Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2564/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi E. S. i H. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących E. S. i H. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z 23 lipca 2018 r. E. S. i H. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2018 r., znak [...] wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości B., gmina S. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku z 12 czerwca 2018 r. (uzupełnionego pismem z 2 lipca 2018 r.) E. S. i H. S. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości B., gmina S., Zastępca Dyrektora Oddziału w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z [...] lipca 2018 r., znak [...], na mocy której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu.

Rozpoznając wniosek E. S. i H. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że materialnoprawną podstawę podjętej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.). Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Charakter powołanego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124).

Droga krajowa nr [...], zgodnie z zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, została zakwalifikowana do dróg głównych (droga klasy G). W myśl § 3 pkt 4 ww. rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Zatem droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy G, tj. drogom głównym, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Organ wydając decyzję na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi w powołanym rozporządzeniu. Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę".

W odniesieniu do dróg krajowych klasy G przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu.

W rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania stron. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (zdjęcia ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl , mające charakter poglądowy w przedmiotowej sprawie, kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000, dane z Banku Danych Drogowych) wynika, że działka nr [...] może być skomunikowana z drogą krajową za pomocą zjazdu indywidualnego do działki nr [...] (w km 314 + 392 strona prawa), a następnie poprzez działkę nr [...], której właścicielami są wnioskodawcy (co wynika z wypisu z rejestru ewidencji gruntów z [...] czerwca 2018 r.) do swojej nieruchomości.

Takie rozwiązanie wymaga ustanowienia na działce nr [...] stosownej służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z ich właścicielami bądź użytkownikami (tryb umowny). W przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny - Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.). Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowiące podstawę działania zarządcy drogi nie dają Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad kompetencji ani do wydawania rozstrzygnięć dotyczących służebności drogowej, ani do badania przesłanek ustanowienia tego prawa. Regulacje dotyczące służebności drogowej normują przepisy Kodeksu Cywilnego, które wyraźnie wskazują, że przesłanką do wystąpienia z takim roszczeniem jest brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej (art. 145). Za dostęp do drogi publicznej uważa się bowiem dostęp bezpośredni poprzez zjazd, jak również dostęp pośredni, tj. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Tak jest zdefiniowane pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.) oraz w art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, ze zm.).

W odniesieniu do zarzutu stron dotyczącego braku możliwości dojazdu przez nieruchomości sąsiednie do działki nr [...] z uwagi na istniejącą zabudowę oraz ogrodzenie organ podkreślił, że strony powinny w pierwszej kolejności wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie i dopiero w ostateczności wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Nie jest przy tym rolą organu rozstrzygać o wyniku takiego postępowania sądowego czy też badać stopień uciążliwości ewentualnej służebności dla nieruchomości obciążonych. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2899/16 cyt. "dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych (por. wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10)". Opisany wyrok był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 306/18. Wyrokiem z 27 czerwca 2018 r. oddalono skargę kasacyjną strony.

Organ stwierdził, że na drodze klasy głównej (G) należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie tyczy się to terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zatem w związku z powyższym w pierwszej kolejności strony winny wykorzystać przysługujące im możliwości celem zapewnienia połączenia nieruchomości z drogą publiczną.

Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Zatem strony już na etapie podziału działki macierzystej winny ustanowić stosowną służebność przejazdu, jej brak nie przesądza automatycznie o zobowiązaniu zarządcy drogi do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] i pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 (niepubl.), w którym Sąd wskazał, że: "Podział działki pierwotnej (...), bez rozwiązania problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek, może stwarzać dla właścicieli tych działek istotne problemy, ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego".

Dodatkowo w oparciu o dane z Banku Danych Drogowych i projektu organizacji ruchu organ wskazał, że na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] od km 313 + 700 do km 314+900 występuje aż 36 zjazdów. Stanowi to już realne zagrożenie dla wszystkich użytkowników ww. drogi krajowej. Każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu tej drogi konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji stwarza ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe.

Organ uznał, że dodatkowa kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do działki nr [...] miałaby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaś jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji dotyczących lokalizacji zjazdów z dróg krajowych, czy też oceny stanu technicznego i bezpieczeństwa na drogach. Nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Fakt, że działka przylega do drogi krajowej, nie oznacza automatycznie konieczności wybudowania z niej zjazdu. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku temu organowi. W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z dwoma rozbieżnymi interesami. Koszty funkcjonowania w społeczeństwie, oznaczają ograniczenie wykonywania prawa własności przez stronę, która nie uzyskała decyzji na lokalizację wnioskowanego zjazdu ale prawo własności nie zostało określone jako prawo absolutne. Istota prawa własności do działki nr [...] nie jest ograniczona, gdyż wskazano alternatywny sposób obsługi komunikacyjnej ww. nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli E. i H. S..

Zaskarżonej decyzji zarzucili błędną i dowolną wykładnię przepisów procesowych, a w szczególności art. 77 k.p.a. , 78 § 1 i § 2 k.p.a., polegającą na zaniedbaniu przez organ administracji publicznej obowiązku wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sytuacji gdy dowód ten mógł wykazać, czy lokalizacja zjazdu na przedmiotową działką jest możliwa z proponowanej działki [...] i czy stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego; błędną i dowolną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, polegającą na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie wpływu lokalizowanego wjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym; obrazę § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia polegającą na bezzasadnym uznaniu, że istnieje możliwość doprowadzenia innego dojazdu na przedmiotową działkę, z uwzględnieniem stanu faktycznego, przeznaczenia działki oraz zasad ekonomiki. Wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych..

Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Uwzględniając skargę Sąd dał wyraz ocenie, że decyzja zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu zapadły z naruszeniem prawa. Bez właściwego ustalenia okoliczności sprawy i wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, co stanowi obrazę przepisów postępowania – art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Naruszone zostały też przepisy prawa materialnego, wobec braku ich właściwego zastosowania w sprawie, o czym szczegółowo poniżej.

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w sprawie niniejszej powinny być przepisy ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. 2015r., poz. 460 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r., poz.124 t.j.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2).

Ustęp 4 ww. przepisu stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Przepis jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał bezwzględnego prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów.

Nie może budzić wątpliwości, że podstawową przesłanką przy lokalizacji zjazdów, musi być zasada bezpieczeństwa. Za jej poszanowanie odpowiada zarządca drogi działając w interesie publicznym i nie może wydać decyzji, która narażałaby bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Powyższe uwarunkowania mogą wpływać na uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z jego własności; prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy.

Należy mieć jednak na uwadze i to, że prawo do zjazdu w rozumieniu ww. ustawy, wiąże się z konstytucyjnie chronionym prawem własności.

Przepis art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność. Zgodnie z art. 64 pkt 2 Konstytucji - własność, podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej, zaś art. 32 ustawy zasadniczej stanowi - wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

I właśnie ta ostatnia zasada - zasada równości wobec prawa, wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania.

Dokonując, zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, organ powinien kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego tu w szczególności bezpieczeństwa ruchu z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właściciela wnioskującego o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drugiej. Ingerencja w sferę prawa własności musi, bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji. Ingerencja w prawo własności nie znajdująca uzasadnienia w interesie publicznym bądź w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna stanowi o nadużyciu władztwa publicznego.

Sąd stwierdza, że organ nie wywiązał się z obowiązku szczególnie wnikliwego i zindywidualizowanego ustalenia okoliczności sprawy i na ich tle analizy podjęcia rozstrzygnięcia popartego uzasadnieniem, które spełniałoby kryteria opisane w art. 107 § 3 k.p.a.

Bezsprzecznie, decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co nie może jednak oznaczać dowolności. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie skorzysta ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia). Następnie ustalenia te odnieść do przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Uzasadnienie zaś podjętego rozstrzygnięcia musi ze szczególną starannością odpowiadać ustawowym wymogom.

Argumentacja odnosząca się do wyodrębnienia przedmiotowej działki skarżących w wyniku podziału działki pierwotnie istniejącej oraz konieczności skomunikowania jej ze zjazdem położonym na działce należącej obecnie do osób trzecich oraz li tylko ogólne wskazania o ruchu pojazdów na drodze i liczbie już istniejących zjazdów, nie mogą uzasadniać podjętego rozstrzygnięcia.

Ma rację organ, że podział działki ulokowanej przy drodze nie stanowi gwarancji na udzielenie pozwolenia na zlokalizowanie zjazdu dla nowopowstałej działki, ale skupienie się tylko na argumentacji o wadliwości takiego podziału i potencjalnej możliwości ustanowienia służebności nie może być wystarczającą przesłanką odmowy lokalizacji zjazdu, po myśli wniosku skarżących. Teza, że wnioskodawcy mogą działkę skomunikować z drogą publiczną wynika jednak z potencjalnych, przyszłych i niepewnych rozwiązań o charakterze cywilno-prawnym.

W okolicznościach niniejszej sprawy zaniechano koniecznego rozważenia tego, jak ten konkretny zjazd i w szczególności przewidywane z nim natężenie ruchu, wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego w tym konkretnym miejscu drogi. Oceny tej należało dokonać przez pryzmat warunków technicznych odnoszących się do zjazdów indywidualnych.

Bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może być realizowane tylko przez odmowę wyrażenia zgody na kolejny zjazd tym bardziej, że w sąsiedztwie tego typu zjazdy zostały przez organ zaakceptowane. A jak podał na rozprawie pełnomocnik skarżącego, właśnie zyskała aprobatę organu lokalizacja kolejnego zjazdu na działce sąsiadów graniczącej z działką objętą wnioskiem.

Oczywiście - fakt udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości innego podmiotu nie przesądza o konieczności wydania takiej samej decyzji w stosunku do skarżących. Nie mniej organ może li tylko w toku wyczerpującego rozpoznania sprawy i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia obronić się przed zarzutem dowolności w udzielaniu zgód na lokalizację zjazdów na danym trenie.

Należy dostrzec też, że ograniczenia w odniesieniu do dróg oznaczonych jako główne – G są mniej rygorystyczne niż w odniesieniu do dróg GP (drogi główne ruchu przyspieszonego) tu bowiem stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Różnicy tej organ także nie wziął pod uwagę

Zasadnie w uzasadnieniu skargi wskazano, że postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi klasy G może być spełniony tylko wówczas, kiedy istnieje obiektywna możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności. Nie można go realizować kosztem ograniczenia prawa własności nieruchomości wnioskodawcy nieposiadającego innego dostępu do drogi publicznej.

Powtórzmy - odmowa lokalizacji zjazdu niweczy przeznaczenie działki pod zabudowę, a więc ingeruje wprost w istotę prawa własności, naruszając przez to art. 64 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który pozwala wprawdzie na ustawowe ograniczenie prawa własności, jednakże z zastrzeżeniem, że zakres tego ograniczenia nie może naruszać istoty prawa własności

Na tle postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji konieczne jest też wskazanie na przepis postępowania, który został naruszony w sprawie, tj. art. 8 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej były zobowiązane (w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji) prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Obowiązek działania organów władzy publicznej, w tym organów administracji, w sposób chroniący zaufanie do państwa znajduje też swoje oparcie w zasadzie respektowania standardów demokratycznego państwa prawnego wyprowadzanej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W literaturze prawniczej podkreśla się, że organy państwa (w tym również organy samorządu terytorialnego) mają obowiązek zachowania wobec obywateli pewnych minimalnych reguł uczciwości. Zasada ochrony zaufania obywatela do państwa to inaczej zasada lojalności państwa wobec obywatela. Obowiązek taki dotyczy zarówno stanowienia, jak i stosowania prawa. Obowiązek kierowania się taką zasadą dotyczyć może sprawności prowadzenia postępowania, rzetelnego ustalania stanu faktycznego, reagowania w sytuacji błędów popełnionych przez organ, a także – w zakresie stosowania przepisów materialnoprawnych – zapewnienia obywatelom przysługujących im uprawnień i korzyści.

Konstytucyjny wymiar zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa został też umocniony w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Organy administracji publicznej mają bowiem prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, uwzględniając równocześnie zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżących, organ będzie miał na uwadze wskazania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2018r., poz. 1302 tj.).