jest dokumentem wewnętrznym, opracowanym i podpisanym przez osoby upoważnione do kontroli. Zawiera ono szczegółowy opis i sposób dokonanych ustaleń podczas czynności sprawdzających przeprowadzonych w ramach kontroli często wraz z dokumentacją fotograficzną/filmową.

Następnie organ I instancji podał, że stosownie do art. 90 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) w związku z naruszeniem art. 18b ust. 2 pkt 5 u.t.d. wezwał skarżącego w "Wystąpieniu pokontrolnym" z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], do zaprzestania, w terminie 3 dni od dnia otrzymania "Wystąpienia pokontrolnego", działań stwierdzonych w trakcie kontroli, naruszających warunki posiadanego zezwolenia - zobowiązując jednocześnie skarżącego do przedstawienia w formie pisemnej informacji o sposobie wykonania wezwania, tj. o podjętych działaniach na rzecz wykonania, bądź o przyczynach niewykonania zaleceń pokontrolnych w terminie 7 dni. Skarżący potwierdził odbiór "Wystąpienia pokontrolnego" w dniu [...] lipca 2019 r., jednakże nie przedstawił w formie pisemnej informacji o sposobie wykonania wezwania, tj. o podjętych działaniach na rzecz wykonania, bądź o przyczynach niewykonania zaleceń pokontrolnych w terminie 7 dni oraz także do dnia wydania niniejszej decyzji.

Organ I instancji podkreślił, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie posiada podstaw, aby przyczyny niewykonywania ww. kursów mogły być zakwalifikowane jako okoliczności, o których mowa w art. 20a ust. 1 u.t.d., wskazujące na możliwość odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu, tj. wystąpiły okoliczności niezależne od przewoźnika, które powodowałyby, zwolnienie go z obowiązku realizacji kursu opisanego w niniejszej decyzji (np.: awarie sieci czy blokady drogowe). Organ zaznaczył również, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą - a więc działalność w celach zarobkowych - zawodowo i we własnym imieniu, jako działalność profesjonalną, zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności, by była ona prowadzona zgodnie z przepisami prawa, w przeciwnym razie winien liczyć się z konsekwencjami, jakie przewiduje ustawodawca za naruszanie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2252/10.

Odnosząc się do opisywanej powyżej sytuacji, organ I instancji zauważył, że skarżący - jako profesjonalista, funkcjonujący w określonym otoczeniu rynkowym" (tj. m. in. rynku pracy kierowców i dostępności posiadanego taboru transportowego w określonym czasie) - powinien prowadzić tak działalność transportową, aby nie naruszać przepisów prawa, np. poprzez nielegalną likwidację części kursów w obowiązującym rozkładzie jazdy. Organ podkreślił, że przewoźnik mając czasowe trudności w realizacji przewozów zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy może w każdym czasie zrzec sie posiadanego zezwolenia albo dokonać zmian w treści rozkładu jazdy, z tym jednakże zastrzeżeniem, że poinformuje o tym fakcie właściwy organ samorządu terytorialnego, udzielający stosownego zezwolenia, a w przypadku wprowadzenia zmiany w obowiązującym rozkładzie jazdy faktyczna realizacja zostanie dokonywana dopiero po uprzedniej - formalnej - zmianie zezwolenia.

Z uwagi na stwierdzone podczas kontroli dwukrotne naruszenie przez przewoźnika warunków zawartych w udzielonym zezwoleniu (brak realizacji dwóch kursów ujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy), organ dokonując subsumpcji stanu faktycznego do treści art. 18b ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 20 ust. 1 i 1a u.t.d., pismem z dnia 7 sierpnia 2019 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz poinformował o przysługujących stronie prawach. Skarżący odebrał pismo w dniu 9 sierpnia 2019 r. Następnie do skarżącego zostało wysłane zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2019 r. informujące jednocześnie o prawie do zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i materiałami oraz prawie do wypowiedzenia się w sprawie, w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego zawiadomienia. Skarżący odebrał ww. zawiadomienie w dniu [...] sierpnia 2019 r., lecz nie skorzystał z ww. prawa.

Organ I instancji przytoczył następnie treść przepisów art. 92a ust. 1, art. 93 ust. 1 u.t.d. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 878/14.

W ocenie organu zawarte w "Sprawozdaniu z kontroli" naruszenie przepisu ustawy, nie jest skutkiem okoliczności niezależnych, lecz wynika bezsprzecznie z przyczyn zależnych od strony. Skarżący w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie wykazał w jakikolwiek sposób, że nie miał wpływu na powstanie stwierdzonego podczas kontroli naruszenia warunków udzielonego zezwolenia. Nie stwierdzono okoliczności mających wpływ na zaistniałe naruszenia, których skarżący nie mógł przewidzieć (np. ingerencja osób trzecich, wystąpienie "siły wyższej"). Organ również podkreślił, że skarżący ubiegając się o wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym zobowiązany jest do bezwzględnego świadczenia usług zgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia oraz stanowiącego jego integralną część rozkładu jazdy. Wobec powyższego jest rzeczą oczywistą i nie ulegającą wątpliwości, że skarżący zobowiązany jest do wykonywania kursu zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy do ww. zezwolenia. Skoro więc kursy zostały ustalone w sposób wskazany przez skarżącego i zatwierdzone później przez organ udzielający stosownego zezwolenia, to jasne jest, że z chwilą otrzymania zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy, skarżący nie ma już swobody, co do braku realizacji kursu. Wynika to wprost z art. 18b ust. 1 pkt 7 u.t.d., a jedynym odstępstwem od ww. przepisu jest art. 20a ust. 1 u.t.d.

Organ I instancji wyjaśnił, że nie ocenia winy skarżącego, tylko stwierdza fakt polegający na braku realizacji kursu. Skarżący jako przedsiębiorca profesjonalnie prowadzący działalność transportową nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku realizacji kursu, co zostało wykazane w trakcie przeprowadzonej kontroli. Co więcej, skarżący sam potwierdził likwidację tych kursów, w podanym do publicznej wiadomości rozkładzie jazdy na przystanku początkowym pn. "[...] MOK, ul. [...]" w [...]. Organ przypomniał, że brak realizacji kursu powoduje chaos na linii komunikacyjnej niwecząc ustalenia zawarte w obowiązującym rozkładzie jazdy.

Organ I instancji wyjaśnił, że rozpatrując niniejszą sprawę uwzględnił także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 358/16.

Podsumowując powyższe, w ocenie organu I instancji uzasadnione jest nałożenie łącznej kary pieniężnej w kwocie 6.000 zł (za każde z dwóch stwierdzonych naruszeń po 3.000 zł - zgodnie z załącznikiem Nr 3, Lp. 2.2.3 do u.t.d.), za dwukrotne naruszenie warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Dowody świadczące o powyższych naruszeniach są kompletne, a ich ocena jest prawidłowa, logiczna i w całokształcie odpowiadająca regułom swobodnej oceny dowodów. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 496/08 organ wskazał, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.t.d. jest decyzją związaną. Oznacza to, że stwierdzone przez organ naruszenie przepisów u.t.d. pociąga za sobą obowiązek nałożenia kary i organ nie ma swobody rozstrzygnięcia, co do tego, czy nałożyć karę czy nie.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z 75 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz niepodejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a polegające na wydaniu decyzji z dnia [...] września 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6.000 zł, pomimo nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, a w konsekwencji pominięcie szeregu argumentów korzystnych dla skarżącego, a mających wpływ na wydanie decyzji, a to braku sprawnego pojazdu w dniu [...] lipca 2019 r. z powodu awarii, której nie można było przewidzieć, a którym miały być realizowane przewozy na trasie [...] - [...] - [...] - [...], co należy rozumieć jako wystąpienie siły wyższej,

2) art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej nie biorąc pod uwagę zasady praworządności, a także niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności zaniechanie przesłuchania skarżącego jako strony, nieprzesłuchanie kierowców wykonujących przewozy na trasie [...] - [...] - [...] - [...] oraz niedokonanie przed wydaniem decyzji kontroli bezpośredniej w zakresie sprawdzenia czy skarżący uzupełnił brakujący rozkład jazdy,

3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób jasny i zrozumiały wszystkich przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a w szczególności brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy,

4) art. 81a k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego, a w szczególności uznanie, iż brak kursów w dniu [...] lipca 2019 r. z godz. 10:05 oraz 11:10 nastąpił z przyczyn zawinionych przez skarżącego, podczas gdy co do zasady kursy na trasie są realizowane przez przewoźnika, jednakże z uwagi na okoliczności niezależne od skarżącego, a to awarię pojazdu w dniu [...] lipca 2019 r. nie były realizowane,

5) art. 81a k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego, a w szczególności uznanie, iż brak realizacji kursów nastąpił na skutek okoliczność zależnych od przewoźnika w sytuacji gdy kursy nie zostały zrealizowane z powodów całkowicie niezależnych od skarżącego oraz pominięcie okoliczności, iż usunięcie rozkładów jazdy było celowym działaniem osób trzecich mającym na celu skierowanie przeciwko skarżącemu postępowania o naruszenie warunków zezwolenia, podczas gdy przesłuchanie kierowców wykonywujących kursy na rzeczonej trasie wyjaśniłoby, iż rozkłady jazdy są na bieżąco uzupełniane, w przypadku gdy zostaną one usunięte przez osoby trzecie bądź zdarzenia losowe, oraz całkowite pominięcie, iż na pozostałych przystankach rozkłady były rozmieszone, a brak rozkładu na ww. przystanku mógł wynikać z aktów wandalizmu osób trzecich, na co skarżący nie ma wpływu,

6) naruszenie zasady proporcjonalności, poprzez zastosowanie środka w postaci nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 6.000 zł za naruszenie w dniu [...] lipca 2019 r. warunków zezwolenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] - [...]-[...] - [...] poprzez brak realizacji dwóch kursów z godz. 10:05 oraz z godz. 11:10 pomimo, iż zastosowany środek w postaci kary pieniężnej w wysokości 6.000 zł nie był niezbędny do osiągnięcia zamierzonego celu, jak również nie był adekwatny do popełnionych naruszeń w przedmiotowej sprawie, z uwagi na podniesione wyżej okoliczności,

7) art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez wydanie dwóch kar pieniężnych dotyczących de facto tego samego naruszenia tj. niezrealizowania kursów w dniu [...] lipca 2019 z godziny 10:05 i 11:10 r. oraz braku wyjaśnienia, dlaczego w związku z jedną kontrolą zostały nałożone dwie kary.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 93 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1 i 7 oraz art. 18b ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1 i 1a u.t.d. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o nałożeniu na skarżącego łącznej kary pieniężnej w wysokości 6.000 zł za realizowanie przewozów niezgodnie z zezwoleniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. linii regularnej [...]-[...]-[...]-[...] poprzez brak realizacji dwóch kursów z godz. 10:05 oraz z godz. 11:10 w dniu [...] lipca 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Stosownie do art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d., suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15.000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej, wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, organ co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 3 u.t.d.

Następnie organ odwoławczy streścił dotychczasowy przebieg postępowania po czym zwrócił uwagę, że treść sentencji zaskarżonej odwołaniem decyzji nie odpowiada wymaganiom przepisu art. 107 § 1 k.p.a. ponieważ nie wskazuje na podmiot, na który nałożono karę. W ocenie organu posłużenie się bezosobową formą "nakłada się" bez wskazania na kogo może uniemożliwić w przyszłości wyegzekwowanie decyzji. Z tego też powodu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości orzekając w tym zakresie merytorycznie.

Zdaniem organu odwoławczego, w pozostałej części zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś zarzuty odwołania należy uznać za nieuzasadnione.

Organ odwoławczy po przeanalizowaniu całości zebranego w sprawie niniejszej materiału dowodowego stwierdził, że w toku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania - wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu - nie naruszono w żaden sposób przepisów k.p.a. i prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy, który nie budzi wątpliwości. W ocenie organu dokonane przez organ I instancji ustalenia znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w tej sprawie materiale dowodowym, który w pełni potwierdza fakt naruszenia przez adresata decyzji (tj. skarżącego) warunków wykonywania przewozów regularnych osób (określonych w art. 18b ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 20 ust. 1 i 1a u.t.d.), polegającego na braku realizacji dwóch planowych kursów.

Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż sam przewoźnik potwierdził likwidację ww. kursów, nie zamierzając ich wykonywać, ponieważ nie ujął ich w podanym do publicznej wiadomości rozkładzie jazdy na przystanku początkowym pn. "[...], ul. [...]" w [...] oraz na swojej stronie internetowej pod adresem www.eurobus.net. Ponadto skarżący w toku postępowania nie dostarczył Marszałkowi Województwa jakichkolwiek dowodów (np. kopii sprzedanych biletów) wskazujących na wykonanie ww. kursów z opóźnieniem, które uznane zostały przez kontrolujących za niezrealizowane. Zasadna jest zatem konstatacja, iż skarżący takich dowodów nie mógł posiadać, bowiem sam zadecydował o likwidacji ww. kursów nie umieszczając ich w rozkładzie jazdy podanym do publicznej wiadomości na przystanku początkowym w [...] i na swojej stronie internetowej.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo przyjął, że skarżący nie wykazał, aby stwierdzone naruszenie warunków zezwolenia spowodowane było okolicznościami, jakich nie mógł przewidzieć, bądź wystąpiły nadzwyczajne okoliczności powodujące wyłączenie jego odpowiedzialności. Zarzuty dotyczące nieprzesłuchania ewentualnych świadków oraz samego skarżącego na okoliczność wystąpienia niezależnych przeszkód w realizacji kursów są nieuzasadnione. Organ zawiadamiał skarżącego o wszczęciu postępowania oraz jego zakończeniu, informując o możliwości m. in. składania wniosków dowodowych ale skarżący nie skorzystał ze swoich praw. Nie można zatem zarzucać organowi, iż ten naruszył gwarancje procesowe strony w zakresie przedstawiania dowodów. Jednocześnie zebrany materiał dowodowy był jednoznaczny i wystarczający dla wydania decyzji. Następnie organ odwoławczy przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 358/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2252/10.

W ocenie organu odwoławczego chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez wydanie dwóch kar pieniężnych dotyczących de facto tego samego naruszenia tj. niezrealizowania kursów w dniu [...] lipca 2019 z godziny 10:05 i 11:10 r. oraz braku wyjaśnienia, dlaczego w związku z jedną kontrolą zostały nałożone dwie kary. W uzasadnieniu zaskarżonej odwołaniem decyzji organ I instancji jednoznacznie bowiem wskazał, że zgodnie z przepisem art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie (wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do u.t.d.).

Organ odwoławczy stwierdził, że nieuzasadniony jest również podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w ocenie składu orzekającego argumentacja organu I instancji zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spełniającym wymagania określone w art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a., jest jasna i przekonująca, zarówno co do faktów, jak i co do prawa. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie nasuwa wątpliwości co do tego, że istotne w sprawie okoliczności zostały właściwie przez organ I instancji rozważone i ocenione. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy wskazał również przesłanki, które obligowały tenże organ do wydania decyzji w sprawie nałożenia na skarżącego zgodnie z ustaleniami ujętymi w "Sprawozdaniu kontroli (kontrola pozaplanowa)" z dnia [...] lipca 2019 r. kary pieniężnej w wysokości 6.000 zł, za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, tj. brak realizacji dwóch kursów wynikających z zatwierdzonego przez organ rozkładu jazdy.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania:

1) art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z 75 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz niepodejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a polegające na wydaniu decyzji z dnia [...] września 2019 r., a następnie decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6.000 zł z pominięciem szeregu argumentów korzystnych dla skarżącego, a mających wpływ na wydanie decyzji, a to wystąpienie okoliczności niezależnych od przewoźnika, których nie mógł przewidzieć;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób jasny i zrozumiały wszystkich przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., co powoduje, iż wydana decyzja nie jest dla strony jasna;

3) art. 20a ust. 1 u.d.t. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego, a w szczególności uznanie, iż brak kursów z godz. 10:05 oraz 11:10 w ramach zezwolenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nastąpiło z przyczyn zawinionych przez skarżącego, podczas gdy co do zasady kursy na rzeczonej trasie są realizowane przez przewoźnika, jednakże wystąpiły okoliczności niezależne od przewoźnika, które winny skutkować nienakładaniem na przewoźnika kar pieniężnych za niezrealizowanie rzeczonych kursów;

4) art. 81a k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego, a w szczególności uznanie, iż brak realizacji kursów nastąpił na skutek okoliczności zależnych od przewoźnika w sytuacji gdy kursy nie zostały zrealizowane z powodów całkowicie niezależnych od skarżącego oraz pominięcie okoliczności, iż usunięcie rozkładów jazdy mogło być celowym działaniem osób trzecich mającym na celu skierowanie przeciwko skarżącemu postępowania o naruszenie warunków zezwolenia, podczas gdy przesłuchanie kierowców wykonywujących kursy na rzeczonej trasie wyjaśniłoby, iż rozkłady jazdy są na bieżąco uzupełniane, w przypadku gdy zostanie on usunięty przez osoby trzecie bądź zdarzenia losowe, oraz całkowite pominięcie, iż na pozostałych przystankach rozkłady były rozmieszone, a brak rozkładu na ww. przystanku mógł wynikać z aktów wandalizmu osób trzecich, na co skarżący nie ma wpływu,

5) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie strony - skarżącego na okoliczność realizowania co do zasady kursów zgodnie z udzielonym zezwoleniem oraz wystąpienia okoliczności niezależnych od strony, które winny skutkować nienakładaniem na przewoźnika kar pieniężnych za niezrealizowanie rzeczonych kursów;

6) naruszenie zasady proporcjonalności, poprzez zastosowanie środka w postaci nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 6.000 zł za naruszenie warunków zezwolenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: [...] - [...] - [...] - [...] poprzez brak realizacji dwóch kursów, a to kursu z godz. 10:05 oraz kursu z godz. 11:10 pomimo, iż zastosowany środek w postaci kary pieniężnej w wysokości 6.000 zł nie był niezbędny do osiągnięcia zamierzonego celu, jak również nie był adekwatny do popełnionych naruszeń w przedmiotowej sprawie, z uwagi na podniesione wyżej okoliczności;

7) art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez wydanie dwóch kar pieniężnych dotyczących de facto tego samego naruszenia tj. niezrealizowania kursów w tym samym dniu z godziny 10:05 i 11:10.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2019 r. w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2019 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych. Sąd nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął bowiem pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

Negatywna ocena legalności decyzji organu odwoławczego jest konsekwencją stwierdzenia istotnego i mającego bezpośredni wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym. Stwierdzone naruszenie prawa odnosi się do przepisów art. 92a ust. 1 i ust. 7 w zw. z poz. 2.2. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.). W konsekwencji wadliwa jest decyzja skarżonego organu z dnia [...] lipca 2020 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 6.000 złotych za wykonywanie przewozów regularnych niezgodnie z zezwoleniem.

Z akt sprawy (w tym ze Sprawozdania z kontroli z dnia [...] lipca 2019 r.) istotnie wynika, że skarżący jako podmiot zezwolenia z dnia [...] kwietnia 2016 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowych transporcie drogowym na linii regularnej: [...] – [...] – [...] – [...], "ważnego wraz z obowiązującym rozkładem jazdy" nie wykonał w dniu [...] lipca 2019 r. (sobota) przejazdu na ustalonej trasie. Kontrolowane organy udokumentowały brak wykonania w tym dniu kursu z przystanku początkowego w P. w kierunku K. jedynie w zakresie godz. 10.05 oraz godz. 11.10, jednak wobec wykazania, że kursy na wyżej wskazanej trasie nie miały być wykonywane – niezgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy – w soboty i niedziele (potwierdza to m.in. treść tablic informacyjnych na przystankach autobusowych oraz wydruki ze stron internetowych przewoźnika – zob. Sprawozdanie z kontroli z dnia [...] lipca 2019 r. wraz z załącznikami), zaistniały podstawy, aby przyjąć, że kursy na zatwierdzonej trasie linii regularnej nie zostały wykonane w sobotę [...] lipca 2019 r., co stanowiło naruszenie zatwierdzonego rozkładu jazdy. W dalszej kolejności organy stwierdziły, że zakresem naruszenia zostały objęte również kursy niedzielne (s. 3 Sprawozdania z kontroli z dnia [...] lipca 2019 r.). Okoliczności te nie budzą wątpliwości Sądu co do zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym. Przyznaje je zresztą sam skarżący, wskazując w skardze (s. 2, pkt II ppkt 4), że "kursy nie zostały zrealizowane z powodów całkowicie niezależnych od skarżącego".

Aprobaty Sądu nie może jednak uzyskać przyjęty przez kontrolowane organy sposób wykładni i zastosowania przepisów wyznaczających przesłanki będące podstawą ustalenia i wymiaru administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób.

Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że skarżący naruszył warunki określone w zezwoleniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowych transporcie drogowym na linii regularnej: [...] – [...] – [...] – [...] w ten sposób, że wykonywał przewozy niezgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy (z pominięciem sobót i niedziel), stanowiącym integralną i wiążącą część zezwolenia i jego warunków (art. 20 ust. 1a w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Nie można jednak zgodzić się z dokonanym przez organy wyborem podstawy kwalifikacji zachowania przewoźnika oraz wymiaru kary pieniężnej.

Zgodnie z poz. 2.2. załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: 1) dni – podlega karze w wysokości 2000 złotych; 2) godzin odjazdu i przyjazdu – podlega karze w wysokości 500 złotych; 3) ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków – podlega karze w wysokości 3000 złotych. Zestawienie powyższych podstaw kwalifikacji nielegalnych zachowań przewoźnika prowadzi do wniosku, że są to co do zasady podstawy konkurencyjne (nierozłączne). Przykładowo w ramach danego dnia kursowego przewoźnik może naruszyć obowiązujące godziny odjazdu i przyjazdu oraz naruszyć obowiązek zatrzymywania się na wyznaczonych przystankach. Inaczej jest w sytuacji, gdy dojdzie do niewykonywania przejazdów w określone dni niezgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy. Tak sytuacja wiąże się – co oczywiste – z tym, że nie będą zrealizowane ustalone w tych dniach godziny odjazdów i przyjazdów, jak również nie zostanie zachowana ustalona trasa przejazdu lub nie będą przestrzegane ustalone przystanki. Przewoźnik niewykonujący przewozu na wyznaczonej trasie w dni ustalone w zatwierdzonym rozkładzie jazdy nie ponosi jednak wtedy odpowiedzialności za zmianę trasy przejazdu lub zmianę listy przystanków, lecz właśnie za nielegalne pominięcie wyznaczonych w rozkładzie jazdy dni kursowania. Następuje w tej sytuacji swoista konsumpcja typów deliktów administracyjnych przez typ deliktu, który w swojej treści mieści inne delikty. Można na tym tle tylko odnotować, że sam ustawodawca traktuje bardziej surowo zmianę ustalonej w zezwoleniu trasy przejazdu lub listy wyznaczonych przystanków (pkt 3 – kara w wysokości 3000 złotych) niż zmiany w zakresie dni kursowych (pkt 1 – kara w wysokości 2000 złotych).

Wobec powyższego należy przyjąć, że skarżący naruszając warunki określone w zezwoleniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. w zakresie ustalonych w zatwierdzonym rozkładzie jazdy dwóch dni kursowych (soboty i niedziele) swoim zachowaniem wyczerpał znamiona deliktu określonego w poz. 2.2. pkt 1) załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na naruszeniu warunków określonych w zezwoleniu w zakresie dni kursowych wynikających z zatwierdzonego rozkładu jazdy.

Ponieważ jednak powyższe naruszenie prawa zostało stwierdzone w toku jednorazowej kontroli z dnia 20 lipca 2019 r., a ponadto treść poz. 2.2. pkt 1) załącznika nr 3 do u.t.d. wyraźnie wskazuje, że kara w wysokości 2000 złotych jest nakładana za naruszenie warunków w zakresie "dni", przy jednoczesnym braku zastrzeżenia, że sankcjonowaniu powyższą kwotą podlega odrębnie "każdy dzień" pominięty lub dodany niezgodnie z zatwierdzonym rozkładem (np. przez formułę "za każdy dzień"; por. np. załącznik nr 1 do u.t.d. – poz. 1: "Nieokazanie jednego z niniejszych dokumentów – za każdy dokument"; poz. 7.3: "Niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy – za każdy dzień"; poz. 7.7: "Nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu – za każdy dzień"; oraz w załączniku nr 3 do u.t.d. – poz. 1.5: "Niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie – za każdą zmianę"; poz. 2.12: "Brak harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego wszystkie okresy aktywności kierowcy – za każdego kierowcę"), dlatego brak jest podstaw, aby kara nałożona w następstwie jednorazowej kontroli, która wykazała pominięcie dwóch dni kursowych (sobota i niedziela), miała zostać poddana multiplikacji przez jej podwojenie. Samo brzmienie art. 92a ust. 1 u.t.d., który stanowi o karze pieniężnej "za każde naruszenie", nie ma znaczenia samodzielnego w tym sensie, że typizacja czynów stanowiących naruszenia nastąpiła w załącznikach do ustawy, a wzajemne relacje typów czynów polegających na naruszeniach prawa przesądzają ostatecznie o tym, czy dany czyn stanowi jedno, czy wiele naruszeń prawa stypizowanych w wykazie naruszeń. Sytuacja przedstawiałaby się inaczej, gdyby w wyniku kolejnych kontroli wykazano pominięcia określonych (odrębnych) dni kursowych.

W konsekwencji w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 2000 złotych, zgodnie z poz. 2.2. pkt 1) załącznika nr 3 do u.t.d.

Sąd zauważa ponadto, że kontrolowane organy wadliwe określiły podstawę kwalifikacji zachowania skarżącego oraz wymiaru kary także na tle własnych ocen i założeń. Przede wszystkim oczywiście błędne było wskazanie, że kara w wysokości 6.000 złotych (dwukrotność wymiaru kary określonej w poz. 2.2. pkt 3) załącznika nr [...] do u.t.d. za naruszenie "ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków") została wymierzona z jednej strony za "brak realizacji dwóch kursów ujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy" (s. 4 decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2019 r. oraz s. 9 decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r.), z drugiej zaś – za "dwukrotne naruszenie warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków" (s. 8 decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2019 r.). Takie elementy rozważań świadczą ostatecznie o braku spójnej koncepcji organów w zakresie wyboru podstawy wymiaru kary pieniężnej.

Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81a, art. 107 § 3 k.p.a. Wszystkie okoliczności faktyczne sprawy zostały przez kontrolowane organy dostatecznie wyjaśnione, a zebrany materiał dowodowy jest zupełny. Również uzasadnienia kontrolowanych decyzji spełniają w stopniu wystarczającym warunki prawidłowości formalnej. Odrębnym zagadnieniem jest prawidłowość materialnoprawna. W sprawie nie było także podstaw do zastosowania art. 81a § 1 k.p.a., albowiem nie zaistniały żadne wątpliwości co do stanu faktycznego, w szczególności związane z zaistnieniem naruszenia prawa lub okoliczności egzoneracyjnych z art. 20a i art. 92c u.t.d. (do których zresztą zgodnie z art. 81 § 2 pkt 2 k.p.a. nie stosuje się przepisu art. 81a § 1 k.p.a.). Ustalony stan faktyczny (na którego ustalenie skarżący miał wpływ, nie korzystając jednak z możliwości zgłoszenia konkretnych wniosków dowodowych) oraz twierdzenia skarżącego zawarte w skardze (s. 2) w sposób oczywisty dowodzą, że w sprawie nie mogły zostać spełnione jakiekolwiek okoliczności egzoneracyjne, o których mowa w art. 20a ust. 1 i art. 92c u.t.d. W sprawie nie doszło także do naruszenia zasady proporcjonalności, albowiem decyzje o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie ustawy o transporcie drogowym są decyzjami związanymi, a zatem organy orzekające w sprawie zostały pozbawione możliwości miarkowania wymiaru kary.

Mając na względzie powyższe argumenty, należało – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się koszty wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego (punkt drugi wyroku).