Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 193/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 174, 145a, 153, 184, 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 124
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 625/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w P. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 625/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpatrzeniu skargi [...] S.A. z siedzibą w P., uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz zobowiązał Wojewodę Lubuskiego do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty Gorzowskiego z dnia [...]sierpnia 2015 r., Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. [...] sp. z o.o. zwróciła się do Starosty Gorzowskiego, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518), o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...], poł. w K., obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, przebiegającej w pasie o szerokości 15 m. We wniosku wyjaśniono, że właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na modernizację przebiegającej przez działkę nr [...]5 napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia, wobec czego konieczne i uzasadnione jest wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Przeprowadzone z właścicielem nieruchomości rokowana w celu uzyskania zgody na modernizację na nieruchomości linii energetycznej zakończyły się niepowodzeniem. Właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na ustanowienie na nieruchomości służebności przesyłu, a wręcz zażądał usunięcia linii elektroenergetycznej z terenu jego nieruchomości. Uzupełniając wniosek pismem z dnia [...] października 2014 r. inwestor wyjaśnił, że nie przewidywał i nie przewiduje przesunięcia linii poza działkę nr [...]w K. Decyzją z dnia [...]sierpnia 2015 r., znak: [...], Starosta Gorzowski, po ponownym rozpatrzeniu powołanego wniosku (uprzednio wydana decyzja została uchylona), orzekł o odmowie udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...], o pow. 0,5353 ha, stanowiącej własność [...] S.A. w celu założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...] oraz wymianie istniejącego słupa na nowy, w ramach przebudowy i modernizacji tej linii. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...]Sp. z o.o. z/s w P., Wojewoda Lubuski, decyzją z dnia [...]października 2015 r., Nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem dokonania powtórnej oceny przeprowadzonych rokowań odbytych do momentu złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, bez występowania o ich ponowne przeprowadzenie. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu skargi [...] S.A, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...]października 2015 r. m.in. z uwagi na to, że organ ten uchylił się od dokonania oceny przeprowadzonych rokowań, przerzucając ten obowiązek na organ pierwszej instancji, który w tej kwestii już się wypowiedział przyjmując, że inwestor nie udokumentował w sposób właściwy przeprowadzonych rokowań. Sąd wskazał również, że ustanowienie służebności przesyłu jest alternatywnym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w zakresie posadowienia i lokalizacji niezbędnych urządzeń przesyłowych, a co za tym idzie ewentualne prowadzenie rokowań związanych z toczącym postępowaniem o ustanowienie służebności przesyłu nie oznacza przeprowadzenia rokowań poprzedzających wydanie zezwolenia na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...]maja 2016 r., Nr [...], Wojewoda Lubuski uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]sierpnia 2015 r. i ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność [...] S.A. ., zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji. W ocenie organu odwoławczego, wszelkie wymogi formalne związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione. Inwestor podejmował bowiem rokowania z właścicielami, przeprowadzone rokowania nie przyniosły zamierzonego rezultatu, tj. wyrażenia zgody na wejście na teren ww. działki celem przeprowadzenia linii energetycznej, a rozmowy prowadzone były przez właściwie umocowane do tego osoby.

Uwzględniając skargę [...] S.A. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że zarówno organ jak i Sąd, rozpatrując ponownie sprawę, są związani poglądem prawnym zawartym w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 35/16. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom Sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji. W uprzednim wyroku Sąd stwierdził m.in., że: "niewątpliwie ustanowienie służebności przesyłu jest alternatywnym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w zakresie posadowienia i lokalizacji niezbędnych urządzeń przesyłowych. Tryby administracyjny i cywilnoprawny ograniczenia własności na potrzeby urządzeń przesyłowych są rozłączne, a uzyskanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na ograniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym z art. 124 ust. 1 ustawy wyłącza możliwość ustanowienia służebności przesyłu. (...) Co za tym idzie ewentualne prowadzenie rokowań związanych z toczącym postępowaniem o ustanowienie służebności przesyłu nie oznacza przeprowadzenia rokowań poprzedzających wydanie zezwolenia na podstawie art. 124 u.g.n." Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie poczynił żadnych nowych ustaleń co do przebiegu rokowań między wnioskodawcą [...] Sp. z o.o. z/s w P. a właścicielem nieruchomości [...] S.A. W związku z tym bezsporne było, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy inwestor ograniczył się do przedstawienia właścicielowi nieruchomości propozycji ustanowienia służebności przesyłu, której to propozycji właściciel nie przyjął. Organ odwoławczy przyjął, wbrew przedstawionej ocenie dokonanej w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2016 r., że przeprowadzenie rokowań związanych z ustanowieniem służebności przesyłu spełnia warunek przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca, zarówno w ust. 1 jak i ust. 3 art. 124 powołanej ustawy, posłużył się terminem "zgoda właściciela" na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 art. 124 tej ustawy. Brak takiej zgody właściciela, mimo przeprowadzenia rokowań, nie może zatem być ograniczony tylko do braku zgody na ustanowienie służebności przesyłu. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że inwestor i właściciel nieruchomości mogą zawrzeć dowolną umowę pozwalającą na korzystanie z nieruchomości w celu wykonania prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji. System prawny nie stoi na przeszkodzie temu, by przedsiębiorca zawarł z właścicielem nieruchomości umowę ustalającą określony sposób korzystania z jego nieruchomości na cele posadowienia na niej urządzeń przesyłowych oraz dostępu do nich w celu wykonania niezbędnej konserwacji. Również wprowadzenie do obowiązującego systemu prawnego w 2008 r. instytucji służebności przesyłu nie ograniczyło swobodnej woli stron w zakresie ułożenia stosunku prawnego, wedle swego uznania. W pełni stosuje się tutaj zasadę swobody umów i prawo nie zakazuje zawierania w tym zakresie umów obligacyjnych, np. zbliżonych do najmu, dzierżawy albo użyczenia. Taka umowa prowadzi do ustanowienia na rzecz przedsiębiorcy przesyłowego prawa osobistego, względnego, które na podstawie art. 17 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707) może uzyskać rozszerzoną skuteczność w związku z jego ujawnieniem w księdze wieczystej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy inwestor ograniczył się do zaproponowania właścicielowi nieruchomości ustanowienia służebności przesyłu i ta propozycja nie została przyjęta. Nie oznacza to jednak, że niemożliwe było uzyskanie zgody właściciela gruntu na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na warunkach innych, niż ustanowienie służebności przesyłu, np. przez zawarcie umowy obligacyjnej. W sprawach rozstrzyganych na podstawie powołanego art. 124 chodzi o ograniczenie prawa własności, a więc o wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Wynikające z omawianego przepisu uprawnienie do ograniczenia praw właściciela w zakresie korzystania z nieruchomości ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na nim niezbędnych prac związanych z określoną inwestycją infrastrukturalną, a negocjacje między inwestorem a właścicielem gruntu nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Negocjacje te powinny zmierzać do zawarcia takiego porozumienia z właścicielem, które umożliwiłoby przeprowadzenie niezbędnych prac związanych z konkretną inwestycją, przy czym porozumienie takie może przyjąć bardzo różną formę. Nie jest zatem uprawnione stanowisko, przyjęte w zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe porozumienie z właścicielem, jeżeli nie zgadza się on na ustanowienie służebności przesyłu. Zauważyć należy dwutorowość trybu, z którego może skorzystać przedsiębiorca przesyłowy. Mianowicie, przed sądem cywilnym może domagać się ustanowienia służebności przesyłu, a w trybie administracyjnym może domagać się wydania decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka dwutorowość zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdyż z akt administracyjnych wynika, że toczy się lub toczyło postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu. W tej sytuacji korzystając z drogi administracyjnej inwestor powinien wykazać nie tylko, że nie doszedł do porozumienia z właścicielem w kwestii ustanowienia służebności przesyłu (ta kwestia jest przedmiotem postępowania cywilnego - art. 3052 § 1 kc), ale że właściciel w ogóle nie wyraził zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd, podzielając wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2016 r. stanowisko, że bezskuteczność rokowań w celu ustanowienia służebności przesyłu nie jest tożsama z brakiem zgody właściciela nieruchomości wymaganym w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz będąc tym stanowiskiem związany z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, stwierdził, że organ odwoławczy z naruszeniem powołanego art. 153 przyjął, że bezskuteczność rokowań prowadzonych wyłącznie w celu ustanowienia służebności przesyłu spełnia warunek określony w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i umożliwia organowi wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 powołanej ustawy. Z uwagi na wskazaną ocenę niespełnienia przez wnioskodawcę warunku przeprowadzenia rokowań, określonego w art. 124 ust. 3 powołanej ustawy, brak było podstaw do wydania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy decyzji na podstawie powołanego art. 124 ust. 1, co oznacza że decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa i powinna zostać utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, dlatego Sąd określił w wyroku – na podstawie art. 145a ppsa - sposób rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 7 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go, [...] sp. z o.o. z/s w P. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że rokowania przeprowadzone przez skarżącą z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 powołanej ustawy, były nieprawidłowe, a w efekcie nie zostały spełnione przesłanki określone w naruszonym przepisie, wymagane dla wydania wnioskowanej przez skarżącą decyzji. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, poprzez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji naruszył art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas, gdy wydana w sprawie decyzja przepisom tym odpowiadała, albowiem została spełniona przewidziana tam przesłanka przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji naruszył art. 153 ppsa, co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas, gdy nie można się zgodzić, aby w powoływanym przez Sąd wyroku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 35/16, zostały zawarte wyraźne wskazówki dla organu w zakresie sposobu oceny prawidłowości rokowań przeprowadzonych przez skarżącą z właścicielem nieruchomości,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył art. 80 kpa, co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas, gdy organ odwoławczy prawidłowo ocenił zgromadzone w sprawie dowody, czego skutkiem była ocena przeprowadzonych między stronami rokowań jako bezskutecznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy tok postępowania i wskazano, że błędny jest wniosek Sądu, jakoby skarżąca, prowadząc rokowania z właścicielem nieruchomości, ograniczyła się do przedstawienia mu propozycji ustanowienia służebności przesyłu, a nie zwróciła się o wyrażenie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przeciwny wniosek wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów - pism kierowanych przez przedstawicieli skarżącej do [...] S.A., w tym pisma z dnia [...] września 2014 r., w którym zwrócono się z prośbą o wyrażenie zgody na dysponowanie przez [...] Sp. z o.o. na cele budowlane przedmiotową nieruchomością, tj. na udostępnienie jej w celu modernizacji linii wysokiego napięcia oraz realizacji robót budowlanych z tym związanych, a dalej na ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu. W aktach znajdują się też pisma obejmujące stanowisko właściciela nieruchomości, który kilkakrotnie mniej lub bardziej bezpośrednio dawał skarżącej do zrozumienia, że nie zgodzi się na żadną formę udostępnienia jej nieruchomości na cele związane z planowaną inwestycją. W późniejszym czasie skarżąca podjęła działania służące uzupełnieniu rokowań i doprecyzowaniu szczegółów planowanych robót. Temu służyło pismo pełnomocnika [...] Sp. z o.o. do właściciela nieruchomości z dnia [...] maja 2015 r., w którym znów zwrócono się o udzielenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane i przeprowadzenie na nieruchomości opisanych w tym piśmie robót budowlanych. W piśmie tym poproszono także ponownie o wyrażenie zgody na ustanowienie służebności przesyłu. Przeprowadzone rokowania dotyczyły więc uzyskania zezwolenia właściciela nieruchomości na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś wniosek o wyrażenie zgody na ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem został złożony obok, uzupełniająco, celem kompleksowego uregulowania spraw między stronami. W świetle art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rokowania muszą poprzedzać udzielenie zezwolenia, a więc wydanie decyzji, nie zaś wystąpienie z wnioskiem o jej wydanie. Treść rokowań opisana w art. 124 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanej ustawy nie znajduje odzwierciedlenia w żadnym nazwanym stosunku cywilnoprawnym, a co najwyżej odpowiada jej stosunek użyczenia, który jako rodzący zobowiązanie bezterminowe o charakterze ciągłym, może być przez każdą stronę i w każdym czasie wypowiedziany w trybie art. 365 kc, a ponadto jest z natury nieodpłatny. Właśnie w ten sposób należałoby rozumieć zgodę na przeprowadzenie prac opisanych w art. 124 ust. 1 powołanej ustawy: właściciel zgadza się udostępnić nieruchomość przedsiębiorcy przesyłowemu, aby ten przeprowadził tam określone prace dotyczące jego urządzeń tam posadowionych. Gdyby właściciel nieruchomości złożył takie oświadczenie, dawałoby ono przedsiębiorcy prawo do dysponowania nieruchomością na cele uzgodnionych robót budowlanych, jednak nie regulowałoby w sposób trwały, na przyszłość, stosunków cywilnoprawnych między właścicielem nieruchomości a przedsiębiorcą. Taki cel i skutek miałoby natomiast umowne ustanowienie służebności przesyłu, które nie tylko nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że właściciel zgodził się na udostępnienie nieruchomości i przeprowadzenie prac opisanych w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz umożliwia kompleksowe uregulowanie stosunków prawnych między zainteresowanymi stronami, w tym zagwarantowanie właścicielowi nieruchomości odpowiedniego wynagrodzenia. Taki właśnie cel przyświecał wprowadzeniu do porządku prawnego w 2008 r. konstrukcji służebności przesyłu, jako narzędzia dedykowanego dla przedsiębiorstw przesyłowych i ich potrzeb związanych z sytuowaniem na cudzym gruncie urządzeń przesyłowych, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. W tym świetle uzasadniona jest ocena, że negocjowanie w ramach rokowań samej tylko zgody na udostępnienie nieruchomości i przeprowadzenie robót (rozumiane jako nietrwałe użyczenie tej nieruchomości) miałoby znaczenie wyłącznie formalne; odpowiadałoby wprawdzie literalnemu brzmieniu przepisu ustawy, ale nie stanowiłoby odzwierciedlenia realnych stosunków cywilnoprawnych. Negocjowanie przez skarżącą, niezależnie lub równolegle jakiejś niesprecyzowanej "zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami", nie dającej jej w praktyce żadnego trwałego i pewnego uprawnienia nie tylko do wykonania robót budowlanych i lokalizacji linii kablowej, ale zwłaszcza do dalszego korzystania z nieruchomości, skutecznego względem każdoczesnego jej właściciela, jawi się jako zupełnie sztuczne i nieprzystające do realnych potrzeb obu stron rokowań. Służebność przesyłu, wprowadzona do kodeksu cywilnego z dniem 3 sierpnia 2008 r., jest najbardziej adekwatną podstawą prawną do korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego w celu zakładania i utrzymywania urządzeń przesyłowych, w rozumieniu art. 49 § 1 tego kodeksu i wykonywania prac związanych z ich eksploatacją. Wprowadzenie do polskiego prawa cywilnego instytucji służebności przesyłu odpowiadało potrzebom obrotu gospodarczego, bowiem przed wprowadzeniem tej instytucji w prawie cywilnym nie było instytucji - rozwiązania prawnego w pełni odpowiadającego stosunkom prawnym wynikającym z lokalizowania i eksploatacji na nieruchomościach osób trzecich urządzeń przesyłowych, w rozumieniu art. 49 § 1 kc. Również orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na to, że negocjacje z właścicielem nieruchomości poprzedzające złożenie wniosku w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą zmierzać do ustalenia cywilnoprawnej podstawy korzystania z nieruchomości. W powołanym art. 124 ust. 1 mówi się wprawdzie o "zgodzie właściciela", ale ponieważ w tym postępowaniu mamy do czynienia z dwiema stronami (właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości), to w rzeczy samej chodzi tutaj o umowę cywilnoprawną o charakterze obligacyjnym, ze skutkami w sferze prawa rzeczowego. Aby więc była mowa o "wyrażonej zgodzie" przez właściciela, musi dojść do zawarcia stosownej umowy. Racjonalna ocena przebiegu rozmów między stronami powinna prowadzić do niebudzącego wątpliwości wniosku, że rokowania były faktycznie prowadzone i wypełniały w pełni wymogi stawiane rokowaniom poprzedzającym złożenie wniosku w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - strony negocjowały stosunek cywilnoprawny (umowę o ustanowienie służebności przesyłu), rokowania były realne i konkretne. Nie ma przy tym wątpliwości, że ostatecznie strony nie doszły do porozumienia w kwestii warunków udostępnienia nieruchomości w celu modernizacji linii energetycznej, wykonania robót budowlanych z tym związanych, jak i warunków dalszego korzystania z tych nieruchomości. Taki wniosek zaś jest wystarczający do uznania przesłanki przeprowadzenia rokowań z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za spełniony. Brak jest ustawowej definicji rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 powołanej ustawy oraz wymagań, jakie rokowania te miałyby spełniać. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, strony zmierzające do załatwienia sprawy w trybie rokowań, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia w wyniku którego dokonane zostaną czynność prawna, lecz również o tym, kiedy rokowania zakończyć. Rokowania ujęte w art. 124 ust. 3 powołanej ustawy to nic innego jak negocjacje, czyli dyskusja, wymiana uwag (ustna, pisemna albo prowadzona w innym trybie), zmierzająca do ukształtowania treści umowy. Posługując się zwrotem "rokowania" ustawa ta ma zatem na myśli negocjacje w rozumieniu kodeksu cywilnego. Przeto wymogiem ustawowym jest poprzedzenie decyzji opartej o art. 124 ust. 1 tej ustawy prowadzonymi przez strony ewentualnej przyszłej umowy pertraktacji, które oczywiście nie kończą się porozumieniem, bo wówczas zbędne byłoby wydanie decyzji. Ich prowadzenie nie wymaga złożenia oferty w sensie ścisłym, wszak niepodobna, i to nie tylko z punktu widzenia prawnego, ale i praktycznego, nie zgodzić się z twierdzeniem, według którego rokowania prowadzone są wówczas, gdy strony rozpoczną (i kontynuują) omawianie istotnych warunków przyszłej umowy. Proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność, albowiem rozbieżności co do kwoty rekompensaty, czy też co do samego wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac, co do zasady, mogą być na tyle duże, by nawet znaczny upływ czasu nie doprowadził do uzyskania konsensusu. Rokowania prowadzone w trybie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie muszą więc toczyć się według jakichś sztywnie określonych zasad, czy ram. Istotne, aby zaproszenie do rokowań było wyraźne, tj. skierowana do właściciela nieruchomości, propozycja powinna konkretnie określać przedmiot planowanych robót, sposób i czas ich prowadzenia, zakres korzystania z nieruchomości na potrzeby prowadzonych prac (w kontekście zapewnienia jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości), czy zasady odpłatności za korzystanie z nieruchomości. Ponadto, rokowania nie muszą kończyć się spisaniem protokołu stwierdzającego fakt braku zgody właściciela nieruchomości. Jeśli bowiem towarzyszące negocjacjom okoliczności wskazują dobitnie, że między stronami nie ma szans na porozumienie, to takie ustalenie inwestora wystarcza do uznania, że rokowania nie doprowadziły do uzyskania zgody właściciela nieruchomości i wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, w orzecznictwie nie ma wątpliwości, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie oraz w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, który - stosownie do art. 133 § 1 ppsa - wyznaczają jej akta. Ocena prawna wyrażona przez sąd musi pozostawać w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia sądu, tylko wtedy można bowiem mówić o związaniu tą oceną w sprawie, w której to rozstrzygnięcie zapadło. Ocena prawna jest więc w istocie wykładnią przepisów prawa, które mają zastosowanie w danej sprawie. Sąd nie jest uprawniony do dokonywania wykładni przepisów, które nie były zastosowane w danej sprawie. W tym zakresie jest on ograniczony ramami kontrolowanej sprawy. Ocena prawna obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W wyroku z dnia 24 lutego 2016 r. kwestia prawidłowości rokowań prowadzonych między stronami była przez Sąd potraktowana niejako ubocznie, Sąd bowiem skoncentrował się na uchybieniach formalnych organu odwoławczego, któremu zarzucił bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i przerzucenie na organ pierwszej instancji obowiązku ponownej oceny dowodów, zamiast wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Temu zagadnieniu zostało poświęcone uzasadnienie wyroku z dnia 24 lutego 2016 r., w którym Sąd zawarł wiążące organ odwoławczy wskazania co do tego, że powinien on wydać decyzję merytoryczną. Kwestia prawidłowości rokowań była poruszona tylko ubocznie. Sąd, wydaje się, jedynie zasugerował, że rokowania co do ustanowienia służebności przesyłu były niewystarczające. W tym zakresie nie można rozumieć wywodu Sądu jako "oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania", co zresztą potwierdzają czynności organu odwoławczego, który - jak polecił Sąd - wydał decyzję merytoryczną, ale o treści uznanej przez siebie za odpowiadającą prawu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację mającą świadczyć o niezasadności zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W uprzednio wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 35/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził m.in., że: "ewentualne prowadzenie rokowań związanych z toczącym się postępowaniem o ustanowienie służebności przesyłu nie oznacza przeprowadzenia rokowań poprzedzających wydanie zezwolenia na podstawie art. 124 u.g.n." Treścią tej wypowiedzi jest wykładnia powołanego art. 124, dlatego stanowi ona ocenę prawną w rozumieniu art. 153 ppsa, którą związany był nie tylko organ odwoławczy ponownie prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie, lecz także Sąd pierwszej instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu.

Tymczasem, w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda Lubuski stwierdził m.in., że: "Co prawda rokowania odnosiły się do ustanowienia służebności, jednak z obecnie obowiązującego orzecznictwa wynika, iż niewątpliwie ustanowienie służebności przesyłu jest alternatywnym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w zakresie posadowienia i lokalizacji niezbędnych urządzeń przesyłowych". W dalszej treści uzasadnienia decyzji organ odwoławczy stwierdził zaś, że: "Do organu prowadzącego postępowanie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należy ocena dowodów przedłożonych w sprawie. Przedmiotem oceny nie jest wyłącznie sposób prowadzenia rokowań lecz ich wynik."

Przedstawiona wypowiedź organu odwoławczego stoi w oczywistej sprzeczności z cytowaną powyżej oceną prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w wyroku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 35/16. O ile bowiem Sąd wskazał, że przeprowadzone dotychczas rokowania związane z ustanowieniem służebności przesyłu nie są rokowaniami określonymi w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o tyle w ocenie organu odwoławczego nie miało znaczenia w sprawie, że przeprowadzone rokowania odnosiły się do ustanowienia służebności przesyłu. Zdaniem organu istotny był wynik tych rokowań.

Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Od wydania powołanego wyżej wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 35/16, do chwili orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu, art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uległ zmianie, dlatego ocena prawna wyrażona w tym wyroku pozostaje wiążąca do obecnej chwili. Sąd pierwszej instancji, orzekający w niniejszym postępowaniu, będąc związany tą oceną prawną, prawidłowo zatem uznał decyzję organu odwoławczego za naruszającą art. 153 ppsa w sposób powodujący konieczność jej uchylenia i zarazem wskazania temu organowi – na podstawie art. 145a § 1 ppsa - sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Ze względu na wiążący charakter oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 35/16, zarzuty kasacyjne nie mogły być uwzględnione, ponieważ ich uwzględnienie podważyłoby tę ocenę choć nie istnieją ku temu jakiekolwiek podstawy prawne.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.