Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1732/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 229, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 21, 64 i 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 966/17 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 listopada 2017 r., II SA/Kr 966/17, oddalił skargę A.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. błędne zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), w sytuacji gdy użytkowanie wieczyste zostało nabyte nie przez osobę trzecią ale przez ten sam podmiot, który ubiegał się o wywłaszczenie pod budowę stadionu sportowego, tj. RKS "[...]", który nie zrealizował celu dla którego nastąpiło wywłaszczenie, tzn. nie wybudował przez okres nie tylko 7 lat jak to przewiduje art 136 i art 137 u.g.n., lecz przez kilkadziesiąt lat, bo od 1976 r.;

2. zastosowanie art. 229 u.g.n. mimo jego sprzeczności z Konstytucją, i zaniechanie zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność tegoż artykułu z art. 21 i 64 Konstytucji w zw. z art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do EKPCZ a także z art. 31 ust. 3.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżanego wyroku WSA w Krakowie oraz poprzedzającej go decyzji Wojewody, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obydwie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przywołanym w skardze kasacyjnej art. 229 u.g.n. "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej."

Pierwszy z zarzutów dotyczy tego, że podmiot, który jest użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości (RKS "[...]"), nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n., bowiem jest to wnioskodawca wywłaszczenia. Zarzut ten nie jest prawdziwy – zarówno jeśli chodzi o fakty, jak i rozumienie stanu prawnego.

Z decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1976 r. wynika, że wywłaszczenie odbyło się na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...], a nie RKS "[...]". Ten ostatni podmiot miał być inwestorem i tytuł prawny do nieruchomości (użytkowanie lub użytkowanie wieczyste) otrzymać w drodze odrębnej decyzji.

Ponadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że "Osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n., na rzecz której na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędącą Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego" (por. wyrok NSA z 6 listopada 2019 r., I OSK 3013/18, LEX nr 2737199). Wiąże się to z tym, że roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. może dotyczyć, w kontekście art. 229 u.g.n., tylko nieruchomości, które pozostają we własności podmiotu publicznego (Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego) i nie są obciążone prawem użytkowania wieczystego na rzecz innych osób (zob. uchwałę 5 sędziów NSA z 25 października 1999 r., OPK 27/99, ONSA 2000/1/12). Osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. nie będą więc tylko podmioty publiczne, na których ciąży obowiązek zwrotu.

Drugi z zarzutów dotyczy zastosowania art. 229 u.g.n. mimo jego sprzeczności z Konstytucją (art. 21 i 64 a także z art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz z art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który to akt nie został prawidłowo powołany w samej skardze kasacyjnej. Zarzutu tego Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie również nie podziela.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że "konstytucyjna zasada zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynika z treści konstytucyjnej regulacji wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji) w związku z konstytucyjną gwarancją własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji). (...) Art. 21 ust. 2 Konstytucji dookreśla tym samym gwarancje ochrony własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji. (...) Z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych, który statuują art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji, wynikają określone obowiązki ustawodawcy zwykłego. Chodzi przede wszystkim o pozytywny obowiązek stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym oraz o negatywny obowiązek ustawodawcy powstrzymywania się od wprowadzania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać (por. wyrok o sygn. K 6/05). (...) Jeżeli zatem cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Dalsze pozostawienie własności w domenie własności publicznej nie ma konstytucyjnego uzasadnienia" (zob. wyrok TK z 13 grudnia 2012 r., P 12/11, OTK-A 2012/11/135). Dlatego też publicznoprawne roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. należy traktować jako niezbędny instrument zapewniający gwarancje ochronne dla prawa własności, w ujęciu art. 21 Konstytucji, przedstawionym wyżej.

Taki "czysty model" gwarancji ochronnych prawa własności byłego właściciela może być realizowany tylko wówczas, gdy podmioty publiczne uzyskawszy własność w drodze wywłaszczenia, w dalszym ciągu są właścicielem i dysponentem wywłaszczonego prawa. Jeśli zaś prawa tego się wyzbyły, albo obciążyły go użytkowaniem wieczystym (przed dniem wejścia w życie u.g.n.), to ochrona prawa własności lub użytkowania wieczystego (jako prawa majątkowego) na gruncie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, przysługuje również nowym nabywcom, i tę funkcję ochronną realizuje, co do zasady (bo jako norma przejściowa), art. 229 u.g.n. Chroni on więc te same wartości konstytucyjne, co w przypadku byłego właściciela. Trudno więc mówić o naruszeniu w takiej sytuacji zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji, kiedy po obydwu stronach występują podobne prawa konstytucyjnie chronione. Wbrew temu bowiem, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, użytkowanie wieczyste nie jest ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem pośrednim między własnością i ograniczonymi prawami rzeczowymi. "Chociaż jest prawem na rzeczy cudzej, lokuje się powyżej ograniczonych praw rzeczowych. Według panującego współcześnie, uzasadnionego poglądu, prawo użytkowania wieczystego jest prawem pośrednim między własnością i ograniczonymi prawami rzeczowymi (por. G. Bieniek (w:) Prawo obrotu nieruchomościami, red. S. Rudnicki, Warszawa 1999, s. 24; E. Gniewek, Obrót nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, Zakamycze 1999, s. 291; K. Pietrzykowski (w:) Kodeks..., s. 553-554; S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego, Warszawa 1999, s. 347). Wyeksponował to ustawodawca, rezerwując w systematyce Kodeksu cywilnego odrębne miejsce dla użytkowania wieczystego, po prawie własności, a przed ograniczonymi prawami rzeczowymi. (...) W innych zaś kwestiach, nie uregulowanych w art. 232-243 k.c., stosuje się w drodze analogii raczej przepisy o własności niż o prawach rzeczowych ograniczonych" (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga Druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001, uw. 1.5 i 1.6. do art. 232).

Nie ma tu też analogii do rozstrzygnięcia zapadłego przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w dniu 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniowski v. Polska (31443/96) na tle art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji. W tamtej sprawie Trybunał uznał, że naruszenie prawa konwencyjnego skarżącego miało swe źródło w powszechnym, systemowym problemie, który w konsekwencji oddziaływał negatywnie na całą grupę osób. W związku z tym Trybunał nakazał, że "pozwane Państwo musi, w drodze odpowiednich środków prawnych i administracyjnych, zapewnić skuteczną i szybką realizację przedmiotowego uprawnienia w przypadku pozostałych zabużan, zgodnie z zasadami ochrony praw majątkowych ustanowionych w art. 1 Protokołu nr 1, mając szczególnie na względzie zasady dotyczące odszkodowań". Na tle art. 229 u.g.n. nie mamy do czynienia z systemowym problemem, uniemożliwiającym realizację roszczenia byłego właściciela, ale z próbą wyważenia ochrony praw różnych podmiotów, w każdym wypadku chronionych konstytucyjnie.

Osobnym zagadnieniem jest natomiast sytuacja, gdy podmiot publiczny wyzbywa się wywłaszczonej nieruchomości, bez realizacji celu wywłaszczenia i z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. W takiej sytuacji były właściciel może wystąpić z powództwem odszkodowawczym (zob. wyrok SN z 11 sierpnia 2011 r., I CSK573/10, LEX nr 898246). Pamiętać również należy, że "Organy państwowe dokonujące wywłaszczenia powinny liczyć się z ewentualnością zwrotu nieruchomości w razie, gdy odpadnie cel wywłaszczenia, i dokładać staranności, aby zadośćuczynić roszczeniu byłego właściciela. Obowiązek ten nie wyczerpuje się w zrealizowaniu powinności zwrotu nieruchomości zbędnej na potrzeby określone w wywłaszczeniu, ale obejmuje także podejmowanie czynności zmierzających do skutecznego zapobieżenia aktom zadysponowania taką nieruchomością, które na podstawie art. 229 u.g.n. prowadziły w rezultacie do utraty roszczenia o jej zwrot" (zob. wyrok SN z 12 sierpnia 2009 r., IV CSK 187/09, LEX nr 529690). Naczelny Sąd Administracyjny nie może oczywiście tego przesądzić, ale w powyższym kontekście dokładania starań, aby zadośćuczynić roszczeniu byłego właściciela – w sytuacji, kiedy zarówno przed jak i po ustanowieniu w 1989 r. użytkowania wieczystego cel wywłaszczenia nie był realizowany – można byłoby rozważać (także w kontekście uprawnień organu na tle art. 240 k.c.) ewentualne przesłanki do odszkodowania. Są to jednak okoliczności indywidualnej sprawy, o których rozstrzygnąć może tylko sąd powszechny.

Co do zasady natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją art. 229 u.g.n., a więc zarzut jego zastosowania w sprawie z naruszeniem norm konstytucyjnych uważa za nieusprawiedliwiony.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymogów wynikających z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.