Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1295/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś ( spr.) Sędziowie WSA : Małgorzata Brachel - Ziaja Renata Czeluśniak Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2005r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie cen sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste skargę oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1295/01

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] 2001 r. znak:[...], Wojewoda M. na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia J. G. i Z. P. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2001 r., znak: [...], odmawiające wydania J. G. i Z. P. zaświadczenia potwierdzającego posiadanie uprawnień do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione przez W. G. na terenach niewchodzących w skład obszaru obecnego Państwa Polskiego, położone we L. przy ul.[...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Małopolski stwierdził co następuje: wnioskodawczynie wydania zaświadczenia – J. G. i Z. P. są spadkobierczyniami po zmarłym W. G. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z [...] 1999 r., sygn. akt [...]. Nabycie uprawnień do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione we L. przy ul. [...] wywodziły z orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Wojewódzki Oddział w K. wydanego w dniu [...]1947 r., L.dz.[...], stwierdzającego pozostawienie przez trzech współwłaścicieli majątku nieruchomego składającego się z domu murowanego. Do akt przedłożyły również elaborat szacunkowy z[...]2000 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego określający wartość pozostawionego mienia, opis pozostawionych nieruchomości oraz zaświadczenie o stanie realizacji ekwiwalentu.

Rozpatrując wniosek Prezydent Miasta K. oparł się na uchwale Sądu Najwyższego z 1991 r., III CZP 84/90, OSNC 1991, nr 8-9, póz. 97, zgodnie z którą przewidziane w art. 88 ust. l ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego na terenach niewchodzących w skład obecnego Państwa Polskiego przysługuje obywatelom polskim zamieszkałym w dniu 1 września 1939 r. na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczęta w 1939 r. i zamieszkują w Polsce. Obecnie sprawy z tego zakresu reguluje art. 212 ust. l ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. Z przyjęciem jako podstawy orzekania wyżej powołanej uchwały SN nie można się zgodzić. Sąd Najwyższy podejmując uchwałę objął nią samych repatriantów - właścicieli mienia, a nie ich spadkobierców. Według uchwały uprawnienia przysługują osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: jest obywatelem polskim, zamieszkiwała w dniu l września 1939 r. na terenach niewchodzących w skład obecnego Państwa Polskiego i po tym dniu opuściła je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. oraz obecnie zamieszkuje w Polsce. W tej sytuacji przyjęcie, że uchwała obejmuje również spadkobierców repatriantów doprowadziłoby do sytuacji, w której z kręgu uprawnionych zostałyby wykluczone nie tylko osoby, które aktualnie nie zamieszkują w Polsce, ale również wszystkie urodzone po 1939 r. Wobec tego organ I instancji powinien był tylko ocenić, czy warunki wymagane w przedmiotowej uchwale spełniał W. G. Dlatego zarzut odwołujących się w tym zakresie uznać należy za zasadny. Ponadto organ I instancji błędnie również uznał, że ze względu na miejsce zamieszkania Z. P. w W. nie można ustalić starosty właściwego - zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 13.01.1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, póz. 32 ze zm.).Wydawanie zaświadczeń jest postępowaniem administracyjnym i stosują się do niego przepisy k.p.a. W kwestii organu właściwego do wydania zaświadczenia w przedmiotowej sprawie znajdą więc zastosowanie przepisy art. 22 k.p.a. Ponadto już sam fakt, że z wnioskiem o wydanie zaświadczenia wystąpiła J. G., mieszkanka K., upoważniał Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 21 § l pkt 3 k.p.a. do podjęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Do jego obowiązków należało ustalenie grupy spadkobierców, aby móc - zgodnie z art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - orzekać łącznie wobec wszystkich spadkobierców. Podzielić należy natomiast pogląd wyrażony przez Prezydenta Miasta K. w uchylonym postanowieniu odnośnie nieuznania przez niego wielkości, a co zatem idzie wartości przedmiotowej nieruchomości podanych w operacie szacunkowym, co podnieśli żalący się od tego postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 76 § l k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Co prawda § 3 tego przepisu dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów, jednakże w niniejszej sprawie należy uznać, że droga administracyjna mająca na celu zmianę orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego jest niedopuszczalna. Orzeczenie zostało wydane przez właściwy organ, który obecnie nie istnieje, w oparciu o protokół podpisany przez wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie jako podmiot skarżący został wskazany "Skarb Państwa - Starosta Grodzki reprezentowany przez Prezydenta Miasta K.". Następnie w piśmie z [...] 2001 r., uzupełniającym skargę, jako strona skarżąca została wskazana "Gmina Miasta K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K.". W skardze tej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości "zarzucając naruszenie prawa materialnego ze względu na art. 7 k.p.a. w związku z art. 212 ustawy z 21.08.1998 r. o gospodarce nieruchomościami (...)". Zdaniem strony skarżącej przyjęte w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia Wojewody M. stanowisko, iż sprawa powinna być rozpatrywana bez uwzględnienia stanowiska wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z 10.04.1991 r., III CZP 84/90, OSNC 1991, nr 8-9, poz. 97, jest błędne. Fakt zamieszkiwania w Polsce jest niezbędny do uznania osoby za uprawnioną do otrzymania ekwiwalentu na podstawie art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami za mienie pozostawione za granicą. Uchwała Sądu Najwyższego dotyczy zarówno właścicieli mienia, jak i ich spadkobierców. W wyniku argumentacji przyjętej przez organ II instancji doszłoby do paradoksalnej sytuacji, że pomimo, iż z uprawnień nie mogą korzystać właściciele będący obywatelami polskimi, którzy nie powrócili po zakończeniu działań wojennych do kraju, to jednak mogą skorzystać te osoby, będące spadkobiercami właścicieli, którzy poddali się procedurze repatriacyjnej, ale obecnie w Polsce nie mieszkają. Jednocześnie organ II instancji nie zajął stanowiska w kwestii obywatelstwa spadkobierców ubiegających się o posiadanie uprawnień. Tymczasem w uzasadnieniu swojej uchwały Sąd Najwyższy pisze, że "ograniczenie uprawnienia do osób zamieszkałych w Polsce podyktowane jest troską Państwa o warunki bytowe jego obywateli zamieszkałych w kraju, w celu umożliwienia im odzyskania standardu życiowego zbliżonego do uprzednio posiadanego" i z tego względu ograniczenie kręgu osób uprawnionych do spadkobierców mieszkających w Polsce wydaje się ze wszech miar uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że uchylone przez Wojewodę M. postanowienie wydał w I instancji Prezydent Miasta K. działający jako starosta wykonujący zadania za zakresu administracji rządowej, a następnie tenże sam Prezydent Miasta K. - starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie wydane w II instancji przez Wojewodę M. W ocenie Wojewody M. - zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - w zakresie podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do tego sądu określonych w art. 33 ust. 2 ustawy z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm., nie mieści się organ, który wydał orzeczenie w I instancji.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył co następuje:

1. Zgodnie z § 5 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z 13.01.1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia przez Prezydenta Miasta K. (w dniu[...]2001 r.), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, potwierdza, w formie zaświadczenia, posiadanie uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Jak wynika z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.08.1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Gmina K. jest miastem na prawach powiatu. Prezydent tego miasta zatem wykonuje za- dania starosty (art. 91 i 92 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.; dalej u"s.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. nie będąc - stosownie do postanowień art. 134 § l ustawy z 30.08.2004 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - związany zarzutami i wnioskami skargi, przedmiotem swojej oceny uczynił przede wszystkim fakt zaskarżenia postanowienia Wojewody M. z dnia [...] 2001 r. znak:[...], przez "Skarb Państwa - Starostę Grodzkiego reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K.". Następnie w piśmie z dnia [...] 2001 r., uzupełniającym skargę, jako strona skarżąca została wskazana "Gmina Miasta K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K.", w sytuacji, kiedy - stosownie do postanowień wyżej powołanego § 5 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z 13.01.1998 r. - postanowienie o odmowie wydania żądanego zaświadczenia wydała z upoważnienia Prezydenta Miasta K. osoba pełniąca obowiązki Dyrektora Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta.

2. Kontrowersje dotyczące statusu prawnego gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, kiedy organy tych jednostek zostały upoważnione (bezpośrednio przez ustawodawcę lub w drodze zawartych porozumień) do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych (zazwyczaj w pierwszej instancji), mają już długą historię. Poważne wątpliwości i rozbieżności w praktyce organów administracji publicznej, jak również w orzecznictwie Sądu Najwyższego (dalej: SN) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) oraz w literaturze ujawniły się natychmiast po reaktywowaniu w 1990 r. samorządu terytorialnego na szczeblu gmin i stały się jeszcze bardziej wyraziste po rozszerzeniu tego samorządu na szczebel powiatów i województw w 1999 r., w związku ze szczególnym statusem prezydentów miast na prawach powiatów.

Kontrowersje te dotyczą dwu kwestii, ściśle zresztą ze sobą związanych. Pierwsza dotyczy ustalenia, czy określona jednostka samorządu terytorialnego może być w takiej sytuacji stroną postępowania administracyjnego, a druga rozstrzygnięcia, czy organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie ogólnych norm ustawowych określających ich właściwość (lub na podstawie zawartych porozumień) są właściwe do rozpatrywania określonych kategorii spraw, nie tracą tej właściwości w sytuacji, kiedy gminie przyzna się interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie. Wątpliwości te występują w wielu sprawach administracyjnych (por. T. Woś: Glosa do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.05.2003 r., OPS 1/03, Samorząd Terytorialny 12/1994,8.70-71)

W orzecznictwie NSA od początku lat 90. ubiegłego stulecia, kiedy ujawniły się powyższe kontrowersje, przeważał pogląd, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną postępowania w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (por. postanowienie NSA z 15.10.1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7; postanowienie NSA z 15.05.1997 r., I SA 1799/96, niepubl. i wyrok NSA z 12.01.1994 r., II SA 1971/93, Wokanda 1994, nr 6, póz. 34). Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale pięciu sędziów NSA z 9.10.2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr l, póz. 17, w której Sąd ten przyjął, że gmina nie ma legitymacji procesowej do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją samorządowego kolegium odwoławczego o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej jej własność w prawo własności osoby fizycznej w sytuacji, gdy TK orzekł o niezgodności z Konstytucją określonych przepisów ustawy z 4.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746 ze zm.), stanowiących podstawę prawną tej decyzji. W ocenie NSA, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Warto natomiast zwrócić uwagę, że w dotychczasowym orzecznictwie NSA nie kwestionowano właściwości organów gminy do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji w pierwszej instancji w takich sytuacjach, kiedy organy te były uprawnione na podstawie norm ustawowych określających tę właściwość - bez względu na przedmiot sprawy (sprawa administracyjna, czy też - jak w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - sprawa o charakterze cywilnym) oraz miejsca poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego w systemie samorządu terytorialnego (gmina, gmina i miasto, miasto na prawach powiatu).

Orzecznictwo SN w tym zakresie ulegało ewolucji. W uchwale z 22.10.1984 r., III AZP 5/84, OSNCP 1985, nr 7, póz. 86, a więc jeszcze przed reaktywowaniem samorządu terytorialnego w Polsce Sąd ten przyjął, że w ustawowej pozycji organu nie ma miejsca na własny interes wydającego decyzję także wówczas, gdy decyzja ta w jakikolwiek sposób dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyklucza możliwość jednoczesnego występowania w charakterze strony. Pogląd ten został zaakceptowany przez J. Borkowskiego w glosie do tej uchwały, OSPiKA 1986, nr 2, póz. 26. Po reaktywowaniu w 1990 r. samorządu terytorialnego na szczeblu gmin, a następnie jego rozszerzeniu z dniem 1.01.1999 r. na szczebel powiatów i województw, kiedy problem ten ujawnił się w nowym - wyżej przedstawionym - aspekcie, SN w wyroku z 7.06.2001 r., III RN 104/00, OSNAP 2002, nr l, póz. 4 uznał, że posługiwanie się argumentacją wyrażoną w powyższej uchwale winno być "niezwykle ostrożne i wyważone". W istocie, uznając, że uchwała z 22.10.1984 r. podjęta została w "poprzednio obowiązującym stanie prawnym", SN w wyroku z 7.06.2001 r. odszedł od wyrażonego w niej poglądu i przyjął, że podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) do wniesienia skargi do tego sądu jest gmina mająca w tym interes prawny, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy. W ocenie SN nie można utracić przymiotu strony tylko z tego powodu, że organ danego podmiotu praw i obowiązków przyznanych przepisami prawa materialnego był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym co do jej istoty, strona jest bowiem pojęciem materialnym, a nie procesowym. Stanowisko zawarte w powyższym wyroku SN (jego rozstrzygnięciu i tezie) znalazło potwierdzenie w szeregu postanowieniach SN (por. postanowienia z 3.10.2002 r.. III RN 165/01, niepubl.; z 8.10.2002 r., III RN 177/01, OSNPUS 2003, nr 20, poz. 479; z 9.11.2001 r., III RN 189/01, OSNAP 2002, nr 8, poz. 177 i z 14.11.2002 r., III RN 19/02, niepubl.), wydanych w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w odniesieniu do sytuacji, kiedy właścicielem nieruchomości było miasto na prawach powiatu. Sąd Najwyższy konsekwentnie we wszystkich postanowieniach przyjął, że miasto na prawach powiatu, którego prezydent wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną, działając jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, ma prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, której to miasto jest właścicielem. Jednocześnie zauważyć należy, że w żadnym z powyższych orzeczeń SN nie zakwestionował właściwości prezydenta miasta na prawach powiatu do orzekania w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której właścicielem w czasie orzekania ojej zwrocie było właśnie to miasto na prawach powiatu.

W literaturze prezentowane są zróżnicowane poglądy. W. Chróścielewski (Gmina jako strona postępowania administracyjnego - konsekwencje prawne uchylenia art. 27a k.p.a., Sam. Ter. 1995, nr 4, s. 21 i n.) stwierdza, że wydawanie przez organy gminy decyzji administracyjnych w przypadkach gdy gmina jest stroną postępowania administracyjnego byłoby jaskrawo sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej i wszyscy pracownicy urzędu gminy, nie wyłączając jej wójta winni podlegać wyłączeniu. Nie istnieją natomiast - jego zdaniem - przyczyny wyłączenia organów gminy od załatwiania sprawy, której przedmiotem jest stosunek cywilnoprawny, którego gmina jest stroną (tamże, s. 28). Z kolei W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (Glosa do wyroku SN z 7.06.2001 r., III RN 104/00, OSP 2002, zesz. 10, poz. 133, s. 517) stwierdzają, że nie sposób zaaprobować tezy głosowanego wyroku SN i uznają, że w sprawie, w której gmina ma interes prawny, organ gminy - na mocy art. 26 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § l pkt l k.p.a. - traci zdolność do załatwienia sprawy. Natomiast K. J. Antkowiak (Glosa do uchwały NSA z 19.03.2003 r., OPS 1/03, OSP 2004, nr 4, póz. 48, s. 206 i n.) opowiada się za jednolitym - również w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego - pojęciem strony, niezależnym od tego, jaki organ (organ gminy, czy też inny organ) jest uprawniony do orzekania w danej sprawie uznając, że relatywizm pojęć rodzi brak stabilności i jest niepożądany. W konsekwencji proponuje, by w odniesieniu do spraw przekształcenia użytkowania wieczystego we własność przyjąć, że gmina posiada status strony, natomiast przepis określający właściwość organu gminy do orzekania w takich sprawach uznać za lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. o wyłączeniu organu (a nie w stosunku do art. 28 i norm materialnoprawnych decydujących o posiadaniu interesu prawnego w sprawie), co oznaczałoby zachowanie zdolności orzeczniczej organów gminy w tych sprawach. Podziela natomiast pogląd wyrażony przez NSA w głosowanej przez niego uchwale, iż w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, których właścicielem jest gmina (miasto na prawach powiatu), gmina jest stroną takiego postępowania, natomiast jej organ - prezydent miasta podlega wyłączeniu od prowadzenia postępowania na podstawie art. 24 § l pkt l i 4 k.p.a. Wreszcie B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 426-428) nie wypowiada się w kwestii, czy organ gminy jest właściwy na zasadach ogólnych, czy też ewentualnie podlega wyłączeniu, natomiast opowiada się przeciwko linii orzecznictwa SN zapoczątkowanej wyrokiem tego Sądu z 7.06.2001 r. Należy zatem przyjąć, że nie kwestionuje właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego do prowadzenia postępowania w opisanych sytuacjach, natomiast opowiada się za odmową przyznania wówczas tym jednostkom legitymacji sądowoadministracyjnej.

Kolejną próbę znalezienia rozwiązania powyższych kwestii zawiera uchwała siedmiu sędziów NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, póz. 115. Sąd ten przyjmuje jako zasadę, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej. Inna jest natomiast - w ocenie NSA - sytuacja w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W postępowaniu takim gminie -właścicielowi nieruchomości, została wyznaczona rola strony i nie może ona być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że jej prezydent - będąc jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym - jest organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. W konsekwencji, zdaniem NSA, prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § l pkt l i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania, 'jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwiania sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). W tej sytuacji znajdą odpowiednie zastosowanie postanowienia art. 26 § 2 k.p.a.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaprezentowane wyżej stanowisko NSA zawiera bardzo wąską i formalistyczną wykładnię przepisów u.s.g. i u.s.p. z jednej strony, a przepisów ustaw administracyjnego prawa materialnego (przede wszystkim o gospodarce nieruchomościami i o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności), określających właściwość rzeczową organów administracji publicznej w określonych sprawach, z drugiej. Wykładnia ta jest oderwana od szerszego przedstawienia istoty i miejsca samorządu terytorialnego w systemie współczesnej administracji publicznej, tak jak on się kształtuje w świetle norm ustrojowych, kompetencyjnych i norm administracyjnego prawa materialnego, określających kompetencje poszczególnych organów jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności organów gmin - miast na prawach powiatu do prowadzenia postępowania administracyjnego. Wywołuje ona istotne pytania, o to przede wszystkim, czy jest spójna z konstrukcją jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i czy proponowane w niej zróżnicowanie statusu jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym znajduje formalnoprawne, merytoryczne i celowościowe uzasadnienie. Wreszcie nie uwzględnia ona konsekwencji - zarówno społecznych, jak i ze względów czysto prakseologicznych dla funkcjonowania całego systemu administracji publicznej - jakie pociągałoby za sobą przyjęcie identycznej wykładni w odniesieniu do innych spraw, w których gmina - miasto na prawach powiatu jest stroną postępowania, a postępowanie w tych sprawach ma prowadzić prezydent tego miasta - w jednych jako organ miasta, a w innych jako starosta - organ miasta na prawach powiatu (por. szerzej T. Woś: Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03, Sam. Ter. 2004, nr 12, s. 76).

Przede wszystkim uświadomić sobie należy, że w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania zasada ne quis iudex in propria causa sit (odmiennie B. Adamiak: [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie..., s. 427). Organ administracji publicznej jest w postępowaniu administracyjnym równocześnie podmiotem, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę administracyjną przez wydanie decyzji, i podmiotem materialnoprawnego stosunku prawnego, który zostaje skonkretyzowany w wydanej w tym postępowaniu decyzji (zob. F. Longchamps: O pojęciu stosunku procesowego między organem państwa a jednostką [w:] Księga ku czci Kazimierza Przybyłowskiego, Kraków-Warszawa 1964, s. 164 i J. Filipek: Stosunek ad-ministracyjnoprawny, Kraków 1968, s. 115-116). Zakres powyższych uprawnień organów administracji publicznej pokrywa się z zakresem ich właściwości, czyli ustalonej kompetencji tych organów do działania w określonej dziedzinie administracji publicznej, oraz kształtowania w niej stosunków administracyjnoprawnych w drodze decyzji administracyjnej (por. J. Borkowski [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orze-chowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 21-22). Odróżnia to w sposób zasadniczy postępowanie administracyjne od typowego postępowania cywilnego. Powyższe podstawowe założenia postępowania administracyjnego nie uległy zmianie w związku z powierzeniem z dniem 27.05.1990 r. organom gminy, a następnie z dniem 1.01.1999 r. organom powiatu i województwa, kompetencji do prowadzenia tego postępowania w określonych sprawach (por. T. Woś: Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03, Samorząd Terytorialny 12/2004, s. 76-77).

Organy gmin (w tym oczywiście również gmin-miast na prawach powiatów) zostały wyposażone w kompetencje do prowadzenia postępowania (i oczywiście wydawania decyzji, czy zaświadczeń) również w sprawach, w których drugą stroną stosunku materialnoprawnego, podlegającego w tym postępowaniu konkretyzacji, jest m. in. własna gmina, czy też inna jednostka samorządu terytorialnego (powiat, czy województwo). Dotyczy to przede wszystkim gospodarki lokalami mieszkalnymi i użytkowymi stanowiącymi własność komunalną oraz gospodarki gruntami i innymi nieruchomościami stanowiącymi własność komunalną, prowadzonej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto kompetencji przewidzianych np. w prawie wodnym, ustawie o drogach publicznych, ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawie budowlanym (w szczególności wydawanie pozwoleń na budowę), czy w zakresie ewidencji ludności.

Należy więc ocenić, że przyjęte w uchwale NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03, stanowisko nie służy realizacji konstytucyjnej idei powierzenia samorządowi terytorialnemu zadań publicznych i pozostaje w sprzeczności ze szczegółowymi unormowaniami kompetencyjnymi dotyczącymi gmin, w tym również gmin - miast na prawach powiatów. Z mocy bowiem tych unormowań kompetencyjnych lub norm materialnego prawa administracyjnego organy tych gmin (w tym również gmin - miast na prawach powiatu) zostały upoważnione do kształtowania stosunków (w tym również np. stosunków cywilnoprawnych), których jedną ze stron jest własna gmina organu (por. dla przykładu art. 200 ust. l pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego wójt, burmistrz, prezydent został uprawniony do stwierdzania nabycia z mocy prawa z dniem 5.12.1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów dla określonych kategorii podmiotów, jeśli postępowanie w tych sprawach prowadzone na podstawie ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, póz. 464 ze zm.), nie zostało zakończone ostateczną decyzją do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. do dnia 1.01.1998 r.).

W związku z powyższym ustaleniem nietrafne jest również zawarte w uzasadnieniu uchwały NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03, twierdzenie, że rozwiązanie przyjęte w tej uchwale nie prowadzi do sprzeczności z innymi przepisami prawa, ponieważ ma przed nimi pierwszeństwo, jako że te inne przepisy "mają tylko charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, które poszczególnym podmiotom zostały wyznaczone w procesie orzekania przez przepisy prawa materialnego". NSA nie dostrzegł, że swoją wykładnią właśnie zmierza do istotnej zmiany kompetencji organów administracji publicznej wynikających z norm ustrojowych, norm kompetencyjnych i norm administracyjnego prawa materialnego. Różnicuje mianowicie status gminy -miasta na prawach powiatu i jego organu - prezydenta w konkretnych kategoriach spraw administracyjnych w prowadzonym przez niego postępowaniu zależności od tego, czy przepisy określające właściwość prezydenta miasta w konkretnej kategorii spraw upoważniają go do działania jako organu gminy - miasta (powiatu) w rozumieniu art. 26 ust. l i 4 u.s.g., czy też jako organu miasta (powiatu) w rozumieniu art. 92 ust. l pkt 2 u.s.p. W konsekwencji takiego zróżnicowania w dwóch identycznych sprawach z punktu widzenia interesów prawnych gminy - miasta na prawach powiatu; w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a więc w sprawie, w której gmina może utracić prawo własności tej nieruchomości, nie będzie jej służył przymiot strony, ale jej prezydent miasta będzie prowadził to postępowanie, natomiast w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina -miasto na prawach powiatu, a więc sprawie identycznej z punktu widzenia interesów prawnych tej gminy - miasta na prawach powiatu jak powyższa, ponieważ również dotyczącej praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym, i w rezultacie rozstrzygnięcia której miasto może również zostać tego prawa pozbawione - miasto to dla odmiany będzie stroną postępowania, ale jego prezydent nie będzie mógł tego postępowania prowadzić. Nietrudno zauważyć, ze zarówno z punktu widzenia takiego miasta, jak i jego prezydenta nic nie ulega zmianie w zależności od tego, które kompetencje prezydent miasta realizuje. Nic nie zmienia się również z punktu widzenia pozycji, uprawnień i obowiązków pozostałych stron postępowań, do prowadzenia których jest upoważniony taki prezydent miasta, które to miasto z mocy art. 92 ust. 2 u.s.p. wykonuje również zadania powiatu. Tymczasem w świetle konstrukcji proponowanej przez NSA miasto na prawach powiatu w pierwszym przypadku nie miałoby legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, a w drugim przypadku miasto na prawach powiatu miałoby wszystkie te uprawnienia. Nie sposób znaleźć merytorycznego uzasadnienia dla wyjaśnienia takiego zróżnicowania statusu gminy - miasta na prawach powiatu, która wynika z przyjętej przez NSA koncepcji i nie można przyjąć, że ustawodawcy takie właśnie zamiary i intencje przyświecały przy kształtowaniu systemu samorządu terytorialnego w Polsce. Pozostawałoby to w sprzeczności z podstawowym założeniem, które powinno przyświecać każdemu podmiotowi dokonującemu wykładni prawa, iż ustawodawca jest racjonalny w procesie tworzenia prawa.

Wreszcie pamiętać należy o dodatkowych - prakseologicznych. organizacyjnych i społecznych - konsekwencjach stanowiska przyjętego przez NSA w omawianej uchwale. Oczywista jest nienaturalność i sztuczność takiego określenia kompetencji organów samorządu terytorialnego, kiedy do prowadzenia postępowania np. w sprawie wywłaszczenia na rzecz miasta na prawach powiatu, czy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości będącej własnością takiego miasta należałoby wyznaczyć starostę innego powiatu, co może powodować dezorganizację pracy organów obu tych gmin, wydłużenie postępowania, powiększenie jego kosztów, i wreszcie brak zrozumienia i społecznej akceptacji dla takiego ustalenia zakresów kompetencji organów gmin - miast na prawach powiatu, natomiast o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego takiej nieruchomości w prawo własności na podstawie wyżej powoływanej ustawy z 4.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (połączonego również z utratą przez miasto na prawach powiatu własności takiej nieruchomości), orzekałby bez przeszkód prezydent tego miasta.

4. W związku z powyższymi ustaleniami należy - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie orzekającego w niniejszej sprawie i w zgodzie z dominującą linią orzecznictwa NSA od początku lat 90. ubiegłego stulecia, która w odniesieniu do wieloszczeblowego systemu samorządu terytorialnego w Polsce znalazła potwierdzenie w uchwale pięciu sędziów NSA z 9.10.2000 r., OPK 14/00 - przyjąć, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)na decyzję administracyjną (postanowienie), choćby nawet w miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji (postanowienia) w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty (tak T. Woś: Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z 19.05.2003 r.. OPS 1/03..., s. 79). Oczywiście - stosownie do postanowień art. 39 ust. 2 u.s.g. - może on również upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu miasta do wydawania decyzji administracyjnych (zaświadczeń) w jego imieniu, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, i taka sytuacja miała miejsce w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem.

5. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., orzekł jak w sentencji wyroku.

6. Ponowne postępowanie w sprawie prowadzone będzie przez organ określony w art. 5 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, Dz. U. z 2004 r. Nr 6, póz. 39 ze zm. (vide art. 15 tej ustawy) oraz stosownie do postanowień art. 2 tej ustawy określającego podmioty uprawnione i przesłanki, jakie muszą spełniać te podmioty do ubiegania się o prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego, rozstrzygnięcie w tej sprawie winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej (art. 5 ust. 1 ustawy).