Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 3231/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędziowie (WSA, Ewa Machlejd (spr.), Bożena Więch – Baranowska, , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. Znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

7 IV SA 3231/03

UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust 4, art. 36 i art. 81 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 Kpa, w związku z porozumieniem administracyjnym z dnia 18 maja 2001 r. zawartym pomiędzy Starostą Powiatu [...] a Zarządem Gminy [...] oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. O przepisach wprowadzających ustawy reformujące administracje publiczną po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 5 listopada 2001 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę Budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szamba szczelnego J. K. zamieszkałemu w [...] na ulicy [...].

W ocenie organu przedstawiony projekt budowlany spełnia wymogi art.

34. ust. 1 oraz ust. 3 p-kty 1-3 ustawy Prawo budowlane, a zgodnie z treścią art.

35. ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od decyzji Burmistrza Gminy [...] skargę do Wojewody [...] złożył E. L. wnosząc o wstrzymanie budowy J. K. do czasu sądowego rozstrzygnięcia sporu o rozgraniczenie działek, bądź też o usytuowanie budowy w odległości nie mniejszej niż 3 metry od aktualnie istniejącego płotu.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że inwestor J. K. rażąco przekroczył warunki zabudowy poprzez wycięcie 80% zadrzewienia i zniszczenie elementów krajobrazu. Ponadto w ocenie skarżącego inwestor zlokalizował projektowany dom zbyt blisko domu skarżącego, co w jego ocenie jest zapewne wynikiem mylnego wytyczenia działki inwestora.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. po rozpatrzeniu odwołania E. L. z dnia 20 listopada 2001 r. od decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. Burmistrza Gminy [...] działając na podstawie art. 138 par 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] września 1998 r. Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wyraził zgodę na dopuszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach leśnych lasów ochronnych obejmującą przedmiotową działkę nr [...], z ograniczeniem zabudowy do jednego budynku na działce i powierzchni wyłączenia gruntu leśnego z produkcji do 20 % oraz obowiązkiem zachowania drzewostanu leśnego na pozostałej powierzchni. Ponadto projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu został w dniu 18 czerwca 2001 r. pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd [...] i [...] Parku Krajobrazowego. Projekt zagospodarowania terenu wykonany został na mapie sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych, zaktualizowanej na dzień 22 sierpnia 2001 r.. Jak z niego wynika projektowany budynek jest oddalony od granicy z działką skarżącego 0 3,0 m. Widać także z niego, ze ogrodzenie działki E. L. wchodzi na ok. 2,0 m na obszar działki inwestora. Zatem ściana projektowanego budynku będzie oddalona od ogrodzenia sąsiedniej działki o 1,0 m. Taki sam stan potwierdza też mapa stanowiąca załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] maja 2003 r. na podstawie art. 157 par 1 i 2 w związku z art. 156 par 1 pkt 2 Kpa , po przeprowadzeniu z urzędu postępowania dotyczącego zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. utrzymującej w mocy decyzje Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i

udzielającej K. J. pozwolenia na budowę stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 28 Prawa budowlanego wynika, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja Burmistrza Gminy [...] nie była decyzją ostateczną, ponieważ złożone zostało od niej odwołanie z dnia 18 listopada 2001 r. przez E. L. i odwołanie to zostało przesłane do wiadomości J. K.. Biorąc pod uwagę brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz po stwierdzeniu, iż roboty zostały rozpoczęte samowolnie i są kontynuowane przez inwestora. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], w ramach posiadanych kompetencji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji Wojewoda [...] z rażącym naruszeniem prawa rozpatrzył odwołanie E. L. i wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. K. pozwolenia na budowę pomimo jednoczesnego prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych dotyczących budynku mieszkalnego. W świetle powyższego decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 par 1 pkt 1 Kpa co wypełnia przesłankę wynikającą z art. 156 par 1 pkt 2 Kpa.

Od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. K. wnosząc o uchylenie w całości decyzji z dnia 13 maja 2003 r. stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, ze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego bez oceny

prawnej zarzutów E. L. w dniu [...] czerwca 2002 r. złożył wniosek do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. na podstawie art. 138 par 1 pkt 1 w związku z art. 127 par 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku z dnia 28 maja 2003 r. J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja w/w organu utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał jak w zaskarżonej decyzji.

Od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. K.k. Skarżący zarzucił organom nadzoru budowlanego naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych, wadliwych i nieobiektywnych dowodach.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na mocy przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2003 r. a postępowanie nie zakończyło się, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na mocy przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.

Skarga jest zasadna.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że stwierdzenie nieważności jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem

prawa jest wyraźne wskazanie nie tylko jaki przepis został naruszony, ale również dlaczego organ naruszenie to ocenił jako rażące.

Przypomnieć należy, że ani oczywistość naruszenia ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa.

W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd - który Sąd podziela - że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony - jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i oceny prawnej w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że w każdym przypadku rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest działaniem niezgodnym z prawem, gdyż narusza przepis art. 28 Prawa budowlanego z 1994r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z [...].05.2003r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...].02.2002r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].11.200Ir. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że inwestor rozpoczął realizację robót budowlanych pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym w ocenie organu rozpatrzenie odwołania dot. decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wojewodę było zbędne. Rozpoznanie tego odwołania i wydanie przez Wojewodę decyzji z dnia [...].05.2002r. pomimo jednoczesnego prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych było w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażącym naruszeniem prawa art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co wypełnia przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].11.200Ir. o pozwoleniu na budowę została zaskarżona przez sąsiada p. E. L. [...] listopada 200Ir., a [...] grudnia 200Ir. została przeprowadzona wizja na działce inwestora. Z protokołu kontroli wynika, że teren budowy był zabezpieczony, tablice informacyjne umieszczone na widocznym miejscu. Ustalono, że decyzja o pozwoleniu na budowę została zaskarżona, lecz z uwagi na nieobecność inwestora w dniu wizji nie ustalono, czy decyzja jest ostateczna. Ustalono natomiast, że wykonano fundamenty w całości oraz przystąpiono do wykonywania murów parteru, zaś odstępstw od zatwierdzonego projektu nie stwierdzono.

Dopiero [...] lutego 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił inwestora p. J. K., że na wniosek p. E. L. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego i wezwał do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dokumentów.

Decyzją zaś z [...] lipca 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał J. K. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wybudowanego bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpatrzenie odwołania od decyzji Burmistrza przez Wojewodę decyzją z [...].02.2002r. stanowiło rażące naruszenie prawa, bowiem organ ten naruszył kompetencje organu nadzoru budowlanego z uwagi na fakt prowadzenia już w tym czasie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej.

Decyzja Wojewody zapadła jednak [...] lutego 2002r., zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do inwestora, który nota bene nie brał udziału w wizji w dniu 5 grudnia 2001 r., dopiero w dniu 26 lutego 2002r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można uznać, jak przyjęły to organy administracyjne obu instancji, iż w każdym przypadku

6

rozpoczęcie prac budowlanych przez inwestora na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 28 Prawa budowlanego z 1994r. Jak wypowiedział się bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21.03.2001r. sygn. IV SA 241/99 i z dnia 5.09.2001 SA/Sz 2652/00 rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych polegających np. na wylaniu ław fundamentowych jest wprawdzie działaniem niezgodnym z prawem, gdyż narusza przepis art. 28 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane jednakże działanie takie wyłącza możliwość wydania nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego przed rozpoznaniem odwołania przez organ II instancji wniesionego od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Skoro więc w pewnych przypadkach rozpoczęcie prac budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może skutkować orzeczeniem ich rozbiórki to tym bardziej nie można uznać by decyzja o pozwoleniu dotknięta była wadą rażącego naruszenia art. 28 Prawa budowlanego z tego powodu, iż inwestor rozpoczął prace budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji.

Te wszystkie okoliczności powinny być rozważone i wzięte pod uwagę przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe w szczególności dla ustalenia, czy decyzja Wojewody była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Skoro organy obu instancji nie rozważyły powyższych okoliczności w aspekcie przesłanek rażącego naruszenia prawa sąd administracyjny uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt la Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).