Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1110/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art/. 138 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa postanowienia pozytywnie opiniującego projekt podziału działki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Wójt Gminy [...] pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w N. , gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Wnioskiem z dnia [...] r. W. W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...]., znak: [...] stwierdziło, że postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] r., znak: [...] wydane zostało z naruszeniem prawa.

Wnioskiem z dnia [...] r. W. W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał w nim, że skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa polegającym m.in. na:

1) zastosowaniu w badaniu ważności postanowienia Wójta Gminy [...] znak: [...] nieistniejących w dniu [...]. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

2) nie sprawdzeniu stanu faktycznego i prawnego dzielonej nieruchomości obowiązującego [...]., w tym prawnie obowiązujących (wg ewidencji) oznaczeń nieruchomości,

3) bezpodstawnym przyjęciu, że postanowienie o charakterze opinii i nie kończące sprawy podziału, może wywołać jakiekolwiek nieodwracalne skutki prawne, skoro właściciel nieruchomości wcale nie ma obowiązku wystąpić o zatwierdzenie zaopiniowanego podziału, a z drugiej strony, w ogóle nie wykorzystuje postanowienia opiniującego podział do jakichkolwiek czynności prawnych,

4) pominięciu tak istotnego faktu, że w zasadzie podział prawie tej samej nieruchomości był już oceniany i korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Dokonano to w decyzji [...] z [...]. oraz w decyzji [...] z [...]. Sprawy te co prawda dotyczyły decyzji podziałowej zatwierdzającej poprzedni projekt podziału, ale okoliczności i pewne szczegóły w znacznym stopniu zbieżne. W związku z czym zawarte w decyzji [...] stwierdzenie, że podział nieruchomości był możliwy bez trybu decyzyjnego, na zasadzie analogii dotyczyć powinno także postanowienia Wójta Gminy [...] znak: [...] Zgodnie z decyzją [...] podział mógł być zrealizowany z zachowaniem identycznego położenia granic, wyłącznie w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego, co stanowi konsekwencję art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który tereny rolne wyłączał z poza działania przepisów ustawy. W związku z czym, ani postanowienie opiniujące podział ani decyzja zatwierdzająca podział nie powinny być wydane,

5) stosowaniu różnych miar dla takich samych spraw. W postanowieniu z [...] [...] wskazuje się na dopuszczalną powierzchnie działki o wielkości 1000 m2, kiedy w postanowieniu z [...] oraz w decyzjach [...] z [...]. i [...] [...]. wydzielenie działki mniejszej niż 1800 m2 uznaje się za rażące naruszenie prawa.

W konkluzji wskazano, że skarżone postanowienie zawiera pewne pierwiastki podobnych ustaleń, to jednak dokonane zostały one na niewłaściwej podstawie prawnej i faktycznej w związku z powyższym strona wniosła o uchylenie postanowienia i wydanie nowego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem szczegółowej analizy problemu zawartej w decyzji [...] z [...].

W. W. w dniu [...]. złożył uwagi na piśmie do akt sprawy, z których wynika, że w aktach sprawy brak jest mapki z zaznaczonymi granicami działki [...]. Na to miejsce umieszczono drugi egzemplarz mapki z działkami [...] i [...], jednak granice tych działek zaznaczono nieprawidłowo, gdyż przesunięto wskazania wschodnich granicach tych działek. Zgubiono obszar działki [...], z którego później wyłoniono działkę [...].

Pismem z [...] r. W. W. złożył następujące uwagi, wyjaśnienia i wnioski:

1. Organ I instancji nie wypełnił obowiązku nałożonego przez SKO w L. i nie przedstawił na rysunku planu zagospodarowania granic działki [...] (w ogóle, zaś granice działek [...] i [...] przedstawił w sposób oczywisty błędnie). Dowodem błędu byłoby w pierwszej kolejności prawidłowe wskazanie działki [...] (gdyby pokazano), a w szczególności pokazanie na mapie prostej, przechodzącej przez wschodnią, a zarazem zewnętrzną granicę obszaru działki [...]. Ta linia graniczna - jako ograniczenie dzielonej nieruchomości od wschodu — powinna bowiem w części południowej być zachowana także w przypadku działki [...]. Nie było bowiem podziałów działki [...], później działki [...], kolejno działki [...] i [...], które dzieliłyby na szerokości te działki w ich części południowej. Wręcz przeciwnie były scalenia, polegające na łączeniu węższych obszarów w szersze. Co do logiki nie miała prawa więc powstać w obszarze pierwotnej działki [...] na mapie dodatkowa linia, tak jak przedstawił to UG [...] na swojej mapie. Jednocześnie wskazał, iż kieruje uwagę Kolegium na fakt, że owa omawiana prosta (przechodząca przez granicę wschodnią działki [...]) przechodzić powinna przez punkt osnowy geodezyjnej o numerze 2180 - dowód załącznik 1. To, że punkt osnowy nie jest zaznaczony każdorazowo na mapach, nie zmienia faktu, iż powinien każdorazowo być uwzględniony przy czynnościach geodezyjnych zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem. W szczególności przy zestawieniu różnych źródeł (map) obowiązują instrukcje techniczne (K-l, K-2, K-3). Zgodnie z instrukcjami błąd wzajemnego uzgodnienia punktów osnowy geodezyjnej nie powinien przekraczać na mapie 0,15 mm, a punktu topograficznego od najbliższego punktu osnowy 0.5 mm. Natomiast w wykonaniu UG [...] prawnie obowiązującą linię z punktem osnowy zastąpiono inną, i na dodatek wymyśloną linią. To stanowi pogwałcenie wszelakich zasad w tej materii.

2. Istotnym warunkowaniem dla prawidłowego odczytania rysunku planu zagospodarowania jest ustalenie daty sporządzenia rysunku planu. W trybie informacji publicznej dane te został ustalone i przedstawione jako załączniki do pisma.

3. Zaznaczył, że jeśli do obszaru działki [...] i [...], przekazanego przez UG [...] dołączyć obszar działek [...], [...], [...], [...] to w żaden sposób nie otrzyma się obszaru pokrywającego w całości pierwotny teren działek [...], [...], [...] i [...], pokazanych na rysunku planu, a wiec dane gminy są nieprawdziwe i pozostają w sprzeczności z informacją ze Starostwa Powiatowego (załącznik 6).

4. Wójt Gminy [...] na jego wniosek ustalał warunku zabudowy działek [...] i [...] (decyzja z [...] znak: [...]([...]), dla działki [...] (decyzja z [...] znak: [...]). Zgodnie z pierwszą z decyzji linia zabudowy występowała na setnym metrze. Po wyliczeniu powierzchni wskazanej na załączniku graficznym do decyzji można otrzymać wynik, iż w strefie zabudowy MR znajdowało się łącznie 1500 m2 powierzchni. Nie był możliwy w 1999 roku jakikolwiek podział działek [...] i [...] w trybie decyzyjnym. Jeśli dopuścić nawet jako prawidłową z innych źródeł tezę, iż linia zabudowy występowała wówczas na 110 metrze, to rozważany mógł być jako prawidłowy, tylko podział działek [...] i [...], polegający na oddzieleniu terenu rolnego od części budowlanej o pow. 1800m2, z ewentualnym dostępem do części rolnej na zasadzie służebności. Taki podział byłby jednak niekorzystny i bezcelowy dla właścicieli nieruchomości. Faktyczne i wymierne korzyści odniosłaby tylko gmina, pobierając opłaty przyłączeniowe za podłączenie do sieci gminnej od każdej wydzielonej nieruchomości oddzielnie. W takiej sytuacji prawidłowa opinia o proponowanym projektowanym podziale jego nieruchomości stanowiłaby dostateczny powód, żeby nieruchomość zagospodarować inaczej. Nie wykluczając przy tym sytuacji zniweczenia poprzedniego podziału i ponownego scalenia całości nieruchomości, a następnie powtórnego podziału na 2 działki budowlane po 1800m2 każda, i z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej o szerokości 3m. Oczywiście przy założeniu strefy zabudowy na głębokości 110m, kiedy powierzchnia zabudowy wynosiłaby łącznie ok. 3960 m2. Taki podział byłby możliwy zresztą jako jedyny. Podział późniejszy dokonany w 2001 roku w zasadzie powielał błędy poprzednich, a korzyści w praktyce odniosła tylko gmina, pobierając więcej opłat przyłączeniowych od podłączenia większej liczby mniejszych działek do sieci wodociągowej. Natomiast właścicieli wydzielonych małych działek obciążono znacznym ryzykiem odmowy pozwolenia na budowę na działce nie posiadającej wymaganej wielkości, żeby być uznaną za budowlaną.

5. Jako uzasadnione uważa zobowiązanie Wójta Gminy [...] do prawidłowego pokazania położenia działek [...], [...] i [...] w N. na rysunku planu zagospodarowania oraz dołączenie do akt obecnej sprawy dotyczących wydania decyzji ustalających warunki zabudowy działki [...] oraz działek [...] i [...] i [...].

6. Na podstawie dokładnie mu znanych na podstawie załącznika 1 wymiarów pokazał na mapie rysunku planu zagospodarowania położenie granic działki [...] (załącznik 8) działki [...] (kolor zielony na załączniku 9) i działku [...] (kolor czerwony na załączniku 9).

Ze względu na to, że Starostwo Powiatowe w L. jednoznacznie wskazuje w swoich pismach, iż podstawą wprowadzenia do obrotu prawnego działek [...], [...] i [...] były operaty techniczne, nie widzi żadnego uzasadnienia do utrzymywania w obrocie wadliwych rozstrzygnięć dotyczących podziałów. Jednocześnie wniósł o wyjaśnienie dlaczego jako stronę postępowania w sprawie podziału działki [...] wskazano Państwa Ł. , skoro żadna z wydzielonych w tym podziale działek nie została przez nich nabyta.

Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. , nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 92 ustawy z [...]. o gospodarce nieruchomościami uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i stwierdziło, że postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia z [...]., znak: [...] wydane zostało z naruszeniem prawa.

W ocenie Kolegium zasadny jest pierwszy zarzut podniesiony przez W. W., który oparty został na tym, iż przy badaniu ważności postanowienia Wójta Gminy [...] znak: [...] oparto się o nieistniejące w dniu [...]. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ podkreślił, że w dniu wydania postanowienia przez organ I instancji przepis art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywał w brzmieniu: "Przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg nie będących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych." Dodatkowo nie istniał wtedy przepis art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym wadliwe jest powoływanie się w zaskarżonym postanowieniu na nieobowiązujący w dniu [...]. art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym nieaktualne są też zawarte w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia rozważania odnoszące się do normatywów powierzchniowych działek.

Kwestionowanym w trybie nadzwyczajnym postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 93 ustawy z dnia [...] r. o gospodarce nieruchomościami, pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w N., gmina [...].

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w

sprawie I etapu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]), obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego postanowienia, dzielona działka o nr [...] położona była częściowo w terenie RP - uprawy polowe.

W ocenie Kolegium uznać należało, że postanowienie Wójta Gminy [...] z [...]. zostało wydane z naruszeniem prawa — obowiązującego w dacie jego wydania przepisu art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, iż jego brzmienie językowe jest wielce nieczytelne, a wszelka wykładnia spełniająca wymaganie spójności systemu prawa jest bardzo utrudniona; dotyczy to zarówno nieprecyzyjnego pojęcia "drogi", "nowej drogi", jak i pojęcia "niezbędnych dróg dojazdowych do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych". Podkreślana jest również niekonsekwencja ustawodawcy polegająca na użyciu pojęcia "nowe drogi" w art. 92 ustawy, a w późniejszych przepisach - pojęcia "drogi publiczne" w art. 93 ust. 3 oraz art. 98 ust. 1 ustawy. Przepis art. 92 ustawy nie precyzuje wprost, czy dotyczy dróg publicznych, czy też dróg niezaliczonych do dróg publicznych, tj. dróg wewnętrznych. W doktrynie i orzecznictwie przyjmowane były różne interpretacje powyższego przepisu prezentowane jest rozumienie pojęcia — iż w/w pojęcie "drogi" dotyczy drogi publicznej nie będącej niezbędną drogą dojazdową do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych.

Projekt podziału przedłożony przez W. W. wydzielał nowe działki o nr: [...], [...] (położoną w terenie oznaczonym RP - uprawy polowe) oraz działkę [...] - drogę dojazdową do zespołu nowych działek.

Uwzględniając powyższe rozumienie pojęcia drogi, użytego w art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jako drogi publicznej należy uznać, iż przepisy Działu III Rozdział I ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miały zastosowania w sprawie, ponieważ podział dotyczył nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele rolne (część działki [...]), a dokonanie podziału nie spowodowało konieczności wydzielenia nowych dróg publicznych nie będących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego istniejącego w dacie podziału. Wobec powyższego, zgodnie z art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu z dnia [...] r., do podziału nieruchomości rolnej nie miały zastosowania przepisy ustawy dotyczące podziału nieruchomości, podział dokonany mógł zostać na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiłby podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wykazanie przebiegu nowookreślonych granic działek ewidencyjnych.

Dokonanie podziału było zatem możliwe jedynie w sytuacji, gdy spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg publicznych nie będących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Taka sytuacja nie zaistniała w przypadku objętej przedmiotem badania sprawy, a co za tym idzie nie było podstaw do stosowania art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie Kolegium podzieliło pogląd wyrażony wcześniej w innym orzeczeniu Kolegium z [...]., znak: [...]

Zaistnienie wskazanej wady skutkować winno stwierdzeniem przez Kolegium nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. znak [...]

W rozpatrywanej sprawie badane postanowienie wywołało, w ocenie Kolegium, nieodwracalne skutki prawne polegające na późniejszym przeniesieniu własności nieruchomości (poszczególnych działek; powstałych również w wyniku wtórnego podziału - jak w przypadku działki nr [...]) na rzecz osób trzecich. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie przestał istnieć uprzedni przedmiot podziału, a zatem zaistniała sytuacja wypełniająca dyspozycję art. 156 § 2 k.p.a. Organ w tym zakresie powołał się na obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Ponadto organ wskazał, że nabycie własności nieruchomości przez D. Ł. oraz A. Ł. stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy [...]. Okoliczność ta znana jest Kolegium z urzędu, bowiem była podnoszona w innych sprawach prowadzonych z wniosku W. W.. W aktach sprawy [...] znajduje się wypis z rejestru gruntów (k. 43), z którego wynika, że właścicielami działki [...], obręb 18 N. są A. Ł. i D. L. Ł.. Działka ta powstała w wyniku podziału działki [...], która powstała w wyniku podziału działki [...]. Uzasadnia to nadanie obecnym właścicielom działki [...] statusu strony w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał, iż są one niezasadne. Obowiązujące w dniu [...]. według ewidencji oznaczenia nieruchomości są bez znaczenia z punktu widzenia kontroli legalności postanowienia w trybie stwierdzenia nieważności. Ustosunkowując się do uwag wniesionych przez W. W. w dniu [...]. oraz w piśmie z [...]. stwierdził, że Kolegium dysponuje materiałem dowodowym wystarczającym do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Ze względu na to, iż jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia wadliwie wskazano art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium uznało, że zasadne będzie merytoryczne orzeczenie w sprawie poprzez uchylenie postanowienia [...] w całości i stwierdzenie, że postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...]., znak: [...] wydane zostało z naruszeniem prawa.

W. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

- błędne uznanie, że postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] r. opiniujące projekt podziału nieruchomości działkę ewidencyjną [...] w miejscowości N. gmina [...], może wywoływać nieodwracalne skutki prawne, a fakt ten stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności postanowienia, mimo udowodnionego rażącego naruszania prawa - wyczerpującego przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt k.p.a.;

- naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art.6, art.7, art.8, art.9, art.28, art. 75 § 1 i § 2, art. 76, art.77 §1 i § 4, art. 78 § 1, art.80, art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 3, art. 123 § 1 i § 2, art. 124 § 1, art.156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i § 2, art.158 § 2 k.p.a. przez brak pełnego merytorycznego rozpoznania wniosku strony;

- naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez nieuwzględnienie obowiązujących w dniu [...] r. danych z legalnej i urzędowej ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia obowiązujących przepisów Kodeksu prowadzi do wniosku, iż ze względu na rażące naruszenie art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rażące naruszenie § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a) uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] r. powinno nastąpić stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] r., opiniującego projekt podziału nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną [...];

- bezpodstawne przyjęcie, że postanowienie o charakterze opinii może wywoływać jakiekolwiek nieodwracalne skutki prawne, skoro właściciel nieruchomości nie ma wcale obowiązku wystąpić o zatwierdzenie zaopiniowanego podziału, a z drugiej strony, w ogóle nie wykorzystuje postanowienia opiniującego podział do jakichkolwiek czynności prawnych;

- pominięcie istotnych ustaleń dotyczących sprawy, jakie zawarto w innych rozstrzygnięciach Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co skutkowało zastosowaniem różnych miar dla takich samych spraw. W szczególności, jeśli Organ stwierdził w decyzji [...] z [...] oraz w [...] z [...], że wydzielenie działki mniejszej niż 1800 mkw. obszaru położonego w granicach terenu MR jest rażącym naruszeniem prawa, to w analogicznym stanie prawnym podobne stwierdzenie powinno dotyczyć każdej innej nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia podniósł okoliczności wskazane już wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Poza tym wskazał, że nie jest uzasadnione kierowanie zaskarżonego postanowienia do innych osób, niż właściciele dzielonej nieruchomości.

Zarzucił ww. postanowieniu naruszenie art. 127 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie postulatów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności bezzasadne zaniechanie podjętych w postępowaniu odwoławczym czynności dowodowych w celu wyjaśnienia, czy zaopiniowany wbrew treści art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami projekt podziału mógł także naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania. Ponieważ Skład Orzekający nie usunął z obrotu prawnego postanowienia znak: [...], a jedynie uznał rażące naruszenie art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nadal mam interes prawny do oceny, czy wszystkie wydzielane w opiniowanym projekcie podziału nieruchomości działki spełniają definicję działki budowlanej, zawartą w ustaleniach planu zagospodarowania. Ponadto Urząd Gminy przesłał mapę inną niż żądana, a Kolegium zaniechało czynności w celu otrzymania właściwych map. W rezultacie droga urzędową właściwych map nie otrzymano i nie stanowiły one podstawy wydanego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium przyznało, że błędnie na str. 7 postanowienia (wiersz 8 od dołu) wskazało art. 92, zamiast art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Omyłka ta nie miała jednak znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz.1066) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego postanowienia w zakresie jego zgodności z prawem.

Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. – prawa nie narusza.

Kontrolowanym postanowieniem Kolegium - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 1 3 i art. 144 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 K.p.a.- uchyliło postanowienie tego organu z dnia [...] r. i stwierdziło, że postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] wydane zostało z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że jak wynika z obecnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

Rozważając zakres swobody ustawodawcy w określaniu relacji między - przewidzianą art. 7 Konstytucji RP - zasadą praworządności, z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a - wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP - zasadą pewności prawa i zaufania do Państwa i stanowionego przezeń prawa, z którymi powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej – Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że dopuszczalne są wyjątki, zarówno od zasady praworządności, jak i od zasady pewności prawa i zaufania (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydany w sprawie P 46/13).

Poza tym należy wskazać, że skutkiem uznania za niekonstytucyjny art. 156 § 2 k.p.a. (por. ww. wyrok TK) w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, była konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W toku postępowania nadzwyczajnego ustalono, że zasadny okazał się zarzut podniesiony przez W. W., który oparty został na tym, iż przy badaniu ważności postanowienia Wójta Gminy [...] znak: [...] oparto się o nieistniejące w dniu [...] r. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak wynika bowiem z akt sprawy w dniu wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji przepis art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywał w brzmieniu: "Przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg nie będących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych." Dodatkowo nie istniał wtedy przepis art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym wadliwe jest powoływanie się w zaskarżonym postanowieniu na nieobowiązujący w dniu [...]. art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym nieaktualne są też zawarte w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia rozważania odnoszące się do normatywów powierzchniowych działek.

Kwestionowanym w trybie nadzwyczajnym postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy [...], na podstawie art. 93 ustawy z dnia [...] r. o gospodarce nieruchomościami, pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w N., gmina [...].

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie I etapu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]), obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego postanowienia, dzielona działka o nr [...] położona była częściowo w terenie RP - uprawy polowe.

W ocenie Sądu zasadnie – w tej sytuacji – organ uznał, że postanowienie Wójta Gminy [...] z [...]. zostało wydane z naruszeniem prawa - obowiązującego w dacie jego wydania przepisu art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zwraca się uwagę, że ustawodawca niekonsekwentnie posługuje się pojęciem "nowe drogi" wskazane w art. 92 ustawy, a w późniejszych przepisach - pojęciem "drogi publiczne", o których mowa w art. 93 ust. 3 oraz art. 98 ust. 1 ustawy. Przepis art. 92 ustawy nie precyzuje wprost, czy dotyczy dróg publicznych, czy też dróg niezaliczonych do dróg publicznych, tj. dróg wewnętrznych. Poza tym podnosi się, że ww. pojęcie "drogi" dotyczy drogi publicznej nie będącej niezbędną drogą dojazdową do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych.

Projekt podziału przedłożony przez W. W. wydzielał nowe działki o nr [...], [...] (położoną w terenie oznaczonym RP - uprawy polowe) oraz działkę [...] - drogę dojazdową do zespołu nowych działek.

Zdaniem Sądu uwzględniając powyższe rozumienie pojęcia drogi, użytego w art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jako drogi publicznej należy uznać, iż przepisy Działu III Rozdział I ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miały zastosowania w sprawie, ponieważ podział dotyczył nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele rolne (część działki [...]), a dokonanie podziału nie spowodowało konieczności wydzielenia nowych dróg publicznych nie będących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego istniejącego w dacie podziału. Wobec powyższego, zgodnie z art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu z dnia [...] r., do podziału nieruchomości rolnej nie miały zastosowania przepisy ustawy dotyczące podziału nieruchomości, podział dokonany mógł zostać na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiłby podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wykazanie przebiegu nowookreślonych granic działek ewidencyjnych.

Postanowienie z dnia [...] r. zostało wydane zatem z rażącym naruszeniem art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dokonanie podziału było możliwe wobec tego jedynie w sytuacji, gdy spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg publicznych nie będących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Taka sytuacja nie zaistniała w przypadku objętej przedmiotem badania sprawy, a co za tym idzie nie było podstaw do stosowania przepisu art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, iż doszło do rażącego naruszenia prawa.

Zaistnienie wskazanej wady co do zasady skutkować winno stwierdzeniem przez organ nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. Zgodnie jednak – o czym mowa była wyżej - z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji (dotyczy to również postanowienia) z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja (również postawienie) wywołała nieodwracalne skutki prawne. W rozpatrywanej sprawie badane postanowienie wywołało, na co słusznie wskazało w ocenie Kolegium, nieodwracalne skutki prawne polegające na późniejszym przeniesieniu własności nieruchomości (poszczególnych działek; powstałych również w wyniku wtórnego podziału - jak w przypadku działki nr [...]) na rzecz osób trzecich. W niniejszej sprawie przestał istnieć uprzedni przedmiot podziału, a zatem zaistniała sytuacja wypełniająca dyspozycję art. 156 § 2 k.p.a. Powyższe postanowienie wywołało nieodwracalne skutki prawne, albowiem w wyniku zbycia wydzielonych podczas podziału (następnie wtórnego podziału) nieruchomości, powstały odrębne przedmioty własności (objęte odrębnymi księgami wieczystymi) i nie da się w trybie administracyjnym odwrócić zaistniałej sytuacji i powrócić do stanu istniejącego przed wydaniem postanowienia opiniującego podział, a następnie decyzji podział ten (i następny) zatwierdzającej.

W utrwalonym orzecznictwie wskakuje się, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja [obarczona] jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji (uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 28.5.1992 r., III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211).

Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak w: red. J. Niczyporuk, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, (w:) Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie KPA, Wyd. WSPA 2010, s. 901-902; wyrok NSA z: 24.11.2010 r., I OSK 148/10, Lex nr 745041; 5.6.2012 r., II OSK 292/ 11, Lex nr 1219128). Trafnie Kolegium wskazało, że nabycie własności nieruchomości, obejmującej działkę [...], opisaną w księdze wieczystej [...] przez osoby trzecie, w ramach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 kwh), stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 18.9.2012 r., I OSK 2152/11, Lex nr 1264678).

Kolegium stwierdziło, że nabycie własności nieruchomości przez D. Ł. oraz A. Ł. stanowiło negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy [...].

Powyższe stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Sąd wskazał także, że pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Obowiązujące w dniu [...]. według ewidencji oznaczenia nieruchomości są bez znaczenia z punktu widzenia kontroli legalności postanowienia w trybie stwierdzenia nieważności. Nie jest zadaniem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości rozstrzyganie, czy poszczególne działki spełniają definicję działki budowlanej.

Podniesione w skardze zarzuty nie znajdują natomiast żadnych podstaw. Treść uzasadnienia organu odwoławczego wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, jest jasna, rzeczowa i odpowiada wszelkim wymogom określonym w art. 107 §1 i 3 k.p.a.

Dodatkowo należy wskazać, że procesową podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że i pod tym względem postanowienie to odpowiada prawu. Organ odwoławczy dokonując należytej oceny materiału dowodowego oraz przyjmując prawidłową wykładnię prawa materialnego, trafnie wskazał, że zaskarżone postanowienie wadliwie powołuje art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomości. W konsekwencji, prawidłowo organ ten uchylił postanowienie organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2016.718 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.