Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 342/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydenta Miasta decyzją z 13 listopada 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla działki nr [..], obręb [..] przy ul. N. w G., oznaczonej literami A,B,C,D,E,F na załączniku graficznym do niniejszej decyzji, dla wnioskowanej inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy oraz budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym oraz działki nr [.], stanowiącej pas drogowy, dla realizacji infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, w trakcie którego przeanalizowano stan faktyczny w tym poprzez sporządzoną analizę terenu organ I instancji stwierdził, że zostały spełnione łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ww. ustawy uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ustalono dla nowej inwestycji następujące parametry zabudowy:

linia zabudowy - min 6m od granicy działki z ulicą;

wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 0,30;

szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych - 13,7 m z tolerancją 20%;

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 11,25 m od średniego, istniejącego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;

geometria dachów - dach płaski;

udział powierzchni biologicznie czynnej - min.25%,

wykończenie i kolorystyka:

zaleca się opracowanie jednolitej kolorystyki dla całego budynku wielorodzinnego;

zaleca się opracowanie kolorystyki elewacji w złamanych bielach, mocno rozbielonych szarościach, rozbielonych chłodnych beżach, chłodnych piaskach, ciepłych lekkich szarościach lub w kolorach naturalnych zapraw wapienno-cementowych;

dopuszcza się uzupełnienia kolorystyki w formie bardziej nasyconych akcentów kolorystycznych, naturalnych okładzin z ceramiki, kamienia, drewna lub imitujących naturalny kamień lub drewno, o kolorze bardziej intensywnym niż pozostała część elewacji ale w tej samej gamie kolorystycznej;

ew. ogrodzenie nieruchomości powinno być lekkie ażurowe lub z niewielką podmurówka w kolorystyce i z materiałów korespondujących z elewacją budynku.

Prezydent Miasta wskazał również, że decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, gdyż wcześniejsza decyzja organu I instancji z 20 grudnia 2017 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została uchylona przez SKO decyzją z 18 czerwca 2018 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Od powyższej decyzji wpłynęło odwołanie A. D., będącego właścicielem sąsiedniej działki. W swoim odwołaniu w pierwszej kolejności zakwestionował on spełnienie przez przedmiotową inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Uzasadniając swoje twierdzenie odwołujący wskazał, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, której dotyczy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, ma zostać zlokalizowana w centrum kwartału zabudowy o charakterze wyłącznie jednorodzinnym, co jednoznacznie potwierdza analiza architektoniczno-urbanistyczna. Obecnie wydana decyzja w porównaniu do poprzedniej umożliwia budowę jeszcze większego -wyższego budynku, gdyż górna krawędź elewacji frontowej (odsunięta od linii zabudowy na odległość min.4 metrów) może zostać podniesiona z pierwotnego 11,25 m do 12,5 m. Zarzucił skarżący także nieuzasadnione zwiększenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Najbliższe sąsiedztwo ma następujące wskaźniki: N. [..] -0,19; N.[..]- naprzeciwko - 0,18; N.[...]- 0,19; N.[...]-0,19. Ponadto w analizie pomięto zupełnie bliskie sąsiedztwo takie jak: N.[..]-[..] oraz B. [..]-[..] - poczyniono tak celowo, bowiem te nieruchomości prezentują domki jednorodzinne o małych gabarytach i niskiej gęstości zabudowy. Za niezgodne z przepisami uważa skarżący zwiększenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Decyzją z 27 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 13 listopada 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [..], obręb [...] przy ul. N. w G., oznaczonej literami A,B,C,D,E,F na załączniku graficznym do niniejszej decyzji, dla wnioskowanej inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy oraz budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym oraz działki nr [..], stanowiącej pas drogowy, dla realizacji infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podjął się zbadania, czy wszystkie przesłanki znajdujące się w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 t. jedn., dalej jako "u.p.z.p") zostały spełnione i należycie wykazane przez organ I instancji. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p.. Analiza zawiera część tekstową i graficzną.

W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działce nr [..], obręb [..],przy ul. N. w G., wyznaczono obszar analizowany w promieniu 69 m od granic przedmiotowej działki, co stanowi trzykrotność długości jej frontu, znajdującego się od strony drogi i mającego długość 23 m. Przy czym zaznaczono, że w analizie uwzględniono także nieruchomości, których chociażby fragment został objęty wyznaczonym okręgiem obszaru analizowanego. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej pozwalające na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy.

Dokonując charakterystyki terenu, w którym położona jest działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w analizie wskazano, że obszar ten jest zdominowany przez gęstą zabudowę mieszkalną jednorodzinną. W tym kontekście uznał organ odwoławczy, że wnioskowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna mieści się w istniejącej funkcji, zaś zasada kontynuacji funkcji zostanie w przedmiotowej sprawie zachowana, pod warunkiem uwzględnienia dalszych wymogów, co do kształtu i gabarytów planowanego budynku.

Następnie weryfikacji poddano sposób ustalenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji. Odnośnie wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy wskazano, że w przedmiotowej sprawie w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wyznaczono linię zabudowy w odległości 6 m od granicy działki z ulicą. Linia ta stanowi przedłużenie istniejącej zabudowy posadowionej przy ul. N. nr [..] i nr [..], a tym samym jest zgodne z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). Wskazało Kolegium, że organ I instancji odstąpił od ustalenia tej linii poprzez wycofanie max. 50% długości elewacji frontowej w celu urozmaicenia bryły budynku - czyli zapisu znajdującego się w pierwszej wydanej w sprawie decyzji organu I instancji, a co Kolegium w swojej decyzji z 18 czerwca 2018 r. zakwestionowało.

Kontrolując prawidłowość ustalonego przez organ I instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który został wyznaczony na poziomie 0,30, Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik zabudowy obszaru analizowanego wynosi 0,27, a na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, występują bardzo zróżnicowane wielkości tego wskaźnika: od 0,10 - ul. N. [..] do 0,45 - ul. N.[..] i 0,47 - ul. S.[..]. Kolegium podkreśliło dodatkowo, że wskaźnik zabudowy wielkości 0,30 występuje na działkach przy ul. N.[..] i ul. B.[..]. Kolegium nie znalazło, w kontekście dokonanej analizy, naruszenia przepisu § 5 ust.2 rozporządzenia, w sytuacji ustalenia wielkości wskaźnika zabudowy o 0,03% wyższego niż średnia wielkość tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Stwierdzono, że organ I instancji - także w zakresie uzasadnienia ustalenia tego parametru inwestycji - uwzględnił zalecenia Kolegium wskazane w decyzji z 18 czerwca 2018 r.

Dalej podano, że szerokość elewacji frontowej, określona została na 13,7m z tolerancją 20%. Kolegium stwierdziło, że wielkość 13,7metra jest wielkością średnią tego wskaźnika istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy. Takie wyznaczenie przedmiotowego parametru wynika wprost z treści przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Stosownie do § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia w przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na 11,25m od średniego, istniejącego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Z analizy wynika, że parametr ten jest zróżnicowany (od 3,5m ul. N. do 12,5m ul. N.). Średnia wielkość tego parametru z całego obszaru to 9 m. Jednakże organ I instancji ustalając ten parametr na 11,25m uzasadnił to tym, że teren planowanej inwestycji sąsiaduje z nieruchomościami przy ul. N.[[.]i[..] oraz z ul. B. (działka ta posiada dostęp również od ul. N.). Wielkość tego parametru na budynkach z tych nieruchomości wynosi odpowiednio 10,0m; 12,5m i 12,5m, co daje średnią wielkość z tych budynków na 11,25m i taka też wielkość przedmiotowego parametru została wpisana do zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią zastosowanego przez organ I instancji przepisu § 7 ust. 1 i ust.2 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Z kolei przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia określa, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Kolegium uznało ustalenie przedmiotowego parametru inwestycji za zgodne z przepisami rozporządzenia, mając na uwadze wielkość tego parametru zabudowy sąsiedniej przy ul. N. nr [..] (10m) i N. nr [..] (12,5m), co istotnie pozwala - zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia- na ustalenie średniej wielkości na 11,25m - mając na uwadze, że są to nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji z tej samej drogi publicznej i wszystkie położone są po te samej stronie drogi.

Powołując się na brzmienie § 8 rozporządzenia, SKO wskazało, że dla przedmiotowej inwestycji ustalono krycie budynku dachem płaskim, jako dominującym na obszarze analizowanym.

W konkluzji swoich rozważań Kolegium przyjęło, że aktualnie sporządzona w sprawie analiza jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nadto organ II instancji stwierdził, odnosząc się tym samym do zarzutów odwołania, że ustalone dla przedmiotowej inwestycji parametry zostały wyznaczone zgodnie z rozporządzeniem, co z kolei prowadzić musi do wniosku, że pozwolą one wpisać przedmiotowy budynek w ład przestrzenny zastany w obszarze analizowanym. Gabaryty przedmiotowego budynku nie będą odbiegać od gabarytów budynków sąsiednich, co zostało w sposób nie budzący wątpliwości wykazane w analizie architektoniczne - urbanistycznej.

Dalej wskazał organ odwoławczy, że nieuzasadniony jest zarzut pominięcia w analizie nieruchomości położonych przy ul. N.[.]-[.], oraz ul. B. [..]-[.]. Kolegium zwróciło uwagę, że te nieruchomości znajdują się poza granicami wyznaczonego obszaru analizowanego i dlatego istniejąca na nich zabudowa nie mogła być brana w sprawie pod uwagę.

Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł A. D. W skardze podniesiono szereg zarzutów dotyczących naruszenia prawa administracyjnego procesowego i materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sposób sprzeczny z formą zabudowy terenu, a także kontynuacją funkcji i cech - w tym gabarytów architektonicznych - obiektów znajdujących się na obszarze objętym zagospodarowaniem przestrzennym;

2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie się do fundamentalnej zasady kierującej postępowaniem organów władzy publicznej i wydanie orzeczenia podważającego zaufanie obywateli do instytucji realizujących zadania o charakterze publicznym;

3. naruszenie interesu strony postępowania poprzez błędną wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w ustaleniach faktycznych, mający oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tj. bezpodstawne przyjęcie dopuszczalności zagospodarowania terenu - nota bene osiedla złożonego z nieruchomości gruntowych, zabudowanych domkami jednorodzinnymi - w drodze budowy budynku mającego na celu pomieszczenie wielu mieszkań na 4 kondygnacjach, niwecząc tym samym dotychczasowy charakter osiedla, na którym zamieszkuje skarżący oraz wiele innych osób (wraz z rodzinami) - nieusatysfakcjonowanych inwestycją powstającą na działce nr [..].

Odpowiadając na ww. skargę organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie.

W toku postępowania przed Sądem swój udział zgłosiła A, będąca aktualnym właścicielem terenu inwestycji. Wniosła ona o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Skoro jedynym kryterium wymiaru sprawiedliwości należącym do sądów jest zgodność z prawem (legalność) przedmiotu zaskarżenia, to sąd uchyli zaskarżony akt administracyjny w okolicznościach ściśle wskazanych przez art. 145 p.p.s.a. Jeżeli natomiast okoliczności te nie występują, sąd ma obowiązek oddalić skargę.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że nie każde naruszenie prawa materialnego bądź procesowego skutkuje uchyleniem decyzji. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

O wpływie na wynik sprawy można mówić w sytuacji, że gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobnie organ wydałby decyzję o odmiennej treści. Obowiązkiem Sądu jest więc nie tylko wskazanie przepisów prawa materialnego bądź procesowego, którym organ uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń tych przepisów na wynik sprawy administracyjnej podejmowanej w zaskarżonym akcie przez organ.

Warunkiem zastosowania wskazanych przepisów jest spełnienie hipotezy normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania przez organ administracji mającego wpływ bądź istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia tych przepisów przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., II GSK 2511/14, Legalis; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04, Legalis). Tę jakościową różnicę sąd administracyjny jest obowiązany wykazać w uzasadnieniu wyroku i odpowiedzieć na pytanie, jakie naruszenie przepisów prawa materialnego bądź istotne naruszenie przepisów postępowania ma przełożenie na stosowanie przepisów prawa w konkretnej sprawie.

Sąd nie może zastosować przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., gdy nie ma absolutnej pewności, jaki wpływ na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści miało naruszenie przepisów prawa materialnego bądź procesowego. Pogląd przeciwny prowadziłby do stanu, w którym sąd administracyjny uchyla decyzję z powodu naruszenia prawa materialnego bądź procesowego przez organ, nie znajdując wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy, zatem uchyla zaskarżony akt niejako na wszelki wypadek.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 listopada 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [..], obręb [..] przy ul. N. w G. dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy oraz budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym oraz działki nr [..], stanowiącej pas drogowy, dla realizacji infrastruktury technicznej.

Zaskarżone decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tego powodu organy administracji rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy procedowały na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2).

Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy ma rozstrzygnąć przede wszystkim o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. (II OSK 717/17, LEX nr 2456034), podkreślił, że celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej. W toku tego postępowania dochodzi zatem do konfrontacji oczekiwań inwestora określonych we wniosku z możliwościami prawnymi. Brak ich zbieżności natomiast musi zaowocować odmową ustalenia warunków.

Warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, określa art. 61 u.p.z.p. W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2–5.

Właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję tylko wówczas, gdy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz powiązanym z nim konkretnym przepisom prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zachowanie dla planowanej inwestycji wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych funkcjach i parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 20.08.2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916). Jednocześnie obiekt znajdujący się na terenie sąsiadującym musi być zrealizowany w taki sposób, aby możliwe było ustalenie tych funkcji, parametrów, cech i wskaźników, w tym musi być obiektem legalnym, czyli wykonanym zgodnie z wymogami Prawa budowlanego.

W celu zweryfikowania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się obszar analizowany wokół działki objętej wnioskiem i w jego granicach przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Z powyższego wynika, że minimalna odległość wyznaczająca obszar analizowany wynosić musi 50 m. Natomiast co do zasady wielkość obszaru powinna zostać wyznaczona jako trzykrotność szerokości frontu działki, rozumianego jako ta jej część, która przylega do drogi i z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu w sposób prawidłowy wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, który wynosi 23 m. Przy czym do obszaru analizowanego włączono w całości nieruchomości, które chociażby w części znajdują się w odległości 70 m od granic terenu inwestycji.

Zauważyć należy, iż ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występuje również odpowiadająca planowanej inwestycji, t.j zabudowa wielorodzinna - przy ul. B. nr [..] i nr [..].

Obowiązującą linię nowej zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przy ul. N. nr [..] i nr [..] – min 6 m. od granicy działki.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na 0,30. Z analizy urbanistycznej wynika, że średni ten wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 0,27, jednakże wobec znacznego jego zróżnicowania w obszarze analizowanym (od 0,10 do 0,47) wnioskowany przez inwestora wynoszący 0,30 jest dopuszczalny. Tym samym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji wyznaczono na 13,7 m. z tolerancją. Z analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość tego parametru dla budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi 13,7 m. Zatem wskaźnik ten wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na 11,25 m. od średniego istniejącego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku Z analizy urbanistycznej wynika, że wskaźnik ten jest bardzo zróżnicowany w analizowanym obszarze (od 3,5 m do 12,5 m). Teren inwestycji położony jest między budynkami przy ul. N.[..] (10 m.), N[..] (12,5 m) a ul. B. [..] (12,5 m). Autor analizy przyjął dla planowanej inwestycji wartość średnią górnej krawędzi elewacji frontowej sąsiednich budynków to jest 11,25 m. Zatem wskaźnik ten został wyznaczony w ocenie Sądu zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie i tak ustalono geometrię dachu dla planowanej inwestycji.

Wobec powyższego w ocenie Sądu wskazane wyżej parametry nowej zabudowy ustalono zgodnie z przepisami wzmiankowanego rozporządzenia

Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna wskazuje, iż planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 u.p.z.p., co nie stanowi kwestii spornej.

Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe oznacza to, że organ nie działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli nie stwierdzi niezgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora. Organ właściwy do pojęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Wykładnia przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia powinna bowiem mieć charakter "prowolnościowy" (wyrok NSA z 10.01.2018 r., II OSK 1137/17, LEX nr 2441334).

Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności ze sporządzonej analizy urbanistycznej, planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone przepisami prawa, wobec czego organy zasadnie wydały pozytywne rozstrzygnięcie określając dla niej warunki zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.