Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1697/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1, art. 7, art. 8. art. 10, art. 77 § 1, art. 16 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2634/16 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. J. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2634/16 oddalił skargę M. J. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na zakres zarzutów oraz argumentację przedstawioną w skardze, która sprowadzała się do kwestionowania decyzji z [...] grudnia 2015 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości podkreślono, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy była, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.) decyzja Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR z [...] lipca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą ustalono skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

Sąd mógł zatem oceniać tylko działania organu administracyjnego podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Inaczej mówiąc, kontrola sądowa ograniczała się do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, tj. od dnia zawiadomienia skarżącego o tym postępowaniu (co nastąpiło zawiadomieniem z [...] lutego 2016 r. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności) do dnia wydania decyzji organu odwoławczego [...] lipca 2016 r. Przedmiotem oceny Sądu nie mogło być natomiast postępowanie, w wyniku którego skarżącemu przyznano płatności rolnośrodowiskowe na 2014 r. w pomniejszonej wysokości. Postępowanie to było bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Natomiast kontrolowane postępowanie jest już tylko następstwem stwierdzenia, że w 2014 r. skarżący nie dotrzymał wymogów warunkujących przyznanie mu płatności na ten rok w pełnej wysokości, a jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych.

Wobec powyższego Sąd nie był uprawniony do kontroli legalności postępowania dotyczącego decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. W konsekwencji, skarżący nie mógł skutecznie w niniejszym postępowaniu podnosić argumentów, mających na celu wykazanie wadliwości działania organów w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. Nawet jeśli w tamtym, odrębnym postępowaniu dotyczącym przyznania ww. płatności byłyby to zarzuty uzasadnione, to nie mogły znaleźć uzasadnienia w sprawie niniejszej, gdyż nie odnoszą się do decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze nie znajdowały uzasadnienia. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło też do naruszenia prawa, które Sąd dostrzegłby z urzędu. Poza sporem pozostawał fakt przyznania i wypłacenia skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014 w kwocie 7.292,00 zł na podstawie decyzji z [...] października 2013 r. Nie była też sporna okoliczność wydania decyzji z [...] grudnia 2015 r. w której płatności te zostały pomniejszone do 1.000 zł oraz to, że decyzja ta była ostateczna. W tej sytuacji organ był zobowiązany uznać, że kwota płatności stanowiąca różnicę pomiędzy płatnością przekazaną na rachunek strony, na mocy pierwotnej decyzji organu I instancji w wysokości 7.292,00 zł, a kwotą należnych beneficjentowi płatności określonych w ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ [...] grudnia 2015 r. w wysokości 1.000,00 zł stanowiła płatności pobrane nienależnie i wynosiła 6.292,00 zł.

Od przedmiotowego wyroku M. J. złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego:

- art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego organ nie ma kompetencji do samodzielnego ustalenia prawidłowości podstaw wyliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności i zasadności tych podstaw, co doprowadziło do uznania, że podstawę wyliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności może stanowić wyłącznie decyzja wydana w postępowaniu o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, a przesłanki ustalenia tej kwoty nie podlegają kontroli w postępowaniu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności.

II. naruszenie prawa procesowego

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja Dyrektora ARiMR z [...] lipca 2016 r. jest prawidłowa, mimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania wobec nieprzeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego i dokonania własnych ustaleń faktycznych, które powinny stanowić podstawę ustalenia kwoty rzeczywiście pobranych nienależnie płatności przez skarżącego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wyjaśnienia stanowiska, że podstawę wyliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności może stanowić wyłącznie decyzja wydana w postępowaniu o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, a przesłanki ustalenia tej kwoty nie podlegają kontroli w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2634/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] października 2014 r. przyznał beneficjentowi płatności rolnośrodowiskowe w łącznej kwocie 7.292 złotych, która została przekazana na jego rachunek bankowy. Decyzja ta została następnie uchylona przez organ odwoławczy. Organy ARiMR dokonały weryfikacji powierzchni dla zadeklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej. Kierownik BP ARiMR ponownie rozpoznając sprawę wydał [...] grudnia 2015 r. decyzję, którą przyznał wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości 1.000 złotych. Następnie w dniu 9 czerwca 2016 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, ustalając do zwrotu kwotę płatności w wysokości 6.292 złotych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Z przepisów tych wynika, że prawomocność orzeczeń administracyjnych związana jest z ich niezaskarżalnością zarówno w toku instancji administracyjnej, jak i do sądu administracyjnego. Warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14.04.2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287).

Należy podkreślić, że w tej sprawie decyzja organu I instancji z [...] grudnia 2015 r. przyznająca płatności rolnośrodowiskowe w wysokości 1.000 złotych jest ostateczna i prawomocna. Oznacza to, że wszelkie zarzuty dotyczące zakończonego już postępowania administracyjnego podnoszone w sprawie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych nie mogą być skuteczne, ponieważ także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazaną decyzją ostateczną. Zasada związania decyzją ostateczną powoduje, że skutki takiej decyzji dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 k.p.a. Wskazane przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przez organ administracji publicznej, ponieważ do ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Organ administracji publicznej dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie na podstawie dokumentów urzędowych, w tym na podstawie decyzji ostatecznej z 15 grudnia 2015 r. przyznającej płatności rolnośrodowiskowe w wysokości 1.000 złotych. Ponadto prawidłowo ustalono, że na rachunek bankowy beneficjenta przelano kwotę 7.292 złotych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów postępowania.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Zarzut podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest zasadny. Według art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (...) następuje w drodze decyzji administracyjnej. W art. 29 ust. 6 do 10 uregulowano: wstrzymanie wykonania decyzji; odpowiednie stosowanie działu III ustawy Ordynacja podatkowa; właściwość organu, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego; termin załatwienia sprawy; stosowanie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do egzekucji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Jest to zatem kompleksowa regulacja prawna zawierająca normy prawa procesowego oraz normy prawa materialnego mająca na celu odzyskanie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych od szerokiego kręgu osób, nie tylko od strony postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej.

Do ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać bowiem systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany (tak: postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1422/10). Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).

Zgodnie z art. 2 § 2 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych.

Z tych regulacji prawnych oraz z art. 29 ust. 2 i 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika wprost, że organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych posiada uprawnienia organu podatkowego w zakresie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które według ustawy Ordynacja podatkowa są niepodatkowymi należnościami budżetu państwa zdefiniowanymi w art. 3 pkt 8 jako niepodatkowe należności budżetowe przez które rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.

Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy chodzi o dwa rodzaje należności: kwota nienależnie pobranych środków publicznych; kwota nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad obowiązkowe jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Adresatem decyzji wydanej w omawianym trybie może być każdy kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustalenie osoby zobowiązanej następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Osobą zobowiązaną może być również podmiot niebędący stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, która nienależnie pobrała środki publiczne. Podstawowy termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego liczy się od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy. Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Moment powstania obowiązku podatkowego jest określony w ustawach regulujących poszczególne podatki.

Płatności przelane na rachunek skarżącego pochodziły ze środków publicznych przeznaczonych na pomoc rolnikowi przyznawaną w drodze decyzji administracyjnej. Pobrane środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetu państwa wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych podlegają zatem zwrotowi wobec ustalenia, że zostały pobrane w kwocie nadmiernej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).