Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2329/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant St. referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. L. (dalej: skarżący) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], wydana w sprawie dotyczącej postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze w budynku o branży spożywczo-przemysłowej, zlokalizowanego na działce o nr. geod. [...] w miejscowości S., gm. S., tj. jako pomieszczeń sklepu.

W wyniku wniesienia odwołania przez skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) decyzją z [...] lutego 2019 r., znak [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.

Pismem z 11 marca 2019 r., uzupełnionym pismem z 27 marca 2019 r., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] WINB oraz PINB.

GINB decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną decyzji PINB stanowi art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: Prawo budowlane), zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Stosownie zaś do treści art. 71 ust. 2 ww. ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty wskazane w tym przepisie (pkt 1-6).

W myśl art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Organ wskazał przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że badanie zmiany sposobu użytkowania może dotyczyć jedynie obiektów legalnie wzniesionych (lub zalegalizowanych). Aby ocenić, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, musi nastąpić wcześniej ustalenie pierwotnego przeznaczenia danego obiektu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania.

Jak wynika z akt sprawy, budynek sklepu o branży spożywczo-przemysłowej na działce nr [...] w miejscowości S. został wybudowany przez E. L. na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. nr [...] z [...] czerwca 1995 r., udzielającej E. L. pozwolenia na budowę sklepu o branży spożywczo-przemysłowej o powierzchni zabudowy 180 m2 i kubaturze 1620 m3. Budowa tego budynku została zakończona w styczniu 1998 r.

Po uregulowaniu stanu prawnego po E. J. L. zmarłym [...] października 2010 r. właścicielami działki nr [...] w miejscowości S. stali się jego synowie – K. L.i i B. L..

W związku z informacjami zgłoszonymi przez B. L. (pismo z [...] stycznia 2018 r.), że budynek handlowy na działce nr ew. gr. [...] w S. użytkowany jest (od [...] grudnia 2017 r.), jako lokal gastronomiczny, organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wymienionej sprawie. W wyniku tego postępowania zostało ustalone, że w 2012 r. budynek sklepu o branży spożywczo-przemysłowej na działce nr [...] w miejscowości S. (wybudowany legalnie) został częściowo przebudowany przez K. L.. Przebudowa polegała na zabudowie podcienia przy wejściu do budynku. Ponadto ustalono, że wewnątrz budynku wykonane zostały roboty budowlane, które polegały na wykonaniu ścianek działowych wewnętrznych w celu wydzielenia nowych pomieszczeń, zamurowaniu otworu po wrotach garażowych osadzeniu drzwi i okna, wykonaniu nowej instalacji elektrycznej i kanalizacyjnej, uzupełnieniu tynków, ułożeniu płytek ceramicznych. W sprawie ww. robót budowlanych prowadzone było odrębne postępowanie.

Następnie w latach 2016-2017 budynek został rozbudowany na podstawie decyzji Starosty S. nr [...] z [...] listopada 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla K. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "L." K. L., obejmującej rozbudowę budynku handlowego (kat. obiektu XVII) wraz z zagospodarowaniem terenu obejmującym zewnętrzną instalację wodociągową i kanalizację sanitarną oraz place i drogę wewnętrzną na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie S. - przy czym Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...] stwierdził nieważność ww. decyzji ostatecznej Starosty S..

GINB po rozpatrzeniu odwołań K. L. i B. L. decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z [...] maja 2018 r. w zakresie dotyczącym sześciu miejsc parkingowych usytuowanych w granicy z działką nr ew. [...]. W pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z [...] listopada 2016 r. w tej części.

Odnośnie do kwestii zmiany sposobu użytkowania parteru budynku, w którym poprzednio prowadzony był sklep o branży spożywczo-przemysłowej, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w miejscowości S., na lokal gastronomiczny, GINB wyjaśnił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy bowiem rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy skarżący zmienił sposób użytkowania parteru budynku branży przemysłowo-spożywczej, jak uznały organy nadzoru budowlanego, czy też nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, jak twierdzi skarżący.

Na okoliczność zmiany sposobu użytkowania budynku sklepu o branży spożywczo-przemysłowej jako lokalu gastronomicznego na działce nr ew. [...] w S. PINB przeprowadził czynności kontrolne dokonane m.in. [...] marca 2018 r. a także [...] września 2018 r. oraz sporządził dokumentację fotograficzną, które potwierdziły zmianę sposobu użytkowania. Podjęcie działalności usługowej gastronomicznej w ww. budynku wymagało dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu, a także wymuszało potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa pracy oraz w zakresie sanitarno-higienicznym. Skarżący nie dokonał takiego zgłoszenia.

Dalej, organ wskazał, że ustawodawca otworzył prawną drogę do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu poprzez wstrzymanie użytkowania podjętej działalności i przedłożenie stosownych dokumentów. W związku z tym PINB wydał [...] września 2018 r. postanowienie znak: [...], którym na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego wstrzymał użytkowanie pomieszczeń na parterze budynku sklepu o branży spożywczo-przemysłowej, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w miejscowości S., jako lokalu gastronomicznego i nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do [...] marca 2019 r. dostarczenia dokumentów dotyczących przedmiotowego lokalu gastronomicznego:

- opisu i rysunku określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania,

- zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi,

- oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 34 ust. 4 pkt 2),

- zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności wprowadzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- ekspertyzy technicznej części usługowej zlokalizowanej na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku, wykonanej przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności,

- w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Ww. postanowienie skarżący otrzymał [...] października 2018 r.

Pismem z [...] października 2018 r. B. L. poinformował PINB, że mimo wstrzymania użytkowania ww. część budynku zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w miejscowości S. jest użytkowana jako lokal gastronomiczny.

Nadto B. L. pismem z [...] października 2018 r. o powyższym fakcie poinformował również Komendę Straży Pożarnej w S..

Kontrola budynku sklepu dokonana [...] października 2018 r. przez PINB potwierdziła użytkowanie pomieszczeń na parterze jako lokalu gastronomicznego. W protokole sporządzonym w trakcie tej kontroli stwierdzono, że budynek jest dalej użytkowany jako lokal gastronomiczny pomimo jego wstrzymania postanowieniem PINB z [...] września 2018 r., znak: [...], co wypełniało dyspozycję art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania (...) organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wskazany przepis ma charakter restrykcyjny i może być zastosowany tylko w przypadku zlekceważenia przez zobowiązanego nakazów zawartych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, co miało miejsce w rozpatrywanym przypadku.

GINB dodał, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania wydawane są decyzje związane, co oznacza, że w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a tej ustawy, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Odnosząc się do argumentów skarżącego organ wskazał, że prowadzone postępowanie jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym i w ocenie organu brak jest dowodu w sprawie na to, że [...] WINB, wydając decyzję z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, w sposób oczywisty, jednoznaczny i rażący uchybił obowiązującym przepisom prawa. Należy także mieć na względzie, że nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Następnie organ wyjaśnił pojęcie "rażącego naruszenia prawa" i wskazał, że argumentacja podniesiona przez skarżącego jest nieuzasadniona i pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. GINB wyjaśnił, że zmiana sposobu użytkowania budynku, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania, jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sytuacje przesądzające o takiej zmianie, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący. Wynika jednak z nich, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego. Dotyczy to w szczególności wymagań o jakich mowa w pkt 2 ust. 1 art. 71 Prawa budowlanego, a więc wymagań związanych z bezpieczeństwem pożarowym, higieniczno-sanitarnym oraz wielkością lub układem obciążeń. Niewątpliwie wskazane wymagania dotyczące lokalu gastronomicznego, w którym przygotowywane są gorące posiłki spożywane na miejscu przez konsumentów lub na wynos, są inne niż wymagania odnośnie sklepu przemysłowo-handlowego.

Analizując sporne rozstrzygniecie w aspekcie wystąpienia którejkolwiek z pozostałych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. GINB stwierdził, że decyzja PWINB nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani żadną inną wadą zawartą w art. 156 § 1 k.p.a. obligującą do stwierdzenia jej nieważności.

W związku z powyższym GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB.

W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB opisaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak [...] utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że jego decyzja z [...] czerwca 2019 r. została wydana w trybie nadzwyczajnym. Tryb ten ma charakter wyjątkowy, służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, organ ma obowiązek rozpoznać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Działanie organu w tym trybie ogranicza się do oceny kwestii ściśle prawnych, czyli do ustalenia czy badana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ rozpoznający sprawę w trybie stwierdzenia nieważności nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy.

Następnie organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w decyzji z [...] czerwca 2019 r., albowiem weryfikowana decyzja [...] WINB z [...] lutego 2019 r. nie jest obarczona przede wszystkim wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zgodnie, bowiem z prezentowaną jednolicie wykładnią pojęcia "rażącego naruszenia prawa" naruszenie to, oznacza wadliwość aktu administracyjnego wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Ponadto, dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarczy samo wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia prawa. Uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa wymaga bowiem dodatkowo wskazania, że charakter przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze nie dają się pogodzić z zasadą praworządnego państwa. Tymczasem ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 71a ust 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia procedury administracyjnej przez organy nadzoru budowlanego GINB stwierdził, że organy terenowe prowadzące przedmiotowe postępowanie nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej w sposób mający wpływ jej wyjaśnienie. Wyczerpująco został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. stan faktyczny niniejszej sprawy został dokładnie wyjaśniony, zaś uzasadnienia decyzji [...] WINB oraz PINB nie naruszają art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę fakt, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., GINB stwierdził, że kontrolowane rozstrzygnięcie [...] WINB nie jest obarczone żadną z kwalifikowanych wad naruszenia prawa ani żadną inną wadą zawartą w art. 156 § 1 k.p.a. obligującą do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł K. L., zarzucając naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu ustaleń co do przesłanek zastosowania art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, brak odniesienia się do złożonych przez skarżącego dowodów w sprawie oraz sprzeczność ustaleń dokonanych przez organ z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędną subsumpcją przepisów prawa materialnego i niewłaściwym zastosowaniem art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1, ust. 6 Prawa budowlanego, w okolicznościach, które nie były objęte hipotezą tych przepisów, tj. poprzez przyjęcie, że rozszerzenie działalności ze sklepu spożywczego ze sprzedażą dań garmażeryjnych na wynos znajdującego się w budynku o charakterze handlowo-usługowym na stacji paliw na bar szybkiej obsługi z konsumpcją na miejscu znajdującego się w tym samym budynku na stacji paliw stanowi zmianę sposobu użytkowania,

- art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez załatwienie sprawy w sposób niemający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez brak szczegółowego uzasadnienia decyzji i nie odniesienie się do zarzutów złożonych przez stronę, które dotyczą stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz jest decyzją niewykonalną,

- art. 138 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowity brak odniesienia się przez organ w decyzji po jej ponownym rozpatrzeniu do zarzutów złożonych we wniosku i poprzestanie jedynie na powtórzeniu lakonicznego uzasadnienia bez odniesienia się do meritum sprawy,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w związku z jej wydaniem bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, tj. w związku z naruszeniem art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, a polegającym na przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku co skutkuje koniecznością wszczęcia procedury określonej w art. 71a Prawa budowlanego i niewzięcie pod uwagę, że budynek jest budynkiem o charakterze handlowo-usługowym i stanowi wraz z innymi budynkami jednolitą strukturę stacji paliw, na której już od 2010 r. była prowadzona produkcja oraz sprzedaż produktów garmażeryjnych. A także art. 71a ust. 4 ustawy prawo budowlanego poprzez uznanie, że jest prawidłowa decyzja w zakresie w jakim zobowiązuje inwestora do przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze budynku, pomimo, że w niniejszej sytuacji faktycznej zmiana sposobu użytkowania nie nastąpiła, bez wskazania, co oznacza stan pierwotny, do którego należy przywrócić użytkowanie – czy jest to stan z roku 1998, czyli z dnia wydania pozwolenia na użytkowanie, czy też stan z 2015 r., tj. sprzed modernizacji stacji paliw i jej rozbudowie,

- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w związku z jej niewykonalnością, która ma charakter trwały, co skutkuje przede wszystkim brakiem możliwości ustalenia, w jaki sposób należy wykonać wydaną decyzję prawomocną, a w szczególności, co oznacza nakazanie przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania pomieszczeń, w przypadku, gdy zalegalizowane zostały wykonane roboty budowlane w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, prowadzące do zmiany części sklepowej z wydawaniem posiłków na wynos na część barową z konsumpcją na miejscu,

- art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, co skutkuje koniecznością wszczęcia procedury określonej w art. 71a tej ustawy. Organ przede wszystkim nie wziął pod uwagę, że budynek objęty postępowaniem jest budynkiem o charakterze handlowo-usługowym i stanowi wraz z innymi budynkami jednolitą strukturę stacji paliw na której już od 2010 r. była prowadzona produkcja oraz sprzedaż produktów garmażeryjnych. Zmiany, które zaszły na stacji, o charakterze funkcjonalnym, związanym z jej rozbudową i rozszerzeniem działalności, nie stanowią zmiany sposobu użytkowania,

- art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego słusznie zobowiązały skarżącego do przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze budynku, pomimo że w niniejszej sytuacji faktycznej zmiana sposobu użytkowania nie nastąpiła, a nawet gdyby przyjąć, że zmiana nastąpiła, organ nie wskazał, co oznacza stan pierwotny, do którego należy przywrócić użytkowanie.

Nadto skarżący zarzucił pominięciu przez organ, że PINB oraz [...] WINB nie zastosowały w sprawie art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego pomimo wydania przez organ budowlany decyzji w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy stwierdzona przez organy nadzoru budowlanego samowolna zmiana sposobu użytkowania połączona była z wykonywaniem robót budowlanych, a roboty te zostały zalegalizowane, tym samym w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 71 oraz 71a Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że prace budowlane na stacji, mające na celu jej unowocześnienie, wykonano w 2017 r. Zostały one następnie zalegalizowane przez PINB decyzją wydaną w trybie art. 50 i nast. Prawa budowlanego. Tymczasem GINB ustalił, że prace te wykonano w 2012 r.

Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § ust 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu.

Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...] wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności.

Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania zwykłego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Wobec powyższego, zakres prowadzonych w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji.

W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) z [...] lutego 2019 r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z [...] grudnia 2018 r., znak [...] nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k. p. a.

Kontrolowaną decyzją wydaną na podstawie art 71 a ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane PINB nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze w budynku sklepu o branży spożywczo-przemysłowej, zlokalizowanego na działce o nr. geod. [...] w miejscowości S., gm. S., tj. jako pomieszczeń sklepu.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący pomimo wstrzymania Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] września 2018 r. użytkowania pomieszczeń na parterze budynku sklepu o branży spożywczo-przemysłowej jako lokalu gastronomicznego i nałożenia obowiązków mających na celu doprowadzenia popełnionej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z przepisami nie zastosował się do obowiązku wstrzymania użytkowania pomieszczeń na parterze budynku sklepu o branży spożywczo-przemysłowej jako lokalu gastronomicznego.

Potwierdziły to kontrole przeprowadzone przez PINB w dniach [...] marca 2018r, [...] sierpnia 2018 i [...] września 2018r, a także informacje uzyskane od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. ( pismo z [...] kwietnia 2018 r ). Z ww. pisma wynika, iż skarżący rozpoczynając działalność gastronomiczną w budynku sklepu spożywczo-przemysłowego, starał się o dodatkowe uzgodnienia higieniczno-sanitarne. Organ sanitarny w dniu [...].12.2017 r. poddał oględzinom budynek handlowy, użytkowany przez K. L., pod kątem spełnienia wymogów sanitarnych i zdrowotnych, niezbędnych do prowadzenia działalności gastronomicznej. Na podstawie tych oględzin, w dniu [...].12.2017r., wydano decyzję warunkową znak: [...], zatwierdzającą ww. obiekt jako zakład żywienia otwartego Restauracja [...], w którym prowadzona jest działalność w zakresie produkcji i sprzedaży potraw, z konsumpcją na miejscu przy użyciu naczyń i sztućców wielokrotnego użytku. W dniu 15.03.2018 r., po uzupełnieniu przez K. L. braków w dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością wydano decyzję bezwarunkową znak: [...]. Jednocześnie w swoim piśmie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wskazał iż: "funkcjonowanie zakładu gastronomicznego związane jest z procesem przetwarzania żywności i wymaga spełnienia dodatkowych wymagań dotyczących układu funkcjonalnego i wyposażenia w stosunku do sklepu. Zachowanie bezpieczeństwa na każdym etapie produkcji posiłków, odpowiednich warunków ich spożywania, mycia i dezynfekcji zarówno sprzętu produkcyjnego jak i zastawy stołowej, z której korzystają konsumenci, wymaga zapewnienia innych, bardziej restrykcyjnych wymogów pod względem sanitarno - higienicznym niż w sklepie. Inne są też warunki pracy jak i jej charakter".

Stwierdzić zatem należy, iż skarżący miał świadomość konieczności uzyskania dodatkowych opinii i uzgodnień. Faktu zmiany sposobu użytkowania nie zgłosił jednak w organie architektoniczno-budowlanym.

W przypadku zaś gdy następuje zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego stosuje przepisy legalizacyjne wskazane w art. 71 a ustawy Prawo budowlane.

W niniejszym przypadku zastosował je Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]. W związku jednak z faktem, iż skarżący nie zastosował się do wytycznych organu wskazanych w postanowieniu z dnia z dnia [...].09.2018 r PINB w myśl art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego zobligowany był do wydania decyzji nakazującej przywrócenie pierwotnej funkcji użytkowania parteru obiektu jako sklepu spożywczo-przemysłowego.

Wbrew zarzutom skarżącego doszło do zmiany sposobu użytkowania parteru budynku, w którym poprzednio prowadzony był sklep o branży spożywczo-przemysłowej na lokal gastronomiczny.

Na okoliczność zmiany sposobu użytkowania budynku sklepu o branży spożywczo - przemysłowej jako lokalu gastronomicznego powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne dokonane m.in. w dniu [...] marca 2018 r. a także w dniu [...] września 2018 r. oraz sporządził dokumentację fotograficzną, które potwierdziły zmianę sposobu użytkowania. Podjęcie działalności usługowej gastronomicznej w parterze budynku wymagało dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu, a także wymuszało potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa pracy oraz w zakresie sanitarno - higienicznym. W rozpatrywanym przypadku K. L. nie dokonał takiego zgłoszenia.

Jak wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].06.1995 r. znak: [...] E. L. uzyskał pozwolenie na budowę parterowego budynku o funkcji sklepu spożywczo-przemysłowego o powierzchni zabudowy 180 m2 i kubaturze 1620 m3. Budowa tego budynku została zakończona w styczniu 1998 r. (zawiadomienie E. L. o zakończeniu budowy) i w dniu [...].01.1998 r. otrzymał pozwolenie na użytkowanie. Następnie, po 2010 r. obiekt był sukcesywnie przebudowywany przez K. L.. Przebudowa polegała na zabudowie podcienia przy wejściu do budynku. Ponadto wewnątrz budynku wykonane zostały roboty budowlane, które polegały na wykonaniu ścianek działowych wewnętrznych w celu wydzielenia nowych pomieszczeń, zamurowaniu otworu po wrotach garażowych osadzeniu drzwi i okna, wykonaniu nowej instalacji elektrycznej i kanalizacyjnej, uzupełnieniu tynków, ułożeniu płytek ceramicznych. W sprawie ww. robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzone było odrębne postępowanie legalizacyjne zakończone decyzją odmawiającą nałożenia na skarżącego obowiązków w trybie art 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W latach 2016 - 2017 budynek został rozbudowany na podstawie decyzji Starosty[...] z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...]. Rozbudowa polegała na dobudowie do budynku sklepu kolejnego obiektu o wskazanych wymiarach. W wyniku tej rozbudowy budynek sklepu nie zmienił swoich wymiarów wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę, co wyraźnie wynika ze szkicu będącego załącznikiem do protokołu kontroli.

Wbrew zarzutom skarżącego objęty postępowaniem w niniejszej sprawie budynek sklepu o branży spożywczo-przemysłowej nie stanowi wraz z innymi budynkami jednolitej struktury stacji paliw.

Nietrafny jest zarzut dotyczący niewykonalności kontrolowanej decyzji z której wynika obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze budynku jako pomieszczeń sklepu o branży spożywczo-przemysłowej.

Sklep o branży spożywczo-przemysłowej posiada wymiary określone w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].06.1995 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę, które nie uległy zmianie w trakcie jego przebudowy.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy o zmianie sposobu jego użytkowania na lokal gastronomiczny dlatego nietrafny jest zarzut, iż do zmiany użytkowania nie doszło.

Organ nadzorczy trafnie ocenił, iż badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Sąd stwierdza, że organ nadzorczy prawidłowo wypełnił swoje ustawowe obowiązki i uzasadnił stanowisko wyrażone w decyzjach w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm) skargę oddalił.

-----------------------

5