Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2605/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 28 § 1, art. 26  § 1, art. 32, art. 183 § 2 pkt. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 17/15 w sprawie ze skargi E.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 17/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność gminy

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) podjęła uchwałę Nr [...] z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...], stanowiącej własność Gminy [...], w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej.

Pismem z dnia 3 października 2014 r. E.Z. wezwała Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wskazanej uchwały, której zarzuciła naruszenie prawa w postaci art. 140 k.c., § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

Na powyższe wezwanie Rada Miejska w [...] nie udzieliła odpowiedzi.

E.Z. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 31 stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze ponowiła zarzuty sformułowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i rozwinęła ich uzasadnienie. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 140 k.c., ponieważ bezprzetargowa sprzedaż na rzecz właścicieli nieruchomości przyległych fragmentów terenu samowolnie zabudowanych wydzielonych z działki drogowej, ze względu na usankcjonowanie kilkumetrowego pomniejszenia szerokości drogi wewnętrznej, znacznie utrudni skarżącej i jej klientom korzystanie z drogi wewnętrznej łączącej nieruchomość skarżącej (działkę nr [...]) z drogą publiczną – ul. [...] w [...], co niewątpliwie istotnie utrudni korzystanie z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności i tym samym stanowić będzie niedopuszczalną ingerencję w to prawo;

2. § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z zm.), ponieważ sprzedaż terenu dodatkowego dokonana na mocy skarżonej uchwały usankcjonuje pomniejszenie drogi wewnętrznej do szerokości uniemożliwiającej bezpieczny i bezkolizyjny ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów na drodze dojazdowej do nieruchomości skarżącej, powodując naruszenie jej interesu prawnego, wskutek czego droga dojazdowa nie będzie spełniać wymogów wynikających z tego przepisu prawa, co z kolei uniemożliwi skarżącej i jej klientkom bezpieczne korzystanie z drogi;

3. art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., ponieważ zgoda Rady Gminy [...] na bezprzetargową sprzedaż terenu dotyczyła fragmentów nieruchomości zagospodarowanych już jako odrębna nieruchomość drogowa (stanowiąca dojazd do pobliskich działek), gdy tymczasem zgodnie ze wskazanym przepisem przedmiotem zbycia w tym trybie mogą być tylko te nieruchomości (lub jej części), które nie mogą być zagospodarowane jako odrębna nieruchomość, co prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącej, ponieważ sprzedaż działek gruntu objętych skarżonymi uchwałami uniemożliwi skarżącej i jej klientkom bezpieczne korzystanie z drogi.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że działka gruntu będąca przedmiotem kwestionowanej uchwały została wydzielona z pasa drogi dojazdowej obejmującej działkę oznaczoną po wydzieleniu nr [...] (przed wydzieleniem nr [...]) stanowiącą wysięgnik ulicy [...] w [...]. Już samo wydzielenie tej działki budzi poważne wątpliwości pod względem zgodności podziału z prawem. Działka nr [...] (a przedtem nr [...]) ma szczególny charakter z racji spełnianej funkcji - gminnej drogi dojazdowej. Skoro powstała w celu urządzenia ogólnodostępnej drogi, otrzymała nazwę, to spełnia wszelkie kryteria drogi publicznej i nie może być traktowana jako zwykła nieruchomość komunalna, podlegająca podziałowi i zbyciu w trybie przepisów u.g.n. Przez tą drogę wewnętrzną od ponad dwudziestu lat biegnie dostęp do drogi publicznej, tak dla pojazdów, jak i dla pieszych. W następstwie nielegalnej zabudowy drogi przez właścicieli działek nr [...] i [...] został uniemożliwiony prawidłowy dostęp do nieruchomości skarżącej, w tym dla wszelkiego rodzaju służb porządkowych, straży pożarnej czy karetek pogotowia jak i klientek skarżącej, którymi są przede wszystkim kobiety w ciąży, gdyż skarżąca prowadzi w obrębie swojej nieruchomości praktykę lekarska (gabinet ginekologiczny). Skarżąca wyjaśniła, że działka gruntu stanowiąca drogę wewnętrzną figurującą obecnie w ewidencji gruntów pod nr [...] (dawniej nr [...]) zgodnie z treścią załącznika graficznego do prawomocnej decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27.08.1999 r. stanowiącego wyrys z ewidencji gruntów - mapę w skali 1:2000 winna posiadać szerokość 10 metrów, gdyż taka szerokość odpowiada usługowemu przeznaczeniu działki, co potwierdza załącznik graficzny do prawomocnej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 30.12.1992 r. o warunkach zabudowy. Według skarżącej właściciele działek nr [...] i [...] dokonali nielegalnego zagospodarowania części działki drogowej o ówczesnym nr [...]. Wobec tego sprzedaż nowo wydzielonych działek będzie usankcjonowaniem nielegalnego zagospodarowania gminnej drogi dojazdowej i bezpośrednio godzi w interes skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. Organ za bezpodstawny uznał zarzut naruszenia art. 140 k.c., wskazując, że sprzedaż działek nr [...] i [...] nie pogorszy warunków korzystania z drogi wewnętrznej. Droga ta zachowa wymaganą przepisami prawa szerokość a tym samym swoje społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Rada Miejska w [...] wyjaśniła, że przedmiotowa droga ma charakter drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych, o szerokości 6 m, stanowiącą dojazd do 7 budynków mieszkalnych. Według Rady Miejska w [...] podjęcie uchwały w sprawie zbycia fragmentów nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej i nie można tego traktować jako naruszenia jej interesu prawnego. Obie działki nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha stanowią nieużytkowaną część byłej działki nr [...], z którego mieszkańcy nigdy nie korzystali z uwagi na ukształtowanie terenu. Za bezzasadny Rada Miejska w [...] uznała również zarzut naruszenia przepisów techniczno-budowalnych, albowiem szerokość drogi wynosząca 6 m spełnia wymagania § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i jest dostosowana do warunków terenowych nieruchomości.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., II SA/Gd 17/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że podstawą skargi był art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd zobowiązany był do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a wiec zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed jej wniesieniem skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, czy zachowany został termin do jej wniesienia oraz czy legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione jedynie trzy z wymienionych przesłanek.

Uchwała ze względu na swój przedmiot, którym jest gospodarowanie mieniem gminnym, jest niewątpliwie aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga poprzedzona została również bezskutecznym wezwaniem Rady Miejskiej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i została wniesiona w sześćdziesięciodniowym terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

W sprawie nie została natomiast spełniona ostatnia z przesłanek warunkujących merytoryczne rozpoznanie skargi, a mianowicie wykazanie przez skarżącą legitymacji procesowej uprawniającej ją do zakwestionowania przedmiotowej uchwały. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać się nie tylko istnieniem indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w sąsiedztwie przeznaczonych do sprzedaży działek nr [...] i nr [...], do której dojazd odbywa się za pośrednictwem drogi wewnętrznej stanowiącej obecnie działkę nr [...]. Działka nr [...], na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia 3 lipca 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], została podzielona na działki nr [...], [...] i [...] – wszystkie oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "dr" – drogi. Działka nr [...] pełni funkcję drogi dojazdowej do położonych na tym obszarze nieruchomości, a działki nr [...] i [...], na wniosek właścicieli działek do nich przylegających przeznaczone zostały do sprzedaży w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych.

Naruszenie interesu prawnego skarżąca upatruje w tym, że na skutek sprzedaży działek o nr [...] i [...], nastąpi znaczne pogorszenie warunków korzystania z działki drogowej nr [...], która stanowi drogę dojazdową do jej nieruchomości nr [...], albowiem pogorszą się parametry działki drogowej w zakresie szerokości. Spowoduje to znaczne utrudnienie dla skarżącej oraz jej pacjentek w zakresie dojazdu do nieruchomości z drogi publicznej ul. [...] w [...], postoju i wykonywania manewru zawracania. W ocenie skarżącej, sprzedaż wydzielonych z działki drogowej nr [...] działek nr [...] i [...] znacznie utrudni skarżącej korzystanie z jej własności zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem prawa własności i doprowadzi w rezultacie do niedopuszczalnej ingerencji w to prawo.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie wpływa na przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości oraz jego wykonywanie. Nie ogranicza ona jej uprawnień jako właścicielki nieruchomości w zakresie korzystania z tej nieruchomości oraz rozporządzania nią. Wydzielone z działki drogowej nr [...] działki nr [...] i [...], podlegające sprzedaży bezprzetargowej na rzecz właścicieli działek przyległych w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., nie graniczą z nieruchomością skarżącej. Położone są w okolicy, ale nie w bezpośrednim sąsiedztwie. Nieruchomość skarżącej graniczy natomiast z działką drogową nr [...] pełniącą funkcję drogi wewnętrznej łączącej działkę skarżącej z drogą publiczną – ul. [...]. Działka skarżącej leży w oddaleniu od działki nr [...] objętej kwestionowaną uchwałą, nie graniczy z nią, nie sąsiaduje ani nie przylega do niej, jej sprzedaż na rzecz właściciela działki sąsiedniej nr [...] w żaden sposób nie wpłynie na prawo własności skarżącej, nie ograniczy tego prawa ani nie wywoła negatywnych wobec niego następstw.

Stanowisko skarżącej, która upatruje naruszenie jej interesu prawnego w utrudnieniach związanych z dojazdem do jej nieruchomości nie jest uzasadnione. Działka drogowa nr [...] ma charakter drogi wewnętrznej. Przeznaczenie działki nr [...] do sprzedaży właścicielowi działki przyległej jest jedynie następstwem dokonanego wcześniej, niepodważonego prawnie, podziału działki nr [...]. Działka nr [...] powstała w następstwie zatwierdzenia podziału nieruchomości nr [...] o charakterze drogowym na trzy działki: [...], [...] i [...]. Jak wskazał organ działka nr [...] stanowiła nieużytkową część byłej działki nr [...], z której nie korzystano z powodu ukształtowania terenu. Natomiast działka nr [...] nadal realizuje dotychczasową funkcję drogi wewnętrznej. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału z dnia 3 lipca 2009 r. stała się prawomocna z dniem 17 lipca 2009 r., a tym samym funkcjonuje w obrocie prawnym i nie może być obecnie kwestionowana. Działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), który stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Do tego rodzaju dróg nie stosuje się wymagań technicznych, w tym wymaganej minimalnej szerokości jezdni, określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), w tym wymogów związanych z promieniem zawracania.

W odniesieniu do dojść i dojazdów służących skomunikowaniu działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych z drogami publicznymi obowiązującą regulacją jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). § 14 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Ponadto, w § 14 ust. 2 ustalono, że dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Działka nr [...] pełniąca funkcję drogi wewnętrznej, która, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, ma szerokość 6 m, spełnia wskazane wyżej wymagania techniczne.

Działka ta spełnia również wymagania techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. nr 124, poz. 1030), które w § 13 ust. 1 stanowi, że minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m, a jej nachylenie podłużne nie może przekraczać 5%.

Wskazana droga wewnętrzna obejmująca działkę nr [...], w kształcie obowiązującym po podziale z 2009 r., komunikuje kilka nieruchomości zabudowanych, w tym działkę skarżącej, z drogą publiczną – ul. [...]. W tej sytuacji, uchwała zezwalająca na sprzedaż fragmentu dawnej działki nr [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...], nie pozbawia nieruchomości skarżącej prawidłowego, zgodnego z przepisami technicznymi, dostępu do drogi publicznej. Tym samym nie ingeruje w prawa podmiotowe ani uprawnienia przysługujące skarżącej jako właścicielce działki nr [...].

Niezadowolenie skarżącej z parametrów obecnej drogi wewnętrznej i przewidywanie, że brak możliwości korzystania z działki nr [...] wskutek jej sprzedaży znacznie pogorszy warunki korzystania z jej działki, nie stanowi o interesie prawnym skarżącej, ale wyłącznie o interesie faktycznym. Podstawę interesu prawnego stanowi jedynie przepis prawa materialnego, co oznacza, że w systemie prawa musi istnieć przepis, który danemu podmiotowi gwarantuje określoną korzyść i uprawnienie, bądź nakłada na niego obowiązek w pewnych określonych okolicznościach faktycznych. Oceniając interes prawny skarżącej, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem jej indywidualnej sytuacji prawnej. Nie wskazała bowiem żadnego przepisu prawa materialnego, który zostałby naruszony kwestionowaną uchwałą. Sprzedaż działki nr [...], wobec spełniania wymogów technicznych przez działkę drogową nr [...], jest z punktu widzenia prawa własności nieruchomości skarżącej irrelewantna prawnie.

Naruszenia interesu prawnego skarżącej nie uzasadnia także fakt przebiegania pod działką przeznaczoną do sprzedaży sieci wodno-kanalizacyjnej i energetycznej. Przepis art. 49 § 1 k.c. stanowi, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Wykładnia art. 49 k.c. prowadzi do wniosku, że urządzenia określone w tym przepisie z chwilą, gdy przez fizyczne połączenie z siecią przestają być częścią składową nieruchomości, zachowują status samoistnych rzeczy ruchomych, mogących być przedmiotem odrębnej własności i odrębnego obrotu. Z tego wynika, że możliwe są dwie sytuacje: urządzenia przesyłowe jako części składowe nieruchomości dzielą jej los, bądź jako część przedsiębiorstwa są odrębnym przedmiotem obrotu. Wobec urządzeń przesyłowych, które znajdują się na nieruchomości nienależącej do skarżącej nie ma ona żadnych uprawnień do tych sieci, pomimo tego, że doprowadzają one płyny, parę, gaz, energię elektryczną do jej nieruchomości. W sytuacji braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych czynności związanych z remontem, konserwacją bądź usuwaniem awarii urządzeń przesyłowych, zastosowanie znajdzie przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. Ponadto dla skuteczności skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenie interesu prawnego powinno występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości, w razie ewentualnej awarii (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2530/01, LEX nr 81964).

Skarżąca nie wykazała, że jej interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i że został on naruszony kwestionowaną uchwałą Rady Miejskiej w [...]. Brak takiej ochrony przesądza o braku legitymacji procesowej skarżącej, co uniemożliwiało merytoryczną kontrolę uchwały, w tym ocenę, czy zaskarżona uchwała spełnia przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Podobnie przedmiotem rozważań nie można było uczynić kwestii prawidłowości decyzji zatwierdzającej podział. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 maja 2015 r., II SA/Gd 17/15, wniosła E.Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11a pkt 1 u.s.g. w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 169 Konstytucji RP – poprzez przyjęcie, że organ wykonawczy gminy (wójt) posiadający kompetencję do reprezentacji gminy, w tym udzielenia pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mógł udzielić pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu Urzędu Gminy w [...] do działania w imieniu organu uchwałodawczego Gminy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ powyższe naruszenie skutkuje nieważnością postępowania z uwagi na fakt, że pełnomocnik organu uchwałodawczego gminy nie był należycie umocowany do działania przed Sądem I instancji;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie stwierdził wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, wskutek błędnego uznania, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w jej zaskarżeniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało to bezzasadnym oddaleniem skargi;

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia nie na podstawie całości akt sprawy, ponieważ Sąd nie określił na podstawie jakich dokumentów i w jaki sposób ustalił, że minimalna szerokość drogi wewnętrznej wynosi 6 metrów i zatem rzekomo spełnia wymagane prawem wymagania techniczne, podczas gdy Sąd I instancji zupełnie pominął przy podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie prawa nabyte przez stronę wynikające z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z treścią załącznika graficznego Burmistrza Gminy [...] nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27.08.1999 r. obejmującej wyrys z ewidencji gruntów – mapę w skali 1:2000 na mocy której droga dojazdowa do nieruchomości skarżącej winna posiadać szerokość 10 metrów, co miało istotny wpływ a wynik sprawy, ponieważ skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi;

d) art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. – z uwagi na fakt nie przeprowadzenia przez Sąd I instancji z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego, co do określenia wymaganej szerokości drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącej, mając na względzie konieczność zachowania zasad bezpieczeństwa drogowego, ponieważ jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wskutek pominięcia powyższego dowodu Sąd I instancji przyjął, iż szerokość drogi dojazdowej wynoszącej 6 metrów jest zgodna prawem, natomiast jego przeprowadzenie spowodowałoby uwzględnienie skargi;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, w szczególności w całości pominięto i nie odniesiono się do twierdzeń strony zawartych w skardze wykazujących niezgodność z prawem skarżonej uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ WSA w Gdańsku nie spełnił obowiązku w wyjaśnieniu motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwiłby przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

1. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię, skutkującą bezzasadnym brakiem przyznania skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w sytuacji, gdy bezprzetargowa sprzedaż na rzecz właścicieli nieruchomości przyległych fragmentów terenu samowolnie zabudowanych wydzielonych z działki drogowej, ze względu na usankcjonowanie kilkumetrowego pomniejszenia szerokości drogi wewnętrznej, znacznie utrudni skarżącej i jej klientom korzystanie z drogi wewnętrznej łączącej nieruchomość skarżącej obejmującej działkę nr [...] z drogą publiczną – ul. [...] w [...], co niewątpliwie istotnie utrudni korzystanie z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności i tym samym stanowić będzie niedopuszczalną ingerencję w to prawo. Jest to tym bardziej istotne, ponieważ zbycie działki nr [...] znajdującej się jednak w strefie oddziaływania na działkę skarżącej, która bezpośrednio nie przylega do działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej, to jednak wskutek znajdowania się w tejże strefie oddziaływania wyraźnie pogorszy możliwość korzystania z jej prawa własności wskutek pogorszenia możliwości dojazdu do jej nieruchomości;

b) art. 140 k.c. w zw. z art. 145 § 1 i § 3 k.c. poprzez błędną jego wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji, skutkującą brakiem przyznania skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w sytuacji, gdy bezprzetargowa sprzedaż na rzecz właścicieli nieruchomości przyległych fragmentów terenu samowolnie zabudowanych wydzielonych z działki drogowej, ze względu na usankcjonowanie kilkumetrowego pomniejszenia szerokości drogi wewnętrznej, znacznie utrudni skarżącej i jej klientom korzystanie z drogi wewnętrznej łączącej nieruchomość skarżącej obejmującej działkę nr [...] z drogą publiczną – ul. [...] w [...], co niewątpliwie istotnie utrudni korzystanie z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności i tym samym stanowić będzie niedopuszczalną ingerencję w to prawo;

c) § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – poprzez jego błędną wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji – ponieważ sprzedaż terenu dodatkowego dokonana na mocy skarżonych uchwał usankcjonuje pomniejszenie drogi wewnętrznej – która w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy winna być zakwalifikowana jednak jako droga publiczna, biorąc pod uwagę jej funkcję i ogólną dostępność, a nie tylko odnosząc się do formalistycznego kryterium zakwalifikowania do jednej z kategorii dróg publicznych - do szerokości uniemożliwiającej bezpieczny i bezkolizyjny ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów na drodze dojazdowej do nieruchomości skarżącej, powodując wbrew twierdzeniom Sądu I instancji naruszenie jej interesu prawnego, wskutek czego droga dojazdowa nie będzie spełniać wymogów wynikających z tego przepisu prawa, co z kolei uniemożliwi skarżącej i jej klientkom bezpieczne korzystanie z drogi, ponieważ nie będzie możliwy bezpieczny ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów na przedmiotowej drodze prowadzącej do nieruchomości budynkowej skarżącej;

d) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – poprzez jego błędną wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji skutkującą bezzasadnym uznaniem, że będzie on miał zastosowanie do określenia zgodnej z prawem szerokości istniejącej drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącej, podczas gdy z jego treści wynika, że przepisy rozporządzenia stosuje się jedynie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 rozporządzenia, a zatem nie do określenia wymaganej prawem szerokości powstałej uprzednio w przeszłości drogi dojazdowej;

e) § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a. – poprzez jego błędną wykładnię skutkującą jego niezastosowaniem, co skutkowało nie przeprowadzeniem przez Sąd I instancji z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego co do określenia wymaganej szerokości drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącej, mając na względzie konieczność zachowania zasad bezpieczeństwa drogowego, ponieważ jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

f) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) – poprzez jego błędne zastosowanie, ponieważ w przedmiotowym stanie faktycznym droga dojazdowa nr [...] oraz wydzielona z niej działka nr [...] przy uwzględnieniu ich funkcji i ogólnej dostępności winna być uznana w przedmiotowym stanie faktycznym za drogę publiczną gminną, a nie drogę wewnętrzną;

g) art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. – poprzez jego błędną wykładnię skutkującą brakiem odniesienia się przez Sąd do tego zarzutu wskutek błędnego uznania, iż skarżącej nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i to w sytuacji, gdy zgoda Rady Gminy [...] na bezprzetargową sprzedaż terenu dotyczyła fragmentów nieruchomości zagospodarowanych już jako odrębna nieruchomość drogowa (stanowiąca dojazd do pobliskich działek), gdy tymczasem zgodnie ze wskazanym przepisem prawa przedmiotem zbycia w tym trybie mogą być tylko te nieruchomości (lub jej części), które nie mogą być zagospodarowane jako odrębna nieruchomość, co prowadzi do naruszenia jej interesu prawnego skarżącej, ponieważ sprzedaż działek gruntu objętych skarżonymi uchwałami uniemożliwi skarżącej i jej klientkom bezpieczne korzystanie z drogi;

h) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – poprzez ich błędną wykładnię, co skutkowało naruszeniem przez Sąd I instancji zasady ochrony praw nabytych strony i ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, ponieważ zgodnie z treścią załącznika graficznego do znajdującej się w aktach niniejszej sprawy prawomocnej decyzji Burmistrza Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27.08.1999 r., stanowiącego wyrys z ewidencji gruntów - mapę w skali 1:2000, droga dojazdowa do nieruchomości skarżącej winna posiadać szerokość 10 metrów, gdyż taka szerokość odpowiada usługowemu przeznaczeniu działki. Powyższe potwierdza również znajdujący się w aktach niniejszej sprawy załącznik graficzny do prawomocnej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 30.12.1992 r.;

i) art. 169 Konstytucji RP – poprzez jego błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że organ wykonawczy gminy (wójt) posiadający kompetencję do reprezentacji gminy, w tym udzielenia pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mógł udzielić pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu Urzędu Gminy w [...] do działania w imieniu organu uchwałodawczego Gminy, co stanowi naruszenie ustrojowej (konstytucyjnej) zasady rozdziału organów stanowiących gmin od wykonawczych, podczas gdy pełnomocnictwo procesowe powinien udzielić Przewodniczący Rady Miejskiej [...] na podstawie upoważnienia Rady Miejskiej [...], względnie Wójt, jednakże działając w niniejszej sprawie wyłącznie na podstawie uchwały Rady Gminy upoważniającej go do takiego działania, ponieważ stronom postępowania jest uchwałodawczy a nie wykonawczy organ gminy – Rada Miejska w [...].

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Jednym z zarzutów skargi kasacyjnej jest zarzut nieważności postępowania, zatem należało odnieść się do tego zarzutu w pierwszej kolejności.

Nieważności postępowania skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że pełnomocnik organu uchwałodawczego gminy nie był należycie umocowany do działania przed Sądem I instancji (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Istotnie, przed laty kwestia reprezentacji gminy przed sądem administracyjnym w sprawach skarg na uchwały jej rady wywoływała kontrowersje, jednakże do ujednolicenia orzecznictwa przyczyniła się uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013/2/21). Zgodnie z jej tezą "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej."

Przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio." Z powołanego przepisu wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. "Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować" (A. Kabat, Komentarz do art. 269 p.p.s.a., LEX 2013). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12.

W niniejszej sprawie okoliczności szczególnych, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej (np. konfliktu interesów pomiędzy radą gminy, a organem wykonawczym) Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł. Ponadto, wykonanie zaskarżonej uchwały powierzono Burmistrzowi Gminy [...] (§ 2 uchwały nr XXIX/312/2013), co samo w sobie powoduje, że "burmistrz jest umocowany do podjęcia wszelkich działań zmierzających do wprowadzenia tej uchwały w życie, co obejmuje również występowanie przed sądem w razie zaskarżenia tego aktu" (zob. wyrok NSA z 5.08.2010 r., II OSK 1030/10, LEX nr 746394). Pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu Władysławowi Macińskiemu do reprezentowania Gminy [...] przed sądami administracyjnymi udzielił w niniejszej sprawie Burmistrz Gminy [...], a zatem zgodnie z przytoczoną wyżej uchwałą nie może być mowy o nienależytej reprezentacji strony (gminy) przed sądem, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Wyprzedzając nieco dalsze zarzuty, już w tym miejscu zauważyć należy, że art. 169 Konstytucji RP (bez wskazania, o którą jednostkę redakcyjną chodzi) nie przesądza samoistnie o tym, kto może reprezentować gminę w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy. Pewnego rodzaju zawiłość w tej materii wykazana została w uchwale z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, ale na użytek tej sprawy nie ma potrzeby szerszego odnoszenia się do tego, skoro skład orzekający podzielił stanowisko zajęte w powołanej uchwale.

Powodem oddalenia skargi przez Sąd I instancji był fakt, że skarżąca cyt. "nie wykazała, że jej interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i że został on naruszony kwestionowaną uchwałą Rady Miejskiej w [...]." Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej. Skarżąca kasacyjnie wskazuje na trzy źródła naruszenia swojego interesu prawnego: art. 140 k.c., decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 27 sierpnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z której miałoby wynikać, że droga dojazdowa do nieruchomości skarżącej powinna posiadać szerokość 10 metrów i wreszcie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do tych zarzutów zauważyć na początku ogólnie należy, że "Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma mieć charakter aktualny i realny, a nie czysto hipotetyczny. Naruszenie takie nastąpić może w sytuacji, gdy skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą" (por. postanowienie NSA z 15.03.2012 r., II OSK 2550/10, LEX nr 1342935). W pierwszej kolejności należy zatem ocenić, czy skarżąca kasacyjnie wskazuje na jakiekolwiek rzeczywiste jej prawo podmiotowe, które zostało naruszone kwestionowaną uchwałą.

Przepis art. 140 k.c. stanowi, że "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." Jest to norma generalna, dotycząca treści prawa własności, zsynchronizowana z równie uniwersalną normą art. 222 k.c. dotyczącą powszechnej ochrony własności. W art. 140 k.c. wymieniono jedynie ogólnie dwa typy uprawnień właściciela: uprawnienie do korzystania z rzeczy i uprawnienie do rozporządzania rzeczą. Regulacja kodeksowa ma tu jednak charakter otwarty. Niewątpliwie prawo własności jest prawem podmiotowym, spośród praw rzeczowych najszerszym. "Kształtując normatywną treść prawa własności ustawodawca pozytywnie określa uprawnienia właściciela (z zakreśleniem ich granic) oraz negatywnie określa sytuację osób trzecich jako, zobowiązanych do biernego przestrzegania cudzej własności. (...) W tym kontekście w stosunku własności występuje z jednej strony właściciel uprawniony czynnie do posiadania, korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą, a z drugiej strony ogół innych osób zobowiązanych biernie do poszanowania cudzego prawa własności. Natomiast w razie dokonanego już naruszenia cudzego prawa własności właścicielowi przysługuje określone roszczenie (windykacyjne bądź negatoryjne) adresowane już do wskazanej osoby. (...) Niewątpliwie prawo własności obejmuje jego pozytywną i negatywną stronę. Jednakże jego treść charakteryzują pozytywnie określone uprawnienia. Po drugiej stronie ich refleksem jest obowiązek cudzego zaniechania. Nie wolno wszakże sankcji naruszenia tego obowiązku traktować jako elementu treści prawa własności. Należy tu raczej posługiwać się bogatą konstrukcją stosunku prawnego własności i pośród jego elementów poszukiwać miejsca dla roszczenia windykacyjnego i negatoryjnego" (por. E. Gniewek, Komentarz do art. 140 k.c. /w/ Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Zakamycze 2001).

Dla niniejszej sprawy z powyższych wywodów wynika kilka wniosków. Po pierwsze, skarżąca kasacyjnie nie jest właścicielką rzeczy (działki nr [...]) będącej przedmiotem uchwały. Zatem zaskarżona uchwała nie może naruszać pozytywnie określanych (na gruncie art. 140 k.c.) uprawnień skarżącej kasacyjnie, jako właścicielki. Uprawnienia te (jak dla przykładu prawo do korzystania z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem) przysługują bowiem skarżącej kasacyjnie tylko w stosunku do działki nr [...]. Co najwyżej, zaskarżona uchwała może naruszać obowiązek powstrzymania się innych osób (w tym gminy) od naruszania własności skarżącej (biernego przestrzegania cudzej własności). Jednak w takim wypadku skarżącej kasacyjnie przysługuje przede wszystkim roszczenie windykacyjne bądź negatoryjne wobec konkretnych osób, realizowane przed sądem cywilnym.

Dla możliwości kwestionowania przed sądem administracyjnym działań naruszających obowiązek innych (w tym gminy) biernego przestrzegania cudzej własności, skarżąca kasacyjnie musiałaby udowodnić, że istnieje norma prawa administracyjnego materialnego, która przewiduje, czy też "uzupełnia" na płaszczyźnie prawa publicznego, takie uprawnienie właściciela – jak choćby powoływany przez nią dostęp do drogi publicznej – które zostało naruszone przez akt z zakresu administracji publicznej, jakim jest kwestionowana uchwała. Takiego przepisu skarżąca kasacyjnie jednak nie wskazała. Tak więc jedynie na marginesie można zauważyć, że o prawie dostępu do drogi publicznej stanowi między innymi art. 93 ust. 3 u.g.n., czy też art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W podstawach skargi kasacyjnej nie został wymieniony żaden z tych przepisów, nie mówiąc już o tym, żeby przeprowadzony został wywód, iż przepisy te mogą w określonej sytuacji kreować dla skarżącej kasacyjnie podmiotowe prawo dostępu do drogi publicznej, które zostało naruszone. Dla przykładu można przywołać wyrok NSA z 14 października 2009 r., I OSK 91/09, w którym wypowiedziana została teza – uznana za kontrowersyjną w doktrynie – zgodnie z którą "Jeśli ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione – posiadanego przed podziałem – dostępu do drogi publicznej. Powołany przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. musi być zatem interpretowany w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi w wyniku którego działki te pozbawiane są dostępu do drogi publicznej" (LEX nr 573294; zob. też glosę M. Durzyńskiej do tego wyroku /w/ Glosa 2013/2/117-124). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie (lub niezastosowanie) oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Tym wymaganiom, w odniesieniu do wskazania przepisu kreującego prawo dostępu do drogi publicznej i uzasadnienia naruszenia tego prawa w konkretnych okolicznościach sprawy, skarżąca kasacyjnie nie sprostała.

Za przepisy kreujące samoistnie prawo dostępu do drogi publicznej nie można bowiem uznać norm zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż powoływane w podstawach kasacyjnych przepisy tego rozporządzenia (§ 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2) – niezależnie od tego, jak przedstawia to skarżąca kasacyjnie, czy ma ono zastosowanie do nieruchomości podlegających zabudowie, czy już użytkowanych – nie przyznają prawa dostępu do drogi publicznej, a jedynie określają wymogi techniczne dla "połączeń" z drogą publiczną. Miałyby one znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyby okazało się, że istniejące po stronie skarżącej kasacyjnie prawo podmiotowe dostępu do drogi publicznej zostało jej odebrane lub ograniczone przez kwestionowaną uchwałę – w sposób nieodpowiadający warunkom technicznym. Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie wykazała w podstawach skargi kasacyjnej istnienia pierwszego (podstawowego) warunku, mianowicie istnienia normy prawnej, z której wywodzi prawo dostępu do drogi publicznej.

Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć przeciwną tezę i uznać, że np. § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych – w brzmieniu: 1. Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. 2. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów – przyznaje pośrednio prawo dostępu do drogi publicznej (choć prawo podmiotowe zasadniczo może kreować tylko ustawa), to wykazanie, że tego typu prawo zostało naruszone lub ograniczone (a zatem, że został naruszony interes prawny osoby uprawnionej) spoczywa na skarżącej kasacyjnie. Sąd administracyjny nie miał tu obowiązku – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – działania z urzędu. "Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a., według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który to interes prawny lub uprawnienie jest naruszany przez skarżony akt" (zob. wyrok NSA z 22.02.2012 r., I OSK 2143/11, LEX nr 1136662). Tym bardziej, że ewentualny dowód z opinii biegłego, którego nieprzeprowadzenie podniesiono jako zarzut w skardze kasacyjnej, nie jest dowodem z dokumentu, w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. "Przepisy p.p.s.a. nie pozwalają sądowi administracyjnemu na przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Opinia biegłego jest innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a." (zob. wyrok NSA z 11.12.2012 r., II OSK 1445/11, LEX nr 1327676). Burmistrz Gminy [...] w piśmie z dnia 8 marca 2013 r. kierowanym do Prokuratury Rejonowej w Kartuzach stwierdza, że po podziale działki nr [...] do ruchu pojazdów pozostawiono pas drogowy o szerokości sześciu metrów oraz plac umożliwiający swobodne zawracanie. Skarżąca kasacyjnie musiałaby zatem sama wykazać, że twierdzenia te nie odpowiadają prawdzie, a w konsekwencji naruszają jej interes prawny.

Prawo do korzystania przez skarżącą kasacyjnie z działki będącej przedmiotem uchwały (działki nr [...]), w takim czy innym zakresie, nie wynika także z decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 27 sierpnia 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązujący w dniu wydania decyzji z 27 sierpnia 1999 r.) stanowił, że "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. (...)." Tę samą normę powtarza obecna ustawa (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wprawdzie, co do zasady, treść decyzji administracyjnej może być źródłem praw nabytych. Ochrona praw nabytych in concreto opiera się na zasadzie pacta sunt servanda rozumianej jako reguła nakazująca respektować uprawnienia konkretnych osób określonych w aktach prawnych o charakterze indywidualnym. W doktrynie uważa się, że w formule państwa prawnego nie mieści się uszczuplanie ex lege praw, z których obywatele korzystają na podstawie wydanych decyzji administracyjnych. Takie rozumienie praw nabytych w drodze indywidualnego aktu administracyjnego przyjął również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 1998 r. K 10/98. Wydaje się przy tym, że zakaz uszczuplania praw (ekspektatywy) słusznie nabytych nie odnosi się tylko do uszczuplenia ex lege, ale również do próby uszczuplenia tych praw w drodze późniejszego aktu administracyjnego. Nie dotyczy to jednak tego przypadku, gdzie z mocy wyraźnego przepisu ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (właściciela nieruchomości). Skarżąca kasacyjnie nie wykazała też, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia 27 sierpnia 1999 r. w powiązaniu z przepisem ustawowym będącym podstawą jej wydania, przyznała skarżącej podmiotowe prawo dostępu do drogi publicznej i to o określonej treści. Takim dowodem nie może być sam załącznik graficzny do decyzji w postaci mapy, jeśli treść decyzji nie kreuje prawa podmiotowego.

Nie jest też prawdą, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) z uwagi na to, że droga dojazdowa nr [...] oraz wydzielona z niej działka nr [...], przy uwzględnieniu ich funkcji i ogólnej dostępności, winny być uznane w przedmiotowym stanie faktycznym za drogę publiczną gminną, a nie drogę wewnętrzną. Jest okolicznością bezsporną, że istniejąca przed podziałem z 2009 r. działka nr [...] nie została zaliczona w odpowiednim trybie do dróg publicznych. Skarżąca kasacyjnie odwołuje się tu do wyroku zapadłego przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (nr 22531/05), próbując wykazać, że ze względu na ogólną dostępność działek drogowych stanowią one drogę publiczną. Niezależnie od tego, że przedmiot w sprawie toczonej przed ETPCz był inny niż w tej sprawie (chodziło o odszkodowanie za faktyczne wywłaszczenie), to na dodatek ustalenia tam przyjęte (co do publicznego charakteru drogi) odbiegały znacząco od stanu faktycznego tej sprawy (tam chodziło o drogę łączącą dwie drogi publiczne). Wynikająca z tego orzeczenia możliwość ustalenia na rzecz uprawnionego podmiotu odszkodowania za faktyczne wywłaszczenie (z uwagi na funkcję publiczną gruntów zajętych pod drogę) nie oznacza jednak, że z pominięciem trybu ustawowego na użytek konkretnej (innej) sprawy można dokonać zaliczenia określonej drogi do dróg publicznych i odnosić do niej przepisy adekwatne dla dróg publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega tu naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie. Z zaliczeniem do dróg publicznych wiązałby się też zakaz obrotu gruntami na rzecz podmiotów innych niż publiczne (art. 2a ustawy o drogach publicznych), a tak daleko idących konsekwencji nie można domniemywać.

Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego, to słusznie Sąd I instancji przyjął, że zbędna okazała się w takiej sytuacji ocena, czy doszło do naruszenia stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej uchwały art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., bowiem skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia (zob. wyrok NSA z 10.02.2015 r., I OSK 2349/14, LEX nr 1657653).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie miał także problemu ze zrozumieniem motywów rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji. Sąd Wojewódzki odniósł się także do zarzutów skargi, które w większości zostały powtórzone następnie w skardze kasacyjnej. Jeśli nawet uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie dość wyczerpująco, zdaniem skarżącej kasacyjnie, odnosi się do jej argumentów, to na pewno nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w takim stopniu, który uniemożliwiłby przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Natomiast "Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego" (zob. wyrok NSA z 12.03.2015 r., I OSK 2338/13, LEX nr 1675977).

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.