Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1997/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 par 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 101, art 14, art 93 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kędzierzyn - Koźle od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 75/12 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle z dnia 30 listopada 2011 r., nr XV/190/11 w przedmiocie opinii w sprawie wniosku o umieszczenie w sali konferencyjnej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla krzyża jako symbolu religijnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Op 75/12, po rozpatrzeniu skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 30 listopada 2011 r. Nr XV/190/11 w przedmiocie wyrażenia opinii Rady Miasta w sprawie wniosku części radnych o umieszczenie w sali konferencyjnej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla krzyża jako symbolu religijnego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla na sesji w dniu 30 listopada 2011 r. podjęła zaskarżoną uchwałę, jako podstawę prawną swojego działania wskazując § 22 ust. 1 pkt 5 Statutu Gminy Kędzierzyn-Koźle, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla nr VI/50/2003 z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kędzierzyna-Koźla (Dz. Urz. Woj. Opols. nr 27, poz. 641, ze zm.). W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta pozytywnie zaopiniowała wniosek części radnych o umieszczenie w sali konferencyjnej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla symbolu religijnego krzyża. W § 2 ust. 1 postanowiła, że uchwała zostanie przekazana Prezydentowi Miasta Kędzierzyna-Koźla, jako wykonującemu uprawnienia organu wykonawczego gminy Kędzierzyn-Koźle do gospodarowania budynkami Urzędu Miasta, zaś w § 3 stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji na stronie internetowej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla w Biuletynie Informacji Publicznej.

Wojewoda Opolski powołując się na art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 30 listopada 2011 r. z powodu istotnego naruszenia prawa. Organ nadzoru podał, że z protokołu (Nr XV/11) z sesji Rady, która odbyła się 30 listopada 2011 r. wynika, iż przedmiotowa uchwała została podjęta w głosowaniu tajnym, pomimo zastrzeżeń radcy prawnego obecnego na sesji, który zwrócił radnym uwagę, że przeprowadzenie głosowania tajnego nad wymienioną wyżej uchwałą narusza art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda Opolski wywodził, że zgodnie ze wskazanym jako podstawa prawna § 22 ust. 1 pkt 5 Statutu Gminy Kędzierzyn-Koźle Rada oprócz uchwał w sprawach należących do jej kompetencji określonych w ustawach może podejmować także uchwały zawierające opinię obejmujące oświadczenia wiedzy oraz oceny. Jednakże art. 14 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Organ dowodził, że w analizowanej sprawie żadna norma rangi ustawowej nie zezwala Radzie Miasta na głosowanie w przedstawionej sprawie w trybie tajnym, a zatem należało uznać, że Rada podjęła przedmiotową uchwałę z naruszeniem art. 14 ustawy o samorządzie gminnym przesądzającym o wymogu jawnego głosowania nad uchwałami. Wojewoda Opolski stwierdził, że podjęcie przedmiotowej uchwały w trybie głosowania tajnego jest sprzeczne z konstytucyjną i ustawową zasadą jawności działalności organów władzy publicznej. Podniósł nadto, że art. 61 Konstytucji stanowi gwarancję do uzyskiwania przez obywateli informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje, zgodnie z ust. 2, dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, a ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Rada gminy jest organem władzy publicznej, zatem wskazane regulacje mają do jej działalności zastosowanie w pełni. Zasada jawności została również sformułowana w art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, zaś ust. 2 przywołanego przepisu stanowi, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów organów gminy i komisji rady gminy. W uzupełnieniu przedstawionej argumentacji Wojewoda Opolski wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które szeroko ujmuje zasadę jawności i za niezgodne z prawem uznaje podejmowanie uchwał w głosowaniu tajnym bez umocowania ustawowego. Równocześnie organ nadzoru zgodził się ze stanowiskiem, wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 28 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Op 567/07, LEX nr 494389), że uchybieniu wymaganemu trybowi podejmowania uchwał i naruszeniu zasady jawności nie można przypisać waloru nieistotnego naruszenia prawa, zwłaszcza że nie można domniemywać, czy głosowanie zgodne z prawem dałoby taki sam wynik. O "istotności" naruszenia prawa stanowi i to, że przeprowadzenie głosowania tajnego łamie ustawową i konstytucyjną zasadę jawności.

W odpowiedzi na skargę, co wymaga podkreślenia, Gmina Kędzierzyn-Koźle wniosła o jej uwzględnienie w całości, nie znajdując podstaw do kwestionowania argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi organu nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Op 75/12 stwierdził, że skarga jest uzasadniona i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 30 listopada 2011 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ została podjęta z naruszeniem prawa, tj. art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Powyższą wadliwość Sąd ten zakwalifikował jako istotne naruszenie procedury, co przesądzało o konieczności wyeliminowania zakwestionowanej uchwały z porządku prawnego w całości. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że z protokołu sesji, podczas której Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę wynika, że została ona przyjęta w głosowaniu tajnym. Głosowanie tajne, zainicjowane przez jednego z radnych, zostało ustalone przez Radę Miasta 12 głosami "za" i 4 "przeciw", przy 4 głosach wstrzymujących się od głosowania. Sąd ustalił, że przyjęta opinia Rady Miasta została wyrażona w formie uchwały, czyli aktu woli organu kolegialnego, o jakim mowa w art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Sąd przywołał treść tego przepisu i powołując się na stanowisko doktryny uznał, że nie ma żadnego istotnego powodu, aby z zakresu przedmiotowego przepisu wykluczyć opinie, czy wszystkie inne oświadczenia woli czy wiedzy rady gminy. ("Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, s. 134). Sąd I instancji uznał, że skoro przyjęta opinia jest aktem woli podjętym przez radę w formie uchwały, to oznacza, że zastosowanie do niej ma powołany przepis art. 14 i zawarty w nim obowiązek podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym, a nie tajnym, tak jak uczyniła to Rada Miasta. Podkreślił nadto, że zasada jawności podejmowania rozstrzygnięć przez organy gminy, wyrażona w omawianym przepisie, ma ogromne znaczenie w realizacji konstytucyjnej zasady prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Sąd I instancji powołał postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt III RN 87/00 (LEX nr 49332), w którym stwierdzono, że sposób głosowania w radzie (czyli głosowanie jawne lub tajne) ma doniosłe znaczenie dla zapewnienia jawności podejmowania rozstrzygnięć przez władzę publiczną, co jest z kolei niezbędnym warunkiem i przesłanką demokratyzacji procesów politycznych oraz urzeczywistniania konstytucyjnego prawa do informacji. Jest konieczne do zachowania zasady jawności życia publicznego, wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 2 i 61 Konstytucji RP). Jawność życia publicznego powinna być rozumiana nie tylko jako jawność obrad rady gminy, lecz także jako jawność głosowań przy podejmowaniu uchwał przez radę gminy. Mieszkańcy wspólnoty samorządowej powinni mieć ustawowo zagwarantowaną nie tylko możliwość przysłuchiwania się wystąpieniom radnych podczas jawnych obrad rady, lecz także możliwość konfrontacji wypowiedzi radnych z ich wiążącym stanowiskiem w sprawie wyrażonym w akcie głosowania. Przywołane zasady znajdują także odzwierciedlenie w art. 11b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl którego działalność organów gminy jest jawna, a jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Ograniczenia w stosowaniu tej reguły mogą być dokonywane wyłącznie na podstawie konkretnego przepisu ustawy i to zarówno ustawy o samorządzie gminnym, jak i innych ustaw. Jako przykład odmiennej regulacji dotyczącej głosowania Sąd I instancji podał możliwość wyboru i odwołania przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy w głosowaniu tajnym (art. 19 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym). Podstawy do ograniczenia jawności głosowania nie stanowi natomiast, w ocenie Sądu I instancji, okoliczność podejmowania przez Radę uchwały dotyczącej opinii w sprawie umieszczenie krzyża w sali konferencyjnej urzędu miasta, ponieważ przepisy ustawy o samorządzie gminnym jak i innych aktów ustawowych nie przewidują możliwości ograniczenia jawności głosowania w tym przedmiocie. Podstawy tej nie może stanowić także art. 53 ust. 7 Konstytucji, przywołany przez jednego z radnych (co wynika z protokołu obrad) jako argument za przeprowadzeniem głosowania tajnego. W ocenie Sądu I Instancji istnienie tzw. "prawa do milczenia" ma chronić dobro jednostki, a nie organów władzy publicznej, do której niewątpliwie zalicza się Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla i w konsekwencji tego radni, jako członkowie tworzący ten organ kolegialny. Radny jest bowiem członkiem organu władzy i wykonuje swoje obowiązki z mocy ustaw, do których należy także obowiązek udziału w sesjach rady i głosowanie nad uchwałami. Status radnego powoduje, że korzysta on z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych (art. 25 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), ale także z racji sprawowanej funkcji ciążą na nim określone przepisami obowiązki i ograniczenia (np. art. 23 ust. 1, art. 24, art.24h ust. 4, art. 25b powołanej ustawy). Zdaniem Sądu I instancji osoba obejmująca funkcję radnego godzi się na wynikające z przepisów prawa obwarowania dotyczące jej, jako osoby pełniącej funkcje publiczne. W kontekście tych rozważań Sąd I instancji powołał się także na treść postanowień art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965, ze zm.), które jednoznacznie wskazują, że korzystanie z wolności sumienia i wyznania nie może prowadzić do uchylania się od wykonywania obowiązków publicznych nałożonych przez ustawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła Gmina Kędzierzyn-Koźle. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

1 - art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uchwała będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej,

2 - art. 147 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające uwzględnienie skargi wniesionej przez Wojewodę Opolskiego, a w konsekwencji, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały,

3 - art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien być zastosowany wobec niespełnienia się przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a w rezultacie uwzględnienie przez WSA w Opolu skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być oddalona.

II. przepisów prawa materialnego, czyli:

1 - art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie do wszystkich uchwał podejmowanych przez radę gminy bez względu na ich treść i charakter,

2 - art. 53 ust. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tego przepisu w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 P.p.s.a., a w konsekwencji oddalenie skargi Wojewody Opolskiego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie, w razie przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła szereg argumentów na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, w całości podtrzymując argumentację zawartą w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, więc Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Pierwszym z zarzutów podniesionych przez skarżącą kasacyjnie Gminę jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przepisu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że uchwała będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że zaskarżona przez organ nadzoru czyli Wojewodę Opolskiego uchwała Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 30 listopada 2011 r. Nr XV/190/11 w przedmiocie wyrażenia opinii Rady Miasta w sprawie umieszczenia w sali konferencyjnej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla krzyża jako symbolu religijnego w ogóle nie podlega kognicji sądów administracyjnych, jako dotycząca sfery dominium a nie imperium organu.

Rozpatrując ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest on całkowicie niezasadny. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z powołanych przepisów wynika, że przepis art. 3 § 2 pkt 6 określa właściwość sądów administracyjnych w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, które są objęte właściwością sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy. Przepisy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 pozostają w ścisłym związku z przepisami ustaw regulujących ustrój samorządu terytorialnego, które określają nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz zaskarżanie do sądu administracyjnego aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego też podstawę prawną do zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego stanowił przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przypomnieć należy, że artykuł 91 ust. 1 i 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie wskazanego 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 14 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy podejmuje w sprawach z zakresu swojej kognicji uchwały. Uchwały te zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Z przytoczonych przepisów wynika, że uchwała jest typową formą wyrażania woli lub prezentowania merytorycznego stanowiska przez organ kolegialny administracji publicznej, jakim jest niewątpliwie rada gminy, w sprawach zastrzeżonych ustawowo do jego właściwości. W drodze uchwały mogą zatem być podejmowane akty o bardzo zróżnicowanej treści i charakterze prawnym. Uchwała może bowiem być, zależnie od swej treści, jedną z wielu form działania administracji: aktem prawa miejscowego, działaniem zewnętrznym lub wewnętrznym, generalnym lub indywidualnym, władczym lub niewładczym. Uchwały mogą dotyczyć np. wyboru członków komisji, porozumień z organami administracji rządowej w sprawie przyjęcia zadań powierzonych, aktów indywidualnych o nadaniu honorowego obywatelstwa gminy, aktów z zakresu prawa cywilnego w sprawach majątkowych gminy, apeli do mieszkańców. Treść uchwał może zatem mieć odniesienie do norm prawa administracyjnego, cywilnego, pracy, a nawet karnego. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym daje natomiast organowi nadzoru uprawnienie do stwierdzenia nieważności każdej uchwały w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu. Przepis ten zamieszczony w rozdziale traktującym o nadzorze nad działalnością gminną poddaje nadzorowi wszelkie akty podejmowane przez organy gminy. Tylko w art. 101 powołanej ustawy, regulującym uprawnienia obywateli czy też innych podmiotów, ustawodawca zawęził zakres zaskarżania aktów, wydawanych przez organy gminy (a więc prawa skargi do sądu administracyjnego), tylko do spraw z zakresu administracji publicznej.

Za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej na tle regulacji zawartej w ustawie o samorządzie gminnym opowiedziano się między innymi w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98 (ONSA 1998, z. 4, poz. 109), według której za sprawy z zakresu administracji publicznej uznano "wszelkie akty, czynności i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego". Podobne stanowisko zajęto w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 1/99 (ONSA 1999, z. 4, poz. 109). Takiemu szerokiemu pojmowaniu omawianego pojęcia dał wyraz również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 września 1996 r. sygn. akt III ARN 45/96 (OSNAPiUS 1997, nr 8, poz. 125) oraz w postanowieniu z dnia 24 września 1997 r. sygn. akt III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171). W uzasadnieniu pierwszego z tych postanowień Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "pojęcie sprawa z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej jest zatem przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały". Natomiast w motywach drugiego postanowienia Sąd Najwyższy stwierdził, że skoro skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowić ma jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, to konsekwentnie należy przyjąć, że powstające w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej powinny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i tym samym na rzecz prawa do sądu. Stanowiska zawarte w tych orzeczeniach nawiązują do poglądów przedstawionych w uchwałach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK 1994, nr II, poz. 44) oraz z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93 (OTK 1994, nr II, poz. 46). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały o sygn. akt W 10/93 zwrócił uwagę, że działalność gminy również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Dlatego działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. Stanowisko to zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00 (ONSA 2001, z. 2, poz. 52), stwierdzając, że "do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych". Wobec zachodzących w orzecznictwie sądowym wątpliwości co do kognicji sądu w sprawach uchwał nienależących do zakresu administracji publicznej na skutek pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02 wypowiedział się za zgodnością z Konstytucją przepisu art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym mimo braku w nim zastrzeżenia, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego winno być dopuszczalne jedynie wobec uchwały organu gminy, której przedmiotem jest sprawa z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca w powołanym przepisie nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez Wojewodę, ani w sposób pozytywny, ani też negatywny. Zdaniem Trybunału ograniczenie nadzoru tylko do spraw z zakresu administracji publicznej (czego jednakże ustawodawca nie uczynił) skutkowałoby brakiem kontroli Państwa nad znaczną częścią działań samorządu terytorialnego, a rezultatem tak zmodyfikowanego unormowania byłaby utrata możliwości ujednolicenia funkcjonowania samorządu w sposób zgodny z prawem i interesem Państwa. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał (zarządzeń) organów gminy nadzorowi, przy jednoczesnym umożliwieniu jednostkom samorządu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego. Pogląd ten podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, w której orzekł, że "Uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Zwrócić należy też uwagę na fakt, że wprawdzie obowiązująca ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera takiego przepisu jak przepis art. 20 ust. 3 uchylonej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), który stanowił, że sprawami z zakresu administracji publicznej są wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, to jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do twierdzenia, że w obowiązującym stanie prawnym obszar pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej uległ jakiemukolwiek zawężeniu.

Podzielając zatem przedstawiony pogląd co do dopuszczalności ingerencji Wojewody w szeroko pojętą działalność organów gminy, stwierdzić należy, że prawo skargi do sądu administracyjnego uregulowane w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywodzi się wprost z jego uprawnień, o których stanowi art. 91 ust. 1 tej ustawy. Stwierdzenie przez organ nadzoru, po upływie ustawowego 30-dniowego terminu, że dana uchwała dotknięta jest wadami uzasadniającymi skierowanie sprawy na drogę sądową, oznacza obowiązek wniesienia skargi. Każdy więc tego rodzaju akt, podjęty przez organ gminy, czy to należący do zakresu administracji publicznej, czy też nie - może być zaskarżony w trybie nadzoru. Art. 93 nawiązuje bowiem wprost do działań w trybie nadzoru i wskazanego tam terminu. Nie może więc budzić wątpliwości, że ta podstawa działania Wojewody, a więc prawo poddania kontroli sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów gminy odnosi się do wszelkich aktów, tak z zakresu administracji publicznej, jak i innych dziedzin działalności.

Podsumowując powyższe wywody stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie umieszczenia w sali konferencyjnej urzędu gminy krzyża jako symbolu religijnego (a zatem dotycząca symbolu religijnego w miejscu publicznym) nie jest załatwieniem sprawy cywilnej, ale rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej podjętym przez radę gminy, a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że przepisy art. 91 ust. 1 i 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewidujące sądową kontrolę aktów organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być traktowane jako przepisy szczególne, o których mowa w art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedmiotowej skargi organu nadzoru uznać należy za zgodne ze wskazanymi przepisami prawa. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie istnieje droga postępowania przed sądem administracyjnym, a zatem uznał swoją kognicję w tej sprawie, czym, wbrew błędnemu przekonaniu skarżącego kasacyjnie, nie naruszył przepisów art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedstawioną w skardze kasacyjnej próbę odmiennej wykładni powołanych przepisów prawa uznać zatem należy za całkowicie chybioną.

Przechodząc do oceny pozostałych postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, czyli zarzutu naruszenia art. 147 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także i te zarzuty uznać należy za nieuzasadnione.

Zgodnie z treścią art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jest to przepis procesowy, który umożliwia Sądowi administracyjnemu uwzględnienie skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego i określa formę rozstrzygnięcia w jakiej wypowiada się w tego typu sprawach sąd administracyjny (czyli stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa). Sąd nie stosuje sankcji nieważności w razie nieistotnego naruszenia prawa. W takim bowiem przypadku, gdy nie ma podstaw prawnych do zastosowania środka prawnego w postacie nieważności uchwały, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddala. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten mimo stwierdzenia, że zaskarżona uchwała (lub akt) jednostki samorządu terytorialnego została wydana z naruszeniem prawa, skargę oddalił lub uwzględniając skargę na uchwałę lub akt zamiast stwierdzić jej nieważność jedynie ją uchylił. Ewentualnie w sytuacji stwierdzenia przez Sąd, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa (albo stwierdzone naruszenia miały charakter jedynie nieistotnych, lub że w przepisie szczególnym istnieje przepis wyłączający możliwości stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały lub aktu) Sąd I instancji stwierdziłby nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Takie jednak sytuacje nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Nie jest zaś naruszeniem powołanego art. 147 postępowanie Sądu I instancji zgodnie z treścią tego przepisu w sytuacji, gdy zrealizują się przesłanki jego zastosowania, a więc gdy Sąd I instancji w sposób prawidłowy (jak w rozpatrywanej sprawie) uwzględni skargę na uchwałę Rady Miasta i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki wydanego orzeczenia nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w rozpatrywanej sprawie Sąd dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej uchwały w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że zostały one naruszone w sposób istotny. W tej sytuacji wydanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w oparciu o treść art. 147 § 1 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia omawianych zarzutów wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez Sąd I instancji.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie do wszystkich uchwał podejmowanych przez radę gminy bez względu na ich treść i charakter. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, że w przypadku tzw. "uchwał niemerytorycznych", do kategorii których skarżący kasacyjnie zaliczył także zaskarżoną uchwałę Rady Miasta w sprawie umieszczenia w sali konferencyjnej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla krzyża jako symbolu religijnego, możliwe jest odstępstwo od zasad proceduralnych określonych w powołanym art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Z tym stanowiskiem nie sposób jednak się zgodzić, gdyż stoi ono w oczywistej sprzeczności z treścią powołanego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z przepisu tego jasno, bez potrzeby dalszej jego wykładni, wynika, że uchwały rady gminy są podejmowane:

- zwykłą większością głosów,

- w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady,

- w głosowaniu jawnym.

Dla prawidłowości trybu podejmowania uchwały wszystkie te 3 elementy muszą wystąpić jednocześnie, kumulatywnie. Jakiekolwiek zaś odstępstwa od tak określonej procedury podejmowania uchwał muszą (obligatoryjnie) mieć podstawę prawną w konkretnym przepisie rangi ustawowej. Przepis powołanego art. 14 nie zawiera żadnej klasyfikacji czy rozróżnienia rodzajów uchwał, których dotyczy. Ustawodawca nie przewidział zatem żadnych wyjątków od tak określonych zasad. Nie ma też żadnych podstaw do tego by takie wyjątki domniemywać ze względu na rodzaj podejmowanej uchwały, bądź wywodzić je z wybiórczo powołanych rozważań doktryny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołana regulacja prawna nakazująca podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, zaś w innym trybie tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem nie występują od niej żadne wyjątki. Jako przykład na potwierdzenie powyższej zasady wskazać należy, za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, art. 19 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, w którym jako wyjątek od zasady jawnego głosowania ustawodawca przyzwolił na wybór oraz odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy w głosowaniu tajnym.

W całości także należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zasada jawności stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie natomiast z ust. 3 cyt. przepisu ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Rada gminy jest organem władzy publicznej, zatem wskazane regulacje mają do jej działalności pełne zastosowanie. Stanowisko to potwierdza także ustanowiona w art.11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym zasada jawności, zgodnie z którą działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Jawnością tą objęte jest także, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjny, prawo obywateli do uzyskiwania informacji o stanowisku, jakie poszczególni radni zajmowali w głosowaniach w istotnych dla mieszkańców gminy kwestiach. Tylko bowiem w takim wypadku można mówić o pełnej realizacji zasady jawności działalności organów władzy publicznej.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że skoro wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy mają formę uchwały, to uchwały te (niezależnie od ich formy i treści) muszą zapadać w trybie i na zasadach określonych w powołanym art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, chyba że istnieje przepis szczególny, i to rangi ustawowej, stanowi inaczej. W rozpatrywanej sprawie nie istnieje taki przepis szczególny, który umożliwiałby w sprawie uchwały dotyczącej umieszczenia symbolu religijnego w przestrzeni publicznej odstąpienie od zasady jawności, o czym radni byli poinformowani w trakcie sesji Rady Miasta, która odbyła się 30 listopada 2011 r. i na której w trybie tajnym podjęta została zaskarżona uchwała.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że podjęcie zaskarżonej uchwały w trybie głosowania tajnego, czyli z naruszeniem art. 14 ustawy o samorządzie gminnym jest istotnym naruszeniem prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały w całości w trybie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złamanie zasady jawności jest istotnym naruszeniem prawa, które mogło mieć wpływ na treść podjętej uchwały. Uchybieniu wymaganemu trybowi podejmowania uchwał, w szczególności świadomemu, i tym samym naruszeniu zasady jawności głosowania nie można przypisać waloru nieistotnego naruszenia prawa, zwłaszcza że nie można domniemywać, czy głosowanie zgodne z prawem dałoby taki sam wynik. O istotności tego naruszenia prawa stanowi także i to, że przeprowadzenie głosowania tajnego łamie ustawową i konstytucyjną zasadę jawności.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za niezasadny ostatni z postawionych w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 ust. 7 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że nikt nie może być obowiązany przez organy władzy publicznej do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania (art. 53 ust. 7 Konstytucji), przy czym przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki określone w art. 53 ust. 7 Konstytucji. Przepis ten jednoznacznie stanowi o zakazie żądania przez organy władzy publicznej ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania. Oddanie głosu przez radnego w głosowaniu dotyczącym umieszczenia symbolu (nawet religijnego) w przestrzeni publicznej trudno uznać za jednoznaczną deklarację światopoglądową. Nawet jeśli jednak przyjąć pogląd odmienny, nie ulega wątpliwości, że udział radnego w głosowaniu (czyli jednoznaczne, jawne wypowiedzenie się za lub przeciw treści uchwały) nie jest obowiązkowy (może on bowiem wstrzymać się od głosu), a w rozpatrywanej sprawie głosowanie nie zostało radnym narzucone przez żaden organ władzy publicznej lecz było wynikiem woli samej Rady Miasta.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do odmiennej niż zaprezentowana interpretacji art. 14 ustawy o samorządzie gminnym ze względu na zapisy Konstytucji. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozbawia skarżącej kasacyjnie Gminy możliwości poddania kontroli konstytucyjnej zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Na marginesie należy tylko dodać, że omawiany zarzut jest niespójny ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie zaprezentowanym w złożonej skardze kasacyjnej, że w kontrolowanej uchwale Rada Miasta wyrażała opinię jedynie w kwestii wystroju wnętrza (jego wyposażenia), a więc nie w kwestiach światopoglądowych lecz w istocie estetycznych i ma ona charakter jedynie uchwały "techniczno-organizacyjnej".

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ocena prawidłowości zaskarżonej uchwały w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.