Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 281/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 8 i 9
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skarg S.K. i P.S. na uchwałę Rady Miasta w Piekarach Śląskich z dnia 31 maja 2006 r. nr LIII/517/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) ze skargi S.K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu położonego w Piekarach Śląskich objętego jednostką strukturalną o symbolu planu B19RP, stanowiącego działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 oraz część działki nr 10, mapa 15-7; 2) ze skargi P.S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu położonego w Piekarach Śląskich objętego jednostką strukturalną o symbolu planu B19RP, stanowiącego działkę nr 11, mapa 15-7; 3) zasądza od Gminy Piekary Śląskie na rzecz skarżącego S.K. kwotę 300 (trzysta) złotych, a na rzecz skarżącego P.S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 28 września 2000 r. Rada Miasta w Piekarach Śląskich podjęła uchwałę nr XXIII/178/2000 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Piekary Śląskie.

Następnie Rada Miasta uchwałą z dnia 26 września 2002 r. nr XLIII/384/02 postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piekary Śląskie. Uchwała ta została zmieniona kolejną uchwałą tego organu z dnia 25 marca 2004 r. - w zakresie granic terenu, który podzielono na dwa obszary, z tym zastrzeżeniem, że obszar II opracowywany będzie jako drugi etap - po przeprowadzeniu zmiany studium.

W dniu 31 maja 2006 r., po stwierdzeniu zgodności ze Studium przyjętym uchwałą z dnia 28 września 2000 r., Rada Miasta w Piekarach Śląskich podjęła uchwałę Nr LIII/517/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Piekary Śląskie w obszarze pierwszym. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2006 r., Nr 79.

Pismem z dnia 26 listopada 2013 r. S. K., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn zm.), wezwał Radę Miasta Piekary Śląskie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezgodności uchwały w przedmiocie planu miejscowego z ustaleniami studium. W świetle uchwały z dnia 28 września 2000 r. działki nr "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9" oraz część działek o nr "10" i "11" przeznaczone były pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW, zaś w uchwalonym planie miejscowym stanowią tereny rolne bez prawa zabudowy o symbolu B19RP, czym naruszono wymóg z art. 9, art. 15 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012, poz.647 z późn. zm. – zwanej dalej: u.p.z.p.).

Wezwanie analogicznej treści wniósł jako właściciel działki nr "12", P. S.

Pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta w Piekarach Śląskich z dnia 31 maja 2006 r. domagając się stwierdzenia jej niezgodności z prawem w części dotyczącej działki nr "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9" oraz części działek o nr "10" i "11". W uzasadnieniu ponowił dotychczasową argumentację co do niezgodności uchwały w przedmiocie planu miejscowego w zakresie jednostki o symbolu B19RP, w której położone są parcele, z ustaleniami studium z dnia 28 września 2000 r., w świetle postanowień którego, jak i poprzednio obowiązującego na tym terenie planu, obszar przeznaczony był pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW. Skarżący podniósł, że w tej sytuacji zaskarżona w części uchwała zapadła z naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jako że studium uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r., zachowało moc prawną zgodnie z art. 87 ust. 1 tejże ustawy. Taki stan rzeczy, a więc niemożliwość zabudowy działki, narusza zatem interes prawny właściciela, podlegający ochronie na gruncie art. 6 ust. 1 ustawy. Jednakże z uwagi na upływ 1 roku od podjęcia uchwały, skarżący wnioskuje o stwierdzenie jej niezgodności z prawem - we wskazanej części.

Skargę co do meritum analogicznej treści, odnoszącą się do działki nr "12" wniósł pismem z dnia 20 marca 2014 r. P. S. z tym, że w skardze skarżący domaga się nie stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały lecz stwierdzenia jej nieważności w części odnoszącej się do ww. działki.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA z dnia 30 kwietnia 2014 ww. sprawy zostały połączone celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W podnoszących analogiczne argumenty odpowiedziach na skargi pełnomocnik Prezydenta Miasta Piekary Śląskie wniósł o ich oddalenie. Przyznał wprawdzie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone w 2000 r. istotnie jako kierunek rozwoju przewidywało dla ww. terenów przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, wielorodzinną wraz z niezbędną infrastrukturą drogową i uzbrojeniem terenu wskazaną do realizacji przez "A" w Piekarach Śląskich, natomiast w planie miejscowym tereny te mają przeznaczenie rolne, jednak jego zdaniem nie doszło do zarzuconej niegodności planu z zapisami studium, albowiem w studium nie określa się czasu realizacji zamierzeń. Określając w planie przeznaczenie działek Gmina nie naruszyła natomiast dotychczasowego sposobu użytkowania i przeznaczenia terenu, stanowiącego grunty rolne klasy Illb lub IVa, IVb, bądź pastwiska trwałe klasy IV - VI, które to grunty są niezabudowane, użytkowane rolniczo lub odłogowane i dla których nie wydano uprzednio decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę, przy czym na całym terenie brak jest dróg publicznych, jak również uzbrojenia technicznego. Gmina nie będąc w stanie zabezpieczyć środków na realizację zadań własnych, nie mogła przeznaczyć tego terenu pod zabudowę mieszkaniową co przewidziano w studium z roku 2000. Nadto pełnomocnik wskazał, że kolejną uchwałą z dnia 13 marca 2008 r. nr XXI/219/08, dokonano zmiany studium, przeznaczając przedmiotowy teren pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, zaś organ nadzoru nie zakwestionował zaskarżonej uchwały, dokonując jej publikacji. Intencją Gminy nie było bowiem i nie jest docelowe przeznaczanie terenów pod uprawy rolne bez prawa zabudowy, a jedynie zmiana kierunku zagospodarowania tak by przeznaczyć przedmiotowe tereny pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Organ wskazał także że zgodnie z uchwałą nr Vlll/107/11 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 16 czerwca 2011 r., przystąpiono do sporządzenia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, o czym skarżący zostali poinformowani.

Skargi na uchwałę nr LIII/517/06 wniosły także J. G., E. D. i A. K. Prawomocnym postanowieniem z dnia 30 czerwca 2014 r. skargi te zostały odrzucone z uwagi na ich niedopuszczalność.

W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 31 października 2014 r. skarżący S. K. skorygował żądanie skargi stwierdzając, że nie wnosi o stwierdzenie niezgodności z prawem planu miejscowego w części dotyczącej mylnie wskazanej działki nr "11" albowiem po sprawdzeniu ustalił, że działka ta nie stanowi jego własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zdaniem składu orzekającego skargi musiały zostać uwzględnione albowiem zaskarżona uchwała Rady Miasta w Piekarach Śląskich w części odnoszącej się do działek skarżących dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie w tej części jej nieważności.

Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Badając formalną dopuszczalność wniesionych skarg wskazać nadto należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skargi poprzedzone zostały wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skargi wniesione zostały przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane przez obydwóch skarżących, obie skargi zostały bowiem poprzedzone stosownym wezwaniem i wniesione zostały z zachowaniem ustawowego terminu.

Rozważając z kolei legitymację skarżących do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżący jako właściciele nieruchomości, położonych w jednostce o symbolu B19RP, niewątpliwie są legitymowani do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu - w zakresie, w jakim dotyczy przeznaczenia ich działek. Z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, plan taki jest aktem prawa miejscowego. Jego ustalenia są wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 cyt. ustawy). Wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza zaś możliwość zagospodarowania terenów w sposób zamierzony przez podmioty mające tytuł prawny do gruntu. Dla oceny legitymacji czynnej bez znaczenia jest argumentacja, zaprezentowana w odpowiedzi na skargę co do obecnego wykorzystania działek skarżących, stanowiących grunty rolne, bądź pastwiska trwałe, które to nieruchomości są niezabudowane i do tej pory nie wydano dla nich pozwoleń na budowę, ani też decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dopóki na tym terenie obowiązuje uchwała z dnia 31 maja 2006 r. nie jest prawnie dopuszczalna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa, zgodnie bowiem z postanowieniami planu miejscowego teren o symbolu B19RP stanowi tereny rolne bez prawa zabudowy. W konsekwencji zaskarżona uchwala ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżących, co stwarza po ich stronie legitymację do kwestionowania jej zapisów zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji skargi podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie.

Podkreślenia wymaga jednak w pierwszej kolejności, że skargi na tę samą uchwałę Rady Miasta w Piekarach Śląskich w przedmiocie planu miejscowego z dnia 31 maja 2006 r. były już w przeszłości przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd. Skargi dotyczyły wówczas innych nieruchomości, należących do innych właścicieli, także objętych jednostką strukturalną o symbolu planu B19RP. Z uwagi na stwierdzoną niezgodność części planu obejmującej ww. działki z uchwalonym w dniu 28 września 2000 r. studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy wyrokami sygn. akt II SA/Gl 544/09, SA/Gl 866/10, II SA/Gl 1374/10, II SA/Gl 652/11 tut. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w częściach dotyczących terenów objętych ww. jednostką strukturalną stanowiących przedmiot skarg. Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że stwierdzając w uzasadnieniu przywołanych wyroków niezgodność fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Piekary Śląskie z uchwalonym w 2000 r. studium uwarunkowań i uznając naruszenie to za naruszenie zasad planistycznych ówczesne składy orzekające orzekły jedynie w granicach interesu prawnego ówczesnych skarżących, nie dopatrując się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przywołane wyroki uzyskały przymiot prawomocności.

Zaakcentowania wymaga w nawiązaniu do powyższego, że skargi stanowiące przedmiot obecnej kontroli dotyczą tej samej uchwały Rady Miasta w Piekarach Śląskich, tej samej jednostki strukturalnej B19RP oraz tych samych ustaleń uchwały w sprawie studium i uchwały w sprawie planu miejscowego, różniąc się jedynie numerami działek. Obecny skład orzekający orzekł zatem w tym samym stanie prawnym i analogicznym stanie faktycznym.

Odnosząc się do zawartych w skargach zarzutów, oraz udzielonych w odpowiedziach na skargi twierdzeń organu, w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, iż fakt opublikowania uchwały przez Wojewodę Śląskiego w żadnej mierze nie przesądza o legalności aktu, a jedynie stanowi warunek wejścia aktu prawa miejscowego w życie. Nadto badanie zgodności uchwały z prawem następuje na podstawie stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie jej podjęcia. Stąd też nieistotnym jest, co podnosi organ, że Rada Miasta w Piekarach Śl. przystąpiła do zmiany studium, przyjętego uchwałą z dnia 28 września 2000 r.

Jak trafnie podnieśli skarżący, zapisy tego studium zachowały moc po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., co wynika z treści art. 87 ust. 1 tej ustawy. Ustalenia studium są zaś wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Obowiązkiem organu wykonawczego gminy jest wykonanie analizy dotyczącej m.in. stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium przed podjęciem przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 14 ust. 5 tej ustawy. W konsekwencji, sporządzenie projektu planu miejscowego następuje m.in. zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Wreszcie, zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 tejże ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Z mocy z kolei art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Kwestię zgodności zapisów planu co do przeznaczenia terenu z postanowieniami studium jako wiążącymi na etapie opracowania planu, należy zaś niewątpliwie zaliczyć właśnie do zasad planistycznych. Stąd też stwierdzenie przez sąd administracyjny takiego naruszenia obliguje do wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego w drodze stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części, niezależnie od upływu czasu od daty podjęcia uchwały (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

W niniejszej sprawie spełnione zostały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części po upływie roku od jej podjęcia z powodu naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki, stanowiące własność skarżących, w planie miejscowym stanowią bowiem część terenu o symbolu B19RP - tereny rolne bez prawa zabudowy rolniczej. Jest zaś poza sporem, iż w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały teren ten objęty był postanowieniami studium, uchwalonego w 2000 r., w świetle którego teren ten przeznaczony był pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW. Okoliczność ta została zresztą w pełni przyznana przez organ Gminy w odpowiedziach na skargi. Chybiony jest pogląd Gminy, że zapisy studium mogą być zrealizowane dopiero w bliżej niesprecyzowanej przyszłości z uwagi na brak infrastruktury technicznej. Taki stan rzeczy, bez stosownych zmian zapisów studium, uniemożliwiał bowiem uchwalenie planu miejscowego przewidującego inne przeznaczenie terenu niż określone w studium. Stwierdzenie zaś w części nagłówkowej zaskarżonej uchwały zgodności zapisów planu z ustaleniami studium przyjętego w 2000 r. jest, przynajmniej dla jednostki B19RP, obiektywnie nieprawdziwe z uwagi na diametralnie różne przeznaczenie terenu w obydwu aktach. Zgodność planu miejscowego z zapisami studium musi zaś istnieć w dacie podjęcia uchwały.

Z tych też względów kwestionowana uchwała w zaskarżonym zakresie, obejmującym nieruchomości skarżących, nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Mimo uwzględnienia skarg Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpisy sądowe w kwotach po 300,00 zł, a w przypadku P. S. także wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a w odniesieniu do P. S. także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).