Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 2465/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 3 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6j ust. 3b i 3c, art. 6r ust. 1aa, 2-2b, art. 9n ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Wojciech Stachurski, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 2082/19 w sprawie ze skargi P. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 25 lutego 2019 r. nr nr 102/VI/2019 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1.1. Wyrokiem z 13 grudnia 2019 r., lll SA/Wa 2082/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. [...] z siedzibą w W. (dalej Związek, skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w P. (dalej Rada, Organ) z dnia 25 lutego 2019 r. nr [...] w zakresie jej § 4 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 3261) − stwierdził nieważność § 4 zaskarżonej uchwały (pkt 1) oraz zasądził od Gminy P. na rzecz Związku kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

1.2. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że uchwałą nr [...] z dnia 25 lutego 2019 r. Rada Miejska w P. dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustaliła wysokość tej opłaty, stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności oraz ryczałtowej stawki za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Skargę od ww. uchwały wniósł P. [...] w Warszawie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 4 oraz zasądzenia kosztów postępowania. Uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 6j ust. 3c w zw. z ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888 ze zm., dalej u.u.c.p.g.), przez ustalenie w § 4 ust. 2 średniej rocznej ilości odpadów powstających na nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w gminie P. na poziomie 14 pojemników o pojemności 120 litrów w sytuacji, gdy Rada w chwili podjęcia uchwały nie posiadała rzetelnych danych o ilości odpadów powstających na nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (w szczególności rodzinnych ogrodach działkowych), położonych na terenie gminy P.. Uwzględnienia takich danych wymagają ww. przepisy ustawy. W konsekwencji zarzucono, że uchwała narusza interes prawny Związku w wyniku nałożenia na rodzinne ogrody działkowe, stanowiące jednostki organizacyjne Polskiego Związku Działkowców, obowiązków wnoszenia ryczałtowych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości nie mającej odpowiedniego uzasadnienia w przepisach ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że podstawę wydania kwestionowanej uchwały stanowił m.in. art. 6j ust 3b i 3c u.u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym do 6 września 2019 r. Rada wskazała, że opłata za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych, wykorzystywanych sezonowo nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości. Jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach tego rodzaju. Wbrew zarzutom skarżącego, Organ dołożył wszelkiej staranności, aby prawidłowo określić średnią ilość odpadów powstających na w/w nieruchomościach. Organ, ustalając stawki poszczególnych opłat, dokonał wnikliwiej i rzetelnej analizy danych wskazywanych przez wykonawców odbierających odpady komunalne z terenu Gminy P., jak również wziął pod uwagę specyfikę poszczególnych rodzajów nieruchomości.

1.3.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że dla legalności podjętej uchwały konieczne jest wykazanie, że przyjęta w uchwale ilość pojemników znajduje swoje uzasadnienie w obiektywnych, weryfikowalnych danych. Tymczasem, na podstawie dokumentów przedstawionych przez Radę nie można stwierdzić, jaka ilość odpadów powstawała na nieruchomościach, o których mowa w § 4 zaskarżonej uchwały, która wyraża się w liczbie pojemników o określonej pojemności. W ocenie sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniu Rady, ilość odpadów powstająca rzeczywiście na nieruchomościach w latach poprzednich była wyraźnie niższa niż ta, przyjęta w § 4 kwestionowanej uchwały. Brak przekonujących danych co do podstaw faktycznych dla obecnie przyjętej wielkości pozwalał zdaniem sądu na wniosek, że Rada nie opierała się na żadnych empirycznych danych co do ilości odpadów, lecz przy uchwalaniu kwestionowanego § 4 kierowała się jakimiś niejasnymi kryteriami pozaustawowymi.

2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła Rada, zaskarżając go w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rada na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) wniosła o dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów − pism kierowanych do rodzinnych ogródków działkowych działających na terenie Gminy P.:

1) pisma Urzędu Miasta i Gminy P. z dnia 20 marca 2018 r., znak [...],

2) pisma Urzędu Miasta i Gminy P. z dnia 1 lutego 2019 r., znak [...],

3) wydruku wiadomości e-mail od wykonawcy z dnia 16 stycznia 2019 r. wraz z tabelą - na okoliczność podejmowanych przez Urząd Miasta i Gminy P. działań mających na celu zweryfikowanie prawidłowości gospodarowania odpadami na terenach ogródków działkowych i prawidłowości ustalenia należnych opłat.

Rada zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6j ust. 3b i 3c u.u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do 6 września 2019 r.) oraz art. 9n ust. 1 i 3 u.u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do 13 sierpnia 2019 r.) w zw. z § 4 uchwały z 25 lutego 2019 r. − polegające na uwzględnieniu skargi i w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności w zakresie jej § 4, co było wynikiem błędnego ustalenia jakoby organ podejmując kwestionowaną uchwałę nie dokonał stosownych analiz, a przyjęta stawka opłaty miała charakter arbitralny, w sytuacji gdy wielokrotnie wskazywano, że organ dołożył wszelkiej staranności, aby prawidłowo określić ilość odpadów powstających na w/w nieruchomości, a także błędne uznanie za niemiarodajne dla ustalenia ilości odpadów danych pochodzących ze sprawozdań przedkładanych przez wykonawców odbierających odpady komunalne na podstawie umów zawartych z Gminą jako Zamawiającym;

2. art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6r ust. 1aa oraz 2−2a u.u.p.c.g. (w brzmieniu obowiązującym do 6 września 2019 r.) − co wyrażało się w ustaleniu za zasadne skargi Związku na przedmiotową uchwałę i stwierdzeniem jej nieważności w zakresie ustalenia wysokości opłaty za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe z pominięciem faktu, że pobierane opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi służą zapewnieniu sprawnego funkcjonowania systemu odbioru odpadów na terenie gminy, i jako taka nie stanowi dodatkowego źródła dochodu gminy; środki i opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. − poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu, a w szczególności pominięcie istotnych okoliczności faktycznych świadczących o wnikliwiej i prawidłowej kalkulacji stawek wszystkich opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób zgodny z przepisami ustawy, a także bezpodstawne zakwestionowanie przydatności sprawozdań wykonawców świadczących usługi odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy dla ustalenia ilości odpadów powstających na terenach nieruchomości o określonym przeznaczeniu, a w konsekwencji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

4. art. 141 § 4 p.p.s. − poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku, przejawiające się w niewyjaśnieni wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi;

II. prawa materialnego, tj.:

1. art. 6j ust. 3b i 3c u.u.p.c.g. (w brzmieniu obowiązującym do 6 września 2019 r.) − poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ ustalając opłatę za gospodarowanie odpadami winien dokładnie ustalić ilości odpadów, jakie wytwarzane są przez poszczególne ogrody działkowe i nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, w sytuacji gdy zgodnie z brzmieniem tego przepisu podstawą ustalenia stawki opłaty jest średniej ilości odpadów powstających na tego rodzaju nieruchomo6ciach; co ważne oplata ta została ustalona jako ryczałtowa stawka roczna, bez względu na faktyczne wykorzystywanie nieruchomości i faktyczna ilość odpadów jaką wytwarzają właściciele tego rodzaju nieruchomości;

2. art. 6r ust. 1aa i ust. 2−2b u.u.p.c.g. (w brzmieniu obowiązującym do 6 września 2019 r.) − poprzez ich błędne niezastosowanie, co wyrażało się pominięciem przez sąd pierwszej instancji faktu, że zgodnie z treścią w/w przepisów opłata za gospodarowanie odpadami od poszczególnych rodzajów nieruchomości winna być skalkulowana w taki sposób, aby zapewnić pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, bez możliwości czerpania dodatkowych zysków, a ustalona opłata została skalkulowana w taki sposób, aby pokrywać koszty odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innej nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, adekwatnie do średniej ilości odpadów powstających na tych nieruchomościach;

3. art. 9n ust. 1 u.u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do 13 sierpnia 2019 r.) − poprzez jego błędne niezastosowanie, co wyrażało się w odmowie wiarygodności ustaleń organu poczynionych w oparciu o sprawozdania wykonawców odbierających odpady komunalne od mieszkańców, w których wskazany jest cały strumień odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy, w tym przedmiotowych nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada podniosła, że opłata za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na nieruchomości tego rodzaju. Właściciel ma obowiązek ją ponosić za dany rok, bez względu na to, czy i ile faktycznie przebywa na danej nieruchomości. Stawka ta jest uśredniona dla wszystkich nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych na terenie gminy i nie można jej zatem porównywać, np. z opłatami ustalanymi dla nieruchomości zamieszkiwanych stale. Organ dołożył wszelkiej staranności, aby prawidłowo określić średnią ilość odpadów powstających na ww. nieruchomości. Zdaniem organu, Sąd niezasadnie odwołał się do poprzedniej uchwały Rady Miejskiej w P. z 1 lipca 2015 r. w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomo6ci wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, która utraciła moc. Ponadto, uchwała ta przewidywała opłatę "miesięczną" za pojemnik, co wynikało z § 3 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 18 lutego 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty oraz stawki opłaty za pojemnik określonej pojemności. W zaskarżonej uchwale ustalona została stawka za odbiór każdego pojemnika (każdorazowy jego odbiór). Poprzednio obowiązująca uchwała podjęta została na podstawie średniej ilości pojemników wynikającej z deklaracji, które składały osoby fizyczne (indywidualni właściciele nieruchomości - działek rekreacyjnych). Wtedy organ nie miał wiedzy, że z rodzinnych ogródków działkowych odbierane są tak duże ilości odpadów, w tym zielonych i wielkogabarytowych. Zawarte umowy z Wykonawcami na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu Gminy P. ustalające ryczałtowe stawki wynagrodzenia należnego wykonawcy obowiązywały od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2018 r. W nowych postępowaniach Zamawiający wskazał znacznie wyższe przewidywane ilości odpadów do odbioru, natomiast oferenci wskazali znacznie wyższe stawki wynagrodzenia. Rada przeprowadziła postępowanie mające na celu ustalenie nowych stawek opłaty adekwatnych do zmienionych okoliczności. Dane w oparciu o które ustalono stawkę opłaty nie stanowiły jak uznał Sąd arbitralnie przyjętych założeń, czy też prognoz, ale oparte były o dane pochodzące od podmiotów świadczących na rzecz Gminy usługę odbioru i zagospodarowania odpadów. Dodatkowo zaznaczono, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa w całości koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnym.

Zdaniem skarżącego (zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd pominął istotne okoliczności faktyczne sprawy świadczące o wnikliwiej i prawidłowej kalkulacji stawek wszystkich opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób zgodny z przepisami ustawy, a także bezpodstawnie zakwestionował przydatność sprawozdań wykonawców w świadczących usługi odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy dla ustalenia ilości odpadów powstających na terenach nieruchomo6ci o określonym przeznaczeniu.

Nie poddanie merytorycznej ocenie wszystkich istotnych kwestii w sprawie i brak jakichkolwiek wywodów Sądu w zakresie zagospodarowania przedmiotowych działek w uzasadnieniu stanowi nie tylko naruszenie art. 134 § 1 ale również art. 141 § 4 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z dnia 7 września 2021 r. Rada wniosła o dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentu w postaci zestawienia opłat za odpady komunalne R. [...], ul. [...] za rok 2020, sporządzone przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Odpadami Urzędu Miasta i Gminy P. wraz z plikiem faktur dotyczących odpadów − na okoliczność: kosztów poniesionych przez w/w ogrody działkowe na podstawie zawartych indywidualnych umów z podmiotami gospodarującymi odpadami, z których wynika, że koszty te są wyższe, od tych przyjętych w zaskarżonej uchwale, na potwierdzenie faktu, że organ prawidłowo oszacował średnie ilości powstające na tego rodzaju nieruchomościach.

W piśmie wskazano, że uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. nieruchomości niezamieszkałe takie jak ogrody działkowe zostały wyłączone z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Gminy P. (Dz. Urz. Woj. Maz. 2019, poz. 13553). Na mocy uchwały nr [...] z dnia 22 stycznia 2020 r. Rada Miejska w P. postanowiła o odbieraniu odpadów z określonych kategorii nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne takich jak: gminne jednostki organizacyjne, świetlice sołeckie, OSP, Urząd Miasta i Gminy P., gminne spółki prawa handlowego, powiatowe jednostki organizacyjne. Starostwo Powiatowe w P., Powiatowa Stacja Sanitarno -Epidemiologiczna w P. (Dz. Urz. Woj. Maz. 2020, poz. 1291). Obecnie poszczególne ogrody działkowe zobowiązane są zawierać indywidualnie umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów powstających na ich terenie. Na podstawie faktur za wywóz poszczególnych frakcji odpadów przedstawionych aktualnie przez ogrody działkowe Rada podkreśliła, że koszty opłat wynikających z tych faktur również potwierdzają, że organ ustalając stawki poszczególnych opłat dokonał wnikliwiej i rzetelnej analizy danych wskazywanych przez wykonawców odbierających odpady komunalne z terenu Gminy P., jak również wziął pod uwagę specyfikę poszczególnych rodzajów nieruchomości i w oparciu o te dane określił wysokość poszczególnych stawek.

2.2. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego też podlegała oddaleniu.

3.2. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U.2020, poz. 1842, dalej uCOVID-19) uchwalonym w związku z ogłoszeniem stanu epidemii w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Powyższe rozwiązanie o charakterze wyjątkowym stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i 90 § 1 p.p.s.a. wobec zasady wyrażającej się w rozpoznaniu spraw na posiedzeniu jawnym. Celem rozwiązań procesowych przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ustanawiającym zasadę proporcjonalności. Zgodnie z nią, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie do ochrony wymienionych w przepisie wartości, wśród których znajduje się zdrowie publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., II OSK 1305/18). W obecnym stanie faktycznym niniejszej sprawy, przesłanki do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zostały spełnione. Konstytucyjna zasada prawa do sądu wynikająca z art. 45 Konstytucji RP oznacza nie tylko prawo dostępu do sądu, ale także prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W obecnej sytuacji, w której czas trwania epidemii, jej skala i skutki nie są możliwe do określania, realizacja prawa do sądu powinna gwarantować rozpoznanie sprawy w terminie, który gdy nie będzie determinował potencjalnego zarzutu przewlekłości postępowania. Mając powyższe okoliczności na względzie, niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19.

3.3. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie uwzględnił wniosku o dopuszczenie dowodów uzupełniających przedstawionych na etapie postępowania kasacyjnego, stwierdzając, że był on niezasadny. Przewidziana w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentów stanowi wyjątek od zasady przeprowadzania kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.), a więc bez czynienia przez sąd administracyjny własnych ustaleń faktycznych. Wyjątek ten doznaje dalszego ograniczenia w postępowaniu kasacyjnym, ponieważ na mocy art. 193 p.p.s.a. do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym stosuje się nie wprost, ale tylko odpowiednio. W odniesieniu do możliwości prowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego oznacza to, że przeprowadzenie dowodu przez ten Sąd możliwe jest tylko, gdy zależy od tego ocena prawidłowości przeprowadzenia przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli zgodności aktu administracyjnego z prawem. Przeprowadzenie dowodu nie może natomiast służyć ustalaniu stanu faktycznego sprawy, do czego obowiązane są organy podatkowe. Ponieważ wniosek dowodowy skarżącej miał na celu skorygowanie ustaleń faktycznych, poczynionych przez organy administracji podatkowej, a nie ocenę prawidłowości kontroli tej działalności przez wojewódzki sąd administracyjny, nie mógł być uwzględniony.

3.4. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarówno przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego dotyczyły w istocie tych samych kwestii materialnych, tj. kwestii uregulowanych w art. 6j ust. 3b i 3c, art. art. 9n ust. 1 i 3, art. 6r ust. 1aa oraz 2−2a u.u.p.c.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 6j ust. 3b u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zgodnie z art. 6j ust. 3c u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Artykuł 9n ust. 1 i 3 u.c.p.g. przewiduje z kolei, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Sprawozdanie zawiera informacje o masie: 1) poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych, w tym odpadów ulegających biodegradacji, oraz sposobie ich zagospodarowania, wraz ze wskazaniem instalacji, do których zostały przekazane odpady komunalne odebrane od właścicieli nieruchomości; 2)pozostałości z sortowania i pozostałości z mechaniczno-biologicznego przetwarzania, przeznaczonych do składowania powstałych z odebranych przez podmiot odpadów komunalnych; 3) odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi; 4) odpadów budowlanych i rozbiórkowych będących odpadami komunalnymi, przygotowanych do ponownego użycia, poddanych recyklingowi i innym procesom odzysku. Stosownie do art. 6r ust. 1aa u.c.p.g., środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: 1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; 2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 3) obsługi administracyjnej tego systemu; 4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (ust. 2). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (ust. 2a).

3.5. Jak wynika z brzmienia powołanych przepisów, ustawodawca wprowadził roczną, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo. Opłata ta płatna jest raz w roku ryczałtem. Nie zależy ona, co podkreśla się w orzecznictwie od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., II FSK 3807/18). Ilość tę wyraża się w liczbie pojemników o określonej pojemności. Dla legalności podjętej uchwały konieczne jest wykazanie, że przyjęta w uchwale ilość pojemników znajduje swoje uzasadnienie w obiektywnych, weryfikowalnych danych.

3.5.1.Prawidłowo ustalona opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi wymaga dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś, nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Czynności te powinny zostać dokonane przed podjęciem uchwały i znaleźć odzwierciedlenie powinny znaleźć w w aktach administracyjnych. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2018 r., III SA/Wa 4277/17). Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2017 r., I SA/Gd 1363/16). Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy (wyrok m.in. WSA w Opolu z dnia 11 czerwca 2019 r., I SA/Ol 334/19; WSA w Białymstoku z dnia 6 listopada 2013 r., I SA/Bk 127/13). Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2014 r., I SA/Bk 524/13).

3.5.2. Ustalenia organu powinny zatem koncentrować się na prawidłowym ustaleniu ilości pojemników, co warunkuje ustalenie prawidłowej wysokości opłaty zgodnej z omówionymi wyżej kryteriami. Przyjęta ilość pojemników musi znaleźć swe odzwierciedlenie w weryfikowalnych obiektywnie danych zgromadzonych w toku postępowania przeprowadzonego w sprawie. Tylko w takim przypadku bowiem możliwe jest prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej dla ilości pojemników przyjętych w uchwale opartej na art. 6j ust. 3c i 3b u.u.c.p.g. Przyjęta zatem w uchwale ilość nie może być ustalona abstrakcyjnie w oparciu o założenia, czy prognozy.

3.6. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy trzeba przypomnieć, że Sąd I instancji uznał, iż dokumenty zawarte w aktach sprawy nie dają podstawy do uznania, że Rada przestrzegała wymogów wynikających z powołanych przepisów. W szczególności Rada nie przedstawiła tabeli, z której miałyby wynikać konieczne dane. Tabela przedstawiona przez Radę dotyczy innych danych (m.in. tonaż odpadów w roku 2018, procentowy udział odpadów w ilości odpadów w ogóle), co zdaniem Sądu nie daje podstawy do ustalenia, jaka ilość odpadów powstawała w nieruchomościach określonych w § 4 uchwały. Co więcej, ilość odpadów powstająca na omawianych nieruchomościach była wyraźnie niższa niż przyjęta w uchwale.

3.6.1. Wobec treści postawionych zarzutów − w szczególności zarzutów procesowych − konieczne jest wskazanie dowodów, jakimi Sąd I instancji dysponował w chwili orzekania, na podstawie których Rada ustaliła ilość pojemników na odpady. Należały do nich pisma Urzędu Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia 8 maja 2019 r. i nr [...] wraz z załącznikami do nich, tj.: protokół z VI Sesji nadzwyczajnej z dnia 25 lutego 2019 r. Rady Miejskiej w P.; kopia uzasadnienia do zaskarżonej uchwały; protokół nr [...] z dnia 22 lutego 2019 r. z posiedzenia Komisji Finansów i Inwestycji; protokół nr [...] z dnia 15 stycznia 2019 r. z posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska; analiza ilości odpadów pochodzących z Rodzinnych Ogrodów Działkowych w roku 2018 r.; pismo z dnia 7 maja 2019 r., znak [...] r. Referatu Zamówień Publicznych udostępniające treść ofert podmiotów realizujących odbiór i zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu Miasta i Gminy P. oraz prowadzenia PSZOK; umowa nr [...] zawarta na "Odbiór zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych na terenie Gminy P. w sektorze I (Zachodnim)"; umowa nr [...] zawarta na "Odbiór zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych na terenie Gminy P. w sektorze II (Wschodnim); umowa nr [...] z zawarta "Odbiór zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych na terenie Gminy P. w sektorze [...] ([...]); umowa nr [...] zawarta na wykonanie usługi polegającej na utworzeniu i prowadzeniu stacjonarnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK) na terenie Gminy P. oraz punktu zbiórki odpadów w Złotokłosie; sprawozdania składane przez przedsiębiorców na podstawie art. 6n u.c.p.g.

3.6.2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie przyjął, że z powołanych dokumentów nie wynika, w jaki sposób ustalono stawki przyjęte w uchwale. Z uzasadnienia uchwały wynikają jedynie ogólne sformułowania m.in., że uchwała została podjęta w celu dostosowania wysokości stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych na obszarze Miasta i Gminy P. do kosztów transportu i zagospodarowania tych odpadów ponoszonych przez gminę. Tabela "Analiza ilości odpadów pochodzących z Rodzinnych Ogrodów Działkowych w roku 2018 r." dotyczy m.in. tonażu odpadów w roku 2018, procentowego udziału odpadów w ilości odpadów w ogóle. Sąd zwrócił również uwagę na to, że organ − wbrew treści odpowiedzi na skargę − nie przestawił 16 stycznia 2019 r. tabeli, w której byłaby wskazana masa odebranych opadów z rodzinnych ogrodów działkowych w 2018 roku sporządzona na podstawie sprawozdania przedsiębiorców odbierających odpady.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że na etapie odpowiedzi na skargę organ nie wnosił o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym o zgłoszony dowód (tabelę). W konsekwencji dopiero na etapie postępowania kasacyjnego organ wnioskował o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, przedkładając szereg dokumentów, które miałyby uzasadniać jego stanowisko. Przeprowadzenie dowodu przez sąd drugiej instancji możliwe jest jedynie wówczas, gdy zależy od tego ocena prawidłowości przeprowadzenia przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli zgodności aktu administracyjnego z prawem, natomiast nie może służyć ustalaniu stanu faktycznego sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy wnioski dowodowe zmierzały w istocie do dokonania nowych ustaleń faktycznych, które byłyby zgodne ze stanowiskiem Rady. W żadnym zaś razie nie zmierzały do oceny zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

3.7. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji należycie ocenił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstawy dla przyjęcia, że Rada uchwalając zaskarżoną uchwałę z dnia 25 lutego 2019 r. nr [...], w zakresie jej § 4 kierowała się wymaganiami ustanowionymi w powołanych art. 6j ust. 3b i 3c u.u.c.p.g. Dlatego też zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 3 § pkt 5 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6j ust. 3b i 3c u.u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do 6 września 2019 r.) oraz art. 9n ust. 1 i 3 u.u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do 13 sierpnia 2019 r.) w zw. z § 4 uchwały z 25 lutego 2019 r., art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6r ust. 1aa oraz 2−2a u.u.p.c.g. (w brzmieniu obowiązującym do 6 września 2019 r.), art. 134 § 1 p.p.s.a. nie były uzasadnione. Wszystkie wskazane zarzuty sprowadzały się do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w rozpoznawanej sprawie, a jak Naczelny Sąd Administracyjny wyżej wskazał, ustalenia te były prawidłowe oraz oparte na wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy.

3.7. W zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s. poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku, przejawiające się w niewyjaśnieniu wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach (za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r., I GSK 114/18), tj. gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09 oraz z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

3.8. Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada prawu, zaś stwierdzenie zasadniczych naruszeń jest prawidłowe. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł nadto stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Zasadność merytorycznego stanowiska sądu pierwszej instancji nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może więc sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem sądu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, zaś zasadnicze motywy tego działania pozostają jasne. To czyni zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym.

3.9. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6j ust. 3b i 3c, art. 6r ust. 1aa i ust. 2−2b oraz art. 9n ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do 13 sierpnia 2019 r.). W tym zakresie skarżący kwestionował po pierwsze przyjęcie, iż organ ustalając opłatę za gospodarowanie odpadami winien dokładnie ustalić ilości odpadów, jakie wytwarzane są przez poszczególne ogrody działkowe i nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe. Po drugie zarzucił pominięcie, że opłata za gospodarowanie odpadami od poszczególnych rodzajów nieruchomości winna być skalkulowana w taki sposób, aby zapewnić pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, bez możliwości czerpania dodatkowych zysków. Wskazał na pominięcie, że ustalona opłata została skalkulowana w taki sposób, aby pokrywać koszty odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, adekwatnie do średniej ilości odpadów powstających na tych nieruchomościach. Zarzucił sądowi I instancji odmowę wiarygodności ustaleń organu poczynionych na podstawie sprawozdania wykonawców odbierających odpady komunalne od mieszkańców.

3.9.1.Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ustawodawca wprowadził roczną, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo. Opłata ta płatna jest raz w roku ryczałtem. Nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, jest bowiem obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach. Jak Naczelny Sąd Administracyjny wyżej wyjaśnił, Rada ustalając wysokość opłaty powinna na podstawę uczynić średnią ilości odpadów.

Zarzuty materialne skarżącego nie są uzasadnione i błędnie wskazują przyczyny, dla których Sąd I Instancji wydał zaskarżony skargą kasacyjną wyrok. Podstawą niekorzystnego dla Rady rozstrzygnięcia Sądu nie było bowiem przyjęcie, że organ ustalając opłatę za gospodarowanie odpadami powinien dokładnie ("ściśle") ustalić ilości odpadów, jakie wytwarzane są przez poszczególne ogrody działkowe i nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I Instancji słusznie uznał, że organ nie ustalił średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach (zgodnie z wymogiem ustawowym) i nie przedstawił jakichkolwiek rzetelnych danych, które były podstawą do jej ustalenia. Stosownych dokumentów organ nie przedstawił na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji.

Wobec powyższego, także zarzuty materialne skargi kasacyjnej nie były w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnione.

4. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.