Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1365/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 68 par. 1 art. 77 par 1 art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1 art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 37 art 40 i 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S., K. S., M. M. –S. oraz K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 300/10 w sprawie ze skargi S. S., K. S., M. M. –S. oraz K. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1365 / 11

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi S. S., K. S., M. M. – S. i K. S. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2009 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni nakazał D. R., właścicielce nieruchomości przy ul. W. 8A w Gdyni, na której samowolnie rozbudowano budynek mieszkalny jednorodzinny do granicy z działką przy ul. W. 10 oraz samowolnie wybudowano budynek gospodarczy, wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z przepisami poprzez zlikwidowanie otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku od strony ul. W. oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej. Powyższy akt został następnie uchylony decyzją organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2003 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania, a także konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Skarga na powyższą decyzję ostateczną została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt SA/Gd 784/03.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni nałożył na D. R., A. R. i K. R. obowiązek wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na posesji przy ul. W. 8A w Gdyni do stanu zgodnego z przepisami. Rozstrzygnięcie to również zostało uchylone przez organ II instancji decyzją z dnia [...] maja 2008 r. z uwagi na wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe.

Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdyni decyzją z dnia [...] września 2009 r. na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) nałożył na D. R., A. R. i K. R. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. zmian i przeróbek, wynikających z orzeczenia technicznego z kwietnia 2002 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę budowlanego, niezbędnych do doprowadzenia rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. W. 8A w Gdyni do stanu zgodnego z przepisami poprzez zamurowanie otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku od strony ul. W. oraz wykonania wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń, w których zostaną zlikwidowane okna.

Jak stwierdził organ, w sprawie brak jest dokumentów mogących uzupełnić materiał dowodowy w zakresie daty nielegalnej rozbudowy, a jedyną możliwością jej ustalenia była ponowna, dokładna analiza zebranego wcześniej materiału dowodowego, która z kolei prowadziła do wniosku, że została ona wykonana przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dowodzą tego mapy i szkice sytuacyjne wykonane dla potrzeb działki przy ul. W. 10. Zeznania świadków są rozbieżne. Rodzina S. twierdzi, że sporna rozbudowa została wykonana w 2001 r., zaś z oświadczenia D. R. wynika, że rozbudowana część obiektu od strony ulicy W. została wykonana przed 1973 r., rozbudowę o część od strony działki przy ul. W. 10 wykonano na początku lat osiemdziesiątych dwudziestego wieku i w połowie lat dziewięćdziesiątych ocieplono. Z kolei trzej świadkowie, mieszkańcy budynku przy ulicy W., nie będący stronami postępowania, oświadczyli zgodnie, że rozbudowę wykonano etapami: w 1986 r. wykonano fragment rozbudowy od strony ul. W., w 1988 r. rozbudowano obiekt do granicy z nieruchomością przy ul. W. 10 oraz wykonano pozostały fragment od strony ul. W., a w latach 1993- 1994 całość została ocieplona styropianem. Zdaniem organu brak interesu prawnego lub faktycznego świadków mieszkających na stałe obok nieruchomości przy ul. W. 8a w Gdyni czyni je bardziej wiarygodnymi, niż zeznania rodziny S., sporadycznie odwiedzających Gdynię. Zeznania powyżej wymienionych, postronnych świadków organ przyjął jako podstawę do ustalenia okresu rozbudowy.

Odnosząc się do rozbieżności pomiędzy datą powstania rozbudowy z zapisami orzeczenia technicznego, organ wyjaśnił, że rzeczoznawca sporządzający orzeczenie nie posiada możliwości ustalenia daty powstania obiektu i musi posiłkować się w tym zakresie informacjami przekazanymi przez zlecającego wykonanie ekspertyzy.

Organ I instancji stanął na stanowisku, że sporna rozbudowa wykonana została przed dniem 1 stycznia 1995 r. co oznacza, że zastosowanie w sprawie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazał też, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gdyni działka nr [...] przy ul. W. 8a leży w obszarze oznaczonym symbolem E6 MN, MW przeznaczonym na tereny zabudowy jednorodzinnej, uzupełnienia luk budowlanych i wielorodzinnej, co wyklucza wydanie decyzji o rozbiórce. Dalej organ wyjaśnił, że rozbudowa wykonana została przez D. R. oraz zamarłego A. R., którego spadkobiercy D., A. i K. R. jako następcy prawni wstąpili w prawa strony w niniejszym postępowaniu. Na nich to należało nałożyć obowiązek wykonania określonych prac.

Z inwentaryzacji architektoniczno- budowlanej autorstwa dr inż. arch. M. P. oraz orzeczenia technicznego rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. K. D. wynika, że ściana z otworami okiennymi rozbudowanej samowolnie części obiektu zlokalizowana jest w odległości 290- 320 cm od granicy z sąsiednią posesją, co oznacza konieczność zlikwidowania otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku od strony ul. W. oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń, w których zostaną zlikwidowane okna.

Rozpoznając odwołanie wniesione przez S. S., K. S., K. S. oraz M. M. – S., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zdaniem organu II instancji wykonanie nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku oznacza, że postępowanie prowadzone w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w sprawie nielegalnej rozbudowy stało się bezprzedmiotowe.

Odnośnie zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie uznano, iż przedmiotowa rozbudowa miała miejsce w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r.

Skargę na powyższą decyzją złożyli S., K. i K. S. oraz M. M. – S., zarzucając organom obu instancji naruszenie szeregu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., w tym art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 40, a także art. 76, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżących, samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego na posesji przy ul. W. 8A powoduje niebezpieczeństwo dla ich własnego budynku gospodarczego, uniemożliwiając przeprowadzenie remontu oraz powoduje jego zniszczenie. Wypełnia to przesłankę niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Samowolnie wybudowany obiekt został również wadliwie posadowiony zbyt blisko granicy z działką skarżących, przez co uniemożliwia im korzystanie z własnej nieruchomości, np. ogrodzenie działki. Ponadto dach od strony nieruchomości skarżących wykonano z niczym niezabezpieczonych desek, które są łatwopalne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania w tym: art. 7, art. 77 § 1, art. 9, art. 80, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 i art. 136 K.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozważenia całego zebranego materiału dowodowego w zakresie daty rozbudowy budynku przy ul. W. 8A w Gdyni, dowolną ocenę zeznań świadków w tym przedmiocie, zaniechanie powołania biegłego w celu ustalenia powyższej okoliczności oraz wybiórczą i dowolną ocenę dowodów w postaci map i szkiców sytuacyjnych. Nadto organowi odwoławczemu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 40, art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. polegające na błędnym zastosowaniu ustawy z 1974 r., a także niezastosowanie przez organy § 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 ze zm.) poprzez przyjęcie, że rozbudowana część budynku mieszkalnego odpowiada warunkom wynikającym z § 12 ust. 6 i wyłączone jest stosowanie wymagań sformułowanych w § 12 ust. 4 pkt 1.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek jedynie część zarzutów w niej sformułowanych zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Sąd uznał, że z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa samowola została wykonana przed rokiem 1995 r., o czym świadczą m.in.: mapy i szkice sytuacyjne wykonane dla potrzeb właścicieli działki przy ul. W. 10. Co prawda organy stwierdziły, że w roku 1995 nie wykonano jeszcze inwentaryzacji geodezyjnej istniejącej już rozbudowy, niemniej ocena dowodów w postaci map i szkiców została uzupełniona zeznaniami świadków złożonymi po uprzednim pouczeniu ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oraz oświadczeniami stron postępowania. Zgodnie z zeznaniami świadków, mieszkańców ul. W., rozbudowę od strony posesji nr [...] wykonano etapami, przy czym zakończenie rozbudowy przypadło na lata 1993- 1994. Zeznania o tożsamej treści złożyła strona postępowania D. R. Jedynie skarżący wskazywali na inną datę. Organy uznały, z uwagi na zamieszkiwanie rodziny S. na stałe w Łodzi, że ich zeznania w tym przedmiocie nie były całkowicie wiarygodne. Zasadnie zdaniem Sądu uznano wyjaśnienia niezależnych, niezaangażowanych w sprawę świadków za obiektywne i wyczerpujące. W oparciu o zabrany materiał dowodowy nie budzi, zatem wątpliwości fakt, że obiekt objęty postępowaniem został wybudowany przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.). Cytując treść art. 103 ust. 2 tej ustawy, Sąd zaznaczył, że organy trafnie stosowały przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r.

Jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji, pomimo dokonania prawidłowych ustaleń odnośnie czasu wykonania samowoli budowlanej, organy nie ustrzegły się przy wydaniu kontrolowanych decyzji naruszenia przepisów postępowania, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Umknęła uwadze organów, podnoszona już w odwołaniu i powtórzona w skardze kwestia odległości samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego od granicy z działką. Jak podali skarżący, ściana szczytowa nielegalnie rozbudowanego budynku na posesji W. 8A wybudowana została zaledwie 20 cm od granicy z ich działką przy ul. W. 10. Przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. umożliwia legalizację obiektu budowlanego, a jego skutkiem jest doprowadzenie obiektu "do stanu zgodnego z przepisami", a więc do stanu zgodnego z prawem. Przepisami tymi, w tym techniczno- budowlanymi, decydującymi o zakresie koniecznych zmian i przeróbek będą przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy w ogóle nie zbadały zgodności wykonanej samowolnie rozbudowy z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 12, który ustala szczegółowe warunki dotyczące położenia nowych obiektów w stosunku do granicy sąsiedniej działki.

Z załączonych do akt sprawy rysunków obrazujących położenie budynków znajdujących się na sąsiadujących nieruchomościach wynika, że rzeczywiście samowolnie rozbudowany obiekt znajduje się w odległości mniejszej niż wymagana przepisami rozporządzenia od granicy sąsiedniej działki, wręcz na jej granicy. W związku z powyższym organy winny ocenić powyższą okoliczność pod względem zgodności z normami ww. rozporządzenia, w szczególności ustalić, czy miały miejsce odstępstwa i czy są one możliwe do zaakceptowania.

Sąd pierwszej instancji uznał, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W konsekwencji ustalenia organu nie znalazły dostatecznej argumentacji w treści uzasadnienia kontrolowanych orzeczeń, czym naruszono art. 107 § 3 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą do szczegółowego ustalenia odległości nielegalnej zabudowy od granicy z działką skarżących i dokonania oceny tak ustalonego stanu faktycznego w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia prawa materialnego, Sąd cytując treść art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., wskazał na nałożony decyzją z dnia [...] września 2009 r. obowiązek wykonania zmian i przeróbek. Kwestionując natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego, Sąd podkreślił, że wydanie decyzji w powyższym trybie, a następnie wykonanie tych obowiązków przez zobowiązanego nie czyni postępowania bezprzedmiotowym, lecz otwiera drogę do ubiegania się przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, o czym stanowi art. 42 ust. 1 tej ustawy. W sytuacji wydania przez organ nakazu na podstawie art. 40, a następnie wykonania tego nakazu przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu organ winien zakończyć postępowanie, wydając w trybie art. 42 decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nie decyzję umarzającą postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z tych też przyczyn decyzja organu II instancji była również wadliwa i podlegała uchyleniu.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił decyzję organu I i II insatncji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. S., K. S., K. S. i M. M. – S., zaskarżając go w zakresie punktu pierwszego tego wyroku i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

1. przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz przepisów art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego okoliczności podnoszone przez skarżących w postępowaniu przed WSA i dotyczące zeznań świadków oraz skarżących nie mają znaczenia dla oceny dowodów przez organy administracji,

b. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym organy prawidłowo przyjęły, iż obiekt objęty postępowaniem został wybudowany przed 1995 r.,

c. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd za prawidłowe stanowiska organów administracyjnych, iż zeznania skarżących złożone w postępowaniu administracyjnym nie były całkowicie wiarygodne oraz przez błędne przyjęcie za prawidłowe postępowania organów, które oparły się wyłącznie na zeznaniach innych osób (świadków) przy ustalaniu daty wykonania samowoli budowlanej,

2. przepisu art. 68 § 1 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wadliwości protokołu z dnia 28 czerwca 2006 r. z udziałem świadków K. W., J. F. i R. F., sporządzonego w sposób uniemożliwiający odczytanie zeznań każdego z 3 ww. świadków z osobna, co ma istotny wpływ na prawidłowość przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, na których oparły się organy administracji i które Sąd uznał za wiarygodne,

3. przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skarżących (sformułowanego w piśmie pełnomocnika z urzędu z dnia 22 grudnia 2010 r.) dotyczącego naruszenia przepisu art. 68 § 1 K.p.a. (zarzutu ad. I.3 na s. 2 tego pisma),

4. przepisów art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia przez Sąd, dlaczego przyjął, iż z map i szkiców sytuacyjnych wykonanych dla potrzeb właścicieli działki przy ul. W. 10 w Gdyni wynika, że samowola budowlana, której dotyczy niniejsza sprawa, została wykonana przed 1995 r. w sytuacji, gdy z przedmiotowych map i szkiców sytuacyjnych wynika dokonanie samowoli po 1995r.,

- naruszenie prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie, a mianowicie:

5. przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, iż organy administracji trafnie zastosowały w niniejszej sprawie przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że rozbudowa budynku mieszkalnego przy ul. W. 8A w Gdyni nie została zakończona (wykonana) przed 1995 r.,

6. przepisów art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie powołanych przepisów w sytuacji, gdy

brak podstaw do stosowania przepisów dotychczasowych,

7. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie naruszenie przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na nie rozważeniu przez Sąd (mimo zgłoszonych przez skarżącego zarzutów), czy było prawidłowe niezbadanie przez organ II instancji w przedmiotowej sprawie kwestii istnienia przesłanek rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego przy ul. W. 8A w Gdyni, wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 5 ww. ustawy z 1974 r. oraz czy było prawidłowe nie przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego w tym zakresie,

8. naruszenie prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie, a mianowicie naruszenie:

a. przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. polegające na niezastosowaniu przez Sąd powołanych przepisów i uznaniu za prawidłowe orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. z pominięciem art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 5 tej ustawy,

b. przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd za prawidłowe orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., z pominięciem art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 5 tej ustawy,

9. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie naruszenie przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a, i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedoniesienie się przez Sąd do zarzutu skarżących dotyczącego braku podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym do przyjęcia, iż inwestor wykonał wszystkie obowiązki nałożone na niego celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem (tj. do zarzutu ad. V w piśmie z dnia 22 grudnia 2010 r.).

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu pierwszego tego wyroku w całości oraz przekazanie w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także przyznanie ze Skarbu Państwa przez Sąd pełnomocnikowi z urzędu- adwokatowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu udzielonej skarżącym w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, powiększonych o kwotę należnego podatku VAT, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił niejednoznaczności zeznań świadków, o które oparły się organy administracyjne, ustalając datę wykonania samowoli budowlanej. Świadek K. W. wyprowadziła się z Gdyni w 1993 r., nie mieszka tam na stałe i chociaż oświadczyła, że "często" odwiedza rodzinę, to nie sprecyzowała, co to dokładnie oznacza. Brak jest również podstaw do przyjęcia twierdzenia, iż skarżący sporadycznie przebywają w Gdyni. Fakt aktualnego ich zamieszkania w Łodzi, w połączeniu z niewyjaśnieniem przez organy, jak często skarżący przebywali w Gdyni w latach dziewięćdziesiątych nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania przez Sąd za zasadną oceny zeznań świadków, dokonanej przez organ. Nadto Sąd ten nie rozważył, czy zeznania skarżących były stanowcze i wystarczająco precyzyjne, aby uznać je za wiarygodne i nie deprecjonować ich znaczenia w porównaniu z zeznaniami świadków.

Sąd nie uwzględnił także tego, iż nie jest możliwe odczytanie protokołu zeznań świadków K. W., J. F. i R. F. z dnia 28 czerwca 2006 r., gdyż wszyscy oni złożyli je do jednego protokołu i nie wiadomo w istocie, jakiej treści zeznania złożył każdy ze świadków. Nie odniesiono się także do zarzutu skarżących w piśmie z dnia 22 grudnia 2010 r. oraz nie wyjaśniono, dlaczego przyjęto, iż z przedmiotowych map i szkiców sytuacyjnych wynika, że samowola budowlana została wykonana przed 1995 r., gdy tymczasem wynika z nich, że rozbudowy dokonano dopiero po 1995 r.

Sąd pierwszej instancji nie rozważył również, pomimo zgłoszonych przez skarżących zarzutów, tego czy prawidłowym było niezbadanie przez organ odwoławczy kwestii istnienia przesłanek rozbiórki rozbudowanej części przedmiotowego budynku. Tymczasem zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. jest dopuszczalne dopiero po zbadaniu przez organ, czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 tej ustawy.

W ocenie skarżących, z akt administracyjnych nie wynika ponadto, aby wykazano, iż inwestor wykonał wszystkie obowiązki wynikające z decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2009 r. Nie zrealizowano wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń, a jedynie potwierdzono fakt zamurowania okien.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, w pierwszej kolejności odnieść należało się do zarzutów kwestionujących ustaloną w postępowaniu administracyjnym datę dokonania samowoli budowlanej.

I tak, nie mógł zostać uwzględniony pierwszy zarzut kasacji, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Po pierwsze, wbrew ocenie autora kasacji z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wprost, dlaczego Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów administracyjnych o braku wiarygodności zeznań skarżących odnośnie daty wykonania przedmiotowej samowoli budowlanej. Wpływała na nią ocena treści map i szkiców sytuacyjnych wykonanych dla potrzeb działki przy ul. W. 10, uzupełniona wyczerpującymi zeznaniami świadków, pouczonych o odpowiedzialności karnej, a przy tym świadków niezaangażowanych w sprawę, których zeznania były tożsame z zeznaniami inwestora D. R. Po drugie, zaakceptowanej przez Sąd oceny dowodów organów (art. 80 K.p.a.) nie sposób przypisać cech dowolności. Dokonane ustalenia znajdują swoje oparcie w całości materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący z logicznym wykazaniem, dlaczego organ dał wiarę części środkom dowodowym, odmawiając jej innym. Także przedstawiona w kasacji i sprecyzowana w jej uzasadnieniu argumentacja nie zdołała jej skutecznie podważyć. Wskazywanie, bowiem na takie okoliczności, jak brak precyzyjnego określenia z jaką dokładnie częstotliwością świadek K. W. przebywała w Gdyni, brak ustalenia jak często skarżący przebywali w tym mieście w latach dziewięćdziesiątych, czy też brak rozważania, czy zeznania skarżących były stanowcze i precyzyjne, nie wnoszą nic nowego do sprawy ani nie pozwalają poddać w wątpliwość samej oceny dowodów. Trudno też za taką uznać eksponowaną w kasacji okoliczność, iż świadkowie nie wskazywali na konkretne daty, ale określali je jedynie w przybliżeniu, posługując się określeniem "około". Istotnym jedynie było określenie ustalenia momentu zakończenia budowy obiektu budowlanego dla wskazania właściwych przepisów, tj. czy nastąpiło to przed, czy po zmianie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a na takie pozwalały złożone w sprawie zeznania świadków.

Nie mógł zostać uwzględniony również zarzut naruszenia art. 68 § 1 K.p.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem protokół z przesłuchania świadków spełnia wymogi formalne wynikające z art. 68 § 1 K.p.a. Zauważyć trzeba, iż sam sposób jego sporządzenia nie podważa jeszcze tego, co w nim zeznano tym bardziej, że w kasacji nie przedstawiono żadnej argumentacji, czy okoliczności, które by to podważały. Stwierdzić należy, że nie odniesienie się do takiego, jak powyżej przedstawionego, zarzutu skargi przez Sąd pierwszej instancji nie mogło jeszcze stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 68 § 1 K.p.a. Zauważyć, bowiem należy, iż z treści art. 141 § 1 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika przede wszystkim obowiązek Sądu pierwszej instancji do przedstawienia i omówienia tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie, w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy i dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., które zostanie uwzględnione przez Sąd kasacyjny, tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 107/09; z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II FSK 1511/08; z dnia 27 października 2010 r. I GSK 1172/09; z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 779/10; 11 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 294/10; z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10- wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też przyczyn wobec niezasadności zarzutów dotyczących protokołu zeznań świadków również i rozpoznawany zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Odnosząc się z kolei do czwartego zarzutu kasacji, tj. naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zauważyć trzeba, iż wskazanie w nim na mapy i szkice sytuacyjne wykonane dla potrzeb właściciela działki przy ul. W. 10 w Gdyni jako na środek dowodowy, z którego wynika, że przedmiotowa samowola budowlana została wzniesiona przed 1995 r. stanowi nadmierne uproszczenia stanu faktycznego. Mapy te i szkice nie były, bowiem traktowane w prowadzonym postępowaniu jako jedyne źródło dowodowe. Zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd pierwszej instancji, ustalając moment samowolnego wykonania obiektu odwoływały się również do zeznań świadków i inwestora. Na większy zresztą wymiar tych drugich wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając, że "co prawda organy stwierdziły, że w roku 1995 nie wykonano jeszcze inwentaryzacji geodezyjnej istniejącej już rozbudowy, niemniej ocena dowodów w postaci map i szkiców uzupełniona została zeznaniami świadków złożonymi po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych zeznań oraz oświadczeniami stron postępowania". W tym też zakresie powoływanie się w skardze kasacyjnej na mapę sytuacyjną autorstwa L. N., sporządzoną w 2000 r. nie mogło przesądzać o dacie wykonania samowoli budowlanej jako późniejszej niż 1995 r. Świadczy ona, bowiem jedynie o tym, że w 2000 r. przedmiotowy budynek był już wybudowany. Z tych też przyczyn analizowany zarzut okazał się być również bezskuteczny.

Wskazując na powyższe, niezakwestionowane skutecznie ustalenia odnośnie momentu wykonania samowoli budowlanej, za prawidłowe należało uznać stwierdzenie Sądu, potwierdzającego ocenę organów administracyjnych, że wobec wykonania przedmiotowej samowoli budowlanej przed 1995 r., zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawę prawną rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w odniesieniu do niej winny stanowić przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Ustalenie to czyniło nieskutecznym przedstawione w kasacji zarzuty naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (zarzut piąty) i art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 tej ustawy (zarzut szósty).

Przechodząc do kolejnej grupy zarzutów kasacji, dotyczącej braku rozważania wystąpienia w sprawie przesłanek wydania nakazu rozbiórki wobec przedmiotowej samowoli budowlanej, stwierdzić trzeba, iż zasadnie strona skarżąca wskazuje, że przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. może znaleźć zastosowanie dopiero w sytuacji wyeliminowaniem przypadków z art. 37 tej ustawy, jednakże nie sposób odczytać z uzasadniania zaskarżonego wyroku, aby kwestia ta została w nim przesądzona. Jak podkreślał Sąd w podsumowaniu swoich rozważań, nie został w pełni wyjaśniony stan faktyczny sprawy ("kompleksowo i wszechstronnie"). Z tych też przyczyn bezzasadny pozostawał zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zarzut siódmy kasacji).

Wyjaśnić należy, iż przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm.) odnosi się wyłącznie do art. 48 tej ustawy. Na powyższą kwestię zasadnie zwrócono uwagę w skarżonym wyroku. Wadliwe jest jednak stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na konieczność zachowania w odniesieniu do obiektu zrealizowanego przed 1995 rokiem wymogów techniczno - budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.). Przy czym dokonanie oceny w zakresie warunków technicznych obiektu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy ograniczyć do ziszczenia się, bądź nie dyspozycji zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., bowiem brak ziszczenia się wymogu zawartego w art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy jest niekwestionowany.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. stwierdzić trzeba, iż w myśl tej nomy organ administracyjny może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce (lub przejęciu na własność Państwa) obiektu budowlanego (lub jego części) wybudowanego (albo będącego w budowie) niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, innymi niż wymienione w art. 37 ust. 1. Decyzja o rozbiórce wydana na podstawie tego przepisu ma więc charakter uznaniowy, co zobowiązuje organ administracyjny do podania przyczyn wyboru określonego rozstrzygnięcia i ze wskazaniem istnienia wymaganej przez ten przepis ważnej przyczyny czy ważnych przyczyn. Niezbędną przesłanką zastosowania omawianego przepisu jest wykazanie, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy. Z natury rzeczy chodzi tu o przepisy Prawa budowlanego, a więc albo o przepisy zawarte w ustawie - Prawo budowlane z 1974 r. Z uwagi jednakże na wskazany wyżej uznaniowy charakter powyższej normy nie można też pominąć wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. Ważne przyczyny w takim rozumieniu muszą przy tym wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej.

Powyższe kwestie dotyczące art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie były przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a tym samym zarzut Sądu pierwszej instancji, co do wadliwości przeprowadzonego postępowania w zakresie wyżej przedstawionym uznać należy za zasadny. W konsekwencji definitywne przesądzenie zasadności zastosowanej w sprawie normy materialnoprawnej na tym etapie postępowania nie było możliwe, co skutkowało bezskutecznością ósmego zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Odniesienie się do tych zagadnień w chwili obecnej byłoby, co najmniej przedwczesne.

Podobnie nietrafny pozostawał zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem ustalenie, czy inwestor wykonał wszystkie nałożone na niego obowiązki celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem może nastąpić dopiero na etapie udzielenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 42 Prawa budowlanego 1974 r. Kwestia ta jednak z uwagi na zasadnie stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji uchybienie, co do przyjętej bezprzedmiotowości postępowania i braku oceny zaistnienia ewentualnych wyżej wskazanych okoliczności, będzie wymagała ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Stwierdzone i wyżej omówione uchybienie odnoszące się do rozporządzenia z 2002 r. nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Wobec tego, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia w tym zakresie, odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. Bez wątpienia, bowiem skarżony wyrok odpowiada prawu mimo błędnego w części uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja tegoż wyroku nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Jedynym skutkiem zakwestionowanego w części uzasadnienia skarżonego wyroku będzie wyeliminowanie tej części uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ ponownie rozpoznając sprawę oraz sąd, nie są związani w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oceną prawną, zawartą we fragmencie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazującym na konieczność uwzględnienia warunków technicznych do przedmiotowego obiektu z 2002 r. W tym zakresie bezwzględnie wiążąca jest ocena zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnośnie wniosku dotyczącego zwrotu kosztów postępowania z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej wyjaśnić trzeba, iż wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisanych art. 258- 261 P.p.s.a.