Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4263/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 § 4 g
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 29 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 188/18 w sprawie ze skargi R.C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] listopada 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 188/18 oddalił skargę R. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda [..] decyzją z [..] listopada 2010 r. nr [..] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-7 na odcinku [..]. Decyzja stała się ostateczna [..] lipca 2011 r. Na mocy powyższej decyzji m.in. nieruchomość położona w gminie [..], obręb [..] oznaczona jako działki nr [..] i nr [..] została przeznaczona pod realizację inwestycji.

Następnie Wojewoda decyzją z [..] czerwca 2012 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [..] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz R. C. Decyzja stała się ostateczna [..] lipca 2012 r.

R. C. w piśmie z 18 kwietnia 2018 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [..] czerwca 2012 r. i jako przesłanki nieważności decyzji wskazał art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [..] sierpnia 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [.] czerwca 2012 r.

Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z [..] listopada 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [..] sierpnia 2017 r.

Za chybiony Minister uznał zarzut nieważności decyzji z [..] czerwca 2012 r. z mocy prawa ze względu na zastosowanie prawa wstecz. W ocenie skarżącego miało to polegać na zastosowaniu w decyzji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w brzmieniu po nowelizacji. Minister wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących spraw wszczętych w okresie obowiązywania starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych. Brak przepisów przejściowych powodował, że od 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy. Oznaczało to, że na etapie postępowania odszkodowawczego zastosowanie w sprawie musiały znaleźć przepisy w nowym brzmieniu. Za bezzasadne organ uznał tym samym twierdzenia skarżącego, że wycena przejętej nieruchomości powinna zostać przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisów rozporządzenia w wersji obowiązującej do 26 sierpnia 2011 r.

Bez wpływu na prawidłowość decyzji odszkodowawczej – zdaniem Ministra – pozostawał również fakt, że Wojewoda przekroczył termin na wydanie decyzji odszkodowawczej, jaki wynika z art. 12 ust. 4g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Termin zakreślony w tym przepisie ma charakter ściśle procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwienia spraw. Minister stanął na stanowisku, że nie można ww. przepisu interpretować jako normy nakazujące wydanie decyzji w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa.

R. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z [..] listopada 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy przekroczenie terminu na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania przez Wojewodę, na skutek czego wydano decyzję w zmienionym stanie prawnym (tj. po zmianie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego) i ustalona wartość nieruchomości w operacie szacunkowym została znacznie zaniżona, należało zakwalifikować jako wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei w myśl art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Powołane przepisy określają dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności opisanych w tych przepisach. W sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość na rzecz skarżącego obowiązywał Wojewodę termin określony w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej i termin ten został przez Wojewodę przekroczony. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji została wydana [..] listopada 2010 r. i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, zaś decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana dopiero [..] czerwca 2012 r. Niemniej jednak Sąd zgodził się z Ministrem, że fakt przekroczenia terminu nie można uznać za tego rodzaju wadliwość decyzji z [.] czerwca 2012 r., która skutkowałaby stwierdzeniem jej nieważności. Termin określony w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej jest terminem procesowym i niedochowanie tego terminu przez organ nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, czy też że decyzja z [..] czerwca 2012 r. wydana została bez podstawy prawnej. Za takim stanowiskiem przemawia choćby to, że powyższa regulacja stanowi uzupełnienie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw, a więc termin może być przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. Przedmiotem oceny Sądu na etapie kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym nie może być to, czy organ prowadząc postępowanie w trybie zwykłym był bezczynny, czy też przewlekle prowadził postępowanie, a tym bardziej, że okoliczność taka mieści się w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu Minister prawidłowo uznał, że zmiana przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jaka miała miejsce na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie miała wpływu na ważność postępowania zakończonego decyzją Wojewody z [..] czerwca 2012 r. Przepisy rozporządzenia zmieniającego nie zawierały żadnych przepisów przejściowych. Brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać bowiem może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zaś, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia. Zasadę powyższą należało również zastosować do zmiany przepisów rozporządzenia znajdującego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Sąd uznał, że zarzut skarżącego dotyczący zastosowania przez Wojewodę zmienionych przepisów rozporządzenia z 21 września 2004 r. nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzut ten w istocie służy podważeniu wartości dowodowej operatu szacunkowego z 9 maja 2012 r. i ustalonej wartości wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący czuje się pokrzywdzony wysokością ustalonego odszkodowania, które w jego ocenie było zaniżone. Temu nie służy jednak instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo zastosował przepisy rozporządzenia z 21 września 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji ustalającej odszkodowanie. Brak bowiem przepisów intertemporalnych obligował organ do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o obwiązujące przepisy, co wynika wprost z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może, ani zbierać materiału dowodowego (np. zlecać sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego), ani dokonywać jego ponownej oceny, w zakresie w jakim dopuszczalne było to w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Dlatego bez wpływu na ocenę decyzji z [.] czerwca 2012 r. pod kątem spełnienia choć jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. miały kontrooperaty złożone przez skarżącego w toku postępowania nieważnościowego. Analogicznie Sąd ocenił dowody w postaci zaświadczeń. Z zaświadczeń tych nie wynika, aby decyzja z [..] czerwca 2012 r. była obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Na marginesie Sąd stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 u.g.n.). Przy czym odszkodowanie nie stanowi wartości równej szkodzie powstałej na skutek wywłaszczenia. W niektórych wypadkach pojęcia te będą tożsame, jednak z reguły wartość szkody jest większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż obok wartości wycenianej nieruchomości obejmuje m in. również: utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami. Ponadto z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że odszkodowanie należne z tytułu wywłaszczenia powinno być "słuszne", a nie "pełne". Konstytucja nie precyzuje jednak co należy rozumieć przez "słuszne odszkodowanie". Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r. (sygn. akt I SK 11/02, OTK-A 2004/7/66), w którym stwierdzono, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane.

Sąd podkreślił, że przedmiotem oceny przez Ministra w toku postępowania nieważnościowego nie było zagadnienie odsetek za wypłatę odszkodowania po terminie określonym w art. 132 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dlatego okoliczność ta wykracza poza kontrolę Sądu. Sąd w niniejszym postępowaniu oceniał legalność decyzji Ministra z [..] listopada 2017 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie art. 12 § 4 g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego zastosowanie, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że decyzja Wojewody [..] zezwalająca na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-7 na odcinku [..] stała się ostateczna w dniu [..] lipca 2011 r., natomiast przepis art. 12 § 4 g wszedł w życie dopiero w dniu 25 lutego 2013 r. na mocy ustawy z 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, natomiast z przepisu intertemporalnego art. 2 w/w ustawy z 4 stycznia 2013 r. wynika, że art. 12 § 4 g specustawy drogowej nie może mieć zastosowania do decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego skarżącemu kasacyjnie, co w konsekwencji spowodowało mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z [..] listopada 2017 r.

2. naruszenie art. 12 § 4 b specustawy drogowej (zobowiązującej organ do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna) przez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który w kontekście przywołanej w poprzednim zarzucie argumentacji powinien mieć zastosowanie, zamiast art. 12 § 4 g specustawy drogowej, co w konsekwencji spowodowało mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie skarżonej decyzji z [..] listopada 2017 r.,

3. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 8 k.p.a. przez przyjęcie, że wydanie przez Wojewodę [..] decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z naruszeniem ustawowego terminu jej wydania, w następstwie czego decyzja ustalająca wysokość odszkodowania wydana została w zmienionym stanie prawnym (rozporządzenie Rady Ministrów zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 14 lipca 2011 r. – Dz. U. nr 165, poz. 985), powodującym znaczne obniżenie ustalonego odszkodowania, nie stanowi rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wydania decyzji z [..] czerwca 2012 r. ustalającej wysokość odszkodowania z naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowe zastosowanie w/w regulacji powinno doprowadzić organ administracji oraz Sąd I instancji do całkowicie odmiennej konkluzji, co w konsekwencji spowodowało mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji z [..] listopada 2017 r.

Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie zgodził się ze stanowiskiem w niej wyrażonym.

W piśmie z dnia 7 sierpnia 2018 r. skarżący uzupełnił skargę kasacyjną o dowód z petycji wniesionej przez niego do Ministra Inwestycji i Rozwoju w dniu 13 czerwca 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać skargę kasacyjną w granicach jej podstaw.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zarzuty naruszenia art. 12 § 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego zastosowanie oraz zarzut naruszenia art. 12 § 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego niezastosowanie nie okazały się skuteczne. Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera jednak błąd, jeżeli chodzi o stosowanie powyższych przepisów prawa w sprawie, przy czym błąd ten nie miał wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniał uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie kluczowe było ustalenie, czy przekroczenie terminu procesowego do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, na skutek czego wydano decyzję ustalającą odszkodowanie w zmienionym stanie prawnym (tj. na podstawie znowelizowanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego) należało zakwalifikować jako wadliwość decyzji określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym dotknięta jest jedną z wad o charakterze kwalifikowanym, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. Nie zmienia to jednak faktu, a co umknęło zarówno organowi nadzoru, jak i Sądowi I instancji, że organ nadzoru jest zobowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Zarzut niedochodowania tego obowiązku przez organ nadzoru sformułował pod adresem tego organu skarżący kasacyjnie. W skardze kasacyjnej podnosi się bowiem, że oceniając kwestię wpływu uchybienia terminu do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie na prawidłowość decyzji odszkodowawczej, organ nadzoru błędnie powołał art. 12 § 4g specustawy drogowej, zgodnie z którym: "Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności", podczas gdy w dniu wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([..]listopada 2010 r.) przepis ten nie obowiązywał. Został on bowiem wprowadzony do specustawy drogowej dopiero wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej). Udzielając zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ zastosował przepis art. 12 § 4b specustawy drogowej, zgodnie z którym: "Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna". Wynika to wprost z podstawy prawnej powołanej przez organ w decyzji odszkodowawczej. Organ nadał wprawdzie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności, niemniej w ówczesnym stanie prawnym przepisy prawa nie wiązały zastosowania tego rygoru z określeniem innej daty na wydanie decyzji odszkodowawczej niż termin trzydziestodniowy, o którym mowa w art. 12 § 4 b specustawy drogowej.

Należy zatem przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że zarówno organ nadzoru, jak i Sąd I instancji błędnie powołali się na art. 12 § 4 g specustawy drogowej dla określenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod inwestycję drogową, podczas gdy termin wydania tej decyzji określał art. 14 § 4b tej ustawy.

Niemniej jednak pamiętać należy, że zarzuty naruszenia art. 12 § 4g i 4b specustawy drogowej skarżący powołał w ramach zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1it. c p.p.s.a. zachodzi wówczas gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych, a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazane zostanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby błędne zastosowanie przez organ nadzoru art. 14 § 4g specustawy drogowej, zamiast art. 14 § 4b tej ustawy w jakikolwiek sposób wpłynęło na prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęcie nieruchomości pod inwestycję drogową. Przepis 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tymczasem nawet gdyby organ nadzoru prawidłowo zastosował art. 14 § 4 b specustawy drogowej, zapadłaby w sprawie decyzji o tej samej treści, tj. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie jako niedotkniętej żadną z wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Kwestią wymagającą ustalenia w pierwszej kolejności jest rodzaj terminu z jakim mamy do czynienia na gruncie art. 12 ust. 4b ustawy. W doktrynie prawa wyodrębnia się dwa rodzaje terminów: materialne i procesowe. Termin materialny to okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Przekroczenie takiego terminu prowadzi do trwałego wygaśnięcia możliwości podjęcia czynności opisanej prawem. Termin procesowy to z kolei okres czasu, w obrębie którego organ administracyjny może podjąć czynności proceduralne. Jego uchybienie powoduje skutki opisane w przepisach procesowych. Jeśli skutki te nie są uregulowane w ustawie, to oznacza to, że przekroczenie terminu nie wywołuje żadnych negatywnych skutków dla czynności, z którą związany jest dany termin. Z faktu, iż termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy znajduje się w ustawie regulującej kwestie prawnomaterialne nie wynika, iż ma on charakter materialny. Biorąc pod uwagę brzmienie przywołanego przepisu stwierdzić należy, iż ma on charakter procesowy. Jego przekroczenie nie prowadzi do trwałego wygaśnięcia prawa do odszkodowania. Stanowi on skierowaną do organu dyrektywę nakazującą wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści (a więc ustalającego odszkodowanie) w wyznaczonym czasie. Co więcej, analiza zarówno art. 12 przywołanej ustawy, jak i pozostałych przepisów tego aktu nie daje podstaw do przyjęcia tezy, iż uchybienie wspomnianemu terminowi wiąże się z jakimikolwiek następstwami (czy to materialnoprawnymi, czy też procesowymi) zarówno dla organu jak i dla stron toczącego się postępowania. Stąd oczywisty wniosek, że wspomniany termin ma charakter terminu procesowego instrukcyjnego, a jego niedochowanie nie wywołuje żadnych następstw, nawet gdyby upływ czasu mógł mieć znaczenie dla wyceny nieruchomości (por. wyr. NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2244/17). Przekroczenie terminu instrukcyjnego nie powoduje negatywnych skutków prawnych ani dla czynności, ani dla osoby, a jedynym skutkiem jego przekroczenia jest wydłużenie postępowania administracyjnego.

W związku z tym, że trzydziestodniowy termin na wydanie decyzji odszkodowawczej ma charakter instrukcyjny, to tym samym trudno mówić o jakimkolwiek braku podstaw do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania z powodu jego uchybienia, czy też o rażącym naruszeniu prawa, do którego miałoby dojść przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania po upływie wskazanego terminu. Tak jak zostało wykazane, błędne określenie przez organ nadzoru terminu, w którym organ zobowiązany był wydać decyzję o ustaleniu odszkodowania, do którego doszło na skutek pomyłki organu nadzoru co do stosowania w sprawie art. 12 § 4g, zamiast art. 12 § 4b specustawy drogowej, nie skutkowało obowiązkiem uchylenia przez Sąd I instancji decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym, bowiem nawet gdyby organ nadzoru prawidłowo ustalił podstawę prawną, a tym samym termin do wydania decyzji odszkodowawczej, nie zapadłaby w sprawie decyzja innej treści. W sprawie rzeczywiście doszło do uchybienia terminowi z art. 12 § 4 b tej ustawy, bowiem decyzja o przejęciu nieruchomości, w której organ zawarł rygor jej natychmiastowej wykonalności, została wydana w dniu [..] listopada 2010 r., a stała się ostateczna w dniu [.]. lipca 2011 r., zaś decyzję odszkodowawczą wydano dopiero w dniu [.]. czerwca 2012 r. Uchybienie normie art. 12 § 4b specustawy drogowej nie mogło wywołać jednak jakichkolwiek następstw materialnoprawnych, gdyż te wywołuje przekroczenie terminu materialnego. Wywołane zaś następstwa procesowe dla organu i stron postępowania, w związku z instrukcyjnym charakterem przekroczonego terminu, wiążą się tylko z długością trwania postępowania administracyjnego. Oznacza to, że orzekając o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość, organ zobowiązany był zastosować przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w znowelizowanym brzmieniu, gdyż rozporządzenie nowelizujące nie zawierało przepisów intertemporalnych. W takiej sytuacji na etapie postępowania w przedmiocie odszkodowania zastosowanie musiały znaleźć przepisy rozporządzenia w nowym brzmieniu, gdyż podstawą decyzji administracyjnej jest stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania (zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a.). W tym zakresie podzielić należy w pełni ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, która pozostaje w zgodzie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych (por. np. wyr. NSA z 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2456/12). Z tych powodów niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 8 k.p.a.

Z tych względów, mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.