Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 80/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłość prowadzenia postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a  , art. 3 § 2 pkt 8 ,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12, art. 35 , art. 104 § 1, art. 36 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018r. sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości. I. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość, o jakiej mowa w punkcie I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

A. B.i B. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...]w przedmiocie ustalenia na ich rzecz odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta [...]na prawach powiatu prawa własności nieruchomości. Skarżący zarzucili, że postępowanie w ich sprawie toczyło się nieudolnie i opieszale – co naraziło strony na wymierne straty finansowe moralne i utratę wiarygodności w stosunku do partnerów biznesowych. W skardze powołano się na art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą") – który to przepis obliguje organ do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 60-ciu dni – wobec czego rozstrzygnięcie to powinno zostać wydane w dniu 29.01.2016r., nie zaś dopiero w dniu 24.05.2016r. (naruszenie terminu o 116 dni). W związku z wnioskiem skarżących o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w stosunku do sporządzonego operatu szacunkowego nie rozpatrzono zastrzeżeń w tym zakresie, czego skutkiem było uchylenie przez Wojewodę [...] decyzją z dnia 09.08.2016r. decyzji organu I instancji w całości. Nowy operat szacunkowy został wykonany przez tego samego rzeczoznawcę, przy czym nie wzięto pod uwagę zaleceń Wojewody oraz zaniżono cenę za 1 m2 gruntu jak również robociznę i ceny materiałów. Wysunięta przez skarżących propozycja ugody administracyjnej na poziomie 250 zł za m2 nie odbiegała od cen nieruchomości przekraczających 1000 m2 znajdujących się w obydwu omawianych operatach szacunkowych. Korzystając z uprawnienia do składania wniosków na każdym etapie postępowania skarżący pismem z dnia 09.12.2016r. zażądali zaprzestania naruszania prawa, w którym wyjaśnili większość spornych kwestii – które powinny być wzięte pod uwagę przed wydaniem decyzji. Organy naruszyły również art. 107 K.p.a. wobec braku pouczenia stron o możliwości uzyskania 70 % zaliczki wynikającej wprost z art. 12 ust. 5 i 5a specustawy. Strony na podstawie art. 136 K.p.a. wzywały organ do uzupełnienia dowodów poprzez dołączenie wycen pozostałych nieruchomości z decyzji 12/2015 – co pozwoliłoby na wykazanie, że rzeczoznawca naruszył przepisy prawa i nie działał bezstronnie, powodując powstanie znaczącej straty finansowej po ich stronie. Skarżący wnosili o zawarcie ugody administracyjnej przed organem II instancji, a w przypadku odrzucenia tej propozycji – o wydanie decyzji administracyjnej o określonej treści. Tymczasem organ zaproponował przeprowadzenie mediacji – co zakończyło się fiaskiem z wyłącznej winy MZD. Ponadto nie dopełniono obowiązków wynikających z treści art. 7 i 77 K.p.a. poprzez bezpodstawne odrzucenie wniosków zawartych w odwołaniu z dnia 17.07.2017r. i 06.09.2017r.

Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny:

1. Decyzją z dnia 30.11.2015r. (ostateczną w dniu 05.03.2016r.) Prezydent Miasta [...]zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Rozbudowa ulicy [...]", której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, obejmując tym rozstrzygnięciem m.in. działki: nr [...] o pow. 0,0959 ha i nr [...] o pow. 0,0528 ha, położone w obrębie 0020 miasto [...](k. 202).

2. W grudniu 2015r. organ pozyskał materiał dowodowy w postaci odpisu zwykłego księgi wieczystej oraz wypisu skróconego ewidencji gruntów dotyczący ww. nieruchomości (k. 1,3).

3. Pismem z dnia 28.01.2016r. Prezydent Miasta [...]zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz A. B. B. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta [...]na prawach powiatu prawa własności nieruchomości – ww. działek, informując jednocześnie strony o braku możliwości załatwienia przedmiotowej sprawy w ustawowym terminie – z uwagi na konieczność wykonania operatu szacunkowego (k. 6).

4. W dniu 17.03.2016r. rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości (k. 34).

5. Pismem z dnia 29.03.2016r. organ I instancji poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (k. 37).

6. W dniu 28.04.2016r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego – z uwagi na zgłoszone przez A. B. B. zastrzeżenia do wyceny wartości ich nieruchomości (k. 61).

7. Decyzją z dnia 24.05.2016r. Prezydent Miasta [...]orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. B. B.w wysokości 345.870 zł (na podstawie wyceny - 329.400 zł oraz w związku z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy - 16.470 zł) za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta [...]na prawach powiatu prawa własności w/w nieruchomości (k. 78).

8. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A. B. B. (k. 82).

9. Decyzją z dnia 9.08.2016r. Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję z dnia 24.05.2016r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 92).

10. Pismem z dnia 5.09.2016r. Prezydent Miasta [...]zwrócił się do stron postępowania o rozważenie możliwości zawarcia ugody administracyjnej w przedmiotowej sprawie oraz wezwał do przedstawienia stanowiska w tym zakresie – gdyż podjęte działania w kwestii zawarcia ugody administracyjnej nie przyniosły rezultatów (k. 95).

11. Pismem z dnia 28.09.2016r. organ I instancji zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. zawiadomił strony o przedłużeniu zakończenia przedmiotowego postępowania – z uwagi na konieczność wykonania nowego operatu szacunkowego (k. 104).

12. W dniu 24.10.2016r. rzeczoznawca majątkowy sporządziła nowy operat szacunkowy określający wartość nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania (k. 165).

13. Zawiadomieniem z dnia 29.09.2016r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 30.11.2016r., w związku z uchyleniem decyzji z dnia 24.05.2016 i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 104).

14. W dniu 31.10.2016r. do siedziby organu wpłynął operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy (k. 166).

15. Pismem z dnia 3.11.2016r. Prezydent Miasta, zgodnie z art. 10 K.p.a., poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, w tym z nowym operatem szacunkowym (k. 167).

16. W dniu 28.11.2016r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego - na wniosek A. B. B. (k. 186).

17. Decyzją z dnia 9.12.2016r. Prezydent Miasta [...]orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. B. B. w wysokości 345.304,05 zł (na podstawie wyceny - 328.861 zł oraz w związku art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy - 16.443,05 zł), za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta [...]na prawach powiatu prawa własności przedmiotowej nieruchomości (k. 191).

18. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A. B. B. (k. 223).

19. Decyzją z dnia 25.01.2017r. Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję z dnia 9.12.2016r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując że należało wyłączyć biegłego w sprawie, czego nie uczyniono, naruszając tym samym przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy (k. 240).

20. Akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji przy piśmie z dnia 24.03.2017r. (k. 250).

21. Decyzją z dnia 28.06.2017r. Prezydent Miasta [...]orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. B. B. w łącznej wysokości 352.360,05 zł (na podstawie wyceny - 335.581 zł oraz w związku z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy - 16.779,05 zł), za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta [...]na prawach powiatu prawa własności przedmiotowej nieruchomości i zobowiązał Prezydenta Miasta [...]do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna; odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o operat szacunkowy z dnia 27.10.2017r. sporządzony przez ww. rzeczoznawcę majątkowego (k. 331).

22. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. B. B. (data wpływu – 26.07.2017r. (k. 334).

23. W dniu 7.09.2017r. B. B.zapoznał się z aktami sprawy.

24. Decyzją z dnia 09.09.2017r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia 28.06.2017r. (k. 1).

25. Niezależnie od powyższego, A. B. B. pismem z dnia 19.12.2016r. (doprecyzowanym pismem z dnia 05.01.2017r.) złożyli zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...]postępowania w niniejszej sprawie (k. 229).

27. Prezydent Miasta [...]w piśmie z dnia 9.01.2017r. wyjaśnił, że podniesione przez skarżących zarzuty są bezzasadne (k.231 ).

28. Postanowieniem z dnia 19.01.2017r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. B. B. , uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione (k. 237).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając że niniejsze postępowanie odszkodowawcze zostało wszczęte w dniu 28.01.2016r., następstwem czego wydane zostały trzy decyzje odszkodowawcze – z którymi za każdym razem nie zgadzali się byli właściciele, wnosząc odwołania. Podkreślono przy tym, że skarżący nie przedłożyli własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną niż ustalona przez biegłą wartość nieruchomości. Nie przedłożono również opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych podważającej poprawność kwestionowanej wyceny. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego "nieprawidłowych terminów do podejmowania działań", które zdaniem strony wynikały z faktu nieuwzględnienia przez organ nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ wyjaśnił, że zarówno 30- dniowy termin, o jakim mowa w art. 12 ust. 4b specustawy, jak i 60-dniowy z art.12 ust.4g specustawy, są terminami procesowymi, które mogą ulegać przedłużaniu według reguł określonych w art. 36 § 2 K.p.a. Przeprowadzenie procedury zmierzającej do ustalenia wysokości odszkodowania wymaga bowiem dłuższego okresu czasu, chociażby w związku z procedurą powołania biegłego rzeczoznawcy majątkowego – który też przecież potrzebuje czasu na sporządzenie opinii, którą organ musi sprawdzić, dokonać odbioru oraz ocenić jej wartość dowodową, a następnie umożliwić stronie zapoznanie się z jej treścią i wypowiedzenie się na jej temat. Ponadto w przypadku zgłoszenia ewentualnych uwag i zastrzeżeń do treści operatu organ może uznać za uzasadnione przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, czy też uzgodnienia spornych interesów pomiędzy stronami postępowania. Do wszystkich ww. czynności należy stosować terminy wynikające z art. 35 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Takimi przepisami szczególnymi są art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy, wyznaczające terminy na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Organ podkreślił przy tym, że do terminów wskazanych w art. 35 K.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu ( art. 36 § 1 i 2 K.p.a.). W tej sprawie organ prowadząc postępowanie zastosował się do tego obowiązku.

Na rozprawie sądowej w dniu 1.02.2018r. skarżący B. B. poparł skargę i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie jego intencją jest stwierdzenie przewlekłości postępowania przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta [...]i nie zgłasza w związku z tym żadnych dodatkowych żądań. Strona podniosła, że zarzucana przewlekłość obejmuje cały okres od dnia 30.11.2015r. do dnia wydania decyzji o odszkodowaniu z dnia 24.05.2016r., zarzucając że przedłużony przez Prezydenta Miasta [...]termin załatwienia sprawy został przekroczony o 8 dni. Pismem z dnia 29.09.2016r. organ przedłużył bowiem termin załatwienia sprawy do dnia 30.11.2016r., a decyzję wydał dopiero w dniu 9.12.2016r. Ponadto w decyzji z dnia 30.11.2015r. skarżący zostali powiadomieni, że decyzja o odszkodowaniu została wydana w terminie 30 dni, podczas gdy termin ten wynosi 60 dni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a., stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej.

W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawnie wyznaczonych terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). "Przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, iż o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku - organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 70).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający, zgodnie z którym pojęcie "przewlekłość postępowania" charakteryzuje się "wykonywaniem szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 59/11, OSP z 2012 r., nr 10, poz. 101, także glosę do tego wyroku, w której stwierdzono, że przewlekłość postępowania zachodzi w tych wszystkich wypadkach, gdy organy administracji podejmują działania, które w sposób nieuzasadniony odsuwają moment wydania aktu – względnie podjęcia czynności"). Zatem dla stwierdzenia, czy organ administracyjny pozostawał w "przewlekłości" nie ma znaczenia to, czy podejmował w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia, lecz to czy rzeczywiście podjęte przez niego działania doprowadziły do sprawnego zakończenia postępowania bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z kolei nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 24/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając w tym kontekście sposób prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania przez Prezydenta Miasta, stwierdzić należy, że wykazuje ono cechy działania przewlekłego.

Jak już wskazano wyżej, o ile podjęcie przez organ czynności kończących postępowanie (np. wydanie decyzji) powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego (por. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 22 stycznia 2013 r., w sprawie 28940/08, Lex Omega nr 1252838).

Podkreślić należy, że terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym zostały określone przez ustawodawcę w art. 35 k.p.a. Art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy. Takimi przepisami szczególnymi są art. 12 ust. 4b specustawy, wyznaczający termin 30 dni na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, liczony od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna oraz art. 12 ust. 4g, wyznaczający organowi termin 60 dni na wydanie tej decyzji. Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagali się stwierdzenia przewlekłości prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 0,0959 ha i nr [...] o pow. 0,0528 ha, , przejętą z mocy prawa w trybie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r.,poz.687 ze zm.) zwanej dalej jako "specustawa", "ustawa".

Poza sporem jest, że powyższą decyzją z dnia 30 listopada 2015r. Prezydent Miasta [...]w trybie art. 12 tej ustawy stwierdził nabycie na rzecz Miasta [...]na prawach Powiatu z mocy prawa własności nieruchomości skarżących. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei zgodnie z art. 12 ust 4g tej ustawy, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

W orzecznictwie podkreśla się, że art. 12 ust. 4b i 4g określa dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności opisanych w tych przepisach. W art. 12 ust. 4b ustawodawca postanowił o wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast w art. 12 ust. 4g ustawodawca postanowił o wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli taki rygor został nadany. Przepis art. 12 ust. 4g stanowi zatem lex specialis wobec art. 12 ust. 4b ustawy drogowej, dlatego nie można art. 12 ust. 4b stosować do odmiennej sytuacji, w której znajduje zastosowanie art. 12 ust. 4g ustawy, tylko dlatego, że decyzja, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, stała się następnie ostateczna przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania ( por. wyrok NSA z dnia 15.09.2017r., sygn. I OSK 3091/15).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...]dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 30 listopada 2015r. spowodowało powstanie po stronie właściwego organu orzekającego obowiązku wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania tego rygoru, zgodnie z art. 12 ust. 4g ustawy. Zatem termin do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania upłynął w dniu 29 stycznia 2016r. Natomiast decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania została wydana w dniu 24 maja 2016r.

W tym stanie rzeczy, bezsprzecznie organ nie dokonał ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości skarżących objętych decyzją z 30 listopada 2015r. w terminie o którym mowa w art. 12 ust. 4g ustawy.

W sprawie niniejszej mamy do czynienia ze stanem, w którym bez wątpliwości można stwierdzić, że mimo braku obiektywnych przeszkód od podjęcia pierwszych czynności w sprawie, do dnia 28 stycznia 2016r. organ nie wykazywał aktywności w prowadzonym postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt sprawy niniejszej organ poza pozyskaniem w grudniu 2015r. wypisu z ewidencji gruntów oraz odpisu z księgi wieczystej nie podejmował żadnych czynności aż do 28 stycznia 2016r. tj. do dnia wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, z jednoczesnym powiadomieniem o przedłużeniu terminu jej załatwienia.

Oceny przewlekłości postępowania należy dokonywać mając na uwadze wszystkie okoliczności sprawy. W ocenie Sądu, nie istniały w sprawie niniejszej żadne racjonalne przeszkody do podejmowania czynności w sprawie. Takich okoliczności nie wykazał również organ w odpowiedzi na skargę.

Zauważyć również należy, że organ nie dotrzymał terminu, który sam wyznaczył do zakończenia sprawy. Pismem z dnia 29.09.2016r. organ przedłużył bowiem termin załatwienia sprawy do dnia 30.11.2016r., a decyzję wydał dopiero w dniu 9.12.2016r.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest postępowaniem skomplikowanym pod względem faktycznym i prawnym, wymagającym wiedzy specjalistycznej, a przez to w zdecydowanej większości przypadków postępowaniem długotrwałym. Konieczność uzyskania operatu szacunkowego niewątpliwie wpływa na długość załatwienia tego rodzaju spraw, skoro przygotowanie takiego operatu wymaga określonego czasu, a wyłonienie rzeczoznawcy musi nastąpić we właściwym trybie określonym przez przepisy prawa. W rozpoznawanej sprawie nie te jednak okoliczności spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie. Jak już wskazano na wstępie, od grudnia 2015r. do dnia 28 stycznia 2016r. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Warto zauważyć, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydał na jeden dzień przed upływem terminu do załatwienia sprawy - określonego w art. 12 ust. 4g ustawy. Inaczej rzecz ujmując, zawiadomił o wszczęciu postępowania w dniu 28 stycznia 2016r. podczas gdy 29 stycznia 2016r. upływał już termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4g ustawy, do wydania decyzji o odszkodowaniu. To oznacza, że wszczęcie postępowania nastąpiło na jeden dzień przed upływem terminu do wydania decyzji o odszkodowaniu. Takie prowadzenie postępowania przez organ i chronologia podejmowanych czynności jednoznacznie wskazuje, że organ nie dochował należytej staranności w zorganizowaniu i przeprowadzeniu postępowania, aby w terminie określonym w art. 12 ust. 4g ustawy wydać decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. Mimo braku obiektywnych przeszkód organ nie podejmował od grudnia 2015r. do dnia 28 stycznia 2016r. żadnych czynności w sprawie.

Dokonując powyższej oceny Sąd miał również na uwadze, że skarżący zostali pozbawieni własności swej nieruchomości w trybie "specustawy", a więc z mocy samego prawa. Tymczasem odszkodowania za przedmiotową nieruchomość musieli dochodzić na drodze postępowania administracyjnego, a więc już tylko z powodu przyjęcia przez ustawodawcę takiego rozwiązania zmuszeni byli oczekiwać na przysługujące im odszkodowanie (zob. wyrok NSA z dnia 22.11.2017r., sygn. I OSK 1905/16). Z tych powodów, w ocenie Sądu, niedopuszczalne jest przedłużanie załatwienia sprawy odszkodowania bez uzasadnionych przyczyn. Tymczasem w tej sprawie organ działał przewlekle, co uzasadniało wydanie orzeczenia jak w pkt I wyroku.

W ocenie Sądu, bez wątpienia postępowanie w tej sprawie mogłoby trwać znacznie krócej, gdyby organ podejmował czynności szybciej. Mając jednak na uwadze fakt, że czynności podejmowane w sprawie były niezbędne (np. operat szacunkowy, odniesienie się biegłego do uwag i zastrzeżeń stron, podejmowane przez organ próby mediacji i ugodowego załatwienia sprawy) Sąd uznał, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( pkt II wyroku).

W ocenie Sądu, rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi nieefektywnie. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy.

Jak zasadnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, każdy przypadek przewlekłości jest przejawem naruszenia prawa, natomiast dla stwierdzenia rażącego charakteru tego naruszenia konieczne jest wystąpienie dodatkowych cech, uzasadniających taką kwalifikację (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14). Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały działania organu w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2013 r. sygn. I SAB/Wa 415/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób przewlekły. Jeżeli jednak weźmie się pod uwagę, że organ podejmował liczne czynności, w tym takie, które były konieczne dla wydania decyzji oraz, że podejmował próby mediacji i ugodowego załatwienia sprawy, oraz mając na uwadze działania samych stron, które w trakcie postępowania wnosiły liczne pisma i zastrzeżenia, należy uznać, iż przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżących, czy też celowego zwlekania z udzieleniem odpowiedzi na podnoszone w postępowaniu zarzuty, pisma czy też zastrzeżenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.