Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 404/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183  par. 2  pkt 5,  art. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 349/10 w sprawie ze skargi Gminy K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 349/10, oddalił skargę Gminy K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Lubelski w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym wyjaśnił, iż wyrokiem z dnia [...] września 2005 r. (sygn. akt [...] i [...]) Sąd Okręgowy w L. warunkowo umorzył postępowanie karne wobec A. D. na okres próby wynoszący 2 lata. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu [...] września 2005 r. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 a ustawy z dnia 24 maja 2000r. o Krajowym Rejestrze Karnym, dane osobowe A. D. zostały usunięte z Krajowego Rejestru Karnego w dniu [...] marca 2008 r. ([...] września 2005 r. + 2 letni okres próby + 6 miesięcy). Nie ulega natomiast wątpliwości, iż A. D. w dniu w [...] listopada 2006 r., czyli w dniu wyborów do Rady Gminy K., figurował w Krajowym Rejestrze Karnym jako osoba, wobec której orzeczono warunkowe umorzenie postępowania karnego. Z tego względu nie posiadał prawa wybieralności (art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547, ze zm.). Brak tego prawa w dniu wyborów powoduje wygaśnięcie mandatu radnego (art. 190 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy) i rada gminy powinna stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego w formie uchwały o charakterze deklaratoryjnym, w określonym ustawą terminie.

Z uwagi na niepodjęcie stosownej uchwały przez Radę Gminy, organ nadzoru po bezskutecznym upływie wyznaczonego Radzie terminu do podjęcia uchwały, wydał zarządzenie zastępcze. Zarządzenie zastępcze, jak podkreślił Wojewoda, jest jedynie urzędowym potwierdzeniem skutku prawnego, który nastąpił z mocy ustawy. Porządkuje ono zaistniały stan prawny w sytuacji bezczynności organu gminy.

Podkreślono również, że w sprawie nie ma znaczenia fakt, iż nastąpiło zatarcie skazania w stosunku do radnego. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda powołał pismo Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...]. Wskazał ponadto, że podobne stanowisko przyjął także Prokurator Rejonowy w L., który pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] wezwał Wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy K. A. D. Pogląd w analizowanej sprawie wyraził także Sekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w pismach z dnia [...] lutego 2010r. oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r. podnosząc, że "organ nadzoru powinien wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego nawet przy mającym miejsce zatarciu skazania, gdyż jak wydaje się samo zatarcie skazania związane jest z charakterem czynu popełnionego przez sprawcę i jego osobistą sytuacją (tj. funkcjonowaniem jako osoby niekaranej). Natomiast utrata przez radnego biernego prawa wyborczego była spowodowana konkretną przyczyną, która przesądziła o wygaśnięciu mandatu. Okolicznością tą w danej sprawie według ustaleń Pani Wojewody był brak prawa wybieralności w dniu wyborów. Tak skonstruowany przepis wymaga ustalenia czy radny w dniu wyborów dysponował prawami wyborczymi. Nie ma zatem znaczenia kiedy odzyskał te prawa po dniu wyborów. W takim przypadku zatarcie skazania nie można uzasadniać twierdzenia, że radny posiadał prawa wyborcze w dniu głosowania".

Na powyższe zarządzenie zastępcze skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina K., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) błędy w ustaleniach faktycznych polegające w szczególności na nieprzyjęciu, że :

a) w stosunku do radnego można wydać zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu mandatu, gdy w chwili powzięcia przez Wojewodę Lubelskiego i Radę Gminy informacji tj. na sesji w dniu [...] kwietnia 2009 r. przy podejmowaniu przez Radę Gminy K. uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, A. D. był osobą niekaraną, nastąpiło bowiem już usunięcie wpisu z Krajowego Rejestru Karnego

b) brak wybieralności w dniu wyborów do Rady Gminy wynikający ze statusu osoby, wobec której wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego z oskarżenia publicznego nie uniemożliwia nabycia mandatu, ale stanowi przesłankę wygaśnięcia mandatu stwierdzanego ex post.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 190 ust 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez jego zastosowanie;

- art. 7 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy Ordynacja poprzez niewykazanie, że w dniu wyborów do Rady Gminy A. D. nie posiadał prawa wybieralności tj. czy figurował w Krajowych Rejestrze Karnym jako osoba wobec której orzeczono warunkowe umorzenie postępowania karnego;

- art. 98a ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie zarządzenia zastępczego w sytuacji gdy Rada Gminy K. nie znalazła podstaw prawnych do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego;

- art. 91 ust. 3 w/w ustawy poprzez wydanie zarządzenia zastępczego bez zgodnego z prawdą uzasadnienia i bez zbadania stanu faktycznego;

3) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 9 i 11 k.p.a poprzez niewypełnienie obowiązku do wyczerpującego poinformowania Rady Gminy i radnego o okolicznościach faktycznych i prawnych, a przede wszystkim o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w niniejszej sprawie w okolicznościach gdy Wojewoda Lubelski w tej sprawie rok wcześniej podjął odmienną, korzystną dla radnego decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), oddalił skargę Gminy K. jako bezzasadną.

Stwierdzając, iż zostały zachowane warunki formalne dotyczące trybu wydania przez Wojewodę Lubelskiego zarządzenia zastępczego, o którym stanowi art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd wskazał, że Wojewoda Lubelski, pismem z dnia [...] marca 2009 r. wezwał Radę Gminy K. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego A. D. w terminie 30-dni od dnia doręczenia wezwania. Rada Gminy na sesji w dniu [...] kwietnia 2009 r. nie podjęła stosownej uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, dlatego też Wojewoda, po zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy K. A. D. Sąd wskazał, że niepodjęcie przez Radę Gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego nastąpiło wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), wobec czego zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało zgodne z prawem.

Wydanie przez wojewodę zarządzenia zastępczego, w przypadku milczenia organu stanowiącego organ gminy, gdy spełnione są przesłanki z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw, a to do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego z mocy prawa, nie narusza interesu społeczności lokalnej, który to interes wyraża się przede wszystkim w działaniu organów samorządu na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Odnosząc się do argumentu podniesionego w skardze, iż Wojewoda naruszył prawo podejmując rozstrzygnięcie o wygaśnięciu mandatu radnego dopiero po upływie ponad roku od odrzucenia projektu uchwały przez Radę Gminy, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej (...) wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Powyższy termin ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny, a zatem po upływie tego terminu rada w dalszym ciągu jest uprawniona, a nawet zobowiązana do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Jeżeli natomiast rada nie podejmie stosownej uchwały, wygaśnięcie mandatu stwierdza Wojewoda zarządzeniem zastępczym, przy czym przepisy nie wskazują terminu w jakim organ nadzoru powinien podjąć to rozstrzygnięcie. Skoro bowiem 3-miesięczny termin na podjęcie uchwały przez radę gminy ma charakter wyłącznie procesowy i po tym terminie rada nie tylko może ale i powinna wydać uchwałę o wygaśnięci mandatu radnego (przy zaistnieniu wymaganych przesłanek), to nie sposób sądzić, aby Wojewoda jako organ nadzoru takiego uprawnienia już nie posiadał, skoro obowiązujące przepisy nie regulują tej kwestii poprzez wskazanie terminu o charakterze materialnoprawnym.

W ocenie Sądu, nie zasługuje również na uwzględnienie kolejny zarzut, iż brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego A. D., ponieważ upłynął już 2-letni okres próby wskazany w wyroku warunkowo umarzającym postępowanie karne wobec radnego. Zakończenie okresu próby ustalonego wyrokiem w postępowaniu karnym pozostaje, w okolicznościach niniejszej sprawy, bez wpływu na wykonanie przez Wojewodę ustawowego obowiązku dotyczącego wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia z mocy prawa mandatu radnego, w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy gminy pozostaje w bezczynności i nie podejmuje wymaganej prawem uchwały, pomimo ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. Jak podkreślił Sąd, przepis art. 190 ust. 1 pkt 3 ekspressis verbis wskazuje, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Zaskarżonym zarządzeniem organ nadzoru stwierdził zaś wygaśnięcie mandatu radnego nie wskutek utraty prawa wybieralności, lecz z uwagi na brak tego prawa w dniu wyborów. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości fakt, iż w dniu wyborów do samorządu gminy tj. w dniu [...] listopada 2006 r. A. D. nie posiadał prawa wybieralności. W sprawie A. D. oskarżonego o czyn z art. 178 a § 1 k.k. został wydany wyrok karny Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] września 2005r. (sygn. akt [...] i [...]), na mocy którego warunkowo umorzone zostało postępowanie karne na okres próby wynoszący 2 lata. Nie ma przy tym znaczenia, kiedy upłynął okres próby, podobnie jak i okoliczność, że A. D. na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia nie figurował już w Krajowym Rejestrze Karnym, gdyż nastąpiło usunięcie wpisu. Liczy się natomiast fakt, że w dacie wyborów samorządowych ([...] listopada 2006 r.) wyrok karny orzeczony wobec oskarżonego był wyrokiem prawomocnym (od dnia [...] września 2005r.), a to spowodowało, że A. D. nie miał prawa wybieralności od samego początku wykonywania mandatu radnego, nie zaś, że to uprawnienie stracił w trakcie sprawowania mandatu.

Prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi obligatoryjną przesłankę utraty prawa wybieralności. Przepis ustawy w tym zakresie jest jednoznaczny i kategoryczny, dlatego też brak jest podstaw aby twierdzić, że Wojewoda nie wykazał, iż w dniu wyborów A. D. nie posiadał prawa wybieralności. Wojewoda zaskarżonym zarządzeniem zastępczym stwierdził jedynie istniejący stan prawny z mocy samego prawa wobec zaistnienia ustawowych przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego.

Odnosząc się do wniosków skarżącego A. D. z dnia 2 listopada 2010 r. i 15 listopada 2010 r. o odroczenie sprawy z powodu choroby potwierdzonej stosownymi zaświadczeniami lekarskimi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że pierwszy z tych wniosków z dnia 2 listopada 2010 r., został przez Sąd uwzględniony celem umożliwienia skarżącemu złożenia stosownych wyjaśnień i skorzystanie z możliwości osobistego udziału w rozprawie. Kolejny wniosek z dnia 15 listopada 2010 r. Sąd uznał za zmierzający do przewlekania postępowania, bowiem skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia "ewentualnych dodatkowych wyjaśnień" choćby w formie pisemnej, zaś jego stan zdrowia wynikający z dołączonego zaświadczenia, a w szczególności konieczność unikania sytuacji stresowych powoduje, iż do sądu może się nie stawić nigdy, co powodowałoby niemożliwość rozpoznania sprawy.

Wobec powyższego Sąd uznał, że istniała możliwość przezwyciężenia zaistniałej przeszkody poprzez złożenie wyjaśnień pisemnych i odmówił odroczenia rozprawy z braku przesłanek określonych w art. 109 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. D., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania:

1. art. 109 P.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. wskutek zignorowania wniosku strony skarżącej złożonego na piśmie w dniu 15 listopada 2010 r. o odroczenie rozprawy z uwagi na nieobecność skarżącego spowodowaną chorobą, pomimo przedłożenia stosownego zaświadczenia lekarskiego w tym zakresie i pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw przez prowadzenie rozprawy i wydanie wyroku pod usprawiedliwioną nieobecność skarżącego wywołaną przyczyną znaną Sądowi i trudną do przezwyciężenia,

2. art. 6 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i niepoinformowanie skarżącego, że może działać przed Sądem w inny sposób a nie tylko osobiście.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.

Najdalej idącym zarzutem zgłoszonym w skardze kasacyjnej jest właśnie zarzut nieważności postępowania, o jakim mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W ocenie skarżącego kasacyjnie do takiej nieważności postępowania doszło na skutek odmowy odroczenia przez Sąd I instancji rozprawy pomimo zgłoszonego przez skarżącego stosownego wniosku i przedstawienia zaświadczenia lekarskiego.

Podkreślić należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (por. wyroki SN z dnia 10 maja 2000 r., sygn. akt III CKN 416/98; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt IV CSK 84/10) przyjmuje się, że pozbawienie strony możności obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie wolno go łączyć tylko i wyłącznie z sytuacją, kiedy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu. Będą to więc sytuacje, w których z powodu uchybienia przez sąd przepisom postępowania, strona wbrew swojej woli została faktycznie pozbawiona możliwości działania w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutków tego uchybienia nie można było usunąć przed wydaniem orzeczenia w danej instancji i to bez względu na to, czy takie działanie strony mogłoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W okolicznościach niniejszej sprawy, które są decydujące dla oceny tego, czy podnoszone wyłączenie możliwości obrony praw A. D. miało rzeczywisty charakter, zarzut ten nie może być uznany za uzasadniony. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że strona prawidłowo powiadomiona o rozprawie musi mieć zapewnioną możliwość wzięcia w niej czynnego udziału. Jednocześnie wskazać należy, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. W celu realizacji tej konstytucyjnej zasady art. 7 p.p.s.a. wymaga, by sąd administracyjny podejmował czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążył do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. W niniejszej sprawie rozprawa przed Sądem I instancji wyznaczona na dzień 4 listopada 2010 r. została odroczona na wniosek A. D. usprawiedliwiony jego problemami zdrowotnymi, po przedstawieniu zaświadczenia lekarskiego. Drugiego wniosku skarżącego uzasadnionego w ten sam sposób Sąd nie uwzględnił uznając złożenie tego wniosku za dążenie do przewlekania postępowania. Stwierdzić należy, że w warunkach rozpoznawanej sprawy Sąd miał wszelkie powody, by przyjąć, iż A. D. zmierza do utrudnienia rozpoznania sprawy przez Sąd. Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżący – choć miał taką możliwość – nie złożył dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Odmowa zatem nieuwzględnienia drugiego z rzędu wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy była uzasadniona. Wskazać w tym miejscu należy, że udział w rozprawie nie jest jedyną formą zapewnienia stronie możliwości obrony jej interesów. Jest to jedynie podstawowa forma zapewniająca stronie możliwość wysłuchania jej przez sąd, co wynika z faktu, że nie ma w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisu, który stawiałby znak równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy i pozbawieniem jej możności obrony swych praw (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", wyd. 3, 2008 r., s. 285). Skoro zatem odmowa uwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy była uzasadniona, to nie można mówić o nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., mimo że rozprawa została przeprowadzona bez udziału strony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach zaniedbań. Chodzi przy tym o wskazówki dotyczące tego, jakie czynności procesowe powinny zostać w sprawie podjęte, w jaki sposób i w jakim terminie powinny zostać usunięte stwierdzone przez sąd wadliwości w tych czynnościach, jakie są następstwa nieusunięcia tych braków w terminie oraz jakie skutki prawne pociągnie za sobą podjęcie tych czynności (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 70/06). Nie ulega wątpliwości, że art. 6 p.p.s.a. nie stwarza obowiązku udzielenia pomocy co do wszelkich możliwych zachowań procesowych. Jak wynika z akt sądowych, postępując zgodnie z powołanym przepisem, Sąd pierwszej instancji dla zapewnienia rzetelności postępowania sądowego, w zawiadomieniach o terminie rozprawy udzielił skarżącemu niezbędnych wskazówek procesowych. Jednocześnie, co warto podkreślić, skarżący w prowadzonym postępowaniu sądowym nie wykazywał się nieporadnością procesową. Nie można zatem uznać, że brak pouczenia skarżącego co do możliwości ustanowienia pełnomocnika nastąpiło z uchybieniem przepisu art. 6 p.p.s.a.

Uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.