Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2006/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Borkowska sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "organ II instancji") z [...] lipca 2020 r., [...] uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony środowiska (dalej: "WIOŚ" lub "organ I instancji") z [...] lipca 2019 r., [...] wymierzającą Burmistrzowi Miasta i Gminy W. (dalej: "skarżący" lub "Burmistrz") karę pieniężną w kwocie 50.000 zł, za niedotrzymanie terminów realizacji zadań, nałożonych na lata 2013-2015 w Programie ochrony powietrza dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. (dalej: "uchwała POP") – w całości, i orzekająca o wymierzeniu Burmistrzowi kary pieniężnej w wysokości 25.000 zł, za niedotrzymanie terminów realizacji zadań, nałożonych na lata 2013-2015 w uchwale POP.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. WIOŚ przeprowadził w okresie od 14 marca 2019 r., do 25 kwietnia 2019 r., kontrolę wykonania zadań określonych w uchwale POP na lata 2013-2015 przez Burmistrza. W ramach kontroli stwierdzono, że gmina nie zrealizowała w terminie zadań określonych w ww. uchwale POP. Mając na uwadze powyższe WIOŚ, stwierdzając brak terminowej realizacji zadania określonego w pkt 3.1.1.2 oraz 3.1.1.6 uchwały POP przez Burmistrza, uznał że naruszenie to objęte jest sankcją administracyjną zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020 r., poz. 1219; dalej: "ustawa POŚ" lub "p.o.ś.").

II.2. WIOŚ decyzją z [...] lipca 2019 r., [...] wymierzył Burmistrzowi karę pieniężną w kwocie 50.000 zł za niedotrzymanie terminów realizacji zadań, nałożonych na lata 2013-2015 w uchwale POP, tj.: zadania określonego w pkt 3.1.1.2 uchwały POP - dot. osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego; zadania określonego w pkt 3.1.1.2 uchwały POP - dot. likwidacji źródeł spalania paliw stałych o mocy do 1 MW (138 pieców przewidzianych do wymiany na nowoczesne niskoemisyjne - zlikwidowano 7 źródeł) oraz zadania określonego w pkt 3.1.1.6 uchwały POP - dot. termomodernizacji budynków oraz wspierania budownictwa energooszczędnego w budownictwie mieszkaniowym (termomodernizacja 13 lokali — w latach 2013-2015 wykonywano 1 termomodernizację).

II.3. Strona skarżąca wywiodła odwołanie od ww. decyzji WIOŚ wskazując na naruszenie art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325; dalej: "o.p."), poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawienie nie wystąpiło przedawnienie zobowiązania. Ponadto w odwołaniu skarżący podniósł naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 315a ustawy POŚ, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i nałożenie kary pomimo, że gmina W. zrealizowała w maksymalnym możliwym zakresie ciążące na niej obowiązki a ponadto, realizowała je w dalszym okresie - przy wydawaniu decyzji nie uwzględniono działań gminy po 2015 r.

II.4. Na skutek wniesionego odwołania, GIOŚ zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., [...] uchylił decyzję WIOŚ z [...] lipca 2019 r., [...] wymierzającą Burmistrzowi karę pieniężną w kwocie 50.000 zł, za niedotrzymanie terminów realizacji zadań nałożonych na lata 2013-2015 w uchwale POP – w całości, oraz orzekł o wymierzeniu Burmistrzowi kary pieniężnej w wysokości 25.000 zł, za niedotrzymanie terminów realizacji zadań, nałożonych na lata 2013-2015 w uchwale POP. Organ II instancji wskazał, że analiza uchwały POP wykazała, iż Sejmik Województwa [...] w przedmiotowym dokumencie wprowadził dwa okresy w jakich podmiot za to odpowiedzialny miał wykonać poszczególne zadania. Pierwszy okres obejmował lata 2013-2015, natomiast drugi okres został wyznaczony do roku 2023. W opinii GIOŚ, organ I instancji prawidłowo ustalił, iż okres objęty kontrolą stanowił lata 2013-2015. W związku z powyższym prowadząc postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] lipca 2019 r., organ I instancji oceniał, czy zadania określone w uchwale POP zostały wykonane w ww. okresie. Dlatego też w sentencji przedmiotowej decyzji, organ I instancji właściwie wskazał, iż skarżący nie wywiązał się z realizacji zadań nałożonych na lata 2013-2015, tj. w okresie wskazanym przez Sejmik Województwa [...] w uchwale POP. W związku z powyższym, GIOŚ uznał ten zarzut strony skarżącej za chybiony. Analogicznie, organ II instancji za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 68 o.p., poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawienie nie wystąpiło przedawnienie zobowiązania. GIOŚ wskazał, że w świetle powołanego przepisu zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie powyższy warunek nie został spełniony, gdyż decyzja wymierzająca karę pieniężna za nieterminową realizację zadań określonych w uchwale POP została doręczona skarżącemu 31 lipca 2019 r., tj. przed upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstało naruszenie, tj. 31 grudnia 2015 r. Dalej GIOŚ wskazał, że z protokołu kontroli nr [...] oraz sprawozdań z realizacji uchwały POP przekazywanych przez Burmistrza Marszałkowi Województwa [...], gmina zrealizowała na poziomie 5% zadanie określone w pkt. 3.1.1.2 uchwały POP, polegające na wymianie starych niskosprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stałe w ilości 138 sztuk (wykonano 7 wymian), w związku z czym nie osiągnęła zakładanego efektu ekologicznego. GIOŚ wskazał, że w ogólnym ujęciu praktycznym efekt ekologiczny rozumiany jest jako zmniejszenie ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska w relacji przed i po rozpoczęciu eksploatacji nowych urządzeń, będących przedmiotem inwestycji. Zgodnie z pkt 3.1.1.2 uchwały POP, określającym główne działanie naprawcze, wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekonomiczną realizacji jest eliminacja starych niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania. Program ten określa wymagany efekt ekologiczny dla Gminy W. poprzez ograniczenie w latach 2013-2015 emisji: pyłu PM 10 o 4,63 Mg/rok; pyłu PM 2,5 o 4,6 Mg/rok; benzo(a)pirenu o 0,003 Mg/rok; dwutlenku siarki SO2 o 10,54 Mg/rok; dwutlenku węgla CO2 o 633,74 Mg/rok. Jednocześnie GIOŚ podniósł, że według autorów powyższego opracowania w celu osiągnięcia ww. wartości niezbędna jest likwidacja w 138 lokalach źródeł spalania paliw stałych (minimalną liczbę wymiany urządzeń grzewczych określono na 138 sztuki). Organ II instancji zauważył przy tym, że zgodnie z powszechnie dostępnym raportem pt. "Podsumowanie realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa [...] w 2015 r.", gmina W. w latach 2013-2015 nie osiągnęła zakładanego efektu ograniczenia emisji pyłu PM10, który został wyznaczony na poziomie 20,84 Mg. Sumaryczny efekt ograniczenia pyłu PM10 wyniósł 0,34 Mg. Idąc dalej, GIOŚ oświadczył, że w pkt 3.1.1.4 uchwały POP, dot. rozbudowy sieci gazowej zapewniającej podłączenie nowych użytkowników dla skarżącego przewidziano obowiązek podłączenia do sieci gazowej i wymiany ogrzewania na gazowe w 80 obiektach. Z ustaleń kontroli WIOŚ wynika, że w latach 2013-2015 Burmistrz nie realizował zadania określonego w pkt 3.1.1.4 uchwały POP, polegającego na wymianie w 80 lokalach ogrzewania paliwami stałymi na ogrzewanie gazowe poprzez umożliwienie przyłączenia do sieci gazowej nowych użytkowników. Brak realizacji przedmiotowego zadania skutkował nie osiągnięciem zakładanego efektu ekologicznego polegającego na ograniczeniu w latach 2013-2015 emisji: pyłu PM 10 o 3,04 Mg/rok; pyłu PM 2,5 o 2,99 Mg/rok; dwutlenku siarki SO2 o 6,77 Mg/rok oraz dwutlenku węgla CO2 o 287,39 Mg/rok. Zdaniem GIOŚ analiza ustaleń kontroli zawarta w protokole kontroli nr [...] wykazała, że przywołane w sentencji decyzji z [...] lipca 2019 r. naruszenia nie uwzględniają naruszenia polegającego na braku realizacji zadania określonego w pkt 3.1.1.4 dot. rozbudowy sieci gazowych zapewniających podłączenie 80 nowych użytkowników do sieci gazowej. W tym więc zakresie organ I instancji nie rozpatrzył w całości zgromadzonego materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W związku z naruszeniem art. 77 §1 k.p.a. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł w odniesieniu do pełnego zakresu stwierdzonych naruszeń. W pkt. 3.1.1.6 uchwały POP dot. ograniczenia emisji zanieczyszczeń polegającego na poprawie efektywności wykorzystania ciepła poprzez dokonanie termomodernizacji budynków i stosowanie budownictwa energooszczędnego, dla gminy W. określono, że w latach 2013-2015 przez dokonanie termomodernizacji zostanie ograniczona emisji pyłu PM10, pyłu PM 2,5, benzo(a)pirenu, dwutlenku siarki, dwutlenku węgla. W uchwale POP wskazano, iż w celu osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego niezbędne jest poddanie 13 lokali termomodernizacji. GIOŚ wskazał, że analiza akt sprawy, w tym protokołu kontroli nr [...] wykazała, iż w latach 2013-2015 gmina wykonała 1 termomodernizację, w związku z czym nie wywiązała się z obowiązku określonego w pkt. 3.1.1.6 uchwały POP. Organ II instancji oświadczył również, że kontrola realizacji zdań określonych w POP na lata 2013-2015 dla Burmistrza, została przeprowadzona przez WIOŚ w okresie od 14 marca 2019 r., do 25 kwietnia 2019 r. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte pismem z dnia 16 maja 2019 r., [...], a zatem, jak wskazał GIOŚ w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 189c k.p.a. GIOŚ dodał również, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, iż organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowania administracyjne naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie nie zastosował art. 189c ww. ustawy. Zgodnie z przywołanym przepisem, w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż wskazane przez WIOŚ naruszenie prawa przez Burmistrza dotyczące braku realizacji zadań nałożonych w uchwale POP, miało miejsce w latach 2013-2015. Zgodnie z brzemieniem art. 315a ustawy POŚ w ww. okresie, niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza lub planach działań krótkoterminowych podlegało karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł. Dopiero ustawa z dnia 20 lipca 2018 r., o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479) w art. 4 pkt 9, wprowadziła zmianę powyższego przepisu, polegającą na podniesieniu dolnego wymiaru kary z 10 000 zł na 50 000 zł. W związku z powyższym, GIOŚ uznał, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie zasada lex mitior retro agit, dopuszczająca działanie prawa wstecz celem zastosowania ustawy względniejszej dla strony. W związku z niezastosowaniem art. 189c k.p.a. przez organ I instancji, GIOŚ uchylił w całości decyzję WIOŚ z [...] lipca 2019 r., znak: [...] i biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień orzekł wymierzyć Burmistrzowi karę pieniężną w wysokości 25.000 zł. GIOŚ wskazał, że wymierzając ww. karę wziął pod uwagę, iż pozostałe zadania określone w uchwale POP dla gminy W., zostały zrealizowane. Jednakże w ocenie organu II instancji wskazane w decyzji naruszenia nie mogły skutkować wymierzeniem skarżącemu najniższego wymiaru kary, ponieważ jak wykazano w prowadzonym przez WIOŚ postępowaniu kontrolnym Burmistrz, nie zrealizował lub zrealizował w znikomym procencie zadania charakteryzujące się wysoką efektywnością ekologiczną, tj. zadania określone w pkt. 3.1.1.2., 3.1.1.4 oraz 3.1.1.6 uchwały POP. Organ II instancji wskazał również, że zawarte w ustawie — Prawo ochrony środowiska instrumenty odpowiedzialności administracyjnej związane są wyłącznie z faktem obiektywnego naruszenia prawa. Przepisy dotyczące kar pieniężnych nie zawierają postanowień nakazujących podejmowanie ustaleń subiektywnych, związanych ze stosunkiem sprawcy do czynu, nie dają też możliwości wartościowania przyczyn, z powodu których strona dopuściła się naruszenia. Ponadto administracyjna kara pieniężna określona w art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy POŚ ma charakter związany, co oznacza, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma obowiązek wydać decyzję o wymierzeniu kary po stwierdzeniu wystąpienia zawartych w tym przepisie przesłanek. GIOŚ dodał do tego, że w ustawie POŚ nie funkcjonują regulacje dające możliwość odstąpienia od zastosowania określonych w tej ustawie instrumentów odpowiedzialności administracyjnej. Niezależnie jednak od przepisów prawa materialnego, odrębne procedury odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewiduje art. 189f k.p.a. Jednakże GIOŚ nie stwierdził by w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Uzasadniając swoje stanowisko w tym przedmiocie, GIOŚ wskazał, że zagadnienia ochrony jakościowej powietrza atmosferycznego objęte są systemem międzynarodowej ochrony powietrza, a podstawowym aktem prawnym w tym zakresie jest Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. Urz. UE. L Nr 152, str. 1), tzw. dyrektywa CAFE. W art. 1 tej dyrektywy zawarte zostały podstawowe jej cele, dotyczące m.in. zdefiniowania i określenia celów dotyczących jakości powietrza, wyznaczonych w taki sposób, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko jako całość oraz utrzymanie jakości powietrza, tam gdzie jest ona dobra, oraz jej poprawę w pozostałych przypadkach. Jednocześnie dyrektywa określa, że Państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia, że wartości dopuszczalne zanieczyszczeń nie są przekraczane, a jeżeli poziomy zanieczyszczeń w poszczególnych strefach i aglomeracjach są niższe, niż wartości dopuszczalne, państwa członkowskie są zobowiązane do utrzymywania poziomów zanieczyszczeń poniżej tych wartości. W tym celu państwa powinny podjąć wszelkie niezbędne środki. Organ II instancji wskazał, że w ustawodawstwie krajowym zagadnienia ochrony jakości powietrza w sposób całościowy regulowane są w ustawie POŚ. Kierunki działań związane z transpozycją dyrektywy CAFE zostały określone w art. 85 ustawy POŚ. W przypadkach, w których poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, w dalszych przepisach ustawy POŚ (transponujących odpowiednie przepisy dyrektywy CAFE) ustanowione zostały obowiązki dotyczące opracowania programu ochrony powietrza dla tych stref. Celem programów ochrony powietrza jest dotrzymanie odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych, dokument ten wyznaczać ma bowiem działania naprawcze ukierunkowane na poprawę jakości powietrza, dotyczące zmniejszenia ryzyka wystąpienia przekroczeń oraz ograniczenie skutków i czasu ich trwania. Oczywistym jest zatem, że niewywiązywanie się z obowiązków określonych www. dokumencie, tj. nierealizowanie w terminie zadań określonych w programie ochrony powietrza, powoduje brak poprawy jakości powietrza. W rezultacie, organ II instancji przyznał, że stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie odnosi się zatem do obowiązku podejmowania działań o istotnej wadze społecznej, dotyczących ochrony powietrza, a pośrednio ukierunkowanych także na ochronę zdrowia ludzi. Naruszenia skutkujące wszczęciem niniejszego postępowania dotyczą niezrealizowanych przez skarżącą obowiązków polegających na osiągnięciu zakładanego efektu ekologicznego tj. na redukcji pyłu PM10, pyłu PM 2,5, benzo(a)pirenu, dwutlenku siarki SO2, dwutlenku węgla CO2, poprzez realizację w wyznaczonym terminie do końca 2015 roku, zadań określonych w POP. Natomiast Strona nie realizując w wyznaczonym terminie zadania określonego w pkt 3.1.1.2, 3.1.1.4 oraz 3.1.1.6 uchwały POP, nie osiągnęła zakładanego efektu ekologicznego, co bezpośrednio przełożyło się na brak poprawy jakości powietrza w okresie objętym kontrolą. Działania te związane są z realizacją celu określonego zasadniczo w ww. art. 85 ustawy POŚ, dotyczącego zapewnienia jak najlepszej jakości powietrza. W kontekście gminy W., GIOŚ wskazał, że okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków związanych z ochroną powietrza oraz wpływem naruszeń tych obowiązków na zdrowie ludzi, dużą liczbą podmiotów, na które naruszenie ww. obowiązków miało wpływ (obejmującej w zasadzie wszystkich mieszkańców miasta), a także długotrwały czas trwania naruszenia obejmujący lata 2013-2015, nie sposób uznać, że waga stwierdzonego naruszenia prawa, ma charakter znikomy. W odniesieniu do przypadku określonego w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. organ II instancji stwierdził, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest prawomocnej decyzji o nałożeniu na Burmistrza kary pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej, a także brak jest informacji o tym, aby gmina została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Skarżący nie przedłożył w tym aspekcie jakichkolwiek dokumentów i informacji, w związku z tym GIOŚ nie stwierdził podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte w ww. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. GIOŚ stwierdził następnie, że w sprawie nie zachodzą także okoliczności określone w art. 189f § 2 Kpa, dotyczące fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Przepis ten zakłada możliwość wyznaczenia stronie, w drodze postanowienia, terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona administracyjna kara pieniężna. W tym aspekcie, GIOŚ wskazał, że celem bezpośrednim ustanowionej w art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy POŚ sankcji jest oddziaływanie na właściwe organy, w celu zapewnienia terminowej realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych. Z uwagi powyższe, organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona.

III.1. Pismem z 10 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł skargę na decyzję GIOŚ z [...] lipca 2020 r., zarzucając jej naruszenie art. 315a ustawy POŚ poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i nałożenie kary 25.000 zł, która w opinii skarżącej jest karą wygórowaną i uzasadnione było nałożenie kary minimalnej, to jest w kwocie 10.000 zł. W oparciu o powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do organu II instancji. Skarżący oświadczył, że zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji co do tego, że organ I instancji naruszył art. 189c k.p.a. poprzez brak uwzględnienia regulacji z daty wydawania decyzji, która jednocześnie zawierała zapisy względniejsze dla strony. Skarżący kwestionuje natomiast ustalenie w stosunku do niego kary w wysokości 25.000 zł. Skarżący podaje, że okoliczności sprawy powodują, że uzasadnione byłoby wymierzenie kary niższej, w wysokości 10.000 zł.

III.2. W odpowiedzi na skargę, GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Podstawę prawną wymierzania Burmistrzowi kwestionowanej kary stanowił art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych, organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50.000 zł do 500.000 zł. W realiach niniejszej sprawy, z uwagi na powołany w zaskarżonej decyzji art. 189c k.p.a., do ustalenia wysokości kary administracyjnej w odniesieniu do przedmiotowego deliktu należało stosować stan prawny sprzed zmiany dokonanej ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1479). Ustawa ta z dniem 1 stycznia 2019 r. podniosła minimalną wysokość kary z 10.000 do 50.000 zł. W sprawie jest poza sporem, że organy zobowiązane były do nałożenia na skarżącego kary administracyjnej niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza. Przypomnieć zatem należy, że przedmiotowa kara ma charakter obligatoryjny (ustawodawca użył to sformułowania: "podlega karze"), a poczynione w sprawie ustalenia faktyczne nie nasuwają wątpliwości. W szczególności skarżący nie podważył skutecznie ustaleń, Gmina W. zrealizowała na poziomie 5% zadanie określone w pkt. 3.1.1.2 uchwały POP, polegające na wymianie starych niskosprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stałe w ilości 138 sztuk (wykonano 7 wymian). Dalej trzeba wskazać, że Gmina W. nie zrealizowała przewidzianego w pkt 3.1.1.4 uchwały POP obowiązku rozbudowy sieci gazowej zapewniającej podłączenie nowych użytkowników dla skarżącego przewidziano obowiązek podłączenia do sieci gazowej i wymiany ogrzewania na gazowe w 80 obiektach (s. 4 protokołu kontroli). Ponadto, jeżeli chodzi o zadania określonego w pkt 3.1.1.6 uchwały POP (tj. obowiązek termomodernizacji budynków oraz wspierania budownictwa energooszczędnego w budownictwie mieszkaniowym), z przewidzianych w latach 2013-2015 trzynastu termomodernizacji wykonywano jedną. W postępowaniu przed sądem administracyjnym spór koncentruje się natomiast wokół tego, czy wobec skarżącego winna być wymierzona kara w najniższej wysokości, tj. 10.000 zł zamiast kwoty 25.000 zł, jak przyjął GIOŚ w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, wymierzenie skarżącemu kary w wysokości 25 000 zł nie narusza prawa. Po pierwsze, nie można tracić z pola widzenia, że jest to kara wynosząca zaledwie 5% górnego limitu (tj. 500 000 zł). Już ta okoliczność wskazuje, że jest to kara bardzo niska, zwłaszcza w aspekcie realizacji POP przez skarżącą tylko w nieznacznej części. Można mieć uzasadnione wątpliwości, czy wymierzenie skarżącej tak niskiej kary spełni jej funkcję restytucyjną i prewencyjną. Sąd nie może jednak uchylić z tego powodu zaskarżonej decyzji, albowiem oznaczałoby to wydanie orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej (art. 134 § 2 k.p.a.). Po drugie, w odniesieniu do kryteriów wymiaru przedmiotowej kary zastosowanie znajduje art. 189d k.p.a., który to przepis na pierwszym miejscu (pkt 1) wskazuje wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Nie można tracić z pola widzenia, że przedmiotowa kara administracyjna dotyczy jednego z najpoważniejszych problemów ochrony środowiska, z jakim mamy do czynienia w Polsce, tj. ochrony powierza (zob. np. wyrok TSUE z 22 lutego 2018 r. – Komisja Europejska vs Rzeczpospolita Polska, C-336/16). W istocie chodzi tu o ochronę zdrowia i życia mieszkańców gminy W., ale również zdrowia osób odwiedzających tę gminę, np. w calach turystycznych lub biznesowych. Co istotne, stwierdzone uchybienia są ściśle związane z jednym z głównych źródeł emisji szkodliwych substancji do powietrza (pomijając emisje przemysłowe), tj. tzw. niską emisją. W sprawie brak jest jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wymierzenie gminie W. kary w najniższej możliwej wysokości. Jak wskazano wyżej, zobowiązania tej Gminy w zakresie obniżenia emisji szkodliwych związków z tytułu. tzw., niskiej emisji nie zostały zrealizowane w ogóle albo zostały zrealizowane w niewielkiej, śladowej części. Ewentualne obniżenie przedmiotowej kary byłoby zatem sprzeczne również z jej funkcją, która jest przecież nie przede wszystkim represja (jak ma to miejsce w odniesieniu do kare przewidzianych w prawie karnym), ale prewencja oraz zmobilizowanie Gminy do intensyfikacji działań w celu poprawny stanu powietrza. W całokształcie okoliczności niniejszej sprawy karę w wysokości 25.000 zł należy uznać za zgodną z prawem. Na znikomość tej kary w realiach niniejszej sprawy wskazuje również pośrednio okoliczność, że w aktualnym stanie prawnym minimalna kara za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych wynosi 50.000 zł (zob. art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2018 r., poz. 1479).

IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.