Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2429/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 i ust. 5, art. 51 ust. 2, art. 51 ust. 2c
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, , po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o nałożeniu na Prezydenta [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania: "Budowa kanalizacji sanitarnej oraz budowa, przebudowa i remont sieci wodociągowej na osiedlu [...] w [...] wraz z budową przepompowni ścieków (z jej infrastrukturą)", z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu organ wywodził, że w dniu [...] lipca 2010 r. do Urzędu Miejskiego [...] wpłynął wniosek z dnia [...] lipca 2010 r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania polegającego na budowie kanalizacji sanitarnej oraz budowie, przebudowie i remoncie sieci wodociągowej na osiedlu [...] w [...] wraz z budową przepompowni ścieków (z jej infrastrukturą). W dniu [...] grudnia 2010 r. Prezydent [...], po rozpatrzeniu tego wniosku, wydał decyzję Nr [...], o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezydent [...] złożył zażalenie na postanowienie .

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy zważył, że zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zwłoki.

W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.

Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. z naruszeniem 65-dniowego terminu, określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Organ I instancji ustalił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 144 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od tego okresu ustawowych 65 dni oraz 15 dni związanych z uzgodnieniem projektu decyzji (jak wskazał organ wojewódzki, liczonych od dnia [...] sierpnia 2010 r., tj. od dnia następnego po dniu bezpośredniego doręczenia wniosku o uzgodnienie projektu decyzji do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...], do dnia [...] września 2010 r., tj. do dnia, który był ostatnim dniem na uzgodnienie projektu decyzji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad), orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 64-dniową zwłoką.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami k.p.a. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie - prawidłowo ustalił wymiar zwłoki Prezydenta [...] w wydaniu omawianej decyzji lokalizacyjnej.

Wniosek inwestora z dnia [...] lipca 2010 r. o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji wpłynął do Urzędu Miejskiego [...] w dniu [...] lipca 2010 r. Wobec tego, 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. rozpoczął bieg w dniu [...] lipca 2010 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego [...] wpłynął wniosek. Przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] grudnia 2010 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zatem postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 144 dni. Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p. do terminu, o którym mowa w ust. 2 powyższej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Organ odwoławczy wywodził, że Prezydent [...], po otrzymaniu wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pismami z dnia [...] sierpnia 2010 r. wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału we [...] oraz Marszałka Województwa [...] za pośrednictwem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji.

W ocenie Ministra wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Pisma te zostały doręczone bezpośrednio przez pracownika Urzędu Miejskiego [...] - pismo skierowane do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału we [...] zostało doręczone w dniu [...] sierpnia 2010 r. (co wynika z wyjaśnień złożonych przez Prezydenta [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz załączonej do niego potwierdzonej za zgodność, z oryginałem kopii odpowiedniej strony z "zestawienia doręczeń bezpośrednich korespondencji urzędowej", jak również ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach postępowania lokalizacyjnego), zaś pismo skierowane do Marszałka Województwa [...] za pośrednictwem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] zostało doręczone w dniu [...] sierpnia 2010 r. (co z kolei wynika z wyjaśnień złożonych przez Prezydenta [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz załączonej do niego potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii odpowiedniej strony z "zestawienia doręczeń bezpośrednich korespondencji urzędowej", a także ze zwrotnego potwierdzenia odbioru).

W odpowiedzi na powyższy wniosek o uzgodnienie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] września 2010 r. (które wpłynęło do Urzędu Miejskiego [...] w dniu [...] września 2010 r.), zawiadomił Prezydenta [...], że postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może zostać zakończone w ustawowym terminie z uwagi na konieczność szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W dalszej części zawiadomienia organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone w terminie do dnia [...] listopada 2010 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego [...] w dniu [...] listopada 2010 r. telefaksem, zaś w dniu [...] listopada 2010 r. za pośrednictwem operatora pocztowego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgodnił projekt decyzji.

Minister wskazał, że w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. brak zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uważa się za uzgodnienie projektu decyzji. Uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Wywodzono, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w związku z tym, iż termin wskazany w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest terminem zawitym, organ uzgadniający powinien wydać rozstrzygnięcie w trakcie trwania tego terminu, bez możliwości jego wydłużenia lub przywrócenia z uwagi na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie tego terminu właściwy do wydania postanowienia organ nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. 2-tygodniowy termin na uzgodnienie projektu decyzji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zakończył bieg w dniu [...] września 2010 r. Mając na uwadze, iż organ uzgadniający nie zajął w powyższym terminie stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji, należało uznać, że organ uzgodnił projekt omawianej decyzji w ostatnim dniu 2-tygodniowego terminu w drodze tzw. "milczącej zgody", tj. w dniu [...] września 2010 r.

Marszałek Województwa [...] uzgodnił projekt decyzji postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Powyższe postanowienie zostało nadane w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] września 2010 r. (co wynika z wyjaśnień złożonych przez Marszałka Województwa [...] w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. oraz załączonej do niego potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii odpowiedniej strony z książki nadawczej), zaś do Urzędu Miejskiego [...] wpłynęło w dniu [...] września 2010 r. Następnie pismem z dnia [...] września 2010 r. które wpłynęło do Urzędu Miejskiego [...] w dniu [...] października 2010 r., Urząd Marszałkowski Województwa [...] poinformował, że postanowienie Marszałka Województwa [...] stało się ostateczne w dniu [...] września 2010 r.

Minister wyjaśnił, że w doktrynie przyjmuje się, iż przy obliczaniu terminów wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajdują zastosowanie przepisy działu I rozdziału 10 k.p.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zaś, że o tym czy pismo zostało złożone w terminie decyduje nie data wpływu do organu, ale data jego przekazania placówce pocztowej. Inaczej rzecz ujmując, uzgodnienie można uznać za dokonane w terminie nie w sytuacji, gdy organ uzgadniający wyda postanowienie w ciągu 2 tygodni od daty otrzymania wniosku o zajęcie stanowiska w sprawie, lecz w sytuacji, gdy postanowienie takie w tym terminie zostanie również nadane w placówce pocztowej. Termin 2-tygodniowy, o którym mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. na dokonanie uzgodnienia przez Marszałka Województwa [...] zakończył bieg w dniu [...] września 2010 r. Z uwagi na fakt, że postanowienie organu uzgadniającego zostało wprowadzone do obrotu prawnego w dniu [...] października 2010 r., a zatem po upływie ustawowego terminu, należało stwierdzić, iż uzgodnienia dokonano w ostatnim dniu terminu w trybie tzw. "milczącej zgody", tj. w dniu [...] września 2010 r.

Organ odwoławczy argumentował, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie (a w przypadku bezpośredniego doręczenia przez pracownika organu - od dnia następującego po dniu doręczenia) do dnia wpływu do organu postanowienia w sprawie uzgodnienia. Natomiast w przypadku nie zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 2-tygodniowym terminie, odliczeniu podlega okres do dnia upływu terminu na dokonanie uzgodnienia, czyli tzw. "milczącego uzgodnienia" projektu decyzji. Jeżeli w danej sprawie występuje kilka organów uzgadniających, odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu najwcześniejszego nadania pisma o uzgodnienie (lub od dnia następującego po dniu najwcześniejszego dostarczenia pisma w sposób bezpośredni), do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego (lub do dnia najpóźniejszego uzgodnienia projektu decyzji "milczącą zgodą" organu współdziałającego).

Tak więc odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji podlega okres 15 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, liczonych od dnia [...] sierpnia 2010 r., tj. od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia przez pracownika organu pisma z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału we [...], do dnia [...] września 2010 r., tj. do dnia, w którym projekt decyzji został uzgodniony w trybie tzw. "milczącej zgody" przez Marszałka Województwa [...].

Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu lokalizacyjnym, przeprowadzonym przez skarżącego, nie miały miejsca, poza wskazanymi powyżej, inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Minister dodał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wystąpił do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] z prośbą o zajęcie stanowiska o charakterze pomocniczym w kwestii obsługi komunikacyjnej lub innych uwarunkowań wynikających z położenia planowanej inwestycji "w pasie drogowym oraz na obszarze przyległym do pasa drogowego", a związanych ze specyfiką tej inwestycji. W odpowiedzi na to pismo Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...] pismem z dnia [...] października 2010 r. uzgodnił z uwagami projekt decyzji. Jednakże, zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 609/12, w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji organ właściwy do wydania tej decyzji. W związku z powyższym, uzgodnienie projektu decyzji dokonane przez skarżącego z jednostką organizacyjną urzędu, kierowaną przez skarżącego, nie podlega odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji.

Organ odwoławczy argumentował, że po arytmetycznym odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. od 144 dni, terminu na wydanie decyzji przewidzianego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. tj. 65 dni oraz 15 dni związanych z uzgodnieniem projektu decyzji, otrzymujemy matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, która wynosi 64 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Prezydentowi [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

W ocenie Ministra zarzuty skarżącego zawarte w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.

Stanowisko Prezydenta [...], że odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji podlega okres dokonanych uzgodnień, liczony do dnia wpływu postanowienia uzgadniającego wydanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, pomimo tego, że to postanowienie zostało wydane z przekroczeniem 2-tygodniowego terminu przewidzianego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa. Po upływie terminu określonego w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. organ uzgadniający traci kompetencje do orzekania. Wydanie postanowienia przez organ uzgadniający po upływie 2 tygodni nie ma wpływu na obliczanie terminu, w jakim decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna być wydana, ale także ewentualne warunki zawarte w tym uzgodnieniu (odmowa uzgodnienia) nie wiążą organu wydającego decyzję.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżacego, że odliczeniu powinien podlegać 14-dniowy okres podania do publicznej wiadomości informacji o wydanych postanowieniach uzgadniających oraz termin nie krótszy niż 7 dni przeznaczony na umożliwienie stronom zapoznania się z całym zebranym sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, Minister stwierdził, że jest on chybiony.

Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego i - wbrew twierdzeniu skarżącego - to na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału, w tym zawiadomienia o dokonaniu uzgodnienia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, to organ wydający postanowienie o uzgodnieniu ma obowiązek we własnym zakresie zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu uzgodnieniowym, w szczególności poprzez prawidłowe doręczenie stronom postanowienia kończącego to postępowanie. Taki obowiązek nie może obciążać organu "głównego", a zatem ewentualne wywieszenie obwieszczenia informującego o dokonanym uzgodnieniu pozostaje bez wpływu na możliwość podejmowania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kolejnych czynności procesowych w toku postępowania.

Minister stwierdził, że obydwa obwieszczenia informowały o możliwości zapoznania się z treścią powyższych postanowień, których doręczenie ze skutkiem prawnym miało miejsce po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Jednakże, upublicznienie przez Prezydenta [...] obwieszczeń było zwykłą czynnością procesową i w żaden sposób nie hamowało organu w podejmowaniu kolejnych działań. W związku z powyższym, w ocenie Ministra, okres przeznaczony na zawiadomienie stron o wydanych postanowieniach uzgadniających i możliwości zapoznania się z ich treścią nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu ustawowego, gdyż nie jest to czynność o charakterze nadzwyczajnym. Obwieszczenie, zgodnie z treścią art. 49 k.p.a., stanowi jedną z form doręczenia, która służy usprawnieniu i przyśpieszeniu postępowania.

Mając zaś na uwadze twierdzenie skarżącego, iż odliczeniu, poza okresem związanym z upublicznieniem obwieszczenia z dnia [...] listopada 2010 r. informującym o wydaniu postanowienia uzgadniającego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, winien także podlegać 7-dniowy termin przysługujący stronom na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, Minister wskazał, że powyższy argument nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy zakończonej wydaniem przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. W ww. obwieszczeniu Prezydent [...] nie wyznaczył stronom żadnego dodatkowego terminu przysługującego na zapoznanie się z aktami sprawy, a jedynie zawarł informację, iż obwieszczenie uważa się za doręczone po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby organ innym obwieszczeniem lub zawiadomieniem, w którym zostałby wyznaczony przez skarżącego 7-dniowy termin, poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Ponadto wywodzono, że wbrew stanowisku skarżącego, czas uprawomocnienia się postanowień uzgadniających także nie podlega odliczeniu od ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Wskazano, że art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, a nie od wyczerpania środków zaskarżenia na postanowienie zawierające to stanowisko. Postanowienia administracyjne z zasady podlegają natychmiastowemu wykonaniu, zaś zgodnie z brzmieniem art. 143 k.p.a.wniesienie zażalenia nie wstrzymuje z mocy prawa ich wykonania, a zatem przed upływem terminu do wniesienia zażalenia postanowienie podlega wykonaniu. W związku z tym, dzień wpływu postanowienia uzgadniającego do organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powoduje zakończenie zawieszenia biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji, chyba że doszło do uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. "milczącej zgody" na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., czyli niewyrażenia stanowiska przez organ uzgadniający w ustawowym terminie. Wówczas ostatnim dniem podlegającym odliczeniu jest dzień, w którym upływa termin na dokonanie uzgodnień.

W konsekwencji Minister uznał, że brak jest przesłanek przemawiających za uznaniem, iż terminem podlegającym odliczeniu jest również okres oczekiwania na uostatecznienie się postanowienia uzgadniającego.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że końcem okresu podlegającego odliczeniu od biegu terminu postępowania jest dzień uzgodnienia projektu decyzji przez Marszałka Województwa [...] w trybie tzw. "milczącej zgody", tj. dzień [...] września 2010 r. Wszelkie okoliczności zaistniałe po tym dniu nie podlegają odliczeniu od biegu terminu postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł Prezydent [...] zarzucając mu naruszenie:

- art. 7 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz poprzez nieodniesienie się do części dowodów przedstawionych przez skarżącego, a w rezultacie - poprzez wydanie postanowienia w oparciu tylko o część materiału dowodowego,

- art. 51 ust. 2 i ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię tych przepisów.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi wywodzono, że celem wprowadzenia zamian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było przyspieszenie procesu inwestycyjnego. Wywodzono, że karania po kilku latach od ewentualnego przekroczenia terminu - całkowicie wypaczona zostaje istota administracyjnej kary pieniężnej, której podstawowym celem jest dyscyplinowanie organu lokalizacyjnego i zapobieganie przewlekłości prowadzonych przez niego postępowań. Nakładanie kar finansowych po wielu latach od zakończenia postępowania lokalizacyjnego może godzić, zdaniem skarżącego, w zasadę pogłębiania zaufania do instytucji państwowych wynikającą z art. 8 k.p.a.

Wskazano, że kara jest obligatoryjna, to organ nadzorczy ma możliwość pewnego "luzu decyzyjnego" w zakresie jej wysokości. To też wiąże się z dominującym prewencyjnym charakterem tej kary.

Zdaniem skarżącego działania organu nadzorczego powinny obejmować również sprawdzenie szkodliwości czynu jakiego dopuścił się organ lokalizacyjny, przekraczając termin 65 dni.

Skarżący stwierdził, że uzgodnienie Marszałka Województwa [...], wobec niezajęcia stanowiska w terminie 2 tygodni od daty doręczenia wystąpienia o uzgodnienie ([...] sierpnia 2010 r.), nastąpiło w trybie tzw. "milczącej zgody" (postanowienie Marszałka z dnia [...] września 2010 r. zostało nadane dopiero [...] września 2010 r.). W związku z tym odliczeniu z biegu terminu 65 dni podlega okres 14 dni licząc od dnia [...] września 2010 r., tj. od dnia następnego po dniu doręczenia pisma o uzgodnienie do Marszałka do dnia [...] września 2010 r.

W ocenie skarżącego znacznie trudniejsza do odpowiedniego zakwalifikowania jest sprawa uzgodnienia decyzji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Decyzja została doręczona do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przez pracownika Urzędu Miejskiego [...] w dniu [...] sierpnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, nie przekraczając terminu 2 tygodni, zajął stanowisko, o którym w art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w piśmie z dnia [...] września 2010 r., które do urzędu wpłynęło w dniu [...] września 2010 r. W piśmie tym (o sygn. [...]) poinformował, że postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zostanie zakończone w terminie do dnia [...].11.2010 r. Skarżący, wywodził, że kierując się ogólną zasadą legalności (art. 6 kpa), nie chcąc dopuścić do wydania merytorycznie błędnej decyzji obarczonej wielkim ryzykiem (niewykonalności i nieważności), kategorycznie stwierdził, że w tej wyjątkowej sprawie nie może mieć miejsca przypadek tzw. "milczącej zgody", jaki przewiduje art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p.

Zdaniem Skarżącego uzasadnione jest zatem odliczenie z biegu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 upzp okresu 72 dni, czyli od dnia [...] sierpnia 2010 r. (tj. dnia następnego po dniu doręczenia pisma o uzgodnienie decyzji do GDDKiA) do dnia [...] listopada 2010 r., w którym do urzędu wpłynęło w formie faksu postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2010 r. (oryginał wpłynął do urzędu w dniu [...] listopada 2010 r.).

Kolejną, istotną z punktu widzenia poprawności proceduralnej czynnością, było oczekiwanie na uostatecznienie się postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie postanowienie uzgadniające decyzję lokalizacyjną wydał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Od postanowienia tego miał prawo wnieść zażalenie inwestor, a organ lokalizacyjny był zobligowany odczekać odpowiedni czas na uostatecznienie się tego postanowienia.

Zakładając, że w dniu wydania postanowienia ([...] listopada 2010 r.) GDDKiA nadała również postanowienie do inwestora (wyłącznie któremu przysługiwało zażalenie) można przyjąć minimalny czas na doręczenie przesyłki - 7 dni oraz 7 dni na możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie przez inwestora. Przyjęte terminy nie odbiegają od realiów, dlatego też, zdaniem skarżącego, przyjęcie 14 dni na możliwość stwierdzenia ostateczności postanowienia uzgadniającego nie jest niczym niewłaściwym.

W ocenie skarżącego odliczeniu powinien podlegać czas niezbędny na uzgodnienia i na uostatecznienie się postanowienia uzgodnieniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga jest obszerna, ale zagadnienia sporne między stronami sprowadzają się w istocie do następujących kwestii: czy Prezydent winien wstrzymać się z rozpoznaniem sprawy do czasu, kiedy postanowienia uzgodnieniowe (art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p.) staną się ostateczne, czy dopuszczalne jest wymierzenie przedmiotowej kary pieniężnej po upływie ponad trzech lat od wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i czy pomimo upływu okresu 2 tygodni, o którym mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. organ lokalizacyjny zobligowany jest oczekiwać na wydanie postanowienia uzgodnieniowego.

Przed przejściem do szczegółowych uwag należy przypomnieć, że zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Równocześnie ustawodawca w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. przewidział, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Cel powołanej regulacji nie budzi wątpliwości. Otóż jest nim przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego prowadzonego z wykorzystaniem środków publicznych, w tym tzw. funduszy unijnych. Reasumując ten wątek, ratio legis instytucji kary z art. 51 u.p.z.p. nie jest powiązana ze stwierdzeniem ewentualnych uchybień formalnych w procedowaniu przez organ, a z prowadzeniem tego postępowania w sposób przewlekły.

Przechodząc do omówienia pierwszej kwestii zauważyć należy, że w ocenie Prezydenta [...] w przypadku uzgodnienia z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, doszło do uzgodnienia przez ten organ stanowiska w terminie 2 tygodni, albowiem w piśmie z dnia [...] września 2010 r. zajął stanowisko informując, iż sprawa zostanie zakończona w terminie do dnia [...] listopada 2010 r. Ponadto w tej wyjątkowej sprawie organ nie mógł się oprzeć jedynie na milczącym uzgodnieniu.

Z powyższymi twierdzeniami nie można się zgodzić. Zauważyć należy, że już w dacie [...] września 2010 r. Prezydent [...] otrzymał wiadomości, ze Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie dokona uzgodnienia w zakreślonym 2 tygodniowym terminie. W tej dacie organ wiedział więc, że dojdzie do milczącego uzgodnienia. Nie można uwzględnić w tym zakresie twierdzeń skarżącego, że nie postąpił zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. z uwagi na wyjątkowy charakter sprawy, to jest nie przyjął, iż nastąpiło milczące uzgodnienie. Po pierwsze, co słusznie zauważył Minister, organ lokalizacyjny pouczył organ uzgadniający o treści powyższego przepisu, a po drugie normy takiej nie zastosował wobec Marszałka Województwa [...], wobec, którego przyjął, że milczące uzgodnienie nastąpiło z dniem [...] września 2010 r. Najważniejszym argumentem jest jednak okoliczność, że powyższy przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie pozwala na żadne odstępstwa od tej reguł stwierdzając, że po upływie dwutygodniowego terminu uzgodnienie uznaje się za dokonane. Ranga i charakter inwestycji nie mają więc w tym przypadku znaczenia. Prezydent nie był więc uprawniony, aby oczekiwać na uzgodnienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, które nastąpiło dopiero postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Po upływnie dwóch tygodni od doręczenie projektu organowi uzgadniającemu, powinien uznać go za uzgodniony i podjąć dalsze czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Administracyjnego brak jest również podstaw do odliczenia od 65 dniowego terminu okresu oczekiwania na moment, kiedy postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji stanie się ostateczne. Po pierwsze, wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonalności postanowienia uzgodnieniowego (art. 143 k.p.a.). Po drugie, nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że w przypadku uzgodnień dokonywanych w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Trudno racjonalnie przyjąć, że inwestor będzie składał zażalenia na postanowienie uzgadniające projekt decyzji. Reasumując, Minister trafnie nie uwzględnił przy ocenie zachowania 65 dniowego terminu okresów oczekiwania na wniesienie zażalenia od pozytywnego postanowienia uzgodnieniowego (por. np. wyrok NSA z 25 czerwca 2010 r., II OSK 1057/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2015 r., IV SA/Wa 2142/14 - CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Prezydenta o niemożności wymierzenia przedmiotowej kary po upływie ponad trzech lat od wydania decyzji. W szczególności na przeszkodzie orzekaniu w przedmiocie kary nie stoi powołana w skardze zasada zaufania. Wymierzenie tej kary jest obowiązkiem organu, który nie może orzekać na zasadzie słuszności. Zresztą wymierzenie kary nawet po kilku latach nie podważa funkcji prewencyjnej tego środka prawnego. Reasumując, ustawodawca nie zawarł zakazu wszczynania przez wojewodów tego rodzaju postępowań nadzorczych po upływie konkretnego terminu, liczonego bądź to od dnia złożenia wniosku przez inwestora, bądź od momentu wydania przez organ decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., II OSK 2187/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2016 r., IV SA/Wa 2876/15 - CBOSA).

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.