Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2394/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska - Florek Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Wejherowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 101/18 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w G. na uchwałę Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od [A.] sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Rady Powiatu Wejherowskiego kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 101/18, po skargi [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w G., stwierdził nieważność § 3 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Powiatu Wejherowskiego z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz kontroli wydatkowania dotacji z budżetu powiatu dla szkół i placówek niepublicznych w zakresie, w jakim nakłada on na podmioty wymienione w § 1 pkt 5 tego załącznika obowiązek składania informacji o aktualnej liczbie dzieci według stanu na pierwszy dzień miesiąca oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Za podstawę wyroku są pierwszej instancji przyjął następujący stan sprawy:

Powołując się na art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013, poz. 595 ze zm.), art. 90 ust. 1a,2,2a,2f,3,3a,3c-3i,4,8,8a,9 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( j.t. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) art. 236, art. 247-252 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( j.t. Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm.) Rada Powiatu Wejherowskiego podjęła [...] marca 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania oraz kontroli wydatkowania dotacji z budżetu powiatu dla szkół i placówek niepublicznych.

W § 1 uchwała ta stanowi, iż "Ustala się tryb udzielania i rozliczania oraz kontroli wydatkowania dotacji z budżetu powiatu na finansowanie działalności niepublicznych szkół i placówek wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Powiat Wejherowski, określony w regulaminie stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały". Z kolei w § 1 załącznika do uchwały postanowiono, że ,,Dotację z budżetu powiatu otrzymują, wpisane do ewidencji prowadzonej przez Powiat Wejherowski:

1. Niepubliczne szkoły podstawowe specjalne, w tym prowadzące wczesne wspomaganie rozwoju dziecka.

2. Niepubliczne gimnazja specjalne.

3. Niepubliczne szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi.

4. Niepubliczne szkoły ponadgimnazjalne prowadzące kwalifikacyjne kursy zawodowe.

5. Niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka.

6. Niepubliczne ośrodki rewalidacyjno - wychowawcze, w tym prowadzące wspomaganie rozwoju dziecka.

Natomiast § 3 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę lub placówkę, ubiegającą się o udzielenie dotacji zobowiązania jest do 10 dnia każdego miesiąca, z tym że za grudzień do dnia 5 grudnia, złożyć w Starostwie Powiatowym w Wejherowie pisemną informację o aktualnej liczbie uczniów/słuchaczy/dzieci lub wychowanków w szkołach/placówkach wymienionych w § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5-6 według stanu na pierwszy dzień miesiąca, w formie zgodnej z załącznikiem nr 2 Regulaminu.

Pismem z dnia [...] października 2016r. [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej określana jako skarżąca), będąca organem prowadzącym dla Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej [...] w R., wystosowała do organu administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które nie udzielono odpowiedzi. Wobec czego skarżąca wniosła skargę na uchwałę nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zarzucając uchwale naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz naruszenie art. 94 Konstytucji RP domagała się stwierdzenia nieważności przepisów załącznika do uchwały w części obejmującej § 3 ust. 2 w zw. z § 1 ust. 5, względnie o stwierdzenie wydania ww. przepisów z naruszeniem prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podała, że w ramach § 1 ust. 5 załącznika do uchwały, jej zakresem podmiotowym objęte są również placówki w postaci poradni psychologiczno – pedagogicznych, które pozostają placówkami o tyle specyficznymi, że realizowane przez nie usługi nie muszą wiązać się z kontynuacją działań w dłuższych odstępach czasu, a nadto mogą wiązać się z czynnościami o charakterze jednorazowym, które mogą mieć miejsce w środku miesiąca. Taka konstrukcja uchwały sprawiła, że założenie przyjęte przez uchwałodawcę nie przystaje do specyfiki działania poradni psychologiczno-pedagogicznych. Jedynym i wyłącznym źródłem prawa w zakresie definiowania samego prawa do dotacji w zakresie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem są przepisy rangi ustawowej tj. art. 90 ust. 1 u.s.o, a przepis ten nie wymaga aby objęcie wczesnym wspomaganiem nastąpiło już w pierwszym dniu miesiąca, ani by trwało pełny miesiąc. Prawo do dotacji wynika bezpośrednio z ustawy i nie może być ograniczane, a tym bardziej wyłączane przez przepisy aktów prawa miejscowego. W tym zakresie zapis uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej i przez to narusza art. 94 Konstytucji RP.

Wskazując na legitymację do wniesienia skargi podniesiono, że skarżąca jest organem prowadzącym względem Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej [...] w R., która z kolei jest beneficjentem dotacji w roku 2015 przeznaczonej dla niepublicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako całkowicie bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.) nieważność § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim nakłada on na poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka obowiązek składania informacji o aktualnej liczbie dzieci według stanu na pierwszy dzień miesiąca uzna skargę za zasadną.

Odwołując się do norm art. 90 ust. 1, ust. 1a i ust. 4 z 7 września 1991 r. ustawy o systemie oświaty (zwanej dalej u.s.o.) w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały, stwierdził, że ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia technicznych zasad udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli jaka może zostać przeprowadzona z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. Wynika to wprost z treści art. 90 ust. 4 u.s.o. Przy tym żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty, w ocenie sądu pierwszej instancji, nie wyłączył zasady, że dotacja jest należna na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju. Ustawodawca nie wskazuje żadnych dodatkowych kryteriów, od których zależałoby przyznanie dotacji ani też nie wskazuje, aby każde dziecko musiało uczestniczyć w zajęciach od pierwsze dnia miesiąca, czy przez pełen miesiąc.

Podkreślił także, że uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji, w tym zasady przyznawania dotacji na każde dziecko Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony zatem ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Nadto uchwała powinna uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter. Właśnie na kanwie niniejszego przypadku niezwykle istotne znaczenie ma charakter dotacji oraz charakter instytucji, która będzie jej beneficjentem. Dotacja wyliczana jest w oparciu o podstawę, którą stanowi dziecko ( w domyśle każde dziecko, które korzysta z pomocy placówki psychologiczno-pedagogicznej). Zapis ten, będąc zapisem ustawowym, nie może być modyfikowany przez jednostkę samorządu terytorialnego w jakikolwiek sposób.

Podzielił zapatrywania zarówno organu, jak i sądów administracyjnych w zakresie, w którym wskazują, iż wymóg wskazywania liczby uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca nie wykracza poza zakres delegacji oraz jest zgodny z ustawą o systemie oświaty. Niemniej jednak powyższe twierdzenie odnosi się tylko i wyłącznie do takich placówek, gdzie uczniowie uczestniczą w zajęciach w sposób ciągły, o czym mowa była powyżej.

Dalej poczynił rozróżnienia na placówki typowo szkolne (czyli przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne) oraz inne placówki, typu poradnie psychologiczno- pedagogiczne czy też placówki prowadzące kwalifikacyjne kursy zawodowe. Poczynienie takiego rozróżnienia uznał za konieczne z uwagi na inną specyfikę działania tych placówek. O ile faktycznie w szkołach zajęcia prowadzone są w sposób ciągły i liczba uczniów nie ulega zasadniczo zmianom, tym samym stan osobowy na 1 dzień miesiąca będzie co do zasady taki sam, jak w ostatnim dniu miesiąca, to już zupełnie inaczej sytuacja wygląda w poradniach psychologiczno – pedagogicznych. Na poparcie tej konstatacji przywołał obowiązujące w dacie podjęcia uchwały rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, gdzie w § 4. ust. 1. ustawodawca zastrzegł, że zajęcia w ramach wczesnego wspomagania organizuje się w wymiarze od 4 do 8 godzin w miesiącu, w zależności od możliwości psychofizycznych i potrzeb dziecka. Również w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci w § 6 ust. 1 znalazł się tożsamy zapis. Zatem placówki tego rodzaju świadczą pomoc doraźną i liczba dzieci wskazana na 1 dzień miesiąca może znacznie się różnić od faktycznej liczby dzieci korzystających z pomocy placówki w danym miesiącu. Część z dzieci może korzystać ze wsparcia na początku miesiąca, inne w połowie miesiąca. Zatem przepisy uchwały powinny być tak skonstruowane i dostosowane do poszczególnych grup beneficjentów, aby mechanizm wypłacania dotacji umożliwił wypłacenie jej zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 1a u.s.o. Tym samym, aby dotacja mogła zostać wypłacona na każde dziecko, które uczestniczyło w zajęciach w wymiarze od 4 do 8 godzin w stosunku miesięcznym, bez względu na to, na który dzień miesiąca przypadły te zajęcia i czy korzystało z pomocy poradni przez pełen miesiąc.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Powiatu Wejherowskiego. Zaskarżając go w całości wniosła uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w przypadku, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 90 ust. 1 i 4 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały), w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania dzieci (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały) poprzez błędne przyjęcie, że wymóg wskazywania liczby uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca w przypadku poradni psychologiczno-pedagogicznych wykracza poza zakres delegacji ustawowej i jest niezgodny z ustawą o systemie oświaty, nadto poprzez błędne przyjęcie, że zajęcia wczesnego wspomagania rozwoju świadczone przez niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne stanowią pomoc doraźną i w konsekwencji uznanie, że § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Wejherowskiego z [...] marca 2015 r. w zakresie, w jakim nakłada on na podmioty wymienione w § 1 pkt. 5 tego załącznika obowiązek składania informacji o aktualnej liczbie dzieci według stanu na pierwszy dzień miesiąca jest nieważny.

Jednocześnie, stosownie do treści art. 176 § 2 P.p.s.a., zrzekła się rozprawy.

Argumenty na poparcie swojego stanowiska zawarła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odwołując się do przytoczonego tam orzecznictwa sądów administracyjnych podkreśliła że ustalenie w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego obowiązku przekazania w określonym terminie informacji o aktualnej liczbie uczniów, nie tylko nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, ale wręcz stanowi konieczną realizację tego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, w całości podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji. Podkreśliła, że powołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczyło innych stanów faktycznych i w konsekwencji nie jest adekwatne do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami i zarzutami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przed przystąpieniem do ich oceny należy poczynić kilka uwag ogólnych. Uchwały podejmowane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zawierające przepisy generalne, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów – są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

W piśmiennictwie podkreśla się, że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, stanowionymi na podstawie stosunkowo szeroko określonej klauzuli konstytucyjnej umożliwiającej działanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie “ (art. 94), ale bez wyraźnie zaznaczonego obowiązku "wykonywania ustaw“. Brak wyraźnego wysłowienia przez ustrojodawcę funkcji wykonywania ustaw sprawia, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń. Jednak nie ma wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Taka konstrukcja wynika z przyjętej w naszym porządku konstytucyjnym, a traktowanej jako podstawowy i kluczowy element koncepcji demokratycznego państwa prawa, zasady prymatu ustawy. Niemniej jednak konstytucyjne zróżnicowanie kształtu upoważnień do wydawania aktów prawa miejscowego i rozporządzeń wskazuje wyraźnie, że zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów wydających rozporządzenia. W odniesieniu do rozporządzeń przewidziano, bowiem, że ich wydawanie następować może "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania“, precyzując dalej, że takie "upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu“ (art. 92 ust. 1), w odniesieniu zaś do prawa miejscowego przewidziano tylko, że ich wydawanie ma następować "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie“ (art. 94). Konstytucja nie wymaga zatem, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy“ i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego“ upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę, nie oznacza to jednak, że prawodawstwo lokalne ma charakter samoistny (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, opubl. Oficyna 2007).

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zatem w określonej tym przepisem sferze, ustawodawca przeniósł na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienie do ustalenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, ogólnych zasad z dotyczących przyznawania placówkom niepublicznym dotacji oświatowych, ich rozliczania oraz kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania tym zakresem związanych. W orzecznictwie podnosi się, że ustawodawca przekazując prawodawcy - organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego - regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego zasadnie uznaje się za nieprzypadkowe. Ma to służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, ale oczywiście - co istotne - w granicach upoważnienia, w granicach określonych przepisami prawa. Nie ulega bowiem kwestii, że akt prawa miejscowego musi być niesprzeczny z Konstytucją oraz innymi aktami ustawodawczymi, w tym z ustawą, w której delegacja jest zawarta, na podstawie której akt prawa miejscowego został wydany jak i z innymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1374/14 i powołane piśmiennictwo oraz orzecznictwo w tym wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1147/13, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 3 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu Wejherowskiego z [...] marca 2015 r. nałożono na osobę prowadzącą niepubliczna szkołę lub placówkę ubiegającą się o datację obowiązek do 10 dnia każdego miesiąca, z tym że za grudzień do dnia 5 grudnia, złożenia w Starostwie Powiatowym w W. pisemnej informacji o aktualnej liczbie uczniów/słuchaczy/dzieci lub wychowanków w szkołach/placówkach wymienionych w § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5-6 według stanu na pierwszy dzień miesiąca, w formie zgodnej z Załącznikiem nr 2 Regulaminu.

Sąd pierwszej instancji uznał ten zapis za sprzeczny z prawem w takim zakresie, w jakim nakłada on na podmioty wymienione w § 1 pkt 5 tego załącznika - niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne prowadzące wczesne wspomaganie rozwoju dziecka - obowiązek składania informacji o aktualnej liczbie dzieci według stanu na pierwszy dzień miesiąca. Uznał bowiem, że dotacja przysługuje na każde dziecko korzystające z wczesnego wspomagania jego rozwoju i to niezależnie od tego, czy terapie rozpoczął na początku miesiąca, czy np. w połowie miesiąca. Biorąc pod uwagę specyfikę wczesnego wspomagania rozwoju dziecka nie można ustalać liczby dzieci korzystających z dotacji wg stanu na pierwszy dzień miesiąca.

Stanowisko to nie zasługuje na akceptację. Analizując sporny przepis nie można pominąć innych regulacji powołanej uchwały Rady Powiatu Wejherowskiego w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz kontroli wydatkowania dotacji z budżetu powiatu na finansowanie działalności niepublicznych szkół i placówek wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Powiat Wejherowski, określony w regulaminie stanowiącym załącznik do uchwały.

Z załącznika do tej uchwały wynika bowiem, w myśl § 2 ust. 1, że dotacje są udzielane na rok kalendarzowy w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień w terminie do 15 grudnia. Ponadto z § 3 ust. 1 wynika, że osoba prowadząca niepubliczna szkołę lub placówkę, ubiegająca się o udzielenie dotacji zobowiązana jest do złożenia w siedzibie Starostwa Powiatowego w W. do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji wniosek w formie zgodnej z Załącznikiem nr 1 Regulaminu. Natomiast z § 4 wynika, że osoba prowadząca szkołę lub placówkę zobowiązana jest do powiadomienia w terminie 7 dni organ dotujący o zmianie danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji.

Dokonując analizy powołanych postanowień uchwały jednoznacznie stwierdzić należy, że dotacja oświatowa przyznawana jest na rok budżetowy (kalendarzowy) i wypłacana jest w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Podmiot prowadzący szkołę lub placówkę niepubliczna wpisana do ewidencji prowadzonej przez Powiat Wejherowski, zobowiązany jest do przekazywania Zarządowi Powiatu w terminie do 10 dnia każdego miesiąca informacji o aktualnej liczbie uczniów i wychowanków wg stanu na pierwszy dzień każdego miesiąca na który będzie udzielana dotacja.

W tym miejscu należy podkreślić, że tekstów prawnych nie wolno interpretować w taki sposób, aby ich pewne fragmenty okazały się zbędne (zakaz wykładni per non est). Stanowisko prezentowane przez sąd pierwszej instancji - skoncentrowało się jedynie na zapisie ust. 2 § 3 interpretując go w oderwaniu o całej regulacji wspomnianej uchwały, w tym zapisu § 4.

Dotacja ma charakter roczny a jej wypłata następuje - zgodnie z art. 90 ust. 3c u.s.o. - w 12 miesięcznych ratach, to znaczy, że przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu weryfikację przyznawanych dotacji nie tylko post factum, ale i na bieżąco. Temu służy też zapis nakładający na prowadzącego szkołę lub placówkę niepubliczną obowiązek informowania organu o ilości uczniów czy wychowanków według stanu na pierwszy dzień miesiąca. Pozwala to z jednej strony na obliczenie wysokości dotacji na dany miesięczny okres a z drugiej na bieżącą kontrolę.

Podawana przez niepubliczne szkoły i placówki wymienione w § 1 załącznika do uchwały, w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy gminie jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie jest i nie może być wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej. W zależności bowiem od faktycznej liczby uczniów i wychowanków kształtuje się wysokość przekazywanej części dotacji, co wynika z art. 90 ust. 1a-3b w zw. z ust. 3d w zw. z ust. 4 ustawy o systemie oświaty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1132/13; z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13 oraz z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 42/11).

Terminowe przekazanie każdej z 12 części dotacji (co do zasady, z wyjątkiem miesiąca grudnia), do końca każdego miesiąca kalendarzowego wymaga niewątpliwie wcześniejszego otrzymania od organu prowadzącego daną placówkę informacji o rzeczywistej, a więc faktycznej liczbie wychowanków w danym miesiącu. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie), a w konsekwencji także jej uprzednie wyliczenie, uzależniona jest bowiem od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi posiadać wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest zaś informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę, taka jak określono to w § 3 ust. 2 omawianej uchwały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sporny zapis uchwały jest zgodny z prawem. Nie ma podstaw, by niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne realizujące wczesne wspomaganie rozwoju dziecka były traktowane w sposób odmienny tylko dlatego, że cały proces wspomagania rozwoju dziecka mogą zrealizować w przedziale czasowym 4 – 8 godzin w skali miesiąca, wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania dzieci - w drugiej części miesiąca.

Trafnie zresztą skarżący kasacyjnie organ zwrócił uwagę, że proces wczesnego wspomagania rozwoju dziecka ma charakter ciągły, jest zazwyczaj rozciągnięty w czasie i dostosowany do możliwości i potrzeb dziecka, a także rodziny. Zatem dziecko jest objęte wczesnym wspomaganiem jego rozwoju nie przez skomasowanie zajęć do kilku dni lecz przez rozciągnięcie je w czasie, w rozmiarze od 4 do 8 godzin. Na co słusznie wskazał skarżący kasacyjnie. Sposób, czy czas prowadzenia konkretnej terapii nie uzasadnia jednak tworzenia wyłomu od zasady przyjętej w kwestionowanym zapisie uchwały. Nie uzasadnia stanowiska sądu pierwszej instancji, ze zastosowanie jednolitej zasady także w odniesieniu do niepublicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych stanowi naruszenie prawa.

Ponadto pogląd sądu pierwszej instancji jest niespójny. Zakwestionował sporny zapis uchwały jedynie w odniesieniu do podawania liczby uczniów w/g stanu na pierwszy dzień miesiąca, ale nie zakwestionował terminu podawania informacji – 10 dnia każdego miesiąca. Chociaż w uzasadnieniu wyroku wskazywał, że właściwie zgłaszać można wychowanka w dowolnym czasie, do końca danego miesiąca.

Wskazać także należy, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa, co słusznie wyartykułował sąd pierwszej instancji, określa cele na jakie przeznaczone mogą być dotacje (art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d u.s.o.). Zatem zasadne jest ustanawianie mechanizmów pozwalających - w razie różnicy między zadeklarowanym a rzeczywistym stanem osobowym - na takie rozliczanie dotacji, by kolejna rata była odpowiednio powiększona lub pomniejszona (podobnie: wyroki NSA z 23 października 2017 r. sygn. II GSK 40/16 i z 24 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1147/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość zgłaszania zmian do wniosku przewiduje § 4 załącznika do uchwały.

Mając powyższe rozważania na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.

Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.