Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2623/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę o wznowienie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 156 v 1, art. 156 § 2, art. 269, art. 272 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 19 ust.1, art. 21 ust. 1 i art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA Iwona Bogucka (autor uzasadnienia) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi Prezydenta Wrocławia wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2250/13 w sprawie ze skargi kasacyjnej Prezydenta Wrocławia wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1457/12 w sprawie ze skargi Prezydenta Wrocławia wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu oddala skargę o wznowienie postępowania sądowego. c v s


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2250/13 oddalił skargę kasacyjną Prezydenta Wrocławia wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1457/12 w sprawie ze skargi Prezydenta Wrocławia wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r. Naczelnik Dzielnicy Wrocław Fabryczna orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej we Wrocławiu, obr. [...], oznaczonej jako działki nr [...]/1 i nr [...]/2 AM 12 o łącznej pow. [...] m², zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej własność L. P.. W wyniku odwołania, Wojewoda Wrocławski decyzją z dnia [...] października 1979 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika z [...] sierpnia 1979 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., po rozpoznaniu wniosku L. P., Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] października 1979 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika z [...] sierpnia 1979 r.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2010 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L. P., wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 658/10 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. wskazując, iż organ nadzoru nie dokonał ustaleń czy ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do byłego właściciela nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości, czy Wojewódzkie Zjednoczenie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej należało do kręgu podmiotów wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a także czy wniosek wywłaszczeniowy spełniał wymogi określone w art. 16 ust. 2 ww. ustawy oraz czy wywłaszczenie było dopuszczalne, tzn. zgodne z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy, a ponadto czy rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza faktycznie została przeprowadzona.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] października 1979 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Dzielnicy Wrocław Fabryczna z dnia [...] sierpnia 1979 r., zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz stwierdził nieważność tych decyzji w części dotyczącej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Rozpatrując ponownie sprawę, na skutek wniosku Prezydenta Wrocławia, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r.

Prezydent Wrocławia w skardze na powyższą decyzję zarzucił:

1. naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezapewnienie w postępowaniu udziału Skarbu Państwa;

2. naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, chociaż nie doszło w ogóle do naruszenia prawa, wobec czego upływ czasu nie pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji;

3. naruszenie art.156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja wywłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, mimo że w rzeczywistości takie nieodwracalne skutki prawne nastąpiły. Organ nie ocenił sprawy wszechstronnie, wobec czego pominął skutki w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania, a tym samym brak przepisów, które w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wywłaszczeniowej pozwalałyby na odrębne rozpoznanie i rozstrzygnięcie kwestii wywłaszczenia i odszkodowania. Z art. 21 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64) wynika wprost, iż kwestie te mogą być rozpatrywane i rozstrzygane tylko łącznie (o ile Naczelnik nie odroczył ustalenia odszkodowania);

4. przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przy dokonaniu oceny materiału dowodowego, tj. naruszenie art. 80 k.p.a.;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 i art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z których wynikało, jakie elementy winna zawierać decyzja, a wobec stwierdzenia przez Ministra jej nieważności co do odszkodowania, nie zawiera ich;

6. nieuwzględnienie przepisów dotyczących zasad archiwizowania dokumentów, a w tym art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. nr 38, poz.173) i rozporządzenia Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 25 lipca 1984 w sprawie zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. z 1984 r. Nr 41, poz. 216), umożliwiających nieprzechowywanie protokołów rozpraw wywłaszczeniowych;

7. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieuwzględnienie, iż brak dowodów, że rozprawa wywłaszczeniowa nie odbyła się, a powołanie w decyzji Naczelnika z dnia [...] sierpnia 1979 r. art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości potwierdza, iż rozprawa wywłaszczeniowa odbyła się.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1457/12 podkreślił, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 658/10. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości orzec o wywłaszczeniu i odszkodowaniu można było po spełnieniu następujących przesłanek: a) musiała odbyć się rozprawa administracyjna; b) na rozprawie tej musiały być przedstawione opinie biegłych; c) biegli musieli być powołani przez naczelnika powiatu; d) opinia biegłych musiała zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy ustalaniu odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym było obligatoryjne, a rozprawa taka była poza tym formą postępowania dowodowego, zapewniającą wyjaśnienie okoliczności sprawy. W ocenie Sądu słusznie zauważył Minister, że nie tylko w aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy brak jest protokołu rozprawy, ale także brak jest w nich jakiejkolwiek informacji wskazującej na jej przeprowadzenie. Organ podkreślił, że wzmianki o protokole nie odnalazł również w związanych ze sprawą aktach innych postępowań wywłaszczeniowych pod ogródki działkowe "[...]". Zatem, argumentacja strony skarżącej o możliwości zniszczenia protokołu rozprawy z uwagi na przepisy dotyczące archiwizacji, w kontekście zachowanej archiwalnej dokumentacji z postępowania wywłaszczeniowego, jest - zdaniem Sądu - wyłącznie nieuprawnioną polemiką. W ocenie Sądu I instancji nieuprawnione było także twierdzenie Wojewody, że obowiązujące wówczas przepisy dotyczące ustalania odszkodowania, tj. art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i zarządzenie Naczelnika Dzielnicy Wrocław – Fabryczna z dnia [...] stycznia1974 r., nr [...] obowiązujące w ówczesnych realiach społeczno - gospodarczych powodowały, że odbycie się lub nieodbycie się rozprawy nie miałoby wpływu na wysokość odszkodowania. W ocenie Sądu, obowiązujące wówczas ceny sztywne, według których ustalano odszkodowanie, nie zwalniały organu z obowiązków wynikających z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W tym kontekście Minister prawidłowo uznał, iż organ wywłaszczeniowy naruszył przepisy art. 19 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Bez znaczenia było także to, iż L. P. występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie podnosił faktu braku rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, gdyż wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Prezydent Wrocławia w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 21 i art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne uznanie, iż przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa może nie zawierać - a w takim kształcie obecnie funkcjonuje - części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania;

2. nieuwzględnienie przepisów dotyczących zasad archiwizowania dokumentów, a w tym art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. nr 38, poz.173) i rozporządzenia Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 25 lipca 1984 r. w sprawie zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. z 1984 r. nr 41, poz. 216), w świetle których protokoły rozpraw wywłaszczeniowych nie podlegają przechowywaniu; a przy tym niepowołanie się przez Sąd na przepisy, z których wynikałoby, iż dokumentacja dotycząca spraw wywłaszczeniowych podlega archiwizacji z podaniem, jakie dokumenty powinny być zachowane, a jakie mogą być "brakowane".

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, chociaż w świetle materiału dowodowego, w kontekście cytowanych poniżej przepisów prawa, było to nieuzasadnione;

2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a, w związku z art. 6 i 7 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie przyjął, iż brak protokołu z rozprawy - pomimo niewykazania, by istniał prawny obowiązek jego przechowywania lub archiwizowania - był dowodem naruszenia prawa i to rażącego, co narusza zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę prawdy obiektywnej. Skarżący - w kontekście naruszenia przepisów postępowania - zarzuca, iż Sąd w ogóle nie odniósł się do kwestii braku obowiązku przechowywania lub archiwizowania protokołów z rozpraw;

3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie przyjął, iż organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów przy dokonaniu oceny materiału dowodowego, choć miało to miejsce. Sąd sprawując kontrolę legalności nie dokonał wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i zaakceptował w zaskarżonym wyroku, iż organ administracji wydał decyzję z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co stanowi naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skarżący zarzuca zatem sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału. W konsekwencji przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny stanowi też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczącego zasad sporządzenia przez Sąd uzasadnienia;

4. naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 k.p.a. i art. 19, art. 21, art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie przyjął, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, chociaż nie doszło do takiego naruszenia prawa, wobec czego Sąd nie uwzględnił także, iż upływ czasu nie pozwalał na stwierdzenie nieważności decyzji;

5. naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie przyjął, że doszło do rażącego naruszenia poprzez przyjęcie, iż decyzja wywłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, mimo że w rzeczywistości takie nieodwracalne skutki prawne nastąpiły. Sąd pominął skutki w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania, a tym samym brak przepisów, które - w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wywłaszczeniowej - pozwalałyby na odrębne rozpoznanie i rozstrzygnięcie kwestii wywłaszczenia i odszkodowania. Z art. 21 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika, iż kwestie te mogą być rozpatrywane i rozstrzygane co do zasady tylko łącznie. Tym samym skarżący zarzuca błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieuwzględnienie, iż brak jest dowodów, że rozprawa wywłaszczeniowa nie odbyła się i pominięcie przez Sąd, że powołanie w decyzji Naczelnika z dnia [...] sierpnia 1979 r. art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości świadczy o tym, iż rozprawa wywłaszczeniowa odbyła się.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2250/13 oddalił skargę kasacyjną, a w uzasadnieniu podkreślił, że zasadniczy problem w sprawie sprowadza się nie do tego, czy zachowały się protokoły z przeprowadzonej rozprawy, które wskazywałyby na jej przebieg, a do tego, czy rozprawa taka w ogóle została przeprowadzona. Ustalenie tego faktu zalecił Ministrowi Infrastruktury WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 658/10. Skoro zatem Sąd Wojewódzki nakazał organowi przeprowadzenie badania, czy w sprawie przeprowadzona została rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza, to organ do obowiązku tego musiał się zastosować. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Minister stwierdził, że w zachowanych aktach archiwalnych nie tylko nie ma protokołu z rozprawy, ale także w żadnym dokumencie nie ma wzmianki wskazującej na przeprowadzenie rozprawy, czy też na zamiar jej przeprowadzenia. Organ podkreślił przy tym, że dotyczy to również innych akt archiwalnych, związanych z wcześniej prowadzonymi postępowaniami wywłaszczeniowymi pod ogródki działkowe "[...]". Oznacza to, że Minister zbadał nie tylko akta dotyczące niniejszej sprawy, ale także szereg innych postępowań, dotyczących spraw związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, w tym należącej do L. P.. W żadnej z tych spraw nie natrafiono na jakiekolwiek informacje pozwalające ustalić, że przeprowadzone były rozprawy, które były niezbędnym i integralnym elementem procesu wywłaszczeniowego w myśl przepisów ustawy z 1958 r. W konsekwencji stwierdzono, że organ wywłaszczeniowy rażąco naruszył przepisy art. 19 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie stosownej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Zdaniem NSA bez znaczenia jest, czy zachowały się fizycznie dokumenty będące protokołem z przeprowadzonej rozprawy, bowiem istotą problemu nie była kwestia wyjaśnienia przebiegu rozprawy, a jedynie ustalenie, czy rozprawa taka w ogóle się odbyła. Bez znaczenia dla sprawy są także rozważania pełnomocnika Prezydenta Wrocławia odnoszące się do zasad archiwizacji dokumentów. NSA wskazał na ugruntowane stanowisko, zgodnie z którym przeprowadzenie takiej rozprawy było obowiązkowe. Zatem nie istniały jakiekolwiek okoliczności zwalniające od obowiązku przeprowadzenia rozprawy, co czyni niezasadnym stanowisko Prezydenta, że nieprzeprowadzenie rozprawy pozostawało bez wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania. W ocenie NSA brak przeprowadzenia rozprawy stanowił rażące naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r., co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej w sytuacji zaistnienia takiego uchybienia.

Prezydent Wrocławia wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej w skardze o wznowienie postępowania sądowego zakończonego powyższym wyrokiem NSA, wniósł o jego uchylenie w całości i zmianę wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1457/12, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a tym samym odmowę stwierdzenia nieważności i odmowę stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Wojewody Wrocławskiego i Naczelnika Dzielnicy Wrocław-Fabryczna, ewentualnie o uchylenia w całości wyroku NSA i wyroku WSA w Warszawie, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania wskazano, że wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2014 r. został wydany na podstawie art. 156 § 2 (związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine) K.p.a., który jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jak orzekł Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, co uzasadnia wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego oraz uchylenie (zmianę) w/w wyroków i decyzji. Zwrócono uwagę, że w skardze kasacyjnej złożonej od wyroku WSA z 19 marca 2013 r. zarzucono, w sposób, w jaki było to możliwe przed wydaniem wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, iż Sąd Wojewódzki nie uwzględnił, że upływ czasu nie pozwala na stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, przy czym decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny rozpoznawał pytanie prawne WSA w Warszawie dotyczące braku ograniczenia czasowego co do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z całą pewnością niekonstytucyjnością został dotknięty przepis, który w bezpośredni i niewątpliwy sposób wywarł wpływ na kształt orzeczenia kończącego postępowanie przed sądem.

Ponadto podniesiono, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. w przypadkach omówionych w art. 156 § 1 punkty 1, 3, 4 i 7 k.p.a. organ może stwierdzić nieważność decyzji w ciągu 10 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia, a w razie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa o ile nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W świetle art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza zatem nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bez względu na upływ czasu. Właśnie do kwestii braku ograniczenia czasowego, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, odnosi się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Prezydenta w stanie faktycznym i prawnym sprawy wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 ma zastosowanie. Rozpoznając sprawę zastosowano bowiem cytowane przepisy k.p.a., które nie wyłączają dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji nawet wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Decyzja wywłaszczeniowa została wydana w 1979 r. i po prawie 36 latach od daty wydania wywołała już nieodwracalne skutki prawne, właśnie ze względu na upływ czasu. Wywłaszczone działki stanowią obecnie działki ewidencyjne o numerach [...]/4, [...]/5 i [...]/3. Działki nr [...]/4 i nr [...]/5 stanowią drogę publiczną (ul. [...]), która w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 nr 19 poz,115 z zmianami), a w szczególności art. 2 a, może być tylko własnością Skarbu Państwa lub gminy. Natomiast działka nr [...]/3 pozostawała od 1979 r. w posiadaniu Polskiego Związku Działkowców, a od 1996 r. pozostaje w jego użytkowaniu wieczystym. Tak więc przedmiotowe decyzje były podstawą nabycia praw do gruntu przez Skarb Państwa oraz Polski Związek Działkowców, a przez pana L. P. prawa do już otrzymanego odszkodowania, wypłaconego ze środków publicznych w określonej wówczas wysokości.

Prezydent zauważył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest spójny zarówno z instytucją przedawnienia roszczeń, jak i instytucją zasiedzenia nieruchomości. Z regulacji kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia wynika, że roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. L. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji dopiero w roku 2009, a zatem wówczas, kiedy jego ewentualne roszczenia odszkodowawcze uległy już przedawnieniu. Podniesienie przez korzystających z przedmiotowych działek gruntu zarzutu zasiedzenia nieruchomości także uniemożliwiłoby dochodzenie roszczeń. L. P. nie może obecnie skutecznie dochodzić ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, do czego doszło w 1979 r., kiedy też otrzymał zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami odszkodowanie w kwocie 612.328 zł, słuszne także w rozumieniu przepisów obecnie obowiązujących. Zdaniem skarżącego z obowiązujących przepisów prawa nie wynika, by w takiej sytuacji istniała w ogóle możliwość wydania odrębnej decyzji dotyczącej odszkodowania. Ewentualnie istniałaby możliwość wydania odrębnej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, ale jedynie gdyby wywłaszczony nie otrzymał odszkodowania - taki przypadek nie zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem L. P. takie odszkodowanie wypłacono w kwocie, której przez 30 lat nie kwestionował.

Prezydent Wrocławia powołał się na zasady prawa, którymi kierował się Trybunał Konstytucyjny wynikające z art. 2 Konstytucji, a zatem na zasadę pewności prawa i zasadę zaufania (lojalności państwa), z którymi powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej, które dotyczą zarówno obywateli, jak i zobowiązanych do wypłaty odszkodowań, będących z reguły następcami prawnym tych, którzy wypłacili odszkodowania albo powinni byli je wypłacić w przeszłości. Trybunał słusznie uznał, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie ww. zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Dodatkowo - w kontekście stanu faktycznego sprawy oraz treści orzeczenia TK, biorąc pod uwagę, "iż przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji" – Prezydent podniósł, że przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.

W ocenie skarżącego organu decyzja wywłaszczeniowa z 1979 r. stanowiła integralną całość zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak i odszkodowania, nie powinno się zatem - mając na uwadze znaczny upływ czasu od chwili wydania decyzji i wypłatę odszkodowania adekwatnego do poniesionej szkody - stwierdzać obecnie nieważności decyzji, także w części, mając przy tym na uwadze rangę ewentualnych uchybień, sposób ich wykazania i ewentualne skutki. Według skarżącego brak zatem podstaw prawnych i dowodów, by stwierdzić rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy właśnie ze względu na upływ czasu ustalono, iż materiał dowodowy nie jest kompletny, a sprawa została rozpoznana zgodnie z przepisami zarówno w zakresie samego postępowania, jak i ustalenia wysokości odszkodowania. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, iż wszelkie wymogi wynikające z obowiązujących wówczas przepisów prawa zostały zachowane, a L. P. był informowany o wszystkich czynnościach i brał w nich czynny udział, co potwierdza notatka służbowa z dnia 12 października 1978 r. Także z opinii biegłego wynika, iż powierzchnie przyjęte do odszkodowania ustalono na gruncie w obecności ówczesnego właściciela w dniu 3 października 1978 r. W dniu 12 października 1978 r. pan L. P. oświadczył nawet, iż wyraża zgodę na dobrowolny wykup dz. nr [...]/2 pod warunkiem wykupu całość działki nr 5. W sytuacji, gdy wysokość odszkodowania była obliczona zgodnie z przepisami wówczas obowiązującymi, tzn. z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 7 poz. 54) oraz zarządzeniem nr 25/74 wydanym przez Naczelnika Dzielnicy Wrocław- Fabryczna z dnia [...] stycznia 1974 r., w najwyższej możliwej wysokości, należy przyjąć, iż - w ówczesnych realiach społeczno-gospodarczych - odbycie lub nieodbycie się rozprawy nie miałoby wpływu na wysokość odszkodowania.

Wskazano, ponadto że z przepisów dotyczących archiwizowania dokumentów nie wynika, aby dokumenty dotyczące procedury wywłaszczenia musiały być przechowywane przez ponad 30 lat. Zakładając, iż system prawa powinien być spójny, a działania ustawodawcy racjonalne, w sytuacji gdy organy władzy państwowej wydają przepisy, które pozwalają na niearchiwizowanie określonych dokumentów, brak tych dokumentów nie może powodować dla stron negatywnych skutków prawnych.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdza, iż zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Stąd też zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł, że jest niezgodny z Konstytucją, kłóci się z porządkiem prawnym i zasadą sprawiedliwości społecznej. Ewentualna wypłata odszkodowania, do czego zmierza obecnie postępowanie toczące się przed Starostą Głogowskim na wniosek L. P., godziłaby zarówno w interesy wspólnoty samorządowej uszczuplając jej dochody, jak i podatników.

Minister Infrastruktury I Rozwoju w odpowiedzi na skargę o wznowienie wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 maja 2015 r., (sygn. akt P 46/13) wydał wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie dokonał derogacji przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją orzekł. Trybunał zobowiązał ustawodawcę do rozszerzenia unormowania w art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił "znaczny upływ czasu", a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazuje zatem na zaniechanie legislacyjne w postaci braku unormowania w dostateczny sposób przesłanki negatywnej uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wynikającej ze znacznego upływu czasu. Trybunał Konstytucyjny nie przesądził jaki okres ustawodawca winien uznać za "znaczny", pozostawiając mu w tym zakresie swobodę. Wobec powyższego, niezależnie od przedmiotowego zakresu rozstrzygnięcia TK, do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Wszelkie czynności organów administracji publicznej oraz sądów muszą być dokonywane w oparciu o konkretną podstawę prawną. Jeżeli norma ustawowa dopuszcza pewien zakres samodzielności organu oraz sądu, to może on z tej samodzielności korzystać wyłącznie w granicach przepisów prawa. Przekroczenie granic umocowania ustawowego stanowić będzie przesłankę wydania rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa. Art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym obecnie nie zawiera podstaw do dokonania oceny kryterium "upływu czasu" upoważniającego do stwierdzenia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku z jego upływem. Upoważnienie takie nie może również wynikać z wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r.

Do czasu dokonania zmian legislacyjnych brak jest podstaw prawnych do ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin, ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych, niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie z uwagi na treść rozstrzygnięcia TK, organy administracji są obowiązane stosować przepis art. 156 § 2 K.p.a. w jego dotychczasowym brzmieniu.

L. P. w odpowiedzi na skargę o wznowienie wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że skarga o wznowienie pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 ma charakter wyroku zakresowego o pominięciu prawodawczym (zaniechaniu legislacyjnym). Taki wyrok nie może być podstawą wznowienia postępowania, ponieważ nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisu. Wyroki o pominięciach prawodawczych Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy i obliguje ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną. Do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych nie ma więc podstaw do zastosowania w sprawie art. 156 § 2 K.p.a. Brak jest też podstaw prawnych do ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienie wyroku TK. Z uwagi na treść i charakter prawny powoływanego wyroku TK, oraz wynikający z zasady praworządności obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, organy administracji publicznej są obowiązane stosować przepis art. 156 § 2 K.p.a. w jego dotychczasowym brzmieniu.

Pismem z dnia 18 listopada 2015 r. Prezydent Wrocławia reprezentujący Gminę Wrocław wniósł o uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem NSA z 1 kwietnia 2014 r., podzielając argumentacje przedstawioną w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga o wznowienie nie mogła zostać uwzględniona.

Zgodnie z art. 270 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Stosownie zaś do art. 272 § 1 p.p.s.a. wznowienia postępowania można żądać w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. W takim przypadku skargę o wznowienie wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Badając, na podstawie art. 280 § 1 p.p.s.a. i art. 281 p.p.s.a dopuszczalność skargi o wznowienie złożonej w niniejszej sprawie należało stwierdzić, że wniesiono ją w ustawowym terminie i oparta została na ustawowej podstawie wznowienia. Powołany w skardze o wznowienie postępowania sądowego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 ogłoszono w dniu 21 maja 2015 r. (Dz. U. z 2015, poz. 702), a skarga wniesiona została w dniu 19 sierpnia 2015 r., a więc z zachowaniem 3 miesięcznego terminu.

Wymienionym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Skład siedmiu sędziów NSA w uchwale z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. II GPS 1/10 (publ. ONSAiWSA 2010 nr 5, poz. 81) uznał, że przepis art. 272 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w danej sprawie. Uchwała ta wyposażona jest w ogólną moc wiążącą (art. 269 p.p.s.a.), a zatem przyjęta w niej wykładnia art. 272 § 1 p.p.s.a. była wiążąca w niniejszej sprawie, co skutkowało przyjęciem, że również wyrok TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowego w sytuacji, gdy rozstrzygnął o niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. w związku z treścią art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a więc tych przepisów, na podstawie których podjęte były orzeczenia w postępowaniu zakończonym wyrokiem NSA z 1 kwietnia 2014 r. Także okoliczność, że wyrok ma charakter wyroku zakresowego o pominięciu prawodawczym nie stoi na przeszkodzie do uznania, że stanowi on przesłankę wznowienia określoną w art. 272 § 1 p.p.s.a. W stosunku do wyroków zakresowych orzecznictwo w miarę jednolicie uznaje je za podstawę wznowienia postępowania (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 887). Kwestia przyczyny niezgodności przepisu z Konstytucją nie jest natomiast na gruncie art. 272 § 1 p.p.s.a. relewantna, przepis ten za przesłankę wznowienia uznaje orzeczenie Trybunału o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, o czym wyrok z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 w stosunku do art. 156 § 2 orzeka.

W odniesieniu do wyroków o pominięciu prawodawczym zróżnicowane jest stanowisko doktryny, jak i samego Trybunału Konstytucyjnego co do tego, jaki skutek tego rodzaju wyroki wywierają na orzecznictwo organów stosujących, w tym sądów (por. M. Florczak-Wątor: Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne. Poznań 2006, s. 152 i nn.). W części przypadków skutki te ograniczane są przez sam Trybunał do zobowiązania prawodawcy do dokonania zmiany stanu prawnego (skutek "zobowiązujący"). Swemu stanowisku Trybunał daje wówczas wyraz w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok z 25 czerwca 2002. sygn. K 45/01 lub z 23 października 2007 r., sygn. P 10/07), wskazując że uzupełnienie stanu prawnego o brakujące elementy wykracza poza kompetencje Trybunału i organów stosujących. Istnieją jednak również przypadki, gdy wyrokom o pominięciu prawodawczym nadawany jest przez Trybunał skutek "rozporządzający", polegający na przyjęciu możliwości uwzględnienia wyroku przez organy stosujące prawo mimo braku interwencji prawodawcy (por. wyrok z 16 grudnia 2009 , sygn. K 49/07 lub z 23 kwietnia 2009 r., sygn. K 65/07). Lektura uzasadnień wyroków Trybunału zawierających odmienne, wskazane wyżej stanowiska, prowadzi do wniosku, że skutek "rozporządzający" dopuszczany jest w tych wypadkach, gdy stosowanie zakwestionowanego przepisu jest możliwe z pominięciem ograniczeń lub warunków uznanych za sprzeczne z konstytucją, na drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji lub przy uwzględnieniu wykładni zakwestionowanego przepisu zgodnej z Konstytucją, czego konsekwencją jest "wypełnienie" pominięcia stwierdzonego wyrokiem TK przy zastosowaniu norm Konstytucji. W wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 Trybunał zarówno stwierdził, że wyrok nie prowadzi do derogacji art. 156 § 2 k.p.a., lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia jego unormowania w zakresie określonym wyrokiem, jak też podał, że wyrok wskazuje na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), ale także wynikających z art. 2 Konstytucji zasad pewności prawa i zaufania obywatela do państwa. Takie zastrzeżenie wzmacnia tezę, że wyrok o pominięciu prawodawczym, mimo że nie prowadzi do utraty mocy obowiązującej przez przepis, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania sądowego w sprawie, w której zakwestionowany przepis znajdował zastosowanie w ten sposób, że w swym obowiązującym brzmieniu nie przewidywał negatywnej przesłanki wykluczającej dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji.

Wobec stwierdzenia dopuszczalności skargi, a w konsekwencji wznowienia postępowania sądowego, należało rozpoznać sprawę merytorycznie w granicach zakreślonych podstawą wznowienia. Stosownie do wyników badania zasadności skargi o wznowienie, orzeka się o jej oddaleniu bądź w razie jej uwzględnienia - uchyla się lub zmienia zaskarżone orzeczenie (art. 282 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Sąd oddala skargę o wznowienie gdy uzna, że zgłoszona podstawa wznowienia jest bezzasadna lub stwierdzi istnienie przyczyny restytucyjnej, która nie miała wpływu na treść uprzedniego orzeczenia. Za wyjątkiem podstaw wznowienia określonych w art. 271 pkt 1 i 2 p.p.s.a. uwzględnienie skargi o wznowienie wiązać się powinno z ustaleniem, czy stwierdzona podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzedniego rozstrzygnięcia. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przypadku wyroku o pominięciu prawodawczym, rozpoznanie sprawy w granicach jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 p.p.s.a.) oznacza zbadanie, czy przy uwzględnieniu kryteriów konstytucyjności zakwestionowanego przepisu, określonych w wyroku Trybunału, okoliczności sprawy uzasadniają przyjęcie, że standardy te zostały naruszone, co daje podstawę do przyjęcia zasadności zgłoszonej podstawy wznowienia. W przypadku wyroku zakresowego o pominięciu prawodawczym do przyjęcia zaistnienia przesłanki wznowienia nie jest bowiem wystarczający sam fakt orzeczenia przez Trybunał o niezgodności przepisu z Konstytucją, wagę ma natomiast związek stwierdzonego pominięcia w relacji do rozstrzygnięcia objętego skargą o wznowienie.

W rozpoznawanej sprawie skład orzekający doszedł do wniosku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego powołany w podstawie kasacyjnej, ze względu na swój charakter i skutki jakie wywarł, nie mógł podważyć zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trzeba bowiem zaznaczyć, że w następstwie oddalenia skargi kasacyjnej złożonej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1457/12 uprawomocniła się decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdzającą, że decyzja Wojewody Wrocławskiego z [...] października 1979 r. wydana w przedmiocie wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność L. P., w części wywłaszczenia została wydana z naruszeniem prawa, a w części dotyczącej odszkodowania stwierdzającą jej nieważność. Sądy obu instancji zaakceptowały stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby w postępowaniu wywłaszczeniowym odbyła się rozprawa, co stanowiło o rażącym naruszeniem przepisów art. 19 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się w uzasadnieniu wydanego wyroku do ukształtowanej linii orzecznictwa zaznaczył, że przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej było obligatoryjne i nie istniały jakiekolwiek okoliczności zwalniające od zachowania tego wymogu, tym samym niezasadny okazał się zarzut kasacyjny Prezydenta Wrocławia, iż nieprzeprowadzenie rozprawy pozostawało bez wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd Wojewódzki prawidłowo dokonał kontroli decyzji zapadłych w niniejszej sprawie, także w zakresie zastosowania przez Ministra Infrastruktury art. 156 § 2 K.p.a. W następstwie powołanych wyroków NSA i w WSA oraz decyzji z [...] czerwca 2012 r. i [...] lipca 2011 r. powstał obowiązek orzeczenia na nowo o odszkodowaniu należnym L. P. z tytułu wywłaszczenia dokonanego decyzjami wydanymi w 1979 r.

Mając na uwadze przedmiot sprawy rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu sądowym należy zwrócić uwagę na charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 i okoliczności jego wydania. Mianowicie, jak zaznaczono w jego uzasadnieniu, jest to wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym, a więc nie skutkuje utratą mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał też na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasad pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Trybunał zaznaczył, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Wobec powyższego w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych w podobnych sprawach przyjmuje się, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine K.p.a. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę w swoich orzeczeniach, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Wskazuje się również na to, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy Gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia (por. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2016 r. I OSK 2566/15, 1 marca 2016, I OSK 2632/15, 8 marca 2016 r. I 2631/15, 30 marca 2016 r., I 2486/15, 15 września 2015, I OSK 2940/14, 16 marca 2016 r., I OSK 1307/14). Uwzględniając poczynione wyżej uwagi należało uznać, że również w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw przemawiających za ochroną konstytucyjną Skarbu Państwa i Gminy, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowiącym podstawę wznowienia postępowania sądowego. Znaczny upływ czasu od wydania decyzji wywłaszczeniowej nie mógł w aktualnym stanie prawnym stanowić negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wypłaty odszkodowania, wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Omówione uwarunkowania faktyczne i prawne nie pozwalały przyjąć, że orzekanie w sprawie z zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w obowiązującym brzmieniu odbyło się z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP.

W konsekwencji należało stwierdzić, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 nie mógł wywrzeć bezpośredniego wpływu na zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec bezzasadności skargi o wznowienie, podlegała ona oddaleniu zgodnie z art. 282 § 2 p.p.s.a.

c v s


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

sędziego NSA Marzenny Linskiej-Wawrzon

Złożenie zdania odrębnego było motywowane przyjęciem przeze mnie odmiennej od wyrażonej w wyroku oceny co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 i jego znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego po ponownym rozpoznaniu sprawy w granicach zaistniałej podstawy wznowienia.

I. Przed odniesieniem się do okoliczności niniejszej sprawy konieczne jest jednak przedstawienie uwag ogólnych dotyczących charakteru wyroków Trybunału Konstytucyjnego o tzw. pominięciu ustawodawczym, a więc stwierdzających niekonstytucyjność pewnego przepisu w zakresie, w jakim przepis ten nie zawiera treści, która powinna była się tam znaleźć, aby przepis odpowiadał standardom konstytucyjnym. Jak zaznaczono w uzasadnieniu wyroku w odniesieniu do orzeczeń zakresowych o pominięciu prawodawczym zróżnicowane jest stanowisko doktryny, jak i samego Trybunału Konstytucyjnego co do tego, jaki skutek tego rodzaju rozstrzygnięcia wywierają na orzecznictwo organów stosujących prawo, w tym sądów.

W niektórych orzeczeniach Trybunał uznaje, że wyrok w zakresie stwierdzonego pominięcia ma charakter wyłącznie "zobowiązujący", co oznacza potwierdzenie obowiązku ustawodawcy wydania brakującej regulacji prawnej. Występują również takie orzeczenia, w których Trybunał Konstytucyjny wskazuje, iż wyrok o niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego prowadzi do zmiany normatywnej, a zatem dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie jest konieczne oczekiwanie na interwencję ustawodawcy. Przy takim "rozporządzających" skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ stosujący prawo (m.in. sąd) może oprzeć swoje rozstrzygnięcie bezpośrednio na orzeczeniu Trybunału. W przypadku skutku "rozporządzającego", czy "prawotwórczego" przyjmuje się, że na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego dochodzi do rozszerzenia zakresu obowiązywania i stosowania przepisów na sferę stwierdzonego w nim pominięcia (zob. M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2011, s. 195; M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 152–156; A. Kustra, Wznowienie postępowania w następstwie stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego, w: Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, pod red. M. Bernatta, J. Królikowskiego, M. Ziółkowskiego, Warszawa 2013, s. 211–212).

Mając powyższe na uwadze można wyprowadzić wniosek, że co do zasady wykonanie wyroku stwierdzającego pominięcie prawodawcze polegać powinno na zmianie stanu prawnego przez ustawodawcę. Jednak należy dopuścić też możliwość, że w okresie poprzedzającym interwencję ustawodawcy, sądy orzekając w konkretnych sprawach zastosują przysługujące im środki w ramach bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji), czy dokonywania wykładni przepisów w zgodzie z Konstytucją. W przeciwnym razie niecelowe byłoby uruchamianie w takich przypadkach procedury wznowienia postępowania sądowego. Tymczasem w stosunku do wyroków zakresowych o pominięciu prawodawczym w orzecznictwie w miarę jednolicie akceptuje się je, jako podstawę wznowienia postępowania w trybie artykułu 272 § 1 p.p.s.a. Stanowisko takie znajduje oparcie w piśmiennictwie. Mianowicie podnosi się, że dla sądów skutkiem omawianych orzeczeń jest obalenie domniemania konstytucyjności danego przepisu prawa, przy pozostawieniu zazwyczaj pełnej swobody w zakresie ustalenia skutków orzeczenia w sferze stosowania prawa. Wskazuje się również, że brak jest jakichkolwiek podstaw do odmawiania wyrokom stwierdzającym pominięcie prawodawcze przymiotu rozstrzygnięć, o których stanowi art. 190 ust. 4 Konstytucji (zob. A Kustra, op. cit., s. 211–220).

Nawiązując do art. 190 ust. 4 Konstytucji zaznaczyć należy, że unormowanie tego przepisu służy ochronie praw tych podmiotów, w stosunku do których wydano rozstrzygnięcie na podstawie przepisu uznanego następnie za niekonstytucyjny. Przedstawiona w literaturze analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych pokazuje, że w sferze stosowania prawa wejście w życie wyroku TK stwierdzającego pominięcie prawodawcze nie wyklucza możliwości wypełnienia – w procesie interpretacji prawa przez sądy – wskazanego przez TK pominięcia. Przyjmuje się możliwość rozstrzygnięcia sprawy przez odwołanie się do wyroku TK, czy pośrednio do Konstytucji RP. Dochodzi wówczas do swoistego współstosowania przepisów Konstytucji RP, wyroku TK i przepisów prawa, w których zidentyfikowano pominięcie. Dostrzega się jednocześnie, że niezależnie od możliwości interpretacyjnych, jakie daje wyrok TK, pełne przywrócenie stanu konstytucyjności nie jest zasadniczo możliwe bez interwencji prawodawcy (por. Konstytucja RP. Komentarz, t. II, pod red. M. Safjana, L. Boska, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 1213–1219).

Podkreślenia wymaga, że w kontekście czynionych rozważań istotne znaczenie ma art. 190 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązująca i są ostateczne. Niewątpliwie regulacją tego przepisu objęte są wszystkie wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach hierarchicznej zgodności norm, bez względu na sposób podejmowanych rozstrzygnięć (wyroki proste, zakresowe, interpretacyjne).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale (7) z 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09 z przepisu art. 190 ust. 1 w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wyprowadził normę stanowiącą, że w toku postępowania sądy związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd. Z kolei w uchwale (7) z 14 marca 2005 r. FPS 4/04 Naczelny Sąd Administracyjny – odnosząc się do orzeczenia TK stwierdzającego niekonstytucyjność aktu prawnego "w pewnym zakresie" i możliwości uzupełnienia powstałej luki prawnej w drodze wykładni – zaznaczył, że wyrok TK o niekonstytucyjności przepisu ma charakter konstytutywny i jako zdarzenie prawne powoduje następstwa w postaci zmiany stanu prawnego. Odnotować trzeba również pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażony w uchwale z 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, zgodnie z którym publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji jest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się stanowisko, że możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania z uwagi na "derogację trybunalską", stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Przedstawione uwarunkowania prawne nakazują przyjąć, że w przypadku wznowienia postępowania sądowego w następstwie wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego, sąd administracyjny rozpoznając sprawę ponownie powinien w ramach przysługujących mu kompetencji zastosować środki służące w sposób najbardziej efektywny "przywróceniu stanu konstytucyjności".

Dla osiągnięcia tego celu niezbędne jest podjęcie próby rekonstrukcji brakującej normy prawnej, zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w danym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podejmując takie działania interpretacyjne sąd może za podstawę rozstrzygnięcia sprawy wykorzystać nie tylko określony przepis prawa, ale również sentencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Jak wskazano w doktrynie, posługiwanie się przez sądy orzeczeniami TK dla rozstrzygania spraw przed nimi zawisłych traktowane jest jako forma bezpośredniego stosowania Konstytucji. "W każdym razie próba zredukowania skutków prawnych orzeczeń TK tylko do sfery legislacji i porządku prawnego państwa byłaby świadectwem «zamykania oczu» na dziejący się proces, w którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego) zaczynają w pewnych sytuacjach, przede wszystkim luki w prawie, mieć znaczenie prawotwórcze" (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis, wyd. 2, s. 15, 54).

Oczywiście z przytoczonych wypowiedzi nie można formułować uniwersalnej reguły co do skutków wyroków zakresowych o pominięciu prawodawczym, gdyż każdorazowo muszą być one ocenione przez sąd w zależności od specyfiki konkretnej sprawy.

II. W moim przekonaniu wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, stanowiący podstawę wznowienia postępowania w niniejszej sprawie stworzył w jej stanie prawnym konsekwencje, które nie zostały wystarczająco uwzględnione przez skład orzekający.

Trybunał Konstytucyjny w wymienionym wyroku zakwestionował konstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje on żadnego czasowego ograniczenia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W jego uzasadnieniu Trybunał co do zasady opowiedział się za tzw. zobowiązującym skutkiem tego wyroku wskazując, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Jednocześnie Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

W efekcie takiej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednoznacznie określone zostały jego skutki.

Mianowicie w części orzeczeń sądy administracyjne przyjęły, że omawiany wyrok TK nie powoduje zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić sąd. W szczególności wykluczono możliwość, aby sądy w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określały termin, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wyrażając takie stanowisko jednocześnie w poszczególnych wyrokach zwrócono uwagę na rozbieżność orzecznictwa w tym zakresie (por. wyroki WSA z: 11 sierpnia 2016 r., I SA/Wa 617/16; 14 września 2016 r., IV SA/Wa 865/16; 25 maja 2016 r., I SA/Wa 2126/15; 19 lutego 2016 r., I SA/Wa 1757/15; 4 listopada 2015 r., I SA/Wa 2343/15).

W szeregu orzeczeń sądy administracyjne zaprezentowały pogląd, zgodnie z którym stosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w konkretnych sprawach powinno odbywać się z uwzględnieniem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co skutkowało tym, że poddawano analizie kwestię "znacznego upływu czasu" – jako przesłankę ograniczającą eliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki z: 15 lipca 2015 r., I OSK 2545/13; 10 marca 2016 r., I OSK 1916/15; 15 września 2015 r., I OSK 2940/14; 15 stycznia 2016 r., I OSK 993/14; 13 kwietnia 2016 r., I OSK 1550/14; 7 kwietnia 2016 r., I OSK 2463/14; 10 listopada 2015 r., I OSK 352/14; 3 czerwca 2015 r., I OSK 2360/13; 8 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 2855/15; 13 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 3250/15; 27 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 789/15; 12 lutego 2016 r., IV SA/Wa 3514/15; 29 lutego 2016 r., III SA/Kr 1377/15).

Przykładowo warto odnotować, że w wyroku z 7 kwietnia 2016 r., I OSK 2463/14 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13 ma szersze oddziaływanie i dowodzi konieczności przyznania większego niż przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego i stosowanego w dotychczasowym orzecznictwie znaczenia zasadzie stabilności stosunków administracyjnoprawnych i pewności obrotu prawnego. Wskazano również, że chociaż pojęcie "znacznego upływu czasu" nie jest zdefiniowane, lecz należy je każdorazowo oceniać w realiach danej sprawy.

Wyrok podjęty w przedmiotowym postępowaniu nawiązuje z kolei do linii orzeczniczej ukształtowanej w podobnych sprawach, w których przyjęto, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy w każdym indywidualnym przypadku poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. (por. wyroki NSA z: 1 marca 2016 r., I OSK 2566/15; 1 marca 2016 r., I OSK 2632/15; 8 marca 2016 r., I OSK 2631/15; 30 marca 2016 r., I OSK 2486/15; 15 września 2015 r., I OSK 2940/14; 16 marca 2016 r., I OSK 1307/14).

W wymienionych wyrokach zaakcentowano, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi, a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy Gminy, które nabyły prawa do nieruchomości w następstwie wywłaszczeń. Skład orzekający kierując się powyższymi względami uznał w rezultacie, że w rozpoznawanym przypadku znaczny upływ czasu od wydania decyzji wywłaszczeniowej nie mógł stanowić przeszkody w stwierdzeniu nieważności decyzji w części dotyczącej wypłaty odszkodowania jako wydanej z rażącym naruszeniem praw.

III. Przyjęta w wyroku ocena prowadząca do oddalenia skargi o wznowienie nie uwzględnia – moim zdaniem – całokształtu okoliczności istotnych w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który stał się podstawą do wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2014 r., I OSK 2250/13.

Trybunał Konstytucyjny rozpoznając bowiem pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zadane na tle konkretnej sprawy odniósł się do ogólniejszej kwestii, w jakim zakresie ustawodawca dysponuje swobodą w określeniu relacji między zasadą praworządności (zasadą legalizmu), z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a zasadą pewności prawa i zasadą zaufania (lojalności państwa), z których wynika reguła trwałości decyzji administracyjnych.

Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Trybunał wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną. Ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Ponadto zaznaczył, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia prawa przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony.

Trybunał stwierdził, że w sytuacji, w której następuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należało dostrzec – moim zdaniem – wystąpienie właśnie takich okoliczności, które oceniane w całokształcie przemawiały przeciwko wyeliminowaniu decyzji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane decyzją z 21 sierpnia 1979 r. W uzasadnieniu decyzji orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu podano, że odszkodowanie zostało wyliczone przez biegłego z listy Urzędu Wojewódzkiego. Wojewoda nie uwzględniając odwołania L. P. odniósł się w uzasadnieniu decyzji z 18 października 1979 r. do kwestii ustalonego odszkodowania.

Wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji złożony został przez L. P. 20 grudnia 2006 r. Pierwsza decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji wydana została dnia 7 stycznia 2009 r., a ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody w części dotyczącej odszkodowania podjęta została przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 6 czerwca 2012 r. Ważne w sprawie jest to, że sądy obu instancji zaakceptowały stanowisko organu nadzorczego, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości było dopuszczalne, natomiast jedyną przyczyną stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji było ustalenie braku dokumentów wskazujących na przeprowadzenie rozprawy. Jednocześnie niesporna była okoliczność, że właściciel nieruchomości brał udział w toczącym się postępowaniu i zaskarżył decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. Przyczyną niestwierdzenia nieważności decyzji w zakresie dotyczącym wywłaszczenia było ustalenie nieodwracalnych skutków prawnych związanych z tym, że aktualnie wywłaszczona nieruchomość stanowi w części drogę publiczną, a w pozostałej części znajduje się w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców. Takiej przeszkody nie stwierdzono w odniesieniu do rozstrzygnięcia ustalającego odszkodowanie. Podkreślenia wymaga, że w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji oraz skardze kasacyjnej Prezydent Wrocławia podniósł zarzut związany z brakiem obowiązku archiwizowania dokumentów dotyczących procedury wywłaszczeniowej przez okres ponad 30 lat i wynikające stąd trudności dowodowe w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym przez stronę po upływie 27 lat od momentu orzeczenia o wywłaszczeniu. Podnosił również, że w ówczesnych realiach społeczno-gospodarczych odbycie lub nieodbycie rozprawy nie mogło mieć wpływu na przyznane stronie odszkodowanie, które ustalone zostało w najwyższej możliwej wysokości na podstawie obowiązujących przepisów. Wskazywał też na brak podstawy prawnej do uzupełnienia odszkodowania, jak też na przedawnienie ewentualnych roszczeń strony.

Według oceny Sądu Wojewódzkiego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że rozprawa została przeprowadzona, natomiast okoliczność obowiązywania wówczas "cen sztywnych" stanowiących podstawę obliczenia odszkodowania nie zwalniała organów od obowiązków wynikających z ustawy, w tym przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniach obu wyroków odwołano się do utrwalonego stanowiska w orzecznictwie, zgodnie z którym nieprzeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej stanowiło rażące naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r. w, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że nie istniały jakiekolwiek okoliczności zwalniające od obowiązku przeprowadzenia rozprawy, a zatem niezasadnym było stanowisko Prezydenta, że nieprzeprowadzenie rozprawy pozostawało bez wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania.

W takim stanie sprawy trudno odmówić słuszności stanowisku Prezydenta Wrocławia, który w skardze o wznowienie wnioskował o ponowne jej rozpoznanie z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., którym orzeczono, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Analiza akt potwierdza, że Prezydent Wrocławia, skarżąc orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości formułował zarzuty, które w istotnym zakresie powiązane były z okolicznością "znacznego upływu czasu" od wydania zakwestionowanej decyzji, co miało wpływ na trudności w postępowaniu dowodowym. Skarżący, w sposób, w jaki to było wówczas możliwe podnosił w ramach zarzutów kasacyjnych dotyczących art. 156 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a., że "Sąd nie uwzględnił także, iż ów upływ czasu nie pozwalał na stwierdzenie nieważności decyzji".

Trafnie w skardze o wznowienie wskazano na potrzebę uwzględnienia w niniejszej sprawie zasad, którymi kierował się Trybunał Konstytucyjny, a zatem zasady pewności prawa i zasady zaufania (lojalności państwa), z którymi powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej. Niewątpliwie, rozpoznając sprawę wskutek jej wznowienia należało rozważyć, na ile podjęte w niej rozstrzygnięcia odpowiadają wymogom nie tylko zasady legalizmu, ale też wartościom konstytucyjnym wynikającym z art. 2 Konstytucji. Wychodząc z założenia, że wyrok Trybunału P 46/13 stwarza możliwość zastosowania jego sentencji przy wykładni art. 156 § 2 k.p.a. – należało ocenić, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy wchodzą w grę wartości konstytucyjne warunkujące odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia praw przez adresatów decyzji.

Przede wszystkim należy zauważyć, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji związany rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w sentencji wyroku z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, a nie jego uzasadnieniem. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ostateczność i moc powszechnie obowiązująca przysługuje "orzeczeniu" rozumianemu jako wypowiedź rozstrzygająca sprawę (sentencja) i nie obejmuje uzasadnienia (por. Konstytucja RP. Komentarz, t. II, op. cit., s. 1182, 1189, 1205; Uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w z 6 lipca 2016 r. I OSK 223/16 zauważył, że skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia.

Przyjąć więc należy, że niezwiązanie argumentacją zawartą w uzasadnieniu oznacza także, iż sąd może w sposób odmienny, niż uczynił to Trybunał Konstytucyjny, zinterpretować skutek prawny wyroku Trybunału na gruncie konkretnej sprawy.

Dlatego uważam, że przy rozpoznawaniu przedmiotowej skargi o wznowienie postępowania zbyt dużą wagę przywiązano do tych aspektów wyroku Trybunału, które związane były ze stanem sprawy, na kanwie której zadane było pytanie prawne przez Sąd Wojewódzki. W konsekwencji zawężono nadmiernie znaczenie tego wyroku, wskazując, że skutki rozstrzygnięcia o niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie braku negatywnej przesłanki ograniczającej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa – nie mogą mieć zastosowania do Skarbu Państwa czy Gminy, które nabyły własność nieruchomości w następstwie wywłaszczenia. To, że u podstaw orzeczenia Trybunału legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi nie oznacza, że adresatami omawianego wyroku nie mogą być inne podmioty stosunków administracyjnych. Decydujące znaczenie każdorazowo musi mieć to, czy za ochroną danego podmiotu przemawiają względy wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego. Wyjaśnić trzeba, że wyprowadzana z art. 2 Konstytucji RP zasada ochrony zaufania jednostki do państwa wyznacza sytuację prawną nie tylko obywateli, ale też innych podmiotów, w tym jednostki samorządu terytorialnego (por. Konstytucja RP. Komentarz, t. II, op. cit., s. 223).

Ważąc więc racje stron występujących w niniejszej sprawie nie można było automatycznie przyznawać pierwszeństwa w ochronie interesu byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, lecz należało uwzględnić argumentację Gminy, którą w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odszkodowania obciąży wypłata należności z tytułu wywłaszczenia dokonanego decyzją z 1979 r.

Istotnym zagadnieniem w świetle omawianego wyroku Trybunału było również to, jaka wadliwość postępowania czy decyzji wywłaszczeniowej warunkowała zastosowanie sankcji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w niniejszej sprawie. Trybunał wiele uwagi poświęcił w uzasadnieniu wyroku kwestii związanej z niedookreśloną przesłanką "rażącego naruszenia prawa", której wystąpienie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Wskazał, że niejednoznaczność i ocenność tej przesłanki w powiązaniu z brakiem ograniczenia czasowego jej uwzględnienia celem wyeliminowania decyzji z obrotu, powodują, że stanowi ona podstawę daleko idącej ingerencji w trwałość decyzji administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie nieprzeprowadzenie rozprawy w toku postępowania wywłaszczeniowego uznano za rażące naruszenie prawa (art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), przy czym sądy obu instancji odwołały się do utrwalonego stanowiska w tym zakresie. Nie można jednak pominąć, że w orzecznictwie kwestia ta nie jest oceniana tak jednoznacznie.

W konkretnych sprawach sądy wyraziły ocenę, że sam fakt nieprzeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy nie mógł skutkować nieważnością decyzji orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu jeżeli uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość ustalonej kwoty należności. Po pierwsze, zwrócono uwagę na niekompletność akt w sprawach nieważnościowych prowadzonych kilkadziesiąt lat po wydaniu kontrolowanych decyzji i wynikające z tego trudności w ustaleniu przebiegu prowadzonych postępowań administracyjnych. Po drugie, podniesiono, że wynik rozprawy nie wpływał na efekt prowadzonego postępowania wobec obowiązujących wówczas zasad ustalania odszkodowania według "stawek sztywnych", a nie ja to ma miejsce obecnie według wartości rynkowej nieruchomości (por. wyroki: NSA z 10 lipca 2012 r., I OSK 1274/11; z 5 sierpnia 2016 r., I OSK 891/15; WSA z 7 maja 2014 r., I SA/Wa 1688/13; z 4 marca 2016 r. IV SA/Wa 3484/15; z 6 sierpnia 2016 r., I SA/Wa 877/16).

Przykładowo w wyroku z 20 maja 2016 r. I OSK 2321/15 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ocena skutków naruszenia prawa w sprawach dotyczących odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości musi uwzględniać konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania. Samo, nawet oczywiste, naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie jest wystarczające do zakwestionowania standardu demokratycznego państwa prawnego. Konieczne jest bowiem wykazanie, że przyznanie odszkodowania nie było "słuszne", a więc nie odpowiadało ówczesnym zasadom przyznania odszkodowania za wywłaszczenie. Z kolei w wyroku z 1 września 2011 r. I OSK 1461/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku uchybień związanych z wymogiem przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania biegłych (art. 22 cyt. ustawy z 1958 r.) najistotniejsze jest ustalenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, czy zaistniałe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Konieczne jest w takim przypadku dokonanie oceny, jaką dany przepis pełni funkcję w relacji do całej regulacji dotyczącej danej sprawy.

Z przedstawionych uwag wynika, że w rozważanym przypadku spełnione zostały przesłanki do uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania, wywiedzionej w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.

W przedmiotowej sprawie wystąpiła bowiem sytuacja, w której wymogi wynikające z zasady legalizmu ustąpić powinny wartościom kształtującym zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Za odstąpieniem od stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym przemawiał upływ kilkudziesięciu lat (30 lat) od daty jej wydania i związane z tym trudności dowodowe, jak też niejednoznaczność i ocenność przesłanki rażącego naruszenia prawa, powiązanej w analizowanej sprawie z nieprzeprowadzeniem rozprawy obligatoryjnej w postępowaniu wywłaszczeniowym, przy jednoczesnym braku stwierdzenia, że miało to wpływ na ustaloną wysokość należnego odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w ramach przysługujących mu kompetencji orzeczniczych był uprawniony – moim zdaniem – aby przed wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w drodze stosownej nowelizacji ustawowej, samodzielnie dokonać takiej wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., aby ich treść odpowiadała standardom konstytucyjnym wskazanym przez Trybunał.

Z przyczyn omówionych wyżej możliwe było w niniejszej sprawie współstosowanie omawianego wyroku TK i art. 156 § 2 k.p.a. celem rozszerzenia jego stosowania o unormowanie odpowiadające zakresowi pominięcia ustawodawczego stwierdzonego przez Trybunał. Przeprowadzenie wykładni zgodnej z Konstytucją pozwoliłoby składowi orzekającemu na zrekonstruowanie normy przez wypełnienie treści art. 156 § 2 k.p.a. i poszerzenie wymienionych w nim przyczyn odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przez uwzględnienie przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) w sytuacji gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Niewątpliwie bezpośrednie zastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 maja 2015 r. w ramach podstawy prawnej wyrokowania doprowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia, niż przyjęte przez skład orzekający.

Z powyższych względów, nie akceptując rozstrzygnięcia wyroku, uznałam za uzasadnione złożenie zdania odrębnego.