Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1973/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Adam Lipiński, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części dotyczącej powołania podstawy prawnej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji Dyrektora okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji personalnych Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] dotyczących przyznania i ustalenia nimi nagród rocznych za lata 1998-2007 tj.:

1) decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], znak [...];

2) decyzji z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], znak [...];

3) decyzji z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], znak [...];

4) decyzji z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], znak [...];

5) decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], znak [...];

6) decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], znak [...];

7) decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak [...];

8) decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak [...]

9) decyzji z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], znak [...];

10) decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], znak [...];

11) decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], znak [...];

12) decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], znak [...];

Postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. A. Z. wystąpił do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] o stwierdzenie nieważności następujących decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...], wydanych w przedmiocie nagród rocznych za lata 1998-2007:

1) decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], znak [...];

2) decyzji z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], znak [...];

3) decyzji z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], znak [...];

4) decyzji z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], znak [...];

5) decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], znak [...];

6) decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], znak [...];

7) decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak [...];

8) decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak [...]

9) decyzji z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], znak [...];

10) decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], znak [...];

11) decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], znak [...] ;

12) decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], znak [...];

13) decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] znak [...]

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...].

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor Generalny Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

W wyniku skargi na ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 568/11 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji oraz wskazał, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że z urzędu powziął informację, że jedna z decyzji, objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, została poddana kontroli instancyjnej, w tym także kontroli sądowoadministracyjnej. Decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. o sygn. akt II SA/Ol 420/08 oddalił skargę A. Z. na tę decyzję. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1422/08 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Olsztynie. Orzekające w sprawie organy Służby Więziennej w żaden sposób nie wyjaśniły tej kwestii, nie zwracając uwagi, że tego rodzaju fakty mają istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia, ale nade wszystko właściwości organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Skoro bowiem decyzja ta została poddana kontroli instancyjnej, to postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, jakie skarżący zainicjował, winno obejmować obie decyzje, co w takiej sytuacji nie pozostaje bez wpływu na właściwość organu. Co więcej, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. o sygn. akt II SA/Ol 420/08 oddalił skargę A Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1422/08 oddalił skargę kasacyjną od tegoż wyroku, to w kwestii rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zastosowanie znajduje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09 (publ. ONSAiWSA 2010/2/18, LEX nr 530338), w której uznano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 3 i art. 158 § 1 kpa, art. 196 ust. 1 i 2, art. 197 ust. 1 i 2 i art. 198 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) oraz § 1 ust. 1, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137):

I. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...]:

1) decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], znak [...];

2) decyzji z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], znak [...];

3) decyzji z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], znak [...];

4) decyzji z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], znak [...];

5) decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], znak [...];

6) decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], znak [...];

7) decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak [...];

8) decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak [...]

9) decyzji z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], znak [...];

10) decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], znak [...];

11) decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], znak [...];

12) decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], znak [...];

II. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] znak [...].

W uzasadnieniu do punktu I decyzji wskazał, że wymienione w nim decyzje są zgodne z obowiązującymi w chwili ich wydania przepisami prawa i nie zawierają wad prawnych, które uzasadniałyby stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa.

Odnosząc się natomiast do punktu II decyzji organ podał, że decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. została już poddana kontroli instancyjnej, w wyniku której Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał ją w mocy, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. o sygn. akt II SA/Ol 420/08 oddalił skargę A. Z. na tę decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1422/08 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. W tej sytuacji należało zatem, zdaniem organu, odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r.

Po rozpoznaniu odwołania A. Z. od decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...]stycznia 2012 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], stosując art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 61a, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 kpa:

1. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jej punktu pierwszego;

2. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jej punktu drugiego.

W uzasadnieniu podał, że organ I instancji prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] wskazanych w punkcie I zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że organ w decyzji I instancji powołał się na art. 157 § 3 kpa, który został uchylony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), z dniem [...] kwietnia 2011 r. Zatem pomimo, że powyższa decyzja nie budzi zastrzeżeń merytorycznych, organ I instancji rozstrzygnął wniosek strony w niewłaściwej formie, bowiem powinien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. Dyrektor Generalny Służby Więziennej wskazał również, że rozstrzygając niniejszą sprawę w formie decyzji nie może jednocześnie w tym samym akcie orzec, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co do istoty sprawy, bowiem wymaga to, zgodnie z dyspozycją art. 61a kpa, wydania przez organ odrębnego postanowienia.

Następnie, w dniu [...] maja 2012 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 61a i art. 156 § 1 kpa, wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...].

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi A. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wa 1357/12, w której skarżący wskazał, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. uczynił decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2012 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Decyzjom tym zarzucił m. in. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż organ odwoławczy ograniczył się jedynie do uchylenia decyzji I instancji bez rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 61a kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż organ odwoławczy bezpodstawnie przywołał treść art. 61a kpa, twierdząc, że w sprawie skarżącego ma on zastosowanie oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 139 kpa, gdyż organ wydał decyzję na niekorzyść skarżącego i wbrew zakresowi odwołania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, prezentując w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. zarządzono połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Wa 1355/12 oraz sprawy o sygn. akt II SA/Wa 1357/12, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1355/12.

1. stwierdził nieważność pkt 1 zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji;

2. uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił między innymi, iż stosownie do art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

Wskazał, że jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji organu I instancji, podczas gdy sprawa była zakończona decyzją ostateczną w II instancji, to wniosek taki powinien być z urzędu potraktowany przez organ jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego (por. M. Jaśkowska Komentarz aktualizowany do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX nr 133659; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r. o sygn. akt VII SA/Wa 253/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1026/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na powyższy obowiązek zwrócił też uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 568/11, uchylając poprzednie decyzje wydane w sprawie wniosku skarżącego. Wskazał on bowiem na potrzebę wyjaśnienia, czy od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...], których dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, skarżący składał odwołanie i czy były one poddane kontroli instancyjnej, bowiem te ustalenia mają wpływ na określenie właściwego organu do rozpoznania wniosku skarżącego. Sąd stwierdził ponadto, że z urzędu powziął informację, że decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 2008 r. , co ma również potwierdzenie w nadesłanym materiale dowodowym. Skoro zatem ponownie rozpoznając sprawę organ ustalił, że od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...]. z dnia [...]marca 2008 r. skarżący złożył odwołanie, w wyniku którego Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...]maja 2008 r. utrzymał ją w mocy, to biorąc pod uwagę powyższe rozważania, organ winien był z urzędu potraktować wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r. w tej części jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Dopiero takie założenie prowadzi do prawidłowego ustalenia, według reguł określonych w art. 157 § 1 kpa, organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku w tym zakresie.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji.

Mając na uwadze ustalenia zawarte w wyroku Sądu z dnia 20 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 568/11 o zastosowaniu w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), obowiązującej w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 2008 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] maja 2008 r., stosownie do treści art. 31 ust. 1 tej ustawy, przełożonymi właściwymi w sprawach osobowych funkcjonariuszy są:

1) Minister Sprawiedliwości – w odniesieniu do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i zastępców Dyrektora Generalnego, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 3;

2) Dyrektor Generalny Służby Więziennej – w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących służbę w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej, dyrektorów okręgowych Służby Więziennej, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 2, zastępców dyrektorów okręgowych Służby Więziennej, dyrektorów zakładów karnych i aresztów śledczych, a także komendantów ośrodków szkolenia i komendantów ośrodków doskonalenia kadr oraz ich zastępców;

3) dyrektorzy okręgowi Służby Więziennej – w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących służbę w okręgowym inspektoracie Służby Więziennej oraz zastępców dyrektorów zakładów karnych i aresztów śledczych położonych na terenie działania tych dyrektorów okręgowych, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 1;

4) dyrektorzy zakładów karnych i aresztów śledczych, komendanci ośrodków szkolenia i ośrodków doskonalenia kadr – w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących służbę w tych jednostkach organizacyjnych, z zastrzeżeniem pkt 2 i 3 oraz art. 43 ust. 1.

Ustęp 2 cytowanego przepisu 31 stanowi natomiast, że przez sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, należy rozumieć: mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy.

Stosownie zaś do art. 31 ust. 4 cyt. ustawy, od decyzji w sprawach osobowych służy odwołanie do odpowiedniego wyższego przełożonego, zgodnie z ust. 1, na zasadach i w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej – odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Wyższy przełożony z urzędu uchyla decyzję wydaną z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji dyrektora aresztu śledczego rozpoznał wyższy przełożony, tj. dyrektor okręgowy Służby Więziennej, zatem nie ulega wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] maja 2008 r. był Dyrektor Generalny Służby Więziennej jako organ I instancji, od decyzji którego przysługiwało stronie odwołanie do Ministra Sprawiedliwości.

Tymczasem w niniejszej sprawie decyzję w I instancji wydał dyrektor okręgowy Służby Więziennej, a następnie, po rozpoznaniu odwołania, decyzję w II instancji wydał Dyrektor Generalny Służby Więziennej. Takie działanie organu niewątpliwie wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 kpa i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności obu tych decyzji w zakresie ich punktów drugich.

Dodatkowo należy również zwrócić uwagę na treść rozstrzygnięcia organu II instancji, który w sposób nieprawidłowy, zamiast jednego aktu wydał dwa różne rozstrzygnięcia – decyzję z dnia [...] maja 2012 r. oraz postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. Podkreślenia wymaga bowiem, że art. 138 w § 1 i 2 kpa zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, stosownie do którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może także uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 kpa).

Określone powyżej rozstrzygnięcia są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. o sygn. I OSK 926/10 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu administracji I instancji jest nieważna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1996 r. o sygn. akt SA/Łd 1833/95, publ. LEX nr 28964; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2003 r. o sygn. III SA 2585/02, publ. LEX nr 148901). Stąd też w niniejszej sprawie decyzja organu II instancji orzekająca tylko o uchyleniu decyzji organu I instancji, bez wyrażenia stanowiska organu odwoławczego, jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Powyższe rozważania zachowują również aktualność w zakresie postanowienia Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2012 r. Treść tego rozstrzygnięcia nie mieści się w wymienionym powyżej katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego. Co prawda organ odwoławczy słusznie zauważył, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej – została bowiem oparta o nieobowiązujący już w dniu orzekania przepis art. 157 § 3 kpa, jednak zaproponowane przez organ II instancji rozstrzygnięcie nie konwaliduje tego uchybienia, a wręcz wprowadza stronę w błąd.

Sąd podkreślił, że organy nie wykonały wytycznych, zawartych w wyroku Sądu z dnia 20 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 568/11 i naruszyły przez to art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając wniosek Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...], w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii związanej z faktem , który z organów jest właściwy, w sprawie stwierdzenia nieważności objętych wnioskiem decyzji.

Decyzje :

1) decyzja z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], znak [...];

2) decyzja z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], znak [...];

3) decyzja z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], znak [...];

4) decyzja z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], znak [...];

5) decyzja z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], znak [...];

6) decyzja z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], znak [...];

7) decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak [...];

8) decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak [...]

9) decyzja z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], znak [...];

10) decyzja z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], znak [...];

11) decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], znak [...];

12) decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], znak [...]

są prawomocne i nie zostały poddane kontroli instancyjnej, dlatego właściwym do stwierdzenia ich nieważności jest Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] jako organ wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora Aresztu Śledczego w [...].

Natomiast organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r nr [...], która poddana została kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej właściwy będzie Dyrektor Generalny Służby Więziennej, wobec czego wniosek A. Z. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji został przekazany według właściwości Dyrektorowi Generalnemu Służby Więziennej.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] ustalił, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności dwunastu wymienionych decyzji.

A. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o stwierdzenie jej nieważności.

Rozpoznając odwołanie Dyrektor Generalny Służby Więziennej stwierdził, że sposób ustalania uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz dodatków o charakterze stałym do dnia 12 sierpnia 2010 r regulowała ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1767 ze zm.), oraz przepisy wykonawcze do ustawy:

- w toku pełnienia służby i dokonywanych zmian uposażenia zasadniczego Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] przedmiotowymi decyzjami ustalał wysokość przysługujących skarżącemu nagród rocznych których wysokość zależna była od wysokości przysługującego uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym do uposażenia ;

- kolejne decyzje wydawane w latach 2001-2007, wraz ze zmianą obowiązujących przepisów, z mocy prawa ustalały prawo skarżącego do nagród rocznych za poszczególne okresy pełnienia służby oraz określały ich wysokość zgodnie z obowiązującymi przepisami. W związku z podwyżkami uposażenia zasadniczego i dodatków niektóre z przedmiotowych decyzji modyfikowały poprzednie decyzje odnoszące się do wysokości ustalonych ww. nagród rocznych;

- sposób ustalania dodatków regulowało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 14, poz. 137 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia funkcjonariusz otrzymuje dodatek za stopień służbowy w wysokości ustalonej w relacji procentowej do najniższego uposażenia przy czy za najniższe uposażenie przyjmuje się miesięczne uposażenie zasadnicze funkcjonariusza ustalone według stawki przewidzianej dla najniższej grupy zaszeregowania tj. ze stanowiska młodszego referenta;

- wejście w życie kolejnych rozporządzeń w sprawie uposażenia zasadniczego nie zawsze skutkowało obligatoryjnym podwyższeniem funkcjonariuszom wysokości przysługujących im dodatków o charakterze stałym, ponieważ nie zawsze podwyżka uposażenia zasadniczego objęte było najniższe stanowisko służbowe. Zmiana wysokości najniższego uposażenia w służbie nastąpiła z dniem 1 stycznia 2006 r z 927 zł do 955 zł i pociągnęła za sobą zmianę dodatków o charakterze stałym (za wysługę lat) a także dodatku ustalanego w relacji procentowej do najniższego uposażenia w służbie (dodatku za stopień). Przepisy nie określały minimalnej wysokości dodatku, zakreślały jedynie jego górną granicę.

Zgodnie z § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia wynika, iż przyznanie dodatku służbowego w określonej wysokości ma charakter uznania administracyjnego, bowiem jest uzależnione od oceny wyników uzyskiwanych w służbie, posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz charakteru i zakresu wykonywanych zadań służbowych a w szczególności od powierzonych nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków. Dodatek może być w każdym czasie obniżony w razie zaistnienia określonych sytuacji, przewidzianych przepisem § 4 ust. 3 rozporządzenia oraz zmiany lub ustania przesłanek uzasadniających przyznanie go w określonej wysokości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Nieuprawnione jest stanowisko jest stanowisko iż z wprowadzeniem podwyżki uposażenia zasadniczego winien być podwyższony przyznany wcześniej dodatek służbowy a w konsekwencji nagroda roczna.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów.

Decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 kpa i, art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 104 § 1 kpa – nierozpoznanie przez organ sprawy;

- naruszenie art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej;

- nierozpoznanie przez organ istoty sprawy;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem tak zaskarżona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja, są zgodne z prawem.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami piśmiennictwa, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji znajduje potwierdzenie w zasadzie ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Stosownie do treści art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały natomiast wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji stwierdzenia, że decyzje:

1) decyzja z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], znak [...];

2) decyzja z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], znak [...];

3) decyzja z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], znak [...];

4) decyzja z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], znak [...];

5) decyzja z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], znak [...];

6) decyzja z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], znak [...];

7) decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak [...];

8) decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak [...]

9) decyzja z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], znak [...];

10) decyzja z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], znak [...];

11) decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], znak [...];

12) decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], znak [...]zostały podjęta w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 § 1 kpa.

Działanie organu w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił w niniejszej sprawie, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości dotyczących prawa materialnego, jak również w mniejszym stopniu procedury administracyjnej.

Rażące naruszenie prawa, na które w swym wniosku o stwierdzenie nieważności powoływał się A. Z. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95).

Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstawie.

Z uwagi na podniesioną już wcześniej specyfikę postępowania nadzorczego, będącego nowym postępowaniem, w którym organ nadzoru bada jedynie, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozpatruje sprawy ponownie merytorycznie i nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego, jako chybiony jawi się zarzut skargi dotyczący nieobiektywnego i nierzetelnego ustalenia stanu faktycznego, a nadto ograniczenia czynnego udziału w postępowaniu i zgłaszania wniosków dowodowych.

Należy również przypomnieć, że przedmiotowe postępowanie nadzorcze było już kilkakrotnie kontrolowane przez Sąd.

W ocenie Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję ,zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1355/12.

Rozpoznając wniosek Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...], w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii związanej z faktem, który z organów jest właściwy, w sprawie stwierdzenia nieważności objętych wnioskiem decyzji.

Decyzje:

1) decyzja z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], znak [...];

2) decyzja z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], znak [...];

3) decyzja z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], znak [...];

4) decyzja z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], znak [...];

5) decyzja z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], znak [...];

6) decyzja z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], znak [...];

7) decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak [...];

8) decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], znak [...]

9) decyzja z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], znak [...];

10) decyzja z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], znak [...];

11) decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], znak [...];

12) decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], znak [...]

Organ ustalił, że wyżej wymienione decyzje są prawomocne i nie zostały poddane kontroli instancyjnej, dlatego właściwym do stwierdzenia ich nieważności jest Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] jako organ wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora Aresztu Śledczego w [...].

Natomiast organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], która poddana została kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej właściwy będzie Dyrektor Generalny Służby Więziennej, wobec czego wniosek A. Z. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji został przekazany według właściwości Dyrektorowi Generalnemu Służby Więziennej.

Wskazać należy, że sposób ustalania uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz dodatków o charakterze stałym do dnia 12 sierpnia 2010 r. regulowała ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1767 ze zm.), oraz przepisy wykonawcze do ustawy.

Zgodnie z powołanymi przepisami w toku pełnienia służby i dokonywanych zmian uposażenia zasadniczego Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] przedmiotowymi decyzjami ustalał wysokość przysługujących skarżącemu nagród rocznych, których wysokość zależna była od wysokości przysługującego uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym do uposażenia.

Następnie decyzje wydawane w latach 2001-2007, wraz ze zmianą obowiązujących przepisów, z mocy prawa ustalały prawo skarżącego do nagród rocznych za poszczególne okresy pełnienia służby oraz określały ich wysokość zgodnie z obowiązującymi przepisami. W związku z podwyżkami uposażenia zasadniczego i dodatków niektóre z przedmiotowych decyzji modyfikowały poprzednie decyzje odnoszące się do wysokości ustalonych ww. nagród rocznych.

Sposób ustalania dodatków regulowało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 14, poz. 137 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia funkcjonariusz otrzymuje dodatek za stopień służbowy w wysokości ustalonej w relacji procentowej do najniższego uposażenia przy czym za najniższe uposażenie przyjmuje się miesięczne uposażenie zasadnicze funkcjonariusza ustalone według stawki przewidzianej dla najniższej grupy zaszeregowania tj. ze stanowiska młodszego referenta.

Podkreślić należy, że wejście w życie kolejnych rozporządzeń w sprawie uposażenia zasadniczego nie zawsze skutkowało obligatoryjnym podwyższeniem funkcjonariuszom wysokości przysługujących im dodatków o charakterze stałym, ponieważ nie zawsze podwyżka uposażenia zasadniczego objęte było najniższe stanowisko służbowe. Zmiana wysokości najniższego uposażenia w służbie nastąpiła z dniem 1 stycznia 2006 r. z 927 zł do 955 zł i pociągnęła za sobą zmianę dodatków o charakterze stałym (za wysługę lat) a także dodatku ustalanego w relacji procentowej do najniższego uposażenia w służbie(dodatku za stopień). Przepisy nie określały minimalnej wysokości dodatku, zakreślały jedynie jego górną granicę.

Zgodnie z § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia wynika, iż przyznanie dodatku służbowego w określonej wysokości ma charakter uznania administracyjnego, bowiem jest uzależnione od oceny wyników uzyskiwanych w służbie, posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz charakteru i zakresu wykonywanych zadań służbowych a w szczególności od powierzonych nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków. Dodatek może być w każdym czasie obniżony w razie zaistnienia określonych sytuacji, przewidzianych przepisem § 4 ust. 3 rozporządzenia oraz zmiany lub ustania przesłanek uzasadniających przyznanie go w określonej wysokości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Nieuprawnione jest stanowisko jest stanowisko, iż z wprowadzeniem podwyżki uposażenia zasadniczego winien być podwyższony przyznany wcześniej dodatek służbowy a w konsekwencji nagroda roczna.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.