Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 375/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 6 lit. b w zw. z art. 17 pkt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Dnia [...] października 2018 r. Rada Gminy, na podstawie m.in. art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej powoływanej jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "upzp"), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie miejscowości N. – działka nr [...], gmina Z. (dalej powoływaną jako "uchwała" lub "mpzp").

Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę [...], który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając Radzie Gminy naruszenie – w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 upzp - obowiązujących w dacie sporządzenia mpzp przepisów:

- art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 upzp, stanowiące istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego i właściwości organów w tym zakresie, poprzez sporządzenie mpzp dla części terenu, która nie została objęta uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] września 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości N. (powoływaną dalej jako "uchwała intencyjna");

- art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme w zw. z art. 17 pkt 9 upzp, stanowiące istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, poprzez niespełnienie warunku pozytywnego uzgodnienia projektu mpzp z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, z uwagi na brak wprowadzenia do mpzp (w § 8 i 11 mpzp) wszystkich zmian zgodnych z warunkami wskazanymi przez organ uzgadniający, co stanowi naruszenie art. 17 pkt 9 upzp.

W uzasadnieniu skargi, w zakresie pierwszego z powyższych zarzutów, Wojewoda wskazał, iż granice obszaru wyznaczonego na załączniku graficznym uchwały intencyjnej są niezgodne i nie pokrywają się z granicami obszaru określonymi na rysunku, stanowiącym zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 mpzp, załącznik Nr [...] do zaskarżonej uchwały. Przy czym, jak zaznaczył, obszar objęty uchwałą intencyjną nie obejmuje części działki [...], obręb [...], gmina Z. K., dla której został sporządzony mpzp. Ponadto powołując się na art. 14 ust. 5 upzp oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), podniósł, iż materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu, co w ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie nie zostało spełnione. Wskazał również na istotę uchwały intencyjnej, której celem jest jednoznaczne określenie i przesądzenie o granicach obszaru, jaki będzie objęty planem miejscowym. Jednocześnie wyjaśnił, iż zmiany obszaru objętego projektowanym planem miejscowym może dokonać rada gminy w formie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jak wskazał, w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W zakresie drugiego z podniesionych zarzutów, Wojewoda wskazał natomiast, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] (uzgodnienie nr [...]) uzgodnił projekt miejscowego planu pod warunkiem wprowadzenia w projekcie uchwały do § 8 i 11 warunków konserwatorskich obowiązujących w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, zapisanych we wnioskach do planu (pismo: [...].), których to warunków Rada Gminy nie uwzględniła w całości. Wojewoda powołał się przy tym na wagę stanowiska organu uzgadniającego, które jest wiążące do chwili, kiedy pozostaje w obrocie prawnym oraz na uzależnienie możliwości uchwalenia planu miejscowego od akceptacji treści projektu tego planu przez organ uzgadniający. Podkreślił również, że brak uzgodnienia stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje to stwierdzenie nieważności całego planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż w odniesieniu do załącznika graficznego z art. 14 ust. 2 upzp przepisy nie określają rodzaju mapy oraz skali służącej do jego sporządzenia. Wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie ww. załącznik graficzny sporządzony został na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, która z uwagi na to, że nie jest mapą sytuacyjno-wysokościową, określona została jako nieaktualna. Jak wskazał, załącznik ten jest niezbyt czytelny, jednak określa granice działki nr [...], co w jego uznaniu potwierdza załączona do odpowiedzi na skargę czytelna kopia mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 (prawidłowo: 1:1000). Podkreślił również, że zaskarżony mpzp sporządzono dokładnie w granicach tej działki na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, że uchwalono go w granicach wskazanych w załączniku graficznym do uchwały intencyjnej i, że w żadnej mierze nie wykroczono poza te granice. W kwestii zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., Wójt wskazał, iż mapa do sporządzania załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu nie figuruje wśród materiałów planistycznych, co czyni zarzut naruszenia § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia nieuzasadnionym. Odnosząc się natomiast do drugiego z zarzutów, Wójt wskazał, iż w jego ocenie warunek uzgodnienia miejscowego planu przez [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków został w mpzp uwzględniony. Wyjaśnił, iż wniosek do planu zawiera wszystkie uwarunkowania występujące w strefie "B", w tym również takie, które nie występują w granicach mpzp, w związku z czym uwzględniono tylko niektóre z nich (zapis o położeniu całego obszaru objętego granicami planu w Strefie "B" (§11); wprowadzono linię zabudowy, gabaryty obiektu oraz wysokość (§ 10) nie kwestionowane przez organ uzgadniający; wprowadzono 40% wskaźnik zieleni; teren przeznaczony pod usługi sportu i rekreację komponuje się z krajobrazem naturalnym), przy jednoczesnym pominięciu tych wykraczających poza granice planu miejscowego. Ponadto organ za zasadne uznał odesłanie w § 8 i 11 zaskarżonej uchwały do przepisów odrębnych, ponieważ daje to potencjalnemu inwestorowi wskazówkę, iż zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w strefie "B" należy dokonać np. badań archeologicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z uwagi na wszystkie podniesione w niej zarzuty.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne według kryterium legalności obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze m., dalej powoływanej jako "ppsa").

W przedmiotowej sprawie skarga organu nadzoru, tj. Wojewody [...] na stanowiącą akt prawa miejscowego uchwałę nr [...] Rada Gminy z dnia [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie miejscowości N. – działka nr [...], gmina [...], została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "usg"). Wojewoda [...] nie skorzystał zatem z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały, co spowodowało możliwość złożenia na nią skargi do sądu administracyjnego. Organ nadzoru zarzucił w skardze istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego tj. art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 upzp w związku ze sporządzeniem mpzp dla części terenu, która nie została objęta uchwałą intencyjną, a także art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme w zw. z art. 17 pkt 9 upzp z uwagi na niespełnienie warunku pozytywnego uzgodnienia projektu mpzp z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Zasady sporządzania planu miejscowego, tryb jego podejmowania oraz właściwość organów w tym zakresie określone zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś konsekwencje ich niedotrzymania w przepisie art. 28 tej ustawy, modyfikującym przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym (art. 91 ust. 1 i 4 usg). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 upzp istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści wskazanego przepisu wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego i studium powodujących nieważność tych aktów. Są nimi: istotne naruszenie zasad sporządzania aktów planowania gminnego, istotne naruszenie trybu (procedur) ich sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania projektu studium lub planu miejscowego. Omawiany przepis wprowadza zatem sankcję nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Decydujące w tym zakresie jest to czy naruszenie trybu ma wpływ na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź też na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości objętych planem) zagwarantowane im w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 upzp, to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Zasady sporządzania planu, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc ustaleń i zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki).

W sprawie Wojewoda [...] zarzucił organowi naruszenie trybu sporządzania zaskarżonej do Sądu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie miejscowości N. – działka nr [...], gmina [...]. W związku z tym, wskazać należy, iż na tle unormowań upzp procedura planistyczna ma charakter sformalizowanych i podejmowanych w określonej kolejności czynności proceduralnych, w ramach których można wyróżnić m.in. następujące etapy: podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1), ogłoszenie i zawiadomienie przez organ wykonawczy gminy o tej okoliczności oraz o możliwości składania wniosków do planu (art. 17 pkt 1 i 2), sporządzenie przez organ wykonawczy gminy projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i rozpatrzenie zgłoszonych wniosków (art. 17 pkt 4), a następnie zapewnienie przez ten organ wymogów co do współdziałania z właściwymi organami (art. 17 pkt 6), wprowadzenie zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień (art. 17 pkt 9), ogłoszenie o wyłożeniu i wyłożenie projektu planu wraz z prognozą do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9), zgromadzenie wniosków i uwag do projektu planu oraz ich rozpatrzenie (art. 17 pkt 11 i 12), wprowadzenie zmian do projektu wynikających z rozpatrzenia uwag i w niezbędnym zakresie ponowienie uzgodnień (art. 17 pkt 13), a w końcu przedstawienie przez organ wykonawczy gminy projektu planu radzie gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14), ewentualne ponowienie w niezbędnym zakresie procedury planistycznej w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu - w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu (art. 19), i ostatecznie podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z rozstrzygnięciem uwag do projektu planu (art. 20 ust. 1).

Jak wynika z powyższego wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego kolejno dokonuje wskazanych w art. 17 upzp czynności składających się na postępowanie planistyczne, w tym występuje o uzgodnienie projektu planu z wymienionymi w upzp organami, m.in. z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme upzp), a następnie wprowadza zmiany wynikające z dokonanych uzgodnień (art. 17 pkt 9 upzp). Zgodnie z art. 24 upzp organy, o których mowa m.in. w art. 17 pkt 6 upzp, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 1). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić (ust. 2).

Uzgodnienie, zgodnie z treścią przywołanych przepisów, stanowi zatem jeden z obligatoryjnych elementów postępowania planistycznego, a jego konsekwencją jest wynikający z art. 17 pkt 9 upzp obowiązek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wprowadzenia w projekcie zmian wynikających z dokonanych uzgodnień. Podstawę kontynuowania procedury w zakresie uchwalania planu miejscowego stanowi tylko pozytywne uzgodnienie lub uzgodnienie na określonych warunkach, wiążących organ wykonawczy, w zakresie konieczności wprowadzenia zmian w projekcie wynikających z tych warunków. Jedynie brak określenia przez organ, o którym mowa m.in. w art. 17 pkt 6 upzp warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, uprawnia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do uznania, na podstawie art. 24 ust. 2 upzp, projektu planu miejscowego za uzgodniony. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega zatem na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, w tym z właściwym konserwatorem zabytków, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może więc skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Pominięcie zaś stanowiska organu uzgadniającego, stanowi tak istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, że co do zasady skutkuje ono stwierdzeniem nieważnością uchwały w sprawie planu miejscowego.

W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., wskazując podstawę prawną uzgodnienia, uzgodnił projekt przedmiotowego mpzp pod warunkiem wprowadzenia do § 8 i § 11 warunków konserwatorskich obowiązujących w strefie "B" ochrony konserwatorskiej zapisanych we wnioskach do planu (pismo [...].). W uzasadnieniu uzgodnienia Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśniając, że cały obszar działki nr [...] w [...] objęty miejscowym planem położony jest w granicach strefy "B" ochrony konserwatorskiej wyznaczonej dla historycznego zespołu ruralistycznego, oraz że w zapisie planu, w § 11 zawarto informację o strefie z odesłaniem do przepisów odrębnych, wskazał że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera warunków konserwatorskich obowiązujących w strefach ochrony konserwatorskiej i, że warunki te winny zostać zapisane w miejscowym planie. Natomiast we wnioskach do planu (pismo [...].), od których wprowadzenia w projekcie planu uwarunkowano uzgodnienie projektu planu miejscowego, określono dla obszaru objętego sporządzeniem przedmiotowego mpzp następujące warunki konserwatorskie obowiązujące w strefie "B": wymagane jest włączenie do planu zapisu o strefie o treści - obszar objęty strefą "B" podlega rygorom w zakresie utrzymania historycznego rozplanowania i zasadniczych elementów istniejącej substancji o wartościach kulturowych oraz charakteru i skali nowej zabudowy; wymagane jest zachowanie historycznego układu dróg i zabudowy w tym - linii zabudowy, proporcji gabarytów i wysokości podziałów historycznych, wkomponowania w krajobraz naturalny; wymagane jest zachowanie zabudowy historycznej wpisanej do ewidencji zabytków, dostosowanie nowej zabudowy do historycznej kompozycji wsi, zachowanie kompozycji i układów zieleni historycznej, usuwanie obiektów dysharmonizujących. Jak wynika z treści § 8 i § 11 projektu mpzp przedłożonego przez organ wykonawczy do uzgodnienia [...] Wojewódzkiemu Konserwator Zabytków oraz z treści tych przepisów wprowadzonych w zaskarżonym mpzp, w sprawie całkowicie zignorowane i pominięte zostały ww. warunki uzgodnienia. Treść tych przepisów nie uległa bowiem żadnej zmianie (poza dodaniem do § 11 pkt 2 – nie istotnego z punktu widzenia przedmiotu i warunków uzgodnienia), w tym w zakresie zanegowanego przez organ uzgadniający odesłania do przepisów odrębnych. Nie objęto treścią tych przepisów któregokolwiek z warunków konserwatorskich zawartego w ww. wnioskach do planu. Oznacza to, że w sprawie kontynuowano procedurę uchwalania planu miejscowego, z całkowitym pominięciem stanowiska i warunków określonych przez [...] Wojewódzkiemu Konserwator Zabytków. Jak wskazano powyżej, z istoty uzgodnienia wynika, iż organ występujący o dokonanie uzgodnienia jest związany jego treścią, skoro ustawodawca w art. 17 pkt 9 upzp nałożył na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek wprowadzenia do projektu zmian wynikających z uzyskanych uzgodnień. Dlatego też przyjęcie słuszności stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, o prawie do pominięcia warunków i stanowiska organu uzgadniającego, w zakresie w jakim, zdaniem Wójta Gminy [...], nie mają one zastosowania do obszaru objętego mpzp oraz nie są zasadne, pozbawiałoby zupełnie znaczenia procedurę uzgodnienia projektu planu, czyniąc ją zbędną, co w żaden sposób nie daje pogodzić się z założeniem racjonalnego ustawodawcy. W przeciwnym wypadku procedura uzgodnieniowa byłaby jedynie fikcją, bo niezależnie od stanowiska organu uzgadniającego organ występujący o uzgodnienie mógłby zawsze stwierdzić, że uzgodnienie nastąpiło w takim zakresie w jakim było to zasadne w sprawie. W tym miejscu podkreślić należy, że organ gminy kwestionując warunki uzgodnienia projektu planu miejscowego określone przez organ uzgadniający miał możliwość prawną wniesienia zażalenia na takie postanowienie i skargi do sądu. Jednakże, co wynika z akt sprawy, z powyższego uprawnienia nie skorzystano w sprawie. Późniejsze, to jest w odpowiedzi na skargę, kwestionowanie stanowiska [...] Wojewódzkiemu Konserwator Zabytków nie mogło odnieść żadnego skutku, tym bardziej, że Sąd rozpoznając skargę organu nadzoru nie może badać zasadności i prawidłowości prawomocnego postanowienia organu uzgadniającego. Dodać należy, że projekt planu można uznać za uzgodniony w przypadku, gdy organ uzgadniający nie określi warunków na jakich ma być on uzgodniony. Jednakże, jak to wyżej wskazano, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków określił warunki uzgodnienia projektu mpzp, które zostały w całości zignorowane w sprawie. Stanowi to, zdaniem Sądu, na tyle istotne naruszenie trybu sporządzenia przedmiotowego mpzp, który swym zakresem obejmuje tylko jedną działkę, że naruszenie to mające wpływ na treść przjętych rozstrzygnięć planistycznych, skutkowało koniecznością stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonego mpzp w całości. W związku z tym Sąd, uznał w tym zakresie wniesioną w sprawie skargę za zasadną.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi istotnego naruszenia art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 upzp poprzez sporządzenie mpzp dla części terenu, która nie została objęta uchwałą intencyjną. Niewątpliwie celem uchwały intencyjnej, inicjującej procedurę planistyczną, jest zakomunikowanie wszczęcia procesu planistycznego oraz określenie i wyznaczanie granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. W art. 14 ust. 2 upzp wprost wskazuje się, że integralną częścią uchwały intencyjnej jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Ustawodawca nie określił jednak wymogów dotyczących między innymi skali opracowania graficznego, o którym mowa w art. 14 ust. 2 upzp, w szczególności nie określił dla niego cech, które są wymagane od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego część graficzna winna być sporządzona zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 16 ust. 1 upzp. Nie budzi jednak wątpliwości, że załącznik graficzny uchwały intencyjnej powinien wypełniać swą funkcję, a więc jednoznacznie obrazować granice obszaru, jaki z woli rady gminy będzie objęty planem miejscowym. Jako że to do kompetencji rady gminy należy podjęcie uchwały intencyjnej, a tym samym wyznaczanie obszaru objętego przyszłym planem miejscowym, tylko rada gminy może w trakcie dalszych plac planistycznych, w sytuacji zaistnienia potrzeby zmiany obszaru granic planu, dokonać zmiany tych granic w drodze uchwały zmieniającej uchwałę intencyjną. Kompetencji w tym zakresie nie posiada natomiast organ sporządzający projekt planu miejscowego. Opracowanie przez organ wykonawczy projektu planu w innych granicach niż określone w uchwale intencyjnej stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejącego i właściwości organów. Niemniej nie zawsze tego rodzaju naruszenie ma charakter istotny. Nie można bowiem w każdym przypadku odstępstwa granic obszaru objętego planem miejscowym z granicami obszaru objętego uchwałą intencyjną, łączyć z konsekwencjami wynikającymi z art. 28 ust. 1 upzp. Należy więc tego rodzaju naruszenie oceniać indywidualnie w każdej konkretnej sprawie. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 951/10 i z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1454/16 (dostępnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) nie uznał naruszenia w postaci niewielkiego odstępstwa od wyznaczonych pierwotnie granic obszaru podlegającego procedurze planistycznej, jako istotnego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie, mamy do czynienia nie tyle z odstępstwem od granic obszaru objętego uchwałą intencją, co z nieczytelnością załącznika graficznego do uchwały intencyjnej. Dokumenty przedłożone przez organ planistyczny, w tym na żądanie Sądu, potwierdziły że uchwała intencyjna, tak jak mpzp, dotyczą obszaru działki nr [...] (potwierdza to porównanie załącznika graficznego do uchwały instancyjnej sporządzonego na mapie ewidencyjnej w skali 1:5000 z mapą ewidencyjna w skali 1:000) oraz, że obszar tej działki nie uległ zmianie pomiędzy podjęciem uchwały intencyjnej a uchwaleniem przedmiotowego mpzp (zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r. dotyczące działki nr [...] k. 37 akt sądowych). Dodatkowo należy wskazać, że nawet zarzucane przez organ nadzoru odstępstwo w zakresie granic obszaru objętego planem i uchwałą intencyjną, którego Sąd nie stwierdził, ma zakres całkowicie nieznaczny. W tych warunkach Sąd nie podzielił zarzutu skargi istotnego naruszenia w sprawie art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 upzp.

Z uwagi jednak na wykazane powyżej istotne naruszanie w sprawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme w zw. z art. 17 pkt 9 upzp, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważności zaskarżonego mpzp.