Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1037/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7-8,  art. 77,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 365 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Michał Sowiński (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. J. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wniosek o wymeldowanie B. J. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. złożył w dniu [...] października 2008r. W. J. Na skutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Prezydent W. w dniu [...] lutego 2009r. wydał decyzję orzekającą o wymeldowaniu B. J.

Od powyższej decyzji B. J. wniosła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. posiada W. J. We wniosku o wymeldowanie wymieniony wyjaśnił, że B. J. nie mieszka w miejscu stałego zameldowania trwale od 2003 r. i nie ma tam żadnych swoich rzeczy osobistych. Wg oświadczeń zainteresowanego odwołująca wyprowadziła się dobrowolnie i skoncentrowała swoje życie w innym miejscu. Nie zwróciła wymienionemu kluczy do lokalu jednak nie ma do niego dostępu, ponieważ nie posiada klucza do jednego zamka. Od czasu opuszczenia spornego lokalu nigdy więcej w nim nie była i nie podejmowała żadnych prób aby do niego wejść lub ponownie w nim zamieszkać. Dodatkowo W. J. wyjaśnił, iż w 2006 r. w Delegaturze Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] było już prowadzone postępowanie administracyjne o wymeldowanie wymienionej, które zakończyło się decyzją odmowną.

Wojewoda wskazał, że w dniu [...] października 2008 r. oświadczenia do protokołu złożyła B. J. Z jej wyjaśnień wynika, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. nie mieszka od 2004 r. (kiedy został wymieniony zamek w drzwiach wejściowych) jednak, jak twierdzi, już od połowy października 2003 r. nie nocowała tam z synem z powodu awantur jakie wszczynał W. J. Poinformowała także, że w 2006 r. wniosła do Sądu pozew o przywrócenie naruszonego prawa posiadania ale został on oddalony ze względu na upływ terminu jednego roku przysługującego na wniesienie takiego pozwu. Zainteresowana oświadczyła dodatkowo, że nie wymelduje się ze spornego lokalu dobrowolnie gdyż obawia się, że jej "mąż W. J. zamieni to mieszkanie lub sprzeda". Wg jej wyjaśnień w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. zostały rzeczy osobiste i ubrania a gdy próbowała zabrać je z mieszkania nie została do lokalu wpuszczona. Z tego samego względu nie może wejść do lokalu i ponownie w nim zamieszkać. Po czym dodała, iż wyraża chęć zamieszkania w przedmiotowym lokalu jednak dopiero po uprawomocnieniu się wyroku ze sprawy rozwodowej podejmie jakieś kroki żeby tam powrócić i zamieszkać. Jedynie w dniu [...] września 2004 r. odwołująca złożyła doniesienie do prokuratury o utrudnianie jej zamieszkania w spornym lokalu poprzez wymianę zamka w drzwiach wejściowych przez byłego męża. Kolejne takie zawiadomienie odwołująca złożyła [...] kwietnia 2007 r.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie wyroku Sądu Rejonowego dla W. Wydział IV Karny z dnia [...] stycznia 2007 r. sygn. akt [...] uznano W. J. winnym zarzucanych mu czynów a mianowicie tego, że w okresie od 1997 do 2002 r. znęcał się nad rodziną fizycznie i psychicznie. W uzasadnieniu tego wyroku znajduje się jednak wzmianka, która wskazuje, że B. J. lokal nr [...] przy ul. [...] w W. opuściła w październiku 2003 r. Od przedmiotowego wyroku W. J. złożył apelację do Sądu Okręgowego w W. na skutek, której Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] października 2007 r. (sygn. akt [...]) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Rejonowemu. Obecnie od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego Sąd Rejonowy nie podjął żadnych działań w celu wyjaśnienia sprawy. Jedynie z zaświadczenia wydanego przez Sąd Rejonowy [...] wynika, że toczy się obecnie postępowanie karne przeciwko W. J. z art. 269 par. 2 kk (sygn. akt [...]). Z aktów oskarżenia Prokuratury Rejonowej W. przeciwko W. J. wynika, że w spornym lokalu w latach 2000 - 2002 często dochodziło do interwencji policyjnych.

Wojewoda [...] podkreślił, że z wyjaśnień składanych przez W. J. wynika, że B. J. zamieszkuje od 2003 r. w nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w C. Jednak postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Urząd Gminy w J. jednoznacznie tego faktu nie potwierdziło.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, z późn. zm.), do wydania na wniosek strony lub z urzędu decyzji w sprawie wymeldowania konieczne jest spełnienie warunku faktycznego opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące bez dokonania obowiązku wymeldowania się. Przy czym zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym poglądem opuszczenie miejsca pobytu stałego powinno być rozumiane jako trwałe zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu powinna nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale również poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. W związku z czym, opuszczeniem jest nie tylko fizyczne nie przebywanie ale i zamiar opuszczenia danego lokalu z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów.

Analizując całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, iż po stronie B. J. została spełniona przesłanka wskazanego wyżej przepisu, niezbędna do wydania decyzji o wymeldowaniu. Wojewoda podkreślił, że z wyjaśnień odwołującej wynika, że opuściła miejsce stałego zameldowania ze względu na naganne zachowanie męża. Organ stwierdził, że W. J. nie pozbawił odwołującej w sposób bezprawny miejsca stałego zameldowania poprzez uniemożliwienie jej dostępu do mieszkania. B. J. opuściła miejsce stałego zameldowania w październiku 2003 r. i skoncentrowała swoje życie w innym miejscu. Z tego też względu, zdaniem organu, nie można uznać, że lokal nr [...] przy ul. [...] w W. stanowi nieprzerwanie ośrodek koncentracji życia odwołującej gdyż nie zamieszkuje pod tym adresem. Organ II instancji zwrócił uwagę na fakt, iż w chwili gdy B. J. dowiedziała się o wymianie zamków w drzwiach nie podjęła żadnych kroków prawnych umożliwiających jej powrót do lokalu a z pozwem o przywrócenie naruszonego prawa posiadania wystąpiła dopiero w 2006 r. Wojewoda wskazał, iż osoba usunięta z lokalu wbrew własnej woli i bezprawnie do niego nie wpuszczona powinna wystąpić we właściwym czasie- z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. W przeciwnym razie opuszczenie lokalu należy traktować jako dobrowolne.

Zdaniem organu odwoławczego całokształt zachowań odwołującej wskazuje, że lokal nr [...] przy ul. [...] w W. nie jest dla niej miejscem koncentracji jego interesów życiowych od 2003 r.

Organ podkreślił, że w obecnym kształcie prawnym ewidencja ludności służy rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób - a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Uregulowanie to ma na celu podkreślenie wyłącznie rejestracyjnej funkcji ewidencji ludności. Zameldowanie w lokalu, jako czynność materialno-techniczna, jest bowiem jedynie rejestracją stanu faktycznego (zapisem ewidencyjnym) i nie rodzi prawa do mieszkania, a jedynie ustala istnienie i rodzaj pobytu pod danym adresem. Dla zapewnienia zgodności pomiędzy stanem faktycznym, a zapisami w ewidencji ludności niezbędne jest, aby organy meldunkowe mogły wymuszać na obywatelu pewne czynności służące rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu, lub też poprzez rozstrzygnięcia własne zastępować takie czynności w celu uzyskania zgodności pomiędzy ewidencją, a istniejącym stanem rzeczy.

W związku z powyższym organ uznał, że decyzja orzekająca o wymeldowaniu B. J. spod ww. adresu jest zgodna z obowiązującymi w tej mierze przepisami i w pełni zasadna.

Na powyższą decyzję pismem z dnia [...] maja 2009 r. B. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 5 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Nadto, w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem decyzje organów obu instancji wydane zostały bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne, ponadto organ winien ustalić zamiar osoby, która ma być wymeldowana. Przy ustaleniu zamiaru nie można zatem poprzestać na oświadczeniach zainteresowanej osoby. Dla oceny zamiaru istotne znaczenie mieć bowiem będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należeć będą m.in.: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, niepubl.).

Wydanie przez organ orzeczenia o wymeldowaniu danej osoby z pobytu stałego winno być tym samym poprzedzone postępowaniem dowodowym, którego rezultaty nie pozostawiałyby wątpliwości co do istnienia wymienionych wyżej przesłanek wymeldowania.

Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są – zawarte w art. 6 i 7 k.p.a. – zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

Oceniając wydane w sprawie decyzje należy stwierdzić, że nie zostały one poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym.

Organy obu instancji, dokonując ustaleń faktycznych oparły się na twierdzeniach wnioskodawcy – W. J., nie konfrontując jednak ich treści z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co czyni uprawnionym zarzut skarżącej naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżąca zasadnie zauważa bowiem, iż organy meldunkowe zaniechały przeprowadzenia oględzin lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., celem zweryfikowania podnoszonej przez nią okoliczności, iż w opuszczonym przez siebie lokalu pozostawiła swoje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania. Należy zatem uznać, iż w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy okoliczność, iż skarżąca nie pozostawiła w lokalu żadnych rzeczy osobistych nie została przez organy wykazana w sposób bezsporny.

Ponadto, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wskazać należy, iż zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawną, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z 8 grudnia 1992 r., SA/Lu 694/92). Z uzasadnienia powołanej w skardze decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2007 r. o odmowie wymeldowania z pobytu stałego B. J. ze spornego lokalu wynika, iż w ocenie organu skarżąca nie opuściła miejsca stałego pobytu dobrowolnie, lecz została do tego przymuszona przez męża W. J. W tym kontekście organ I instancji powołał się na uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego dla W. w W. z [...] marca 2007 r. sygn. akt [...] oddalającego powództwo B. J. i A. J. przeciwko W. J. o przywrócenie posiadania, w którym Sąd wskazał, iż nie budzi wątpliwości fakt, że powódka i jej syn zostali pozbawieni posiadania przedmiotowego lokalu wbrew własnej woli przez pozwanego (k. 64 akt adm.). W sytuacji zatem, w której w tym samym stanie faktycznym i na podstawie tych samych dowodów zostały jedna po drugiej wydane całkowicie różne decyzje tego samego organu – Prezydenta W., bez dokładnego wyjaśnienia takiego stanu rzeczy, strona w istocie może nie mieć przekonania do prawidłowości zapadłego ostatecznie rozstrzygnięcia.

Wskazać przy tym należy, iż istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego wyraża się w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu [art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.)]. Wynikający z niej stan związania, według poglądów jakie ukształtowało piśmiennictwo i judykatura przedmiotu, ograniczony jest jednak, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt II CKN 655/98, LEX nr 51062; z dnia 23 maja 2002 r., sygn. akt IV CKN 1073/00, LEX nr 55501). Orzekając w przedmiocie wymeldowania organ był zatem związany jedynie orzeczeniem oddalającym powództwo skarżącej o przywrócenie posiadania. Dokonanie przez Prezydenta W. w decyzji z [...] czerwca 2007 r. ustaleń w oparciu o stanowisko sądu cywilnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z [...] marca 2007 r. powoduje jednak, iż na etapie kolejnego postępowania administracyjnego o wymeldowanie z pobytu stałego skarżącej, toczącego się na skutek wniosku W. J. z [...] października 2008 r., organ I instancji nie mógł uchylić się od analizy dowodu z wyroku Sądu Rejonowego dla W. w W. z [...] marca 2007 r., skoro Sąd uczynił przedmiotem rozważań kwestię braku dobrowolności przy opuszczaniu przez skarżącą dotychczasowego miejsca pobytu stałego.

Należy zaznaczyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, iż organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale muszą taką zmianę dokładnie uzasadnić, zwłaszcza wtedy, gdy dotyczy tego samego adresata. Dlatego też zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 65/97). W rozpoznawanej sprawie organ orzekający nie odniósł się do ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonanych w decyzji z [...] czerwca 2007 r., poprzestając na stwierdzeniu, iż wnioskodawca nie naruszył prawa posiadania skarżącej, gdyż nie pozbawił jej nigdy w sposób bezprawny miejsca zamieszkania, poprzez wyrzucenie jej z mieszkania.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy art. 7-8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości prawnych, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.