Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 81/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 26 października 2006 r. nr LXIV/357/2006 w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 47 ust.1 pkt 1 lit.a tiret szóste oraz wiersz tabeli, do której odsyła § 47 ust.6 zaskarżonej uchwały, dotyczący ciągu pieszego "114KX"; 2. określa, że zaskarżona uchwała, w części o której mowa w pkt 1 wyroku, nie może być wykonana; 3. zasądza od Gminy Trzemeszno na rzecz skarżącego, Z. R., kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 289/11, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") uchylił wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") wyrok z 27 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 517/10, stwierdzający nieważność uchwały Rady Miejskiej w Trzemesznie z 26 października 2006 r. (nr LXIV/357/2006) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie ustalenia przebiegu ciągu pieszego [...]

W uzasadnieniach tych wyroków wskazano następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Rada Miejska w Trzemesznie (dalej: "Rada Miejska") Uchwałą nr LXIV/357/2006 z 26 października 2006 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Trzemeszna (dalej: "Uchwała" lub "Plan").

Pismem z [...] maja 2010 r. Z. R. (dalej: "Skarżący") wniósł skargę na Uchwałę, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej podziału działek położonych w Trzemesznie przy ul. [...], a oznaczonych nr [...] i [...], stanowiących własność gminy Trzemeszno (dalej: "Gmina"). Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej Uchwały.

W uzasadnieniu wskazał, iż w zakresie oddziaływania zaskarżonego Planu znalazły się nieruchomości gruntowe małżonków A. i Z. R. oznaczone geodezyjnie jako działki [...] i [...], wykorzystywane jako specjalistyczny sad pozostający pod nadzorem A. R. w P.

Skarżący wskazał, iż do czasu przyjęcia Planu, do nieruchomości tych zapewniony był swobodny dostęp dla zmechanizowanego sprzętu rolniczo-sadowniczego ulicą [...] i poprzez działki [...] i [...] stanowiące pas drogi o szerokości 6 metrów, będących własnością komunalną. Skarżący podniósł, iż szczególnie ważnym dla zapewnienia normalnego i niezbędnego dostępu do przedmiotowych nieruchomości był ów 6-cio metrowej szerokości pas gruntu gminnego. Wyjaśnił, iż Plan zredukował szerokość działek [...] i [...] do 3 metrów, pozbawiając go de facto dostępu do jego nieruchomości, uniemożliwiając ich wykorzystywanie w dotychczasowym charakterze i przewidując zawłaszczony pas na poszerzenie działki nr[...] będącej we własności J. D.

Zdaniem Skarżącego Uchwała w sposób rażący narusza jego interes prawny, ponieważ ogranicza jego prawo własności zagwarantowane przepisami art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.; dalej: "Kodeks cywilny", w skrócie: "k.c."). Ograniczenie prawa własności polegać będzie na niemożliwości wjazdu na nieruchomości z maszynami i urządzeniami służącymi do zbioru owoców, dokonywania zabiegów agrotechnicznych, doprowadzając w konsekwencji do likwidacji sadu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 221 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), ewentualnie o jej oddalenie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego art. 221 p.p.s.a. organ wskazał, iż w jego ocenie Skarżący uiścił wpis od skargi po upływie terminu właściwego do jego wniesienia.

Wskazując natomiast na kwestie merytoryczne, zdaniem organu administracji zaskarżona Uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Organ podniósł, iż Skarżący korzysta z przejazdu przez nieruchomości stanowiące własność Gminy. Nieruchomości te zostały określone w zaskarżonym Planie jako droga gruntowa, która w niniejszej sprawie jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.; dalej: "ustawa o drogach publicznych, w skrócie "u.d.p."), nie stanowiącą drogi publicznej, w szczególności nie została zaliczona do drogi gminnej - art. 7 u.d.p. Organ wyjaśnił, iż droga ta spełnia wymogi zapewnienia faktycznego dostępu działek Skarżącego do drogi publicznej zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie "u.p.z.p."). Oznaczona ona jest w Planie jako ciąg pieszy ([...]) i nie mają do niej zastosowania przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.; dalej: "Rozporządzenie MTiGM").

Organ podniósł, iż Skarżący nie dysponuje żadnym szczególnym tytułem prawnym do wykonywania spornego przejazdu w zaskarżonym (o szerokości 6 metrów) zakresie, w szczególności nie posiada żadnej umowy, ani decyzji uprawniającej go do takiego przejazdu. Organ wskazał, iż brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego nakładającego na organ administracji obowiązek zapewnienia tak szerokiego dojazdu. W ocenie organu Skarżący nie legitymuje się żadnym konkretnym, bezpośrednim interesem prawnym, który mogłaby naruszać podjęta Uchwała. Możliwość korzystania z przejazdu w takim szczególnym, szerokim zakresie nie wynika bowiem z żadnego przepisu prawa, co jest konieczne dla skutecznego wniesienia skargi z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie: "u.s.g."). Organ wskazał, iż wbrew zawartym w skardze twierdzeniom, uprawnienie do przejeżdżania przez cudze nieruchomości nie wynika z przepisu art. 140 k.c., gdyż przepis ten dotyczy prawa korzystania z własnej rzeczy. Zdaniem organu wykonywanie przez Skarżącego przejazdu w szerszym zakresie można jedynie określić jako interes faktyczny – nie wynikające z żadnego przepisu prawa udogodnienie w dojeździe do swojej nieruchomości.

Organ wyjaśnił także, iż przy ustalaniu Planu została przeprowadzona w całości procedura wymagana przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zachowaniem wszystkich określonych w ustawie rygorów. W szczególności organ wykonawczy Gminy ogłosił i obwieścił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania Planu i wyłożył projekt Planu do publicznego wglądu. Rada Gminy rozpatrzyła uwagi osób zainteresowanych (w tym również Skarżącego i jego żony), i część z tych uwag uwzględniła. Dalej organ wskazał, iż na skutek sąsiedzkich, nieformalnych ustaleń Skarżący i jego żona wyrazili zgodę na projekt Planu. Rada Gminy uchwalając przedmiotowy Plan dysponowała dokumentami, z których wynikała zgoda Skarżącego i jego żony co do przyjętych ustaleń. Opierając się na złożonych dokumentach Rada Gminy uchwaliła rzeczony Plan. Niezgodność tego Planu z życzeniami Skarżącego i jego żony wyniknęła prawdopodobnie z późniejszego konfliktu z sąsiadem, który, jak twierdzi Skarżący, samowolnie zmienił ustalenia. Okoliczność ta nie została jednak potwierdzona w aktach sprawy administracyjnej w zakresie procedury przyjęcia kwestionowanego Planu. Organ podniósł, iż wszelkie ustalenia odnośnie ułatwienia dojazdu do sadu dokonywane były poza organem administracji.

Organ wskazał, iż ustawodawca wyraźnie powiązał prawną możliwość stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego z kwalifikowaną wadą występującą w momencie jego uchwalenia. Ponadto organ wskazał, iż ewentualne roszczenia Skarżącego co do przejazdu i wynikły spór mogą zostać rozpoznane jedynie przez sąd powszechny, i obrana przez Skarżącego droga administracyjna jest niewłaściwa.

Postanowieniem z 13 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 517/10, WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej Uchwały.

Na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie wskazując, iż przed przedmiotowym odcinkiem drogi dla pieszych znajduje się miejsce do zawracania.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 27 października 2010 r. WSA stwierdził nieważność Uchwały w zakresie ustalenia przebiegu ciągu pieszego [...]

W uzasadnieniu, WSA, odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku pełnomocnika organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 221 p.p.s.a. wskazał, iż w niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącego uiścił wpis w należytej wysokości, a ponadto wskazany przez pełnomocnika organu przepis prawa został uchylony jeszcze przed wniesieniem skargi. Zatem, wbrew wywodom pełnomocnika organu, nie można uznać, iż skarga wniesiona przez Skarżącego podlega odrzuceniu z uwagi na brak wpisu.

Jak wskazał dalej WSA, bezsporne jest, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż Skarżący spełnił warunki formalne do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej.

Odnosząc się do kwestii interesu prawnego, WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie badając legitymację procesową Skarżącego należało ustalić, czy sporną uchwałą naruszono jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Jak wyjaśnił WSA, ustalając czy Skarżący ma interes prawny wskazać należało, iż przepisy ogólne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym ochronę prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Obowiązek ten związany jest z tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p.") kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, iż interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie m.p.z.p. mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości. Właścicielowi przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy Kodeksu cywilnego (art. 140, art. 233). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie m.p.z.p.

Wobec powyższego WSA uznał, iż, wbrew wywodom organu, Skarżący posiadał interes prawny w zaskarżeniu spornej Uchwały.

Przechodząc do oceny merytorycznej Uchwały, WSA wskazał, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści planu. Przy czym zauważyć należy, iż ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem m.p.z.p., jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Istotną kwestią – zdaniem WSA – było natomiast rozważenie w niniejszej sprawie ustalenia w Planie dojazdu do nieruchomości Skarżącego, znajdujących się w jednostce planu [...], przez ciąg pieszy [...] W tym zakresie WSA wskazał, że zgodnie z § 31 ust. 1 Uchwały na obszarze produkcji rolnej ustala się przeznaczenie podstawowe – produkcja rolna – grunty orne, łąki pastwiska, sady, uprawy, drogi wewnętrzne. Natomiast w § 31 ust. 10 pkt 1 Uchwały wskazano, iż podstawową obsługę terenów rolnych stanowią istniejące i projektowane drogi publiczne gminne: [...], [...],[...], [...], i [...], [...], [...], zgodnie z warunkami podanymi w § 47 Uchwały. W § 31 ust. 10 pkt 2 Uchwały dopuszczono budowę dróg wewnętrznych jako dojazdowych do poszczególnych działek rolnych. Ponadto Sąd zauważył, iż w § 47 ust. 1 pkt. 1 lit. a Uchwały dla drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] jako przeznaczenie podstawowe przewidziano ciąg pieszy, a jako przeznaczenie dopuszczalne: mała architektura, obiekty infrastruktury technicznej. Wskazał ponadto, iż w planie przewidziano również drogi wewnętrzne oznaczone symbolem KDW oraz elementy towarzyszące ulicom i terenom kolejowym: chodniki, drogi rowerowe i inne.

Jak dalej skonstatował WSA, "ciąg pieszy", biorąc pod uwagę znaczenie językowe tego pojęcia, służy, podobnie jak chodnik, do poruszania się wyłącznie pieszych i pod pewnymi warunkami rowerzystów. Zatem skoro jedyny dostęp do nieruchomości zapewniony został do nieruchomości Skarżących poprzez ciąg pieszy, to nie można uznać, iż skarżący mają zapewniony swobodny dostęp do własnych nieruchomości. Stanowisko organu, iż Skarżący mają zapewniony faktyczny dostęp do drogi publicznej, jest nieprawdziwy. Sąd wskazał także, iż dostęp do drogi publicznej jest zapewniony wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie natomiast nie można było uznać, iż Skarżący poruszając się po ciągu pieszym sprzętem rolniczym będą czynić to zgodnie z prawem.

Zdaniem WSA, ciąg pieszy w swej istocie odpowiada chodnikowi, z tą różnicą, iż chodnik stanowi infrastrukturę uzupełniającą drogi. Zgodnie natomiast z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.; dalej: "Prawo o ruchu drogowym", w skrócie: "p.r.d."), chodnik stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Ponadto zgodnie z art. 33 ust. 5 p.r.d. korzystanie z chodnika lub drogi dla pieszych przez kierującego rowerem jednośladowym jest dozwolone wyjątkowo, gdy opiekuje się on osobą w wieku do lat 10 kierującą rowerem lub szerokość chodnika wzdłuż drogi, po której ruch pojazdów jest dozwolony z prędkością większą niż 50 km/h, wynosi co najmniej 2 m i brakuje wydzielonej drogi dla rowerów.

Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, zdaniem WSA, iż poruszanie się po drodze przeznaczonej dla pieszych dozwolone jest tylko pieszym, a wyjątkowo dla kierujących rowerem. Natomiast w żadnym wypadku niedopuszczalne jest poruszanie się pojazdem po drogach przeznaczonych dla pieszych. Zatem nie można się zgodzić z organem, iż do działek Skarżących zapewniony jest dostęp do drogi publicznej. Brak możliwości dojazdu sprzętem rolniczym do nieruchomości Skarżącego, na którym prowadzony jest sad, uniemożliwi jemu faktycznie dalsze wykorzystywanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

WSA wskazał ponadto, iż w kontrolowanym fragmencie Planu znajduje się jednostka 48UT. Zgodnie z § 23 Uchwały jest to obszar usług turystyki, wypoczynku i rekreacji, gdzie przeznaczeniem podstawowym jest teren ogólnodostępnej plaży, solarium naturalne w warunkach obowiązującej ciszy, a jako dopuszczalne przeznaczenie wskazano urządzenia obsługi bezpośredniej, jak punkt ratownika, punkt pierwszej pomocy lekarskiej, kiosk dla przechowywania sprzętu leżakowego, przenośnie kabiny sanitarne. W § 23 ust. 10 Uchwały określono, iż podstawową obsługę terenów sportu i rekreacji stanowi istniejąca publiczna droga dojazdowa o symbolu graficznym [...] oraz projektowany ciąg pieszy – oznaczony na rysunku Planu symbolem [...]

Z zapisów Planu jednoznacznie zatem wynika, iż w tej jednostce dopuszczalne jest wznoszenie obiektów budowlanych z uwzględnieniem parametrów i wskaźników wskazanych w § 23 Uchwały. Ponadto dopuszczalne jest ustawianie przenośnych kabin sanitarnych. Jak w związku z tym zauważył WSA, obsługa choćby przenośnych kabin sanitarnych wymaga umożliwienia dojazdu odpowiednim pojazdom. Ponadto, skoro w obszarze tym zezwolono na budowę obiektów do przechowywania sprzętu o charakterze sezonowym o powierzchni zabudowy do 30 m2 oraz biorąc pod uwagę, iż będzie to miejsce przeznaczone dla pobytu ludzi, to organ tym samym winien uchwalając Plan zapewnić swobodny dostęp do powyższego terenu służbom ratowniczym. W szczególności ze względu na możliwość wnoszenia obiektów w jednostce [...] i bliskość zabudowy mieszkaniowej, organy winny zapewnić dojazd m.in. straży pożarnej.

WSA wskazał także na przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.; dalej: "u.p.poż."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.p.poż. właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Ponadto zgodnie z art. 6 u.p.poż. właściwe urzędy, instytucje, organizacje, przedsiębiorcy lub osoby fizyczne są obowiązane uwzględnić wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej przy zagospodarowaniu i uzbrajaniu terenu. W ocenie WSA również na organie ustalającym m.p.z.p. ciąży obowiązek takiego rozplanowania sieci dróg, aby umożliwić sprawne prowadzenie akcji ratowniczej.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Rady Miejskiej zaskarżył powyższy wyrok WSA w całości. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

– art. 101 u.s.g. - poprzez przyjęcie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącego, w sytuacji kiedy: plan sankcjonował istniejącą wcześniej zabudowę i układ komunikacyjny, a dojazd do pól Skarżący może realizować poprzez zjazd z nieruchomości zabudowanej siedliskiem rolnym na sąsiadujące z nim pola należące również do Skarżącego; ponadto Skarżący, ani Sąd I instancji nie wskazali przepisu prawa, z którego wynikało uprawnienie naruszone przez zaskarżoną Uchwałę;

– art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez przyjęcie ustalenia zaskarżonej Uchwały kształtują prawo własności skarżącego w sposób wykraczający poza przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne.

– art. 35 § 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu nienależycie umocowanego pełnomocnika Skarżącego, który uczestniczył w zakresie czynności adwokata w pracach nad przygotowaniem zaskarżonego Planu, a przez to podlega wykluczeniu z udziału w niniejszym postępowaniu, oraz poprzez wadliwe określenie organu administracji uczestniczącego w postępowaniu, od którego m.in. zasądzono koszty postępowania, tj. Rady Miejskiej w Trzemesznie, zamiast Gminy Trzemeszno;

– art. 147 § 1 p.p.s.a. - poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w zakresie ustalenia przebiegu całego ciągu pieszego [...] a nie jego części,

– art. 141 § 1 p.p.s.a. - poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i ten interes prawny został przez zaskarżoną uchwałę naruszony,

pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 10 maja 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA z 27 października 2010 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu, NSA w pierwszej kolejności rozważył, jako najdalej idący, zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego – art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 35 § 2 p.p.s.a – i uznał za niezrozumiały zarzut, że adwokat wybrany przez Skarżącego nie mógł występować w charakterze pełnomocnika procesowego. Podkreślił, że strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła na czym miał polegać udział adwokata, W. Manikowskiego, w opracowaniu kwestionowanego Planu i dlaczego nie mógł być on pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie NSA dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał również znaczenia fakt, że jako podmiot zobowiązany do zapłacenia kosztów postępowania została wskazana Rada Miejska, a nie Gmina.

W związku z powyższym NSA stwierdził, że nie znalazł podstaw do uznania, iż zachodzi nieważność postępowania na podstawie art.183 § 2 pkt 2 p.p.s.a, ani iżby zachodziły inne przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art.101 ust.1 u.s.g. NSA wskazał, iż skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym aktem. Skarga wniesiona na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i jednocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, co potwierdza przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. NSA wyjaśnił, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego).

NSA podkreślił, że aby skarga była skuteczna skarżący musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, interes ten powinien być konkretny lub realny. Zarazem zauważył, iż w tej sprawie - czy to w aktach administracyjnych, czy aktach WSA - brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających prawa A. i Z. R. do działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Zakładając, że Skarżący jest właścicielem wymienionych działek, to w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie wykazano, że kwestionowana Uchwała uniemożliwia mu korzystanie z prawa własności.

Dalej NSA wyjaśnił, że zgodnie z § 47 ust.1 pkt 1 lit. a Uchwały dla drogi publicznej, oznaczonej symbolem KX, jako przeznaczenie podstawowe przewidziano w Planie "ciągi piesze". Z kolei w myśl § 3 pkt 7 Uchwały, ilekroć w przepisach Uchwały jest mowa o drodze publicznej, należy przez to rozumieć drogę publiczną w rozumieniu przepisów szczególnych. O tym zaś rozstrzyga ustawa o drogach publicznych. Art. 1 u.d.p. stanowi, ze drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Z akt sprawy nie wynika, czy droga oznaczona symbolem [... ]jest istniejącą drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czy też jest planowaną drogą publiczną. W pierwszym przypadku musi istnieć akt prawny zaliczający drogę do odpowiedniej kategorii, w drugim zaś jest to dopiero zamierzenie planistyczne. Zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii pozwoli, zdaniem NSA, na ocenę, jaki wpływ ma ten fakt na ewentualne prawo własności Z. R. W drugim przypadku nie ma czynnika wyróżniającego, jakim jest akt prawny zaliczający drogę do odpowiedniej kategorii.

NSA podkreślił, że dla jednoznacznego określenia charakteru drogi konieczne są ustalenia funkcji, jaką dana droga wedle zapisów Planu ma spełniać, prawa własności działek, na których ma zostać wybudowana, przeznaczenie podstawowe drogi. Zastrzegł, iż sąd ustalając te fakty musi mieć na względzie, że "ciąg pieszy" nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W świetle tych ustaleń Sąd ocenia, czy został naruszony interes prawny skarżącego; po wykazaniu przez niego prawa do działek.

Tut. Sąd, postanowieniem z 23 lutego 2012 r., sygn. akt 663/11, zawiesił postępowanie na zgodny wniosek stron (k. 392 akt sądowych). Następnie na wniosek pełnomocnika Skarżącego z 06 stycznia 2013 r. (k. 341) Sąd, postanowieniem z 22 stycznia 2013 r. podjął zawieszone postępowanie (k. 344) i prowadził pod nową sygnaturą – IV SA/Po 81/13.

Na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. nie stawiła się żadna ze stron, ani ich pełnomocnicy. Już po zamknięciu rozprawy i ogłoszeniu wyroku przewodniczącemu składu orzekającego doręczono wydruk z faksu pisma pełnomocnika Skarżącego z 27 lutego 2013 r., zawierającego oświadczenie o cofnięciu skargi w związku z zawarciem przez strony ugody (k. 369; wyjaśnienie okoliczności spóźnionego doręczenia ww. kopii pisma – notatka służbowa na k. 374).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę tut. Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 p.p.s.a., związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, a także, gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (por. m.in.: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uw. 2–6 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 2–5 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

W świetle przywołanych przepisów art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA o sygn. II OSK 289/11.

Należy przy tym wskazać, że zgodnie z ugruntowanym w judykaturze i doktrynie poglądem – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że użyte m.in. w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie, a także organ administracji, nie mogą zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi lub skargi kasacyjnej, nie mogą też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. dotyczyć może zasadniczo tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy mianowicie w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez NSA, nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez NSA. Natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku NSA to podjęcie – po wydaniu przez NSA, a przed ponownym rozstrzygnięciem sprawy przez sąd I instancji – uchwały NSA, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (zob. wyrok NSA z 03.02.2012 r., II FSK 1459/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W tym miejscu należy podkreślić, że NSA w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. II OSK 289/11 sformułował jednoznaczny pogląd prawny, w myśl którego "ciąg pieszy" nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Ponadto w wyroku tym NSA zawarł konkretne wskazania co do konieczności wyjaśnienia określonych okoliczności faktycznych i prawnych w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez tut. Sąd. Zalecił mianowicie:

– uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające prawa A. i Z. R. do działek, z prawa własności których Skarżący wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej Uchwały.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w skardze zostały błędnie określone numery geodezyjne tych działek, jako "[...]" i "[...]". w rzeczywistości działki te noszą oznaczenie geodezyjne, odpowiednio, nr [...] i nr [...], co ostatecznie wyjaśnił i sprostował pełnomocnik Skarżącego w piśmie procesowym z 09 lutego 2012 r., k. 317 (w którym jednak znów nie ustrzegł się omyłki, tym razem w sposób oczywiście błędny określając dotychczas stosowaną przez Skarżącego numerację jednej z działek jako "[...]" zamiast "[...]").

Na wezwanie Sądu Skarżący złożył do akt odpisy zwykłe ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości stanowiących działki: nr [...] (k. 141–142v.), nr [...] (k. 143–144v.), a dodatkowo także nr 432 (k. 318–319v.). Z dokumentów tych wynika, w sposób niewątpliwy, że własność wymienionych działek przysługuje niepodzielnie A. i Z. R. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

– jednoznaczne określenie charakteru drogi oznaczonej symbolem [...] a przede wszystkim ustalenie, czy jest ona istniejącą droga publiczną, czy dopiero planowaną. NSA pomocniczo wskazał przy tym na konieczność ustalenia funkcji, jakie według zapisów Planu droga ta ma spełniać, prawa własności działek, na których ma zostać wybudowana, oraz przeznaczenia podstawowego drogi.

Należy zauważyć, że w kwestii określenia charakteru przedmiotowej drogi stanowisko Skarżącego było początkowo chwiejne i nie do końca zrozumiałe w świetle postanowień Planu, w którym teren oznaczony m.in. symbolem [...} został jednoznacznie sklasyfikowany jako "teren komunikacji", o podstawowym przeznaczeniu: droga publiczna – ciąg pieszy, oraz przeznaczeniu uzupełniającym (verba legis: "dopuszczalnym"): mała architektura, obiekty infrastruktury technicznej (§ 47 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret szóste oraz pkt 2 Planu); przy czym w tabeli, do której odsyła § 47 ust. 6 Planu, ciąg [...] został określony jako "istniejący". Tymczasem pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę stwierdził, iż według zapisów Planu jest to droga gruntowa –droga wewnętrzna niebędąca drogą publiczną, do której w konsekwencji nie mają zastosowania przepisy Rozporządzenie MTiGM (k. 23v.). Z kolei w piśmie procesowym z 09 sierpnia 2011 r. pełnomocnik organu wskazał, że obecnie droga [...] nie ma statusu drogi publicznej, ale taki jest jej status planowany (k. 130). W kolejnym piśmie, z 06 września 2011 r., uszczegółowił, że obecnie droga ta od ulicy [...] do granicy działki Skarżącego nr [...] spełnia funkcję ciągu komunikacyjnego pieszego oraz jezdnego dla jednośladów i samochodów osobowych, a od działki nr [...] w kierunku działki nr [...] i dalej w stronę jeziora nie spełnia żadnej określonej funkcji. W tym obszarze jest to niedostępny, zarośnięty dziką roślinnością pas terenu znajdujący się między ogrodzeniami dwóch działek. Natomiast planowana funkcja i przeznaczenie tej drogi to ciąg jezdno-pieszy (k. 157). Odnosząc się zaś do kwestii własnościowych pełnomocnik organu wskazał, że planowany ciąg jezdno-pieszy [...] ma dość dużą długość i będzie przebiegać przez wiele nieruchomości, z tym że w zakresie objętym przedmiotową skargą ma on zostać wybudowany na działkach o numerach [...], [...]. [...] i [...], których właścicielem jest Gmina, i przebiegać także przez działki nr [...] oraz nr [...] stanowiące własność skarżących, ale z drugiej strony tych działek, przy jeziorze (k. 157–157v.).

Wobec powyższego, mając na względzie ustalenia Planu oraz przytoczone wyjaśnienia pełnomocnika organu, Sąd przyjął, że teren oznaczony symbolem [...]nie jest obecnie drogą publiczną, ale taki jest jego status planowany, z podstawowym przeznaczeniem: "ciąg pieszy". Zgodnie z dotychczasowym zagospodarowaniem spełnia on – w zakresie przebiegu od ulicy [...] do granicy działki Skarżącego nr [...] – funkcję ciągu komunikacyjnego pieszego oraz jezdnego.

Po dokonaniu tych uzupełniających ustaleń tut. Sąd był zobowiązany – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA o sygn. II OSK 289/11 – dokonać oceny, czy został naruszony interes Skarżącego postanowieniami Planu. Tylko bowiem w takim przypadku, w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., Skarżący mieć będzie wymaganą legitymację do zaskarżenia Planu.

W tym miejscu należy podkreślić, iż legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (zob. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący, w dacie podejmowania uchwały, interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z 04 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak trafnie to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 07 marca 2003 r. (III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowe.

W świetle powyższego w niniejszej sprawie Skarżący, w ocenie Sądu, miał legitymację procesową do wniesienia skargi na Uchwałę.

W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, że kontrolowany Plan obejmuje swymi granicami obszar, na którym znajdują się należące do Skarżącego i jego małżonki nieruchomości stanowiące m.in. działki o numerach [...], [...] i [...]. W ocenie Sądu unormowania Planu odnoszące się do analizowanego obszaru – zwłaszcza w zakresie określenia przeznaczenia działek oznaczonych obecnie numerami: [...] (w części pomiędzy ul. [...] a działką nr [...], [...], [...] i [...] – naruszają interes prawny Skarżącego, gdyż w przypadku ich zagospodarowania zgodnie z Planem doszłoby do ograniczenia, a co najmniej istotnego zakłócenia, możliwości korzystania z nieruchomości Skarżącego w dotychczasowy sposób. Jak bowiem wskazano w skardze (i podtrzymano w późniejszych pismach procesowych Skarżącego, w tym z 08 sierpnia 2011 r.; k. 140), zrealizowanie postanowień Planu skutkować będzie uniemożliwieniem wjazdu na nieruchomości Skarżącego z maszynami i urządzeniami służącymi do zbioru owoców i dokonywania zabiegów agrotechnicznych (k. 5).

Należy przy tym zauważyć, że fakt wystąpienia określonych ograniczeń i zakłóceń w dotychczasowym korzystaniu przez Skarżącego z jego nieruchomości na skutek realizacji Planu nie był w istocie między stronami sporny, a przedmiotem sporu była jedynie kwestia, czy te ograniczenia i zakłócenia będą miały charakter trwały (jak twierdzi Skarżący), czy też możliwe będzie ich późniejsze usunięcie na skutek podjęcia przez samego Skarżącego określonych działań zaradczych (takie stanowisko zajmuje organ). Potwierdza to treść pisma procesowego z 6 września 2011 r., w którym pełnomocnik organu wskazuje sposoby, jakimi ww. ograniczeniom (zakłóceniom) w dostępie do sadu Skarżącego można będzie zaradzić. Otóż zdaniem organu: "[w]jazd na nieruchomość skarżącego (działkę [...], na której znajduje się wskazywany w skardze sad) od strony planowanego ciągu komunikacyjnego zapewniony jest poprzez bramę wjazdową o szerokości 3 metrów (...). W przypadku niewystarczającej szerokości wjazdu brama ta może być poszerzona poprzez rozebranie części (nieznacznej) ogrodzenia lub/oraz z drugiej strony rozebranie garażu blaszanego (nota bene postawionego przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia) (...). Stawiając ten garaż skarżący sam ograniczył sobie dostęp do działki nr [...]. Rozebranie tego obiektu spowodowałoby uzyskanie przez skarżącego bezpośredniego dostępu do działki nr [...] wprost z ciągu jezdno-pieszego, z przedłużenia ulicy [...] (...). Wjazd na działkę nr [...] jest możliwy także z działki nr [...] (siedliska skarżącego) poprzez 6-metrową, metalową bramę skarżącego (...). Wbrew twierdzeniom skarżącego może on na działkę nr [...] wjechać również z działki nr [...] (siedliska) poprzez swoją działkę nr [...] (...)."

W ocenie Sądu powyższe jasno dowodzi, iż zrealizowanie postanowień Planu ograniczy, przynajmniej przejściowo (do momentu podjęcia przez Skarżącego określonych działań dostosowawczych), dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości Skarżącego.

Sąd stoi zaś na stanowisku, że z naruszeniem interesu właściciela nieruchomości objętych m.p.z.p. mamy do czynienia nie tylko w przypadku uniemożliwienia temu właścicielowi korzystanie z jego własności, ale także w sytuacji, gdy możliwość korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób zostaje ograniczona lub niezbędne staje się podjęcie przez tego właściciela określonych działań zaradczych (dostosowawczych).

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z 06 czerwca 2007 r. (II SA/Wr 66/07, CBOSA), że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, prowadząca w jakiś sposób do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 k.c.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela wprowadzane przez prawodawcę, także lokalnego, podlegają ocenie przez pryzmat zasady proporcjonalności, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W tym kontekście niewątpliwie trafną jest teza wyroku WSA z 13 maja 2009 r. (IV SA/Po 156/09, CBOSA) stwierdzająca, że gmina przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego w sytuacji, gdy bez dostatecznego rozważenia wszystkich wchodzących w grę interesów, doprowadziła w zaskarżonej uchwale w sprawie uchwalenia m.p.z.p. do ograniczenia sposobu korzystania przez skarżącą z przedmiotowych nieruchomości, przez pozbawienie jej dostępu do drogi publicznej, bez rozważenia, czy dostępu tego nie można zachować, bądź zapewnienia w myśl postanowień planu innego rzeczywistego dostępu do innej drogi publicznej.

W ocenie Sądu, z analogiczną sytuacją mamy od czynienia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, gdzie dotychczasowy dostęp do sadu Skarżącego zostanie istotnie ograniczony nie tylko na skutek zwężenia z 6 m do 3 m istniejącego ciągu komunikacyjnego (określonego w Planie symbolem [...]), ale także na skutek zmiany jego funkcji z dotychczasowej pieszo-jezdnej na ciąg wyłącznie pieszy.

Wszystko to wskazuje, zdaniem Sądu, iż odnośne postanowienia zaskarżonej Uchwały naruszają interes prawny Skarżącego.

Oczywiście takiego naruszenia nie można "automatycznie" utożsamiać z naruszeniem prawa skutkującym nieważnością kwestionowanych postanowień Planu. Przesłanka naruszenie interesu prawnego służy bowiem wyłącznie ocenie legitymacji skargowej, a nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały (por. wyrok WSA w Krakowie z 19.11.2010 r., II SA/Kr 806/10, CBOSA). Innymi słowy, stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia wniesionej przezeń skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje bowiem dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11; CBOSA).

Skoro wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały w niniejszej sprawie spełnione, to Sąd zobligowany był do kontroli zaskarżonej Uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem trybu (procedury planistycznej) należy przy tym rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania m.p.z.p. wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

W tym miejscu należy podkreślić, że kontrola prawidłowości procedury planistycznej wykracza poza granice kognicji Sądu rozpoznającego ponownie niniejszą sprawę. Kwestia ta była już bowiem przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w wyroku z 19 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 162/07, oddalającym skargę I. i M. P. na przedmiotową Uchwałę, nie stwierdził wystąpienia naruszeń procedury planistycznej. W tym zakresie występuje więc stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).

Tym samym kognicja Sądu w niniejszej sprawie ogranicza się do kontroli zgodności Planu z zasadami sporządzania planów miejscowych w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., przy czym – w związku z zawężeniem granic sprawy na skutek ponownego jej rozpoznawania przez tut. Sąd po wyroku NSA o sygn. II OSK 289/11 – przedmiot tej kontroli ograniczony jest tylko do regulacji Planu dotyczących ciągu pieszego [...]

W tym względzie Sąd związany jest poglądem prawnym wyrażonym przez NSA w ww. wyroku, iż "ciąg pieszy" nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Już w tym miejscu należy wskazać, że w istocie do tej właśnie ustawy odsyła także zaskarżona Uchwała, określając w jej § 3 ust. 1 pkt 7, że ilekroć w dalszych przepisach Uchwały jest mowa o "drodze publicznej", należy przez to rozumieć drogę publiczną w rozumieniu przepisów szczególnych.

Zgodnie z art. 1 u.d.p., "drogą publiczną" jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg – tj. dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych, lub gminnych (art. 2 ust. 1 u.d.p.) – z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. "Drogą", zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p., jest zaś budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Definicję legalną "drogi" zawiera także Prawo o ruchu drogowym, która to ustawa rozumie pod tym pojęciem wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 2 pkt 2 p.r.d.). Z zestawienia obu definicji "drogi" można wnioskować, iż użyte w art. 4 pkt 2 u.d.p. pojęcie "ruchu drogowego" obejmuje zarówno ruch pojazdów, jak i ruch pieszych, a nawet jazdę wierzchem i pędzenie zwierząt.

Powyższa analiza tylko potwierdza niedopuszczalność uznawania za drogę publiczną, w rozumieniu u.d.p., ciągu pieszego.

Skoro – jak z powyższego wynika i co wiążąco przesądził NSA w wyroku o sygn. II OSK 289/11 – ciąg pieszy nie może stanowić drogi publicznej, to jako naruszający prawo materialne, w tym zwłaszcza art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.p., należy ocenić przepis § 47 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret szóste Uchwały, który do katalogu ustalonych w Planie terenów komunikacji (oznaczonych m.in. symbolami [...]) o charakterze dróg publicznych zalicza także ciągi piesze ([...]).

W konsekwencji wadliwa jest również regulacja Planu ujęta w dotyczącym ciągu pieszego "[...]" wierszu tabeli, do której odsyła § 47 ust. 6 Uchwały, gdyż wskazana w nim szerokość tego ciągu nie odpowiada odnośnym parametrom określonym dla dróg publicznych (ulic) w § 7 ust. 1 Rozporządzenia MTiGM. Wprawdzie § 7 ust. 2 Rozporządzenia MTiGM dopuszcza przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak wyłącznie w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, i to tylko pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6, oraz przeprowadzenia analizy obejmującej: (1) wzajemne rozmieszczenie jej elementów oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w charakterystycznych przekrojach poprzecznych, (2) sposób etapowego i docelowego odwodnienia, (3) sposób wysokościowego rozwiązania ulicy, (4) wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia, (5) podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne, a w szczególności występowanie gruntów o małej nośności oraz terenów zalewowych, (6) podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza. Tymczasem w materiałach planistycznych brak śladu przeprowadzenia takiej analizy.

W ten sposób Rada Gminy dopuściła się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie wykonalności (pkt 2 sentencji) orzeczono stosownie do wymogu art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach (pkt 3 sentencji) – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ubocznie należy wyjaśnić – niezależnie do tego, iż, jak to już wyżej wskazano, pismo strony skarżącej o cofnięciu skargi zostało doręczone przewodniczącemu składu orzekającego w niniejszej sprawie już po ogłoszeniu wyroku – że wprawdzie zasadą jest, iż cofnięcie skargi wiąże sąd (art. 60 zd. pierwsze p.p.s.a.). Jednakże, zgodnie z art. 60 zd. drugie p.p.s.a., sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych – jak w niniejszej sprawie – wadą nieważności (tu: w części). Zatem w świetle przywołanej regulacji, nawet w przypadku wcześniejszego doręczenia Sądowi pisma o cofnięciu skargi, mogłoby zapaść orzeczenie identyczne w treści.

ja