Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 198/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 128, art. 132
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
Teza: Zawarte w art. 17 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu.

TEZY

Zawarte w art. 17 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 604/11 w sprawie ze skargi K. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 604/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi K. I., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Burmistrza H. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Burmistrz H. (Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H.) odmówił K. I. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babką – J. L. stwierdzając, że wnioskodawczyni, jako wnuczka, byłaby uprawniona do otrzymywania wnioskowanego świadczenia dopiero wówczas, gdyby nie było osoby spokrewnionej z podopieczną w pierwszym stopniu albo osoba ta nie byłaby w stanie sprawować opieki.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, decyzja zaskarżona odwołaniem była prawidłowa, gdyż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, iż osoba wymagająca opieki miała troje dzieci, każde zobowiązane do alimentacji. Należały do nich: córka – Z. T. ( od 10 lat nieutrzymująca kontaktów z matką), córka – T. I.(otrzymująca świadczenia pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną własną córką) oraz syn – R. L., który wprawdzie złożył oświadczenie o niemożności opiekowania się matką motywując to faktem pozostawania w zatrudnieniu, ale – wg organu – okoliczność ta nie przesądzała o tym, że R. L. nie jest w stanie takiej opieki sprawować.

Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, podkreślił w tym miejscu, że R. L. był osobą spokrewnioną z J. L. w pierwszym stopniu a fakt pozostawania w zatrudnieniu, nie był obiektywnym powodem uniemożliwiającym podjęcie opieki nad matką. Tym bardziej, że świadczenie pielęgnacyjne jest właśnie świadczeniem dla osób, które nie podejmują pracy lub rezygnują z zatrudnienia. W związku z powyższym – zdaniem Kolegium - w stosunku do syna J. L. nie występowała sytuacja niemożności sprawowania opieki nad matką, co skutkowało przyjęciem, że żądanie wnuczki – K. I. o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego było nieuprawnione.

Zaskarżając powyższą decyzję skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, K. I. podkreślała, że to ona sprawuje codzienną opiekę nad J. L.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosiło o jej oddalenie, podkreślając, że sam fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną babką nie uprawnienia jeszcze do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zwłaszcza, że J. L. ma dzieci, a jedno z nich (syn R. L.) niewątpliwie może nad nią sprawować opiekę.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zez zm. zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.") – zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Burmistrza H. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za uzasadnioną. W ocenie Sądu Wojewódzkiego stanowisko organów obu instancji było błędne, a zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, polegającym na błędnej interpretacji art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytaczając treść w/w przepisu a także przepisu art. 17 ust. 1a w/w ustawy, Sąd stwierdził, że powyższa regulacja prawna wymaga dla przyznania świadczenia osobie spokrewnionej z podopiecznym w dalszym stopniu, niż pierwszy, ustalenia, że na takiej osobie ciąży obowiązek alimentacyjny, a nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub osoby takie nie mogą sprawować opieki.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Sąd Wojewódzki zauważył, że organy powinny w związku z tym wykazać, iż zarówno córka Z. T. jak i syn R. L. są w stanie sprawować opiekę nad matką. Tymczasem, organy przyjęły założenie, że R. L., pomimo pozostawania w zatrudnieniu, może sprawować opiekę, co wyłączało konieczność poczynienia ustaleń w stosunku do Z. T.

Wg Sądu Wojewódzkiego, przyjęte przez organy założenie, że praca w wymiarze pełnego etatu, nie jest przeszkodą w sprawowaniu stałej opieki, stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca w powołanym przepisie – jak wywodził Sąd - nie wskazał na konkretne przeszkody u osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, które uprawniałyby do starań o świadczenie pielęgnacyjne osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu. Bezspornym przy tym było, że zły stan zdrowia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, ewentualnie sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem (co miało miejsce w przypadku T. I.) może stanowić przeszkodę w sprawowaniu przez te osoby opieki i umożliwić starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności. Sąd podkreślił też, że ustawodawca nie wykluczył, jako przeszkody w opiece nad osobą tego wymagającą, innych przyczyn, w tym pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności.

Sąd Wojewódzki odwoływał się w tym miejscu do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego akcentując, że Trybunał Konstytucyjny, dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych orzekł, iż przepis ten, w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż wyszczególnienie spośród zobowiązanych do alimentacji osób jedynie rodziców i im tylko przyznanie prawa do świadczenia, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości ( wyrok z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07). Sąd wyjaśnił przy tym, że powyższy wyrok stanowił kontynuację przyjętej poprzednio przez Trybunał linii orzeczniczej, gdyż już w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05) podkreślono, że prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o. Trybunał Konstytucyjny uznał przy tym, iż skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa, zatem odmowa wsparcia osobom bliskim - rodzeństwu czy dziadkom - podważa racjonalność ustawodawcy.

W rezultacie, Sąd Wojewódzki uznał, że literalna wykładnia art. 17 ust. 1a cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprowadzająca ustawową przesłankę, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu "nie jest w stanie sprawować opieki", wyłącznie do istnienia obiektywnych przesłanek w postaci złego stanu zdrowia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, ewentualnie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, jest niewystarczająca na gruncie wartości konstytucyjnych i niweczy cel ustawowej regulacji przepisów o pomocy społecznej.

Wg Sądu Wojewódzkiego, osoby posiadające krewnych pierwszego stopnia zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, które z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu ich stanu zdrowia, nie będą mogły sprawować opieki, powinny być traktowane jednakowo, tak jak osoby, które takich krewnych nie mają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich.

W konkluzji zatem Sąd Wojewódzki przyjął, iż przepis art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyklucza jako przeszkody w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, a tym samym umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Formułując zalecenia dla organu, co do dalszego prowadzenia postępowania, Sąd Wojewódzki polecił, by organ rozważył przyjętą przez Sąd wykładnię prawa, ustalając uprzednio pełny stan faktyczny sprawy, gdyż - wbrew art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – w sprawie nie zostało przeprowadzone należycie postępowania wyjaśniające. Nie wyjaśniono, czy druga córka J. L. – Z. T., która nie utrzymuje kontaktów z matką, nie może faktycznie sprawować nad nią opieki.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) poprzez przyjęcie, że gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z powodu jakichkolwiek okoliczności "nie jest w stanie sprawować opieki" nad osobą niepełnosprawną, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą a jednocześnie mają obowiązek - sprawować opiekę, nie mogą zostać pozbawieni możliwości uzyskania świadczenia, które uzyskaliby gdyby innych członków rodziny nie było. Sąd bowiem przyjął, że przepis nie wyklucza jako przeszkody w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną pozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, a tym samym umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności.

Zdaniem Kolegium, omawiany przepis dotyczy zaś obiektywnych przypadków niemożności opiekowania się przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu, a nie sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji nie chce rezygnować z zatrudnienia.

2) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji ze względu na naruszenie przez organy przepisów postępowania, podczas gdy w sprawie nie nastąpiło pominięcie przez organy administracyjne żadnych dowodów i nie zachodzi konieczność wyjaśniania sytuacji Z. T., ponieważ R. L. jest w stanie sprawować opiekę nad matką, to fakt ten czyni zbytecznym dalsze postępowanie i ustalanie okoliczności związanych z innymi dziećmi zobowiązanymi do opieki w pierwszej kolejności.

- art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zebranych w sprawie dowodów i pominięcie faktu, że R. L., jako osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z J. L. jest w stanie sprawować opiekę z tym, że nie decyduje się na rezygnację z pracy. WSA w Białymstoku nie odniósł się wprost do tych ustaleń i stanowiska zawartego w obu decyzjach. Sąd powołując się na wykładnię automatycznie, w sposób dorozumiany przyjął, że R. L. nie jest w stanie sprawować opieki nad matką. Zdaniem Kolegium, Sąd nawet przy przyjętej przez siebie wykładni, winien dokonać własnej oceny akt sprawy w celu ustalenia, czy w tej konkretnej sprawie zatrudnienie R. L. jest równoznaczne z przeszkodą do sprawowania opieki nad matką.

- art. 133 § 1 w związku art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie zbędnych i nieadekwatnych wskazań co do dalszego postępowania tj. do podjęcia ustaleń dotyczących możliwości sprawowania opieki przez Z. T., córkę J. L., podczas gdy organy ustaliły, że opiekę tę może sprawować syn R. L. Ponadto wskazano, że organy nie mogą pominąć faktu, iż studia w systemie niestacjonarnym oraz czas dojazdu i samodzielnej nauki nie przekreśla możliwości podjęcia zatrudnienia przez wnuczkę, czyli nie można wykluczyć uprawnienia skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, zamiast ewentualnie wskazać organom, iż należy zbadać i porównać zakres obowiązków wnuczki na zamierzonych studiach i zakres opieki sprawowanej na co dzień nad niepełnosprawną.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez wskazanie, że organy naruszyły przepis prawa materialnego, w sytuacji gdy nie doszło do takiego naruszenia prawa.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono w szczególności, że fakt pozostawania w zatrudnieniu nie oznacza braku obiektywnej możliwości w sprawowaniu opieki nad członkiem rodziny a oznacza jedynie, że syn nie decyduje się na rezygnację z zatrudnienia. Przepis zaś art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie wskazuje stronę podmiotową i przedmiotową omawianego świadczenia. Ustala krąg osób, do których świadczenie może trafić oraz cel i przedmiot świadczenia "z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie organ podnosił, iż świadczenie to nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych kto podejmie się opieki nad niepełnosprawną osobą bo na taki wydatek nie stać Skarbu Państwa, a ponadto, gdyby tak było, to art. 17 cyt. ustawy nie zawierałby szeregu obwarowań i kolejności - według obowiązku alimentacyjnego w przyznawaniu świadczenia. Przepis przyznający świadczenie każdemu, z pewnością otrzymałby inne brzmienie.

Kolegium podkreślało więc, że Skarb Państwa postanowił wesprzeć tylko te rodziny, gdzie z uwagi na konieczność sprawowania opieki, dana osoba rezygnuje z zatrudnienia a świadczenie to służy zrekompensowaniu tej osobie rezygnacji z zatrudnienia oraz opłaceniu składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Świadczenie to ma więc za zadanie wspierać, a nie zastępować rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych i wychowawczych, czyli pomagać tam, gdzie osobą niepełnosprawną zajmuje się ktoś, na kim ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności i kto zdecyduje się na rezygnację z zatrudnienia.

W tej sytuacji, pozostawanie w zatrudnieniu nie jest okolicznością powodującą niemożność sprawowania opieki nad matką lub ojcem. Fakt pozostawania w pracy nie pozbawia w tym przypadku córki czy syna prawnej i moralnej zdolności do sprawowania opieki i nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego. Akcentowano więc, że rozumienie przepisu w ten sposób, że gdy dzieci pracują, świadczenie pielęgnacyjne będzie pobierał inny krewny, spowoduje wypaczenie pojęcia obowiązku alimentacyjnego oraz instytucji wsparcia rodzin rzeczywiście najbardziej potrzebujących. Świadczenie to stanie się powszechnie pobierane, zwłaszcza na obszarach o dużym stopniu bezrobocia, w rodzinach wieloosobowych, a przez to swoją wysokością (im więcej tych świadczeń wypłacanych, tym mniejsza szansa na podwyższenie świadczenia) nie wspomoże rodzin najmniejszych.

Kolegium zauważało również, że jeżeli nawet dzieci zamieszkują w innej miejscowości i nie rezygnują z zatrudnienia - może to oznaczać możliwość sfinansowania opieki dla osoby najbliższej.

Ponadto podnoszono, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ustalenie bowiem, że R. L. jest w stanie sprawować opiekę nad matką, jest osobą zobowiązaną do alimentacji w pierwszym stopniu i oprócz faktu, że pozostaje w zatrudnieniu, nie zgłaszał innych przeszkód w sprawowaniu opieki, co czyniło zbytecznym dalsze postępowanie i ustalanie okoliczności związanych z innymi dziećmi zobowiązanymi do opieki w pierwszej kolejności. R. L. był w stanie bowiem opiekę nad matką sprawować osobiście lub ją współfinansować.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się zaś do obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz zarzutów procesowych polegających na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym, podnieść w tym miejscu należy, że istotą rozpatrywanej sprawy było dokonanie prawidłowej wykładni prawa materialnego. W zależności przy tym od przyjętej wykładni, dotyczącej rozumienia przepisu art. 17 ust. 1a cytowanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych, mógł ewentualnie powstać zarzut nienależytego przeprowadzenia postępowania administracyjnego – w rozumieniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Zatem rozpatrując zarzuty procesowe skargi kasacyjnej w tym kontekście, należało uznać, że wskazane w nich uchybienia procesowe, określane jako naruszenie art. 133 § 1 i art. 144 § 1 P.p.s.a., nie miały w realiach tej sprawy charakteru istotnego, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zalecenia zawarte w zaskarżonym wyroku, dotyczące uzupełnienia materiału dowodowego oraz wskazujące na kierunek jego oceny, którymi Sąd Wojewódzki związał organ, jak wyżej wspomniano, wynikały jedynie z dokonanej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego, której to wykładni jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

W tej sytuacji zarzuty kasacyjne, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, nie mogły okazać się skuteczne, czego jednak nie można powiedzieć o zarzucie prawnomaterialnym.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl natomiast art. 17 ust. 1a tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

Jak przyjął przy tym Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez Sąd Wojewódzki wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05), prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym – jak podkreślał Trybunał – kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

Jak z powyższego zatem wynika, uregulowanie zawarte w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i powyższa regulacja kodeksowa (art. 132) posługują się tym samym zwrotem pojęciowym, odnoszącym się do osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do (uogólniając) udzielania pomocy potrzebującemu członkowi rodziny to jest: "gdy osoba ta nie jest w stanie". W tej sytuacji, z racji wspomnianego wyżej powiązania obu instytucji, to jest świadczenia pielęgnacyjnego i obowiązku alimentacyjnego, w/w zwrot pojęciowy winien być wykładany w sposób jednolity.

Zwrócić też należy uwagę na charakterystyczne przenikanie się nawzajem obu instytucji, co dodatkowo przemawia za traktowaniem ich w sposób jednolity. Obowiązek alimentacyjny może bowiem polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej tzw. świadczenia pielęgnacyjnego ( art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany).

Tak samo należy interpretować przepisy dotyczące świadczenia rodzinnego. Uprawnienie do jego otrzymania, dalsza osoba - w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy - uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie albo gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (art. 17 ust.1a cyt. ustawy). Świadczenie pielęgnacyjne – jak słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej - nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. O ile przy tym – z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej – może okazać się celowym - w danym stanie faktycznym - przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna - niż wymienione expressis verbis w ustawie – kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu zawarte w art.17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu.

Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia przy tym tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności.

W analizowanej sprawie osoba uprawniona do otrzymania pomocy – J. L. posiadała troje dorosłych dzieci. Jedna z córek ( T. I.) sprawowała opiekę nad własnym dzieckiem i z tego tytułu pobierała świadczenie pielęgnacyjne, druga córka (Z. T.) - nie utrzymywała kontaktów z matką zaś syn (R. L.) pozostawał w zatrudnieniu. W tym stanie faktycznym zatem dwoje dzieci uprawnionej potencjalnie mogło sprawować nad matką opiekę. O ile przy tym można zgodzić się, że nieutrzymywanie kontaktów z rodzicem przez 10 lat świadczy o uchylaniu się od obowiązków rodzinnych i alimentacyjnych, co można by rozważać w kategoriach nadmiernych trudności, o których mówi cytowany wyżej art. 132 k.r.o. a poza tym – ze względów czysto ludzkich - mogłoby to być przykre i trudne do zaakceptowania przez osobę potrzebującą opieki, o tyle fakt pozostawania w zatrudnieniu pozostaje bez wpływu na istnienie obowiązku alimentacyjnego i możliwości sprawowania opieki.

W tej sytuacji nie dochodzi więc do nabycia obowiązku alimentacyjnego przez dalszą krewną J. L. - to jest wnuczkę K. I. a zatem brak jest podstaw do przyznawania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym zalecenia dotyczące prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w tej sprawie stają się również bezprzedmiotowe.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a. z uwagi na charakter dochodzonego roszczenia.