Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 72/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1, art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. nr [...] o uchyleniu postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. nr [...] stwierdzającego nieważność postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...] i odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położona w [...], obrębie [...], na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeszła na własność Gminy Miasto [...] z dniem, w którym ww. decyzja stała się ostateczna, tj. [...] czerwca 2011 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z tytułu przejęcia przez Gminę Miasto [...] nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...], obrębie [...] oraz w wysokości [...] zł na rzecz [...] Bank Polska S.A. z siedzibą w [...] z tytułu wygaśnięcia hipoteki obciążającej nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz o zobowiązaniu Gminy Miasta [...] do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Gmina Miasto [...] i Miejski Zarząd Dróg w [...].

Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność ww. odwołań wskazując, że podmioty te nie stanowiły stron postępowania zgodnie z art. 28 kpa.

Pismem z [...] stycznia 2016 r. Gmina Miasto [...] wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. wskazując, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie może nastąpić z powodu braku przymiotu strony bowiem nie jest to kwestia formalna. Ponadto w piśmie wskazano, że pogląd Wojewody [...], że Gmina Miasto [...] nie jest stroną postępowania, ze względu na fakt, że w sprawie organem orzekającym był Prezydent Miasta [...], tj. jej organ wykonawczy, należało uznać za chybiony bowiem w tej kwestii istnieje odmienna linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Postanowieniem z [...] października 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, na podstawie art. 126 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, stwierdził nieważność postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r.

Pismem z [...] lutego 2017 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Ministra Infrastruktury z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. We wniosku o wznowienie wskazano, że w sprawie zakończonej ww. postanowieniem stronie nie została prawidłowo doręczona korespondencja. Zdaniem wnioskodawcy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. organ nadzoru powinien powiadomić [...] Sp. z o.o. na właściwy adres siedziby spółki wynikający z Krajowego Rejestru Sądowego lub ustalić prawidłowy adres pełnomocnika spółki wynikający również z wpisu do rejestru przedsiębiorców KRS, a który to adres począwszy od 1 maja 2015 r. uległ zmianie. Z uwagi na fakt, że Wojewoda [...] wydał postanowienie [...] stycznia 2015 r. pełnomocnik wnioskodawcy nie był zobligowany do informowania organów o zmianie adresu siedziby pełnomocnika po zakończeniu postępowania.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju wznowił postępowanie administracyjne zakończone postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r.

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. nr [...] stwierdzające nieważność postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r.

Pismem z [...] lipca 2020 r. Gmina Miasta [...] wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. nr [...]. W ocenie wnioskodawcy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. jest nieważne bowiem Wojewoda [...] w rażąco nieprawidłowy sposób zakończył postępowanie wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania zamiast wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. O rażącym naruszeniu prawa świadczy to, że jednolita linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje już od 1999 r., kiedy to zapadła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98. Stwierdzenie, że odwołujący się nie jest stroną postępowania jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 1 pkt 3 kpa, a nie postanowienia o niedopuszczalności odwołania.

Minister Rozwoju Pracy i Technologii postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przesłanki wznowienia postępowania ustalone zostały w sposób wyczerpujący w art. 145 kpa. Podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie wskazaną w złożonym wniosku jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowiący, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Zdaniem Ministra w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Jak wynika z akt sprawy korespondencja prowadzona w trakcie postępowania wszczętego na wniosek Gminy Miasta [...] z [...] stycznia 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. (w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozstrzygnięcie z [...] października 2016 r.) kierowana była na pierwotny adres pełnomocnika wnioskodawcy znajdujący się w aktach, tj. na ul. [...] w [...]. Tymczasem, jak wynika z pisma pełnomocnika wnioskodawcy z [...] listopada 2016 r., adres pełnomocnika spółki uległ zmianie od 1 maja 2015 r. na: ul. [...] w [...].

W okresie pomiędzy zakończeniem postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, a momentem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu wojewódzkiego pełnomocnik wnioskodawcy nie był zobligowany do informowania organów administracji o zmianie swojego adresu.

Zdaniem Ministra organ nadzorczy wysyłając korespondencję na pierwotny adres pełnomocnika wnioskodawcy pozbawił stronę możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, a sytuacja ta nie nastąpiła z winy strony.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że okoliczności wskazane we wniosku o wznowienie postępowania były tymi, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Powyższe skutkowało koniecznością uchylenia postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. nr [...] oraz wydania nowego rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę merytorycznie.

Dalej Minister podał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności uregulowane w art. 156-159 kpa stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydania badanej decyzji, a zatem żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracyjny.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uznanie naruszenia za "rażące" w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie charakter tego naruszenia jest tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Przy ocenie naruszenia prawa jako rażące należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2018 r. sygn. akt ll OSK 266/18, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie może tu chodzić więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody [...] stanowił art. 134 kpa, który przewiduje możliwość stwierdzenia przez organ odwoławczy w drodze postanowienia o charakterze ostatecznym niedopuszczalności odwołania. Pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem ll instancji, to etap badania formalnego nazywany również postępowaniem wstępnym, a podejmowane w nim czynności zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawniłyby brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania nastąpić powinno wydanie rozstrzygnięcia w formie postanowienia na podstawie art. 134 kpa.

Minister podkreślił, że art. 134 kpa nie ma jasno określonych przesłanek niedopuszczalności odwołania. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej i w głównej mierze opiera się na orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym (brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych) i podmiotowym (niezdolność odwołującego się do czynności prawnych oraz oczywisty brak legitymacji odwoławczej).

Zdaniem organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpił przypadek wyłączenia możliwości wniesienia środka odwoławczego, który uzasadniał stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie zaś z brakiem przymiotu strony w znaczeniu materialnoprawnym, który mógłby stanowić podstawę do umorzenia postępowania.

Kontrolowane postanowienie Wojewody [...] w swej treści wypowiada się w przedmiocie podmiotowych przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i legitymacji procesowej specyficznych podmiotów, przy bezsporności przymiotu strony w znaczeniu materialnym.

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] uznał bowiem, że Gmina Miasto [...] i Miejski Zarząd Dróg w [...] nie stanowiły stron postępowania, zgodnie z art. 28 kpa, stanowiącym że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Minister wskazał, że na dzień orzekania o niedopuszczalności odwołania przez Wojewodę [...] brak było jednoznacznych przepisów odnośnie posiadania legitymacji procesowe] jednostek samorządu terytorialnego i ich jednostek organizacyjnych. Organ wojewódzki kierował się w tym względzie wykładnią zawartą w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym dotyczącym przesłanek niedopuszczalności odwołania. W uchwale z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 dość jednoznacznie wskazano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powyższej uchwale mowa jest o wyłączeniu możliwości dochodzenia interesu prawnego, a także o braku uprawnienia do zaskarżenia decyzji, a zatem chodzi tu wyłącznie o niedopuszczalność wniesienia takiego środka. Umorzenie postępowania wiązałoby się natomiast z brakiem przedmiotu postępowania, z uwagi na brak interesu prawnego uczestniczącego w nim podmiotu, o czym w niniejszej sprawie nie może być mowy. Jednostka samorządu terytorialnego posiada bowiem w dalszym ciągu przymiot strony. Prowadzenie postępowania i zakończenie go wydaniem decyzji kształtuje jej interes prawny, a jedynie ograniczony jest zakres jej uprawnień.

Minister podkreślił, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 2 kpa może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy przepisy prawa są w pełni oczywiste i nie trzeba ich w szczególny sposób wykładać. Jakiekolwiek zaś rozbieżności lub brak pewności w wykładni danego przepisu wykluczają możliwość stwierdzenia, że przyjęta w danym przypadku wykładnia prawa stanowiła jego rażące naruszenie.

Z uwagi na spór o wykładnię przepisów dotyczących prawa do wniesienia odwołania przez podmioty samorządowe oraz brak jasno wyrażonych przesłanek niedopuszczalności odwołania, w ocenie Ministra, postanowieniu Wojewody [...] nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. W sytuacji, w której organ w wyniku interpretacji ww. przepisów stwierdził niedopuszczalność odwołania, uznając brak legitymacji procesowej jednostek samorządu terytorialnego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Wobec powyższego Minister uznał, że należało odmówić stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...].

Zatem w postanowieniu z [...] lipca 2020 r. Minister Rozwoju słusznie uznał, że postanowienie z Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...] nie jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dokonana przez organ nadzorczy ocena tego postanowienia pod kątem występowania przesłanek stwierdzenia nieważności była prawidłowa.

Organ odwoławczy podał, że w związku z tym, że organ w postanowieniu z [...] lipca 2020 r. wskazał, że nie zaistniała przesłanka z art. 151 § 1 pkt 2 kpa, a rozpatrując sprawę ponowne doszedł do takich samych wniosków, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Od postanowienia z [...] listopada 2020 r. Gmina Miasto [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Gmina wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 126 kpa i art. 134 kpa poprzez uznanie, że nie narusza art. 134 kpa w sposób rażący postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. o niedopuszczalności odwołania wydane w sytuacji, gdy brak legitymacji odwoławczej Gminy Miasto [...] i Miejskiego Zarządu Dróg w [...], w chwili wydawania postanowienia przez Wojewodę [...], nie był oczywisty, z uwagi na istniejące wówczas rozbieżne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego; 2) art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 134 kpa poprzez uznanie, że brak przymiotu strony osoby odwołującej się nakazuje wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania podczas, gdy powinna zostać wydana decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że nieprawidłowość zaskarżonego postanowienia w swojej najgłębszej istocie polega na tym, że nie rozróżnia niemożliwości weryﬁkacji odwołania z przyczyn formalnych od niemożliwości weryﬁkacji odwołania z powodu braku przymiotu strony przez odwołującego się. Zdaniem Gminy Miasto [...] brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, rozstrzygającego o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony wywołując skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy, ale brak interesu prawnego nie jest stricte przesłanką formalną ponieważ zawsze łączy się z naruszeniem art. 28 kpa, jako naruszeniem prawa materialnego.

Organ nie zauważył również, że w chwili wydawania przez Wojewodę [...] postanowienia ([...] stycznia 2015 r.) istniała rozbieżność orzecznictwa samego NSA, co do tego, czy jednostka samorządu terytorialnego (powiat, gmina będąca miastem na prawach powiatu) jest stroną w postępowaniu o ustalenie odszkodowania należnego od tej jednostki, do którego prowadzenia właściwy jest organ tej jednostki.

Organ nie zauważył, że Gmina Miasto [...] w niniejszym postępowaniu nadzorczym nie twierdziła, że była stroną postępowania o ustalenie odszkodowania i nie twierdziła, że Wojewoda [...] orzekł nieprawidłowo, z uwagi na to, że Gmina stroną była (Gmina wie, że z uwagi na rozbieżność orzecznictwa NSA organ mógł wybrać jeden z kierunków tego orzecznictwa bez zarzutu rażącego naruszenia prawa), ale twierdzenia o nieważności postanowienia Wojewody [...] o niedopuszczalności odwołania wywodziła z tego, że w chwili kiedy organ ten wydawał postanowienie, kwestia bycia, czy niebycia przez miasto na prawach powiatu stroną postępowania była nieoczywista, a zatem, czy możliwe było wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98.

Zarzut Gminy Miasto [...] rażącego naruszenia prawa nie dotyczył więc materialnoprawnej kwestii bycia stroną (choć w chwili składania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...], jak i wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...], Gmina mogła mieć przeświadczenie, że stroną jest, bo tak twierdziła znakomita część orzecznictwa NSA), ale formy orzeczenia, w jakiej Wojewoda [...] tę kwestię rozstrzygnął.

Skarżąca nie rozumie dlaczego organ tę kwestię pominął koncentrując się w uzasadnieniu na tłumaczeniu, a to specyﬁki postępowań nadzorczych, a to kiedy zachodzi rażące naruszenie prawa, a to na znaczeniu dla postanowienia Wojewody [...] uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03. Gmina Miasto [...] zauważyła, że gdyby uchwała z 19 maja 2003 r. rozstrzygała jednoznacznie kwestie podmiotowości jednostek samorządu terytorialnego we wszelkich postępowaniach, które prowadzi organ tej jednostki, to nie wiadomo skąd NSA uznał potrzebę podjęcia uchwały z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15. Jedynie w trzech zdaniach z uzasadnienia można dopatrzeć się próby dotarcia do sedna sprawy. To akapit trzeci na str. 5 (6). Jednak nie tylko nie wyjaśnia on niczego, ale powoduje dalszą konsternację, bo pomija, że bezprzedmiotowość postępowania wywoływana jest zarówno przez przesłanki przedmiotowe, jak i podmiotowe, a w zdaniu trzecim zdaje się tworzyć instytucję strony "z ograniczonym zakresem uprawnień". Tymczasem podział jest dychotomiczny: albo się ma interes prawny i z tego tytułu jest się stroną albo interesu prawnego się nie ma i się stroną nie jest. Nie ma strony z ograniczonym zakresem uprawnień. Są tylko podmioty na prawach strony, które własnego interesu materialnoprawnego nie mają.

Forma orzeczenia organu II instancji, gdy zostało złożone odwołanie od decyzji miała w niniejszej sprawie znaczenie i dlatego skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...]. Bądź co bądź, choć wykładnia dokonana w uchwale NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 de facto "ubezwłasnowolniła" w jakiś sposób powiaty i miasta na prawach powiatu, to jednak podmioty te ciągle pozostają podmiotami, które mają w określonym terminie (art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami) tę decyzję wykonać. Pod kątem nieakceptowalności skutków z punktu widzenia zasady praworządności inaczej należałoby traktować sprawy gdzie termin ostateczności decyzji organu I instancji na nic nie wpływa od tych gdzie ten termin oznacza początek biegu terminu do wykonania obowiązku lub przyznanie uprawnień wiążących się z wydaniem decyzji (np. w stanie do [...] czerwca 2015 r. roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę).

Na koniec skarżąca wskazała, że uznanie braku przymiotu strony dla gminy - miasta na prawach powiatu w sprawach o odszkodowanie za nieruchomości przejęte z mocy prawa pod drogi publiczne z tego powodu, że organ tej gminy został wyposażony w kompetencje do orzekania o ustaleniu tego odszkodowania, dyskryminuje gminy w stosunku do innej osoby prawnej, która nosi w sobie zarówno imperium, jak i dominium tj. Skarbu Państwa. Nikt nie odmawia przymiotu strony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która jest przecież jednostką organizacyjną Skarbu Państwa w sprawach o ustalenie odszkodowania prowadzonych przez wojewodów czyli organ administracji rządowej. Wydaje się, że ewentualny argument o bardziej skomplikowanej strukturze organizacyjnej Skarbu Państwa w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego nie może mieć znaczenia. Wychodzi bowiem na to, że Skarb Państwa poprzez swoją jednostkę może bronić swojego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, a gmina - miasto na prawach powiatu - nie może.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu i nie jest sporne między stronami to, że w niniejszej sprawie wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 148 kpa, został wniesiony przez stronę postępowania, o której mowa w art. 28 w zw. z art. 147 kpa (na dzień wydania decyzji o zrid właściciela działek nr [...], [...], [...] zapisanych w Kw nr [...] i że opierał się na ustawowej podstawie wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i która to podstawa wznowienia wystąpiła, co obligowało organ orzekający w przedmiocie wznowienia postępowania nieważnościowego do zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 kpa i wydania nowego postanowienia rozstrzygającego o istocie sprawy (ważności postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r.).

Wnioskodawca żądający wznowienia postępowania nieważnościowego wykazał, że 12 stycznia 2017 r. (prezentata wpływu na egzemplarzu wniosku z 14 grudnia 2016 r.) jego pełnomocnik otrzymał odpis wniosku Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2016 r. w którym organ nadzoru orzekł o stwierdzeniu nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. Wówczas to Spółka dowiedziała się o wydaniu kwestionowanego postanowienia z [...] października 2016 r.

Trafnie wskazał Minister Rozwoju, że wskazywana we wniosku o wznowienie postępowania nieważnościowego podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa potwierdziła się, skoro korespondencja w sprawie zakończonej postanowieniem z [...] października 2016 r. (zawiadomienie z [...] października 2016 r. o wszczęciu na wniosek Gminy Miasta [...] postępowania nieważnościowego w stosunku do postanowienia z [...] stycznia 2015 r. oraz postanowienie kończące postępowanie nieważnościowe) była kierowana na nieaktualny adres adw. M. W. pełnomocnika [...] Sp z o.o. działającego na podstawie pełnomocnictwa z [...] lipca 2014 r. ([...] [...], ul [...]). Z postanowienia sądu rejestrowego z [...] czerwca 2015 r. sygn. akt [...] wynika, że zmianie uległ adres siedziby kancelarii w której pełnomocnik wnioskodawcy wykonywała swój zawód. Nowy adres to [...], ul. [...]. Zatem Spółka [...] pozbawiona została bez swojej winy udziału w postępowaniu nieważnościowym, choć była adresatem postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r.

Zasadne było także stanowisko Ministra Rozwoju, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa musi wiązać się z oczywistym naruszeniem prawa i skutkami tego naruszenia, które nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie. Taki stan rzeczy musi zostać wykazany w sposób bezsporny. Dopiero wówczas może dojść do przełamania wynikającej z art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych gwarantującej stabilność obrotu prawnego.

Wobec tego, że stwierdzenie nieważności mogą powodować jedynie najcięższego kalibru wady decyzji w orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II GSK 902/09, wyrok NSA z 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 372/10).

Te uwagi są aktualne w przypadku stwierdzania nieważności postanowień wydanych w trybie art. 134 kpa, do których stosuje się odpowiednio art. 156-art. 159 kpa (art. 126 kpa).

Tymczasem - w ocenie Sądu - Minister Infrastruktury i Budownictwa zastosował tryb eliminacji postanowienia z [...] stycznia 2015 r. z obrotu prawnego przy braku widocznych "na pierwszy rzut oka" wad tego aktu. Minister w postanowieniu z [...] października 2016 r. - choć dostrzegł wyjątkowość regulacji z art. 156 kpa i podkreślił konieczność stosowania tej instytucji w przypadkach, gdy organ działał w warunkach oczywistej sprzeczności z prawem, w zaprzeczeniu do stanu prawego sprawy i wydane rozstrzygnięcie jest obciążone szczególnie ciężkimi wadami, niemożliwymi do zaakceptowania w praworządnym państwie – to jednak nie wskazał, w jaki sposób Wojewoda [...] wydając kwestionowane postanowienie "rażąco", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszył przepisy prawa, w szczególności nie wykazał podstawowego warunku, tj. "oczywistości" naruszenia prawa.

Dodatkowo tenże Minister stwierdził nieważność postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., które – zdaniem Sądu - jest prawidłowe, co do istoty problemu związanego z oceną interesu prawnego podmiotów odwołujących się.

Zdaniem Sądu Gmina Miasto [...] nie miała legitymacji do bycia stroną niniejszego postępowania odszkodowawczego (jako nabywca nieruchomości i płatnik odszkodowania) z tego powodu, że organ tej Gminy (Prezydent Miasta [...]) działał w sprawie odszkodowawczej jako organ administracji publicznej wydający decyzję, co do istoty sprawy, co wynika z art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) – dalej zwanej "specustawą". Wyposażenie organu jednostki samorządu terytorialnego w uprawnienia władcze obligujące ten organ do wydania decyzji w sprawie odszkodowawczej eliminuje działanie w postępowaniu administracyjnym Gminy jako osoby prawnej, której ten prezydent jest organem wykonawczym. W postępowaniu odszkodowawczym nie może zostać zaburzona równowaga procesowa pomiędzy stronami postępowania. Nie może być tak, że w postępowaniu odszkodowawczym biorą udział podmioty prywatne uprawnione z tytułu utraconych praw rzeczowych (prawa własności nieruchomości, hipoteki), a dodatkowo jako strona postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, występuje jednostka samorządu terytorialnego, która w takiej sytuacji ma w pewnym sensie przewagę nad podmiotami prywatnymi poprzez to, że jej organ wykonawczy będzie rozstrzygał władczo o losach tej sprawy poprzez wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania.

Już w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie organ taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Również w podjętej (przed wydaniem przez Ministra postanowienia z [...] października 2016 r.) uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

Jeżeli chodzi natomiast o odrębne odwołanie wniesione przez Miejski Zarząd Dróg w [...], to – zdaniem Sądu - również i ten podmiot nie miał w sprawie odszkodowawczej interesu prawnego do bycia, w rozumieniu art. 28 kpa, stroną postępowania odszkodowawczego. Z art. 21 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) – dalej zwanej "udp" wynika, że uprawnienia zarządu drogi są pochodną uprawnień zarządcy drogi. Brak po stronie zarządcy drogi interesu prawnego (art. 28 kpa) do bycia stroną postępowania odszkodowawczego oznacza brak takiego interesu po stronie zarządu drogi. Zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zarządca drogi może upoważnić pracowników m.in. jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie. Z art. 20 i art. 21 udp wynika, że zarządca drogi publicznej może wykonywać swoje obowiązki (wymienione w art. 20 udp) przy pomocy zarządu drogi. Jednak wśród obowiązków wymienionych w art. 20 udp nie ma obowiązku dotyczącego wypłaty odszkodowania za nabywanie nieruchomości pod drogi publiczne, gminne.

Sąd zwraca uwagę, że to zarządca drogi samorządowej w mieście na prawach powiatu, o którym mowa w art. 19 ust. 5 udp, ma kompetencje do uczestniczenia jako strona postępowania w procesie nabywania w postępowaniu administracyjnym nieruchomości na cele drogowe, który kończy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 1 ust. 2, art. 11a, art. 17 ust. 1 specustawy). Z kolei po uostatecznieniu się decyzji o zrid, to zarząd drogi otrzymuje z mocy prawa trwały zarząd nad nieruchomością przejętą na cele drogowe (art. 20 ust. 1 specustawy).

Co istotne przepisy prawa, w szczególności: art. 22 specustawy oraz art. 21 i art. 22 udp nie nakładają na zarząd drogi obowiązków finansowych związanych z zapłatą odszkodowania za nabycie nieruchomości w trybie specustawy. Kwestie planowania finansowania inwestycji drogowych należą do zarządcy drogi, tj. prezydenta miasta w miastach na prawach powiatu (art. 19 ust. 5 i art. 20 pkt 2 udp). Zapłata odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogę gminną w trybie specustawy dokonywana jest przez prezydenta miasta, co wynika z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy. Zapłata odszkodowania następuje z budżetu tego miasta, zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.).

Nie można pominąć tego, że w sprawach dotyczących wypłaty odszkodowań w trybie specustawy wyłączone jest stosowanie art. 132 ust. 8 ugn, który umożliwia zapłatę odszkodowania przez podmiot realizujący cel publiczny, skoro na gruncie specustawy inwestorem jest zarządca drogi – prezydent miasta na prawach powiatu (tak było w niniejszej sprawie, co wynika z treści decyzji o zrid z [...] maja 2011 r. nr [...]). W tym zakresie obowiązują przepisy szczególne, tj. art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 430/14).

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie odszkodowawczej Miejski Zarząd Dróg w [...] nie był podmiotem realizującym cel publiczny i nie składał wniosku o odszkodowanie (art. 129 ust. 5 pkt 2 ugn w zw. z art. 23 specustawy).

Sąd dostrzegł to, że organ wojewódzki w trybie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołań Gminy Miasta [...] i Miejskiego Zarządu Dróg w [...] oceniając problematykę materialnoprawną (interes prawny wnoszących odwołania), gdy tymczasem w uchwale składu siedmiu sędziów z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Trzeba mieć jednak na uwadze, że pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w uchwale o sygn. akt OPS 16/98 nie zawsze jest akceptowany jako właściwa forma rozstrzygnięcia, co do losów odwołania wnoszonego przez jednostkę samorządu terytorialnego w sprawie indywidualnej, w której organ tej jednostki wydał decyzję w pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 477/16).

Mając na uwadze to, że ustalenie na tle konkretnej sprawy jaka jest właściwa procesowa forma rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy o tym, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania wiąże się z procesem wykładni przepisów prawa uwzględniającej, w szczególności wzajemne relacje art. 28, art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa i właściwe dla danej sprawy przepisy prawa materialnego, czy ustrojowego.

Zatem zastosowanie przez Wojewodę [...] formy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołań nie mogło być ocenione jako działanie organu odwoławczego w warunkach oczywistego, a przez to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Trafnie zauważył Minister Rozwoju w postanowieniu z [...] lipca 2020 r., że art. 134 kpa nie wskazuje przesłanek niedopuszczalności odwołania. Wobec tego to praktyka kształtuje stosowanie tej instytucji na tle różnego typu spraw administracyjnych.

Zatem eliminacja postanowienia z [...] stycznia 2015 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołań poprzez stwierdzenie jego nieważności, wywodzona z różnej wykładni przepisów prawa, dokonana w warunkach oczywistego braku ku temu podstaw w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w przypadku merytorycznej prawidłowości tegoż postanowienia, byłaby nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Stanowisko takie stałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą stabilizacji porządku prawnego (stosunków administracyjnoprawnych), ukształtowanego ostatecznymi aktami administracyjnymi, która wypływa z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13).

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.