Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 62/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 5,  art. 14 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Grębocice z dnia 30 grudnia 2013 r. Nr LII/247/2013 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grębocice oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda D., działając jako organ nadzoru, wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G.. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2::1 r., poz. 270 z późn. zm.) wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem: Rozdziału 16.3: ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 11, ust. 3 pkt 10, ust. 4 pkt 11, Rozdziału 20.1 ust. 16 pkt 2, Rozdziału 31.3 ust. 7 w zakresie zdania pierwszego, załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G.. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm.

Na uzasadnienie organ nadzoru wskazał, że na sesji w dniu [...] r. Rada Gminy G. podjęła uchwalę w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G..

W toku badania legalności załącznika nr 1 do tej uchwały (tekst studium) organ nadzoru stwierdził podjęcie: 1. Rozdziału 16.3 ust. 1 pkt 7, - Rozdziału 16.3 ust. 2 pkt 11, Rozdziału 16.3 ust. 3 pkt 10, Rozdziału 16.3 ust. 4 pkt 11, z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 z późń. zm.) i art. 93 i 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.); 2. Rozdziału 20.1 ust. 16 pkt 2, z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). 3. Rozdziału 31.3 ust. 7 w zakresie zdania pierwszego z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 1, 2 i 3, art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marce 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 149 załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Wojewoda wskazuje, że w rozdziale 16.3 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 11, ust. 3 pkt 10 i ust. 4 pkt 11 załącznika nr 1 do tej uchwały uregulowano parametr zalecanej minimalnej powierzchni wydzielanych działek. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że organ stanowiący gminy nie jest uprawniony do określenia wspomnianego parametru. Przepisy zawarte w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określające wymogi treściowe studium, nie dają bowiem podstaw do regulowania zasad i warunków ewidencyjnego (geodezyjnego) podziału nieruchomości. Podział geodezyjny nieruchomości jest procedurą odbywającą się w granicach nieruchomości i zmierzającą do wydzielania w jej obrębie działek gruntu albo do zmiany linii granicznych i powierzchni działek tworzących nieruchomość. Podział geodezyjny sam w sobie nie powoduje zmian własnościowych. W przypadku postępowania podziałowego w art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca stwierdza, że "podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94.". W art. 93 ust. 2 tej ustawy stwierdzono, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność z ustaleniami planu, o których mowa w tym przepisie oznacza, że podział geodezyjny powinien być dokonywany w oparciu o postanowienia planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego, a nie studium, jako aktu wewnętrznego wyznaczającego jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy, który nie może być źródłem praw i obowiązków dla nieoznaczonego kręgu adresatów. Ponadto organem właściwym do dokonania, w oparciu o zgodność z planem miejscowym, podziału nieruchomości jest wójt burmistrz, prezydent miasta, który dokonuje tego w drodze decyzji zatwierdzającej podział wnikający z wniosku osoby, mającej interes prawny w dokonaniu podziału nieruchomości - wynika to z art. 96 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 1 i 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z faktem, że procedura podziału nieruchomości została przez ustawodawcę wyczerpująco określona wart. 93-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest kompetencji dla rady gminy do wybiórczego określania zasad (warunków, ograniczeń), jakim ta procedura podlega. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Tym samym Rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Studium nie jest częścią procedury rozgraniczenia, a jego rola polega na określaniu kierunków polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. W określaniu tych kierunków nie mieści się wiążące ustalenie granic działek po podziale, dopuszczalnej ich wielkości czy innych parametrów, a także wielkości działek, które mogą być dzielone. Zdaniem organu nadzoru określania kierunków polityki przestrzennej nie można utożsamiać również z kompetencją rady gminy do określenia w studium przesłanek dopuszczalności podziału geodezyjnego bądź ustalania zakazów przeprowadzania takiej procedury na pewnych terenach. Organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. Należy mieć na względzie, że skoro własność jest chroniona konstytucyjnie, a jej ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z ustaw, to brak odpowiedniej normy kompetencyjnej wyłącza możliwość kształtowania przez organ administracji publicznej sposobu wykonywania tego prawa. Z tego samego względu przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

II W rozdziale 20.1 ust. 16 studium rada gminy postanowiła, że: "Strefy ochronne dla obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW ustala się następująco: 1) dla ogniw fotowoltaicznych lokalizowanych na terenach: ,,6.PZ.1", ,,10. P P. 1, ,,4.PP. 1,, 13.P.2 ", ,,13.P.3", ,,4.K.1" oraz kategorii" PK" - w zasięgu terenów, na których te ogniwa będą lokalizowane; 2) dla instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł, takich jak biogaz, biomasa oraz biopaliwa - w odległości 300 m od granic działki budowlanej, na której te obiekty będą lokalizowane.".

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi, że ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. Przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowe: projektu studium z rysunkiem projektu studium (§ 7 pkt 3 wskazanego rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r.). Wojewoda zauważa, że zapisy rozdziału 20.1 ust. 15 pkt 1 i 2 (str. 160) załącznika nr 1 do uchwały w zakresie dopuszczalności realizacji urządzeń oraz ich zespołów służących do produkcji energii z odnawialnych źródeł o łącznej mocy przekraczającej 100 kW, zakazują lokalizacji elektrowni wiatrowych, natomiast lokalizację ogniw fotowoltaicznych dopuszczają na ściśle określonych terenach. Zatem jedynymi urządzeniami służącymi do produkcji energii z odnawialnych źródeł o łącznej mocy przekraczającej 100 kW dopuszczonymi w przedmiotowym studium są ogniwa fotowoltaiczne.

Następnie w rozdziale 20.1 ust. 16 (str. 161) załącznika nr 1 do uchwały określono strefy ochronne dla obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW: w pkt 1 dla ogniw fotowoltaicznych, których realizacja została dopuszczona w rozdziale 20.1 ust. 15 pkt 2 oraz w pkt 2 dla instalacji takich jak biogaz, biomasa oraz biopaliwa, pomimo iż żaden przepis studium tego rodzaju instalacji nie dopuszcza. Mając to na uwadze organ nadzoru, w piśmie z dnia 05 maja 2014 roku, zwrócił się do Wójta Gminy G. o wyjaśnienie takiego stanu rzeczy. W odpowiedzi sekretarz Gminy G. (z upoważnienia Wójta) wyjaśniła, że cyt. "W rozdziale 20.1 pkt 15 tekstu Studium, w zakresie realizacji urządzeń oraz ich zespołów służących do produkcji energii z odnawialnych źródeł o łącznej mocy przekraczającej 100 kW, ustalono zakaz lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz dopuszczono lokalizację ogniw fotowoltaicznych na wybranych terenach. Nie dopuszczono tym samym realizacji innych urządzeń i instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o łącznej mocy przekraczającej 100 kW. Zatem, ustalenia kolejnego ustępu tego rozdziału, nie będą miały zastosowania. Nie wpływa to jednak na stosowanie pozostałych ustaleń zarówno tego rozdziału, jak i całego dokumentu studium." W ocenie organu nadzoru taka argumentacja nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Rada Gminy nie określiła terenów, na których instalacje takie jak: biogaz, biomasa oraz biopaliwa, mogą zostać zlokalizowane, nadto wyznaczona strefa w odległości 300 m od granic działki budowlanej, na której te obiekty będą lokalizowane" nie znalazła odzwierciedlenia na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie można też uznać, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW w formie instalacji takich jak biogaz, biomasa oraz biopaliwa mogłyby zostać dozwolone w sposób dorozumiany, jeżeli w rozdziale 20.1 ust. 15 pkt 2 uchwały jedynym dopuszczonym rodzajem tego typu urządzeń są ogniwa fotowoltaiczne (na co wskazuje się także w piśmie Sekretarza Gminy G. z dnia 14 maja 2014 r.). Wprawdzie z treści rozdziału 20.1 ust. 15 pkt 1 i 2 załącznika nr 1 do uchwały wynika jakie urządzenia i instalacje wytwarzające energię z odnawialnych źródeł o łącznej mocy przekraczającej 100 kW zostały dopuszczone, jednak w ocenie organu nadzoru argument ten nie jest wystarczający, aby przepisy rozdziału 20.1 ust. 16 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały utrzymać w aktualnym brzmieniu. Niewątpliwie bowiem postanowienie rozdziału 20.1 ust. 16 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały stwarzać może uzasadnione trudności interpretacyjne, ponieważ wyznaczając strefy ochronne dla obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, w tym dla instalacji takich jak biogaz, biomasa oraz biopaliwa, lokalny prawodawca sugeruje automatycznie, iż istnienie tego typu instalacji jest dopuszczone, gdy faktycznie tak nie jest. Kwestionowane postanowienie załącznika nr 1 do uchwały jest zatem sprzeczne z przepisem rozdziału 20.1 ust. 15, co zakwalifikować można jako naruszenie zasady poprawnej legislacji.

Zgodnie z ustalonymi poglądami doktryny oraz ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie. Zasada ta zwana jest zasadą przyzwoitej legislacji, znajdującą oparcie w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. "Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Prawodawca powinien zatem stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Dotyczy to także aktów prawa miejscowego, będących powszechnie obowiązującym prawem na terenie działania organów, które je ustanowiły. Obywatele i inni adresaci norm prawnych w demokratycznym państwie prawnym nie powinni ponosić konsekwencji wadliwych działań prawodawcy, w szczególności wynikających z nieprecyzyjnego znaczenia przepisów prawnych. Organ nadzoru trafnie zauważył że o stanie praworządności w państwie można mówić, przy łącznej realizacji postulatów aby obowiązujące prawo spełniało odpowiednie wymogi formalne i materialne oraz aby organy państwa przestrzegały postanowień prawa. Podkreślił, że należy stworzyć warunki w których przepisy prawne będą powszechnie dostępne i zrozumiałe." (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 568/11). Wobec powyższego zasadne i celowe jest wnioskowanie o stwierdzenie niezgodności z prawem rozdziału 20.1 ust. 16 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały.

III W rozdziale 31.3 ust. 7 załącznika nr 1 do uchwały w ramach ogólnych zaleceń dotyczących przystępowania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tytuł rozdziału 31.3), wprowadzono zapis o następującej treści "W przypadku planu miejscowego - w wyniku którego nastąpi zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - grunty wymagające zmiany przeznaczenia w całości winny znajdować się w granicach jednego lub więcej obszarów określonych w poniższy sposób: 1) obszar obejmujący całą - wyznaczoną w niniejszym Studium - jednostkę terenową w liniach rozdzielających, lub 2) obszar obejmujący część jednostki terenowej, która nie została dotychczas objęta miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, jeśli tworzy jeden zwarty obszar lub 3) obszar obejmujący wszystkie części jednostki terenowej, które nie zostały objęte dotychczas miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i występującymi (enklawami) w rozproszeniu, lub 4) obszar obejmujący część jednostki terenowej o powierzchni co najmniej 10 ha, na której w Studium przewiduje się możliwość wznoszenia budynków, lub 5) obszar obejmujący część jednostki terenowej o powierzchni co najmniej 20 ha; na której w Studium nie przewiduje się możliwości wznoszenia budynków, lub 6) obszar obejmujący całą jednostkę terenową wyznaczoną liniami rozdzielających w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, lub 7) obszar obejmujący dowolną część terenów kolejowych, lub 8) obszar obejmujący dowolną część terenu istniejącej lub planowanej drogi lub ulic: lub 9) obszar obejmujący dowolną część terenów oznaczonych symbolami "IT, R" i "IT.E ZL'", lub 10) dowolna część obszaru niezbędnego dla realizacji obiektów, sieci lub urządzeń infrastruktury technicznej, lub 11) obszar objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu miejscowego wymienioną w rozdziale 31.4.

Kolejność obejmowania poszczególnych terenów planami oraz zakres ich ustaleń winien wynikać z bieżących potrzeb. Przy określaniu zasięgu terenów do objęcia planami miejscowymi - jeżeli sąsiadują one z drogami (ulicami) - należy włączyć pasy tych dróg, co najmniej do ich osi, w granice obszaru objętego planem."

Rada Gminy G., jako organ administracji publicznej, zobowiązana jest do przestrzegania konstytucyjnych zasad państwa prawa, m.in. zasady legalizmu i hierarchicznego systemu źródeł prawa. Ustanowiony w Konstytucji, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest w oparciu o zasadę hierarchiczności (M Kallas, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1997). Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia interpretacyjnej dyrektywy, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Jednocześnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w czasie stanowienia przepisów prawa musi działać w oparciu o zasadę legalności określoną wart. 7 Konstytucji, który mówi, że "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Kompetencja do stanowienia prawa musi wynikać z przepisów prawa rangi ustawowej, a uchwalone przepisy nie mogą modyfikować przepisów wyższej rangi lub pozostawać z nimi w sprzeczności. Ponadto wojewoda podkreśla, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań ( ... )".

Podejmując kontrolowaną uchwałę Rada Gminy G. wykorzystała upoważnienie przyznane jej mocą art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym studium uchwala rada gminy. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa wart. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium." Z kolei art. 10 tej ustawy w sposób enumeratywny określa zakres spraw przekazanych do uregulowania radzie gminy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Katalog zawarty w art. 10 ma charakter katalogu otwartego jednak nie należy go interpretować w sposób dowolny. Należy bowiem mieć na uwadze treść art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.". Zdefiniowanie pojęcia obszaru, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy, na potrzeby planu miejscowego, w wyniku którego następować będzie zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (do tego bowiem w istocie sprowadza się uregulowanie zdania pierwszego rozdziału 31.3 ust. 7 załącznika nr 1 uchwały), wywiera zatem bezpośredni skutek dla każdej procedury planistycznej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeprowadzonej w oparciu o ustalenia przedmiotowego Studium. W ocenie organu nadzoru to postanowienie Studium miało na celu sprecyzowanie - zdefiniowanie słowa "obszar" użytego przez ustawodawcę w art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "Plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium.". Celem powołanego przepisu ustawy jest zapewnienie ochrony gruntów rolnych i leśnych przed przeznaczaniem ich na inne cele, co następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga zgody odpowiedniego organu udzielanej w toku procedury planistycznej. Przeznaczanie oznaczonego w studium, zwartego obszaru gruntów rolnych i leśnych, na inne cele w kilku miejscowych planach mogłoby prowadzić do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie konieczności uzyskania pozwoleń odpowiednich organów, czemu zapobiega właśnie przepis art. 14 ust. 3 ustawy.

Organ nadzoru wskazuje na § 149 załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej": "W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej." W komentowanym przepisie została wyrażona jedna z zasad wynikających ze specyfiki aktów wykonawczych. Sformułowanie definicji danego określenia w przepisie wykonawczym jest dopuszczalne w dwóch sytuacjach: gdy określenie to nie jest określeniem ustawowym, a więc w żadnej obowiązującej ustawie nie zostało użyte dokładnie określenie, oraz gdy ustawa upoważnia do sformułowania danej definicji w akcie wykonawczym.

Sam ustawodawca nie dokonał definicji legalnej pojęcia "obszaru", choć użył tego pojęcia właśnie w art. 14 ust. 3 u stawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy normy kompetencyjnej, na podstawie której rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie studium nie wynika, aby zawierała ona upoważnienie dla rady gminy do ustanowienia takiej definicji w treści studium (por. wyrok Wojewódzkiego ,:-, Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 36/13). Wskazane przez organ nadzoru naruszenie prawa ma charakter istotny za każdym razem kiedy w uchwale dokonuje się definiowania pojęć już zdefiniowanych przez ustawodawcę, jak również tych pojęć które zostały użyte w ustawie. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. II SA/Go 784/14, orzeczenie nieprawomocne) czytamy, że: "Rada nie jest upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, to organ wydający akt wykonawczy, bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniony do formułowaniu desygnatów tych pojęć językiem prawnym. Zachodzi bowiem wysokie prawdopodobieństwo, iż sam termin będzie miał odmienne znaczenie na gruncie ustawy, aniżeli w kontekście postanowień uchwały rady gminy." Zgodnie z zasadą legalizmu, sformułowaną w art. 7 Konstytucji RP zakres działania organów państwa musi opierać się na podstawie prawnej, a granice ich aktywności wyznaczają normy prawne określające kompetencje, zadania i tryb postępowania. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. Wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać (wyrok NSA z dnia 26.02.2010 z, sygn. akt II OSK 196612009).

Kwestionowany przez Wojewodę D. przepis rozdziału 31.3 ust. 7 w zakresie zdania pierwszego załącznika nr 1 do uchwały istotnie narusza zakres normy kompetencyjnej oraz zasady techniki prawodawczej, co powoduje konieczność wnioskowania o stwierdzenie jego niezgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę Gmina G. wniosła o oddalenie skargi i zarzuciła, że W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późno zm.) art. 9 ust. 1 - otwierający rozdział .Planowanie przestrzenne w gminie" przesądza, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządza się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego". Z przytoczonego zapisu wynika, że w ramach polityki przestrzennej gminy w studium należy określić m.in. "lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego". Dlatego zarówno Wójt, jak i Rada Gminy G. uznają, że część zapisów będącego przedmiotem omawianej skargi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. (zwanego dalej "Studium" lub "Studium gminy G.") powinna pełnić rolę obligatoryjnych "lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego" w stosunku do sporządzanych pod rządami tego studium planów miejscowych, zaś część treści może mieć charakter zaleceń, realizujących przedmiot art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niewiążących przy sporządzaniu planów miejscowych wskazań polityki przestrzennej gminy. Taką możliwość daje brzmienie zdań wprowadzających w ust. 1 i 2 art. 10 ("w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z" oraz "w studium określa się w szczególności"). Wydaje się zatem oczywiste, że można w studium uwzględnić uwarunkowania wynikające z analizy spraw nie wymienionych w art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie, zgodnie z treścią art. 10 ust 2 tej ustawy, można w studium zawrzeć zapisy odnoszące się do jeszcze innych zagadnień niż te, które wskazał ustawodawca, gdyż artykuł ten ma charakter katalogu otwartego, co oznacza, że rada gminy jest upoważniona do określenia w studium zapisów mieszczących w zakresie celu jaki został określony w art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - a więc w celu określenia "polityki przestrzennej gminy", Biorąc pod uwagę, że studium sporządza się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, to umieszczenie w nim, oprócz obligatoryjnych ustaleń, także nieobligatoryjnych zaleceń, wydaje się naturalne, a pragmatycznie wysoce pożądane. Narzędziem realizacji polityki przestrzennej gminy, określonej w studium, są niewątpliwie plany miejscowe. Nie jest to jednak jedyne narzędzie realizacji tej polityki, które może wykorzystywać gmina. Gmina może posłużyć się na przykład decyzją o warunkach zabudowy czy - dla realizacji drogi publicznej - tzw. "specustawą drogową". Posiadając zatem różne narzędzia realizacji polityki przestrzennej, z których tylko plany miejscowe związane są ustaleniami studium, w studium jest wysoce pożądane wprowadzanie pewnych zapisów w formie nieobligatoryjnych zaleceń, które w równym stopniu - choć nie wiążąco - mogą odnosić się do planów miejscowych, jak i do innych narzędzi realizacji polityki przestrzennej gminy. Kwestionowane przez Wojewodę D. zapisy zawarte w rozdziale 16.3. w ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 11, ust. 3 pkt 1 O i ust 4 pkt 11, odnoszą się do "zalecanej minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek", Zapisy te - z uwagi na swój nieobligatoryjny charakter - nie są wprost adresowane do przeniesienia do planów miejscowych. Natomiast w tych planach, a także w innych działaniach gminy mogą, ale nie muszą, być uwzględnione. W planach miejscowych istnieje bowiem możliwość określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, przy czym często występują związki pomiędzy tymi dwoma pojęciami "działki" i "działki budowlanej", na co wskazuje między innymi ustawowa zasada dokonywania podziału nieruchomości, pod warunkiem zgodności z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 i następne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, określające również zasady odstępstw od tego warunku). Zatem zapisy Studium gminy G. o zalecanych minimalnych powierzchniach nowo wydzielonych działek mogą być pewną wskazówką (a nie wymogiem), jaką politykę przestrzenną warto prowadzić w gminie w celu ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz poprawy funkcjonalności struktur urbanistycznych. Zalecenia te można (ale nie trzeba) - odpowiednio do występujących uwarunkowań - uwzględniać w planach miejscowych oraz w innych działaniach gminy. Dodatkowo strona wskazuje na stanowisko zaprezentowane przez r.pr. M.B., co prawda odnoszące się do innego zagadnienia poruszanego w studium, ale wskazujące na zasadność zamieszczania w studium zapisów będących nieobligatoryjnymi wytycznymi dla organów gminy. "Skoro żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji pozytywnej od zgodności inwestycji z ustaleniami studium, to nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy lub lokalizacji celu publicznego. Przedstawione uwarunkowania nie wykluczają jednak możliwości, a wręcz konieczności korzystania ze studium w płaszczyźnie dowodowej. Studium może bowiem stanowić materiał dowodowy przy wprowadzaniu ustaleń dotyczących uwarunkowań komunikacyjnych terenu. Dla przykładu należy wskazać Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W., które przewiduje liczbę miejsc parkingowych dla poszczególnych terenów. Na etapie sporządzania studium prowadzone są stosowne analizy co do potrzeb i uwarunkowań komunikacyjnych. Z tego też względu skorzystanie w aspekcie dowodowym z ustaleń Studium jest jak najbardziej prawidłowe - tym bardziej, że przecież Studium jest aktem planistycznym." (Marcin Bator. "Lokalizacja inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wybrane zagadnienia prawne". W: "Problemy Planistyczne. Wiosna 2013. ZOlU 1/13. Wrocław 2013). Nie można zatem upatrywać w kwestionowanych zapisach Studium naruszenia przepisów art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 można w studium zawrzeć zapisy odnoszące się do innych zagadnień niż te, które wskazał ustawodawca, bowiem artykuł ten ma charakter katalogu otwartego co oznacza, że rada gminy jest upoważniona do wprowadzenia w studium zapisów mieszczących w zakresie celu jaki został określony wart. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - a więc w celu określenia polityki przestrzennej gminy. Warto także podkreślić, że w omawianym Studium jednoznacznie określono jakie zapisy stanowią obowiązujące ustalenia Studium, a które nie. Dokonano tego w rozdziale 16.4., w poniżej zacytowanych ustępach 3 i 4: ,,3. Dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujące są te ustalenia Studium - także w następnych rozdziałach - w których użyto następujące sformułowania: 1) "przeważające przeznaczenie terenów" (zgodnie z zasadami określonymi w rozdz. 16.1 ust. 2, z zastrzeżeniem ust. 5-7 niniejszego rozdziału; 2) " dopuszcza się"; 3) " zakazuje się, niedopuszczalne jest, nie powinno, nie może"; 4) " należy, powinno[aj. 4. Dyspozycje sformułowane jako zalecenia lub propozycje - także w następnych rozdziałach - nie są ustaleniami Studium. " Wprowadzenie zaleceń, w tym m.in. zalecanych minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek, do dokumentu określającego politykę przestrzenną daje możliwość wprowadzania optymalnych rozwiązań w opracowaniach szczegółowych. Pozwala bowiem formułować pożądane rozwiązania lub standardy, które nie będąc obligatoryjnymi, mogą nie być respektowane w niektórych sytuacjach, jeżeli wynika to z lokalnych uwarunkowań i pozostaje w zgodzie z wymogami ładu przestrzennego. Warto tu ponadto wskazać, że zapisy o minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek odnoszą się tylko do zabudowy mieszkaniowej, i to przede wszystkim o charakterze indywidualnym. Zatem określają pewien bardzo istotny standard jakości zamieszkiwania, formułując go jako pożądany wzorzec. Przy czym formułując ten wzorzec w Studium jako zalecenie, wzięto pod uwagę, że - o czym wyżej już wspomniano - ze względu na różne uwarunkowania, ten wzorzec nie musi być w każdym przypadku stosowany. Należy również podkreślić, że kwestionowanymi zapisami Studium nie doszło również do naruszenia art. 93-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bowiem to ten sam organ gminy sporządza projekt studium, w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i opiniuje, i zatwierdza decyzje o podziale nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, aby w sposób racjonalny określić politykę przestrzenną gminy, wójt, burmistrz czy prezydent dokonuje na etapie studium analizy potrzeb i uwarunkowań, które pozwalają na określenie między innymi wytycznych formułowanych w studium jako zalecenia, aby móc - w razie potrzeby - posiłkować się tymi wytycznymi przy sporządzaniu planu miejscowego, w oparciu o które dokonywany jest podział geodezyjny nieruchomości.

II. W odniesieniu do kwestionowanego przez wojewodę zapisu rozdziału 20.1. ust. 16 pkt 2 dotyczącego ustalenia stref ochronnych "dla instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł, takich jak biogaz, biomasa oraz biopaliwa - w odległości 300 m od granic działki budowlanej, na której te obiekty będą lokalizowane. ", wyjaśniono - podtrzymując tym samym nasze stanowisko wyrażone w przywołanym w skardze piśmie z dnia 14 maja 2014 r. - że w zakresie realizacji urządzeń oraz ich zespołów służących do produkcji energii z odnawialnych źródeł o łącznej mocy przekraczającej 100 kW, ustalono w Studium w rozdziale 20.1. ust. 15 - a więc w ustępie poprzedzającym kwestionowany zapis kolejnego ustępu - zakaz lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz dopuszczono lokalizację ogniw fotowoltaicznych na wybranych terenach. Nie dopuszczono tym samym realizacji innych urządzeń i instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o łącznej mocy przekraczającej 100 kW, oprócz ogniw fotowoltaicznych na określonych w Studium terenach. Ustalenie ust. 15 w sposób jednoznaczny określa więc - jakiego rodzaju instalacje, wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o łącznej mocy przekraczającej 100 kW, można na obszarze gminy G. lokalizować. W ust. 16 dokonano natomiast ustalenia strefy ochronnych dla obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, określając w pkt 2 zasięg strefy ochronnej dla instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł, takich jak biogaz, biomasa oraz biopaliwa. Zapisy tego punktu nie będą miały zastosowania, gdyż instalacje wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, takie jak: biogaz, biomasa oraz biopaliwa nie zostały w poprzednim (15) ustępie dopuszczone. Kwestionowany zapis współistniał na etapie sporządzania projektu Studium wraz z koncepcją wskazania na obszarze gminy G. obszarów, na których będzie można zlokalizować instalacje wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, takich jak biogaz, biomasa oraz biopaliwa, o mocy przekraczającej 100 kW. Ostatecznie w uchwalonym dokumencie zrezygnowano z możliwości realizacji takich instalacji, zaś zapis odnoszący się do stref ochronnych dla tych instalacji nie został usunięty. Przytoczone powyżej argumenty, oprócz wyjaśnienia genezy powstania tej nieścisłości, zostały przedstawione organowi nadzoru w przywołanym w skardze piśmie z dnia 14 maja 2014 r. Zaznaczono wówczas również, że to uchybienie nie wpływa na stosowanie pozostałych ustaleń zarówno rozdziału 16, jak i całego dokumentu Studium. Należy również podkreślić, że nie nastąpiło naruszenie § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż kwestionowany zapis nie odnosi się do żadnego oznaczenia określonego na rysunku Studium. Organ Nadzoru twierdząc, że przytoczona powyżej argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie, skarży zapis rozdziału 20.1 ust. 16 pkt 2 Studium, jako - zdaniem Organu - sprzeczny z przepisem ust. 15 tego samego rozdziału, dopatrując się naruszenia zasady poprawnej legislacji. W tym miejscu należy podkreślić fakt, iż kwestionowany zapis nie jest sprzeczny z przepisem ust. 15, ale ma charakter regulacji bezprzedmiotowej, gdyż ustala strefę ochronną jako konsekwencję lokalizacji instalacji, której zlokalizować na obszarze gminy G. nie można (zatem nie ma przedmiotu regulacji). Natomiast nie znaczy to, że ten zapis nie jest potrzebny. Pamiętając, że mamy do czynienia z dokumentem określającym ogólną politykę przestrzenną gminy, który przed uchwaleniem był poddany szerokiej konsultacji społecznej, kwestionowany zapis pełni rolę pewnej deklaracji gminy. Wskazuje on bowiem potencjalnym inwestorom, że w gminie G. występują obawy, co de lokalizacji na jej terenie "instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł, takich jak biogaz, biomasa oraz biopaliwa". W Studium bowiem nie tylko nie dopuszczono lokalizację tego typu instalacji, ale i dodatkowo zastrzeżono, że gdyby kiedyś (w wyniku zmiany dokumentów planistycznych) miałaby taka instalacja powstać, to należało by otoczyć rozległą strefą ochronną. Należy zwrócić uwagę, że chybionym wydaje się zarzut naruszenia art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 48: z późno zm.), w odniesieniu do kwestionowanych zapisów Studium. Przywołane w skardze przez organ nadzoru zasady poprawnej legislacji odnoszą się do zasad formułowania przepisów prawa, w tym także aktów prawa miejscowego, a studium gminy, służące określaniu polityki przestrzennej gminy, nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) tylko, jak wskazuje jednoznacznie linia orzecznicza sądów administracyjnych, jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego władz gminy. "Kategoryczne stwierdzenie zawarte w ust. 5 cytowanego przepisu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, oznacza utrzymanie prawnego charakteru studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Studium (uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) wiążące jest jedynie dla organów gminy i jako akt kierownictwa wewnętrznego nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości" (K. Świderski, Uwagi na temat prawnych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego przez gminę, CASUS z 2006 r., nr 3, s. 22). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00 (LEX nr 57193) w którym wskazano, że " ... studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może tym samym, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji". Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r. I FSK 1628110". Należy podkreślić, że w przypadku utrzymania w mocy kwestionowanego zapisu rozdziału 20.1. ust. 16 pkt 2, nie zachodzi zagrożenie błędnego odczytania jego intencji przy formułowaniu ustaleń planu miejscowego, bowiem Studium, jaki i plan miejscowy, sporządza ten sam Wójt, a uchwala ta sama Rada Gminy.

III. Odnosząc się do zarzutów dotyczących żądania stwierdzenia nieważności zdania pierwszego ustępu 7 rozdziału 31.3. zaskarżonego Studium, należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Rada Gminy G. nie dokonała zdefiniowania w Studium pojęcia "obszaru", o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem nie doszło przy uchwalaniu Studium ani do przekroczenia zakresu normy kompetencyjnej, ani do naruszenia zasad techniki prawodawczej. Na wstępie należy podkreślić, że to co sam organ nadzoru podniósł swojej skardze. a mianowicie fakt, iż sam ustawodawca nie dokonał definicji legalnej pojęcia "obszar", choć użył tego pojęcia między innymi wart. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowanie przestrzennym. Należałoby również dodać, że pojęcie to bywało źródłem wątpliwości interpretacyjnych. Przywołać tu można na przykład fragment wyroku WSA w Białymstoku z dnia 06.07.2006 r. (II SA/Bk294/06): "W myśl art. 14 ust. 3 ustawy, plan miejscowy w wyniku, którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru przeznaczonego w studium. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż powyższe unormowanie nawiązuje do treści art. 10 ust. 2 pkt 9 stanowiącego o obowiązku określania w studium obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Regulacja obu przepisów ma na celu w szczególności zapobieżenie obejściu przepisów ograniczających zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze (nieleśne) poprzez wykluczenie takich sytuacji, że w studium zostałyby określone obszary, dla których gmina zamierza sporządzić plan miejscowy, o powierzchni mniejszej niż ta, od której zależy obowiązek uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntćv rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne). Jednakże w literaturze przedmiotu coraz częściej pojawiają się krytyczne głosy, jakoby z treści omawianego przepisu wynikało, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na inne cele implikuje obowiązek objęcia w tymże planie wszystkich terenów rolnych i leśnych, które według postanowień studium wymagają zmiany przeznaczenia, nawet gdyby te znajdowały się w różnych miejscach gminy (patrz za: Lex komentarz do art. 14 ust. 3 ustawy z 27.03.2003r_ o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, [w:) T Bqkowski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004 Autor podnosi, iż taka interpretacja wymagałaby niejednokrotnie żmudnych, kosztownych i niewątpliwie czasochłonnych prac planistycznych, co z kolei mogłoby stać się przyczyną zaniechania wszelkich działań w tym zakresie. Podobnie w komentarzu do cytowanej ustawy pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego (Wydawnictwo CHBeck Warszawa 2005, wyd. 2, s. 145-146) podniesiono. iż względy praktyczne przemawiają przeciw objęciu jednym planem wszystkich obszarów przewidzianych w studium do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tu również pokreślono, iż "wymóg objęcia jednym planem całego obszaru może stworzyć utrudnienia, gdyż wyznaczenie w studium obszarów do zmian przeznaczenia ma charakter wskazania potencjalnych obszarów przewidzianych pod urbanizację. Gmina zazwyczaj nie posiada środków do stworzenia warunków zabudowy dla całego obszaru, czyli wyposażenia go w infrastrukturę techniczną. " Końcowo komentator zauważa, iż "wydaje się, że ustawa powinna stworzyć możliwość zagospodarowania terenów dotychczas rolnych etapowo, przez uchwalenie kolejnych plam miejscowych, w miarę możliwości rozwojowych gminy. " Z wyżej wymienionych względów postuluje się, aby zwrot "sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium" oznaczał, że jeśli na danym obszarze znajdują się grunty rolne i leśne, stanowiące zwarty kompleks nieruchomości gruntowych, określone w gminnym studium jako "wymagające zmiany przeznaczenia", to w takim przypadku projekt uwzględniający uwarunkowania studium powinien być sporządzony dla całego obszaru; tj. jest zwartego kompleksu nieruchomości gruntowych, objętego postanowieniami studii (patrz T Bqkowski Komentarz - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Zakamycze 2004, por. Zdzisław Kostka, Jacek Hyla, Ustawa o planowa i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze, Wyd. ODDK Gda 2004 s. 35-36.). Wyrazem zachodzących zmian w zakresie interpretacji przepisu art. 14 ust. 3 ustawy jest również orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie wskazano, iż regulacja tego przepisu stanowi problem o doniosłym znaczeniu dla praktyki. W wyroku z dn. 26.04.2005r . sygn. akt OSK 1426/04 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż nie można przyjmować, że plan miejscowy powinien bezwzględnie spełniać wymóg art. 14 ust. 3 ustawy, a w konsekwencji powinien być zawsze sporządzony dla całego obszaru gminy przeznaczonego w studium do zmiany na cele nierolnicze. Tym samym NSA dopuścił możliwość etapowania planowania na tym obszarze poprzez uchwalanie kolejnych planów miejscowych w miarę możliwości rozwojowych gminy, pod warunkiem jednak, że zakresem poszczególnych planów objęte zostaną zwarte kompleksy nieruchom gruntowych. ". Jak słusznie wywiedziono w powyżej cytowanym wyroku WSA w Białymstoku (II SAlBk294/06), art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeń nakazujący sporządzić plan miejscowy" w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium", odnosi się do treści art. 10 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, czyli do przepisu, w którym ustawodawca nakazuje określać " obszary dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ". Spór o domniemane definiowanie w Studium gminy G. obszaru, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bezprzedmiotowy. Jak wykazano w przywołanym wyżej wyroku ustawodawca wskazał, że w art. 14 ust. 3 odnosi się do obszarów "dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". Te obszary należało, na mocy art. 10 ust. 2 pkt 9 wskazać w Studium, czego dokonano w rozdziale 31.5., a w pewnym sensie również w rozdziale 31.4. Natomiast kwestionowane zapisy w rozdziale 31.3 są jedynie zaleceniami, nie stanowiącymi realizacji żadnych z obu przepisów. Z kolei nie sposób powiązać - wobec występowania omówionego skojarzenia (art. 14 ust. 3 oraz art. 10 ust. 2 pkt 9) - znaczenia słowa "obszar" z innymi regulacjami art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; jak np. z pkt 11: " obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych", a tym bardziej z zapisami, które w ogóle nie posługują się terminem "obszar". Cel tych skojarzonych regulacji jest jasny. Jeżeli na etapie sporządzenia studium gmina wie, że na niektórych terenach chronionych gruntów rolnych lub leśnych zamierza zmienić ich dotychczasowe (nie inwestycyjne) przeznaczenie, winna to czynić za zgodą organów odpowiedzialnych za ochronę tych gruntów. Zatem gmina nie może w takich przypadkach obchodzić prawa i dzielić obszar, dla którego w studium zadeklarowała zamiar sporządzenia planu miejscowego, tak aby uniknąć uzyskiwania niezbędnych zgód na zmianę przeznaczenia chronionych gruntów rolnych i leśnych. Przy czym ta przesłanka w stosunku do gruntów leśnych nigdy nie występowała, zaś w odniesieniu do gruntów rolnych straciła aktualność ponad 1,5 roku temu, wraz ze zmianą ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W świetle obecnie obowiązujących regulacji tej ustawy, bez względu na wielkość obszaru gruntów rolnych lub leśnych, na których ma nastąpić w planie miejscowym zmiana ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, ta zmiana musi być poprzedzona zgodą właściwego ministra. Należy podkreślić, że omówiona powyżej regulacja prawna obowiązywała również w momencie uchwalenia omawianego Studium. Zatem nie można dopatrywać się w kwestionowanym zapisie zagrożenia związanego z "obejściem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie konieczności uzyskiwania pozwoleń odpowiednich organów". Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Pomijając tu inne argumenty należy zauważyć, że przywołany paragraf znajduje się w Dziale VIII omawianego rozporządzenia, który nie ma zastosowania do projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) do jakich należy uchwała rady gminy w przedmiocie studium. Zgodnie bowiem z § 141 "Do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale Iloraz w dziale I rozdziały 2-7, o ile zasady zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej". Nawiasem mówiąc Dział VIII powoływanego rozporządzenia nie ma zastosowania także - co wynika z kolei z § 143 - do projektów prawa miejscowego. Dodatkowo należy podnieść, że mając na uwadze brzmienie zawartej w art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 392) delegacji ustawowej dla Prezesa Rady Ministrów do wydania rozporządzenia można mieć poważne wątpliwości, co do zasadności ich stosowania do aktów normatywnych wydawanych przez samorząd terytorialny. Delegacja ustawowa ogranicza się do stwierdzenia: "Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej ustala, w drodze rozporządzenia zasady techniki prawodawczej;". W powoływanej ustawie nie ma żadnej wzmianki, o tym aby dotyczyła ona aktów wydawanych przez samorząd gminny. Sama zaś delegacja dla Prezesa Rady Ministrów do wydania rozporządzenia mieści w Rozdziale 3 zatytułowanym "Organy wewnętrzne Rady Ministrów". Co do zgodności z prawem omawianego rozporządzenia w odniesieniu do regulowania kwestii uchwał organów samorządu terytorialnego także w literaturze występują poważne wątpliwości. W artykule J. Brzezińskiego (artykuł ST 2006/11/22-34) "Zakres stosowania załącznika do uchwał organów samorządu terytorialnego na tle Zasad techniki prawodawczej" autor wskazuje, że "Przyjęty w Konstytucji RP paradygmat demokracji opartej między innymi na niekwestionowanej roli samorządu terytorialnego, na jego znacznej samodzielności w państwie prawa oraz wyraźne odróżnienie od administracji rządowej stanowi podstawę do wywiedzenia argumentów o braku normy w ustawie o Radzie Ministrów do uregulowania, w trybie rozporządzenia do tej ustawy, zasad stanowienia aktów prawa miejscowego." Grzegorz Wierczyński w komentarzu do § 133 załącznika rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przedstawia stanowisko, że "Komentowany przepis stanowi w części powtórzenie art. 93 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji, które stanowi: "zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy". Dla interpretacji tego przepisu ważne jest jednak, że art. 93 ust. 1 nie mówi o wszystkich rodzajach aktów wewnętrznie obowiązujących, lecz tylko o uchwałach Rady Ministrów i zarządzeniach Prezesa Rady Ministrów i ministrów. Z zestawienia tych dwóch ustępów oraz z ich kolejności (..) należy wnioskować, że Konstytucja wyraża w nich następującą normę: "zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów są wydawane tylko na podstawie ustawy". W tym zakresie § 133 Zasad Techniki Prawodawczej stanowi powtórzenie treści wyrażonych w Konstytucji. Natomiast w pozostałym zakresie, a więc w zakresie, w jakim przepis ten wyraża normę dotyczącą uchwał innych organów niż Rada Ministrów oraz zarządzeń innych organów niż Prezes Rady Ministrów i ministrowie, przepis ten wyraża normę, do wyrażenia której nie został upoważniony organ wyznaczony do wydania komentowanego rozporządzenia. Zamieszczenie tego przepisu w komentowanym przepisie stanowi nie tylko naruszenie § 118 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej, ale jednocześnie jest uregulowaniem danej materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, co narusza art. 14 ustawy o Radzie Ministrów, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji." Wątpliwości rady gminy znajdują potwierdzenie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt. (II OSK 346/07) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Określone w rozporządzeniu z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o Radzie Ministrów, zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mają one charakter wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym i o zakresie jego treści przesądzają przede wszystkim przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowani: przestrzennym ". Zapisy rozdziału 31.3. - jak jednoznacznie wynika z jego tytułu - zawierają nieobligatoryjne zalecenia odnośnie polityki przystępowania do sporządzania planów miejscowych, a w tym określania ich zasięgów. To, że nieobligatoryjne zalecenia mogą uzupełniać obligatoryjny zakres ustaleń Studium wyjaśniono w części I niniejszego pisma i zgodnie z tą argumentacją w dokumencie określającym politykę przestrzenną gminy - poza zakresem ustaleń wynikających z art. 14 ust. 3 i art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uznano za wskazane zaproponować dla innych przypadków "miękkie" narzędzia delimitowania obszarów do obejmowania planami miejscowymi, jeżeli w wyniku ich uchwalenia miałoby dojść do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Kierując się potrzebą ochrony gruntów rolnych i leśnych zalecono, by w przypadku zamiaru dokonania zmiany przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, kierować się określonymi wydzieleniami dokonanymi w Studium lub w planach miejscowych. Zasugerowano przy tym, że jeżeli obszary te byłyby nieracjonalnie duże, to zasadne byłoby wyodrębnienie z nich części terenów, o wielkości uzależnionej od tego, czy grunty te byłyby przewidziane pod realizację budynków czy nie. Uczyniono przy tym odstępstwo dla planów miejscowych wykonywanych dla inwestycji liniowych. W tym przypadku było to głęboko uzasadnione praktyką. Jeżeli obiekty tego typu nie są elementem większego obszaru przeznaczonego do urbanizacji, tylko mają tranzytowo przebiegać przez obszary rolne lub leśne, to ich przebiegi są przeanalizowane i wytyczone jeszcze przed przystąpieniem do sporządzenia planu. Nie ma wówczas uzasadnienia do obejmowania planem miejscowym większego obszaru. W taki sposób są zresztą lokalizowane inwestycje liniowe w oparciu o specustawy czy decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego - acz już bez konsultacji społecznych, takich jak przy planach miejscowych. Należy tu zwrócić uwagę, że Studium gminy G. nie podpowiada (w rozdziale 31.3. ani oczywiście także w innych zapisach), by traktować za obszary, które warto byłoby całościowo włączyć w zasięg planu miejscowego - ze względu na ochronę kompleksów gruntów chronionych - innych dających się wywieść z zapisów Studium przestrzeni mających znamiona obszaru, jak np. obejmujących zasięgi stanowisk archeologicznych czy np. obszarów wydzielonych przez wskazane na rysunku Studium przebiegi różnych sieci infrastruktury technicznej, a także szeregu innych, których można byłoby się w zasięgu tego dokumentu dopatrywać. To dodatkowo wskazuje, że pomysł, by traktować termin "obszar", użyty z przepisie art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za jakikolwiek obszar określony w studium, w tym na jego rysunku - co sugeruje skarga - nie zasługuje na uznanie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca postanowił, że sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - stanowiąc kryterium wiążące sądy administracyjne w toku sądowej kontroli zaskarżonych do sądu aktów administracji publicznej. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny dokonuje oceny kontrolowanej decyzji, innego aktu lub czynności w zakresie zgodności z przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego czynności, stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Te same reguły mają zastosowanie do zakresu i formuły kontroli sprawowanej w odniesieniu uchwał rad gmin, objętych treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przedmiotem zaskarżonej do sądu I instancji uchwały jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze wskazane kryterium legalności wojewódzki sąd administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych uznał bezzasadność skargi. Przechodząc natomiast kolejno do omówienia podniesionych przez organ nadzoru zarzutów wskazać trzeba, że studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego o nienormatywnym charakterze, winno być pojmowane jako swoisty program, będący wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszący się do całego obszaru gminy. Jest zatem swego rodzaju aksjologiczną podstawą wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści studium, jego charakteru i funkcji, a zwłaszcza z całokształtu unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w odróżnieniu od np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ono aktem obligatoryjnym (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Ponadto w ustaleniach studium organy gminy kształtują politykę przestrzenną w sposób ogólny i określają w nim, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (pkt 1), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3). Tym samym skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt ten musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinien mieć zatem charakter ogólny i kierunkowy, co też z oczywistych względów odróżnia go od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie ich zagospodarowania i zabudowy. Studium pełni funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów, a zatem zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie. Komentarz, Warszawa 2006, s. 80-81). Oznacza to więc, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem sądu zamieszczenie w rozdziale 16.3 w ust. 1 pkt 7, w rozdziale 16.3 ust. 2 pkt 11, rozdziale 16.3 ust. 3 pkt 10, rozdziale 16.3 ust. 4 pkt 11 zaleceń co do minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek świadczy o tym, że w zamyśle rady gminy dyspozycja ta ma charakter wyłącznie dyrektywy, przez co nie można mówić o jej wiążącym charakterze w stosunku do sporządzanych na jego podstawie planów miejscowych. Wbrew wywodom skargi nie można mówić o wiążącym charakterze tych zapisów studyjnych w stosunku do przyszłych planów miejscowych, gdyż z kontekstu treści tego studium, jak też z wyjaśnień gminy przedstawionych w odpowiedzi na skargę, wynika niezbicie, iż wskazane tam minimalne wskaźniki mają charakter nieobowiązkowych zaleceń. Należy pamiętać, że w omawianych uregulowaniach normodawca gminny posłużył się znamiennym wyrażeniem "zaleca się", zaś zgodnie z definicją językową w słowniku języka polskiego PWN "zalecać znaczy doradzić wykonanie czegoś". Wynika z tego, ze unormowanie dotyczące określenia minimalnych pow. działek nie ma charakteru wiążącego, a co za tym idzie nie przekracza przekazanych przez ustawę radzie gminy przy sporządzaniu studium kompetencji. Zawiera jedynie wytyczną, którą kompetentny organ gminy winien wziąć pod uwagę dokonując wydzielenia nowych działek. W żadnej jednak mierze nie jest to dla tego organu bezwzględnie wiążąca.

Zdaniem sądu nie sposób także podzielić poglądu przedstawionego w skardze, że rażąco narusza art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniony w rozdziale 20.1 "zasady wyposażenia w zakresie struktury technicznej" ust. 16 p. 2 uchwały. Przywołany jako naruszony przepis materialnoprawny stanowi, że w studium określa się w szczególności "kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Przypomnieć w tym miejscu wypada, że kwestionowane unormowanie określa, iż "strefy ochronne dla obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW ustala się 2) dla instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł, takich jak biogaz, biomasa oraz biopaliwa - w odległości 300 m od granic działki budowlanej, na której te obiekty będą lokalizowane". Wojewoda zarzuca, że postanowienie rozdziału 20.1 ust. 16 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały stwarzać może uzasadnione trudności interpretacyjne, ponieważ wyznaczając strefy ochronne dla obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, w tym dla instalacji takich jak biogaz, biomasa oraz biopaliwa, lokalny prawodawca sugeruje automatycznie, iż istnienie tego typu instalacji jest dopuszczone, gdy faktycznie tak nie jest. Kwestionowane postanowienie załącznika nr 1 do uchwały jest zatem sprzeczne z przepisem rozdziału 20.1 ust. 15, co zakwalifikować można jako naruszenie zasady poprawnej legislacji.

Można zgodzić się z organem nadzoru, że jest to unormowanie, które narusza zasady poprawnej legislacji i stanowi rodzaj niestaranności w zakresie tworzenia kontrolowanego aktu, jednakże nie może ujść z pola widzenia, że w zakresie uprawnień kontrolnych organu nadzoru zawiera się także czynność opisana w przepisie art. 91 ust. 4 przywoływanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Zdaniem sądu rozpoznającego sprawę w tym składzie dostrzeżonej nieprawidłowości nie sposób zarzucić "istotnego naruszenia prawa", a tylko w takim przypadku może dojść do uznania niezgodności z prawem kwestionowanej uchwały.

Na podobną, zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, ocenę zasługuje także zarzut naruszenia art. 10 ust.1, ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 14 ust. 3 tejże ustawy, poprzez zawarcie w rozdziale 31.3 ust. 7 skarżonej uchwały unormowania określającego wytyczne dla planów miejscowych, opracowywanych na podstawie studium w przypadku, gdy w wyniku tego planu ma nastąpić zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Rada precyzuje te wymagania poprzez odniesienie się do jednego lub większej liczby obszarów, określonych w sposób uszczegółowiony w p. 1 do 11 omawianego ustępu.

Zdaniem sądu wojewoda nie wyjaśnił w jaki sposób i w jakim zakresie (jego zdaniem) przytoczone unormowanie narusza treść art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli chodzi tu o przekroczenie delegacji dla rady gminy określonej w tym przepisie, to sam organ nadzoru wskazuje w skardze, że katalog normatywny, ujęty w tym przepisie nie ma katalogu zamkniętego. Nie może się także sąd zgodzić, aby kontrolowane unormowanie stanowiło w istocie definicję obszaru. Analiza tekstu uchwały wskazuje, że stanowi ona (podobnie jak poprzednio) pewną wytyczną (niewiążącą bezwzględnie) do rozważenia w czasie sporządzania planów miejscowych. Słusznie wojewoda pisze w skardze, że ustawa o planowaniu... nie definiuje pojęcia obszar. Uchwała także tego pojęcia nie definiuje, lecz używa go w sensie potocznym posługując się pojęciem "winny znajdować się", co należy rozumieć, że jest pożądane, jest wskazane, aby tereny odpowiadały ustalonym w kwestionowanym unormowaniu kryteriom (vide Słownik Języka Polskiego).

Można jeszcze dodoać, że stan faktyczny i prawny tej sprawy jest zasadniczo odmienny od sprawy II SA/Wr 36/13, gdzie organ stanowiący gminy wprost wprowadził definicję pojęcia opisanego w art. 14 ust. 3 upzp.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia tym zapisem art. 14 ust. 3 ustawy trzeba przypomnieć, że jak wskazuje Igor Zachariasz w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (teza 7) "zgodnie z u.p.z.p. plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium.

Jeśli studium wskazuje wiele nieprzylegających do siebie kompleksów gruntów rolnych lub leśnych, odrębnymi planami należy obejmować poszczególne kompleksy, nie zaś - jak wynikałoby to z gramatycznego brzmienia art. 14 ust. 3 - równocześnie wszystkie tereny w gminie, których przeznaczenie ma być zmienione. Z treści art 14 ust. 3, jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 września 2005 r., IV SA/Wr 182/05, LEX nr 192930, wynika jednoznacznie, iż regulacja ta ma wykluczyć etapowe obejmowanie planami miejscowymi kompleksów terenów rolnych lub leśnych, które mają być przeznaczone na cele nierolne lub nieleśne, co uzasadnione jest wymaganiami racjonalnego planowania i gospodarowania tymi terenami. Po wejściu w życie art. 14 ust. 3, obowiązek sporządzenia jednego planu dla całego kompleksu gruntów przeznaczanych na inne cele niż produkcja rolna lub leśna wynika wprost z ustawy.

W wyroku z dnia 14 lipca 2006 r., II OSK 135/06, LEX nr 267005, NSA dopuścił możliwość pozostawiania swoistych enklaw wśród gruntów rolnych, czyli gruntów o innym przeznaczeniu niż rolne, co znajduje uzasadnienie w brzmieniu samego przepisu art. 14 ust. 3 u.p.z.p".

Podsumowując należy stwierdzić, że mając na uwadze treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy –zdaniem sądu- pamiętać, iż ustawodawca wskazał jednoznacznie, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy.

Dalej trzeba powiedzieć, że sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, według którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowanie w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 kpa, określającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do kategorii istotnych naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Badając treść uchwały sąd w toku podjętych w sprawie czynności nie potwierdził, aby w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa wojewoda wykazał w kontrolowanym rozstrzygnięciu naruszenie prawa o takim nasileniu.

Pamiętać bowiem należy, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Kontrola nad uchwałami rady gminy (czy to organów nadzoru, czy sądowa) odbywa się wyłącznie pod względem zgodności uchwał z prawem. Inaczej mówiąc, kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organ administracji publicznej nie naruszył prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem sądu istotne w sprawie jest także i to, że przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa (np. P. Chmielnicki w: komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Warszawa 2004 r., B. Dolnicki: Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993r; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 606/98, OWSS 1999/3/86). W kontekście tego twierdzenia wskazywano również – przede wszystkim w judykaturze, iż brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999r. ibidem wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 31/42/01, OWSS 2003/3/75).

Zauważyć zatem należy, że Wojewoda D. działając jako organ nadzoru uznał za istotnie naruszającą prawo część uchwały Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. w zakresie Rozdziału 16.3 ust. 1 pkt 7, - Rozdziału 16.3 ust. 2 pkt 11, Rozdziału 16.3 ust. 3 pkt 10, Rozdziału 16.3 ust. 4 pkt 11, Rozdziału 20.1 ust. 16 pkt 2, Rozdziału 31.3 ust. 7 w zakresie zdania pierwszego.

Pamiętając zatem o kryteriach, jakimi winien kierować się organ nadzoru, podejmując działania zmierzające do eliminacji z obrotu prawnego uchwały rady gminy, trzeba powiedzieć, że wojewoda nie wykazał, że uchwała poddana kontroli organu nadzoru została podjęta przez organ niewłaściwy, brak było dla niej podstawy prawnej albo, że treść tej uchwały nie była przewidziana w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia. Wojewoda D. nie zarzucił jednocześnie w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia procedury podjęcia zakwestionowanej uchwały.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie ma sprzeczności, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania (tak: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 166/07, Lex nr 344 607; wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320 813). Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu sowich wyroków wskazał, że zasadność uznania aktu organu gminy za sprzeczny z prawem musi być wykazana (np. wyrok NSA z dnia 24 września 2002r., op. cit; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117). Inaczej mówiąc kontrola legalności polega na zbadaniu, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść i argumentacje zawartą w uzasadnieniu może zostać pozostawiony w obrocie prawnym (tak: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05, Lex nr 190588). Jak wskazał (między innymi) WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r.(I SA/Ol 120/13, LEX nr 1316452) "zdaniem sądu organ nadzoru w przedstawionej argumentacji nie przedstawił okoliczności, które podważałyby argumentację uchwały w sposób istotny. Jak wskazuje się w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych i co sąd w niniejszym składzie w całości podziela "stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści przepisu. Na uwagę zasługuje także wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2011 r. (LEX nr 1133603), w którym sformułowano godną akceptacji tezę, że "ustawowe sformułowanie "sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną, polegająca właśnie na sprzeczności (działanie contra legem), toteż nie chodzi tu o jakiekolwiek, zwłaszcza nieistotne naruszenie prawa". Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że w ocenie sądu tym składzie zaskarżonej uchwale nie wykazano w skardze istotnej sprzeczności z prawem. Z tych też względów sąd uznał, że zawarte w studium postanowienia zaskarżone przez organ nadzoru nie naruszają prawa, dlatego też, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.