Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 433/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. A. na uchwałę Zarządu Powiatu G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...]r. Nr [...]Zarząd Powiatu G., powołując się na przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004 r.

Nr 56, poz. 272 ze zm.), odwołał z dniem 10 lipca 2009 r. K. A. ze stanowiska Dyrektora [...](§ 1) oraz postanowił, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 2).

W uzasadnieniu uchwały podano, że zgodnie z art. 34 a ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością

w zakresie spraw finansowych i administracyjnych z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Nadzorowi temu podlega: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowanie mieniem,

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów, 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Organ podał, że w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością jednostki na podstawie art. 187 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych przeprowadzono w okresie od 1 września do dnia 31 marca 2008 r. w Centrum [...]kontrolę finansową obejmującą co najmniej 5% wydatków jednostki. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono wiele istotnych nieprawidłowości uniemożliwiających prawidłowe funkcjonowanie Centrum [...] , jak i funkcjonowanie dwóch gospodarstw pomocniczych utworzonych przy [...] [....]

Wskazano, że zgodnie z ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (art. 26 ust. 3), podstawą gospodarki finansowej gospodarstwa pomocniczego jest roczny plan finansowy obejmujący przychody, w tym dotacje z budżetu, koszty i inne obciążenia, rachunek zysków i strat, stan środków obrotowych, stan należności i zobowiązań na początek i na koniec okresu sprawozdawczego oraz rozliczenia z budżetem. W wyniku kontroli stwierdzono w Centrum Szkolenia Kadr dokonanie wydatków ze środków publicznych bez upoważnienia ze względu na brak planu przychodów i kosztów przy jednoczesnym funkcjonowaniu gospodarstwa. Niesporządzenie planu finansowego stanowi naruszenie § 55 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno - prawną, zgodnie

z którym kierownik gospodarstwa pomocniczego zobowiązany był opracować plan finansowy i przekazać do zatwierdzenia kierownikowi jednostki. Wydatki jednostek sektora finansów publicznych zgodnie z art. 35 ustawy o finansach publicznych mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonej w planie finansowym jednostki (plan przychodów i kosztów gospodarstwa pomocniczego przekazany został dnia 14 kwietnia 2008 r. pomimo funkcjonowania od dnia 2 stycznia 2008 r.). Przekroczenie upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, stosownie do art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r.

o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ponadto

w Warsztatach [...], jak i [...]stwierdzono niedostosowanie się do przepisów § 55

ust. 2 w/w rozporządzenia, tj. niesporządzenie projektów planów finansowych oraz planów finansowych w szczegółowości dział, rozdział, paragraf.

Wskazano, że zgodnie z ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (art. 26 ust. 2), do przychodów własnych gospodarstwa pomocniczego nie zalicza się dochodów z najmu i dzierżawy oraz innych umów o podobnym charakterze dotyczących składników majątkowych odpowiednio Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Realizacja przychodów w Warsztatach [...]

z tytułu najmu i dzierżawy oraz umów podobnym charakterze składników majątkowych jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa wykazała nieprawidłowość polegającą na nieodprowadzaniu pobranych środków na rzecz budżetu Powiatu G. i traktowania ich jako przychodów własnych służących do dofinansowania kosztów działalności. Nadzór nad realizacją dochodów z najmu i dzierżawy oraz umów

o podobnym charakterze składników majątkowych, zarówno ze strony kierownika gospodarstwa pomocniczego jak i dyrektora jednostki macierzystej był niewystarczający.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r.

w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych § 075 - dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych oraz innych umów o podobnym charakterze w latach 2001-2008 osiągnęły wartość 1.042.902,25 zł. W ocenie kontrolującego przyczynami nieodprowadzania wpływów z tytułu najmu i dzierżawy były przede wszystkim brak wiedzy oraz niekompetencja kierownictwa gospodarstwa pomocniczego jednostki macierzystej w zakresie obowiązku przekazywania uzyskanych dochodów do budżetu. Analizując wynik finansowy, wywnioskować można, że odejmując w Warsztatach GCKP na przykład w latach 2006, 2007 i I kwartale 2008 r. powyższe dochody, gospodarstwo odnotowałoby znaczną stratę, tym samym nie samofinansując się.

Powołując się na przepis art. 26 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wskazano, że niespełnienie warunków samofinansowania stanowi przesłankę do likwidacji gospodarstwa przez kierownika jednostki budżetowej, po uprzednim uzyskaniu zgody organu, o którym mowa w art. 27 w/w ustawy (stosownie do § 63 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno - prawną).

Przywołując treść stosownych przepisów prawa wskazano, że z przepisów tych wywnioskować można, że także gospodarstwa pomocnicze samorządowych jednostek budżetowych powinny odprowadzać do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dochody z najmu i dzierżaw oraz umów o podobnym charakterze składników majątkowych j.s.t.

Zgodnie ze sporządzonym (w ocenie kontrolującego - nierzetelnie) przez Warsztaty [...] sprawozdaniem RB-31 za okres od dnia 1 września do dnia

31 grudnia 2007 r. gospodarstwo wypracowało zysk w wysokości 6.718,21 zł. Zgodnie

z art. 26 ust. 7 ustawy o finansach publicznych oraz § 61 w/w rozporządzenia, gospodarstwo pomocnicze zobowiązane jest wpłacić do budżetu połowę osiągniętego zysku (wpłata powinna być dokonana po obowiązkowym obciążeniu wyniku finansowego z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych oraz innych obciążeń określonych ustawami) do dnia 08.05.2008 r. tego nie uczyniono. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, naruszenie stanowi czyn polegający na niedokonaniu pełnej i terminowej wpłaty do budżetu przez gospodarstwo pomocnicze jednostki budżetowej.

Wskazano dalej, że na materiałach i dokumentach księgowych widnieje imię

i nazwisko głównego księgowego - osoby niebędącej pracownikiem [...]

i nieposiadającej upoważnienia do dokonywania operacji księgowych wynikających

z zakresu czynności na tym stanowisku pracy - stwierdzono brak podstaw prawnych zezwalających na stosowanie takiej polityki. Ponadto na wielu dokumentach, m.in.

z dnia 01.10.2007 r. widnieje pieczątka osoby sporządzającej w tym dniu dokument, przy czym osoba ta zatrudniona została w jednostce z dniem 06.11.2007 r.

W gospodarstwach pomocniczych stwierdzono brak gromadzenia na odrębnym rachunku środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych. Stwierdzono też, że środki te odprowadzane są na rachunek funduszu [...] i dopiero stamtąd przelewane na konta pracowników - osób uprawnionych do korzystania z nich.

W wyniku kontroli stwierdzono również nieprawidłowe sporządzanie umów najmu zawartych pomiędzy Warsztatami Centrum [...]a podmiotami będącymi stroną umowy poprzez wpisywanie jako jednej ze stron umowy Warsztatów [...]a nie Centrum[...]. Ponadto wszystkie umowy zlecenia przedstawione do kontroli zawarte od dnia 1 września 2007 r. w Warsztatach oraz Centrum Szkolenia Kadr zostały błędnie sporządzone, gdyż § 2 tych umów nie wskazuje faktycznie okresu wykonywania zlecenia, lecz jedynie moment zgłoszenia i wyrejestrowania pracownika z ZUS.

W Centrum [...]stwierdzono nieprawidłowość polegającą na bezpośredniej podległości służbowej pracownika - specjalisty do spraw kadr i administracji Dyrektorowi jednostki, będącego małżonkiem tego pracownika, co jest niezgodne z art. 6 ustawy z dnia 22 marca 1990 r.

o pracownikach samorządowych.

Stwierdzone w wyniku kontroli istotne nieprawidłowości w zakresie organizacji [...]polegały m.in. na braku wyodrębnienia organizacyjnego działalności gospodarstwa pomocniczego - Warsztatów [...]z jednostki macierzystej, do czego zobowiązuje

art. 26 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Ponadto odnotowano w tym zakresie:

1) opracowanie błędnej struktury organizacyjnej jednostki niezgodnej z przedstawionym

i zatwierdzonym przez Zarząd schematem, 2) brak regulaminu organizacyjnego Warsztatów - brak: podległości służbowej (pracownik naliczający płace dla [...]jest pracownikiem gospodarstwa pomocniczego i nie podlega głównemu księgowemu [...]oraz ustalenia prawidłowo stanowisk pracy (ze schematu wynika, że w [...] jest wicedyrektor [...]oraz [...]przy stosowaniu pieczątek wicedyrektor [...], pełnienie stanowiska p.o. kierownika a na pieczątce jest kierownik [...]), zakresu czynności pracowników (pracownik wykonuje prace nie należące do jego obowiązków wynikających z zakresu czynności).

Stwierdzono ponadto, że w latach 2005 – 2007 w szkoleniach organizowanych przez gospodarstwo brali udział słuchacze z Powiatowego Urzędu Pracy.

Z przedstawionych do kontroli dokumentów wynika, że Warsztaty, realizując szkolenia, nie posiadały wpisu instytucji szkoleniowej do rejestru instytucji szkoleniowych umożliwiających organizację kursów dla osób bezrobotnych kierowanych z PUP

w G.. Zaświadczenie takie od D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy

w W. uzyskało dopiero w dniu 24 października 2007 r. w związku z czym powstaje wątpliwość, czy wykonanie kursów przed dniem 24.10.2007 r. było zgodne

z prawem, uprawnieniami, bądź upoważnieniami.

W wyniku braku funkcjonowania w jednostce kontroli wewnętrznej stwierdzono wiele nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji, tj. akt osobowych pracowników m.in. brak zakresu czynności pracownika, zakres czynności wpięty i nie zatwierdzony przez Dyrektora jednostki. Ponadto podstawowe dokumenty informujące zarówno pracownika, jak i osobę naliczającą płace o wynagrodzeniu, tj. angaże, sporządzane są błędnie zarówno co do wysokości ustalenia wynagrodzenia zasadniczego, jak i awansu zawodowego,

Wskazano dalej, że w dniu 2 stycznia 2008 r. powstało drugie gospodarstwo pomocnicze Centrum przy [...] . Z przedstawionych dokumentów wynika, że oba gospodarstwa prowadzą szkolenia w tym samym zakresie mimo, że warunkiem powstania drugiego gospodarstwa pomocniczego [...] było to, że będzie miało inny przedmiot działania niż działające już przy [...] gospodarstwo pomocnicze pn. Warsztaty [...] . Ponadto zakres działania gospodarstwa pomocniczego: Warsztaty [...] oraz gospodarstwa pomocniczego Centrum Szkolenia Kadr jest niezgodny z zakresem działania wyznaczonym w decyzji o utworzeniu tych gospodarstw.

Wskazano na nieterminowość, nierzetelność i nieprawidłowość sporządzanych sprawozdań - sprawozdanie RB-31 (Warsztaty[...] ), sprawozdanie opisowe

z wydatków za 2007 r. (...). Sporządzony sposób rozliczeń zniekształcał osiągany przez Warsztaty [...]wynik finansowy, co uniemożliwiało rzetelną ocenę rentowności prowadzonej działalności.

Wskazano dalej, że w gospodarstwach pomocniczych zawierano umowy zlecenia przede wszystkim z własnymi pracownikami jednostki macierzystej. Znaczna skala zawierania powyższych umów, głównie z pracownikami macierzystej jednostki budżetowej wskazuje na to, że działalność gospodarstwa pomocniczego stwarza przede wszystkim możliwość dodatkowego zarobkowania pracownikom [...]. Wyniki kontroli wykazały, że w powyższym okresie koszty zawartych umów zlecenia przekraczały koszty wynagrodzeń z tytułu umów o pracę.

W kontrolowanej jednostce nie wyodrębniono komórki lub samodzielnego stanowiska pracy ds. kontroli wewnętrznej. Podstawowe formy nadzoru i kontroli wewnętrznej przeprowadzane były przez pracowników jednostki macierzystej oraz pracowników gospodarstw (przede wszystkim kierowników i głównych księgowych), miały charakter funkcjonalny i polegały głównie na zatwierdzaniu planów finansowych, akceptowaniu sprawozdań finansowych, jak też kontroli merytorycznej i formalno-rachunkowej dowodów księgowych. System kontroli zbudowano w ramach zakresu obowiązków zatrudnionych pracowników. W ocenie kontrolującego stwierdzono brak prawidłowego funkcjonowania systemów wewnętrznej kontroli finansowej, jak i również nadzoru sprawowanego nad działalnością gospodarstw pomocniczych przez macierzystą jednostkę. Podkreślono, że brak wyodrębnienia stanowiska lub komórki ds. kontroli nie może być stawiany jako zarzut, ale z uwagi na rangę i ilość naruszeń

i nieprawidłowości w dziedzinie finansów publicznych stanowiło podstawę dla kontrolującego do zalecenia i stwierdzenia zasadności takiego wyodrębnienia.

Wskazano, że w [...]niepokojący jest również fakt, że stwierdzone nieprawidłowości nie mają charakteru incydentalnego, gdyż są to błędy wynikające

i powielane z lat wcześniejszych działalności jednostki oraz bardzo znikomej znajomości i orientacji pracowników w obowiązujących przepisach prawa. Reasumując - brak należytej, właściwej kontroli dokumentów w zakresie sprawdzania ich poprawności formalnej, jak również zgodności ze stanem faktycznym, to w głównej mierze przyczyny powstałych wielu nieprawidłowości zarówno w[...], jak

i gospodarstwach pomocniczych.

Wskazano, że Dyrektor jednostki został zobowiązany w trybie natychmiastowym do podjęcia następujących działań mających na celu wyeliminowanie nieprawidłowości:

- dostosowanie gospodarki finansowej gospodarstw pomocniczych do przepisów § 55 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych

i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną;

- wyodrębnienie z jednostki budżetowej (....) gospodarstw pomocniczych pod względem organizacyjnym i finansowym zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia

30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych;

- zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o finansach publicznych do przychodów

własnych nie zaliczać dochodów z najmu lub dzierżawy oraz innych umów

o podobnym charakterze dotyczących składników majątkowych odpowiednio Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

- połowę osiągniętego zysku, zgodnie z art. 26 ust. 7 ustawy o finansach publicznych oraz § 61 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r.

w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych

i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno - prawną wpłacać do budżetu na rachunek bieżący dochodów jednostki budżetowej – w trybie niezwłocznym należy wpłacić 50 % powyższej kwoty na rzecz właściwego rachunku;

- sporządzać prawidłowo, zgodnie ze stanem faktycznym, umowy zlecenia

w zakresie czasu realizacji zlecenia;

- sporządzać prawidłowo umowy najmu - jedną ze stron musi być Centrum;

- zastosować przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) w zakresie zatrudniania pracowników i wyeliminować niezgodności prawne - dotyczy

pracownika zatrudnionego na stanowisku specjalisty do spraw kadr i administracji;

- sprawozdania sporządzać terminowo, rzetelnie, zgodnie z danymi wynikającymi z ksiąg rachunkowych, tj. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów

z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej - § 6,10;

- wprowadzić kontrolę finansową, gdyż zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych kierownik jednostki sektora finansów publicznych odpowiedzialny jest za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej;

- prowadzić wspólną działalność socjalną zgodnie z przepisami art. 8 ust. 2 i art. 9 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, tj. na warunkach określonych w zawartej "umowie o wspólnej działalności socjalnej;

- zawierać umowy zlecenia i umowy o dzieło zgodnie z etyką zawodową;

- poprawić błąd polegający na powołaniu gospodarstw pomocniczych na błędnej podstawie prawnej w decyzji, ponadto zaprzestać powielania zakresu działań gospodarstw pomocniczych, nawet w krótkim okresie czasu - gospodarstwo władne jest do podejmowania działań tylko i wyłącznie w zakresie wskazanym w decyzji o jego utworzeniu;

- sprawdzać na bieżąco prawidłowość prowadzenia dokumentacji akt osobowych pracowników jednostki budżetowej oraz gospodarstw pomocniczych.

Dyrektor [..] w piśmie [...] z dnia 28 września 2008 r. poinformował o zapoznaniu się z zaleceniami pokontrolnymi i podjęciu działań w celu ich realizacji.

Wskazano, że w 2009 roku ponownie została przeprowadzona kontrola gospodarki finansowej [...] i gospodarstw pomocniczych. W wyniku przeprowadzonej rekontroli, tj. realizacji zaleceń pokontrolnych zgodnie z w/w pismem stwierdzono, że jednostka nie zrealizowała w pełni zakresu zleconych działań. Dodatkowo zauważono pogorszenie się niektórych kontrolowanych obszarów. Szczegółowa analiza realizacji zaleceń pokontrolnych:

- dostosowano gospodarkę finansową gospodarstw pomocniczych do przepisów

§ 55 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjną poprzez sporządzenie planów finansowych w szczegółowości dział, rozdział, paragraf;

- niedostosowano się do art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.

o finansach publicznych w związku z niewyodrębnieniem z jednostki budżetowej (....) gospodarstw pomocniczych pod względem organizacyjnym i finansowym;

- dostosowano się do art. 26 ust. 2 w/w ustawy poprzez niezaliczenie do przychodów własnych dochodów z najmu lub dzierżawy oraz innych umów o podobnym charakterze dotyczących składników majątkowych odpowiednio Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - wszystkie uzyskiwane przez jednostkę dochody przekazywane są na rachunek Starostwa Powiatowego w G.;

- dostosowano się do art. 26 ust. 7 ustawy o finansach publicznych oraz § 61 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie gospodarki finansowej jednostek

budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno – prawną,

tj. gospodarstwa pomocnicze połowę osiągniętego zysku wpłacają do budżetu;

- umowy zlecenia w zakresie czasu realizacji zlecenia sporządzane są prawidłowo;

- we wszystkich umowach najmu jedną ze stron jest Centrum [...]

- niedostosowano się do przepisów ustawy z dnia 22 marca 1990 r.

o pracownikach samorządowych, nadal zatrudnia się pracownika - małżonkę, z którą powstał stosunek bezpośredniej podległości służbowej;

- sprawozdania sporządzane są terminowo;

- niedostosowano się do art. 44 ustawy o finansach publicznych w zakresie wykonywania przez kierownika jednostki określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej;

- zgodnie z zaleceniami zawarto umowy o wspólnej działalności socjalnej;

- zawieranie umów o dzieło lub zleceń odbywa się zgodnie z etyką zawodową przy jednoczesnym uwzględnieniu specyficznych potrzeb i możliwości jednostki;

- gospodarstwa pomocnicze realizują odmienne, niepokrywające się zadania oraz zmieniono podstawę prawną w decyzji o powołaniu gospodarstw pomocniczych;

- brak bieżącej kontroli wewnętrznej w jednostce skutkuje licznymi błędami kadrowo – organizacyjnymi.

W ocenie kontrolowanego niedostosowanie się przez Dyrektora w pełni do zaleceń pokontrolnych jest podstawowym czynnikiem, elementem uniemożliwiającym prawidłowe, zgodne z prawem funkcjonowanie zarówno macierzystej jednostki budżetowej, jak i powołanych obu gospodarstw pomocniczych.

Ponadto stwierdzono podanie fałszywych informacji nieodzwierciedlających faktycznych zdarzeń zachodzących w Centrum, jak i Warsztatach Centrum [...]oraz [...] przy[...] .

Stwierdzono, że operacje w zakresie wynagrodzeń pracowników pedagogicznych, tj. nauczycieli oraz niepedagogicznych, tj. administracji i obsługi prowadzi osoba niebędąca pracownikiem[...] , co stanowi istotne naruszenie ustawy o ochronie danych osobowych.

Ponadto w wyniku kontroli ustalono, że Centrum[...] ,

prowadzące ustawiczne kształcenie, dokształcanie i doskonalenie osób dorosłych, funkcjonuje w soboty i niedziele a sprawy związane z bieżącą działalnością

administracyjną [..] prowadzą pracownicy administracji [...] zatrudnieni na umowę

o pracę w dobowej normie czasu pracy 8 godz. od poniedziałku do piątku. Nie stwierdzono potwierdzenia wykonywania czynności w dniach funkcjonowania [...] - zgodnego z planem zajęć. Potwierdzeniem wykonywania pracy w soboty i niedziele są m.in. wystawione legitymacje szkole, ewidencja różnego rodzaju zaświadczeń sporządzonych do zakładów pracy słuchaczy, GOPS, MOPS, ZUS, czy Urzędu Pracy.

Z wyjaśnień ustnych pracowników wynika, że za przepracowane dni (4 godz. w sobotę i 4 godz. w niedziele) należą im się dwa dni wolnego w dowolnym terminie bez zachowania przepisów art. 133, art. 151 oraz art.1511. Wobec stwierdzonych rozbieżności podejrzenie budzi niedostosowanie się jednostki do przepisów Kodeksu pracy regulujących pracę

w godzinach nadliczbowych oraz w niedziele i święta.

W wyniku kontroli sprawozdań sporządzonych w jednostce (....) stwierdzono, że dane ujęte w sprawozdaniach Rb23 w pozycji: 21 - środki otrzymane z Min. Finansów lub od dysponenta wyższego stopnia, 21 - wydatki wykonane wskazane w sprawozdaniu RB 28S (miesięczne sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego), 24 - stan środków na rachunku bieżącym wydatków nie są zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej Centrum [...]

W zamieszczonej w uzasadnieniu uchwały tabeli przedstawiono dane liczbowe obrazujące skalę rozbieżności między stanem przyjętym do sprawozdań, a stanem wynikającym z ksiąg rachunkowych jednostki.

Reasumując, w jednostce błędnie sporządzane były sprawozdania RB-23, RB-28S.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w jednostce stwierdzono także rozbieżności

w zakresie sporządzenia sprawozdań z dochodów jednostki (Rb- 27S) oraz należności RBN.

Ponadto w wyniku kontroli ustalono, że:

- nieprawidłowo księgowano operacje gospodarcze w księgach rachunkowych jednostki w zakresie ewidencji majątku (tj. dla pozostałych środków trwałych konto 013 - np. mat. metodycznych, książek, wyposażenia - stosowano błędnie konto środków trwałych 011, jednocześnie pomijając naliczanie amortyzacji) - w tym między innymi nieodpłatnie przekazane środki dydaktyczne,

- nie prowadzono ewidencji wartości niematerialnych i prawnych na koncie 020 i 072 – umorzenie wartości niematerialnych i prawnych (np. programy antywirusowe),

- brak wprowadzania do systemu FK na bieżąco zmian w planach finansowych, uniemożliwiając tym samym kontrolę w zakresie ewentualnego przekroczenia planu,

- wszystkie bilanse otwarcia zostały wprowadzone w grudniu 2008 r.,

- PFRON - brak terminowego naliczania składek oraz błędne księgowanie (używając konta 225),

- dokumenty księgowe dotyczące Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych oraz Depozytu nie były na bieżąco ewidencjonowane w systemie finansowo-księgowym jednostki (wszystkie dokumenty zostały zadekretowane, zaksięgowane - wprowadzone do systemu pod datą grudnia 2008 r.), tym samym uniemożliwiając bieżącą ich kontrolę oraz monitorowanie pozostałych środków finansowych pozostających w dyspozycji jednostki,

- nie uzgadniano salda konta rachunku bieżącego jednostki z wyciągiem bankowym,

- dowody księgowe dotyczące wydatków były niewłaściwie zakwalifikowane do odpowiednich podziałek obowiązującej klasyfikacji budżetowej tzw. paragrafów,

- w jednostce niestosowano opisu faktur uzasadniających merytoryczną potrzebę dokonania wydatku, co uniemożliwiło kontrolującemu ocenę zasadności wydatkowania środków finansowych,

- nieprzestrzegane są, wynikające z przepisów prawa, terminy regulowania powstałych zobowiązań,

- zaciągnięto zobowiązanie na kwotę 150,00 zł pomimo braku środków w planie finansowym,

- obowiązująca w jednostce polityka rachunkowości jest niezgodna

z obowiązującym stanem prawnym oraz ewidencją księgową [...] ,

- dyrektor jednostki macierzystej sporządził jedną listę nagród dyrektora, na której uwzględnił zarówno pracowników [...], jak i Warsztatów Centrum [...] (brak wyodrębnienia gospodarstw z jednostki macierzystej).

W wyniku kontroli ustalono także, że znacząca część w/w nieprawidłowości występujących w trakcie roku obrotowego zostało w miesiącu grudniu skorygowanych przez głównego księgowego zatrudnionego od dnia 11 grudnia 2008 r., co doprowadziło do sporządzenia rocznych sprawozdań zgodnych z ewidencją księgową G. Centrum Edukacji Zawodowej w G..

Ponadto w toku czynności kontrolnych stwierdzono, że Dyrektor [...] w dniu 01.04.2009 r. zawarł umowę o pracę na stanowisku nauczyciela sam ze sobą na czas określony od dnia 01.04.2009 r. do dnia 31.08.2009 r. Stwierdzono też nieprawidłowości w/w umowy w zakresie okresu urlopu oraz warunków wynagrodzenia, wymiaru etatu oraz dodatku za wysługę lat.

Reasumując, przeprowadzona kontrola finansowa w jednostce budżetowej oraz dwóch gospodarstwach pomocniczych w zakresie prawidłowości dysponowania przyznanymi jednostce środkami budżetowymi w 2008 r. stwierdza:

- niedostosowanie się w pełni do zleceń pokontrolnych z dnia 23.09.2008 r.

* brak wyodrębnienia organizacyjnego i finansowego gospodarstw

pomocniczych z jednostki budżetowej,

* zatrudnianie pracownika - małżonki, z którą powstał stosunek

bezpośredniej podległości służbowej,

* brak bieżącej kontroli na szczeblu kierowniczym jak i pracowniczym,

- brak zatrudnienia w gospodarstwie pomocniczym głównego księgowego,

- sporządzanie dokumentacji dotyczącej wynagrodzeń pracowników [...]przez osobę nie będącą zatrudnioną w jednostce,

- przekroczenie planu przychodów i kosztów przez gospodarstwo pomocnicze CSK,

- błędne ustalanie należności przysługujących pracownikowi z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju,

- nieterminowe rozliczanie delegacji,

- brak wymaganych zaświadczeń o niekaralności pracowników,

- nieprowadzenie wszystkich wymaganych ksiąg rachunkowych,

- zaciąganie zobowiązań pomimo braku środków w planie finansowym,

- zawarcie w sprawozdaniach nierzetelnych danych,

- sporządzanie sprawozdań niezgodnie z obowiązującymi przepisami,

- nieprzestrzeganie, wynikających z przepisów prawa terminów regulowania powstałych zobowiązań,

- niestosowanie opisu faktur uzasadniających merytoryczną potrzebę dokonania wydatku,

- opracowanie polityki rachunkowości niezgodnie z obowiązującym stanem prawnym oraz ewidencją księgową jednostce budżetowej,

- naruszanie przepisów Kodeksu pracy w wielu obszarach.

Wskazano, że protokół z kontroli przeprowadzonej w 2009 r. został podpisany przez pracowników GCEZ oraz gospodarstw pomocniczych bez uwag, tym samym potwierdzając zgodność nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku kontroli.

Wskazano dalej, że również przeprowadzona w dniach 24 - 26 czerwca 2008 r. kontrola z zakresu udzielania zamówień publicznych wykazała nieprawidłowości

w tym zakresie. W/g kontrolującego zamówienie pn. "Roboty dodatkowe przy remoncie pomieszczenia pod obrabiarkę CNC" o wartości kosztorysowej netto 35 655,74 zł, zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. Powyższe zamówienie według wyjaśnień Dyrektora było zamówieniem dodatkowym do umowy zawartej przez Powiat G. na wykonanie robót budowlano-montażowych w pomieszczeniu CNC Warsztatów [...]

w G.. W tym przypadku zamówienie to nie mogło stanowić zamówienia dodatkowego w świetle art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo zamówień publicznych, gdyż zamawiającym nie było wówczas Centrum [...].Poza tym z zawartej umowy nie wynika, że była to umowa na roboty dodatkowe, w związku

z czym należy przyjąć, że jest to nowe zamówienie, do którego realizacji należało zastosować w/w ustawę i tryb przetargu nieograniczonego, tym bardziej, że zamówienie przekraczało wartość 6000 euro netto w przeliczeniu na zł.

Ponadto w dniu 18 maja 2009 r. przeprowadzona została wizja lokalna

w budynku [...]przy ul.[...]. W toku czynności kontrolnych stwierdzono, że obecnie trwają prace remontowe pomieszczeń wykonywane przez uczniów [...]przy wykorzystaniu materiałów zakupionych do nauki zawodu. Pierwotnie w części remontowanej znajdował się lokal mieszkalny oraz pomieszczenia gospodarcze. W chwili obecnej pomieszczenia zostały przygotowane pod lokal mieszkalny o pow. użytkowej ok. 100 m2. Z uzyskanych informacji wynika, że osobą zainteresowaną wynajmem tego pomieszczenia jest Dyrektor jednostki. Ponadto stwierdzono, że dwa górne piętra mieszczące się bezpośrednio nad Powiatowym Urzędem Pracy są zagospodarowane

i przeznaczone na realizację zadania pod nazwą prowadzenie bazy noclegowej.

W obowiązujących w jednostce budżetowej statutach brak jest jakiejkolwiek informacji na temat funkcjonowania bazy noclegowej zezwalającej na prowadzenie tego typu działalności, tym samym [...] nie posiada uregulowań prawnych do wystawiania faktur jako hotel. Dyrektor jednostki poinformował, że pokoje przeznaczone na bazę noclegową udostępniane są między innymi pracownikom różnych firm świadczących usługi na terenie tamt. Powiatu, jak również innym osobom. Wskazano, że wizja lokalna pomieszczeń, w których mieszczą się np. sanitariaty budzi niepokój, co do spełnienia norm, czy standardów obowiązujących przy prowadzeniu tego typu działalności. Stan techniczny wynajmowanych pomieszczeń jest bardzo zły i grożący niebezpieczeństwem.

Wątpliwości budzi również zgodność prowadzonej działalności z innymi przepisami regulującymi m.in. bezpieczeństwo przeciwpożarowe i higieny. Wskazano, że Zarząd Powiatu wystąpił z pismem zobowiązującym Dyrektora do natychmiastowego wstrzymania działalności związanej z prowadzeniem bazy noclegowej oraz wstrzymania prac remontowo - budowlanych pomieszczeń mieszczących się na parterze budynku, wyznaczając Dyrektorowi 7 dniowy termin do złożenia szczegółowych wyjaśnień w w/w sprawach. Przedstawione przez Dyrektora wyjaśnienia Zarząd Powiatu określił jako niespójne i niesatysfakcjonujące. Wskazano, że Dyrektor uważa, że należy uregulować stan prawny jego działań, czym potwierdza, że działalność noclegowa odbywała się niezgodnie z prawem.

Organ podał, że wziął pod uwagę wyniki przeprowadzonych kontroli, niewykonanie poleceń organu prowadzącego - niezrealizowane w pełni zalecenia pokontrolne, wielokrotne wysłuchiwanie lakonicznych i wzajemnie wykluczających się wyjaśnień składanych przez Dyrektora. Wskazał, że postawa Dyrektora wskazująca jednoznacznie na brak świadomości, jaka odpowiedzialność spoczywa na dyrektorze jednostki, pomimo wielokrotnego wskazywania przepisów prawnych regulujących działalność jednostki,

w tym udział w szkoleniach organizowanych przez organ prowadzący, spowodowały utratę zaufania Zarządu do kierownika podległej jednostki organizacyjnej,

a w przyszłości zwiększenie zadań i złożoności realizowanych przez [...]jako lidera projektu sieciowego - nie rokują na przyszłość poprawy sytuacji w Centrum [...].W tej sytuacji działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 Zarząd Powiatu G. uznał, że zaszły okoliczności zawarte w w/w przepisie w związku z czym podjął uchwałę o odwołaniu Dyrektora. Wskazał też, że uchwała została poprzedzona uzyskaniem opinii D. Kuratora Oświaty we W., co wyczerpuje przesłanki w/w przepisu prawa.

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia w/w uchwały, K. A. złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W..

Podnosząc w niej zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004 r.

Nr 56, poz. 272 ze zm.) przez przyjęcie, że zaszły szczególnie uzasadnione przypadki do odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej bez wypowiedzenia oraz zarzut naruszenia art. 7 i art. 10 k.p.a. przez pozbawienie skarżącego możliwości uczestniczenia w postępowaniu i wypowiedzenia się co do stawianych zarzutów, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu podał, że uchwałą Zarządu Powiatu [...] z dnia

[...] r. powierzono mu na okres od 1 września 2007 r. stanowisko dyrektora Centrum w G., a zaskarżoną uchwałą odwołano go ze stanowiska dyrektora placówki bez wypowiedzenia. Obecna nazwa kierowanej przez niego jednostki to Centrum[..] , w skład którego wchodzą trzy placówki dydaktyczne oraz dwa gospodarstwa pomocnicze będące na własnym rozrachunku. Podał, że jest to największa tego typu jednostka oświatowa na Dolnym Śląsku kształcąca około 1000 uczniów i słuchaczy.

W okresie od 14 kwietnia do 9 maja 2008 r. przeprowadzono kontrolę gospodarki finansowej i organizacji pracy[...] , w wyniku której stwierdzono uchybienia

w prowadzeniu księgowości i uchybienia natury organizacyjnej. Uchybienia te, zdaniem skarżącego nie skutkują możliwością postawienia zarzutów. Przeprowadzona kontrola miała obejmować okres od 1 września 2007 r. do 31 marca 2008 r., ale faktycznie objęła okres od 2001 roku, kiedy skarżący nie pełnił funkcji dyrektora, co wykazano

w zaleceniach pokontrolnych. W zaleceniach pokontrolnych zobowiązano dyrektora do dostosowania gospodarki finansowej gospodarstw pomocniczych do zasad ustawy

o finansach publicznych, właściwego prowadzenia sprawozdawczości, jak też poprawę spraw organizacyjnych, w tym kadrowych.

Skarżący wyjaśnił, że funkcjonowanie tak dużej jednostki oświatowej wymaga zatrudnienia odpowiedniej ilości pracowników nie będących nauczycielami, przede wszystkim w księgowości i kadrach. Podniósł, że mając świadomość tej sytuacji, występował do Zarządu Powiatu o stworzenie dodatkowych etatów, uzasadniając tę potrzebę ilością uczniów i zatrudnionych pracowników. Wystąpienie zostało wniesione na dwa miesiące przed rozpoczęciem kontroli w[...] . Skarżący powołał się w tym zakresie na swoje pismo z dnia 26 lutego 2008 r.

Wyjaśnił, że zalecenia pokontrolne były realizowane na bieżąco, wymagały także zatrudnienia osób kompetentnych w danych dziedzinach, o czym Zarząd Powiatu był na bieżąco informowany. Jednak w 2009 roku przeprowadzono ponowną kontrolę, która – jak zarzucił skarżący - faktycznie objęła taki sam okres jak poprzednia, mimo że zgodnie z harmonogramem kontroli miała obejmować wyłącznie okres roku 2009, ale faktycznie była powtórzeniem poprzedniej kontroli, czy od 2001 roku. Podniósł, że

w wystąpieniu pokontrolnym powtórzono dokładnie te same zarzuty, jakie podniesiono podczas pierwszej kontroli, mimo że większość zaleceń była już wykonana.

Powołując się na wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00 (publ. Prawo pracy 2001, nr 9, str. 14) podniósł, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" w rozumieniu przepisów art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinno być rozumiane wąsko. Oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie interesu publicznego. Zagrożenie to musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Dodał, że przypadki szczególnie istotne muszą obejmować konkretne i poważne przyczyny odwołania ze stanowiska oraz znajdować jednoznaczne oparcie w materiale dowodowym sprawy. Żaden jednak

z zarzutów, jakie postawiono mu w wyniku kontroli, nie dawał w ocenie skarżącego podstawy do przyjęcia, że nastąpiło jakieś szczególne zagrożenie interesu publicznego. Ponadto dodał, że zarzuty, które mu postawiono znane były organowi od wielu miesięcy, co powinno powodować nieważność uchwały odwołującej go ze stanowiska bez wypowiedzenia.

Skarżący podniósł też zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego przez uniemożliwienie mu zapoznania się ze stanowiskiem Zarządu, co do zamiaru odwołania go ze stanowiska. Podał, że na żadnym etapie postępowania nie formułowano takiego zamiaru i nie zapoznano go z podnoszonymi zarzutami. Za zarzuty nie można

w ocenie skarżącego uznać protokół pokontrolny. Skarżący przyznał, że pewne tematy były poruszane na roboczych naradach, ale były to zwykłe posiedzenia robocze Zarządu, na które był zapraszany jak każdy dyrektor jednostki oświatowej.

Skarżący ponadto stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest wyłącznie przepisanym protokołem pokontrolnym z 2008 roku i nie zawiera żadnej merytorycznej analizy stanu faktycznego, a przede wszystkim pomija milczeniem wszystkie podejmowane przez niego działania, na podstawie których doszło do wyeliminowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu placówki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zawiera możliwość zastosowania przez organ przewidzianej nim sankcji. Podniósł, że stosując ów przepis, organ działa

w granicach uznania, które jest dodatkowo obwarowane przez ustawodawcę uzyskaniem uprzedniej opinii kuratora oświaty co do zasadności zastosowania w odniesieniu do osoby dyrektora tak daleko idącej sankcji. Organ wyjaśnił, że wystąpił do D. Kuratora Oświaty we W. pismem z dnia 25 czerwca 2009 r. o wydanie w/w opinii. W piśmie tym wskazano przesłanki ustawowe i okoliczności faktyczne oraz prawne leżące u podstaw zamierzonej decyzji o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Dyrektora [...] . Do pisma dołączono też dokumenty, na podstawie których m.in. zamierzano podjąć decyzję o odwołaniu. W odpowiedzi Zarząd otrzymał opinię D. Kuratora Oświaty z dnia 29 czerwca 2009 r., w której Kurator powołał się na liczne nieprawidłowości stwierdzone w trakcie wizytacji Kuratora w [...], uchybienia w pracy dydaktycznej zespołu i placówek wchodzących w skład zespołu.

Organ podniósł, że jasno i precyzyjnie podał w uzasadnieniu uchwały

o odwołaniu, a przede wszystkim wskazywał w bezpośrednich rozmowach z dyrektorem placówki powody odwołania ze stanowiska. Wyjaśnił, że skarżący był zapraszany na posiedzenia Zarządu Powiatu, podczas których omawiane były sprawy nieprawidłowości i licznych naruszeń prawa przez jednostkę, ale także przez Dyrektora, który jako kierujący jednostką oświatową odpowiada za jej prawidłowe funkcjonowanie. W trakcie składanych wyjaśnień skarżący podawał m.in., że nie zna się na przepisach prawa, nie był informowany przez służby Starostwa jak ma prawidłowo postępować. Takie tłumaczenie się osoby zajmującej stanowisko kierownicze jest zdaniem organu, co najmniej nieusprawiedliwione.

Organ wyjaśnił, że [...] składa się z trzech jednostek oświatowych. Ponadto

w strukturach tego zespołu są dodatkowo dwa gospodarstwa pomocnicze. W ocenie organu, brak nadzoru nad kadrą księgową, nad kadrami i kierownikami poszczególnych jednostek wchodzących w skład zespołu, zatwierdzanie dokumentów księgowych

i sprawozdań, zawieranie umów o pracę, umów zlecenia ewidentnie naruszających prawo, nie może być tłumaczony niewiedzą osoby pełniącej funkcję dyrektora placówki. Nie może być honorowane zachowanie Dyrektora, który po pierwszej kontroli w jednostce co prawda wykonuje część zaleceń pokontrolnych, choć część nie została wykonana, dopuszcza do kolejnych uchybień i nieprawidłowości. Organ podniósł, że pomimo pouczeń przez osoby kontrolujące, w jednostce popełniane są kolejne naruszenia w tych samych dziedzinach. Wiele z tych naruszeń było naruszeniami prawa wynikającymi z działania lub zaniechania samego Dyrektora. np. podpisywanie dokumentów przez osobę, która nie miała zawartej umowy na stanowisku księgowej (osoba ta podpisywała dokumenty księgowe, nie mając podpisanej umowy

o pracę, a następnie zrezygnowała z pracy).

Organ ponadto podniósł, że w dniu wręczenia skarżącemu uchwały

o odwołaniu, tj. 1 lipca 2009 r., Zarząd w pełnym składzie przedstawił Dyrektorowi swoje stanowisko z uzasadnieniem. Zdaniem Zarządu, nie można w tej sytuacji mówić o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego. Dodał, że są to tylko przykładowe sytuacje, podczas gdy takich nieprawidłowości było wiele.

Zdaniem Zarządu, osoba pełniąca funkcję Dyrektora jednostki oświatowej winna posiadać wiedzę w zakresie nie tylko edukacyjnym, ale przede wszystkim w zakresie spraw kadrowych, finansowych, zamówień publicznych, administrowania jednostką, aby prawidłowo kierować placówką. Dodał, że Zarząd zwolnił skarżącego z realizacji zajęć szkolnych z uczniami, aby mógł prawidłowo kierować zarządzaną jednostką o tak złożonej strukturze.

Organ dodał, że w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt III PK 69/07, Sąd Najwyższy podał, że zamiarem ustawodawcy było przyznanie właściwemu organowi uprawnienia do odwołania dyrektora ze stanowiska także w innych przypadkach niż zawinione działania lub zaniechania tegoż dyrektora, jeżeli okaże się konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez niego placówki oświatowej. Sąd ten wskazał, że zasadność takiego wniosku potwierdza przewidziana w tym przepisie konieczność uzyskania opinii właściwego kuratora oświaty. Taka regulacja zapewnia kontrolę prawidłowego stosowania przepisu odwołującego się do sytuacji wyjątkowych, a także zabezpiecza przed pochopnym podejmowaniem decyzji. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie, nie dość, że Kurator Oświaty otrzymał wniosek od Zarządu wraz z dokumentami, to jeszcze sam w swojej opinii negatywnie wypowiedział się na podstawie własnych kontroli o pracy Dyrektora i kierowanej przez niego jednostki.

Powołując się na powyższe, organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie przez K. A. jest uchwała Zarządu Powiatu G. z dnia 1 lipca 2009 r.

Nr [...] w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora G. Centrum Edukacji Zawodowej w G. z dniem 10 lipca 2009 r. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 56, poz. 272 ze zm.).

Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty: "Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia."

Skarga została złożona przez skarżącego w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia

5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.).

Skarga jest uzasadniona. Z przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wynika wprost, że przewidziana tym przepisem instytucja ma charakter wyjątkowy, albowiem ustawodawca dopuszcza jej stosowanie (odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia) tylko

w przypadku wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". W pojęciu tym zatem, zdaniem Sądu, nie mieści się każde naruszenie prawa, a co za tym idzie nie każde naruszenie prawa powoduje obligatoryjne odwołanie z funkcji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2, a tylko tak istotne (poważne) naruszenie prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Dokonanie oceny, czy

w danym przypadku wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wymaga zapoznania się z argumentacją organu wskazującą jakie to "przypadki szczególnie uzasadnione" w danej sprawie optowały za skorzystaniem przez organ z wyjątkowej instytucji przewidzianej w tym przepisie prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przyjmuje się bowiem, że uchwała (zarządzenie) o odwołaniu dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinna zawierać odpowiednie uzasadnienie. Podejmowana jest bowiem w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie w w/w przepisie prawa nieostrego pojęcia: "przypadek szczególnie uzasadniony".

W wyroku z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 706/06 (Lex nr 320829) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że charakter prawny aktu o odwołaniu nauczyciela z funkcji dyrektora przemawia za koniecznością traktowania go na równi

z decyzją administracyjną, tj. aktem jednostronnym, władczym, skierowanym do skonkretyzowanego podmiotu. Zgodnie zatem z zasadą dopuszczającą stosowanie do postępowania analogii legis w sprawie ma zastosowanie wymóg wynikający z art. 107

§ 3 k.p.a. Sporządzenie przez organ uzasadnienia aktu administracyjnego

z naruszeniem w/w przepisu prawa pozbawia możliwości prawidłowej jego kontroli, i to zarówno przez organ wyższego stopnia, jak i przez Sąd administracyjny, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Wymóg sporządzenia przez organ zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniania aktu o odwołaniu nauczyciela z pełnionej funkcji dyrektora placówki oświatowej oraz zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału strony

w postępowaniu wynika ponadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Z uzasadnienia aktu odwołania winno także wynikać, z jakich przyczyn organ nie podzielił podnoszonych przez odwoływanego dyrektora placówki argumentów mających wyjaśniać przyczyny stwierdzonych zarzutów i uchybień dotyczących jego pracy jako dyrektora placówki.

Z obszernego, przytoczonego na wstępie uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że głównym i zasadniczym zarzutem sformułowanym pod adresem skarżącego, jako dyrektora placówki oświatowej, były zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej tejże placówki polegające na uchybieniach w dziedzinie rachunkowości, naruszeniu przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz. . z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.), przepisów Kodeksu pracy,

a także zarzuty natury organizacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że: "Zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły - uchybienia w zakresie rachunkowości, nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły." (por. wyrok NSA z dnia 23.09.2003 r. sygn. I OSK 91/05, Lex nr 192086, oraz wyrok NSA z dnia 14.03.1997r., sygn. akt

II SA/Wr 472/96, OSS z 1997 r. nr 2, poz. 53).

Skoro zatem główne powody mające uzasadniać podjęcie na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty uchwały zaskarżonej treści nie mogą - w świetle tego, co powiedziano wyżej - stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu w/w przepisu prawa, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały jako istotnie naruszającej tenże art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Konieczna bowiem w tej sytuacji staje się ponowna analiza przez Zarząd Powiatu G. zarzutów stawianych skarżącemu, jako Dyrektorowi [...] i ocena tychże zarzutów pod kątem istnienia przesłanek z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy

z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty do odwołania skarżącego ze stanowiska, z uwzględnieniem właściwej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Ocena ta należy do organu, a nie do Sądu administracyjnego.

Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, by organ w jakikolwiek sposób odniósł się do wyjaśnień i zarzutów skarżącego składanych w toku postępowania administracyjnego, w szczególności do składanych przez niego po zakończonych kontrolach pism znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej

i zawartych w nich wyjaśnieniach i zarzutach. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie podano, z jakich przyczyn zarzutów tych i wyjaśnień nie uwzględniono. Powyższe uchybienie czyni zasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. i daje podstawę do przyjęcia, że zaskarżony akt został podjęty z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika również, by skarżącemu umożliwiono, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. czynny udział w postępowaniu. Odniesienie się przez organ do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dopiero

w odpowiedzi na skargę nie może odnieść zamierzonego skutku albowiem odpowiedź na skargę nie stanowi integralnej części zaskarżonego aktu odwołania skarżącego ze stanowiska.

Powyższe uchybienia skutkowały konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd orzekł również na podstawie art. 151 w/w ustawy, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, uwzględniając to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, winien przeanalizować stawiane skarżącemu zarzuty pod kątem istnienia przesłanek z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r.

o systemie oświaty i ponownie ocenić, czy zarzuty te mogą stanowić "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu w/w przepisu prawa, zapewniając przy tym skarżącemu czynny udział w postępowaniu. Winien także odnieść się w uzasadnieniu wydanego aktu do zarzutów i wyjaśnień skarżącego zawartych w złożonych dotychczas w postępowaniu administracyjnym pismach, w których ustosunkował się on do zarzutów pokontrolnych oraz we wskazywanych w skardze pismach zawartych w aktach administracyjnych, skoro uzasadnienie zaskarżonej uchwały winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., co wyżej wykazano.

W tej sytuacji, na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa orzeczono jak

w wyroku.