Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 209/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art 21 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Żagań z dnia 9 sierpnia 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Żagań a Burmistrzem Miasta i Gminy Koźmin Wielkopolski w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku S. C. o przyznanie zasiłku celowego na zakup odzieży i artykułów pierwszej potrzeby postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Koźmin Wielkopolski jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.


UZASADNIENIE

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Żaganiu na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 101 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową w sprawie wniosku S. C. o przyznanie zasiłku celowego na zakup odzieży i artykułów pierwszej potrzeby.

W dniu 16 lipca 2013 r. S. C. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w Koźminie Wlkp. wniosek o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup odzieży i artykułów pierwszej potrzeby. Klient nie podał jednakże adresu, pod którym przebywa. Adresem do korespondencji jest adres Ośrodka Pomocy Społecznej w Rozminie Wlkp.

Ośrodek Pomocy Społecznej w Koźminie Wlkp. pismem z dnia 16 lipca 2013 r. przekazał wniosek S. C. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Żaganiu celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

OPS w Żaganiu zwrócił się do OPS w Koźminie Wlkp. z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą w celu ustalenia sytuacji dochodowo-bytowej klienta, a w szczególności ustalenia miejsca pobytu, przebywania, nocowania, przygotowywania posiłków i ich spożywania, prania odzieży, wykonywania zabiegów higienicznych oraz kwoty posiadanych zasobów finansowych.

W odpowiedzi OPS w Koźminie Wlkp. poinformował Ośrodek w Żaganiu, że S. C. nadal nie podaje miejsca pobytu i nie może podać adresu. Z protokołu przesłuchania wynika również, że ww. spędza noce w różnych miejscowościach. Ustalono, że S. C. z uwagi na konieczność poddawania się zabiegowi hemodializy utrzymuje kontakt z Pogotowiem Ratunkowym w Krotoszynie. Dyspozytor Pogotowia Ratunkowego w Krotoszynie poinformował telefonicznie, że pacjent jest dowożony na dializy z Krotoszyna z ul. [...].

Z pisma Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Krotoszynie, z dnia 8 sierpnia 2013 r. wynika, że od marca 2013 r. S. C. jest systematycznie dowożony na hemodializy transportem SPZOZ Krotoszyn z lokalu przy ul. [...] w Krotoszynie. Transport jest organizowany 3 razy w tygodniu.

Z przeprowadzanych wcześniej postępowań administracyjnych wynika, iż S. C. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. został wymeldowany z pobytu stałego w Żaganiu przy ul. [...]. Do dnia 2 lipca 2013 r. zameldowany był na pobyt czasowy w Krotoszynie ul. [...] i w miejscowości tej zamieszkiwał. Posiadana dokumentacja potwierdza, że S. C. prowadzi działalność gospodarczą – Wielkopolskie Przedsiębiorstwo Transportowe [...] S. C. z siedzibą w Krotoszynie, przy ul. [...]. Dochód z działalności rozliczany jest w Urzędzie Skarbowym w Krotoszynie.

W dniu 22 kwietnia 2013 r. Powiatowy Zespól ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krotoszynie wydal orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Pismem z dnia 21 marca 2013 S. C. wypowiedział wynajmującemu umowę najmu lokalu przy ul. [...] w Krotoszynie.

Z posiadanych adnotacji urzędowych sporządzanych przez pracownika socjalnego na okoliczność przeprowadzanych rozmów telefonicznych wynika, że S. C. nie wyrażał zgody na podanie adresu zamieszkania ani adresu pobytu. Kilkakrotnie zmieniał adres do korespondencji. Ustalono ponadto, że klient nigdy nie zgłaszał się po pomoc do Ośrodka Pomocy Społecznej w Krotoszynie. W ocenie Ośrodka Pomocy Społecznej w Żaganiu nie jest on organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przyznania do zasiłku celowego.

S. C. jest osobą, której ostatnim miejscem zameldowania jest gmina Żagań, jednak w 2006 r. został on wymeldowany i nie zamieszkuje na terenie miasta Żagania. W ocenie organu, na podstawie posiadanych dowodów nie można jednoznacznie stwierdzić, że wnioskodawca jest osobą bezdomną z uwagi na fakt, że zarówno Miejsko Gminny OPS w Koźminie Wlkp., jak i OPS w Żaganiu pomimo licznych starań nie byli w stanie ustalić miejsca pobytu wnioskodawcy. S. C. nigdy nie zwracał się z wnioskiem o zapewnienie miejsca w noclegowni czy w schronisku dla osób bezdomnych. Nie wskazywał również innych miejsc pobytu, które można byłoby zweryfikować, a które wyczerpywałyby zakres definicji osoby bezdomnej, tj. osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowanej na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym i zameldowanej na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Wskazuje on jedynie, że adresem do korespondencji jest adres MGOPS, 63-720 Koźmin Wlkp. ul. [...], który nie można uznać za adres pobytu. OPS w Żaganiu nie ma możliwości nawiązania osobistego kontaktu z klientem. Przeprowadzane rozmowy telefoniczne i próby podejmowane przez pracownika socjalnego obu jednostek, mające na celu ustalenie miejsca pobytu ww. nie przynoszą rezultatów z uwagi na brak woli współpracy ze strony wnioskodawcy.

Zdaniem organu głównym ośrodkiem aktywności życiowej S. C. jest miasto Krotoszyn. Dowodem na to jest fakt korzystania od marca 2013 r. z usług SPZOZ w Krotoszynie z hemodializ, na które ww. jest dowożony karetką dializacyjną trzy razy w tygodniu (wtorek, czwartek, sobota, o godzinie 7.00). Ostatni transport karetką miał miejsce 8 sierpnia 2013 r. o godz. 7.00. z adresu: Krotoszyn, [...]. Z korespondencji S. C. z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w Ostrowie Wlkp. wynika, że sam zainteresowany podał adres: Krotoszyn, ul. [...]. Biuro Rachunkowe, które zajmuje się obsługą finansową prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej znajduje się w Krotoszynie.

W ocenie OPS w Żaganiu organem właściwym do wydania decyzji w sprawie udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego jest gmina Krotoszyn.

Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Koźminie Wlkp. w odpowiedzi na wniosek poinformował, że S. C. po raz pierwszy zgłosił się do MGOPS w Koźminie Wlkp. z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego a także o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tyt. niepełnosprawności. W trakcie rozmowy z pracownikiem socjalnym ustalono, że wnioskodawca nie posiada stałego miejsca pobytu (ostatni adres zameldowania to ul. [...] w Żaganiu). Twierdzi, że jest osobą bezdomną a ostatnie 2 dni spędził u znajomego na terenie miasta i gminy Koźmin Wlkp. a wcześniej wynajmował mieszkanie w Krotoszynie. W trakcie rozmowy ustalono także, że ww. nie posiada żadnego źródła dochodu. S. C. prowadzi działalność gospodarczą w formie usług transportowych, z której nie osiąga dochodów ponieważ ma zajęte konto przez komornika z tyt. zadłużeń. Złożył wniosek w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w Ostrowie Wlkp. w sprawie renty z tyt. niezdolności do pracy. Ww. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół ds. orzekania o niepełnosprawności w Krotoszynie do dnia 30 kwietnia 2015 r. (choruje przewlekle na nerki, jest dializowany).

Z uwagi na fakt, że S. C. nie wskazał aktualnego miejsca pobytu MGOPS w Koźminie Wlkp. nie miał możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania w związku z powyższym nie mógł podjąć decyzji przyznającej pomoc.

Zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Natomiast art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej mówi, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, w tym osób, o których mowa w art. 103, przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnianie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki.

Zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U poz. 712 z 2012 r.), wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną za zgodą kierownika ośrodka pomocy społecznej. Z uwagi na fakt, że S. C. nie chciał podać miejsca pobytu a ostatnie miejsce zameldowania miał w Żaganiu przy ul. [...] Ośrodek odesłał złożony wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej w Żaganiu, właściwego miejscowo do rozpatrzenia sprawy, gdyż właściwą miejscowo w przypadku osoby bezdomnej jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.

W związku z wnioskiem z dnia 16 lipca 2013 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w Żaganiu zwrócił się z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji dochodowo-bytowej klienta, a w szczególności ustalenia miejsca pobytu, przebywania, nocowania, przygotowywania posiłków i ich spożywania, prania odzieży, wykonywania zabiegów higienicznych oraz kwoty posiadanych zasobów finansowych. Po przesłuchaniu S. C. nadal nie ustalono jego miejsca pobytu. Wnioskodawca stwierdził jedynie, że sypia u kolegów (Poznań, Jarosławki). Wygląd zewnętrzny nie odzwierciedla osoby bezdomnej, zawsze jest czysty i zadbany. S. C. przewlekle choruje na nerki, korzysta z dializ. W związku z powyższym pracownik socjalny MGOPS w Koźminie Wlkp. ustalił u dyspozytora Pogotowia Ratunkowego w Krotoszynie, że S. C. jest zabierany na dializy z ulicy [...] w Krotoszynie. Sam wnioskodawca zaprzeczył powyższym informacjom, twierdząc, że korzysta z dializ w różnych miejscach, tj. Pleszew, Poznań, Krotoszyn. Kategorycznie zaprzecza również, aby przebywał w Krotoszynie przy ul. Mickiewicza.

Zdaniem organu na podstawie posiadanych dowodów nie można stwierdzić jednoznacznie, że S. C. jest osobą bezdomną z uwagi na fakt, że MGOPS w Koźminie Wlkp. jak i OPS w Żaganiu nie były w stanie ustalić miejsca jego pobytu. Prawdą jest też, że nigdy nie zwracał się z wnioskiem o zapewnienie miejsca w noclegowni czy w schronisku dla osób bezdomnych. Adres MGOPS w Koźminie przy ul. [...], który S. C. wskazał jako adres do korespondencji, nie jest jego adresem pobytu (po odbiór korespondencji stawia się na wezwanie telefoniczne, nie wiadomo skąd przyjeżdża po jego odbiór). Z zebranych informacji wynika, że głównym ośrodkiem aktywności życiowej klienta nie jest miasto Koźmin Wlkp.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie pomiędzy Kierownikiem OPS w Żaganiu działającym z upoważnienia Burmistrza miasta Żagań a Burmistrzem Koźmina Wlkopolskiego wystąpił negatywny spór o właściwość dotyczący wniosku S. C. o przyznanie zasiłku celowego.

Przechodząc do rozpoznania wniosku wskazać należy, że zasady ustalania właściwości miejscowej organów administracji publicznej określa art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy zawarte w ustawach materialnych mogą jednak wprowadzać odmienne reguły ustalania właściwości miejscowej lub regulować pewne odstępstwa od zasad kodeksowych ustalania właściwości miejscowej.

Przepisem określającym właściwość miejscową organów w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", a zatem w tej kwestii należy odnieść się do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jednocześnie, z art. 101 ust. 2 u.p.s. wynika, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W świetle art. 6 ust. 8 u.p.s., pojęcie "osoba bezdomna" oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Z ustaleń dokonanych przez organy będące w sporze wynika, że wnioskodawca składając wniosek o przyznanie zasiłku celowego nie podał adresu, pod którym przebywa, a adresem do korespondencji jest OPS w Koźminie Wlkp. Mimo czynności podejmowanych przez pracowników Ośrodka nie uzyskano od wnioskodawcy konkretnych informacji co do miejsca zamieszkania lub pobytu. Z przeprowadzonych wcześniej postępowań administracyjnych wynika, że wnioskodawca dnia 20 lipca 2006 r. decyzją administracyjną został wymeldowany z pobytu stałego z Żaganiu przy ul. [...]. Do dnia 2 lipca 2013 r. zameldowany był na pobyt czasowy w Krotoszynie, gdzie zamieszkiwał w lokalu przy ul. [...] i prowadził działalność gospodarczą. Ustalone zostało również, że pismem z dnia 21 marca 2013 r. wnioskodawca wypowiedział wynajmującemu umowę najmu lokalu.

Wnioskodawca zaprzecza, aby przebywał na stałe w Krotoszynie, podając, że zamieszkuje u znajomych w różnych miejscowościach. Zarówno Ośrodek w Żaganiu, jak też Koźminie Wlkp. zgodnie stwierdziły, że na podstawie posiadanych dowodów i informacji nie można stwierdzić, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. Przeprowadzone rozmowy i próby podejmowane przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej, mające na celu ustalenie miejsca zamieszkania lub pobytu nie przyniosły rezultatów z uwagi na brak współpracy ze strony wnioskodawcy.

W takim stanie sprawy nie mógł mieć zastosowania wskazany wyżej przepis art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 14 ustawy o pomocy społecznej w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Przepis art. 21 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.

W związku z tym, ze wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup odzieży i artykułów pierwszej potrzeby złożony został w Ośrodku Pomocy Społecznej w Koźminie Wielkopolskim należało wskazać jako właściwego do rozpoznania sprawy Burmistrza Miasta i Gminy Koźmin Wielkopolski.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.