Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 560/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2, art. 17 pkt 2
journal: Dz.U. 1958 nr 11 poz 37
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.
article: art. 156 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 586/15 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...], Gminy Miejskiej [...] i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...], Gminy [...] i [...] – spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Jak wynika z jego uzasadnienia, wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r. Spółka Akcyjna [...] w likwidacji wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gospodarki Terenami [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], objętej księgą wieczystą [...], gm. kat. [...], oznaczonej l.kat. [...]. Podstawą tej decyzji były przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37). Przy czym przedmiotowe roszczenie zostało w toku postępowania zbyte na rzecz [...] sp. z o.o. w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2009 r, stwierdziło wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r. z naruszeniem przepisów o właściwości i odmówiło stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ 10 letniego terminu od daty doręczenia decyzji stronom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1255/09, stwierdził nieważność powyższych decyzji wskazując, że organem właściwym do oceny legalności decyzji dotychczasowej jest właściwy minister jako organ wyższego stopnia nad wojewodą, który był wówczas właściwy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdził, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1977 r. o przejściu na własność Skarbu Państwa ww. nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności z uwagi na wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 156 § 2 K.p.a. Na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydenta Miasta [...] - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej oraz wnioskodawczyni, zapadła decyzja będąca przedmiotem skargi wniesionej w tej sprawie. W jej uzasadnieniu Minister Infrastruktury i Rozwoju przytoczył brzmienie mających zastosowanie w sprawie przepisów K.p.a. oraz powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, po czym podkreślił, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, czy decyzja z dnia [...] sierpnia 1977 r. dotknięta jest którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynika, iż została ona podpisania przez Kierownika Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Terenami [...] w [...]. Stosownie do treści § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia (Dz. U. Nr 22, poz. 131) do właściwości wojewodów przeszły m.in. sprawy podlegające przepisom ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym dotyczące: a) wydawania orzeczeń stwierdzających przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa (art. 9 ust. 2), b) wydawania orzeczeń o przejściu na rzecz Państwa innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostaje w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych (art. 17 pkt 2 lit. b), c) ustalania odszkodowania za ruchomości (art. 19 ust. 2). Właściwym do wydania decyzji nacjonalizacyjnej w stosunku do przedmiotowego gruntu był organ szczebla wojewódzkiego. W myśl zaś art. 49 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r., Nr 26, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), terenowym organem stopnia wojewódzkiego na obszarze województwa miejskiego [...] był Prezydent Miasta [...]. Tym samym - zdaniem organu nadzoru - nie można podzielić stanowiska, że właściwość wspomnianego Naczelnika i działającego w jego imieniu Kierownika mogła wynikać z art. 49 ustawy o radach narodowych. Również art. 62 tej ustawy nie wskazywał na jego właściwość w sprawach nacjonalizacyjnych rozstrzyganych w oparciu o przepisy cytowanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Powyższy art. 62 ust. 1 stanowił bowiem, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej wydają w I instancji: 1) naczelnik gminy (miasta i gminy) - na terenie gminy (miasta i gminy), 2) prezydent lub naczelnik miasta - na terenie miasta niepodzielonego na dzielnice, a na terenie dzielnicy naczelnik dzielnicy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym był art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. w związku z § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. Również art. 37 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych, nie przewidywał właściwości naczelnika dzielnicy w sprawach nacjonalizacyjnych rozstrzyganych w oparciu o przepisy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. W ocenie organu nadzoru pogląd ten wzmacnia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1194/05 (publ. CBOSA), a także zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1255/09, którego ocena prawna w zakresie właściwości organu do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma tu charakter wiążący. Skoro więc właściwym organem był w sprawie wojewoda, to decyzja z [...] sierpnia 1977 r. została wydana przez organ niewłaściwy, a zatem z naruszeniem przepisów o właściwości, co wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Z uwagi jednak na upływu dziesięcioletniego okresu określonego w art. 156 § 2 K.p.a. organ obowiązany był stwierdzić, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Dokonując oceny tej decyzji pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ nadzoru powołując stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, zaznaczył że decydują o tym łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Za rażące naruszenie prawa może być uznane tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 2 cytowanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przedsiębiorstwa, które pozostawały w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 8 marca 1958 r., pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.) przechodziły z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpił ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Akta sprawy nie potwierdzają jednak, aby na przedmiotowej nieruchomości był ustanowiony przymusowy zarząd państwowy w rozumieniu art. 2 cytowanej ustawy 25 lutego 1958 r. wskazanego jako podstawa prawna decyzji dotychczasowej (por. orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu nr 28 z dnia 16 lutego 1948 r.). Powyższe nie przesądza jednak, aby kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Samo wskazanie w treści decyzji wadliwej podstawy prawnej orzekania nie wypełnia bowiem przesłanki rażącego naruszenia prawa, o ile treść rozstrzygnięcia odpowiadała niepowołanemu w treści decyzji, ale obowiązującemu w obrocie prawnym przepisowi prawa powszechnie obowiązującego. Taka sytuacja, zdaniem Ministra, miała miejsce w sprawie, gdyż zgodnie z art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przejęciu podlegało także mienie, w odniesieniu do którego osoby uprawnione utraciły władanie w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., i które pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opierało się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych. Z akt sprawy wynika natomiast, że nieruchomość położna w [...] przy ul. [...] pozostawała w faktycznym władaniu [...] Zakładów Farmaceutycznych "[...]" w [...], co najmniej od kwietnia 1945 r. bez tytułu prawnego (por. pismo [...] z dnia [...] lipca 1977 r., protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] grudnia 1951 r.). Na taką podstawę przejęcia wskazuje uzasadnienie decyzji dotychczasowej. Nie uznał zatem, aby decyzja dotychczasowa dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa. Nie dostrzegł też innych wad nieważnościowych. W szczególności odnosząc się do zarzutów dotyczących kwestii skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r. organ podkreślił, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego z chwilą jej doręczenia stronie. Jak wynika z uzyskanych akt kwestionowana decyzja została doręczona bezpośrednio wspomnianym Zakładom [...] (które odebrały decyzję w dniu [...] września 1977 r. - p. zwrotne potwierdzenie odbioru). Nawet więc przy uznaniu, że doręczenie ww. decyzji w drodze obwieszczenia (decyzję wywieszono na tablicy ogłoszeń w dniach [...] sierpnia 1977 r. – [...] września 1977 r.) nie mogło być skuteczne, to upływ 10- letniego terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, który w świetle art. 156 § 2 K.p.a. uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji dotkniętych m.in. wadą z art. 156 § pkt 1 K.p.a., należałoby liczyć od dnia [...] września 1977 r.

W skargach Skarbu Państwa i Gminy [...] na tę decyzję ostateczną zarzucono naruszenie prawa materialnego, głównie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., dowodząc wadliwości przyjęcia niewłaściwości organu. Przedstawiono wywód, z którego wynika właściwość prezydenta miasta w tego rodzaju sprawach. W szczególności przywołano treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia, wydanego na podstawie art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Rozporządzenie to w § 1 pkt 11 przekazało do właściwości wojewodów kompetencje wynikające między innymi z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Następnie przeprowadzona została tzw. reforma administracji, której podstawą była ustawa z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 czerwca 1975 r. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ww. ustawy jednostkami podziału administracyjnego stopnia wojewódzkiego są województwa, miasto stołeczne Warszawa, miasto Kraków, miasto Łódź i miasto Wrocław. Ustawa ta zmieniła przepis art. 49 ustawy o radach narodowych wskazując, iż terenowymi organami administracji państwowej są: 1) w województwie - wojewoda, 2) w województwie stołecznym i miejskim - prezydent miasta, 3) w województwie wrocławskim i mieście Wrocławiu - wojewoda, 4) w mieście liczącym powyżej 50 tys. mieszkańców oraz w mieście będącym siedzibą wojewódzkiej rady narodowej - prezydent miasta, a w mieście do 50 tys. mieszkańców - naczelnik miasta, 5) w dzielnicy miasta - naczelnik dzielnicy, 6) w gminie - naczelnik gminy, 7) w mieście i gminie, w których działa wspólna rada narodowa- naczelnik miasta i gminy. Zmieniła również art. 62, który otrzymał brzmienie: "art. 62.1 Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej wydają w pierwszej instancji: 1) naczelnik gminy (miasta i gminy)- na terenie gminy (miasta i gminy), 2) prezydent lub naczelnik miasta - na terenie miasta nie podzielonego na dzielnice, a na terenie dzielnicy naczelnik dzielnicy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. 2. Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej wydawane przez wojewodę oraz prezydentów miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi są ostateczne." Spółka [...] zarzuciła natomiast naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, co jest wynikiem błędnie dokonanej przez organ wykładani zakresu regulacji ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., która prawidłowo dokonana wskazuje, iż zakres ten nie dotyczył sprawy objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 8 i art. 25 oraz art. 31 K.p.a. w brzmieniu z dnia 24 sierpnia 1977 r., poprzez niedostrzeżenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem strona – [...] S.A. nie brała udziału w postępowaniu oraz nie doręczono jej decyzji, a nawet nie zapewniono udziału przedstawiciela. W uzasadnieniu eksponowała zwłaszcza pogląd kwestionujący zasadność zastosowania art. 17 tej ustawy jako podstawy prawnej decyzji dotychczasowej. A to z uwagi na fakt, że nieruchomość przy ul. [...] w [...] nie pozostawała w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 8 marca 1958 r.) pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Wskazana ustawa swoim zakresem obejmuje wyłącznie mienie, które było objęte regulacją tego dekretu oraz dotyczyło zakładów energetycznych. Do takiego wniosku – zdaniem skarżącej - prowadzi prawidłowa wykładnia zarówno tekstu całej ustawy, jak i treści jej art. 17 pkt 2. Nawet jeżeli przejęcie przez państwową jednostkę organizacyjną miało miejsce, to nie wypełniało przesłanki władania na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. i odbyło się na podstawie "innych szczegółowych przepisów", co wyłącza stosowanie art. 17 pkt 2 ustawy z 25 lutego 1958 r.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Oddalił zarzuty naruszenia art. 8 pkt 9a i art. 8 pkt 19 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych, jak i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym w związku z § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia, gdyż doszedł do przekonania, że zagadnienie właściwości organu do wydania decyzji dotychczasowej zostało wiążąco przesądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1255/09, stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzających nieważność decyzji z [...] sierpnia 1977 r. wskazując, że organem właściwym do oceny jej legalności jest właściwy minister jako organ wyższego stopnia nad wojewodą, który był organem właściwym do wydania ww. decyzji nacjonalizacyjnej. Związanie to wynika z brzmienia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Wywód w tym przedmiocie zawarty w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku obszernie przytoczył Sąd I instancji w motywach obecnie zaskarżonego orzeczenia. Zatem podzielił pogląd organu, wedle którego decyzja z [...] sierpnia 1977 r. dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., jak też co do poprawności zastosowania art. 156 § 2 tej ustawy. Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi spółki [...] zważył, iż są one niezasadne, bo jego zdaniem nie można przyjąć, aby - skoro w obrocie prawnym w dacie wydania decyzji dotychczasowej obowiązywał art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. - decyzja ta została podjęta bez podstawy prawnej. Analizując normę zawartą w tym przepisie wskazał Sąd meriti na niejednolitość interpretacji, wszak podzielił stanowisko zajmowane konsekwentnie przez Sąd Najwyższy w przywołanych orzeczeniach, w szczególności z 2 lutego 1960 r., sygn. akt IV CR 1031/59 (OSNC 1962/1/9), w którym w odniesieniu do omawianego przepisu wyraził pogląd, że: "Według prawidłowej wykładni art. 17 pkt 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. (Dz. U. Nr 11, poz. 37) przepis ten ma zastosowanie tylko do tych przedsiębiorstw i innego mienia, które w okresie do 31 grudnia 1954 r. zostały objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostały w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego aż do dnia wejścia w życie ustawy". Stanowisko to Sąd Najwyższy konsekwentnie kontynuował w swym późniejszym orzecznictwie (np. w orzeczeniu z 9 lutego 1961 r., sygn. I CR 578/59, OSNC 1963/1/9, w uchwale z 12 września 1973 r., sygn. III CZP 46/73, OSNC 1974/3/48, w uchwale z 8 grudnia 1987 r., sygn. III CZP 47/87, OSNC 1988/7-8/91). Podobne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1304/05 i w wyroku z dnia 8 maja 2007 r., sygn. I OSK 40/07). (publ. CBOSA). Jego zdaniem więc niezasadne jest zapatrywanie odmienne, wedle którego art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, dotyczy wyłączenie "innego mienia", które objęte zostało przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego bądź zarządem ustanowionym na podstawie art.6 i 7 ustawy z 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, a wskazuje na to treść art. 17 pkt 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. - że postanowienia art. 17 pkt 2 odnoszą się do przedsiębiorstw i innego mienia, które zostały objęte we władanie przez państwowe jednostki organizacyjne bez tytułu prawnego. Natomiast władanie związane z zarządem ustanowionym w trybie dekretu z 16 grudnia 1918 r., czy ustawy z 4 lipca 1947 r. jest władaniem opartym na tytule prawnym, a tego rodzaju mienie podlega uregulowaniu art. 2 oraz art. 17 pkt 1 omawianej ustawy. Skoro zatem stosownie do art. 17 postanowienia ustawy stosuje się również i do "innego mienia", o którym mowa w pkt 2 lit. b art. 17, to mają tu zastosowanie także przepisy wskazujące organy właściwe do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia przejścia mienia na własność Państwa. Jeśli zaś chodzi o zarzut pominięcia faktu niebrania udziału w postępowaniu oraz niedoręczenia Spółce [...] decyzji dotychczasowej Sąd meriti wskazał, że nie jest to wada nieważnościowa a ewentualnie wznowieniowa – stanowiąca przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak udziału strony w postępowaniu nie jest natomiast przesłanką wskazującą na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Co mając na względzie, na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji opisanego wyroku.

Zaskarżyła go skargą kasacyjną [...] sp. z o.o. w [...], zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, a to:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 107 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i przyjęciu, że zaskarżona (winno być dotychczasowa) decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, bo zakres ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. nie dotyczył tej sprawy (decyzji),

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 8, art. 25, art. 31 K.p.a. w brzmieniu z 24 sierpnia 1977 r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą ich niewłaściwym zastosowaniem polegającym na niedostrzeżeniu, iż decyzja z [...] sierpnia 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa wynikającym z faktu niebrania udziału w sprawie i niedoręczenia spółce [...] tej decyzji, jak też niezapewnienia udziału jej przedstawiciela, przy czym wówczas nie posiadała ona organów statutowych, przez co nie posiadała zdolności procesowej, stąd konieczne było ustanowienie dla niej kuratora,

2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107, art. 8 i art. 10 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ nie naruszył przepisów postępowania i oddalenie skargi, mimo że nie stwierdzono nieważności decyzji, która rażąco narusza prawo z powodu skierowania jej do adresata, który nie mógł brać udziału w postępowaniu, nie otrzymał decyzji, przez co nie weszła ona do obrotu prawnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie postulowała uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim pominięcie przez Sąd meriti wadliwości postępowania, w jakim zapadła decyzja dotychczasowa, które zdaniem autora skargi kasacyjnej mają charakter rażącego naruszenia prawa. Naprowadzono także na niewłaściwą ocenę zarzutu wydania decyzji dotychczasowej bez podstawy prawnej, gdyż skoro przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. nie pozostawała pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., to nie podpadała pod jej przepisy. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 17 pkt 2 przywołanej ustawy, w ocenie kasatora jest nieprawidłowa. To stanowisko szeroko umotywował stosując reguły wykładni językowej i przytaczając poglądy judykatury w tym temacie. Wskazano także na objęcie przedmiotowej nieruchomości we władanie państwa na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] grudnia 1951 r., którego brak w aktach, a który dowodzi podstawy przejęcia w postaci ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17). Ten wywód uzupełniono w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., wskazując na orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 16 lutego 1948 r. (M. P. Nr 146, poz. 292), które zawierało zapis, że sporna nieruchomość nie podlega przejęciu na własność Państwa, natomiast stanowiło ono podstawę objęcia jej we władanie. Miało więc umocowanie prawne wykluczające przejęcie w trybie ustawy z 1958 r.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Prezydent [...] – działając w obu rolach – postulował jej oddalenie, popierając argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przypadku powołania się na obie podstawy, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty prezentowane w ramach podstawy uchybień przepisom postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu poprawności procedowania i ustalenia stanu faktycznego można przejść do oceny zarzutów w sferze materialnoprawnych.

Analiza zarzutów ujawnionych w ramach tej podstawy doprowadziła do konkluzji, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z (nieistotnym tu) zastrzeżeniem art. 57a. Wyraża zasadę działania sądu administracyjnego I instancji z urzędu, czyli zobowiązuje do dokonania oceny legalności kwestionowanego aktu (czy też innego wydanego w granicach sprawy) z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Może więc (a nawet powinien) uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Skarżąca kasacyjnie w zasadzie nie precyzuje, w jakim aspekcie przepis ten został naruszony, wiążąc ten zarzut z błędnym przyjęciem legalności zaskarżonej decyzji i oddaleniem skargi, dowodząc niezgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia organu. W szczególności nie podnosi, jakie jeszcze okoliczności faktyczne, środki dowodowe, czy regulacje prawne Sąd meriti winien wziąć pod uwagę, a co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż tylko wówczas zarzut ten jest skuteczny. Naczelny Sąd Administracyjny, choćby w wyrokach z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2455/16, z dnia 23 czerwca 2017r., sygn. akt II FSK 1473/15 (CBOSA), stwierdził że normę z art. 134 § 1 P.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, albo gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien ich pominąć. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy. Wykładając tę normę wskazuje się, iż nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., mogłoby dojść gdyby sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I FSK 227/17, CBOSA). Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego te tezy podziela, nie dostrzegając podstaw do podzielenia zarzutów kasacji w tym przedmiocie w tej sprawie. Stan faktyczny został bowiem ustalony na podstawie akt sprawy, przy uwzględnieniu całokształtu materiału, bez wkroczenia na grunt innych środków dowodowych. Poza tym wadliwe ustalenia faktyczne można kwestionować w drodze wytyku naruszenia odpowiedniego przepisu P.p.s.a. w związku z właściwym przepisem K.p.a. Wady postępowania, w jakim zapadła decyzja dotychczasowa zostały przez ten Sąd ocenione, a tym wytykiem wyniku tej oceny niepodobna podważać.

Ocena ta została w sposób przepisany prawem przedstawiona w motywach zaskarżonego wyroku, które spełniają wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie orzeczenia zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, bo uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchyla go spod kontroli instancyjnej. Poza tym na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie. Generalnie zarzut naruszenia omawianego przepisu należy więc połączyć z innymi przepisami rzekomo uchybionymi, czego w rozpoznawanej kasacji nie uczyniono, a skojarzono go generalnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. w niezrozumiały sposób. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (p. wyrok z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II FSK 325/05, LEX nr 177476). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 382/15 (CBOSA), zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, bądź jest jawnie sprzeczne z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Takich wadliwości niepodobna dostrzec w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a eksponowany w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z powołanych przepisów przyjął. Powiązanie zarzutu naruszenia z wymienionymi w kasacji przepisami K.p.a. również nie jest poprawne, gdyż wskazując na art. 77, art. 107 i art. 10 nie ujawniono, jakich ich jednostek redakcyjnych wytyk ten dotyczy. Zwalnia to od szerszych wywodów w tej materii. Dość stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu meriti, iż wydając zaskarżoną decyzję organ wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia, bowiem zebrał potrzebne ku temu dowody, których wiarygodność właściwie ocenił, a na tej podstawie poczynił trafne ustalenia faktyczne. Zasada prawdy obiektywnej sprecyzowana w art. 7 K.p.a. nie doznała więc uszczerbku. Natomiast na czym miałoby polegać naruszenie reguł pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i czynnego ich udziału w postępowaniu, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił.

W ramach tego zarzutu podniesiono też kwestię niedoręczenia decyzji dotychczasowej w aspekcie jej wejścia do obrotu prawnego. Konkluzja ta jest nietrafna, gdyż z materiału dowodowego wynika, że doręczono ją [...] Zakładom Farmaceutycznym "[...]", której służył przymiot strony, co wywołuje ten skutek. W doktrynie i orzecznictwie powszechny jest wszak pogląd, wedle którego doręczenie decyzji jednej ze stron powoduje wprowadzenie jej do obrotu. Czym innym jest przy tym sporządzenie decyzji (wyposażenie jej w wymagane prawem elementy – p. art. 107 § 1 K.p.a.), czym innym jej skutki, w tym związanie organu (p. art. 110 § 1 K.p.a.), a czym innym jej doręczenie stronie (p. art. 109 § 1 K.p.a.), które ma charakter informacyjny i pozwala na jej stosowanie oraz otwiera drogę do jej kontroli. W orzecznictwie prezentuje się stanowisko, wedle którego nawet nieprawidłowe formalnie doręczenie (podmiotowe lub przedmiotowe) skutkuje wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 172/16, 12 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 1015/15, publ. CBOSA). Wywody te odnoszą się również do wskazanych w kasacji przepisów postępowania administracyjnego w ówczesnym brzmieniu. Dlatego nawet ewentualna wadliwość obwieszczenia, jakim posłużono się względem decyzji z [...] sierpnia 1977 r. nie ma znaczenia dla tej sprawy. W konsekwencji czego niezasadny okazał się także zarzut naruszenia wynikowego, a więc zależnego od innych uchybień procesowych, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Oddalenie zarzutów w tym przedmiocie ma m.in. ten skutek, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ, a zaakceptowane przez Sąd I instancji stały się prawomocne, przesądzone i wiążące, przeto na ich gruncie należało dokonać analizy podniesionych w kasacji uchybień materialnoprawnych. W tym obrębie przedstawiono wytyki dowodzące wadliwego przyjęcia, iż decyzja dotychczasowa nie jest obarczona wadą wydania bez podstawy prawnej poprzez jej oparcie o przepisy ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, która nie ma w sprawie zastosowania oraz wadą rażącego naruszenia prawa w wyniku niebrania poprzedniej właścicielki przedmiotowej nieruchomości udziału w postępowaniu, w jakim decyzja ta zapadła. Są one nietrafne. W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że przedmiotem skargi rozpoznanej w sprawie była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. wady decyzji, a nie meritum sprawy, bo nie jest to kolejne postępowanie instancyjne. Przesłanki nieważnościowe, jako że skutkują odstąpieniem od reguły trwałości decyzji administracyjnych, podlegają wykładni ścieśniającej. Badanie przeprowadzone w niniejszej sprawie obejmuje więc wyłącznie ewentualne przesłanki nieważności decyzji z [...] sierpnia 1977 r., i to obecnie tylko w zakresie podniesionym w kasacji. Pojęcia wydania decyzji bez podstawy prawnej i rażącego naruszenia prawa są już utrwalone w orzecznictwie i piśmiennictwie. Aczkolwiek niewątpliwie należy je indywidualizować. W uproszczeniu można powiedzieć, że decyzja nie ma podstawy prawnej wówczas, gdy brak jest prawnej konieczności jej wydania, albo gdy obowiązek lub uprawnienie powstają z mocy prawa, bądź gdy prawo nie wymaga podjęcia decyzji, wreszcie gdy brak jest przepisu prawnego, w oparciu o który można załatwić sprawę w drodze decyzji. Wbrew twierdzeniu kasatora, słusznie Sąd I instancji przyjął istnienie przepisu prawnego, który stanowić mógł podstawę prawną decyzji dotychczasowej, ergo poprawnie oddalił zarzut nieważności z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania. Nie budzi wszak sporów w piśmiennictwie i praktyce pogląd, że niepowołanie czy powołanie niewłaściwego przepisu jako podstawy prawnej decyzji, w sytuacji kiedy prawidłowy istnieje w obrocie prawnym, nie jest jej istotną wadą. Trafnie zatem skonstatowano, że mimo wskazania w podstawie prawnej decyzji z [...] sierpnia 1977 r. art. 2 i art. 9 cytowanej ustawy z 25 lutego 1958 r., podstawą jej był art. 17 pkt 2 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela też wykładnię tego przepisu przeprowadzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jak słusznie dostrzegł, przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu mienia pozostającego pod zarządem państwowym w judykaturze i doktrynie długo budziły jawne kontrowersje. Ustawa ta regulowała stan prawny mienia pozostającego pod zarządem państwowym, co wynika z jej tytułu, przewidywała nacjonalizację przedsiębiorstw pozostających w dniu jej wejścia w życie pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. RP Nr 21, poz. 67 ze zm.), jak też ich zwrot, co wprost wynika z brzmienia jej art. 2. Po myśli art. 17 ustawa ta miała zastosowanie również do zakładów elektrycznych, przedsiębiorstw oraz innego mienia, spełniających uregulowane tamże przesłanki. Stosownie do pkt 2 tego ostatniego przepisu ustawie podlegały przedsiębiorstwa i inne mienie, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 tego artykułu. Spory wywoływały zarówno zakres stosowania ustawy, jak i przesłanki rozumienia pojęć: "innego mienia" oraz innego tytułu władania, uregulowane w tym przepisie. Pojawiły się one zwłaszcza w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dobitnie wynika to z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007 r. sygn. I OSK 40/07 (publ. jw.), jak i z piśmiennictwa (por. J. Antosiewicz "Reprywatyzacja", Wydawnictwo Prawnicze 1993 r., M. Gintowt, S. Rudnicki "Problematyka prawna nieruchomości" Wydawnictwo Prawnicze 1976 r., oraz H. Dąbrowski "O uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, NP. nr 9 z 1958 r.). Niemniej jednak utrwaliła się wykładnia sprowadzająca się do twierdzenia, że art. 17 pkt 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. ma zastosowanie do przedsiębiorstw i innego mienia, które zostały objęte we władanie w określonym terminie przez państwowe jednostki organizacyjne bez tytułu prawnego. Natomiast władanie związane z zarządem ustanowionym w trybie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego czy ustawy z 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej jest władaniem opartym na tytule prawnym, a tego rodzaju mienie podlega uregulowaniu zawartemu w art. 2 oraz w art. 17 pkt 1 omawianej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, który jako powszechny nie wymaga przykładów poza orzeczeniami wymienionymi przez Sąd I instancji. Prawidłowa wykładnia art. 17 tej ustawy wskazuje więc, że jej przepisy - poza zakładami wymienionymi w art. 17 pkt 1 - stosuje się również do przedsiębiorstw i innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły przed dniem 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Wynikająca z tego przepisu zasada doznaje wyjątku w odniesieniu do tych przedsiębiorstw i innego mienia (pkt 2 lit. a i b), które objęte zostały we władanie na podstawie tytułu prawnego wynikającego z przepisów szczególnych, innych aniżeli wymienione w art. 1 i art. 17 pkt 1 tej ustawy. Po myśli jej art. 17 pkt 2 zastosowanie przepisów ustawy także do przedsiębiorstw i innego mienia wymagało spełnienia łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie: 1) utraty władania przez osobę uprawnioną do dnia 31 grudnia 1954 r. i 2) objęcia ich przez państwową jednostkę organizacyjną bez tytułu prawnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji i słusznie podzielił pogląd organu, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż nie zachodziły przesłanki warunkujące zastosowanie wskazanego przepisu. Nie ma przede wszystkim znaczenia dla sprawy fakt, że nieruchomość przy ul. [...] w [...] nie pozostawała w zarządzie ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. Co istotne, z akt sprawy wynika brak innego tytułu do objęcia spornej nieruchomości we władanie. Tytuł taki to prawnie skuteczna podstawa do wykonywania określonych czynności – przynajmniej zbliżonych do uprawnień właścicielskich – względem rzeczy. Eksponowany protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] grudnia 1951 r. nie stanowi takiego tytułu, gdyż tylko potwierdza przejęcie ujętych w nim rzeczy na podstawie orzeczenia nr 28 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 16 lutego 1948 r. (M. P. nr 44, poz. 228). Nie jest zresztą takim tytułem żaden inny akt czy inna czynność wskazywane przez skarżącą kasacyjnie, zwłaszcza w piśmie z [...] grudnia 2017 r. Co więcej, z treści załącznika do tego orzeczenia wynika, że przejęcie nie objęło nieruchomości przy ul. [...] w [...], ergo nie ma podstaw do twierdzenia, że stanowiło ono tytuł do władania. Przy tym - wbrew twierdzeniu aktora skargi kasacyjnej – we wskazanym przezeń Monitorze Polskim z dnia 30 kwietnia 1948 r., nr 44, poz. 222, opublikowano orzeczenie nr 22 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 lutego 1948 r. (nie z 16 lutego) o przejęciu przedsiębiorstw na własność państwa, wśród których nie znalazła się spółka będąca poprzednikiem skarżącej kasacyjnie ani przedmiotowa nieruchomość. Innych zaś dowodów eksponowanych w tym piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną nie przedstawiono. Tytułu do władania więc nie wykazano. Konieczne jest w tym miejscu powtórzenie, że nietrafność zarzutów procesowych nie pozwala już na podważenie dokonanych ustaleń faktycznych, do czego częściowo zmierza ten wytyk, zwłaszcza w jego rozwinięciu. Trzeba także wskazać, że pismo skarżącej kasacyjnie z dnia [...] grudnia 2017 r. mogło stanowić tylko uzupełnienie uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej, natomiast nie może prezentować nowych. Konkludując, skoro przedmiotową nieruchomość objęto we władanie bez tytułu prawnego przed 31 grudnia 1954 r., to podpadała ona pod przepisy cytowanej ustawy z 1958 r. Zatem decyzja dotychczasowa nie została wydana bez podstawy prawnej, a stanowiący jej podstawę prawną przepis (przyjęty przez Sąd meriti i organ) został prawidłowo zastosowany i wyłożony. Ostatecznie wypada stwierdzić, że wspomniane wyżej rozbieżności interpretacyjne sprzeciwiają się przypisaniu decyzji dotychczasowej cechy rażącego naruszenia prawa. Rozważając to zagadnienie trzeba ponadto mieć na uwadze znaczny upływ czasu od zdarzeń, które tu się wskazuje, co utrudnia sprawę dowodowo, ale przede wszystkim prowadzi od konkluzji o konieczności ostrożnej oceny okoliczności sprawy i skutków rozstrzygnięcia pod kątem stabilności stosunków prawnych dawno ukształtowanych.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu konieczne jest przypomnienie, że rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia, a jego skutki nie mogą być akceptowane w państwie prawa. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (CBOSA), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza - mniej rygorystyczna - niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, publ. jw.). Generalnie nie jest uznawana za rażące naruszenie prawa błędna wykładnia danego przepisu (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 2832/12, publ. jw.), podobnie jak zmiany w tej materii, ujawniające się w szczególności w odmiennej "linii orzeczniczej"; nieuzasadnienie godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (op. cit.). Zatem nie każda wada uzasadnia konieczność wyeliminowania dotkniętej nią decyzji z obrotu prawnego. Pamiętać przy tym wypada, iż stwierdzenie nieważności wywołuje taki skutek ex tunc. Przeto tylko istotna, dotycząca oczywistego przepisu, jawnie godząca w reguły państwa prawnego, nadto wywołująca niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne, wada może go motywować. Zagadnienie ujęte w ramach drugiego z zarzutów kasacyjnych - podstawy naruszenia prawa materialnego - prawidłowo zostało ocenione przez Sąd meriti, jako skutkujące ewentualnym wznowieniem postępowania. Powszechnie za przesłankę nieważnościową uważa się wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego wobec osoby zmarłej (innego podmiotu, który utracił byt prawny), która gdyby żyła byłaby stroną tego postępowania (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14, 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 708/12, 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1905/15, 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 147/10 i cytowane w nich orzecznictwo, publ. w CBOSA, jak też M. Jaśkowska w: Komentarz do K.p.a., LEX). Przy czym jest to stan wyczerpujący z reguły przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla porządku wypada dodać, że powyższa okoliczność nie stanowi przesłanki skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną (pkt 4 tego przepisu), gdyż ta ziści się wówczas, gdy osoba do której skierowano decyzję (była jej adresatem) istnieje, lecz nie powinna być stroną postępowania z braku przymiotu z art. 28 K.p.a. Nie jest to też przesłanka wznowieniowa, gdyż ta uprawnia do zastosowania tego trybu wówczas, gdy osoba będąca stroną bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zatem ma miejsce wtedy, kiedy organ nieprawidłowo ustalił krąg podmiotów, którym służy przymiot stron, w szczególności gdy nie ustalono osoby właściciela nieruchomości wywłaszczanej (czy w inny sposób przejmowanej) albo jego następców prawnych. Zagadnienie to nie było ujmowane jednolicicie, co sprzeciwia się uznaniu wady w tym obszarze jako rażącego naruszenia prawa w każdym przypadku. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje natomiast ugruntowany pogląd, który należy podzielić, że enumeratywnie wyliczone w art. 145 § 1 (jak też w art. 145a § 1 i art. 145b § 1) K.p.a. przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie. Wynika to z faktu, że również okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały ujęte w katalogu zamkniętym wskazanym w art. 156 K.p.a. Ponadto oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie. Tym samym niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 316/05; z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1146/08 oraz z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10, publ. w CBOSA). W przypadkach uzasadniających wznowienie postępowania wadą dotknięte jest samo postępowanie, a więc warunki wydania decyzji, zaś jej wadliwość jest konsekwencją naruszenia norm proceduralnych. Natomiast w przypadkach uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wada tkwi w samej decyzji, ma charakter z reguły materialnoprawny, podważając merytoryczną zasadność i zgodność z prawem decyzji ostatecznej (por. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 787 i nast.). Wznowienie postępowania i uchylenie decyzji dotychczasowej umożliwia rozpatrzenie sprawy na nowo, zaś stwierdzenie nieważności eliminuje decyzję z obrotu prawnego od początku; w tym postępowaniu rozpatrzenie sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją jest wykluczone (op. cit., str. 690-691). Tymczasem w sprawie niniejszej, niezależnie od tego, w jaki sposób określa autor skargi kasacyjnej wady kwestionowanej decyzji: czy jako pozbawienie strony możliwości brania udziału w postępowaniu, czy jako pominięcie w postępowaniu administracyjnym osoby, której przysługiwało prawo strony z powodu niedoręczenia decyzji – jest to wadliwość procesowa, wyczerpująca dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zatem co do zasady nie może jednocześnie stanowić wady materialnoprawnej decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Co prawda ma ona wynikać z pominięcia przymiotu strony, który uważany jest za noszący cechę materialnoprawną, bo wywodzi się go z przepisu prawa materialnego, jednakowoż w tym kontekście kwestia ta nie ma znaczenia. Nawet gdyby uwzględnić stanowisko, wedle którego również ciężkie wady procesowe mogą prowadzić do nieważności decyzji (p. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I CSK 474/13, LEX nr 1532933, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13, CBOSA), to okoliczności tej sprawy do takiej konkluzji nie prowadzą, a wynika to z oceny charakteru naruszenia i jego skutków. Niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania wypływa nie tylko z zasadniczych różnic co do istoty tych postępowań, ale także – z różnic co do właściwości organów, skutków prawnych orzeczeń wydanych w tych postępowaniach, terminów zgłaszania żądań o usunięcie wad postępowania w każdym z tych trybów. Decyzji dotychczasowej nie skierowano do osoby niebędącej stroną, nie prowadzono też postępowania względem podmiotu, który nie miał osobowości prawnej, a więc zdolności prawnej (nie procesowej), dlatego przesłanki nieważnościowe nie miały miejsca.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.