Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1070/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1052/13 w sprawie ze skargi M. C. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zwrocie nieruchomości i należności z tym związanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Po 1052/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zwrocie nieruchomości i należności z tym związanych, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2011r. nr [...], w pkt II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, w pkt III. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 155 K.p.a., Starosta P. zmienił ostateczną decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] orzekającą o zwrocie na rzecz J. B. w 2/3 części i M. C. w 1/3 części nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. w P., położoną w P. przy ulicy C., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb C., arkusz mapy [...], działka nr [...](część działki nr [...] przed podziałem), o powierzchni 970 m oraz o zobowiązaniu J. B. i M. C. do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. kwoty 41.099,78 zł, w ten sposób, że zmienił punkt III decyzji w części dotyczącej J. B., zobowiązując J. B. do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. kwoty 27.399,85 zł w 10 ratach rocznych, podlegających - każda - oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski płatnych we wskazanych w tej decyzji terminach na rachunek bankowy Urzędu Miasta P., Wydział Gospodarki Nieruchomościami.

Ponadto, organ odmówił M. C. zmiany decyzji w części orzekającej o zwrocie na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. kwoty 13.699,93 zł jednorazowo.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] Starosta P. orzekł o zwrocie na rzecz J. B. w 2/3 części i M. C.w 1/3 części nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. w P., położonej w P. przy ulicy C., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb C., arkusz mapy [...], działka nr [...], o powierzchni 970 m2, a także o zobowiązaniu ich do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 29/09 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. powyższą decyzję Wojewody [...].

Pismem z dnia 8 lutego 2011 r. M. C. jako strona i pełnomocnik J. B. zwróciła się z prośbą o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2008 r. w zakresie orzeczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, poprzez rozłożenie kwoty podlegającej zwrotowi na raty.

Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wyraził zgodę na zmianę w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] w stosunku do J. B., poprzez orzeczenie o rozłożeniu na raty należności Miasta P. określonych w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynoszących 27 399,85 zł , natomiast nie wyraził zgody na zmianę decyzji w części orzekającej o zwrocie na rzecz Miasta P. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 13 699,93 zł, w stosunku do M. C..

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. C. podnosząc, iż decyzja ta została wydana w czasie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedla [...]". Miejska Pracownia Urbanistyczna nie została powiadomiona o toczącym się postępowaniu zwrotowym działki nr [...]. W wyniku tego planu wartość działki uległa radykalnemu zaniżeniu, co w konsekwencji zmienia wysokość należności strony wobec Miasta P.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie, w którym zobowiązał J. B. do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. kwoty 27.399,85 zł w 10 ratach rocznych, podlegających - każda - oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski płatnych we wskazanych w tej decyzji terminach na rachunek bankowy Urzędu Miasta P. oraz odmówił M. C. zmiany decyzji w części orzekającej o zwrocie na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. kwoty 13.699,93 zł jednorazowo.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. C. i J. B.nie złożyły przed wydaniem przez Starostę P. decyzji zwrotowej z [...] października 2008 r. wniosku o rozłożenie na raty należności powstałych w związku ze zwrotem na ich rzecz nieruchomości stanowiącej własność Miasta P. Wniosek taki zawarły dopiero w piśmie z 8 lutego 2011 r., gdy decyzja o zwrocie nieruchomości oraz zobowiązaniu ich do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego byłemu właścicielowi nieruchomości, była już ostateczna i prawomocna. Dlatego też swój wniosek oparły na art. 155 k.p.a., który traktuje o zmianie ostatecznych decyzji, na mocy których strona nabyła prawo.

Organ zaznaczył, że konstrukcja przepisu art. 155 K.p.a. wyklucza możliwość stosowania go do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może bowiem być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.

Wojewoda [...] stwierdził, iż w postępowaniu odwoławczym badaniu poddana jest jedynie prawidłowość decyzji zmieniającej z [...] maja 2011 r. W postępowaniu tym nie jest rozpatrywana prawidłowość decyzji zwrotowej z [...] dnia października 2008 r., w szczególności Wojewoda [...] nie może badać poczynionych w niej ustaleń, w tym także dotyczących ustalenia wysokości należności, do zwrotu których zostały zobowiązane M. C. i J. B.. Organ podkreślił, że w niniejszym postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] bada czy Starosta P. orzekając o zmianie decyzji zwrotowej właściwie zastosował przepis art. 155 k.p.a.

Dalej organ wskazał, iż strona postępowania - Miasto P. wyraziło zgodę na zmianę decyzji ostatecznej (rozłożenie na raty) w stosunku do J. B., natomiast odmówiło takiej zgody w odniesieniu do M. C..

W tej sytuacji Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Starosty P. [...] maja 2011 r. orzekająca o zmianie ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2008 r., orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zobowiązaniu wnioskodawczyń postępowania zwrotowego do zwrotu na rzecz Miasta P. określonych należności, jest co do zasady prawidłowa, gdyż odpowiada wszelkim przesłankom przewidzianym w art. 155 k.p.a.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosły M. C. w imieniu własnym oraz w imieniu J. B.. Podniosła, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji wnosiła o wstrzymanie wszelkich kroków dotyczących wzajemnych rozliczeń między nią i J. B. a Miastem P. do czasu zakończenia postępowania związanego z planem zagospodarowania przestrzennego "Osiedle [...]." Skarżąca wskazała, że wydanie zaskarżonej decyzji rażąco narusza interes jednostki. Możliwe było bowiem cofnięcie decyzji rozliczeniowej do ponownego rozpatrzenia. Strona podniosła, iż mimo stosownego wniosku Miasto P. nie zwróciło wywłaszczonej nieruchomości.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Obecna na rozprawie sądowej M. C. podniosła, iż uchwalono plan miejscowy obejmujący przedmiotowy teren. Plan ten został przez nią zaskarżony do sądu administracyjnego. Strona wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania sądowego do czasu rozpoznania jej skargi na plan miejscowy, ponieważ w jej ocenie ma to wpływ na wartość zwracanej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Po 1052/13, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2011r. nr [...], w pkt II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, w pkt III. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Sąd wskazał, że z treści art. 155 K.p.a. jednoznacznie wynika, iż zmiana na jego podstawie decyzji ostatecznej uzależniona jest od zgody strony. Użycie przez ustawodawcę liczby pojedynczej "strona" nie może być jednak rozumiane w ten sposób, że dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo. Jeżeli na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z nich. Na poparcie tego stanowiska WSA przywołał wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2003 r., sygn. akt IV SA 1855/02 – LEX nr 339407 oraz z 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1465/05 – Lex nr 337475. W tym stanie rzeczy, postępowanie w trybie omawianego przepisu prowadzi się z udziałem tych samych stron postępowania podstawowego (zwykłego), w którym zapadła decyzja ostateczna. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że wymóg zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego, czego ma dotyczyć zmiana decyzji. Ponadto, zgoda ta nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona.

Sąd podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o do tej pory zgromadzony materiał dowodowy. Tymczasem, jak wynika z treści odwołania oraz skargi, strona skarżąca domaga się wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2008 r. z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle [...]", którego wynik może, w ocenie strony, mieć wpływ na wysokość wzajemnych rozliczeń z Miastem P. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że żądanie strony w tym zakresie wykracza poza ramy postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej i nie może być w tym postępowaniu brane pod uwagę.

WSA w Poznaniu potwierdził, że zmiana decyzji ostatecznej Starosty P. z dnia [...] października 2008 r. wymagała zgody tych podmiotów, które w wyniku tej decyzji nabyły prawo, tj. J. B. i M. C., które uzyskały uprawnienie do zwróconej im nieruchomości oraz Miasta P., które uzyskało uprawnienie do zwrotu należności określonych w art. 140 ust. 1 i 3 ugn. i to niezależnie od tego, iż zmiana miała dotyczyć tylko części tej decyzji. Natomiast brak zgody pozostałych stron postępowania zwrotowego: Spółdzielni Mieszkaniowej [...] oraz Przedszkola nr [...] w P., WSA uznał za rażące naruszenia art. 155 K.p.a. W tej sytuacji Sąd stwierdził ich nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd zauważył także, że wyrok jest niekorzystny dla jednej ze skarżących – J. B., bowiem eliminuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie organów obu instancji. Uwzględniając jednak treść art. 134 § 2 P.p.s.a, iż sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, WSA w Poznaniu uznał, że taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zatem zastosowanie powyższego przepisu w niniejszej sprawie było zasadne.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1052/13, skargę kasacyjną wniósł Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając ten wyrok w całości.

Zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zgoda na wzruszenie decyzji w trybie postępowania zmieniającego winna być udzielona przez wszystkie strony postępowania administracyjnego, a nie jedynie przez te strony które "nabyły prawo":

2) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na

a) uznaniu, iż stronami - posiadającymi interes prawny łub faktyczny - postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. były następujące podmioty: Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w P. oraz Przedszkole nr [...] w P. będące jednostką organizacyjną Miasta P.,

bądź alternatywnie:

b) przyjęciu, iż stroną postępowań administracyjnych prowadzonych przez Starostę P. - znak [...] - oraz Wojewodę [...] - znak [...] - zakończonych decyzjami z [...] października 2008 r. oraz z [...] lipca 2009 r., była Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] w P., która w rzeczywistości nie dysponowała samodzielnym interesem prawnym ani faktycznym w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ulicy C., a na uznaniu, że podmiot ten jest także stroną postępowania zmieniającego prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a.;

3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że poczyniony przez Wojewodę [...] sposób interpretacji oraz zastosowania art. 155 K.p.a. - w ocenie którego, dla zmiany decyzji przyznającej stronom prawo o określonej treści, wymagana jest zgoda wyłącznie tych stron postępowania, które uzyskały prawo o określonej treści - stanowił przejaw rażącego naruszenia prawa;

II. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżących, pomimo nieziszczenia się przesłanek mogących stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku, niezawierającego należytego wyjaśnienia przyjętych podstaw rozstrzygnięcia w odniesieniu do przyjętej wykładni art. 155 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a., w szczególności zaś poprzez odesłanie do poglądu podzielanego przez inny sąd administracyjny, sprzecznego z przyjętym w skarżonym orzeczeniu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd wyprowadził błędny wniosek, iż w przypadku zmiany decyzji ostatecznej wymagana jest zgoda nawet tych stron postępowania, które nie nabyły żadnego prawa lub też w stosunku do których zmieniany zakres rozstrzygnięcia nie odnosi się nawet w najmniejszym stopniu. Zdaniem organu, przyjęta przez Sąd wykładnia art. 155 K.p.a. oraz sposób jego zastosowania są nieprawidłowe, gdyż cechuje je oderwanie od realiów przedmiotowej sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie specyficznego charakteru decyzji "zwrotowej’'’ wydawanej w oparciu o przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a., a nadto zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, o jakiej mowa w art. 8 K.p.a. W ocenie organu, sposób zastosowania przez Sąd art. 155 K.p.a. nie uwzględnia tych typów decyzji, na podstawie których jedynie niektóre strony nabyły prawo o określonej treści, zaś pewne strony choć uczestniczyły w postępowaniu, to nic nie zyskały wskutek postępowania, gdyż treść rozstrzygnięcia pozostała bez wpływu na ich prawa oraz obowiązki. Wskazano, że przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą zgoda wymagana treścią art. 155 K.p.a. obejmuje wszystkie strony postępowania, a nie jedynie te które uzyskały zmieniane prawo, doprowadziłaby do unicestwienia możliwości wzruszenia w trybie nadzwyczajnym tych części decyzji administracyjnych, w przypadku których szczególny interes społeczny lub interes strony uzasadnia taką potrzebę.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd dokonał błędnej wykładni art. 28 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a., a następnie jego subsumcji przyjmując, że w postępowaniu zmieniającym stronami postępowania były Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w P. oraz Przedszkole nr [...] w P. Zdaniem Wojewody, podmioty te nie miały interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w uczestniczeniu w samodzielnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 155 K.p.a. Brak tego interesu wynika z tego, że zmiana części decyzji w trybie art. 155 K.p.a. miała obejmować wyłącznie tą część rozstrzygnięcia pierwotnego, która odnosiła się swą treścią do sfery praw i obowiązków zachodzących pomiędzy stronami Miastem P. oraz wnioskodawczyniami. Zdaniem skarżącego, stronami tymi nie mogły być wskazane podmioty, gdyż zmieniany zakres rozstrzygnięcia pierwotnego nie dotykał ich sfery praw i obowiązków, a ponadto, strony te nie nabyły żadnych praw na mocy zmienianego zakresu rozstrzygnięcia pierwotnego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie uznał, że Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. przysługiwał interes prawny do uczestniczenia w pierwotnym postępowaniu administracyjnym (prowadzonym przez Starostę P. pod znakiem [...] oraz Wojewodę [...] pod znakiem [...]), co w następstwie powoduje konieczność ujęcia tej strony w kręgu adresatów decyzji zmieniającej wydanej w następstwie zastosowania art. 155 K.p.a. i uzyskania jej zgody dla wydania zmiany części decyzji pierwotnej.

Podniesiono ponadto, że zarówno Wojewoda [...] jak i Starosta P. nie wydali przedmiotowych decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że charakter zmienianego zakresu pierwotnej decyzji administracyjnej nie dotykał zakresu praw i obowiązków zarówno Przedszkola nr [...] w P., ani tym bardziej podmiotu o nazwie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w P., który to podmiot mocą decyzji pierwotnej nie nabył żadnego prawa.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie wskazał w sposób zrozumiały i rzetelny przeprowadzonego przez siebie toku rozumowania, pozwalającego na odtworzenie przesłanek, jakimi się kierował wydając skarżony wyrok.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto P., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Rozpatrywana skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 P.p.s.a. Z uwagi na fakt, że zarzuty nie obejmują ustaleń faktycznych, wskazują natomiast na naruszenie art. 134 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., wobec tego właściwym będzie rozpatrzenie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 155 K.p.a.

Przypomnieć należy, że kontrolą WSA w Poznaniu objęta była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], która zapadła w postępowaniu prowadzonym na wniosek J. B. i M. C. o zmianę ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], w trybie art. 155 K.p.a. W/w ostateczna decyzja Starosty P. orzekała o zwrocie na rzecz wnioskodawczyń części nieruchomości stanowiącej własność Miasta P. - działka nr [...]oraz o zobowiązaniu J. B. i M. C.do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. (dalej określane jako postępowanie zwrotowe). Przedmiotem prowadzonego postępowania w trybie art. 155 K.p.a. była wyłącznie kwestia zmiany orzeczenia pierwotnego w zakresie zobowiązania wnioskodawczyń (w określonej proporcji) do zwrotu na rzecz Miasta P. należności ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania za przejęcie nieruchomości. Zmiana decyzji ostatecznej Starosty P. z dnia [...] października 2008 r., polegała na rozłożeniu J. B. przypadającej na nią należności na 10 rat rocznych. Z tym, że organ II instancji określił inne terminy spłaty należności, aniżeli wskazał organ I instancji (z uwagi na upływ czasu między postępowaniami obu instancji).

W prowadzonym postępowaniu w trybie art. 155 K.p.a. ujawniła się specyfika decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Z art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. wynika, że ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości związany jest obowiązek zwrotu przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania bądź nieruchomości zamiennej. Tak więc, decyzja w sprawach zwrotu nieruchomości wywłaszczonych rozstrzyga w dwóch przedmiotach: zwrotu nieruchomości ich właścicielowi (właścicielom) i zwrotu należności (Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego) z tytułu odszkodowania, które za wywłaszczone nieruchomości wypłacono. Ta złożona struktura decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości ma wpływ na stosowanie art. 155 K.p.a. Istotny jest bowiem zakres wniosku o zmianę decyzji pierwotnej, tj. czy obejmuje on rozstrzygnięcie decyzji pierwotnej w pełnym zakresie, czy tylko w części.

W niniejszej sprawie o zmianę ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2008 r., wniosek wszczynający postępowanie dotyczył tylko kwestii zwrotu należności z tytułu odszkodowania, a konkretnie – rozłożenia jej na raty. W konsekwencji, również decyzja podlegająca kontroli Sądu I instancji orzekała wyłącznie o rozłożeniu na raty należności przysługujących Miastu P. Tym samym, rozpatrzeniu w trybie art. 155 K.p.a. nie podlegała kwestia zwrotu nieruchomości. Ten aspekt sprawy umknął uwadze Sądu I instancji.

Rację ma skarżący kasacyjnie organ, iż Sąd I instancji zastosował błędną wykładnię art. 155 K.p.a., w związku z tym przepisem - art. 28 K.p.a., co w konsekwencji przełożyło się na niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 2 P.p.s.a. Zgodzić się też należy ze skarżącym kasacyjnie, iż motywy wyroku nie są przekonywująco wyjaśnione.

W myśl art. 155 K.p.a.: "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (...)." Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, wg którego, w razie gdy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. Wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Przepis art. 155 nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej (patrz A. Wróbel, aktualizowany komentarz do art. 155 na dzień 20 lipca 2015 r. - LEX). Natomiast, już z samego językowego brzmienia analizowanego przepisu wynika, że wymagana do zmiany decyzji "zgoda strony" dotyczy "strony, która nabyła prawo". Taka interpretacja jest też spójna z celem ustanowienia obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji. Celem tym jest ochrona praw nabytych (patrz m. in. J. Borkowski (w) "Komentarz", 1966 r., s. 692). W orzecznictwie wskazuje się, że chodzi o "zgodę strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swe prawa (...)" (tak w uzasadnieniu wyroku SN z 14 marca 1991 r., sygn. akt III ARN 32/90, OSNCP 1992 r., nr 6, poz. 112). Podobnie, w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1985 r. (sygn. akt SA/Wr 351/85, ONSA 1985 r., nr 1, poz. 36), trafnie przyjęto (tak też A. Wróbel, komentarz j. w.), że "Podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 K.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody." Tę sama myśl wyraził NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2000 r. (sygn. akt SA/Bk 700/99, ONSA 2001, nr 2, nr 71): "Zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej (art. 155 K.p.a.) dotyczy wypowiedzenia się w sprawie weryfikacji uprawnień otrzymanych decyzją ostateczną, a tym samym zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia (...)". Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje argumentu, przemawiającego za taką interpretacją art. 155 K.p.a., w myśl której, strony, które nie nabyły prawa na podstawie decyzji ostatecznej miałyby wyrazić zgodę ( albo takiej zgody nie wyrazić) na weryfikację uprawnień przyznanych innej stronie.

Zdaniem Sądu Odwoławczego, argumentów za taką wykładnią art. 155 K.p.a. jaką zaprezentował Sąd I instancji, nie dostarczają rozważania i wnioski zawarte w powołanych przez Sąd wyrokach NSA: z dnia 11 grudnia 2003 r., sygn. akt. IV SA 1955/02 (Lex nr 339407) oraz z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1465/05 (Lex nr 337475). Zwrócić należy uwagę, że obydwa wyroki dotyczyły decyzji podjętych w sprawach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w sprawach takich, stronami postępowania są właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiednich, "mają oni bowiem w rozumieniu art. 28 K.p.a. interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy ze względu na ich prawa wynikające z przepisów prawa materialnego (...)" (tak w w/w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2003 r., podobnie w wyroku NSA z dnia 7 marca 2007 r.). Stąd trafnie w obu wyrokach powołanych przez Sąd wskazano, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a., winni brać udział jako strony nie tylko właściciele nieruchomości objętych wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej, ale i właściciele nieruchomości sąsiadujących z tą, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, bowiem decyzja ta dotyczy także praw tych osób, gdyż określenie warunków planowanej zabudowy oddziaływuje na możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości. Jak wynika z tej konstatacji, NSA w obu wyrokach łączy krąg stron postępowania w trybie art. 155 K.p.a. z tymi podmiotami, których praw dotyczyła decyzja pierwotna, wskazując na kryterium interesu prawnego. W obu sprawach podmioty będące stronami postępowania pierwotnego miały interes prawny w tym, aby uczestniczyć w postępowaniu zmieniającym decyzję ostateczną.

Uwzględniając powyższe uwagi, zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji nie uzasadnił swego stanowiska, według którego, w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji wydanej w postępowaniu zwrotowym w zakresie orzeczenia o zwrocie należności (wzajemnych rozliczeń między wnioskodawczyniami i Miastem P.), zgodę na zmianę decyzji pierwotnej winny wyrazić wszystkie podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zwrotowym, czym naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd ustalił (jak sam wskazał: "na podstawie akt sprawy"), jakie podmioty "były stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z [...] października 2008 r." i przyjął niejako automatycznie, że w postępowaniu o zmianę decyzji zwrotowej w zakresie orzekającym o rozliczeniach wnioskodawczyń z Miastem P., organ winien zwrócić się o wyrażenie zgody na zmianę decyzji we wnioskowanym zakresie także do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P. oraz Przedszkola nr [...] będącego jednostką organizacyjną Miasta P. Powyższe ustalenie nie zostało jednak poparte wywodami dotyczącymi interesu prawnego (art. 28 K.p.a.), jako kategorii wyznaczającej krąg stron postępowania administracyjnego.

Uwzględnić przy tym należy, że postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem samodzielnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., odrębnym od postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Stąd, uczestniczenie na prawach strony w postępowaniu o zmianę decyzji ostatecznej winno być motywowane interesem prawnym w uzyskaniu rozstrzygnięcia zmieniającego określonej treści. Rozważań w tym kierunku Sąd I instancji nie prowadził, jak i nie odniósł się do kręgu stron (uczestników) postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości. Dlatego zgodzić się należy ze stwierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji, oceniając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 155 K.p.a. przez jego wadliwą interpretację jak i, przez jego błędne - w związku z art. 28 K.p.a. – zastosowanie w tym sensie, że nie wykazał, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w P. oraz Przedszkole nr [...] mają interes prawny uczestniczenia w postępowaniu o zmianę decyzji zwrotowej w zakresie wzajemnych rozliczeń między wnioskodawczyniami i Miastem P.

Przyjmując, że organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 155 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaakceptować uznania przez Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co pociąga za sobą stwierdzenie wadliwego zastosowania przez WSA w Poznaniu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną organu należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku. Korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jednocześnie o oddaleniu skargi M. C. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Rozpoznając przedmiotową skargę NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż w istocie, skarżące domagają się wstrzymania wykonania w/w ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], a także co do tego, że żądanie skarżących wykracza poza ramy postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji orzekającej o zwrocie na rzecz J. B. w 2/3 części i M. C.w 1/3 części nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., oraz o zobowiązaniu J. B. i M. C.do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. Skarga ta nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok, orzekł jednocześnie o oddaleniu skargi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.