Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 279/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 2,  art. 53 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 9a
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opolu na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 30 listopada 2015 r., nr XV/90/15 w przedmiocie przedłużenia obowiązywania dotychczasowych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków p o s t a n a w i a odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Ozimku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 – dalej jako "u.s.g.") i art. 24 ust. 9a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm. - dalej w skrócie "u.z.z.w.") uchwałą nr XV/90/15 z dnia 30 listopada 2015 r. postanowiła (§ 1) przedłużyć czas obowiązywania dotychczasowych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które weszły w życie 1 stycznia 2015 r. w trybie przewidzianym w art. 24 ust. 8 u.z.z.zw., na okres jednego roku od dnia 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Ozimka ( § 2), a w § 3 określono, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2016 r.

Pismem datowanym na dzień 14 grudnia 2017 r., skierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ozimku, Prokurator Rejonowy w Opolu zarzucił sprzeczność z prawem ww. uchwały w zakresie oznaczonym w tabeli nr 4, w której wprowadzono opłaty i ustalono stawki opłat za przyłączenie do urządzeń wodno-kanalizacyjnych. W związku z powyższym wskazał na konieczność zmiany zapisów tej uchwały w terminie do 31 stycznia 2018 r.

W odpowiedzi na to pismo Rada Miejska w Ozimku wyjaśniła, że uchwała nr XV/90/15 z dnia 30 listopada 2015 r. nie zawiera załączników tabelarycznych, na które wskazuje Prokurator Rejonowy w Opolu, gdyż jej treścią są objęte jedynie postanowienia o przedłużeniu obowiązywania wcześniej ustalonych (na rok 2015) taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Pismem z dnia 6 lipca 2018 r., skierowanym do Rady Miejskiej w Ozimku (data wpływu 9 lipca 2018 r.), Prokurator Rejonowy w Opolu, działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej określana jako P.p.s.a.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww. uchwałę Nr XV/90/15 Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie przedłużenia obowiązywania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na rok 2016.

Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 466 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 24 ust. 9 u.z.z.w. a także art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827) - a to poprzez przekroczenie - w treści tej uchwały i w zawartej w uzasadnieniu do niej tabeli nr 4 - ustawowej delegacji, polegające na nałożeniu opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i do urządzeń kanalizacyjnych, podczas gdy żadne przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały nie zawierały upoważnienia ustawowego do nakładania takiego obowiązku.

Stawiając te zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że w objętej skargą uchwale z dnia 30 listopada 2015 r. nr XXI/90/15 (winno być: XV/90/15) w sprawie zatwierdzenia taryf na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. (w § 1 i w tabeli nr 4 uzasadnienia do niej) Rada Miejska w Ozimku ustaliła wysokość stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, co nastąpiło z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej, gdyż zarówno art. 24 ust. 9a u.z.z.w., jak też ustawa o samorządzie gminnym, ani także żaden inny przepis prawa obowiązujący w dacie podjęcia uchwały nie zawierały norm upoważniających do nałożenia tego rodzaju opłat. Brak jest także przepisów ustawowych, które upoważniałyby Radę Miejską do samoistnego wprowadzenia opłat, gdyż nie mają takiego charakteru przepisy powołane w podstawie prawnej podjętej uchwały.

W ocenie prokuratora zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż jest skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej. Tym samym ma charakter generalny i abstrakcyjny, dotyczy sytuacji powtarzalnych a nie jednorazowych, zawiera określony nakaz skierowany do właścicieli nieruchomości na terenie gminy przejawiający się w obowiązku poniesienia opłaty – co jest cechą aktu normatywnego. Takie akty prawa miejscowego mające charakter powszechnie obowiązujący mogą być stanowione tylko na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Nie jest dopuszczalne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przepis art. 84 ustawy zasadniczej jednoznacznie wskazuje, że obywatel jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznych określonych wyłącznie w drodze ustawy. Opłata opisana w skarżonej uchwale ma w istocie charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej a zatem dla jej wprowadzenia konieczne było istnienie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Brak takiego upoważnienia sprawia, że gmina wprowadzając tego rodzaju opłaty przekroczyła swoje kompetencje. Podstawy prawnej do opisanego powyżej działania nie może także stanowić art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, albowiem wprowadzone skarżoną uchwałą opłaty nie są związane ze świadczeniem usług komunalnych. Istota wprowadzonej opłaty wyraża się w tym, że to mieszkaniec gminy został obciążony opłatą za samo przyłączenie do sieci, podczas gdy obowiązek poniesienia kosztów wykonania przyłącza do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej obciąża gminę.

Zatem w powyższym zakresie skarżona uchwała Rady Miejskiej w Ozimku nr XV/90/2015 z dnia 30 listopada 2015 r. narusza wskazane przepisy prawa. Jednocześnie zakres wadliwości uzasadnia stwierdzenie nieważności tego aktu w całości, gdyż wyeliminowanie jedynie jej unormowań wadliwych czyni, zdaniem prokuratora, jej funkcjonowanie w pozostałym zakresie bezcelowym.

Na potwierdzenie zasadności stanowiska zajętego w skardze prokurator przytoczył przykłady orzeczeń sądów administracyjnych, np. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 851/10 i wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 431/08.

W odpowiedzi na skargę Gmina Ozimek, reprezentowana przez Burmistrza działającego przez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu wskazała, że taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy Ozimek weszły w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. w trybie określonym w art. 24 ust. 8 u.z.z.w., a zatem bez podejmowania uchwały przez organ stanowiący Gminy (przygotowano jedynie projekt z dnia 28 listopada 2014 r. (druk nr 7) uchwały i stanowiące załącznik do niej Taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków). Niemniej jednak została w pełni zachowana procedura niezbędna dla takiego wejścia w życie kwestionowanych taryf, przewidziana przepisem art. 24 u.z.z.w., a mianowicie: przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne złożyło wymagany wniosek zawierający projekt taryf, obejmujący szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na lata 2014-2018, który został zatwierdzony wcześniejszą uchwałą Rady Miejskiej w Ozimku. Następnie organ wykonawczy gminy sprawdził taryfy pod względem zgodności z przepisami u.z.z.w., zweryfikował koszty związane ze świadczeniem usług w poprzednim roku obrachunkowym, z uwzględnieniem planowanych wydatków inwestycyjnych pod względem celowości ich ponoszenia. Wobec niepodjęcia przez Radę Gminy uchwały w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, zweryfikowane przez Burmistrza taryfy weszły w życie w trybie art. 24 ust. 8 u.z.z.w.

Następnie, w dniu 19 października 2015 r., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosło, na podstawie art. 24 ust. 9a u.z.z.w., o przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf dla zbiorowego zapatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Ozimek na kolejny rok, tj. na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. Wniosek zawierał stosowne uzasadnienie, jak tego wymagał art. 24 ust. 9b u.z.z.w., a zgodnie z art. 24 ust. 9c tej ustawy do takiego wniosku nie dołącza się szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz planu. Uchwałą z dnia 30 listopada 2015 r. nr XV/90/2015 Rada Miejska postanowiła o przedłużeniu obowiązywania ww. taryf na rok 2016.

Stanowisko Prokuratora Rejonowego w Opolu Gmina uznała za merytorycznie bezzasadne, skoro skarżona uchwala, podjęta na podstawie art. 24 ust. 9a u.z.z.w., jedynie przedłużała czas obowiązywania taryf, które weszły w życie już wcześniej, w szczególnym trybie wynikającym z art. 24 ust. 8 u.z.z.w. Wbrew stanowisku skarżącego uchwała nie zawiera żadnych tabel, w tym w szczególności ustalających stawki spornych opłat. Dalej Gmina podniosła, że w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1701), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 23, art. 25 i art. 27 ust. 2 u.z.z.w., w jego § 5 ust. 7 wyraźnie wskazano na konieczność zamieszczenia w taryfie stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodno-kanalizacyjnych, wynikającej z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Brak takiej opłaty sprawiałby, że koszty tego działania musiałyby być przerzucone na pozostałych użytkowników sieci, co jest niedopuszczalne, zwłaszcza w sytuacji możliwego w praktyce wielokrotnego (np. po sezonie zimowym) zamykania przyłącza i jego ponownego podłączania przez wielu mieszkańców, przez co koszty przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego uległyby zwielokrotnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6).

Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 P.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Ten ostatni przypadek w niniejszej sprawie nie występuje.

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest opisana powyżej uchwała Rady Miejskiej w Ozimku podjęta w dniu 30 listopada 2015 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarga na tę uchwałę została złożona przez prokuratora.

Merytoryczna ocena zasadności wniesionej skargi musi być poprzedzona zbadaniem jej dopuszczalności.

W myśl art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Termin ten w przypadku skargi wnoszonej przez prokuratora wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej oraz 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Powyższy termin nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 53 § 3 P.p.s.a). Akt taki można zaskarżyć w każdym czasie.

Powołane brzmienie przepisu art. 53 § 3 P.p.s.a., obowiązujące do 1 czerwca 2017 r., ma zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem w myśl art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zaskarżona uchwała została podjęta przed wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., stosownie do jej § 3. Nie jest też sporne, że skarga została sporządzona przez prokuratora w dniu 6 lipca 2018 r. i wpłynęła do organu w dniu 9 lipca 2018 r., co pozwala stwierdzić, że została złożona (nadana w urzędzie pocztowym) najwcześniej w dacie jej sporządzenia.

W świetle powyższego uchybienie sześciomiesięcznemu terminowi do złożenia skargi, o którym mowa w 53 § 3 P.p.s.a., jest oczywiste – chyba że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, na co wskazuje Prokurator Rejonowy w Opolu. Przeciwny pogląd prezentuje Gmina Ozimek.

Do rozważenia pozostaje zatem kwestia, czy sporna uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. To zagadnienie wysuwa się na plan pierwszy na obecnym etapie sprawy, czyli wstępnego badania dopuszczalności wniesienia skargi.

W ocenie Sądu, wskazana w skardze uchwała, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 24 ust. 9a u.z.z.w., nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego.

Przy czym już na wstępie zauważyć trzeba, że zachodzi tutaj sytuacja o tyle szczególna, że materią, którą ta uchwała reguluje, jest jedynie przedłużenie w czasie mocy obowiązującej taryf dotychczasowych, tj. - jak wskazano w § 1 uchwały nr XV/90/15 – tych, które weszły w życie także w szczególnym trybie, a mianowicie przewidzianym w art. 24 ust. 8 u.z.z.w.

Zdaniem Sądu przyjąć jednak należy, że pomimo takiej treści skarżonej uchwały, w istocie rozstrzyga ona o mocy obowiązującej taryf w kolejnym roku, tj. w 2016 r., z tą jedynie różnicą, że nie zatwierdzono, poprzez podjęcie uchwały, na ten rok, zawartych w taryfach stawek i opłat w nowej wysokości, lecz utrzymano je na dotychczasowym poziomie. Tym samym zakwestionowana uchwała rozstrzyga w istocie o obowiązywaniu wszelkich obowiązujących dotychczas taryf, czyli także postanowień zawartych w tabeli IV załącznika do projektu uchwały (która weszła w życie w proponowanym w tym projekcie brzmieniu od dnia 1 stycznia 2015 r. w trybie art. 24 ust. 8 u.z.z.w. i obowiązywała do 31 grudnia 2015 r.), a dotyczących obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do urządzeń. Wobec tego co do zasady istnieją, w ocenie Sądu, podstawy do zbadania, czy uchwała takiej treści, której rzeczywistym skutkiem jest obowiązywanie, w określonym czasie i na określonym terenie, taryf, normujących m.in. kwestię ponoszenia opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, narusza prawo w sposób rażący, jak twierdzi wnoszący skargę Prokurator Rejonowy. Niemniej jednak, ze względu na termin wniesienia tej skargi, nadal – pomimo wskazanej wyżej odrębności - kluczowym w sprawie staje się rozstrzygnięcie, czy skarżona uchwała może być uznana za mającą charakter prawa miejscowego.

W powyższej kwestii wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak podstaw prawnych do uznania uchwały rady gminy (rady miejskiej) o zatwierdzeniu taryf (i także – zdaniem Sądu – wydanej na podstawie art. 24 ust. 9a u.z.z.w.) za akt o wspomnianym charakterze (por. np. postanowienia NSA: z dnia 15 czerwca 2018 r., I GZ 184/18; z dnia 18 maja 2016 r. o sygn. akt: II GSK 1150/16, II GSK 1149/16; z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I GZ 142/18 i 143/18; z dnia 30 maja 2018 r., I GZ 141/18; z dnia 28 lutego 2018 r. o sygn. akt II GZ 72/18 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http//: orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak dalej przytaczane w tym uzasadnieniu orzeczenia).

Regulacje prawne dotyczące omawianych taryf są następujące.

Zgodnie z art. 24 u.z.z.w., taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust. 2). Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4). Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (ust. 5). W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 5a). W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego (ust. 5b). Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu (ust. 6). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1 (ust. 7). Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf (ust. 8) – przy czym to właśnie ten ostatni przypadek miał miejsce odnośnie do taryf obowiązujących w 2015 r., a których moc obowiązująca została przedłużona na rok 2016 r. skarżoną obecnie uchwałą. Stosownie do art. 24 ust. 9a rada gminy, na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, przedłuża w drodze uchwały czas obowiązywania dotychczasowych taryf, jednak nie dłużej niż o 1 rok.

Z powyższych przepisów wynika, że kontrola przez właściwe organy gminy proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy (art. 24 ust. 1 ustawy). W przypadku natomiast, gdy rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.

W ocenie Sądu, uchwała Rady Miejskiej w Ozimku, podjęta na podstawie art. 24 ust. 9a u.z.z.w., o przedłużeniu mocy obowiązującej taryf dotychczas obowiązujących (podobnie jak uchwała o zatwierdzeniu taryf) nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten poprzez podjęcie tego rodzaju uchwały nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, zdefiniowana w art. 2 pkt 12 cyt. ustawy jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest określana nie przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy (art. 20 ust. 1). Z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. wynika jedynie uprawnienie organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, natomiast żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków.

Tak więc organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w znaczeniu określonym przez art. 2 pkt 12 ustawy nie podejmują żadnych samodzielnych działań, działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, które przedstawia propozycje cenowe kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Przepis art. 20 ust. 2 ustawy stanowi, że przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd w całości podziela, a przez to przyjmuje za własne, stanowisko prezentowane przez NSA w utrwalonym orzecznictwie tego Sądu wskazujące na charakter prawny zaskarżonej uchwały jako niebędącej przepisem prawa miejscowego.

Jak wynika z tego orzecznictwa, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego zaliczają się do prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez nie rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie, ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto").

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GZ 92/18 (a także w innych licznych orzeczeniach - por. postanowienia: z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt: II GSK 1150/16, z dnia 23 marca, sygn. akt I GZ 56/18; z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I GZ 117/18; z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GZ 100/18; z dnia 10 kwietnia 2018 r., I GZ 71/18; z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I GZ 32/18), zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 u.z.z.w., taryf przedłożonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. To stanowisko należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie tego Sądu. Odmienny od prezentowanego powyżej pogląd zawarty w powołanym w skardze wyroku z 6 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 19/06 dotyczył aktu o innym charakterze, a mianowicie uchwały rady gminy w przedmiocie regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. W art. 19 ust. 1 u.z.z.w. taki regulamin został wprost uznany za akt prawa miejscowego. Natomiast w przypadku taryf, będących w istocie zestawieniem cen i opłat, takiego zapisu normatywnego brak. Natomiast pogląd zaprezentowany w drugim ze wskazanych w skardze wyroków (WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 851/10) dotyczył uchwały podjętej na innej podstawie prawnej, tj. przepisach obowiązującego w 1999 roku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzania ścieków a ponadto nie został on w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (i także w licznych rozstrzygnięciach wojewódzkich sądów administracyjnych) zaakceptowany.

W przywołanych już wcześniej orzeczeniach NSA przyjmuje się jednolicie, że uchwała rady gminy (rady miejskiej) o zatwierdzeniu taryf, podjęta na podstawie art. 24 ust. 5 i art. 20 ust. 1 i u.z.z.w. (i zdaniem Sądu także uchwała podjęta na podstawie art. 24 ust. 9a tej ustawy) nie jest aktem stanowienia prawa z przyczyn już wyżej określonych, w szczególności z tego powodu, że gmina nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Sama taryfa jest jedynie zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz określa warunki ich stosowania, a propozycje cenowe przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą – o czym stanowi art. 20 ust. 2 i 4 ustawy.

Skoro uchwałą taką dochodzi wyłącznie do zatwierdzenia (albo odmowy zatwierdzenia) taryfy, to nie sposób w oparciu o jej treść zrekonstruować jakiegokolwiek normatywnego wzoru zachowania organu gminy w przedstawionym wyżej jego rozumieniu. W analizowanym przypadku wzoru takiego brak. Uchwała ta odnosi się bowiem do jednej konkretnej sytuacji, a mianowicie do podejmowanego w rezultacie rozpatrzenia wniosku uprawnionego podmiotu (tj. przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego) aktu uchwałodawczego (por. postanowienie NSA z dnia 15 czerwca 2018 r., I GZ 174/18 i powołane tam piśmiennictwo: W. Kręcisz, Studia i artykuły, W Kwestii charakteru prawnego uchwały rady gminy o zatwierdzeniu taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę, s. 13).

Przy ocenie spornej w tej sprawie kwestii prawnego charakteru uchwały o zatwierdzeniu taryf (także: o przedłużeniu mocy obowiązującej taryf dotychczasowych) istotny jest także argument, że taka uchwała rady gminy nie podlega właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu, tj. w dzienniku urzędowym województwa. Określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy (a nie uchwały) obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy i następuje w inny sposób niż właściwy dla ogłaszania aktów prawa miejscowego. Sąd podkreśla, że nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy również z tego powodu, że jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem – tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta/burmistrza taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.

Reasumując stwierdzić należy, że uchwała podjęta na podstawie art. 24 ust. 9a u.z.z.w. (podobnie jak uchwała o zatwierdzeniu taryf podjęta przez radę gminy na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1) nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego (w odniesieniu do tego ostatniego przypadku por. prawomocne postanowienia: WSA w Rzeszowie z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 837/17; WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 949/17; WSA w Kielcach z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 40/18; z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 78/18; z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 97/18).

W świetle przedstawionych okoliczności i wskazanej powyżej wykładni uprawnione jest stanowisko, że prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu dochować określonego art. 53 § 3 P.p.s.a. terminu 6. miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ozimku. Dzień ten określony został w uchwale jako dzień jej podjęcia tj. 30 listopada 2015 r., zatem złożenie skargi najwcześniej w dniu jej sporządzenia, czyli 6 lipca 2018 r., było spóźnione i musiało skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Uznanie skargi za spóźnioną uniemożliwia badanie merytorycznej prawidłowości zaskarżonego aktu.