Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 302/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant asystent sędziego Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 27 grudnia 2012 r. nr XXIX/203/2012 w przedmiocie określenia szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności odnoszących się do usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych oraz zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu pobierania tych opłat jak również zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia usług opiekuńczych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Ziębice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Ziębicach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 6 i art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 ze zm.), dalej: ustawa, podjęła w dniu 27 grudnia 2012 r. uchwałę nr XXIX/203/2012 w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności odnoszących się do usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych oraz zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu pobierania tych opłat jak również zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia usług opiekuńczych.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda Dolnośląski domagając się stwierdzenia jej nieważności, z powodu podjęcia uchwały z istotnym naruszeniem art. 50 ust. 6 ustawy.

Jak wskazał Wojewoda Dolnośląski, podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały był powołany wyżej przepis prawa, zgodnie z którym rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Zdaniem organu nadzoru, celem pełnej realizacji tego upoważnienia ustawowego, Rada powinna uwzględnić wszystkie wskazane w nim elementy, m.in. szczegółowe warunki odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Powyższa norma kompetencyjna nakłada na Radę obowiązek ustalenia w uchwale wysokości kosztu usług opiekuńczych lub szczegółowego sposobu jego wyliczenia. Tymczasem w § 6 uchwały postanowiono, że: "Koszt jednej godziny usługi opiekuńczej wynika z umowy zawartej pomiędzy Miejsko-Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Ziębicach a podmiotem realizującym usługi. (...)".

Z treści tego przepisu uchwały wynika, że ostateczny koszt wspomnianych świadczeń zdeterminowany będzie treścią umowy zawartej pomiędzy ośrodkiem pomocy społecznej, a podmiotem realizującym usługi opiekuńcze. Nie sposób zatem obliczyć, jaki koszt poniosą adresaci uchwały w oparciu jedynie o jej treść. Jak wskazał organu nadzoru, to z uchwały Rady osoby zainteresowanie powinny czerpać wiedzę o koszcie przyznawanej przez gminę pomocy.

Niepełna realizacja kompetencji przyznanej mocą art. 50 ust. 6 ustawy uniemożliwia w dodatku prawidłowe wykonanie aktu. Nie jest bowiem możliwe ustalenie w drodze decyzji administracyjnej wysokości opłaty za konkretną usługę opiekuńczą wobec konkretnej osoby ubiegającej się o jej przyznanie.

Organ stanowiący gminy nie może delegować kwestii ustalenia wysokości kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej na inny podmiot. Realizacja kompetencji wynikającej z ustawy o pomocy społecznej wymaga wydania jednego aktu, wyczerpującego tematykę przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze tak, aby adresat zawartych w nim norm mógł na tej podstawie, w sposób niebudzący wątpliwości, ustalić zakres swych praw i obowiązków. Właściwe wykonanie upoważnienia ustawowego wymaga ustalenia kosztu godziny usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej. Uzależniając wysokość kosztu omawianych usług od postanowień umowy zawartej z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji zadania, nie jest możliwe prawidłowe ustalenie w drodze decyzji administracyjnej wysokości opłaty za konkretną usługę opiekuńczą wobec konkretnej osoby ubiegającej się o jej przyznanie. Treść § 6 uchwały niweczy zatem intencje prawodawcy, który do unormowania szczegółowych zasad odpłatności wyznaczył Radę Miejską a jako akt prawny, w którym ma to nastąpić przewidział akt prawa miejscowego.

Na poparcie swego stanowiska Wojewoda Dolnośląski przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 600/04 oraz z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 851/11.

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, pominięcie przez radę gminy któregoś z elementów wymienionych w normie kompetencyjnej skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Jak bowiem stanowi art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Każdorazowo niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 1798/99).

Ponadto jak podkreślił Wojewoda Dolnośląski, w myśl § 119 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908), na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Stosownie zaś do § 143 tego rozporządzenia wyżej wskazaną regulację stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego. Nie ma zatem wątpliwości, że brak regulacji obligatoryjnych elementów wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie przepisów prawa.

Organ nadzoru wskazał również na istotne naruszenie prawa w innych przepisach uchwały.

Jak podał, w §§ 1 ust. 2, 2 oraz 10 zdanie pierwsze uchwały uregulowano zakres usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych. Zdaniem organu nadzoru wskazane przepisy uchwały stanowią wykroczenie poza kompetencję przypisaną organowi stanowiącemu gminy przez art. 50 ust. 6 ustawy. Rada, na podstawie wskazanego unormowania ustawowego, posiada upoważnienie jedynie do określenia warunków przyznawania usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych i ich odpłatności, warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu ich pobierania. W żaden sposób natomiast nie wynika ze wskazanej regulacji prerogatywa Rady do ustalania zakresu usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych. Organ nadzoru podkreślił, iż Rada, stanowiąc o ustaleniu zakresu usług opiekuńczych na terenie miasta Ziębice, istotnie naruszyła regulację zawartą w art. 50 ust. 3 i 4 ustawy. Przepisy te zawierają definicje usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). Należy zatem uznać, że Rada Miejska w Ziębicach nie posiada uprawnienia do odrębnego definiowania i konkretyzowania elementów składających się na wykaz czynności w ramach wykonywania usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Powyższa materia znajduje swoje unormowanie w przepisach prawnych rangi ustawowej. Tak więc, nie może wynikać z aktu prawa miejscowego, tj. aktu niższej rangi w hierarchii źródeł prawa. Zakres usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, z uwagi na brak wyraźnego upoważnienia ustawowego, nie może być modyfikowany czy wręcz ograniczany w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy. Wszelkie czynności kwalifikujące się jako pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opieka higieniczna, zalecona przez lekarza pielęgnacja czy zapewnienie kontaktów z otoczeniem, mogą stać się przedmiotem wspomnianych usług, a próba ograniczania zakresu tych czynności w uchwale musi zostać uznana za nieuprawnioną ingerencję w materię ustawową stanowiącą istotne naruszenie prawa. "(...) przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie zawiera normy kompetencyjnej upoważniającej radę gminy do konkretyzowania i specyfikacji rodzaju czynności wykonywanych w ramach świadczonych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych." (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 637/04).

W § 4 uchwały natomiast określono, że: "Zakres świadczonych usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych, łączny ich czas oraz wysokość odpłatności ustala w drodze decyzji Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ziębicach (...)." W § 18 uchwały zaś, że: "Wymiar i zakres przyznawanych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, miejsce ich świadczenia, wysokość ich odpłatności ponoszonej przez świadczeniobiorcę określa każdorazowo w decyzji administracyjnej Kierownik MGOPS w Ziębicach. (...)".

W powyższych przepisach uchwały Rada określiła elementy decyzji administracyjnej w zakresie przyznania usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Zdaniem organu nadzoru norma kompetencyjna w brzmieniu ustalonym w art. 50 ust. 6 ustawy nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do przyjmowania, że w zakresie tej regulacji mieści się także prawo do wydawania przez organ samorządu uchwał wprowadzających postanowienia reglamentujące treść decyzji administracyjnej. Prawo do stanowienia takich klauzul może wynikać wprost z odrębnego przepisu rangi ustawowej albo wyraźnego brzmienia przepisu udzielającego kompetencji. Kompetencji takiej nie można domniemywać, ani jej konstruować (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 26/05).

Wojewoda Dolnośląski podniósł, że w Kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca unormował postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w tym obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. W myśl art. 107 § 1 i 2 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.

Takim przepisem może być art. 50 ust. 5 ustawy, w myśl którego ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Jednakże, brak jest podstaw dla organu stanowiącego gminy do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych, w tym określania elementów, które ma ona zawierać.

Z kolei, w § 4 we fragmencie "na podstawie zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego stan zdrowia, wywiadu środowiskowego oraz wywiadu alimentacyjnego, a także zebranych w toku postępowania o przyznanie świadczenia innych dokumentów", § 10 zdanie drugie, § 12 we fragmentach "na podstawie zaświadczenia lekarskiego", § 15 ust. 1 we fragmencie "w oparciu o zebrane zaświadczenia i dokumenty oraz wywiad środowiskowy i wyliczony w nim dochód" zaskarżonej uchwały nałożono obowiązek udokumentowania określonych faktów za pomocą zaświadczeń lekarskich, innych dokumentów i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub alimentacyjnego.

W przekonaniu organu nadzoru takie sformułowanie powyższych przepisów stoi w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (§ 1). Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio (§ 2). Tymczasem wskazane wyżej przepisy uchwały uzależniają realizację określonych uprawnień od dysponowania dokumentem potwierdzającym występowanie określonych okoliczności lub przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, podczas gdy procedura administracyjna przewiduje szerszy zakres środków dowodowych. O skorzystaniu z nich będzie decydował Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ziębicach w toku prowadzonego przez siebie postępowania.

Zresztą, jak podkreślił Wojewoda Dolnośląski, o potrzebie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego postanowił już ustawodawca w art. 106 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.

W § 15 ust. 2 uchwały sformułowano przesłanki całkowitego zwolnienia osoby korzystającej z usług opiekuńczych z ponoszenia opłat. W przepisie tym Rada posłużyła się zwrotem "w szczególności". Użycie takiego zwrotu sprawia, że katalog warunków uzyskania prawa do zwolnienia częściowego lub całkowitego z odpłatności ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest realizowanie innych warunków nieprzewidzianych przez zaskarżoną uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż Rada Miejska będzie mógł określać nieprzewidziane przez uchwałę warunki bądź przesłanki uprawniające do zwolnienia z odpłatności.

Zgodnie z normą zawartą w przepisie art. 50 ust. 6 ustawy rada określa szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Warunki te muszą być zatem określone jasno i precyzyjnie wyłącznie przez ten organ.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ziębicach podała, że uznając skargę Wojewody Dolnośląskiego za zasadną, w dniu 14 maja 2013 r., podjęła uchwałę nr XXXV/249/2013 w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania, Podkreśliła przy tym, że nową uchwałę podjęła w ten sposób, aby nie naruszała prawa. Określa ona w sposób prawidłowy szczegółowe zasady przyznawania i odpłatności odnoszące się do usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych oraz zasady częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu pobierania tych opłat jak również zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia usług opiekuńczych.

Mając powyższe na uwadze, wniosła zatem o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.

Wobec tego rodzaju wniosku Wojewoda Dolnośląski podtrzymał skargę wskazując, że na podstawie przepisów uchwały były realizowane usługi opiekuńcze w związku z czym, koniecznym jest przesądzenie o jej legalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); dalej p.p.s.a. sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m. in. aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 p.p.s.a.).

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawa lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru i skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Z przepisu tego wynika, że każda uchwała rady gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zaskarżona do tutejszego Sądu uchwała w istocie posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku realizacji normy kompetencyjnej zawartej w art. 50 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania.

Upoważnienie ustawowe zawarte w tym przepisie uprawniało zatem organ gminy do ustanowienia norm prawnych ściśle określonych zakresem delegacji ustawowej. Oznacza to, że skoro przepisy uchwały miały w zamyśle ustawodawcy stanowić źródło prawa i wiązać adresata w sposób analogiczny jak przepisy prawa powszechnie obowiązującego, to nie mogły one odmiennie, w stosunku do dyspozycji ustawowej, uregulować takiej samej sytuacji społecznej, ani też uregulować jej w sposób przekraczający ustawową delegację lub niewypełniający jej kompleksowo.

Rację ma zatem Wojewoda Dolnośląski, kiedy twierdzi, że wskazana norma kompetencyjna nakłada na Radę obowiązek ustalenia w uchwale wysokości kosztu usług opiekuńczych lub szczegółowego sposobu jego wyliczania, a ostateczna ich wysokość nie może zostać określona umową zawartą pomiędzy ośrodkiem pomocy społecznej, a podmiotem realizującym usługi opiekuńcze, o czym postanowiono w § 6 zaskarżonej uchwały. Słusznie zauważa organ nadzoru, że w takiej sytuacji nie sposób, na podstawie treści uchwały, obliczyć jaki koszt za określone w niej usługi poniosą adresaci tych norm prawnych. Z kolei, niepełna realizacja powierzonej kompetencji do stanowienia praw w tym zakresie uniemożliwia prawidłowe wykonywanie podjętego aktu, tj. w istocie nie pozwala na ustalenie w drodze decyzji administracyjnej wysokości opłaty za konkretną usługę opiekuńczą wobec zindywidualizowanego podmiotu, ubiegającego się o jej przyznanie. Przy czym, niedopuszczalne jest również cedowanie posiadanej delegacji do określania wysokości kosztu omawianych usług opiekuńczych na podmiot przez ustawodawcę do tego nieuprawniony, który w dodatku nie jest władny do stanowienia prawa miejscowego, które jako właściwe reguluje rozważane kwestie.

Pominięcie przez Radę któregoś z elementów wymienionych w normie kompetencyjnej, jak właściwie podkreśla Wojewoda Dolnośląski, niewątpliwie skutkuje zaś brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i stanowi istotne naruszenie nie tylko wskazanej normy prawnej ale i choćby art. 7 czy art. 94 Konstytucji RP oraz § 119 pkt 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908).

Właściwie też skonstatował organ nadzoru, że stanowiąc przepisy § 1 ust. 2, § 2 oraz § 10 zdanie pierwsze zaskarżonej uchwały organ gminy wykroczył poza kompetencję przekazaną mu w tym zakresie art. 50 ust. 6 ustawy. Jak już była o tym mowa, na podstawie tego unormowania, rada posiada jedynie upoważnienie do określenia warunków przyznawania usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych i ich odpłatności, warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu ich pobierania. Z normy tej w żadnym razie nie można wywieść upoważnienia do ustalenia zakresu usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych, gdyż tę kwestię reguluje ustawa w przepisach art. 50 ust. 3 i ust. 4. Nie sposób zatem zaprzeczyć, że Rada Miejska nie posiadała uprawnienia do odrębnego definiowania i konkretyzowania elementów składających się na czynności wykonywane w ramach usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, a podjęcie przez nią wskazanych przepisów uchwały stanowi istotne naruszenie prawa w tym zakresie.

Bezsprzecznie też w sposób istotny Rada Miejska Ziębic, stanowiąc przepisy § 4 i § 18 zaskarżonej uchwały, naruszyła art. 50 ust. 6 ustawy oraz art. 107 k.p.a.

Słusznie spostrzegł Wojewoda Dolnośląski, powołując się w tej mierze na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że w powyższych przepisach uchwały Rada określiła elementy decyzji administracyjnej w zakresie przyznania usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Zdaniem organu nadzoru norma kompetencyjna w brzmieniu ustalonym w art. 50 ust. 6 ustawy nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do wydawania przez organ samorządu terytorialnego uchwał wprowadzających postanowienia reglamentujące treść decyzji administracyjnej. Prawo do stanowienia takich klauzul może wynikać wprost z odrębnego przepisu rangi ustawowej albo wyraźnego brzmienia przepisu udzielającego kompetencji. Kompetencji takiej nie można domniemywać, ani jej konstruować. Obligatoryjne elementy decyzji administracyjnych określa art. 107 k.p.a. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki decyzji, jednak upoważnienie to musi być w nich wyraźnie określone. W rozważanej sprawie nie było podstaw prawnych do przyjęcia istnienia tego rodzaju kompetencji dla Rady mającej za zadanie określić, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania.

Rację ma również organ nadzoru, kiedy wskazuje na istotne naruszenie prawa przez postanowienia §§ 4, 10, 12, 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały we wskazanych fragmentach. Rzeczywiście stoją one w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim z art. 75 k.p.a., który wyraźnie określa system dowodów w postępowaniu administracyjnym. Lektura wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ograniczają one zakres środków dowodowych przewidzianych tym przepisem prawa, gdyż uzależniają realizację wskazanych uprawnień od dysponowania dokumentem potwierdzającym występowanie określonych okoliczności lub od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o którego potrzebie przeprowadzenia zdecydował sam ustawodawca w art. 106 ust. 4 ustawy. Tego rodzaju regulacja jest niedopuszczalna.

Stanowiąc natomiast § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada sformułowała przesłanki całkowitego zwolnienia osoby korzystającej z usług opiekuńczych z ponoszenia opłat. Jednakże posługując się w tym przepisie zwrotem "w szczególności" sprawiła, że katalog tych przesłanek stał się katalogiem otwartym, co jak prawidłowo zaznaczył organ nadzoru oznacza, że możliwe jest realizowanie innych warunków zwolnienia z opłat, nieprzewidzianych przez zaskarżoną uchwałę. Zgodnie z tym przepisem, inny niż Rada organ, podejmując decyzję w sprawie indywidualnej, będzie mógł określać nieprzewidziane przez uchwałę warunki bądź przesłanki uprawniające do zwolnienia z odpłatności, co mając na względzie brzmienie art. 50 ust. 6 ustawy, przesądza o jego podjęciu z istotnym naruszeniem w tym względzie prawa.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a., a orzeczenie o kosztach w art. 200 p.p.s.a.