Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2188/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) lipca 2015 r. znak (...) w przedmiocie odmowy pozwolenia na podział działki oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2015 r. znak (...) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania (...) (dalej jako "skarżący") od decyzji (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. odmawiającej (...) pozwolenia na podział działki w miejscowości (...), stanowiącej część parku wpisanego do rejestru zabytków decyzją z (...) listopada 1984 r. nr rejestru zabytków (...) w zakresie podziału działki o nr ewid. (...), na dwie działki, zgodnie z załączonym do wniosku projektem wstępnego podziału, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że (...) złożyła wniosek z (...) marca 2015 r., dotyczący wydania pozwolenia na podział działki o nr ewidencyjnym (...), stanowiącej część parku dworskiego wpisanego do rejestru zabytków decyzją z (...) listopada 1984 r. nr rejestru zabytków (...).

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił pozwolenia (...) na podział działki w miejscowości (...), stanowiącej część parku wpisanego do rejestru zabytków pod nr (...) w zakresie podziału działki o nr ewid. (...), na dwie działki, zgodnie z załączonym do wniosku projektem wstępnego podziału.

Organ I instancji stwierdził, że zaproponowany podział doprowadzi do rozczłonkowania spójnej nieruchomości, wpisanej do rejestru zabytków. Granice obecnej działki o nr (...) prawie w całości pokrywają się z granicą ochrony parku w miejscowości (...), określoną w dokumentacji ewidencyjnej. Zdaniem organu zaproponowany podział wyłączy nieruchomość gruntową zabudowaną dworem wraz z drogą dojazdową z pozostałej części właściwego parku. Podział nie wynika z żadnych granic terenowych, jest sztucznie wydzieloną przestrzenią wynikającą wyłącznie z planowanej sprzedaży nieruchomości.

Jednocześnie organ wskazał, że zarówno doktryna konserwatorska jak i doświadczenie wskazują, że podziały, a zwłaszcza sprzedaż części nieruchomości, doprowadzają do całkowitego zniekształcenia chronionej kompozycji parkowej, powiązań widokowych i komunikacyjnych, co w rezultacie prowadzi do zniszczenia zabytku. Wydzielenie części parku wraz z dworem z części właściwej założenia zieleni pozbawi park jego dominanty architektonicznej, wokół której komponowano całe założenie zieleni. Rozdysponowanie budynków dworu oraz budynku gospodarczego oraz części terenów innym właścicielom spowoduje większe szkody, niż pozostawienie nieruchomości w stanie istniejącym, w oczekiwaniu na nabywcę zdolnego zakupić cały park wraz z dworem i zabudową gospodarczą, której rozbiórka pod względem konserwatorskim jest nieuzasadniona.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła (...) wnosząc o jej zmianę poprzez wyrażenie zgody na poddział działki, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący wskazał, że osnowa decyzji w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków wskazuje na całkowite zatarcie układu kompozycyjnego i zachowanie parku w szczątkowym stanie. Powyższe przeczy możliwości zniszczenia kompozycji przez podział działki. W ocenie skarżącego stanowisko organu jest zbyt restrykcyjne i podyktowane nadmierną ostrożnością, a nie wynikające z przepisów i poszanowania praw właściciela do dysponowania swą własnością.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja o pozwoleniu na podział nieruchomości zabytkowej ma wprawdzie charakter uznaniowy, ale winna przede wszystkim uwzględniać obowiązki organu ochrony zabytków, do których należy zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby wpłynąć negatywnie na utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów.

Organ odwoławczy podał, że w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z dnia (...) listopada 1984 r. (mocą której wpisano do rejestru zabytków pod nr (...) nieruchomość objętą planowanym podziałem) wskazano, iż położony przy drodze (...)park zachowany jest w szczątkowym stanie, układ kompozycyjny całkowicie zatarty, pozostały jednak ślady dawnego drzewostanu, nowy posadzony w pierwotnych granicach; występuje 16 gatunków drzew i krzewów. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że park mimo znacznej dewastacji starszego drzewostanu poprzez późniejsze nasadzenia kontynuuje swoją rolę w malowniczym krajobrazie. Ocalałe dwa dęby szypułkowe o obwodzie pnia 300 cm są świadectwem jego świetności. Z punktu widzenia ochrony krajobrazu kulturowego park winien być chroniony i zachowany.

Organ odwoławczy podał również, że wnioskowane zamierzenie miałoby polegać na podziale działki nr ewid. (...), stanowiącej część parku dworskiego, na dwie działki, wydzielając nieruchomość gruntową zabudowanej dworem wraz z drogą dojazdową. Celem wnioskowanego zamierzenia jest wydzielenie budynku zamieszkałego przez dziewięć rodzin i umożliwienie wykupu lokali wraz z gruntem.

W ocenie organu odwoławczego, proponowany podział przedmiotowej nieruchomości gruntowej, naruszałby walory parkowe, zakłóciłoby zintegrowaną przestrzeń i prowadziłoby do trwałego wyodrębnienia wtórnej parceli. Przedmiotowy podział nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadą ochrony zabytkowego parku, któremu należy zagwarantować warunki trwałego zachowania i możliwość odnowienia.

Organ odwoławczy podkreślił, że ratio legis przepisu art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polega właśnie na ochronie integralności tego rodzaju nierozerwalnych, stanowiących zwartą całość funkcjonalną zabytków. Jest to jeden z przejawów reglamentacji administracyjnoprawnej, odnoszącej się w tym wypadku do sfery ochrony (zachowania) zabytków. U podstaw aksjologicznych wprowadzenia tej regulacji leży konieczność zagwarantowania, by zmiany w zakresie gospodarki nieruchomościami wpisanymi do rejestru zabytków, pociągające za sobą zazwyczaj zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym danego obszaru oraz w panujących w jego obrębie stosunkach własnościowych, były zgodne z wymogami zachowania substancji zabytkowej i dawały pewność zachowania jej w należytym stanie na użytek przyszłych pokoleń.

Odnosząc się do odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że wartość zabytkowego parku dworskiego nie składa się jedynie z wartości dendrologicznej poszczególnych drzew i ich kompozycji. Ponadto specyfiką zabytków będących komponowanymi założeniami zieleni jest to, że podlegają one naturalnym procesom rozwoju i zamierania, a żywa substancja je tworząca z natury rzeczy musi być pielęgnowana i sukcesywnie zastępowana nową w przypadku biologicznego końca życia rośliny. Nawet pomimo znacznych ubytków w substancji parku, wartość historyczna jest zachowana, a częściowo utracona wartość krajobrazowa może być odtworzona. Same ubytki w żywej materii szaty roślinnej, podlegającej naturalnemu zamieraniu i odradzaniu są bowiem odtwarzalne bez straty wartości historycznej i zabytkowej.

Zdaniem organu odwoławczego uwzględnienie wniosku o podział tej nieruchomości naruszyłoby przepis art. 4 ustawy o ochronie zabytków poprzez zniszczenie istniejącej jeszcze struktury funkcjonalno-przestrzennej. Organ dodał również, że nie doszło do naruszenia przez organ prawa dysponowania własnością, bowiem własność jest chroniona przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Kodeksu cywilnego, jednak może być ograniczona przez inne ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustawą, którą ogranicza właściciela w jego prawie do rzeczy jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W przypadku uznania danej nieruchomości za zabytek podlegający ochronie prawnej, nakłada się na jej właściciela szereg obowiązków i ograniczeń, które zapewniają zabytkowej nieruchomości trwałe zachowanie i utrzymanie jej wartości.

Skargę na powyższą decyzję złożyła (...) wnosząc o jej uchylenie ewentualnie o jej zmianę poprzez wyrażenie zgody na podział działki zgodnie z wnioskiem skarżącej. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, wybiórcze i dowolne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie dowodów istotnych dla sprawy, w tym zwłaszcza dowodu z załącznika graficznego do decyzji z (...) listopada 1984 r. i dokumentów ewidencji gruntów, oraz projektu podziału działki, nie przeprowadzenie wizji w terenie i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o treść decyzji organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że działka nr (...) pokrywa się niemal w całości z parkiem, a jej podział spowoduje brak ochrony konserwatorskiej i zagrożenie powstania uszczerbku w zabytku,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ogólnikowe ustosunkowanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu faktycznym decyzji do materiału dowodowego i nie wyjaśnienie szczegółowe przyczyn, dla których nie wziął pod uwagę przy rozstrzygnięciu dowodów znajdujących się w aktach sprawy w postaci wniosku skarżącego, dowodu z załącznika graficznego do decyzji z (...) listopada 1984 r. i dokumentów ewidencji gruntów, oraz projektu podziału działki, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o pobieżne potraktowanie zebranych w sprawie dowodów.

Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego tj.

- art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 7 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie w szczególności, że podział działki polegający na wydzieleniu istniejącego i nie stanowiącego zabytku budynku mieszkalnego z istniejącym doń dojazdem, w celu umożliwienia zakupu lokali przez lokatorów, stanowi zagrożenie dla zabezpieczenia wartości parku w (...), przez co nie jest dopuszczalne podzielenie działki w sposób określony przez skarżącego,

- art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kc poprzez błędne przyjęcie, że nadużycie uprawnień w zakresie ochrony zabytków bez zachowania zasady proporcjonalności nie stanowi ograniczenia prawa własności.

W ocenie strony skarżącej podział nieruchomości nie może mieć wpływu na ochronę konserwatorską, zaś nadzór konserwatorski powinien dbać o to, aby użytkownicy obu podzielanych działek nie podejmowali czynności zakłócających historyczny kształt chronionego obszaru.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) lipca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) o odmowie (...) pozwolenia na podział działki w miejscowości (...), stanowiącej część parku wpisanego do rejestru zabytków decyzją z (...) listopada 1984 r. nr rejestru zabytków (...) w zakresie podziału działki o nr ewid. (...), na dwie działki, zgodnie z załączonym do wniosku projektem wstępnego podziału. Postępowanie zakończone ww. decyzją zainicjowane zostało wnioskiem (...) z (...) marca 2015 r., dotyczący wydania pozwolenia na podział działki o nr ewidencyjnym (...), stanowiącej część parku dworskiego wpisanego do rejestru zabytków decyzją z (...) listopada 1984 r. nr rejestru zabytków (...).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy uznać je za nieuzasadnione. Spośród zabytków nieruchomych art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wymienia miedzy innymi formy zaprojektowanej zieleni (ze względu na ich wartość historyczną, artystyczną lub naukową w rozumieniu u.o.z., a nie jako element przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. - Prawo ochrony przyrody, tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.).

Właściwość rzeczowa organów konserwatorskich w analizowanej sprawie wynikała z faktu, że decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z dnia (...) listopada 1984 r. (mocą której wpisano do rejestru zabytków pod nr (...) nieruchomość objętą planowanym podziałem). Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Dostrzec należy, iż przepis ten pozostaje w korelacji z art. 96 ust. 1a w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782). W myśl bowiem tego ostatniego, w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości.

Stosując wskazany przepis i orzekając z wniosku skarżących, oba organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan sprawy. Miały na uwadze treść wniosku i załączony do niego wstępny podział nieruchomości, ale też zakres zabytku objętego wpisem do rejestru. Miały również na względzie ww. normę prawną (art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), którą jak prawidłowo przyjęły należy stosować z uwzględnieniem art. 4 ww. ustawy. W konsekwencji, w ocenie Sądu, miały postawy do wydania decyzji negatywnej dla skarżących, przyjmując przede wszystkim, iż proponowany podział nieruchomości ma na celu wydzielenie budynku zamieszkałego przez dziewięć rodzin i umożliwienie wykupu lokali wraz z gruntem.

Wskazać trzeba, iż art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków nie określa przesłanek umożliwiających pozytywne zaopiniowanie podziału nieruchomości zabytkowej. Stąd oceny tej organ ochrony zabytków dokonuje przez pryzmat art. 4 wskazanej ustawy, który określa przykładowo na czym polega ochrona zabytków. Zgodnie z tym przepisem ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;

4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;

5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;

6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekając w oparciu art. 36 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy o ochronie zabytków, nie tylko słusznie powołał się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, lecz również wskazał okoliczności występujące w sprawie, które przemawiają za tym, iż zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie integralności zabytku.

W decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w (...) z dnia (...) listopada 1984 r. o wpisie do rejestru zwskazano, iż położony przy drodze (...) park zachowany jest w szczątkowym stanie, układ kompozycyjny całkowicie zatarty, pozostały jednak ślady dawnego drzewostanu, nowy posadzony w pierwotnych granicach; występuje 16 gatunków drzew i krzewów. Zdaniem organu wyrażonym w decyzji o charakterze uznaniowym, mimo znacznej dewastacji starszego drzewostanu poprzez późniejsze nasadzenia kontynuuje swoją rolę w malowniczym krajobrazie. Z punktu widzenia ochrony krajobrazu kulturowego park winien być chroniony i zachowany.

Jak wynika z akt postępowania, wnioskowane zamierzenie miałoby polegać na podziale działki nr ewid. (...) stanowiącej część parku dworskiego, na dwie działki, wydzielając nieruchomość gruntową zabudowanej dworem wraz z drogą dojazdową.

Należy podzielić ocenę organów, iż proponowany podział przedmiotowej nieruchomości gruntowej, naruszałby walory parkowe, zakłóciłoby zintegrowaną przestrzeń i prowadziłoby do trwałego wyodrębnienia wtórnej parceli. Przedmiotowy podział nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadą ochrony zabytkowego parku.

Jak wyjaśnił organ, pomimo znacznych ubytków w substancji parku, wartość historyczna jest zachowana, a częściowo utracona wartość krajobrazowa może być odtworzona. Same ubytki w żywej materii szaty roślinnej, podlegającej naturalnemu zamieraniu i odradzaniu są bowiem odtwarzalne bez straty wartości historycznej i zabytkowej.

Powyższe, w ocenie Sądu, znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, zawierających decyzję w sprawie wpisu do rejestru zabytków z dnia (...) listopada 1984r. wraz z mapą, dotyczące ww. zabytków, jak również mapę z proponowanym podziałem nieruchomości. Powyższe, stanowi także, zdaniem Sądu wystarczającą argumentację przemawiającą za nieuwzględnieniem żądania skarżących. Sąd orzekając w niniejszej sprawie podziela bowiem w całości pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 382/12, zgodnie z którym "gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu". W tym samym wyroku NSA podniósł również, że jeśli zaproponowany podział nie jest uzasadniony podziałami historycznymi, może powodować niejednolity sposób gospodarowania wyodrębnionymi częściami zabytku i utrudnienia w zapewnieniu spójności i integralności zabytku, to zaś stanowi uzasadnienie dla prewencyjnego działania organów ochrony konserwatorskiej, o których mowa we wskazanym na powyżej art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W konsekwencji Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów w niej podniesionych odnoszących się do art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, sprawa została należycie wyjaśniona. W uzasadnieniach obu wydanych decyzji organy orzekające wskazały nie tylko na okoliczności faktyczne, stan prawny sprawy, ale też przywołały konkretną (i zgodną) argumentację odnoszącą się do rozpatrywanego wniosku (i proponowanego podziału nieruchomości) wskazując w ten sposób na brak możliwości pozytywnego jego załatwienia.

Z tych przyczyn, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.