Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1404/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu R.D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R.D. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. i I. U. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] lipca 2018 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...], sporządzony przez mgr inż. arch. [...] K., posiadającego przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej projektanta w specjalności architektonicznej nr [...], legitymującego się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Architektów RP pod nr [...] oraz mgr inż. [...], posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej nr [...] , legitymującego się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...] oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji - uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I intencji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sprawa budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul [...] w [...] była kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed organem II instancji jak również podlegała badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], nałożył na [...] i [...] obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] w terminie czterech miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...], uzgodnionego z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i rzeczoznawcą ds. sanitarnohigienicznych.

Decyzja organu I instancji z [...] grudnia 2016 r. nr [...], decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] marca 2017 r. została utrzymana w mocy ww. decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2016 r. nr [...], a skarga na decyzję organu II instancji. Wyrokiem z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1278/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę na ostateczną decyzję organu drugiej instancji.

Wykonując obowiązek nałożony decyzją organu powiatowego, R.D. [...]października 2017 r. przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Po dokonanej analizie tego projektu, Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego organ postanowieniem nr [...] z [...] października 2017 r. nałożył na inwestora [...] i [...] obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym zamiennym, tak aby spełniał wymogi zgodności z przepisami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. [...] [...] marca 2018 r. przedłożył uzupełniony projekt budowlany zamienny. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r. znak [...] organ zatwierdził projekt budowlany zamienny wyżej wskazanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego sporządzony przez mgr inż. arch. [...] oraz mgr inż. [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od w/w decyzji organu I instancji w ustawowym terminie złożyli [...].

Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zastosowanie tego przepisu możliwe jest w sytuacji wcześniejszego zobowiązania inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego, który prowadzi postępowanie bada: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych uzgodnień, opinii, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz posiadania zaświadczenia o wykonywaniu przez projektanta samodzielnej funkcji w budownictwie na dzień opracowania projektu. Ponadto, w myśl art. 20 ust. 1 pkt. 1, ust. 2 i 4 oraz art. 20 ust. 3 pkt 2 w/w ustawy do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. A projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Przy czym projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołączają oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Obowiązek sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego nie dotyczy projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe.

Organ stwierdził, że w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym znajdują się w/w oświadczenia i projektant mgr inż. arch. [...] (uprawnienia nr [...]), jak również mgr inż. arch. [...] (uprawnienia nr [...]); mgr inż. [...] (uprawnienia nr [...]); inż. [...] (uprawnienia nr [...]) zgodnie oświadczyli, że projekt budowlany zamienny został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Następnie, organ odwoławczy przedstawił stanowisko organu pierwszej instancji. Wskazał, że w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] projekt spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Wykonany został i sprawdzony przez osoby posiadający wymagane uprawnienia budowalne i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu. A projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami, co umożliwia jego zatwierdzenie. Ponadto, zdaniem organu powiatowego stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę daje podstawy do badania przedmiotowej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami Miejscowego Plan Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru [...] uchwalonego przez Radę Miasta [...] z [...] listopada 2010 r., zgodnie z którym "ustala się zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług administracji z prawem do bieżącej konserwacji" (§ 71 ust. 3 pkt 2 planu).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak wskazał cyt. "przystępując do analizy oraz oceny projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji" stwierdził, że konieczne jest uwzględnienie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wiążących organy administracji publicznej poglądów zaprezentowanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 czerwca 2018 r. sygn. VII SA/Wa 1278/17 oraz wcześniejszych wyroków tego sądu z 24 września 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1204/13, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1171/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1204/13 oraz z 17 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 621/14, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 253/15 oraz z 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 644/15), a także zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Organ przywołał następnie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - właściwy organ sprawdza projekt budowlany zamienny w zakresie: po pierwsze - zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; po drugie - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; po trzecie - kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; po czwarte - wykonania (w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2), także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Organ odwoławczy stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony w formie opisowej i rysunkowej, na mapie do celów projektowych i zawiera oznaczenie inwestycji oraz legendę, zaś na str. 6 opisu zestawienie istniejącego sposobu zagospodarowania powierzchni, zagospodarowania działki (pow. działki, pow. zabudowy, pow. biologicznie czynna). Ponadto, na części rysunkowej zostały zobrazowane granice działki budowlanej (ABCDA), usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz odległości budynku od granic nieruchomości. Projekt architektoniczno-budowlany zawiera zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową.

Przechodząc do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że należy wyjaśnić, które zapisy, tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie. W decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono - "Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, tj. ze skutkiem ex tunc, to oznacza, że decyzja była obarczona wadą od chwili jej podjęcia, a skutek stwierdzenia jej nieważności posiada moc wsteczną. Wobec powyższego należy uznać, że inwestor nie legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji (...). Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę daje podstawę do badania przedmiotowej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru [...] uchwalonego przez Radę Miasta [...][...] listopada 2010 r. (Uchwała nr [...])". Jednak jakkolwiek decyzja o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 1998 r. została skonsumowana poprzez wydanie ostatecznego pozwolenia na budowę oraz nie została wycofana z obrotu prawnego, to decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w [...], zaś miejscowy plan, który został przyjęty uchwałą z [...] listopada 2010 r., dopuszcza zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług administracji z prawem do bieżącej konserwacji (§ 71 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego). Instancyjne kontrole wydawanych rozstrzygnięć, nie wykazały niezgodnego z zapisami prawa usytuowania spornego obiektu, co więcej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] maja 2011 r. wskazał, że "(...) za chybioną należy uznać argumentację organu pierwszej instancji, jakoby wydając kontrolowaną decyzję z [...] grudnia 2001 r., nr [...], znak: [...], Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt zamienny rażąco naruszający warunki techniczne regulujące kwestię usytuowania budynków na działce budowlanej (§12 ust. 4 w/w rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r.) (...)". Wobec tego należy uznać, że sporny obiekt nie został wybudowany w sposób niezgodny z prawem w zakresie jego usytuowania, a dalej usankcjonowany został miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stąd też niecelowym jest orzekanie w stosunku, co do jego usytuowania oraz gabarytów. Wprawdzie plan dopuszcza zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, to jednak powyższe nie oznacza usankcjonowania zabudowy zrealizowanej niezgodnie z przepisami, bowiem zapisy planistyczne nie zwalniają organu nadzoru budowlanego od kontroli spornej inwestycji z dalszymi zapisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A z treści uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia nie wynika jednak, aby organ I instancji dokonał takiej całościowej analizy.

Zdaniem organ odwoławczego, szczególną uwagę należy w tym zakresie zwrócić na usytuowanie tarasu, który to jak wynika z mapy do celów projektowych oraz części opisowej, został zaprojektowany nad częścią piwniczną stanowiącą garaż podziemny na 18 mp. w linii granicy południowej. Przy czym, w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych (§ 12 ust. 6 pkt. 1 rozporządzenia).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że kwestią sporną jest niezgodność w zakresie usytuowania od strony zachodniej w części wystającej garażu dwóch okien i kratki wentylacyjnej odprowadzającej spaliny z garażu. A jak wynika z opisu rysunkowego przedłożonego projektu zamiennego (rzut piwnic wentylacja garażu nr rys. 1, str. 54) od strony wschodniej i zachodniej zaprojektowano po jednej czerpni 400 x 400 dla przepływał 400 m3/h. Z kolei z rzutu piwnic rys. 3 wynika, że przedmiotowe czerpnie zaprojektowano w odległości 60 cm od ściany północnej budynku. Zasady stosowania czerpni zostały zaś wskazane w § 152 w/w rozporządzenia.

Powyższe ustalenie organ drugiej instancji skwitowała wskazaniem, cyt. "W świetle powyższego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zobowiązany jest do zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z warunkami technicznymi (w szczególności jego projektu zagospodarowania terenu, o czym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego)". Następnie dodał, że cyt. "oceny, czy przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną organ nadzoru budowlanego dokona na etapie dopuszczenia inwestycji do użytkowania".

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest traktowane przez ustawodawcę jako wyjątkowe. W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie ww. przepisu uzasadnione jest m.in. koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji jak również poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty jej sprawy indywidualnej (art. 15 k.p.a.).

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że dokonanie przez niego ustaleń w w/w zakresie przekracza uprawnienia przewidziane w art. 136 k.p.a. gdyż prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania dowodowego za organ I instancji, a nie jego uzupełnienie. Tym samym zasadne jest więc uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I intencji.

Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...], dochodząc. uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu obszernie przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Stwierdzono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2018 r. nr [...] zatwierdzającej przedłożony projekt budowlany zamienny, dokonał wyczerpującej szczegółowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego W szczególności, przywołał również argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażoną w jego decyzji z [...] maja 2011 r., [...] (zaakceptowaną wyrokami sądów obu instancji kontrolujących tę decyzję ), że obiekt odpowiada przepisom budowlanym. Wskazał, że istnieje pisemna zgoda właścicieli sąsiedniej nieruchomości na budowę garażu podziemnego ze ścianą bez otworów okiennych usytuowaną bezpośredni przy granicy z ich działką nr [...] obrębu [...], przywołał również wydane w sprawie wyroki sądów administracyjnych oraz jednoznaczne wnioski z Opinii Technicznej wykonanych robót budowlanych wykonanej na zlecenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Zespół Usług Technicznych Rady [...] NOT.

W sprzeciwie zaznaczono, że wszystkie przytoczone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają zgodność wykonanych robót budowlanych i usytuowanie budynku przy ul. Krańcowej 9A z przepisami prawa budowlanego upoważniały ten organ do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Uzasadnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] jest obszerne, kompletne, logiczne i szczegółowo odnosi się do wszystkich przepisów prawa budowlanego, które należało sprawdzić przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, w szczególności w zakresie zgodności wybudowanego budynku z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym m.in. z wymogami określonymi w § 12, § 13, § 57, § 207 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa.

Zdaniem wnoszącego sprzeciw, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wbrew faktom uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie dokonał całościowej analizy akt sprawy. W żaden sposób nie uzasadnił dlaczego kwestionuje pełne i wyczerpujące ustalenia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko kwestionuje ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wyłącznie próbuje "dopasować" przepisy do z góry założonej tezy. Tymczasem od czasu wybudowania i oddania do użytkowania w 2008 r. budynek ten nie był rozbudowywany, modernizowany, ani w żaden sposób zmieniany sposób użytkowania budynku - nie uległ zatem zmianie stan faktyczny, który istniał w dacie wejścia w życie planu miejscowego.

Odnosząc się do twierdzeń [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie zabudowy garażu w granicy z sąsiednią działką, wskazano, że budynek wzniesiony bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką. W czasie jego budowy (zatwierdzania decyzji zezwalającej na budowę) przepisy prawa zezwalały na taką zabudowę po uzyskaniu pisemnej zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości - zgoda taka była załączona do wniosku o uzyskanie zezwolenia na budowę i zgodę tę powołuje się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swej decyzji. Również przytoczony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzut dotyczący usytuowania czerpni powietrza w garażu podziemnym jest również chybiony i sprzeczny z jednoznacznymi ustaleniami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz z Opinią Techniczną wykonaną przez Zespół Usług Technicznych Rady [...] NOT. Czerpnie te zostały usytuowane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Rozpoznając niniejszy sprzeciw Sąd kontrolował decyzję kasatoryjnej organu drugiej instancji opartą na art. 138 § 2 k.p.a..

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).

Szczególnego podkreślenia wymaga to, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia tylko istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Tym samym, sądowa kontrola decyzji kasacyjnej ogranicza się do zbadania, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od ogólnej zasady merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Sąd dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2219/15, Lex Omega nr 2315542).

Badając, w tak zakreślonych granicach, legalność opisanej na wstępie kasacyjnej decyzji [...] Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego Sąd stwierdził, że zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw należało zatem uwzględnić.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom w przyjętej w kodeksie konstrukcji postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej ograniczona jest więc tylko do sytuacji wyjątkowych. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, w ogóle nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez których nie można sprawy rozstrzygnąć.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej nie jest odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, braki w uzasadnieniu zajętego przez organ I instancji stanowiska, czy też sytuacja, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co do zasady organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a.

Sąd zauważa, że w okolicznościach niniejszej sprawy przed organem drugiej instancji stało zadanie ponownej oceny przedłożonego materiału dowodowego - projektu zamiennego i nie wydaje się celowe uzupełnianie dowodów. Sprawa niniejszego budynku była kilkakrotnie przedmiotem postępowania przez organami administracji jak również podlegała badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o obowiązku przedłożenia projektu zamiennego została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r. nr [...]. Skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1278/17.

Powtórzmy - przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz organ ten, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Organ odwoławczy ma obowiązek podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151a § 1 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.