Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2753/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 47/19 w sprawie ze skargi I.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 47/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 25 października 2017 r. I.D. (dalej skarżąca) zwróciła się do Starosty [...] (dalej Starosta) o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę [...] (dalej Gmina) własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], działka o nr ewidencyjnym [...] pow. 912 m2 (dalej nieruchomość), która w związku z prawomocną decyzją Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) z [...] lipca 1992 r. [[...]] (dalej decyzja z [...] lipca 1992 r.) z mocy prawa przeszła na własność Gminy.

Na skutek przeprowadzonego postępowania Starosta decyzją z [...] kwietnia 2018 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2018 r. ) odmówił ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], działka nr ewidencyjny [...], która w związku z prawomocną decyzją z [...] lipca 1992 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy. Organ I instancji wskazał, że skarżąca kilkukrotnie dała wyraz woli nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy działki nr [...], z przeznaczeniem pod drogę.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą, Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), decyzją z [...] listopada 2018 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] listopada 2018 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej kpa), uchylił w całości decyzję z [...] kwietnia 2018 r. organu i umorzył postępowanie pierwszej instancji [w całości].

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Wójt, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 27 lipca 1992 r., decyzją z [...] lipca 1992 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], KW nr [...], stanowiącej własność skarżącej, na działki od nr [...] do nr [...]. Działka nr "[...]" [winno być "[...]"] przeznaczona została pod drogę. Decyzja ta, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna "31 lipca" [winno być "11 sierpnia"] 1992 r.

Decyzja podziałowa z [...] lipca 1992 r. została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm., dalej ustawa z 1985 r. bądź ugg). Ust. 1 ww. przepisu stanowi, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do kwestii ustalenia, czy wydzielona działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną organ wskazał, że działka objęta była Miejscowym Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...] poz. [...], dalej Plan), co wynika z zaświadczenia Wójta z 7 listopada 2017 r. Zgodnie z Planem, działka znajdowała się "w części w terenie oznaczonym jako uprawy polowe oraz w części w terenie oznaczonym jako mieszkalnictwo jednorodzinne".

Odnosząc się do powyższego "zapisu" [winno być "przepisu"] podkreślić należy, że Plan został uchwalony w roku 1992 - w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 17, poz. 99 ze zm., dalej upp bądź ustawa z 1984 r.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place i drogi publiczne. W ustawie z 1984 r. w rozdziale 5, dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 upp), jak i szczegółowego (art. 27 upp) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek sporządzania planu dla terenów, na których przewidziano realizację lokalnych celów publicznych wprowadziła dopiero ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89 poz. 415, dalej uzp), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Pojęcie inwestycji celu publicznego, wprowadzone zostało dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717, dalej upzp). Organ odwoławczy uznał, że w Planie, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r., działka nr [...] nie musiała być przeznaczona pod drogę publiczną.

Dnia [...] lipca 1992 r. - w dacie wydania decyzji podziałowej, na mocy której wydzielona została działka nr [...] - art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. brzmiał: "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości".

Powołując wyrok Sądu Najwyższego z 6.4.2006 r. IV CK 418/05 [Lex 398461, dalej wyrok IV CK 418/05], Wojewoda wskazał, że "ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sama nie definiuje pojęcia "ulicy", któremu nadano wcześniej określone znaczenie w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która w sposób kompleksowy regulowała zagadnienia związane z drogami. Posłużenie się tym pojęciem w przyjętej wkrótce potem ustawie regulującej zagadnienia gospodarki gruntami, bez bliższego jego określenia, uprawnia do nadania mu znaczenia przyjętego w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych" [w brzmieniu Dz. U. z 1985 r. nr 14 poz. 60 ze zm. - ostatnia Dz. U. z 1997 r. nr 6 poz. 31]. Wprawdzie wyrok ten zapadł w innym niż niniejsza sprawa stanie faktycznym, ale twierdzenia w nim zawarte mają charakter uniwersalny.

Na gruncie art. 10 ust. 5 ugg jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem działki na własność gminy było przeznaczenie tej działki pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (stanowisko SN wyrażone w wyroku IV CK 418/05).

W ocenie Wojewody podział nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki nr [...] pod ulicę, która stanowiła ogólnodostępny ciąg komunikacyjny (jak wynika z graficznego projektu podziału działki nr [...] z [...] lipca 1992 r. i map pobranych z http://mapy.geoportal.gov.pl działka nr [...] stanowi drogę gruntową i dojazd do działek znajdujących się wzdłuż niej), a tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 10 ust. 5 ugg, uprawniające do stwierdzenia, że zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr [...] na rzecz gminy.

Na potwierdzenie powyższego podkreślono, że działka została ujawniona w KW nr [...], w której w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina [...]. Wskazana decyzja podziałowa jest wymieniona jako podstawa wpisu ujawnienia Gminy jako właściciela. Sposób korzystania określony jest jako droga. Z zapisów działu II ww. księgi wieczystej wynika, że decyzja podziałowa z [...] lipca 1992 r. wywołała skutek prawny w postaci przejścia działki nr [...] na własność Gminy, a skutek ten został ujawniony przez właściwe wpisy w księdze wieczystej, co powoduje, zgodnie z treścią art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej ugn), obowiązek ustalenia odszkodowania.

Jeżeli zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 10 ust. 5 ugg, będzie miał zastosowanie art. 233 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Art. 233 stanowi, że "sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów". Art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn stanowi, że "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (...) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Samo odszkodowanie winno być ustalone zgodnie z art. 98 ust. 3 ugn, zgodnie z którym "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem... a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela... odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Przepis powołanego artykułu stosuje się, zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn, "do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to nieruchomości przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne".

Nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi - w myśl art. 98 ust. 1 ugn - następuje, gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie); podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela...; decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne. Brak spełnienia chociażby jednej z nich skutkuje koniecznością orzeczenia o odmowie przyznania odszkodowania. W niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 ugn.

Pismem z 2 października 2017 r. skarżąca wniosła o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...], zatem doszło do złożenia wniosku, o którym mowa w zdaniu ostatnim art. 98 ust. 3 ugn.

Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem... a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ugn).

Starosta, w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. uznał, że doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zd. 1 art. 98 ust. 3 ugn, gdyż "I.D. kilkakrotnie w wyżej opisanych dokumentach, dała wyraz swej woli nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...] działki nr [...], z przeznaczeniem pod drogę".

Z powyższymi ustaleniami organ odwoławczy zgodził się, bo do pisma z 29 listopada 2017 r. Wójt dołączył poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię wniosku skarżącej z 27 lipca 1992 r. o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...], w którym oświadczyła, że "(...) zrzekam się na rzecz Urzędu Gminy działki przeznaczonej pod drogę - nieodpłatnie". W związku z tym w decyzji podziałowej z [...] lipca 1992 r. wskazano, że "drogę przejmuje się nieodpłatnie". Skarżąca po otrzymaniu decyzji 31 lipca 1992 r. oświadczyła na egzemplarzu rzeczonej decyzji, że "nie będę odwoływała się od tej decyzji".

Skoro ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed Sądem powszechnym, to Wojewoda obligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na niniejsze postępowanie odszkodowawcze.

Odnosząc się do daty złożenia ww. oświadczenia stwierdzono, że zrzeczenie to nastąpiło 1 dzień przed wydaniem decyzji podziałowej. Składając oświadczenie o zrzeczeniu się skarżąca wiedziała już, że w wyniku podziału działki nr [...] powstanie działka przeznaczona pod drogę (choć nie wskazała numeru wydzielonej działki), co jasno wynika z treści wniosku z 27 lipca 1992 r. Nie zaskarżyła decyzji podziałowej, w której wskazano, że zgodnie z wolą właściciela gruntów - przejąć na rzecz Gminy działkę nr [...] - przeznaczoną zgodnie z planem realizacyjnym pod drogę komunalną (...). Drogę przejmuje się nieodpłatnie. Przedmiot zrzeczenia został jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości.

Podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia było zaakceptowanie przez organy poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z 18.1.2018 r. V CSK 261/17 [OSNC 2018/12/119, dalej wyrok V CSK 261/17], zgodnie z którym nie ma przeszkód prawnych do uzgodnienia przez strony kwestii związanych z wysokością odszkodowania, zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bo we wniosku z 27 lipca 1992 r. o podział nieruchomości jej była właścicielka zadeklarowała nieodpłatne przekazanie na własność Gminy działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania, a przeznaczonej pod drogę. Także w ostatecznej decyzji podziałowej z [...] lipca 1992 r. znajduje się potwierdzenie złożonej przez skarżącą deklaracji o nieodpłatnym przekazaniu tej nieruchomości.

Powyższe orzeczenie, z którym Wojewoda się zgodził, dopuszcza sytuację, która zaistniała na gruncie niniejszego postępowania, tj. zrzeczenie się odszkodowania, które będzie miało miejsce przed dniem wydania decyzji podziałowej. Sąd Najwyższy szczegółowo uargumentował, dlaczego sytuacja taka jest dopuszczalna (a wręcz wskazana) z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa.

Brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Skoro właściciel przedmiotowej działki - I.D. [nazwisko rodowe H.; k. 16 akt administracyjnych] zrzekła się odszkodowania z tytułu utraty jej prawa własności, to między stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Ów przepis nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Oczywistym jest, że umarzając postępowanie I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 kpa, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (wyrok NSA z 9.1.1985 r. III SA 1105/84).

Z art. 98 [ust. 1 i 3] ugn wynika, że odszkodowanie za działki gruntu przejęte na własność podmiotów publicznoprawnych, jako wydzielone pod drogi publiczne w ramach podziału nieruchomości, w pierwszej kolejności podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem... a podmiotem publicznoprawnym, który przejął te działki gruntu. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas na wniosek właściciela... odszkodowanie jest ustalane przez starostę w drodze decyzji, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Obydwa tryby są odmienne, a zależność między nimi sprowadza się do tego, że skuteczne uruchomienie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie.

Ponieważ na gruncie niniejszej sprawy doszło do zrzeczenia się odszkodowania zanim został złożony wniosek o ustalenie odszkodowania, postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 ugn stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne, skoro kwestia odszkodowania za działkę nr [...] zakończyła się na etapie uzgodnień rezultatem, który[m] było oświadczenie skarżącej o zrzeczeniu się odszkodowania.

Skargę wniosła I.D., zarzucając decyzji z [...] listopada 2018 r. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 136 § 1 w zw. z art. 75 § 1 kpa przez nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów, zmierzających do ustalenia okoliczności złożenia oświadczenia o zamiarze przekazania na rzecz Gminy własności powstałej po podziale działki, co skutkowało naruszeniem art. 7 i 77 kpa przez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a w dalszej kolejności dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych, że doszło do uzgodnienia, które w świetle art. 98 ust. 3 ugn w zw. z art. 10 ust. 5 ugg, skutkowałyby utratą należnego jej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Skarżąca podniosła zarzut: błędu w ustaleniach faktycznych, prowadzący do ustalenia, jakoby między nią a Gminą doszło do dokonania uzgodnień, które w świetle art. 98 ust. 3 ugn w zw. z art. 10 ust. 5 ugg, skutkowałyby utratą należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania; naruszenia przepisów postępowania - art. 105 § 1 kpa przez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania I instancji w całości, mimo braku podstaw ku temu.

Zdaniem skarżącej, organ naruszył zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej, bo w sposób bezrefleksyjny powołuje pogląd przytoczony w jednostkowym wyroku SN, który dotyczy sytuacji zgoła odmiennej niż zaistniała w sprawie. Sąd Najwyższy dopuścił uzgodnienie wysokości odszkodowania w umowie przed wydaniem decyzji podziałowej, jeżeli wniosek jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem właściciela i organu. Sytuacja taka nie występuje w rozpatrywanym przypadku. W konsekwencji aktualna pozostaje dotychczasowa linia orzecznicza sądów administracyjnych, że właściciel może zrzec się odszkodowania nie wcześniej niż decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna.

Skarżąc[a] zarzuci[ła] naruszenie: art. 98 ust. 3 ugn przez uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania zanim jeszcze decyzja podziałowa została wydana; art. 58 §1 kc przez uznanie, że oświadczenie rzekomo złożone przez skarżącą stanowiło skuteczne zrzeczenie się prawa do odszkodowania, mimo że czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa, tj. art. 128 ust. 1 ugn, nakazującego wypłatę odszkodowania odpowiadającego wartości wywłaszczonego prawa i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczającego wywłaszczenie, ale za słusznym odszkodowaniem. W ocenie skarżącej organy dopuściły się naruszenia art. 56 i art. 60 kc przez ich niezastosowanie i uznanie skutecznego zrzeczenia się prawa do odszkodowania w sytuacji, gdy już 18 lipca 2017 r. skarżąca wystąpiła do Starosty z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Zarzucono naruszenie art. 19 kc w zw. z art. 101 § 1 i 3 kro, polegające na uznaniu za wiążące ewentualnie złożonego przez skarżącą oświadczenia o rezygnacji z przysługującego jej za wywłaszczenie działki nr [...] odszkodowania, mimo faktu, że w dniu jego składania skarżąca była osobą nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych, dokonana przez nią czynność z pewnością była czynnością przekraczającą zwykły zarząd majątkiem osoby małoletniej, a zatem oświadczenie, o którym mowa wyżej, dla swej ważności wymagało uzyskania przez skarżącą zgody jej rodziców, która to zgoda winna być poprzedzona zezwoleniem sądu opiekuńczego

Skarżąc[a] wni[osła] o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oryginału wniosku z 27 lipca 1992 r., który winien zostać złożony do akt sprawy przez Wójta, celem ustalenia jego treści, personaliów osób biorących udział w jego sporządzaniu i okoliczności, w jakich został sporządzony i dokumentów: oświadczenia z 5 kwietnia 1993 r., decyzji podziałowej z [...] kwietnia 1993 r., oświadczenia z 10 września 1996 r., decyzji podziałowej z [...] września 1996 r., oświadczenia z 25 września 1997 r., decyzji podziałowej z [...] listopada 1997 r., oświadczenia z 7 stycznia 1991 r., decyzji podziałowej z [...] stycznia 1991 r., oświadczenia z 21 listopada 1997 r., decyzji podziałowej z [...] listopada 1997 r., oświadczenia z 11 września 1991 r., decyzji podziałowej z [...] października 1991 r., protokołu uzgodnień z 6 sierpnia 1998 r. i decyzji podziałowej z [...] sierpnia 1998 r., na okoliczność ustalenia, że praktyka nakłaniania właścicieli dzielonych nieruchomości do zrzeczenia się należnego im z tytułu wywłaszczenia odszkodowania, względnie wyrażenia zgody na jego symboliczną wysokość, jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej była (a być może jest nadal) powszechnie stosowana przez Gminę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 29 stycznia 2019 r., uczestnik postępowania - Gmina [...], wniosła o oddalenie skargi, nieuwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w skardze jako niemających związku ze sprawą, gdyż dotyczą właścicieli innych nieruchomości i innych postępowań, nieuwzględnienie dowodów złożonych wraz z odwołaniem, gdyż dotyczą tylko tego, że skarżąca po 25 latach zmieniła zdanie na temat zrzeczenia się odszkodowania, lecz nie podważają skuteczności zrzeczenia się tego odszkodowania. Gmina zgłosiła własne wnioski dowodowe.

W piśmie procesowym z 8 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej ustosunkował się do stanowiska Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem II SA/Gd 47/19, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę jako niezasadną.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Analiza okoliczności faktycznych i prawnych sprawy przeprowadzona przez WSA doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Starosta, po rozpoznaniu wniosku skarżącej, odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], która wskutek ostatecznej decyzji z [...] lipca 1992 r., zatwierdzającej projekt podziału działek od nr [...] do nr [...], przeszła mocy prawa na własność Gminy, co ujawniono w księdze wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości. Okoliczności te nie budziły żadnych wątpliwości w toku postępowania.

Materialnoprawną podstawą działań organu były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn... (art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn). Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 zd. 1 ugn). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ugn).

Decyzja z [...] lipca 1992 r. wydana została na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.). Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1 ugg). Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5).

Obie regulacje dotyczące wywłaszczania nieruchomości, zarówno obowiązująca w dacie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, jak i aktualna, przewidują prawo do uzyskania odszkodowania za grunty przejęte na własność podmiotu publicznego pod budowę dróg publicznych - zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ugn, bądź pod budowę ulic - zgodnie z art. 10 ust. 5 ugg.

W decyzji zatwierdzającej podział w pkt 2 organ stwierdził, że część podlegającego podziałowi gruntu, wydzielona pod budowę ulic jako działka nr [...], przechodzi na własność Gminy. W treści "uzasadnienia" [winno być "sentencji - w punkcie 2"; k. 16 akt administracyjnych] decyzji wskazano, że drogę przejmuje się nieodpłatnie. Z akt sprawy nie wynika przy tym, by skarżąca uzyskała za tę działkę odszkodowanie.

W toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej o odszkodowanie Urząd Gminy [...] przedłożył do akt sprawy wniosek z 27 lipca 1992 r. o dokonanie podziału zawierający oświadczenie skarżącej o treści: "Jednocześnie zrzekam się na rzecz Urzędu Gminy działki przeznaczonej pod drogę - nieodpłatnie". W sytuacji, gdy oba organy stwierdziły spełnienie wszystkich przesłanek z art. 98 ust. 1 ugn, istotą sporu między nimi pozostaje, czy była właścicielka działki nr [...], wydzielonej przy podziale pod ulicę, mogła skutecznie wnieść o ustalenie odszkodowania z tytułu przejścia własności tej działki na rzecz Gminy i jaki skutek miało zrzeczenie się przez nią odszkodowania.

Analizując całokształt okoliczności sprawy orzekający Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym, na tle wykładni art. 98 ust. 1 i 3 ugn, przyjmuje się, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod drogi powstaje dopiero, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. W konsekwencji uznaje się, że dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział strony mogą poczynić wiążące je uzgodnienia w kwestii odszkodowania (wyroki: WSA w Olsztynie z 22.1.2013 r. II SA/Ol 1223/12; WSA w Szczecinie z 5.6.2013 r. II SA/ Sz 319/13; WSA w Gdańsku z 22.11.2017 r. II SA/Gd 501/17, cbosa). Podobnie podchodzi się do kwestii zrzeczenia się odszkodowania, dopuszczając je dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną, zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że Sąd Najwyższy w wyroku V CSK 261/17 stanął na stanowisku, że "wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.)". W ocenie SN, decydujące znaczenie ma w tej sytuacji aspekt podmiotowy uzgodnienia wynikający z art. 98 ust. 3 ugn. Wysokość odszkodowania jest ustalana między właścicielem a organem, a konsekwencją przyjęcia zakwestionowanego przez SN dotychczasowego stanowiska wynikającego ze wskazanych orzeczeń sądów administracyjnych jest to, że w istocie to nie właściciel a były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem.

W omawianym orzeczeniu przyjęto, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 ugn). Sąd Najwyższy nawiązał do możliwości zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, opierając się na wynikającej z art. 508 kc, instytucji umownego zwolnienia dłużnika z długu. Przepis ten stanowi, że zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje.

Jak podkreśla skarżąca, orzeczenie SN zapadło w odmiennych od niniejszej sprawy okolicznościach faktycznych, nie mniej jednak w ocenie WSA nie przeszkadza to w dokonaniu trafnych spostrzeżeń, co do wykładni art. 98 ust. 3 ugn i zastosowaniu ich w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd orzekający nie znalazł argumentów przemawiających za uzależnieniem takiej wykładni od istnienia związku wniosku o podział wyłącznie ze wspólnym przedsięwzięciem z gminą, z którym miał do czynienia Sąd Najwyższy w sprawie V CSK 261/17.

W kontekście tego wyroku należy zwrócić uwagę, że o ile kwestia zwolnienia z długu już istniejącego nie budzi w świetle art. 508 kc wątpliwości, to mogą one powstać w sytuacji, gdy przedmiotem umów miałby być, jak w niniejszej sprawie, dług, który w chwili zwolnienia jeszcze nie istniał i nie był skonkretyzowany co do wysokości. Doktryna i orzecznictwo sądów powszechnych dopuszcza możliwość zwolnienia z długu przyszłego. Wskazuje się, że przedmiotem zwolnienia może być nie tylko dług wymagalny, lecz także dług niewymagalny (R. Morek [w:] J. Ciszewski, Komentarz, 2013, t. II, s. 951), a nawet dług przyszły. Podobnie jak w przypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga oczywiście, prócz wskazania osoby wierzyciela i dłużnika, dostatecznego sprecyzowania przyszłego obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu winny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej podstawie prawnej (P. Drapała, Zwolnienie z długu, PS 2002/7-8/s. 113 i n.; K. Zagrobelny, Glosa do wyroku SN z 3.10.2003 r. IV CK 202/02, OSP 2005/6/75; wyrok SN z 3.10.2008 r. I CSK 125/08, Lex 510988, dalej wyrok I CSK 125/08).

W wyroku I CSK 125/08, SN wyraził jednoznaczny pogląd, że za dopuszczalnością zwolnienia się z długu przyszłego przemawia przesądzona już (m.in. uchwałą z 19.9.1997 r. III CZP 45/97, OSNC 1998/2/22) możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej. Jak wskazał wówczas SN, jeżeli zważyć, że wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem. Nie bez znaczenia jest także to, że w ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie rzeczy dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością. Dalej SN wskazał, że podobnie jak w wypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu winny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Również w wyroku z 5.11.1999 r. III CKN 423/98 (OSNC 2000/5/92) SN opowiedział się za możliwością zbycia także wierzytelności nieoznaczonej dokładnie w umowie przelewu, o ile można ją określić na podstawie treści stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika.

Z przedstawionych wyżej orzeczeń dopuszczających, co do zasady, możliwość zwolnienia z długu przyszłego wynika jednoznacznie, że konieczna jest możliwość określenia tej przyszłej wierzytelności, a więc dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia. Innymi słowy, jeśli istnieje możliwość określenia długu na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku prawnego, do którego zwolnienie z długu się odwołuje, dług ten nie musi być określony kwotowo, jeśli z tego stosunku zobowiązaniowego jednoznacznie wynika jego przedmiot.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Przyjmując za SN, że zrzeczenie to może nastąpić przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, warunkiem skuteczności zrzeczenia jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Z oświadczenia złożonego przez skarżącą, przedłożonego przez Urząd Gminy [...] do akt kontrolowanej sprawy wynika, że zrzekła się ona prawa do odszkodowania za nieruchomość powstałą w wyniku podziału, wydzieloną pod drogę. W oświadczeniu tym wyraźnie wskazano, że zrzeczenie odnosi się wyłącznie do działki prze[z]naczonej pod drogę i odbywa się nieodpłatnie. Oświadczenie to opatrzono datą jego złożenia, a zarówno skarżąca, jak i organ gminy potwierdzili fakt złożenia takiej deklaracji. Oznacza to, że okoliczność zrzeczenia się odszkodowania za działkę nr [...] jest niewątpliwa, a jej zaistnienie przed wydaniem decyzji podziałowej potwierdza dodatkowo treść tego aktu. W treści decyzji zatwierdzającej podział stwierdzono, że przejecie gruntu pod drogę odbywa się nieodpłatnie.

Organy orzekające zasadnie przyjęły, że do zrzeczenia się odszkodowania za konkretną działkę doszło, co Wojewoda prawidłowo uwzględnił. Jednocześnie skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. W ocenie Sądu uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 kc nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 27.2.2015 r. I OSK 1292/13, Lex 1956408). Również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 kc), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej. Także zarzut nieskuteczności złożonego oświadczenia wobec pozostawania przez skarżącą osobą małoletnią w dacie 27 lipca 1992 r. nie może mieć znaczenia w kontrolowanej sprawie. W tej sprawie oceniane jest zaistnienie okoliczności zrzeczenia się odszkodowania, a nie prawidłowość złożenia tego oświadczenia.

Wątpliwości Sądu nie budziła treść rozstrzygnięcia Wojewody, bowiem konsekwencją ustalenia przez organ wyższego stopnia, że zawarte zostało porozumienie dotyczące odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod ulicę (w tej sprawie mające postać zrzeczenia się odszkodowania), jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji I instancji, orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania i umorzenie postępowania I instancji - w całości, bo sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty. Art. 98 ust. 3 zd. 1 ugn jako zasadę wprowadza uzgodnienie odszkodowania. Dopiero, gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela... odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 zd. 3).

Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, to zaś umożliwiło organowi odwoławczemu ustalić nie budzący wątpliwości stan faktyczny. To, że skarżąca oczekiwała odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie świadczy o uchybieniach w postępowaniu dowodowym.

Bak było podstaw do przyjęcia, że organ naruszył przepisy postępowania, a w konsekwencji dokonał błędnych ustaleń faktycznych z tego względu, że w toku postępowania nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej, bo wskazane w skardze dokumenty miały na celu wykazanie okoliczności złożenia oświadczenia z 27 lipca 1992 r. i jego skuteczności. Kwestie te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wobec dopuszczenia możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej. W związku z tym także okoliczność, że organ gminy stosował bądź też stosuje nadal pewną praktykę związaną z podziałem nieruchomości i przejmowaniem ich na własność, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności.

Wątpliwości WSA nie budzi działanie organów w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 8 § 1 i 2 kpa. Nie sposób uznać, że uwzględnienie aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego, prezentującego pogląd odmienny od dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny, stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa i narusza zakaz odstępowania bez nieuzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki działania organów w danej kwestii. Stanowisko uznające dopuszczalność zrzeczenia się przez byłego właściciela odszkodowania za przejętą nieruchomość przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej zasługuje na aprobatę i takiej też oceny dokonują sądy administracyjne w najnowszym orzecznictwie. W szczególności tezę postawioną przez Sąd Najwyższy w wyroku V CSK 261/17, zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie SN uznał, że w świetle ww. wyroku, weryfikacji winien ulec dotychczasowy pogląd sądów administracyjnych, dotyczący momentu dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn (tak NSA w wyroku z 30.10.2018 r. I OSK 31/17, cbosa). Uwzględnienie przez orzekające w niniejszej sprawie organy omawianego, w pełni słusznego, poglądu Sądu Najwyższego i odstąpienie tym samym od dotychczasowej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, było uzasadnione i nie stanowiło naruszenia zasady zaufania obywateli do organów.

Skargę kasacyjną wywiodła I.D., reprezentowana przez adw. L.L., zaskarżając w całości wyrok II SA/Gd 47/19, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt "1" [winno być "2"] ppsa przepisów postępowania:

1. art. 141 § 4 ppsa, polegające na jego błędnym zastosowaniu i przyjęciu za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez Wojewodę, mimo iż dokonane przez organ ustalenia są błędne, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a dodatkowo oparte zostały na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa;

2. art. 106 § 3 ppsa, polegające na jego niezastosowaniu czego wyrazem było nierozpoznanie wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą wraz ze skargą do WSA w Gdańsku, czego efektem było zaaprobowanie wadliwych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji i bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa;

3. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa, polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia art. 98 ust. 3 ugn, niezastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wykluczających "negocjacyjne" ustalenie odszkodowania za grunty wywłaszczone w czasie obowiązywania tej ustawy oraz przepisów kodeksu cywilnego w zakresie w jakim nakazują one traktowanie oświadczenia z 27 lipca 1992 r. jako bezwzględnie nieważnego, czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa i uniemożliwienie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 [winno być "1"] ppsa, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów sformułowanych powyżej, zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

4. art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, polegające na jego błędnym zastosowaniu czego wyrazem jest uznanie, że nie zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], mimo że niewątpliwym jest że skarżąca została pozbawiona praw do tej nieruchomości (bo jej własność przeszła na Gminę), skarżąca nie uzyskała z tego tytułu odszkodowania (okoliczność bezsporna), a zarówno przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia (art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami), jak i aktualnie obowiązujące przepisy prawa bezwzględnie obowiązującego (art. 128 ust. 1 ugn i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) odszkodowanie takie przewidują;

2. art. 98 ust. 3 ugn, polegające na:

a. jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że skuteczność oświadczeń woli składanych przez skarżącą przed dniem wejścia w życie tego przepisu winna być oceniana przez pryzmat jego treści;

b. na jego błędnej interpretacji, czego wyrazem jest uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna;

c. na jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, że wystarczającym dowodem na stwierdzenie, że w sprawie przeprowadzone zostały negocjacje przewidziane w treści tego przepisu jest jednostronna deklaracja zamiaru nieodpłatnego przekazania własności wywłaszczonej nieruchomości złożona jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej;

6. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127) przez ich niezastosowanie i uznanie, że oświadczenie złożone przez skarżącą 27 lipca 1992 r., zawarte w treści wniosku o podział, mogło spowodować utratę przysługującego skarżącej prawa do odszkodowania, mimo że obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa, nie przewidywały możliwości negocjowania jego wysokości, nie przewidywały możliwości zawarcia ugody administracyjnej w sprawie o ustalenie odszkodowania, natomiast obligowały do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania i to po uprzednim przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej;

7. art. 11, art. 19 w zw. z art. 58 § 1 kc, polegające na uznaniu za wiążące ewentualnie złożonego przez skarżącą oświadczenia o rezygnacji z przysługującego jej za wywłaszczenie działki nr [...] odszkodowania, mimo faktu, że w chwili jego składania skarżąca była osobą nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych, czynność ta do dnia dzisiejszego nie została potwierdzona przez ustawowych przedstawicieli skarżącej, co oznacza, że czynność ta była bezwzględnie nieważna;

8. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 i 2, [art.] 53 ust. 1 i 4, [art.] 56 ust. 1, a także art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 ugn oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 kc przez ich niezastosowanie i uznanie, że deklaracja zawarta w treści wniosku o podział datowanego na dzień 27 lipca 1992 r. mogła spowodować utratę przysługującego skarżącej prawa do odszkodowania, mimo że wykładania taka prowadziłaby do obejście prawa, tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 i 2, [art.] 53 ust. 1 i 4, [art.] 56 ust. 1, a także art. 48 ust. 1 i 2 ugg, art. 128 ust. 1 ugn oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczających wywłaszczenie, ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, bez możliwości zawarcia ugody administracyjnej;

9. art. 60 kc przez jego niezastosowanie czego wyrazem jest uznanie, że deklaracja złożona przez skarżącą stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez nią prawa do odszkodowania, mimo że już 18 lipca 2017 r. skarżąca wystąpiła do Wójta z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego jej odszkodowania, a następnie pismem z 2 października 2017 r. wystąpiła do Starosty z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], czym skarżąca ponad wszelką wątpliwość dała wyraz odwołaniu ewentualnie wcześniej złożonego jednostronnego oświadczenia o rezygnacji z przysługującego jej odszkodowania;

10. art. 508 kc przez jego błędne zastosowanie i uznanie że między skarżącą kasacyjnie a Gminą [...] doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego, jakim było przysługujące skarżącej prawo do odszkodowania za działkę nr [...] mimo że:

a. w dacie, w której rzekomo miało dojść do zawarcia takiej umowy skarżąca nie posiadała pełnej zdolności do czynności prawnych, a zawarcie takiej umowy nie zostało nigdy potwierdzone przez jej ustawowych przedstawicieli;

b. zawarciu umowy, której przedmiotem miałoby być odszkodowanie za działkę nr [...] przeczy literalna treść oświadczenia z 27 lipca 1992 r.;

c. nie ustalono istotnych warunków takiej umowy, tj. jej stron, przedmiotu, ani nawet daty zawarcia;

d. w zgromadzonym w sprawie materiale brak jest dowodów potwierdzających przyjęcie przez Gminę ewentualnie złożonej przez skarżącą oferty zawarcia takiej umowy;

e. istnieniu takiej umowy między skarżącą a Gminą przeczą działania podejmowane przez tę ostatnią w toku postępowania administracyjnego przed Starostą;

f. zawarcie takiej umowy - w świetle ówcześnie obowiązującego art. 75 § 1 kc winno być stwierdzone pismem.

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 115-127 akt sądowych).

Pismem z 27 sierpnia 2019 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina [...], reprezentowana przez r.pr. A.L. Wniesiono o: uznanie skargi kasacyjnej za nieuzasadnioną i jej oddalenie; przyznanie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych (k. 135-139 akt sądowych).

Pismem z 19 września 2019 r. I.D., reprezentowana przez adw. L.L., wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji SKO w [...] z [...] września 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2019 r.) na okoliczność, że decyzja z [...] lipca 1992 r. jest nieważna w części, tj. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy [...] własności działki nr [...] (k. 146-150v akt sądowych).

Pismem z 7 stycznia 2020 r. I.D., reprezentowana przez adw. L.L., wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci ww. decyzji z [...] września 2019 r. i postanowienia SKO w [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] na okoliczność, że decyzja z [...] września 2019 r. jest ostateczna (k. 160-165v akt sądowych).

Pismem z 12 lutego 2020 r. Gmina [...], reprezentowana przez r.pr. A.L., wskazała, że zaskarżyła do WSA ww. postanowienie z [...] listopada 2019 r. Przy piśmie z 5 maja 2020 r. przekazano Sądowi kserokopię wyroku zapadłego w sprawie II SA/Gd 114/20 (k. 167-167v, 173-181 akt sądowych).

Pismem z 22 grudnia 2020 r. (Gmina [...], reprezentowana przez r.pr. A.L.), pismem z 28 grudnia 2020 r. (I.D., reprezentowana przez adw. L.L.) i pismem z 10 grudnia 2020 r. (Wojewoda [...]) wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (k. 188-195, 197-198, 200-206 akt sądowych). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Dz. U. poz. 1842 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc, przeprowadził dowód z: potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2019 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] z [...] lipca 1992 r. nr [...] w części, tj. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy [...] nieruchomości gruntowej poł. w miejscowości [...], dz. nr [...] o pow. 912 m2 (punkt 2 decyzji); potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...], stwierdzającego niedopuszczalność wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] września 2019 r. (k. 162-165v akt sądowych). Decyzja z [...] września 2019 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie jest prawomocna. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że wyrokiem z 24 listopada 2020 r. I OSK 1453/20 NSA oddalił skargę kasacyjną I.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 kwietnia 2020 r. II SA/Gd 114/20, którym to wyrokiem uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] września 2019 r. (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc; cbosa). Decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lipca 1992 r. nr [...] pozostaje w obrocie prawnym (art. 16 § 1 kpa).

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa (mimo zastrzeżenia, że zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej podniesiono "działając wyłącznie z daleko idącej ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów sformułowanych powyżej, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa... zarzucam także naruszenie prawa materialnego"), jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej).

W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady prezentowane jest aktualnie stanowisko, że dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. We wcześniejszym orzecznictwie NSA przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zmianie. W wyroku z 30.10.2018 r. I OSK 31/17 (dalej wyrok I OSK 31/17) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku NSA podzielił stanowisko wyrażone przez SN w wyroku V CSK 261/17. Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że z art. 98 ust. 1 ugn wynika, że własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 ugn wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem, a właściwym organem. Przyjęcie, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 ugn jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, by m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale). Stanowisko to podzielił NSA w wyroku I OSK 31/17, a także w wyrokach z 26.1.2021 r.: I OSK 2366/20, I OSK 2228/20, I OSK 2261/20, I OSK 2058/20, I OSK 1965/20, I OSK 1975/20; z 28.5.2021 r. I OSK 2933/20; 17.6.2021 r. I OSK 270/21 (cbosa). Stanowisko to opiera się na argumentach interpretacyjnych wykładni językowej, nie jest przy tym wyraźnie sprzeczne z dyrektywami systemowymi czy funkcjonalnymi. Żaden przepis ugn nie określa dopuszczalnego momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Wielokrotnie wskazywano i zgodnie przyjęto w orzecznictwie, że art. 98 ust. 3 ugn przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny; drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej; leży to w zakresie objętym swobodą stron uprawnionych do załatwienia sprawy odszkodowania w trybie cywilnym. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Właściciel wie, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna; zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę. Tak było w kontrolowanej sprawie (wyrys mapy sytuacyjnej 1:500 i projekt podziału na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] i nr [...] z [...] lipca 1992 r., wykonany przez geodetę uprawnionego B.W. - za k. 6 w aktach administracyjnych - za k. 6). W ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać (wyroki NSA: I OSK 2058/20, I OSK 1965/20, I OSK 1975/20, I OSK 270/21, cbosa).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela i uważa za własne stanowisko zaprezentowane w wyroku V CSK 261/17, wyrażające się w przyjęciu, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 ugn). Pogląd ten, o czym świadczą przytoczone wyroki NSA, jest też aprobowany w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Rację ma skarżąca kasacyjnie, że oświadczenie z 27 lipca 1992 r. zostało złożone pod rządami ustawy z 1985 r. W dacie wydania decyzji z [...] lipca 1992 r. nie obowiązywał art. 98 ust. 3 ugn. Tym niemniej (mimo pewnych różnic) istota regulacji prawnej, zawartej w art. 10 ust. 5 ugg, była bardzo zbliżona do regulacji objętej art. 98 ust. 3 ugn. Zbieżność owych regulacji prawnych pozwala odnieść do stanu regulowanego art. 10 ust. 5 ugg poglądu prawnego wyrażanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i orzecznictwie Sądu Najwyższego w odniesieniu do art. 98 ust. 1 i 3 ugn (tak też NSA w wyroku z 4.5.2021 r. I OSK 45/19, Lex 3192295).

Koniecznym warunkiem zastosowania art. 98 ust. 3 ugn jest osiągnięcie "uzgodnienia" w zakresie odszkodowania między właścicielem a organem. Pismem z 27 lipca 1992 r. skarżąca złożyła precyzyjne i jednoznaczne oświadczenie: "zrzekam się na rzecz Urzędu Gminy działki przeznaczonej pod drogę - nieodpłatnie" (z okoliczności sprawy wynika, w stosunku do którego gruntu odnosiło się oświadczenie skarżącej, skoro wniosła o podział działki nr [...] i zaznaczyła, że zrzeka się "działki przeznaczonej pod drogę"; k. 17 akt administracyjnych). Oświadczenie to stanowiło najdalej idące ustępstwo ze strony skarżącej, dlatego też doszło w sprawie do uzgodnienia kwestii odszkodowania, co potwierdził organ wydając decyzję z [...] lipca 1992 r. - "...zgodnie z wolą właściciela gruntów - przejąć na rzecz Gminy [...] działkę o Nr [...] - przeznaczoną zgodnie z planem realizacyjnym pod drogę komunalną... Drogę przejmuje się nieodpłatnie". Skarżąca oświadczyła, że będzie "odwoływała się od tej decyzji (k. 16 akt administracyjnych - punkt 2 decyzji z [...] lipca 1992 r.). Art. 10 ust. 5 ugg nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjąć należy, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi (wyrok NSA z 1.6.2007 r. I OSK 958/06, dalej wyrok I OSK 958/06, cbosa). O możliwości złożenia oświadczenia przez właściciela nieruchomości o zrzeczeniu się odszkodowania przed wydaniem decyzji podziałowej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku I OSK 270/21.

Pojęcie negocjacji nie odnosi się wyłącznie do złożonych i długotrwałych procedur negocjacyjnych. Wobec zadeklarowanej woli właściciela i rezygnacji z dochodzenia odszkodowania, dalsze roszczenia negocjacyjne dotyczące wysokości tego odszkodowania stały się zbędne. Oświadczenie woli właściciela zostało udokumentowane pismem (k. 17 akt administracyjnych). Stanowisko Gminy w toku negocjacji potwierdza jasno decyzji z [...] lipca 1992 r. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli i wiedzy (podobnie jak oświadczeniem woli i wiedzy jest wyrok sądowy - K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91) kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca w sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 641, nb 5).

Przyjęciu powyższego nie przeciwi się decyzja z [...] września 2019 r., gdyż z akt sprawy nie wynika, by była ona ostateczna bądź prawomocna (wyrokiem z 24.11.2020 r. I OSK 1453/20 NSA oddalił skargę kasacyjną I.D. od wyroku WSA w Gdańsku z 16.4.2020 r. II SA/Gd 114/20, którym to wyrokiem uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] września 2019 r.).

Zarzut naruszenia "art. 53 ust. 4" ugg (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127; zm. nr 103 poz. 446, nr 107 poz. 464) nie mógł zostać rozpoznany, gdyż ów przepis dnia [...] lipca 1992 r. składał się z ust. 1, 2 i 3.

Ze względu na charakter zarzutów ujętych w pkt 6 i 8 petitum skargi kasacyjnej należało je rozpoznać łącznie.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 2 ugg oraz art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1, art. 56 ust. 1 i art. 48 ust. 1 i 2 ugg, art. 128 ust. 1 ugn oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 kc.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie przychyla się do poglądu, że przepisy ustawy z 1985 r., a także przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji z [...] listopada 2018 r., nie stały na przeszkodzie do zrzeczenia się odszkodowania w trybie negocjacji.

Trafnie w orzecznictwie wskazuje się, że przepisy ustawy z 1985 r. umożliwiały prowadzenia rokowań w kwestii odszkodowania. Art. 10 ust. 5 in fine ustawy z 1985 r. stanowił, że przejście gruntów wydzielonych pod budowę ulic następowało za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 4 ugg zasadą było, że decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać również ustalenie odszkodowania. Przejęcie terenu na cele dopuszczające wywłaszczenie nie musiało jednak nastąpić wyłącznie w trybie decyzyjnym, możliwe było jego nabycie w drodze umowy. Obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego regulował art. 46 ust. 3 ugg. Art. 49 ust. 1 ustawy z 1985 r. jako zasadę przewidywał, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Nabycie w drodze umowy oznaczało, że także ekwiwalent za nabywaną nieruchomość był ustalany w umowie, pod postacią ceny. Art. 55 ugg dotyczy odszkodowania za wywłaszczenie, w przypadku gdy nie doszło do zawarcia umowy. Dopuszczając zawarcie umowy dotyczącej nieruchomości ustawa nie reguluje związanych z nią kwestii. Art. 7 ugg zawiera generalne odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego we wszystkich sprawach nieuregulowanych w ustawie. W literaturze przedmiotu podkreślano, że w przypadkach nabycia własności ex lege w trybie art. 10 ust. 5 ugg, odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznaczać winno także obowiązek podjęcia próby umownego uregulowania stosunku między stronami (gmina - obywatel), w zakresie do jakiego ten przepis odsyła. Ponieważ przejście własności nastąpiło ex lege, to przedmiotem rokowań mogą być tylko kwestie odszkodowawcze. Brak jest podstaw do przyjęcia założenia, że muszą one być regulowane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej i że stosowanie rokowań jest - inaczej, niż przy wywłaszczeniu sensu stricto - wyłączone (G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz przepisy wykonawcze i związkowe, ZCO 1995 r. s. 38-39 uw. 10 i akceptowane przez Komentatorów: wyrok SN z 6.5.1993 r. III ARN 21/93, Lex 1633401; wyrok NSA z 30.12.1987 r. SA/Po 1435/87, ONSA 1988/2/53).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela linię orzeczniczą zgodnie z którą art. 10 ust. 5 ugg nie wyklucza załatwienia kwestii rekompensaty za nieruchomość wydzieloną pod drogę w trybie cywilnym, w drodze porozumienia między stronami. Art. 10 ust. 5 ugg nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Prowadzenie negocjacji dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi (wyrok I OSK 958/06).

Nie można podzielić stanowiska, że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 ugg niedopuszczalne było przeprowadzanie rokowań i zrzeczenie się prawa do odszkodowania. Zakaz taki nie znajduje w szczególności oparcia w art. 55 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ugg. Oba te przepisy i wyrażone w nich zasady odnoszą się wyłącznie do wywłaszczenia, nie dotyczą umownego załatwienia sprawy nabycia nieruchomości. Art. 46 ust. 1 ugg wprost stanowi, że przepisy rozdziału 6 dotyczącego wywłaszczenia, a zatem także art. 55 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ugg, mają zastosowanie, jeżeli nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Jeżeli dochodzi do umownego załatwienia sprawy (nabycia czy tylko ustalenia ekwiwalentu na przejętą z mocy prawa nieruchomość), zastosowanie, zgodnie z art. 7 ugg, mają przepisy kc.

Za przyjęcie odmiennego stanowiska nie przemawia art. 48 ust. 1 i 2 ugg (wprowadzający wymóg przeprowadzenia rozprawy i wyłączający stosowanie przepisów o ugodzie administracyjnej w postępowaniu wywłaszczeniowym) i art. 55 ust. 2 ugg (określający termin wypłaty odszkodowania), a także aktualnie obowiązujący art. 128 ust. 1 ugn i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP).

Art. 58 § 1 kc określa sytuacje, w których czynność prawna jest nieważna. Niniejsze postępowanie nie służy kontroli czynności prawnych tak organu, jak i skarżącej. Organ administracji, a także sąd, stosując prawo, dokonuje jego wykładni. Nawet wadliwych rezultatów tego procesu nie można zwalczać za pomocą art. 58 § 1 kc.

Skarżąca w toku negocjacji mogła zrzec się odszkodowania, do czego wystarczające było złożenie oświadczenia pismem z 27 lipca 1992 r.

Nietrafny był zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn nie stanowi samodzielnej podstawy materialnoprawnej do ustalenia odszkodowania. Przepis ten ma wyłącznie charakter blankietowy, a materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. W niniejszej sprawie podstawą do ustalenia odszkodowania nie są art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 1985 r. i art. 128 ust. 1 ugn oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Nie mógł przynieść spodziewanego skutku zarzut naruszenia art. 11, art. 19 w zw. z art. 58 § 1 kc (pkt 7 petitum skargi kasacyjnej) i art. 60 kc (pkt 9 petitum skargi kasacyjnej).

Oświadczenie skarżącej z 27 lipca 1992 r. było dostatecznie precyzyjne i jasno wyrażało jej wolę rezygnacji z odszkodowania. Dla postępowania administracyjnego znaczenia ma wyłącznie fakt złożenia przedmiotowego oświadczenia, które służy ustaleniu okoliczności relewantnych dla sprawy zainicjowanej wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Wszelkie spory związane ze skutecznością tego oświadczenia, ustaleniem jego rzeczywistej treści (odmiennej od literalnie wyrażonej), odwołaniem go, stwierdzeniem jego wad (w tym złożenia go przez osobę nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych), należą do drogi sądowej w sprawie cywilnej. Z zebranego materiału nie wynika, by skarżąca w terminie uchyliła się od jego skutków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 31/17: "Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. (...) W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy". Powyższe stanowisko należy odnieść także do złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 508 kc (pkt 10 petitum skargi kasacyjnej).

Sąd I instancji badał, czy w sprawie doszło do zrzeczenia się przez skarżącą przyszłego roszczenia, przysługującego jej w stosunku do Gminy. W tym kontekście, w ślad za Sądem Najwyższym (wyrok V CSK 261/17), odniósł się do instytucji umownego zwolnienia dłużnika z długu, uregulowanej w art. 508 kc. WSA nie dokonał cywilnoprawnej kwalifikacji czynności prawnej dokonanej przez skarżącą, lecz ocenił jej znaczenie dla wyniku negocjacji z organem w przedmiocie odszkodowania. Słusznie Sąd I instancji przyjął, powołując relewantne orzeczenia Sądu Najwyższego i poglądy doktryny, że przepisy prawa cywilnego przewidują możliwość zwolnienia z długu przyszłego, jeśli przyszła wierzytelność jest dostatecznie skonkretyzowana. Tak też było w niniejszej sprawie, na co wskazuje jednoznaczne oświadczenie skarżącej z 27 lipca 1992 r. (wyrażona w formie pisemnej wola nieodpłatnego przekazania Gminie fragmentu działki nr [...] przeznaczonej pod drogę, znanej z mapy sytuacyjnej i projektu podziału, załączonych do k. 6 akt administracyjnych) i wydana następnego dnia decyzja z [...] lipca 1992 r. (z powołaniem się na wolę właścicielki działki i szczegółowym określeniem tejże działki).

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ppsa (pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej).

Sąd I instancji nie uchybił art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.2.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku nie można skutecznie wytknąć motywom wyroku II SA/Gd 47/19.

Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). WSA odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów, dlatego nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa.

Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności, które zobowiązywałyby Sąd I instancji do przeprowadzenia dowodu z zawnioskowanych i załączonych do skargi nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów (k. 14-28 akt sądowych). Wszelkie niezbędne dowody do wydania wyroku znajdowały się w aktach sprawy, w tym wniosek z 27 lipca 1992 r. (s. 4 skargi do WSA; art. 133 § 1 ppsa).

Zważywszy na powyższe, prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa.

Skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 ppsa.

Wniosek Gminy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony, bowiem art. 204 ppsa nie daje podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.